SK Úradný vestník Európskej únie C 114/90

Stanovisko Výboru regiónov – Balík predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole

2014/C 114/15

I. VŠEOBECNÉ ODPORÚČANIA

VÝBOR REGIÓNOV

Všeobecné pripomienky

1. víta nedávne prijatie balíka právnych predpisov týkajúceho sa správy „Správa schengenského priestoru“, ktorý zahŕňa nový mechanizmus hodnotenia uplatňovania schengenského aquis (1) a spoločné pravidlá o dočasnom obnovení kontrol vnútorných hraníc za mimoriadnych okolností (2).

2. Uznáva, že riadne fungovanie schengenského priestoru závisí od vzájomnej dôvery a schopnosti členských štátov kontrolovať vonkajšie hranice v súlade so spoločnými pravidlami.

3. Kladne hodnotí zavedenie spoločnej zodpovednosti členských štátov a Komisie v rámci nového mechanizmu hodnotenia Schengenu, ktorý tým už viac nie je len medzivládnym režimom. Môže to prispieť k odstráneniu nedostatkov a podpore vzájomnej dôvery, ako aj k jeho rozšíreniu na všetky hľadiská schengenského aquis, vrátane absencie kontrol vnútorných hraníc s cieľom zabrániť nelegálnym kontrolám, ktoré sú v rozpore s voľným pohybom osôb.

4. Zdôrazňuje, že akékoľvek obnovenie kontrol na vnútorných hraniciach musí podliehať koordinácii na úrovni EÚ s cieľom zabrániť jednostranným rozhodnutiam, ktoré ohrozujú úplnú slobodu pohybu osôb v priestore bez vnútorných hraníc.

5. Domnieva sa, že existencia prisťahovaleckých tokov na vnútorných hraniciach ako taká nepredstavuje hrozbu pre verejný poriadok alebo vnútornú bezpečnosť, ktorá by mohla ospravedlňovať obnovu kontrol vnútorných hraníc.

6. Pripomína, že zásada európskej solidarity nariaďuje, aby v prípade vzniku tlaku na vonkajších hraniciach členského štátu boli zmobilizované všetky opatrenia technickej a finančnej podpory na národnej a európskej úrovni, ako aj asistencia zo strany orgánov EÚ, ako sú FRONTEX a EASO.

7. Víta opatrenia na sprísnenie hraničných kontrol, lepšie presadzovanie práva, zintenzívnenie boja proti teroristickým trestným činom a iným závažným trestným činom a obmedzenie nelegálnej migrácie.

8. Domnieva sa preto, že dočasné obnovenie kontrol vnútorných hraníc v reakcii na závažné alebo pretrvávajúce nedostatky ochrany vonkajších hraníc musí vychádzať k objektívneho hodnotiaceho procesu a musí byť umožnené len ako výnimočné opatrenie v krajnom prípade.

9. Požaduje, aby bolo zaistené plné zapojenie miestnych a regionálnych orgánov do hodnotenia a identifikácie závažných a pretrvávajúcich nedostatkov kontroly vonkajších hraníc s cieľom zaručiť, aby akékoľvek obnovenie kontrol vnútorných hraníc bolo výsledkom správneho posúdenia konkrétnej situácie na základe rozličných zdrojov informácií a vyjadrení rôznych subjektov.

10. Súhlasí s tým, že kontrola vonkajších hraníc EÚ je dôležitým spôsobom, ako zaručiť nielen bezpečnosť, ale tiež mobilitu v rámci EÚ (3).

11. Víta nedávne prijatie Európskeho systému hraničného dozoru (EUROSUR) ako opatrenia na posilnenie kontroly vonkajších hraníc prostredníctvom spoločného využívania operačných informácií a spolupráce medzi národnými orgánmi pre kontrolu vonkajších námorných a pozemských hraníc, ako je FRONTEX. Zdôrazňuje, že hlavným cieľom tohto mechanizmu musí byť predchádzať stratám na ľudských životoch na mori, ako aj odhaľovať ilegálnych prisťahovalcov a posilniť vnútornú bezpečnosť prostredníctvom prevencie cezhraničnej trestnej činnosti, ako je obchodovanie s ľuďmi a pašovanie drog.

12. Upozorňuje však, že tento systém nesmie ohroziť ochranu ľudských práv a nesmie prevážiť nad právom požiadať o azyl, ani nad ochranou pred vrátením do vlasti, ktoré sú zaručené v článkoch 18 a 19 ods. 2 Charty základných práv (4).

13. Vyjadruje znepokojenie nad tendenciami k opätovnému získaniu právomocí rozhodovať podľa vlastného uváženia v oblastiach, v ktorých sa rozhoduje na európskej úrovni, ako je voľný pohyb, a to predovšetkým v nedávnom návrhu niektorých členských štátov na zavedenie rozsiahlych možností obmedzenia práva na voľný pohyb, ktoré je základnou súčasťou občianstva Únie.

14. Opakovane zdôrazňuje, že voľný pohyb osôb v priestore bez hraníc je jednou z dvoch základných zásad EÚ a jednou z dvoch najhmatateľnejších a najvýznamnejších výhod pre občanov a nemožno ho spochybňovať.

15. Domnieva sa, že v celkovom kontexte fungovania priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti treba oceniť balík predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole, ktorý tvoria tieto návrhy nariadení: zriadenie systému vstup/výstup na zaznamenávanie informácií o vstupe a výstupe štátnych príslušníkov tretích krajín prekračujúcich vonkajšie hranice EÚ (5), vytvorenie programu registrovaných cestujúcich (6), ako aj zmena a doplnenie Kódexu schengenských hraníc s cieľom umožniť zavedenie týchto dvoch systémov (7).

II. POLITICKÉ ODPORÚČANIA

Konkrétne pripomienky k balíku predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole

16. Uznáva význam nových technológií na to, aby sa zaistilo účinné riadenie hraníc a mohlo sa čeliť značnému nárastu počtu osôb prekračujúcich vonkajšie hranice a zároveň na zaručenie ich ochrany, ako tomu je vo viacerých členských štátoch.

17. Konštatuje, že cieľom systému vstup/výstup je nahradiť terajší systém manuálneho udeľovania pečiatok do pasu pri vstupe a výstupe elektronickým zaznamenávaním údajov a miesta vstupu a výstupu štátnych príslušníkov tretích krajín s krátkodobým povolením na pobyt v schengenskom priestore (do troch mesiacov), čím sa umožní automatický výpočet dĺžky povoleného pobytu.

18. Víta veľmi pozitívny cieľ programu registrovaných cestujúcich, ktorým je uľahčenie prekračovania vonkajších hraníc Únie pre pravidelných cestujúcich z tretích krajín, ktorí boli vopred skontrolovaní a preverení prostredníctvom systémov automatizovanej hraničnej kontroly, čím sa uľahčí vstup cestujúcich bona fide do európskeho priestoru.

Pripomienky k dosahu balíka predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole na základné práva

19. Pripomína svoje obavy, pokiaľ ide o zriadenie systému vstup/výstup a možný dosah na základné práva, predovšetkým v oblasti ochrany osobných údajov (8).

20. Uznáva, že zber značného množstva osobných údajov, vrátane biometrických, stavia tieto systémy do osobitného rozporu so základnými právami, predovšetkým pokiaľ ide o súkromie a ochranu osobných údajov, ktoré si vyžadujú striktné obmedzenie ich využívania a musia podliehať osobitnej kontrole ich potrebnosti a proporčnosti.

21. Pripomína, že podporuje vysokú úroveň ochrany osobných údajov a je znepokojený exponenciálnym rastom digitálnych informácií o občanoch vyplývajúcich z rozvoja informačných a komunikačných technológií (9).

22. Upozorňuje, že z hľadiska zásady nediskriminácie a ochrany osobných údajov sú navrhované systémy dôvodom na vážne obavy vzhľadom na ich dôsledky na základné práva, predovšetkým pokiaľ ide o štátnych príslušníkov tretích krajín a žiadateľov o azyl, ktorí sa snažia dostať na územie EÚ.

Pripomienky k pridanej hodnote, potrebnosti a proporčnosti balíka predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole

23. Domnieva sa, vzhľadom na to, že obidva systémy balíka predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole zahŕňajú rozsiahly zber údajov, vrátane biometrických, je nevyhnutné dokázať ich potrebnosť, legitímnosť a proporčnosť a to, že ich ciele sa nemôžu dosiahnuť prostredníctvom iných systémov, ktoré menej narúšajú súkromie a sú lacnejšie.

24. Berie na vedomie stanovisko európskeho dozorného úradníka pre ochranu údajov (EDPS), ktorý kritizoval a spochybnil potrebnosť a proporčnosť balíka predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole vzhľadom na neexistenciu dôveryhodného dôkazu odôvodňujúceho potrebu nových systémov. EDPS sa domnieva, že systém vstup/výstup je v rozpore s právom na súkromie a že v hre je tiež otázka nákladov/účinnosti systému z finančného hľadiska a vo vzťahu k základným právam (10).

25. Všíma si, že Európsky parlament, pracovná skupina vytvorená podľa článku 29 a väčšina zástupcov občianskej spoločnosti majú tiež pochybnosti o potrebe a pridanej hodnote systému vstup/výstup (11).

26. Uznáva, že otázky potrebnosti a proporčnosti vytvorenia predovšetkým systému vstup/výstup sú kontroverzné, pretože neexistujú nespochybniteľné dôkazy o ich účinnosti pri dosahovaní navrhnutých cieľov účinnosti kontroly na hraniciach, boja proti ilegálnemu prisťahovalectvu a posilneniu boja proti závažným formám organizovanej trestnej činnosti.

27. Berie na vedomie, že hlavným cieľom systému vstup/výstup je identifikovať štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí legálne prichádzajú do schengenského priestoru s krátkodobými vízami alebo bez nich a ktorí prekročia povolenú dĺžku pobytu. Systém preto elektronicky vyráta dĺžku povoleného pobytu a upozorní vnútroštátne orgány na osoby, ktoré toto obdobie prekročili, čím prispeje k zadržaniu a návratu nelegálnych prisťahovalcov do vlasti.

28. Domnieva sa, že nie je zjavná pridaná hodnota systému vstup/výstup z hľadiska dosiahnutia tohto cieľa, pretože existencia upozornenia na nelegálny pobyt vychádza z predpokladu, že tieto osoby, ktoré vstúpili na územie EÚ s krátkodobými vízami alebo bez nich, sú bezpodmienečne povinné opustiť ho najneskôr do troch mesiacov, pričom sa neberú do úvahy iné možnosti, ako je žiadosť o azyl alebo legalizáciu povolenia v súlade s vnútroštátnym právom.

29. Konštatuje, že analýza potrebnosti a proporčnosti systému vstup/výstup je o to nevyhnutnejšia, pretože vzhľadom na neexistenciu zadržania z dôvodu ilegálneho pobytu bude systém schopný odhaľovať ilegálnych prisťahovalcov až vtedy, keď opustia schengenský priestor, čo robí zo systému vstup/výstup veľmi nákladný mechanizmus zberu štatistických údajov o prisťahovalectve (12).

30. Konštatuje, že systém vstup/výstup nie je schopný odhaliť tých prisťahovalcov, ktorí si zlegalizovali svoj pobyt v súlade s právnymi predpismi o azyle alebo vnútroštátnymi predpismi o prisťahovalectve. Týmto osobám hrozí riziko, že budú ilegálne zadržané na základe upozornenia systému vstup/výstup vychádzajúceho z automatického výpočtu dĺžky pobytu, ktorý nebude môcť zohľadniť tento druh okolností.

31. Domnieva sa, že systém vstup/výstup treba ešte preskúmať z hľadiska rýchlosti kontrol, pretože núti k zberu vysokého počtu alfanumerických a biometrických údajov, čo predĺži dobu čakania cestujúcich na hraničných kontrolách, a bude mať negatívne dôsledky na cezhraničnú mobilitu bez toho, aby ich mohol účinne vykompenzovať program registrovaných cestujúcich. Takisto možno spochybniť, či sú náklady na program registrovaných cestujúcich úmerné nízkemu počtu osôb, ktoré z toho budú podľa odhadov Komisie ročne profitovať – päť miliónov, t. j. 0,7 % z celkového odhadovaného počtu osôb, ktoré ročne prechádzajú cez vonkajšie hranice (približne 700 miliónov) (13). Programy pre často cestujúce osoby, ktoré existujú v niektorých krajinách, dokazujú, že ich fungovanie je možné aj bez systému vstup/výstup. Viaceré členské štáty už vyvinuli automatické systémy kontroly pre občanov EÚ, ktorí sú držiteľmi biometrických cestovných pasov.

32. Konštatuje, že otázkami proporčnosti a legitímnosti týchto systémov sa treba zaoberať tiež z hľadiska ich vysokých nákladov, ktoré sa odhadujú na 1,1 miliardy EUR z Fondu pre vnútornú bezpečnosť, na ktorý sa má v období rokov 2014 – 2020 vyčleniť 4,6 miliardy EUR. Pripomína, že táto suma je oveľa vyššia než Komisia odhadovala v roku 2008 a – ako uviedol EDPS – okrem toho nie je isté, že bude dostatočná (14).

33. Opakuje svoje pochybnosti v súvislosti s tým, či vysoké investície do hraničných kontrol sú najúčinnejšou formou rozsiahleho a dlhodobého boja proti ilegálnemu prisťahovalectvu (15).

34. Uznáva, že analýza pomeru medzi nákladmi a prínosmi musí zohľadniť vysoké náklady a administratívnu záťaž, ktoré môžu tieto systémy priniesť členským štátom, ktorých vonkajšie hranice prekračuje malý počet cestujúcich.

Úloha regiónov a miestnych orgánov pri postupnom zavádzaní integrovaného systému riadenia vonkajších hraníc

35. Domnieva sa, že jednotnosť európskeho prístupu ku kontrolám vonkajších hraníc zahŕňa rozličné úrovne a predstavuje sériu výziev pre vnútroštátne orgány hraničnej kontroly, ktoré spolupracujú s rozličnými regionálnymi a miestnymi subjektmi.

36. Vyjadruje poľutovanie nad tým, že problematika viacúrovňového riadenia nebola dostatočne zohľadnená v politických diskusiách EÚ o schengenskom priestore, pretože účinné uplatňovanie zásady subsidiarity si vyžaduje systematickejšie zapojenie miestneho a regionálneho rozmeru.

37. Požaduje väčšie zapojenie miestnych a regionálnych orgánov a Výboru regiónov s cieľom zaistiť prístup zdola nahor v týchto oblastiach, čím by sa pomohlo zaručiť, že skúsenosti a obavy miestnych a regionálnych orgánov sa zohľadnia v rozličných fázach rozhodovacieho procesu EÚ, predovšetkým pokiaľ ide o obnovu kontrol vnútorných hraníc, účinnosť a pridanú hodnotu financovania zo strany EÚ a prvku viacúrovňového riadenia v súvislosti s balíkom predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole.

38. Vyzýva strany zodpovedné za uplatňovanie Kódexu schengenských hraníc na miestnej úrovni, aby podporovali vzdelávacie aktivity a osvetové kampane o európskej legislatíve týkajúce sa hraníc a práv občanov s cieľom zapojiť miestne a regionálne orgány a hlavné subjekty z praxe, podporiť vzájomnú dôveru a zabrániť negatívnym dôsledkom na oblasť voľného pohybu a základných práv.

39. Pripomína, že miestne a regionálne orgány môžu zohrávať dôležitú úlohu pri podpore základných práv na rozličných úrovniach (16), ako aj na vnútorných a vonkajších hraniciach EÚ.

40. Konštatuje, že financovanie riadenia vonkajších hraníc zo strany EÚ sa zameriava na bezpečnosť a ponecháva bokom otázku základných práv. Z tohto dôvodu požaduje posilnenie úlohy miestnych a regionálnych orgánov pri stanovovaní rozpočtových priorít EÚ v oblasti riadenia hraníc a financovania prisťahovaleckej a azylovej politiky, čím by sa zaručilo, že finančné prostriedky budú smerovať do infraštruktúry a služieb na hraniciach, ktoré v tejto oblasti potrebujú najväčšiu pomoc.

41. Navrhuje preto, aby sa od národných vlád vo väčšej miere vyžadovali konzultácie s miestnymi a regionálnymi orgánmi týkajúce sa programovania financovania EÚ v týchto oblastiach.

42. Opakovane vyzýva na väčšiu konsolidáciu miestnych a regionálnych orgánov v oblasti prisťahovalectva a azylu v súlade s kompetenciami, ktoré im vo vnútroštátnom rámci prináležia prostredníctvom nástrojov, ktoré ich považujú za adresátov financovania Únie, a to aj bez zásahu ústredných vlád (17).

43. Domnieva sa, že systém vstup/výstup a program registrovaných cestujúcich zahŕňajú postupný prenos právomocí týkajúcich sa kontroly a využívania údajov, ktoré získali vnútroštátne orgány, na inštitúcie EÚ, čo má dôsledky na otázku subsidiarity.

44. Požaduje preto rozsiahlejšie konzultácie s miestnymi a regionálnymi orgánmi a Výborom regiónov v súvislosti s ich koncepciou vzhľadom na dôsledky na cezhraničné regióny a skutočnosť, že vnímanie riadenia hraníc na miestnej úrovni sa môže odlišovať od záujmov centrálnych alebo národných orgánov, ktoré sa viac venujú národnému rozmeru bezpečnosti než otázke uľahčenia cezhraničného pohybu, ktorá zamestnáva cezhraničné regióny.

Odporúčania k balíku predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole

45. Žiada Európsky parlament a Radu, aby pred rokovaním o systéme vstup/výstup a programe registrovaných cestujúcich uskutočnili serióznu a kompletnú analýzu pomeru ich nákladov a prínosov, ktorá je nevyhnutná v čase hospodárskej krízy a zásadných rozpočtových obmedzení, ako aj analýzu ich potrebnosti, proporčnosti a účinnosti.

46. Vyzýva Európsky parlament a Radu, aby v prípade, že sa pokročí so zavádzaním systému vstup/výstup, poskytli tomuto systému záruky s cieľom zabrániť upozorneniam, ktoré by mohli viesť k nelegálnemu zadržaniu osôb, v prípade ktorých systém nahlási nelegálny pobyt, hoci tieto osoby, v skutočnosti získali povolenie na pobyt v členskom štáte a majú tým právo na voľný pohyb v rámci európskeho priestoru bez vnútorných hraníc.

47. Upozorňuje na to, že v čase rozpočtových obmedzení je potrebné zaručiť, aby akýkoľvek systém, ktorý sa zavedie, zaručil interoperabilitu existujúcich národných systémov, aby sa nenarušilo ich fungovanie a ochránili uskutočnené vnútroštátne investície.

48. Odporúča, aby sa zaviedli silné záruky nediskriminácie a dostatočné zaistenie práva na ochranu osobných údajov, súkromia a prístupu k účinným prostriedkom právnej nápravy pre štátnych príslušníkov tretích krajín s cieľom zabrániť nepatričnej repatriácii v dôsledku chybného upozornenia, ktoré vydal systém vstup/výstup.

49. Odporúča, aby sa v prípade zavedenia týchto systémov podporovali vzdelávacie činnosti zamerané na práva osôb a osvetové kampane určené odborným pracovníkom na národnej, regionálnej a miestnej úrovni, týkajúce sa rizík a správneho, resp. nesprávneho využívania týchto systémov, čo by pomohlo zabrániť ich nelegálnemu a diskriminačnému používaniu.

III. ODPORÚČANÉ ZMENY A DOPLNENIA

Pozmeňovací návrh 1

COM(2013) 95 final

Článok 8

Text navrhnutý Komisiou Pozmeňovací návrh VR Každý príslušný orgán oprávnený na prístup do systému vstup/výstup v súlade s týmto nariadením zabezpečí, aby bolo použitie tohto systému nevyhnutné, vhodné a primerané v súvislosti s plnením úloh príslušných orgánov. Každý príslušný orgán oprávnený na prístup do systému vstup/výstup v súlade s týmto nariadením zabezpečí, aby bolo použitie tohto systému nevyhnutné, vhodné a primerané v súvislosti s plnením úloh príslušných orgánov a rešpektovalo všetky príslušné európske a vnútroštátne právne predpisy o ochrane osobných údajov.

Zdôvodnenie

Je dôležité, aby príslušné orgány rešpektovali príslušnú legislatívu v oblasti ochrany osobných údajov ako všeobecnú zásadu tohto nariadenia.

V Bruseli 28. novembra 2013 Predseda Výboru regiónov Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) COM(2011) 559 final – 2010/0312 (COD).

(2) COM(2011) 560 final – 2011/0242 (COD).

(3) Pozri stanovisko Výboru regiónov na tému „Štokholmský program“, spravodajkyňa Anna Terrón i Cusí, Ú. v. EÚ C 79, 27.3.2010, s. 37-44, bod 52.

(4) V tejto súvislosti pozri tiež stanovisko Výboru regiónov na tému „Globálny prístup k migrácii a mobilite“, spravodajca: Nichi Vendola.

(5) COM(2013) 95 final – 2013/057 (COD).

(6) COM(2013) 97 final – 2013/059 (COD).

(7) COM(2013) 96 final – 2013/060 (COD).

(8) Stanovisko Výboru regiónov na tému „Štokholmský program: výzvy a možnosti nového viacročného programu pre priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“, Ú. v. EÚ C 79, 27.3.2010, bod 56.

(9) Stanovisko Výboru regiónov na tému „Štokholmský program: výzvy a možnosti nového viacročného programu pre priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“, Ú. v. EÚ C 79, 27.3.2010, bod 37.

(10) Stanovisko Európskeho dozorného úradníka pre ochranu údajov z 18. júla 2013, ktoré bolo zverejnené na stránke: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-07-18_Smart_borders_EN.pdf. Pozri tiež: Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (2008), Predbežné pripomienky k návrhu týkajúceho sa balíka predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole, 3. marca 2008, s. 4, http://www.edps.europa.eu. Pozri tiež jeho stanovisko k Štokholmskému programu, Ú. v. EÚ C 276, 17.11.2009, bod 71.

(11) Pracovný dokument útvarov Komisie o posúdení vplyvu, ktorý je priložený k návrhu nariadenia, ktorým sa zriaďuje systém vstup/výstup (EES), SWD(2013) 47 final, Brusel, 28.2.2013.

(12) Bigo, Didier, Carrera, Sergio et al (2012), „Evaluating current and forthcoming proposals on JHA data bases and a smart borders system at EU external borders“, štúdia vypracovaná pre Európsky parlament, s. 37.

(13) Pracovný dokument útvarov Komisie o posúdení vplyvu, ktorý je priložený k návrhu nariadenia, ktorým sa zriaďuje program registrovaných cestujúcich, SWD(2013) 50 final, Brusel, 28.2.2013.

(14) Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (2008), Predbežné pripomienky k návrhu týkajúceho sa balíka predpisov o inteligentnej hraničnej kontrole, 3. marca 2008, s. 4, http://www.edps.europa.eu.

(15) Stanovisko na tému „Finančné nástroje EÚ v oblasti vnútorných vecí“, spravodajca: Samuel Azzopardi, CdR12/2012, bod 47.

(16) Stanovisko Výboru regiónov na tému „Stratégia účinného uplatňovania Charty základných práv Európskou úniou“, Ú. v. EÚ C 9, 11.1.2012.

(17) Stanovisko Výboru regiónov na tému „Globálny prístup k migrácii a mobilite“, 96. plenárne zasadnutie, 18. – 19. júla 2012.