PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

ÚVOD

10.1. Táto kapitola sa zameriava na výkonnosť. Je rozdelená na tri časti. V prvej časti sú uvedené pripomienky Dvora audítorov k plánom riadenia (PR) a výročným správam o činnosti (VSČ) niektorých generálnych riaditeľstiev Komisie. Druhá časť sa týka druhej a tretej hodnotiacej správy Komisie (1). V tretej časti sa zdôrazňujú niektoré hlavné témy a ponaučenia, ktoré možno vyvodiť z osobitných správ Dvora audítorov týkajúcich sa výkonnosti uverejnených v roku 2012 (2). 10.1. Meraniu a podávaniu správ o činnosti sa venuje zvýšená pozornosť v rámci Komisie. Podávanie správ o činnosti sa považuje za postup, ktorý sa neustále vyvíja. V oznámení „Zhrnutie dosiahnutých cieľov riadiacej činnosti Komisie v roku 2012“ [COM(2013) 334, final z 5.6.2013] sa určuje viacero iniciatív s cieľom ďalej posilňovať riadenie výkonnosti v rámci Komisie. Tento progresívny rozvoj kultúry výkonnosti bude potrebovať niekoľko rokov na to, aby sa plne prejavil jeho prínos, sčasti preto, lebo sa musia vypracovať nové štatistické a ďalšie nástroje.

10.2. Výkonnosť sa hodnotí na základe zásad riadneho finančného hospodárenia (hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť) (3). Meranie výkonnosti je kľúčové počas celého procesu verejnej pomoci a týka sa vstupov (finančných, ľudských, materiálnych, organizačných alebo regulačných prostriedkov potrebných na realizáciu programu), výstupov (dosiahnutých výsledkov programu), výsledkov (okamžitých účinkov programu na priamych adresátov alebo príjemcov) a dosahov (dlhodobých zmien v spoločnosti, ktoré možno pripísať opatreniu EÚ).

10.3. Pre mnohé oblasti rozpočtu EÚ je legislatívny rámec zložitý, pričom chýba zameranie na výkonnosť. Napriek deklarovanému zameraniu na výsledky návrhy nových nariadení o spoločnom strategickom rámci (SSR) a spoločnej poľnohospodárskej politike (SPP) na programové obdobie 2014 – 2020 zostávajú vo svojom základe založené na vstupoch (zamerané na výdavky), a teda orientované skôr na súlad než na výkonnosť (4). Napríklad pokiaľ ide o rozvoj vidieka, v nariadení je stanovený rôznorodý a rozsiahly súbor cieľov, ktorý nezahŕňa ich očakávané výsledky a dosah či relevantné ukazovatele (5). 10.3. Nové nariadenia pre SPP zabezpečujú väčšmi výkonnostne orientovaný prístup aj v rámci druhého piliera: — návrh nariadenia EPFRV neobsahuje kvantifikované ciele na úrovni EÚ, ale vyžaduje, aby každý program rozvoja vidieka (PRV) bol orientovaný na dosiahnutie kvantifikovaných cieľov, ktoré úzko súvisia s cieľmi stanovenými v uvedenom nariadení. Ukazovatele, ktoré sa majú použiť na vymedzenie týchto cieľov, budú stanovené vo vykonávacom akte, — okrem toho hlavné plánované výstupy budú podliehať výkonnostnému rámcu, ako sa určuje v nariadení o spoločných ustanoveniach. Pokiaľ ide o navrhované predpisy pre európske štrukturálne a investičné fondy, zameranie na výsledky bolo zakomponované ako základná črta. Náročné a inovatívne návrhy zahŕňajú: — posilnenú intervenčnú logiku prepájajúcu ciele, ktoré stanovila Únia, so záväznými a presnými cieľmi stanovenými členskými štátmi, — po prvýkrát ex ante podmienky k jednotlivým opatreniam na zlepšenie efektívnosti investícií, — výrazne rozšírené makroekonomické podmienky, — obnovenú koncepciu hodnotenia založenú na plánovaní, povinnosť hodnotiť vplyv jednotlivých častí programu a využívanie nových metód, ako aj — povinný výkonnostný rámec vrátane výkonnostnej rezervy.

10.4. Pri veľkých častiach rozpočtu EÚ, najmä Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka (EPFRV) a kohéznych fondoch (SSR), sa maximálna výška výdavkov v okruhoch viacročného finančného rámca (VFR) (6) rozčleňuje do ročných prídelov podľa jednotlivých členských štátov. Dvor audítorov poukázal už v minulosti na to, že je výzvou dosiahnuť kvalitatívne dobré výsledky v systémoch, v ktorých sa finančné prostriedky vopred prideľujú členským štátom (7) a schopnosť čerpať ich je implicitným cieľom (8). 10.4. Nové programy rozvoja vidieka budú orientované na dosiahnutie kvantifikovaných cieľov (súvisiacich s cieľmi nariadenia). Rozdelenie rozpočtu na jednotlivé opatrenia bude v súlade s týmito cieľmi, čím sa zabezpečí súlad medzi cieľmi, ktoré sa majú dosiahnuť, a prostriedkami plánovanými na ne. Okrem toho sa bude Komisia držať výkonnostnú rezervu, ktorá sa uvoľní až neskôr v programovom období, keď riadiace orgány preukážu, že v rámci programu rozvoja vidieka sa podarilo dosiahnuť stanovené medzníky. Preto prioritný cieľ dosiahnutia zámerov má intenzívnu podporu.

Prideľovanie rozpočtových prostriedkov podľa členského štátu je nevyhnutné na účely programovania, najmä pre predbežné stanovenie cieľov, čo by sa inak možno neuskutočnilo. Finančné prídely musia byť primerané potrebám, ktoré treba riešiť v jednotlivých členských štátoch.

ČASŤ 1 – VSČ O DOSIAHNUTÝCH VÝSLEDKOCH V POLITIKE SA ZLEPŠUJÚ, ALE STÁLE MAJÚ OBMEDZENÉ VYUŽITIE

Úvod

10.5. Rôzne spôsoby plnenia (9) rozpočtu EÚ spolu s rôznymi úlohami GR znamenajú, že Komisia má niekoľko rozličných úloh a nesie celý rad zodpovedností. Komisia by ich mala okrem iných záležitostí zohľadňovať pri stanovovaní cieľov výkonnosti, ako aj pri vymedzovaní ukazovateľov v PR a informovaní o nich vo VSČ. 10.5. Útvary Komisie boli požiadané, aby určili vo svojich plánoch riadenia ciele, ktoré budú zahŕňať očakávané účinky a výsledky. Tieto ciele sa zvyčajne zameriavajú na problémy spoločnosti, ktoré sa riešia rôznymi prostriedkami vrátane finančnej pomoci, regulačných opatrení alebo presadzovaním práva. Pozornosť sa venuje aj zlepšeniu transparentnosti tým, že v plánoch riadenia sa konkrétnejšie vymedzuje okruh zodpovednosti Komisie v rámci jej operačných činností.

10.6. Dvor audítorov preskúmal požiadavky na predkladanie správ a procesy týkajúce sa PR a VSČ vrátane príslušných usmernení, ako aj PR a VSČ (časť 1) Generálneho riaditeľstva pre hospodársku súťaž (GR COMP), Generálneho riaditeľstva pre mobilitu a dopravu (GR MOVE) a Generálneho riaditeľstva pre námorné záležitosti a rybárstvo (GR MARE) za rok 2012. Dvor audítorov predovšetkým posúdil, či VSČ poskytujú užitočné informácie o príspevku GR k dosiahnutiu cieľov politiky v danom roku (10). Preskúmanie bolo založené na požiadavkách stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách, štandardoch vnútornej kontroly Komisie a pokynoch k PR/VSČ vydaných generálnym sekretariátom (GS) Komisie a Generálnym riaditeľstvom pre rozpočet (GR BUDG).

Predkladanie správ o výsledkoch v politike je potrebné zlepšiť

10.7. V nariadení o rozpočtových pravidlách sa požaduje, aby Komisia pripojila k návrhu rozpočtu, ktorý predkladá rozpočtovému orgánu, výkazy činnosti (11). Výkazy činnosti by mali obsahovať ciele SMART (12) pre rôzne činnosti (aspoň jeden cieľ za činnosť). Tieto ciele by sa mali merať prostredníctvom ukazovateľov. Ciele a ukazovatele v značnej miere priamo používajú generálni riaditelia ako ciele vo svojich PR.

10.8. Generálni riaditelia by potom mali v časti 1 svojich VSČ oznámiť dosiahnuté výsledky a uviesť, do akej miery mali výsledky plánovaný dosah. V celej Komisii je stanovených približne 1 000 cieľov a 3 000 ukazovateľov vo všetkých PR (13).

10.9. Pri preskúmaní PR a VSČ GR COMP, GR MOVE a GR MARE Dvor audítorov zistil nasledujúce hlavné problémy, ktoré ovplyvňujú predkladanie správ o výsledkoch politiky v danom roku: 10.9. Komisia sa domnieva, že dosiahla významný pokrok v posledných rokoch, pokiaľ ide o podávanie správ o výsledkoch politiky a že konkrétne výročné správy o činnosti jej generálnych riaditeľstiev obsahujú mnoho informácií o dosiahnutých výsledkoch a ich vplyve na spoločnosť.

a) ciele prevzaté priamo z dokumentov týkajúcich sa politiky na vysokej úrovni alebo legislatívnych dokumentov často nie sú dostatočne zamerané, aby boli užitočné pre PR a VSČ; a) Pozri odpoveď Komisie na bod 10.10.

b) len osem z 52 cieľov spĺňalo všetky kritériá SMART; b) Pozri odpoveď Komisie na bod 10.12.

c) ukazovatele na monitorovanie výkonnosti je potrebné zlepšiť;

d) hodnotenia neboli užitočným zdrojom dôkazov na odôvodnenie informácií o výsledkoch politiky uvedených vo VSČ. d) Jednotlivé hodnotenia boli užitočným zdrojom dôkazov na odôvodnenie informácií o výsledkoch politiky uvedených vo výročných správach o činnosti. Nie všetky hodnotenia však priamo slúžia cieľom výročnej správy o činnosti, pretože sa napríklad vzťahujú na iné časové obdobie než je rok, za ktorý sa podáva výročná správa o činnosti.

Ciele prevzaté priamo z dokumentov týkajúcich sa politiky na vysokej úrovni alebo legislatívnych dokumentov často nie sú dostatočne zamerané, aby boli užitočné pre VSČ a PR

10.10. Podľa stálych pokynov Komisie k plánom riadenia na rok 2012 by GR mali stanoviť všeobecné ciele s ukazovateľmi dosahu (dlhodobé) a konkrétne ciele s ukazovateľmi výsledkov (krátko-/strednodobé). Ciele používané v PR a vo VSČ sú často prevzaté priamo z právnych textov alebo dokumentov týkajúcich sa politiky na vysokej úrovni. Tri kontrolované GR odkazovali na záväzný charakter týchto textov ako na základný dôvod tohto prístupu. Hoci ciele stanovené v takýchto dokumentoch by mali predovšetkým poskytovať základ pre stanovenie všeobecných cieľov, vytvárajú sa v politickom kontexte a často nie sú dostatočne zamerané na to, aby boli užitočné na úrovni GR (pozri príklad v rámčeku 10.1). Okrem toho všeobecné a konkrétne ciele neboli jasne prepojené (GR COMP a GR MARE). K podobnému záveru došiel nedávno Útvar pre vnútorný audit, ktorý uviedol vo svojej správe, že v niektorých VSČ sa uvádzajú neúplné informácie o prepojení medzi všeobecnými a konkrétnymi cieľmi stanovenými v pláne riadenia. 10.10. Stále pokyny k plánom riadenia vyžadujú, aby sa všeobecné ciele zosúladili s politickými ich ďalším rozpracovaním v plánoch riadenia. Dôvod tohto prístupu je daný potrebou zabezpečiť, aby útvary Komisie mohli sledovať plnenie politických cieľov a hlavných politických priorít Komisie. Ciele by sa mali väčšinou zameriavať na vplyvy a výsledky, hoci tieto možno zvyčajne pripísať činnosti útvarov iba čiastočne. Aby bolo možné zabezpečiť verejnú zodpovednosť Komisie, ciele sa väčšinou zameriavajú na vplyvy a výsledky, a to aj v prípade, že ich možno zvyčajne iba čiastočne pripísať činnosti útvarov, a sú ovplyvnené aj ďalšími vonkajšími faktormi. Komisia zváži zmenu stálych pokynov na prípravu plánov riadenia s cieľom zlepšiť prezentáciu prepojení medzi všeobecnými a osobitnými cieľmi. Pozri aj odpoveď Komisie k rámčeku 10.1.

10.11. V PR nie je jasne stanovené, ako plánované činnosti na každej úrovni riadenia prispejú k dosiahnutiu stanovených cieľov, zohľadniac pri tom vyčlenené zdroje a identifikované riziká. To má negatívny dosah na užitočnosť informácií o výsledkoch politiky v časti 1 VSČ. Ciele ako také by mohli byť relevantné pre oblasť politiky, v ktorej GR pôsobia, ale nie sú dostatočne zamerané na to, aby umožnili priebežné monitorovanie ich dosahovania (napríklad prostredníctvom medzníkov). 10.11. Komisia zvažuje spôsoby, ako v plánoch riadenia zlepšiť prezentáciu prepojení medzi činnosťou, ktorú útvary vykonávajú, a plánovanými výsledkami a vplyvmi. Komisia sa domnieva, že dodržiavanie kritérií SMART je dostatočné na to, aby bolo možné vhodné monitorovanie pokroku pri plnení týchto cieľov. Navyše vplyvy a výsledky sa často merajú len za viacročné obdobie.

Len osem z 52 cieľov spĺňalo všetky kritériá SMART

10.12. Ciele GR by mali byť jasne definované a v prípade potreby aktualizované. Mali by byť sformulované takým spôsobom, aby sa dalo monitorovať ich dosahovanie. To znamená, že ciele by mali byť SMART. Avšak len osem z 52 preskúmaných cieľov spĺňalo všetky kritériá SMART (pozri jeden z príkladov v rámčeku 10.2). Hoci boli preskúmané ciele relevantné pre oblasť politiky, v ktorej GR pôsobia, neboli dostatočne špecifické, merateľné či časovo ohraničené, aby ich bolo možné následne kontrolovať. 10.12. Pri posudzovaní dodržania kritéria SMART by sa informácie v pláne riadenia mali analyzovať v celom rozsahu. Komisia uznáva, že správy o výkonnosti by sa mali zameriavať na skutočné potreby zainteresovaných strán a mali by byť dostatočne flexibilné, aby vyjadrovali rozličnú povahu činností útvarov.

Cieľ SMART „Vybudovať hlavné dopravné siete do roku 2030“ je jedným z cieľov GR MOVE. Tento cieľ je špecifický, časovo ohraničený a náležitý. Merateľnosť tohto cieľa je vyčíslená v PR a VSČ (napr. „päť odstránených problematických miest na kľúčových dopravných trasách do roku 2017“).

Cieľ, ktorý nie je SMART Jeden zo špecifických cieľov, ktorý uviedlo GR MOVE vo svojom PR na rok 2012, je „podporovať modernú mestskú mobilitu“. Tento cieľ nie je SMART. Nie je ani špecifický, pretože neposkytuje žiadne informácie o tom, čo je potrebné zmeniť, ani merateľný či časovo ohraničený. Cieľ, ktorý nie je SMART Cieľ v oblasti mestskej mobility sa bude považovať za dosiahnutý, ak počet miest, ktoré sú členmi fóra CIVITAS, dosiahne 250 – 270 do roku 2015. Všetky potrebné informácie sú preto dostupné pre čitateľa a cieľ sa prakticky môže považovať za špecifický, merateľný, dosiahnuteľný, relevantný a časovo ohraničený, t. j. SMART.

10.13. Medzníky umožňujú skontrolovať, či napreduje dosahovanie dlhodobého cieľa. Dlhodobé ciele by mali byť doplnené o strednodobé alebo ročné medzníky. GR MARE vo svojom PR na rok 2012 stanovilo dva medzníky, ktoré už boli dosiahnuté v roku 2011. Pri ostatných medzníkoch, ktoré použilo GR MARE, nebola zjavná relevantnosť dosiahnutia príslušných cieľov. GR MOVE použilo vo svojom PR na rok 2012 štyri medzníky pre ciele do budúcnosti (2020 a 2050). Avšak jeden z týchto cieľov, ktorý mal medzník stanovený na rok 2012, sa bez vysvetlenia príčiny neuviedol vo VSČ za rok 2012. 10.13. Míľniky len umožňujú preveriť, do akej miery boli prijaté opatrenia smerujúce k dosiahnutiu dlhodobého cieľa a signalizovať, ak dosiahnutý pokrok pokračuje podľa plánu. Pokiaľ ide o GR MOVE, v pláne riadenia 2012 bol stanovený dlhodobý cieľ (do roku 2020) a medzník na rok 2010 pre ukazovateľ vplyvu „podiel energie z obnoviteľných zdrojov v doprave“. Právne predpisy, na základe ktorých bol stanovený tento medzník, boli zrušené s účinnosťou od 1. januára 2012, a tak príslušný ukazovateľ sa už vo výročnej správe o činnosti 2012 neobjavil. Komisia súhlasí, že vysvetlenie vo VSČ 2012 by bolo užitočné pri objasnení skutočnosti, prečo hodnota medzníka na rok 2010 je zahrnutá v pláne riadenia na rok 2012, ale nie vo VSČ za rok 2012.

Ukazovatele na monitorovanie výkonnosti je potrebné zlepšiť

10.14. Výber ukazovateľov by mal byť založený na zvážení relevantnosti, merateľnosti a dostupnosti včasných a spoľahlivých údajov o výkonnosti. V čo najväčšej miere by ukazovatele mali byť stanovené podľa kritérií „RACER“ (14). Ukazovatele na meranie účinkov, na ktoré majú GR obmedzený vplyv, by mali byť doplnené inými ukazovateľmi, prostredníctvom ktorých sa hodnotia priamo činnosti GR. 10.14. Ukazovatele by mali byť relevantné pre ciele, ktorých sa týkajú. Ak ciele sú zamerané na vplyvy alebo na výsledky, ukazovatele, ktoré hodnotia priame výsledky GR, sú príliš reštriktívne na to, aby adekvátne monitorovali pokrok pri dosahovaní týchto cieľov. Komisia sa domnieva, že používať iba ukazovatele, ktorými sa merajú priame výsledky GR, by bolo príliš reštriktívne a nebolo by primerané na vyjadrenie bohatstva jej činností.

10.15. Všetky tri GR majú stanovený aspoň jeden ukazovateľ výkonnosti pre každý cieľ, čo vedeniu pomáha monitorovať a hodnotiť výsledky a predkladať o nich správy. Preskúmanie 15 ukazovateľov (päť za každé GR) ukázalo, že osem ukazovateľov primerane spĺňalo všetky kritériá RACER. Okrem toho Dvor audítorov zistil tieto nedostatky (pozri rámček 10.3): 10.15. Komisia sa domnieva, že uvádzané ukazovatele vo všeobecnosti poskytujú užitočné informácie o pokroku pri dosahovaní celkových cieľov politiky Komisie, ako aj o monitorovaní výkonnosti.

a) ukazovatele, ktoré GR nemohli ovplyvniť (GR MARE, GR MOVE); a) Komisia sa domnieva, že ukazovatele predstavujú dôležité informácie pre komunikáciu s externými zainteresovanými stranami zabezpečujú celkovú orientáciu na politické iniciatívy a rozhodnutia Komisie. Priamy vplyv politickej iniciatívy na dosiahnutie cieľa možno často posudzovať len v strednodobom alebo dlhodobom časovom horizonte.

b) ukazovatele, ku ktorým chýbali relevantné informácie (GR COMP) alebo vyčíslený cieľ (GR MARE a GR COMP), alebo ak bol vyčíslený cieľ k dispozícii, nebolo možné ho merať (GR MARE); b) Pozri odpoveď na rámček 10.3.

c) ukazovatele s cieľmi, pri ktorých prepojenie medzi ukazovateľom a cieľom nebolo zjavné, alebo cieľ nebol zmysluplný (GR MARE a GR MOVE). c) Komisia sa domnieva, že uvádzané ukazovatele sú užitočné. Komisia však súhlasí s tým, že informácie o dosahovaní cieľov pre tieto konkrétne ukazovatele by mali byť jasnejšie vysvetlené a bude sa usilovať robiť tak aj v budúcnosti (pozri tiež odpoveď k rámčeku 10.3.).

GR MARE – Ukazovatele, ktoré GR nemá pod kontrolou Niektoré ukazovatele nemá GR MARE ako ovplyvniť, pretože sa opierajú o výsledky medzinárodných obchodných rokovaní. GR MARE uvádza vyhlásenie o odmietnutí zodpovednosti, pretože nemá tieto rokovania pod kontrolou. GR MARE – Ukazovatele, ktoré GR nemá pod kontrolou Ukazovateľ medzinárodných obchodných rokovaní v rámci ABB 1102 je relevantný na meranie pokroku pri dosahovaní špecifického cieľa, pretože uvádza výsledky práce GR. Bolo pridané vyhlásenie od ústredných útvarov k plánu riadenia 2012 v súlade s časťou 4 stálych pokynov.

GR COMP – Neboli poskytnuté relevantné informácie Špecifický cieľ „účinné odhaľovanie, sankcionovanie, odrádzanie a naprávanie v súvislosti s najškodlivejšími postupmi proti konkurencii zo strany podnikov, ktoré nie sú kartelmi“ je meraný jedným ukazovateľom výsledku „porovnávací štandard pre (pozorovateľné) prínosy pre spotrebiteľov z rozhodnutí Komisie, ktorými sa zakazujú postupy proti konkurencii iné než kartely, a z rozhodnutí Komisie, na základe ktorých sú podniky povinné dodržať svoje záväzky“. Tento ukazovateľ je definovaný podľa metodiky výpočtu, ktorú používa GR COMP a ktorej cieľom je vyčísliť odhadované prínosy pre spotrebiteľov. Samotné GR COMP však uvádza, že týmto ukazovateľom sa nemeria pokrok smerom k dosiahnutiu cieľa. Preto je tento cieľ bez ukazovateľa. GR COMP – Neboli poskytnuté relevantné informácie Komisia uznáva, že GR pre hospodársku súťaž v súčasnosti nemá stanoveného ukazovateľa pre svoju činnosť v oblasti protisúťažného správania v podnikoch iných ako kartely. Dôvodom je zložitosť výpočtu, keďže ide o prípady odlišné v porovnaní s jednotnejším charakterom prípadov napríklad pri horizontálnych fúziách alebo karteloch – čo znamená menej zložitý výpočet – ako aj potreba zdrojov spojená s takýmito zložitejšími výpočtami (nákladová efektívnosť).

GR MOVE – Ťažkosti s predložením a výkladom výsledkov Pre všeobecný cieľ „modernizovať dopravnú infraštruktúru a jej inteligentné financovanie“ je jedným z ukazovateľov dosahu, ktoré stanovilo GR MOVE, „zníženie (priemerného) času cestovania v 30 prioritných projektoch TEN-T vďaka lepšej infraštruktúre financovanej z prostriedkov EÚ“ s cieľom mínus 20 % do roku 2020 (v porovnaní s rokom 2011). Dosah na obyvateľstvo sa uvádza z kvantitatívneho hľadiska ako zníženie času cestovania. Avšak spôsob, akým sú prezentované posledné známe informácie vo VSČ za rok 2012, je zmätočný. Súčasná situácia v súvislosti s týmto ukazovateľom je opísaná nasledovne: „St-Pölten – Viedeň: 40 min.; Unterinntal: 15 min.; Barcelona – Francúzsko: 1 h 40 min.“ Nie je jasné, či ide o znížený priemerný čas cestovania dosiahnutý v roku 2012 alebo o cieľ pre zníženie priemerného času cestovania do roku 2020. Nie sú uvedené žiadne informácie o tom, do akej miery sa dosiahol cieľ mínus 20 %. Okrem toho sú uvedené len tri hodnoty z 30. Bez ďalšieho vysvetlenia nie je možné určiť, či sa tento cieľ monitorovaný uvedeným ukazovateľom plní podľa plánu. GR MOVE – ukazovateľ zníženia času na cestovanie Komisia považuje ukazovateľ zníženia času na cestovanie za veľmi dôležitý a užitočný najmä pre hodnotenie dosiahnutia cieľa modernizovať dopravnú infraštruktúru. Zároveň však uznáva, že pokrok pri dosahovaní zníženia času na cestovanie pri 30 prioritných projektoch TEN-T (PPS) mohli byť jasnejšie vysvetlené a bude sa usilovať robiť tak aj v budúcnosti. Na úsekoch patriacich k trom uvedeným prioritným projektom boli časy na cestovanie v roku 2012 znížené o 20 – 60 % v dôsledku opatrení spolufinancovaných EÚ. Keďže do roku 2020 dôjde k intervenciám aj na ďalších úsekoch, Komisia očakáva, že individuálne ciele budú splnené pri celých úsekoch týchto prioritných projektov, ako aj pri ďalších prioritných projektoch.

Hodnotenia nie sú užitočným zdrojom dôkazov na odôvodnenie informácií o výsledkoch politiky uvedených vo VSČ

10.16. Podľa stálych pokynov Komisie by mali byť hodnotenia a štúdie súvisiace s hodnoteniami zdrojom informácií o výsledkoch a dosahu. Všetky tri GR začlenili niektoré informácie o hodnoteniach do časti 1 svojich VSČ za rok 2012. Tieto informácie však boli stručné alebo uvedené v poznámkach pod čiarou. Preskúmaním piatich hodnotení ukončených v roku 2012 alebo skôr za každé z troch kontrolovaných GR sa zistilo, že tieto hodnotenia mali obmedzenú hodnotu ako zdroj informácií o výsledkoch a dosahu. Bolo to zväčša spôsobené skutočnosťou, že hodnotenia boli skôr zamerané na prevádzkové otázky než na výkonnosť, alebo tým, že Komisia mala pochybnosti o kvalite informácií získaných od orgánov členských štátov. 10.16. Komisia berie na vedomie zistenia Dvora audítorov, že vzorky hodnotení, ktorými sa zaoberal Dvor audítorov, boli orientované skôr na prevádzkové otázky než na výkonnosť. Komisia súhlasí s názorom, že hodnotenia by mali poskytovať informácie o výsledkoch a dosahu, pričom uznáva, že zameranie hodnotenia môže byť odlišné v závislosti od štádia implementácie hodnoteného programu. Komisia odkazuje na hodnotiacu správu podľa článku 318 ZFEÚ, v ktorej sú výsledky týkajúce sa všetkých rozpočtových položiek VFR prezentované jednak z pohľadu prevádzkových otázok počas raného štádia realizácie programov, ako aj z pohľadu vplyvu, efektívnosti a pridanej hodnoty EÚ v rámci jednotlivých programov v neskoršom štádiu realizácie. Komisia bude venovať zvýšenú pozornosť výkonnostne orientovaným aspektom vo svojich hodnoteniach a ich uvádzaniu vo výročných správach o činnosti. Dovoľuje si poukázať na príklady hodnotenia, ktoré už poskytujú užitočné informácie o výsledkoch politiky. Komisia sa domnieva, že v posledných rokoch dosiahla významný pokrok v podávaní správ o výsledkoch politiky a že konkrétne výročné správy o činnosti jej generálnych riaditeľstiev obsahujú mnoho užitočných informácií o dosiahnutých výsledkoch a ich dosahu na spoločnosť. Komisia pracuje na silnejšom a jednotnejšom rámci pre monitorovanie, hodnotenie a podávanie správ o plnení finančných programov EÚ pre budúci VFR. Správa podľa článku 318 za rok 2012 obsahuje akčný plán. Komisia podotýka, že informácie a hodnotenia, ktoré bude môcť zaradiť každoročne do svojich výročných správ o činnosti, ako aj celkové podávanie správ pre budúci VFR, budú vo veľkej miere závisieť od ustanovení týkajúcich sa výkonnosti v právnych nástrojoch, ktoré má prijať Parlament a Rada na podporu nového súboru finančných programov.

Riadenie výkonnosti a predkladanie správ sa vyvíja a boli prijaté niektoré nápravné opatrenia, ale je príliš skoro posudzovať ich výsledky

10.17. GS a GR BUDG zohrávajú kľúčovú úlohu v poskytovaní každoročných pokynov k štruktúre a obsahu VSČ. Okrem toho centrálne riadia kvalitu VSČ vypracovaných jednotlivými GR (podpora a monitorovanie). Súčasťou procesu kontroly kvality boli po prvýkrát v roku 2012 diskusie o časti 1 návrhov VSČ všetkých GR s GS a GR BUDG.

10.18. Pri audite vypracúvania VSČ Útvar pre vnútorný audit dospel k záveru, že tento proces sa zameriava na zákonnosť a správnosť, zatiaľ čo hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť výsledkov politiky sa neriešia dostatočne. V reakcii na tento audit Komisia vypracovala v marci 2013 akčný plán s cieľom riešiť hlavné zistenia vrátrane revízie stálych pokynov. 10.18. Komisia zreviduje stále pokyny k výročným správam o činnosti. Touto revíziou sa takisto zabezpečí, aby boli riešené otázky hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti dosiahnutých cieľov politiky.

10.19. V rámci rokovaní o VFR Komisia navrhla spoločný rámec výkonnosti pre Komisiu a vnútroštátne orgány, ktorý sa zakladá na dohodnutých ukazovateľoch výstupov a výsledkov.

ČASŤ 2 – HODNOTIACA SPRÁVA O FINANCIÁCH ÚNIE ZALOŽENÁ NA DOSIAHNUTÝCH VÝSLEDKOCH

10.20. Komisia uverejnila v novembri 2012 druhú správu a v júni 2013 tretiu správu o hodnotení financií Únie na základe dosiahnutých výsledkov (hodnotiaca správa) (15). V ZFEÚ sa požaduje, aby Komisia vypracovala takúto správu, a uvádza sa v nej, že správa je súčasťou dôkazov, na základe ktorých Parlament každoročne udeľuje Komisii absolutórium v súvislosti s rozpočtom (16).

10.21. Vo svojich pripomienkach (17) k druhej hodnotiacej správe Dvor audítorov považoval širší rozsah tejto správy v porovnaní s prvou hodnotiacou správou za zlepšenie a poznamenal, že v správe sa uvádzajú určité informácie o účinnosti a efektívnosti programov. Hodnotiaca správa však neposkytovala dostatočné, relevantné a spoľahlivé dôkazy o tom, čo sa dosiahlo prostredníctvom politík EÚ, a nebola preto vhodná na plánované použitie pri postupe udelenia absolutória. 10.21. Komisia opätovne pripomína svoj zámer do budúcna ďalej vylepšovať správu v diskusii s orgánom udeľujúcim absolutórium. Komisia takisto potvrdzuje, že toto je možné dosiahnuť iba na základe nového výkonnostného rámca, ktorý bude vychádzať z právnych základov budúceho VFR. Poznatky, ktoré Dvor audítorov doposiaľ poskytol pri príprave tohtoročnej hodnotiacej správy, sa zohľadnili v čo najväčšom rozsahu v rámci existujúceho VFR 2007 – 2013. Táto správa bola prijatá 26. júna 2013.

10.22. V porovnaní s prvou a druhou hodnotiacou správou predstavuje tretia správa isté zlepšenie, pretože vychádza z viacerých zdrojov informácií a nielen z hodnotiacich správ, najmä z osobitných správ Dvora audítorov a odporúčaní Útvaru Komisie pre vnútorný audit, pričom sa v nej uvádzajú niektoré oblasti, ktoré je potrebné zlepšiť. Dvor audítorov víta tento vývoj. Táto hodnotiaca správa však stále nie je vhodná na svoje plánované využitie. 10.22. Komisia víta pozitívnu odozvu Dvora na dosiahnutý pokrok uvedený v hodnotiacej správe. Komisia sa zároveň domnieva, že hodnotiace správy môžu začať poskytovať dostatočné, relevantné a spoľahlivé informácie o tom, čo sa dosiahlo prostredníctvom politík EÚ – a Dvor audítorov ich môže považovať za vhodné na ním zamýšľané účely použitia v rámci postupu udeľovania absolutória – ak sa v neskoršom období VFR začnú uvádzať prvé údaje o dosahu programov.

10.23. Dvor audítorov poznamenáva, že Komisia sa zaviazala predložiť v roku 2014 nový rámec predkladania správ o výkonnosti, a berie na vedomie už prijaté iniciatívy zamerané na zlepšenie informovania o výkonnosti útvarmi Komisie. Okrem toho Komisia plánuje: a) zlepšiť informovanie o výkonnosti vo výročných správach o činnosti generálnych riaditeľstiev; b) užšie prepojiť ročné plány riadenia s výročnými správami o činnosti na jednej strane a hodnotiacou správou podľa článku 318 na druhej strane; c) prijímať hodnotiacu správu paralelne so súhrnnou správou. 10.23. Na základe novej generácie výdavkových programov v rámci viacročného finančného rámca na obdobie 2014 – 2020 Komisia poučí svoje útvary, aby premietli výkonnostný rámec týchto programov do svojich plánov riadenia na rok 2014. Umožní sa tak podávanie správ o výkonnosti vo výročných správach o činnosti, ktoré majú byť vydané v marci 2015. Okrem toho sa vytvorí užšie prepojenie medzi výročnými správami o činnosti generálnych riaditeľstiev a hodnotiacou správou podľa článku 318 ZFEÚ.

10.24. Napokon, k tretej hodnotiacej správe je priložený akčný plán na vypracovanie hodnotiacej správy podľa článku 318. Dvor audítorov to považuje za pozitívny krok. Nie je však jasné, čo tieto činnosti budú znamenať v praxi. V pláne sa nekonkretizujú jednotlivé povinnosti či termíny na ukončenie uvedených činností. Dvor audítorov bude následne kontrolovať a predloží správu o tom, do akej miery Komisia uspela v plnení akčného plánu a zlepšeniach sľúbených v súvislosti s budúcimi hodnotiacimi správami. 10.24. Komisia víta uznanie Dvora audítorov, že akčný plán je pozitívnym krokom. Dovoľuje si pripomenúť údaje v tohtoročnej správe, že akčný plán zostane dočasným až do prijatia právnych nástrojov na podporu finančných programov v rámci budúceho VFR. To vysvetľuje aj absenciu špecifickej zodpovednosti jednotlivcov a časových údajov o ukončení projektu.

ČASŤ 3 – VÝSLEDKY AUDITOV VÝKONNOSTI REALIZOVANÝCH DVOROM AUDÍTOROV

Úvod

10.25. V osobitných správach Dvora audítorov sa skúma, či sa pri výdavkoch Európskej únie uplatňujú zásady riadneho finančného hospodárenia (bod 10.2). Dvor audítorov si vyberá témy osobitných správ – konkrétne rozpočtové oblasti alebo tematické oblasti riadenia – tak, aby mali čo najväčší dosah, pričom vychádza zo súboru kritérií, ako je výška príslušných príjmov alebo výdavkov (významnosť), riziká pre riadne finančné hospodárenie a miera záujmu zainteresovaných strán. V roku 2012 Dvor audítorov prijal (18) 25 osobitných správ, ktoré sú uvedené v prílohe 10.1 .

10.26. Dvor audítorov preskúmava v tejto časti ponaučenia, ktoré možno vyvodiť z jeho osobitných správ uverejnených v roku 2012. Dvor audítorov sa zameriava na tri témy, ktoré sú dôležité na dosiahnutie želaných výsledkov a dosahov ďalšej generácie výdavkových programov: ciele SMART a vhodné ukazovatele pre programy, včasné a spoľahlivé údaje o výkonnosti programov a udržateľnosť projektov financovaných z prostriedkov EÚ.

10.27. Tieto témy sú v rôznej miere aj predmetom ďalších nedávnych publikácií Dvora audítorov (19). Ako už v minulosti poukázal Dvor audítorov a s cieľom určiť, či výdavky Európskej únie vedú k želaným výsledkom a dosahu, je potrebné, aby Komisia prehodnotila svoje systémy na predkladanie správ a zabezpečenie dodržiavania povinnosti zodpovedať sa na nasledujúce programové obdobie a zamerala sa nielen na dodržiavanie pravidiel, ale aj na dosahovanie účinkov (výsledky a dosah). Ciele SMART a vhodné ukazovatele spolu so spoľahlivými a včasnými informáciami sú základné zložky takéhoto systému na predkladanie správ a zabezpečenie dodržiavania povinnosti zodpovedať sa. 10.27. Komisia súhlasí s tým, že jej systémy riadenia by mali byť ustanovené primerane cieľu merať dosiahnuté úspechy a výsledky výdavkov EÚ, a že by mali byť zavedené vhodné nadväzujúce opatrenia a kontrolné systémy, aby sa mohli získať spoľahlivé informácie k predkladaniu správ o výsledkoch. Komisia pracuje na ďalšom vývoji svojho vnútorného systému riadenia v kontexte blížiaceho sa viacročného finančného rámca na roky 2014 – 2020 (VFR), pričom sa osobitne zameriava na pridanú hodnotu EÚ, efektívnosť, účinnosť a celkový vplyv na hospodárstvo a spoločnosť v rámci svojich výdavkových programov. Komisia navrhne novú kultúru výkonnosti pri použití cieľov, ukazovateľov, monitorovacích a hodnotiacich rámcov stanovených legislatívnym orgánom na nadchádzajúce programovacie obdobie; to poskytne aj jasný základ pre ročné správy o výkonnosti predkladané Komisiou. Komisia už zahrnula do svojich návrhov nových programov v rámci VFR niekoľko prvkov zameraných na vytvorenie silnejšieho výkonnostného rámca, ktorý by sa mal viac zamerať na efektívnosť a účinnosť pri dosahovaní celkových cieľov jednotlivých finančných programov. Tento rámec pre výkonnosť ovplyvní aj existujúce vnútorné nástroje riadenia.

Ciele SMART spolu s vhodnými ukazovateľmi výkonnosti sa neuplatňujú vo výdavkových programoch konzistentne

10.28. V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že pre všetky typy činností, na ktoré sa vzťahuje rozpočet, sa stanovujú špecifické, merateľné, dosiahnuteľné, náležité a časovo ohraničené ciele a že dosahovanie týchto cieľov sa monitoruje na základe ukazovateľov výkonnosti (20). To by Komisii a členským štátom umožnilo hodnotiť nielen na konci, ale aj v kľúčových priebežných bodoch, či sa splnili stanovené ciele a či je pravdepodobné, že nastane plánovaný dosah.

10.29. V osobitnej správe o integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín Dvor audítorov uviedol svoje zistenie, že Komisia preukázala možnosť definovať ukazovatele týkajúce sa výstupov a účinkov financovaných činností (21). Kontrolované orgány členských štátov boli povinné uviesť vyčísliteľné výstupy. Merateľné ciele však boli špecifikované len pre asi polovicu preskúmaných činností a vo väčšine týchto prípadov sa jednoducho odkazovalo na počet projektov alebo účastníkov namiesto konkrétnych aspektov, ako je úspešnosť pri získavaní kvalifikácie. Dvor audítorov dospel k záveru, že hoci Komisia poskytla rozsiahle usmernenia k ukazovateľom, štyri z piatich kontrolovaných členských štátov vykazovali výrazné nedostatky v začleňovaní cieľov SMART do programov, zavádzaní primeraných informačných systémov na zber údajov a/alebo predkladaní správ o dosiahnutí cieľov. V dôsledku toho bola obmedzená schopnosť členských štátov a Komisie monitorovať a riadiť tieto programy. 10.29. V rámci Európskeho fondu pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín Komisia používa niekoľko nástrojov na monitorovanie vnútroštátnych programov, napríklad pravidelné kontakty s členskými štátmi, priebežné a záverečné správy o vykonávaní. Okrem toho členské štáty predložili národné hodnotiace správy za obdobie rokov 2007 – 2010 na základe spoločných ukazovateľov stanovených Komisiou, ktoré boli na úrovni projektov zlučiteľné s vlastnými ukazovateľmi členských štátov. Tieto spoločné ukazovatele by mali priniesť zmysluplné výsledky na úrovni jednotlivých štátov aj na európskej úrovni. Vo svojom návrhu nariadenia o Fonde pre azyl a migráciu z 15. novembra 2011 [KOM(2011) 751 v konečnom znení] Komisia navrhla, aby boli spoločné povinné ukazovatele na posudzovanie a efektívne riadenie vnútroštátnych programov. Tieto sú už predmetom diskusie so zúčastnenými členskými štátmi, najmä pokiaľ ide o skutočnosť, že by mali mať obmedzený počet, byť „SMART“, vychádzať z reality a poskytovať spoľahlivé údaje.

10.30. Osobitná správa o reforme trhu s vínom ukázala, že napriek prísnym požiadavkám týkajúcim sa poskytovania informácií a tomu, že Komisia dostáva od členských štátov veľké množstvo informácií o vykonávaní rôznych opatrení, monitorovacia úloha Komisie, ktorej súčasťou by malo byť posúdenie toho, či reforma dosahuje svoje ciele, je obmedzená chýbajúcimi kľúčovými ukazovateľmi výkonnosti (22). 10.30. Hodnotenie, či reforma v oblasti vína z roku 2008 spĺňa svoj cieľ, vykonáva Komisia na základe týchto prvkov: 1. Pravidelné hodnotenie situácie na trhu s vínom: a) na základe kľúčových ukazovateľov ustanovených v nariadeniach (ES) č. 555/2008 a (ES) č. 436/2009. 2. Pravidelné hodnotenie toho, ako členské štáty vykonávajú politiku v oblasti vína, napríklad: a) štúdia o uskutočňovaní reformy vypracovaná v roku 2012, ktorá poskytla dôkladnú a podrobnú analýzu rôznych aspektov spoločnej organizácie trhu s vínom; b) pokiaľ ide o národné programy, nariadenie (ES) č. 555/2008 bolo upravené a GR AGRI nadväzne schválilo dve usmernenia v roku 2013 s cieľom objasniť a podrobne popísať, akým spôsobom sa majú tieto opatrenia vykonávať na vnútroštátnej úrovni. Tieto usmernenia odporúčajú členským štátom kľúčové ukazovatele, ktoré sa majú používať (napr. kritériá výberu, kritériá hodnotenia, ukazovatele vplyvu atď.). Tieto ukazovatele používa aj GR AGRI pri hodnotení svojich nástrojov politiky. 3. Širšie hodnotenie otázok týkajúcich sa vína: a) údaje zhromaždené v priebehu roka 2012 použilo GR AGRI aj pri vypracúvaní správy za rok 2012 pre Radu a Európsky parlament spolu s ďalšími ukazovateľmi, ktoré poskytli členské štáty o národných podporných programoch a schémach klčovania; b) GR AGRI v súčasnosti začína nové hodnotenie konkurencieschopnosti vín EÚ, ktoré by malo byť ukončené do konca roku 2014. V navrhovanom výberovom konaní sú stanovené jasné ukazovatele pre toto pripravované hodnotenie; c) GR AGRI vykonáva aj ďalšie hodnotenie, ktoré sa týka pridanej hodnoty chránených označení pôvodu a chránených zemepisných označení. Aj v tomto budú neskôr stanovené jasné ukazovatele.

10.31. Osobitná správa Dvora audítorov o finančných nástrojoch spolufinancovaných EFRR poukazuje na to, že štandardné nástroje na monitorovanie politiky súdržnosti zavedené pre EFRR sú neprimerané alebo neprispôsobené účelu finančných nástrojov. V závere správy sa uviedlo, že ak existovali systémy monitorovania a informačné systémy, boli zle vybavené na informovanie a monitorovanie riadneho hospodárenia s finančnými prostriedkami (23). 10.31. Zmenou nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 v decembri 2011 sa zaviedla povinnosť pre členské štáty, aby podávali oficiálne správy o finančných nástrojoch. V roku 2012 Komisia pripravila na tomto základe súhrnnú správu a útvary Komisie takisto vypracovali podrobné usmernenia o podávaní správ pre riadiace orgány. Okrem toho Komisia vo februári 2012 uverejnila pracovný dokument útvarov Komisie o finančných nástrojoch v politike súdržnosti a prostredníctvom expertnej hodnotiacej siete vyhodnotila využívanie EFRR na podporu finančných nástrojov. Požiadavky na podávanie správ sa budú ďalej konsolidovať v priebehu programového obdobia.

Nedostatky súvisiace s relevantnosťou, spoľahlivosťou a včasnosťou údajov o výkonnosti

10.32. Meranie a hodnotenie dosahovania cieľov je však zmysluplné len vtedy, ak je založené na informáciách, ktoré sú relevantné, spoľahlivé a včasné. Pri vytváraní solídneho systému riadenia výkonnosti a predkladania správ Komisia musí venovať osobitnú pozornosť spoľahlivosti a včasnosti údajov o výkonnosti, ktoré vytvára alebo získava od členských štátov a tretích strán. Vo viacerých osobitných správach Dvora audítorov z roku 2012 boli uvedené príklady nedostatočnej kvality údajov. V nasledujúcich bodoch je uvedených niekoľko z nich. 10.32. Pri programoch v oblasti priameho riadenia by Komisia mala podľa svojich legislatívnych návrhov pre nasledujúce finančné programy zabezpečiť včasné a spoľahlivé informácie na podávanie správ o výkonnosti. V prípade programov v rámci nepriameho hospodárenia sa Komisia musí spoliehať na ochotu a schopnosť členských štátov a tretích strán poskytovať primerané, včasné, spoľahlivé a porovnateľné údaje. Pri súčasnom právnom rámci to nie je možné zabezpečiť synteticky v rámci všetkých programov. V prípade programov v rámci zdieľaného hospodárenia Komisia navrhla zákonodarnému orgánu niektoré základné požiadavky na koncepciu systémov na predkladanie informácií o výsledkoch v rámci budúcich nariadení po roku 2013. Zodpovednosť za fungovanie týchto systémov, aby zaisťovali úplné a presné informácie o výsledkoch, nesú členské štáty v súlade s rozdelením právomocí v rámci zdieľaného hospodárenia.

10.33. Pri audite „zamerania pomoci na modernizáciu poľnohospodárskych podnikov“ Dvor audítorov zistil, že spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie, zavedený ako nástroj pre členské štáty a Komisiu, neposkytoval relevantné údaje, ktoré možno použiť na monitorovanie výsledkov dosiahnutých prostredníctvom vynaložených finančných prostriedkov. Stanovené ukazovatele neumožňovali monitorovať pokrok v dosahovaní priorít EÚ a zistilo sa, že údaje boli málo spoľahlivé a neumožňovali porovnávanie medzi členskými štátmi (a/alebo regiónmi) (24). V ďalšej správe Dvor audítorov poukázal na výrazné nedostatky, pokiaľ ide o podávanie správ členskými štátmi, čo viedlo k neschopnosti Komisie posúdiť vo všetkých prípadoch, či výkonnosť, ktorú dosahujú členské štáty, je v súlade s cieľmi EÚ v oblasti odpadu. Hoci Komisia kontrolovala konzistentnosť prijatých údajov, nehodnotila ich spoľahlivosť (25). 10.33. Podľa názoru Komisie obsahuje spoločný rámec monitorovania a hodnotenia relevantný a integrovaný súbor ukazovateľov. Ten bol pripravený spoločne Komisiou a členskými štátmi na účely popisu cieľov politiky. Je to po prvýkrát, kedy bol na úrovni EÚ použitý súhrnný, aj keď veľmi náročný systém monitorovania a hodnotenia rozvoja vidieka. Pri posudzovaní, či sú priority EÚ dobre riešené, by sa mala zohľadňovať kombinácia všetkých týchto prvkov. Opatrenie 121 by malo byť posudzované podľa cieľa zlepšenia konkurencieschopnosti. Skúsenosti z praxe ukazujú, že definícia výsledkových ukazovateľov v tejto oblasti je zložitá. Komisia, členské štáty a ďalšie zúčastnené strany venujú veľké úsilie neustálemu zlepšovaniu metodiky, spoľahlivosti a porovnateľnosti. Tieto skúsenosti budú takisto využité v budúcom systéme monitorovania a hodnotenia.

10.34. Nedostatky v systémoch predkladania správ môžu mať negatívny dosah aj na spoľahlivosť informácií. Pri audite Spoločného informačného systému pre vonkajšie vzťahy (CRIS) – informačného systému zriadeného Komisiou na podporu finančných a prevádzkových aspektov riadenia vonkajších opatrení – sa zistili problémy v súvislosti s integritou údajov v tomto systéme. Dvor audítorov našiel záznamy, v ktorých niektoré informácie chýbali, neboli platné alebo neboli aktualizované. Tieto nedostatky oslabili spoľahlivosť systému a jeho efektívnosť a účinnosť ako nástroja riadenia (26). 10.34. V súčasnosti sa vyvíja úsilie o riešenie týchto nedostatkov, ale v systéme CRIS nechýbajú žiadne finančné a/alebo iné rozhodujúce informácie. Okrem pokroku, ktorý bol uvedený v audite CRIS, pokiaľ ide o otázku kvality údajov (určenie vlastníkov údajov, vytvorenie tímu pre kvalitu údajov, zavedenie systému riadenia kvality údajov), nedávno boli spustené tieto projekty: — racionalizácia geografických kódov, — zlepšenie používateľského rozhrania systému CRIS na základe analýzy prípadov chýb v kódovaní, — viacero opatrení na vyčistenie údajov, ktoré vyplynuli zo zistení auditu, z procesu monitorovania a podávaných správ. Uvedené projekty sú súčasťou novej definície hlavného plánu kvality údajov vrátane opatrení zameraných na vyčistenie údajov, na zlepšenie informačného systému, monitorovanie a kontrolu, užívateľskú dokumentáciu a odbornú prípravu.

10.35. Audit priamej podpory na dojčiace kravy, bahnice a kozy taktiež poukázal na to, že vo väčšine členských štátov bolo monitorovanie ukazovateľov výkonnosti zlé z dôvodu chýbajúceho účelového systému monitorovania výkonnosti na meranie výsledkov a výstupov kontrolovaných režimov a z dôvodu rôznych výkladov termínov „výroba“ a „dodávky pre spracovateľský priemysel“ v jednotlivých členských štátoch. Ďalšou prekážkou v monitorovaní bolo pre Komisiu to, že neexistuje vhodný nástroj, ktorý by poskytol celistvý prehľad o dostupných podporách z rôznych zdrojov. Okrem toho rýchle napredovanie nedávnych reforiem SPP nie vždy umožňovalo včas vykonať presné kvantitatívne posúdenia (27). 10.35. Zákonodarca dospel k názoru, že tieto pojmy by mohli byť lepšie vymedzené na vnútroštátnej úrovni. Komisia má celkový prehľad o situácii v celej EÚ, pokiaľ ide o rôzne opatrenia viazanej podpory v odvetví živočíšnej výroby. Členské štáty majú povinnosť pravidelne oznamovať Komisii počet zvierat a sumy vyplatené tak v rámci viazaných platieb na dojčiace kravy a na ovce a kozy, ako aj v rámci viazaných platieb podľa článku 68, a takisto podľa doplnkových vnútroštátnych priamych platieb (CNDP) vykonávaných v členských štátoch, ktoré vstúpili do EÚ v rokoch 2004 a 2007. Pokiaľ ide o sociálne, hospodárske a environmentálne vplyvy týchto systémov, je Komisia toho názoru, že ich treba skôr vyhodnocovať než monitorovať. Pokiaľ ide o proces prijímania rozhodnutí v rámci nadchádzajúcej reformy, Komisia svoj návrh na posúdenie vplyvu opiera o celý rad zdrojov informácií; k týmto informačným zdrojom patria kvantitatívne analýzy, kvalitatívne a kvantitatívne informácie z dostupnej literatúry a hodnotiace správy z verejných konzultácií. Pokiaľ ide o budúcnosť, v návrhu Komisie pre SPP do roku 2020 sa predpokladá zriadenie spoločného monitorovacieho a hodnotiaceho rámca na účely merania výsledkov spoločnej poľnohospodárskej politiky, vrátane opatrení v rámci prvého a druhého piliera.

10.36. Včasnosť pri predkladaní údajov o výkonnosti sa ukázala byť problémom, čo preukazujú nedostatky pri zbere a zaznamenávaní monitorovacích údajov o účinnosti výdavkov z Európskeho sociálneho fondu na starších pracovníkov. Chýbajúci prístup k spoľahlivým, overiteľným a včasným údajom o výkonnosti a hodnoteniam rôznych opatrení sťažoval vyvodenie záverov na účely súčasných a budúcich rozhodnutí (28). 10.36. Súčasný regulačný rámec pre ESF ukladá povinnosť zberu údajov na úrovni prioritnej osi, a nie na oveľa podrobnejšej úrovni cieľovej skupiny. Navrhovaný článok by bol veľmi zložitý na realizáciu (napríklad väčšina projektov zahŕňa v skutočnosti mnohé rôzne cieľové skupiny), značne by zaťažoval členské štáty a príjemcov a znamenalo by pomerne veľké náklady. Informácie o výsledkoch, najmä však o vplyve, možno získať na prostredníctvom hodnotení. Napríklad hodnotenie podpory celoživotného vzdelávania z ESF, ktoré sa ukončilo v júli 2012, bolo okrem iného zamerané na starších pracovníkov. Komisia usudzuje, že údaje, ktoré sú k dispozícii prostredníctvom takýchto hodnotení, majú zásadný význam a umožňujú vyvodiť závery o efektívnosti opatrení v rámci ESF. Napriek tomu Komisia uznáva, že je možné urobiť zlepšenia. Preto na ďalšie programové obdobie 2014 – 2020 Komisia zamýšľa riešiť pomocou nového legislatívneho balíka viaceré nedostatky zistené v oblasti úpravy monitorovania a hodnotenia.

V niekoľkých prípadoch bola ohrozená udržateľnosť projektov EÚ

10.37. Verejná pomoc by mala byť v ideálnom prípade udržateľná, t. j. nemala by sa zameriavať len na krátkodobé výstupy, ale naďalej zabezpečovať dosahovanie výsledkov a mať dosah aj po ukončení externého financovania. Udržateľnosť by preto mala byť dôležitým faktorom pri navrhovaní koncepcie programu a/alebo projektu. Mala by sa zvážiť finančná udržateľnosť, technická udržateľnosť a inštitucionálna kapacita, ako aj nezávislosť týchto zložiek.

10.38. V roku 2012 sa udržateľnosť uvádzala ako problém v ôsmich správach. Päť z týchto ôsmich správ sa týkalo pomoci poskytovanej nečlenským krajinám a územiam EÚ. Zvyšné tri správy sa týkali udržateľnosti projektov financovaných v rámci zdieľaného hospodárenia, čo naznačuje, že táto téma je relevantná aj mimo oblasti rozvojovej pomoci. V šiestich z týchto ôsmich správ sa identifikovalo riziko, že projekty by mohli byť pozastavené a že už by nemuseli prinášať výhody v prípade chýbajúceho nepretržitého financovania (29).

10.39. V rámci zdieľaného hospodárenia sú orgány členských štátov primárne zodpovedné za výber projektov, ktoré sú finančne udržateľné. Pri audite podpory EÚ na zavedenie právnych predpisov v oblasti hygieny v bitúnkoch, ktorý vykonal Dvor audítorov, sa ukázalo, že udržateľnosť projektov bola jedným z cieľov, pretože financované projekty by mali byť udržané na plánovaných úrovniach činnosti aspoň päť rokov po ukončení investovania. Pri audite sa však v každom z piatich kontrolovaných členských štátov zistili aj prípady, keď sa buď nedosiahlo minimálne päťročné obdobie činnosti, alebo sa nedosiahli plánované úrovne činnosti. To viedlo k zníženiu vplyvu finančných prostriedkov použitých na podporu dodržiavania noriem v oblasti hygieny v bitúnkoch (30). 10.39. Vplyv financovaných investícií na plnenie nových hygienických noriem bol predmetom skúmania v následných hodnotiacich správach programov SAPARD v ôsmich prijímajúcich krajinách, ktoré pristúpili k EÚ v roku 2004. Súhrnná správa o týchto hodnoteniach nezávislými hodnotiteľmi sa nachádza v kapitole 4.2.1 „Dodržiavanie noriem EÚ a acquis communautaire: najvýznamnejšie vplyvy sa dosiahli v oblasti hygieny, hygienických a veterinárnych podmienok a životného prostredia.“ Správa bola uverejnená a možno ju nájsť na tejto webovej stránke: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm

10.40. Pri audite rozvojovej pomoci na zásobovanie pitnou vodou a základné hygienické zariadenia v subsaharských krajinách Dvor audítorov zistil, že preskúmané projekty boli technicky udržateľné: podporovali využívanie štandardných technológií a materiálov dostupných na mieste. Pri väčšine projektov sa však nebudú v strednodobom a dlhodobom horizonte naďalej dosahovať výsledky a prínosy, ak sa nezabezpečia iné príjmy než príjmy pochádzajúce z poplatkov. Napriek komplexným riadiacim postupom Komisia nevyriešila dôležité záležitosti týkajúce sa udržateľnosti (31). 10.40. Na riešenie inštitucionálnych otázok udržateľnosti Komisia podporuje rozsiahle budovanie kapacít a rozvoj školiacich činností zameraných na posilnenie postavenia združení spotrebiteľov vody, ako aj na možnosti miestnych orgánov vlastniť, riadiť a prevádzkovať ich zariadenia, niekedy aj s podporou súkromného sektora. Komisia pracuje aj na úrovni krajín v rámci odvetvových reformných programov na podpore rozvoja vhodných odvetvových politík a inštitucionálneho rámca, pomocou ktorého sa zriaďujú decentralizované štruktúry s cieľom pomáhať miestnym aktérom v dlhodobom horizonte. Postavenie vodného sektora na finančne udržateľný základ si vyžaduje nájdenie vhodnej rovnováhy medzi poplatkami, prevodmi a daňami. Vo väčšine krajín prevádzkové náklady nemôžu byť kryté len z poplatkov. Platí to aj v Európe, no ešte viac v subsaharských krajinách, kde sa projekty zameriavajú väčšinou na najzraniteľnejšie skupiny, ktorých platobné schopnosti sú veľmi obmedzené. Komisia preto podporuje proces vývoja sociálnych sadzieb a súčasné zabezpečenie finančnej udržateľnosti odvetvia ako celku prostredníctvom odvetvového dialógu s prijímajúcimi krajinami.

10.41. Pri audite regenerácie nevyužitých lokalít Dvor audítorov zaznamenal, že všetky preskúmané projekty regenerácie nevyužitých lokalít mali niektoré kľúčové charakteristiky, ktoré možno považovať za najlepšie postupy na zabezpečenie udržateľnosti lokalít a výsledkov z dlhodobého hľadiska (32). Napríklad niektoré lokality mali strategické umiestnenie a boli v nich zabezpečené služby sietí troch druhov dopravy (cestnej, železničnej a vodnej) a vo všetkých lokalitách boli zabezpečené náležité služby ako doprava, kanalizácia a infraštruktúra informačných a komunikačných technológií. 10.41. Komisia víta analýzu Dvora audítorov.

10.42. Aj keď je pomoc finančne a technicky udržateľná, výsledky nemusia byť dlhodobé, ak príjemcovia nie sú zapojení a nevybudujú si pocit vlastníctva, alebo ak je inštitucionálna kapacita nedostatočná.

10.43. Prostredníctvom nástroja predvstupovej pomoci a spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky EÚ poskytuje Kosovu podporu pri posilňovaní právneho štátu. Politická podpora kosovských orgánov je kľúčovou podmienkou udržateľnosti výsledkov. Odhodlanie vnútroštátnych orgánov v súvislosti s právnymi predpismi je však diskutabilné. Celkovo ohrozuje udržateľnosť výsledkov, ktoré sa dosiahli prostredníctvom pomoci, chýbajúca politická vôľa, slabá finančná kapacita a obmedzený vplyv občianskej spoločnosti (33). 10.43. Komisia a ESVČ zdieľajú posúdenie Dvora audítorov. Ich spoločným cieľom je náprava zistených nedostatkov zvýšeným využívaním politických dialógov, ako to odporúča Dvor audítorov, vrátane dialógu s občianskou spoločnosťou, ako aj lepšou koordináciou a zosúladením politických cieľov EÚ, nástrojov a pomoci. To by malo umožniť, aby opatrenia EÚ boli efektívnejšie, účinnejšie a udržateľné.

10.44. Podobne sa pri audite pomoci Európskej únie pre komunitu cyperských Turkov ukázalo, že udržateľnosť je ohrozená z dôvodu obmedzených administratívnych kapacít, oneskoreného prijatia príslušných opatrení a neistôt v súvislosti s budúcim financovaním (34). 10.44. Komisia začlenila návrh opatrení do programu roku 2012 a do návrhu programu na rok 2013, aby zabezpečila dokončenie a udržateľnosť existujúcich projektov. Toto zahŕňa sústavnú odbornú prípravu a pomoc pri vytváraní prevádzkových a riadiacich systémov, ako aj doplnkové investície, aby komunita cyperských Turkov (TCc) bola riadne vybavená na prevzatie a prevádzku novej elektrárne. Veľmi opatrne sa pristupuje k novým investíciám a v niektorých oblastiach sú pozastavené až do vykonania účinných opatrení zo strany cyperských Turkov. Oneskorené prijatie príslušných postupov a právnych textov zo strany TCc posúdil Dvor audítorov ako riziko ohrozujúce udržateľnosť. V týchto prípadoch Komisia naďalej podporuje TCc, aby pokračovala vo svojej práci, a poskytuje podporu v príslušných oblastiach. Na riešenie neistoty v otázke budúceho financovania Komisia vypracovala návrh viacročného výhľadu v rámci VFR na roky 2014 – 2020. Malo by to pomôcť zabezpečiť stabilnejšiu úroveň financovania operácií podľa nariadenia o pomoci.

ZÁVERY A ODPORÚČANIA

Závery

10.45. Pre mnohé oblasti rozpočtu EÚ je legislatívny rámec zložitý, pričom chýba zameranie na výkonnosť a existuje riziko, že návrhy nových nariadení o SSR a SPP na programové obdobie 2014 – 2020 zostanú vo svojom základe založené na vstupoch (zamerané na výdavky), a teda orientované skôr na súlad než na výkonnosť (pozri body 10.3 až 10.4). 10.45. Komisia zdieľa názor Dvora audítorov, že súčasný právny rámec je zložitý a chýba v ňom zameranie na výkonnosť. Preto vyvinula všetko úsilie, aby jej návrhy pre novú generáciu programov určených na obdobie viacročného finančného rámca 2014 – 2020 obsahovali výrazný výkonnostný rámec založený na jasne určených cieľoch SMART s použitím vhodných ukazovateľov, ktoré by umožnili podávať správy nielen o výstupoch, ale aj o výsledkoch a vplyve výdavkových programov. Komisia si veľmi želá, aby sa tento rámec udržal v legislatívnom procese, ktorým sa majú prijať právne základy a ktorý v súčasnosti stále prebieha medzi Európskym parlamentom a Radou. Nové nariadenia pre SPP zahŕňajú dôležité nové prvky, ktorými sa zabezpečí prístup väčšmi orientovaný na výsledky (pozri odpoveď k bodu 10.3.): — nové priame platby boli určené na riešenie špecifických potrieb a cieľov (environmentálne ciele, mladí poľnohospodári, oblasti s prírodnými obmedzeniami atď.), — v návrhu nariadenia EPFRV sa vyžaduje, aby každý program rozvoja vidieka (PRV) bol orientovaný na dosiahnutie kvantifikovaných cieľov, ktoré úzko súvisia s cieľmi stanovenými v uvedenom nariadení. Ak PRV zjavne nedosahuje stanovené medzníky, výkonnostná rezerva sa neuvoľní (pozri odpoveď na bod 10.4). Pokiaľ ide o navrhované predpisy pre európske štrukturálne a investičné fondy, zameranie na výsledky bolo zakomponované ako základná črta. Náročné a inovatívne návrhy zahŕňajú: — posilnenú intervenčnú logiku prepájajúcu ciele, ktoré stanovila Únia, so záväznými a presnými cieľmi stanovenými členskými štátmi, — po prvýkrát ex ante podmienky k jednotlivým opatreniam na zlepšenie efektívnosti investícií, — výrazne rozšírené makroekonomické podmienky, — obnovenú koncepciu hodnotenia založenú na plánovaní, povinnosť hodnotiť vplyv jednotlivých častí programu a využívanie nových metód, ako aj — povinný výkonnostný rámec vrátane výkonnostnej rezervy.

10.46. V rámci rokovaní o VFR Komisia navrhla spoločný rámec výkonnosti pre Komisiu a vnútroštátne orgány, ktorý sa zakladá na dohodnutých ukazovateľoch výstupov a výsledkov. Avšak dôležitým faktorom pre budúci úspech v tejto oblasti je jeho úspešné plnenie Komisiou a členskými štátmi (pozri bod 10.19). 10.46. Komisia podotýka, že v prípade všetkých programov v rámci zdieľaného hospodárenia spočíva zodpovednosť za implementáciu spoločného výkonnostného rámca v prvom rade na členských štátoch, ktoré zodpovedajú za každodenné riadenie programov, ich monitorovanie a predkladanie správ o výsledkoch.

10.47. Preskúmanie VSČ troch GR viedlo k záveru, že informovanie o dosahovaní cieľov politiky uvedené vo VSČ sa zlepšuje, ale jeho využitie je stále obmedzené. Dvor audítorov považuje nedostatky v cieľoch a ukazovateľoch za hlavné problémy (pozri body 10.9 až 10.16). Pripomienky uvedené v príslušných kapitolách dvoch predchádzajúcich výročných správ Dvora audítorov sú podobné tohtoročným. 10.47. Komisia sa domnieva, že dosiahla významný pokrok v posledných rokoch v podávaní správ o výsledkoch politiky a že konkrétne výročné správy o činnosti jej generálnych riaditeľstiev obsahujú mnoho informácií o dosiahnutých výsledkoch a ich vplyve na spoločnosť. Uvádzané ukazovatele vo všeobecnosti poskytujú užitočné informácie o pokroku pri dosahovaní celkových cieľov politiky Komisie, ako aj o monitorovaní výkonnosti.

10.48. Práca na hodnotiacej správe podľa článku 318 napreduje, no táto správa zatiaľ nie je vhodná na plánované použitie pri postupe udelenia absolutória. Dvor audítorov uznáva záväzok Komisie posilniť kultúru výkonnosti v rámci Komisie a vypracovať spoľahlivý a ucelený systém riadenia výkonnosti a predkladania správ o výkonnosti. Na tento účel Komisia predstaví v roku 2014 nový rámec predkladania správ o výkonnosti v nasledujúcom VFR. Okrem toho Komisia prijala opatrenia na posilnenie a zosúladenie predkladania správ o výkonnosti jej útvarmi v zostávajúcom čase súčasného programového obdobia (pozri body 10.20 až 10.24). 10.48. Komisia uznáva, že vypracúvanie správy je činnosťou, ktorá sa neustále vyvíja, pričom sa kladie veľký dôraz na možné zlepšenia v každom nasledujúcom roku. Pochybuje však, že správa môže spĺňať akýkoľvek zamýšľaný účel použitia v postupe udeľovania absolutória a že môže začať poskytovať spoľahlivé informácie o výsledkoch politiky EÚ už krátko po začiatku VFR.

10.49. Rovnako ako v predchádzajúcich rokoch Dvor audítorov zistil na základe svojej audítorskej práce opísanej v osobitných správach za rok 2012 nedostatky ovplyvňujúce celistvosť typického cyklu riadenia. V troch konkrétnych oblastiach, ktoré boli analyzované tento rok, Dvor audítorov zistil nedostatky v základných zložkách systému riadenia výkonnosti a predkladania správ: ciele SMART a vhodné ukazovatele sa neuplatňujú vo výdavkových programoch konzistentne, existujú nedostatky súvisiace s kvalitou a včasnosťou údajov o výkonnosti a udržateľnosť projektov financovaných EÚ je často nezabezpečená. Je dôležité riešiť tieto problémy, ak sa majú dosiahnuť želané výsledky a dosahy v ďalšej generácii výdavkových programov (pozri body 10.25 až 10.44).

Odporúčania

10.50. V prílohe 10.2 je uvedený výsledok preskúmania Dvora audítorov zameraného na pokrok v plnení odporúčaní uvedených vo výročnej správe za rok 2010. Vo výročnej správe za rok 2010 (kapitola 8) Dvor audítorov uviedol šesť odporúčaní. Všetkých šesť odporúčaní bolo prijatých v niektorých ohľadoch. Toto posúdenie pokroku je založené na: 10.50.

a) istom pozitívnom vývoji v centrálnych pokynoch a riadení kvality (napr. lepšie pokyny k PR na rok 2013 a lepšia kontrola kvality časti 1 VSČ za rok 2012);

b) preskúmaní zvyšných významných nedostatkov VSČ; b) Komisia vyvíja úsilie o zlepšenie výročných správ o činnosti. Cieľom bude: — zahrnúť viac prvkov riadenia výkonnosti: stanoviť ciele, ukazovatele výkonnosti a súvisiace ciele na úrovni každého programu, — prehĺbiť vykazovanie použitia finančných a ľudských zdrojov na dosiahnutie politických cieľov stanovených kolégiom a uvádzať, akým spôsobom vytvorili tieto politiky pridanú hodnotu EÚ, — posilniť vnútorný proces partnerského hodnotenia výročných správ o činnosti vrátane výraznejšej orientácie na informácie o výkonnosti.

c) a nedostatkoch zistených v osobitných správach Dvora audítorov.

10.51. Na základe tohto preskúmania a zistení a záverov za rok 2012 Dvor audítorov vydáva tieto odporúčania: 10.51.

— Odporúčanie 1: Komisia a zákonodarný orgán by mali zabezpečiť zameranie na výkonnosť v nasledujúcom programovom období (2014 – 2020). To si vyžaduje stanovenie obmedzeného počtu dostatočne konkrétnych cieľov spolu s relevantnými ukazovateľmi a očakávanými výsledkami a dosahmi v nariadeniach pre konkrétne sektory alebo nejakým iným záväzným spôsobom. Návrhy Komisie týkajúce sa programov na obdobie budúceho viacročného finančného rámca sú zamerané na dosahovanie hlavných politických priorít a na výkonnosť. Zahŕňajú prvky posilneného výkonnostného rámca vo forme opatrení zameraných na ciele a ukazovatele, mechanizmy monitorovania, ako aj požiadavky na hodnotenie a podávanie správ. V rámci riadneho legislatívneho postupu však konečnú zodpovednosť za prijatie základných právnych aktov má Rada a Európsky parlament.