PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

SÚHRN POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument

Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady

o opatreniach týkajúcich sa zníženia nákladov na zavedenie vysokorýchlostných elektronických komunikačných sietí

1. Vymedzenie problému

Inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast, aký predpokladá v stratégii Európa 2020, bude vo veľkej miere závisieť od dostupnosti a rozsiahleho používania vysokorýchlostného internetu. Vysokokvalitná digitálna infraštruktúra znamená podporu prakticky pre všetky odvetvia moderného a inovačného hospodárstva. Je oporou jednotného trhu, hlavným a dosiaľ do veľkej miery nevyužitým zdrojom rastu a kľúčovým faktorom pre konkurencieschopnosť EÚ.

V Digitálnej agende pre Európu, jednej z hlavných iniciatív stratégie Európa 2020, sú vytýčené ambiciózne ciele týkajúce sa rozšírenia a rýchlosti širokopásmového pripojenia. Ale hoci spoločnosti už prinášajú značné investície do telekomunikačného odvetvia, zdá sa, že úsilie zamerané na stimulovanie rozšírenia širokopásmového pripojenia sa musí ešte zvýšiť.

Toto posúdenie vplyvu sprevádza legislatívny návrh, ktorý by v prípade jeho prijatia Európskym parlamentom a Radou zlacnil a zjednodušil zavádzanie vysokorýchlostných širokopásmových sietí. Dosiahlo by sa to zabezpečením lepšieho prístupu k pasívnej infraštruktúre vhodnej na rozšírenie širokopásmového pripojenia, viacerých príležitostí pre spoluprácu v stavebno-inžinierskych prácach, zjednodušených postupov udeľovania povolení a väčšieho počtu budov pripravených na vysokorýchlostné pripojenie. Návrh bol spracovaný v súlade s výzvou jarného zasadnutia Rady v roku 2012, aby sa na úrovni EÚ podnikli kroky s cieľom dosiahnuť úspory nákladov ako súčasť snáh zameraných na dokončenie jednotného digitálneho trhu do roku 2015. Je súčasťou Aktu o jednotnom trhu II.

Problém, ktorý rieši táto iniciatíva, vyplýva z rôznych neefektívností a problémových miest v postupe rozširovania širokopásmových sietí. Tieto neefektívnosti a problematické miesta vedú k vysokým nákladom a veľkému administratívnemu zaťaženiu pre podniky, ktoré chcú zavádzať siete. Malo by sa tiež poukázať na to, že prevažujúce náklady (vo výške až 80 %) v zavádzaní nových sietí sú spojené s inžinierskym staviteľstvom.

Na základe štúdií a rozsiahlej spätnej väzby od zainteresovaných strán boli určené štyri oblasti činnosti: 1) neefektívnosti alebo problematické miesta v používaní existujúcej fyzickej infraštruktúry (ako sú napr. káblovody, rúry, vstupné šachty, rozvodné skrine, stĺpy, stožiare, inštalácie antén, veže a iné nosné zariadenia), 2) problematické miesta týkajúce sa spoločného zavádzania, 3) neefektívnosť pri udeľovaní správnych povolení a 4) problematické miesta týkajúce sa zavádzania v budovách s cieľom napojiť spotrebiteľov.

Predpokladá sa, že prijatím súboru ucelených a vzájomne sa podporujúcich opatrení vo všetkých týchto oblastiach by sa mohli dosiahnuť úspory vo výške 20 až 30 % .

2. Analýza subsidiarity

Tieto opatrenia sú na úrovni Únie potrebné, aby sa zlepšili podmienky pre vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu, ako doplnok k regulačnému rámcu pre elektronické komunikácie s cieľom:

– odstrániť prekážky fungovania jednotného trhu spôsobené množstvom rôznych predpisov na celoštátnych a nižších úrovniach, ktorá brzdí ďalší rozvoj a rast európskych spoločností, má záporný vplyv na európsku konkurencieschopnosť, vytvára bariéry pre cezhraničné investovanie a prevádzkovanie a tým bráni slobode poskytovania služieb v oblasti elektronických komunikácií a sietí, ako to zaručujú existujúce právne predpisy Únie;

– podporiť všadeprítomné širokopásmové pripojenie, ktoré je nevyhnutným predpokladom rozvoja jednotného digitálneho trhu a prispieva tak k odstráneniu závažnej prekážky pre dokončenie jednotného trhu;

– využiť podstatný nevyužitý potenciál zníženia nákladov a uľahčenia rozširovania širokopásmového pripojenia.

3. Ciele

Konkrétnym cieľom tejto iniciatívy je znížiť náklady a zvýšiť efektívnosť v zavádzaní vysokorýchlostného širokopásmového pripojenia. Presnejšie povedané, náklady na rozšírenie vysokorýchlostného širokopásmového pripojenia by sa mali znížiť o 25 %. Postup v tejto oblasti na úrovni EÚ by súčasne upevnil jednotný trh.

Tento dvojitý konkrétny cieľ sa musí posudzovať vo všeobecných súvislostiach podpory rozširovania širokopásmového pripojenia v celej EÚ v súlade s cieľmi Digitálnej agendy.

Iniciatíva má tieto operatívne ciele:

1) Väčšie využívanie existujúcej pasívnej infraštruktúry vhodnej na rozšírenie širokopásmového pripojenia dosiahnutím lepšej transparentnosti týkajúcej sa tejto infraštruktúry, ako aj dôslednejšieho a efektívnejšieho regulačného režimu týkajúceho sa prístupu k nej bez ohľadu na vlastníka.

2) Zvýšenie spolupráce v projektoch inžinierskeho staviteľstva pre rozširovanie širokopásmového pripojenia v celej EÚ, najmä zabezpečením transparentnosti a zvýšením právnej istoty pre medziodvetvovú spoluprácu/spoluprácu v krížovom využívaní.

3) Zjednodušenie administratívnych postupov týkajúcich sa rozširovania sietí v celej EÚ hlavne zvýšením transparentnosti a koordinácie postupov udeľovania povolení so súčasným zabezpečením presadzovania termínov, ako aj minimálnych noriem, pokiaľ ide o „primerané podmienky“; a

4) Väčšie vybavovanie budov otvorenou infraštruktúrou pripravenou pre vysoké rýchlosti v celej EÚ, aby sa znížili náklady a zaťaženie spojené s dodatočným vybavením.

4. Možnosti politiky

Na ďalšiu analýzu boli vybrané štyri možnosti politiky na základe ich potenciálu znížiť náklady na rozširovanie širokopásmového pripojenia a uľahčiť ho, ich celkovej spojitosti a úplnosti a nakoniec technologicky neutrálneho charakteru.

Na základe možnosti č. 1 by Komisia pokračovala v činnosti tak ako doteraz, pretože tieto opatrenia nie sú úplne nové a osvedčené postupy sa už objavujú. Opatrenie by zahŕňalo zaistenie monitorovania, presadzovanie existujúcich predpisov a ďalšie usmernenia týkajúce sa niektorých článkoch.

Možnosť č. 2 podporuje intenzívnejšie, súvislejšie a harmonizovanejšie uplatňovanie existujúcich ustanovení a nástrojov regulačného rámca pre elektronické komunikácie. Komisia by konkrétne vydala odporúčanie, ktoré vysvetlí uplatňovanie týchto ustanovení.

Na základe možnosti č. 3 by Komisia navrhla holistickejšie a ambicióznejšie opatrenia na zníženie nákladov v celej EÚ, uplatniteľné aj na subjekty mimo telekomunikačného sektora. Konkrétne sa navrhujú tieto opatrenia:

1) všeobecné právo poskytovať a využívať existujúce fyzické infraštruktúry vhodné na zavádzanie širokopásmového pripojenia za spravodlivých podmienok bez ohľadu na to, či ich vlastnia, alebo používajú poskytovatelia elektronických komunikačných sietí. Podmienky používania by sa ponechali na obchodné rokovanie s možnosťou zásahu pomocou mechanizmu riešenia sporov len v prípadoch, keď obchodné rokovanie bez akéhokoľvek primeraného odôvodnenia zlyhá;

2) právo na prístup k transparentným informáciám týkajúcim sa existujúcich fyzických infraštruktúr vhodných na rozšírenie širokopásmového pripojenia bez ohľadu na ich vlastníka (prevádzkovatelia telekomunikačných a netelekomunikačných služieb, súkromné alebo verejné subjekty);

3) konkrétne práva a povinnosti, ktorých cieľom je umožniť väčšiu koordináciu stavebno-inžinierskych prác (všeobecné právo prerokovať koordináciu stavebno-inžinierskych prác spojené so všeobecným právom na prístup k informáciám o plánovaných stavebno-inžinierskych prácach; ďalšie povinnosti sa predpokladajú v prípade prác financovaných z verejných finančných prostriedkov);

4) väčšia transparentnosť a včasnosť týkajúca sa postupov udeľovania povolení spojená so zárukami zameranými na zabezpečenie nediskriminačných, transparentných, objektívne zdôvodnených a primeraných požiadaviek a/alebo podmienok;

5) povinnosť vybaviť nové budovy, ako aj staré budovy, ktoré prechádzajú rozsiahlou rekonštrukciou, vysokorýchlostnou fyzickou infraštruktúrou v budovách (napr. dostatočný priestor v miniatúrnych káblovodoch) so súčasným zabezpečením technologickej neutrality a povinnosť vybaviť nové viacbytové domy alebo viacbytové domy, ktoré prechádzajú rozsiahlou rekonštrukciou, sústreďovacím bodom umiestneným v budove alebo mimo nej.

Možnosť č. 3 sa ďalej rozdeľuje na dve čiastkové možnosti č. 3a a 3b, ktoré sa odlišujú vo funkcii nástroja navrhovaného na vykonávanie vyššie opísaných opatrení.

Na základe možnosti č. 4 by Komisia navrhla nový záväzný nástroj, ktorý by vytvoril atlasy infraštruktúry podľa noriem EÚ, stanovil povinnosť zaručiť prístup k všetkým infraštruktúram vhodným pre rozšírenie širokopásmového pripojenia za nákladovo orientované ceny, ďalšie povinnosti spolupracovať v stavebno-inžinierskych prácach, zriadil úplne jednotné kontaktné miesto, ktoré bude zhromažďovať všetky povolenia potrebné na zavedenie novej infraštruktúry, a stanovil povinné vybavenie všetkých budov vysokorýchlostnou infraštruktúrou do roku 2020.

5. Posúdenie vplyvu

Pretože táto iniciatíva je hlavne ekonomickej povahy, jej najvýznamnejší vplyv je hospodársky. Sociálny a environmentálny vplyv má väčšinou nepriamy charakter, lebo závisí od vyplývajúcich investícií do siete a od ostatných nepriamych hospodárskych vplyvov. Analyzoval sa vplyv navrhnutých opatrení na základné práva.

Možno očakávať, že scenár „nezmenený postup“ (možnosť č. 1) podstatne nezníži náklady na rozširovanie širokopásmového pripojenia v celej Európe, ani nebude mať veľký vplyv na investície. Keďže v celej EÚ sa predpokladá veľmi obmedzený vplyv tohto scenára na investície, jeho vedľajšie účinky by boli tiež obmedzené. Okrem toho je veľmi pravdepodobné, že súčasná roztrieštenosť pravidiel v EÚ sa zvýši. S ohľadom na obmedzený vplyv na investície by sociálny a environmentálny vplyv bol tiež iba okrajový.

S prihliadnutím na náklady a prínosy pre všetky hlavné zainteresované strany a silnejší vplyv odporúčania v porovnaní s usmerneniami a výmenou osvedčených postupov sa na základe možnosti č. 2 predpokladá celkový mierny kladný vplyv na investície do sietí. V dôsledku toho sa môže očakávať o niečo väčšie rozšírenie širokopásmového pripojenia a hospodárskej súťaže. Na základe tejto možnosti by však úplný potenciál úspory nákladov na spoluprácu v oblasti krížového využívania infraštruktúry (pokiaľ ide o mapovanie a spoločné používanie infraštruktúry a koordináciu stavebných prác) zostal aj naďalej nedostatočne využitý a ovplyvnil by pomer nákladov a prínosov celej činnosti. Dajú sa očakávať aj mierne kladné makroekonomické účinky na hospodárstvo. Pokiaľ ide o jednotný trh, odporúčanie pravdepodobne zvýši jeho konzistentnosť v celej EÚ len do určitej miery, pretože by sa aj naďalej podporovala implementácia ustanovení regulačného rámca. Čo sa týka sociálneho vplyvu, očakáva sa, že mierny kladný vplyv na investície do sietí sa prenesie do malého kladného vplyvu na vytváranie pracovných miest. Zvýšená transparentnosť a koordinácia prác v rámci telekomunikačného sektora by viedla aj k malému pozitívnemu vplyvu na životné prostredie (hlavne z dôvodu zamedzenia duplicite prác).

Možnosť č. 3 („umožnenie zvýšenia efektívnosti“) by vytvorila vysoké čisté prínosy pre všetky podniky EÚ, ktoré chcú zavádzať širokopásmové pripojenie, a to hlavne z dôvodu značných úspor kapitálových výdavkov na investície do sietí vyplývajúcich z väčšej transparentnosti, príležitostí oveľa viac využívať existujúcu pasívnu infraštruktúru, príležitostí spoločného zavádzania vo všetkých odvetviach, rýchlejšieho, jednoduchšieho a lacnejšieho zavádzania, a to aj zásluhou zjednodušených povolení a budov pripravených na vysokorýchlostné širokopásmové pripojenie. Pre vlastníkov pasívnej infraštruktúry by táto možnosť znamenala povinnosť poskytovať informácie a umožňovať prístup na ich infraštruktúry, ktorá ako taká vyvoláva určité náklady. Prínosy by však boli väčšie než náklady, najmä vzhľadom na to, že prístup by sa poskytoval v nadväznosti na obchodné rokovania a umožnil by ďalšie príjmy. Pokiaľ ide o verejné orgány, aj keď náklady na tieto opatrenia sa zdajú vysoké, medzi opatreniami existuje mnoho synergií a iných opatrení vyžadovaných vnútroštátnou politikou (napr. predchádzanie katastrofám) alebo právnymi predpismi EÚ (napr. smernica INSPIRE), ktoré by znížili celkové náklady.

Na základe možnosti č. 3 by sa preto mohol očakávať celkový značný kladný vplyv na investície do vysokorýchlostných sietí, a teda aj rozsiahlejšie širokopásmové pripojenie a väčšia hospodárska súťaž. Širokopásmové siete by sa dostali do oblastí, ktoré by sa inak považovali za komerčne nezaujímavé. Z dôvodu zvýšených investícií do sietí by boli kladné makroekonomické účinky na hospodárstvo očividné, a to z hľadiska vedľajších účinkov na príslušné odvetvia (výrobcovia zariadení, stavebné spoločnosti), ako aj väčších inovácií a vyššej produktivity pre všetky podniky vrátane malých a stredných podnikov. Mohlo by to mať celkový kladný vplyv na konkurencieschopnosť EÚ prostredníctvom rýchlejšieho zavádzania inteligentných sietí a inteligentných dopravných systémov a súvisiaceho zvýšenia energetickej účinnosti.

Takéto harmonizačné opatrenia by tiež znížili prekážky pre vstup najmä menších prevádzkovateľov na trh a podstatne by zmenšili roztrieštenosť na jednotnom digitálnom trhu.

Pokiaľ ide o sociálny vplyv, možnosť č. 3 zabezpečuje značný kladný vplyv na investície a teda aj na pracovný trh. Väčšie spoločné využívanie infraštruktúry a koordinácia stavebných prác by tiež zaručili zníženie rušivých vplyvov na verejnosť.

S ohľadom na medziodvetvový charakter opatrenia by zvýšená synergia mohla okrem toho viesť k podstatnému vplyvu na životné prostredie pomocou rýchlejšieho zavádzania inteligentných sietí a inteligentných dopravných systémov, a tým aj k zvýšeniu energetickej účinnosti.

Čo sa týka vplyvu možnosti č. 4, povinnosťou zaručiť prístup k pasívnym infraštruktúram vo všetkých verejnoprospešných službách za nákladovo orientované ceny by maximalizovalo ich spoločné využívanie, ale prinieslo by to aj značné riziko, že nebude motivácia investovať do fyzických infraštruktúr. Okrem toho sa niektoré opatrenia zdajú byť príliš ťažké na vykonávanie a existuje riziko zvýšenia nákladov a administratívneho úsilia. V dôsledku toho sa odhaduje, že hospodársky vplyv by bol menší než na základe predchádzajúcej možnosti politiky. Na druhej strane táto možnosť predstavuje jasné prínosy z hľadiska jednotného trhu.

Kladný sociálny a environmentálny vplyv sa očakáva aj na základe možnosti č. 4.

6. Porovnanie možností

Možnosti sa porovnávali s prihliadnutím na ich účinnosť, efektívnosť (vrátane nákladov a prínosov opísaných vyššie) a ich úplnosti (rovnováha medzi hospodárskym, sociálnym a environmentálnym vplyvom, súvislosť so zastrešujúcimi cieľmi politiky EÚ).

Možnosť č. 1 vzhľadom na nedostatočnú účinnosť nedosahuje žiaduce ciele, a preto sa nejaví ako primeraná.

Možnosť č. 2, ktorá podporuje intenzívnejšie, ucelenejšie a harmonizovanejšie uplatňovanie existujúcich ustanovení a nástrojov na základe platného regulačného rámca pre telekomunikácie, by mala určitý kladný vplyv v porovnaní so základným scenárom, nezabezpečila by však očakávané zvýšenie efektívnosti najmä preto, že by potenciál zníženia nákladov spojený s medziodvetvovou spoluprácou a koordináciou postupov udeľovania povolení ponechala nevyužitý.

Na rozdiel od toho možnosť č. 3 skutočne využíva potenciál zníženia nákladov rozšírením rozsahu záväzných opatrení na všetky odvetvia a kroky zavádzania širokopásmového pripojenia. Možnosť č. 3 by zachovala obchodné rokovania, ktoré sú stimulom samé o sebe, a rešpektovala by organizačnú autonómiu členských štátov. Realizačné náklady by vo veľkej miere záviseli od štruktúr a systémov zavedených v členských štátoch, takže úspory je možné dosiahnuť. A čo je dôležitejšie, zdá sa, že tieto náklady by boli kompenzované značnými prínosmi očakávanými v čím ďalej tým efektívnejšom zavádzaní širokopásmového pripojenia prevádzkovateľmi a lepšom širokopásmovom pokrytí pre spoločnosť ako celok. Možnosť č. 3 celkovo zabezpečuje efektívnosť z hľadiska stanovených cieľov s veľmi dobrým pomerom nákladov a prínosov a súladom so všeobecnými cieľmi politiky EÚ (napríklad usmernenia pre štátnu pomoc v oblasti širokopásmového pripojenia a smernica INSPIRE).

Zdá sa, že možnosť č. 4 maximalizuje prínosy pre podniky, ktoré sa snažia zavádzať širokopásmové siete. Mala by však za následok mnoho povinností a obmedzení, ktoré by boli možno zbytočné, alebo by boli neúmerné dosahovaniu žiaducich cieľov. Možnosť č. 4 by podstatne zvýšila inštitucionálnu zložitosť aj prenos právomocí. Obchodné rozhodnutia by navyše mohli byť značne narušené, s rizikom spojeným s nedostatočnou motiváciou investovať, čo vedie k menším sociálnym prínosom a prínosom pre životné prostredie a bráni všeobecným cieľom EÚ a celkovému súladu tejto možnosti.

So zreteľom na vyššie uvedené sa zdá, že možnosť č. 3 je najlepšou dostupnou možnosťou, keď sa vezme do úvahy jej efektívnosť vo vzťahu k stanoveným cieľom a jej účinnosť a úplnosť vo využívaní potenciálu zníženia nákladov v rámci všeobecných cieľov politiky EÚ.

7. Monitorovanie a hodnotenie

V rámci uplatňovania hodnotiacej tabuľky digitálnej agendy sa bude monitorovať celý rad ukazovateľov zodpovedajúcich všeobecným a konkrétnym cieľom tejto iniciatívy. Pomocou analýz ročných investícií do sietí sa bude monitorovať najmä všeobecný cieľ (stimulovanie rozširovania širokopásmového pripojenia) a konkrétny cieľ (zvýšenie efektívnosti širokopásmového pripojenia a zníženie nákladov na jeho rozširovanie).

Hodnotenie týkajúce sa vplyvu nástroja sa predpokladá každé tri roky na základe informácií získaných prostredníctvom monitorovania a hĺbkových štúdií s cieľom navrhnúť v prípade potreby nevyhnutné úpravy.