EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli13. 7. 2017 COM(2017) 377 final SPRÁVA KOMISIE o posúdení metódy prideľovania kvót v súlade s nariadením (EÚ) č. 517/2014



1.Úvod Cieľom nariadenia (EÚ) č. 517/2014 („nariadenie o fluórovaných skleníkových plynoch“) je v záujme dosiahnutia cieľov Únie v oblasti klímy vytvoriť účinný a primeraný mechanizmus na znižovanie emisií z fluórovaných skleníkových plynov. Nariadením sa zároveň stimulujú inovácie a uľahčuje konvergenciu smerom k celosvetovej dohode o postupnom znižovaní fluórovaných uhľovodíkov (HFC) podľa Montrealského protokolu. Od prijatia nariadenia o fluórovaných skleníkových plynoch v roku 2014 medzinárodné rokovania úspešne napredovali a v októbri 2016 sa 197 krajín dohodlo na postupnom znižovaní celosvetovej spotreby a výroby fluórovaných uhľovodíkov (HFC) na základe Montrealského protokolu (ďalej len „zmena prijatá v Kigali“). Ide o právne záväznú dohodu, ktorá pomôže všetkým krajinám splniť ich záväzky podľa parížskej dohody . Rozvojové krajiny môžu získať podporu prostredníctvom „multilaterálneho fondu na vykonávanie Montrealského protokolu“ (ďalej len „multilaterálny fond“), do ktorého prispievajú členské štáty EÚ. Nariadenie o fluórovaných skleníkových plynoch je dostatočne ambiciózne na to, aby EÚ mohla splniť svoje celosvetové záväzky vyplývajúce zo zmeny prijatej v Kigali. Najdôležitejším opatrením na dosiahnutie tohto cieľa je „postupné znižovanie HFC v EÚ“, pričom celkové množstvá HFC, ktoré môžu podniky dovážať alebo vyrábať v EÚ (t. j. „uvádzanie na trh po prvýkrát“), sa do roku 2030 postupne znižujú (merané v ekvivalente CO2). V záujme dodržania ročného limitu HFC v danom roku sa nariadením o fluórovaných skleníkových plynoch zavádza systém kvót. Od roku 2015 podniky potrebujú kvóty pre právoplatné uvádzanie veľkých objemov HFC na trh a Komisia každoročne bezplatne prideľuje kvóty podnikom. V súvislosti s návrhom nariadenia o fluórovaných skleníkových plynoch3 sa v rámci posúdenia vplyvu preskúmali výhody a nevýhody rozličných možností prideľovania kvót a počas spoločného legislatívneho procesu sa dôkladne preverili možnosti bezplatného prideľovania kvót v porovnaní s ich prideľovaním za poplatok, ako aj prostredníctvom aukcií. V tom čase existovala určitá podpora systému prideľovania kvót za poplatok alebo prostredníctvom aukcie, okrem iného aj preto, lebo tieto možnosti by vytvárali výnosy, ktoré by sa mohli potenciálne použiť na doplnenie multilaterálneho fondu v prípade odsúhlasenia postupného znižovania fluórovaných uhľovodíkov na základe Montrealského protokolu a keďže tieto možnosti by mohli pomôcť pri účinnom vykonávaní. V konečnom rozhodnutí sa však uprednostnilo bezplatné prideľovanie kvót a súčasne sa dohodlo monitorovanie fungovania zavedenej metódy a (prípadných) nákladov v členských štátoch. V dôsledku toho sa v článku 21 ods. 5 nariadenia o fluórovaných skleníkových plynoch Komisia vyzýva, aby uverejnila: „správu, v ktorej posúdi metódu prideľovania kvót vrátane vplyvu bezplatného prideľovania kvót a nákladov na vykonávanie tohto nariadenia v členských štátoch, prípadne aj možnej medzinárodnej dohody o fluórovaných uhľovodíkoch. Na základe tejto správy Komisia podľa potreby predloží Európskemu parlamentu a Rade legislatívny návrh s cieľom: a) zmeniť metódu prideľovania kvót; b) stanoviť vhodnú metódu rozdeľovania prípadných výnosov.“ Táto správa vychádza z externej odbornej práce vykonanej pre Komisiu a rozsiahlych konzultácií so zainteresovanými stranami vrátane online prieskumu dotknutých podnikov, ako aj z rokovaní v rámci konzultačného fóra zriadeného podľa článku 23 nariadenia o fluórovaných skleníkových plynoch. 2.Opis metódy prideľovania kvót Podľa nariadenia o fluórovaných skleníkových plynoch sa kvóty prideľujú: ·„existujúcim“ podnikom, t. j. subjektom, ktoré už na trhu pôsobili predtým, a to na základe predchádzajúceho systému („grandfathering“), t. j. na obdobie rokov 2015–2017 ročné kvóty vychádzali z činností každého výrobcu a dovozcu veľkých objemov HFC v EÚ počas obdobia 2009 – 2012, vykazovaných podľa predchádzajúceho nariadenia (ES) č. 842/2006 o určitých fluórovaných skleníkových plynoch. Od roku 2018 a potom každé tri roky sa bude vykonávať prepočet na základe novších údajov; ·z rezervy na základe ročných vyhlásení spoločností, v ktorých sa uvádza ich potreba kvóty. Do roku 2018 je táto rezerva de facto vyčlenená len pre „nových účastníkov“, t. j. podniky, ktoré nepodávali správu v rokoch 2009 –2012. Od roku 2018 môžu novovstupujúce a existujúce podniky získať kvótu z rezervy za rovnakých podmienok. Kvóty pridelené existujúcim subjektom možno previesť na iné podniky. Naopak, kvóty z rezervy nemožno previesť. Má to zabrániť podnikom, ktoré nie sú zapojené do obchodu s HFC, aby žiadali o bezplatné kvóty s jediným zámerom predať tieto práva. HFC vstupujú do EÚ nielen prostredníctvom dovozu plynov vo veľkých objemoch. Sú obsiahnuté aj v dovezených zariadeniach. Ak by sa zariadenia obsahujúce HFC mohli dovážať bez akýchkoľvek obmedzení, mohlo by to ohroziť environmentálnu integritu postupného znižovania HFC a bolo by nespravodlivé voči výrobcom zariadení EÚ, ktorí používajú fluórované uhľovodíky zakúpené na trhu EÚ, na ktorý sa vzťahuje režim postupného znižovania HFC. Preto sa v nariadení o fluórovaných skleníkových plynoch vyžaduje, aby sa fluórované uhľovodíky obsiahnuté v chladiacich a klimatizačných zariadeniach a tepelných čerpadlách (tzv. „zariadenia RAC“), ktoré sú umiestňované na trh, od 1. januára 2017 povinne započítavali do systému kvót. Pre dovozcov zariadení obsahujúcich HFC to znamená, že od držiteľov kvót potrebujú povolenia na použitie kvót pre svoj dovoz. V čase prijímania nariadenia o fluórovaných skleníkových plynoch bola možnosť prideľovania kvót priamo dovozcom zariadení na základe systému známeho ako grandfathering zavrhnutá z dôvodu nedostatočných údajov. Existujúci i novovstupujúci držitelia kvót môžu povoliť používanie ich kvóty pre dovozcov zariadení, ale noví dovozcovia musia tiež dokázať fyzické dodanie príslušných objemov plynu s cieľom potvrdiť svoju aktívnosť v obchode s plynom. Povolenie sa započíta do kvóty, ktorú majú držitelia kvót k dispozícii v roku, na ktorý sa poskytuje. Naopak, dovozcovia zariadení nemajú žiadne časové obmedzenie na uplatnenie daného povolenia. Povolenie poskytnuté v roku 2015 sa teda môže použiť v roku 2017 alebo v neskorších rokoch. 3.Hodnotenie metódy prideľovania a.Držitelia kvót a používanie kvót Metóda prideľovania kvót sa v súčasnosti dotýka približne 1 100 podnikov, z toho približne dve tretiny sú „držitelia kvót“ HFC (výrobcovia a/alebo dovozcovia vo veľkých objemoch), zatiaľ čo ostatné podniky sú dovozcovia zariadení. Sedemdesiat osem existujúcich podnikov dostalo každý rok kvótu na základe ich činností v rokoch 2009–2012 súvisiacich s HFC. Počet novovstupujúcich subjektov je podstatne väčší a každý rok rastie. V roku 2017 bolo 579 podnikov novostupujúcimi subjektmi, ktoré predstavovali zvýšenie o 73 % od roku 2015. Zdá sa, že niektorí z týchto novovstupujúcich účastníkov sú prepojení navzájom a/alebo s existujúcimi subjektmi na trhu. Metoda prideľovania pre existujúce spoločnosti na základe spotreby v minulosti poskytuje jestvujúcim podnikom stabilné počiatočné postavenie na trhu. Časom sa podiel kvót dostupných pre tieto existujúce podniky bude zvyšovať rýchlejšie než celkový trh (keďže sa znižuje v nadväznosti na kroky postupného znižovania), čiže trhový podiel kvóty pridelenej súčasným existujúcim podnikom sa bude časom znižovať. Na začiatku postupného znižovania emisií v roku 2015 tvorili objemy vyhradené pre novovstupujúcich účastníkov 11 % z celkovej kvóty. Vzhľadom na postup pre stanovenie kvót, absolútne množstvá dostupné z tejto rezervy zostanú v priebehu času viac-menej stabilné. Na druhej strane, pretože celkový trh klesá v nadväznosti na postupné znižovanie HFC, pomerný podiel kvóty pridelenej z rezervy pre novovstupujúcich účastníkov sa v priebehu rokov zvýši.. Napríklad viac ako 50 % celkovej kvóty sa z rezervy pridelí v poslednom roku postupného znižovania, ktorým je rok 2030 . Je zrejmé, že vyhlásenia o budúcej potrebe, ktoré podniky predložili s cieľom získať kvóty z rezervy, nie sú vo všeobecnosti založené na realistickom posúdení očakávaného predaja. Samotné novovstupujúce podniky (ktoré najprv predložili ponuky na 11 % z kvóty dostupnej trhu) požiadali o kvótu, ktorá niekoľkonásobne prekračuje celkové množstvo dostupné pre celý trh EÚ. Tieto neprimerané žiadosti o kvóty predložené spoločnosťami majú za následok, že požadovaný objem získa len niekoľko podnikov. Všetky ostatné podniky, ktoré sa uchádzajú o kvóty z rezervy, dostanú rovnaký pomerný podiel. Keďže počet žiadostí sa každoročne zvyšoval, zatiaľ čo objem rezervy zostáva v podstate rovnaký, maximálna kvóta pridelená na spoločnosť z rezervy z roka na rok klesala.

Prepočtom cyklu prideľovania kvót, ktorý je založený na spotrebe v predchádzajúcich rokoch, sa každé tri roky zmení charakter novovstupujúcich účastníkov na existujúcich. Napríklad novovstupujúce podniky, ktoré začínajú pôsobiť v roku 2015, sa od roku 2018 stanú existujúcimi subjektmi a získajú kvótu na základe objemov HFC, ktoré zákonne umiestnili na trh. Zároveň budú mať možnosť získať dodatočné kvóty z rezervy. Jediný rok, za ktorý sú v súčasnosti k dispozícii údaje, ktoré spoločnosti nahlásili ex post, je rok 2015. Z týchto údajov vyplýva, že v roku 2015 sa v rámci postupného znižovania podarilo prekročiť vytýčený cieľ. Celkové nahlásené množstvá boli 8 % pod prípustným limitom. Niekoľko spoločností nevyužilo v plnej miere svoje pridelené kvóty, pričom novovstupujúci účastníci boli vo všeobecnosti menej efektívni než existujúce podniky. Zainteresované strany konštatovali, že je to pravdepodobne z dôvodu i) nedostatočného pochopenia nových pravidiel vrátane rozdielu medzi kvótami a povoleniami, ii) potreby zabezpečiť aj dodržiavanie povinností vyplývajúcich z nariadenia REACH, ktoré si určití novovstupujúci účastníci nemuseli pri žiadaní o kvóty uvedomiť, ako aj iii) z dôvodu , že mnohé podniky sa pripravili na postupné znižovanie tak, že v roku 2014 zvýšili svoj dovoz, a to tesne predtým, než sa začalo postupné znižovanie (takže v roku 2015 už nemuseli potrebovať plnú kvótu). Viacero zainteresovaných strán zároveň poukázalo na to, že všetky strany by sa naďalej mali usilovať o to, aby všetci aktéri na trhu – najmä výrobcovia vopred plnených zariadení a ich dovozcovia, ako aj noví účastníci – lepšie chápali svoju úlohu v procese postupného znižovania. V roku 2015 prekročilo svoj limit kvóty len niekoľko podnikov. Komisia s podporou orgánov členských štátov sledovala prípady nedodržania predpisov s cieľom uložiť sankcie v súlade s nariadením o fluórovaných skleníkových plynoch (odpočítanie dvojnásobku prekročeného objemu budúcej kvóty spoločnosti) a zabezpečiť, aby sa sankcie ukladali aj na vnútroštátnej úrovni. Nedodržanie predpisov sa zistí porovnaním pridelenej kvóty a vykazovaných hodnôt, ktoré boli overené nezávislým audítorom. Okrem toho môžu colné orgány overiť, či sú dovozcovia plynov vo veľkých objemoch a zariadení obsahujúcich HFC zaregistrovaní v registri HFC a či majú kvóty alebo povolenia. b.Prevody kvót a povolenia Možnosť existujúcich účastníkov prevádzať kvóty nemala za následok veľké zmeny, pokiaľ ide o spôsob, akým bola kvóta rozdelená medzi spoločnosťami. Prevody boli do značnej miery obmedzené na niekoľko transakcií medzi veľkými existujúcimi subjektmi, čiastočne z dôvodu reštrukturalizácie, ako aj z dôvodu odchodu podnikov z trhu. Zdá sa, že existuje len malá ochota obchodovať s kvótami s inými účastníkmi na trhu nad rámec týchto konkrétnych transakcií. Naopak, možnosť vydávania povolení na kvóty sa vo veľkej miere využívala v rokoch 2015 a 2016, keďže viacerí dovozcovia zariadení sa pripravovali na povinnosť mať od 1. januára 2017 povolenie na dovoz chladiacich a klimatizačných zariadení a tepelných čerpadiel. Z celkovej kvóty sa v roku 2015 schválilo 9 % a v roku 2016 12 % pre dovozcov zariadení. Pre porovnanie, podľa správ, ktoré predložili spoločnosti, podiel HFC v dovezených chladiacich a klimatizačných zariadeniach a tepelných čerpadlách z celkových dodávok HFC do EÚ v roku 2015 predstavoval 7 %. Hoci sa tieto prípravné činnosti uskutočňujú, niektorí dovozcovia zariadení vyjadrili v prieskume viaceré výhrady spojené so správnym pochopením pravidiel, s ťažkosťami v plánovaní dopytu alebo nachádzaním držiteľov kvót, ktorí sú ochotní predať povolenia, ako aj s ťažkosťami súvisiacimi s vysokými cenami za povolenia. S cieľom riešiť tieto problémy došlo k úprave registra HFC v záujme delegovania povolení, vďaka čomu by spoločnosti mohli koordinovať získavanie povolení pre skupiny dovozcov. Napríklad zahraniční výrobcovia zariadení môžu získať príslušné povolenia a delegovať ich ďalej na tie podniky, ktoré dané zariadenia vyvážajú. Očakáva sa, že tento nový prvok uľahčí dodržiavanie predpisov, najmä v prípade dovozcov malých množstiev, väčšinou MSP a mikropodnikov. Zainteresované organizácie toto opatrenie všeobecne privítali. 14 c.Vývoj cien Odvetvie využívajúce HFC má pomerne zložitý charakter a zahŕňa rôzne typy podnikov: výrobcovia HFC (globálni aktéri), výrobcovia rôznych zariadení alebo výrobkov (globálne podniky), dovozcovia zariadení alebo výrobkov (EÚ), distribútori plynu vo veľkých objemoch (EÚ), podniky pre inštaláciu a servis zariadení (EÚ) a koncoví používatelia rôzneho vybavenia (EÚ). S cieľom sledovať vplyv systému kvót sa vývoj cien pre rôzne typy HFC a na rôznych úrovniach v hodnotovom reťazci monitoruje na základe údajov získaných od výrobcov chladiva, distribútorov plynu a výrobcov zariadení. Aj keď v tejto skorej fáze postupného znižovania používania týchto plynov nemožno vyvodiť definitívne závery , napriek tomu je možné pozorovať všeobecnú tendenciu rastu cien od roku 2014. Toto zvýšenie je najzreteľnejšie v nákupných cenách distribútorov plynu a v menšej miere podnikov poskytujúcich služby, hoci to (zatiaľ) nie je natoľko zrejmé v prípade plynu, ktorý nakupujú výrobcovia zariadení so sídlom v EÚ, a to pravdepodobne z dôvodu ich dlhodobých dohôd s výrobcami plynu. Pozorované zvýšenia cien sa u rozličných typov HFC líšia a všeobecne vykazujú vyšší rast v prípade HFC s vysokým potenciálom globálneho otepľovania (GWP – global warming potential). Pozoruhodné je aj to, že náklady na získanie povolení na dovoz zariadení obsahujúcich HFC sú zjavne podobné zvýšeným cenám HFC vo veľkých objemoch na úrovni distribúcie, ak sú prepočítané na EUR/t ekvivalentu CO2 . Tieto nárasty cien sú očakávaným a žiaducim dôsledkom opatrenia týkajúceho sa postupného znižovania, keďže zámerom tohto trhového opatrenia bolo obmedziť dodávky plynov s vysokým potenciálom globálneho otepľovania (GWP) s cieľom podporovať inovácie a používanie látok s nižším GWP a alternatívy neobsahujúce HFC. Vzhľadom na bezplatné prideľovanie kvót môžu mať niektoré subjekty zároveň prospech z týchto nárastov cien. Niektoré zainteresované strany poukázali na to, že z tejto situácie profitovali práve držitelia kvót, a podotkli, že by bolo vhodnejšie namiesto toho vytvoriť systém generujúci výnosy, ktoré by sa mohli použiť na podporu vnútroštátneho a medzinárodného vykonávania zníženia HFC, pričom by v tomto systéme mohli dostávať svoje vlastné kvóty aj dovozcovia zariadení.14 4.Náklady na vykonávanie nariadenia v členských štátoch Nariadenie o fluórovaných skleníkových plynoch sa do veľkej miery opiera o povinnosti už zavedené predchádzajúcim nariadením (ES) č. 842/2006, najmä pokiaľ ide o zabránenie emisiám zo zariadení. Medzi spomínané povinnosti patria napríklad kontroly úniku a opravy, certifikácie a systémy odbornej prípravy v členských štátoch, označovanie zariadenia, podávanie správ a zhodnocovanie na konci životnosti. V hodnotení predchádzajúceho nariadenia (ES) č. 842/2006 sa odhadovali náklady na vykonávanie a uplatňovanie týchto opatrení, ktoré znášala verejná správa členských štátov, na 11,4 miliónov EUR ročne. Táto suma zahŕňa náklady na pracovníkov v orgánoch, opatrenia na zvýšenie informovanosti a presadzovanie opatrení, ako sú inšpekcie. Hlavnou novinkou v nariadení o fluórovaných skleníkových plynoch je to, že postupné znižovanie HFC výrazne nezvýšilo náklady pre orgány verejnej správy v členských štátoch. Keďže Európska komisia centrálne riadi postupné znižovanie plynov, tieto náklady znáša jej existujúci viacročný administratívny rozpočet. Európska komisia okrem iného: ·spravuje portál venovaný fluórovaným skleníkovým plynom a register HFC pre registráciu podnikov, kvót, prevodov kvót a povolení na využitie kvót; ·v prípade kvót riadi vyhlásenia o kvótach ex ante, každé tri roky prepočítava referenčné hodnoty nových kvót a každý rok vkladá nové kvóty; ·vykonáva dohľad nad ročným nahlasovaním údajov ex post zo strany podnikov do systému, ktorý spravuje Európska environmentálna agentúra; ·na základe nahlasovania údajov ex post kontroluje, či podniky splnili svoje limity kvót a či v súvislosti s kvótami uplatňujú pokuty vo forme odpočtov z budúcich pridelených kvót; ·na základe nahlasovania údajov ex post kontroluje, či dovozcovia zariadení obsahujúcich HFC majú požadované povolenia na využitie kvóty; a ·poskytuje poradenstvo podnikom o používaní portálu venovaného fluórovaným skleníkovým plynom a registra HFC a o povinnostiach týkajúcich sa systému kvót. Náklady pre členské štáty, ktoré súvisia s postupným znižovaním, sa preto obmedzujú len na poskytnutie ďalšieho usmernenia zainteresovaným stranám, zabezpečenie účinných pohraničných kontrol vrátane odbornej prípravy colných úradníkov, ako aj sledovanie problémov týkajúcich sa nedodržiavania právnych predpisov vrátane problematiky nezákonného obchodu. Všeobecnejšie povedané, náklady znášané odvetvím v súvislosti s vykonávaním opatrení, ktoré sa už uvádzajú v predchádzajúcom nariadení (ES) č. 842/2006, boli predtým odhadnuté na približne 1 miliardu EUR v roku 2015 so zvýšením na 1,5 miliardy EUR v roku 2030. Okrem toho náklady súvisiace s postupným znižovaním HFC boli odhadnuté približne na 1,5 miliardy EUR ročne. Očakáva sa však, že náklady budú v skutočnosti nižšie. Prvý údaj vychádza z predpokladu, že používanie HFC sa do roku 2030 nezníži, ale vďaka spusteniu postupného znižovania HFC na základe nového nariadenia sa ich používanie výrazne zníži. Druhý údaj vychádza iba z konzervatívneho posúdenia dostupných informácií v za rok 2010. Preto sa v ňom nezohľadňujú nové technológie, ktoré sa odvtedy objavili, a klesajúci trend v nákladoch na technológie šetrné voči klíme. Napriek tomu pri porovnaní týchto čísel s dosiahnutým značným znížením emisií sú opatrenia týkajúce sa fluórovaných skleníkových plynov z hľadiska nákladov vysoko efektívne v porovnaní s potenciálnymi opatreniami v iných sektoroch. Na základe technológie dostupnej v roku 2010 sa priemerné náklady na znižovanie emisií odhadovali na 16 EUR/t ekvivalentu CO2.3 Zvýšenie energetickej účinnosti pravdepodobne vykompenzuje ďalšie počiatočné investičné náklady.