Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k oznámeniu Komisie Rade a Európskemu parlamentu - Smerom k železničnej sieti s prioritou nákladnej dopravy - Zhrnutie analýzy vplyvu {KOM(2007) 608 v konečnom znení} {SEK(2007) 1322} {SEK(2007) 1324} /* SEK/2007/1325 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 18.10.2007 SEK(2007) 1325 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k OZNÁMENIU KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Smerom k železničnej sieti s prioritou nákladnej dopravy Zhrnutie analýzy vplyvu {KOM(2007) 608 v konečnom znení}{SEK(2007) 1322}{SEK(2007) 1324} OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Smerom k železničnej sieti s prioritou nákladnej dopravy Zhrnutie analýzy vplyvu 1. KONTEXT 1.1. Malý podiel železničnej nákladnej dopravy na trhu Nákladná doprava zaznamenala v období rokov 1995 až 2005 výrazný rast o 2,8 % ročne, ktorý je už niekoľko rokov vyšší ako rast HDP (2,3 % ročne). Železničná nákladná doprava mala na tomto raste iba malý podiel, pričom jej podiel na trhu sa neprestával zmenšovať a v roku 2005 klesol na 10 %[1] (ak berieme do úvahy iba pozemnú dopravu, tento podiel dosiahol 16,5 %), čo je najnižšia úroveň od roku 1945. 1.2. Železničná doprava sa príliš pomaly prispôsobuje novým hospodárskym modelom Európska priemyselná výroba prechádza od základných výrobkov, ktorých preprava sa často uskutočňuje po železnici, smerom k hotovým výrobkom. Doprava medzi jednotlivými miestami výroby zabezpečujúcimi súvislé výrobné toky vyžaduje predovšetkým veľkú spoľahlivosť, pokiaľ ide o dodržiavanie prísnych lehôt, na splnenie ktorých cestná doprava poskytuje riešenie v podobe zodpovedajúcej a výkonnej logistiky charakterizovanej maximálnou pružnosťou. Najdynamickejším segmentom je v súčasnosti kombinovaná doprava, ktorej intenzita sa v medzinárodnom meradle zvýšila o 16 %. Výrazný nárast kontajnerovej dopravy[2] ponúka železniciam veľký potenciál rastu. Plné vlaky môžu byť rentabilné a konkurencieschopné na dlhé vzdialenosti a za určitých podmienok i na krátke a stredné vzdialenosti. Naopak, preprava samostatnými vozňami, ktorá je len zriedkavo rentabilná, zaznamenala v Európe veľa ťažkostí, aj keď predstavuje 50 % železničnej prepravy. Drastický pokles dopravy samostatnými vozňami by mohol mať veľmi znepokojivý vplyv na celý dopravný systém v Únii, keď priamym konkurentom tohto segmentu je cestná doprava. 1.3. Ťažkosti v oblasti železničnej nákladnej dopravy Prevádzkovatelia železníc sa spravidla i naďalej príliš málo zameriavajú na potreby a očakávania svojich zákazníkov, ktorí sú čoraz náročnejší, a týkajú sa najmä spoľahlivosti dopravy, cenovej úrovne, dostupných kapacít, riadenia informácií, trvania prepravy ako aj pružnosti. Železničná nákladná doprava má teda v súčasnosti určité ťažkosti, ktoré čiastočne vysvetľujú jej neschopnosť zvýšiť svoj podiel na trhu. - Priemerná komerčná rýchlosť železničnej nákladnej dopravy je spravidla príliš nízka oproti rýchlosti cestnej dopravy[3]. - Ťažkosti železníc z hľadiska kapacít súvisia predovšetkým s problémami spojenými s infraštruktúrou (trate a terminály), ako aj s nedostatočnými službami (v rámci terminálov a triediacich železničných staníc, v spojitosti so zásobovaním palivom atď.). - Nákladná doprava nie je v prípade preplnenia infraštruktúry prioritná, čo je na úkor jej výkonnosti. Nákladný vlak môžu totiž značne spomaliť meškajúce alebo stojace vlaky prepravujúce cestujúcich. - Informačné systémy neumožňujú zistenie polohy prepravovaného nákladu a železničných vozidiel v reálnom čase. - To má za následok nedostatočnú časovú presnosť, ktorá je v prípade kombinovanej železničnej dopravy 53 %[4] a v prípade klasickej železničnej nákladnej dopravy je ešte menšia. - Veľmi veľká časť nákladov je spojená s odpisovaním železničných vozidiel (ktoré sú príliš drahé) a s ich príliš častým odstavením. - Určitá ťažkopádnosť cezhraničných operácií. Vnútroštátne orgány a rôzni prevádzkovatelia infraštruktúry nie sú vždy dostatočne skoordinovaní, takže v prevádzke medzinárodných vlakov sa často vyskytujú administratívne „prekážky“. 2. PRIJATÉ OPATRENIA A ICH HODNOTENIE Európske spoločenstvo začalo pred asi pätnástimi rokmi uskutočňovať železničnú politiku zameranú na dosiahnutie väčšej dynamiky v sektore a na odvrátenie úpadku železničnej nákladnej dopravy v porovnaní s cestnou dopravou s cieľom vybudovať jednotný stabilný trh opierajúci sa o trvalo udržateľný dopravný systém. Ide o otvorenie trhu nákladnej dopravy, ktoré je úplné od januára 2007, a implementáciu smernice o interoperabilite a bezpečnosti. V rámci transeurópskej dopravnej siete (TES-D) Komisia určila prioritné osi, zväčša železničné, na ktoré možno získať podporu Spoločenstva, a to finančnú[5], ako aj podporu v podobe koordinácie jednotlivých členských štátov, cez ktoré jednotlivé osi prechádzajú. V rámci politiky v prospech rozvoja európskeho systému ERTMS, ktorú vykonáva Komisia, sa vymedzilo 6 dôležitých osí pre železničnú nákladnú dopravu a vlády a prevádzkovatelia infraštruktúr zainteresovaní na niektorých z nich vytvorili spoločné koordinačné štruktúry. Pre integrovaný európsky železničný trh však toho treba ešte veľa urobiť. 3. CIELE SIETE S PRIORITOU NÁKLADNEJ DOPRAVY So zreteľom na tieto ťažkosti je potrebné začať realizovať nové iniciatívy zamerané na vytvorenie siete zameranej na nákladnú dopravu, ktorá je nástrojom na zlepšenie výkonnosti železníc v Európe a ktorá je potrebná na rozvoj činnosti v oblasti železničnej nákladnej dopravy v Európe. 3.1. Osobitné ciele V záujme splnenia všeobecného cieľa sa budú sledovať tieto tri ciele určené na zlepšenie výkonnosti železničnej nákladnej dopravy v sieti nákladnej dopravy: zvýšenie komerčnej rýchlosti, zvýšenie spoľahlivosti a zvýšenie kapacít, vďaka čomu bude železničná doprava konkurencieschopnejšia vo vzťahu k cestnej doprave. Vyššia komerčná rýchlosť a zvýšenie kapacít povedú okrem iného k zníženiu nákladov a vyššej konkurencieschopnosti. Na druhej strane sa nebudú navrhovať opatrenia týkajúce sa zvýšenia pružnosti železničnej dopravy, pretože tento bod nie je predmetom budovania koridorov ani riadenia informácií, pričom riadenie informácií je už zahrnuté do prebiehajúcich iniciatív Spoločenstva. 3.2. Zamýšľané možnosti Na účely dosiahnutia uvedených cieľov boli predstavené štyri možnosti: 3.2.1. Možnosť A: status quo bez novej iniciatívy na úrovni Spoločenstva. 3.2.2. Možnosti B1 a B2: politická podpora Spoločenstva pre koridory zamerané na nákladnú dopravu. Možnosť finančnej podpory pre najúčinnejšie operácie sa bude analyzovať a navrhne sa buď v rámci programu TES-D, alebo v rámci budúcich finančných výhľadov, pričom sa uskutoční financovanie určené na vytvorenie koridorov zameraných na nákladnú dopravu. Tieto možnosti sa navzájom líšia z hľadiska dosahu legislatívneho opatrenia a financovania. 3.2.3. Možnosť C: pevný politický záväzok Spoločenstva vytvoriť sieť určenú výlučne na nákladnú dopravu. Financovanie určené na vytvorenie koridorov pre nákladnú dopravu sa bude uskutočňovať v rámci osobitného programu Spoločenstva. Návrh nariadenia o sieti pre nákladnú dopravu. 3.3. Hlavné železničné osi: koridory Štruktúra železničnej dopravy je dôvodom, prečo sa prednostne zameriava na zabezpečovanie dopravy medzi hospodárskymi oblasťami (medzi prístavmi a terminálmi), kde je jej produktivita vyššia oproti cestnej doprave. Cieľom tohto prístupu je zvýšenie objemu tokov a zníženie nákladov na výrobu pozdĺž hlavných osí európskej železničnej siete, ktoré sú koridormi. Koridory, ktorých sa týka toto opatrenie, budú súčasťou siete znázornenej na ilustráciu v mape uvedenej ďalej. Táto sieť bola určená na základe existujúcich európskych sietí, t. j. siete TES-D vymedzenej v rozhodnutí 884/2004/ES a siete nákladnej dopravy opísanej v smernici 2001/12/ES. Táto sieť zodpovedá alebo zahŕňa siete vymedzené v rámci európskych výskumných projektov Trend, Reorient a New Opera a sieť, v ktorej sa zavádza systém ERTMS-ETCS. [pic] 4. HODNOTENIE MOžNOSTÍ 4.1. Možnosti ako odpoveď na ciele tejto iniciatívy Spomalenie dopravy v miestach zúžených priechodov (spravidla v blízkosti aglomerácií), prechodu cez hranice, v ktorých môže dôjsť k veľkej časovej strate kvôli administratívnym alebo technickým obmedzeniam a lehoty prístupu k železničným službám (terminály a triediace železničné stanice) sú tri hlavné ťažkosti, s ktorými sa stretáva medzinárodná nákladná železničná doprava. Tieto ťažkosti majú značný vplyv na priemernú komerčnú rýchlosť a možno sa domnievať, že rovnaké obmedzenia spôsobujú obmedzenie kapacity a spoľahlivosti nákladnej prepravy infraštruktúrou. So zreteľom na prebiehajúce iniciatívy, ktoré majú predovšetkým zjednodušiť prechod cez hranice v železničnej preprave, by možnosť A mala viesť k zlepšeniam, ktoré však v celej sieti s prioritou nákladnej dopravy nebudú rovnorodé, a niekedy budú dokonca nedostatočné. Možnosti B1 a B2 by mali umožniť výrazne skrátiť čas prechodu cez hranice v rámci všetkých koridorov. Zároveň by mali viesť ku koordinovanému a viac štruktúrovanému využívaniu (medzi prevádzkovateľmi infraštruktúry na obidvoch stranách hraníc) infraštruktúry, ktorá by umožnila zvýšenie priemernej komerčnej rýchlosti pozdĺž koridorov. Z tohto dôvodu sa možnosť B2, ktorá je ambicióznejšia ako možnosť B1, pokiaľ ide o cezhraničnú koordináciu, javí ako účinnejšia na zníženie vplyvu prechodu cez hranice na trvanie jazdy. Navrhované opatrenia, ktoré majú zlepšiť prístup k železničným službám (väčšia transparentnosť a väčšia kapacita týchto služieb), by mali umožniť skrátiť čakanie na tieto služby. Možnosť C by splnila vytýčené ciele zjavne najkomplexnejšie. Bez zmiešaných spôsobov dopravy na tratiach by bolo možné dosiahnuť oveľa optimálnejšie využívanie tratí a zabezpečiť koridory určené v plnom rozsahu pre nákladnú dopravu. Táto plne špecializovaná sieť by bola predimenzovaná vo vzťahu k potrebám infraštruktúr, ktorým bude Únia čeliť v najbližších 15 rokoch, pričom iba niekoľko malých európskych úsekov by v roku 2020 mohlo zabezpečovať takúto dopravu pre celú kapacitu dvojkoľajnej trate v plnom rozsahu určenej na nákladnú dopravu. 4.2. Hospodársky, sociálny a environmentálny vplyv jednotlivých možností Vývojové trendy modálnych podielov v prípade železničnej dopravy a cestnej dopravy sa len nepatrne zmenili a vonkajšie náklady na dopravu (znečistenie vzduchu a globálne otepľovanie) sa pri možnosti A naďalej stabilným tempom zvyšujú. Hlučnosť, ktorá je slabinou železničnej dopravy, sa, naopak, vôbec nezmení. Vplyv možností B1 a B2 na dopravu cestujúcich predstavuje jeden z hlavných sociálnych a hospodárskych vplyvov. Keďže veľká väčšina tratí tvoriacich európsku sieť s prioritou nákladnej dopravy nie je preplnená, zvýšenie spoľahlivosti trás by malo spôsobiť iba nepatrné odklonenie prepravy cestujúcich. Spoľahlivosť dopravy cestujúcich by sa mala zvýšiť (optimálnejšie prideľovanie trás sa tejto dopravy týka rovnako ako nákladnej dopravy), ale trocha stratí na výkonnosti (doba jazdy sa vo väčšine prípadov bude musieť predĺžiť o asi 10 %). Pokiaľ ide o environmentálne hľadiská, možnosti B1 a B2 vykazujú pozitívnejšiu bilanciu, pričom úspora v oblasti vonkajších environmentálnych nákladov je oproti úspore nákladov pri možnosti A dosť veľká. Pokiaľ ide o hospodárske hľadiská, možnosti B1 a B2 sa zdajú byť najvyváženejšie najmä so zreteľom na menšie náklady pre spoločnosť na tieto možnosti v porovnaní s možnosťou C. Environmentálny vplyv možnosti C je nejasný, keďže náklady na vybudovanie nových tratí znižujú výhodu, ktorú táto možnosť prináša oproti možnostiam B1 a B2 v oblasti úspory vonkajších nákladov. 4.3. Iné hodnotiace kritériá Status quo možnosti A nezahrnuje v porovnaní s opatreniami a programami, ktoré sa už začali, dodatočné náklady, ale naštartovaná koordinácia prevádzkovateľov infraštruktúr by mohla zabrať veľa času a mala by sa urýchliť. Prevádzkové intervencie, ktoré sú cieľom legislatívnych opatrení navrhovaných v možnostiach B1 a B2, ako sú opatrenia a nástroje na optimálnejšie využívanie koridoru, rozšírenie ERTMS, môžu byť v krátkodobom až strednodobom časovom horizonte realizovateľné a môžu vykazovať lepší pomer nákladov k ziskom než intervencie v prospech infraštruktúry, ktoré možno uskutočniť až v dlhodobejšom časovom horizonte a prostredníctvom oveľa väčších finančných prostriedkov. Zisky z prevádzkových intervencií sú však ohraničené a v ďalšej etape ich bude treba doplniť štrukturálnymi opatreniami. Štrukturálne intervencie v prospech infraštruktúry možno odhadovať na asi 80 miliárd EUR. Rozlišujú sa prvostupňové štrukturálne intervencie, ktorých cieľom je zosúladiť a zvýšiť kapacitu koridoru z hľadiska maximálnej dĺžky vlaku, ktoré predstavujú náklady 20 miliárd EUR. Na druhej strane veľké štrukturálne intervencie určené na odstránenie problematických miest predstavujú náklady 60 miliárd EUR. Opozícia niektorých miestnych orgánov spojená s nutnosťou zreorganizovať dopravu cestujúcich v niektorých oblastiach by pri týchto možnostiach mohla predstavovať jedno z najväčších rizík. Viac vlakov obiehajúcich okolo aglomerácií však veľmi často znamená menej nákladných áut, ktoré takisto obchádzajú tieto aglomerácie. Náklady na výstavbu celej siete pri možnosti C tak, ako je znázornená na mape, v celkovej dĺžke približne 25 000 km, by predstavovali asi 170 miliárd EUR. Z hľadiska celkových nákladov je výhodnejšie používať trať s maximálnou kapacitou. Aj keď jazda trvá o 33 % dlhšie, táto možnosť je menej nákladná než rozšírenie kapacity. V prípade, že je rozšírenie kapacity nutné, treba preveriť, či nie sú výhodnejšie možnosti riešenia (opätovné uvedenie do prevádzky niektorých trás, skratka). Nutnosť uskutočnenia týchto značných investícií na účely vybudovania špecializovanej siete, a to iba v dlhodobom časovom horizonte, predstavuje značné riziko. Finančné zdroje, ktoré by mohli uvoľniť členské štáty, prevádzkovatelia infraštruktúr a Spoločenstvo sú totiž obmedzené. 4.4. Záver hodnotenia možností Celkovo sa ukazuje, že možnosti B1 a B2 vyváženejším spôsobom prispejú k dosiahnutiu cieľov uvedených v kapitole 4 . Ich podstatou je totiž nový politický, finančný a legislatívny stimul dopĺňajúci a posilňujúci iniciatívy, ktoré sa už uskutočňujú. Možnosť A sa javí ako nedostatočná a možnosť C ako predimenzovaná vo vzťahu ku krátkodobým a strednodobým cieľom skúmaným v tejto analýze vplyvu. Cieľom možností B1 a B2 je prostredníctvom odlišných prístupov odstrániť určité prekážky zvýšenia konkurencieschopnosti nákladnej dopravy. Vo finančnej a politickej a legislatívnej oblasti sa bude treba zamerať na účinnejšie opatrenia uskutočniteľné v tých najkratších lehotách (štrukturálne intervencie) . Prioritou sa musí stať odstránenie prevádzkových a administratívnych problematických miest, ktoré sa môže uskutočniť v krátkodobom časovom horizonte a nevyžaduje príliš veľké zdroje , aspoň z finančného hľadiska. Odstránenie štrukturálnych problematických miest sa v budúcnosti bude musieť uskutočniť pomocou cielených opatrení financovaných zainteresovanými stranami (členské štáty a prevádzkovatelia infraštruktúry) s podporou Spoločenstva tak, ako sa to v súčasnosti predpokladá v rámci siete TES-D a kohéznych fondov. Predsa len sa však netreba úplne rozlúčiť s myšlienkou siete špecializovanej na nákladnú dopravu. Riešením, ktoré sme tu odporučili, je totiž prijať progresívny prístup zohľadňujúci uskutočniteľnosť v čase, ako aj finančnú uskutočniteľnosť opatrení. Za týchto okolností by možnosti B1 a B2 mali byť prvou etapou pred tým, než v dlhodobom časovom horizonte dospejeme k výstavbe koridorov plne špecializovaných na nákladnú dopravu. 5. IMPLEMENTÁCIA PRIJATÝCH MOžNOSTÍ: čASOVÝ HARMONOGRAM A MONITOROVANIE 5.1. Predbežný harmonogram Október 2007 | Schválenie oznámenia | 1. polrok 2008 | Štruktúrované zváženie možností navrhnutých v oznámení Štúdia vplyvu na prijaté riešenia Návrh legislatívnych opatrení | 2009/2010 | Prijatie legislatívnych opatrení | 5.2. Monitorovanie implementácie Monitorovanie bude spočívať najmä v prehĺbení analýzy opatrení navrhovaných v tomto oznámení, vo výbere najvhodnejších opatrení, v ich implementácii a v zabezpečení vykonania opatrení zainteresovanými stranami. Uskutočnia sa konzultácie s hlavnými zainteresovanými stranami a všetkými útvarmi Komisie zainteresovanými na tomto oznámení a tie sa zapoja do každej etapy. Okrem toho sa v čase naštartovania tejto iniciatívy uverejní správa o monitorovaní vývoja železničného trhu (Rail Market Monitoring Scheme). Táto správa umožní v pravidelných intervaloch sledovať, do akej miery rozvoj siete zameranej na nákladnú dopravu napomáha rastu v oblasti prepravy nákladov prevážaných po železnici. [1] Eurostat. [2] V rotterdamskom prístave sa očakáva zvýšenie objemu kontajnerovej dopravy z 9,2 milióna TEU v roku 2005 na 22 miliónov TEU v roku 2020. [3] Cestnou dopravou sa v súčasnosti prepravuje náklad priemernou rýchlosťou 50 km/h. [4] Podľa štatistík UIRR prišlo v roku 2006 do miesta určenia s menej ako 30-minútovým meškaním iba 53 % vlakov v rámci kombinovanej dopravy. [5] (vytvoril sa rozpočet TES-D, ktorý na obdobie 2007 – 2013 predstavuje 8 miliárd EUR, pričom veľká časť tejto sumy je určená na železničné infraštruktúry).