Oznámenie Komisie Rade a Európskemu Parlamentu - Preskúmanie uplatňovania smernice o jednoduchých tlakových nádobách (87/404/EHS) vo vzťahu k smernici o tlakových zariadeniach (97/23/ES) /* KOM/2006/0106 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel 10.03.2006 KOM(2006) 106 konečné znenie OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Preskúmanie uplatňovania smernice o jednoduchých tlakových nádobách (87/404/EHS) vo vzťahu k smernici o tlakových zariadeniach (97/23/ES) OBSAH ZHRNUTIE 3 1. ÚVOD 3 Súvislosti 3 Spôsob preskúmania 4 2. PRESKÚMANIE UPLATŇOVANIA SMERNICE O JEDNODUCHÝCH TLAKOVÝCH NÁDOBÁCH VO VZŤAHU K SMERNICI O TLAKOVÝCH ZARIADENIACH 4 Všeobecné poznámky 4 Zostavy..................................................................................................................................... 5 Problémy pri výrobe jednoduchých tlakových nádob 6 Štandardizácia 6 Výnimky zo smernice o tlakových zariadeniach 7 Osobitné ustanovenia týkajúce sa jednoduchých tlakových nádob v jednotnej smernici 8 Administratívna záťaž 8 Hľadisko konkurencieschopnosti 8 3. ZÁVERY 9 OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Preskúmanie uplatňovania smernice o jednoduchých tlakových nádobách (87/404/EHS) vo vzťahu k smernici o tlakových zariadeniach (97/23/ES) Zhrnutie Smernica 97/23/ES o tlakových zariadeniach obsahuje výzvu určenú Komisii, aby preskúmala uplatňovanie smernice 87/404/EHS o jednoduchých tlakových nádobách s cieľom zistiť, či je potrebné začleniť túto smernicu do smernice o tlakových zariadeniach. Toto oznámenie je splnením tejto požiadavky a je založené na rozsiahlom poradenstve vnútroštátnych orgánov a zainteresovaných strán. Vnútroštátne orgány zodpovedné za implementáciu oboch smerníc a zainteresované strany sa domnievajú, že obe smernice slúžia svojmu účelu veľmi dobre a nepodporujú začlenenie smernice o jednoduchých tlakových nádobách do smernice o tlakových zariadeniach. Najmä úvahy technického a bezpečnostného charakteru, ktoré sú vysvetlené ďalej v texte, sa prikláňajú v prospech zachovania dvoch samostatných smerníc. Na základe toho dospela Komisia k záveru, že mnoho skutočností hovorí za zachovanie smernice o jednoduchých tlakových nádobách a smernice o tlakových zariadeniach ako samostatných smerníc. Týmto sa však nevylučuje budúca iniciatíva v rámci preskúmania smernice o tlakových zariadeniach (SoTZ) a z hľadiska celkového preskúmania nového prístupu, ktorá môže viesť k zlúčeniu do jediného textu. 1. ÚVOD Súvislosti Na jednoduché tlakové nádoby[1] sa vzťahuje smernica 87/404/EHS prijatá v júni 1987, ktorá je prvou smernicou podľa takzvaného nového prístupu. Jednoduché tlakové nádoby predstavujú iba malú časť kategórie výrobkov, ktoré predstavujú riziko z hľadiska tlaku. Rada a Parlament prijali celú smernicu o tlakových zariadeniach (97/23/ES), ktorá sa vzťahuje na širokú oblasť od tlakových hrncov až po úplné chemické zariadenia, až v roku 1997. Táto smernica obsahuje výzvu určenú Komisii (odôvodnenie 11), aby preskúmala uplatňovanie smernice o jednoduchých tlakových nádobách s cieľom zistiť, či je potrebné začleniť túto smernicu do smernice o tlakových zariadeniach. V tomto oznámení sa súčasne predkladá stanovisko Komisie k rozhodnutiu Rady pre konkurencieschopnosť[2], posudzujúce možné začlenenie smernice o jednoduchých tlakových nádobách do smernice o tlakových zariadeniach ako jednu z priorít Rady na zjednodušenie právnych predpisov. Spôsob preskúmania Toto oznámenie je založené na sérii konzultácií s vnútroštátnymi orgánmi a zainteresovanými partnermi, ktoré možno zhrnúť takto: - Hlavnou platformou pre konzultáciu s vnútroštátnymi orgánmi a zainteresovanými partnermi bola pracovná skupina pre tlak organizovaná útvarmi Komisie, ktorá sa zaoberala touto problematikou od roku 2003. - Komisia s cieľom získať čo najlepší obraz o problematike zorganizovala internetovú konzultáciu, aby zhromaždila názory zainteresovaných partnerov a návrhy od európskeho tlakového sektora. Táto konzultácia bola oznámená prostredníctvom rôznych ciest a bola dostupná na internete od začiatku októbra 2004 do konca januára 2005. Získalo sa značné množstvo pripomienok[3]. - Zhrnutie a podrobná analýza odpovedí vychádzajúcich z prieskumu verejnej mienky boli spolu s predbežnými závermi preskúmané pracovnou skupinou pre tlak v apríli 2005. - Vnútroštátne orgány boli vyzvané, aby posúdili zistené problémy do konca mája 2005, aby mohli predložiť pripomienky k akýmkoľvek hľadiskám, ktoré sa majú ešte preskúmať. 2. PRESKÚMANIE UPLATŇOVANIA SMERNICE O JEDNODUCHÝCH TLAKOVÝCH NÁDOBÁCH VO VZŤAHU K SMERNICI O TLAKOVÝCH ZARIADENIACH Všeobecné poznámky Smernica o jednoduchých tlakových nádobách a smernica o tlakových zariadeniach sa líšia v usporiadaní, prezentácii a podrobnom obsahu. Obe sú však súčasťou nového prístupu, dokonca aj keď smernica o jednoduchých tlakových nádobách obsahuje rôzne prvky starého prístupu. Smernica o jednoduchých tlakových nádobách aj smernica o tlakových zariadeniach obsahujú prvky klasifikácie, určenia a označovania, regulácie, dohľadu a technické požiadavky. Zlúčenie oboch smerníc by neznamenalo, že nové kategórie výrobkov by podliehali právnym predpisom, ktoré sú v súčasnosti zahrnuté v dvoch samostatných smerniciach, alebo opačne, že na výrobky, na ktoré sa v súčasnosti vzťahujú smernice, by sa prestali tieto smernice vzťahovať. Keďže smernica o jednoduchých tlakových nádobách je jednou z prvých smerníc prijatých podľa nového prístupu, skúsenosti s jej pôsobením sú významné. Na druhej strane, smernica o tlakových zariadeniach je pomerne novou smernicou veľmi komplexného charakteru, keď implementácia ešte prináša určité problémy a keď sa získalo veľmi málo skúseností a spätných väzieb z dohľadu nad trhom. Tieto prvky sú rozhodujúce, keďže zlúčenie oboch smerníc by neznamenalo iba legislatívnu úpravu, ale malo by byť založené na dôkladných úvahách. Zdá sa, že hlavnými parametrami, ktoré vyplynuli z procesu preskúmania týkajúceho sa pridanej hodnoty zlúčenia smerníc, sú technické alebo bezpečnostné problémy s jednoduchými tlakovými nádobami alebo výrobkami obsahujúcimi takého nádoby, viac-menej výrazné zníženie administratívnej záťaže na európskej alebo vnútroštátnej úrovni a hospodárske hľadiská, napríklad zlepšenie konkurencieschopnosti európskeho priemyslu. V tomto hodnotení sa zohľadnilo hľadisko vyjadrené vnútroštátnymi orgánmi, ktoré sú zodpovedné na implementáciu oboch smerníc, a zainteresovanými stranami, podľa ktorých obe smernice slúžia svojmu účelu veľmi dobre pokiaľ ide o požadovanú a existujúcu právno-administratívnu infraštruktúru a vykonávacie mechanizmy. Prieskum verejnej mienky ukázal, že jasná väčšina respondentov je proti zlúčeniu smernice o jednoduchých tlakových nádobách so smernicou o tlakových zariadeniach. Tí, ktorí uviedli, že by dali prednosť zlúčeniu uvedených dvoch smerníc, neposkytli presvedčivé zdôvodnenie, ktorým by podporili svoje stanovisko. Najmä posúdenie technických a bezpečnostných hľadísk podporuje stanovisko orgánov a zainteresovaných strán proti zlúčeniu oboch smerníc. Možno ich zaradiť do skupín s týmito nadpismi: Zostavy Smernica o tlakových zariadeniach vyžaduje posúdenie celkovej zhody „zostáv“, t. j. „súčastí tlakového zariadenia zostaveného výrobcom tak, aby predstavovalo jednotný a funkčný celok“. Hodnotí sa najmä „spojenie rôznych súčastí a ochrana zostavy pred prekročením prípustných dovolených limitov“ (napríklad maximálneho tlaku). Podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách sa reguluje iba bezpečnosť samotnej jednoduchej tlakovej nádoby; v uvedenej smernici nie sú žiadne požiadavky týkajúce sa takých otázok, ako bezpečnostné zariadenia alebo správne zapojenie jednoduchých tlakových nádob do kompresorového systému. V niektorých odpovediach zaslaných v priebehu internetovej konzultácie sa uvádzalo, že nedostatok takýchto požiadaviek podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách predstavuje potenciálne nebezpečenstvo. Ďalší respondenti sa domnievali, že zlúčenie týchto dvoch smerníc by bolo zbytočne ťažké, keďže veľké množstvo doplnkových zariadení (najmä kompresorových zariadení) by zrazu začalo podliehať posudzovaniu celkovej zhody ako zostavy. Z tohto dôvodu boli vnútroštátne orgány zvlášť požiadané, aby informovali o možných problémoch s bezpečnosťou, s ktorými sa stretli v minulosti, ktoré sa týkajú zapojenia a ochranných zariadení zostáv obsahujúcich jednoduchú tlakovú nádobu. Boli osobitne požiadané, aby sa vyjadrili, či je pre jednoduché tlakové nádoby potrebné zaviesť pojem zostavy. Neboli však oznámené žiadne bezpečnostné problémy so zostavami jednoduchých tlakových nádob, ktoré by svedčili o nutnosti obmedziť tieto hľadiská. V dôsledku toho sa zavedenie pojmu zostavy v smernici o jednoduchých tlakových nádobách nepovažuje sa významné pre bezpečnostnú úroveň zostáv obsahujúcich jednoduchú tlakovú nádobu. Problémy pri výrobe jednoduchých tlakových nádob Dohľad nad trhom v členských štátoch a správy zaslané priemyselnými združeniami ukazujú, že „malé“ jednoduché tlakové nádoby, typicky pomerne lacné spotrebiteľské výrobky, uvedené na európsky trh môžu obsahovať výrobné nedostatky, ktoré môžu v určitých prípadoch vážne ohrozovať bezpečnosť. Osobitná pozornosť sa preto venovala názoru vnútroštátnych orgánov, či zlúčenie týchto dvoch smerníc by pomohlo dohľadu nad trhom. Orgány boli tiež požiadané, aby zaslali svoje hodnotenie, či zapojenie notifikovaných orgánov podľa smernice o tlakových zariadeniach by malo pozitívny dosah na bezpečnosť jednoduchých tlakových nádob. Podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách nádoby v skutočnosti podliehajú – ako osobitná hlavná kategória – overeniu notifikovanými orgánmi, pričom podľa smernice o tlakových zariadeniach by sa takéto nádoby obvykle zaraďovali do nízkej kategórie, ktorá podlieha menej prísnemu overeniu notifikovanými orgánmi. Spätná väzba ukazuje, že bezpečnostné problémy zistené v prípade jednoduchých tlakových nádob nie sú spôsobené nedostatkami smernice o jednoduchých tlakových nádobách. Pomerne jasné technické požiadavky smernice o jednoduchých tlakových nádobách stanovujú primeranú mieru bezpečnosti a spoľahlivú úroveň bezpečnosti pre jednoduché tlakové nádoby. Zahrnutie smernice o jednoduchých tlakových nádobách do smernice o tlakových zariadeniach by nezlepšilo bezpečnosť tejto skupiny výrobkov, o to viac, že smernica o tlakových zariadeniach je menej špecifickou ako smernica o jednoduchých tlakových nádobách (napríklad, pokiaľ ide o konkrétne fyzikálne vlastnosti nádob, hrúbku stien, zváranie atď.). Najmä v prípade výroby v rozvojových ekonomikách mimo Európy, kde pôsobia hlavní dodávatelia lacných, menších jednoduchých tlakových nádob, by takáto zmena mohla sťažiť uplatňovanie presne európskych požiadaviek. Prieskum však jasne ukazuje, že dôraz by sa mal klásť na lepšiu implementáciu súčasnej smernice o jednoduchých tlakových nádobách a najmä na lepšie koordinovaný dohľad členských štátov nad trhom. Štandardizácia Zlúčenie smernice o jednoduchých tlakových nádobách so smernicou o tlakových zariadeniach môže mať dosah na normy zosúladené podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách, keďže sa budú musieť uverejniť podľa smernice o tlakových zariadeniach. Hlavnou normou pre jednoduché tlakové nádoby je séria EN 286 (časti 1 až 4). Podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách je okrem toho zosúladené aj množstvo ďalších noriem o postupoch a spôsobilosti na zváranie a testovanie[4]. Doteraz neboli uvedené žiadne formálne námietky, ani bezpečnostné ustanovenia, ktoré by uvádzali, že zosúladené normy podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách vykazujú nedostatky. Na prvý pohľad sa môže zdať, že v prípade zlúčenia týchto dvoch smerníc by sa práca na štandardizácii zjednodušila, keďže zosúladené normy by sa museli vypracovať iba pre jedinú smernicu, je však potrebné uviesť, že jednoduché tlakové nádoby sú celkom dobre vymedzenou kategóriou výrobkov, ktorá si aj tak vyžaduje vypracovanie osobitných noriem, bez ohľadu na to, či sa na ne vzťahuje alebo nevzťahuje osobitná smernica. Prechod na jednotnú smernicu by si okrem toho vyžiadal preskúmanie všetkých harmonizovaných noriem vypracovaných podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách so zameraním na sériu EN 286. Analýza noriem spojených so smernicou o jednoduchých tlakových nádobách uvádza, že zrušenie tejto smernice by znamenalo tri až štyri roky práce, aby sa mohli vykonať nutné úpravy, najmä v prípade EN 286, aby sa uverejnili ako normy zosúladené podľa smernice o tlakových zariadeniach. Výrobcovia by museli predtým, než budú k dispozícii upravené série noriem o jednoduchých tlakových nádobách, používať zložitejšie normy (napríklad EN 13445). Počas prechodného obdobia by sa mohol tiež očakávať dosah na ďalšiu štandardizačnú prácu v dôsledku nedostatku finančných zdrojov. Výnimky zo smernice o tlakových zariadeniach Smernica o tlakových nariadeniach sa v podstate vzťahuje na všetky tlakové zariadenia a zostavy s maximálnym prípustným tlakom vyšším ako 0,5 bar. Ide o obrovskú skupinu zariadení, do ktorej patria tlakové hrnce a úplné chemické zariadenia, či kotly pre elektrárne. Táto široká skupina sa vyznačuje sériou výnimiek z kategórií výrobkov, na ktoré by sa inak vzťahovala uvedená smernica (napríklad lode, rakety, lietadlá, fľaše na sýtené nápoje alebo výrobky, na ktoré sa vzťahujú osobitnejšie právne predpisy, medzi ktoré patria lekárske zariadenia, aerosólové nádobky, zariadenia určené na fungovanie vozidiel a jednoduché tlakové nádoby). V prípade zlúčenia týchto dvoch smerníc bude potrebné dôkladne zvážiť a pravdepodobne upraviť súčasné výnimky z rozsahu pôsobnosti smernice o tlakových zariadeniach, napríklad, zariadenia určené na fungovanie vozidiel, aby sa zabezpečilo, že na jednoduché tlakové nádoby, na ktoré sa v súčasnosti vzťahuje smernica o jednoduchých tlakových nádobách, sa budú naďalej vzťahovať právne požiadavky týkajúce sa rizík súvisiacich s tlakom. Najpravdepodobnejším spôsobom riešenia problému by bolo zavedenie „výnimiek z výnimiek“, aby sa zodpovedajúcim spôsobom obmedzila pôsobnosť výnimiek zo súčasnej smernice o tlakových zariadeniach. Odpovede vnútroštátnych orgánov na konzultáciu a ich pripomienky ukazujú, že preskúmanie výnimiek zo smernice o tlakových zariadeniach by sa muselo uskutočniť od prípadu k prípadu. Zainteresovaní partneri okrem toho požiadali, aby sa vykonala osobitná analýza nákladov a výnosov. Z týchto dôvodov Komisia považuje zachovanie týchto dvoch smerníc ako samostatných smerníc za lepšie riešenie vzhľadom na výnimky zo smernice o tlakových zariadeniach. Osobitné ustanovenia týkajúce sa jednoduchých tlakových nádob v jednotnej smernici Smernica o tlakových zariadeniach v súčasnosti nezohľadňuje počet (jednorazová verzus sériová výroba) alebo používanie (spotrebiteľské verzus profesijné) zariadení vyrobených na stanovenie postupu hodnotenia zhody, ktorý sa má použiť. Stanovuje však osobitné opatrenia zabezpečujúce prísnejšie hodnotenie zhody určitých výrobkov, medzi ktoré patria hasiace prístroje, tlakové hrnce alebo kyslíkové fľaše, ktoré sa obvykle vyrábajú vo veľkých sériách. Na druhej strane smernica o jednoduchých tlakových nádobách sa vzťahuje iba na sériovo vyrábané jednoduché tlakové nádoby. V priebehu konzultačného procesu bolo navrhnuté, aby v prípade zlúčenia smerníc boli pre sériovo vyrábané jednoduché tlakové nádoby zavedené osobitné opatrenia, napríklad zaradením jednoduchých tlakových nádob do kategórie „minimum“ v smernici o tlakových zariadeniach[5], bez ohľadu na ich skutočné rozmery. Otázka možného zavedenia generických osobitných opatrení pre sériovo vyrábané výrobky sa však netýka iba jednoduchých tlakových nádob a mala by sa lepšie zvážiť vo vhodnom štádiu všeobecného preskúmania smernice o tlakových zariadeniach. Administratívna záťaž Pokiaľ ide o možné administratívne výhody v prospech možnosti zlúčenia smerníc, v priebehu procesu preskúmania sa nezistili žiadne zásadné argumenty podporujúce túto možnosť. Zlúčenie týchto dvoch smerníc spojené s následnou transpozíciou a implementáciou jedinej jednotnej smernice, by si vyžiadalo značné jednorazové administratívne úsilie zo strany Komisie, členských štátov a iných zainteresovaných strán a vyžiadalo by si ďalšie finančné zdroje bez výraznejších prínosov. Zástupcovia priemyslu vyjadrili vážne obavy o efekt, ktorý by sa dosiahol zlúčením týchto dvoch smerníc, keď uviedli, že zmena súčasnej situácie nie je žiadnou výhodou. Myslia si, že zlúčenie by prinieslo výrobcom viac práce bez akéhokoľvek prínosu pre bezpečnosť. Možno predpokladať, že napríklad úplné preskúmanie základných požiadaviek, ktoré sa majú vzťahovať na jednoduché tlakové nádoby, zodpovedajúce zmeny technických súborov a dokumentácie, štítky výrobcov, skúšky a zmeny systémov hodnotenia zhody by so sebou následne prinieslo zvýšenie byrokracie a nákladov. Predstavitelia priemyslu zdôrazňujú, že zjednotenie právnych predpisov nevedie automaticky ku skutočnému zjednodušeniu administratívnych postupov, ale naopak, môže mať dokonca opačný účinok. Hľadisko konkurencieschopnosti Keďže smernica o jednoduchých tlakových nádobách sa vzťahuje iba na nádoby určené na vzduch alebo dusík, výrobcovia majú v skutočnosti možnosť podliehať smernici o tlakových zariadeniach tak, že uvedú širší účel tlakovej nádoby, ako stanovuje smernica o jednoduchých tlakových nádobách, bez toho, aby nutne museli upraviť dizajn nádoby. Keďže sa na trhu nepozoruje mnoho takýchto prípadov, zdá sa, že je možné, že vo väčšine prípadov považujú výrobcovia zhodu so smernicou o jednoduchých tlakových nádobách za úspornejšiu, ako zhodu so smernicou o tlakových zariadeniach. Zlúčenie týchto dvoch smerníc by výrobcom zúžilo možnosť výberu v dôsledku vylúčenia jednej z dvoch možností zhody s právnymi požiadavkami. Zhoda so smernicou o jednoduchých tlakových nádobách je okrem toho podľa predstaviteľov priemyslu široko uznávaná mimo Európy ako znak kvality. Akákoľvek zmena by preto mohla mať negatívny dosah na medzinárodné prijímanie európskych jednoduchých tlakových nádob a na konkurencieschopnosť európskeho priemyslu. Výrobcovia v EÚ tiež zdôraznili, že zlúčenie týchto dvoch smerníc by prinieslo krátkodobé problémy s prispôsobením, zvýšilo by administratívnu záťaž na priemysel a náklady tým, že postupy hodnotenia zhody by sa stali zložitejšími. Nakoniec, zlúčenie oboch smerníc by podľa výrobcov viedlo počas určitého prechodného obdobia k neistej situácii pre výrobcov jednoduchých tlakových nádob. 3. ZÁVERY Komisia dospela k záveru, že neexistuje žiadne jasné opodstatnenie v prospech možnosti zlúčenia smerníc. Toto stanovisko podporuje prevažná väčšina zainteresovaných partnerov a vnútroštátnych orgánov. Zlúčenie smerníc by nebolo postupom „vystrihnutia a prilepenia“, ale dôkladným preskúmaním, ktoré by podľa názoru Komisie, väčšiny vnútroštátnych orgánov a výrobcov neznamenalo zjednodušenie právnych predpisov. Naopak, navrhované zlúčenie týchto dvoch smerníc by mohlo spôsobiť problémy a prinajmenšom dočasné administratívne bremeno, ktoré by si vyžiadalo prispôsobenie zainteresovaných partnerov. Týmto sa však nevylučuje budúca iniciatíva, najmä v rámci preskúmania SoTZ, po nadobudnutí dostatočných skúseností z implementácie a z hľadiska celkového preskúmania nového prístupu. Takáto iniciatíva môže zahŕňať zlúčenie smernice o jednoduchých tlakových nádobách so smernicou o tlakových zariadeniach do jedného textu, dokonca aj vtedy, ak by osobitné opatrenia vyjadrujúce charakteristiky oboch tlakových sektorov mali zostať nezmenené. [1] Smernica o jednoduchých tlakových nádobách sa vzťahuje na jednoduché tlakové nádoby vyrábané sériovo. Na účely smernice je „jednoduchá tlaková nádoba“ akákoľvek zváraná nádoba vystavená vyššiemu vnútornému manometrickému tlaku ako 0,5 barov, určená na vzduch alebo dusík, ktorá nie je vyhrievaná. [2] Priority Rady na zjednodušenie právnych predpisov Spoločenstva, prijaté 25. novembra 2004. [3] Zhrnutie pripomienok je uvedené na internetovej stránke: http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm [4] V súčasnosti boli v Úradnom vestníku Európskej únie uverejnené odkazy na 12 noriem podľa smernice o jednoduchých tlakových nádobách. Najdôležitejšou je séria EN 286. Viac informácií je uvedených na internetovej stránke: http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/standardization/harmstds/reflist/spvessel.html [5] Pre každú kategóriu tlakových zariadení existuje vhodný postup alebo možnosť výberu medzi rôznymi postupmi, ktoré sú rovnako prísne pokiaľ ide o hodnotenie zhody so základnými požiadavkami SoTZ.