EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli25. 1. 2017 COM(2017) 43 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku Bulharska v rámci mechanizmu spolupráce a overovania {SWD(2017) 24 final}



1. ÚVOD Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania (ďalej len „MSO“) bol zriadený pri pristúpení Bulharska do Európskej únie v roku 2007 na účely odstránenia nedostatkov v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Odvtedy je cieľom správ v rámci MSO pomôcť zameriavať úsilie bulharských orgánov prostredníctvom konkrétnych odporúčaní a dokumentovať pokrok, ktorý Bulharsko dosiahlo. Komisia pri príležitosti desiateho výročia uvedeného mechanizmu hodnotí prehľad dosiahnutých výsledkov, nevyriešené problémy a zostávajúce kroky potrebné na dosiahnutie cieľov MSO. Ako Rada opakovane zdôraznila, MSO sa ukončí vtedy, keď bude uspokojivo splnených všetkých šesť referenčných kritérií vzťahujúcich sa na Bulharsko. Referenčné kritériá boli definované v čase pristúpenia a vzťahujú sa na aspekty dôležité z hľadiska fungovania členských štátov – nezávislosť a účinnosť súdnictva, bezúhonnosť a boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Splnenie uvedených kritérií si vyžaduje kombináciu legislatívnych a inštitucionálnych opatrení. Navyše možno tieto opatrenia v plnej miere posúdiť až na základe skúmania, či sa ich zamýšľaný účinok prejaví v praxi a či ich možno považovať za zahrnuté v právnom a inštitucionálnom rámci Bulharska a za nezvratné. To občanom umožňuje dôverovať tomu, že pri rozhodnutiach a postupoch v Bulharsku sa plne dodržiavajú zásady právneho štátu, a poskytuje základ pre vzájomnú dôveru, ktorá je potrebná na účinné vykonávanie práva Únie. Reforma súdnictva a boj proti korupcii boli v období posledných desiatich rokov pre bulharskú spoločnosť kľúčovými otázkami. MSO zohráva v Bulharsku dôležitú úlohu ako hybná sila reforiem, ako aj nástroj na sledovanie pokroku. Závery Komisie a metodika MSO získali dôslednú podporu Rady, prínosom bola aj spolupráca a podnety zo strany mnohých členských štátov. Spoluprácu posilnila aj podpora Bulharsku z fondov EÚ a nedávno aj cielená pomoc, ktorú koordinovala služba Európskej komisie na podporu štrukturálnych reforiem. Hoci sa v predchádzajúcich správach v rámci MSO v mnohých oblastiach za obdobie posledných desiatich rokov zaznamenal pokrok, konštatovalo sa v nich aj to, že tempo reforiem sa menilo najmä z dôvodu období politickej nestability. Postupne bol zavedený rámec vrátane dvoch dôležitých národných stratégií v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii. Dosiahnutie pokroku pri riešení korupcie na vysokých miestach a v boji proti organizovanej trestnej činnosti je aj naďalej výzvou: aby reforma zapustila hlboké korene, je potrebné dosahovať konzistentné výsledky, pokiaľ ide o úspešné vyriešenie významných prípadov na súde. Táto správa sa venuje vývoju v Bulharsku od roku 2007. Správa je podobne ako v predchádzajúcich rokoch výsledkom dôkladnej analýzy Európskej komisie a vychádza z úzkej spolupráce s bulharskými orgánmi, ako aj z informácií od občianskej spoločnosti a ďalších zainteresovaných strán vrátane ďalších členských štátov. V tejto súvislosti je dôležité jasne vymedziť rozsah pôsobnosti MSO. V rozhodnutiach o vytvorení MSO sú stanovené parametre rozsahu pôsobnosti tohto mechanizmu v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Tieto parametre určia, kedy budú referenčné kritériá splnené. Tempo a rozsah reformy sú však nevyhnutne podmienené prostredím, v ktorom môžu konkrétne otázky v rámci MSO napredovať, charakteristikami bulharskej spoločnosti a jej správou vecí verejných. Napríklad v úsilí vynaloženom v posledných rokoch na vybudovanie administratívnych kapacít sa ešte stále pokračuje, čo má dôsledky pre reformný proces. Legislatívny proces v Bulharsku neposkytol predvídateľné právne prostredie. Bulharské mediálne prostredie sa často vyznačuje nízkou úrovňou nezávislosti a neúčinným presadzovaním žurnalistických noriem, čo má negatívny vplyv na verejnú diskusiu o reformách. Hoci sú tieto oblasti mimo pôsobnosti MSO, majú priamy vplyv na schopnosť Bulharska uskutočniť reformu a tejto krajine sťažili dosiahnutie pokroku. Pokiaľ ide o oblasť fungovania MSO, v tejto správe sa stanovuje aj rad odporúčaní zameraných na intenzívnejšie podávanie správ a transparentnosť. Komisii by to v krátkodobom horizonte pomohlo dospieť ku konečným záverom; po ukončení MSO by to takisto podporilo udržateľnosť reformy tým, že sa podporí zodpovednosť. Napokon treba takisto zdôrazniť, že odlišná povaha rozsahu pôsobnosti MSO tiež bráni možnosti priameho prepojenia s inými oblasťami politiky. Komisia sa preto domnieva, že nie je vhodné prepojiť MSO s rozhodnutiami v iných oblastiach, ako je oprávnenosť na financovanie z európskych štrukturálnych a investičných fondov alebo vstup do schengenského priestoru. Táto správa využíva dlhodobejšiu perspektívu s cieľom identifikovať hlavné ostávajúce kroky vedúce k realizácii cieľov MSO. Dynamika, ktorá sa doteraz vytvorila, umožňuje presunúť pozornosť na zvyšné kľúčové kroky, ktoré treba prijať. Keď sa prijmú kroky stanovené v rámci referenčných kritérií v tejto správe, príslušné referenčné kritérium sa bude považovať za predbežne splnené. Keď to bude platiť pre všetky referenčné kritériá, fungovanie MSO bude ukončené. Uvedené odporúčania sa preto môžu považovať za dostatočné na splnenie tohto cieľa, pokiaľ nedôjde k vývoju, ktorý bude brániť pokroku. Komisia zastáva názor, že by to malo takisto viesť k zrýchleniu procesu zo strany bulharských orgánov a EÚ ako celku. Pokiaľ ide o referenčné kritériá, pri ktorých sa dospelo k záveru, že sa dosiahol značný pokrok, Komisia sa domnieva, že rozhodné vykonávanie pri udržaní tempa, ako aj konzistentného smerovania reformy by umožnilo rýchle uzavretie uvedených referenčných kritérií – v prípade ostatných referenčných kritérií by to však bolo zložitejšie. Komisia má preto v úmysle do konca roku 2017 predložiť ďalšiu správu a je pripravená poskytnúť ďalšiu pomoc na posilnenie nezvratnosti pokroku, a tak dosiahnuť ukončenie mechanizmu. 2. HODNOTENIE POKROKU PRI PLNENÍ REFERENČNÝCH KRITÉRIÍ OD ZAČIATKU MSO Okrem hodnotenia pokroku dosiahnutého pri plnení odporúčaní uvedených v správe v rámci MSO z roku 2016 sa v tomto oddiele celkove hodnotí desaťročné obdobie reforiem. Najdôležitejší vývoj a výsledky sú podrobne opísané v priloženej technickej správe. Šesť referenčných kritérií môže byť hodnotených jednotlivo, existujú však prepojenia medzi nimi. Pri hodnotení pokroku sa zohľadňovali štrukturálne podmienky (ako sú právne predpisy, inštitúcie a zdroje); výsledky a ich konzistentnosť a to, či možno pokrok považovať za nezvratný. Takisto treba poznamenať, že od času, kedy boli dohodnuté referenčné kritériá MSO, došlo k významnému vývoju v oblasti judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, medzinárodných noriem a najlepších postupov, ako aj v oblasti porovnateľných informácií o vnútroštátnych justičných systémoch v EÚ, ktorými sa bulharské orgány riadili vo svojich reformách a ktoré takisto pomáhajú poskytnúť objektívne a porovnateľné meranie vývoja bulharského súdneho systému a boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti v rámci šiestich referenčných kritérií. 2.1. Reforma súdnictva Nezávislosť a zodpovednosť súdnictva Prvé referenčné kritérium sa týka reformy súdnictva, pričom sa zameria na vytvorenie stabilného ústavného rámca pre nezávislý a zodpovedný súdny systém. V období uplynulých desiatich rokov Bulharsko dvakrát zmenilo svoju ústavu, zlepšilo fungovanie Najvyššej súdnej rady a zriadilo Inšpektorát Najvyššej súdnej rady na podporu dobrej správy súdnych orgánov a presadzovanie noriem bezúhonnosti v súdnictve. K prvým zmenám došlo krátko po pristúpení. Ďalšie významné reformy sa uskutočnili v dôsledku ústavných zmien, ktoré v decembri 2015 prijalo Národné zhromaždenie. Uvedené ústavné zmeny konkrétne viedli k zriadeniu oddelených komôr pre prokurátorov a sudcov v Najvyššej súdnej rade, a zároveň k zlepšeniu transparentnosti rozhodovacieho procesu, pokiaľ ide o personálne otázky a voľbu členov Najvyššej súdnej rady, ako aj posilneniu úlohy Inšpektorátu Najvyššej súdnej rady, pokiaľ ide o bezúhonnosť sudcov. Niektoré z týchto zmien, ako je princíp „jeden sudca, jeden hlas“ vo voľbách do Najvyššej súdnej rady – nadviazali na predchádzajúce správy v rámci MSO. Uvedené najnovšie zmeny sa do vnútroštátneho práva premietli v priebehu roka 2016, aby bol však ich dosah viditeľný, je potrebné dokončiť ich vykonávanie. Zatiaľ je zrejmé, že reforma Rady viedla k väčšej transparentnosti v rozhodovacom procese a posilnená demokratizácia bude mať takisto pozitívny vplyv pri voľbách do Rady v roku 2017. Obavy však naďalej spôsobuje pokračujúce napätie medzi členmi Rady sprevádzané obvineniami z nedostatku objektívnosti pri prijímaní kľúčových rozhodnutí. Oneskorené a neúplné nadväzné opatrenia na situáciu mestského súdu v Sofii zistenú koncom roka 2014, na ktoré sa upozornilo v posledných dvoch správach v rámci MSO, ďalej podnietili tvrdenia o neprimeranom vplyve v rámci Najvyššej súdnej rady. V rámci prvého referenčného kritéria Bulharsko celkovo dosiahlo významný pokrok, stále však musí preukázať konzistentné výsledky, pokiaľ ide o vykonávanie najnovších ústavných zmien. Právny rámec Druhé referenčné kritérium sa zameriava na právny rámec, pokiaľ ide o kľúčové právne predpisy ovplyvňujúce súdny systém a súdne konania. Významný vývoj nastal v posledných desiatich rokoch, a to najmä v súvislosti so zákonom o súdnom systéme a zlepšením v oblasti občianskych súdnych konaní. V roku 2016 boli prijaté rozsiahle zmeny zákona o súdnom systéme, a to v nadväznosti na komplexnú stratégiu reformy súdnictva, ktorú v roku 2015 vypracovala vláda a schválilo Národné zhromaždenie. Tieto zmeny, ktoré sa uskutočnili prostredníctvom úzkej spolupráce so zainteresovanými stranami a zástupcami profesií, mali za cieľ zlepšiť právne predpisy v mnohých oblastiach od kariérneho rastu sudcov až po vnútornú správu súdov. Spolu s predchádzajúcimi reformami predstavujú tieto zmeny v reforme bulharského súdnictva významný krok vpred. V oblasti trestných konaní bol vývoj menej výrazný a pretrvávajú veľké výzvy, ktoré je potrebné riešiť. Napriek významným zlepšeniam v rokoch po pristúpení k EÚ sú trestné konania v Bulharsku naďalej vážnym problémom z hľadiska účinného stíhania v rámci zložitých prípadov, medzi ktoré patria prípady týkajúce sa korupcie na vysokých miestach a závažnej organizovanej trestnej činnosti. V priebehu rokov boli zistené viaceré konkrétne problémy a niektoré z nich sa riešia prostredníctvom legislatívnych opatrení. Formálnosť trestných konaní je pre bulharský právny systém naďalej výzvou. Nedávno sa začali prípravy ďalších legislatívnych návrhov, pričom niektoré z nich by v kombinácii s primeranými organizačnými opatreniami mohli mať významný vplyv.

Trestný zákon bol takisto identifikovaný ako zdroj problémov pri stíhaní páchateľov závažných trestných činov a je predmetom neustálych rokovaní po sebe nasledujúcich vlád. V roku 2015 vláda začala nový proces úvah o rozsiahlejšej reforme trestnoprávnej politiky, ktorý v roku 2016 pokračoval projektom technickej pomoci so zapojením nezávislých odborníkov. Cieľom tohto procesu je komplexná reforma, ktorá si vyžiada starostlivú analýzu a prípravu vrátane rozsiahlych konzultácií v rámci súdnictva a právnických profesií. Zdá sa zrejmé, že akákoľvek všeobecná reforma trestného zákona by bola dlhodobým procesom. Napriek tomu by takýto proces nevylučoval okamžité zmeny, ktoré by mohli mať pozitívny vplyv v súvislosti so stíhaním korupcie alebo organizovanej trestnej činnosti. Celkovo Bulharsko dosiahlo určitý pokrok, pokiaľ ide o druhé referenčné kritérium, dôležité otázky však ostávajú nevyriešené, najmä pokiaľ ide o riešenie formalistických trestných konaní a zlepšenie právneho rámca pre vyšetrovanie a stíhanie prípadov korupcie a organizovanej trestnej činnosti. Pokračovanie reformy súdnictva Tretie referenčné kritérium je zamerané na reformu súdnictva s cieľom zvýšiť jej profesionálnosť, zodpovednosť a efektívnosť. Posledných desať rokov jasne poukázalo na problémy pri dosahovaní pokroku, ak sudcovia alebo prokurátori nedosiahnu spoločný konsenzus. V priebehu rokov sa vo viacerých oblastiach dosiahli zásadné zlepšenia vrátane odbornej prípravy sudcov, náhodného prideľovania prípadov na súdoch a analýzy pracovného zaťaženia justičných orgánov a jednotlivých sudcov. Podnikli sa kroky aj v oblastiach, ako je elektronická justícia. Ochota sudcov, ako aj občianskej spoločnosti podporiť reformy bola kľúčovým faktorom pri uľahčovaní tohto pokroku. Ukázalo sa však, že je ťažké prijať rozhodnutia v citlivých oblastiach, ako je reštrukturalizácia súdov a prokuratúr ako súčasť celkovej reformy súdnej mapy. Zatiaľ čo rozumné manažérske rozhodnutia, ako je každoročné presunutie pozícií, pri zmierňovaní takýchto nedostatkov už dosiahli určitý pokrok, Najvyššia súdna rada nebola schopná ani ochotná pokračovať v týchto oblastiach v reforme. To prispelo k nerovnomernému rozdeleniu pracovného zaťaženia v prípade väčších súdov v krajine, čo malo negatívny vplyv na celkovú výkonnosť bulharského súdnictva. Zároveň sa pri zavedení nestrannosti a transparentnosti v disciplinárnych konaniach Najvyššej súdnej rady dosiahol len malý pokrok. Reforma prokuratúry je ďalšou oblasťou, ktorá sa v Bulharsku ukázala ako veľmi citlivá a komplexná. Bulharská prokuratúra je súčasťou súdnictva a je nezávislá od výkonnej moci. Zároveň zohráva ústrednú úlohu nielen v trestných konaniach, ale aj pri monitorovaní verejnej správy vo všeobecnosti. Nerozlišovanie medzi funkciami a výkonom vedie k vyostreniu podozrení z neprípustného ovplyvňovania a kritizovania nedostatočnej celkovej zodpovednosti prokuratúry. Okrem vášnivej diskusie o niečom, čo kritici považujú za príliš mocnú prokuratúru, je trestné stíhanie takisto v centre diskusie o pretrvávajúcom nedostatku presvedčivých konzistentných výsledkov Bulharska, pokiaľ ide o odsudzujúce rozsudky v prípadoch týkajúcich sa korupcie na vysokých miestach alebo závažnej organizovanej trestnej činnosti. V priebehu posledných desiatich rokov zaznamenala prokuratúra niekoľko kôl reorganizácie, ako aj legislatívne a iné opatrenia na zlepšenie svojej účinnosti. Napriek týmto snahám však výsledky poukazujú na to, že značné problémy pretrvávajú. Táto skutočnosť viedla v roku 2016 k rozhodnutiu Bulharska požiadať službu Komisie na podporu štrukturálnych reforiem, ako aj odborníkov z viacerých ďalších členských štátov o pomoc na projekte, ktorý by predstavil nezávislú analýzu bulharskej prokuratúry. Dopĺňajú sa tým predchádzajúce analýzy uskutočnené v priebehu rokov. Bulharsko ešte musí vyvodiť závery zo všetkých týchto analýz a načrtnúť budúce smerovanie. Celkovo možno konštatovať, že hoci Bulharsko opäť dosiahlo určitý pokrok, pokiaľ ide o tretie referenčné kritérium, pretrvávajú veľké výzvy, ktoré je potrebné riešiť. 2.2. Korupcia Štvrté a piate referenčné kritérium súvisí s bojom proti korupcii, a to pokiaľ ide o korupciu na vysokých miestach, ako aj korupciu zo širšieho hľadiska, najmä na miestnej úrovni a na hraniciach. V oboch oblastiach sú z uplynulých desiatich rokov zrejmé výzvy, ktorým Bulharsko čelí v úsilí postupne vybudovať potrebné právne predpisy a inštitúcie s cieľom riešiť zjavný nedostatok dôveryhodnosti, ktorý možno pozorovať v bulharskej verejnej mienke. Bulharsko zatiaľ dosiahlo len veľmi obmedzené konzistentné výsledky v konkrétnych prípadoch korupcie na vysokých miestach, ktorých výsledkom sú právoplatné odsudzujúce rozsudky na súde, čím by sa najjasnejšie preukázalo, že boj proti korupcii je skutočnou prioritou. Bulharsko stále patrí medzi členské štáty s najvyššou vnímanou úrovňou korupcie a občania , ako aj podniky korupciu naďalej považujú za dôležitý problém. Pri škandáloch týkajúcich sa vysokopostavených osôb, ako bol napríklad škandál spojený s komisiou pre konflikt záujmov v roku 2013, sa neprijímajú jasné a dôsledné následné opatrenia. Problémy, ktoré boli v priebehu rokov predmetom rozsiahlej analýzy a otázok vyžadujúcich si vysvetlenia, zahŕňajú zastarané ustanovenia v trestnom zákone, nedostatočné kapacity v kľúčových inštitúciách, neorganizované alebo fragmentované štruktúry a zložité postupy, pričom riešenie všetkých z nich si vyžaduje čas, záväzok a odhodlanie. V prvých rokoch po pristúpení Bulharsko prijalo na riešenie korupcie niekoľko legislatívnych a inštitucionálnych opatrení. Hoci počiatočné výsledky vyzerali v niektorých ohľadoch sľubne, toto úsilie neprinieslo potrebnú radikálnu zmenu v boji proti korupcii. Vláda vynaložila v rokoch 2015 a 2016 ďalšie úsilie, kedy sa zamerala na zriadenie jednotnej agentúry na boj proti korupcii s právomocou vykonávať administratívne vyšetrovania a preverovať konflikty záujmov a osobný majetok úradníkov na vysokej úrovni. Protikorupčný zákon určený na vytvorenie uvedenej agentúry však v parlamente nedosiahol dohodu, čo napriek všetkému úsiliu poukazuje na všeobecný nedostatok politického konsenzu. Celkové inštitucionálne usporiadanie na boj proti korupcii v Bulharsku je naďalej fragmentované, a preto je do veľkej miery neúčinné. V dôsledku toho všeobecné problémy korupcie na nižších úrovniach verejnej správy sú takisto naďalej výzvou. Vláda vo svojej stratégii boja proti korupcii v roku 2015 poskytla hodnotnú analýzu týchto problémov. Vykonávanie tejto stratégie je však ešte len v počiatočnom štádiu. Pokiaľ ide o štvrté a piate referenčné kritérium, je pokrok Bulharska obmedzený, pričom sa hlavné výzvy týkajúce sa inštitucionálneho a právneho rámca, ako aj dosahovania konzistentných výsledkov, stále nepodarilo vyriešiť. 2.3. Organizovaná trestná činnosť Posledné referenčné kritérium sa zameriava na boj proti organizovanej trestnej činnosti. Toto referenčné kritérium bolo čiastočne motivované prevalenciou veľkých a mocných skupín organizovanej trestnej činnosti v Bulharsku po ukončení prechodného obdobia, ktoré so sebou prinášali značnú mieru násilia. V rokoch nasledujúcich po pristúpení zaznamenali bulharské orgány vývoj, keď organizovaná trestná činnosť dosiahla fragmentovanejší charakter a tento problém je viac porovnateľný so situáciou v niektorých iných členských štátoch. Splnenie tohto referenčného kritéria však takisto vyžaduje, aby Bulharsko preukázalo schopnosť svojich orgánov presadzovania práva účinne bojovať proti organizovanej trestnej činnosti a v tejto oblasti rozvíjať konzistentné výsledky. Bulharsko zaviedlo v priebehu rokov významné inštitucionálne zmeny, a to najmä v roku 2012 zriadením špecializovaného súdu a prokuratúry pre organizovanú trestnú činnosť a nezávislej komisie pre konfiškáciu majetku s mandátom na konfiškáciu nezákonne nadobudnutého majetku bez predchádzajúceho odsúdenia. Najmä konzistentné výsledky, ktoré dosiahla komisia preukazujú, ako výrazne sa tento aspekt reformy už presadil. Bulharsko však bolo pomalé pri preukazovaní konzistentných výsledkov, pokiaľ ide o konečné odsúdenia v prípadoch závažnej organizovanej trestnej činnosti. V posledných rokoch politické rozhodnutia súvisiace s reorganizáciou kľúčových vyšetrovacích orgánov, ktoré sa zaoberajú organizovanou trestnou činnosťou, spôsobili prerušenie pokroku a mali nepriaznivý vplyv na výsledky. Situácia sa v súčasnosti stabilizovala, aj keď bola nedávno dohodnutá ďalšia zmena, a to rozšíriť právomoci riaditeľstva pre trestnú činnosť, ktorá nie je organizovaná (GDBOB), aj na korupciu, počítačovú kriminalitu a prevádzačstvo a umožniť, aby bolo zapojené do vyšetrovania trestných činov v skoršej fáze. Z toho vyplýva, že súčasný inštitucionálny rámec stále potrebuje čas na dosiahnutie konzistentných výsledkov. Okrem toho, ako už bolo uvedené, účinnému stíhaniu organizovanej trestnej činnosti aj naďalej bráni formalistický právny rámec. Bulharsko celkovo dosiahlo pri plnení šiesteho referenčného kritéria značný pokrok, hoci problémy stále pretrvávajú. 3. ZOSTÁVAJÚCE KĽÚČOVÉ KROKY Celkovo možno konštatovať, že po sebe nasledujúce vlády a súdne inštitúcie vynaložili v uplynulom desaťročnom období významné úsilie. Došlo k dôležitým legislatívnym a inštitucionálnym zmenám, predovšetkým na strane súdnictva. Účinný pokrok pri dosahovaní konzistentných výsledkov v tejto oblasti bol však pomalší, než sa očakávalo v čase spustenia MSO, a to v dôsledku neochoty inštitúcií prijať nadväzné opatrenia na odporúčania MSO, aby spolupracovali pri určovaní spoločných nedostatkov a uplatňovaní spoločných riešení. Je potrebné pokračovať v reforme a posilniť vnútornú štruktúru, aby sa zabezpečilo uspokojivé a nezvratné splnenie referenčných kritérií. Tento oddiel sa preto zameriava na stanovenie zostávajúcich krokov potrebných na zabezpečenie toho, aby sa dosiahli ciele MSO. 3.1. Reforma súdnictva Nezávislosť a zodpovednosť súdnictva Ako sa uznáva v nedávnych správach, stratégia reformy súdnictva, ktorú vláda prijala v roku 2014 a Národné zhromaždenie schválilo začiatkom roka 2015, poskytla komplexný návrh reformy súdnictva v Bulharsku. Vláda odvtedy vykonala následné kroky vo viacerých oblastiach. Najdôležitejšie je, že zmeny ústavy, ktoré boli prijaté v decembri 2015 a prenesené do legislatívnych zmien zákona o súdnom systéme a vnútorných postupov v roku 2016, predstavujú významný krok k lepšiemu fungovaniu Najvyššej súdnej rady a plneniu prvého referenčného kritéria. Hoci sa znenie prvého referenčného kritéria zameriava na ústavné zmeny, plné ubezpečenie, pokiaľ ide o nezávislosť a zodpovednosť súdneho systému, možno posudzovať len vzhľadom na praktické vykonávanie týchto zmien. Najvyššia súdna rada je kľúčovou inštitúciou z hľadiska riadenia bulharského súdnictva a konkrétne výsledky súvisiace s reformou súdnictva vo veľkej miere závisia od dobre fungujúcej Najvyššej súdnej rady, pokiaľ ide o profesionalitu, ako aj transparentnosť. Jej fungovanie je kľúčom na určenie toho, či je súdny systém schopný vzbudzovať rešpekt a na ubezpečenie širšej verejnosti, že nezávislosť súdnictva je obhajovaná. Musí to sprevádzať širší záväzok všetkých štátnych aktérov k nezávislosti súdnictva a lojálnej spolupráci medzi inštitúciami. Zásadný význam má nepolitické a odborné pracovné prostredie v rámci tejto inštitúcie so zameraním sa na priority reformy súdnictva. Séria rozporov a rivalita, ktoré v posledných rokoch poznačili Najvyššiu súdnu radu, vyvolali podozrenie z vonkajšieho vplyvu a ovplyvnili dôveru verejnosti v súdnictvo. Jednou z najvýznamnejších skúšok v roku 2017 bude preto zvolenie novej rady, a to tak členov vymenovaných v rámci súdu, ako aj tých, ktorých vymenúva parlament. Bude dôležité, aby sa tieto voľby uskutočnili otvoreným a transparentným spôsobom, a to za účasti svedkov a po vážnej diskusii o prínosoch jednotlivých kandidátov. Novozvolené kolégium bude potom musieť rozvíjať konzistentné výsledky týkajúce sa nestranného vedenia a odborného rozhodovania v kľúčových oblastiach. Odporúčanie: Zabezpečiť transparentné voľby do budúcej Najvyššej súdnej rady a zároveň zaistiť verejné vypočutie v Národnom zhromaždení pred voľbou členov volených parlamentom, ako aj poskytnúť občianskej spoločnosti možnosť predkladať pripomienky týkajúce sa uchádzačov. Jednou z hlavných funkcií Najvyššej súdnej rady je vymenovanie predsedov súdov a prokuratúr, ako aj vymenovanie predsedov troch najvyšších úradov v bulharskom súdnictve, predsedov oboch najvyšších súdov a generálneho prokurátora. Výkon týchto funkcií založený na zásluhách a transparentnosti je kľúčovou skúškou jej schopnosti fungovať ako profesionálna a nezávislá inštitúcia, ktorá môže vzbudzovať dôveru v súdnictvo a v širšiu spoločnosť. Osobitne dôležité voľby, ktoré sa uskutočnia v roku 2017, sa týkajú predsedu Najvyššieho správneho súdu. Odporúčanie: Preukázať konzistentné výsledky súvisiace s menovaniami do vysokých súdnych funkcií, ktoré sú založené na zásluhách a transparentnosti, a to vrátane nadchádzajúceho menovania nového predsedu Najvyššieho správneho súdu. Inšpektorát Najvyššej súdnej rady prispel svojimi pravidelnými inšpekciami a správami k zodpovednosti a efektívnosti bulharského súdnictva. Jeho potenciál však nebol využitý naplno. Od januára 2017 boli právomoci inšpektorátu rozšírené aj na vyšetrovanie konfliktu záujmov a iné záležitosti týkajúce sa bezúhonnosti sudcov a vláda poskytla justičnému inšpektorátu na plnenie svojich nových úloh dodatočné zdroje. Hoci je rozhodnutie o disciplinárnych sankciách v konečnom dôsledku ponechané na Najvyššiu súdnu radu, nové ustanovenia o bezúhonnosti sudcov poskytujú justičnému inšpektorátu dôležitejšiu úlohu pri riešení nezrovnalostí. Justičný inšpektorát potrebuje na plnenie svojich nových funkcií čo najlepšie podmienky. V tejto súvislosti môžu byť externí odborníci užitočným prvkom na podporu úsilia o posilnenie jeho organizačných kapacít.

Odporúčanie: Zlepšiť praktické fungovanie justičného inšpektorátu a následné opatrenia Najvyššej súdnej rady v nadväznosti na zistenia inšpektorátu, najmä pokiaľ ide o otázky bezúhonnosti, zvážiť žiadosť o vonkajšiu pomoc, ako je napríklad služba Európskej komisie na podporu štrukturálnych reforiem a/alebo Rada Európy. Právny rámec Bulharská vláda prijala v roku 2016 ako súčasť stratégie reformy súdnictva dva významné balíky zmien zákona o súdnom systéme. Pri príprave týchto aktov využila rozsiahle diskusie a konzultácie s občianskou spoločnosťou. Vykonávanie tohto nového právneho rámca bude pre súdne orgány hlavnou výzvou a vo veľkej miere bude závisieť od celkového pokroku v oblasti reformy súdnictva (tretie referenčné kritérium). V súlade so stratégiou reformy súdnictva by sa Bulharsko malo naďalej zameriavať na akékoľvek problémy súvisiace s právnym rámcom a malo by zistiť, či by ďalšie zmeny zákona o súdnom systéme tieto problémy vyriešili. Dôležitý balík zmien trestného poriadku pripravilo Ministerstvo spravodlivosti s podporou súdnych orgánov a prokuratúry. Týmito zmenami by sa výrazne zlepšila reakcia na závažnú trestnú činnosť, a to najmä riešením prieťahov v trestnom konaní a uľahčením stíhania trestných činov korupcie. V nedávnych analýzach bola zistená ďalšia potreba zmeny trestných konaní. Bude preto dôležité pokračovať v tomto procese. V minulých správach sa úplná revízia trestného zákona uvádzala ako dôležitá, bude si však vyžadovať hlboké úvahy o budúcnosti trestnoprávnej politiky, ako aj rozsiahle diskusie a dôkladnú prípravu. Malo by sa to vnímať ako dlhodobejší projekt berúc do úvahy aj administratívne kapacity v Bulharsku. Prioritou v tejto fáze musí byť zavedenie niekoľkých cielených zmien v oblastiach, v ktorých existujúce ustanovenia spôsobujú prevádzkové ťažkosti pri stíhaní korupcie alebo organizovanej trestnej činnosti. Odporúčanie: Prijatie zmien a trestného poriadku a trestného zákona s cieľom zlepšiť právny rámec na stíhanie korupcie na vysokých miestach a závažnej organizovanej trestnej činnosti. Riešenie komplexných výziev, ktoré sa týkajú trestných konaní v Bulharsku, si bude vyžadovať úsilie a stanovenie priorít zo strany nových bulharských orgánov. Dobrý základ však poskytujú prípravné práce, ktoré sa už začali, ako aj príspevok projektov technickej pomoci, vrátane nedávno dokončeného projektu, ktorý koordinovala služba Komisie na podporu štrukturálnych reforiem (SRSS). Vykonávanie odporúčaní z týchto rôznych štúdií by Bulharsku malo umožniť účinne riešiť problémy v rámci druhého referenčného kritéria, ako aj niekoľko problémov v rámci ďalších referenčných kritérií, najmä tých, ktoré súvisia s bojom proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Pokračovanie reformy súdnictva Širšie vykonávanie stratégie reformy súdnictva si bude vyžadovať nepretržité úsilie a odhodlanie zo strany bulharských orgánov. Viaceré projekty už boli dokončené a iné sú plánované alebo v štádiu príprav. Dosiaľ bezproblémovo fungujúci nový informačný systém náhodného prideľovania prípadov na súdoch je sľubným krokom preukazujúcim, že dlhotrvajúce problémy je možné riešiť. Zmenený zákon o súdnom systéme by mal pomôcť zabezpečiť rýchly pokrok smerom k dosiahnutiu riešení v rámci elektronickej justície s cieľom zlepšiť transparentnosť a dostupnosť spravodlivosti v celej krajine. Bola už vypracovaná značná časť noriem pracovného zaťaženia na posudzovanie pracovnej záťaže na súdoch a prokuratúre. Táto práca teraz môže napredovať, aby sa tieto normy stali základom pre manažérske rozhodnutia v oblastiach, ako je hodnotenie, povyšovanie, disciplinárne konanie a prideľovanie zamestnancov. Odporúčanie: Na účely verejnej konzultácie uverejniť správu, v ktorej sa podrobne opisuje pokrok dosiahnutý vo vykonávaní národnej stratégie reformy súdnictva a určujú sa zostávajúce opatrenia, ktoré sa majú prijať. Vytvoriť mechanizmus pre nepretržité verejné podávanie správ o pokroku počas zostávajúceho obdobia vykonávania stratégie. Najvyššia súdna rada a prokuratúra začali prípravy rozsiahlejších reforiem v rámci súdnej mapy. Ide o nevyhnutne dlhodobý proces, pretože si bude vyžadovať čas na koordináciu a dosiahnutie konsenzu so spoločnosťou ako celkom. V krátkodobom horizonte je už možné prijať pragmatické kroky na riešenie nerovnomerného rozdelenia pracovného zaťaženia medzi súdnymi orgánmi, najmä s cieľom zlepšiť pracovné podmienky v niektorých z najväčších a najviac vyťažených súdov. Kým sa to nezrealizuje, bude ťažké objektívne posudzovať oneskorenia pri zverejňovaní odôvodnení súdnych rozhodnutí. Najvyššia súdna rada už v tomto smere podnikla v predchádzajúcich rokoch dodatočné kroky, ale na základe nových noriem pracovného zaťaženia možno objektívnejšie posúdiť potrebu prerozdeliť zdroje medzi súdmi. Odporúčanie: Na základe nových noriem pracovného zaťaženia riešiť situáciu pracovného zaťaženia na najvyťaženejších súdoch a schváliť plán reformy súdnej mapy súbežne s rozvojom elektronickej justície. Štrukturálne obmedzenia nezávislosti a zodpovednosti v organizácii prokuratúry sú otázkou, ktorá bola zdôraznená v stratégii reformy súdnictva. Nedávne zmeny zákona o súdnom systéme obsahujú niektoré prvky zamerané na riešenie tejto situácie. Okrem toho Bulharsko požiadalo o pomoc službu Komisie na podporu štrukturálnych reforiem, aby pripravila nezávislú analýzu prokuratúry. V dôsledku toho odborníci z Nemecka, Španielska, Holandska a Spojeného kráľovstva vypracovali správu o fungovaní stíhania a navrhli príslušné odporúčania. Odporúčanie: Vypracovať plán vykonávania odporúčaní uvedených v správe služby Komisie na podporu štrukturálnych reforiem, ktoré sa týkajú reformy prokuratúry a jej vzťahov s ostatnými inštitúciami, vrátane mechanizmu podávania správ o pokroku širšej verejnosti. V máji 2016 zadal generálny prokurátor vypracovanie štúdie s cieľom analyzovať rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva, v ktorých sa zistilo, že bulharské orgány nesplnili svoju povinnosť vykonať účinné vyšetrovanie a navrhnúť prostriedky nápravy tam, kde budú porušenia naďalej relevantné. Analýza bola dokončená v novembri 2016 a obsahuje niekoľko hodnotných odporúčaní. Odporúčanie: Vypracovať plán vykonávania odporúčaní štúdie, a to vrátane mechanizmu na podávanie správ o pokroku širšej verejnosti. Dokončenie opatrení v rámci tretieho referenčného kritéria si bude vyžadovať značné úsilie. Bulharské orgány by v tomto úsilí mohol podporiť rozvoj ďalších projektov technickej pomoci pod záštitou služby Komisie na podporu štrukturálnych reforiem v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje tretie referenčné kritérium. 3.2. Korupcia Štvrté a piate referenčné kritérium pre Bulharsko v rámci MSO sa týka potreby účinných opatrení proti korupcii vrátane korupcie na vysokých miestach, ako aj korupcie všeobecnejšie vo verejných inštitúciách. Rozvoj aktualizovanej národnej stratégie vlády v oblasti boja proti korupcii bol dôležitým krokom, výzvou však zostáva zabezpečiť jej vykonávanie, prijať potrebný právny rámec a zriadiť plánované inštitúcie. Rok po predložení správy z januára 2016 ďalší pokrok v tomto smere zostáva obmedzený. Korupcia na vysokých miestach

Vládny návrh protikorupčného zákona nebol prijatý, v dôsledku čoho navrhovaný nový jednotný protikorupčný orgán nebol zriadený. Uvedený orgán by bol zodpovedný za kontrolu konfliktu záujmov a majetkových priznaní vysokopostavených úradníkov a za administratívne vyšetrovanie možnej korupcie a nezákonného obohacovania sa. Prijatie právneho predpisu s cieľom zaviesť účinnú a zodpovednú novú protikorupčnú inštitúciu bude dôležitou skúškou, ktorú má Bulharsko vyriešiť v roku 2017. Niektoré prvky plánovanej novej inštitúcie, ako je zlúčenie komisie pre konfiškáciu nelegálneho majetku do novej štruktúry, by sa však mali dôkladne zvážiť. Vzhľadom konzistentné výsledky, ktoré komisia pre konfiškáciu nelegálneho majetku získala, je dôležité, aby organizačné zmeny neoslabili už dosiahnutý pokrok. Niektoré menej kontroverzné prvky stratégie boja proti korupcii sa budú uplatňovať aj naďalej, a to najmä posilnenie správnych inšpektorátov tam, kde potrebné legislatívne návrhy ešte musia byť predložené. Odporúčanie: Prijať nový právny rámec v oblasti boja proti korupcii v súlade so zámermi uvedenými v stratégii boja proti korupcii a zabezpečiť jeho vykonávanie. Zriadiť účinný protikorupčný orgán. Odporúčanie: Prijať a vykonávať reformu zákona o verejnej správe na účely posilnenia vnútorných inšpektorátov vo verejnej správe. Bulharsko dosiahlo pokrok v podávaní správ o nových prípadoch v rámci vyšetrovania a ich postúpení súdu. V konečnom dôsledku však akékoľvek posúdenie konzistentných výsledkov v boji proti korupcii na vysokých miestach závisí od toho, či budú vydané a vykonané právoplatné rozsudky, vzhľadom na opakujúcu sa skutočnosť, že prípady na vysokých miestach len zriedka končia úspešným odsúdením. Ukázať verejnosti, že priestupky možno identifikovať a že páchateľov možno účinne predviesť pred súd, bude najsilnejším dôkazom úspechu v úsilí vynaloženom v boji proti korupcii. Pokiaľ ide o konečné výsledky, Bulharsko ešte musí preukázať takéto konzistentné výsledky. V roku 2016 sa v rôznych formách vykonala užitočná analytická práca vrátane analýzy predchádzajúcich prípadov korupcie, ktorú uskutočnila prokuratúra a ktorú možno prijať ako základ pre ďalšie konkrétne opatrenia. Odporúčanie: Vychádzať z analýzy minulých prípadov a v rámci všetkých príslušných inštitúcií vypracovať plán riešenia nedostatkov v oblasti vyšetrovania a stíhania prípadov korupcie na vysokých miestach, vrátane mechanizmu podávania správ o pokroku širšej verejnosti. Odporúčanie: Vytvoriť mechanizmus pre verejné podávanie správ o pokroku dosiahnutom v rámci prípadov na vysokej úrovni, ktoré sú verejne prístupné. Podávanie správ zo strany generálnej prokuratúry o vyšetrovaní a obžalobe, a to pri rešpektovaní zásady prezumpcie neviny. Podávanie správ zo strany Najvyššieho kasačného súdu a ministerstva spravodlivosti o odsúdeniach, ako aj o vykonávaní rozsudkov. Splnenie štvrtého referenčného kritéria si bude vyžadovať nový prístup bulharských orgánov, predovšetkým s cieľom dosahovať konzistentné výsledky v prípadoch na vysokej úrovni. Dobrým základom by mohli byť prípravné práce, ktoré sa už začali, hoci niektorým návrhom na zmeny existujúcich inštitúcií by pomohla ďalšia analýza a starostlivé posúdenie, aby sa predišlo možnému nepriaznivému vplyvu na výkonnosť. Korupcia na miestnej úrovni a na hraniciach Pri riešení korupcie na nižších úrovniach treba vynaložiť väčšie úsilie, najmä pokiaľ ide o opatrenia na posilnenie prevencie, ktoré by sa mali zaviesť v kombinácii so širším úsilím s cieľom zvýšiť transparentnosť a profesionalitu verejnej správy. Verejné obstarávanie sa vo všeobecnosti považuje ako obzvlášť riziková oblasť z hľadiska korupcie. Bulharsko dosiahlo pokrok vo vykonávaní stratégie v oblasti verejného obstarávania od jej prijatia v roku 2014, a to aj prostredníctvom zavedenia hĺbkových kontrol ex ante založených na riziku. Teraz musí preukázať konzistentné výsledky, pokiaľ ide o účinné kroky nadväzujúce na tieto kontroly a zaviesť účinné sankcie za akékoľvek nezrovnalosti. Odporúčanie: Vykonať externé preskúmanie kontrol ex ante postupov verejného obstarávania a ich následných opatrení vrátane kontrol ex post, ako aj zistených prípadov konfliktov záujmov alebo korupcie a nápravných opatrení prijatých na riešenie zistených nedostatkov. Ministerstvo vnútra zaviedlo rad konkrétnych protikorupčných preventívnych opatrení (najmä v prípade dopravy a hraničnej polície) v kontexte všeobecnejšej reformy tohto ministerstva. Tieto opatrenia by sa mali naďalej vykonávať a neustále sledovať. Okrem toho by sa mali zintenzívniť plány na rozšírenie toto úsilia na ďalšie ministerstvá. Odporúčanie: Zaviesť opatrenia založené na posúdení rizika s cieľom riešiť malú korupciu vo vysoko rizikových sektoroch verejnej správy a inšpirovať sa pri tom opatreniami prijatými v tejto oblasti na ministerstve vnútra. Pokračovať v úsilí na ministerstve vnútra. Odporúčanie: Vytvoriť mechanizmus pre verejné podávanie správ o vykonávaní národnej stratégie boja proti korupcii, ktorý by pokryl zostávajúce obdobie vykonávania stratégie. 3.3. Organizovaná trestná činnosť Šieste referenčné kritérium v rámci MSO sa týka boja proti organizovanej trestnej činnosti. Analýza vývoja za posledných desať rokov poukazuje na vývoj organizovanej trestnej činnosti, ktorá sa stala fragmentovanejšou, rôznorodejšou a diverzifikovanejšou, rozvíja sa do zákonného podnikania a je čoraz menej otvorene násilná. Mnohí bulharskí partneri zastávajú názor, že šieste referenčné kritérium – ako bolo dohodnuté pred desiatimi rokmi – sa preto stáva menej relevantným vzhľadom na to, že obraz trestnej činnosti sa mení na niečo, čo je viac porovnateľné s niektorými inými členskými štátmi. Bulharsko však musí dokázať, že má funkčný systém na boj proti organizovanému zločinu tým, že preukáže konzistentné výsledky pri vydávaní a výkone právoplatných rozsudkov v prípadoch závažnej organizovanej trestnej činnosti. Zdá sa, že po sérii reštrukturalizácií v posledných rokoch riaditeľstvo pre boj proti organizovanému zločinu v súčasnosti do značnej miery opäť nadobudlo prevádzkovú stabilitu a kapacitu. Už uvedené štrukturálne problémy s trestným poriadkom, ktoré komplikujú vyšetrovanie, sú stále zdrojom obáv. Okrem toho naďalej pretrvávajú problémy v súvislosti s prevádzkovou kapacitou, odbornou prípravou a vybavením, ktoré treba ďalej riešiť. Špecializovaný súd a prokuratúra pre organizovanú trestnú činnosť rozvíjajú konzistentné výsledky. V hodnotení výkonu špecializovaných súdov, ktoré poskytol Najvyšší kasačný súd, boli zdôraznené niektoré kľúčové otázky, ktoré si vyžadujú ďalšie zváženie z hľadiska širších otázok posudzovaných v kontexte uvedeného druhého a tretieho referenčného kritéria. Bol predložený návrh na rozšírenie právomocí špecializovaného súdu, aby boli zahrnuté prípady korupcie na vysokých miestach. Takéto zmeny v právomoci musia byť starostlivo pripravené a budú ich sprevádzať vhodné analýzy týkajúce sa potreby zdrojov a možných právnych dôsledkov týchto zmien. Bolo by potrebné vyjasniť, že nedôjde k žiadnym neúmyselným negatívnym vplyvom na prípady organizovanej trestnej činnosti. Vo všeobecnosti je dôležité, aby príslušné inštitúcie a agentúry, ktoré sa zaoberajú organizovanou trestnou činnosťou, mali potrebnú stabilitu pri práci na prípadoch a ich dotiahnutí do úspešného konca v súdnom procese. Bulharsko začalo v oblasti boja proti organizovanej trestnej činnosti preukazovať konzistentné výsledky. Tento pozitívny trend by mal pokračovať a mal by sa zintenzívňovať.