[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 9.10.2007

SEK(2007) 1273

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Sprievodný dokument k návrhu NARIADENIA RADY o založení spoločného podniku na palivové články a vodík ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU {KOM(2007) 571 v konečnom znení}{SEK(2007) 1272}

ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Úvod

V tomto dokumente sa porovnáva potenciálny vplyv možností voľby politiky vrátane spoločnej technologickej iniciatívy (ďalej len „STI“) pri činnostiach spojených s výskumom, technickým vývojom a demonštračnými činnosťami (ďalej len „VTVaD“) v oblasti palivových článkov a vodíka v rámci 7RP.

Európska komisia navrhuje vytvoriť STI pre palivové články a vodík. Táto iniciatíva by vykonávala predkonkurenčný VTVaD na základe realizačného plánu vypracovaného technologickou platformou pre vodík a palivové články (HFP) prostredníctvom spoločného podniku na základe článku 171 Zmluvy o ES. STI by posilnila európsky výskumný priestor spojením zúčastnených subjektov z energetiky a dopravy, verejných inštitúcií, regulačných orgánov a skupín používateľov v spoločnom úsilí o vývoj technológie palivových článkov a vodíkovej technológie.

Konzultácie

Komisia pri príprave svojich návrhov na vytvorenie STI zohľadnila názory zúčastnených subjektov z výskumu a priemyslu. Európsky parlament v máji 2007 vyzval inštitúcie EÚ, aby zvýšili energetickú efektívnosť a podporili väčší prienik čistých a obnoviteľných energií na trh prostredníctvom používania technológií vodíkových palivových článkov na skladovanie energie v prenosných, stacionárnych a dopravných aplikáciách. Komisia takisto konzultovala s HFP, ktorá vytvorila strategickú výskumnú agendu, stratégiu zavádzania do praxe a realizačný plán na rok 2006, čo je hlavný referenčný dokument. Konzultovala aj s tzv. zrkadlovou skupinou členských štátov HFP. Proces konzultácií zahŕňal niekoľko stoviek zúčastnených subjektov a verejnú konzultáciu na internete. Komisia usporiadala aj štyri veľké konferencie a regionálne semináre. Posúdenie vplyvu preskúmala medziútvarová riadiaca skupina. Skupina pre odborno-znalecké posudzovanie pozostávajúca zo štyroch medzinárodne uznávaných nezávislých odborníkov pomohla pri dokončení posúdenia vplyvu.

Palivové články a vodík

Palivové články sú veľmi tiché, vysoko účinné meniče energie schopné zabezpečiť značné úhrnné zníženie obsahu skleníkových plynov (GHG) a znečisťujúcich látok. Tieto články menia palivo a kyslík priamo na elektrinu, teplo a vodu a prispievajú k energetickej bezpečnosti, pretože môžu fungovať na vodík, zemný plyn, etanol alebo metanol. Môžu mať významný vplyv v aplikáciách vrátane prenosných zariadení a palivových článkov na kombinovanú výrobu tepla a elektrickej energie (CHP), ako aj v doprave, ktorá dnes z 98 % závisí od ropy. Palivové články sú však zatiaľ príliš drahé a ich dlhodobá trvanlivosť a spoľahlivosť sa ešte musí dokázať. Vodík je možné používať aj ako prostriedok na skladovanie energie - nadbytočná elektrická energia z obnoviteľných zdrojov môže slúžiť na výrobu vodíka elektrolýzou, čím sa uľahčí jej integrácia do trhu s energiami.

Vymedzenie problému

Hoci do výskumu už boli nasmerované značné verejné prostriedky EÚ a palivové články a vodík sú už zahrnuté do 7RP, nie je pravdepodobné, že tieto technológie budú komerčne dostupné tak rýchlo, ako by sa žiadalo, a EÚ riskuje, že bude ďalej zaostávať za globálnymi konkurentmi. Prispievajú k tomu tieto faktory:

- výskum je často taký zložitý, že žiadna organizácia ho nedokáže vykonávať sama,

- chýbajúci dlhodobý rozpočtový plán a stratégia na podnietenie priemyslu a výskumu vynakladať viac prostriedkov,

- horšie než optimálne využívanie finančných prostriedkov vedúce k rozkúskovanosti pokrytia výskumu,

- nedostatočné finančné prostriedky vyčlenené na integrovaný program VTVaD,

- európske odvetvie palivových článkov je rozptýlené medzi rôzne krajiny a druhy organizácií, čo obmedzuje výmenu znalostí a skúseností,

- je potrebný technický prelom na zníženie nákladov, zlepšenie výkonnosti, materiálov, spoľahlivosti a trvanlivosti.

Technológia palivových článkov a vodíková technológia čelí prekážkam vstupu, ktoré súvisia s rozsiahlymi hospodárskymi investíciami, ktoré sú „uzamknuté“ v priemyselných odvetviach ohrozených zmenou skladby energetických zdrojov. Ich vstupu na trh stojí v ceste aj neexistencia mechanizmu cenotvorby na internalizáciu externalít, dlhodobé investície potrebné pre novú generáciu výrobkov a infraštruktúry a ťažkosti spojené so zavedením spoločných predpisov, kódexov a noriem na uľahčenie rozvoja globálneho trhu. Je potrebná integrovaná stratégia na maximalizáciu prínosov prechodných technológií s palivovými článkami používajúcimi zemný plyn, bioplyn, metanol a etanol, podľa možnosti v kombinácii so zachytávaním a ukladaním uhlíka (CCS) a využívaním strategických trhov pre úzke cieľové skupiny.

Hlavní konkurenti prichádzajú s ambicióznymi programami integrovaného výskumu a vývoja, ktorých cieľom je priniesť výrobky na trh a zaviesť štandardy, ktoré budú musieť „oneskorenci“ dodržiavať. Odhaduje sa, že EÚ zaostáva za Japonskom a Severnou Amerikou 5 rokov v demonštrovaní vozidiel poháňaných palivovými článkami. Programy USA a Japonska sú riadené v úzkej spolupráci s príslušnými odvetviami priemyslu. Ministerstvo energetiky USA má „Pozičný plán pre vodík“ (Hydrogen Posture Plan), zatiaľ čo japonské ministerstvo hospodárstva, obchodu a priemyslu poskytuje podporu na základný výskum. Programy USA a Japonska majú dobre vypracované procesy validácie technológie, ktoré v rozptýlenom výskumnom prostredí EÚ chýbajú.

Zlyhanie trhu

Znalosti z výskumu a vývoja v konečnom dôsledku spoločne využívajú mnohí aktéri, no ak má trh financovať ich získanie, musia subjekty pracujúce na vývoji vidieť možnosť finančnej návratnosti. Zlyhanie trhu v prípade palivových článkov a vodíka (H2) sa zhoršuje dlhým časom potrebným na uvedenie výrobku na trh, čo znižuje schopnosť obchodných spoločností zabezpečiť návratnosť svojich investícií. Za týchto okolností a na posilnenie nevyhnutnej dlhodobej vízie a koordinácie je potrebná verejná podpora podnecujúca získavanie znalostí. Prednormatívny výskum, ktorý má vykonávať STI, sa môže považovať aj za nápravu zlyhania trhu, ktoré súvisí s verejnými statkami a bráni spolupráci medzi spoločnosťami na prednormatívnej práci v štruktúre hospodárskej súťaže. Technologické zablokovanie môže vzniknúť následkom trhovej dominantnosti, čo je zlyhaním trhu v tomto odvetví s jeho mnohými záujmami na technológiách, ktoré môžu byť ohrozené palivovými článkami a vodíkom.

Subsidiarita

Zásada subsidiarity sa uplatňuje, pretože návrh nespadá do výhradnej právomoci Európskeho spoločenstva. Rozsah tejto úlohy presahuje kapacitu ktoréhokoľvek členského štátu. Koordinácia úsilí v oblasti VTV na úrovni EÚ má lepšie vyhliadky na úspech vzhľadom na povahu infraštruktúry a technológií, ktoré sa majú vyvinúť, a tiež na potrebu dosiahnuť dostatočné množstvo zdrojov. Návrh by mal obsahovať povzbudenie pre členské štáty, aby sa zamerali na národné iniciatívy v duchu posilňovania európskeho výskumného priestoru a maximálneho využitia svojich vlastných programov spojeným úsilím.

Ciele

Celkovým cieľom je stimulovať integrované úsilie vo VTVaD v oblasti palivových článkov a vodíka v snahe zaistiť:

- bezpečné zásobovanie energiou,

- nové, čistejšie formy energie, aby sa obmedzili emisie skleníkových plynov a znečisťovanie ovzdušia,

- energetickú efektívnosť a úsporu energie,

- udržateľný rozvoj a udržateľnú dopravu,

- a konkurencieschopnosť priemyslu.

Konkrétne ciele sú tieto:

- umožniť prienik technológie palivových článkov a vodíkovej technológie na trh a dosiahnuť značný verejný prospech,

- postaviť EÚ na čelo v technológii palivových článkov a vodíkovej technológii v celosvetovom meradle,

- poskytnúť priemyslu, verejným a súkromným investorom, subjektom rozhodovania a iným zúčastnených subjektom istotu, ktorá im umožní začať dlhodobý program,

- ďalej zvyšovať investície do VTV,

- budovať európsky výskumný priestor (EVP) prostredníctvom úzkej spolupráce s výskumom uskutočňovaným na národnej a regionálnej úrovni - súčasne s dodržiavaním subsidiarity,

- integrovať VTVaD, zamerať sa na dosiahnutie dlhodobých cieľov v oblasti nákladov, výkonnosti a trvanlivosti a prekonať kritické technologické prekážky,

- stimulovať inováciu a vznik nových hodnotových reťazcov vrátane MSP,

- uľahčiť základný výskum v priemysle, na univerzitách a vo výskumných centrách,

- podnietiť účasť nových členských štátov a kandidátskych krajín,

- vykonávať relevantný sociálno-technicko-ekonomický výskum,

- vykonávať výskum zameraný na podporu predpisov a noriem s cieľom odstrániť prekážky vstupu a podporovať interoperabilitu i vývozné trhy a zároveň zaručiť bezpečnú prevádzku a nebrzdiť inovácie,

- poskytovať verejnosti spoľahlivé informácie o bezpečnosti vodíka a o prínosoch pre životné prostredie, bezpečnosť zásobovania, náklady na energiu a zamestnanosť.

Možnosti voľby politiky

Voľba „žiadne opatrenie EÚ“ s cieľom zastaviť financovanie VTV na európskej úrovni s tým, že zostanú len národné a regionálne programy, sa neberie do úvahy, keďže VTV v oblasti palivových článkov a vodíka sú zaradené do 7RP ako neoddeliteľná súčasť úsilia o vývoj kľúčových technológií pre budúce udržateľné energetické a dopravné systémy.

Ďalšie možnosti voľby sú:

Medzivládny program výskumu ustanovený podľa článku 169

Medzivládny prístup dokáže riešiť problém s rozptýlenosťou a roztrieštenosťou a podporiť súdržnosť medzi výskumnými pracovníkmi. Komisia konzultovala so zúčastnenými subjektmi o možnosti začať spoluprácu podľa článku 169, nebola to však ich uprednostňovaná voľba pre pomalšie rozhodovanie a formality, ktoré sú spojné s ročným rozpočtom v každom členskom štáte. Členské štáty môžu takisto požadovať „legitímnu návratnosť“ svojich investícií a proces „zdola nahor“ by sťažil realizáciu stratégie uskutočňovanej priemyslom. Dlhodobá stratégia v oblasti palivových článkov a vodíka vyžaduje prístup na úrovni celej EÚ, pre ktorý sa tento druh opatrenia veľmi nehodí. Vzhľadom na nedostatok priemyselnej podpory medzivládnemu prístupu od zúčastnených subjektov sa o tomto prístupe neuvažuje.

Postup podľa bežnej praxe (business-as-usual): 7RP plus národné a regionálne úsilie podporované technologickou platformou

Táto možnosť dobre slúži Spoločenstvu vyše 20 rokov. Rámcový program je dobre zavedený, priemysel a výskumní pracovníci mu rozumejú a jeho hodnota sa osvedčila; je efektívny a správne riadený a jeho ciele a očakávané vplyvy sú jasné; tradične sa kladie dôraz na vedeckú kvalitu a inováciu; má overené a odskúšané finančné štruktúry a pravidlá účasti; zahŕňa vyzretý prístup k technickému a finančnému auditu; obsahuje otvorené a transparentné postupmi a rešpektovaný proces skúmania. Úsilie je však rozkúskované medzi rôznymi témami, pričom pri koordinácii sú ťažkosti. Zmenou voľby by sa spojili všetky aktivity VTV v oblasti palivových článkov a H2 pod jedným riaditeľstvom alebo jednou agentúrou, priemysel by však už nemal vedúce postavenie, adicionalita by nebola zaručená a administratívne náklady ES by sa nedelili v pomere 50/50 s priemyslom.

Založiť STI ako spoločný podnik podľa článku 171

Tento prístup vznikol po rozsiahlych konzultáciách ako preferovaná možnosť voľby, aj keď nie je bez nedostatkov. Priemysel uprednostňuje opatrenie so strategicky riadenou trasou od výskumu cez vývoj a demonštrovanie po uvedenie na trh a vopred stanovený rozpočet umožňuje priemyslu vypracovávať dlhodobé investičné plány. To by podnietilo priemysel zapojiť sa do dlhodobejších projektov s organizáciami, ktoré sa venujú základnému výskumu. Po konzultáciách s výskumnými pracovníkmi a ES by priemysel prevzal vedúcu úlohu pri určovaní programových priorít. Spoločný podnik by v jednom právnom subjekte zmobilizoval všetky verejné a súkromné finančné prostriedky a bol by verejno-súkromným partnerstvom založeným na zásadách nariadení Európskych spoločenstiev o rozpočtových pravidlách. Zakladajúcimi členmi by boli ES a „priemyselné zoskupenie“, pričom obaja by rovnako prispievali do rozpočtu a podiel ES by pochádzal zo 7RP v rámci tém „Energetika“, „Doprava“, „Materiály“ a „Životné prostredie“.

STI by realizovala program predkonkurenčného VTVaD vrátane týchto oblastí: skvalitnenie materiálov palivových článkov, pomocné komponenty („balance of plant“), vplyv na životné prostredie, integrácia vodíkového spaľovacieho motora, skladovanie vodíka a rozvoj sieťovej infraštruktúry, integrácia pohonných systémov a výrobného inžinierstva, vodík z obnoviteľných zdrojov, elektrolýza, a integrácia so zachytávaním a ukladaním uhlíka. Vo vykonávacom pláne HFP sa v oblasti inovácie a zavedenia do praxe predkladajú štyri prioritné opatrenia:

- palivové články na skoré zavedenie na trh

- palivové články na kombinovanú výrobu tepla a elektrickej energie (CHP)

- udržateľná výroba vodíka a udržateľné dodávky vodíka

- vozidlá na vodíkový pohon a infraštruktúra čerpania paliva

Toto by dopĺňal zhrnujúci program validácie technológie obsahujúci analýzu životného cyklu, prednormatívny výskum na podporu vypracúvania noriem a integrované technické, sociálne a ekonomické posudzovania. Prebiehala by úzka spolupráca s inými iniciatívami, ako napríklad s iniciatívou „Inteligentná energia pre Európu“, Európskou investičnou bankou financujúcou udržateľnú energetiku a nízkouhlíkové riešenia v rozvojových krajinách, a Európsky inštitút technológie, ako aj opatrenia na vnútroštátnej a regionálnej úrovni.

Riadenie

Spoločný podnik by mal správnu radu a výkonného riaditeľa, ktorému by pomáhala programová kancelária. Správna rada by bola zložená zo šiestich členov z priemyselného zoskupenia a šiestich z ES. Výskumná obec by mohla byť v rade zastúpená v budúcnosti. Programová kancelária by zodpovedala za vydávanie výziev na predkladanie návrhov, za riadenie znalostí a vzdelávanie, za prácu s verejnosťou a aktivity spojené so šírením informácií. Skupina členských štátov a vedecký výbor by dohliadali na STI a zabezpečovali by koordináciu s ostatnými činnosťami ES a opatreniami na národnej a regionálnej úrovni. ES by si v súvislosti s používaním svojho príspevku do spoločného podniku zachovalo právo veta.

Adicionalita

Na valnom zhromaždení HFP v októbri 2006 vydalo 48 zúčastnených subjektov z priemyslu spoločné vyhlásenie, v ktorom vyjadrujú svoju pripravenosť investovať v nasledujúcich desiatich rokoch 5 miliárd EUR do technológie palivových článkov a vodíkovej technológie. Členovia priemyselného zoskupenia sa vo svojom vyhlásení o záväzku z 18. júna 2007 zaviazali, že vynaložia maximálne úsilie na dosiahnutie cieľa najmenej 3,2 miliardy EUR súkromných investícií počas 7RP v porovnaní s 2,6 miliardami EUR bez STI, čo predstavuje adicionalitu v sume 600 miliónov EUR. Na základe dôverného prieskumu medzi zúčastnenými subjektmi z priemyslu sa odhadlo, že STI urýchlia prelom v prieniku na trh o 2 až 5 rokov. STI by mali aj tzv. vťahovací účinok na národné, regionálne a súkromné investície tým, že by nabádali nadnárodné spoločnosti zachovať úsilie v oblasti VTV v EÚ a presadzovať investície smerujúce dovnútra.

Analýza vplyvov

Hlavné výhody by plynuli zo začlenenia všetkého úsilia v oblasti VTVaD pod spoločné programové riadenie zabezpečujúce konzistentný prístup. Výzvy na predkladanie návrhov možno uviesť do súladu s tempom rozvoja v konkrétnych odvetviach a aktuálne úspešný výskum by sa mohol zaradiť do ďalšej fázy demonštračných činností. Demonštračné činnosti možno plánovať na následné využívanie a výsledky sa môžu spätne vracať do výskumu. V prípade hlavných „majákových projektoch“ možno požiadať o pôžičky v rámci finančného nástroja na zdieľanie rizík (RSFF). Sú tu však riziká vyplývajúce zo straty transparentnosti a z konfliktov záujmov pre účastníkov z priemyslu pri rozhodovaní o tom, či financovať demonštrovanie technológií s časovo blízkym uvedením trh, alebo či financovať dlhodobý výskum.

Porovnanie možností voľby

Predpokladá sa, že rozpočet vyčlenený v rámci 7RP bude podobný, a to nezávisle od toho, ktorá možnosť sa zvolí. Hlavný rozdiel je v tom, že rozpočet STI by bol vopred vymedzený a bol by pod kontrolou spoločného podniku. Výberom možnosti STI by sa ukázala rozhodnosť a odhodlanosť vážne pristupovať k palivovým článkom a vodíku, pričom by sa poskytla istota výskumným pracovníkom a priemyslu a stimulovali by sa súkromné investície.

Stabilný režim financovania, kritická masa a sústredený, viacročný program výskumu orientovaný na dosahovanie cieľov sú príťažlivejšie pre priemysel aj pre výskumných pracovníkov. Jedine STI zahŕňa dvojfaktorový účinok učenia: znalosti získané zo zavádzania do praxe sa vracajú späť do výskumu a nový výskum rýchlo smeruje k demonštračným činnostiam. Účinok adicionality by poskytol oveľa vyššie finančné prostriedky a viedol by k rýchlejšiemu vývoju, skráteniu času preniknutia na trh a nižším nákladom. Efektívne riadenie by usmernilo operácie naprieč celým spektrom od základného výskumu po demonštračné činnosti. STI by takisto mala slúžiť ako európske „kontaktné centrum“ a tým rozšíriť príležitosti na medzinárodnú spoluprácu. Administratívne náklady ES by sa znížili, pretože ich polovicu by znášal priemysel.

STI má viacero nesporných predností pred alternatívou 7RP:

- čas na preniknutie na trh sa skráti o 2 až 5 rokov – význam vstupu na nový trh ako prvý sa nedá dostatočne zdôrazniť, úhrnné investície sú nižšie, hranica rentability sa dosiahne skôr, a to posilňuje konkurenčné postavenie subjektov, ktoré vstupujú na trh skôr, vrátane MSP,

- dlhodobý záväzok a jasne stanovený rozpočet stimulujú dôveru verejných a súkromných investorov,

- adicionalita: pákovým účinkom zásady spolufinancovania sa zmobilizuje najmenej o 600 miliónov EUR viac ako pri postupe podľa bežnej praxe, čo zodpovedá takmer dvaapolnásobnému zvýšeniu súkromných investícií do výskumu,

- umožňuje príslušne skôr dosiahnuť výsledky v podobe zvýšenia energetickej účinnosti a väčšej bezpečnosti zásobovania i zníženia emisií skleníkových plynov a zníženia znečisťovania.

Monitorovanie a hodnotenie

Toto posúdenie vplyvu zodpovedá článku 21 ods. 1 vykonávacích predpisov nariadenia Spoločenstva o rozpočtových pravidlách tým, že poskytuje pre STI pre palivové články a vodík hodnotenie ex-ante z hľadiska nákladovej efektívnosti, rizík a monitorovania.

Stanovia sa ukazovatele výkonnosti na sledovanie pokroku STI a posúdenie vplyvu na konkurencieschopnosť EÚ a na výskum v EÚ. Ukazovatele by sa mali posudzovať v porovnaní s východiskovým stavom z rokov pred vytvorením STI, aby sa posúdila adicionalita. Komisia predloží Rade výročnú realizačnú správu o pokroku a financiách. Na účel výmeny informácií a koordinácie činností medzi STI a ďalšími opatreniami by sa mohla usporiadať séria otvorených odborno-znaleckých konferencií. Výkonný riaditeľ bude monitorovať pomer 50/50 verejného a súkromného financovania a prijímať opatrenia na jeho zachovanie.

V polovici obdobia nezávislí odborníci vyhodnotia pokrok STI a odporučia všetky nevyhnutné nové úpravy programu, a v prípade potreby posúdia stratégiu na jeho skončenie. Komisia oznámi závery Rade. Na konci roku 2017 Komisia vykoná záverečné hodnotenie a jeho výsledky predloží Európskemu parlamentu a Rade.