OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU o hodnotení právnych predpisov jednotlivých štátov týkajúcich sa prístupu k povolaniam /* COM/2013/0676 final */





1. Úvod Európske hospodárstva trpia dôsledkami finančnej krízy a jej vplyvom na verejné financie. Na celom jednotnom trhu vlády členských štátov zvažujú, ako stimulovať vytváranie pracovných miest a obnoviť hospodársky rast. Komisia vo svojom oznámení z júna 2012[1] o implementácii smernice o službách zdôraznila, že je v tejto súvislosti dôležité zabezpečiť, aby regulačný rámec pre odborné služby aj naďalej vyhovoval svojmu účelu. Revidovaná smernica o uznávaní odborných kvalifikácií, v súvislosti s ktorou Rada, Európsky parlament a Komisia dosiahli politickú dohodu v júni 2013, sa zaoberá týmito otázkami a obsahuje výzvu na novú stratégiu, ktorá od každého členského štátu vyžaduje, aby aktívne pristupoval k preskúmaniu a modernizácii svojich predpisov o kvalifikáciách upravujúcich prístup k povolaniam alebo profesijným titulom[2]. Toto oznámenie predstavuje pracovný plán na vykonanie tohto preskúmania. Zlepšením prístupu k povolaniam, predovšetkým pružnejším a transparentnejším regulačným prostredím v členských štátoch, by sa uľahčila mobilita kvalifikovaných odborníkov v rámci vnútorného trhu a cezhraničné poskytovanie odborných služieb. Malo by to pozitívne vplývať aj na zamestnanosť a posilňovať hospodársky rast, najmä vzhľadom na to, že iba samotné odborné služby vytvárajú približne 9 % HDP v Únii. S cieľom zvýšiť rastový potenciál a konsolidovať cestu k hospodárskemu oživeniu by sa toto preskúmanie regulovaných povolaní malo stať prioritou. Komisia preto nalieha na členské štáty, aby nečakali na oficiálne nadobudnutie účinnosti revidovanej smernice o uznávaní odborných kvalifikácií (koniec roku 2013) a na vnútroštátnej úrovni začali s preskúmaním kvalifikačných požiadaviek stanovených pre regulované povolania, ako aj rozsahu vyhradených činností. Pakt pre rast a zamestnanosť schválený na zasadnutí Európskej rady v júni 2012 vyzýval na uplatňovanie oznámenia Komisie: „a to aj prostredníctvom dôkladného partnerského preskúmania obmedzení platných v jednotlivých krajinách a rýchlych krokov zameraných na odstránenie neopodstatnených prekážok.“ Podobne aj Európsky parlament vyzval Komisiu, aby „identifikovala oblasti, v ktorých členské štáty neprimerane blokujú“ tento prístup[3]. V rámci komplexného prístupu k boju proti nezamestnanosti mladých ľudí, ktorý Európska rada schválila 28. júna 2013, sa znovu zdôraznila potreba prijať opatrenia, ktoré poskytnú pracovné vyhliadky mladým ľuďom. Toto oznámenie stanovuje rámec umožňujúci členským štátom predložiť prvý súbor národných akčných plánov do apríla 2015 s cieľom zabezpečiť, aby všetky členské štáty pokročili pri dosahovaní spoločného cieľa. Výsledok by nemal mať podobu „univerzálneho riešenia pre všetkých“. Tieto akčné plány by mali vychádzať z hĺbkovej analýzy jednotlivých prekážok v prístupe k povolaniam a možných alternatívnych regulačných mechanizmov. To bol jeden zo záverov spoločného seminára s ministerstvami jednotlivých členských štátov a profesijnými organizáciami, ktorý sa konal 17. júna 2013. Rozsiahle vzájomné hodnotenie, ktoré sa uskutoční v nasledujúcich dvoch rokoch, by malo priniesť hmatateľnú zmenu v každom členskom štáte. V priebehu tohto obdobia Komisia začne zisťovať dosiahnuté výsledky a nedostatky a uvedie ich vo výročných správach o integrácii jednotného trhu v novembri 2014 a 2015. Komisia adresovala odporúčania pre jednotlivé krajiny v tejto otázke niekoľkým členským štátom.Vzájomné hodnotenie opísané v tomto oznámení predstavuje samostatné opatrenie a nemá vplyv na existujúce záväzky prijaté v kontexte európskeho semestra. S cieľom poskytnúť úplný obraz o prekážkach, ktoré bránia prístupu a k regulovaným povolaniam a ich vykonávaniu, sa súčasne uverejňuje aj správa o výsledkoch partnerského preskúmania právnej formy, vlastníctva podielov a tarifných požiadaviek, uskutočneného podľa smernice o službách – ide o ďalšie opatrenie, ktoré bolo uvedené v oznámení z júna 2012. 2. Prečo je dôležité preskúmanie všetkých povolaní? Rozsiahle reformy regulovaných povolaní prebiehajú v mnohých členských štátoch (napr. v Španielsku, Poľsku, Portugalsku a Slovinsku) a Komisia, ako aj iné medzinárodné organizácie vyzývajú na takéto preskúmanie vnútroštátnych právnych predpisov. OECD, ktorá vypracovala ukazovatele merajúce regulačnú prísnosť určitých členských štátov pri vybranom počte povolaní a odvetví, zdôraznila narúšajúci charakter týchto právnych predpisov[4]. V tejto kapitole sa rozoberajú hlavné argumenty, ktoré by mohli odôvodniť existenciu regulačných prekážok prístupu a očakávaný prínos od otvorenia prístupu k súčasne regulovaným povolaniam, ako aj dôvody, prečo je dôležité preskúmať všetky prekážky obmedzujúce prístup k povolaniam. 2.1 Regulácia prístupu k povolaniam môže byť prospešná 2.1.1 Pomáha spotrebiteľovi posúdiť kvalitu služieb Spotrebitelia sa môžu stretávať s ťažkosťami pri hodnotení úrovne kvalifikácie poskytovateľov služieb, ktorá je podstatná pre poskytovanie služieb vysokej kvality. Táto asymetria informácií bráni spotrebiteľom prijať informované rozhodnutia vo vzťahu k poskytovateľom služieb. Na odstránenie rizika možných zlyhaní trhu by právne predpisy spresňujúce technické vedomosti a spôsobilosť, ktoré by odborníci dostupní na trhu mali mať[5], mohli poskytnúť spotrebiteľom potrebné záruky. 2.1.2 Podporuje riadne fungovanie hospodárstva v členskom štáte Chráni spotrebiteľov a verejný záujem Povolania môžu byť regulované zo zdravotných a bezpečnostných dôvodov, aby sa zabránilo nehodám spôsobeným nesprávnymi postupmi alebo chybnými výrobkami. Napríklad pre väčšinu zdravotníckych povolaní sa vyžaduje zodpovedajúca kvalifikácia vrátane stáží. Existujú aj služby, ktoré sa považujú za veci verejného záujmu, pretože prinášajú hodnotu pre spoločnosť vo všeobecnosti; je možné, že budú musieť byť regulované s cieľom zabezpečiť ich primeranú ponuku a kvalitu. Externé vplyvy na tretie strany Odborné služby môžu mať vplyv na tretie strany. Reguláciou sa môže zabezpečiť, že poskytovatelia služieb riadne zohľadnia vplyv svojich činností aj mimo klientov, ktorí za túto službu platia. Napríklad účtovná závierka určitej spoločnosti si môže vyžadovať štatutárny audit, pretože je to v záujme investorov – ktorí by mali mať možnosť spoľahnúť sa na túto závierku – a nielen spoločnosti, ktorá audítora platí. 2.2 Výhody vyplývajúce z otvorenia prístupu k povolaniam 2.2.1 Spotrebiteľovi sa ponúkne väčší výber za lepšiu cenu Lepšie ceny Obmedzenia prístupu k povolaniam limitujú počet odborníkov oprávnených poskytovať služby. V dôsledku toho sa ponuka odborníkov neriadi podľa trhu. To môže predstavovať problém v prípade zmien v dopyte po službe. Mohlo by to viesť k ekonomickým výhodám pre tradičných poskytovateľov a k vyšším cenám na úkor zvyšku hospodárstva a spotrebiteľov, najmä ak je dopyt po službe nepružný[6]. Rozšírený spotrebiteľský výber Nadmerné regulačné prekážky v prístupe k povolaniam by mohli viesť k narušeniu trhu a vytvárať vyššie ceny, čo by mohlo odradiť spotrebiteľov, ktorí na to nie sú pripravení alebo ktorí si nemôžu dovoliť zaplatiť za týchto podmienok. Často však môžu existovať menej zaťažujúce spôsoby regulácie, ktoré však stále zabezpečujú vysokú kvalitu služieb a mohli by viesť k lepším cenám. V dôsledku toho by sa možnosti výberu pre spotrebiteľov zvýšili a znížili by sa sociálne nerovnosti medzi spotrebiteľmi[7]. 2.2.2 Podporuje konkurencieschopnosť a zamestnanosť v celoštátnom meradle Zvýšenie konkurencieschopnosti Odborníci neposkytujú služby iba konečným spotrebiteľom. Odborné služby sú priebežnými vstupmi v mnohých odvetviach; preto multiplikačné účinky môžu mať významný hospodársky vplyv na zvyšok hospodárstva. Zníženie vstupných regulačných prekážok by mohlo viesť k väčšiemu súťaženiu medzi zvýšeným počtom odborníkov a môže vytvárať aj silnejší stimul na poskytovanie inovatívnych služieb vysokej kvality a na neustále prehodnocovanie prevádzkových nákladov. Väčší počet poskytovateľov služieb môže takisto zvýšiť mieru inovácií prostredníctvom silnejšej hospodárskej súťaže. Modernizácia regulácie by mohla stimulovať odborníkov, aby poskytovali svoje služby aj v iných členských štátoch, čím sa zvýšia trhové príležitosti pre podniky EÚ, posilní hospodárska súťaž a rozšíria sa možnosti výberu pre spotrebiteľov. Zlepšenie situácie v zamestnanosti Regulácia môže mať negatívny vplyv na vytváranie pracovných miest segmentovaním trhov práce a sťažením podmienok na to, aby sa ponuka práce prispôsobila zmenám v preferenciách spotrebiteľov[8]. V dôsledku toho sa nedostatok pracovných síl v určitých povolaniach možno nebude dostatočne riešiť, pretože mobilitu v rámci profesií a medzi nimi brzdí regulácia. Zníženie alebo odstránenie prekážok v prístupe by mohlo uľahčiť prístup mladých ľudí na domáci trh práce, pričom by zároveň umožnilo mobilitu odborníkov z iných členských štátov. 2.3 Zohľadňuje hospodársky dosah právnych predpisov Preskúmanie regulovaných povolaní predstavuje veľkú príležitosť, aby jednotlivé členské štáty posúdili prínosy a porovnali ich s ekonomickými nákladmi súvisiacimi s vnútroštátnymi predpismi. Tento druh analýzy už existuje v akademickom výskume, v ktorom sa dôraz nekladie ani tak na množstvo prekážok, ako predovšetkým na vplyv regulácie povolaní na kľúčové ukazovatele: kvalitu služieb, mzdy príslušných odborníkov, ceny pre spotrebiteľov a celkový vplyv na zamestnanosť. Z viacerých týchto štúdií[9] vyplýva, že nie je možné preukázať žiadnu súvislosť medzi reguláciou a kvalitou služieb. Možným vysvetlením, ktoré naznačujú výskumní pracovníci, je v prípade nízkopríjmových skupín nedostatočná cenová dostupnosť služieb poskytovaných v rámci regulovaných povolaní, ktorá ich núti do svojpomocných spôsobov riešenia. Okrem toho pri mnohých povolaniach nie je jasné, ako merať kvalitu. Iné štúdie[10] konštatujú, že priemerná mzda je výrazne vyššia v prípade odborníkov v regulovaných povolaniach v porovnaní s neregulovanými povolaniami a že zavedenie regulácie zvyšuje príjmy odborníkov. Potom existuje riziko, že toto zvyšovanie sa premietne do cien na úkor ľudí využívajúcich dané služby. Výskum vykonaný v USA, kde sa právne predpisy líšia od jedného členského štátu k druhému, umožňuje porovnanie vplyvu regulácie medzi neregulujúcimi a regulujúcimi štátmi. Napríklad v USA sú dôkazy, že v niektorých povolaniach bol rast zamestnanosti o 20 % vyšší v štátoch bez regulácie[11]. Výskum v Nemecku[12] takisto viedol k záveru, že regulácia povolaní mohla mať negatívny vplyv na mobilitu odborníkov medzi pracovnými miestami, pretože bránila odborníkom rýchlo reagovať na príležitosti na trhu práce. 2.4 Odborníkom umožňuje využívať výhody jednotného trhu Účastníci trhu, ktorí chcú ponúkať odborné služby cez hranice alebo nájsť si zamestnanie v inom členskom štáte, čelia značnému počtu regulačných prekážok týkajúcich sa povolaní. Pojem „regulované povolanie“, ako sa vymedzuje v smernici o uznávaní odborných kvalifikácií[13], zahŕňa nielen odborné činnosti, ale aj tituly, ku ktorým je prístup podmienený držbou konkrétnych kvalifikácií podľa vnútroštátnych právnych predpisov. V Únii sa počet regulovaných povolaní[14] v jednotlivých členských štátoch líši, od menej než 50 až po vyše 400 v jednom štáte[15]. Priemerný počet za členský štát sa v súčasnosti odhaduje na 157. Najväčší počet regulovaných povolaní je v sektore zdravotníctva (vyše 40 % všetkých regulovaných povolaní v EÚ), po ňom nasleduje vzdelávanie, podnikateľské služby, stavebníctvo, obchod a doprava. Veľké rozdiely, ktoré existujú medzi členskými štátmi, sú prekážkou pre odborníkov, ktorí chcú pracovať v zahraničí alebo chcú ponúkať svoje služby cez hranice. Moderná a pružná regulácia prístupu k povolaniam by mala uľahčiť voľný pohyb odborníkov a pomáhať riešiť otázky nezamestnanosti a nedostatku pracovných síl, s ktorými zápasia v rôznych častiach Únie. Mala by takisto uľahčiť podnikom riadeným odborníkmi ponúkať svoje služby v celej Únii, využiť potenciálne úspory z rozsahu a sortimentu vďaka väčšiemu trhu bez toho, aby museli prekonávať početné vnútroštátne regulačné prekážky, a mala by podporiť účinnejšie prideľovanie zdrojov. 2.5 Potreba úplnej transparentnosti a spoľahlivej analýzy Na základe uvedenej analýzy majú členské štáty veľa dôvodov dôkladne zvážiť dôsledky možných prekážok obchodu v odborných službách na jednotnom trhu, ale aj lepšie pochopiť úlohu regulovaných povolaní v ich domácej ekonomike. V rámci partnerského preskúmania vykonaného v kontexte smernice o službách, pokiaľ ide o právnu formu, vlastníctvo podielov a tarifné požiadavky, boli zistené prekážky pri výkone niektorých odborných činností a zaznamenané ťažkosti, s ktorými sa stretávajú odborníci, ktorí sa chcú usadiť v inom členskom štáte. Niektoré z týchto požiadaviek môžu v praxi znemožniť zakladanie dcérskych spoločností. Hoci niektoré členské štáty v rámci implementácie smernice o službách zmenili svoje právne predpisy upravujúce tieto záležitosti, z partnerského hodnotenia vyplynulo, že mnohé členské štáty nevykonali dôkladné posúdenie primeranosti platných právnych predpisov. Nadchádzajúce vzájomné hodnotenie ponúka jednotlivým členským štátom príležitosť dôsledne posúdiť prekážky obmedzujúce prístup k odborným činnostiam. Úplná transparentnosť povolaní regulovaných v jednotlivých členských štátoch je nevyhnutným prvým krokom v tomto smere. Členské štáty by potom mali začať skríning všetkých obmedzení vstupu, ktoré zistili, a analyzovať nutnosť a primeranosť týchto obmedzení pri náležitom zohľadnení ich prínosu pre spoločnosť a hospodárskeho vplyvu, ktorý vytvárajú. Do úvahy by sa mal brať najmä vplyv týchto právnych predpisov na kvalitu, ceny a zamestnanosť. S cieľom podporiť činnosť členských štátov Komisia zároveň plánuje začať ekonomickú štúdiu v prvej polovici roka 2014, ktorá prostredníctvom porovnávacích prípadových štúdií umožní presnejšie zmeranie prínosov regulácie povolaní, ich neregulácie alebo voľby rôznych metód pri regulácii. 3. Ako bude komisia vykonávať vzájomné hodnotenie? Komisia vyzýva členské štáty, aby začali so vzájomným hodnotením radšej skôr ako neskôr. Členské štáty, ktoré už začali skríning svojich regulovaných povolaní v kontexte európskeho semestra a memoranda o porozumení, by nemali byť vyňaté z tejto činnosti, ale mali by postupovať na základe toho, čo sa už dosiahlo v odstraňovaní obmedzení týkajúcich sa povolaní. Na posúdenie právnych predpisov brániacich v prístupe k povolaniam je potrebná analýza podľa jednotlivých povolaní. Pri reformách, ktoré prebiehajú v Poľsku, Portugalsku a Slovinsku, sa využíva tento prístup. Seminár, ktorý sa konal dňa 17. júna 2013, takisto potvrdil, že je potrebné zvážiť osobitosti každého povolania na základe ich vlastných charakteristík. Jednotlivé členské štáty by však pri predkladaní informácií o konečnom výsledku ich domáceho posúdenia nemali postupovať izolovane. Skôr naopak, prednostne by sa malo členským štátom umožniť porovnať si systémy čo najskôr predtým, než jednotlivé členské štáty zaujmú konečné stanovisko. . 3.1 Rozsah pôsobnosti V článku 59 revidovanej smernice o uznávaní odborných kvalifikácií sa určujú tri kritériá na preskúmanie požiadaviek týkajúcich sa prístupu k povolaniam, ktoré sa dajú zhrnúť takto: ­ Súlad so zásadou nediskriminácie na základe štátnej príslušnosti alebo miesta bydliska: členské štáty by mali zabezpečiť, aby odborníci mohli mať prístup k regulovaným povolaniam bez toho, aby boli ich štátnymi príslušníkmi alebo museli mať bydlisko na území ich štátu. ­ Odôvodnenie: regulácia musí byť opodstatnená závažným dôvodom všeobecného záujmu. ­ Proporcionalita: primeranosť vnútroštátnych opatrení by sa mala analyzovať s odkazom na ich vhodnosť na dosiahnutie cieľov, ktoré sledujú. Nemali by takisto ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov. 3.2 Posúdenie opodstatnenosti regulácie Pre každé regulované povolanie by mali členské štáty vymedziť konkrétny dôvod všeobecného záujmu odôvodňujúci daný regulačný rámec a overiť, či toto odôvodnenie je v súčasnosti stále platné. 3.2.1 Viacero úrovní regulácie Pri diskusii o potrebe regulácie budú členské štáty vyzvané, aby preskúmali existujúce záruky poskytované v rámci iných druhov ex ante alebo ex post regulácie, ktoré sa vzťahujú na služby poskytované v rámci jednotlivých povolaní, napr. schvaľovacie postupy, súlad s technickými a bezpečnostnými normami a kontrolné mechanizmy. Regulácia prístupu k určitému povolaniu vyžadovaním konkrétnej kvalifikácie by sa mala zachovať len v prípade, že tieto záruky nie sú dostatočné. Inak by pre príjemcov služieb mohlo existovať riziko duplicity alebo byrokracie. Z toho istého dôvodu sa musia taktiež brať do úvahy predpisy spojené s výkonom odbornej činnosti, najmä tie, ktoré boli posudzované v rámci partnerského preskúmania vykonaného podľa smernice o službách, konkrétne právna forma a požiadavky na vlastníctvo podielov. Členské štáty by mali bližšie preskúmať kumulatívny účinok všetkých obmedzení týkajúcich sa rovnakého povolania, v prípade potreby vrátane povinného členstva v profesijných združeniach. Zachovať požiadavku kvalifikácie by v niektorých prípadoch malo zmysel, ak ďalšie druhy obmedzení boli odstránené alebo značne zmenené. 3.2.2 Záruky, ktoré poskytujú vzdelávacie systémy alebo zamestnávatelia V mnohých členských štátoch boli vypracované programy odbornej prípravy vrátane učňovského vzdelávania pod kontrolou štátu, s cieľom pripraviť jednotlivcov na vykonávanie činností v rámci osobitných povolaní[16], ktoré by mohli byť neregulované. Udelené kvalifikácie pôsobia ako záruka kvality pre zamestnávateľov, keď samotný prístup k povolaniu nie je regulovaný a keď neexistujú žiadne vyhradené činnosti. Ďalším dôležitým aspektom, ktorý treba zohľadniť, je spôsob výkonu povolania: reguláciu povolania, ktoré vykonávajú hlavne samostatne zárobkovo činné osoby, by azda bolo možné považovať za potrebnú záruku. Situácia je rozdielna, ak toto povolanie vykonávajú najmä odborníci zamestnaní v súkromných spoločnostiach alebo verejných subjektoch, ak zamestnávatelia majú zohrávať úlohu pri kontrole spôsobilosti novoprijatých pracovníkov a nesú zodpovednosť v prípade nehôd alebo sťažností. Tieto dva prvky – odborné vzdelávanie a vykonávanie povolania ako zamestnanec – by sa mali zohľadniť pri posudzovaní potreby regulácie. Napríklad vysvetľujú, prečo inžinierska profesia nie je regulovaná vo Francúzsku, kde 95 % inžinierov je zamestnaných v podnikoch alebo vo verejnej správe a nábor nových pracovníkov sa vo veľkej miere zakladá na dobrej povesti technických škôl. 3.2.3 Regionálne predpisy Regionálne predpisy o kvalifikáciách by mali podliehať tým istým testom potreby ako predpisy ustanovené na celoštátnej úrovni danej krajiny. Tu sa však vynára ďalší problém. Vzájomné uznávanie kvalifikácií medzi regiónmi v rámci toho istého členského štátu musí byť účinné na zabezpečenie toho, aby odborníci z krajiny alebo zo zahraničia mohli vykonávať svoju prax na celom území štátu. Podľa článku 10 ods. 4 smernice o službách by sa každé povolenie malo v zásade vzťahovať na celé územie členského štátu. V Španielsku napríklad prebieha z tohto dôvodu zásadná reforma na riešenie týchto problémov. 3.3 Posúdenie primeranosti regulácie Ak aj existuje presvedčivý dôvod všeobecného záujmu, ktorý odôvodňuje reguláciu prístupu k povolaniu, členské štáty sa takisto vyzývajú, aby preskúmali formu a úroveň regulácie s cieľom odstrániť neopodstatnené obmedzenia alebo prekážky. 3.3.1 Rozsah a počet vyhradených činností Preskúmanie by malo zohľadňovať úroveň požadovanej kvalifikácie v porovnaní so zložitosťou úloh, ktoré sú vyhradené pre dané povolanie. V niektorých prípadoch by malo byť možné preskúmanie regulačného rámca bez toho, aby to ohrozilo želané ciele, napríklad zúžením rozsahu vyhradených činností, udeľovaním prístupu k niektorým vyhradeným činnostiam pre iné regulované povolania alebo voľbou menej obmedzujúcich postupov. Ak napríklad odborníci zo zahraničia žiadajú čiastočný prístup k niektorým, ale nie ku všetkým vyhradeným činnostiam, mohlo by to naznačovať, že existujúca regulácia je stále primeraná. 3.3.2 Vplyv na príjemcov služieb a na trh Analýza primeranosti by mala bližšie preskúmať dosah regulácie povolaní na používateľov ich služieb. Napríklad ochrana spotrebiteľov by sa v zásade mohla použiť ako dôvod pre akékoľvek regulované povolanie v záujme zníženia rizík spojených s odbornými činnosťami. Ekonomické faktory, akými sú ceny, mzdy, konkurencieschopnosť a zamestnanosť (pozri oddiel 2.2 a 2.3) by sa však mali takisto posúdiť v jednotlivých členských štátoch a prediskutovať medzi nimi. 3.3.3 Porovnanie alternatívnych modelov Členské štáty používajú rôzne formy regulácie odborných činností. Najbežnejší prístup znamená výhradné právo kvalifikovaných odborníkov poskytovať určité činnosti na základe vnútroštátnych zákonov alebo iných právnych predpisov. Iné spôsoby zahŕňajú ochranu profesijných titulov alebo povinné či dobrovoľné systémy osvedčovania (pozri prílohu I). Členské štáty, ktoré využívajú takéto systémy sú vyzvané, aby predložili písomné správy, ako v praxi fungujú povinné a dokonca aj dobrovoľné systémy osvedčovania. Mali by predovšetkým uviesť, ako uplatňujú akreditáciu v zmysle nariadenia (ES) č. 765/2008 ako spôsob kontroly zo strany verejného orgánu, a to tak v dobrovoľnom, ako aj v povinnom sektore, výsledkom čoho má byť uznanie akreditovaných osvedčení. Vzájomné hodnotenie by malo byť príležitosťou pre členské štáty, ktoré neregulujú povolania v príslušných sektoroch, aby poskytli informácie o všetkých alternatívnych mechanizmoch, ktoré zaručujú dodržiavanie princípu presvedčivého dôvodu všeobecného záujmu. To by malo umožniť dialóg medzi členskými štátmi používajúcimi rozdielne prístupy, pričom by sa mal preskúmať vplyv všetkých druhov formálnych a neformálnych obmedzení prístupu k odborným činnostiam. 4. Pracovný plán Proces znázornený v diagrame v prílohe II by sa mal začať v novembri 2013. Všetky členské štáty sa preto vyzývajú, aby najprv presne zmapovali všetky svoje regulované povolania, a potom pokračovali so skríningom odôvodnení pre jednotlivé regulované povolania na vnútroštátnej úrovni. Ďalším kľúčovým krokom by malo byť čo najskoršie porovnanie výsledkov v rámci rozsiahleho vzájomného hodnotenia medzi jednotlivými členskými štátmi. Komisia bude pravidelne podávať správy o pokroku dosiahnutom členskými štátmi pri vzájomnom hodnotení. Prvé opatrenia zamerané na preskúmanie obmedzení prístupu k niektorým odborným činnostiam by mali členské štáty navrhnúť už do apríla 2015. Vzájomné hodnotenie by malo byť zoskupené do sektorov s cieľom zohľadniť hospodárske súvislosti (hospodárska súťaž, ceny, zamestnanosť, nedostatok pracovných síl a kvalita služieb). Na uľahčenie práce by sa skríning a vzájomné hodnotenie mali rozdeliť na dve fázy s odlišným harmonogramom, pričom každá z nich by sa zaoberala inou skupinou sektorov. Prvá skupina by mala zahŕňať všetky regulované povolania v tých sektoroch hospodárstva, v ktorých by modernizácia regulačného rámca mohla významne prispieť k zamestnanosti a rastu: obchodné služby, stavebníctvo, priemyselná výroba, nehnuteľnosti, doprava, veľkoobchod a maloobchod. Druhá skupina by pokrývala zostávajúce sektory (vzdelávanie, zábava, zdravotnícke a sociálne služby, sieťové služby iné než doprava, verejná správa, cestovný ruch, iné služby/činnosti). Komisia súčasne v prvej polovici roka 2014 začne vypracúvať štúdiu (pozri oddiel 2.5.). Komisia bude aj naďalej zapájať zúčastnené strany a konzultovať so zástupcami povolaní formou každoročných seminárov, ako to urobila v júni 2013. Po skríningu vzájomného hodnotenia vykonaného pre každú skupinu budú členské štáty vyzvané, aby predložili národné akčné plány, ktoré môžu zahŕňať aj opatrenia, ktoré už prebiehajú. Pre každé regulované povolanie by mali určiť najvhodnejšie opatrenia, vrátane týchto možností: ­ zachovanie súčasnej regulácie prístupu k povolaniu, pričom by sa malo uviesť, či iné druhy regulácie, ktoré sa vzťahujú na výkon povolania, boli odstránené alebo preskúmané, ­ úprava existujúcej regulácie, napríklad preskúmaním kvalifikačných požiadaviek, napr. skrátením trvania programu odbornej prípravy alebo stáže, alebo zúžením rozsahu vyhradených činností, napr. vyhradením iba činností spojených so špecifickou odbornosťou a/alebo vyšším rizikom, ­ nahradenie existujúcej formy regulácie iným systémom schopným zabezpečiť kvalitu služieb, napríklad ochranou titulov alebo dobrovoľným systémom osvedčovania pod dohľadom štátnych orgánov, alebo ­ zrušenie existujúcej regulácie. Ak členské štáty dostanú žiadosti o novú reguláciu priamo od profesijných združení, akčné plány by mali obsahovať aj jasné a transparentné kritériá, na základe ktorých sa tieto žiadosti o novú reguláciu preskúmajú. S cieľom uľahčiť tento proces Komisia navrhuje postupovať v troch fázach s presnými harmonogramami a včas poskytnúť členským štátom spätnú väzbu v každej fáze. 4.1 Prvá fáza: mapovanie povolaní v jednotlivých členských štátoch Od novembra 2013 by členské štáty mali kontrolovať informácie, ktoré sú už dostupné v databáze Komisie týkajúcej sa regulovaných povolaní a poskytnúť všetky potrebné ďalšie údaje vrátane tých, ktoré sa týkajú ochrany titulov a odborných činností, ktoré podliehajú povinnému osvedčovaniu. V prípadoch, keď povinné osvedčovanie vyplýva z niektorej smernice EÚ (napr. v cestnej doprave), členské štáty by mali Komisii oznámiť, ktorý nástroj EÚ sa na to vzťahuje. Ku každému regulovanému povolaniu by členské štáty mali poskytnúť aj opis vyhradených činností. Databáza regulovaných povolaní by sa mala dokončiť do februára 2014. V marci 2014 Komisia zamýšľa uverejniť európsku mapu regulovaných povolaní. 4.2 Druhá fáza (november 2013 – apríl 2015): skríning, hodnotenie a národné akčné plány pre prvú skupinu sektorov Medzi novembrom 2013 a májom 2014 by členské štáty mali vykonať podrobný skríning povolaní patriacich do prvej skupiny. Od júna 2014 bude Komisia organizovať stretnutia, ktoré umožnia, aby si členské štáty vymieňali výsledky svojich vnútroštátnych skríningov. Všetky členské štáty budú mať možnosť pripomienkovať vývoj a prvotné závery iných členských štátov. Členské štáty budú vyzvané, aby zohľadnili zistenia Komisie, ktoré predloží vo svojej výročnej správe o integrácii jednotného trhu (spolu s podrobnejšou hodnotiacou správou) v novembri 2014. Skríning a proces vzájomného hodnotenia by mal jednotlivým členským štátom umožniť pripraviť úvodné správy o povolaniach zahrnutých do prvej skupiny do apríla 2015 a uviesť pritom opatrenia, ktoré prijali, alebo sa chystajú prijať. Závery týchto správ by mali byť prepojené s národnými programami reforiem (NPR), ktoré sa majú predložiť v tom istom čase aj ako súčasť európskeho semestra. Tieto zistenia by sa takisto mohli zohľadniť v rámci prípravy odporúčaní pre jednotlivé krajiny na rok 2015. 4.3 Tretia fáza (jún 2014 – január 2016): skríning, hodnotenie a národné akčné plány pre druhú skupinu sektorov Postup by mal byť rovnaký ako pri prvej skupine. Komisia predloží podrobné závery vo svojej výročnej správe o integrácii jednotného trhu, ako aj podrobnejšiu hodnotiacu správu v novembri 2015. Členské štáty by mali predložiť druhú správu do januára 2016, pričom uvedú opatrenia, ktoré prijali, alebo sa chystajú prijať. Zistenia z týchto sektorov by sa mali opäť zohľadniť v rámci európskeho semestra roku 2016. V júni 2015 a marci 2016 Komisia navrhne prípadné následné nápravné opatrenia na základe akčných plánov prijatých od členských štátov v júni 2015 a januári 2016. Tieto opatrenia môžu zahŕňať okrem iného začatie konania vo veci porušenia predpisov v prípade, že naďalej zostanú v platnosti diskriminačné alebo neprimerané vnútroštátne požiadavky. 5. Záver Transparentnosť a vzájomné hodnotenie regulovaných povolaní by mali viesť k modernizácii vnútroštátnych rámcov, ktoré obmedzujú prístup k povolaniam. Výsledky by mali stimulovať mobilitu odborníkov na jednotnom trhu, pomáhať vytvárať nové pracovné miesta v dotknutých odborných sektoroch, zlepšiť konkurencieschopnosť týchto a súvisiacich sektorov a otvoriť možnosti rastu. Komisia očakáva, že členské štáty sa plne zapoja do tohto procesu a venujú dostatočné zdroje na účasť v skríningu a vzájomnom hodnotení vnútroštátnych právnych predpisov. Komisia si je vedomá značného objemu práce, ktorú je potrebné vykonať na úrovni jednotlivých štátov, a je ochotná pomôcť všade, kde je to možné. PRÍLOHA I Rozdielne prístupy k regulácii odborných činností 1. Regulované povolania spojené s vyhradenými činnosťami Najbežnejším prístupom je vyhradiť kvalifikovaným odborníkom právo vykonávať určité činnosti na základe vnútroštátnych právnych predpisov. Podľa tohto prístupu členské štáty sami určujú súbor odborných činností, pri ktorých usúdia, že si vyžadujú osobitnú kvalifikáciu. Napríklad činnosti súvisiace s projektovaním budov sú v mnohých členských štátoch vyhradené výlučne pre architektov. Kvalifikačné požiadavky a rozsah vyhradených činností zvyčajne kontroluje verejný orgán na národnej alebo regionálnej úrovni. V niektorých prípadoch sa táto právomoc deleguje profesijným organizáciám (rady, komory, kolégiá), ktoré majú organizačné a disciplinárne funkcie a nesú zodpovednosť za vytvorenie a uplatňovanie deontologického kódexu. Na prekonanie možných prekážok spôsobených vnútroštátnymi právnymi predpismi bol zavedený systém vzájomného uznávania kvalifikácií v rámci EÚ. Smernica 2005/36/ES sa uplatňuje na odborníkov s kvalifikáciou v niektorom členskom štáte (bez ohľadu na to, či je v ňom dané povolanie regulované), ktorí sa chcú usadiť alebo poskytovať služby v inom členskom štáte, v ktorom je dané povolanie regulované. 2. Odborné činnosti regulované povinným osvedčovaním Prístup k odborným činnostiam, ktoré si vyžadujú osobitné znalosti technických predpisov alebo postupov, môže podliehať povinnému osvedčovaniu na vnútroštátnej úrovni. V niektorých prípadoch táto povinnosť vyplýva z právnych predpisov EÚ. Hlavný rozdiel medzi týmto prístupom a uvedenými vyhradenými činnosťami je, že kvalifikačná požiadavka sa nespája výlučne s povolaním ako takým. Určitý rozsah špecifických technických činností závisí od držby osvedčenia, ktoré by mohli získať príslušníci rôznych povolaní. Jedným z príkladov sú právne predpisy EÚ v oblasti fluórovaných plynov[17]. Ustanovuje povinné osvedčovanie pre spoločnosti a personál pracujúce so stacionárnymi chladiacimi a klimatizačnými zariadeniami a tepelnými čerpadlami. Podobné právne predpisy boli vypracované na úrovni EÚ pre niektoré kategórie rušňovodičov[18] a niektoré kategórie profesionálnych vodičov pracujúcich v cestnej doprave[19]. Vo všetkých týchto prípadoch právne predpisy EÚ stanovujú minimálne požiadavky na odbornú prípravu. Niekedy určujú aj podmienky a postupy na uznávanie osvedčení udelených v iných členských štátoch. Okrem toho, ak tieto systémy osvedčovania sú založené na akreditácii v súlade s nariadením (ES) č. 765/2008, ostatné členské štáty sú povinné uznať takéto osvedčenia. Ak však nejde o takýto prípad, alebo ak nie sú určené presné podmienky na uznanie, rámec potrebný na uznanie je vymedzený v smernici 2005/36/ES. 3. Chránené profesijné tituly Ďalšou metódou je regulovanie prístupu k profesijným titulom. V tomto prípade sa k používaniu profesijného titulu vyžaduje osobitná kvalifikácia, ale činnosti, ktoré sú spojené s povolaním, nie sú vyhradené pre držiteľa tohto titulu: každý môže vykonávať tieto činnosti, pokiaľ nepoužíva daný titul. Napríklad profesijný titul „inžinier“ je chránený zákonom v Nemecku a možno ho získať len na základe akademickej kvalifikácie v oblasti strojárstva alebo prírodných vied. Niektoré profesijné organizácie majú výlučnú právomoc udelenú verejnými orgánmi na udeľovanie profesijných titulov (napr. profesijné organizácie zapísané na základe zakladajúcej listiny v Spojenom kráľovstve). Chránený profesijný titul je pre spotrebiteľov a zamestnávateľov signálom, že jeho držiteľ spĺňa špecifické kvalifikačné požiadavky, pričom je im ponechaná vôľa najať si odborníkov, ktorí nie sú držiteľmi daného titulu. 4. Dobrovoľné schémy osvedčovania Dobrovoľné systémy osvedčovania sa často využívajú pre povolania, ktoré nie sú upravené zákonom. Ich hlavným cieľom je preukázať odbornú spôsobilosť, zaručovať kvalitu služieb a informovať spotrebiteľov pri absencii regulácie. Článok 26 smernice o službách[20] podporuje rozvoj systémov osvedčovania a značky kvality s cieľom umožniť posúdenie spôsobilosti poskytovateľov služieb a zabezpečiť vysokú kvalitu služieb. Niektoré systémy osvedčovania vypracúvajú regulačné orgány určené štátnymi orgánmi (napr. Rada kaderníckych služieb v Spojenom kráľovstve). Správa systémov osvedčovania tohto typu však môže so sebou prinášať vysoké náklady pre zainteresované strany. Medzi profesijnými združeniami narastá trend smerujúci k vytváraniu vlastných systémov osvedčovania a v niektorých prípadoch aj k podmieňovaniu členstva predchádzajúcim osvedčením budúceho člena. V Taliansku bol v roku 2012 prijatý nový zákon o organizácii neregulovaných povolaní, ktorým sa zaviedla možnosť vytvorenia profesijných združení a podpora dobrovoľného vlastného osvedčovania odborníkov vykonávajúcich neregulované činnosti. Vlastné osvedčovanie má vychádzať z vnútroštátnych technických noriem, ktoré vymedzujú spôsobilosť potrebnú na výkon povolania. Tieto postupy majú za cieľ zlepšiť transparentnosť odborných činností pre spotrebiteľov a pomôcť im vybrať si medzi rôznymi poskytovateľmi služieb. Ak však tieto systémy certifikácie nie sú založené na akreditácii podľa nariadenia (ES) č. 765/2008, neexistuje kontrola ich kvality alebo fungovania. Okrem toho by mohli vytvoriť praktické prekážky v prístupe odborným činnostiam. Mohli by napríklad zvýhodňovať vznik dominantných profesijných združení a viesť k izolácii nových účastníkov z iných krajín: hoci prístup k odborným činnostiam by nebol obmedzený zákonom, osvedčovanie by sa stalo na trhu nevyhnutnosťou; zároveň by sa v prípade neexistencie štátnej regulácie neuplatňoval systém uznávania stanovený v smernici 2005/36/ES. PRÍLOHA II [1] Oznámenie o implementácii smernice o službách „Partnerstvo pre nový rast v oblasti služieb 2012 – 2015“ (pozri http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_sk.pdf). [2] Článok 59 revidovanej smernice o uznávaní odborných kvalifikácií (pozri: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf). [3] Odporúčanie Rady zo 14. júna 2012. [4] Pozri za roky 2003, 2008 (a 2013) na adrese: http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm. [5] Law a Kim (2005) Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of Occupational Licensing Regulation (Špecializácia a regulácia: nárast odborníkov a akútna potreba regulácie profesijných licencií). [6] Friedman (1962) Capitalism and Freedom (Kapitalizmus a sloboda); Shapiro (1986) Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing (Investície, morálne riziko a licencovanie povolaní; Stigler (1971) The Theory of Economic Regulation (Teória ekonomickej regulácie). [7] Friedman (1962), pozri poznámku pod čiarou č. 6; Kleiner (2006) Licensing occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition? (Licencovanie profesií: zabezpečuje kvalitu alebo obmedzuje hospodársku súťaž)? [8] Mortensenová a Pissarides (1994) Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment (Vytváranie a rušenie pracovných miest v teórii nezamestnanosti). [9] Carroll a Gaston (1981) A Note on the Quality of Legal Services Peer Review and Disciplinary Service (Poznámka ku kvalite právnych služieb: partnerské preskúmanie a disciplinárne služby); Maurizi (1980) The impact of regulation on quality: The case of California contractors (Vplyv regulácie na kvalitu); Kugler a Sauer (2005) Lekári bez hraníc? Požiadavky na obnovenie licencie a negatívny výber na trhu pre lekárov. [10] Kleiner a Krueger (2013) Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market (Analýza rozsahu a vplyvu licencovania povolaní na trhu práce). [11] Kleiner (2006), pozri poznámku pod čiarou č. 7. [12] Plantl a Spitz-Oener (2009), How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational mobility (Ako regulácia vstupu ovplyvňuje začatie samostatnej zárobkovej činnosti a mobilitu medzi povolaniami? [13] Pozri článok 3 ods. 1 písm. a) smernice 2005/36/ES. [14] Databáza regulovaných profesií, ktorú spravuje Komisia na základe informácií poskytnutých členskými štátmi. Databáza obsahuje zoznam regulovaných povolaní, na ktoré sa vzťahuje smernica 2005/36/ES. (webová stránka: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home). [15] S počtom regulovaných povolaní v členských štátoch treba zaobchádzať obozretne. Spôsob, akým členské štáty v súčasnosti uvádzajú zoznam svojich regulovaných povolaní v databáze regulovaných povolaní, sa môže líšiť (niektoré členské štáty môžu oznámiť jedno povolanie pokrývajúce širokú škálu rôznych činností/odborností, zatiaľ čo iné členské štáty môžu oznámiť viaceré povolania). [16] Toto sa v zmysle smernice o uznávaní odborných kvalifikácií nazýva „regulované vzdelávanie a odborná príprava“. [17] Nariadenie 842/2006; nariadenie Komisie (ES) č. 303/2008. [18] Smernica 2007/59/ES. [19] Smernica 2003/59/ES. [20] Smernica 2006/123/ES.