Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa stanovujú sankcie proti zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt“ (stanovisko z vlastnej iniciatívy)

(2008/C 204/16)

Európsky hospodársky a sociálny výbor sa 27. septembra 2007 v súlade s článkom 29 ods. 2 vnútorného poriadku rozhodol vypracovať stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému:

„Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady ktorou sa stanovujú sankcie proti zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt“.

Odborná sekcia pre zamestnanosť, sociálne veci a občianstvo, poverená prípravou návrhu stanoviska výboru v danej veci, prijala svoje stanovisko 21. februára 2008. Spravodajkyňou bola pani Roksandić, pomocným spravodajcom bol pán Almeida Freire.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 443. plenárnom zasadnutí 12. a 13. marca 2008 (schôdza z 12. marca) prijal 118 hlasmi za, pričom 56 členovia hlasovali proti a 7 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1. Závery a odporúčania

Medzinárodné skúsenosti ukazujú, že najúčinnejším spôsobom, ako bojovať proti nelegálnej práci, je konať simultánne vo viacerých rovinách. Preto zároveň so zavedením možnosti legálneho prisťahovalectva pre pracovníkov v hospodárskych odvetviach, v ktorých pracuje najviac nelegálnych prisťahovalcov, treba uskutočniť aj informačnú a vzdelávaciu kampaň, ktorá by ukázala dôsledky nelegálneho zamestnávania. Politika sankcií voči zamestnávateľom by mala mať jednotnú podobu, bez ohľadu na štátnu príslušnosť nelegálne zamestnaného pracovníka. Preto by navrhovaná smernica mala byť súčasťou rozsiahlejšieho balíka opatrení zameraného na boj proti nelegálnej práci, aj medzi nelegálnymi prisťahovalcami, a nie základným nástrojom, ktorý navrhla Komisia.

Výbor zastáva názor, že by sa mali upevniť návrhy v smernici, ktoré by mali priaznivé dôsledky v praktickom živote. Zmeny a doplnenia, ktoré navrhol výbor, sú uvedené v časti „Konkrétne pripomienky“ a zameriavajú sa na zabezpečenie primeranejšieho rozdelenia právomocí, ako aj na zlepšenie situácie pracovníkov bez pracovného povolenia. Ak by boli tieto návrhy zamietnuté, je možné, že by to viedlo k ešte väčšiemu vykorisťovaniu týchto pracovníkov.

2. Úvod

Navrhovaná smernica je jedným z viacerých legislatívnych návrhov, ktoré predkladá Európska komisia v súlade so svojimi oznámeniami o pláne politiky pre legálnu migráciu z roku 2005 (2) a prioritách politiky boja proti nelegálnemu prisťahovalectvu štátnych príslušníkov tretích krajín (júl 2006) (3) . V týchto oznámeniach Komisia navrhla bojovať proti faktorom podporujúcim nelegálne prisťahovalectvo do EÚ, pričom najdôležitejším z nich je možnosť nájsť si prácu. Členské štáty majú zaviesť podobné sankcie voči zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín a účinne ich implementovať. Európska rada schválila návrh (4) Komisie v decembri 2006.

3. Zhrnutie navrhovanej smernice

4. Zhrnutie návrhu Komisie

Smernica zakazuje zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nemajú platné povolenie na pobyt. Porušenie tohto zákazu by sa trestalo sankciami (ktoré môžu byť správnej povahy) formou pokút a v prípade podnikov eventuálne formou ďalších opatrení, napr. vylúčenie z poskytovania verejných dotácií a ich vrátenie, vylúčenie z účasti na verejných súťažiach. V závažných prípadoch by sa mohlo iniciovať trestné stíhanie.

Zamestnávateľ musí štátnemu príslušníkovi tretej krajiny uhradiť všetky neuhradené platby a dane. Členské štáty musia okrem toho zaviesť mechanizmy, aby sa zabezpečilo, že proces vymáhania neuhradených platieb sa spustí automaticky, pričom štátny príslušník tretej krajiny nemusí podať žiadosť. Predpokladá sa, že pracovný pomer trval najmenej šesť mesiacov okrem prípadu, ak môže zamestnávateľ preukázať opak. Členské štáty musia zabezpečiť, aby sa nelegálne zamestnaným štátnym príslušníkom tretích krajín dodatočne uhradila dlžná odmena, a to aj v prípadoch ich návratu do vlasti, resp. ich repatriácie. V prípade, že ide o trestný čin, štátny príslušník tretej krajiny nie je repatriovaný, kým nedostane celú dlžnú odmenu.

5. Všeobecné pripomienky

Je naliehavo potrebné, aby sa legálna migrácia v rámci EÚ a legálne prisťahovalectvo do EÚ upravili právnymi predpismi. Obmedzenie migrácie v členských štátoch prinieslo množstvo problémov, zabránilo voľnému pohybu pracovníkov medzi určitými členskými štátmi a viedlo k tomu, že niektorí štátni príslušníci tretích krajín, ako aj občania EÚ boli zamestnaní v rozpore s predpismi a vykorisťovaní svojimi zamestnávateľmi. Opatrenia boja proti nelegálnej práci v EÚ a jednotlivých členských štátoch by sa mali zamerať na všetky osoby, ktoré sú takto zamestnané, teda bez ohľadu na to, či sú občanmi EÚ alebo štátnymi príslušníkmi tretích krajín. Výbor preto odporúča, aby Komisia dôkladne preskúmala možnosť rozšíriť právny základ navrhovanej smernice a umožnila prijatie opatrení proti nelegálnej práci osôb, ktoré pracujú bez potrebných povolení alebo dokumentov.

Výbor zastáva názor, že „faktorom atraktívnosti“ pre migrantov, o ktorom sa píše v smernici a ktorý chce smernica zredukovať, nie je možnosť zamestnať sa ilegálne, ale skôr možnosť vôbec sa zamestnať v inej krajine. Preto kroky vedúce k zjednodušeniu konania na udeľovanie jednotného povolenia na pobyt a zamestnanie nepochybne pomôžu znížiť tento „faktor atraktívnosti“. No aj samotné členské štáty by mali prispieť k zjednodušeniu konaní.

Hoci za implementáciu smernice sú zodpovedné členské štáty, je potrebné upozorniť Komisiu na to, že nepôjde o jednoduchú úlohu, pretože: i) nie je dostatok administratívnych kontrolných orgánov, ii) pri rozdeľovaní právomocí medzi jednotlivé zainteresované orgány sa vyskytujú problémy, iii) počet podnikov, ktoré treba skontrolovať, je veľký. Sila smernice by mala spočívať v jej účinnej implementácii.

Európske inštitúcie by mali používať rovnaké termíny, ako medzinárodné a regionálne organizácie a medzinárodné právo, ktoré sú v dôsledku toho medzinárodne uznávané, ako napr. „neriadené prisťahovalectvo“ alebo „neregistrovaný migrujúci pracovník“ namiesto termínov „nelegálne/ilegálne prisťahovalectvo“ a „nelegálny/ilegálny pracovník“. Pojem „ilegálny prisťahovalec“ vyvoláva veľmi negatívne asociácie. Navrhovaná smernica by mohla takéto vnímanie ešte zhoršiť. Mohla by zapríčiniť nárast diskriminácie a xenofóbie voči všetkým migrujúcim pracovníkom, ktorí by sa mali podriadiť kontrole výlučne na základe ich výzoru.

Bez ohľadu na pochybnosti týkajúce sa navrhovanej smernice výbor zastáva názor, že by sa mali upevniť návrhy v smernici, ktoré by mali priaznivé dôsledky v praktickom živote. Tieto dôsledky sú uvedené v časti „Konkrétne pripomienky“.

6. Konkrétne pripomienky

Článok 4, ods. 1 písm. c) – Zamestnávateľ by mal uchovávať kópiu povolenia k pobytu po dobu dlhšiu, než je doba trvania pracovného pomeru vzhľadom na to, že v niektorých odvetviach sa vo všeobecnosti zamestnáva na krátke obdobie a zamestnávateľ sa často mení.

Malo by sa doplniť aj ustanovenie, že zamestnávatelia musia dodržiavať pracovnoprávne predpisy stanovené členskými štátmi. Môže sa totiž stať, že zamestnávatelia budú kontrolovať len povolenie k pobytu, a nie pracovné povolenie, ktoré sa v mnohých členských štátoch vyžaduje. Neregistrované zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín by mohlo narastať napriek tomu, že zamestnávatelia spĺňajú ustanovenia smernice.

Bolo by neprimerané očakávať od zamestnávateľov, aby pokryli náklady návratu každého nelegálne zamestnaného štátneho príslušníka tretej krajiny spolu s finančnými pokutami. To by vlastne znamenalo presun zodpovednosti z prisťahovaleckých orgánov jednotlivých krajín na zamestnávateľov. Zamestnávatelia by mali uhradiť tieto náklady len v prípadoch spáchania trestného činu podľa článku 10.

V sankciách uvedených v bode 2 písm. a) by sa malo stanoviť, že finančné pokuty by mali byť dostatočne vysoké, aby vykompenzovali zisk, ktorý zamestnávateľ nadobudol v súvislosti s každým nelegálne zamestnaným štátnym príslušníkom tretej krajiny. Finančná pokuta by teda predstavovala určitú sumu stanovenú na jednu nelegálne zamestnanú osobu a zvyšovala by sa podľa počtu nelegálne zamestnaných štátnych príslušníkoch tretích krajín. Existuje jasný rozdiel medzi ziskom súkromných zamestnávateľov, ktorí nelegálne zamestnávajú pracovníkov ako domácu výpomoc alebo v poľnohospodárstve a tými zamestnávateľmi, ktorí zamestnávajú troch, štyroch alebo viacerých pracovníkov v činnostiach zameraných na zisk.

Je možné, že v praxi vzniknú problémy s úhradou zostávajúcej odmeny pracovníkom, ktorí sa už vrátili do vlasti – to je potrebné vziať do úvahy. Okrem toho je potrebné zabezpečiť, aby sa mzda vyplatila správnej osobe.

Opatrenie uvedené pod písmenom d) týkajúce sa dočasného alebo trvalého zatvorenia prevádzok, ktoré boli použité na takéto porušenie zákazu, sa zdá byť neprimerané, predovšetkým preto, lebo by malo negatívne dôsledky pre legálne zamestnaných pracovníkov. Pri implementácii tohto opatrenia by mali prebehnúť konzultácie s pracovníkmi zamestnanými v príslušnej prevádzke a ich zástupcami.

Článok 9 definuje zodpovednosť hlavných dodávateľov a všetkých subdodávateľov za zaplatenie sankcií a dodatočných platieb. V tejto súvislosti by bolo vhodné objasniť, za akých okolností to platí. V niektorých odvetviach s dlhými reťazcami subdodávateľov ako v automobilovom priemysle by bolo veľmi ťažké zaviesť spoločnú zodpovednosť výrobcov a subdodávateľov, ktorí vyrábajú v rôznych lokalitách a v rôznych krajinách rozličné súčiastky. Výbor zastáva názor, že hlavný dodávateľ by mal mať možnosť zbaviť sa takéhoto ručenia prostredníctvom primeraných preventívnych opatrení.

V súlade s týmto článkom môže toto porušenie predpisov predstavovať trestný čin (podľa článku 3), ak bolo spáchané „úmyselne“. No keďže je ťažké dokázať úmysel, bolo by vhodnejšie definovať trestný čin tak, že zamestnávateľ „vedel“ alebo „mohol vedieť“ o páchaní trestného činu.

(1) Pozri: stanovisko EHSV z 15.12.2004 na tému „Správa Komisie pre Radu, Európsky parlament, Európsky hospodársky a sociálny výbor a Výbor regiónov – Štúdia súvislostí medzi legálnou a nelegálnou migráciou“, spravodajca: pán Pariza Castaños (Ú. v. EÚ C 157, 28.6.2005).

Stanovisko EHSV z 9.6.2005 na tému „Zelená kniha o prístupe EÚ k riadeniu ekonomickej migrácie“, spravodajca: pán Pariza Castaños (Ú. v. EÚ C 286, 17.11.2005).

Stanovisko EHSV z 15.12.2005 na tému „Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu – Haagsky program: Desať priorít na nasledujúcich päť rokov – Partnerstvo pre európsku obnovu v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“, spravodajca: pán Pariza Castaños (Ú. v. EÚ C 65, 17.3.2006).

(2) KOM(2005) 669 v konečnom znení.

(3) KOM(2006) 402 v konečnom znení.

(4) Oznámenie Komisie o prioritách politiky boja proti nelegálnemu prisťahovalectvu štátnych príslušníkov tretích krajín (KOM(2006) 402 v konečnom znení).

(5) KOM(2007) 248 v konečnom znení.

(6) KOM(2007) 637 v konečnom znení.

(7) KOM(2007) 638 v konečnom znení.

(8) KOM(2007) 628 v konečnom znení.

PRÍLOHA

k stanovisku Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru

Nasledujúce pozmeňovacie návrhy, ktoré získali viac ako štvrtinu odovzdaných hlasov, boli v priebehu diskusií na plenárnom zasadnutí (článok 54 ods. 3 vnútorného poriadku) zamietnuté:

Bod 1.7

Zmeniť takto:

„Medzinárodné skúsenosti ukazujú, že najúčinnejším spôsobom, ako bojovať proti nelegálnej práci, je konať simultánne vo viacerých rovinách. Preto zároveň so zavedením možnosti legálneho prisťahovalectva pre pracovníkov v hospodárskych odvetviach, v ktorých pracuje najviac nelegálnych prisťahovalcov, treba uskutočniť aj informačnú a vzdelávaciu kampaň, ktorá by ukázala dôsledky nelegálneho zamestnávania. Politika sankcií voči zamestnávateľom by mala mať jednotnú podobu, bez ohľadu na štátnu príslušnosť nelegálne zamestnaného pracovníka. Preto by navrhovaná smernica mala byť súčasťou rozsiahlejšieho balíka koordinovaná s opatreniami í zameranými ého na boj proti nelegálnej práci, aj medzi nelegálnymi prisťahovalcami, a nie základným nástrojom, ktorý navrhla Komisia.“

Výsledok hlasovania:

Za: 64 Proti: 101 Zdržali sa: 9

Bod 5.3

Zmeniť takto:

„Je naliehavo potrebné, aby sa legálna migrácia v rámci EÚ a legálne prisťahovalectvo do EÚ upravili právnymi predpismi. Obmedzenie migrácie v členských štátoch prinieslo množstvo problémov, zabránilo voľnému pohybu pracovníkov medzi určitými členskými štátmi a viedlo k tomu, že niektorí štátni príslušníci tretích krajín, ako aj občania EÚ boli zamestnaní v rozpore s predpismi a vykorisťovaní svojimi zamestnávateľmi. Opatrenia boja proti nelegálnej práci v EÚ a jednotlivých členských štátoch by sa mali zamerať na všetky osoby, ktoré sú takto zamestnané, teda bez ohľadu na to, či sú občanmi EÚ alebo štátnymi príslušníkmi tretích krajín. Výbor preto odporúča, aby Komisia dôkladne preskúmala možnosť rozšíriť právny základ navrhovanej smernice a umožnila prijatie opatrení proti nelegálnej práci osôb, ktoré pracujú bez potrebných povolení alebo dokumentov sú momentálne na programe Komisie a sociálnych partnerov a diskutuje sa o tom, ako predchádzať týmto negatívnym javom. Výbor odporúča, aby boli opatrenia na odstránenie nelegálnej migrácie a nelegálnej práce úzko koordinované .“

Výsledok hlasovania:

Za: 56 Proti: 102 Zdržali sa: 10

Bod 6.6

Doplniť takto:

„Článok 7 — Je potrebné stanoviť, že povinnosť úhrady vzniká dňom podania žiadosti o úhradu, a nie od dátumu, keď žiadosť nadobudne právnu účinnosť. — Práva pracovníkov podľa pracovnej zmluvy majú naďalej platiť, bez ohľadu na to, či majú povolenie na pobyt, resp. pracovné povolenie alebo nie. — Je možné, že v praxi vzniknú problémy s úhradou zostávajúcej odmeny pracovníkom, ktorí sa už vrátili do vlasti — to je potrebné vziať do úvahy. — Okrem toho je potrebné zabezpečiť, aby sa mzda vyplatila správnej osobe. — Výbor sa nazdáva, že nároky vyplývajúce z pracovného pomeru majú súkromný charakter a zainteresované strany by si ich mali uplatniť u príslušných orgánov členských štátov. Článok 7 ods. 2 písm. a), ktorý stanovuje, že bude možné automatické začatie konaní potrebných na vymáhanie dlžnej odmeny bez toho, aby musel štátny príslušník tretej krajiny podať v tejto súvislosti žiadosť, by mal byť preto zrušený. — Výbor si tiež myslí, že členské štáty by mali pracovníkom z tretích krajín bez povolenia na pobyt zabezpečiť podporu potrebnú na to, aby si mohli vymáhať nevyplatenú odmenu za vykonanú prácu a aby bola táto záruka výslovne zakotvená v článku.

Výbor je toho názoru, že stanovenie právnej domnienky (v tomto prípade šesť mesiacov) o trvaní pracovného pomeru uvedenej v článku 7 ods. 2 písm. b) môže fungovať samo o sebe ako nový určujúci a prípadne rozhodujúci faktor, ktorý priláka nelegálne prisťahovalectvo na územie EÚ, pretože vďaka nemu bude nelegálny pracovník v omnoho výhodnejšej pozícii ako ostatní pracovníci. Okrem toho ide o riešenie zjavne nevhodné pokiaľ ide o krátkodobé a veľmi krátke pracovné pomery (napríklad brigády v poľnohospodárstve). Vzhľadom na tieto skutočnosti si výbor myslí, že dané ustanovenie (článok 7 ods. 2 písm. b) by malo byť zrušené.“

Výsledok hlasovania:

Za: 59 Proti: 111 Zdržali sa: 11

Bod 6.8

Zmeniť takto:

„Článok 9 definuje zodpovednosť hlavných dodávateľov a všetkých subdodávateľov za zaplatenie sankcií a dodatočných platieb. V tejto súvislosti by bolo vhodné objasniť, za akých okolností to platí. Hlavný dodávateľ a subdodávatelia, ktorí priamo nezamestnávajú príslušníkov tretích krajín, ktorí nemajú povolenie na pobyt by mali byť spoločne zodpovední a postihovaní sankciami uvedenými v článku 6 a článku 7 len v prípadoch, keď je možné dokázať, že vedeli o tom, že subdodávateľ zamestnáva príslušníkov tretích krajín, ktorí sa v krajine zdržiavajú bez povolenia na pobyt. V niektorých odvetviach s dlhými reťazcami subdodávateľov ako v automobilovom priemysle by bolo veľmi ťažké zaviesť spoločnú zodpovednosť výrobcov a subdodávateľov, ktorí vyrábajú v rôznych lokalitách a v rôznych krajinách rozličné súčiastky. To isté platí aj pre sektor stavebníctva. Výbor zastáva názor, že hlavný dodávateľ by mal mať možnosť zbaviť sa takéhoto ručenia prostredníctvom primeraných preventívnych opatrení.“

Výsledok hlasovania:

Za: 57 Proti: 106 Zdržali sa: 8

Bod 6.9

Zmeniť takto: — „Článok 10 — V súlade s týmto článkom môže toto porušenie predpisov predstavovať trestný čin (podľa článku 3), ak bolo spáchané ‚úmyselne‘. No keďže je ťažké dokázať úmysel, bolo by vhodnejšie definovať trestný čin tak, že zamestnávateľ ‚vedel‘ alebo ‚ mohol vedieť ‘ o páchaní trestného činu. — Vzhľadom na porušenie predpisov uvedené v bode 1 písm. a) sa každé opakované porušenie článku 3 považuje za trestný čin. — V prípade porušenia predpisu považovaného za úmyselný trestný čin, ako bolo uvedené v bode 1 písm. a) je dôležité zohľadniť možnosť, že právne konanie môže byť zdĺhavé. Existuje riziko, že ustanovenie sa vôbec nebude uplatňovať, ak sa členské štáty rozhodnú, že otázka, či prišlo k porušeniu predpisov, bude podliehať rozhodnutiu súdu alebo národného orgánu v lehote dvoch rokov. Pretože takéto súdne konania môžu byť veľmi zdĺhavé a pretože proti rozsudku sa možno odvolávať, hrozí, že ustanovenie sa v praxi vôbec nezrealizuje.

Pri implementácii tohto článku v členských štátoch je potrebné stanoviť jasné rozdelenie právomocí medzi administratívne orgány, ktoré stanovujú sankcie, a jednotlivé príslušné súdy, aby sa zabránilo prípadným konfliktom súvisiacim s právomocami.“

Výsledok hlasovania: Za: 66 Proti: 100 Zdržali sa: 10

Bod 6.11

Zmeniť takto:

„Článok 15 Ustanovenie o tom, že členské štáty zabezpečia, že najmenej 10 % podnikov usídlených na ich území bude každý rok predmetom kontrol, je vítané. No efektívnosť navrhovanej smernice bude závisieť od skutočnej realizácie tohto ustanovenia. Členské štáty by mali vybrať podniky, ktoré sa stanú predmetom kontroly na základe hodnotenia rizík, ktoré bude, okrem iných kritérií považovaných za adekvátne a vhodné, brať do úvahy faktory ako väčšia či menšia náchylnosť určitých odvetví činnosti voči fenoménu zamestnávania prisťahovalcov bez povolenia na pobyt a predchádzajúce záznamy samotných podnikov v tejto oblasti. Článok by mal uviesť, že je žiaduce, aby členské štáty zabezpečili každoročnú kontrolu najmenej 10 % z celkového počtu podnikov vybraných na tento účel. Na jeho realizáciu bude vo väčšine členských štátov možno potrebný dodatočný personál a finančné zdroje. Ak sa tak nestane, tak by tieto dodatočné povinnosti mohli viesť povedú nepochybne k nerovnému zaobchádzaniu s príslušnými subjektmi.“

Výsledok hlasovania:

Za: 65 Proti: 105 Zdržali sa: 8