Osobitná správa č. 15/2009 - Pomoc EÚ vykonávaná prostredníctvom organizácií OSN: rozhodovanie a monitorovanie





Zoznam skratiek CIDA : Kanadská medzinárodná rozvojová agentúra CRIS : Spoločný informačný systém pre vonkajšie činnosti DFID : Ministerstvo pre medzinárodný rozvoj EAMR : Správa o riadení vonkajšej pomoci EÚ : Európska únia EuropeAid : Úrad pre spoluprácu EuropeAid FAFA : Finančná a administratívna rámcová dohoda FAO : Organizácia pre výživu a poľnohospodárstvo GR ECHO : Generálne riaditeľstvo pre humanitárnu pomoc IFAD : Medzinárodný fond pre poľnohospodársky rozvoj ILO : Medzinárodná organizácia práce MVO : Mimovládna organizácia ROM : Monitorovanie orientované na výsledky OSN : Organizácia Spojených národov UNDP : Rozvojový program OSN UNFPA : Populačný fond OSN UNHCR : Vysoký komisár OSN pre utečencov UNICEF : Detský fond OSN UNOPS : Úrad OSN pre servisné zabezpečenie projektov UNRWA : Agentúra OSN pre pomoc palestínskym utečencom WFP : Svetový potravinový program WHO : Svetová zdravotnícka organizácia Zhrnutie I. Finančné prostriedky EÚ spravované úradom EuropeAid a GR ECHO, ktoré boli prideľované prostredníctvom organizácií OSN, vzrástli z 500 mil. EUR v roku 2002 na viac ako 1 mld. EUR v roku 2008. Tento nárast možno sčasti vysvetliť zjednodušenými postupmi a sčasti reakciou Komisie na vážne krízy v Afganistane, Iraku, na okupovanom palestínskom území a v Sudáne, ktorú do veľkej miery realizovala OSN. Európsky konsenzus o rozvoji z decembra 2005 a Parížska deklarácia o účinnosti pomoci z marca 2005 zaväzujú EÚ, aby koordinovala a harmonizovala pomoc v úzkej spolupráci s medzinárodnými organizáciami, ako je Organizácia Spojených národov (pozri body 1 až 10). II. Audit sa zameral na tieto dve otázky (pozri body 11 až 13): a) Dokazuje proces rozhodovania o vykonávaní pomoci prostredníctvom OSN, že ide o najúčinnejšiu a najefektívnejšiu možnosť? b) Poskytujú monitorovacie opatrenia záruku dôkladnosti finančných postupov a dosiahnutia cieľov? III. Strategické a právne požiadavky na výber partnerov objektívnym a transparentným spôsobom nie sú dostatočne premietnuté do praktických kritérií na podporu rozhodovacieho procesu. Napriek tomu, že je Komisia s výberom partnera spokojná, predtým, ako sa rozhodne spolupracovať s organizáciou OSN, nepreukáže presvedčivým spôsobom, že vyhodnotila, či výhody prevažujú nad nevýhodami. Výber organizácie OSN nie je založený na dostatočnom dôkaze, že tento prístup je účinnejší a efektívnejší než iné spôsoby poskytovania pomoci. Ani úrad EuropeAid ani GR ECHO systematicky nevykonávajú formálne hodnotenie alternatívnych mechanizmov poskytovania pomoci s cieľom vyvážiť chýbajúcu hospodársku súťaž (pozri body 14 až 28). IV. Komisia overuje dôkladnosť systémov finančného hospodárenia prostredníctvom predchádzajúceho hodnotenia systémov kontroly svojich partnerov v OSN (analýza štyroch pilierov). Komisia získava potvrdenie o praktickom fungovaní finančných systémov a dosiahnutí výsledkov na základe správ OSN, vlastného monitorovania oblasti a preverovacích pracovných návštev. Komisia však ešte stále nebola úspešná v získavaní primeraných informácií zo správ OSN, ktoré sa týkajú účinnosti vykonávania a dosahovania cieľov. Vlastné monitorovanie oblasti Komisiou nie je zamerané na vyváženie nedostatkov správ OSN (pozri body 29 až 39). V. Rada externých audítorov OSN neustále spochybňovala právo Komisie na vykonávanie finančných kontrol. Tvrdila, že jej vlastné opatrenia v oblasti auditu sú dostatočné, neposkytla však Komisii uspokojivý dôkaz, že postupy finančnej kontroly v praxi fungujú. Dvor audítorov sa stretol s ťažkosťami aj pri prístupe k informáciám pochádzajúcim z organizácií OSN pri vykonávaní svojho ročného finančného auditu účtov Komisie (pozri body 40 až 46). VI. Dvor audítorov na základe týchto pripomienok predkladá odporúčania na zlepšenie rozhodovacích postupov a zameranie sa na dosiahnutie výsledkov, ktoré by Komisii mohli pomôcť poskytovať účinnejšiu a efektívnejšiu pomoc (pozri body 48 až 49). Kapitola 1 Úvod Časť 1.1 Kontext auditu 1. Komisia pri vykonávaní zahraničnej pomoci pracuje prostredníctvom rôznych partnerov vrátane národných vlád, súkromného sektora, MVO a medzinárodných organizácií, ako je Organizácia Spojených národov (OSN). Tam, kde poskytuje pomoc OSN, Komisia zabezpečuje financovanie činností, ktoré má vykonávať organizácia OSN. Rozhodnutiami Komisie o prideľovaní pomoci prostredníctvom organizácií OSN z Úradu pre spoluprácu EuropeAid (úrad EuropeAid) a Generálneho riaditeľstva pre humanitárnu pomoc (GR ECHO) sa pomoc zvýšila z 500 mil. EUR v roku 2002 na viac ako 1 mld. EUR v roku 2008, ako je znázornené na obrázku 1. Tento nárast odráža strategické záväzky Komisie (pozri bod 5), reakciu na vážne krízy v Afganistane, Iraku, na okupovanom palestínskom území a v Sudáne (pozri bod 6) a zjednodušené postupy (pozri body 8 a 9). 2. Úrad EuropeAid je zodpovedný za rozvojovú pomoc Komisie vrátane dlhodobejšej obnovy. V roku 2008 vyčlenil spolu 8890 mil. EUR, z čoho 670 mil. EUR (8 %) sa pridelilo prostredníctvom organizácií OSN. Delegácie Komisie v prijímajúcich krajinách zohrávajú kľúčovú úlohu v procese rozhodovania o mechanizme na vykonávanie pomoci. Obrázok 1 Zahraničná pomoc komisie prostredníctvom osn za obdobie 2002-2008 +++++ TIFF +++++ 3. GR ECHO je zodpovedné za reakciu Komisie na humanitárnu krízu. Financuje činnosti zamerané na záchranu a ochranu života počas mimoriadnych udalostí a krátkodobých rekonštrukčných prác. Tieto činnosti nevykonáva priamo, ale prostredníctvom partnerov, ktorých tvoria medzinárodné organizácie a mimovládne organizácie (MVO). V roku 2008 GR ECHO vyčlenilo spolu 937 mil. EUR, z čoho 404 mil. EUR (43 %) sa pridelilo prostredníctvom organizácií OSN. Subdelegovaný povoľujúci úradník je do veľkej miery zodpovedný za výber mechanizmu vykonávania pomoci, pričom koná po porade s administratívnymi pracovníkmi v Bruseli a odborníkmi, ktorí sa nachádzajú v prijímateľských krajinách. 4. OSN je financovaná sčasti z povinných príspevkov členských krajín OSN, a to na základe ich hrubého národného dôchodku, a sčasti z dobrovoľných príspevkov organizáciám OSN. Financovanie Komisie má podobu dobrovoľných príspevkov a predstavuje približne 6 % zdrojov OSN. Komisia môže prispieť do fondov s väčším počtom darcov ako jeden z niekoľkých darcov podporujúcich danú činnosť, alebo môže byť jediným darcom. Neprispieva do všeobecného rozpočtu organizácií OSN s výnimkou agentúry OSN na okupovanom palestínskom území, do ktorej v roku 2007 prispela sumou 66 mil. EUR. 5. Európsky konsenzus o rozvoji z decembra 2005 a Parížska deklarácia o účinnosti pomoci z marca 2005 zaväzujú EÚ k tomu, aby koordinovala a harmonizovala pomoc v úzkej spolupráci s medzinárodnými organizáciami, ako je Organizácia Spojených národov. V rokoch 2006 a 2007 Komisia prispela viac ako 700 samostatnými príspevkami približne 30 rôznym organizáciám OSN. Hlavní partneri a prijaté sumy sú uvedené na obrázku 2. 6. Financované činnosti sa rozšírili na viac ako 90 krajín. Všetky štyri krajiny, ktoré dostali najviac príspevkov, patrili medzi krajiny postihnuté konfliktom (okupované palestínske územie, Irak, Afganistan a Sudán), ako je znázornené na obrázku 3. 7. Európsky parlament vo svojich rozhodnutiach o udelení absolutória vyslovil pochybnosti, prečo Komisia prideľuje finančné prostriedky prostredníctvom OSN, a podporil priamejšie riadenie zo strany Komisie. Vyjadril obavy nad nedostatkom transparentnosti a viditeľnosti, pokiaľ ide o financovanie Komisie prostredníctvom OSN, a požadoval zaistenie primeranosti riadenia týchto prostriedkov [1]. Obrázok 2 Príspevky organizáciám OSN v rokoch 2006 a 2007 +++++ TIFF +++++ Obrázok 3 Príspevky organizácii spojených národov podľa krajín v rokoch 2006 a 2007 (v mil. EUR) +++++ TIFF +++++ Časť 1.2 Regulačný rámec 8. V článku 53 nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré vstúpilo do platnosti v roku 2003 bolo zmenené a doplnené v roku 2007, sa stanovujú podmienky pre spoluprácu s medzinárodnými organizáciami [2]. Tento spôsob plnenia rozpočtu sa nazýva spoločné hospodárenie. Napriek svojmu názvu úlohy týkajúce sa implementácie týchto prostriedkov nie sú riadené spoločne, ale sú delegované na medzinárodné organizácie, ktoré ich vykonávajú v súlade so svojimi vlastnými postupmi [3]. V Zmluve a nariadení o rozpočtových pravidlách sa však vyžaduje, aby si Komisia ponechala celkovú zodpovednosť za riadne rozpočtové hospodárenie [4]. Týmito úlohami možno priamo poveriť organizácie a v článku 43 pravidiel na vykonávanie nariadenia o rozpočtových pravidlách sa vyžaduje, aby organizácie a opatrenia, ktoré sa majú financovať, boli vyberané objektívnym a transparentným spôsobom [5]. 9. Finančná a administratívna rámcová dohoda (FAFA) z roku 2003 prenáša do zmluvných podmienok požiadavky nariadenia o rozpočtových pravidlách a uplatňuje sa na všetky dohody o financovaní medzi Komisiou a OSN. Je v nej stanovený rámec určený na posilnenie spolupráce tým, že umožňuje organizáciám OSN, aby riadili príspevky v súlade so svojimi vlastnými postupmi. Postupy pre spoločné hospodárenie s organizáciami OSN sa líšia od postupov, ktoré sa požadujú pri činnostiach, ktoré vykonávajú MVO a ktoré spravidla zahŕňajú hospodársku súťaž a používanie postupov Komisie. V článku 3 ods. 1 dohody FAFA sa vyžaduje, aby boli všetky činnosti v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia, najmä pokiaľ ide o ekonomickú výhodnosť a nákladovú efektívnosť. V dohode FAFA sa podporujú činnosti vykonávané viacerými darcami, od organizácií OSN sa žiada, aby propagovali úlohu, ktorú zohráva financovanie EÚ, vymedzuje sa využívanie subdodávateľov a definuje sa finančný rámec a platobná politika. Sú v nej opísané postupy na kontrolu toho, či sa s prostriedkami riadne hospodári vrátane predkladania správ OSN a práva Komisie na vykonávanie kontrol. 10. Pre každú činnosť OSN financovanú Komisiou sa podpisuje dohoda o príspevku, v ktorej sa uvádza výška finančných prostriedkov, ciele činnosti, činnosti, ktoré sa majú vykonať, a ich načasovanie. Dohoda o príspevku zahŕňa ustanovenia dohody FAFA týkajúce sa používania vlastných postupov organizácie OSN, viditeľnosť, využívanie subdodávateľov, finančný rámec a postupy kontroly a predkladania správ. Kapitola 2 Rozsah auditu a audítorský prístup 11. Tento audit zahŕňa zahraničnú pomoc GR ECHO a úradu EuropeAid financovanú prostredníctvom organizácií OSN a zaoberá sa nasledujúcimi dvoma otázkami: a) Dokazuje proces rozhodovania o vykonávaní pomoci prostredníctvom OSN, že ide o najúčinnejšiu a najefektívnejšiu možnosť? b) Poskytujú monitorovacie opatrenia záruku dôkladnosti finančných postupov a dosiahnutia cieľov? 12. Dôsledkom nedostatočných postupov je riziko zníženia účinnosti a efektívnosti výdavkov Komisie. V druhej fáze auditu, z ktorej bude predložená správa neskôr, sa vyhodnotí miera, do akej sa toto riziko objavuje. 13. Audit bol založený na: a) analýze dokumentácie vrátane hodnotenia Komisie z mája 2008, pokiaľ ide o jej spoluprácu s OSN, a správ oddelenia vnútorného auditu Komisie (IAS) o vykonávaní dohody FAFA za rok 2006, 2007 a 2009; b) rozhovoroch so zamestnancami Komisie a OSN v ich sídlach v Bruseli a v New Yorku; c) kontrolách na mieste na okupovanom palestínskom území a v Sudáne s cieľom potvrdiť spoľahlivosť monitorovacích systémov; d) pozorovaní 5. výročnej schôdzi pracovnej skupiny FAFA v apríli 2008 vo Viedni a 6. výročnej schôdzi pracovnej skupiny FAFA v apríli 2009 v Bruseli; e) predchádzajúcich auditoch Dvora audítorov, do ktorých boli zahrnuté činnosti OSN; f) výsledkoch 52 dotazníkov adresovaných delegáciám v prípade úradu EuropeAid a administratívnym zamestnancom v prípade GR ECHO, ktoré sa týkali dôvodov spolupráce s OSN a systémov na monitorovanie vykonávania. [6] Kapitola 3 Pripomienky Časť 3. Rozhodnutia týkajúce sa vykonávania pomoci prostredníctvom OSN 14. Na výber najvhodnejšieho mechanizmu poskytovania pomoci na dosiahnutie politických cieľov ES sú potrebné dôkladné postupy s cieľom zaistiť, aby bol tento výber založený na schopnosti organizácie vykonávať úlohy účinne a efektívne. Prostredníctvom auditu sa preto skúmalo, či postup rozhodovania o vykonávaní pomoci Komisie prostredníctvom OSN bol objektívny a transparentný a či sa preukázalo, že išlo o najúčinnejšiu a najefektívnejšiu možnosť. Pri audite sa skúmalo najmä to, či rozhodnutia týkajúce sa financovania organizácií OSN boli vykonané informovaným spôsobom, a to prostredníctvom: a) strategických politických usmernení, v rámci ktorých sa požaduje posúdenie vhodnosti organizácie OSN vykonávať navrhované úlohy; b) porovnania s alternatívnymi mechanizmami poskytovania pomoci. Strategické požiadavky neboli dostatočne premietnuté do praxe 15. Okrem záväzkov európskeho konsenzu (pozri bod 5), v oznámení Komisie z roku 2001 na tému "Budovanie účinného partnerstva s OSN" sa stanovila stratégia Komisie na financovanie pomoci prostredníctvom organizácií OSN [7] a obsahovala tieto dva hlavné odkazy, ktoré zostávajú podmienkou spolupráce s OSN: a) rozhodnutie financovať organizáciu OSN by malo byť založené na jej schopnosti účinne a efektívne vykonávať navrhované úlohy; b) prostredníctvom ustanovení o systematickom než postupnom financovaní by sa Komisia mala zamerať skôr na výsledky než na vstupy, a zabezpečiť, aby predkladanie správ OSN primerane preukazovalo dosiahnutie správne definovaných cieľov. 16. Stratégia Komisie týkajúca sa pomoci EÚ financovanej prostredníctvom organizácií OSN zhŕňala rozvojovú spoluprácu, ako aj humanitárnu pomoc. Navrhovalo sa v nej tiež, aby sa spolupráca zameriavala na šesť tematických oblastí stanovených za prioritné pre všetku rozvojovú pomoc v oznámení Rady a Komisie z novembra 2000 s názvom "Rozvojová politika Európskeho spoločenstva" [8]. V roku 2007 viac ako polovica finančných prostriedkov Komisie, ktoré sa previedli OSN, sa vzťahovala skôr na riešenie krízy (išlo najmä o humanitárnu pomoc po kríze, rekonštrukciu a obnovu) než na šesť tematických oblastí uvedených v oznámení. Približne 40 % pomoci Komisie riadenej prostredníctvom OSN bolo vynaložených na týchto šesť oblastí [9], čo je podstatne menej ako podiel globálnej pomoci Komisie, ktorá dosiahla takmer 80 % [10]. Nie je jasné, akú pridanú hodnotu prináša zameranie na tematické oblasti, pretože sa zdá, že sa nepremieta do praxe. 17. Strategické požiadavky nie sú dostatočne premietnuté do praktických kritérií na hodnotenie výhod a nevýhod spolupráce s organizáciami OSN. Komisia vykonala retrospektívnu analýzu, ktorá ukazuje, že existujú dostatočné dôvody na realizáciu pomoci prostredníctvom OSN (pozri bod 20) a že Komisia bola so svojím výberom spokojná (pozri bod 27). Komisia však pred rozhodnutím o spolupráci s organizáciou OSN systematicky nedokladá svoje hodnotenie, či pridaná hodnota OSN kompenzuje akékoľvek nevýhody. 18. Úrad EuropeAid pred uzavretím zmluvy s organizáciou OSN systematicky nevykonáva zdokumentované hodnotenie jej vhodnosti vykonať navrhovanú úlohu. Informácie o predchádzajúcej výkonnosti vrátane zistení z monitorovania založenom na výsledkoch sú delegáciám dostupné prostredníctvom databázy CRIS a od roku 2008 sa dvakrát ročne do správ o riadení vonkajšej pomoci (EAMR) zahŕňa osobitná časť o medzinárodných organizáciách. Tieto informácie sa však v súčasnosti neanalyzujú a neoznamujú delegáciám spôsobom, ktorým by sa užitočnejšie podporovali takéto hodnotenia. Jedným z cieľov hodnotenia Komisie v roku 2008 bolo stanoviť, či existujú jasné dôvody na realizáciu pomoci prostredníctvom OSN. Úrad EuropeAid takisto uskutočnil prieskumy s cieľom zistiť, prečo boli za partnerov vybrané organizácie OSN. 19. GR ECHO pre naliehavý charakter svojich intervencií vstupuje do rámcových dohôd so všetkými svojimi partnermi po tom, ako vyhodnotí ich vhodnosť. Okrem toho pred uzavretím dohody o špecifickej intervencii systematicky vykonáva a dokumentuje hodnotenie schopnosti partnera vykonávať špecifické navrhované činnosti. Užitočné informácie o predchádzajúcej výkonnosti partnerov OSN, nachádzajúce sa v systéme na monitorovanie projektov GR ECHO, sa skôr uchovávajú na úrovni prevádzkových jednotiek, ako by mali byť ľahko dostupné všetkým oddeleniam s cieľom poskytnúť informácie pre rozhodnutia o financovaní organizácií OSN. Proces hodnotenia GR ECHO môže byť následne založený na neúplných informáciách, a partneri tak nemusia byť schopní zabezpečiť očakávané výsledky, najmä keď sa líšia od ich hlavnej činnosti. 20. Dotazníky Dvora audítorov (pozri bod 13) mali za cieľ zistiť tri hlavné dôvody pre výber spolupráce s OSN pri 52 dohodách o príspevku. Relatívny význam dôvodov pre výber OSN je zhrnutý na obrázku 4. Výsledky dotazníkov potvrdili zistenia, ktoré vyplynuli z hodnotenia a prieskumov Komisie, že Komisia si vyberá spoluprácu s OSN najmä pre vlastnosti spojené s jej schopnosťou poskytnúť pomoc, podobne ako jej skúsenosti, odborné znalosti, logistickú kapacitu (vrátane prístupu do nebezpečných oblastí) a predchádzajúcu výkonnosť. Ďalším dôvodom, prečo si Komisia vyberá OSN, je jej schopnosť koordinácie a dialógu na vysokej úrovni. Obrázok 4 Relatívny význam dôvodov pre voľbu OSN +++++ TIFF +++++ 21. V stratégii Komisie, nariadení o rozpočtových pravidlách a dohode FAFA sa vyžaduje, aby bol rozhodovací proces objektívny a transparentný a aby bol zameraný na účinnosť a efektívnosť (pozri body 8, 9 a 15). Hoci sa brali do úvahy aj faktory ako sú náklady (pozri body 22 a 23), rýchlosť (pozri bod 24) a viditeľnosť (pozri bod 25), v odpovediach na dotazníky Dvora audítorov, v ktorých sa požadovalo uvedenie troch hlavných dôvodov výberu OSN, tieto kritériá medzi dôvodmi neprevládali. 22. Pokiaľ ide o náklady, Komisia má obmedzené informácie o nákladovej efektívnosti vykonávania. Komisia prispieva na nepriame náklady organizácie OSN vo výške nepresahujúcej 7 % priamych nákladov [11]. V článku 5 dohody FAFA sa uvádza, že subdodávateľské vzťahy by nemali viesť k zvýšeným nákladom v porovnaní s priamym vykonávaním zo strany OSN. Keď sú však činnosti zadané subdodávateľovi, celková výška príspevku na nepriame náklady pre všetky zapojené organizácie sa neuvádza, ako napríklad v prípade dočasného programu odzbrojenia, demobilizácie a opätovnej integrácie v Sudáne, kde jedna organiziácia OSN zadala polovicu činností inej organizácii OSN formou subdodávky, ktorá ďalej poverila vykonávaním týchto činností mimovládne organizácie. 23. Komisia okrem svojho príspevku na nepriame náklady financuje aj podporné náklady miestnych kancelárií, zamestnancov a na dopravu, ktoré sú priamo spojené s financovanými činnosťami. Z analýzy projektov realizovaných v Sudáne vyplynulo, že úroveň podporných nákladov sa pohybuje od 6 % do 60 % celkových nákladov na projekt [12]. Komisia nehodnotí úroveň podporných nákladov vzhľadom na bežný rozsah alebo štandard pre typ projektu, ktorý sa má vykonať, ak je to odôvodnené. 24. Pokiaľ ide o rýchlosť vykonávania pomoci, OSN v niektorých prípadoch, napríklad v prípade veľkého množstva prepravených potravín, preukázala svoju schopnosť rýchlo poskytnúť pomoc príjemcom. Príklady pomalého vykonávania by sa však mali v procese rozhodovania vziať do úvahy (pozri rámček 1). 25. Pokiaľ ide o viditeľnosť, z hodnotenia Komisie vyplynulo, že zatiaľ čo viditeľnosť bola uspokojivá na úrovni krajiny, daňoví poplatníci EÚ vo všeobecnosti neboli informovaní o prítomnosti a úlohe Komisie na tomto type intervencie. Zatiaľ čo napríklad v prípade dočasného programu odzbrojenia, demobilizácie a opätovnej integrácie bola úloha ES na úrovni vnútroštátnej správy v Sudáne jasná, len zriedka sa uvádzala vo verejných a formálnych dokumentoch. V spoločnom akčnom pláne o viditeľnosti z roku 2006 sa uznáva riziko zníženej viditeľnosti a zdôrazňuje význam vyriešenia tejto otázky. Rámček 1 Príklady pomalého vykonávania pomoci V revízii dočasného programu odzbrojenia, demobilizácie a opätovnej integrácie v Sudáne z novembra 2006 sú uvedené informácie o vysokej miere sklamania z dôvodu oneskorení a nedostatkov vo vykonávaní pomoci. V decembri 2007 sudánska vláda vyjadrila sklamanie z pomalého vykonávania programu, čo potvrdila aj následná pracovná cesta Komisie do Sudánu. V južnom Sudáne si úrad EuropeAid zvolil organizáciu OSN ako partnera pre dohľad nad núdzovou výstavbou súdnych úradov. Príjemcovia súhlasili s prefabrikovanou konštrukciou, ktorá by sa mohla rýchlo dodať a zmontovať. Boli však sklamaní z prieťahov pri výstavbe, keďže základy boli pôvodne vykopané na nesprávnom mieste, prefabrikované panely boli dodané neskoro a projektový manažér odišiel. Projekt výstavby táborov riadený organizáciou OSN na okupovanom palestínskom území sa spočiatku plánoval na obdobie 12 mesiacov s ukončením v júni 2007, no po dvoch predĺženiach na konci roka 2008 naďalej pokračoval. Formálne porovnávanie s alternatívnymi mechanizmami na poskytovanie pomoci by malo byť systematické 26. Ani úrad EuropeAid ani GR ECHO systematicky nevykonávajú formálne hodnotenie alternatívnych mechanizmov poskytovania pomoci. Informácie o komparatívnych alebo štandardných nákladoch sa na analýzu nákladovej efektívnosti návrhov projektov s cieľom vyvážiť chýbajúcu verejnú súťaž nepoužívajú. Výber využitia organizácie OSN na poskytovanie pomoci preto nie je podložený presvedčivým dôkazom, že tento prístup je účinnejší a efektívnejší ako iné spôsoby poskytovania pomoci. 27. Z odpovedí na dotazníky Dvora audítorov vyplynulo, že tam, kde sa vykonali porovnania s alternatívami, vo všeobecnosti neboli zdokumentované. Z hodnotenia Komisie podobne vyplynulo, že neexistuje žiadne formálne hodnotenie alternatívnych foriem pomoci a o analýze možných alternatív vykonanej pred rozhodnutím sa zistilo len málo informácií. Dokonca aj v prípadoch, kde neexistovali dostatočné záznamy o rozhodovacom procese, ktorý sa uskutočnil, Komisia vyjadrila uspokojenie so svojím výberom v oblasti poskytovania pomoci prostredníctvom organizácií OSN. Prideľovanie pomoci prostredníctvom OSN sa často považovalo za jedinú možnosť, najmä v krízových situáciách. Ak existovali iné možnosti, Komisia vo všeobecnosti považovala OSN za najlepšiu voľbu, a to napriek nedostatku systematicky podložených odôvodnení v čase prijatia rozhodnutí. 28. Realizácia samotnou Komisiou je jedna z ďalších možností poskytovania pomoci. Vedúca úloha Komisie pri implementácii dočasného medzinárodného mechanizmu na okupovanom palestínskom území, prostredníctvom ktorého bolo v rokoch 2006 a 2007 pridelených viac ako 600 miliónov EUR, dokazuje schopnosť Komisie vykonávať a koordinovať pomoc vo veľkom rozsahu v nestabilnom prostredí. V článku 18 ods. 1 revidovaného nariadenia o rozpočtových pravidlách sa výslovne uvádza, že programy Komisie môžu byť financované z finančných príspevkov členských štátov a ostatných darcov, čo poskytuje príležitosť na preskúmanie možnosti vytvorenia fondov viacerých darcov, ktoré by riadila a koordinovala Komisia. Časť 3.2 Systémy na monitorovanie a kontrolu pomoci, ktorú poskytuje OSN 29. Dôkladné postupy finančného hospodárenia sú zákonnou a strategickou požiadavkou (pozri body 8 a 15). Sú potrebné, aby sa znížilo riziko, že finančné prostriedky Komisie sa používajú nehospodárnym a nevhodným spôsobom. Na zabezpečenie splnenia cieľov Komisie sú potrebné spoľahlivé informácie o účinnosti vykonávania a dosiahnutí výsledkov. Počas auditu sa preto skúmalo, či opatrenia týkajúce sa monitorovania a kontroly poskytujú uistenie o dôkladnosti finančných postupov a dosiahnutí výsledkov. 30. Komisia reagovala na požiadavku zabezpečiť dôkladné postupy v oblasti finančného hospodárenia vytvorením mechanizmov monitorovania a kontroly, ktoré kombinujú predchádzajúce schválenie a následné kontroly [13] (pozri obrázok 5). Komisia najskôr vykonáva hodnotenie systémov finančnej kontroly svojich partnerov v OSN (analýza štyroch pilierov), aby sa zabezpečilo, že spĺňajú medzinárodné štandardy [14]. Na zabezpečenie fungovania týchto systémov dostáva Komisia informácie od partnerov v OSN prostredníctvom správ. Komisia takisto vykonáva návštevy zamerané na monitorovanie oblasti a overovacie pracovné návštevy. Hoci to nie je súčasťou monitorovacích postupov Komisie, Dvor audítorov kontroluje aj oprávnenosť vzorky výdavkov uskutočnených prostredníctvom organizácií OSN ako súčasť svojho ročného finančného auditu účtov Komisie. Analýza štyroch pilierov nezahŕňa systémy týkajúce sa subdodávateľských činností 31. V analýze štyroch pilierov sa hodnotí primeranosť postupov partnerov v OSN v oblasti účtovníctva, vnútornej kontroly, vonkajšej kontroly a obstarávania. V roku 2008 sa dokončila takmer pre všetky finančné prostriedky Komisie spravované OSN. Komisia počas vykonávania analýzy pokračovala v spolupráci s organizáciami OSN na základe predpokladu zhody. 32. Organizácie OSN často zadávajú vykonávanie činností formou subdodávky iným organizáciám, ktorých systémy finančnej kontroly Komisia nepreskúmala. Napríklad v kontexte projektu naliehavej zdravotnej starostlivosti v Sudáne, ktorý financovalo GR ECHO, organizácia OSN uzatvorila na vykonanie činností subdodávateľskú zmluvu s mimovládnymi organizáciami, ktoré neuzatvorili partnerskú dohodu s GR ECHO. Komisia sa spolieha na systémy organizácie OSN na kontrolu činností subdodávateľov. Obrázok 5 Monitorovacie a kontrolné opatrenia ■ Predchádzajúce schválenie ■ Následné kontroly | 1.Analýza štyroch pilieroPreskúmanie Komisie týkajúce sa štyroch hlavných typov finančnej kontroly (účtovníctvo, vnútorná kontrola, vonkajšia kontrola a obstarávanie) organizácií OSN s cieľom zistiť, či spĺňajú medzinárodné normy. | | 2.Správy OSNOrganizácie OSN boli požiadané, aby predkladali výročné správy o pokroku a záverečnú správu do 6 mesiacov od ukončenia vykonávania (3 mesiace pre humanitárnu pomoc). Ročná stratégia je podporená prostredníctvom programových dialógov. | 3.Monitorovanie oblastiNávštevy projektov, ktoré vykonala Komisia, a stretnutia s partnermi s cieľom zabezpečiť účinnosť vykonávania a dosiahnutie cieľov. Zahŕňa monitorovanie orientované na výsledky (ROM). | 4.OverovaniaKontroly Komisie vrátane kontrol na mieste majú za cieľ potvrdiť primeranosť postupov určených v analýze štyroch pilierov a preskúmať, či bola získaná ekonomická výhodnosť. Pri hodnoteniach sa okrem toho kontroluje aj efektívnosť a účinnosť pomoci. | Správy osn neposkytujú dostatočné informácie o výsledkoch 33. Komisia zaujíma kritický postoj voči správam OSN, ktoré sú príliš všeobecné, nehovoria o zistených problémoch a často prichádzajú s oneskorením [15]. Komisia nebola pri získavaní primeraných informácií o výsledkoch projektov úspešná, pretože jasne kvantifikované ciele výstupu neboli vypracované pre všetky projekty. Keď sú ukazovatele výkonnosti kvantifikované, sú zamerané skôr na ľahšie merateľný výstup projektu ako na jeho vplyv. V usmerneniach k riadeniu projektového cyklu Komisie (marec 2004) sa rozlišuje na jednej strane medzi ukazovateľmi výstupu, a ukazovateľmi výsledku a vplyvu na strane druhej. Ukazovatele výstupu merajú okamžité a konkrétne dôsledky prijatých opatrení, zatiaľ čo ukazovatele účinku a vplyvu merajú účinok projektu na príjemcov a dlhodobé dôsledky. V niektorých prípadoch boli zahrnuté ukazovatele vplyvu, ktoré však neboli merateľné, najmä v rámci krátkeho časového rámca GR ECHO na predkladanie správ [16] (pozri rámček 2). Rámček 2 Ťažkosti pri meraní výkonnosti V prípade, keď projekty zahŕňali ukazovatele výstupov a výsledkov, organizácia OSN nebola schopná predložiť správy o ukazovateľoch výsledkov v rámci stanovenej lehoty. Napríklad v prípade jedného projektu OSN v Darfúre, Sudán, bolo výstupným cieľom poskytnúť 25000 domácnostiam semená na pestovanie plodín, zatiaľ čo výsledným cieľom bolo, aby každý príjemca obrobil ďalších 1,2 hektárov z poskytnutej pomoci. V prípade projektu v oblasti zdravotníctva, výživy a vody organizácie OSN v oblasti Modrého Nílu a v Chartúme sa ukazovatele výstupu týkali počtu podporovaných kliník, zatiaľ čo ukazovatele výsledku zahŕňali mieru úmrtnosti a ochorení. Hoci pre oba tieto projekty GR ECHO boli organizácie OSN schopné predložiť správu o ukazovateľoch výstupu, v rámci stanovenej lehoty (tri mesiace po ukončení projektu) neboli schopné predložiť správu o ukazovateľoch výsledku týkajúcich sa dodatočnej obrobenej pôdy alebo miery úmrtnosti a ochorení. 34. Kvalita správ je dôležitá v kontexte programu účinnosti pomoci a cieľa Komisie a OSN zamerať sa na výsledky [17]. Parížske vyhlásenie o účinnosti pomoci z roku 2005 zaväzuje darcov vykonávať spoločné opatrenia na úrovni krajiny pre činnosti v oblasti plánovania a financovania. V Európskom konsenze o rozvoji z roku 2005 sa podobne zdôrazňuje záväzok EÚ týkajúci sa spolupráce s partnermi pri harmonizácii pomoci prostredníctvom predvídateľnejších mechanizmov pomoci. V rámci zásad dobrého humanitárneho darcovstva, ktoré boli schválené v Štokholme v roku 2003, sa darcovia zaväzujú, že sa budú snažiť zaistiť predvídateľnosť a flexibilitu vo financovaní organizácií OSN a preskúmať možnosť zníženia vyčleňovania a zavedenia dlhodobejších mechanizmov financovania. Vyčleňovanie prostriedkov pre veľké množstvo špecifických činností môže byť prostriedkom zamerania zdrojov s cieľom dosiahnuť špecifické výsledky, nie je však konzistentný so spoločným prístupom uvedeným v programe účinnosti pomoci. Komisia čiastočne z dôvodu neprimeraného predkladania správ OSN uprednostnila vyčleniť prostriedky než financovať dlhodobú spoluprácu [18]. 35. Komisia dokonca aj v prípade, keď prispieva do fondu viacerých darcov, namiesto zhromažďovania svojich prostriedkov s ostatnými darcami niekedy vyčleňuje svoje finančné prostriedky na osobitné činnosti v rámci tohto fondu (pozri rámček 3). Vyčleňovanie prostriedkov so sebou prináša ďalšie požiadavky na predkladanie správ a súvisiace náklady. Vo výročnej správe Dvora audítorov za rok 1999 sa kritizovalo prideľovanie vzácnych zdrojov OSN a Komisie na vo veľkej miere neproduktívnu administratívnu úlohu predkladania správ o účelovo viazaných výdavkoch [19]. Komisia odpovedala, že hľadá nový prístup, ktorý by zohľadnil návrh Dvora audítorov na zníženie vyčleňovania prostriedkov. Z výsledkov dotazníkov Dvora audítorov vyplynulo, že v prípade 10 z 29 fondov, do ktorých prispievajú viacerí darcovia (34 %), Komisia vyčlenila svoje finančné prostriedky na osobitné činnosti. Rámček 3 Príklad vyčleňovania prostriedkov Komisia prispela 1 mil. EUR do fondu viacerých darcov v rámci rozvojového programu organizácie OSN vo výške 14 miliónov EUR na podporu volieb v Guyane v roku 2006. Ostatní darcovia vrátane Kanady (CIDA) a Spojeného kráľovstva (DFID) nevyčlenili svoje príspevky na osobitné činnosti ako Komisia. Tá napríklad pridelila 146000 EUR na informačné technológie, 418000 EUR na vzdelávanie voličov, 143000 EUR na monitorovanie médií a 115000 EUR na miestne pozorovanie. V účtovných systémoch organizácie OSN však výdavky neboli zaúčtované podľa týchto rozpočtových položiek a organizácia nebola schopná Komisii poskytnúť zoznam transakcií pre každú kategóriu. 36. Komisia nefinancovala všeobecný rozpočet orgánov OSN s výnimkou organizácie OSN na okupovanom palestínskom území [20]. Prispením do všeobecného rozpočtu tejto agentúry sa Komisia mohla zapojiť do dialógu na vysokej úrovni s cieľom zlepšiť systém na meranie výkonnosti organizácie a zabezpečiť jasné a spoľahlivé informácie o dosahovaní výsledkov. Súčasná pilotná iniciatíva OSN na predstavenie jednotného rozhrania OSN pre darcov v konkrétnej krajine môže v budúcnosti poskytnúť Komisii ďalšiu príležitosť zvážiť financovanie menej zložitým spôsobom, čím by sa zabezpečila väčšia harmonizácia pomoci. Akýkoľvek odklon od vyčleňovania musí sprevádzať dôkladný systém predkladania správ, ktorý darcom zabezpečí spoľahlivé informácie o dosahovaní výsledkov. Monitorovanie oblasti komisiou nenahrádza nedostatok informácií v správach OSN 37. Monitorovanie oblasti úradom EuropeAid prostredníctvom zamestnancov delegácií zahŕňa stretnutia so zamestnancami OSN, návštevy projektov a príjemcov v oblasti a účasť na zasadnutí riadiacich výborov. Organizácie OSN, príjemcovia a ostatní darcovia vo všeobecnosti vnímajú EuropeAid ako pomerne zainteresovaného darcu. Okrem toho pri monitorovacích návštevách orientovaných na výsledky (ROM), ktoré pre úrad EuropeAid vykonávajú konzultanti, sa hodnotí relevantnosť projektu, jeho účinnosť, efektívnosť, dosah a potenciálna udržateľnosť. 38. Monitorovanie, ktoré uskutočňovali delegácie a ROM však nie sú zamerané na vyváženie nedostatkov správ OSN o účinnosti vykonávania a dosahovaní výsledkov (pozri rámček 4). Metodológia ROM je založená na výbere vzoriek, pričom sa zvažujú aj otázky bezpečnosti. Z výsledkov dotazníkov Dvora audítorov vyplynulo, že len sedem z 37 projektov úradu EuropeAid (19 %) bolo monitorovaných prostredníctvom ROM. 39. V protiklade s tým úradníci GR ECHO v oblasti systematicky vykonávali monitorovacie návštevy projektov každých šesť mesiacov (okrem prípadov, keď sa nemohli uskutočniť, napríklad z bezpečnostných dôvodov) a dokumentovali zistenia. Tieto monitorovacie správy sú užitočným nástrojom na začatie potrebného nápravného opatrenia, hoci ich účinnosť by sa mohla zvýšiť zdieľaním písomnej správy s partnermi namiesto poskytovania len verbálnej spätnej väzby. Monitorovanie vykonávané úradníkmi GR ECHO v oblasti spolu s návštevami hodnotiteľov, pracovnými cestami administratívnych zamestnancov a ročnými strategickými programovými dialógmi s organizáciami OSN pomáha vyvážiť nedostatky správ OSN. Rámček 4 Nedostatky monitorovania oblasti úradom EuropeAid V Sudáne bola pomoc Komisie rozdelená rovnomerne medzi severom a juhom krajiny. Základňa delegácie sa však nachádzala v Chartúme na severe, pričom na juhu bol len jeden programový manažér, ktorý pracoval v obzvlášť ťažkých podmienkach. Plánované otvorenie úradu na juhu v Jube v roku 2009 poskytne príležitosť na vyriešenie tejto nerovnováhy vo vykonávaní monitorovania zdrojov . V prípade, keď sa projekty stretli s problémami, ako to bolo v prípade núdzového vybudovania súdnych úradov na juhu Sudánu, monitorovanie vykonané delegáciou nevyvážilo neúčinný dohľad OSN. Na Srí Lanke neboli zavedené primerané postupy monitorovania a dohľadu pre projekt výstavby ciest v obciach realizovaný organizáciou OSN [21]. Overovania komisie spochybňované radou audítorov OSN 40. V administratívnej a finančnej rámcovej dohode (FAFA) sa uvádza, že Európske spoločenstvá môžu vykonávať kontroly, vrátane kontrol na mieste, týkajúce sa operácií financovaných Európskymi spoločenstvami. Účelom týchto kontrol nie je len preskúmať systémy finančného riadenia, ale aj to, či sa pri realizácii projektov dosiahla ekonomická výhodnosť. Overovacie pracovné návštevy sa až na niekoľko výnimiek [22] zameriavajú na primeranosť postupov, kým preskúmanie účinnosti realizácie alebo efektívnosti výsledkov sú predmetom správ OSN a monitorovania oblasti Komisiou. Typickým kritériom overovacej pracovnej návštevy je: a) vyhodnotiť miestne systémy pre účtovníctvo, pokiaľ ide o financovanie Komisiou, a potvrdiť, že v praxi fungujú; b) skontrolovať oprávnenosť výdavkov na konkrétne financované činnosti. 41. Keď sa úroveň prostriedkov Komisie prideľovaných prostredníctvom OSN zvýšila (pozri bod 1), Komisia zároveň vo zvýšenej miere uplatňovala svoje právo na vykonávanie overovaní. V období rokov 2004 až 2006 úrad EuropeAid a GR ECHO vykonali celkovo 22 overovacích pracovných návštev, čo zhruba predstavuje sedem overovaní ročne. V roku 2007 ich počet podstatne vzrástol, keďže úrad EuropeAid uskutočnil 38 overovacích pracovných návštev a GR ECHO ďalších deväť. V roku 2008 úrad EuropeAid uskutočnil 25 overovacích pracovných návštev a GR ECHO deväť. V praxi to znamená, že úrad EuropeAid a GR ECHO uzatvoria jednotlivo približne 180 zmlúv s organizáciami OSN ročne (pozri bod 5). 42. V rámci OSN sa postoje voči overovaniam líšia, rada audítorov OSN však neustále spochybňovala právo Komisie na kontrolu výdavkov, pričom tvrdila, že ich vlastné opatrenia týkajúce sa auditu sú dostatočné (pozri rámček 5). Kolégium audítorov OSN vykonáva vonkajšiu kontrolu účtovných závierok orgánov OSN [23]. Rôzne agentúry OSN majú takisto svoj vlastný útvar vnútorného auditu. Napríklad jedna organizácia OSN má oddelenie pre audit a preskúmanie výkonnosti, ktoré musí kontrolovať každú činnosť aspoň raz počas jej trvania. Rámček 5 Dlhodobý spor týkajúci sa overovaní komisiou V roku 1993 rada externých audítorov OSN napísala generálnemu tajomníkovi OSN list, pričom trvala na tom, že darcovia by sa mali spoľahnúť na bežné opatrenia OSN v oblasti auditu. Tento názor podporilo Valné zhromaždenie OSN. V roku 1994 bola schválená overovacia doložka, ktorá poskytla základ pre prístup ES ku všetkým relevantným informáciám OSN a právo vykonávať kontroly, hoci sa v nej uvádzalo, že transakcie a účtovné závierky sú predmetom postupov vnútorného a vonkajšieho auditu OSN. Rada externých audítorov OSN naďalej vyjadrovala svoje obavy z nezávislých auditov darcami a v roku 2001 bola podpísaná doplňujúca dohoda o uplatňovaní overovacej doložky. V roku 2005 Výbor OSN na vysokej úrovni pre riadenie požiadal o exkluzívne právo na audit audítorov OSN, napriek tomu, čo opísal ako tlak zo strany niektorých darcov, vrátane Komisie, na porušenie zásady jedného auditu. Začiatkom roka 2008 kontrolór OSN požiadal, aby boli všetky overovacie pracovné cesty pozastavené, kým sa overovacia doložka, ktorá bola údajne v protiklade s nezávislosťou OSN, znovu neprerokuje alebo nezruší. Komisia žiadosť zamietla. V apríli 2008 bola otázka overovaní hlavným predmetom diskusií na 5. výročnej schôdzi pracovnej skupiny FAFA. OSN a Komisia sa dohodli na návrhu spoločných zadávacích podmienok overovacích pracovných návštev, ktoré boli prijaté na 6. výročnej schôdzi pracovnej skupiny v apríli 2009. 43. Komisia sa spolieha na prácu audítorov OSN, keď je prístupná revízii a kontrole [24]. Účtovná závierka organizácie OSN ako celku je verejne dostupná. Účtovná závierka činností financovaných Komisiou sa však nekontroluje osobitne. 44. Komisia a OSN pracovali na prekonaní rozdielnych názorov na overovania, Komisia sa však stretla s obmedzeným prístupom k systémom a dokumentom OSN (pozri rámček 6). Rámček 6 Príklady obmedzeného prístupu komisie Pri overovaní podpory volieb v Guyane poskytnutej organizáciou OSN, ktoré vykonal úrad EuropeAid v roku 2007, nebol umožnený prístup k účtovnému systému tejto organizácie. Pri overovaní programu na odstránenie detskej obrny realizovaného organizáciou OSN, ktoré vykonal úrad EuropeAid v roku 2007, nebolo umožnené urobiť kópie dokumentov. Z dôvodu obmedzení zo strany riaditeľstva jednej organizácie OSN nebolo možné pri overovaní projektov v Ugande, ktoré vykonalo GR ECHO v roku 2008, vybrať primeraný počet transakcií na testovanie s cieľom dospieť ku všeobecnému záveru o oprávnenosti nákladov. Dvor audítorov pri vykonávaní finančných kontrol naráža na prekážky 45. S cieľom vykonať svoj ročný finančný audit účtov Komisie, Dvor audítorov kontroluje oprávnenosť náhodnej vzorky platieb [25]. V prípade transakcií, ktoré sa týkajú OSN, Dvor audítorov kontroluje, či výdavky vznikli v súlade s podmienkami dohody s Komisiou. 46. Komisia ubezpečila, že overovacia doložka dohody FAFA poskytuje Dvoru audítorov potrebný prístup k informáciám na vykonanie týchto kontrol [26]. V overovacej doložka FAFA sa uvádza, že Európske spoločenstvá, a teda Dvor audítorov, hoci sa výslovne nespomína, môžu vykonávať finančné kontroly na mieste a že OSN musí poskytovať všetky relevantné finančné informácie. Dvor audítorov sa napriek tomu stretol pri prístupe k informáciám OSN s istými ťažkosťami (pozri rámček 7). Rámček 7 Dvor audítorov sa pri prístupe k informáciám stretáva s ťažkosťami Vo výročných správach Dvora audítorov za rok 2001 a 2004 sa opisujú ťažkosti, s ktorými sa stretol pri prístupe k údajom organizácií OSN. Z auditu Európskeho rozvojového fondu z roku 2007, ktorý vykonal Dvor audítorov, vyplynulo, že z jedenástich platieb organizáciám OSN sa dve platby nemohli plne skontrolovať, pretože Dvor audítorov nemohol získať potrebnú dokumentáciu. Audit ostatných platieb OSN bol blokovaný neprimeranou spoluprácou organizácií OSN a eventuálne bol umožnený len po zásahu Komisie. Vo výročnej správe Dvora audítorov o všeobecnom rozpočte za rok 2007 sa uvádza, že pri troch platbách organizáciám OSN príslušné organizácie neposkytli niektoré z potrebných dokumentov v primeranom čase. Kapitola 4 Závery a odporúčania 47. Európsky konsenzus o rozvoji zaväzuje EÚ, aby koordinovala a harmonizovala pomoc v úzkej spolupráci s organizáciami OSN. Nariadenie o rozpočtových pravidlách z roku 2003 a dohoda FAFA poskytujú rámec, ktorý Komisii umožňuje uzatvárať zmluvy priamo s organizáciami OSN. Komisia je naďalej zodpovedná za úlohy, ktorými poverila organizácie OSN. Na základe nariadenia o rozpočtových pravidlách a ustanovení v dohode FAFA preto kontroluje, či finančné postupy OSN spĺňajú medzinárodné štandardy a získava potvrdenie o praktickom fungovaní týchto systémov a o dosahovaní výsledkov prostredníctvom správ OSN, svojich vlastných overovaní a monitorovaním oblasti. Rozhodnutia týkajúce sa vykonávania pomoci prostredníctvom OSN 48. Proces rozhodovania o vykonávaní pomoci prostredníctvom OSN nedokazuje, že ide o najúčinnejšiu a najefektívnejšiu možnosť. Komisia uznala potrebu dôkladných rozhodovacích postupov pri výbere svojho realizačného partnera s cieľom vyvážiť chýbajúcu hospodársku súťaž. Strategické a právne požiadavky však neboli dostatočne premietnuté do praktických kritérií na podporu rozhodovania. Komisia predtým, ako sa rozhodne spolupracovať s organizáciou OSN, nepreukáže presvedčivým spôsobom, že výhody prevažujú nad nevýhodami. Voľba využitia organizácie OSN na poskytovanie pomoci tiež nie je doložená dostatočnými dôkazmi o tom, že tento prístup je účinnejší a efektívnejší než iné spôsoby poskytovania pomoci. Odporúčanie 1 Komisia by mala vydať praktické usmernenia a zabezpečiť ich dodržiavanie s cieľom zlepšiť rozhodovací proces týkajúci sa výberu spôsobu vykonávania navrhovanej úlohy. Tieto usmernenia by mali viesť k transparentnej, objektívnej a systematickej demonštrácii toho, že táto voľba je účinnejšia a efektívnejšia ako ostatné mechanizmy poskytovania pomoci. Systémy na monitorovanie a kontrolu pomoci, ktorú poskytuje OSN 49. Monitorovacie opatrenia neposkytujú primerané informácie o dôkladnosti finančných postupov a dosahovaní cieľov. Správy OSN neposkytujú primerané informácie o výsledkoch projektov systematicky a hoci monitorovanie Komisie poskytuje dodatočné informácie, nie je dostatočné na to, aby úplne kompenzovalo tieto nedostatky. Rada externých audítorov OSN neustále spochybňovala právo Komisie na kontrolu výdavkov a Dvor audítorov sa takisto stretol s ťažkosťami, pokiaľ ide o prístup k informáciám. Odporúčanie 2 Komisia by mala pokračovať v skúmaní možností v oblasti spoľahnutia sa na audit vykonávaný orgánmi OSN a naďalej zabezpečovať, že dohoda FAFA sa uplatňuje tak, aby sa problematika prístupu k informáciám rýchlo vyriešila. Odporúčanie 3 S cieľom reagovať na program o účinnosti pomoci by Komisia mala zabezpečiť, aby správy OSN poskytovali primerané informácie o výkonnosti projektu a dosahovaní výsledkov vrátane dlhodobejšieho vplyvu, ktorý nie je merateľný v rámci existujúceho časového rámca na predkladanie správ. Odporúčanie 4 Úrad EuropeAid by mal zabezpečiť, aby jeho monitorovanie oblasti primerane pokrývalo projekty realizované prostredníctvom organizácií OSN s cieľom doplniť a potvrdiť informácie o výsledkoch získaných zo správ OSN. Odporúčanie 5 Komisia by mala zvážiť, či môže stavať na svojich skúsenostiach s jednou organizáciou OSN tým, že bude prispievať ucelenejším spôsobom, napríklad na úrovni krajiny, do iných organizácií OSN s cieľom zapojiť sa do podobného dialógu na vysokej úrovni, ktorý zvýši zameranie na ich výkonnosť pri dosahovaní cieľov. Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 22. októbra 2009. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Rozhodnutia Európskeho parlamentu o absolutóriu za plnenie všeobecného rozpočtu EÚ za rozpočtové roky 2004, 2005, 2006 a 2007. [2] Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1). [3] Organizácie OSN môžu riadiť finančné prostriedky Komisie v súlade so svojimi vlastnými účtovnými postupmi, auditom, vnútornou kontrolou a postupmi verejného obstarávania pod podmienkou, že sú v súlade s medzinárodne uznávanými štandardmi (článok 53d ods. 1 rozpočtových pravidiel a preambula FAFA). [4] V článku 274 Zmluvy o ES sa uvádza, že Komisia plní rozpočet na vlastnú zodpovednosť. V článku 27 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že rozpočtové prostriedky sa používajú v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia. V článku 165 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že vykonávanie opatrení medzinárodnými organizáciami podlieha preskúmaniu zo strany Komisie. [5] Nariadenie Komisie (ES, Euratom) č. 2342/2002 z 23. decembra 2002, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 357, 31.12.2002, s. 1). [6] Vzorka 52 zmlúv v celkovej hodnote 764 mil. EUR predstavovala 7 % celkového počtu zmlúv (741) schválených OSN v rokoch 2006 a 2007 a 33 % ich celkovej hodnoty (2 286 mil. EUR). [7] KOM(2001) 231 z 2.5.2001 s názvom "Budovanie účinného partnerstva s Organizáciou Spojených národov v oblasti rozvoja a humanitárnych záležitostí". V následnom oznámení KOM(2003) 526 z 10.9.2003 s názvom "Európska únia a Organizácia Spojených národov: voľba multilateralizmu" sa diskutovalo o tom, ako by Rada EÚ, členské štáty a Komisia mohli EÚ urobiť pri formovaní politiky OSN účinnejšou, nebola v ňom však prehodnotená stratégia týkajúca sa spolupráce v rozvojovej a humanitárnej oblasti. Tieto dve oznámenia sú doplnené o dohody o strategickom partnerstve s množstvom organizácií OSN. [8] Šiestimi prioritnými oblasťami boli: i) obchod a rozvoj; ii) regionálna integrácia a spolupráca; iii) makroekonomické politiky a podpora sociálneho sektora; iv) doprava; v) potravinová bezpečnosť a udržateľný rozvoj vidieka; vi) budovanie inštitucionálnych kapacít. [9] Organizácia Spojených národov: Zlepšovanie života (Improving Lives) – výsledky partnerstva OSN a Európskej komisie v roku 2007. [10] Úrad pre spoluprácu EuropeAid: výročná správa za rok 2008 o rozvojovej politike a politike vonkajšej pomoci ES a ich vykonávaní v roku 2007. [11] V článku 4.1 dohody FAFA sa uvádza, že pevne stanovené percento priamych oprávnených nákladov, ktoré nepresahujú 7 %, je oprávnené na financovanie nepriamych nákladov organizácií OSN. Nepriame náklady financované Komisiou nie sú samostatne určené jej finančnými systémami. Na základe ročného financovania vo výške viac ako 1 miliardy EUR, a keď sa zohľadnia niektoré projekty, ktoré nedostávajú príspevok vo výške 7 % na nepriame náklady, Dvor audítorov odhaduje, že celkový ročný príspevok na nepriame náklady organizácií OSN predstavuje približne 50 mil. EUR ročne. [12] Príklad podporných nákladov, ktoré predstavovali 60 %, sa vzťahoval na projekt potravinovej pomoci Svetového potravinového programu a tieto náklady zahŕňali miestnu dopravu, skladovanie a riadenie. Podľa Komisie boli tieto náklady veľmi vysoké sčasti pre podmienky v Darfúre, ale aj pre potrebu zjednodušiť operácie na zníženie nákladov. [13] V článku 165 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že vykonávanie opatrení medzinárodnými organizáciami podlieha preskúmaniu zo strany Komisie. Toto preskúmanie sa vykonáva buď formou predchádzajúceho schválenia, následnými kontrolami, alebo kombinovaným postupom. [14] Ako základ pre toto hodnotenie Komisia definovala referenčné hodnoty pre každý postup. [15] Z viac ako 70 % odpovedí na dotazníky Dvora audítorov od GR ECHO vyplynulo, že správy OSN prichádzali s oneskorením. [16] V článku 2 ods. 6 dohody FAFA sa vyžaduje predloženie konečnej správy do troch mesiacov po ukončení vykonania humanitárnej pomoci a v ostatných prípadoch do šiestich mesiacov. [17] V preambule dohody FAFA sa uvádza, že "všetky činnosti vykonané podľa tejto dohody sú zamerané na dosiahnutie výsledkov: humanitárnych, rozvojových alebo iných. Presun na orientáciu na výsledky by mal sprevádzať zodpovedajúci odklon od exkluzívneho preskúmania vstupov a činností." V spoločných usmerneniach z apríla 2007 o predkladaní správ podľa dohody FAFA sa podobne zdôrazňuje význam zamerania sa na výsledky v súlade so zásadami riadenia OSN založenými na výsledkoch s cieľom umožniť Komisii vyhodnotiť, či boli ciele činnosti splnené. [18] V oznámení KOM(2001) 231 z 2.5.2001 s názvom "Budovanie účinného partnerstva s OSN v oblasti rozvoja a humanitárnych záležitostí" sa uvádza, že niekoľko prekážok vrátane nedostatočného predkladania správ bránilo rozvoju programovej dlhodobej spolupráce. [19] Výročná správa Dvora audítorov za rozpočtový rok 1999. [20] V oznámení KOM(2001) 231 z 2.5.2001 s názvom "Budovanie účinného partnerstva s OSN" sa uvádza, že Komisia v danom čase neodporúčala hlavné príspevky do všeobecného rozpočtu organizácií OSN, pretože by to ES neprinieslo pridanú hodnotu, keby jednoducho previedlo zdroje, ktoré mu boli zverené členskými štátmi, agentúram OSN ako hlavné príspevky. [21] Osobitná správa Európskeho dvora audítorov č. 6/2008: Pomoc Európskej komisie na obnovu po cunami a hurikáne Mitch (http://eca.europa.eu). Komisia neskôr posilnila nezávislú kontrolu kvality pred prijatím dokončenej práce. [22] Napríklad overovanie projektov podpory a ochrany osôb vysídlených v Ugande realizovaných organizáciou OSN, ktoré vykonalo GR ECHO v roku 2008, zahŕňalo aj revíziu pokroku v porovnaní s ukazovateľmi. [23] Kolégium audítorov OSN pozostáva z troch hlavných audítorov z členských štátov OSN a vykonáva vonkajšiu kontrolu účtovných závierok orgánov OSN. Úlohou rady externých audítorov, ktorá zahŕňa členov kolégia audítorov, je koordinovať audity a výmenu informácií o metódach a zisteniach. [24] Medzinárodný audítorský štandard 600 o využití práce iného audítora; medzinárodný audítorský štandard 402 o úvahách týkajúcich sa auditu účtovných jednotiek, ktoré využívajú služby servisných firiem; stanovisko Dvora audítorov č. 2/2004 k modelu jednotného auditu (Ú. v. EÚ C 107, 30.4.2004, s. 1). [25] Dvor audítorov je na základe článku 248 Zmluvy EC povinný predložiť Parlamentu a Rade vyhlásenie o vierohodnosti týkajúce sa spoľahlivosti účtov a zákonnosti a správnosti príslušných transakcií. [26] V článku 43 ods. 4 písm. h) pravidiel na vykonávanie nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že dohody uzatvorené s medzinárodnými organizáciami musia obsahovať ustanovenia zaručujúce Dvoru audítorov prístup k informáciám potrebným na vykonávanie jeho povinností. --------------------------------------------------