/* COM/2011/0858 final/2 */ SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV o dosiahnutých výsledkoch a o kvalitatívnych a kvantitatívnych aspektoch využívania Európskeho fondu pre návrat za obdobie 2008 – 2009 (správa predložená v súlade s článkom 50 ods. 3 písm. b) rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 575/2007/ES z 23. mája 2007)





SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV o dosiahnutých výsledkoch a o kvalitatívnych a kvantitatívnych aspektoch využívania Európskeho fondu pre návrat za obdobie 2008 – 2009 (správa predložená v súlade s článkom 50 ods. 3 písm. b) rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 575/2007/ES z 23. mája 2007) ÚVOD Európska únia zriadila na obdobie rokov 2007 až 2013 všeobecný program „Solidarita a riadenie migračných tokov“ s celkovými pridelenými rozpočtovými prostriedkami 4 032,23 mil. EUR, v súlade s aktuálnym plánom. Pozostáva zo štyroch fondov a jeho cieľom je spravodlivé rozdelenie zodpovednosti medzi členskými štátmi za finančnú záťaž vyplývajúcu zo zavedenia integrovaného riadenia vonkajších hraníc Európskej únie a z vykonávania spoločnej azylovej a prisťahovaleckej politiky[1]. Jedným z týchto štyroch fondov je Európsky fond pre návrat[2], zriadený na obdobie 2008 – 2013 s celkovým finančným krytím 676 mil. EUR. V základnom akte, ktorým sa fond zriaďuje, sa vyžaduje, aby Komisia predložila predbežnú správu o dosiahnutých výsledkoch a kvalitatívnych a kvantitatívnych aspektoch využívania fondu[3]. V tejto správe sa predstavujú výsledky dosiahnuté v rámci ročných programov v období 2008 – 2009, zozbierané na základe správ členských štátov v druhom polroku 2010[4], doplnené o informácie dostupné Komisii v prvom štvrťroku 2011. Výsledky sú predbežné do schválenia záverečných správ o implementácii programov[5]. ROZSAH A ÚČEL FONDU Cieľom fondu je podporovať úsilie členských štátov o zlepšenie riadenia návratu vo všetkých aspektoch („integrované riadenie návratu“) aj prostredníctvom spolupráce medzi členskými štátmi na účely úspor z rozsahu. K cieľovým skupinám fondu patria štátni príslušníci tretích krajín, ktorí dostali záporné rozhodnutie v azylovom alebo imigračnom procese a nelegálni migranti zaistení na hranici alebo na území členských štátov. S cieľom zlepšiť efektívnosť riadenia návratu na vnútroštátnej úrovni sa fond vzťahuje aj na dobrovoľný návrat osôb, ktoré nemajú povinnosť opustiť územie, ako sú žiadatelia o azyl, ktorí ešte nedostali záporné rozhodnutie, alebo osoby požívajúce medzinárodnú ochranu. V tejto súvislosti fond prevzal kategóriu opatrení, ktorú do roku 2007 podporoval Európsky fond pre utečencov[6]. Cieľom fondu je ďalej podporovať správne a harmonizované uplatňovanie acquis EÚ o návrate, najmä smernice 2008/115 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (ďalej len „smernica o návrate“)[7]. Fond implementujú hlavne členské štáty metódou zdieľaného hospodárenia. Prostredníctvom ročných programov členských štátov sa vyvíja úsilie podporiť z rozpočtu EÚ v členských štátoch štruktúrovanú intervenciu (budovanie kapacít) a činnosti špecifické pre vnútroštátne alebo miestne podmienky v oblasti návratu. Tieto akcie sú spolufinancované na základe strategického rámca EÚ pre štyri priority týkajúce sa návratu [8]. Sú to tieto priority: 1. vývoj strategického prístupu, 2. spolupráca medzi členskými štátmi, 3. špecifické inovačné nástroje a 4. normy a najlepšia prax EÚ. Členské štáty musia implementovať najmenej tri zo štyroch priorít, ale mnohé členské štáty sa rozhodli implementovať všetky štyri. Zdroje sú rozdelené medzi 26 členských štátov, keďže v súlade s príslušným protokolom sa Dánsko na fonde nezúčastňuje. Príspevok fondu na projekty v členských štátoch je stanovený na 50 % celkových nákladov akcie a na 75 % v prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje Kohézny fond a na akcie odzrkadľujúce osobitné priority uvedené v strategických usmerneniach. Popri programoch môže priamo Komisia ročne použiť až 7 % dostupných zdrojov EÚ na nadnárodné projekty, štúdie alebo iné druhy akcie v záujme EÚ prostredníctvom „ akcií Spoločenstva “ v oblasti politiky návratu a opatrení uplatniteľných na cieľové skupiny. Na rozpočtové roky 2005 – 2007 sa vykonali prípravné akcie v rámci rozpočtu EÚ, konkrétne „Prípravné opatrenia návratu“ 2005 – 2006 a „Prípravná akcia – Riadenie migrácie, Solidarita v akcii 2007 – návrat a reintegrácia navrátilcov“. Prvé vytvorené nástroje ponúkajú praktické skúsenosti s nadnárodnými projektmi a tak pomohli členským štátom pripraviť spustenie Európskeho fondu pre návrat v roku 2008[9]. VSTUPY ÚNIE V ROKOCH 2008 – 2009 Zdroje EÚ pre členské štáty a zodpovedajúce vnútroštátne finančné prostriedky Sledované obdobie predstavuje 18 % celkovej referenčnej sumy fondu. V období 2008 – 2009 sa vyčlenili viazané rozpočtové prostriedky EÚ vo výške 122 mil. EUR na akcie v rámci zdieľaného aj priameho hospodárenia. Tabuľka 1 – Rozpočet EÚ – Európsky fond pre návrat 2008 – 2013 1. Strategické riadenie návratu | 26 členských štátov | 25 s výnimkou Írska | 26 | 2. Spolupráca s inými členskými štátmi | 23 s výnimkou Litvy, Slovenska a Švédska | 13 s výnimkou Rakúska, Estónska, Nemecka, Grécka, Maďarska, Litvy, Luxemburska, Malty, Holandska, Portugalska, Slovenska, Španielska a Švédska | 15 s výnimkou Rakúska, Fínska, Nemecka, Maďarska, Litvy, Malty, Holandska, Portugalska, Slovenska, Španielska s Švédska | 3. Špecifické inovačné nástroje | 25 s výnimkou Estónska | 20 s výnimkou Cypru, Estónska, Írska, Lotyšska, Luxemburska a Malty | 22 s výnimkou Cypru, Estónska, Lotyšska a Malty | 4. Normy a najlepšia prax EÚ | 23 s výnimkou Českej republiky, Írska a Spojeného kráľovstva | 15 s výnimkou Rakúska, Bulharska, Českej republiky, Estónska, Írska, Luxemburska, Malty, Holandska, Poľska, Španielska a Spojeného kráľovstva | 17 s výnimkou Českej republiky, Francúzska, Fínska, Írska, Luxemburska, Malty, Španielska, Švédska a Spojeného kráľovstva | Počet akcií - Z hľadiska počtu implementovaných akcií priorita 1 už nie je taká dominantná. To znamená, že rozpočtové výdavky na jednu akciu v rámci priorít 2, 3 a 4 sú v priemere oveľa nižšie ako v rámci priority 1. Tabuľka 4: Počet akcií podľa priority Priority | 2008 | 2009 | Spolu 2008 – 2009 | Percentuálny podiel 2008 – 2009 | 1. Strategické riadenie návratu | 75 | 79 | 154 | 45,4 % | 2. Spolupráca s inými ČŠ | 14 | 19 | 33 | 9,7 % | 3. Špecifické inovačné nástroje | 46 | 54 | 100 | 29,5 % | 4. Normy a najlepšia prax EÚ | 19 | 33 | 52 | 15,3 % | Spolu | 154 | 185 | 339 | 100,0 % | Miery spolufinancovania Všetky krajiny Kohézneho fondu v celom rozsahu využili možnosť miery spolufinancovania EÚ vo výške 75 %. Významnú výnimku predstavuje Španielsko, v ktorom bol percentuálny podiel spolufinancovania ročných programov na rok 2008 a na rok 2009 menej ako 25 % a akcie sa prezentovali vzhľadom na celkový národný rozpočet na návrat. V prípade ostatných členských štátov je miera spolufinancovania v jednotlivých rokoch rôzna. Pohybuje sa od 38 % do 73 %. V Nemecku, Belgicku, Fínsku a Švédsku miery spolufinancovania bez zmeny prekračujú 60 %, pre veľký počet akcií v reakcii na konkrétne priority (najmä v rámci priority 3). Za roky 2008 a 2009 vychádza priemerná miera na úrovni 50 %. Keby sa však z výpočtu vynechalo Španielsko, celková miera by dosiahla výšku viac ako 68 %. Graf 3: Rozdelenie celkových finančných prostriedkov podľa pôvodu zdroja v období 2008 – 2009 [pic] Výberové postupy použité v roku 2008 a v roku 2009 Naplánované akcie sa implementujú prostredníctvom (jedného alebo viacerých) projektov vybraných buď metódou udeľujúceho orgánu alebo vykonávacieho orgánu. V rámci metódy udeľujúceho orgánu takmer všetky členské štáty zorganizovali najmenej jednu verejnú výzvu na predloženie návrhov pre každý ročný program . Na Cypre, vo Francúzsku, Írsku a Luxembursku sa však takáto výzva pre program na rok 2008 nezverejnila. Na druhej strane viaceré členské štáty museli zverejniť viac ako jednu výzvu pre nedostatok záujmu alebo potrebu nových projektových žiadostí. Väčšina členských štátov dostala menej ako 10 návrhov v každej výzve. Iba v Španielsku a Nemecku bol záujem oveľa väčší (za rok 2008 v Španielsku 26 a v Nemecku 60, za rok 2009 v Španielsku 36 a v Nemecku 33). Pokiaľ ide o rok 2008, v 15 členských štátoch boli na financovanie vybrané všetky návrhy. Pokiaľ ide o rok 2009, v 4 členských štátoch boli vybrané všetky návrhy a v ďalších troch členských štátoch viac ako 2/3 návrhov. Žiadny členský štát neuviedol, že financoval nejaký projekt bez výzvy na predloženie návrhov. Tabuľka 5: Výber podľa metódy udeľujúceho orgánu Ročný program | Prijaté projektové návrhy | Projekty vybrané na financovanie | Miera úspešnosti | 2008 | 185 | 146 | 80 % | 2009 | 134 | 97 | 72 % | Podľa metódy vykonávacieho orgánu najmenej jedna výzva na vyjadrenie záujmu určená orgánom verejnej správy príslušným v oblasti návratu bola bežná takmer vo všetkých členských štátoch, aj keď niektoré členské štáty po konzultáciách s hlavnými zainteresovanými stranami o návrhu ročného programu buď nemali žiadnu osobitnú výzvu (konkrétne Grécko a Taliansko), alebo vo všeobecnosti vyberali projekty mimo rámca výzvy (Španielsko). Niektoré členské štáty zverejnili niekoľko po sebe nasledujúcich výziev na vyjadrenie záujmu (konkrétne Francúzsko a Cyprus). Za rok 2008 v 10 zo 16 členských štátov, ktoré organizovali výzvy, boli vybrané všetky projekty. Za rok 2009 to bolo v 12 zo 14 členských štátoch. Tabuľka 6: Výber podľa metódy vykonávajúceho orgánu Ročný program | Prijaté projektové návrhy | Projekty vybrané na financovanie | Miera úspešnosti | 2008 | 72 | 55 | 76 % | 2009 | 43 | 39 | 91 % | Navyše, v 9 členských štátoch (v Estónsku, Fínsku, Nemecku, Grécku, Taliansku, na Malte, v Luxembursku, Rumunsku a Španielsku) sa celkovo 81 projektov financovalo bez výzvy na vyjadrenie záujmu, s najvyšším počtom takýchto projektov v Grécku (47). Pokiaľ ide o význam metódy vykonávajúceho orgánu v programoch celkovo , podľa (neúplných) informácií poskytnutých členskými štátmi sa za rok 2008 49 % akcií realizovalo na základe metódy vykonávajúceho orgánu. Za rok 2009 sa tento podiel znížil na trochu menej ako 40 %. Podiel takýchto projektov riadených vládou ako súčasti príspevku členského štátu z EÚ sa významne líši medzi jednotlivými krajinami: - V dvoch hlavných prijímajúcich štátoch je percentuálny podiel takýchto projektov veľmi nízky: v Spojenom kráľovstve, kde sa priemerne 93 % rozpočtových prostriedkov uvoľnilo na opatrenia asistovaného dobrovoľného návratu a reintegrácie na základe širokého a otvoreného výberu a v Nemecku, kde sa viac ako 95 % rozpočtových prostriedkov vyčlenilo na projekty riadené mimovládnymi organizáciami, týkajúce sa poradenstva, reintegrácie a plánov dobrovoľného návratu. - Vo väčšine ostatných členských štátov sa podiel pohybuje v rozpätí 10 – 50 %, kým v obmedzenom počte členských štátov je priemer vyšší (viac ako 70 % v Bulharsku, Taliansku, Poľsku, Slovinsku a Španielsku a dokonca viac ako 90 % vo Francúzsku a Grécku), najmä vzhľadom na zameranie na nútené návraty a vysoké výdavky takýchto projektov. - V niektorých prípadoch sa tento podiel významne líši z roka na rok. Napríklad v Rumunsku boli v roku 2008 iba takéto projekty, zatiaľ čo v roku 2009 bol takmer 37 % projektov v rámci metódy udeľujúceho orgánu. Okrem uprednostnenia projektov núteného návratu môžu do úvahy prichádzať aj iné faktory, pretože podiel počtu projektov financovaných v rámci metódy udeľujúceho orgánu obvykle závisí od počtu prihlášok prijatých každý rok. V prípade, že miera reakcie je nízka, alebo málo prihlášok splní podmienky, zodpovedný orgán sa môže rozhodnúť vypísať ďalšiu výzvu, ale mohol by aj prejaviť tendenciu namiesto toho akceptovať väčší podiel projektov v rámci metódy vykonávajúceho orgánu (z rezervy) s cieľom zaručiť reálny harmonogram pre efektívnu implementáciu. Nakoniec, treba mať na pamäti, že v niektorých členských štátoch sa metóda vykonávajúceho orgánu nepoužila iba pri projektoch núteného návratu, ale aj pri vládnych projektoch osobitnej strategickej hodnoty pre národný systém návratu, ako sú štúdie, spolupráca, budovanie sietí alebo vzdelávacie systémy. Kvalitatívne aspekty implementácie členskými štátmi Kategórie akcií identifikované v rámci fondu So zámerom získať komplexný obraz o povahe akcií v rámci Európskeho fondu pre návrat Komisia vyvinula analytický model na klasifikáciu intervencií. Má dvojstupňovú štruktúru: 1. Najskôr sa zisťuje, či sú intervencie zamerané v prvom rade na dobrovoľný alebo nútený návrat. Ak je potrebné, používa sa kategória „zmiešané“ v prípade, že akciu nie je možné klasifikovať v rámci jednej alebo druhej kategórie (napríklad určité vzdelávacie činnosti). Projekty týkajúce sa identifikácie a cestovných dokladov sa považujú za projekty zacielené na nútený návrat. 2. Potom sa akcia klasifikuje podľa jej povahy: od výskumu a/alebo strategického vývoja po operácie, budovanie kapacít, spoluprácu atď. Ak sa zdá, že akcia bola multifunkčná, uvádzali sa až tri kategórie vrátane odhadovaného významu spojeného s príslušnou akciou. Na základe uplatnenia tohto modelu na dostupné finančné údaje o akciách v rámci ročných programov na rok 2008 a 2009, vykázaných do roku 2010, sa vyvodili tieto závery o kvalitatívnych aspektoch využívania fondu v rámci týchto programov, bez ohľadu na revízie z roku 2009, ktoré sa mali schváliť do konca obdobia oprávnenosti, 30. júna 2011: - Na základe prvého stupňa analýzy : takmer 53 % zdrojov sa vyčlenilo na implementáciu opatrení núteného návratu, 43 % na podporu činností dobrovoľného návratu a 4 % tvorili činnosti, ktoré vedú k jednému z druhov odchodu; - Na základe druhého stupňa analýzy : okolo 77 % zdrojov sa vložilo do konkrétnych a individuálnych operácií návratu a pomoci pre cieľové skupiny (operácie dobrovoľného návratu, operácie núteného návratu, poradenstvo a informácie, pomoc zraniteľným osobám); spolupráca s tretími krajinami so zámerom stanoviť primárne podmienky odsunov a/alebo repatriácie (identifikácia a získanie cestovných dokladov) predstavovala 3 %, spolupráca medzi členskými štátmi 2 % a všeobecné opatrenia budovania kapacít (vývoj stratégie, zamestnanci, infraštruktúra a nástroje, výskum / najlepšia prax) predstavovali zvyšok (18 %). Tabuľka 7: Prvý stupeň analýzy za obdobie 2008 – 2009 (podľa zdrojov) Typológia úroveň 1 | 2008 | Percentuálny podiel 2008 | 2009 | Percentuálny podiel 2009 | Priemer za obdobie 2008 – 2009 | Dobrovoľný návrat | 44 156 100 | 42,6 % | 47 333 822 | 41,2 % | 41,9 % (91 489 922) | Nútený návrat | 55 685 887 | 53,7 % | 59 236 649 | 51,6 % | 52,6 % (114 922 536) | Zmiešaná kategória | 3 770 382 | 3,6 % | 8 251 176 | 7,2 % | 5,5 % (12 021 558) | Spolu | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 | Tabuľka 8: Druhý stupeň analýzy za obdobie 2008 – 2009 (podľa počtu akcií) Typológia úroveň 2 | 2008 | 2009 | 2008 + 2009 | Počet akcií | Percentuálny podiel | Počet akcií | Percentuálny podiel | Celkový priemer | 1. Riadenie návratu (stratégia) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 | 2. Dobrovoľný návrat (operácie) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 | 3. Nútený návrat (operácie) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 | 4. Poradenstvo a informácie | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 | 5.Ppomoc zraniteľným osobám | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 | 6. Budovanie kapacít zamestnancov | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 | 7. Budovanie kapacít – infraštruktúra a nástroje | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 | 8. Budovanie kapacít – výskum / najlepšia prax | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 | 9. Spolupráca medzi členskými štátmi | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 | 10. Spolupráca s tretími krajinami | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 | Graf 4: Druhý stupeň analýzy za obdobie 2008 – 2009 – rozdelenie akcií podľa štyroch hlavných kategórií [pic] Druhy príjemcov príspevku EÚ Na akcie, ktoré implementovali orgány verejnej správy sa v rámci fondu vyčlenilo v roku 2008 54,5 % a v roku 2009 53,2 % príspevkov EÚ, mimovládnym organizáciám sa vyčlenilo v roku 2008 19,8 % a v roku 2009 19,2 % príspevkov a medzinárodným organizáciám v roku 2008 25,7 % a v roku 2009 27,6 % (najmä Medzinárodnej organizácii pre migráciu, ďalej len „IOM“). Príklady projektov realizovaných v rámci priority 1 A. Programy asistovaného dobrovoľného návratu Štokholmský program vyzýva členské štáty, aby podporovali dobrovoľný návrat aj prostredníctvom vývoja stimulačných systémov, vzdelávania, reintegrácie a dotácií a pomocou využitia možností, ktoré ponúkajú finančné nástroje EÚ. Zhruba 55,5 mil. EUR sa podľa programov vyčlenilo na tento účel. Členské štáty majú rôzne úrovne vývoja asistovaného dobrovoľného návratu, čo dokazuje nedávna štúdia EMS[13] a opis východiskovej situácie vo viacročných programoch. Podľa toho by sa úsilie v tejto oblasti mohlo klasifikovať takto: 1. Ak neexistujú žiadne (trvalé) systémy, vývoj pilotných projektov a/alebo zavedenie programu asistovaného dobrovoľného návratu (t. j. na Cypre, v Estónsku, Fínsku, Grécku, Lotyšsku, Litve, na Malte a v Slovinsku); 2. Konsolidácia nedávno vytvorených (základných) služieb alebo programov rozšírením dĺžky trvania a/alebo postupným zvyšovaním počtu osôb, ktoré môžu využiť asistenciu (t. j. na Slovensku); 3. (Systematické) rozšírenie dobre zavedených programov prostredníctvom zahrnutia väčšej cieľovej populácie, nových (osobitných) cieľových skupín, ako sú zraniteľné osoby a/alebo rozšírenia charakteru poskytovanej asistencie (najmä v štyroch hlavných prijímajúcich členských štátoch, Francúzsku, Taliansku, Španielsku a Spojenom kráľovstve); 4. Zavedenie osobitných a inovačných opatrení na mieru , najmä so zreteľom na udržateľnejší návrat a vývoj špecifickej zložky reintegrácie (t. j. v Belgicku, Holandsku a Nemecku). V Lotyšsku sa v kontexte vývoja dlhodobej stratégie riadenia návratu financovalo niekoľko výskumných projektov v rámci programu na rok 2008 s cieľom vyvinúť modely dobrovoľného návratu a reintegrácie, najvhodnejšie pre Lotyšsko a zohľadňujúce veľkosť cieľovej populácie, právne predpisy EÚ a najlepšiu prax v iných krajinách. Rovnako v Estónsku vďaka niekoľkým projektom v rámci programov na rok 2008 a na rok 2009 sa vykonali prvé kroky k zavedeniu programu asistovaného dobrovoľného návratu a konzultačnej a podpornej štruktúry pre navrátilcov. Na Malte dva projekty v rámci programov na rok 2008 a na rok 2009 slúžili na podporu činností v oblasti asistovaného dobrovoľného návratu. Ďalší projekt bol zameraný na posilnenie dlhodobých kapacít Malty v oblasti riadenia návratu. Vo všetkých troch krajinách k príjemcom projektov patrila Medzinárodná organizácia pre migráciu (IOM). Vo Fínsku bol jeden viacročný projekt, ktorý začal v roku 2009, zameraný na vytvorenie komplexného systému dobrovoľného návratu. V súčasnosti v krajine neexistuje štátny program asistovaného dobrovoľného návratu a zámerom projektu je poskytovať cestovnú a finančnú pomoc na reintegráciu, rozšíriť spoluprácu medzi operátormi, ktorí vybavujú dobrovoľný návrat a rozšíriť dostupnosť informácií pre potenciálnych navrátilcov. Mnoho krajín využilo skúsenosti IOM a poskytlo všeobecnejší balík opatrení v oblasti návratu. Napríklad na Slovensku , ako súčasť akcie týkajúcej sa asistovaného dobrovoľného návratu a reintegrácie, Medzinárodná organizácia pre migráciu organizovala kampaň s cieľom osloviť neregistrovaných migrantov a zamerala sa na oblasti, v ktorých by mali podľa očakávaní bývať. Výsledkom kampane bol návrat 47 takýchto osôb v porovnaní s predchádzajúcim rokom, v ktorom sa nevrátila ani jedna osoba. V Holandsku IOM realizovala projekt s cieľom poskytnúť informácie a poradenstvo zaisteným osobám a zároveň rozšíriť kapacitu asistovaného dobrovoľného návratu v útvaroch zaistenia vo všeobecnosti. V Portugalsku v rámci programu na rok 2008 IOM pomohla vytvoriť sieť vnútroštátnych a medzinárodných partnerov, v prvom rade mimovládnych organizácií v Latinskej Amerike, s cieľom ďalej vyvinúť štruktúru asistovaného dobrovoľného návratu. V následnom projekte popri zachovaní základných služieb a poskytnutí podporných balíkov viac ako 550 osobám IOM ďalej rozšírila sieť, vyvinula jasnú komunikačnú stratégiu a posilnila služby reintegrácie a monitorovania a podpory po príchode. V Poľsku IOM poskytovala celú škálu služieb, na ktoré využila finančné prostriedky na roky 2008 a 2009: propagáciu, cestovnú a reintegračnú asistenciu, odborné vzdelávanie pre zamestnancov prijímacích stredísk, podporu zraniteľným osobám, registráciu a údržbu databázy a organizáciu konferencie na propagáciu koncepcie dobrovoľného návratu medzi mimovládnymi organizáciami a orgánmi. V mnohých ďalších krajinách sa súbežne s akciami na konsolidáciu alebo rozšírenie existujúcich systémov fond použil na testovanie alebo zavedenie nových špecifických prvkov. Na Slovensku akcie spočívali v rozšírení existujúcich systémov pomocou zahrnutia popri bežných nákladoch aj podpory prípravy plánov reintegrácie a pomoci s reintegráciou v krajine návratu. V Taliansku v nadväznosti na akciu z roku 2008 podporujúcu regulárny systém sa v roku 2009 akcia zamerala na opatrenia reintegrácie. Vo viacerých členských štátoch (napríklad v Rakúsku , Bulharsku, Fínsku, Taliansku, Španielsku a Poľsku) sa ďalej financovali projekty týkajúce sa osobitnej pomoci pre zraniteľné osoby, ako sú rodiny, maloleté osoby alebo obete obchodovania s ľuďmi. Vo Francúzsku sa poskytuje podpora na pohotovostnú lekársku starostlivosť, primerané ubytovanie v zmysle smernice a vybavenie návratu maloletých osôb bez sprievodu, ktoré zostali v tranzitnej zóne na letisku Roissy. V Maďarsku sa realizoval projekt „Opäť doma“, v rámci ktorého sa repatrioval malý počet Bosniakov so zdravotnými problémami v úzkej spolupráci s príslušnými bosnianskymi orgánmi a s náležitou starostlivosťou. V Holandsku malá mimovládna organizácia pomáhala migrantom začať hospodársku činnosť v krajine návratu. Dobrovoľníci vyvinuli súbory nástrojov a podporili návrat 23 štátnych príslušníkov tretích krajín, s rozpočtom 120 000 EUR. Francúzsko použilo svoje príspevky EÚ strategickým spôsobom na vykonanie série doplnkových akcií v tejto oblasti, od poradenstva a informácií o finančných stimuloch po špecifické informácie a opatrenia reintegrácie. V rámci jednej akcie sa rozšírili finančné príspevky na podporu návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, neoprávnene sa zdržiavajúcich na území krajiny, nad rámec existujúceho programu (3,5 mil. EUR, 39 % prostriedkov programu na rok 2008). Ďalšia akcia bola zameraná na pomoc osobám v regióne Calaisis pri návrate do ich krajiny pôvodu, okrem iného zvyšovaním informovanosti o rizikách pokusov o prechod do Spojeného kráľovstva, neistých podmienkach, ktoré ich tam môžu čakať a rizikách spojených so zachovaním ich neoprávneného pobytu vo Francúzsku (0,9 mil. EUR). Fond Francúzsku vo všeobecnosti umožnil zvýšiť prijímanie finančných stimulov (v roku 2008 využilo systém 2 227 migrantov, čo zodpovedá 9-percentnému zvýšeniu oproti roku 2007) ako aj zvýšiť stimuly na osobu. V posudzovanom období Spojené kráľovstvo vyčlenilo najvyšší príspevok EÚ z fondu, 14 mil. EUR, na opatrenia asistovaného dobrovoľného návratu. Fond podporil Program dobrovoľného asistovaného návratu a reintegrácie (VARRP), Dobrovoľný návrat a reintegráciu zaistených migrantov (VRRDM) a Systém uľahčeného návratu (FRS) (platby v hotovosti). Program VARRP, realizovaný v rámci programu na rok 2008, sa už vyhodnotil ako úspešný: údaje monitorovania preukázali oproti predchádzajúcim rokom významné zvýšenie počtu žiadostí, skutočných odchodov a využitia reintegračnej pomoci. Respondenti pozitívne hodnotili najmä vývoj individuálnych plánov návratu a poskytovanie a obsah reintegračnej pomoci. B. Poradenstvo a informácie Zhruba 25,8 mil. EUR sa vyčlenilo na tento účel podľa programov. Mnohé členské štáty vyvinuli akcie týkajúce sa informácií a poradenstva (napríklad Rakúsko, Belgicko, Bulharsko, Česká republika, Estónsko, Grécko, Francúzsko, Nemecko, Taliansko, Malta, Holandsko, Poľsko, Slovensko a Španielsko )[14]. Toto sú niektoré príklady akcií v tejto oblasti, s vplyvom na významnú časť cieľovej populácie: - V rámci programu Grécka na rok 2009 sa zaplatilo nasadenie tlmočníkov, sociálnych pracovníkov a psychológov s cieľom poskytnúť služby navrátilcom, vrátane v Aténach a na Kréte, s príspevkom EÚ vo výške 1 mil. EUR. - V Holandsku sa v roku 2009 podpora poskytla na rozšírenie zemepisného pokrytia siete „krajanských poradcov“ aj mimo najväčších miest a posilnenie spolupráce s miestnymi orgánmi, s príspevkom EÚ vo výške zhruba 1 mil. EUR. - V Rakúsku štyri mimovládne organizácie poskytli poradenstvo štátnym príslušníkom tretích krajín v útvaroch zaistenia aj mimo nich, pričom oslovili viac ako 6 000 zaistených štátnych príslušníkov tretích krajín, z ktorých sa asi 19 % rozhodlo pre dobrovoľný návrat a mimo útvarov zaistenia 6 000 príslušníkov tretích krajín, z ktorých sa zhruba 58 % rozhodlo pre dobrovoľný návrat. Sčítaný príspevok EÚ na projekty za roky 2008 a 2009 bol 1,8 mil. EUR. - V Nemecku programy na rok 2008 a na rok 2009 umožnili rôznym mimovládnym organizáciám poskytnúť poradenstvo a informácie v rôznych spolkových krajinách v rámci asi 25 projektov vo výške 2,2 mil. EUR (príspevok EÚ). Vďaka projektom z roku 2008 sa uskutočnilo 10 402 poradenských schôdzok a 1 382 osôb sa dobrovoľne repatriovalo. Pokiaľ ide o program na rok 2008, činnosťami sa istotne posilnili štruktúry poradenstva a spolupráce a siete medzi jednotlivými aktérmi na tento účel. Navyše, pre komplementárnosť so službami dostupnými v rámci programu REAG/GARP sa vďaka týmto činnostiam v rámci fondu zvýšila úspešnosť tohto programu asistovaného dobrovoľného návratu pre utečencov a žiadateľov o azyl (ktorých žiadosť bola zamietnutá). C. Nútené návraty Zhruba 81 mil. EUR sa vyčlenilo na tento účel podľa programov. Všetky členské štáty spolufinancovali nútené návraty (t. j. riadenie letov, cestovné a diéty pri eskortách a cestovné výdavky za navrátilcov) s výnimkou Rakúska, Fínska, Nemecka, Portugalska, Švédska a Holandska. V Spojenom kráľovstve sa realizoval iba malý projekt zameraný na podporu väčšej spolupráce s inými členskými štátmi v oblasti nútených návratov, ktorých model sa využíva, okrem iného prostredníctvom spoločných návratných letov; väčšia časť programu sa týkala dobrovoľného návratu. Vo väčšine členských štátov sa podiel výdavkov spojených s núteným návratom na celkovom rozpočte pohybuje v rozmedzí 10 – 30 %. V absolútnom vyjadrení sa istotne značná časť príspevku EÚ použila na takéto operácie v rámci dvoch programov v štyroch hlavných prijímajúcich štátoch, konkrétne vo Francúzsku (2,8 mil. EUR), Grécku (7,8 mil. EUR), Taliansku (6,9 mil. EUR) a Španielsku (6,3 mil. EUR). V relatívnom vyjadrení bol podiel vyčlenených výdavkov vysoký aj v krajinách s nižšími pridelenými prostriedkami, ako je Cyprus , Luxembursko a Poľsko . Popri regulárnych operáciách návratu sa financovalo niekoľko inovačných projektov, ku ktorým patria tieto: - V Belgicku orgány realizovali dva projekty („Návrat rodín“ a „Návrat osôb s osobitnými potrebami“) s cieľom vyvinúť alternatívy k útvarom zaistenia. Oba projekty spočívali v prispôsobení rodinných domov / prijímajúcich zariadení tak, aby sa rodinám / osobám s osobitnými potrebami poskytovala starostlivosť oddelene od iných obyvateľov uzatvorených zariadení. Na prípravu návratu a možnej reintegrácie v krajinách pôvodu sa nasadili vyškolení inštruktori, ktorí osoby sprevádzali postupom návratu a každodenne im pomáhali. V prvej fáze sa stále ponúka možnosť dobrovoľného návratu. Druhý projekt tiež zahŕňal poskytnutie lekárskej a psychologickej pomoci na mieru. Prvý projekt už niektoré mimovládne organizácie pozitívne ohodnotili. - V Španielsku sa poskytli kurzy prvej pomoci policajným eskortám zapojeným do operácií návratu prostredníctvom charterových letov, pravidelných námorných liniek a komerčných letov, počas ktorých cestujú sami. Príklady projektov realizovaných v rámci priority 2 Podiel výdavkov týkajúcich sa tejto priority bol obvykle veľmi malý s výnimkou Írska . Tento členský štát použil 70 % svojich zdrojov na platby za spoločné návratné lety vrátane všetkých pridelených rozpočtových prostriedkov v roku 2008. Členské štáty buď financovali výlučne spoločné návratné lety ( Belgicko, Cyprus, Francúzsko, Írsko, Taliansko, Luxembursko, Rumunsko ), kombináciu spoločných letov a opatrení spolupráce a budovania kapacít ( Bulharsko, Poľsko, Slovinsko ), alebo sa primárne zamerali na výmenu najlepšej praxe s inými členskými štátmi vrátane prípravných opatrení na lepšiu spoluprácu s tretími krajinami ( Česká republika, Lotyšsko a Spojené kráľovstvo ). A. Spoločné návratné lety Členské štáty vo všeobecnosti financovali iba jeden let alebo sériu takýchto letov. Celkový príspevok EÚ na spoločné lety predstavoval zhruba 3,6 mil. EUR. Tieto lety boli doplnkové k letom koordinovaným agentúrou Frontex. B. Iné formy spolupráce V Estónsku sa financoval projekt na zvýšenie operačnej spolupráce v rámci získavania cestovných dokladov medzi konzulárnymi službami v Lotyšsku, Litve a Estónsku na jednej strane a imigračnými službami v tretích krajinách na strane druhej. Príklady projektov realizovaných v rámci priority 3 A. Inovačné spôsoby a prostriedky poradenstva a poskytovania informácií potenciálnym navrátilcom Vďaka dvom projektom z roku 2008 Bulharsko realizovalo informačnú kampaň na propagáciu dobrovoľného návratu (videoklipy, dokumentárny film, 53 000 informačných materiálov (letáky, bilbordy a brožúry) a zlepšenie spolupráce v tejto oblasti medzi mimovládnymi organizáciami, IOM a príslušnými orgánmi. Podobne, v Českej republike sa uskutočnila celoštátna kampaň, na ktorú sa použili zdroje určené na rok 2008 a na rok 2009. Na základe uznania, že možnosti informácií a poradenstva o návrate sa nikdy systematicky nezdieľali v celom Taliansku , sa fond použil na vytvorenie „konzultačnej siete“ miestnych orgánov a mimovládnych organizácií na celom území s cieľom organizovať informačné schôdzky a schôdzky na zvyšovanie informovanosti a vyvinúť informačné materiály v mnohých jazykoch a distribuovať ich v čo najväčšom rozsahu. V nadväzujúcom projekte v rámci programu na rok 2009 sa navyše organizovali vzdelávacie kurzy zamestnancov v konzultačnej sieti a semináre so zástupcami tretích krajín. Spolu so zmapovaním komunít migrantov s cieľom vypracovať účinnejšie metódy šírenia informácií cieľovej populácii a schôdzkami na výmenu postupov a skúseností s návratom medzi všetkými aktérmi v rámci priority 4, tieto projekty pomohli položiť základy vývoja asistovaného dobrovoľného návratu v Taliansku. V Grécku okrem študijných návštev iných členských štátov program na rok 2009 podporil aj strategický vývoj asistovaného dobrovoľného návratu prostredníctvom spolufinancovania informačnej kampane a poskytnutia pomoci pri cestovaní 300 až 400 osobám. Po pozitívnych výsledkoch tohto pilotného projektu sa zdroje uvoľnené v rámci revidovaného programu presmerovali na poskytnutie podobnej podpory ďalším niekoľkým stovkám ľudí ako aj pomoci po návrate v podobe vreckového. Zámerom gréckych orgánov je pomocou fondu významne zvýšiť verejnú podporu takýchto operácií dobrovoľného návratu v budúcich rokoch. B. Inovačné stimuly na zvýšenie dobrovoľného návratu založené na dôstojnosti zúčastnených osôb (najmä reintegrácia) V rámci priority 3 sa financovali projekty pomoci pri reintegrácii (vrátane školení, prípravy obchodných projektov, podpory na začatie hospodárskej činnosti a následného hodnotenia v krajine návratu atď.) v Rakúsku, Belgicku, Českej republike , Francúzsku, Nemecku, Maďarsku, Litve a Španielsku . Vo Francúzsku sa opatrenia reintegrácie podporili v rámci každého programu s cieľom posilniť trvalú udržateľnosť návratov do niektorých afrických krajín. Podľa individuálnych plánov príjmov a návratu mali navrátilci príležitosť začať hospodársku činnosť a prijímať podporu na založenie podnikov in situ . Vo Švédsku 9 z 13 projektov v rámci dvoch programov podporilo prioritu 3. Ich spoločným prvkom je zameranie na nové spôsoby spolupráce medzi jednotlivými subjektmi. V jednom projekte sa vytvorila spolupráca medzi obchodnou komorou a imigračným úradom v africkej krajine. Zorganizovali sa informačné a vzdelávacie kurzy pre 200 štátnych príslušníkov príslušnej krajiny; vypracovali sa individuálne podnikateľské plány a zorganizovala sa návšteva pre 15 ľudí, aby sa mohli pripraviť in situ . Súčasťou projektu bola podpora pre vzdelávacie zariadenia v príslušnej krajine. V Belgicku prioritu 3 podporilo 22 z 35 projektov v rámci dvoch programov. Niektoré projekty sa vyznačovali úsilím zlepšiť v krajine stratégie návratu a posilniť budovanie kapacít, napríklad vzdelávací program pre jednotlivých poradcov v oblasti návratu. V rámci obidvoch programov sa na základe tejto priority podporili špecifické opatrenia reintegrácie s celkovým rozpočtom 2,5 mil. EUR, pozostávajúce z: - opatrení na budovanie kapacít (v kontexte vývoja nových metodík, výskumný projekt o najlepšej praxi v oblasti návratu a reintegrácie osôb s duševným a telesným postihnutím v šiestich členských štátoch na jednej strane a projekty na nápravu slabých stránok v súvislosti so spôsobilosťami mimovládnych partnerov v oblasti reintegrácie, ktorí zohrávajú úlohu v národnej stratégii pre asistovaný dobrovoľný návrat na strane druhej); a - podpory pre individuálne operácie návratu s cieľom rozšíriť súčasné prístupy k reintegrácii v kombinácii s vývojom nových metodík (štyri projekty IOM na vývoj asistenčných balíkov na mieru ako inovačného doplnku existujúceho všeobecného programu reintegrácie a dva projekty Caritas pre špecifické cieľové skupiny/krajiny týkajúce sa komplexnejšieho programu asistovaného dobrovoľného návratu vrátane podpory reintegrácie a nadväzných opatrení v cieľovej krajine). V Nemecku prioritu 3 podporilo 44 z 99 projektov v rámci dvoch programov s celkovým rozpočtom 5,6 mil. EUR (asi 41 % celkového rozpočtu predeleného na fond). S výnimkou dvoch projektov týkajúcich sa cestovných dokladov sa spolufinancovali inovačné plány návratu a iné opatrenie na zvýšenie počtu dobrovoľných návratov. V prípade niektorých projektov sa dôraz kládol na konkrétne cieľové skupiny a/alebo krajiny návratu, pri iných na nové formy reintegračnej pomoci. C. Testovanie nových metód s cieľom zrýchliť proces dokumentácie navrátilcov Zhruba 5,5 mil. EUR sa vyčlenilo na spoluprácu s tretími krajinami podľa programov, ale táto suma sa vzťahuje aj na projekty v rámci ostatných priorít. V rámci priority 3 mnohé členské štáty realizovali projekty na vytvorenie účinnej, stálej a trvalej operatívnej spolupráce s orgánmi v tretích krajinách s cieľom získať cestovné doklady a zabezpečiť rýchly a úspešný odsun. Na ilustráciu niekoľko príkladov rozsahu, v akom sa finančná podpora použila inovačným spôsobom a priniesla priame výsledky: - V Rumunsku sa vyvinul nový mechanizmus spolupráce s diplomatickými misiami tretích krajín, ktoré nemajú veľvyslanectvo v krajine. V rámci asi 15 misií zamestnanci orgánov prvýkrát mohli diskutovať o konkrétnych prípadoch s imigračnými orgánmi tretích krajín. Diskusie viedli k rýchlejším postupom a zlepšeniu pracovných vzťahov. - V Poľsku sa zdroje v rámci programov na rok 2008 a na rok 2009 použili na vývoj osobitného programu na uľahčenie pracovných vzťahov s imigračnými úradmi jednej kľúčovej tretej krajiny, na základe pravidelných návštev expertov z týchto orgánov v Poľsku a opačne, návštev poľských orgánov v tretej krajine. Pokryli sa cestovné náklady a diéty ako aj doprava potenciálnych navrátilcov z útvarov zaistenia na miesta používané na identifikáciu. Vytvorením priamych a pravidelných kontaktov sa značne uľahčil proces readmisie a položili sa základy pre účinnú, stálu a dlhodobú spoluprácu. - V Slovinsku sa ako súčasť akcie zameranej na zlepšenie spolupráce s tretími krajinami v oblasti identifikácie vytvorila spolupráca s mimovládnymi organizáciami a sieť prekladateľov s cieľom poskytovať pomoc orgánom pri komunikácii s potenciálnymi navrátilcami. - V Španielsku sa fond použil na systematickú podporu série vzdelávacích seminárov pre imigračné úrady približne z desiatich rôznych afrických krajín pôvodu, v ich krajinách aj v Španielsku. Výsledkom vzájomnej dôvery, ktorá sa vytvorila v rámci jednoduchých operačných podmienok, je lepšia komunikácia a spolupráca. - Vo Švédsku bol jeden projekt zameraný na zvýšenie možností identifikácie štátnych príslušníkov tretích krajín prostredníctvom stretnutí medzi orgánmi a imigračným úradom na medzinárodnom letisku krajiny pôvodu, ktorá je pre Švédsko kľúčová, v prípade ktorej bola readmisia doteraz ťažká. D. Iné inovačné opatrenia Orgány v Grécku pomocou finančných prostriedkov na rok 2009 podnikli študijné návštevy iných členských štátov, aby na základe inšpirácie vytvorili národný prístup k propagácii dobrovoľného návratu. V Maďarsku sa uskutočnili dve zisťovacie misie do tretej krajiny osobitného významu s cieľom pripraviť komplexnú a tematickú správu o krajine so zámerom zlepšiť kvalitu poradenstva. Misie sa pripravili spolu s expertmi z iných členských štátov a IOM. V niektorých krajinách boli akcie zamerané na riadenie informácií v rámci tejto priority. V Belgicku sa vyvíjali nástroje IT na správu prípadov v uzatvorených strediskách s cieľom zrýchliť spoluprácu medzi imigračnými úradmi a políciou a pre ústredný zber a analýzu údajov o neoprávnenom pobyte. V Španielsku sa projekt týkal integrovaného systému IT na riadenie programu dobrovoľného návratu. Príklady projektov realizovaných v rámci priority 4 A. Hodnotenie a výskum V rámci tejto priority značný počet členských štátov realizoval štúdie: - Rakúsko financovalo projekt na porovnanie existujúcich národných činností v oblasti dobrovoľného návratu z hľadiska cieľovej populácie, nákladov, mechanizmov spolupráce a s cieľom vyvinúť súčinnosť a dosiahnuť úspory z rozsahu. - Bulharsko vyvinulo integrovanú stratégiu, ktorá slúžila ako základ pre jeho národný strategický program pre integrované riadenie návratu na roky 2011 – 2013. Vypracoval sa akčný plán jeho implementácie a realizoval sa ďalší výskum najlepšej praxe v iných členských štátoch prostredníctvom pracovnej skupiny, ktorej súčasť tvorili aj mimovládne organizácie. - Portugalsko zmapovalo komunity prisťahovalcov a ich prostriedky získavania informácií, na základe rozhovorov so zainteresovanými stranami, s cieľom lepšie šíriť možnosti jeho programu návratu v komunitách migrantov. B. Vzdelávacie a výmenné činnosti V rámci vzdelávacích projektov sa vo všeobecnosti zaplatilo buď odborné vzdelávanie policajtov (eskort) o normách a najlepšej praxi v oblasti núteného návratu ( Cyprus, Taliansko, Litva, Rumunsko, Slovensko ), zamestnancov rôznych vnútroštátnych orgánov v oblasti riadenia návratu vo všeobecnosti ( Poľsko, Lotyšsko, Litva, Slovensko ); jazykové vzdelávanie ( Lotyšsko, Slovinsko, Slovensko ) alebo v oblasti noriem týkajúcich sa príslušných ľudských práv a/alebo noriem týkajúcich sa návratu ( Bulharsko, Maďarsko ). V Grécku sa uskutočnila séria vzdelávacích seminárov pre policajtov o rôznych aspektoch riadenia návratu vrátane postupov v eskortách, readmisných postupov, noriem týkajúcich sa ľudských práv a zaobchádzania so zraniteľnými osobami. Hoci išlo o pomerne malú sumu, systematický a komplexný prístup bol inovačný. V Poľsku jedna nadácia organizovala vzdelávanie zamestnancov s cieľom zlepšiť služby v malých strediskách v konkrétnom regióne na hranici s Ukrajinou a vydala príručku osvedčených postupov. Členské štáty použili fond na to, aby zamestnancom umožnili poučiť sa zo skúseností v iných členských štátoch. Maďarsko financovalo študijné návštevy viacerých členských štátov pre zamestnancov exekutívy aj justície pracujúcich v oblasti návratu, zatiaľ čo Litva financovala takéto návštevy pre eskorty a zamestnancov orgánov v oblasti návratu. Lotyšsko použilo 53 % svojich zdrojov na rok 2008 na tri projekty v rámci tejto priority: jeden projekt sa týkal seminárov o najlepšej praxi a návštev iných členských štátov, druhý sa týkal vzdelávania v oblasti riadenia návratu pre pohraničnú stráž a imigračné orgány a tretí sa týkal jazykového vzdelávania zamestnancov zapojených do riadenia návratu. Rôzne vzdelávacie projekty navyše zahŕňali účasť alebo vstupy expertov z iných členských štátov. Fond sa zatiaľ nepoužil na organizáciu osobitného národného vzdelávania aktérov v oblasti uplatňovania smernice o návrate, aj keď Maďarsko zorganizovalo konferenciu o smernici medzi členskými štátmi. Bolo pravdepodobne ešte príliš skoro vzhľadom na lehotu transpozície do 24. decembra 2010. CELKOVÉ PREDBEŽNÉ POSÚDENIE IMPLEMENTÁCIE Pripomienky členských štátov Pokiaľ ide o dosiahnuté výsledky Členské štáty poskytli (čiastočne) pozitívne celkové posúdenie implementácie fondu. V správach uvádzajú, že prinajmenšom v prípade programu na rok 2008, dokončenom v sledovanom období, sa vo všeobecnosti splnili žiadané ciele, vymedzené vo viacročnej stratégii. V tejto súvislosti viaceré členské štáty zdôrazňujú osobitný úspech týkajúci sa dobrovoľného návratu: vývoj holistického prístupu v národných politikách na podporu dobrovoľného návratu (Taliansko); zvýšená kapacita na vykonávanie činností asistovaného dobrovoľného návratu (Estónsko, Malta a Rumunsko); implementácia programov asistovaného dobrovoľného návratu vrátane zavedenia nových nástrojov, webová lokalita a bezplatná telefonická služba, ako aj hodnotenie programov (Maďarsko); posilnenie poradenských štruktúr, vďaka ktorým je existujúci program asistovaného dobrovoľného návratu účinnejší (Nemecko); skutočnosť, že fond jednoducho umožnil dobrovoľný návrat väčšieho počtu migrantov (Španielsko) alebo v prípade mnohých štátnych príslušníkov tretích krajín dôstojný, regulárny a trvalo udržateľný návrat a príjem reintegračnej pomoci po ich návrate (Spojené kráľovstvo). Značný počet členských štátov navyše odkázal na užitočnosť fondu pri podpore občianskej spoločnosti v rámci prínosu pre dobrovoľný návrat. Poľsko zdôraznilo, že bez fondu by mimovládne organizácie nemali dostatok zdrojov na vykonávanie činností dobrovoľného návratu, kým Rumunsko odkázalo na prvé kroky v rozvoji partnerstiev s mimovládnymi organizáciami v rámci fondu a Portugalsko na možnosť pokračovať v zlepšovaní siete dobrovoľného návratu vo svojej krajine vďaka fondu. Pokiaľ ide o výzvy, s ktorými sa stretli počas implementácie Mnohé členské štáty zároveň zdôraznili výzvy, s ktorými sa stretli počas implementácie prvých dvoch programov. - Po prvé, v prípade programu na rok 2008 omeškanie schvaľovania ročných programov istotne ovplyvnilo implementačné obdobie a v niektorých členských štátoch výšku skutočne vyčlenených a použitých finančných prostriedkov. Činnosti prvých dvoch programov často prebiehali súbežne a v zhustenom implementačnom období. Členské štáty, ktoré svoje projekty plánovali dobre a/alebo vopred, dokázali použiť celý príspevok EÚ. - Po druhé, vykonávacie predpisy a najmä pravidlá oprávnenosti výdavkov sa vnímali ako príliš zložité. V prípade mnohých členských štátov sa výsledná administratívna pracovná záťaž v zmysle usmerňovania, overovaní a auditov riadenia považovala za neprimeranú cieľu realizovať efektívny program financovania vzhľadom na výšku ich pridelených prostriedkov. - Po tretie, verejné a široké výberové postupy neviedli vždy k vhodným prihláškam projektov. Mohlo to byť v dôsledku vnútroštátnych faktorov ako obmedzený počet potenciálnych subjektov kvalifikovaných a/alebo ochotných realizovať projekty v rámci fondu, osobitné administratívne obmedzenia a obmedzenia týkajúce sa podávania správ uložené vnútroštátnymi predpismi, harmonogram pre efektívnu realizáciu projektov atď. Je však možné, že potenciálne kandidátske organizácie mohli pravidlá EÚ vnímať ako ťažkopádne, najmä požiadavky týkajúce sa podkladov pre audit a dokumentácie alebo obmedzenia oprávnenosti. Náklady vzniknuté v súvislosti s reintegračnou pomocou po návrate boli napríklad limitované lehotou šiestich mesiacov, ktorá občas bránila riešeniam na mieru. Preto sa členské štáty cítili obmedzene, keď by mali revidovať ročné programy s cieľom zaručiť optimálne použitie príspevku EÚ. Pokiaľ ide o ročný program na rok 2008, Komisia schválila 10 revidovaných programov, z ktorých aspoň päť bolo v prvom rade určených na úpravu programu so zreteľom na výsledok verejnej výzvy na predloženie návrhov, kým ďalšie tri boli v dôsledku revízií plánovania štátneho rozpočtu. S cieľom zmierniť tieto výzvy a v nadväznosti na spätnú väzbu od členských štátov Komisia značne zjednodušila celkový rámec pre pravidlá oprávnenosti výdavkov, predĺžila trvanie financovania reintegračnej pomoci po návrate na jeden rok a obdobie oprávnenosti z 2 na 2 a ½ roka a poskytla viac času na predloženie revízií programov, čím umožnila lepšiu absorpciu príspevku EÚ. Navyše, keďže tento fond je novým finančným nástrojom EÚ, členským štátom, ktoré mali na začiatku jeho implementácie ťažkosti, Komisia dôsledne poskytovala viac usmernení. Účinky týchto zmien budú určite viditeľnejšie pri implementácii programov na rok 2010 a neskôr. Posúdenie Komisiou Po preskúmaní správ členských štátov a so zreteľom na iné informácie vrátane údajov z monitorovacích misií Komisia konštatuje, že napriek počiatočným ťažkostiam a niektorým osobitným problémom s pravidlami a implementáciou fond spĺňa svoj prísľub posilniť implementáciu integrovaného riadenia návratu v členských štátoch. - V niekoľkých členských štátoch sa vďaka osobitným informačným kampaniam sprístupnili ďalšie informácie o možnostiach návratu a vo veľkom rozsahu sa rozšírili v komunitách migrantov v členských štátoch. V niektorých prípadoch bolo toto úsilie o osvetu založené na praktických skúsenostiach osôb, ktoré sa vrátili a úspešne sa reintegrovali do svojich krajín pôvodu. - Fond podporil zavedenie alebo konsolidáciu postupov riadenia návratu, ktoré doteraz v mnohých členských štátoch takmer ani neexistovali. Projektmi sa úspešne rozšírili spôsobilosti štátnych útvarov v spolupráci s mimovládnymi organizáciami a/alebo IOM na propagáciu dobrovoľného návratu migrantov a žiadateľov o azyl. Programy asistovaného dobrovoľného návratu sa konsolidovali alebo rozšírili , aby zabezpečovali pomoc pre vyšší počet príslušníkov tretích krajín. Niekoľko projektov týkajúcich sa poradenstva a reintegrácie podporilo vývoj inovačných a lepšie prispôsobených nástrojov na riadenie návratu, ktoré bude možné komplexnejšie naštartovať v najbližších rokoch. - Vďaka fondu mohli členské štáty navyše ponúknuť viac alebo vyššie finančné stimuly a/alebo podporu navrátilcom na začiatok zárobkových činností, ktorých výsledkom sú trvalo udržateľné návraty . - V oblasti núteného návratu bol fond konzistentný s činnosťami agentúry Frontex týkajúcimi sa koordinácie spoločných operácií návratu . Členské štáty úspešne použili zdroje fondu na národné a spoločné návratné lety, ktorými doplnili úsilie agentúry. - Projekty spolupráce medzi členskými štátmi a krajinami návratu navyše priniesli zvýšenie počtu odsunov na základe zlepšenia pracovných dohovorov s tretími krajinami v súvislosti s identifikáciou a vydávaním cestovných dokladov. - Napokon, fond vytvoril aj príležitosti na ďalšiu výmenu skúseností medzi členskými štátmi . Menej skúsené členské štáty využívajú toto financovanie na získavanie poznatkov od členských štátov, ktoré majú dlhodobé skúsenosti. Z hľadiska výsledkov preto fond už teraz bezpochyby viedol k optimalizácii opatrení asistovaného dobrovoľného návratu, zníženiu dĺžky pobytu v prijímací a/alebo útvaroch zaistenia, lepšiemu šíreniu informácií cieľovej populácii o možnostiach návratu a zvýšeniu počtu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí skutočne využijú príležitosť dobrovoľného návratu a získajú tak viac dôstojnosti a lepšie vyhliadky ako tie, ktoré by ich čakali v prípade núteného odsunu. ZÁVEREČNÉ POZNÁMKY A ODPORÚČANIA Možné zlepšenie počas zvyšnej časti viacročného obdobia Vyššie uvedené posúdenie vychádzalo iba z prvých dvoch rokov plánovania programov fondu bez toho, aby boli k dispozícii správy o ukončení. Predloženie tejto správy sa načasovalo tak, aby pomohlo Európskemu parlamentu a Rade pri príprave nasledujúceho viacročného finančného rámca a nie tak, aby už poskytlo komplexné a záverečné hodnotenie. Výsledky nemusia byť vždy reprezentatívne. Prvé dva ročné programy sa vypracovali a realizovali v značnej časovej tiesni a s obmedzenými skúsenosťami so zdieľaným hospodárením, projektmi dobrovoľného návratu pre špecifické cieľové skupiny v rámci programov Európskeho fondu pre utečencov (2000 – 2007), ako aj niektorými skúsenosťami s nadnárodnými projektmi v rámci priameho hospodárenia (2005 – 2007). Plánovanie programov na rok 2010 bolo oveľa rýchlejšie. Na základe skúseností získaných v prvej fáze a využitia zmien vykonávacích predpisov sú členské štáty v dobrej východiskovej pozícii, pokiaľ ide o ďalšiu optimalizáciu využitia finančných prostriedkov. V budúcnosti by programy mohli podporovať strategickejšie zameranie na normy EÚ a mohli by systematickejšie vynakladať úsilie o rozšírenie spolupráce medzi členskými štátmi. Pre implementáciu akcií by bolo prínosné stálejšie finančné a dlhodobé plánovanie a úsilie o účinnejšiu komunikáciu výsledkov medzi zainteresovanými stranami a vonkajšiemu svetu. - Vzhľadom na skutočnosť, že lehota na transpozíciu smernice o návrate uplynula, uplatňujú sa dva hlavné kľúčové prvky politiky EÚ v oblasti návratu, fond a smernica. Vďaka zvýšeniu pridelených prostriedkov v nadchádzajúcom období fond poskytne členským štátom prostriedky na splnenie kľúčových požiadaviek smernice a v celej EÚ reálne uplatňovanie dvojitej zásady prvenstva dobrovoľného návratu a humánneho a dôstojného zaobchádzania s potenciálnymi navrátilcami ako základov riadenia návratu . Členské štáty tak môžu zintenzívniť úsilie týkajúce sa dobrovoľného návratu, renovovať a zmodernizovať útvary zaistenia pre maloleté osoby a rodiny, vyvíjať vzdelávacie programy týkajúce sa noriem EÚ, nové monitorovacie a hodnotiace nástroje a lepšie vyplniť obdobie na dobrovoľný odchod, stanovené v smernici a v prípade potreby aj dlhšie, najlepšími možnými službami v súvislosti s poradenstvom a asistovaným dobrovoľným návratom. - Pomocou fondu by členské štáty mohli urobiť oveľa viac pre podporu praktickej spolupráce a zníženie duplicity úsilia v spolupráci s tretími krajinami, pre podporu vzdelávacích činností a zber informácií o situácii v krajinách návratu . Členské štáty vo všeobecnosti vždy znova trvajú na lepšej spolupráci v súvislosti s cestovnými dokladmi, kontaktmi s tretími krajinami, procesmi readmisie atď. Pomerne malá výška rozpočtových prostriedkov venovaných priorite 2 nezodpovedá tejto výzve. Doteraz žiadne členské štáty neimplementovali projekty, v ktorých by spoločne vytvorili plány návratu na mieru, opatrenia reintegrácie, monitorovacie misie alebo spoluprácu s konzulárnymi službami konkrétnych krajín návratu. Aj keď takéto projekty môžu vyžadovať trochu viac koordinácie a/alebo vyváženie odlišných vnútroštátnych systémov financovania, potreby spolupráce sa nemôžu riešiť výlučne prostredníctvom akcií Spoločenstva a rozpočtu agentúry Frontex na spoločné návratné lety. Členské štáty sa vyzývajú, aby lepšie preskúmali všetky možnosti fondu týkajúce sa aktívnejšej spolupráce. Úspory z rozsahu tak zabezpečia a ďalej opodstatnia pridanú hodnotu zdrojov EÚ v tejto oblasti. - Uznáva sa, že mechanizmus na dosahovanie cieľov fondu, v rámci ktorého sa každý rok musia schvaľovať ročné programy, nemusí nevyhnutne vyhovovať podpore opakujúcich sa činností, ako sú operácie dobrovoľného a núteného (spoločného) návratu. Členské štáty by mohli rozsiahlejšie preskúmať možnosti vytvoriť viacročné projekty, napríklad programy asistovaného dobrovoľného návratu s reintegračnou zložkou v súlade s právnym rámcom, čím by sa zároveň znížilo množstvo výberových procesov a vytvorilo by sa stále viacročné finančné plánovanie. - Vzdelávacie účinky fondu je možné ďalej posilniť. S cieľom inšpirovať k inovačným a úspešným projektom a podporiť potenciál výmeny informácií by členské štáty mali vymieňať viac informácií o projektoch na dvojstrannej aj viacstrannej báze. Malo by to byť zodpovednosťou príslušných ministerstiev a presahovať oblasť právomocí určených „zodpovedných orgánov“ a/alebo projektových príjemcov. Najmä v oblasti reintegrácie je možné toho veľa získať z výmeny informácií, pretože úspešnejšie sú tie projekty, ktoré sa vzďaľujú od čisto (jednorazových) peňažných stimulov a presúvajú sa k individuálnejšiemu a prispôsobenejšiemu prístupu k budovaniu „nového života“ navrátilcov. Na uľahčenie tohto procesu Komisia okrem iného vytvorí sieť dobrovoľného návratu využívajúcu akcie Spoločenstva na rok 2010, pre členské štáty zostaví databázu financovaných projektov a pripraví komunikačné materiály a podujatia v súvislosti s fondom do roku 2012. - Napokon, na základe uznania významnej úlohy IOM, ktorú táto organizácia plní pri podporných činnostiach v členských štátoch v rámci fondu, Komisia bude pokračovať v úsilí posilniť svoje pracovné vzťahy s IOM v rámci prebiehajúceho dialógu o migračnej politike a vo vývoji globálneho prístupu k migrácii. 7.2. Príprava na prvé následné hodnotenie (2012) Ďalším míľnikom pre fond je následná hodnotiaca správa za obdobie 2008 – 2010[15]. Podľa základného aktu má Komisia túto správu predložiť do 31. decembra 2012. Prípravy na túto správu prebiehajú. Žiaľ, od členských štátov nie je možné odôvodnene očakávať, že predložia správy o výstupoch ročného programu na rok 2010 do 30. júna 2012, ako sa uvádza v základnom akte, pretože obdobie oprávnenosti na rok 2010 trvá do druhej polovice roku 2012. S cieľom poskytnúť úplné údaje o roku 2010 sa členské štáty vyzvú, aby namiesto toho svoje príspevky predložili do konca októbra 2012. So zreteľom na využitie tejto predbežnej správy by následné hodnotenie za obdobie 2008 – 2010 mohlo predstaviť komplexnejší obraz o intervencii fondu na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ, pokiaľ ide o výstupy, výsledky a jeho celkový vplyv na uplatňovanie noriem EÚ týkajúcich sa návratu a integrovaného riadenia návratu v členských štátoch. Na tento účel by malo mať tento celkový cieľ: - identifikovať konkrétne výsledky ako počet štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorých sa podarilo priamo zasiahnuť akciami týkajúcimi sa operácií a pomoci v rámci fondu a počet príslušníkov tretích krajín, ktorých priamo a nepriamo ovplyvnili všetky činnosti financovania (t. j. vrátane všeobecných opatrení budovania kapacít, spolupráce s tretími krajinami a spolupráce s inými členskými štátmi), použitie spoločnej metodiky; - jasne odlíšiť výsledky dosiahnuté v rámci operácií núteného návratu od výsledkov operácií dobrovoľného návratu a takisto pre rôzne kategórie cieľových skupín, napríklad rozlišovať medzi (zamietnutými) žiadateľmi o azyl a utečencami na jednej strane a na druhej strane nelegálnymi migrantmi vrátane osôb, ktoré v krajine zostali po uplynutí povolenia na pobyt; - posúdiť stupeň, v akom intervencia fondu prispela k celkovému vývoju každého vnútroštátneho systému návratu so zreteľom na stratégiu vytvorenú vo viacročnom programe a identifikované osobitné národné ciele; - posúdiť rozsah, v akom intervencia fondu prispela k uplatňovaniu noriem EÚ, najmä smernice o návrate; a - nakoniec, vyhodnotiť hodnoty získané vo vzťahu k podielu pridelených prostriedkov EÚ v rámci fondu v porovnaní s celkovými vnútroštátnymi (finančnými a inými) vstupmi a identifikovať akékoľvek iné významné faktory, ktoré mali vplyv na intervenciu. [1] KOM(2005)123 v konečnom znení. [2] Rozhodnutie č. 575/2007/ES, Ú. v. EÚ L 144, 6.6.2007, s.45. [3] Článok 50 ods. 3 písm. a) základného aktu. [4] Kompilácia a správy krajín sú dostupné na adrese http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm. [5] Článok 51 základného aktu. [6] Pozri okrem iného Záverečné hodnotenie Európskeho fondu pre utečencov za obdobie rokov 2005 až 2007, KOM(2011)2 v konečnom znení. [7] Ú. v. EÚ L 348, 24.12.2008, s. 98. [8] Ú. v. EÚ L 330, 15.12.2007, s. 48. [9] Hodnotenie prípravných akcií je dostupné na adrese http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm [10] Pre ďalšie informácie pozri KOM (2011)448 a SEK (2011)940 o uplatňovaní kritérií rozdelenia zdrojov medzi členské štáty v rámci Fondu pre vonkajšie hranice, Európskeho fondu pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín a Európskeho fondu pre návrat. [11] Rozhodnutie č. 458/2008/ES, Ú. v. EÚ L 167, 27.6.2008, s. 135. [12] Číselné údaje za rok 2011 založené na návrhoch programov v procese schvaľovania. [13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies [14] Niektoré z týchto projektov sú však inovačné projekty v rámci priority 3. [15] Článok 50 ods. 3 písm. c) základného aktu RF.