OZNÁMENIE KOMISIE Spoločné zásady pre vnútroštátne fiškálne korekčné mechanizmy /* COM/2012/0342 final */





OZNÁMENIE KOMISIE Spoločné zásady pre vnútroštátne fiškálne korekčné mechanizmy Súvislosti V Zmluve o fungovaní Európskej únie sa od členských štátov vyžaduje, aby svoje hospodárske politiky považovali za vec verejného záujmu a aby vo svojich rozpočtových politikách zohľadňovali potrebu zdravých verejných financií. Celosvetová hospodárska a finančná kríza odhalila nedostatky správy ekonomických a rozpočtových záležitostí v hospodárskej a menovej únii. Už bol prijatý nový reformný balík, tzv. balík šiestich legislatívnych aktov, ktorý nadobudol účinnosť minulý december. Keďže situácia je aj naďalej zložitá, rozsah a možné následky účinkov presahovania medzi členskými štátmi eurozóny v hospodárskej a rozpočtovej oblasti sú dnes už úplne zjavné. Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia navrhla 23. novembra 2011 dva ďalšie právne predpisy, ktoré majú posilniť mechanizmy dohľadu v eurozóne, spolu so zelenou knihou o stabilizačných dlhopisoch. Ide o tzv. balík dvoch legislatívnych návrhov: nariadenie Európskeho parlamentu a Rady o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady o posilnení hospodárskeho a rozpočtového dohľadu nad členskými štátmi, ktoré majú závažné ťažkosti v súvislosti s ich finančnou stabilitou v eurozóne alebo sú takýmito ťažkosťami ohrozené. Navyše vychádzajúc z týchto návrhov a v snahe zabezpečiť stabilitu v celej eurozóne bola do Zmluvy o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii (ďalej len „zmluva TSCG“), ktorá bola podpísaná 2. marca 2012 dvadsiatimi piatimi členskými štátmi, začlenená aj rozpočtová dohoda (hlava III). Cieľom je zakotviť tieto záväzky do právnych predpisov EÚ do piatich rokov od vstupu zmluvy TSCG do platnosti. V rámci rozpočtovej dohody zmluvné strany zavedú do svojich vnútroštátnych právnych predpisov pravidlá týkajúce sa korekčného mechanizmu, ktorý sa musí automaticky aktivovať v prípade, že je spozorované významné odchýlenie sa od strednodobého cieľa alebo od postupu úpravy vedúceho k tomuto cieľu (článok 3 ods. 1 písm. e) a ods. 2). Navyše podľa zmluvy TSCG (článok 3 ods. 2) sa korekčné mechanizmy zavedú „na základe spoločných zásad, ktoré má navrhnúť Európska komisia a ktoré sa majú týkať charakteru, rozsahu a časového rámca korekčného opatrenia, ktoré sa má prijať, a to aj v prípade výnimočných okolností, a úloh a nezávislosti inštitúcií zodpovedných na vnútroštátnej úrovni za monitorovanie dodržiavania pravidiel“. Toto oznámenie bolo prijaté v rámci vykonávania zmluvy o TSCG. Sleduje verejný záujem Únie a má prispieť k správnemu fungovaniu hospodárskej a menovej Únie. V tomto oznámení sa predkladajú spoločné zásady pre vnútroštátne korekčné mechanizmy. Všetkých sedem zásad možno nájsť v prílohe. Vzťahujú sa na kľúčové otázky, ktoré je nutné riešiť pri vypracovávaní korekčných mechanizmov, vrátane ich právneho štatútu, súladu s rámcom EÚ, ich aktivácie, charakteru korekcie z hľadiska veľkosti a časového rozvrhu, operatívnych nástrojov, fungovania prípadných únikových doložiek a úlohy a nezávislosti inštitúcií zodpovedných za monitorovanie. Článok 3 zmluvy TSCG okrem toho vyzýva Komisiu, aby navrhla časový rámec rýchleho približovania sa zmluvných strán k ich príslušným strednodobým cieľom a zohľadnila pri tom riziká udržateľnosti v jednotlivých krajinách. Komisia predloží tento časový rámec ešte tento rok. Konsolidačné plány, ktoré predložili členské štáty vo svojich posledných aktualizáciách programov stability alebo konvergenčných programov, by predstavovali prirodzený východiskový bod na určenie tempa približovania sa k strednodobým cieľom. Tieto konsolidačné plány by sa mali nanovo posúdiť vzhľadom na ustanovenia Paktu o stabilite a raste, pričom by sa mala preskúmať aj primeranosť strednodobých cieľov a zásady stratégie ukončenia angažovanosti na základe makroekonomického výhľadu, najmä pokiaľ ide o diferenciáciu podľa fiškálnej zraniteľnosti. 1. Právny štatút pravidiel pre korekčné mechanizmy a ich vzťah k rámcu EÚ Podľa zmluvy TSCG korekčné mechanizmy nadobúdajú účinnosť vo vnútroštátnych právnych predpisoch „prostredníctvom ustanovení, ktoré sú záväzné, trvalé a v optimálnom prípade ústavného charakteru, alebo v prípade ktorých je inak zaručené ich úplné dodržiavanie a zachovávanie v rámci vnútroštátnych rozpočtových postupov“. Právny štatút korekčných mechanizmov by teda mal byť taký, aby sa ich ustanovenia nedali jednoducho zmeniť riadnymi rozpočtovými právnymi predpismi. Na druhej strane sa v zmluve TSCG rovnako jasne uvádza, že korekčný mechanizmus „v plnej miere rešpektuje výhradné právomoci národných parlamentov“, a toto ustanovenie sa celé opakuje aj v zásade č. 1. Cieľom týchto charakteristík je zabezpečiť, aby mali fiškálne pravidlá skutočný vplyv na vnútroštátne rozpočtové politiky a zároveň rešpektovali základné práva parlamentov. Podľa zásady č. 2 je nutné, aby boli vnútroštátne korekčné mechanizmy v súlade s rozpočtovými pravidlami EÚ. Požiadavky rozpočtovej dohody sú súčasťou širšej iniciatívy, ktorá sa už začala s nedávnou reformou Paktu o stabilite a raste (tzv. balík šiestich legislatívnych aktov) a ktorá zvyšuje zodpovednosť jednotlivých krajín pri plnení rámca dohľadu Únie. Aj samotná zmluva TSCG sa odvoláva na už existujúce pojmy v oblasti rozpočtového dohľadu vrátane „strednodobého cieľa“ a „postupu úpravy vedúceho k tomuto cieľu“, „významného odchýlenia sa“ a „výnimočných okolností“. Zásada č. 2 spresňuje, že pri vypracovávaní vnútroštátnych mechanizmov sa treba čo najviac opierať o pojmy a pravidlá EÚ, hoci určitá miera flexibility je prípustná, pokiaľ ide o presné vnútroštátne metodiky, aby sa mohli zohľadniť osobitosti jednotlivých krajín. 2. Podstata korekčných mechanizmov: aktivácia, charakter korekcie, operatívne nástroje, únikové doložky Podľa zásady č. 3 by sa mala aktivácia korekčných mechanizmov uskutočniť za presne vymedzených okolností, ktoré poukazujú na významné odchýlenie sa od strednodobého cieľa alebo od postupu úpravy vedúceho k tomuto cieľu. To znamená, že musia existovať vopred stanovené kritériá na posúdenie toho, či došlo k významnej odchýlke. V zásade č. 3 sa okrem toho uvádza, že za týchto podmienok môžu zmluvné strany využiť rôzne mechanizmy a kritériá. Konkrétne sa aktivácia môže spustiť buď na základe kritérií stanovených na úrovni EÚ, alebo kritérií špecifických pre jednotlivé krajiny, alebo prípadne na základe oboch druhov kritérií. Rozhodnutia prijímané na úrovni EÚ ustanovujúce výskyt významnej odchýlky by boli prirodzeným spúšťacím faktorom pre korekčné mechanizmy. Avšak pokiaľ kritériá špecifické pre jednotlivé krajiny zahŕňajú pojem významnej odchýlky, takisto môžu pôsobiť ako relevantné spúšťacie faktory, pričom ich výhodou môže byť to, že zasiahnu skôr. Charakter korekcie z hľadiska veľkosti a časového rámca je predmetom zásady č. 4. Navrhovaná zásada obsahuje konkrétne operatívne usmernenia, pričom sa vyhýba príliš nepružnému prístupu. Zásada č. 4 sa preto skladá z týchto piatich čiastkových zásad: - V prvom rade je nutné, aby vopred stanovené pravidlá vymedzovali veľkosť a časový rozvrh korekcie, aby sa obmedzil, no úplne nevylúčil priestor na vlastné uváženie pri navrhovaní riešenia v prípade významnej rozpočtovej odchýlky. - Po druhé, väčšie odchýlky by mali viesť k väčším opravám v súlade s racionálnou normou proporcionality. - Po tretie, referenčným bodom pri určení korekcie by malo byť dodržiavanie strednodobého cieľa a postupu úpravy vedúceho k tomuto cieľu, čím sa opakuje hlavná myšlienka rozpočtovej dohody, ktorá sa v podstate zakladá na dodržiavaní strednodobého cieľa a postupe úpravy vedúcom k tomuto cieľu. Konkrétne sa od členského štátu, ktorý vykonáva postupu úpravy a odchýli sa od neho, vo všeobecnosti očakáva, že dodrží nezmenený časový rámec pri návrate k strednodobému cieľu. Pokiaľ členský štát pôvodne dodržiaval strednodobý cieľ a odchýli sa od neho, očakáva sa od neho, že strednodobý cieľ obnoví čo možno najrýchlejšie, čo by vo všeobecnosti znamenalo buď v roku bezprostredne nasledujúcom po výskyte odchýlky, alebo v ďalšom roku. Avšak tento referenčný scenár nevylučuje úplne priestor na flexibilitu v závislosti od konkrétnych okolností. - Po štvrté, korekčné mechanizmy by mali priniesť kritické prvky stability v rozpočtovom rámci, aby sa zabránilo syndrómu pohyblivého cieľa, ktorý sa zvyčajne spája s reakciou na rozpočtové sklzy. Korekčné mechanizmy by preto mali zabezpečiť dodržiavanie kľúčových fiškálnych cieľov, ktoré sa stanovia ešte pred výskytom významnej odchýlky. - Po piate, pri začatí korekcie by sa mal prijať plán korekcie, ktorý by mal byť záväzný pre následné rozpočty počas obdobia, na ktoré sa korekcia vzťahuje, vďaka čomu by sa mala posilniť dôveryhodnosť mechanizmov. Operatívne fungovanie korekčných mechanizmov je tiež dôležitým aspektom návrhu korekčných mechanizmov. Zásada č. 5 potvrdzuje kľúčovú úlohu, ktorú v tejto súvislosti môžu zohrávať pravidlá vzťahujúce sa na verejné výdavky a diskrečné opatrenia v oblasti príjmov, zohľadňujúc že tieto agregáty sú bezprostrednejším odrazom diskrečných rozhodnutí fiškálnych orgánov ako fiškálne výsledky alebo saldá očistené od cyklických vplyvov. Ďalším rozhodujúcim prvkom, ktorý musia členské štáty zvážiť pri navrhovaní svojich systémov, je koordinácia niektorých alebo všetkých úrovní verejnej správy pri riešení významnej rozpočtovej odchýlky, vďaka ktorej sa posilní dôveryhodnosť ich mechanizmov. Tieto koordinačné mechanizmy nemusia nevyhnutne znamenať vopred stanovené rozdelenie korekcie medzi ústrednou vládou a nižšími správnymi jednotkami. Musia však existovať solídne záruky, že plnenie rozpočtových cieľov verejnej správy, za ktoré je ústredná vláda zodpovedná vo vzťahu k EÚ, nie je ohrozené prístupom nižších správnych jednotiek. Názor, že rozpočtové pravidlá by mali byť schopné reagovať na mimoriadne nepriaznivé okolnosti, sa už dlho uznáva v rámci dohľadu EÚ a potvrdzuje ho aj zmluva TSCG. Zásada č. 6 požaduje, aby sa prípadné únikové doložky EÚ čo najviac opierali o dohodnuté pojmy EÚ s cieľom podporiť konzistentnosť a zabrániť príliš liberálnym definíciám výnimočných okolností. Takisto požaduje, aby sa prípadné pozastavenie korekčného mechanizmu, ktoré ponúka úniková doložka, udelilo na obmedzené obdobie, a aby sa po ukončení únikovej doložky dodržiavalo minimálne tempo úprav, ktoré bude prinajmenšom zodpovedať požiadavkám Paktu o stabilite a raste. Aj po ukončení únikovej doložky by sa očakávalo zavedenie plánu korekcie, ktorý by bol záväzný pre budúce rozpočty. 3. Úloha a nezávislosť inštitúcií zodpovedných za monitorovanie Zatiaľ čo zodpovednosť za zabezpečenie dodržiavania korekčných mechanizmov nesú v prvom rade finančné orgány, vnútroštátne inštitúcie zodpovedné za monitorovanie by mali zohrávať kľúčovú úlohu pri budovaní dôveryhodnosti a transparentnosti, ako sa uvádza v poslednej z navrhovaných zásad (zásada č. 7). Od týchto orgánov sa očakáva, že budú hodnotiť fungovanie korekčných mechanizmov v súlade s vnútroštátnymi pravidlami v rôznych fázach aktivácie a vykonávania korekcie vrátane prípadného využitia únikových doložiek. Pomocou zásady „dodržiavaj podmienky alebo vysvetľuj“, podľa ktorej budú členské štáty dodržiavať pokyny inštitúcií zodpovedných za monitorovanie, alebo v opačnom prípade budú musieť vysvetliť dôvody ich nedodržiavania, by sa zabezpečilo, že hodnotenia nebudú môcť byť ignorované, ale právomoc fiškálnych orgánov v oblasti tvorby politík zostane nedotknutá. Nezávislosť funkčnej autonómie týchto orgánov je základnou črtou, ktorá im umožní účinne zohrávať svoju úlohu v oblasti vnútroštátnej fiškálnej politiky. Zásada č. 7 uvádza niekoľko ustanovení na tento účel. Po prvé, návrh inštitúcií zodpovedných za monitorovanie by mal byť v súlade s už existujúcim inštitucionálnym usporiadaním a administratívnou štruktúrou špecifickou pre jednotlivé krajiny, aby sa zabezpečila ich primeraná zodpovednosť. Po druhé sa predkladá niekoľko kritérií na zaručenie vysokého stupňa funkčnej autonómie. Právnymi ustanoveniami by sa mal zakotviť právny režim, mandát a zodpovednosť týchto orgánov. Solídne ochranné prvky by sa mali zaviesť, aj pokiaľ ide o vymenovávanie do funkcie, primeranosť zdrojov a prístup k informáciám v súvislosti s mandátom. Tieto podmienky sú nevyhnutné, aby inštitúcie zodpovedné za monitorovanie mohli účinne fungovať a pôsobiť ako ochrancovia transparentnosti a dôveryhodnosti mechanizmov. Osobitný dôraz by sa mal klásť na neobmedzenú komunikáciu s verejnosťou. PRÍLOHA Spoločné zásady pre vnútroštátne fiškálne korekčné mechanizmy 1. [Právny štatút] Korekčný mechanizmus je zakotvený vo vnútroštátnych právnych predpisoch prostredníctvom ustanovení, ktoré sú záväzné, trvalé a v optimálnom prípade ústavného charakteru, alebo v prípade ktorých je inak zaručené ich úplné dodržiavanie a zachovávanie v rámci vnútroštátnych rozpočtových postupov. Mechanizmus v plnej miere rešpektuje výhradné právomoci národných parlamentov. 2. [Súlad s rámcom EÚ] Vnútroštátne korekčné mechanizmy sa čo najviac opierajú o pojmy a pravidlá európskeho fiškálneho rámca. To sa vzťahuje predovšetkým na pojem „významnej odchýlky“ a definíciu prípadných únikových doložiek. Z hľadiska veľkosti a časového rozvrhu je korekcia v súlade s prípadnými odporúčaniami určenými príslušnému členskému štátu na základe Paktu o stabilite a raste. 3. [Aktivácia] Aktivácia korekčného mechanizmu sa uskutočňuje za presne definovaných okolností, ktoré poukazujú na významný odklon od strednodobého cieľa alebo od postupu úpravy vedúceho k tomuto cieľu. Spúšťacie faktory aktivácie môžu zahŕňať kritériá stanovené na úrovni EÚ alebo kritériá špecifické pre konkrétnu krajinu, pokiaľ spĺňajú vyššie uvedenú podmienku. Pod rovnakou podmienkou môžu tieto požiadavky spĺňať aj mechanizmy ex ante, ktorými sa stanovujú rozpočtové ciele zabraňujúce vzniku odchýlky, a mechanizmy ex post, ktoré spúšťajú korekcie v reakcii na predchádzajúce odchýlky. 4. [Charakter korekcie] Veľkosť a časový rozvrh korekcie sa vymedzuje na základe vopred stanovených pravidiel. Väčšie odchýlky od strednodobého rozpočtového cieľa alebo od postupu úpravy vedúceho k tomuto cieľu vedú k väčším korekciám. Obnova štrukturálneho salda na úroveň alebo nad úroveň strednodobého cieľa v plánovanom termíne, ako aj jeho následné udržiavanie predstavujú referenčný bod pre korekčný mechanizmus. Korekčný mechanizmus zabezpečí dodržiavanie kritických fiškálnych cieľov, ktoré boli stanovené pred vznikom výraznej odchýlky, čím sa predíde akémukoľvek trvalému odklonu od všeobecných fiškálnych cieľov, ktoré boli naplánované pred vznikom výraznej odchýlky. Na začiatku korekcie členské štáty prijmú plán korekcie, ktorý je záväzný pre následné rozpočty počas obdobia, na ktoré sa korekcia vzťahuje. 5. [Operatívne nástroje] Korekčný mechanizmus môže poskytnúť významnú operatívnu úlohu pravidlám týkajúcim sa verejných výdavkov a diskrečných daňových opatrení, a to aj pri aktivácii mechanizmu a vykonávaní korekcie, pokiaľ sú tieto pravidlá v súlade s plnením strednodobého cieľa a postupom úpravy vedúcim k tomuto cieľu. Pri vypracovávaní korekčného mechanizmu sa zohľadňujú ustanovenia týkajúce sa koordinácie fiškálnych úprav medzi niektorými alebo všetkými subsektormi verejnej správy v prípade aktivácie. 6. [Úniková doložka] Vymedzenie prípadných únikových doložiek sa zakladá na pojme „výnimočné okolnosti“, ktorý bolo prijatý v Pakte o stabilite a raste. To môže zahŕňať nezvyčajnú udalosť mimo kontroly príslušného členského štátu so závažným dosahom na finančnú situáciu verejnej správy, alebo obdobia výrazného hospodárskeho poklesu, ako sa vymedzuje v Pakte o stabilite a raste, a to aj na úrovni eurozóny. Pozastavenie korekčného mechanizmu v prípade únikovej doložky je dočasné. Korekčný mechanizmus stanovuje minimálne tempo štrukturálnej úpravy po ukončení únikovej doložky, pričom požiadavky Paktu o stabilite a raste predstavujú nižší limit. Po ukončení únikovej doložky členské štáty prijmú plán korekcie, ktorý je záväzný pre rozpočty, na ktoré sa vzťahuje obdobie korekcie. 7. [Úlohy a nezávislosť inštitúcií zodpovedných za monitorovanie] Nezávislé orgány alebo orgány s funkčnou autonómiou, ktoré pôsobia ako inštitúcie zodpovedné za monitorovanie, podporujú dôveryhodnosť a transparentnosť korekčného mechanizmu. Tieto inštitúcie poskytnú verejné hodnotenie toho, či sa vyskytli okolnosti oprávňujúce na aktiváciu korekčného mechanizmu, či korekcia postupuje v súlade s vnútroštátnymi pravidlami a plánmi a či sa vyskytli okolnosti, ktoré oprávňujú na aktiváciu, predĺženie alebo ukončenie únikových doložiek. Dotknutý členský štát je povinný dodržiavať pokyny týchto orgánov alebo verejne vysvetliť dôvody ich nedodržiavania. Pri navrhovaní vyššie uvedených orgánov sa zohľadní už existujúce inštitucionálne usporiadanie a administratívna štruktúra špecifická pre danú krajinu. Rámec fungovania týchto orgánov tvoria vnútroštátne právne ustanovenia, ktorými sa zabezpečuje vysoký stupeň funkčnej autonómie vrátane: i) právneho režimu zakotveného v právnych predpisoch; ii) nezávislého fungovania bez vonkajších vplyvov, čo znamená, že uvedené orgány nesmú prijímať pokyny a musia byť schopné včasne komunikovať s verejnosťou; iii) postupov vymenovávania do funkcie na základe skúseností a schopností; iv) primeranosti zdrojov a náležitého prístupu k informáciám nevyhnutných na výkon daného mandátu.