EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli27. 8. 2021 COM(2021) 493 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Hodnotenie ex post projektu Európske hlavné mestá kultúry na rok 2019 (Plovdiv a Matera) {SWD(2021) 232 final}



SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Hodnotenie ex post projektu Európske hlavné mestá kultúry na rok 2019 (Plovdiv a Matera) 1.Úvod Táto správa sa predkladá v súlade s článkom 12 rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 1622/2006/ES z 24. októbra 2006 o činnosti Spoločenstva na podporu projektu Európske hlavné mesto kultúry na roky 2007 až 2019 (ďalej len „rozhodnutie“), v ktorom sa stanovuje, že Komisia každý rok zabezpečí vonkajšie a nezávislé hodnotenie výsledkov projektu Európske hlavné mesto kultúry za uplynulý rok a predloží správu o uvedenom hodnotení príslušným inštitúciám a orgánom EÚ. Zistenia a metodika ex post hodnotenia sa podrobnejšie uvádzajú v sprievodnom pracovnom dokumente útvarov Komisie. 2.Kontext akcie 2.1.Akcia EÚ na podporu projektu Európske hlavné mesto kultúry (EHMK) Od začiatku projektu Európske hlavné mesto kultúry v roku 1985 (na medzivládnej úrovni) sa schéma postupne vyvíjala, až v roku 1999 dosiahla formát plnohodnotnej akcie EÚ . V súčasnosti sa tento projekt upravuje rozhodnutím č. 445/2014/EÚ , ale na mestá, ktoré boli vymenované ako EHMK do roku 2019, sa vzťahuje rozhodnutie č. 1622/2006/ES. Akcia EHMK má vyzdvihnúť bohatstvo a rozmanitosť európskych kultúr, ako aj ich spoločné črty, a tým podporiť lepšie vzájomné porozumenie medzi európskymi občanmi. Má takisto stimulovať dlhodobý rozvoj miest založený na kultúre. Pri dosahovaní týchto cieľov má akcia EHMK pomôcť hostiteľským mestám rozšíriť rozsah, rozmanitosť a európsky rozmer ich kultúrnej ponuky, rozšíriť účasť ich obyvateľov na kultúre, posilniť kapacitu ich kultúrneho sektora a zvýšiť ich medzinárodnú popularitu. 2.2.Výber a monitorovanie EHMK na rok 2019 Dva členské štáty, ktoré v súlade s rozhodnutím získali právo organizovať podujatie EHMK v roku 2019, boli Bulharsko a Taliansko. V súlade s rozhodnutím č. 1622/2006/ES sa výberové konanie začína najmenej šesť rokov pred rokom titulu EHMK, pričom príslušné orgány v dotknutých členských štátoch (t. j. ich príslušné ministerstvá kultúry) uverejnia výzvu, aby mestá v danej krajine, ktoré majú o tento projekt záujem, predložili prihlášky. Výber prebieha v dvoch fázach: užší výber (päť rokov pred rokom titulu) a konečné odporúčanie (štyri roky pred rokom titulu). Komisia trinástich členov (z ktorých šiestich vymenúva dotknutý členský štát a zvyšných siedmich inštitúcie a orgány Európskej únie) vyhodnotí ponuky kandidátskych miest na základe cieľov a kritérií stanovených v rozhodnutí. V Taliansku vyhlásilo ministerstvo pre kultúrne dedičstvo, kultúrne činnosti a cestovný ruch výzvu v novembri 2012. V stanovenej lehote do 20. septembra 2013 bol predložený rekordný počet 21 prihlášok, čo demonštruje veľkú obľúbenosť a atraktívnosť titulu EHMK v krajine. Na predbežnom výberovom stretnutí v novembri 2013 výberová komisia odporúčala ministerstvu, aby do záverečnej fázy pozvalo týchto šesť miest: Cagliari, Lecce, Matera, Perugia, Ravenna a Siena. Napokon v októbri 2014 komisia odporučila, aby v Taliansku bol titul EHMK na rok 2019 udelený mestu Matera. V Bulharsku ministerstvo kultúry uverejnilo výzvu v decembri 2012 a v lehote do 18. októbra 2013 sa do súťaže prihlásilo osem miest. Na predbežnom výberovom stretnutí v decembri 2013 boli štyri z nich zaradené do užšieho výberu: Plovdiv, Sofia, Varna a Veliko Tarnovo. V septembri 2014 komisia odporučila, aby sa Plovdiv stal prvým mestom v Bulharsku, ktorému bude udelený titul EHMK. Rada Európskej únie oficiálne vymenovala mestá Matera a Plovdiv za EHMK na rok 2019 v máji 2015. Následne boli obidve mestá monitorované: cieľom tohto monitorovania, ktoré sa vykonávalo pod záštitou Komisie, bolo, aby komisia zložená zo siedmich nezávislých odborníkov vymenovaných inštitúciami a orgánmi EÚ kontrolovala pokrok miest, poskytovala im poradenstvo v oblasti realizácie a zabezpečovala súlad s programom a záväzkami, na základe ktorých boli tieto mestá vybrané. Zástupcovia miest Matera a Plovdiv sa zúčastnili na dvoch oficiálnych monitorovacích stretnutiach, ktoré sa konali v októbri 2016 a v apríli 2018. Po ukončení monitorovacieho procesu výberová komisia odporučila Komisii udeliť obidvom mestám cenu Meliny Mercouriovej v hodnote 1,5 milióna EUR. Peňažná cena – financovaná z programu Kreatívna Európa – bola týmto dvom EHMK vyplatená na jeseň 2018. 2.3.Témy a zameranie dvoch EHMK na rok 2019 Matera je pomerne malé mesto so 60 000 obyvateľmi, ktoré sa nachádza v regióne Basilicata v južnom Taliansku. Je hlavným mestom provincie Matera a je známe pod názvom „Città Sotteranea“ (podzemné mesto). V súčasnosti je Matera svetoznáma vďaka svojmu historickému centru, ktoré je známe pod označením „I Sassi“ a ktoré bolo v roku 1993 zapísané do zoznamu svetového dedičstva UNESCO. Hoci bola Matera až do 50. rokov 20. storočia ovplyvnená vysokou mierou chudoby a úmrtnosti dojčiat, toto mesto je dobrým príkladom mestského znovuzrodenia a obrodenia, ktoré sa začalo v 60. rokoch 20. storočia a v konečnom dôsledku viedlo k tomu, že toto mesto sa stalo regionálnou metropolou v oblasti rekreácie a kultúry a destináciou, do ktorej smerujú návštevníci z regiónu. Matera vo svojej prihláške do projektu EHMK poukázala na dôležitosť procesu kultúrnej obnovy nielen pre toto mesto, ale pre celé južné Taliansko v období, ktoré sa vyznačovalo hospodárskym a sociálnym úpadkom. Matera svoj kultúry program nazvala Otvorená budúcnosť a stanovila si tieto ciele: „posilniť širokospektrálne, otvorené a rozmanité občianstvo; prehĺbiť medzinárodné vzťahy a predovšetkým pretransformovať mesto Matera na najdôležitejšiu platformu otvorenej kultúry v južnej Európe“.

Plovdiv je druhé najväčšie mesto v Bulharsku, má približne 347 000 obyvateľov. Je kultúrnym a obchodným centrom južného Bulharska. Ide o jedinečné mesto, pretože má 8 000 ročnú históriu a patrí medzi najstaršie mestá na svete, ktoré sú stále obývané. Pýši sa mnohými pamiatkami z obdobia antiky a viac ako 200 archeologickými náleziskami, ako aj veľmi aktívnou kultúrnou scénou. Z hospodárskeho hľadiska patrí medzi najrýchlejšie sa rozvíjajúce mestá v Bulharsku s tradíciami v oblasti výroby, obchodu, dopravy, komunikácií a cestovného ruchu. Mesto sa vyznačuje aj svojím multietnickým obyvateľstvom, je domovom Bulharov, Turkov, Grékov, Arménov, Židov a Rómov. Tento aspekt kontextu mesta sa stal základnou časťou prihlášky EHMK a celkového programu a na tento aspekt sa zameriavali niektoré z hlavných tém a projektov. Rozmanitosť Plovdivu odzrkadľovalo aj motto EHMK „Spolu“, ktorého inšpiráciou bolo spolužitie rôznych etnických menšín, sociálnych skupín a náboženských komunít. 3.Hodnotenie 3.1.Podmienky hodnotenia Na základe vonkajšej a nezávislej podpornej štúdie uvedenej v úvode (pozri poznámku pod čiarou č. 2) sa v rámci hodnotenia skúma vykonávanie a realizácia dvoch programov EHMK na rok 2019 v celom ich životnom cykle, od úplného začiatku po úvahy o ich udržateľnosti a odkaze. Konkrétne sa hodnotí významnosť, efektívnosť a účinnosť oboch EHMK na rok 2019. Takisto sa posudzuje pridaná hodnota EÚ, koherentnosť a komplementárnosť akcie EHMK v roku 2019 s inými iniciatívami EÚ. Napokon sa vyvodzujú závery vyplývajúce zo skúseností z uvedených dvoch programov. 3.2.Metodika a obmedzenia zvoleného postupu Toto hodnotenie a jeho metodika boli vypracované tak, aby spĺňali požiadavky rozhodnutia a prispievali k hlbšiemu chápaniu výsledkov a úspechu akcie EHMK. Hodnotenie predstavuje najmä cennú príležitosť na kritické zváženie minulého roka s cieľom vyzdvihnúť ponaučenia a odporúčania na pretvorenie súčasných poznatkov a chápania so zreteľom na nové skúsenosti hostiteľských miest. Pokiaľ ide všetky o predchádzajúce hodnotenia, intervenčná logika hodnotiteľov bola založená na hierarchii cieľov zodpovedajúcich rozhodnutiu. Na to, aby boli výsledky porovnateľné, sa v rámci metodiky tohto hodnotenia použil postup získavania a analýzy dôkazov použitý vo všetkých predchádzajúcich hodnoteniach akcie EHMK. Vzhľadom na to, že v prvom polroku 2020 vypukla pandémia ochorenia COVID-19, bolo nutné mierne prehodnotiť metodiku, pretože nebolo možné uskutočniť plánované návštevy oboch miest a osobné pohovory sa museli nahradiť pohovormi na diaľku a online stretnutiami so zainteresovanými stranami. Hodnotenie bolo založené na dvoch druhoch údajov a príslušných zdrojov: ‒primárne údaje zahŕňali údaje poskytnuté každým EHMK, napríklad prostredníctvom pohovorov a online dotazníkov; pohovory boli zamerané najmä na získanie rôznych pohľadov na jednotlivé projekty EHMK vrátane názorov riadiacich tímov, subjektov zodpovedných za rozhodovanie, kľúčových kultúrnych subjektov, rôznych partnerov zapojených do realizácie programu a na vzorky organizácií, ktoré buď viedli samotné projekty, alebo sa na nich podieľali, ‒sekundárne zdroje údajov zahŕňali politické a legislatívne dokumenty EÚ, akademický výskum týkajúci sa EHMK a úlohy kultúry pri rozvoji miest, dve pôvodné ponuky EHMK na rok 2019, vnútorné správy súvisiace s postupmi podávania prihlášok, monitorovacie a hodnotiace správy, štúdie a výročné správy vypracované alebo objednané EHMK, programy podujatí, propagačné materiály a webové sídla, ako aj kľúčové štatistické údaje obidvoch miest o rozpočtoch a výdavkoch, počte a druhoch projektov, úrovniach účasti a počte divákov, výstupoch a výsledkoch, ‒hodnotenie nezahŕňa širšiu verejnú konzultáciu. Ako sa vysvetľuje v príslušnom pláne, akcia sa považuje za miestnu a je náročné dosiahnuť medzinárodnú účasť, ktorá je rozptýlená v rámci Európy aj mimo nej. Tak ako v prípade všetkých predchádzajúcich ex post hodnotení projektov EHMK, aj v tomto prípade sa Komisia domnieva, že zvolená metodika je vhodná na vytvorenie dostatočne pevného základu, z ktorého možno vyvodiť praktické závery o výsledkoch projektov EHMK. Ako už však bolo zdôraznené vo všetkých správach z minulých rokov, aj naďalej je obmedzujúce, že chýbajú východiskové údaje, ktoré by sa začlenili do porovnávacej štúdie mesta pred získaním titulu, na začiatku roka titulu a po realizácii roka EHMK. Tieto údaje sú veľmi dôležité na dosiahnutie vyváženého pohľadu podporeného presvedčivými a dostatočnými údajmi o skutočnom vplyve akcie EHMK na mesto. Rozpočet vyčlenený na hodnotenie (približne 70 000 EUR každý rok), ktorý je úmerný nízkej úrovni financovania EÚ poskytovanej priamo jednotlivým hostiteľským EHMK (1,5 milióna EUR – cena Meliny Mercouriovej), však neumožňuje vykonanie štúdie pred akciou (východisková situácia) a štúdie po akcii (ex post). Ďalším dôsledkom skromného rozpočtu je, že zber primárnych údajov má skôr kvalitatívny ako kvantitatívny charakter; hoci kvalitatívne údaje sú pri hodnotení veľmi významné, nedostatočná rozmanitosť zdrojov údajov sa prejavuje v menšej spoľahlivosti, napríklad v procese preukázania objektívnych výsledkov a vplyvov projektu EHMK, pokiaľ ide o zvýšenie účasti na kultúre. Správa a jej závery sú preto podložené viac širšou základňou kvalitatívnych údajov (napr. názormi rôznych druhov zainteresovaných strán) než komplexným súborom kvantitatívnych údajov. Komisia môže v tejto správe len zopakovať to, čo už niekoľkokrát uviedla v predchádzajúcich výročných správach o ex post hodnoteniach projektu EHMK od roku 2007, a to, že si je plne vedomá uvedených obmedzení a akceptuje ich, čo aj jasne identifikovala a uviedla v sprievodnom pracovnom dokumente útvarov Komisie k návrhu nového rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady o ustanovení akcie Únie na podporu projektu EHMK na roky 2020 až 2033, ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 1622/2006/ES .

Ako sa so zreteľom na tento problém uvádza v predchádzajúcich správach, v tomto návrhu a rozhodnutí, ktoré napokon prijali Európsky parlament a Rada , sa predpokladá, že hlavnými realizátormi hodnotiaceho procesu sa stanú samotné vymenované mestá, ktoré sú hlavnými financovateľmi a prijímateľmi akcie EHMK a majú lepší prístup k východiskovým údajom a lepšiu možnosť zbierať primárne údaje o vplyve titulu. S cieľom pomôcť mestám v tejto činnosti Komisia zverejnila usmernenia, v ktorých sa zdôrazňuje, že je dôležité vykonávať dlhodobé hodnotenia a že na meranie vplyvu sú potrebné východiskové údaje. Táto nová povinnosť miest s titulom EHMK vykonať ex post hodnotenie roka titulu namiesto Komisie sa začne uplatňovať až od titulu udeleného na rok 2020. Nad rámec týchto hodnotení vykonaných priamo držiteľmi titulu však aj Komisia vykoná celkové hodnotenie zahŕňajúce niekoľko rokov EHMK, prostredníctvom ktorého bude možné lepšie zmerať dlhodobý vplyv akcie EHMK, ako sa uvádza v rozhodnutí č. 445/2014/EÚ. Treba takisto zdôrazniť, že výsledky výskumných činností na lokálnej úrovni, ktoré si objednali Plovdiv aj Matera, boli podľa možnosti vždy súčasťou hodnotenia Komisie. Na záver treba uviesť, že napriek nedostatku kvantitatívnych údajov a iných nezávislých dôkazov Komisia verí, že dôkazy zhromaždené na podporu hodnotenia sú dostatočne hodnoverné, a zverejňuje svoje celkové hodnotenie a závery, o ktorých sa domnieva, že poskytujú všeobecne pravdivý a informovaný obraz o akcii EHMK na rok 2019. 4.Hlavné zistenia 4.1.Relevantnosť Podľa zistení hodnotenia boli ciele obidvoch miest v rámci projektu EHMK na rok 2019 relevantné so zreteľom na ciele akcie EHMK, ako sa uvádza v rozhodnutí č. 1622/2006/ES. Prostredníctvom programu oboch miest (Matera 2019, ako aj Plovdiv 2019) sa podporila kultúrna rozmanitosť a väčšie porozumenie medzi európskymi občanmi, a to najmä z hľadiska procesu, ale aj z hľadiska obsahu. V Matere sa to uskutočnilo prostredníctvom zapojenia takmer 200 medzinárodných umelcov, vykonaním viac ako 1 000 programov medzinárodnej mobility, umeleckých rezidencií, začlenením medzinárodných podujatí do programu atď. Prostredníctvom programu sa podarilo dosiahnuť aj počiatočné ciele vyjadrené v prvotnej prihláške, a to radikálnu zmenu prístupu Matery ku kultúre a jej úlohy na vnútroštátnej a európskej kultúrnej scéne, ako aj (aspoň čiastočné) naštartovanie procesu kultúrnej obnovy prostredníctvom aktívneho zapojenia miestnych kultúrnych subjektov a občanov (pozri sekciu 4.3). Pokiaľ ide o Plovdiv, vytvorilo sa viac ako 130 partnerstiev s kreatívnymi organizáciami z Európy a celkovo 80 podujatí malo v roku 2019 cezhraničný rozmer, t. j. ide o štvornásobné zvýšenie v porovnaní s počtom takýchto podujatí počas východiskového roka 2017. Plovdiv dosiahol svoje ciele: výrazne diverzifikovať kultúrnu ponuku prostredníctvom takéhoto početnejšieho zastúpenia európskych a medzinárodných umelcov, rozvinúť kultúrnu kapacitu (pozri sekciu 4.3) a – v menšej miere – viac začleniť rómsku komunitu (ktorá tvorí významnú časť obyvateľstva Plovdivu) do kultúrneho života mesta napriek niektorým povzbudivým výsledkom (pozri sprievodný pracovný dokument útvarov Komisie). 4.2.Efektívnosť Z dostupných dôkazov celkovo vyplýva, že projekt EHMK je naďalej efektívnou akciou EÚ, ktorá poskytuje dobrú úroveň návratnosti na úrovni EÚ pri pomerne malej investícii EÚ: samotné udelenie titulu má silný pákový efekt na objem financovania, ktorý hostiteľské mestá vyčleňujú na návrh a realizáciu kultúrneho programu v rámci projektu EHMK, vzbudzuje veľký záujem a priťahuje financovanie od širokého spektra zainteresovaných strán vrátane miestnych, regionálnych a vnútroštátnych orgánov, ako aj súkromných prispievateľov (v menšej miere v prípade hostiteľských miest na rok 2019). Navyše absolútna hodnota ceny Meliny Mercouriovej, ktorá je jediným priamym peňažným príspevkom, ktorý hostiteľské mestá dostanú od Európskej únie, je skromná (1,5 milióna EUR pre jeden projekt EHMK) v porovnaní s celkovými nákladmi projektu EHMK: operačné výdavky projektu EHMK na rok 2019 boli približne 54,8 milióna EUR v prípade mesta Matera a 10,0 miliónov EUR v prípade mesta Plovdiv. V rámci hodnotenia sa dospelo k záveru, že Matera aj Plovdiv čelili ťažkostiam, pokiaľ ide o riadiace opatrenia v prípravnom období. Pozitívne však je, že boli jasne rozčlenené úlohy a zodpovednosti v rámci tímov oboch nadácií, ktoré zodpovedali za vykonávanie projektu EHMK. Tým sa po prekonaní úvodných ťažkostí zabezpečila zväčša bezproblémová realizácia programov EHMK v roku titulu. Matera získala dostatok finančných prostriedkov na realizáciu rozsiahleho kultúrneho programu v súlade s jej prvotnými predpokladmi (54,8 milióna EUR v porovnaní so sumou 52,3 milióna EUR, ktorú uviedla v prihláške). Situácia bola náročnejšia v Plovdive, kde celkový rozpočet (pokrývajúci operačné výdavky a infraštruktúru) bol nižší ako rozpočet navrhnutý v prihláške predovšetkým z dôvodu, že príspevky od súkromných subjektov a od mestského úradu boli nižšie ako sa očakávalo. Rozpočet však v každom prípade postačoval na realizáciu ambiciózneho programu, prostredníctvom ktorého sa podarilo dosiahnuť priaznivé vplyvy v súvislosti s cestovným ruchom a hospodárskym rastom v meste (pozri ďalej). 4.3.Účinnosť Pri hodnotení sa dospelo k záveru, že dve európske hlavné mestá kultúry na rok 2019 významne prispeli k dosiahnutiu cieľov rozhodnutia. Obe prezentovali kultúrne programy, ktoré boli v porovnaní s kultúrnou ponukou v predchádzajúcich rokoch rozsiahlejšie, rozmanitejšie, inovatívnejšie a na vyššej medzinárodnej úrovni. Obe mestá pomohli rozšíriť prístup ku kultúre a účasť na nej. V Matere sa dosiahol prvotný cieľ, t. j. zabezpečiť, aby sa veľký podiel veľkého počtu podujatí zorganizovaných v roku 2019 uskutočnil s občanmi tohto mesta. Odhaduje sa, že celkový počet divákov bol 500 000. Čo je však dôležitejšie, približne 60 000 občanov sa podieľalo na tvorivom procese a na programe budovania kapacít, ktorý zaviedla nadácia. Aj v Plovdive podnecovanie prístupu ku kultúrnym podujatiam a účasti na nich tvorilo dôležitý prvok projektu EHMK a prostredníctvom kultúrneho programu sa podarilo prilákať 1 528 432 osôb vrátane mládeže z znevýhodnených lokalít a starších osôb z menších miest a obcí zo širšieho plovdivského regiónu. Obe európske hlavné mestá kultúry pomohli posilniť kultúrnu kapacitu svojho kultúrneho a kreatívneho priemyslu. Podarilo sa to prostredníctvom zlepšenia kultúrnej infraštruktúry (zmapovanie približne 400 miest a priestorov, ktoré by bolo možné využiť na kultúrne podujatia v Matere) alebo pomocou vyhradených programov budovania kapacít (4 900 účastníkov sa zúčastnilo na viacročnej vzdelávacej platforme, ktorú prevádzkovala nadácia Plovdiv 2019). Navyše titul EHMK zvýšil medzinárodnú popularitu oboch miest. V Plovdive približne 9 % osôb, ktoré sa zúčastnili na podujatiach EHMK, tvorili medzinárodní návštevníci. Matera 2019 a jej kultúrny program sa uvádzali v takmer 58 000 článkoch vo vnútroštátnych a medzinárodných novinách a časopisoch a približne v 1 300 rozhlasových a televíznych príspevkoch. Pokiaľ ide o odkaz EHMK, v oboch mestách sa v budúcnosti očakávajú pozitívne vplyvy, pretože sa vyvinulo značné úsilie s cieľom pokračovať v činnosti aj po skončení roku 2019, hoci na tieto plány malo veľký vplyv vypuknutie pandémie COVID-19 začiatkom roka 2020.