Pracovný dokument útvarov Komisie - Príloha k dokumentu Návrh rámcové rozhodnutie Rady o využívaní osobných záznamov o cestujúcich (PNR) na účely presadzovania práva - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 654 v konečnom znení} {SEK(2007) 1453} /* SEK/2007/1422 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 6.11.2007 SEK(2007) 1422 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Príloha k dokumentu Návrh RÁMCOVÉ ROZHODNUTIE RADY o využívaní osobných záznamov o cestujúcich (PNR) na účely presadzovania práva ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2007) 654 v konečnom znení}{SEK(2007) 1453} 1. PROCEDURÁLNE OTÁZKY A KONZULTÁCIE SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI Európska rada vo svojom vyhlásení o boji proti terorizmu z marca 2004 vyzvala Európsku komisiu, aby predložila návrh „spoločného prístupu EÚ k využívaniu údajov o cestujúcich na účely ochrany hraníc a bezpečnosti leteckej dopravy a na iné účely spojené s presadzovaním práva“. Európska politika v tejto oblasti bola oznámená v oznámení Komisie „Postupovanie údajov z osobných záznamov cestujúcich (PNR) v leteckej doprave: globálny prístup EÚ“ zo 16. decembra 2003. Európska rada zopakovala požiadavku na prijatie európskeho opatrenia v oblasti PNR pri niekoľkých príležitostiach. Útvary Komisie viedli početné rokovania s príslušnými zainteresovanými stranami, konkrétne s členskými štátmi, vnútroštátnymi orgánmi členských štátov na ochranu údajov, EDPS, Americkou asociáciou leteckej dopravy, Medzinárodnou asociáciou nezávislých leteckých dopravcov, Asociáciou európskych leteckých spoločností, Európskou asociáciou regionálnych leteckých spoločností a Medzinárodnou asociáciou leteckých prepravcov. Rozhodnutie riešiť tento problém prostredníctvom podpory spolupráce medzi členskými štátmi bolo rozhodnutím, o ktorom sa spočiatku uvažovalo, ale ktoré bolo neskôr zamietnuté. Takáto spolupráca by mohla byť vo forme výmeny osvedčených postupov, ale mienka je taká, že takýmto spôsobom by sa nedosiahol požadovaný cieľ zvýšiť bezpečnosť a napokon by bola veľmi nákladná. 2. VYMEDZENIE PROBLÉMU Terorizmus predstavuje v súčasnosti jednu z najväčších hrozieb bezpečnosti, mieru, stability, demokracie a základných práv, hodnôt, na ktorých je založená Európska únia, ako aj priamu hrozbu pre európskych občanov. Hrozba terorizmu sa neobmedzuje na určité geografické zóny. V posledných niekoľkých rokoch zažila Európska únia a svet viac ako kedykoľvek predtým jeho geografické rozšírenie. Zločinci plne využili dôsledky globalizácie a stále viac využívajú možnosti cestovania, výmeny informácií a komunikácie na páchanie svojej trestnej činnosti. Členské štáty EÚ si stále viac uvedomujú potrebu zvýšiť úroveň informovanosti o tejto hrozbe. V tomto momente sa zdá ako vhodné pristúpiť k zavedeniu právnych predpisov týkajúcich sa PNR a členské štáty uvádzajú, že existuje silná potreba, aby EÚ prijala skôr proaktívne ako výhradne reaktívne opatrenia, aby účinne viedla boj proti terorizmu a závažným zločinom. Cieľom tohto hodnotenia vplyvu je zhodnotiť, či na úrovni Európskej únie je potrebný návrh zameraný na stanovenie jednotného právneho rámca týkajúceho sa povinnosti dopravcov zasielať údaje PNR príslušným orgánom na účely predchádzania a boja proti teroristickým trestným činom a organizovanému zločinu. Cieľom takéhoto opatrenia by bolo prispieť k budovaniu informácií o teroristoch a zločincoch a k určeniu profilov správania takýchto osôb. Leteckí dopravcovia sú na základe smernice Rady 2004/82/ES[1] povinní oznamovať príslušným orgánom členských štátov vopred získané informácie o cestujúcich (Advance Passenger Information - API), ktoré sa využívajú na boj proti nezákonnému prisťahovalectvu. Tieto orgány môžu okrem toho získať informácie, ktoré sú obsiahnuté v údajoch PNR o cestujúcom medzinárodného letu tak, že sa pozrú na jeho letenku a palubný lístok, ktorý musí vyplniť na účely hraničnej kontroly. Pridaná hodnota návrhu spočíva v tom, že príslušné orgány členských štátov môžu získavať údaje v elektronickej forme a v dostatočnom predstihu pred príletom lietadla. Orgány tak získajú možnosť spracovať informácie elektronicky a v podstatne kratšom čase, ako keby sa spracovávali ručne. To je zase prínosom pre orgány a cestujúcich, keďže sa tým skracuje čas hraničnej kontroly. Údaje PNR môžu využívať orgány činné pri presadzovaní práva piatimi spôsobmi: - porovnanie údajov PNR s údajmi vo varovných systémoch s cieľom identifikovať známych teroristov a zločincov, - po identifikácii známeho teroristu alebo zločinca sa PNR môže využiť na identifikáciu iného cestujúceho, ktorý je spojený so známym teroristom/zločincom. To sa môže vykonať porovnaním údajov PNR o známom teroristovi/zločincovi s údajmi o iných cestujúcich a identifikáciou cestujúcich, ktorí majú rovnakú adresu, číslo kreditnej karty, kontaktné údaje. Tento postup je veľmi užitočný pri získavaní dôkazov združovaním a pri identifikácii cestujúcich, ktorí neboli predtým podozriví, - porovnanie údajov PNR s kombináciou charakteristík a profilmi správania zamerané na hodnotenie rizika. Ak cestujúci zapadá do určitého hodnotenia rizika, mohol by sa označiť za cestujúceho predstavujúceho vysoké riziko, - porovnanie údajov PNR s informáciami o riziku relevantnými v určitom čase s cieľom určiť cestujúcich predstavujúcich vysoké riziko. Napríklad, keď existujú informácie o tom, že cestovná kancelária v určitej krajine má spojenie so špecifickou teroristickou organizáciou alebo zločineckou skupinou, údaje PNR pomáhajú určiť, ktorí cestujúci si kúpili lístky od podozrivej cestovnej kancelárie, - poskytovanie informácií o cestovných zvyklostiach a tendenciách po spáchaní teroristického trestného činu. Určenie neznámych cestujúcich predstavujúcich vysoké riziko sa odôvodňuje tým, že toto určenie umožňuje sekundárne preskúmanie po ich príchode a ďalší výsluch bezpečnostnými úradníkmi a za osobitných okolností v kombinácii s inými informáciami odmietnutie vstupu na územie cieľovej krajiny. Súčasne umožňuje znížiť počet kontrol všetkých ostatných cestujúcich na hraniciach. Medzi EÚ a Spojenými štátmi americkými a Kanadou sa uzavreli dohody o zasielaní údajov PNR v rámci boja proti terorizmu a medzinárodnému organizovanému zločinu a tieto dohody sa obmedzujú na leteckú dopravu. Možno očakávať, že stále viac tretích krajín bude od leteckých dopravcov prevádzkujúcich lety z EÚ pravdepodobne vyžadovať poskytovanie údajov PNR. Spojené kráľovstvo, Francúzsko a Dánsko už uzákonili primárne právne predpisy týkajúce sa získavania a využívania údajov PNR a v súčasnosti zvažujú sekundárne právne predpisy na vykonávanie vnútroštátnych systémov PNR. Takéto vnútroštátne opatrenia sa odlišujú v niekoľkých aspektoch. Ďalšie aspekty problému zahŕňajú dostatočnú ochranu osobných údajov PNR, ako aj zjednodušenie hraničných kontrol, ktoré sa stávajú značným problémom v dôsledku obrovského počtu cestujúcich. Elektronické zhromažďovanie a využívanie údajov PNR účinnejšie prispeje k zvládnutiu tohto problému. Vykonávanie bezpečnostných kontrol údajov PNR o cestujúcom pred príchodom do cieľovej krajiny umožní rýchlejšie odbavenie cestujúcich na hranici. Tento problém má potenciálny vplyv na všetkých cestujúcich v EÚ, vlády členských štátov a leteckých dopravcov. Tieto vplyvy môžu byť priame, vo forme obetí teroristického útoku, aj nepriame, vo forme vplyvov na spoločnosť, hospodárstvo a vo forme narušenia určitých služieb v prípade útoku, ktorý má nepriaznivý vplyv na poskytovanie takýchto služieb, ako aj na súkromie obyvateľov. Právo EÚ konať v tejto oblasti je zakotvené v hlave VI Zmluvy o Európskej únii. V dôsledku charakteru hrozieb terorizmu a organizovaného zločinu závisia vyšetrovania vykonávané príslušnými orgánmi členských štátov v značnej miere od medzinárodnej a cezhraničnej spolupráce. Nie je možné, aby členské štáty dosiahli primeranú harmonizáciu právnych záväzkov v tejto oblasti sami bez vzájomnej pomoci, vrátane uloženia všetkým leteckým dopravcom prevádzkujúcim lety do Európskej únie a z Európskej únie, aby poskytovali harmonizované kategórie údajov o cestujúcich. Opatrenia na úrovni EÚ okrem toho pomôžu zabezpečiť harmonizované ustanovenia týkajúce sa zabezpečenia súkromia, pretože ak by sa členským štátom ponechala možnosť vydať zákony nezávisle, bolo by pravdepodobne ťažšie dosiahnuť harmonizáciu takýchto bezpečnostných opatrení. 3. POLITICKÉ MOŽNOSTI Navrhované opatrenia zahŕňajú zhromažďovanie, výmenu a využívanie niektorých osobných údajov o občanoch cestujúcich do EÚ a z EÚ. Ako také by mohli zasahovať do práva na ochranu súkromného a rodinného života a do ochrany osobných údajov, ktoré chráni Charta základných práv Európskej únie a Európsky dohovor o ľudských právach. Právo na súkromný a rodinný život však nie je absolútne, ale podlieha výnimkám z dôvodov, ktoré sú nutné „v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti alebo hospodárskeho blahobytu krajiny, predchádzania nepokojom a zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky, alebo ochrany práv a slobôd iných“, za predpokladu, že zásah sa uskutočňuje „v súlade s právnymi predpismi“ a je „nevyhnutný v demokratickej spoločnosti“. Keďže cieľom navrhovaných opatrení je boj proti terorizmu a organizovanému zločinu, nepochybne by spadali pod záštitu výnimiek. Opatrenie by spadalo pod hlavu VI Zmluvy o EÚ. Do vypracovania návrhu tohto hodnotenia vplyvu ešte nebol prijatý návrh Komisie na rámcové rozhodnutie Rady o ochrane osobných údajov spracúvaných v rámci policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach. Vzhľadom na túto skutočnosť by cieľom malo byť dodržiavanie noriem ochrany údajov stanovených v európskych dokumentoch, medzi ktoré patrí Dohovor 108 o ochrane jednotlivcov, pokiaľ ide o automatizované spracovanie osobných údajov Rady Európy. V praxi by už všetky členské štáty mali mať zavedené vnútroštátne právne predpisy na zabezpečenie spracovania údajov orgánmi činnými v trestnom konaní. Cieľmi návrhu budú: - boj proti teroristickej trestnej činnosti a organizovanému zločinu pomocou údajov PNR, a ochrana života a fyzickej integrity obyvateľov, EÚ ako celku a každého členského štátu, - zabezpečenie právnej istoty pre dopravcov, pokiaľ ide o právne požiadavky, ktoré sú im uložené, bez narušenia vnútorného trhu prostredníctvom odlišujúcich sa právnych požiadaviek, - ochrana základných práv obyvateľov, najmä práva na súkromie, pri uznaní potreby širšieho zdieľania príslušných osobných údajov na účely presadzovania práva, - formulovanie pozície EÚ v tejto oblasti s cieľom podporiť jednotný prístup k využívaniu údajov o cestujúcich v boji proti teroristickej trestnej činnosti a organizovanému zločinu. V hodnotení vplyvu sa skúmajú dve hlavné možnosti s množstvom premenných – možnosť zachovania súčasného stavu bezo zmeny a možnosť legislatívneho návrhu. Možnosť legislatívneho návrhu je rozdelená na dve podmožnosti – decentralizované a centralizované zhromažďovanie údajov v leteckej doprave. Možnosti sa posudzovali vo vzťahu k ich vplyvom na bezpečnosť v EÚ, ochranu súkromia, náklady pre dopravcov, náklady verejných orgánov, vzťahy s tretími krajinami, hospodársku súťaž na vnútornom trhu a výhodnosť pre cestujúcich. V hodnotení vplyvu sa dospelo k záveru, že uprednostňovanou možnosťou je legislatívny návrh s decentralizovaným spracovaním údajov. Politická možnosť „zachovania súčasného stavu bezo zmeny“ nepredstavuje žiadny skutočný prínos pre zlepšenie bezpečnosti v EÚ. Naopak, očakáva sa, že vzhľadom na spôsob, akým sa táto oblasť v súčasnosti vyvíja, bude mať negatívny vplyv v zmysle vytvorenia administratívnych problémov vyplývajúcich z mnohých odlišujúcich sa systémov, zvýšených nákladov na dosiahnutie súladu s takýmito odlišujúcimi sa systémami a narušenia hospodárskej súťaže. Politická možnosť legislatívneho návrhu má jasnú výhodu zvýšenia bezpečnosti vo forme zníženia rizika teroristických útokov a organizovaného zločinu na území EÚ. Predstavuje ďalšie výhody vo forme zabránenia narušeniu hospodárskej súťaže zavedením rovnakých požiadaviek pre všetkých dopravcov, ktorí prevádzkujú lety do EÚ a z EÚ. Náklady dopravcov a náklady na administratívnu štruktúru by boli nakoniec oveľa nižšie, ako keby si členské štáty vytvorili svoje vlastné systémy. Výhodnosť pre cestujúcich by sa zvýšila, pretože by sa skrátil čas potrebný na hraničnú kontrolu. Nakoniec, táto politiká možnosť by zabezpečila zosúladenie rôznych aspektov systémov na výmenu a využívanie PNR a bezpečnostných opatrení poskytovaných cestujúcim, ktoré sú zamerané na ochranu ich práva na súkromie. Ak porovnáme politiku „zachovania súčasného stavu bezo zmeny“ s politikou legislatívneho návrhu, legislatívny návrh prináša jasné výhody. Ak porovnáme dve možnosti legislatívneho návrhu, možnosť decentralizovaného zhromažďovania údajov poskytuje v porovnaní s centralizovanou možnosťou výhody, pokiaľ ide o zvýšenie bezpečnosti v EÚ. Možnosť centralizovaného zhromažďovania údajov by predstavovala vysoké riziko zlyhania na politickej úrovni v dôsledku nezabezpečenia primeranej spolupráce medzi členskými štátmi, ako aj na praktickej úrovni, v dôsledku zlyhania systému z hľadiska jeho prevádzkyschopnosti a spoľahlivosti. 4. UPREDNOSTŇOVANÁ MOŽNOSŤ Uprednostňovaná možnosť zahŕňa nový legislatívny návrh vzťahujúci sa na leteckú dopravu s centralizovaným zhromažďovaním údajov, ktorý predstavuje najlepšiu politickú možnosť. Táto možnosť by zabezpečila lepšie prostriedky na zvýšenie bezpečnosti v EÚ pri súčasnom zabezpečení lepšej ochrany údajov a minimalizovaní nákladov na jej vytvorenie a prevádzku. Je nutné uviesť, že táto možnosť sa nepovažuje za konečné riešenie problému, ale v súčasnom štádiu je to najvhodnejšie riešenie. Predstavuje dobré východisko a pomôže pri získavaní skúseností v tejto veľmi novej oblasti. Predpokladá sa, že tento návrh sa bude hodnotiť, a ak to bude možné, v neskoršom štádiu sa rozšíri na širšie uplatňovanie. V tomto momente by sa malo na členských štátoch ponechať rozhodnutie o rozšírení rozsahu pôsobnosti takéhoto návrhu na iné spôsoby dopravy. Členské štáty by okrem toho mali uzatvoriť dvojstranné alebo viacstranné zmluvy alebo dohody na účely posilnenia alebo zjednodušenia ustanovení takéhoto návrhu. Návrh by mal mať formu rámcového rozhodnutia podľa hlavy VI Zmluvy o Európskej únii. V hodnotení vplyvu sa okrem toho skúmajú rôzne ďalšie parametre uprednostňovanej možnosti. Dospelo sa v ňom k týmto záverom: - rozsah pôsobnosti návrhu, pokiaľ ide o spôsoby dopravy : väčšina strán, s ktorými prebiehali konzultácie, súhlasí s tým, že rozsah pôsobnosti tohto návrhu by sa mal najprv obmedziť na leteckú dopravu, s možnosťou rozšírenia na ďalšie formy dopravy v neskoršom štádiu. Tento prístup je spravidla založený na skutočnosti, že leteckí dopravcovia už majú systémy, s ktorými získavajú údaje PNR, a preto by bolo pre nich ľahšie vyhovieť návrhu, - geografický rozsah návrhu : väčšina strán, s ktorými prebiehali konzultácie, sa domnieva, že geografický rozsah by sa mal obmedziť na lety z tretích krajín do EÚ a z EÚ do tretích krajín. V tomto štádiu sa považuje za neprimerané rozširovať rozsah pôsobnosti návrhu na lety z jedného členského štátu do druhého členského štátu a na vnútroštátne lety v rámci členského štátu, - využívanie a účel zhromažďovania údajov PNR : zhromažďovanie údajov PNR by sa malo využívať iba na účely uvedené v hlave VI, t. j. na predchádzanie a boj proti teroristickej trestnej činnosti a organizovanému zločinu, - doba uchovávania údajov : spoločne bolo dohodnuté, že ak má byť systém účinný, údaje sa musia uchovávať 5 rokov, pokiaľ sa nevyužili na vyšetrovanie zločinu alebo operáciu spravodajskej služby, - orgán, ktorý prijíma údaje PNR : väčšina členských štátov je za to, aby údaje prijímal útvar informácií o cestujúcich, ktorý bude zriadený v každom členskom štáte, zatiaľ čo iné členské štáty sú za centralizovaný útvar EÚ, ktorý by prijímal údaje od dopravcov zo všetkých členských štátov, - spôsob postupovania údajov : všetky strany, s ktorými prebiehali konzultácie, uprednostňujú aktívny spôsob postupovania údajov pred pasívnym spôsobom. Hlavným rozdielom je, že pri aktívnom spôsobe údaje vnútroštátnemu orgánu postupuje dopravca, zatiaľ čo pri pasívnom spôsobe získava vnútroštátny orgán prístup k rezervačnému systému dopravcu a preberá údaje, - ďalšie postupovanie údajov PNR : väčšina strán, s ktorými prebiehali konzultácie, súhlasí, aby sa údaje PNR zasielali príslušným vnútroštátnym orgánom a príslušným orgánom ostatných členských štátov. Niektoré členské štáty sú za to, aby sa údaje zasielali aj príslušným orgánom tretích krajín, - bezpečnosť IT : na účely bezpečnosti prenosu údajov väčšina strán súhlasí s tým, aby sa prijali spoločné normy kódovania na zabezpečenie takejto bezpečnosti. Navrhované opatrenie by okrem toho obsahovalo ustanovenia na jeho monitorovanie a hodnotenie. [1] Ú. v. EÚ L 261, 6.8.2004, s. 24.