Cieľom tohto oznámenia Komisie teda nie je navrhnúť zmeny v prideľovaní právomocí EÚ v oblasti zdaňovania. Jeho cieľom nie je ani zabezpečiť prechod na systém harmonizovaných sadzieb dane z príjmov fyzických a právnických osôb v celej EÚ. V oznámení sa len navrhuje zmeniť spôsob, akým EÚ vykonáva svoje právomoci v oblasti zdaňovania. Komisia predovšetkým stanovuje plán na dosiahnutie uvedeného cieľa. Tento plán by mal viesť k širokej politickej diskusii a slúžiť ako príspevok pre lídrov EÚ pred budúcimi voľbami do Európskeho parlamentu. V nadväznosti na tieto diskusie a na základe priorít na nasledujúce roky Komisia rozhodne, ktoré konkrétne návrhy by sa mali vypracovať.

Hoci sa prijímanie rozhodnutí kvalifikovanou väčšinou v prípade niektorých politík zaviedlo už v pôvodných zmluvách, hlasovanie kvalifikovanou väčšinou sa podľa možnosti začalo skutočne uplatňovať až od druhej polovice 80-tych rokov 20. storočia. Bol to práve prechod na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou u väčšiny rozhodnutí týkajúcich sa jednotného trhu v dôsledku prijatia Jednotného európskeho aktu v roku 1986, ktorý bol hlavným katalyzátorom dokončenia ikonického projektu a priniesol do Spoločenstva novú dynamiku a bezprecedentné výsledky.

Zdaňovanie je poslednou oblasťou politiky EÚ, v ktorej sa rozhodovanie zakladá výlučne na jednomyseľnosti. Prostredníctvom postupných zmien zmluvy za posledných 30 rokov sa rozhodovacie postupy v iných oblastiach zmenili v reakcii na hospodárske, environmentálne, spoločenské a technologické zmeny a priniesli jasné výsledky. Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou je teraz štandardným pravidlom, a to aj pokiaľ ide o politicky citlivé oblasti, ako je zdaňovanie. Pre členské štáty nebolo jednoduché akceptovať prechod od jednomyseľného hlasovania k hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v iných oblastiach politiky. No súhlasili s tým, pretože si uvedomili, že EÚ potrebuje efektívne nástroje rozhodovania, aby mohla účinne reagovať na moderné výzvy a využívať výhody jednotného trhu a hospodárskej a menovej únie vo všeobecnosti. Bez tejto zmeny by nebolo možné dosiahnuť niektoré z najdôležitejších úspechov európskej integrácie za posledné desaťročia.

Nové výzvy, ktoré sa objavili v EÚ a na globálnej úrovni, odhalili hranice jednomyseľnosti v daňovej politike na úrovni EÚ aj na vnútroštátnej úrovni. V dnešnej väčšej, modernejšej a integrovanejšej EÚ už nefunguje čisto národný prístup k zdaňovaniu a jednomyseľnosť nie je praktickým ani účinným spôsobom rozhodovania. Národné a spoločné záujmy sú prepojené. Zvýšená mobilita podnikov a občanov znamená, že daňové rozhodnutia jedného členského štátu môžu mať významný vplyv na príjmy ostatných štátov a ich priestor na prijímanie vlastných politických rozhodnutí. Globalizácia a digitalizácia prispeli k vzniku spoločných výziev, v súvislosti s ktorými je potrebné nájsť spoločné riešenia. Vonkajšie konkurenčné tlaky, ako je nedávna daňová reforma USA, si od členských štátov vyžadujú, aby konali spoločne s cieľom chrániť záujmy Únie posilnením konkurencieschopnosti daňového systému EÚ. Koordinované opatrenia EÚ v oblasti zdaňovania sú nevyhnutné na ochranu príjmov členských štátov a zabezpečenie spravodlivého daňového prostredia pre všetkých. S cieľom udržať krok s dnešným rýchlo sa meniacim prostredím musí byť daňová politika EÚ schopná rýchlo reagovať a prispôsobiť sa. To však nie je možné, ak bude jednomyseľné rozhodovanie aj naďalej pravidlom. V súvislosti s otázkami, o ktorých sa v minulosti mohlo rokovať aj niekoľko rokov, je dnes možno potrebné dospieť k záveru za niekoľko mesiacov. Vzhľadom na rozsah výziev, ktorým sú dnes vystavené členské štáty, by sa nemalo povoliť, aby jeden členský štát blokoval prijatie dôležitých rozhodnutí.

Zdaňovanie má zásadný význam pre fungovanie našej spoločnosti a je kľúčovým nástrojom verejnej politiky na všetkých úrovniach riadenia. Je hlavným zdrojom príjmov pre vlády a základom pre zabezpečenie efektívneho a stabilného hospodárstva v spravodlivej a inkluzívnej spoločnosti. Preto sú opatrenia zamerané na koordináciu, zbližovanie alebo harmonizáciu vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti zdaňovania dôležitým nástrojom politiky na úrovni EÚ v rámci stanovenom zmluvami a v súlade so zásadou subsidiarity. Právne základy pre takéto opatrenia ako nevyhnutný prvok európskej integrácie sa teda stanovili už v Zmluve o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva z roku 1957. Daňová politika EÚ sa spočiatku zameriavala najmä na odstraňovanie prekážok jednotného trhu a na predchádzanie narušeniam hospodárskej súťaže. To viedlo k viacerým úspešným projektom, ako sú právne predpisy na minimalizáciu dvojitého zdanenia cezhraničných podnikov, ktoré prispeli k budovaniu vnútorného trhu.

Jednomyseľnosť v priebehu rokov brzdila pokrok v dôležitých daňových iniciatívach potrebný na posilnenie jednotného trhu a zvýšenie konkurencieschopnosti EÚ.

Spoločný konsolidovaný základ dane z príjmov právnických osôb (CCCTB) bol napríklad prvýkrát navrhnutý v roku 2011 ako moderný a spravodlivý systém dane z príjmov právnických osôb priaznivý pre podniky v celej EÚ. CCCTB, ktorý bol obnovený v roku 2016, by priniesol nevídanú jednoduchosť a ľahkosť podnikania, ako aj právnu istotu pre spoločnosti, a zároveň by zabezpečil, aby nadnárodné spoločnosti zaplatili spravodlivý podiel na daniach primeraný miestu, v ktorom vytvárajú zisky. CCCTB však zostáva na rokovacom stole v Rade, keďže členské štáty sa naďalej usilujú o jednomyseľnú dohodu o budúcnosti zdaňovania právnických osôb.

Jednotné daňové priznanie k DPH je ďalším z návrhov, ktoré by radikálne zlepšili podnikateľské prostredie na jednotnom trhu. Prostredníctvom jednoduchého a harmonizovaného systému podávania daňových priznaní k DPH uvedeného v tomto návrhu sa poskytuje možnosť znížiť administratívnu záťaž cezhraničných spoločností o 15 miliárd EUR ročne. Vo svojom úsilí o jednomyseľnosť sa však členské štáty dopracovali k výsledku, ktorý úplne podkopal cieľ zjednodušenia. Komisia nakoniec musela stiahnuť návrh z roku 2016, v dôsledku čoho musia spoločnosti z EÚ naďalej používať 28 rôznych daňových priznaní k DPH.

Náklady vyplývajúce z nečinnosti v daňovej politike EÚ Konečný režim DPH by pomohol pokryť ročný výpadok príjmov z DPH vo výške 147 miliárd EUR spôsobený daňovými únikmi a vyhýbaním sa daňovým povinnostiam, ako aj znížiť podvody v oblasti DPH, ktoré v súčasnosti stoja verejné rozpočty približne 50 miliárd EUR ročne. Spoločný konsolidovaný základ dane z príjmov právnických osôb by z dlhodobého hľadiska viedol k zvýšeniu investícií v EÚ až o 3,4 % a zvýšeniu rastu až o 1,2 % (čo zodpovedá približne 180 miliardám EUR). Daň z finančných transakcií, ktorú navrhla Komisia v roku 2011, by priniesla nové príjmy vo výške 57 miliárd EUR ročne. Daň z digitálnych služieb, ktorá bola navrhnutá v roku 2018 ako krátkodobé riešenie, by zvýšila ročné príjmy v rámci Únie o približne 5 miliárd EUR a pomohla predchádzať roztriešteniu jednotného trhu.

Jednomyseľnosť v oblasti zdaňovania mala škodlivý vplyv aj na širšie politické priority EÚ. Zdaňovanie má zásadný význam aj pre mnohé z najambicióznejších projektov EÚ vrátane hospodárskej a menovej únie, únie kapitálových trhov, jednotného digitálneho trhu, klimatického a energetického rámca na obdobie do roku 2030 či obehového hospodárstva. Návrh Komisie na revíziu smernice o zdaňovaní energie bol napríklad zameraný na podporu cieľov EÚ v oblasti životného prostredia, klímy a energetiky prostredníctvom faktoringu emisií CO2 do sadzby dane z paliva. Maximalizoval by sa tým potenciál zdaňovania energie a zároveň by sa plnili záväzky v oblasti zmeny klímy a podpory udržateľného rastu. Vďaka revízii smernice by tiež došlo k zvráteniu paradoxnej situácie, keď sú najviac znečisťujúce palivá niekedy najmenej zdaňované v Európe. Členským štátom sa však nepodarilo dosiahnuť jednomyseľnú dohodu a návrh bol nakoniec stiahnutý s cieľom vyhnúť sa zneniu, ktoré by bolo v rozpore so sledovanými cieľmi. V dôsledku toho je v súčasnosti právny rámec EÚ pre zdaňovanie energie stále v rozpore s cieľmi Únie v oblasti životného prostredia a zmeny klímy a zásada „znečisťovateľ platí“ stanovená v zmluvách sa neuplatňuje v plnej miere. Harmonizované a cielené zdaňovanie negatívnych sociálno-environmentálnych externých vplyvov na jednotný trh EÚ – napríklad v doprave a energetike – založené na zásadách „používateľ platí“ a „znečisťovateľ platí“ by zároveň umožnilo EÚ prejsť na efektívnejšie a udržateľnejšie hospodárstvo. Táto situácia poukazuje na kontraproduktívnu povahu jednomyseľného rozhodovania v oblasti zdaňovania a je ďalším dôkazom o potrebe zmeny.

Napriek jednomyseľnosti došlo v posledných rokoch k pokroku v daňovej politike EÚ, no bolo to zväčša v reakcii na tlak verejnosti. Od roku 2015 bolo dohodnuté množstvo nových právnych predpisov zameraných na zvýšenie daňovej transparentnosti, boj proti zneužívaniu daňového systému, boj proti podvodu v oblasti DPH a reformu pravidiel DPH vzťahujúcich sa na elektronický obchod. Členské štáty spolupracovali v rámci Rady aj na vytvorení spoločného čierneho zoznamu jurisdikcií, ktoré nespolupracujú na daňové účely. To svedčí o skutočnosti, že členské štáty uznávajú hodnotu opatrení EÚ v oblasti zdaňovania a vďaka správnej politickej vôli dokážu dosiahnuť konsenzus.

Nedávny vývoj v oblasti zdaňovania bol však do veľkej miery výsledkom tlaku verejnosti a vonkajších vplyvov. V nadväznosti na finančnú krízu a daňové škandály zverejnené v médiách občania požadovali spravodlivejšie a účinnejšie zdaňovanie a vyvinuli tlak na členské štáty, aby uskutočnili veľmi potrebné reformy. Medzinárodné dianie v oblasti daní, ktorého súčasťou je aj projekt G20/OECD zameraný na zabránenie narúšaniu základu dane a presunu ziskov (BEPS), tiež podnietilo členské štáty k tomu, aby reagovali opatreniami EÚ. Daňová politika EÚ by však nemala byť závislá od verejného pobúrenia či programov vonkajších partnerov, aby mohla účinne riešiť nedostatky a dosahovať pokrok na ceste k spoločným cieľom. Niektoré veľmi dôležité daňové návrhy zamerané na posilnenie účinnosti jednotného trhu stále nie sú prijaté. Tempo daňovej politiky EÚ by malo byť v súlade s ambicióznosťou cieľov, ktoré podporuje. Členské štáty by mali byť schopné poskytnúť správne opatrenia v správnom čase s cieľom vytvoriť progresívny daňový rámec a úspešne reagovať na nové výzvy. Na uľahčenie tohto cieľa je potrebný účinnejší rozhodovací proces.

2.2 Spoločná zvrchovanosť na ochranu zvrchovanosti jednotlivých štátov v oblasti daní

Zdaňovanie je úzko späté s národnou zvrchovanosťou. Členské štáty vnímajú dane spoločne s rozpočtami ako otázky, ktoré sú priamo spojené s výsostne politickými rozhodnutiami vyžadujúcimi si zodpovednosť vo vzťahu k ich voličom. Orgány členských štátov majú tiež plnú zodpovednosť za výber a kontrolu daní na svojom území v záujme zabezpečenia rozpočtových potrieb. Okrem toho môžu členské štáty vnímať zdaňovanie ako otázku národnej bezpečnosti vo viacerých dôležitých oblastiach, ako je napríklad zásobovanie energiou. V tom zmysle sa niektoré členské štáty domnievajú, že pravidlo jednomyseľnosti zaručuje rešpektovanie národnej zvrchovanosti v oblasti zdaňovania a bráni akejkoľvek neželanej zmene, o ktorej by sa rozhodlo na úrovni EÚ. Niektoré štáty sa tiež obávajú, že bez pravidla jednomyseľnosti by EÚ presahovala rámec svojich právomocí a zasahovala by do sadzieb dane z príjmov právnických osôb, daní z príjmov fyzických osôb či iných daní, ktoré nemajú žiadny vplyv na jednotný trh. Tieto obavy sú neopodstatnené.

S cieľom zabezpečiť, aby mohla daňová politika EÚ naplno využiť svoj potenciál, je čas upraviť rozhodovací proces tak, aby mohla Rada včas prijímať fiškálne opatrenia, ktoré zodpovedajú jednotnému trhu s vysoko integrovanými hospodárstvami. Vo svete mobilných podnikov, digitalizovaných činností a nehmotných aktív nemožno daňovú politiku vykonávať výlučne v rámci jednotlivých štátov. Moderným hrozbám pre základy dane v členských štátoch vrátane škodlivej daňovej konkurencie a agresívneho daňového plánovania nemožno zabrániť jednostranne. Jediným spôsobom, ako môžu členské štáty dosiahnuť svoje politické ciele a skoncovať s hrozbami pre svoje základy dane, je čoraz častejšie vzájomná spolupráca.

Koordinácia daňových politík na úrovni EÚ môže v skutočnosti chrániť schopnosť členských štátov konať a dosahovať výsledky, a tým aj vykonávať svoje zvrchované práva. Vďaka slobodám stanoveným v zmluvách členské štáty združili časť svojej zvrchovanosti v oblasti zdaňovania. Prechod na prijímanie rozhodnutí kvalifikovanou väčšinou by žiadnym spôsobom neobmedzil právomoci členských štátov v oblasti zdaňovania ani by nezmenil právomoc EÚ v tejto oblasti. Naopak by prispel k účinnejšiemu rozhodovaciemu procesu umožňujúcemu uplatňovať spoločnú zvrchovanosť na úrovni EÚ, pričom by sa členským štátom poskytla sila potrebná na riešenie spoločných výziev, ochranu ich príjmov, vykonávanie daňových politík podporujúcich rast a boj proti vonkajším hrozbám pre ich základy dane. Spoločné opatrenia EÚ sú napríklad jediným spôsobom, ako viesť boj proti cezhraničným problémom spojeným s podvodom v oblasti DPH, na ktorý sa z verejných príjmov vynakladá 50 miliárd EUR ročne, ako aj daňovým únikom a vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam, ktorý stojí podľa odhadov 50 až 70 miliárd EUR ročne. V novom medzinárodnom kontexte je spoločná zvrchovanosť členských štátov umožňujúca konať v kľúčových daňových otázkach na úrovni EÚ preto často užitočnejšia než zvrchovanosť jednotlivých štátov v tejto oblasti.

Členské štáty však používajú zvrchovanosť a jednomyseľnosť ako základ svojich argumentov na ochranu osobitných národných záujmov na úkor jednotného trhu. Členským štátom to umožňuje opierať vytváranie svojich hospodárskych modelov o koncepciu daňového systému navrhnutého na prilákanie určitých činností alebo spotrebiteľov, napríklad prostredníctvom veľmi nízkych spotrebných daní z tabaku a alkoholu či atraktívnych daňových režimov pre podniky alebo bohatých jednotlivcov. S cieľom chrániť svoje záujmy v konkrétnych oblastiach členské štáty niekedy blokovali pokrok v určitých daňových otázkach, v ktorých by sa vďaka kolektívnemu prístupu dosiahli lepšie výsledky a chránili širšie záujmy EÚ. Napríklad na prijatie smernice o dani z úspor bolo potrebných viac než štrnásť rokov a na jej implementáciu ďalšie dva roky. Návrh na zmenu tejto smernice predložený v roku 2008 a zameraný na zabezpečenie jej plnej účinnosti v boji proti daňovým únikom bol blokovaný ďalších 6 rokov. Je vhodné položiť si otázku, či je situácia, kedy môže jeden členský štát sám zablokovať iniciatívy, ktoré si želá prijať 27 ostatných štátov, prínosná pre národnú zvrchovanosť ostatných 27 štátov.

Daňová konkurencia nie je sama osebe zlá. V niektorých prípadoch však môže obmedziť politické rozhodnutia všetkých členských štátov. Napríklad daňové opatrenia v jednom členskom štáte zamerané na prilákanie pohyblivých základov dane, ako sú kapitálové príjmy, smerujú k znižovaniu úrovne zdaňovania pri tomto druhu príjmov vo všetkých členských štátoch. S cieľom kompenzovať toto zníženie musia dané členské štáty často zvýšiť zdanenie menej pohyblivých základov dane, ako sú pracovné príjmy či spotreba. Dôsledkom je vyššia záťaž pre pracovníkov, spotrebiteľov a domáce podniky. To oslabuje spravodlivosť daňových systémov členských štátov a program EÚ na podporu rastu. Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou by preto pomohlo zmierniť cezhraničné účinky daňovej konkurencie.

Daňová politika EÚ by nemala závisieť od pravidla jednomyseľnosti, ktoré sa môže zneužiť na čisto národné záujmy na úkor jednotného trhu a potrieb členských štátov. Prechod na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou v oblasti zdaňovania by umožnil členským štátom účinnejšie kontrolovať časť svojej zvrchovanosti, ktorú uplatňujú spoločne s ostatnými členskými štátmi pri obhajobe záujmov Únie ako celku a v záujme dosiahnuť lepšie kolektívne a individuálne výsledky.