[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 21.10.2005

KOM(2005) 518 v konecnom znení

OZNÁMENIE KOMISIE

o spoločnej metodike EÚ na hodnotenie administratívnych nákladov uložených právnymi predpismi{SEC(2005)1329}

OZNÁMENIE KOMISIE

o spoločnej metodike EÚ na hodnotenie administratívnych nákladov uložených právnymi predpismi

Európska rada, ktorá sa zišla 22. a 23. marca 2005, požiadala „Komisiu a Radu, aby zvážili spoločnú metodiku na meranie administratívnej záťaže s cieľom dosiahnuť dohodu ku koncu roka 2005“. Zdôraznila, že „dohoda by mala využiť výsledky pilotných projektov Komisie“ a že „iniciatívy podniknuté v kontexte zlepšenia regulačného prostredia sa sami o sebe nesmú stať administratívnou záťažou." (Závery predsedníctva, bod 24).

Toto oznámenie koncipuje spoločnú metodológiu EÚ a navrhuje nasledujúce kroky na jej zavedenie. Navrhovaný model je založený na zisteniach pilotnej fázy, ktorá sa začala na začiatku apríla a bola predložená v prílohe k pracovnému dokumentu zamestnancov[1].

1. Administratívna záťaž a lepšia regulácia

Moderná spoločnosť by fungovala zle bez právnych predpisov a fungujúceho súdneho systému. Určením práv a povinností ochraňujú zákony občanov, zákazníkov, pracovníkov a podniky pred zneužitím, nedbanlivosťou a nemorálnym správaním. V konkrétnom prípade spoločností predstavujú nevyhnutnú podmienku na spravodlivú hospodársku súťaž a tým na konkurencieschopnosť. Je to raison d’être v značnej časti právnych predpisov EÚ zavedených na nápravu zlyhania trhu a zabezpečenie rovnakých podmienok pre hospodársku súťaž na kontinentálnej úrovni.

Túto ochranu je často možné zabezpečiť len prostredníctvom povinnosti poskytovať informácie a správy o uplatňovaní právnych noriem. Z toho dôvodu by sa administratívne povinnosti nemali prezentovať len ako „byrokracia“, pretože tento pojem sa zvyčajne vzťahuje na časovo náročné, zbytočne komplikované a nepotrebné postupy[2]. Administratívne povinnosti by sa taktiež nemali prezentovať len ako nákladový faktor, pretože často nahrádza 25 rozličných vnútroštátnych právnych predpisov a tým znižuje prevádzkové náklady na úrovni EÚ. V mnohých záležitostiach sa samotné európske obchodné združenia neustále dožadujú cielenej harmonizácie pravidiel ako najlepšej cesty na dosiahnutie zjednodušenia. Navyše požiadavky na informácie, ako je posudzovanie zhody a osvedčovanie taktiež kriticky poukazujú na limity v zodpovednosti a riešení v oblasti podnikania, čo nie je zanedbateľné z pohľadu pozadia na to, čo sa niekedy opisuje ako rastúca „kompenzačná kultúra“. Pokiaľ väčšia sloboda znamená väčšiu zodpovednosť, potlačenie určitých právnych povinností by mohlo vyústiť do vyšších súdnych a arbitrážnych nákladov.

Bez toho, aby sa zisťovala potreba uplatňovania cieľov politiky verejnými orgánmi vo všetkých právnych predpisoch EÚ, je však potrebné podrobnejšie zvážiť ich štruktúru vo všetkých fázach legislatívneho postupu a uplatňovaní členskými štátmi. Regulačná reforma je potrebná na prispôsobenie sa zmenám vo vnútri EÚ a mimo nej. Administratívne povinnosti nie sú výnimkou.

Na tento účel a v rámci iniciatív pre lepšiu reguláciu (so zreteľom na potrebnosť udržiavania stabilného súboru právnych predpisov) vyzvala Komisia uskutočňovať pravidelnú kontrolu súčasných administratívnych povinností na úrovni EÚ ako aj na úrovni členských štátov a zohľadniť celkové výhody a náklady súvisiace s prípravou nových právnych predpisov a so zjednodušením existujúcich právnych predpisov[3]. Regulačné náklady, ktorých administratívne povinnosti sú len jedným prvkom, musia byť analyzované v širokom kontexte, zahŕňajúc hospodárske a sociálne a environmentálne náklady a výhody regulácie. Pravidelnú kontrolu a integrovanú analýzu by mali všetci považovať za kľúčové zložky lepšej regulácie.

2. Kvantifikácia administratívnej záťaže v EÚ – súčasný stav

V zmluve o EÚ sa ustanovuje, že Komisia by mala „náležite zohľadniť, aby potreba akejkoľvek záťaže či už finančnej alebo administratívnej týkajúcej sa Spoločenstva, vnútroštátnych vlád, miestnych orgánov, hospodárskych subjektov a občanov, bola minimalizovaná a úmerná cieľu návrhu, ktorý sa má dosiahnuť“ (Protokol o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, bod 9).

S cieľom dosiahnuť súlad so zásadou proporcionality Komisia už posudzuje vplyv navrhnutých opatrení z hľadiska administratívnej záťaže a hodnotí ho v súvislosti so zjednodušením súčasných právnych predpisov, nemá však na to jednotný kvantitatívny prístup. Pri analýze je potrebné dodržiavať základné pravidlá, ale bude sa prirodzene líšiť v závislosti od prípadov prinajmenšom preto, že metodológie na získavanie údajov sa v jednotlivých prípadoch odlišujú.

Niektoré snahy minimalizovať administratívnu záťaž neobsahovali kvantifikáciu. V týchto prípadoch sa sťažnosti a odporúčania od cieľových skupín zhromaždia prostredníctvom verejných konzultácií; skupina expertov na vysokej úrovni následne preskúma regulačný rámec a poskytne odporúčania na zjednodušenie[4].

V oznámení o lepšej regulácii pre rast a zamestnanosť zo 16. marca 2005 oznámila Komisia svoj zámer naďalej pokračovať v tejto problematike a skúmať možnosť rozvoja spoločného prístupu na úrovni EÚ (KOM(2005)97), pri čom zdôraznila, že váhy nákladov verejnej akcie v zásade neboli „anti-regulácia“. V pracovnom dokumente zamestnancov nachádzajúcom sa v prílohe k oznámeniu bol koncipovaný možný prístup a začala sa pilotná fáza opierajúc sa o súčasné oznámenie[5].

Potrebu pokračovať v problematike pri viacerých príležitostiach taktiež zdôraznila Európska rada a Rada, rovnako ako predsedníctvo Rady[6]. Európsky parlament okrem iného pripravuje správu z vlastnej iniciatívy o minimalizovaní administratívnych nákladov uložených právnymi predpismi EÚ.

V súvislosti s členskými štátmi sa stále viac z nich zaujíma o kvantifikáciu nákladov týkajúcich sa administratívnej záťaže. Je jasná konvergencia smerom ku takzvanému štandardnému modelu nákladov. Tento model, ktorý bol prvýkrát zavedený v Holandsku v roku 2002, bol navrhnutý ako nástroj na meranie napredovania programov zameraných na zníženie administratívnej záťaže na vnútroštátnej úrovni. Pozostáva s podrobného hodnotenia jednotlivých právnych predpisov, založeného najmä na priamych rozhovoroch s podnikmi a odborných názoroch (prístup mikro-hodnotenia) Je potrebné zostaviť údaje o čase a náklady na prácu potrebné na dosiahnutie súladu s každou požiadavkou týkajúcou sa informácií uloženou právnym aktom, ako aj na počet príslušných subjektov.

Dva členské štáty, Holandsko a Dánsko, posúdili všetky svoje platné právne predpisy a v súčasnosti systematicky hodnotia všetky nové opatrenia. Veľká Británia a Česká republika idú nasledovať príklad a pripravujú sa na ich vlastné základné meranie. Najmenej sedem ďalších členských štátov učinilo niektoré kroky pri testovaní štandardného modelu nákladov alebo tak plánujú učiniť v jednom alebo v dvoch sektoroch. Jeden členský štát, Nemecko, je pozorovateľom v neformálnej sieti, ktorú založili užívatelia a testujúci štandardného modelu nákladov. Neformálna sieť sa stala medzinárodnou riadiacou skupinou v Londýne 19. septembra 2005.

Na druhej strane, k októbru 2005 trinásť ďalších členských štátov zrejme nevyčíslilo administratívne náklady alebo ich neplánuje vyčísliť na základe testovania. Niektoré dokonca naznačili, že namiesto toho uprednostňujú upriamiť svoje snahy na konkrétne zjednodušenie opatrení.

3. Realizovateľnosť spoločnej metodológie EÚ

Hodnotenie zistení pilotnej fázy a analýzy kvantifikačných snáh na úrovni členských štátov je do určitej miery podobné rozhodovaniu o tom, či je pohár napoly plný alebo napoly prázdny. Napríklad niekoľkým metodologickým bodom nebolo možné venovať pozornosť v plnej miere a vyskytli sa problémy s dostupnosťou a presnosťou základných údajov.

Komisia si vybrala optimistický prístup a pozitívne uzatvára realizovateľnosť spoločnej metodológie EÚ v širšom ponímaní. Tento pozitívny záver však závisí od viacerých podmienok, a to konkrétne 1) všetky inštitúcie EU a členské štáty používajú rovnakú definíciu, základnú rovnicu a informačný formulár pri hodnotení administratívnych nákladov na úrovni EÚ; 2) spoločná metodológia EÚ sa uplatňuje primeraným spôsobom, 3) že viac členských štátov pochádzajúcich zo všetkých častí EÚ chce prispievať a 4) v Komisii je k dispozícii primeraná úroveň pracovníkov a finančných zdrojov na hodnotenie a evaluáciu.

Spoločnú metodológiu EÚ je potrebné uplatňovať primeraným spôsobom. Mala by sa uplatňovať len vtedy, keď podiel administratívnych povinností uložených právnym aktom EU to oprávňuje a snaha hodnotiť by mala zostať primeraná podielu administratívnych nákladov uložených právnymi predpismi. Okrem toho je potrebné umožniť primeranú realizovateľnosť pri vypĺňaní spoločného informačného formulára.

V prípade počtu a distribúcie prispievajúcich členských štátov dôkazy, ktoré boli získané prostredníctvom pilotných projektov naznačujú, že ešte neposkytujú dostatočnú základňu na hodnotenie nákladov na úrovni EÚ. V ideálnom prípade by väčšina členských štátov mala byť pripravená a schopná poskytnúť údaje (nie je jednoduché byť konkrétnejší v súvislosti s kritickým množstvom, pretože je v každom sektore pravdepodobne odlišné). Kým by posudzovanie nákladov vzťahujúcich sa na svoje návrhy na základe jej hodnotenia dôkazov, ktoré sú k dispozícii[7].

Minimalistický prístup by vyžadoval len to, aby prispievajúce členské štáty štandardizovaným spôsobom poskytli údaje o pracovných nákladoch, čase a počte subjektov, ktorých sa týka (navrhované) opatrenie EÚ a jeho transpozícia do vnútroštátnych právnych predpisov. Pri hodnotení výlučne vnútroštátnych právnych predpisov by členské štáty nemuseli nevyhnutne uplatňovať spoločnú metodológiu EÚ. Koexistencia veľmi odlišných metodológií na vnútroštátnej úrovni a úrovni EÚ by však mohla významne zvýšiť celkové náklady na hodnotenie pre členské štáty, pokiaľ ide o duplikáciu a ďalšie straty týkajúce sa účinnosti[8]. Konvergencia medzi metodológiami na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ by navyše zabezpečila ľahkú interoperabilitu medzi databázami a poskytla by vyššie úspory z rozsahu z hľadiska zberu údajov.

Spoločná metodológia EÚ by mala úžitok z vyjasnenia mnohých technických otázok uvedených v prílohe k pracovnému dokumentu zamestnancov (oddiel 4.1). Snahy o optimalizáciu by však nemali byť považované ako predpoklad na zavedenie spoločnej metodológie. Začatie procesu získavania skúseností v praxi by dokonca pomohlo vyriešiť tieto otázky.

4. Pridaná hodnota spoločnej metodológie EU

Na základe zistení v pilotnej fáze a analýzy kvantifikačných snáh na úrovni členských štátov a hoci značné množstvo práce týkajúce sa optimalizácie zostane nedokončené najmä na úrovni členských štátov, Komisia uzatvára, že:

(1) osobitná kvantifikácia založená na nákladoch pomáha pri hodnotení opatrení z hľadiska tých, ktoré sú ovplyvnené a pri zohľadnení distribučných účinkov opatrenia;

(2) osobitná kvantifikácia založená na nákladoch prispieva k regulačnej priehľadnosti (kvantifikácia nákladov prispieva k väčšej priehľadnosti vzájomnej výmeny za predpokladu, že sa taktiež preskúma úžitok vrátane dlhodobých úžitkov);

(3) osobitná kvantifikácia založená na nákladoch často poskytuje relevantného ukazovateľa najmä na uprednostnenie práce vzťahujúcej sa na zjednodušenie a monitorovanie napredovania pri znižovaní administratívnej záťaže za predpokladu, že údaje sú v správnej perspektíve a metodologické obmedzenia sú správne zvýraznené;

(4) kvantifikácia uľahčuje komunikáciu (komunikácia týkajúca sa snáh o zjednodušenie je efektívnejšia, keď sú k dispozícii kvantifikované výsledky; vzťahuje sa to najmä na EÚ, pretože mnohé opatrenia EÚ sú technické, ich názvy nie sú zrozumiteľné pre širokú verejnosť);

(5) spoločná metodológia EÚ by zjednodušila porovnanie výkonnosti a identifikovanie osvedčených postupov;

(6) spoločná metodológia EÚ by zabezpečila, že údaje týkajúce sa štátov by sa ľahko spočítali z hľadiska hodnotenia jednotlivých nákladov a/alebo kumulatívnej záťaže na úrovni sektorov.

Šlo by preto o čistú pridanú hodnotu za predpokladu, že spoločná metodológia EÚ by nebola na úkor analýzy ďalších vplyvov.

5. Koncipovanie spoločnej metodológie EU na hodnotenie administratívnych nákladov uložených právnymi predpismi

Spoločná metodológia neznamená, že bude neflexibilná na úrovni EÚ alebo na vnútroštátnej úrovni. Metodológia je vypracovaná z niekoľkých stavebných blokov. Aby mohla spoločná metodológia EÚ existovať, niečo musia využívať všetci a niečo je umožňuje dobrovoľnosť. Inštitúcie EÚ a členské štáty by mali mať priestor na zavedenie osobitných čŕt do svojej metodológie na hodnotenie administratívnej záťaže uloženej právnymi predpismi, pokiaľ výsledné údaje 1) je možné ľahko porovnať a 2) je možné ľahko a spoľahlivo spočítať s cieľom hodnotenia kumulatívnej záťaže. Zvlášť sa to vzťahuje na metódy zberu údajov. Koncipovanie prezentované v prílohe k pracovnému dokumentu zamestnancov ďalej vypracúva voliteľné alebo flexibilné prvky, ktoré je potrebné uchovať.

Ako je už však uvedené, Komisia sa domnieva, že nemôže existovať spoločná metodológia EÚ bez týchto troch stavebných blokov: spoločná definícia, spoločná základná rovnica a spoločný informačný formulár. Pilotná fáza predbežne potvrdila primeranosť definície, základnej rovnice a informačného formulára, ktoré sú uvedené v prílohe k pracovnému dokumentu zamestnancov.

Hodnotenie čistých administratívnych nákladov, ako navrhuje Komisia (nové náklady uložené právnym aktom mínus náklady zakázané týmto aktom či už na úrovni EÚ alebo na úrovni členských štátov) z mnohých dôvodov vyzerá vhodnejšie. Jasne by ukázalo mieru snáh o zjednodušenie a potlačilo by dojem, že povinnosť na úrovni EÚ automaticky znamená „nové“ náklady. Okrem toho by bolo v zhode s hodnotiacimi smernicami vplyvu a manuálmi vnútroštátneho regulačného hodnotenia vplyvu a taktiež by bolo v súlade s prvou hlavnou zásadou OECD týkajúcu sa regulačnej kvality a výkonnosti. Prístup čistých nákladov by taktiež znamenal jasnú výhodu pre tie členské štáty, ktoré systematicky hodnotia administratívnu záťaž. Po prvé, pri čistých údajoch nie je potrebné uskutočniť nákladné pravidelné hodnotenie všetkých platných právnych predpisov. Po druhé, konsolidované údaje je možné kedykoľvek vyhotoviť, čo znamená, že napredovanie je možné sledovať priebežne (s cieľom zistiť vývoj celkovej administratívnej záťaže od počiatočného základného merania nie je potrebné čakať na všeobecné hodnotenie).

Pretože navrhovaný model EÚ v značnej miere stavia na štandardnom modeli nákladov, náklady na prispôsobenie pre užívateľov a testujúcich by boli minimálne.

Malo by byť možné pridať ďalšie spoločné prvky na zjednodušenie hodnotenia a zlepšenie porovnania a pridávania údajov. Na uvedenom je potrebné ďalej pracovať s Radou a členskými štátmi.

6. Ďalšie kroky

Na krátke obdobie Komisia:

(1) plánuje zahrnúť metodologické stavebné bloky predbežne schválené pilotnou fázou (t. j. spoločná definícia, spoločná základná rovnica a spoločný oznamovací formulár) do hodnotiacich smerníc vplyvu a evaluačných smerníc vypracovaných Komisiou, so skutočnou implementáciou a použitím, pričom podliehajú

(a) zásade primeranej analýzy, Komisia si ponecháva zodpovednosť za posudzovanie nákladov spojených s jej návrhmi;

(b) dostupnosti postačujúcich, spoľahlivých a reprezentatívnych údajov, ktoré sú v súlade so spoločnou metodológiou EÚ. V tomto kontexte sú členské štáty vyzvané poskytovať takéto údaje, ak je to vhodné;

(c) dostupnosti primeranej úrovne pracovníkov a finančných zdrojov

(2) vyzýva k stretnutiu členských štátov s Radou, aby sa dosiahla dohoda s Komisiou týkajúcemu sa spoločnej metodológie staviac na výsledkoch pilotnej fázy Komisie;

Na dlhšie obdobie Komisia navrhuje:

(3) preskúmať s pomocou skupiny národných expertov na vysokej úrovni zameranej na lepšiu reguláciu, ako vyriešiť dosiaľ prejednávané metodologické otázky;

(4) načrtnúť operačný manuál EÚ po porade s členskými štátmi;

(5) na základe testu preskúmať, či spoločná metodológia EÚ môže byť účelne využitá na hodnotenie kumulatívnej záťaže na úrovni sektorov;

(6) začať rokovania medzi inštitúciami s cieľom zahrnúť budúcu spoločnú metodológiu EÚ do medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva.

[1] Pracovný dokument zamestnancov Vývoj spoločnej metodológie EÚ na hodnotenie administratívnych nákladov uložených právnymi predpismi EÚ – Správa o pilotnej fáze (apríl – september 2005) SEC(2005) 1329.

[2] Napríklad povinnosť uverejňovať ročné účtovné závierky alebo predkladať autá na ročnú kontrolu jasne ilustrujú, aké nevyhnutné môžu byť administratívne povinnosti.

[3] KOM(2005)24.

[4] Pozri napr. prácu o kumulatívnej regulačnej záťaži týkajúcej sa automobilového odvetvia (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm).

[5] „Minimalizujúc administratívne náklady uložené právnymi predpismi“, SEC(2005)175.

[6] Najmä číselné údaje týkajúce sa administratívnej záťaže zreteľne v spoločnom vyhlásení „Pokrok v regulačnej reforme v Európe“ podpísanom 7. decembra 2004 šiestimi členskými štátmi, ktoré následne vykonávajú predsedníctvo Rady v rokoch 2004 až 2006 (Írsko, Holandsko, Luxembursko, Veľká Británia, Fínsko a Rakúsko).

[7] Iný postup by mohol znamenať značné ťažkosti, najmä pre hodnotenia ex-ante, kde členské štáty nemusia mať rovnaké predpoklady týkajúce sa návrhu, nerozhodli sa v otázke spôsobu špecifikácie administratívnych postupov alebo nemajú žiadne údaje a nie je možné od nich očakávať, aby včas poskytli odhady, nakoľko sa návrh v rozvojovej fáze pozmeňuje.

[8] Koexistencia nezlučiteľných metodológií na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni by zvýšila náklady na hodnotenie z týchto dôvodov. Členské štáty, ktoré používajú rozdielnu definíciu alebo rozdielnu metódu na kvantifikáciu, by nemali k dispozícii údaje požadované na hodnotenie na úrovni EÚ, na základe čoho sa od nich žiada zorganizovať osobitný zber údajov. Zdieľanie rovnakej definície a rovnakého prístupu týkajúceho sa kvantifikácie znamená, že nové členské štáty môžu hodnotiť administratívnu záťaž v ich krajine využitím existujúcich údajov v podobných krajinách.