PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

ÚVOD

10.1. Táto kapitola sa zameriava na výkonnosť. Výkonnosť sa v Európskej únii (EÚ) hodnotí na základe zásad riadneho finančného hospodárenia (hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť) (1) a týka sa: a) vstupov – finančných, ľudských, materiálnych, organizačných alebo regulačných prostriedkov potrebných na realizáciu programu; b) výstupov – dosiahnutých výsledkov programu; c) výsledkov – okamžitých účinkov programu na priamych adresátov alebo príjemcov; d) dosahov – dlhodobých zmien v spoločnosti, ktoré možno aspoň čiastočne pripísať opatreniu EÚ.

10.2. Táto kapitola je rozdelená do troch častí. Prvá časť sa týka rozpočtových pravidiel EÚ a ich plánovaného zamerania na výkonnosť. V druhej časti sú uvedené pripomienky Dvora audítorov k niektorým aspektom predkladania správ Komisie o výkonnosti, vrátane predkladania správ Európskemu parlamentu a Rade, štvrtej hodnotiacej správy (2) a výročných správach o činnosti (VSČ) vypracovaných generálnymi riaditeľmi Komisie. V tretej časti sa zdôrazňujú niektoré hlavné témy osobitných správ (3) Dvora audítorov z roku 2013 týkajúcich sa výkonnosti a následná kontrola Dvora audítorov plnenia týchto odporúčaní.

ČASŤ 1 – ZAMERANIE NA VÝKONNOSŤ

10.3. V tejto časti kapitoly sa analyzuje, do akej miery bolo zameranie na výkonnosť – okrem vynakladania peňazí v súlade s pravidlami – v programovom období 2007 – 2013, a zvažujú sa v nej zmeny na programové obdobie 2014 – 2020.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

Programové obdobie 2007 – 2013

10.4. Pri veľkých častiach rozpočtu EÚ, najmä v prípade zdieľaného hospodárenia, sa maximálna výška výdavkov v okruhoch viacročného finančného rámca (VFR) rozčleňuje do ročných prídelov podľa jednotlivých členských štátov. Komisia považuje tieto prídely za potrebné z hľadiska plánovania a predbežného vyčíslenia cieľov. Dvor audítorov však poukázal na to, že je výzvou dosiahnuť kvalitatívne dobré výsledky v systémoch, v ktorých čerpanie finančných prostriedkov je implicitným cieľom a v praxi často hlavným cieľom (4). 10.4. Rozpočtový orgán sa domnieva, že ročné prideľovanie rozpočtových prostriedkov pre jednotlivé členské štáty je dôležitým nástrojom na dosiahnutie dohody o viacročnom finančnom rámci (VFR). Prideľovanie rozpočtových prostriedkov bolo preto prijaté v rámci právnych základov. Čerpanie prostriedkov však nie je implicitným cieľom, ale predpokladom na dosiahnutie výsledkov.

10.5. Na túto výzvu Dvor audítorov poukázal aj v osobitnej správe o účinnosti zložky environmentálna politika programu LIFE (5) – „chrbtovej kosti životného prostredia EÚ“. Dvor audítorov dospel k záveru, že indikatívne národné prídely obmedzovali výber najlepších projektov, pretože sa projekty vyberali nielen podľa ich významu, ale aj podľa toho, z ktorého členského štátu pochádzali. Národné prídely znamenali, že sa súťaž o výber najlepších projektov na prilákanie financovania odohrala skôr na vnútroštátnej úrovni, v rámci členských štátov, a nie v celej Európe. V dôsledku toho niektoré projekty, ktoré získali financovanie, boli hodnotené v procese výberu nižšie ako iné projekty, ktoré financovanie nezískali (6). 10.5. Komisia navrhla, aby sa v novom nariadení o programe LIFE v rámci priameho riadenia odstránilo orientačné prideľovanie finančných prostriedkov medzi členské štáty. Toto prideľovanie sa postupne ukončí v budúcom programovom období.

10.6. Všeobecné zameranie na vynakladanie výdavkov na úkor dosahovania výsledkov bolo zdôraznené v niekoľkých osobitných správach v oblasti rozvoja vidieka uverejnených v roku 2013. Pri audite spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie Komisie sa zistilo, že sa členské štáty a Komisia zameriavajú skôr na plnenie – čerpanie rozpočtu – než na dosahovanie výsledkov (7). Pri auditoch podpory pre potravinársky priemysel a opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva sa zistili príklady, keď členské štáty vynakladali peniaze na projekty, ktoré podľa ich vlastných systémov výberu, pravdepodobne len málo prispejú k dosiahnutiu cieľov EÚ (8). 10.6. Počas celého programového obdobia 2007 – 2013 Komisia v rámci svojej úlohy dohľadu trvala na tom, že pri vykonávaní programov rozvoja vidieka je potrebná väčšia selektívnosť a zameranie. Pokiaľ ide o spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie v oblasti rozvoja vidieka, na každoročných stretnutiach s členskými štátmi sa zohľadňujú všetky dostupné údaje a informácie (napr. finančné informácie, údaje z monitorovania, výsledky hodnotení) s cieľom posúdiť pokrok pri vykonávaní programov a akékoľvek potrebné úpravy stratégie a prideľovania finančných prostriedkov.

10.7. Ďalším spôsobom, ako sa mal legislatívny rámec v období rokov 2007 – 2013 zamerať hlavne na vynakladanie finančných prostriedkov v súlade s pravidlami, bolo využívanie finančných opráv a spätného získavania finančných prostriedkov. Vo výročnej správe za rok 2012 boli uvedené kroky, ktoré má Komisia k dispozícii, keď čerpanie fondov EÚ v rámci zdieľaného hospodárenia nie je v súlade s pravidlami. V závislosti od okolností môže využívanie finančných opráv a spätného získavania finančných prostriedkov viesť k strate financovania pre členský štát alebo konečného príjemcu (9).

10.8. V oblasti súdržnosti, keď členské štáty súhlasia, že výdavky nie sú v súlade s pravidlami, môžu vo všeobecnosti nahradiť neoprávnené projekty. Členské štáty každý rok upovedomujú Komisiu o rozsahu nahradených výdavkov. Komisia však neanalyzuje nahradené výdavky, ani neposudzuje potenciálny účinok na celkovú výkonnosť politiky. 10.8 – 10.9. Podľa právneho rámca na obdobie rokov 2007 – 2013, ktorý sa uplatňuje v rámci zdieľaného hospodárenia, členské štáty poskytujú len informácie o sume vrátených neoprávnených výdavkov [článok 20 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1828/2006]. Neposkytujú informácie, ktoré by umožnili spojiť vrátené sumy s konkrétnymi projektmi, z ktorých pochádzajú výstupy a výsledky, pretože na to neexistuje žiadna zákonná požiadavka.

10.9. Tieto aspekty legislatívneho rámca – finančné opravy, spätné získavanie finančných prostriedkov a nahrádzanie projektov – sú spúšťané problémami so súladom. Nie je zavedený ekvivalentný proces, ak projekty alebo programy nedosiahli očakávaný dosah a výsledky.

10.10. Na základe svojej audítorskej práce Dvor audítorov zistil, že výber projektov v rámci zdieľaného hospodárenia – záležitosť členských štátov – sa zameral v prvom rade na potrebu čerpať disponibilné finančné prostriedky EÚ, v druhom rade na potrebu dodržiavať pravidlá a až v treťom rade – a to v obmedzenom rozsahu – na ich očakávanú výkonnosť (10). Keďže sa náhradné projekty vyberajú rovnakým spôsobom ako projekty, ktoré sa nahrádzajú, uplatňuje sa ten istý vzor priorít. Podľa názoru Dvora audítorov by súlad a výkonnosť mali mať rovnakú váhu v priebehu projektového cyklu. 10.10. Komisia konštatuje, že v procese výberu jednotlivých projektov, ktoré majú byť financované, sú zahrnuté kritériá výkonnosti. Pomocou vážených kritérií výberu by členské štáty mali byť schopné určiť projekty, ktoré by mohli najlepšie prispieť k dosiahnutiu výsledkov.

Programové obdobie 2014 – 2020

10.11. V odpovedi na výročnú správu Dvora audítorov za rok 2012 Komisia uviedla, že nové programové obdobie 2014 – 2020 bude viac zamerané na výkonnosť, zdôrazňujúc päť konkrétnych aspektov (11):

a) nový prístup k hodnoteniu tak, ako je stanovený v nariadení o spoločných ustanoveniach (12). Je priskoro posudzovať funkčnosť týchto nových opatrení;

b) makroekonomické podmienky, prepojenie vyplatenia fondov EÚ na dodržiavanie požiadaviek na správu ekonomických záležitostí členskými štátmi tak, ako boli stanovené prostredníctvom európskeho semestra (13). Ak členské štáty nespĺňajú požiadavky, Komisia môže pozastaviť platby do revízie partnerskej dohody (pozri rámček 10.1) alebo príslušných programov (14);

Rámček 10.1 – Partnerské dohody Stredobodom revidovaného rámca, ktorým sa riadi vyplácanie finančných prostriedkov z európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF), sú partnerské dohody medzi jednotlivými členskými štátmi a Komisiou. V týchto dohodách sa stanovuje, ako členský štát plánuje využiť disponibilné financovanie EÚ na dosiahnutie svojich cieľov, presnejšie – cieľov a čiastkových cieľov, napr. na nižšej úrovni operačných programov (15).

c) posilnená intervenčná logika prepájajúca ciele EÚ a členských štátov. Pri plánovaní operačných programov sú členské štáty povinné zamerať sa na želaný výsledok pred zvážením, ako ho dosiahnu;

d) ex ante podmienky, ktorých cieľom je zabezpečiť, aby boli zavedené správne rámce na účinné využívanie EŠIF fondov, napr. existencia relevantných stratégií/plánov (16). Členské štáty sú povinné preukázať v partnerskej dohode a operačných programoch súlad s príslušnými ex ante podmienkami, alebo mať plány, ako to dosiahnu do konca roku 2016. Ak to nesplnia, Komisia im môže pozastaviť platby;

e) výkonnostná rezerva, rozobraná nižšie.

10.12. Výkonnostná rezerva je hlavným stimulom pre členské štáty, aby sa zameriavali na výkonnosť po začatí programov (17). Plánované fungovanie výkonnostnej rezervy je vysvetlené v rámčeku 10.2. 10.12. Výkonnostná rezerva je jedným z hlavných stimulov pre členské štáty, aby sa zamerali na výkonnosť. Jasné ukazovatele v rámci programov a transparentné predkladanie správ na ich základe sú takisto dôležitou súčasťou zodpovednosti a budú stimulovať zameranie na výkonnosť.

Rámček 10.2 – Výkonnostná rezerva

V nariadení (EÚ) č. 1303/2013, článkoch 20 až 22, sa stanovuje, ako bude fungovať výkonnostná rezerva. Hlavné aspekty:

— Na začiatku programového obdobia sa v partnerskej dohode a operačných programoch Komisia a členské štáty dohodnú, ktoré konkrétne priority v rámci programov tvoria základ pre vyčlenenie výkonnostnej rezervy 6 %.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

— V roku 2019 Komisia spolu s členskými štátmi preskúma dosahovanie čiastkových cieľov programov pri vybraných prioritách na základe výročných správ o vykonávaní, ktoré členské štáty predložia v ten rok.

— Ak bude Komisia považovať výkonnosť za dostatočnú, uvoľní výkonnostnú rezervu 6 %. Ak nie, členské štáty navrhnú prerozdelenie rezervy na ostatné priority.

— Ak existuje dôkaz, že sa vyskytli „vážne problémy“ pri dosahovaní čiastkových cieľov, Komisia môže za istých okolností pozastaviť vyplatenie výkonnostnej rezervy.

10.13. V období 2007 – 2013 (18) (a nie pri EPFRV) bola možnosť využitia výkonnostnej rezervy delegovaná na členské štáty (19). Avšak len dva členské štáty, Poľsko a Taliansko, sa rozhodli využiť túto možnosť, v oboch prípadoch s malým alebo nie skutočným zameraním na výkonnosť.

10.14. Účinnejšie fungovanie výkonnostnej rezervy než v predošlom období bude závisieť od úspechu Komisie, napr. pri:

a) rokovaní o vhodných cieľoch a čiastkových cieľoch na začiatku programového obdobia. Tieto ciele je potrebné stanoviť na správnej úrovni – dostatočne náročne na to, aby ich splnenie nebolo len formalitou, pričom zostanú realistické z hľadiska ich dosiahnutia členskými štátmi. b) získaní presných, spoľahlivých a včasných údajov od členských štátov na určenie, či sa ciele dosiahli.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

10.15. Čiastkové ciele uplatňované vo výkonnostnej rezerve však budú zahŕňať finančné ukazovatele, ukazovatele výstupov a prípadne ukazovatele výsledkov (20). V osobitných správach Dvora audítorov sa vo všeobecnosti nezistili výrazné problémy s výstupmi; ťažkosti sa skôr vyskytujú na úrovni výsledkov/dosahu. V praxi bude výkonnostná rezerva využívať ukazovatele výsledkov len obmedzene, pretože Komisia neplánuje využívať ukazovatele výsledkov v žiadnej inej oblasti okrem ESF s tým odôvodnením, že programy financované EÚ samy o sebe nemajú dostatočný vplyv na dosahovanie výsledkov a že medzi čerpaním finančných prostriedkov a dosiahnutím výsledkov môže prejsť značný čas. V nariadení sa taktiež uvádza, že ukazovatele výkonnosti nemožno brať do úvahy pri rozhodovaní o pozastavení platieb výkonnostnej rezervy alebo vydaní finančných opráv. Začlenenie finančných ukazovateľov do základu pre vyplatenie výkonnostnej rezervy predstavuje riziko návratu k zameraniu na čerpanie namiesto výkonnosti.

10.16. Nové opatrenia sú vítané a zavedenie výkonnostnej rezervy môže podporiť väčšie zameranie na výsledky. Dosah však bude pravdepodobne marginálny, pretože na roky 2014 – 2020 stále neexistujú reálne finančné stimuly alebo sankcie vzťahujúce sa na výsledky dosiahnuté s finančnými prostriedkami EÚ. 10.16. Zverejňovanie údajov o výkonnosti z výročných správ o vykonávaní programov, ako aj požiadaviek na hodnotenie (povinnosť vypracovať minimálne jedno hodnotenie vplyvu pre každú prioritu) by malo podnietiť politickú diskusiu a skutočnú zodpovednosť. Okrem toho, ako sa stanovuje v regulačnom rámci na obdobie rokov 2014 – 2020 [článok 22 ods. 6 a 7 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013], Komisia bude môcť sankcionovať členské štáty v prípade vážnych problémov pri dosahovaní cieľov, a to na základe preskúmania výkonnosti [článok 22 ods. 6 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013] a pri skončení programu (článok 22 ods. 7).

ČASŤ 2 – VYKAZOVANIE VÝKONNOSTI KOMISIOU

10.17. Táto časť kapitoly zahŕňa tri zložky: rámec pre vykazovanie výkonnosti Komisie; štvrtú hodnotiacu správu, a vykazovanie výkonnosti na úrovni generálnych riaditeľstiev Komisie.

Predkladanie správ Komisie Európskemu parlamentu a Rade

10.18. Komisia vypracúva celý rad publikácií na rôzne témy a pre rôznych užívateľov. Na základe právnych predpisov je povinná každý rok informovať o výkonnosti pri plnení svojej povinnosti plniť rozpočet (21) v troch samostatných dokumentoch (22): 10.18. Podľa súčasnej praxe slúžia tri správy, ktoré uvádza Dvor audítorov v bode 10.18, na rozličné účely a navzájom sa dopĺňajú. Súhrnná správa je zameraná na výsledky Komisie v oblasti riadenia, v hodnotiacej správe podľa článku 318 sú uvedené výsledky výdavkových programov a správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení zahŕňa rozpočtové aspekty a informácie o rozpočtovom hospodárení.

a) „správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení“ vrátane opisu cieľov dosiahnutých v danom roku v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia (23);

b) „súhrnná správa“, ktorá je zhrnutím výročných správ o činnosti, v ktorých sa okrem iného informuje o výsledkoch politiky (24);

c) a „hodnotiaca správa“ o financiách Únie na základe dosiahnutých výsledkov (25).

10.19. V skutočnosti správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení a súhrnná správa neobsahujú žiadne informácie alebo len málo informácií o výkonnosti. Zatiaľ čo súhrnná správa za rok 2013 obsahuje niektoré všeobecné informácie o rámci komisie pre riadenie výkonnosti, nebola snaha, aby obsahovala podrobnosti o tom, čo sa v danom roku dosiahlo z rozpočtu EÚ. 10.19. Pokiaľ ide o správu o rozpočtovom a finančnom hospodárení, v pravidlách uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že správa by mala obsahovať opis dosiahnutých cieľov. Avšak zatiaľ čo Dvor audítorov predpokladá, že tento odkaz sa týka cieľov politiky, Komisia sa domnieva, že ide o odkaz na ciele v oblasti rozpočtového riadenia. V článku 227 pravidiel uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že „správa by mala obsahovať opis cieľov dosiahnutých za rok v súlade so zásadou riadneho finančného hospodárenia“. V správe o rozpočtovom a finančnom hospodárení sa v súlade s článkom 142 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách podrobne uvádzajú – v tabuľkách aj v texte – dosiahnuté miery plnenia a vysvetľuje sa v nej, ako boli využité nástroje rozpočtového hospodárenia, ako sú prevody a opravné rozpočty, na dosiahnutie maximálneho plnenia a na zabezpečenie dostatočných rozpočtových prostriedkov na priority. Týmto spôsobom sa v správe analyzujú prvky stanovené v nariadení o rozpočtových pravidlách (článok 142 ods. 2) a v pravidlách uplatňovania tohto nariadenia (článok 227), pričom sa prihliada aj na to, že v článku 227 pravidiel uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení sa predkladá oddelene od správ o plnení rozpočtu. Pokiaľ ide o súhrnnú správu, Komisia poukazuje na to, že okrem odkazu na rámec Komisie na riadenie výkonnosti sú v nej zahrnuté aj rozličné aspekty výkonnosti uvedené v odpovedi na bod 10.58.

10.20. Všetky tri správy sú podľa právnych predpisov určené Európskemu parlamentu a Rade (26). Z hľadiska načasovania sa Komisia snaží uverejniť hodnotiacu správu a súhrnnú správu v júni roku n+1, zatiaľ čo v nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení sa vypracúva skôr, do 31. marca roku n+1. Hodnotiaca správa sa má konkrétne využiť v procese udelenia absolutória, ale v právnych predpisoch sa inak neobjasňuje osobitný účel týchto správ. Ak zoberieme tieto tri správy spolu, sú v nich v dôsledku toho prekrývania vyplývajúce z právnych predpisov, ako aj medzery a nejednotnosti. 10.20. Komisia sa domnieva, že takéto predkladanie správ, v rámci ktorého má každá z týchto správ odlišnú úlohu a účel, je v súlade s právnymi a prevádzkovými predpismi na rozličných úrovniach (ZFEÚ, nariadenie o rozpočtových pravidlách a existujúce vnútorné pokyny Komisie). Komisia vzala do úvahy predchádzajúce usmernenia uvedené v správach o absolutóriu Európskeho parlamentu a Rady a vo výročných správach Dvora audítorov. V týchto usmerneniach sa napríklad uvádza, akým smerom sa má vypracovať správa podľa článku 318. Komisia sa preto domnieva, že v súlade s usmerneniami, ktoré jej už boli poskytnuté, ďalšie prepracovanie praxe predkladania správ nie je potrebné.

10.21. Komisia opakovane zdôraznila, že pridaná hodnota EÚ je kľúčovým testom na odôvodnenie výdavkov financovaných z rozpočtu EÚ (27). Európsky parlament a Rada potvrdili dôležitosť tohto konceptu. Avšak ani jedna z troch hlavných správ uverejnených v roku 2013 neposkytla ucelený prehľad o výsledkoch z hľadiska pridanej hodnoty EÚ. Ide o výraznú medzeru v predkladaní správ. 10.21. Pri navrhovaní nových výdavkových programov vyvinula Komisia značné úsilie s cieľom predvídať pridanú hodnotu jednotlivých programov na úrovni EÚ. Ak spoluzákonodarcovia s týmto názorom súhlasili, navrhované výdavkové programy prijali. Komisia bude tieto programy spravovať a predloží správu o pridanej hodnote EÚ, ktorá je jedným z aspektov, ktoré sa budú posudzovať v rámci hodnotení ex post. Tieto hodnotenia sú verejne dostupné a informácie o pridanej hodnote EÚ sú uvedené v správe podľa článku 318.

10.22. Prezentácia informácií v týchto troch správach nie je jednotná, čo neuľahčuje ich porovnanie. Správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení a hodnotiaca správa prezentujú informácie podľa okruhov viacročného finančného rámca (VFR), zatiaľ čo príslušné časti súhrnnej správy sú štruktúrované okolo kategórií používaných v rozpočte EÚ („rozpočtové hlavy“). Nie je možné odsúhlasiť tieto dve rozličné štruktúry a ako si navzájom zodpovedajú. Je preto takmer nemožné, aby čitatelia využili tieto správy ako doplnkové zdroje informácií. 10.22. Pokiaľ ide o odlišnú štruktúru správ, Komisia poukazuje na to, že orgán zodpovedný za udelenie absolutória ju požiadal, aby hodnotiacu správu podľa článku 318 štruktúrovala podľa okruhov VFR. Týmto spôsobom je štruktúrovaná správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení. Súhrnná správa o výsledkoch Komisie v oblasti riadenia je štruktúrovaná podľa rozpočtových hláv, čo odzrkadľuje spôsob jej organizácie a riadenia. Vzhľadom na odlišný účel správ je nevyhnutné, aby sa informácie týkali rozličných aspektov.

Preskúmanie hodnotiacej správy uverejnenej v júni 2014

10.23. Komisia uverejnila štvrtú hodnotiacu správu v júni 2014 (28). Na základe Zmluvy je Komisia povinná vypracúvať túto správu, ktorá je súčasťou dôkazov, na základe ktorých Parlament každoročne udeľuje Komisii absolutórium na plnenie rozpočtu (29).

10.24. V porovnaní s predchádzajúcimi hodnotiacimi správami sa štvrtá správa zlepšila, pretože sa snaží vytvoriť prepojenie medzi hlavnými finančnými programami uvedenými podľa okruhov VFR a disponibilnými informáciami o výkonnosti v súvislosti so stratégiou Európa 2020. Ako sa však uvádza v samotnej hodnotiacej správe, „nie je možné určiť, aký bol konkrétny prínos jednotlivých finančných programov k plneniu cieľov stratégie Európa 2020“. Dvor audítorov súhlasí s týmto posúdením a zastáva názor, že v hodnotiacej správe by mali byť uvedené všetky dostupné informácie o pokroku v dosahovaní cieľov stratégie Európa 2020, aby mali čitatelia jasný prehľad o dosiahnutých výsledkoch (30). 10.24. Komisia víta skutočnosť, že Dvor audítorov považuje štvrtú správu za posun k lepšiemu v porovnaní predchádzajúcimi hodnotiacimi správami, pokiaľ ide o súvislosť medzi hlavnými finančnými programami a dostupnými informáciami o výkone v rámci stratégie Európa 2020. Ako Komisia už uviedla, v čase prijatia VFR na obdobie rokov 2007 – 2013 a zavedenia mechanizmov monitorovania, hodnotenia a predkladania správ stratégia Európa 2020 ešte nebola prijatá. Tým sa do značnej miery vysvetľuje, prečo nebolo možné vyčleniť príspevky z jednotlivých finančných programov na ciele stanovené v tejto stratégii. Podľa nového VFR na obdobie rokov 2014 – 2020 sa ciele stratégie Európa 2020 pre inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast stali neoddeliteľnou súčasťou intervenčnej logiky hlavných výdavkových programov a fondov. Tým by sa malo uľahčiť určenie príspevkov výdavkových programov na hlavné ciele Únie a ich začlenenie do budúcich vydaní hodnotiacej správy podľa článku 318. Komisia zváži vhodnosť akejkoľvek zmeny štruktúry správy podľa článku 318 na základe toho, ako sa bude predkladanie tejto správy vyvíjať v nadchádzajúcich rokoch, pričom náležite zohľadní aj existenciu ďalšieho komplexnejšieho predkladania správ o stratégii Európa 2020 napríklad prostredníctvom európskeho semestra.

10.25. V mnohých dôležitých oblastiach sa informácie a údaje uvedené v hodnotiacej správe týkajú skôr uskutočnených činností a dodaných výstupov než dosiahnutých výsledkov. Ako už Dvor audítorov zdôraznil, prejde niekoľko rokov, kým bude Komisia schopná zmysluplne informovať o skutočných výsledkoch výdavkových programov z obdobia 2007 – 2013. Na programové obdobie 2014 – 2020 bol zavedený nový rámec riadenia výkonnosti a výkazníctva (31). Na základe tohto rámca Komisia očakáva, že od rozpočtových rokov 2017 – 2018 bude možné zahrnúť do hodnotiacej správy počiatočné závery o výkonnosti programov a informácie o tom, či sú programy na správnej ceste alebo potrebujú úpravy. 10.25. Komisia sa domnieva, že potrebné mechanizmy monitorovania, hodnotenia a predkladania správ musia podľa právnych rámcov jednotlivých programov fungovať dlhší čas pred tým, ako sa budú môcť očakávať informácie o výsledkoch na podporu predkladania správ o cieľoch dosiahnutých v rámci výdavkových programov. Okrem toho musí uplynúť dostatočne dlhý čas vykonávania finančných programov, kým sa prejavia účinky financovaných opatrení a môže sa začať hodnotenie ich výsledkov a vplyvov. Základom pre záverečné hodnotenie programov na obdobie rokov 2007 – 2013 a ich hodnotenie ex post budú ešte stále mechanizmy monitorovania, hodnotenia a predkladania správ stanovené pre tieto programy. Komisia sa bude usilovať o poskytnutie čo najväčšieho množstva informácií o výkonnosti. V programoch na obdobie rokov 2014 – 2020 sa kladie oveľa väčší dôraz na predkladanie správ o výkonnosti a očakáva sa, že priebežné hodnotenia plánované na roky 2017 – 2018 budú podľa vyjadrenia Dvora audítorov zahŕňať prvé závery o výkonnosti programov a informácie o tom, či sú programy správne nastavené alebo vyžadujú úpravu.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

10.26. K hodnotiacej správe je priložené zhodnotenie akčného plánu na vypracovanie správy podľa článku 318 (32). Dvor audítorov bude naďalej monitorovať pokrok v tejto oblasti.

Plánovanie a vykazovanie výkonnosti na úrovni generálnych riaditeľstiev

10.27. V tejto časti kapitoly sa nachádzajú najprv pripomienky k plánovaniu a vykazovaniu výkonnosti na úrovni GR. Potom sa v nej uvádzajú zistenia Dvora audítorov z podrobného preskúmania zložiek výkonnosti v plánoch a správach troch konkrétnych GR, ako tomu bolo v posledných troch výročných správach (33).

Všeobecné informácie

10.28. Dôležitým zdrojom informácií troch hlavných správ, ktoré sú rozobrané v bodoch 10.18 až 10.23, sú výročné správy o činnosti jednotlivých GR (34), ktoré sa uverejňujú do 31. marca roku n+1. VSČ uzatvárajú proces, ktorý začína vyhláseniami o činnosti a plánmi riadenia GR; tento proces je podrobnejšie opísaný v rámčeku 10.3.

Rámček 10.3 – Vyhlásenia o činnosti a plány riadenia Vyhlásenia o činnosti (od roku 2014 budú známe pod názvom programové vyhlásenia s odlišnou štruktúrou a obsahom) sú vypracované pre externé použitie ako súčasť rozpočtového procesu na odôvodnenie súm požadovaných Komisiou. Vo vyhláseniach sa nachádzajú podrobné informácie nielen o zdrojoch, cieľoch a ukazovateľoch, ale aj o očakávaných výsledkoch a pridanej hodnote na úrovni EÚ. Značná časť vyhlásení sa duplikuje o šesť mesiacov neskôr, keď GR vypracúvajú plány riadenia (PR). PR je kľúčovou zložkou strategického plánovania a programového cyklu Komisie. Jeho účelom je poskytnúť jednotný nástroj, prostredníctvom ktorého môžu všetky útvary plánovať svoje činnosti. Na základe PR generálni riaditelia predkladajú Komisii vo svojich VSČ informácie o vykonávaní svojich úloh, predkladajú súhrn činností GR a dosahovanie hlavných cieľov politiky. VSČ sú hlavným nástrojom zodpovednosti vedenia v Komisii a predstavujú základ, na ktorom sa Komisia zodpovedá za riadenie zdrojov a dosahovanie cieľov. Uverejňujú sa na internetovej stránke Komisie a obsahujú štyri časti, z ktorých prvá, nazvaná „výsledky politiky“, sa týka výkonnosti. Ďalšie tri časti sa týkajú riadenia zdrojov, hodnotenia účinnosti systémov vnútornej kontroly a uistenia vedenia.

10.29. VSČ obsahuje vyhlásenie o vierohodnosti, v ktorom generálny riaditeľ poskytuje uistenie, že okrem iného „informácie uvedené v správe poskytujú pravdivý a skutočný obraz“ a že „zdroje pridelené na činnosti opísané v správe sa použili na plánovaný účel a podľa zásad riadneho finančného hospodárenia“ (35). Ak sa to považuje za potrebné, vyhlásenie môže byť s výhradou. Napriek konkrétnemu odkazu na riadne finančné hospodárenie, v skutočnosti Komisia obmedzuje vyhlásenie o vierohodnosti na časti 2 až 4 správy, ktoré sa týkajú najmä správnosti a vnútornej kontroly (pozri tiež rámček 10.4).

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

Rámček 10.4 – Zodpovednosť Komisie za riadne finančné hospodárenie Na základe Zmluvy je Komisia povinná plniť rozpočet podľa zásad riadneho finančného hospodárenia (36). V nariadení o rozpočtových pravidlách sa riadne finančné hospodárenie vymedzuje tak, že zahŕňa „zásady hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti“ (článok 30); účinnosť sa ďalej vymedzuje ako „plnenie stanovených špecifických cieľov a dosahovanie plánovaných výsledkov“. Výklad Dvora audítorov – ktorý konzistentne uplatňuje – je taký, že táto definícia zahŕňa, či sa dosahujú ciele politík EÚ. Ak Komisia vylučuje dosahovanie cieľov politík z vyhlásení vo VSČ, uplatňuje užšiu definíciu „riadneho finančného hospodárenia“. V dôsledku toho Komisia nepreberá zodpovednosť za výsledky politík. Rámček 10.4 – Povinnosti Komisie, pokiaľ ide o riadne finančné hospodárenie Komisia znovu zdôrazňuje svoje konštatovanie v poslednej súhrnnej správe. Každá výročná správa o činnosti obsahuje podpísané vyhlásenie hospodáriaceho subjektu, v ktorom generálny riaditeľ alebo vedúci útvaru poskytuje uistenie, pokiaľ ide o pravdivý a verný obraz správy a pokiaľ ide o zákonnosť a regulárnosť, ako aj riadne finančné hospodárenie so všetkými finančnými transakciami v jeho zodpovednosti, a tiež že neboli vynechané žiadne dôležité informácie. V prípade potreby obsahuje vyhlásenie výhrady týkajúce sa vymedzených oblastí príjmov a výdavkov. Na zabezpečenie toho, aby vyhlásenia hospodáriaceho subjektu vo výročných správach o činnosti boli úplne v súlade s finančnou zodpovednosťou Komisie za plnenie rozpočtu EÚ, Komisia potvrdzuje, že by mali byť zamerané na hospodárenie a finančné záležitosti v súlade s požiadavkami auditu Komisie, ktorý sa týka účinnosti, efektívnosti a transparentnosti jej správy fondov EÚ. Prijatím súhrnnej správy Komisia preberá celkovú zodpovednosť za hospodárenie s rozpočtom EÚ. Ide o odlišnú záležitosť od opatrení prijatých Komisiou a jasného záväzku, ako sa uvádza v poslednej súhrnnej správe, ďalej posilňovať predkladanie správ Komisie o politických výsledkoch vo výročných správach o činnosti, ako aj v hodnotiacej správe, ako sa to vyžaduje v zmluve. Tieto politické výsledky sú dosahované v rámci spoločnej činnosti a zodpovednosti so spoluzákonodarcami, ktorí prispievajú k vytváraniu programov a prijímajú ich, ako aj s členskými štátmi, ktoré často majú významnú úlohu pri vykonávaní programov. Celkovú výkonnosť programov ovplyvňuje aj mnoho ďalších hospodárskych a spoločenských faktorov, nad ktorými nemajú generálni riaditelia vôbec žiadnu kontrolu. Komisia má v úmysle pokračovať vo svojej doterajšej praxi predkladania správ prostredníctvom súhrnnej správy a hodnotiacej správy podľa článku 318, ktorá je plne v súlade s platnými právnymi predpismi.

10.30. Na základe tohto postupu generálny riaditeľ nie je povinný poskytnúť uistenie o vykazovaní výsledkov politiky v časti 1 VSČ. V dôsledku toho sa vyhlásenie o vierohodnosti týka len tých obmedzených aspektov výkonnosti, ktoré sa nachádzajú vo zvyšných častiach správy. Ani jedna zo 17 výhrad vyjadrených vo všetkých VSČ za rok 2013 nebola z dôvodu výkonnosti (37). Dvor audítorov preskúmal časť 1 vzorky VSČ vo svojich výročných správach za roky 2010 až 2013, pričom len dve výhrady obsahovali niektoré obmedzené zložky týkajúce sa výkonnosti (38). 10.30. Pozri odpoveď na rámček 10.4.

10.31. Dvor audítorov poznamenáva, že pridaná hodnota EÚ má veľký význam vo vyhláseniach o činnosti – keď sa hľadajú zdroje – avšak oveľa menší vo VSČ, keď sa opisuje, čo sa dosiahlo s týmito zdrojmi. Z 12 VSČ, ktoré Dvor audítorov preskúmal v rokoch 2010 až 2013, len tri [VSČ GR REGIO za rok 2010 a 2011 a v obmedzenej miere VSČ GR pre zdravie a spotrebiteľov za rok 2013 (GR SANCO)] obsahovali konkrétne informácie o pridanej hodnote EÚ. Z tohto hľadiska vyhlásenia o činnosti poskytujú úplnejší obraz než VSČ.

Plánovanie a vykazovanie výkonnosti v troch vybraných GR

10.32. Dvor audítorov preskúmal vyhlásenia o činnosti na rok 2013, PR a VSČ (časť 1) (39) Generálneho riaditeľstva pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (GR EMPL), Generálneho riaditeľstva pre zdravie a spotrebiteľov (GR SANCO) a Úradu pre infraštruktúru a logistiku v Luxemburgu (OIL). Dvor audítorov konkrétne preskúmal, či VSČ poskytujú užitočné informácie o príspevku GR k dosiahnutiu cieľov politiky v danom roku. Preskúmanie bolo založené na požiadavkách stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách, štandardoch vnútornej kontroly Komisie a pokynoch k PR/VSČ vydaných generálnym sekretariátom (GS) Komisie a Generálnym riaditeľstvom pre rozpočet (GR BUDG).

Ciele GR nie sú vhodné na účely riadenia

10.33. Podľa pokynov Komisie k PR na rok 2013 GR stanovujú všeobecné ciele s ukazovateľmi dosahu (dlhodobé) a konkrétne ciele s ukazovateľmi výsledkov (krátko-/strednodobé). Generálni riaditelia mali v časti 1 svojich VSČ informovať o dosiahnutých výsledkoch a uviesť, do akej miery mali výsledky plánovaný dosah.

10.34. V súlade s pripomienkami z predchádzajúcich rokov k iným GR sa počas auditu Dvora audítorov zistilo, že mnoho cieľov (všeobecných a konkrétnych) použitých v PR a vo VSČ GR EMPL a GR SANCO bolo prevzatých priamo z politických alebo legislatívnych dokumentov, a teda boli na príliš vysokej úrovni, aby boli užitočné ako nástroj riadenia (pozri rámček 10.5). 10.34. Ciele vymedzené na nové obdobie umožňujú integrovanú prezentáciu dôvodu existencie generálnych riaditeľstiev, kľúčových priorít a prevádzkových prostriedkov (finančné, legislatívne a politické povinnosti). V existujúcich pokynoch k plánom riadenia sa vyžaduje, aby sa všeobecné ciele zosúladili s politickými cieľmi Komisie ich ďalším rozpracovaním v plánoch riadenia. Dôvod tohto prístupu je daný potrebou zabezpečiť, aby útvary Komisie mohli sledovať plnenie politických cieľov a hlavných politických priorít Komisie. Ak je to možné, vymedzia sa aj konkrétne ciele s ukazovateľmi výsledkov a výstupov, ktoré prispievajú k plneniu politických cieľov a hlavných politických priorít Komisie.

Rámček 10.5 – Príklady konkrétnych cieľov, ktoré neboli vhodné na účely riadenia GR SANCO: Pri konkrétnom cieli „Podporovať dobré zdravie v starnúcej Európe“ vplyv GR SANCO nie je merateľný. GR EMPL: Toto GR má konkrétny cieľ „podporovať geografickú a profesionálnu mobilitu (vrátane koordinácie systémov sociálneho zabezpečenia) zamestnancov v Európe s cieľom prekonať prekážky voľnému pohybu a prispieť k zriadeniu skutočného trhu práce v Európe“. Je ťažké určiť konkrétny príspevok GR EMPL k dosiahnutiu tohto cieľa. Rámček 10.5 – Príklady „konkrétnych cieľov“ nevhodných na účely riadenia Kauzálny vzťah medzi činnosťami GR SANCO a „podporou dobrého zdravia v starnúcej Európe“ je naozaj zložitý, občas aj nepriamy, a nemožno ho vyčísliť. Komisia pripravuje rámec monitorovania s cieľom posúdiť pokrok pomocou ukazovateľov ako sú kvalita života, udržateľnosť systémov zdravotnej starostlivosti a inovácia, a v konečnom dôsledku plnenie cieľa „strednej dĺžky života v zdraví“ do roku 2020. GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie sa bude zaoberať zlepšením prezentácie svojej celkovej logiky intervencie pre budúce plány riadenia s cieľom zdôrazniť nepreberné množstvo činností, ktoré prispievajú k plneniu tohto cieľa.

10.35. Podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách by ciele GR mali byť SMART – konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, realistické a časovo ohraničené (40). Avšak 11 z 15 preskúmaných (41) cieľov nespĺňalo všetky kritériá SMART. Hoci preskúmané ciele boli relevantné pre oblasť politiky, v ktorej GR pracujú, sú stanovené na tak príliš vysokej úrovni, že nie je jasné, ako ich možno dosiahnuť. V mnohých prípadoch ukazovatele pripojené k cieľom nemerajú vyčerpávajúco všetky aspekty na primeranej úrovni. K podobnému záveru došiel útvar vnútorného auditu v decembri 2013 v súvislosti s GR EMPL, keď uviedol, že jeho ciele neboli vždy jasne vymedzené. 10.35. Komisia pri formulovaní cieľov vždy prihliada na kritériá SMART. Pri posudzovaní súladu s kritériami SMART je potrebné v plnom rozsahu analyzovať informácie uvedené v pláne riadenia. Komisia zdôrazňuje, že predkladanie správ o výkonnosti by sa malo zamerať na skutočné potreby zainteresovaných strán a malo by byť dostatočne flexibilné, aby odrážalo rozličnú povahu činností útvarov Komisie.

10.36. OIL ako horizontálny útvar Komisie nie je GR, ktoré by vykonávalo politiku alebo vynakladalo výdavky. Poskytuje internú podporu GR; jeho hlavné ciele sú administratívne. V dôsledku toho OIL pri plánovaní činností v PR a ich vykazovaní vo VSČ pochopiteľne neuvádza všeobecné ciele a ukazovatele dosahu, ale len konkrétne ciele s ukazovateľmi výsledkov.

Pretrvávajú ťažkosti s ukazovateľmi na monitorovanie výkonnosti

10.37. Výber ukazovateľov by mal byť založený na zvážení relevantnosti, merateľnosti a dostupnosti včasných a spoľahlivých údajov o výkonnosti. Pokiaľ je to možné, ukazovatele by mali spĺňať kritériá „RACER“ (42). Ukazovatele, ktorými sa merajú účinky, nad ktorými GR nemajú vplyv, by mali byť doplnené inými ukazovateľmi, ktoré merajú priamo činnosti GR.

10.38. Dané dve GR a OIL majú stanovený aspoň jeden ukazovateľ výkonnosti pre každý cieľ, čo vedeniu pomáha monitorovať, hodnotiť a vykazovať výsledky. Preskúmanie 15 ukazovateľov (päť za každú organizáciu) ukázalo, že len dva ukazovatele primerane spĺňali všetky kritériá RACER (43). Okrem toho Dvor audítorov zistil niekoľko nedostatkov (pozri rámček 10.6). 10.38. Komisia dôsledne preskúmala svoje ukazovatele na obdobie rokov 2014 – 2020 a domnieva sa, že prezentované ukazovatele vo všeobecnosti poskytujú užitočné informácie o pokroku pri dosahovaní jej celkových politických cieľov, ako aj informácie potrebné na sledovanie výkonnosti.

Rámček 10.6 – Príklady problémov s ukazovateľmi Rámček 10.6 – Príklady problémov s ukazovateľmi

a) Ukazovatele, ktoré GR nemohli ovplyvniť GR SANCO: „Miera očkovania proti chrípke medzi občanmi EÚ nad 65 rokov“: Hoci tento ukazovateľ stanovila Rada, jeho plnenie je úplne zodpovednosťou členských štátov. V dôsledku toho dosiahnutie tohto cieľa spadá mimo rozsahu vplyvu GR SANCO. a) Očkovanie proti sezónnej chrípke je osobitným opatrením v oblasti verejného zdravia, ktoré je výhradne v kompetencii členských štátov. GR SANCO si uvedomuje, že na vývoj tohto ukazovateľa nemá priamy vplyv. Rada však stanovila cieľ pre rozsah očkovania na úrovni EÚ, ktorého plnenie môže sledovať len Komisia. GR SANCO preto naďalej sleduje vnútroštátne opatrenia na plnenie stanovených cieľov, a tým prispieva k ich dosiahnutiu.

b) Ukazovatele, pri ktorých chýbali relevantné informácie GR EMPL: Konkrétny cieľ „Zvýšiť prístup k zamestnaniu a účasti na trhu práce“ sa meria dvomi ukazovateľmi výsledkov: „Počet občanov, ktorí majú úžitok z podpory z ESF vo forme odborných školení, zamestnania alebo usmernení“ a „ESF ako % aktívnych politík trhu práce v EÚ“. Tieto ukazovatele sledujú účasť na ESF a rozdelenie rozpočtu ESF, ale ani jeden neposkytuje informácie o účele tohto cieľa: zvýšiť (prístup k zamestnaniu) zamestnanosť. b) Komisia sa domnieva, že predmetné ukazovatele sú užitočné, ale uznáva, že by mohli byť konkrétnejšie, a zaoberala sa tým v plánoch na obdobie rokov 2014 – 2020.

c) Ukazovatele, pri ktorých bola spoľahlivosť diskutabilná GR SANCO: „Podiel obyvateľstva, ktoré sa obáva nežiaducej udalosti počas liečby“: Pri zhromažďovaní údajov sa tento ukazovateľ spolieha na prieskumy medzi občanmi (Eurobarometre). Prvý takýto prieskum sa uskutočnil v roku 2009 a stal sa východiskovým bodom. Ďalší prieskum je naplánovaný na rok 2014. Ukazovateľ meria vnímanie obyvateľstva. Môže ísť o veľmi užitočný nepriamy dôkaz, ale musí byť doplnený o priamejšiu spätnú väzbu (napr. skutočný počet nežiaducich udalostí). Pre svoj subjektívny charakter nemohol tento ukazovateľ spoľahlivo preukázať, či sa bezpečnosť pacientov zlepšila alebo nie. c) Prieskum Eurobarometra nie je určený na to, aby slúžil ako samostatný ukazovateľ. Jeho výsledky sa analyzujú spolu s radom ďalších ukazovateľov, ako je štruktúrovaný ukazovateľ vykonávania príslušného odporúčania Rady v členských štátoch doplnený o náhradný ukazovateľ účinku, ktorým sa skúma vplyv prijatých opatrení na vnímanie občanov o tom, nakoľko pravdepodobné sú incidenty týkajúce sa bezpečnosti pacientov.

d) Ukazovatele prezentované ako ukazovatele výsledkov, ktoré v skutočnosti boli zamerané na výstupy OIL: Niektoré ukazovatele, hoci sú definované ako ukazovatele výsledkov, sú v skutočnosti ukazovatele výstupov. PR na rok 2013 obsahuje tieto ukazovatele výsledkov: denný priemer predaných jedál, počet používateľov fitnes centra alebo počet uskutočnených environmentálnych komunikácií. Tieto ukazovatele nie sú ukazovateľmi výsledkov. Predstavujú počet dodaných produktov/služieb (výstupov) a nie okamžité účinky akcií/činností na cieľovej populácii. d) Úrad pre infraštruktúru a logistiku v Luxemburgu predkladá správy o dosiahnutí každého konkrétneho cieľa prideleného tomuto úradu najmä prostredníctvom kvalitatívnych prvkov uvedených v textovom formáte. Na presné zobrazenie skutočných výsledkov, ktoré by boli zároveň spojené so základnými procesmi a s vyčlenenými prostriedkami, sa vo väčšine prípadov ako zmysluplné ukazujú ukazovatele účinkov, ktoré ako také schválila správna rada Úradu pre infraštruktúru a logistiku v Luxemburgu. V záujme zrozumiteľnosti údajov, ich porovnateľnosti v čase a dostupnosti sa ukazovatele vybrané pre výročné správy o činnosti nemôžu obmedzovať len na ukazovatele účinkov alebo výsledkov. Aj keď ukazovatele, na ktoré upozornil Dvor audítorov, možno zdokonaliť, vo všeobecnosti sú doplnené ukazovateľmi zameranými na výsledky (vyrovnané účtovné knihy útvaru stravovacích služieb, informovanosť o otázkach životného prostredia doložená rozšírením pôsobnosti systému ekologického riadenia a auditu).

e) Ukazovatele, pri ktorých chýbajú kľúčové informácie k cieľu GR EMPL: Pri ukazovateľoch výsledkov „Počet riadiacich orgánov (RO) a sprostredkovateľských orgánov (SO) zúčastnených vo vzdelávacích sieťach“ je cieľom to, aby sa RO alebo SO z každého členského štátu zúčastňoval aspoň na jednej relevantnej prechodnej vzdelávacej sieti. Vo VSČ nie sú uvedené miery účasti v jednotlivých členských štátoch. e) Komisia sa domnieva, že predložený ukazovateľ je veľmi užitočný a relevantný, napriek tomu však súhlasí s tým, že bolo veľmi ťažké získať informácie o dosiahnutí cieľa pre tento konkrétny ukazovateľ vzhľadom na spoluprácu s 28 členskými štátmi a so stovkami riadiacich a vykonávacích orgánov. GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie sa bude snažiť zlepšiť svoju prácu.

Nedostatočná spolupráca medzi GR

10.39. Podľa pokynov k VSČ GR v súvisiacich oblastiach politiky alebo riadiace podobné programy by mali spolupracovať v priebehu vypracúvania návrhu VSČ. Nedostatočná koordinácia môže viesť k nejednotnosti vo vykazovaní medzi jednotlivými GR (pozri rámček 10.7). 10.39. Komisia pripomína, že pri príprave výročných správ o činnosti vždy existovala úzka koordinácia a spolupráca medzi generálnymi riaditeľstvami v súvisiacich politických oblastiach.

Rámček 10.7 – Príklady nedostatočnej koordinácie medzi GR GR EMPL a GR SANCO: GR SANCO používa ukazovateľ „Stredná dĺžka života v zdraví pri narodení“ ako ukazovateľ dosahu v rámci všeobecného cieľa „Ochraňovať a zlepšovať ľudské zdravie“. Hoci vychádza z tých istých údajov ako ukazovateľ dosahu GR EMPL „Stredná dĺžka života v zdraví“, tieto dva ukazovatele majú odlišné ciele a čiastkové ciele bez zjavnej príčiny pre tento rozdiel. Rámček 10.7 – Príklady nedostatočnej koordinácie medzi GR Ukazovateľ „stredná dĺžka života v zdraví“ je základným európskym ukazovateľom zdravia a ako taký sa používa v rozličných súvislostiach. Aby sa predišlo nezrovnalostiam, základná metodika je úzko koordinovaná medzi GR SANCO, GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie a ESTAT. Pokiaľ ide o ukazovatele zdravia, medzi GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie a GR SANCO existuje a vždy existovala dobrá spolupráca, napr. prostredníctvom európskeho prieskumu zdravia formou rozhovorov, v rámci ktorého uvedené GR organizovali koordinačné stretnutia venované údajom, ktoré by mali byť zozbierané. Na zachytenie niektorých osobitných aspektov práce daného GR však môžu byť požadované osobitné ciele GR.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

ČASŤ 3 – VÝSLEDKY AUDITU VÝKONNOSTI VYKONANÉHO DVOROM AUDÍTOROV

10.40. Táto časť kapitoly pozostáva z dvoch sekcií: v prvej sa zdôrazňujú niektoré hlavné ponaučenia, ktoré možno vyvodiť z osobitných správ Dvora audítorov uverejnených v roku 2013, a v druhej sa sleduje, do akej miery boli zavedené odporúčania z osobitných správ Dvora audítorov – z ôsmich osobitných správ v rokoch 2007 – 2010.

Osobitné správy Dvora audítorov v roku 2013

10.41. V osobitných správach Dvora audítorov sa skúma, či sa pri výdavkoch Európskej únie uplatňujú zásady riadneho finančného hospodárenia (bod 10.1). Dvor audítorov si vyberá témy osobitných správ – konkrétne rozpočtové oblasti alebo vybrané tematické oblasti riadenia – tak, aby mali čo najväčší dosah, pričom vychádza zo súboru kritérií, ako je výška príslušných príjmov alebo výdavkov (významnosť), riziká pre riadne finančné hospodárenie a miera záujmu zainteresovaných strán. V roku 2013 Dvor audítorov prijal (44) 19 osobitných správ, ktoré sú uvedené v prílohe 10.1 .

10.42. Každá osobitná správa sama o sebe predstavuje dôležitý prínos k povinnosti kontrolovaných subjektov zodpovedať sa za ich hospodárenie s finančnými prostriedkami EÚ a smerom pomôcť im dosiahnuť zlepšenie v budúcnosti. Osobitné správy zachytávajú celý životný cyklus riadenia od návrhu až po hodnotenie. Vo výročných správach z predchádzajúcich rokov Dvor audítorov vybral niekoľko tém, ktoré považoval za obzvlášť relevantné, zo všetkých osobitných správ v danom roku. Vo výročnej správe za rok 2011 boli týmito témami analýza potrieb, koncepcia a pridaná hodnota EÚ; vo výročnej správe za rok 2012 to boli ciele a ukazovatele, údaje o výkonnosti a udržateľnosť projektov financovaných EÚ.

10.43. V tejto výročnej správe Dvor audítorov vybral dve témy zo svojich osobitných správ z roku 2013, ktoré sú obzvlášť dôležité pre Komisiu a zákonodarný orgán z hľadiska dosiahnutia maximálneho dosahu ďalšej generácie výdavkových programov: pridaná hodnota EÚ a úzko súvisiaci koncept mŕtvej váhy.

Pridaná hodnota EÚ

10.44. Pridaná hodnota EÚ má narastajúci význam z hľadiska zabezpečenia čo najlepšej výkonnosti z obmedzeného množstva finančných prostriedkov EÚ (pozri tiež bod 10.21). Z 19 osobitných správ prijatých v roku 2013 sa sedem týkalo pridanej hodnoty EÚ a/alebo mŕtvej váhy.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

10.45. Pridaná hodnota EÚ je „hodnota vytváraná pomocou EÚ, ktorá zvyšuje hodnotu, ktorá by inak bola vytvorená samostatnou činnosťou členských štátov“ (45). Zabezpečenie pridanej hodnoty EÚ je zásadne dôležité pre dosiahnutie riadneho finančného hospodárenia (46). 10.45. Komisia zdôrazňuje, že koncept európskej pridanej hodnoty možno použiť v mnohých súvislostiach, napr. v akademických úvahách o rozpočte EÚ, na vymedzenie cieľov a/alebo kritérií na výber projektu v konkrétnych programoch EÚ, v ustanoveniach nariadenia o rozpočtových pravidlách a v hodnotení existujúcich programov. Zároveň však zastáva názor, že pridaná hodnota politického projektu presahuje prosté odkazy na číselné údaje. Komisia navyše pripomína, že v článku 30 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa stanovuje zásada riadneho finančného hospodárenia a že dosiahnutie riadneho finančného hospodárenia by sa malo posudzovať na základe týchto zásad.

10.46. Počas auditov Dvora audítorov sa zistilo, že často bolo ťažké určiť skutočnú pridanú hodnotu EÚ, najmä v rámci zdieľaného hospodárenia, prostredníctvom ktorého sa vynakladá väčšina rozpočtu. Riziko je v tom, že sa financovanie EÚ použije ako náhrada vnútroštátnych finančných prostriedkov, čím sa uvoľnia vnútroštátne zdroje na iné použitie. Táto možnosť môže byť atraktívna pre členské štáty, ktorých štátne rozpočty sú pod tlakom. 10.46. Komisia odkazuje na svoje odpovede na body 10.48 a 10.52, v ktorých sa domnieva, že prijaté opatrenia zabezpečili pridanú hodnotu EÚ. Pri predkladaní návrhov týkajúcich sa nových výdavkových programov Komisia posúdila pridanú hodnotu EÚ. Ak spoluzákonodarcovia s týmto názorom súhlasili, navrhované výdavkové programy prijali. Komisia bude tieto programy spravovať a predloží správu o pridanej hodnote EÚ, ktorá je jedným z aspektov, ktoré sa budú posudzovať v rámci hodnotení ex post. Tieto hodnotenia sú verejne dostupné a informácie o pridanej hodnote EÚ sú uvedené v správe podľa článku 318.

10.47. Ako príklad možno uviesť osobitnú správu Dvora audítorov o programe LIFE, ktorá je uvedená v bode 10.5. Dvor audítorov zistil, že využitie vnútroštátnych prídelov a štátnej namiesto celoeurópskej súťaže pri financovaní projektov malo taký účinok, že došlo k zníženiu pridanej hodnoty EÚ tohto programu (47). 10.47. Pozri odpoveď na bod 10.5.

10.48. Ďalším príkladom je osobitná správa Dvora audítorov o Európskom fonde na prispôsobenie sa globalizácii, v ktorej Dvor audítorov dospel k záveru, že jedna tretina financovania z tohto zdroja kompenzovala zamestnancov ovplyvnených masovým prepúšťaním bez pridanej hodnoty EÚ. Išlo o podiel financovania, ktoré sa týkalo opatrení na podporu príjmov, ktoré by členské štáty aj tak vyplatili. V správe sa však uvádza, že keď sa fond využil na spolufinancovanie služieb, ktoré bežne v členských štátoch neexistujú, napr. odborné školenia pre prepustených zamestnancov, dosiahla sa pridaná hodnota EÚ (48). 10.48. Komisia upozorňuje na závery priebežnej hodnotiacej správy týkajúce sa pridanej hodnoty EÚ. V tejto správe sa konštatuje, že Európsky fond na prispôsobenie sa globalizácii (EGF) priniesol „významnú pridanú hodnotu“ a že „nezávislí odborníci dospeli k záveru, že bez podpory EGF by neboli dosiahnuté takmer žiadne výsledky“. Komisia podotýka, že podpora poskytovaná z EGF by mala byť považovaná za financovanie „balíka“ opatrení, ktoré sú navzájom prepojené a ktoré ako celok prispievajú k úspechu financovaných operácií. EGF skutočne poskytuje podporu pracovníkom prostredníctvom rozličných foriem pomoci vrátane príspevkov, ktorými sa zabezpečí, že pracovníci budú mať dostatočný príjem počas trvania aktivačných opatrení, a teda budú môcť využívať výhody rozličných podporovaných činností, napríklad školenia.

Mŕtva váha

10.49. Súvisiacim konceptom, ktorý negatívne ovplyvňuje pridanú hodnotu EÚ, je mŕtva váha. Pri grantoch EÚ sa mŕtva váha vzťahuje na mieru, do akej by príjemca bol zrealizoval projekt aj bez podpory EÚ. Prítomnosť mŕtvej váhy teda znižuje či dokonca vylučuje pridanú hodnotu EÚ.

10.50. Mŕtva váha je zo svojej podstaty neľahko identifikovateľná. Avšak chýbajúca dobrá analýza potrieb často naznačuje riziko mŕtvej váhy. Pri niektorých príležitostiach sa počas auditov Dvora audítorov našli projekty, ktoré boli schválené – či dokonca dokončené – skôr než bolo schválené financovanie EÚ; to naznačuje prítomnosť mŕtvej váhy.

10.51. Napríklad pri audite podpory EÚ potravinárskemu priemyslu Dvor audítorov dospel k záveru, že pravdepodobnosť mŕtvej váhy bola vysoká v dôsledku systematickej neschopnosti členských štátov nasmerovať financovanie na projekty, pri ktorých bola preukázateľná potreba verejnej podpory (49). Taktiež v oblasti poľnohospodárstva Dvor audítorov zistil, že riziko mŕtvej váhy bolo vysoké pri opatreniach využívaných členskými štátmi na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva, pričom len jeden členský štát požadoval od príjemcov, aby preukázali potrebu grantu; v jednom prípade bola podpora EÚ poskytnutá po tom, čo už bol projekt dokončený (50). 10.51. Komisia súhlasí s Dvorom audítorov, že je potrebné ďalšie zlepšenie, pokiaľ ide o zacielenie pomoci na úrovni členských štátov. Pri dobre zameranej investičnej pomoci (napríklad pomocou kritérií oprávnenosti a výberu, diferenciácie intenzity pomoci) na základe jasne vymedzených medzier/potrieb sa minimalizuje riziko mŕtvej váhy a efekt presunu. Zameranie investičnej pomoci [článok 43 nariadenia (ES) č. 1974/2006] bolo zavedené v programovom období 2007 – 2013 práve s cieľom obmedziť účinky mŕtvej váhy a presunu, ktoré vyplynuli z predchádzajúcich hodnotení. V právnom rámci pre nové programové obdobie sa vyžaduje zohľadnenie osobitných potrieb spojených s konkrétnymi podmienkami na úrovni regiónu alebo subregiónu a ich konkrétne riešenie prostredníctvom vhodne navrhnutej kombinácie opatrení alebo tematických podprogramov. V novom právnom rámci sa ďalej vyžaduje, aby sa pre každú z oblastí zamerania priorít Únie stanovili vhodné ciele na základe spoločných ukazovateľov výsledkov a tiež aby základom vybraných opatrení vo vzťahu k prioritám Únie bola dobrá intervenčná logika podporená hodnotením ex ante.

10.52. Ďalšie príklady mŕtvej váhy zistil Dvor audítorov pri preskúmaní programu Marco Polo, ktorého cieľom je odsunúť nákladnú dopravu z ciest. Hoci sa našli dôkazy, že projekty mali prospech z podpory EÚ z hľadiska možnosti ich začiatku, rozsahu poskytovaných služieb či rýchlejšej návratnosti investície, pri audite sa taktiež zistili závažné náznaky mŕtvej váhy, napr. 13 zo 16 kontrolovaných príjemcov potvrdili, že by začali a prevádzkovali projekty aj bez dotácie EÚ (51). Dvor audítorov podobne dospel k záveru, že Komisia v dostatočnej miere nepreukázala, že financovanie prostredníctvom finančného nástroja s rozdelením rizika (finančný nástroj na zlepšenie prístupu k dlhovému financovaniu investícií v oblasti výskumu) vedie k investíciám, ktoré presahujú úroveň investícií, pri ktorých by príjemcovia realizovali projekty aj bez verejných financií (52). 10.52. Z dôvodov uvedených Dvorom audítorov (t. j. skorší začiatok projektov, zvýšenie rozsahu služieb a skoršia návratnosť investícií) sa Komisia domnieva, že program Marco Polo má jednoznačne pridanú hodnotu EÚ pre auditované projekty. Okrem toho efekt mŕtvej váhy je jav, ktorý je ťažké vyčísliť, pretože môže existovať mnoho iných faktorov, ktoré by sa mali vziať do úvahy, napr. problém udržateľnosti (otázka, či by projekty boli udržateľné aj bez dotácií), multiplikačný faktor (väčšie projekty vytvárajú omnoho väčší presun), zvýšená dôveryhodnosť a zviditeľnenie príjemcov (ochranná známka „projekt EÚ“), výhody plynúce zo spolupráce medzi partnermi (prenos know-how, osvedčené postupy). Pokiaľ ide o finančný nástroj s rozdelením rizík, Komisia sa domnieva, že tento nástroj sa osvedčil, a to najmä v období hospodárskych ťažkostí. V priebežnom hodnotení finančného nástroja s rozdelením rizík sa preukázala aj jeho pridaná hodnota, keď sa v ňom uvádza: „Finančný nástroj s rozdelením rizík pomohol mnohým európskym firmám s intenzívnym výskumom udržať si činnosti v oblasti výskumu, vývoja a inovácie v období výrazného finančného tlaku; niektorým najinovatívnejším firmám v Európe pomohol reštrukturalizovať ich finančnú pozíciu v období, keď banky a ostatné finančné inštitúcie obmedzovali prístup k financovaniu vysoko rizikových investícií...“ (Správa o priebežnom hodnotení finančného nástroja s rozdelením rizika z augusta 2010, s. 18). V druhom priebežnom hodnotení (jún 2013) sa navyše uvádza, že „hlavná ekonomická hodnota finančného nástroja s rozdelením rizík spočíva v jeho anticyklickom charaktere, ktorý pre propagátorov znamená dlhodobú finančnú stabilitu na vykonávanie výskumu, vývoja a inovácie, dokonca aj v období krízy“.

Kontrola prijatia opatrení na základe predchádzajúcich osobitných správ

10.53. V súlade s medzinárodnými audítorskými štandardmi je kontrola prijatia opatrení na základe predchádzajúcich audítorských správ poslednou fázou cyklu auditu výkonnosti po plánovaní a vykonaní auditu (53). Kontrola prijatia opatrení na základe predchádzajúcich správ Dvora audítorov z auditov výkonnosti je nevyhnutným prvkom v cykle povinnosti zodpovedať sa a pomáhať pri podpore účinného vykonávania odporúčaní uvedených v správe zo strany Komisie.

10.54. Dvor audítorov preskúmal, ako Komisia následne prijímala odporúčania na vzorke 59 audítorských odporúčaní z ôsmich osobitných správ prijatých v období rokov 2007 – 2010. Z 56 odporúčaní, ktoré bolo možné overiť (54), Dvor audítorov dospel k záveru, že Komisia prijala 79 % či už plne alebo vo väčšine ohľadov. Ďalších 12 % odporúčaní bolo prijatých v niektorých ohľadoch a 9 % bolo pôvodne zamietnutých a následne nezavedených (55).

10.55. Pri minuloročnej následnej kontrole prijatia odporúčaní Dvor audítorov odporučil, aby Komisia zlepšila svoj IT nástroj na monitorovanie stavu audítorských odporúčaní a žiadostí orgánu udeľujúceho absolutórium. Tento IT nástroj by mal umožniť presnejšie zaznamenávať stav odporúčaní, ktoré boli zavedené len čiastočne. V nadväznosti na odporúčanie Dvora audítorov Komisia navrhla zlepšenia, ktoré umožnia zaznamenávať čiastočne prijaté odporúčania v tomto IT nástroji neskôr v roku 2014. 10.55. Komisia posúdila možnosť ďalšieho rozvoja uplatňovania odporúčaní, opatrení a absolutória s cieľom zlepšiť informácie poskytované vedeniu. Poskytovateľ systému v rámci Komisie bol požiadaný o vypracovanie dodatočného statusu odporúčaní, a to „čiastočne vykonané“.

ZÁVER A ODPORÚČANIA

Záver

10.56. Pri vynakladaní prostriedkov EÚ v programovom období 2007 – 2013 bolo zameranie skôr na čerpanie (potrebu vynaložiť finančné prostriedky) a súlad než na dobrú výkonnosť. Na roky 2014 – 2020 boli zavedené nové opatrenia a Dvor audítorov bude následne kontrolovať ich dosah počas auditov výkonnosti v budúcnosti. Hoci sú nové opatrenia vítané a zavedenie výkonnostnej rezervy môže podporiť väčšie zameranie na výsledky, ich dosah bude pravdepodobne marginálny, pretože na roky 2014 – 2020 stále neexistujú reálne finančné stimuly alebo sankcie vzťahujúce sa na výsledky dosiahnuté s finančnými prostriedkami EÚ (body 10.3 až 10.16). 10.56. Zverejňovanie údajov o výkonnosti z výročných správ o vykonávaní programov, ako aj požiadaviek na hodnotenie (povinnosť vypracovať minimálne jedno hodnotenie vplyvu pre každú prioritu) podnieti politickú diskusiu a skutočnú zodpovednosť. Okrem toho, ako sa stanovuje v regulačnom rámci na obdobie rokov 2014 – 2020 [článok 22 ods. 6 a 7 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013], Komisia bude môcť sankcionovať členské štáty v prípade vážnych problémov pri dosahovaní cieľov, a to na základe preskúmania výkonnosti [článok 22 ods. 6 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013] a pri skončení programu (článok 22 ods. 7).

10.57. Podľa názoru Dvora audítorov chýbajúce zameranie na výkonnosť poukazuje na fundamentálnejší problém. Zásada zdieľaného hospodárenia sa opiera o dôveru, že členské štáty, ktoré spolufinancujú projekty, riadia finančné prostriedky EÚ rovnako starostlivo ako svoje vlastné zdroje. Na základe svojej audítorskej práce Dvor audítorov zistil, že výber projektov sa zameral v prvom rade na potrebu vynaložiť disponibilné finančné prostriedky EÚ („použi ich, alebo ich strať“), v druhom rade na potrebu dodržiavať pravidlá a až v treťom rade – a to v obmedzenom rozsahu – na ich očakávanú výkonnosť. Súlad a výkonnosť by mali mať rovnakú váhu v priebehu projektového cyklu. Toto napätie medzi túžbou zamerať sa na výsledky a politickými imperatívmi, ktorým čelia členské štáty, je fundamentálnou chybou v koncepcii väčšej časti rozpočtu EÚ. 10.57. Komisia konštatuje, že v procese výberu jednotlivých projektov, ktoré majú byť financované, sú zahrnuté kritériá výkonnosti. Použitím vážených kritérií výberu by členské štáty mali byť schopné určiť projekty, ktoré by mohli lepšie prispieť k dosiahnutiu výsledkov. Komisia by chcela zdôrazniť, že okrem finančných prostriedkov Únie musí vždy existovať aj vnútroštátne spolufinancovanie (verejné alebo súkromné). Preto je „dôvera, že členské štáty – ktoré sa podieľajú na financovaní projektov – spravujú fondy EÚ rovnako starostlivo ako vlastné prostriedky“ oprávnená, nakoľko akékoľvek „zlé“ vynakladanie príspevkov Únie automaticky ovplyvní a zasiahne aj výdavky z príspevku členského štátu. Maximálne miery spolufinancovania sú stanovené v nariadení o spoločných ustanoveniach (článok 120), tieto miery sa však môžu upravovať (článok 121). Kým vnútroštátne spolufinancovanie v menej rozvinutých regiónoch môže byť obmedzené na 15 %, pre rozvinutejšie regióny to bude najmenej 50 %. V týchto prípadoch je teda vnútroštátny príspevok vystavený vysokému riziku v prípade, že program „nebude pozorne riadený“ a bude zameraný skôr na výdavky než na dosahovanie výsledkov. Okrem toho zavedenie správnych rámcových podmienok pre výdavky by mali zabezpečiť aj podmienky ex ante. Preto aj v prípade zamerania na výdavky (ktoré ovplyvňuje aj vnútroštátny príspevok) si podmienenosť ex ante vyžaduje, aby členské štáty mali zavedený strategický politický rámec, ktorý je v súlade so záväzkami prijatými na úrovni EÚ, na zabezpečenie účinného a efektívneho dosahovania cieľov programov, a teda výsledkov.

10.58. Predkladanie správ o výkonnosti Európskemu parlamentu a Rade prebieha v rámci, ktorý sa postupom mnohých rokov vyvíjal a nie je prispôsobený kultúre výkonnosti, ktorú sa Komisia snaží vytvoriť. Komisia je zo zákona povinná každý rok informovať o svojej výkonnosti v troch hlavných správach určených Európskemu parlamentu a Rade. Avšak len hodnotiaca správa sa zameriava na výkonnosť. Správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení a súhrnná správa za rok 2013 neobsahujú žiadne informácie alebo len málo informácií o výkonnosti. Podľa názoru Dvora audítorov zameranie Komisie predkladať informácie o výkonnosti v hodnotiacej správe je zmysluplné, pretože ďalšie dve správy slúžia na iné účely (body 10.18 až 10.20). 10.58. Predkladanie správ Európskemu parlamentu a Rade sa rozvíja spolu s kultúrou výkonnosti, ktorú Komisia zavádza a v ktorej sa zohľadňujú názory Európskeho parlamentu a Dvora audítorov. Ako už bolo uvedené, s prijatím VFR na obdobie rokov 2014 – 2020 bol upravený rámec predkladania správ Európskemu parlamentu a Rade, pričom sa zvýšil dôraz na výkonnosť programov. Ako sa uvádza v súhrnnej správe, Komisia už prijala potrebné opatrenia na zlepšenie predkladania správ o výkonnosti posilnením výkonnostného rámca programov, na ktoré sa vzťahuje viacročný finančný rámec na obdobie rokov 2014 – 2020 (VFR), a začlenením tohto výkonnostného rámca do svojho strategického plánovania, programovania a predkladania správ o výsledkoch. Premietnutie týchto zmien do výsledkov si vyžiada určitý čas. Pokiaľ ide o správy, ktoré uvádza Dvor audítorov, rozličné aspekty výkonnosti, ktoré sa navzájom dopĺňajú, sú analyzované v uvedených troch správach, ktoré obsahujú podrobné informácie o vykonávaní finančného a rozpočtového hospodárenia, súhrn výsledkov riadenia Komisie a údaje o celkovej výkonnosti finančných programov EÚ. Je potrebné zachovať jednoznačné rozlíšenie medzi týmito odlišnými, avšak navzájom súvisiacimi aspektmi. Komisia víta poukázanie Dvora audítorov na to, že súčasná prax predkladania správ je rozumná, že uvedené tri správy majú rozličné účely a že predkladanie správ o výkonnosti finančných programov sa najlepšie vykonáva prostredníctvom hodnotiacej správy.

10.59. Okrem toho Dvor audítorov zistil prípady medzier v pokrytí: v týchto správach sa nerieši pridaná hodnota EÚ. Dvor audítorov dospel k záveru, že o riadnom finančnom hospodárení sa neinformuje užitočným spôsobom ani v jednej z týchto troch správ (body 10.18 až 10.22). 10.59. Komisia sa domnieva, že v pokrytí nie sú žiadne medzery. Ako Komisia uvádza vo svojich odpovediach na bod 10.46, pridanú hodnotu EÚ posúdila pri predkladaní návrhov týkajúcich sa nových výdavkových programov. Komisia zahŕňa informácie o pridanej hodnote EÚ do správ o hodnotení, ktoré sa vykonáva v kontexte správy podľa článku 318. Komisia navyše nesúhlasí s výkladom Dvora audítorov, že predkladanie správ o pridanej hodnote EÚ vyplýva zo zásady riadneho finančného hospodárenia. Okrem toho, od žiadnej z uvedených troch správ sa nevyžaduje a ani nie je určená na to, aby samostatne pokrývala všetky tri prvky, a tým poskytla úplné informácie na všetky účely riadneho finančného riadenia. Každá zo správ má svoj osobitný účel (pozri odpoveď na bod 10.58).

10.60. V porovnaní s predchádzajúcimi hodnotiacimi správami sa štvrtá správa zlepšila, pretože sa snaží vytvoriť prepojenie medzi hlavnými finančnými programami uvedenými podľa okruhov VFR a disponibilnými informáciami o výkonnosti v súvislosti so stratégiou Európa 2020. Avšak v mnohých dôležitých oblastiach sa informácie a údaje uvedené v hodnotiacej správe zatiaľ nedajú použiť na plánovaný účel pri udeľovaní absolutória. Dvor audítorov zaznamenáva očakávanie Komisie, že prejde niekoľko rokov, kým nový rámec výkonnosti bude môcť poskytnúť zmysluplné informácie o výsledkoch politík v danom roku. Dvor audítorov bude naďalej monitorovať pokrok v tejto oblasti (body 10.23 až 10.26). 10.60. Komisia sa domnieva, že v rámci mechanizmov monitorovania a hodnotenia používaného pre programy v období rokov 2007 – 2013 predstavuje posledná hodnotiaca správa cenný príspevok k práci orgánu zodpovedného za udelenie absolutória v danom roku. Štruktúra a obsah tohtoročnej správy v mnohých ohľadoch odráža usmernenia orgánu zodpovedného za udelenie absolutória. V správe sú napríklad informácie o pokroku pri dosahovaní cieľov programov uvedené oddelene od informácií o prevádzkových aspektoch výkonnosti, ako sú činnosti Komisie na vykonávanie a riadenie finančných programov. Rozlišuje sa medzi vnútornými politikami EÚ a jej vonkajšími politikami. V správe sa navyše v čo najväčšom možnom rozsahu poskytujú dostupné informácie o výkonnosti, v ktorých sa uvádza, ako finančné programy prispeli k stratégii Európa 2020. Treba však pripomenúť, že napriek skutočnosti, že rok 2013 bol posledným rokom programového obdobia 2007 – 2013, na úplné vyhodnotenie výsledkov programov a ich vplyvov je ešte priskoro, keďže konečné vyhodnotenie finančných programov a ich hodnotenia ex post sú naplánované na najbližšie štyri roky (2014 – 2017). Okrem toho mechanizmy monitorovania, hodnotenia a predkladania správ používané pre programy v období rokov 2007 – 2013 neboli zamerané na predkladanie správ o výkonnosti programov. Informácie o výkonnosti programov v období rokov 2014 – 2020 postupne začnú byť k dispozícii v závislosti od mechanizmov predkladania správ a hodnotenia stanovených v právnych aktoch prijatých spoluzákonodarcami a budú začlenené do správy podľa článku 318.

10.61. Generálni riaditelia predkladajú Komisii vo svojich VSČ informácie o vykonávaní svojich úloh, o činnostiach GR a dosahovaní cieľov politiky. VSČ obsahujú vyhlásenia o vierohodnosti generálnych riaditeľov, že okrem iného zdroje pridelené na činnosti opísané v správe sa použili na plánovaný účel a podľa zásad riadneho finančného hospodárenia. V praxi však uistenie poskytnuté vo VSČ nezahŕňa otázky výkonnosti. Uistenie a akékoľvek súvisiace výhrady sa obmedzuje na otázky správnosti a vnútornej kontroly (pozri body 10.28 až 10.30 a rámček 10.4). 10.61. Ako sa uvádza v odpovedi na rámček 10.4, Komisia bude naďalej uplatňovať rovnaké postupy pri predkladaní správ v súlade s platnými právnymi predpismi. Ako sa uvádza v súhrnnej správe, vyhlásenie hospodáriaceho subjektu sa zameriava na hospodárenie a finančné záležitosti, čo je plne v súlade s finančnou zodpovednosť Komisie za plnenie rozpočtu EÚ. Prijatím súhrnnej správy Komisia preberá celkovú zodpovednosť za hospodárenie s rozpočtom EÚ. Ide o odlišnú záležitosť od jasného záväzku Komisie ďalej posilňovať predkladanie správ Komisie o politických výsledkoch vo výročných správach o činnosti, ako aj v hodnotiacej správe, ako sa to vyžaduje v zmluve. Tieto politické výsledky sú dosahované v rámci spoločnej činnosti a zodpovednosti so spoluzákonodarcami a s členskými štátmi, ktoré hrajú významnú úlohu pri vykonávaní programov. Celkovú výkonnosť programov ovplyvňuje aj mnoho ďalších hospodárskych a spoločenských faktorov, nad ktorými nemajú generálni riaditelia vôbec žiadnu kontrolu.

10.62. Preskúmanie tohtoročných VSČ ukázalo, že tak ako v predchádzajúcich rokoch ciele GR nie sú vhodné na účely riadenia; že pri výbere ukazovateľov pretrváva niekoľko nedostatkov, čo znamená, že ich vhodnosť na monitorovanie výkonnosti je obmedzená; a že GR nespolupracujú dostatočne pri formulovaní svojich cieľov a ukazovateľov (pozri body 13.32 až 10.39). 10.62. Ako sa uvádza v súhrnnej správe za rok 2013, štruktúra výročných správ o činnosti za rok 2013 bola výrazne prepracovaná. Bolo vynaložené veľké úsilie s cieľom zlepšiť ukazovatele výkonnosti a predkladanie správ o výkonnosti, ako aj predkladanie správ o hospodárnosti a efektívnosti vo výročných správach o činnosti. Mnoho úsilia sa venovalo aj revidovaným usmerneniam s cieľom zabezpečiť, aby správy obsahovali len dôležité informácie a aby sa zlepšila ich zrozumiteľnosť a súlad naprieč jednotlivými generálnymi riaditeľstvami. Okrem toho plány riadenia budú užšie zosúladené s výročnými správami o činnosti, pokiaľ ide o predkladanie správ o cieľoch a ukazovateľoch.

10.63. Audity výkonnosti, ktoré vykonáva Dvor audítorov, naďalej plnia svoje príbuzné ciele z hľadiska povinnosti zodpovedať sa a zlepšenia. Vo svojich správach v roku 2013 Dvor audítorov okrem iných tém informoval o prípadoch, keď pridaná hodnota EÚ – ktorá je zásadne dôležitá pre dosiahnutie riadneho finančného hospodárenia – nebola zabezpečená alebo bola znížená. Osobitným príkladom, ktorý sa zistil v niekoľkých prípadoch, je prítomnosť mŕtvej váhy – keď by príjemcovia pokračovali v činnosti aj bez financovania EÚ (body 10.40 až 10.53). 10.63. Komisia odkazuje na svoje odpovede na body 10.48 a 10.52, v ktorých sa domnieva, že prijaté opatrenia zabezpečili pridanú hodnotu EÚ. Okrem toho, ako sa uvádza v odpovedi na bod 10.45, Komisia nesúhlasí so zásadami navrhnutými Dvorom audítorov vo výročnej správe za rok 2011, ktoré vychádzajú z konceptu pridanej hodnoty EÚ.

Odporúčania

10.64. V prílohe 10.2 je uvedený výsledok preskúmania Dvora audítorov zameraného na pokrok v plnení odporúčaní uvedených v predchádzajúcich výročných správach. Vo výročných správach za rok 2010 a 2011 Dvor audítorov vyjadril deväť odporúčaní. Z týchto odporúčaní sa dve nevzťahovali, pretože bolo príliš skoro, aby Dvor audítorov posúdil ich napredovanie. Komisia prijala sedem odporúčaní v niektorých ohľadoch.

10.65. Na základe tohto preskúmania a zistení a záverov za rok 2013 Dvor audítorov vyjadruje tieto odporúčania:

— Odporúčanie 1: Komisia by mala pri ďalšej príležitosti, keď sa bude revidovať nariadenie o rozpočtových pravidlách, zracionalizovať svoj rámec podávania správ o výkonnosti. Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia je pripravená upraviť nariadenie o rozpočtových pravidlách tak, aby bolo v súlade s jej súčasnou praxou predkladania správ o výkonnosti. Podľa súčasnej praxe, tri správy, ktoré uvádza Dvor audítorov v bode 10.18, slúžia na rozličné účely a navzájom sa dopĺňajú. Súhrnná správa je zameraná na výsledky Komisie v oblasti riadenia, v hodnotiacej správe podľa článku 318 sú uvedené výsledky výdavkových programov a správa o rozpočtovom a finančnom hospodárení zahŕňa rozpočtové aspekty a informácie o rozpočtovom hospodárení. Komisia sa domnieva, že takéto predkladanie správ, v rámci ktorého má každá z týchto správ odlišnú úlohu a účel, je v súlade s právnymi a prevádzkovými predpismi na rozličných úrovniach (ZFEÚ, nariadenie o rozpočtových pravidlách a existujúce vnútorné pokyny Komisie).

— Odporúčanie 2: Komisia by mala zabezpečiť, aby hodnotiaca správa bola súhrnom všetkých dostupných informácií o pokroku v dosahovaní cieľov stratégie Európa 2020, aby mali čitatelia jasný prehľad o dosiahnutých výsledkoch. Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia sa zameria na to, aby správa podľa článku 318 obsahovala súhrnný výpočet informácií o pokroku v plnení cieľov stratégie Európa 2020, ktorý poskytne jasný prehľad o dosiahnutých výsledkoch. Komisia zváži vhodnosť akejkoľvek zmeny štruktúry správy podľa článku 318 na základe toho, ako sa bude podávanie tejto správy vyvíjať v nadchádzajúcich rokoch, pričom náležite zohľadní existenciu ďalšieho komplexnejšieho predkladania správ o stratégii Európa 2020 napríklad prostredníctvom európskeho semestra.