Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Spainand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Spain, 2011-2014





Odporúčanie pre ODPORÚČANIA RADY k národnému programu reforiem Španielska na rok 2011, ktorým sa predkladá stanovisko Rady k aktualizovanému programu stability Španielska na roky 2011 – 2014 RADA EURÓPSKEJ ÚNIE, so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 121 ods. 2 a článok 148 ods. 4, so zreteľom na nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii[1], a najmä na jeho článok 5 ods. 3, so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie[2], so zreteľom na závery Európskej rady, so zreteľom na stanovisko Výboru pre zamestnanosť, po konzultácii s Hospodárskym a finančným výborom, keďže: (1) Európska rada 26. marca 2010 schválila návrh Európskej komisie o iniciovaní novej stratégie pre zamestnanosť a rast nazvanej Európa 2020, založenej na posilnenej koordinácii hospodárskych politík, ktorá sa zameria na kľúčové oblasti, v ktorých sú potrebné opatrenia na oživenie potenciálu Európy v oblasti udržateľného rastu a konkurencieschopnosti. (2) Rada 13. júla 2010 prijala odporúčanie týkajúce sa všeobecných usmernení k hospodárskym politikám členských štátov a Únie (2010 až 2014) a 21. októbra 2010 prijala rozhodnutie týkajúce sa usmernení politík zamestnanosti členských štátov[3], ktoré spolu tvoria „integrované usmernenia“. Členské štáty boli vyzvané, aby integrované usmernenia zohľadnili vo svojich vnútroštátnych hospodárskych politikách a politikách zamestnanosti. (3) Komisia 12. januára 2011 prijala prvý ročný prieskum rastu, čo znamená začiatok nového cyklu hospodárskeho riadenia v EÚ a prvý európsky semester ex ante a integrovanej koordinácie politiky, ktorá je zakotvená v stratégii Európa 2020. (4) Európska rada 25. marca 2011 schválila priority fiškálnej konsolidácie a štrukturálnej reformy (v súlade so závermi Rady z 15. februára a 7. marca 2011 a v nadväznosti na ročný prieskum Komisie v oblasti rastu). Zdôraznila potrebu dať prioritu obnoveniu stabilných rozpočtov a fiškálnej udržateľnosti, zníženiu nezamestnanosti prostredníctvom reforiem pracovného trhu a vynaloženiu nového úsilia na posilnenie rastu. Európska rada požiadala členské štáty, aby tieto priority premietli do konkrétnych opatrení, ktoré zahrnú do svojich programov stability alebo konvergenčných programov a do svojich národných programov reforiem. (5) Európska rada 25. marca 2011 takisto vyzvala členské štáty, ktoré sa zúčastňujú na Pakte Euro Plus, aby svoje záväzky predložili včas na to, aby mohli byť zaradené do ich programov stability alebo konvergenčných programov a do ich národných programov reforiem. (6) Španielsko 29. apríla 2011 predložilo aktualizáciu svojho programu stability za rok 2011, ktorá sa vzťahuje na obdobie rokov 2011 – 2014, a svoj národný program reforiem na rok 2011. S cieľom zohľadniť prepojenia medzi nimi sa obidva programy posudzovali súčasne. (7) Španielska ekonomika bola výrazne zasiahnutá krízou a v rokoch 2008 – 2009 prešla prudkým adaptačným vývojom. Reálny HDP poklesol v období medzi začiatkom roku 2008 a koncom roku 2010 o 4,3 % a zamestnanosť sa znížila o vyše 10 %. V dôsledku toho koncom roku 2010 dosiahla miera nezamestnanosti 20,1 %, čo bolo najviac v EÚ. Mladí (miera nezamestnanosti 41,6 %) a menej kvalifikovaní pracovníci (miera nezamestnanosti 26,4 %) znášali veľkú časť bremena španielskej recesie. Zvýšili sa výnosy zo štátnych dlhopisov a bankový systém, najmä sporiteľne, sa spľasnutím hypotekárnej bubliny a prudkým znížením produkcie v odvetví stavebníctva dostali pod tlak. Proces vysporiadania sa s výraznými makroekonomickými nerovnováhami, ktoré sa nahromadili počas obdobia konjunktúry, bude ešte určitý čas pokračovať. V reakcii na tieto problémy sa španielska vláda pustila do reformného programu, ktorý zahŕňa fiškálnu konsolidáciu, reštrukturalizáciu sporiteľní, ako aj reformy na trhu práce a trhu s výrobkami. (8) Vychádzajúc z posúdenia aktualizovaného programu stability podľa nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 sa Rada domnieva, že makroekonomický scenár, ktorý tvorí základ rozpočtového výhľadu v programe stability, je pre roky 2011 a 2012 príliš optimistický. Program predpokladá do roku 2013 znížiť rozpočtový deficit pod referenčnú hodnotu 3 % v súlade s odporúčaniami Rady z apríla 2009 a v roku 2014 ďalej znížiť deficit až na 2,1 % HDP. Program nepredpokladá počas obdobia svojho trvania dosiahnutie strednodobého cieľa, ktorým naďalej zostáva vyrovnaný rozpočet. Tento postup možno považovať vcelku za primeraný. Ročné priemerné zlepšenie štrukturálnej rovnováhy je 1,5 % HDP v priemere za roky 2010 – 2013, čo je v súlade s odporúčaním Rady, a ďalších 0,3 % HDP v roku 2014. Pomer dlhu k HDP vzrastie podľa predpokladov zo 60,1 % HDP v roku 2010 na približne 69 % na konci programového obdobia. Existujú však riziká negatívneho vývoja, ktoré ohrozujú postup konsolidácie a ktoré súvisia s východiskovými makroekonomickými predpokladmi a dodržiavaním rozpočtových cieľov na regionálnej úrovni. Regióny tvoria veľkú časť celkových verejných výdavkov a v roku 2010 mnohé prekročili svoje finančné ciele. Španielska vláda sa však zaviazala prijať dodatočné opatrenia v prípade, že dôjde k rozpočtovým sklzom. (9) Dosiahnutie predpokladanej fiškálnej konsolidácie v rokoch 2011 a 2012 si vyžaduje striktné uplatňovanie kontrolných mechanizmov deficitu a dlhu, ktoré boli zavedené pre regionálne samosprávy. Dosiahnutie rozpočtových cieľov v prípade, že sa makroekonomické a rozpočtové trendy ukážu v rokoch 2011 a 2012 horšie, ako sa očakávalo, si bude vyžadovať dodatočné opatrenia, ktoré sa vláda zaviazala prijať. Na rok 2013 boli stanovené určité opatrenia na podporu rozpočtových cieľov. (10) Strednodobý rozpočtový rámec v Španielsku bol dôležitým nástrojom pri podpore viacročného fiškálneho plánovania a všeobecne preukazuje dobré výsledky. Kríza však vystavila tento rámec skúške, ukázala potrebu posilnenia ďalšej fiškálnej stability a poukázala aj na preventívny aspekt fiškálnej politiky. Tento aspekt by sa posilnil zavedením výdavkového pravidla založeného na strednodobom raste nominálneho HDP. Pravidlo, ktoré predložili španielske orgány v programe stability, by bolo automaticky záväzné pre ústrednú vládu a miestne samosprávy. Vláda takisto plánuje hľadať konsenzus v rámci Rady pre daňovú a finančnú politiku pre uplatňovania tohto pravidla na autonómne oblasti. (11) Zjavne dlhodobý vplyv starnutia obyvateľstva na španielsky rozpočet je vyšší oproti priemeru EÚ. Je tomu tak najmä v dôsledku značného zvýšenia výdavkov na dôchodky vyjadrených ako podiel na HDP, ktoré sa predpokladá v nadchádzajúcich desaťročiach. Z dlhodobého hľadiska starnutie obyvateľstva povedie k významnému nárastu pomeru dôchodcov na jedného pracovníka. V prípade absencie reformy sa odhaduje nárast výdavkov na dôchodky v miere ďaleko nad priemerom EÚ, čo predstavuje hrozbu pre udržateľnosť verejných financií. Vládny návrh dôchodkovej reformy, odsúhlasený so sociálnymi partnermi, pomôže zlepšiť fiškálnu udržateľnosť a zvýšiť stimuly pre účasť na trhu práce. Reformu však ešte musí schváliť parlament a môže v nej ešte dôjsť k zmenám. (12) Španielsko prijalo dôležité kroky na posilnenie svojho bankového systému, najmä poskytnutím rozsiahlej podpory z verejných prostriedkov a prijatím opatrení na reštrukturalizáciu sporiteľní, na posilnenie solventnosti bánk a na zvýšenie transparentnosti ich súvah. Problémy spôsobené úlohou miestnych orgánov pri riadení sporiteľní však neboli v plnej miere vyriešené. Forma konsolidácie sporiteľní tzv. „studenými fúziami“ má za následok určitý stupeň neistoty, pokiaľ ide o účinnú reorganizáciu a znižovanie veľkosti bánk. Vláda sa podnikla kroky na dokončenie reštrukturalizácie do konca septembra 2011. (13) Prebiehajúcu reformu trhu práce v Španielsku je potrebné doplniť o prehodnotenie aktuálneho nepraktického systému kolektívneho vyjednávania. Prevaha regionálnych a odvetvových dohôd necháva málo priestoru pre vyjednávania na úrovni podniku. Automatické predlžovanie platnosti kolektívnych zmlúv, platnosť neobnovených zmlúv a využívanie ex post inflačných doložiek o indexácii prispieva k mzdovej zotrvačnosti a bráni dosahovať dostatočnú pružnosť v mzdovej oblasti na urýchlenie hospodárskeho prispôsobenia a obnovenie konkurencieschopnosti. Vláda požiadala sociálnych partnerov, aby sa dohodli na reforme systému kolektívneho vyjednávania o mzdách v priebehu jari 2011 a prijala kroky na následné legislatívne zmeny. (14) Vzhľadom na veľmi vysokú nezamestnanosť Španielsko spustilo reformu svojho trhu práce zákonom zo septembra 2010. Cieľom zákona je znížiť dualitu trhu práce a nezamestnanosť mladých, zvýšiť zamestnateľnosť ohrozených skupín a takisto zvýšiť flexibilitu na úrovni podnikov. S týmto zámerom bola vo februári 2011 prijatá reforma aktívnej politiky trhu práce, ktorá zahŕňala aj opatrenia na posilnenie poradenskej a riadiacej úlohy služieb zamestnanosti a ich koordináciu na celoštátnej a regionálnej úrovni. V tejto etape je príliš skoro hodnotiť, či oznámená reforma je dostatočná na zníženie segmentácie a zníženie nezamestnanosti mladých ľudí a dlhodobej nezamestnanosti, keďže niektoré opatrenia ešte nie sú uvedené do života. Vláda sa zaviazala uskutočniť ďalšie kroky do októbra 2011. (15) Od konca 90. rokov minulého storočia Španielsko zaznamenalo značné zvýšenie jednotkových nákladov práce, ktoré spôsobilo stratu cenovej a nákladovej konkurencieschopnosti. Vyšší rast miezd spojený s nižším rastom produktivity v porovnaní s eurozónou prispeli k pretrvávajúcej vysokej inflácii v Španielsku. Ak sa nájde priestor na rozpočtovo neutrálne znižovanie pomerne vysokej úrovne sociálnych príspevkov, čím by sa znížili nemzdové náklady na pracovnú silu, pomôže to k rozvoju konkurencieschopnosti. Napríklad dane z energií, najmä dane z palív, zostávajú v Španielsku relatívne nízke, pričom by mohli predstavovať spôsob vyrovnania príjmov. (16) Vysoká miera predčasného ukončenia školskej dochádzky v Španielsku (31,2 % v roku 2009) je osobitne znepokojujúca, pretože znižuje objem kvalifikovanej pracovnej sily, komplikuje pracovné vyhliadky dotknutých osôb a znižuje potenciálny rast. Zákon o udržateľnom hospodárstve, prijatý 15. februára 2011, zahŕňa opatrenia zamerané na zvýšenie kvality a množstva ľudského kapitálu prostredníctvom vzdelávania a odbornej prípravy. Účinnosť nových opatrení na boj proti predčasnému ukončeniu školskej dochádzky a na zlepšenie odbornej prípravy je však neistá a vykonávanie na všetkých úrovniach štátnej a verejnej správy môže byť ťažká. (17) Španielsko dosiahlo pokrok v zlepšovaní podmienok hospodárskej súťaže na trhoch s výrobkami a službami, čím vyriešilo jednu z príčin slabého rastu produktivity. Hoci transpozícia smernice o službách do všeobecne záväzných právnych predpisov v Španielsku významne pokročilo, je potrebné zvýšiť stupeň otvorenosti v oblasti profesionálnych služieb. Zákon o udržateľnom hospodárstve obsahuje širokú škálu opatrení na zlepšenie podnikateľského prostredia, posilnenie hospodárskej súťaže a podporu udržateľnosti životného prostredia. Uplatňovanie na všetkých úrovniach štátnej a verejnej správy však môže byť zložité. Predovšetkým je potrebné zabrániť prekrývaniu jednotlivých úrovní správy, nadmernej viacúrovňovej legislatíve a podstatne odlišným právnym predpisom v jednotlivých regiónoch. (18) Španielsko prijalo v rámci Paktu Euro Plus viacero záväzkov[4]. Vo fiškálnej oblasti sa Španielsko zaväzuje vytvoriť výdavkové pravidlo v záujme posilnenia fiškálnej stability, a tým udržateľnosti verejných financií. Na posilnenie finančnej stability sa Španielsko zaviazalo dokončiť proces reštrukturalizácie finančného sektora pred 30. septembrom. Opatrenia týkajúce sa zamestnanosti sú zamerané na vykonávacie akty v oblasti aktívnej politiky trhu práce a opatrenia v oblasti odbornej prípravy, ako aj na riešenie neevidovaného zamestnávania. Opatrenia v oblasti konkurencieschopnosti sa zameriavajú na reformu systému kolektívneho vyjednávania, regulované profesie, zriadenie Poradného výboru pre konkurencieschopnosť a na reformu zákona o konkurze. Tieto záväzky sa týkajú všetkých štyroch oblastí paktu. Predstavujú pokračovanie prebiehajúcej reformnej agendy, pričom stanovujú pevný časový rámec pre niektoré reformy a zabezpečujú plnú realizáciu dosiaľ uskutočnených reforiem. Tieto záväzky sa posudzovali a zohľadňovali v odporúčaniach. (19) Komisia posúdila program stability a národný program reforiem vrátane záväzkov v rámci Paktu Euro Plus[5]. Zohľadnila nielen ich význam pre udržateľnú fiškálnu a sociálno-ekonomickú politiku v Španielsku, ale aj ich dodržiavanie pravidiel a usmernení EÚ vzhľadom na potrebu posilniť celkové hospodárske riadenie Európskej únie tým, že sa poskytnú vstupy na úrovni EÚ do budúceho vnútroštátneho rozhodovania. Vzhľadom na tento stav sa Komisia domnieva, že španielska vláda vytvorila plány fiškálnej konsolidácie v súlade s požadovanými cieľmi, ale že určité riziká negatívneho vývoja pretrvávajú aj naďalej. Rast verejných výdavkov by sa mal udržiavať pod mierou strednodobého rastu HDP a je potrebné prijať dôchodkovú reformu. Ďalšie opatrenia v rokoch 2011 – 2012 by sa mali zamerať na zabezpečenie stability finančného systému (dokončením reštrukturalizácie a konsolidácie sporiteľní) a posilnením domácich zdrojov rastu tým, že by riešili súčasný náhly vzrast nezamestnanosti, a to najmä prostredníctvom reformy kolektívneho vyjednávania, pokračujúcej realizácie prebiehajúcich reforiem na trhu práce a úzkeho monitorovania a hodnotenia ich účinnosti. Sektor služieb, podnikateľských činností a profesií by sa mal otvoriť väčšej konkurencii a administratívna záťaž podnikov by sa mala znížiť. (20) Vzhľadom na toto posúdenie a takisto pri zohľadnení odporúčania Rady podľa článku 126 ods. 7 Zmluvy o fungovaní Európskej únie z 2. júna 2010 Rada preskúmala aktualizáciu konvergenčného programu Španielska na rok 2011 a jej stanovisko[6] sa odzrkadľuje najmä v odporúčaní v bode 1), ako sa uvádza ďalej. V zmysle záverov Európskej rady z 25. marca 2011 Rada preskúmala národný program reforiem Španielska, TÝMTO ODPORÚČA, aby Španielsko prijalo v období rokov 2011 – 2012 opatrenia s cieľom: (1) Realizovať rozpočtovú stratégiu v rokoch 2011 a 2012 tak, aby sa dodržali cieľové deficity na všetkých úrovniach štátnej a verejnej správy, vrátane prísneho uplatňovania existujúcich kontrolných mechanizmov deficitu a dlhu na úrovni regionálnych samospráv; prijať ďalšie opatrenia v prípade, že rozpočtový a hospodársky vývoj nebude zodpovedať očakávaniam; využiť všetky príležitosti, vrátane lepších ekonomických podmienok, na urýchlenie znižovania deficitu; prijať konkrétne opatrenia na plnú podporu cieľov pre roky 2013 a 2014. Udržať rast verejných výdavkov pod mierou strednodobého rastu HDP zavedením uvažovaného výdavkového pravidla v zákone o stabilite rozpočtu na všetkých úrovniach štátnej a verejnej správy. (2) Prijať navrhovanú dôchodkovú reformu s cieľom zvýšiť vek odchodu do dôchodku a zvýšiť počet odpracovaných rokov na účely výpočtu dôchodkov podľa stanoveného plánu; pravidelne prehodnocovať dôchodkové parametre v súlade so zmenami strednej dĺžky života podľa plánu a vypracúvať ďalšie opatrenia na zvýšenie skutočného veku odchodu do dôchodku vrátane celoživotného vzdelávania pre starších pracovníkov. (3) Posilniť prebiehajúcu reštrukturalizáciu sektora sporiteľní riešením pretrvávajúcich nedostatkov v štruktúre ich riadenia. (4) Preskúmať možnosť zníženia príspevkov na sociálne zabezpečenie s cieľom znížiť nemzdové pracovné náklady rozpočtovo neutrálnym spôsobom, napríklad zmenou štruktúry a sadzby DPH a daní za energie. Po konzultácii so sociálnymi partnermi a v súlade s vnútroštátnymi zvyklosťami prijať a implementovať reformu procesu kolektívneho vyjednávania o mzdách a systému indexácie miezd, aby sa zabezpečilo, že rast miezd bude lepšie odzrkadľovať vývoj produktivity, ako aj rozdiely v podmienkach na miestnej a podnikovej úrovni. (5) Posúdiť do konca roka 2011 vplyv reforiem na trhu práce zo septembra 2010 a vplyv reformy aktívnych politík trhu práce z februára 2011, a v prípade potreby pridať návrhy na ďalšie reformy s cieľom znížiť segmentáciu na trhu práce a zlepšiť pracovné príležitosti mladých ľudí; zabezpečiť dôkladné monitorovanie účinnosti opatrení uvedených v národnom programe reforiem s cieľom znížiť predčasné ukončenie školskej dochádzky, a to aj prostredníctvom politiky prevencie, a uľahčiť prechod k odbornému vzdelávaniu a odbornej príprave. (6) Pokračovať vo zvyšovaní otvorenosti profesionálnych služieb a prijať plánované právne predpisy s cieľom prepracovať regulačný rámec a odstrániť súčasné obmedzenia týkajúce sa hospodárskej súťaže, efektívnosti a inovácií; zabezpečiť uplatňovanie zákona o udržateľnom hospodárstve, najmä opatrení zameraných na zlepšenie podnikateľského prostredia a posilnenie hospodárskej súťaže na trhu výrobkov a služieb, a to na všetkých úrovniach štátnej a verejnej správy; zlepšiť koordináciu medzi regionálnymi a celoštátnymi správnymi orgánmi s cieľom znížiť administratívnu záťaž pre podniky. V Bruseli Za Radu predseda [1] Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] Ú. v. EÚ C , , s. . [3] Rozhodnutím Rady 2011/308/EÚ z 19. mája 2011 sa stanovuje, že sú naďalej platné aj v roku 2011. [4] Ďalšie podrobnosti o záväzkoch v rámci Paktu Euro Plus možno nájsť v SEK(2011) 718. [5] SEK(2011) 718. [6] Podľa článku 5 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1466/97.