Osobitná správa č. 10/2011 „Je školský mliečny program a program podpory konzumácie ovocia v školách účinný?“





ZHRNUTIE I. Európska únia má v rámci SPP k dispozícii dva porovnateľné nástroje určené deťom: - školský mliečny program, prostredníctvom ktorého od roku 1977 dotuje predaj mliečnych výrobkov v školách za znížené ceny; - program podpory konzumácie ovocia v školách, prostredníctvom ktorého od školského roka 2009/2010 spolufinancuje poskytovanie ovocia a zeleniny v školách. II. Obidva programy vychádzajú z rovnakého základného princípu (poskytovať výrobok v školách) a majú rovnaký dvojitý cieľ: a) prispievať k stabilizácii trhu (cieľ "trh"); b) prispievať k zdravému stravovaniu (cieľ "zdravá výživa"). Komisia konkrétne v prípade školského mliečneho programu, ktorý bol pôvodne koncipovaný ako opatrenie na predaj, postupne prezentovala ako jeho hlavný cieľ výživu. III. Cieľom obidvoch programov je zároveň dosiahnuť účinok na dvoch úrovniach: a) z krátkodobého hľadiska zvýšiť alebo podporiť konzumáciu týchto výrobkov mladými ľuďmi tým, že budú poskytované v školách; b) z dlhodobého hľadiska zohrávať výchovnú úlohu pri vytváraní stravovacích návykov. IV. Dvor audítorov uskutočnil spoločný audit efektívnosti týchto dvoch programov. Vzhľadom na to, že program podpory konzumácie ovocia sa začal len nedávno, audit sa zameral predovšetkým na školský mliečny program a bol doplnený porovnávacou analýzou systému, ktorý sa v súčasnosti zavádza pre ovocie. V. Tieto dva programy dnes do značnej miery vychádzajú z predpokladu, že medzi konzumáciou dotovaných výrobkov a verejným zdravím existuje pozitívna súvislosť. Preskúmanie tejto hypotézy nebolo súčasťou auditu, pretože to nevyplýva z právomocí Dvora audítorov. Dvor audítorov však poznamenáva, že o tejto hypotéze nepanuje názorová zhoda. VI. Dvor audítorov zistil, že po desiatich rokoch od rozhodnutia Rady zachovať školský mliečny program, a to i napriek veľmi negatívnemu hodnoteniu a návrhu na jeho zrušenie zo strany Komisie, sa v programe neuskutočnili hĺbkové zmeny a jeho efektívnosť je naďalej prinajlepšom veľmi obmedzená: a) V súvislosti s očakávaným krátkodobým vplyvom (poskytovanie mlieka v školách) Dvor audítorov konštatuje, že konkrétne výsledky školského mliečneho programu sú veľmi obmedzené: i) Predovšetkým z dôvodu nízkej miery pomoci zostáva program pomerne málo atraktívny, a preto má vo veľkej miere len efekt mŕtvej váhy. Vo väčšine prípadov by dotované výrobky boli buď aj tak zaradené do jedál v jedálňach, alebo by si ich príjemcovia pravdepodobne kúpili aj bez poskytnutia dotácie. ii) Pri audite sa zistilo, že organizácia bezplatnej distribúcie v niektorých členských štátoch prináša uspokojivejší účinok, no táto forma distribúcie v súčasnosti funguje v rámci nákladných národných programov, na ktoré sa z rozpočtu Spoločenstva prispieva len okrajovo. b) V súvislosti s očakávaným dlhodobým účinkom (pedagogický) Dvor audítorov konštatuje, že stanovené vzdelávacie ciele nie sú v súčasnej schéme dostatočne zohľadnené. Hlavne distribúcia vždy neprebieha viditeľným spôsobom a nebol zavedený žiaden iný osobitný pedagogický nástroj. VII. Na druhej strane, Dvor audítorov dospel k záveru, že Komisia identifikovala väčšinu zaznamenaných nedostatkov školského mliečneho programu a aspoň čiastočne ich zohľadnila pri navrhovaní programu podpory konzumácie ovocia v školách. Konkrétne na základe tejto úvahy bol prijatý jednotný distribučný model, ktorý prebieha bezplatne a mimo jedální, a zaviedli sa nástroje na plnenie pedagogických cieľov. Tieto zlepšenia však predstavujú vysoké náklady, pričom časť z nich sa vypláca zo štátneho či miestneho rozpočtu. Hoci je ešte priskoro na definitívne posúdenie skutočnej dlhodobej efektívnosti nového programu, zdá sa, že oveľa účinnejšie prispieva k dosahovaniu svojich krátkodobých a dlhodobých cieľov a z tohto hľadiska ponúka potenciálne možnosti, ako zlepšiť mliečny program. VIII. Dvor audítorov vydáva tieto hlavné odporúčania: a) Vzhľadom na veľmi obmedzenú efektívnosť mliečneho programu podmienkou na jeho zachovanie by mala byť schopnosť hĺbkovej reformy na odstránenie zistených nedostatkov. Pri rozhodovaní by sa predovšetkým mala brať do úvahy nutričná hodnota výrobku s ohľadom na ciele verejného zdravia. V prípade, že sa uskutoční hĺbková reforma, je potrebné zvážiť otázky uvedené v ďalších bodoch. b) Aby mohol mať mliečny program skutočný dosah na množstvo skonzumovaného mlieka v školách, je potrebné výrazne zvýšiť mieru pomoci na kilogram až na úroveň, ktorá by umožnila bezplatnú distribúciu mlieka. Dôsledkom tohto odporúčania by ale nebolo zvyšovanie výdavkov EÚ na tento program, naopak, znamenalo by to sústredenie prostriedkov na užšiu cieľovú populáciu, čo by zároveň mohlo účinne prispieť k riešeniu problému efektu mŕtvej váhy. Na základe stanovených nutričných potrieb by sa následne definovala cieľová populácia. c) Pre mliečny program je potrebné prijať opatrenia na obmedzenie efektu mŕtvej váhy, ktorý sa osobitne týka jedální, a zároveň zabezpečiť optimálnu viditeľnosť programu. d) V súvislosti so vzdelávacími cieľmi by obidva programy mali prijať koherentnejší prístup týkajúci sa úlohy a dôležitosti sprievodných opatrení. Ak sa potvrdí dôležitosť týchto opatrení, malo by sa opätovne zvážiť, či je vhodné, aby boli oprávnené na spolufinancovanie EÚ. e) Vo všeobecnosti je na účely harmonizovaného prístupu k výžive a optimalizovaného riadenia potrebné posilniť koordináciu a súčinnosť medzi týmito dvoma programami. ÚVOD +++++ TIFF +++++ Zdroj: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm DVA POROVNATEĽNÉ NUTRIČNÉ PROGRAMY V ŠKOLÁCH 1. "Jedz, pi a hýb sa": Komisia viedla v rokoch 2009 – 2010 komunikačnú kampaň na podporu zdravej výživy detí v EÚ. Táto kampaň, ktorá bola financovaná z poľnohospodárskeho rozpočtu EÚ, mala za cieľ primäť deti, aby si osvojili lepšie stravovacie návyky. Kampaň "chutní parťáci", ktorá sa začala putovnou výstavou, bola založená najmä na dvoch programoch, ktoré sú uvedené nižšie a ktorých cieľom je poskytovanie potravín v školách: a) školský mliečny program [1], prostredníctvom ktorého sa od roku 1977 dotuje predaj mliečnych výrobkov v školách za znížené ceny; b) program podpory konzumácie ovocia v školách [2] bol zriadený na školský rok 2009/2010. Pomocou neho sa spolufinancujú náklady spojené s distribúciou ovocia a zeleniny v školách. 2. Komisia tak v súčasnosti má (a to od roku 2009) dva porovnateľné nástroje, jeden pre mliečne výrobky a druhý pre ovocie a zeleninu (porovnávacia tabuľka týchto dvoch schém sa nachádza v prílohe I). Oba nástroje majú v popredí svojho záujmu rovnaký cieľ a objem plánovaných výdavkov je porovnateľný (pozri graf 1). 3. Obidva programy majú rovnaký dvojitý cieľ: a) prispievať k stabilizácii trhu (cieľ "trh") [3]; b) prispievať k zdravému stravovaniu (cieľ "zdravá výživa") [4]. Komisia konkrétne v prípade školského mliečneho programu, ktorý bol pôvodne koncipovaný ako opatrenie na predaj, postupne prezentovala ako jeho hlavný cieľ lepšiu výživu (pozri rámček 1). GRAF 1 VÝDAVKY SPOLOČENSTVA [5] NA ŠKOLSKÝ MLIEČNY PROGRAM A NA PROGRAM PODPORY KONZUMÁCIE OVOCIA V ŠKOLÁCH (V MIL. EUR) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Rozpočet EÚ 4. Vychádzajúc z rovnakého základného princípu ich cieľom je dosiahnuť účinok na dvoch úrovniach: a) z krátkodobého hľadiska zvýšiť alebo podporiť konzumáciu týchto výrobkov mladými ľuďmi tým, že budú poskytované v školách; b) z dlhodobého hľadiska zohrávať výchovnú úlohu pri vytváraní stravovacích návykov [6]. +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ Zdroj: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm RÁMČEK 1 NUTRIČNÉ A VZDELÁVACIE CIELE MLIEČNEHO PROGRAMU "Školský mliečny program nie je navrhnutý ako opatrenie na predaj prebytkov mlieka […]. Je to skutočné výchovné opatrenie určené predovšetkým na udržanie a propagovanie konzumácie mlieka a mliečnych výrobkov v školách. Tento program má okrem iného aj nutričný aspekt v tom, že poskytovaním mliečnych výrobkov možno doplniť neúplnú či nevyváženú stravu. Nepopierateľne to má aj druhotný efekt, ktorým je doplnková konzumácia značného množstva mliečnych výrobkov, ktoré by sa inak zaradili k prebytkom mlieka a museli sa predať v rámci ďalších opatrení" (Zdroj: Komisia – 1990) "Školský mliečny program má nutričné a zároveň i výchovné zámery. Prispieva k boju proti obezite a prináša deťom dôležité prvky pre ich rast a zdravie" (Zdroj: Tlačová správa komisárky Fischer Boelovej – 2008) CELKOVÝ PREHĽAD SYSTÉMU RIADENIA DVOCH PROGRAMOV 5. Obidve pomoci sa vyplácajú buď priamo škole, alebo inému žiadateľovi, ktorým môže byť nadriadený vzdelávací orgán (spravidla miestny úrad), dodávateľ alebo aj sprostredkovateľský orgán zriadený konkrétne na tento účel [7]. Po schválení majú títo rozliční žiadatelia operatívnu zodpovednosť za distribúciu (nákupy, uskladnenie, distribúcia a administratíva). MLIEČNE VÝROBKY 6. Pomoc prebieha formou paušálnej dotácie EÚ vo výške 18,15 EUR za 100 kg mlieka [8]bez povinnosti príspevku zo strany členských štátov. 7. Každý podnik sám rozhoduje o svojej účasti a výdavky EÚ sú kumuláciou prijatých oprávnených žiadostí. V nariadení nebol určený žiaden rozpočtový strop. Stanovuje sa v ňom však maximálne množstvo, ktoré možno dotovať a ktoré sa rovná 0,25 litra na deň školskej výučby a na žiaka, ktorý pravidelne navštevuje školu [9]. Žiadatelia tento strop obvykle nedosahujú. GRAF 2 ŠKOLSKÝ MLIEČNY PROGRAM – PRÍSLUŠNÝ PODIEL ROZLIČNÝCH MODELOV V KONTROLOVANÝCH ČLENSKÝCH ŠTÁTOCH +++++ TIFF +++++ Zdroj: Kontrolované členské štáty 8. Program môže mať veľmi rôznorodé formy, no v kontrolovaných členských štátoch sa vyskytli tri hlavné modely (pozri graf 2 a rámček 2): a) dotácia na mliečne výrobky zaradené do jedál v školskej jedálni [10] (najmä Francúzsko, Taliansko a Švédsko); b) predaj mlieka za zníženú cenu mimo jedální (Nemecko, Poľsko (stredné školy) a Spojené kráľovstvo (deti nad 5 rokov)); c) bezplatná distribúcia mlieka mimo jedální [11] (najmä v Poľsku (základné školy) a v Spojenom kráľovstve (deti do päť rokov)). OVOCIE A ZELENINA 9. Pomoc Spoločenstva je vo výške 50 % až 75 % [12]nákladov na distribúciu ovocia a zeleniny vrátane niektorých pridružených nákladov, pričom zvyšok obvykle financujú členské štáty. RÁMČEK 2 TYPICKÉ PRÍKLADY DOTOVANÝCH MLIEČNYCH VÝROBKOV V KONTROLOVANÝCH ČLENSKÝCH ŠTÁTOCH Francúzsko: porcia syra alebo jogurt ako dezert (jedáleň); Taliansko: parmezán v porcii cestovín alebo mozzarella v šaláte (jedáleň); Švédsko: samoobslužný automat na mlieko počas prestávky na jedlo (jedáleň); Spojené kráľovstvo a Poľsko: mlieko v kartónovom obale predávané za zníženú cenu alebo zdarma distribuované deťom niektorých vekových kategórií najmä zo štátneho rozpočtu; Nemecko: mlieko v kartónovom obale s príchuťou predávané za znížené ceny v školských bufetoch. 10. V nariadení je stanovený celkový strop pre výdavky vo výške 90 mil. EUR, ktoré sa prerozdelia medzi členské štáty, ktoré si podajú žiadosť. Vymeranie príspevkov z národného finančného balíka potenciálnym žiadateľom sa ponecháva na úvahu každého členského štátu v rámci jeho národnej stratégie. 11. Podmienkou na poskytnutie pomoci pre ovocie je prijatie sprievodných opatrení v oblasti vzdelávania na zaručenie úspechu programu. Napriek tomu, že tieto opatrenia nie sú oprávnené na financovanie z rozpočtu EÚ, považujú sa za kľúčový prvok tohto programu. 12. Všetko distribuované ovocie kontrolované počas auditu bolo zdarma a distribúcie prebiehali v čase mimo jedál. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP SPOLOČNÝ AUDIT DVOCH PROGRAMOV ZAMERANÝ NA EFEKTÍVNOSŤ… 13. Uskutočnený audit sa týkal predovšetkým efektívnosti školského mliečneho programu a programu podpory konzumácie ovocia v školách. Spustenie nového programu pre ovocie v roku 2009 podľa vzoru prebiehajúceho školského mliečneho programu sa ukázalo ako správny moment na uskutočnenie tejto analýzy. So zreteľom na chronológiu sa audit zameral predovšetkým na školský mliečny program a bol doplnený porovnávacou analýzou systému, ktorý sa v súčasnosti zavádza pre ovocie. 14. Položili sme si tieto audítorské otázky o efektívnosti programov: a) Má účasť dostatočnú podporu (analýza prekážok pre účasť) a je dostatočná na dosahovanie cieľov? b) Majú uskutočnené výdavky priamy dosah na konzumáciu výrobkov príjemcami? (Efekt mŕtvej váhy: skonzumovali by sa výrobky bez poskytnutia pomoci?) c) Sú programy schopné plniť svoju výchovnú úlohu a ovplyvniť budúce stravovacie návyky? GRAF 3 ŠKOLSKÝ MLIEČNY PROGRAM – PLATBY V ROKU 2009 PODĽA ČLENSKÝCH ŠTÁTOV +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európska komisia 15. Tieto dva programy dnes do značnej miery vychádzajú z predpokladu, že medzi konzumáciou dotovaných výrobkov a verejným zdravím existuje pozitívna súvislosť [13]. Preskúmanie tejto hypotézy nebolo súčasťou auditu, pretože to nevyplýva z právomocí Dvora audítorov. Dvor audítorov však konštatuje, že o tejto hypotéze nepanuje názorová zhoda. 16. Audit sa týkal školských rokov 2008/2009 a 2009/2010, ale zahŕňal aj preskúmanie prípravy v súčasnosti platných nariadení upravujúcich tieto dva programy a v prípade mlieka aj analýzu výsledkov najnovších dostupných hodnotení. 17. Audit sa uskutočnil v útvaroch Komisie, ako aj v Nemecku [14], vo Francúzsku, v Taliansku, Poľsku, vo Švédsku a v Spojenom kráľovstve. Týchto šesť členských štátov (posledné dva sa zúčastnili len na mliečnom programe) predstavuje 75 % platieb v rámci školského mliečneho programu v roku 2009 a 63 % plánovaného rozpočtu v prvom roku programu podpory konzumácie ovocia (pozri grafy 3 a 4). GRAF 4 OVOCIE V ŠKOLÁCH – ROZPOČET NA ŠKOLSKÝ ROK 2009/2010 PODĽA ČLENSKÝCH ŠTÁTOV +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európska komisia 18. Audítori preskúmali postupy, ktoré zaviedla Komisia a kontrolované členské štáty a ktoré sa týkali implementácie a monitorovania programov. V priebehu auditu navštívili 31 žiadateľov, ktorí sú príjemcami pomoci pre viac než 40000 školských zariadení a 2 milióny detí. Kontrolu na mieste uskutočnili i v 56 zariadeniach, ktoré sa podieľali na aspoň jednom z dvoch programov a v ktorých bolo zapísaných viac než 16000 detí. … DOPLNENÝ PREVIERKOU SPRÁVNOSTI 19. Súčasťou auditu bola i previerka správnosti zameraná na najdôležitejšie aspekty, ktoré by mohli mať najväčší priamy dosah na príjemcov a na účinnosť politiky. V jednotlivých kontrolovaných členských štátoch boli zistené problémy, a to najmä s výkladom platných pravidiel. Na tieto problémy bola Komisia a príslušné členské štáty upozornené v oznámení, ktoré im bolo zaslané. Zhrnutie týchto údajov sa nachádza v prílohe II, ktorá poskytuje viac informácií. +++++ TIFF +++++ Zdroj: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre PRIPOMIENKY ŠKOLSKÝ MLIEČNY PROGRAM BOL V ROKU 1999 HODNOTENÝ MIMORIADNE KRITICKY, ODVTEDY VŠAK NEDOŠLO K REÁLNEMU RIEŠENIU 20. Školský mliečny program bol v roku 1999 predmetom vonkajšieho hodnotenia na úrovni Spoločenstva [15]. Hodnotenie programu bolo veľmi kritické a vzhľadom na nízku efektívnosť a nedostatočný pomer nákladov a prínosov sa odporúčalo opatrenie zrušiť (pozri rámček 3). 21. Komisia na základe týchto informácií navrhla program zrušiť, no Rada to odmietla. Komisia teda so zreteľom na túto politickú voľbu predniesla svoje návrhy na zníženie financovania programu Spoločenstvom, ktoré boli len čiastočne akceptované (pozri rámček 4). RÁMČEK 3 HODNOTENIE Z ROKU 1999 – ZÁVER A ZÁVEREČNÉ ODPORÚČANIE "[…] Ak hodnotíme len na základe úradných a deklarovaných aktuálnych cieľov (udržanie alebo zvýšenie spotreby mliečnych výrobkov), toto opatrenie malo len okrajový pozitívny účinok a vo vzťahu k výsledkom je príliš nákladné. Komisia by sa preto mala vážne zaoberať myšlienkou stiahnuť toto opatrenie. Hlavným dôsledkom takéhoto konania by bolo prenechanie zodpovednosti členským štátom, aby pokračovali v dodávaní dotovaného mlieka žiakom v akejkoľvek forme. Hoci výsledok sa dá ťažko predpovedať, je pravdepodobné, že takéto opatrenie by nepochybne malo ako jednoznačný účinok zníženie dostupnosti mliečnych výrobkov a ich konzumáciu v školách. Informácie vyplývajúce z tejto správy však naznačujú, že dosah by bol pravdepodobne veľmi obmedzený. […] Hlavné uvedené odporúčania sú zamerané na stiahnutie opatrenia a pridelenie zdrojov na iné efektívnejšie opatrenia, neuviedlo sa však žiadne iné odporúčanie v prospech zlepšenia efektívnosti existujúceho opatrenia. Autori zastávajú názor, že všetky prípadné zmeny by mali smerovať k zmierneniu základných nedostatkov opatrenia, ktoré bránia v realizácii jeho cieľov. Keby aj boli sformulované odporúčania v prospech zlepšenia efektívnosti existujúceho opatrenia, nemali by výrazný dosah na problémy, ktoré prispievajú k veľmi obmedzenej efektívnosti opatrenia". 22. Iné hodnotenie bolo vypracované v roku 2005 v Spojenom kráľovstve [16] a týkalo sa tak pomoci EÚ, ako aj príspevku zo štátneho rozpočtu (pozri bod 8 písm. b). V jeho záveroch sa opatrenie opisuje ako neúčelné a nákladné a upozorňuje sa predovšetkým na neprimerané náklady na jeho riadenie a na nízku pridanú hodnotu. V hodnotení sa vláde Spojeného kráľovstva odporúča zvážiť, či s Európskou komisiou neprerokovať myšlienku školský mliečny program ukončiť. 23. Komisia zároveň od roku 1999 pravidelne prepracúvala svoje pravidlá na vykonávanie tohto programu (zjednodušenie, prispôsobenie zoznamu výrobkov a výšky pomoci podľa kategórie atď.) s cieľom priniesť zlepšenia. Tieto zlepšenia však zostali "okrajové", t. j. nezmenila sa logika programu ani hlavné aspekty. Napriek tomu, že tieto zmeny sa vo všeobecnosti hodnotia ako pozitívne, nepriniesli odpovede na základné kritiky týkajúce sa samotnej koncepcie programu. RÁMČEK 4 NÁVRHY KOMISIE V NADVÄZNOSTI NA HODNOTENIE Z ROKU 1999 "Na základe tohto odporúčania Komisia najprv navrhovala zrušenie režimu pomoci a predstavila svoj predbežný návrh rozpočtu na rok 2000 vychádzajúc z tejto hypotézy […] všetci zúčastnení boli naklonení zachovaniu dotácií EÚ z dôvodu ich priaznivých účinkov na výživu […] Vo svetle tejto diskusie Komisia opäť zvážila svoj počiatočný postoj a v súčasnosti navrhuje spolufinancovanie školského mliečneho programu rovnakým dielom. […] Z dôvodu napätého rozpočtového rámca a slabého pomeru nákladov a prínosov v rámci tohto opatrenia nie je možné ponechať rozpočtový riadok pre distribúciu mlieka v školách na súčasnej úrovni […] Na obhajobu školského mliečneho programu sa veľmi často používajú širšie ciele v oblasti zdravia, výživy, či dokonca zo sociálnej oblasti. Hoci plne uznávam opodstatnenosť tohto argumentu, […] tieto ciele sú príliš ambiciózne pre systém pomoci, ktorý spadá pod spoločnú organizáciu trhu v oblasti mlieka a mliečnych výrobkov. Okrem toho, […] keď členské štáty apelujú na takéto ciele, mali by akceptovať zdieľanie zodpovednosti za výdavky, ktoré sa v rámci tohto systému pomoci zrealizujú" (Zdroj: Oznámenie GR VI kabinetu člena Komisie zodpovedného za poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka – marec 2000) SKROMNÉ VYNAKLADANIE VÝDAVKOV A ABSENCIA NÁSTROJA NA NASMEROVANIE POMOCI NA PRIORITNÉ POTREBY OBMEDZUJÚ OČAKÁVANÝ DOSAH ABSENCIA SYSTÉMOV NA MERANIE DOSTATOČNEJ VÝKONNOSTI 24. Ciele oboch programov vzťahujúce sa tak na "trh", ako aj na "zdravú výživu" sú definované kvalitatívnym a veľmi všeobecným spôsobom (pozri rámček 5). Neboli spresnené kvantitatívne ciele a ešte menej boli v súlade s cieľmi "SMART" [17]. 25. Pri mliečnom programe nie sú k dispozícii presné ciele, pomocou ktorých by sa dala hodnotiť efektívnosť politiky a dostupnými ukazovateľmi (distribuované množstvá podľa kategórie, predbežný počet zúčastnených žiakov) sú ukazovatele činnosti, ktorými sa nemerajú výsledky alebo dosah politiky [18]. Audit okrem iného zdôraznil nespoľahlivosť zozbieraných informácií, predovšetkým pokiaľ ide o predbežný počet zúčastnených žiakov [19]. RÁMČEK 5 VŠEOBECNÝ CHARAKTER CIEĽOV MLIEČNEHO PROGRAMU "Prispieť k nastoleniu rovnováhy na trhu s mliekom a stabilizovať ceny" (odôvodnenie 43 nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007). "Zároveň zohráva úlohu v rámci širších politík […] v oblasti zdravia, výživy alebo sociálnej oblasti" (návrh nariadenia Rady, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1255/1999, odôvodnenie). "Zohrávať vzdelávaciu úlohu podporovaním rozvoja správnych stravovacích a výživových návykov, ktoré vydržia po celý život" (internetová stránka generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka). "Školský program podpory konzumácie mlieka má svoje opodstatnenie z hľadiska výživy, ako aj vzdelávania, prispieva k boju proti obezite" (tlačová správa komisárky Fischer Boelovej z 11. júla 2008). 26. Pre program podpory konzumácie ovocia nebol stanovený žiaden ukazovateľ. V tomto novom programe však predsa len boli zavedené niektoré ustanovenia napomáhajúce monitorovaniu výkonnosti, od počiatočného vypracovania stratégie po povinnosť pravidelných hodnotení v každom členskom štáte. Nateraz je priskoro na posúdenie efektívnosti týchto nástrojov, ktoré sa majú vytvoriť. VEĽMI SKROMNÉ VYNAKLADANIE VÝDAVKOV V POROVNANÍ S CIEĽMI OBIDVOCH PROGRAMOV CIEĽ "TRH" 27. Pri diskusiách pred zavedením programu podpory konzumácie ovocia Európsky parlament navrhol ročný rozpočet vo výške 500 mil. EUR. Na návrh Komisie bol napokon prijatý strop vo výške 90 mil. EUR. Komisia zastávala názor, že projekt by mal najskôr preukázať svoju účinnosť pred tým, ako by sa malo uvažovať o vyššom rozpočte. 28. Obzvlášť pomalý rozbeh programu (pozri prílohu IV) dal napokon za pravdu Komisii a prístupu, ktorý presadzovala. Vzhľadom na toto rozhodnutie a dokonca aj po zohľadnení spolufinancovania zo strany členských štátov [20] rozpočtový strop, ktorý bol stanovený v nariadení, zodpovedá približne 0,3 % hodnoty produkcie ovocia a zeleniny v EÚ. Podobný údaj sa uvádza aj v prípade školského mliečneho programu, ktorý mal podľa dostupných údajov umožniť v školskom roku 2008/2009 distribuovať niečo menej než 0,28 % celkovej produkcie EÚ. 29. V obidvoch prípadoch, dokonca aj za predpokladu, že by sa výdavky vynakladali účinne, tieto sumy zodpovedajú množstvám, ktoré pravdepodobne nebudú mať výrazný priamy vplyv [21] na rovnováhu na trhu. 30. Pokiaľ ide o mliečny program, toto zistenie sa uvádzalo už v hodnotení z roku 1999 [22]. CIEĽ "ZDRAVÁ VÝŽIVA" 31. Prepočítané na počet detí v Európskej únii predstavujú súčasné rozpočtované výdavky na každý z týchto programov sumu od 50 do 80 centov na dieťa za rok. Vzhľadom na tento rozsah je zároveň ťažké predstaviť si, že budú nejako výrazne ovplyvnené stravovacie návyky celej cieľovej populácie. 32. V skutočnosti má z výdavkov prospech menej detí [23] a potenciálny dosah na každého príjemcu je preto vyšší. Na druhej strane celková efektívnosť systémov, pokiaľ ide o ich cieľ zdravej výživy, vo veľkej miere závisí od "výberu" podsúboru príjemcov. ABSENCIA NÁSTROJA NA NASMEROVANIE POMOCI NA PRIORITNÉ NUTRIČNÉ POTREBY 33. Poskytovať mlieko dieťaťu, ktoré ho konzumuje omnoho menej než priemer, alebo než odporúčajú nutričné normy [24], má väčší význam než poskytovať rovnaké množstvo mlieka dieťaťu, ktorého konzumácia mliečnych výrobkov je vyššia než priemer alebo odporúčané normy. Cieľ zdravej výživy v obidvoch programoch teda znamená prioritne zamerať programy na kategórie (regióny, členské štáty, sociálne kategórie atď.), ktorých konzumácia by bola hodnotená ako nedostatočná alebo nižšia než priemer. Prioritnou výzvou nie je ani tak zvýšiť priemernú spotrebu, ako skôr umožniť čo najväčšiemu počtu detí dosiahnuť aspoň minimálnu spotrebu, ktorá sa považuje za potrebnú. 34. Niektoré členské štáty už v prípade mlieka začali uvažovať týmto smerom. V hodnotení uskutočnenom v Spojenom kráľovstve v roku 2005 sa uvádza, že veľká časť cieľovej populácie už dosiahla dostatočnú spotrebu mliečnych výrobkov [25], a zároveň sa v ňom odporúča zamerať sa na niektoré kategórie považované za prioritné. Vo Francúzsku sa zodpovedné orgány rozhodli sústrediť príspevok zo štátneho rozpočtu, ktorý mali k dispozícii, na znevýhodnené oblasti, ktoré boli z hľadiska nutričných potrieb považované za prioritné [26]. Tento typ zamerania by mohol nadobudnúť mnohé ďalšie formy a podaktoré z nich by mohli priniesť dodatočné náklady. 35. Na druhej strane ani v jednej z týchto dvoch schém EÚ sa neplánuje prideľovanie zdrojov na základe analýzy nutričných hodnôt. 36. V prípade ovocia sa členské štáty v súlade s nariadením môžu rozhodnúť prijať takýto postup v rámci svojej národnej stratégie, avšak žiaden členský štát ešte túto možnosť nevyužil [27]. 37. V prípade mlieka neexistuje žiaden systém. Analýza podľa členských štátov dokonca poukazuje na to, že nielenže sa v rámci systému prioritne neprideľujú zdroje tam, kde sa potreby zdajú byť najdôležitejšie, ale aj to, že hlavnými príjemcami programu sú skôr členské štáty, v ktorých je spotreba mliečnych výrobkov najvyššia a potreby sú preto menej dôležité či naliehavé (pozri rámček 6). RÁMČEK 6 POROVNANIE KONZUMÁCIE MLIEČNYCH VÝROBKOV V ROZLIČNÝCH ČLENSKÝCH ŠTÁTOCH A POSKYTOVANIA POMOCI V ROKU 2009 V RÁMCI MLIEČNEHO PROGRAMU Dvoma najväčšími príjemcami pomoci na obyvateľa sú dva členské štáty, ktoré majú aj najvyššiu spotrebu mliečnych výrobkov na obyvateľa; Šesť členských štátov, ktoré majú najvyššiu spotrebu mliečnych výrobkov na obyvateľa, dostáva v priemere 3,5-krát vyššiu pomoc Spoločenstva na obyvateľa ako 10 členských štátov s najnižšou spotrebou; Všetkých šesť členských štátov, ktoré dostáva najvyššiu pomoc na obyvateľa, už má vyššiu spotrebu mliečnych výrobkov, než je priemer; Desať členských štátov s najnižšou spotrebou mliečnych výrobkov na obyvateľa dostáva len 20 % celkovej pomoci. Deväť z nich dostáva pomoc, ktorá je dva až päťkrát nižšia než priemer na obyvateľa, alebo sa na programe vôbec nezúčastňuje. PROBLÉMY S KONCEPCIOU OBMEDZUJÚ KONKRÉTNE REALIZÁCIE MLIEČNEHO PROGRAMU, RIEŠENIA VŠAK EXISTUJÚ MLIEČNY PROGRAM JE POMERNE MÁLO ATRAKTÍVNY 38. Komisia nestanovuje priamo sumu výdavkov pre školský mliečny program. Táto suma je výsledkom súčtu jednotlivých rozhodnutí žiadateľov a potenciálnych príjemcov. Suma 74 mil. EUR, ktorá bola vynaložená v roku 2009, predstavuje menej než 10 % potenciálnych maximálnych výdavkov programu [28]. Miera čerpania pomoci sa tak javí ako veľmi nízka a politika ako pomerne málo atraktívna (pozri rámčeky 7 a 8), ako už bolo konštatované v minulosti [29]. 39. Z auditu vyplynulo, že nedostatočná atraktívnosť bola vo veľkej miere spôsobená spojením nízkej miery pomoci a neúmerne vysokej administratívnej záťaže. PREDAJ MLIEKA ZA ZNÍŽENÉ CENY MIMO JEDÁLNÍ 40. Vzhľadom na súčasnú mieru pomoci sú dotácie EÚ schopné pokryť len malú časť nákladov na distribúciu výrobkov [30]. Keďže chýbajú ďalšie významnejšie zdroje financovania (pozri bod 60 a nasledujúce body), táto schéma EÚ neumožňuje distribuovať výrobky zdarma, ale len ich predaj za znížené ceny. RÁMČEK 7 NÍZKA MIERA ÚČASTI A NEDOSTATOČNÁ ATRAKTÍVNOSŤ SCHÉMY V Nemecku sa uskutočnila jedna štúdia, v ktorej sa uvádza, že spomedzi 56 % zariadení, ktoré svojim žiakom ponúkajú mlieko alebo mliečne výrobky, žiada o pomoc len 21 % z nich. (Zdroj: Ministerstvo poľnohospodárstva Bavorska) 41. Pomoc EÚ predstavuje len štvrtinu priamych nákladov na mlieko v Poľsku a 10 až 15 % v Nemecku a Spojenom kráľovstve. Prostredníctvom nej sa napríklad v Nemecku predáva mlieko v kartónovom obale s príchuťou za cenu 35 centov namiesto 40 centov. Pre potenciálneho kupca je takéto zníženie ceny spravidla príliš malé na podporu kúpy, navyše, analýzy, ktoré sú k dispozícii, poukazujú na nedostatočnú cenovú pružnosť dopytu [31]. 42. V mnohých prípadoch sa samotné zariadenie rozhodne nezúčastniť sa na programe. Zvyčajne je na zavedenie tejto schémy v zariadení potrebná ochota jednotlivcov. Organizovanie predaja za znížené ceny totiž často vyžaduje veľa práce (nákupy, skladovanie, distribúcia, ale i vyzbieranie peňazí od príjemcov), čo môže byť skutočnou prekážkou účasti [32]. 43. V niektorých prípadoch znižuje ochotu príslušných zamestnancov prijať pracovnú záťaž súvisiacu so schémou skutočnosť, že rodiny prejavujú malý záujem o dotované mlieko alebo samotný zodpovedný personál nie je presvedčený o prospechu programu v oblasti zdravia. MLIEČNE VÝROBKY ZARADENÉ DO JEDÁL V ŠKOLSKEJ JEDÁLNI 44. Ak sa dotácia vypláca na výrobky používané pri príprave jedál v jedálni, väčšia časť administratívnych výdavkov zanikne, pretože program sa stáva súčasťou bežného fungovania jedálne. Bez ohľadu na negatívne hodnotenie týkajúce sa efektívnosti dotácií v tejto forme (pozri body 47 až 50) z tohto zistenia vyplýva, že jediným konkrétnym nákladom sú náklady na čas potrebný na vypracovanie žiadosti o grant. Paradoxne táto jediná administratívna záťaž sa ťažko akceptuje a môže sa ešte ukázať ako reštriktívna. 45. Nízka miera prijímanej pomoci viac ako zložitosť postupov spôsobuje, že administratívne formality sú pre väčšinu žiadateľov, a najmä pre tých najmenších (pozri rámček 8) neprimerané. Tento nedostatok sa prejavuje v absolútnej hodnote o to viac, že pomoc sa už neporovnáva s cenami mliečnych výrobkov, ale s celkovým rozpočtom, v ktorom predstavuje len veľmi malú časť (menej než 1 % pri jedálňach a omnoho menej v porovnaní s celkovým rozpočtom nezávislého súkromného zariadenia alebo jasieľ). PRIAMY DOSAH VÝDAVKOV V RÁMCI MLIEČNEHO PROGRAMU JE LIMITOVANÝ VÝRAZNÝM EFEKTOM MŔTVEJ VÁHY [33] 46. Bez ohľadu na formu distribúcie dotáciu na mlieko možno dostať na každý oprávnený výrobok a neexistuje žiaden mechanizmus na obmedzenie platby na množstvá, ktoré by príjemcovia kúpili aj bez pomoci. Pri audite sa zistilo, že efekt mŕtvej váhy sa prejavuje rôzne v závislosti od vybranej formy distribúcie. RÁMČEK 8 NEDOSTATOČNÁ ATRAKTÍVNOSŤ POMOCI PRE JEDÁLNE Vo Francúzsku dostáva 70 % z 11000 žiadateľov v priemere 300 EUR ročne. Spomedzi mnohých opýtaných, s ktorými sme sa pri audite stretli a ktorí uviedli, že nízka úroveň pomoci nie je dostatočná na to, aby ich primäla k zmene zvykov, jeden riaditeľ zariadenia napríklad vyhlásil: "Pozrite, dostanem sotva 200 EUR ročne. Snáď si nemyslíte, že za takú sumu budem strácať čas čítaním nejakého obežníka". Napriek tomu, že všetky jedálne používajú určité mliečne výrobky, na ktoré sú oprávnené získať minimálnu pomoc bez akéhokoľvek ďalšieho úsilia, len podaním žiadosti, vo Francúzsku predkladá žiadosť len 60 % zariadení a v Taliansku je to sotva 15 %. MLIEČNE VÝROBKY ZARADENÉ DO JEDÁL V JEDÁLNI 47. Audit preukázal, že vyplácanie pomoci na výrobky zaradené do jedál v jedálni systematicky vytvára efekt mŕtvej váhy. Konkrétne: a) bežné jedlo veľakrát obsahuje mliečne výrobky (môže to byť dokonca povinné) a v súčasnosti neexistuje žiaden spôsob, ktorým by sa obmedzilo, aby jedálne dostávali pomoc na výrobky, ktoré by boli aj tak použili; b) na preukázanie vplyvu pomoci na množstvo mliečnych výrobkov v jedálnom lístku sa nenašiel žiaden dôkaz; c) takmer všetci zodpovední pracovníci, u ktorých sa uskutočnila kontrola na mieste, explicitne priznali, že neexistuje žiaden dosah pomoci na množstvo mliečnych výrobkov, ktoré sa podáva žiakom (pozri rámček 9). RÁMČEK 9 PRÍKLADY VYHLÁSENÍ VEDÚCICH ŠKOLSKÝCH JEDÁLNÍ O MLIEČNOM PROGRAME "Pomoc EÚ nemá vplyv na skladbu našich jedálnych lístkov. […] To nie je názor, to je fakt" (Taliansko, vedúci spoločnosti na poskytovanie stravovacích služieb zodpovedný za školské jedálne v jednom z najväčších miest krajiny). "Pri zostavovaní jedálnych lístkov som nikdy nepomyslel na mliečny program EÚ" (Švédsko, zástupca spoločnosti na poskytovanie stravovacích služieb, ktorá je príjemcom pomoci pre viaceré školy v meste). "Jedálne lístky nie sú vôbec ovplyvnené pomocou EÚ" (Taliansko, zástupca spoločnosti, ktorá je príjemcom priamej pomoci). Vo Francúzsku zodpovední pracovníci v jasliach, ktoré sú v procese schvaľovania, vyjadrili záujem získať peniaze, na ktoré majú vzhľadom na štandardnú prax nárok, t. j. za výrobky, ktoré už kupovali predtým, než sa dozvedeli o existencii takejto pomoci. U jedného žiadateľa nemal pracovník zodpovedný za zostavovanie jedálneho lístka v jedálni dokonca ani potuchy o tom, že zariadenie už roky túto pomoc prijíma. 48. Jedálne prijímajú pomoc na mliečne výrobky, ktoré by v každom prípade použili, a táto pomoc ich nepodporuje v tom, aby používali viac mliečnych výrobkov, než by tomu bolo bez pomoci. Dokonca vo Švédsku, kde sa situácia zdá byť najpriaznivejšia [34], schéma dotácií (predovšetkým samoobslužné automaty na mlieko v jedálňach) existovala už pred zavedením pomoci EÚ. Vysoká úroveň konzumácie mlieka závisí od dlhoročných kultúrnych zvykov, a preto ju nemožno prisudzovať európskemu programu, ktorý nerobí nič iné, než finančne prispieva na zvyklosti, ktoré neovplyvnil. 49. V súčasnosti je dosah pomoci poskytovanej jedálňam ťažko vypozorovateľný a na základe kontrol na mieste je prinajlepšom mimoriadne slabý z hľadiska množstva mliečnych výrobkov, ktoré príjemcovia skonzumujú. Okrem toho napriek ustanoveniam právnych predpisov veľakrát nemožno overiť potenciálny účinok pomoci na cenu, ktorú zaplatia rodiny (pozri prílohu II). Každopádne by bol tento účinok bezvýznamný. 50. Rovnaké zistenie platí aj pre jasle, o to viac, že čím sú deti mladšie, tým viac mliečnych výrobkov by sa malo zaradiť do bežnej stravy. Ako príklad slúžia jasle vo Francúzsku (deti od 0 do 3 rokov), v ktorých sa mliečne výrobky považujú za povinnú zložku stravy. PREDAJ MLIEKA ZA ZNÍŽENÉ CENY MIMO ŠKOLSKÝCH JEDÁLNÍ 51. So zreteľom na súčasnú nízku mieru pomoci sa pozitívny vplyv ukazuje ako veľmi obmedzený. Malé zníženie predajnej ceny vďaka pomoci EÚ (pozri body 40 a 41) sa v skutočnosti prejaví nielen nízkou účasťou, ale aj tým, že z nej majú osoh predovšetkým príjemcovia, ktorí by sa aj bez tejto pomoci rozhodli rovnako. Vzhľadom na to, že pomoc je príliš nízka na to, aby mohla reálne ovplyvniť nákupné rozhodnutia [35] (pozri aj rámček 10), žiaci, ktorí z nej majú úžitok, sú tí, ktorí by si pravdepodobne mlieko kúpili aj za nedotovanú cenu. 52. Navyše príjemcovia sú zároveň tými príjemcami, ktorí s najväčšou pravdepodobnosťou konzumujú cielené výrobky aj mimo školy. Rovnako ako analýza podľa jednotlivých členských štátov poukazuje na to, že pomoc smeruje skôr tam, kde sú potreby najmenšie (pozri bod 37), aj v prípade predaja za minimálne znížené ceny prináša pomoc úžitok skôr deťom, ktoré pravdepodobne už konzumujú najviac mliečnych produktov. RÁMČEK 10 VÝŇATKY Z HODNOTIACICH SPRÁV POUKAZUJÚCE NA OBMEDZENÝ VPLYV POMOCI NA MNOŽSTVÁ SKONZUMOVANÉ PRÍJEMCAMI Britské hodnotenie z roku 2005: "V našej štúdii týkajúcej sa žiakov sa našlo len málo dôkazov o tom, že mlieko konzumované v škole dopĺňalo mlieko skonzumované inde […] Okrem toho niektoré deti pili veľmi málo mlieka, či už v školách, ktoré sa zúčastnili na školskom mliečnom programe, alebo v školách, ktoré sa na tomto programe nezúčastnili. […] V našej štúdii sa zistili len nedostatočné dôkazy o tom, že účasť škôl na školskom mliečnom programe EÚ mala vplyv na celkovú konzumáciu mlieka u detí. […] V školách, ktoré sa zúčastnili na programe, ako aj v tých, ktoré sa na ňom nezúčastnili, menšia časť detí pila veľmi málo mlieka. Dôkazy, ktoré sú k dispozícii, naznačujú, že obzvlášť zrejmé bolo zvýšenie konzumácie mlieka vyplývajúce z účasti škôl na školskom mliečnom programe u tých detí, ktoré by boli konzumovali veľké množstvo mlieka bez ohľadu na to, či by sa ich škola na programe zúčastnila alebo nezúčastnila. […] Skúsenosti v oblasti poskytovania kvalitnejšej stravy žiakom ukázali, že veľa rodičov, ktorí nemali záujem kupovať tento druh potravín v obchodoch, nemali záujem ich platiť ani v škole. Rovnaký problém sa týka aj mlieka, ktoré školy umožňujú rodičom kupovať v rámci národného príspevku." Hodnotenie z roku 1999: "Existuje veľmi málo dôkazov o dosahu programu na dostupnosť mliečnych výrobkov. […] Zatiaľ čo primárne faktory, ktoré vplývajú na realizáciu, sú mimo dosahu systému, samotný program prispieva veľmi obmedzenou mierou k zvyšovaniu ponuky výrobku." KOMISIA UŽ ZAVIEDLA RIEŠENIA V PRÍPADE OVOCIA A NIEKTORÉ ČLENSKÉ ŠTÁTY V PRÍPADE MLIEKA KOMISIA UŽ PRINIESLA POTENCIÁLNE ODPOVEDE PRI NAVRHOVANÍ PROGRAMU PODPORY KONZUMÁCIE OVOCIA 53. Pri navrhovaní programu podpory konzumácie ovocia Komisia aspoň čiastočne zohľadnila malú atraktívnosť školského mliečneho programu a riziko efektu mŕtvej váhy. ORGANIZOVANIE DISTRIBÚCIE OVOCIA MIMO JEDÁLNÍ 54. Keďže Komisia označila distribúciu dotovaného ovocia v rovnakom čase ako štandardné školské jedlá za riziko pre pridanú hodnotu programu [36], tento spôsob distribúcie bol tak reštriktívny, že bol v praxi vylúčený. V dôsledku toho žiaden členský štát vo svojej stratégii túto možnosť nezvolil a všetky distribúcie ovocia, ktoré sme kontrolovali, boli organizované mimo jedální. VYŠŠIA MIERA POMOCI A VÝBER BEZPLATNÉHO DISTRIBUČNÉHO MODELU 55. Miera spolufinancovania Spoločenstvom pri programe podpory konzumácie ovocia sa pohybuje podľa jednotlivých členských štátov v rozmedzí od 50 % do 75 %, čo je omnoho vyššia miera pomoci než v prípade mlieka. 56. Na tomto základe sa bezplatná distribúcia ujala ako jednotný model pre program podpory konzumácie ovocia (mimochodom v nariadení týkajúcom sa ovocia sa vo francúzskom texte používa výraz "distribúcia" tam, kde nariadenie týkajúce sa mlieka používa výraz "dodávky"). 57. Ovocie sa deťom poskytuje úplne zdarma, čo vytvára takmer systematickú účasť u tých, ktorým sa táto distribúcia ponúka. Skutočnosť, že ovocie je zadarmo, má za následok minimalizovanie relatívnej dôležitosti efektu mŕtvej váhy, pretože sa zväčšuje zoznam príjemcov a zahŕňa i deti, ktoré by si tento výrobok bez dotácie neboli kúpili. Bezplatné poskytovanie ovocia zároveň veľmi zjednodušuje úlohu škôl, pretože nemusia zbierať peniaze od rodín. 58. Vo väčšine členských štátov je poskytovanie ovocia školám takisto zadarmo, pretože spolufinancovanie EÚ je doplnené financovaním zo štátneho rozpočtu a priamo sa vypláca dodávateľovi. Škola teda dostáva dodávky ovocia zdarma a nemusí uskutočniť žiadne výdavky ani zálohy zo svojej pokladne. V Taliansku zaviedli systém verejnej súťaže "vrátane všetkého" (zahŕňajúci fyzickú distribúciu ovocia do tried a organizovanie sprievodných opatrení), čím sa odstránila akákoľvek administratívna záťaž zo škôl. Účasť vzdelávacích zariadení je teraz obmedzená len výškou dostupných rozpočtových prostriedkov. 59. Vo Francúzsku, naopak, nebol stanovený žiaden národný príspevok a účasť škôl závisí od ich schopnosti vyzbierať finančné prostriedky z lokálnych zdrojov. Vzhľadom na to, že túto podmienku bolo možné splniť len v malom počte prípadov, nateraz je počet žiadateľov mimoriadne nízky (pozri prílohu IV). NIEKTORÉ ČLENSKÉ ŠTÁTY UŽ ZAVIEDLI BEZPLATNÝ DISTRIBUČNÝ MODEL MIMO JEDÁLNÍ AJ PRE MLIEKO 60. Vo Francúzsku prijímajú podstatnú časť pomoci EÚ jedálne, avšak tento členský štát sa rozhodol využiť svoj príspevok zo štátneho rozpočtu na bezplatnú distribúciu mimo jedální. Explicitnou motiváciou je zaručenie reálneho účinku príspevku zo štátneho rozpočtu, ktorý sa v prípade dotácií jedálňam hodnotí ako nemožný. 61. V Poľsku a Spojenom kráľovstve je pomoc EÚ prepojená so štátnym rozpočtom, čo umožnilo nahradiť predaj mlieka za zníženú cenu bezplatnou distribúciou mlieka mimo jedální pre ešte väčší počet príjemcov (žiaci základných škôl v Poľsku, deti do 5 rokov v Spojenom kráľovstve). 62. Tento model je omnoho atraktívnejší než predaj za zníženú cenu a je zárukou ešte vyššej účasti (pozri rámček 11). Prostredníctvom neho sa výrazne znižuje problém efektu mŕtvej váhy pri predaji mlieka za znížené ceny, pretože sa týka takmer všetkých detí, ktorým sa poskytovanie mlieka ponúka, a nielen detí, ktoré by si mlieko zakúpili, aj keby naň nebola poskytnutá dotácia. RÁMČEK 11 ÚČINOK BEZPLATNÉHO POSKYTOVANIA Štúdia v Spojenom kráľovstve poukázala na to, že účasť žiakov výrazne poklesne v prípade, že distribúcia prestane byť bezplatná (zdroj: najväčší žiadateľ programu v Spojenom kráľovstve pre základné a stredné školy). Predmetom auditu bolo i jedno zariadenie, ktorého účasť na bezplatnom národnom programe Nursery Milk Scheme (NMS, pre deti do 5 rokov) bola mimoriadne vysoká, no po dovŕšení tohto veku sa ani jedno dieťa na programe viac nezúčastnilo. Ďalej sa zistilo, že zariadenia odmietali platenú distribúciu a obmedzovali svoju účasť len na tie vekové kategórie, pre ktoré bola určená bezplatná distribúcia. V Poľsku sa v školskom roku 2007/2008 po prechode na bezplatnú distribúciu na základných školách viac než zdvojnásobil počet zúčastnených základných škôl a viac než zoštvornásobil počet zúčastnených detí. Štúdia, ktorá sa uskutočnila v Nemecku, poukazuje na to, že aj výrazné rozdiely v predajnej cene (30/35 centov na 15 centov) majú obmedzený vplyv na účasť. Len bezplatná distribúcia je schopná reálne pozmeniť dosiahnutý účinok (pozri graf 5). GRAF 5 VÝVOJ ÚČASTI ŽIAKOV V PRÍSLUŠNÝCH KONTROLOVANÝCH ŠKOLÁCH PODĽA PREDAJNEJ CENY +++++ TIFF +++++ Zdroj: Orgány Severného Porýnia-Vestfálska 63. V Poľsku rovnako ako v Spojenom kráľovstve sa však bezplatná distribúcia zakladá na veľmi vysokých štátnych rozpočtoch (pozri graf 6) a dotácie EÚ predstavujú len veľmi skromnú časť celkových nákladov [37]. So zreteľom na súčasnú mieru pomoci EÚ nemožno dnes bezplatnú distribúciu považovať za priame uskutočnenie európskeho programu [38]. Situácia v týchto dvoch členských štátoch však znázorňuje, koľko rozpočtových prostriedkov je potrebných na zavedenie bezplatného distribučného modelu. GRAF 6 ÚSILIE ŠTÁTNYCH ROZPOČTOV DVOCH HLAVNÝCH ČLENSKÝCH ŠTÁTOV ORGANIZUJÚCICH BEZPLATNÚ DISTRIBÚCIU MLIEKA (V MIL. EUR; ŠKOLSKÝ ROK 2008/2009) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Rozpočtové údaje členských štátov PRI AUDITE SA ZISTILI ĎALŠIE OSVEDČENÉ POSTUPY, KTORÉ POMÔŽU POSILNIŤ ÚČASŤ NA PROGRAME A JEHO EFEKTÍVNOSŤ 64. Pri audite boli zaznamenané aj niektoré lokálne faktory či rozhodnutia, ktoré umožnili znížiť administratívne náklady a mali za cieľ posilniť účasť na programe a jeho efektívnosť. Predovšetkým: a) využívanie všetkých existujúcich možností v právnych predpisoch na zjednodušenie vypracúvania a kontroly žiadosti o pomoc (najmä možnosť používať niektoré paušálne koeficienty pri výpočtoch); b) sústredenie sa na žiadateľov s kritickou veľkosťou (administratívna záťaž je proporcionálne prijateľnejšia, dokonca umožňuje dosiahnuť značné úspory z rozsahu); c) zapojenie partnerov zo súkromného sektora, ktorí môžu zabezpečiť všetky administratívne a logistické úlohy alebo len časť z nich [39] a zároveň mať priamy záujem o zlepšenie účasti. PEDAGOGICKÉ CIELE JE POTREBNÉ POTVRDIŤ 65. Okrem okamžitého účinku zrealizovaných distribúcií majú obidva programy rovnaký pedagogický cieľ, ktorým je dlhodobý vplyv na stravovacie návyky. Tento cieľ je však v obidvoch programoch zohľadnený dosť odlišnými spôsobmi a je nutné ho ešte potvrdiť. PEDAGOGICKÉ CIELE NIE SÚ PRI MLIEKU VEĽMI DOBRE ZOHĽADNENÉ A DLHODOBÝ ÚČINOK JE MÁLO PRAVDEPODOBNÝ PEDAGOGICKÝ ÚČINOK DOTOVANEJ DISTRIBÚCIE ZÁVISÍ OD VIDITEĽNOSTI, KTORÁ NIEKEDY NEEXISTUJE 66. Samotná existencia schémy dotovaných distribúcií môže v zásade prispieť k vydaniu odkazu o hodnote príslušného výrobku. Aby sa tak stalo, distribúcia musí byť viditeľná. 67. Túto podmienku bolo možné potvrdiť v prípade väčšiny kontrolovaných distribúcií mlieka mimo jedálne. Splnilo ju i Švédsko využívaním mliečnych automatov v jedálňach. V niektorých ďalších prípadoch však ani dotácia ani distribuovaný výrobok neboli dostatočne viditeľné. 68. Mlieko predávané v školských bufetoch (Nemecko) nie je špeciálne propagované a dopláca na prítomnosť iných výrobkov (sóda, zemiakové lupienky, sladkosti), s ktorými sa predáva. Nemá teda takú viditeľnosť, akú má špecifická distribúcia. 69. Koncept distribúcie mizne a pedagogický rozmer klesá aj v prípade, že sa dotácia týka mliečnych výrobkov zaradených do jedál v jedálni. Komisia explicitne tento nedostatok identifikovala a z tohto dôvodu sa snažila obmedziť používanie pomoci pre jedálne [40]. Toto obmedzenie sa napriek svojim kladom ukazuje ako nedostatočné na zabezpečenie účinnej pedagogickej hodnoty pomoci. Jedálny lístok s "cestovinami na masle" (parmezánová omáčka) dotovaný z mliečneho programu. +++++ TIFF +++++ Zdroj: Talianska jedáleň 70. Na jednej strane výrobok sa nepropaguje ako taký a podľa definície je menej propagovaný ako pri špecifickej distribúcii [41]. Na druhej strane príjemcovia sa väčšinou nedozvedia, že existuje takýto program [42], ani to, že výrobok má nejakú osobitnú dôležitosť. Vo Francúzsku a v Taliansku dokonca ani niektorí riaditelia kontrolovaných zariadení nevedeli, že ich jedáleň je príjemcom dotácie. CHÝBAJÚCE SPRIEVODNÉ PEDAGOGICKÉ OPATRENIA 71. Aj za predpokladu, že je splnená podmienka viditeľnosti, samotný mechanizmus distribúcie nie je považovaný za dostatočný na uspokojivé dosiahnutie pedagogického cieľa. 72. Už v hodnotení z roku 1999 sa hovorilo o vzdelávacom nedostatku programu, ktorý vlastne len ponúkal cenové zľavy a neobsahoval žiadne propagačné ani pedagogické opatrenie [43]. Na tento bod nadviazalo i britské hodnotenie z roku 2005 [44]. Mnohí, ktorých sme pri audite stretli, podporili túto analýzu, pričom zdôraznili, že hlavným dôvodom, prečo sa od obdobia dospievania konzumuje menej mlieka (minimálne ako nápoj), je problém imidžu, ktorý sa pri koncipovaní programu nezohľadňuje. 73. Napriek týmto zisteniam sa v nariadení (ES) č. 657/2008 hovorí len o sprístupnení výrobkov a nestanovuje sa ani nepodporuje využívanie sprievodných opatrení. v tejto súvislosti žiaden členský štát nenastolil povinnosť tohto druhu a žiadne kontrolované zariadenie nezaviedlo ani nemalo prospech z konkrétneho sprievodného opatrenia. 74. Mimo rámec školského mliečneho programu samozrejme existujú propagačné akcie. Okrem už spomínanej kampane "chutní parťáci" [45] Komisia spolufinancuje v rámci nariadenia Rady (ES) č. 3/2008 [46] propagačné opatrenia, z ktorých sa niektoré týkajú mliečnych výrobkov a sú zamerané na deti [47]. V rozličných členských štátoch sa zistili ďalšie príklady nepochybne pozitívnych opatrení. Keďže však nie sú stanovené ani podporené prostredníctvom nariadenia (ES) č. 657/2008, opatrenia tohto druhu zostávajú výrazne nezávislé od školského mliečneho programu a ich vznik nemožno pripisovať jeho vplyvu. CHÝBA NÁZNAK DLHODOBÉHO VPLYVU NA STRAVOVACIE NÁVYKY 75. Keďže chýbajú špecifické nástroje, ani po niekoľkých dekádach realizácie programu nie sú k dispozícii žiadne dôkazy o dlhodobom účinku mliečneho programu na stravovacie návyky príjemcov. Ako sa už uviedlo v britskom hodnotení z roku 2005, "nie je zrejmé, že mliečny program umožňuje vštiepiť do pamäte trvalé návyky konzumácie mlieka". 76. Naopak, v členských štátoch, ktoré majú k dispozícii údaje, sme zistili, že za nezmenených okolností účasť na programe s vekom výrazne klesá. Program na základných školách nemá zo strednodobého hľadiska dostatočný vplyv na zabezpečenie uspokojivej účasti v priebehu ďalších rokov. Je dosť pravdepodobné, že program, ktorý si nezíska svojich príjemcov ani zo strednodobého hľadiska, nebude schopný získať výrazný dlhodobý vplyv na návyky. +++++ TIFF +++++ Zdroj: www.drinkitup.europa.eu PEDAGOGICKÉ CIELE SÚ PRI OVOCÍ LEPŠIE ZOHĽADNENÉ 77. Hoci je ešte veľmi skoro na posúdenie dlhodobej efektívnosti týchto ustanovení, program podpory konzumácie ovocia je lepšie zosúladený s pedagogickým cieľom a so zvoleným prístupom. 78. V prvom rade, všetky prípady distribúcie ovocia, ktoré sme pri audite kontrolovali, mali o to väčší potenciálny pedagogický vplyv, že ťažili z veľkej viditeľnosti. Táto viditeľnosť bola čiastočne spôsobená entuziazmom z nového programu, ako aj skutočnosťou, že distribúcie boli špecifické a organizované mimo jedální (pozri bod 54). 79. Po druhé, na rozdiel od mliečneho programu program podpory konzumácie ovocia v školách zahŕňa od svojho začiatku požadovaný pedagogický rozmer vďaka zavedeniu konkrétneho nástroja. v nariadení Komisie sa uvádza, že "programy podpory konzumácie ovocia v školách si vyžadujú sprievodné opatrenia, aby boli účinné" [48], a napriek tomu, že nariadenie neobsahuje ustanovenia o ich financovaní, zavedenie takýchto opatrení predstavuje podmienku na vyplatenie pomoci. RÁMČEK 12 PRÍKLADY SPRIEVODNÝCH OPATRENÍ KONTROLOVANÝCH POČAS AUDITU Putovná výstava o ovocí a zelenine určená žiakom Interaktívny informačný panel vo vstupnej hale zariadenia Diskusie s lekármi a odborníkmi na výživu určené rodičom Záhradka na pestovanie zeleniny v školskom areáli Pomocný pedagogický materiál pre vyučujúcich 80. V rovnakom zmysle sú podporované snahy o súčinnosť propagačných akcií stanovených v nariadení (ES) č. 3/2008 vďaka možnosti dodatočného spolufinancovania [49], ktoré v prípade mlieka neexistuje. 81. Z auditu vyplynulo, že vzhľadom na náklady súvisiace s možným zavedením sprievodných opatrení sú dôsledkom absencie osobitného financovania a ťažkostí s presným určením dostatočného sprievodného opatrenia opatrenia s rôznym stupňom ambícií (pozri rámček 13). Je preto potrebné zatiaľ počkať, či sa pedagogické opatrenia, ktoré sa práve zavádzajú, ukážu v budúcnosti ako účinné. RÁMČEK 13 RÔZNORODOSŤ UŽ ZAVEDENÝCH SPRIEVODNÝCH OPATRENÍ V ČASE AUDITU V Taliansku bol hneď v prvom roku zavedený ambiciózny systém, v rámci ktorého sú sprievodné opatrenia na regionálnej úrovni v kompetencii organizácií výrobcov zodpovedných za distribúciu. V Nemecku a vo Francúzsku organizovali kontrolované zariadenia sprievodné vzdelávacie aktivity súvisiace s ovocím a zeleninou a s výživou vo všeobecnosti. Avšak vzhľadom na to, že nebol zavedený systém kontroly, takéto aktivity boli v tom čase predovšetkým výsledkom snahy jednotlivcov či miestnych organizácií. V Poľsku sa ešte neuskutočnila ani nebola naplánovaná žiadna sprievodná pedagogická aktivita v kontrolovaných zariadeniach (v súlade s prechodnými ustanoveniami nariadenia sú tieto opatrenia v prvom roku nepovinné, no vnútroštátne orgány sa samy zaviazali k tomu, aby sa tieto opatrenia k danému dátumu začali). ZÁVERY A ODPORÚČANIA 82. Rada v nadväznosti na externé hodnotenie s mimoriadne prísnymi závermi prijala v roku 1999 v rozpore s počiatočným návrhom Komisie rozhodnutie školský mliečny program zachovať (pozri body 20 až 23). Dvor audítorov dospel k záveru, že po desiatich rokoch od tohto rozhodnutia i napriek niektorým zlepšeniam sa neuskutočnilo žiadne zásadné riešenie nedostatkov, ktoré sa vtedy zistili. 83. Mliečny program je v súčasnosti stále veľmi málo efektívny: a) V súvislosti s očakávaným krátkodobým vplyvom (poskytovanie mlieka v školách) Dvor audítorov konštatuje, že konkrétne výsledky mliečneho programu sú veľmi obmedzené: i) Predovšetkým z dôvodu nízkej miery dotácií zostáva program pomerne málo atraktívny, a preto má vo veľkej miere len efekt mŕtvej váhy. Vo väčšine prípadov by dotované výrobky boli buď aj tak zaradené do jedál v jedálňach, alebo by si ich príjemcovia pravdepodobne kúpili aj bez poskytnutia dotácie (pozri body 38 až 52). ii) Pri audite sa zistilo, že organizácia bezplatnej distribúcie v niektorých členských štátoch prináša uspokojivejší účinok, no táto forma distribúcie v súčasnosti funguje v rámci nákladných národných programov, na ktoré sa z rozpočtu Spoločenstva prispieva len okrajovo (pozri body 60 až 63). b) V súvislosti s očakávaným dlhodobým účinkom (pedagogický) Dvor audítorov konštatuje, že stanovené vzdelávacie ciele nie sú v súčasnej schéme dostatočne zohľadnené. Hlavne distribúcia vždy neprebieha viditeľným spôsobom a nebol zavedený žiaden iný osobitný pedagogický nástroj (pozri body 66 až 75). 84. Na druhej strane, Dvor audítorov dospel k záveru, že Komisia identifikovala väčšinu zaznamenaných nedostatkov školského mliečneho programu a aspoň čiastočne ich zohľadnila pri navrhovaní programu podpory konzumácie ovocia v školách. Konkrétne na základe tejto úvahy bol prijatý jednotný distribučný model, ktorý prebieha bezplatne a mimo jedální (pozri body 53 až 59), a zaviedli sa nástroje na plnenie pedagogických cieľov (pozri body 77 až 81). Tieto zlepšenia však predstavujú vysoké náklady, pričom časť z nich sa vypláca zo štátneho či miestneho rozpočtu. Hoci je ešte priskoro na definitívne posúdenie skutočnej dlhodobej efektívnosti nového programu, zdá sa, že oveľa účinnejšie prispieva k dosahovaniu svojich krátkodobých a dlhodobých cieľov a z tohto hľadiska ponúka potenciálne náznaky, ako zlepšiť mliečny program. 85. Dvor audítorov však konštatuje, že súčasná miera čerpania v rámci oboch schém bude mať len obmedzený dosah, najmä preto, že ani jeden z programov nemá k dispozícii mechanizmus na zameranie pomoci na prioritné potreby (pozri body 27 až 37). V prípade programu podpory konzumácie ovocia v školách bol navrhnutý výdavkový strop vo výške 500 mil. EUR, no napokon sa prijal strop vo výške 90 mil. EUR, keďže podľa Komisie by mal tento program najskôr preukázať svoju účinnosť. Je preto ešte priskoro na opätovné hodnotenie tohto hľadiska vzhľadom na to, že program je len v počiatočnej fáze (pozri prílohu IV). 86. V tejto súvislosti Dvor audítorov vydáva tieto odporúčania: a) Vzhľadom na veľmi obmedzenú efektívnosť mliečneho programu podmienkou na jeho zachovanie by mala byť schopnosť hĺbkovej reformy na odstránenie zistených nedostatkov. Pri rozhodovaní by sa predovšetkým mala brať do úvahy nutričná hodnota výrobku s ohľadom na ciele verejného zdravia. V prípade, že sa uskutoční hĺbková reforma, je potrebné zvážiť otázky uvedené v ďalších bodoch. b) Aby mohol mať mliečny program skutočný dosah na množstvo skonzumovaného mlieka v školách, je potrebné výrazne zvýšiť mieru pomoci na kilogram na úroveň, ktorá by umožnila bezplatnú distribúciu mlieka [50]. Dôsledkom tohto odporúčania by ale nebolo zvyšovanie výdavkov EÚ na tento program, naopak, znamenalo by to sústredenie prostriedkov na užšiu cieľovú populáciu, čo by zároveň mohlo účinne prispieť k riešeniu problému efektu mŕtvej váhy. Na základe stanovených nutričných potrieb by sa následne definovala cieľová populácia. c) Pre mliečny program je potrebné prijať opatrenia na obmedzenie efektu mŕtvej váhy, ktorý sa osobitne týka jedální, a zároveň zabezpečiť optimálnu viditeľnosť programu. d) V súvislosti so vzdelávacími cieľmi by obidva programy mali prijať koherentnejší prístup týkajúci sa úlohy a dôležitosti sprievodných opatrení. Ak sa potvrdí dôležitosť týchto opatrení, malo by sa opätovne zvážiť, či je vhodné, aby boli oprávnené na spolufinancovanie EÚ. d) V snahe zaručiť celkový jednotný prístup k výžive a optimalizované riadenie by sa mala posilniť koordinácia medzi týmito dvoma programami. 87. Dvor audítorov okrem toho prijal i tieto odporúčania: a) Vzhľadom na to, že ani jeden program nedisponuje vyhovujúcim systémom merania výkonnosti (pozri body 24 až 26), je potrebné zlepšiť systém monitorovania výkonnosti, aby lepšie zodpovedal ustanoveniam nariadenia o rozpočtových pravidlách. b) Je potrebné pokračovať v snahe o zjednodušenie a podporovať osvedčené postupy na uľahčenie realizácie programov. c) V snahe zjednodušiť a venovať osobitnú pozornosť nákladovej efektívnosti kontrol je potrebné čo najrýchlejšie vyriešiť jednotlivé otázky súvisiace so správnosťou výdavkov (pozri prílohu II). Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Olavi ALA-NISSILÄ, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 13. júla 2011. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Nariadenie Komisie (ES) č. 657/2008 z 10. júla 2008, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o pomoc Spoločenstva pri poskytovaní mlieka a určitých mliečnych výrobkov žiakom vo vzdelávacích inštitúciách (Ú. v. EÚ L 183, 11.7.2008, s. 17). [2] Nariadenie Rady (ES) č. 13/2009 (Ú. v. EÚ L 5, 9.1.2009, s. 1) a nariadenie Komisie (ES) č. 288/2009 zo 7. apríla, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o pomoc Spoločenstva pri poskytovaní ovocia a zeleniny, spracovaného ovocia a zeleniny a výrobkov z banánov deťom vo vzdelávacích zariadeniach v rámci programu podpory konzumácie ovocia v školách (Ú. v. EÚ L 94, 8.4.2009, s. 38). [3] Nariadenie Rady (ES) č. 1234/2007 z 22. októbra 2007 o vytvorení spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov a o osobitných ustanoveniach pre určité poľnohospodárske výrobky (nariadenie o jednotnej spoločnej organizácii trhov), (Ú.v. EÚ L 299, 16.11.2007, s. 1), odôvodnenie 43: "S cieľom prispieť k nastoleniu rovnováhy na trhu s mliekom a stabilizovať trhové ceny mlieka a mliečnych výrobkov". Nariadenie (ES) č. 13/2009, odôvodnenie 2: "program podpory konzumácie ovocia v školách by tak splnil ciele SPP, aj pokiaľ ide o podporu príjmov v poľnohospodárstve, stabilizáciu trhov a dostupnosť súčasných aj budúcich zásob". [4] Nariadenie (ES) č. 657/2008, odôvodnenie 2: "V súvislosti s bojom proti obezite a s cieľom poskytovať deťom zdravé mliečne výrobky". Nariadenie (ES) č. 13/2009, odôvodnenie 4: "Jasný prínos programu podpory konzumácie ovocia v školách pre zdravie". [5] Za roky 2008, 2009 a 2010 ide o uskutočnené výdavky, za rok 2011 o výdavky plánované v návrhu všeobecného rozpočtu na rok 2011. V súvislosti s programom podpory konzumácie ovocia pozri prílohu IV, v ktorej sa nachádzajú aktualizované odhady. [6] Nariadenie (ES) č. 657/2008, odôvodnenie 4: "vzdelávací účel programu". Nariadenie (ES) č. 13/2009, odôvodnenie 2: "trvalo zvyšovať pomer ovocia a zeleniny v strave detí v štádiu, keď sa vytvárajú ich stravovacie návyky. […] priviesť mladých konzumentov k obľube ovocia a zeleniny a tak zvýšiť budúcu konzumáciu". [7] Keďže niektoré členské štáty sa rozhodli zúžiť okruh oprávnených žiadateľov, programy sú spravované rôznym spôsobom. Napríklad vo Francúzsku bolo poskytnuté povolenie prijímať mlieko viac než 11000 školám alebo miestnym úradom oproti štyridsiatim dodávateľom v Španielsku a v prípade ovocia len štyrom organizáciám výrobcov v Taliansku. [8] Sadzba stanovená v nariadení (ES) č. 657/2008. V prípade iných oprávnených mliečnych výrobkov, než je mlieko (syr, jogurt atď.), sa v nariadení stanovuje sadzba upravená podľa kategórie a prevod množstva v ekvivalente kg mlieka. [9] Článok 5 nariadenia (ES) č. 657/2008. [10] V prípade mliečnych výrobkov "pomoc sa môže vzťahovať na mliečne výrobky, ktoré sa používajú na prípravu jedál v priestoroch vzdelávacej inštitúcie v prípade, že nedochádza k tepelnej úprave" (článok 5 ods. 4 nariadenia (ES) č. 657/2008). [11] Pomoc EÚ sa vzťahuje len na malú časť výdavkov, preto je bezplatná distribúcia financovaná najmä zo štátnych rozpočtov. Pozri body 61 a 63. [12] Odlišné percentuálne vyjadrenie podľa jednotlivých členských štátov vzhľadom na vyššiu sadzbu stanovenú pre regióny spadajúce pod cieľ konvergencie a najodľahlejšie regióny. [13] Pozri bod 3 písm. b) a rámček 1. [14] Severné Porýnie - Vestfálsko a Bavorsko. [15] "Hodnotenie opatrenia na distribúciu mlieka v školách" (Evaluation of the School Milk Measure), ukončené vo februári 1999 spoločnosťou CEAS Consultants (Wye) Ltd – Európskym strediskom pre poľnohospodárske štúdie a Inštitútom riadenia mliekarenských podnikov na Technische Universität München. K dispozícii na internetovej stránke Komisie: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/ [16] "Hodnotenie národného príspevku na školský mliečny program EÚ v Anglicku" ("Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England") pre ministerstvo životného prostredia, výživy a vidieka (Defra) vypracované spoločnosťou London Economics v spolupráci s Dr. Susan Newovou. Pozri ukážky a odkaz na prílohu III. [17] V článku 27 ods. 3 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1) sa uvádza, že "pre všetky typy činností, na ktoré sa vzťahuje rozpočet, sa stanovujú špecifické, merateľné, dosiahnuteľné, súvisiace a časovo ohraničené ciele (v angličtine "SMART")". [18] Už v apríli 1996 Komisia v internom oznámení uviedla: "kľúčovým prvkom analýzy efektívnosti je dosah opatrenia na imidž mlieka a úroveň jeho konzumácie. Útvary GR VI nemôžu analyzovať tieto prvky a hodnotiť postoje spotrebiteľov". [19] Napríklad vo Francúzsku predstavujú účastníci viac než jednu tretinu. Avšak 7,3 milióna sčítaných detí vo Francúzsku boli žiaci zapísaní v zariadeniach zúčastňujúcich sa na programe, pričom v skutočnosti sa môžu zúčastniť len tí, ktorí sa stravujú v jedálni. Počet príjemcov bol teda v prípade tohto členského štátu nadhodnotený o približne 3 milióny. [20] So zreteľom na priemerné spolufinancovanie EÚ vo výške 58 % súčasný rozpočtový strop 90 mil. EUR zodpovedá celkovým výdavkom (Komisia a členské štáty) vo výške 155 mil. EUR. [21] Obidva programy majú ambíciu dosahovať dlhodobý účinok, ktorý by bol väčší než priamy dosah distribuovaného množstva, prostredníctvom vzdelávacieho účinku a vplyvu na stravovacie návyky. Toto hľadisko je rozobrané v bode 66 a v nasledujúcich bodoch. [22] "Objem mlieka a mliečnych výrobkov dodávaných v rámci tejto schémy je mimoriadne nízky v porovnaní s veľkosťou európskeho trhu (0,3 % celkového množstva mlieka dodávaného mliekarenským podnikom v EÚ v školskom roku 1996/1997). Znižuje sa aj jeho relatívna dôležitosť... […] Dosah schémy bol prinajlepšom veľmi slabý vzhľadom na kontext celkového trhu a prvotný cieľ schémy. […] Systém navrhnutý ako "opatrenie s cieľom rozšíriť trh s mliečnymi výrobkami" a "opatrenie na predaj prebytkov" nevykazoval dobrý pomer nákladov a prínosov." [23] Komisia pri mlieku odhaduje (odhad sa pri audite ukázal ako málo spoľahlivý) 21 miliónov príjemcov, čo je približne 20 % celkovej cieľovej populácie. V prípade ovocia sa kontrolované členské štáty rozhodli sústrediť program počas prvého roka na základné školy. [24] Napriek tomu, že nedošlo k dohode na konkrétnom údaji, v mnohých krajinách sa používa koncept odporúčaného množstva. [25] "Žiaci, ktorí sa nezúčastnili na školskom mliečnom programe (School Milk Subsidy Scheme – SMSS), konzumovali v priemere dostatočné množstvo mlieka na pokrytie svojho odporúčaného denného príjmu vápnika. Toto zistenie je v súlade s najnovším celonárodným prieskumom o stravovaní, v ktorom sa uvádza, že priemerná spotreba vápnika pre vekovú skupinu 4 – 10 rokov je primeraná." [26] Pritom pomoc EÚ vo Francúzsku sa v podstate prideľuje tým jedálňam, ktoré sú proporcionálne menej navštevované znevýhodnenými sociálnymi skupinami. Pomoc EÚ je teda podľa štatistík menej zameraná na cieľ, ktorý vnútroštátne orgány považujú za prioritu. [27] Je potrebné spresniť, že hoci podľa nariadenia vzťahujúceho sa na ovocie je miera spolufinancovania pre regióny spadajúce pod cieľ konvergencie a najodľahlejšie regióny vyššia, toto rozhodnutie sa nezakladalo na analýze nutričných potrieb, a na druhej strane rozpočtové prostriedky EÚ sú naďalej prerozdeľované podľa jediného kritéria, ktorým je počet detí od 6 do 10 rokov. [28] Vzhľadom na to, že v nariadení nie je stanovený strop pre výdavky, úroveň potenciálnych maximálnych výdavkov (približne 900 mil. EUR) bola vypočítaná na základe celkovej účasti školopovinných detí vo všetkých vzdelávacích zariadeniach na 25 cl na jeden pracovný deň (denný strop na dieťa stanovený nariadením). [29] Hodnotenie z roku 1999: "Miera realizácie systému na celom území EÚ v školskom roku 1996/1997 predstavovala len 12 % maximálneho objemu nárokov na pomoc a 19 % v roku 1992/1993. Svedčí to o pomerne nízkej miere efektívnosti a účinnosti dosahu na cieľovú populáciu […]". [30] O to viac, že poslaním programu je nielen dotovať výrobok, ale aj celú službu, čo zahŕňa aj osobitné náklady na balenie (kartónové obaly) alebo logistiku (napríklad: v Spojenom kráľovstve každé ráno fyzická dodávka čerstvého mlieka). [31] Úryvok z hodnotenia z roku 1999 týkajúci sa slabého dosahu cenového faktora: "Zdá sa, že cena nie je pre spotrebiteľov, vrátane žiakov, zásadným faktorom na konzumáciu mlieka a mliečnych výrobkov. […] Z toho vyplýva, že hlavný mechanizmus na zavedenie opatrenia na distribúciu mlieka v školách (dotované ceny) sa zameriava na také hľadisko, ktoré má menší vplyv na stanovenie úrovne konzumácie mlieka a mliečnych výrobkov. Znamená to, že čistý vplyv opatrenia na spotrebu je pravdepodobne veľmi malý". [32] Úryvky z hodnotení z roku 1999 a 2005 týkajúce sa administratívnej záťaže v súvislosti s platenými distribúciami: "Zároveň konštatujeme, že program SMSS EÚ je neúčinný. V Anglicku predstavuje program a národný príspevok spolu ročné výdavky vo výške približne 7,2 mil. libier šterlingov. Vznikli administratívne výdavky, ktoré sa v prípade škôl odhadujú na 5 miliónov libier šterlingov a viac než 831000 libier šterlingov v prípade miestnych orgánov zodpovedných za vzdelávanie a pôdohospodárskej platobnej agentúry. […] Odporúčame, aby sa v rámci týchto programov distribuovalo mlieko zdarma a nepredávalo sa za zníženú cenu, keďže je dozaista lacnejšie spravovať programy, pri ktorých vyučujúci nemusia kontrolovať platby rodičov"."Niektorí zastávajú názor, že administratívne a finančné požiadavky schémy boli prekážkou jej realizácie na úrovni škôl. Je to zapríčinené najmä časovými podmienkami potrebnými na zavedenie a spravovanie školského mliečneho programu". [33] Efekt mŕtvej váhy nastane vtedy, keď opatrenie pomoci prináša úžitok príjemcovi, ktorý by sa rozhodol rovnako aj v prípade, že by mu nebola poskytnutá pomoc. V tomto prípade zistený výsledok nemožno pripísať na vrub politiky a pomoc vyplatená príjemcovi nevyprodukovala žiaden účinok. Časť výdavkov produkujúca efekt mŕtvej váhy je sama osebe neefektívna, pretože neprispieva k dosahovaniu stanovených cieľov. Efekt mrtvej váhy sa zo svojej podstaty veľmi zložito meria, pretože to znamená posudzovať hypotetickú situáciu, keď by kontrolovaná verejná pomoc neexistovala. [34] Pomoc prijíma viac než 90 % škôl, pričom sumy predstavujú približne 120 cl na jeden deň a jedno dieťa zapísané v zariadení. [35] Neefektívnosť sa zvýraznila po tom, čo sa v nadväznosti na hodnotenie z roku 1999 znížili miery dotácií. Ešte viac sa tým znížila kapacita programu klásť dôraz na rozhodnutie žiadateľov a potenciálnych príjemcov. [36] "Aby sa zabezpečila pridaná hodnota programu […] členské štáty by mali vo svojej stratégii vysvetliť, ako zabezpečia pridanú hodnotu svojho programu, najmä tam, kde sa v rovnakom čase konzumujú jedlá v rámci štandardného školského stravovania a výrobky financované v rámci programu podpory konzumácie ovocia v školách." (odôvodnenie 2 nariadenia (ES) č. 288/2009). [37] Je to aj prípad bezplatných distribučných modelov vo Francúzsku. Tieto sú však svojím rozsahom omnoho menšie, a preto príslušný štátny rozpočet predstavuje omnoho skromnejšiu absolútnu hodnotu. [38] V Spojenom kráľovstve britské ministerstvo zdravotníctva do roku 2008 financovalo bezplatné distribúcie (NMS) v plnej miere. Až v roku 2008 sa britské orgány rozhodli využiť preplácanie časti nákladov na túto národnú politiku v rámci pomoci EÚ. [39] Využívaním outsourcingovej spoločnosti sa nezrušia administratívne náklady, ale sa externalizujú. V takomto prípade britské orgány akceptujú, že externá spoločnosť vyfakturuje maržu, ktorá je dvakrát vyššia než suma pomoci EÚ. Takáto externalizácia však i) veľmi pravdepodobne prináša značné administratívne úspory z rozsahu, ii) odbremení tých, ktorí o tom rozhodujú, od práce, ktorá by ich bola inak primäla k odmietnutiu účasti ich zariadenia na schéme. [40] Nariadenie (ES) č. 657/2008, odôvodnenie 4: "toto nie je účinný spôsob, ako dosiahnuť vzdelávací účel programu. Používanie v rámci prípravy jedál by sa preto malo zodpovedajúcim spôsobom obmedziť." V článku 5 odseku 4 rovnakého nariadenia sa zakazuje tepelná úprava, aby mliečny výrobok ostal viditeľný a dieťa ho rozpoznalo. [41] V hodnotení z roku 1999 sa na túto tému píše, že "keď sa mlieko konzumuje ako doplnkový výrobok, efektívnosť systému dotácií sa ešte viac znižuje". [42] V nariadeniach Komisie týkajúcich sa mlieka a ovocia sa teraz požaduje, aby bol pri vstupe do zariadenia, ktoré sa zúčastňuje na programe, vyvesený plagát. Bez ohľadu na pozitívny prínos tohto ustanovenia zostáva jeho účinok obmedzený. [43] "Opatrenie malo pravdepodobne zanedbateľný vplyv na zlepšenie znalostí o nutričnej kvalite mliečnych výrobkov. Nie je to ani veľmi prekvapujúce vzhľadom na to, že opatrenie na distribúciu mlieka v školách neobsahuje žiadne ustanovenie o financovaní propagačných aktivít a je hlavne opatrením na dotovanie cien." [44] "Program SMSS by mohol poskytnúť užitočné informácie rodičom i deťom. Každý deň posielať nákladné autá s dodávkami do škôl a žiadať vyučujúcich, aby kontrolovali platby rodičov, sa však zdá byť nákladnou metódou na získavanie informácií". [45] Pozri internetovú stránku: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm, na ktorej sa nachádza odkaz na stránky venované mliečnemu programu "Drink it up" (Dopi to!): http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/ [46] Nariadenie Rady (ES) č. 3/2008 zo 17. decembra 2007 o informačných a propagačných akciách na podporu poľnohospodárskych výrobkov na vnútornom trhu a v tretích krajinách (Ú. v. EÚ 3, 5.1. 2008, s. 1) (rozpočtový riadok 05 02 10 01). [47] Stretli sme sa s niekoľkými zriedkavými prípadmi explicitných odkazov na školský mliečny program. Tieto výnimky sú napriek všetkému pokrokom, pretože v hodnotení z roku 1999 sa zistila úplná absencia súčinnosti: "Hlavné výsledky štúdie poukazujú na to, že takmer žiadna kampaň na propagáciu mliečnych výrobkov v EÚ neodkazuje na školský mliečny program". [48] Odôvodnenie 5 nariadenia (ES) č. 288/2009. [49] "Pokiaľ ide o propagáciu čerstvého ovocia a zeleniny, osobitná pozornosť sa venuje propagačným akciám, ktoré sú venované deťom v školských zariadeniach." (článok 5 ods. 1 nariadenia (ES) č. 3/2008), "Percento uvedené v prvom pododseku je 60 % pre propagačné akcie pre ovocie a zeleninu osobitne určené deťom v školských zariadeniach Spoločenstva." (článok 13 ods. 2 nariadenia (ES) č. 3/2008). [50] Mohlo by to znamenať spolufinancovanie členskými štátmi, či dokonca odvetvím. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I POROVNANIE ŠKOLSKÉHO MLIEČNEHO PROGRAMU A PROGRAMU PODPORY KONZUMÁCIE OVOCIA V ŠKOLÁCH | Mlieko v školách | Ovocie v školách | Oprávnené výrobky | Mlieko a mliečne výrobky uvedené v nariadení (mlieko, mlieko s príchuťou, jogurt, syr atď.). | Ovocie a zelenina (vrátane spracovaného ovocia a zeleniny s výnimkou tých, ktoré obsahujú cukor, tuky, soľ alebo pridané sladidlá). | Ciele | Trh | Prispieť k stabilite trhu / všeobecných cieľov SPP. | Zdravá výživa | Krátkodobé hľadisko: zahrnúť do detskej stravy zdravé výrobky. Dlhodobé hľadisko: vzdelávací účinok, propagovať správne stravovacie návyky do budúcna. | Princíp programu | Finančná dotácia s cieľom umožniť predaj za znížené ceny (mlieko) alebo distribúciu (ovocia) v školách. | Cieľový príjemca | Žiaci pravidelne navštevujúci vzdelávacie zariadenie. | Príjemcovia pomoci | Vzdelávacie zariadenie, dodávateľ, orgán poverený vzdelávaním alebo sprostredkovateľský orgán zriadený na tento účel. Žiadateľov musia vopred schváliť príslušné vnútroštátne orgány. | Propagácia | Plagát pri hlavnom vchode do zariadenia. | Výška pomoci/ Oprávnené výdavky | Fixná sadzba podľa kategórie produktu (referencia: 18,15 EUR/100 kg mlieka). | Spolufinancovanie (50 % až 75 %) nákladov na distribúciu výrobkov (+ niektoré pridružené náklady). | Finančný príspevok príjemcov | Výška pomoci EÚ umožňuje len predaj za zníženú cenu. Zistené príklady bezplatnej distribúcie spočívajú na dodatočnom financovaní. | V nariadení sa navrhuje bezplatná distribúcia, no explicitne sa nevyžaduje. Nezistili sme žiaden prípad platenej distribúcie, hoci v niektorých prípadoch rodičia nepriamo financujú časť nákladov. | Spôsob sprístupňovania výrobkov | Predaj za zníženú cenu v triedach alebo v školskom bufete. Bezplatná distribúcia v triedach. Mliečne výrobky zaradené do jedál v jedálni. | Bezplatná distribúcia mimo času podávania jedál (distribúcia v autorizovaných jedálňach, len ak je členský štát schopný preukázať pridanú hodnotu tejto metódy. V praxi nebol zistený ani jeden prípad). | Rozpočtový strop | Rozpočtový strop nie je určený. V článku 5 nariadenia (ES) č. 657/2008 sa však stanovuje maximálne množstvo, ktoré možno dotovať a ktoré sa rovná 0,25 litra na deň školskej výučby a na žiaka, ktorý pravidelne navštevuje školu. Žiadatelia tento strop obvykle nedosahujú. | 90 mil. EUR | Podmienka účasti zariadenia | Nie | Národná stratégia prezentovaná členským štátom. | Sprievodné opatrenia | Nie | Povinné a opísané ako "kľúčové". Organizácia a financovanie ale nie sú zahrnuté v programe. | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II ZHRNUTIE PRIPOMIENOK PREDLOŽENÝCH KOMISII V SÚVISLOSTI SO SPRÁVNOSŤOU VÝDAVKOV MLIEKO V ŠKOLÁCH PROBLÉMY S VÝKLADOM NARIADENIA 1. Oprávnenosť jasieľ: v dôsledku odlišností v preklade a vo výklade nariadenia v rozličných jazykoch sa vo Francúzsku jasle považujú za oprávnené až od roku 2008 [1]. Naďalej sú vylúčené zo schémy v Taliansku a Poľsku, ale v Nemecku, vo Švédsku a v Spojenom kráľovstve sú oprávnené [2]. V niektorých jazykových verziách sa explicitne stanovuje oprávnenosť jasieľ, avšak existuje tu určitý rozpor s tým, že vo zvyšnom texte sa príjemcovia definujú ako "žiaci" navštevujúci "vzdelávacie zariadenia". V kontrolovaných krajinách jasle spravidla nezodpovedajú týmto kritériám. 2. Schválenie miestnych orgánov ako vzdelávacích orgánov: v nariadení (ES) č. 657/2008 sa definujú štyri kategórie oprávnených žiadateľov. Spomedzi nich sú v mnohých členských štátoch nepopierateľným pilierom tejto schémy miestne orgány schválené v rámci kategórie b). Vo francúzskom a v talianskom znení predchádzajúceho nariadenia sa uvádzala omnoho širšia definícia ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d'aide", "l'amministrazione responsabile"), avšak v nariadení (ES) č. 657/2008 sa používa štandardizovaný výraz "une instance chargée de l’enseignement" (orgán školstva). Táto harmonizovaná definícia je v súčasnosti problémom, keďže nie je možné zistiť, či miestne orgány možno vo všetkých členských štátoch právne považovať za "orgán školstva". 3. Premietnutie výšky pomoci v jedálňach: v nariadení sa stanovuje, že členský štát zabezpečí, "aby sa výška pomoci náležite premietla v cene zaplatenej príjemcom" [3]. Ukázalo sa ako nevyhnuté zaviesť takéto ustanovenie, aby sa zabezpečilo, že koneční príjemcovia skutočne dostanú pomoc. V prípade jedální a jasieľ, kde príjemcovia platia jednorazovú paušálnu cenu, sa však táto požiadavka v skutočnosti nejako konkrétne nekontroluje a v mnohých prípadoch je nekontrolovateľná. 4. Organizácia kontrol na mieste členskými štátmi: v súčasnosti prebieha medzi Komisiou a jedným členským štátom právne konanie v súvislosti s výkladom požiadaviek právnych predpisov v oblasti kontrol na mieste (najmä výrazy predbežná kontrola a následná kontrola). Pri audite sa totiž zistilo, že jednotlivé členské štáty toto ustanovenie vykladajú rozdielne. Na účely štandardného prístupu je potrebné zabezpečiť spoločnú dohodu pre všetky zúčastnené strany. Vzhľadom na to, že obidve nariadenia sú si v tomto ohľade značne podobné, rovnaká otázka sa týka i ovocia. PRÍKLADY KONKRÉTNYCH PROBLÉMOV, KTORÉ SA VYSKYTLI V KONTROLOVANÝCH ČLENSKÝCH ŠTÁTOCH 5. V nasledujúcich bodoch sú uvedené príklady problémov zistených v rozličných členských štátoch: a) Pri audite sa preukázala existencia nedostatkov v systéme kontroly v jednom členskom štáte. Pri niektorých kontrolách nebolo možné získať žiadnu dokumentáciu, v iných prípadoch zas nebolo možné na základe práce kontrolóra podrobne skontrolovať deklarované množstvá a v jednom prípade neboli deklarované množstvá odôvodnené. b) V ďalšom členskom štáte je potrebné potvrdiť právny základ schválenia hlavného žiadateľa, pretože žiadateľ priamo nespĺňa formálne podmienky stanovené v nariadení. c) Zariadenia a miestne orgány v treťom členskom štáte často vypracúvali žiadosti na základe štatistík o kúpe, ktoré kontrolóri spravidla neoverovali. Množstvá, ktoré skonzumovali neoprávnení príjemcovia, boli niekedy odpočítané subjektívnym spôsobom a boli ťažko kontrolovateľné. d) V poslednom kontrolovanom členskom štáte sa sedem z deviatich kontrolovaných zariadení neunúvalo vyvesiť informačný plagát v súlade s požiadavkami uvedenými v nariadení. PRACOVNÁ ZÁŤAŽ V DÔSLEDKU EXISTUJÚCICH KONTROL 6. Vo väčšine prípadov predstavuje tento zavedený systém veľkú pracovnú záťaž tak pre administratívu, ako aj pre žiadateľov, v porovnaní s často veľmi nízkymi sumami, ktoré je možné získať (pozri najmä body 42 až 45 a rámček 8). 7. Odhalené problémy je preto potrebné riešiť so zreteľom na nákladovú efektívnosť kontrol a požiadavky právnych predpisov. OVOCIE V ŠKOLÁCH 8. V prípade ovocia boli prvé platby členských štátov realizované až začiatkom roka 2010, je teda ešte skoro zhodnotiť efektívnosť monitorovacieho a kontrolného systému. Zistilo sa však zopár konkrétnych problémov súvisiacich s výkladom nariadenia. Sú opísané v bodoch 9 až 11. 9. Financovanie sprievodných opatrení, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou zmluvy o dodávke ovocia: v jednom členskom štáte bolo na program vypísané výberové konanie, ktorého súčasťou boli sprievodné opatrenia. Podľa článku 5 nariadenia (ES) č. 288/2009 sprievodné opatrenia nie sú oprávnené na financovanie Spoločenstvom, avšak audit preukázal, že tvorili významnú časť hodnoty výberového konania. 10. Ťažkosti s definovaním kvantitatívnej a kvalitatívnej podmienky dostatočnosti sprievodných opatrení v súlade s požiadavkami nariadenia: ani jeden z troch kontrolovaných členských štátov tento bod ešte nespresnil, ani nedefinoval rámec príslušného systému kontroly a sankcií. 11. Pojem spolufinancovania "nákladov": v nariadení sa stanovuje spolufinancovanie nákladov na výrobky dodávané školským zariadeniam. Táto definícia sa uplatňuje priamo vtedy, keď sa pomoc vypláca nákupcovi (škola alebo miestny úrad; tento model sa používa vo Francúzsku). Naopak, keď sa pomoc vypláca dodávateľovi (Nemecko, Taliansko a Poľsko), pojem náklady uvedený v nariadení (ES) č. 288/2009 sa neuplatňuje priamo, pretože pomoc sa môže vypočítať len podľa predajnej ceny, ktorá musí zahŕňať maržu. [1] Vo francúzskom znení nariadenia predtým používaný výraz "écoles maternelles" (materské školy) (článok 2 ods. 1 písm. a) nariadenia Komisie (ES) č. 2707/2000 (Ú. v. ES L 311 z 12.12.2000, s. 37) bol nahradený výrazom "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (škôlky/iné predškolské zariadenia) (článok 2 nariadenia (ES) č. 657/2008). [2] V ostatných príslušných jazykových zneniach sa používaný výraz v rámci jednotlivých nariadení nezmenil – "nursery" (angličtina), "scuole materne" (taliančina), "przedszkola" (poľština), "Kindergarten" (nemčina), "förskolor" (švédčina). Rozdiely v prijatí používaného slova však viedli k rozdielnemu uplatňovaniu/výkladu. [3] Článok 14 ods. 1 nariadenia (ES) č. 657/2008. -------------------------------------------------- PRÍLOHA III ZHRNUTIE EXTERNÉHO HODNOTENIA Z ROKU 2005 V SPOJENOM KRÁĽOVSTVE "HODNOTENIE NÁRODNÉHO PRÍSPEVKU NA ŠKOLSKÝ MLIEČNY PROGRAM EÚ V ANGLICKU"("EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND") 1. V roku 2005 uskutočnilo Spojené kráľovstvo hodnotenie národného príspevku na školský mliečny program EÚ v Anglicku. Rozsah tohto hodnotenia bol obmedzený na predaj mlieka za zníženú cenu a nezahŕňal vnútroštátny program bezplatnej distribúcie pre deti do päť rokov (pozri body 8 a 61). 2. Závery tejto štúdie boli veľmi kritické smerom k opatreniu, ktoré bolo považované za neefektívne a neúčinné. Hodnotenie odhalilo najmä slabú pridanú hodnotu a vysoké administratívne náklady na program, ako aj skutočnosť, že dotované mlieko stojí žiakov viac než mlieko kúpené v obchodoch. 3. Záverom správy bolo, že prínos národného príspevku je s ohľadom na vynaložené prostriedky nízky a vláde sa odporúčalo prestať s vyplácaním: "1) Vzhľadom na to, že národný príspevok vytvára zvýšené administratívne náklady a že toto opatrenie zjavne vykazuje slabé prínosy pre zdravie, vláda Spojeného kráľovstva by mala uvažovať na jeho zrušením. […]. 2) So zreteľom na náklady a prínosy školského mliečneho programu EÚ a na nedostatočné zdôvodnenie programu, ktorého cieľom je poskytovanie dotovaného mlieka v školách, vláda Spojeného kráľovstva by mala uvažovať o tom, že s Európskou komisiou prediskutuje myšlienku ukončiť školský mliečny program EÚ. […] V prípade zrušenia národného príspevku a možno i školského mliečneho programu by sa vláda mohla zaujímať o ďalšie opatrenia určené na podporu konzumácie mlieka mladými ľuďmi. Zastávame názor, že mliečne programy vo veľkom meradle nepredstavujú dobré využívanie verejných financií, no opodstatnenie existuje pri užšie zameraných programoch. Odporúčame, aby sa v rámci týchto programov poskytovalo mlieko zdarma a nepredávalo sa za znížené ceny, keďže je bezpochyby lacnejšie spravovať programy, pri ktorých vyučujúci nemusia kontrolovať platby rodičov". 4. Úplné znenie správy "Hodnotenie národného príspevku na školský mliečny program EÚ v Anglicku, pre ministerstvo životného prostredia, výživy a vidieka" ("Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England, For the Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra)"), vypracovanej spoločnosťou London Economics v spolupráci s Dr. Susan Newovou sa nachádza na stránke: http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf -------------------------------------------------- PRÍLOHA IV POMALÝ ZAČIATOK PROGRAMU PODPORY KONZUMÁCIE OVOCIA ZAČIATOK BOL OMNOHO POMALŠÍ, NEŽ SA OČAKÁVALO, ... 1. Oproti pôvodne plánovanej sume vo výške 90 mil. EUR v prvom školskom roku [1]sú skutočné výdavky v školskom roku 2009/2010 odhadované len na 33 mil. EUR. Spomedzi hlavných zúčastnených členských štátov len Taliansko bolo schopné zrealizovať program, ktorý oznámilo vo svojej stratégii (pozri graf). Porovnanie medzi pridelenými rozpočtovými prostriedkami a uskutočnenými výdavkami v školskom roku 2009/2010 (v mil. EUR) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európska komisia 2. Pri pohľade na prvú bilanciu sa zdá, že Komisia na jednej strane preukázala svoje realistické myslenie a odporučila znížiť rozpočet navrhovaný Parlamentom [2], a na druhej strane sa jej hypotézy týkajúce sa spustenia programu ukázali ako príliš optimistické. 3. V kontrolovaných krajinách: a) oneskorenia v Poľsku vznikli v dôsledku administratívnych oneskorení a pôvodných vnútroštátnych vykonávacích pravidiel, na základe ktorých nebolo možné nájsť dostatok dodávateľov ochotných dodávať ovocie. b) V Nemecku spôsobili oneskorenie programu diskusie medzi federálnym parlamentom a spolkovými krajinami na tému spolufinancovania. c) Ťažkosti so zabezpečením spolufinancovania takisto vysvetľujú veľmi pomalý začiatok programu vo Francúzsku. Vzhľadom na neexistujúce národné spolufinancovanie účasť každého zariadenia je podmienená miestnym financovaním (vo všeobecnosti miestnym úradom). Zatiaľ sa ukazuje, že miestny príspevok sa zavádza ťažko. … NO ZDÁ SA, ŽE ZÁUJEM O PROGRAM ZATIAĽ PRETRVÁVA 4. V Spojenom kráľovstve je hlavným dôvodom neúčasti existencia už zavedeného a omnoho ambicióznejšieho národného programu bezplatnej distribúcie (44 miliónov libier ročne pre Anglicko). 5. Veľké oneskorenia, ktoré boli zistené takmer vo všetkých krajinách, sa na jednej strane vysvetľujú nevyváženosťou medzi politickou podporou a nadšením, ktoré viedli k veľmi rýchlemu spusteniu programu, a na druhej strane reálnou schopnosťou rozličných zúčastnených strán zorganizovať spustenie programu a dodržať stanovený časový rozvrh. Podľa časového rozvrhu prijatého Komisiou členské štáty poznali svoje definitívne pridelené rozpočtové prostriedky na školský rok 2009 – 2010 až v júli 2009, pričom pri prebiehajúcej schéme sa rozhodnutie Komisie prijme najneskôr do 31. marca pred začiatkom školského roka. 6. Napriek tomu, že týmito oneskoreniami sa odkladá očakávaný dosah systému, neznamená to, že o program nie je záujem. V tých krajinách, ktoré program spustili, sa prejavujú prvé pozitívne ohlasy a 14 zúčastnených členských štátov zvýšilo svoje rozpočtové odhady na školský rok 2010/2011 [3]. 7. Je pravdepodobné, že účasť bude rýchlo obmedzená len dostupnosťou rozpočtových prostriedkov, a to buď z EÚ, alebo z vnútroštátnych zdrojov. [1] Rozpočet na rok 2010 sa zakladal na predpoklade vyčerpania celej sumy, ktorá bola k dispozícii (z toho dve tretiny v rozpočtovom roku 2010). [2] Európsky parlament pôvodne navrhol rozpočet vo výške 500 mil. EUR. Na návrh Komisie, podľa ktorej by projekt najprv mal preukázať svoje účinky v menšom rozsahu, bol prijatý strop vo výške 90 mil. EUR. [3] Vzhľadom na to, že členské štáty neboli schopné posúdiť svoje potreby v prvom roku, nie je ešte možné posúdiť, či sa nové žiadosti dodatočne ukážu ako reálnejšie. --------------------------------------------------