SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV O PODPORE EÚ URČENEJ NA DEMOKRATICKÚ SPRÁVU VECÍ VEREJNÝCH SO ZAMERANÍM NA INICIATÍVU V OBLASTI SPRÁVY VECÍ VEREJNÝCH /* COM/2013/0403 final */





SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV O PODPORE EÚ URČENEJ NA DEMOKRATICKÚ SPRÁVU VECÍ VEREJNÝCH SO ZAMERANÍM NA INICIATÍVU V OBLASTI SPRÁVY VECÍ VEREJNÝCH 1. Úvod Vo svojich záveroch z 18. mája 2009 s názvom „Podpora demokratickej správy vecí verejných – na ceste k posilnenému rámcu EÚ“ Rada požiadala Európsku komisiu, aby jej predložila „komplexnú správu o vykonávaní záverov Rady z októbra 2006, pričom sa zamerala na podporu demokratickej správy vecí verejných zo strany EÚ vo všetkých regiónoch, ktorú riadi Komisia, vrátane iniciatívy pre správu vecí verejných a nástroja pre správu vecí verejných“. Táto správa za zaoberá niektorými zásadnými dokumentmi týkajúcimi sa politík v oblasti správy vecí verejných, pričom sa venuje aj iniciatíve v oblasti správy vecí verejných určenej pre skupinu afrických, karibských a tichomorských štátov (štáty AKT) a nástroju pre oblasť správy vecí verejných určenému pre krajiny zapojené do európskej susedskej politiky. Ďalej čerpá zo skúseností získaných v rámci realizácie geograficky a tematicky konštruovaných nástrojov, prostredníctvom ktorých EÚ podporuje demokratickú správu vecí verejných. Táto správa sa netýka pomoci poskytovanej krajinám zapojeným do procesu rozširovania, v prípade ktorých sa kladie ešte väčší dôraz na dobrú správu vecí verejných, keďže ide o súčasť prístupových kritérií pre oblasť politiky. 2. Aktuálny vývoj v rámci predmetnej politiky V rámci rozvojovej politiky EÚ došlo k strategickému posunu smerom k výraznejšej podmienenosti jej poskytovania, a to podmienkami týkajúcimi sa oblasti ľudských práv, demokracie, dodržiavania zásad právneho štátu, ako aj rešpektovania úlohy občianskej spoločnosti a ostatných prvkov prispievajúcich k dobrej správe vecí verejných. V reakcii na meniacu sa situáciu v susedských krajinách EÚ boli predložené dve spoločné oznámenia Európskej komisie a vysokej predstaviteľky Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku[1]. Nový prístup je založený na vzájomnej zodpovednosti a spoločnom zasadzovaní sa za všeobecné hodnoty ľudských práv, demokracie a právneho štátu. V zásade možno konštatovať, že princíp „viac pomoci za viac úsilia“ umožňuje diferencovať medzi partnerskými krajinami na základe nimi dosahovaného pokroku. To predstavuje zásadnú zmenu v rámci vzťahov EÚ s týmito krajinami, a to najmä pokiaľ ide o krajiny, ktoré sa zaviažu na realizáciu overiteľného plánu reforiem. V oznámení Komisie s názvom „Zvyšovanie vplyvu rozvojovej politiky EÚ: program zmien“[2] sa uznáva, že dobrá správa vecí verejných je spolu s ľudskými právami, demokraciou a rodovou rovnosťou jednou z dvoch[3] hlavných prioritných oblastí rozvojovej politiky EÚ. Podpora EÚ zameraná na správu vecí verejných by sa tak mala stať výraznejším prvkom všetkých vzťahov medzi EÚ a jej partnerskými krajinami. V uvádzanom Programe zmien sa zdôrazňuje, že je nutné vytvoriť stimuly zamerané na realizáciu reforiem verejnej správy, ktoré budú orientované na výsledky, ako aj napomáhať posilňovanie postavenie aktérov a procesov na miestnej, odvetvovej a celoštátnej úrovni. Stav v oblasti správy vecí verejných v partnerských krajinách a politický dialóg s nimi je zohľadňovaný aj v rámci rozpočtovej podpory EÚ[4]. Komisia sa vo svojom oznámení s názvom „Budúci prístup k rozpočtovej podpore EÚ pre tretie krajiny“ zaväzuje, že zabezpečí, aby „rozpočtová podpora EÚ bola v súlade so všeobecnými zásadami a cieľmi vonkajšej činnosti EÚ (článok 21 ZEÚ) a rozvojovej politiky (článok 208 ZFEÚ)“[5]. Rozpočtová podpora ako nástroj rozvojovej politiky EÚ sa bude navyše zakladať na hodnotení výkonov a vzájomnej zodpovednosti. V nedávno prijatom spoločnom oznámení o podpore EÚ pre trvalo udržateľné zmeny v spoločnostiach v procese transformácie[6] sa stanovuje celý rad konkrétnych opatrení na zlepšenie poskytovania pomoci, ktorú EÚ ponúka novým demokraciám v súvislosti s ich reformným úsilím zameraným na dosiahnutie trvalých výsledkov. Toto oznámenie vychádza zo skúseností, ktoré EÚ získala v rámci podpory transformačných procesov a zároveň zdôrazňuje význam, ktorý má prispôsobovanie opatrení EÚ potrebám jednotlivých partnerských krajín. Navrhujú sa v ňom takisto aj spôsoby zlepšenia výmeny poznatkov a skúseností, ktoré môže poskytnúť EÚ a jej členské štáty. Okrem toho bolo pred nedávnom prijaté oznámenie s názvom „Korene demokracie a trvalo udržateľného rozvoja: spolupráca Európy s občianskou spoločnosťou v oblasti vonkajších vzťahov“[7], ktorého cieľom je revízia rámca nášho partnerstva s organizáciami občianskej spoločnosti, a to na základe celosvetového štruktúrovaného dialógu o zapojení organizácií občianskej spoločnosti a miestnych orgánov do rozvojovej spolupráce EÚ[8] (2010 – 2011). V tomto oznámení sa takisto navrhuje aj posilnený a strategickejší prístup v rámci vzťahov EÚ a miestnych organizácií občianskej spoločnosti po celom svete, a to pri náležitom zohľadnení špecifík jednotlivých krajín. Tieto strategické vzťahy s uvedenými organizáciami sa začlenia do všetkých príslušných nástrojov a programov EÚ, a to s dôrazom na posilnenie úlohy týchto organizácií v rámci demokratickej správy vecí verejných a zodpovednosti. 3. Iniciatíva v oblasti správy vecí verejných určená pre krajiny AKT 3.1. Odôvodnenie a realizácia Európska komisia v roku 2006 predložila návrh iniciatívy v oblasti správy vecí verejných určenej pre krajiny AKT[9]. Hlavným prvkom tejto iniciatívy bol stimulačný mechanizmus, ktorý ponúkal krajinám AKT možnosť získania dodatočných finančných zdrojov v závislosti od ich prístupu k realizácii demokratickej správy vecí verejných. Na účel tejto iniciatívy bolo z 10. Európskeho rozvojového fondu (ERF) vyčlenených 2,7 miliardy EUR. Tieto prostriedky boli zahrnuté do programového cyklu ERF pre príslušné krajiny, ako aj do ich národných indikatívnych programov. Uvedená iniciatíva bola založená na týchto zásadách: · zodpovednosť skôr než podmienenosť, · radšej dialóg než sankcie, · vymedzenie najvhodnejších reforiem a podporných opatrení skôr než vymedzenie dobrých a zaostávajúcich krajín, · zapojenie miestnych zainteresovaných strán, · prispôsobenie podpory poskytovanej na správu vecí verejných situácii, v ktorej sa nachádzajú príslušné krajiny, a to najmä v prípade nestabilných štátov. Ďalším prvkom predmetnej iniciatívy v oblasti správy vecí verejných bolo pokračovanie v poskytovaní politickej a finančnej podpory africkému mechanizmu partnerského preskúmania (APRM), ktorý je samomonitorovacím nástrojom vytvoreným členskými štátmi Africkej únie s cieľom podpory vysokých štandardov v oblasti správy vecí verejných. Oznámenie z roku 2006 o problematike správy vecí verejných v rámci Európskeho konsenzu o rozvoji[10] privítalo kontinentálne a regionálne iniciatívy ako prejav toho, že správe vecí verejných sa venuje náležitá pozornosť, pričom sa v ňom konštatovalo, že nastal čas, aby sa začali podporovať vlastné iniciatívy afrického kontinentu. Predmetná iniciatíva prešla viacerými fázami. V prvom kole bol vypracovaný a v príslušných prípadoch aj partnerským krajinám poskytnutý ich tzv. profil v oblasti správy vecí verejných. Tento profil poskytoval prehľad stavu správy vecí verejných v deviatich sektoroch, a to na základe kvantitatívnych aj kvalitatívnych otázok. Následne boli vlády partnerských krajín požiadané o vypracovanie akčného plánu pre oblasť správy vecí verejných, v ktorom mali podrobne uviesť prebiehajúce, ako aj plánované iniciatívy zamerané na prioritné otázky identifikované v uvedenom profile. Tieto akčné plány následne prešli procesom kvalitatívneho preskúmania zo strany Komisie, a to na základe troch kritérií: relevancia, ambicióznosť a dôveryhodnosť. Toto preskúmanie bolo základom pre prideľovanie dodatočných finančných prostriedkov pre národné indikatívne programy príslušnej krajiny. Posledným krokom bolo pripojenie akčných plánov ako príloh do stratégií pre jednotlivé partnerské krajiny. Celkovo bolo potom 70 krajinám AKT v priebehu rokov 2007 až 2009 pridelených približne 2,3 mld. EUR. Podpora afrického mechanizmu partnerského preskúmania (APRM) ako druhého prvku iniciatívy v oblasti správy vecí verejných spočívala v príspevku vo výške 2 milióny EUR do trustového fondu UNDP. Na tento účel bola v decembri 2008 podpísaná medzi Komisiou a UNDP dohoda o príspevku. Boli zaznamenané určité zlepšenia, a to predovšetkým pokiaľ ide o počet zúčastnených krajín, revíziu dotazníka a lepšiu schopnosť afrických krajín pokračovať v realizácii APRM. Absorpčná kapacita trustového fondu je však naďalej nízka. Predmetná dohoda o príspevku bola dvakrát predĺžená, pričom jej platnosť uplynula v decembri 2012. 3.2. Kroky nadväzujúce na iniciatívu v oblasti správy vecí verejných 3.2.1. Preskúmanie iniciatívy v oblasti správy vecí verejných v roku 2009 Výsledky úvodného preskúmania boli zverejnené v roku 2009 v pracovnom dokumente útvarov Komisie s názvom „Podpora demokratickej správy vecí verejných prostredníctvom iniciatívy pre správu vecí verejných: preskúmanie a ďalší postup“[11]. V tomto dokumente sa konštatovalo, že iniciatíva položila základy pre záväzky, ktoré krajiny AKT prijali v oblasti reformovania správy vecí verejných. Iniciatíva bola takisto označená za súdržnú s celkovou podporou, ktorú EÚ poskytuje demokratickej správe vecí verejných, pričom bol konštatovaný jej potenciál z hľadiska podpory reforiem uskutočňovaných pod vedením partnerských krajín, ako aj z pohľadu uľahčenia politického dialógu. V predmetnom dokumente sa ďalej konštatovalo, že iniciatíva prispela k dodatočnému nárastu správy vecí verejných ako ústredného sektora [v rámci strategických programov pre jednotlivé krajiny v kontexte 10. ERF] a k lepšiemu pochopeniu používania diagnostiky správy vecí verejných v rámci tvorby programov zo strany útvarov Komisie, a to na ústredí aj na detašovaných pracoviskách[12]. V roku 2009 bol za hlavný nedostatok predmetnej iniciatívy označovaný fakt, že jej nabitý časový plán neumožňoval riadnu a úplnú realizáciu, že neudeľoval práve najväčší diel zodpovednosti za procesy krajinám AKT, ako aj že neobsahoval možnosť konzultovania s vnútroštátnymi parlamentmi a organizáciami občianskej spoločnosti. Iniciatíva okrem toho neobsahovala dostatočné mechanizmy, ktoré by umožňovali vytvorenie metodiky na monitorovanie dosahovaného pokroku. Ďalej bol obmedzený aj aspekt finančnej stimulácie, pričom viaceré zainteresované strany kritizovali proces prideľovania prostriedkov pre jeho „nedostatočnú transparentnosť“, ako aj pre jeho údajne čisto politický charakter. Z analýzy vyplynulo, že nástroje existujúce v rámci iniciatívy aj napriek očakávaniam nemali za následok lepšiu koordináciu medzi darcami pomoci ani realizáciu spoločných opatrení, spoločné monitorovanie a ani vzájomný dialóg. Na základe konštatovaných nedostatkov sa v uvedenom pracovnom dokumente útvarov z roku 2009 navrhovali ďalšie kroky na zlepšenie realizácie predmetnej iniciatívy. Okrem iného išlo o aktualizáciu nástrojov na jej realizáciu, skvalitnenie monitorovania a posilnenie politického dialógu. 3.2.2. Priebežné hodnotenie 10. ERF V rámci priebežného hodnotenia 10. ERF v roku 2010 bola jednou zo štyroch preskúmavaných oblastí aj správa vecí verejných, a to na základe ďalej uvedených dvoch otázok. · Do akej miery bol realizovaný akčný plán v oblasti správy vecí verejných a do akej miery sa v tejto oblasti zlepšila situácia po prijatí príslušného strategického programu? · Do akej miery sa zlepšila situácia na základe profilu správy vecí verejných (v príslušných prípadoch jeho aktualizácie)? Výsledky hodnotenia realizácie akčných plánov v oblasti správy vecí verejných boli vcelku pozitívne, a to aj napriek tomu, že boli ako nástroje použité v neskoršej fáze, čiže sa posudzoval len krátky čas ich uplatňovania. Väčšina delegácií EU sa vyjadrila v tom zmysle, že predmetné akčné plány boli realizované „viac-menej“ načas. Vyskytli sa však aj prípady, keď realizácia meškala, čo malo dosah na situáciu v oblasti správy vecí verejných. Bola konštatovaná pozitívna súvzťažnosť medzi kvalitou úvodného akčného plánu a jeho realizáciou. Bolo zistených viacero dôvodov, pre ktoré sa akčné plány v oblasti správy vecí verejných nedarilo realizovať uspokojivo, počnúc nedostatočným nesením zodpovednosti, existenciou ďalších stratégií pre túto oblasť, za ktoré niesla zodpovednosť príslušná vláda, oneskorené podpísanie strategického programu pre príslušnú krajinu s následným časovým sklzom v rámci vykonávania, až po chýbajúce konkrétne opatrenia, ukazovatele, časové harmonogramy a nástroje na overenie dosiahnutých výsledkov. Tieto limity zodpovedali záverom, ktoré sa konštatovali v pracovnom dokumente útvarov Komisie z roku 2009. 3.2.3. Štúdia zameraná na iniciatívu v oblasti správy vecí verejných v roku 2011 Na konci roka 2010 Komisia objednala nezávislú štúdiu[13] s cieľom vyhodnotiť iniciatívu v oblasti správy vecí verejných a získať v tejto súvislosti odporúčania do budúcnosti. Štúdia bola zameraná na aspekty ako napr.: – proces prideľovania stimulov v súvislosti s oblasťou správy vecí verejných krajinám AKT v rámci 10. ERF vrátane jeho metodiky, koordinácie a spolupráce s členskými štátmi EÚ, – skutočný a potenciálny vplyv tohto procesu na politický dialóg s partnerskými krajinami, ako aj na ich vnútornú dynamiku a diskusie o otázkach správy vecí verejných, – celkovú relevantnosť nástrojov používaných počas procesu prideľovania a integráciu problematiky správy vecí verejných do stratégií spolupráce. Z dôkazov vyplynulo, že mnohé zainteresované strany v úvodnej fáze iniciatívu v oblasti správy vecí verejných vítali. Išlo o nový, viditeľnejší a sofistikovanejší prístup k podpore správy vecí verejných. Odzrkadľovalo to čoraz rozšírenejší názor, že správa vecí verejných má zásadný význam pre rozvoj. Táto iniciatíva bola vnímaná ako novinka, ktorá má potenciál priniesť harmonizovanejšiu analýzu EÚ v predmetnej oblasti prostredníctvom profilov správy vecí verejných, a vďaka ktorej by sa problematika správy vecí verejných mohla dostať do centra pozornosti v rámci procesu tvorby programov a ktorá by zároveň mohla posilniť politický dialóg s partnermi. V priebehu procesu prideľovania sa však iniciatíva v oblasti správy vecí verejných stretla s viacerými prekážkami, ktoré viedli k zníženiu jej vplyvu v partnerských krajinách: · Nedostatočná zodpovednosť za proces realizácie iniciatívy. V mnohých prípadoch sa z dôvodov náročného časového harmonogramu nepodarilo zabezpečiť riadne vykonanie všetkých aspektov metódy prideľovania. Nezabezpečila sa tým vysoká miera zodpovednosti AKT za príslušné procesy a ani sa vo všetkých prípadoch nepodarilo konzultovať hlavných aktérov. · Nedostatočný súlad medzi predmetnou iniciatívou a procesmi a plánmi v oblasti správy vecí verejných, ktoré existovali v jednotlivých partnerských krajinách. Dôsledkom toho bolo, že predmetná iniciatíva bola v mnohých prípadoch vnímaná ako samostatný nástroj, ktorý nie je dobre prepojený s ostatnými programami EÚ a ďalších donorov v oblasti správy vecí verejných. · Neflexibilné nástroje. Mnohé zainteresované strany, ktoré sa zapojili do preskúmania, vyjadrili názor, že iniciatíva v oblasti správy vecí verejných poskytuje pomerne statický rámec na riešenie problematiky správy vecí verejných. Táto iniciatíva nebola schopná dostatočne reagovať na dynamiku procesov v oblasti verejnej správy, a to najmä v nestabilných situáciách, resp. v prípade náhleho zhoršenia správy vecí verejných. Existujúce nástroje navyše neboli v ideálnom súlade s dynamikou v predmetnej sfére v rámci určitých krajín, resp. s časovým rámcom potrebným na to, aby sa uplatňoval kvalitatívny prístup. O aktualizácii akčných plánov v oblasti správy vecí verejných sa začalo hovoriť až v rámci procesu priebežného hodnotenia, v dôsledku čoho nebolo možné reagovať na meniacu sa situáciu. · Na oboch stranách existovali politické a inštitucionálne limity, pokiaľ ide o riadenie takého politicky citlivého a inovatívneho nástroja, ako je iniciatíva v oblasti správy vecí verejných, profesionálnym a súdržným spôsobom. · Obmedzený vplyv samotného finančného stimulu. Je nutné zdôrazniť, že na stimule založený mechanizmus spojený s (obmedzeným) množstvom finančných prostriedkov, ktorý nie je skombinovaný s politickými možnosťami a dialógom, sa ukázal ako neúčinný. Ako atraktívnejšie sú vnímané iné spôsoby pomoci, ako napr. rozpočtová podpora. · Nedostatočný stupeň harmonizácie v rámci EÚ. Iniciatíva v oblasti správy vecí verejných poskytla príležitosť na väčšiu spoluprácu EÚ v rámci predmetnej oblasti. Aj keď tzv. profily v oblasti správy vecí verejných podávali kvalitný obraz o situácii v tejto oblasti, nestali sa referenčnými dokumentmi, na čo vyzývali závery Rady z roku 2009, a to čiastočne aj z toho dôvodu, že existovali aj iné hodnotenia vypracované ostatnými darcami, a to vrátane hodnotení vypracovaných členskými štátmi EÚ. V rámci samotnej EÚ existuje veľké množstvo rôznych prístupov, nástrojov a prostriedkov na hodnotenie. Táto nedostatočná harmonizácia neprispela k účinnosti predmetnej iniciatívy na mieste. 4. Nástroj pre správu vecí verejných V súlade s oznámením o posilňovaní európskej susedskej politiky[14] z decembra 2006 bol v roku 2007 zriadený nástroj pre správu vecí verejných určený pre regióny zapojené do európskej susedskej politiky (ESP). Komisia mala v pláne vyčleniť na tento účel na obdobie rokov 2007 až 2013, a to popri prostriedkoch pridelených v rámci programov pre jednotlivé susedské krajiny, sumu vo výške 300 miliónov EUR. Z nástroja pre správu vecí verejných sa v období 2007 až 2009 poskytla v obmedzenom rozsahu dodatočná finančná podpora niektorým partnerským krajinám zapojeným do európskej susedskej politiky, a to na základe výsledkov, ktoré dosiahli v rámci plnenia komplexne formulovaných aspektov akčných plánov ESP týkajúcich sa správy vecí verejných, a to s osobitným dôrazom na také oblasti ako demokracia, ľudské práva, základné práva a slobody a právny štát. Výsledky preskúmania ESP v rokoch 2010 a 2011 spolu s udalosťami označovanými ako „Arabská jar“ viedli k prijatiu nového prístupu, zameraného na posilnenie partnerstva medzi EÚ a jej susedskými krajinami. V spoločnom oznámení s názvom „Nová reakcia na meniace sa susedstvo“ bol načrtnutý nový prístup, a to nielen pokiaľ ide o financovanie, ako to bolo v prípade nástroja pre správu vecí verejných, ale aj v rámci využitia širokého radu stimulov navrhnutých EÚ vrátane lepšieho prístupu na trhy a vyššej mobility. Ako už bolo uvedené vyššie, na stimuloch založené mechanizmy výlučne spojené s financovaním, bez posilnenia politického dialógu a dialógu o politikách, ako je napr. predmetný nástroj, sa ukázali ako neúčinné. Pri zohľadnení tohto nového prístupu k politikám založeným na stimuloch boli v roku 2011 zriadené dva strešné programy – program SPRING (Podpora partnerstvu, reformám a inkluzívnemu rastu), pre krajiny južného susedstva, a program EaPIC (Program pre integráciu a spoluprácu v rámci Východného partnerstva) pre susedské krajiny z východnej Európy, prostredníctvom ktorých sa má poskytovať významná časť dodatočnej finančnej pomoci EÚ v kombinácii s doplnkovými možnosťami, pokiaľ ide o politiky. Na základe uvedeného oznámenia o výsledkoch preskúmania ESP sa na posudzovanie toho, či určitá partnerská krajina skutočne realizuje demokratizačné procesy, používa rad hodnotiacich kritérií, v závislosti od ktorých možno očakávať pridelenie dodatočných finančných prostriedkov: posudzuje sa napr., či sú voľby v danej krajine demokratické a dôveryhodné, sloboda združovania, prejavu a zhromažďovania, sloboda tlače a médií, právny štát, boj proti korupcii, reformovanie bezpečnostných zložiek a orgánov presadzovania práva, ako aj dodržiavanie ľudských práv. 5. Zhodnotenie podpory EÚ poskytovanej demokratickej správe vecí verejných v minulosti Podpora demokratickej správy vecí verejných sa realizuje prostredníctvom nástrojov postavených na geografickom princípe, napr. cez Európsky rozvojový fond, nástroj rozvojovej spolupráce, nástroj európskeho susedstva a partnerstva, ako aj prostredníctvom tematicky zameraných programov, financovaných z európskeho nástroja pre demokraciu a ľudské práva a nástroja stability. Demokratická správa vecí verejných sa okrem programov podporuje aj cez konkrétne opatrenia v najdôležitejších častiach tejto oblasti, ako aj začleňovaním tejto problematiky do ďalších oblasti spolupráce. Zo skúseností získaných pri poskytovaní podpory EÚ zameranej na demokratickú správu vecí verejných vyplýva okrem iného toto: · Podpora demokratickej správy vecí verejných by mala byť zakotvená v miestnych podmienkach. Reformy v tejto oblasti sú postupným procesom, ktorý si vyžaduje transformáciu spoločnosti. Preto by pri konštruovaní mechanizmov podpory mala EÚ vychádzať z poznania miestneho kontextu. · V nestabilných podmienkach sa EÚ riadi zásadami OECD pre prospešnú medzinárodnú účasť v nestabilných štátoch a situáciách, kde sa kladie dôraz na rozvíjanie užších vzťahov s krajinami prijímajúcimi pomoc, v ktorých nejestvuje pevná správa vecí verejných a ktoré sú postihnuté konfliktom. Ako to naznačujú aj skúsenosti vyplývajúce z využívania profilov v oblasti správy vecí verejných a akčných plánov pre túto sféru, má pre úspešnosť opatrení realizovaných v oblasti demokratickej správy vecí verejných zásadný význam pochopenie dynamiky miestneho vývoja a prispôsobenie sa podmienkam existujúcim v príslušnom štáte. Pokiaľ ide o kontext v jednotlivých krajinách, v nových usmerneniach pre riadenie programového a projektového cyklu sa vyzýva na systematickú analýzu kontextu. Jedným z relevantných nástrojov sú politicko-ekonomické analýzy, ktoré napomáhajú pochopenie interakcie medzi politickými a hospodárskymi procesmi, ako aj pochopenie spôsobu, akým záujmy a stimuly pôsobia na správanie jednotlivých aktérov v určitom čase Je potrebné ďalej preskúmať aspekt zodpovednosti v kontexte napĺňania úloh takých regionálnych a kontinentálnych iniciatív v oblasti správy vecí verejných, ako je napr. africký mechanizmus partnerského preskúmania (APRM). Realizácia opatrení na regionálnej úrovni partnerským krajinám umožňuje, aby samé určovali priority a posilňovali aspekt vnútroštátnej zodpovednosti za ne. Napríklad Partnerstvo Afriky a EÚ pre demokratickú správu vecí verejných a ľudské práva je fórom, ktoré umožňuje stanovovať spoločné programy v oblasti správy vecí verejných a podávať v tejto súvislosti odporúčania. Európska únia by mala venovať osobitnú pozornosť princípu nesenia zodpovednosti a popri tom by sa mohla zapojiť do výmeny skúseností s partnerskými inštitúciami v Afrike, aby spolu s nimi vytvorila nové spoločné stratégie so zameraním na hlavné priority štruktúry africkej správy vecí verejných vrátane skvalitňovania afrického mechanizmu partnerského preskúmania (APRM). · V kontexte budovania pevných demokratických procesov a systémov zodpovednosti a úsilia o dosiahnutie lepších výsledkov v rámci rozvoja zohráva zásadnú úlohu zapojenie občianskej spoločnosti[15]. S tým súvisí aj väčšie úsilie zamerané na podporu vytvorenia priaznivého prostredia pre organizácie občianskej spoločnosti v partnerských krajinách. To zahŕňa podporu zmysluplnej a štruktúrovanej účasti týchto organizácii na domácich politikách partnerských krajín, v rámci programových cyklov EÚ a medzinárodných procesov, ako aj zvýšenie kapacity miestnych organizácií občianskej spoločnosti, pokiaľ ide o účinné plnenie ich úlohy ako nezávislých činiteľov rozvoja. · Rozvoj a posilňovanie existujúcich miestnych kapacít napomáha presadzovať účinné inštitúcie a zlepšuje schopnosti vládnych orgánov, pokiaľ ide o vytváranie a realizovanie politík pri aktívnej účasti všetkých vnútroštátnych zainteresovaných strán, ako aj poskytovanie služieb koncovým príjemcom. Nové spôsoby podpory demokratickej správy vecí verejných vrátane inovatívnych informačných technológií dokážu, ak sú kombinované s prístupom zameraným na rozvoj strategických kapacít partnerov, priniesť značné výsledky v rámci zapojenia sa aktérov a informačných tokov. Posilnenie účinnosti podpory, ktorú EÚ poskytuje v rámci oblasti demokratickej správy vecí verejných, môže priniesť aj účasť Komisie na Pusanskom fóre na vysokej úrovni o účinnosti inštitúcií. · Prehodnotenie stimulov a podmienenosti. Jednotlivé rámce vonkajšej politiky EÚ, ako je napríklad politika rozšírenia, ESP a Dohoda z Cotonou s krajinami AKT, ponúkajú rôzne stimuly a uplatňujú rôzne spôsoby podmienenosti súvisiace s charakterom a rozsahom realizovaných reforiem. Zo skúseností získaných v týchto oblastiach vyplýva, že podmienenosť a prístup založený na stimuloch najlepšie fungujú, keď je na dosiahnutie významných výsledkov potrebné zapojiť kritickú masu finančných prostriedkov a keď je pridelenie prostriedkov previazané s cieľmi prostredníctvom jednoznačných ukazovateľov a hodnotiacich kritérií, pričom celý proces financovania sprevádza súdržný politický dialóg a dialóg o politikách. Takýto prístup sa zdôrazňuje napr. v spoločnom oznámení s názvom „Východné partnerstvo: plán opatrení na obdobie do samitu 2013“[16] a v jeho sprievodných materiáloch. Zo skúseností získaných v rámci iniciatívy v oblasti správy vecí verejných takisto vyplýva, že stimulačné mechanizmy fungujú lepšie, ak sa zakladajú na jednoznačnej diferenciácii, skutočne dosiahnutých výsledkoch a pravidelnom monitorovaní dosahovaného pokroku. Monitoring je kľúčovým prvkom napomáhania reforiem a môže tiež zohrať úlohu v rámci podnecovania partnerských krajín, aby zrýchlili reformný proces. Vplyv monitoringu možno ďalej posilniť, keď sa doň zapoja viaceré zainteresované strany, ako aj uznaním zásadného významu občianskej spoločnosti a väčšou transparentnosťou činnosti vládnych orgánov. · Vo sfére správy vecí verejných výsledky, pokiaľ ide o zmenu noriem a postupov na riadenie verejných záležitostí, z podstaty nepodliehajú lineárnej logike ani nie sú ľahko dosiahnuteľné. Z tohto dôvodu zohráva významnú úlohu systém hodnotenia založený na posudzovaní dosiahnutých výsledkov, a to na základe ukazovateľov. Z iniciatívy v oblasti správy vecí verejných vyplynuli aj také skúsenosti, ako je napr. význam, ktorý má výber najvhodnejších možných ukazovateľov, ako aj subjektu, ktorý by mal posudzovať dosiahnuté výsledky. V oblasti správy vecí verejných sa zároveň objavuje čoraz väčšie množstvo ukazovateľov a posudzovaní, čo by sa v rámci uvažovania nad prípadnými novými prístupmi v súvislosti so spoluprácou orientovanou na výsledky mohlo využiť. Rovnako ako v prípade nestabilných štátov, aj v tomto prípade prebiehajú práce zamerané na vytvorenie súboru osobitne relevantných ukazovateľov ako súčasti medzinárodného dialógu v rámci budovania mieru a štátu. · Pružnosť. Zvýšenie výkonnosti takisto súvisí s nepružnosťou nástrojov. V krajinách poznačených krízovými situáciami má Komisia možnosť prijať tzv. vyhlásenie o krízovom stave, na základe čoho je možné uplatniť v rámci rozvojovej spolupráce pružnejšie postupy. Tento postup sa ku dnešnému dňu použil aj v prípade niekoľkých krajín AKT. · Posilnenie harmonizácie v rámci EÚ. Cieľom iniciatívy postavenej na Európskom konsenze o rozvoji bolo prispieť k harmonizácii a čoraz užšej spolupráci v tejto sfére na úrovni EÚ. Príkladom sú napríklad profily v oblasti správy vecí verejných, ktoré mnohí ich užívatelia považovali za užitočný nástroj na spoločnú analýzu situácie v danej oblasti na mieste. Lisabonská zmluva poskytuje ďalšie možnosti na spoluprácu na úrovni EÚ a členských štátov pri posudzovaní situácie v jednotlivých partnerských krajinách, ako aj v rámci vytvárania mechanizmov podpory. Napomôcť túto harmonizáciu na úrovni EÚ by mohli tiež spoločné analýzy a spoločná tvorba programov, ktoré boli stanovené v Programe zmien, pričom zásadnú úlohu tu zohrajú aj delegácie EÚ v súvislosti s politickým dialógom a dialógom o politikách. 6. Záver Podpora demokratickej správy vecí verejných je jednou z hlavných priorít rozvojovej spolupráce EÚ. V tomto kontexte predstavuje nový prístup k rozpočtovej podpore významný politický signál, pretože jeho cieľom je posilnenie zmluvného partnerstva medzi EÚ a partnerskými krajinami v rámci rozpočtovej podpory EÚ s cieľom budovať a upevňovať demokratické štruktúry, pokračovať v udržateľnom hospodárskom raste a odstraňovať chudobu. Tento prístup je založený na vzájomnej zodpovednosti a spoločnom zasadzovaní sa za všeobecné hodnoty ľudských práv, demokracie a právneho štátu, pričom si vyžaduje úzku spoluprácu medzi útvarmi Komisie, Európskou službou pre vonkajšiu činnosť a členskými štátmi, a to aj pokiaľ ide o posilnený a súdržný dialóg o politikách a politický dialóg, ktorý musí byť úzko previazaný so všetkými stimulačnými opatreniami v partnerských krajinách, resp. financovaním ich reforiem v oblasti správy vecí verejných. Hlavným prvkom podpory demokratickej správy vecí verejných je posilňovanie zodpovednosti. Uplatňovanie zásady zodpovednosti partnerských krajín si vyžaduje zapojenie všetkých príslušných vnútroštátnych aktérov do procesu vytýčenia plánu rozvoja a identifikácie potrebných mechanizmov v oblasti správy vecí verejných. Význam uplatňovania tejto zásady bol zdôraznený aj vo vyhlásení z Pusanského fóra, kde sa vyzýva na to, aby sa uplatňovali prístupy, ktoré presne zohľadňujú potreby príslušných partnerských krajín. Všetky orgány týchto partnerských krajín musia byť politicky odhodlané realizovať reformný proces a musia mu byť skutočne oddané, pretože bez toho nie je úspech reformného úsilia možný v žiadnej oblasti, a už vôbec nie v tak citlivej sfére, ako je oblasť správy vecí verejných. Prierezovo, a to pokiaľ ide o odvetvia aj témy, má ústrednú úlohu aj strategickejšia spolupráca s organizáciami občianskej spoločnosti. V súlade s novým prístupom k organizáciám občianskej spoločnosti sú tieto organizácie v súčasnosti považované za plnohodnotných partnerov v rámci problematiky správy vecí verejných, a to na všetkých úrovniach – celoštátnej, regionálnej aj celosvetovej. Pokiaľ ide o úroveň jednotlivých krajín, tam tieto organizácie a ich činnosť v rámci tvorby politík a nesenia zodpovednosti predstavujú ústredný bod nového systému. Súdržné a strategické budovanie vzťahov s organizáciami občianskej spoločnosti na úrovni jednotlivých krajín je možné zabezpečiť, ak delegácie EÚ a členské štáty postupne vypracúvajú príslušné plány, a to s osobitným dôrazom na posilnenie ich úloh v rámci demokratickej správy vecí verejných. Napokon treba uviesť, že Komisia, Európska služba pre vonkajšiu činnosť aj členské štáty môžu využiť rozsiahle skúsenosti, ktoré EÚ získala v oblasti budovania demokracie. V tejto súvislosti by bolo takisto užitočné uplatnenie myšlienok obsiahnutých v nedávno uverejnenom oznámení o podpore EÚ pre trvalo udržateľné zmeny v spoločnostiach v procese transformácie. [1] „Partnerstvo pre demokraciu a spoločnú prosperitu s južným Stredozemím“, KOM (2011) 200, 8.3.2011 a „Nová reakcia na meniace sa susedstvo“, KOM (2011) 303, 25.5.2011. [2] KOM(2011) 637; toto oznámenie podporila aj Rada, a to 14. mája 2012. [3] Druhou prioritou je inkluzívny a udržateľný rast. [4] Budúci prístup k rozpočtovej podpore EÚ pre tretie krajiny, KOM (2011) 638, 13.10.2011. [5] Tamtiež, s. 2. [6] JOIN(2012) 27, 3.10.2012. [7] KOM(2012) 492 v konečnom znení. [8] Štruktúrovaný dialóg: http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm. [9] Správa v európskom konsenze o rozvojovej politike: k harmonizovanému prístupu v Európskej únii, KOM(2006) 421. [10] KOM(2006) 421 v konečnom znení. [11] SEK(2009) 58 v konečnom znení, 19.1.2009. [12] Tamže. [13] Podporná štúdia Európskej komisie o iniciatíve EÚ v oblasti správy vecí verejných v súvislosti s prípravou správy Komisie, ktorú sa má Rade predložiť v roku 2012 – Prílohy ku konečnej správe, december 2011, s. 4. [14] KOM(2006) 726, 4.12.2006. [15] KOM(2012) 492 v konečnom znení. [16] JOIN(2012) 13 final.