Kríza spôsobená pandémiou COVID-19 ukázala, že súčasné pravidlá nie sú dostatočné na to, aby reagovali na krízové situácie v súvislosti s chorobami s epidemickým potenciálom. Globálny charakter ochorenia COVID-19 si vyžadoval ad hoc opatrenia na vonkajších hraniciach, aby sa spomalil prenos cez hranice. V marci 2020 Komisia navrhla koordinované rozhodnutie o uplatňovaní cestovných obmedzení na cesty z tretích krajín do schengenského priestoru, ktoré nie sú nevyhnutné. To viedlo k prijatiu odporúčania Rady v júni 2020 s cieľom uľahčiť jednotný prístup, pokiaľ ide o obmedzenie prístupu cestujúcich prichádzajúcich z krajín s veľmi problematickou epidemiologickou situáciou do Európskej únie. Hoci sa členské štáty medzi sebou dohodli na zozname tretích krajín, v prípade ktorých by sa mohlo zrušiť obmedzenie ciest, ktoré nie sú nevyhnutné, uvedené odporúčanie však uplatňujú veľmi odlišnými spôsobmi. Iba niektoré krajiny uplatňujú zoznam krajín v plnom rozsahu, zatiaľ čo iné sa rozhodli zrušiť obmedzenia len v prípade niektorých alebo dokonca žiadnych z krajín na zozname. Iné členské štáty zrušili obmedzenia pre tretie krajiny, ktoré vôbec neboli na zozname, čím sa oslabil želaný jednotný prístup. Je potrebný nový postup, aby sa kodifikovala jednotná prax a aby sa predchádzalo súčasným nezrovnalostiam.

Existencia schengenského priestoru predpokladá vysoký stupeň dôvery v spoľahlivé riadenie vonkajších hraníc. Na základe skúseností z obdobia do konca roka 2021 by sa riadenie vonkajších hraníc malo posilniť, pokiaľ ide o tieto dva aspekty:

Tento návrh treba vnímať v kontexte prebiehajúcich iniciatív na zlepšenie celkovej správy schengenského priestoru. Na základe práce schengenského fóra zriadeného v roku 2020 Komisia začiatkom roka 2022 prijme správu o stave Schengenu, v ktorej zhrnie situáciu, pokiaľ ide o absenciu kontrol vnútorných hraníc, výsledky schengenských hodnotení a stav vykonávania odporúčaní. Komisia do týchto správ začlení hodnotiacu tabuľku o stave Schengenu s cieľom vzájomne posúdiť vykonávanie schengenského acquis v rôznych oblastiach politiky a lepšie podporovať členské štáty pri riešení akýchkoľvek problémov. Komisia takisto navrhla revíziu schengenského hodnotiaceho a monitorovacieho mechanizmu, aby bol účinnejší, strategickejší a lepšie vybavený na riešenie nových skutočností a výziev. Revíziou sa zvýši kapacita mechanizmu na sprostredkovanie politického dialógu o stave Schengenu so zameraním na tie oblasti, ktoré môžu ohroziť fungovanie schengenského priestoru ako celku.

V posledných rokoch bol však v dôsledku mnohých kríz a výziev opakovane podrobený skúške. Bezprecedentná utečenecká kríza v roku 2015 odhalila nedostatky v riadení vonkajších hraníc v Únii a ukázala, že migračný systém nebol dobre navrhnutý na riešenie týchto výziev, čo viedlo k obnoveniu kontrol vnútorných hraníc vo viacerých členských štátoch. Kontroly vnútorných hraníc boli takisto obnovené v reakcii na pretrvávajúcu teroristickú hrozbu v dôsledku veľkého počtu útokov na európskej pôde. Pandémia COVID-19 takisto predstavuje bezprecedentnú výzvu a spôsobuje veľký tlak na schengenský priestor, čo vedie k tomu, že mnoho ďalších členských štátov obnovuje kontroly vnútorných hraníc, a to niekedy ohrozuje riadne fungovanie jednotného trhu. To všetko oslabilo atmosféru dôvery, ktorá je potrebná na udržanie priestoru bez kontroly vnútorných hraníc.

Cieľom návrhu je vytvoriť nový mechanizmus, ktorým by sa malo umožniť, aby Rada včas prijala záväzný nástroj stanovujúci dočasné cestovné obmedzenia na vonkajších hraniciach za takýchto okolností. Vďaka tomuto mechanizmu sa cestovné obmedzenia budú vo všetkých členských štátoch uplatňovať jednotne dovtedy, kým bude ohrozenie verejného zdravia v Únii pretrvávať. V návrhu sa komplexne určujú všetky potrebné prvky nástroja, ktorý má Rada prijať vo vykonávacom akte. V rámci takéhoto nástroja by sa preto mali špecifikovať všetky kategórie osôb vyňaté z cestovných obmedzení, a to aj v situáciách, keď cestujú z dôvodov, ktoré nie sú nevyhnutné, a/alebo na základe objektívnych ukazovateľov všetky geografické oblasti alebo tretie krajiny, z ktorých cestovanie môže podliehať osobitným opatreniam, napr. cestovným obmedzeniam. Okrem toho by sa v ňom mali vymedzovať všetky dodatočné podmienky, ktoré sa majú uložiť cestujúcim na zaistenie bezpečnosti cestovania. V súlade s povinnosťami vyplývajúcimi z práva Únie a medzinárodného práva by občania Únie a štátni príslušníci tretích krajín, ktorí na základe dohôd medzi Úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a týmito tretími krajinami na strane druhej požívajú práva na voľný pohyb rovnocenné s právami občanov Únie, ako aj ich rodinní príslušníci mali mať vždy povolený vstup do Únie. Obyvateľom by sa mal vždy umožniť návrat do Únie. Okrem toho by sa v nástroji mal vymedziť minimálny zoznam kategórií cestujúcich, ktoré sa považujú za potrebné v súvislosti s nevyhnutnými funkciami alebo potrebami, a preto by sa na ne nemali vzťahovať opatrenia v rámci tohto nástroja. Tento zoznam by mal odrážať najmä medzinárodné záväzky Únie a jej členských štátov umožniť cestovanie, zatiaľ čo vymedzenie ďalších kategórií nevyhnutných ciest bude v prípade potreby ponechané na jednotlivé rozhodnutia Rady v závislosti od konkrétneho ohrozenia. Tento nástroj by takisto mohol vytvoriť mechanizmus tzv. záchrannej brzdy, ktorý by umožnil prijať príslušné opatrenia v prípade, že sa epidemiologická situácia výrazne zhorší v jednej alebo vo viacerých geografických oblastiach.

Týka sa to najmä výkonu policajných právomocí. V odporúčaní Komisie z roku 2017 o policajných kontrolách a policajnej spolupráci sa členské štáty nabádali k tomu, aby lepšie využívali svoje policajné právomoci a pred rozhodnutím o dočasnom obnovení kontroly vnútorných hraníc uprednostňovali policajné kontroly. V posledných štyroch rokoch niekoľko členských štátov v súvislosti so zvýšeným ohrozením verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti zintenzívnilo policajné kontroly v pohraničných oblastiach. Niektoré z týchto prípadov predstavujú príklady osvedčených postupov pri riešení pretrvávajúcich zvýšených ohrození verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti. Môže sa v skutočnosti ukázať, že takéto kontroly sú rovnako efektívne alebo efektívnejšie než kontrola vnútorných hraníc, najmä preto, že sú v porovnaní so statickými kontrolami hraníc na konkrétnych hraničných priechodoch pružnejšie a možno ich ľahšie prispôsobiť vyvíjajúcim sa rizikám. S cieľom zabezpečiť plné využitie potenciálu týchto opatrení by členský štát, ktorý zvažuje predĺženie obnovenia kontroly hraníc, mal najprv posúdiť, či kontrolu hraníc možno nahradiť takýmito alternatívnymi opatreniami. Okrem toho zo skúseností súvisiacich s pandémiou COVID-19 jasne vyplynulo, že obnovenie kontroly vnútorných hraníc môže byť zbytočné aj v prípade iných verejných právomocí, ktoré nie sú zvyčajne spojené s políciou (napr. kontroly týkajúce sa verejného zdravia). Z tohto dôvodu by sa mal preskúmať zoznam alternatívnych opatrení, ktoré by sa nemali považovať za rovnocenné kontrole vnútorných hraníc.

Hoci obnovenie hraničných kontrol môže byť legitímnym opatrením na riešenie závažného ohrozenia vnútornej bezpečnosti a verejného poriadku, najmä ak je potrebná naliehavá reakcia (napr. teroristické útoky), geografický rozsah a trvanie týchto hraničných kontrol môže sťažiť pohyb osôb a voľný obeh tovaru. Aj keď samotné kontroly vnútorných hraníc sa nedotýkajú práva na voľný pohyb, v praxi absencia takýchto kontrol pohyb osôb uľahčuje. Vplyv obnovených hraničných kontrol bol osobitne viditeľný na vnútorných pozemných hraniciach, čo ovplyvnilo viaceré hospodárske a sociálne väzby v cezhraničných regiónoch so 150 miliónmi osôb žijúcich v týchto regiónoch a približne 3,5 milióna ľudí, ktorí každý deň prekračujú vnútorné hranice schengenského priestoru. Početné obnovenie hraničných kontrol na vnútorných hraniciach v roku 2020 s cieľom pomôcť zamedziť šíreniu ochorenia COVID-19 malo často vplyv na miestne kapacity na zabezpečenie základných služieb na oboch stranách hranice. Nedostatočná koordinácia vnútroštátnych opatrení v reakcii na pandémiu COVID-19 výraznejšie ovplyvnila odvetvie dopravy tým, že obmedzila cezhraničné dopravné operácie, pričom sa často posilnili účinky počiatočného šoku a prispelo sa k narušeniu dodávateľských reťazcov. Je potrebný nový postup na zabezpečenie koordinovanejšieho prístupu v prípade krízových situácií, ktoré sa dotýkajú väčšiny členských štátov, a to pri súčasnom rešpektovaní zvrchovaného práva členských štátov obnoviť kontrolu hraníc.

O správe o stave Schengenu by sa malo každoročne diskutovať na schengenskom fóre, ktoré Komisia zriadila na podporu pravidelného a štruktúrovaného politického dialógu medzi aktérmi zapojenými do zabezpečenia riadneho fungovania schengenského priestoru. Do týchto diskusií by sa mali zapájať príslušné vnútroštátne orgány na vnútroštátnej a regionálnej úrovni s cieľom podporiť konkrétnejšiu spoluprácu a väčšiu dôveru medzi členskými štátmi, a tak podporiť dobre fungujúci schengenský priestor. Prvé zasadnutie schengenského fóra sa uskutočnilo 30. novembra 2020, druhé zasadnutie fóra 17. mája 2021, pričom sa na ňom zúčastnili poslanci Európskeho parlamentu a ministri vnútra.

Návrhom sa takisto odstraňujú prekážky rozsiahlejšieho využívania technológií monitorovania a sledovania a objasňuje sa, že Kódex schengenských hraníc nebráni používaniu údajov o cestujúcich, ako sú záznamy o cestujúcich alebo vopred poskytované informácie o cestujúcich týkajúce sa spojení v rámci schengenského priestoru, ak by to umožňovali uplatniteľné právne predpisy.

S cieľom poskytnúť členským štátom ďalšie prostriedky na využívanie alternatívnych opatrení na riešenie problému neoprávnených pohybov neregulárnych migrantov sa v návrhu zavádza možnosť odovzdania neregulárnych migrantov, ak existuje jasný náznak, že osoba zadržaná na vnútorných hraniciach v rámci cezhraničnej policajnej operačnej spolupráce práve prišla z tohto iného členského štátu (napríklad registrácia v systéme Eurodac iným členským štátom alebo nedávne účty vydané v tomto inom členskom štáte). Vzhľadom na iniciatívu týkajúcu sa cezhraničnej policajnej spolupráce, ktorá bola predložená 8. decembra 2021, by sa týmto novým postupom malo podporovať využívanie spoločných hliadok ako nástroja, ktorý umožňuje uplatňovanie tohto zjednodušeného odovzdávania osôb zadržaných na vnútorných hraniciach. V návrhu sa takisto stanovuje zrušenie povinnosti zachovať existujúci stav, ktorá sa v súčasnosti uplatňuje na dvojstranné dohody a dojednania medzi členskými štátmi týkajúcimi sa tejto otázky, ako sa uvádza v článku 6 ods. 3 smernice o návrate, a určenie podmienok, za ktorých môžu byť neregulárni migranti v súčasnosti vrátení po zadržaní v situácii neoprávneného zdržiavania sa v členskom štáte. Návrh obsahuje cielenú zmenu článku 6 ods. 3 smernice o návrate, ktorá by členským štátom umožnila zaviesť účinnejšie dvojstranné readmisné dohody a dojednania, na základe ktorých by sa mohli riešiť výzvy súvisiace s neoprávnenými pohybmi. Na základe zmeny by sa takisto vyžadovalo, aby členské štáty oznámili takéto dohody a dojednania Komisii. Okrem toho je Komisia pripravená vypracovať vzor dvojstrannej dohody s hlavnými ustanoveniami takýchto dohôd na základe preskúmania existujúcich dohôd s cieľom podporiť členské štáty v tejto úlohe vytvoriť účinný nástroj na riadenie neoprávnených pohybov.

Cieľom návrhu je primeraným spôsobom zaistiť vysokú úroveň bezpečnosti v rámci schengenského priestoru. Na tento účel sa v návrhu objasňuje možnosť, aby členské štáty vo väčšej miere využívali iné kontroly ako kontrolu hraníc v pohraničných oblastiach. Tieto kontroly by nemuseli byť nevyhnutne vykonávané policajnými orgánmi, ale mohli by zahŕňať akékoľvek iné orgány príslušné podľa vnútroštátneho práva vykonávať verejné právomoci. Vo všetkých prípadoch musia príslušné orgány rešpektovať existujúce záruky vypracované na základe judikatúry Súdneho dvora Európskej únie v súvislosti s výkonom policajných právomocí, a to najmä poskytovaním potrebného rámca pre právomoc udelenú týmto orgánom vykonávať kontroly totožnosti vrátane riadenia voľnej úvahy, ktorou tieto orgány disponujú v rámci využitia uvedenej právomoci v praxi, s cieľom zabezpečiť, aby sa tieto kontroly nestali rovnocennými s hraničnými kontrolami. Pri takomto riadení by členské štáty mali takisto zabezpečiť, aby príslušné orgány používali voľnú úvahu pri plnom dodržiavaní základných práv, najmä zákazu diskriminácie.

V návrhu sa takisto stanovuje, že by sa mali vždy uplatňovať záruky s cieľom obmedziť negatívny vplyv dočasného obnovenia hraničných kontrol na vnútorných hraniciach, ak by toto obnovenie bolo nevyhnutné, najmä s cieľom obmedziť jeho vplyv na fungovanie cezhraničných regiónov, dopravy, a teda aj na jednotný trh. Príklady zmierňovacích opatrení, ktoré by sa mali dodržiavať počas obnovenia kontroly hraníc, sú najmä tie, ktoré sú stanovené v usmerneniach a odporúčaniach vypracovaných v roku 2020 v súvislosti s krízou spôsobenou pandémiou COVID-19.

Okrem toho by členské štáty mali mať naďalej povinnosť predložiť správu o obnovení kontroly hraníc na vnútorných hraniciach Európskemu parlamentu, Rade a Komisii po zrušení tejto kontroly, aby sa umožnila následná analýza. Okrem toho, ak sa kontrola hraníc zachováva po uplynutí obdobia šiestich mesiacov, takáto správa by sa mala predložiť po dvanástich mesiacoch a následne každý rok, pokiaľ sa kontrola zachováva.

S cieľom zabezpečiť, aby kontrola vnútorných hraníc zostala ako posledná možnosť, sa v návrhu objasňuje a rozširuje zoznam prvkov, ktoré musí členský štát posúdiť pri prijímaní rozhodnutia o dočasnom obnovení kontroly hraníc. Medzi tieto prvky by patrila vhodnosť opatrenia obnoviť kontrolu vnútorných hraníc a pravdepodobný vplyv takéhoto opatrenia na pohyb osôb v rámci priestoru bez kontroly vnútorných hraníc a na cezhraničné regióny. Okrem toho, ak sa členský štát rozhodne predĺžiť kontrolu vnútorných hraníc v reakcii na predvídateľné hrozby, takéto posúdenie by malo zahŕňať aj posúdenie vhodnosti a využitia alternatívnych opatrení, ako sú primerané kontroly vykonávané v kontexte zákonného výkonu verejných právomocí príslušnými orgánmi v pohraničnom regióne, použitia postupu odopretia v prípade štátnych príslušníkov tretích krajín prekračujúcich vnútornú hranicu a policajnej spolupráce, ako sa stanovuje v práve Únie. Okrem toho predĺženia v súvislosti s predvídateľnými hrozbami, ktoré presahujú šesť mesiacov, by mali zahŕňať aj posúdenie rizík. Tak ako v súčasnosti Komisia alebo ktorýkoľvek iný členský štát môže kedykoľvek prijať stanovisko o nevyhnutnosti a primeranosti obnovenia kontroly vnútorných hraníc. Ak sa kontrola vnútorných hraníc uplatňuje celkovo 18 mesiacov, Komisia bude musieť vydať stanovisko o primeranosti a nevyhnutnosti a začať konzultačný proces s členskými štátmi.

Cieľom návrhu je vytvoriť nový mechanizmus umožňujúci európsku reakciu na problémy, ktoré sa súčasne dotýkajú väčšiny členských štátov, a tak ohrozujú celkové fungovanie schengenského priestoru. Tento nový mechanizmus by mal dopĺňať existujúci mechanizmus pre závažné trvalé nedostatky na vonkajších hraniciach, ako sa v súčasnosti stanovuje v článku 29 Kódexu schengenských hraníc. V rámci nástroja by sa malo plne dodržiavať právo členských štátov prijať potrebné opatrenia v prípade bezprostrednej hrozby a ponúkať Rade možnosť povoliť na základe návrhu Komisie obnovenie kontroly vnútorných hraníc v niektorých alebo vo všetkých členských štátoch, ktorých sa dotýka identifikovaná hrozba, a tak poskytnúť jednotný rámec na využívanie kontroly vnútorných hraníc členskými štátmi a vymedziť vhodné zmierňovacie opatrenia. Na základe návrhov Komisie sa takéto povolenie môže predĺžiť o ďalšie obdobia v trvaní najviac šiestich mesiacov, pokiaľ sa zistí, že ohrozenie pretrváva. Ak sa Komisia domnieva, že udelenie povolenia na obnovenie kontroly vnútorných hraníc by nebolo vhodné, mala by namiesto toho prijať odporúčanie, v ktorom uvedie opatrenia, ktoré sa zdajú byť vhodnejšie na riešenie ohrozenia ako kontrola vnútorných hraníc, prípadne opatrenia, ktoré môžu dopĺňať kontrolu vnútorných hraníc.

Cieľom návrhu je riešiť inštrumentalizáciu migrantov, keď aktér z tretej krajiny používa ľudí na destabilizovanie Únie alebo jej členských štátov. V návrhu sa v článku 2 vymedzuje, čo by sa malo chápať pod pojmom „inštrumentalizácia“. Okrem toho by sa navrhovanou zmenou článku 5 a článku 13 malo objasniť, aké opatrenia sú k dispozícii na hraničných priechodoch a v kontexte hraničného dozoru s cieľom zabrániť prípadom nezákonného prekračovania hranice a reagovať na ne, keď členské štáty prvého vstupu čelia takémuto tlaku z tretej krajiny. Cieľom nového návrhu o mimoriadnych konaniach o azyle a návrate je okrem toho zabezpečiť súlad s týmto prístupom zavedením ustanovení, ktoré členským štátom umožnia prijať opatrenia potrebné na to, aby bol príchod osôb, ktoré tretia krajina využíva na účely inštrumentalizácie, riadený humánne, riadne a dôstojne a aby bolo zároveň zabezpečené úplné dodržiavanie základných práv.

V návrhu sa plne rešpektuje acquis v oblasti azylu, a to v prípadoch, keď sa v ňom navrhujú opatrenia na vonkajších hraniciach súvisiace s inštrumentalizáciou migrantov, ako aj v prípadoch, keď sa v ňom navrhuje nový postup na riešenie neoprávnených pohybov neregulárnych migrantov. Pri plnení cieľov tohto nového postupu sa členské štáty budú môcť opierať o návrh, ktorým sa mení nariadenie Eurodac, ako aj o návrh týkajúci sa preverovania, a to pri plnom dodržiavaní základných práv a osobitných záruk stanovených v týchto nástrojoch.

Nový postup navrhnutý na účely odovzdávania neregulárnych migrantov zadržaných na vnútorných hraniciach v rámci cezhraničnej policajnej spolupráce a navrhovaná cielená zmena článku 6 ods. 3 smernice o návrate slúžia na zachovanie priestoru bez kontroly vnútorných hraníc. Návrhom ako takým nie je dotknutá smernica o návrate a nemá vplyv na jej dvojakú povahu, t. j. nástroj na boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu a zároveň na podporu riadneho fungovania priestoru bez kontroly vnútorných hraníc. Hoci sa v plnej miere dodržiavajú základné práva takýchto osôb, cieľ účinného odsunu neregulárneho migranta zo schengenského priestoru do tretej krajiny má prednosť a členské štáty by sa mali vždy usilovať o návrat takýchto neregulárnych migrantov do tretej krajiny namiesto toho, aby dotknutú osobu odovzdali inému členskému štátu. Nová odchýlka okrem toho umožní, aby boli migranti vrátení do členského štátu, z ktorého sa zistilo ich neoprávnené prekročenie hranice. Akýkoľvek ďalší návrat do iných členských štátov sa bude naďalej riadiť existujúcimi a budúcimi dvojstrannými dohodami a dojednaniami medzi členskými štátmi.

Návrhom nie je dotknuté právo na voľný pohyb občanov Únie v zmysle článku 20 ods. 1 ZFEÚ a štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí na základe dohôd medzi Úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a týmito tretími krajinami na strane druhej požívajú práva na voľný pohyb rovnocenné s právami občanov Únie, ako aj ich rodinných príslušníkov. Týka sa to navrhovaných opatrení na vonkajších hraniciach, kde je zaručené právo na návrat domov pre túto kategóriu osôb aj počas obmedzenia ciest do Únie, ktoré nie sú nevyhnutné, ako aj na vnútorných hraniciach, kde sa posilňuje potreba posúdiť vplyv opatrení prijatých na vnútorných hraniciach na pohyb osôb v priestore bez kontroly vnútorných hraníc. Tento návrh nemá v žiadnom ohľade vplyv na práva občanov EÚ podľa smernice 2004/38/ES.

V súčasnom návrhu sa zohľadňujú procesné záruky, ktoré mali všeobecnú podporu pri rokovaniach v roku 2017, ako je povinnosť predložiť posúdenie rizík spolu s oznámením o kontrole vnútorných hraníc v prípade predvídateľných hrozieb. Popri posilnených zárukách sa návrhom zjednodušujú a zefektívňujú lehoty, v rámci ktorých sa kontrola vnútorných hraníc môže obnoviť alebo predĺžiť. Členské štáty budú mať konkrétne možnosť predĺžiť takúto kontrolu na celkovo najviac dva roky. Po uplynutí tohto obdobia sa kontrola hraníc môže výnimočne predĺžiť, ale vyžaduje sa na to nové oznámenie členského štátu, v ktorom sa zdôvodní pretrvávanie hrozby, pričom sa zohľadní stanovisko Komisie vydané po 18 mesiacoch. V súčasnom návrhu sa okrem toho stanovuje intervencia Rady v prípadoch, keď sa hrozba stala skutočne európskou záležitosťou, ktorá sa súčasne dotýka väčšiny členských štátov. Dosahuje preto správnu rovnováhu na jednej strane medzi zvrchovaným právom členských štátov zaviesť kontrolu vnútorných hraníc a potrebou zohľadniť dlhodobú povahu určitých hrozieb a na strane druhej potrebou zabezpečiť, aby sa takéto obnovenie kontroly uskutočňovalo koordinovaným spôsobom so správnymi zárukami.

Týmto návrhom sa nahrádza návrh Komisie na zmenu Kódexu schengenských hraníc, ktorý Komisia prijala v roku 2017 a ktorý sa sťahuje. Ako sa vysvetľuje v schengenskej stratégii, napriek dohode zainteresovaných strán o potrebe riešiť otázku kontroly vnútorných hraníc iniciatíva z roku 2017 nezískala dostatočnú podporu na to, aby ju spoluzákonodarcovia úspešne posunuli v rokovaniach, a preto by sa mala stiahnuť.

Očakáva sa, že nový postup na vonkajších hraniciach, ktorý sa má uplatňovať v situácii infekčnej choroby s epidemickým potenciálom zistenej Európskym centrom pre prevenciu a kontrolu chorôb alebo Komisiou prostredníctvom Úradu EÚ pre pripravenosť a reakcie na núdzové zdravotné situácie (HERA), by mal lepšie pripraviť Úniu na akúkoľvek budúcu pandémiu, a tak slúžiť jednému z účelov kontroly hraníc, t. j. zabrániť ohrozeniu verejného zdravia. Vyplní sa tým medzera, keď sa prestane uplatňovať existujúce odporúčanie Rady (EÚ) 2020/912 o dočasnom obmedzení ciest do EÚ, ktoré nie sú nevyhnutné, a o možnom zrušení tohto obmedzenia. Treba pripomenúť, že odporúčanie Rady 2020/912 bolo prijaté ako súčasť koordinovanej reakcie na pandémiu COVID-19, čo znamená, že by sa malo prestať uplatňovať do prijatia tohto nariadenia. V rámci nového postupu by sa mali v plnej miere zohľadňovať postupy stanovené v budúcom nariadení Európskeho parlamentu a Rady o závažných cezhraničných ohrozeniach zdravia, najmä v prípade uznania mimoriadnej situácie v oblasti verejného zdravia, ako aj revidovaný mandát Európskeho centra pre prevenciu a kontrolu chorôb.

Ako sa uvádza v prílohe 2 k posúdeniu vplyvu, ktoré je sprievodným dokumentom k tomuto návrhu, v období od novembra 2020 do februára 2021 sa uskutočnili konzultácie so zainteresovanými stranami, do ktorých sa zapojili predovšetkým cieľové zainteresované strany prostredníctvom schengenského fóra a tematických seminárov rozdelených podľa témy a zainteresovaných strán. Zahŕňala členské štáty, Európsky parlament, dopravcov a MVO.

3.VÝSLEDKY HODNOTENÍ EX POST, KONZULTÁCIÍ SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI A POSÚDENÍ VPLYVU

V návrhu sa zachováva prístup, že kontrolu vnútorných hraníc možno vykonávať len tak dlho, ako je to potrebné, t. j. mala by sa zrušiť hneď, ako identifikovanú hrozbu možno riešiť inými opatreniami. Zodpovednosť za dodržiavanie existujúcich lehôt je teda spoločnou úlohou členských štátov a Komisie. Členské štáty by mali najmä poskytnúť opis identifikovaných hrozieb odôvodňujúcich obnovenie kontroly vnútorných hraníc a v prípade predĺženia kontroly hraníc s cieľom riešiť predvídateľnú hrozbu predložiť aj posúdenie rizík. Takisto by mali v každom jednotlivom prípade posúdiť, či pretrvávajúca hrozba je stále tou istou hrozbou, ktorá odôvodňuje predĺženie kontroly hraníc, alebo či ide o novú hrozbu, v prípade ktorej by sa vyžadovalo nové oznámenie. Tak v situácii obnovenia, ako aj následného predĺženia kontroly hraníc by členské štáty mali byť schopné poskytnúť analýzu, ktorou sa preukáže nevyhnutnosť a primeranosť takejto kontroly, a najmä toho, ako je kontrola vnútorných hraníc vhodná na riešenie hrozby, ako aj jej vplyvu na pohyb osôb v priestore bez kontroly vnútorných hraníc a na fungovanie cezhraničných regiónov. V prípade predĺženia v súvislosti s predvídateľnými hrozbami by mal členský štát preukázať potrebu zachovať kontrolu vnútorných hraníc posúdením, či by bolo možné dosiahnuť ciele, ktoré sa takýmto predĺžením sledujú, alternatívnymi opatreniami. Okrem toho predĺženia v súvislosti s predvídateľnými hrozbami, ktoré presahujú šesť mesiacov, by mali zahŕňať aj posúdenie rizík. Komisia a ktorýkoľvek členský štát môžu prostredníctvom stanoviska o nevyhnutnosti a primeranosti vyjadriť svoje obavy týkajúce sa uplatňovania kontroly hraníc. V prípade kontroly hraníc vykonávanej počas obdobia presahujúceho 18 mesiacov by takéto stanovisko Komisie malo byť povinné. Obnovenie kontroly vnútorných hraníc sa môže prerokovať v rámci konzultácií, ktoré vykonáva Komisia na vlastný podnet alebo na žiadosť členského štátu, s cieľom objasniť relevantnosť plánovaného obnovenia kontroly hraníc, vhodnosť alternatívnych opatrení, ako aj vzájomnú spoluprácu, pokiaľ ide o kontrolu hraníc a zmierňovacie opatrenia. Tak, ako je to v súčasnosti, takéto konzultácie by boli naďalej povinné v situácii, keď Komisia alebo členský štát vydali stanovisko. Napokon v prípade hrozieb s európskym rozmerom Komisia a Rada prevezmú zodpovednosť za zachovanie kontroly vnútorných hraníc len tak dlho, ako je to nevyhnutné, bez stanovenia absolútnych lehôt.

Zmeny týkajúce sa vnútorných hraníc zlepšujú rovnováhu medzi kontrolami, ktoré sa môžu vykonávať v pohraničných oblastiach v súvislosti s vykonávaním verejných právomocí, a obnovením kontroly vnútorných hraníc. Navrhovanými zmenami sa objasňujú podmienky, za ktorých môžu členské štáty vykonávať kontroly v pohraničných oblastiach bez rizika, že ich možno zamieňať s kontrolou hraníc. V rámci nich sa navrhuje nový postup uplatniteľný na neregulárnych migrantov zadržaných v pohraničných oblastiach vnútorných hraníc s cieľom riešiť neoprávnené pohyby bez toho, aby bolo potrebné uchýliť sa ku kontrole vnútorných hraníc. Ako taký doplní existujúci rámec, ktorý umožňuje zrušenie kontrol na vnútorných hraniciach. Uplatniteľnosť nového postupu je obmedzená na zadržanie na vnútorných hraniciach, keď sú neregulárni migranti zadržaní v rámci cezhraničnej policajnej operačnej spolupráce, najmä počas spoločných hliadok, vzhľadom na to, že spoločnými hliadkami sa zabezpečí, aby oba zúčastnené členské štáty mali rovnakú úroveň informácií, pokiaľ ide o zadržanie neregulárneho emigranta. Pri plnom rešpektovaní zásad subsidiarity a proporcionality sa v návrhu ponecháva možnosť určiť ich dvojstrannú spoluprácu v otázkach súvisiacich s neoprávnenými pohybmi do členských štátov, pričom sa rešpektujú ciele politiky EÚ v oblasti návratu stanovené v smernici o návrate. V návrhu sa vypúšťa povinnosť zachovať existujúci stav v prípade platných dvojstranných dohôd a dojednaní v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o návrate s cieľom umožniť členským štátom aktualizovať ich obsah. Členským štátom sa v tejto súvislosti ponecháva plná sloboda, ale mali by informovať Komisiu o všetkých takýchto nových/zmenených dohodách a dojednaniach. Komisia je pripravená pomôcť členským štátom vypracovaním vzorovej dvojstrannej dohody na základe ustanovení, ktoré sa v súčasnosti považujú za najlepšie postupy na riešenie neoprávnených pohybov a ktoré sa majú pripojiť k príručke o návrate.

Táto možnosť môže mať na druhej strane relatívne najväčší priamy vplyv na administratívu. Dôvodom je zachovanie možnosti dočasne obnoviť hraničné kontroly na vnútorných hraniciach a pridanie nových povinností, ako je posúdenie rizík, štandardizované oznámenie týkajúce sa obnovenia hraničných kontrol na vnútorných hraniciach a povinnosť podávať o nich pravidelné správy. Keďže však navrhovanými opatreniami v rámci tejto možnosti by sa malo dosiahnuť celkové zníženie používania hraničných kontrol, dodatočné administratívne zaťaženie by malo byť obmedzené.

Pokiaľ ide o hospodárske vplyvy, najmä nový mechanizmus pohotovostného plánovania, ktorým sa prenáša reakcia na krízové situácie týkajúce sa viacerých alebo všetkých členských štátov na úroveň EÚ a posilňuje využívanie alternatívnych opatrení, ako aj zmierňovacích opatrení podľa potreby, pravdepodobne uľahčí pohyb a/alebo obmedzí negatívne vplyvy kontroly vnútorných hraníc na jednotný trh. Táto možnosť môže mať teda zásadný vplyv na obmedzenie negatívneho hospodárskeho vplyvu hraničných kontrol na vnútorných hraniciach, a preto by hospodárske prínosy tejto možnosti mohli byť významné. K tomuto cieľu by mohla prispieť aj možnosť prijať celoeurópske cestovné obmedzenie pre cesty, ktoré nie sú nevyhnutné, uplatniteľné na vonkajších hraniciach v situácii ohrozenia verejného zdravia tým, že sa odstráni pravdepodobný dôvod na obnovenie hraničných kontrol na vnútorných hraniciach.

Pokiaľ ide o uplatňovanie opatrení na vonkajších hraniciach v prípade ohrozenia verejného zdravia, navrhované zmierňujúce opatrenia by sa nelíšili od možnosti 2 (nové obmedzenia pri cestách do EÚ, ktoré nie sú nevyhnutné, uplatniteľné v situácii ohrozenia verejného zdravia).

Možnosť 3 – zmiešaná možnosť 2 (viac zásadných zmien Kódexu schengenských hraníc spolu s prvkami „soft law“). V rámci tejto možnosti sa nad schengenským priestorom bez hraníc uvažovalo ako o jednom celistvom priestore, ktorý nemožno rozdrobovať rozhodnutiami jednotlivých členských štátov. Vzhľadom na to sa v nej navrhovalo riešiť identifikované výzvy výlučne na úrovni EÚ, a to stanovením, že akékoľvek rozhodnutie o obnovení hraničných kontrol na vnútorných hraniciach by si vyžadovalo predchádzajúci súhlas jednej z inštitúcií EÚ, alebo úplným odstránením možnosti obnovenia hraničných kontrol na vnútorných hraniciach.

Možnosť 2 – zmiešaná možnosť (cielená zmena Kódexu schengenských hraníc spolu s opatreniami „soft law“). Cieľom tejto možnosti bolo reagovať na kritiku občanov, Európskeho parlamentu, ako aj členských štátov voči súčasným dlhodobým kontrolám na vnútorných hraniciach. Bola by aj odpoveďou na výzvu akademickej obce. Očakávalo sa, že touto možnosťou bude možné zabezpečiť, aby sa osoby mohli slobodne pohybovať v schengenskom priestore bez zbytočných prekážok, a to vďaka obmedzeniu prípadov obnovenia hraničných kontrol na vnútorných hraniciach. Pokiaľ ide o opatrenia na vonkajších hraniciach, v rámci tejto možnosti sa vzhľadom na usmernenia a odporúčania prijaté v reakcii na pandémiu COVID-19 navrhlo vypracovať „zmierňovacie opatrenia“, ktoré by bolo potrebné zohľadniť vždy, keď je obnovenie hraničných kontrol nevyhnutné. Okrem toho táto možnosť zahŕňala prijatie jasného právneho základu na uloženie a zrušenie „zákazu vstupu“ do EÚ v prípade ohrozenia verejného zdravia s cieľom zabezpečiť jednotnosť na vonkajších hraniciach v situácii ohrozenia verejného zdravia. V súčasnom návrhu sa premietajú koncepcie rozvinuté v rámci tejto možnosti.

Návrh sa opiera o dôkazy zhromaždené v štúdii GR REGIO Účinky zatvorenia hraníc z dôvodu pandémie COVID-19 na cezhraničné regióny – empirická správa vzťahujúca sa na obdobie od marca do júna 2020 a v 20 prípadových štúdiách vzťahujúcich sa na obdobie od marca do júna 2020.

Hoci obmedzenia pri cestách do EÚ, ktoré nie sú nevyhnutné, budú mať vždy vplyv na niektoré z uvedených práv, navrhované opatrenia nezvýšia tieto vplyvy, pretože odrážajú to, čo je v súčasnosti zavedené na základe odporúčania Rady 2020/912 a ako také sa považuje za nevyhnutné a primerané vzhľadom na ohrozenie verejného zdravia.

Pre inštitúcie EÚ by vznikli ďalšie povinnosti. Týkalo by sa to vytvorenia kapacity na prijímanie odôvodnených rozhodnutí na úrovni EÚ o používaní obmedzení pri cestách do EÚ, ktoré nie sú nevyhnutné, na vonkajších hraniciach, ale aj uplatňovania pohotovostného plánovania v prípade potreby. Neočakáva sa žiadny významný vplyv na orgány a agentúry EÚ, hoci inštrumentalizácia neregulárnej migrácie by mohla viesť k väčšiemu zapojeniu Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž v medziach nariadenia (EÚ) 2019/1896 o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži s cieľom pomôcť členským štátom pri riešení tejto výzvy.

V článku 27a sa objasňuje, kedy by sa mali uskutočniť konzultácie medzi Komisiou a dotknutými členskými štátmi, a okolnosti, za ktorých by sa mohlo alebo malo vydať stanovisko o nevyhnutnosti a primeranosti kontroly vnútorných hraníc.

V článku 26 sa objasňujú kritériá, ktoré by členské štáty mali zohľadniť a zvážiť v následnom oznámení o kontrole vnútorných hraníc. V tejto súvislosti sa po novom dopĺňa vplyv na cezhraničné regióny. V tomto ustanovení sa stanovujú rôzne požiadavky pre situácie, keď sa po prvýkrát obnovuje kontrola hraníc a keď sa kontrola hraníc predlžuje z dôvodu predvídateľných hrozieb, aby sa zohľadnilo, že podmienky na zachovanie kontroly vnútorných hraníc sa musia v súlade so zásadou proporcionality v priebehu času zvyšovať. V tomto článku sa takisto zavádza koncepcia opatrení, ktorými sa zmierňujú vplyvy v dôsledku obnovenia kontroly hraníc, ktoré by sa mali zodpovedajúcim spôsobom uplatňovať.

Článok 23 sa mení s cieľom objasniť, aké druhy kontrol sú povolené v pohraničných oblastiach. Navrhovanými zmenami sa objasňuje, že kontroly vykonávané v pohraničných oblastiach s využitím technológií na monitorovanie a sledovanie nemajú účinok rovnocenný kontrole hraníc. Podobne by sa z hľadiska Kódexu schengenských hraníc malo umožniť overovanie údajov o osobách cestujúcich v rámci priestoru bez kontroly na vnútorných hraniciach v príslušných databázach, ak je to možné podľa uplatniteľného práva.

(12)Najmä v situácii inštrumentalizácie by malo byť možné, aby dotknutý členský štát obmedzil v prípade potreby uzavretím niektorých hraničných priechodov pohraničný styk na minimum a aby zároveň zaručoval skutočný a účinný prístup ku konaniam o medzinárodnej ochrane. Pri každom takomto rozhodnutí by sa malo zohľadniť, či Európska rada uznala, že Únia alebo jeden či viaceré jej členské štáty čelia situácii inštrumentalizácie migrantov. Okrem toho by sa pri všetkých takýchto obmedzeniach mali v plnej miere zohľadňovať práva občanov Únie, štátnych príslušníkov tretích krajín požívajúcich právo na voľný pohyb podľa medzinárodnej dohody a štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom podľa vnútroštátneho práva alebo práva Únie alebo sú držiteľmi dlhodobých víz, ako aj ich príslušných rodinných príslušníkov. Takéto obmedzenia by sa zároveň mali uplatňovať spôsobom, ktorým sa zabezpečí dodržiavanie záväzkov súvisiacich s prístupom k medzinárodnej ochrane, najmä zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia.

(10)Únia by mala mobilizovať všetky nástroje zo svojho súboru diplomatických, finančných a operačných opatrení, aby podporila členské štáty, ktoré čelia inštrumentalizácii. Ako prostriedok riešenia javu inštrumentalizácie by sa malo uprednostniť diplomatické úsilie Únie alebo dotknutého členského štátu. V prípade potreby ho možno doplniť uložením reštriktívnych opatrení zo strany Únie.

(8)Ďalej je potrebné posilniť pravidlá a záruky v práve Únie, aby mohli členské štáty rýchlo konať v snahe potlačiť prípady inštrumentalizácie migrantov. Takáto inštrumentalizácia by sa mala chápať tak, že sa vzťahuje na situáciu, keď tretia krajina podnecuje neregulárne migračné toky do Únie aktívnym podporovaním alebo uľahčovaním príchodu štátnych príslušníkov tretích krajín na vonkajšie hranice členských štátov, pokiaľ takéto konanie poukazuje na úmysel destabilizovať Úniu ako celok alebo členský štát a pokiaľ povaha takéhoto konania môže ohroziť základné funkcie štátu vrátane jeho územnej celistvosti, udržiavania verejného poriadku alebo zaručenia jeho národnej bezpečnosti.

(7)Je dôležité uviesť, že v súlade s platnými záväzkami vyplývajúcimi z práva Únie a medzinárodného práva by občania Únie a štátni príslušníci tretích krajín, ktorí na základe dohôd medzi Úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a týmito tretími krajinami na strane druhej požívajú práva na voľný pohyb rovnocenné s právami občanov Únie, ako aj ich rodinní príslušníci, mali mať vždy povolený vstup do Únie. Osobám s pobytom v Únii by sa mal takisto vždy povoliť návrat do Únie. Akt by mal obsahovať všetky prvky potrebné na zabezpečenie toho, aby obmedzenia pri cestovaní boli účinné, cielené, nediskriminačné a primerané vzhľadom na vyvíjajúcu sa epidemiologickú situáciu. V prípade potreby by sa v ňom mali vymedziť všetky kategórie cestujúcich, ktorých cesty by mali byť z obmedzení pri vstupe vyňaté. Dodatočne alebo alternatívne k tomu by sa v akte mali vymedziť všetky geografické oblasti alebo tretie krajiny, z ktorých cestovanie môže podliehať osobitným opatreniam, a to na základe objektívnej metodiky a uplatniteľných kritérií, ku ktorým by mala patriť najmä epidemiologická situácia. V akte by sa mohli vymedziť podmienky, za ktorých možno povoliť cestovanie, ako je testovanie, karanténa, samoizolácia alebo akékoľvek iné vhodné opatrenia, napríklad požiadavka vyplniť Formulár na vyhľadanie cestujúceho v súvislosti s ochranou verejného zdravia alebo iný nástroj na vyhľadávanie kontaktov, pričom by sa malo predovšetkým prihliadať na akékoľvek systémy Únie, ktoré boli vyvinuté na uľahčenie cestovania za bezpečných podmienok, ako sú systémy digitálnej certifikácie. V prípade potreby by sa v rámci tohto nástroja mohol zriadiť mechanizmus, ktorý by umožnil prijať ďalšie opatrenia v prípade, že sa epidemiologická situácia výrazne zhorší v jednej alebo vo viacerých geografických oblastiach.

(6)Týmto mechanizmom by sa malo zabezpečiť, aby Rada na návrh Komisie prijala nariadenie, ktorým sa stanovujú obmedzenia pri cestovaní vrátane obmedzení pri vstupe a akýchkoľvek iných potrebných opatrení pri cestovaní do Európskej únie, ako aj podmienky ich zrušenia. Vzhľadom na politicky citlivú povahu takýchto opatrení, ktoré sa týkajú práva vstúpiť na územie členských štátov, by sa mali na Radu preniesť vykonávacie právomoci na prijatie takéhoto nariadenia na návrh Komisie.

(5)Pandémia COVID-19 zvýraznila potrebu zlepšiť pripravenosť Únie reagovať na krízové situácie na vonkajších hraniciach súvisiace chorobami s epidemickým potenciálom, ktoré predstavujú ohrozenie verejného zdravia. Pandémia COVID-19 ukázala, že ohrozenie verejného zdravia si môže vyžadovať jednotné pravidlá týkajúce sa cestovných obmedzení pri cestovaní štátnych príslušníkov tretích krajín do Európskej únie. Prijímanie nejednotných a rôznorodých opatrení na vonkajších hraniciach v reakcii na takéto ohrozenie nepriaznivo ovplyvňuje fungovanie celého schengenského priestoru, znižuje predvídateľnosť pre cestujúcich z tretích krajín a obmedzuje osobné kontakty s tretími krajinami. S cieľom pripraviť schengenský priestor na budúce výzvy porovnateľných rozmerov súvisiace s ohrozením verejného zdravia je potrebné vytvoriť nový mechanizmus, ktorý by mal umožňovať včasné prijatie a zrušenie koordinovaných opatrení na úrovni Únie. Nový postup na vonkajších hraniciach by sa mal uplatňovať v situácii infekčnej choroby s epidemickým potenciálom, ktorej výskyt stanoví Európske centrum pre prevenciu a kontrolu chorôb alebo Komisia. Týmto mechanizmom by sa mali doplniť postupy, ktorých zriadenie sa navrhuje v návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o závažných cezhraničných ohrozeniach zdravia, najmä v prípade uznania mimoriadnej situácie v oblasti verejného zdravia, ako aj revidovaný mandát Európskeho centra pre prevenciu a kontrolu chorôb.

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 77 ods. 2 písm. b) a e) a článok 79 ods. 2 písm. c),

(13)Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž pomáha členským štátom pri vykonávaní operačných aspektov riadenia vonkajších hraníc vrátane výmeny informácií, poskytovania vybavenia príslušníkom vnútroštátnej pohraničnej stráže, budovania ich kapacít a ich odbornej prípravy, poskytovania cielených informácií a analýzy rizík, ako aj nasadenia stáleho zboru. Nový mandát agentúry ponúka značné príležitosti na podporu činností kontroly hraníc vrátane preverovania a návratových operácií a začatia rýchleho pohraničného zásahu a/alebo návratovej intervencie na žiadosť dotknutého hostiteľského členského štátu a na jeho území.

(14)Na základe článku 41 ods. 1 nariadenia (EÚ) 2019/1896 sa od výkonného riaditeľa Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž vyžaduje odporučiť členskému štátu, aby požiadal agentúru o iniciovanie, vykonanie alebo prispôsobenie podpory, ktorú agentúra poskytuje, s cieľom riešiť identifikované hrozby a výzvy na vonkajších hraniciach, ak sú splnené podmienky stanovené v uvedenom ustanovení. Potreba podpory zo strany agentúry môže byť zjavná najmä v situáciách, keď Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž vykonala osobitné posúdenie zraniteľnosti v súvislosti s inštrumentalizáciou migrantov. Na základe výsledkov takéhoto posúdenia zraniteľnosti alebo v prípade priradenia kritického stupňa vplyvu k jednému alebo viacerým úsekom vonkajších hraníc výkonný riaditeľ s ohľadom na relevantné prvky v plánoch členského štátu pre prípad nepredvídaných udalostí, analýzu rizík vykonanú agentúrou a analytickú vrstvu európskeho situačného prehľadu by mal v súlade s článkom 41 ods. 1 nariadenia (EÚ) 2019/1896 odporučiť dotknutému členskému štátu, aby požiadal agentúru o iniciovanie, vykonanie alebo prispôsobenie podpory, ktorú agentúra poskytuje. Touto právomocou výkonného riaditeľa nie je dotknutá všeobecná podpora, ktorú môže agentúra poskytovať členským štátom.

(15)Okrem toho v prípade inštrumentalizácie migrantov by dotknutý členský štát mal posilniť kontrolu hraníc, podľa potreby aj prostredníctvom ďalších opatrení zabraňujúcich prípadom neoprávneného prekračovania hranice a nasadením ďalších zdrojov a technických prostriedkov, s cieľom zabrániť prípadom neoprávneného prekračovania hranice. Takéto technické prostriedky by mohli zahŕňať moderné technológie vrátane dronov a snímačov pohybu, ako aj mobilné jednotky. Používanie takýchto technických prostriedkov, najmä akýchkoľvek technológií schopných zhromažďovať osobné údaje, sa musí zakladať na jasne vymedzených ustanoveniach vnútroštátneho práva a vykonávať v súlade s nimi.

(16)Komisia by mala byť splnomocnená vymedziť v delegovaných aktoch prijatých podľa tohto nariadenia primerané normy pre hraničný dozor, najmä pokiaľ ide o nové technológie, ktoré môžu členské štáty v reakcii na situácie inštrumentalizácie migrantov používať, a to s prihliadnutím na druh hraníc (pozemné, námorné alebo vzdušné), stupeň vplyvu priradený každému úseku vonkajších hraníc v súlade s článkom 34 nariadenia (EÚ) 2019/1896 a ďalšie relevantné faktory.

(17)V priestore bez kontroly vnútorných hraníc by mali mať osoby možnosť voľne a bezpečne sa pohybovať medzi členskými štátmi. V tejto súvislosti by sa malo objasniť, že zákazom kontroly na vnútorných hraniciach nie je dotknutá právomoc členských štátov vykonávať kontroly na svojom území, a to aj na svojich vnútorných hraniciach, na iné účely, ako je kontrola hraníc. Malo by sa najmä objasniť, že príslušné vnútroštátne orgány vrátane zdravotníckych orgánov alebo orgánov presadzovania práva majú v zásade naďalej možnosť vykonávať kontroly pri výkone verejných právomocí stanovených vo vnútroštátnom práve.

(18)Hoci sa zákaz kontroly vnútorných hraníc vzťahuje aj na kontroly s rovnocennými účinkami, kontroly vykonávané príslušnými orgánmi by sa nemali považovať za rovnocenné výkonu hraničných kontrol, pokiaľ ich cieľom nie je kontrola hraníc, pokiaľ sa zakladajú na všeobecných informáciách a skúsenostiach príslušných orgánov vo vzťahu k možným ohrozeniam verejnej bezpečnosti alebo verejného poriadku, a to aj pokiaľ sa zameriavajú na boj proti neoprávnenému pobytu a cezhraničnej trestnej činnosti súvisiacej s neregulárnou migráciou, pokiaľ sa plánujú a vykonávajú spôsobom, ktorý sa zreteľne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach, a pokiaľ sa vykonávajú v dopravných uzloch, ako sú prístavy, vlakové alebo autobusové stanice a letiská, či priamo v prostriedku verejnej dopravy, a pokiaľ sa vykonávajú na základe analýzy rizík.

(19)Hoci neregulárne migračné toky by sa samy osebe nemali považovať za ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti, môžu si vyžadovať ďalšie opatrenia na zabezpečenie fungovania schengenského priestoru.

(20)Boj proti neoprávnenému pobytu a cezhraničnej trestnej činnosti súvisiacej s neregulárnou migráciou, ako je obchodovanie s ľuďmi, prevádzačstvo a podvody v oblasti dokladov a iné formy cezhraničnej trestnej činnosti, by mohol zahŕňať najmä opatrenia umožňujúce overenie totožnosti, štátnej príslušnosti a pobytového statusu osôb za predpokladu, že takéto overovanie nie je systematické a vykonáva sa na základe analýzy rizík.

(21)Pri riešení ohrozenia verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti môže pomôcť používanie moderných technológií na monitorovanie dopravných tokov, a to predovšetkým na diaľniciach a iných dôležitých cestách určených členskými štátmi. Zákaz kontroly vnútorných hraníc by sa nemal chápať tak, že bráni zákonnému výkonu policajných právomocí alebo iných verejných právomocí vykonávať kontroly v pohraničných oblastiach vnútorných hraníc. Týka sa to kontrol zahŕňajúcich používanie technológií na monitorovanie a sledovanie, ktoré sa na danom území vo všeobecnosti používajú alebo ktoré sú založené na posúdení rizík, na účely ochrany vnútornej bezpečnosti. Používanie takýchto technológií na účely kontrol by sa preto nemalo považovať za rovnocenné s kontrolami hraníc.

(22)V záujme zabezpečenia účinnosti takýchto technológií by malo byť možné, aby sa na cestných priechodoch uplatňovali primerané obmedzenia rýchlosti.

(23)Zákaz kontroly hraníc na vnútorných hraniciach by nemal obmedzovať vykonávanie kontrol stanovených v iných nástrojoch práva Únie. Pravidlá stanovené v tomto nariadení by preto nemali mať vplyv na uplatniteľné pravidlá týkajúce sa vykonávania kontroly údajov o cestujúcich v príslušných databázach pred príchodom.

(24)Je potrebné zabezpečiť, aby kontroly vykonávané členskými štátmi pri výkone vnútroštátnych právomocí boli naďalej v plnej miere zlučiteľné s priestorom, ktorý je bez kontroly vnútorných hraníc. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora platí, že čím viac skutočností poukazuje na to, že kontroly vykonávané členskými štátmi vo svojich pohraničných oblastiach majú rovnocenný účinok ako kontrola hraníc, a to vzhľadom na cieľ týchto kontrol, ich územnú pôsobnosť a možné rozdiely v porovnaní s kontrolami vykonávanými na zvyšnom území dotknutého členského štátu, tým väčšia je potreba prísnych a podrobných pravidiel a obmedzení, pokiaľ ide o podmienky výkonu policajných právomocí členských štátov v pohraničnej oblasti.

(25)Je potrebné prijať opatrenia na riešenie neoprávnených pohybov štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú v priestore bez kontroly vnútorných hraníc. S cieľom posilniť fungovanie schengenského priestoru by členské štáty mali mať možnosť prijať ďalšie opatrenia na boj proti neregulárnym pohybom medzi členskými štátmi a na boj proti neoprávneným pobytom. V prípade, že vnútroštátne orgány presadzovania práva členského štátu zadržia neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín na vnútorných hraniciach v rámci cezhraničnej policajnej operačnej spolupráce, tieto orgány by mali mať možnosť odoprieť takýmto osobám právo vstúpiť na ich územie alebo právo na tomto území zostať a odovzdať ich členskému štátu, z ktorého na toto územie vstúpili. Členský štát, z ktorého osoba priamo prišla, by mal byť následne povinný prijať zadržaných štátnych príslušníkov tretích krajín.

(26)Postup, na základe ktorého môže členský štát odovzdať zadržaných neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín do členského štátu, z ktorého osoba priamo prišla, by sa mal uskutočniť rýchlo, ale mali by sa naň vzťahovať záruky a mal by sa vykonávať pri plnom dodržiavaní základných práv a zásady nediskriminácie zakotvenej v článku 21 charty, aby sa predišlo rasovému profilovaniu. Orgány by mali mať možnosť vykonať overenie relevantných informácií, ktoré majú orgány okamžite k dispozícii a ktoré sa týkajú pohybu dotknutých osôb. Takéto informácie môžu zahŕňať objektívne prvky, ktoré by orgánom umožnili dospieť k záveru, že dotknutá osoba nedávno pricestovala z iného členského štátu, ako je držba dokladov vrátane potvrdení o platbe alebo faktúr preukazujúcich nedávnu cestu z iného členského štátu. Štátnym príslušníkom tretích krajín, na ktorých sa vzťahuje konanie o odovzdaní, by sa malo poskytnúť písomné odôvodnené rozhodnutie. Hoci by príslušné rozhodnutie malo byť okamžite vykonateľné, štátnemu príslušníkovi tretej krajiny by sa mal poskytnúť účinný prostriedok nápravy vo forme odvolania sa proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo vo forme preskúmania takéhoto rozhodnutia. Tento prostriedok nápravy by nemal mať odkladný účinok.

(27)Konanie o odovzdaní stanovené v tomto nariadení by nemalo mať vplyv na existujúcu možnosť členských štátov vrátiť neregulárnych štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade s dvojstrannými dohodami alebo dojednaniami uvedenými v článku 6 ods. 3 smernice 2008/115/ES (ďalej len „smernica o návrate“), ak sú takéto osoby odhalené mimo blízkosti vnútorných hraníc. S cieľom uľahčiť uplatňovanie takýchto dohôd a doplniť cieľ ochrany priestoru bez vnútorných hraníc by členské štáty mali mať možnosť uzatvárať nové dohody alebo dojednania a aktualizovať existujúce dohody alebo dojednania. Všetky takéto zmeny alebo aktualizácie nových dohôd alebo dojednaní by sa mali oznámiť Komisii. Ak členský štát prijal späť štátneho príslušníka tretej krajiny podľa postupu stanoveného v tomto nariadení alebo na základe dvojstrannej dohody alebo dojednania, od dotknutého členského štátu by sa malo vyžadovať, aby vydal rozhodnutie o návrate v súlade so smernicou o návrate. S cieľom zabezpečiť súlad medzi novými postupmi stanovenými v tomto nariadení a existujúcimi pravidlami týkajúcimi sa návratu štátnych príslušníkov tretích krajín sa preto vyžaduje cielená zmena článku 6 ods. 3 smernice o návrate.

(28)Výnimočne si riešenie prípadov ohrozenia schengenského priestoru môže vyžadovať, aby členské štáty prijali opatrenia na vnútorných hraniciach. Členské štáty majú naďalej právomoc určiť potrebu dočasného obnovenia alebo predĺženia kontroly hraníc. S obnovením kontroly na vnútorných hraniciach sa podľa existujúcich pravidiel počíta vtedy, keď počas obmedzeného časového obdobia dochádza v jednom členskom štáte k závažnému ohrozeniu vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Závažné ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti môže predstavovať najmä terorizmus a organizovaná trestná činnosť, rozsiahle mimoriadne situácie v oblasti verejného zdravia alebo rozsiahle či významné medzinárodné podujatia, ako sú športové, obchodné alebo politické podujatia.

(29)Závažné ohrozenie verejného zdravia alebo vnútornej bezpečnosti môžu okrem toho spôsobiť aj rozsiahle neoprávnené pohyby neregulárnych migrantov medzi členskými štátmi, ak takáto situácia vytvára tlak na celkové zdroje a kapacity zodpovedných vnútroštátnych útvarov, pričom iné prostriedky stanovené v tomto nariadení nie sú dostatočné na riešenie týchto prílevov a pohybov. V tejto súvislosti by členské štáty mali mať možnosť opierať sa o objektívne a kvantifikované správy o neoprávnených pohyboch vždy, keď sú k dispozícii, najmä ak ich pravidelne vypracúvajú príslušné agentúry Únie v súlade so svojimi príslušnými mandátmi. Členský štát by mal mať možnosť použiť v posúdení rizík informácie poskytnuté agentúrami, aby preukázal výnimočný charakter identifikovanej hrozby spôsobenej neoprávneným pohybom a odôvodnil tak obnovenie kontroly vnútorných hraníc.

(30)Hoci s opatreniami na úrovni Únie sa počíta vtedy, keď povaha hrozby vyplýva z pretrvávajúcich závažných nedostatkov na vonkajších hraniciach, neexistuje žiaden celoúnijný mechanizmus, ktorý by sa vzťahoval na situácie, keď sa v schengenskom priestore dotýka závažné ohrozenie vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku väčšiny členských štátov, čo ohrozuje dobré fungovanie schengenského priestoru. Tento nedostatok by sa mal odstrániť zavedením nového ochranného mechanizmu schengenského priestoru, ktorý by umožnil koordinované riešenia v záujme ochrany záujmov osôb, ktoré sú oprávnené využívať priestor bez kontroly na vnútorných hraniciach, a to maximalizáciou účinnosti prijatých opatrení a zároveň minimalizáciou ich negatívnych vedľajších účinkov.

(31)Novým ochranným mechanizmom schengenského priestoru by sa malo umožniť, aby Rada na základe návrhu Komisie prijala rozhodnutie, ktorým sa povoľuje obnovenie alebo predĺženie kontroly vnútorných hraníc, ak je to odôvodnené osobitnou hrozbou, ktorá bola identifikovaná na základe oznámení prijatých od jednotlivých členských štátov alebo iných dostupných informácií, najmä posúdení rizík, v prípade predĺženia kontroly vnútorných hraníc na viac ako šesť mesiacov. Vzhľadom na politicky citlivú povahu takéhoto rozhodnutia, ktorým sa upravuje možnosť členských štátov obnoviť alebo predĺžiť kontrolu vnútorných hraníc za osobitných okolností, by sa vykonávacie právomoci na prijatie rozhodnutia mali preniesť na Radu konajúcu na návrh Komisie.

(32)Pri určovaní, či je obnovenie alebo predĺženie kontroly vnútorných hraníc členskými štátmi odôvodnené, by Rada mala zohľadniť, či sú k dispozícii akékoľvek iné opatrenia, ktorými by sa mohla zaistiť vysoká úroveň bezpečnosti na danom území, ako sú posilnené kontroly príslušných orgánov v pohraničných oblastiach vnútorných hraníc. V prípade, že predĺženie kontroly sa nepovažuje za odôvodnené, by Komisia mala namiesto toho odporučiť využitie iných opatrení, ktoré sa považujú za vhodnejšie na riešenie identifikovanej hrozby.