Povinnosťou využiť prijatú podporu na investície do politických cieľov podľa všeobecného nariadenia a zachovať priemernú úroveň verejných investícií za posledných päť rokov sa okrem toho zabezpečuje, že by sa mohol dosiahnuť cieľ navrhovaného nariadenia, a to zabezpečiť, aby sa veľkým asymetrickým otrasom neohrozila súdržnosť.

Návrh nariadenia o zriadení európskeho nástroja stabilizácie investícií (EISF) je jednou z iniciatív, pokiaľ ide o naplnenie výzvy na vytvorenie stabilizačnej funkcie, ktorá by pomohla zmierniť účinky asymetrických otrasov a zabrániť riziku negatívnych presahov, uvedenej v oznámení Komisie o nových rozpočtových nástrojoch pre stabilnú eurozónu v rámci EÚ. Stabilizačná funkcia je určená pre členské štáty eurozóny a mala by byť otvorená pre členské štáty mimo eurozóny, ktoré do mechanizmu výmenných kurzov II vstúpili na základe kladného rozhodnutia členov ERM II.

So zreteľom na tieto skutočnosti a za predpokladu, že členské štáty budú súhlasiť, existujú spôsoby na vytvorenie rozpočtových nástrojov na úrovni EÚ, ktoré môžu prispieť k stabilite eurozóny a zároveň prospieť EÚ ako celku. Na zabezpečenie ich úspechu a účinnosti a v záujme maximalizácie ich efektívnosti z pohľadu daňovníkov musia byť tieto nástroje vnímané v úplnej súčinnosti s ostatnými rozpočtovými nástrojmi existujúcimi v širšom rámci Únie. Na podpore makroekonomickej stabilizácie by sa okrem toho mohol v budúcnosti podieľať Európsky mechanizmus pre stabilitu (ďalej len „EMS“) alebo jeho právny nástupca v podobe Európskeho menového fondu, pokiaľ si to budú želať členské štáty eurozóny, ktoré sú jeho akcionármi.

Na podporu toho, aby mohli členské štáty eurozóny lepšie reagovať na rýchlo sa meniace hospodárske okolnosti a stabilizovať svoje hospodárstvo v prípade veľkých asymetrických otrasov, by sa mala vytvoriť stabilizačná funkcia. V dôsledku zjednotenia menovej politiky v priestore s jednotnou menou už zúčastnené členské štáty nemajú k dispozícii také nástroje makroekonomickej politiky, ako mali predtým. Krajiny sa líšia, pričom veľkosť a štruktúra hospodárstva má význam, pokiaľ ide o pravdepodobnosť, že krajiny budú vystavené otrasom. Kríza odhalila obmedzený rozsah prostriedkov dostupných pre jednotlivé členské štáty eurozóny na zmiernenie dosahu veľkých asymetrických otrasov, pričom niektoré z nich prišli o prístup na trhy, kde by mohli uspokojiť svoje finančné potreby. Vo viacerých prípadoch to viedlo k zdĺhavej recesii a negatívnym presahom do iných členských štátov.

Prehĺbenie HMÚ je dobré pre eurozónu aj pre EÚ ako celok. Integrovanejšia a výkonnejšia eurozóna by priniesla viac stability a prosperity pre všetkých v EÚ a zároveň by zabezpečila silnejšie postavenie európskeho hospodárstva na svetovej scéne. Účelom stabilizačnej funkcie, ktorá je jedným z nových rozpočtových nástrojov predstavených v oznámení Komisie, je riešiť niektoré osobitné potreby členských štátov eurozóny a štátov, ktoré smerujú k vstupu do eurozóny a zúčastňujú sa na mechanizme výmenných kurzov uvedenom v článku 140 ods. 1 ZFEÚ, pričom treba mať na zreteli ich širšie potreby a ambície v pozícii členských štátov EÚ. Tento účel je spojený so snahou maximalizovať synergie medzi existujúcimi a budúcimi nástrojmi, ktoré Komisia predstaví v máji 2018 ako súčasť svojich návrhov týkajúcich sa viacročného finančného rámca EÚ na obdobie po roku 2020.

Európska pridaná hodnota je ústrednou témou diskusie o európskych verejných financiách. Zdroje EÚ by sa mali použiť na financovanie európskych verejných statkov. Z takýchto statkov má prospech EÚ ako celok, a nijaký členský štát osamote ich nedokáže zabezpečiť efektívne. V súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality by EÚ mala prijímať opatrenia, ak ponúka lepšiu hodnotu za každé euro daňovníka v porovnaní s opatreniami prijatými na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni.

Hospodárska stabilita hospodárskej a menovej únie (HMÚ) a členských štátov, ktoré prijali euro, má rozmer týkajúci sa celej Únie. Členské štáty eurozóny sú navzájom hospodársky úzko prepojené. Malo by sa zabrániť tomu, aby hospodárske otrasy a významný hospodársky pokles vyústili do hlbšej a širšej stresovej situácie s negatívnym vplyvom na hospodársku a sociálnu súdržnosť. Vzhľadom na štruktúru HMÚ s centralizovanou jednotnou menovou politikou, ale s decentralizovanou fiškálnou politikou na vnútroštátnej úrovni, však členské štáty eurozóny nie sú dostatočne schopné samostatne zmierniť veľké asymetrické otrasy. Treba posilniť dostupnosť nástrojov v prípadoch, keď HMÚ čelí kritickým problémom pri akomkoľvek veľkom narušení hospodárstva v jednotlivých členských štátoch. Hoci členské štáty mimo eurozóny sú naďalej zodpovedné za svoju vnútroštátnu menovú politiku a politiku výmenného kurzu, tie členské štáty, ktoré v blízkej budúcnosti prijmú euro a v rámci plnenia svojich záväzkov týkajúcich sa dosiahnutia hospodárskej a menovej únie sa zúčastňujú na mechanizme výmenných kurzov (ERM II), v skutočnosti vo svojej politike výmenného kurzu a v menovej politike už sú takisto obmedzované. V dôsledku finančnej a následnej hospodárskej krízy v eurozóne sa ukázali výrazné obmedzenia vo fungovaní automatických fiškálnych stabilizátorov a diskrečných opatrení fiškálnej politiky na vnútroštátnej úrovni, a to aj v členských štátoch s nízkou úrovňou verejného dlhu a zdanlivo zdravými verejnými financiami. Viedlo to k procyklickej štruktúre fiškálnych politík, čo bolo škodlivé pre kvalitu verejných financií, a najmä pre verejné investície. Zo sledu udalostí takisto vyplýva, že v súvislosti so zabezpečením stabilizácie v nepriaznivej hospodárskej situácii sa na jednotnú menovú politiku môže klásť príliš veľká záťaž. Z týchto zistení vyplýva potreba zriadenia spoločného nástroja na úrovni Únie na zmiernenie takýchto otrasov s cieľom zabrániť prehlbovaniu rozdielov v makroekonomickej výkonnosti medzi členskými štátmi eurozóny a tiež členskými štátmi mimo eurozóny, ktoré sa zúčastňujú na mechanizme výmenných kurzov (ERM II), ktoré ohrozujú hospodársku a sociálnu súdržnosť.

Prvou podmienkou je, že osobitné opatrenia musia prispievať k posilneniu hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti. V navrhovanom nariadení sa stanovuje zoštíhlený rámec, ktorý umožňuje poskytnutie finančnej pomoci členským štátom eurozóny a členským štátom mimo eurozóny, ktoré sa zúčastňujú na mechanizme výmenných kurzov (ERM II), na podporu oprávnených verejných investícií vo forme úverov a úrokových dotácií s cieľom zmierniť veľký asymetrický otras v záujme posilnenia súdržnosti. Tento nástroj je doplnkovým nástrojom, ktorý prijímateľským členským štátom pomáha zachovať verejné investície podporujúce rast v prípade makroekonomickej nestability. To zasa pomáha zmierniť hospodársku úpravu v dotknutých členských štátoch eurozóny a pomáha im v návrate na cestu udržateľného rastu namiesto prehlbovania a predlžovania recesie, ktorá negatívne ovplyvňuje ich hospodársku a sociálnu súdržnosť. Nástroj by sa mal aktivovať v prípade veľkého asymetrického otrasu v členskom štáte alebo vo viacerých členských štátoch, keď sa naplnia limity iných mechanizmov a vnútroštátnych politík, a mali by sa naň vzťahovať prísne kritériá oprávnenosti na základe rámca Únie pre fiškálny a makroekonomický dohľad. Na to, aby bola podpora v rámci nástroja účinná, mala by sa okrem toho nasmerovať na podporu oprávnených verejných investícií, ktorými sa podporia témy v rámci EŠIF. Riešenie účinkov veľkého asymetrického otrasu týmito nástrojmi prostredníctvom podpory zachovania úrovne verejných investícií tak prispieva k posilneniu hospodárskej a sociálnej súdržnosti.

Takisto je dôležité pripomenúť, že nástroj EISF zriadený podľa navrhovaného nariadenia by sa mal považovať za prvý krok v postupnom vývoji dobrovoľného poistného mechanizmu na účely makroekonomickej stabilizácie. Tento mechanizmus by sa zakladal na dobrovoľných príspevkoch členských štátov eurozóny a mohol by mať kapacitu na prijímanie úverov. Preskúmanie navrhovaného nariadenia sa predpokladá po piatich rokoch od nadobudnutia účinnosti nariadenia s cieľom posúdiť a riešiť možné otázky, ktoré v tejto súvislosti vzniknú.

Cieľ tohto navrhovaného nariadenia nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni jednotlivých členských štátov, ale z dôvodu rozsahu opatrenia ho možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie v súlade s článkom 5 ods. 3 ZEÚ.

•Proporcionalita

Cieľom návrhu je podpora verejných investícií s cieľom posilniť súdržnosť v členských štátoch, ktoré čelia veľkému asymetrickému otrasu. V návrhu sa stanovuje zjednodušený rámec na poskytovanie finančnej pomoci v podobe úverov a úrokových dotácií. Nástroj je doplnkovým nástrojom popri existujúcich nástrojoch Únie na financovanie zamestnanosti, rastu a investícií, vnútroštátnych fiškálnych politikách, ale aj nástrojoch finančnej pomoci na riešenie krízových situácií, ako sú EFSM a EMS. Rozhodovací postup umožňuje Komisii jednoduché a pohotové mobilizovanie a vyplatenie podpory po splnení jasne vymedzených kritérií oprávnenosti a aktivácie, ako aj kritéria na určenie verejných investícií, ktoré sa majú podporiť. Návrh zároveň neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, ktorým je riešenie veľkého asymetrického otrasu prostredníctvom podpory verejných investícií. Na každú podporu v rámci navrhovaného nástroja sa vzťahujú prísne kritériá oprávnenosti založené na dodržiavaní rozhodnutí a odporúčaní rámca Únie pre fiškálny a makroekonomický dohľad a jasne vymedzené kritériá aktivácie založené na aktivačnom mechanizme, v ktorom sa zohľadňujú dvojaké údaje o nezamestnanosti. Prijímateľský členský štát je okrem toho povinný použiť získanú pomoc na oprávnené verejné investície na podporu politických cieľov všeobecného nariadenia. Plánuje sa zaviesť kontrolný a nápravný mechanizmus. Výška úverov a úrokové dotácie sa určia na základe vzorca, v ktorom sa náležite zohľadňuje maximálna úroveň oprávnených verejných investícií, ktoré sa môžu podporiť, a závažnosť veľkého asymetrického otrasu. S cieľom zabezpečiť, aby podmienky na úverovú podporu z tohto nástroja spĺňalo čo najviac členských štátov, sa okrem toho stanovuje strop, ktorý závisí od zostávajúcich prostriedkov, ktoré sú k dispozícii v rozpočte EÚ. Úrokové dotácie pokrývajú úrokové náklady, ktoré členským štátom vznikli v súvislosti s úvermi poskytnutými v rámci tohto nástroja. V záujme zvýšenia vplyvu verejných investícií a potenciálnej podpory v rámci tohto systému sa napokon plánuje zaviesť postup na zvýšenie kvality systémov a postupov členských štátov v oblasti verejných investícií.

•Výber nástroja

Tento akt má podobu nariadenia, pretože sa ním vytvára nový nástroj, ktorý prispieva k makroekonomickej stabilizácii, pričom akt musí byť záväzný v celom rozsahu a priamo uplatniteľný vo všetkých členských štátoch.

3.VÝSLEDKY HODNOTENÍ EX POST, KONZULTÁCIÍ SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI A POSÚDENÍ VPLYVU

•Získavanie a využívanie odborných znalostí

Posúdenie navrhovaného mechanizmu sa opieralo najmä o interné odborné znalosti. Na posúdenie potenciálnej činnosti stabilizačnej funkcie alebo poistného mechanizmu sa uskutočnili simulácie založené na údajoch z minulosti (z rokov 1985 až 2017). Tento prístup je v súlade s normami literatúry na túto tému (Carnot a kol., 2017; Arnold a kol., 2018; Claveres a Stráský, 2018). Stabilizačný vplyv stabilizačnej funkcie aj poistného mechanizmu sa posudzuje prostredníctvom simulácií makroekonomického modelu (model QUEST vypracovaný Komisiou, ktorý sa často používa na posúdenie vplyvu politických reforiem). Výsledky sú v súlade s podobným posúdením, ktoré vykonal MMF (Arnold a kol., 2018). Vo všeobecnejšej rovine sa náležite zohľadnila relevantná hospodárska a politická literatúra zameraná na odôvodnenie stabilizačnej funkcie. Rovnako aj prebiehajúce diskusie na úrovni Únie.

•Posúdenie vplyvu

Návrh je podporený posúdením vplyvu. Výbor pre kontrolu regulácie k nemu 27. apríla 2018 vydal kladné stanovisko s výhradami. [je potrebné vložiť hypertextový odkaz na stanovisko výboru pre kontrolu regulácie] Otázky, ktoré nastolil výbor pre kontrolu regulácie, sa riešili v revidovanom znení pracovného dokumentu útvarov Komisie o posúdení vplyvu [je potrebné vložiť hypertextový odkaz na stanovisko výboru pre kontrolu regulácie]. Ďalej sa rozpracoval opis hlavnej možnosti politiky a vzájomného vzťahu s inými nástrojmi vrátane zloženia a režimu financovania. Záver týkajúci sa uprednostňovanej možnosti sa teraz predstavuje podrobnejšie. Zmeny, ktoré sa vykonali v nadväznosti na stanovisko výboru pre kontrolu regulácie, sa podrobnejšie uvádzajú v osobitnej prílohe v pracovnom dokumente útvarov Komisie o posúdení vplyvu.

V posúdení vplyvu sa okrem možnosti 1, ktorou je zachovanie súčasného stavu, skúmali tri možnosti politiky pre stabilizačnú funkciu:

Možnosť 2 zodpovedá systému prijímania a poskytovania úverov zameranému na verejné investície. Ústredný sprostredkovateľ, t. j. Európska únia, by členským štátom zasiahnutým veľkými otrasmi poskytoval úvery spolu s obmedzenými grantmi na zachovanie činnosti v oblasti verejných investícií. Táto možnosť do veľkej miery zodpovedá návrhu Komisie, pokiaľ ide o európsky nástroj stabilizácie investícií.

Možnosť 3 je poistný mechanizmus. Vo fonde by sa zhromažďovali pravidelné príspevky, najmä v normálnom a priaznivom hospodárskom období, alebo vlastný zdroj. Ak by bol členský štát zasiahnutý veľkým otrasom, mohol by využiť podporu v podobe vyplácania/grantov. Na zabezpečenie dôveryhodnej a nepretržitej prevádzky by pravdepodobne bola potrebná obmedzená kapacita na prijímanie úverov.

Možnosť 4 je účelový rozpočet eurozóny. Spoločný rozpočet by primárne nebol zameraný na stabilizáciu hospodárstva, ale skôr na poskytovanie európskych verejných statkov. Využívanie cyklických príjmov (napr. daň z príjmu právnických osôb) a proticyklických výdavkov (napr. dávky v nezamestnanosti) by napriek tomu prispievalo k makroekonomickej stabilizácii prostredníctvom automatických stabilizátorov na úrovni EÚ. Okrem toho možno očakávať diskrečné prvky, ktorými by sa mohli ďalej podporovať stabilizačné vlastnosti.

Európsky nástroj stabilizácie investícií (možnosť 2) by prispieval k cieľu súdržnosti tým, že by poskytoval finančnú podporu v prípade veľkého asymetrického otrasu, ktorý zasiahol členský štát. Táto podpora by bola zameraná na verejné investície v prioritných odvetviach a bola by podmienená aktivačnými podmienkami a podmienkami oprávnenosti hospodárstva. Poskytovaním tejto podpory sa zabezpečí silný podnet na ochranu kľúčových verejných investícií, a tým aj zachovanie primeranej úrovne výdavkov, ktoré sú nevyhnutné pre budúci rast hospodárstva. Takýmto systémom by sa podporili výsledky v ostrom kontraste s minulou krízou, keď sa v niektorých krajinách výrazne obmedzili verejné investície. Vplyv makroekonomickej stabilizácie v rámci tejto možnosti je obmedzený tým, že podpora má formu úveru. V prípade veľkého otrasu by dotknutý členský štát stále čelil kompromisu medzi podpornou činnosťou prostredníctvom deficitných výdavkov a kontrolou nárastu svojho verejného dlhu. Tento kompromis by sa však zmiernil, keďže členskému štátu by sa poskytol prístup k lacnejšiemu financovaniu než na trhu. Poskytnutie finančných prostriedkov EÚ môže okrem toho znamenať silný signalizačný účinok pre účastníkov trhu, ktorý môže pôsobiť ako katalyzátor, pokiaľ ide o zabránenie strate prístupu na trh a o plnohodnotný program finančných úprav. Táto možnosť je v súlade s požiadavkou, že nesmie ísť o trvalé transfery, keďže úvery sú vo svojej podstate formou dočasnej podpory a dotknutý členský štát je zo zákona povinný ich splatiť. Táto podmienka je osobitne dôležitá. Pokiaľ ide o potrebu a formu stabilizačnej funkcie, názory zainteresovaných strán sa v tomto bode naďalej rozchádzajú, najmä vzhľadom na obavy týkajúce sa neutrality medzi krajinami. Možnosť 2 tak môže byť, aspoň v blízkej budúcnosti, politicky uskutočniteľnejšia.

Poistným mechanizmom (možnosť 3) by sa zabezpečilo vyplácanie významných súm v prípade veľkého asymetrického otrasu, ktorý zasiahol členský štát, a to na základe aktivačných podmienok a podmienok oprávnenosti hospodárstva. Týmto vyplácaním poistného by sa výrazne obmedzil krátkodobý kompromis, ktorému dotknuté členské štáty čelia medzi podpornou činnosťou a kontrolou nárastu svojich dlhov a deficitov. Vyplácaním by sa preto dopĺňali vnútroštátne automatické stabilizátory v nepriaznivej situácii. Uľahčilo by sa ním vykonávanie plynulejšej a viac proticyklickej fiškálnej politiky počas celého cyklu, čo by bolo prospešné aj z hľadiska kvality vnútroštátnych verejných financií a zabránenia výkyvom v oblasti verejných investícií. V závislosti od nastavenia jej parametrov sa touto možnosťou môže zabezpečiť významný vplyv na stabilizáciu dopytu, a to aj v prípade obmedzenej výšky príspevkov. Možnosť 3 je však pomerne náročná na zosúladenie s cieľom neutrality medzi krajinami, keďže niektoré členské štáty by mohli mať prospech z častejšieho vyplácania alebo vyplácania vo väčšej výške ako iné členské štáty, napríklad preto, lebo ich hospodárstva čelia kolísavejším cyklom. Na zlepšenie cieľa neutrality krajín by mohli byť dôležité niektoré koncepčné prvky, ako sú vyššie príspevky v priaznivom období (ktorými by sa zabezpečilo, aby nestabilné hospodárstva prispeli viac, a urýchlila by sa tvorba rezerv) a určitá forma hodnotenia skúseností (príspevky upravené v závislosti od ich využitia v minulosti). Zdá sa však, že podpora zainteresovaných strán, pokiaľ ide o túto možnosť, je v tejto fáze nejednotná, keďže niektoré zainteresované strany môžu mať dojem, že zahŕňa priveľa rizík a presahuje rámec primeranej reakcie na aktuálne výzvy.

Rozpočet eurozóny (možnosť 4) by prispel k stabilizácii veľkých otrasov prostredníctvom automatických fluktuácií s cyklom príjmov a/alebo výdavkov tohto rozpočtu. Účinnosť uvedeného mechanizmu závisí od cyklickej citlivosti zloženia rozpočtu a od jeho veľkosti. Dôsledky možnosti 4 by do určitej miery presahovali rámec zabezpečenia stabilizačnej funkcie, keďže úplný rozpočet znamená, že právomoci prideľovania na strane príjmov a na strane výdavkov sa presúvajú z vnútroštátnej na európsku úroveň k súčasnému rozpočtu EÚ. Zriadenie takéhoto rozpočtu by si preto vyžadovalo silnú politickú vôľu a konsenzus. Na posúdenie jeho obsahu a zvýšenie jeho politickej prijateľnosti by boli potrebné ďalšie úvahy a diskusie.

Treba pripomenúť, že jednotlivé možnosti politiky sa navzájom nevylučujú a môžu sa kombinovať. V tejto fáze je uprednostňovanou možnosťou európsky nástroj stabilizácie investícií (možnosť 2). Bol by dôležitým príspevkom k cieľom uvedeným v oddiele 4 správy o posúdení vplyvu. Komisia ho preto ponechala ako súčasť svojho návrhu. Poistný mechanizmus (možnosť 3) môže ponúknuť veľmi účinné stabilizačné vlastnosti a ak by bol vhodne navrhnutý, mohol by byť v súlade so zásadou neutrality krajín. Na posúdenie jeho životaschopnosti a na zvýšenie jeho politickej prijateľnosti sú však potrebné ďalšie úvahy a diskusie. Poistným mechanizmom by sa výrazne posilnila štruktúra HMÚ, bol by teda veľmi cenný. Aj keď Komisia v tejto fáze nepredkladá formálny návrh, poistný mechanizmus by sa mal považovať za súčasť stabilizačnej funkcie ako balíka, ktorou sa navyšuje a dopĺňa možnosť 2. Takýmto balíkom by sa vytvoril ucelený súbor umožňujúci výraznú stabilizáciu. Možnosť 4 môže ponúknuť určité stabilizačné vlastnosti, ktorých rozsah do veľkej miery závisí od jej veľkosti a zloženia, na posúdenie jej obsahu a zvýšenie jej politickej prijateľnosti sú však potrebné ďalšie úvahy a diskusie.