1. Úvod a procedurálne otázky

Európska únia vo svojej stratégii Európa 2020 stanovila cieľ znížiť počet ľudí ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením najmenej o 20 miliónov. Napriek tomu chudoba a sociálne vylúčenie narastajú v mnohých členských štátoch, čo vyvoláva obavy zo sociálnych dôsledkov pre jednotlivcov a spoločnosť ako celok. Na rozdiel od rastúcich potrieb ochota a schopnosť členských štátov podporiť tých, ktorí sú na okraji našej spoločnosti, sa v mnohých prípadoch znížila. Európska úroveň sa často považuje za (spolu)zodpovednú za tento vývoj.

Program distribúcie potravín pre najodkázanejšie osoby bol vytvorený v roku 1987, aby bolo možné zmysluplne využiť vtedajšie poľnohospodárske prebytky. Pri očakávanom nedostatku intervenčných zásob alebo aspoň vysokej nepredvídateľnosti v období rokov 2011 – 2020 program pre najodkázanejšie osoby stratil pôvodné opodstatnenie a bude ukončený koncom roka 2013.

Potreba materiálnej pomoci najodkázanejším osobám však stále pretrváva. Komisia to zohľadnila vo svojom návrhu budúceho viacročného finančného rámca a vyhradila na to rozpočet vo výške 2,5 miliardy EUR. Hlavným nástrojom Únie na podporu zamestnateľnosti, boj proti chudobe a podporu začlenenia je a zostane Európsky sociálny fond (ESF). Z právnej analýzy vyplynulo, že samostatný nástroj je nevyhnutný, keďže právny základ ESF (článok 162 ZFEÚ) vyžaduje dostatočne úzky vzťah podporovaných aktivít so zamestnanosťou alebo mobilitou. Toto hodnotenie vplyvu skúma rozsah zásahov, ktoré by Fond európskej pomoci pre najodkázanejšie osoby (FEAD) mohol podporovať.

2. Konzultácie

Rokovania v Rade, Parlamente a s občianskou spoločnosťou a miestnymi orgánmi o súčasnej pomoci najodkázanejším osobám v rámci programu pre najodkázanejšie osoby poskytujú zmysluplné pohľady a nápady pre budúcnosť.

Navrhované výrazné zníženie podpory poskytovanej v rámci režimu pre najodkázanejšie osoby v roku 2012 v nadväznosti na rozhodnutie Všeobecného súdu z 13. apríla 2011 viedlo k veľkému počtu negatívnych reakcií. Mnohé z nich zdôraznili význam tejto podpory a požadovali pokračovanie režimu v čase, keď sa potreby zvyšovali.

Veľké charitatívne organizácie a organizácie občianskej spoločnosti zastupujúce potravinové banky, rovnako ako organizácie pracujúce s deťmi a bezdomovcami, vyjadrili opakovane potrebu podpory, ktorú je potrebné poskytnúť po roku 2013, a kontaktovali zástupcov členských štátov, ako aj predsedu Európskej rady. Miestne orgány tiež podporujú pokračovanie.

Dve stretnutia so zastrešujúcimi združeniami zastupujúcimi nielen príjemcov, ale aj skutočných konečných príjemcov sa konali s cieľom prerokovať otázky. Vo všeobecnosti boli možné rozšírenie pôsobnosti nástroja mimo potravinovej pomoci a skutočnosť, že ľudia sa stali ťažiskom nástroja, privítané, ale združenia vyjadrili poľutovanie nad zníženým rozpočtom.

Názory členských štátov na tento nástroj sa rôznia: sedem členských štátov zastáva názor, že potravinová pomoc je sociálnou politikou a patrí do pôsobnosti členských štátov. Iné sa dôrazne zastávajú podpory režimu zo sociálnych a politických dôvodov. Trinásť členských štátov vydalo v decembri 2011 vyhlásenie, v ktorom požiadali o pokračovanie programu pre najodkázanejšie osoby po roku 2013. Európsky parlament opakovane a naprieč všetkými politickými skupinami vyjadril silnú podporu pokračovaniu programu.

Jedenásť zastrešujúcich združení napísalo v decembri 2011 komisárovi a generálnemu riaditeľovi pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie a žiadalo o dosiahnutie pokroku v stratégii EÚ v oblasti bezdomovectva. Najmenej polovica členských štátov vo svojich národných programoch reforiem na rok 2012 označila bezdomovectvo ako prioritnú otázku ich politík sociálneho začlenenia. Okrem toho Európsky parlament vyzval na prijatie stratégie EÚ v oblasti bezdomovstva – najskôr v písomnom vyhlásení (2010) a potom v uznesení (2011).

V Pakte pre rast a zamestnanosť prijatom Európskou radou 29. júna 2012 sa stanovuje, že „členské štáty budú pri vykonávaní odporúčaní pre jednotlivé krajiny klásť osobitný dôraz na ... účinné riešenie nezamestnanosti a sociálnych dôsledkov krízy (...a) vypracovanie a vykonávanie účinných politík na boj proti chudobe a podporu zraniteľných skupín“.

3. Vymedzenie problému

Keďže navrhovaný nástroj je nový, je dôležité zohľadňovať v súčasnosti existujúci program pre najodkázanejšie osoby, ktorý je jediným programom Európskej únie, ktorý v súčasnosti priamo zasahuje najodkázanejšie osoby v EÚ.

Program pre najodkázanejšie osoby nikdy nebol zameraný na riešenie potravinovej núdze. Napriek tomu program pre najodkázanejšie osoby v mnohých prípadoch predstavuje hlavný zdroj potravinovej pomoci. Počas rokovaní so zastrešujúcimi združeniami všetky trvali na tom, že predvídateľnosť európskej podpory prostredníctvom programu pre najodkázanejšie osoby je základným predpokladom pre ich činnosť. Ukončenie programu pre najodkázanejšie osoby bez náhrady ohrozuje toto acquis a môže byť vnímané ako prejav nedostatku záujmu Európskej únie o naliehavé sociálne otázky.

Je tu značný pákový efekt, keďže zainteresované charitatívne organizácie poskytujú väčšinu prostriedkov na zabezpečenie distribúcie potravinovej pomoci a časti samotnej potravinovej pomoci. Pomer celkových zdrojov vyčlenených na vstupy programu pre najodkázanejšie osoby je okolo 3.

Nie je isté, aký bude presný dosah a vplyv programu. Súčasný otvorený prístup k cieľovej skupine je však príjemcami považovaný za vhodný. Okrem toho by podrobné kritériá predstavovali väčšiu administratívnu záťaž a zvýšenie nákladov na pomoc, keďže tieto kritériá musia byť kontrolované.

Osem percent všetkých európskych občanov, čiže asi 40 miliónov, žije v podmienkach závažnej materiálnej deprivácie a nemôže si dovoliť viacero potrieb, ktoré sú v Európe považované za podstatné pre dôstojný život. Chudoba a sociálne vylúčenie nie sú rovnako rozšírené v celej EÚ. Vo všeobecnosti sú problémy naliehavejšie vo východných a južných členských štátoch.

Okrem zhoršovania už existujúcej úrovne chudoby a sociálneho vylúčenia hospodárska kríza tiež znižuje schopnosť viacerých členských štátov udržať sociálne výdavky a investície na úrovni dostatočnej na zvrátenie tohto negatívneho trendu. V období rokov 2009 – 2012 sa očakáva pokles vecných dávok v rámci sociálnej ochrany v pomere k HDP vo väčšine členských štátov. Peňažné dávky v rámci sociálnej ochrany by sa mali znížiť v pomere k HDP v takmer polovici členských štátov.

Nemožnosť prístupu k primeranému množstvu a kvalite potravín sa v roku 2010 dotýkala 8,7 % európskeho obyvateľstva. Počet osôb zažívajúcich potravinovú núdzu sa postupne znižoval až do roku 2009, keď sa tento trend obrátil. Sociálna podpora poskytovaná členskými štátmi a regionálnymi a miestnymi orgánmi sa nikdy nezameriava alebo sa len zriedka zameriava na prístup k potravinám, s výnimkou dotácií pre školské jedálne alebo jedál dodávaných domov starším osobám alebo osobám so zdravotným postihnutím.

Obzvlášť závažnou formou materiálnej deprivácie je bezdomovectvo. Rozsah bezdomovectva je však ťažké kvantifikovať a údaje by sa mali spresniť. Bez ohľadu na to odhady naznačujú, že v Európe v rokoch 2009/2010 žilo 4,1 milióna ľudí bez domova. Bezdomovectvo sa rozširuje. Ešte viac znepokojujúcou je skutočnosť, že sa objavila nová skupina ľudí bez domova, ktorú tvoria rodiny s deťmi, mladí ľudia a osoby pochádzajúce z migračného prostredia. Hoci existujú odchýlky, pokiaľ ide o úlohy mimovládnych organizácií a štátu ako poskytovateľov služieb pre osoby bez domova v Európe, prevládajúcim modelom je, že miestne orgány nesú hlavnú zodpovednosť za povolenie a riadenie týchto služieb a mimovládne organizácie sú hlavnými poskytovateľmi služieb, pričom sú financované do značnej miery obcami.

Pri zameraní sa na vývoj v jednotlivých členských štátoch riziko chudoby alebo sociálneho vylúčenia pre rôzne vekové skupiny naznačuje, že kríza často nadmerne zasiahla deti a mladých dospelých. 5,9 % domácností v EÚ si nemôže dovoliť nové oblečenie pre svoje deti a 4,5 % dokonca ani dva páry topánok vhodnej veľkosti (vrátane jedného páru topánok do každého počasia). To zodpovedá približne 6 miliónom detí. Je pravdepodobné, že deti trpiace materiálnou depriváciou budú menej úspešné v škole, budú sa menej tešiť zdraviu a budú menej využívať svoj potenciál než ich lepšie situovaní rovesníci.

Mimovládne organizácie a organizácie občianskej spoločnosti poskytujú rôzne formy podpory pre deti aj nad rámec poskytovania potravín prispôsobené osobitným potrebám detí a zdravotnej osvete. Podpora sa – napríklad – vzťahuje na oblečenie, rekreačné a voľnočasové aktivity (ktoré zostávajú problémom pre mnoho znevýhodnených detí a sú nevyhnutné na ich rozvoj) alebo rodičovskú podporu (napr. zvyšovanie informovanosti, poradenstvo, niekedy v kombinácii s hernými aktivitami s deťmi).

Opatrenia EÚ sú odôvodnené na základe článku 174 (ZFEÚ), v ktorom sa stanovuje úloha Únie „podporovať [svoj] celkový harmonický rozvoj“, a článku 175 (ZFEÚ), ktorý obsahuje ustanovenia o osobitných opatreniach mimo štrukturálnych fondov.

Opatrenia na úrovni EÚ sú potrebné vzhľadom na úroveň a charakter chudoby a sociálneho vylúčenia v Únii, ktoré ešte viac zhoršila hospodárska kríza, a na neistotu, pokiaľ ide o schopnosť všetkých členských štátov udržať sociálne výdavky a investície na úrovniach dostatočných na zabezpečenie toho, aby sa sociálna súdržnosť ďalej nezhoršovala a aby sa dosiahli ciele stratégie Európa 2020.

4. Ciele

Všeobecným cieľom Fondu európskej pomoci pre najodkázanejšie osoby (FEAD) je prispieť k dosiahnutiu cieľa obmedzenia chudoby v rámci stratégie Európa 2020, a tým zvýšiť sociálnu súdržnosť v Európskej únii.

Osobitné ciele sú: zmierniť najhoršie formy chudoby v Európskej únii a pomáhať koordinovať úsilie, rozvíjať a zaviesť nástroje na podporu sociálneho začlenenia najviac znevýhodnených osôb.

Keďže nástroj sa má realizovať v rámci zdieľaného hospodárenia, identifikácia operatívnych cieľov by mala v ideálnom prípade brať do úvahy hodnotenia ex ante jednotlivých operačných programov. Tie je ešte potrebné vykonať. Na európskej úrovni medzi operatívne ciele, pre ktoré bude musieť monitorovací systém poskytnúť konzistentné dáta na európskej úrovni, patrí:

1. pomáhať ľuďom v núdzi so základnými potrebami,

2. dosiahnuť multiplikačný efekt aspoň na úrovni 2. Multiplikačný efekt je stanovený ako pomer celkových vyčlenených zdrojov k poskytnutým zdrojom EÚ.

5. Možnosti politiky

Pre všetky zvažované možnosti je spoločné, že realizácia bude prebiehať v rámci zdieľaného hospodárenia prostredníctvom operačných programov. Tie navrhnú členské štáty, rozhodne o nich Komisia a trvajú sedem rokov. Komisia má úlohu sprostredkovateľa informácií a úlohu dohľadu. Samotné vykonávanie zabezpečujú riadiace orgány. V závislosti od programov riadiace orgány buď organizujú spoločný nákup materiálnej pomoci, ktorá sa má distribuovať, alebo ponechajú toto zaobstarávanie na samotných príjemcov. Zvažované možností sa nelíšia, pokiaľ ide o prideľovanie zdrojov členským štátom.

Hlavný problém sa týka rozsahu opatrení v rámci nového nástroja. Možnosti pokrývajú škálu od nástroja, ktorý nahradí súčasný program pre najodkázanejšie osoby a bude poskytovať základnú potravinovú pomoc (možnosť 1), po zásadnejšie prehodnotenie. Na základe komplexnej potravinovej pomoci (možnosť 2) by program mohol financovať viaceré opatrenia alebo služby priamo súvisiace s poskytovaním potravinovej pomoci. Pri širokom rozsahu (možnosť 3) by potravinová pomoc už nebola jediným prvkom, ale prichádzali by do úvahy aj iné formy materiálnej podpory a zodpovedajúce sprievodné opatrenia. Tie by sa týkali bezdomovectva a chudoby detí, dvoch oblastí, ktoré zohrávajú kľúčovú úlohu pre sociálne začlenenie a zaznamenávajú jasný trend zhoršovania v dôsledku krízy. Tieto oblasti doteraz neboli riešené v rámci iných nástrojov Spoločenstva, ako je ESF. Sprievodné opatrenia priamo súvisiace s poskytnutou materiálnou podporou by mohli ďalej posilniť integrované prístupy k zmierneniu chudoby a boju proti sociálnemu vylúčeniu v súlade s Európskou platformou proti chudobe a sociálnemu vylúčeniu.

Jadrom programu pre najodkázanejšie osoby bolo zmysluplné využitie poľnohospodárskych prebytkov. Použitie intervenčných zásob bolo vyčlenené z ďalšej analýzy z technických dôvodov, keďže i) použitie intervenčných zásob znižuje transparentnosť rozpočtu a nabáda ku konaniu podľa očakávaní budúceho vývoja cien tých poľnohospodárskych výrobkov v rámci programu, ktoré sú zamerané na poskytovanie podpory najodkázanejším osobám v EÚ, ii) nariadenie, ktoré predpokladá použitie intervenčných zásob, je nevyhnutne zložitejšie, a iii) existujú prognózy, že príležitosť nevznikne v každom prípade v dôsledku očakávaného nedostatku intervenčných zásob (vo výsledku) v budúcnosti. Možno však odôvodnene predvídať voliteľné použitie.

Vplyvy jednotlivých možností sú uvedené a porovnané v tabuľke uvedenej nižšie. V dôsledku toho sa operatívny cieľ pomáhať ľuďom v núdzi so základnými potrebami priamo odráža v počte podporovaných osôb a v tom, či sú najnaliehavejšie potreby skutočne riešené. Operatívny cieľ multiplikačného efektu aspoň na úrovni 2 bol vyjadrený v otázkach, či je v rámci týchto možností možné vyčleniť zdroje a či sú celkové administratívne požiadavky primerané.

Účinky na sociálne začlenenie a na zamestnanosť a trh práce sa úzko vzťahujú na všeobecný cieľ. Tvrdenie o existencii silného priameho alebo dokonca merateľného spojenia medzi nástrojom a týmito vplyvmi sa však považuje za príliš ambiciózne.

Tabuľka 1. Predpokladané vplyvy

|| Možnosť 0 – žiadne finančné prostriedky || Možnosť 1 – iba potravinová pomoc (základná možnosť) || Možnosť 2 – komplexná potravinová pomoc || Možnosť 3 – široký rozsah

Počet podporovaných osôb || – Žiadny program – žiadne podporované osoby || 0 Priamy účinok sa odhaduje na 2,1 milióna ročne. || – Priamy účinok sa odhaduje na 1,96 milióna ročne. O niečo menej ako pri základnej možnosti, keďže niektoré z dostupných zdrojov sú vynaložené na sprievodné opatrenia || 0 Priamy účinok sa odhaduje na 2,13 milióna ročne.

Zameranie na najodkázanejšie osoby (s najvyššou pridanou hodnotu) || – || 0 || 0 || + Väčšia flexibilita by umožnila lepšie zameranie, zodpovedajúce potrebám v každom členskom štáte/regióne

Vplyv na sociálne začlenenie || – || 0 Jeden problém vážnej deprivácie (nedostatok potravín) je riešený, žiadna záruka, že ide o najnaliehavejšiu potrebu. || + Rovnaká cieľová skupina, ale účinnejšia ponuka || ++ Lepšie zameranie na najnaliehavejšie potreby by zvýšilo účinky na sociálne začlenenie.

Zamestnanosť a trh práce || ?? Účinok možnosti 0 na zamestnanosť a trh práce závisí od použitia finančných prostriedkov. V prípade, že by sa finančné prostriedky predpokladané pre tento systém použili v rámci ESF, účinok na zamestnanosť a trh práce by mohol byť neutrálny alebo pozitívny. || 0 || + Kombinácia potravinovej pomoci s ďalšími aktivačnými opatreniami súvisiacimi s reťazou podpory by mohla účinnejšie viesť k zamestnanosti. || + V porovnaní s možnosťou 2 niektorí z účastníkov by mohli byť ešte viac vyčlenení z trhu práce (napr. deti). To by však mohlo byť kompenzované väčšou flexibilitou pri riešení lokálnych situácií.

Celkové sociálne dôsledky || ? závisí to od prostriedkov pridelených do iných programov, ale pravdepodobne celkovo negatívne v porovnaní so základnou možnosťou || 0 || + || ++

Mobilizácia zdrojov || – Poskytovanie dobrovoľných príspevkov by bolo po zastavení programu oveľa ťažšie || 0 || + || ++

Administratívna zložitosť a transparentnosť || + Žiadny program – žiadna administratíva (nezohľadňuje sa, že bez tohto programu budú títo ľudia stále potrebovať podporu, ktorá sa bude ťažšie organizovať || 0 || – Keďže možnosť 2 zodpovedá širšiemu rozsahu, predstavujú rastúce úrovne komplexnosti riadenia. Zvyšuje sa tiež možnosť prekrývania s inými režimami, najmä ESF. || – – Rovnaké hľadisko ako pri možnosti 2, ale s možnou väčšou komplexnosťou, keďže rozsah opatrení je ešte širší, najmä ak program bude zasahovať do viac ako jednej oblasti.

Celkový hospodársky vplyv || ? Veľmi záleží od otázky, ako budú títo ľudia inak podporovaní. || 0 || + || ++

Vplyvy na životné prostredie || – || 0 || + || +

Legenda: východisková možnosť 0, – horšie ako východisková možnosť; + lepšie ako východisková možnosť, – –horšie ako –, ++ lepšie ako +

Na základe skúseností s existujúcim programom podpory možno predpovedať, že tento program umožní pomoc ročne asi 2 miliónom ľudí, v závislosti od posudzovaných možností. To zodpovedá približne 5 % osôb trpiacich závažnou materiálnou depriváciou. Skutočné pokrytie však bude pravdepodobne najmenej dvakrát také veľké, keďže tento odhad nezohľadňuje začlenenie dodatočných zdrojov z vnútroštátnych a súkromných zdrojov. Tie tvoria často viac ako dvojnásobok celkových dostupných zdrojov. Okrem toho osoby trpiace závažnou materiálnou depriváciou možno považovať len za veľmi približný zástupný pojem za cieľovú populáciu. Používa sa iba z dôvodu nedostatku akéhokoľvek lepšieho zástupného pojmu. Iba zlomok týchto osôb je skutočne oprávnených na pomoc podľa niektorej zo zvažovaných možností programu.

Možno očakávať, že sociálny vplyv fondu FEAD bude významnejší. Tým, že poskytne platformu, v rámci ktorej si odborníci budú môcť vymieňať informácie a skúsenosti, prinesie významné výhody pre mnoho zainteresovaných strán, pokiaľ ide o procesy. Vykonávanie fondu FEAD založené na dôkazoch a orientované na strednodobý až dlhodobý horizont prostredníctvom operačných programov bude tiež podporovať dialóg medzi rôznymi zainteresovanými stranami a podporovať strategický prístup v budúcnosti. Zlepšenie vykonávacích mechanizmov (najmä zjednodušenie a zníženie administratívnej záťaže) by malo zabezpečiť trvajúci význam účinkov procesu. Fond FEAD bude nástrojom na uľahčenie praktického dialógu medzi európskymi prioritami a politikami sociálnej súdržnosti.

Vplyvy fondu FEAD na životné prostredie v podstate súvisia s distribúciou tovaru a znižovaním množstva odpadu. Údaje o úsporách uhlíka poukazujú na účinok v rozmedzí zníženia CO2 o 0,5 – 1,0 t na tonu potravín. Celkovo sa zdá, že je možné dospieť k záveru, že potravinová pomoc má pozitívny vplyv na životné prostredie v porovnaní so žiadnou potravinovou pomocou. Možnosti 1 (iba potravinová pomoc) až 3 (široký rozsah) zodpovedajú klesajúcemu objemu potravinovej pomoci, a teda klesajúcim úrovniam úspor uhlíka (z 573 tisíc na 400 tisíc ton). Tvorba opatrení proti plytvaniu potravinami a podpora recyklácie, oprávnená v rámci nástroja v možnostiach 2 a 3, môže čiastočne alebo úplne kompenzovať tento účinok. Úspory uhlíka nie sú zanedbateľné, hoci sú obmedzené.

Možnosť 3 je uprednostňovaná z dôvodu, že umožňuje, aby členské štáty lepšie zamerali svoje zásahy na svoje potreby. Sprievodné opatrenia by tiež mali zabezpečiť väčšiu udržateľnosť dosiahnutých výsledkov.

6. Monitorovanie a hodnotenie

Program sa bude vykonávať v rámci zdieľaného hospodárenia. Presné zameranie a prepojenie s existujúcimi sociálnymi nástrojmi podpory sa bude v rámci členských štátov výrazne líšiť. Okrem toho inštitúcie, ktoré v súčasnosti dostávajú podporu, sa spoliehajú do značnej miery na prácu dobrovoľníkov a dary. Preto je potrebné vyhnúť sa uloženiu rozsiahlych oznamovacích povinností týmto organizáciám, pokiaľ je to možné. Tieto organizácie však napriek tomu budú musieť informovať o svojej práci nielen Komisiu, ale aj ostatných darcov a dobrovoľníkov, aby udržali ich motiváciu. Pokiaľ sa určí obmedzený počet základných línií činnosti, malo by byť možné podávať každoročné správy o každej z týchto línií pomocou niekoľkých spoločných vstupných a výstupných ukazovateľov.

Takéto základné každoročné podávanie správ bude sprevádzané štruktúrovanými prieskumami najmenej dvakrát počas vykonávacieho obdobia. Cieľom týchto prieskumov bude:

1. poskytnutie niektorých poznatkov o štruktúre populácie klientov,

2. vyhodnotenie významu vecných príspevkov iných ako tovar,

3. zber údajov o bezprostredných vplyvoch podpory poskytovanej dotknutým osobám.

Tieto prieskumy budú tvoriť základ pre hodnotenie efektívnosti, účinnosti a vplyvu operačných programov.