1. Úvod

V roku 2012, ktorý bol piatym rokom fungovania mechanizmu spolupráce a overovania (MSO), sa Komisia rozhodla vykonať dlhodobejšie posúdenie, aby získala úplný prehľad o pokroku. Uvedené posúdenie bolo uverejnené v júli 2012.[1] V posúdení sa poukázalo na dôležitý pokrok, ktorý sa dosiahol pri prispôsobovaní základného legislatívneho a inštitucionálneho rámca, ale aj na niekoľko významných pretrvávajúcich nedostatkov, ako aj na potrebu účinného a dôsledného vykonania reforiem. Aj naďalej zostávalo vyriešiť niekoľko veľkých problémov. V tejto súvislosti sa rozhodlo, že pred ďalšou správou sa nechá uplynúť dlhšie obdobie (18 mesiacov), aby bolo možné vidieť, ako sa ujali reformy, ktoré sa v Bulharsku už vykonali, a aby sa poskytol dostatočný čas na posúdenie miery udržateľnosti pred ďalším posúdením. Metodika a závery správy z roku 2012 boli taktiež potvrdené závermi Rady ministrov.[2]

Táto správa obsahuje posúdenie pokroku, ktorý Bulharsko dosiahlo v základných oblastiach MSO, ktorými sú reforma súdnictva, protikorupčná činnosť a boj proti organizovanému zločinu. Ide o otázky, ktoré sú kľúčovo dôležité pre modernizáciu bulharskej spoločnosti. Aby bola reforma úspešná, vyžaduje si dôsledný a jednotný prístup založený na širokom konsenze v bulharskej spoločnosti. Skutočnosť, že počas obdobia, na ktoré sa vzťahuje táto správa, sa pri moci vystriedali tri rôzne vlády, nepomáha pri budovaní tohto konsenzu napriek tomu, že udalosti tiež nasvedčujú tomu, že široká verejnosť si reformu želá.

Komisia sa domnieva, že monitorovací proces MSO, príležitosti, ktoré ponúka financovanie zo strany EÚ, a konštruktívne zapojenie Komisie a mnohých členských štátov predstavuje aj naďalej cennú podporu reformy v Bulharsku. Ďalšia formálna správa sa pravdepodobne vydá asi o rok.

2. Stav reformného procesu v Bulharsku

2.1 Reforma súdnictva

Nezávislosť, bezúhonnosť a zodpovednosť

Dôvera verejnosti v bulharské súdnictvo nie je vysoká.[3] Správy týkajúce sa MSO poukazujú na spôsob, akým možno túto dôveru zvýšiť, a to prostredníctvom profesionálneho prístupu k riadeniu systému, ktorý by znamenal odstránenie politického vplyvu pri menovaní sudcov a vydávaní súdnych rozhodnutí.[4]

Od júla 2012 sa podniklo niekoľko významných krokov. Postupy vymenúvania vyšších sudcov sa stali verejnejšie a vynakladá sa trvalejšie úsilie o riešenie niektorých problémov v riadení súdnictva, ako je napríklad nerovnomerné rozloženie pracovného zaťaženia. Uznalo sa, že niektoré závažné problémy si vyžadujú prijatie opatrení, ako napríklad potreba predchádzať manipulácii v rámci systému prideľovania prípadov. V druhej polovici roku 2013 nedošlo k žiadnym frontálnym útokom exekutívy voči súdnictvu.[5] Napriek tomu aj naďalej pretrvávajú obavy o nezávislosť súdnictva v Bulharsku, ako sa to tiež zdôraznilo v predchádzajúcich správach.

V júli 2012 Komisia uviedla, že vkladá veľké nádeje do budúcej správy Najvyššej súdnej rady (NSR) dúfajúc, že sa stane kľúčovou inštitúciou, ktorá by poháňala reformu súdnictva. Reformami z roku 2012 sa zaviedli verejnejšie volebné postupy v rámci NSR. Priebeh volieb do NSR na jeseň 2012 však nebol presvedčivým dôkazom toho, že by voľby boli otvorené a kládli dôraz na profesionálne zásluhy a bezúhonnosť. Postupy pri voľbe parlamentných kvót svedčili o významnom vplyve politických strán na tieto postupy napriek tomu, že sú otvorenejšie než v minulosti[6]. Voľba sudcovských kvót utrpela tým, že sa rozhodlo neumožniť priame voľby sudcov.[7] Tým sa sústredil veľký vplyv do rúk súčasného vedenia súdov, čo obmedzilo príležitosti na nový začiatok.

NSR určila svoje priority jasnejšie než v minulosti. Tiež sa snažila otvoriť a zvýšiť svoj dosah a prostredníctvom založenia Občianskej rady získať poradenstvo od občianskej spoločnosti pozostávajúcej z kľúčových mimovládnych organizácií a profesijných organizácií. V správe z júla 2012 sa aktívna občianska spoločnosť určila za dôležitý krok vpred pre Bulharsko.[8] Jej skutočný vplyv na politiku však zostáva nejasný a jasnejší postup konzultácií s Občianskou radou, ako aj poskytnutie vysvetlení v prípadoch, v ktorých sa nedodržali jej odporúčania, by mohli zvýšiť efektívnosť Občianskej rady. NSR by vo všeobecnosti mala podniknúť ďalšie kroky v záujme transparentnosti.

NSP prijala určité kroky smerom k správnej reforme. Pokiaľ ide o pracovné zaťaženie a prerozdelenie zdrojov, zdá sa, že praktický prístup prináša určitý pokrok. V iných oblastiach, ako sú objektívne postupy hodnotenia a povyšovania alebo zavádzanie väčšej súdržnosti do disciplinárnych konaní, sa vykonalo len málo konkrétnych krokov. [9] Etický výbor by mohol pôsobiť ako zástanca bezúhonnosti, ale NSR neurobila z bezúhonnosti svoju hlavnú prioritu,[10] a preto dokáže len ťažko rozptýliť pretrvávajúce obavy o politický vplyv nad jej rozhodovaním.

V dôsledku toho sa v súčasnosti NSR vo všeobecnosti nepovažuje za autonómny a nezávislý orgán, ktorý by bol schopný účinne brániť nezávislosť súdnictva vo vzťahu k výkonnej a parlamentnej zložke verejnej moci. Zdá sa, že bremeno obrany nezávislosti súdnictva alebo kontroly objektívneho riešenia citlivých prípadov[11] často spočíva na občianskej spoločnosti. NSR by si to mala určiť za hlavnú prioritu a zaviesť transparentné postupy na súdržné riešenie problémov, ktoré vznikajú. To zároveň poukazuje na potrebu súdržnejšej politiky vo vzťahu k médiám.

Jednou z hlavných oblastí, ktorá ovplyvňuje verejnú mienku o presadzovaní práva a spravodlivosti, je menovanie sudcov. Ide o oblasť, ktorá je v centre pozornosti médií a politiky. Obavy z toho, že menovanie do dôležitých verejných funkcií nie je transparentné a že je poznačené vplyvom silných hospodárskych a politických záujmových skupín, ďalej posilnili prípady menovania do viacerých mimoriadne dôležitých funkcií v priebehu minulého roku. Ku konkrétnym príkladom patria nevydarené menovania na ústavný súd a do štátnej agentúry pre národnú bezpečnosť (ŠANB).[12] V oboch prípadoch sa kandidáti napokon museli kandidatúry vzdať, ale oba tieto prípady zanechali obavy v súvislosti s tým, ako systém funguje. Pritom ide len o dva z najpríznačnejších prípadov. V iných prípadoch neboli výsledky v takej miere namietané, uplatnený postup však predsa len zanechal dojem netransparentného prijímania rozhodnutí, ktoré má väčší vplyv než formálne postupy, a to aj napriek zlepšeniam v oblasti transparentnosti.[13]

Takéto prípady ukazujú, že kým transparentné postupy sú dôležité pre správne fungovanie verejných inštitúcií, formálne pravidlá nie vždy postačujú. S cieľom vybudovať dôveru vo svoje inštitúcie potrebuje Bulharsko začať vykazovať dobré výsledky pri zakladaní rozhodnutí o menovaní do verejných funkcií vrátane mimoriadne dôležitých úradov na skutočnej súťaži medzi kandidátmi podľa jasných noriem o profesijných zásluhách a bezúhonnosti, ako sa zdôraznilo v predchádzajúcich správach o MSO.[14] Dôležitou skúškou bude nadchádzajúce vymenovanie kandidátov a voľba hlavného inšpektora Súdneho inšpektorátu. Omeškania vyvolávajú dojem, že kľúčovým faktorom je neschopnosť dohodnúť sa vopred na kandidátovi, pričom takýto druh pozície by sa mal obsadiť na základe otvoreného postupu, ktorého účelom je vybrať najviac kvalifikovaného odborníka, ktorý môže preukázať bezvýhradnú objektivitu a konať v súlade s ňou. Ďalším dôležitým menovaním bude voľba predsedu Najvyššieho kasačného súdu neskôr v roku 2014.

Dôležitým prvkom ochrany sudcovskej zodpovednosti a bezúhonnosti sú disciplinárne konania voči sudcom. Tieto si vyžadujú systematické kritériá, ktorých cieľom je zabezpečiť konzistentnosť disciplinárnych opatrení.[15] Pokiaľ neexistujú jasné normy na posudzovanie individuálnych prípadov, konanie môže viesť k svojvoľným rozhodnutiam. Skutočnosť, že Najvyšší správny súd často zvracia rozhodnutia NSR tiež naznačuje nekonzistentnosť alebo nedostatočnú jednotnosť výkladu pravidiel. Systematický prístup k disciplinárnym opatreniam je kľúčovým prvkom sudcovskej nezávislosti a bezúhonnosti, keďže svojvoľné rozhodnutia v tejto oblasti sú často základom, skutočným alebo domnelým, neprimeraného nátlaku na sudcov.

Nové oddelenie zriadené na účely vyšetrovania trestných činov sudcov bude zodpovedné za túto osobitne citlivú oblasť. Ak bude schopné preukázať dobré výsledky v oblasti objektivity a efektívnosti, mohlo by to významne prispieť k snahám o podporu bezúhonnosti. Prípady zneužívania, ktoré identifikovalo súčasné vedenie prokuratúry v rámci predchádzajúceho Inšpektorátu prokuratúry, tiež poukazujú na riziká spojené s existenciou sebestačných orgánov v rámci prokuratúry.[16] Zavedenie a uplatňovanie jasných, transparentných a zodpovedných postupov je zásadné z hľadiska vyváženia tohto rizika.

Právny rámec

Cieľom súčasných diskusií o reforme trestného zákona je uzavrieť dlhotrvajúce diskusie o prvom návrhu, pričom v januári bol návrh predložený parlamentu. Nový zákon by mal priniesť významné zlepšenia. Je však potrebné poznamenať, že kým reforma pravidelne novelizovaného trestného zákona z roku 1968 bude užitočná, je potrebné, aby bola súčasťou širšieho prístupu k trestnému súdnictvu a aby bola dôkladne prerokovaná s odborníkmi a širšou verejnosťou. V oblastiach, na ktoré sa vzťahuje MSO, bude dôležité vytýčiť a vysvetliť ustanovenia, ktoré majú za cieľ zlepšiť boj proti korupcii a organizovanému zločinu, pričom rovnako dôležité bude snažiť sa skombinovať zmeny s lepšou správou systému súdnictva a presadzovania práva. To si môže vyžadovať zmeny trestného poriadku. Zároveň by potreba legislatívnych zmien nemala brzdiť užitočné praktické a organizačné kroky, ktoré možno prijať v krátkodobom horizonte nezávisle od nových právnych predpisov. Dôležitým prvkom v tomto procese by mali byť závery analýzy neúspešných prípadov podľa odporúčania Komisie[17], ako aj iných analýz týkajúcich sa otázok ako prieťahy v trestnom konaní (pozri ďalej).

Strategický rámec reformy súdnictva

Popri NSR je ďalším kľúčovým hráčom, ktorý udáva tón v reforme systému súdnictva, ministerstvo spravodlivosti. Vzhľadom na zmeny vo vedení ministerstva a na parlamentnú aritmetiku, ktorá teraz sťažuje legislatívne zmeny, bolo pre ministerstvo ťažké poskytnúť potrebnú perspektívu, hoci podpora v oblastiach ako elektronická justícia môže priniesť ovocie v budúcnosti. Ak sa súčasným snahám o aktualizáciu dlhodobej stratégie pre reformu súdnictva dodá skutočná váha, mohli by predstavovať užitočné zameranie.

Minister spravodlivosti požiadal vedúce mimovládne organizácie o pomoc pri analýze aktuálneho stavu reformy súdnictva. Zámerom je stavať na stratégii z roku 2010, ktorá sa vykonala len sčasti, a zaoberať sa rôznou škálou otázok vrátane opätovného vyváženia zdrojov, otázok bezúhonnosti, harmonizácie postupov riadenia súdov a úlohy administratívnych vedúcich. Táto analýza sa mala vykonať do jesene 2013, ale oneskorila sa. Mala by sa prijať v roku 2014 po konzultáciách s príslušnými zainteresovanými stranami a vzťahovať na 7-ročné obdobie, v ktorom sa majú vykonať reformy, tak aby sa toto obdobie sčasti prelínalo s programovaním podpory zo štrukturálnych fondov EÚ. Je dôležité, aby sa o stratégii viedli rozsiahle konzultácie vrátane konzultácií s občianskou spoločnosťou a profesijnými organizáciami, ale následne by ju vláda a NSR mali prijať vo forme plánu s cieľom dodať jej maximálnu váhu.

Efektívnosť systému súdnictva a presadzovania práva

Prijímajú sa prvé kroky na riešenie náročných problémov týkajúcich sa pracovného zaťaženia a prerozdelenia zdrojov medzi súdy a prokurátorské úrady. To môže viesť k istému odporu zo strany určitých zainteresovaných strán, ale ak sa preukáže, že sa to zakladá na objektívnych a transparentných kritériách, môže to slúžiť ako dôkaz o tom, že vedenie súdnictva dokáže riešiť citlivé otázky. Malo by to teraz popri spustení zablokovaných súťaží vyústiť do určitých skutočných zlepšení.[18] Kroky, ktoré sa podnikajú v rámci NSR na účely vypracovania metodických pokynov na riešenie nerovnomerného rozdelenia pracovného zaťaženia, by taktiež mali poskytnúť dobrý základ do budúcnosti. Vďaka spravodlivému rozdeleniu pracovného zaťaženia sa nielenže vytvorí efektívnejší systém, ktorý bude lepšie slúžiť bulharskej verejnosti, ale bude to mať tiež dôsledky pre disciplinárne konania. V súčasnosti možno realitu poznačenú častými prieťahmi až príliš ľahko využiť na účely disciplinárnych konaní, a to často nekonzistentným spôsobom, pričom zodpovednosť za problém možno skôr spočíva na vedení súdnictva a administratívnych vedúcich.

Pokiaľ ide o prideľovanie prípadov, NSR má v úmysle zaviesť centralizovaný systém vedenia záznamov o náhodnom prideľovaní prípadov na všetkých súdoch s cieľom reagovať na obavy, že súčasný systém je manipulovateľný.[19] Pozitívom je, že teraz došlo k uznaniu existencie problému. Ak sa má obnoviť dôvera v stály systém, mal by využívať vonkajšiu expertízu a zapojenie zainteresovaných strán. Rovnako je dôležité mať jednotné vykonávacie predpisy, aby všetky strany vedeli, ako sa systém premieta do praxe a aby mohli vyhľadať všetky prípady, v ktorých sa zdá, že neboli dodržané pravidlá.

Ďalšou dôležitou časťou správy systému súdnictva je inšpektorát pripojený k Najvyššej súdnej rade. Ako sa uviedlo v predchádzajúcich správach o MSO[20], inšpektorát by mohol byť cenným nástrojom, ktorý by mohol podnietiť rigoróznejší prístup k riadeniu, zamerať sa na vytýčené nedostatky a preorientovať svoju činnosť od formálneho prístupu k inšpekciám na kvalitatívny prístup. Inšpektorát v súčasnosti vykonáva analýzu štatistiky o dodržiavaní termínov alebo kontrolu uplatňovania systému náhodného prideľovania prípadov, ale len zriedkakedy kontroluje kvalitu spisov a tiež systematicky nezohľadňuje problémy týkajúce sa pracovného zaťaženia. V dôsledku toho sa nezdá, že by výsledky, ku ktorým dospeje inšpektorát v oblasti ako náhodné prideľovanie prípadov, komplexne riešili príslušné problémy. Okrem toho inšpektorát nerieši problémy týkajúce sa bezúhonnosti alebo etického správania sudcov, keďže sa domnieva, že tieto otázky nespadajú do rozsahu jeho pôsobnosti. Tieto faktory obmedzujú vplyv inšpektorátu, pokiaľ ide o riešenie rozsiahlejších nedostatkov, ktorými trpí súdny systém v Bulharsku.[21]

Jedným z príkladov, kde vedenie uplatnilo systematickejší prístup, je prokuratúra.[22] Audit, ktorý vykonal generálny prokurátor a následné akčné plány predstavujú jasnú a často úprimnú analýzu nedostatkov a usilujú sa nájsť konkrétne nápravné opatrenia. Ak sa tieto opatrenia úspešne vykonajú, mohli by priniesť významné výsledky a zároveň ukázať, že na podnietenie zmeny nie sú vždy potrebné dodatočné zdroje. Hoci takýto postup v rámci prokuratúry nemožno automaticky uplatniť v súdnictve vzhľadom na to, že jej riadenie je menej hierarchické, je príkladom, pokiaľ ide o vôľu riešiť problémy a zaujať osobitný prístup k zamýšľaným riešeniam. Bolo by však užitočné vykonať tento proces transparentnejším spôsobom s cieľom zabezpečiť, aby zodpovednosť za jeho vykonanie bola účinná. Reforma prokuratúry tiež potrebuje napredovať v kontexte širšej stratégie reformy súdnictva – problémy ako riešenie ťažkostí spojených s využívaním expertízy pred súdmi si vyžadujú jednotný prístup zo strany prokuratúry aj NSR. Otázky ako hodnotenie pracovných výkonov by tiež mohli pokročiť spôsobom, ktorý zabezpečuje konzistentný prístup pre sudcov i prokurátorov.

Vo všeobecnejšej rovine prešlo ministerstvo vnútra niekoľkými významnými reformami s cieľom zamerať na jeho základný účel, ktorým je presadzovanie práva, a presunúť pracovníkov z administratívnych funkcií na funkcie operačné. Problémové praktiky poskytovania darov ministerstvu, ktoré boli obmedzené na verejné orgány a spoločnosti, boli údajne ukončené. Ministerstvo zároveň čelí výzvam ako primerané zvládanie demonštrácii a tlak na hraniciach.

2.2 Korupcia

Rozšírená korupcia sa považuje za hlavný problém a predstavuje významnú výzvu pre bulharské orgány.[23] Má jasné následky z hľadiska ochoty podnikov investovať v Bulharsku.[24] V roku 2010 prijala predchádzajúca vláda stratégiu boja proti korupcii, ktorá sa teraz aktualizuje a bolo by užitočné, ak by sa do tejto práce zahrnula nezávislá vonkajšia expertíza. Z celkového hľadiska boli výsledky predchádzajúcich snáh veľmi obmedzené. Všeobecne ide o slabú a nekoordinovanú reakciu na systémový problém vyskytujúci sa v celej verejnej správe. Nedostatky vytýčené v predchádzajúcich správach o MSO pretrvávajú.[25]

V minulých rokoch sa vykonalo niekoľko inštitucionálnych zmien, tieto iniciatívy však majú tendenciu naraziť na problémy alebo jednoducho nevykazujú žiadne viditeľné výsledky. Napríklad Komisia pre konflikt záujmov, ktorá mohla zohrať kľúčovú úlohu v boji proti nekalým praktikám na všetkých úrovniach vo verejnom sektore, sa namiesto toho ocitla v ohnisku závažného škandálu zahŕňajúceho podozrenie zo silného politického ovplyvňovania. Projekt boja proti korupcii BORKOR, ktorý sa propagoval ako hlavný nástroj na identifikáciu a riešenie rizík korupcie, stále neprináša žiadne konkrétne výsledky, a to aj napriek zdrojom, ktoré sa na tento projekt vynaložili. Zložitý a stále sa meniaci legislatívny rámec v oblasti verejného obstarávania ešte viac sťažuje snahy o vytvorenie kultúry objektívnosti a dôkladnosti v tejto oblasti. Niektoré hlasy spomedzi podnikateľov strácajú dôveru, že možno zastaviť rozmach manipulácií vo verejných súťažiach.[26]

Došlo však tiež k určitému pozitívnemu vývoju. Od roku 2007 sa posilnili vnútorné inšpektoráty štátnej správy, ktoré svoju činnosť vykonávajú pod vedením generálneho inšpektorátu pôsobiaceho v rámci úradu predsedu vlády. Majú potenciál zohrať významnú úlohu pri odhaľovaní a prevencii nezrovnalostí, ako aj pri predkladaní návrhov ďalších zlepšení v systéme boja proti korupcii. Vytváranie spoločných tímov medzi vyšetrovateľskými agentúrami a prokuratúrou by tiež malo viesť k účinnejšej odozve, pokiaľ ide o závažné trestné činy korupcie. Snahy v boji proti korupcii sú aj naďalej rozptýlené a žiaden z orgánov boja proti korupcii nemá právomoc ani autonómiu na to, aby podnietil zmenu. Generálny inšpektorát by mohol byť jadrom tejto činnosti, ale v súčasnosti pôsobí v príliš malom rozsahu na to, aby mohol mať veľký dosah.

Zo skúseností však vyplýva, že úspešný boj proti korupcii na vysokých miestach má kľúčový význam z hľadiska dôveryhodnosti protikorupčných zásahov, keďže verejnosť je svedkom toho, ako sa prípady porušenia predpisov dostávajú na súd. Nedostatok úspešných prípadov boja pri korupcii na vysokých miestach je aj naďalej prekážkou v snahe presvedčiť bulharskú verejnosť o tom, že na riešenie tohto problému sa vynakladá veľké úsilie.

2.3 Organizovaná trestná činnosť

Podobne slabý celkový pokrok vo významných prípadoch organizovanej trestnej činnosti má nevyhnutné dôsledky na vnímanie boja proti organizovanej trestnej činnosti. Upustilo sa od niekoľkých verejne známych prípadov a v prípade iných závažných trestných činov ako napr. vraždy na objednávku neboli po viacerých rokoch vyšetrovania vznesené obvinenia.

Skutočnosť, že sa páchateľom pozorne sledovaného prípadu organizovanej trestnej činnosti umožnilo uniknúť pred spravodlivosťou v predvečer konečného rozsudku v júli 2012, vyvolala všeobecné obavy[27], ale skutočnosť, že nik nebol ochotný prevziať za to zodpovednosť a že sa nepodnikli žiadne kroky s cieľom zaručiť, aby sa tak už nestalo, ešte viac poukazuje na ťažkosti, s ktorými sa systém potýka pri riešení problémov.[28]

Hlavným opatrením, ktoré prijala nová vláda, je posilnenie Štátnej agentúry pre národnú bezpečnosť (ŠANB), ktorá sa teraz bude zaoberať nielen špionážou a kontrarozviedkou, ale tiež organizovanou trestnou činnosťou a mnohými ďalšími trestnými činmi, ktoré sa považujú za natoľko závažné, že majú vplyv na štátnu bezpečnosť. Súčasťou tohto opatrenia je presun špeciálnych policajných jednotiek vyšetrujúcich organizovanú trestnú činnosť pod bezpečnostné služby (ŠANB). To spôsobilo určité narušenie v činnosti príslušných služieb a je dôležité zabezpečiť, aby bolo toto narušenie len dočasné. Podstatnejšia je však skutočnosť, že spôsob, ktorým sa toto rozhodnutie prijalo, teda bez akýchkoľvek konzultácií alebo odôvodnenia, významne uškodil povesti týchto služieb, ako aj novej vlády, čo môžu napraviť len príslušné služby tým, že preukážu, že táto zmena prináša lepšie operačné výsledky. Ako sa už uviedlo, v tomto prípade sa k celkovému obrazu predčasne vykonanej reformy ešte pripojilo kontroverzné vymenovanie nového vedúceho bezpečnostnej agentúry.

Kľúčovou otázkou je tiež rozdelenie práce medzi ŠANB a ministerstvom vnútra. ŠANB sa bude napríklad zaoberať výrobou drog a medzinárodným obchodom s drogami, pričom polícia sa bude zaoberať inou trestnou činnosťou súvisiacou s drogami. ŠANB bude vyšetrovať korupciu na vysokých miestach, kým polícia bude vyšetrovať všetky ostatné formy korupcie. Niekedy sa prípady budú musieť v priebehu vyšetrovania preradiť.

ŠANB a prokuratúra vytvorili špecializované tímy, ktoré sa budú zaoberať korupciou, nelegálnym obchodom a finančnou trestnou činnosťou.[29]

Hoci by táto reorganizácia mohla priniesť určité pozitívne výsledky, a to najmä integrovanejší prístup vďaka prepojeniu medzi korupciou a organizovanou trestnou činnosťou, nová agentúra bude musieť preukázať presvedčivé výsledky, ak chce rozptýliť negatívny dojem, ktorý vyplynul z kontroverzných okolností jej vzniku. Osobitnú pozornosť je potrebné venovať spolupráci so službami presadzovania práva iných členských štátov.[30]

Vo všeobecnejšej rovine sa v správach o MSO odporúčala komplexná analýza toho, prečo došlo v minulosti k zastaveniu konania v určitých prípadoch alebo prečo boli niektoré prípady neúspešné. Na uvedenej analýze by sa mali podieľať všetky príslušné výkonné a súdne orgány.[31] Vnímané problémy ako využitie znaleckých posudkov na súde, nedostatočná ochrana svedkov a problémy týkajúce sa dôkazov je potrebné skúmať z perspektívy policajného vyšetrovania, prokuratúry a súdneho konania. Pokrok v tejto analýze je pomalý a paralelné iniciatívy zo strany prokuratúry a NSR poukazujú na chýbajúcu koordináciu a do istej miery aj na chýbajúci zmysel zodpovednosti za ňu.[32] Otvorené diskusie so zainteresovanými stranami a občianskou spoločnosťou, po ktorých bude nasledovať jasný akčný plán, sú potrebné na to, aby sa tento proces opätovne rozbehol.

Zaistenie majetku je kľúčovým nástrojom, ktorými sa organizované zločinecké skupiny zbavujú ich nelegálnych príjmov. Zdá sa, že nové vedenie Komisie na zaistenie majetku dosiahlo mierny nárast zaisteného majetku. Nový zákon však napriek zlepšeniam niektorých aspektov tiež zahŕňal určité pozmeňujúce návrhy parlamentu, ktoré vytvorili nové prekážky, najmä neodôvodnený veľmi vysoký prah bohatstva na to, aby mohla Komisia na zaistenie majetku zasiahnuť z úradnej moci. Nad novým právnym rámcom a jeho vplyvom na schopnosť tejto komisie účinne konať zostávajú visieť určité otázniky.[33]

Podobne špecializované úrady prokuratúry a špecializované súdy potrebujú ešte preukázať dobré výsledky, pokiaľ ide o účinné riešenie dôležitých prípadov. Pretrváva obava, že niektoré aspekty návrhu brzdia ich účinnosť, najmä skutočnosť, že nemajú právomoc stanoviť si priority, v dôsledku čoho sú inštitúcie zaťažené menej závažnými prípadmi. Nedostatok technických znalostí často označujú špecializované úrady prokuratúry za vážny operačný problém, pričom tento problém nadobúda osobitný význam z dôvodu narastajúceho významu finančného vyšetrovania v prípade organizovanej trestnej činnosti.

3. ZÁVER A ODPORÚČANIA

Od poslednej správy Komisie z júla 2012 Bulharsko podniklo niekoľko krokov vpred. Došlo k istým zlepšeniam vo vymenúvacích postupoch, generálny prokurátor podnikol niektoré užitočné kroky v riadení a Najvyššia súdna rada dosiahla určitý pokrok v otázke pracovného zaťaženia.

Celkový pokrok je však zatiaľ nedostatočný a krehký. Dôveru verejnosti formujú zväčša kľúčové momenty vyznačujúce sa rozhodnutiami alebo udalosťami, ktoré sú dostatočne významné na to, aby pritiahli väčší verejný záujem. Väčšina udalostí v priebehu posledných 18 mesiacov, počas ktorých sa v Bulharsku vystriedali tri rôzne vlády, bola skôr dôvodom na obavy než zdrojom ubezpečenia, keď došlo k nútenému zastaveniu vymenúvacích postupov z dôvodu problémov s bezúhonnosťou kandidátov, úniku odsúdených vodcov organizovanej zločineckej skupiny pred spravodlivosťou a k odhaleniam svedčiacim o politickom vplyve v rámci súdnictva. Len vo veľmi malom počte prípadov boli trestné činy korupcie alebo organizované trestné činy dovedené do konca na súde.

Ozývajú sa hlasy v prospech reformy v Bulharsku, frustrované pomalým tempom zmien, ktoré si zasluhujú povzbudenie. Ak chcú bulharské orgány rýchlejšie dosiahnuť referenčné hodnoty MSO, potrebujú s nimi spolupracovať a zabezpečiť vedenie založené na vízii sústredenej okolo kľúčových zásad ako zásada právneho štátu a nezávislosti súdnictva. To by si vyžadovalo politický záväzok v prospech dlhodobej stratégie reformy, ako aj konkrétne a praktické opatrenia, ktoré by sa mali prijať v krátkodobom horizonte s cieľom podnietiť pokrok.

Komisia vyzýva Bulharsko, aby prijalo opatrenia v týchto oblastiach:

1. Nezávislosť, zodpovednosť a bezúhonnosť súdnictva

Pravidlá týkajúce sa vymenúvania sudcov by sa mali uplatňovať jasným a transparentným spôsobom. Na obnovu dôvery verejnosti bude potrebných niekoľko prípadov, v ktorých bude jasnou hlavnou hnacou silou profesionalita a bezúhonnosť, najmä pokiaľ ide o vymenovania do najvyšších funkcií. V tejto oblasti by Bulharsko malo:

· Stanoviť súbor objektívnych noriem na účely hodnotenia a povyšovania, ktoré by boli zamerané na zásluhy, bezúhonnosť, transparentnosť, a zaviesť systém na monitorovanie a vyhodnocovanie uplatňovania takýchto noriem v súčasnej praxi, pričom by sa mali zohľadňovať osobitosti funkcie sudcov, prokurátorov a vyšetrovateľov. Do obidvoch krokov by malo zapojiť profesijné združenia a iné príslušné zainteresované strany.

· Rozvinúť v rámci NSR ustálenú prax, podľa ktorej sa budú na vymenovania sudcov, vrátane sudcov vo vysokých funkciách, uplatňovať objektívne normy profesijných zásluh, bezúhonnosti a transparentnosti.

· Poskytnúť záruky bezúhonnosti a transparentnosti systému v prípade rozdeľovania prípadov medzi sudcami s tým, že systém náhodného prideľovania prípadov bude podliehať kontrole zo strany nezávislých expertov s cieľom zabezpečiť, aby administratívni vedúci boli plne zodpovední za všetky rozhodnutia, ktorými sa odklonia od systému. Sú potrebné jednotné pravidlá uplatňovania systému a mali by sa vzťahovať na všetky súdy.

· Zamerať činnosť inšpektorátu NSR tak, aby svojou činnosťou proaktívne podporoval bezúhonnosť a efektívnosť súdnictva.

· Ustanoviť jasný postup NSR pri verejnom reagovaní na prípady politického zasahovania do súdnictva a prokuratúry.

2. Reforma súdnictva

Aktualizovaná stratégia súdnej reformy by mala udávať smer a byť hnacou silou reformy. V tejto oblasti by Bulharsko malo:

· Vykonať akčný plán týkajúci sa prokuratúry v rámci navrhovanej lehoty. Zasadiť tento akčný plán do širšej reformy súdnictva. Medzitým by sa mali v rámci NSR prijať konkrétne opatrenia na objektívne vyriešenie problému nerovnomerného rozdelenia pracovného zaťaženia medzi súdmi a sudcami.

· Stratégia by mala zahŕňať výročnú správu o pokroku, ktorú vypracuje NSR o opatreniach prijímaných v rámci reformy súdnictva a cieľoch na nadchádzajúci rok s cieľom zvýšiť transparentnosť procesu.

Stanoviť cieľ pre dokončenie prác na novom trestnom zákone a pre jeho vykonanie. Zabezpečiť otvorenú účasť všetkých významných mimovládnych organizácií a profesijných organizácií pri stanovovaní a monitorovaní reformných stratégií.

3. Efektívnosť súdnictva

Aj naďalej by sa mali riešiť otázky nerovnomerného rozdelenia pracovného zaťaženia a zdrojov, ako aj otázky hodnotení a povyšovania, pričom by sa mala v plnej miere zohľadňovať bezúhonnosť. Bulharsko by v tejto oblasti okrem toho malo:

· Stanoviť jasné postupy, normy a sankcie s cieľom zabezpečiť konzistentnosť disciplinárnych rozhodnutí. Tieto postupy, normy a sankcie by mali slúžiť ako základ pre konzistentný prístup zo strany administratívnych vedúcich.

· V plnej miere zverejniť funkčný audit úradov prokuratúry, ktorý vykonal generálny prokurátor, ako aj akčný plán a vykonať verejné konzultácie o akčnom pláne.

· Odstrániť medzery, ktoré existujú v účinnosti vykonávania súdnych rozhodnutí, ako je napr. unikanie pred výkonom trestov odňatia slobody, resp. nemožnosť vykonania finančných trestov uložených súdmi.

· Dosiahnuť konkrétny pokrok v oblasti elektronickej justície, vďaka čomu sa má zlepšiť efektívnosť, transparentnosť a konzistentnosť súdnych konaní v krátkodobom a strednodobom horizonte ako aj v dlhodobej perspektíve.

4. Korupcia

Boj proti korupcii si vyžaduje trvalé a konzistentné úsilie v oblasti prevencie, ale tiež pri stíhaní porušení predpisov a úmysle ukázať, že protiprávne konanie vedie k sankciám. V tejto oblasti by Bulharsko malo:

Zveriť jednej inštitúcii úlohu koordinovať boj proti korupcii, napomáhať a koordinovať úsilie v rôznych odvetviach.

· Zrevidovať a zaktualizovať stratégiu boja proti korupcii na základe konzultácií s organizáciami občianskej spoločnosti, ktorá bude zahŕňať štandardný model verejnej správy s vnútornými inšpektorátmi charakterizovanými nezávislosťou, transparentnosťou a zodpovednosťou.

· Prijať opatrenia na zníženie rizika korupcie v postupoch verejného obstarávania tým, že sa zjednodušia a zvýši sa ich transparentnosť.

· Preskúmať postupy týkajúce sa konfliktu záujmov s cieľom zabezpečiť ich účinnosť a nestrannosť ako aj dôveryhodnosť mechanizmu sankcií.

5. Organizovaná trestná činnosť

Úspešné vyšetrovanie a trestanie organizovanej trestnej činnosti bude vždy najúčinnejším spôsobom, ako dosiahnuť pokrok, a preto má úspešný postup vo významných prípadoch aj naďalej kľúčový význam. V tejto oblasti by Bulharsko malo:

· Vypracovať a vykonať akčný plán, ktorý bude vychádzať z dlho očakávanej nezávislej a komplexnej analýzy prípadov zlyhania a v ktorom sa stanoví harmonogram konkrétnych opatrení s cieľom pokryť všetky aspekty a všetky etapy systému presadzovania práva a súdnictva.

· Osobitne riešiť problém vysokopostavených obvinených unikajúcich pred konečným rozhodnutím súdu a jasne stanoviť zodpovednosť za akékoľvek zlyhania.

· Vypracovať jasnú politiku upravujúcu vzťah štátnej agentúry pre národnú bezpečnosť (ŠANB) s orgánmi zaoberajúcimi sa organizovanou trestnou činnosťou v iných členských štátoch a v záujme zachovania a zlepšenia takejto spolupráce stanoviť osobitné operačné postupy vo vzťahu k týmto orgánom.

· Zabezpečiť, aby sa Špeciálny súd pre organizovanú trestnú činnosť a k nemu priradený úrad prokuratúry mohli sústrediť na verejne známe prípady.

· Zabezpečiť nevyhnutnú spoluprácu medzi Komisiou na zaistenie majetku a príslušnými orgánmi presadzovania práva. Vykonať do leta 2014 nezávislé hodnotenie nového zákona o zaistení majetku a jeho vplyvu.

[1] COM(2012) 411 final.

[2] 24. september 2012

[3] Pozri najnovšie údaje Svetového ekonomického fóra http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/

[4] Napríklad COM(2012) 411, s. 6 – 8.

[5] Napríklad došlo k ukončeniu praktík pomenúvania policajných operácií po sudcoch, ktorí nevzali podozrivých do väzby.

[6] Technická správa, s. 2.

[7] COM(2012) 411 final, ref.

[8] COM(2012) 411 final, s. 6.

[9] Technická správa, s. 13 – 14.

[10] Technická správa, s. 11 – 12.

[11] Súčasné prípady týkajúce sa údajného odpočúvania a manipulácie s volebnými hlasmi budú v tejto súvislosti skúškou.

[12] Technická správa, s. 4 a 25.

[13] Technická správa, s. 5.

[14] Existujú medzinárodne uznávané normy ako napríklad normy Európskej siete súdnych rád. http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf.

[15] Pokiaľ ide o hodnotenie a povyšovanie, disciplinárne konania sa niekedy zohľadňujú v rámci procesu povyšovania a niekedy nie.

[16] Technická správa, s. 10.

[17] COM(2012) 411 final, s. 21.

[18] Technická správa, s. 14.

[19] Technická správa s. 6-7.

[20] COM(2012) 411 final, s. 7 a 21.

[21] Technická správa, s. 11.

[22] Technická správa, s. 9.

[23] Centrum pre štúdium demokracie, Korupcia a boj proti korupcii v Bulharsku (2012 – 2013), politická správa č. 43, november 2013. Podľa Indexu vnímania korupcie z roku 2013 uverejneného organizáciou Transparency International je Bulharsko na druhom mieste medzi členskými štátmi EÚ, pokiaľ ide o vnímanú úroveň korupcie. (http://www.transparency.org/cpi2013)

[24] V správe o globálnej konkurencieschopnosti z roku 2013 sa korupcia uvádza ako najproblematickejší faktor pri podnikaní v Bulharsku. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf s. 138.

[25] COM(2012) 411 final, s. 14.

[26] Priamy kontakt medzi Komisiou a organizáciami podnikov.

[27] Tieto obavy ešte posilňuje skutočnosť, že teraz došlo k zastaveniu konania vo veci zaistenia majetku voči tej istej skupine.

[28] Podobný prípad týkajúci sa obvineného, ktorý bol uznaný za vinného z dvojitej vraždy, sa odohral v decembri 2013.

[29] Okrem uvedenej jednotky zaoberajúcej sa trestnými činmi sudcov.

[30] Osobitným problémom je prípustnosť dôkazov, ktoré získali bezpečnostné služby, v niektorých jurisdikciách.

[31] COM(2012) 411 final, s. 14 a 21.

[32] Technická správa, s. 24.

[33] Technická správa, s. 25-26.