C 14/72

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru – Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Lepšia tvorba práva: prehľad činností a udržanie záväzku

[COM(2019) 178 final]

(2020/C 14/10)

Spravodajca: Denis MEYNENT

Konzultácia Európska komisia, 3.6.2019 Právny základ článok 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie Príslušný podvýbor sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu Prijaté v sekcii 3.9.2019 Prijaté v pléne 25.9.2019 Plenárne zasadnutie č. 546 Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa) 99/0/0

1. Závery a odporúčania

1.1. Európske právne predpisy sú základným faktorom integrácie. Pokiaľ sú právne predpisy primerané, sú pre všetkých aktérov a európskych občanov dôležitou zárukou právnej ochrany a istoty ( 1 )

1.2. Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV) žiada, aby bol program lepšej tvorby práva podmienený určitými podstatnými zlepšeniami (pozri odporúčania uvedené ďalej). Navrhuje, aby zodpovednosť za tento program bola zverená podpredsedovi nového kolégia.

1.3. EHSV pripomína, že lepšia tvorba práva nemôže nahrádzať politické rozhodnutia a v žiadnom prípade nemôže viesť k deregulácii ani k zníženiu úrovne sociálnej ochrany, ochrany životného prostredia a spotrebiteľa a základných práv ( 2 )

1.4. Používanie nástrojov lepšej tvorby práva musí byť prostriedkom na zabezpečenie toho, aby sa udržateľnosť opatrení realizovaných v rámci politík EÚ účinne zohľadňovala.

1.5. EHSV vyzýva Komisiu, aby preskúmala usmernenia a kritériá súboru nástrojov lepšej tvorby práva v záujme začlenenia cieľov udržateľného rozvoja Agendy 2030 do procesov hodnotenia. „Kontrola udržateľnosti“ by sa mala výslovne zahrnúť do súboru nástrojov pre lepšiu tvorbu práva.

1.6. EHSV opakuje svoju výzvu, aby sa európsky ekosystém posúdenia vplyvu a hodnotenia naďalej vyvíjal s cieľom zlepšovať jeho kvalitu a podporovať aktívnu účasť organizovanej občianskej spoločnosti na tvorbe a vykonávaní právnych predpisov ( 3 )

1.7. V posúdeniach vplyvu by sa mal v záujme zainteresovaných strán vždy uprednostňovať prístup vychádzajúci z analýzy nákladov a prínosov, ktorý je založený na spoľahlivých a overiteľných údajoch, ako aj kvantitatívny prístup.

1.8. EHSV vyzýva Komisiu, aby zaviedla inteligentnú hodnotiacu maticu, ktorá umožní dynamické modelovanie vplyvu zásadných pozmeňujúcich návrhov spoluzákonodarcov a zainteresovaných strán a poskytne objektívny dôkaz o vplyve určitých parametrov, ako sú úrovne emisií, percentuálne podiely, prahové hodnoty alebo kvantitatívne stropy, ale aj kvalitatívne údaje. EHSV v tejto súvislosti vyzýva na zavedenie pilotného projektu inteligentného modelovania.

1.9. Posúdenia vplyvu musia byť integrované s prihliadnutím na všetky kritériá, z ktorých najdôležitejšia je sociálna ochrana, ochrana spotrebiteľa a zamestnanosť, ale aj zdravie, životné prostredie, klíma, územné vplyvy, MSP a mikropodniky.

1.10. EHSV žiada, aby sa v tomto duchu podnikli kroky v prospech malých a stredných podnikov ( Act small First ) a žiada, aby sa vyhodnotila zásada „najskôr myslieť na malých“ ( Think small first ) a „test MSP“, aby sa zvýšila účinnosť právnych predpisov a navrhovali sa právne predpisy „zlučiteľné s MSP“ v snahe podporiť ich rozvoj na vnútornom trhu, kde vládne právna istota.

1.11. Metodika vykonávania posúdení vplyvu musí byť transparentná a mali by byť s ňou oboznámené aj ďalšie inštitúcie a poradné orgány, aby mohli formulovať pozmeňujúce návrhy a stanoviská, ktoré by sa vopred preskúmali.

1.12. V posúdeniach vplyvu, ktoré sa budú vykonávať za nezávislých a objektívnych podmienok, sa musia zanalyzovať a v prípade potreby navrhnúť alternatívne možnosti, ktoré by jasne poukázali na výhody a nevýhody jednotlivých scenárov.

1.13. Výbor pre kontrolu regulácie zodpovedá za kontrolu kvality. Je užitočným orgánom, ktorý v systéme posúdenia vplyvu preukázal svoju účinnosť. Tento výbor by mal pri rozvoji integrovaného prístupu zohrávať významnejšiu úlohu.

1.14. Doložky o preskúmaní by sa mali vypracovať tak, aby Komisia a členské štáty mohli monitorovať vykonávanie príslušných právnych predpisov a realizovať integrovanú analýzu vplyvu príslušných právnych predpisov na zainteresované strany.

1.15. EHSV, ktorý nadviazal priame kontakty so subjektmi pôsobiacimi v teréne a disponuje širokou sieťou partnerov a odbornosťou svojich členov, má v úmysle uprednostňovať hodnotenia ex post a kvalitatívne hodnotenia, ktoré umožňujú zistiť vplyv určitej legislatívnej iniciatívy alebo európskej politiky a poukázať na praktické skúsenosti európskych hospodárskych a sociálnych partnerov ( 4 )

1.16. EHSV zastáva názor, že do konzultácií by mali byť lepšie zapájané organizácie občianskej spoločnosti, a to prostredníctvom zavedenia určitej formy partnerstva na základe spolupráce.

1.17. Dotazníky by mali byť otvorené a mali by umožniť respondentom vyjadriť sa podrobnejšie. Výbor vyzýva Komisiu, aby sa zaoberala kvalitatívnym hľadiskom odpovedí, ktoré ponecháva väčší priestor na podrobnejšie vyhodnotenie výsledkov.

1.18. Výbor sa domnieva, že „zásada inovácie“ sa neopiera o žiadny právny základ a že je obzvlášť nejednoznačná, a preto by sa jej používanie malo zvážiť iba vo veľmi špecifických situáciách, ktoré môžu priniesť pridanú hodnotu, s výnimkou riadneho fungovania vnútorného trhu, sociálnej ochrany, ochrany životného prostredia, ochrany spotrebiteľa a ochrany zdravia. Výbor opätovne potvrdzuje svoj záväzok vo vzťahu k uplatňovaniu zásady predbežnej opatrnosti (článok 191 ZFEÚ) a považuje za vhodné vypracovať stanovisko z vlastnej iniciatívy o obsahu a používaní „zásady inovácie“, ako aj o zlučiteľnosti týchto dvoch zásad.

1.19. Metóda znižovania zbytočných nákladov by mala vychádzať z individuálneho hodnotenia existujúcich právnych predpisov, ktorého cieľom je konkrétne identifikovať to, čo možno zjednodušiť, zefektívniť alebo zrušiť, a nie z ex ante kvantifikovaných cieľov „na politickej úrovni“.

1.20. V tejto súvislosti výbor vyzýva Komisiu, aby v súlade so zásadou proporcionality spresnila kritériá, ktoré sa používajú na určenie toho, či je regulačné alebo administratívne zaťaženie užitočné alebo nepotrebné.

1.21. EHSV požaduje vyvážené a jasné vyhodnotenie platformy REFIT. Domnieva sa, že platforma by mala disponovať pravidlami a prostriedkami, ktoré jej umožnia rýchlejšie reagovať na žiadosti, a zároveň objasniť metodiku práce.

1.22. Mandát platformy sa musí prehodnotiť tak, aby program REFIT fungoval v obidvoch smeroch, t. j. aby vopred neprejudikoval smerovanie právneho predpisu: vloženie nových častí, dodatok, zmena alebo zrušenie legislatívneho aktu ( 5 )

2. Zhrnutie oznámenia

2.1. Komisia sa domnieva, že lepšia tvorba práva umožnila zlepšiť spôsob tvorby politík a mala by naďalej tvoriť základ jej pracovných metód. Pripomína, že nejde o skrytý program deregulácie. Napriek povzbudivým výsledkom Komisia kriticky vyhodnotila svoju prácu.

2.2. Ako jeden z pozitívnych aspektov sa uvádza najmä čo najväčšia účasť občanov, zainteresovaných strán a občianskej spoločnosti na konzultáciách organizovaných Komisiou.

2.3. Pokiaľ ide o posúdenie vplyvu , Komisia sa domnieva, že hospodárske, sociálne a environmentálne vplyvy jej iniciatív sa v nich systematicky skúmajú.

2.4. Pokiaľ ide o hodnotenia právnych predpisov uplatňovaných na úrovni EÚ, Komisia víta skutočnosť, že tri štvrtiny vykonaných posúdení vplyvu teraz sprevádza hodnotenie príslušnej politiky alebo odvetvia.

2.5. Program REFIT Komisia hodnotí pozitívne. Komisia v rokoch 2015 až 2018 predložila 150 opatrení na zjednodušenie právnych predpisov Únie.

2.6. Napriek tejto pozitívnej bilancii Komisia poukazuje na niekoľko možných zlepšení a predkladá viacero konkrétnych záväzkov, najmä zintenzívnenie spolupráce s EHSV a VR, posilnenie a kontrolu kvality verejných konzultácií, podrobnejšie hodnotenie zásad subsidiarity a proporcionality napríklad pomocou spoločnej tabuľky, ktorú navrhla rovnomenná pracovná skupina.

3. Hodnotenie výboru

3.1. Pod vedením Komisie alebo iných orgánov (Coreper, ERC, OECD) sa realizovalo viacero dôležitých projektov na posúdenie pokroku EÚ v troch oblastiach: — posúdenie vplyvu, — konzultácie so zainteresovanými stranami, občianskou spoločnosťou a občanmi, — zjednodušenie a zníženie administratívnej záťaže. Napriek neustálym snahám Komisie určité ťažkosti stále pretrvávajú.

3.2. Posúdenie vplyvu

3.2.1. Zvýšenie počtu ekonomických kritérií: v priebehu rokov boli pridané rôzne ekonomické kritériá (test konkurencieschopnosti, digitálny test, test MSP, nadčasová legislatíva, zásada inovácie). Toto nadmerné zvýšenie kritérií je problematické v troch ohľadoch: poradie ekonomických kritérií, ich postavenie vo vzťahu k sociálnym a environmentálnym kritériám (ktoré kritérium je v konečnom dôsledku rozhodujúce?) a určitá forma byrokratizácie postupu.

3.2.2. Súboru nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu Metodika v zásadnej miere orientovaná na náklady: jednotlivé nástroje ( 6 ) , ktoré má Komisia k dispozícii na posúdenie vplyvu určitej iniciatívy, sú statické, nákladovo orientované, obmedzené na kladenie série všeobecných otázok bez toho, aby sa zdôrazňoval kvalitatívny aspekt alebo zvažovali alternatívne scenáre. Nástroje existujú vedľa seba a neumožňujú integrovaný prístup, ktorý kombinuje náklady a prínosy a ktorý sa zameriava na územnú súdržnosť, udržateľný rozvoj a konkurencieschopnosť. A napokon, žiaden nástroj nie je osobitne určený pre životné prostredie a klímu.

3.2.3. Absencia posúdenia vplyvu v prípade delegovaných aktov a vykonávacích aktov: tieto akty majú výrazný rozsah pôsobnosti a v legislatíve EÚ zastávajú veľmi dôležité miesto. V roku 2018 bolo prijatých 861 vykonávacích aktov, 96 delegovaných aktov a 72 legislatívnych aktov ( 7 ) . Komisia uznáva, že pri delegovaných aktov sa z dôvodu nedostatku času alebo finančných prostriedkov posúdenie vplyvu realizuje málokedy. EHSV sa tiež domnieva, že by sa s ním malo konzultovať aj v rámci delegovacieho postupu z rovnakého dôvodu ako v prípade legislatívnych aktov, ako aj pri prípadnej zmene týchto aktov vzhľadom na ich ekonomické a sociálne vplyvy ( 8 )

3.2.4. Absencia posúdenia vplyvu pri zásadných pozmeňujúcich návrhoch spoluzákonodarcov: hoci sa v bode 15 medziinštitucionálnej dohody ( 9 ) stanovuje povinnosť členských štátov vykonávať posúdenia vplyvu v prípade zásadných pozmeňujúcich návrhov, ktoré predkladajú k návrhom Komisie, Rada doteraz nikdy nevykonala posúdenie vplyvu zásadného pozmeňujúceho návrhu jedného alebo viacerých členských štátov. V skutočnosti nemá na tento účel ani rozpočet, ani prevádzkovú kapacitu.

3.2.5. Externalizácia posúdení vplyvu Komisie: systematizácia posúdení vplyvu vedie k nákladom a k ich úplnej alebo čiastočnej privatizácii. Akú máme záruku, že posúdenia vplyvu sa vykonávajú nezávisle a objektívne, keď posúdenie vplyvu vykonáva útvar Komisie, ktorý zároveň pripravuje legislatívny návrh?

3.2.6. Úloha výboru pre kontrolu regulácie: výbor pre kontrolu regulácie skúma kvalitu posúdení vplyvu. Na schválenie návrhu je potrebné, aby kolégium komisárov vydalo kladné stanovisko. V roku 2018 vydal výbor pre kontrolu regulácie k 28 % posúdení vplyvu záporné stanovisko z dôvodu ich neuspokojivej kvality. Treba oceniť profesionalizáciu členov výboru, ktorí dokázali konať nezávisle. Užitočnosť výboru pre kontrolu regulácie a cieľ, ktorý sleduje, však nie sú širokej verejnosti známe. Výbor by mohol zohrávať významnejšiu úlohu pri rozvoji integrovaného prístupu k hospodárskym, sociálnym a environmentálnym rozmerom posúdení vplyvu.

3.2.7. ex post ( 10 ). Ex post hodnotenie vplyvu právnych predpisov EÚ na fungovanie vnútorného trhu je zárukou dobrej správy vecí verejných. Doložka o preskúmaní umožňuje overiť správne vykonávanie predmetných právnych predpisov a obohatiť, zmeniť a doplniť alebo prispôsobiť právne predpisy vzhľadom na vedecké poznatky, zistenia z praxe alebo konzultácie so sociálnymi partnermi. Z viacerých príkladov nedávno vyplynulo, že tieto doložky o preskúmaní nie sú vždy navrhnuté tak, aby Komisia a členské štáty vykonali integrované posúdenie vplyvu príslušných právnych predpisov. Okrem toho Európsky dvor audítorov zdôrazňuje, že obsah doložiek o preskúmaní nie je vždy jasný, najmä pokiaľ ide o určenie toho, čo bolo požadované, a kedy by sa malo vykonať preskúmanie

3.3. Zavedenie „zásady inovácie“

3.3.1. Táto zásada sa objavila v novembri 2014 z iniciatívy Európskeho fóra pre riziká a Rada ju schválila Rada v roku 2016 počas holandského predsedníctva Rady EÚ. Predpokladá, že každý nový legislatívny návrh sa musí hodnotiť v porovnaní s jeho (pozitívnym) vplyvom na inovácie s cieľom vytvoriť právne predpisy, ktoré budú nadčasové ( future proof legislation ).

3.3.2. Odvtedy sa zástancovia tejto zásady usilovali o jej začlenenie do legislatívneho acquis EÚ. V roku 2019 sa v programe Horizont Európa (2021 – 2027) objavila zásada inovácie vo forme jedného z odôvodnení.

3.3.3. Treba však povedať, že vymedzenie „zásady inovácie“ je mimoriadne neisté: — na rozdiel od zásady predbežnej opatrnosti (článok 191 ZFEÚ) nemá „zásada inovácie“ žiadny právny základ a so zásadou predbežnej opatrnosti je niekedy v rozpore, — táto zásada je mimoriadne vágna: Akých inovácií sa týka? Vedeckých, technických, organizačných alebo sociálnych? Akademický výskum ukazuje, že z empirického hľadiska nie sú právne predpisy škodlivé pre inovácie. Práve naopak sa zdá, že regulácia je pre inovácie skôr výhodná a že tento vplyv je o to zjavnejší, o čo bližšie je toto odvetvie k technologickej hranici (11). Súdny dvor EÚ vo svojom rozsudku vo veci T-521/14 (Švédsko proti Európskej komisii) potvrdil nadradenosť vedeckých kritérií pred akýmkoľvek subjektívnym hodnotením povinností uložených európskemu zákonodarcovi v mene inovácií alebo iných požiadaviek.

3.3.4. Výbor žiada, aby sa v oznámení o „zásade inovácie“, ktoré Komisia avizovala vo svojom dokumente „Priemysel 2030“, ( 12 ) predchádzajúce pripomienky náležite zohľadnili.

3.3.5. EHSV považuje za vhodné vypracovať stanovisko z vlastnej iniciatívy týkajúce sa „zásady inovácie“, a najmä jej zlučiteľnosti so zásadou predbežnej opatrnosti.

3.4. Verejné konzultácie

3.4.1. Napriek týmto skutočným snahám má konzultačný proces niekoľko zásadných nedostatkov: — najviac odpovedí pochádzajú z podnikateľských združení (42,9 %) (13). Miera odpovedí od veľkých spoločností alebo združení podnikov bola v prípade platformy REFIT dokonca na úrovni 60 %, — sociálni partneri vo všeobecnosti a najmä zástupcovia zamestnancov a spotrebiteľov sú z dôvodov nedostatočných zdrojov jasne znevýhodnení v porovnaní s nadnárodnými spoločnosťami a veľkými združeniami zamestnávateľov, a to napriek ich uznanej a legitímnej úlohe v rozhodovacom procese (pozri článok 154 ZFEÚ), — dotazníky sú navádzajúce a často umožňujú len dve možné odpovede, takže respondenti nemajú dostatok priestoru na podrobné hodnotenie, — do konzultácií sa často zapájajú iba respondenti z určitých členských štátov. Výsledkom je čiastočne skreslený obraz reality, — hodnotenie odpovedí je štandardizované. To znamená, že výsledky sú hodnotené staticky, čo znemožňuje inteligentnú a diferencovanú analýzu odpovedí a váženie výsledkov konzultácií.

3.5. Zníženie zbytočnej regulačnej záťaže

3.5.1. V novembri 2018 Komisia uverejnila svoju výročnú správu o zaťažení za rok 2018 ( 14 ) , ktorá poskytuje prehľad úsilia EÚ o zjednodušenie jej právnych predpisov. Napriek očakávaniam sa v správe spoločne uvádzajú opatrenia, ktoré sa majú ešte len realizovať, a výsledky, ktoré vyplývajú skôr z pokroku v digitálnom hospodárstve, než zo zníženia administratívnej záťaže (napríklad: nariadenie o kontrole rybolovu a legislatívny balík o práve spoločností).

3.5.2. acquis EÚ a legislatívnych nástrojov členských štátov s cieľom znížiť zaťaženie a regulačné náklady bez toho, aby odpovedala na predbežnú otázku o tom, do akej miery je potrebné znížiť náklady a od akého momentu môžu byť systémy ochrany (sociálnej, environmentálnej a územnej) ohrozené. Aj organizácia OECD vo svojej správe o zlepšení právnych predpisov z roku 2019 ( 15 ) venovala jednu časť úvahám o tejto otázke. Zdá sa, že OECD požaduje čiastočné odstránenieEÚ a legislatívnych nástrojov členských štátov s cieľom znížiť zaťaženie a regulačné náklady bez toho, aby odpovedala na predbežnú otázku o tom, do akej miery je potrebné znížiť náklady a od akého momentu môžu byť systémy ochrany (sociálnej, environmentálnej a územnej) ohrozené.

3.5.3. Platforma REFIT bola zriadená v máji 2015 s cieľom umožniť verejným orgánom, občanom a zainteresovaným stranám prispievať k zlepšovaniu európskej legislatívy. Výbor sa domnieva, že niektoré otázky narúšajú celkový kladný obraz: — redundantnosť procesu: činnosť skupiny členských štátov platformy sa čiastočne prekrýva s činnosťou približne 200 pracovných skupín Rady, — pomalosť procesu: prijímanie stanovísk často trvá niekoľko mesiacov vzhľadom na nízky počet spoločných pozícií oboch skupín, ktoré sa stretávajú len raz a medzi ktorými neprebieha skutočný dialóg, — asymetrickosť procesu: žiadosti prichádzajú najmä zo strany zamestnávateľov, t. j. združení podnikov alebo obchodných komôr (pozri štatistiku uverejnenú Komisiou), zriedkavo od občianskej spoločnosti alebo sociálnych partnerov. Komisia a členské štáty sú zastúpené, zatiaľ čo Európsky parlament chýba, — orgán bez skutočných odborných znalostí: na akom vedeckom základe sa členovia platformy opierajú o analýzu veľmi odlišných návrhov, ktoré dostávajú? Skutočné odborné znalosti má len Komisia, ktorá ich niekedy použila na presadenie svojich vlastných návrhov, — slabá úloha EHSV a VR v porovnaní s ostatnými zainteresovanými stranami, v dôsledku čoho sú ich stanoviská menej účinné, — výrazný nepomer medzi nákladmi a prínosmi: náklady na platformu sa zdajú byť vzhľadom na doteraz dosiahnuté výsledky neprimerane vysoké, — absencia objektivity platformy: výbor žiada postup, ktorý funguje v oboch smeroch, t. j. postup, ktorým sa vopred neprejudikuje smerovanie právneho predpisu: vloženie nových častí, dodatok, zmena alebo zrušenie legislatívneho aktu.

V Bruseli 25. septembra 2019 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Luca JAHIER

(1) Pozri bod 1.1., Ú. v. EÚ C 434, 15.12.2017, s. 11.

(2) Pozri bod 1.4., Ú. v. EÚ C 81, 2.3.2018, s. 81.

(3) Ú. v. EÚ C 434, 15.12.2017, s. 11.

(4) Ú. v. EÚ C 303, 19.8. 2016, s. 45, bod 1.9.

(5) Ú. v. EÚ C 303, 19.8. 2016, s. 45, bod 1.11.

(6) Súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu, Európska komisia, SWD(2017) 350 final, 7. júla 2017.

(7) Zdroj: Štatistiky o právnych aktoch – EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu/statistics/legislative-acts-statistics.html?locale=sk?).

(8) Ú. v. EÚ C 13, 15.1.2016, s. 145.

(9) Medziinštitucionálna dohoda z 13. apríla 2016 o lepšej tvorbe práva (Ú. v. EÚ L 123, 12.5.5016, s. 1).

(10) Preskúmanie ex post týkajúce sa právnych predpisov EÚ: dobre zriadený, no neúplný systém, Európsky dvor audítorov, 2018.

(11) Amable, B., Demmou, L. a Ledezma, I.: L’impact de la réglementation sur l’innovation: une analyse des performances selon la proximité à la frontière technologique, Economie et prévision, 2013, s. 11. K dispozícii na https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01614139.

(12) Strana 21.

(13) Zdroj: SWD(2019) 156 final, pracovný dokument útvarov Komisie Taking stock of the Commission’s Better regulation Agenda (Zhodnotenie programu Komisie lepšia tvorba práva) k oznámeniu Komisie, 15. apríla 2019.

(14) The European Union’s efforts to simplify legislation (Úsilie Európskej únie o zjednodušenie právnych predpisov), november 2018.

(15) Správa OECD s názvom Better regulation Practices across the European Union (Postupy v oblasti lepšej regulácie v rámci Európskej únie), 2019.