SK Úradný vestník Európskej únie C 299/49

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Revízia usmernení EÚ pre letectvo a letiská z roku 1994 a 2005“ (doplňujúce stanovisko)

2012/C 299/10

Spravodajca: Jacek KRAWCZYK

Pomocný spravodajca: Nico WENNMACHER

Európsky hospodársky a sociálny výbor sa 14. júla 2011 rozhodol vypracovať podľa článku 29 ods. 2 rokovacieho poriadku doplňujúce stanovisko na tému

„Revízia usmernení EÚ pre letectvo a letiská z roku 1994 a 2005“.

Poradná komisia pre priemyselné zmeny poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 11. júna 2012.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 482. plenárnom zasadnutí 11. a 12. júla 2012 (schôdza z 11. júla) prijal 143 hlasmi za, pričom 2 členovia hlasovali proti a 1 sa hlasovania zdržal, nasledujúce stanovisko:

1. Závery

1.1 Európska komisia plánuje revíziu usmernení z roku 1994 týkajúcich sa uplatňovania článkov 92 a 93 Zmluvy o ES na štátnu pomoc v sektore letectva, ako aj usmernení EÚ z roku 2005 týkajúcich sa financovania letísk a štátnej pomoci na začatie činnosti pre letecké spoločnosti s odletom z regionálnych letísk (ďalej len „usmernenia pre letectvo“).

1.2 Od roku 2005 sa členské štáty vyhýbali tomu, aby Komisii oznamovali mnohé prípady, keď letiská alebo miestne komunity poskytli dotácie.

1.3 EHSV súhlasí s názorom hlavných zainteresovaných strán, že revízia súčasných usmernení pre letectvo je absolútne nevyhnutná a v záujme vytvorenia náležitých rovnakých podmienok ju treba vykonať bezodkladne. Rozvoj regionálnych letísk je dôležitý pre hospodársky rast a územnú súdržnosť a vyžaduje si jasné pravidlá upravujúce štátnu pomoc.

1.4 EHSV zastáva názor, že je potrebné vypracovať štúdiu, ktorá by ukázala aktuálny stav v oblasti štátnej pomoci a podobných praktík, pokiaľ ide o implementáciu usmernení pre letectvo. Štúdia by (popri analýze súčasných praktík v tejto oblasti) mala priniesť tiež informácie o výške a type poskytnutej pomoci, jej vplyve na reálny hospodársky rozvoj a jej kvantitatívnom a kvalitatívnom vplyve na zamestnanosť.

1.5 Vo svojich odporúčaniach k revidovaným usmerneniam pre letectvo, ktoré sú vyjadrené v 5. kapitole tohto stanoviska, EHSV:

— považuje za potrebné, aby existoval štandardizovaný právny rámec EÚ pre celý sektor letectva, ktorý by bránil nekontrolovaným praktikám poskytovania dotácií a zabezpečil rovnaké podmienky pre všetkých účastníkov trhu aj na miestnej úrovni,

— súhlasí so všeobecnou zásadou, že súkromné investície nemožno považovať za štátnu pomoc. Zároveň však verejný prevádzkovateľ môže konať v pozícii súkromného investora, ak sú takéto investície opodstatnené z komerčného hľadiska,

— odporúča, aby štátna pomoc na investície do infraštruktúry letísk a pomoc na začatie činnosti pre letecké spoločnosti bola možná len v presne vymedzených prípadoch a bola obmedzená z hľadiska jej trvania a intenzity,

— súhlasí s tým, že je potrebné, aby sa zverejňovali úplné informácie o pomoci dostupnej pre letiská a prepravcov a podmienkach jej vyplatenia,

— požaduje ďalšie podnecovanie sociálneho dialógu a zamedzenie sociálnemu dumpingu v sektore,

— zdôrazňuje dôležitosť riadnej implementácie usmernení. Mimoriadny význam má ich presadzovanie,

— požaduje dlhodobú politiku, pokiaľ ide o rozvoj regionálnych letísk. Usmernenia pre letectvo možno úspešne presadzovať len vtedy, ak sa dohodnú jednoznačné politické priority rozvoja regionálnych letísk.

2. Úvod

2.1 V uplynulých dvoch desaťročiach zaznamenala európska letecká doprava mnoho zmien, najmä v dôsledku liberalizácie trhu a následného objavenia sa nízkonákladových prepravných spoločností. Jednotný trh leteckej dopravy sprístupnil leteckú dopravu väčšiemu počtu európskych občanov tým, že vznikli nové letecké spoločnosti či nové regionálne letiská a klesli ceny, čo zároveň malo aj nezanedbateľný vplyv na zamestnanosť a pracovné vzťahy v tomto sektore.

2.2 Komisia v roku 1994 prijala v kontexte liberalizácie trhu leteckých služieb prvé usmernenia EÚ pre letectvo, ktoré obsahovali ustanovenia umožňujúce posúdiť sociálnu a reštrukturalizačnú pomoc poskytovanú leteckým spoločnostiam s cieľom zabezpečiť rovnaké podmienky všetkým leteckým prepravcom. V roku 2005 boli doplnené o usmernenia týkajúce sa financovania letísk z verejných zdrojov a štátnej pomoci na začatie činnosti pre letecké spoločnosti s odletom z regionálnych letísk.

2.3 Európska komisia plánuje revíziu usmernení z roku 1994 týkajúcich sa uplatňovania článkov 92 a 93 Zmluvy o ES na štátnu pomoc v sektore letectva, ako aj usmernení EÚ z roku 2005 týkajúcich sa financovania letísk a štátnej pomoci na začatie činnosti pre letecké spoločnosti s odletom z regionálnych letísk.

2.4 Mnohí európski „sieťoví“ prepravcovia (väčšina z nich je členom Asociácie európskych leteckých spoločností – AEA) uvádzajú, že boli v uplynulých rokoch konfrontovaní s novým typom hospodárskej súťaže zo strany prepravcov, ktorí získavali značné príjmy od miestnych komunít a letísk. Prepravcovia z asociácie AEA zastávajú názor, že tieto dotácie sú protiprávne a očividne ide o prípady štátnej pomoci, ktorej dôsledkom je vážne narušenie hospodárskej súťaže na európskom trhu leteckej dopravy.

2.5 Podľa Európskej asociácie nízkonákladových leteckých spoločností (ELFAA) viedla čoraz väčšia konsolidácia medzi sieťovými prepravcami s dôrazom na obsluhu ich leteckých uzlov k tomu, že regióny a ich letiská mali menej alternatív pri svojom úsilí vytvoriť viac priamych vzájomných spojení. Pre regionálne letiská na európskom trhu predstavujú nízkonákladoví prepravcovia v mnohých prípadoch jedinú perspektívu rastu. Nedávne rozšírenie EÚ otvorilo nové trhové príležitosti a mnohé z týchto trhov sa vo veľkej miere opierajú o podnikateľský model založený na nízkych cenách s cieľom rozvíjať a udržať si dopravné toky. Podľa asociácie ELFAA majú tieto spojenia spoločenskú a hospodársku hodnotu v kontexte európskej súdržnosti a regionálneho rozvoja.

2.6 Od roku 2005 sa členské štáty vyhýbali tomu, aby Komisii oznámili mnohé prípady, keď letiská alebo miestne komunity poskytli dotácie. Usmernenia pre letectvo z roku 2005 neviedli k vytvoreniu národných schém, ktoré by presne definovali podmienky, za ktorých možno poskytnúť podporu, a čo je možno ešte horšie, v tých málo prípadoch, ktoré oznámené boli a viedli k začatiu formálneho postupu zo strany Komisie, sa rozhodnutia prijímali prinajlepšom pomaly, pričom mnohé prípady zostali nevyriešené. Prispelo to k vzniku istej beztrestnosti a laxnému prístupu.

2.7 Koncepcia letiska ako hybnej páky hospodárskeho rozvoja regiónu bola podporená čoraz častejším priamym (finančným) stiahnutím sa štátu, čím sa povinnosť kontrolovať, spravovať a financovať tieto dôležité infraštruktúry preniesla na regióny a iné miestne orgány. Regionálne orgány považujú letisko čoraz viac za jeden z hlavných nástrojov rozvoja miestneho hospodárstva.

2.8 Komisia doteraz dostala v tomto sektore veľké množstvo sťažností od bývalých národných leteckých prepravcov na nízkonákladové letecké spoločnosti a naopak. Od roku je počet oznámení adresovaných Komisii skôr nízky v porovnaní so značným rastom regionálnych letísk v EÚ.

2.9 Medzi hlavné závery verejnej konzultácie, ktorú uskutočnila Komisia, patrí:

— potreba zjednodušiť usmernenia a zvýšiť ich transparentnosť,

— podpora intenzívnejšieho presadzovania pravidiel štátnej pomoci vo vzťahu k leteckým spoločnostiam a letiskám,

— nová kategória pravidiel s cieľom vyhnúť sa narušeniu hospodárskej súťaže medzi letiskami v tej istej spádovej oblasti,

— väčšia jednoznačnosť a predvídateľnosť pravidiel o investičnej pomoci (jasné definície finančných parametrov).

2.10 EHSV teda súhlasí s názorom hlavných zainteresovaných strán, že revízia súčasných usmernení pre letectvo je absolútne nevyhnutná a v záujme vytvorenia náležitých rovnakých podmienok ju treba vykonať bezodkladne. Rozvoj regionálnych letísk je dôležitý pre hospodársky rast a územnú súdržnosť a vyžaduje si jasné pravidlá upravujúce štátnu pomoc.

2.11 EHSV zastáva názor, že je potrebné vypracovať štúdiu, ktorá by ukázala aktuálny stav v oblasti štátnej pomoci a podobných praktík, pokiaľ ide o implementáciu usmernení pre letectvo. Štúdia by mala priniesť podrobné informácie o výške a type poskytnutej pomoci, jej pôsobení na reálny hospodársky rozvoj/účinnosť a o jej kvantitatívnom a kvalitatívnom vplyve na zamestnanosť, a to predovšetkým s cieľom posúdiť, do akej miery súčasná prax narúša či nenarúša rovnaké podmienky tak medzi letiskami, ako aj medzi leteckými spoločnosťami.

2.12 Súčasná hospodárska kríza vo svete a najmä rastúci rozpočtový tlak v EÚ a členských štátoch môžu spochybniť existujúcu politiku štátnej pomoci pre rozvoj regionálnych letísk. Je nevyhnutné lepšie chápať, do akej miery je súčasný hospodársky model fungovania regionálneho letiska udržateľný z dlhodobého hľadiska. Ako ukazuje prebiehajúca diskusia o viacročnom finančnom rámci (VFR) na roky 2014 – 2020, veľkou výzvou je vykonať v EÚ viac s menším množstvom dostupných finančných prostriedkov. Táto skutočnosť sa zjavne týka aj témy, ktorej je venované toto stanovisko.

3. Trh

3.1 V členských štátoch EÚ je asi 460 letísk využívaných na komerčnú leteckú dopravu. V roku 2010 približne 60 % letísk v EÚ využilo menej ako 1 milión cestujúcich.

3.2 Trh leteckej dopravy sa v posledných rokoch dramaticky zmenil: nízkonákladové letecké spoločnosti vytvorili nové a komplexné obchodné modely napojené na regionálne letiská a získali podstatný podiel na trhu. Takmer všetci bývalí národní prepravcovia zároveň prešli procesom reštrukturalizácie, pričom ešte viac upevnili svoje postavenie v Európe.

3.3 V roku 2005 mali nízkonákladové letecké spoločnosti 25 % podiel na vnútroeurópskom trhu, kým v roku 2010 tento podiel vzrástol na 39 %. Ak počítame len s dopravou medzi regionálnymi letiskami, tento podiel dosahuje výšku 43 %. Od roku 2008 do roku 2010 tradičné „sieťové“ letecké spoločnosti – členovia AEA – zaznamenali značné straty pri svojom pôsobení v rámci Európy a napriek pozitívnym výsledkom dosiahnutým na diaľkových letoch (1 mld. EUR v roku 2008, 100 mil. EUR v roku 2009 a 1,1 mld. EUR v roku 2010) bol celkový prevádzkový výsledok (EBIT) negatívny v dôsledku záporného výsledku na krátkych vnútroeurópskych letoch.

3.4 Podľa asociácie ELFAA sa vzhľadom na súčasné trendy a plány obnovy flotily lietadiel očakáva, že podiel nízkonákladových leteckých spoločností dosiahne výšku 45 % až 53 % osobnej leteckej dopravy v rámci Európy. Pokiaľ ide o lety medzi regionálnymi letiskami, predpokladá sa, že trhový podiel nízkonákladových spoločností stúpne na 50 % až 60 %. Nízkonákladové spoločnosti neprichádzali počas ostatnej krízy o peniaze v takom rozsahu ako „sieťoví“ prepravcovia.

3.5 Nízkonákladové spoločnosti majú zďaleka najväčšiu prevahu, pokiaľ ide o regionálne priame lety. Pritom v kategórii nízkonákladových spoločností ovládajú traja prepravcovia 52 % trhu, zatiaľ čo traja najväčší „sieťoví“ prepravcovia predstavujú len 22 % vnútorného sieťového trhu. Z kombinácie a) zvyšujúceho sa podielu nízkonákladových spoločností na vnútroeurópskych letoch a b) čoraz väčšieho podielu spojení medzi regionálnymi letiskami oproti tradičným letom medzi leteckými uzlami vyplýva, že v súčasnosti je ponuka väčšia, ako bývala, ale že o časť tohto nárastu ponuky (najmä lety medzi regionálnymi letiskami) sa pričinil obmedzený počet subjektov hospodárskej súťaže.

3.6 S výnimkou hlavných európskych uzlových letísk a najväčších regionálnych letísk nemožno mnohé európske regionálne letiská považovať za ekonomicky životaschopné, keď vezmeme do úvahy skutočné náklady na infraštruktúru. Veľa malých regionálnych letísk nemôže znášať náklady na infraštruktúru, ktorá je financovaná inými dostupnými finančnými prostriedkami často na regionálnej úrovni. Mnohé letiská by sa jednoducho museli zavrieť, ak by mali platiť skutočné náklady na infraštruktúru.

3.7 Je potrebné mať na pamäti, že Európa bude v nadchádzajúcich rokoch čeliť nedostatočnej kapacite letísk. V štúdii Challenges of Growth 2008 (Výzvy týkajúce sa rastu 2008) a v aktuálnej dlhodobej predpovedi Long-Term Forecast (2010) poukazuje úrad Eurocontrol na nedostatočnú kapacitu na európskych letiskách vzhľadom na predpokladaný nárast dopravy do roku 2030 (16,9 mil. letov, teda 1,8-násobok počtu letov zaznamenaných v roku 2009). Podľa týchto hodnoverných správ sa napriek plánovanému zvýšeniu kapacity európskej leteckej siete o 41 % do roku 2030 nebude môcť z dôvodu nedostatočnej kapacity letísk uskutočniť alarmujúcich 10 % všetkých letov.

3.8 Financovanie infraštruktúry z externých zdrojov nie je vo všeobecnosti kľúčovou otázkou pre veľké letiská, no má rozhodujúci význam pre mnohé regionálne letiská, ktoré nemajú úspory z rozsahu ani komerčné príjmy, ktoré by mohli vytvárať potrebné rezervy na financovanie ich infraštruktúry.

3.9 Nový trh spojení medzi regionálnymi letiskami je z dôvodu veľmi veľkej nestability pre niektoré regionálne letiská príležitosťou i zdrojom neistoty. Predovšetkým nízkonákladové spoločnosti sú schopné veľmi rýchlo premiestňovať svoje lietadlá a posádky po celej Európe v závislosti od hospodárskeho potenciálu nového spojenia s alternatívnym letiskom. Stabilita a predvídateľnosť príjmov týchto letísk je otázna.

3.10 Pomoc na začatie činnosti podľa súčasných usmernení vyústila do „investičných pretekov“ medzi rôznymi regiónmi s cieľom rozvíjať vlastné regionálne letiská, a to veľmi často prostredníctvom využívania fondov EÚ. Ak sa niektoré regionálne letisko dostane do finančných ťažkostí, región požiada o ďalšiu pomoc, pričom argumentuje tým, že tieto regionálne letiská sú málo využívané a pre miestne komunity predstavujú nevyhnutné náklady.

4. Osobitné pripomienky

4.1 Letecká doprava je z dlhodobého hľadiska veľmi málo ziskovým sektorom a už teraz v nej vládne veľká konkurencia. V takejto situácii môže aj malá dotácia ovplyvniť hospodársku súťaž, a preto je potrebné riešiť tento problém veľmi opatrne.

4.2 Najdôležitejšou otázkou je to, aký prístup treba zaujať pri vypracúvaní nových usmernení pre letectvo. Existuje ich prinajmenšom niekoľko.

4.2.1 Podľa asociácie ELFAA má odkrytie potenciálu regionálnych letísk zásadný význam pre pokračovanie procesu územnej súdržnosti a regionálneho rozvoja v EÚ, ako aj pre odstránenie preťaženia „uzlových“ letísk „sieťových“ leteckých spoločností. Rozvoj regionálnych letísk znamená väčšiu zamestnanosť, väčšie príležitosti pre podniky v okrajových oblastiach EÚ, nižšie emisie prostredníctvom priamych spojení medzi regiónmi namiesto nepriamych letov cez letecké uzly a menej emisií z pozemnej dopravy tým, že by cestujúci využívali miestne letiská. Rast regionálnych letísk musia podľa asociácie ELFAA podporiť flexibilné usmernenia pre štátnu pomoc, ktoré sa budú sústreďovať skôr na zásadu investora v trhovom hospodárstve než na prísne pravidlá brániace rastu tam, kde je takýto rast potrebný.

4.2.2 Podľa asociácie AEA by cieľom nových usmernení mala byť ochrana všetkých prepravcov pôsobiacich v sektore pred diskriminačnou a nejasnou finančnou pomocou, ktorú získavajú letecké spoločnosti od regionálnych letísk či miestnych komunít. Takáto pomoc by mala byť možná len v presne vymedzených prípadoch a obmedzená z hľadiska jej trvania a intenzity. Okrem toho by mohla byť poskytovaná iba na základe individuálneho posúdenia a s ohľadom na zásadu transparentnosti, rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie medzi prevádzkovateľmi.

4.2.3 Podľa organizácie ACI EUROPE by hlavným princípom pri posudzovaní opatrení štátnej pomoci malo byť možné narušenie hospodárskej súťaže zo strany letiska z hľadiska objemu dopravy.

4.2.3.1 Výnimka pre letiská v kategórii D (menej ako 1 milión cestujúcich): všeobecne sa uznáva, že letiská pod určitou hranicou zvyčajne nie sú komerčne životaschopné a môžu potrebovať financovanie z verejných zdrojov. Okrem toho tieto malé letiská často zaisťujú územné prepojenie regiónov a konurbácií a vzhľadom na svoj obmedzený objem dopravy spravidla nemajú negatívny vplyv na podmienky obchodovania v EÚ. Organizácia ACI sa preto domnieva, že využívanie verejných finančných prostriedkov na rozvoj novej infraštruktúry a nových spojení by malo byť povolené bez predchádzajúceho oznámenia. Akékoľvek verejné financovanie by sa však malo ukončiť hneď po dosiahnutí hranice jedného milióna cestujúcich.

4.2.3.2 Verejné financovanie infraštruktúry a financovanie pomoci na začatie činnosti zo strany letísk s viac ako jedným miliónom cestujúcich musí prejsť testom súkromného investora, ktorý by bol prispôsobený špecifickým potrebám letiskového sektora.

4.3 EHSV súhlasí s názorom Komisie, že pokiaľ ide o revíziu celkového prístupu k štátnej pomoci v týchto usmerneniach, musia sa podporovať tieto zásady:

— nesmie dôjsť k narušeniu hospodárskej súťaže,

— je potrebné zlepšiť rozvoj a prístupnosť regiónov prostredníctvom ďalšieho umožnenia regionálnej leteckej dopravy,

— treba sa vyhnúť duplicite neziskových letísk,

— treba sa vyhnúť vytváraniu a udržiavaniu nadmernej kapacity.

4.4 Musí sa podporovať rozvoj letísk, ktorý by bol schopný pokryť ich náklady, a väčšie zapojenie súkromných investorov. Na druhej strane EHSV chápe a podporuje potrebu záväzku služby vo verejnom záujme pre letecké spojenie v hospodárskom záujme, najmä pokiaľ ide o spojenie s odľahlými regiónmi a ostrovmi.

5. Odporúčania

5.1 EHSV považuje za potrebné, aby existoval štandardizovaný právny rámec EÚ pre celý sektor letectva, ktorý by bránil nekontrolovaným praktikám poskytovania dotácií a zabezpečil rovnaké podmienky pre všetkých účastníkov trhu aj na miestnej úrovni.

5.2 Súkromné investície nemožno vo všeobecnosti považovať za štátnu pomoc. Zároveň však verejný prevádzkovateľ môže konať v pozícii súkromného investora, ak sú takéto investície opodstatnené z komerčného hľadiska.

5.3 Cieľom nových usmernení, ktoré má Komisia navrhnúť, by mala byť ochrana všetkých prepravcov a letísk pred diskriminačnou, nejasnou a narúšajúcou finančnou pomocou zo strany regionálnych orgánov alebo letísk. Financovanie z verejných zdrojov nesmie narúšať hospodársku súťaž ani medzi letiskami, ani medzi leteckými spoločnosťami. Skupinové výnimky pre určité kategórie letísk či leteckých spoločností nepovažuje EHSV za potrebné na podporu regionálneho rozvoja.

5.3.1 Štátna pomoc na investície do infraštruktúry letísk a pomoc na začatie činnosti pre letecké spoločnosti by mala byť možná len v presne vymedzených prípadoch a obmedzená z hľadiska jej trvania a intenzity. Okrem toho by sa mala poskytovať len za výnimočných okolností a s primeraným ohľadom na zásady transparentnosti, rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie.

5.3.2 Pokiaľ ide o transparentnosť, mali by sa zverejniť podmienky, za ktorých je pomoc z verejných prostriedkov dostupná. Mali by sa zverejňovať úplné informácie o pomoci dostupnej pre letiská a prepravcov, ako aj o podmienkach jej vyplatenia.

5.3.3 Nové usmernenia sa musia vytvoriť pomocou jasného a jednoduchého súboru pravidiel, aby sa dosiahla právna istota pre európsky sektor letectva. EHSV by rád zdôraznil dôležitosť riadnej implementácie usmernení. Mimoriadny význam má ich presadzovanie.

5.4 Nové usmernenia musia zohľadňovať záujmy zamestnancov a cestujúcich. Vzhľadom na to, že ľudské zdroje sú podstatným prvkom kvality systému leteckej dopravy, udržateľný sektor civilného letectva musí ponúkať kvalitné zamestnanie a dobré pracovné podmienky. V tomto zmysle je dôležité podnecovať sociálny dialóg a predchádzať sociálnemu dumpingu v tomto sektore.

5.5 EHSV požaduje dlhodobú politiku, pokiaľ ide o rozvoj či regionálne letiská. Usmernenia pre letectvo možno úspešne presadzovať len vtedy, ak sa dohodnú jednoznačné politické priority rozvoja regionálnych letísk. Je úlohou Komisie, aby čo najskôr vypracovala takúto politickú agendu.

5.6 EHSV vyzýva členské štáty, aby pri príprave a implementácii nových usmernení prejavili silnú podporu a angažovanosť. V prípade štátnej pomoci sa musí zaslať oznámenie.

5.7 Dokončenie účinného systému komodality medzi železničnou a leteckou dopravou sa musí ďalej skúmať a implementovať, aby sa tak sprístupnili určité oblasti a splnili environmentálne požiadavky.

5.8 Obzvlášť dôležité je to vzhľadom na prideľovanie finančných prostriedkov EÚ v novom VFR. Ak sa má vykonať viac za menej peňazí, treba mať jasné priority. Regionálny rozvoj je veľmi dôležitý, no nemalo by sa ním už zdôvodňovať budovanie letísk, ak nie je možné vytvoriť dostatočný dopyt.