1. Vymedzenie problému

Povaha problému

Emisie skleníkových plynov z cestnej dopravy vzrástli v období rokov 1990 až 2007 o 29 %, ale odvtedy sa znížili v dôsledku vysokých cien ropy, zvýšenej účinnosti osobných automobilov a pomalšieho rastu mobility. V súlade s plánom prechodu na konkurencieschopné nízkouhlíkové hospodárstvo v roku 2050[1] a s bielou knihou o doprave[2] musí odvetvie dopravy ako celok znížiť do roku 2050 emisie CO2 približne o 60 % úrovne z roku 1990.

Emisie CO2 z ťažkých nákladných vozidiel (HDV), ktoré predstavujú približne jednu štvrtinu[3] emisií CO2 v cestnej doprave, v súčasnosti nie sú regulované, na rozdiel od emisií z osobných automobilov a ľahkých úžitkových vozidiel. Vzhľadom na zvyšujúci sa objem prepraveného nákladu v EÚ, okrem obdobia hospodárskej krízy, sa tieto emisie zvyšovali aj napriek niektorým zlepšeniam v oblasti spotreby paliva vozidiel a emisií CO2 z vozidiel. Odhaduje sa, že medzi rokmi 1990 a 2010 sa emisie CO2 z HDV zvýšili o približne 36 %[4]. Očakáva sa, že bez opatrení ostanú emisie CO2 z HDV v roku 2050 približne 35 % nad úrovňou z roku 1990. Vzhľadom na absolútnu veľkosť, trend a relatívny podiel emisií CO2 z HDV sa musia tieto emisie riešiť a musia sa obmedzovať.

Emisie CO2 z HDV sa v súčasnosti nemerajú štandardným spôsobom. Trhu v tejto súvislosti chýba transparentnosť, a to vytvára úzke miesto, ktoré bude potrebné riešiť. Okrem toho v Japonsku, USA a Kanade už prijali príslušné právne predpisy a v Číne pripravujú príslušné opatrenia na meranie a znižovanie emisií CO2 z HDV.

Rada v júni 2007 vyzvala Komisiu, aby „vypracovala a uplatňovala politické nástroje a opatrenia na zníženie emisií skleníkových plynov z HDV“[5]. Komisia vo svojom oznámení z apríla 2010 s názvom „Európska stratégia pre čisté a energeticky úsporné vozidlá“[6] ohlásila, že navrhne stratégiu zameranú na spotrebu paliva HDV a emisie CO2 z HDV.

Ako by sa problém vyvíjal bez nových opatrení EÚ?

Hlavné príčiny emisií CO2 z HDV sú i) celkový dopyt po doprave, ktorý súvisí s hospodárskou činnosťou, ii) rozdelenie dopravy podľa jednotlivých druhov medzi cestnú, železničnú, leteckú a vodnú dopravu, iii) zavádzanie technologických zmien s vplyvom na výkonnosť vozidiel, iv) obsah uhlíka v palivách a v) spôsob prevádzky vozidlového parku HDV.

Podľa „základného“ scenára Komisie, tzv. „scenára nezmeneného prístupu“, ktorý vychádza z modelu PRIMES-TREMOVE a predpokladu nezmenenej politiky, sa očakáva, že celková prepravná činnosť v nasledujúcich 40 rokoch narastie[7]. Možno však pozorovať určitý stupeň nezávislosti výsledkov východiskového modelu od trendov HDP, takže cestná doprava porastie pomalším tempom. Bez ohľadu na politiku EÚ zameranú na podporu spôsobov dopravy menej náročných z hľadiska emisií uhlíka, ako je železničná doprava, sa očakáva, že cestná doprava si v rámci EÚ zachová svoju dominantnú úlohu v osobnej i nákladnej doprave, pričom dôjde len k miernemu presunu nákladnej dopravy z ciest na železnice. Pokiaľ ide HDV, po dvoch desaťročiach venovaných znižovaniu emisií znečisťujúcich látok s cieľom dosiahnuť súlad s právnymi predpismi EÚ sa od výrobcov HDV očakáva, že svoje úsilie zamerajú na znižovanie spotreby paliva a emisií CO2. V dôsledku toho by mali emisie CO2 z HDV vo všeobecnosti zostať počas obdobia rokov 2010 až 2050 konštantné.

Subsidiarita

Opatrenia na úrovni EÚ sú nevyhnutné na to, aby sa predišlo vzniku prekážok pre jednotný trh v automobilovom odvetví, a vzhľadom na nadnárodný charakter zmeny klímy. Neprijatie opatrení na európskej úrovni môže vyústiť do série vnútroštátnych schém znižovania emisií CO2 z HDV, čím by došlo k fragmentácii trhu a k strate úspor z rozsahu.

Potenciál znižovania emisií CO2 z HDV

V štúdiách spoločností AEA-Ricardo[8] a TIAX[9] sa určili technické vylepšenia HDV, ktoré by viedli k možným úsporám paliva a emisií CO2. Podľa štúdie spoločnosti TIAX, ktorá sa vo veľkej miere zhodovala s výsledkami spoločnosti AEA-Ricardo, by v prípade nových vozidiel bolo možné usporiť palivo a znížiť emisie CO2 v rozsahu 30 % až 50 % od roku 2014, čo by predstavovalo približne 28 % zníženie emisií z vozidlového parku HDV do roku 2030. V rámci štúdie spoločnosti CE Delft, ktorá vychádza najmä z odhadov spoločnosti TIAX, boli vypracované krivky marginálnych nákladov na znižovanie emisií[10] a dospelo sa k tomu, že v tejto oblasti existuje vysoký potenciál zavedenia nákladovo efektívnych technológií, ktoré by pravdepodobne priniesli priemerne 35 % zníženie spotreby paliva a emisií CO2 v prípade nových HDV.

Prekážky na trhu brániace zavádzaniu HDV s technológiami šetriacimi palivo a nákladovo efektívnymi technológiami

Z dôvodu vzájomnej interakcie rôznych obchodných modelov výrobcov vozidiel, výrobcov karosérií a prívesných vozidiel, dopravcov využívajúcich HDV, ako aj finančných a leasingových spoločností je zložité posúdiť prekážky na trhu brániace zavádzaniu energeticky účinnejších technických vylepšení znižujúcich spotrebu paliva. V rámci štúdie spoločnosti CE Delft[11] došlo k preskúmaniu tejto otázky a ako najočividnejšia prekážka na trhu brániaca zavedeniu palivovo najúčinnejších technológií sa určila skutočnosť, že dopravcovia nie sú schopní posúdiť účinky technológií na úsporu paliva a zníženie emisií CO2 a porovnať v tejto súvislosti rôzne ponuky výrobcov HDV. V špecifických situáciách sú zrejmé aj iné prekážky. V niektorých krajinách napríklad obmedzený prístup k finančným nástrojom sťažuje financovanie modernizácie vozidlového parku. V niektorých, ale nie vo všetkých prípadoch je nákup technológií oddelený od prospechu z úspor paliva, ktorý prináša efektívna technológia (t. j. oddelené pohnútky).

2. Ciele

Všeobecným cieľom je prispieť k plneniu cieľov v oblasti zmeny klímy, a to znížením emisií CO2 v odvetví dopravy ťažkými úžitkovými vozidlami.

Konkrétne ciele zahŕňajú:

„Účinnosť“: účinne prispieť k znižovaniu spotreby paliva HDV a emisií CO2 z HDV v EÚ vzhľadom na celkový cieľ znížiť emisie skleníkových plynov z dopravy do roku 2050 o 60 % (v porovnaní s úrovňou v roku 1990), ako aj prispieť k znižovaniu emisií CO2 v celom hospodárstve, čo je relevantné pri hodnotení nástrojov, ktorých význam presahuje za odvetvie HDV, ako je napríklad systém obchodovania s emisiami.

„Efektívnosť“: efektívne, nákladovo účinným a primeraným spôsobom prispieť k znižovaniu spotreby paliva HDV a emisií CO2 z HDV v EÚ.

„Predvídateľnosť“: poskytnúť priemyslu EÚ, dopravcom, verejnému sektoru a spotrebiteľom jasnú a koherentnú víziu rámca politiky a pravdepodobného regulačného vývoja, pokiaľ ide o emisie CO2 z HDV, čím sa uľahčí rozhodovanie a investičné plánovanie.

Operačné ciele zahŕňajú:

- monitorovanie, ohlasovanie a overovanie emisií CO2 z nových HDV v rámci celej EÚ; - a stanovenie úrovne obmedzenia uhlíka v prípade emisií CO2 z dopravy ťažkými úžitkovými vozidlami na dosiahnutie zníženia emisií.

3. Možnosti politiky

Základný scenár „žiadna zmena politiky“

Tento scenár zahŕňa množstvo schválených alebo navrhovaných zlepšení vrátane zrevidovanej smernice o zdaňovaní energie[12]. V základnom scenári sa predpokladá najmä vykonávanie najnovších právnych predpisov o verejnom obstarávaní cestných vozidiel, spoplatňovaní ciest a stimulovanom využívaní alternatívnych palív.

Možnosť 1: zlepšenie informovanosti o emisiách CO2 z HDV, ich porovnateľnosti a zväčšenie zodpovednosti za tieto emisie

V rámci tejto možnosti sa skúmajú dve alternatívy i) osvedčovanie a ohlasovanie spotreby paliva a emisií CO2 výhradne z motorov HDV na základe nadobudnutia účinnosti nariadenia Euro IV, alebo ii) osvedčovanie a ohlasovanie spotreby paliva a emisií CO2 celého HDV v prípade novoevidovaných vozidiel. Pokiaľ ide o parametre celého HDV, vyžadovalo by to sfunkčnenie nástroja VECTO, ktorým sa simulujú emisie CO2 z HDV a ktorý je v súčasnosti vo vývoji.

Možnosť 2: zahrnutie emisií CO2 v cestnej doprave do systému obchodovania s emisiami (ETS) v EÚ.

ETS by sa rozšírila na celé odvetvie cestnej dopravy. Zaradenie by sa uskutočnilo na úrovni dodávateľov palív určených za zúčastnené subjekty v ETS.

Možnosť 3: zavedenie právnych predpisov, ktorými sa stanovujú záväzné stropy emisií CO2 z HDV

V súlade s možnosťou 1, ktorá predstavuje podmienku realizácie možnosti 3, by sa uvedené stropy mohli zaviesť v prípade emisií buď i) výhradne z motorov, alebo ii) z celého HDV. Zámerom tejto možnosti je urýchliť zavádzanie technológií, ktorými sa umožňuje významné zníženie emisií CO2 z HDV.

4. Posúdenie vplyvov

Základný scenár „žiadna zmena politiky“

Základný scenár „žiadna zmena politiky“ bol posudzovaný s podporou modelu Komisie PRIMES-TREMOVE. Dospelo sa k záveru, že bez ďalších opatrení by emisie CO2 z HDV v zásade zostali dlhodobo (2030 – 2050) nezmenené, t. j. výrazne nad úrovňou z roku 1990 (približne + 35 %), čo je nezlučiteľné s cieľmi bielej knihy o doprave obmedziť celkové emisie z dopravy o 60 % v porovnaní so základnou úrovňou z roku 1990.

Možnosť 1: zlepšenie informovanosti o emisiách CO2 z HDV, ich porovnateľnosti a zväčšenie zodpovednosti za tieto emisie

Hoci je možnosť 1 i) týkajúca sa osvedčovania a ohlasovania emisií výhradne z motorov efektívna, keďže si vyžaduje obmedzené opatrenie a nízke náklady, neočakáva sa, že by účinne riešila otázku emisií CO2 z HDV a ich znižovania Možnosť 1 ii) týkajúcu sa osvedčovania a ohlasovania emisií celého HDV možno vykonávať len po dokončení simulačného nástroja VECTO, ktorý je v súčasnosti vo vývoji. Táto možnosť by bola účinnejšia ako možnosť 1 i), keďže sa ňou poskytujú komplexné informácie o emisiách CO2 z nových vozidiel, čo by uľahčilo zavedenie energeticky najúčinnejších modelov na trh. Celkovo by čiastková možnosť ii) takisto spĺňala cieľ efektívnosti vzhľadom na očakávané obmedzené náklady na ňu. Žiadna z uvedených dvoch možností, hoci prispievajú k zvýšeniu informovanosti a transparentnosti, by nebola samostatne dostatočná na to, aby zúčastneným stranám poskytla dlhodobé usmernenie a predvídateľnosť v súvislosti s regulačným prostredím.

Hospodárske, sociálne a environmentálne vplyvy obidvoch možností sú buď zanedbateľné alebo veľmi obmedzené.

Možnosť 2: zahrnutie emisií CO2 v cestnej doprave do systému obchodovania s emisiami (ETS) v EÚ.

Zahrnutie emisií z HDV spolu s ďalšími emisiami z cestnej dopravy do ETS by prispelo k znižovaniu emisií skleníkových plynov v celej EÚ, keďže je pomerne isté, že splnenie kvóty emisií vo všetkých odvetviach, na ktoré sa systém vzťahuje, bude účinné. Vzhľadom na relatívne ceny uhlíka, spotrebnú daň z palív a na elasticitu cien palív by však zahrnutie emisií z HDV do ETS neprinieslo žiadne rozsiahle zlepšenie palivovej účinnosti. Rozdelenie úsilia o znižovanie emisií do odvetví, na ktoré sa ETS vzťahuje, podľa najúčinnejšej nákladovej štruktúry zaisťuje vysokú úroveň nákladovej účinnosti a efektívnosti tohto nástroja. Predvídateľnosť so zreteľom na dodržiavanie celkového kvantitatívneho obmedzenia emisií by sa zabezpečila prostredníctvom mechanizmu ETS za cenu cenovej neistoty. Hospodársky vplyv je vo veľkej miere podmienený vývojom cien uhlíka. Očakáva sa, že celkové sociálne vplyvy budú obmedzené. Environmentálne vplyvy by sa okrem dosiahnutia celkových cieľov v oblasti znižovania emisií CO2 týkali odvetví, v ktorých sa znižovanie emisií uskutočňuje.

Možnosť 3: zavedenie právnych predpisov, ktorými sa stanovujú záväzné stropy emisií CO2 z HDV

Možnosťou 3 i) týkajúcou sa limitov emisií CO2 výhradne z motorov HDV by sa účinne prispelo k obmedzeniu spotreby paliva a emisií CO2, avšak určitý potenciál zníženia emisií by ostal nevyužitý. Možnosťou 3 ii) týkajúcou sa stanovenia limitných hodnôt emisií z celého vozidla (v prípade novoevidovaných vozidiel) by sa uspokojivejšie riešila otázka využitia plného potenciálu znižovania emisií, a preto má táto možnosť väčšiu účinnosť. Bola by preto aj väčším prínosom pre splnenie dlhodobých cieľov podľa bielej knihy o doprave. Obidve možnosti by na dosiahnutie cieľov vyžadovali obmedzené prostriedky. Za predpokladu, že normy sú definované tak, že investičné náklady na skvalitnenie vozidiel sa premietajú do vyšších cien HDV, ktoré sa koncovým užívateľom vrátia prostredníctvom úspor v spotrebe paliva, možnosť 3 by sa celkovo mohla považovať za dobrú, pokiaľ ide o efektívnosť. Obidvoma možnosťami by sa prispelo k lepšej predvídateľnosti regulačného prostredia.

Na základe orientačného kvantitatívneho posúdenia hospodárskych a sociálnych vplyvov sa očakáva, že by to priemyslu vyrábajúcemu HDV (vďaka pridanej hodnote vozidiel), ako aj dopravcom využívajúcim HDV (vďaka nižšej spotrebe paliva) mohlo priniesť významné výhody. Podobne, pokiaľ ide o environmentálne vlastnosti, nižšia spotreba paliva by viedla k nižšej úrovni emisií iných znečisťujúcich látok.

5. Porovnanie možností, pokiaľ ide o hlavné ciele

Možnosti Ciele || Základný scenár || Možnosť 1: zlepšenie informovanosti o emisiách CO2 z HDV, ich porovnateľnosti a zväčšenie zodpovednosti za tieto emisie || Možnosť 2: zahrnutie emisií CO2 v cestnej doprave do ETS v EÚ. || Možnosť 3: stanovenie záväzných limitov emisií CO2 pre novoevidované vozidlá

Účinnosť znižovania spotreby paliva a emisií CO2 || - (nízka) || + mierne zníženie emisií z HDV || + pravdepodobne (nízka) pre HDV, hoci potenciálne vysoká (+++) pre zvyšok hospodárstva v odvetviach s nižšími marginálnymi nákladmi na znižovanie emisií || i) stropy emisií výhradne z motorov: ++ (stredná) ii) stropy emisií z celých vozidiel: +++ (vysoká)

Účinnosť || = || + nízke náklady || + možnosť využívať existujúce zdaňovanie palivovej infraštruktúry || i) stropy emisií výhradne z motorov: +++ ii) stropy emisií z celých vozidiel: ++

Predvídateľnosť regulačného prostredia || v súčasnosti bez jasnej perspektívy || + čiastočný stupeň zlepšenia, ktorý si vyžaduje ďalšie objasnenie || ++ úrovní emisií (obmedzených stropom) - nákladov v súvislosti s neistotou vývoja cien uhlíka || i) stropy emisií výhradne z motorov: + ii) stropy emisií z celých vozidiel: ++

6. Záver

Toto posúdenie vplyvu predstavuje podporu pre stratégiu Komisie v oblasti znižovania spotreby paliva HDV a emisií CO2 z HDV v EÚ. Každý následný legislatívny návrh bude predmetom podrobnejšieho posúdenia vplyvu.

Možnosť 1 i) týkajúca sa zaznamenávania emisií výhradne z motorov a následne možnosť 3 i) týkajúca sa stanovovania limitných hodnôt emisií výhradne z motorov by sa boli ďalej zvažovali, len ak by možnosť využitia simulačného nástroja VECTO nebola potvrdená. V apríli 2013 však Spoločné výskumné centrum vydalo správu o „overení koncepcie“ simulácie VECTO, v ktorej potvrdilo, že nástroj VECTO môže poskytovať presné a spoľahlivé odhady spotreby paliva HDV a emisií CO2 z HDV a že budúci systém certifikácie emisií CO2 môže vychádzať z takého simulačného nástroja. Vzhľadom na tento najnovší pozitívny vývoj teda možnosti 1 i) a 3 i) nebude potrebné ďalej zvažovať.

Očakáva sa, že úspešné zavedenie nástroja VECTO a implementácia možnosti 1 ii) týkajúcej sa osvedčovania a ohlasovania emisií prinesie nápravu tejto situácie.

Predtým, ako bude možné uvažovať o ambicióznejších opatreniach v strednodobom a dlhodobom horizonte, sú nevyhnutnou prioritou tieto krátkodobé a strednodobé opatrenia: - buď obmedzenie emisií CO2 z HDV – možnosť 3 ii) týkajúca sa stanovenia limitných hodnôt emisií; - a/alebo zváženie zahrnutia dopravy ťažkými úžitkovými vozidlami spolu s cestnou dopravou ako celkom do ETS podľa možnosti 2. Obidve možnosti by si vyžadovali ďalšiu hĺbkovú analýzu v rámci budúcich hodnotení vplyvu.

7. Monitorovanie a hodnotenie

Po dokončení simulačného nástroja VECTO a implementácii možnosti 1 bude Komisia monitorovať spotrebu paliva HDV a emisie CO2 z HDV, ako aj náklady na vykonávanie. Bude takisto monitorovať vývoj trhu a technológií. Tieto monitorovacie opatrenia umožnia následné hodnotenie tejto iniciatívy.

[1] KOM(2011) 112 v konečnom znení.

[2] „Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravného systému efektívne využívajúceho zdroje“, KOM(2011) 144 v konečnom znení.

[3] Podľa odhadu spoločnosti AEA-Ricardo v 1. časti dokumentu „Report, Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles“ (Ohlasovanie, znižovanie a testovanie emisií skleníkových plynov z ťažkých nákladných vozidiel), február 2011, s. 170, ide o 26,6 % celkových emisií skleníkových plynov v EÚ. Dostupné na webovej adrese: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf.

[4] Zdroj: Databáza Odyssee-Mure dostupná na: http://www.odyssee-mure.eu.

[5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/sk/07/st11/st11483.sk07.pdf.

[6] KOM(2010) 186 v konečnom znení, s. 6,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:EN:PDF.

[7] „Referenčný scenár na rok 2010“ bol dokončený začiatkom roku 2012.

[8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf.

[9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf.

[10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf.

[11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector.

[12] KOM(2011) 168/3.