Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY

s cieľom odstrániť nadmerný deficit verejných financií vo Francúzsku

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 126 ods. 7,

so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie,

keďže:

(1) Podľa článku 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa členské štáty vyhýbajú nadmernému deficitu verejných financií.

(2) Pakt stability a rastu vychádza z cieľa zdravých verejných financií, ktoré sú prostriedkom na posilňovanie podmienok pre cenovú stabilitu a silný udržateľný rast smerujúci k vytváraniu pracovných miest.

(3) V súlade s článkom 104 ods. 6 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (ZES) Rada 27. apríla 2009 rozhodla, že vo Francúzsku existuje nadmerný deficit a v súlade s článkom 104 ods. 7 ZES a článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 zo 7. júla 1997 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku[1] vydala odporúčania na odstránenie nadmerného deficitu najneskôr do roku 2012[2].

(4) Rada 2. decembra 2009 v súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ rozhodla, že hoci francúzske orgány prijali účinné opatrenia, vyskytli sa po prijatí tohto odporúčania neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti so zásadnými nepriaznivými následkami pre verejné financie. Rada preto vydala odporúčanie, aby Francúzsko vykonalo nápravu svojho nadmerného deficitu najneskôr do roku 2013. S cieľom znížiť vierohodným a udržateľným spôsobom deficit verejných financií pod 3 % HDP sa francúzskym orgánom odporučilo, aby a) vykonali v roku 2010 podľa plánu konsolidačné opatrenia a od roku 2011 posilnili fiškálne úsilie, b) zabezpečili priemerné ročné fiškálne úsilie vo výške nad 1 % HDP v období rokov 2010 – 2013 a c) špecifikovali opatrenia, ktoré sú nevyhnutné na dosiahnutie korekcie nadmerného deficitu do roku 2013, ak to umožnia cyklické podmienky, a na urýchlenie znižovania deficitu, ak sa hospodárske alebo rozpočtové podmienky zlepšia oproti očakávaniam v čase vydania odporúčania. Rada vo svojich odporúčaniach stanovila lehotu 2. júna 2010, do ktorej sa v súlade s článkom 3 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1467/97 mali prijať opatrenia.

(5) Komisia 15. júna 2010 dospela k záveru, že na základe prognózy jej útvarov z jari 2010 Francúzsko prijalo účinné opatrenia v súlade s odporúčaním Rady z 2. decembra 2009 s cieľom znížiť deficit verejných financií pod referenčnú hodnotu 3 % HDP a vyjadrila presvedčenie, že v rámci postupu pri nadmernom deficite preto neboli potrebné žiadne ďalšie kroky.

(6) Na základe článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 môže Rada na odporúčanie Komisie rozhodnúť, že prijme revidované odporúčanie podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ, ak boli prijaté účinné opatrenia a po prijatí uvedeného odporúčania sa vyskytli neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti so zásadnými nepriaznivými dôsledkami na verejné financie. Výskyt neočakávaných nepriaznivých ekonomických udalostí so zásadnými nepriaznivými rozpočtovými účinkami sa posúdi na základe ekonomickej prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie Rady.

(7) V súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ a článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 sa od Rady požaduje, aby príslušnému členskému štátu predložila odporúčanie s cieľom odstrániť nadmerný deficit v stanovenej lehote. V odporúčaní sa musí stanoviť maximálny termín šesť mesiacov na to, aby príslušný členský štát prijal účinné opatrenia na odstránenie nadmerného deficitu. V odporúčaní na odstránenie nadmerného deficitu by Rada navyše mala požadovať dosiahnutie ročných rozpočtových cieľov, ktoré sú na základe prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie, v súlade s minimálnym ročným zlepšením štrukturálneho salda, t. j. cyklicky upraveného salda bez jednorazových a iných dočasných opatrení vo výške referenčnej hodnoty na úrovni minimálne 0,5 % HDP.

(8) Podľa prognózy útvarov Komisie z jesene 2009, ktorá tvorila základ pre odporúčanie Rady podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ z 2. decembra 2009, sa očakávalo, že francúzske hospodárstvo v roku 2010 narastie o 1,2 % a v roku 2011 o 1,5 %. Roky 2012 a 2013 neboli v horizonte tejto prognózy, no na základe predpokladu, že do roku 2015 dôjde k postupnému odstráneniu vysokej negatívnej produkčnej medzery, sa v rokoch 2012 a 2013 očakával vyšší rast než v roku 2011. Rast HDP v roku 2010 bol podstatne vyšší, než sa očakávalo v prognóze útvarov Komisie z jesene 2009, v roku 2011 mierne prekročil predpokladaných 1,5 % v roku 2012 francúzske hospodárstvo stagnovalo.

(9) V prognóze útvarov Komisie z jari 2013 sa predpokladá, že HDP v tomto roku klesne o 0,1 %. Teda aj v prípade roku 2013 ide o omnoho horší scenár než ten, z ktorého vychádzalo odporúčanie Rady z decembra 2009. Slabý vývoj reálneho disponibilného príjmu domácností, ktorý súvisí najmä s narastajúcou nezamestnanosťou a zvyšovaním daní, bude len sčasti vykompenzovaný spomaľujúcou sa infláciou. Súčasne sa očakáva, že nízka dôvera podnikateľskej sféry povedie k trvalému poklesu investícií. Slabé oživenie vonkajšieho sektora by sa podľa prognózy malo pretaviť do mierneho zintenzívnenia činnosti v druhej polovici roka. Postupné posilňovanie dôvery a zlepšovanie stavu reálneho disponibilného príjmu by mali vyvolať kladný rast v roku 2014 (1,1 %), a to za predpokladu, že nebudú prijaté žiadne ďalšie konsolidačné opatrenia. Napriek úsiliu vlády o podporu zamestnanosti, najmä medzi mladými ľuďmi a staršími pracovníkmi, sa prognózuje ďalší nárast miery nezamestnanosti na 10,6 % v roku 2013 a 10,9 % v roku 2014. Vplyvom nižších cien energie by mala inflácia klesnúť v roku 2013 na 1,2 % a v nasledujúcom roku sa opätovne zrýchliť, najmä v dôsledku plánovaného zvýšenia DPH.

(10) Hospodárska kríza takisto významne ovplyvnila saldo verejných financií. Deficit, ktorý bol už v roku 2008 na zvýšenej úrovni 3,3 %, vzrástol v roku 2009 na nevídaných 7,5 % HDP v dôsledku pôsobenia automatických stabilizátorov a diskrečného finančného stimulu, ktorý zaviedli francúzske orgány v rámci európskeho plánu na oživenie hospodárstva. V roku 2010 sa deficit verejných financií znížil na 7,1 % HDP, čo svedčí jednak o vplyve cyklických účinkov a jednak o zlepšení štrukturálneho salda (čiastočne vykompenzovaného jednorazovými opatreniami vedúcimi k zvýšeniu deficitu). Stav štrukturálneho salda sa zlepšil o 0,3 % HDP. V roku 2011 sa deficit výrazne znížil na úroveň 5,3 % HDP. Rast HDP zostal na rovnakej úrovni ako v roku 2010, teda 1,7 %, pričom k tomuto zlepšeniu došlo najmä vďaka intenzívnejšiemu konsolidačnému úsiliu a postupným úplným dovŕšením európskeho plánu na oživenie hospodárstva. Fiškálne úsilie merané zmenou štrukturálneho salda dosahovalo 1,2 % HDP. V roku 2012 predstavoval celkový deficit 4,8 % HDP a napriek rozsiahlemu súboru nových opatrení teda nedosiahol cieľovú hodnotu 4,5 %, o ktorú sa usilovali francúzske orgány. Časť tohto rozdielu vyplývala z nákladov na záchranu bankovej skupiny Dexia (0,1 % HDP). Stav štrukturálneho salda sa zlepšil o 1,1 % HDP.

(11) Podľa prognózy útvarov Komisie z jari 2013 by mal celkový deficit v tomto roku ešte klesnúť vďaka prijatým opatreniam, a to najmä opatreniam prijatým v rámci rozpočtu. Na jeho príjmovej strane sa prijali napríklad opatrenia na ďalšie zvýšenie priamych daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie. Pravidlá týkajúce sa bežných výdavkov (ústredná vláda a zdravotníctvo) sa menia a to prispeje k zachovaniu obmedzení výdavkov. Inflácia, ktorá bude nižšia, než sa pôvodne počítalo, a čiastočné pozastavenie indexácie dôchodkov v rámci druhého piliera, ktoré sa dohodlo so sociálnymi partnermi, budú nápomocné pri obmedzovaní výdavkov. Na celkovom salde sa však negatívne odrazí rast HDP, ktorý by podľa prognózy mal byť opäť podstatne nižší než jeho potenciálna hodnota. Celkovo sa očakáva, že deficit dosiahne 3,9 % HDP. Stav štrukturálneho salda by sa mal podľa prognózy zlepšiť o ďalších 1,3 % HDP. V roku 2014 by mal deficit dosiahnuť 4,2 % HDP, a to za predpokladu, že nedôjde k zmene politiky, čo znamená, že do úvahy sa vzali len opatrenia, ktoré sú dostatočne podrobne známe. Najmä zostáva špecifikovať opatrenia, ktorými sa má financovať nedávno zavedená zľava na dani z príjmu právnických osôb za posilnenie konkurencieschopnosti a zamestnanosti, pričom na konci roku 2013 sa prestanú uhrádzať jednorazové daňové platby. Celkovo by štrukturálne saldo malo podľa prognózy zostať v nasledujúcom roku pomerne stabilné.

(12) Podľa odhadu, ktorý vychádza z prognózy útvarov Komisie z jari 2013, by mal štrukturálny deficit klesnúť v tomto roku na 2,2 % HDP, čo v porovnaní so stavom v roku 2009 (6,1 %) predstavuje pokles v priemere o 1,0 % HDP v referenčnom období 2010 – 2013. Priemerné ročné fiškálne úsilie dosahuje pri úprave výšky rastu potenciálneho výstupu smerom nadol (+0,1 % HDP) a neplánovaných príjmoch (-0,2 % HDP) v porovnaní s časom, keď bolo vydané odporúčanie Rady, úroveň 0,9 % HDP, a teda vôbec nedosahuje odporúčanú výšku nad 1 % HDP. Komplexné posúdenie diskrečných opatrení, ktoré vykonali francúzske orgány v období rokov 2010 – 2013, však vedie k záveru, že ich kumulovaný vplyv na rozpočet dosahuje zhruba 5¼ % HDP, t. j. v priemere 1,3 % HDP ročne. Okrem dosiahnutého zlepšenia štrukturálneho salda umožnil vplyv jednotlivých diskrečných opatrení počas uvedeného obdobia vykompenzovať vývoj v oblasti autonómne narastajúcich verejných výdavkov v dôsledku takých faktorov ako starnutie obyvateľstva, a tak vzostupná analýza poskytuje pozitívnejší obraz než zostupný prístup založený na štrukturálnom salde. Opatrenia zahŕňajú značný nárast dane z príjmu fyzických a právnických osôb, ktorý dopĺňa zvýšenie sadzieb nepriamych daní a príspevkov do systému sociálneho zabezpečenia, zmrazenie základných miezd štátnych úradníkov, ako aj úspory vyplývajúce zo všeobecného preskúmania verejných politík, dôchodková reforma z roku 2010 a skutočnosť, že dochádza k systematickému vyčerpávaniu až prečerpávaniu výdavkovej normy v zdravotníctve. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa možno domnievať, že francúzske orgány prijali účinné opatrenia.

(13) Pomer verejného dlhu k HDP, ktorý v roku 2009 dosahoval 79,2 %, prekročil v minulom roku 90 %. Podľa prognózy útvarov Komisie z jari 2013 bude miera zadlženia v časovom horizonte prognózy aj naďalej rásť, a to na 94,0 % HDP v roku 2013 a na 96,2 % HDP v roku 2014, a to v dôsledku stále relatívne vysokého deficitu verejných financií a nevýrazného rastu nominálneho HDP. Na narastajúcom verejnom zadlžení sa bude podieľať aj vnútorná dynamika dlhu vrátane príspevkov do Európskeho mechanizmu pre stabilitu a priamych úverov poskytnutých krajinám zapojeným do programu eurozóny.

(14) Vzhľadom na podstatné zhoršenie rozpočtovej pozície, ktoré vyplýva z celkovej slabšej pozície ekonomiky v porovnaní so stavom, z ktorého vychádzalo odporúčanie Rady z roku 2009, je vydanie revidovaných odporúčaní podľa článku 126 ods. 7 Zmluvy o Fungovaní Európskej únie, ktorými by sa mala Francúzsku predĺžiť lehota na nápravu nadmerného deficitu, opodstatnené a je v súlade s Paktom stability a rastu.

(15) V situácii, v ktorej panuje veľká neistota ohľadom vývoja ekonomiky a rozpočtu, by sa mal rozpočtový cieľ odporučený pre posledný rok obdobia nápravy stanoviť jednoznačne pod úroveň referenčnej hodnoty, aby sa v požadovanej lehote zaručilo účinné a trvalé dosiahnutie nápravy.

(16) Ak by sa lehota na nápravu nadmerného deficitu predĺžila len o jeden rok, bolo by v roku 2014 nutné vyvinúť výrazne vyššie fiškálne úsilie než priemerné ročné fiškálne úsilie, ktoré 2. decembra 2009 odporučila Rada na obdobie rokov 2010 – 2013, čo by tiež významne bránilo v oživení hospodárstva v nadchádzajúcom roku. V prípade predĺženia tejto lehoty o dva roky by bolo možné znížiť v roku 2015 celkový deficit pod 3 % HDP a súčasne obmedziť vplyv na rast v rokoch 2014 a 2015. Ak by sa Francúzsku poskytli ďalšie dva roky, bolo by to v súlade s cieľovými hodnotami celkového deficitu, ktorý predstavuje 3,9 % na rok 2013, 3,6 % na rok 2014 a 2,8 % pre rok 2015. Štrukturálne saldo rozpočtu by sa tak v roku 2013 zlepšilo o 1,3 % HDP a v rokoch 2014 a 2015 o 0,8 %. Tiež s prihliadnutím na možný trend zhoršovania štrukturálneho salda by tento krok znamenal nutnosť vykonať v rokoch 2014 a 2015 diskrečné opatrenia na úrovni nad 1 % HDP ročne.

(17) V záujme dosiahnutia rozpočtových cieľov je mimoriadne dôležité, aby francúzske orgány v plnom rozsahu vykonali opatrenia prijaté na rok 2013 (ktorých vplyv sa v súčasnosti odhaduje na 1½ % HDP) a špecifikovali, prijali a rýchlo zrealizovali úspory výdavkov a/alebo opatrenia na príjmovej strane rozpočtu v objeme nad 1 % HDP ročne v období rokov 2014 – 2015 (celkový vplyv prijatých/dostatočne špecifikovaných opatrení na rok 2014 – 2015 je dosiaľ len zanedbateľný). Najmä zostáva špecifikovať väčšinu plánovaných úspor, o ktoré sa opierajú jednotlivé výdavkové normy na obdobie rokov 2014 – 2015. Dosiaľ sa ani výslovne nepotvrdilo, či mzdy vo všetkých subsektoroch štátnej správy zostanú zmrazené aj po roku 2013. V rámci modernizácie verejnej správy („modernisation de l'action publique“) sa síce pokračuje v prehodnocovaní výdavkovej politiky, ale zostáva nejasné, či sa tento krok premietne do podoby väčších (a ľahko vyčísliteľných) úspor. Pokiaľ ide o dôchodkový systém, dosiaľ neboli zverejnené faktické opatrenia, ktoré by podporili plánovanú reformu. Podrobnosti nie sú známe ani o plánovanom spomalení výdavkov miestnej samosprávy. Pokiaľ ide o stranu príjmov rozpočtu, prestanú sa koncom roku 2013 uhrádzať jednorazové platby daní, a zatiaľ sa neoznámili žiadne konkrétne opatrenia na ich kompenzáciu. Makroekonomický scenár na budúci rok, z ktorého vychádzajú francúzske orgány, je takisto jednoznačne poznačený väčším rizikom, než sa predpokladalo. Rast HDP by síce mal podľa prognózy dosiahnuť 1,2 %, a teda veľmi sa priblížiť prognóze útvarov Komisie z jari 2013 (1,1 %), ale súvisiace fiškálne scenáre sú odlišné: Scenár francúzskych orgánov počíta na rok 2014 so štrukturálnym úsilím na úrovni 1 %, kým scenár útvarov Komisie vychádza z mierne sa zhoršujúceho štrukturálneho salda. Rovnako podľa názoru novo vytvorenej fiškálnej rady („Haut Conseil des finances publiques“) je makroekonomický scenár, o ktorý sa opiera aktuálna cieľová hodnota deficitu na rok 2014, výrazne optimistický. Celkovo platí, že situáciu bude nutné dôkladne monitorovať a že francúzske orgány by mali byť pripravené prijať nápravné opatrenia v prípade, že sa prekročia plánované výdavky alebo že dôjde k výpadkom príjmov.

(18) Podľa správy Komisie o fiškálnej udržateľnosti z roku 2012 sa nezdá, že by Francúzsko čelilo v krátkodobom horizonte riziku fiškálneho tlaku. V strednodobom a dlhodobom horizonte je toto riziko stredné a nízke. Dôvodom na obavy je skôr nedávny vývoj, ktorý ovplyvňuje dôchodkový systém. Najmä posledné prognózy Poradného výboru pre dôchodky („Conseil d'orientation des retraites“) poukazujú na skutočnosť, že do roku 2020 bude systém trvale v deficite. To potvrdzuje, že v záujme dlhodobej udržateľnosti verejných financií je naliehavo potrebné vykonať ďalšiu dôchodkovú reformu.

(19) Francúzsko spĺňa podmienky na predĺženie termínu na odstránenie nadmerného deficitu verejných financií v zmysle článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku,

PRIJALA TOTO ODPORÚČANIE:

(1) Francúzsko by malo odstrániť súčasný nadmerný deficit najneskôr do roku 2015.

(2) Francúzsko by malo v roku 2013 dosiahnuť celkový deficit vo výške 3,9 % HDP, v roku 2014 vo výške 3,6 % HDP a v roku 2015 vo výške 2,8 % HDP, pričom na základe prognózy útvarov Komisie z jari 2013 tieto hodnoty zodpovedajú ročnému zlepšeniu štrukturálneho salda vo výške 1,3 % HDP v roku 2013, vo výške 0,8 % HDP v roku 2014 a vo výške 0,8 % v roku 2015.

(3) Francúzsko by malo v plnom rozsahu vykonať už prijaté opatrenia na rok 2013 (1½ % HDP) a špecifikovať, prijať a rýchlo zrealizovať nevyhnutné konsolidačné opatrenia na roky 2014 a 2015, aby dosiahlo odporúčané zlepšenie štrukturálneho salda, a súčasne v súlade s aktuálnym zámerom pokračovať v dôkladnom prieskume výdavkových kategórií vo všetkých subsektoroch štátnej správy vrátane výdavkov v oblasti sociálneho zabezpečenia a výdavkov na úrovni miestnych samospráv.

(4) Francúzsko by malo na zníženie deficitu využiť všetky neočakávané príjmy. Opatrenia rozpočtovej konsolidácie by mali zabezpečiť trvalé zlepšenie štrukturálneho salda verejných financií spôsobom, ktorý podporuje rast.

(5) Rada stanovuje Francúzsku lehotu v trvaní do 1. októbra 2013, aby prijalo účinné opatrenia a aby v súlade s článkom 3 ods. 4a nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 predložilo podrobnú správu o konsolidačnej stratégii, ktorá sa predpokladá pri dosahovaní týchto cieľov.

Francúzske orgány by okrem toho mali posilniť dlhodobú udržateľnosť dôchodkového systému tým, že budú ďalej upravovať všetky relevantné parametre. Najmä by sa mala do konca tohto roku prijať v súlade s aktuálnym plánom plánovaná reforma, ktorá nastolí v systéme udržateľným spôsobom rovnováhu najneskôr do roku 2020 a súčasne zamedzí ďalšiemu nárastu nákladov na pracovné sily. V záujme zaručenia úspechu fiškálnej konsolidačnej stratégie bude okrem toho dôležité podporiť fiškálnu konsolidáciu komplexnými štrukturálnymi reformami v súlade s odporúčaniami Rady, ktoré boli Francúzsku adresované v kontexte európskeho semestra, a to najmä s odporúčaniami týkajúcimi sa postupu v prípade makroekonomických rovnováh.

Nad rámec správy uvedenej v odporúčaní 5 by mali francúzske orgány podávať správu o pokroku pri vykonávaní týchto odporúčaní aspoň každých šesť mesiacov, ako aj v rámci samostatnej kapitoly programov stability, pokým sa nedosiahne úplná náprava nadmerného deficitu.

Toto odporúčanie je určené Francúzskej republike.

V Bruseli

Za Radu

predseda

[1] Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 6.

[2] Všetky dokumenty týkajúce sa postupu pri nadmernom deficite vo Francúzsku môžete nájsť na webovej stránke: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm