A napokon, prekročenie referenčnej hodnoty 3 % HDP nie je dočasné na účely zmluvy a PSR. V rozpočtových prognózach Komisie a v rozpočtových prognózach vlády v rámci fiškálnej stratégie sa totiž predpokladá, že deficit zostane v rokoch 2020 a 2021 nad referenčnou hodnotou. V prognóze Komisie zo zimy 2020, ktorá je rozšírená o fiškálne premenné, sa predpokladá deficit verejnej správy na úrovni 4,0 % HDP v roku 2019, 4,9 % v roku 2020 a 6,9 % v roku 2021. Predpokladané zvýšenie deficitu je spôsobené predovšetkým výrazným zvýšením dôchodkov uzákoneným v lete 2019, a to najmä zvýšením dôchodkov o 40 % plánovaným na september 2020 a ďalším prepočítaním dôchodkov smerom nahor plánovaným na september 2021. V období od decembra 2019 do januára 2020 orgány navyše prijali nové zníženia daní (zníženie spotrebných daní z palív, zníženie príspevkov na sociálne zabezpečenie pre pracovníkov na čiastočný úväzok a zrušenie osobitných daní pre bankový a energetický sektor) a zdvojnásobili výšku prídavkov na deti (s účinnosťou od augusta 2020). Vláda vo fiškálnej stratégii predpokladá, že deficit verejnej správy bude v roku 2020 na úrovni 3,6 % HDP a v roku 2021 na úrovni 3,4 % HDP. Nižší predpokladaný deficit vo fiškálnej stratégii v porovnaní s prognózou Komisie je spôsobený najmä: 1. optimistickejšími makroekonomickými prognózami, z ktorých vychádza; 2. zmiernením predpokladaných výdavkov na tovar a služby, ktoré nemá úplnú oporu v uzákonených opatreniach; 3. tým, že vo fiškálnej stratégii sa podľa všetkého nezohľadňuje úplný vplyv uzákoneného zvyšovania dôchodkov na rozpočet, najmä v roku 2021 a neskôr; 4. tým, že vo fiškálnej stratégii sa nezohľadňuje vplyv zníženia daní a zdvojnásobenia výšky prídavkov na deti.

V článku 126 ods. 3 zmluvy sa stanovuje, že ak členský štát nesplní požiadavky vyplývajúce z jedného alebo z oboch uvedených kritérií, Komisia pripraví správu. Uvedená správa „prihliadne tiež na to, či štátny deficit prekračuje štátne výdavky na investície a zohľadní všetky ostatné závažné faktory vrátane stavu hospodárskeho a rozpočtového výhľadu členského štátu na stredne dlhé obdobie“.

Podľa článku 126 ods. 2 zmluvy Komisia musí monitorovať dodržiavanie rozpočtovej disciplíny na základe dvoch kritérií, a to: a) či pomer plánovaného alebo skutočného deficitu verejnej správy k hrubému domácemu produktu (HDP) neprekračuje referenčnú hodnotu 3 %, okrem prípadov, ak tento pomer podstatne klesol alebo ak sa neustále znižuje a dosahuje úroveň, ktorá sa približuje k referenčnej hodnote, alebo ak sa referenčná hodnota prekročí len výnimočne a dočasne a tento pomer sa pohybuje tesne pri referenčnej hodnote; a b) či pomer verejného dlhu k HDP neprekračuje referenčnú hodnotu 60 %, okrem prípadov, keď sa tento pomer dostatočne znižuje a vyhovujúcim tempom sa približuje referenčnej hodnote.

Vo februári 2019 Komisia dospela k záveru, že v Rumunsku existujú makroekonomické nerovnováhy. Komisia zistila, že zraniteľné miesta súvisia so stratami v oblasti nákladovej konkurencieschopnosti a s prehlbujúcim sa deficitom bežného účtu v kontexte expanzívnej fiškálnej politiky a nepredvídateľného podnikateľského prostredia. V júli 2019 Rada vydala odporúčania pre jednotlivé krajiny, v ktorých požadovala prijatie opatrení na riešenie týchto nerovnováh, ako aj iných štrukturálnych otázok.

Predpokladá sa, že produkčná medzera klesla z 0,6 % potenciálneho HDP v roku 2018 na 0,1 % v roku 2019. Komisia predpokladá, že následne klesne do mierne záporných hodnôt, a to na –0,1 % v roku 2020 a na –0,5 % v roku 2021.

Podľa odhadov Komisie na základe prognózy zo zimy 2020 sa predpokladá, že rast potenciálneho HDP bude postupne klesať zo 4,7 % v roku 2018 na 3,9 % v roku 2021. Celková produktivita faktorov sa má spomaliť, ale má zostať hlavným faktorom, ktorý prispieva k rastu potenciálneho HDP. Príspevok akumulácie kapitálu má zostať pomerne stabilný. Na druhej strane sa očakáva, že (už aj tak skromný) príspevok pracovnej sily sa dostane do záporných hodnôt, a to najmä v dôsledku klesajúceho trendu počtu obyvateľov v produktívnom veku.

Reálny HDP v posledných rokoch výrazne rástol, pričom jeho motorom bola spotreba. Rast reálneho HDP dosiahol v roku 2017 maximálnu hodnotu 7,1 % a následne v roku 2018 mierne klesol na 4,4 %, pričom v prognóze Komisie zo zimy 2020 sa predpokladá, že v roku 2019 predstavoval 3,9 %. Hlavným motorom rastu bola aj naďalej súkromná spotreba, čo je výsledkom prehriateho trhu práce a vysokého rastu miezd najmä vo verejnom sektore. Očakáva sa, že v roku 2019 k rastu výrazne prispeli investície, ktoré boli podporované najmä výstavbou. Príspevok čistého vývozu k rastu HDP je od roku 2014 záporný vzhľadom na postupné straty v oblasti nákladovej konkurencieschopnosti. V roku 2019 sa dostal do ešte hlbších záporných hodnôt, keďže rast vývozu sa spomalil viac ako rast dovozu. Hlavnou príčinou slabšieho rastu vývozu bol nižší zahraničný dopyt, ktorý viedol aj k poklesu priemyselnej výroby. V dôsledku toho sa deficit bežného účtu neustále zvyšoval a v roku 2019 dosiahol predpokladaných 5,1 % HDP.

V článku 126 ods. 3 zmluvy sa stanovuje, že správa Komisie „prihliadne tiež na to, či štátny deficit prekračuje štátne výdavky na investície a zohľadní všetky ostatné závažné faktory vrátane stavu hospodárskeho a rozpočtového výhľadu členského štátu na stredne dlhé obdobie“. Uvedené faktory sú ďalej objasnené v článku 2 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1467/97, v ktorom sa takisto stanovuje, že treba náležite zohľadniť „všetky ostatné faktory, ktoré sú podľa názoru dotknutého členského štátu závažné z hľadiska komplexného posúdenia súladu s kritériami deficitu a dlhu, a ktoré členský štát predložil Rade a Komisii“.

Dlh verejnej správy Rumunska dosiahol v roku 2018 úroveň 34,7 % HDP. Vo fiškálnej stratégii aj v prognóze Komisie zo zimy 2020 sa predpokladá, že dlh verejnej správy sa do roku 2021 zvýši, ale zostane pod referenčnou hodnotou stanovenou v zmluve. Podľa fiškálnej stratégie sa má dlh v roku 2021 zvýšiť na 37,8 %. V prognóze Komisie zo zimy 2020 sa v roku 2021 predpokladá výraznejšie zvýšenie na 41,9 %. Rozdiel medzi týmito dvoma súbormi prognóz vyplýva najmä z nižších plánovaných deficitov verejnej správy vo fiškálnej stratégii.

Verejné investície dosiahli v roku 2017 najnižšiu úroveň od pristúpenia k EÚ, a to 2,6 % HDP, pričom v roku 2018 sa iba mierne zvýšili na 2,7 % HDP. To je pod priemerom EÚ a výrazne pod priemerom susedných krajín. V prognóze Komisie zo zimy 2020, ktorá bola na účely tejto správy rozšírená o fiškálne premenné, sa predpokladá, že verejné investície sa v roku 2019 zvýšili na 3,2 % HDP.

Rumunsko vykonáva od roku 2016 expanzívnu fiškálnu politiku založenú na znižovaní daní a zvyšovaní bežných výdavkov. V dôsledku toho sa Rumunsko v roku 2016 odchýlilo od svojho strednodobého rozpočtového cieľa. Štrukturálne saldo dosiahlo v roku 2018 úroveň –2,8 % HDP, čo je výrazne pod strednodobým rozpočtovým cieľom Rumunska. Vo fiškálnej stratégii sa Rumunsko zameriava na zhoršenie štrukturálneho salda v roku 2019 a na postupné štrukturálne zlepšenie v rokoch 2020 – 2022, ale neplánuje dosiahnuť strednodobý rozpočtový cieľ do roku 2022. Podľa prognózy Komisie zo zimy 2020 rozšírenej o fiškálne premenné sa očakáva, že štrukturálny deficit sa bude v rokoch 2018 až 2021 stabilne a výrazne zvyšovať, čo je spôsobené predpokladaným zvýšením celkového deficitu.

Rumunsko vykonáva od roku 2016 expanzívnu fiškálnu politiku založenú na znižovaní daní a zvyšovaní bežných výdavkov. V prognóze Komisie zo zimy 2020 (rozšírenej o fiškálne premenné) sa odhaduje, že štrukturálny deficit vzrástol z 0,2 % HDP v roku 2015 na 3,9 % v roku 2019. Od jari 2017 Rada dvakrát ročne vydala v rámci postupu pri značnej odchýlke odporúčania, na ktoré Rumunsko nereagovalo účinnými opatreniami, pričom sa opakovane značne odchýlilo od odporúčaného postupu úprav. Orgány sa systematicky odchyľujú od vnútroštátnych fiškálnych pravidiel, v dôsledku čoho sú tieto pravidlá do veľkej miery neúčinné.

Pokiaľ ide o predvídateľnosť rozhodovania, počet mimoriadnych legislatívnych opatrení je stále veľmi vysoký, zatiaľ čo posudzovanie vplyvu regulačných opatrení ex ante je naďalej nedostatočné a kvalita verejných konzultácií sa zhoršuje. Právne predpisy v oblasti správy a riadenia štátnych podnikov sa stále uplatňujú len voľne.

Orgány sa naďalej odchyľovali od pravidiel zahrnutých vo vnútroštátnom fiškálnom rámci, v dôsledku čoho boli tieto pravidlá do veľkej miery neúčinné.

Vnútroštátny fiškálny rámec

Zákonom o fiškálnej zodpovednosti sa stanovujú vnútroštátne numerické fiškálne pravidlá s cieľom usmerniť rozpočtový postup. Zákon zahŕňa pravidlo štrukturálneho deficitu, v rámci ktorého sa vyžaduje dosiahnutie strednodobého rozpočtového cieľa alebo konvergencia k tomuto cieľu, ktorým je štrukturálne saldo vo výške –1,0 % HDP. Vnútroštátny rámec obsahuje aj niekoľko pomocných pravidiel týkajúcich sa rozpočtového salda a výdavkových a príjmových položiek. Okrem toho je vláda povinná vypracovať aktualizáciu fiškálnej stratégie, v ktorej sa stanovujú makroekonomické predpoklady, strednodobé rozpočtové plánovanie a výdavkové stropy, ktoré by mali slúžiť ako usmernenia pri zostavovaní ročného rozpočtu, a poslať ju parlamentu do 15. augusta predchádzajúceho roka.

Od roku 2016 sa vláda systematicky a opakovane odchyľuje od mnohých fiškálnych pravidiel, v dôsledku čoho sú do veľkej miery neúčinné. Konkrétne pôvodný rozpočtový cieľ na rok 2019, ktorým bol celkový deficit vo výške 2,8 % HDP (v peňažnom vyjadrení), nebol v súlade s pravidlom štrukturálneho deficitu. Zmeny rozpočtu prijaté v auguste a v novembri 2019 sa navyše odchyľovali od viacerých pomocných fiškálnych pravidiel a v druhom prípade aj od pravidla štrukturálneho deficitu, keďže cieľový deficit na rok 2019 sa nimi zvýšil na 4,4 % HDP (v peňažnom vyjadrení). Okrem toho orgány v roku 2019, rovnako ako v predchádzajúcich rokoch, neposlali parlamentu aktualizáciu strednodobej fiškálnej stratégie v stanovenej lehote, t. j. do augusta, čím oslabili usmerňovaciu úlohu fiškálnej stratégie. Rozpočet na rok 2020 a fiškálna stratégia, ktorá je k nemu pripojená, sa odchýlili aj od pravidla štrukturálneho salda a od niekoľkých pomocných fiškálnych pravidiel.

4.3. Strednodobá pozícia verejného dlhu

Rumunsko čelí v strednodobom a dlhodobom horizonte vysokým rizikám v oblasti fiškálnej udržateľnosti, čo je spôsobené vysokými fiškálnymi deficitmi a nákladmi spojenými so starnutím obyvateľstva.

Dynamika dlhu a udržateľnosť dlhovej služby

Dlh verejnej správy Rumunska je v súčasnosti výrazne pod referenčnou hodnotou 60 % HDP stanovenou v zmluve (34,7 % HDP v roku 2018). V dôsledku vysokého štrukturálneho primárneho deficitu však bude pomer dlhu k HDP prudko stúpať. Za predpokladu nezmenenej politiky sa očakáva, že v roku 2025 prekročí hodnotu 60 % HDP a do roku 2030 stúpne nad úroveň 90 % HDP. Vývoj dlhu je citlivý na otrasy týkajúce sa rastu, fiškálne otrasy a otrasy týkajúce sa úrokových sadzieb. Štruktúra splatnosti verejného dlhu pomáha zmierňovať zraniteľné miesta, pričom len približne 3,3 % celkového verejného dlhu má splatnosť kratšiu ako jeden rok. Vysoký podiel verejného dlhu denominovaného v cudzej mene a významný podiel dlhov v držbe nerezidentov sú však zdrojmi dodatočného rizika, rovnako ako záporná čistá medzinárodná investičná pozícia.

Hodnota ukazovateľa včasného zistenia fiškálneho stresu („S0“), ktorý vyvinula Európska komisia s cieľom posudzovať riziká do jedného roka, sa nachádza pod kritickou prahovou hodnotou.

Ukazovateľ medzery strednodobej udržateľnosti („S1“) poukazuje na vysoké riziká. Vyplýva z neho, že Rumunsko by na to, aby do roku 2034 udržalo dlh pod hranicou 60 % HDP, potrebovalo fiškálnu úpravu vo výške 5,7 percentuálneho bodu HDP. Táto hodnota patrí medzi najvyššie spomedzi členských štátov.

Ukazovateľ medzery dlhodobej fiškálnej udržateľnosti („S2“) takisto poukazuje na vysoké riziká. Vyplýva z neho, že na zabezpečenie stabilizácie miery zadlženosti v dlhodobom horizonte je potrebná fiškálna úprava vo výške 8,8 percentuálneho bodu HDP. Táto hodnota, ktorá je najvyššia spomedzi členských štátov, je dôsledkom vysokej počiatočnej rozpočtovej pozície (príspevok 5,1 percentuálneho bodu) a nákladov súvisiacich so starnutím obyvateľstva, najmä nákladov na dôchodky a zdravotnú starostlivosť (príspevok 3,7 percentuálneho bodu).

Vnímanie rizika štátneho dlhu Rumunska na finančných trhoch sa nachádza na spodnej hranici investičného stupňa, s ratingom „BBB“ alebo rovnocenným ratingom štátneho dlhu zo strany troch hlavných ratingových agentúr. Agentúra S&P Global Ratings zrevidovala 10. decembra 2019 svoj výhľad zo stabilného na negatívny, a to v dôsledku zámerov rozpočtovej politiky Rumunska.

Nový zákon o dôchodkoch

Zákonom o dôchodkoch, ktorý bol prijatý v lete 2019, sa výrazne zmenili viaceré parametre verejného dôchodkového systému. Zahŕňa tieto hlavné zmeny: i) zvyšovanie dôchodkov ad hoc do roku 2021 namiesto štandardnej indexácie: o 15 % od septembra 2019 (už zahrnuté v zákone o rozpočte na rok 2019), o 40 % od septembra 2020 a o 6 % od septembra 2021; ii) od roku 2022 bude indexácia dôchodkov predstavovať 100 % miery inflácie plus 50 % reálneho rastu priemerných hrubých miezd; iii) nové dôchodky sa vypočítajú tak, že sa v menovateli použije pevne stanovené obdobie prispievania 25 rokov namiesto 25 – 35 rokov (v závislosti od roku odchodu do dôchodku) podľa predchádzajúceho zákona; iv) od septembra 2021 sa existujúce dôchodky prepočítajú smerom nahor tak, aby zodpovedali tomuto novému vzorcu.

Vzhľadom na svoj harmonogram realizácie má zákon výrazne zvýšiť verejné výdavky na dôchodky v krátkom čase. Ide o hlavnú príčinu predpokladaného rýchleho zvýšenia deficitu verejnej správy a vysokých rizík v oblasti fiškálnej udržateľnosti. Zákon navyše nesprevádzajú opatrenia zamerané na zvýšenie zamestnanosti a predĺženie pracovného života nad rámec zákonného minima, ktoré sú kľúčom k zlepšeniu primeranosti dôchodkov a udržateľnosti dôchodkového systému.

Graf 1: Hrubé verejné výdavky na dôchodky v rokoch 2018 – 2022 Zdroj: Európska komisia, prehľad o krajine týkajúci sa verejných dôchodkov v rámci správy o starnutí obyvateľstva z roku 2018 – Rumunsko (aktualizovaný v roku 2019)

4.4. Ostatné faktory predložené zo strany členského štátu

Rumunské orgány 6. februára 2020 zaslali list, v ktorom uvádzajú závažné faktory, ktoré má Komisia zohľadniť vo svojom posúdení v súlade s článkom 2 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1467/97.

Orgány tvrdia, že zhoršenie rozpočtového deficitu v roku 2019 je do veľkej miery spôsobené zvýšením výdavkov na zamestnancov, sociálnu pomoc a investície, pričom podiel príjmov na HDP zostal prevažne nezmenený. Okrem toho orgány tvrdia, že rozpočtové výsledky za rok 2019 boli na strane výdavkov nepriaznivo ovplyvnené niekoľkými jednorazovými položkami.

Orgány zdôrazňujú, že vo fiškálnej stratégii sa uvádza postupná úprava rozpočtového deficitu v strednodobom horizonte, hoci do roku 2021 má zostať nad referenčnou hodnotou. Úprava sa plánuje po troch rokoch neustáleho zhoršovania rozpočtu. Orgány takisto vysvetľujú, že tempo plánovanej fiškálnej konsolidácie je do veľkej miery obmedzené existujúcim právnym rámcom, a to najmä ustanoveniami nového zákona o dôchodkoch, ktorý schválil parlament v roku 2019.