EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli24. 1. 2023 COM(2023) 45 final POLITICKÝ DOKUMENT Vytvorenie operačnej stratégie pre účinnejšie návraty



Tento politický dokument predstavuje príspevok Komisie k tvorbe operačnej stratégie v záujme účinnejších návratov, ktorá sa vytyčuje v Novom pakte o migrácii a azyle. Vychádza z príspevkov a spoločných stanovísk, ktoré vyplynuli z diskusií prebiehajúcich v rámci siete na vysokej úrovni pre návrat pod vedením koordinátora EÚ pre návrat. Okrem toho má poskytnúť podklady pre diskusie v Európskom parlamente a Rade o sfunkčnení spoločného systému EÚ pre návrat. Koordinátor EÚ pre návrat a sieť na vysokej úrovni pre návrat čoskoro dokončia na tomto základe operačnú stratégiu, zabezpečia jej vykonávanie a budú o nej pravidelne podávať správy. Vytvorenie účinného a spoločného systému EÚ pre návrat je ústredným pilierom dobre fungujúcich a dôveryhodných migračných a azylových systémov a komplexného prístupu Nového paktu o migrácii a azyle(). Je takisto súčasťou stratégie na dosiahnutie plne funkčného a odolného schengenského priestoru(), ktorá má kompenzovať absenciu kontrol na vnútorných hraniciach, a vďaka tomu je aj neoddeliteľnou súčasťou cyklu schengenskej politiky, ako aj súčasťou európskeho integrovaného riadenia hraníc. Účinný a spoločný systém EÚ pre návrat by mal slúžiť aj ako odrádzajúci prostriedok, ktorý pomôže obmedziť nebezpečnú a neregulárnu migráciu, predchádzať vykorisťovaniu migrantov rozložením obchodného modelu zločineckých sietí prevádzačov a môže podporovať bezpečné legálne cesty. Vymenovanie koordinátora EÚ pre návrat, vďaka ktorému sa prepoja jednotlivé oblasti návratovej politiky EÚ a uľahčí sa plynulé a vzájomne prepojené vykonávanie procesu návratu s podporou siete na vysokej úrovni pre návrat(), je jednou z kľúčových inovácií nového paktu, ktoré poslúžia na dosiahnutie jeho celkových cieľov. Nový pakt predpokladá, že strategické zameranie na prácu koordinátora EÚ pre návrat a siete na vysokej úrovni bude zaistené vďaka operačnej stratégii pre návrat. Na základe intenzívnych diskusií, užitočných príspevkov a spoločných stanovísk, ktoré vyplynuli z doterajších konzultácií so sieťou na vysokej úrovni pre návrat, Komisia v tomto politickom dokumente stanovuje hlavné ciele a štyri konkrétne a praktické prioritné oblasti operačnej stratégie, ktoré majú slúžiť na riešenie nedostatkov a posilnenie vzájomnej súdržnosti pri vykonávaní návratovej politiky EÚ. V prílohe k tomuto politickému dokumentu sa stanovujú konkrétne opatrenia, ktoré by sa mohli vykonať v štyroch prioritných oblastiach. Práca v oblasti návratu sa v posledných rokoch podstatne vyvíjala. Prebiehajú rokovania o revízii legislatívneho rámca EÚ v oblasti azylu a migrácie, a to aj v oblasti návratu [prepracované znenie smernice o návrate(), nariadenie o konaní o azyle(), nariadenie o riadení azylu a migrácie()], ktoré by mali pokračovať čo najrýchlejším tempom. V súčasnosti existuje 24 readmisných dohôd a dojednaní EÚ s tretími krajinami, niektoré z nich fungujú dobre, no vykonávanie ostatných treba zlepšiť. Vďaka mechanizmu zavedenému článkom 25a vízového kódexu() sa vytvorilo formálne prepojenie medzi vízovou politikou a spoluprácou v oblasti readmisie. Nariadenie o Schengenskom informačnom systéme() je účinné a začne sa uplatňovať v marci 2023. Pokrok zahŕňa aj vytvorenie väčšieho počtu štruktúr a zameranie na návraty na vnútroštátnej úrovni, posilnený mandát a kapacity agentúry Frontex a väčšie úsilie o prechod k účinnému a spoločnému systému EÚ pre návrat. Svedčí to o pozitívnom smerovaní, odhodlaní a konkrétnych prvkoch pokroku, na ktorých by EÚ mala stavať. V procese vypracúvania operačnej stratégie pre návrat je dôležité kriticky preskúmať, čo funguje a čo nefunguje, vyvodiť ponaučenie z už vykonanej práce a navrhnúť operačnú stratégiu na ďalšie vykonávanie našich spoločných politických priorít v oblasti návratu. 1.Pozitívny vývoj v oblasti návratu Spoločný systém EÚ pre návrat, ktorý kombinuje silnejšie štruktúry vo vnútri EÚ s účinnejšou spoluprácou s tretími krajinami, už získava svoju podobu. Súbežne s posilňovaním legislatívneho rámca EÚ v oblasti návratu sa zaviedli operačné a praktické nástroje pre lepšiu spoluprácu v záujme zvyšovania počtu návratov z EÚ. Vďaka schengenskému hodnotiacemu mechanizmu() sú vnútroštátne právne predpisy a postupy členských štátov v súčasnosti lepšie zosúladené s cieľmi a požiadavkami revidovanej smernice o návrate. Cielené odporúčania a individuálne nadväzujúce opatrenia s každým členským štátom viedli k viacerým zlepšeniam, od účinnejších vnútroštátnych postupov až po posilnenú ochranu základných práv. Okrem toho sú na osvedčené postupy v určitých členských štátoch upozorňované aj ostatné členské štáty. Navonok sa komplexný prístup k migrácii načrtnutý v Novom pakte o migrácii a azyle zameriava na budovanie obojstranne prospešných partnerstiev s tretími krajinami vrátane podpory lepšej spolupráce v oblasti readmisie. Nový pakt vymedzuje spoluprácu v oblasti migrácie s tretími krajinami ako neoddeliteľnú súčasť celkových vzťahov EÚ. Podporujú to aj akčné plány s prioritnými krajinami pôvodu a tranzitu, v ktorých sa uvádzajú ciele, podporné opatrenia a očakávané harmonogramy, a to aj v oblasti návratu. Proces a mechanizmus zavedený článkom 25a vízového kódexu, ktorý spája spoluprácu v oblasti readmisie a vízovú politiku, a každoročné hodnotenie vypracované Komisiou prispeli k identifikácii špecifických problémov s konkrétnymi krajinami a k ich riešeniu a pôsobili ako katalyzátor pri posilňovaní dialógu o readmisii s tretími krajinami, s ktorými je potrebné zlepšiť spoluprácu. Zlepšená koordinácia medzi EÚ a členskými štátmi, pokiaľ ide o spoločné správy, a to aj v rámci príslušných skupín Rady, a určenie konkrétnych úloh na zlepšenie spolupráce v oblasti readmisie svedčia o ich účinnosti. Existujúce readmisné dohody a dojednania EÚ uľahčujú praktickú spoluprácu. Spracúvanie prípadov readmisie tretími krajinami sa výrazne zlepšilo vďaka digitalizácii prostredníctvom systémov správy prípadov readmisie.

Agentúra Frontex zohráva dôležitú úlohu pri podpore členských štátov vo všetkých fázach dobrovoľného a núteného návratu vrátane reintegrácie. Napomáha tomu aj nový špecializovaný zástupca výkonného riaditeľa pre návrat a oddelenie pre návrat. Prostredníctvom prvej stratégie EÚ v oblasti dobrovoľného návratu a reintegrácie() EÚ podporuje širšie a lepšie využívanie dobrovoľného návratu a reintegrácie, aby sa zabezpečil humánny, účinný a udržateľný návrat osôb, ktoré nemajú zákonné právo na pobyt v EÚ, ako súčasť cieľa celkového zvýšenia počtu návratov. Jej vykonávanie napreduje dobre: od apríla 2022 poskytuje agentúra Frontex tretím krajinám prostredníctvom spoločných reintegračných služieb reintegračné balíky štandardizované na úrovni EÚ s cieľom ďalej podporovať súdržný prístup; sú zavedené kľúčové nástroje na zlepšenie a posilnenie poradenstva v oblasti návratu (špecializované IT nástroje, rámec kvality pre poradenstvo, moduly odbornej prípravy agentúry Frontex, ktoré sa používajú na odbornú prípravu poradcov stáleho zboru, ako aj pre poradcov členských štátov). EÚ naďalej podporuje návrat z tranzitných krajín, najmä z Turecka, severnej Afriky a západného Balkánu, do krajín pôvodu s cieľom zmierniť migračný tlak na partnerské krajiny a riešiť neregulárnu migráciu pomocou prístupu zameraného na celú migračnú trasu. V tejto súvislosti sa práca zameriava na posilnenie schopnosti partnerských krajín vracať migrantov, ktorí nespĺňajú podmienky na poskytnutie medzinárodnej ochrany, a podporuje ich pri uzatváraní readmisných dohôd s krajinami pôvodu. To dopĺňajú iniciatívy financované EÚ v tretích krajinách, ktorých cieľom je posilniť riadenie migrácie a podporiť dobrovoľný návrat neregulárnych migrantov z tranzitných krajín, ako aj individuálne a komunitné reintegračné iniciatívy. Hoci je ešte skoro na to, aby bolo možné účinky stratégie zmerať, agentúra Frontex zaznamenala za posledné dva roky približne 58 % podiel dobrovoľných návratov z EÚ. Silná koordinácia na úrovni EÚ a využívanie podpory agentúry Frontex prinášajú pozoruhodné výsledky. Napríklad vďaka plnej koordinácii všetkých vnútroštátnych aktérov, Komisie, agentúry Frontex a príslušných delegácií EÚ prostredníctvom osobitne zriadenej pracovnej skupiny sa Cyprus rýchlo dostal medzi tri najlepšie členské štáty, pokiaľ ide o počet návratov s pomocou agentúry Frontex v roku 2022, keď bolo vrátených viac ako 2000 štátnych príslušníkov tretích krajín. Podobne aj práca na podpore členských štátov najviac postihnutých v súvislosti s inštrumentalizáciou neregulárnej migrácie bieloruským režimom poukazuje na pridanú hodnotu všetkých aktérov, ktorí pracujú súdržne a spoločne. Viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027 výrazne posilňuje finančnú podporu v oblasti migrácie na vykonávanie Nového paktu o migrácii a azyle. Je dôležité, aby sa financovanie na úrovni EÚ aj členských štátov, najmä v rámci Fondu pre azyl, migráciu a integráciu, nástroja predvstupovej pomoci a Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce – Globálna Európa, využívalo spolu s ďalšími cieľmi na podporu účinného návratu a readmisie a udržateľnej reintegrácie. Napokon, ďalším dôležitým prvkom spoločného systému EÚ pre návrat je nová funkcia Schengenského informačného systému týkajúca sa zápisov o osobách, na ktoré sa vzťahujú rozhodnutia o návrate, ktorá sa sprevádzkuje v marci 2023. Pripravuje pôdu pre užšiu spoluprácu, a to aj pokiaľ ide o vzájomné uznávanie rozhodnutí o návrate vydaných členskými štátmi v záujme rýchlejšieho a účinnejšieho procesu návratu. 2.Výzvy a prekážky Návratová politika je zložitou oblasťou. Jedným z výrazných problémov je nedostatok spoľahlivých údajov o fungovaní systému EÚ pre návrat. Preto je ťažké určiť, ako zlepšiť jeho účinnosť. Je potrebné zefektívniť a optimalizovať postupy v každom členskom štáte v plnom súlade so základnými právami vrátane ochrany osobných údajov, a tým návraty urýchliť a zefektívniť. Hoci sa dosiahol veľký pokrok, členské štáty stále čelia významným prekážkam a nedostatočnej koordinácii medzi jednotlivými aktérmi v tomto procese. Rozhodnutia o ukončení oprávneného pobytu nie vždy vedú k rozhodnutiu o návrate a nedodržanie lehoty na dobrovoľný návrat nie vždy vedie k nútenému návratu – hlavným krokom pre zlepšenie účinnosti je odstránenie týchto nedostatkov. Podľa Eurostatu sa z 340 515 rozhodnutí o návrate vydaných v roku 2021 účinne vykonalo 21 %. Okrem toho len päť členských štátov zodpovedá za 80 % návratov sprostredkovaných agentúrou Frontex. Vzhľadom na opakované výzvy členských štátov na posilnenie podpory agentúry Frontex v oblasti návratu je preto dôležité, aby sa v plnej miere využívala podpora, ktorú môže agentúra Frontex poskytnúť, a to aj tým, že sa zabezpečí, aby boli navrátilci k dispozícii orgánom na účely návratu prostredníctvom letov organizovaných agentúrou. Ako sa uvádza v oznámení Komisie o posilnení spolupráce v oblasti návratu a readmisie() a ako sa zistilo aj v procese schengenského hodnotenia, právne a administratívne rámce členských štátov pre návrat sa výrazne líšia, pričom v každom vnútroštátnom systéme existujú osvedčené postupy a nedostatky. Medzi hlavné prekážky účinnej návratovej politiky patria výrazné rozdiely medzi konaním o azyle a konaním o návrate, zdĺhavé administratívne a súdne konania, problémy s prevenciou útekov, nedostatočné zdroje, infraštruktúra a obmedzené administratívne kapacity na prijímanie opatrení v nadväznosti na rozhodnutia o návrate, vrátane žiadostí o readmisiu do tretích krajín, keďže počet žiadostí o readmisiu je v súčasnosti v porovnaní s vydanými príkazmi na návrat (16 % v roku 2021) veľmi nízky. Lepšie využívanie existujúceho právneho rámca pre vzájomné uznávanie rozhodnutí o návrate by takisto mohlo proces návratu urýchliť a mohlo by predstavovať ďalší krok smerom k spoločnému systému EÚ pre návrat. Ďalším problémom je nedostatočná spolupráca krajín pôvodu. Účinná a včasná identifikácia a vydávanie cestovných dokladov majú významný vplyv na návraty: zdĺhavé a nejasné postupy zvyšujú riziko úteku a marenia návratov. Okrem toho niektoré tretie krajiny odmietajú nedobrovoľné návraty alebo ich obmedzujú len na konkrétne kategórie (napr. páchatelia trestných činov) alebo neuznávajú žiadosti o readmisiu, čím sa v praxi počet návratov znižuje. Z operačného hľadiska je prvým krokom k zvýšeniu účinnosti a urýchleniu konaní o návrate identifikácia a riešenie takýchto nedostatkov a výziev a podpora existujúcich osvedčených postupov. Tým sa zabezpečí zvýšenie efektívnosti v celkovom procese a ochrana základných práv migrantov v súlade s právom EÚ a Chartou základných práv. Operačná stratégia by mala zohľadňovať potrebu zlepšenia vnútroštátnych postupov, aby boli v súlade s úsilím členských štátov aj EÚ o zlepšenie spolupráce s medzinárodnými partnermi v oblasti návratu a readmisie.

V duchu prístupu Tímu Európa by sa mala podporovať úzka súčinnosť medzi vnútornou a vonkajšou politikou, nástrojmi a zainteresovanými stranami. Operačná stratégia by sa mala doplniť konzistentnejšími a súdržnejšími vnútroštátnymi prístupmi a budovaním užšej spolupráce a solidarity medzi všetkými členskými štátmi, ďalším posilnením podpory, ktorú agentúra Frontex poskytuje, a malo by sa propagovať jej využívanie členskými štátmi. 3.Hlavné zásady a ciele operačnej stratégie Na základe kritického pohľadu na to, čo dnes funguje a čo nie, ako aj na základe konzultácií s členmi siete na vysokej úrovni sa Komisia domnieva, že stratégia by sa mala zamerať na hľadanie konzistentného a súdržného prístupu na úrovni členských štátov a EÚ s cieľom zabezpečiť účinné návraty ako súčasť celkových cieľov komplexnej migračnej a azylovej politiky EÚ. Koordinátor EÚ pre návrat a sieť na vysokej úrovni s podporou agentúry Frontex a prípadne v spolupráci s ďalšími inštitúciami EÚ sa budú usilovať o posilnenie súdržnosti a úsilia členských štátov, o spojenie síl a poskytovanie vzájomnej podpory pri reakcii na bezprostredné potreby a prekážky a o vzájomnú pomoc pri operačných činnostiach voči k tretím krajinám pri vykonávaní návratov. Operačná stratégia musí odrážať ciele návratovej politiky EÚ(). Stratégia takisto musí byť flexibilným nástrojom, ktorý bude schopný nepretržite reagovať na zmeny politických priorít a okolností. Hlavným cieľom operačnej stratégie by malo byť zlepšenie fungovania návratu tak, aby: ·sa zvýšil celkový počet účinných návratov, aby výrazne vzrástol počet návratov do tretích krajín, v ktorých neexistujú žiadne významné politické prekážky, a to na základe cieľov stanovených členskými štátmi, ·sa návraty vykonávali rýchlejšie, čo podporí integritu a dôveryhodnosť azylových systémov členských štátov a bude odrádzať od neoprávneného prekračovania hraníc a ·návraty boli udržateľné a v súlade s európskymi hodnotami a základnými právami. Tento hlavný cieľ by sa mohol ďalej rozdeliť na tieto jednotlivé operačné ciele: ·zefektívniť a optimalizovať proces návratu v každom členskom štáte v plnom súlade so základnými právami vrátane ochrany osobných údajov, a tým návraty urýchliť a zefektívniť, ·zvýšiť počet dobrovoľných návratov (v absolútnom vyjadrení aj ako podiel na celkových návratoch) a prípadov reintegrácie, a podporiť udržateľnejšie návraty v rámci všeobecného cieľa, ktorým je celkové zvýšenie počtu návratov, ·podporiť súdržnejší prístup EÚ k návratu založený na užšej spolupráci medzi členskými štátmi, Komisiou a agentúrou Frontex v duchu prístupu Tímu Európa a zároveň zohľadňovať celkové vzťahy s partnermi z tretích krajín a ·zlepšiť údaje a štatistické dôkazy o návratoch a vytvoriť cielenejšiu, plánovanejšiu a efektívnejšiu návratovú politiku a kapacitu pre spoločnú operačnú reakciu. Operačné ciele by si vyžadovali spoločné úsilie členských štátov, Komisie a agentúry Frontex v spolupráci s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a delegáciami EÚ, v prípade potreby v prioritných oblastiach, v ktorých sú potrebné spoločné opatrenia, v duchu solidarity a praktickej spolupráce. Operačná stratégia by takisto mala agentúre Frontex poskytnúť aj jasné smerovanie, aby mohla konkrétne prispievať k dosiahnutiu týchto cieľov. 4.Štyri prioritné oblasti pre účinnejšie a efektívnejšie návraty Na základe diskusií, ktoré sa uskutočnili na prvých dvoch zasadnutiach siete na vysokej úrovni, ako aj dvojstranných konzultácií s členskými štátmi Komisia určila štyri prioritné oblasti, ktoré môžu tvoriť základ operačnej stratégie: