PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument k

Návrh NARIADENIE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY,

o službách elektronickej identifikácii a dôveryhodných službách pre elektronické transakcie na vnútornom trhu

1. Politický kontext, procedurálne otázky a konzultácie so zainteresovanými stranami

Vybudovanie dôvery v prostredí online je kľúčom k hospodárskemu rozvoju. V dôsledku nedostatku dôvery spotrebitelia, podniky a správne orgány váhajú s realizáciou elektronických transakcií a prijímaním nových služieb. Navrhovaná iniciatíva týkajúca sa regulačného rámca je zameraná na to, aby sa umožnili bezpečné a plynulé elektronické transakcie medzi podnikmi, občanmi a správnymi orgánmi, čím sa zvýši efektivita verejných a súkromných elektronických služieb, elektronického podnikania a elektronického obchodu.

Existujú bariéry cezhraničných elektronických služieb, ktoré treba odstrániť. Aby boli produktívnymi podpornými prostriedkami, a nie prekážkami, elektronická identifikácia, autentifikácia, podpisy a súvisiace pomocné dôveryhodné služby (eIAS) sa musia navzájom uznávať a akceptovať v celej EÚ.

Pre služby eIAS neexistuje žiadny všeobecný cezhraničný a medziodvetvový rámec EÚ. Na úrovni EÚ existuje iba právny rámec pre elektronické podpisy, ale nie pre elektronickú identifikáciu a autentifikáciu, ani pre súvisiace pomocné dôveryhodné služby. Komisia v Digitálnej agende pre Európu oznámila, že navrhne právne opatrenia na ďalšie riešenie elektronických podpisov a zabezpečenie vzájomného uznávania elektronickej identifikácie (eID) a elektronickej autentifikácie s cieľom eliminovať fragmentáciu a nedostatočnú interoperabilitu, posilniť digitálne občianstvo a predchádzať počítačovej kriminalite.

Pri vypracovaní tohto posúdenia vplyvu Komisia zozbierala spätnú väzbu od členských štátov, Európskeho parlamentu a zainteresovaných strán počas diskusií, seminárov a konferencií. Vypracovalo sa niekoľko štúdií a preskúmala sa literatúra v oblasti eIAS. V roku 2011 sa začali verejné konzultácie s cieľom zozbierať vstupné údaje o tom, ako elektronická identifikácia, autentifikácia a podpisy môžu prispieť k jednotnému trhu. Konzultácie doplnil cielený prieskum, ktorý mal zaznamenať osobitné názory a potreby MSP.

2. Vymedzenie problému

Používatelia sa môžu stretnúť s ťažkosťami pri cezhraničnom využívaní služieb eIAS. K najväčším prekážkam bezpečných a plynulých cezhraničných služieb eIAS patrí:

1 — fragmentácia trhu: pre poskytovateľov služieb platia rôzne pravidlá, podľa toho, ktorým členským štátom služby poskytujú.

Pokiaľ ide o elektronické podpisy, harmonizácia, ktorú priniesla smernica o elektronických podpisoch 1999/93/ES, je nedokonalá. Zistili sa štyri problémy: rozdielna implementácia na národnej úrovni pre rozdielne výklady smernice jednotlivými členskými štátmi, de facto uplatnenie odchýlky pri uplatňovaní vo verejnom sektore, zastarané normy a nejasné povinnosti dohľadu, ktoré vedú k problémom s cezhraničnou interoperabilitou, segmentovanému prostrediu v rámci EÚ a narušeniam vnútorného trhu.

Pokiaľ ide o elektronickú identifikáciu, rozdielne technologické riešenia osobnej identifikácie v jednotlivých členských štátoch, nedostatok právnej istoty pri cezhraničnom využívaní elektronickej identifikácie a nedostatok jasnej zodpovednosti za správnosť údajov o identite, to všetko vedie k problémom s interoperabilitou.

Pokiaľ ide o pomocné dôveryhodné služby, neexistencia právneho rámca EÚ vedie k prijímaniu vnútroštátnych právnych predpisov pre niektoré z týchto služieb v niektorých členských štátoch a vysokým nákladom pre poskytovateľov, ktorí chcú svoje služby poskytovať vo viacerých členských štátoch. Výsledkom obidvoch situácií sú bariéry na vnútornom trhu a jeho fragmentácia.

2 — nedostatok dôvery a istoty: nedostatok dôvery a istoty pri elektronických systémoch, poskytovaných nástrojoch a právnom rámci môže vytvoriť dojem, že v tejto oblasti existuje menej právnych záruk ako pri fyzickej interakcii.

Pokiaľ ide o elektronické podpisy, národné požiadavky na dohľad sú kvalitatívne odlišné v jednotlivých členských štátoch, v dôsledku čoho je pre strany spoliehajúce sa na elektronický podpis zložité posúdiť, ako prebieha dohľad nad daným poskytovateľom služby.

Pokiaľ ide o elektronickú identifikáciu a pomocné dôveryhodné služby, heterogénne národné právne predpisy používateľom sťažujú pocit bezpečia pri interakcii online v cezhraničných situáciách.

Toto sú štyri hlavné príčiny týchto problémov:

A: Nedostatočný rozsah pôsobnosti súčasného právneho rámca

Služby eIAS sú predpokladom širokej škály elektronickej interakcie ako internetbanking, elektronická verejná správa alebo elektronické zdravotnícke služby. Na úrovni EÚ existuje obmedzený a nedokonalá regulačný rámec, ktorý je v podstate zameraný na elektronické podpisy. Neexistuje osobitný rámec pre vzájomné uznávanie a akceptovanie elektronickej identifikácie alebo pomocných dôveryhodných služieb ako časové označovanie (time-stamping) alebo elektronické pečate.

B: Nedostatočná koordinácia medzi vývojom elektronického podpisu a elektronickej identifikácie

Vnútroštátne infraštruktúry služieb eIAS sa vyvinuli izolovane, bez koordinácie na úrovni EÚ. Výsledná absencia cezhraničnej interoperability technických riešení vytvára prekážky pre elektronické transakcie. Nedostatok vzájomného uznávania a akceptovania je jedným z dôvodov, pre ktoré sú používatelia aj poskytovatelia elektronických služieb skeptickí, pokiaľ ide o nasadenie služieb eIAS.

C: Nedostatočná transparentnosť bezpečnostných záruk

Silná a harmonizovaná bezpečnosť je nevyhnutná, ak sa majú vytvoriť dôveryhodné riešenia. Je to zvlášť relevantné pre prístup k službám, v ktorých sa pracuje s citlivými osobnými údajmi, ako je elektronické zdravotníctvo. V smernici 99/93/ES sa uznalo, že právna istota sa môže zaručiť len v prípade takých elektronických podpisov, ktoré zaručujú bezpečnosť a sú tak dostatočne chránené proti falšovaniu a podvodom (zdokonalené a kvalifikované elektronické podpisy).

Nedostatok bezpečných systémov elektronickej identifikácie používatelia vnímajú ako závažnú prekážku. Neexistencia harmonizovaného právneho rámca pre elektronickú identifikáciu znamená, že v cezhraničných prípadoch sa nemôže objektívne určiť bezpečnosť a spoľahlivosť oficiálnych elektronických identifikácií. Tak vznikajú cezhraničné bariéry, následný nedostatok dôvery a fragmentovaný trh.

Ďalšie obavy spôsobujú krádeže identifikácie. Bezpečné elektronické identifikácie môžu pomôcť znížiť toto riziko. A naopak, zle zabezpečené elektronické identifikácie zločincom uľahčujú získavanie falošných alebo kompromitovaných elektronických identifikácií.

D: Nedostatočná informovanosť / prijatie používateľmi

Zložitosť technológií používaných na elektronické transakcie a kľúčová úloha, ktorú zohrávajú dôveryhodné tretie strany, vytvárajú prostredie, v ktorom je ťažké posúdiť dôveru. Najmä koncoví používatelia, ktorí vo všeobecnosti nemajú dostatočné odborné znalosti, musia mať možnosť spoľahnúť sa na pravidlá, ktorými sa stanovujú jasné práva a povinnosti všetkých zainteresovaných strán (poskytovateľov dôveryhodných služieb, koncových používateľov a riadiacich orgánov).

3. Základný scenár

Základný scenár iniciatívy predstavuje absencia novej regulačnej intervencie. Predpokladá sa, že podľa tohto scenára by sa súčasné problémy vyvinuli nasledovne:

Nevyriešili by sa problémy týkajúce sa fragmentácie a interoperability: Členské štáty by pravdepodobne pokračovali vo vykonávaní a presadzovaní smernice 99/93/ES.

Nezabezpečila by sa právna istota: problémy vytvorené nedostatkom vzájomného uznávania elektronických podpisov a absenciou právneho rámca pre vzájomné uznávanie a akceptovanie elektronickej identifikácie a pomocných dôveryhodných služieb by bránili právnemu uznaniu celého radu cezhraničných interakcií.

Potreby používateľov by sa neuspokojili v plnej miere: pri súčasnom rámci nie je možné v plnej miere využívať príležitosti, ktoré ponúka technologický vývoj.

Vedúce európske iniciatívy by sa nepodporili v plnej miere: politiky EÚ ako smernice o službách, verejnom obstarávaní alebo DPH (elektronických faktúrach), alebo rozsiahle pilotné projekty programu na podporu politík IKT[1] zamerané na elimináciu problémov spojených s interoperabilitou a cezhraničným uznávaním, ktoré sa týkajú určitých druhov elektronických interakcií, by mohli fungovať iba na pilotnej úrovni pre absenciu medziodvetvového legislatívneho rámca.

4. Politické ciele

Identifikovali sa štyri všeobecné ciele: zabezpečiť vývoj digitálneho jednotného trhu; podporiť vývoj kľúčových cezhraničných verejných služieb; stimulovať a posilniť hospodársku súťaž na jednotnom trhu; posilniť ľahkú použiteľnosť (pre občanov a podniky). Tieto ciele sú v súlade so strategickými politikami EÚ, ako je stratégia EÚ 2020, Digitálna agenda pre Európu, Akt o jednotnom trhu a Plán pre stabilitu a rast.

Konkrétne ciele vyjadrujú želané výsledky týkajúce sa trhu so službami eIAS („čo“), pokiaľ ide o zavedenie operačného cieľa („ako“). V súvislosti s každým konkrétnym cieľom sa identifikovalo niekoľko operačných cieľov.

5. Politické možnosti

Na vyriešenie problémov a dosiahnutie vyššie uvedených cieľov sa posúdili tri súbory možností: (1) rozsah plánovaného rámca, (2) právny nástroj a (3) úroveň dohľadu:

· V rámci prvého súboru, „rozsah rámca“, sa skúmajú štyri možnosti:

Možnosť č. 0: Zrušiť smernicu 99/93/ES a nevykonať žiadne regulačné činnosti v súvislosti s elektronickou identifikáciou alebo pomocnými dôveryhodnými službami

Táto možnosť spočíva v zastavení všetkých činností EÚ v oblasti elektronických podpisov. Smernica 99/93/ES by sa zrušila a nenavrhli by sa žiadne legislatívne opatrenia týkajúce sa vzájomného uznávania elektronickej identifikácie.

· Možnosť č. 1: Bez zmien politiky (základný scenár)

Smernica 99/93/ES by sa zachovala taká, aká je v súčasnosti. Nenavrhli by sa žiadne nové právne predpisy týkajúce sa elektronickej identifikácie.

· Možnosť č. 2: Posilniť právnu istotu, rozšíriť koordináciu vnútroštátneho dohľadu a zabezpečiť vzájomné uznávanie a akceptovanie služieb eIDs

Rozsah pôsobnosti smernice 99/93/ES by sa rozšíril o ustanovenia týkajúce sa cezhraničného uznávania a akceptovania systémov „oznámenej elektronickej identifikácie“[2]. Ustanovenia smernice súvisiace s elektronickými podpismi by sa revidovali s cieľom napraviť ich súčasné nedostatky a tak lepšie harmonizovať modely vnútroštátneho dohľadu.

· Možnosť č. 3: Rozšírenie o určité pomocné dôveryhodné služby

Touto možnosťou sa rozširuje možnosť č. 2 zahrnutím pomocných dôveryhodných služieb a prihlasovacích údajov do rozsahu návrhu.

Toto sú základné pomocné funkcie, ktoré by sa začlenili do právneho predpisu: časové označovanie, elektronické pečate, dlhodobé uchovávané informácií, poskytovanie certifikovaných elektronických dokumentov, prípustnosť elektronických dokumentov a autentifikácia webových lokalít.

· V rámci druhého súboru, „právneho nástroja“, sa zvažujú tieto štyri možnosti:

Buď jeden komplexný legislatívny nástroj (možnosť A) alebo dva samostatné (možnosť B)

Právny predpis by mohol pozostávať z jedného komplexného opatrenia, ktoré by sa vzťahovalo na elektronickú identifikáciu, autentifikáciu a podpis, alebo z dvoch nástrojov, konkrétne z rozhodnutia Komisie o elektronickej identifikácii a revízie smernice o elektronických podpisoch.

Smernica (možnosť C) alebo nariadenie (možnosť D):

Právny predpis by mohol byť smernica alebo nariadenie.

· V rámci tretieho súboru, „úroveň dohľadu“, sa zvažujú dve možnosti:

Možnosť i): Zachovať národné systémy dohľadu

Súčasné národné systémy dohľadu by sa zachovali, ale so silnejšou harmonizáciou prostredníctvom základných spoločných požiadaviek.

Možnosť ii): Zaviesť systém dohľadu na úrovni EÚ

Zaviedol by sa systém dohľadu na úrovni EÚ s cieľom znížiť alebo odstrániť rozdiely medzi národnými systémami dohľadu. Tento systém by mohol mať jednu z týchto dvoch foriem:

Čiastková možnosť a: nahradiť existujúce národné systémy dohľadu jednotným systémom a orgánom dohľadu na úrovni EÚ.

Čiastková možnosť b: zaviesť systém a orgán dohľadu na úrovni EÚ a súčasne zachovať národné systémy dohľadu (každý členský štát by si mohol vybrať svoj vlastný alebo európsky systém).

6. Porovnanie politických možností a vplyvov

Politické možnosti sa posúdili a porovnali so základným scenárom (možnosť č. 1) z hľadiska efektívnosti, účinnosti a súdržnosti.

6.1. Rozsah pôsobnosti rámca

Možnosť č. 0 by nepomohla dosiahnuť ciele identifikované v správe o posúdení vplyvu. Touto možnosťou by sa nezvýšila dostupnosť a prijatie cezhraničných a medziodvetvových služieb eIAS, nezabezpečila by sa optimálna úroveň riadenia, nestimuloval by sa vývoj trhu, neprispelo by sa ňou k posilneniu konkurencieschopnosti európskych sektorov priemyslu a služieb, ani by sa nezabezpečilo, aby mohli všetci koncoví používatelia využívať výhody služieb eIAS. Naopak, brzdila by technologický vývoj na trhu so službami eIAS, narušila by súčasný proces práce na umožnení cezhraničných elektronických služieb a zachovala by fragmentovaný trh EÚ a prostredie nerovnomernej dôvery.

Možnosť č. 1 by neviedla k dosiahnutiu cieľov. Touto možnosťou by sa zachovala existujúca nejednoznačnosť a prostredie dôvery v súvislosti s dohľadom by zostalo nerovnomerné. Zachovala by sa regulačná neistota a ďalej by sa vyvíjalo segmentované prostredie v EÚ, ktoré by viedlo k narušeniu podmienok hospodárskej súťaže na vnútornom trhu a k zvýšeniu pravdepodobnosti rozdielnych prístupov na národnej úrovni.

Možnosť č. 2 by posilnila právnu istotu, rozšírila dohľad a zabezpečila vzájomné uznávanie a akceptovanie služieb eID a významne by prispela k dosiahnutiu všetkých cieľov identifikovaných v správe o posúdení vplyvu, čím by sa dosiahli kladné hospodárske, sociálne a environmentálne výsledky.

Služby eIAS by boli príťažlivejšie, zvýšili by návratnosť investícií do infraštruktúry a služieb eIAS. Služby eIAS by sa ďalej stali dostupnými pre všetky sektory a všetky druhy spoločností a zároveň by sa odstránili cezhraničné bariéry. Otvorili by sa nové trhy a nové investície, čím by sa stimulovala inovácia.

Znížila by sa súčasná fragmentácia trhu, pretože by sa vďaka umožneniu odkazov na technické normy zlepšila cezhraničná interoperabilita.

Vzájomné uznávanie a akceptovanie elektronickej identifikácie by ešte väčšmi odstránilo súčasnú prekážku pre jednotný trh. Napokon, je pravdepodobné, že homogénnosť dohľadu, ktorá by bola výsledkom spoločných základných požiadaviek, by zvýšila dôveru, uľahčila by odhaľovanie podvodov a prispela by k prevencii krádeže identity.

Možnosť č. 3 by zabezpečila, aby boli služby eIAS ešte príťažlivejšie, čím by podporila ich pozitívny vplyv vďaka rozšíreniu rámca o určité základné pomocné dôveryhodné služby.

Možnosť č. 3 sa považuje za vhodnejšiu a pravdepodobne bude mať významný vplyv na bezpečné a ľahko použiteľné elektronické transakcie než možnosti č. 0, 1 alebo 2.

6.2. Právny nástroj

Poskytnutím komplexného rámca v rámci jedného nástroja by sa zabezpečilo, aby boli právne predpisy upravujúce rôzne aspekty služieb eIAS konzistentné. Dva samostatné nástroje by mohli vyvolať odchýlky v právnych ustanoveniach prijatých pre elektronické podpisy a elektronickú identifikáciu — a čo je dôležitejšie, v prístupe iniciatív.

Prijatie smernice by nepomohlo vyriešiť súčasné problémy s interoperabilitou elektronických podpisov vyplývajúce z odlišných transpozícií smernice 99/93/ES. Nariadenie ponúka bezprostrednú uplatniteľnosť bez interpretácie, a tak aj väčšiu harmonizáciu, a z tohto dôvodu je vhodnejšie na dosiahnutie cieľov navrhovaného právneho predpisu.

Zdá sa, že najúčinnejším spôsobom dosiahnutia cieľov je jedno jediné nariadenie..

6.3. Úroveň dohľadu

V rámci možnosti „i“ by sa v novom právnom predpise zachovali súčasné národné systémy dohľadu a poskytovateľom služieb by sa uložili spoločné základné požiadavky. Harmonizovaný prístup na úrovni EÚ v prípade elektronického podpisu aj v prípade pomocných dôveryhodných služieb by zlepšil efektívny dohľad, posilnil by právnu istotu a uľahčil by dôveryhodnosť a bezpečnosť elektronických transakcií.

Možnosť „ii“ by ponúkla homogénny, účinný a vysoko kvalitný dohľad v celej EÚ. Čiastková možnosť „b“ má výhodu väčšej pružnosti ako jednotný orgán dohľadu EÚ plánovaný v čiastkovej možnosti „a“: Mohla by byť výhodná pre členské štáty, v ktorých je usadených málo, alebo nie sú usadení žiadni poskytovatelia dôveryhodných služieb, na prenos povinnosti dohľadu na orgán dohľadu EÚ. Iné členské štáty by si mohli ponechať svoj vlastný systém dohľadu. Centralizovaný model dohľadu na úrovni EÚ však vzbudzuje obavy týkajúce sa subsidiarity.

Vzhľadom na dodržiavanie zásady subsidiarity je najvhodnejšia (možnosť i) .

7. Odôvodnenie opatrenia na úrovni EÚ, pridaná hodnota pre EÚ a subsidiarita

Ako pri smernici 99/93/ES, právnym základom legislatívneho návrhu je článok 114 ZFEÚ o vnútornom trhu, pretože sa usiluje odstrániť existujúce prekážky fungovania vnútorného trhu podporením vzájomného uznávania a akceptovania elektronickej identifikácie, autentifikácie, podpisov a pomocných dôveryhodných služieb v cezhraničných situáciách, ak sú potrebné na realizáciu elektronických transakcií.

Pre inherentnú neúzemnú povahu služieb eIAS je opatrenie na úrovni EÚ primerané a proporcionálne na implementáciu digitálneho jednotného trhu. Nedá sa očakávať, že regulačné opatrenia prijaté na úrovni členského štátu dosiahnu rovnaký výsledok. Preto je nevyhnutná, vhodná a opodstatnená intervencia na úrovni EÚ.

8. Monitorovanie a hodnotenie

Komisia by monitorovala uplatňovanie právneho predpisu prostredníctvom neustáleho dialógu so zainteresovanými stranami a zberu štatistických údajov; Okrem toho by štyri roky po nadobudnutí účinnosti nového právneho predpisu predložila Európskemu parlamentu a Rade správu o jeho vplyve.

[1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about.

[2] „Oznámená elektronická identifikácia“: systém elektronickej identifikácie oznámený členským štátom Komisii, ktorý sa má uznávať a akceptovať naprieč hranicami. Koncepcia oznámenej elektronickej identifikácie nie je obmedzená na elektronické identifikácie vydané vo verejnom sektore: členské štáty by mohli oznamovať aj elektronické identifikácie vydané súkromným sektorom, ktorých použitie uznávajú vo svojich vlastných službách v rámci verejného sektora. Tento prístup je nevyhnutný, pretože nie všetky orgány členských štátov vydávajú elektronické identifikácie. Medziodvetvový prístup právneho predpisu by umožnil súkromnému sektoru integrovať používanie oznámených elektronických identifikácií do elektronických služieb, pri ktorých je potrebná bezpečná elektronická identifikácia.