Pracovný dokument zamestnancov Komisie -, ktorý je sprievodným dokumentom k Oznámenie Komisie Rade, Európskemu parlamentu, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov - Účinná konzulárna ochrana v tretích krajinách: príspevok Európskej únie - Akčný plán na roky 2007 – 2009 - Zhrnutie posúdenia vplyvu {KOM(2007) 767 v konečnom znení} {K(2007) 5841 v konečnom znení} {SEK(2007) 1600} /* SEK/2007/1601 v konečnom znení */





Brusel, 5.12.2007 SEK(2007) 1601 PRACOVNÝ DOKUMENT ZAMESTNANCOV KOMISIE, ktorý je sprievodným dokumentom k OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Účinná konzulárna ochrana v tretích krajinách: príspevok Európskej únie Akčný plán na roky 2007 – 2009 ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU {KOM(2007) 767 v konečnom znení}{K(2007) 5841 v konečnom znení}{SEK(2007) 1600} 1. ÚVOD Podľa článku 20 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva („článok 20 Zmluvy o ES“) má každý občan Únie na území tretej krajiny, v ktorej sa nenachádza zastupiteľstvo členského štátu, ktorého je príslušníkom, právo na poskytnutie ochrany diplomatickými alebo konzulárnymi úradmi ktoréhokoľvek iného členského štátu za tých istých podmienok ako štátni príslušníci daného štátu. Toto je zhrnutie posúdenia vplyvu, v ktorom sa skúmajú rôzne politické možnosti, aby sa toto právo stalo účinnejším. V novembri 2006 Komisia otvorila verejné konzultácie uverejnením Zelenej knihy o diplomatickej a konzulárnej ochrane občanov Únie v tretích krajinách. Komisia dostala 50 odpovedí týkajúcich sa Zelenej knihy. Dňa 29. mája 2007 sa uskutočnilo verejné prerokovanie, na ktorom sa zúčastnilo 160 účastníkov. Členským štátom a ďalším zainteresovaným stranám bol zaslaný dotazník s cieľom získať potrebné informácie. Posúdenie vplyvu sa prepracovalo s cieľom zohľadniť stanovisko, ktoré vydala Rada pre posúdenie vplyvu dňa 7. septembra 2007. Rada pre posúdenie vplyvu vydala druhé stanovisko dňa 28. septembra 2007. 2. Súčasná situácia a problémy Dvadsaťsedem členských štátov už uplatňuje dôsledné normy ochrany. Napriek tomu však možno urobiť viac v záujme toho, aby sa základné právo občanov Únie na konzulárnu a diplomatickú ochranu v tretích krajinách stalo ešte účinnejším. V súčasnosti má všetkých 27 členských štátov diplomatické zastupiteľstvo iba v troch zo 166 tretích krajín: v Číne, Ruskej federácii a Spojených štátoch amerických[1]. V 18 krajinách nie je diplomaticky zastúpený žiadny členský štát, v 17 krajinách má diplomatické zastúpenie iba jeden členský štát a v 11 krajinách majú diplomatické zastúpenie dva členské štáty. Odhaduje sa, že približne 7 miliónov občanov EÚ cestuje každý rok do tretích krajín, v ktorých ich členské štáty nemajú konzulárne ani diplomatické zastúpenie. Odhaduje sa, že približne 2 milióny občanov EÚ žijú v tretej krajine, v ktorej ich členský štát nemá zastúpenie. Tieto čísla budú pravdepodobne stúpať. Počas verejných konzultácií sa zistili tieto nedostatky: - slabá informovanosť občanov EÚ o ich práve na diplomatickú a konzulárnu ochranu v tretích krajinách Väčšina občanov nie je informovaná o existencii a obsahu článku 20 Zmluvy o ES. Z prieskumu Eurobarometra, ktorý sa uskutočnil v roku 2006, vyplynulo, že iba 23 % občanov bolo informovaných o tomto práve. - nejasný rozsah ochrany podľa článku 20 Zmluvy o ES Niektoré členské štáty uznávajú právo na konzulárnu ochranu v rámci vnútroštátnych právnych predpisov, zatiaľ čo iné podľa vnútroštátnych právnych predpisov toto právo nepriznávajú. Iba niektoré členské štáty uznávajú právo na odvolanie sa proti zamietnutiu poskytnutia konzulárnej pomoci. Len obmedzený počet členských štátov rozšíril právo na konzulárnu ochranu aj na rodinných príslušníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretej krajiny. Súčasné acquis je obmedzené a jeho hlavný nástroj, rozhodnutie 95/553/ES, nemá vyčerpávajúci rozsah. Táto skutočnosť môže viesť k právnej neistote, pretože nie je jasné, či sa vzťahuje na prípady, ktoré nie sú explicitne zahrnuté do rámca tohto rozhodnutia, napríklad na repatriáciu telesných pozostatkov. - obmedzené zastúpenie členských štátov v tretích krajinách a nejasné rozdelenie záťaže medzi členskými štátmi Existuje potreba vyvážiť obmedzené konzulárne zastúpenie členských štátov v tretích krajinách prostredníctvom presadzovania spoločného využívania zdrojov, rozdelenia záťaže a výmeny osvedčených postupov. Z verejných konzultácií vyplynulo, že členské štáty už v tretích krajinách spolupracujú, ale že v tejto súvislosti možno urobiť viac s cieľom zvýšiť pôsobenie v tretích krajinách a tým zabezpečiť ochranu pre občanov Únie. - chýbajúci súhlas tretích krajín so zabezpečením ochrany podľa článku 20 Zmluvy o ES Nie je jasné, do akej miery členské štáty získali potrebný súhlas tretích krajín, a ak ho získali, akými prostriedkami. Z konzultácií s členskými krajinami vyplynulo, že väčšina krajín získava súhlas orgánov tretích krajín na ochranu občanov iného štátu prostredníctvom jednoduchého oznámenia. 3. Politické ciele Komisia stanovila tieto politické ciele: 1. zvýšiť informovanosť občanov EÚ o ich základných právach na diplomatickú a konzulárnu ochranu v prípade, keď sa nachádzajú mimo územia EÚ; 2. posilniť a vyjasniť rozsah konzulárnej ochrany nezastúpených občanov EÚ a ich rodinných príslušníkov a zabezpečiť, aby všetci občania EÚ získali podobnú úroveň ochrany; 3. zabezpečiť účinnejšiu ochranu na mieste pre nezastúpených občanov EÚ v tretích krajinách; 4. zabezpečiť súhlas tretích krajín na zabezpečenie ochrany podľa článku 20 Zmluvy o ES. Pre každý z týchto štyroch cieľov sa vypracovali špecifické a operačné politické ciele. 4. Politické možnosti Určili sa štyri rôzne možnosti: možnosť 1: politická možnosť zachovania súčasného stavu nezahŕňa žiadne nové kroky; možnosť 2: táto možnosť zahŕňa predovšetkým nelegislatívne opatrenia zamerané na zvýšenie informovanosti o článku 20 Zmluvy o ES; možnosť 3: táto možnosť zahŕňa kroky uvedené v druhej možnosti a ďalších jedenásť dodatočných nelegislatívnych a legislatívnych opatrení na riešenie štyroch zistených problémov; možnosť 4: veľmi ambiciózna možnosť zahŕňajúca všetky opatrenia uvedené v druhej a tretej možnosti a dodatočné opatrenia, ktoré sú právne a technicky komplexné a vyžadujú si podrobnejšie preskúmanie a pravdepodobne aj viac času. Prehľad politických možností Politická možnosť 1 | Súčasná situácia sa nezmení, okrem tých zmien, ktoré sú už naplánované a potvrdené. | Politická možnosť 2 | Legislatívne opatrenia: INFORMÁCIE: odporúčanie členským štátom, aby v nových cestovných pasoch uvádzali článok 20 Zmluvy o ES a aby na vonkajšiu zadnú stranu súčasných cestovných pasov nalepili nálepku; Nelegislatívne opatrenia: uverejniť usmernenia a iné opatrenia spojené s uplatňovaním článku 20; vytvoriť internetovú stránku EÚ na portáli Európa týkajúcu sa konzulárnej ochrany; rozmiestniť plagáty s vysvetlením práv občanov EÚ týkajúcich sa konzulárnej ochrany na letiskách, v prístavoch, na železničných staniciach atď.; vyhodnotiť rozsah a charakter rozdielov v právnych predpisoch a postupoch členských štátoch v oblasti konzulárnej ochrany; uverejniť aktualizované kontaktné údaje týkajúce sa veľvyslanectiev a konzulátov členských štátov zastúpených v každej tretej krajine; preskúmať možnosť koordinovanej prezentácie cestovných pokynov; preskúmať potrebu výmeny najlepšej praxe a poskytnúť odbornú prípravu pre kľúčových aktérov. | Politická možnosť 3 | Všetky opatrenia uvedené v politickej možnosti 2, a okrem toho: Legislatívne opatrenia: ROZSAH: preskúmať možnosti zabezpečenia toho, aby občania získali podobnú úroveň ochrany bez ohľadu na svoju štátnu príslušnosť; zabezpečiť konzulárnu ochranu na identifikáciu a repatriáciu telesných pozostatkov; zjednodušiť postupy týkajúce sa repatriácie telesných pozostatkov; preskúmať možnosť zabezpečenia ochrany občanov, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov EÚ, ale nie sú štátnymi príslušníkmi EÚ; preskúmať potrebu zjednodušenia postupov týkajúcich sa finančných záloh požadovaných podľa rozhodnutia 95/553. Nelegislatívne opatrenia: INFORMÁCIE: preskúmať možnosť vytvorenia telefónnej linky EÚ zameranej na konzulárnu ochranu. ROZSAH: odporúčať členským štátom, ktoré ešte neratifikovali Dohovor Rady Európy z roku 1973 o repatriácii telesných pozostatkov, aby tak urobili. ŠTRUKTÚRY: preskúmať možnosť vytvorenia systému kompenzácií medzi členskými štátmi; zriadiť tzv. spoločný úrad v jednej oblasti ako pilotný projekt, ktorý treba vyhodnotiť; uverejniť opatrenia týkajúce sa rozdelenia záťaže medzi členskými štátmi v tretích krajinách (usmernenia, myšlienka tzv. vedúceho štátu atď.). SÚHLAS: navrhnúť zavedenie tzv. doložky o súhlase do tzv. zmiešaných dohôd s tretími krajinami a odporučiť členským štátom, aby zaviedli tzv. doložky o súhlase do svojich dvojstranných dohôd uzatvorených s tretími krajinami; zvážiť možnosť získania súhlasu tretích krajín s cieľom umožniť Únii vykonávať ochranu prostredníctvom delegácií Komisie v prípadoch, ktoré patria do právomoci Spoločenstva. | Politická možnosť 4 | Všetky opatrenia uvedené v politických možnostiach 2 a 3, a okrem toho: Legislatívne opatrenia: ROZSAH: zabezpečiť konzulárnu ochranu štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí majú dlhodobý pobyt v inom členskom štáte EÚ; ŠTRUKTÚRY: zriadiť tzv. spoločné úrady v štyroch oblastiach (v oblasti Karibiku, Balkánu, Indického oceánu a Západnej Afriky); umožniť tzv. spoločným úradom, aby vykonávali konzulárne funkcie, akými je vydávanie víz alebo úradné overovanie dokladov; zostaviť tzv. Európsky konzulárny kódex na vymedzenie rozdelenia záťaže medzi členskými štátmi. Nelegislatívne opatrenia: vytvoriť Konzulárnu akadémiu EÚ; podporiť výskum a vývoj v oblasti určovania totožnosti telesných pozostatkov. | 5. Porovnanie politických možností Z porovnania možností, ktoré berie do úvahy účinnosť a pravdepodobný vplyv, vyplýva, že: možnosť 1: ak sa súčasná situácia nezmení, väčšina občanov nebude informovaná o svojich právach podľa článku 20 Zmluvy o ES a článok 20 Zmluvy o ES tak môže stratiť svoj plný účinok; možnosť 2: táto možnosť by primerane vyriešila problém zvyšovania informovanosti. Nepostačuje však a preto je potrebné okrem toho posilniť a vyjasniť rozsah ochrany poskytovanej diplomatickými a konzulárnymi orgánmi; možnosť 3: táto možnosť zahŕňa balík nelegislatívnych a legislatívnych opatrení, ktoré účinne vyriešia štyri politické ciele a podporia článok 20 Zmluvy o ES; možnosť 4: táto možnosť zahŕňa ambiciózne opatrenia, ktoré sa pravdepodobne nezavedú v krátkodobom ani v strednodobom horizonte. Týkajú sa technických a právnych záležitostí, ktoré si vyžadujú dôkladné preskúmanie zo strany zainteresovaných vrátane členských štátov. Niektoré opatrenia by potenciálne mohli znamenať značné náklady a takisto by mohli byť politicky sporné. 6. Uprednostňovaná možnosť Z porovnania vyplýva, že najvhodnejšou by bola možnosť č. 3, pretože účinne rieši všetky štyri zistené problémy. Ide o balík legislatívnych a nelegislatívnych opatrení, ktoré zahŕňajú činnosti zamerané na zvyšovanie informovanosti uvedené v 2. politickej možnosti vrátane odporúčania členským štátom, aby uviedli článok 20 Zmluvy o ES v nových cestovných pasoch (opatrenie č. 1) a aby vytvorili internetovú stránku na portáli Európa týkajúcu sa konzulárnej ochrany (opatrenie č. 3). Navrhuje sa v ňom aj niekoľko opatrení na objasnenie a posilnenie práva občanov EÚ na ochranu. Navrhuje sa v ňom napríklad preskúmanie možností zabezpečenia toho, aby občania EÚ získali podobnú úroveň ochrany (opatrenie č. 9), zjednodušenie často zložitých postupov repatriácie telesných pozostatkov (opatrenia č. 10, 11 a 15) a preskúmanie možností zabezpečenia konzulárnej ochrany občanov, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov EÚ, ale nie sú štátnymi príslušníkmi EÚ (opatrenie č. 12). Takisto sa navrhujú opatrenia na pomoc členským štátom pri spoločnom využívaní zdrojov, najmä zriadenie tzv. spoločného úradu ako pilotného projektu, ktorý treba vyhodnotiť (opatrenie č. 17), a uverejnenie existujúcich predpisov týkajúcich sa rozdelenia záťaže (opatrenie č. 18). Uprednostňovanou možnosťou sa v konečnom dôsledku vyrieši problém týkajúci sa súhlasu tretích krajín, keďže obsahuje návrh na zavedenie štandardnej tzv. doložky o súhlase do dvojstranných a tzv. zmiešaných dohôd s tretími krajinami (opatrenie č. 19). Komisia takisto zváži možnosť, aby Európska únia vykonávala svoju povinnosť poskytovania ochrany v prípadoch, ktoré patria do právomoci Spoločenstva (opatrenie č. 20). 7. Monitorovanie a hodnotenie V posúdení vplyvu sa uvádzajú potenciálne ukazovatele určené na sledovanie miery, do akej boli splnené špecifické a operatívne politické ciele. Hlavnými informačnými zdrojmi sú pravidelné prieskumy týkajúce sa občanov (prieskumy Eurobarometra) a konzulárnych úradov, ktoré treba spočiatku uskutočňovať dvakrát ročne. [1] Dokument Rady 16838/1/06 z 23. marca 2007, ktorý sa týka diplomatického zastúpenia predsedníctva v tretích krajinách, neuverejnený.