Osobitná správa č. 2/2013 „Zabezpečila Komisia efektívnu implementáciu siedmeho rámcového programu pre výskum?“





GLOSÁR 7. RP : Siedmy rámcový program v oblasti výskumu, technického rozvoja a demonštračných činností je hlavným nástrojom Európskej únie na podporu výskumu a inovácií. Všeobecné ciele 7. RP sú zoskupené do štyroch špecifických programov: "Spolupráca", "Myšlienky", "Ľudia" a "Kapacity". CIP : Rámcový program pre konkurencieschopnosť a inovácie (Competitiveness and Innovation Framework Programme – CIP) je program Komisie, v rámci ktorého sa podporujú inovačné aktivity (vrátane ekologických inovácií), zabezpečuje lepší prístup k financiám a poskytujú služby na podporu podnikania v regiónoch. Databáza EMI : Databáza "Experts Management Back-office Internal for FP7" je hlavným zdrojom informácií, ktorý používajú generálne riaditeľstvá v oblasti výskumu na identifikáciu odborníkov, ako aj na preskúmanie potenciálneho konfliktu záujmov. DFG : Nemecký výskumný fond (Deutsche Forschungsgemeinschaft – DFG) financuje výskumné projekty vo všetkých vedeckých a humanitných oblastiach. Jeho ročný rozpočet predstavuje takmer 2,5 mld. EUR. EIB : Európska investičná banka ERA : Európsky výskumný priestor (European Research Area – ERA) zahŕňa všetky aktivity, programy a politiky v oblasti výskumu a rozvoja v Európe s nadnárodným charakterom. Spolu výskumným pracovníkom, výskumným inštitúciám a podnikom umožňujú zvýšený cezhraničný pohyb, hospodársku súťaž a spoluprácu. Celkovým cieľom je zlepšiť organizáciu a koordináciu výskumného úsilia v Európe, aby sa v plnej miere využila nadnárodná súčinnosť a komplementárnosť. ERCEA : Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum (European Research Council Executive Agency – ERCEA) bola vytvorená, aby riadila výhradne špecifický program "Myšlienky", na základe strategických smerovaní Európskej rady pre výskum. Európa 2020 : Európa 2020 je stratégiou EÚ pre rast na nadchádzajúce desaťročie a jej cieľom je vytvoriť z EÚ inteligentnú, udržateľnú a inkluzívnu ekonomiku. GR : Generálne riaditeľstvo GR pre energetiku (ENER) : Generálne riaditeľstvo Komisie pre energetiku GR pre komunikačné siete, obsah a technológie (CNECT) : Generálne riaditeľstvo Komisie pre komunikačné siete, obsah a technológie; predtým Generálne riaditeľstvo pre informačnú spoločnosť a médiá (GR INFSO). GR pre mobilitu a dopravu (MOVE) : Generálne riaditeľstvo Komisie pre mobilitu a dopravu GR pre podnikanie a priemysel (ENTR) : Generálne riaditeľstvo Komisie pre podnikanie a priemysel Európa 2020 : Európa 2020 je stratégiou EÚ pre rast na nadchádzajúce desaťročie a jej cieľom je vytvoriť z EÚ inteligentnú, udržateľnú a inkluzívnu ekonomiku. GR pre výskum a inováciu (RTD) : Generálne riaditeľstvo Komisie pre výskum a inováciu Horizont 2020 : Horizont 2020 je novým programom EÚ v oblasti výskumu a inovácií. Nadväzuje na 7. RP a bude trvať od roku 2014 do roku 2020. Na toto obdobie Komisia navrhla rozpočet vo výške 80 mld. EUR. IKT : "Informačné a komunikačné technológie" sú jednou z tém v rámci špecifického programu "Spolupráca". KBBE : "Potraviny, poľnohospodárstvo a rybné hospodárstvo a biotechnológia" je jednou z tém v rámci špecifického programu "Spolupráca". KPI : Kľúčový ukazovateľ výkonnosti (Key performance indicator – KPI) MSP : Malé a stredné podniky KBBE : "Potraviny, poľnohospodárstvo a rybné hospodárstvo a biotechnológia" je jednou z tém v rámci špecifického programu "Spolupráca". KPI : Kľúčový ukazovateľ výkonnosti (Key performance indicator – KPI) MSP : Malé a stredné podniky Následné kontroly : Následné kontroly sú zisťovacími kontrolami, ktoré sa vykonávajú po vyplatení finančných prostriedkov. Nástroj BPM : Nástroj riadenia podnikových procesov (Business process management – BPM) NMP : "Nanoveda, nanotechnológie, materiály a nové výrobné technológie" sú jednou z tém v rámci špecifického programu "Spolupráca". NSF : Národná vedecká nadácia (National Science Foundation – NSF) je nezávislá federálna agentúra Spojených štátov amerických, ktorej účelom je presadzovať vedecký pokrok, zlepšovať zdravie verejnosti, posilniť prosperitu a blahobyt a zaistiť národnú bezpečnosť. Jej ročný rozpočet predstavuje zhruba 6,9 mld. USD (5,2 mld. EUR; údaj z roku 2010). Pravidlá účasti : Pravidlá účasti sú zbierkou dokumentov, v ktorých sa spoločne stanovujú podmienky financovania výskumu v rámci 7. RP. Súčasťou tejto zbierky je nariadenie č. 1906/2006, ktorým sa stanovujú pravidlá pre účasť, vykonávacie predpisy prijaté Komisiou a dokumenty obsahujúce nezáväzné usmernenia. Predbežné kontroly : Predbežné kontroly sú preventívnymi kontrolami, ktoré sa vykonávajú buď pred podpísaním grantu, alebo pred jeho vyplatením. RCC : Vyjasňovací výbor pre výskum (Research Clearing Committee – RCC) je zriadený medzi generálnymi riaditeľstvami zodpovednými za implementáciu nepriamych akcií v rámci 7. RP. Je poverený predložiť konečné stanoviská k horizontálnym otázkam týkajúcim sa implementácie, na ktorých sa útvary nezhodli. RDI : Výskum, rozvoj a inovácie (Research, development and innovation – RDI) REA : Výkonná agentúra pre výskum (Research Executive Agency – REA) RES : Informačná služba pre oblasť výskumu (Research Enquiry Service – RES) je e-mailová služba, prostredníctvom ktorej sa odpovedá na otázky o ktoromkoľvek aspekte európskeho výskumu. RSFF : Finančný nástroj s rozdelením rizika (Risk Sharing Finance Facility – RSFF) je finančný nástroj na zlepšenie prístupu k dlhovému financovaniu investícií v oblasti výskumu, rozvoja a inovácií za prijateľných podmienok pre súkromné spoločnosti alebo verejné inštitúcie podporujúce aktivity v oblasti výskumu, rozvoja a inovácií. SNF : Švajčiarska národná nadácia (Schweizerischer Nationalfonds – SNF) je švajčiarska federálna agentúra na podporu vedeckého výskumu. Jej ročný rozpočet predstavuje približne 700 mil. CHF (580 mil. EUR). STI : Spoločné technologické iniciatívy sú dlhodobé verejno-súkromné partnerstvá. V rámci nich sa zlučujú investície súkromného sektora a európske verejné financovanie. STI majú právne postavenie spoločných podnikov v zmysle článku 187 ZFEÚ. TSB : Výbor pre technologickú stratégiu (Technology Strategy Board – TSB) je inovačná agentúra Spojeného kráľovstva, ktorej cieľom je urýchliť hospodársky rast stimulovaním a podporou inovácií pod vedením podnikateľskej sféry. Jeho ročný rozpočet predstavuje približne 250 mil. EUR. TTG : Čas potrebný na udelenie grantu (time to grant – TTG) je lehota nevyhnutná pre úspešný výber návrhu a prerokovanie zmluvy. TTP : Čas na vykonanie platby (time to pay – TTP) je čas potrebný na uskutočnenie úhrady konzorciu príjemcov. Účastnícky záručný fond : Účastnícky záručný fond predstavuje záruku, ktorú Komisia môže využiť v prípade finančných strán v súvislosti s projektmi 7. RP. Vlastníkmi sú príjemcovia, ktorí do fondu prispievajú sumou vo výške 5 % celkového príspevku EÚ na ich projekty. ZHRNUTIE I. Siedmy rámcový program v oblasti výskumu, technického rozvoja a demonštračných činností je jedným z kľúčových nástrojov Únie na financovanie výskumu a predstavuje príspevok EÚ k stratégii Európa 2020. Jeho cieľom je posilniť konkurencieschopnosť priemyslu a naplniť výskumné potreby iných politík Únie a tým prispieť k vytvoreniu znalostnej spoločnosti. Vzťahuje sa na obdobie 2007 – 2013 a jeho celkový rozpočet dosahuje vyše 50 mld. EUR. Veľkú väčšinu rozpočtu vynakladajú generálne riaditeľstvá Komisie alebo jej výkonné agentúry vo forme grantov pre konečných príjemcov (pozri body 1 až 13). II. S cieľom preskúmať, či Komisia zabezpečila efektívnu implementáciu 7. RP, sa v rámci auditu Dvora audítorov riešili tieto otázky (pozri body 14 až 16): a) Umožnili pravidlá účasti efektívnu implementáciu 7. RP? b) Dokázala Komisia úspešne zjednodušiť procesy 7. RP bez toho, aby ohrozila kvalitu výdavkov? c) Riadila Komisia zriaďovanie nových nástrojov dobre? III. V priebehu 7. RP zaviedla Komisia niekoľko zmien, ktorými sa zjednodušili pravidlá účasti. Komisia konkrétne uspokojivo zefektívnila požiadavky a skvalitnila dokumenty obsahujúce usmernenie pre príjemcov. V niektorých prípadoch dokázala zosúladiť ustanovenia o 7. RP s postupmi príjemcov, v budúcnosti však bude potrebné vykonať viac. Príjemcovia 7. RP čelia nezrovnalostiam v súvislosti s niektorými aspektmi pravidiel účasti. Zriadenie vyjasňovacieho výboru pre výskum je správnym krokom na riešenie týchto nezrovnalostí, mechanizmy na odhalenie odchylných postupov sú však slabé (pozri body 17 až 44). IV. Procesy Komisie sú nastavené tak, aby zabezpečovali, že finančné prostriedky sa investujú do kvalitného výskumu, zameranie na efektívnosť je však menšie. Pri audite sa zistilo, že: a) riadenie procesov 7. RP Komisiou je silné v troch z piatich oblastí, t. j. koncepcia procesu, činnosti na zlepšenie a informácie o riadení, menej však už pokiaľ ide o nástroje a zdroje. Súčasné nástroje neumožňujú efektívnu implementáciu a existujú náznaky, že na implementáciu určitých tém v rámci špecifického programu "Spolupráca" sa využíva príliš veľa ľudských zdrojov na úkor ostatných tém (pozri body 45 až 55); b) hoci sa lehoty spracovania v priebehu 7. RP skrátili, v roku 2012 sa priblížili len k deviatim mesiacom. Pri audite sa vyzdvihli osvedčené postupy, ako ďalej skracovať čas potrebný na udelenie grantu. Najdôležitejšie je, aby vedenie tomuto problému venovalo pozornosť a aby existovalo prostredie, ktoré umožňuje účinné zdieľanie osvedčených postupov (pozri body 56 až 66); c) kontroly kvality týkajúce sa výberu a následných opatrení k projektom fungujú dobre. Model finančnej kontroly 7. RP však dostatočne nezohľadňuje riziko chýb. To znamená, že príjemcovia 7. RP, pri ktorých je riziko nízke, sú podrobení nadmernému počtu kontrol (pozri body 67 až 83). V. Z preskúmania finančného nástroja s rozdelením rizika a spoločných technologických iniciatív Dvorom audítorov vyplynulo, že oba nástroje spĺňajú potreby, pre ktoré boli vytvorené. Úspešne prilákali špecifické skupiny príjemcov, akými sú MSP. Avšak implementáciu spoločných technologických iniciatív sťažoval príliš zložitý právny rámec a Komisia dostatočne nepreukázala, že financovanie prostredníctvom finančného nástroja s rozdelením rizika vedie k investíciám, ktoré presahujú úroveň investícií, pri ktorých by príjemcovia realizovali projekty aj bez verejných financií (pozri body 84 až 97). VI. Na základe týchto pripomienok Dvor audítorov predkladá niekoľko odporúčaní adresovaných hlavne Komisii (pozri body 98 až 103): a) pokiaľ ide o pravidlá účasti, Komisia by mala vyvinúť ďalšie úsilie o zabezpečenie, aby sa postupy príjemcov mohli použiť v rámci programu Horizont 2020, a mala by riadiť 7. RP konzistentnejšie; b) na posilnenie riadenia procesov by mala Komisia zaviesť nástroje IT, v ktorých sa budú spájať všetky funkcie, a mala by preskúmať nevyváženosť pracovnej záťaže zamestnancov; c) na zníženie času potrebného na spracovanie by mala Komisia zabezpečiť, aby boli procesy zautomatizované a aby sa v jej útvaroch vykonávali jednotne; d) Komisia by mala vo väčšej miere zakladať svoje kontroly pred platbami a po nich na riziku, aby bolo jej kontrolné úsilie lepšie zamerané; e) rozpočtové orgány a Komisia by mali lepšie zosúladiť právny rámec pre spoločné technologické iniciatívy s počtom zamestnancov. S cieľom maximalizovať dosah finančného nástroja s rozdelením rizika by Komisia sa mala lepšie zamerať na tých príjemcov, ktorí majú obmedzený prístup k financiám. ÚVOD ZÁKLADNÉ INFORMÁCIE 1. Siedmy rámcový program v oblasti výskumu, technického rozvoja a demonštračných činností (7. RP) je jedným z kľúčových nástrojov Únie na financovanie výskumu a predstavuje príspevok Únie k stratégii Európa 2020. Jeho cieľom je posilniť konkurencieschopnosť priemyslu a naplniť výskumné potreby iných politík Únie [1], a tým prispieť k vytvoreniu znalostnej spoločnosti, nadväzujúc na Európsky výskumný priestor a dopĺňajúc činnosti na vnútroštátnej a regionálnej úrovni [2]. 2. 7. RP tvorí niekoľko režimov financovania zoskupených do štyroch špecifických programov (pozri schému 1) navrhnutých na podporu činností súvisiacich s výskumom vrátane základného a aplikovaného výskumu a vzdelávacích a inovačných aktivít. V rámci 7. RP sa na podporu týchto činností poskytuje v období 2007 – 2013 vyše 50 mld. EUR [3]. Väčšina z týchto finančných prostriedkov sa vynakladá na granty pre konečných príjemcov v členských štátoch, ako aj mimo EÚ. Aktivity, ktoré sa majú financovať z grantov, sa vyberajú na základe súťažných výziev na predloženie návrhov. Príjemcovia zvyčajne fungujú ako konzorciá partnerov na základe dohôd o grante uzavretých s Komisiou. SCHÉMA 1 ROZPOČET 7. RP NA OBDOBIE 2007 – 2013 (V MLD. EUR) +++++ TIFF +++++ Poznámka: Prerušovaná čiara po obvode znamená novozavedené nástroje v 7. RP. * Osobitný špecifický program podporuje nejadrové činnosti Spoločného výskumného centra, ktoré je generálnym riaditeľstvom priamo vykonávajúcim výskumné aktivity pre Komisiu. 3. 7. RP je komplexný program na financovanie výskumu. Jeho ročný rozpočet sa medziročne zvyšuje a očakáva sa, že v roku 2013 sa priblíži sume 11 mld. EUR. To spolu so špecifickými charakteristickými črtami 7. RP (pozri rámček 1) znamená, že je to jeden z najväčších programov v oblasti výskumu na svete. 4. Tieto charakteristiky priamo ovplyvňujú, akým spôsobom sa má 7. RP riadiť. Napríklad z dôvodu nadnárodného charakteru 7. RP a kombinácie akademických subjektov a subjektov z priemyselného sektora v jednotlivých projektoch sa na účastníkov v rámci jedného konzorcia môžu vzťahovať odlišné daňové, právne, účtovné alebo finančné pravidlá. Pravidlá 7. RP musia byť teda primerane flexibilné, aby sa zohľadnili tieto rozdiely, a zároveň dostatočne konkrétne na to, aby sa vyhlo nesprávnemu výkladu. Pri pravidlách pre vnútroštátne režimy financovania výskumu sa musia brať do úvahy len príslušné vnútroštátne právne predpisy. RÁMČEK 1 CHARAKTERISTICKÉ ČRTY 7. RP 7. RP slúži príjemcom zo všetkých členských štátov EÚ, z pridružených a pristupujúcich krajín (14) [4] , ako aj z partnerských krajín v rámci medzinárodnej spolupráce. Riadi ho 19 nezávislých subjektov: osem útvarov Komisie (šesť generálnych riaditeľstiev a dve výkonné agentúry), Európska investičná banka, päť spoločných technologických iniciatív a päť iniciatív podľa článku 185 [5]. V ôsmich útvaroch Komisie sa na implementácii 7. RP podieľa viac než 2500 zamestnancov. Príspevok EÚ na projekt dosahuje v priemere 1,75 mil. EUR. Typický projekt charakterizuje nadnárodná spolupráca piatich alebo šiestich účastníkov. Dve tretiny rozpočtu na 7. RP tvoria projekty realizované v spolupráci, na ktorých sa v priemere zúčastňuje jedenásť účastníkov. Pri väčšine projektov sú konzorciá tvorené účastníkmi z akademického prostredia i zo súkromného sektoru. Každoročne sa vyhodnotí okolo 15000 návrhov, uzavrie 2500 nových dohôd o grante a vykoná približne 10000 platieb. Portfólio 7. RP pozostáva z približne 14000 dohôd o grante (údaj z roku 2011). Zdroj: Piata monitorovacia správa o 7. RP, všeobecný rozpočet EÚ na rok 2012 a oznámenie Komisie o zjednodušení realizácie rámcových programov pre výskum (COM(2010) 187). 5. V porovnaní so 6. RP sa v 7. RP zaviedlo niekoľko nových nástrojov. Najdôležitejšími sú podpora výskumu "na hraniciach poznania" [6], spoločné technologické iniciatívy (STI) a finančný nástroj s rozdelením rizika (RSFF). Podpora výskumu na hraniciach poznania sa zaviedla na financovanie základného teoretického výskumu (blue sky research) [7], zatiaľ čo zvyšné dva nástroje vznikli na podporu inovačných činností zameraných na trh s cieľom podnecovať účasť priemyselného sektora, ktorá od čias 4. RP neustále klesá [8]. REGULAČNÉ PROSTREDIE 6. Ciele a činnosti, ktoré sa majú financovať v rámci 7. RP sú definované v rozhodnutí č. 1982/2006/ES a rozhodnutiach o štyroch špecifických programoch. V nariadení o 7. RP [9] sa stanovujú pravidlá účasti. Tento rámec dopĺňajú vykonávacie predpisy prijaté Komisiou a dokumenty obsahujúce nezáväzné usmernenia (v ďalšej časti správy sa termín "pravidlá účasti" vzťahuje na hierarchickú štruktúru zobrazenú v schéme 2). 7. V pravidlách účasti sa definujú podmienky výberu projektov, účasti subjektov na projektoch a financovania projektov. Spolu vymedzujú podmienky financovania, napríklad miery financovania a požiadavky oprávnenosti nákladov. 8. Súčasné pravidlá účasti sú výsledkom skúseností zozbieraných počas 20 rokov trvania predchádzajúcich rámcových programov. Hlavnou hnacou silou pri 6. RP bolo zjednodušenie [10], ktoré Komisia v rámci 7. RP prijala za svoj záväzok [11]. SCHÉMA 2 HIERARCHIA PRAVIDIEL ÚČASTI NA 7. RP +++++ TIFF +++++ Zdroj: Dvor audítorov, CORDIS IMPLEMENTÁCIA 9. 58 % hodnoty 7. RP implementuje šesť generálnych riaditeľstiev prostredníctvom centralizovaného priameho hospodárenia [12]. Pokiaľ ide o zvyšnú časť, implementáciou boli poverené dve výkonné agentúry (Výkonná agentúra pre výskum (REA) a Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum (ERCEA)), EIB, STI a osobitné vykonávacie štruktúry pre iniciatívy podľa článku 185. Kým výkonné agentúry sa riadia rovnakými postupmi ako Komisia, ostatné subjekty si môžu svoje interné procesy zorganizovať inak. V schéme 3 sa nachádza prehľad spôsobov hospodárenia a zodpovedných subjektov. SCHÉMA 3 SUBJEKTY ZODPOVEDNÉ ZA IMPLEMENTÁCIU +++++ TIFF +++++ Zdroj: Dvor audítorov 10. Bez ohľadu na implementačný subjekt sa plnenie grantu spravidla dosahuje prostredníctvom týchto troch hlavných procesov: a) stanovenie vedeckých tém, na ktoré sa udelí podpora, a rozvrhnutie plánu práce v súvislosti s ich implementáciou; b) výber projektu, zvyčajne na základe súťažného výberového procesu, a rokovanie s úspešnými uchádzačmi; c) kontrola vedeckej realizácie projektov a preplatenie oprávnených nákladov príjemcov. 11. Zjednodušenie v rámci 7. RP sa netýka len pravidiel, ale aj interných procesov generálnych riaditeľstiev a výkonných agentúr. Od posledného auditu Dvora audítorov v tejto oblasti [13] v roku 2004 zaviedla Komisia niekoľko nových systémov navrhnutých na zjednodušenie procesov plnenia grantov (napr. účastnícky portál, jednotný registračný systém, systém rokovania). NOVÉ NÁSTROJE V RÁMCI 7. RP 12. Spoločné technologické iniciatívy sú dlhodobé verejno-súkromné partnerstvá. V rámci nich sa zlučujú investície súkromného sektora s európskym a vnútroštátnym verejným financovaním. Ich cieľom je podporiť výskum založený na spolupráci v celej Európe v oblastiach priemyselného výskumu, kde sú jasne stanovené spoločné technologické a hospodárske ciele. Príspevok EÚ na STI v rámci 7. RP predstavuje viac než 3 mld. EUR. Dvojstranné STI sú partnerstvá medzi EÚ a priemyselnými združeniami, zatiaľ čo trojstranné STI zahŕňajú EÚ, priemyselné združenia a zúčastnené členské štáty (pozri tabuľku 1). Napríklad Európsky spoločný podnik pre vykonávanie spoločnej technologickej iniciatívy pre nanoelektroniku (ENIAC) zlučuje Komisiu, zúčastnené členské štáty [14] a združenie subjektov pôsobiacich v oblasti nanoelektroniky v Európe. 13. RSFF je finančný nástroj na zlepšenie prístupu k dlhovému financovaniu investícií v oblasti výskumu, rozvoja a inovácií (RDI) za prijateľných podmienok pre súkromné spoločnosti alebo verejné inštitúcie podporujúce aktivity v oblasti výskumu, rozvoja a inovácií. Cieľoví príjemcovia RSFF zahŕňajú aj európske subjekty s intenzívnym výskumom a výskumné infraštruktúry. Európska komisia prostredníctvom GR pre výskum a inováciu monitoruje RSFF z hľadiska oprávnenosti projektov a pridelenia rozpočtových prostriedkov zo 7. RP, zatiaľ čo EIB zodpovedá za každodenné operácie. Nástroj spoločne financuje EÚ a EIB. Maximálny príspevok EÚ na RSFF v rámci 7. RP bol stanovený na 1 mld. EUR. TABUĽKA 1 PREHĽAD SPOLOČNÝCH TECHNOLOGICKÝCH INICIATÍV Zdroj: Rozhodnutia Rady, ktorými sa zriaďujú STI. Spoločná technologická iniciatíva | Strategický cieľ | Maximálny príspevok EÚ (v mil. EUR) | Dvojstranné STI | Iniciatíva pre inovačné lieky (IMI) | Urýchlenie vývoja lepších a bezpečnejších liekov pre pacientov | 1000 | Čisté nebo | Vytvorenie prelomových technológií na výrazné zvýšenie environmentálnej výkonnosti lietadiel a leteckej dopravy, ktorá povedie k nehlučnejším a z hľadiska spotreby paliva efektívnejším lietadlám | 800 | Spoločný podnik pre palivové články a vodík (FHC) | Urýchlenie uvedenia technológií palivových článkov a vodíkovej energie na európsky trh | 470 | Trojstranné STI | ENIAC | Zameranie na nanoelektroniku s cieľom zlepšiť ďalšiu integráciu a miniaturizáciu prístrojov a zvýšiť ich funkčnosť | 450 | ARTEMIS | Riešenie výskumných a štrukturálnych výziev súvisiacich so vstavanými počítačovými systémami | 420 | ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 14. Pri audite sa skúmalo, či Komisia zabezpečila efektívnu implementáciu 7. RP. Na zodpovedanie tejto otázky boli položené tri podotázky: a) Umožnili pravidlá účasti efektívnu implementáciu 7. RP? b) Dokázala Komisia úspešne zjednodušiť procesy 7. RP bez toho, aby ohrozila kvalitu výdavkov? c) Riadila Komisia zriaďovanie nových nástrojov dobre? 15. Audit sa týkal implementácie 7. RP od roku 2007 do prvej polovice roku 2012. Kritériá auditu a metódy zberu kontrolných dôkazov sú opísané v prílohe I. Rozsah auditu zahŕňal: a) v súvislosti s prvou audítorskou podotázkou pravidlá účasti pre celý 7. RP; b) v súvislosti s druhou podotázkou interné procesy zavedené v GR pre výskum a inováciu, GR pre informačnú spoločnosť a médiá, GR pre podnikanie a priemysel a REA a tých procesov, ktoré sa týkali projektov realizovaných v spolupráci v rámci špecifického programu "Spolupráca" [15]. Analýza interných procesov sa teda týkala plnenia takmer dvoch tretín rozpočtu na 7. RP; c) a v súvislosti s treťou podotázkou analýzu dvoch nových nástrojov – STI a RSFF. 16. Dvor audítorov vykonal kontrolu prijatia následných opatrení na základe jeho predchádzajúcich odporúčaní uvedených v osobitnej správe č. 1/2004 o riadení nepriamych opatrení v oblasti výskumu a technického rozvoja v rámci piateho rámcového programu pre výskum a technologický rozvoj (1998 až 2002). Výsledky vrátane odkazov na príslušné pripomienky v tejto správe sú uvedené v prílohe II. PRIPOMIENKY KOMISIA UROBILA NIEKOĽKO KROKOV NA ZJEDNODUŠENIE PRAVIDIEL ÚČASTI, JE VŠAK POTREBNÉ VYKONAŤ VIAC 17. Pri vzniku 7. RP predložila Komisia súbor plánov na zjednodušenie, ktoré majú vplyv na rôzne aspekty pravidiel účasti. V tejto časti správy sa ako základ hodnotenia pokroku pri vykonávaní tohto programu zjednodušenia používajú nasledovné zásady: a) zefektívnenie požiadaviek lepšou rovnováhou medzi rizikami a kontrolou; b) optimalizácia metód preplácania nákladov príjemcom za ich výskumné snahy; c) usmerňovanie príjemcov v zložitosti režimu; d) zosúladenie ustanovení s postupmi príjemcov; e) vyhnutie sa duplicite a nezrovnalostiam. 18. Tieto zásady boli odvodené z rôznych dokumentov Komisie [16] obsahujúcich plány na zjednodušenie a zo stanovísk legislatívnych orgánov [17] k otázkam súvisiacim s pravidlami účasti. Tieto zásady teda boli základom pre vývoj pravidiel účasti od roku 2005, keď Komisia začala s prípravou 7. RP. Prehľad pokroku programu zjednodušenia sa nachádza v tabuľke 2. TABUĽKA 2 POKROK PROGRAMU KOMISIE TÝKAJÚCI SA ZJEDNODUŠENIA Zdroj: Dvor audítorov Zásady a príklady plánovaných opatrení | Hodnotenie Dvora audítorov | Zefektívnenie požiadaviek: Nahradenie bankových záruk účastníckym záručným fondomMenej časté využívanie audítorských osvedčení pri žiadostiach o platbuZefektívnenie období na predloženie správ | Uspokojivé Bankové záruky sa už nevyžadujú a príjemcovia sú tak oslobodení od súvisiacej administratívnej záťaže. Vďaka stanoveniu prahovej hodnoty sa audítorské osvedčenie vyžaduje len pri 6 % žiadostí o preplatenie nákladov, čo predstavuje tretinu nákladov financovaných v rámci 7. RP. V niektorých ohľadoch (napr. dĺžka období na predloženie správ) obstojí 7. RP v porovnaní s vnútroštátnymi režimami financovania lepšie. Je však možné ešte viac zefektívniť požiadavky na predkladanie správ: predĺžením období na predloženie správ aj pre projekty týkajúce sa témy IKT,a prísnym obmedzením veľkosti správ, ako je to v niektorých vnútroštátnych agentúrach poskytujúcich financie (SNF, DFG, TSB). | Optimalizácia metód preplácania nákladov: Rozsiahlejšie používanie paušálnych sadziebZjednodušenie modelu financovania na základe skutočných nákladov | Čiastočne uspokojivé 7. RP zahŕňa nové metódy pre financovanie založené na paušálnych, a nie skutočných nákladoch. Model financovania 7. RP na základe skutočných nákladov je naďalej zložitý (pozri bod 20). | Usmerňovanie príjemcov v zložitosti režimu: Zlepšenie usmerňovacích dokumentovSpoločné elektronické nástroje na komunikáciu s príjemcamiĎalšie usmerňovacie nástroje, napríklad helpdesky | Uspokojivé Usmerňovacie dokumenty sú oproti 6. RP kratšie a jasnejšie, čo potvrdili aj príjemcovia vo svojich odpovediach v prieskume Dvora audítorov. Nové nástroje IT uľahčujú komunikáciu medzi Komisiou a príjemcami. Zaviedli sa špecializované helpdesky pre príjemcov. | Zosúladenie ustanovení s postupmi príjemcov: Osvedčovanie metodík príjemcov týkajúcich sa výpočtu nákladovRozsiahlejšie akceptovanie metodík príjemcov | Neuspokojivé Miera zapojenia príjemcov do systému osvedčovania bola nízka, prijatie metodiky priemerných nákladov na zamestnancov sa oneskorilo, príjemcovia musia v plnej miere znášať riziko nesprávneho výkladu ustanovení o 7. RP a ustanovenia o 7. RP nie vždy zohľadňujú všeobecne zavedené postupy v oblasti výskumu (pozri body 21 až 29). | Vyhnutie sa duplicite a nezrovnalostiam: Elektronický registračný nástroj pre príjemcov (jednotný registračný systém)Dôsledné hodnotenie finančnej životaschopnostiJednotné vyjasňovacie stredisko (informačná služba pre oblasť výskumu)Vyjasňovací výbor pre výskum | Neuspokojivé Väčšina plánovaných opatrení bola zavedená, no implementácia stále nie je dôsledná (pozri body 30 až 44). | NAPREDOVANIE PROGRAMU ZJEDNODUŠENIA 19. Pokiaľ ide o uvedených päť zásad, Komisia uspokojivo zefektívnila požiadavky a skvalitnila rôzne dokumenty obsahujúce usmernenie. V niektorých prípadoch Komisia dokázala zosúladiť ustanovenia o 7. RP s postupmi príjemcov (napr. akceptácia priemerných nákladov na zamestnancov), v budúcnosti však bude potrebné vykonať viac. Príjemcovia 7. RP čelia nezrovnalostiam v súvislosti s niektorými aspektmi pravidiel účasti (pozri body 21 a 30). 20. V súvislosti s modelom financovania sa zaviedli nové modality pre financovanie založené na paušálnych namiesto skutočných nákladov. Financovanie na základe skutočných nákladov ostáva hlavným modelom financovania v rámci 7. RP. V porovnaní s vnútroštátnymi agentúrami poskytujúcimi financie je model financovania 7. RP zložitý vzhľadom na veľký počet kombinácií kategórií nákladov, metódy výpočtu nákladov a miery preplatených nákladov. To pre príjemcov predstavuje záťaž a má niekoľko významných dôsledkov na administratívne procesy v Komisii. Dvor audítorov odporučil zjednodušiť model financovania vo svojej správe č. 1/2004 (pozri prílohu II). Zjednodušenie modelu financovania je dôležitým prvkom návrhu pravidiel účasti v programe Horizont 2020 [18]. CIEĽ ZLEPŠIŤ ZOSÚLADENIE USTANOVENÍ O 7. RP S POSTUPMI PRÍJEMCOV NEBOL ÚPLNE SPLNENÝ 21. Pri vzniku 7. RP Komisia uviedla, že model financovania založený na skutočných nákladoch by využil zaužívané účtovné a riadiace zásady účastníkov [19]. Legislatívne orgány i samotná Komisia prednedávnom zdôraznili potrebu dosiahnuť väčší súlad pravidiel 7. RP so všeobecnými podnikateľskými postupmi [20]. JE POTREBNÉ LEPŠIE ZOSÚLADENIE S POSTUPMI PRÍJEMCOV 22. Na zlepšenie zosúladenia pravidiel účasti na 7. RP s postupmi príjemcov je potrebné, aby sa v pravidlách ustanovil mechanizmus na včasné rozpoznanie týchto postupov a zodpovedajúcim spôsobom prispôsobili výklady a postupy Komisie pod podmienkou, že to neohrozí všeobecné a kontrolné ciele 7. RP. 23. Na začiatku 7. RP Komisia zriadila mechanizmus osvedčovania na schvaľovanie metodík výpočtu nákladov s cieľom poskytnúť príjemcom záruku v súvislosti s ich metodikami. Prísne požiadavky však viedli k tomu, že do systému osvedčovania sa zapojil len malý podiel príjemcov. Komisia odhaduje, že sa vydá maximálne 350 osvedčení [21]. K marcu 2012 prijala Komisia žiadosti o osvedčenie metodík od 71 príjemcov, čo predstavuje 20 % z týchto príjemcov. Výsledky prieskumu Dvora audítorov naznačujú, že hlavnými dôvodmi, prečo sa nezapojili do predbežného osvedčovania, boli dĺžka a zložitosť procesu podávania žiadosti, ťažkosti pri plnení certifikačných kritérií a obmedzené využitie osvedčenia. Nízka účasť oslabila snahy Komisie o zjednodušenie postupov [22]. 24. Na uľahčenie zosúladenia ustanovení o 7. RP s postupmi príjemcov týkajúcimi sa nákladov na zamestnancov Komisia v roku 2011 zaviedla možnosť za určitých podmienok používať ich interné postupy na vyúčtovanie nákladov na zamestnancov. Dvor audítorov na základe rozhovorov s výskumnými organizáciami a účastníkmi zistil, že reakcia na širšie akceptovanie metodík priemerných nákladov na zamestnancov bola pozitívna. No aj napriek tomu, že problém s akceptáciou priemerných nákladov na zamestnancov bol odhalený pomerne včas [23], trvalo 21 mesiacov, kým sa pravidlá pozmenili. Pre sedemročný program, v rámci ktorého sa financujú projekty trvajúce v priemere 36 mesiacov, je to príliš dlho. 25. Aj keď sú finančné pravidlá 7. RP menej normatívne a vo väčšej miere založené na zásadách, vznikajú situácie, keď je zložité zladiť skutočnosť, ktorej čelí príjemca, so zásadami 7. RP. Ak sa príjemca dostane do takejto situácie, má na výber z troch možností. Môže: kontaktovať projektového úradníka; obrátiť sa na národné kontaktné miesto [24], ktoré prepošle jeho žiadosť informačnej službe pre výskum (RES); alebo zaslať svoju žiadosť priamo RES. 26. Projektoví úradníci sa môžu odvolať len na platné pravidlá a usmernenia. RES môže poskytnúť usmernenie, ktoré bude viac prispôsobené konkrétnemu príjemcovi a v prípade komplexných právnych otázok ho pripraví právne oddelenie GR pre výskum a inováciu. Toto usmernenie však stále podlieha právnemu vyhláseniu o odmietnutí zodpovednosti, ktoré v prípade neskorších sporov s Komisiou môže výrazne oslabiť užitočnosť usmernenia. Správnosť interpretácie sa môže spochybniť až do piatich rokov po ukončení projektu. Hoci dôvody pre právne vyhlásenie o odmietnutí zodpovednosti môžu byť opodstatnené, súčasný systém znamená, že príjemcovia v plnom rozsahu znášajú riziko nesprávneho výkladu ustanovení 7. RP. USTANOVENIA 7. RP NIE VŽDY ZOHĽADŇUJÚ VŠEOBECNÉ POSTUPY PRÍJEMCOV 27. S cieľom posúdiť rozsah zosúladenia 7. RP so všeobecnou praxou príjemcov Dvor audítorov porovnal postupy 7. RP s postupmi uplatňovanými vo vnútroštátnych agentúrach poskytujúcich financie a s internými postupmi príjemcov. Dvor audítorov sa vo svojej analýze sústredil na náklady na zamestnancov, pretože tie často predstavujú najdôležitejšiu kategóriu priamych nákladov, ktoré vznikajú pri realizácii projektu. 28. Niektoré vnútroštátne agentúry poskytujúce financie akceptujú jednorazové sumy alebo kategórie nákladov bez požiadaviek na zaznamenávanie času (napr. Nemecký výskumný fond, DFG) alebo používajú rozpočtované náklady založené na platových kategóriách a vopred definovanom pracovnom čase (Švajčiarska národná vedecká nadácia, SNF). Iné sa riadia požiadavkami na zaznamenávanie času podobnými tým v rámci 7. RP (napr. Ministerstvo energetiky Spojených štátov amerických) a sústreďujú sa na overiteľný systém prideľovania času na zdôvodnenie nákladov na zamestnancov. V niektorých prípadoch sa však v pravidlách vnútroštátnych agentúr poskytujúcich financie vo väčšej miere prihliada na zaužívané riadiace a účtovné zásady príjemcov. 29. Z prieskumu Dvora audítorov medzi príjemcami vyplýva, že napriek pozitívnej reakcii na rozsiahlejšiu akceptáciu metodík priemerných nákladov na zamestnancov požiadavky 7. RP vzťahujúce sa na náklady na zamestnancov zväčša nie sú v súlade s postupmi príjemcov. Pokiaľ ide o zaznamenávanie času, 29 % respondentov potvrdilo, že nedokáže využiť svoj interný systém na splnenie požiadaviek Komisie (pozri schému 4). 30 % zaviedlo systém na zaznamenávanie času, aby sa mohli zúčastniť na projektoch EÚ. Niektorí príjemcovia uviedli, že na interné účely využívajú iné prístupy ako záznamy o čase (pozri rámček 2). SCHÉMA 4 POSTUPY ZAZNAMENÁVANIA ČASU PRÍJEMCOV 7. RP +++++ TIFF +++++ Zdroj: Dvor audítorov RÁMČEK 2 PRÍKLADY RÔZNYCH PRÍSTUPOV K SPLNENIU POŽIADAVIEK NA ZAZNAMENÁVANIE ČASU Prístup založený na výstupe: zamestnanci konkrétnej výskumnej jednotky sú plne pridelení na výskumné úlohy a časové výkazy sa nevyžadujú. Metódou (metódami) monitorovania je (sú) napríklad napredovanie práce, kvalita výsledkov alebo dosahovanie medzníkov. Prístup alternatívnych dôkazov: postačujúce dôkazy sa získajú prostredníctvom pracovných zmlúv (napr. zamestnanec s titulom PhD pridelený na 100 % pracovný čas na konkrétny projekt) alebo interných vyhlásení potvrdzujúcich plné pridelenie na projekt alebo úlohu (napr. na konkrétne obdobie). Zdroj: Dvor audítorov na základe preskúmania odpovedí v dotazníku. ZBYTOČNÉ NEZROVNALOSTI ZNIŽUJÚ EFEKTÍVNOSŤ 30. Nie vždy je možné zaistiť jednotnosť implementácie jednotlivých programov, ktorých ciele sa môžu odlišovať. Pri implementácii jedného nástroja na financovanie v rámci toho istého špecifického programu by sa však mal pripustiť len obmedzený počet rozdielov. Komisia pri vzniku 7. RP vyhlásila, že jednotnosť je jednou z troch zásad jeho implementácie [25]. Uviedla tiež, že "vo všetkých príslušných útvaroch Komisie sa má zabezpečiť jednotný výklad, najmä v súvislosti s právnymi a finančnými ustanoveniami projektov" [26]. 31. Jednotnosť implementácie znižuje administratívnu záťaž príjemcov. Uľahčuje im mať na pamäti a dodržiavať požiadavky a Komisii pomáha riadiť program. NAPRIEK ZAVEDENIU NIEKTORÝCH HARMONIZAČNÝCH OPATRENÍ... 32. Na zabezpečenie jednotnej implementácie si Komisia v prípravných aktoch [27] vytýčila za cieľ: zriadiť elektronický registračný nástroj (jednotný registračný systém); zabezpečiť dôsledné hodnotenie finančnej životaschopnosti uchádzača; a zriadiť jednotné vyjasňovacie stredisko. 33. Jednotný registračný systém predchádza tomu, aby museli príjemcovia pri každom projekte opakovane vkladať tie isté informácie o svojom právnom postavení a finančnej situácii. Pôvodné nevybavené záležitosti, spôsobené registráciou mnohých príjemcov v tom istom čase, boli spracované a v súčasnosti sa nevyskytujú žiadne významné oneskorenia. Podľa priebežného hodnotenia 7. RP je jednotný registračný systém úspechom [28]. Kontrolu finančnej validácie teraz vykonáva ústredný validačný tím v REA, ktorý zabezpečuje jednotnosť uplatňovaním jednotných finančných ukazovateľov [29]. 34. Jednotné vyjasňovacie stredisko [30] nebolo zriadené. Komisia namiesto toho najskôr zriadila informačnú službu pre výskum na zodpovedanie otázok príjemcov. V roku 2011 zriadila vyjasňovací výbor pre výskum (RCC) s poverením prijímať konečné stanoviská k horizontálnym otázkam týkajúcim sa implementácie, na ktorých sa útvary nezhodli [31]. ...NIEKTORÉ ASPEKTY IMPLEMENTÁCIE 7. RP SÚ POZNAČENÉ NEJEDNOTNOSŤOU 35. Napriek tomuto pokroku sú niektoré aspekty implementácie 7. RP poznačené nejednotnosťou. Ak sa vezmú do úvahy len projekty realizované v spolupráci v rámci špecifického programu "Spolupráca", pri porovnaní pravidiel a postupov vykonanom Dvorom audítorov sa našli postupy, dôsledkom ktorých boli rozdiely v prístupe rôznych útvarov alebo dokonca oddelení v rámci jedného útvaru k situácii, ktorá je v podstate rovnaká (pozri rámček 3). RÁMČEK 3 PRÍKLADY ROZDIELNYCH POSTUPOV 1. Používanie paušálnych súm na pokrytie nákladov na diéty v súvislosti s cestovaním – GR pre komunikačné siete, obsah a technológie to neprijalo, no ostatné útvary áno 2. Vypočutia počas hodnotenia veľkých projektov – využíva GR pre komunikačné siete, obsah a technológie, GR pre podnikanie a priemysel a REA, avšak GR pre výskum a inováciu nie 3. Požiadavka uzavrieť a predložiť dohodu o konzorciu – líši sa do témy k téme 4. Prístup k nepredvídaným subdodávkam – líši sa od útvaru k útvaru 5. Definícia rozpočtu na riadenie – líši sa od útvaru k útvaru 6. Postup uplatňovaný v prípade, ak príjemca zmení obchodný názov – formálna zmena a doplnenie len v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie 7. Periodicita predkladania správ – v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie častejšie predkladanie správ ako v iných útvaroch 8. Využitie vedeckého preskúmania pri monitorovaní projektov – v GR 9. Možnosť vykonať viacero platieb za obdobie – čiastkové platby sa využívajú v GR pre výskum a inováciu a GR pre podnikanie a priemysel, nie však v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie a v REA Rozdielne postupy, ktoré boli prediskutované a vyriešené v RCC 10. Oprávnenosť nákladov na osvedčenie o finančných výkazoch, ktoré nebolo povinné 11. Postup v súvislosti s úpravou v prospech príjemcu pri ukončených projektoch Zdroj: Dvor audítorov. Tento zoznam vychádza z analýzy pravidiel, interných dokumentov Komisie, odpovedí príjemcov a rozhovorov s vedúcimi pracovníkmi v Komisii. 36. Z prieskumu Dvora audítorov vyplýva, že príjemcovia sa domnievajú, že implementácia 7. RP nie je jednotná: 51 % príjemcov uviedlo, že sa s nimi minimálne občas zaobchádzalo odlišne, pričom dôvodom nebol právny rámec alebo osobitosť špecifického programu, a 15 % príjemcov sa vyjadrilo, že zažili iné zaobchádzanie takmer pri každom projekte. Z vyjadrení príjemcov vyplýva, že výklad sa môže líšiť v závislosti od projektového úradníka (pozri rámček 4). MECHANIZMY NA ODHALENIE ODCHYLNÝCH POSTUPOV SÚ SLABÉ 37. Do septembra 2011 RCC prediskutovalo a vyriešilo tri otázky týkajúce sa lepšej koordinácie medzi útvarmi. Dve sa priamo dotýkali harmonizácie postupov 7. RP. V priebehu analýzy Dvora audítorov (pozri rámček 3) sa však zistilo deväť príkladov odchylných pravidiel a postupov, o ktorých RCC nediskutoval. Z toho vyplýva, že hoci RCC účinne nachádza jednotné stanoviská, zavedené mechanizmy neodhaľujú všetky odchylné postupy v implementácii 7. RP. RÁMČEK 4 PRÍKLADY VYJADRENÍ PRÍJEMCOV O ROZDIELNYCH POSTUPOCH Pri každom projekte sa rokovania riadia pravidlami tak, ako ich vykladá konkrétny projektový úradník. V dôsledku toho sa rokovania líšia v závislosti od interpretácie a vedúca organizácia sa musí prispôsobiť a reagovať na pokyny v tej forme, v akej ich poskytol projektový úradník. V niektorých situáciách sa stalo, že rôzni projektoví úradníci z rôznych jednotiek postupovali v rovnakej situácii odlišne . Podrobné informácie vyžiadané k obsahu prihlášky, predkladaniu technických (výstupy, medzníky, správy o pokroku) a finančných správ, ako aj k používaniu nástrojov IT v rámci 7. RP a organizácii procesov sa líšia podľa projektového úradníka. To platí pre všetky fázy realizácie projektu. Zdroj: Dotazník Dvora audítorov 38. Existujú dva hlavné postupy, ktorými možno na danú záležitosť upozorniť RCC: prostredníctvom rozhodnutia internej pracovnej skupiny Komisie alebo generálnych riaditeľov v oblasti výskumu alebo ich zástupcov; prostredníctvom otázky umiestnenej príjemcom na internetovú stránku RES. 39. Pri oboch postupoch sa RCC spolieha na aktívnu angažovanosť zamestnancov Komisie alebo príjemcov. Pokus zmapovať všetky možné rozdiely v súčasných postupoch 7. RP bol obmedzený. Existuje potenciál pre ďalšiu harmonizáciu postupov 7. RP, keďže niektoré z nich sa vzhľadom na viacročný charakter mnohých projektov budú uplatňovať až päť rokov po roku 2013. SKÚSENOSTI SO 7. RP POUKAZUJÚ NA TO, AKO ŤAŽKO SA BUDÚ DOSAHOVAŤ PODOBNÉ CIELE SÚVISIACE S EURÓPSKYM VÝSKUMNÝM PRIESTOROM 40. Rámcový program tvorí len zlomok verejných výdavkov na výskum v Európe [32]. Základnou myšlienkou európskeho výskumného priestoru (ERA) je, že snahy v oblasti výskumu v Európe by sa mali lepšie organizovať a koordinovať. Súlad pravidiel je jedným z aspektov lepšej koordinácie v rámci ERA. V súvislosti s ERA by sa prostredníctvom pravidiel účasti na 7. RP mal vytvoriť koherentný rámec, aby sa zabezpečila čo najefektívnejšia implementácia [33]. 7. RP by sa mal implementovať takým spôsobom, aby sa zaistila vzájomná súčinnosť a komplementárnosť s politikami a programami Únie [34]. 41. 7. RP zahŕňa nástroje ako STI, na ktoré sa vzťahuje samostatný súbor pravidiel a postupov pre výzvy na predloženie návrhov a finančné ustanovenia (napr. kritériá oprávnenosti alebo pravidlá financovania). Podobne sa pri iniciatívach podľa článku 185 môže prijať súbor vlastných pravidiel, ktoré by mali byť podobné pravidlám 7. RP, no v detailoch sa môžu líšiť. 42. Pokiaľ ide o iné programy financované alebo spolufinancované Úniou, používajú sa osobitné súbory pravidiel účasti. Pravidlá rámcového programu pre konkurencieschopnosť a inovácie (CIP) sú založené na odlišných kritériách oprávnenosti, modeli financovania, režimoch nákladov a postupoch atď. Spôsob zdieľaného hospodárenia, ktorý sa uplatňuje pri štrukturálnych fondoch, obmedzuje voľnosť Komisie presadiť akékoľvek zosúladenie pravidiel, ktoré sú stanovené regiónmi alebo členskými štátmi, s pravidlami účasti na 7. RP. Existujú však stále príklady, kde možno dosiahnuť väčšiu mieru súčinnosti. V rámci štrukturálnych fondov, ako aj 7. RP je možné schváliť metodiky výpočtu nákladov na zamestnancov a nepriamych nákladov, no schválenie Komisiou pri jednom režime nie je platné pri druhom. Nenávratná DPH je oprávnená v rámci štrukturálnych fondov, nie však v prípade 7. RP. Kým niektorí príjemcovia [35]7. RP môžu na pokrytie nepriamych nákladov využiť paušálnu mieru vo výške 60 %, v prípade štrukturálnych fondov sa v príslušnom nariadení [36] paušálna suma na nepriame náklady obmedzuje na 20 %. 43. Očakáva sa, že niektoré zo zistených záležitostí sa vyriešia v rámci programu Horizont 2020, keď dôjde k zlúčeniu CIP a 7. RP. Štrukturálne fondy sa však vzťahujú na veľký rozsah činností, ktoré nemusia nevyhnutne súvisieť s výskumom, a harmonizácia výskumných aktivít môže viesť k ďalším rozporom s ostatnými aktivitami. 44. Prípad 7. RP dokazuje, aké zložité je dosiahnuť cieľ ERA týkajúci sa lepšej koordinácie zosúladením pravidiel. Príjemcovia 7. RP čelia rozdielom, ktoré vyplývajú z relatívnej nezávislosti buď generálnych riaditeľstiev Komisie alebo iných implementačných subjektov. Agentúry poskytujúce financie v rámci štrukturálnych fondov alebo národných programov sa okrem toho tešia ešte väčšej miere nezávislosti. Bude preto veľmi ťažké zosúladiť pravidlá, ak sa vezme do úvahy, že harmonizácia nebola úplne dosiahnutá ani v kontexte programov, kde je Komisia v rozhodovacej pozícii. POZORNOSŤ SA ZAMERIAVA HLAVNE NA ZABEZPEČENIE KVALITNÝCH VÝDAVKOV A MENEJ NA EFEKTÍVNOSŤ KOMISIA NAVRHLA SPRÁVNE PROCESY, NEZOSÚLADILA ICH VŠAK V PLNEJ MIERE SO ZDROJMI NA PODPORU ICH VYKONANIA 45. Správne procesy [37] uľahčujú zvýšenie efektívnosti organizácie. S cieľom posúdiť výkonnosť v tejto oblasti sa audit zameral na päť prvkov [38], ktoré sú charakteristické pre silné riadenie procesov: koncepcia procesu, zlepšovanie, nástroje, informácie a zamestnanci (pozri schému 5). SCHÉMA 5 PÄŤ PRVKOV SILNÉHO RIADENIA PROCESOV +++++ TIFF +++++ Zdroj: Dvor audítorov KONCEPCIA PROCESU, ČINNOSTI NA ZLEPŠENIE A INFORMÁCIE O RIADENÍ SÚ SOLÍDNE OBLASTI S NEVEĽKÝM POČTOM NEDOSTATKOV 46. Všetky útvary používajú procesný prístup na riadenie svojich operačných činností. Postupy a úlohy všetkých používateľov zainteresovaných v interných procesoch boli zdokumentované a distribuované. Všetky útvary zriadili interné výbory alebo pridelili ľudské zdroje, ktoré sa venujú činnostiam na zlepšenie. Od vzniku 7. RP sa uskutočnilo a prebieha niekoľko činností na zlepšenie procesov. Príklady osvedčených postupov v súvislosti s koncepciou a zlepšovaním procesov existujú vo všetkých útvaroch. 47. Jednou zo silnejších oblastí je aj oblasť informácií. Komisia v súlade s predchádzajúcim odporúčaním Dvora audítorov (pozri prílohu II) vytvorila systém pre zozbieranie súboru kľúčových ukazovateľov výkonnosti 7. RP, ktorý je základom každoročných monitorovacích správ o 7. RP. Kľúčové ukazovatele výkonnosti alebo iné informácie o riadení týkajúce sa procesov, napríklad čerpanie rozpočtu, čas na vykonanie platby, čas potrebný na udelenie grantu a voľné pracovné miesta sa na interné účely vykazujú vedúcim pracovníkom štvrťročne, mesačne alebo dokonca v reálnom čase. Niektoré dôležité merania, týkajúce sa napríklad pracovnej záťaže alebo využitia ľudských zdrojov, sa nezhromažďujú takým spôsobom, ktorý by umožňoval ľahké porovnanie medzi útvarmi. Vzájomná previazanosť rôznych meraní procesov navyše nebola dostatočne zanalyzovaná, napríklad prínos z hľadiska nižšej chybovosti alebo lepšie následné opatrenia k projektom, ak sa používajú častejšie správy alebo vedecké preskúmania [39]. EXISTUJÚCE NÁSTROJE NEUMOŽŇUJÚ EFEKTÍVNE VYKONÁVANIE PROCESOV 48. Na podporu procesov je potrebný integrovaný systém IT [40]. Systémy by mali byť interoperabilné a mala by sa využiť potenciálna súčinnosť informačných systémov generálnych riaditeľstiev [41]. Audit bol preto zameraný na to, akým spôsobom interné (back-office) nástroje IT, nástroje zákazníckych služieb (front-office) a riadenia podnikových procesov (BPM) [42] podporujú implementáciu 7. RP a do akej miery existujú nástroje spoločné pre všetky útvary v oblasti výskumu. 49. Nástroje pre zákaznícke služby sa zlepšili vďaka účastníckemu portálu a vo všetkých útvaroch v oblasti výskumu prebieha komunikácia s príjemcami väčšinou prostredníctvom tých istých nástrojov. Príslušné interné nástroje však neboli zharmonizované v rovnakej miere. Údržba a ďalší vývoj viacerých interných nástrojov, ktoré majú v zásade ten istý účel, nie je hospodárnym vynakladaním zdrojov. 50. Nástroje BPM sú najmenej rozvinuté, s výnimkou iFlow v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie, čo je elektronický nástroj pre pracovné toky, ktorý spolupôsobí s ostatnými internými nástrojmi a automatizuje procesy. Tento nástroj prispieva k skráteniu času trvania procesov (pozri bod 63). Ostatné útvary (GR pre výskum a inováciu, GR pre podnikanie a priemysel a REA) sa spoliehajú viac na pracovné toky zaznamenávané v papierovej forme, miestne nástroje pre konkrétne fázy plnenia grantu alebo používajú excelové tabuľky. 51. Rôzne nástroje používané na riadenie grantov boli do značnej miery vytvorené ako nezávislé moduly bez toho, aby sa zvážilo, ako by mali byť vzájomne prepojené. V dôsledku toho bolo potrebné vytvoriť mechanizmy na zosynchronizovanie systémov. Ak chce ďalej vedúci pracovník získať prehľad projektov v portfóliu, za ktoré zodpovedá, často musí údaje zozbierať manuálne až zo šiestich rôznych systémov. 52. Hoci elektronické nástroje 7. RP spravidla vychádzajú z porovnania s nástrojmi väčšiny kontrolovaných vnútroštátnych agentúr poskytujúcich financovanie lepšie, niektoré vnútroštátne nástroje sú príkladmi osvedčených postupov. Napríklad nástroj Švajčiarskej národnej vedeckej nadácie (SNF) na riadenie grantov integruje všetky funkcie zákazníckych služieb s internými funkciami. Znižuje to komplexnosť a prebytočnosť údajov a zlepšuje riadenie údajov just-in-time. SNF a Národná vedecká nadácia (NSF) na zlepšenie správnosti svojich systémov používajú externé zdroje údajov, akými sú citačné databázy. ROZDIELY VO VYUŽÍVANÍ ĽUDSKÝCH ZDROJOV V JEDNOTLIVÝCH ÚTVAROCH TREBA VYSVETLIŤ 53. Prideľovanie zamestnancov by malo byť založené na cieľoch a prioritách generálnych riaditeľstiev. V prípade potreby – aspoň raz ročne – by vedenie malo zosúladiť organizačné štruktúry a rozdelenie zamestnancov s prioritami a pracovnou záťažou [43]. 54. V ôsmich útvaroch Komisie sa na implementácii 7. RP podieľa viac než 2500 zamestnancov, z ktorých 1500 (60 %) je priamo pridelených na riadenie implementácie špecifického programu "Spolupráca". Tento podiel zodpovedá podielu rozpočtu pridelenému na tento program (61 %). Existujú však náznaky, že v rámci tohto programu sa využitie ľudských zdrojov značne odlišuje od jednej témy k druhej (pozri tabuľku 3) napriek tomu, že komplexnosť projektového riadenia sa výrazne nelíši. TABUĽKA 3 UKAZOVATELE VYUŽITIA ZAMESTNANCOV PODĽA TÉM V ŠPECIFICKOM PROGRAME "SPOLUPRÁCA" Poznámka: Výpočet ukazovateľov využitia zamestnancov vychádza zo všetkých zamestnancov pridelených na témy na základe informácií vo výročných správach o činnosti. Zdroj: Dvor audítorov Téma | Rozpočet na zamestnanca (v mil. EUR) | Počet zmlúv na zamestnanca | Počet účastníkov na zamestnanca | Energetika (GR pre výskum a inováciu, GR pre energetiku) | 20,4 | 2,2 | 25 | Životné prostredie (GR pre výskum a inováciu) | 13,8 | 2,5 | 39 | Zdravie (GR pre výskum a inováciu) | 35,7 | 4,1 | 48 | IKT (GR pre komunikačné siete, obsah a technológie) | 12,5 | 2,1 | 20 | KBBE (GR pre výskum a inováciu) | 16,0 | 2,9 | 41 | NMP (GR pre výskum a inováciu) | 24,5 | 3,6 | 48 | Spoločenské a humanitné vedy (GR pre výskum a inováciu) | 9,9 | 2,8 | 29 | Vesmír a bezpečnosť (REA, GR pre podnikanie a priemysel) | 22,5 | 2,7 | 32 | Doprava (GR pre výskum a inováciu) | 35,0 | 3,8 | 47 | 55. Komisia nemá dostatočný základ, aby transparentným a objektívnym spôsobom porovnala rozdiely vo využití zamestnancov medzi témami v rámci špecifického programu "Spolupráca". PROCESY MOŽNO EŠTE VIAC SKRÁTIŤ 56. Procesy a postupy používané pri implementácii a kontrole aktivít by mali byť efektívne [44]. Jednou z kľúčových charakteristík efektívnosti procesov je včasnosť. Dôležitosť včasnosti bola zdôraznená v rozhodnutí o 7. RP: "Účasť na činnostiach siedmeho rámcového programu by sa mala uľahčiť (...) vhodným využívaním (...) rýchlych postupov" [45], ako aj v pravidlách účasti: "Je potrebné, aby sa finančný príspevok Únie poskytol účastníkom bez zbytočného odkladu" [46]. Z tohto dôvodu sa táto časť správy zameriava na dva kľúčové časové ukazovatele súvisiace s procesmi 7. RP: a) čas potrebný na udelenie grantu (TTG) – obdobie nevyhnutné pre úspešný výber návrhu a prerokovanie zmluvy; b) čas na vykonanie platby (TTP) – čas potrebný na uskutočnenie úhrady konzorciu príjemcov. ČAS POTREBNÝ NA UDELENIE GRANTU SA SKRACUJE, NO POČAS PRVÝCH PIATICH ROKOV 7. RP BOLI MEDZI ÚTVARMI ROZDIELY 57. Pri vzniku 7. RP Komisia vo svojom hodnotení vplyvu uviedla, že "je potrebné vynaložiť snahu na skrátenie času potrebného na úspešnú dohodu o zmluve" [47]. Pri projektoch s podobným charakterom (napr. komplexnosť, veľkosť a skúsenosti príjemcov) by sa čas potrebný na udelenie grantu nemal pri jednotlivých projektoch výrazne odlišovať. Krátky čas na udelenie grantu je dôležitý z týchto dôvodov: a) umožňuje skoré začatie projektov, čo je v oblasti výskumu a inovácií veľmi dôležité, keďže tu myšlienky môžu ľahko zastarávať; b) financovanie je k dispozícii skoršie a zvyšuje sa tým "plynulosť tokov finančných prostriedkov smerom k všetkým príjemcom" [48] vrátane MSP. 58. Priemerný čas potrebný na udelenie grantu všetkým úspešne dohodnutým projektom v rámci 7. RP predstavoval 333 kalendárnych dní [49]. V priebehu 7. RP bolo skracovanie času potrebného na udelenie grantu jasným trendom. Okrem toho pri neustálom zlepšovaní interných postupov štatistické údaje o TTG za jednotlivé útvary konvergovali, no medzi útvarmi sú stále rozdiely. Ak sa aj berú do úvahy len podobné projekty (t. j. projekty v špecifickom programe "Spolupráca"), TTG v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie je 260 dní, v GR pre výskum a inováciu 315 dní a v REA a GR pre podnikanie a priemysel 380 dní [50] (pozri schému 6). 59. Čas potrebný na udelenie grantu v 7. RP je stále dlhší než vo vnútroštátnych agentúrach poskytujúcich financovanie. Čas, ktorý tieto agentúry potrebujú na udelenie grantu, sa pohybuje v rozmedzí od piatich do siedmich mesiacov. Avšak projekty vnútroštátnych agentúr poskytujúcich financovanie sú spravidla menšie z hľadiska rozpočtu a často zahŕňajú len jedného účastníka. SCHÉMA 6 VÝVOJ TTG V RÁMCI ŠPECIFICKÉHO PROGRAMU "SPOLUPRÁCA" +++++ TIFF +++++ Zdroj: Dvor audítorov NIEKTORÉ PRÍČINY PREDĹŽENIA TTG MÔŽE KOMISIA OVPLYVNIŤ 60. Zamestnanci Komisie spomenuli niekoľko faktorov, ktoré podľa ich názoru môžu mať vplyv na čas potrebný na udelenie grantu [51]. Pri tých faktoroch, ktoré sa dali vyčísliť a ku ktorým boli k dispozície údaje, Dvor audítorov použil viacnásobnú regresnú analýzu na odhad relatívneho rozsahu ich vplyvu. Analýza napovedá, že spomedzi možných faktorov s vplyvom na TTG bolo dôležité pridelenie konkrétnemu útvaru. Ak napríklad o návrhu rokovalo GR pre komunikačné siete, obsah a technológie, TTG sa skrátil o 29 %, pričom všetky ostatné faktory boli rovnocenné. Funkcia ostatných faktorov (napr. pracovná záťaž zamestnancov, počet účastníkov, skúsenosti konzorcia so 7. RP) nebola podstatná. 61. Zistenie, že pridelenie konkrétnemu útvaru je dôležitou premennou s vplyvom na dĺžku TTG, naznačuje, že na vysvetlenie rozdielov v TTG nie je možné použiť jedinú príčinu. Pridelenie príslušnému útvaru súvisí predovšetkým s rôznymi charakteristikami útvarov, napríklad s internými postupmi útvaru, so systémami IT, štruktúrou vnútornej organizácie, stanovením priorít riadenia alebo špecifickými charakteristikami, ktoré v ostatných útvaroch chýbajú. Kombináciou viacerých faktorov takto dochádza k vplyvu na TTG. 62. Dvor audítorov analyzoval aj hlavné príčiny dlhého času potrebného na udelenie grantu na úrovni jednotlivých projektov. Príloha III obsahuje zhrnutie týchto príčin, pričom príčiny sú rozdelené na tie, ktorým sa nedalo vyhnúť, tie, ktorým sa Komisia mohla čiastočne vyhnúť, a tie príčiny, ktorým sa dalo vyhnúť. Z analýzy vyplýva, že existuje len niekoľko príčin, ktorým sa vôbec nedalo vyhnúť, hoci tieto môžu mať podstatný vplyv na TTG. Komisia začala riešiť niektoré problémy, ktorým sa dalo vyhnúť, počas trvania 7. RP; niektoré však stále pretrvávajú, napríklad slabá komunikácia medzi úradníkmi zodpovednými za rokovanie o projekte alebo ich nedostatočná výmena, alebo veľkorysé lehoty na predloženie informácií. URČITÉ POSTUPY POMÁHAJÚ VYHNÚŤ SA PREDĹŽENIU ČASU POTREBNÉMU NA UDELENIE GRANTU 63. Zdieľanie osvedčených postupov medzi útvarmi je jedným zo spôsobov vhodnejšieho načasovania postupov. Počas rozhovorov mnoho zamestnancov Komisie poukázalo na postupy, ktoré pomáhajú zmierniť príčiny oneskorení. Je tiež možné priučiť sa z postupov vnútroštátnych agentúr poskytujúcich financovanie. V rámčeku 5 je uvedené zhrnutie osvedčených postupov zistených počas auditu. RÁMČEK 5 POSTUPY, KTORÉ POMÁHAJÚ SKRÁTIŤ ČAS POTREBNÝ NA UDELENIE GRANTU Automatizácia procesov Meranie pokroku na základe procesných cieľov stanovených pre každú fázu procesu Automatické nástroje na sledovanie procesov, ktoré uľahčujú zber monitorovacích informácií Jednotnosť procesov Zabezpečenie toho, aby každý návrh alebo projekt prešiel rovnakými krokmi a podliehal rovnakým kontrolám, ktoré sa vykonávajú tým istým spôsobom Zosúladenie organizačnej štruktúry s procesmi Malá organizačná vzdialenosť medzi osobami, ktoré sa zúčastňujú na rokovaní Pridelenie plnej zodpovednosti za výber návrhu a rokovanie jedinému tímu Centralizácia podporných funkcií Paralelné spracovanie Silná kultúra riadenia Ukončenie rokovaní, ktoré presiahnu lehoty na rokovanie Dôraz na efektívnosť procesov Zdroj: Dvor audítorov 64. Vedúci pracovníci v prevádzkových jednotkách Komisie uviedli, že poznatky získané z rokovaní sa ďalej odovzdávajú ich jednotkám alebo riaditeľstvám. Našli sa dôkazy o tom, že takéto informácie sa čiastočne zdieľajú prostredníctvom interných výborov príslušného útvaru. Pretrvávajúce rozdiely v TTG jednotlivých útvarov však dokazujú, že existujú inherentné organizačné bariéry, ktoré bránia účinnému zdieľaniu a včasnému zavedeniu získaných poznatkov do praxe. Napríklad rozdelenie povinností v operačných riaditeľstvách GR pre výskum a inováciu nie je natoľko štandardizované ako v ostatných generálnych riaditeľstvách. Rozdielne organizačné štruktúry bránia účinnému zdieľaniu osvedčených postupov, pretože čo funguje v jednom riaditeľstve, nemusí byť vždy relevantné pre ostatné riaditeľstvá, ktoré sú zorganizované inak. V ČASE NA VYKONANIE PLATBY SÚ MEDZI RIADITEĽSTVAMI ZNAČNÉ ROZDIELY 65. Vo všeobecnosti by sa platby mali vykonať čo najrýchlejšie [52]. Priebežné a konečné platby by sa mali uhradiť do 90 kalendárnych dní od dátumu, keď sa pravidelná správa považuje za dokončenú [53]. Príjemcovia sú povinní predložiť pravidelnú správu spolu so žiadosťou o preplatenie nákladov do 60 dní od skončenia obdobia, na ktoré sa správa vzťahuje. Útvary Komisie rozhodujú o tom, kedy je pravidelná správa prijateľná na účely (čiastočnej) platby, a v prípade opráv alebo potreby dodatočných informácií od konzorcia môžu pozastaviť časový limit. 66. V priemere vyše 85 % platieb týkajúcich sa grantov na výskum sa uhrádza v stanovenej lehote. Avšak len tento samotný ukazovateľ neposkytuje celkový obraz o včasnosti postupov. Napríklad riaditeľstvá E a I v rámci GR pre výskum a inováciu majú veľmi podobné výsledky. Obe vykonali 95 % platieb v roku 2010 a 92 % platieb v roku 2011 v lehote stanovenej v právnych predpisoch. Koordinátori projektov, ktoré riadi riaditeľstvo I, však dostávajú platby na základe ich žiadostí o preplatenie nákladov v priemere menej než sedem mesiacov po skončení obdobia, na ktoré sa vzťahuje správa, kým v riaditeľstve E je to takmer 10,5 mesiaca. Rozdiel v dĺžke viac ako troch mesiacov pri portfóliu projektov je ťažké pripísať vonkajším faktorom, keďže riaditeľstvá riadia podobné typy projektov s podobou štruktúrou účastníkov. KONTROLY KVALITY SÚ DOBRÉ, MAJÚ LEN NIEKOĽKO NEDOSTATKOV 67. Vnútorná kontrola sa všeobecne definuje ako proces, ktorého účelom je poskytnúť primerané uistenie vedeniu o dosiahnutí cieľov generálneho riaditeľstva. Kontroly týkajúce sa kvality majú za cieľ zaistiť, aby sa v rámci 7. RP financovali kvalitné projekty. KONTROLY KVALITY FUNGUJÚ DOBRE 68. V 7. RP sa finančné prostriedky prideľujú na základe súťažných výziev na predloženie návrhov a prostredníctvom nezávislého peer review založeného na prínose [54]. Čím sú kontroly výberu a implementácie projektov spoľahlivejšie, tým pravdepodobnejšie je, že 7. RP bude financovať kvalitné projekty. Nasledujúce kľúčové kontroly majú zásadný dosah na kvalitu výberového procesu a implementáciu projektov v 7. RP: a) projekty vyberajú odborníci s expertízou v danej oblasti, ktorí nečelia konfliktu záujmov, ktorý by mohol mať vplyv na ich objektivitu; b) Komisia usmerňuje odborníkov v priebehu procesu hodnotenia; c) hodnotenie sa riadi medzinárodnými osvedčenými postupmi v príslušnej oblasti; d) odporúčania predložené počas hodnotenia sa v primeranej miere riešia pred podpísaním dohody o grante; e) projektoví úradníci vykonávajú kontrolu prijatia následných opatrení k vedeckej realizácii projektov; f) vedecký pokrok dosiahnutý prostredníctvom portfólia projektov sa meria na základe stanovených cieľov. 69. Komisia hodnotí návrhy za pomoci nezávislých odborníkov, aby zabezpečila, že sa na financovanie vyberú len tie najkvalitnejšie z nich. Prístup Komisie je veľmi podobný prístupu vnútroštátnych agentúr poskytujúcich financovanie, hoci v niektorých aspektoch sa postupy hodnotenia líšia. Napríklad len Komisia stanovuje prísne kritéria pre zloženie hodnotiacich odborníkov (napr. geografické zloženie , podiel priemyselných expertov, rodová vyváženosť). 70. V priebehu 7. RP sa kontroly kvality zlepšili z hľadiska usmernení poskytovaných odborníkom a dokumentácie vo fáze rokovaní o projekte, počas ktorej sa riešia odporúčania odborníkov. Komisia tiež experimentuje s nástrojmi na odhalenie prípadov plagiátorstva a v tomto ohľade predstihla vnútroštátne agentúry poskytujúce financovanie. HLAVNÝ NÁSTROJ NA VÝBER ODBORNÍKOV MÁ ISTÉ NEDOSTATKY 71. Odborníci využívaní pri hodnotení predložených návrhov sa vyberajú z databázy EMI, ktorú Komisia vytvorila na tento účel. Všetci experti, ktorí sa podieľajú na hodnoteniach, sú povinní zaregistrovať sa v tejto databáze. Prevádzkové jednotky sa tiež musia ubezpečiť, že odborníci vykonávajúci hodnotenia nečelia konfliktu záujmov, ktorý by ohrozil ich objektivitu. Keďže databáza EMI je hlavným zdrojom informácií pre všetky útvary pri identifikácii odborníkov a kontroly potenciálneho konfliktu záujmov, mala by obsahovať správne a úplné informácie. Obsahuje údaje o približne 100000 expertoch. 72. Registrácia v databáze je úplne dobrovoľná, a rovnako aj aktualizácia informácií o odborníkovi. Existuje riziko, že odborníci zadajú nespoľahlivé informácie o svojich profesionálnych skúsenostiach alebo že údaje budú neaktuálne. Na identifikáciu vhodných odborníkov sa preto často využívajú aj iné zdroje [55]. Niektoré útvary používajú databázu EMI ako primárny zdroj identifikácie odborníkov, iné sa spoliehajú na EMI i iné zdroje, alebo využívajú predovšetkým iné zdroje na vyhľadanie vhodných expertov, ktorí sa následne musia zaregistrovať v EMI. 73. Pri preskúmaní databázy EMI sa zistili nedostatky, ktoré oslabujú jej užitočnosť ako nástroja na výber odborníkov, ako aj na uistenie, že vybraní odborníci nečelia konfliktu záujmov. Konkrétne: a) výkonnosť odborníkov, ktorí sa podieľali na predchádzajúcich hodnoteniach, sa nezaznamenáva. To môže predstavovať veľký nedostatok najmä v prípadoch, keď sa zistilo, že experti nedodržali pravidlá hodnotenia a/alebo požadovaný etický kódex; b) útvary sa musia uistiť, že odborníci "sa nepodieľajú na zákazke alebo výskumnej spolupráci s uchádzajúcou sa organizáciou ani s ňou v predchádzajúcich troch rokoch nespolupracovali" [56]. Napriek tomu však odborníci, ktorí sa zaregistrovali v databáze EMI, nie sú povinní uvádzať informácie o zamestnaní za predchádzajúce tri roky. 74. Vykonanie kontroly kvality informácií zaznamenaných v databáze EMI v súvislosti s každým odborníkom nie je hospodárne. Niektoré vnútroštátne agentúry poskytujúce financovanie však vytvorili hospodárne metódy na zlepšenie spoľahlivosti svojich databáz odborníkov: a) prepojenie databázy odborníkov s citačnými databázami alebo inými nezávislými zdrojmi informácií. SNF napríklad používa modul web-crawler, ktorý je prepojený s databázou odborníkov a ktorý zvyšuje spoľahlivosť údajov prehľadávaním vybraných zdrojov na internete; b) využívanie interných informácií o expertoch: pri výbere odborníkov si napríklad projektoví úradníci NSF môžu prezrieť aj zoznam projektov, na ktorých sa konkrétny expert už podieľal. 75. V čase auditu generálne riaditeľstvá Komisie plánovali aktualizáciu nástrojov na riadenie odborníkov tak, aby zahŕňali nové prvky, napríklad dátumy začiatku a ukončenia predchádzajúcich pracovných pomerov. Komisia očakáva, že tieto nové prvky zlepšia kvalitu údajov. FINANČNÉ KONTROLY SA ZEFEKTÍVNILI, STÁLE VŠAK NIE SÚ ZALOŽENÉ NA RIZIKU 76. Cieľom finančných kontrol je overiť, či boli pri transakciách 7. RP dodržané požiadavky oprávnenosti a že vzniknuté náklady priamo súvisia s cieľom projektu. MODEL FINANČNEJ KONTROLY 7. RP SA ZNAČNE ODLIŠUJE OD MODELOV VNÚTROŠTÁTNYCH AGENTÚR POSKYTUJÚCICH FINANCOVANIE; KONKRÉTNE SA V ŇOM PRIPISUJE MENŠÍ VÝZNAM MIERE RIZIKA 77. Systém kontroly by mal byť navrhnutý tak, aby bol hospodárny [57]. Z toho vyplýva, že prínosy kontrol by mali prevážiť náklady na ne [58]. Komisia zodpovedá nielen za správne vynaloženie finančných prostriedkov – čo znamená dôkladné kontroly a účinné meranie výkonnosti – ale aj za zmenšenie administratívnej záťaže na príjemcov finančných prostriedkov a zredukovanie administratívnych nákladov všade, kde je to možné. 78. V 6. RP a 7. RP Komisia prijala rozhodnutie upustiť od podrobných predbežných kontrol [59] a viac sa spoliehať na následné kontroly [60] s cieľom zmierniť záťaž príjemcov v súvislosti s predložením dôkazov pred vykonaním platieb. Väčšina zistených významných chýb sa preto odhalí prostredníctvom následných kontrol. Ako uviedol Dvor audítorov [61], predbežné kontroly sa často obmedzujú na administratívne preskúmanie žiadostí o preplatenie nákladov a súvisiacich výstupov. Všetky platobné transakcie v podstate podliehajú rovnakým predbežným kontrolám. 79. Vo všeobecnosti väčšina vnútroštátnych agentúr poskytujúcich financovanie vykonáva dôkladnejšie predbežné kontroly než Komisia. Hoci dôkladnejšie predbežné kontroly znamenajú lepšiu kontrolu, vyžadujú si viac zamestnancov a pre príjemcov predstavujú väčšiu administratívnu záťaž. Niektoré vnútroštátne agentúry poskytujúce financovanie používajú predbežné kontroly rozlíšené podľa typu príjemcu [62] alebo podľa jeho rizikového profilu [63]. To agentúram umožňuje sústrediť svoje obmedzené zdroje na tých príjemcov, ktorí predstavujú väčšie riziko. Výhodou je tiež, že tento postup zmenšuje záťaž v súvislosti s predbežnými kontrolami pre menej rizikových príjemcov. 80. Systém následných kontrol Komisie sa výrazne líši od modelov kontroly vo vnútroštátnych agentúrach poskytujúcich financovanie. Žiadna iná agentúra poskytujúca financovanie nepoužíva reprezentatívnu vzorku následných kontrol v rovnakej miere. Namiesto toho používajú stratégiu následných kontrol založených na riziku. Niektoré agentúry poskytujúce financovanie [64] kladú väčší dôraz na kontroly založené na inštitúciách, ktoré im umožňujú získať vyššiu mieru záruky o kontrolnom prostredí príjemcu a znížiť záťaž spojenú s auditom. Následné kontroly Komisie sa zameriavajú na jednotlivé projekty. 81. Na základe následných kontrol možno získať informácie o postupoch príjemcov a riziku, ktoré sa s nimi spája. SNF napríklad hodnotí príjemcov pomocou stupnice rizikovosti podľa ich doterajšieho výkonu. Tieto hodnotenia agentúre umožňujú rozšíriť predbežné kontroly rizikovejších príjemcov a zintenzívniť kontrolné snahy v oblastiach, ktoré sa považujú za problematické (napr. platy, vybavenie). Komisia nepoužíva informácie získané z následných kontrol na obmenu intenzity a zamerania predbežných kontrol s cieľom zlepšiť ich účinnosť. ZAVEDENIE JEDINEJ REPREZENTATÍVNEJ VZORKY PREDSTAVUJE ZLEPŠENIE 82. Generálne riaditeľstvá v oblasti výskumu prijali spoločnú stratégiu následných kontrol [65]. Do konca novembra 2011 sa na základe metodiky výberu vzorky vybralo osem samostatných reprezentatívnych vzoriek 161 následných kontrol vykonaných za každý útvar v oblasti výskumu [66]. Zúčastnené strany túto stratégiu ostro kritizovali, pretože pre príjemcov vytvorila zbytočnú administratívnu záťaž [67]. Vyústila do situácie, keď jeden príjemca mohol byť viackrát predmetom kontroly v priebehu 7. RP. 83. V súčasnosti existuje jediná spoločná reprezentatívna vzorka pre všetky útvary v oblasti výskumu. Komisia očakáva, že to zníži záťaž príjemcov spojenú s kontrolou a obmedzí situácie, keď jedného príjemcu opakovane kontroluje viacero útvarov v oblasti výskumu. Jediná reprezentatívna vzorka však pokrýva len útvary Komisie (92 % rozpočtu na 7. RP). Nebude zahŕňať tie časti 7. RP, ktoré implementujú nezávislé subjekty (STI, iniciatívy podľa článku 185), ktoré budú aj naďalej zodpovedať za uskutočnenie vlastných následných kontrol. NOVÉ NÁSTROJE SPLNILI POTREBY, NA KTORÉ BOLI VYTVORENÉ, IMPLEMENTÁCIA MÁ VŠAK NEDOSTATKY OBA NÁSTROJE ZLEPŠILI PODMIENKY FINANCOVANIA VÝSKUMU... 84. STI a RSFF boli vytvorené na dosiahnutie cieľov, ktoré by sa nedali jednoducho dosiahnuť len tradičnými nástrojmi založenými na grantoch. Cieľom vytvorenia STI bola podpora dlhodobých priemyselných investícií do vymedzených oblastí výskumu. Hlavným cieľom RSFF [68] bolo posilniť "investície súkromného sektora v celej Európe do výskumu, technického rozvoja a demonštrácií, ako aj do inovácie". To sa malo dosiahnuť zvýšením spomenutých súkromných investícií o cieľovú sumu 10 mld. EUR v dodatočných pôžičkách RDI. 85. V období 2008 až 2011 STI na projektoch v oblasti výskumu viazali prostriedky vo výške 1,4 mld. EUR. To predstavuje takmer 90 % zodpovedajúceho rozpočtu. Pre viacročný charakter projektov financovaných STI sú však platby omnoho nižšie [69]. Zo štruktúry účasti vyplýva, že STI dokázali prilákať širokú škálu príjemcov a svojimi výzvami na predloženie ponúk vyvážili pomer medzi akademickým a súkromným sektorom prilákaním viacerých súkromných účastníkov, ako to bolo pri výzvach v rámci špecifického programu "Spolupráca". 86. Niektoré STI obzvlášť úspešne zapojili MSP do svojich projektov. Napríklad 38 % finančných prostriedkov EÚ na spoločný podnik Čisté nebo získali MSP; vyše 40 % projektov financovaných spoločným podnikom ENIAC zahŕňalo MSP, aj keď podiel finančných prostriedkov spoločného podniku ENIAC pre MSP tvoril len približne 19 %. Z financovania STI získali MSP v priemere 21 %. 87. Do konca roku 2011 bolo v rámci RSFF schválených 96 operácií vo výške 9,5 mld. EUR. Keďže nie všetky schválené operácie vyústili do podpisu pôžičkovej operácie medzi EIB a prijímateľom, objem pôžičiek podpísaných projektov dosiahol 7,3 mld. EUR a vyplatené finančné prostriedky predstavovali takmer 5 mld. EUR [70]. Podľa GR pre výskum a inováciu bol pákový efekt príspevku EÚ 6,6 (každé euro príspevku EÚ zaistilo viac než šesť eur financovania RSFF prostredníctvom pôžičiek). GR pre výskum a inováciu ďalej odhaduje, že RSFF má multiplikačný efekt 28 na celkové investície do RDI (každým eurom z rozpočtu EÚ sa prispelo k celkovému financovaniu 28 eur investícií do RDI). V RSFF je diverzifikácia krajín široká. Ku koncu roka 2011 obsahovalo portfólio RSFF podpísané projekty z 21 krajín [71]. Tri členské štáty (Nemecko, Španielsko a Švédsko) však tvorili viac než polovicu všetkých transakcií RSFF. 88. Dvor audítorov si vyžiadal stanovisko odborníkov z priemyselného sektora (pri STI) a príjemcov (v prípade RSFF) na tieto dva nástroje. Všeobecné reakcie boli pozitívne a respondenti súhlasili, že nástroje sú užitočné. Odborníci z priemyselného sektora zapojení v STI napríklad uviedli, že STI zabezpečujú pridanú hodnotu podporou výskumných aktivít a úspešne budovali vzájomnú dôveru medzi stranami zapojenými do STI. ... NO PRÍLIŠ ZLOŽITÝ PRÁVNY RÁMEC ŠKODIL IMPLEMENTÁCII STI 89. Nastavenie musí byť upravené podľa povahy technologickej výzvy, ktorá sa má riešiť, charakteristík vzťahu medzi zúčastnenými stranami a finančných potrieb iniciatívy [72]. NA STI SA VZŤAHUJÚ POŽIADAVKY, KTORÉ NIE SÚ PRIMERANÉ ICH VEĽKOSTI 90. STI sú malé organizácie, zriadené ako orgány Únie. Právne postavenie orgánu Únie mu ukladá splniť požiadavky, ktoré by sa za bežných okolností vzťahovali len na omnoho väčšie organizácie z hľadiska ľudských zdrojov. V dôsledku toho sa v priemere 52 % zamestnancov STI venuje administratívnym úlohám. Na porovnanie v prípade agentúr EÚ, na ktoré sa vzťahujú rovnaké právne požiadavky, administratívne úlohy plní len 22 % zamestnancov [73]. 91. STI je povinná uplatňovať nariadenie o rozpočtových pravidlách, ktoré je podobné tomu, ktoré používajú inštitúcie EÚ. Na zamestnancov STI sa vzťahuje služobný poriadok [74]. Z tohto právneho rámca vyplýva očakávanie, že každá STI bude mať určitý počet funkcií: úradník na ochranu údajov, miestny úradník v oblasti bezpečnosti informácií, koordinátor vnútornej kontroly, účtovník (a zástupca), povoľujúci úradník (a zástupca), iniciátori (a zástupcovia), overujúci úradníci (a zástupcovia), vnútorný audítor, manažér IT a výbor zamestnancov. Tieto požiadavky sa ťažko plnia v subjekte, ktorý zamestnáva 13 až 31 zamestnancov. 92. Nariadenie o rozpočtových pravidlách STI nepovoľuje uzavrieť dohodu o rozsahu služieb s inou STI. Tým sa zakazuje spoločné využívanie služieb medzi STI s cieľom znížiť náklady. STI by napríklad mohli mať spoločnú funkciu vnútorného audítora. V právnom rámci sa ďalej požaduje schválenie dlhého zoznamu rozhodnutí správnou radou. Následne sa príliš mnoho administratívnych rozhodnutí (napríklad objednávky zásobovania jedlom a nákup kancelárskych potrieb) posúva na úroveň správnej rady, čo obmedzuje jej zameranie na strategické záležitosti [75]. POŽIADAVKY NA STI ZAPRÍČINILI ONESKORENÉ ZAČATIE FUNGOVANIA STI 93. V dôsledku času potrebného na vypracovanie a zavedenie rokovacieho poriadku a času na prijatie zamestnancov bolo spustenie STI pomalšie, ako sa plánovalo [76]. Udelenie finančnej autonómie STI trvalo v priemere dva roky. Znamenalo to, že Komisia naďalej zodpovedala v priemere za tretinu plánovanej prevádzkovej životnosti STI. Drvivá väčšina odborníkov z priemyselného sektora považovala čas, ktorý bol potrebný na zriadenie prevádzkovej štruktúry STI, za neopodstatnený. ... A JE POTREBNÉ DÔKLADNE ZOHĽADNIŤ RIZIKO A ÚČINOK VYTLAČENIA RSFF KOMISIA DOSTATOČNE NEPREUKÁZALA, ŽE FINANCOVANIE PROSTREDNÍCTVOM RSFF VEDIE K INVESTÍCIÁM, KTORÉ PRESAHUJÚ ÚROVEŇ INVESTÍCIÍ, PRI KTORÝCH BY PRÍJEMCOVIA REALIZOVALI PROJEKTY AJ BEZ VEREJNÝCH FINANCIÍ 94. Účelom RSFF je "financovanie rizikovejších európskych akcií v oblasti výskumu, technického rozvoja a demonštračných činností, ktoré by nebolo možné uskutočniť bez takejto podpory zo strany Spoločenstva" [77]. Aby bola táto podmienka splnená, EIB sa snaží financovať projekty RSFF s interným ohodnotením D- alebo nižšie. EIB by za normálnych okolností projekty s takýmto rizikom nefinancovala. 95. Dostupnosť dlhového financovania pre rizikovejšie projekty RDI je v časoch finančnej krízy mimoriadne cenná. RSFF zostal pre spoločnosti jedným z mála finančných nástrojov na udržanie aktivít v oblasti RDI. V prieskume Dvora audítorov sa to potvrdilo aj v odpovediach príjemcov RSFF. Príjemcovia RSFF tiež vyjadrili názor, že pôžičky pomohli vyhnúť sa "odlivu mozgov" vysoko kvalifikovaných osôb a udržať zamestnanosť EÚ. 96. V prieskume medzi príjemcami RSFF sa zistilo, že prístup k financiám nebol hlavnou prekážkou investícií do RDI zo strany príjemcov. Viac než polovica príjemcov RSFF (56 %) uviedla, že nižší úrok bol rozhodujúcim alebo významným faktorom uchádzania sa o pôžičku RSFF (pozri schému 7). Z toho vyplýva, že RSFF by mohol mať účinok vytlačenia a že niekoľko projektov RSFF by financovali komerčné banky [78], aj keď pri vyšších nákladoch pre príjemcov. Vzhľadom na pomerne dlhú splatnosť pôžičiek je príliš skoro na posúdenie rizík, ktoré EIB prijala v rámci RSFF. Súčasná nízka miera znehodnotenia [79] by však mohla naznačovať, že pôžičky RSFF nie sú nevyhnutne natoľko rizikové, ako sa očakávalo pri zriadení RSFF. SCHÉMA 7 DÔVODY UCHÁDZANIA SA O PÔŽIČKU RSFF +++++ TIFF +++++ Zdroj: Dotazník Dvora audítorov pre príjemcov RSFF REVÍZIOU PARAMETROV RSFF V ROKU 2011 SA ZVÝŠILO RIZIKO PRE ROZPOČET EÚ 97. Podľa pôvodnej dohody o spolupráci v rámci RSFF uzavretej medzi EIB a Európskou komisiou sa z rozpočtu EÚ financovala maximálna strata 50 % nominálnej hodnoty pôžičky. Zmenou a doplnením z decembra 2011 sa zaviedol nový prístup založený na "portfóliu po strate prvej tranže". Keď sa uplatní tento nový prístup, EIB môže z príspevku EÚ stiahnuť sumu vo výške 95 % hodnoty znevýhodnených pôžičiek v medziach celkového príspevku EÚ. EIB je preto vystavená zostatkovému riziku 5 % sumy znehodnotenia a všetkým znehodnoteným sumám prekračujúcim príspevok EÚ. Revidovanou dohodou o spolupráci sa tak riziká presunuli z EIB na EÚ. Ak sa ukáže, že pôžičky sú skutočne nízkorizikové, kumulovaná suma strát nepresiahne maximálny príspevok EÚ a EÚ bude v konečnom dôsledku znášať 95 % strát znehodnotených pôžičiek (názorný príklad je uvedený v rámčeku 6). Z rozhodnutia Rady celkom jasne nevyplýva, akú úroveň rizika by EÚ akceptovala. RÁMČEK 6 PRÍKLAD POROVNANIA PÔVODNEJ A REVIDOVANEJ DOHODY O SPOLUPRÁCI Pôvodná dohoda o spolupráci Maximálny príspevok EÚ na pokrytie straty súvisiacej s príslušnou pôžičkou bol stanovený na 50 %. To znamená, že v prípade pôžičky vo výške 100 mil. EUR sa na pokrytie rizika nesplácania zablokovalo maximálne 50 mil. EUR. Keby dlžník pôžičku nesplácal, strata pre EÚ by predstavovala 50 mil. EUR a zvyšok by znášala EIB. Revidovaná dohoda o spolupráci Pri pôžičke v tej istej výške sa suma zablokovaná z príspevku EÚ stanovuje na 95 mil. EUR. Ak by dlžník pôžičku nesplácal, strata pre EÚ by predstavovala 95 mil. EUR, kým EIB by znášala stratu len vo výške 5 mil. EUR. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 98. V priebehu 7. RP zaviedla Komisia niekoľko zmien, ktorými sa zjednodušili pravidlá účasti. Komisia najmä úspešne zefektívnila požiadavky a skvalitnila dokumenty obsahujúce usmernenie pre príjemcov. Model financovania 7. RP je stále zložitý, no jeho zjednodušenie je dôležitým prvkom návrhu Komisie týkajúceho sa pravidiel účasti na programe Horizont 2020 (pozri body 17 až 20). 99. V niektorých prípadoch Komisia dokázala zosúladiť ustanovenia o 7. RP, na maximalizáciu výhod však bude v budúcnosti potrebné vykonať viac. Dvor audítorov poznamenáva, že napriek významu, ktorý Komisia pripisuje jednotnosti prípravných aktov 7. RP, niektoré aspekty implementácie 7. RP sú stále poznačené nejednotnosťou. Príjemcovia 7. RP čelia rozdielom, ktoré vyplývajú z relatívnej nezávislosti útvarov Komisie. Zriadenie RCC ako výboru na vysokej úrovni s celkovou zodpovednosťou je správnym krokom na riešenie nejednotných pravidiel, avšak mechanizmy na odhalenie odchylných postupov sú slabé (pozri body 21 až 44). ODPORÚČANIE 1 S cieľom lepšie zosúladiť ustanovenia o 7. RP s postupmi príjemcov by Komisia mala v rámci programu Horizont 2020: - vyvinúť ďalšie úsilie na zabezpečenie akceptácie postupov príjemcov, - zredukovať požiadavky, ktoré musia príjemcovia splniť na účely osvedčenia ich metodík výpočtu nákladov, - zabezpečiť, že osvedčenia o metodike zaisťujú jasné výhody v podobe nižšej administratívnej záťaže, aby získanie takéhoto osvedčenia bolo pre príjemcov zjavne ekonomicky výhodné, - v odôvodnených prípadoch prijala zavedené vnútroštátne postupy, napríklad metodiky priemerných nákladov, s cieľom ďalšieho zjednodušenia pre tých príjemcov, ktorí tieto postupy uplatňujú. ODPORÚČANIE 2 Komisia by mala zlepšiť jednotnosť riadenia 7. RP. Zriadenie RCC je krok správnym smerom. Komisia by mala vykonať hĺbkovú analýzu postupov, aby odhalila a odstránila akékoľvek rozdiely. Komisia by mala lepšie zosúladiť implementáciu ostatných nástrojov v oblasti výskumu (STI, štrukturálne fondy) s rámcovými programami (7. RP a Horizont 2020) ako dobrý príklad toho, ako pristupovať k cieľu európskeho výskumného priestoru, ktorým je lepšia harmonizácia prostredníctvom zosúladenia pravidiel. 100. Riadenie procesov 7. RP Komisiou nie je v určitých kľúčových oblastiach dostatočne dôkladné. Na jednej strane sú koncepcia procesu, zlepšovanie a informácie silnými oblasťami s nemnohými nedostatkami. Na druhej strane však Komisia dostatočne nezosúladila zdroje na podporu procesov 7. RP. Nejednotnosť interných nástrojov a chýbajúce nástroje riadenia podnikových procesov môžu brániť efektívnej implementácii. Niektorými príkladmi rozvinutejších nástrojov v Komisii by sa mohli inšpirovať ostatné útvary. Okrem toho existujú náznaky, že využitie zamestnancov sa medzi jednotlivými témami špecifického programu "Spolupráca" líši. Dvor audítorov vo svojej analýze použil základné ukazovatele pracovnej záťaže, ktoré naznačujú, že na implementáciu niektorých tém sa využíva príliš veľa ľudských zdrojov na úkor iných tém alebo ostatných aktivít Komisie (pozri body 45 až 55). ODPORÚČANIE 3 Na zlepšenie efektívnosti procesov by Komisia mala zabezpečiť riadne zosúladenie zdrojov: - Komisia už začala vyvíjať novú generáciu nástrojov IT pre program Horizont 2020. Na efektívnu implementáciu procesov by Komisia mala zaviesť nástroje, ktoré integrujú funkcie zákazníckych služieb, interné funkcie a funkcie týkajúce sa pracovných tokov a ktorých štruktúra je pružná a umožňuje rýchle aktualizácie bez negatívneho vplyvu na hladký priebeh operácií. - Pokiaľ ide o zamestnancov, generálne riaditeľstvá Komisie by sa mali dohodnúť na ukazovateľoch pracovnej záťaže, ktoré budú tvoriť základ objektívneho posúdenia zamestnaneckých potrieb pri riadení rámcového programu. Na základe týchto ukazovateľov by Komisia mala zrealizovať štúdiu, aby identifikovala útvary alebo riaditeľstvá s nadmerným počtom zamestnancov, z ktorých možno zamestnancov presunúť do oblastí s nedostatočným počtom personálu alebo na iné činnosti Komisie. 101. Hoci sa lehoty spracovania v priebehu 7. RP skrátili, v roku 2012 sa priblížili len k deviatim mesiacom. Počas auditu sa poukázalo na niekoľko príčin dlhšieho času potrebného na udelenie grantu, ako aj na osvedčené postupy na riešenie tých príčin, ktorým sa dá predísť. Najdôležitejšie je, aby vedenie tomuto problému venovalo pozornosť a aby existovalo prostredie, ktoré umožňuje účinné zdieľanie osvedčených postupov. Významné rozdiely v celkovom čase na vykonanie platby medzi jednotlivými riaditeľstvami tiež naznačujú potenciálny priestor na zlepšenie (pozri body 56 až 66). ODPORÚČANIE 4 Skrátenie časov potrebných na spracovanie, najmä času na udelenie grantu, si vyžaduje, aby boli procesy do maximálnej možnej miery zautomatizované a aby sa v celej Komisii implementovali jednotne. Na tento účel by Komisia mala preskúmať, či by harmonizovanejšie rozdelenie úloh medzi útvarmi nezlepšilo efektívnosť procesov. Komisia by mala zabezpečiť optimálne rozdelenie úloh s prihliadnutím na zmeny plánované v rámci programu Horizont 2020. Tým sa umožní jednoduchá výmena osvedčených postupov medzi jednotlivými útvarmi a vytvoria rovnaké podmienky, v ktorých sa výkonnosť jednotlivých organizačných subjektov implementujúcich ten istý program bude môcť priamo porovnať. Ďalším prínosom bude menšia komplexnosť, ktorá zase zefektívni rámcový program (napríklad zriadenie elektronických nástrojov pre pracovné toky bude jednoduchšie). 102. Kontroly kvality týkajúce sa výberu a následných opatrení k projektom fungujú dobre. Prístup Komisie k hodnoteniu sa riadi osvedčenými medzinárodnými postupmi. Pri audite sa zistil jeden špecifický nedostatok kontrol kvality, ktorý súvisí s hlavným nástrojom na výber odborníkov. Čo sa týka finančných kontrol, model finančnej kontroly 7. RP sa výrazne odlišuje od modelov vnútroštátnych agentúr poskytujúcich financovanie. Viac sa spolieha na kontroly po vykonaní platby a prikladá menší význam riziku chýb. Stratégie kontroly založené na riziku umožňujú vnútroštátnym agentúram poskytujúcim financovanie zamerať ich kontrolné snahy na tých príjemcov, ktorí predstavujú väčšie riziko, a zmierniť záťaž spojenú s kontrolami pri menej rizikových príjemcoch (pozri body 67 až 83). ODPORÚČANIE 5 Komisia by mala vo väčšej miere zakladať svoje kontrolné činnosti na riziku. Konečným cieľom by malo byť zameranie kontrol na tých príjemcov, ktorí predstavujú vyššie riziko, a zmierniť bremeno kontrol pre menej rizikových príjemcov. Príjemcovia by mali byť rozdelení do kategórií na základe všeobecného rizikového profilu a skúsenosti Komisie s kontrolným prostredím príjemcu. Spolupráca s vnútroštátnymi agentúrami poskytujúcimi financovanie môže zabezpečiť ďalšie informácie o riziku príjemcov a potenciálne by mohla viesť i k zníženiu záťaže kontroly na niektorých príjemcov. Pokiaľ ide o následné kontroly, Komisia by mala rozšíriť jedinú reprezentatívnu vzorku kontrol, aby sa vzťahovala na všetky časti 7. RP. 103. Oba nové nástroje, ktoré Dvor audítorov analyzoval v priebehu tohto auditu, preukázali potenciál zlepšiť podmienky financovania výskumu. Splnili potreby, pre ktoré boli vytvorené. Niekedy veľmi úspešne prilákali špecifické skupiny príjemcov (napr. MSP). Implementáciu STI však sťažoval príliš zložitý právny rámec (pozri body 84 až 93). ODPORÚČANIE 6 Dvor audítorov odporúča, aby rozpočtové orgány a Komisia zosúladili právny rámec pre STI (a ktorékoľvek podobné budúce nástroje) s počtom zamestnancov. Konkrétne by mali byť zracionalizované všetky požiadavky, ktoré neslúžia priamo na zabezpečenie riadnej kontroly. Mali by sa rozšíriť právomoci výkonného riaditeľa zodpovedného za každodenné riadenie, aby sa správna rada mohla sústrediť výhradne na operačné a strategické záležitosti. 104. Je potrebné dôkladne zvážiť riziko a možný účinok vytlačenia RSFF. Komisia dostatočne nepreukázala, že financovanie prostredníctvom RSFF vedie k investíciám, ktoré presahujú úroveň investícií, pri ktorých by príjemcovia realizovali projekty aj bez verejných financií (pozri body 94 až 97). ODPORÚČANIE 7 Na maximalizáciu dosahu RSFF a minimalizáciu rizika účinku vytlačenia musí Komisia preukázať, že sa zameriava na tých príjemcov, ktorí nedokážu získať dlhové financovanie od komerčných a iných poskytovateľov. Systém rozdelenia rizika medzi Komisiou a EIB by okrem toho mal byť v právnom základe jasnejšie stanovený, ako je to pri iných finančných nástrojoch riadených Komisiou. Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Louis GALEA, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 19. marca 2013. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Akými sú udržateľný rozvoj, zmena klímy, energetika, doprava, verejné zdravie, informačné technológie a biotechnológia. [2] Príloha I k rozhodnutiu Európskeho parlamentu a Rady č. 1982/2006/ES z 18. decembra 2006 o siedmom rámcovom programe Európskeho spoločenstva v oblasti výskumu, technického rozvoja a demonštračných činností (2007 – 2013) (Ú. v. EÚ L 412, 30.12.2006, s. 1). [3] Táto suma nezahŕňa rozpočet 7. RP Euratom, ktorý zabezpečí v tom istom období dodatočných 5,3 mld. EUR. [4] Švajčiarsko, Izrael, Nórsko, Island, Lichtenštajnsko, Turecko, Chorvátsko, Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko, Srbsko, Albánsko, Čierna Hora, Bosna a Hercegovina, Faerské ostrovy a Moldavská republika. [5] Iniciatívy stanovené na základe článku 185 ZFEÚ (iniciatívy podľa článku 185) Únii umožňujú poskytnúť podporu na spoločnú implementáciu výskumných a rozvojových programov členských štátov. Implementáciu riadia osobitné vykonávacie štruktúry. [6] Financuje sa prostredníctvom špecifického programu "Myšlienky", ktorý implementuje Európska rada pre výskum a jej výkonná agentúra. [7] Pojem výskum "blue sky" alebo výskum "na hraniciach poznania" označuje vedecký a technologický výskum za hranicami súčasných znalostí, ktorý preniká do nových oblastí a pre ktorý je charakteristické stieranie hraníc medzi jednotlivými vednými odbormi. [8] Z 39 % pri 4. RP na 31 % pri 6. RP. Zdroj: Priebežné hodnotenie siedmeho rámcového programu – správa expertnej skupiny, 12. novembra 2012. [9] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1906/2006 z 18. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú pravidlá pre účasť podnikov, výskumných centier a univerzít na akciách v rámci siedmeho rámcového programu a pre šírenie výsledkov výskumu (2007 – 2013) (Ú. v. EÚ L 391, 30.12.2006, s. 1). [10] Napríklad poverenie koordinátorov riadením a využívanie audítorských osvedčení alebo zjednodušenie opatrení Marie Curie. Opatrenia Marie Curie sú teraz súčasťou špecifického programu "Ľudia". [11] SEC(2005) 431 final. [12] V rámci centralizovaného hospodárenia rozpočet plní buď priamo Komisia alebo nepriamo agentúry alebo iné orgány, na ktoré Komisia preniesla právomoci. [13] Osobitná správa č. 1/2004 o riadení nepriamych opatrení v oblasti výskumu a technického rozvoja v rámci piateho rámcového programu (5. RP) pre výskum a technologický rozvoj (1998 až 2002) spolu s odpoveďami Komisie (Ú. v. EÚ C 99, 23.4.2004, s. 1). [14] Členskými štátmi ENIAC sú Belgicko, Česká republika, Nemecko, Estónsko, Írsko, Grécko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko, Lotyšsko, Maďarsko, Holandsko, Rakúsko, Poľsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovenská republika, Fínsko, Švédsko, Spojené kráľovstvo a Nórsko. [15] Výber vedeckých tém a stanovovanie plánov práce neboli zahrnuté do rozsahu tohto auditu. [16] SEC(2005) 431, COM(2005) 705 final, SEC(2005) 430 final, COM(2010) 187 final. [17] Závery o zjednodušených a efektívnejších programoch, ktorými sa podporuje európsky výskum a inovácie, 3016. zasadnutie Rady pre konkurencieschopnosť dňa 26. mája 2010; správa Európskeho parlamentu o zjednodušení realizácie rámcových programov pre výskum, 2010/2079(INI). [18] "Dvor audítorov sa domnieva, že radikálne zjednodušený model financovania nákladov zlepší spoľahlivosť modelu, zníži riziko nezrovnalostí v žiadostiach príjemcov o preplatenie nákladov, zjednoduší účtovníctvo projektov a odstráni niektoré kroky v overovaní, ktoré sa vyžadujú v rámci súčasného modelu financovania pre 7. RP, a tým uľahčí a zrýchli proces predkladania žiadostí." Viac podrobností je uvedených v stanovisku Dvora audítorov č. 6/2012 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa ustanovujú pravidlá účasti a šírenia v programe "Horizont 2020 – rámcový program pre výskum a inovácie (2014 – 2020)" (Ú. v. C 318, 20.10.2012, s. 1). [19] SEC(2005) 431 final, časť 2.5. [20] Napríklad bod 117 udelenia absolutória Európskym parlamentom za plnenie všeobecného rozpočtu za rok 2007, 2008/2186(DEC); COM(2010) 187 final; správa Európskeho parlamentu o zjednodušení realizácie rámcových programov pre výskum (2010/2079(INI)); závery o zjednodušených a efektívnejších programoch, ktorými sa podporuje európsky výskum a inovácie, 3016. zasadnutie Rady pre konkurencieschopnosť dňa 26. mája 2010. [21] Plánovaný rozsah mechanizmu osvedčovania sa obmedzoval na účastníkov s viacerými alebo veľkými účasťami: účastníci s 8 účasťami nad 375000 EUR. [22] Výročná správa Európskeho dvora audítorov za rozpočtový rok 2010 (Ú. v. C 326, 10.11.2011). [23] V apríli 2009 Európsky parlament uviedol, že príjemcovia by mali mať možnosť uplatňovať svoje metodiky priemerných nákladov, a požiadal "Komisiu, aby začala konanie, na základe ktorého sa pravidlá 7. rámcového programu zosúladia so všeobecnými obchodnými praktikami, ktoré umožnia výpočet a účtovanie priemerných hodinových sadzieb za nákladovú položku" (Zdroj: Udelenie absolutória Európskym parlamentom za plnenie všeobecného rozpočtu za rok 2007, 2008/2186(DEC)). Rozhodnutie (C(2011) 174) v reakcii na túto žiadosť bolo prijaté v januári 2011. [24] Národné kontaktné miesta existujú vo všetkých členských štátoch. Sú podpornými štruktúrami 7. RP, ktoré poskytujú praktické informácie výskumníkom a podnikateľom o ich účasti na 7. RP. [25] SEC(2005) 431. [26] COM(2005) 705. [27] SEC(2005) 431; COM(2005) 705. [28] Priebežné hodnotenie 7. RP, s. 56. [29] Kontrola finančnej validácie je založená na kombinácii niekoľkých finančných ukazovateľov likvidity, solventnosti, ziskovosti, nezávislosti, toku hotovosti a čistého prevádzkového zisku. [30] Účelom jednotného vyjasňovacieho strediska bolo zaručiť dôsledný a jednotný výklad, najmä pokiaľ ide o právne a finančné ustanovenia zmlúv uzavretých medzi Komisiou a príjemcami. [31] Rozhodnutie č. 1982/2006/ES. [32] V roku 2013 bude 7. RP predstavovať zhruba 10 % financovania členskými štátmi. Zdroj: Priebežné hodnotenie siedmeho rámcového programu – správa expertnej skupiny. [33] Odôvodnenie 5 nariadenia o 7. RP (ES) č. 1906/2006. [34] Odôvodnenie 21 rozhodnutia o 7. RP. [35] Neziskové verejné subjekty, stredoškolské a vysokoškolské zariadenia, výskumné organizácie a MSP. [36] Článok 7 ods. 4 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 z 5. júla 2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja, a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1783/1999 (Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 1). [37] Proces sa definuje ako "štruktúrovaný, vymedzený súbor činností navrhnutých na vyprodukovanie špecifického výstupu pre konkrétneho zákazníka". Zdroj: Davenport, T.H., Process innovation: Reengineering work through information technology, Harvard Business School Press. [38] Týchto päť prvkov vychádza z postupov riadenia procesov vo verejnom (štandardy vnútornej kontroly Komisie, rámec Národného kontrolného úradu Spojeného kráľovstva pre zrelosť riadenia procesov), ako aj v súkromnom sektore (t. j. Hammer: The Process Audit, Harvard Business Review; 2011-12 Criteria for performance excellence, Baldrige Performance Excellence Program). [39] Predkladanie správ a vedecké preskúmania je častejšie v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie. [40] Hammer, M. "The Process Audit", Harvard Business Review, apríl 2007. [41] Štandard vnútornej kontroly Komisie č. 7 "Prevádzková štruktúra" – tipy pre zvýšenie účinnosti. [42] Nástroje IT pre zákaznícke služby uľahčujú komunikáciu s príjemcami. Interné nástroje IT slúžia na podporu zamestnancov Komisie pri vykonávaní ich interných úloh. Cieľom nástrojov IT BPM je zautomatizovať pracovné toky, a tým urýchliť administratívne procesy. Takisto umožňujú lepšie monitorovanie pracovných tokov zo strany vedenia. [43] Štandard vnútornej kontroly Komisie č. 3 "Rozdelenie zamestnancov a mobilita", požiadavky. [44] Štandard vnútornej kontroly Komisie č. 8 "Procesy a postupy" [45] Odôvodnenie 23 rozhodnutia č. 1982/2006/ES. [46] Odôvodnenie 19 nariadenia (ES) č. 1906/2006. [47] SEC(2005) 430, príloha 1, s. 42. [48] SEC(2009) 477 final, s. 3. [49] Webcorda, projekty úspešne dohodnuté pred koncom mája 2012. [50] REA a GR pre podnikanie a priemysel sa uvádzajú spolu, pretože v rámci špecifického programu "Spolupráca" spoločne riadia tie isté témy. Ich TTG je dlhší sčasti z dôvodu bezpečnostnej previerky, ktorej podliehajú všetky projekty v rámci témy "Bezpečnosť". Nedávny priemerný TTG pri projektoch témy "Vesmír", kde rokovací proces nezdržiava bezpečnostná previerka, bol 350 dní. [51] Napríklad "jednoduchšie riadenie menších konzorcií má potenciál skracovať priemerný čas medzi podaním žiadosti a udelením grantu". Zdroj: COM(2010) 187. [52] SEC(2009) 477 final. [53] Od tretieho štvrťroku 2009 Komisia skrátila časové limity na vykonanie priebežných a konečných platieb na 90 dní s cieľom podporiť hospodársku obnovu. V právnom základe sa stanovuje limit 105 dní. (článok 106 nariadenia Komisie (ES, Euratom) č. 2342/2002 z 23. decembra 2002, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie nariadenia o rozpočtových pravidlách (Ú. v. ES L 357, 31.12.2002, s. 1). Články II.14 až II.19 prílohy 2 k vzorovej dohode o grante). [54] Nariadenie (ES) č. 1906/2006. [55] Tieto zahŕňajú identifikáciu expertov prostredníctvom vedeckých publikácií, ktoré sa týkajú témy výzvy na predloženie návrhov (napr. Nature, Science), vedecké internetové stránky (napr. PubMed, ISI web of knowledge a SCOPUS), účasť na konferenciách, využívanie sociálnych médií a internetu na overenie informácií o odborníkovi. [56] Všeobecné podmienky platné pre menovanie nezávislých odborníkov v podobe stanovenej v "pravidlách pre predkladanie návrhov". [57] Bod 21 stanoviska Dvora audítorov č. 1/2010. [58] Bod 12 stanoviska Dvora audítorov č. 1/2010. [59] Predbežné kontroly sú finančnými kontrolami, ktoré sa vykonávajú pred podpísaním grantu alebo pred jeho vyplatením. Môžu sa týkať inštitúcií (napr. kontroly právnej a finančnej validácie) alebo projektov. [60] Následné kontroly sa vykonávajú po preplatení nákladov príjemcom na základe ich žiadostí. [61] Bod 8.20 výročnej správy Dvora audítorov za rozpočtový rok 2011. [62] DFG a Francúzska národná výskumná agentúra. [63] SNF. [64] SNF, rady pre výskum v Spojenom kráľovstve. [65] Stratégia následných auditov v rámci 7. RP na obdobie 2009 – 2016. [66] Okrem reprezentatívnych následných kontrol môžu útvary na získanie dodatočnej záruky o riadnom fungovaní systémov kontroly použiť aj nápravné následné kontroly. [67] Európsky parlament i Rada, niekoľko členských štátov (napr. Nemecko, Spojené kráľovstvo, EÚ-12, Fínsko) a krajiny, ktorých sa týka rozšírenie, vyzvali k zníženiu intenzity auditov počas prípravy programu Horizont 2020. [68] Príloha III k rozhodnutiu Rady č. 2006/971/ES z 19. decembra 2006 o osobitnom programe Spolupráca, ktorým sa vykonáva siedmy rámcový program Európskeho spoločenstva v oblasti výskumu, technického rozvoja a demonštračných činností (2007 – 2013) (Ú. v. EÚ L 400, 30.12.2006, s. 86). [69] Správy o overení ročnej účtovnej závierky spoločných podnikov za rozpočtový rok 2011 spolu s odpoveďami spoločných podnikov (Ú. v. EÚ C 6, 10.1.2013, s. 1, 9, 18, 27, 36, 46 a 56). [70] Výročná následná operačná správa RSFF za rok 2011. [71] 19 členských štátov, Izrael a Turecko. [72] Správa Európskej komisie o ETP a STI: podpora verejno-súkromného partnerstva v oblasti výskumu a vývoja na posilnenie konkurencieschopnosti priemyslu (revidované v marci 2006), SEC(2005) 800. [73] Údaj vychádzajúci z analýzy Európskeho dvora audítorov, ktorá zahŕňala 22 agentúr za roky 2008, 2009 a 2010. [74] Služobný poriadok a podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, ktoré sa vzťahujú na zamestnancov inštitúcií EÚ. [75] Ako uviedli odborníci z priemyselného sektora počas rozhovorov. [76] Potvrdila to Komisia: "Vnútorné štruktúry [STI] stále nefungovali optimálne a ešte sa musia spamätať z počiatočných operačných oneskorení". Zdroj: pracovný dokument útvarov Komisie, ktorý je sprievodným dokumentom k výročnej správe o pokroku dosiahnutom spoločnými podnikmi spoločných technologických iniciatív v roku 2010, SWD(2012) 105. [77] Príloha III k rozhodnutiu 2006/971/ES. [78] 72 % príjemcov RSFF nesúhlasí alebo rozhodne nesúhlasí s vyhlásením, že nemalo prístup k inému zdroju dlhového financovania. [79] Len dve pôžičky v súhrnnej hodnote 70 mil. EUR boli znehodnotené. To predstavuje 7 % príspevku EÚ na pokrytie strát RSFF a 1,4 % celkových vyplatených finančných prostriedkov. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I PREHĽAD AUDÍTORSKÉHO PRÍSTUPU +++++ TIFF +++++ Poznámka: Čísla v zátvorkách sa odkazujú na bod v prílohe obsahujúci opis metodiky. OPIS METÓD ZBERU AUDÍTORSKÝCH DÔKAZOV PREDBEŽNÁ ŠTÚDIA 1. Pred vykonaním hlavnej výskumnej štúdie sa realizovala predbežná štúdia s cieľom identifikovať hlavné riziká pre efektívnu implementáciu 7. RP. Táto prieskumná práca bola založená na dokladovej kontrole a rozhovoroch so zamestnancami Komisie, ktorí sa podieľali na hlavných oblastiach implementácie 7. RP, zamestnancami venujúcimi sa výskumným témam v niekoľkých stálych zastúpeniach, zamestnancami národných kontaktných kancelárií pre oblasť výskumu a inovácií v Bruseli a zástupcami najdôležitejších príjemcov, napríklad univerzít, výskumných organizácií a súkromných spoločností. POROVNÁVACIE NÁVŠTEVY VNÚTROŠTÁTNYCH AGENTÚR POSKYTUJÚCICH FINANCOVANIE 2. S cieľom porovnať pravidlá účasti na 7. RP a procesy Komisie bolo vybraných päť krajín na komparatívnu analýzu, pričom sa brala do úvahy kvalita systému financovania výskumu v danej krajine. V týchto piatich krajinách sa za pomoci troch výberových kritérií identifikovalo 10 agentúr na financovanie výskumu. Kritériami bola výška rozpočtu systémov financovania, ktoré agentúry riadili, podobnosť prístupu k financovaniu a uznaná jedinečnosť systémov. Návšteva sa uskutočnila v týchto agentúrach: v Nemecku: Nemecký výskumný fond (DFG), Spolkové ministerstvo hospodárstva a technológií, Ministerstvo hospodárstva a európskych záležitostí Brandenburska (riadiaci orgán pre štrukturálne fondy); v Spojenom kráľovstve: rady pre výskum, Výbor pre technologickú stratégiu, regionálne rozvojové agentúry; vo Francúzsku: Francúzska národná výskumná agentúra; v Spojených štátoch amerických: Národná vedecká nadácia (NSF), ministerstvo energetiky; vo Švajčiarsku: Švajčiarska národná vedecká nadácia (SNF). DOTAZNÍK PRE PRÍJEMCOV 3. Viac než 300 príjemcov vo vzorke bolo oslovených, aby sa prostredníctvom elektronického dotazníka vyjadrili k aspektom dôležitým pre implementáciu 7. RP. Vzorka bola vybraná z hlavných príjemcov 7. RP v rámci každej kategórie príjemcov (vysokoškolský sektor, výskumné inštitúcie, priemyselný sektor, súkromné subjekty, MSP). Vybraní príjemcovia získali takmer polovicu rozpočtu 7. RP. Na dotazník odpovedalo približne 40 % oslovených príjemcov. POLOŠTRUKTÚROVANÉ ROZHOVORY SO ZAMESTNANCAMI ZAINTERESOVANÝMI NA IMPLEMENTÁCII 7. RP 4. Celkovo bolo na audit vybraných osem riaditeľstiev a/alebo útvarov Komisie: Riaditeľstvo H – Aeronautika, Globálne monitorovanie pre životné prostredie a bezpečnosť, bezpečnosť a obrana v GR pre podnikanie a priemysel Riaditeľstvo E – Digitálny obsah a kognitívne systémy v GR pre informačnú spoločnosť a média (teraz riaditeľstvo A v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie) Riaditeľstvo G – Komponenty a systémy v GR pre informačnú spoločnosť a média (teraz riaditeľstvo G v GR pre komunikačné siete, obsah a technológie) Riaditeľstvo E – Biotechnológie, poľnohospodárstvo a potraviny v GR pre výskum a inováciu Riaditeľstvo F – Zdravie v GR pre vý