V súlade s rozhodnutím o ELM je v súčasnosti oprávnených na finančné operácie EIB v rámci rozpočtovej záruky EÚ 64 krajín mimo EÚ. EIB podpísala rámcové dohody s 57 z týchto krajín, s ktorými je v súčasnosti schopná realizovať finančné operácie. V období, na ktoré sa vzťahuje hodnotenie, EIB schválila finančné operácie v rámci ELM v 38 krajinách a v rámci nástrojov uplatňovaných na vlastné riziko v ďalších šiestich krajinách. ELM umožňuje EIB realizovať finančné operácie v krajinách s vyšším rizikom, v ktorých by jej to nástroje vykonávané na vlastné riziko neumožňovali.

Hlavné obmedzenie hodnotenia Komisie súvisí so skutočnosťou, že vykonávanie investičných operácií v rámci ELM trvá niekoľko rokov, najmä pokiaľ ide o projekty infraštruktúry. Preto sú zatiaľ dostupné obmedzené informácie o skutočných výsledkoch a vplyve financovaných operácií. Rámec merania výsledkov EIB v súčasnosti vychádza predovšetkým z predbežných odhadov a údaje o dosiahnutých výsledkoch sú k dispozícii s veľkým časových oneskorením. Pri hodnotení Komisie sa preto pracovalo najmä s údajmi dostupnými v súčasnosti o podpísaných a vyplatených sumách financovania, so zisteniami externej štúdie dokončenej v polovici roka 2018 a s pripomienkami predloženými rôznymi zainteresovanými stranami.

Záruka EÚ pokrýva prvých 65 % zostatkovej expozície EIB v rámci finančných operácií ELM na úrovni portfólia. To znamená, že keď dlžník nespláca úver EIB a EIB si uplatní záruku EÚ, aby doplnila chýbajúcu splátku, EÚ je povinná plne uhradiť každé uplatnenie záruky až do stropu 65 % zaručeného portfólia. EIB nehradí poplatky EÚ za poskytovanie rozpočtovej záruky a EIB nedostáva nijakú priamu odmenu od EÚ za vykonávanie mandátu. Administratívne náklady EIB v súvislosti s ELM sú pokryté z navýšenia hodnoty zahrnutého v úrokovej sadzbe EIB, v súlade so štandardnou politikou oceňovania úverov.

Rozsah záruky EÚ, o ktorú sa opiera ELM, sa líši v závislosti od povahy finančnej operácie: finančné operácie EIB s partnermi z verejného sektora (spravidla na rozvoj infraštruktúry) využívajú komplexnú záruku, ktorá sa vzťahuje na operačné, ako aj politické riziká. Na úvery EIB bankám alebo korporáciám využívajúcim štátnu záruku a financovanie podľa súkromného mandátu iniciatívy na posilnenie odolnosti, vytvoreného po ukončení priebežného preskúmania ELM v roku 2018, sa takisto vzťahuje komplexná záruka. Komplexná záruka umožňuje EIB upustiť od rizikovej prémie, ktorú by inak musela zahrnúť do svojej úrokovej sadzby. Preto boli partnerské krajiny alebo ich inštitúcie/podniky schopné požičať si od EIB za výrazne nižšie náklady.

Rozpočtová záruka EÚ sa podľa vymedzenia v nadväzujúcich rozhodnutiach Európskeho parlamentu a Rady zvyčajne uvádza ako mandát EIB na poskytovanie vonkajších úverov (ďalej len „ELM“). Hodnotenie Komisie je typu ex post a vzťahuje sa na obdobie od polovice roka 2014 do konca roka 2018, ktorý je posledným rokom, za ktorý sú k dispozícii úplné údaje. Podľa požiadaviek Európskeho parlamentu a Rady je cieľom hodnotenia poskytnúť podnety na možné nové rozhodnutie o krytí finančných operácií EIB zárukou EÚ po roku 2020.

Pomalšie tempo vyplácania v rámci ELM v rokoch 2014 – 2020 v porovnaní s predchádzajúcim mandátom zrejme možno vysvetliť najmä vonkajšími faktormi, ako sú nedostatočné regulačné rámce, nejednotné právne predpisy, nestabilita vládnej moci, nízka inštitucionálna kapacita, fluktuácia zamestnancov a pomalé a neefektívne postupy v prijímateľských krajinách. Štátne a komunálne úvery sú osobitne citlivé na takéto faktory vzhľadom na to, že pred vyplatením infraštruktúrnych úverov je potrebné splniť niekoľko podmienok, napr. z hľadiska technickej prípravy a obstarávania. Okrem toho v mnohých krajinách štátny úver od EIB podlieha ratifikácii v parlamente, čím sa predlžuje harmonogram vykonávania projektu.

Pokiaľ ide o faktory súvisiace s návrhom ELM alebo vykonávaním EIB, veľké objemy podpisov sa jednoduchšie komunikujú a zvyčajne sa im dostane viac pozornosti ako vyplateným prostriedkom. Takisto prebieha diskusia v rámci správnych orgánov EIB o vhodnosti systému stimulov v rámci EIB, a to aj pokiaľ ide o odmeňovanie zamestnancov a súvisiace zameranie na objemy záväzkov na rozdiel od vyplácania prostriedkov a kvalitatívnych aspektov.

Väčšina operácií ELM pozostáva z úverov pre verejný sektor na rozvoj infraštruktúry. Ku koncu roka 2018 tieto úvery predstavovali takmer 11 miliárd EUR podpísaných operácií. Operácie financovania rozvoja súkromného sektora, ktoré však využívali komplexnú záruku, predstavovali približne štvrtinu podpisov v rámci ELM v rokoch 2014 – 2018. A napokon, operácie v rámci záruky na politické riziká tvorili asi desatinu podpísaných objemov ELM. Operácie v rámci záruky na politické riziká poskytujú financovanie komerčným bankám alebo korporáciám a preukazujú pomerne rýchlu mieru vyplácania.

Vďaka záruke EÚ prijímatelia využívajú nižšie náklady financovania zo strany EIB, poskytovaného na dlhšie obdobia. Je to veľmi výhodné pre investície verejného sektora, ale vznikajú obavy v súvislosti so znevýhodnením bánk a podnikov, ktoré získavajú financovanie z iných zdrojov za menej výhodných podmienok. V rozhodnutí o ELM sa stanovuje, že finančné operácie v rámci ELM musia mať „pridanú hodnotu na základe vlastného posúdenia zo strany EIB“, ale nespomína sa výslovná požiadavka na ich doplnkovosť v zmysle predchádzania nahradeniu potenciálnej podpory a investícií z iných verejných alebo súkromných zdrojov. Táto posledná požiadavka sa bude uplatňovať na finančné operácie EIB, na ktoré sa vzťahuje rozpočtová záruka EÚ po roku 2020.

V aktualizovaných regionálnych technických operačných usmerneniach ELM vydaných Komisiou v apríli 2019 sa uvádza, že „s cieľom v čo najväčšej miere predísť riziku narušenia trhu, ktoré by mohlo byť potenciálne spôsobené intervenciou EIB, na ktorú sa vzťahuje rozpočtová záruka EÚ, by EIB mala venovať dôkladnú pozornosť pridanej hodnote intervencie EIB. Je to dôležité najmä pri štúdiu možných operácií v sektoroch a krajinách, v ktorých existuje silná hospodárska súťaž a/alebo trhové podmienky alebo podmienky, ktoré sú blízke trhovým podmienkam“ . Riziko narušenia trhu by sa mohlo riešiť najmä prostredníctvom väčšieho využitia možnosti vzostupnej modulácie úrokových sadzieb EIB, pokiaľ je to vhodné so zreteľom na trhové podmienky.

Zo zemepisného hľadiska sa vykonávanie ELM ku koncu roka 2018 líšilo podľa jednotlivých regiónov:

·V predvstupovom regióne EIB využila zhruba 41 % stropu záruky pre tento región ku koncu roka 2018. Záruka EÚ bola nevyhnutná pre EIB na financovanie operácií na západnom Balkáne. Aktivity EIB v Turecku sa však po roku 2016 znížili.

·V južnom susedstve EIB využila asi polovicu stropu záruky ku koncu roka 2018. Často sa využívala komplexná záruka, dokonca aj pre operácie súkromného sektora (na ktoré sa vzťahovala štátna záruka), keďže inak by sa na ne vzťahovala len záruka na politické riziká. Pri vykonávaní projektov verejnej infraštruktúry v tomto regióne často dochádzalo k oneskoreniam.

·Vo východnom susedstve sa EIB takmer výlučne opierala o ELM na pokrytie svojich finančných operácií, pričom na vlastné riziko neposkytovala takmer žiadne úvery. Využila väčšinu regionálneho stropu záruky (78 %), najmä na podporu Ukrajiny v súvislosti s protiprávnou anexiou Krymského polostrova Ruskom v roku 2014 a pretrvávajúcou destabilizačnou činnosťou. Vykonávanie mnohých operácií ELM sa však má ešte len začať a miera vyplácania ostáva veľmi nízka (23 % čistých podpisov ku koncu roka 2018).

·Vykonávanie ELM je najpokročilejšie v Latinskej Amerike a Južnej Afrike, ktoré sa však podieľajú len na jednej desatine stropu rozpočtovej záruky EÚ. V prípade Ázie a Strednej Ázie je miera využívania záruky EÚ vysoká, ale vykonávanie z hľadiska miery vyplácania je pomerne nízke.

ELM presahuje ciele stanovené zákonodarcom EÚ na podporu zmierňovania zmeny klímy a adaptácie na ňu. Financovanie súvisiace s klímou v rámci ELM v rokoch 2014 – 2018 dosahuje 34 % všetkých podpísaných objemov financovania, nad rámec cieľa 25 %.

Efektívnosť a pridaná hodnota záruky EÚ zodpovedá očakávaniam zákonodarcov. V porovnaní so sumami rozpočtových prostriedkov vyčlenených v garančnom fonde sa zo strany EIB poskytuje prijímateľom zhruba 11-násobne viac financovania a mobilizuje sa viac ako 20-násobok celkových investícií. Doteraz nedošlo k uplatneniu rozpočtovej záruky EÚ v súvislosti s operáciami v rámci ELM v rokoch 2014 – 2020. Ako je opísané vo výročných správach Komisie, EIB uplatnila záruku EÚ v súvislosti s niekoľkými operáciami v Sýrii od roku 2012, ako aj jednou operáciou v Tunisku (letisko Enfidha). Všetky tieto operácie patria do predchádzajúcich vonkajších mandátov a vynakladá sa úsilie na vymoženie nesplatených súm. Sumy vybraté z Garančného fondu pre vonkajšie opatrenia v predchádzajúcich desaťročiach sa podarilo vymôcť.

ELM podnecuje EIB, aby realizovala pomerne veľké objemy úverov v rámci svojej vlastnej súvahy, až do 50 % limitu spolufinancovania na projekt, keďže záruka EÚ, o ktorú sa ELM opiera, sa vzťahuje len na EIB a nie iných spoluinvestorov. Odlišný model intervencie EÚ bol zavedený v roku 2017 prostredníctvom záruky Európskeho fondu pre udržateľný rozvoj (EFSD), pri ktorom záruka EÚ môže mať podobu prvej alebo druhej straty, ktorou sa kryje nielen vykonávajúca finančná inštitúcia, ale aj (alebo najmä) ďalší spoluinvestori. Model EFSD si vyžaduje omnoho vyššiu mieru tvorby rezerv (v súčasnosti 50 %) z dôvodu očakávaného vyššieho finančného rizika intervencie EÚ, so zameraním aj na zjavne najmenej rozvinuté krajiny, ale môže byť vhodnejší na financovanie operácií, pri ktorých je dôležitým cieľom prilákanie investícií súkromného sektora, súvisiacich aj so zásadou odmeňovania v rámci záruky EFSD.

ELM zohráva dôležitú úlohu pri podpore cieľov vonkajšej politiky EÚ. Väčšina záruky ELM sa však v súčasnosti prideľuje na podporu operácií v krajinách s vyšším stredným príjmom a len niekoľko operácií bolo financovaných zo strany EIB v najmenej rozvinutých krajinách. Možno to vnímať ako nedostatok, pokiaľ ide o význam ELM so zreteľom na politiku rozvojovej spolupráce, ktorý sa má riešiť v návrhu budúcich záruk EÚ, pri zohľadnení obmedzení z hľadiska udržateľnosti dlhovej služby.

Súdržnosť a zosúladenie operácií ELM s politikou EÚ a intervenciami členských štátov by sa mohli zlepšiť, a to aj zabezpečením dôraznejšieho riadenia politiky zo strany EÚ a zvýšenej výmeny informácií medzi EIB a útvarmi Komisie počas celého cyklu projektu. Komisia poskytuje stanoviská k plánovaným operáciám EIB podľa postupu stanoveného v článku 19 štatútu EIB. Kladné stanovisko Komisie znamená, že plánovanú operáciu možno zahrnúť do rámca ELM a môže sa na ňu vzťahovať záruka EÚ. Táto konzultácia sa však realizuje v pomerne skorom štádiu a úroveň vymieňaných informácií počas postupu podľa článku 19 je často nedostatočná.

Počas rokov dialógu sa medzi EIB a útvarmi Komisie zaviedli nezáväzné pravidlá na zlepšenie, okrem iného, koordinácie smerom nahor týkajúcej sa možných finančných operácií určených EIB. V novembri 2018 EIB a Generálne riaditeľstvo Komisie pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení (GR NEAR) podpísali spoločné oznámenie vyjadrujúce spoločný záväzok zvýšiť výmenu informácií o možných operáciách EIB v rámci ELM. Okrem toho Komisia a ESVČ vo zvýšenej miere poskytujú skorú spätnú väzbu o orientačných prehľadoch novoidentifikovaných možných operácií, ktoré EIB predkladá Komisii na štvrťročnom základe.

Sťažnosti zainteresovaných strán týkajúce sa operácií ELM predstavujú 45 % všetkých sťažností zaznamenaných v rámci mechanizmu EIB na vybavovanie sťažností za roky 2014 – 2018. Z toho vyplýva, že operácie v krajinách ELM predstavujú značné riziko ohrozenia povesti pre EIB v porovnaní s menej než 10 % podielom, ktorý majú na celkovom objeme obchodných činností EIB, pričom EIB zistila, že mnohé z týchto sťažností nemajú pevný základ. Hlavným systémovým návrhom pochádzajúcim z kritiky občianskej spoločnosti týkajúcej sa individuálnych operácií ELM je rozšíriť a posilniť doložky vo finančných zmluvách EIB, ktoré umožňujú pozastaviť vyplácanie prostriedkov v prípade porušovania ľudských práv a environmentálnych a sociálnych noriem počas celej fázy vykonávania. Výmena informácií medzi EIB a Komisiou o uplatňovaní takýchto doložiek by sa takisto mohla zlepšiť.

3.Závery a odporúčania

S cieľom maximalizovať doplnkovosť rozpočtových záruk EÚ podľa nariadenia o NDICI po roku 2020 možno získať niekoľko ponaučení z uplatňovania ELM v rokoch 2014 – 2020:

·Na účely tvorby politiky je užitočné jasnejšie rozlišovať medzi želaným vplyvom záruky EÚ na finančné výhody prenesené na prijímateľov i) vo verejnom sektore a ii) v súkromnom sektore. Hoci môžu existovať politické dôvody na minimalizáciu nákladov finančných operácií s určitými druhmi partnerov z verejného sektora, neplatí to nevyhnutne aj pre financovanie súkromného sektora.