Správa Komisie - Výročná správa o nástroji štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie (ISPA) 2005 SEK(2006)1430 /* KOM/2006/0674 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel 10.11.2006 KOM(2006)674 konečnom znení SPRÁVA KOMISIE Výročná správa o nástroji štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie (ISPA) 2005 SEK(2006)1430 OBSAH 1. Úvod 3 2. Rozpočet ISPA 3 3. Financovanie projektov 3 3.1. Nové projekty ISPA 3 3.2. Projekty financované v období 2000-2005 4 3.3. Platby 5 4. Technická pomoc 5 4.1. Technická pomoc na základe iniciatívy prijímajúcej krajiny 5 4.2. Technická pomoc na základe iniciatívy Komisie 6 5. Riadenie a implementácia 7 5.1. Monitorovanie projektov 7 5.2. Finančné riadenie a kontrola – vrátane EDIS 8 5.3. Posudzovanie rizík 9 5.4. Nálezy Európskeho dvora audítorov 9 5.5. Spolufinancujúci partneri – EIB, EBOR a KfW 9 6. Prínos pre politiky Spoločenstva 10 6.1. Verejné obstarávanie 10 6.2. Politika životného prostredia 10 6.3. Politika dopravy 10 7. Koordinácia predvstupových nástrojov 11 SPRÁVA KOMISIE Výročná správa o nástroji štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie (ISPA) 2005 Táto správa sa predkladá v súlade s článkom 12 nariadenia o ISPA. Je to šiesta výročná správa o aktivitách ISPA počas roka 2005. Informácie uvedené v tejto správe sú podrobnejšie rozpracované v pracovnom dokumente útvarov Komisie (ktorý tvorí prílohu tejto správy). ÚVOD Keďže rozhodnutím Európskej rady z júna 2004 bolo Chorvátsko prijaté za kandidátsku krajinu, táto správa zahŕňa okrem Bulharska a Rumunska aj Chorvátsko, ktoré má od 1. januára 2005 nárok na pomoc poskytovanú v rámci ISPA. Rozpočet ISPA V rozpočte Komisie na rok 2005 sa pre nástroj ISPA vyčlenilo 525,7 milióna EUR. Bez ohľadu na to, či opatrenia technickej pomoci vyšli z iniciatívy prijímajúcej krajiny alebo Komisie, z týchto viazaných prostriedkov sa hradili všetky výdavky v prijímajúcich krajinách na spolufinancované projekty (opatrenia) v oblastiach životného prostredia a dopravy, ako aj na poskytovanie technickej pomoci ( TP ). Tabuľka 1 : Rozpočet ISPA v roku 2005 ( v eurách) Rozpočtová položka | Viazané rozpočtové prostriedky | Uskutočnené záväzky | Uskutočnené platby | Administratívna rozpočtová položka B13.01.04.02 | 3 763 290 | 3 251 762 | 1 414 187 | Operačná rozpočtová položka B13.05.01.01 | 521 950 000 | 521 950 000 | 231 243 551 | Spolu | 525 713 290 | 525 201 762 | 232 656 738 | FINANCOVANIE PROJEKTOV Nové projekty ISPA V roku 2005 schválila Komisia dvadsaťštyri nových opatrení ISPA, ktoré sa týkali jedenástich investícií v oblasti životného prostredia a štyroch v sektore dopravy, ako aj osem projektov technickej pomoci – sedem v sektore dopravy a jeden v sektore životného prostredia – a jedno horizontálne opatrenie technickej pomoci. Celkový príspevok ISPA v uvedenom roku predstavoval 493 miliónov EUR, čo znamená priemerný podiel grantu vo výške 70 % z celkových oprávnených nákladov projektov vo výške 705 miliónov EUR. Na nové projekty (312 miliónov EUR), ako aj na práve prebiehajúce projekty schválené počas predchádzajúcich rokov, sa použili záväzky v celkovom objeme 521,9 milióna EUR. V sektore životného prostredia boli príspevky ISPA určené hlavne na podporu projektov na odvádzanie a čistenie odpadových vôd, ale aj na dva projekty týkajúce sa pevného odpadu. V sektore dopravy bol najvýznamnejším projektom projekt výstavby kombinovaného cestného a železničného spojenia. Tabuľka 2 : Nové projekty schválené v roku 2005 (v eurách) Doprava | 11 | 279 886 500 | 193 850 755 | 69,3 | 116 681 100 | Horizontálna technická pomoc | 1 | 20 000 | 20 000 | 100,0 | 10 000 | Doprava | 28 | 2 306 715 498 | 1 457 115 989 | 63,2 | 1 189 043 388 | Horizontálna technická pomoc | 3 | 1 633 308 | 1 633 308 | 100,0 | 1 492 308 | Životné prostredie | 145 549 014 | 109 694 489 | 255 243 503 | Doprava | 183 364 692 | 119 346 710 | 302 711 402 | Technická pomoc | 924 524 | 58 800 | 983 324 | Spolu | 329 838 230 | 229 100 000 | 558 938 230 | TECHNICKÁ POMOC Technická pomoc na základe iniciatívy prijímajúcej krajiny Opatrenia technickej pomoci na prípravu projektu musia zaistiť, aby prijímajúce krajiny včas predkladali dostatočné množstvo kvalitných projektov na financovanie, vrátane projektov na budúce financovanie z kohézneho fondu a IPA. Podobne sa to týka aj zlepšenia kapacít správy prijímajúcej krajiny v oblasti riadenia a monitorovania implementácie rozsiahlych investícií do infraštruktúry s cieľom zaistenia opatrení technickej pomoci na posilnenie inštitúcií . V roku 2005 bolo schválených sedem žiadostí, ktoré sa týkali prípravy projektu aj budovania inštitúcií v sektore dopravy, a jedna žiadosť, ktorá sa týkala prípravy projektu v sektore životného prostredia. Tabuľka 5 : Nová technická pomoc – projekty schválené v roku 2005 (v eurách) Doprava | 7 | 74 675 500 | 62 199 075 | 83,3 | 46 141 710 | Horizontálna technická pomoc | 1 | 20 000 | 20 000 | 100,0 | 10 000 | Životné prostredie | 7 | 67 481 000 | 47 448 500 | Doprava | 11 | 84 461 560 | 70 126 620 | Horizontálna technická pomoc | 3 | 1 633 308 | 1 633 308 | Spolu | 21 | 153 575 868 | 119 208 428 | Technická pomoc na základe iniciatívy Komisie Komisia vykonáva tieto činnosti technickej pomoci buď prostredníctvom postupov ad hoc, ktoré boli začaté v predchádzajúcich rokoch, alebo v rámci Akčných programov technickej pomoci: - činnosti technickej pomoci vykonávané mimo Akčných programov technickej pomoci zahŕňajú zmluvy o poskytovaní služieb v oblasti technického a finančného poradenstva Generálnemu riaditeľstvu pre regionálnu politiku na pomoc pri posudzovaní projektov a rozvoji politík. Pomoc pre interné dekoncentračné činnosti v delegáciách EK bola ukončená v roku 2004. - činnosti technickej pomoci financované v rámci „ Akčného programu technickej pomoci 2001“ zahŕňajú organizáciu štatutárnych monitorovacích výborov ISPA, strategickú analýzu trasy Via Baltica, zvyšovanie kvality verejných zariadení v oblasti vodného a odpadového hospodárstva financovaných z ISPA a poradenstvo pre partnerstvá verejnoprávnych a súkromnoprávnych subjektov. - činnosti technickej pomoci financované v rámci „ Akčného programu technickej pomoci 2004 – 2006“ sú pokračovaním Akčného programu technickej pomoci 2001, aj keď sa zameriava iba na Bulharsko a Rumunsko, ktorý zahŕňa nové rámcové zmluvy na posudzovanie návrhov projektov ISPA, ktoré sa predtým financovali mimo akčných programov. Okrem týchto zmlúv zahŕňajú tieto činnosti externú podporu pre činnosti delegácií EK v oblasti dozoru, zvýšenie kvality projektov v oblasti životného prostredia a dopravy počas celého projektového cyklu a posudzovanie projektov a kontrolu kvality vykonávanú Európskou investičnou bankou (EIB). - činnosti technickej pomoci financované v rámci „ Akčného programu technickej pomoci 2005-2006 pre Chorvátsko“ poskytujú zdroje pre delegáciu EK v Záhrebe na vykonávanie (interných a externých) úloh v oblasti dozoru, ktoré sa týkajú implementácie ISPA v rámci dekoncentrovaného riadenia. Tabuľka 7 : Technická pomoc na základe iniciatívy Komisie v období 2000-2005 (v eurách) Činnosť | Orientačné pridelené prostriedky | Záväzky | Platby | Činnosti mimo akčných programov | 4 210 000 | 4 210 000 | 2 885 726 | Akčný program 2001 (*) | 12 000 000 | 11 860 864 | 7 594 070 | Akčný program 2004-2006 | 10 067 680 | 6 419 950 | 3 650 397 | Akčný program 2005-2006 pre Chorvátsko | 1 200 000 | 400 000 | - | Spolu | 27 477 680 | 22 890 814 | 14 130 193 | (*) Vrátane niektorých činností týkajúcich sa prijímajúcich krajín ISPA, ktoré sa stali členskými štátmi v roku 2004 RIADENIE A IMPLEMENTÁCIA Monitorovanie projektov Kým prvé projekty ISPA Komisia schválila v roku 2000, implementácia týchto projektov vo všeobecnosti sa začala najskôr v roku 2001 vyhlásením verejnej súťaže na zmluvy o poskytovaní služieb pre dozor nad implementáciou. V dôsledku bežných oneskorení pri vyhlasovaní verejnej súťaže a výbere dodávateľa sa prvé zmluvy o výkone prác podpísali až v roku 2002. Odvtedy sa dosiahol pokrok v ich realizácii, o čom svedčí pokrok v platbách, ktoré uskutočnila Komisia vnútroštátnym orgánom. V dvoch pristupujúcich krajinách, v Bulharsku a Rumunsku, boli však administratívne nedostatky naďalej hlavným problémom pri implementácii ISPA v roku 2005. Napriek tomu, že kontrolné misie, ktoré podnikla Komisia v roku 2005, poukázali na určitý pokrok v implementačných agentúrach ISPA, dosiahnuté výsledky v kľúčových oblastiach personálu, verejného obstarávania a finančného riadenia si vyžadovali stály monitoring a musia sa ďalej vylepšovať. V niekoľkých prípadoch meškania vo vykonávaní projektov dosiahli viac ako dva roky v porovnaní s pôvodnými plánmi. Komisia niekoľkokrát apelovala na vnútroštátne orgány, aby dodávateľské subjekty, a v sektore životného prostredia koneční príjemcovia, prijali aktívny prístup, účinne realizovali rôzne fázy projektového cyklu a zlepšili koordináciu medzi subjektmi zúčastnenými na projekte. Keďže v prípade Chorvátska boli prvé dva projekty schválené iba v decembri 2005, implementácia sa ešte nezačala. Finančné riadenie a kontrola – vrátane EDIS Základné požiadavky na finančné riadenie a kontrolu podľa ISPA, vrátane riešenia nezrovnalostí, sú príbuzné požiadavkám, ktoré sa vzťahujú na kohézne a štrukturálne fondy. Týkajú sa zriadenia interných finančných kontrolných systémov a postupov, ktoré môžu zabezpečiť transparentné a nediskriminačné postupy verejného obstarávania, presnosť deklarovaných výdavkov, primeranú internú kontrolnú schopnosť, dostatočný kontrolný záznam a primerané riešenie nezrovnalostí. Počas roka 2005 kontrolná činnosť týkajúca sa Bulharska a Rumunska zahŕňala osem kontrolných misií, ktoré sa do veľkej miery zameriavali na podrobný, na mieste vykonávaný monitoring implementácie akčných plánov a termínov, ktoré boli dohodnuté s vnútroštátnymi orgánmi v roku 2004, a na sledovanie pokroku v dosiahnutí rozšírenej decentralizácie ( EDIS ), ktorá po jej dosiahnutí umožní upustenie od predbežnej kontroly vyhlasovania verejných súťaží a výberu dodávateľa, ktorú vykonáva Komisia. V prípade Rumunska sa úroveň spoľahlivosti používaných systémov v porovnaní s rokom 2004 pomerne značne zvýšila. Začiatkom roka 2006 bola Komisii doručená žiadosť o akreditáciu EDIS všetkých implementačných agentúr ISPA. Po konečnom overovacom audite bol v júni 2006 všetkým agentúram udelený štatút EDIS pre ISPA. V prípade Bulharska vďaka značným snahám, ku ktorým došlo v roku 2005, o odstráneniu nedostatkov, ktoré boli zistené v riadiacich a kontrolných systémoch, bol proces EDIS nakoniec obnovený. Komisii bola koncom apríla 2006 predložená žiadosť o akreditáciu EDIS všetkých implementačných agentúr ISPA a momentálne ju posudzujú útvary Komisie. Naďalej však existujú dve konkrétne obavy: otázka verejného obstarávania a nedostatok kvalifikovaného a skúseného personálu. Napriek podrobnému dozoru nad verejným obstarávaním, ktorý vykonáva delegácia EK, skúsenosti s ISPA v tomto smere svedčia o častých sťažnostiach, námietkach atď. Uskutočnil sa aj veľký počet projektových auditov v týchto krajinách, pričom hlavné zistenia týchto auditov vo všeobecnosti poukázali na nedostatky zistené počas systémových auditov, konkrétne na nedostatočnú kvalitu podkladov na vyhlasovanie verejných súťaží a výber dodávateľa, na neregulárne postupy počas procesu verejného obstarávania, na potrebu zlepšiť overovanie vyhlásení o výdavkoch, na osvedčovanie neoprávnených výdavkov, na nedostatok (primeraných) podkladových dokumentov a na neúplné dodržiavanie požiadaviek týkajúcich sa uverejňovania a informovania. Ako už bolo uvedené, opakujúcim sa problémom je nedostatok kvalifikovaného a skúseného personálu, vrátane vysokej miery striedania sa personálu. Keďže je pravdepodobné, že táto situácia bude značnou prekážkou efektívneho využívania budúcich kohéznych, ako aj štrukturálnych fondov, zabezpečí sa podrobný monitoring pokroku v tejto oblasti. Chorvátske orgány zo svojej strany vynaložili väčšie snahy pri príprave na zavedenie Decentralizovaného implementačného systému ( DIS ) pre PHARE a ISPA. Táto skutočnosť umožnila Komisii, aby vo februári 2006 udelila decentralizované riadenie pomoci ISPA (pričom delegácia EK stále vykonáva predbežné kontroly). Posudzovanie rizík V rámci systému predbežného súhlasu sa kontrolná stratégia vo vzťahu k prijímajúcim krajinám zameriava najmä na prevenciu, aby sa zabezpečilo, že každá krajina zavedie v súvislosti s implementáciou projektov a platbami vyhovujúce postupy v oblasti kontroly. Cieľom opakovaných fáz auditov, vrátane auditov vo všetkých stupňoch systému EDIS, je identifikovanie nedostatkov pri vytváraní systémov dozoru a kontroly a overenie toho, či sa odporúčania implementujú a či sa tieto nedostatky odstraňujú. Nálezy Európskeho dvora audítorov Vo svojej Výročnej správe o finančnom roku 2004 Dvor audítorov vo všeobecnosti vyjadril názor o predvstupových nástrojoch, že systémy dozoru a kontroly sú v zásade kvalitné a osvedčujú sa v praxi, aj keď ešte pretrvávajú riziká na úrovni implementačných organizácií. Tento názor bol potvrdený v rámci obmedzeného prieskumu činností ISPA v roku 2005, v dôsledku čoho Dvor audítorov odporučil, aby Komisia podrobne monitorovala predmetné systémy. Spolufinancujúci partneri – EIB, EBOR a KfW Vzhľadom na ich skúsenosti v oblasti prípravy a implementácie projektov sa Komisia pravidelne stretávala s týmito úverovými inštitúciami, a ak to bolo možné, organizovala spoločné misie na identifikáciu a posudzovanie projektov, pre ktoré bola podaná žiadosť o úverové financovanie. V roku 2005 EIB poskytla úvery pre dva projekty, EBOR pre šesť projektov a KfW takisto pre dva projekty. PRÍNOS PRE POLITIKY SPOLOčENSTVA Verejné obstarávanie Najväčšiu výzvu pre pristupujúce prijímajúce krajiny predstavovalo splnenie právnych požiadaviek regulárneho, korektného a transparentného verejného obstarávania, ktoré sú zakotvené v Praktickej príručke o postupoch výberu dodávateľov pre Phare, Ispa a Sapard (PRAG). Vyplýva to zo skutočnosti, že kvalifikácia personálu v týchto krajinách nie je vždy na úrovni znalostí potrebných na riadenie zložitých infraštrukturálnych projektov, najmä pokiaľ ide o vyhlasovanie verejných súťaží a výber dodávateľov. Kvôli ťažkostiam, ku ktorým dochádza v tejto oblasti, Komisia vynaložila značné úsilie na rozvíjanie činností technickej pomoci, ktoré sa zameriavali na posilnenie schopností, systémov a postupov príjemcov, ktoré sa týkajú verejného obstarávania. Okrem iných činností pokračovala v organizovaní rôznych seminárov a školení, vrátane distribúcie manuálov a praktických príručiek. Politika životného prostredia Poskytovaním priamej podpory prioritným projektom v oblasti životného prostredia ISPA zlepšuje implementáciu politiky životného prostredia a dodržiavanie noriem EÚ v prijímajúcich krajinách. Posilnili sa najmä administratívne kapacity na plánovanie investícií a stanovenie priorít v oblasti životného prostredia a bol zaznamenaný stály pokrok pri správnej implementácii smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, vrátane aspektov týkajúcich sa konzultovania s verejnosťou. Tieto krajiny sa však musia ďalej zaoberať problémami v súvislosti s ťažkosťami, s ktorými sa stretávajú orgány z oblasti životného prostredia pri získavaní primeraných finančných prostriedkov a vhodného personálu, a takisto riešiť otázky spojené s nedostatočnou koordináciou jednotlivých oblastí politík a chýbajúcim strategickým plánovaním. Politika dopravy Dopravné siete v prijímajúcich krajinách, ktoré boli v prípade Bulharska a Rumunska dohodnuté v súlade s hodnotením potrieb dopravnej infraštruktúry (Transport Infrastructure Needs Assessment, TINA) , boli vytvorené podľa rámca celoeurópskych koridorov. Tieto siete sa používajú ako základ pre plánovanie vnútroštátnych dopravných stratégií na účely ISPA, t. j. týkajú sa výstavby alebo obnovy dopravného úseku, uzla alebo napojenia na tieto siete. Šesť z uvedených koridorov prechádza cez územie Bulharska, Chorvátska a Rumunska. Podľa nových Usmernení Spoločenstva pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete (TEN-T) sa tri prioritné projekty siete ( diaľničná os Igoumenitsa/Patra-Atény-Sofia-Budapešť , vnútrozemská riečna os Rýn/Meuse-Mohan-Dunaj a železničná os Atény-Sofia-Budapešť-Viedeň-Praha-Norimberg/Drážďany ) týkajú osí, ktoré zahŕňajú Bulharsko a Rumunsko, a jednej, ktorá zahŕňa Chorvátsko ( železničná os Lyon-Terst-Divaca/Koper-Divaca- Ľubľana-Budapešť-ukrajinská hranica ). Koordinácia predvstupových nástrojov Ako vyplýva z požiadaviek nariadenia o koordinácii, Komisia zabezpečuje úzko prepojenú koordináciu troch predvstupových nástrojov PHARE, SAPARD a ISPA. Toto nariadenie podrobne stanovuje oblasti, v ktorých každý nástroj poskytuje pomoc, čím minimalizuje potenciálne prekrývanie rôznych nástrojov. Riadiaci výbor pre PHARE zabezpečuje koordináciu týchto troch nástrojov, kým ďalšia koordinácia sa uskutočňuje prostredníctvom Spoločného monitorovacieho výboru (pre PHARE), Výboru pre koordináciu útvarov a pravidelných stretnutí s delegáciami EK v prijímajúcich krajinách.