Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho Parlamentu a Rady o riadení bezpečnosti cestnej infraštruktúry {KOM(2006) 569 v konečnom znení} {SEK(2006) 1231} Zhrnutie posúdenia vplyvov /* SEK/2006/1232 */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel 5.10.2006 SEK(2006) 1232 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument Návrh SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o riadení bezpečnosti cestnej infraštruktúry {KOM(2006) 569 v konečnom znení}{SEK(2006) 1231} Zhrnutie posúdenia vplyvov PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument Návrh SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o riadení bezpečnosti cestnej infraštruktúry Zhrnutie posúdenia vplyvov VYMEDZENIE PROBLÉMU V roku 2001 Európska únia stanovila ambiciózny cieľ znížiť do roku 2010 počet smrteľných úrazov na cestách Európy na polovicu (z 50 000 na 25 000). Aj keď sa dosahuje pokrok (pozri preskúmanie akčného plánu bezpečnosti cestnej premávky z roku 2003 v polovici jeho obdobia[1]), v roku 2005 si nehody na cestách EÚ vyžiadali 41 500 obetí. V akčnom pláne bezpečnosti cestnej premávky (RSAP) sa odhaduje, že priamo merateľné náklady uvedeného veľkého počtu cestných nehôd predstavujú 45 miliárd EUR ročne. Nepriame náklady, medzi ktoré patrí fyzická a psychická ujma, ktorú obete utrpeli, sa odhaduje na sumu takmer štyrikrát vyššiu. Táto smernica sa zaoberá týmito konkrétnymi problémami: 1. Hoci všeobecným trendom je znižovať rozpočet na cestnú infraštruktúru, účastníci cestnej premávky venujú viac pozornosti kvalite a úrovni bezpečnosti ciest. Povinnosťou orgánov cestnej premávky je v rámci rozpočtových obmedzení poskytnúť infraštruktúru, ktorá zodpovedá najnovšiemu stavu v oblasti bezpečnosti. 2. Projekty existujúcich ciest sú výsledkom mnohých desaťročí výstavby a údržby z čias, keď sa otázky bezpečnosti nie vždy zohľadňovali v rovnakej miere. Okrem toho sa od čias, keď sa cesty projektovali a stavali, mohli zmeniť aj dopravné podmienky. 3. Existujúca cestná infraštruktúra sa často nespravuje podľa najnovšieho dostupného know-how v oblasti bezpečnostného inžinierstva. Ukázalo sa, že táto skutočnosť prispieva k neprijateľne vysokému počtu smrteľných nehôd na konkrétnych úsekoch ciest. 4. Pri projektovaní ciest sa často nepriamo predpokladá, že bezpečnosť sa dosiahne jednoduchým dodržiavaním stanovených noriem vytyčovania trasy a dispozičného riešenia. Dodržiavanie týchto noriem však často nie je dostatočné na zabránenie nebezpečným prvkom. 5. Približne 60 % smrteľných nehôd sa stane na cestách mimo zastavaných oblastí. Potreba výstavby nových ciest alebo zlepšenia existujúcich hlavných dopravných tepien je naliehavá, najmä v strednej a východnej Európe, kde by sa mali čo najlepšie zužitkovať skúsenosti EÚ-15. CIELE Vo svojej Bielej knihe o európskej dopravnej politike do roku 2010[2] a vo svojom oznámení o akčnom programe bezpečnosti cestnej premávky v Európe z 2. júna 2003 Európska komisia oznámila svoje rozhodnutie prijať konkrétne opatrenia v oblasti bezpečnosti cestnej infraštruktúry. Európsky parlament vyzval Komisiu, aby poskytla usmernenia na správu vysokorizikových úsekov a audity bezpečnosti ciest[3]. V usmerneniach pre transeurópske siete z roku 1996[4] členské štáty požadovali vysokú úroveň bezpečnosti cestnej premávky. Cieľom tejto smernice je preto zabezpečiť, aby sa bezpečnosť začlenila do všetkých fáz plánovania, projektovania a prevádzky cestnej infraštruktúry. Tým sa zaistí, aby sa bezpečnosť zohľadňovala samostatne a oddelene od hospodárskych a environmentálnych analýz. Hlavné ciele budú tieto: 6. Poskytnúť cestným správnym orgánom nástroje na zlepšenie bezpečnosti, na spriehľadnenie vplyvov rozhodnutí na bezpečnosť a na optimalizáciu využívania obmedzených finančných prostriedkov na efektívnejšiu výstavbu a údržbu ciest; 7. zvýšiť bezpečnosť nových ciest pomocou neustáleho prispôsobovania sa najnovším bezpečnostným požiadavkám; 8. vytvoriť spoločnú vysokú úroveň bezpečnosti na cestách vo všetkých členských štátoch EÚ; 9. vytvoriť povedomie o bezpečnosti s cieľom dosiahnuť informované rozhodnutia v oblasti plánovania a projektovania; 10. zaviesť nestálu výmenu osvedčených postupov; umožniť zhromažďovanie a rozširovanie dostupných odborných znalostí s cieľom zužitkovať výsledky výskumu. KONZULTÁCIE ZÚčASTNENÝCH STRÁN Komisia zriadila v roku 2002 pracovnú skupinu pre bezpečnosť infraštruktúry s cieľom zabezpečiť odborné znalosti v ranom štádiu a so zreteľom na politiku priehľadnosti. Na práci tejto skupiny sa podieľalo 11 členských štátov[5], ktoré poskytli podrobné informácie o praxi vo svojich krajinách v oblasti postupov bezpečnosti cestnej infraštruktúry. Výsledky činnosti tejto pracovnej skupiny poukazujú na rozsiahly nedostatok spätnej väzby, pokiaľ ide o účinnosť systémov riadenia, čo má za následok nepravdepodobnosť akéhokoľvek zlepšenia na základe „osvedčených postupov“. Činnosti v oblasti bezpečnosti ciest boli označené za prioritu v programe rakúskeho predsedníctva EÚ v prvej polovici roku 2006. V dňoch 24. – 25. januára 2006 sa vo Viedni zorganizovalo zasadnutie odborníkov na vysokej úrovni na tému „Bezpečnosť infraštruktúry“ , ktoré sa zaoberalo otázkami týkajúcimi sa bezpečnosti infraštruktúry. Pri príprave tohto zasadnutia bol pozvaným krajinám rozoslaný dotazník k otázkam a nástrojom v oblasti bezpečnosti ciest. Výsledky prieskumu boli zhrnuté v správe[6], v ktorej sa poukázalo na úroveň rozšírenia navrhovaných nástrojov v rôznych krajinách Európy. V nasledujúcej tabuľke je súhrnne znázornené, v ktorých z 25 členských štátov sa tie nástroje používajú. Posudzovanie vplyvov bezpečnosti ciest | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Audity bezpečnosti ciest | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Bezpečnosť siete + riadenie vysokorizikových úsekov ciest | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Kontroly bezpečnosti ciest | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Rozšírenie navrhovaných nástrojov v členských štátoch EÚ. Kódy členských štátov, v ktorých sa nástroje používajú, sú znázornené tučným písmom so sivým pozadím. V apríli a máji 2006 začali útvary Európskej komisie verejnú konzultáciu o svojom prístupe k riadeniu bezpečnosti cestnej infraštruktúry. Bolo doručených 51 pripomienok[7] od všetkých dotknutých skupín spoločnosti. Podstatné závery konzultácie možno zhrnúť do týchto bodov: - všetky pripomienky sa zhodujú vo vymedzení problému a v nutnosti prijať opatrenia na európskej úrovni, pričom stupne intenzity sú odlišné; - navrhované opatrenia a nástroje sa všeobecne pokladajú za účinné; - v značnom počte pripomienok sa navrhuje rozšíriť ustanovenia smernice aj na cesty, ktoré nie sú súčasťou transeurópskej cestnej siete; - od Komisie sa očakáva, že pomôže menej skúseným členským štátom pri vykonávaní smernice a poskytne im rámec na vypracovanie metodiky a know-how; - vo veľkej väčšine pripomienok sa víta prístup navrhnutý Komisiou, ktorého podstatou je ponechať členským štátom voľnosť pri prijímaní ich vlastných právnych predpisov týkajúcich sa súboru postupov. Dňa 22. mája 2006 kolektívne vyhlásenie na podporu iniciatívy Európskej komisie navrhnúť túto smernicu spolupodpísalo a uverejnilo deväť zainteresovaných európskych organizácií: FIA, ERF, ASECAP, ACEM, IRU, FEMA, EAPA, EUROBITUME a CORTE. Tieto organizácie, ktoré zastupujú rôzne kategórie zúčastnených strán, ktorých záujmy sú často protikladné a v rozpore, jednomyseľne uvítali túto iniciatívu a požiadali o rýchle schválenie smernice, ktorá poskytne členským štátom súbor nástrojov na riadenie bezpečnosti. Okrem toho FIA, ktorá zastupuje viac ako 100 miliónov motoristov na celom svete a viac ako 40 miliónov občanov v Európskej únii, vyzvala Európsku komisiu na stanovenie „právnych predpisov, ktoré by viedli k rýchlemu zlepšeniu cestnej infraštruktúry“, a zdôraznila, že „samotné usmernenia nebudú dostatočné na to, aby sa do roku 2010 znížil počet úmrtí na cestách na polovicu“[8]. Toto veľmi jasné vyhlásenie hlavných organizácií účastníkov cestnej premávky dokazuje, že medzi účastníkmi cestnej premávky rastie netrpezlivosť vyvolaná nedostatočným pokrokom v oblasti bezpečnosti ciest. MOžNÉ VARIANTY POLITIKY A POROVNANIE Variant 1: Bez zmeny politiky. Výhodou udržiavania súčasného stavu by bola skutočnosť, že v oblasti riadenia bezpečnosti infraštruktúry by nevznikli rozpočtu Spoločenstva priame náklady ani požiadavky. Na druhej strane skúsenosti ukázali, že výmena osvedčených postupov ako riešenie na zlepšenie bezpečnosti cestnej infraštruktúry nie je sama osebe dostatočná. Variant 2: Poskytnúť členským štátom právne predpisy vyžadujúce, aby prijali usmernenia pre štyri postupy riadenia bezpečnosti infraštruktúry, pričom podrobnosti týkajúce sa ich vykonania sa ponechávajú na členské štáty. Ponechanie voľnosti členským štátom pri prijímaní ich vlastných právnych predpisov v oblasti posudzovania, auditov, riadenia a kontrol bezpečnosti ciest by malo viaceré priaznivé účinky: - vzniknuté náklady by boli výrazne nižšie ako náklady spojené s harmonizáciou, pretože členské štáty by sa vyhli nevhodným a nákladným riešeniam; - znalosti členských štátov o svojich vlastných postupoch, ktoré sú už prijaté, im umožnia prijať vhodné usmernenia na vykonanie požiadaviek stanovených v smernici; - účinnejšie nástroje riadenia bezpečnosti infraštruktúry by sa prijali v kratšom čase a ihneď by prispeli k záchrane životov na európskych cestách; - porovnanie rôznych prístupov prijatých členskými štátmi umožní Komisii stanoviť osvedčené postupy a prípadne prijať ďalšie harmonizované usmernenia. Variant 3: Poskytnúť členským štátom harmonizované právne predpisy s cieľom zaviesť spoločné postupy riadenia bezpečnosti infraštruktúry. Harmonizácia právnych predpisov členských štátov v oblasti posudzovania, auditov, riadenia a kontrol bezpečnosti ciest by mala niekoľko priaznivých vplyvov: - poskytli by sa spoločné nástroje na zlepšenie bezpečnosti s cieľom zabezpečiť čo najväčší prínos používateľom ciest a širokej verejnosti; - nástroje by boli koherentné a jednotné a zaručovali by, aby sa na cestách transeurópskej siete dosiahli spoločné minimálne bezpečnostné požiadavky. Rozšírená harmonizácia by však čelila odporu členských štátov, čo bolo vyslovené vo viacerých pripomienkach k verejným konzultáciám: - väčšina členských štátov by musela nanovo prepracovať svoje postupy a právne predpisy v oblasti bezpečnosti ciest, a to aj tie, ktoré už boli prijaté a účinné; to by znamenalo obrovské investície; - veľkými rozdielmi medzi už účinnými postupmi bezpečnosti ciest v členských štátoch by sa sťažoval rozhodovanie, ktorý z prístupov by sa mal rozšíriť na celú EÚ; - harmonizované usmernenia by nezohľadňovali organizačné rozdiely medzi členskými štátmi. V dôsledku toho by sa nedala zabezpečiť ich účinnosť; - dokončenie procesu harmonizácie by vyžadovalo čas; následný počet zachránených životov by sa ohol oceniť po niekoľkých rokoch a len čiastočne by predstavoval opodstatnenie obrovského úsilia a nákladov členských štátov. Prijal sa záver, že najlepším riešením je variant 2. ANALÝZA VPLYVOV Sociálny vplyv V roku 2003 tematická sieť ROSEBUD[9] vykonala analýzu vplyvu navrhovaného súboru postupov. Podľa nej je realistické odhadnúť potenciál zníženia nehôd pri vykonávaní štyroch postupov na cestách TEN na viac ako 600 smrteľných úrazov a približne 7 000 zranených osôb za rok. To zodpovedá 12 % - 16 % smrteľných úrazov a 7 % - 12 % nehôd so zranením osôb. ROSEBUD tiež odhadla, že ročne by bolo možné zachrániť 400 životov, ak by sa riadenie bezpečnosti uplatňovalo na diaľniciach, a ďalších 900 životov by sa mohlo zachrániť každý rok, ak by sa uplatňovalo na sieti hlavných ciest, t. j. medzimestských cestách či vnútroštátnych cestách (s výnimkou diaľnic).[10] V dôsledku sa odhaduje, že uplatnením súboru postupov na všetky diaľnice a hlavné cesty EÚ by sa znížil počet smrteľných úrazov každý rok o 1 300, čiže o 12 % smrteľných úrazov, ku ktorým dochádza na tomto úseku siete. Smernicou sa vytvoria podmienky na výslovné zohľadňovanie bezpečnosti v projektoch cestnej infraštruktúry a zabezpečí informovanosť o bezpečnosti vo všetkých etapách rozhodovania. Podobný prístup sa už úspešne vykonal na európskej úrovni v oblasti životného prostredia. Podľa smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie[11] sa procesom posudzovania vplyvu na životné prostredie zabezpečí, aby vplyvy projektov na životné prostredia boli určené a posúdené pred vydaním povolenia. Vykonávaním tejto smernice členskými štátmi sa výrazne zvýšilo povedomie o životnom prostredí s cieľom chrániť ľudské zdravie a rozmanitosť druhov a prispieť ku kvalite života. Hospodársky vplyv Ako sa už uviedlo, touto smernicou sa podľa odhadu zníži počet občanov EÚ, ktorí zahynú na TERN, o viac ako 600 ročne a počet nehôd so zranením osôb približne o 7 000 ročne. Podľa finančných odhadov uvedených v Bielej knihe sociálny prínos z týchto znížení zodpovedá sume 2,4 mld. EUR ročne. Ak sa smernica bude uplatňovať na diaľniciach a hlavných cestách, odhaduje sa, že počet smrteľných úrazov sa každý rok zníži o 1 300; to zodpovedá viac ako 5 mld. EUR ročne. Administratívny vplyv Posudzovanie vplyvu na bezpečnosť ciest sa vykonáva súbežne s postupom schvaľovania a procesom projektovania ciest. Možno preto očakávať, že v postupoch schvaľovania nenastane ďalšie oneskorenie. Hrubý odhad nákladov na vypracovanie posudzovania vplyvov bezpečnosti ciest možno stanoviť pri zvážení nákladov na podobné posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Náklady na posudzovanie vplyvov na životné prostredie sú vo všeobecnosti nižšie ako 0,5 % celkových investičných nákladov projektu výstavby. Náklady vyššie ako 1 % sú výnimočné. V prípade projektov s investičnými nákladmi vyššími ako 100 miliónov EUR môžu náklady na posudzovanie vplyvov na životné prostredie pohybovať len vo výške 0,2 %. Audity bezpečnosti sa takisto vykonávajú súbežne s procesom projektovania a výstavby cesty, a neočakáva sa preto, že by mohli spôsobiť akékoľvek oneskorenie. Tematická sieť RIPCORD-ISEREST[12] vykonala prieskum odhadovaných nákladov na audity v krajinách, kde sa audity už vykonávajú. Z výsledkov tejto štúdie vyplýva, že v európskych krajinách sa náklady na audit pohybujú od 600 do 6 000 EUR na etapu. Z odhadov v rôznych krajinách všeobecne vyplýva, že náklady na audit sú oveľa nižšie ako 1 % stavebných nákladov celého projektu. RIPCORD-ISEREST preskúmala aj náklady na kontroly bezpečnosti ciest v európskych krajinách. Ak sa kontroly vykonávajú pravidelne, náklady sa pohybujú od 600 do 1 000 EUR na km diaľnice. Ak sa zoberú do úvahy cesty, kde bude smernica záväzná (TERN v EÚ-25 s celkovou dĺžkou približne 85 000 km v roku 2005), možno celkové náklady na kontrolu celej siete odhadnúť v rozsahu od 50 do 85 mil. EUR. V prípade veľkých krajín s približne 5 000 km TERN na svojom území to predstavuje náklady na kontroly v rozsahu od 3 do 5 miliónov EUR. Riadenie bezpečnosti siete sa vykonáva na základe záznamov o dopravných nehodách a na základe kontrol. Možno preto pokladať, že organizačné náklady sú v tomto prípade porovnateľné s nákladmi na bežné kontroly bezpečnosti ciest. Vplyv na životné prostredie a ďalšie vplyvy Za predpokladu, že zníženie nehôd v dôsledku vykonávania tejto smernice sa dosiahne znížením preťaženia dopravy na európskych cestách, povedie to aj k zníženiu vplyvov dopravy na životné prostredie. Emisie látok znečisťujúcich ovzdušie spôsobených vozidlami, ktoré stoja v kolóne, a intenzita hluku spôsobená preťaženou dopravou sa potom znížia. Spotreba palív a energie sa potom takisto zníži vďaka účinnejšiemu dopravnému systému. Nebolo možné vyčísliť, v akej miere sa tento priaznivý účinok na preťaženie dopravy a vplyv na životné prostredie dosiahnu v dôsledku opatrení predložených týmto návrhom. Usmerneniami predloženými členskými štátmi sa ďalej zmierni riziko súdneho konania, na ktoré by účastníci cestnej premávky dali podnet proti správcom ciest. Dodržiavanie usmernení bude v skutočnosti predstavovať právny dôkaz o ich odhodlaní zapojiť sa do riadenia bezpečnosti ciest. ZÁVERY Cestná infraštruktúra a projektovanie ciest sú v súčasnosti v Európskej únii činiteľom, ktorý prispieva k jednej z troch smrteľných nehôd. S cieľom zvýšiť bezpečnosť cestných infraštruktúr sa navrhovanou smernicou zavádza ucelený systém riadenia bezpečnosti cestnej infraštruktúry, ktorý sa sústreďuje na tieto štyri postupy: 11. Posudzovanie vplyvov bezpečnosti ciest 12. Audity bezpečnosti ciest 13. Riadenie bezpečnosti siete 14. Kontroly bezpečnosti Touto smernicou sa výslovne obmedzujú požiadavky na minimálny súbor prvkov potrebných na dosiahnutie bezpečnostného účinku a na rozšírenie postupov, ktoré sa ukázali ako účinné. [1] Oznámenie Komisie z 22. februára 2006: Preskúmanie akčného plánu bezpečnosti cestnej premávky z roku 2003 v polovici jeho obdobia, KOM(2006) 74. [2] Biela kniha Komisie z 12. septembra 2001: „Európska dopravná politika do roku 2010: čas rozhodnúť“, KOM(2001) 370, konečné znenie. [3] Rezolúcia Európskeho parlamentu A5-0381/2000 z 18. januára 2001. [4] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1692/96/ES z 23. júla 1996 o usmerneniach Spoločenstva pre rozvoj transeurópskej siete, Ú. v. ES L 228, 9.9.1996, článok 10 ods. 5. [5] Rakúsko, Belgicko, Dánsko, Nemecko, Fínsko, Grécko, Taliansko, Nórsko, Portugalsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo. [6] Rakúske ministerstvo dopravy, inovácií a techniky – Riaditeľstvo ciest: „Zasadnutie odborníkov na vysokej úrovni na tému Bezpečnosť infraštruktúry – Bezpečnosť infraštruktúry v Európe – Hodnotenie výsledkov dotazníka“, Viedeň (Rakúsko), 2006. [7] Pripomienky sú uverejnené na internetovej stránke Komisie: http://ec.europa.eu/world/enp/index_en.htm [8] Tlačová správa EuroTest-u zo 14. júna 2006: „Zástupca predsedu Barrot vyzval na zníženie úmrtí na cestách na polovicu“. [9] ROSEBUD je skratka pre Road safety and Environmental Benefit-Cost and Cost-Effectiveness Analysis for Use in Decision-Making (Analýza bezpečnosti ciest, pomeru prínosov a nákladov v oblasti životného prostredia a analýza nákladovej efektívnosti pri použití v procese rozhodovania). Medzi partnerov ROSEBUD patria výskumné ústavy v oblasti cestnej dopravy z 11 rôznych členských štátov alebo nových členských štátov, ako aj z Izraela a Nórska. http://partnet.vtt.fi/rosebud/ [10] Výpočet sa týka EÚ-25 a Bulharska, Rumunska a Švajčiarska. [11] Smernica Rady z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie [12] RIPCORD-ISEREST je skratka pre Road Infrastructure Safety Protection – Core-Research and Development for Road Fafety in Europe (Ochrana bezpečnosti cestnej infraštruktúry – Základný výskum a vývoj v oblasti bezpečnosti ciest v Európe). Medzi partnerov ROSEBUD patria výskumné ústavy v oblasti cestnej dopravy z 11 rôznych členských štátov, ako aj z Nórska, Švajčiarska a Turecka. http://www.ripcord-iserest.com/