Pracovný dokument útvarov Komisie - Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o kódexe správania pre používanie počítačových rezervačných systémov - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 709 final SEK(2007) 1496} /* SEK/2007/1497 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 15.11.2007 SEK(2007) 1497 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o kódexe správania pre používanie počítačových rezervačných systémov ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU{KOM(2007) 709 finalSEK(2007) 1496} 1. ÚVOD Tento dokument sumarizuje správu o hodnotení vplyvu, ktorá opisuje problémy, s ktorými sa stretáva súčasný regulačný rámec počítačových rezervačných systémov v sektore leteckej dopravy a analyzuje rôzne možnosti politiky pri riešení týchto problémov. Počítačové rezervačné systémy (PRS) poskytujú spotrebiteľom okamžité informácie o dostupnosti služieb leteckej dopravy a poplatkoch za tieto služby. Umožňujú cestovným agentom v tehlových budovách alebo prostredníctvom spojenia online, aby okamžite potvrdili rezervácie v mene spotrebiteľa. V súčasnosti sú na európskom trhu aktívni štyria hlavní poskytovatelia PRS. Amadeus, Sabre, Galileo a Worldspan (dvaja poslední sa v súčasnosti spájajú). 2. NARIADENIE 2299/89 A MENIACI SA TRH Kódex správania pre používanie počítačových rezervačných systémov („kódex správania“) bol po prvýkrát vytvorený v roku 1989 s prijatím nariadenia 2299/89. V tom čase sa prevažná väčšina rezervácií leteckých liniek robila prostredníctvom PRS. Pri leteckej doprave sa spotrebitelia mohli prakticky spoľahnúť iba na jeden informačný a distribučný kanál, ten, ktorý predstavovali PRS a cestovní agenti. Okrem toho väčšinu PRS vlastnili a riadili letecké spoločnosti. Spojenie týchto skutočností vytváralo zvláštne riziko zneužívania súťaže, na ktoré nestačili všeobecné pravidlá súťaže a na ktoré boli potrebné špecifické pravidlá ad hoc vo forme kódexu správania. Vzhľadom na zložitý a mnohonárodný charakter služieb PRS a jeho podporu jednotného trhu leteckej dopravy má nariadenie na úrovni EÚ v tomto sektore pridanú hodnotu. Zmeny v technológii a ekonomike PRS postupne spochybňujú kľúčové črty konkurenčného prostredia, pre ktoré bol navrhnutý kódex správania. Najskôr sa mnohé letecké spoločnosti zbavili vlastníctva PRS. Tri zo štyroch PRS (Galileo, Worldspan a Sabre) už nie sú vlastníctvom nijakej leteckej spoločnosti a tri letecké spoločnosti majú iba menšinové akciové podiely v Amadeu. Po druhé, vďaka rozvoju alternatívnych distribučných kanálov, ako sú internetové stránky leteckých spoločností alebo poskytovanie služieb zákazníkom po telefóne (call centres), majú dnes spotrebitelia prístup k rôznym informačným a rezervačným kanálom pre letecké dopravné služby. Približne na 40 % všetkých leteniek v EÚ sa robia rezervácie cez alternatívne kanály a približne na 60 % cez cestovných agentov a PRS: Kódex správania sa nedostatočne prispôsobil zmeneným trhovým podmienkam, čím sa vytvára hospodárska neefektívnosť: Ustanovenia kódexu zvyšujú náklady na služby PRS (čo v priemere predstavuje asi 10 EUR na spiatočný lístok) a obmedzujú flexibilitu PRS pri prispôsobovaní svojich služieb špecifickým potrebám leteckých spoločností a cestovných agentov. Čo je najdôležitejšie, nediskriminačné požiadavky kódexu ohľadom poplatkov za rezervácie potláčajú cenovú hospodársku súťaž a zákaz pre letecké spoločnosti, aby rozlišovali obsah PRS významne obmedzuje ich slobodu pri rokovaní. Nedostatočná súťaž, ktorá z toho vyplýva, vedie k vyšším rezervačným poplatkom PRS a vytvára systém ekonomických rent v prospech PRS a cestovných agentov na úkor leteckých spoločností a ich cestujúcich. Vyššie rezervačný poplatky, ako je potrebné, podnecujú letecké spoločnosti k tomu, aby distribuovali rastúci podiel svojich leteniek cez alternatívne distribučné kanály, ako sú ich vlastné internetové stránky, ktoré sú menej nákladné a technicky flexibilnejšie. Mnohé nízko nákladové letecké spoločnosti vôbec nevyužívajú služby PRS, a preto ich neponúka veľa cestovných agentov. Okrem toho, keďže trhy PRS v ostatných častiach sveta sú deregulované, je potrebné zabezpečiť, aby letecké spoločnosti a poskytovatelia PRS v rámci EÚ aj mimo nej súťažili za rovnakých podmienok. 3. VEREJNÉ KONZULTÁCIE Otvorená internetová konzultácia sa uskutočnila od 23. februára 2007 do 27. apríla 2007. Na tento účel útvary Komisie uverejnili konzultačný materiál, ktorý poskytol prehľad o najnovšom vývoji na trhu, najmä o vývoji alternatívnych distribučných kanálov, vyvíjaní vlastníckej a riadiacej štruktúry PRS a liberalizácii trhu v Spojených štátoch. Dňa 2. mája 2007 boli zainteresované strany a organizácie zainteresovaných strán pozvané na stretnutie do Bruselu, aby poskytli stručný prehľad o svojich príspevkoch Komisia dostala 48 príspevkov, jednotlivo od ich zastupujúcich orgánov, od leteckých dopravcov, poskytovateľov PRS a služieb informačných technológií, spotrebiteľov / cestujúcich, cestových agentov a prevádzkovateľov železničnej dopravy. Konzultačný materiál, zhrnutie príspevkov a (nedôverné) jednotlivé príspevky sú k dispozícii na internetovej stránke: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm. Verejné konzultácie ukázali, že väčšina zainteresovaných skupín podporuje prehodnotenie kódexu správania a jeho prispôsobenie súčasným podmienkam so zachovaním kľúčových ustanovení zabezpečujúcich nestranné poskytovanie informácií predplatiteľom a ochranu pred potenciálnym zneužívaním pri udržiavaní tesných väzieb medzi leteckými dopravcami a poskytovateľmi PRS. 4. MOžNOSTI POLITIKY V tomto hodnotení vplyvu sa základný prípad status quo porovnával s dvoma možnosťami revízie – čiastočnou a úplnou dereguláciou. Prvá možnosť – čiastočná deregulácia – sa ďalej rozdelila na tri čiastkové možnosti, ktoré sa odlišujú vzhľadom na bezpečnostné opatrenia v prípade tesných väzieb medzi leteckými spoločnosťami a PRS. Všetky možnosti majú za cieľ zvýšiť rozsah súťaže na trhu PRS. - Variant 0: status quo - Variant 1: čiastočná deregulácia - Variant 1a: čiastočná deregulácia s kontrolným oddelením leteckých spoločností a PRS; Variant zakazuje leteckým dopravcom kontrolovať poskytovateľov PRS a naopak. - Variant 1b: čiastočná deregulácia s osobitnými opatreniami pre materských dopravcov PRS. Týmto variantom by sa zachovala povinnosť materských dopravcov za rovnakých podmienok sa zúčastňovať na iných PRS ako sú ich vlastné a zákaz ponúkať stimuly/demotivačné činitele cestovným agentom pri používaní špecifického systému PRS. - Variant 1c: čiastočná deregulácia bez osobitných opatrení pre materských dopravcov PRS. - Variant 2: úplná deregulácia (zrušenie kódexu správania). 5. POROVNANIE JEDNOTLIVÝCH MOžNOSTÍ POLITIKY Status quo sa zamietol, pretože súčasné obmedzenia v nariadení týkajúce sa stanovovania cien a slobody pri rokovaní majú zvyšujúci sa negatívny vplyv, najmä z hľadiska vysokých distribučných nákladov. Tieto náklady vedú letecké spoločnosti k tomu, aby presmerovali rastúci podiel svojich predajov cez alternatívne distribučné kanály. Väčšia sloboda pri stanovovaní cien s ohľadom na rezervačné poplatky by posilnila trhové stimuly na trhu PRS, čo by umožnilo leteckým spoločnostiam, aby využívali svoje prirodzený vplyv pri vyjednávaní a donútilo PRS, aby agresívnejšie súťažili o účasť dopravcu na základe ceny a kvality služieb. Nižšie rezervačné poplatky pritiahnu letecké spoločnosti, aby poskytli viac priestoru cestovným agentom a umožnia všetkým spotrebiteľom – vrátane tých, ktorí nemajú prístup na Internet – aby získali širší výber cestovných možností. Úplná deregulácia (variant 2) sa však pri súčasnom stave trhu zamietla. Mnohí cestujúci z firiem zostávajú vysoko závislými od jedného distribučného kanála predstavovaného cestovnými agentmi a PRS. To isté platí aj o cestujúcich v členských štátoch s nízkou mierou dostupnosti Internetu: Menej ako polovica populácie EÚ má prístup na Internet – čo je najvýznamnejší alternatívny distribučný kanál. Toto je odlišné od situácie pozorovanej v USA, kde má 70 % populácie prístup na Internet (s menšími rozdielmi medzi jednotlivými štátmi ako v EÚ) a kde sú predaje cez Internet ako alternatíva PRS rozvinutejšie. Za týchto okolností je riziko zneužívania súťaže vyššie ako v iných hospodárskych sektoroch a nestačí sa len spoliehať na všeobecné pravidlá súťaže, najmä v prípade tesných väzieb medzi leteckými spoločnosťami a PRS. Okrem toho určité trhové správanie PRS (napr. predpojatosť pri zobrazovaní) by bolo škodlivé pre spotrebiteľov, aj ak by neboli postihnutí zneužívaním súťaže. Nariadenie 2299/89 bolo v stratégii Komisie zameranej na regulačné zjednodušenie vyčlenené na zrušenie[1]. Z tohto hodnotenia vplyvu sa usudzuje, že je priestor na zjednodušenie nariadenia, ale jednotlivé charakteristiky trhu vyžadujú dodržiavanie osobitných pravidiel sektora. Z hodnotenia vplyvu vidieť, že najpriaznivejší výsledok z hľadiska zvyšujúcej sa súťaže, ochrany pred zneužívaním súťaže, nestranných a komplexných informácií pre spotrebiteľov a podporovania železničnej dopravy v zobrazeniach PRS ponúka variant 1b. 6. DODATOčNÉ OPATRENIA Pre každý zo zachovaných variantov sa skúmali tieto doplňujúce otázky: 1. S ohľadom na definíciu „materského dopravcu“ sa z hodnotenia vplyvu usudzuje, že zmena nie je potrebná. 2. Hodnotením vplyvu sa obhajuje zjednodušenie predpisov zásadného zobrazovania, pričom sa poskytuje ochrana na zabezpečenie neutrálneho zobrazenia cestovných možností. 3. V súlade s návrhom nariadenia Komisie o spoločných pravidlách prevádzky leteckých dopravných služieb v Spoločenstve (COM2006/396), kde systémový predajca rozdeľuje cestovné možnosti podľa cestovného, malo by byť cestovné zobrazené so všetkými príslušnými daňami a nevyhnutnými poplatkami leteckých spoločností. 4. Vzhľadom na dátové pásky s marketingovými informáciami (MIDT) nemala by sa viac odhaliť totožnosť cestovných agentov. Je tu však potreba dodržiavať osobitné ustanovenia týkajúce sa skupinového predaja MIDT. 5. Ustanovenia ohľadom zmlúv medzi poskytovateľmi systému PRS a predplatiteľmi: V kontexte čiastočnej deregulácie môžu byť tieto pravidlá odstránené alebo zjednodušené. Mala by sa však poskytovať ochrana pred neprimeranými ustanoveniami zmluvy, najmä pre menšie cestovné agentúry. [1] Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – „Presadzovanie Lisabonského programu Spoločenstva: stratégia pre zjednodušenie regulačného prostredia, KOM(2005) 535 z 25.10.2005 s. 15.