Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k návrhu smernice Európskeho Parlamentu a Rady o letiskových poplatkoch - Stručné hodnotenie vplyvu {KOM(2006) 820 v konečnom znení} {SEK(2006) 1688} /* SEK/2006/1689 */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 24.1.2007 SEK(2006) 1689 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o letiskových poplatkoch Stručné hodnotenie vplyvu {KOM(2006) 820 v konečnom znení}{SEK(2006) 1688} Zhrnutie Úvod Toto hodnotenie vplyvu týkajúce sa návrhu smernice o letiskových poplatkoch je súčasťou balíka iniciatív Komisie na podporu účinnej prevádzky letísk v EÚ. V Európskej únii existujú rozdielne systémy určovania cien za využívanie letiskovej infraštruktúry, ktoré nie sú vždy náležite odôvodnené a výmena informácií, ktoré sa ich týkajú, môže byť nedostatočná. Leteckí dopravcovia EÚ na jednej strane a letiská na strane druhej sa často nezhodujú na tom, ako má fungovať systém poplatkov a ako sa majú tieto poplatky stanovovať. V tomto hodnotení vplyvu sa zohľadňuje rad možností v tomto smere a hodnotia sa ich následky. Ciele Všeobecné ciele návrhu smernice sú stanovené na základe iných iniciatív, ako napríklad strategické ciele Komisie a úlohy stanovené v strategických cieľoch 2005-2009[1], okrem iného s cieľom vrátiť Európu na cestu prosperity pomocou konkurencieschopnejšej a dynamickejšej Európy. Špecifické ciele v návrhu smernice stanovujú výsledky, ktoré by sa smernicou mali dosiahnuť, aby sa mohli naplniť všeobecné ciele. Tieto špecifické ciele možno zhrnúť takto: - zavedením spoločných zásad v oblasti poplatkov prispieť k spravodlivej hospodárskej súťaži medzi letiskami v rámci EÚ; - podporiť transparentnejšie systémy spoplatňovania pre používateľov letiskovej infraštruktúry; - vytvárať dostatočné výnosy na dobudovanie a údržbu letiskovej infraštruktúry na optimálnej úrovni. Operačné ciele sú spojené s očakávanými výsledkami smernice. Hlavným operačným cieľom je vytvorenie základných spoločných zásad použiteľných v oblasti poplatkov na letiskách v rámci EÚ. Konzultácia a odborné posúdenie Konzultácia Príprave tohto návrhu predchádzala konzultácia s cieľom zozbierať pripomienky a návrhy zúčastnených strán. Pri konzultácii boli dodržané minimálne normy pre konzultáciu zainteresovaných strán, ako ich vymedzuje oznámenie Komisie z 11. decembra 2002 (KOM(2002) 704). Vypočutie, na ktorom mali najvýznamnejšie zainteresované združenia a organizácie možnosť predniesť svoje stanoviská, sa konalo 7. apríla 2006. Zúčastnenými organizáciami boli: ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA a IATA. Z príspevkov k tomuto konzultačnému postupu vyplývajú nasledujúce smerovania. Stanoviská dôležitých zástupcov leteckej dopravy, ako sú letiská a leteckí dopravcovia, sú prístupnejšie ako v minulosti a väčšina zúčastnených strán súhlasí s potrebou regulácie letiskových poplatkov v rámci EÚ. Organizácie leteckých dopravcov sú v porovnaní s prevádzkovateľmi letísk v zložitejšej situácii. Od roku 2001 musia leteckí dopravcovia znižovať prevádzkové náklady. V rovnakom čase náklady letísk na jedného cestujúceho vzrástli v priemere o 13 % a v niektorých prípadoch o viac ako 20 %. Z 25 najnákladnejších letísk je 14 v EÚ. Organizácie leteckých dopravcov sú veľmi naklonené regulácii na úrovni Spoločenstva, ktorá by mala v zásade obsahovať určitý počet „zlatých pravidiel“ obsahujúcich nediskrimináciu, povinnú konzultáciu, transparentnosť letiskových nákladov a výnosov a zriadenie nezávislého štátneho regulačného orgánu. Nízkonákladoví dopravcovia majú iný pohľad, keďže zaregistrovali, že väčšie letiská znižujú svoje poplatky, aby čelili zvýšenej hospodárskej súťaži zo strany sekundárnych a regionálnych letísk a takýto vývoj spôsobuje, že regulácia letiskových poplatkov sa stáva prakticky zbytočnou. Regionálni leteckí dopravcovia hospodársku reguláciu vítajú. Letiská zdôrazňujú nevyhnutnosť nových letiskových kapacít a potrebu financovania rozširovania vo výške 45 miliárd EUR do roku 2025. Rovnako poukazujú na to, že leteckí dopravcovia neplatia úplné náklady na letiskovú infraštruktúru. Letiská tvrdia, že letiskové poplatky sú dostatočne regulované na úrovni štátov na základe zásad Medzinárodnej organizácie pre civilné letectvo (ICAO). Letiská okrem toho prišli k záveru, že základnou požiadavkou leteckých dopravcov je dosiahnutie krížového subvencovania letiskových poplatkov s príjmami z komerčných aktivít letísk. Letiská však predsa len kladú dôraz na partnerstvo s leteckými dopravcami, v rámci ktorého musia letiská i leteckí dopravcovia pracovať, a zdôraznili svoju pripravenosť konštruktívne sa angažovať. Uvedené skutočnosti poukazujú na to, že jednotlivé subjekty v odvetví majú odlišné pohľady na to, aké špecifické ustanovenia by mali obsahovať právne predpisy Spoločenstva. Útvary Komisie vymedzili niekoľko možností predstavujúcich rôzne formy právnych predpisov Spoločenstva. Odborný posudok Na základe otvorenej verejnej súťaže bola úloha hodnotenia vplyvu udelená externému poradcovi. Poradca preskúmal hospodársky a environmentálny vplyv návrhu smernice o letiskových poplatkoch. Možnosti politiky Útvary Komisie vymedzili nasledovné možnosti, ktoré predstavujú rôzne formy právnych predpisov Spoločenstva: Možnosť 1 Bez zásahu EÚ, status quo zostáva nezmenený. Možnosť 2 Scenár, v ktorom hlavní predstavitelia, teda leteckí dopravcovia a letiská vytvoria a prijmú dobrovoľné samoregulačné opatrenia v rámci celej EÚ s cieľom riešiť problémy, ktoré pociťuje jedna či druhá strana a ktoré sú zapríčinené chýbajúcimi dohodami a nedostatkom všeobecného pochopenia medzi stranami o najlepšom spôsobe vysporiadania sa s hlavnými spornými bodmi. Možnosť 3 Zavedenie právneho aktu Spoločenstva stanovujúceho všeobecný rámec, v ktorom by sa požadovalo, aby spôsob, akým sa určujú a odvádzajú letiskové poplatky, odrážal rad všeobecných zásad, ktoré by prevádzkovatelia letísk museli dodržiavať. O základnom rámci stanovenia poplatkov by sa rozhodlo na vnútroštátnej úrovni, ale každý takýto rámec a aj jeho uplatňovanie by musel byť v súlade so všeobecnými zásadami stanoveným na úrovni Spoločenstva. Všeobecné zásady by obsahovali okrem iného povinnú konzultáciu, nediskrimináciu v uplatňovaní letiskových poplatkov, aby sa zabezpečilo rovnocenné postavenie leteckých dopravcov, transparentnosť letiskového účtovníctva, ktoré umožňuje prehľad nákladov a výnosov na ročnej báze, možnosť, aby boli letiskové poplatky rozlíšené vzhľadom na rôznu úroveň kvality a na vnútroštátnej úrovni ustanovenie zodpovedného orgánu pre dohľad nad jednotným uplatňovaním zásad. Patrí sem aj možnosť prispôsobenia poplatkov vzhľadom na vplyv používaných lietadiel na životné prostredie. V tejto možnosti sa takisto zvažuje, akú úroveň prahu by bolo najlepšie uplatniť, t. j. či by sa smernica mala vzťahovať len na letiská určitej minimálnej veľkosti a ak áno, aká by táto minimálna veľkosť mala byť. Možnosť 4 Zavedenie právneho aktu Spoločenstva, v ktorom sa stanoví právny rámec na úrovni EÚ, v ktorom sa vyžaduje, aby sa letiskové poplatky určovali a odvádzali na základe jedného regulačného systému, ktorý by sa jednotne uplatňoval v celej EÚ a v ktorom by sa stanovila len jedna metóda ich výpočtu. Táto jednotná metóda by mohla byť vybraná z rôznych mechanizmov stanovovania poplatkov, ktoré v členských štátoch už existujú; možná je takisto aj kombinácia týchto mechanizmov (alebo ich jednotlivých prvkov). Do tejto možnosti patria aj prípadné úpravy na základe vplyvu na životné prostredie, ako sa opisuje v možnosti 3. Žiadna z uvedených možností nebola vylúčená. Analýza vplyvov Ak Spoločenstvo nepodnikne žiadne opatrenie, rozdiely v systéme spoplatňovania a ich základné princípy sa v členských štátoch naďalej zachovajú. Časom narastie napätie medzi letiskami a používateľmi letísk. Očakáva sa, že napätie zintenzívni pokračujúci trend privatizácie, čo povedie k zvýšeniu poplatkov. Ak kľúčové zúčastnené strany zavedú všeobecne platné pravidlá transparentnosti výdavkov, ako sa uvádza v možnosti 2, výrazná zmena úrovne letiskových poplatkov sa neočakáva. Predpokladá sa takisto väčšia štrukturálna konzistentnosť v celej EÚ. Môžu sa však objaviť určité prekážky pri vytváraní týchto všeobecných zásad na dobrovoľnom základe. Niektoré členské štáty nemusia byť ochotné nahradiť svoj hospodársky regulačný systém, ktorý bol zavedený v súlade s vnútroštátnymi politickými cieľmi, za dobrovoľný systém v rámci celej EÚ, ktorým by sa mohli schvaľovať poplatky stanovené podľa nákladov. V možnosti 3 sú niektoré všeobecné zásady stanovené v právnych predpisoch Spoločenstva. Neočakáva sa, že zásada povinnej konzultácie bude mať výrazný vplyv, keďže sa už uplatňuje vo väčšine členských štátov. Rovnaké zdôvodnenie platí aj v prípade zásady nediskriminácie, pretože právne predpisy Spoločenstva dnes obmedzujú možnosti diskriminácie zo strany letísk. Ani možnosť diferenciácie úrovne kvality letísk nebude mať výrazný vplyv na letiskové poplatky. Tlak na zníženie úrovne letiskových poplatkov však bude mať zásada transparentnosti, najmä v prípade letísk, ktoré sú súčasťou sietí. Administratívne náklady touto možnosťou vzrastú, pretože bude potrebné zriadiť nezávislý orgán dohľadu, ale rovnako sa tým zlepší fungovanie odvetvia letísk s nižšími letiskovými poplatkami. Očakáva sa, že zavedenie environmentálnych poplatkov bude mať obmedzený vplyv na životné prostredie. Možnosť 3 by mala celkovo vyvinúť tlak na zníženie úrovne letiskových poplatkov, no v tejto otázke pretrváva neistota. Očakáva sa však, že tento tlak na zníženie bude menej silný ako v možnosti 4, pretože je tam väčší priestor pre diferenciáciu na úrovni štátov. Možnosť 4 obsahuje záväznú cieľovú úroveň v rámci EÚ pre rentabilnú prevádzku letísk na základe komparatívnej analýzy nákladovej efektívnosti európskych letísk. Očakáva sa, že s touto možnosťou budú spojené značné administratívne náklady. Je potrebné, aby letiská zaviedli systém účtovania nákladov, ktorý si vyžaduje zavedenie jednotného systému účtovníctva na každom letisku. V prípade uplatnenia možnosti 4 sa na viacerých letiskách očakáva zvýšený dopyt. Zvýšenie dopytu po leteckej doprave bude mať negatívny vplyv na dopyt po iných druhoch dopravy, čo ovplyvní železničnú dopravu na stredné vzdialenosti, ktorá súperí s leteckou dopravou na krátke trasy a cestnou nákladnou dopravou. Zníženie poplatkov sa presúva na používateľov leteckej dopravy. Niektoré tarify sa znížia, najmä pre lety na krátke vzdialenosti. Tento následok sa však vyváži zvýšením poplatkov na letiskách s nižšími nákladmi. Porovnanie možností Na základe uvedených úvah sa dospelo k názoru, že možnosť 3 „všeobecný rámec spoločných zásad EÚ“ ponúka najlepší potenciál na implementáciu. Očakáva sa, že všetky možnosti zvýšia transparentnosť nákladov, čo používatelia považujú za dôležité a takisto napomôžu monitorovanie dodržiavania zásad štátnej pomoci. Očakáva sa, že možnosť 1 povedie k zvýšeniu napätia medzi letiskami a ich používateľmi, najmä v súvislosti s prebiehajúcou privatizáciou letísk v rámci EÚ. Zavedenie možnosti 2 bude náročné. Možnosť 3 nemá najväčší vplyv na efektivitu nákladov letísk. Pri možnosti 4 sa očakáva, že v tomto smere poskytne lepšie výsledky ako možnosť 3. Možnosť 4 však predstavuje značné ťažkosti pri jej implementácii a tiež sa očakáva, že bude predstavovať vyššie administratívne náklady. Nemalo by to byť dôvodom na priamu intervenciu Komisie a rovnako by to nebolo vždy v záujme užívateľov, keďže náklady nie sú jediným kritériom, ktoré je pre nich dôležité. Zavedenie environmentálnych poplatkov za oxidy dusíka (NOx) by spôsobilo veľa ťažkostí. Hoci by tento typ poplatkov výrazne prispel k zvyšovaniu povedomia leteckých dopravcov vzhľadom na miestne problémy s kvalitou ovzdušia, najmä ak by sa zaviedli na úrovni celej EÚ, priniesli by so sebou aj sériu konfliktov s inými environmentálnymi cieľmi, najmä pokiaľ ide o emisie CO2 a hluk. Monitorovanie a hodnotenie Komisia bude neustále monitorovať vývoj na vnútornom trhu leteckej dopravy a v pravidelných intervaloch vyhodnocovať vplyv nových právnych predpisov. Vplyv smernice na vzťah medzi letiskami a leteckými dopravcami sa bude hodnotiť najmä na základe: (i) prešetrovaní uskutočňovaných Komisiou; (ii) vypracovania výročných správ nezávislých orgánov dohľadu na vnútroštátnej úrovni. Tieto správy budú dôležitým ukazovateľom účinkov smernice na proces odvádzania letiskových poplatkov. [1] Strategické ciele 2005-2009; Európa 2010: Partnerstvo pre obnovu Európy Prosperita, solidarita a bezpečnosť KOM(2005) 12.