1. ÚVOD

Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania (MSO) bol zriadený pri pristúpení Bulharska do Európskej únie v roku 2007.[1] Bolo dohodnuté, že v kľúčových oblastiach bude potrebné ďalšie úsilie na riešenie nedostatkov v reforme súdnictva, v boji proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Odvtedy bol v správach MSO zdokumentovaný pokrok, ktorý dosiahlo Bulharsko, a ich cieľom je pomôcť zamerať úsilie bulharských orgánov prostredníctvom konkrétnych odporúčaní.

MSO zohráva dôležitú úlohu pri upevňovaní právneho štátu v Bulharsku a je kľúčovým aspektom európskej integrácie. Monitorovanie zo strany Komisie a spolupráca s bulharskými orgánmi na presadzovanie reforiem mali konkrétny vplyv na tempo a rozsah reforiem. Závery Komisie a metodika MSO mali neustále silnú podporu Rady[2], prínosom bola aj spolupráca a podnety zo strany mnohých členských štátov.

Táto správa obsahuje súhrn opatrení prijatých v uplynulom roku a odporúčania pre ďalšie opatrenia. Je výsledkom starostlivého procesu analýzy Komisie a vychádza z podnetov bulharských orgánov, občianskej spoločnosti a ďalších zainteresovaných strán. Komisia sa mohla oprieť o konkrétnu podporu odborníkov z radov súdnych úradníkov v iných členských štátoch, ktorí jej poskytli pohľad zo strany odbornej praxe.

Politická neistota v uplynulom roku v Bulharsku neposkytla stabilnú platformu pre konanie. Táto správa poukáže na rad oblastí, v ktorých sa uznali problémy a v ktorých sa začínajú identifikovať riešenia. Tieto sa budú musieť upevniť, aby sa zmena mohla ukázať ako udržateľná. Bulharsko môže rovnako urobiť viac v oblasti zhromažďovania (a uverejňovania) údajov o súdnictve a presadzovaní práva.

Rozsah problematiky ilustruje prieskum verejnej mienky medzi samotnými Bulharmi. Prieskum Eurobarometra z jesene 2014 ukázal silný konsenzus v bulharskej spoločnosti, že reforma súdnictva, boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti predstavujú v Bulharsku veľký problém. Výsledky takisto poukázali na obavu Bulharov, že sa situácia zhoršila, aj keď dúfajú, že tento trend možno zvrátiť a existuje tu silná podpora úlohy EÚ pri riešení týchto problémov a pre konanie na úrovni EÚ, ktoré majú pokračovať dovtedy, kým Bulharsko nedosiahne štandard porovnateľný s ostatnými členskými štátmi.[3] Tieto postoje zdôrazňujú, že pokračovanie reforiem je zásadné pre kvalitu života občanov, a to z dôvodu vplyvu korupcie a organizovanej trestnej činnosti na bulharské hospodárstvo, ako aj z dôvodu významu právneho štátu pre fungujúcu a slobodnú spoločnosť.

MSO je určený na sledovanie dlhodobejších trendov a nie na zachytenie situácie v určitom momente. Táto správa sa však usiluje zohľadniť perspektívy, s ktorými prišla vláda, ktorá sa ujala úradu v novembri 2014, a identifikovať niektoré kľúčové míľniky, ktoré umožnia vývoj týchto politík v budúcnosti. Komisia tak dúfa, že táto správa pomôže pri budovaní nového konsenzu na urýchlenie reforiem v Bulharsku. Odporúčania uvedené v tejto správe, dobre zacielené finančné prostriedky EÚ a zapojenie ostatných členských štátov[4] spoločne svedčia o tom, že EÚ je pripravená podporovať obnovené úsilie.

2. STAV REFORMNÉHO PROCESU V BULHARSKU

2.1. Reforma súdnictva

Nezávislosť, zodpovednosť a bezúhonnosť súdnictva

Najvyššia súdna rada (NSR) má široké právomoci v oblasti správy a organizácie bulharského súdneho systému. V správe MSO z roku 2014 bolo uvedené, že napriek niekoľkým dôležitým krokom z hľadiska správnej reformy sa NSR vo všeobecnosti nepovažuje za „autonómny a nezávislý orgán, ktorý by bol schopný účinne brániť nezávislosť súdnictva vo vzťahu k výkonnej a parlamentnej zložke verejnej moci“.[5] Práca NSR bola v roku 2014 naďalej predmetom kontroverzie, keď došlo k niekoľkým prípadom v súvislosti s menovaním alebo prepúšťaním sudcov alebo kontrolou uplatňovania systému náhodného prideľovania prípadov zo strany súdov. Okrem toho došlo v priebehu času k napätiu medzi NSR a Občianskou radou, ktorej úlohou je zastupovať občiansku spoločnosť, keď boli zo strany predstaviteľov občianskej spoločnosti podané sťažnosti, že ich názory nie sú primerane zohľadňované. V dôsledku toho niekoľko organizácii, vrátane najväčšieho združenia sudcov, z Občianskej rady vystúpili. Možno čiastočne ako reakciu nato vypracovala NSR svoju komunikačnú stratégiu a prijala niektoré ďalšie kroky v oblasti transparentnosti.[6]

Jedna z otázok súvisiacich s nezávislosťou, ktorú nastolili zainteresované strany, je organizovanie zastúpenia sudcov a prokurátorov. Nezávislosť sudcov a prokurátorov v súdnych radách má v jednotlivých členských štátoch rôzny stupeň. To bolo v Bulharsku podnetom k diskusii, keď niekoľko hlasov požadovalo oddelené komory v rámci NSR pre sudcov a prokurátorov týkajúce sa rozhodnutí o kariérnom postupe a disciplinárnych rozhodnutí, pričom horizontálnejšími otázkami by sa malo zaoberať v pléne. Základným dôvodom takýchto požiadaviek je odlišná organizačná štruktúra a úlohy sudcov a prokurátorov, ale aj skutočnosť, že rozhodovanie týkajúce sa menovania a disciplinárnych záležitostí by mohla jedna frakcia NSR využiť na vyvíjanie nátlaku na druhú frakciu.

Táto myšlienka zmeny štruktúry NSR bola prebraná do nového návrhu stratégie reformy súdnictva, ktorú prijala bulharská vláda a parlament.[7] NSR nebola úplne proti tejto zmene, vyjadrila však obavy týkajúce sa uskutočniteľnosti a zastávala názor, že by si to vyžadovalo zmenu ústavy a nemohla by byť schválená prostredníctvom legislatívnej zmeny zákona o súdnom systéme. Okrem toho sa reformná stratégia dotýka širšej problematiky, ako je voľba členov NSR. V predchádzajúcich správach MSO už boli predložené odporúčania, ktoré by sa vzťahovali na ďalšie voľby do NSR, s cieľom zvýšiť transparentnosť a riešiť bezúhonnosť vo výberovom konaní, a to aj vrátane pravidla „jeden sudca jeden hlas“ pre sudcovské kvóty členov rady.[8] Nová stratégia takisto predkladá otázku zníženia právomoci predsedov súdov, ktorá bola predložená v minulosti ako dôležitý aspekt pre nezávislosť jednotlivých sudcov.

Dôležitosť väčšej transparentnosti a objektivity v menovaní sudcov bola neustálou témou v správach MSO.[9] Hoci sa v roku 2014 predišlo vyostreniu sporu na rozdiel od obdobia 2012 – 2013, otázka menovania vyšších sudcov do úradu však zostáva naďalej problematická. Konkrétne voľba predsedu Najvyššieho kasačného súdu bola niekoľkokrát odložená pre spor týkajúci sa hlasovacieho systému napriek skutočnosti, že sa prihlásili kvalifikovaní kandidáti so solídnymi skúsenosťami v rámci Najvyššieho kasačného súdu. Menovania administratívnych vedúcich iných súdov priniesli obavy týkajúce sa otvorenosti výberového konania a jeho orientácie na zásluhy. Okrem toho sa zdá, že otázky predložené NSR mimovládnymi organizáciami týkajúce sa otázok bezúhonnosti niektorých kandidátov nie sú vždy riešené, aj keď NSR vykonáva formálnu kontrolu bezúhonnosti všetkých kandidátov, čo je dôležitá súčasť konania, keďže môže viesť k zápornému stanovisku. Došlo k určitému procedurálnemu zlepšeniu, čo by mohlo mať za následok väčšiu transparentnosť v konaniach, ako je najmä zavedenie možnosti pre sudcov na Najvyššom kasačnom súde usporiadať vypočutia kandidátov na predsedu súdu. Takéto nové procedurálne možnosti môžu posilniť dôveryhodnosť menovaní, ako aj zlepšiť zodpovednosť radových sudcov v procese.

Kľúčovým aktérom pri presadzovaní bezúhonnosti a efektívnosti v súdnictve bol vždy Súdny inšpektorát. Zvolenie hlavného inšpektora po dlhom období neobsadenia tejto pozície sa v správe MSO z januára 2014 považovalo za skúšku.[10] Voľba sa ešte neuskutočnila. O konanie na jar 2014 sa zaujímali kandidáti, ktorý sa zdali byť pre túto pozíciu dostatočne kvalifikovaní, avšak zdĺhavý proces spôsobil, že parlament sa k voľbe ešte nedostal. Výsledkom je, že inšpektorát zostal bez silného nezávislého vedenia predpokladaného v ústave. To bude v roku 2015 naďalej dôležitou skúškou schopnosti bulharských inštitúcií vykonávať transparentné menovania vyšších úradníkov v súdnictve založené na zásluhách.[11]

Ďalším odporúčaním správy z roku 2014[12] bola dôkladná a nezávislá analýza systému náhodného prideľovania prípadov, aby sa zaistila jeho bezpečnosť a aby administratívni vedúci súdov boli plne zodpovední za všetky rozhodnutia náhodné prideľovanie nepoužiť. NSR prijala niekoľko opatrení s cieľom analyzovať potenciálne slabé miesta a vypracovala plány na modernizáciu systému v súvislosti s dlhodobejším projektom elektronická justícia. Prideľovania prípadov sa teraz môžu registrovať centrálne, čo uľahčuje kontroly. Zdá sa však, že toto dočasné riešenie nezlepšilo bezpečnosť. Konkrétne nedostatky zistené na základe auditu Najvyššieho správneho súdu a Mestského súdu Sofie v marci 2013 sa neriešili. V dôsledku toho vypukla na jeseň 2014 séria škandálov týkajúcich sa prideľovania prípadov na Mestskom súde Sofie.[13] NSR tieto problémy nezistila – museli na ne upozorniť vonkajší aktéri.

Hoci omeškania v príprave dlhodobejšieho riešenia sú poľutovaniahodné, dôležitejšími otázkami je reakcia na dôkazy o porušení predpisov. Reakcia NSR z jesene 2014 naznačila, že pre radu to má nízku prioritu, a to napriek potenciálu pre trestné činy, ako aj pre disciplinárne priestupky. Zdá sa byť pravdepodobné, že dobré meno súdnictva v Bulharsku bude až do zavedenia plne bezpečného systému naďalej poškodené. Využívanie externých odborných znalostí v oblasti bezpečnosti IT na testovanie nového systému by pomohlo v ubezpečení, že ide o krok správnym smerom.[14]

Stratégie reformy systému súdnictva

Ministerstvo spravodlivosti prijalo opatrenia v podobe plánu na plnenie odporúčaní zo správy MSO z roku 2014 (hoci súčasný stav a lehoty sa majú objasniť) a potom na jeseň v podobe predloženia dlho očakávanej stratégie reformy súdnictva.[15] Tento komplexný dokument by nahradil stratégiu z roku 2010, ktorá bola realizovaná len čiastočne. Stratégia bola prijatá rozhodnutím Rady ministrov 17. decembra 2014 a 21. januára 2015 ju vo všeobecnosti schválil parlament.[16]

Na účely dosiahnutia konsenzu a zodpovednosti bola podnietená diskusia o znení stratégie.[17] Generálny prokurátor a NSR sa podrobne vyjadrili. Znenie obsahuje mnoho prvkov, ktoré požadovala občianska spoločnosť a odborné organizácie[18], ako aj body prednesené v predchádzajúcich správach MSO. Jej cieľom je zaistiť dobrú správu súdnych orgánov a zlepšiť aspekty ľudských zdrojov, ale aj všeobecnejšie modernizovať politiku v oblasti trestného práva a zlepšiť ochranu základných práv. Stratégia priniesla do diskusie o reforme súdnictva určitý stupeň jasnosti a naliehavosti – teraz sa to musí realizovať.

Na strane prokuratúry došlo k významnému pokroku vo vykonávaní akčného plánu, ktorý predložil generálny prokurátor v roku 2013. V novembri 2014 predložil generálny prokurátor takisto nové návrhy na decentralizáciu prokuratúry a poskytnutie dodatočných záruk nezasahovania do práce prokurátorov, ktoré boli čiastočne podnietené stratégiou reformy súdnictva.[19]

Práca na novom trestnom zákonníku pokročila, stále však chýba konsenzus. Odborníci a osoby z praxe vyjadrili rozdielne názory na to, či je potrebné úplné prepracovanie, alebo či postačujú len zmeny – a takisto nie sú jednotní ani v otázke zmyslu a účelu. Zdá sa, že súčasným zámerom je sledovať dvojstupňový prístup, pričom prvá fáza pozostáva z rýchlej zmeny častí trestného zákonníka (a prípadne trestného poriadku) v určitých naliehavejších otázkach vrátane ustanovení týkajúcich sa boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. V druhej fáze a na základe dôkladného posúdenia vplyvu a verejnej konzultácie by sa zistila potreba nového trestného zákonníka. To by mohlo byť súčasťou širších úvah o budúcnosti politiky v oblasti trestného práva, ktoré si vyžadujú čas na dosiahnutie konsenzu.[20]

Efektívnosť systému súdnictva

V rámci NSR pokračovali práce týkajúce sa metodiky posudzovania pracovnej záťaže sudcov a súdnych orgánov.[21] Jedným z cieľov je stanoviť pravidlá spôsobu merania a rozdeľovania pracovnej záťaže so zohľadnením zložitosti prípadov, ako aj ich rozsahu. Rozdiely v pracovnej záťaži v súčasnosti sa považujú za významnú príčinu neefektívnosti systému. Všetky krajské súdy sa preskúmajú, pričom sa zohľadnia sociálno-ekonomické, ako aj demografické faktory a nevyhnutnosť zaručenia prístupu k spravodlivosti s cieľom predložiť návrh novej mapy súdnictva pre krajské súdy pred koncom roka 2015. Pri racionalizácii vojenských súdov už boli prijaté konkrétne opatrenia. Spoľahlivá metodika by ponúkla správny základ na posúdenie toho, či je odôvodnené zavrieť súdy s veľmi nízkou pracovnou záťažou (alebo zaviesť systém „mobilných súdov“), zatiaľ čo by sa prerozdelili zdroje na preťažené súdy. Práca na širšej reforme súdnej mapy pravdepodobne zaberie viac času, najmä preto, že NSR by potrebovala koordinovať svoju činnosť s viacerými zainteresovanými stranami[22], a to aj vtedy, keď konečné rozhodnutia zostanú v rámci NSR.

Z hľadiska širšieho riadenia ľudských zdrojov sú kľúčovými faktormi systémy hodnotenia a povyšovania, ako aj kvalita odbornej prípravy. V tomto prípade stratégia reformy súdnictva vlády obsahuje niektoré prvky pre budúce zlepšenia. Národný inštitút spravodlivosti naďalej rozširuje svoju ponuku odbornej prípravy pre sudcov.[23]

Ďalšou oblasťou, ktorá bola zdôraznená v správach MSO, bolo disciplinárne konanie. Medzi problémy patril nedostatok konzistentnosti (a jasné štandardy na jej dosiahnutie) s vysokým podielom rozhodnutí, ktoré boli pri odvolaní zrušené. NSR nedávno prijala v tejto oblasti niekoľko opatrení vrátane všeobecných usmernení, hoci sa nezdá, že by boli založené na jasnej analýze nedostatkov. Je príliš skoro povedať, či prijaté opatrenia budú dostatočné na zamedzenie pokračujúcej kontroverzie v budúcnosti v súvislosti s disciplinárnymi konaniami.

Ďalšou otázkou, ktorú podľa správ MSO treba naliehavo riešiť, je účinné vykonávanie rozsudkov súdov a najmä problém usvedčených páchateľov, ktorí sa vyhli spravodlivosti a utiekli. Niečo sa už vykonalo a prostredníctvom medziagentúrneho akčného plánu na rok 2014 nasledovalo niekoľko opatrení na úrovni riadenia. Reakcie orgánov sú však naďalej nepresvedčivé. Táto otázka nebola dôkladne preskúmaná, takže je ťažké posúdiť, v akom rozsahu vyplnia jednorazové opatrenia (ako je využívanie elektronického monitorovanie) tieto medzery.[24]

2.2. Korupcia

Korupcia je v Bulharsku naďalej vážnym problémom. V nedávnom prieskume Eurobarometra takmer všetci respondenti (97 %) označili korupciu za závažný problém.[25]

V rámci MSO sa Bulharsku dlhodobo odporúča, aby revidovalo a aktualizovalo svoju národnú protikorupčnú stratégiu.[26] Prvé neformálne výsledky nedávneho hodnotenia vplyvu bulharskej protikorupčnej stratégie za posledné roky, ktoré vykonali bulharské orgány, zrejme predstavujú významný prínos z hľadiska poctivého posúdenia nedostatkov stratégie. Patrí sem postupný prístup, nedostatočné využívanie posúdení rizík a chýbajúce monitorovanie a hodnotenie. Aj keď sa na inšpektorátoch na ministerstvách rozvinula kultúra zlepšenej kontroly, chýbajúca centralizovaná štruktúra alebo chýbajúce spoločné kritériá spôsobujú, že jednotlivé inšpektoráty na ministerstvách konajú nekoordinovaným spôsobom. Zdá sa, že opatrenia na miestnej úrovni vykazujú značné nedostatky. Pokiaľ ide o organizáciu (BORKOR), ktorej Bulharsko zverilo vykonanie analýzy rizík, zdá sa, že nedosiahla výsledky úmerné vynaloženým nákladom a v každom prípade ju možno považovať len za poskytovateľa analytických údajov. Tento orgán nie je určený na poskytovanie politického smerovania.[27]

Toto posúdenie nedostatkov súčasného protikorupčného systému by mohlo byť východzím bodom dlhoočakávanej reformy. Konzultácia so všetkými zainteresovanými stranami by umožnila zohľadniť skúsenosti a posilniť aspekt vlastnej zodpovednosti. Občianska spoločnosť má v oblasti boja proti korupcii užitočné skúsenosti, ktoré by sa mali naplno využiť.

Preventívne opatrenia sa zdajú byť vo väčšine prípadov v počiatočnom štádiu. V niektorých oblastiach sa získali skúsenosti[28], ide však o postupné úsilie. Neexistuje dôkaz o štruktúre na výmenu najlepších postupov alebo oceňovanie úspechov. Verejná správa nemá komplexný systém povinného monitorovania protikorupčných činností a podávania správ ústrednému miestu.

Ako bolo uvedené v po sebe nasledujúcich správach MSO, z hľadiska korupcie je vysokorizikovou oblasťou verejné obstarávanie. Systémy na kontrolu postupov možno posilniť v súlade s nedávnou stratégiou pre bulharský systém verejného obstarávania, ktorá bola vypracovaná ako odpoveď na odporúčania útvarov Komisie.

Pokiaľ ide o konflikty záujmov a nezákonné obohacovanie, Komisia pre predchádzanie a odhaľovanie konfliktu záujmov očakáva legislatívne zmeny, ako aj menovania na riadiacej úrovni. Oba aspekty sú dôležité pre účinné fungovanie komisie[29] a z vynúteného odstúpenia bývalého predsedu po dôkazoch o obchodovaní s vplyvom[30] by vyplývalo, že existuje určitý stupeň naliehavosti dostať komisiu späť na pevný základ. Tieto rozhodnutia však neboli počas roka 2014 prijaté. Za to je zodpovedný parlament a omeškania sú spojené s rizikom zvýšenia dojmu, že rozhodnutia, v ktorých by mali prevažovať záujmy týkajúce sa bezúhonnosti, sú politicky motivované. Pokiaľ ide o prevenciu korupcie, mohli by sa lepšie využívať majetkové priznania, ktoré podávajú verejní činitelia, aby bolo možné určiť rizikové oblasti a možné prípady nezákonného obohacovania.

Účinné stíhanie a právoplatné odsúdenia majú zásadný význam pre dôveryhodnosť protikorupčnej stratégie. Napriek veľkosti problému existuje doposiaľ len veľmi malý počet právoplatných odsúdení vo veciach zahŕňajúcich prípady veľkej korupcie.[31] Generálna prokuratúra prijala pozitívne opatrenia s cieľom zaoberať sa prípadmi korupcie prioritne a došlo k zvýšeniu počtu začatých prípadov a rýchlosti, akou postupujú. Niekoľko týchto prípadov sa týka jednotlivcov na vysokých pozíciách. Rovnako ako v prípade organizovanej trestnej činnosti má zásadný význam monitorovanie vývoja prípadov korupcie na úrovni súdov s cieľom určiť aspekty súdnej praxe, ktoré môžu byť manipulované na účely spomalenia výkonu spravodlivosti. Zdá sa, že prípady niekedy viaznu na úrovni súdov značný čas, než sa odošlú späť na prokuratúru, ktorá má krátku lehotu na vykonanie doplnkových úloh.

Prokuratúra vytvorila malú špecializovanú jednotku, ktorú tvoria prokurátori a vyšetrovatelia zo Štátnej agentúry pre národnú bezpečnosť, na účely účinnejšieho vyšetrovania korupcie vo verejnej správe. Táto jednotka sa doposiaľ zameriavala prevažne na veci týkajúce sa korupcie na miestnej úrovni, ktoré sa nemohli vzhľadom na miestne väzby a tlaky riešiť na miestnej úrovni. Zdá sa, že model špecializovaných jednotiek na boj proti korupcii priniesol včas niektoré výsledky, avšak skúškou budú až prípady na vyššej úrovni a vytvorenie operačných kapacít. Bude takisto dôležité, aby štrukturálne zmeny Štátnej agentúry pre národnú bezpečnosť neohrozili účinnosť tohto úsilia.

Ďalší problém spočíva zrejme v nedostatkoch pravidiel trestného zákonníka pre boj proti korupcii, a to najmä korupcii na vysokej úrovni, obchodovaniu s vplyvom, ako aj pravidiel týkajúcich sa rozlišovania medzi aktívnou a pasívnou korupciou. Zdá sa, že je naliehavo potrebné modernizovať trestný zákonník prostredníctvom rýchlych zmien v tejto oblasti a súčasne širšie posúdiť politiku v oblasti trestného práva a nový zákonník.

2.3. Organizovaná trestná činnosť

Organizovaná trestná činnosť zostáva v Bulharsku naďalej problémom. Vyplýva to z prieskumu verejnej mienky[32] a nedávne medializované prípady týkajúce sa streľby na verejnosti a vraždy svedka sú jasným dôkazom závažnosti situácie. Hoci sa zdá, že počet prípadov, ktoré začala prokuratúra vyšetrovať, sa v roku 2014 podstatne zvýšil, počet uzavretých prípadov zostáva aj naďalej nízky.[33] Orgány činné v tejto oblasti oznámili Komisii obavy z nátlaku na miestnej úrovni, ktoré bránia účinnému vyšetrovaniu trestnej činnosti a korupcie. Zastrašovanie svedkov zostáva vážnym problémom a môžu existovať spôsoby, ako svedkov podporiť v tom, aby ochotnejšie akceptovali programy na ochranu svedkov.[34]

Špecializovaná prokuratúra a súd, ktoré boli zriadené pred dvomi rokmi, začínajú pomaly prinášať určité výsledky v podobe niekoľkých právoplatných odsúdení a dôkazov o rýchlejších konaniach. Ich konaniu však bráni necielené prideľovanie úloh a veľmi formalistické ustanovenia trestného poriadku. Generálny prokurátor predložil v novembri návrhy na riešenie niektorých z týchto problémov.

Napriek značnému úsiliu sa stále zdá, že zaistenie a konfiškácia majetku nie sú dostatočne cielené v boji proti skupinám organizovanej trestnej činnosti. V naliehavých prípadoch nariaďuje prokuratúra predbežné opatrenia na zmrazenie majetku a postupuje vec komisii pre konfiškáciu majetku. Napriek zaťažujúcemu právnemu rámcu dosahuje táto komisia naďalej významné výsledky. V poslednej správe MSO zostali otázniky týkajúce sa nového právneho rámca pre konfiškáciu majetku[35] – tieto otázky sú naďalej nevyriešené.

Ministerstvo vnútra má vlastné kapacity pre forenzné vyšetrovanie, oblasť analýzy DNA, balistiky a grafológie, avšak pri ostatných odborných oblastiach sa vyžadujú súdni znalci, čo nastoľuje otázku dostupnosti, kompetencie, nákladov a prípadne nestrannosti. Bulharsko nemá kanceláriu znalcov alebo podobný mechanizmus. Pozorovatelia to udávajú ako jeden z možných dôvodov, prečo sa vec nedostane na súd.[36]

Nová bulharská vláda oznámila svoj zámer odobrať Štátnej agentúre pre národnú bezpečnosť mandát v oblasti vyšetrovania organizovanej trestnej činnosti, a tým zvrátiť kontroverzné zlúčenie bývalého policajného riaditeľstva pre organizovanú trestnú činnosť – GDBOP – so Štátnou agentúrou pre národnú bezpečnosť v roku 2013.[37] Predchádzajúca reforma v tejto oblasti spôsobila niekoľkomesačné operačné prerušenie prípadov týkajúcich sa organizovanej trestnej činnosti vrátane v oblasti spolupráce s bezpečnostnými službami ostatných členských štátov. Boli vyjadrené obavy, že nová reorganizácia útvarov zodpovedných za vyšetrovanie organizovanej trestnej činnosti by mohla viesť k podobnému prerušeniu, avšak vláda objasnila, že si je vedomá tohto rizika a prijme opatrenia na uľahčenie prechodu.

3. ZÁVERY A ODPORÚČANIA

Od poslednej správy Komisie v januári 2014 bol pokrok v oblasti reformy súdnictva a konkrétnych výsledkov v boji proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti pomalý. Skutočnosť, že v období, na ktoré sa táto správa vzťahuje, sa vystriedali tri rôzne vlády a v parlamente nastala patová situácia, jasne prispela k oslabeniu vôle robiť reformy. Základným kameňom pre napredovanie v reformách je však uznanie problémov a určenie opatrení na ich nápravu. Súčasná vláda urobila dôležitý krok, keď prijala stratégiu reformy súdnictva s pozoruhodným stupňom presnosti. Existujú takisto náznaky, že nastávajúca analýza súčasných protikorupčných opatrení poskytne užitočný vklad pre úvahy o budúcej stratégii. Ďalšia fáza by mala ukázať, že reforma je skutočne politickou prioritou tým, že sa rýchlo prijmú tieto rámce, dosiahne konsenzus a identifikujú konkrétne opatrenia s konkrétnymi míľnikmi, a potom by sa malo zabezpečiť ich vykonanie. To by si vyžadovalo ďalšiu zmenu politickej kultúry a skutočné uznanie, že tieto otázky predstavujú najvyššiu prioritu.

Niektoré z kľúčových inštitúcií naďalej pracujú na zmenách na úrovni riadenia, ktoré by mali podporiť úsilie o uskutočnenie reformy v praxi. Dôvera v kompetencie a záväzok orgánov by okrem urýchlenia reformy v súlade so stratégiou mohli byť podporené aj systematickejším a profesionálnejším zhromažďovaním údajov a väčšou transparentnosťou v oblasti zverejňovania informácií.

Dôveryhodnosť pokroku bude závisieť aj od reakcie na konkrétne spory a od vývoja konkrétnych prípadov. Minulé správy MSO upozornili na to, ako môže byť nedôvera verejnosti v reformy zosilnená spormi v oblastiach ako je transparentnosť a menovanie sudcov založené na zásluhách alebo reakciou na porušenie predpisov ako je vyhýbanie sa usvedčených páchateľov trestu alebo zjavné zlyhanie náhodného prideľovania prípadov. Reakcie bulharských orgánov sú v takých prípadoch naďalej nedostatočne presvedčivé, čo zosilňuje pochybnosti o nezávislosti súdnictva. Faktom však zostáva, že počet právoplatných súdnych rozsudkov týkajúcich sa korupcie na vysokej úrovni a organizovanej trestnej činnosti je veľmi nízky. Tieto nedostatky z hľadiska kľúčových opatrení zmeny sú, ako vyplýva z prieskumu verejnej mienky, takisto dôvodom doterajšej nedôvery Bulharov voči reforme.[38]

Komisia vyzýva Bulharsko, aby prijalo opatrenia v týchto oblastiach:

1. Nezávislosť, zodpovednosť a bezúhonnosť súdnictva

Stratégia reformy súdnictva zahŕňa mnoho návrhov určených na riešenie nedostatkov v tejto oblasti. Takéto opatrenia sa musia opierať o vedomie, že dôveryhodnosť systému závisí od orgánov preukazujúcich odhodlanie maximalizovať objektivitu a zabezpečiť, aby sa porušenie predpisov dôsledne postihovalo.

· Pokračovať v reforme organizácie NSR so zapojením profesijných združení a ďalších príslušných zainteresovaných strán, a to aj s ohľadom na postupy pre ďalšie voľby do NSR, z ktorých vzíde dôveryhodná NSR.

· Uplatniť objektívne štandardy týkajúce sa zásluh, bezúhonnosti a transparentnosti pre menovania v rámci súdnictva, a to aj pre úradníkov na vysokej úrovni, a zabezpečiť plynulé menovania. Otázky bezúhonnosti majú zásadný význam a osoby zodpovedné za menovania musia preukázať, že sa venovali všetkým otázkam.

· Urýchlene vyriešiť patovú situáciu týkajúcu sa menovania hlavného inšpektora.

· Rýchlo zlepšiť bezpečnosť systému náhodného prideľovania prípadov a urýchliť prebiehajúcu prácu na jeho modernizácii. Dôsledne a nestranne vyšetriť všetky prípady, v ktorých existuje podozrenie z možnej manipulácie so systémom.

2. Reforma systému súdnictva

Stratégia reformy súdnictva predstavuje pevný základ pre budúce konanie a diskusia, ktorú vyvolala, ukázala, že reakcia orgánov ako je generálna prokuratúra je konštruktívna.

· Realizovať novú stratégiu súdnictva, ktorú prijala vláda, ako aj podrobné návrhy prokuratúry.

· Riešiť kritické oblasti v trestnom zákonníku, ktoré potrebujú urýchlené zlepšenie s cieľom zlepšiť boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti.

· Dohodnúť sa na podrobnom časovom rámci pre dlhodobejšiu prácu na základných cieľoch nového trestného zákonníka.

3. Efektívnosť systému súdnictva

Najvyššia súdna rada prijala niekoľko dôležitých opatrení na úrovni riadenia, ktoré sa teraz musia realizovať.

· Dokončiť metodiku posudzovania pracovnej záťaže sudcov a súdov a konzultovať všetky kľúčové zainteresované strany s cieľom poskytnúť objektívny základ pre reformu mapy súdnictva (v prípade potreby oddeliť súdy od máp iných verejných služieb).

· Presadzovať jasné postupy a štandardy pre sankcie s cieľom zabezpečiť konzistentnosť disciplinárnych rozhodnutí.

· Vykonať prácu na odstránenie medzier, ktoré existujú v účinnosti vykonávania súdnych rozhodnutí, ako je unikanie pred výkonom trestov odňatia slobody alebo nemožnosť vykonania finančných trestov uložených súdmi.

· Dosiahnuť konkrétny pokrok v oblasti elektronickej justície ako prostriedku na zlepšenie súdneho procesu.

4. Korupcia

Nastávajúce hodnotenie protikorupčnej stratégie Bulharska by malo poskytnúť užitočnú analýzu výziev, ktorým Bulharsko čelí. Môže pomôcť pri vymedzení novej stratégie a začatí konkrétnych krokov na riešenie problémov, a to v oblasti prevencie, ako aj účinného stíhania.

· Zveriť jednej inštitúcii autoritu a autonómiu potrebné na koordináciu a kontrolu presadzovania protikorupčných činností. Vytvoriť jednotný súbor minimálnych štandardov pre verejný sektor, pokiaľ ide o kontrolné orgány, posúdenie rizika a povinnosti predkladania správ.

· Zaviesť spoľahlivú národnú protikorupčnú stratégiu, pričom by sa začalo uverejnením analýzy nedostatkov súčasnej stratégie.

· Zabezpečiť dôsledné následné opatrenia k stratégii verejného obstarávania prijatej v júli 2014.

· Dokončiť postupy menovania pre zostávajúcich členov Komisie pre predchádzanie a odhaľovanie konfliktu záujmov a legislatívne zmeny zákona o konflikte záujmov.

· Posúdiť, ako môže byť systém majetkových priznaní lepšie využitý (napríklad zameranie kontrol na základe posúdenia rizík).

· Posilniť kapacitu stíhania prípadov korupcie na vysokej úrovni.

· Monitorovať pokrok v rámci prípadov korupcie na vysokej úrovni a vymedziť a prijať opatrenia na zamedzenie využívaniu procedurálnych medzier na spomalenie výkonu spravodlivosti.

5. Organizovaná trestná činnosť

Faktom zostáva, že veľký počet nevyriešených prípadov a niekoľko málo príkladov pokroku vrhajú tieň na prácu zameranú na riešenie organizovanej trestnej činnosti a na zlepšenie kompetencie presadzovania práva v tejto oblasti.

· Vytvoriť nevyhnutné podmienky pre špecializovaný súd pre organizovanú trestnú činnosť a k nemu priradenú prokuratúru, aby sa mohli zamerať na najzávažnejšie a komplexné prípady.

· Monitorovať pokrok v rámci prípadov organizovanej trestnej činnosti na vysokej úrovni a vymedziť a prijať opatrenia na zamedzenie využívaniu procedurálnych medzier na spomalenie výkonu spravodlivosti.

· Zabezpečiť prijatie nevyhnutných záruk, aby sa zabránilo, že vysoko postavení obvinení sa vyhýbajú spravodlivosti alebo že sa im podarí ukryť protizákonne nadobudnutý majetok pred vydaním právoplatného súdneho rozhodnutia s tým, že by sa vyvodila jasná zodpovednosť za prípadné pochybenia.

· Zabezpečiť, aby sa všetky zmeny jednotiek zapojených do vyšetrovania organizovanej trestnej činnosti vykonali takým spôsobom, aby sa zaistila operačná kontinuita.

[1] Závery Rady, 17. október 2006 (13339/06); rozhodnutie Komisie, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Bulharsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu, 13. december 2006 [C (2006) 6570 final].

[2] Závery Rady týkajúce sa predchádzajúcich správ: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm.

[3] Flash Eurobarometer č. 406.

[4] Niektoré členské štáty poskytujú Bulharsku technickú pomoc v oblastiach súvisiacich s MSO.

[5] COM(2014) 36 final, s. 3.

[6] Technická správa, oddiel 2.1.

[7] V správe však bolo navrhnuté, aby sa k tejto otázke vyjadril parlament 21. januára 2015.

[8] COM (2012) 411 final, s.11.

[9] Pozri napríklad COM(2012) 411 final, s. 6 a COM(2014) 36 final, s. 9.

[10] COM(2014) 36 final, s. 4.

[11] Národné zhromaždenie opätovne začalo konanie s lehotou na menovanie kandidátov 30. januára 2015.

[12] Pozri odporúčanie v COM(2014) 36 final, s. 9.

[13] Najmä v súvislosti s prideľovaním konkurzných konaní v dvoch príznačných prípadoch. Pozri technickú správu, oddiel 4.1.

[14] V tejto oblasti by mohla byť podpora z finančných prostriedkov EÚ zmysluplná.

[15] K dispozícii na webovom sídle ministerstva spravodlivosti (v bulharčine): http://mjs.bg/107/

[16] Zdá sa, že niektoré prvky stratégie boli predmetom diskusie v parlamente.

[17] Znenie stratégie predložila dočasná vláda v októbri 2014 ako návrh.

[18] Pozri najmä vyššie uvedené návrhy na rozdelenie NSR do komôr, pokiaľ ide o rozhodnutia týkajúce sa menovania a disciplinárnych záležitostí.

[19] Konkrétne návrhy predložené generálnym prokurátorom, ktorých cieľom je decentralizovanejší, transparentnejší a zodpovednejší prokurátorský úrad, by sa takisto mohli posúdiť v súvislosti so širšími zmenami trestného poriadku a zákona o súdnom systéme.

[20] Prípravy, ktoré v tejto oblasti prebiehajú od roku 2009, by mali poskytnúť bohatý základ z hľadiska analytického vstupu.

[21] Čiastočne v reakcii na odporúčania MSO [pozri napríklad COM(2014) 36 final, s. 10] analytická činnosť, ktorá sa v súčasnosti vykonáva v rámci NSR, by taktiež mohla zlepšiť základ pre posúdenia, napríklad lepším zohľadnením pracovnej záťaže a vytvorením jasnejšieho základu pre pravidelné hodnotenia sudcov.

[22] To má dôsledky pre územnú organizáciu ďalších verejných služieb.

[23] Technická správa, oddiel 4.2.

[24] Pozri technickú správu, oddiel 6.2.

[25] Flash Eurobarometer č. 406.

[26] Podobne správa EÚ o boji proti korupcii z roku 2014 poukázala na rad výziev v Bulharsku [COM(2014) 38 final]. Korupcia (ako aj nezávislosť súdnictva) sa takisto uvádzajú ako výzvy pre Bulharsko v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny v roku 2014 v rámci európskeho semestra pre koordináciu hospodárskych politík. (Ú. v. EÚ 2014/C 247/02)

[27] COM(2014) 36 final, s. 7; technická správa, oddiel 5.4.

[28] Napríklad zamedzenie manipulácii s hotovosťou colnými úradníkmi a príslušníkmi pohraničnej stráže alebo rotácia zamestnancov.

[29] Technická správa, oddiel 5.4.

[30] Bolo to predmetom trestného konania.

[31] V správe o činnosti Štátnej agentúry pre národnú bezpečnosť za rok 2014 sa poukázalo na omnoho viac činností v oblasti organizovanej trestnej činnosti než v oblasti boja proti korupcii.

[32] 96 % bulharských občanov, ktorí sa zúčastnili na prieskume v rámci nedávneho Flash Eurobarometra č. 406, to považuje za významný problém.

[33] Technická správa, oddiel 6.1.

[34] V nedávnom prípade vraždy svedka v príznačnom prípade sa svedok odmietol zúčastniť na programe na ochranu svedkov.

[35] COM(2014) 35 final, s. 8.

[36] Technická správa, oddiel 6.1.

[37] COM(2014) 35 final, s. 8.

[38] Flash Eurobarometer č. 406.