Pracovný dokument útvarov Komisie - Zhrnutie posúdenia vplyvov priložené k návrhu smernice Európskeho Parlamentu a Rady o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečistenia) [KOM(2007) 843 final] [KOM(2007) 844 final] [SEK(2007) 1679] /* SEK/2007/1682 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | V Bruseli, 14.2.2008 SEK(2007) 1682/2 CORRIGENDUM :- annule et remplace le document SEC(2007) 1682 du 21.12.2007;- concerne l'ajout de la mention "refonte" dans le titre figurant en page de couverture de toutes les versions linguistiques, à l'exception des versions DE/EN/FR. PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Zhrnutie posúdenia vplyvovpriložené k návrhu smerniceEurópskeho parlamentu a Rady o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečistenia) (prepracované znenie) [KOM(2007) 843 final][KOM(2007) 844 final][SEK(2007) 1679] PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Zhrnutie posúdenia vplyvovpriložené k návrhu smerniceEurópskeho parlamentu a Rady o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečistenia) 1. Kontext politiky, procedurálne otázky a konzultácie so zainteresovanými stranami IPKZ a súbor právnych predpisov o priemyselných emisiách zohráva významnú úlohu pri ochrane a zlepšovaní životného prostredia v Európe a zdravia jej občanov. Musí však takisto zohrávať úlohu pri riešení požiadaviek členských štátov, Európskeho parlamentu a iných zúčastnených strán na „lepšiu právnu úpravu“. Následkom toho Komisia začala v roku 2005[1] preskúmavať súbor právnych predpisov o priemyselných emisiách s cieľom zabezpečiť ich efektívnosť z hľadiska životného prostredia a nákladov. Základom tohto preskúmavania je rozsiahly program desiatich štúdií a nepretržité, inkluzívne a štruktúrované konzultácie so zúčastnenými stranami. Vykonala sa podrobná analýza možností a všetky súvisiace informácie sú dostupné na verejných webových stránkach CIRCA[2]. 2. Podkladové informácie o priemyselných emisiách a najlepších dostupných technikách Priemyselné aktivity zohrávajú dôležitú úlohu v hospodárskej prosperite Európy tým, že prispievajú k udržateľnému rastu a poskytujú veľmi kvalitné pracovné miesta. Priemyselné činnosti však takisto majú významný vplyv na životné prostredie. Najväčšie priemyselné zariadenia sú zodpovedné za značný podiel na celkových emisiách hlavných látok znečisťujúcich ovzdušie, konkrétne 83 % oxidu siričitého (SO2), 34 % oxidov dusíka (NOx), 43 % prachu a 55 % prchavých organických zlúčenín (POZ). Majú takisto ďalšie významné vplyvy na životné prostredie vrátane emisií, ktoré sa dostávajú do vody a pôdy, produkcie odpadu a spotreby energie. Na emisie z priemyselných zariadení sa vzťahujú predovšetkým tieto právne predpisy: - smernica 96/61/ES o integrovanej prevencii a kontrole znečistenia[3] (smernica o IPKZ), v ktorej sa ustanovujú hlavné zásady pre povoľovanie a kontrolu zariadení na základe integrovaného prístupu a uplatňovania najlepších dostupných techník (BAT), ktoré sú pri zohľadnení nákladov a prínosov najúčinnejšie na dosiahnutie vysokej úrovne ochrany životného prostredia. - takzvané odvetvové smernice, ktoré obsahujú konkrétne ustanovenia vrátane minimálnych hodnôt emisných limitov pre určité priemyselné aktivity (veľké spaľovacie zariadenia, spaľovne odpadu, činnosti, pri ktorých sa používajú organické rozpúšťadlá, a výroba oxidu titaničitého). Smernicou o IPKZ sa poskytuje uplatňovaniu BAT určitá pružnosť, keďže pri stanovovaní podmienok na povolenia možno prihliadať na geografické, technické a environmentálne hľadiská. Na pomoc orgánom vydávajúcim povolenia a prevádzkovateľom pri určovaní BAT Komisia organizuje výmenu informácií medzi odborníkmi z členských štátov EÚ, priemyslu a environmentálnych organizácií. Výsledkom je to, že Komisia prijíma a uverejňuje referenčné dokumenty o BAT (BREF). V procese preskúmania sa ukázalo, že základné zásady súčasnej smernice o IPKZ, najmä integrovaný prístup na základe BAT, zostávajú dobrým základom pre budúce vypracovanie právnych predpisov o priemyselných emisiách. Prínosy z použitia BAT sa potvrdili posúdením vplyvov a možnosť upustiť od zásady BAT sa preto nerozpracovala. Vo vykonávaní súčasných právnych predpisov sú však vážne nedostatky, ktoré bránia plnému využívaniu najlepších dostupných techník, o ktorých sa v smernici pôvodne uvažovalo, a tieto nedostatky veľmi sťažujú presadzovanie právnych predpisov na úrovni Spoločenstva a nevedú k prevencii ani k znižovaniu nepotrebnej administratívnej záťaže. 3. Všeobecné vymedzenie problému a stanovenie cieľov Všeobecné vymedzenie problému Od nadobudnutia účinnosti právnych predpisov sa prejavilo niekoľko problémov s ich vykonávaním. Rozsiahla analýza, ktorá sa vykonala ako súčasť preskúmavacieho procesu, viedla k zisteniu štyroch konkrétnych problémov: - Nedostatočné uplatňovanie BAT. Z analýzy vyplýva, že bez ďalšieho zníženia emisií zo zariadení IPKZ sa neprejavia kladné účinky na zdravie a životné prostredie, ktoré sa majú dosiahnuť pomocou cieľov stanovených v tematickej stratégii o znečistení ovzdušia (TSAP) a narušenie hospodárskej súťaže bude pokračovať. - Obmedzenia, ktoré bránia ochrane životného prostredia a týkajú sa pritom dodržiavania predpisov, ich presadzovania a zlepšovania životného prostredia. - Nepotrebná administratívna záťaž v dôsledku zložitosti súčastí platného právneho rámca a ich nekonzistentnosti. - Nedostatočný rozsah pôsobnosti a nejasné ustanovenia súčasnej smernice o IPKZ, ktoré by mohli brániť dosiahnutiu cieľov vytýčených v tematických stratégiách Komisie. Ďalší problém, ktorý bol zistený, bolo obmedzenie využívania pružnejších nástrojov, ako sú systémy obchodovania s emisiami NOx a SO2. Táto otázka bude skúmať v procese oddelenom od revízie smernice, ale je začlenená do posudzovania vplyvov, aby sa názorne objasnili potenciálne prínosy takýchto opatrení. Stanovenie cieľov Na dosiahnutie vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia a životného prostredia zostáva celkovým cieľom prevencia a zníženie znečistenia a jeho vplyvov, ktoré vznikajú pri priemyselných činnostiach. Tento cieľ by sa mal dosiahnuť nákladovo najúčinnejším a efektívnym spôsobom a zároveň by sa malo zaistiť zníženie nepotrebných administratívnych záťaží. V kontexte tohto pretrvávajúceho cieľa je ďalšie opatrenie potrebné na riešenie štyroch prv načrtnutých problémových oblastí. 1. Podporiť členské štáty pri uplatňovaní povoľovania na základe BAT. 2. Sprísniť dodržiavanie predpisov a zvýšiť kvalitu životného prostredia a súčasne podnecovať inovácie. 3. Znížiť nepotrebnú administratívnu záťaž a zjednodušiť súčasné právne predpisy. 4. Lepšie prispievať k dosiahnutiu cieľov, ktoré sú stanovené v tematických stratégiách, preskúmaním súčasného rozsahu pôsobnosti smernice o IPKZ a jej ustanovení. Posúdenie vplyvov obsahuje štyri kapitoly, ktoré sa podrobne zaoberajú týmito otázkami. V piatej kapitole sa uvažuje o možnom budúcom využívaní trhových nástrojov zlučiteľných s IPKZ. Synergie a prepojenie medzi rôznymi cieľmi a voliteľnými možnosťami sa dôsledne posudzovali počas celého posudzovania vplyvov (IA). Tejto štruktúre zodpovedá zhrnutie uvedené ďalej. 4. Podporiť členské štáty pri uplatňovaní povoľovania na základe BAT. Konkrétne vymedzenie problému Nejasné ustanovenia o BAT, vysoká miera pružnosti, ktorá umožňuje príslušným orgánom odchýliť sa od BAT v procese povoľovania, a nejasná úloha referenčných dokumentov o BAT viedli k značným rozdielom pri etablovaní BAT v EÚ. Tento nedostatok právnej zrozumiteľnosti takisto brzdil komunitárne opatrenia na presadzovanie práva. Hlavné nedostatky pri vykonávaní sú tieto: - Povolenia vydané v rámci vykonávania smernice o IPKZ často obsahujú podmienky, ktoré nevychádzajú z BAT tak, ako sa opisuje v referenčných dokumentoch o BAT, pričom táto odchýlka je len slabo, ak vôbec nejako, odôvodnená. - Minimálne požiadavky odvetvových smerníc sa často používajú ako štandardné emisné limity pre povolenia IPKZ bez ohľadu na existujúce právne požiadavky. Je to problém najmä veľkých spaľovacích zariadení (LCP), ktoré v rámci EÚ významne prispievajú k emisiám rozhodujúcich látok znečisťujúcich ovzdušie, ako sú SO2 (~ 80 % z celkových emisií) a NOx (~30 % z celkových emisií). Výsledkom je, že uplatňovanie IPKZ neposkytuje prínosy, z ktorými sa pôvodne počítalo, pričom umožňuje narušenia hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Emisie do ovzdušia, ktoré plánujú členské štáty, budú značne presahovať ciele na rok 2020 spojené s cieľmi TSAP, ak sa neprijme ďalšie opatrenie, a na nápravu tejto situácie sú následne potrebné opatrenia na uplatňovanie BAT v zariadeniach IPKZ. Analýza voliteľných možností Posudzovalo sa deväť voliteľných možností s cieľom určiť, aká je ich účinnosť pri riešení zistených problémov, pričom sa v plnej miere prihliadalo na náklady a prínosy. Odporúčajú sa tieto voliteľné možnosti: Úloha BAT: posilniť a objasniť koncepciu a použitie BAT, zvýšiť transparentnosť tým, že sa pri využití pružnosti bude vyžadovať jej riadne zdôvodnenie a zdokumentovanie. | Používanie odvetvových hodnôt emisných limitov (ELV) oproti BAT: sprísniť súčasné minimálne požiadavky v určitých odvetviach (veľké spaľovacie zariadenia, určité cementárenské pece so spoluspaľovaním odpadu, oxid titaničitý). | Stav procesu vypracovania referenčných dokumentov o BAT: zlepšiť zber údajov a zvýšiť konzistentnosť medzi formátmi údajov používanými v referenčných dokumentoch o BAT a v povolení. | Niektoré z hlavných vplyvov voliteľných možností sú tieto: - významné zlepšenie výslednej bilancie niektorých členských štátov v tom, ako pri rozhodovaní o povoleniach vychádzajú z BAT a prihliadajú na náklady a prínosy, a zlepšenie v rozsahu informácií v budúcich referenčných dokumentoch o BAT, - prínosy pre zdravie a životné prostredie vypočítané na základe lepšieho využívania BAT, ktoré by značne presiahli náklady na uvedenie zariadení do súladu so smernicou. Prínosy závisia od terajšieho povoľovania vychádzajúceho z BAT pre daný región alebo odvetvie; napríklad v prípade veľkých spaľovacích zariadení by čisté prínosy v rámci celej EÚ boli 7 až 28 miliárd EUR ročne vrátane zníženia predčasnej úmrtnosti/stratených rokov života o 13 000, resp. 125 000 (bez akýchkoľvek iných prínosov pre životné prostredie, ako je zníženie eutrofizácie a okysľovania), - zníženie rozdielu medzi emisiami, ktoré predpokladajú členské štáty, a schválenými cieľmi TSAP na rok 2020 o 30 až 70 %, pokiaľ ide o veľké spaľovacie zariadenia, - keď sa pružnosť uplatňuje v dobre zdôvodnených a zdokumentovaných prípadoch, nezistili sa dlhodobé vplyvy na konkurencieschopnosť, sociálne dosahy ani škodlivé dlhodobé účinky na hospodársky rast. Analýza namiesto toho ukazuje, že jednotnejšie uplatňovanie BAT by pomohlo znížiť narušenia hospodárskej súťaže v priemyselných odvetviach, na ktoré sa vzťahuje táto smernica. 5. Sprísniť dodržiavanie predpisov a zvýšiť kvalitu životného prostredia a súčasne podnecovať inovácie Konkrétne vymedzenie problému Ustanovenia súčasného právneho rámca o podávaní správ o dodržiavaní predpisov, inšpekciách a preskúmavaní povolení sú nejasné a výsledkom toho sú veľké rozdiely medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o uplatňovanie právnych predpisov, a následné nedostatočná úroveň ochrany životného prostredia a narušenie hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Okrem toho IPKZ musí poskytovať lepšie podnety na podnecovanie inovácií. Analýza voliteľných možností Posudzovalo sa osemnásť konkrétnych voliteľných možností s cieľom zistiť, akú podporu poskytujú na vykonávanie a presadzovanie právnych predpisov, pričom sa zisťoval rozdiel medzi prínosmi, a dospelo sa k týmto odporúčaniam: Inšpekcia, podávanie správ o dodržiavaní predpisov, preskúmanie povolení: zaviesť jasné požiadavky a poskytnúť členským štátom v prístupe určitý manévrovací priestor, pokiaľ sa plnia minimálne kritériá. | Inovácie: uľahčiť nepretržité zlepšovanie zvýšením vplyvov IPKZ na inováciu. | Niektoré z hlavných vplyvov voliteľných možností sú tieto: - pomôcť pri zabezpečovaní a, v určitých prípadoch, zrýchlenia uplatňovania BAT, čím sa prispeje k dosiahnutiu cieľov tematických stratégií a k zníženiu narušenia hospodárskej súťaže, - z podnecovania inovácií a možnosti rozvíjať hlavné trhy dosiahnuť priaznivé environmentálne, hospodárske a sociálne prínosy, - dosiahnuť ďalšie prínosy pre zdravie a životné prostredie, čo si vyžiada nevyhnutné administratívne náklady vo výške približne 40 miliónov EUR ročne, z ktorých 65 % by znášali orgány členských štátov. 6. Znížiť nepotrebnú administratívnu záťaž a zjednodušiť súčasné právne predpisy Konkrétne vymedzenie problému Súčasné právne predpisy o priemyselnom znečisťovaní sú zložité a niekedy nekonzistentné, čo spôsobuje tieto problémy: - orgány a prevádzkovatelia môžu mať ťažkosti s pochopením a výkladom rôznych právnych predpisov, čo vedie k tomu, že vykonávanie je neúplné a neúčinné, - niektoré existujúce požiadavky, napríklad požiadavky týkajúce sa vydávania povolení a podávania správ, nie sú optimálne zosúladené a/alebo sa prekrývajú, čo vyvoláva nepotrebnú administratívnu záťaž. Analýza voliteľných možností Posudzovalo sa desať konkrétnych voliteľných možností v súvislosti so zvýšením právnej zrozumiteľnosti a zlepšením vykonávania, pričom sa zároveň znižujú nepotrebné administratívne náklady. Odporúčajú sa tieto voliteľné možnosti: Riešenie nekonzistentnosti vo viacerých smerniciach: prepracovaním zlúčiť smernicu o IPKZ a šesť odvetvových smerníc do jedinej smernice o priemyselných emisiách. | Zníženie nákladov na vydávanie povolení podávanie správ v súvislosti s IPKZ: zaviesť zmeny právnych predpisov, aby sa zjednodušilo povoľovanie a obmedzilo podávanie správ, ktoré majú prevádzkovatelia podávať, zaviesť akčný program na podporu členských štátov pri znižovaní nepotrebných administratívnych nákladov, pre členské štáty zefektívniť podávanie správ. | Jediná smernica o priemyselných emisiách poskytne jasný, súdržný a zjednodušený právny rámec s týmito hlavnými vplyvmi: - odstránenie nepotrebnej administratívnej záťaže vo výške približne 30 miliónov EUR/rok prostredníctvom združeného povoľovania a vo výške 2 miliónov EUR/rok prostredníctvom efektívnejšieho podávania správ a monitorovania, - zlepšenie uplatňovania BAT prostredníctvom vyjasnenia vzájomného pôsobenia s minimálnymi odvetvovými požiadavkami, - významné obmedzenie administratívnych nákladov na úrovni členského štátu (odhaduje sa rádovo na 150 až 300 miliónov EUR/rok), keďže sa zistilo, že väčšina príležitostí na zníženie administratívnej záťaže je na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni. 7. Lepšie prispievať k dosiahnutiu cieľov, ktoré sú stanovené v tematických stratégiách, preskúmaním súčasného rozsahu pôsobnosti smernice o IPKZ A JEJ USTANOVENÍ Konkrétne vymedzenie problému Pri správnom uplatňovaní je smernica o IPKZ nákladovo efektívnym spôsobom na reguláciu priemyselného znečistenia a zníženie emisií. Pri prieskume sa analyzovalo, kedy by objasnenie alebo rozšírenie rozsahu pôsobnosti IPKZ prispelo k takémuto zníženiu. Analýza voliteľných možností Analyzovala sa široká škála voliteľných možností (vzhľadom na zahrnutie 17 rôznych aktivít a ustanovení o kontaminácii pôdy) z hľadiska ich prínosov a ich nákladovej efektívnosti, ako dosiahnuť súčasné ciele. Hlavné odporúčané voliteľné možnosti sú tieto: Zahrnutie spaľovacích zariadení s kapacitou v rozsahu 20 až 50 MW | Zahrnutie priemyselných podnikov na ochranu dreva a výrobkov z dreva | Zahrnutie výroby panelov na báze dreva | Pokiaľ ide o niekoľko iných aktivít, analýza ukázala, že rozsah pôsobnosti právnych predpisov by sa mal objasniť, aby sa vyriešili prípady nekonzistentnosti (spracovanie odpadu, chemikálií, keramických materiálov a výroba potravín). Existujú však aj aktivity (napr. chov hovädzieho dobytka, určité aktivity pri spracovaní odpadu, akvakultúra), ktoré sú zámerne vylúčené z pôsobnosti smernice z dôvodu obmedzeného prínosu v oblasti životného prostredia alebo nadmerných nákladov. Okrem toho sa takisto odporúča zaviesť konkrétnejšie ustanovenia o monitorovaní a sanácii pôdy. Niektoré z hlavných vplyvov sú tieto: - príspevok k dosiahnutiu niektorých kľúčových cieľov v oblasti životného prostredia a zdravia (napr. zahrnutie spaľovacích zariadení s kapacitou 20 až 50 MW pomôže znížiť rozdiel medzi priemyselnými emisiami, ktoré plánujú členské štáty, a cieľmi TSAP o 2 až 6 %). Čisté environmentálne a zdravotné prínosy zahrnutia týchto spaľovacích zariadení sa odhadujú na 732 miliónov EUR až 1,6 miliardy EUR. - Zahrnutie asi 4 400 zariadení do rámca IPKZ (v porovnaní s 52 000, ktoré sú už zahrnuté) a na niektoré z nich (~33 %) sa už v členských štátoch vzťahuje systém povoľovania na základe BAT. - Poskytovanie rovnomernejších podmienok pre dotknuté odvetvia. - Dosiahnuté prínosy pre životné prostredie by viedli k zvýšeniu nevyhnutnej administratívnej záťaže asi o 38 miliónov EUR/rok. 8. Uľahčiť prípadné budúce používanie trhových nástrojov zlučiteľných s IPKZ, AKO JE NAPRÍKLAD SYSTÉM OBCHODOVANIA S EMISIAMI PRE NO X A SO 2 Konkrétne vymedzenie problému V súčasnej smernici o IPKZ sa neumožňuje používať trhové nástroje ako alternatívu k povoľovaniu na základe BAT. To môže obmedzovať potenciálne úspory nákladov v celom odvetví. Analýza voliteľných možností Posudzovali sa dve hlavné voliteľné možnosti na uľahčenie možného používania trhových nástrojov. Odporúčaná možnosť je táto: Uľahčiť používanie trhových nástrojov: v závislosti od prijatia možného budúceho právneho nástroja umožniť členským štátom dosiahnuť úrovne emisií na základe BAT prostredníctvom systému obchodovania s emisiami podľa pravidiel EÚ namiesto individuálnych podmienok na základe BAT pre NOx a SO2. | Predloha právneho návrhu neobsahuje text týkajúci sa zavedenia obchodovania s emisiami pre SO2 a NOx. Namiesto toho Komisia bude pokračovať v príprave možného budúceho právneho nástroja, ktorým sa ustanovia pre tento problém pravidlá v rámci celej EÚ. Táto práca bude zahŕňať úplnú analýzu možností, vrátane rozsahu pôsobnosti a prideľovania emisných kvót, a budú sa skúmať možné priame a nepriame vplyvy na hospodárske odvetvia, a tiež čerpať skúsenosti z obchodovania s emisiami skleníkových plynov. Tu je potenciál na dosiahnutie úspor nákladov v porovnaní s povoľovaním na základe BAT vo výške 0,3 až 1 miliardy EUR ročne pre samotné LCP. 9. Závery k navrhovanému súboru strategických opatrení Po obsiahlych rokovaniach zúčastnených strán sa v posúdení vplyvov ponúka dôkladná analýza širokej škály možností. Navrhovaná jediná smernica o priemyselných emisiách so všetkými odporúčanými možnosťami súboru strategických opatrení zvýši účinnosť právnych predpisov tak, že ciele v oblasti životného prostredia a zdravia nákladovo najefektívnejším spôsobom. Zníži sa takisto administratívna záťaž, pričom sa predpokladané čisté zníženie odhaduje na 105 až 255 miliónov EUR ročne, a dosiahne sa minimalizácia narušení hospodárskej súťaže v rámci EÚ bez toho, že by sa narušilo postavenie európskeho priemyslu v hospodárskej súťaži. [1] KOM(2005)540 v konečnom znení. [2] http://circa.europa.eu/Public/irc/env/IPKZ_rev/library [3] Ú. v. ES L 257, 10.10.1996, s. 26.