Správa o audite prevádzkovej efektívnosti riadenia Európskej centrálnej banky za rozpočtový rok 2007 spolu s odpoveďami Európskej centrálnej banky

2010/C 32/01

OBSAH

Zoznam skratiek a glosár

Úvod

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Zaviedla ECB vhodný rámec riadenia na riadenie svojich IT projektov?

Vypracovala ECB viacročnú IT stratégiu, ktorá by bola zosúladená s jej celkovými organizačnými cieľmi a zámermi?

Plánovala ECB svoje činnosti vzťahujúce sa na IT projekty na ročnom základe?

Bol proces výberu IT projektov určených na realizáciu založený na vhodných kritériách?

Vypracovali sa na riadenie IT projektov vhodné postupy?

Uplatňoval sa rámec riadenia vytvorený na riadenie IT projektov podľa plánu?

Plánovali sa jednotlivé projekty primerane?

Realizovali sa projekty náležitým spôsobom?

Monitorovali sa projekty primerane?

Vykonalo sa pri ukončení projektov ich formálne hodnotenie?

Závery a odporúčania

Zaviedla ECB vhodný rámec riadenia na riadenie svojich IT projektov?

Uplatňoval sa rámec riadenia vytvorený na riadenie IT projektov podľa plánu?

Príloha – Prehľad projektov preskúmaných Európskym dvorom audítorov

ZOZNAM SKRATIEK A GLOSÁR

ÚVOD

ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP

Hodnotenie Dvora audítorov s cieľom určiť, či ECB vytvorila vhodný rámec riadenia, zahŕňalo posúdenie všetkých hlavných dokumentov a postupov vzťahujúcich sa na riadenie IT projektov. Hlavným dokumentom používaným pri riadení projektov je dokument POCP (6) . Pri hodnotení vhodnosti rámca riadenia pre IT sa rovnako zvážili medzinárodne uznávané štandardy a osvedčené postupy, napr. znalosti na riadenie projektov (PMBOK (7) Inštitútu pre riadenie projektov (PMI ) a kontrolné ciele pre informačné a súvisiace technológie (COBIT) inštitútu IT Governance Institute.

PRIPOMIENKY

Zaviedla ECB vhodný rámec riadenia na riadenie svojich IT projektov?

Vypracovala ECB viacročnú IT stratégiu, ktorá by bola zosúladená s jej celkovými organizačnými cieľmi a zámermi?

Na účinné využívanie zdrojov by sa mala vypracovať viacročná IT stratégia, ktorá by bola zosúladená s celkovými organizačnými cieľmi a zámermi. Táto stratégia by mala byť zostavená takým spôsobom, ktorý bude poskytovať usmernenie pre plánovanie a vykonávanie IT činností počas niekoľkých rokov, aby bolo možné stanoviť výdavky na informačné technológie na primeranú úroveň a sústrediť ich na najviac potrebné oblasti. Mala by byť založená na celkovom zhodnotení IT potrieb, ktoré povedie k rozhodovaniu založenom na informáciách, pokiaľ ide o určenie priorít pre oblasti pomoci.

Dvor audítorov zistil, že ECB nezaviedla viacročnú IT stratégiu, v ktorej by boli definované a uvedené strategické zámery a strednodobé ciele pre oblasť IT. Rovnako sa nevykonalo žiadne formalizované celkové zhodnotenie potrieb na určenie priorít pre oblasti pomoci so strednodobou perspektívou. Bez ohľadu na vyššie uvedené sa list prezidenta a „strategické/prevádzkové rámce“ odborných útvarov používajú ako základ určenia nových IT projektov, pre ktoré sa potom stanovia priority v ročnej aktualizácii projektového portfólia (pozri body 19 – 21).

Generálne riaditeľstvo pre informačné systémy (GR-IS) a Generálne riaditeľstvo pre ľudské zdroje, rozpočet a organizáciu (GR-H) iniciovali v roku 2008 v úzkej spolupráci s ďalšími odbornými útvarmi ECB strategickú revíziu činností ECB v oblasti IT. Táto revízia ešte nebola v čase konania auditu Dvora audítorov (prvý štvrťrok roka 2009) dokončená. Cieľom prvej fázy revízie bolo podrobne preskúmať zámery a ciele odborných útvarov a určiť ich strategické obchodné požiadavky, pokiaľ ide o nové IT systémy, projekty a služby na obdobie nasledujúcich piatich rokov (2009 – 2013). Prvá fáza sa skončila v decembri 2008. Očakáva sa, že výsledkom bude formulácia IT stratégie pre všetky činnosti GR-IS (vrátane IT projektov).

Plánovala ECB svoje činnosti vzťahujúce sa na IT projekty na ročnom základe?

V pláne práce na rok 2008 bolo uvedených viac podrobností, keďže sa v ňom definovali očakávané opatrenia, ktoré sa mali vykonať na dosiahnutie každého cieľa. Predstavuje to zlepšenie situácie z roku 2007 a je to pozitívny krok, ktorým sa zvyšuje kvalita procesu plánovania. Napriek tomu sa zistilo, že plán práce na rok 2008 obsahoval podstatne viac cieľov než spomenutý dokument Strategický/prevádzkový rámec na rok 2008. Plán práce nebol vypracovaný na to, aby rozvíjal ciele stanovené v tomto rámci a poskytoval podrobnosti o tom, ako by sa mohli tieto ciele dosiahnuť, ani na zavedenie nových cieľov.

Bol proces výberu IT projektov určených na realizáciu založený na vhodných kritériách?

Vypracovali sa na riadenie IT projektov vhodné postupy?

Postupy na riadenie projektov IT

Obrázok 1 – Fázy životného cyklu projektu

Zdroj: Európska centrálna banka.

V prípade, keď projekt už určitý čas prebieha, sa nepredpokladá žiadne následné hodnotenie výsledkov a dosahu projektov. Takéto hodnotenie by okrem iného umožnilo formálne posúdiť dosahovanie očakávaných kvalitatívnych a kvantitatívnych prínosov uvedených v dokumentoch o schválení projektu, čím by sa podporilo plánovanie budúcich projektov (pozri bod 53). Najnovším pozitívnym krokom v tejto oblasti bol nový model, ktorý vyžaduje každoročnú spätnú väzbu od zákazníkov o IT projektoch s cieľom zistiť, ako sú koncoví užívatelia spokojní s kvalitou poskytovaných služieb.

Rozdelenie právomocí a rozhodovacia štruktúra

Obrázok 2 – Prehľad rámca riadenia projektov ECB

Zdroj: Európska centrálna banka.

Uplatňoval sa rámec riadenia vytvorený na riadenie IT projektov podľa plánu?

Plánovali sa jednotlivé projekty primerane?

Dokument o predložení projektu

Schvaľovanie a výber projektov

Požiadavky užívateľov a špecifikácie projektov

Hodnotenie rizika

Realizovali sa projekty náležitým spôsobom?

Riadenie zdrojov a zapojenie užívateľov

Pri troch projektoch z kontrolovaných projektov (19) boli zdroje a zručnosti pridelené na realizáciu projektu dostatočné. Ostatné tri projekty mali problém so špecializovanými zdrojmi, ktoré neboli načas dostupné v dostatočnom množstve. Pokiaľ ide o MPD, užívatelia neboli vždy dostupní, keďže sa v rovnakom čase musel dokončiť podobný projekt. Viedlo to k omeškaniam pri realizácii projektov. Pri systéme MPIDS nebol k tímu pridelený žiadny analytik z odboru a zamestnanci z GR-IS neboli podľa potreby vždy k dispozícii. Prijatie externého developéra spôsobilo trojmesačné omeškanie. Keď sa s ním uzatvorila zmluva, developér sa často menil, čo spôsobilo problémy pri realizácii projektu. Tento projekt sa vzhľadom na svoju zložitosť realizoval v niekoľkých fázach (20) . Prenos poznatkov z fázy 2 do fázy 3 neprebehol podľa plánu, keďže väčšina hlavných bývalých členov projektového tímu vrátane vedúceho projektu vo fáze 3 nepokračovala.

Externí zmluvní partneri

Testovanie a prijatie výstupov projektov počas realizácie

Monitorovali sa projekty primerane?

Riadiace informačné systémy a monitorovacie správy

Vykonalo sa pri ukončení projektov ich formálne hodnotenie?

Hodnotenie dosiahnutia schválenej oblasti a cieľov projektu

Pri ukončení projektu by sa malo vykonať hodnotenie skutočných výsledkov projektu a mali by sa porovnať s jeho schválenou oblasťou a cieľmi. Pri tomto hodnotení by sa mali zvážiť hlavné medzníky a výstupy projektu a odôvodniť akékoľvek výrazné odchýlky.

Hodnotenie využívania ľudských a finančných zdrojov

Otázku nedostatočného čerpania rozpočtu na projekty predložil aj rozpočtový výbor ECB vo svojej hodnotiacej správe týkajúcej sa správy ECB o monitorovaní rozpočtu na konci roka 2008. V nej sa uviedlo, že tento výbor zaznamenal nedostatočné čerpanie vo výške 18 mil. EUR (28,8 %). Výbor dospel k názoru, že to bolo najmä pre omeškania pri niektorých projektoch a že stále „zostáva nevyužitý priestor na zlepšenie v plánovaní a riadení projektov“. Dvor audítorov zistil, že omeškania pri vykonávaní projektov existujú (pozri prílohu ) a určite majú vplyv na plnenie rozpočtu. Skutočnosť, že zdroje poskytnuté v pôvodných plánoch, boli vyššie, než bolo potrebné, však naznačuje, že pôvodné rozpočty sa nestanovili tak presne, ako by sa mali. Vedie to k viazaniu rozpočtových prostriedkov, ktoré tak nie sú k dispozícii pre projekty v pokročilejšom štádiu.

Hodnotenie kvalitatívnych a kvantitatívnych prínosov

Rámček 1 – Kvalitatívne a kvantitatívne hodnotenie prínosov MDP pri ukončení projektu (výňatky)

Správa o získaných skúsenostiach

Rámček 2 – Získané skúsenosti v správe o ukončení projektu vzťahujúce sa na projekt MDP (výňatky)

ZÁVERY A ODPORÚČANIA

Zaviedla ECB vhodný rámec riadenia na riadenie svojich IT projektov?

ECB nezaviedla viacročnú IT stratégiu, v ktorej by boli formálne určené strategické zámery a strednodobé ciele. V roku 2008 ECB iniciovala strategickú revíziu svojich IT činností. Očakáva sa, že výsledkom bude formulácia IT stratégie.

Odporúčania (prvá audítorská otázka)

ECB by mala formálne zaviesť viacročnú IT stratégiu, ktorá by sa mala používať ako účinný nástroj riadenia pre jej IT činnosti.

ECB by mala ďalej zlepšovať svoje ročné plánovanie v oblasti IT vypracovaním obsiahleho dokumentu, v ktorom budú uvedené ciele a definované ukazovatele výkonnosti na meranie ich dosahovania. Ciele by mali byť rozdelené na špecifické opatrenia s uvedením finančných zdrojov potrebných na ich dosiahnutie.

Uplatňoval sa rámec riadenia vytvorený na riadenie IT projektov podľa plánu?

(1) Článok 105 ods. 1 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, teraz článok 127 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

(2) Štatút ESCB a ECB je protokol pripojený k Zmluve o ES.

(3) V článku 27 ods. 2 sa stanovuje: „Ustanovenia článku 248 tejto zmluvy sa vzťahujú len na skúmanie prevádzkovej efektívnosti riadenia ECB.“ Inštitucionálne ustanovenia vzťahujúce sa na Európsku centrálnu banku sú zahrnuté v článkoch 112 až 115 Zmluvy o ES, teraz v článkoch 283, 294, 134 a 135 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

(4) ECB je rozdelená do 17 odborných útvarov, čo odráža rozsiahlosť činností ECB. Každý odborný útvar s výnimkou poradcov výkonnej rady a Zastúpenia ECB vo Washingtone vedie hlavný vedúci (generálny riaditeľ alebo riaditeľ), ktorý podáva správy členovi výkonnej rady.

(5) Patria sem projekty ECB, ktoré zahŕňajú zdroje informačných technológií a ktorých projektové riadenie vykonáva príslušný odborný útvar a Generálne riaditeľstvo pre informačné systémy.

(6) Dokument POCP bol naposledy aktualizovaný v roku 2006.

(7) V PMBOK sú uvedené štandardy a usmernenia, ktoré sa všeobecne považujú za osvedčené postupy a ktoré ECB používa aj ako štandard pri svojich postupoch riadenia projektov.

(8) Napríklad lepšia koordinácia medzi hlavnou činnosťou a IT a prechod od projektového prístupu na programový prístup.

(9) Napríklad prijať osvedčené postupy na odovzdanie projektov a proces riadenia a vypracovať IT projekty v rámci dohodnutých nákladov, času a kvality vrátane užívateľskej prístupnosti.

(10) Prvý pilier: štandardizované otázky (22 parametrov), druhý pilier: globálna analýza súhrnných údajov a tretí pilier: súhrnné kritériá usporiadania na úrovni ECB pre konečné rozhodovanie.

(11) Riaditeľstvo pre IT projekty je usporiadané do piatich oblastí. Každá oblasť zodpovedá za projekty, ktoré začali rôzne odborné útvary.

(12) Dokument POCP sa nevzťahuje na menšie úlohy, projekty, ktoré sa vykonávajú buď v rámci jedného odborného útvaru, alebo ktoré si nevyžadujú IT riešenia, či na úlohy týkajúce sa infraštruktúry IT s nízkou mierou testovania, nízkym stupňom inovácie, nízkym organizačným dosahom, ktoré nezahŕňajú žiadnu novú službu. Projekty, ktoré vybral Dvor audítorov na podrobný audit, boli všetky v rámci právomocí POCP.

(13) Podľa oddielu 2.2 dokumentu PMBOK je to nevyhnutné na zabezpečenie úspechu projektu. V dokumente PMBOK sa ďalej uvádza, že neurčenie hlavnej zúčastnenej strany môže mať negatívny vplyv na projekt. V časti o plánovaní projektovej komunikácie 10.1 dokumentu PMBOK sa uvádza, že určenie potrieb zúčastnených strán a stanovenie vhodných prostriedkov na splnenie týchto potrieb je dôležitým faktorom úspechu projektov.

(14) Úvodná, prípravná a realizačná fáza projektu.

(15) TCERTO, JSP Target 2 a EER.

(16) MDP, MPIDS a MAU.

(17) MDP, MPIDS a JSP Target 2.

(18) Dokument o začatí projektu, dokument o príprave projektu a dokument o predložení projektu.

(19) TCERTO, MAU a EER.

(20) Dvor audítorov vybral na audit fázu 3.

(21) MDP a TCERTO.

ODPOVEĎ EURÓPSKEJ CENTRÁLNEJ BANKY

Európska centrálna banka (ECB) víta správu Európskeho dvora audítorov za rozpočtový rok 2007 a oceňuje jeho pripomienky a odporúčania. ECB zároveň berie na vedomie jeho vyjadrenie: i) že ECB zaviedla rámec riadenia IT projektov; ii) že postupy ECB na riadenie IT projektov sú vo veľkej miere v súlade s osvedčenými postupmi, a iii) že ECB vo všeobecnosti uplatňovala vytvorený rámec riadenia na riadenie IT projektov podľa plánu.

ECB berie pripomienky a odporúčania Dvora audítorov na vedomie. Nižšie sú uvedené poznámky ECB k niektorým bodom správy a k všetkým šiestim odporúčaniam.

Body 12, 13 a 60

Podľa názoru ECB je jej viacročné portfólio IT projektov v súlade so strategickými cieľmi ECB a jej jednotlivých odborných útvarov. Nové projekty sa určujú na základe vysokých priorít ECB, ktoré sú uvedené v liste prezidenta a v strategických/prevádzkových rámcoch odborných útvarov. Každý projekt si vyžaduje opis strategického obchodného prípadu vrátane podrobných informácií o jeho súlade so strednodobými strategickými cieľmi ECB a príslušného odborného útvaru. IT projekty sa následne v rámci ročnej aktualizácie portfólia projektov systematicky vyhodnocujú a stanovujú sa ich priority.

Pokiaľ ide o viacročnú IT stratégiu, ktorá má podstatne väčší rozsah ako portfólio IT projektov, ECB by chcela uviesť, že v júli 2008 začala strategickú revíziu činností ECB v oblasti IT (IS Strategic Review – ISR). Strategické požiadavky predložené počas 1. fázy ISR boli schválené v decembri 2008. Okrem toho v januári 2009 bola schválená správa k strategickej orientácii v oblasti IT. Táto strategická orientácia a strategické požiadavky sa následne použili ako podklad na vypracovanie strategického plánu pre oblasť IT na obdobie rokov 2009 – 2013. Ciele stanovené v strategickom pláne a súvisiace iniciatívy v oblasti IT boli schválené v máji 2009 (2. fáza ISR). Strategický plán pre oblasť IT na obdobie rokov 2009 – 2013 bol schválený v auguste 2009 (ako súčasť 3. fázy ISR).

Body 18 a 61

Viacročný strategický smer je určený strategickým výhľadom. Ročný pracovný program je podrobnejší a používa sa na vymedzenie činností, ktorými sa realizujú strategické ciele, ale uvádza aj prevádzkové činnosti. Finančné údaje k všetkým projektom sú uvedené v rôznych projektových schvaľovacích dokumentoch, počínajúc formulárom na registráciu projektu. Ku každej projektovej činnosti sú uvedené ďalšie plánovacie údaje, ktoré umožňujú účinné plánovanie a kontrolu.

Pokiaľ ide o činnosti nesúvisiace s projektmi (napr. prevádzkové činnosti v oblasti IT), finančné a ľudské zdroje sa plánujú a prideľujú pri zostavovaní ročného rozpočtu. Ľudské zdroje prideľované Generálnemu riaditeľstvu pre informačné systémy sa plánujú a prideľujú tak pre projektové, ako aj prevádzkové činnosti v rámci systému prideľovania zdrojov (iRACT).

Bod 24

ECB súhlasí s tým, že postupy pre organizáciu a kontrolu projektov (Project Organisation and Control Procedures – POCP) nevyžadujú predloženie formálneho dokumentu, ktorého predmetom by bola „analýza zainteresovaných strán“. Analýza zainteresovaných strán sa však uskutočňuje. Zainteresované strany sa určujú počas začiatočnej fázy projektu, ktorej výsledkom je vypracovanie dokumentu o začatí projektu (Project Initiation Document – PID). Hlavným cieľom začiatočnej fázy projektu je zamerať sa na konkrétny problém alebo potrebu, ako aj na možné riešenia, a tým určiť zainteresované strany (napr. dotknuté odborné útvary) a potenciálnych poskytovateľov služieb. V rámci prípravy dokumentu o začatí projektu je vytvorená projektová riadiaca skupina (Project Steering Group – PSG), v ktorej sú priamo zapojené alebo zastúpené všetky zainteresované strany.

Bod 38

ECB sa pri rozhodovaní o použití jedného dodávateľa tak pre vývojovú etapu projektu MDP, ako aj pre poskytovanie dátových služieb jednoznačne snažila minimalizovať celkové náklady a riziká spojené s vývojom a prevádzkou, a nielen jednej časti projektu (t. j. náklady na vývoj). Výsledkom boli tak najvýhodnejšie celkové náklady vlastníctva, ako aj obmedzenie rizík projektu (t. j. obmedzenie rizika spojeného s dodávateľom, pretože týmto spôsobom sa predišlo rizikám spojeným s riadením rôznych dodávateľov softvéru a dátových súborov).

ECB súhlasí s tým, že vývoj softvéru nebol hlavným predmetom podnikania poskytovateľa. Zadanie zákazky bolo preto obmedzené na minimálne funkcie potrebné na integráciu základného riešenia a v priebehu životného cyklu projektu sa zintenzívnili skúšky s cieľom zabezpečiť vysokú kvalitu produktu.

Odporúčanie 1

ECB sa domnieva, že mala vhodný rámec riadenia na riadenie svojich IT projektov vrátane stanovovania viacročných strategických cieľov a zabezpečovania súladu so svojím portfóliom IT projektov. ECB súhlasí s tým, že viacročná IT stratégia, ktorá sa vzťahuje nielen na IT projekty, ale aj na celú funkciu informačných technológií, je dôležitá. To vysvetľuje, prečo ECB zaviedla svoj strategický plán pre oblasť IT, ktorý sa začal v roku 2009. V rámci strategickej revízie IT činností, ktorá sa začala v júli 2008, bol vypracovaný strategický plán pre oblasť IT na obdobie rokov 2009 – 2013. Jeho strategické ciele a súvisiace iniciatívy v oblasti IT boli schválené v máji 2009 (v 2. fáze ISR) a strategický plán pre oblasť IT na obdobie rokov 2009 – 2013 bol schválený v auguste 2009 (ako súčasť 3. fázy ISR).

Odporúčanie 2

V súlade s poznámkami ECB k bodom 18 a 61 správy Dvora audítorov je podľa názoru ECB súčasný rámec plánovania, prideľovania zdrojov a monitorovania IT projektov primeraný. Pre celkovú funkciu informačných technológií vrátane činností nesúvisiacich s projektmi je k dispozícii komplexný dokument, ktorý zahŕňa zámery, ciele, výkonnostné ukazovatele a opatrenia. Priestor na zlepšenie je v prípade potreby v lepšom prepojení jednotlivých opatrení a súvisiacich finančných výdavkov.

Odporúčania 3, 4 a 5

ECB prijíma odporúčania 3, 4 a 5.

Odporúčanie 6

ECB už začala vytvárať databázu/evidenciu získaných skúseností, ktorá bude k dispozícii vedúcim projektov a PSG. Využívať ju bude i Generálne riaditeľstvo pre ľudské zdroje pri hodnotení projektov pre PSC.

Realizácia odporúčaní

Odporúčanie 1 sa už realizovalo. Odporúčanie 2 sa z veľkej časti realizovalo v roku 2008 a zostávajúci prvok (uvedený v našej odpovedi vyššie) sa bude v plnej miere realizovať do konca roka 2010. Odporúčania 3 až 6 sa realizujú do konca roka 2010.