OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa ustanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov /* COM/2013/0416 final - 2008/0243 (COD) */





2008/0243 (COD) OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa ustanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov 1. Chronológia Dátum predloženia návrhu Európskemu parlamentu a Rade [dokument KOM(2008) 820 v konečnom znení/2 – 2008/0243 (COD)] || 6. decembra 2008 Dátum stanoviska Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru a Výboru regiónov: || jún 2009, október 2009 Dátum pozície Európskeho parlamentu v prvom čítaní: || 6. mája 2009 Predpokladaný dátum prijatia pozície Rady: (dokument KOM(2008) 820 v konečnom znení/2 – 2008/0243 (COD)) || 7. júna 2013 2. Cieľ návrhu Komisie Týmto návrhom sa mení a dopĺňa dublinské nariadenie, ktorým sa ustanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov, a jeho cieľom je zlepšiť efektivitu systému a zabezpečiť, aby sa potreby žiadateľov o medzinárodnú ochranu komplexne riešili v rámci konania určovania zodpovednosti. Okrem toho sa návrh zameriava na riešenie situácií mimoriadneho zaťaženia kapacít prijímania a azylové systémy, ako aj situácií, v ktorých ochrana žiadateľov o medzinárodnú ochranu nemá dostatočnú úroveň. 3. Pripomienky k pozícii Rady Po predložení zmeneného a doplneného návrhu Komisie v decembri 2008 spoluzákonodarcovia dospeli v júli 2012 na politickej úrovni k spoločnej pozícii k podstatným častiam návrhu nariadenia. COREPER formálne schválil spoločnú pozíciu 18. júla 2012 a výbor LIBE tak učinil v orientačnom hlasovaní 19. septembra 2012. Pokiaľ ide o problematiku delegovaných a vykonávacích aktov dublinského nariadenia, 14. novembra sa dospelo k politickej dohode, ktorú výbor LIBE schválil v orientačnom hlasovaní 27. novembra 2012. COREPER schválil spoločnú pozíciu k celému dublinskému nariadeniu 27. novembra. Predseda výboru LIBE poslal 30. novembra list predsedníctvu Rady, v ktorom uviedol, že ak Rada počas nasledujúceho plenárneho zasadnutia EP oficiálne postúpi nariadenie v dohodnutom znení, odporučí členom výboru LIBE a následne plénu, aby prijali spoločnú pozíciu bezo zmien a doplnení. Medzi spoločnou pozíciou a návrhom Komisie z roku 2008 sú tieto hlavné rozdiely: I. Zvýšenie efektívnosti systému V návrhu Komisie sa zachovala tá istá všeobecná zásada, že zodpovednosť za uplatňovanie medzinárodnej ochrany spočíva na členskom štáte, ktorý zohrával najväčšiu úlohu pri vstupe žiadateľa na územie členských štátov alebo jeho tamojšom pobyte, s výnimkou prípadov, ktorých cieľom bolo zlúčiť rodiny. V návrhu sa najmä zavádzajú lehoty na predkladanie dožiadaní o prijatie späť a skracujú lehoty na odpovede na žiadosti o informácie. Bola zavedená lehota na odpovede na dožiadania z humanitárnych dôvodov s doplnením, že takéto dožiadania možno podať kedykoľvek. Vysvetlili sa ustanovenia o zániku povinnosti, najmä pokiaľ ide o okolnosti, za ktorých sa ustanovenia o zániku povinnosti uplatňujú. Do návrhu boli pridané pravidlá v prípade chybného odovzdania. Spoločná pozícia obmedzuje možnosť podať dožiadanie z humanitárnych dôvodov na obdobie pred prvým rozhodnutím v merite veci. Komisia chápe túto zmenu ako opatrenie na zabránenie zneužívania formou opakovanej žiadosti v prípade, že prvé rozhodnutie v merite veci je negatívne. Lehoty na predkladanie dožiadaní, odpovede na dožiadania a vykonanie odovzdania sa skrátili v prípade ľudí, ktorí boli zadržaní z osobitného dôvodu v rámci dublinského postupu [pozri písm. c)]. II. Zvýšenie ochrany žiadateľov podľa dublinského postupu Odklad odovzdávania / systém včasného varovania Cieľom návrhu Komisie bolo vytvoriť mimoriadny postup pre dočasný odklad odovzdávania do konkrétneho členského štátu v dvoch rôznych situáciách: v prípade mimoriadnych nárokov a aby sa zabezpečila primeraná úroveň ochrany pre všetkých žiadateľov o medzinárodnú ochranu vo všetkých členských štátoch. V spoločnej pozícii sa nepotvrdzuje zavedenie takéhoto mechanizmu do dublinského nariadenia z dôvodu obáv, že by mohol pôsobiť ako faktor stimulujúci nelegálnu migráciu a nabádal členské štáty, aby si neplnili povinnosti vyplývajúce z práva EÚ. Spoločnou pozíciou sa ustanovenia o odklade odovzdávania nahradili zriadením systému včasného varovania, pripravenosti a krízového riadenia. Tento systém sa zameriava na zisťovanie a riešenie základných príčin problémov, z ktorých môže vyplynúť azylová kríza. Okrem toho opäť zdôrazňuje solidaritu a ochranu základných práv. Okrem toho v spojení s novým článkom 3 ods. 2 písm. a) zabezpečuje rovnakú úroveň ochrany žiadateľov, ako sa predpokladalo v návrhu Komisie o odklade odovzdávania, čo znamená splnenie cieľov návrhu Komisie. Účinný prostriedok nápravy proti rozhodnutiu o odovzdaní O účinnom prostriedku nápravy nie sú v súčasnom dublinskom nariadení žiadne ustanovenia. Návrh Komisie priniesol do súčasného systému tri hlavné inovácie: 1. zaviedol právo na účinný súdny prostriedok nápravy proti rozhodnutiu o odovzdaní, 2. zaviedol pravidlo, podľa ktorého by orgány mali z úradnej moci skúmať potrebu odložiť vykonanie rozhodnutia o odovzdaní a dotknutá osoba musí zostať na danom území až do prijatia rozhodnutia o potrebe odložiť odovzdanie, a 3. ustanovil, že právna pomoc a/alebo zastupovanie by mali byť bezplatné, ak si dotknutá osoba nemôže dovoliť hradiť súvisiace náklady. Pokiaľ ide o odkladný účinok, v spoločnej pozícii sa predpokladá tento voliteľný systém: (1) automatický odkladný účinok (pokiaľ sa podá odvolanie, dotknutá osoba vždy získa práva ostať na území až do prijatia rozhodnutia o odvolaní); (2) automatický odkladný účinok na určité obdobie (také isté ako v prvom prípade s tým rozdielom, že súdu alebo tribunálu sa predloží žiadosť o rozhodnutie vo vopred určenej lehote, či by mal žiadateľ počas odvolacieho konania zostať na danom území; táto lehota by mala byť dostatočná na to, aby sa mohla žiadosť dôkladne preskúmať); (3) odkladný účinok na požiadanie (v tomto prípade sa odklad odovzdania neuplatňuje automaticky na všetkých žiadateľov, ktorí sa odvolajú voči rozhodnutiu o odovzdaní, ale iba na tých, ktorí oň požiadajú; odovzdanie sa následne odloží na obdobie, počas ktorého sa očakáva, že súd alebo tribunál rozhodne o danej záležitosti). Okrem toho bolo vložené nové ustanovenie, ktoré predpokladá, že žiadateľa nemožno odovzdať do členského štátu, v ktorom existuje riziko porušenia základných práv. Vo všeobecnosti sa ciele Komisie zachovali tým, že v každom prípade súd alebo tribunál preskúma, či možno osobu odovzdať alebo nie, zatiaľ čo táto osoba zostáva na danom území. Pokiaľ ide o bezplatnú právnu pomoc, v spoločnej pozícii sa predpokladá preskúmanie odôvodnenosti zo strany správneho orgánu, ako aj ďalšie ochranné mechanizmy pre žiadateľov, ktoré im zaručia práva na odvolanie proti odmietnutiu bezplatnej právnej pomoci pred súdom alebo tribunálom. Komisia považuje tieto ochranné mechanizmy za dostatočné na zabezpečenie primeranej úrovne účinného prostriedku nápravy pre žiadateľa, a to aj v prípade, že pridelenie bezplatnej právnej pomoci sa zvažuje na požiadanie, keďže žiadateľ sa môže vždy proti rozhodnutiu o udelení bezplatnej právnej pomoci odvolať pred súdom alebo tribunálom. Okrem toho preskúmanie opodstatnenosti významne pomáha členským štátom, aby predchádzali zneužívaniu formou podávania neopodstatnených žiadostí o bezplatnú pomoc. Zadržanie O zadržiavaní nájdených osôb v rámci dublinského postupu v súčasnosti neexistujú žiadne konkrétne ustanovenia. Návrh Komisie sa zameral na to, aby zadržiavanie osôb počas dublinského postupu nebolo náhodné, a to stanovením týchto hlavných podmienok a záruk: osobu nemožno zadržiavať len z toho dôvodu, že je žiadateľom o medzinárodnú ochranu; osobu, na ktorú sa vzťahuje rozhodnutie o odovzdaní, možno zadržať aj vtedy, keď existuje značné riziko úteku (vymedzené v texte); zadržanie nemôže trvať dlhšie, ako je primerane potrebné na dodržanie administratívnych postupov spojených s vykonaním odovzdania; záruky a podmienky zadržania ustanovené v smernici o podmienkach prijímania sa v dublinskom nariadení zopakovali. Počas rokovaní sa účastníci dohodli, že z dôvodu právnej konzistentnosti je lepšie, aby boli všetky potrebné ustanovenia o zárukách pre zadržané osoby a podmienky zadržania obsiahnuté v jedinom azylovom nástroji, a tým je smernica o podmienkach prijímania. V dublinskom nariadení ako takom by sa mali vymedziť len dôvody a podmienky, ktoré sú špecifické pre toto nariadenie. Na tento bod reaguje spoločná pozícia týmito ustanoveniami: – odkaz na smernicu o podmienkach prijímania, ktorej záruky a podmienky zadržania sa uplatňujú na osoby zadržané počas dublinského postupu, s vysvetlením, že osobu zadržanú v rámci dublinského postupu možno zadržať len z dôvodu s ním súvisiaceho; – zavedenie zásady, že osobu nemožno zadržať len preto, že sa na ňu vzťahuje dublinský postup (čím sa rozširuje ochrana na bývalých žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí predtým patrili do pôsobnosti smernice o návrate a teraz požívajú vyššiu mieru ochrany); – zavedenie jednoznačných lehôt pre každú etapu dublinského postupu, aby nebolo možné nikoho zadržiavať celkovo dlhšie ako 3 mesiace (ak nedôjde k zadržaniu, celý dublinský postup môže trvať maximálne 11 mesiacov), inak musí dôjsť k prepusteniu. Čas strávený v zadržaní závisí od rôznych časových harmonogramov súvisiacich s odkladným účinkom, ktoré teraz môžu byť kratšie ako odvolacie konanie, čím sa zabezpečí, že nikto nebude držaný v zadržaní dlhšie, ako bude trvať odkladný účinok. Spoločná pozícia plní ciele návrhu Komisie a dokonca ide nad ich rámec, keď predpokladá, že zadržanie môže trvať maximálne tri mesiace. Zraniteľné osoby – maloleté a závislé osoby Návrh Komisie obsahuje rôzne zmeny a doplnenia súčasného dublinského nariadenia s cieľom zvýšiť úroveň ochrany maloletých, a to najmä maloletých bez sprievodu. Predovšetkým pokiaľ ide o vymedzenie rodinných príslušníkov, v návrhu Komisie bolo rozšírené z troch hľadísk: 1. odstránila sa podmienka, že na to, aby bola maloletá osoba uznaná za rodinného príslušníka žiadateľa, musí byť závislou osobou. 2. predpokladá sa možnosť uznať maloleté deti za „rodinných príslušníkov“, pokiaľ je v ich najlepšom záujme bývať so žiadateľom. 3. do vymedzenia boli zahrnutí aj nezosobášení maloletí súrodenci žiadateľa, v prípadoch keď aj žiadateľ je maloletý a nezosobášený. Pokiaľ ide o závislé osoby, predošlé ustanovenia humanitárnych doložiek boli spolu s rodinnými kritériami zaradené na začiatok hierarchie kritérií. Spoločná pozícia obsahuje nový bod odôvodnenia, v ktorom sa jasne stanovuje, že práva a záruky uplatniteľné v zmysle smernice o azylovom konaní sa vzťahujú aj na osoby účastné na dublinskom postupe pod podmienkou dodržania obmedzení rozsahu platných pre Spojené kráľovstvo a Írsko. Obmedzuje rozsah rodiny na užšiu rodinu, ako sa dohodlo v kvalifikačnej smernici, ale do príslušných článkov vkladá odkazy na členov širšej rodiny. Súhlasí so zahrnutím nezosobášených maloletých do vymedzenia maloletých bez sprievodu. Prichádza s vymedzením pojmu „príbuzný“, ktorý sa vzťahuje na strýka, tetu alebo starého rodiča maloletej osoby. Predpokladá povinnosť členských štátov aktívne začať hľadať rodinu maloletej osoby bez sprievodu. Umožňuje zlúčenie zosobášenej maloletej osoby bez sprievodu s rodinou a súrodencami, ak nie je v sprievode manžela/manželky. Pokiaľ ide o kritérium týkajúce sa závislých osôb, vyraďuje sa z hierarchie kritérií a stáva sa bežným postupom. Pokiaľ ide o situáciu maloletých bez sprievodu bez rodiny a príbuzných na území EÚ, v spoločnej pozícii sa predpokladá, že zodpovedný členský štát je ten, v ktorom maloletá osoba podala žiadosť o medzinárodnú ochranu. K návrhu nariadenia je pripojené vyhlásenie, v ktorom sa stanovuje, že Komisia predloží nový návrh k tejto problematike hneď, ako Súdny dvor Európskej únie vynesie rozsudok vo veci C-648/11, a tento rozsudok v návrhu zohľadní. Európsky parlament a Rada vyzývajú Komisiu, aby – bez toho, aby bolo dotknuté jej právo iniciatívy – zvážila revíziu článku 8 ods. 4 prepracovaného znenia dublinského nariadenia keď Súdny dvor rozhodne vo veci C-648/11 MA a i./Secretary of State for the Home Department, najneskôr však keď uplynú lehoty stanovené v článku 41 dublinského nariadenia. Európsky parlament a Rada potom vykonajú svoje legislatívne právomoci, pričom zohľadnia najlepší záujem dieťaťa. Komisiu v záujme kompromisu a s cieľom zadržať bezodkladné prijatie návrhu akceptuje, že túto výzvu zváži, pričom má za to, že táto výzva je obmedzená na dané konkrétne okolnosti a nepredstavuje precedens. Komisia sa domnieva, že spoločná pozícia zabezpečuje úroveň ochrany, ktorú predpokladá návrh Komisie, a v niektorých ohľadoch dokonca prináša vítané zmeny (napr. zabezpečuje bezpodmienečné zlúčenie súrodencov akéhokoľvek veku alebo právneho postavenia bez ďalších podmienok). Skutočnosť, že pojem príbuzného maloletej osoby bez sprievodu teraz má svoje vymedzenie, zjednodušuje monitorovanie jeho vykonávania v praxi. Pokiaľ ide o závislé osoby, spoločnú pozíciu možno akceptovať, keďže hoci už toto kritérium nepatrí do hierarchie, objavuje sa v povinnom ustanovení, na ktoré sa vzťahuje výnimka len v mimoriadnych situáciách. Súčasné znenie znamená, že s výnimkou priaznivejších ustanovení musia byť závislé osoby ponechané / zlúčené s rodinou. Právo na informácie a osobný pohovor Návrh Komisie rozšíril a upravil súčasné ustanovenia o informáciách, aby bolo zrejmé, ktoré informácie sa majú písomne poskytnúť žiadateľovi v jazyku, ktorému rozumie alebo je dôvodný predpoklad, že mu rozumie, a aby sa vytvorila možnosť osobného pohovoru, počas ktorého dostane žiadateľ informácie o tomto postupe a získajú sa informácie potrebné na určenie zodpovedného členského štátu. V spoločnej pozícii sa o osobný pohovor stáva povinnosťou s určitými výnimkami a vzniká povinnosť informovať žiadateľa nielen o kritériách, ale aj o ich hierarchii vrátane skutočnosti, že žiadosť môže nakoniec skúmať členský štát, ktorý nie je zodpovedný v zmysle hierarchie kritérií (ustanovenie o uplatnení zvrchovanosti), ako aj skutočnosti, že táto osoba môže požiadať o odklad odovzdania. Komisia sa domnieva, že spoločná pozícia zabezpečuje dobrú úroveň informácií poskytovaných žiadateľovi, a to v písomnej forme aj prostredníctvom povinného pohovoru, čím do veľkej miery spĺňa ciele Komisie. II. Delegované a vykonávacie akty Návrh Komisie bol predložený pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, a preto nepredpokladal právomoc Komisie prijať delegované alebo vykonávacie akty. V návrhu sa však predpokladali odkazy na postup ustanovený v článku 5 rozhodnutia 1999/468/ECS (regulačný postup), pokiaľ ide o prijatie spoločného informačného materiálu, ustanovení o maloletých a závislých osobách, štandardného tlačiva na posielanie dožiadaní o prevzatie alebo prijatie, zoznamy dôkazov a indícií, laissez-passer, zriadenia elektronickej komunikačnej siete, ako aj na postup ustanovený v článku 5 písm. a) uvedeného rozhodnutia (regulačný postup s kontrolou), pokiaľ ide o dodatočné pravidlá zlučovania maloletých s rodinou a príbuznými týkajúce sa výkonu odovzdania a toho, kto nesie náklady na odovzdanie. V porovnaní s návrhom Komisie sa v spoločnej pozícii zachováva možnosť prijať vykonávacie akty ku všetkým otázkam, ku ktorým Komisia navrhla vykonávacie postupy, ku ktorým doplnila právomoc prijať spoločné osvedčenie o zdravotnom stave a štandardné tlačivo na výmenu informácií o rodinných príslušníkoch a príbuzných maloletých osôb. Okrem toho sa v spoločnej pozícii predpokladá udelenie právomoci Komisii, aby prijala delegované akty obsahujúce doplnkové pravidlá o zlučovaní maloletých a závislých osôb s rodinou a príbuznými; jeden z bodov odôvodnenia zdôrazňuje, že Komisia by mala vykonávať konzultácie s expertmi vrátane všetkých príslušných vnútroštátnych orgánov. Možnosť prijať dodatočné pravidlá o nákladoch na odovzdávanie nebola zachovaná, pretože Rada sa domnieva, že pravidlá základného aktu sú v tomto ohľade dostatočné. Pokiaľ ide o odovzdania, v spoločnej pozícii sa predpokladá len možnosť prijať jednotné pravidlá vykonávania, ale nie dodatočné pravidlá. Lehota poskytnutá Parlamentu a Rade, aby prípadne vzniesli námietku voči delegovanému aktu, ktorý prijala Komisia, bola stanovená na štyri mesiace s možnosťou predĺženia z iniciatívy Parlamentu alebo Rady o dva mesiace. Pokiaľ ide o právomoc prijímať vykonávacie akty, spoločná pozícia predpokladá obmedzenie právomocí s tým, že Komisia nemôže prijať akt, pokiaľ pomocný výbor nevydá stanovisko k návrhu. Komisia v tomto ohľade vydala vyhlásenie, ktoré sa priloží ku konečnému zneniu: Komisia zdôrazňuje, že systematické odvolávanie sa na článok 5 ods. 4 druhý pododsek bod b) je v rozpore s literou a duchom nariadenia 182/2011 (Ú. v. EÚ L 55, 28. 2. 2011, s. 13). Odvolanie sa na toto ustanovenie musí vychádzať z konkrétnej potreby odchýliť sa od základného pravidla, podľa ktorého Komisia môže prijať návrh vykonávacieho aktu v prípade, že sa nevydalo žiadne stanovisko. Vzhľadom na skutočnosť, že ide od výnimku zo všeobecného pravidla stanového v článku 5 ods. 4, odvolanie sa na pododsek 2 bod b) nemožno jednoducho chápať ako „právomoc zákonodarcu rozhodovať podľa vlastného uváženia“, ale musí sa vykladať reštriktívne, a preto musí byť odôvodnené. Napokon sa vo vyhlásení Komisie ozrejmuje, že pri navrhovaní vykonávacích aktov v tejto súvislosti sa bude Komisia pridržiavať noriem odovzdávania ustanovených v nariadení 1560/2003: Komisia zdôrazňuje, že sa v rámci uplatňovania tohto nariadenia zabezpečí, že sa pri navrhovaní jednotných podmienok vykonávania ustanovení o odovzdávaní podľa tohto nariadenia dodržia v súčasnosti platné normy v oblasti odovzdávania uvedené v článkoch 7 – 10 nariadenia Komisie 1560/2003 z 2. septembra 2003, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá pre uplatňovanie nariadenia Rady (ES) č. 343/2003. 4. Záver Spoločná pozícia plní hlavný cieľ návrhu Komisie. Osobitne vylepšuje súčasné normy zaobchádzania so žiadateľmi, ktoré sa uplatňujú v rámci dublinského postupu. Zaručuje im právo na informácie a prístup k účinnému prostriedku nápravy proti rozhodnutiam o odovzdaní a zavádza jasné pravidlá zadržiavania a prístupu k bezplatnej právnej pomoci, ktoré súčasný nástroj nerieši. Poskytuje predvídateľnejšie prostredie vzťahov medzi členskými štátmi a priaznivejšie podmienky zlučovania zraniteľných osôb, najmä maloletých bez sprievodu, s ich rodinami a príbuznými. Podstata pozície Rady je v zásade v súlade s návrhmi Komisie, a preto túto pozíciu možno podporiť.