[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 23.10.2007 SEK(2007) 1393 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE sprevádzajúci Návrh SMERNICA RADY o zjednotenom postupe vybavovania žiadostí o jednotné povolenie na pobyt a na prácu na území členského štátu vydávané pre štátnych príslušníkov tretích krajín a o spoločnom súbore práv pre pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2007) 1393 v konečnom znení}{SEK(2007) 1408} 1. Úvod V záveroch zo zasadnutia v Tampere roku 1999 Európska rada prvýkrát uznala, že je potrebné zabezpečiť spravodlivé zaobchádzanie so štátnymi príslušníkmi tretích krajín s oprávneným pobytom na území členských štátov tým, že sa im priznajú práva porovnateľné s právami občanov Únie. Tento dokument je zhrnutím správy o hodnotení vplyvu, v ktorom sa v rámci reakcie na uvedenú potrebu skúmali politické možnosti zabezpečenia spoločného súboru práv všetkým pracovníkom z tretích krajín s oprávneným pobytom, ktorí zatiaľ nezískali postavenie osoby s dlhodobým pobytom. Správa vychádza z konzultácií s členskými štátmi a ostatnými zainteresovanými stranami. Údaje pochádzajú najmä z konzultácií, prípadových štúdií a štúdia literatúry v rámci externej štúdie na objednávku Komisie. Štúdia a správa boli vypracované s prispením Generálneho riaditeľstva pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a rovnaké príležitosti a medziútvarovej riadiacej skupiny zvolanej Generálnym riaditeľstvom pre spravodlivosť, slobodu a bezpečnosť. 2. Vymedzenie problému 2.1. Kontext V Pláne politiky pre legálnu migráciu[1] je vymedzený orientačný plán a stanovený súbor opatrení a legislatívnych iniciatív a navrhuje sa v ňom tento postup: otvoriť cestu špecifickým skupinám migrantov (vysokokvalifikovaní odborníci, sezónni pracovníci, odmeňovaní stážisti, pracovníci preložení v rámci spoločnosti) a vypracovať všeobecnú smernicu o právach pracovníkov z tretích krajín. Táto smernica má predstavovať rámec pre špecifickejšie zamerané smernice. Inými slovami, nenavrhuje sa žiadna horizontálna legislatíva týkajúca sa podmienok pobytu pre zamestnaných štátnych príslušníkov tretích krajín. Namiesto toho budú prijímanie určitých kategórií migrantov riadiť špecificky zamerané smernice a horizontálna legislatíva Spoločenstva bude tvoriť základ, ktorý upravuje práva pracovníkov z tretích krajín na úrovni EÚ. 2.2. Oblasť/problém, ktorý si vyžaduje opatrenie – právna medzera a neefektívne vnútroštátne postupy prijímania Právna medzera Analýza súčasného acquis Spoločenstva, vnútroštátnych právnych predpisov členských štátov a medzinárodných dohôd ukázala, že existuje rozdiel medzi právami („právna medzera“) pracovníkov z tretích krajín a vlastnými štátnymi príslušníkmi / občanmi EÚ a osobami s dlhodobým pobytom. V súčasnosti sa zásada rovnakého zaobchádzania, pokiaľ ide o pracovné podmienky a práva na poskytovanie sociálnej pomoci (sociálne zabezpečenie), uplatňuje na pracovníkov z tretích krajín iba prostredníctvom vnútroštátnych právnych predpisov a na špecifické skupiny pracovníkov z tretích krajín prostredníctvom rozličných multilaterálnych dohôd uzatvorených ES. Niektoré kategórie pracovníkov z tretích krajín, vymedzené buď ich postavením (t. j. osoby s dlhodobým pobytom), alebo ich štátnou príslušnosťou (t. j. pochádzajúci z krajín, ktoré podpísali s EÚ a jej členskými štátmi multilaterálne dohody, napr. krajiny EZVO a Turecko), majú na základe právnych predpisov Spoločenstva právo na výsadnejšie postavenie. Toto však neplatí pre väčšinu ostatných pracovníkov z tretích krajín. Takže v prípade neexistencie všeobecnej horizontálnej legislatívy Spoločenstva sa práva pracovníkov z tretích krajín môžu výrazne líšiť v závislosti od ich štátnej príslušnosti a od členského štátu, v ktorom sa zdržiavajú. Uvedené vytvára stav právnej neistoty pre pracovníkov z tretích krajín a stavia ich do nerovnocennej pozície v porovnaní s pracovníkmi, ktorých práva sú jasne vymedzené. Takáto situácia nie je v súlade s cieľom zasadnutia v Tampere: priznať štátnym príslušníkom z tretích krajín s oprávneným pobytom práva a povinnosti porovnateľné s právami občanov EÚ. Zložité a neefektívne postupy prijímania Z analýzy vyplýva, že dokonca aj v prípade neexistencie legislatívy Spoločenstva viac ako polovica členských štátov už zaviedla zjednotený postup vybavovania žiadostí alebo plánuje zmeniť používaný systém a iba menšina používa samostatný postup na získanie pracovného povolenia a samostatný postup na získanie povolenia na pobyt. Ukázalo sa, že systém oddelených postupov znamená dlhší čas na spracovanie žiadosti, väčšie administratívne bremeno a vyššie náklady pre zamestnávateľa a budúceho pracujúceho prisťahovalca (plynúce z oddelených postupov). 2.3. Koho uvedené problémy zasahujú, v ktorých členských štátoch a do akej miery? Rozsah problému Určiť, koho problém právnej medzery a neefektívnych postupov prijímania zasahuje, je ťažké. Štátni príslušníci tretích krajín legálne pracujúci v EÚ tvoria veľmi heterogénnu skupinu. Na úrovni EÚ nie sú k dispozícii údaje o migračných tokoch do členských štátov rozdelených podľa dôvodu prisťahovania (napr. zamestnanie, zlúčenie rodiny)[2]. Preto sa uskutočnil Európsky prieskum pracovných síl, v rámci ktorého sa spravila analýza postavenia štátnych príslušníkov tretích krajín zamestnaných na trhu práce v EÚ, v rámci ktorej boli pracovníci na európskom trhu práce rozdelení podľa štátnej príslušnosti. Z tejto stručnej štatistickej analýzy z roku 2005 vyplynulo: - Štátni príslušníci tretích krajín predstavujú 3,6 % obyvateľstva EÚ (16 miliónov ľudí). - Väčšina z nich (asi 12 miliónov) žije v 5 členských štátoch (Nemecko, Francúzsko, Španielsko, Spojené kráľovstvo a Taliansko). - Ich pôvod je v rozličných členských štátoch rozličný a závisí najmä od zemepisnej blízkosti a historických väzieb. - Zdá sa, že skupinu pracovníkov z tretích krajín možno rozdeliť na vysokokvalifikovaných odborníkov a väčšiu skupinu stredne kvalifikovaných a málo kvalifikovaných pracovníkov. 3. Ciele Globálne politické ciele sú tieto: 1) Reagovať na požiadavku prvýkrát vyjadrenú v Tampere: priznať porovnateľné práva, stanoviť zásadu rovnakého zaobchádzania pre pracovníkov z tretích krajín v celej EÚ. 2) Zlepšiť fungovanie trhu práce v EÚ. 3) Chrániť pracujúcich občanov Únie pred nekalou konkurenciou na trhu práce. Špecifické a operatívne ciele sú tieto: 1) Mať na úrovni EÚ spoločný pohľad na skupinu pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v EÚ, ktorí však zatiaľ nezískali postavenie osoby s dlhodobým pobytom. 2) Vymedziť súbor práv pre pracovníkov z tretích krajín. 3) Chrániť pozíciu štátnych príslušníkov EÚ a osôb s dlhodobým pobytom pred možnými dôsledkami konkurencie zo strany lacnej a zneužívanej pracovnej sily. 4) Zvýšiť transparentnosť spoločného trhu práce v EÚ pre pracovníkov z tretích krajín. 4. Politické možnosti Základnou otázkou je, nakoľko hlboký má byť zásah EÚ. Právna medzera medzi pracovníkmi z tretích krajín a ostatnými pracovníkmi v členských štátoch sa najviac prejavuje v prístupe na trh práce, prístupe k sociálnemu zabezpečeniu (najmä k dávkam v nezamestnanosti, rodinným dávkam a sociálnej pomoci), v možnosti prevodu dôchodkového sporenia a nahradenia dávok sociálneho zabezpečenia a v prístupe k verejným službám (prístup k službám zamestnanosti a k ostatným verejným službám vrátane služieb súvisiacich s bývaním vo verejnom sektore). Pokiaľ ide o zložité a neefektívne vnútroštátne postupy prijímania, ponúka sa otázka, ako to riešiť. - Možnosť 1 – Žiadne zmeny. - Možnosť 2 – Možnosť bez právneho predpisu využívajúca komunikáciu, koordináciu a spoluprácu : Nezavádza sa žiadny nový právny predpis o právach migrujúcich pracovníkov vo všeobecnosti. Práva niektorých pracovníkov z tretích krajín budú lepšie špecifikované vnútroštátnymi právnymi predpismi a na úrovni EÚ budú zastrešené konkrétnymi smernicami (napr. o vysokokvalifikovaných pracovníkoch). Pozornosť sa namiesto toho prenesie na doplnkové a podporné činnosti s cieľom priblížiť legislatívnu prax v jednotlivých členských štátoch prostredníctvom zbierania a výmeny poznatkov a informácií. - Možnosť 3a – Možnosť s právnym predpisom vo forme smernice zameranej na spoločné črty: Táto možnosť by priznala štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorým už bol umožnený prístup na trh práce, rovnaké zaobchádzanie vo všetkých oblastiach súvisiacich so zamestnaním okrem sociálneho zabezpečenia, prevodu príspevkov na sociálne zabezpečenie a dôchodkov a prístupu k verejným službám. - Možnosť 3b – Možnosť s právnym predpisom o rovnakom zaobchádzaní vo forme smernice: Táto možnosť by priznala štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorým už bol umožnený prístup na trh práce, rovnaké zaobchádzanie vo všetkých oblastiach súvisiacich so zamestnaním vrátane sociálneho zabezpečenia, prevodu príspevkov na sociálne zabezpečenie a dôchodkov a prístupu k verejným službám. - Možnosť 4 – Možnosť s dopĺňajúcim právnym predpisom vo forme smernice; zjednotený postup pri vybavovaní žiadosti a jednotné povolenie na pobyt / na prácu: Táto smernica by sa zamerala na zjednotený postup vybavovania žiadostí, čím by sa zjednodušila situácia aj prisťahovalcom, aj orgánom verejnej moci, a na jednotný doklad, ktorý by umožňoval štátnemu príslušníkovi tretej krajiny bývať a pracovať v členskom štáte. Tieto ustanovenia by vychádzali z nariadenia č. 1030/2002 o jednotnom povolení na pobyt, ktoré už teraz umožňuje členským štátom doplniť do povolenia vnútroštátne poznámky týkajúce sa prístupu na trh práce. Táto možnosť by mohla – v rámci prístupu založeného na právach – zahŕňať procedurálne zábezpeky a záruky v súvislosti so žiadosťou o jednotné povolenie. - Možnosť 5 – Možnosť s plne rozvinutým právnym predpisom vo forme smernice upravujúcej prístup na trh práce a takisto priznávajúcej pracovníkom z tretích krajín rovnaké zaobchádzanie: Táto smernica by upravovala prístup pracovníkov z tretích krajín na trh práce v členskom štáte s cieľom priznať im porovnateľné zaobchádzanie, pokiaľ ide o prístup k zamestnaniu a pohyb v rámci daného členského štátu. Aby bolo možné umožniť štátnym príslušníkom tretích krajín prístup na trh práce, treba harmonizovať podmienky umožnenia prístupu k práci (test hospodárskych potrieb atď.). Táto možnosť by zahŕňala aj ustanovenia o rovnakom zaobchádzaní v porovnaní s vlastnými štátnymi príslušníkmi – vo všetkých oblastiach vymenovaných v možnosti 3b. 5. Porovnanie možností Týchto šesť politických možností (keďže 3a a 3b sú odlišné podmožnosti) bolo porovnávaných vo svetle toho, ako sa nimi dosiahnu všeobecné ciele, ako zaťažia administratívu a aký budú mať sociálny a ekonomický vplyv. Analýza zisťujúca, či politické možnosti dosahujú všeobecné ciele, ukázala, že v tomto smere vedú tri možnosti, konkrétne možnosti 3b, 4 a 5. Pokiaľ ide o ich ekonomický vplyv, najvýhodnejšia je možnosť 4 najmä vďaka jej potenciálu ušetriť náklady, čo umožní zjednodušenie a štandardizácia postupu vybavovania žiadosti. Možnosti 3b, 4 a 5 majú viacero ekonomických výhod, sú však finančne náročnejšie na administratívne náklady pre podnikateľskú sféru a orgány verejnej moci. Na druhej strane vykazujú možnosti 3b, 4 a 5 výrazne pozitívny sociálny dopad, najmä pokiaľ ide o sociálne začlenenie, rovnaké zaobchádzanie a prístup k sociálnej ochrane a verejným službám. Výhoda možnosti 4 spočíva hlavne v tom, že by sa vyriešil začarovaný kruh predlžovania vybavovania žiadostí v prípade oddelených postupov pre povolenie na pobyt a pracovné povolenie, ako aj v zjednodušení, zlacnení a štandardizácii postupov a legislatívy. Z hodnotenia politických možností podľa ich prínosu, pokiaľ ide o dosahovanie všeobecných cieľov, vychádzajú najpriaznivejšie možnosti 3b, 5 a 4. Možnosť 3b má nevýhodu v pravdepodobnosti navýšenia nákladov spojených s právami pracovníkov z tretích krajín. Možnosť 4 bola porovnávaná s ostatnými možnosťami ako samostatná možnosť, ale v skutočnosti dopĺňa ostatné možnosti a možno ju kombinovať s jednou z možností s právnym predpisom. Pokiaľ ide o šancu na prijatie, možnosť 5 sa momentálne pokladá za politicky neprijateľnú vzhľadom na skúsenosť s návrhom Komisie z roku 2001[3], ktorý bol v roku 2006 stiahnutý. 6. Najvhodnejšia možnosť Vzhľadom na výsledky porovnania politických možností najvhodnejšia možnosť by mala mať tieto vlastnosti: - širokú pôsobnosť možnosti 3b priznávajúcej rovnaké zaobchádzanie vo všetkých oblastiach súvisiacich so zamestnaním – vrátane prístupu k sociálnemu zabezpečeniu, prevodu zaplatených príspevkov na dôchodok, prístupu k vzdelávaniu, odbornej príprave, uznania diplomov a prístupu k verejným službám, najmä pomoci umožnenej úradmi práce[4], kombinované s - možnosťou 4 predpokladajúcou zavedenie zjednoteného postupu vybavovania žiadostí o jednotné povolenie, ktoré by bolo povolením na pobyt a zároveň pracovným povolením, a prepájajúcou rovnaké zaobchádzanie s úspešným vybavením žiadosti o takéto povolenie (umožnením prístupu na trh práce v členskom štáte). Táto alternatíva ponúka podľa všetkého najväčší potenciál, pokiaľ ide o jej úžitok z praktického i politického hľadiska. Tieto dve možnosti možno ľahko skombinovať do jednej najvhodnejšej možnosti, keďže hoci riešia rozličné otázky, vzhľadom na svoj charakter sa dopĺňajú a prispievajú k väčšej právnej istote a lepšej integrácii pracovných síl. Pokiaľ ide o väzbu medzi týmito možnosťami – medzi právami prisťahovalcov na jednej strane a zjednoteným postupom vybavovania žiadostí, resp. jednotným povolením na druhej strane – obe kladú dôraz na lepšie riadenie migrácie prostredníctvom spravodlivého prístupu. Aj ich ciele sa dopĺňajú: obe prispievajú k zlepšeniu fungovania trhu práce. Druhá väzba medzi právami a jednotným povolením spočíva v tom, že práva sú priznané len tým, ktorí bývajú a pracujú legálne. Jednotné povolenie je dokladom o tom, že osoba býva aj pracuje legálne. Napokon nielen možnosť 3b, ale aj zjednotený postup vybavovania žiadostí v možnosti 4 priznáva práva prisťahovalcom a chráni ich tým, že im poskytuje efektívnejšie a transparentnejšie vybavovanie pri prijímaní vrátane stanovenia chrániacich pravidiel pre nich. Možnosti 3b a 4 majú tiež odlišné vplyvy na trh práce. Možnosť 3b môže znížiť dopyt po legálnej pracovnej sile z tretích krajín a môže znamenať zvýšenie počtu neohlásených pracovných miest, zatiaľ čo možnosť 4 redukuje nelegálnu a neohlásenú prácu hlavne tým, že rieši začarovaný kruh predlžovania vybavovania žiadostí v prípade oddelených postupov pre povolenie na pobyt a pracovné povolenie prostredníctvom zavedenia rýchlejšieho a efektívnejšieho postupu. 6.1. Výhody a nevýhody najvhodnejšej možnosti Možnosť 3b by zabezpečila dosiahnutie všeobecných cieľov a chránila by pracovníkov z tretích krajín a napomohla ich integrácii najoptimálnejším a najflexibilnejším spôsobom. Nevýhodou tohto prístupu prostredníctvom rovnakého zaobchádzania je – vzhľadom na malú právomoc Spoločenstva v oblasti harmonizácie – že konkrétne práva priznané v každom členskom štáte budú pre jednotlivé členské štáty naďalej rozdielne (napr. práva súvisiace s dobou vyplácania dávok sociálneho zabezpečenia). Ďalšou nevýhodou – pokiaľ ide o prístup k dávkam sociálneho zabezpečenia – sú náklady na rozšírenie personálu vo vnútroštátnych systémoch sociálneho zabezpečenia v tých členských štátoch, kde pracovníkom z tretích krajín zatiaľ nie je priznaný určitý typ dávok sociálneho zabezpečenia. Možnosť 4 ustanovuje jednotné povolenie vydané v rámci zjednoteného postupu vybavovania žiadostí. Týmto by sa zabezpečilo pre pracovníkov z tretích krajín a ich zamestnávateľov zjednodušené vybavovanie (kratší čas spracovania žiadosti, menej byrokracie), čo by viedlo k väčšej transparentnosti a právnej istote. Okrem toho jeden postup namiesto dvoch samostatných postupov by mohol znížiť administratívne bremeno a dlhodobé náklady vnútroštátnej administratívy, výsledkom by bol „jeden úrad pre stránky“ namiesto dvoch. Navyše jednotné povolenie zabraňuje riziku vzniku nezrovnalostí medzi dvoma samostatnými povoleniami a umožňuje jasnejší prehľad o postavení štátnych príslušníkov tretích krajín a účele ich pobytu v danom členskom štáte. Pre úspešné fungovanie zjednoteného postupu vybavovania žiadostí je zároveň potrebná úzka medzinárodná koordinácia medzi administratívnymi útvarmi. Okrem toho v prípadoch, keď bude treba upraviť súčasné postupy, sa môžu vyskytnúť dodatočné jednorazové náklady súvisiace so zamestnaním špecializovaného personálu alebo s vyškolením súčasného personálu. Pokiaľ ide o formát, treba zdôrazniť, že jednotné povolenie by malo prebrať už existujúci jednotný formát povolení na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích krajín[5]. Znamená to, že členské štáty nebudú musieť zavádzať na vlastné náklady nové povolenia, ale využiť už existujúci jednotný formát, v ktorom budú musieť povinne uviesť všetky relevantné údaje o prístupe na trh práce (rozsah, trvanie prístupu atď.). 6.2. Posúdenie administratívnych a vykonávacích nákladov najvhodnejšej možnosti Z kvalitatívnej analýzy vyplýva: - nárast vyplácania dávok sociálneho zabezpečenia pracovníkom z tretích krajín a nákladov na verejné služby pre pracovníkov z tretích krajín v členských štátoch, kde zatiaľ nebolo rovnaké zaobchádzanie úplne priznané, a - úspora nákladov na vybavovanie žiadostí a vydávanie povolení na pobyt a pracovných povolení, ktoré súvisia s administratívnymi nákladmi (zníženie počtu pracovných síl na spracovanie žiadostí a informovanie žiadateľov) a dodatočnými príjmami z daní (keďže pracovníci z tretích krajín sa môžu veľmi skoro zamestnať a byť zárobkovo činní). Kvalitatívna analýza ďalej ukázala, že najvhodnejšia možnosť by mohla mať pozitívny vplyv na socio-ekonomický prínos pracovníkov z tretích krajín, čo znamená nárast v platení daní a prispievania do systému sociálneho zabezpečenia a zároveň pokles vo využívaní tohto systému z ich strany. Náklady na rozširovanie špecifických práv pracovníkov z tretích krajín sa takto vykompenzujú dodatočnými daňovými príjmami plynúcimi zo socio-ekonomického prínosu pracovníkov z tretích krajín. 7. Monitorovanie a hodnotenie Pokiaľ ide o monitorovanie a hodnotenie, možno ich vykonať formou správy Komisie vypracovanej na základe správ členských štátov, a to tri roky po termíne transpozície tejto smernice. Smernica môže členským štátom ukladať povinnosť oznámiť tabuľky zhody na preukázanie implementácie ustanovení tejto smernice do svojich vnútroštátnych právnych predpisov. V rámci uvedeného vykazovania správ by Komisia mala rozhodnúť, či v záujme lepšieho dosiahnutia vymedzených cieľov treba navrhnúť zmenu a doplnenie smernice. [1] SEK(2005) 1680. [2] Viac k problému nedostupnosti údajov – jedine Nemecko malo k dispozícii údaje o cielenej skupine pracovníkov z tretích krajín, konkrétne o tých, ktorí nezískali postavenie osoby s dlhodobým pobytom. [3] KOM(2001) 388, návrh na smernicu Rady o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účely plateného zamestnania a výkonu samostatne zárobkovej hospodárskej činnosti. [4] Nepriznáva však práva týkajúce sa prístupu na trh práce a mobility v rámci EÚ. [5] Ustanovený v nariadení Rady 1030/2002 z 13. júna 2002.