PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o monitorovaní, nahlasovaní a overovaní emisií oxidu uhličitého z námornej dopravy a o zmene nariadenia (EÚ) č. 525/2013 /* SWD/2013/0236 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o monitorovaní, nahlasovaní a overovaní emisií oxidu uhličitého z námornej dopravy a o zmene nariadenia (EÚ) č. 525/2013 1. VYMEDZENIE PROBLÉMU Európska únia je pevne odhodlaná dosiahnuť cieľ v oblasti ochrany klímy týkajúci sa obmedzenia globálneho rastu priemernej teploty na menej ako 2 stupne Celzia v porovnaní s predindustriálnou úrovňou. Na tento účel je jedným z hlavných cieľov iniciatívy Európa 2020: stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu[1] zníženie emisií skleníkových plynov najmenej o 20 % v porovnaní s úrovňami v roku 1990 alebo o 30 % za priaznivých podmienok[2]. Podľa týchto právnych predpisov EÚ v oblasti klímy a energetiky[3] by mali k dosiahnutiu tohto znižovania emisií prispievať všetky sektory hospodárstva vrátane sektora medzinárodnej námornej lodnej dopravy. Medzinárodná lodná doprava je jediným sektorom a spôsobom prepravy, ktorý na úrovni EÚ ešte nie je zahrnutý do cieľa znižovania emisií. Napriek zvýšeniu energetickej efektívnosti lodí vrátane zvýšenia energetickej efektívnosti dosiahnutej zavedením indexu energetickej efektívnosti konštrukčného riešenia (EEDI)[4] sa očakáva, že celkové emisie skleníkových plynov v EÚ z námornej dopravy sa budú naďalej zvyšovať. Očakáva sa, že emisie CO2 súvisiace s činnosťami európskej námornej dopravy (vrátane trás v rámci EÚ, plavieb do EÚ a plavieb z EÚ) dosiahnu v roku 2020 úroveň 210 Mt CO2 (+8 % v porovnaní s rokom 2005), v roku 2030 úroveň 223 Mt CO2 (+15 % v porovnaní s rokom 2005) a v roku 2050 úroveň 271 Mt CO2 (+39 % v porovnaní s rokom 2005)[5]. Emisie skleníkových plynov z námornej dopravy priamo súvisia so spotrebou paliva, pričom palivo predstavuje až 33 – 63 % prevádzkových nákladov lodí[6]. Následne by nepretržitý rast cien palív za posledné roky mal viesť k prijatiu technologických prostriedkov na zvýšenie energetickej efektívnosti lodí a napokon k zníženiu emisií skleníkových plynov v porovnaní s vývojom za nezmenených okolností. Z najnovšieho výskumu[7] však vyplýva, že niektoré opatrenia na znižovanie CO2 v sektore námornej dopravy sa nevykonávajú. Celkové náklady mnohých týchto opatrení sú negatívne – t. j. úspory paliva sú pri nich vyššie ako náklady na požadované investície. Nevykonávajú sa čiastočne z dôvodu trhových prekážok. Hlavnými zistenými prekážkami sú i) nedostatok informácií, ii) nejednotná motivácia a iii) prístup k finančným prostriedkom. Z tohto dôvodu platí, že aj pokiaľ je cena paliva v zásade hlavným podnetom pre znižovanie emisií, nemôže zabezpečiť využitie plného potenciálu znižovania emisií v sektore námornej dopravy. Okrem toho platí, že každá politika, ktorá vedie k znižovaniu emisií CO2, vedie aj k významným úsporám paliva. Aj v prípade odstránenia trhových prekážok sa očakáva, že emisie CO2 z námornej dopravy súvisiace s EÚ ďalej porastú. V skutočnosti hlavným podnetom pre rast emisií CO2 je rast svetového obchodu. 2. Ciele Očakáva sa, že medzinárodná námorná doprava prispeje k dosiahnutiu cieľa vymedzeného v stratégii EÚ 2020 a v jej hlavných iniciatívach. Presnejšie by mala dosiahnuť konkrétny cieľ bielej knihy Komisie o doprave, a to zníženie emisií CO2 v EÚ z lodných palív v námornom sektore o 40 % (ak je to možné, o 50 %) do roku 2050 v porovnaní s úrovňami v roku 2005. Okrem toho v rámci cieľov stratégie EÚ 2020 Európska rada[8] zistila, že opatrenia na boj so zmenou klímy vytvoria príležitosti rastu a zamestnanosti vďaka získavaniu odborných poznatkov v oblasti ekologicky efektívnych technológií. Ciele politiky preto podporujú technologický rozvoj prostredníctvom podpory neustálych inovácií v odvetviach súvisiacich s námorným sektorom v EÚ. Navyše v dôsledku globálnej povahy námorného sektora sa vždy uprednostňuje medzinárodná právna úprava. Ďalším významným konkrétnym cieľom pre EÚ je preto rozvinúť regionálne politiky, ktoré by mohli podporovať proces Medzinárodnej námornej organizácie (IMO) a/alebo ktoré by mohli presadzovať opatrenia na znižovanie emisií v námornom sektore v rámci EÚ a na celom svete. 3. Analýza subsidiarity Opatreniami na úrovni EÚ by bolo možné výrazne znížiť emisie CO2 z celosvetovej námornej dopravy. Emisie CO2 súvisiace s plavbami z prístavov a do prístavov EÚ v roku 2012 predstavovali 180 Mt CO2, t. j. približne pätinu emisií z celosvetovej námornej dopravy[9]. Tento údaj zahŕňa plavby v rámci EÚ, plavby z prístavov EÚ do prvého prístavu zastavenia mimo EÚ a plavby z posledného prístavu zastavenia mimo EÚ do prvého prístavu v EÚ. Opatrenia na úrovni EÚ budú efektívnejšie ako opatrenia na úrovni členských štátov vzhľadom na významný európsky rozmer lodnej dopravy, pričom 90 % zastavení v prístavoch členských štátov EÚ sa týka lodí plaviacich sa z prístavu alebo do prístavu, ktorý sa nachádza v inom členskom štáte EÚ. Navyše opatreniami na úrovni EÚ by bolo možné zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže na vnútornom trhu prostredníctvom zavedenia rovnakých environmentálnych obmedzení na lode, ktoré sa zastavujú v prístavoch EÚ. Na záver možno poznamenať, že opatreniami na úrovni EÚ sa zabezpečí, aby sa poskytované informácie o skleníkových plynoch harmonizovali na úrovni EÚ, čo by prispelo k odstráneniu trhovej prekážky týkajúcej sa nedostatku informácií. 4. Možnosti politiky 4.1. Výber možností politiky Keďže návrh EÚ má byť predchodcom medzinárodného nariadenia, je dôležité opierať sa o možnosti politiky prezentované na medzinárodných fórach. Posudzované možnosti politiky preto vychádzajú z existujúceho návrhu IMO. Vzhľadom na medzinárodný vývoj a napriek tomu, že táto analýza je zameraná na celú škálu opatrení vrátane trhových opatrení, podpredseda Kallas a komisárka Hedegaardová 1. októbra 2012 ohlásili, že sa opatrenia EÚ budú realizovať v niekoľkých krokoch. Prvým krokom bude monitorovanie a nahlasovanie emisií CO2 z medzinárodnej námornej dopravy. V súlade s týmto krokom sa posúdil vplyv monitorovania a nahlasovania emisií CO2 ako nezávislého politického opatrenia, a to napriek skutočnosti, že takýto systém je predpokladom každej možnosti politiky. 4.2. Opis posudzovaných možností politiky 4.2.1. Možnosť č. 1: Základný scenár V rámci tejto možnosti sa berú do úvahy iba existujúce politiky a právne nástroje. Preto sa neočakáva, že by táto možnosť viedla k odstráneniu akýchkoľvek trhových prekážok. V rámci tejto možnosti sa nezohľadňuje skutočnosť, že podľa článku 24 smernice 2003/87/ES môžu členské štáty v súčasnosti zahrnúť svoje činnosti alebo zariadenia (t. j. lode alebo prístavy) do systému EU ETS. Žiadny členský štát zatiaľ túto možnosť nevyužil. 4.2.2. Možnosť č. 2: Monitorovanie, nahlasovanie a overovanie emisií na základe spotreby paliva Monitorovaním, nahlasovaním a overovaním emisií sa na základe spotreby paliva zabezpečia presné informácie o množstve emisií CO2 danej lode. Rieši sa teda trhová prekážka súvisiaca s nedostatkom informácií. Neriešia sa však zlyhania trhu spojené s nejednotnou motiváciou a s prístupom k finančným prostriedkom. V prípade tejto možnosti monitorovanie, nahlasovanie a overovanie vykonávajú lode na základe spotreby paliva. Informácie o emisiách CO2 sa verejne sprístupnia s cieľom motivovať k zvyšovaniu energetickej efektívnosti. 4.2.3. Možnosť č. 3: Poplatok za emisie 4.2.3.1. Podmožnosť 3a: Poplatok za predaj lodného paliva Táto možnosť vychádza z existujúceho monitorovania, nahlasovania a overovania emisií na základe predaja palív[10]. Obmedzenie emisií CO2 sa dosiahne prostredníctvom platby príspevku do fondu (v EUR/tCO2). Za použitie príjmov by niesol zodpovednosť členský štát, ktorý poplatok vyberá. V takom prípade by sa tieto príjmy mohli teoreticky použiť na odstránenie trhovej prekážky súvisiacej s prístupom k finančným prostriedkom. 4.2.3.2. Podmožnosť 3b: Daň z emisií zo spotrebovaného paliva Touto možnosťou by sa vyriešili dve trhové prekážky: nedostatok informácií a nejednotná motivácia. Získané príjmy v zásade plynú do štátneho rozpočtu. Členské štáty však teoreticky môžu na odstránenie trhových prekážok, pokiaľ ide o prístup k finančným prostriedkom, zaviesť iné nástroje/opatrenia. Jedine v takom prípade by táto možnosť mohla riešiť všetky trhové prekážky. Monitorovanie, nahlasovanie a overovanie emisií vykonávajú lode na základe spotreby paliva (ako v prípade možnosti č. 2). Obmedzenie emisií CO2 sa dosiahne prostredníctvom platby dane za každú tonu emitovaného CO2 s cieľom motivovať k znižovaniu emisií. 4.2.3.3. Podmožnosť 3c: Kompenzačný fond založený na príspevkoch Táto možnosť by riešila všetky trhové prekážky. Monitorovanie, nahlasovanie a overovanie vykonávajú lode na základe spotreby paliva (ako v prípade možnosti č. 2). Obmedzenie emisií CO2 sa dosiahne prostredníctvom fixného dobrovoľného príspevku (v EUR/tCO2) s cieľom motivovať k znižovaniu emisií. V námornom sektore je bežnou praxou zakladať fondy na riešenie environmentálnych problémov. Mohol by sa založiť celoúniový fond zodpovedný za vyberanie príspevkov a recykláciu príjmov. Predpokladom by bolo zavedenie doplňujúceho nástroja (napr. obmedzenia rýchlosti atď.) na zabezpečenie účasti v kompenzačnom fonde založenom na príspevkoch ako nástroja, ktorý je pre lode atraktívnejší[11]. 4.2.4. Možnosť č. 4: Systém obchodovania s emisiami (ETS) v námornom sektore Všetky podmožnosti zvažované v rámci systému ETS by riešili trhové prekážky súvisiace s dostupnosťou informácií a nejednotnou motiváciou. Okrem toho by systém ETS formou aukcií mohol riešiť aj trhovú prekážku súvisiacu s prístupom k finančným prostriedkom, ak sa zavedú primerané nástroje/opatrenia s cieľom odstrániť tieto trhové prekážky. Monitorovanie, nahlasovanie a overovanie emisií vykonávajú lode na základe spotreby paliva (ako v prípade možnosti č. 2). Obmedzenie emisií CO2 sa dosiahne prostredníctvom stanovenia cieľa zníženia emisií CO2. Ak povolené kvóty schválené na odovzdanie predstavujú iba nové kvóty vytvorené pre sektor námornej dopravy, systém sa nazýva uzavretý systém. V opačnom prípade sa považuje za otvorený systém. Kvóty možno udeliť bezplatne alebo sa s nimi môže obchodovať formou aukcií. Tieto rôzne podmožnosti sa zvažujú na účely tohto posúdenia vplyvu. 4.2.5. Možnosť č. 5: Kompenzačný fond založený na cieľoch Táto možnosť by riešila všetky trhové prekážky. Monitorovanie, nahlasovanie a overovanie emisií vykonávajú lode na základe spotreby paliva (ako v prípade možnosti č. 2). Celá flotila musí splniť cieľ zníženia emisií. Na účely tohto posúdenia vplyvu sa predpokladá, že cieľ bude v systéme obchodovania s emisiami v námornom sektore stanovený na rovnakej úrovni (možnosť č. 4). Súlad sa zabezpečí prostredníctvom povinnosti „kompenzačného fondu“ (ktorý reprezentuje celú flotilu) odovzdať kompenzácie príslušnému orgánu podľa emisií v sektore námornej dopravy nahlásených za predchádzajúci rok. Tento „kompenzačný fond“ preberie zodpovednosť za emisie všetkých lodí, ktoré sa plavia do prístavov EÚ. Každá loď, ktorá sa plaví do prístavu EÚ, musí byť členom tohto fondu. 5. Posúdenie vplyvov Hoci je cieľ stanovený na rok 2050, ekonomické, environmentálne a sociálne posúdenie sa vykonalo do roku 2030 vzhľadom na neistý vývoj celosvetového hospodárstva v dlhodobom horizonte. 5.1. Vplyvy na životné prostredie Všetky analyzované možnosti, s výnimkou základného scenára, zabezpečia zníženie emisií (tabuľka 1 uvedená ďalej). Tabuľka 1: Zníženie emisií do roku 2030 || Emisie do roku 2030 (Mt CO2) || V porovnaní so základným scenárom || Kumulatívne zníženie emisií do roku 2030 (Mt CO2) Možnosť č. 1 – Základný scenár || 223,0 || – || – Možnosť č. 2 – Monitorovanie na základe spotreby paliva || 218,5 || – 2 % || 55,9 Možnosť č. 3 – Poplatok za emisie || || || 3a – Poplatok za predaj lodného paliva || 217,0 || – 3 % || 40,1 3b – Daň z emisií zo spotrebovaného paliva || 186,8 || – 16 % || 335,4 3c – Kompenzačný fond založený na príspevkoch || 186,8 || – 16 % || 335,4 Možnosť č. 4 – ETS v námornom sektore || || || Uzavretý ETS || 175,7 || – 21 % || 377,1 Otvorený ETS s bezplatným prideľovaním || 186,7 || – 16 % || 333,8 Otvorený ETS s plným obchodovaním formou aukcií || 186,8 || – 16 % || 336,3 Možnosť č. 5 – Kompenzačný fond založený na cieľoch || 186,8 || – 16 % || 336,3 Zdroj: AEA Technology a i., 2012. Zníženie emisií zabezpečené uzavretým systémom ETS (možnosť 4a) je v súlade s cieľom bielej knihy Komisie o doprave. Zníženie emisií zabezpečené možnosťami pri otvorenom systéme ETS (4b a 4c) a prostredníctvom kompenzačného fondu založeného na cieľoch (možnosť č. 5) by takisto mohla byť v súlade s cieľom bielej knihy Komisie o doprave, ak by majitelia lodí a prevádzkovatelia lodí nakupovali kredity na emisie mimo sektora, ktoré sú poskytované v rámci systému obchodovania s emisiami, kde je určený ich maximálny strop. Pri všetkých ostatných možnostiach sa nedosiahne zabezpečenie zníženia emisií v súlade s cieľom bielej knihy Komisie o doprave. 5.2. Hospodársky vplyv Všetky analyzované možnosti politiky, s výnimkou základného scenára, zabezpečia významnú úsporu paliva. Okrem monitorovania na základe spotreby paliva by možnosti politiky viedli k malému dodatočnému kapitálu a prevádzkovým nákladom. S výnimkou poplatku za predaj lodného paliva sú tieto dodatočné náklady kompenzované zníženými nákladmi na palivá, čo povedie k výraznej celkovej čistej úspore na úrovni až 52 miliárd EUR do roku 2030 v danom sektore[12]. Tabuľka 2: Dodatočné náklady možností politiky v porovnaní so základným scenárom do roku 2030, súkromná diskontná sadzba (10 %), negatívne čísla vyjadrujú úsporu nákladov Dodatočné náklady v porovnaní so základným scenárom do roku 2030 || Kapitálové náklady || Prevádzkové náklady (okrem nákladov na palivo) || Náklady na palivo || Náklady na emisie oxidu uhličitého || Celkové náklady Monitorovanie na základe spotreby paliva || Hodnota (mld. EUR) || – || + 0,6 || – 9,4 || – || – 8,8 Percento || – || + 0,3 % || – 2,0 % || – || + -0,6 % Poplatok za predaj lodného paliva || Hodnota (mld. EUR) || + 2,5 || + 1,6 || – 4,8 || + 66,7 || + 66,0 Percento || + 0,4 % || + 0,5 % || – 0,8 % || – || + 4,5 % Daň z emisií || Hodnota (mld. EUR) || + 2,9 || + 0,03 || – 55,9 || + 26,1 || – 26,9 Percento || + 0,5 % || + 0,01 % || – 9,6 % || – || + 1,8 % Kompenzačný fond založený na príspevkoch || Hodnota (mld. EUR) || + 2,9 || + 0,03 || – 55,9 || + 26,1 || – 26,9 Percento || + 0,5 % || + 0,01 % || – 9,6 % || – || + 1,8 % Uzavretý ETS || Hodnota (mld. EUR) || + 8,4 || + 0,07 || – 55,8 || – || – 47,3 Percento || + 1,4 % || + 0,02 % || – 9,6 % || – || + -3,3 % Otvorený ETS s bezplatným prideľovaním || Hodnota (mld. EUR) || + 2,8 || + 0,12 || – 55,6 || + 0,7 || – 52,0 Percento || + 0,4 % || + 0,04 % || – 9,5 % || – || – 3,6 % Otvorený ETS s plným obchodovaním formou aukcií || Hodnota (mld. EUR) || + 3,0 || + 0,01 || – 56,0 || + 30,4 || – 22,6 Percento || + +0,5 % || + 0,003 % || – 9,6 % || – || – 1,5 % Kompenzačný fond založený na cieľoch || Hodnota (mld. EUR) || + 3,0 || + 0,01 || – 56,0 || + 30,4 || – 22,6 Percento || + 0,5 % || + 0,003 % || – 9,6 % || – || – 1,5 % Zdroj: AEA Technology a i., 2012. Administratívne zaťaženie pre prevádzkovateľov lodí a majiteľov lodí je veľmi nízke (menej ako 1 % ročných prevádzkových nákladov) bez ohľadu na analyzovanú možnosť. Nie je pravdepodobné, že bude ovplyvnený voľný pohyb tovarov. Z vypracúvania modelov vyplýva, že žiadna možnosť politiky by neviedla k zníženiu množstva tovarov, s ktorými sa obchoduje v rámci EÚ a mimo nej. Zvýšenie sadzieb za nákladnú dopravu je nepravdepodobné, ale na niektorých trasách k nemu môže dôjsť. Z hodnotenia jedenástich vysoko reprezentatívnych komodít (predstavujúcich 58 % dovozu EÚ za rok 2010 v hodnotovom vyjadrení) však vyplýva, že ich ceny nie sú ovplyvňované možným zvyšovaním sadzieb za nákladnú dopravu. Neočakávajú sa preto nijaké významné vplyvy na hospodárstvo EÚ. Očakáva sa, že administratívne náklady na verejné orgány budú pomerne nízke (menej ako 8 miliónov EUR ročne v prípade 27 členských štátov). Tieto náklady by bolo možné znížiť, ak by zodpovednosť niesol príslušný centrálny orgán EÚ a ak by sa nariadenie vzťahovalo iba na lode nad 5 000 GT. 5.3. Sociálne vplyvy Neočakáva sa, že monitorovanie na základe spotreby paliva (možnosť 2) by malo dodatočné sociálne vplyvy v porovnaní so základným scenárom, zatiaľ čo poplatok za predaj lodného paliva (možnosť 3a) by mohol viesť k zatvoreniu niektorých dodávateľov lodného paliva v EÚ, pretože predaj by sa mohol znížiť až o 90 %. Všetky ostatné možnosti by neviedli k strate pracovných miest, ale k miernemu rastu alebo poklesu zamestnanosti v porovnaní so základným scenárom. Keďže prostredníctvom každej možnosti sa zabezpečí zníženie spotreby lodného paliva a následne zníženie NOX, SOX a PM, možno očakávať významný pozitívny vplyv na zdravie. 6. Porovnanie možností Pri zvažovaní usmernení k posudzovaniu vplyvov a 9 zásad IMO týkajúcich sa návrhu trhových opatrení boli vypracované tieto kritériá na porovnanie možností: schopnosť odstraňovať trhové prekážky, environmentálna účinnosť, zraniteľnosť (expozícia/riziko podvodu), vynútiteľnosť, konkurencieschopnosť lodnej dopravy, konkurencieschopnosť EÚ, stimulácia opatrení zo strany ostatných subjektov vrátane IMO a súlad s príslušnými politikami EÚ. Na záver a v súlade s postupom pozostávajúcim z niekoľkých krokov, ktorý navrhli podpredseda Kallas a komisárka Hedegaardová, by sa monitorovanie na základe spotreby paliva (možnosť č. 2) malo zvážiť ako možnosť, ktorá by bola nevyhnutným prvým krokom pre ďalšie možnosti politiky vedúce k podstatnejším prínosom, pokiaľ ide o vplyvy na životné prostredie, hospodárske a sociálne vplyvy. Pokiaľ ide o ďalšie kroky, ktoré nasledujú po monitorovaní a nahlasovaní, je zrejmé, že poplatok za predaj lodného paliva (možnosť 3a) nie je vhodný ako regionálne opatrenie vzhľadom na vysoké náklady spojené s touto možnosťou, sociálny vplyv a riziko podvodov. Ostatné možnosti politiky riešia príčiny problémov[13] a dosahujú environmentálny cieľ, aj keď v rôznej miere. Akékoľvek konečné rozhodnutie týkajúce sa trhových opatrení by malo byť prepojené s možnosťou, ktorá vyplynie z príslušných úvah v rámci IMO. 7. Monitorovanie a hodnotenie Základné ukazovatele na účely monitorovania a hodnotenia pokroku, pokiaľ ide o znižovanie emisií skleníkových plynov z námornej dopravy, súvisia s emisiami CO2 z námornej dopravy. Pri posudzovaní celkového vplyvu právnych predpisov EÚ sa zvážia aj iné ukazovatele. [1] KOM(2011) 21, pozri: http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe. [2] KOM(2010)2020, 3.3.2010. [3] Rozhodnutie o spoločnom úsilí č. 406/2009/ES, odôvodnenie 2 a smernica o EÚ ETS 2009/29/ES, odôvodnenie 3. [4] Index EEDI , ktorý v júli 2011 prijala Medzinárodná námorná organizácia (IMO), stanovuje technické normy pre zvyšovanie energetickej efektívnosti určitých kategórií nových lodí. [5] Ricardo-AEA Technology a i., 2013. [6] Ricardo-AEA Technology a i., 2013. [7] Medzinárodná námorná organizácia (IMO) 2009, CE Delft 2009, Det Norske Veritas (DNV) 2010. [8] Závery Európskej rady (17. júna 2010), EUCO 13/10. [9] Podľa údajov z roku 2007. [10] Predaj lodného paliva nahlasujú dodávatelia lodného paliva na účely zdaňovania. [11] Tento mechanizmus by mal byť navrhnutý tak, aby kompenzačný fond založený na príspevkoch v praxi zostal primárnym nástrojom. [12] Ricardo-AEA a i., 2013. [13] V prípade dane z emisií (možnosť č. 2) by sa trhové prekážky odstránili iba v prípade, že členské štáty zavedú nástroje, ktorými by sa odstránila trhová prekážka súvisiaca s prístupom k finančným prostriedkom.