Podľa odhadov z analýzy nákladov a prínosov vypracovanej v roku 2013 by delegovanie určitých úloh týkajúcich sa riadenia programov na agentúry bolo nákladovo efektívnejšie ako ich ponechanie v rámci Komisie. Očakávalo sa, že zosúladenie súdržnejších programových portfólií so základnými kompetenciami agentúr a ich špecializáciou bude výhodné z kvalitatívneho hľadiska. Okrem toho analýza predpokladala, že spojené riadenie rôznych programov EÚ bude mať synergický účinok, povedie k zjednodušeniu a prinesie úspory z rozsahu.

Agentúry v záujme dosiahnutia stanovených cieľov realizujú postupy udeľovania grantov a verejného obstarávania, spravujú zmluvy a uskutočňujú potrebné rozpočtové postupy. Okrem toho pomáhajú pri vykonávaní programov, napríklad zbierajú, spracúvajú a sprístupňujú informácie o vykonávaní. Monitorujú pokrok a vplyv projektov. Informujú potenciálnych žiadateľov o možnostiach financovania a pomáhajú žiadateľom a prijímateľom pri uplatňovaní postupov. Informujú Komisiu o vykonávaní programov a výsledkoch a vplyve projektov. Outsourcing riadiacich úloh by však mal ostať v medziach, ktoré určuje inštitucionálny systém, ako je to stanovené v zmluve. Znamená to, že úlohy pridelené inštitúciám zmluvou, ktoré si vyžadujú diskrečné právomoci v rámci uskutočňovania politických rozhodnutí, by nemali byť predmetom outsourcingu. Outsourcing by okrem toho mal podliehať analýze nákladov a prínosov.

V prípade priamo riadených programov Komisia v roku 2003 rozhodla, že by bolo vhodné delegovať riadenie určitých úloh pri vykonávaní niektorých programov na výkonné agentúry, čo by Komisii umožnilo sústrediť sa na svoje hlavné úlohy. Agentúry vznikli ako špecializované subjekty na vykonávanie niektorých špecifických úloh v priebehu životnosti daného projektu, plnenie rozpočtu a poskytovanie relevantných informácií tvorcom politík. Výkonné agentúry sú autonómne subjekty pod dohľadom Komisie.

Pokiaľ ide o agentúru EASME, v hodnotení sa uvádzalo, že existuje veľký potenciál pre synergie medzi rôznymi programami riadenými touto agentúrou z dôvodu ich tematickej blízkosti. Hodnotenie upozornilo na to, že napriek organizačnému usporiadaniu viacprogramových odborov, ktoré uľahčuje spoluprácu medzi jednotlivými programami, v agentúre existuje tendencia pracovať v uzavretých skupinách. Dôvod spočíval v rôznych cieľoch a postupoch, ktoré komplikovali využitie synergií. Na druhej strane bola ako dobrý príklad synergie uvedená sieť Enterprise Europe Network, ktorú využíval program Horizont 2020 pre malé a stredné podniky aj pre COSME. Zahrnutie programov LIFE a Horizont 2020 do portfólia jedinej agentúry tiež prinieslo dodatočné synergie v rámci rôznych projektov týkajúce sa trvalej udržateľnosti a prechodu ku klimaticky neutrálnemu hospodárstvu.

Programové portfóliá agentúr boli hodnotené ako súdržné, aj keď sa očakávalo ďalšie zlepšenie súčinnosti. Komisia a agentúra INEA v roku 2016 uverejnili výzvu na predkladanie návrhov v rámci Nástroja na prepájanie Európy s cieľom nájsť synergické projekty v oblasti energetiky a dopravy. Spoločná výzva nebola úplne úspešná, keďže podmienky účasti v rámci nariadenia o Nástroji na prepájanie Európy boli príliš obmedzujúce. Dosiahnutie synergie sa očakávalo aj medzi NPE a dopravnou a energetickou oblasťou programu Horizont 2020, ale dosiahla sa menšia synergia, ako sa predpokladalo, a to najmä z dôvodu odlišných časových harmonogramov (rozvinutie výskumu do projektov infraštruktúry trvalo určitý čas).

V rokoch 2019 – 2020 Útvar Komisie pre vnútorný audit analyzoval, akým spôsobom výkonné agentúry a spoločné podniky vykonávajúce program Horizont 2020 poskytujú spätnú väzbu. Na základe tejto analýzy identifikoval niekoľko najlepších postupov alebo rád, ktoré by sa mohli uplatniť pri návrhu budúcich mechanizmov spätnej väzby týkajúcej sa politík: napr. vymedziť pojem spätnej väzby týkajúcej sa politík, vymedziť proces podávania spätnej väzby týkajúcej sa politík, vymedziť potreby spätnej väzby týkajúcej sa politík alebo uľahčiť podávanie spätnej väzby týkajúcej sa politík pri všetkých typoch programov (nielen programov založených na politike, ale aj programov riadených zdola). Táto analýza bola zameraná osobitne na program Horizont 2020, ale mala by sa rozšíriť aj na riadenie ostatných programov EÚ.

Agentúry poskytujú spätnú väzbu týkajúcu sa politík prostredníctvom rôznych kanálov: stretnutia, správy, brífingy alebo výmena údajov. Politickú podporu je možné poskytovať pravidelne alebo ako odozvu na konkrétne žiadosti zo strany materského generálneho riaditeľstva. Agentúra REA vypracovala súhrnný a štruktúrovaný mechanizmus spätnej väzby týkajúcej sa politík, vytvorila pracovnú skupinu pre monitorovanie projektov a spätnú väzbu týkajúcu sa politík a zostavila katalóg možností s cieľom pomôcť materským generálnym riaditeľstvám, aby dokázali lepšie sformulovať svoje potreby v oblasti politickej podpory. Vznikli osobitné iniciatívy na posilnenie relevantnosti spätnej väzby týkajúcej sa politík, zorganizovali sa napríklad podujatia na preskúmanie získaných poznatkov a výsledkov výskumu v rámci tematických klastrov projektov a vznikla zamestnanecká sieť. V tejto záležitosti pokročila agentúra REA, ktorá vypracovala plány výročnej spätnej väzby týkajúcej sa politík, ktoré sú prispôsobené pre každú časť delegovaného programu a ktoré odsúhlasuje agentúra s jej materským GR. Agentúra EACEA v júli 2016 prijala stratégiu správy vedomostí. Na ňu nadviazalo mapovanie relevantných postupov v rôznych útvaroch agentúry, preskúmanie potenciálu na zlepšenie a vymedzenie toho, čo je potrebné na jeho realizáciu. Boli tiež navrhnuté niektoré ukazovatele na meranie politickej podpory. Agentúra INEA pravidelne prekladala svojim materským generálnym riaditeľstvám správy o jednotlivých krajinách, ktoré obsahovali podrobné informácie o projektoch podporovaných nástrojom NPE, ako aj správy o jednotlivých dopravných projektoch zahŕňajúcich niekoľko krajín (koridory transeurópskej dopravnej siete). Agentúra CHAFEA využívala svoju databázu monitorovania spoločne so svojimi materskými generálnymi riaditeľstvami. Agentúra ERCEA poskytovala užitočnú spätnú väzbu odborom Komisie prostredníctvom brífingov a analýzy údajov. Väčšinou išlo o odozvu na konkrétne žiadosti o pomoc pri poskytnutí informácií a/alebo analýzy konkrétnych politických tém, ako sú napríklad zmena klímy, umelá inteligencia a gravitačné vlny. Za osvedčený postup bola označená spätná väzba týkajúca sa politík od agentúry EASME na tému energetickej účinnosti, a to pre jej obsah (informácie, ktoré poskytla agentúra EASME, boli dobre zacielené, veľmi kvalitné a vždy veľmi užitočné) aj včasné poskytnutie.

Jedným z cieľov zriadenia výkonných agentúr bolo umožniť Komisii, aby sa sústredila predovšetkým na svoje základné úlohy. Hodnotenia potvrdili, že existencia výkonných agentúr a ich úloha vo vykonávaní programov umožnili Komisii, aby sa zamerala na tvorbu politík. Okrem toho tvorba politík sa čiastočne opiera o spätnú väzbu z vykonávania programov a projektov. Výkonné agentúry zohrávajú kľúčovú úlohu pri získavaní týchto informácií v teréne a ich transformácii do podoby spätnej väzby týkajúcej sa politík, ktorú potrebujú odbory Komisie. Hodnotenia poukázali na to, že všetkých šesť výkonných agentúr poskytuje Komisii spätnú väzbu týkajúcu sa politík, ktorá je v prípade niektorých špecifických tém niekedy veľmi rozsiahla.

V obmedzenom počte prípadov boli predložené dôkazy o určitom zdvojení práce a mikroriadení (CHAFEA). V iných prípadoch bolo potrebné objasniť alebo aktualizovať dozornú úlohu materského generálneho riaditeľstva (EACEA). Podobne, keď bola agentúra EASME poverená novými programami, ktoré predtým riadila Komisia, a keď napríklad prijala do zamestnania personál Komisie, v určitých prípadoch bolo nejasné rozdelenie úloh medzi agentúrou a jej materským generálnym riaditeľstvom. Hodnotenia v určitých prípadoch naznačili, že by sa mohli zlepšiť memorandá o porozumení a usmernenia o výkonných agentúrach tak, aby sa lepšie vymedzila úloha materského generálneho riaditeľstva v rámci správy a riadenia a rozdelenie úloh medzi agentúrou a materským generálnym riaditeľstvom. V rokoch 2019 – 2020 Útvar Komisie pre vnútorný audit analyzoval aj súčasnú situáciu, pokiaľ ide o správu a riadenie výkonných agentúr a dohľad nad nimi. Na základe tejto analýzy identifikoval niekoľko najlepších postupov alebo rád (napr. jasnejšie vymedzenie dohľadu, úloha hlavného materského GR, usmernenie o dohľade nad vnútornou kontrolou a podávaní správ atď.), ktoré útvary Komisie zohľadnia pri revízii rámca dohľadu nad výkonnými agentúrami.

Spätné analýzy nákladov a prínosov výkonných agentúr poukázali na skutočnosť, že vo všetkých prípadoch predstavoval scenár výkonnej agentúry nákladovo efektívne riešenie v porovnaní s interným scenárom, v ktorom by programy vykonávala Komisia. V tabuľke sú porovnané skutočné úspory s dvoma súbormi odhadov zostavenými v roku 2013. Prvý súbor poskytol externý zmluvný dodávateľ, ktorý vypracoval analýzu nákladov a prínosov ex ante pred prijatím rozhodnutia Komisie o delegovaní programov na obdobie rokov 2014 – 2020 na výkonné agentúry. Druhý súbor uviedla Komisia v špecifických finančných výkazoch pre jednotlivé výkonné agentúry, pričom zohľadnila synergie, ktoré sa mali dosiahnuť (očakávali sa vyššie úspory).

Hodnotenia poukázali na podstatné rozdiely v nákladoch jednotlivých výkonných agentúr na riadenie programov. Zistilo sa, že výkonné agentúry, ktoré vykonávajú program Horizont 2020, sú nákladovo efektívnejšie ako agentúry EACEA a CHAFEA. Hodnoty nákladov na riadenie programov v tejto skupine agentúr (pomer medzi ich administratívnymi a operačnými výdavkami na platby) boli o 4,72 % nižšie ako priemer všetkých agentúr, ktorý v roku 2016 dosahoval rozpätie od 0,89 % (INEA) do 3,61 % (REA vrátane poskytovania spoločných administratívnych a logistických pomocných služieb ). Naproti tomu náklady agentúry CHAFEA na riadenie programov v roku 2016 dosiahli úroveň 10,11 % a náklady agentúry EACEA hodnotu 7,20 %. Uvedené dve výkonné agentúry tiež dosiahli najnižšie hodnoty rozpočtu „na osobu“, ktoré v roku 2016 predstavovali 1,46 mil. EUR v agentúre EACEA a 1,37 mil. EUR v agentúre CHAFEA (v porovnaní s priemernou hodnotou všetkých agentúr 3,65 mil. EUR). Výška nákladov na riadenie programov v agentúre EACEA súvisí so zložitosťou a rozmanitosťou jej portfólia programov, rozmanitou povahou žiadateľov a prijímateľov, vysokým objemom žiadostí a grantov, ako aj s tým, že v priemere ide o malé granty. Vysoké náklady agentúry CHAFEA súvisia s rozmanitosťou programového portfólia, veľkosťou agentúry (ktorá je malá) a vyššími priemernými nákladmi na personál z dôvodu vysokej úrovne jeho expertízy a umiestnenia agentúry.

Prijímatelia a neúspešní žiadatelia tiež uviedli oblasti, ktoré si vyžadujú zlepšenie. Za zmienku stoja okrem iného tieto: lepšia komunikácia a spätná väzba (INEA); ďalšia konsolidácia postupov súvisiacich s výberom nezávislých expertov, overenie zoznamu expertov a zapojenie zamestnancov Komisie do monitorovania projektov (REA); ľahká použiteľnosť a funkčnosť existujúcich IT nástrojov (REA, CHAFEA, EACEA a INEA); externé komunikačné aktivity (EACEA); čas na odpovede na ponuky (EASME); etická kontrola a postup monitorovania (ERCEA).

V priebehu obdobia hodnotenia mali všetky agentúry jedno spoločné: nepretržite prijímali prevádzkové opatrenia na ďalšie zlepšovanie svojej efektívnosti. Agentúry v spolupráci s Komisiou stále zlepšovali svoje postupy a funkcie riadenia programov a zaviedli množstvo zjednodušení. Postupy sa častejšie riadia elektronicky (bezpapierové pracovné toky, elektronické podávanie návrhov, funkcie automatickej kontroly začlenené do elektronických formulárov, automatizácia správ o projektoch pre prijímateľov atď.) a boli sprístupnené nové nástroje IT na zrýchlenie postupov. V štyroch výkonných agentúrach riadiacich program Horizont 2020 boli zavedené tieto zlepšenia a zjednodušenia: širšie využitie hodnotení návrhov na diaľku; zavedenie jednotného súboru pravidiel; elektronický podpis dohôd o grantoch; Portál účastníka ako jednotné kontaktné miesto pre vzájomný styk s účastníkmi; jednotná miera financovania; paušálna sadzba na nepriame náklady.

V správach sa uvádza viacero dôvodov úspor, ktoré boli pri väčšine výkonných agentúr spoločné. Úspory sa dosiahli najmä vďaka vyššiemu podielu zamestnancov s nižšími nákladmi (zmluvní zamestnanci) zamestnaných vo výkonných agentúrach, čo potvrdzuje zistenia analýzy nákladov a prínosov ex ante. Dosiahli sa tiež významné úspory výdavkov na infraštruktúru a prevádzkových nákladov (INEA, EASME, REA). Ďalším dôvodom úspor bolo, že agentúry v skutočnosti zamestnávali menej zamestnancov, než sa uvádzalo v prognózach z roku 2013. Príčinou nižšieho počtu zamestnancov bolo zníženie počtu zamestnancov v špecifických finančných vyhláseniach v porovnaní s analýzami nákladov a prínosov ex ante a vysoká miera neobsadenosti v prvých rokoch vykonávania (2014 – 2015).

Výsledky šiestich analýz ukazujú, že dosiahnuté úspory sa líšia od odhadov z roku 2013. Väčšina výkonných agentúr (s výnimkou agentúry CHAFEA) do veľkej miery prekročila počiatočné odhady úspor nákladov. Agentúry EASME a REA dosiahli oveľa vyššie úspory, než uvádzali počiatočné odhady. Za nimi nasledovali agentúry ERCEA, EACEA a INEA. Dosiahnuté úspory agentúry CHAFEA boli oveľa nižšie, ako sa pôvodne odhadovalo (0,4 mil. EUR v porovnaní so 4,4 mil. EUR uvedenými v analýze nákladov a prínosov za rok 2013 a 2,3 mil. EUR v odhadoch špecifických finančných výkazov).

Agentúry na základe rozvinutých participatívnych postupov uplatňovali stratégie, ktoré im pomohli efektívne nadviazať na problémy v oblasti ľudských zdrojov zistené v rámci prieskumu spokojnosti zamestnancov. Spomedzi pozitívnych zmien je potrebné poukázať na zvyšujúcu sa diferencovanosť spôsobov získavania nových zamestnancov vrátane Európskeho úradu pre výber pracovníkov v prípade všestrannejších profilov a vlastné postupy výkonných agentúr v prípade špeciálnych potrieb. Táto diferenciácia pomohla predísť spomaleniu postupov prijímania nových zamestnancov, predovšetkým v prípadoch, keď bolo potrebné rýchlo prijať väčší počet nových zamestnancov.

Z výsledkov prieskumu názorov zamestnancov z roku 2018 vyplýva, že úsilie agentúr sa vo všeobecnosti vyplatilo, keďže výsledky hlavných ukazovateľov sa naďalej zlepšovali, s výnimkou agentúry EACEA, kde to čiastočne súvisí s ťažkosťami v oblasti vnútornej kontroly v roku 2018. Hodnotenia poukázali na potrebu dosiahnuť väčšiu súčinnosť a efektívnosť spôsobu riešenia niektorých personálnych otázok, ktorý vychádza z aktuálnych spoločných pravidiel a postupov. Poukázali tiež na výzvy, ktoré je potrebné doriešiť, napríklad ďalší rozvoj zručností zamestnancov v oblasti spätnej väzby k politikám, ako aj zvýšenie investícií do kariérneho poradenstva a rozvoja.

8.Zmena mandátu – zásadný okamih

Začiatok nového programového obdobia (v roku 2014 a 2021) predstavuje pre agentúry náročné obdobie. Dochádza k zmene ich mandátu a sú poverené riadením novej generácie programov. Musia zaviesť postupy na začatie nových programov a zároveň kontrolovať a vykonávať platby pre projekty z predchádzajúcich programov. Riadenie nových programov v roku 2014 zahŕňalo zvýšenie objemu vyčlenených finančných prostriedkov, ktoré si vyžiadalo vytvorenie nových riadiacich štruktúr, systémov informačných technológií a pomocných služieb na pomoc pri rozšírení a zvládnutí fázy prijímania veľkého počtu nových zamestnancov. Toto prechodné obdobie sa vyznačuje zložitým riadením spojeným s vykonávaním dvoch odlišných súborov pravidiel, procesov a postupov. Napriek náročnému prostrediu agentúry podľa všetkého efektívne zvládli začiatok nového programového obdobia (2014 – 2015), pretože investovali rozsiahle zdroje do zrýchlenia a dokumentovania svojich postupov pri nových programoch. Týkalo sa to predovšetkým agentúr EASME a INEA, v ktorých sa v období rokov 2013 – 2016 zvýšil počet zamestnancov o 175 % a 147 % (v uvedenom poradí) a rozpočet o 220 % a 350 % (v uvedenom poradí). Táto intenzívna úvodná etapa zapríčinila, že agentúry EASME a INEA nedosiahli niektoré z kľúčových ukazovateľov výkonnosti.

Agentúry dostali s novými mandátmi tematicky diferencovanejšie portfóliá (pozri oddiel 3) a dohliadalo na ne viac materských generálnych riaditeľstiev (pozri oddiel 4). Týkalo sa to predovšetkým agentúr CHAFEA a INEA, pri ktorých sa počet materských generálnych riaditeľstiev zvýšil z jedného na štyri, a agentúry EASME, na ktorú dohliadalo sedem materských generálnych riaditeľstiev (v porovnaní so štyrmi riaditeľstvami v predchádzajúcom programovom období). Z hodnotení tiež vyplynulo, že spolupráca medzi agentúrami a materskými generálnymi riaditeľstvami, ktoré prvýkrát delegovali úlohy v rámci vykonávania programov, sa musela v prvých rokoch po delegovaní zintenzívniť v záujme vybudovania dôvery medzi agentúrami a materskými generálnymi riaditeľstvami. To malo vplyv na správu a riadenie (pozri oddiel 4) a zavedené postupy agentúry vo vzťahu k materskými generálnym riaditeľstvám. V prípade agentúr CHAFEA, INEA a EASME došlo aj k zmene názvov a skratiek. Tieto zmeny sú dôležité z hľadiska viditeľnosti a blízkosti k prijímateľom, hodnotenia však ukázali, že zrejme nemali žiadny veľký vplyv (pozri oddiel 5). Zmeny sa dotkli aj organizačnej štruktúry agentúr. Agentúry INEA a EASME vytvorili novú úroveň manažmentu. Z hodnotení vo všeobecnosti vyplynulo, že vnútorná organizácia príslušných agentúr je úzko spojená s úlohami, ktorými sú poverené. V hodnoteniach agentúr EACEA a EASME sa uvádzalo, že ich štruktúru by bolo možné zlepšiť a hodnotenie agentúry CHAFEA upozornilo na to, že jej malá veľkosť je problematická, najmä z hľadiska kontinuity činností. Ak je agentúra relatívne malá, prejaví sa to v jej schopnosti zachovávať znalosti a udržiavať kontinuitu činnosti v prípadoch, že z nej nečakane odídu kľúčoví zamestnanci alebo sa interne zmení ich pracovné zaradenie.

V priebehu programového obdobia sa zmenili mandáty agentúr REA, EASME, INEA a EACEA. V priebehu analyzovaného obdobia sa niekoľkokrát rozšíril mandát agentúry EACEA. Hodnotenia tiež poukázali na skutočnosť, že dotknuté agentúry reagovali na rozšírenie mandátu pružne a efektívne. Všetky štyri agentúry si poradili so zvýšeným pracovným zaťažením a/alebo dodatočnými úlohami. Z hodnotení však vyplynulo aj to, že postup delegovania (analýza nákladov a prínosov, informácie výboru Rady pre výkonné agentúry, zmeny aktov o delegovaní atď.) bol príliš zložitý vzhľadom na obmedzené rozšírenie mandátu. V súčasnosti neexistuje žiadny zjednodušený postup delegovania pri obmedzenom rozšírení mandátu v priebehu programového obdobia. Obmedzené rozšírenia viedli k zbytočnému zaťaženiu odborov Komisie a agentúr.

Záver

Hodnotenia šiestich výkonných agentúr potvrdili ich dobrú výkonnosť a pridanú hodnotu pri riadení programov EÚ. Zároveň poukázali na niektoré problémy, ktoré agentúry musia riešiť. Niektoré z nich sú spoločné pre všetky agentúry. Jedným z takýchto problémov je kvalita spätnej väzby týkajúcej sa politík, ktorú agentúry poskytujú Komisii, ďalším problémom je potreba aktualizovať niektoré hľadiská právneho rámca (memorandá o porozumení alebo usmernenia k výkonným agentúram). Ďalšie zmeny sú špecifickejšie a vyplývajú z veľkosti konkrétnej agentúry, jej umiestnenia, rozmanitosti portfólia programov, ktoré riadi, alebo súvisia s otázkami vnútornej kontroly. Komisia a agentúry pripravujú a vykonávajú akčné plány na nápravu zistených nedostatkov a riešenie budúcich výziev.

Niektoré reakcie na budúce výzvy sa budú musieť začleniť do rámca úvah o budúcnosti výkonných agentúr. Komisia predložila svoje návrhy týkajúce sa ďalšej generácie programov EÚ (2021 – 2027) a v súčasnosti vykonáva analýzu nákladov a prínosov s cieľom určiť primeranú rolu, ktorú by výkonné agentúry mali zohrávať pri ich vykonávaní. V tejto súvislosti sa výkonné agentúry musia vedieť neustále zlepšovať z hľadiska výkonnosti, naďalej pôsobiť nákladovo efektívnym spôsobom a prehlbovať spoluprácu s Komisiou. Poznatky získané v rámci tohto spoločného hodnotenia poslúžia ako zdroj úvah o delegovaní nasledujúcej generácie programov EÚ na výkonné agentúry.