EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli15. 7. 2015 SWD(2015) 136 final PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE



ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa mení smernica 2003/87/ES s cieľom zlepšiť nákladovo efektívne zníženie emisií a investície do nízkouhlíkových technológií {COM(2015) 337 final}

{SWD(2015) 135 final}



1.Vymedzenie problému Všeobecná analýza problémov pri cieľoch politiky EÚ v oblasti klímy do roku 2030 a ETS bola súčasťou posúdenia vplyvu na účely rámca v oblasti klímy a energetiky do roku 2030. Európska rada sa v októbri 2014 dohodla na rámci do roku 2030, ktorý zahŕňa záväzný cieľ znížiť domáce emisie o minimálne 40 % v porovnaní s rokom 1990, zodpovedajúci cieľ zníženia emisií v systéme EÚ na obchodovanie s emisiami (ETS) o 43 % v porovnaní s rokom 2005, ako aj zachovanie bezplatného prideľovania kvót priemyselným odvetviam a vytvorenie mechanizmu financovania prechodu EU na nízkouhlíkové hospodárstvo. Je potrebné zodpovedať otázku, ako prispôsobiť príslušné ustanovenia smernice o ETS vzhľadom na obdobie po roku 2020 a ako možno ďalej zlepšiť systém na základe získaných poznatkov. 1.1.Bezplatné prideľovanie kvót a riešenie rizika úniku uhlíka Priemyselným odvetviam sa bezplatne prideľujú kvóty s cieľom riešiť možné riziko úniku uhlíka pri nedostatku porovnateľných opatrení politiky v oblasti klímy v iných veľkých ekonomikách. Je potrebné zodpovedať otázku, ako v budúcnosti regulovať bezplatné prideľovanie kvót priemyselným odvetviam, aby sa zaručilo optimálne pridelenie približne 6,3 miliardy dostupných bezplatných kvót podľa zásad, ktoré určila Európska rada. 1.2.Mechanizmy financovania nízkouhlíkových technológií Európska rada sa dohodla, že ako súčasť rámca do roku 2030 sa vytvoria tri mechanizmy financovania nízkouhlíkových technológií. V prvom rade ide o fond na inovácie, ktorý obsahuje 400 miliónov kvót na podporu vysokoinovačných, nízkouhlíkových priekopníckych projektov v odvetví priemyslu a energetiky v EÚ, ktorý je založený na súčasnom programe NER 300. Navyše sa z približne 310 miliónov kvót vytvorí fond na modernizáciu určený na podporovanie členských štátov s nižšími príjmami pri zlepšovaní energetickej efektívnosti a modernizácii energetických systémov. A napokon sa zachováva možnosť, aby členské štáty s nižšími príjmami poskytli svojmu odvetviu energetiky bezplatné kvóty, pričom najviac 40 % z nich môže byť pred pridelením k dispozícii na obchodovanie formou aukcie. V tomto posúdení vplyvu sa analyzujú optimálne možnosti, ako zostaviť tieto mechanizmy financovania nízkouhlíkových technológií. 1.3.Ďalšie zlepšenia súčasného súboru pravidiel Aktuálne pravidlá EU ETS začali platiť v roku 2013 a sú pomerne nové, ale na základe získaných skúseností by sa mali na obdobie po roku 2020 zvážiť určité obmedzené zmeny kľúčových aspektov ETS (platnosť kvót, register Únie a malé zdroje emisií). 2.Ciele Všeobecným cieľom politiky EÚ v oblasti klímy i EU ETS ako jej kľúčového nástroja je prispieť k obmedzeniu celosvetového nárastu priemernej teploty na maximálne 2 stupne Celzia v porovnaní s hodnotami z predindustriálneho obdobia. Konkrétnym cieľom je spresniť a zlepšiť pravidlá EU ETS na obdobie po roku 2020 a zladiť ich s cieľom zníženia emisií vytýčeným do roku 2030. Operačné ciele troch okruhov (bezplatné prideľovanie kvót, mechanizmy financovania nízkouhlíkových technológií a ďalšie zlepšenia aktuálnych pravidiel) slúžia na riešenie problémov vymedzených v predchádzajúcej časti textu. 3.Možnosti a vplyv 3.1.Bezplatné prideľovanie kvót a riešenie rizika úniku uhlíka V súlade s hlavnými zásadami vyplývajúcimi zo záverov Európskej rady sa pre každý prvok systému bezplatného prideľovania kvót a kompenzáciu nepriamych nákladov vypracovali viaceré možnosti politík. Referenčné hodnoty Existujú rôzne možnosti, ako a ako často aktualizovať referenčné hodnoty (kvóty za tonu produktu). Pri posúdení vplyvu sa zvážila východisková možnosť (aktualizácia na základe nových údajov, ktoré nahlásia prevádzkovatelia), jedna paušálna aktualizácia, pravidelná paušálna aktualizácia, aktualizácia na základe nových údajov v kombinácii s paušálnou aktualizáciou, ako aj pravidelná aktualizácia po získaní úplných údajov. Miera produkcie a prispôsobenia Na určenie množstva kvót za zariadenie sa vynásobí miera produkcie referenčnou hodnotou. Existujú rôzne možnosti, aký počet rokov použiť na určenie miery produkcie, ako často aktualizovať tieto roky a ako reagovať na ročné zmeny miery produkcie. Pri posúdení vplyvu sa zvážila východisková možnosť (jedenkrát určená miera produkcie a súčasné pravidlá reakcie na zmeny produkcie), alternatíva s mierami produkcie v minulosti určenými raz a založenými na päťročnom období (2013 – 2017) na celé desaťročné obdobie, ako aj ďalšia alternatíva s mierami produkcie určenými na dve päťročné obdobia (2013 – 2017 a 2018 – 2022). Výrazný nárast a pokles produkcie sa rieši rovnakými prahovými hodnotami pre zvýšenú i zníženú produkciu. Vyššie množstvo pridelených kvót pochádza z rezervy pre nových účastníkov a ide buď o pevne stanovené množstvo (východisková situácia) alebo sa dopĺňa z kvót, ktoré sa počas daného obdobia nevyužili. Možno jej pripísať kvóty z fázy 4 alebo kvóty z 250 miliónov kvót, ktoré sa nepridelili vo fáze 3. Skupiny podľa úniku uhlíka a príslušné kritériá Odvetviam, pri ktorých sa vychádza z predpokladu, že sú vystavené výraznému riziku úniku uhlíka z dôvodu ich intenzity emisií uhlíka a obchodu, sa prideľuje viac bezplatných kvót. V súčasnosti sa medzi jednotlivými odvetviami rozlišuje len minimálne, keďže 97 % z nich figuruje na zozname odvetví vystavených úniku uhlíka. V posúdení vplyvu sa skúmajú možnosti presnejšie zameranej koncepcie na základe rozlišovania medzi odvetviami podľa ich miery vystavenia riziku úniku uhlíka – ide o mierne pozmenenie súčasných kritérií, pričom sa na všetky uplatní jednotný faktor a rozdelia sa do štyroch skupín. Kompenzácia nepriamych nákladov Nepriame náklady sú náklady na emisie CO2 súvisiace s výrobou elektrickej energie, ktoré sa presúvajú na priemyselných spotrebiteľov elektrickej energie. V súčasnosti môžu členské štáty poskytovať dotácie určitým priemyselným odvetviam s veľkou spotrebou elektrickej energie ako čiastočnú kompenzáciu týchto nepriamych nákladov, podmienkou je dodržanie pravidiel štátnej pomoci. V posúdení vplyvu sa zvážila východisková situácia (zachovanie súčasnej koncepcie), možnosť vytvoriť povinný systém kompenzácií v celej EÚ financovaný z vnútroštátnych príjmov z aukcií alebo z bezplatného prideľovania, ako aj kombinácia systému kompenzácií v EÚ financovaného z bezplatného prideľovania a dobrovoľnej kompenzácie na vnútroštátnej úrovni. Možnosti každého prvku sa preskúmali pomocou operačných cieľov súvisiacich so závermi Európskej rady, pričom možnosti, ktoré dosiahli vysoký počet bodov, sa zhrnuli do balíkov možností: „Východisková situácia A“ – smernica o ETS by sa nezmenila, čo by nezodpovedalo záverom Európskej rady, a teda sa nezvážila.

„Východisková situácia B“ – predĺženie aktuálnych pravidiel na ďalšiu fázu, pričom sa všetky balíky posudzujú podľa nich. „Východisková situácia Bbis“ – veľmi podobná východiskovej situácii B s obmedzenými prispôsobeniami kritérií úniku uhlíka. „Jednoduchý“ balík je zostavený tak, aby sa minimalizovala administratívna záťaž a komplexnosť. „Presne zameraný“ balík je založený na možnostiach politík sledujúcich cieľ, aby najefektívnejšie zariadenia nemuseli znášať neprimerané náklady a zároveň sa predišlo neočakávaným ziskom. Jednoduchý balík a presne zameraný balík predstavujú rôzne spôsoby, ako vyriešiť kompromisy voči základným zásadám, keďže väčšina z možností politík v presne zameranom balíku si vyžaduje zber údajov. „Balík s obmedzenými zmenami“ je kombinácia jednoduchého a presne zameraného balíka. Vplyvy Riešenie rizika úniku uhlíka prostredníctvom bezplatného prideľovania kvót má priamy vplyv na priemyselné zariadenia spadajúce do ETS a na rozpočty členských štátov. Rádovo sa hospodársky vplyv pravidiel bezplatného prideľovania kvót pohybuje na úrovni 6,3 miliardy kvót, čo predstavuje približne 150 miliárd EUR . Tieto verejné zdroje sa musia prideliť optimálnym spôsobom a je potrebné zabezpečiť, aby sa nimi nenarúšala zásada „znečisťovateľ platí“. Náklady, ktoré odvetvia musia vynaložiť na spĺňanie predpisov, závisia od ceny uhlíka, miery bezplatného prideľovania kvót a emisií z produkcie. Na cenu uhlíka nemajú pravidlá bezplatného prideľovania kvót priamy vplyv, keďže celkový objem kvót k dispozícii (strop) sa stanovuje vopred. Celkové náklady na uhlík na makroúrovni sa určujú na základe celkového cieľa znížiť emisie o 40 % a konkrétneho cieľa v ETS znížiť emisie o 43 %, ako vyplýva z posúdenia vplyvu rámca v oblasti klímy a energetiky do roku 2030. Medzi balíkmi možností politík pri bezplatnom prideľovaní kvót sa nezistili výrazné rozdiely z hľadiska environmentálnych vplyvov, pretože tie závisia do veľkej miery od celkového zníženia emisií o 43 % do roku 2030, ktoré sa dosiahne prostredníctvom stropu. Z hľadiska spoločenských vplyvov sú rozdiely medzi balíkmi možností pomerne malé a týkajú sa len cien diaľkového vykurovania. Pokiaľ ide o operačné ciele a ich súvislosť s prvkami balíkov možností, je potrebné uviesť tieto skutočnosti: Pravidelná aktualizácia referenčných hodnôt na základe získaných úplných údajov (balík východiskových situácií, balík s obmedzenými zmenami a presne zameraný balík) zabezpečí najpresnejšie zladenie referenčných hodnôt s technickým pokrokom. Výsledkom jednotnej paušálnej aktualizácie (jednoduchý balík) by bola prísnejšia referenčná hodnota pre odvetvia s podpriemernými technologickými možnosťami v porovnaní s odvetviami s nadpriemernými technologickými možnosťami. Koncepcia s viacerými aspektmi, napríklad aktualizácie na základe viacerých paušálnych sadzieb (napr. nízka, stredná, vysoká) a/alebo doplnené zberom údajov, by mohla mať v rozmanitých odvetviach za následok presnejšie zladenie s technologickým pokrokom. Prílišné prispôsobenie bezplatného prideľovania kvót charakteristikám daného odvetvia (technologický pokrok, miera produkcie alebo emisií) by mohlo viesť k zníženiu motivácie inovovať. Na lepšiu orientáciu bezplatného prideľovania kvót tým zariadeniam, ktoré vykazujú najlepšie výsledky a čelia najväčšiemu riziku úniku uhlíka, je potrebné zladiť množstvo kvót na bezplatné pridelenie s mierou rizika úniku uhlíka, ktorému sú odvetvia vystavené. S balíkmi východiskovej situácie nie je možné pridelenie kvót presne zamerať z dôvodu opravného koeficientu (ktorý môže v roku 2030 dosiahnuť 35 %), na základe ktorého sa znižuje počet bezplatne pridelených kvót vo všetkých odvetviach bez ohľadu na ich riziko úniku uhlíka. Balík s obmedzenými zmenami a presne zameraný balík predstavujú primeranejšie riešenie rozdielov v riziku úniku uhlíka, pretože sa v nich odvetvia delia do štyroch skupín podľa úniku uhlíka a je možné, že sa pri nich dá vyhnúť použitiu opravného koeficientu. Pravidlá prispôsobenia zmenám v miere produkcie a rezervu pre nových účastníkov možno zlepšiť (v jednoduchom balíku, balíku s obmedzenými zmenami a presne zameranom balíku), a teda prispieť k zníženiu opravného koeficientu a zabezpečiť bezplatné prideľovanie kvót rýchlo rastúcim spoločnostiam. Lepšie zameraný systém prideľovania kvót (v balíku s obmedzenými zmenami a presne zameranom balíku) takisto zníži pravdepodobnosť neočakávaného zisku, pričom úplne zameraný systém prideľovania by znamenal nadmernú administratívnu záťaž. Harmonizovanejšia kompenzácia nepriamych nákladov na uhlík (financovaná z príjmov členských štátov z aukcií v EU ETS) by síce znamenala väčšiu ochranu pre priemyselné odvetvia s veľkou spotrebou elektrickej energie, ale na úkor toho, že príjmy z aukcií by sa nemohli využiť na iné účely, napríklad na podporu výroby elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov, ktorá by mohla z dlhodobého hľadiska prispieť k zníženiu nákladov na uhlík. Vzhľadom na výhody a nevýhody jednotlivých balíkov by sa mohla zvážiť aj ich kombinácia, napríklad určité opatrenia z jednoduchého balíka, ktoré sa osvedčili z hľadiska hospodárskych stimulov a zjednodušenia administratívnej záťaže, ako napríklad referenčné hodnoty založené na viacerých paušálnych sadzbách a užšom zladení s údajmi o produkcii, v kombinácii s pravidlami úniku uhlíka (balík s obmedzenými zmenami a presne zameraný balík) na lepšie zameranie bezplatného prideľovania kvót odvetviam, ktoré čelia najväčšiemu riziku úniku uhlíka. Výber politiky však v konečnom dôsledku závisí od významu, ktorý činitelia s rozhodovacími právomocami pripíšu jednotlivým cieľom.

3.1.Mechanizmy financovania nízkouhlíkových technológií Pri fonde na inovácie sa zvažujú zmeny aktuálnych pravidiel programu NER 300 týkajúce sa preskúmania projektov a koncepcie spoločného znášania rizika, predovšetkým pri priemyselných projektoch. Podľa súčasného rámca sa pri preskúmaní projektov vychádza z posúdenia oprávnenosti na základe inovačného potenciálu a technickej a ekonomickej životaschopnosti a projekty sa vyberajú podľa pomeru výsledkov a ceny. Toto pravidlo možno zachovať alebo pozmeniť tak, že vzhľadom na priemyselné odvetvia sa doplnia kritériá reprodukovateľnosti a klasifikovanie projektov z hľadiska inovácie. Medzi možné zmeny spôsobu poskytovania finančnej pomoci patrí zvýšenie maximálnej miery financovania a naviazanie časti pomoci na skoršie fázy životného cyklu projektu, napríklad čiastkové ciele počas fázy výstavby. Ďalekosiahlejšou zmenou je nahradiť súčasný nenávratný grant viazaný na výkonnosť finančným nástrojom, ako je záruka alebo kapitálová účasť. Na základe týchto aspektov sa zvážili dva balíky možností: Možnosť 1 – zmeny aktuálnych pravidiel s koncepciou viac prispôsobenou na priemyselné projekty a zvýšenie miery financovania. Vplyv zvýšenia miery financovania sa v tomto posúdení vplyvu zvážil, v oblasti obnoviteľných zdrojov energie, CCS a priemyselných odvetví je však potrebné rozsiahlejšie testovanie trhu v kontexte vykonávania legislatívy. Možnosť 2 – zmeny aktuálnych pravidiel: pomoc poskytovaná v podobe stálej finančnej facility prostredníctvom finančného nástroja. Z analýzy možností vyplynuli viaceré kompromisné riešenia: dosiahnutie prelomovej inovácie a súčasné zameranie pomoci na najlepší spôsob využívania obmedzených zdrojov financovania, riešenie finančných bariér nízkouhlíkovej inovácie a súčasné vytvorenie efektívnej a jednoduchej riadiacej štruktúry. Možnosť 1 by bola účinná pre sponzorov projektov na riešenie finančných bariér nízkouhlíkovej inovácie. Jej výsledkom by mohol byť menší vplyv a podpora pre menej projektov, než v prípade zachovania súčasných pravidiel alebo využitia možnosti 2, ale vykazuje najvyšší potenciál odstrániť konkrétne bariéry pre podporu komercializácie prelomových inovácií v oblasti obnoviteľných zdrojov energie, CCS a priemyselných odvetví. Mohla by priniesť nezanedbateľnú pridanú hodnotu EÚ, ak sa zohľadní reprodukovateľnosť priemyselných projektov. Podobné výsledky by sa dali dosiahnuť aj postupom výberu podľa poradia prihlásenia v možnosti 2, pričom však pri nej je obmedzená možnosť porovnať návrhy projektov a podľa všetkého by bolo potrebné skombinovať ju s dodatočnými prostriedkami, aby bolo možné podporiť mimoriadne inovačné projekty. Pri fonde na modernizáciu sa hlavné zvážené možnosti týkajú jeho riadiacej štruktúry a rôznych úloh, ktoré členské štáty, Európska komisia a EIB môžu zohrávať pri dosahovaní cieľov fondu. Vzhľadom na úlohu členských štátov a Komisie sa môžu líšiť dva hlavné faktory: miera, do akej Komisia vo vykonávacej legislatíve vymedzuje usmernenia týkajúce sa oprávnenosti, výberu a investícií a zloženie investičnej rady, ktorý presne vymedzuje pravidlá a usmernenia. Investičnú radu môžu tvoriť zástupcovia prijímajúcich členských štátov alebo všetkých členských štátov (darcovia a príjemcovia) a Komisie. EIB by sa mohla buď obmedziť na náležitú starostlivosť a poskytovanie poradenstva, alebo by mohla v mene prijímajúceho členského štátu a Komisie fond spravovať. Vymenované možnosti odrážajú rôzne kombinácie. Možnosť 1: široká diskrečná právomoc a zodpovednosť prijímajúcich členských štátov, fond na modernizáciu prispôsobený na konkrétne vnútroštátne potreby. Investičná rada pozostávajúca zo zástupcov prijímajúcich členských štátov je zodpovedný za vymedzenie kritérií oprávnenosti a projekty. Vykonávacia legislatíva zahŕňa všeobecné usmernenia, pričom podrobné rozhodnutia prijíma investičná rada. Komisia pomáha pri administratíve, EIB vykonáva náležitú starostlivosť. Možnosť 2: väčšia miera spolupráce. O usmerneniach týkajúcich sa investícií rozhoduje investičná rada zložená zo zástupcov všetkých členských štátov a Komisie. Komisia pomáha pri administratíve, EIB vykonáva náležitú starostlivosť. EIB má posilnenú úlohu: spravuje fond a nesie zodpovednosť voči investičnej rade, posudzuje jednotlivé programy, projekty, finančné nástroje a monitoruje ukazovatele výkonnosti. Možnosť 3: prijímajúce členské štáty určia projekty, ktoré sa budú financovať z finančných nástrojov, pričom musia spĺňať kritériá oprávnenosti a všeobecné zásady výberu projektov stanovené vo vykonávacej legislatíve. Komisia pomáha pri administratíve, EIB vykonáva náležitú starostlivosť. Očakáva sa, že fond na modernizáciu zmobilizuje investície, ktoré by v závislosti od druhu podporovaného projektu mohli viesť k tvorbe pracovných miest, zníženiu emisií skleníkových plynov a zlepšeniu miestnej kvality vzduchu. Uvedené tri možnosti sa porovnali z hľadiska účinnosti, dodržiavania predpisov, narušenia trhu a administratívnej záťaže, pričom sa odhalili kompromisné riešenia. „Účinnosť“ je kľúčovým faktorom prínosu riadiacej štruktúry pri dosahovaní cieľov fondu. V možnosti 3 je riadiaca štruktúra jednoduchá, ale existuje možnosť, že by zmobilizovala menej investícií. Možnosť 1 ponúka riešenie vnútroštátnych priorít, ale nie nevyhnutne európskych priorít. Môže sa vyskytnúť riziko narušenia vnútorného trhu s energiou a fragmentácia zaťažujúca investorov, výsledkom čoho môže byť nižšia miera účinnosti. Možnosť 2 predstavuje vyváženú koncepciu umožňujúcu maximálny objem súkromných investícií, pri ktorej sa zohľadňujú ako vnútroštátne priority, tak priority EÚ. Pri bezplatnom prideľovaní kvót na podporu investícií do modernizácie odvetvia energetiky sa posúdili hlavné aspekty, teda načasovanie, výber investičných projektov a podávanie správ, pretože tieto aspekty sa v súčasnosti buď líšia medzi krajinami využívajúcimi túto možnosť, čo má vplyv na objem kvót určených na aukciu a načasovanie aukcií, alebo negatívne vplývajú na operačné ciele (transparentnosť, jednoduchosť a možné narušenie trhu s energiou). Medzi možnými zmenami figuruje nahradenie súčasných vnútroštátnych plánov otvorenou súťažou zameranou na výkonnosť (verejná súťaž alebo súťažné ponukové konanie, pričom sa vyberajú/uprednostňujú investície s najlepším pomerom medzi kvalitou a cenou), alebo zverejňovanie zo strany Komisie namiesto správ, ktoré podávajú členské štáty. Mohlo by sa zvážiť prideliť každý rok rovnaké množstvo kvót bezplatne a nahradiť tak súčasnú koncepciu znižovania množstva, čo by ovplyvnilo distribúciu investícií počas obdobia a zásobovanie trhu kvótami. A napokon by jednotné pravidlá aukcií (ak sa kvóty nepridelia bezplatne) mohli zmierniť súčasné rozdiely medzi členskými štátmi a zostaviť jasný harmonogram aukcií nevyužitých kvót. Na základe týchto aspektov sa zvážili tri balíky možností. Možnosť 1: zjednodušená koncepcia s jednotnejšími pravidlami a postupmi, pri ktorej by sa obmedzili omeškania pri investíciách a správach, ktoré uverejňuje Komisia. Zmiernili by sa ňou rozdiely medzi metodikami členských štátov pri súčasnom zachovaní väčšiny zásad. Možnosť 2: zmeny v prospech konkurencieschopného a otvoreného výberu investícií. Otvorená súťaž znižuje riziko narušenia trhu pri veľkých investíciách, ktoré sa porovnávajú na základe pomeru kvality a ceny. Menšie investície by sa mohli schvaľovať na základe prípadnej skupinovej výnimky pri pravidlách o štátnej pomoci. Aukcie nevyužitých kvót by sa mohli odložiť o 1 alebo 2 roky. Možnosť 3: najvyššia miera normalizácie s presne stanoveným podielom ročne bezplatne prideľovaných kvót. Táto koncepcia zabezpečuje úplnú predvídateľnosť na trhu. Všetky oprávnené investície sa vyberajú prostredníctvom otvorenej súťaže na základe pomeru kvality a ceny.