OZNÁMENIE KOMISIE URÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A NÁRODNÝM PARLAMENTOM o preskúmaní návrhu nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry so zreteľom na zásadu subsidiarity v súlade s Protokolom č. 2 /* COM/2013/0851 final */





OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A NÁRODNÝM PARLAMENTOM, o preskúmaní návrhu nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry so zreteľom na zásadu subsidiarity v súlade s Protokolom č. 2 1. Chronológia 1.1. Návrh Komisie týkajúci sa nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry Komisia prijala 17. júla 2013 návrh nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry.[1] Návrh Komisie vychádza z článku 86 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), ktorý oprávňuje Radu zriadiť tento úrad s cieľom bojovať proti trestnej činnosti, ktorá poškodzuje finančné záujmy Únie. V článku 86 ods. 1 ZFEÚ sa stanovuje mimoriadny legislatívny postup, pre ktorý je potrebné jednomyseľné uznesenie Rady a súhlas Európskeho parlamentu.[2] V zmluve sa tiež stanovuje mimoriadny postup, podľa ktorého je možné prijať návrh v rámci posilnenej spolupráce, ak sa v Rade nedosiahla jednomyseľnosť. Podľa zmluvy sa pri tomto postupe vyžaduje účasť najmenej deviatich členských štátov a nedosiahnutie jednomyseľnosti v Rade. V takom prípade sa povolenie vykonávať posilnenú spoluprácu považuje za udelené a nie je potrebný formálny akt Rady. Komisia sa dlhodobo usiluje o boj proti podvodom a o zvyšovanie ochrany peňazí daňových poplatníkov, avšak výsledky v oblasti trestného stíhania zostávajú sklamaním. Vzhľadom na skutočnosť, že rozpočet Únie sa spravuje najmä na vnútroštátnej úrovni, na zvýšenie účinnosti boja proti podvodom v rámci Únie sú potrebné spoločné európske riešenia. V tejto súvislosti predseda Barroso v septembri 2012 oznámil „zámer zriadiť Európsku prokuratúru, ako je to plánované v zmluvách“. [3] Návrh je súčasťou balíka opatrení zameraných na lepšiu ochranu finančných záujmov Únie.[4] V súčasnom hospodárskom a fiškálnom kontexte má tento cieľ veľký význam. Ako v priebehu rokov potvrdzujú ročné štatistické údaje Únie, škody, ktoré podvody a iné trestné činy spôsobujú rozpočtu Únie, sú značné.[5] Tieto trestné činy majú výrazný negatívny vplyv na verejný a súkromný sektor a spôsobujú značné hospodárske a sociálne škody. 1.2. Kľúčové prvky návrhu Komisie Komisia v súlade s článkom 86 ZFEÚ navrhla zriadiť Európsku prokuratúru s cieľom vyšetriť, trestne stíhať a postaviť pred súd páchateľov trestných činov, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie. Európska prokuratúra sa zriadi ako orgán Únie s decentralizovanou štruktúrou, ktorá sa bude pri väčšine svojich činností opierať o vnútroštátne orgány vyšetrovania a trestného stíhania a o vnútroštátne právne predpisy. Jadrom modelu, ktorý navrhuje Komisia, sú zásady účinnosti, nezávislosti a zodpovednosti. Návrh vychádza z rešpektovania vnútroštátnych právnych tradícií a súdnych systémov členských štátov a zameriava sa na konzistentnosť a rýchle konanie. Decentralizovanú štruktúru by tvorila jedna organizácia s dvoma úrovňami: ústredná jednotka, ktorá by predovšetkým vykonávala dohľad nad vyšetrovaním a trestným stíhaním vedeným členskými štátmi, koordinovala by ho a podľa potreby riadila; a delegovaní európski prokurátori, ktorí by zvyčajne viedli takéto vyšetrovanie a trestné stíhanie samostatne. Títo delegovaní európski prokurátori by boli súčasťou Európskej prokuratúry, ako aj vnútroštátnych prokuratúr. Európska prokuratúra by sa plynulo včlenila do vnútroštátnych súdnych systémov a mohla by sa opierať o vnútroštátne procesné pravidlá, vnútroštátne súdy a vnútroštátne zdroje v oblasti presadzovania práva, pričom by účinne sledovala spoločný európsky cieľ boja proti podvodom, ktoré poškodzujú rozpočet Únie. 1.3. Mechanizmus kontroly uplatňovania zásady subsidiarity V súlade s Protokolom č. 2 k zmluvám o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality majú národné parlamenty lehotu osem týždňov od doručenia návrhu legislatívneho aktu na posúdenie toho, či návrh je alebo nie je v súlade so zásadou subsidiarity. Pokiaľ ide o legislatívne návrhy podané na základe článku 76 ZFEÚ (hlava V kapitoly 4 a 5), prahovú hodnotu stanovenú v článku 7 ods. 2 Protokolu č. 2 predstavuje jedna štvrtina hlasov pridelených národným parlamentom (na rozdiel od štandardnej prahovej hodnoty jednej tretiny hlasov). Ak počet odôvodnených stanovísk národných parlamentov k nesúladu legislatívneho aktu so zásadou subsidiarity dosiahne túto prahovú hodnotu, Komisia návrh opätovne posúdi. Komisia sa na základe takéhoto posúdenia rozhodne, či ponechá, zmení alebo stiahne návrh, a svoje rozhodnutie musí odôvodniť. Odôvodnené stanovisko zaslalo Komisii v lehote stanovenej v článku 6 Protokolu č. 2 štrnásť komôr národných parlamentov[6], čím iniciovali mechanizmus kontroly uplatňovania zásady subsidiarity stanovený v článku 7 ods. 2 Protokolu č. 2. Prahová hodnota podľa článku 7 ods. 3 Protokolu č. 2 nebola dosiahnutá. Okrem toho je potrebné poznamenať, že ku dňu prijatia tohto oznámenia zaslali stanoviská v rámci politického dialógu štyri národné parlamenty (rumunský Senat, nemecký Bundesrat, poľský Senat a portugalská Assembleia da República), podľa ktorých návrh neporušuje zásadu subsidiarity. Komisia 6. novembra 2013 potvrdila iniciovanie mechanizmu kontroly uplatňovania zásady subsidiarity podľa článku 7 ods. 2 Protokolu č. 2. 2. Obavy týkajúce sa uplatňovania zásady subsidiarity, ktoré vyjadrili národné parlamenty 2.1. Úvodné poznámky Komisia dôkladne posúdila odôvodnené stanoviská, ktoré predložili národné parlamenty, z hľadiska uplatňovania zásady subsidiarity. Táto zásada je zakotvená v článku 5 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ): „Podľa zásady subsidiarity koná Únia v oblastiach, ktoré nepatria do jej výlučnej právomoci, len v takom rozsahu a vtedy, ak ciele zamýšľané touto činnosťou nemôžu členské štáty uspokojivo dosiahnuť na ústrednej úrovni alebo na regionálnej a miestnej úrovni, ale z dôvodov rozsahu alebo účinkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie.“ Postup podľa článku 7 ods. 2 Protokolu č. 2 sa zameriava výlučne na zásadu subsidiarity a národné parlamenty musia vo svojich odôvodnených stanoviskách v zmysle článku 6 Protokolu č. 2 uviesť, prečo sa domnievajú, že navrhovaný legislatívny akt nie je v súlade s touto zásadou. Preto sa v tomto oznámení podrobne nepreskúmavajú právne ani politické argumenty, ktoré nesúvisia so zásadou subsidiarity. Komisia si však veľmi dobre uvedomuje, že vymedziť hranice zásady subsidiarity nie je jednoduché. K odôvodneným stanoviskám preto zaujala otvorený postoj a ich argumenty v čo najširšej možnej miere vykladá z hľadiska zásady subsidiarity. Test subsidiarity zahrnuje dve úzko prepojené otázky: po prvé, či členské štáty môžu alebo nemôžu uspokojivo dosiahnuť navrhovanú činnosť vlastnou iniciatívou a po druhé, či činnosť nemožno z dôvodu rozsahu alebo účinkov lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. Oba kroky sú prepojené, pretože nedostatočnosť činnosti členského štátu vedie často k záveru, že činnosťou na úrovni Únie sa lepšie dosiahne cieľ navrhovanej politiky. V znení článku 5 ods. 3 ZEÚ sa jasne uvádza toto prepojenie („ale [...] ich možno“) a Súdny dvor Európskej únie tieto dve otázky často podrobuje jednotnej analýze, v ktorej inštitúciám Únie implicitne priznáva určitý priestor na voľné uváženie.[7] Podľa článku 5 ods. 3 ZEÚ sa zásada subsidiarity neuplatňuje na výlučné právomoci Únie. Právomoc zriadiť Európsku prokuratúru (článok 86 ZFEÚ) nepatrí medzi výlučné právomoci stanovené v článku 3 ZFEÚ a svojím charakterom nie je výlučnou právomocou (t. j. právomocou, ktorá nie je uvedená v článku 3 ZFEÚ, avšak môže ju vykonávať iba Únia, a pri ktorej je analýza zásady subsidiarity irelevantná). Zásada subsidiarity sa preto vzťahuje na článok 86 ZFEÚ. Autori Zmluvy však v článku 86 ZFEÚ výslovne stanovili možnosť zriadenia Európskej prokuratúry a medzi jej úlohy zaradili vyšetrovanie a stíhanie trestnej činnosti, ktorá poškodzuje finančné záujmy Únie, na súdoch v členských štátoch. Toto ustanovenie presvedčivo poukazuje na to, že zriadenie Európskej prokuratúry nemožno posudzovať ako také ani považovať ho teoreticky za porušujúce zásadu subsidiarity (ako na to správne poukazuje maltská Kamra tad-Deputati a slovinský Državni Zbor). Treba však preskúmať, či nedostatočné kroky na úrovni členských štátov a pridaná hodnota opatrení Únie opodstatňujú zriadenie Európskej prokuratúry a túto otázku treba posudzovať na základe rozličných aspektov návrhu, t. j. spôsobu, ktorým by sa Európska prokuratúra zriadila, a pravidiel a procedurálnych právomocí, ktoré by tvorili jej rámec. Komisia pri analyzovaní odôvodnených stanovísk rozlišovala medzi argumentmi týkajúcimi sa zásady subsidiarity, resp. ktoré možno vykladať ako pochybnosti týkajúce sa uplatňovania zásady subsidiarity, a inými argumentmi týkajúcimi sa zásady proporcionality, politických rozhodnutí nesúvisiacich so zásadou subsidiarity alebo ďalších politických alebo právnych otázok. Argumenty týkajúce sa uplatňovania zásady subsidiarity: · odôvodnenie týkajúce sa zásady subsidiarity (oddiel 2.2); · údajný dostatočný charakter existujúcich mechanizmov (oddiel 2.3); · pridaná hodnota návrhu (oddiel 2.4); · otázky týkajúce sa štruktúry Európskej prokuratúry (oddiel 2.5); · otázky týkajúce sa charakteru a rozsahu jej právomocí (oddiel 2.6). Ďalšie argumenty nepatria do rozsahu pôsobnosti mechanizmu kontroly uplatňovania zásady subsidiarity. Tieto argumenty sa riadne zohľadnia pri rokovaní o návrhu a bude sa im venovať pozornosť v politickom dialógu a predovšetkým v samostatným odpovediach príslušným národným parlamentom. Zhrnutie týchto argumentov: nariadenie zasahuje príliš ďaleko (švédsky Riksdag, slovinský Državni Zbor); právomoci Európskej prokuratúry sú príliš rozsiahle a mali by byť vyhradené pre vnútroštátne orgány (holandská Tweede Kamer a Eerste Kamer); nariadenie prekračuje rámec potrebný na dosiahnutie svojich cieľov (švédsky Riksdag a ďalšie); nariadenie môže porušovať ochranu základných práv zaručených v českej ústave a v Charte základných práv Európskej únie (český Senát a House of Lords a House of Commons Spojeného kráľovstva); nariadenie by znevýhodnilo členské štáty v tom, že stratia schopnosť určovať prioritu činností trestného stíhania v rámci vlastných systémov trestného súdnictva (House of Lords a House of Commons Spojeného kráľovstva a holandská Tweede Kamer a Eerste Kamer); v článku 26 navrhovaného nariadenia sú uvedené vyšetrovacie opatrenia, ktoré nie sú povolené vo vnútroštátnych právnych predpisoch všetkých členských štátov, čo by mohlo narúšať účinnú ochranu práv podozrivých (cyperský Vouli ton Antiprosopon). Komisia by tiež chcela zdôrazniť, že niektoré národné parlamenty vo svojich odôvodnených stanoviskách vyjadrili podporu zriadeniu Európskej prokuratúry, zároveň však kladú otázky týkajúce sa konkrétnych prvkov návrhu Komisie. Je tomu tak v prípade stanoviska maltskej Kamra tad-Deputati a francúzskeho Sénat. Okrem toho sa český Senát domnieva, že spolupráca delegovaných európskych prokurátorov v rámci jedného úradu môže byť pri medzinárodných prípadoch účinnejšia a rýchlejšia než existujúci mechanizmus. 2.2. Odôvodnenie týkajúce sa zásady subsidiarity Niekoľko národných parlamentov (cyperský Vouli ton Antiprosopon, House of Commons Spojeného kráľovstva, maďarský Országgyűlés) sa domnieva, že Komisia dostatočne neobjasnila dôvody súladu návrhu so zásadou subsidiarity. Konkrétne House of Commons Spojeného kráľovstva sa domnieva, že dôvody, ktoré Komisia uviedla, nie sú dostatočné, pretože vysvetlenia by mali byť súčasťou dôvodovej správy, a nie len posúdenia vplyvu, a pretože sa domnieva, že Komisia spojila prvý a druhý krok analýzy (nedostatočné kroky na úrovni členských štátov a pridaná hodnota opatrení Únie). Súdny dvor uviedol, že na základe povinnosti uvedenej v článku 296 druhom pododseku ZFEÚ, podľa ktorej treba uvádzať odôvodnenia podporujúce právne akty, sa vyžaduje, aby súčasťou dotknutých opatrení bolo vysvetlenie dôvodov, na základe ktorých inštitúcia tieto akty prijala, aby ich Súdny dvor mohol preskúmať a aby sa členské štáty a dotknutí občania mohli oboznámiť s podmienkami, za ktorých inštitúcie Únie uplatnili zmluvu.[8] Súdny dvor v tom istom rozsudku akceptoval implicitné a pomerne obmedzené odôvodnenie ako dostatočné na opodstatnenie súladu so zásadou subsidiarity. V tomto prípade je v dôvodovej správe a pripojenom legislatívnom finančnom výkaze Komisie postačujúco vysvetlené, prečo je činnosť na úrovni členských štátov z hľadiska cieľa politiky nedostatočná, ako aj dôvody, prečo by sa tento cieľ lepšie dosiahol činnosťou an úrovni Únie (napr. chýbajúca kontinuita opatrení na presadzovanie práva a neexistujúca spoločná európska politika v oblasti trestného stíhania). Ako bolo uvedené vyššie, je zrejmé, že v tomto prípade sú oba závery prepojené. Napriek tomu a na rozdiel od tvrdení Poslaneckej snemovne Spojeného kráľovstva Komisia „nespojila“ obe otázky, ale podrobne vysvetlila, prečo sa domnieva, že opatrenia na úrovni členských štátov nie sú dostatočné a že ciele politiky je možné lepšie dosiahnuť činnosťou na úrovni Únie. Tieto dôvody sú doplnené v posúdení vplyvu, na ktoré sa odkazuje v niekoľkých odôvodnených stanoviskách a ktoré je vzhľadom na svoju podstatu omnoho podrobnejšie. Komisia pripomína, že Súdny dvor vo veci Vodafone odkázal na posúdenie vplyvu Komisie s cieľom odôvodniť dodržanie zásady proporcionality.[9] Komisia sa domnieva, že správa o posúdení vplyvu je relevantná aj v súvislosti s dodržiavaním zásady subsidiarity, keďže sa v nej dopĺňajú dôvody uvedené v dôvodovej správe a legislatívnom finančnom výkaze. Komisia sa preto domnieva, že pokiaľ ide o uplatňovanie zásady subsidiarity, jej návrh je dostatočne podložený. 2.3. Činnosť členských štátov, existujúci mechanizmus alebo navrhované právne predpisy Niekoľko národných parlamentov (cyperský Vouli ton Antiprosopon, český Senát, írsky Houses of the Oireachtas, holandská Eerste Kamer a Tweede Kamer, rumunská Camera Deputaților, slovinský Državni Zbor, švédsky Riksdag, House of Commons Spojeného kráľovstva) vyjadrilo názor, že činnosť vyšetrovania a trestného stíhania na úrovni členského štátu je dostatočná a že dostatočné sú aj mechanizmy koordinácie a vyšetrovania existujúce na úrovni Únie (Eurojust, Europol a úrad OLAF). Švédsky Riksdag, House of Commons Spojeného kráľovstva a cyperský Vouli ton Antiprosopon uvádzajú, že Komisia mala pred plánovaním nových právnych predpisov v tejto oblasti počkať na prijatie jej návrhu smernice o boji proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie prostredníctvom trestného práva.[10] House of Commons Spojeného kráľovstva sa tiež domnieva, že Komisia dostatočne nepreskúmala opatrenia na predchádzanie podvodom. Pokiaľ ide o argument, že činnosť vyšetrovania a trestného stíhania na úrovni členských štátov je dostatočná, a to minimálne v prípade niektorých členských štátov, a že činnosť Únie by sa mala sústrediť skôr na tie členské štáty, v ktorých sa môžu vyskytovať nedostatky (švédsky Riksdag, slovinský Državni Zbor), Komisia pripomína, že podľa zásady subsidiarity je nutné porovnať účinnosť činnosti na úrovni Únie a činnosti na úrovni členských štátov. Preto nie je rozhodujúca samotná situácia v konkrétnych členských štátoch, ak možno preukázať, že činnosť na úrovni členských štátov je vo všeobecnosti nedostatočná a že činnosťou Únie by sa vo všeobecnosti lepšie dosiahol cieľ politiky. Z tohto pohľadu Komisia konštatuje, že z objektívnych a jasných štatistických informácií vyplýva, že cieľ zmluvy, ktorým je účinná, odradzujúca a rovnaká úroveň ochrany, vo všeobecnosti nie je dosiahnutý.[11] Analýza ročných štatistík úradu OLAF naznačuje, že vnútroštátne trestné konania nie sú účinné, pretože sú príliš zdĺhavé. Počas obdobia piatich rokov od 2006 do 2011 predstavoval počet konaní[12], v ktorých ešte nebolo v členských štátoch prijaté žiadne súdne rozhodnutie, 54,3 %[13]. Štatistiky úradu OLAF okrem toho preukazujú, že chýba odradzujúci účinok. Počas rovnakého obdobia bola pred začatím súdneho konania zamietnutá viac než polovica konaní, ktoré úrad OLAF predložil justičným orgánom členských štátov[14], a priemerná miera usvedčenia páchateľov je nízka (42,3 %). Tieto údaje sa týkajú prípadov, pri ktorých už úrad OLAF rozhodol, že získané informácie sú dôvodom na začatie vyšetrovania a vykonal predbežné zisťovanie. Podľa štatistických údajov, ktoré má úrad OLAF k dispozícii, sa stupeň úspešnosti trestného stíhania líši od jedného členského štátu k druhému, čo vedie k rozdielnej ochrane finančných záujmov Únie v členských štátoch. Miera usvedčenia v konaniach, ktoré úrad OLAF predložil justičným orgánom členských štátov v období rokov 2006 – 2011, sa pohybovala od 19,2 % do 91,7 % (nezahrnuje členské štáty, v ktorých bola miera usvedčenia 0 % a 100 %).[15] Na rozdiel od stanovísk niektorých národných parlamentov (český Senát, holandská Eerste Kamer a Tweede Kamer, House of Commons Spojeného kráľovstva), ktoré vyslovili pochybnosti o údajoch poskytnutých Komisiou, štatistické dôkazy preukazujúce, že činnosť na úrovni členských štátov v špecifickej oblasti podvodov proti Únii je vo všeobecnosti nedostatočná, sú solídne podložené. House of Commons Spojeného kráľovstva trvá na tom, že Komisia nezvážila dostatočnosť činnosti na regionálnej alebo miestnej úrovni, ktorá je obzvlášť dôležitá tam, kde regionálne orgány môžu mať individuálne systémy trestného súdnictva. Komisia sa domnieva, že tento argument nie je presvedčivý. Rozdelenie právomocí medzi členský štát, jeho regióny a obce je výlučne vnútornou záležitosťou. Ak Komisia poukazuje na nedostatočnosť činnosti členských štátov, nutne to zahŕňa všetky možné úrovne činnosti členských štátov vrátane regionálnych a miestnych úrovní. Pokiaľ ide o existujúce mechanizmy na úrovni Únie, Komisia je naďalej presvedčená, že hoci vždy existuje priestor na zlepšenie na vnútroštátnej úrovni aj úrovni Únie, v tomto prípade by tieto zlepšenia mali prinajlepšom okrajový vplyv z dôvodu obmedzení týkajúcich ich samotnej podstaty. Vzhľadom na obmedzené právomoci nemôže žiadny z existujúcich mechanizmov alebo orgánov na úrovni Únie vyriešiť zistené nedostatky. Úrad OLAF už roky poskytuje podporu orgánom členských štátov pri vykonávaní ich úloh v tejto oblasti. Právomoci úradu OLAF sú však obmedzené na správne vyšetrovania. Úrad OLAF preto nemôže viesť vyšetrovania trestných činov ako také a nemôže mať ani prístup k informáciám o vyšetrovaniach trestných činov. Okrem toho zistenia úradu OLAF uvedené v jeho záverečných správach automaticky nevedú k začatiu trestných konaní zo strany príslušných orgánov členských štátov. Sú len odporúčaniami a vnútroštátne správne alebo súdne orgány sa môžu rozhodnúť, aké opatrenie v prípade potreby prijmú[16]. Prednedávnom nadobudla platnosť reforma úradu OLAF.[17] Hoci je cieľom reformy zlepšiť účinnosť a transparentnosť súčasného správneho vyšetrovania, nemožno očakávať, že by mala nejaký podstatný vplyv na úroveň vyšetrovania trestných činov a stíhania trestnej činnosti v oblasti podvodov proti Únii. Takisto existujú inherentné obmedzenia, pokiaľ ide o rolu Europolu a Eurojustu. Tieto orgány sú poverené úlohami spolupráce a koordinácie, nemajú však právomoci viesť ani riadiť vyšetrovania alebo trestné stíhania a tieto právomoci im nemožno ani zveriť na základe uplatniteľných ustanovení zmluvy. Aj keď Eurojust môže požadovať začatie vyšetrovania, nemôže zaručiť následné opatrenia na úrovni členského štátu, ani riadiť vnútroštátne vyšetrovania alebo trestné stíhania. V tejto súvislosti Komisia tento rok navrhla ďalšie zlepšenia týkajúce sa fungovania Europolu a Eurojustu.[18] Ani tou najrozsiahlejšiou reformou Eurojustu, ktorou by sa agentúre udelila právomoc začať vyšetrovania trestných činov, by sa však nemohli vyriešiť súčasné nedostatky v oblasti trestného stíhania podvodov proti Únii. Očakáva sa, že navrhované zmeny existujúcich štruktúr povedú k istým zlepšeniam, ale vzhľadom na samotný charakter týchto štruktúr nemôžu vyriešiť nedostatočnú úroveň vyšetrovaní a trestných stíhaní v členských štátoch. Dôležitým prvkom celkovej ochrany finančných záujmov Únie je harmonizácia hmotného trestného práva. Ako bolo uvedené vyššie, Komisia predložila návrh smernice o boji proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie prostredníctvom trestného práva.[19] Samotné harmonizované vymedzenie trestných činov a výšky sankcií však nebude viesť k uspokojivým výsledkom, ak k nemu nebudú pripojené a nebudú ho podporovať účinné opatrenia vyšetrovania a trestného stíhania. Ciele uvedenej smernice a návrhu na zriadenie Európskej prokuratúry sú síce odlišné, ale dopĺňajú sa. Cieľom navrhovanej smernice je harmonizovať vymedzenia relevantných trestných činov, zaviesť spoločné trestné sadzby a harmonizovať dobu premlčania. Komisia sa domnieva, že pred navrhnutím zriadenia Európskej prokuratúry nemusí čakať na posúdenie výsledkov navrhovanej smernice. Výsledky navrhovanej smernice nemajú žiadny priamy vplyv na test subsidiarity súvisiaci s týmto návrhom. Okrem toho, pokiaľ ide o opatrenia zamerané na predchádzanie podvodom, v stratégii na boj proti podvodom sú stanovené integrované opatrenia zamerané na predchádzanie podvodom, ich odhaľovanie a vyšetrovanie. Vzhľadom na to, že sa ale nedá zabrániť všetkým podvodom, je potrebné úsilie na prevenciu doplniť o účinné a odradzujúce mechanizmy presadzovania, keďže normy fungujú lepšie, ak existuje silný mechanizmus pre prípad ich nedodržiavania. Napokon, žiadne existujúce mechanizmy ani orgány nemôžu riešiť zistené nedostatky týkajúce sa prípustnosti cezhraničného dokazovania, identifikácie cezhraničných prepojení alebo prijímania pomoci od orgánov v iných členských štátoch a tieto otázky sa nedajú riešiť ani uplatnením opatrení prijatých výhradne na úrovni členských štátov. Komisia sa preto naďalej domnieva, že pokiaľ ide o vyšetrovanie a trestné stíhanie, skutočné zlepšenie ochrany finančných záujmov Únie je možné dosiahnuť len zriadením Európskej prokuratúry. Komisia sa preto domnieva, že v súlade s článkom 5 ods. 3 ZEÚ ciele navrhovanej činnosti nemôžu byť uspokojivo dosiahnuté členskými štátmi, existujúcimi mechanizmami ani už navrhnutými právnymi predpismi. 2.4. Pridaná hodnota Niekoľko národných parlamentov (český Senát, maďarský Országgyűlés, rumunská Camera Deputaților, holandská Eerste Kamer a Tweede Kamer) vyslovilo pochybnosti o pridanej hodnote návrhu, zatiaľ čo niektoré uznali výhody, ktoré by zriadenie Európskej prokuratúry prinieslo. Napríklad maltská Kamra tad-Deputati sa domnieva, že Európska prokuratúra by poskytovala pridanú hodnotu. House of Commons Spojeného kráľovstva vyjadril názor, že Komisia nepreukázala, že by sa činnosťou na úrovni Únie dali dosiahnuť lepšie výsledky. House of Lords Spojeného kráľovstva uvádza, že predpoklady Komisie sú príliš optimistické. Komisia sa na rozdiel od týchto tvrdení domnieva, že navrhovaný systém by priniesol významnú pridanú hodnotu v boji proti podvodom proti Únii. Toto stanovisko podporuje mnoho prvkov. Očakáva sa, že jedno z hlavných zlepšení vzíde zo spoločnej politiky trestného stíhania na úrovni Únie. Vyriešia sa ním veľké rozdiely, ktoré medzi jednotlivými členskými štátmi existujú v oblasti postupov vyšetrovania a trestného stíhania podvodov proti Únii. Takisto sa vďaka nemu zabráni snahám páchateľov o získanie výhodnejšieho právneho postavenia, pretože účastníci podvodov si budú vedomí, že riziko odhalenia, vyšetrovania a trestného stíhania sa výrazne zvýši v celej Únii. Tento návrh navyše rieši mnoho dôležitých praktických a právnych otázok. Napríklad skutočnosť, že Európska prokuratúra bude riešiť všetky prípady podvodov poškodzujúcich finančné záujmy Únie, znamená, že by bolo možné odhaliť cezhraničné prepojenia, ktoré by sa nemuseli odhaliť pri čisto vnútroštátnych vyšetrovaniach. Bolo by tiež možné účinnejšie riadiť a koordinovať vyšetrovania, keďže Európska prokuratúra by mala prehľad o všetkých dostupných informáciách a mohla by teda určiť, kde sa vyšetrovanie môže viesť najúčinnejšie. Navrhovaná štruktúra s delegovanými európskymi prokurátormi by tiež znamenala, že by pri získavaní informácií alebo dôkazov už nebolo nutné dodržiavať zdĺhavé postupy vzájomnej právnej pomoci: keďže by všetci delegovaní európski prokurátori pracovali v rámci tej istej štruktúry, vo väčšine prípadov by stačil jednoduchý kontakt s kolegami. Ďalším prvkom, ktorý podľa očakávaní Komisie prinesie významnú pridanú hodnotu, je navrhovaný spôsob zaobchádzania s cezhraničnými dôkazmi. Na rozdiel od súčasnej praxe by sa dôkazy zhromaždené v súlade s právnymi predpismi niektorého členského štátu mali pripustiť v súdnom konaní, pokiaľ by ich pripustenie nemalo nepriaznivý vplyv na spravodlivosť konania alebo na právo na obhajobu, aj keď sú vo vnútroštátnych právnych predpisov členského štátu, v ktorom sa nachádza prvostupňový súd, stanovené odlišné pravidlá týkajúce sa zhromažďovania alebo predkladania takýchto dôkazov. Český Senát v tejto súvislosti vyjadruje obavy, že sa návrhom znižuje úroveň procesných noriem, a cyperský Vouli ton Antiprosopon tvrdí, že by sa návrhom nezabezpečila potrebná úroveň ochrany, pretože by zoznam vyšetrovacích opatrení zahŕňal opatrenia, ktoré podľa vnútroštátnych právnych predpisov nie sú povolené. Aj keď tieto argumenty môžu byť dôležité pre test subsidiarity, návrh posilňuje úroveň procesných noriem tak, že Únii poskytuje zoznam procesných záruk a vyšetrovacích opatrení, pre ktoré sa okrem povinných ustanovení podľa vnútroštátnych právnych predpisov vyžaduje aj predchádzajúce súdne povolenie od vnútroštátnych súdov. Nakoniec, zriadením decentralizovanej Európskej prokuratúry sa združia odborné poznatky a know-how v oblasti vyšetrovania a trestného stíhania podvodov proti Únii na európskej úrovni a zabezpečí sa blízkosť opatrení miestu trestnej činnosti. Komisia sa preto domnieva, že podľa článku 5 ods. 3 ZEÚ možno ciele navrhovanej činnosti lepšie dosiahnuť na úrovni Únie z dôvodu ich rozsahu a účinkov. 2.5. Štruktúra Európskej prokuratúry Niekoľko národných parlamentov takisto vyjadrilo obavy v súvislosti s navrhovanou štruktúrou Európskej prokuratúry. Francúzsky Sénat Komisiu informuje, že hoci víta zriadenie Európskej prokuratúry, nepodporuje zriadenie ústredného úradu s hierarchickými právomocami. Francúzsky Sénat by uprednostnil štruktúru kolégia, v ktorom by boli zastúpené všetky členské štáty a ktorého predseda by sa volil spomedzi jeho členov, prípadne s možnosťou striedania medzi týmito štátmi. Podľa rumunskej Camera Deputatilor Komisia mala dostatočne odôvodniť nekolegiálny charakter navrhovanej štruktúry. Aj maltská Kamra tad-Deputati vyhlasuje, že v zásade podporuje zriadenie Európskej prokuratúry. Podľa jej názoru však navrhovaná štruktúra a právomoci, ktoré sú jej pridelené, nie sú jediným a najlepším možným riešením, a zásade subsidiarity by viac zodpovedala štruktúra kolégia. Maďarský Országgyűlés vyjadril názor, že výlučným právom na pokyny (článok 6 ods. 5 návrhu) by sa spochybnilo fungovanie delegovaných európskych prokurátorov začlenených do systémov trestného stíhania členských štátov. Podľa názoru Komisie argumenty uvedené v odôvodnených stanoviskách v prospech štruktúry kolégia a proti organizačnému modelu stanovenému v návrhu súvisia viac so zásadou proporcionality než so zásadou subsidiarity. Francúzsky Sénat výslovne uvádza, že pri navrhovaní „centralizovanej“ štruktúry návrh prekračuje rámec nevyhnutný na dosiahnutie cieľov zmlúv, pričom preberá znenie článku 5 ods. 4 ZEÚ (zásada proporcionality). Okrem toho podľa názoru Komisie štruktúra kolégia nie je nutne menej centralizovaná než navrhovaná štruktúra: ide len o odlišný spôsob organizácie Európskej prokuratúry, ktorá by v každom prípade bola úradom Únie. Z tohto dôvodu nie je porovnanie medzi navrhovaným decentralizovaným modelom a štruktúrou kolégia, ktorú uprednostňuje niekoľko národných parlamentov, porovnaním medzi činnosťou na úrovni Únie a činnosťou na úrovni členských štátov, ale porovnaním medzi dvoma možnými druhmi činnosti na úrovni Únie. Podľa názoru Komisie nejde o otázku týkajúcu sa zásady subsidiarity. Štruktúra Európskej prokuratúry však môže byť významná z hľadiska zásady subsidiarity iným spôsobom. Štruktúra, organizácia a právomoci Európskej prokuratúry by mohli mať vplyv na to, či navrhovanú činnosť možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. To je otázka, ktorá jednoznačne súvisí so zásadou subsidiarity. Z tohto hľadiska Komisia usudzuje, že zriadenie Európskej prokuratúry s komplexnou štruktúrou kolégia by mohlo ohroziť jej efektívnosť, pretože jej rozhodovanie by bolo menej účinné. Z rovnakého dôvodu štruktúra kolégia nie je pre prokuratúry modelom, ktorý by sa zvyčajne používal v členských štátoch alebo medzinárodných organizáciách, ako je Medzinárodny trestný súd, a to najmä vzhľadom na nutnosť prijímať v konkrétnych prípadoch rýchle operatívne rozhodnutia. Z dôvodu takejto štruktúry by mohli byť ohrozené niektoré predpokladané výhody zo zavedenia Európskej prokuratúry. Návrh však predpokladá kvázi kolegiálne schválenie v niekoľkých vnútorných záležitostiach. V článku 7 návrhu nariadenia sa fóru desiatich členov (európsky prokurátor, jeho štyria zástupcovia a päť delegovaných európskych prokurátorov) udeľuje právomoc prijímať rokovací poriadok. Tieto pravidlá majú značný význam z hľadiska fungovania, pretože sa okrem iného vzťahujú na organizáciu práce Európskej prokuratúry, ako aj na všeobecné pravidlá prideľovania prípadov. Tento prístup neohrozuje účinnosť Európskej prokuratúry. Delegovaní európski prokurátori sú z funkčného hľadiska neoddeliteľnou súčasťou Európskej prokuratúry. Vykonávajú právomoci Európskej prokuratúry. Pre jej účinné rozhodovanie a fungovanie je nevyhnutná jasná hierarchia vrátane novej možnosti vydávania pokynov. Komisia sa preto domnieva, že štruktúra navrhovanej Európskej prokuratúry je v súlade so zásadou subsidiarity. 2.6. Charakter a rozsah právomoci Európskej prokuratúry Viacero národných parlamentov upozornilo na otázku právomoci Európskej prokuratúry. Holandská Eerste Kamer a Tweede Kamer, maďarský Országgyűlés, rumunská Camera Deputaţilor a slovinský Državni Zbor nepodporujú výlučnú právomoc Európskej prokuratúry. Holandská Eerste Kamer a Tweede Kamer, ako aj House of Lords Spojeného kráľovstva tiež vidia riziko v tom, že by európske vyšetrovania mohli prevážiť priority o spôsobe účinného používania zdrojov a nástrojov vyšetrovania trestných činov, ktoré stanovili členské štáty. Cyperský Vouli ton Antiprosopon konštatuje, že ustanoveniami o doplnkových právomociach sa nepriamo rozširuje rozsah pôsobnosti navrhovaného právneho predpisu. Podľa názoru českého Senátu Komisia nepreukázala, že je nutné, aby Európska prokuratúra mala právomoci aj v prípadoch trestných činov, ktoré nemajú cezhraničný charakter. 2.6.1. Rozsah a výlučný charakter právomoci Komisia chápe obavy, ktoré vyjadrujú národné parlamenty, pripomína však, že v článku 86 ZFEÚ sú zahrnuté všetky prípadov podvodov proti Únii, pričom sa nerozlišuje medzi vnútroštátnymi a cezhraničnými podvodmi. Hlavným argumentom za zaradenie všetkých prípadov do právomoci Európskej prokuratúry je skutočnosť, že ide o najúčinnejší spôsob, ako zaistiť konzistentnú politiku vyšetrovania a trestného stíhania v celej Únii a predísť tomu, aby sa súbežne konalo na úrovni Únie aj na vnútroštátnej úrovni, pretože by to viedlo k zdvojovaniu činností a plytvaniu vzácnymi prostriedkami. Bez toho, aby Európska prokuratúra aspoň vedela o všetkých prípadoch, by pre ňu navyše bolo náročné identifikovať prepojenia medzi podozrivými osobami a prípadmi v rôznych členských štátoch. Obmedzením právomoci len na niektoré prípady, napr. závažné alebo cezhraničné prípady, by sa znížila jej pridaná hodnota, ale aj spochybnila právomoc Únie v tejto otázke. Potreba udeliť Európskej prokuratúre výlučné právomoci pre všetky trestné činy, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, vrátane prípadov, ktoré nemajú cezhraničný charakter, vyplýva z charakteru dotknutej trestnej činnosti, ktorá má nevyhnutný úniový rozmer. Znamená to, že riadenie a koordinácia vyšetrovania a trestného stíhania by prebiehali na úrovni Únie, pretože tieto trestné činy poškodzujú vlastné finančné záujmy Únie. Výlučná právomoc Európskej prokuratúry by však neznamenala vylúčenie vnútroštátnych orgánov z prípadov, ktoré bude riešiť. Európska prokuratúra by vzhľadom na svoju decentralizovanú štruktúru vyšetrovala trestné činy s aktívnou pomocou vnútroštátnych orgánov presadzovania práva a prostredníctvom delegovaných európskych prokurátorov by vznášala žaloby na vnútroštátnych súdoch sídliacich v členských štátoch. Maďarský Országgyűlés vznáša námietku proti výlučnej právomoci, ktorá sa Európskej prokuratúre udeľuje v článku 11 ods. 4, pretože sa podľa neho článkom 86 ZFEÚ výlučná právomoc Európskej prokuratúre neudeľuje. Komisia sa naopak domnieva, že aj keď v článku 86 ZFEÚ nie je zakotvená výlučná právomoc, neznamená to, že nariadením o zriadení Európskej prokuratúry sa jej nemôže v súlade so zákonom v sekundárnom právnom predpise udeliť výlučná právomoc vyšetrovať a stíhať trestné činy proti finančným záujmom Únie. 2.6.2. Doplnková právomoc Doplnkovou právomocou Európskej prokuratúry zakotvenou v článku 13 návrhu nariadenia sa zabezpečuje účinné trestné stíhanie, ktoré Európskej prokuratúre umožňuje vyšetrovať a stíhať trestné činy neoddeliteľne spojené s trestnými činmi poškodzujúcimi finančné záujmy Únie, pokiaľ tieto posledné trestné činy prevládajú. Nezákonné správanie poškodzujúce finančné záujmy Únie môže byť v praxi úzko spojené s inými trestnými činmi, na ktoré sa vzťahujú vnútroštátne právne predpisy (napr. falšovanie dokumentov). Spoločné trestné stíhanie v týchto prípadoch je v záujme účinného výkonu spravodlivosti, šetrí čas orgánov trestného stíhania aj súdov a podozrivá osoba sa dostane pred súd len raz. Kritériá sú prísne: rozličné trestné činy musia byť neoddeliteľne spojené, musia byť založené na identických skutočnostiach, a aby boli v právomoci Európskej prokuratúry, musí prevládať trestný čin poškodzujúci finančné záujmy Únie. V ostatných prípadoch by vnútroštátne orgány boli oprávnené vyšetrovať a stíhať trestné činy poškodzuje finančné záujmy Únie spolu s inými trestnými činmi na úrovni členského štátu, ktoré s nimi súvisia a prevládajú nad nimi. Európska prokuratúra a vnútroštátne orgány trestného stíhania sa podľa článku 13 ods. 3 návrhu spoločne radia a so zreteľom na uvedené kritériá určia, ktorý orgán je oprávnený konať. Komisia preto zdôrazňuje, že pravidlo týkajúce sa doplnkovej právomoci podľa článku 13 navrhovaného nariadenia neuprednostňuje výlučne právomoc Európskej prokuratúry na úkor právomoci vnútroštátnych orgánov, ale v závislosti od prevahy môže fungovať obojsmerne. Hlavným dôvodom na riešenie otázok súvisiacich s doplnkovou právomocou je skutočnosť, že trestné činy poškodzujúce finančné záujmy Únie sú pomerne často neoddeliteľne spojené s inými trestnými činmi, ktoré nepoškodzujú tieto finančné záujmy. Bez pravidiel o doplnkovej právomoci v takýchto zmiešaných prípadoch by mohlo pravidelne dochádzať k súbežným vyšetrovaniam a stíhaniam neoddeliteľne spojených trestných činov, čo by mohlo vážne oslabiť účinnosť opatrení v oblasti boja proti podvodom. Okrem toho, pokiaľ sa súbežné trestné stíhania týkajú rovnakého trestného činu, po prijatí konečného rozhodnutia v jednom prípade by sa okamžite muselo zastaviť konanie v prepojených veciach, pretože platí zásada, že za rovnaký trestný čin nie je možné stíhať dvakrát (ne bis in idem). Príslušným ustanovením týkajúcim sa doplnkovej právomoci sa zabezpečuje, že k takémuto neúčinnému konaniu nebude dochádzať. Komisia sa preto domnieva, že charakter a rozsah právomocí navrhovanej Európskej prokuratúry sú v súlade so zásadou subsidiarity. 3. Záver Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že jej návrh je v súlade so zásadou subsidiarity zakotvenou v článku 5 ods. 3 ZEÚ a že uvedený návrh nie je nutné stiahnuť ani zmeniť. Komisia preto trvá na tomto návrhu. Počas legislatívneho procesu však Komisia náležite zohľadní odôvodnené stanoviská národných parlamentov. [1] COM(2013) 534. [2] Podľa Protokolu č. 22 ZFEÚ sa Dánsko nepodieľa na prijatí navrhovaného nariadenia. Spojené kráľovstvo a Írsko neoznámili, či si želajú podieľať sa na prijatí a uplatňovaní tohto nariadenia podľa Protokolu č. 21 ZFEÚ. [3] Prejav o stave Únie za rok 2012, Štrasburg 12. septembra 2012. [4] COM(2013) 535. [5] Pozri výročné správy Komisie za roky 2011 a 2012: Ochrana finančných záujmov Európskej únie – Boj proti podvodom, COM(2012) 408 a COM(2013) 548. [6] Pozri prílohu 1. Podané odôvodnené stanoviská predstavujú 18 hlasov z 56. V súlade s článkom 7 ods. 2 Protokolu č. 2 predstavuje prahovú hodnotu na iniciovanie posúdenia 14 hlasov. [7] Pozri napríklad vec C-58/08, Vodafone [2010] Zb. s. I-4999 bod 72 alebo vec C-377/98, Holandsko/Parlament a Rada [2001] Zb. s. I-7079 bod 32. [8] Vec C-233/94, Nemecko/Parlament a Rada, Zb. 1997, s. I-2405, bod 25. [9] Uvedené v poznámke pod čiarou č. 6, pozri body 55 až 60. [10] COM(2012) 363 z 11. júla 2012. [11] Správa úradu OLAF za rok 2011, s. 18 – 20. [12] Konanie znamená trestné konanie vedené proti fyzickej alebo právnickej osobe v rámci súdnej právomoci jednej krajiny. V každej veci môže byť zahrnutých viac konaní vo viacerých krajinách. [13] Percentuálny podiel konaní, ktoré úrad OLAF odovzdal členským štátom počas obdobia rokov 2006 – 2011 a pri ktorých nebolo oznámené žiadne súdne rozhodnutie, správa úradu OLAF za rok 2011, tabuľka 6, s. 20. [14] Pred začiatkom súdneho konania bolo zamietnutých 51,2 % konaní, ktoré úrad OLAF odovzdal členským štátom počas obdobia rokov 2006 – 2011 a pri ktorých bolo oznámené súdne rozhodnutie, správa úradu OLAF za rok 2011, tabuľka 6, s. 20. [15] Správa úradu OLAF za rok 2011, tabuľka 6, s. 20. [16] Pozri napríklad vec T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía/Komisia, Zb. 2004, s. II-2923, bod 37 a vec T-309/03, Camós Grau/Komisia, Zb. 2006, s. II-1173, bod 51. [17] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 883/2013 z 11. septembra 2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), Ú. v. EÚ L 248, 18.9.2013, s. 1 – 22), ktoré nadobudlo účinnosť 1. októbra 2013. [18] Pozri COM(2013) 173, pokiaľ ide o Europol, a COM(2013) 535, pokiaľ ide o Eurojust. Vykonávacie obdobie predchádzajúcej reformy Eurojustu (rozhodnutie Rady 2009/426/SVV zo 16. decembra 2008) uplynulo 4. júna 2011. [19] COM(2012) 363.