SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Štvrtá správa o plnení akčného pánu liberalizácie vízového režimu zo strany Ukrajiny /* COM/2014/0336 final */





I. Úvod Dňa 29. októbra 2008 začali EÚ a Ukrajina dialóg o vízach s preskúmaním možností pre bezvízové cestovanie do schengenského priestoru pre občanov Ukrajiny. Dňa 22. novembra 2010 Komisia predstavila Ukrajine „akčný plán liberalizácie vízového režimu“. Akčný pán stanovuje pre Ukrajinu súbor presných referenčných kritérií v štyroch „blokoch“ relevantných záležitostí s cieľom zabezpečiť prijatie legislatívneho, politického a inštitucionálneho rámca (fáza 1) a jeho účinné a udržateľné plnenie (fáza 2). Komisia pravidelne predkladá Európskemu parlamentu a Rade správy o plnení akčného plánu liberalizácie vízového režimu. Dňa 16. septembra 2011 bola predložená prvá správa o pokroku pri plnení plánu zo strany Ukrajiny. Komisia uverejnila svoju druhú správu o pokroku 9. februára 2012 a tretiu 15. novembra 2013. V uvedenej správe Komisia predložila komplexné a konsolidované hodnotenie pokroku, ktorý dosiahla Ukrajina pri plnení referenčných kritérií súvisiacich so zriadením legislatívneho, politického a inštitucionálneho rámca v prvej fáze. Komisia zistila, že Ukrajina dosiahla významný pokrok vo všetkých štyroch blokoch akčného plánu, ale že je ešte potrebné splniť niektoré dôležité požiadavky v oblasti bezpečnosti, azylu, boja proti korupcii, boja proti diskriminácii a ochrany údajov. Zaviazala sa pokračovať v úzkej spolupráci s ukrajinskými orgánmi a riešiť uvedené otvorené otázky. Komisia mala ako základný cieľ informovať Európsky parlamentu a Radu, keď budú prijaté všetky požadované opatrenia v prvej fáze akčného plánu. Táto správa Komisie predstavuje štvrtú a záverečnú správu o pokroku v prvej fáze akčného plánu liberalizácie vízového režimu. Vysvetľuje, ako sa plnili zostávajúce referenčné kritériá v prvej fáze. Predchádzalo jej stretnutie vysokých úradníkov v Kyjeve 26. marca 2014, kde ukrajinské orgány predložili aktuálne informácie o výsledkoch svojho úsilia pri plnení zostávajúcich referenčných kritérií. Odvtedy Ukrajina poskytla ďalšie informácie o právnych predpisoch prijatých pred konečným termínom (23. máj). Okrem toho, že sa záležitosti týkajúce reformy súdnictva a prokuratúry monitorujú v rámci referenčných kritérií akčného plánu, monitorujú sa aj v iných orgánoch, ako je neformálny dialóg o súdnictve, ktorý začal v februári 2013, výbor pre spoluprácu, rada pre spoluprácu, samit EÚ – Ukrajina, a monitorovanie sa uskutočňuje aj pri vykonávaní programu pridruženia. Ďalšie zasadnutie podvýboru pre spravodlivosť, slobodu a bezpečnosť je predbežne plánované na začiatok júla 2014. II. Súvislosti Táto správa sa predkladá v čase, keď sa Ukrajina nachádza vo výnimočnej situácii. Rozhodnutie o pozastavení príprav na podpísanie dohody o pridružení a prehĺbenej a komplexnej dohody o voľnom obchode podnietili rozsiahle občianske protesty, ktoré vyvrcholili vymenovaním novej vlády dňa 27. februára 2014. Nasledovalo porušenie ukrajinskej zvrchovanosti a územnej celistvosti ruskými ozbrojenými silami a de facto anexia Krymu. V záveroch Rady pre zahraničné veci z 20. februára a 3. marca EÚ potvrdila svoj záväzok zlepšiť za dohodnutých podmienok v rámci akčného plánu kontakty medzi občanmi Európskej únie a Ukrajiny, napríklad prostredníctvom liberalizácie vízového režimu. Európsky parlament dokonca vyzval na okamžité dosiahnutie dohody o bezvízovom styku[1] medzi EÚ a Ukrajinou. Vyzval Komisiu, aby predložila návrh na začlenenie Ukrajiny na zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci nepodliehajú vízovej povinnosti. Európska komisia sa vo svojom podpornom balíku na stabilizáciu Ukrajiny, ktorý predložila 5. marca[2] pred mimoriadnym zasadnutím hláv štátov a predsedov vlád EÚ, zaviazala, že podporí úsilie Ukrajiny napredovať v procese liberalizácie vízového režimu tak rýchlo, ako je to možné, a to v súlade s dohodnutými podmienkami v rámci akčného plánu liberalizácie vízového režimu. Komisia síce poznamenáva, že pokrok závisí od schopnosti nových orgánov riešiť najdôležitejšie otvorené otázky, ale tiež uviedla, že vyvinie maximálne úsilie, aby Ukrajine pomohla čo najrýchlejšie vyriešiť zostávajúce problémy. Tento záväzok opäť potvrdila v nedávno schválenom Európskom programe reforiem na Ukrajine, v ktorom sa uvádza, že EÚ v spolupráci so svojimi členskými štátmi zvýši úsilie pri pomoci Ukrajine prejsť do druhej fázy akčného plánu a poskytne Ukrajine komplexnú podporu pri dosahovaní cieľa, ktorým je bezvízový režim. III. Posúdenie opatrení v rámci štyroch blokov akčného plánu liberalizácie vízového režimu V tretej správe na konci roku 2013 Komisia dospela k záveru, že ešte je potrebné splniť dôležité požiadavky z prvej fázy, a vymenovala tieto otvorené otázky. Nová ukrajinská vláda sa zamerala na systematické riešenie všetkých uvedených otázok, či už na vládnej úrovni prijatím interných nariadení alebo ministerských vyhlášok, alebo na legislatívnej úrovni vždy, keď boli potrebné zmeny existujúcich právnych predpisov alebo pri schvaľovaní nových právnych predpisov. V rámci bloku 1 (oblasť bezpečnosti dokladov) Komisia požiadala Ukrajinu, aby dokončila rámcový zákon s výslovným odkazom na odtlačky prstov a aby prijala vykonávacie nariadenia s cieľom zabezpečiť, aby bol legislatívny rámec včas pripravený na vydávanie biometrických pasov. Ukrajinská vláda v nadväznosti na tieto odporúčania vypracovala a prijala potrebné vykonávacie predpisy[3] s cieľom pripraviť sa na vydávanie biometrických pasov. Vláda navrhla a má v úmysle prijať akčný plán na roky 2014 – 2017, v ktorom sa vymedzujú povinnosti jednotlivých orgánov. Ukrajinská vláda takisto dokončuje svoj návrh na zmenu rámcového zákona o registri (zákon o jednotnom demografickom registri a dokladoch totožnosti), ktorou sa odtlačky prstov stanú povinným biometrickým znakom. V rámci bloku 2 (oblasť migrácie a riadenia azylovej politiky) Komisia požiadala o úpravu azylového práva s cieľom predovšetkým rozšíriť vymedzenie doplnkovej a dočasnej ochrany a zabezpečiť bezplatnú lekársku starostlivosť pre žiadateľov o azyl. Ukrajinská vláda tieto odporúčania nasledovala. Dňa 13. mája prijal ukrajinský parlament, Verchovna rada, požadované zmeny v azylovom práve týkajúce sa rozsahu doplnkovej a dočasnej ochrany. Parlament navrhol a už aj prijal dodatočné zmeny na uľahčenie prístupu žiadateľov o azyl k zamestnaniu, a to tým, že pracovné povolenie už nie je spoplatnené. Pokiaľ ide o zdravotnú starostlivosť, prijalo sa vnútorné nariadenie na zabezpečenie poskytovania zdravotnej starostlivosti. Zatiaľ čo právne predpisy sú v súčasnosti vo veľkej miere zavedené, vo fáze plnenia bude potrebné zvýšiť úsilie na zabezpečenie účinného azylového systému, najmä pokiaľ ide o konanie o azyle a integráciu osôb, ktorým bol priznaný štatút utečenca. Vzhľadom na požadované referenčné kritériá v bloku 3 tretia správa Komisie zdôraznila naliehavú potrebu riešiť viaceré otázky v oblasti predchádzania korupcii a boja proti korupcii. Medzi ne patrilo posilnenie pravidiel verejného obstarávania, objasnenie výnimiek a pravidiel transparentnosti, zabezpečenie zverejňovania majetku a účinnej a nestrannej kontroly majetkového priznania; dokončenie pravidiel týkajúcich sa korupcie v súkromnom sektore a posilnenie systému na zrušenie imunity. V nadväznosti na to vypracovala vláda balík pozmeňujúcich návrhov, ktorý parlament prijal 13. mája. Tieto pozmeňujúce návrhy riešia systém majetkového priznania pomocou: zavedenia externého kontrolného mechanizmu; kriminalizáciou všetkých prvkov úplatkárstva (aktívneho aj pasívneho); pridania pravidiel týkajúcich sa korupcie právnických osôb v súkromnom sektore a zvýšenia úrovne sankcií. Okrem toho bola posilnená ochrana oznamovateľov korupcie. Prijal sa osobitný komplexný zákon o verejnom obstarávaní, ktorý zahŕňa pravidlá transparentnosti, zadávanie verejných zákaziek a rozsah pôsobnosti obstarávateľských subjektov. Zostávajúca naliehavá otázka – reforma predpisov na zrušenie imunity poslancov parlamentu – je spojená s ústavnými ustanoveniami a bude sa preto riešiť ako súčasť prebiehajúceho procesu ústavnej reformy. Vo fáze plnenia sa bude musieť osobitná pozornosť venovať zabezpečeniu primeraného inštitucionálneho usporiadania. To by malo obsahovať aj skutočný, fungujúci a nezávislý dohľad a jednotné uplatňovanie zavedených predpisov, ktoré sú výsledkom mnohých podstatných zmien v priebehu posledných dvoch rokov. V oblasti ochrany údajov požiadala Európska komisia Ukrajinu, aby dokončila svoj legislatívny a inštitucionálny rámec. V nadväznosti na to ukrajinská vláda zaviedla zmeny v zákone o ochrane údajov a zákone o ombudsmanovi, najmä s cieľom zahrnúť pojem súhlasu zo strany dotknutej osoby a rozšíriť právomoci ombudsmana na súkromný sektor. Zmeny prijal parlament 13. mája. Pokiaľ ide o zostávajúce požiadavky v rámci bloku 4, Komisia vo svojej tretej správe požiadala Ukrajinu, aby ešte viac posilnila antidiskriminačný legislatívny rámec, napríklad poskytovaním primeranej právnej ochrany proti všetkým druhom diskriminácie v súlade s európskymi a medzinárodnými normami. Konkrétne to znamená: zmenu antidiskriminačného zákona na zabezpečenie ochrany proti diskriminácii aj na základe sexuálnej orientácie; posilnenie procesných záruk zavedením ustanovení týkajúcich sa presunutia dôkazného bremena; spresnenie, že rozsah pôsobnosti sa týka aj súkromného sektora; zabezpečenie zahrnutia všetkých aspektov pracovných práv; spresnenie ustanovení týkajúcich sa primeraného ubytovania pre osoby so zdravotným postihnutím; spresnenie práv obetí s osobitnými zreteľom na kompenzačné mechanizmy a rozšírenie právomocí ombudsmana na súkromný sektor. V nadväznosti na to vláda navrhla zmeny v antidiskriminačnom zákone, ktoré parlament prijal 20. mája. Tieto zmeny sa týkajú kľúčových otázok, ktoré uviedla Komisia, a zavádzajú nové aspekty: ustanovenia o presunutí dôkazného bremena sa zaviedli v konaniach pred súdom, ale nie pred ombudsmanom; právomoci ombudsmana sa rozšírili na súkromný sektor a zaviedol sa pojem primeraného ubytovania. Pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti, nezaviedol sa žiadny výslovný odkaz na sexuálnu orientáciu ako zakázaný dôvod diskriminácie. Hoci sa zaviedli ustanovenia týkajúce sa práva na odvolanie pred vnútroštátnymi súdmi, náhrady škody a osobnej zodpovednosti páchateľov, ako aj odkazy na občianske, správne a trestnoprávne povinnosti, je stále potrebné objasniť, aké sankcie a aký druh kompenzácie predpisujú príslušné zákony a predpisy za diskriminačné konanie. Pokiaľ ide o ochranu proti diskriminácii z dôvodu sexuálnej orientácie, vláda požiadala najvyšší súd[4] o výklad príslušných ustanovení, ktorý by potvrdil, že je zakázané diskriminovať na tomto základe. Najvyšší súd vydal 7. mája výklad, v ktorom výslovne potvrdzuje, že sexuálna orientácia sa v existujúcich právnych predpisoch bezvýhradne považuje za zakázaný dôvod diskriminácie. Vláda toto stanovisko široko propagovala: uverejnilo sa nielen na webovej stránke parlamentu a v ukrajinskom úradnom vestníku, ale aj v ukrajinskom denníku, ktorý má jeden z najväčších nákladov v krajine. Napokon, ukrajinská vláda sa pri nadchádzajúcej reforme zákonníka práce otvorene zaviazala výslovne zakázať diskrimináciu na základe sexuálnej orientácie. Antidiskriminačné právne predpisy sa síce zlepšili, čím sa vytvoril potrebný legislatívny základ na zabezpečenie vykonávania referenčných kritérií v oblasti boja proti diskriminácii, ale vo fáze plnenia bude potrebné zaviesť ďalšie právne záruky na zabezpečenie ochrany pred diskrimináciou na základe všetkých dôvodov, ako aj dostatočné a účinné zabezpečenie procesných záruk a uplatnenie akejkoľvek odchýlky v súlade so zásadami nevyhnutnosti a proporcionality v ukrajinskom právnom systéme. Tretia správa Komisie okrem ustanovení, ktoré zaručujú ochranu proti diskriminácii, takisto zdôraznila, že Komisia bude pozorne sledovať ďalší vývoj týkajúci sa predložených návrhov zákonov 0711 (následne 0945) a 0290. Tieto zákony obsahujú návrhy na zmeny v rôznych zákonoch a obmedzenie slobody prejavu pomocou zákazu „propagandy homosexuálov“. Komisia pritom berie do úvahy obavy, ktoré uviedla Benátska komisia vo svojom stanovisku. Ukrajinská vláda uistila Komisiu, že tieto návrhy zákonov boli stiahnuté z registra v parlamente. Čo sa týka plnenia konkrétnych odporúčaní Rady Európy/ECRI v oblasti ochrany menšín, Ukrajina ratifikovala Rámcový dohovor na ochranu národnostných menšín v máji 1998 a Európsku chartu regionálnych alebo menšinových jazykov v januári 2006. Zákon o zásadách štátnej jazykovej politiky bol prijatý v roku 2012 a je stále platný. Benátska komisia vo svojom stanovisku (č. 651/2011) usúdila, že zákon poskytuje primeranú ochranu regionálnych alebo menšinových jazykov. Akékoľvek zmeny v právnych predpisoch by mali byť v súlade s medzinárodnými záväzkami, s osobitným zreteľom na záväzky Rady Európy. IV. Celkové hodnotenie a ďalšie kroky V súlade so zaužívanou praxou Komisia priebežne vyhodnocuje a pravidelne podáva správy – v septembri 2011, februári 2012 a novembri 2013 – o plnení referenčných kritérií zo strany Ukrajiny v rámci akčného plánu liberalizácie vízového režimu. Robí tak na základe informácií a legislatívnych textov poskytovaných Ukrajinou, spolu s hodnoteniami na mieste, ktoré vykonávajú zamestnanci Komisie a Európskej služby pre vonkajšiu činnosť sprevádzaní odborníkmi z členských štátov. Okrem intenzívneho podávania správ o plnení akčného plánu Komisia aj naďalej sleduje pokrok, ktorý dosiahla Ukrajina v príslušných oblastiach v rámci spoločného výboru EÚ a Ukrajiny o zjednodušení udeľovania víz, výboru EÚ a Ukrajiny o readmisii a spoločného podvýboru EÚ a Ukrajiny č. 3. V každom z týchto výborov sa stav dialógu a spolupráce medzi EÚ a Ukrajinou považuje za pokročilý. Niektoré z týchto otázok sa sledujú aj v iných rámcoch dialógu, ako napríklad vo výbore pre spoluprácu, rade pre spoluprácu, ako aj v kontexte vykonávania programu pridruženia. Balík ďalších legislatívnych reforiem načrtnutých v tejto štvrtej správe predstavuje značné úsilie zo strany novej ukrajinskej vlády. Komisia uznáva, že obsah a rozsah týchto reforiem je uspokojivý, najmä so zreteľom na okolnosti v krajine a vnútorné a vonkajšie výzvy, ktorým v súčasnosti Ukrajina čelí. Záverom sa Komisia domnieva, že Ukrajina splnila referenčné kritériá počas prvej fázy akčného plánu liberalizácie vízového režimu a môže sa začať hodnotenie plnenia referenčných kritérií v rámci druhej fázy. Komisia bude aj naďalej koordinovať monitorovanie legislatívneho a politického rámca v nasledujúcich fázach dialógu EÚ a Ukrajiny. Bude to robiť s cieľom posúdiť, či sa nevyhnutné vykonávacie predpisy v rámci štyroch blokov akčného plánu skutočne prijali a uplatňujú. Komisia bude okrem toho venovať osobitnú pozornosť tomu, či Ukrajina pridelí primerané a potrebné finančné a ľudské zdroje na vykonávanie príslušných legislatívnych aktov a ich vykonávacích predpisov. Počas druhej fázy akčného plánu bude Komisia poskytovať aj priebežné hodnotenie možných migračných a bezpečnostných vplyvov budúcej liberalizácie vízového režimu na ukrajinských občanov, ktorí cestujú do EÚ. Vzhľadom na mimoriadnu súčasnú situáciu na Ukrajine sa Komisia domnieva, že zverejnenie takéhoto hodnotenia v tomto momente by malo len obmedzenú hodnotu. [1] Uznesenie Európskeho parlamentu z 27. februára 2014 o budúcnosti vízovej politiky EÚ [2014/2586(RSP)]. [2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm. [3] Uznesenia Kabinetu ministrov o technickom opise a postupoch. [4] Najvyšší špecializovaný súd pre občianske a trestné záležitosti.