PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

ÚVOD

8.1. V tejto kapitole Dvor audítorov prezentuje svoje pripomienky k sebahodnoteniu výkonnosti Komisiou tak, ako to uvádzajú generálni riaditelia Komisie (1), (2) vo výročných správach o činnosti, a hlavné výsledky auditov výkonnosti za minulý rozpočtový rok tak, ako sú predstavené v osobitných správach Dvora audítorov (3). 8.1. Komisia víta audit týkajúci sa informácií o výkonnosti, ktorý Dvor audítorov vykonal v čase, keď sa zvýšená pozornosť venuje potrebe preukázať pridanú hodnotu a vplyv výdavkov EÚ.

8.2. Výkonnosť sa hodnotí na základe zásad riadneho finančného hospodárenia (hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť) (4). Meranie výkonnosti je kľúčové počas celého procesu verejnej pomoci a týka sa vstupov (finančných, ľudských, materiálnych, organizačných alebo regulačných prostriedkov potrebných na implementáciu programu), výstupov (dosiahnutých výsledkov programu), výsledkov (okamžitých účinkov programu na priamych adresátov alebo príjemcov) a dosahu (dlhodobých zmien v spoločnosti, ktoré možno aspoň sčasti pripísať opatreniam EÚ). 8.2. Meranie účinkov komplexných politík nie je vždy ľahké vzhľadom na škálu prispievajúcich činiteľov a kombinované účinky integrovaných programov. Monitorovaním sa zachytáva to, čo možno pozorovať (a oznámiť okrem iného prostredníctvom výročných správ o činnosti), a na určenie účinkov politiky je potrebné hodnotenie.

SEBAHODNOTENIE VÝKONNOSTI KOMISIOU

Úvod

8.3. Generálni riaditelia Komisie stanovujú výkonnostné ciele vo svojich každoročných plánoch riadenia a neskôr predkladajú správu o dosiahnutých výsledkoch vo výročných správach o činnosti.

8.4. Dvor audítorov hodnotil informácie o výkonnosti obsiahnuté vo výročných správach o činnosti generálnych riaditeľstiev pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (GR AGRI), pre regionálnu politiku (GR REGIO) a pre výskum a inováciu (GR RTD) (5). Prvé dve generálne riaditeľstvá predstavujú dve najväčšie oblasti zdieľaného hospodárenia v členských štátoch a tretie generálne riaditeľstvo predstavuje najväčšiu oblasť výdavkov, ktoré priamo spravuje Komisia. Dvor audítorov sa zameriaval predovšetkým na ciele a súvisiace ukazovatele výkonnosti a posudzoval ich relevantnosť (6), porovnateľnosť (7) a spoľahlivosť (8). 8.4. Výročná správa o činnosti je len jeden z nástrojov referovania o výkonnosti. Komisia posilnila svoju hodnotiacu kapacitu a užitočné závery sa predstavujú a vysvetľujú (pozri odpoveď na odsek 8.23) v hodnotiacich správach, ktoré vypracúvajú všetci zapojení aktéri, napríklad členské štáty v rámci spoločného riadenia, externí hodnotitelia atď.

Generálne riaditeľstvá predkladajú správu o výsledkoch dosiahnutých v danom roku

Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka

8.5. GR AGRI predstavilo vo svojej výročnej správe o činnosti tabuľku pre každý „rámcový cieľ“ s údajmi o súčasnej situácii „ukazovateľov dosahu“ v porovnaní so stanovenými úlohami. GR AGRI predložilo pozitívne výsledky v oblasti riadneho finančného hospodárenia. GR pripomenulo novú povinnosť členských štátov hodnotiť svoje identifikačné systémy poľnohospodárskych parciel, ako i možnosť členských štátov požiadať svoje certifikačné orgány o potvrdenie spoľahlivosti štatistík týkajúcich sa kontroly po výkone opätovných kontrol. V takýchto prípadoch Komisia obmedzí finančné korekcie na mieru chybovosti odvodenú z príslušných štatistík o kontrole.

8.6. V oblasti rozvoja vidieka GR AGRI predložilo správu o napredovaní implementácie 94 programov s celkovým rozpočtom vo výške 96,2 mld. EUR, z ktorého bola vyčerpaná suma 33,9 mld. EUR, aj keď tempo implementácie sa líšilo v závislosti od členského štátu a opatrenia. Vzhľadom na to, že rok 2010 zodpovedal polovici programovacieho obdobia, GR AGRI uviedlo, že hodnotenie situácie umožnilo zamyslieť sa nad budúcnosťou politiky rozvoja vidieka, okrem iného i vďaka 90 hodnoteniam v polovici obdobia týkajúcich sa programov rozvoja vidieka, ktoré boli predložené Komisii do konca roka.

8.7. Príloha 6 k výročnej správe o činnosti obsahovala „špecifické ciele“, súvisiace „ukazovatele výsledkov“ a hlavné výstupy politiky týkajúce sa zostavovania rozpočtu podľa činností (ABB).

Regionálna politika

8.8. Vo výročnej správe o činnosti generálny riaditeľ oznámil, že GR REGIO splnilo svoje operačné priority, ktoré si stanovilo v pláne riadenia, a pokračovalo v dosahovaní výrazného pokroku smerom k dlhodobým a viacročným cieľom. GR REGIO uviedlo, že sa podarilo preukázať účinnosť politiky súdržnosti (9) a posilniť dôkazy o jej pridanej hodnote. 8.8. Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku (GR REGIO) vo svojej výročnej správe o činnosti referuje o výkonnosti z rôznych hľadísk: z hľadiska plnenia rozpočtu, vývoja politiky, operačných výsledkov spojených s kvalitou intervencie a vykonávania balíka spätného získavania prostriedkov, riadneho finančného hospodárenie atď. Operačné priority, definované v pláne riadenia (PR), sú jedným z prvkov posúdenia výkonnosti.

8.9. GR REGIO poskytlo ďalšie informácie o kontrolách na mieste zavedených na zaistenie hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti. V súvislosti s implementáciou operačných programov GR REGIO zhodnotilo, že 73 % súm určených na obdobie 2007 – 2013 bolo implementovaných uspokojivo na základe štyroch kritérií (pokrok v postupoch výberu projektov, príprava a implementácia väčších projektov, nástroje finančného inžinierstva: založenie a investície, platby príjemcom). GR REGIO okrem toho prezentovalo dôkazy o pridanej hodnote politiky súdržnosti, ktoré nedávno získalo, a citovalo následné hodnotenia programov EFRR z obdobia 2000 – 2006, závery „Expertnej hodnotiacej siete“ týkajúce sa programovacieho obdobia 2007 – 2013 a piatej správy o súdržnosti (10).

8.10. GR REGIO predstavilo v prílohe 7 k výročnej správe o činnosti najnovší vývoj v oblasti implementácie príslušných programovacích období zvlášť pre Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézny fond, predvstupové operácie a Fond solidarity Európskej únie a zahrnulo i súvisiace ukazovatele výkonnosti.

Výskum a inovácie

8.11. Generálny riaditeľ vo výročnej správe o činnosti pripomenul cieľ Komisie a členských štátov smerovať k vybudovaniu integrovaného výskumného systému svetovej triedy v Európe. Z celkového hľadiska zostala vedecká a technologická konkurencieschopnosť EÚ silná, pretože 23,4 % všetkých celosvetových investícií do výskumu, 22 % vedcov, 32,4 % všetkých publikácií, ktoré majú vysoký dosah, a 31,3 % všetkých patentov pochádzalo z EÚ. EÚ však zaznamenala pokles v prospech zvyšovania investícií na výskum v novovznikajúcich ekonomikách.

8.12. Siedmy rámcový program pre výskum a technologický rozvoj (7. RP) je hlavným nástrojom Európskej únie na implementáciu a podporu politiky v oblasti výskumu EÚ. GR RTD oznámilo, že v roku 2010 ukončilo celkom 38 (11) výziev na predkladanie návrhov a zaviazalo vyše 5,2 mld. EUR.

8.13. Záverom priebežného hodnotenia 7. RP v roku 2010 bolo, že 7. RP prispel k rozvoju Európskeho výskumného priestoru a vďaka propagácii vynikajúcej kvality výskumu a geografickému dosahu formou cezhraničnej spolupráce zostáva určujúcim v prostredí európskeho výskumu.

8.14. Príloha 8 k výročnej správe o činnosti obsahuje hlavné dosiahnuté výsledky pre každú aktivitu a správu o cieľoch a súvisiacich ukazovateľoch.

Pripomienky Dvora audítorov k správam generálnych riaditeľstiev

Relevantnosť informácií o výkonnosti

Koherentný súbor cieľov, ukazovateľov a úloh zameraných na účinnosť, no výsledky je potrebné podrobiť dôkladnejšej analýze

8.15. Kontrolované GR predstavili v plánoch riadenia súbor cieľov, ukazovateľov a úloh, ktoré boli zamerané predovšetkým na účinnosť. Všeobecné ciele boli stanovené na úrovni strategickej politiky. Plnenie týchto cieľov sa hodnotilo pomocou ukazovateľov dosahu a príslušných úloh. Špecifické ciele definované na operačnej úrovni boli viazané na ukazovatele výsledkov a na úlohy. 8.15. Komisia sa domnieva, že výročné správy o činnosti, ktoré Dvor audítorov preskúmal, sú v súlade s požiadavkami článku 60 ods. 7 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Súbor cieľov, ukazovateľov a úloh v pláne riadenia bol navrhnutý s cieľom zamerať sa na účinnosť politiky alebo programu.

8.16. Vo výročných správach o činnosti však neboli analyzované rozdiely medzi úlohami a dosiahnutými výsledkami (GR REGIO, GR RTD), prípadne boli analyzované len čiastočne (GR AGRI). Informácie predložené vo výročných správach o činnosti teda neboli dostatočné na to, aby sa dalo porozumieť, prečo nebola splnená úloha alebo bola značne prekročená. 8.16. Súčasné pokyny vyžadujú od útvarov Komisie, aby zdôvodnili akékoľvek rozdiely medzi dosiahnutými a plánovanými výsledkami. V niektorých prípadoch, aj keď sa nepredložilo úplné posúdenie rozdielov medzi cieľmi a dosiahnutými výsledkami, údaje o aktuálnej situácii sa poskytujú každoročne a jasne vykazujú trend smerom k dosiahnutiu cieľov. Komisia súhlasí, že odchýlenie sa skutočných dosiahnutých výsledkov od plánovaných cieľov by sa mohlo v budúcich výročných správach o činnosti lepšie vysvetliť a v budúcnosti sa bude venovať osobitná pozornosť ďalšiemu vývoju analýzy dosiahnutých výsledkov v porovnaní so stanovenými cieľmi.

V súčasnom pláne riadenia nie sú stanovené ciele a ukazovatele na meranie hospodárnosti a efektívnosti

8.17. Generálne riaditeľstvá v pláne riadenia nestanovili ciele a súvisiace ukazovatele na posúdenie hospodárnosti (náklady na vstupy) alebo efektívnosti (vzťah medzi vstupmi, výstupmi a výsledkami) ani na úrovni politiky EÚ, ani na úrovni výdavkov pod priamou kontrolou GR. Vo výročnej správe o činnosti teda nebolo možné posúdiť, či prezentované dosiahnuté výsledky boli výsledkom hospodárneho a efektívneho riadenia zdrojov alebo či sa v tejto oblasti dosiahol nejaký pokrok. 8.17. V rámci uplatňovania riadenia podľa činností bol plán riadenia nástrojom, ktorý Komisia vybrala pre svoje útvary na pretavenie dlhodobej stratégie Komisie na všeobecné a konkrétne ciele. V súčasných pokynoch sa útvary Komisie vyzývajú, aby obmedzili počet všeobecných cieľov a zosúladili ich najmä so stratégiou Európa 2020 a aby určili, ktoré z nich sú prioritné. Pokiaľ ide o konkrétne ciele, útvary Komisie dostali pokyn, aby si stanovili ciele, ktoré sú zosúladené so všeobecnými cieľmi a ktoré sa vzťahujú na priamy účinok opatrení EÚ na cieľovú populáciu. Z toho vyplýva, že PR je zameraný na efektívnosť politiky (stupeň dosiahnutia cieľov). Pokiaľ ide o podávanie správ, útvary Komisie vo svojich výročných správach o činnosti referujú o aspektoch efektívnosti, účinnosti a hospodárnosti svojich kontrolných systémov v súlade s článkom 60 ods. 7 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Druhá časť výročnej správy o činnosti je zameraná na efektívnosť systému vnútornej kontroly, kým tretia časť obsahuje kľúčové ukazovatele zákonnosti a správnosti, zisťované v podobe „vstupov, výstupov, výsledkov a vplyvu“.

V niektorých oblastiach nie sú úlohy dostatočne kvantifikované alebo špecifické

8.18. GR AGRI nekvantifikovalo štyri z desiatich úloh z hľadiska ukazovateľov dosahu a GR RTD tri z desiatich úloh, pričom naznačili len trend. Nevysvetlili, na akom základe boli úlohy stanovené, v prípade GR AGRI pri piatich ukazovateľoch dosahu z desiatich a v prípade GR RTD pri štyroch ukazovateľoch dosahu z desiatich, ako aj pri všetkých ukazovateľoch výsledkov pre spoluprácu v rozličných oblastiach výskumu. Väčšina operačných priorít a výstupov GR REGIO za rok 2010 stanovená v pláne riadenia nebola špecifická (12) alebo merateľná, kým ciele v prípade ukazovateľov dosahu a ukazovateľov výsledkov boli kvantifikované. 8.18. Súčasné pokyny Komisie nevyžadujú, aby boli všetky ukazovatele kvantitatívne ani aby sa nimi vysvetľovali ciele, pretože PR je v prvom rade nástrojom riadenia. Ukazovatele musia byť merateľné, aby bolo možné monitorovať pokrok v dosahovaní stanovených cieľov; a na tieto účely sú trendy primerané. V prípade GR REGIO sa všeobecné a konkrétne ciele spojené s aktivitami zostavovania rozpočtu podľa činností (ABB) hodnotia ako „INTELIGENTNÉ“ a vymedzenie politických výstupov je tiež jasné. GR REGIO zaviedlo takzvané operačné priority. Tieto priority sú zamerané na zavedenie štýlu riadenia založeného na prístupe „myslenia podľa systémov“, ktorého cieľom je zvýšenie kvality. Zameranie ako také sa týka skôr procesov a pokroku ako dosiahnutia konkrétnych výstupov a cieľov.

8.19. GR RTD použilo podobné ukazovatele v siedmich rozličných financovaných činnostiach týkajúcich sa zostavovania rozpočtu podľa činností a výsledky týchto činností nekonsolidovalo. Celkové posúdenie sa preto ukázalo ako zložité. GR RTD vo výročnej správe o činnosti jasne neoddelilo dosah projektov financovaných z rámcového programu na jeho priamu zodpovednosť od dosahu jeho opatrenia na koordináciu výskumného úsilia členských štátov v rámci spoločnej a koherentnej politiky EÚ v oblasti výskumu, v ktorej je vplyv Komisie len nepriamy. 8.19. Aj keď sa rovnaké ukazovatele používajú pri rôznych činnostiach, súčasné pokyny vyžadujú, aby útvary Komisie predstavovali svoje ciele a ukazovatele podľa činnosti ABB, a nie aby konsolidovali informácie naprieč činnosťami. Je nesmierne ťažké oddeliť vplyvy podľa charakteru intervencie Generálneho riaditeľstva pre výskum a inováciu (GR RTD), pretože vplyvy zodpovedajú konečným zmenám v spoločnosti EÚ. Tieto sociálne zmeny v podstate závisia od konania iných aktérov (členských štátov, regiónov, podnikov …).

V niektorých oblastiach neboli vymedzené priebežné medzníky pre viacročné úlohy

8.20. V oblasti regionálnej politiky, výskumu a v menšej miere v časti poľnohospodárstva generálne riaditeľstvá pri stanovovaní cieľov a úloh na viacročné programovacie obdobia nepoužili primerané priebežné medzníky. 8.20. V prípade viacročných programov nemá vždy zmysel stanovovať priebežné míľniky, pretože vplyvy sa dosiahnu iba nelineárnym spôsobom na konci programového obdobia. Podľa stálych pokynov Komisie sú míľniky potrebné iba v prípade všeobecných cieľov. Ročné referovanie o vstupoch, výstupoch a výsledkoch, t. j. monitorovanie pokroku vykonávania programu, umožňuje pravidelné posúdenie pokroku smerom k dosiahnutiu cieľov. Navyše v oblasti rozvoja vidieka strednodobé hodnotenie programov rozvoja vidieka (PRV) poskytuje ďalší hĺbkový nezávislý kvantitatívny a kvalitatívny pohľad na to, či sú programy na ceste k dosiahnutiu cieľov a aké úpravy by mohli byť vhodné. V prípade ukazovateľov merania konečných cieľov politiky výskumu a inovácie na úrovni EÚ a ukazovateľov činnosti „vývoj EVP“ sa údaje obvykle aktualizujú každý rok, ale s časovým sklzom dvoch alebo viacerých rokov v závislosti od ukazovateľa. Odporúčanie Dvora audítorov poskytovať explicitnejšie vysvetlenia v súvislosti s tým, či dosiahnutie cieľov prebieha podľa plánu, by sa mohlo v budúcnosti preskúmať. Pozri aj odpoveď na bod 8.21.

8.21. Bežné tempo implementácie môže byť niekedy v prípade viacročných programov relatívne pomalé. Menej než 10 % plnenie úlohy po niekoľkých rokoch teda možno v niektorých prípadoch považovať za bežné, zatiaľ čo v iných prípadoch signalizuje omeškania. Napríklad v oblasti EFRR bola v súvislosti s prístupom ďalšieho obyvateľstva k širokopásmovému internetu v šiestich členských štátoch na obdobie 2007 – 2013 stanovená úloha 10 miliónov osôb. Najnovším výsledkom na obdobie 2007 – 2009 bolo 550 000 osôb, čo predstavuje 5,5 % celkovej úlohy po prvých troch rokoch sedemročného obdobia. Nič nenaznačovalo, či je tento počet považovaný za dostatočný na splnenie viacročnej úlohy. V takýchto prípadoch nebude pred úplným ukončením obdobia možné kontrolovať, či generálne riaditeľstvá stále napredujú v plnení viacročných úloh. 8.21. Tempo pokroku viacročných programov môže byť skutočne pomerne pomalé. Dôvody sú dvojaké: implementácia programov zahŕňa počiatočné budovanie kapacít a požadovaný vplyv sa zrýchľuje až po niekoľkých rokoch. Pokiaľ ide o podporu Európskeho fondu pre regionálny rozvoj (EFRR) týkajúcu sa prístupu k širokopásmovému internetu, ciele na roky 2007 až 2013 uvedené v súvislosti s rôznymi ukazovateľmi výsledkov sa nedosiahnu za 7 rokov, ale na konci obdobia oprávnenosti, o dva roky neskôr. GR REGIO v kľúčových dokumentoch, ktoré sú všetky uvedené vo výročnej správe o činnosti, zdôraznilo potrebu, aby členské štáty zrýchlili dosiahnutie cieľov stratégie Európa 2020 týkajúcich sa prístupu k širokopásmovému internetu (31). Pozri aj odpoveď na bod 8.20.

Opis dosiahnutých cieľov politiky poskytol obmedzené informácie o výsledkoch a dosahu

8.22. Generálni riaditelia opísali vo svojich výročných správach o činnosti ukazovatele výkonnosti, no zároveň i „dosiahnuté ciele politiky“ za daný rok. V texte sa zameriavali skôr na výstupy (čo príslušné generálne riaditeľstvo urobilo, opis prijatých opatrení, ich účel, dodané produkty) a na vstupy (hrubé sumy príslušných zdrojov), než na posúdenie účinkov opatrení (výsledky pre priamych príjemcov a/alebo dosah programov). 8.22. Z ročného charakteru cyklu výročných správ o činnosti vyplýva, že v rámci viacročného obdobia, počas ktorého sa vykonáva opatrenie a/alebo program, sa v časti výročnej správy o činnosti týkajúcej sa riadenia delegovaný povoľujúci úradník (AOD) zameriava skôr na vstupy a výstupy patriace do jeho rozsahu riadenia ako na dlhodobé výsledky a vplyvy opatrení a programov, ktoré sa zistia až na konci programu a ktoré môžu byť ovplyvnené aj inými faktormi mimo jeho rozsahu riadenia. Pozri aj odpoveď na bod 8.23.

8.23. Bol to predovšetkým prípad GR AGRI, ktoré vo svojom opise dosiahnutých cieľov politiky neuviedlo takmer žiadne účinky svojich opatrení (13). Na porovnanie, GR REGIO poskytlo o niečo významnejšie informácie o výsledkoch a dosahu (kvalitatívne posúdenie implementácie operačných programov) a v menšej miere GR RTD (predstavenie hlavných výsledkov priebežného hodnotenia 7. RP). 8.23. Rozsiahle hodnotiace posúdenia sa primeranejšie vykonávajú prostredníctvom osobitných hodnotiacich správ, ktoré sa vypracúvajú naprieč generálnymi riaditeľstvami a zahŕňajú viac ako jedného delegovaného povoľujúceho úradníka (AOD). Formát výročnej správy o činnosti pre jej charakter správy o riadení nie je vhodný na to, aby zahrnul rozsiahle referovanie o výsledkoch hodnotiacich činností. Ak by však jedno z týchto hodnotení obsahovalo náznaky, že by sa mali znovu zvážiť aspekty politiky a/alebo riadenia, potom by sa vykonali primerané kroky. Iba v takýchto prípadoch by sa táto skutočnosť uviedla aj prostredníctvom výročnej správy o činnosti (porovnaj referovanie založené na výnimkách). Opis dosiahnutých politických výsledkov Generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (GR AGRI) bol zameraný na referovanie o dosiahnutých prioritách, ku ktorým sa pridali určité kvantifikovateľné údaje a určité súvisiace kvalitatívne príklady na ilustráciu týchto dosiahnutých výsledkov podľa aktivity zostavovania rozpočtu podľa činností. Informácie sa však predstavili so zreteľom na cieľovú skupinu – širokú verejnosť, a preto sa prijali určité ústupky pre lepšiu zrozumiteľnosť, zatiaľ čo rozsiahle informácie o výkonnosti, týkajúce sa výsledkov, sa uviedli v prílohe 6 k výročnej správe o činnosti.

Porovnateľnosť informácií o výkonnosti

GR AGRI a GR RTD stanovili v plánoch riadenia ciele, ukazovatele a úlohy, ktoré boli spravidla rovnaké ako tie, ktoré použili pri predkladaní správ

8.24. GR AGRI a GR RTD stanovili v ročnom pláne riadenia ciele, ukazovatele a úlohy, ktoré boli spravidla rovnaké ako tie, ktoré použili pri predkladaní správ o výkonnosti vo výročnej správe o činnosti. Vyskytlo sa však aj niekoľko prípadov (14), keď vôbec nevysvetlili zmeny ukazovateľov alebo úloh, ktoré boli výsledkom rôznych faktorov, akými sú výber špecifickejšieho a merateľnejšieho ukazovateľa, nové priority politiky alebo aktualizované informácie. 8.24. GR AGRI sa domnieva, že v súvislosti s ukazovateľmi a cieľmi už veľa rokov existuje dobrá celková stabilita. Ako zdôraznil Dvor audítorov, zmena ukazovateľov a cieľov je výnimka vyplývajúca z rôznych dôvodov, ako je výber špecifickejšieho a merateľnejšieho ukazovateľa a/alebo aktualizované informácie. V budúcnosti sa bude osobitná pozornosť venovať tomu, aby bolo odôvodnenie zmien ukazovateľov alebo revízie cieľov explicitnejšie. Všetky prípady zmien cieľov, ukazovateľov a úloh v pláne riadenia a vo výročnej správe o činnosti GR RTD sú opodstatnené. Toto odôvodnenie by však v budúcich výročných správach o činnosti skutočne mohlo byť explicitnejšie.

GR REGIO veľakrát neposkytlo vo svojej výročnej správe o činnosti vysvetlenia k zmenám ukazovateľov a úloh

8.25. Ciele uvedené v pláne riadenia na rok 2010 boli tie, ktoré sa použili pri vykazovaní výkonnosti vo výročnej správe o činnosti. Keď však GR REGIO chcelo vyjadriť vývoj politiky a upraviť ukazovatele a úlohy, neposkytlo príslušné vysvetlenia k 14 zmenám zo 16 preskúmaných zmien: 8.25. Počas mnohých rokov existuje vo všeobecnosti dobrá stabilita, pokiaľ ide o ukazovatele a ciele GR REGIO. Vo výročnej správe o činnosti za rok 2010 sa vynaložilo úsilie predstaviť vývoj známych výsledkov s cieľom postupne dosiahnuť viacročné ciele. Revízie ukazovateľov a cieľov odzrkadľujú prebiehajúci pokrok v referovaní o aktuálnych informáciách dostupných v úradných dokumentoch a ich používaní – a identifikujú sa zodpovedajúcimi poznámkami pod čiarou, ktoré obsahujú toľko informácií, koľko sa považuje za vhodné. Tento proces sa vysvetlil vo výročnej správe o činnosti za rok 2009 (strana 21), v ktorej sa uvádza, že sa budú postupne používať základné ukazovatele s cieľom nadviazať na dosiahnuté výsledky politiky súdržnosti. Stratégie a prideľovanie finančných prostriedkov sa v niektorých programoch kvôli kríze upravili, čo malo následky pre súvisiace ciele, ako sa uvádza na strane 7 výročnej správy o činnosti. GR REGIO sa bude usilovať zabezpečiť, aby sa takéto zmeny zachytili vo výročnej správe o činnosti.

— na úrovni siedmich ukazovateľov dosahu bola jedna úloha stanovená v pláne riadenia vo výročnej správe o činnosti zmenená bez vysvetlenia tohto rozdielu,

— v súvislosti s ukazovateľmi výsledku týkajúcimi sa EFRR bolo napríklad pridaných šesť (15) ukazovateľov a jeden (16) bol zrušený bez vysvetlenia dôvodov na takéto zmeny, — Pridalo sa niekoľko environmentálnych ukazovateľov výsledkov týkajúcich sa činnosti EFRR (zníženie skleníkových plynov, protipovodňová ochrana atď.). Ide o pozitívnu revíziu podľa odseku 8.18.

— šesť úloh týkajúcich sa EFRR bolo zmenených bez vysvetlenia. Zahŕňali pridanie úlohy 170 000 projektov pomoci pre malé a stredné podniky spolufinancovaných v období 2007 – 2013. Päť ďalších zmenených úloh pre ukazovatele týkajúce sa EFRR (17) sa týkalo iných členských štátov, ako boli uvedené vo fáze plánovania. Napríklad úloha „ďalšie obyvateľstvo, ktorého sa týkajú nové/renovované projekty v oblasti čistenia odpadových vôd“ bola v pláne riadenia stanovená na 31,5 milióna pre 16 členských štátov a vo výročnej správe o činnosti to bolo 12,5 milióna pre 13 členských štátov. Tieto rozdiely neboli v správe vysvetlené. — Údaje plánu riadenia odkazujú na čísla v čase rokovaní, kým vo výročnej správe o činnosti GR REGIO dokázalo referovať o cieľoch a skutočných dosiahnutých výsledkoch, ako sa referuje vo výročných správach o vykonávaní za rok 2009. Tam, kde bolo vhodné, sa pridali poznámky pod čiarou s cieľom poskytnúť dodatočné údaje a dodržať okruh uvedený v pláne riadenia na rok 2010. Nový cieľ 170 000 MSP predstavuje zlepšenie procesu podávania správ, pretože pôvodne nebolo možné stanoviť cieľ, keď už bol vypracovaný plán riadenia. Ak neexistujú úplné ukazovatele na úrovni EÚ, je prijateľné, aby sa ukazovatele niektorých členských štátov predstavovali iba podľa pokynov Komisie, a túto situáciu v minulosti rozpočtový orgán akceptoval. V pláne riadenia sa ciele a najnovšie známe výsledky niekedy prezentovali za dve rôzne série členských štátov. S cieľom zlepšiť porovnateľnosť najnovších známych výsledkov a cieľov GR REGIO upravilo číselné údaje pomocou rovnakej skupiny členských štátov.

Spoľahlivosť informácií o výkonnosti

Je možné vysledovať spoľahlivý zdroj informácií v prípade 17 z 31 ukazovateľov

8.26. Dvor audítorov preskúmal vzorku 31 ukazovateľov vybraných v troch generálnych riaditeľstvách (18). V prípade 17 ukazovateľov bolo možné vysledovať spoľahlivý zdroj informácií o dosiahnutých výsledkoch. Spravidla sa to týkalo údajov získaných od externých a uznávaných dodávateľov štatistík alebo interne riadených databáz vrátane účtovných údajov. 8.26. a 8.27. Poznámka pod čiarou č. 19: Ukazovateľ, ktorý Dvor audítorov spomína, skutočne odkazuje na „počet výskumných infraštruktúr svetového významu spustených spoločne na úrovni EÚ“ a zodpovedajúcim spôsobom sa zmení a doplní.

Nedostatky v systéme kontroly znižujú spoľahlivosť v oblasti regionálnej politiky a rozvoja vidieka

8.27. Z ďalších štrnástich ukazovateľov konsolidovali príslušné generálne riaditeľstvá osem ukazovateľov výsledkov v prípade Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a štyri ukazovatele dosahu v prípade rozvoja vidieka (19) na základe informácií, ktoré členské štáty poskytli o implementácii programov. Schopnosť Komisie zaistiť spoľahlivosť a porovnateľnosť údajov bola znížená obmedzeniami právnych predpisov (pozri bod 8.28) a praktickými problémami (pozri bod 8.29). 8.27. Pozri odpoveď na bod 8.29.

8.28. V oblasti EFRR nebola v právnych predpisoch stanovená požiadavka na implementáciu spoločného súboru ukazovateľov výkonnosti, takže riadiace orgány neboli povinné používať súbor „základných ukazovateľov pre EFRR a Kohézny fond“, ktoré vymedzila Komisia v „Usmerneniach k metódam hodnotenia: ukazovatele monitorovania a hodnotenia“ v auguste 2006. V dôsledku toho vzniklo vysoké riziko, že zozbierané údaje týkajúce sa základných ukazovateľov použitých v prílohe 7 k výročnej správe o činnosti nebudú úplné a porovnateľné (20). 8.28. Obmedzenia, ktoré Dvor audítorov zistil, sa týkajú záležitostí, ktorých súvislosti treba vysvetliť. GR REGIO nepretržite vyvíjalo a zlepšovalo podmienky podávania správ o výkonnosti. Zašlo nad rámec regulačných požiadaviek, ktoré plánoval zákonodarný orgán, najmä v súvislosti so zavedením „základných ukazovateľov“. GR REGIO si však v plnej miere uvedomuje tieto nedostatky a pracuje na zlepšení podávania správ o odporúčaných základných ukazovateľoch, pričom spolupracuje s členskými štátmi. Úpravy sa zavedú v budúcich právnych základoch.

8.29. Komisia neoverila spoľahlivosť údajov týkajúcich sa EFRR a rozvoja vidieka, ktoré poskytli zodpovedné orgány členských štátov a vykonala len kontroly hodnovernosti (21). Informácie získané prostredníctvom systémov informačných technológií, ktoré členské štáty používajú na predkladanie správ Komisii, boli zoskupené na úrovni programu alebo opatrenia. Komisia nemala priamy prístup k údajom na úrovni projektov, nemohla preto vykonať systematickejšie hĺbkové kontroly. 8.29. GR REGIO kontroluje údaje prijaté od členských štátov (ČŠ) a svoje silné partnerstvo s nimi a s regiónmi využíva na to, aby ich motivovalo a presvedčilo o tom, aby vo svojich správach uvádzali spoľahlivejšie údaje. V rámci zákonných požiadaviek sa však hlavné povinnosti kladú na riadiace orgány v zmysle výberu projektu, stanovenia cieľa a podrobného monitorovania. Pokiaľ ide o sledovanie tematického využitia financovania z prostriedkov EÚ, o výsledkoch podávania výročných správ o programoch za rok 2009 sa diskutovalo na rôznych fórach, ktoré zahŕňajú aj vnútroštátne orgány (výbor pre koordináciu fondov, technické ročné stretnutia alebo monitorovacie výbory) a výsledkom týchto diskusií boli opravy údajov. Komisia bude ďalej a intenzívnejšie kontrolovať kvalitu podávania správ v rámci tohto informačného systému. Pokiaľ ide o rozvoj vidieka, Komisia stanovila spoločný rámec monitorovania a hodnotenia (CMEF) na programové obdobie 2007 – 2013. Prvýkrát poskytuje jednotný rámec monitorovania a hodnotenia všetkých intervencií v rámci rozvoja vidieka na základe spoločných ukazovateľov. Komisia v spolupráci s členskými štátmi venovala veľké úsilie na doladenie kvality a spoľahlivosti informácií, ktoré sa v tomto rámci poskytujú. Zo strednodobého hodnotenia programov rozvoja vidieka vyplýva, že ťažkosti s kvantifikáciou ukazovateľov vplyvu viacerých programov stále pretrvávajú. Vo vzťahu k aktuálnemu programovému obdobiu a aj v príprave na budúce programové obdobie prebieha ďalšia práca na ich odstránení v úzkej spolupráci s členskými štátmi. V tomto rámci sú za poskytovanie spoľahlivých údajov monitorovania zodpovedné členské štáty v súlade s prerozdelením právomocí v rámci spoločného riadenia. Vzhľadom na vysoký počet projektov a širokú škálu špecifík projektov členských štátov nie je pre Komisiu uskutočniteľné ani hospodárne overovať všetky údaje poskytnuté členskými štátmi na úrovni projektu.

OSOBITNÉ SPRÁVY DVORA AUDÍTOROV TÝKAJÚCE SA VÝKONNOSTI

Úvod

8.30. V osobitných správach Dvora audítorov sa skúma, či pomoc EÚ bola riadená podľa zásady riadneho finančného hospodárenia. Pri výbere tém pre osobitné správy berie Dvor audítorov do úvahy významnosť kontrolovanej oblasti, riziká pre riadne finančné hospodárenie, predchádzajúce pokrytie súvisiacich tém Dvorom audítorov a v rámci iných hodnotení a relevantnosť predmetu, t. j. do akej miery výsledky auditu pomôžu zlepšiť účinnosť, efektívnosť a/alebo hospodárnosť výdavkov EÚ.

8.31. Osobitné správy prijaté Dvorom audítorov v roku 2010 sú predstavené takto:

Osobitné správy prijaté Dvorom audítorov v roku 2010 (22) — Osobitná správa č. 1/2010 „Kontrolujú sa zjednodušené colné postupy na dovoz účinne?“ — Osobitná správa č. 2/2010 „Účinnosť schém podpory projektových štúdií a budovania nových infraštruktúr v rámci šiesteho rámcového programu pre výskum“ — Osobitná správa č. 3/2010 „Hodnotenia vplyvu inštitúcií EÚ: podporujú proces rozhodovania?“ — Osobitná správa č. 4/2010 „Možno predpokladať, že koncepcia a riadenie projektov mobility v rámci programu Leonardo da Vinci prinesú účinné výsledky?“ — Osobitná správa č. 5/2010 „Realizácia prístupu Leader v rozvoji vidieka“ — Osobitná správa č. 6/2010 „Dosiahla reforma trhu s cukrom svoje hlavné ciele?“ — Osobitná správa č. 7/2010 „Audit postupu zúčtovania“ — Osobitná správa č. 8/2010 „Zlepšovanie výkonnosti dopravy na transeurópskych železničných osiach: Boli investície EÚ do železničnej infraštruktúry účinné?“ — Osobitná správa č. 9/2010 „Využívajú sa výdavky zo štrukturálnych opatrení EÚ na dodávku vody určenú na domácu spotrebu účinným spôsobom?“ — Osobitná správa č. 10/2010 „Osobitné opatrenia v prospech poľnohospodárstva najvzdialenejších regiónov Únie a menších ostrovov v Egejskom mori“ — Osobitná správa č. 11/2010 „Riadenie podpory všeobecného rozpočtu Komisiou v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie“ — Osobitná správa č. 12/2010 „Rozvojová pomoc EÚ pre základné vzdelávanie v subsaharskej Afrike a južnej Ázii“ — Osobitná správa č. 13/2010 „Začal sa nový nástroj európskeho susedstva a partnerstva úspešne uplatňovať na južnom Kaukaze (v Arménsku, Azerbajdžane a Gruzínsku) a dosahuje výsledky?“ — Osobitná správa č. 14/2010 „Riadenie systému veterinárnych kontrol dovozu mäsa Komisiou po reforme právnych predpisov o hygiene z roku 2004“

8.32. Dvor audítorov prijal v roku 2010 štrnásť osobitných správ, v ktorých vyjadril tieto pripomienky týkajúce sa dosiahnutej výkonnosti a procesu dosahovania výsledkov pri vynakladaní prostriedkov EÚ od počiatočného plánovania po predkladanie správ o výkonnosti.

Pripomienky Dvora audítorov týkajúce sa procesu dosahovania výsledkov

Strategické plánovanie

8.33. Dvor audítorov vo viacerých svojich osobitných správach (23) zdôrazňoval zásady dobrého plánovania: iniciatívy musia byť v súlade so strategickým rámcom a musia byť stanovené jasné priority; je potrebné stanoviť konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené (SMART) ciele a jednotne ich vyjadrovať vo všetkých plánovacích dokumentoch; dobré predbežné posúdenie dosahu môže zohrávať dôležitú úlohu v procese rozhodovania.

8.34. V tomto ohľade Dvor audítorov zistil nedostatočné strategické plánovanie iniciatív na rozvoj kapacít v oblasti rozvojovej pomoci pre základné vzdelávanie (osobitná správa č. 12/2010, bod 69), nedostatočné stanovenie priorít a nejasné vyjadrenie cieľov v susedskej politike (osobitná správa č. 13/2010, bod 68) a v súvislosti s prístupom Leader chýbajúce konkrétne, merateľné ciele, ktoré možno dosiahnuť v stanovenom časovom rámci (osobitná správa č. 5/2010, bod 26). V správe o projektoch mobility v rámci programu Leonardo da Vinci Dvor audítorov zistil, že Komisia nedokončila stanovenie cieľov SMART a ukazovateľov dosahu, aby mohla hodnotiť úspešnosť programu v porovnaní s cieľmi a v dôsledku toho nedokázala merať plnenie cieľov za prvé tri roky programu (osobitná správa č. 4/2010, body 48, 50, 61 a 62). 8.34. Strategické plánovanie rozvoja kapacít je závislé od jasného dopytu partnerskej krajiny a vedenia vlády. Zo skúseností získaných v tejto oblasti vyplýva, že bez tohto vlastníctva nie je pravdepodobné, že sa vonkajšia inštitucionálna podpora využije ako základ efektívneho rozvoja kapacít. Pokiaľ ide o projekty mobility programu Leonardo da Vinci, Výbor pre program celoživotného vzdelávania prijal ukazovatele na svojom zasadnutí 17. júna 2010. Komisia poskytne výboru prvú správu o týchto ukazovateľoch v priebehu roka 2011. Pokiaľ ide o prístup Leader, Komisia súhlasí, že ciele jednotlivých miestnych rozvojových stratégií by sa mali v najväčšom možnom rozsahu stanoviť v súlade s kritériami SMART. S cieľom pomôcť miestnym akčným skupinám v tejto úlohe sa finančnými prostriedkami určenými na rozvoj vidieka prostredníctvom čiastkového opatrenia „získavanie zručností“ podporujú činnosti pomoci aj činnosti vzdelávania.

8.35. Na druhej strane Dvor audítorov poukázal i na zlepšenia v definovaní cieľov v oblasti rozpočtovej podpory pre rozvojové krajiny (osobitná správa č. 11/2010, body 56 a 96) a uviedol príklad osvedčených postupov v rámci iniciatívy lepšej právnej regulácie, keď hodnotenia dosahu skutočne slúžili ako podpora procesu rozhodovania v EÚ (osobitná správa č. 3/2010, bod 87). 8.35. Komisia víta uznanie zlepšenia dosiahnutého v rámci vymedzenia cieľov rozpočtovej podpory. Vo výročnej správe týkajúcej sa ERF sa tiež potvrdzuje, že Komisia dosiahla významný pokrok v rámci preukazovania súladu s kritériami oprávnenosti stanovenými v dohode z Cotonou a v súvislosti so zavedením formálnych rámcov hodnotenia výkonnosti hospodárenia s verejnými finančnými prostriedkami.

Určenie potrieb

8.36. Dvor audítorov v niektorých svojich pripomienkach (24) takisto vysvetlil skutočnosť, že na dosiahnutie dobrých výsledkov je dôležité stanoviť jasné potreby, ktoré by programy mali plniť.

8.37. Dvor audítorov takto zistil, že prioritné projekty pre transeurópske železničné osi by mali zohľadňovať súčasné a predpokladané potreby (osobitná správa č. 8/2010, bod 63). 8.37. Pokiaľ ide o definíciu prioritných projektov pre transeurópske železničné osi, skúsenosti dokázali, že dosiahnutie konečného opisu hlavných transeurópskych železničných osí je správne ako ambícia, ale obzvlášť ťažké, pretože podliehajú neustálym zmenám v závislosti od migrácie, modelov obchodovania a geopolitického kontextu. V súvislosti s jednotlivými projektmi aj v súvislosti so sieťou sa vykonali štúdie s cieľom analyzovať existujúce a očakávané dopravné toky a tieto štúdie čoskoro prinesú konečné výsledky. Z toho vyplýva, že takáto definícia v súčasnosti nie je možná a prioritné projekty by mali byť naďalej založené na politických dohovoroch medzi Radou a Európskym parlamentom na základe najlepších dostupných dôkazov.

8.38. Takisto zdôraznil, že dobrá analýza potrieb umožňuje vyhnúť sa stanoveniu cieľov, ktoré sú nad rámec skutočne požadovaného efektu, pričom podporu získajú alternatívne menej finančne náročné riešenia (osobitná správa č. 9/2010, bod 72).

Spojitosť medzi cieľmi a opatreniami

8.39. Vo viacerých správach (25) Dvor audítorov zdôraznil, že medzi cieľmi, ktoré sa majú dosiahnuť, a opatreniami zameranými na dosiahnutie týchto cieľov musí existovať jasná spojitosť.

8.40. Ak táto spojitosť nie je špecifikovaná, je nepravdepodobné, že navrhnuté vybrané opatrenia budú schopné dosiahnuť stanovené ciele (pozri osobitnú správu č. 10/2010, bod 34, ktorý sa zaoberá konkrétnym prípadom menších ostrovov v Egejskom mori). V oblasti lepšej právnej regulácie Dvor audítorov zistil, že správy o hodnotení dosahu neposkytli štandardizovanú prezentáciu spôsobu, ako je možné dosiahnuť ciele a očakávané účinky navrhovanej pomoci prostredníctvom zamýšľaného mechanizmu riešenia a v prípade výdavkových programov s odhadovaným rozpočtom (osobitná správa č. 3/2010, bod 60). 8.40. Komisia súhlasí, že podporný program pre menšie ostrovy v Egejskom mori by sa mohol zlepšiť, a na dosiahnutí tohto cieľa spolupracuje s gréckymi orgánmi.

Relevantné, dostatočné a vyvážené prostriedky

8.41. V niektorých pripomienkach Dvora audítorov (26) sa zdôrazňuje dôležitosť adekvátneho výberu prostriedkov na dosiahnutie stanovených cieľov.

8.42. V oblasti pomoci pre základné vzdelávanie v subsaharskej Afrike Dvor audítorov poukázal na ťažkosti Komisie pri prideľovaní personálu so zodpovedajúcim profilom do delegácií, čím sa oslabuje ich schopnosť riadiť programy účinným spôsobom (osobitná správa č. 12/2010, bod 66). V odlišnom kontexte, ktorým je postup zúčtovania, Dvor audítorov naznačil, že na to, aby boli uložené korekcie skutočne účinné, mali by mať priame preventívne alebo odradzujúce účinky na tých, ktorí sú zodpovední za danú nezrovnalosť (osobitná správa č. 7/2010, bod 90). 8.42. Komisia uznáva, že primeraná kvalifikovaná expertíza v oblasti vzdelávania je podstatná. Keď je pre delegáciu prioritou vzdelávanie, Komisia vykonáva kroky s cieľom zabezpečiť, aby bola primeraná expertíza dostupná, napríklad delegovaním zodpovednosti v rámci politiky EÚ týkajúcej sa deľby práce členskému štátu, ktorý má relevantnú sektorovú expertízu, alebo poskytnutím primeranej expertízy z ústredia prostredníctvom zemepisných riaditeľstiev s podporou tematických jednotiek. Zároveň sa plánuje, aby sa vyvinuli tematické siete s cieľom lepšie spojiť expertízu v tematických a zemepisných riaditeľstvách ústredia s delegáciami. Overenie súladu je navrhnuté na to, aby sa z financovania z prostriedkov EÚ vylúčili výdavky, ktoré nie sú v súlade s pravidlami EÚ. Nie je to mechanizmus, ktorým sa spätne získavajú neoprávnené platby uhradené príjemcom, pretože za túto úlohu sú podľa zásady spoločného riadenia zodpovedné výlučne členské štáty. Keď je na základe overenia súladu možné identifikovať nesprávne platby uhradené príjemcom, od členských štátov sa vyžaduje, aby vykonali nadväzné nápravné opatrenia proti týmto príjemcom. Keď spätné získanie prostriedkov nie je potrebné, pretože finančná oprava sa týka nedostatkov systémov riadenia a kontroly členského štátu, opravy sú dôležitým prostriedkom na zlepšenie týchto systémov, a tým aj na zabránenie alebo odhalenie a nápravu neoprávnených platieb uhradených príjemcom. Právne predpisy v oblasti poľnohospodárstva navyše poskytujú účinné, odrádzajúce a primerané sankcie, ktoré sa majú uložiť príjemcom, ktorí získali neoprávnené platby.

Rozpočet a časový rámec

8.43. Dvor audítorov vo svojich správach (27) poukázal na dôležitosť plánovania počas fázy realizácie projektov, aby sa predišlo nadmernému čerpaniu prostriedkov a omeškaniam.

8.44. V tomto ohľade Dvor audítorov zistil, že v súvislosti s investíciami EÚ do železničnej infraštruktúry pri projektoch, ktorých príprava bola menej dôsledná a podrobná, bolo riziko výraznejšieho navýšenia nákladov vyššie (osobitná správa č. 8/2010, bod 46). Dvor audítorov taktiež poznamenal, že lepším plánovaním bolo možné čiastočne predísť omeškaniam v implementácii projektov týkajúcich sa dodávok vody do domácnosti, ktoré boli spôsobené ďalšími žiadosťami stanovenými na základe hodnotenia vplyvu na životné prostredie, ťažkosťami pri získavaní administratívnych povolení, nepresnými odhadmi alebo výpočtami (osobitná správa č. 9/2010, bod 51). 8.44. Komisia opakovane zdôrazňovala význam plánovania projektov vnútroštátnymi a regionálnymi orgánmi v kontexte projektov Kohézneho fondu a veľkých projektov v rámci štrukturálnych fondov. V kontexte programového obdobia štrukturálnych fondov 2007 – 2013 sa zriadil nástroj technickej pomoci JASPERS osobitne na podporu lepšieho navrhovania a plánovania projektov, najmä v EÚ 12. Plánovanie je však iba jeden z prvkov, ktoré ovplyvňujú prekročenie rozpočtu a omeškania. Presne v súlade so záverom, ku ktorému dospel Dvor audítorov v odseku 45 svojej osobitnej správy o investíciách do železničnej infraštruktúry EÚ: „V takmer všetkých prípadoch tento nárast [nákladov] vyplynul z nepredvídateľných faktorov, ktoré vyšli najavo vo fáze výstavby, napríklad nečakane ťažké geografické podmienky, požiadavky v súvislosti s ochranou životného prostredia, bezpečnostné požiadavky a vyššie ponuky zmluvných dodávateľov, než sa očakávalo.“

Kontroly a monitorovanie výkonu

8.45. Niektoré pripomienky Dvora audítorov (28) podporili riadiacich pracovníkov v tom, aby zlepšili systémy vnútornej kontroly a monitorovali výkonnosť tým, že zaviedli vhodné mechanizmy zaznamenávania informácií a údajov o dosiahnutých výsledkoch alebo o stupni výkonnosti.

8.46. Dvor audítorov napríklad zistil, že previerky vykonané na monitorovanie pomoci pre základné vzdelávanie v subsaharskej Afrike, ktorá je financovaná EÚ, sú prevažne zamerané na procesy a finančné otázky súvisiace s konkrétnymi podmienkami pre vyplácanie súm, a nie na výsledky v oblasti vzdelávania (osobitná správa č. 12/2010, bod 62). Podobne zistil, že miestne akčné skupiny poverené implementáciou programu Leader nezbierali údaje o cieľoch ani nehodnotili, či boli splnené miestne strategické ciele (osobitná správa č. 5/2010, bod 31). 8.46. Vo vzťahu k podporným programom sektorovej politiky v oblasti vzdelávania financovaným sektorovou rozpočtovou podporou sa pokrok na základe ukazovateľov výstupov (zápis, ukončenie, prežitie a v niektorých prípadoch dosiahnuté výsledky vzdelávania) hodnotí v rámci spoločných preskúmaní spolu s ďalšími darcami, ktoré vedie partnerská krajina. Komisia sa domnieva, že pri rokovaní o dohovoroch týkajúcich sa monitorovania výkonnosti s partnermi dobrá zmes ukazovateľov výstupov a procesov poskytuje potrebný komplexný obraz pokroku krajiny vo vykonávaní jej sektorovej politiky. Pokiaľ ide o prístup Leader, Komisia poskytla členským štátom ďalšie usmernenia v súvislosti s lepším monitorovaním, hodnotením a zlepšením stratégií miestnych akčných skupín a ich dosiahnutých výsledkov. Zároveň začiatkom roka 2011 zriadila skupinu zamerania pre kvalitu stratégií miestneho rozvoja vrátane záležitostí monitorovania a hodnotenia v rámci európskej siete pre rozvoj vidieka. Výsledky, ktoré budú dostupné do konca roka, poskytnú ďalšie nástroje a osvedčené postupy pre členské štáty aj pre miestne akčné skupiny.

8.47. Dvor audítorov si však taktiež všimol efektívne aspekty systémov dohľadu a kontroly, akými sú úloha overovaní vykonávaných Potravinovým a veterinárnym úradom na udržanie potrebného tlaku na kvalitu kontrol (osobitná správa č. 14/2010, bod 67) alebo rozvíjanie správneho prístupu Komisie pri kontrolách zjednodušených colných postupov (osobitná správa č. 1/2010, bod 81). 8.47. Potravinový a veterinárny úrad neustále posudzuje efektívnosť a účinnosť svojej kontrolnej práce s cieľom zabezpečiť najlepšie využitie zdrojov.

8.48. Dvor audítorov v jednej zo svojich správ (osobitná správa č. 10/2010, bod 40) zdôraznil užitočnosť výročného hodnotenia implementácie programov a uviedol, že takéto hodnotenie umožnilo riadiacim pracovníkom zaviesť do prebiehajúcich programov účinné zmeny. 8.48. Komisia stanovila spoločné ukazovatele výkonnosti, ktorých posúdenie pomôže ďalej zlepšiť program POSEI a program pre menšie ostrovy v Egejskom mori.

Pripomienky Dvora audítorov týkajúce sa dosahovania výsledkov a predkladania správ

Plnenie stanovených cieľov

8.49. Dve správy Dvora audítorov sa pozitívne vyjadrujú k výsledkom dosiahnutým pomocou intervencií financovaných z rozpočtu EÚ (osobitná správa č. 8/2010 a č. 10/2010). Dvor audítorov zistil, že prostredníctvom projektov týkajúcich sa železničnej infraštruktúry, ktoré boli spolufinancované EÚ, sa zrealizovala plánovaná infraštruktúra v súlade so špecifikáciami a po ich ukončení boli vytvorené nové a kvalitnejšie možnosti železničnej dopravy v kľúčových úsekoch prioritných projektov (osobitná správa č. 8/2010, bod 65). V súvislosti so špecifickými opatreniami pre poľnohospodárstvo v prospech najvzdialenejších regiónov Únie a menších ostrovov v Egejskom mori sa programy vo všeobecnosti vykonávajú účinne, a uspokojujú tak potreby týchto regiónov (osobitná správa č. 10/2010, bod 82).

8.50. V ďalších osobitných správach sú predstavené rôznorodejšie výsledky a nesplnenie niektorých dôležitých cieľov (osobitná správa č. 6/2010, č. 9/2010, č. 12/2010 a č. 13/2010). Dvor audítorov zistil, že ak sú ciele protikladné, nie je jednoduché, aby sa súbežne dosiahli (osobitná správa č. 6/2010, body 93 a 99). Aj keď výdavky zo štrukturálnych opatrení prispeli k zlepšeniu dodávky vody určenej na domácu spotrebu, bolo možné dosiahnuť lepšie výsledky za nižšie náklady pre rozpočet EÚ (osobitná správa č. 9/2010, bod 71). 8.50. Ciele reformy trhu EÚ s cukrom z roku 2006 sú priamo spojené s cieľmi spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP), ktoré sú zakotvené v zmluvách. Čiastočne odlišné ciele nie sú nedostatkom reformy, ale skôr výsledkom jej komplexného rozsahu. Komisia sa domnieva, že reformou v sektore cukru sa podarilo úspešne riadiť reštrukturalizáciu odvetvia, zabezpečiť preň rámec dlhodobej politiky a podstatne zlepšiť jeho konkurencieschopnosť.

Správy o výkonnosti

8.51. Dvor audítorov vo svojich správach upriamil pozornosť (29) na potrebu náležitých štruktúr na vykazovanie a relevantné, porovnateľné a spoľahlivé údaje na posúdenie súladu medzi stanovenými cieľmi a dosiahnutými výsledkami.

8.52. Vo svojej správe o projektoch mobility v rámci programu Leonardo da Vinci Dvor audítorov upozornil na to, že vzhľadom na odlišnú štruktúru výročného plánu práce a výročnej správy o činnosti nebolo možné zmysluplne porovnať výsledky oproti plánovanej výkonnosti (osobitná správa č. 4/2010, bod 41). Dvor audítorov takisto zistil, že Komisia a členské štáty neboli schopné stanoviť účinnosť programov Leader pri dosahovaní výstupov v oblasti rozvoja vidieka pre chýbajúce či nespoľahlivé údaje, či už z celkového hľadiska alebo vo vzťahu k účinnosti ostatných spôsobov dosahovania výstupov (osobitná správa č. 5/2010, bod 100). 8.52. Pokiaľ ide o program mobility Leonardo da Vinci, tak ako sa oznámilo v akčnom pláne v odpovedi na správu Dvora audítorov, interná pracovná skupina GR pre vzdelávanie a kultúru v druhom štvrťroku 2011 podrobila revízii požiadavky a formu ročnej správy národnej agentúry. Revidovaná forma správy je teraz už v súlade so štruktúrou a obsahom pracovného programu národnej agentúry revidovaného na rok 2011. Na základe toho ročná správa národnej agentúry za rok 2011 (ktorú Komisia dostane v roku 2012) umožní zmysluplné porovnanie výsledkov s plánovanou výkonnosťou. Strednodobé hodnotenie prístupu Leader+ sa uskutočnilo v skorej fáze vykonávania stratégie miestnych akčných skupín. Následné hodnotenie prístupu Leader+, ktoré sa ukončilo v decembri 2010, však poskytuje užitočné informácie o efektívnosti a účinnosti intervencií prístupu Leader. Tieto informácie budú užitočné v kontexte prebiehajúcej práce na rámci SPP po roku 2013.

ZÁVERY A ODPORÚČANIA

8.53. Ako je spomenuté na začiatku tejto kapitoly, v nariadení o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že vo výročných správach o činnosti sú uvedené výsledky operácií s odkazom na stanovené ciele, riziká spojené s týmito operáciami, využitie poskytnutých zdrojov a spôsob, akým funguje systém vnútornej kontroly (30). Dvor audítorov zistil, že rozdiely medzi plánovanými úlohami a dosiahnutými cieľmi často neboli analyzované (pozri bod 8.16) a že rámec vykazovania účinnosti nepokrýval hospodárnosť a efektívnosť vynakladania výdavkov (pozri bod 8.17). 8.53. Komisia súhlasí, že v budúcich výročných správach o činnosti by sa mohlo lepšie vysvetliť, prečo sa dosiahnuté výsledky odchýlili od plánovaných cieľov. Podľa článku 60 ods. 7 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa vo výročnej správe o činnosti má referovať o účinnosti a efektívnosti systému vnútornej kontroly, a nie o účinnosti a efektívnosti akcií EÚ. Obsah výročnej správy o činnosti sa vymedzuje na základe požiadaviek tohto ustanovenia. V každom prípade vďaka línii konzistentnosti, ktorú poskytuje nomenklatúra ABB, sú ľudské a finančné zdroje (uvedené v prílohách 2 a 3), pridelené na každú činnosť ABB, jasne identifikované a môžu sa spojiť s ukazovateľmi v zodpovedajúcej prílohe, na základe čoho možno posúdiť hospodárnosť a účinnosť riadenia dostupných zdrojov.

8.54. Vzhľadom na to, že neboli stanovené náležité priebežné medzníky, nebolo ľahké posúdiť, či sa dosiahnutý pokrok mohol považovať za napredovanie v snahe dosiahnuť viacročné ciele (pozri body 8.20 a 8.21). 8.54. V prípade viacročných programov nemá vždy zmysel stanovovať priebežné míľniky, pretože vplyvy sa dosiahnu iba nelineárnym spôsobom na konci programového obdobia. Ročné referovanie o vstupoch, výstupoch a výsledkoch, t. j. monitorovanie pokroku vykonávania programu, umožňuje pravidelné posúdenie pokroku smerom k dosiahnutiu cieľov.

8.55. Dvor audítorov upozornil na to, že ciele, ukazovatele a úlohy uvedené v plánoch riadenia boli spravidla rovnaké ako tie, ktoré sa použili vo výročných správach o činnosti (pozri body 8.24 a 8.25).

8.56. Obmedzenia právnych predpisov a praktické problémy znižovali spoľahlivosť plánovania a vykazovaných informácií, ktoré generálne riaditeľstvá získali od členských štátov v súvislosti s programami v rámci zdieľaného hospodárenia (pozri body 8.27 až 8.29). 8.56. Pokiaľ ide o rozvoj vidieka, Komisia stanovila spoločný rámec monitorovania a hodnotenia (CMEF) na programové obdobie 2007 – 2013. Prvýkrát poskytuje jednotný rámec monitorovania a hodnotenia všetkých intervencií v rámci rozvoja vidieka na základe spoločných ukazovateľov. V tomto rámci sú za poskytovanie spoľahlivých údajov monitorovania zodpovedné členské štáty v súlade s prerozdelením právomocí v rámci spoločného riadenia. Vzhľadom na vysoký počet projektov a širokú škálu špecifík projektov členských štátov nie je pre Komisiu uskutočniteľné ani hospodárne overovať všetky údaje poskytnuté členskými štátmi na úrovni projektu. Pozri aj odpoveď na bod 8.29.

8.57. Dvor audítorov dospel k záveru, že kvalita fázy plánovania je dôležitá pri určovaní spôsobu, akým možno dosiahnuť plánované výsledky. Nedostatočné či slabé plánovanie, ako aj chýbajúce ciele SMART môžu spôsobiť omeškania, dodatočné náklady a ovplyvniť dosiahnuté výsledky (pozri body 8.33 až 8.44). 8.57. Komisia súhlasí s dôležitosťou fázy plánovania a potrebou spoľahnúť sa na ciele SMART.

8.58. Pre zodpovednosť riadenia je dôležité, aby vykazované výsledky zodpovedali cieľom a ukazovateľom stanoveným v pláne riadenia a aby boli zavedené náležité monitorovacie a kontrolné systémy na získanie spoľahlivých informácií na vykazovanie výsledkov (pozri body 8.45 až 8.48 a 8.51 až 8.52). 8.58. Komisia súhlasí, že pre zodpovednosť riadenia je dôležité, aby vykazované výsledky zodpovedali cieľom a ukazovateľom stanoveným v pláne riadenia a aby boli zavedené vhodné systémy monitorovania a kontroly s cieľom získavať spoľahlivé informácie pre referovanie o výsledkoch. Komisia sa zaviazala neustále zlepšovať svoje systémy monitorovania a kontroly s cieľom zabezpečiť, aby boli primerané a vhodné na to, aby spoľahlivo poskytovali potrebné informácie.

8.59. Dvor audítorov vydáva tieto odporúčania: 8.59.

— Odporúčanie 1: Vo výročných správach o činnosti generálnych riaditeľstiev je potrebné klásť zvýšený dôraz na výkonnosť, predovšetkým analyzovaním rozdielov medzi plánovanými úlohami a dosiahnutými výsledkami, ako aj predkladaním správ o hospodárnosti a efektívnosti financovania EÚ (pozri bod 8.53). — Rozdiely medzi plánovanými úlohami a skutočnými dosiahnutými výsledkami v porovnaní so stanovenými cieľmi by sa skutočne mohli lepšie vysvetliť. Plán riadenia a výročná správa o činnosti však nie sú určené na to, aby poskytovali podrobné informácie o hospodárnosti a účinnosti (pozri odpovede na body 8.17 a 8.53). Pokiaľ ide o programy v oblasti štrukturálnych fondov, posúdenie hospodárnosti a účinnosti programov financovania vo veľkej miere závisí od ochoty a schopnosti členských štátov referovať o údajoch, ako sú jednotkové náklady alebo spojenia medzi výstupmi a kategóriami výdavkov. V súčasnom právnom rámci to nemožno vykonávať syntetickým spôsobom naprieč všetkými programami.

— Odporúčanie 2: Útvary Komisie by mali definovať náležité priebežné medzníky pre viacročné ciele v snahe náležite hodnotiť pokrok (pozri bod 8.54). — Pokiaľ ide o ukazovatele výstupov, výsledkov, a ak je vhodné, vplyvov, priebežné míľniky by sa skutočne mohli definovať. Pokiaľ ide o výstupy, míľniky pre viacročné ciele možno definovať aspoň na úrovni programu. Pre rôzne prispievajúce činitele sa to však zdá byť viac umelé v prípade ukazovateľov výsledkov. Komisia je napriek tomu ochotná začleniť určité ďalšie požiadavky do budúcich nariadení, ktorými bude vyžadovať správy o pokroku v súvislosti s novonavrhnutými zmluvami o partnerstve, najmä pokiaľ ide o míľniky stanovené vo výkonnostnom rámci.

— Odporúčanie 3: Komisia a členské štáty by sa mali v rámci svojich povinností vyplývajúcich zo zdieľaného hospodárenia dohodnúť na konzistentných ukazovateľoch výkonnosti a zabezpečiť spoľahlivosť informácií o plánovaných úlohách a dosiahnutých výsledkoch (pozri bod 8.56). — V rámci spoločného riadenia Komisia plní dozornú úlohu tým, že sa presvedčuje o tom, že dohovory upravujúce systémy riadenia a kontroly sú v súlade s predpismi, a overuje efektívne fungovanie systémov. Komisia v tejto súvislosti už začala na takomto procese spolupracovať s členskými štátmi. Pokiaľ ide o rozvoj vidieka, Komisia už vytvorila spoločný rámec monitorovania a hodnotenia na programové obdobie 2007 – 2013, ktorý prvýkrát poskytuje jednotný rámec monitorovania a hodnotenia všetkých intervencií v rámci rozvoja vidieka na základe spoločných ukazovateľov. Komisia plánuje užšiu spoluprácu s členskými štátmi na ďalšom zlepšení spoločného rámca monitorovania a hodnotenia na nasledujúce programové obdobie. Prvý seminár o monitorovaní a hodnotení SPP je už naplánovaný na september 2011. Pokiaľ ide o štrukturálne fondy, Komisia navrhne, aby sa dohodli spoločné ukazovatele výstupov pre budúce nariadenie po roku 2013, a dohodne sa na metodike identifikácie vhodných ukazovateľov výsledkov, ktoré musia byť špecifické z hľadiska kontextu. Za overovanie plánovaných cieľov a referovanie o dosiahnutých výsledkoch budú stále zodpovedné členské štáty (pozri odpoveď na odporúčanie 6).

— Odporúčanie 4: Počas plánovania výdavkových programov EÚ by Komisia a členské štáty mali venovať viac pozornosti definovaniu cieľov SMART, ako aj identifikácii a znižovaniu rizík, ktoré by mohli nastať pri implementácii (pozri bod 8.57). — Komisia sa vždy usiluje definovať ciele SMART a venovať pozornosť identifikácii a zmierneniu rizík, ktoré sa môžu objaviť počas vykonávania. Tieto snahy sa v budúcnosti ešte posilnia.

— Odporúčanie 5: Zodpovednosť vedenia musí takisto zahŕňať vykazovanie výsledkov, v rámci ktorého dosiahnuté výsledky naplánované v pláne riadenia zodpovedajú dosiahnutým výsledkom vykázaným vo výročnej správe o činnosti (pozri bod 8.58). — Komisia súhlasí, že pre zodpovednosť riadenia je dôležité, aby vykazované výsledky zodpovedali cieľom a ukazovateľom stanoveným v pláne riadenia, ako je to v prípade ich väčšiny, a aby boli zavedené vhodné systémy nadväzných opatrení a kontroly s cieľom získavať spoľahlivé informácie pre referovanie o výsledkoch. Komisia by si mala zachovať pružný prístup, aby mohla vo výročnej správe o činnosti sprístupňovať najnovšie údaje, aj keď neboli súčasťou plánu riadenia. Údaje však bude prezentovať tak, aby umožnila porovnateľnosť obidvoch procesov.