OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV o ochrane finančných záujmov Európskej únie pomocou trestného práva a administratívnymi vyšetrovaniami Integrovaná politika ochrany peňazí daňových poplatníkov Ochrana finančných záujmov EÚ je jedným z dôležitých prvkov politickej agendy Komisie, ktorej cieľom je konsolidovať a zvýšiť dôveru verejnosti a dať jej istotu, že sa peniaze daňových poplatníkov vynakladajú správne. Lisabonská zmluva výrazne posilnila existujúce nástroje umožňujúce v tejto oblasti konať (články 85, 86 a 325 Zmluvy o fungovaní Európskej únie – ZFEÚ). Článok 310 ods. 6 a článok 325 ZFEÚ zaväzujú EÚ aj členské štáty, aby bojovali proti všetkým formám nezákonnej činnosti s vplyvom na finančné záujmy EÚ. EÚ zaviedla komplexný súbor nástrojov prevencie a odhaľovania zneužívania prostriedkov z rozpočtu EÚ. Predkladané oznámenie, ako súčasť integrovaného prístupu zahŕňajúceho nové stratégie Komisie v oblasti boja proti podvodom a korupcii, reaguje na túto výzvu stanovením línie, ktorou sa Komisia bude riadiť pri ochrane verejných prostriedkov EÚ voči každej forme trestnej činnosti vrátane podvodov. Ochrana prostriedkov EÚ pomocou efektívnych a primeraných právnych opatrení v celej Únii sa stala jednou z priorít vnútroštátnych orgánov. Okrem všeobecného úsilia o stanovenie konkrétnych minimálnych spoločných pravidiel v oblasti trestného práva musí sa integrovaná politika ochrany finančných záujmov pomocou trestného práva a administratívnymi vyšetrovaniami vyznačovať konzistentnosťou, vierohodnosťou a efektívnosťou. Iba vtedy bude možné stíhať páchateľov trestných činov, ako aj organizovanej trestnej činnosti, postaviť ich pred súd a odradiť tak potenciálnych páchateľov od páchania trestnej činnosti. Táto politika tiež musí zohľadňovať tú skutočnosť, že ochrana peňazí daňových poplatníkov sa často týka cezhraničných prípadov a viacerých jurisdikcií, čo si vyžaduje aktívnu spoluprácu rôznych administratívnych orgánov a orgánov presadzovania práva. 1. Prečo je potrebné konať? Rozmanitosť právnych systémov a tradícií v EÚ sťažuje ochranu finančných záujmov Únie pred podvodmi a akoukoľvek inou trestnou činnosťou. Hoci sa pravidlá financovania EÚ zjednodušili[1], je potrebné ešte viac posilniť kapacity v oblasti boja proti zneužívania finančných prostriedkov EÚ. Vzťahuje sa to aj na krajiny, ktoré sa snažia o pristúpenie k EÚ. Rozpočet EÚ – to sú prostriedky daňových poplatníkov, ktoré sa musia použiť pri realizácii politík, ktoré zákonodarca EÚ schválil. Členské štáty však v roku 2009 nahlásili prípady podozrenia z podvodov v hodnote 279,8 mil. EUR v súvislosti s prostriedkami EÚ, ktoré spravovali[2]. Hoci tento údaj slúži len ako ukazovateľ finančného rozmeru tohto problému, poukazuje tiež na to, že úsilie v oblasti prevencie musia dopĺňať efektívne a primerané trestnoprávne opatrenia. Napriek tomu, že sa za posledný 15 rokov dosiahol pokrok, úroveň trestnoprávnej ochrany finančných záujmov EÚ nie je v rámci Únie rovnaká. Vyšetrovania trestných činov v oblasti podvodov a iných trestných činov s dosahom na finančné záujmy Únie sa vyznačujú nejednotným právnym a procesným rámcom: polícia, prokurátori a sudcovia v členských štátoch rozhodujú na základe svojich príslušných vnútroštátnych predpisov o tom, či a prípadne ako budú postupovať, aby chránili rozpočet EÚ. Napriek pokusom zaviesť v tejto oblasti minimálne normy, situácia sa veľmi nezlepšila: Dohovor o ochrane finančných záujmov EÚ z roku 1995 a súvisiace akty[3] obsahuje ustanovenia o trestnoprávnych sankciách (i keď neúplné), ktoré však plne vykonáva iba päť členských štátov [4]. Vždy, keď dôjde k poškodeniu finančných záujmov Únie, ako daňoví poplatníci sa obeťami stávajú všetci občania a dochádza k ohrozeniu realizácie politík EÚ. Ochrana finančných záujmov EÚ pred podvodmi a korupciou patrí k prioritám Komisie a Európsky parlament ju dôsledne vyzýval, aby bola jej činnosť v tejto oblasti efektívnejšia a vierohodnejšia[5]. Osobitne vyzval na prijatie všetkých opatrení nevyhnutných na vytvorenie Európskej prokuratúry. Intenzívnejšiemu boju proti podvodom vyjadrila podporu aj Rada[6]. Komisia sa bude týmito spoločnými obavami aktívne zaoberať. Bude sa pritom opierať o Lisabonskú zmluvu. Zmluva stanovuje pre EÚ jasný rámec, ako má zintenzívniť svoju činnosť v trestnoprávnej oblasti. Komisia v tejto súvislosti podnikla niekoľko iniciatív[7]. Komisia bude klásť osobitný dôraz na komunikačné aspekty budúcich legislatívnych iniciatív s cieľom zvýšiť informovanosť o tejto téme u právnickej verejnosti a v prípade potreby aj u širokej verejnosti. Pri každom ďalšom rozvíjaní politík EÚ sa bude Komisia aj naďalej usilovať o to, aby už od začiatku dbalo na ochranu finančných záujmov EÚ. 2. Ktoré výzvy súvisia s politikou v oblasti boja proti trestnej činnosti? Komisia v marci 2011 predložila návrh reformy Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF), ktorej cieľom je posilniť efektívnosť a účinnosť administratívnych vyšetrovaní. Medzi ďalšie výzvy patrí: ako prekonávať ťažkosti pri získavaní presných údajov o rozsahu podvodov a ich stíhaní v členských štátoch, ako zlepšiť spoluprácu pri cezhraničných prípadoch a ako zvýšiť efektívnosť súdnych konaní v trestnoprávnej oblasti. Počet prípadov všetkých závažných trestných činov, ktoré vnútroštátne orgány pre koordináciu a poradenstvo nahlásili Eurojustu od jeho založenia v roku 2002 (208 prípadov) sa do roka 2009 (1372 prípadov) stále zvyšoval.[8] Vzhľadom na súčasný mandát Eurojustu tieto údaje ukazujú vývoj prípadov, ktoré majú cezhraničný rozmer. 60 % respondentov v nedávnej štúdii (vnútroštátni prokurátori, ktorí sa špecializujú na oblasť ochrany finančných záujmov) sa domnieva, že európsky rozmer pôsobí v týchto prípadoch ako prekážka, preto 54 % respondentov niekedy svoje vyšetrovania obmedzuje na vnútroštátne prvky. 40 % respondentov sa domnieva, že ich vnútroštátny právny poriadok sťažuje vyšetrovanie prípadov na úrovni EÚ. 37 % respondentov už prijalo rozhodnutie nekontaktovať v relevantných prípadoch niektorú z inštitúcií EÚ z dôvodu časovej náročnosti[9]. 3. Nedostatočná ochrana pred trestným zneužitím rozpočtu EÚ Od prijatia bielej knihy o reforme Komisie v roku 2000[10] venovala Komisia osobitnú pozornosť otázke riadneho finančného hospodárenia[11] a posilneniu svojich vnútorných kontrolných systémov boja proti podvodom. Jej iniciatívy sa týkali reformy služobného poriadku v roku 2004 (týkala sa aj ustanovení o konflikte záujmov, ako aj povinnosti oznamovať hierarchii alebo úradu OLAF potenciálne nezákonné aktivity vrátane podvodov alebo korupcie[12]) a revízie štandardov vnútornej kontroly a príslušného rámca, ktorá sa uskutočnila v roku 2007[13]. Výsledkom je, že existujúce kontrolné štruktúry sa nezameriavajú len na zaistenie zákonnosti a správnosti transakcií, ale aj na znižovanie rizika výskytu podvodov a nezrovnalostí. Existuje tu aj komplexný súbor preventívnych nástrojov v oblasti kontroly, auditu a oznamovania, skorého varovania a zabezpečenia proti podvodom[14]. Potrebné sú však aj efektívnejšie prostriedky v oblasti boja proti trestnej činnosti, ktorá poškodzuje rozpočet EÚ. Členské štáty majú podľa článku 325 ZFEÚ a dohovoru o ochrane finančných záujmov povinnosť bojovať proti nezákonným aktivitám poškodzujúcim finančné záujmy EÚ a k podvodom poškodzujúcimi rozpočet EÚ pristupovať ako k trestným činom. Ukladané tresty za podvody sa však v súčasnosti pohybujú od malých pokút po dlhodobé tresty odňatia slobody. Právne poriadky členských štátov navyše neobsahujú konzistentne ustanovenia o trestoch pre skorumpované osoby volené alebo menované do verejných funkcií alebo skorumpovaných úradníkov[15]. Tento stav bráni rovnakej trestnoprávnej ochrane v celej EÚ a s veľkou pravdepodobnosťou bude mať v závislosti od platných ustanovení vnútroštátneho trestného práva v rovnakých jednotlivých prípadoch za následok rozdielne výsledky. Páchateľom trestnej činnosti umožňuje vybrať si miesto páchania trestnej činnosti alebo sa po spáchaní jedného trestného činu v jednom členskom štáte presunúť do iného členského štátu. 4. Nedostatočné právne opatrenia na boj proti trestnej činnosti Vzhľadom na objem finančných prostriedkov, o ktoré tu ide, vyžaduje si ochrana rozpočtu EÚ častejšie a dôslednejšie vyšetrovanie a stíhanie zo strany orgánov činných v trestnom konaní. Táto úloha nie je ľahká, keďže trestná činnosť dotýkajúca sa verejných finančných prostriedkov EÚ často zahŕňa cezhraničné vyšetrovanie a súdne konania vo viacerých členských štátoch. Na základe súčasného rámca vykonávajú takéto vyšetrovania trestnej činnosti prokuratúry jednotlivých členských štátov v súlade s ich príslušným trestným právom. Zdá sa však, že príslušné orgány členských štátov nemajú vždy k dispozícii dostatočné právne prostriedky a vhodné štruktúry, aby primeraným spôsobom viedli stíhanie v prípadoch s dosahom na záujmy EÚ. V rovnakej miere sa to vzťahuje aj na krajiny zapojené do procesu rozšírenia. Rozdiely v právnych rámcoch členských štátov a z toho vyplývajúce operačné a organizačné prekážky pre cezhraničné vyšetrovania v rámci EÚ znamenajú, že pokiaľ ide o trestné právo, finančné záujmy EÚ nie sú v celej EÚ chránené v rovnako. Miera odsúdení za spáchané trestné činy týkajúce sa rozpočtu EÚ závisí od závažnosti prípadov a dôkladnosť prípadových spisov predkladaných justičným orgánom, ako aj kvalita a primeranosť poskytnutých dôkazov. Napriek tomu je však potrebné uviesť, že sa v závislosti do členského štátu môže pohybovať od 14 % do 80 % (pričom jej priemer je na úrovni 41 %)[16]. Vnútroštátne justičné orgány nezačínajú vyšetrovanie trestného činu na základe každého odporúčania úradu OLAF. Niekedy je ťažké pochopiť, na základe akého dôvodu nedošlo k začatiu vyšetrovania. Okrem toho sa veľmi často stáva, že prípady týkajúce sa podvodov poškodzujúcich rozpočet EÚ sú podrobené iba zbežnému preskúmaniu bez toho, aby boli prijaté ďalšie opatrenia[17]. Výsledkom toho je absencia rovnakej úrovne trestnoprávnej ochrany v Únii. V určitom počte prípadov týkajúcich sa podvodov poškodzujúcich rozpočet EÚ vnútroštátne orgány vyšetrujúce trestnú činnosť upúšťajú od začatia vyšetrovania (pričom sa odvolávajú na dôvody prijaté podľa ich vlastného uváženia, ako je absencia verejného záujmu alebo nízka priorita). Vyšetrovania trestnej činnosti, ktoré sa týkajú viacerých členských štátov, bývajú obvykle zdĺhavé[18] a v dôsledku rozdielnych noriem v oblasti dokazovania sa znižuje pravdepodobnosť odsúdenia. V období od roku 2000 vnútroštátne prokuratúry zamietli 93 z celkového počtu 647 prípadov úradu OLAF bez udania konkrétnych dôvodov. Na základe dôvodov prijatých podľa ich vlastného uváženia bolo zamietnutých 178 prípadov. Hoci v jednotlivých prípadoch to mohlo byť odôvodnené, uvedené údaje poukazujú na pomerne vysokú mieru zastavenia vyšetrovania prípadov. Zdĺhavé trestné konania, najmä ak dôjde k ich úplnému zastaveniu, môže mať za následok značné meškania pri udeľovaní disciplinárnych sankcií, keďže sa v prípadoch týkajúcich sa zamestnancov EÚ musí čakať na výsledok trestného stíhania[19]. Vo všeobecnosti dochádza k prijatiu súdneho rozhodnutia po piatich rokoch od otvorenia spisu úradom OLAF. Okrem toho sú pravidlá vzťahujúce sa na premlčacie lehoty v jednotlivých členských štátoch rôzne. 5. Príčiny nedostatkov v tejto oblasti trestnej činnosti Tieto nedostatky čiastočne vyplývajú z rozmanitosti právnych tradícií a právnych systémov, čoho dôsledkom je rozdielna súdna prax v členských štátoch. Pokiaľ ide o kvalitu justície, existujú aj konkrétne medzery, ktoré môže Únia preklenúť: 6. Absencia spoločných rovnakých podmienok v trestnom práve Uvedené problémy odhaľujú nedostatky vnútroštátnych právnych rámcov vo vzťahu k ochrane verejných finančných prostriedkov. Príslušné právne predpisy EÚ majú iba obmedzený dosah, keďže ich riadnemu uplatňovaniu bráni neúplná a neprimeraná transpozícia dohovoru o ochrane finančných záujmov. V dôsledku toho justičné orgány členských štátov používajú v rámci boja proti trestnej činnosti poškodzujúcej rozpočet EÚ svoje tradičné vnútroštátne trestnoprávne nástroje, takže sa na vyriešenie jednej a tej istej skutkovej podstaty trestného činu používajú rôzne spôsoby a prostriedky. Táto situácia je nevyhovujúca najmä pri zložitých prípadoch, ktoré v dôsledku svojej povahy prekračujú vnútroštátny kontext a vyžadujú si reakciu na úrovni, ktorá prekračuje vnútroštátny rámec. Analýza justičných aktivít jedného členského štátu v prípadoch, ktoré mu postúpil úrad OLAF, poukazuje na absenciu rovnakej úrovne trestnoprávnej ochrany finančných záujmov EÚ. V prípade tohto konkrétneho členského štátu jeho orgány neprikročili k prijatiu žiadnych ďalších opatrení v 73 % prípadov externého vyšetrovania a v 62 % prípadov postúpených úradom OLAF nedošlo k začatiu vyšetrovania. Napriek pokusom o aproximáciu právnych predpisov[20] existujú značné rozdiely medzi právnymi normami členských štátov: – V rámci Únie existujú rozdiely, pokiaľ ide o vymedzenie príslušných trestných činov, ako sú sprenevera alebo zneužitie právomoci, rozdiely v trestoch za tieto trestné činy a v premlčacích lehotách týchto trestných činov. Výsledkom toho je, že v niektorých členských štátoch sa na niektoré závažné konania nevzťahujú žiadne trestnoprávne ustanovenia alebo len veľmi slabé ustanovenia a v dôsledku toho nie je odradzujúci účinok v Únii na rovnakej úrovni. – Právne predpisy týkajúce sa korupcie úradníkov verejnej správy sú v prípade jednotlivých štátov rôzne. Výsledkom toho je, že určité správanie je v niektorých členských štátoch beztrestné, zatiaľ čo v iných by odsúdenie jednotlivca za rovnaké správanie malo za následok jeho potrestanie a prepustenie z verejnej služby. – Zatiaľ čo v niektorých členských štátoch nesú riaditelia podnikov a právnické osoby trestnú zodpovednosť za činy vykonané v mene podniku a napĺňajúce skutkovú podstatu trestného činu, v iných členských štátoch tomu tak nie je. Táto situácia vedie k špekuláciám vo vzťahu k voľbe jurisdikcie (tzv. forum shopping). Úrad OLAF často čelí pretrvávajúcemu problému, pokiaľ ide o vymedzenie pojmu konfliktu záujmov[21]. Vyšetrovania ukazujú, že v niektorých členských štátoch sa subjekty, ktoré získali verejnú zákazku, mohli zúčastniť na vypracovaní výzvy na predkladanie ponúk bez toho, aby tým spáchali trestný čin. Potrestanie takéhoto správania nasleduje iba vtedy, ak dôjde k spáchaniu trestného činu, akým je korupcia. Hoci sa už vyvinulo úsilie na odstránenie tejto fragmentácie, obmedzenia bývalého právneho rámca Únie, ktorý sa iba čiastočne týkal trestného práva, sťažovali Únii rozvoj dostatočne vierohodných právnych možností. Pätnásť rokov po podpise dohovoru o ochrane finančných záujmov bránia nezrovnalosti a medzery v platných trestných a procesných právnych predpisoch, ktoré sú dôsledkom neúplnej implementácie tohto dohovoru v členských štátoch, účinne chrániť finančné záujmy a umožňujú, aby v niektorých členských štátoch zostávali trestné činy nepotrestané. 7. Nedostatočná spolupráca medzi orgánmi Keďže ochrana rozpočtu EÚ sa často týka prípadov cezhraničného vyšetrovania a vykonávania súdnych rozhodnutí v zahraničí, nedostatky v mechanizmoch spolupráce sú zreteľné: 8. Obmedzenie vzájomnej právnej pomoci Komplexnosť postupov spôsobuje, že počet prípadov, kedy je vôbec požiadané o vzájomnú právnu pomoc, je nízky. Týka sa to napríklad vymáhania majetku vrátane pravidiel vzťahujúcich sa na jeho zmrazovanie a konfiškáciu, ktoré predstavujú dôležitý prvok v rámci boja proti podvodom. Justičné orgány v členských štátoch sa môžu zdráhať prijímať takéto opatrenia, a to vzhľadom na ich zložitosť, zdĺhavosť postupov spojených s pravidlami poskytovania vzájomnej právnej pomoci a na neistotu, či dosiahnuté výsledky budú zodpovedať vynaloženému úsiliu, najmä pri cezhraničných prípadoch. Aj v prípadoch, kedy sa požiada o poskytnutie vzájomnej právnej pomoci medzi administratívnymi a justičnými orgánmi členských štátov, sa často stáva, že reakcia nie je dostatočne rýchla. V niektorých prípadoch korupcie a podvodov uplynie aj niekoľko rokov odkedy ich úrad OLAF nahlásil príslušným vnútroštátnym justičným orgánom a nie sú podniknuté nijaké trestnoprávne kroky. Príčinou týchto dlhých odkladov je najmä dĺžka postupov poskytovania vzájomnej právnej pomoci a chýbajúca koordinácia stíhania na úrovni EÚ. 9. Nepoužité dôkazy V dôsledku obmedzujúcich procesných predpisov, ktoré limitujú používanie dôkazov zozbieraných v zahraničí, zostávajú výsledky administratívnych vyšetrovaní EÚ zo strany vnútroštátnych súdov nepoužité. Niekedy sa takýto dôkazový materiál nepovažuje za dostačujúci na začatie vyšetrovania trestného činu. 10. Obmedzenie trestného stíhania na vnútroštátnej prípady Trestné stíhanie nie je dostatočné, keď príslušné vnútroštátne orgány nemajú právomoc vyšetrovať prípady podvodov, v ktorých ide o konania, podozrivé osoby a obete presahujúce vnútroštátny rámec. Týka sa to aj prípadov, keď škoda vzniká v prípade rozpočtu EÚ a nie vnútroštátneho rozpočtu. Niektoré vnútroštátne orgány vedú trestné stíhanie iba vtedy, ak sú príslušné záujmy EÚ poškodzované výlučne na ich území. V jednom prípade vyšetrovanom Eurojustom, ktorý sa týkal viacerých členských a nečlenských štátov EÚ, nepodnikol v súvislosti s podozrením z rozsiahlych colných únikov (v hodnote viac ako 1 mil. EUR) ani jeden z vnútroštátnych orgánov dotknutých členských štátov žiadne trestnoprávne kroky. V inom prípade z colnej oblasti nebolo možné dospieť k žiadnemu praktickému riešeniu, pokiaľ ide o stanovisko justičných orgánov jedného členského štátu a odmietnutie jeho colných orgánov prispieť ku koordinačným opatreniam úradu OLAF. Odmietnutie spolupráce vychádzalo z rigorózneho výkladu vnútroštátnych právnych predpisov o súdnej príslušnosti 11. Nedostatočné vyšetrovacie právomoci V prípadoch závažnej trestnej činnosti vrátane boja proti podvodom vykonáva úrad OLAF administratívne vyšetrovania a orgán justičnej spolupráce Eurojust poskytuje justičným orgánom členských štátov podporu vo forme koordinácie a poradenstva. Oba orgány EÚ by mohli pri ochrane finančných záujmov Únie zohrávať aktívnejšiu úlohu: – V súčasnosti sa uskutočňuje reforma úradu OLAF s cieľom zvýšiť jeho účinnosť a efektívnosť. Reforma by mala zvýšiť kapacitu úradu OLAF, a to sústredením činností úradu na prioritné prípady a jeho vybavením primeranými právnymi prostriedkami na vedenie administratívnych vyšetrovaní. Rozdiely v trestnom práve procesnom a v postupoch v jednotlivých členských štátoch sú dôvodom nejednotných reakcií v rámci Únie. – Eurojust momentálne čelí obmedzeniam v oblasti koordinácie trestného stíhania týkajúceho sa ochrany finančných záujmov EÚ. Reforma tohto orgánu, ktorá sa uskutočnila v roku 2008, neupravila jeho úlohy a štruktúru tak, aby boli v súlade s ambíciami stanovenými v Lisabonskej zmluve. Eurojust v súčasnosti nesmie z vlastného podnetu začať vyšetrovanie trestných činov, ani vykonávať ich trestné stíhanie. 12. Nové nástroje ochrany finančných záujmov EÚ zavedené Lisabonskou zmluvou Lisabonská zmluva dala Únii k dispozícii rozsiahlejšie právomoci v oblasti ochrany finančných záujmov EÚ a v oblasti justičnej spolupráce v trestných veciach. Prijatím Štokholmského programu aj v rámci pracovného programu Komisie na rok 2011[22] podnikla Únia prvé kroky[23]. V zmysle Zmluvy o fungovaní EÚ existujú štyri spôsoby ochrany finančných záujmov EÚ: i) opatrenia zamerané na procesnú justičnú spoluprácu v trestných veciach (článok 82); ii) smernice obsahujúce minimálne pravidlá týkajúce sa trestného práva (článok 83); iii) právne predpisy týkajúce sa podvodov s dosahom na finančné záujmy Únie (článok 310 ods. 6, článok 325 ods. 4); iv) článok 85 umožňuje, aby boli Eurojustu udelené vyšetrovacie právomoci, a článok 86 umožňuje z Eurojustu vytvoriť Európsku prokuratúru (EPPO) na boj proti trestnej činnosti poškodzujúcej finančné záujmy Únie. Ak by sa na účely dosiahnutia legitímneho cieľa boja proti podvodom poškodzujúcim rozpočet EÚ považovalo za potrebné vypracovať príslušné trestnoprávne predpisy, a to vrátane definícií trestných činov a minimálnych pravidiel vzťahujúcich sa na sankcie, bude potrebné dodržiavať určité hlavné zásady: Po prvé, musia sa dodržiavať základné práva. Charta základných práv EÚ obsahuje viacero relevantných ustanovení v súvislosti s trestným konaním, ako je právo na účinný prostriedok nápravy a spravodlivý proces, prezumpcia neviny a právo na obhajobu, zásada zákonnosti, ochrana osobných údajov a právo na uplatnenie zásady ne bis in idem Podrobnejšie sú tieto práva rozpracované v príslušnej legislatíve (napr. o ochrane údajov[24]), Budúce návrhy Komisie sa budú podrobne posudzovať z pohľadu ich dosahu na základné práva[25]. Po druhé, vzhľadom na rozdielne prístupy k trestnému právu v jednotlivých členských štátoch bude potrebné, aby sa osobitná pozornosť venovala prínosom, ktoré sa aproximáciou trestnoprávnych predpisov dosiahnu v oblasti ochrany finančných záujmov EÚ. Po tretie, bude sa zvažovať posilnenie úlohy ktorú môžu zohrávať orgány pôsobiace na európskej úrovni, a to vrátane úradu OLAF, Eurojustu a – alternatívne alebo kumulatívne – Európskej prokuratúry, s cieľom lepšie viesť vyšetrovania, stíhania a poskytovať podporu v prípadoch trestnej činnosti poškodzujúcej verejné prostriedky EÚ. Európska únia stojí pred závažným rozhodnutím. Je potrebné pracovať na troch úrovniach: konania (4.1), trestné právo hmotné (4.2) a inštitucionálne hľadiská (4.3). 13. Posilnenie trestnoprávnych a administratívnych postupov Prvým krokom, ktorý bude potrebné podniknúť, je uľahčiť prokurátorom a sudcom v Únii boj proti podvodníkom, aj keď sa nachádzajú v zahraničí, a ďalej rozvíjať existujúce nástroje, ako je Európska justičná sieť v trestných veciach a Európska sieť odbornej justičnej prípravy. Vymáhanie majetku zohráva pri ochrane finančných záujmov EÚ kľúčovú úlohu. Často strach zo straty nezákonne získaného majetku prevyšuje strach z trestnoprávnych sankcií ako takých. Okrem toho je spravodlivé, ak sa verejné zdroje stratené v dôsledku trestnej činnosti dajú po ich nájdení opäť k dispozícii na opatrenia vo verejnom záujme. Komisia pripravuje návrh právneho predpisu o vymáhaní a konfiškácii majetku, ako to požaduje Štokholmský program[26]. Komisia už v rámci revízie nariadenia o rozpočtových pravidlách EÚ navrhla, aby sa s pohľadávkami Únie v členských štátoch, v ktorých prebieha konanie vo veci vymáhania, nezaobchádzalo menej priaznivo než s pohľadávkami verejnoprávnych subjektov týchto členských štátov[27]. Základy pre výmenu informácií medzi policajnými a justičnými orgánmi v rámci EÚ existujú, avšak nie pre výmenu informácií medzi policajnými, colnými, daňovými, súdnymi a inými kompetentnými orgánmi, ktorá by sa uskutočňovala naprieč príslušnými oblasťami. Komisia má v úmysle túto situácia napraviť nahradením svojho návrhu z roku 2004[28] o vzájomnej administratívnej pomoci pri ochrane finančných záujmov. Vzájomná dôvera medzi justičnými a správnymi orgánmi sa posilní, ak sa budú uplatňovať rovnaké procesné normy. Prostredníctvom toho by sa dosiahlo, že členské štáty by mali k dispozícii lepšiu základňu pre vzájomné uznávanie dôkazov získaných v súvislosti s ochranou finančných záujmov EÚ. Komisia zváži prijatie legislatívnych opatrení na zaistenie dôkaznej hodnoty vyšetrovacích správ úradu OLAF, ako aj ďalšie opatrenia, ktoré môžu uľahčiť cezhraničné zhromažďovanie dôkazov. 14. Posilnenie trestného práva hmotného Trestné právo predstavuje základný kameň opatrení EÚ v oblasti ochrany pred poškodzovaním rozpočtu EÚ a boja proti nemu. V dôsledku pretrvávajúcich medzier a nedostatočného vykonávania dohovoru o ochrane finančných záujmov bude vypracovaná iniciatíva na ochranu finančných záujmov EÚ, ktorá nahradí existujúci návrh právneho predpisu o trestnoprávnej ochrane finančných záujmov[29]. Každé nové opatrenie musí zaručiť konzistentné a spravodlivé uplatňovanie trestnoprávnych sankcií týkajúcich sa podvodov, a to v závislosti od konkrétneho spôsobu spáchania dotknutého trestného činu. Súčasťou takéhoto opatrenia by mali byť definície ďalších hlavných trestných činov, ako sú sprenevera a zneužitie právomoci, a to v rozsahu, ktorý je relevantný pre ochranu finančných záujmov EÚ. V záujme zlepšenia výsledkov vyšetrovaní trestných činov sa budú ďalej analyzovať pravidlá týkajúce sa jurisdikcie a premlčacej lehoty. V rozsahu relevantnom pre ochranu finančných záujmov EÚ môže tento návrh obsahovať systémovejšie pravidlá týkajúce sa napomáhania a spoluviny pri páchaní takýchto trestných činov, podnecovania k ich páchaniu, pokusu o ich spáchanie, ako aj úmyslu a nedbalosti. V súvislosti s ochranou finančných záujmov návrh tiež môže stanoviť jasnejšie pravidlá trestnoprávnej zodpovednosti osôb menovaných a volených do verejných funkcií, ako aj právnických osôb. 15. Posilnený inštitucionálny rámec Každé opatrenie EÚ v oblasti prevencie a boja proti podvodom s dosahom na finančné záujmy Únie, ktorého cieľom je umožniť efektívnu a rovnakú ochranu v celej Únii, si vyžaduje, aby sa posúdilo, či má EÚ k dispozícii primerané štruktúry na odstraňovanie hrozieb, ktorým sú finančné záujmy EÚ vystavené. Na tieto účely a v súlade s Lisabonskou zmluvou sa uskutoční hĺbková analýza spôsobov, ktorými je potrebné európske štruktúry posilniť, aby sa mohli zrealizovať opatrenia v oblasti vyšetrovania trestných činov: – Je potrebné uskutočniť modernizáciu kapacít Eurojustu, to znamená, že by mu mali byť podľa možnosti udelené právomoci na začatie vyšetrovaní trestných činov s dosahom na finančné záujmy Únie na základe vlastnej iniciatívy[30]. – Navyše, špecializovaný európsky úrad v oblasti trestného stíhania, ako je napríklad Európska prokuratúra, by mohol prispieť k vytvoreniu spoločných rovnakých podmienok, a to konzistentným a jednotným uplatňovaním rovnakých pravidiel pri podvodoch a iných trestných činoch poškodzujúcich finančné záujmy Únie, vyšetrovaním, trestným stíhaním a obžalovaním páchateľov a spolupáchateľov v prípadoch trestných činov poškodzujúcich finančné záujmy Únie[31]. – V rámci úradu OLAF prebieha reforma, ktorej cieľom je posilniť jeho efektívnosť a účinnosť pri plnení jeho poslania. Úrad OLAF je v súčasnosti jediným vyšetrujúcim orgánom EÚ, ktorému bola zverená úloha ochraňovať finančné záujmy EÚ. Je potrebné zvážiť, ako by sa mohla upraviť úloha úradu OLAF v rámci nového inštitucionálneho usporiadania, pričom by sa mala objasniť jeho interakcia medzi justičnými a správnymi postupmi. Naša vízia do roku 2020: prijať potrebné opatrenia v oblasti trestného a správneho práva na zníženie počtu trestných činov poškodzujúcich rozpočet EÚ Politika nulovej tolerancie voči podvodom v prípade rozpočtu EÚ si vyžaduje, aby sa zaviedli primerané opatrenia, ktoré by zabezpečili rovnaké stíhanie trestných činov podvodu v celej Únii. Únia by sa mala zamerať na dosiahnutie efektívnej, primeranej a odradzujúcej úrovne ochrany svojich finančných záujmov prostredníctvom rýchlych trestných konaní a sankcií v celej Únii a zvýšiť tak ich odradzujúci účinok. Na tieto účely musia byť finančné prostriedky daňových poplatníkov pri plnom využití možností zakotvených v Lisabonskej zmluve rovnako chránené v celej Únii prostredníctvom posilneného trestného stíhania, ktoré sa nezastaví na hraniciach členského štátu, ako aj prostredníctvom minimálnych pravidiel týkajúcich sa trestného práva. [1] Zjednodušenie bolo označené za jednu z kľúčových priorít pri revízii nariadenia o rozpočtových pravidlách EÚ – KOM(2010) 815, 22.12.2010. [2] KOM(2010) 382, s. 6. Tento údaj sa vzťahuje na ranné štádium po začatí vyšetrovaní nezrovnalostí v prípadoch, kde existuje prvé podozrenie z trestného činu. Uvedený údaj nemožno vzťahovať na prípady, v ktorých bol podvod dokázaný, ani neznamená, že uvedená suma nemôže byť získaná späť. [3] Dohovor z 26. júla 1995 (Ú. v. ES C 316, 27.11.1995, s. 49) (podvody); prvý protokol (Ú. v. ES C 313, 23.10.1996, s. 2) a dohovor z 26. mája 1997 (Ú. v. ES C 195, 25.6.1997) (korupcia); protokol z 29. novembra 1996 (Ú. v. ES C 151, 20. 5. 1997, s. 2) (súdny výklad); druhý protokol z 19. júna 1997 (Ú. v. ES C 221, 19.7.1997, s. 12) (pranie špinavých peňazí). [4] Prvá správa o implementácii nástrojov na ochranu finančných záujmov – KOM(2004) 709, druhá správa – KOM(2008) 77, ktorá v prílohe uvádza konkrétne problémy, s ktorými sa členské štáty pri ich implementácii stretávajú, ako sú napríklad značné rozdiely týkajúce sa rozsahu trestných činov podvodu a korupcie, ako aj nezohľadnenie osobitostí rámca EÚ. [5] Napr. v rezolúcii zo 6. mája 2010. 2009/2167(INI) a rezolúcii zo 6. apríla 2011, 2010/2247(INI) o ochrane finančných záujmov Spoločenstiev a boji proti podvodom. [6] Pozri napr. rezolúciu Rady o komplexnej politike EÚ v oblasti boja proti korupcii zo 14. apríla 2005; závery pracovnej skupiny o európskej prokuratúre, ktorú zorganizovalo španielske predsedníctvo (v prvom polroku 2010) a vyhlásenie belgického predsedníctva (v druhom polroku 2010) k Štokholmskému programu. [7] Pozri najmä zelenú knihu o získavaní dôkazov v trestných veciach – KOM(2009) 624 a opatrenia týkajúce sa procesných práv, ako je napríklad smernica 2010/64/EÚ z 20. októbra 2010 o práve na tlmočenie a preklad v trestnom konaní (Ú. v. EÚ L 280, 26.10.2010, s. 1) alebo návrh Komisie na smernicu o práve na informácie v trestnom konaní – KOM(2010)392/3. [8] Pozri graf č. 1 v prílohe k výročnej správe o činnosti Eurojustu za rok 2010 na s. 50. [9] Pozri pracovný dokument útvarov Komisie SEK(2011) 621. [10] Pozri bielu knihu o reforme Komisie – KOM(2010) 200. [11] Pozri článok 28 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1). [12] Služobný poriadok – nariadenie (EHS) č. 31/62 v znení zmien a doplnení. [13] Pozri oznámenie o revízii štandardov vnútornej kontroly a príslušného rámca – Posilnenie účinnosti kontroly [SEK(2007) 1341]. [14] Inštitucionálne nástroje v oblasti kontroly, auditu, oznamovania [nariadenie (ES) č. 2035/2005 – Ú. v. EÚ L 345, 28.12.2005; nariadenie (ES) č. 1083/2006 – Ú. v. EÚ L 371, 27.12.2006; nariadenie (ES) č. 1198/2006 – Ú. v. EÚ L 223, 15.8.2006; nariadenie (ES, Euratom) č. 1553/89 – Ú. v. ES L 155, 7.6.1989; nariadenie (ES, Euratom) č. 1150/2000 – Ú. v. ES L 130, 31.5.2000], včasného varovania [rozhodnutia Komisie K(2004) 193 a K(2008) 3872], zabezpečenia proti podvodom [Predchádzanie podvodom opierajúc sa o operatívne výsledky: dynamický prístup k zabezpečeniu proti podvodom – KOM(2007) 806]. [15] Právne poriadky členských štátov vždy neobsahujú tresty za korupciu v prípade volených osôb a členov parlamentu. Pozri tiež pracovný dokument útvarov Komisie SEK(2011) 621, porovnávacie tabuľky v oddiele 3.1. [16] Pozri tabuľku 2.2.a a tabuľku 2.2.c v pracovnom dokumente útvarov Komisie SEK(2011) 621, ktoré ukazujú, že niektoré členské štáty majú vysokú mieru odsúdení, zatiaľ miera odsúdení v prípade iných členských štátov je extrémne nízka. [17] Pozri tabuľku 2.2.a a tabuľku 2.2.c v pracovnom dokumente útvarov Komisie SEK(2011) 621, ktoré uvádzajú percentuálne vyjadrenie prípadov, ktoré boli predložené vnútroštátnym justičným orgánom a zamietnuté pred začatím súdneho konania. [18] Pozri tabuľku 2.2.a v pracovnom dokumente útvarov Komisie SEK(2011) 621: štatistiky za posledných 12 rokov ukazujú značné odchýlky medzi členskými štátmi pri porovnaní prípadov, kde ešte nedošlo k prijatiu súdneho rozhodnutia, a prípadov, kde bolo súdne rozhodnutie prijaté. [19] Článok 25 v prílohe IX k služobnému poriadku EÚ. [20] Pozri napr. návrh Komisie na smernicu o trestnoprávnej ochrane finančných záujmov – KOM(2001) 272, zmenený a doplnený dokumentom KOM(2002) 577. Situácia je takáto aj napriek existencii právnych predpisov EÚ týkajúcich sa verejného obstarávania, ako je napríklad smernica 2004/17/ES týkajúca sa trhov vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 1). [21] Porov. zelenú knihu o modernizácii politiky verejného obstarávania EÚ – KOM(2011) 15, oddiel 5. [22] Ú. v. EÚ C 115, 4.5.2010, s. 1 (napríklad pokiaľ ide o usmernenia týkajúce sa vyšetrovaní finančnej trestnej činnosti a vymáhania majetku – pozri bod 4.4.5). [23] KOM(2010) 623 (napríklad stratégia boja proti podvodom a právne predpisy týkajúce sa úradu OLAF, pozri č. 32 v prílohe I a č. 81 v prílohe II). [24] Smernica 95/46/ES (pre členské štáty) (Ú. v. ES L 281, 23.11.1995, s. 31) a nariadenie (ES) č. 45/2001 (pre inštitúcie EÚ) (Ú. v. ES L 8, 12.1.2001, s. 1). [25] Pozri Stratégiu účinného uplatňovania Charty základných práv Európskou úniou – KOM(2010) 573. [26] Ú. v. EÚ C 115, 4.5.2010, s. 1, oddiel 4.4.5. [27] KOM(2010) 815, článok 79. [28] KOM(2004) 509 zmenený a doplnený dokumentom KOM(2006) 473. [29] KOM(2001) 272 zmenený a doplnený dokumentom KOM(2002) 577. [30] Článok 85 ZFEÚ. [31] Článok 86 ZFEÚ.