SK    SK  
 EURÓPSKA KOMISIA 
V Bruseli 11. 7. 2012  
SWD(2012) 196 final 
  
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE 
Zhrnutie posúdenia vplyvu 
Sprievodný dokument 
Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady  
o boji proti podvodom poškodzu júcim finan čné záu jmy Únie prostredníctvom trestného 
práva 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
 1. Vymedzenie problému ................................................................................................. 4 
2. Analýza zásady subsidiarity......................................................................................... 5 3. Hlavné politické ciele................................................................................................... 5 4. Možnosti politiky ......................................................................................................... 6 4.1. Posúdenie vplyvov možností politiky .......................................................................... 7 4.2. Uprednost ňovaná možnos ť.......................................................................................... 8 
4.3. Monitorovanie a hodnotenie ........................................................................................ 9 
 
 
  
1. VYMEDZENIE PROBLÉMU  
 
EÚ a členské štáty sú povinné bojova ť proti podvodom a akýmko ľvek iným protiprávnym 
konaniam, ktoré poškodzujú finan čné záujmy Únie. Táto povinnos ť je ustanovená v článku 
310 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). V článku 325 ZFEÚ sa okrem toho 
vyžaduje prijatie opatre ní, ktoré by mali pôsobi ť ako odradzujúci prostriedok a poskytnú ť 
rovnaké podmienky.  EÚ už disponuje súborom právnyc h nástrojov vyžadujúcich, aby členské štáty stanovili 
minimálne pravidlá v oblasti tr estného práva na ochranu finan čných záujmov EÚ (najmä 
Dohovor o ochrane finan čných záujmov Spolo čenstiev z roku 1995, o podvodoch, a protokoly 
o korupcii a praní špinavých pe ňazí). Ukázalo sa však, že tieto nástroje nie sú dostato čné 
na dosiahnutie požadovanej ochrany, čo má vplyv na dôveryhodnos ť EÚ v jej snahách 
v oblasti rozpo čtovej disciplíny. Tieto nástroje sa totiž týkajú iba obmedzenej časti 
protiprávneho konania poškodzujúceho finan čné záujmy EÚ, a preto vylu čujú mnoho 
dôležitých javov, ku ktorým pravidelne dochádza v praxi.  Súčasný rámec nie je ešte dostato čne silný, aby obmedzil stratu pe ňazí daňových poplatníkov 
pridelených EÚ na strane príjmov aj výdavkov. Dobrým príkladom toho je skuto čnosť, že 
v roku 2010 došlo celkovo k 13 631 prípadom protiprávneho konania, ktoré zah ŕňalo finančné 
prostriedky EÚ (tzv. „nezrovnalosti“). Na zák lade týchto oznámených prípadov dosahoval 
kumulovaný objem nesprávne vybranýc h a vynaložených verejných finan čných prostriedkov 
EÚ výšku približne 2 miliardy EUR.  Rôzne nedostatky v spôsoboch ochrany verejných finan čných prostriedkov EÚ sa týkajú 
týchto hľadísk: 
• nedostato čne odradzujúci ú činok ustanovení ochra ňujúcich finan
čné záujmy EÚ;  
• nedostatky v presadzovaní ex istujúcich zákazov, ktoré vy plývajú z nízkej schopnosti 
odhaľovať trestnú činnosť a nízkej úrovne následných opatrení, ke ďže výsledky súdnych 
konaní sú v priemere mimoriadne mierne; a  
• nízka miera vymáhania finan čných prostriedkov, ktoré sa stratili. 
 
Z hľadiska trestného práva hmotného sa hlavné prí činy uvedených problémov líšia. 
• Po prvé, v záujme ochrany finan čných záujmov EÚ nie sú existujúce trestné činy 
dostatočne vymedzené, a to pokia ľ ide o stanovenie trestn ej zodpovednosti a nevyhnutné 
pravidlá na stanovenie súdnej prís lušnosti pri stíhaní trestných činov spáchaných v 
zahraničí. 
• Po druhé, súbor trestných činov je neúplný, nielen v dôsledku nedostato čného vykonávania 
existujúcich vymedzení, ale aj v dôsledku nedostato čného po čtu trestných činov 
vymedzených na úrovni EÚ, čo môže dokonca vies ť až k úplnému nedostatku ochrany 
pred určitými druhmi protiprávneho konania. 
 
 • Po tretie, druhy a výšky sankcií sú často príliš nízke a v každom prípade sa medzi 
jednotlivými členskými štátmi výrazne líšia. Okrem výsledného nedostato čného 
odradzujúceho ú činku a nespravodlivosti spôsobene j rozdielmi v týchto sankciách  
oslabuje absencia rovnakýc h podmienok aj vzájomnú dôveru súdnych orgánov, ktoré 
musia spolupracova ť pri riešení cezhrani čných prípadov týkajúcich sa finan čných záujmov 
EÚ.  
• Nakoniec, uplat ňovaniu trestného práva bránia nadmerné prekážky. Napriek tomu, že 
trestné stíhanie si z dôvodu komplexného charakteru finan čného vyšetrovania vyžaduje 
určitý čas, dochádza k preml čaniu prípadov, ktoré musia by ť uzatvorené, hoci súdne 
konanie už prebieha. 
 
K poškodzovaniu finan čných záujmov EÚ dochádza preto, že finan čné prostriedky ur čené pre 
EÚ sa nevyberú, alebo sa použijú na nesprávny ú čel v rozpore s právnymi predpismi. Ke ďže 
protiprávne konanie je závažné a dos ť časté, je potrebné, aby boli zaru čené ďalšie ochranné 
opatrenia.  Zo všetkých uvedených dôvodov je potrebná roz hodná reakcia, aby sa stanovila spolo čná 
a primeraná úrove ň ochrany prostredníctvom odradzujú cich opatrení. Stanovením rovnakých 
podmienok v celej EÚ sa posilní ú činnosť rozpočtových a finan čných pravidiel EÚ a v 
konečnom dôsledku zvýši aj celková dôveryhodnos ť finančných prostriedkov EÚ a trestného 
súdnictva. 
2. A
NALÝZA ZÁSADY SUBSIDIARITY  
 
Finančné záujmy EÚ sa týkajú aktív a pasív EÚ spravovanýc h EÚ alebo v jej mene. Ke ďže sú 
z hľadiska povahy umiest ňované na úrove ň EÚ, nemôžu by ť primerane chránené samotnými 
členskými štátmi. Za boj proti podvodom nesú spolo čnú zodpovednos ť EÚ a členské štáty. 
 EÚ môže najlepšie zhodnoti ť, ktoré opatrenia sú potrebné a primerané na ochranu jej 
finančných záujmov, pri zoh ľadnení osobitných pravidiel EÚ, ktoré sa uplat ňujú v tejto 
oblasti. To isté platí, aj pokia ľ ide o mieru zosúladenia ustanovení trestného práva na ochranu 
finančných záujmov EÚ. Iba EÚ môže vytvori ť rovnaké podmienky prostredníctvom 
záväzných právnych predpisov s ú činnosťou vo všetkých členských štátoch, a vytvori ť tak 
právny rámec, ktorý by prispel k prekonaniu nedostatkov sú časnej situácie.  
Osobitná pridaná hodnota ustanovení EÚ týkajúci ch sa trestného práva v tejto oblasti by 
mohla spo čívať v novom vymedzení ďalších dôležitých trestných činov a druhov a výšok 
sankcií, ktoré by sa uplat ňovali rovnakým spôsobom vo všetkých členských štátoch, čím by 
sa doplnili a získali poznatky z monitoro vania vykonávania Dohovoru o ochrane finan čných 
záujmov Spolo čenstiev. 
3. H
LAVNÉ POLITICKÉ CIELE  
 
Na základe zistených problémov možno stanovi ť súbor všeobecných, osobitných 
a operačných cieľov: 
 Všeobecné ciele:
 
 
  zabrániť stratám finan čných prostriedkov pre EÚ a zníži ť ich; 
 zvýšiť dôveryhodnos ť rozpočtovej zodpovednosti EÚ. 
 
Osobitné ciele : 
 primerane zvýši ť odradzujúci ú činok zákazov týkajúcich sa finan čných záujmov EÚ, 
v súlade s Chartou základných práv EÚ; 
 lepšie presadzova ť zákazy ur čitých protiprávnych konaní poškodzujúcich verejné 
finančné prostriedky EÚ prostredníctvom zl epšenia výsledkov vyšetrovaní, vrátane 
určenia podozrivých osôb a odhalenia príjemcov nezákonných transakcií, v súlade 
s Chartou základných práv EÚ; 
 primerane zlepši ť úroveň vymáhania verejných finan čných prostriedkov EÚ, ktoré sú 
premetom protiprávnych konaní, v súla de s Chartou základných práv EÚ; 
 zabezpečiť rovnocennos ť a spravodlivos ť ustanovení ochra ňujúcich finan čné záujmy 
EÚ v celej EÚ; 
 prispieť k zvýšeniu vzájomnej dôve ry medzi súdnymi orgánmi členských štátov; 
 zvýšiť informovanos ť vyšetrovate ľov a potenciálnych páchate ľov o pravidlách, 
ktorými sa riadi ochrana finan čných záujmov EÚ. 
Operačné ciele:   
 poskytnúť dostatočne široký rozsah pôsobnosti s cie ľom zahrnú ť skupiny páchate ľov, 
ktorí najzávažnejšie a/alebo naj častejšie poškodzujú verejné finan čné prostriedky EÚ; 
 primerane rozšíri ť počet trestných činov s cie ľom zahrnú ť najzávažnejšie 
poškodzujúce a/alebo naj častejšie druhy konania poškodzujúceho verejné finan čné 
prostriedky EÚ; 
 stanoviť druhy a výšky sankcií, ktoré sú dostato čné na zabezpe čenie spravodlivosti pri 
ochrane verejných finan čných prostriedkov v celej EÚ pri zabezpe čení primeranosti; 
 stanoviť jasné a primerané sprievodné pr avidlá na podporu presadzovania.  
4. MOŽNOSTI POLITIKY  
 
Podrobne bolo posúdených pä ť možností: 
 Možnosť 1:
 Zachovanie sú časného stavu (základný scenár) v spojení s pokra čujúcim 
monitorovaním vykonávania ex istujúcich nástrojov. 
 Možnosť 2:
 Nelegislatívne opatrenie na zvýšenie  informovanosti potenciálnych páchate ľov 
a odborníkov o príslušnýc h ustanoveniach a na podporu ich pochopenia a uplat ňovania, a to aj 
prostredníctvom výmeny osved čených postupov a informácií o prípade. 
 
 
 Možnosť 3: Legislatívny nástroj, ktor ým sa dohovor o ochrane finan čných záujmov a jeho 
protokoly menia na nástroj pod ľa nových pravidiel zmluvy, pri sú časnom zlepšovaní 
konzistentnosti ich ustanovení.  Možnosť 4:
 Legislatívny nástroj, ktorý od členských štátov vyžaduje, aby prispôsobili svoje 
pravidlá trestn ého práva, pokia ľ ide o rozšírenie rozsahu ich pôsobnosti, zavedenie osobitných 
nových druhov trestných činov a posilnenie minimálnyc h druhov a výšok sankcií na ú čely 
ochrany finan čných záujmov EÚ. 
 
Možnosť 5: Legislatívny nástroj s priamo uplatnite ľnými ustanoveniami trestného práva 
hmotného na ochranu finan čných záujmov EÚ, vrátane presných hraníc sankcií (s 
minimálnou a maximálnou úrov ňou). 
4.1. Posúdenie vplyvov možností politiky 
Možnosť 1: Účinnosť tejto možnosti pri plnení zamýš ľaných cie ľov je však ve ľmi nízka, ak 
nie nulová. O čakáva sa, že táto možnos ť politiky nebude ma ť väčší vplyv na základné práva, 
vnútroštátne súdne systémy alebo hospodárske a finan čné oblasti ako sú časný právny rámec.  
 Možnosť 2:
 Účinnosť tejto možnosti sa považuje za nízku, pretože ďalšie odradzujúce ú činky 
a účinky v oblasti presadzovania nemôžu vzniknú ť tam, kde sa neuplat ňuje trestné právo. 
Očakáva sa, že vplyv na základné práva bude  nízky až stredný. Hospodárske a finan čné 
vplyvy sa odhadujú na + 37 miliónov EUR na úrovni EÚ v dôsledku ú činnejšieho stíhania 
prípadov súdnymi orgánmi členských štátov, ktoré vedi e k vyššej miere vymáhania 
prostriedkov. S ďalšími nákladmi vo výš ke 3 milióny EUR sa po číta v prípade Komisie, 
najmä na opatrenia v oblasti odbornej prípravy. Táto možnos ť politiky sp ĺňa požiadavku 
proporcionality.   Možnosť 3:
 Táto možnos ť politiky je iba mierne ú činnou a neo čakáva sa, že bude ma ť na 
základné práva alebo vnútroštát ne súdne systémy podstatne vä čší vplyv ako sú časný rámec. 
Pozitívny vplyv na rozpo čet EÚ sa odhaduje na 17 miliónov EUR v dôsledku lepšieho 
presadzovania a vymáhania. Na druhej strane sa odhadujú náklady na legislatívny proces 
na úrovni členských štátov vo výške 3 miliónov EUR. Ak sa porovná ve ľký štrukturálny 
význam pre integritu, kapacitu výdavkov a poves ť EÚ a minimálny ďalší rušivý vplyv 
s existujúcim rámcom, je možné tvrdi ť, že opatrenie je primerané sledovanému cie ľu. Jeho 
pridaná hodnota pre ochranu pe ňazí daňových poplatníkov je však ve ľmi obmedzená. 
 Možnosť 4:
 Možno o čakávať, že táto možnos ť bude ma ť strednú až vysokú ú činnosť 
pri znižovaní strát finan čných prostriedkov EÚ a pri obnove dôveryhodnosti úsilia 
o rozpočtovú disciplínu, avšak bez prijatia všetkých teoreticky možných opatrení v oblasti 
trestného práva a bez úplného zosúladenia druhov a výšok sankcií. Širšie vymedzenia 
existujúcich trestných činov prispievajú k zlep šeniu rovnocennosti sank čných podmienok 
v celej EÚ a k zlepšeniu vzájomnej dôvery  medzi súdnymi orgánmi, a tým podporujú 
presadzovanie práva  a vymáhanie v cezhrani čných prípadoch. Vymedzenie širších 
a nových príslušných druhov trestných činov, ako aj prísnejšíc h druhov a výšok sankcií 
týkajúcich sa strát finan čných zdrojov EÚ, bude znamena ť, že odradzovanie od takýchto 
činov bude pravdepodobne ve ľmi vysoké. Tieto spolo čné vymedzenia a pravidlá 
o minimálnych sankciách prispievajú aj k zlepšeniu rovnocennosti sank čných podmienok 
v celej EÚ, a tým aj k zlepšeniu vzáj omnej dôvery medzi súdnymi orgánmi, čím sa podporuje 
presadzovanie práva a vymáhanie v cezhrani čných prípadoch.  
 
 Táto možnos ť by mala stredný vplyv na základné práva v tom, že sú vymedzené nové trestné 
činy a rozšírený rozsah pôsobnos ti pre existujúce trestné činy, pričom sa posil ňujú druhy 
a výšky minimálnych sankcií. Tieto opa trenia slúžia na splnenie cie ľov všeobecného záujmu 
uznaných Úniou (pozri článok 52 ods. 1 charty), najmä pokia ľ ide o poskytnutie ú činných 
a odradzujúcich opatren í na ochranu finan čných záujmov EÚ. V súvislosti so zvyšujúcim sa 
počtom nezrovnalostí a podozrení z podvodov a vzh ľadom na neú činnosť súčasných opatrení 
v rámci dohovoru o ochrane finan čných záujmov nepresahujú uvedené opatrenia rámec 
potrebný na dosiahnutie tohto cie ľa.  
Na úrovni EÚ sa odhaduje vysoký výnos vo výške 471 miliónov EUR, a to v dôsledku 
výraznejšieho odradzujúceho ú činku (zníženie objemu stratených pe ňazí), presadzovania 
práva a vymáhania (zvýšen ie objemu vrátených pe ňazí), pri čom organiza čné 
a administratívne náklady na úrovni členských štátov, najmä na legislatívne činnosti, sú 
pomerne nízke a odhadujú sa na 29 miliónov EUR.  Vzhľadom na ve ľký štrukturálny význam ochrany verejných finan čných prostriedkov EÚ, 
pokiaľ ide o integritu, kapacitu výdavkov a poves ť EÚ na jednej strane a primerané širšie 
vymedzenie trestných činov a vierohodné minimálne výšky sankcií na strane druhej, je zásada 
proporcionality dodržaná. Keďže táto možnos ť politiky má zna čný vplyv na odradzujúci ú činok, schopnos ť 
presadzovania práva a úrovne vym áhania, považuje sa za možnos ť so strednou až vysokou 
účinnosť
ou. 
 Možnosť 5:
 Účinnosť tejto možnosti sa považuje za r ovnako vysokú ako v prípade možnosti 4 
v tom, že v rámci nej by sa uplat ňovali širšie a nové vymedzenia trestných činov, stanovili 
dostatočné druhy a výšky sankcií, ako aj pravidlá u ľahčujúce uplat ňovanie trestných činov. 
To by malo zna čne pozitívny vplyv na  odradzovanie, schopnos ť presadzovania práva 
a úrovne vymáhania. Vplyv tejto možnosti politiky na základné práva a systémy trestného súdnictva je stredný, rovnako ako v prípade možnosti 4, pri čom ďalším vplyvom by bolo to, 
že právne predpisy EÚ by sa ako také stali priamo uplatnite ľnými pri trestnom stíhaní 
a odsúdení. Vnútroštátne súdne systémy by boli významne ovplyvnené, ke ďže vnútroštátne orgány 
trestného súdnictva by museli priamo vykonáva ť trestnoprávne ustanovenia EÚ.  
Očakáva sa, že hospodárske a finan čné vplyvy budú podobné ako v prípade možnosti 4. 
Vzhľadom na ve ľký štrukturálny význam ochrany verejných finan čných prostriedkov EÚ, 
pokiaľ ide o integritu, ka pacitu výdavkov a poves ť EÚ na jednej strane, a primerané širšie 
vymedzenie trestných činov a vierohodné minimálne výšky sa nkcií na strane druhej, by 
zásada primeranosti mala by ť dodržaná. Rušivý vplyv a vplyv na  základné práva je vyšší ako 
v prípade možnosti 4, hoci pri tejto možnosti nebol zaznamenaný žiaden zrete ľne vyšší 
pozitívny finan čný vplyv. 
4.2. Uprednost ňovaná možnos ť 
Uvedené posúdenie vplyvov vedie k záveru, že možnos ť 4 aj možnos ť 5 sú ú činné 
pri dosahovaní všetkých všeobecných a osobitných cie ľov. Z hľadiska účinnosti je však 
možnosť 4 menej rušivá, pokia ľ ide o súdne systémy 
členských štátov.  
 
→Hlavným rozdielom medzi možnos ťou 4 a možnos ťou 5 je odlišná vo ľnosť poskytnutá členským 
štátom, ktoré si pod ľa možnosti 4 môžu v prípade trestných činov v zmysle dohovoru o ochrane 
finančných záujmov do zna čnej miery zachova ť svoj obvyklý systém trestného práva a spôsob 
vypracovávania predpisov a prija ť dokonca prísnejšie ustanove nia, ako ustanovenia EÚ, zatia ľ čo 
možnosť 5 sa vyzna čuje striktným charakterom pravidiel EÚ, ktoré by prokurátori a trestné súdy 
členských štátov museli uplat ňovať ako také. 
Možnosť politiky 4 Možnosť politiky 5 
 
   
• smernica • nariadenie 
• zabezpečila by rozšírenú ochranu, pričom 
by členským štátom umož ňovala ísť 
ďalej • poskytla by jednotný, nemenný súbor 
pravidiel o trestnoprávnej ochrane 
finančných záujmov EÚ  
• poskytla by minimálne vymedzenia 
trestných činov, ktoré môžu členské štáty 
rozšíriť, napríklad pridaním závažných 
prípadov alebo zodpovednosti za konanie 
z nedbanlivosti  • zaviedla by dôkladné vymedzenia 
príslušných druhov trestných činov  
• obsahovala by minimálne pravidlá 
týkajúce sa druhov a výšok sankcií  • stanovila by striktné druhy a výšky 
sankcií  
• obsahovala by dopl ňujúce ustanovenia, 
ktoré by členské štáty transponovali 
pri zachovaní svojich právnych tradícií  • obsahovala by úplný a samostatný súbor 
doplňujúcich ustanovení , v niektorých 
prípadoch pravdepodobne odlišný 
od vnútroštátnych trestnoprávnych tradícií, 
ktorý by sa nachádzal inde ako vo 
vnútroštátnom trestnom poriadku 
• prokurátori a súdy členských štátov by 
uplatňovali vnútroštátne transpozi čné 
opatrenia vo vnútroštátnych 
trestnoprávnych predpisoch  • orgány členských štátov by priamo  
uplatňovali ustanovenia nariadenia  
 
Preto je možnos ť 4 uprednost ňovanou možnos ťou.  
 Uprednost ňovaná možnos ť by prispela k zvýšeniu ochrany finan čných záujmov EÚ tým, že 
by rozšírila trestnoprávnu ochranu na závažn é a/alebo osobitne poškodzujúce protiprávne 
konanie, na ktoré sa v sú časnosti nevz ťahuje dohovor o ochrane finan čných záujmov, a 
zároveň by stanovila primerané mi nimálne výšky sankcií uplatnite ľné na existujúce aj nové 
druhy trestných činov, čím by zabezpe čia rovnaké podmienky a zrozumite ľnosť právnych 
predpisov v celej EÚ.  Možnosť 4 je primeraná, pokia ľ ide o jej oprá vnené ciele, ke ďže žiadna z alternatívnych 
možností nevykazuje rovnakú úrove ň účinného spojenia obmedzených nákladov a ú činnosti 
pri dosahovaní cie ľov stanovených v oddiele 3. Hoci  je pravdepodobné, že uprednost ňovaná 
možnosť legislatívneho opatrenia  si vyžiada, aby viacero členských štátov zaviedlo zmeny vo 
svojich trestných právnych  poriadkoch, aby mohli vykonáva ť smernicu, zdá sa, že neexistujú 
žiadne iné rovnako ú činné spôsoby dosiahnutia všeobecnýc h a osobitných politických cie ľov. 
 
4.3. Monitorovanie a hodnotenie 
Potenciálne riziká spojené s vykonávaním tohto nástroja členskými štátmi pri dodržaní 
obdobia transpozície sú uvedené a objasnené  vo vykonávacom pláne, ktorý je pripojený 
k návrhu.   
 
 Počíta sa s primeraným mechanizmom monitor ovania a hodnotenia, na základe ktorého by 
členské štáty boli povinné predklada ť správu o ú činnom vykonávaní legislatívnych alebo 
nelegislatívnych opatrení na základe  povahy navrhnutých zmien. Údaje poskytnuté členskými 
štátmi (v súlade s článkom 325 ods. 5 ZFEÚ), Eurostatom, Eurobarometrom, budúcim 
Európskym informa čným systémom registrov tresto v (European Criminal Records 
Information System, ECRIS) a Radou Európy umožnia vytvori ť užitočný základ na 
monitorovanie situácie a vykona ť následné posúdenie vplyvu tejt o iniciatívy prostredníctvom 
porovnania s údajmi, ktoré oznámili členské štáty pred nadobudnutím jej ú činnosti. Okrem 
kvantitatívnych údajov predložených členskými štátmi sa ďalšie možné zdroje kvalitatívnych 
informácií o legislatívnom a praktickom súlade budú získava ť od členských štátov 
predkladajúcich správy o podvodoch, Justi čného fóra, Európskeho úradu pre boj proti 
podvodom (OLAF) a Eurojustu.  Komisia uskuto ční osobitnú empirickú štúdiu s dôrazom na  zber údajov, a to jeden až tri roky 
odo dňa vykonania návrhu.