Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k vplyvu legislatívneho balíka o vnútornom trhu s elektrickou energiou a plynom - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 528 v konečnom znení} {KOM(2007) 529 v konečnom znení} {KOM(2007) 530 v konečnom znení} {KOM(2007) 531 v konečnom znení} {KOM(2007) 532 v konečnom znení} {SEK(2007) 1179} /* SEK/2007/1180 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 19.9.2007 SEK(2007) 1180 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k vplyvu legislatívneho balíka o vnútornom trhu s elektrickou energiou a plynom Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 528 v konečnom znení}{KOM(2007) 529 v konečnom znení}{KOM(2007) 530 v konečnom znení}{KOM(2007) 531 v konečnom znení}{KOM(2007) 532 v konečnom znení}{SEK(2007) 1179} Hodnotenie vplyvu legislatívneho balíka o vnútornom trhu s elektrickou energiou a plynom Komisia 10. januára 2007 predložila Európskemu parlamentu a Rade oznámenie s názvom „Energetická politika pre Európu“. V dokumente sa dospelo k záveru, že spotrebitelia a podniky strácajú z dôvodu neefektívnych a nákladných trhov s plynom a elektrickou energiou. Komisia oznámila, že bude pokračovať so zásahmi v jednotlivých prípadoch podľa pravidiel hospodárskej súťaže a zlepší aktuálny rámec. Procedur ÁLNE OTÁZKY A KONZULTÁCIE SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI Konzultácia so zainteresovanými stranami sa uskutočnila začiatkom roku 2007 s regulátormi, prevádzkovateľmi prenosovej/prepravnej sústavy, združeniami energetických a plynárenských podnikov, nezávislými združeniami výrobcov, združeniami spotrebiteľov, združeniami priemyselných spotrebiteľov energie , obchodníkmi a novými účastníkmi vstupujúcimi na trh, odborovými zväzmi a s mimovládnymi organizáciami. Údaje poskytlo takmer 150 zúčastnených strán. DEFINÍCIA PROBLÉMU A ZÁKLADNÝ SCENÁR Je potrebné riešiť tieto otázky: koncentrácia trhu a sila trhu; vertikálne uzavretie; nedostatočná integrácia trhu; nedostatočná transparentnosť; mechanizmy tvorby cien; nadväzujúci trh s plynom; vyrovnávacie trhy a trhy so skvapalneným zemným plynom. Mnohé sú spojené s existenciou vertikálne integrovaných spoločností a s nedostatočnými právomocami mnohých regulátorov. Neexistuje dostatočná koordinácia medzi vnútroštátnymi energetickými sieťami. Hoci opatrenia, ktoré sa doteraz prijali s cieľom minimalizovať tieto problémy, mali pozitívny vplyv, ukázali sa ako nedostatočné. Európska rada a Európsky parlament vyzvali Komisiu, aby navrhla nové legislatívne opatrenia na zlepšenie fungovania vnútorného trhu s elektrickou energiou a plynom. CIELE Európska rada a Parlament v roku 2007 opäť zdôraznili, že je potrebná európska energetická politika vrátane dokončenia trhu s elektrickou energiou a plynom. Navrhované opatrenia sa snažia prispieť k tomuto cieľu. Fungujúci vnútorný trh s energiou pomôže plniť ciele Lisabonskej stratégie v zmysle konkurencieschopnosti európskeho hospodárstva a udržateľnosti. Existuje aj súvislosť s inými politikami ako napríklad preskúmanie systému obchodovania s emisnými kvótami (ETS) alebo zníženie emisií CO2. Komisia musí zohrávať úlohu pri zabezpečovaní toho, aby všetci občania EÚ mali prospech z procesu liberalizácie. V celkovej stratégii zohrá významnú úlohu aj rozsah sekundárnych cieľov. Zlepšenie hospodárskej súťaže prostredníctvom lepšej regulácie, oddelenia dodávky od výroby/ťažby (unbundling) a obmedzenia asymetrických informácií Odlišná úroveň oddelenia dodávky od výroby/ťažby v rôznych členských štátoch narúša hospodársku súťaž medzi hráčmi na trhu. Vertikálne integrované energetické a plynárenské podniky si do veľkej miery udržali dominantné postavenie na svojom tradičnom trhu. To viedlo mnohé členské štáty k tomu, aby si udržali silnú kontrolu cien elektrickej energie a plynu účtovaných koncovým spotrebiteľom, čo je vážne obmedzenie hospodárskej súťaže a nie je to v dlhodobom záujme zákazníkov. Zlepšenie bezpečnosti dodávok posilnením motivácie k dostatočným investíciám do prenosových/prepravných a distribučných kapacít Koordinácia investícií medzi prevádzkovateľmi prenosových/prepravných sústav (PPS) Bezpečnosť zásobovania a dialóg o energii s našimi hlavnými dodávateľmi plynu Podpora technického rozvoja Zlepšenie ochrany spotrebiteľov a zabránenie finančnej nedostupnosti energie Zlepšené podmienky hospodárskej súťaže a bezpečnosť dodávok sú v záujme všetkých spotrebiteľov. K ochrane spotrebiteľa prispievajú všetky súvisiace možnosti. POLITICKÉ MOžNOSTI A ANALÝZA VPLYVOV - Oddelenie PPS od výroby/ťažby „Nezmenený postup“ by sa opieral o súčasné právne predpisy vrátane právneho a funkčného oddelenia PPS od výroby/ťažby. Uvažovalo sa o dvoch možnostiach ďalšieho oddelenia prenosových/prepravných činností. Pri oddelení vlastníctva by PPS vlastnili majetok prenosových/prepravných sústav, prevádzkovali by sieť, pričom sieť by patrila nezávislým vlastníkom. Pri nezávislom prevádzkovateľovi sústavy (NPS) by prenosovú/prepravnú sieť prevádzkovala a rozvíjala tretia strana, plne nezávislá od vertikálne integrovaných spoločností. Na marcovej Európskej rade bola predložená ďalšia možnosť - „regulované oddelenie“, ktoré by poskytovalo ďalšie právomoci regulátorom. Pri základnom scenári by pretrvávali hlavné nedostatky súčasných požiadaviek na oddelenie, ktoré sú uvedené v oznámení Komisie. Z ekonomickej analýzy vyplýva, že úplné oddelenie stimuluje investície, znižuje koncentráciu trhu a ceny. Neexistuje žiadny náznak, že by boli negatívne ovplyvnené úverové ratingy, ceny akcií spoločností alebo vzťah s externými dodávateľmi. Vo všeobecnosti je menej empirických dôkazov týkajúcich sa fungovania NPS. Táto možnosť neovplyvňuje negatívne parametre príslušných spoločností ako úverové ratingy a ceny akcií. - Posilnenie národných energetických regulátorov, aby ich právomoci boli zosúladené Súčasným rámcom sa rozšírili právomoci národných energetických regulátorov v každom členskom štáte a vyžaduje sa vytvorenie orgánov s osobitnými právomocami. Komisia uvažovala aj o rozšírení právomocí regulátorov ex-ante v mnohých oblastiach. Nezmenený postup by naštrbil dôveryhodnosť regulátorov, ktorí podľa väčšiny zúčastnených strán nemajú dostatočné právomoci na to, aby plnili svoju úlohu. Posilnenie právomocí regulátorov môže vyrovnať narušenia trhu, čo by malo za následok konkurencieschopnejšie trhy s energiou. Náklady verejného sektora na reguláciu sa môžu nepatrne zvýšiť. - Spolupráca medzi energetickými regulátormi v rámci EÚ Regulátori v súčasnosti spolupracujú prostredníctvom organizácie ERGEG (Európska skupina regulátorov pre elektrickú energiu a plyn), ktorá bola vytvorená rozhodnutím Komisie v novembri 2003. Napriek tomu, že sa trh s elektrickou energiou značne rozvinul, v cezhraničných otázkach naďalej existuje legislatívna medzera. Medzi možnosti ako nájsť východisko z tohto mŕtveho bodu patria postupný vývoj súčasného prístupu, Európska sieť nezávislých regulátorov („ERGEG+“) a nový orgán na úrovni EÚ. Hodnotenie úloh, ktoré treba splniť, vedie k záveru, že legislatívnu medzeru možno odstrániť len tak, že sa zriadi regulačná agentúra schopná prijať jednotlivé rozhodnutia, ktoré sú právne záväzné pre tretie strany. Hospodársky vplyv sa však hodnotí ťažko. Zmena štruktúry regulácie by zvýšila centrálne náklady na reguláciu, zatiaľ čo náklady na reguláciu v členských štátoch by sa znížili. - Koordinácia PPS Súčasné združenia PPS (Európski prevádzkovatelia prenosových sústav – ETSO a Preprava zemného plynu v Európe – GTE) pracujú na dobrovoľnom základe. Zvýšená úroveň koordinácie PPS by si vyžadovala nový legislatívny rámec. Útvary Komisie skúmali možnosť poskytnúť ETSO a GTE nové a formalizovanejšie úlohy na európskej úrovni, zamerané na dve oblasti právomocí, bežné plánovanie investícií a návrh harmonizovaných technických pravidiel. Hlavnými predmetmi zvýšenej spolupráce PPS sú vývoj trhových a technických kódexov, koordinácia prevádzky siete a spoločné plánovanie investícií. Plyn a elektrická energia by sa potom mohli vyrábať a transportovať v oveľa väčšej miere podľa základných hospodárskych a environmentálnych podmienok, čo by zvýšilo celkovú efektívnosť sektora. Poskytnutie inštitucionálnej úlohy súčasným združeniam PPS by bolo prospešné (riešenie „ETSO+\GTE+“). - Zvýšenie transparentnosti Efektívne veľkoobchodné trhy potrebujú spoľahlivú tvorbu cien a pre účastníkov trhu je potrebná dostupnosť dostatočných informácií o trhu. Jednou možnosťou by bolo zavedenie záväzných usmernení pre transparentnosť alebo zlepšenie požiadaviek na transparentnosť pre plyn. Transparentnosť by sa mala rozšíriť na informácie o sieti a na informácie o rovnováhe medzi ponukou a dopytom na trhu a o obchodovaní. Štartovacím bodom by mohla byť formálna rada, ktorú poskytla organizácia ERGEG v roku 2006. Súčasný regulačný rámec obmedzil rozsah transparentnosti. Súčasné požiadavky na transparentnosť sú zamerané najmä na kapacitu siete. Väčšia transparentnosť by zvýšila efektívnosť dodávateľského reťazca za veľmi nízke náklady. Na obchodovanie s komoditami sa v súčasnosti nevzťahujú ostatné právne nástroje a je nepravdepodobné, že sa na ne budú vzťahovať v blízkej budúcnosti. Elektrická energia a plyn sú základnými produktmi a odlišujú sa od ostatných komodít. Je užitočné a rozumné vypracovať pravidlá obchodovania pre spotové a budúce trhy s plynom a elektrickou energiou, ktoré zohľadňujú špecifickosť týchto sektorov. - Dlhodobé zmluvy o preprave plynu z obdobia pred liberalizáciou Súčasný rámec vytvoril určitý zmätok. Jednou možnosťou by bolo vypustiť alebo zmeniť ustanovenia s cieľom objasniť, že právne predpisy sa vzťahujú aj na takéto zmluvy, to však môže spochybniť platnosť zmlúv na dovoz plynu do EÚ z obdobia pred liberalizáciou. Komisia dospela k záveru, že smernica by sa v tejto otázke nemala meniť a dopĺňať. Je zrejmé, že všetky zmluvy uzatvorené pred nadobudnutím účinnosti smernice 2003/55/ES sú naďalej platné do tej miery, do akej sú v zhode s právnymi predpismi Spoločenstva o hospodárskej súťaži, a že na tieto zmluvy sa vzťahujú aj ustanovenia súčasného rámca. - Zvýšené oddelenie prevádzkovateľov distribučnej sústavy (PDS) vrátane viacerých regulačných prehliadok a preskúmanie limitu 100 000 zákazníkov Jednou možnosťou je oddelenie vlastníctva pre tých PDS, ktorí majú v súčasnosti rovnaký právny režim ako PPS. Ďalšou možnosťou by bolo uplatňovanie usmernení Spoločenstva na zlepšenie fungovania PDS v zmysle oddelenia manažmentu. Komisia uvažovala o posilnení povinností oddelenia pre PDS a uplatnení povinného právneho a funkčného oddelenia PDS. Toto riešenie sa nezdá primerané z hľadiska analýzy nákladov a prínosov. - Skladovanie plynu Hospodárska súťaž v sektore plynu je obmedzená dostupnosťou skladovania. V roku 2004 boli odsúhlasené dobrovoľné usmernenia, ale ich dodržiavanie zaostáva. Môžu byť potrebné opatrenia na vyrovnanie potreby účinného prístupu s udržaním motivácie pre rozvoj nových skladovacích kapacít. Znamenalo by to osobitný regulačný rámec. Zavedenie právneho a funkčného oddelenia pre skladovanie plynu a zariadenia na kvapalný zemný plyn a vypracovanie usmernení sú výhodné v zmysle nákladov a prínosov. Požiadavky na zlepšenie prístupu k skladovaniu si môžu vyžadovať aj rozšírenie na terminály skvapalneného zemného plynu. - Zavedenie požiadaviek na strategické skladovanie plynu Po krízach v dodávkach plynu v rokoch 2006 a 2007 Komisia uvažovala, či je potrebné posilniť súčasný mechanizmus. Uvažovalo sa o troch možnostiach: zaviesť povinné strategické zásoby pre spoločnosti; zlepšiť súčasný mechanizmus; vytvoriť mechanizmus solidarity na regionálnej úrovni medzi členskými štátmi. Zavedenie povinnosti skladovania plynu zvyšuje celkovú bezpečnosť dodávky plynu v Európe, má však aj negatívne účinky. Z dôvodu zložitosti tohto predmetu Komisia v blízkej budúcnosti spustí štúdiu o strategických zásobách plynu. - Rámec pre nové investície do infraštruktúry plynu Posilnenie bezpečnosti zásobovania a zabezpečenie konkurenčného trhu s plynom sú dva ciele, ktoré musí EÚ zladiť. Súčasná možnosť výnimky pre významné nové infraštruktúry z regulovaného prístupu tretej strany sa ukázala ako do istej miery ťažko uskutočniteľná. Druhou možnosťou je zlepšiť postup a vyjasniť kritériá na udelenie výnimky. Základný scenár by viedol k zvyšovaniu vnútroštátnych rozdielov pri spôsobe zaobchádzania so žiadosťami o výnimky pre nové projekty infraštruktúry. Špecifikovanie a vysvetlenie legislatívneho rámca prostredníctvom osobitných usmernení by toto riziko znížili a pomohli by pri spracúvaní cezhraničných žiadostí o výnimky. Bolo by vhodné poveriť novú Agentúru pre spoluprácu energetických regulátorov úlohou vybavovať žiadosti o výnimky pre potrubia, ktoré prechádzajú viac ako jedným členským štátom. - Ochrana spotrebiteľa a predchádzanie finančnej nedostupnosti energie Súčasné smernice si vyžadujú zabezpečenia na ochranu spotrebiteľov a zahrnutie pojmu univerzálnej služby pre elektrickú energiu. Okrem opatrení, ktoré sa týkajú lepšieho fungovania PDS, sa uvažovalo o dvoch možnostiach: dodatočné nové legislatívne opatrenia alebo „mäkký právny predpis“ (charta spotrebiteľa energie). Povinnosť poskytovať informácie pravdepodobne prispeje k ochrane spotrebiteľa, súťaživosti trhu a nižším cenám energie. Dostupnosť údajov pre spotrebiteľov by mala pozitívny vplyv na všetky náklady a úsporu energie. Náklady na inštalovanie takýchto zariadení sa zdajú byť malé v pomere k potenciálnym prínosom. - Kontrola investícií tretej strany do sietí EÚ Komisia analyzovala opatrenia na kontrolu investície spoločností tretej krajiny do plynárenských a energetických sietí v EÚ. Účinné oddelenie PPS by mohlo byť narušené spoločnosťami tretej krajiny vykonávajúcimi činnosť tak v oblasti dodávok, ako aj v oblasti sietí a vo všeobecnosti by oddelenie vlastníctva viedlo k výpredaju európskych sietí. Uvažovalo sa o tom, či sú potrebné ďalšie regulačné pravidlá alebo pravidlá pre vlastníctvo. Investície do plynových a elektrických sietí v EÚ sú vítané a investície tretej krajiny možno považovať za prospešné. Tam, kde účasť spoločností tretej strany narúša účinné oddelenie PPS alebo investície sú hnané inými motívmi než hospodárskymi, môžu pôsobiť proti prokonkurenčnému účinku oddelenia a ohroziť bezpečnosť zásobovania. Možné sú dva prístupy: obmedzenie vlastníctva sietí spoločnosťami tretej krajiny v sieťach EÚ alebo regulačný prístup, pri ktorom by sa nezávislosť kandidátskeho PPS monitorovala na národnej a/alebo európskej úrovni. - Analýza makroekonomických vplyvov Ekonometrické simulácie makroekonomických vplyvov ďalšej liberalizácie trhu s energiou ukazujú pozitívny vplyv navrhovaných možností na ceny a HDP. Zlepšenie efektívnosti v sektoroch elektrickej energie a plynu vedú k nižším cenám energie, ktoré zasa majú vplyv na zvyšok hospodárstva. - Analýza zamestnanosti a sociálnych vplyvov Priamy sociálny vplyv v zmysle zamestnanosti v sektore energetiky všetkých navrhovaných opatrení bude pravdepodobne veľmi obmedzený. Väčšina spoločností v sektore sa už nachádza v procese reštrukturalizácie, aby sa vyrovnali s liberalizáciou bez ohľadu na zavedenie ďalšieho oddelenia a zlepšenej regulácie. V niektorých členských štátoch existuje obava z potenciálnej finančnej nedostupnosti energie. Ďalšia liberalizácia trhov s energiou by mala mať pozitívny účinok, pretože sa očakáva pokles cien elektrickej energie a plynu. - Analýza účinkov na životné prostredie Primárnymi cieľmi navrhovaných regulačných zmien sú hospodárske ciele, nedá sa však vylúčiť vplyv na environmentálne správanie energetického systému v európskom hospodárstve ako celku. Od predpokladanej zvýšenej hospodárskej súťaže sa očakáva, že odstráni zisky vyplývajúce z nedostatku hospodárskej súťaže na vnútornom trhu s elektrickou energiou. V dôsledku toho môžu byť účinky na cenu elektrickej energie zavedené zo strany systému obchodovania s emisnými kvótami EÚ vyššie, čo by viedlo k jasnejšiemu a menej skreslenému signálu ceny za uhlík prostredníctvom cien elektrickej energie pre spotrebiteľov. ZÁVER: POROVNANIE MOžNOSTÍ - Ďalšie oddelenie PPS: rozdelenie vlastníctva medzi prenosovými/prepravnými sieťami a vlastníctvom výroby/dodávky (úplné oddelenie vlastníctva) ponúka najlepšiu záruku z hľadiska hospodárskej súťaže. Možnosť NPS je alternatívnym riešením za predpokladu, že sa spojí s prísnejšou reguláciou pre monitorovanie činnosti prenosovej/prepravnej sústavy. - Zvýšenie úlohy a koordinácie regulátorov: súčasný stav nie je schodnou možnosťou. Zvýšenie právomoci regulátorov a ich nezávislosti by malo byť veľmi prospešné pre hospodársku súťaž, zabezpečovalo by rovnaké podmienky pre spoločnosti v Európe. Náklady sú veľmi obmedzené v porovnaní s očakávanými prínosmi v zmysle fungovania trhu. Nedostatok koordinácie medzi regulátormi by sa dal riešiť existenciou agentúry Spoločenstva. - Koordinácia medzi jednotlivými PPS: formálnu koordináciu medzi PPS možno najjednoduchšie dosiahnuť prostredníctvom možnosti „ETSO+/GIE+“. - Zvýšená transparentnosť veľkoobchodných trhov: veľmi užitočný a vítaný zo strany hráčov na trhu by bol jednotný prístup na zvýšenie transparentnosti na základe súboru celoeurópskych štandardov na vysokej úrovni o uverejňovaní údajov o plyne a elektrickej energii. - Opatrenia na regulovanie dlhodobých zmlúv na plyn: analýza nákladov a prínosov ďalších legislatívnych opatrení týkajúcich sa dlhodobých zmlúv na plyn nebola presvedčivá. - Prístup k skladovacím zariadeniam plynu: treba preskúmať potenciálne výhody, ktoré možno očakávať od vytvorenia strategických zásob plynu na úrovni EÚ. Pre takéto opatrenia existuje obmedzená podpora zo strany zúčastnených subjektov. - Zmeny rámca pre investície do infraštruktúry dovozu plynu: súčasný rámec treba zmeniť. Existuje jasná pridaná hodnota opatrenia EÚ na tejto úrovni na vytvorenie priaznivých podmienok na investovanie. - Oddelenie PDS: prínosy z ostatného oddelenia nie sú podstatne vyššie než náklady v tomto štádiu. Keďže právne oddelenie PDS sa v mnohých členských štátoch vykonalo iba nedávno, zdalo by sa neadekvátne teraz zavádzať oddelenie vlastníctva. - Ochrana spotrebiteľa: energetická charta by zabezpečila vhodnú úroveň ochrany na úrovni EÚ, predovšetkým pred finančnou nedostupnosťou energie. - Kontrola investícií tretej krajiny do sietí EÚ: regulačné opatrenia by zabezpečili, aby sa zohľadnila dôležitosť plynárenských a elektroenergetických sietí EÚ a aby spoločnosti tretej krajiny pre EÚ dodržiavali požiadavky na oddelenie dodávky od ťažby/výroby.