Brusel, 07.03.2005

KOM(2005) 75 v konečnom znení

OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU

Európska iniciatíva pre rastSpráva o možnosti realizácie záruky EÚ za úvery pre dopravné projekty TEN{SEK(2005) 323}

OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU

Európska iniciatíva pre rast Správa o možnosti realizácie záruky EÚ za úvery pre dopravné projekty TEN

Obsah

1. Zhrnutie 3

2. Spolupráca s EIB 4

3. Štúdia trhu 4

3.1. Uskutočnenie štúdie trhu 4

3.2. Reakcia trhu 5

3.2.1. Trhový dopyt a dosah záruky 5

3.2.2. Rozsah nástroja a rozloženie rizika 6

3.2.3. Rozdelenie rizika 6

4. Záverečné poznámky 7

ZHRNUTIE

V rámci Iniciatívy pre rast Komisia vo svojom oznámení z 11. novembra 2003 identifikovala možné oblasti pôsobenia a vytýčila kľúčové rozhodnutia, ktoré má prijať Rada a Európsky parlament. Konkrétne bol predložený plán na posúdenie vytvorenia nového finančného nástroja, t.j. záruky EÚ, na podporu projektov TEN-T, ktorého špecifickým cieľom je prilákať vyššiu účasť súkromného sektora. Tento návrh Komisie podporila Európska investičná banka (EIB).

Rada ECOFIN schválila dňa 25. novembra 2003 záverečnú správu o európskom opatrení pre rast[1], v ktorom zdôraznila, že pred prijatím akéhokoľvek záväzku týkajúceho sa záruky EÚ, je potrebné vyriešiť záležitosti, ktoré sa týkajú „financovania tohto nástroja, primeraného rozloženia rizika, rizikového manažmentu rozpočtu a jeho správy“.

Dňa 12. decembra 2003 Európska rada odsúhlasila Európske opatrenie pre rast na základe správ predložených Komisiou, EIB a Radou ECOFIN. Rada vyzvala „ Komisiu v súlade so správou ECOFIN ... a v spolupráci s členskými štátmi, ďalej skúmať potrebu vytvorenia špecifického nástroja záruky EÚ pre určité riziká vo fáze po výstavbe dopravných projektov TEN, podávať správy o výsledkoch tohto skúmania a podľa potreby predkladať návrhy v tomto smere.“

Na základe tejto požiadavky útvary Komisie v spolupráci s EIB vykonali štúdiu trhu s cieľom preskúmať možnosť realizácie záruky za úvery pre dopravné projekty. Účastníci štúdie trhu zastávali spoločný názor, že všeobecný koncept programu záruky EÚ za úvery, ktorý zahŕňa okamžité riziká po výstavbe vo financovaní dopravných projektov, je vítaný a užitočný. Program záruky EÚ pre projekty európskeho významu by mohol prostredníctvom vyplnenia niektorých trhových medzier zohrávať konštruktívnu úlohu pri implementácii existujúcich finančných zdrojov, najmä v prípade veľmi veľkých a/alebo cezhraničných projektov.

Ak by sa, v snahe lepšie reagovať na potreby trhu, uskutočnili niektoré technické zmeny pôvodnej koncepcie Komisie, hlavný dosah záruky bol považovaný za pozitívny signál smerom k veriteľom zo súkromného sektora. Takýto signál by sa mohol priaznivo prejaviť na uzatvorení finančných balíkov. Niektoré organizácie zdôraznili, že ak by v súčasných trhových podmienkach platil tento dokument pre programy založené na príjmoch z dopravy, bol by viac užitočný pre cestné projekty PPP, ktoré sú bežne financované veľkým množstvom užívateľov. Ak chceme, aby mala záruka EÚ pridanú hodnotu aj pre projekty, pri ktorých dopravné toky závisia od obmedzeného počtu väčších príjemcov rozhodnutí, je potrebné ju upraviť tak, aby sa zohľadňovala skutočnosť, že príjmy závisia skôr od dostupnosti ako od dopravy.

Na základe štúdie trhu Komisia dospela k záveru, že by bolo vhodné vytvoriť novú záruku EÚ za úvery na podporu dopravných projektov TEN, a najmä prioritných cezhraničných projektov. Návrh na budúcu podobu záruky je predložený v oznámení Komisie Rade KOM(2005)76.

Táto správa o možnosti realizácie je rozdelená do štyroch častí. Po úvodnom zrhnutí nasleduje časť 2, ktorá načrtáva doplnkovú úlohu Komisie a EIB pri financovaní projektov dopravnej infraštruktúry. Časť 3 uvádza štúdiu trhu a časť 4 obsahuje záver správy. Správa je doplnená pracovnou štúdiou SEK(2005)323, ktorá predstavuje stručný prehľad štúdie trhu a poskytuje aj prehľad o verejných finančných programoch pre projekty dopravnej infraštruktúry.

Spolupráca s EIB

Oznámenie Komisie z novembra 2003 vyjadruje posilnenú úlohu, ktorú by EIB a Komisia mali zohrávať pri rozvoji projektov TEN-T, najmä projektov zo zoznamu Quick Start. Konkrétna forma účasti EIB obsahovala záväzok poskytnúť úver vo výške 50 miliárd eur v rámci investičného nástroja TEN (TENs Investment Facility - TIF) na podporu prioritných projektov TEN, a zahŕňala tiež súbor inovatívnych opatrení, ktoré majú za cieľ uľahčiť prístup k súkromnému financovaniu pre Európsku iniciatívu pre rast. Osobitná pozornosť sa venovala možnosti EIB zvýšiť dostupnosť obligačného financovania v skorších, prípravných fázach projektu, v rámci nástroja pre štruktúrované financovanie (Structured Finance Facility - SFF) s celkovou alokáciou rezerv vo výške 500 miliónov eur. To by umožnilo celkový objem financovania až do výšky 4 alebo 5 miliárd eur (a podstatná časť z nich by mohla byť viazaná do konca roka 2006) v závislosti od zloženia portfólia SFF. Hoci sa predpokladá, že produkty SFF by mohli platiť pre operácie i2i[2], PPP a TEN, podstatná časť z nich by mala byť dostupná pre posledné z nich, umožňujúc pritom SFF uľahčiť financovanie prioritných projektov rozšírením rámca financovania EIB prostredníctvom poskytovania prednostných úverov a záruk (vrátane záruk na riziká pred ukončením a v skorších fázach), podriadených úverov a záruk, preklenovacieho financovania (mezzanine finance) a derivátov.

Toto je jasná dodatočná väzba medzi vyššie uvedeným súborom nástrojov EIB a zárukou EÚ, najmä medzi SFF a zárukou EÚ. Kombinované použitie týchto zdrojov EIB a dodatočných zdrojov Komisie by mohlo významne zvýšiť objem celkovej podpory Spoločenstva, ktorá by bola dostupná pre dopravné projekty TEN, a tým by sa zvýšila ich atraktívnosť pre súkromný sektor.

Štúdia trhu

Uskutočnenie štúdie trhu

Prvú fázu štúdie trhu uskutočnil tím útvarov Komisie v úzkej spolupráci s EIB počas marca 2004. Počas neho sa orgány verejnej správy, najmä ministerstvá, pracovné skupiny z oblastí spolupráce súkromného a verejného sektora (Public-Private-Partnership - PPP), finančné inštitúcie, poradcovia a špecializovaní poisťovatelia[3] spojili s cieľom zhrnúť ich názory na pôvodnú koncepciu Komisie týkajúcu sa záruky[4]. Tím sa stretol s odborníkmi z organizácií a inštitúcií vo Francúzsku, Nemecku, Írsku, Taliansku, Portugalsku, Španielsku a Spojenom kráľovstve. Uskutočnila sa aj návšteva dopravného oddelenia Európskej banky pre obnovu a rozvoj (EBRD). Inštitúcie, ktoré sa zúčastnili konzultácií, patria medzi najvýznamnejšie subjekty na finančných trhoch dopravnej infraštruktúry v Európskej únii a v susedných krajinách.

Pred zasadnutiami bol účastníkom rozoslaný dokument obsahujúci 10 otázok, s cieľom vytvoriť pevný základ pre štúdiu trhu (príloha 1 pracovnej štúdie SEK(2005)323.). Dokument zahŕňal tieto tri problémy:

- Trhový dopyt a dosah záruky;

- Rozsah nástroja a rozloženie rizika;

- Rozdelenie rizika medzi členské štáty, súkromný sektor a EÚ.

Po prvej fáze štúdie trhu bola budúca podoba možného nástroja dopracovaná do detailov, aby lepšie reagovala na požiadavky trhu. Následne tím pristúpil k ďalšiemu výberu ratingových agentúr, poradcov a špecializovaných poisťovateľov, s cieľom získať dodatočné pripomienky k efektivite a dosahu aktualizovaného návrhu.

Reakcia trhu

Trhový dopyt a dosah záruky

Cezhraničné projekty a projekty veľkého rozsahu, dlhodobé projekty, ktoré si vyžadujú veľký počet účastníkov (orgány verejnej správy trebárs z rôznych krajín/regiónov, sponzori, finančné inštitúcie, atď.), sú nákladné a zložité. Podľa názoru účastníkov štúdie trhu by sa „odobrenie“ vo forme záruky EÚ vzhľadom na špecifický projekt, všeobecne chápalo ako pozitívny signál smerom k súkromným úverovým a kapitálovým trhom . V závislosti od kontextu by tento typ záväzku EÚ mohol zlepšiť reputáciu projektov, zvýšiť ich atraktívnosť pre veriteľov a mohol by tiež pomôcť vytvoriť priestor pre ďalšie rokovania, ak by sa počas realizácie projektov vyskytli finančné problémy. Niekoľko účastníkov sa domnievalo, že účasť Spoločenstva by mohla urýchliť rozhodovacie postupy orgánov verejnej správy a viedla by k rýchlejšiemu napredovaniu v rámci projektov a k vyššej kvalite projektov. Záruka by sa dala využiť najmä v oblastiach cieľa I, pre ktoré je ťažšie prilákať komerčné banky ako veriteľov, ako aj investorov, na financovanie projektov dopravnej infraštruktúry.

Pokiaľ ide o ekonomickú pridanú hodnotu[5] pôvodného programu, vyskytli sa viac zmiešané reakcie , najmä vtedy, keď Komisia trvala na (pôvodne zamýšľaných) kombinovaných požiadavkách, aby sa záruka vzťahovala len na časť sumy počas určitého časového obdobia a by bola súčasne obmedzená na prednostné pohľadávky a na oprávnené projekty, ktorých spoľahlivosť bola ohodnotená stupňom „investment grade“[6]. Na základe týchto obmedzení by musel byť poplatok pri záruke EÚ veľmi nízky, aby vôbec mala nejaký podstatný vplyv na finančné náklady. Rovnako aj dosah záruky na spoľahlivosť/rating projektu by bol pri takýchto prísnych obmedzeniach malý až zanedbateľný.

Väčšina organizácií poukazovala na to, že ak sa má prednostným pohľadávkam udeliť rating v kategóriách „investment grade“ a ak chceme prilákať komerčné banky, aby financovali projekty so značným stupňom dopravného rizika, podriadené pohľadávky a preklenovacie financovanie[7] sú nevyhnutné. Mnoho účastníkov navrhlo, že Spoločenstvo by malo pripraviť dokument upravujúci nástroj preklenovacieho financovania.Jednou z potenciálnych atraktívnych technických foriem tohto nástroja by mohla byť úplná záruka na určité podriadené tranže strednodobých úverov, ktoré majú často rozhodujúci význam pre zabezpečenie dostatočnej zásoby likvidity počas úvodnej fázy realizácie. Tieto možnosti poskytujú banky často v podobe pohotovostných úverov, ktoré majú spravidla k dispozícii na pokrytie deficitu prevádzkových príjmov až do výšky pevne stanoveného stropu. Ak takéto štruktúry zahŕňajú náležitý stupeň podriadenia, znižujú riziko pre prednostných veriteľov podporovaním časovo presnej obsluhy prednostných pohľadávok a okrem toho, v prípade ťažkostí s projektom, môžu uľahčiť reorganizáciu rokovaní poskytnutím dodatotočného priestoru pre opatrenia sponzorov, veriteľov a vnútroštátne orgány.

Rozsah nástroja a rozloženie rizika

Účastníci uviedli, že typické pohotovostné úvery pre projekty s nízkym rizikovým profilom by mohli dosiahnuť až 10 % prednostných pohľadávok a mohli by byť obmedzené na krátke časové obdobie. Projekty s vyšším rizikom však budú potrebovať vyššie čiastky a dlhšiu dobu splatnosti, aby mohli pokryť omeškania v počiatočnej fáze projektu[8].

Podľa názoru konzultačných orgánov je pozitívnym znakom záruky to, že spája veľký počet projektov z rôznych geografických oblastí, odvetví a projektov rôzneho rozsahu, do jedného portfólia, a tým dosahuje vyššiu úroveň diverzifikácie na európskej úrovni, ako by tomu bolo na národnej úrovni.

A vzhľadom nato, že tieto projekty pokryjú len určitú časť obdobia a že kritériá výberu budú stanovené tak, aby zabezpečili aspoň čiastočné ročné splatenie a prípadnú plnú náhradu súm vyplatených na základe záruky, je možné očakávať značný pákový efekt. V rámci budúcej podoby tohto nástroja by mohlo tiež prichádzať do úvahy skoršie uvoľnenie záruky, ak projekt dosiahne ekonomicky prijateľnú úroveň. Bolo by možné aj čiastočné uvoľnenie založené na pevne stanovených predpokladoch úspechu a/alebo úverovom splátkovom kalendári.

Rozdelenie rizika

Komisia pôvodne navrhla zaviesť formálnu požiadavku rozdelenia rizika medzi orgány Spoločenstva a členských štátov, finančné inštitúcie, banky a akcionárov. Komerčné inštitúcie tento návrh v podstate privítali. Existoval spoločný názor, že prostredníctvom rozdelenia rizika medzi verejných a súkromných účastníkov, by sa zabezpečila dostatočná a nezávislá kontrola v prípade neúspešného riadenia rizík, a tým by sa znížilo celkové riziko.

Viaceré vnútroštátne orgány poukázali na to, že zapojenie členských štátov do rozdelenia rizika by malo rešpektovať prevládajúce vnútroštátne zvláštnosti. Keďže nie každá krajina poskytuje záruky na vnútroštátne investičné projekty, predpokladané striktné rozdelenie záruky bude mať za následok nepoužiteľnosť tohto nástroja v mnohých krajinách. Preto niektoré inštitúcie navrhli, aby Spoločenstvo pokrylo riziko pri pohotovostných úveroch v plnom rozsahu. Pri plnej záruke by sa pri vážení rizika[9]príslušného úveru dosiahla úroveň nula a pre vykonávateľa projektu by sa minimalizovali náklady. Keďže banky musia niesť riziko počas celej doby splatnosti prednostnej pohľadávky a prednostná pohľadávka je mnohonásobne väčšia než pohotovostný úver, niektoré inštitúcie spochybnili dodatočnú požiadavku, že riziko pri pohotovostných úveroch by sa malo rozdeliť. Namietali, že akcionári sú v podstate zahrnutí do rozdelenia rizika prostredníctvom obmedzení týkajúcich sa rozdelenia dividend a že ďalšie technické opatrenia by sa mohli prijať len na ochranu Komisie (napr. ustanovenia o „cash-sweep[10]“).

Záverečné poznámky

Na základe štúdie trhu Komisia dospela k záveru, že by bolo vhodné vytvoriť novú záruku EÚ za úvery na podporu dopravných projektov TEN, a najmä prioritných cezhraničných projektov.

Návrh na budúcu podobu záruky je predložený v oznámení Komisie Rade KOM(2005)76.

[1] ECOFIN z 25. novembra 2003, 15352/03

[2] Iniciatívu „i2i“ (Iniciatíva: Inovácia 2000) rozbehla EIB po Lisabonskom summite.

[3] Špecializovaní poisťovatelia poskytujú poistenie jednotlivých rizík, konkrétne individuálneho finančného rizika súvisiaceho s jednou finančnou transaciou

[4] Pôvodný návrh: Záruka predložená Komisiou by zaručovala podiel prednostných pohľadávok počas počiatočnej fázy projektu dopravnej infraštruktúry. Zostávajúci podiel by v počiatočnej fáze pokryli členské štáty a súkromný sektor.

[5] Ekonomická pridaná hodnota v tomto kontexte znamená znížené finančné náklady a objem financovania zo súkromných zdrojov, ktorý je v rámci projektu k dispozícii.

[6] Ratingové agentúry udeľujú rating s cieľom stanoviť spoľahlivosť spoločnosti, projektu, obligácie, atď. Tieto ratingové agentúry vytvorili systémy kategórií, ktoré odrážajú relatívnu kvalitu úverov. Najviac spoľahlivé sú transakcie, ktorým bolo udelené hodnotenie „AAA“ a rozsah ratingového hodnotenia pokračuje kategóriou „C“ a kategóriou „D“, ktorá znamená neschopnosť splácať záväzky. Kategórie „AAA až BBB“ (Standard & Poors) alebo „Aaa až Baa“ (Moody's) sa označujú ako „investment grade“ (kategórie s nízkym stupňom investičného rizika). Kategórie „BB“ a nižšie sa označujú ako „speculative grade“, keďže predstavujú vyšší stupeň neschopnosti splácať záväzky.

[7] Preklenovacie financovanie (mezzanine financing) vo všeobecnosti odkazuje na finančnú úroveň medzi prednostnými pohľadávkami a základným imaním. Pokiaľ ide o prioritu splácania, je podriadené prednostným pohľadávkam, ale má prednosť pred kmeňovými akciami alebo základným imaním. Hoci predstavuje vyššiu mieru rizika ako prednostné pohľadávky, jeho výnosnosť je vyššia ako u kmeňových akcií alebo základného imania.

[8] Za počiatočnú fázu projektu sa pokladajú prvé roky prevádzky.

[9] Ukazovateľ kapitálovej primeranosti predstavuje výšku vlastného imania banky vyjadrenú ako percento jej rizikovo vážených úverov. Úvery, ktoré banka poskytla, sa vážia podľa stupňa ich rizika. Vo všeobecnosti sa dá povedať, že vážené riziko pri úveroch poskytnutých vláde je nula percent, zatiaľ čo riziko pri úveroch poskytnutých jednotlivcom bez ručenia je 100 percent. Aby banky nemuseli vyčleniť kapitál pre pohotovostné úvery, za ktoré v plnom rozsahu ručí Komisia, môžu čerpať výhodu z postavenia Európskej komisie. Toto predstavuje veľkú výhodu pre banky, ktoré poskytujú pohotovostné úvery a pre dlžníka, ktorý môže čerpať výhody zo znížených finančných nákladov pre tento úver.

[10] Cash sweep znamená, že celá hotovosť, ktorá je k dispozícii po zaplatení prevádzkových nákladov, sa použije na zníženie výšky finančných záväzkov.