Osobitná správa č. 1/2012 „Účinnosť rozvojovej pomoci Európskej únie v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike“





AGP : Program poľnohospodárskeho rastu (Agricultural Growth Programme) AKT : Africké, karibské a tichomorské štáty CAADP : Komplexný program rozvoja afrického poľnohospodárstva (Comprehensive Africa Agriculture Development Programme) CBT : Prístup komunitnej starostlivosti (Community Based Treatment) CIH : Celosvetový index hladu CSP : Dokument o stratégii krajiny (Country Strategy Paper) DCI : Nástroj rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument) DEVCO : Rozvoj a spolupráca – EuropeAid DPRPR : Decentralizovaný program na znižovanie chudoby na vidieku (Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction) EDPRS : Stratégia hospodárskeho rozvoja a znižovania chudoby (Economic Development and Poverty Reduction Strategy) ECHO : Generálne riaditeľstvo pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu ERF : Európsky rozvojový fond FAO : Organizácia OSN pre výživu a poľnohospodárstvo (Food and Agriculture Organisation) FIDP : Program diverzifikácie poľnohospodárskych príjmov (Farm Income Diversification Programme) FISP : Program dotácií na poľnohospodárske vstupné zdroje (Farm Input Subsidy Programme) HIV/AIDS : Vírus imunitnej nedostatočnosti/syndróm získanej imunitnej nedostatočnosti IFPRI : Medzinárodný výskumný ústav pre potravinovú politiku (International Food Policy Research Institute) INFSSS : Integrovaný systém dohľadu nad výživou a potravinovou bezpečnosťou (Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System) LRRD : Prepojenie odstraňovania následkov katastrofy, obnovy a rozvoja (Linking Relief, Rehabilitation and Development) MRC : Miléniový rozvojový cieľ MRC1 : Miléniový rozvojový cieľ 1 (Odstrániť extrémnu chudobu a hlad) MRC4 : Miléniový rozvojový cieľ 4 (Znížiť detskú úmrtnosť) MRC5 : Miléniový rozvojový cieľ 5 (Zlepšiť zdravotný stav matiek) MVO : Mimovládna organizácia NIP : Národný indikatívny program OECD : Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development) ORP : Oficiálna rozvojová pomoc OSN : Organizácia spojených národov PASDEP : Plán zrýchleného udržateľného rozvoja na odstránenie chudoby (Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty) PB : Potravinová bezpečnosť Poľn. : Poľnohospodárstvo POR : Program podpory odvetvového rozpočtu PVR : Podpora všeobecného rozpočtu ROM : Monitorovanie orientované na výsledky (Results-Oriented Monitoring) RRPB : Rozpočtový riadok vzťahujúci sa na potravinovú bezpečnosť RV : Rozvoj vidieka SNNPR : Región južných národov, národností a ľudí (Southern Nations, Nationalities and People’s Region) SPTP : Strategický plán transformácie poľnohospodárstva TPPB : Tematický program potravinovej bezpečnosti ZKÚ : Zámorské krajiny a územia ZHRNUTIE I. V subsaharskej Afrike, kde 30 % obyvateľov trpí hladom, je potravinová bezpečnosť veľkým problémom. II. Dvor audítorov skúmal, či je rozvojová pomoc Európskej únie (EÚ) v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike účinná: či je rozvojová pomoc EÚ na potravinovú bezpečnosť relevantná pre potreby a priority krajín a či sú intervenčné opatrenia EÚ účinné. Audit bol zameraný na priamu rozvojovú podporu EÚ pre tri aspekty potravinovej bezpečnosti, t. j. dostupnosť potravín, prístup k potravinám a nutričné využitie potravín. V rámci auditu sa neskúmalo, či potravinová bezpečnosť bola začlenená do všetkých relevantných oblastí spolupráce EÚ, akými sú zdravie, vzdelávanie alebo voda a hygiena. III. Dvor audítorov dospel k záveru, že rozvojová pomoc EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike je zväčša účinná a významne prispieva k dosahovaniu potravinovej bezpečnosti. V niekoľkých oblastiach však existuje priestor na značné zlepšenie. IV. V krajinách, kde je potravinová bezpečnosť súčasťou stratégie spolupráce ERF, je rozvojová pomoc EÚ veľmi relevantná pre potreby a priority. Komisia zamerala svoju rozvojovú pomoc na krajiny s najvyšším počtom ľudí trpiacich podvýživou. Nezvážila však dostatočne potenciálny rozsah podpory EÚ v iných krajinách, ktoré sú tiež postihnuté chronicky nedostatočnou potravinovou bezpečnosťou a zaostávajú v dosahovaní miléniového rozvojového cieľa 1 (Odstrániť extrémnu chudobu a hlad) (MRC1) alebo s ním meškajú. V. Európsky rozvojový fond (ERF) a Tematický program potravinovej bezpečnosti (TPPB) sa navzájom dopĺňajú. Potravinový nástroj, zriadený s cieľom reagovať na dôsledky krízy cien potravín v rokoch 2007 – 2008, nebol navrhnutý na riešenie dlhodobej kolísavosti cien potravín. VI. Prostredníctvom pomoci EÚ sa vhodne riešia potreby a priority krajín súvisiace s dostupnosťou potravín a prístupom k nim. Komisia však nekládla dostatočný dôraz na výživu a mohla vykonať viac na podnietenie krajín vypracovať primerané stratégie a programy v oblasti výživy v skoršej fáze. Komisia prednedávnom predložila viacero iniciatív na riešenie tohto problému. VII. Intervenčné opatrenia EÚ sú zväčša účinné. Sú vhodne navrhnuté, vychádzajú z dobrých znalostí potrieb a priorít a zahŕňajú úzky dialóg s vládami partnerských krajín a rôznymi zúčastnenými stranami. V rámci intervenčných opatrení však často nie sú stanovené dostatočne jasné ciele. Takisto sú niekedy príliš ambiciózne, najmä v prípade projektov mimovládnych organizácií (MVO). Cieľom intervenčných opatrení je dosiahnuť dlhotrvajúce výsledky poskytnutím právomoci miestnemu obyvateľstvu riešiť základné príčiny nedostatočnej potravinovej bezpečnosti, najmä zvýšením poľnohospodárskej produkcie a podporou činností prinášajúcich zisk. VIII. Prostredníctvom intervenčných opatrení sa vo väčšine prípadov pre príjemcov zlepšuje dostupnosť potravín a prístup k nim. Intervenčné opatrenia pomáhajú zvyšovať a diverzifikovať poľnohospodársku produkciu a príjmy a podporujú programy záchrannej siete pre najzraniteľnejších. Pri polovici intervenčných opatrení sú dobré vyhliadky na udržateľnosť oprávnené, avšak pri druhej polovici je pokračovanie dosahovania výsledkov nejasnejšie. Veľké vládne programy v oblasti poľnohospodárstva a sociálneho transferu nie sú finančne udržateľné a vo veľkej miere závisia od nepretržitej podpory darcov. IX. Na zlepšenie účinnosti rozvojovej pomoci EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike Dvor audítorov predkladá tieto odporúčania: a) V súvislosti s programovým obdobím po roku 2013 by Komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť mali vykonať štruktúrované hodnotenie situácie v oblasti potravinovej bezpečnosti v každej krajine a systematicky prehodnotiť potenciálny rozsah podpory EÚ v tejto oblasti. b) Komisia by mala, ak je to možné spolu s rozvojovými partnermi, preskúmať realizovateľnosť trvalého nástroja na financovanie naliehavých a dodatočných opatrení, ktoré môžu byť v budúcnosti potrebné na riešenie dôsledkov možných potravinových kríz v rozvojových krajinách. c) Komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť by mali pri definovaní stratégie spolupráce, identifikovaní a navrhovaní intervenčných opatrení a vedení politického dialógu s partnerskými vládami venovať primeraný prioritný záujem výžive, najmä v rámci programov rozpočtovej podpory. d) Komisia by mala stanoviť v rámci intervenčných opatrení ciele, ktoré sú dostatočne konkrétne a merateľné prostredníctvom ukazovateľov výkonnosti. Lepším zhodnotením rizík a predpokladov o úspešnej implementácii intervenčných opatrení by sa mala uistiť, že ciele sú dosiahnuteľné. e) Komisia by mala viac podporovať finančnú udržateľnosť programov v oblasti poľnohospodárstva a sociálneho transferu. V tomto ohľade by Komisia mala: i) klásť väčší dôraz na rozvoj účinných poradenských služieb v oblasti poľnohospodárstva, infraštruktúry na účely po zbere úrody a vidieckych úverov; ii) zaistiť, aby programy sociálneho transferu poskytovali dostatočnú podporu rozvoja schopností príjemcov, ktoré im zabezpečia zisk. ÚVOD DEFINÍCIA POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI 1. Potravinová bezpečnosť sa definuje ako stav, keď "všetci ľudia majú v súlade so svojimi výživovými potrebami a stravovacími návykmi neustále fyzický, sociálny a ekonomický prístup k bezpečným a výživným potravinám v dostatočnom množstve pre aktívny a zdravý život" [1]. Vo všeobecnosti sa rozlišujú tri rozličné aspekty, ktoré sa v danom čase musia plniť súbežne a vyvážene: a) dostupnosť potravín na národnej a regionálnej úrovni; b) fyzický a ekonomický prístup k potravinám na úrovni domácností; c) a výživa, t. j. využitie potravín na úrovni jednotlivcov. PRETRVÁVAJÚCA NEDOSTATOČNÁ POTRAVINOVÁ BEZPEČNOSŤ V SUBSAHARSKEJ AFRIKE 2. Potravinová bezpečnosť bola dlhú dobu a stále je globálnym problémom a odhaduje sa, že jedna miliarda ľudí na svete trpí hladom [2] (pozri graf 1). Tento počet klesol na začiatku 90. rokov a približne v polovici 90. rokov dosahoval mierne nad 800 miliónov. V poslednom desaťročí celkový počet hladujúcich znovu rastie, najmä po náhlom prudkom zvýšení cien potravín na celom svete v rokoch 2007 a 2008 a po následnej hospodárskej kríze v rokoch 2008 až 2009. GRAF 1 POČET ĽUDÍ TRPIACICH HLADOM +++++ TIFF +++++ Zdroj: Organizácia OSN pre výživu a poľnohospodárstvo. 3. Tento problém je stále veľmi vážny a pretrváva najmä v južnej Ázii a subsaharskej Afrike. Najväčší počet ľudí trpiacich hladom žije v južnej Ázii, hoci tu došlo k istému pokroku najmä v 90. rokoch. Priestor pre ďalší pokrok je najväčší v subsaharskej Afrike, kde je počet ľudí trpiacich hladom vyšší než v 90. rokoch a v roku 2010 dosahoval 239 miliónov, čo je 30 % celkového obyvateľstva (pozri mapu v prílohe I). 4. V septembri 2011, po dvoch po sebe nasledujúcich neúrodných obdobiach dažďov, Somálsky polostrov trpí v dôsledku najhoršieho sucha za posledných 60 rokov, ktoré v niektorých častiach Kene a Somálska spôsobilo veľmi vážnu potravinovú krízu s podmienkami na hranici hladomoru. Kombinácia prudkých zvýšení cien potravín, nadmernej úmrtnosti dobytka, konfliktov a obmedzeného humanitárneho prístupu zhoršuje situáciu v súvislosti s potravinovou bezpečnosťou pre viac než 12 miliónov ľudí a spôsobuje zvýšenie podvýživy a úmrtnosti detí. GRAF 2 PODVYŽIVENOSŤ DETÍ DO PIATICH ROKOV V SUBSAHARSKEJ AFRIKE: VÝSKYT PODVÁHY +++++ TIFF +++++ Zdroj: Dvor audítorov na základe údajov Organizácie OSN pre výživu a poľnohospodárstvo. 5. Subsaharská Afrika je v situácii, keď chronická podvyživenosť neustále dosahuje vysoké miery, najmä medzi deťmi (pozri graf 2 [3]). Podľa posledných prieskumov Organizácie OSN pre výživu a poľnohospodárstvo (FAO) v priemere 47 % detí do päť rokov trpí chronickou podvýživou (zakrpatenie [4]), 30 % má podváhu [5] a akútna podvýživa v dôsledku nedostatku bielkovín (chradnutie [6]) – s ktorou sa spája vysoká úmrtnosť – postihuje 9 % detí. Dospelí takisto trpia podvýživou, ktorá postihuje v priemere 12 % žien. Podvýživa má najškodlivejší vplyv počas tehotenstva a v prvých dvoch rokoch života. Jej pôsobenie na fyzický a kognitívny vývoj je nezvratné a je hlavnou príčinou úmrtia matiek a detí a ochorení detí do päť rokov. 6. Prílohy II až IV obsahujú prehľad situácie v oblasti potravinovej bezpečnosti v Etiópii, Malawi a Rwande, ktoré Dvor audítorov navštívil v rámci svojho auditu (pozri bod 16). HLAVNÉ FAKTORY NEDOSTATOČNEJ POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI 7. Mnohé faktory, z ktorých všetky zapríčiňujú chudobu a chýbajúci rozvoj, prispievajú k nedostatočnej potravinovej bezpečnosti: a) Nízka poľnohospodárska produktivita: 70 % až 80 % obyvateľstva subsaharskej Afriky je vidiecke a žije z poľnohospodárstva produkujúceho pre vlastné potreby [7]. Rast produktivity nepresahuje 1 % až 2 % ročne a táto miera nepostačuje na udržanie kroku s ročným nárastom populácie vo výške 2,2 % [8]. Malé poľnohospodárstva, prílišná odkázanosť na poľnohospodárstvo závislé od dažďa a nepostačujúci prístup k vstupom na podporu produkcie (osivá, hnojivá, pesticídy) patria medzi hlavné príčiny. b) Nízka miera investícií a klesajúci podiel darcovskej pomoci prideľovanej na poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka: rozvojové krajiny prideľujú na poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka priemerne 5 % prostriedkov zo svojich štátnych rozpočtov, čo je omnoho menej než cieľ stanovený vo vyhlásení z Maputa vo výške 10 % [9] (pozri bod 9). Aj poskytovatelia pomoci zanedbávali odvetvie poľnohospodárstva v subsaharskej Afrike, do ktorého v roku 2009 plynulo len 8 % celkovej odvetvovej oficiálnej rozvojovej pomoci v porovnaní so 16 % v roku 1996 (pozri graf 3). c) Slabá kúpna sila: v dôsledku nedostatku pracovných príležitostí a možností vytvárania príjmov a chýbajúcich mechanizmov sociálneho transferu, nemajú chudobní prostriedky na kúpu potravín. d) Nepostačujúca infraštruktúra pre skladovanie, spracovanie a distribúciu: tieto faktory sú prekážkou fyzickému prístupu domácností k potravinám. e) Nedostatočný príjem potravín a nevhodné stravovacie návyky: takéto faktory prispievajú k podvýžive a súvisia s chýbajúcim vzdelaním o správnej výžive alebo nepostačujúcou rôznorodosťou potravinových zdrojov, nedostatočnou zdravotnou starostlivosťou, nedostatočným prístupom k pitnej vode a hygienickým zariadeniam alebo s negramotnosťou žien. f) Faktory, ktoré jednotlivé rozvojové krajiny väčšinou nevedia ovplyvniť: i) obete prírodných alebo človekom spôsobených katastrof sú často nútené opustiť svoje domovy a poľnohospodárstva a čelia nielen hrozbe hladu, ale priamo hladovaniu; ii) súvislosti medzi finančnými trhmi a špekuláciami na termínovanom trhu s poľnohospodárskym tovarom, ako aj vývoj biopalív prispievajú k nedostupnosti potravín a zvyšovaniu cien. Zahŕňajú tiež kúpu veľkých plôch ornej pôdy v subsaharskej Afrike zahraničnými spoločnosťami a vládami [10], čo automaticky nezaručuje rešpektovanie národných záujmov afrických krajín. GRAF 3 ZÁVÄZKY V RÁMCI OFICIÁLNEJ ROZVOJOVEJ POMOCI (ODA) V SUBSAHARSKEJ AFRIKE V JEDNOTLIVÝCH ROKOCH: CELKOVÉ TRENDY A PODIEL POMOCI PRIDELENEJ DO POĽNOHOSPODÁRSTVA +++++ TIFF +++++ Zdroj: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD). MEDZINÁRODNÉ AGENDY A AGENDY EÚ TÝKAJÚCE SA POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI 8. V novembri 1996 bola na Svetovom potravinovom summite v Ríme prijatá deklarácia a akčný plán o svetovej potravinovej bezpečnosti. Účastníci sa zaviazali pokračovať v úsilí odstraňovať chudobu vo všetkých krajinách a za cieľ si stanovili znížiť počet ľudí trpiacich podvýživou o polovicu najneskôr do roku 2015. V rámci miléniového rozvojového cieľa 1 (MRC1) prijatého valným zhromaždením Organizácie spojených národov v septembri 2000 bola priznaná ústredná úloha potravinovej bezpečnosti v agende rozvojovej spolupráce [11]. 9. Na druhom riadnom zasadnutí Africkej únie v júli 2003 hlavy štátov a vlád afrických krajín schválili vyhlásenie z Maputa o poľnohospodárstve a potravinovej bezpečnosti v Afrike. Zaviazali sa posilňovať rozvoj poľnohospodárstva a súvisiacich činností s pridanou hodnotou, rozvoj vidieka a potravinovú bezpečnosť na národnej a regionálnej úrovni a prisľúbili do roku 2008 prideliť 10 % svojich štátnych rozpočtov na poľnohospodárstvo. Komplexný program rozvoja afrického poľnohospodárstva (CAADP) má za úlohu odstraňovať hlad a znižovať chudobu pomocou poľnohospodárstva a stanovuje sa v ňom cieľ ročného rastu vo výške 6 %. 10. V rámci Európskeho konsenzu o rozvoji z decembra 2005 [12] (ďalej len "európsky konsenzus") boli poľnohospodárstvo, rozvoj vidieka a potravinová bezpečnosť zvolené za oblasti, na ktoré sa bude sústreďovať rozvojová pomoc EÚ. V prípade poľnohospodárstva je stredobodom záujmu prístup k zdrojom (pôda, voda, finančné prostriedky), konkurencieschopnosť na regionálnom a medzinárodnom trhu a riadenie rizika, ako aj globálny poľnohospodársky výskum. V oblasti potravinovej bezpečnosti sa záujem sústreďuje v prevencii, záchranných sieťach, zlepšovaní prístupu k zdrojom, kvalite výživy a rozvoji kapacít. 11. V marci 2010 Komisia vydala oznámenie Rade a Európskemu parlamentu o politickom rámci EÚ na pomoc rozvojovým krajinám pri riešení výziev v oblasti potravinovej bezpečnosti [13]. Vzhľadom na nerovnomerný a nedostatočný pokrok pri dosahovaní potravinovej bezpečnosti a MRC1 sa v oznámení stanovuje komplexný prístup pre EÚ a jej členské štáty v boji proti hladu a podvyživenosti vo svete. Prístup má za cieľ: a) urýchlený rast poľnohospodárstva so zameraním na ekologicky efektívnu poľnohospodársku intenzifikáciu pre malých poľnohospodárov, najmä ženy; b) lepší prístup k potravinám prostredníctvom zamestnania a činností prinášajúcich zisk; c) formuláciu politík a stratégií v oblasti výživy a zriadenie koordinačných mechanizmov medzi odvetviami poľnohospodárstva, zdravotníctva, vzdelávania a sociálnej ochrany; d) zlepšenú prevenciu a riadenie kríz, najmä úzkym prepájaním humanitárnych a rozvojových subjektov a zriadením účinných národných a regionálnych systémov včasného varovania. 12. Komisia od roku 1996 využíva na financovanie intervenčných opatrení v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike štyri hlavné nástroje (pozri schému 4): SCHÉMA 4 PREHĽAD HLAVNÝCH ZDROJOV FINANCOVANIA EÚ POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V SUBSAHARSKEJ AFRIKE (OBDOBIA TRVANIA ZÁVÄZKOV) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov. a) ako geografický nástroj je ERF [14] prvoradým rámcom spolupráce s jednotlivými subsaharskými krajinami. Priama podpora na potravinovú bezpečnosť sa poskytuje v krajinách, v ktorých sa za prioritné odvetvie v CSP [15] a národnom indikatívnom programe (NIP) stanovila potravinová bezpečnosť, poľnohospodárstvo alebo rozvoj vidieka. Financovanie sa môže poskytnúť, hoci v obmedzenejšej výške, aj v rámci neprioritných oblastí podpory ERF alebo v rámci tzv. "balíka B", ktorý má za cieľ pokryť neočakávané potreby; b) tri tematické nástroje sa financujú zo všeobecného rozpočtu Európskej únie (ďalej len "všeobecný rozpočet"): i) v období 1996 – 2006 bol vytvorený rozpočtový riadok vzťahujúci sa na potravinovú bezpečnosť (RRPB) [16], z ktorého sa financujú tri hlavné typy intervenčných opatrení na úrovni krajín: - potravinová pomoc s prevažne krátkodobými operáciami, - dlhodobá finančná alebo technická pomoc na podporu potravinovej bezpečnosti (napr. dodávky osív, nástrojov a iných vstupov nevyhnutných pre produkciu potravinových plodín), - systémy včasného varovania a skladovacie systémy, +++++ TIFF +++++ ii) TPPB v rámci nástroja rozvojovej spolupráce (DCI) [17] sa vzťahuje na obdobie 2007 – 2013. Hlavnou črtou tohto nástroja je jeho zameranie na regionálnu, kontinentálnu a globálnu úroveň s cieľom podporovať výskum a technológie v poľnohospodárstve a udržateľné riadenie prírodných zdrojov a ekosystémov, posilniť prepojenie informácií v oblasti potravinovej bezpečnosti/systémov včasného varovania s rozvojom účinných stratégií reakcie a využiť potenciál kontinentálnych a regionálnych prístupov k potravinovej bezpečnosti. Pomocou tohto nástroja možno tiež za určitých okolností zasiahnuť na úrovni krajín; iii) v decembri 2008 bol zriadený potravinový nástroj [18] na zabezpečenie rýchlej reakcie na krízu spôsobenú kolísavými cenami potravín v rozvojových krajinách. Prvoradými cieľmi potravinového nástroja bolo zvýšiť poľnohospodársku produkciu, zmierniť nepriaznivé účinky zvýšenia cien potravín na miestne obyvateľstvo a posilniť výrobné kapacity a správu odvetvia poľnohospodárstva, aby sa zvýšila udržateľnosť intervenčných opatrení. Nástroj zabezpečuje podporu zlepšovania prístupu k poľnohospodárskym vstupom a službám a k opatreniam záchrannej siete. 13. Ako je znázornené v grafe 5, finančné prostriedky pridelené na oblasť potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike na obdobie 2002 – 2010 v rámci štyroch nástrojov spomenutých v bode 12 dosahujú 3177 mil. EUR. GRAF 5 POMOC EÚ V OBLASTI POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V SUBSAHARSKEJ AFRIKE V ROKOCH 2002 AŽ 2010 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 14. Audit Dvora audítorov mal za cieľ posúdiť účinnosť rozvojovej pomoci EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike, kde je situácia v súvislosti s nedostatočnou potravinovou bezpečnosťou mimoriadne vážna (pozri body 4 až 6). Audit bol zameraný na zodpovedanie dvoch kľúčových otázok: a) Je rozvojová pomoc EÚ na potravinovú bezpečnosť relevantná pre potreby a priority krajín? b) Sú intervenčné opatrenia EÚ účinné? 15. Audit bol zameraný na priamu rozvojovú podporu EÚ pre tri aspekty potravinovej bezpečnosti, t. j. dostupnosť potravín, prístup k potravinám a nutričné využitie potravín, v období 2002 – 2010. Audítori sa sústredili na intervenčné opatrenia podporované na úrovni krajín v rámci štyroch geografických a tematických nástrojov uvedených v bode 12. Audit nezahŕňal preskúmanie: a) toho, či bola potravinová bezpečnosť začlenená do intervenčných opatrení v iných odvetviach (napríklad zdravie, vzdelávanie, voda a hygiena, mier a stabilita alebo obchod); b) intervenčných opatrení na regionálnej, kontinentálnej a globálnej úrovni; c) pomoci v núdzi a humanitárnej pomoci. 16. Audit prebiehal od mája 2010 do apríla 2011. Jeho súčasťou bolo: a) preskúmanie strategických dokumentov a rozhovory v Komisii v Bruseli; b) preskúmanie koncepcie a implementácie TPPB a potravinového nástroja [19]; c) kontroly v troch krajinách, ktoré mali za prioritné odvetvie v rámci deviateho a desiateho ERF stanovenú potravinovú bezpečnosť, poľnohospodárstvo a/alebo rozvoj vidieka: Etiópia, Malawi a Rwanda. Počas týchto kontrol audítori Dvora audítorov uskutočnili rozhovory so zamestnancami delegácií EÚ, zástupcami štátnych orgánov, s ostatnými poskytovateľmi pomoci, mimovládnymi organizáciami a s príjemcami. Takisto preskúmali 22 intervenčných opatrení s cieľom posúdiť, v akom rozsahu boli tieto opatrenia relevantné pre potreby a priority príjemcov a v akej miere dosiahli alebo majú potenciál dosiahnuť svoje ciele. Intervenčné opatrenia boli bodované na základe metodiky Komisie monitorovania orientovaného na výsledky (pozri prílohu V); d) preskúmanie dokumentov týkajúcich sa stratégií spolupráce EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti v ďalších troch krajinách, ktoré mali za prioritné odvetvie v rámci deviateho a desiateho ERF stanovenú potravinovú bezpečnosť, poľnohospodárstvo a/alebo rozvoj vidieka: Burundi, Eritrea a Niger; e) preskúmanie podpory EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti v desiatich krajinách, ktoré tiež trpia chronicky nedostatočnou potravinovou bezpečnosťou, ktoré však nemali stanovenú potravinovú bezpečnosť, poľnohospodárstvo a/alebo rozvoj vidieka ako prioritné odvetvia v rámci deviateho a desiateho ERF: Botswana, Kamerun, Konžská demokratická republika, Gambia, Lesotho, Libéria, Mali, Svazijsko, Tanzánia a Zambia. 17. V tabuľke 1 sú uvedené sumy rozvojovej pomoci EÚ na oblasť potravinovej bezpečnosti poskytnuté v rokoch 2002 až 2010 v rámci štyroch nástrojov spomenutých v bode 12 v 16 krajinách zahrnutých do kontrolovanej vzorky. +++++ TIFF +++++ TABUĽKA 1 ROZVOJOVÁ POMOC EÚ V OBLASTI POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V ROKOCH 2002 AŽ 2010 V 16 KRAJINÁCH ZAHRNUTÝCH DO KONTROLOVANEJ VZORKY Zdroj: Európsky dvor audítorov. (mil. EUR) | Krajina | 9. ERF | 10. ERF | RRPB | Potravinový nástroj | TPPB | Ostatné rozpočtové riadky | Spolu | Krajiny, v ktorých bola potravinová bezpečnosť podporená v rámci prioritného odvetvia v 9. a 10. ERF Etiópia | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 | Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | – | 223,8 | Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | – | 4,9 | 138,8 | Rwanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | – | 12,1 | 136,2 | Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 | Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 | Krajiny, v ktorých nebola potravinová bezpečnosť podporená v rámci prioritného odvetvia v 9. a 10. ERF Konžská DR | 34,7 | – | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 | Zambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | – | 64,9 | Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 | Libéria | – | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 | Tanzánia | 8,0 | 5,0 | – | 31,7 | – | – | 44,6 | Kamerun | 10,4 | 18,7 | – | 2,5 | – | 1,3 | 32,9 | Svazijsko | 25,7 | 0,9 | – | – | – | 3,0 | 29,6 | Gambia | – | 2,6 | – | 5,5 | – | – | 8,1 | Lesotho | 2,0 | – | – | 5,4 | – | – | 7,4 | Botswana | 4,0 | – | – | – | – | – | 4,0 | SPOLU | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 | PRIPOMIENKY ROZVOJOVÁ POMOC EÚ V OBLASTI POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI MÁ SVOJ VÝZNAM, MUSÍ SA VŠAK RIADIŤ KOMPLEXNEJŠÍM PRÍSTUPOM 18. Táto časť správy sa týka otázky, či je rozvojová pomoc EÚ na potravinovú bezpečnosť relevantná pre potreby a priority krajín. Dvor audítorov preskúmal, či: a) sa v stratégiách spolupráce ERF zohľadňuje situácia v súvislosti s potravinovou bezpečnosťou v príslušných krajinách; b) Komisia využíva TPPB a potravinový nástroj takým spôsobom, aby dopĺňali ERF; c) a či sú intervenčné opatrenia relevantné pre potreby a priority krajín. HOCI SA KOMISIA ZAMERALA NA RELEVANTNÉ KRAJINY, PRI NAVRHOVANÍ STRATÉGIÍ SPOLUPRÁCE V RÁMCI ERF PRE INÉ KRAJINY S NEDOSTATOČNOU POTRAVINOVOU BEZPEČNOSŤOU NEZOHĽADNILA DOSTATOČNE OBLASŤ POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI 19. V tabuľke 2 je uvedený stav týkajúci sa hladu a situácia v súvislosti s dosahovaním MRC1 v subsaharských krajinách. Takisto sa v nej uvádza, v ktorých krajinách bola poskytnutá priama rozvojová pomoc na potravinovú bezpečnosť ako súčasť prioritných odvetví potravinovej bezpečnosti, poľnohospodárstva a/alebo rozvoja vidieka v rámci deviateho a desiateho ERF. 20. V období 1996 až 2006 mal byť RRPB hlavným nástrojom Komisie na poskytovanie pomoci EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti a približne 80 % finančných prostriedkov v rámci RRPB sa pridelilo prostredníctvom dohôd o financovaní uzavretých s vládami príslušných krajín [20]. V tom istom čase si však niektoré krajiny, ktoré čerpali finančné prostriedky z RRPB, zvolili v rámci svojich CSP potravinovú bezpečnosť alebo súvisiacu oblasť za prioritné odvetvie a dostali teda značné finančné prostriedky z ERF. TABUĽKA 2 PRIORITNÉ ODVETVIA SPOLUPRÁCE EÚ TÝKAJÚCE SA POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V RÁMCI DEVIATEHO A DESIATEHO ERF A SITUÁCIA V SÚVISLOSTI S POTRAVINOVOU BEZPEČNOSŤOU V SUBSAHARSKEJ AFRIKE Krajina | Obyvatelia trpiaci podvýživou | CIH 2010 | Trend MRC1 | Proritné odvetvie 9. ERF | Prioritné odvetvie 10. ERF | Počet v miliónoch | % | Konžská DR | 41,9 | 69 | Extrémne alarmujúci | Zaostáva | Poľn. | - | Etiópia | 31,6 | 41 | Alarmujúci | Nezaostáva | PB | RV - PB | Tanzánia | 13,7 | 34 | Alarmujúci | Zaostáva | - | - | Keňa | 11,2 | 31 | Vážny | Mešká | RV | Poľn. - RV | Nigéria | 9,2 | 6 | Vážny | Dosiahnutý | - | - | Sudán | 8,8 | 22 | Alarmujúci | Nezaostáva | PB | - | Mozambik | 8,1 | 38 | Alarmujúci | Nezaostáva | PB - Poľn. | Poľn. - RV | Angola | 7,1 | 41 | Alarmujúci | Nezaostáva | PB | RV | Uganda | 6,1 | 21 | Vážny | Zaostáva | RV | RV | Zambia | 5,2 | 43 | Alarmujúci | Zaostáva | - | - | Burundi | 4,7 | 62 | Extrémne alarmujúci | Zaostáva | RV | Obn. - RV | Madagaskar | 4,5 | 25 | Alarmujúci | Zaostáva | RV | RV - Poľn. - PB | Kamerun | 3,9 | 21 | Vážny | Nezaostáva | - | - | Malawi | 3,9 | 28 | Vážny | Nezaostáva | RV | Poľn. - PB | Čad | 3,8 | 37 | Extrémne alarmujúci | Nezaostáva | - | - | Zimbabwe | 3,7 | 30 | Alarmujúci | Mešká | - | - | Rwanda | 3,1 | 34 | Alarmujúci | Mešká | RV | RV | Eritrea | 3,0 | 64 | Extrémne alarmujúci | Mešká | - | PB | Pobrežie Slonoviny | 2,8 | 14 | Vážny | Mešká | RV | - | Niger | 2,7 | 20 | Alarmujúci | Nezaostáva | RV - PB | RV | Senegal | 2,0 | 17 | Vážny | Mešká | - | - | Togo | 1,8 | 30 | Alarmujúci | Nezaostáva | - | - | Sierra Leone | 1,8 | 35 | Alarmujúci | Mešká | - | - | Stredoafrická republika | 1,7 | 40 | Alarmujúci | Mešká | - | - | Guinea | 1,6 | 17 | Vážny | Mešká | - | - | | | | | | | | | Zvyšuje sa / zhoršuje sa / zaostáva | PB: Potravinová bezpečnosť | | Znižuje sa / zlepšuje sa | Poľn.: Poľnohospodárstvo | | Nezvyšuje sa | RV: Rozvoj vidieka | | | | | | CIH: Celosvetový index hladu | | | | | | Obn.: Obnova | TABUĽKA 2 PRIORITNÉ ODVETVIA SPOLUPRÁCE EÚ TÝKAJÚCE SA POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V RÁMCI DEVIATEHO A DESIATEHO ERF A SITUÁCIA V SÚVISLOSTI S POTRAVINOVOU BEZPEČNOSŤOU V SUBSAHARSKEJ AFRIKE Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov v správe "Situácia v oblasti potravinovej bezpečnosti vo svete v roku 2010" (State of Food Insecurity in the World 2010). Celosvetový index hladu za rok 2010 a FAO "Pokrok v súvislosti s MRC1" (Progress on MDG1) a dokumenty o stratégii krajiny pre deviaty a desiaty ERF. http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf Krajina | Obyvatelia trpiaci podvýživou | CIH 2010 | Trend MRC1 | Proritné odvetvie 9. ERF | Prioritné odvetvie 10. ERF | Počet v miliónoch | % | Mali | 1,5 | 12 | Vážny | Dosiahnutý | - | - | Ghana | 1,2 | 5 | Vážny | Dosiahnutý | RV | - | Burkina Faso | 1,2 | 9 | Alarmujúci | Nezaostáva | PB | - | Libéria | 1,2 | 33 | Alarmujúci | Zaostáva | - | - | Benin | 1,0 | 12 | Vážny | Nezaostáva | - | - | Botswana | 0,5 | 25 | Vážny | Zaostáva | - | - | Kongo | 0,5 | 15 | Vážny | Dosiahnutý | - | - | Namíbia | 0,4 | 19 | Vážny | Nezaostáva | RV | RV | Lesotho | 0,3 | 14 | Vážny | Mešká | - | - | Gambia | 0,3 | 19 | Vážny | Zaostáva | RV | - | Svazijsko | 0,2 | 18 | Vážny | Zaostáva | - | - | Mauritánia | 0,2 | 7 | Vážny | Nezaostáva | - | - | Maurícius | 0,1 | 5 | Mierny | Nezaostáva | - | - | Kapverdy | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | - | - | Komory | Nie je k dispozícii | Alarmujúci | Nie je k dispozícii | - | - | Džibutsko | Nie je k dispozícii | Alarmujúci | Nie je k dispozícii | - | - | Rovníková Guinea | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | - | - | Guinea-Bissau | Nie je k dispozícii | Alarmujúci | Nie je k dispozícii | - | - | Svätý Tomáš a Princov ostrov | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | - | - | Seychely | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | - | - | Somálsko | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | - | - | Južná Afrika | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | Nie je k dispozícii | - | - | | | | | | | | | Zvyšuje sa / zhoršuje sa / zaostáva | PB: Potravinová bezpečnosť | | Znižuje sa / zlepšuje sa | Poľn.: Poľnohospodárstvo | | Nezvyšuje sa | RV: Rozvoj vidieka | | | | | | CIH: Celosvetový index hladu | | | | | | Obn.: Obnova | 21. Od roku 2007 sa však uplatňuje prístup, v rámci ktorého by finančné prostriedky EÚ na potravinovú bezpečnosť na úrovni krajín mali plynúť z geografických nástrojov, t. j. z ERF v prípade subsaharských afrických krajín. Od príslušných krajín sa očakáva, že svoje stratégie v oblasti potravinovej bezpečnosti začlenia do celkového národného plánu rozvoja, kým Komisia sa snaží zamerať svoju stratégiu reakcie na národnú úroveň prostredníctvom jediného plánovacieho dokumentu – dokumentu o stratégii krajiny – namiesto viacerých čiastkových nástrojov. V tomto prístupe sa zohľadnilo odporúčanie Dvora audítorov v osobitnej správe č. 2/2003 o implementácii politiky potravinovej bezpečnosti v rozvojových krajinách financovanej všeobecným rozpočtom Európskej únie [21]. 22. Ako vyplýva z tabuľky 2, potravinová bezpečnosť bola stále súčasťou stratégie spolupráce ERF v 11 krajinách v rámci deviateho i desiateho ERF. Toto zameranie je dôležité, pretože tieto krajiny patria medzi štáty s najvyšším počtom ľudí trpiacich podvýživou a väčšina z nich dosahuje v celosvetovom indexe hladu [22] "alarmujúce" až "extrémne alarmujúce" hodnoty. Približne polovica z týchto krajín tiež mešká alebo zaostáva v dosahovaní MRC1. 23. Táto tabuľka však zobrazuje aj to, že potravinová bezpečnosť, poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka boli vybrané za prioritné odvetvia zriedkavejšie v rámci desiateho ERF (12 krajín) ako pri deviatom ERF (17 krajín). Tento vývoj je v rozpore s kritickou situáciou v súvislosti s dosahovaním MRC 1, ktorý patrí medzi najviac zaostávajúce miléniové rozvojové ciele, a so zvýšenou prioritou, ktorá mala byť v rámci ERF podľa očakávaní venovaná oblasti potravinovej bezpečnosti, keď sa rozhodovalo o posunutí zamerania smerom od národnej úrovne podpory poskytovanej z RRPB. 24. V niekoľkých krajinách, napríklad v Konžskej demokratickej republike, Sudáne, Čade, Zimbabwe, Sierra Leone a Libérii, sa podpora EÚ na potravinovú bezpečnosť prerozdeľovala hlavne cez TPPB. Tieto krajiny sa považujú za štáty v dlhotrvajúcej kríze a účelom TPPB je podporiť proces "prepojenia odstraňovania následkov katastrofy, obnovy a rozvoja" (LRRD) alebo zasiahnuť v krajinách, kde geografický nástroj pre mimoriadne okolnosti nefunguje, ako by mal (pozri body 29 a 30). 25. Niekoľko iných krajín, ktoré nie sú v tejto situácii, no takisto trpia chronicky nedostatočnou potravinovou bezpečnosťou a zaostávajú alebo meškajú v dosahovaní MRC1, však získalo len malé množstvo rozvojovej pomoci EÚ v tejto oblasti alebo nezískalo žiadnu pomoc. Príkladom je Tanzánia, Zambia, Botswana, Lesotho, Gambia a Svazijsko. Rozdelenie úloh s inými rozvojovými partnermi tento stav dostatočne nevysvetľuje, pretože sa všeobecne uznáva [23], že poľnohospodárstvu a výžive sa nevenuje primeraná pozornosť a dostatočné finančné prostriedky od darcovskej komunity. 26. Dvor audítorov uznáva, že Komisia nenesie výhradnú zodpovednosť za definovanie stratégie spolupráce ERF a výber intervenčných opatrení, ale že tieto úlohy musia prebehnúť v spolupráci s partnerskou krajinou a musia sa koordinovať a dopĺňať s ostatnými rozvojovými partnermi. Dvor audítorov však zistil, že Komisia nevenovala dostatočnú pozornosť oblasti potravinovej bezpečnosti pri navrhovaní stratégie spolupráce ERF v krajinách uvedených v bode 25, najmä v prípade desiateho ERF. V súlade s osobitnou správou č. 2/2003 (bod 90) Dvor audítorov zastáva názor, že dokumenty o stratégii krajiny by mali explicitne obsahovať koncepciu potravinovej bezpečnosti. Toto nebolo dodržané v prípade dokumentov uvedených štátov o stratégii krajiny, ktoré neobsahujú riadne posúdenie situácie týkajúcej sa nedostatočnej potravinovej bezpečnosti, jej príčin a potrieb krajiny vo vzťahu k všetkým trom aspektom potravinovej bezpečnosti (pozri rámček 1). RÁMČEK 1 NEDOSTATOČNÉ POSÚDENIA POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI VO VÄČŠINE DOKUMENTOV O STRATÉGII KRAJINY Z desiatich preskúmaných dokumentov o stratégii krajiny sa v dvoch dokumentoch (Zambia a Konžská demokratická republika) nespomína alarmujúca (Zambia) a extrémne alarmujúca (Konžská demokratická republika) situácia, pokiaľ ide o nedostatočnú potravinovú bezpečnosť. Dôležitosť poľnohospodárstva pre živobytie vidieckeho obyvateľstva sa vyzdvihuje v niekoľkých dokumentoch o stratégii krajiny, avšak bez toho, aby sa dala do súvisu s potravinovou bezpečnosťou, čo by umožnilo identifikovať najdôležitejšie strategické aspekty problémov nedostatočnej potravinovej bezpečnosti, rozsah, v akom si domácnosti môžu dovoliť základné potraviny, a vplyv nedostatočnej produkcie potravinových plodín na výživový stav. Hoci všetky dokumenty o stratégii krajiny zahŕňajú časť o analýze chudoby, len v dvoch (Lesotho a Mali) sa posudzuje vplyv chudoby na prístup k potravinám. Pokiaľ ide o výživu, len v troch dokumentoch o stratégii krajiny (Mali, Tanzánia a Zambia) sa uvádza miera podvyživenosti detí do piatich rokov. Potreby a priority v oblasti potravinovej bezpečnosti sa spomínajú len zriedka a iba v dvoch dokumentoch o stratégii krajiny (Libéria a Mali) sa opisujú opatrenia potrebné na zlepšenie potravinovej bezpečnosti krajiny. 27. Na zasadnutí valného zhromaždenia OSN na vysokej úrovni v septembri 2010 predseda Komisie Barroso oznámil, že EÚ začala iniciatívu MRC vo výške 1 mld. EUR financovanú z nepridelených rezerv ERF, ktorej cieľom je podporiť napredovanie tých miléniových rozvojových cieľov v štátoch AKT, ktoré sú najďalej od dosiahnutia, vrátane MRC1 [24]. Hoci je tento nový dôraz na potravinovú bezpečnosť primeraný, potvrdzuje, že existoval priestor pre stanovenie vyššej priority počas programovania desiateho ERF. +++++ TIFF +++++ TEMATICKÝ PROGRAM POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI VHODNE DOPĹŇA ERF, AVŠAK NÁVRH POTRAVINOVÉHO NÁSTROJA MÁ VZHĽADOM NA SÚČASNÚ KOLÍSAVOSŤ CIEN POTRAVÍN SVOJE OBMEDZENIA TEMATICKÝ PROGRAM POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI 28. Rozsah TPPB bol v porovnaní s predchádzajúcim rozpočtovým riadkom na potravinovú bezpečnosť obmedzený, čím sa zlepšila koherentnosť nástrojov vonkajšej pomoci EÚ, najmä komplementárnosť s ERF. Hlavnou črtou nového prístupu, ktorý sa uplatnil pri tematickom programe potravinovej bezpečnosti, je jeho zameranie na regionálnu, kontinentálnu a globálnu úroveň. 29. TPPB sa využíva hlavne na podporu procesu "prepojenia odstraňovania následkov katastrofy, obnovy a rozvoja" v krajinách s cieľom dopĺňať operácie odstraňovania následkov katastrofy v rámci humanitárnej pomoci a civilnej ochrany (ECHO) a zabezpečiť preklenutie s budúcimi rozvojovými intervenčnými opatreniami (napr. Sudán, Sierra Leone). Predstavuje flexibilnejší zdroj financovania ako dokumenty o stratégii krajiny v rámci ERF, ktoré majú dlhý programový rámec a vo všeobecnosti obmedzené možnosti revízie stratégie počas procesu preskúmania v polovici obdobia. 30. Prostredníctvom TPPB sa tiež zasahuje v krajinách, ktoré takisto trpia nedostatočnou bezpečnosťou určitých potravín, v ktorých však skutočnosť, že ERF v dôsledku politických podmienok v týchto krajinách nefunguje ako by mal, znamená, že dokument o stratégii krajiny nebolo možné vypracovať (napr. Somálsko a Zimbabwe), alebo kde národná vláda v praxi neuplatňuje autoritu nad celým územím (napr. Konžská demokratická republika). 31. V období viacročného indikatívneho programu 2011 – 2013 [25] TPPB prevzal na úrovni krajín doplňujúcu úlohu. Využíva sa na poskytovanie dodatočného financovania pre určité krajiny s kriticky nedostatočnou potravinovou bezpečnosťou, ktoré si však nezvolili potravinovú bezpečnosť za prioritné odvetvie v rámci desiateho ERF. Komisia je v súčasnosti pripravená prideliť takýmto krajinám finančné prostriedky v rámci TPPB, ak je pre ich vládu potravinová bezpečnosť prioritou a ak existuje pravdepodobnosť, že v budúcom programovom období, ktoré začne v roku 2014, túto oblasť zvolia za prioritu pre spoluprácu s EÚ. Z tohto prístupu vyplýva skutočnosť, že potravinová bezpečnosť a/alebo súvisiace oblasti boli zvolené za prioritné odvetvia v rámci desiateho ERF zriedkavejšie, ako sa očakávalo po ukončení RRPB (pozri body 23 a 25). POTRAVINOVÝ NÁSTROJ 32. Účelom potravinového nástroja bolo zabezpečiť rýchlu reakciu na krízu v rokoch 2007 – 2008 spôsobenú kolísavými cenami potravín v rozvojových krajinách. Vzhľadom na značné prípravné práce, ktoré musela Komisia zabezpečiť, a medziinštitucionálne postupy potrebné na zavedenie nástroja, je zriadenie potravinového nástroja za desať mesiacov významným úspechom Komisie [26]. Na druhej strane, v situácii medzinárodnej krízy sa v priebehu desiatich mesiacov môže mnoho zmeniť a ceny potravín v skutočnosti prudko klesli v druhej polovici roku 2008, pred začatím implementácie potravinového nástroja (pozri graf 6). 33. Potravinový nástroj bol okrem toho naprogramovaný len na krátke obdobie (2008 až 2010), hoci sa uznalo, že "všetky informácie o vyhliadkach na trhoch s potravinami vedú k záveru, že vysoká nestálosť cien potravín bude pokračovať aj v nasledujúcich rokoch" [27]. A skutočne, hoci ceny potravín v druhej polovici roku 2008 prudko klesli, odvtedy znovu neustále rastú a v prvých mesiacoch roku 2011 dosiahli nové rekordné výšky (pozri graf 6). Vyvoláva to pochybnosti o tom, či bola jednorazová ad hoc reakcia na zvýšenie cien potravín správnym riešením, keď sa zdá, že nárast cien pravdepodobne nie je krátkodobým šokom, ale súčasťou zreteľného dlhodobého vzostupného trendu. GRAF 6 INDEX CIEN POTRAVÍN FAO V OBDOBÍ 2002 – 2011 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Mesačné indexy FAO skutočných cien potravín, január 2002 až september 2011. 34. Hoci zdôvodnením zriadenia potravinového nástroja bolo, že bude dopĺňať existujúce nástroje EÚ v oblasti rozvojovej politiky najmä preklenutím doby od poskytnutia okamžitej pomoci do nadviazania strednodobej až dlhodobej rozvojovej spolupráce [28], neodráža sa to v harmonograme stanovenom pre potravinový nástroj. Intervenčné opatrenia sa mali začať v období 2009 – 2010. Pokiaľ ide o rozvojovú spoluprácu EÚ, vzniká tak medzera v dĺžke minimálne dvoch rokov do nového programového obdobia pre dlhodobejšiu rozvojovú spoluprácu stanovenú v dokumentoch o stratégii krajiny v rámci ERF. Dlhšie obdobie implementácie by bolo vhodnejšie vzhľadom na ciele potravinového nástroja. INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ SÚ PRE POTREBY A PRIORITY KRAJÍN RELEVANTNÉ, NO ZANEDBALA SA VÝŽIVA 35. Dvor audítorov preskúmal, či v šiestich kontrolovaných krajinách, kde boli potravinová bezpečnosť, poľnohospodárstvo alebo rozvoj vidieka zvolené za prioritné odvetvie v rámci deviateho a desiateho ERF [29], intervenčné opatrenia EÚ: a) riešili potreby a priority krajiny vo vzťahu k trom aspektom potravinovej bezpečnosti; b) boli zamerané na najzraniteľnejšie skupiny. Relevantnosť 22 preskúmaných intervenčných opatrení bola hodnotená na základe metodiky Komisie v oblasti monitorovania orientovaného na výsledky (ROM) (pozri prílohu V). Bodové hodnotenie je uvedené v prílohe VI. TRI ASPEKTY POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI 36. Vo všetkých šiestich krajinách boli intervenčné opatrenia financované z ERF a zo všeobecného rozpočtu relevantné pre potreby a priority stanovené v národných stratégiách na zníženie chudoby a v stratégiách pre odvetvia súvisiace s bezpečnosťou. Celkovo bola v centre pozornosti dostupnosť potravín a prístup k nim. Výžive sa venovala len malá pozornosť. DOSTUPNOSŤ POTRAVÍN 37. Pokiaľ ide o dostupnosť, cieľom intervenčných opatrení je podporiť úsilie príslušných krajín zväčšiť produkciu potravinových plodín zvýšením produktivity, najmä častejším a lepším využívaním základných poľnohospodárskych vstupov (hlavne kvalitnejších osív a hnojív), diverzifikáciou poľnohospodárstva, malými projektmi zavlažovania, udržateľným riadením prírodných zdrojov (napr. vody) a lepším prístupom k vidieckym úverom a poradenským službám. V Etiópii, Malawi a Nigeri sa podpora poskytovala aj na národné mechanizmy prevencie a riadenia krízy (pozri rámček 2). 38. Stratégie spolupráce v rámci deviateho a desiateho ERF neposkytujú riešenie aspektu dostupnosti v Etiópii, hoci sa v dokumente o stratégii krajiny uznáva, že zvýšenie poľnohospodárskej produktivity a produkcie je pilierom stratégie vlády v oblasti potravinovej bezpečnosti a plánu zrýchleného udržateľného rozvoja na odstránenie chudoby (PASDEP), ktorým sa dosiahne dlhodobá potravinová bezpečnosť a hospodársky rast. Program poľnohospodárskeho rastu (AGP) okrem toho podporuje len malý počet poskytovateľov pomoci a program tak čelí výraznej medzere vo financovaní. Komisia financovala niektoré projekty mimovládnych organizácií z rozpočtového riadku vzťahujúceho sa na potravinovú bezpečnosť a v rámci potravinového nástroja, boli to však len krátkodobé reakcie vykonané v malom meradle, ktoré neboli úmerné potrebám krajiny. RÁMČEK 2 DOSTUPNOSŤ POTRAVÍN Strategickými prioritami Malawi je stimulovať poľnohospodársku produkciu diverzifikáciou smerom k plodinám odolnejším voči suchu, zavlažovanie v malom meradle a lepšie fungovanie národnej agentúry pre potravinové rezervy. EÚ a ostatní rozvojoví partneri podporujú program dotácií na poľnohospodárske vstupné zdroje (FISP), ktorý je najväčším vládnym programom krajiny a predstavuje 10 % štátneho rozpočtu. V rámci tohto programu sa malým poľnohospodárom a poľnohospodárom produkujúcim pre vlastné potreby, ktorí predstavujú 90 % obyvateľstva, poskytuje dotované hnojivo a vylepšené kukuričné semená. Vďaka tomuto opatreniu sa zvýšila produkcia kukurice a krajina sa v posledných štyroch rokoch stala sebestačnou v pestovaní kukurice. PRÍSTUP K POTRAVINÁM 39. Účelom intervenčných opatrení je zlepšiť ekonomický, fyzický a sociálny prístup k potravinám. Spravidla sa v rámci nich podporuje rozvoj poľnohospodárskych a nepoľnohospodárskych činností prinášajúcich zisk, rozvoj organizácií poľnohospodárov a skvalitňovanie vidieckej infraštruktúry, najmä ciest a trhovísk. Komisia podporuje aj intervenčné opatrenia záchrannej siete, napríklad programy verejných prác, ktoré domácnostiam, ktoré vlastnia len malý pozemok alebo nevlastnia žiadnu pôdu, poskytujú príležitosti na zisk. Pre najzraniteľnejšie domácnosti, často bez schopnosti vykonávať akúkoľvek prácu, Komisia podporuje programy sociálneho transferu, z ktorých sa poskytujú nepríspevkové peňažné prevody (napr. v Etiópii a Rwande) (pozri rámček 3). VÝŽIVA 40. V žiadnej zo šiestich kontrolovaných krajín sa problematika výživy nerieši v stratégiách spolupráce a intervenčných opatreniach v rámci deviateho a desiateho ERF. Vyvoláva to znepokojenie najmä v prípade Etiópie, Eritrey, Malawi a Nigeru, krajín, ktoré si všetky zvolili potravinovú bezpečnosť za prioritné odvetvie pre spoluprácu s EÚ [30] a kde bez primeranej pozornosti všetkým trom aspektom potravinovej bezpečnosti nie je možné dosiahnuť pokrok. RÁMČEK 3 PRÍSTUP K POTRAVINÁM V Etiópii sa prostredníctvom programu produktívnej záchrannej siete (PPZS) zabezpečujú predvídateľné a stabilné prevody hotovosti a potravín 8,3 miliónom príjemcov v oblastiach s chronickým nedostatkom potravín, aby sa tak zlepšil ich prístup k potravinám a znížila závislosť krajiny od núdzovej potravinovej pomoci. Uskutočnenie prevodov je podmienené účasťou príjemcov na programoch verejných prác, s výnimkou zraniteľných skupín, pri ktorých na vykonanie prevodu nemusí byť splnená žiadna podmienka. Náklady na PPZS v období 2005 – 2014 predstavujú 3600 mil. USD a financujú ich hlavne rozvojoví partneri. V Rwande sa v rámci programu podpory odvetvového rozpočtu týkajúceho sa sociálnej ochrany a financovaného z desiateho ERF podporuje implementácia stratégie sociálnej ochrany. Jedným z cieľov tejto stratégie je zaviesť systém programov nepríspevkových peňažných prevodov, ktoré: a) starším ľuďom a ich domácnostiam poskytujú garantovaný minimálny príjem; b) najzraniteľnejším rodinám, ktoré nedostávajú podporu z iných programov peňažných prevodov, poskytujú základnú finančnú pomoc; c) a vláde umožnia rýchlo a účinne zareagovať na núdzové situácie. 41. S výnimkou Malawi a Nigeru sa okrem toho v rámci tematických programov financoval len malý počet intervenčných opatrení. Nedostatočná pozornosť a financovanie pre oblasť výživy nie je novou črtou vonkajšej pomoci EÚ. Na túto otázku sa upozornilo už v júli 2004 v hodnotení RRPB [31] a v septembri 2009 v preskúmaní TPPB v polovici obdobia [32]. Vzhľadom na škodlivé účinky podvyživenosti je tento problém mimoriadne znepokojujúci (pozri bod 5). 42. Vlády týchto šiestich krajín nekládli boj proti podvýžive dostatočne do popredia a stratégie a programy v tejto oblasti začali vypracúvať až od obdobia 2007 – 2009 [33]. Komisia nebola iniciatívna v podnecovaní vlád zriaďovať takéto stratégie a programy v skoršej fáze a zvyšovať príležitosti pre podporu EÚ. Dokumenty o stratégii krajiny v rámci deviateho a desiateho ERF sú slabé, pokiaľ ide o hodnotenie chronickej podvyživenosti. Hoci v niektorých dokumentoch o stratégii krajiny sa tento problém spomína, neobsahujú analýzu príčin, potrieb a priorít, ktoré treba riešiť. 43. Ani Komisia nevyužíva politický dialóg s partnerskými vládami, aby nastolila problém podvýživy. Toto môže byť zložitejšie v niektorých krajinách, kde sú hlad a podvýživa politicky veľmi citlivými oblasťami a vlády nie sú ochotné angažovať sa v týchto otázkach s rozvojovými partnermi (napr. Eritrea a Niger). Je to však možné v krajinách, s ktorými sa vedie dobrý politický dialóg, konkrétne tam, kde boli zavedené rámce dialógu v súvislosti s programami rozpočtovej podpory (napr. Rwanda). 44. Komisia prednedávnom predložila viacero iniciatív na lepšie riešenie otázky výživy. V marci 2010 prijala oznámenie, na základe ktorého sa zavádza komplexný prístup k riešeniu potravinovej bezpečnosti (pozri bod 11). Zdôrazňuje sa v ňom rozsah podvýživy a ako prioritu podpory EÚ stanovuje formuláciu politík a stratégií v oblasti výživy a zriadenie koordinačných mechanizmov medzi odvetviami poľnohospodárstva, zdravotníctva, vzdelávania a sociálnej ochrany. Komisia takisto vydala usmernenie pre svojich zamestnancov k tomu, ako začleniť oblasť výživy pri programovaní pomoci a koncipovaní intervenčných opatrení [34], a v roku 2010 zriadila špecializovaný tím technickej pomoci na poskytovanie poradenstva. 45. V tých prípadoch, keď Komisia poskytla podporu na oblasť výživy, pomoc sa spravila prerozdeľovala buď cez systém OSN alebo vo väčšine prípadov prostredníctvom projektov mimovládnych organizácií. Ciele projektov sa týkajú prevencie a zisťovania podvýživy v domácnostiach a komunitách. Projekty zahŕňajú činnosti ako vzdelávacie stretnutia o spestrení stravy, kurzy varenia, komunitné vývarovne a bylinné záhrady, školské záhrady, meranie detí a komunitné centrá pre dodatočné stravovanie. V rámci niektorých projektov sa problém podvýživy rieši buď pomocou prístupu komunitnej starostlivosti (CBT) [35] alebo zdravotníckymi službami. Ďalšie projekty riešia podvýživu v mestách inovatívnymi prístupmi, napríklad biointenzívnym záhradkárstvom a mliekarenskou malovýrobou (pozri rámček 4). ZAMERANIE NA NAJZRANITEĽNEJŠIE SKUPINY 46. V krajinách, kde väčšina obyvateľov závisí od poľnohospodárstva produkujúceho pre vlastné potreby a čelí nedostatočnej potravinovej bezpečnosti, je výzvou zamerať sa na tých, ktorí podporu potrebujú najviac. Rozvojové krajiny často nemajú k dispozícii spoľahlivé demografické a finančné informácie o jednotlivých domácnostiach a chýba im administratívna kapacita na implementáciu postupov zameriavania. Existuje aj riziko, že zameranie vládnych programov vychádza z kritérií, ktoré nesúvisia s chudobou. Niektorí ľudia v najväčšej núdzi môžu byť vylúčení z komunitných projektov z dôvodov, akým je ich nízke spoločenské postavenie alebo vzdialenosť ich domovov. RÁMČEK 4 VÝŽIVA "Zelené zdravie – domáce záhradkárstvo na zvýšenie produkcie potravín medzi najzraniteľnejšími domácnosťami" je projekt mimovládnej organizácie financovaný z potravinového nástroja vo vidieckej oblasti v okrese Zomba v Malawi. Projekt je zameraný na 5000 zraniteľných ľudí trpiacich vírusom imunitnej nedostatočnosti/syndrómom získanej imunitnej nedostatočnosti (HIV/AIDS), ktorí obzvlášť trpia v prípade nedostatočného príjmu potravy. Cieľom projektu je podporiť domáce záhradkárstvo, aby sa zvýšila vlastná produkcia potravín účastníkov projektu a zlepšil sa ich výživový stav a zdravie vo všeobecnosti. Činnosti zahŕňajú kurzy o jednoduchých, finančne dostupných a udržateľných systémoch na zvýšenie produkcie potravín, o hospodárení s vodnými zdrojmi a poskytovanie záhradníckych vstupov. Čo sa týka výživy, v rámci projektu sa zabezpečujú školenia o spôsoboch pestovania nutrične hodnotnej zeleniny, ovocia, stromov a byliniek na zvýšenie imunity. Na propagáciu nových plodín a nových spôsobov využitia starých plodín sa predvádzajú ilustračné záhradky a organizujú kurzy varenia. 47. Dvor audítorov zistil, že v troch krajinách kontrolovaných počas auditu (Etiópia, Malawi a Rwanda) boli mechanizmy zameriavania napriek týmto prekážkam zväčša účinné (pozri rámček 5). Intervenčné opatrenia Komisie sú sústredené na regióny a časti obyvateľstva s najnedostatočnejšou potravinovou bezpečnosťou. Intervenčné opatrenia v poľnohospodárstve sú vhodne zamerané na chudobných poľnohospodárov s malými hospodárstvami, ktorí majú vôľu a potenciál zvýšiť a diverzifikovať svoju produkciu. Niekedy sa však v rámci týchto opatrení riadne nezvažuje, či majú príjemcovia technické a finančné kapacity na začatie zamýšľaných podnikateľských činností v oblasti poľnohospodárstva. Záchranné siete, programy sociálnej ochrany a intervenčné opatrenia v oblasti výživy sú zamerané hlavne na potreby najchudobnejších a najzraniteľnejších skupín, napr. žien, sirôt, domácností vedených deťmi, marginalizovaných komunít a ľudí v domácnostiach trpiacich alebo zasiahnutých HIV/AIDS. INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ SÚ ZVÄČŠA ÚČINNÉ, NO UDRŽATEĽNOSŤ JE ČASTO PROBLEMATICKÁ 48. Táto časť správy sa týka otázky, či sú v troch kontrolovaných krajinách i) intervenčné opatrenia EÚ dobre navrhnuté; ii) či sa dosahujú plánované výsledky; iii) a či sú výsledky udržateľné alebo existuje pravdepodobnosť, že budú udržateľné. Koncepcia, výsledky a udržateľnosť 22 preskúmaných intervenčných opatrení boli hodnotené na základe metodiky Komisie v oblasti monitorovania orientovaného na výsledky (ROM) (pozri prílohu V). Bodové hodnotenie je uvedené v prílohe VI. RÁMČEK 5 ZAMERANIE INTERVENČNÝCH OPATRENÍ Vláda Rwandy je pevne odhodlaná znížiť chudobu a tento záujem posilnila v stratégii hospodárskeho rozvoja a znižovania chudoby (EDPRS) prijatej v roku 2007. Zameranie príjemcov v rámci decentralizovaného programu na znižovanie chudoby na vidieku (DPRPR) financovaného z deviateho ERF dodržiava prístup založený na komunite ("Ubudehe") vychádzajúci z tradičného rwandského systému solidarity. Tento prístup sa riadi kolektívnym procesom na úrovni dedín, pri ktorom sa domácnosti klasifikujú podľa siedmich úrovní chudoby a vyberú sa prioritné domácnosti, ktorým sa poskytne podpora. Vláda v súčasnosti využíva tento prístup pri programoch sociálnej ochrany. INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ SÚ VO VŠEOBECNOSTI DOBRE NAVRHNUTÉ, AVŠAK ČASTO S NEDOSTATOČNE JASNÝMI ALEBO PRÍLIŠ AMBICIÓZNYMI CIEĽMI 49. Takmer všetky kontrolované intervenčné opatrenia sú založené na dobrých znalostiach o situácii, hlavných príčinách chronického nedostatku potravín a podvýživy, najviac postihnutých a najzraniteľnejších oblastiach a častiach obyvateľstva a hlavných potrebách a prioritách, ktoré treba riešiť: a) intervenčné opatrenia riadené vládami sú navrhované v úzkej spolupráci zainteresovaných ministerstiev a delegácie EÚ a v niektorých prípadoch s ostatnými poskytovateľmi pomoci; b) dlhodobé skúsenosti mimovládnych organizácií sú zasadne dôležité pri koncipovaní intervenčných opatrení, ktoré sa riadi prísne participatívnym prístupom založenom na dopyte a zahŕňa rozličné zúčastnené strany, akými sú decentralizované rezorty vlády, miestne orgány a miestne komunity; c) vo väčšine prípadov sa organizujú semináre, na ktorých sa posudzujú potreby a prerokúvajú a objasňujú sa predpokladané činnosti, úlohy a povinnosti hlavných partnerov, ako aj harmonogram implementácie a súvisiace opatrenia. 50. Programy podpory všeobecného rozpočtu (PVR) a podpory odvetvového rozpočtu (POR) využívané v Rwande sú založené na riadnom posúdení makroekonomickej politiky vlády, programu reformy správy verejných financií a odvetvových politík a stratégií v oblasti poľnohospodárstva a sociálnej ochrany. Pokiaľ ide o program podpory všeobecného rozpočtu v Malawi financovaný v rámci potravinového nástroja, bola vypracovaná kvalitná analýza dodatočných rozpočtových nákladov vyplývajúcich z nárastu cien hnojív, avšak neexistuje analýza situácie potravinovej bezpečnosti. 51. Kvalita cieľov stanovených vo fáze koncipovania intervenčných opatrení je rôzna. Často nespĺňajú kritériá SMART [36], a konkrétne sú zriedka merateľné v dôsledku chýbajúcich ukazovateľov výkonnosti, ktorými sa stanovia ciele a/alebo základná situácia, vo vzťahu ku ktorej sa má merať pokrok. To predstavuje prekážku posudzovaniu dosahovania týchto cieľov. V niektorých prípadoch sa však definovanie cieľov vylepšuje v priebehu počiatočnej fázy implementácie. 52. Ciele sú niekedy tiež príliš ambiciózne, najmä v prípade projektov mimovládnych organizácií, ktoré majú skromný rozpočet a pomerne krátku dobu realizácie. Obzvlášť to platí pre projekty mimovládnych organizácií financované v rámci potravinového nástroja: obdobie ich realizácie bolo približne 20 mesiacov, čo sa v praxi skracovalo viac-menej na 15 mesiacov, pretože prvé mesiace boli venované verejnému obstarávaniu a iným prípravným činnostiam. V niektorých prípadoch intervenčné opatrenia vychádzajú z nereálnych predpokladov o podmienkach, ktoré sú potrebné pre úspešnú realizáciu, napr. inštitucionálne a riadiace kapacity národných a miestnych orgánov, kvalita vidieckej infraštruktúry alebo dostupnosť vyhovujúcich zamestnancov (napr. odborníci na výživu a osvetoví pracovníci). 53. Programy rozpočtovej podpory v Malawi a Rwande sa odkazujú na ciele národných stratégií na zníženie chudoby a odvetvových politík a programov. Nestanovuje sa v nich, akým spôsobom prispejú k dosiahnutiu vládnych cieľov. Dvor audítorov vo svojej osobitnej správe č. 11/2010 [37] odporučil, aby Komisia zlepšila definovanie cieľov v rámci programov podpory všeobecného rozpočtu. 54. Ukazovatele výkonnosti používané pri programoch rozpočtovej podpory v Rwande sú špecifické, merateľné, dosiahnuteľné a časovo ohraničené. Takisto sú relevantné, ale medzi rôznymi programami rozpočtovej podpory dochádza k duplikácii, pretože sa všetky zameriavajú na jeden program v strategickom pláne transformácie poľnohospodárstva (SPTP), v rámci ktorého sa urobil významný pokrok. Žiaden z ukazovateľov sa nevzťahuje na ostatné programy vlády v oblasti poľnohospodárstva, pri ktorých pokrok zaostáva, konkrétne v oblasti inštitucionálneho rozvoja a skladovacej, spracovacej a distribučnej infraštruktúry. Táto nedostatočná komplementárnosť medzi programami rozpočtovej podpory nepredstavuje účinný prístup k politickému dialógu. 55. Finančné prostriedky v rámci programu podpory všeobecného rozpočtu v Malawi sa mali vyplatiť v jedinej fixnej tranži bez akýchkoľvek podmienok/ukazovateľov výkonnosti alebo požiadaviek politického dialógu v súvislosti s potravinovou bezpečnosťou. Týmto sa obmedzujú potenciálne prínosy poskytovania pomoci prostredníctvom rozpočtovej podpory namiesto financovania konkrétnych projektov. 56. Udržateľnosť je vhodne zapracovaná do koncepcie intervenčných opatrení. Ich cieľom je dosiahnuť dlhotrvajúce výsledky poskytnutím právomoci miestnemu obyvateľstvu riešiť základné príčiny nedostatočnej potravinovej bezpečnosti, najmä zvýšením poľnohospodárskej produkcie a podporou činností prinášajúcich zisk. Intervenčné opatrenia sú zosúladené s plánmi národného alebo miestneho rozvoja a, ako sa uvádza v bode 49, zahŕňajú príslušné zúčastnené strany vo všetkých fázach implementácie, čím sa podporuje vlastnícka zodpovednosť. Pri väčšine intervenčných opatrení sa počíta so stratégiou ukončenia, keď sa aktíva a zodpovednosť za pokračovanie činností formálne prevedú na miestne štruktúry (pozri rámček 6). RÁMČEK 6 KONCEPCIA INTERVENČNÝCH OPATRENÍ OSVEDČENÝ POSTUP Koncepcia programu diverzifikácie poľnohospodárskych príjmov (FIDP) je zameraná na zabezpečenie právomoci komunít zlepšiť svoju situáciu potravinovej bezpečnosti udržateľným spôsobom. Prístup FIDP podporuje udržateľnosť: vláda Malawi má silnú vlastnícku zodpovednosť za projekt, ktorý sa implementuje prostredníctvom decentralizovanej štruktúry tejto krajiny; FIDP je založený na dopyte, stimuluje vlastnícku zodpovednosť komunít a posilňovanie ich právomocí. V rámci FIDP sa poskytujú počiatočné vstupy a osvedčené postupy pre poľnohospodárov, ktorí najprv preukázali svoje schopnosti vytvorením združení a sú ochotní začať vykonávať nové činnosti na diverzifikáciu svojich príjmov; budovanie kapacít sa zabezpečuje na viacerých úrovniach (okres, osvetoví pracovníci, hlavní poľnohospodári, ministerstvá a univerzity) a v rámci FIDP sa hlavní poľnohospodári využívajú na vyškoľovanie a podporu ostatných poľnohospodárov. NEOSVEDČENÝ POSTUP "Podpora mestského poľnohospodárstva" je projekt, ktorého cieľom je zlepšiť výživu a zdravotnú situáciu ľudí postihnutých HIV/AIDS v Addis Abebe. Navrhla ho mimovládna organizácia a miestni partneri, ktorí majú dôkladné znalosti o mestských poľnohospodárskych činnostiach. Projekt vychádzal z racionálnych predpokladov ohľadom situácie potravinovej bezpečnosti. Podcenili sa však niektoré riziká, napríklad ťažkosti so získaním poľnohospodárskych vstupov a pozemku od miestnych orgánov. Problém s pozemkom sa ukázal byť hlavnou prekážkou v realizačnej fáze a niektoré činnosti, napríklad vybudovanie troch zeleninových centier pre združenia podporujúce ľudí postihnutých HIV, na ktoré sa projekt zameriaval, museli byť napokon zanechané alebo sa musel znížiť ich rozsah. PROSTREDNÍCTVOM INTERVENČNÝCH OPATRENÍ EÚ SA DOSAHUJE VÄČŠINA PLÁNOVANÝCH VÝSLEDKOV 57. Dvor audítorov nevie posúdiť, v akom rozsahu prispeli programy rozpočtovej podpory EÚ v Malawi a Rwande k výsledkom vládnych programov, pretože treba zohľadniť mnohé zložité súvisiace faktory a zatiaľ neexistuje uznaná metodika hodnotenia [38]. Z týchto dôvodov neboli v prílohe VI týmto programom pridelené žiadne body. V týchto krajinách, ktoré sú vo veľkej miere závislé od pomoci, programy rozpočtovej podpory EÚ poskytli kľúčové financovanie na národné programy v oblasti poľnohospodárstva a sociálnej ochrany. 58. Kontrolované intervenčné opatrenia boli väčšinou úspešné v zlepšovaní dostupnosti potravín pre príjemcov: v Malawi a Rwande sa pomocou nich účinne podporujú vládne programy dotácií na poľnohospodárske vstupné zdroje a úsilie rozšíriť nové a environmentálne udržateľné poľnohospodárske postupy, a tieto opatrenia prispeli k výraznému zvýšeniu a diverzifikácii poľnohospodárskej produkcie a príjmov. 59. Vo všetkých troch krajinách programy verejných prác náročné na pracovnú silu týkajúce sa budovania a údržby vidieckej infraštruktúry (najmä vidiecke cesty, trhoviská a ochrana pôdy a vody) poskytujú chudobným obyvateľom zdroj príjmu a zlepšujú distribúciu potravín v príslušných krajinách. V Etiópii tieto programy príjemcom zabezpečujú predvídateľnejšie príjmy a znižujú ich závislosť od núdzovej potravinovej pomoci. Peňažné prevody poskytované bez podmienok v rámci intervenčných opatrení záchranných sietí zlepšujú živobytie najzraniteľnejších osôb a ich schopnosť uživiť sa. 60. Lepší prístup k dostupnejším a rôznorodejším zdrojom potravín je predpokladom lepšej výživy. Intervenčné opatrenia zamerané na výživu, hoci bol ich počet nízky (pozri body 40 až 44), boli navyše účinné pri zvyšovaní povedomia medzi matkami a osobami starajúcimi sa o deti o príčinách podvýživy a pri poskytovaní informácií o dobrej starostlivosti o deti a spôsoboch výživy. V Etiópii celoštátne prieskumné kampane umožňujú zistiť a liečiť prípady ťažkej akútnej podvyživenosti medzi deťmi do piatich rokov. 61. Medzi hlavné faktory, ktoré negatívne ovplyvnili výkonnosť intervenčných opatrení, patrili: a) nedostatky koncepcie projektov, hlavne príliš ambiciózne ciele, nereálne predpoklady alebo projektové štruktúry ad hoc, ktoré do realizácie činností nezahrnuli miestne inštitúcie; b) obmedzený záujem vlády na určitých činnostiach, napr. nutričná podpora; c) oneskorenia, ktoré znemožnili zrealizovať všetky plánované činnosti (pozri rámček 7). RÁMČEK 7 VÝSLEDKY INTERVENČNÝCH OPATRENÍ OSVEDČENÝ POSTUP Decentralizovaný program na znižovanie chudoby na vidieku (DPRPR) v Rwande mal celoštátny úspech. Niekoľko projektov financovaných z DPRPR, napríklad stupňovité terasy, distribúcia osív, hnojív a dobytka a budovanie ciest, mostov a trhovísk, zvýšilo dostupnosť a rozmanitosť potravín. Prístup k potravinám sa zvýšil aj činnosťami prinášajúcimi zisk. V nezávislom hodnotení projektu sa uvádza, že 96 % príjemcov si myslí, že na konci projektu sú menej chudobní ako na začiatku a len 10 % má stále ťažkosti uživiť svoje rodiny v porovnaní s 97 % pred začatím projektu. Pozoruhodným účinkom DPRPR bola zmena spôsobu uvažovania vo vidieckych oblastiach. So sebadôverou, ktorú získali vďaka úspechu svojich projektov, poľnohospodári prevzali iniciatívu vytvoriť nové projekty, ktoré neboli plánované ani financované z DPRPR, napríklad vidiecke úvery, odborné kurzy a výstavba domov pre najzraniteľnejšie osoby. NEOSVEDČENÝ POSTUP V dôsledku nevhodnej koncepcie projektu a nepostačujúcej vlastníckej zodpovednosti vlády program udržateľnej výživovej rehabilitácie v Malawi nedokázal zvýšiť kapacitu jednotiek výživovej rehabilitácie, aby mohli pokračovať v prevádzkovaní integrovaného systému dohľadu nad výživou a potravinovou bezpečnosťou (INFSSS). Projekt čiastočne dosiahol plánované výsledky: počas jeho realizácie boli vydané mesačné bulletiny, hoci so 7 – 8 mesačným oneskorením, a len polovica dozorných miest zozbierala údaje o podvyživených deťoch. Čoskoro po ukončení projektu sa údaje prestali zbierať a INFSSS ukončila svoju prevádzku. UDRŽATEĽNOSŤ VÝSLEDKOV JE ČASTO PROBLEMATICKÁ 62. Vyhliadky na udržateľnosť sú dobré pri polovici intervenčných opatrení, no pri druhej polovici je záruka pokračovania dosahovania výsledkov slabšia. Vo všeobecnosti existuje silná vlastnícka zodpovednosť vlád, ktoré sú zjavne ochotné pokračovať v implementácii programov po ukončení intervenčných opatrení EÚ, ako aj príjemcov, ktorí zaznamenali pozitívne zmeny týkajúce sa živobytia a situácie potravinovej bezpečnosti a získali schopnosti a motiváciu udržiavať a rozvíjať svoje činnosti. 63. Veľké programy v oblasti poľnohospodárstva a sociálneho transferu predstavujú pre tieto krajiny [39] rozpočtovú záťaž a ich financovanie závisí od neustálej značnej podpory darcov. Nedostatočný prístup k účinným poradenským službám v oblasti poľnohospodárstva, zariadeniam na účely po zbere úrody (sklady, spracovacie a odbytové zariadenia) a vidieckym úverom ostáva pre mnohých poľnohospodárov prekážkou rozšírenia svojich činností a dosiahnutia hospodárskej udržateľnosti. Kým si poľnohospodári nebudú môcť dovoliť nakúpiť poľnohospodárske vstupy za trhové ceny, postupné znižovanie súčasných vysokých dotácií (napr. 50 % v Rwande) je voľbou, o ktorej vlády len ťažko uvažujú, aby mohli udržať náklady na tieto programy v medziach možností. Nedostatočná podpora propagácie produktívnych schopností príjemcov je jedným z dôvodov nízkej miery ukončenia niektorých programov sociálnej ochrany, a následne vysokých nákladov na ne (pozri rámček 8). +++++ TIFF +++++ 64. Obdobie realizácie projektov mimovládnych organizácií je niekedy príliš krátke na zabezpečenie toho, aby príjemcovia získali schopnosť uplatňovať nové získané poľnohospodárske alebo nutričné postupy. Vláda alebo miestne inštitúcie tiež často nie sú príliš ochotné alebo im chýbajú kapacity na prevzatie zodpovednosti za činnosti a poskytovanie podpory po postupnom ukončení projektu. RÁMČEK 8 UDRŽATEĽNOSŤ VÝSLEDKOV OSVEDČENÝ POSTUP Program "Zlepšená produkcia potravín pre domácnosti a trh v okresoch Arba Minch Zuria a Chencha v Regióne južných národov, národností a ľudí (SNNPR) v Etiópii" má veľmi dobré vyhliadky na udržateľnosť, pretože má: a) participatívnu koncepciu projektov, ktorou sa podporuje vlastnícka zodpovednosť medzi miestnymi domácnosťami poľnohospodárov a príjemcami spomedzi miestnych samospráv. Potreby sa identifikujú na mieste a dohody o realizácii sa podpisujú s regionálnymi orgánmi; b) jasne definovanú stratégiu ukončenia so súborom špecifických činností, ktorými sa rieši odovzdanie postupov a výstupov z projektov; c) istý druh samočinnej schémy založenej na revolvingovom fonde, ktorá nezávisí od budúceho financovania, čo poľnohospodárom umožní cenovo prijateľnejší prístup k vstupom; d) a inštitucionálna podpora je zabezpečená od začiatku projektu a úradom miestnych samospráv a okresným a oblastným technickým úradom únie družstiev sa zaisťujú činnosti v súvislosti budovaním kapacít. NEOSVEDČENÝ POSTUP Etiópska vláda a komunity majú silnú vlastnícku zodpovednosť v súvislosti s programom produktívnej záchrannej siete, no hlavným problémom je finančná udržateľnosť. Pre nereálne ciele a nedostatočnú dodatočnú podporu pri vytváraní príjmov len 6 % príjemcov úspešne ukončilo program do roku 2010, to znamená, že si zarábali na živobytie a nepotrebovali čerpať podporu z programu. Komponent vytvárania aktív domácností bol prepracovaný pre nasledujúcu fázu, no bez postačujúcich finančných zdrojov. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 65. Dvor audítorov dospel k záveru, že rozvojová pomoc EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike je zväčša účinná. 66. Rozvojová pomoc EÚ významne prispieva k pokroku partnerských krajín v dosahovaní potravinovej bezpečnosti: a) EÚ je popredným medzinárodným činiteľom v oblasti potravinovej bezpečnosti v pomerne mnohých krajinách subsaharskej Afriky a poskytuje účinnú podporu, pokiaľ ide o potravinovú bezpečnosť a prístup k potravinám; b) rozvojová pomoc EÚ je pre potreby a priority krajín veľmi relevantná a ERF je vhodne dopĺňaná TPPB; c) potravinový nástroj bol zriadený v primerane krátkej dobe a predstavuje ďalší významný záväzok EÚ v zlepšovaní potravinovej bezpečnosti v rozvojových krajinách; d) intervenčné opatrenia sú vo všeobecnosti dobre navrhnuté, dosahuje sa prostredníctvom nich väčšina plánovaných výsledkov a pri polovici sú dobré vyhliadky na udržateľnosť. 67. V niekoľkých oblastiach však existuje značný priestor na zlepšenie: a) vzhľadom na rozsah nedostatočnej potravinovej bezpečnosti v regióne a čo darcovská komunita všeobecne považuje za nedostatočnú mieru financovania poľnohospodárstva a výživy, Komisia dostatočne nezvážila potenciálny rozsah podpory EÚ v iných krajinách, ktoré sú tiež postihnuté chronicky nedostatočnou potravinovou bezpečnosťou a zaostávajú v dosahovaní miléniového rozvojového cieľa 1; b) Komisia nestanovila oblasť výživy za dostatočnú prioritu a mohla vykonať viac na podnietenie krajín vypracovať primerané stratégie a programy v oblasti výživy v skoršej fáze; c) potravinový nástroj nebol navrhnutý na riešenie dlhodobej kolísavosti cien potravín a nezabezpečuje plánovanú komplementárnosť s ERF; d) ciele intervenčných opatrení často nie sú dostatočne jasné a niekedy sú príliš ambiciózne; e) napriek silnej vlastníckej zodpovednosti partnerských vlád a príjemcov veľké vládne programy v oblasti poľnohospodárstva a sociálneho transferu nie sú finančne udržateľné a závisia od nepretržitej značnej podpory darcov. 68. Na zlepšenie účinnosti rozvojovej pomoci EÚ v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike Dvor audítorov predkladá tieto odporúčania: ODPORÚČANIE Č. 1 V súvislosti s programovým obdobím po roku 2013 by Komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť mali vykonať štruktúrované hodnotenie situácie v oblasti potravinovej bezpečnosti v každej krajine a systematicky prehodnotiť potenciálny rozsah podpory EÚ v tejto oblasti. ODPORÚČANIE Č. 2 Komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť by mali, ak je to možné spolu s rozvojovými partnermi, preskúmať realizovateľnosť trvalého nástroja na financovanie naliehavých a dodatočných opatrení, ktoré môžu byť v budúcnosti potrebné na riešenie dôsledkov možných potravinových kríz v rozvojových krajinách. ODPORÚČANIE Č. 3 Komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť by mali pri definovaní stratégie spolupráce, identifikovaní a navrhovaní intervenčných opatrení a vedení politického dialógu s partnerskými vládami venovať primeraný prioritný záujem výžive, najmä v rámci programov rozpočtovej podpory. ODPORÚČANIE Č. 4 Komisia by mala stanoviť v rámci intervenčných opatrení ciele, ktoré sú dostatočne konkrétne a merateľné prostredníctvom ukazovateľov výkonnosti. Lepším zhodnotením rizík a predpokladov o úspešnej implementácii intervenčných opatrení by sa mala uistiť, že ciele sú dosiahnuteľné. ODPORÚČANIE Č. 5 Komisia by mala viac podporovať finančnú udržateľnosť programov v oblasti poľnohospodárstva a sociálneho transferu. V tomto ohľade by Komisia mala: a) klásť väčší dôraz na rozvoj účinných poradenských služieb v oblasti poľnohospodárstva, infraštruktúry na účely po zbere úrody a vidieckych úverov; b) zaistiť, aby programy sociálneho transferu poskytovali dostatočnú podporu rozvoja schopností príjemcov, ktoré im zabezpečia zisk. Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 10. januára 2012. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Rímska deklarácia o svetovej potravinovej bezpečnosti a akčný plán svetového potravinového summitu. Organizácia OSN pre výživu a poľnohospodárstvo (FAO), 1996. [2] Podvyživenosť alebo chronický hlad je stav osôb, ktorých potravinový príjem je pravidelne nižší ako ich minimálne energetické potreby. Priemerná minimálna energetická potreba osoby je asi 1800 kcal za deň. Presná potreba sa stanovuje na základe veku, váhy osoby, tehotenstva a laktácie (Zdroj: FAO, pozri www.fao.org/hunger/en). [3] Údaje za jednotlivé krajiny sú z posledného roku, v ktorom sa konal prieskum. [4] Zakrpatenie: výška podľa veku je meradlom lineárneho rastu a ako taká je ukazovateľom dlhodobých účinkov podvýživy bez vplyvov sezónnych zmien. [5] Podváha: hmotnosť podľa veku zlučuje informácie týkajúce sa zakrpatenia a chradnutia. Deti môžu byť podvyživené v dôsledku zakrpatenia, chradnutia alebo oboch. [6] Chradnutie: výška vo vzťahu k hmotnosti je ukazovateľom súčasného výživového stavu dieťaťa a odráža nedávny nutričný príjem a/alebo chorobu. Ťažké prípady chradnutia často súvisia s akútnym nedostatkom potravy. [7] Zdroj: Svetová banka a FAO. [8] Zdroj: Populačný fond OSN. [9] Niektoré krajiny tento cieľ dosahujú alebo ho prekračujú, napríklad Malawi a Etiópia. [10] Podľa FAO bolo od roku 2004 do začiatku roku 2009 len v piatich afrických krajinách (Etiópia, Ghana, Madagaskar, Mali a Sudán) prevedených z miestnych používateľov na zahraničných investorov aspoň 2,5 milióna hektárov. [11] V rámci MRC1 sa ako ukazovatele na monitorovanie pokroku stanovili výskyt podváhy u detí do piatich rokov a pomer obyvateľstva pod minimálnou úrovňou energetického potravinového príjmu. Potravinová bezpečnosť zohráva dôležitú úlohu aj vo vzťahu k MRC4 (Znížiť úmrtnosť detí do piatich rokov o dve tretiny v rokoch 1990 až 2015) a MRC5 (Znížiť úmrtnosť matiek o tri štvrtiny v rokoch 1990 až 2015). [12] Spoločné vyhlásenie Rady a zástupcov vlád členských štátov na zasadnutí Rady, Európskeho parlamentu a Komisie o politike rozvoja Európskej únie: "Európsky konsenzus" (Ú. v. EÚ C 46, 24.2.2006, s. 1). [13] KOM(2010) 127 v konečnom znení z 31. marca 2010. [14] ERF je hlavným nástrojom na poskytovanie pomoci EÚ na rozvoj afrických, karibských a tichomorských (AKT) štátov a zámorských krajín a území (ZKÚ). Financujú ho členské štáty. Ďalšie podrobnosti o konkrétnych charakteristikách ERF sú uvedené v bodoch 2 až 8 výročnej správy Dvora audítorov o ERF za rok 2010 (Ú. v. EÚ C 326, 10.11.2011, s. 251). [15] Dokument o stratégii krajiny vypracovaný príslušným AKT štátom alebo ZKÚ a EÚ sa zostavuje na každé programové obdobie ERF a stanovujú sa v ňom všeobecné zamerania spolupráce. CSP obsahuje analýzu situácie v krajine a stratégiu reakcie EÚ prostredníctvom stanovenia prioritných a neprioritných odvetví, pričom prioritné odvetvia predstavujú prioritné oblasti podpory. [16] Nariadenie Rady (ES) č. 1292/96 z 30. júna 1996 o politike potravinovej pomoci a riadení potravinovej pomoci a špeciálnych operáciách na podporu potravinovej bezpečnosti (Ú. v. ES L 166, 5.7.1996, s. 1). [17] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 z 18. decembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Ú. v. EÚ L 378, 27.12.2006, s. 41). [18] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1337/2008 zo 16. decembra 2008, ktorým sa ustanovuje nástroj rýchlej reakcie na prudký nárast cien potravín v rozvojových krajinách (Ú. v. EÚ L 354, 31.12.2008, s. 1). [19] Pokiaľ ide o RRPB, pozri osobitnú správu Dvora audítorov č. 2/2003 o implementácii politiky potravinovej bezpečnosti v rozvojových krajinách financovanej všeobecným rozpočtom Európskej únie (Ú. v. EÚ C 93, 17.4.2003, s. 1). [20] Príloha III dokumentu o tematickej stratégii a viacročný indikatívny program na obdobie 2007 – 2010 (Európska komisia, dokument C/2007/1924, 4. mája 2007). Zostávajúce finančné prostriedky boli prerozdelené prostredníctvom mimovládnych organizácií (15 %) a medzinárodných organizácií (5 %). [21] Ú. v. EÚ C 93, 17.4.2003, s. 1. [22] Celosvetový index hladu (CIH) je viacdimenzionálny štatistický nástroj vytvorený Medzinárodným výskumným ústavom pre potravinovú politiku (IFPRI) na opis situácie v príslušnej krajine. Zlučuje tri ukazovatele s rovnakou váhou: i) podiel osôb trpiacich podvýživou ako percento obyvateľstva; ii) výskyt podvýživy u detí do piatich rokov; iii) a úmrtnosť detí do piatich rokov. Krajiny sa hodnotia na stobodovej stupnici, pričom 0 predstavuje najlepšie hodnotenie ("žiadny hlad") a 100 najhoršie, avšak ani jeden z týchto extrémov sa v praxi nevyskytuje. Hodnoty do 5,0 vyjadrujú nízku mieru hladu, hodnoty medzi 5,0 a 9,9 miernu mieru hladu, hodnoty medzi 10,0 a 19,9 znamenajú vážny problém, hodnoty medzi 20,0 a 29,9 sú alarmujúce a hodnoty rovnajúce sa 30,0 a vyššie znamenajú extrémne alarmujúcu mieru hladu. [23] Konkrétne Svetová banka, FAO, Medzinárodný fond pre rozvoj poľnohospodárstva a tiež Komisia, ktorá uvádza, že zníženie podielu oblasti poľnohospodárstva na verejnej rozvojovej pomoci a jej nízke zaradenie medzi prioritami rozvojových krajín spôsobili zhoršenie situácie (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty (Potravinová bezpečnosť: pochopenie a riešenie problému chudoby), s. 5, október 2009). [24] Toto financovanie je určené pre najodhodlanejšie krajiny s najväčšími potrebami. Iniciatíva MRC má dve zložky: jednu vo výške 300 mil. EUR pre krajiny "dosahujúce dobré výsledky" podľa záveru preskúmania dokumentov o stratégii krajiny v rámci desiateho ERF v polovici obdobia a druhú vo výške 700 mil. EUR otvorenú pre všetky krajiny ERF. [25] Európska komisia, dokument C/2010/9263, 21.12.2010. [26] Po oznámení Komisie z 20. mája 2008 "Riešenie problematiky rastúcich cien potravín – Usmernenia pre opatrenia EÚ" (KOM(2008) 321 v konečnom znení z 20. mája 2008) a uznesení Európskeho parlamentu z 22. mája 2008 o zvyšovaní cien potravín v EÚ a v rozvojových krajinách (P6_TA(2008)0229) bolo 16. decembra 2008 prijaté nariadenie (ES) č. 1337/2008. 30. marca 2009 Komisia prijala rozhodnutie o implementácii potravinového nástroja. [27] Odôvodnenie (1) nariadenia (ES) č. 1337/2008. [28] Odôvodnenie (2) a článok 1 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1337/2008. [29] Burundi, Eritrea, Etiópia, Malawi, Niger a Rwanda. [30] Burundi a Rwanda si za prioritné odvetvie stanovili rozvoj vidieka. [31] Tematické hodnotenie politiky potravinovej pomoci a riadenia potravinovej pomoci a špeciálnych operácií na podporu potravinovej bezpečnosti, júl 2004. [32] Tematický program potravinovej bezpečnosti, hodnotenie v polovici obdobia (2007 – 2009), záverečná správa, september 2009. [33] Malawi prijalo svoju národnú stratégiu v oblasti výživy v roku 2007 a Etiópia v roku 2008. V Rwande bol v roku 2009 zriadený národný núdzový program na odstránenie podvýživy a vytvorená pracovná skupina pre oblasť výživy. Niger má od roku 2007 národný pohotovostný plán týkajúci sa prevencie kríz v oblasti potravinovej bezpečnosti a výživy. V Burundi bola nedávno na iniciatívu Svetového potravinového programu zriadená pracovná skupina, ktorá má za úlohu vytvoriť národné fórum o potravinovej bezpečnosti a výžive. V národnej stratégii Eritrey pre oblasť potravinovej bezpečnosti sa berie na vedomie problém podvýživy, no pozornosť sa zameriava na prístup a dostupnosť. [34] Rámcová poznámka "Zlepšenie prínosu EK v boji proti podvýžive matiek a detí a proti ich príčinám" (Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes), január 2009. [35] V spoločnom vyhlásení Svetovej zdravotníckej organizácie, Svetového potravinového programu, systémového stáleho výboru OSN pre výživu a Detského fondu OSN o komunitnom riadení ťažkej akútnej podvyživenosti sa vysvetľuje, že: "veľký počet detí trpiacich ťažkou akútnou podvyživenosťou možno liečiť v ich komunitách bez toho, aby ich bolo nutné prijať do zdravotníckeho zariadenia alebo liečebného stravovacieho centra. Komunitný prístup zahŕňa včasné zistenie ťažkej akútnej podvyživenosti v komunite a poskytnutie starostlivosti pre osoby bez zdravotných komplikácií v ich domovoch pomocou liečebných potravín pre okamžité použitie alebo iných výživných potravín." [36] Špecifické, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené (specific, measurable, achievable, relevant and timed). [37] Odporúčania 1 c) a 1 d) v osobitnej správe č. 11/2010 – Riadenie podpory všeobecného rozpočtu Komisiou v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie. [38] Body 86 a 87 osobitnej správy č. 11/2010. [39] V Malawi program dotácií na poľnohospodárske vstupné zdroje predstavoval 10 % štátneho rozpočtu na rok 2009 a 71 % rozpočtu na poľnohospodárstvo. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I SITUÁCIA POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V SUBSAHARSKEJ AFRIKE A JUŽNEJ ÁZII +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ Poznámka: Pri CIH za rok 2010 sa údaje o podiele osôb trpiacich podvýživou týkajú obdobia 2004 – 2006, údaje o podváhe u detí pochádzajú z posledného roka obdobia 2003 – 2008, za ktorý boli údaje k dispozícii, a údaje o detskej úmrtnosti sú za rok 2008. Zobrazené hranice a názvy a označenia použité na tejto mape nevyjadrujú oficiálnu podporu alebo akceptáciu Medzinárodným výskumným ústavom pre potravinovú politiku (IFPRI) alebo jeho partnermi či prispievateľmi. Zdroj: Upravené a reprodukované s povolením Medzinárodného výskumného ústavu pre potravinovú politiku, www.ifpri.org. Táto mapa vychádza z údajov Organizácie OSN pre výživu a poľnohospodárstvo, Detského fondu OSN, MEASURE DHS (Demografické a zdravotné prieskumy) a Svetovej zdravotníckej organizácie. Správu, ktorej súčasťou bola táto mapa, je možné nájsť na internetovej stránke: http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index. -------------------------------------------------- PRÍLOHA II PREHĽAD SITUÁCIE POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V ETIÓPII Nedostatočná potravinová bezpečnosť je v Etiópii pretrvávajúcim problémom. Napriek neustálej podpore darcovskej komunity v posledných 20 rokoch sa počet osôb, ktoré potrebujú potravinovú pomoc, zvýšil zo 6,7 milióna v roku 1994 na 12,6 milióna v roku 2010 [1]. Hlavnou príčinou nedostatočnej potravinovej bezpečnosti je vysoký prírastok obyvateľstva (ročný priemer vo výške dvoch miliónov osôb), ktorý spolu s odkázanosťou na poľnohospodárstvo závislé od dažďa vykonávané v malom meradle vedie k neudržateľnej záťaži na pôdu [2] a k jej erózii. Tým sa následne znižuje poľnohospodárska produktivita a úrodnosť. Neistota práva držby pôdy poľnohospodármi ja ďalšou dôležitou príčinou nedostatočnej potravinovej bezpečnosti. Pôda je vo vlastníctve štátu a poľnohospodári majú užívacie práva, ktoré odrádzajú i bránia prístupu k pôžičkám potrebným na uskutočnenie produktívnych investícií. Neúčinnosť domácich trhov a nedostatočná dopravná infraštruktúra tlačia ceny potravín vyššie, čo ešte viac zabraňuje prístupu k potravinám. Okrem toho to takisto komplikuje fyzickú distribúciu z oblastí s výrobným prebytkom do oblastí výrobného deficitu, a potreba dovozu potravín sa tak zvyšuje. Hoci sa celoštátna poľnohospodárska produkcia za posledných päť rokov zvýšila [3], Etiópia stále závisí od dovozu komerčných potravín a potravinovej pomoci. Dovoz potravinovej pomoci v poslednom desaťročí napríklad dosahoval priemer 700000 metrických ton [4]. Napriek tomu nie sú k dispozícii spoľahlivé údaje o národnej medzere v zabezpečení potravín v dôsledku významného nesúladu (až 40 %) [4] medzi údajmi o celoštátnej produkcii plodín uverejňovaných ministerstvom poľnohospodárstva a ústrednou štatistickou agentúrou. Súčasná populácia Etiópie sa odhaduje na 77,5 milióna ľudí, z ktorých 85 % závisí od poľnohospodárstva ako hlavného zdroja živobytia. Podiel poľnohospodárstva na hrubom domácom produkte (HDP) je 45 % a jeho rozvoj je teda základom znižovania chudoby. Od prvej komplexnej stratégie pre odvetvie poľnohospodárstva [5] etiópska vláda podporovala poľnohospodársku produkciu a produktivitu ako spôsobu dosiahnutia potravinovej sebestačnosti a oživenia hospodárskeho rasu. Potravinová bezpečnosť bola stanovená ako priorita v národných stratégiách na zníženie chudoby. V dokumente o udržateľnom rozvoji a znižovaní chudoby (Sustainable Development and Poverty Reduction Paper – SDPRP) na obdobie 2002 – 2005 sa uznala potreba zlepšovať dostupnosť potravín a prístup k nim. Po tomto dokumente nasledoval plán zrýchleného udržateľného rozvoja na odstránenie chudoby (PASDEP) na obdobie 2005 – 2010, ktorý zahŕňal politiku potravinovej bezpečnosti ako súčasť stratégie rozvoja poľnohospodárstva. Táto priorita bola ponechaná aj v súčasnej stratégii na zníženie chudoby na obdobie 2010 – 2015 v podobe plánu rastu a transformácie. Prvá politika potravinovej bezpečnosti v roku 2001 bola zameraná na zvýšenie dostupnosti potravín, zlepšenie prístupu k potravinám a posilnenie schopností reakcie na núdzové situácie. V tejto politike sa zdôrazňoval zámer vlády prejsť od núdzovej potravinovej pomoci k predvídateľnejšej a na rozvoj orientovanej forme pomoci. V roku 2003 koalícia pre oblasť potravinovej bezpečnosti vytvorená z vlády a poskytovateľov pomoci schválila koncepciu programu produktívnej záchrannej siete (PPZS). V rámci tohto programu sa od roku 2005 poskytuje podmienená a nepodmienená hotovosť a/alebo potraviny približne 8 miliónom ľudí, ktorí by inak potrebovali potravinovú pomoc prostredníctvom žiadostí o humanitárnu pomoc. Úlohou programu je zlepšiť prístup k potravinám a zároveň ochrániť produktívne aktíva zraniteľných domácností. Politika potravinovej bezpečnosti sa implementuje prostredníctvom programov potravinovej bezpečnosti (PPB), ktoré sa doteraz vzťahovali na obdobia 2005 – 2010 a 2010 – 2014. Program potravinovej bezpečnosti má štyri piliere: i) program produktívnej záchrannej siete; ii) dobrovoľné presídlenie obyvateľov; iii) program budovania aktív domácností; iv) a doplnkový program investícií do vidieckej infraštruktúry. Pokiaľ ide o výživovú situáciu, ukazovatele v súvislosti s MRC sa oneskorujú [6]. Prvá národná stratégia v oblasti výživy bola prijatá v roku 2008 a ministerstvo zdravotníctva ju v súčasnosti implementuje prostredníctvom národného výživového programu na obdobie 2008 – 2013. Jej cieľom je znížiť mieru podvýživy v Etiópii, najmä medzi deťmi do piatich rokov a tehotnými a dojčiacimi ženami. [1] Etiópska agentúra pre prevenciu katastrof a pripravenosť, údaje z časového radu z roku 2010. [2] Podľa delegácie EÚ vyše tretina domácností hospodári na menej než 0,5 hektára. [3] Podľa návrhu preskúmania desiateho CSP v polovici obdobia uskutočneného v roku 2009: "Produkcia obilnín vzrástla z úrovne po období sucha vo výške 10 miliónov ton v roku 2004 na vyše 16 miliónov ton v roku 2007 v rokoch 2007 a 2008." [4] Diagnostická štúdia EK týkajúca sa oblastí rozvoja vidieka a potravinovej bezpečnosti v rámci CSP v 10. ERF. [5] Stratégia industrializácie založená na rozvoji poľnohospodárstva, 1993. [6] Podľa správ etiópskej vlády o pokroku PASDEP z rokov 2007 a 2009 a maticovej tabuľky 1 ministerstva financií a hospodárskeho rozvoja (MOFED) sa ukazovateľ výskytu podváhu u detí do piatich rokov približuje 40 %, kým cieľ MRC je 30 %. -------------------------------------------------- PRÍLOHA III PREHĽAD SITUÁCIE POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V MALAWI Hospodárstvu Malawi dominuje poľnohospodárstvo, ktoré tvorí 35 % HDP krajiny a zamestnáva 85 % pracovnej sily, zväčša malých poľnohospodárov a poľnohospodárov produkujúcich pre vlastné potreby. Hlavnou potravinovou plodinou je kukurica, ktorá sa pestuje na 75 % ornej pôdy, tabak je najdôležitejšou trhovou plodinou. Malé poľnohospodárstvo teda zohráva kľúčovú úlohu v hospodárskom rozvoji krajiny, no nízka produktivita spomaľuje celkové tempo rozvoja a stala sa hlavnou príčinou chudoby a nedostatočnej potravinovej bezpečnosti. Nízka produktivita poľnohospodárstva je spôsobená niekoľkými štrukturálnymi prekážkami, akými sú: i) hustota obyvateľstva (najvyššia v Afrike), ktorá spolu s malou [1] veľkosťou poľnohospodárskych podnikov závislých od dažďa, vedie k degradácii pôdy; ii) nedostatok vidieckych úverov, ktorý bráni prístupu malých poľnohospodárov k produktívnym aktívam, napríklad pôde a vstupom; iii) slabý prístup na trhy a nedostatočná infraštruktúra, v dôsledku ktorých sa zvyšujú náklady na transakcie a ceny potravín; iv) a obmedzené možnosti zamestnania mimo poľnohospodárstva, čo vedie obyvateľstvo k environmentálne neudržateľným stratégiám prežitia (t. j. odlesňovanie). Z dostupných údajov vyplýva, že 70 % domácností v Malawi vyčerpá potraviny z vlastnej produkcie tri až štyri mesiace pred nasledujúcim zberom úrody [2]. Nedostatočná potravinová bezpečnosť v Malawi je tiež problémom prístupu k potravinám. V roku 2005 trpelo 22 % obyvateľstva extrémnou chudobou, čo znamená, že každý piaty človek si nemohol dovoliť minimálnu základná stravu [3]. Pokiaľ ide o výživovú situáciu, hlavnými príčinami chronickej podvýživy je nedostatočný prístup k potravinám a nevyvážená strava založená hlavne na kukurici. 60 % až 70 % kalorického príjmu tvorí kukurica, čoho dôsledkom je, že 43 % detí do piatich rokov je zakrpatených, 22 % má podváhu a 5 % trpí akútnou podvyživenosťou [4]. Stratégia rastu a rozvoja Malawi (SRRM) na obdobie 2006 – 2011 má ako priority stanovené oblasti poľnohospodárstva a potravinovej bezpečnosti, ako aj predchádzanie a zvládanie nutričných porúch. Cieľom vlády v oblasti potravinovej bezpečnosti je "vytvoriť z Malawi krajinu bez hladu". Očakávaným strednodobým výsledkom je, aby boli "potraviny dostupné všetkým Malawijčanom v dostatočnom množstve a kvalite za dostupné ceny". Stratégie formulované na dosiahnutie tohto výsledku sú založené na zvýšenej poľnohospodárskej produktivite, fungujúcom trhu s plodinami, zníženej závislosti od potravinovej pomoci, účinných systémoch včasného varovania, činnostiach na vytváranie príjmov, koordinácii potravinovej pomoci a dovozu a vybudovaní zásobníkov obilia na zlepšenie skladovacej kapacity. Tieto stratégie boli ďalej rozvinuté v operačnejších plánoch v rámci politiky potravinovej bezpečnosti prijatej v roku 2006. Záväzok vlády zlepšiť potravinovú bezpečnosť sa odráža v jej rozpočtových prioritách. V roku 2009 bolo 14 % štátneho rozpočtu pridelených na poľnohospodárstvo, a z toho väčšina (71 %) na program dotácií na poľnohospodárske vstupné zdroje (FISP). FISP [5] bol spustený v roku 2005 a je najväčším programom v krajine. Je súčasťou národnej stratégie záchrannej siete (NSZS) [6] a malým poľnohospodárom a poľnohospodárom produkujúcim pre vlastné potreby zabezpečuje dotované hnojivo a vylepšené kukuričné semená, ktoré spolu s dobrými dažďami zvýšili produkciu kukurice, čím sa krajina stala v posledných štyroch rokoch sebestačnou v pestovaní kukurice [7]. Vláda Malawi vo svojej národnej politike a stratégii v oblasti výživy z roku 2007 [8] uznala, že tejto otázke sa doteraz nevenovala dostatočná pozornosť. Cieľom tejto politiky je zlepšiť reakciu na podvýživu so zameraním na tieto tri oblasti: i) predchádzanie a kontrola najbežnejších nutričných porúch medzi ženami, mužmi, chlapcami a dievčatami v Malawi do roku 2012; ii) zlepšený prístup k včasnému a účinnému zvládnutiu najbežnejších nutričných porúch; iii) a prostredie umožňujúce účinné zavedenie služieb a implementáciu programov súvisiacich s výživou. [1] Podľa programu potravinovej bezpečnosti USAID na obdobie 2008 – 2014 traja zo štyroch poľnohospodárov obhospodarujú menej než hektár pôdy a 40 % poľnohospodárskych podnikov má menšiu rozlohu ako pol hektára. [2] Ekonomické združenie Malawi a ministerstvo poľnohospodárstva, "Dokáže Malawi zvrátiť rastúcu chronickú a akútnu nedostatočnú potravinovú a nutričnú bezpečnosť?" (Can Malawi reverse the growing chronic and acute food and nutrition insecurity?) Koncepčná poznámka pre regionálnu konferenciu o potravinovej a nutričnej bezpečnosti, 19. – 21. júna 2006. [3] Integrovaný prieskum domácností v Malawi, 2004/2005. [4] Systémová pracovná skupina OSN na vysokej úrovni pre oblasť globálnej krízy potravinovej bezpečnosť, správa o krajine, 23. februára – 4. marca 2010. [5] FISP v súčasnosti financuje vláda Malawi (zložku hnojív), ako aj Komisia, DfID, Írsko a Nórsko (zložku osív). [6] NSZS bola prijatá v roku 2002 má štyri hlavné zložky: program verejných prác, program zacielených vstupov, program zacielenej výživy a program priamych prevodov. [7] Systémová pracovná skupina OSN na vysokej úrovni pre oblasť globálnej krízy potravinovej bezpečnosť, správa o krajine, 23. februára – 4. marca 2010. Miera sebestačnosti je stanovená na úrovni 2,3 milióna ton. [8] Národný plán politiky a stratégie v oblasti výživy, 2007 – 2012. -------------------------------------------------- PRÍLOHA IV PREHĽAD SITUÁCIE POTRAVINOVEJ BEZPEČNOSTI V RWANDE Rwanda veľmi utrpela v dôsledku genocídy v roku 1994. Po období obnovy krajina urobila dôležité kroky na ceste k oživeniu. Priority Rwandy sú vyjadrené v dokumente Vízia Rwandy 2020 vydanom v júli 2000 po celonárodnom poradnom procese, ktorý trval dva roky. Odvetvie poľnohospodárstva zamestnáva 80 % obyvateľstva, najmä v poľnohospodárstve produkujúcom pre vlastné potreby, a predstavuje 42 % HDP. Cieľom Vízie 2020 je pretvoriť Rwandu z poľnohospodárskej ekonomiky produkujúcej pre vlastné potreby na znalostnú spoločnosť a v boji proti hladu a chudobe prijať prístup zameraný na podporu chudobných. Prvý dokument o stratégii znižovania chudoby (PRSP) v Rwande (2002 – 2005) sa zameriaval na rekonštrukciu a obnovu. Napriek rýchlemu a trvalému hospodárskemu rastu počas tohto prechodného obdobia sa dosiahol len obmedzený pokrok v znižovaní chudoby a nerovnosti. V dôsledku toho boli predefinované priority v rámci druhej stratégie hospodárskeho rozvoja a znižovania chudoby (EDPRS), ktorá sa vzťahuje na obdobie 2008 – 2012. Jednou z priorít v rámci poľnohospodárstva je vypracovať stratégiu potravinovej bezpečnosti. Napriek silnej politickej vôli a pôsobivým výsledkom je Rwanda stále v zložitej situácii, pokiaľ ide o potravinovú bezpečnosť, a v celosvetovom indexe hladu bola v roku 2010 na 64. mieste z 84 krajín. Krajina je v situácii potravinového deficitu [1] a obyvatelia sú veľmi zraniteľní v dôsledku nedostatočnej potravinovej bezpečnosti, pričom 40 % ľudí trpí podvýživou. Rwanda pravdepodobne nesplní ciele MRC týkajúce sa chudoby a podvýživy. Ukazovateľ chudoby MRC1 (percentuálny podiel obyvateľstva pod národnou hranicou chudoby) sa znížil zo 60,4 % (základná hodnota v roku 2000) na 56,9 % v roku 2006 a krajina zápasí s dosiahnutím cieľa na rok 2015 vo výške 30,2 %. Rovnako ukazovateľ MRC1 týkajúci sa podvýživy detí (percentuálny podiel podváhy u detí do piatich rokov) bol 22,5 % v roku 2006, lepší než základná hodnota z roku 2000 vo výške 24,5 %, no ukazovateľ aj tak zaostáva za cieľom na rok 2015 vo výške 14,5 %. Dostupnosť potravín sa od roku 2006 výrazne zvýšila, najmä vďaka lepšej úrode hlavných plodín, ako aj vhodným klimatickým podmienkam. V rámci Vízie 2020 sa popri stratégiách na znižovanie chudoby prijali aj strategické plány transformácie poľnohospodárstva (SPTP I a II) a program intenzifikácie plodín (PIP) je najdôležitejším programom zameraným na zvýšenie poľnohospodárskej produktivity potravinových plodín s vysokým potenciálom a zabezpečenie potravinovej bezpečnosti a sebestačnosti. Celková dostupnosť potravín sa zlepšila, znepokojenie však pretrváva v súvislosti s produkciou plodín, ktoré sú pre potravinovú bezpečnosť najdôležitejšie. Hoci sa úroda pri niekoľkých hlavných plodinách (kukurica, ryža a pšenica) zvýšila, produkcia ďalších plodín dôležitých pre potravinovú bezpečnosť (sladké zemiaky, fazuľa, banány, manioky a cirok) od roku 2000 klesá. Prístup k potravinám je stále výzvou. Rýchly hospodársky rast nesprevádzalo rovnaké tempo zlepšovania miery chudoby a nerovnosti: podiel obyvateľstva žijúceho pod národnou hranicou chudoby sa znížil len mierne zo 60,4 % v roku 2000 na 56,9 % v roku 2006, pričom extrémna chudoba klesla len zo 41,3 % na 36,9 %. Čoraz vyššie ceny potravín [2] v kombinácii s vysokou chudobou bránia prístupu k potravinám pre najzraniteľnejšie osoby, obzvlášť tých, ktorí vlastnia len malý pozemok alebo nevlastnia žiadnu pôdu. Hlavnými problémami sú prístup k ťažko dostupnej platenej práci a prístup k pôde, čo je v dôsledku demografického tlaku čoraz ťažšie. Na riešenie tohto problému vláda spustila program Vision 2020 Umurenge (PVU), ťažiskový program EDPRS, v dvoch najchudobnejších odvetviach v každom okrese. PVU je vo veľkej miere decentralizovaný integrovaný program v oblasti rozvoja vidieka navrhnutý na zrýchlenie znižovania extrémnej chudoby zameraním sa na ľudí v najväčšej núdzi. Implementuje sa prostredníctvom troch zložiek: i) verejné práce naplánované pomocou komunitných participatívnych prístupov; ii) úverové balíky pre družstvá a malé a stredné podniky na podporu podnikania a možností zamestnania mimo poľnohospodárstva; iii) a priama podpora pre tých, ktorí sa nemôžu zúčastniť na verejných prácach alebo nemajú produktívne kapacity, aby sa mohli uchádzať o úverové balíky. Vláda sa rozhodla rozšíriť PVU, aby pokrýval celú krajinu pomocou stratégie sociálnej ochrany prijatej v januári 2011. Rwanda je v situácii chronickej podvýživy s neustále vysokými mierami, najmä pokiaľ ide o deti. Podľa demografického a zdravotného prieskumu v Rwande v roku 2005 45 % detí do piatich rokov trpí chronickou podvýživou (zakrpatenie [3]), 22 % má podváhu [4] a akútna podvýživa v dôsledku nedostatku bielkovín (chradnutie [5]) – s ktorou sa spája vysoká úmrtnosť – postihuje 4 % detí. Dospelí takisto trpia podvýživou: 6,5 % žien je podvyživených, pričom najvyššia miera 8,8 % sa vyskytuje v Južnej provincii, kde 4 % trpia ťažkou podvyživenosťou [6]. Podvýživa je príčinou 50 % dojčenských a detských ochorení a úmrtnosti [7]. Podľa národnej politiky v oblasti výživy prijatej v roku 2007 medzi základné príčiny podvýživy v Rwande patrí nedostatočná inštitucionálna podpora intervenčných opatrení v oblasti výživy, chýbajúce vlastnícke práva a kontrola nad rodinnými zdrojmi a nízka gramotnosť, najmä medzi ženami. V oblastiach s vysokou produkciou potravín, kde sa plodiny často predávajú s cieľom zvýšiť príjem domácností, podvýživu spôsobuje nevyvážená a jednotvárna strava, a tiež nesprávne skladovacie zvyklosti, ktoré počas neúrodných období vedú k nedostatku potravín. V národnej politike v oblasti výživy sa presadzuje viacodvetvová dimenzia výživy a jej dôležitosť pre hospodársky rast krajiny a dosiahnutie MRC. Uznáva sa nepostačujúca finančná podpora (0,5 % štátneho rozpočtu) a nedostatočný politický záujem venovaný výžive zo strany vlády aj rozvojových partnerov (okrem UNICEF). Po tom ako prezident Rwandy rozhodol o stanovení oblasti výživy za prioritu krajiny, bol v roku 2009 zriadený národný núdzový program na odstránenie podvýživy a vytvorená pracovná skupina pre oblasť výživy v rámci skupiny pre odvetvie poľnohospodárstva, aby sa zabezpečila spolupráca medzi ministerstvom zdravotníctva, ministerstvom miestnej samosprávy, inými vládnymi organizáciami, agentúrami OSN, rozvojovými partnermi a niekoľkými mimovládnymi organizáciami so sídlom v Rwande. [1] Z údajov ministerstva poľnohospodárstva v poslednej bilancii potravín (január – jún 2010) vyplýva potravinový prebytok. Treba však zvážiť tieto skutočnosti: i) miera strát po zbere úrody použitá na výpočet je 15 %, hoci 30 % miera by bola reálnejšia, pretože sa nezaznamenali žiadne výrazné zlepšenia v stratách po zbere úrody; ii) spoľahlivosť hodnotení plodín je otázna. [2] Podľa štatistickej ročenky Rwandy za rok 2009, v ktorej je porovnávacím základom rok 2003 s hodnotou 100, bola zmena indexu spotrebiteľských cien v decembri 2008 takáto: chlieb a obilniny: 223; mäso: 190; ryby: 207; zelenina: 192 a potraviny a nealkoholické nápoje: 200. Vláda od roku 2006 úspešne výrazne znižuje mieru inflácie. [3] Zakrpatenie: výška podľa veku je meradlom lineárneho rastu a ako taká je ukazovateľom dlhodobých účinkov podvýživy bez vplyvov sezónnych zmien. [4] Podváha: hmotnosť podľa veku zlučuje informácie týkajúce sa zakrpatenia a chradnutia. Deti môžu byť podvyživené v dôsledku zakrpatenia, chradnutia alebo oboch. [5] Chradnutie: výška vo vzťahu k hmot