V článku 3 ods. 4 a 5 smernice SEA sa stanovuje postup určenia, či plány a programy majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie, a teda si vyžadujú SEA. Členské štáty musia zohľadniť kritériá dôležitosti stanovené v prílohe II k smernici SEA. Väčšina členských štátov transponovala prílohu II v identickom znení a pri preverovaní uplatňuje individuálny prístup. Priestor na voľné uváženie pri preverovaní určitých plánov a programov je však obmedzený celkovým cieľom smernice, a to zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia.

V plánoch a programoch, pre ktoré sa vyžaduje SEA, by sa mal stanoviť rámec pre povolenie budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k smernici EIA. Takmer všetky členské štáty transponovali pojem „stanovenie rámca“ v identickom znení, pričom často ho rozviedli v legislatívnom akte alebo v usmerňovacích dokumentoch. Judikatúra Súdneho dvora potvrdila, že tento pojem musí odrážať cieľ smernice SEA pri zohľadnení environmentálnych účinkov každého rozhodnutia, v ktorom sa stanovujú požiadavky na povolenie budúceho rozvoja projektov. Dá sa preto povedať, že plánmi a programami sa stanovuje rámec pre rozhodnutia, ktoré ovplyvňujú každé následné povolenie rozvoja projektov, predovšetkým so zreteľom na miesto, povahu, veľkosť a operačné podmienky alebo alokáciou zdrojov.

V smernici SEA nie sú pojmy „plány a programy“ vymedzené, ale skôr charakterizované. Súdny dvor Európskej únie vysvetlil vo svojom prvom rozsudku, ktorý sa týkal preskúmania rozsahu pôsobnosti smernice SEA, že samotná skutočnosť prijímania plánov a programov vo forme zákona ich nevylučuje z rozsahu pôsobnosti smernice. Okrem toho plány a programy, ktoré sa vyžadujú podľa vnútroštátnych alebo regulačných ustanovení určujúcich príslušné orgány a postupy, ale prijatie ktorých nie je povinné, môžu naďalej podliehať ustanoveniam smernice SEA, ak spĺňajú príslušné kritériá stanovené v smernici. V prípade akýchkoľvek pochybností by sa odlíšenie plánov a programov od ostatných opatrení malo uviesť odkazom na konkrétny cieľ stanovený v článku 1 smernice SEA, že plány a programy, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie, podliehajú environmentálnemu posudzovaniu.

Špecifické administratívne vlastnosti každého členského štátu ovplyvnili organizačné úpravy, ktoré sa zaviedli na transponovanie a vykonávanie danej smernice. Spravidla orgán, ktorý vypracováva a prijíma plány a programy, je zodpovedný aj za vykonávanie postupu SEA. Vo väčšine členských štátov sa ministerstvo životného prostredia alebo environmentálna agentúra považujú za príslušné orgány so „špecifickou environmentálnou zodpovednosťou“ (článok 6 ods. 3 smernice SEA). V niektorých členských štátoch majú environmentálne orgány viaceré povinnosti a sú zodpovedné za vykonávanie postupu SEA. Niektoré členské štáty určili orgán na dohľad nad kvalitou dokumentácie a výsledkami postupu SEA a na ich kontrolu.

Smernicu SEA transponovali všetky členské štáty. Legislatívny rámec transpozície smernice SEA sa v jednotlivých členských štátoch odlišuje a závisí od administratívnej štruktúry a správnych opatrení. Niektoré členské štáty transponovali smernicu SEA prostredníctvom osobitných vnútroštátnych právnych predpisov, zatiaľ čo iné členské štáty začlenili požiadavky smernice do existujúcich ustanovení vrátane tých, ktoré predstavujú transpozíciu smernice o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (ďalej len „smernica EIA“). Od roku 2007 viac ako polovica členských štátov zmenila svoje vnútroštátne právne predpisy transponovaním smernice SEA s cieľom zabezpečiť súlad ich vnútroštátnych ustanovení s touto smernicou a vyriešiť prípady jej nesprávneho uplatňovania.

V smernici SEA sa nestanovujú žiadne merateľné normy týkajúce sa ochrany životného prostredia. Smernica sa v zásade týka postupov a stanovuje určité kroky, ktoré musia členské štáty vykonať pri určovaní a posudzovaní environmentálnych účinkov. Proces strategického environmentálneho hodnotenia (SEA) je zameraný na pomoc tvorcom politiky pri prijímaní informovaných rozhodnutí založených na objektívnych informáciách a výsledkoch konzultácií s verejnosťou alebo so zainteresovanými stranami a s príslušnými orgánmi. Uplatňovanie základných požiadaviek stanovených v smernici SEA a jej súvislosť s ďalšími smernicami sa opisuje v oddieloch 2 a 3.

V smernici SEA sa uplatňuje zásada začlenenia požiadaviek ochrany životného prostredia stanovená v článkoch 11 a 191 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Smernica zabezpečuje vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieva k začleňovaniu environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania určitých plánov a programov. Na tento účel sa v smernici požaduje vykonanie environmentálneho posudzovania plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.

Členské štáty majú široký priestor na voľné uváženie pri príprave informovania verejnosti a príslušných orgánov, ako aj porád s nimi v rôznych štádiách postupu SEA. Mali by zabezpečiť včasné a efektívne vykonanie postupu konzultácií, keďže je to aj v súlade s požiadavkami Aarhuského dohovoru.

Aby sa zabezpečil súlad vo vykonávaní a uplatňovaní smernice SEA, posudzované alternatívy musia byť primerané a zohľadňovať ciele a geografický rozsah plánov a programov pred stanovením ich konečného obsahu. Ako tiež uvádzali členské štáty, vzhľadom na špecifiká pri príprave plánov a programov môže byť určovanie primeraných alternatív problémom. Problematické býva napríklad určenie a posúdenie primeraných alternatív v štádiu plánovania, a to buď preto, že plány a programy predstavujú strategické riešenie konkrétnej problematiky, alebo preto, že plány a programy majú všeobecný obsah.

Členské štáty v environmentálnej správe vždy zvažujú „nulovú alternatívu“, ale prístup k jej vykonávaniu je rozličný. Niektoré členské štáty to berú ako jednu z primeraných alternatív, zatiaľ čo iné štáty to považujú za samostatnú časť environmentálnej správy, ktorá nie je nevyhnutne prepojená s primeranými alternatívami, ale skôr s východiskovými informáciami.

ii) kvalitatívne a kvantitatívne alternatívy (meniace rozsah alebo veľkosť zásahu do životného prostredia);

V smernici SEA, ani vo vnútroštátnych transpozičných právnych predpisoch členských štátov sa neuvádza vymedzenie pojmu „primerané alternatívy“. Mnohé členské štáty vypracovali vnútroštátne usmerňovacie dokumenty na uľahčenie určenia a výberu primeraných alternatív v postupe SEA. Neexistuje spoločný prístup k vymedzeniu druhov a počtu alternatív, ktoré je potrebné posudzovať. Závisí to od cieľov, geografického rozsahu a obsahu každého súboru plánov a programov. Tri najbežnejšie kategórie alternatív pre členské štáty však sú:

V prílohe I k smernici SEA sa stanovuje minimálny obsah environmentálnej správy. Členské štáty by mali zabezpečiť primeranú kvalitu tejto správy. Takmer polovica členských štátov rozšírila rozsah pôsobnosti prílohy I vo svojich vnútroštátnych právnych predpisoch. Niektoré členské štáty napríklad požadujú, aby environmentálna správa zahŕňala posudzovanie určitých hospodárskych a sociálnych faktorov, ktoré môžu byť relevantné pre vykonávanie plánu. Iné členské štáty výslovne požadujú, aby environmentálna správa obsahovala výsledky verejných konzultácií. Pokiaľ ide o netechnické zhrnutie správy, takmer všetky členské štáty transponovali príslušné ustanovenie smernice v identickom znení.

V niektorých členských štátoch je správa o určení rozsahu povinná. Obsah a úroveň podrobnosti informácií v správe o určení rozsahu sa môže v jednotlivých členských štátoch líšiť a v niektorých štátoch sa obsah správy premietne do vnútroštátnych právnych predpisov.

Určenie rozsahu a úrovne podrobnosti informácií, ktoré musí environmentálna správa obsahovať, sa nazýva „určenie rozsahu“. Členské štáty majú široký priestor na voľné uváženie pri príprave fázy určenia rozsahu SEA, pričom obmedzením je len povinnosť konzultácií s orgánmi so špecifickou environmentálnou zodpovednosťou.

V článku 11 ods. 2 sa uvádza, že postup strategického environmentálneho hodnotenia sa musí uskutočniť tak, aby neboli dotknuté žiadne požiadavky stanovené v smernici EIA, ani požiadavky stanovené v iných právnych predpisoch EÚ. Judikatúra Súdneho dvora Európskej únie potvrdila, že environmentálnym posudzovaním vykonávaným podľa smernice EIA nie sú dotknuté osobitné požiadavky stanovené v smernici SEA, a teda nie je možné obísť povinnosť vykonávať environmentálne posudzovanie podľa smernice SEA, ak je to potrebné na dodržanie osobitných environmentálnych aspektov tejto smernice. Súdny dvor okrem toho potvrdil, že postupy podľa smerníc EIA a SEA sú z viacerých dôvodov odlišné. Preto je potrebné splniť súčasne požiadavky stanovené v oboch smerniciach.

Smernica SEA priamo súvisí so smernicou EIA a smernicou o biotopoch. Úzko súvisí aj so smernicami, v ktorých je stanovené vypracovanie určitých plánov a programov, na ktoré sa vzťahuje smernica SEA (napríklad smernica o dusičnanoch, smernica o odpadoch, smernica o hluku a smernica o povodňových rizikách). Aby sa predišlo zdvojovaniu, v článku 11 smernice SEA je stanovené, že členské štáty môžu zabezpečiť koordinované alebo spoločné postupy v prípadoch, keď povinnosť uskutočniť posudzovanie účinkov na životné prostredie vyplýva zároveň zo smernice SEA, aj z iných právnych predpisov EÚ.

Členské štáty uviedli, že monitorovanie závisí od plánov a programov a že pre určité typy plánov a programov sa monitorovacie správy vypracúvajú pravidelne. Väčšina členských štátov však nedokázala poskytnúť informácie o frekvencii monitorovania. Monitorovanie môže vychádzať zo štandardných ukazovateľov monitorovania, ktoré sú niekedy stanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch, alebo môže byť aj individuálne. V súvislosti so smernicou SEA členské štáty vo vhodných prípadoch spravidla používajú postupy monitorovania stanovené v iných smerniciach, akými sú napríklad rámcová smernica o vode, smernica o biotopoch a smernica o priemyselných emisiách.

Vo väčšine členských štátov sa environmentálna správa zverejňuje súčasne s návrhom plánov a programov. Vďaka tomu má verejnosť dostatok času na vyjadrenie názoru a na zapojenie sa do vypracovania environmentálnej správy pred formálnym prijatím plánov a programov. Členské štáty spravidla zverejňujú oznámenie o verejnej porade na internete. V oznámení sa uvádza názov plánu a programu, zodpovedné orgány a miesto, kde sú k dispozícii na verejnú poradu všetky dokumenty týkajúce sa návrhu plánov a programov vrátane environmentálnej správy a jej netechnického zhrnutia. V niektorých členských štátoch sú požiadavky na porady prísnejšie, než sa stanovuje v smernici a zahŕňajú organizovanie stretnutí alebo verejných vypočutí na porady s verejnosťou.

Súdny dvor vysvetlil, že je potrebné zabezpečiť oddelenie funkcií v rámci orgánu zodpovedného za porady o záležitostiach životného prostredia. To znamená zabezpečiť, aby interný administratívny útvar tohto orgánu mal skutočnú autonómiu potrebnú na poskytovanie objektívneho stanoviska k plánu a programu, ktorý podlieha postupu SEA.

Všetky členské štáty vedú s príslušnými orgánmi porady o environmentálnej správe a o návrhu plánov a programov. V niektorých členských štátoch zohráva environmentálny orgán úlohu sprostredkovateľa medzi orgánom, ktorý vypracováva plány a programy, a všetkými ostatnými orgánmi, ktoré sa zapájajú do porád v rámci postupu SEA. Environmentálny orgán zabezpečuje aj kvalitu environmentálnej správy.

V niektorých členských štátoch sa verejnosť zapája do štádia určovania rozsahu tým, že dostáva informácie a má možnosť predkladať písomné pripomienky alebo zúčastňovať sa na konzultáciách k určovaniu rozsahu.

Prax ukazuje, že tieto dva postupy nie sú vždy výrazne oddelené a zvyknú sa prekrývať, predovšetkým pokiaľ ide o plány, programy alebo projekty týkajúce sa využívania pôdy a/alebo priestorového plánovania. Príčinou je, že tento druh plánov, programov alebo projektov môže zároveň vykazovať charakter plánov a programov, ako aj projektov. Okrem toho plány a programy týkajúce sa využívania pôdy a/alebo priestorového plánovania najčastejšie podliehajú postupu SEA. V prípade takých postupov posudzovania je dôležité zabezpečiť súlad so smernicou SEA, ako aj so smernicou EIA, najmä ak sa členské štáty rozhodli pre koordinované postupy.

Koordinované alebo spoločné postupy podliehajú voľnému uváženiu členských štátov a iba 10 členských štátov sa rozhodlo pre spoločné alebo koordinované postupy vo svojich vnútroštátnych právnych predpisoch.

3.2. Smernica o biotopoch

Mnohé členské štáty zastávajú názor, že nehrozí zdvojenie posudzovania, teda vykonanie posúdenia v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ako aj hodnotenia SEA. Dôvodom je rozdielny rozsah a vzájomné pôsobenie oboch postupov. Súdny dvor vysvetlil, že smernica SEA by sa vo svojej podstate uplatňovala, ak by boli vo vzťahu k plánom a programom splnené predbežné podmienky požadujúce posudzovanie podľa smernice o biotopoch.

4. Plány a programy spolufinancované z európskych štrukturálnych a investičných fondov (2014 – 2020)

V článku 3 ods. 9 smernice SEA sa stanovuje, že plány a programy spolufinancované EÚ patria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice. Nariadením o spoločných ustanoveniach a nariadeniami pre konkrétne fondy sa na programové obdobie 2014 – 2020 upravuje päť relevantných európskych štrukturálnych a investičných fondov (ďalej len „fondy EŠIF“). Smernica SEA sa uplatňovala na väčšinu programov spolufinancovaných z fondov EŠIF na roky 2014 – 2020, keďže tie určujú rámec pre budúce schvaľovanie projektov.

Nariadenie o spoločných ustanoveniach zlepšilo uplatňovanie smernice SEA v dvoch smeroch. Po prvé, podľa článku 55 ods. 4 „hodnotenie v prípade vhodnosti zahŕňa požiadavky týkajúce sa strategického environmentálneho hodnotenia“. Komisia vypracovala usmerňovacie dokumenty na uľahčenie hodnotenia ex ante. V usmerňovacích dokumentoch sa stanovuje, že SEA sa musí vykonať v ranej fáze prípravy plánov a programov a musí sa dokončiť pred ich prijatím.

Po druhé, nariadením o spoločných ustanoveniach sa zaviedli predbežné podmienky ako nová črta programového obdobia 2014 – 2020. Účelom predbežných podmienok je zabezpečiť, aby boli zavedené nevyhnutné podmienky na účinné a efektívne využívanie fondov na spolufinancovanie, a zabezpečiť účinné uplatňovanie smerníc EIA a SEA. Všeobecné predbežné podmienky zahŕňajú opatrenia, ktorými sa zabezpečuje účinné uplatňovanie smernice SEA. Niekoľko členských štátov muselo zmeniť svoje vnútroštátne právne predpisy. V dôsledku toho sa vyjasnil regulačný rámec týkajúci sa rozhodovacieho procesu v oblasti životného prostredia a zvýšila sa úroveň znalostí a odbornosti orgánov uplatňujúcich smernicu SEA. Nariadením sa zaviedli aj tematické predbežné podmienky pre odvetvie dopravy, ktoré si vyžadujú komplexné riadiace plány a programy pre investície do dopravy, čo je v súlade s právnymi požiadavkami smernice SEA.

Takmer všetky členské štáty splnili všeobecné predbežné podmienky, pokiaľ ide o smernicu SEA. Väčšina členských štátov uviedla, že vzhľadom na všeobecný a multisektorový charakter programov EŠIF sa postup SEA komplikoval a bolo ho neraz potrebné urýchliť. Členské štáty poukázali na skutočnosť, že informácie o pravdepodobných významných účinkoch plánov a programov dostupné v čase prípravy a prijímania ich plánov a programov sú skôr všeobecné. To bolo osobitnou prekážkou pri posudzovaní vplyvu cezhraničných programov. Niekoľko členských štátov vypracovalo osobitné usmerňovacie dokumenty k vykonávaniu SEA pre plány a programy EŠIF. Väčšina členských štátov sa spoľahla na usmernenie, ktoré poskytla Komisia.

5. Účinnosť smernice SEA

Účinnosť vykonávania smernice SEA sa dá posudzovať ako funkcia jej schopnosti ovplyvňovať plánovací proces aj konečný obsah plánov a programov. Všetky členské štáty uznali, že postup SEA ovplyvňuje plánovací proces prinajmenšom do určitej miery a že zvýšil kvalitu plánov a programov. Medzi členskými štátmi a odborníkmi zároveň panuje všeobecný a spoločný názor, že postup je účinnejší, ak existuje politická vôľa účinne ovplyvňovať plánovací proces, čím sa zabezpečuje úplné začlenenie environmentálnych úvah do plánovacieho a rozhodovacieho procesu.

Mnohé členské štáty uviedli, že postup SEA s väčšou pravdepodobnosťou ovplyvňuje plány a programy malého rozsahu a regionálne plány a programy (napr. využívanie pôdy), než vnútroštátne plány a programy, v prípade ktorých sa často prijímajú strategické rozhodnutia na politickej úrovni a je malý priestor na ich preskúmanie po vykonaní postupu SEA. Väčšina členských štátov napríklad uznala, že náležité zváženie alternatív môže ovplyvniť obsah plánov a programov, ale v praxi sa alternatívy zameriavajú predovšetkým na znižovanie alebo zmierňovanie negatívnych vplyvov. Takéto opatrenia však môžu tiež účinne zabezpečiť ochranu životného prostredia.

Mnohé členské štáty uznali úlohu verejnej konzultácie pri zvyšovaní transparentnosti a dôveryhodnosti posudzovania. To je dôležité, pretože výsledky posudzovania sa musia zohľadňovať v konečnom rozhodnutí pri prijímaní plánov a programov. Po 10 rokoch vykonávania smernice SEA však členské štáty uviedli, že rozsah, v akom sa výsledky postupu SEA berú do úvahy pri konečnom rozhodovaní o plánoch a programoch, často závisí od špecifík rozhodovania, a to počnúc požiadavkou náležitého premietnutia výsledkov posudzovania až po jednoduchú procesnú, výslovne formálnu požiadavku.

6. Záver

V rokoch 2007 až 2014 členské štáty nevyjadrovali veľké znepokojenie v súvislosti s vykonávaním. V judikatúre Súdneho dvora Európskej únie sa vyjasňujú požiadavky stanovené v smernici SEA. Členské štáty posilnili vykonávanie smernice a získali viac skúseností s jej uplatňovaním. V prípade potreby členské štáty zmenili svoje vnútroštátne právne predpisy s cieľom zabezpečiť súlad so smernicou.

Miera, do akej sa smernica SEA vykonáva v členských štátoch, závisí od právnych a administratívnych úprav slúžiacich na podporu jej uplatňovania. Niektoré problémy s uplatňovaním súvisia s rôznymi prvkami postupu SEA (ako je napríklad kvalita a dostupnosť informácií použitých v environmentálnej správe). To je obzvlášť dôležité v prípade plánov a programov, ktoré sa týkajú širokého rozsahu otázok (napr. vnútroštátnych alebo odvetvových). Naďalej vládne neistota v súvislosti s niektorými základnými koncepciami, ako sú napríklad „primerané alternatívy“. Zatiaľ čo niektoré otázky by sa dali vyriešiť pomocou usmerňovacích dokumentov, problémom sa zdá byť vzájomné pôsobenie postupov EIA a SEA, najmä v prípade plánov a programov, ktoré majú charakter projektu.

Všetky členské štáty by mali pokračovať v úsilí o vykonávanie, aby zabezpečili súlad so smernicou SEA. V prípade potreby by mali podnikať aj proaktívne iniciatívy v podobe tvorby usmerňovacích dokumentov, odbornej prípravy, výmeny informácií a vytvárania environmentálnych informačných databáz. Na základe tejto správy Komisia v rámci nadchádzajúceho hodnotenia zváži, ako zvýšiť pozitívny vplyv smernice SEA a lepšie preukázať jej pridanú hodnotu pre EÚ, jej účinnosť a efektívnosť.