Osobitná správa č. 15/2013 „Bola zložka environmentálna politika programu LIFE účinná?“





GLOSÁR A ZOZNAM SKRATIEK Centralizované riadenie Európskou komisiou - Priame : Úlohy plnenia rozpočtu vykonávajú priamo oddelenia Komisie. - Nepriame : Komisia zveruje úlohy verejného orgánu, a najmä úlohy spojené s plnením rozpočtu, agentúram zriadeným Komisiou (výkonné agentúry), tradičným agentúram alebo spoločným podnikom, iným subjektom, napr. Európskej investičnej banke alebo Európskemu investičnému fondu, vnútroštátnym verejným orgánom alebo súkromnoprávnym subjektom povereným vykonávaním verejnej služby (tzv. "národné agentúry"). Dosah Pozitívny a negatívny, primárny a sekundárny dlhodobý účinok vyvolaný zásahom, priamym alebo nepriamym, zámerným alebo nezámerným. Environmentálne akčné programy (EAP) Schvaľuje ich Európsky parlament a Rada a sú v nich stanovené hlavné ciele a priority EÚ v oblasti životného prostredia. Sú viacročné, ich cieľom je určiť hlavné environmentálne výzvy EÚ, stanoviť ciele a poskytnúť usmernenia. EÚ Európska únia GR pre životné prostredie Generálne riaditeľstvo Európskej komisie pre životné prostredie. Hodnotenie dosahu Posudzovanie ekonomických, sociálnych a environmentálnych dôsledkov politiky a legislatívnych návrhov. Je to nástroj, ktorý zabezpečuje, aby boli iniciatívy Komisie a právne predpisy EÚ vypracované na základe prehľadných, ucelených a vyrovnaných dôkazov. Integrované projekty projekty realizované na veľkom území, konkrétne s regionálnym, viacregionálnym alebo celoštátnym rozsahom; stratégie v oblasti životného prostredia alebo klímy alebo akčné plány požadované na základe konkrétnych právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia a klímy, na základe iných aktov Únie alebo vypracované orgánmi členských štátov. Katalyzátor Prvok, ktorý podporuje alebo urýchľuje reakciu, vývoj alebo zmenu. LIFE Finančný nástroj pre životné prostredie (z franc. L’Instrument Financier pour l’Environment) Monitorovanie Pravidelné preskúmanie zdrojov, výstupov a výsledkov zásahov. Reprodukcia celého projektu alebo jeho častí. Prvý environmentálny akčný program EÚ bol v roku 1973. 6. EAP bol ukončený v polovici roka 2012. Európska komisia navrhla nový (7.) environmentálny akčný program s názvom "Dobrý život v rámci možností našej planéty", ktorý zvážia Európsky parlament a Rada Európskej únie riadnym legislatívnym postupom. Opakovanie projektu Šírenie výsledkov projektu Proces sprístupnenia výsledkov a výstupov projektu zúčastneným stranám a širšej verejnosti. V 6. EAP boli zavedené tematické stratégie ako nástroj jeho realizácie. Týkali sa siedmich tematických oblastí: ochrana pôdy; ochrana a uchovanie morského prostredia; trvalo udržateľné využívanie pesticídov; znečisťovanie ovzdušia; zlepšenie kvality mestského prostredia; udržateľné využívanie a riadenie prírodných zdrojov a predchádzanie vzniku odpadu a jeho recyklácia. Tieto stratégie sú založené skôr na globálnom prístupe podľa témy ako na niektorých znečisťujúcich látkach alebo typoch hospodárskej činnosti, ako tomu bolo v minulosti. Stanovujú sa v nich dlhodobé ciele a poskytujú možnosť na zjednodušenie a objasnenie existujúcich právnych predpisov. Tematické stratégie Účinnosť Dosahovanie stanovených cieľov. Udržateľnosť projektu Nepretržitá existencia projektu. Kvantitatívny alebo kvalitatívny faktor alebo premenná, ktorá poskytuje jednoduchý a spoľahlivý spôsob merania dosiahnutia výsledkov, zachytáva zmeny spojené so zásahom alebo pomáha posúdiť výkonnosť. Ukazovatele by mali byť relevantné, uznávané, vierohodné, jednoduché a stabilné (RACER). a) Ukazovatele vstupu: Merajú kvantitu, kvalitu a včasnosť zdrojov poskytnutých na zásah. b) Ukazovatele výstupu: Merajú výstupy vytvorené alebo zabezpečené prostredníctvom zásahu. Poskytujú údaje na posúdenie efektívneho využívania vstupov. c) Ukazovatele účinku: Ukazovatele výsledku a dosahu. - Ukazovatele výsledku: Merajú okamžité alebo krátkodobé výsledky realizácie zásahu. Poskytujú kľúčové informácie o tom, do akej miery zásah dosiahol svoje ciele. - Ukazovatele dosahu: Merajú pozitívne a negatívne, primárne a sekundárne dlhodobé účinky vyvolané zásahom, priamym alebo nepriamym, zámerným alebo nezámerným. Ukazovateľ Výsledky Priame účinky alebo zmeny, ktoré vyplývajú zo zásahu. Výstupy Niečo, čo je dosiahnuté zdrojmi vyčlenenými na zásah. Zásah Všetky akcie alebo operácie uskutočnené orgánmi verejného sektora alebo inými organizáciami bez ohľadu na druh (politika, program, opatrenie alebo projekt). Záujem pre EÚ V kontexte projektov zložky LIFE – environmentálna politika ide o synonymum pre európsku pridanú hodnotu. Záujem pre EÚ znamená prispievať k dosiahnutiu všeobecných cieľov environmentálnej politiky EÚ prostredníctvom zamerania sa na problém s veľkým významom na úrovni EÚ alebo očakávaním vytvorenia výsledkov, ktoré by boli uplatniteľné vo všeobecnosti. ZHRNUTIE I. Politika EÚ v oblasti životného prostredia je začlenená do všetkých hlavných oblastí politiky EÚ. Veľká väčšina financovania životného prostredia EÚ sa preto realizuje ako súčasť hlavných výdavkových politík EÚ, napr. štrukturálnych fondov a spoločnej poľnohospodárskej politiky. Program LIFE (L’Instrument Financier pour l’Environnement) riadi priamo Komisia. Teraz prebieha jeho štvrté programové obdobie a súčasný program LIFE má priemerný ročný rozpočet 239 mil. EUR na financovanie projektov, čo predstavuje menej než 1,5 % odhadovaných celkových výdavkov EÚ na životné prostredie. Ide o skromný rozpočet na ambiciózny cieľ: prispievať k tvorbe, aktualizácii a vykonávaniu environmentálnej politiky a právnych predpisov EÚ. Takmer 50 % tohto rozpočtu alebo 120 mil. EUR je vyčlenených na zložku LIFE – environmentálna politika. II. Komisia navrhla zvýšiť disponibilný rozpočet na zložku LIFE – environmentálna politika v ďalšom programovom období. Dvor audítorov preto vykonal audit s cieľom posúdiť účinnosť zložky LIFE – environmentálna politika programu LIFE. Jeho súčasťou bolo preskúmať, či koncepcia a realizácia zložky LIFE – environmentálna politika prispeli k účinnosti tohto programu. III. Dvor audítorov zistil, že celkovo zložka LIFE – environmentálna politika nefungovala účinne, pretože nebola dostatočne dobre navrhnutá a realizovaná. Hlavné problémy koncepcie boli tieto: a) Chýbajúci mechanizmus na zacielenie obmedzených zdrojov na vopred vybrané ciele znižoval dosah investovaných finančných prostriedkov. b) Indikatívne národné prostriedky obmedzovali výber najlepších projektov, pretože sa projekty vyberali nielen podľa ich významu, ale aj podľa toho, z ktorého členského štátu pochádzali. c) Kvalita výberu projektov bola negatívne ovplyvnená nedostatočným odôvodnením výsledkov hodnotenia. d) Rámcu monitorovania programu chýbali spoločné ukazovatele výstupov a výsledkov. To Komisii bránilo, aby mala ucelený a aktualizovaný prehľad o výkonnosti projektov, a teda aby mohla odhadnúť operačnú účinnosť tohto programu. IV. Hlavné problémy s realizáciou, ktoré bránili účinnosti: a) V priebehu výberu projektov sa vždy neposudzovali hlavné aspekty projektov LIFE týkajúce sa ich inovatívneho a demonštračného charakteru, ich výhľadov na udržateľnosť a záujmy EÚ. b) Monitorovanie primeranosti nákladov na projekty, ich udržateľnosti a opakovania nebolo dostatočné. c) Očakávaná úloha tejto zložky ako katalyzátora politiky v oblasti životného prostredia bola značne znížená pre nedostatočne účinné šírenie a nízku udržateľnosť a opakovanie projektov. V. Dvor audítorov navrhuje, aby Komisia vykonala nasledovné odporúčania: 1. Pri stanovovaní viacročných plánov práce predpokladaných v novom programe LIFE by legislatívne orgány mali umožniť Komisii a členským štátom obmedziť oprávnené žiadosti na obmedzené strategické priority a stanoviť jasné, konkrétne, merateľné a dosiahnuteľné ciele pre financované projekty. Obmedzený počet priorít stanovených na niekoľko rokov by zjednodušil proces výberu, sústredil by úsilie na konkrétne záležitosti a uľahčil by hodnotenie dosahu programu. 2. Návrh Komisie nového programu LIFE ruší národné prostriedky na tradičné projekty, ale ponecháva geografickú rovnováhu pri integrovaných projektoch. Komisia by mala zabezpečiť, aby sa projekty vyberali na základe ich významu a aby zemepisná vyváženosť neporušovala zásadu rovnosti príležitostí žiadateľov. 3. Komisia by mala zlepšiť formuláre na hodnotenie výberu projektov a požadovať, aby hodnotitelia poskytli samostatné posúdenie a body za hlavné aspekty projektov (napr. inovatívny alebo demonštračný charakter návrhu, kvalita plánovaných činností na šírenie informácií alebo potenciál na opakovanie výsledkov), s cieľom zlepšiť kvalitu a transparentnosť výberového procesu a zabezpečiť, aby vybrané projekty mali potenciál čo najviac prispieť k dosiahnutiu cieľov programu. 4. Komisia by mala zlepšiť svoje nástroje riadenia tohto programu a zvážiť zavedenie primeraných ukazovateľov výstupov a výsledkov, ako aj ďalších informácií na úrovni projektov s cieľom uľahčiť primerané monitorovanie programu. V čo najväčšej miere by tieto ukazovatele mali byť relevantné, uznávané, vierohodné, jednoduché a stabilné (RACER). 5. Komisia by mala zlepšiť hodnotenie primeranosti deklarovaných nákladov na zamestnancov, najmä pri porovnateľných projektoch, lepším využívaním informácií zhromaždených v priebehu fázy monitorovania, ktoré by mohli byť následne využité na ľahšie zistenie nadmerných nákladov. 6. Komisia by mala požadovať, aby monitorovací tím začlenil do svojho posúdenia kritickú analýzu opatrení na šírenie, udržateľnosť a opakovanie projektu navrhovaných príjemcom a prípadných prekážok, ktoré by im mohli brániť, a to vo svojich hodnotiacich správach počas realizácie projektu aj v správach z následných kontrol. 7. Komisia by mala zvážiť, ako lepšie podporiť šírenie a opakovanie výsledkov projektov súkromnými príjemcami, ktorí sa snažia chrániť svoje obchodné záujmy. 8. Komisia by mala zvážiť, ako požadovať od príjemcov, aby zasielali elektronicky jednoduché a aktualizované informácie po ukončení projektu (t. j. či je projekt naďalej v prevádzke, či sa projekt opakuje a ak áno, koľkokrát...). To by Komisii umožnilo efektívne zlepšiť následné informácie o účinnosti tohto programu. ÚVOD FINANCOVANIE ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA V EÚ 1. Životné prostredie je čoraz dôležitejšiou oblasťou politiky Európskej únie. V Amsterdamskej zmluve (1999) Únia uznala, že je potrebné, aby bola politika životného prostredia začlenená z hľadiska jej definície aj realizácie do všetkých ostatných politík (napr. doprava, podnikanie, výskum a rozšírenie). Vzhľadom na prierezový charakter environmentálnych záležitostí hlavné výdavkové programy Spoločenstva (najmä štrukturálne fondy, Kohézny fond a výdavky na poľnohospodárstvo a ďalšie programy pomoci realizované mimo EÚ) obsahujú aspekty týkajúce sa politiky životného prostredia. 2. V grafe 1 sú uvedené výdavky na životné prostredie v období 2007 až 2013 podľa výdavkových programov. Program LIFE s rozpočtom 2,1 mld. EUR predstavuje menej než 1,5 % celkových výdavkov na životné prostredie. GRAF 1 ODHADOVANÉ VÝDAVKY NA ŽIVOTNÉ PROSTREDIE (MLD. EUR), 2007 – 2013 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Kombinované hodnotenie dosahu a predbežné hodnotenie revízie nariadenia o programe LIFE+ : vývoj možností. PROGRAM LIFE 3. Súčasný program LIFE [1] prebieha v období 2007 až 2013 a má tri zložky: a) LIFE – príroda a biodiverzita, z ktorej sa spolufinancujú najlepšie postupy alebo demonštračné projekty, ktoré prispievajú k implementácii smerníc o vtákoch a biotopoch, siete Natura 2000. Okrem toho sa z nej spolufinancujú inovatívne a demonštračné projekty, ktoré prispievajú k plneniu cieľov oznámenia Komisie "Zastavenie poklesu biodiverzity do roku 2010 a v nasledujúcich rokoch". b) LIFE – environmentálna politika a riadenie v oblasti životného prostredia (ďalej len LIFE – environmentálna politika), z ktorej sa spolufinancujú inovatívne alebo demonštračné projekty v oblasti zmeny klímy, vôd, vzduchu, pôdy, mestského prostredia, hluku, chemikálií, životného prostredia a zdravia, prírodných zdrojov a odpadov, lesov a inovácií. c) LIFE – informovanie a oznamovanie, v rámci ktorej sa podporujú projekty, ktoré šíria informácie o otázkach životného prostredia, napr. informácie o zmene klímy alebo ochrane prírody, budovaní kontaktných sietí a platforiem pre najlepšie postupy. 4. Program LIFE riadi priamo Komisia [2]. Vzhľadom na to, že väčšina výdavkov EÚ na životné prostredie je začlenených do iných výdavkových programov, program LIFE je chrbtovou kosťou životného prostredia EÚ. Jeho všeobecným cieľom je prispievať k tvorbe, aktualizácii a vykonávaniu environmentálnej politiky a právnych predpisov EÚ vrátane integrácie životného prostredia do iných politík. Mal by preto slúžiť ako základňa pre vytváranie a výmenu najlepších postupov a pre zdieľanie poznatkov, katalyzovať a urýchľovať zmeny v otázkach životného prostredia a klímy. V praxi program LIFE podporuje všeobecné (politické) environmentálne priority stanovené Radou a Európskym parlamentom v environmentálnych akčných programoch (EAP). Projekty zložky LIFE – environmentálna politika sa týkajú širokého spektra sektorov vrátane zmeny klímy, chemikálií, vôd a prírodných zdrojov, ako je to uvedené v rámčeku 1. 5. Priemerný ročný rozpočet zložky LIFE – environmentálna politika je v súčasnosti približne 119,5 mil. EUR. Od roku 1996 do roku 2012 sa v rámci tejto zložky poskytlo 1,3 mld. EUR na 1730 projektov (pozri tabuľku 1). Zložka LIFE – environmentálna politika je prezentovaná v grafe 2. Zachytáva logiku pomoci tejto zložky a vzájomnú súčinnosť medzi jej hlavnými zložkami: "stanovenie a hodnotenie politiky", "realizácia projektov" a "výsledky a dosah". GRAF 2 ZLOŽKA LIFE – ENVIRONMENTÁLNA POLITIKA +++++ TIFF +++++ 6. V dôsledku pomerne nízkeho rozpočtu na zložku LIFE – environmentálna politika v porovnaní s jej rozsiahlymi cieľmi aj celkovými výdavkami EÚ na životné prostredia je jej účinnosť silne ovplyvnená tým, či financované projekty slúžia ako katalyzátory environmentálnej zmeny. To znamená, že úspešné ukončenie projektu samo o sebe nestačí na zabezpečenie celkovej účinnosti programu. Ak projekty neriešia problémy s veľkým významom na úrovni EÚ a ich výsledky nie sú primerane monitorované, šírené, udržiavané a opakované, potom je nepravdepodobné, že sa dosiahne všeobecný cieľ prispievať k environmentálnej politike. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 7. Dvor audítorov stanovil niekoľko rizík z hľadiska účinnosti zložky LIFE – environmentálna politika v dosahovaní jej cieľov. Konkrétne išlo o riziko, že kombinácia vysokého počtu prioritných činností a pomerne nízkeho rozpočtu by mohla viesť k nedostatočnému zameraniu a nepresvedčivým výsledkom, nedostatkom pri monitorovaní projektov a systémov hodnotenia na vyvodenie záverov o programe a k chýbajúcemu multiplikačnému účinku z dôvodu nedostatočného šírenia výsledkov projektov. Vzhľadom na zámer Komisie výrazne zvýšiť rozpočet programu v nasledujúcom programovom období 2014 – 2020 sa Dvor audítorov rozhodol vykonať audit s cieľom posúdiť tieto riziká podrobnejšie. 8. Cieľom auditu bolo odpovedať na otázku: "Funguje zložka LIFE – environmentálna politika programu LIFE [3] účinne?" Táto otázka bola rozdelená do nasledovných audítorských podotázok: - Bol program LIFE dobre navrhnutý s cieľom podporiť účinnosť výsledkov? Na zodpovedanie tejto otázky Dvor audítorov preskúmal súlad cieľov s disponibilným rozpočtom, ako bol rozpočet rozdelený a koncepciu výberu projektov a proces monitorovania. - Bol program LIFE dobre realizovaný s cieľom dosiahnuť účinné výsledky? Na zodpovedanie tejto otázky Dvor audítorov preskúmal uplatňovanie výberových kritérií, monitorovanie, šírenie, udržateľnosť a opakovanie projektov. 9. Vyššie uvedené otázky zohľadňujú kritériá potrebné na dosiahnutie katalyzačného účinku a tým celkovej účinnosti zložky environmentálna politika tohto programu. 10. Audit sa zameral na projekty financované v rokoch 2005 až 2010. Dvor audítorov navštívil príslušné oddelenia Komisie a päť členských štátov spomedzi najväčších príjemcov programu LIFE (Nemecko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko a Spojené kráľovstvo), ktoré predstavujú 55 % rozpočtu programu LIFE a 15 % jeho projektov. 11. Spolu sa skontrolovalo 25 projektov na mieste v piatich členských štátoch [4]. Preskúmali sa príslušné dokumenty s cieľom skontrolovať účel, oprávnenosť, existenciu, udržateľnosť a potenciálne opakovanie projektov a overiť, či Komisia primerane šírila najlepšie postupy a získané ponaučenia. Okrem toho sa na vzorke 70 projektov analyzovali príslušné informácie týkajúce sa výberu a monitorovania projektov, ako aj informácie o internetových stránkach projektov. 12. Uskutočnili sa rozhovory so zástupcami Komisie, hodnotiaceho tímu, monitorovacieho tímu [5] a so zástupcami vnútroštátnych alebo regionálnych orgánov konajúcich ako národné alebo regionálne kontaktné miesta (NKM). PRIPOMIENKY ČASŤ I – KONCEPCIA VYSOKÝ POČET CIEĽOV PROGRAMU NEBOL V SÚLADE S OBMEDZENÝM DISPONIBILNÝM ROZPOČTOM 13. Na to, aby boli programy účinné, by sa nemali definovať len jasné a konkrétne ciele, ale mali by byť aj realistické a v súlade s vyčleneným rozpočtom. Konkrétnejšie, programy by mali zahŕňať obmedzený počet definovaných, konkrétnych priorít, aby zacielili disponibilné zdroje na dosiahnutie stanovených cieľov. Je to obzvlášť dôležité pri programe LIFE vzhľadom na jeho očakávanú katalizačnú úlohu pri presadzovaní vývoja politiky EÚ v oblasti životného prostredia a na jeho pomerne nízky rozpočet. 14. V nariadení o programe LIFE sa stanovilo mnoho oprávnených cieľov pre projekty zložky LIFE – environmentálna politika (pozri rámček 1). Od roku 2008 Komisia zúžila tieto ciele vo svojich ročných výzvach na predkladanie návrhov na "indikatívne prioritné oblasti". V skutočnosti to však neviedlo k lepšiemu zameraniu na konkrétne priority, pretože návrhy mimo týchto priorít sú oprávnené na financovanie, pokiaľ sa týkajú ktoréhokoľvek z mnohých cieľov tohto nariadenia. Preto napriek skromnému rozpočtu sa v rámci zložky LIFE – environmentálna politika financujú projekty naprieč dvanástim rôznym oblastiam politiky a pokrývajú veľmi odlišné záležitosti a záujmy. Aj keď sa financujú dobré projekty, nevyhnutne sa to premieta do chýbajúceho kritického množstva projektov na presadzovanie zmysluplného vývoja politiky EÚ v oblasti životného prostredia a zabraňuje to reálnemu vplyvu na oblasti politiky. RÁMČEK 1 LIFE – ENVIRONMENTÁLNA POLITIKA: NÍZKY ROZPOČET ... Zložka LIFE – environmentálna politika predstavuje približne 0,5 % odhadovaných výdavkov EÚ na životné prostredie v období 2007 – 2013. Avšak mnoho ambicióznych cieľov (uvedené v prílohe II k nariadeniu LIFE+) a) Zmena klímy: stabilizovať koncentráciu skleníkových plynov na úrovni, ktorá zabraňuje globálnemu otepľovaniu o viac ako 2 °C. b) Voda: prispieť k skvalitňovaniu vody na základe nákladovo efektívnych opatrení s cieľom dosiahnuť dobrý ekologický stav vzhľadom na rozvoj prvého plánu vodohospodárskeho manažmentu povodia podľa smernice 2000/60/ES [6] do roku 2009. c) Vzduch: dosiahnuť takú úroveň kvality vzduchu, ktorá by nemala výrazne negatívne dopady a neohrozovala by ľudské zdravie a životné prostredie. d) Pôda: chrániť a zabezpečiť trvalo udržateľné využívanie pôdy zachovávajúc pritom jej funkcie, predchádzať ohrozeniam pôdy, zmierňovať ich účinky a obnovovať poškodenú pôdu. e) Mestské prostredie: prispieť k zdokonaľovaniu environmentálnych vlastností európskych mestských oblastí. f) Hluk: prispievať k rozvoju a vykonávaniu politík týkajúcich sa environmentálneho hluku. g) Chemikálie: do roku 2020 zlepšiť ochranu životného prostredia a zdravia pred rizikami, ktoré predstavujú chemikálie, a to vykonávaním právnych predpisov o chemikáliách. h) Životné prostredie a zdravie: rozvíjať informačný základ politiky životného prostredia a zdravia (Akčný plán pre životné prostredie a zdravie na roky 2004 − 2010). i) Prírodné zdroje a odpady: a) rozvíjať a vykonávať politiky, ktorých cieľom je zabezpečiť trvalo udržateľné riadenie a využívanie prírodných zdrojov a zdokonaľovať environmentálne vlastnosti výrobkov, trvalo udržateľnú výrobu a modely spotreby, predchádzať vzniku odpadov, zhodnocovať a recyklovať odpady; b) prispievať k účinnému vykonávaniu tematickej stratégie o odpadoch. j) Lesy: zabezpečiť stručné a zrozumiteľné podklady pre relevantné informácie týkajúce sa politiky o lesoch v súvislosti so zmenami klímy (dopady na lesné ekosystémy, zmierňovanie, náhradné účinky), biodiverzitou (základné informácie a chránené lesné oblasti), lesné požiare, lesné podmienky a ochranné funkcie lesov (voda, pôda a infraštruktúra), najmä prostredníctvom koordinačnej siete EÚ, a taktiež podporovaním ochrany lesov proti požiarom. k) Inovácie: prispieť k rozvoju a vysvetľovaniu inovatívnych politických prístupov, technológií, metód a nástrojov s cieľom napomôcť vykonávaniu Akčného plánu pre environmentálne technológie (ETAP). 15. V tabuľke 1 sú uvedené sumy vynaložené v rámci zložky LIFE – environmentálna politika podľa oblasti priority v rokoch 1996 až 2012. Aj v rámci prioritných oblastí sa projekty týkajú širokého spektra sektorov a príslušná suma predstavuje približne 0,5 % celkových výdavkov EÚ na životné prostredie (pozri bod 5). 16. Skutočnosť, že program LIFE nemá mechanizmus na vyčlenenie jeho obmedzených zdrojov na indikatívne preferované činnosti, následne zabraňuje Komisii, aby zamerala projektové žiadosti na nízky počet konkrétnych priorít, čo znamená, že program LIFE sa nemusí nevyhnutne zameriavať na vopred vybrané oblasti politiky, ale financuje oblasti politiky vybraných projektov. Podľa názoru Dvora audítorov to nie je v súlade s očakávanou katalizačnou úlohou tohto programu. TABUĽKA 1 ZLOŽKA LIFE – ENVIRONMENTÁLNA POLITIKA (1996 – 2012): POČET PROJEKTOV A SUMY FINANCOVANÉ PODĽA PRIORITNÝCH OBLASTÍ Zdroj: Hodnotenie v polovici obdobia plnenia nariadenia LIFE+. GHK apríl 2010 a útvary Komisie. | | 2007 – 2012 | 1996 – 2006 | | Oblasti politiky | Počet projektov | Príspevok EÚ (mil. EUR) | Počet projektov | Príspevok EÚ (mil. EUR) | Témy 1996 – 2006 | Vzduch | 20 | 21 | 93 | 52 | Chemikálie | 32 | 21 | 17 | 10 | Zmena klímy | 144 | 168 | 39 | 33 | Lesy | 15 | 17 | 15 | 6 | Pôda | 27 | 29 | 92 | 49 | Strategické prístupy | 37 | 28 | 189 | 103 | Mestské prostredie | 33 | 7 | 69 | 35 | Prírodné zdroje a odpady | 191 | 30 | 312 | 184 | Voda | 92 | 37 | 250 | 145 | Nové témy | Životné prostredie a zdravie | 18 | 29 | | | Inovácie | 35 | 195 | | | Hluk | 10 | 84 | | | | Spolu | 654 | 666 | 1076 | 617 | NÁRODNÉ PRÍSPEVKY OBMEDZOVALI SÚŤAŽ MEDZI NÁVRHMI PROJEKTOV 17. Z programu LIFE sa financuje široká škála oblastí na celom území EÚ. S cieľom financovať čo najlepšie projekty žiadosti majú prejsť súťažným výberovým procesom, v rámci ktorého sa vyberú na financovanie najlepšie projekty. 18. Od roku 2007 je program LIFE navrhnutý tak, aby sa zabezpečilo rovnomerné rozdelenie projektov medzi členskými štátmi. V článku 6 ods. 2 nariadenia LIFE+ sa stanovujú indikatívne národné príspevky [7] podľa počtu obyvateľov a percenta územia štátu zaradeného ako oblasť Natura 2000. 19. Cieľom indikatívnych národných príspevkov je zabezpečiť financovanie pre menšie členské štáty "zablokovaním" časti rozpočtu pre nich. Avšak ako bolo zdôraznené v hodnotení dosahu, ktoré je podporným dokumentom k návrhu Komisie nového nariadenia LIFE, ich prídely sú už z definície nízke a to znižuje ich záujem a záväzky voči programu. V dôsledku toho tento systém nepodporil viac žiadostí od týchto členských štátov. 20. Dvor audítorov ďalej zistil, že národné príspevky narúšajú výsledky hodnotiacich kritérií, ktoré sa používajú vo výberovom procese, a môžu viesť k výberu projektov, v závislosti od členského štátu ich pôvodu, ktoré majú nižší počet bodov z hodnotenia ako zamietnuté projekty z iných členských štátov. Napríklad v roku 2009 bolo spolufinancovanie troch projektov z Talianska, Poľska a Fínska s konečným počtom bodov 55 zamietnuté, zatiaľ čo jeden francúzsky projekt len so 46 bodmi a dva britské projekty s 50 bodmi boli schválené. 21. Tento systém znásobuje súťaž medzi projektmi v tej istej krajine namiesto toho, aby zabezpečil výber najlepších projektov na európskej úrovni. Európska pridaná hodnota programu je preto znížená. VO VZOROCH POUŽÍVANÝCH NA HODNOTENIE NÁVRHOV PROJEKTOV SA NEPOŽADOVALO DOSTATOČNÉ ODÔVODNENIE VÝSLEDKOV HODNOTENIA, ČO SPOCHYBŇOVALO TRANSPARENTNOSŤ VO VÝBEROVOM PROCESE 22. Proces výberu projektov je základným kameňom kvality výdavkových programov a nevyhnutnou podmienkou ich účinnosti. Tento proces by mal zaručovať transparentnosť a rovnosť príležitostí pre všetkých žiadateľov, byť založený na objektívnych kritériách a zamerať sa na projekty, ktoré najviac prispejú k dosiahnutiu cieľov programu. Transparentný a účinný výberový proces si vyžaduje hodnotiace formuláre, ktoré zachytávajú udelený počet bodov za každé kritérium a ich odôvodnenie. 23. Projekty LIFE sa vyberajú na základe výzvy na predloženie návrhov, ktorú každoročne zverejňuje Komisia. Hoci Komisii pomáha s hodnotením návrhov projektov konzorcium externých hodnotiteľov, Komisia zostáva zodpovedná za výberový proces. 24. Celý výberový proces návrhov zložky LIFE – environmentálna politika prebieha v štyroch fázach: oprávnenosť, výber, udelenie a revízia. Tento proces je opísaný v prílohe I. V prvých dvoch fázach hodnotiaceho procesu – oprávnenosť a výber – preskúmava každý návrh jeden hodnotiteľ. Vo fáze udelenia musia byť návrhy posudzované nezávisle dvomi odbornými hodnotiteľmi. V prípade výrazných rozdielov sa požaduje tretie posúdenie návrhu. Konečné rozhodnutie o počte bodov pridelených každému návrhu sa prijme na zasadnutí, ktorému predsedajú útvary Komisie za účasti hodnotiteľov. 25. Hodnotitelia používajú jednotné vzory vypracované Komisiou na posúdenie návrhov projektov na základe vopred definovaných výberových kritérií. Každé kritérium je ďalej rozpracované do súboru konkrétnejších aspektov, ktoré sa majú zvážiť [8]. Hoci vo fáze udelenia sa vo vzoroch vyžaduje od hodnotiteľov udeliť počet bodov a vyjadriť stanovisko v prospech alebo proti každému hlavnému kritériu, neexistuje požiadavka, aby odôvodnili svoje posúdenie alebo udelili počet bodov pre rôzne aspekty zaradené do jednotlivých hlavných kritérií. 26. Počas auditu sa zistilo, že kľúčové aspekty účinnosti tohto programu, ako sú inovatívny a demonštračný charakter návrhu, kvalita plánovaných činností šírenia výsledkov alebo potenciál na opakovanie výsledkov neboli zvážené ako samostatné hodnotiace kritériá, ale ako jeden z viacerých aspektov v rámci hodnotiacich kritérií. V praxi to znamenalo, že hodnotitelia nemuseli udeliť počet bodov a odôvodniť ich posúdenie týchto kľúčových aspektov projektov zložky LIFE – environmentálna politika. Podľa názoru Dvora audítorov to predstavuje nedostatok v koncepcii systému výberu projektov [9]. 27. Dvor audítorov zistil, že nahromadenie rôznych kľúčových aspektov v rámci toho istého hodnotiaceho kritéria bez požiadavky na hodnotiteľa, aby pridelil samostatný počet bodov, viedlo k situáciám, keď bol počet pridelených bodov nedostatočne odôvodnený v hodnotiacich formulároch (pozri rámček 2) alebo keď dôležité aspekty neboli primerane posúdené (pozri rámček 3 a bod 41). 28. Okrem toho pridelenie celkového počtu bodov pre hodnotiace kritérium bez udelenia bodov príslušným aspektom zabraňuje objektívnemu a dôkladnému opätovnému hodnoteniu vykonanej práce. Tým sa znižuje transparentnosť výberového systému tohto programu. RÁMČEK 2 POČET BODOV PRIDELENÝ V RÁMCI HODNOTENIA NEBOL DOSTATOČNE ODÔVODNENÝ Nemecký návrh bol hodnotený zväčša negatívnymi poznámkami v súvislosti s 1. hodnotiacim kritériom. V rámci tohto kritéria hodnotitelia mali posudzovať charakter návrhu, význam očakávaného environmentálneho napredovania a jeho technickú realizovateľnosť. Hodnotiteľ zaznamenal v hodnotiacom formulári, že inovatívny bol len proces, nie spôsoby a koncepty. Hodnotiteľ pridelil v rámci tohto kritíria 6 bodov z maximálne 10. Podľa názoru Dvora audítorov negatívne slovné hodnotenie uvedené v hodnotiacom formulári neodôvodňuje tento počet bodov. RÁMEC PRE MONITOROVANIE NEBOL PRIMERANÝ A TO ZNIŽOVALO EFEKTÍVNOSŤ RIADENIA PROGRAMU 29. Primerané riadenie akéhokoľvek programu si vyžaduje pravidelné preskúmanie vstupov, výstupov a výsledkov s cieľom získať aktuálne informácie o tom, či program napreduje podľa plánu, inými slovami, rámec pre monitorovanie. Monitorovanie poskytuje manažérom v priebehu implementácie programu informácie o dosahovaní operačných cieľov tak, aby bolo možné problémy včas zistiť a napraviť. Dobrý rámec pre monitorovanie by mal obsahovať napríklad súbor spoločných ukazovateľov vstupov, výstupov a výsledkov. Tie by mali umožňovať zbierať údaje z projektovej úrovne na úroveň programu a porovnávať ich oproti vopred stanoveným cieľom a zámerom. 30. Monitorovanie by sa nemalo zastaviť po dokončení projektov. V programe LIFE by bolo následné monitorovanie užitočné, ak by určilo, či výstupy a očakávané výsledky sa naďalej vytvárajú, ak by skontrolovalo, že neexistujú problémy s udržateľnosťou, alebo mierou, do akej sa výsledky projektov preniesli alebo zopakovali inde. 31. Komisia monitoruje realizáciu projektov s pomocou konzorcia odborníkov, ktorí konajú ako externý monitorovací tím. Tento tím vykonáva ročné návštevy s cieľom skontrolovať napredovanie projektu, buď sám alebo s úradníkom Komisie. Monitorovací tím posudzuje pravidelné správy o realizácii projektu, ktoré príjemca predkladá Komisii. 32. Počas návštev projektov monitorovací tím posudzuje odovzdanie výstupov a dosahovanie výsledkov tak, ako sú uvedené v návrhoch projektov, a posudzuje technickú a finančnú oprávnenosť vykázaných nákladov. Na konci projektu monitorovací odborníci dokončia celkové hodnotenie výsledkov projektu vrátane konečného "bodovania". Avšak tieto monitorovacie opatrenia zamerané na úroveň projektov sú málo užitočné pre vyvodenie ponaučení o účinnosti programu. Je tomu tak preto, že rámec pre monitorovanie výkonnosti programu nemá primerané spoločné ukazovatele výstupov a výsledkov. Najmä súbor spoločných ukazovateľov výstupov, ktorý bol zavedený v roku 2007, je značne obmedzený na komunikačné činnosti a činnosti šírenia informácií, ako sú pracovné semináre, semináre, konferencie a publikácie. Okrem toho Komisia zatiaľ nedefinovala nijaký ukazovateľ výsledkov. V dôsledku toho súčasný rámec neumožňuje zmysluplne konsolidovať informácie z jednotlivých výsledkov projektov, čím sa zabraňuje pravidelnému monitorovaniu účinnosti programu a včasnému zisteniu problémov, ktoré negatívne ovplyvňujú jeho výkonnosť. 33. Všeobecným cieľom programu je prispievať k tvorbe, aktualizácii a vykonávaniu environmentálnej politiky a právnych predpisov EÚ. To si vyžaduje, aby boli úspešné projekty udržané, ich výsledky šírené a napokon opakované. Avšak Komisia zastáva názor, že po dokončení projektov jej disponibilné zdroje neumožňujú vykonávať systematické následné návštevy s cieľom kontrolovať vývoj projektov "po programe LIFE". 34. Keďže si je Komisia vedomá týchto nedostatkov, od roku 2009 zaradila do zmluvy medzi Európskou komisiou a monitorovacím tímom požiadavku vykonať desať následných návštev za rok s cieľom preskúmať udržateľnosť a iné záležitosti [10]. Do decembra 2012 bolo navštívených 30 projektov zložky LIFE – environmentálna politika. Hoci ide o zlepšenie, predstavuje to len 5 % ukončených projektov. 35. Pri hodnotení záverečnej správy o projekte monitorovací tím stanoví súbor dlhodobých monitorovacích ukazovateľov, ktoré sa použijú v priebehu následných kontrol. Počas auditu sa však nezistili žiadne dôkazy, že sa tieto ukazovatele posudzujú počas následných kontrol. Okrem toho navrhované dlhodobé ukazovatele sú jedinečné pre každý projekt, čo by obmedzovalo ich užitočnosť na úrovni programu, aj keby bola hodnota k dispozícii. Ďalším nedostatkom nedávno zavedených následných kontrol je to, že hoci sa udržateľnosť projektu ucelene analyzuje v následných hodnoteniach, monitorovací tím nemusí analyzovať opakovanie projektu, čo je základom pre dosiahnutie katalyzačného účinku programu. 36. Okrem toho, tak ako je tomu v priebehu realizácie projektov, ani Komisia, ani monitorovací tím nezvážili vypracovanie zoznamu spoločných ukazovateľov, ktorý by použil monitorovací tím v priebehu následnej kontroly s cieľom následne kontrolovať účinky projektov zložky LIFE – environmentálna politika. Kombinácia vyššie uvedených nedostatkov znamená, že Komisii chýbajú informácie o počte úspešne ukončených projektov, počte projektov, ktoré naďalej fungujú po určitom počte rokov, a o počte projektov, ktoré boli zopakované. To zabraňuje využívať ponaučenia získané v minulosti a tým zlepšiť postupy výberu a monitorovania, vyhnúť sa opakovaniu chýb a šetriť zdrojmi. 37. Hoci Komisia organizuje pravidelné hodnotenia programu, nemôžu nahradiť každodenné monitorovanie programu. V skutočnosti oba procesy sa navzájom dopĺňajú, pretože hodnotenia by mali využívať okrem iných zdrojov aj informácie, ktoré sú výsledkom monitorovania. 38. Celkovo sa počas auditu zistilo, že chýbajúce konsolidované informácie a primerané ukazovatele výstupov a výsledkov projektov zložky programu LIFE – environmentálna politika znemožňujú priebežné hodnotenie účinnosti programu a brzdia včasné zisťovanie problémov, ktoré nepriaznivo vplývajú na realizáciu programu, čo následne bráni získavaniu ponaučení do budúcna. ČASŤ II – REALIZÁCIA 39. Dvor audítorov zohľadnil ciele zložky LIFE – environmentálna politika (pozri bod 4 a rámček 1), kritériá oprávnenosti definované v nariadení a usmernenia Komisie k výberu a dospel k záveru, že ak má byť táto zložka katalyzátorom a prispieť k účinnosti programu, projekty zložky LIFE – environmentálna politika by mali: a) byť inovatívne a demonštračné so zameraním na inovatívne alebo demonštračné riešenia environmentálnych problémov prostredníctvom vypracovania alebo šírenia inovatívnych techník alebo metód, osvedčených techník, know-how atď. b) byť v záujme EÚ a prispievať k dosahovaniu všeobecných cieľov politiky EÚ v oblasti životného prostredia zameraním sa na problém s veľkým významom na európskej úrovni alebo by sa malo očakávať, že vytvoria výsledky, ktoré budú všeobecne uplatniteľné. c) mať svoje výsledky šírené s cieľom zabezpečiť, že inovatívne technológie a postupy na ochranu životného prostredia budú dobre známe a všeobecne uplatňované. d) byť udržateľné, pretože pokračovanie existencie projektu sa vyžaduje pre jeho úspešné šírenie a opakovanie. e) byť opakované ostatnými subjektmi s cieľom vytvoriť širší dosah. Opakovanie môže implikovať propagáciu a znásobovanie účinkov projektu a vytváranie dosahu aj mimo jednotlivého projektu. 40. Počas auditu sa preto analyzovalo, ako boli splnené tieto kritériá v rôznych fázach realizácie projektov LIFE. KĽÚČOVÉ ASPEKTY PROJEKTOV NEBOLI VŽDY PRIMERANE POSÚDENÉ POČAS VÝBERU PROJEKTOV 41. Dvor audítorov preskúmal hodnotiace formuláre 25 kontrolovaných projektov a 70 ďalších projektov, ktoré boli predmetom administratívnej kontroly. Konkrétnejšie, Dvor audítorov preskúmal, či hodnotenie návrhov projektov primerane zahŕňalo niektoré základné aspekty potrebné pre účinnosť programu, napr. inovatívny a demonštračný charakter projektu, potenciál na udržateľnosť a opakovanie a významnosť riešeného environmentálneho problému (pozri bod 39). Počas auditu sa zistili prípady projektov, keď hodnotenie a udelené body za hlavné kritériá neboli dostatočne odôvodnené (pozri bod 27), ktoré však boli napriek tomu financované: a) Hodnotenie inovatívneho a demonštračného charakteru projektov nebolo dostatočne odôvodnené v 20 % projektov, ktoré boli predmetom administratívnej kontroly, a v 24 % projektov kontrolovaných na mieste. - Dvor audítorov navštívil 25 projektov (príklad pozri v rámčeku 3) a zistil prípady, keď miera inovatívnosti bola buď nadhodnotená alebo nedostatočne odôvodnená, napr. keď hodnotitelia nezohľadnili existenciu podobných projektov. RÁMČEK 3 VÝBEROVÝ POSTUP: PRÍKLAD NEDOSTATKU V HODNOTENÍ INOVATÍVNEHO A DEMONŠTRAČNÉHO CHARAKTERU V hodnotení projektu zo Spojeného kráľovstva sa inovatívny charakter projektu považoval za vysoký, hoci pri ostatných kritériách hodnotiteľ uviedol, že "spôsob nie je úplne inovatívny v Spoločenstve". Pri hodnotení demonštračného charakteru tohto projektu hodnotiteľ spochybnil rozsah projektu ako príliš veľký. Príjemca odpovedal, že navrhnutá technológia už bola testovaná na dvoch menších zariadeniach tejto spoločnosti. Auditom sa zistilo, že jedno z týchto dvoch zariadení už fungovalo vo výrobe, čo spochybňuje demonštračný charakter projektu LIFE. b) Hodnotenie udržateľnosti alebo predpokladov na opakovanie projektov nebolo dostatočne odôvodnené v 21 % projektov, ktoré boli predmetom administratívnej kontroly, a v 12 % projektov kontrolovaných na mieste. - Dvor audítorov navštívil 25 projektov (príklady pozri v rámčeku 4) a zistil prípady, keď hodnotitelia nezistili potenciálne ekonomické, finančné alebo právne prekážky, ktoré mohli zabrániť udržateľnosti a opakovaniu projektov. Počas auditu sa zistili prípady projektov, ktoré síce dosahovali svoje ciele a očakávané výsledky, ale nemohli byť udržateľné alebo opakované z dôvodu prekážok [11], ktoré podľa názoru Dvora audítorov mohli byť identifikované už v procese výberu. Ak by hodnotitelia zistili tieto prekážky, Komisia sa mohla rozhodnúť nefinancovať tieto projekty. RÁMČEK 4 VÝBEROVÝ POSTUP: PRÍKLAD NEDOSTATKOV V HODNOTENÍ UDRŽATEĽNOSTI A OPAKOVANIA NÁVRHOV PROJEKTOV Predpoklady na udržateľnosť projektu V hodnotení španielskeho návrhu hodnotitelia poznamenali, že tam neboli žiadne komerčné plány na udržanie projektu, a preto nemohli posúdiť, či by bol tento projekt ekonomicky životaschopný po ukončení a prijatí financovania EÚ. Hodnotitelia však nepožadovali nijaké úpravy alebo dodatočné informácie pri revízii projektu s cieľom zabezpečiť, aby projekt poskytoval minimálne záruky udržateľnosti po skončení financovania EÚ. Toto hodnotenie udržateľnosti bolo preto nedostatočné. Kontrola projektu audítormi potvrdila, že projekt nebol udržaný po jeho ukončení. Právne prekážky opakovania projektov V rámci ďalšieho projektu v Španielsku, ktorý bol dokončený v roku 2008, sa vyvinula technika využívajúca ozón ako alternatívny čistiaci prostriedok v závode na spracovanie potravín, ktorý neškodí životnému prostrediu. Šírenie tejto technológie by záviselo od novej európskej legislatívy, ktorá by podporovala túto technológiu, ktorá stále nie je zavedená. Ekonomické prekážky opakovania projektov Projektom vo Francúzsku sa znížil vplyv výroby skla na životné prostredie. Avšak dlhá životnosť sklárskych pecí (15 – 20 rokov) obmedzuje možnosť opakovania v rámci skupiny spoločností prijímateľa. Opakovanie mimo skupiny sa nepredpokladá, pretože tento projekt predstavuje ekonomickú výhodu pre skupinu. c) Hodnotenie záujmu pre EÚ bolo nedostatočne odôvodnené v 20 % projektov, ktoré boli predmetom administratívnej kontroly, a v 12 % projektov kontrolovaných na mieste. - Dvor audítorov navštívil 25 projektov (pozri príklad v rámčeku 5) a zistil prípady, keď záujem pre EÚ buď nebol hodnotený, alebo hodnotenie nebolo hodnotiteľom odôvodnené, napr. prípady, keď boli pochybnosti o tom, že sa výsledky projektu budú dať uplatniť mimo priameho rozsahu projektu. MONITOROVANIE PROJEKTOV ZO STRANY KOMISIE NEBOLO V NIEKTORÝCH OHĽADOCH DOSTATOČNÉ 42. Dvor audítorov skontroloval, či vykonaná monitorovacia práca bola ucelená a či správy vypracované monitorovacími tímami za 25 kontrolovaných projektov presne odrážali skutočnú realizáciu projektov. 43. Práca monitorovacieho tímu počas realizácie projektu sa zameriava na dodanie očakávaných výstupov a overenie, či vykázané náklady sú technicky odôvodnené, plánované v rozpočte projektu, realistické a či skutočne vznikli v príslušnom období. Dvor audítorov zistil, že tieto kontroly sa vykonávajú pravidelne. Počas auditu sa však zistili problémy s monitorovaním primeranosti nákladov a udržateľnosťou a opakovaním projektov. RÁMČEK 5 VÝBEROVÝ POSTUP: PRÍKLAD NEDOSTATKOV V HODNOTENÍ ZÁUJMU PRE EÚ V NÁVRHOCH PROJEKTOV Cieľom návrhu v Spojenom kráľovstve bolo udržať mestské životné prostredie na troch miestach. V dvoch z nich sa v návrhu neuvádzali problémy so životným prostredím. Hlavné činnosti, ktoré sa plánovali a napokon zrealizovali sa týkali skôr spoločenského prostredia alebo opatrení na ochranu prírody, ale neriešili environmentálny problém veľkého významu na úrovni EÚ, ako sa to požaduje v príslušnom nariadení. Hoci sa v návrhu odkazovalo na jednu z priorít definovaných v nariadení LIFE, návrh sa zameral veľmi na lokálne problémy a nemal záujem pre EÚ. Z hodnotiacich formulárov, ktoré preskúmal Dvor audítorov, nevyplynuli žiadne dôkazy, že hodnotiteľ posudzoval tento aspekt. 44. Hoci sa oprávnenosť vykázaných nákladov kontroluje, neexistuje komparatívna analýza nákladov medzi podobnými projektmi, ani len medzi projektmi v tom istom sektore a regióne. Neexistencia takýchto porovnaní môže viesť k schváleniu nadmerných nákladov obzvlášť z toho dôvodu, že hodnotitelia, ktorí zodpovedajú za posúdenie návrhov projektov a konečných správ príjemcov, sú najmä skôr technickí než finanční odborníci. Počas auditu sa napríklad zistilo, že vykázané hodinové náklady na prácu manažérov ukončených 23 projektov, ktoré boli kontrolované, sa pohybovali od 10,56 EUR do 164,39 EUR. 45. Analýza štruktúry konečných nákladov 23 ukončených kontrolovaných projektov – znázornená v grafe 3 – poukazuje na dôležitosť nákladov na zamestnancov, ktoré vo vzorke Dvora audítorov predstavovali 18,5 % až 83,5 % celkových nákladov na projekt. GRAF 3 ŠTRUKTÚRA NÁKLADOV 23 UKONČENÝCH PROJEKTOV +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov 46. Hoci sa môžu nájsť dobré odôvodnenia veľkých rozdielov v hodinových nákladoch na zamestnancov, ktoré sa účtovali v rámci projektov programu LIFE, Dvor audítorov si napriek tomu myslí, že tieto extrémne rozdiely odôvodňujú ďalšiu analýzu Komisiou. 47. Dvor audítorov taktiež zistil, že monitorovací tím nevenuje dostatočnú pozornosť udržateľnosti a vyhliadkam na opakovanie projektov (pozri príklady v rámčeku 6). RÁMČEK 6 PRÍKLADY NEDOSTATKOV V MONITOROVANÍ UDRŽATEĽNOSTI A OPAKOVANIA Cieľom projektu v Španielsku bolo znížiť kontamináciu podzemnej vody obmedzením používania hnojív a kyseliny dusičnej v sektore záhradníctva. Tento projekt bol dobre hodnotený zo strany monitorovacieho tímu napriek skutočnosti, že príjemca uznal, že sa dosiahli obmedzené prínosy pre životné prostredie, a že boli potrebné ďalšie štúdie na preukázanie environmentálnych prínosov. Monitorovací tím taktiež poznamenal, že takéto štúdie boli potrebné na zabezpečenie udržateľnosti projektu, hoci sa príjemca nezaviazal takéto štúdie zrealizovať. Napokon, monitorovací tím zhodnotil prenosnosť ako "vysokú", hoci tím dospel k záveru, že "tento sektor pravdepodobne nebol pripravený na zavedenie technologických zmien, pretože zisky sú malé a malí výrobcovia nemôžu zrealizovať žiadne investície". Počas realizácie projektu sa tento problém neriešil. V čase auditu Dvora audítorov len jeden zo šiestich partnerov, ktorí sa zúčastnili tohto projektu, pokračoval vo využívaní novej technológie. Neexistujú nijaké dôkazy, že došlo k opakovaniu tohto projektu. Plánované trvanie projektu v Taliansku bolo 24 mesiacov. Päť mesiacov pred jeho ukončením príjemca požiadal o významnú zmenu projektu, pretože ani jeden z 50 potenciálnych užívateľov, ktorí pôvodne prejavili záujem o testovanie produktu, už nemal záujem o tento nový proces. Napriek tomu, že testovanie sa pôvodne považovalo za základ, príjemca požiadal Komisiu o povolenie, aby test zrealizoval obchodný partner. Komisia schválila žiadanú úpravu projektu. Po svojom ukončení projekt nebol udržaný ani opakovaný pre nedostatočný záujem konečných užívateľov. Napriek zjavným rizikám, ktoré predstavoval nedostatočný záujem konečných užívateľov pre udržateľnosť projektu, monitorovací tím nikdy nespochybnil túto záležitosť a neprijali sa nijaké nápravné opatrenia na jej riešenie. 48. Príjemcovia vypracúvajú správy o realizácii a záverečné správy, kde opisujú výsledky a úspechy projektov. Monitorovacie tímy tieto správy hodnotia. Počas auditu sa zistilo, že monitorovacie tímy neboli dostatočne kritické voči záverom a argumentom, ktoré príjemcovia uvádzali vo svojich správach o realizácii a záverečných správach (pozri rámček 7). V dôsledku toho existuje riziko, že výsledky projektov, a tak aj programu sú nadhodnotené. 49. Na záver, počas auditu sa zistili nedostatky v hodnoteniach monitorovacích tímov v 18 z 25 preskúmaných projektov. Okrem nedostatočného kritického hodnotenia vlastných hodnotení príjemcov nedostatky boli rovnomerne rozšírené v hodnotení environmentálnych cieľov projektov, udržateľnosti, opakovaní a šírení. NEDOSTATOČNÉ ŠÍRENIE, UDRŽATEĽNOSŤ A OPAKOVANIE PROJEKTOV OHROZUJÚ OČAKÁVANÚ "KATALYZAČNÚ" ÚLOHU PROGRAMU 50. Jedným z hlavných cieľov programu LIFE je byť katalyzátorom pre vývoj politiky a činnosti v oblasti životného prostredia. Na tento účel je nevyhnutnou podmienkou, aby boli výsledky projektov primerane a všeobecne šírené, udržiavané a opakované (pozri bod 39). RÁMČEK 7 NEDOSTATOČNE KRITICKÉ MONITOROVANIE SPRÁV PRÍJEMCOV Cieľom projektu v Taliansku bolo znížiť odpad v sektore keramickej výroby. Hodnotenie záverečnej správy príjemcu monitorovacím tímom značne odráža vlastné vyjadrenia príjemcu a nebolo dostatočne kritické, pokiaľ ide o uvádzanú udržateľnosť projektu. Projekt, ktorý bol ukončený v septembri 2008 (záverečná platba bola uhradená v auguste 2009), nebol udržaný v čase auditu Dvora audítorov. Cieľom projektu v Nemecku bolo vybudovať čistejšiu mestskú logistiku. Hodnotenie environmentálnych prínosov projektu zo strany monitorovacieho tímu značne odráža vlastné vyjadrenia príjemcu bez ďalšieho hodnotenia. 51. Vzorka kontrolovaných projektov poukázala na problémy s týmito prvkami (pozri prílohu II). Aj keď projekty dosiahli pozitívne environmentálne výsledky, programu sa nepodarilo účinne šíriť a opakovať ich s cieľom preniesť výsledky z malej mierky na zmysluplnejšie uplatnenie na úrovni EÚ. To značne obmedzuje celkovú účinnosť programu. ŠÍRENIE VÝSLEDKOV 52. Ako je uvedené v bode 39 a grafe 2, šírenie výsledkov projektov sa vyžaduje, ak majú projekty slúžiť ako katalyzátory environmentálnych činností. Pri účinnom šírení sa podporuje opakovanie a rozvoj výsledkov projektov. Malo by byť dobre zacielené, účinne dodané a monitorované. Zodpovednosť za šírenie výsledkov projektov programu LIFE zdieľa Komisia s príjemcami. Počas auditu sa zistili problémy s obomi. 53. Komisia uverejňuje veľa informácií o projektoch programu LIFE na svojej internetovej stránke. Sú tam aj zhrnutia projektových tém a získané ponaučenia, databáza projektov, nástroj "LIFE by Theme" a zhrnutia projektov. Zasadnutia tematických platforiem presadzuje Komisia, členské štáty alebo jednotliví príjemcovia a záverečné konferencie sa organizujú pri značnom počte projektov. 54. Po ukončení projektov však Komisia neaktualizuje informácie, aby zachytila problémy alebo úspechy príslušných výsledkov, udržateľnosť alebo opakovanie projektov. Okrem toho, čiastočne manuálne zadávanie informácií a nedostatok zdrojov v Komisii vedie k medzerám a chybám v informáciách. Napríklad 11 z 23 ukončených projektov, ktoré boli navštívené, Komisia nezaradila do nástroja "LIFE by Theme". To znamená, že napriek rozsiahlym informáciám na internete potenciálni užívatelia nemajú prístup ku všetkým a aktuálnym informáciám o projektoch. 55. V spoločných ustanoveniach programu LIFE sa požaduje, aby príjemcovia v rámci komunikačných aktivít vytvorili alebo používali existujúcu internetovú stránku na šírenie činností, pokroku a výsledkov projektov. Pri projektoch LIFE schválených pred rokom 2007 nebolo stanovené povinné obdobie na zachovanie funkčnej stránky. Pri šestnástich [12] z 22 uzatvorených projektov, ktoré boli navštívené počas auditu, internetová stránka bola funkčná. Pri projektoch LIFE schválených od roku 2007 internetová stránka musí byť online šesť mesiacov od začiatku projektu a musí byť pravidelne aktualizovaná a udržiavaná aspoň päť rokov po ukončení projektu. Kontrolované projekty z tohto obdobia spĺňali túto požiadavku. 56. Hoci Komisia vyvinula úsilie podporovať zlepšenia internetových stránok projektov (napr. uvádzaním príkladov na internetovej stránke programu LIFE a vyjadrovaním odporúčaní, ako navrhovať internetové stránky projektov LIFE vybraných projektov), počas auditu sa zistili nedostatky na preskúmaných internetových stránkach. 57. Počas auditu sa analyzoval obsah 63 internetových stránok projektov [13] zo vzorky 69 [14] projektov. Bolo v nej 31 projektov LIFE schválených pred rokom 2007 a 32 projektov LIFE schválených po tomto roku. Z 53 funkčných internetových stránok, ktoré boli funkčné v čase konania auditu, 11 malo veľmi obmedzený obsah. Hlavnými nedostatkami boli veľmi krátke opisy projektov a chýbajúce vizuálne pomôcky, správy a prezentácie. Došlo však k zlepšeniu kvality internetových stránok projektov schválených od roku 2007. 58. Okrem pasívnej komunikácie prostredníctvom internetu alebo iných foriem publicity, činnosti šírenia informácií by mali byť prispôsobené konkrétnym okolnostiam projektu. Počas auditu sa zistili prípady, keď napriek tomu, že projekt dosiahol plánované výsledky, činnosti šírenia informácií neboli účinné a zlyhali v podporovaní opakovania projektu. Internetové stránky projektov neboli aktualizované, šírenie informácií sa vykonávalo zväčša v rámci komerčných reklamných kampaní príjemcov alebo smerom k priamym obchodným partnerom a činnosti plánované v rámci schválených komunikačných plánov "after-LIFE" neboli dokončené. 59. Príjemcovia projektov, ktorí sú súkromnými spoločnosťami, vo všeobecnosti organizujú činnosti šírenia informácií v rámci komerčnej propagácie produktu. Bolo to z toho dôvodu, aby sa chránilo know-how, pretože projekt sa často považoval za strategickú výhodu prijímateľských spoločností. To však znižuje účinnosť šírenia informácií, ktoré sleduje tento program. Výsledky programu LIFE by dali spoločnosti konkurenčnú výhodu v danom odvetví. Preto nemusí byť v záujme spoločnosti, aby preniesla znalosti a opakovala projekt mimo skupiny, do ktorej patrí. Tým sa výrazne znižuje vplyv projektu na životné prostredie. Vzniká otázka, či by z programu LIFE mali byť financované takéto projekty. 60. Na záver, Dvor audítorov zistil, že vykonané činnosti šírenia informácií nepodporili dostatočne opakovanie výsledkov projektov. Aj keď príjemcovia dokončili činnosti šírenia informácií požadované v dohode o projekte, chýbalo koordinované šírenie informácií medzi Komisiou, príjemcami a zodpovednými vnútroštátnymi orgánmi s cieľom účinne podporiť opakovanie výsledkov projektov. 61. V rámčeku 8 je uvedený príklad úspešného projektu, ktorého potenciál na výrazný environmentálny vplyv nebol dosiahnutý pre neúčinné šírenie informácií. RÁMČEK 8 KATALYZAČNÝ VPLYV NA SEKTOR KERAMICKEJ VÝROBY NEBOL DOSIAHNUTÝ Leštením keramiky a súvisiacich materiálov vzniká veľké množstvo odpadu. Jedným z projektov kontrolovaných v Taliansku sa úspešne zaviedol proces na zníženie a recykláciu tohto odpadu. Tento projekt, ktorý bol ukončený v roku 2008, bol stále v prevádzke v čase konania auditu v roku 2012. Napriek úspechu a udržateľnosti nebol tento projekt opakovaný. Internetová stránka projektu nebola aktualizovaná od jej dokončenia, ale spoločnosť uvádza logo programu LIFE na všetkých svojich propagačných materiáloch, pretože považuje tento projekt za veľmi pozitívny marketingový aspekt. Významná časť tejto produkcie je sústredená v malom počte regiónov Európy, konkrétne v keramickom obvode Sassuolo v Taliansku a regióne Valencia v Španielsku. Hoci príjemca ukončil činnosti šírenia informácií požadované v dohode o projekte, neexistuje koordinované úsilie medzi Komisiou, regionálnymi orgánmi a obchodnými organizáciami na šírenie výsledkov projektu a podporu využívania podobných techník inde. Vplyv na životné prostredie je preto výrazne znížený. UDRŽATEĽNOSŤ PROJEKTOV A OPAKOVANIE VÝSLEDKOV 62. Ako je uvedené v bode 39, udržateľnosť projektov zložky programu LIFE – environmentálna politika je zásadne dôležitá pre účinnosť tohto programu, hoci do istej miery inovatívny a demonštračný charakter, ktorý sa požaduje pri projektoch programu LIFE, implikuje riziko zlyhania. Počas auditu bolo navštívených 23 ukončených projektov, väčšina z nich bola ukončená v období rokov 2007 až 2009. Auditom sa zistilo, že desať z nich už nebolo v prevádzke v čase konania auditu. Pri dvoch projektoch príjemcovia alebo partneri realizovali nový vývoj. Príklady neudržaných projektov boli uvedené v rámčeku 4 a 6, a príklad udržaného projektu bol uvedený v rámčeku 8. 63. Nedostatky v šírení výsledkov úspešných projektov vysvetľujú, aspoň čiastočne, malé opakovanie projektov. Len osem z 23 navštívených ukončených projektov bolo alebo pravdepodobne bude opakovaných, vrátane troch, ktoré už nie sú funkčné. Pri dvoch projektoch z ôsmich sa opakovanie uskutočňuje v rámci skupiny spoločností, do ktorej príjemca patrí, čo obmedzuje opakovanie a európsku pridanú hodnotu. Tu možno vidieť rozdiel medzi úspešným ukončením projektu a účinnosťou programu. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 64. Zložka programu LIFE – environmentálna politika slúži ako katalyzátor pre politiku EÚ v oblasti životného prostredia v zásade financovaním inovatívnych alebo demonštračných projektov s európskou pridanou hodnotou a následným šírením a opakovaním ich výsledkov. Počas auditu sa hodnotila účinnosť tohto katalyzačného účinku. 65. Dvor audítorov dospel k záveru, že celkovo zložka LIFE – environmentálna politika nefungovala účinne, pretože nebola dostatočne dobre navrhnutá a realizovaná. Počas auditu sa zistili nedostatky v návrhu a realizácii, ktoré výrazne znížili základnú katalyzačnú úlohu programu podporiť zmysluplný vývoj v environmentálnej politike EÚ. Bez toho nemožno dosiahnuť celkovú účinnosť programu. 66. Chýbajúci mechanizmus na zacielenie obmedzených zdrojov na vopred vybrané ciele znižoval vplyv investovaných finančných prostriedkov (body 13 až 16). ODPORÚČANIE 1 Pri stanovovaní viacročných plánov práce predpokladaných v novom programe LIFE by legislatívne orgány mali umožniť Komisii a členským štátom obmedziť oprávnené žiadosti na obmedzené strategické priority a stanoviť jasné, konkrétne, merateľné a dosiahnuteľné ciele pre financované projekty. Obmedzený počet priorít stanovených na niekoľko rokov by zjednodušil proces výberu, sústredil by úsilie na konkrétne záležitosti a uľahčil by hodnotenie vplyvu programu. 67. Indikatívne národné príspevky obmedzovali výber najlepších projektov, pretože sa projekty vyberali nielen podľa ich významu, ale aj podľa toho, z ktorého členského štátu pochádzali (body 17 až 21). ODPORÚČANIE 2 Návrh Komisie nového programu LIFE ruší národné prostriedky na tradičné projekty, ale ponecháva geografickú rovnováhu pri integrovaných projektoch. Komisia by mala zabezpečiť, aby sa integrované projekty vyberali na základe ich významu a aby zemepisná vyváženosť neporušovala zásadu rovnosti príležitostí žiadateľov. 68. Kvalita výberu projektov bola negatívne ovplyvnená neprimeraným odôvodnením výsledkov hodnotenia (body 22 až 28). ODPORÚČANIE 3 Komisia by mala zlepšiť formuláre na hodnotenie výberu projektov a požadovať, aby hodnotitelia poskytli samostatné posúdenie a body za hlavné aspekty projektov (napr. inovatívnosť alebo demonštračný charakter návrhu, kvalita plánovaných činností na šírenie informácií alebo potenciál na opakovanie výsledkov), s cieľom zlepšiť kvalitu a transparentnosť výberového procesu a zabezpečiť, aby vybrané projekty mali potenciál čo najviac prispieť k dosiahnutiu cieľov programu. 69. Rámcu monitorovania programu chýbali spoločné ukazovatele výstupov a výsledkov. To Komisii bránilo, aby mala ucelený a aktualizovaný prehľad o výkonnosti projektov, a teda nemohla dostávať informácie o účinnosti tohto programu (body 29 až 38). ODPORÚČANIE 4 Komisia by mala zlepšiť svoje nástroje riadenia tohto programu a zvážiť zavedenie primeraných spoločných ukazovateľov výstupov a výsledkov, ako aj ďalších informácií na úrovni projektov s cieľom uľahčiť primerané monitorovanie programu. V čo najväčšej miere by tieto ukazovatele mali byť relevantné, uznávané, vierohodné, jednoduché a stabilné (RACER). 70. V priebehu výberu projektov sa primerane neposudzovali hlavné aspekty projektov týkajúce sa ich inovatívneho a demonštračného charakteru, udržateľnosti a záujmu EÚ (pozri bod 41) (pozri odporúčanie 3). 71. Monitorovanie primeranosti nákladov na projekty, ich udržateľnosti a opakovania nebolo dostatočné (body 42 až 49). ODPORÚČANIE 5 Komisia by mala zlepšiť hodnotenie primeranosti deklarovaných nákladov na zamestnancov, najmä pri porovnateľných projektoch, lepším využívaním informácií zhromaždených v priebehu fázy monitorovania, ktoré by mohli byť následne využité na ľahšie zistenie nadmerných nákladov. 72. Dvor audítorov zistil príklady neúčinného šírenia informácií, nízkej udržateľnosti a opakovania projektov. Potenciálna úloha zložky environmentálna politika ako katalyzátora politiky v oblasti životného prostredia bola preto veľmi znížená (body 50 až 63). ODPORÚČANIE 6 Komisia by mala zvýšiť svoje zameranie na šírenie informácií, udržateľnosť a opakovanie projektov programu LIFE. Komisia by konkrétne mala: a) Požadovať, aby monitorovací tím začlenil do svojho posúdenia kritickú analýzu opatrení na šírenie, udržateľnosť a opakovanie projektu navrhovaných príjemcom a prípadných prekážok, ktoré by im mohli brániť, a to vo svojich hodnotiacich správach počas realizácie projektu aj v správach z následných kontrol. b) Zvážiť, ako lepšie podporiť šírenie a opakovanie výsledkov projektov súkromnými príjemcami, ktorí sa snažia chrániť svoje obchodné záujmy. c) Zvážiť, ako požadovať od príjemcov, aby zasielali elektronicky jednoduché a aktualizované informácie po ukončení projektu (t. j. či je projekt naďalej v prevádzke, či sa projekt opakuje a ak áno, koľkokrát...). To by Komisii umožnilo efektívne zlepšiť následné informácie o účinnosti tohto programu. Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Jan KINŠT, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 6. novembra 2013. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Takzvaný program "LIFE+" sa riadi nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 614/2007 z 23. mája 2007 o finančnom nástroji pre životné prostredie (LIFE+) (Ú. v. EÚ L 149, 9.6.2007, s. 1). Je to nástupca programov LIFE I (1992 – 1995), LIFE II (1996 – 1999) a LIFE III (2000 – 2006) z predchádzajúcich období. Komisia vypracovala návrh nového programu LIFE (2014 – 2020), o ktorom v súčasnosti rokuje Európsky parlament a Rada EÚ. [2] Riadenie Európskou komisiou (Generálne riaditeľstvo pre životné prostredie) centralizovaným spôsobom. [3] Zložka príroda a biodiverzita bola predmetom osobitnej správy Dvora audítorov č. 11/2009 – Udržateľnosť projektov LIFE – príroda a ich riadenie Komisiou. [4] Vrátane 23 ukončených projektov, z ktorých 22 bolo výbraných v roku 2005 a 2006 a len tri v roku 2007. Je potrebné poznamenať, že niektoré pravidlá, napríklad pravidlá týkajúce sa šírenia výsledkov projektov, boli v roku 2007 spríspnené. [5] Komisii pomáhajú pri výbere projektov externí hodnotitelia a pri monitorovaní projektov externý monitorovací tím. [6] Smernica 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia Spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (Ú. V. ES L 327, 22.12.2000, s. 1). [7] "Nevyužité" národné príspevky sa prerozdeľujú a použijú na spolufinancovanie projektov, ktoré predložili iné členské štáty. [8] V rámci súčasného programu vzory pre kritérium udelenia bodov za európsku pridanú hodnotu návrhov obsahujú okrem iného posúdenie niektorých aspektov, ako je inovatívny a demonštračný charakter projektu a navrhovanej činnosti na šírenie výsledkov. [9] V následnom hodnotení programu LIFE III (COWI 2009) a osobitnej správe Dvora audítorov č.11/2009 sa už určila potreba bližšie objasniť tento bodovací systém. [10] Ďalšie projekty sa kontrolujú v rámci ročného plánu auditov GR pre životné prostredie. Tieto audity sa vykonávajú tesne po konečnej platbe, pretože vzorka sa vyberá z projektov, na ktoré bola uhradená konečná platba v predchádzajúcom roku a krátko po ukončení projektu. Sú zamerané na finančné aspekty projektov a nepovažujú sa za súčasť činností následnej kontroly. [11] Typickými prekážkami, ktoré neboli dostatočne riešené monitorovacím tímom, boli: chýbajúce trhové možnosti pre výstupy projektu; problémy s kontinuitou obchodnej činnosti alebo prístup k finančným zdrojom príjemcu a legislatívne prekážky. [12] Len jeden zo šiestich projektov bez funkčnej internetovej stránky bol stále v prevádzke. [13] Päť projektov bolo zanechaných a neexistovala žiadna internetová stránka. Jeden projekt nikdy nezačal. [14] Príjemca jedného projektu ho stiahol hneď po vybraní. Bol nahradený ďalšíím projektom z rezervného zoznamu. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I VÝBEROVÝ PROCES +++++ TIFF +++++ -------------------------------------------------- PRÍLOHA II HODNOTENIE VZORKY PROJEKTOV KONTROLOVANÝCH DVOROM AUDÍTOROV Členský štát | Oblasť politiky | "Príspevok z programu life (1000 Eur)" | Má projekt inovatívny alebo demonštračný charakter? | Zistili sa auditom nedostatky v šírení? | Je projekt udržaný (v čase konania auditu)? | Opakoval sa projekt? | NEMECKO | Odpad a prírodné zdroje | Nie je k dispozícii [1] | Áno | Áno | Nevzťahuje sa | Nevzťahuje sa (*) | Voda | 414 | Áno | Áno | Áno | Nie | Odpad | 211 | Áno | Áno | Nie | Nie | Vzduch, Rozvoj miest | 867 | Nie | Áno | Áno | Nie | Voda | 959 | Nie | Áno | Áno | Nie | ŠPANIELSKO | Pôda | 676 | Áno | Áno | Nie | Nie | Vzduch | 305 | Áno | Áno | Áno | Nie | Odpad | 434 | Áno | Áno | Nie | Nie | Inovácie | 333 | Áno | Áno | Áno | Áno | Voda | 281 | Áno | Áno | Nie (len 1/6) | Nie | FRANCÚZSKO | Voda | 1056 | Nie | Áno | Nie | Nie | Chemikálie | 1904 | Áno | Áno | Áno | Áno | Voda | 538 | Áno | Nie | Áno | Áno | Vzduch | 667 | Áno | Áno | Nie | Nie | Zmena klímy | 3366 | Áno | Áno | Áno | Áno | TALIANSKO | Pôda | 407 | Áno | Nie | Áno | Nie | Odpad | 214 | Áno | Áno | Nie | Áno | Vzduch | 299 | Áno | Nie | Nie | Nie | Voda | 1775 | Áno | Nie | Áno | Nie | Pôda | 372 | Áno | Áno | Nie | Áno | SPOJENÉ KRÁĽOVSTVO | Zmena klímy | Nie je k dispozícii [1] | Nie | Áno | Nevzťahuje sa | Nevzťahuje sa | Odpad | 411 | Áno | Áno | Nie | Áno | Voda | 407 | Áno | Áno | Áno | Nie | Odpad | 584 | Nie | Áno | Áno | Áno | Rozvoj miest | 1747 | Nie | Áno | Áno | Nie | [1] Neukončené projekty. --------------------------------------------------