Od mája do augusta 2015 Komisia uskutočnila rozsiahle posúdenie súčasných platných pravidiel s cieľom pripraviť danú správu a možný legislatívny návrh. Toto posúdenie zahŕňalo verejné konzultácie s viac ako 170 príspevkami od širokej škály zainteresovaných strán, ako aj správy požadované podľa článku 85 ods. 1 nariadenia EMIR od Európskeho orgánu pre cenné papiere a trhy (ESMA), Európskeho výboru pre systémové riziká (ESRB) a Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB). Okrem toho sa rozhodlo, že sa počká, aby sa mohli zohľadniť vstupy do výzvy na predloženie dôkazov týkajúcej sa regulačného rámca EÚ pre finančné služby, ktorá prebiehala od septembra 2015 do januára 2016, a to s cieľom získať ďalšie dôkazy o aktuálnom stave vykonávania nariadenia EMIR.

Tieto nedostatky viedli k tomu, že vedúci predstavitelia krajín G20 sa v roku 2009 zaviazali k ďalekosiahlym opatreniam s cieľom zvýšiť stabilitu trhu s mimoburzovými derivátmi, vrátane toho, že všetky štandardizované zmluvy o mimoburzových derivátoch by sa mali zúčtovávať prostredníctvom centrálnych protistrán, a že zmluvy o mimoburzových derivátoch by sa mali ohlasovať archívom obchodných údajov.

Jedným z hlavných nedostatkov bola skutočnosť, že regulačné orgány nemajú dostatočné informácie o činnosti na trhu s mimoburzovými derivátmi; to znamená, že riziká by mohli ostať bez povšimnutia až dovtedy, kým sa nestanú realitou. Okrem toho sa kreditné riziko protistrany medzi protistranami transakcií s mimoburzovými derivátmi často nezmierňovalo, čo mohlo viesť k stratám, ktoré by vznikli v prípade zlyhania niektorej z protistrán ešte predtým, ako si splnila povinnosti. Vzhľadom na veľké objemy mimoburzových transakcií na celom trhu s derivátmi a vzájomnú prepojenosť jednotlivých účastníkov trhu by takéto straty mohli predstavovať väčšiu hrozbu pre finančný systém.

EMIR je ako nariadenie záväzné v celom rozsahu a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch. Ciele nariadenia EMIR, a to zmierniť riziká a zlepšiť transparentnosť a štandardizovať zmluvy o mimoburzových derivátoch stanovením jednotných požiadaviek pre takéto zmluvy a na výkon činností centrálnych protistrán a archívov obchodných údajov, nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni samotných členských štátov, ale z dôvodov rozsahu daných opatrení ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 Zmluvy o Európskej únii.

Tento návrh je takisto v súlade s prijatým delegovaným nariadením Komisie, ktorým sa menia delegované nariadenia (EÚ) 2015/2205, (EÚ) 2016/592 a (EÚ) 2016/1178, pokiaľ ide o termín na dodržiavanie zúčtovacej povinnosti pre niektoré protistrany obchodujúce s mimoburzovými derivátmi. Týmto delegovaným nariadením sa predĺži termín na zosúladenie stanovený protistranám, ktoré patria do „kategórie 3“ (malé finančné protistrany), vymedzených v príslušných regulačných technických predpisoch do 21. júna 2019, pretože tieto zmluvné strany čelia pri získavaní prístupu k zúčtovaniu značným ťažkostiam.

Uvedené posúdenie vplyvu poskytuje komplexný dôkaz o tom, že zníženie nákladov a zaťaženia možno dosiahnuť spoločne so zjednodušením nariadenia EMIR, a to bez ohrozenia finančnej stability. Navrhované zmeny prispievajú k dosiahnutiu cieľov únie kapitálových trhov a k programu pre rast a zamestnanosť v súlade s politickými prioritami Komisie.

V rámci programu REFIT Komisia zhodnotila, do akej miery splnili osobitné politické požiadavky v nariadení EMIR svoje ciele efektívnym a účinným spôsobom, a zároveň boli ucelené, relevantné a poskytovali pridanú hodnotu EÚ. Z hodnotenia vyplýva, že v niektorých cieľových oblastiach vytvára nariadenie EMIR neprimerané náklady a zaťaženie a ukladá príliš zložité požiadavky a že jeho cieľ spočívajúci v posilnení finančnej stability by bolo možné dosiahnuť efektívnejším spôsobom. Medzi tieto oblasti patria: (1) požiadavka na dosahovanie súladu s predpismi v prípade tých protistrán derivátových transakcií, ktoré patria na perifériu v rámci obchodovania s derivátmi (napr. malé finančné spoločnosti, nefinančné protistrany, dôchodkové fondy); (2) transparentnosť; a (3) dostupnosť zúčtovania.

Ciele nariadenia EMIR posilňovať transparentnosť a štandardizáciu trhov s derivátmi a znižovať systémové riziko prostredníctvom jeho základných požiadaviek sa vo všeobecnosti podporili. Tieto základné požiadavky – centrálne zúčtovanie, maržové požiadavky, požiadavky na zníženie prevádzkového rizika, ohlasovanie a požiadavky na centrálne protistrany a archívy obchodných údajov – sa považovali za požiadavky, ktorými sa dosiahnu ciele nariadenia EMIR a splnia jeho medzinárodné záväzky na reformu regulačného rámca. Zainteresované strany však poukázali na viacero oblastí, v ktorých by sa mohli požiadavky nariadenia EMIR upraviť bez toho, aby sa ohrozili jeho celkové ciele, a to s cieľom: i) zjednodušiť tieto požiadavky a zvýšiť ich efektívnosť; a ii) znížiť neúmerné náklady a zaťaženie. V návrhu sa tieto reakcie zainteresovaných strán berú do úvahy tým, že sa do nariadenia EMIR zavádzajú cielené zmeny, a to najmä prostredníctvom i) lepšieho prispôsobenia uplatňovania niektorých požiadaviek na špecifických aktérov, najmä malé finančné protistrany, nefinančné protistrany a dôchodkové fondy, ii) odstránenia prekážok zúčtovania a iii) zjednodušenia pravidiel vrátane požiadaviek na ohlasovanie. V návrhu sa nemohlo zohľadniť viacero požiadaviek zainteresovaných strán, pretože je potrebné zabezpečiť, aby nariadenie EMIR aj naďalej plnilo svoje ciele podporovať transparentnosť a štandardizáciu na trhu s derivátmi, ako aj znižovať systémové riziko, z dôvodu inštitucionálnych obmedzení alebo preto, že návrh patrí svojou povahou do rámca programu REFIT. Vzhľadom na budúci vývoj by mohlo byť potrebné v náležitom čase ďalej posúdiť a rozpracovať aj ďalšie otázky súvisiace s nariadením EMIR.

Tento návrh nadväzuje na verejnú konzultáciu o preskúmaní nariadenia EMIR, ktorá sa uskutočnila v období od mája do augusta 2015. Z tejto konzultácie vzišlo vyše 170 príspevkov od širokej škály zainteresovaných strán. Súčasťou konzultácie bolo aj verejné vypočutie, ktoré sa konalo 29. mája 2015 v Bruseli a zišlo sa na ňom približne 200 zainteresovaných strán. Samostatné príspevky v súlade s mandátom Komisie na preskúmanie nariadenia EMIR doručili ESMA, Európsky výbor pre systémové riziká a Európsky systém centrálnych bánk. V súvisiacej oblasti uskutočnila Komisia od septembra 2015 do januára 2016 verejnú konzultáciu s názvom výzva na predloženie dôkazov. Cieľom tejto konzultácie bolo získať spätnú väzbu, konkrétne príklady a empirické dôkazy o vplyve regulačného rámca EÚ na finančné služby. Respondenti, ktorí sa zúčastnili na výzve na predloženie dôkazov, zároveň vzniesli požiadavky na nariadenie EMIR. Verejné vypočutie sa uskutočnilo 17. mája 2016 v Bruseli. Komisia sa 7. decembra 2016 radila s odborníkmi z členských štátov o rôznych možnostiach politiky v oblastiach identifikovaných v správe o preskúmaní nariadenia EMIR.

Pokiaľ ide o účinnosť požiadaviek nariadenia EMIR získavať úplné a komplexné informácie o mimoburzových derivátoch, zvýšiť využívanie zúčtovania prostredníctvom centrálnej protistrany a používať na nezúčtované mimoburzové deriváty postupy zmierňovania rizika a pravidlá o maržách, v predmetnom hodnotení sa dospelo k záveru, že hoci sú počiatočné výsledky uspokojivé, existuje priestor na zjednodušenie daných požiadaviek bez toho, aby sa ohrozila finančná stabilita. Pokiaľ ide o ohlasovanie, na základe hodnotenia sa zistilo, že došlo k pokroku pri zhromažďovaní informácií o trhu s mimoburzovými derivátmi, ale že požiadavky na ohlasovanie by sa mohli zjednodušiť s cieľom zlepšiť kvalitu poskytovaných údajov a zabezpečiť účinnejší dohľad. Čo sa týka zúčtovacej povinnosti, z hodnotenia vyplýva, že aj keď došlo k zvýšeniu podielu mimoburzových derivátov, ktoré sa zúčtovávajú centrálne, existuje mnoho prekážok brániacich prístupu určitých účastníkov trhu k centrálnemu zúčtovaniu, ako aj potreba zaviesť mechanizmus, ktorý by umožnil pozastavenie uplatňovania zúčtovacej povinnosti z dôvodov finančnej stability.

Nariadenie EMIR bolo zaradené do Programu regulačnej vhodnosti a efektívnosti (REFIT) Komisie na rok 2016. Bolo to spôsobené potrebou zjednodušiť cieľové oblasti nariadenia EMIR a upraviť ich tak, aby boli primeranejšie, čoho dôkazom sú aj príspevky do verejnej konzultácie o nariadení EMIR a výzvy na predloženie dôkazov týkajúcej sa regulácie finančných trhov, ako aj preskúmanie zo strany Komisie zamerané na uplatňovanie nariadenia EMIR. V tomto kontexte sa v hodnotení posudzovalo, do akej miery splnili osobitné politické požiadavky stanovené v nariadení EMIR svoje ciele, a najmä či k ich dosiahnutiu efektívnym a účinným spôsobom, a zároveň boli ucelené, relevantné a poskytovali pridanú hodnotu EÚ.

Možnosti zvažované v posúdení vplyvu sa týkajú cielených úprav konkrétnych ustanovení v nariadení EMIR. Na účely dosiahnutia želaných cieľov sa určilo niekoľko uprednostňovaných politických možností:

·Systémom dôchodkového zabezpečenia by sa mala poskytnúť nová prechodná výnimka zo zúčtovacej povinnosti, a to z dôvodu, že sa dosiaľ nenašlo žiadne uskutočniteľné technické riešenie, ktoré by uľahčovalo účasť týchto systémov v rámci centrálneho zúčtovania. Na rozdiel od ostatných posudzovaných možností to poskytne centrálnym protistranám, zúčtovacími členom a systémom dôchodkového zabezpečenia viac času na preskúmanie technických riešení a opatrení na ich uľahčenie, pričom sa dodrží cieľ nariadenia EMIR, že zámerom pre systémy dôchodkového zabezpečenia naďalej ostáva zaviesť centrálne zúčtovanie hneď, ako to bude možné.

·Lepšie nastavenie pravidiel o kvalifikácii nefinančných protistrán podliehajúcich zúčtovaniu a maržovým požiadavkám by sa malo zabezpečiť prostredníctvom lepšieho zohľadnenia povahy transakcií s derivátmi, do ktorých vstupujú nefinančné protistrany a pre ktoré by malo byť zúčtovanie povinné. Určitým nefinančným protistranám to zníži náklady a nevyvolá to obavy z hľadiska finančnej stability. Zároveň sa niektoré protistrany, ktoré sa v súčasnosti považujú za nefinančné protistrany, ale ktoré sú vzhľadom na charakter svojich činností finančnými protistranami (napríklad investičné fondy v medziach národných rámcov), zahrnú do definície finančnej protistrany, a tak sa už viac nebudú považovať za nefinančné protistrany.

·Kategória malých finančných protistrán by sa mala vymedziť takým spôsobom, aby veľmi malé finančné protistrany, pre ktoré nie je centrálne zúčtovanie ekonomicky realizovateľné z dôvodu malého objemu ich činnosti, nepodliehali zúčtovacej povinnosti. Tým sa zmierni zaťaženie tých malých finančných protistrán, ktoré obchodujú s malým objemom derivátov, pričom zvyšok malých finančných protistrán (tých, ktoré patria do „kategórie 3“ vymedzenej v príslušných regulačných technických predpisoch) bude naďalej povinný zúčtovávať, hneď ako sa skončí obdobie zavádzania stanovené v týchto predpisoch, čím sa zachovajú stimuly pre centrálne protistrany, zúčtovacích členov a ich klientov, aby vypracúvali riešenia na začlenenie tohto typu malých finančných protistrán.

·Mala by sa zrušiť povinnosť ohlasovať minulé údaje (tzv. „backloading“). Tým sa výrazne znížia náklady a zaťaženie protistrán a odstráni sa potenciálne neprekonateľná prekážka, ktorou je nutnosť ohlasovať údaje, ktoré by jednoducho neboli dostupné bez ohrozenia prudenciálnych požiadaviek. Zároveň to v porovnaní so status quo povedie len k veľmi obmedzeným stratám údajov v porovnaní s predpismi uplatňovanými v súčasnosti.

·Od ohlasovacej povinnosti by mali byť oslobodené transakcie v rámci skupiny zahŕňajúce akékoľvek nefinančné protistrany. Vzhľadom na povahu a obmedzený objem takýchto obchodov je výhodou podstatné zníženie nákladov a zaťaženia vyplývajúceho z ohlasovania v prípade tých protistrán, ktoré sú danou požiadavkou najneprimeranejšie postihnuté, pričom výsledná veľmi malá strata údajov podstatne neovplyvní schopnosť orgánov monitorovať systémové riziko na trhoch s mimoburzovými derivátmi.

·Pokiaľ ide o transakcie s derivátmi obchodovanými na burze, malo by sa zaviesť jednostranné ohlasovanie zo strany centrálnych protistrán. Má to tú výhodu, že ohlasovanie takýchto transakcií sa výrazne zjednoduší bez toho, aby to malo negatívny vplyv na transparentnosť trhu s derivátmi. Napriek tomu, že centrálne protistrany budú čeliť mierne vyššiemu zaťaženiu, sú na túto úlohu dobre vybavené, pričom celkové ohlasovacie zaťaženie sa zníži, pretože požiadavka na ohlasovanie týkajúca sa transakcií s derivátmi obchodovanými na burze sa odstráni pre všetky ostatné protistrany.

·V prípade iných transakcií ako transakcií s derivátmi obchodovanými na burze by mala zodpovednosť – vrátane právnej zodpovednosti – za ohlasovanie transakcií medzi malými nefinančnými protistranami (t. j. tými, ktoré nepodliehajú zúčtovacej povinnosti) a finančnou protistranou znášať finančná protistrana obchodu. Toto podstatným spôsobom zníži ohlasovacie zaťaženie pre malé nefinančné protistrany, v prípade ktorých je toto zaťaženie najvýraznejšie, a to bez akejkoľvek straty údajov. V nariadení EMIR sa tým zavedú aj veľmi podobné pravidlá ohlasovania, aké sú už obsiahnuté v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2365 o transakciách financovania prostredníctvom cenných papierov.

·Pravidlá a postupy ohlasovania by sa mali ďalej harmonizovať a archívy obchodných údajov by mali byť povinné zabezpečovať kvalitu údajov. Pomôže to zvýšiť transparentnosť trhov s mimoburzovými derivátmi, uľahčiť úlohu príslušných orgánov pri monitorovaní systémového rizika a zachovať v čo najväčšej možnej miere súlad s medzinárodnými normami v tejto oblasti. V strednodobom a dlhodobom horizonte tento prístup zvýši aj primeranosť pravidiel ohlasovania a zníži náklady a zaťaženie.

·Zvýšiť by sa mala horná hranica základnej sumy pokút za porušenia požiadaviek nariadenia EMIR archívmi obchodných údajov. Výhodou tejto možnosti je zvýšená účinnosť a odrádzajúci účinok pokút, čo regulačné orgány považujú za nevyhnutné s cieľom podporovať vysokú kvalitu údajov a zároveň zabezpečiť proporcionalitu pravidiel.

·Objasniť by sa mala interakcia medzi nástrojmi riadenia zlyhania podľa nariadenia EMIR a vnútroštátnymi právnymi predpismi týkajúcimi sa platobnej neschopnosti, aby sa zaistila ochrana aktív klienta pred platobnou neschopnosťou.

·V nariadení EMIR by sa mala zaviesť zásada poskytovať zúčtovacie služby za spravodlivých, primeraných a nediskriminačných obchodných podmienok (tzv. zásada FRAND). Tieto opatrenia slúžia na odstraňovanie rôznych prekážok prístupu k zúčtovaniu; potenciálne dodatočné regulačné zaťaženie sa odôvodňuje verejným záujmom o sfunkčnenie centrálneho zúčtovania a dodržiavanie zúčtovacej povinnosti.