PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument

Oznámenie Európskej komisie Európskemu parlamentu a Rade o európskom systéme na sledovanie financovania terorizmu (TFTS)

1. Úvod

V roku 2010, keď EÚ uzatvorila Dohodu medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými o spracovaní a zasielaní údajov obsiahnutých vo finančných správach z Európskej únie do Spojených štátov na účely Programu na sledovanie financovania terorizmu (ďalej len „dohoda o TFTP medzi EÚ a USA“), Rada a Európsky parlament požiadali Komisiu, aby preskúmala možnosti vytvorenia podobného systému, ktorý by umožnil extrakciu takýchto údajov na území EÚ. V jednom z článkov dohody o TFTP medzi EÚ a USA sa odkazuje na takýto systém a uvádza sa v ňom, že Európska komisia uskutoční štúdiu možnosti zavedenia rovnocenného systému EÚ.

Vzhľadom na právnu a technickú zložitosť tejto záležitosti a na jej citlivosť, pokiaľ ide o dosah na základné práva a najmä na ochranu osobných údajov, sa Komisia rozhodla uverejniť v júli 2011 oznámenie, v ktorom posúdila rôzne možnosti s cieľom ukázať, akými spôsobmi by takýto systém mohol byť zriadený.

Z nadväzujúcich diskusií a reakcií nevyplynulo, že by členské štáty alebo Európsky parlament jednoznačne uprednostňovali niektorú z týchto možností. Komisia sa preto rozhodla preskúmať všetky tieto možnosti v posúdení vplyvu, ďalej ich rozpracovať a predložiť rôzne čiastkové možnosti.

Od vyzvania Komisie, aby navrhla rámec pre systém EÚ na sledovanie financovania terorizmu (TFTS), sa hospodárska situácia v členských štátoch a EÚ zmenila a členské štáty si čoraz viac uvedomujú, aké prínosy môže mať výmena údajov na základe ustanovení o reciprocite obsiahnutých v dohode o TFTP medzi EÚ a USA. Tento vývoj a faktory sa zohľadnili pri porovnaní možností zavedenia nového systému s možnosťou zachovania existujúceho stavu, keďže tento stav sa od roku 2010 zmenil.

2. Vymedzenie problému

V dôsledku nadnárodného charakteru financovania terorizmu je jeho odhaľovanie a boj proti nemu veľkou výzvou

Podľa najnovšej správy Europolu o stave a vývoji terorizmu (TE-SAT) za rok 2012 členské štáty aj naďalej čelia vážnej hrozbe terorizmu, či už ide nábožensky motivovaný/islamistický, etnicko-nacionalistický a separatistický, ľavicový, pravicový alebo anarchistický terorizmus. S cieľom zbaviť teroristov možnosti páchať teroristické činy sa stratégia EÚ na boj proti terorizmu zameriava na to, aby sa teroristom a teroristickým skupinám zabránilo zhromažďovať a presúvať finančné prostriedky a mať k takýmto prostriedkom prístup. Boj proti financovaniu terorizmu znamená zabrániť finančnému podporovaniu terorizmu alebo tých, ktorí k nemu vyzývajú, plánujú ho alebo sa na ňom podieľajú.

Teroristické činnosti majú často nadnárodný charakter. Nevzťahuje sa to len na činnosti, ktoré sú naplánované v jednej krajine a vykonané v inej, ale aj na činnosti, ktoré zahŕňajú zabezpečovanie finančných prostriedkov a ich cezhraničné prevody. Nadnárodné činnosti teroristom umožňujú utajovať toky ich finančných prostriedkov, ako aj pôvod a účel týchto prostriedkov. Vzhľadom na nadnárodný charakter financovania terorizmu je jeho odhaľovanie a zabraňovanie mu mimoriadne náročné. Medzinárodná spolupráca má preto v tejto oblasti zásadný význam. Z tohto dôvodu EÚ súhlasila so spoluprácou so Spojenými štátmi v tejto oblasti, o čom svedčí najmä dohoda o TFTP medzi EÚ a USA.

Okrem mnohých legislatívnych nástrojov existuje aj viacero medzinárodných orgánov a orgánov EÚ, ktoré sa aktívne podieľajú na boji proti financovaniu terorizmu a ktoré podporujú medzinárodnú spoluprácu alebo spoluprácu v rámci EÚ. Medzi ne patrí Finančná akčná skupina pre boj proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu (FATF), Výbor pre prevenciu prania špinavých peňazí a financovania terorizmu, platforma finančných spravodajských jednotiek EÚ (FIU), Eurojust a Europol. Na podporu spolupráce medzi EÚ a členskými štátmi sa zaviedli viaceré legislatívne nástroje, ako napríklad rozhodnutie o spolupráci medzi finančnými spravodajskými jednotkami EÚ.

Existujúce nástroje/opatrenia sú na sledovanie financovania terorizmu nevhodné

Aj keď sa spolupráca medzi členskými štátmi EÚ v tejto oblasti (vrátane spolupráce na základe nových právnych nástrojov, ako je európsky príkaz na zabezpečenie dôkazov) neustále zlepšuje, výmena informácií o finančných údajoch je obmedzená. Nástroje vzájomnej právnej pomoci alebo spolupráca medzi finančnými spravodajskými jednotkami EÚ nie sú vhodné ani určené na sledovanie podozrivých a vytváranie ich profilov, na rýchle odhaľovanie všetkých existujúcich účtov a súvisiacich finančných transakcií týchto osôb (ako aj spoločností a iných organizácií konajúcich v ich mene) v celosvetovom meradle a za niekoľko posledných rokov. Okrem TFTP v súčasnosti neexistuje žiadny iný nástroj, prostredníctvom ktorého by bolo možné už na samom začiatku vyšetrovania vo veľmi krátkom čase získať informácie o podozrivej osobe, a tým umožniť vyšetrovateľom zamerať sa na určité kategórie finančných transakcií, určité krajiny a/alebo určité obdobie s cieľom presne vymedziť pohyb podozrivého. TFTP je však nástrojom, ktorý prevádzkujú výhradne Spojené štáty, čo znamená, že sa v prvom rade používa na bezpečnostné potreby USA.

Príčiny problému

Súčasný systém na analýzu údajov obsiahnutých vo finančných správach prevádzkuje tretia krajina, čo nezodpovedá v plnej miere špecifickým záujmom EÚ

Teroristické hrozby v EÚ majú pôvod najmä v separatistickom, nábožensky motivovanom, ľavicovom, pravicovom a anarchistickom terorizme. Z hľadiska intenzity a rizika, ktoré predstavujú, sa tieto hrozby zdajú byť „cyklické“ a sú do určitej miery značne odlišné od hrozieb, ktorým čelia USA. Spojené štáty sú ohrozované najmä islamistickým terorizmom, ktorý však v samotných Spojených štátoch nie je zastúpený vôbec alebo je zastúpený len v obmedzenej miere.

Prvoradým účelom TFTP je vyšetrovanie teroristickej činnosti súvisiacej s hrozbou vnímanou Spojenými štátmi. Členské štáty však začali čoraz častejšie využívať ustanovenia o reciprocite zahrnuté do dohody, aby výmena údajov s USA bola pre ne prínosná. Postupom času a s pribúdajúcimi skúsenosťami členských štátov s uplatňovaním dohody a používaním TFTP na riešenie hrozieb EÚ sa teda príčiny tohto problému menia a ich význam klesá.

Súčasný systém na analýzu údajov obsiahnutých vo finančných správach sa vzťahuje iba na jedného poskytovateľa údajov obsiahnutých vo finančných správach a na jeden typ takýchto údajov

Vzhľadom na to, že ide o program USA s globálnym zameraním, v súčasnosti sú do TFTP zahrnuté iba správy FIN (Financial Institution Transfer messages) prenášané prostredníctvom siete Spoločnosti pre celosvetovú medzibankovú finančnú telekomunikáciu (SWIFT). Správy FIN sú typom správ, ktoré vyvinula spoločnosť SWIFT a ktoré slúžia na prenos finančných informácií medzi jednotlivými finančnými inštitúciami. Okrem prevodov SWIFT však na trhu existujú ešte viaceré ďalšie významné systémy na elektronické platobné prevody a rôzni ďalší poskytovatelia, napríklad automatizované klíringové centrá a elektronické prevody peňazí. Tie však zatiaľ nie sú kontrolované TFTP a teroristi alebo subjekty spojené s terorizmom by ich teda mohli využívať na prevody finančných prostriedkov bez toho, aby poliehali kontrole.

Súčasný systém na analýzu údajov obsiahnutých vo finančných správach vyvoláva obavy, pokiaľ ide o ochranu súkromia a osobných údajov občanov Európskej únie

Väčšina kritiky TFTP sa týka možného porušovania práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života (článok 7 Charty základných práv) a práva na ochranu osobných údajov (článok 8 Charty základných práv a článok 16 ZFEÚ), ako aj porušovania povinností vyplývajúcich zo smernice o ochrane osobných údajov (smernica 95/46/ES). Okrem toho boli vyjadrené pochybnosti o nevyhnutnosti a proporcionalite prenosu údajov o občanoch EÚ do tretej krajiny a o postupoch overovania a schvaľovania, ktorými sa prenos takýchto údajov umožňuje.

Riadne vykonávanie komplexných bezpečnostných záruk zahrnutých v dohode vrátane záruk týkajúcich sa ochrany údajov bolo overené prostredníctvom dvoch spoločných preskúmaní uplatňovania dohody o TFTP medzi EÚ a USA. Praktickým vykonávaním dohody Európskou úniou a Spojenými štátmi a nadobudnutými skúsenosťami sa príčina tohto problému uviedla do konkrétnych súvislostí, pričom sa ukázalo, že súbor účinných záruk odstránil pôvodné obavy.

Okrem dohody o TFTP medzi EÚ a USA neexistujú v rámci EÚ a členských štátov dostatočné technické a právne možnosti na zisťovanie finančných prepojení s cieľom odhaľovať a sledovať teroristické siete

Na úrovni EÚ neexistuje rovnocenný samostatný systém, prostredníctvom ktorého by bolo možné zisťovať finančné prepojenia s cieľom odhaľovať a sledovať teroristické siete. Existujúce legislatívne a operačné nástroje, ktoré sa zaviedli na úrovni EÚ a členských štátov alebo na ktorých sa EÚ a členské štáty zúčastňujú (ako je platforma FIU), neposkytujú a ani nemôžu v zmysle rýchlosti, efektívnosti a účinnosti poskytovať rovnaké výhody ako TFTP, keďže neboli s týmto cieľom vytvorené. V rámci systému prevencie založeného na tretej smernici o boji proti praniu špinavých peňazí napríklad finančné spravodajské jednotky analyzujú finančné transakcie prípad od prípadu na základe správ subjektov podliehajúcich oznamovacej povinnosti, ako sú finančné inštitúcie. Zabrániť finančným transakciám osôb a subjektov spojených s terorizmom je v rámci systému EÚ na zmrazovanie finančných prostriedkov súvisiacich s terorizmom možné len na základe formálneho zoznamu takýchto osôb a subjektov schváleného Radou. Neexistuje však žiadny systém, ktorý by využíval údaje, ktoré by umožnili odhaliť vzorce finančného „správania“ osôb alebo organizácií podozrivých z financovania terorizmu.

Základný scenár

Podľa základného scenára by sa v tomto štádiu nevytvoril žiadny systém TFTS EÚ. Naďalej by existovala a uplatňovala sa dohoda o TFTP medzi EÚ a USA. Existoval by iba jeden určený poskytovateľ povinný sprístupňovať príslušné finančné údaje, pričom zahrnuté by boli iba správy FIN. Členské štáty, ako aj Europol a Eurojust by aj naďalej mohli využívať ustanovenia o reciprocite obsiahnuté v dohode o TFTP medzi EÚ a USA. Na základe týchto ustanovení môžu orgány EÚ získavať príslušné finančné údaje priamo od Ministerstva financií USA, čo im umožňuje účinnejšie bojovať proti terorizmu a jeho financovaniu v EÚ. Ministerstvo financií USA by okrem toho aj naďalej bez osobitnej žiadosti zasielalo členským štátom a Europolu správy o možných teroristických hrozbách podľa článku 9 dohody o TFTP medzi EÚ a USA. Súčasná úroveň ochrany osobných údajov by zostala zachovaná a zároveň by nedošlo k zvýšeniu objemu zhromažďovaných údajov. Dvomi spoločnými preskúmaniami dohody o TFTP sa overilo riadne fungovanie TFTP a prísnych kontrolných opatrení, ktoré zabezpečujú náležité dodržiavanie bezpečnostných záruk vrátane záruk ochrany osobných údajov.

V prípade tohto scenára by sa ušetrili náklady na zriadenie nového systému, t. j. náklady na počiatočné investície, ako aj ročné prevádzkové náklady. Nedošlo by k ďalšej expozícii osobných údajov a nevznikali by rôzne ďalšie riziká, ktoré by bolo potrebné zmierňovať (na rozdiel od všetkých ostatných možností systému EÚ).

3. Ciele a možnosti

Ciele

Teroristické trestné činy môžu spôsobiť závažné škody obetiam, zapríčiniť hospodárske škody veľkého rozsahu a podkopať pocit bezpečnosti, bez ktorého ľudia nemôžu účinne využívať svoju slobodu a práva jednotlivcov. Zastrešujúcim a základným cieľom TFTS EÚ by preto bolo zabrániť prístupu teroristov k finančným prostriedkom a sledovať finančné transakcie súvisiace s terorizmom s cieľom zvýšiť bezpečnosť v EÚ.

Na dosiahnutie tohto cieľa Komisia identifikovala päť konkrétnych cieľov, a to zabezpečiť, aby bol systém prispôsobený potrebe reagovať na spravodajské požiadavky EÚ na základe hodnotenia rizík EÚ, účinne spolupracovať s USA a ďalšími tretími krajinami v boji proti terorizmu, zabezpečiť, aby sa analýzy údajov o finančných transakciách vzťahovali na najrelevantnejších poskytovateľov údajov a typ(y) správ, zaistiť pri spracovaní údajov obsiahnutých vo finančných správach úplnú ochranu práva na súkromie a práva na ochranu osobných údajov občanov EÚ a rozšíriť prístup EÚ a členských štátov k údajom o finančných transakciách a analýzu týchto údajov a zlepšiť ich možnosti pri odhaľovaní vzťahov medzi jednotlivcami /skupinami zapojenými do terorizmu alebo jeho financovania. Rámec, v ktorom sa jednotlivé možnosti zvažovali, dopĺňajú operačné ciele súvisiace s príčinami problému.

Možnosti

Pokiaľ ide o možnosti politiky, v posúdení vplyvu sa identifikovali štyri úrovne možností, z ktorých prvé dve sa týkajú štruktúry systému na sledovanie, tretia jeho účelu a štvrtá rozsahu jeho pôsobnosti, a to: „žiadny systém TFTS EÚ“, „TFTS EÚ s rôznymi čiastkovými možnosťami jeho štruktúry“, „možnosti týkajúce sa účelu TFTS EÚ“ a „možnosti týkajúce sa rozsahu pôsobnosti TFTS EÚ“. Na každej úrovni sa uviedli a podrobne rozpracovali viaceré čiastkové možnosti. Štyri čiastkové možnosti sa vylúčili, pretože by jednoznačne viedli k zhoršeniu súčasnej situácie, záviseli by od súhlasu tretej krajiny alebo by mali výrazný negatívny vplyv na rozpočty členských štátov. Zostávajúce možnosti sú:

– základný scenár – zachovanie súčasného stavu,

– tri hybridné systémy na vytvorenie systému TFTS EÚ s rôznym zapojením EÚ od veľmi vysokej až po veľmi nízku úroveň:

1. Model koordinačnej a analytickej služby TFTS EÚ predpokladá zriadenie centrálnej jednotky TFTS EÚ, pričom by sa väčšina úloh a funkcií vykonávala na úrovni EÚ. Členské štáty by však mohli vykonávať svoje vlastné vyhľadávania prostredníctvom určených národných expertov TFTS, ktorí by pôsobili v mieste sídla centrálnej jednotky TFTS EÚ.

2. Model extrakčnej služby TFTS EÚ by takisto znamenal vytvorenie centrálnej jednotky TFTS EÚ, ktorej úlohou by bolo vystavovanie žiadostí o prvotné údaje adresovaných určeným poskytovateľom. Členské štáty by mali právo požiadať o vykonanie vyhľadávania vo svojom mene.

3. Model koordinačnej služby pre FIU by zahŕňal zriadenie ad hoc orgánu na úrovni EÚ, v ktorom by boli zastúpené finančné spravodajské jednotky všetkých členských štátov, pričom úlohy by sa rozdeľovali medzi centrálnu jednotku a národné jednotky FIU.

– dva systémy uchovávania a extrahovania údajov:

1. Prvý model predstavuje systém uchovávania, pri ktorom by sa od určeného poskytovateľa alebo určených poskytovateľov požadovalo, aby počas určitého obdobia uchovávali údaje na svojom serveri.

2. Druhá možnosť by bola podobná ako prvá, ale zahŕňala by vytvorenie nástroja na vyhľadávanie, ktorý by sa nachádzal v priestoroch určeného poskytovateľa alebo určených poskytovateľov.

– dve možnosti týkajúce sa účelu TFTS EÚ: prvá by sa obmedzovala len na boj proti terorizmu, druhá by zahŕňala aj boj proti závažnej organizovanej trestnej činnosti.

– dve možnosti týkajúce sa rozsahu pôsobnosti: prvá by sa obmedzovala na existujúceho určeného poskytovateľa, ktorým je SWIFT, druhá by zahŕňala viacerých určených poskytovateľov.

4. Posúdenie vplyvov

Posúdenie hospodárskych vplyvov jednotlivých možností sa musí zakladať len na odhadoch a predpokladoch. Možné hospodárske prínosy sú len ťažko merateľné, aj keď si je Európska komisia vedomá, že v iných kontextoch, napríklad v súvislosti s otázkami zdravia, by bolo možné uplatniť metódu „rokov života štandardizovanej kvality“ (Quality Adjusted Life Year). Avšak v súvislosti s terorizmom je zrejme nielen nemožné, ale aj neprimerané pokúšať sa vyčísliť hodnotu ľudských životov, ktoré by bolo možné zachrániť predchádzaním teroristickým útokom. Takisto sa nedá presne predpovedať, aké hospodárske prínosy by mal takýto systém prispievajúci k predchádzaniu teroristickej činnosti a aké škody by táto činnosť spôsobila hospodárstvu alebo na štátnom či súkromnom majetku, keďže rozsah útokov a škody nimi spôsobené závisia od mnohých vopred nepredvídateľných premenných. Podobne je ťažké vyčísliť sociálny a psychologický dosah teroristických útokov.

Okrem toho treba pripomenúť, že súčasný mechanizmus má byť nástrojom bezpečnostnej politiky. Údaje, ktoré sa v tejto súvislosti poskytujú, sú prísne dôverné, aby osoby, na ktoré sa tento nástroj zameriava, nemali možnosť obchádzať ho alebo prispôsobiť svoje trestné a teroristické činy tak, aby ich systém nedokázal odhaliť. Pri tomto špecifickom posúdení vplyvu preto nie je možné identifikovať, posudzovať a porovnávať vplyvy s takou presnosťou, aká je obvyklá v iných oblastiach politík. Mnoho informácií použitých v analýze okrem toho pochádza zo zdroja v tretej krajine (USA), ktorá už má praktické skúsenosti s podobným systémom na boj proti terorizmu a jeho financovaniu. V prípade týchto informácií ide vo veľkej miere o utajované skutočnosti, keďže majú zásadný význam pre bezpečnostnú situáciu v uvedenej krajine (USA). Aj keď tieto informácie nie je možné v tomto posúdení zverejniť, Európska komisia bola schopná ich významné časti zohľadniť v rámci svojej analýzy.

Pokiaľ ide o náklady, ktoré sa pri rôznych možnostiach predpokladajú, k tomuto posúdeniu vplyvu je pripojený ich podrobný výpočet. Okrem hospodárskeho vplyvu je ďalšou dôležitou kategóriou vplyvu účinnosť jednotlivých možností (t. j. v akej miere je prostredníctvom nich možné dosiahnuť stanovené ciele). Pri každej možnosti sa okrem toho posudzovali vplyvy na sociálne a ľudské práva, ako aj politické vplyvy vrátane dosahu na vzťahy s tretími krajinami, najmä s USA. Pokiaľ ide o ďalšie vplyvy, v posúdení vplyvu sa podrobne preskúmalo, ako by bolo možné prakticky zrealizovať zamýšľané opatrenie a či by toto opatrenie bolo prijateľné pre rôzne zainteresované strany a pre verejnosť.

5. Záver

Po identifikácii a analýze jednotlivých možností zavedenia systému TFTS EÚ a posúdení ich vplyvov sa Komisia domnieva, že v súčasnosti je uprednostňovanou a najprimeranejšou možnosťou zachovanie existujúcej situácie. Každý systém EÚ by zasahoval do osobných údajov, a vyžadoval by si preto v súvislosti s ochranou týchto údajov zavedenie prísnych bezpečnostných záruk a ochranných opatrení. Zriadenie takéhoto systému a jeho prevádzka by boli náročné tak z finančného, ako aj z technického a operačného hľadiska.

Základný scenár sa v priebehu času vyvíjal. Členské štáty čoraz viac využívajú ustanovenia o reciprocite, aby prenos údajov do USA bol prínosný pre zvýšenie bezpečnosti v EÚ a predchádzanie terorizmu. Z toho vyplýva, že hlavný cieľ, ktorý sa stanovil v rámci možného zriadenia TFTS EÚ, sa už dosahuje prostredníctvom existujúceho systému – dohody o TFTP medzi EÚ a USA. Vzhľadom na tento vývoj Komisia v tomto štádiu nepokladá za opodstatnené zaviesť nový systém na sledovanie financovania terorizmu so všetkými jeho uvedenými dôsledkami, ako je ďalšie zhromažďovanie osobných údajov a dodatočné náklady na jeho vytvorenie a prevádzku.