Pracovný dokument útvarov Komisie - Smerom k reforme spoločných organizácií trhu s čerstvým a spracovaným ovocím a zeleninou - Zhrnutie analýzy vplyvu {KOM(2007) 17 v konečnom znení} {SEK(2007) 74} /* SEK/2007/0075 */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 24.1.2007 SEK(2007) 75 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Smerom k reforme spoločných organizácií trhu s čerstvým a spracovaným ovocím a zeleninou Zhrnutie analýzy vplyvu {KOM(2007) 17 v konečnom znení}{SEK(2007) 74} PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Smerom k reforme spoločných organizácií trhu s čerstvým a spracovaným ovocím a zeleninou FAKTY A čÍSLA: DÔVODY REFORMY Sektor a jeho prostredie Ovocie a zeleninu (ďalej len „OaZ“) produkuje 1,4 milióna z 9,7 milióna poľnohospodárskych podnikov v 25 členských štátoch Európskej únie. Tento sektor zaberá 3 % obrábanej plochy a produkuje 17 % hodnoty poľnohospodárskej produkcie EÚ. Sektor čelí tlaku vysoko koncentrovaných maloobchodných reťazcov a zvýšenej konkurencie výrobkov tretích krajín. Pre značnú náchylnosť produkcie tohto sektora podliehať skaze a závislosť produkcie aj spotreby od poveternostných podmienok je sektor pravidelne vystavený krízam. Vplyv produkcie OaZ na životné prostredie súvisí s objemom vody, energie (skleníkov), pesticídov a priemyselných hnojív, ktoré sektor využíva, a s odpadom, ktorý produkuje. V porovnaní s odporúčanou dennou spotrebou (400 g) je spotreba OaZ v EÚ nízka, predovšetkým u detí. Existuje tu priestor pre rast spotreby. Spoločné organizácie trhu (SOT) a vyvíjajúca sa spoločná poľnohospodárska politika (SPP) Sektor OaZ dostáva približne 3,1 % zo spoločného poľnohospodárskeho rozpočtu (takmer 1,5 miliardy EUR v roku 2005). Od roku 1996 tvoria organizácie výrobcov (ďalej len „OV“) pilier pomoci v oblasti OaZ, ako kľúčový prvok pri zoskupovaní ponuky na zabezpečovanie rovnováhy v potravinovom reťazci, pričom v roku 2004 predali takmer 34 % celkovej produkcie. EÚ poskytuje podporu organizáciám výrobcov realizujúcim operačné programy (ďalej len „OP“), ktoré z 50 % financujú OV a z 50 % EÚ (obmedzené na 4,1 % z hodnoty produkcie predávanej organizáciami výrobcov). Medzi príslušné opatrenia patrí zvyšovanie kvality, marketingová činnosť, propagačné kampane, rozvoj organickej alebo integrovanej výroby a výroby priaznivej pre životné prostredie. SOT pre spracované OaZ poskytuje pomoc na spracované rajčiaky, citrusové plody, hrušky, broskyne, sušené figy, hrozienka a sušené slivky, ktorá patrí medzi opatrenia z „jantárovej skrinky“ WTO a poskytuje sa len výrobcom, ktorí sú členmi OV. Osobitná správa Dvora audítorov „Rastúci úspech? Efektívnosť pomoci Európskej únie na operačné programy pre pestovateľov ovocia a zeleniny“[1] odporúča zjednodušenie a zefektívnenie operačných programov a zároveň lepšie zameranie i hodnotenie cieľov a navrhuje zladenie pravidiel programu s pravidlami rozvoja vidieka. V roku 2003 sa reformou, ktorou sa zaviedlo oddelenie pomoci pestovateľom (režim jednotnej platby – RJP), vylúčili zo systému oblasti, kde sa pestuje OaZ (a zemiaky na iné účely ako na škrob), s výnimkou prípadov niektorých uplatňovaných modelov, ktoré si zvolili určité členské štáty. Ďalší oddelený druh pomoci, režim jednotnej platby na plochu (RJPP), ktorý sa uplatňuje v 8 nových členských štátoch, vyžaduje, aby sa platby poskytovali vo všetkých oblastiach pestovania OaZ. Takže súčasná situácia je v jednotlivých členských štátoch značne odlišná. Ciele reformy Ciele reformy sú: - posilnenie trhovej orientácie a konkurencieschopnosti sektoru, - zmiernenie výpadkov v príjmoch pestovateľov, - príspevok k lepšej vyváženosti marketingového reťazca OaZ, - lepšie zohľadňovanie rôznorodosti sektoru, - posilňovanie schopnosti výrobcov zvládať krízy, - zmiernenie tlaku na životné prostredie, - podpora väčšej spotreby OaZ, - zabezpečovanie dodržiavania predpisov WTO a rozvojových i susedských stratégií a metód, - posilňovanie predvídateľnosti a kontroly verejných výdavkov, - zjednodušenie riadenia a zlepšenie kontroly. Scenáre a referenčné možnosti Cieľom reformy je zjednodušiť a podľa možnosti čo najviac zladiť spoločnú organizáciu trhu s OaZ v rámci reformovanej spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP). Navrhovaná reforma predovšetkým odstraňuje všetky formy pomoci viazanej na určité produkty, začleňuje OaZ do režimu jednotnej platby (vrátane pravidiel krížovej zhody), rešpektuje naše medzinárodné záväzky a podporuje predvídateľnosť rozpočtu. Súčasťou všetkých možností reformy by mali byť tieto prvky: - voľnosť pri pestovaní vyplývajúca z oddelenia viazanej pomoci a sprievodná krížová zhoda; - prideľovanie platobných oprávnení RJP členskými štátmi pestovateľom OaZ v súlade s objektívnymi a nediskriminačnými kritériami; - zrušenie spracovateľskej pomoci a prevod takto ušetrených finančných prostriedkov do vnútroštátnych režimov jednotných platieb; - opatrenia na zvýšenie spotreby OaZ predovšetkým u detí a mládeže; - zrušenie náhrad za stiahnutia z trhu EÚ a vývozných náhrad. Posudzovali sa dve možnosti reformy, ktoré sa zakladajú na tomto spoločnom základe. 1. Možnosť transferu, ktorá znamená takmer úplné odstránenie organizácií spoločného trhu a prevod príspevku EÚ na organizácie výrobcov do 2. piliera a do vnútroštátnych obálok RJP, alebo prípadne do samostatných vnútroštátnych obálok. Tak ako aj v iných sektoroch by sa mala podpora modernizácie a organizácie sektoru zabezpečovať prostredníctvom politiky rozvoja vidieka. Organizácie výrobcov by mali realizovať len stiahnutie z trhu. 2. Možnosť OV+ zameraná na zefektívnenie a zatraktívnenie OV v súlade s cieľom reformy zvýšiť konkurencieschopnosť sektoru. Právny systém by sa mal zjednodušiť, mal by sa stať flexibilnejším a jeho pôsobnosť by sa mala rozšíriť zároveň s novými opatreniami pre krízový manažment, so zvýšenou mierou financovania nových členských štátov a regiónov EÚ, kde je zoskupenie ponuky slabé, s minimálne 20 % prevádzkových nákladov zameraných na environmentálne opatrenia, s posilňovanie monitorovania a efektívnosti OV a s možnosťou navrhovať vnútroštátne stratégie pre členské štáty. Viaceré zmeny sa uskutočňujú v súlade s odporúčaniami, ktoré uviedol Dvor audítorov vo svojej osobitnej správe „Rastúci úspech? Efektívnosť podpory Európskej únie na operačné programy pre pestovateľov ovocia a zeleniny“. Okrem týchto možností sa preskúmal aj referenčný „scenár status quo“. VPLYV REFORMY Hodnotenie vplyvu zahŕňalo konzultácie so širokou verejnosťou. Väčšina organizácií, ktoré poskytli odpovede, chcela, aby sa pokračovalo v podpore OV. Za nevyhnutnú sa považuje aj lepšia podpora spotreby OaZ. V oblasti oddelenia viazanej pomoci sa názory líšia v závislosti od príslušného produktu. Niektorí respondenti sa domnievajú, že je to správna reakcia na problémy riadenia a na rozdiely v zaobchádzaní, ktoré v súčasnosti existujú. Kvantifikácia vplyvu rozličných možností reformy bola obmedzená z dôvodu značnej rozmanitosti sektoru, nedostatočnej alebo nemožnej porovnateľnosti existujúcich údajov a neexistencie nástrojov modelovania, ktoré by mohli reprezentovať plánované zmeny. Za týchto okolností bola analýza vplyvu v podstate len kvalitatívna, pričom sa pamätalo na politické a ekonomické ciele reformy V súvislosti s možnosťou transferu sa zistilo niekoľko problémov: problém so začlenením nových prevádzok v tejto etape programu rozvoja vidieka, povinné vnútroštátne spolufinancovanie a súčasné nerovnomerné rozloženie pomoci (vyjadrujúce nepravidelné zoskupenie ponuky prostredníctvom OV) medzi členskými štátmi, ktoré sa pravdepodobne zachová. Preto sa táto možnosť zamietla. Zostávajúcou možnosťou je reforma PO+ , ktorá by mala pomôcť dosiahnuť vytýčené ciele. Vplyv navrhovanej reformy je opísaný ďalej. Hospodársky vplyv 1. Obrábané plochy : Pre pôdu, na ktorej sa OaZ (a konzumné zemiaky) pestuje, sa bude oprávnene využívať režim jednotnej platby, ako v prípade RJPP, čo by malo viesť k rozvoju činnosti nových výrobcov OaZ. Oddelenie pomoci poskytovanej na spracovanie OaZ umožní prispôsobenie produkcie realite trhu, čo umožní prechod na iné plodiny. Okrem toho to umožní výrobcom, ktorí nie sú členmi OV, aby rozvinuli takúto produkciu. 2. Zásobovanie spracovateľského priemyslu surovinami : V prípade rajčiakov súčasný systém pomoci nezaručuje stabilitu dodávok. Analýza, ktorá sa vykonala na základe údajov FADN, nevedie k záveru, že by oddelenie pomoci spôsobilo výrazný odliv výrobcov zo sektoru spracovania rajčiakov. V hodnotení sa ďalej upozorňuje na to, že rozšírenie oddelenia pomoci na priemyselné rajčiny by pomohlo obnoviť rovnaké podmienky medzi plodinami OaZ. V prípade ostatných produktov určených na spracovanie oddelenie pomoci pravdepodobne nevyvolá riziko výrazného zníženia dodávok pre spracovateľský priemysel. 3. Ceny platené výrobcom a príjmy výrobcov: Posilnená úloha OV by mala viesť k lepšej rovnováhe medzi rozličnými účastníkmi v sektore a k vyváženejšiemu rozloženiu pridanej hodnoty. Vplyv na odbytové možnosti produktov Spoločenstva a na ceny stanovené výrobcami by mal byť pozitívny bez výsledného zvyšovania cien pre spotrebiteľov. Decentralizovaný krízový manažment realizovaný organizáciami výrobcov by mal prispieť k takémuto výsledku predovšetkým vďaka možnosti jemného dolaďovania. Pozitívnu úlohu budú zohrávať aj ďalšie prvky: predvídateľný pokles nákladov na výrobné faktory a všeobecné zvýšenie produktivity vyplývajúce z možnosti slobodnej voľby poskytnutej výrobcom. Pomoci typu „jantárovej skrinky“ už nie sú z dlhodobého hľadiska udržateľné. Oddelenie prispeje k zabezpečeniu väčšej stability príjmov výrobcov. 4. Konkurencieschopnosť: Podpora členstva v OV zvýšením miery financovania EÚ v nových členských štátoch a v regiónoch, kde je organizačná úroveň nízka, by mala zatraktívniť OV a vyvolať nárast zoskupovania ponuky, predovšetkým v prípade čerstvých produktov. Tak sa tieto produkty stanú viac konkurencieschopnými, čo posilní výrobcov vo vzťahu voči maloobchodným a diskontným sieťam. Zrušenie kontrol súvisiacich s vyplácaním spracovateľskej pomoci by malo spôsobiť zníženie nákladov na riadenie a zvýšiť konkurencieschopnosť sektoru. Zrušenie vývozných náhrad by nemalo mať výrazný vplyv na export EÚ. 5. Spotreba: V súvislosti so spotrebou by mal návrh na zvýšenie finančného príspevku EÚ na propagačné akcie zamerané na zvyšovanie spotreby OaZ u detí prispieť k lepšej a vyváženejšej strave a k zdravším stravovacím návykom. Rozvoj organizácií výrobcov by mal viesť k zvyšovaniu kvality produktov v sektore. 6. Rozpočtová predvídateľnost: Prevod financií na spracované OaZ do obálok jednotných platieb ukončí existujúcu rozpočtovú neistotu v oblasti pomoci OaZ v EÚ, keďže sa to týka približne polovice výdavkov. Skúsenosti z posledných rokov dokazujú, že výdavky organizácií výrobcov vzrastajú v priemere o 50 miliónov EUR ročne. Reformy v rokoch 2000 a 2003 prispeli k zvýšeniu atraktívnosti OV, v dôsledku čoho tento trend pokračuje. Cieľom reformy je pokračovať v zvyšovaní atraktívnosti OV. Rozvoj nových OV je postupný, a preto sa neočakáva výrazná explózia výdavkov, ale skôr pokračovanie v súčasnom trende. Navrhované posilnenie OV si očividne vyžiada určité dodatočné financie v porovnaní so súčasnou situáciou. Napriek tomu tento nárast zostane v rámci limitov, keďže základné pravidlo sa nezmení (podiel financií EÚ na operačných programoch OV je obmedzený na 50 alebo 60 % v závislosti od konkrétnych podmienok a nemôže byť vyšší ako 4,1 % z hodnoty predanej produkcie). Bola sformulovaná hypotéza, že celkový rozpočtový účinok bude vo všeobecnosti neutrálny z dôvodu zrušenia vývozných náhrad a stiahnutí z trhu. Regionálny vplyv Vplyv oddelenia pomoci je veľmi rozdielny nielen medzi jednotlivými produktmi a medzi jednotlivými výrobcami, ale aj medzi jednotlivými regiónmi. V regiónoch sa prejavujú rozdiely medzi cenami vyplácanými výrobcom podľa odvetvia. Preto je ťažké vyvodiť konečné závery. Treba upozorniť na to, že regióny, v ktorých sa nachádza spracovateľský priemysel, sú väčšinou regiónmi konvergencie. Okrem vplyvu navrhovaných legislatívnych zmien sa na výrobnej štruktúre už prejavili aj dôsledky zvyšovania koncentrácie kupujúcich/maloobchodníkov, stagnácie spotreby, nárastu dovozu, problémov prejavujúcich sa na vývozných trhoch a posilňovania postavenia určitých výrobcov na trhu. Zdokonalené zoskupenie ponuky v nových členských štátoch a v niektorých ďalších regiónoch by malo pomôcť zachovať produkciu v týchto oblastiach, pretože to povedie k udržateľnejšej produkcii OaZ. Sociálny vplyv Oddelenie pomoci zaručí časť príjmov výrobcom OaZ, ktorí využívajú režim jednotnej platby. Takže to prispeje k sociálnej stabilite príslušných regiónov, lebo umožní zachovanie úrovne činností v sektore s výsledným vplyvom na zamestnanosť. Oddelenie pomoci výrobcom ovocia a zeleniny má viesť k menej intenzívnym výrobným metódam a k udržateľnejšej produkcii vychádzajúcej z trhových signálov predovšetkým v prípade ovocia a zeleniny určených na spracovanie. Celkovo sa dá ťažko posúdiť čistý účinok na zamestnanosť, ale berúc všetko do úvahy sa predpokladá, že účinok môže byť pozitívny vďaka zvýšeniu konkurencieschopnosti sektoru v dôsledku reformy. Pokračujúce 100%-né financovanie sťahovania OaZ z trhu s cieľom ich bezplatnej distribúcie sociálne najslabším vrstvám obyvateľov v EÚ je opatrenie s jednoznačne pozitívnym sociálnym účinkom. Environmentálny vplyv Povinné uplatňovanie pravidiel krížovej zhody pre všetkých pestovateľov OaZ, ktorí dostávajú platby na základe systému jednotných platieb, navrhované minimum vo výške 20 % výdavkov na environmentálne opatrenia v každom operačnom programe a zvýšenie na 60 % podielu Spoločenstva na spolufinancovaní prevádzkových fondov pre organickú produkciu uskutočňovanú v rámci operačných programov, to všetko bude mať pozitívny vplyv na životné prostredie. Návrh, aby členské štáty vypracovali vnútroštátnu stratégiu pre operačné programy zameranú na lepšie plánovanie výdavkov s cieľom dosiahnutia vyššej efektívnosti programov, bude mať pozitívny vplyv na environmentálne opatrenia, ktoré budú súčasťou tejto vnútroštátnej stratégie. Rozvoj organizácií výrobcov a zlepšenie finančnej situácie výrobcov by sa malo prejaviť vo väčšom úsilí o investovanie s environmentálnym prínosom a v zvyšovaní kvality. Predpokladá sa, že hlavným výsledkom bude, že sektor OaZ zvýši svoj príspevok na ochranu a zachovávanie životného prostredia a že účinky realizovaných opatrení budú lepšie hodnotené a posudzované. Zjednodušenie Výsledkom rušenia spracovateľskej pomoci a vývozných náhrad je zjednodušenie správy a administratívy. V snahe o zvýšenie atraktívnosti organizácií výrobcov reforma navrhuje zjednodušenie a väčšiu flexibilitu. Vytvorenie vnútroštátnych stratégií by malo pre organizovaných výrobcov predstavovať skutočné zjednodušenie. Komisia je pevne rozhodnutá zjednodušiť marketingové štandardy. Musia však existovať jednotné pravidlá, ktoré zabezpečia hladké fungovanie spoločného trhu a dodržiavanie medzinárodných záväzkov Európskej únie. Komisia skúma najlepší spôsob postupu za súčasného zohľadnenia všetkých týchto prvkov. Zjednodušenie umožňuje ľahšiu realizáciu opatrení a uľahčuje vhodné monitorovanie. ZHRNUTIE VÝHOD A NEVÝHOD Zvolená možnosť je kombináciou vylepšení a zjednodušení, čo by malo umožniť lepšiu orientáciu na trhu v tejto časti sektora. Prispeje to k lepšej rovnováhe trhových síl, tvorbe cien a v konečnom dôsledku aj príjmov výrobcov. Vďaka novým nástrojom krízového manažmentu navrhovaná reforma pomôže zmierniť rozdiely v príjmoch pestovateľov. Dosiahne sa aj väčšia zhoda s povinnosťami WTO a s medzinárodnými záväzkami EÚ. Výrobcovia OaZ, ktorí chcú dostávať pomoc od EÚ, budú povinní chrániť životné prostredie vďaka krížovej zhode a vďaka 20%-ným minimálnym výdavkom na environmentálne opatrenia plánované v operačných programoch. Mimoriadny dôraz sa kladie na podporu spotreby OaZ u mladšej generácie. Táto reforma v určitej miere poskytuje väčšiu rozpočtovú predvídateľnosť prostredníctvom oddelenia existujúcej pomoci spracovaného OaZ a prostredníctvom začlenenia príslušných čiastok do obálok jednotných platieb. A nakoniec, v celom navrhovanom procese sa uvažuje so zjednodušením a väčšou jednoznačnosťou, čím by sa malo dosiahnuť ľahšie uplatňovanie čitateľnejších a stručnejších právnych predpisov. Jediná nevýhoda návrhu reformy, ktorú odhalil spracovateľský priemysel, sa týka možných nedostatočných dodávok surovín v dôsledku oddelenia pomoci. Uskutočnené hodnotenia a analýzy však takýto výsledok nepotvrdili. NÁSLEDNÉ OPATRENIA A HODNOTENIE Hodnotenie organizácií výrobcov plánované na rok 2009 v rámci pravidelných hodnotení SPP poskytne možnosť opätovne preskúmať špecifickú verejnú podporu zoskupovania ponuky na trhu s OaZ. Okrem toho Komisia najneskôr do 31. decembra 2013 predloží Európskemu parlamentu a Rade správu o implementácii právnych predpisov súvisiacich s organizáciami výrobcov, s prevádzkovými fondmi a s operačnými programami. Záver Z analýzy vplyvu vyplýva záver, že možnosť „OV+“ poskytuje maximálne výhody. Zabezpečuje: - začlenenie výrobcov a oblastí OaZ (a konzumných zemiakov) do RJP, - zachovanie organizácií výrobcov a zvýšenie ich atraktívnosti. Majú sa dosiahnuť tieto hlavné ciele: - zvýšená konkurencieschopnosť, - zoskupenie ponuky, - stabilita príjmov pestovateľov, - zabezpečenie krízového manažmentu, - zvýšenie spotreby, - ochrana životného prostredia, - lepšie dodržiavanie pravidiel WTO, - rozpočtová predvídateľnosť a - zjednodušenie. [1] Osobitná správa Dvora audítorov č. 8/2006 „Rastúci úspech? Efektívnosť pomoci Európskej únie na operačné programy pre pestovateľov ovocia a zeleniny“ prijatá Dvorom audítorov 28. júna 2006.