Osobitná správa č. 3/2012 „Vyriešila Komisia úspešne nedostatky zistené v systémoch riadenia a kontroly členských štátov?“





GLOSÁR Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR) : Jeden zo štrukturálnych fondov, ktorého cieľom je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť vyrovnávaním hlavných regionálnych rozdielov prostredníctvom podpory rozvoja a štrukturálnych zmien v regionálnych ekonomikách. Podporuje i cezhraničnú, nadnárodnú a medziregionálnu spoluprácu. Pomoc v rámci EFRR sa realizuje prostredníctvom programov zahŕňajúcich veľký počet projektov. Európsky sociálny fond (ESF) : Jeden zo štrukturálnych fondov, ktorého cieľom je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť zlepšovaním zamestnanosti a pracovných príležitostí, podporou vysokej miery zamestnanosti a zvyšovaním počtu a kvality pracovných miest. Pomoc v rámci ESF sa realizuje prostredníctvom programov zahŕňajúcich veľký počet projektov. Finančné korekcie : Postup, ktorý pozostáva z neuznania sumy výdavkov, ktorú už Komisia vyplatila členskému štátu, pretože sa zistilo, že bola nesprávna. Keď takéto korekcie vykonávajú samotné členské štáty, môžu nahradiť nesprávne sumy inými oprávnenými výdavkami. Ak ich členský štát nevykoná, môže finančné korekcie zaviesť samotná Komisia. V takých prípadoch nie je možné nesprávne výdavky nahradiť inými oprávnenými výdavkami, čo vedie k čistému zníženiu príspevkov zo štrukturálnych fondov. Kontroly prvej úrovne (kontroly podľa článku 4 nariadenia) : Postupy vykonávané orgánom povereným riadením programu podľa článku 4 nariadenia Komisie 438/2001. Ich cieľom je overiť skutočnosť deklarovaných výdavkov a zabezpečiť súlad s platnými vnútroštátnymi predpismi i predpismi EÚ. Tieto predpisy sa týkajú najmä oprávnenosti výdavkov v rámci príslušného programu, verejného obstarávania a štátnej pomoci. Kontroly prvej úrovne sú súčasťou systémov riadenia a kontroly. Kontroly druhej úrovne (kontroly na základe vzoriek alebo kontroly podľa článku 10 nariadenia) : Kontroly vykonávané orgánom, ktorý je nezávislý od riadiaceho a platobného orgánu podľa článku 10 nariadenia Komisie 438/2001. Ich cieľom je overiť účinnosť zavedených systémov riadenia a kontroly a výberovým spôsobom i výkazov výdavkov predkladaných na rôznych úrovniach. Kontroly sa vykonávajú na základe reprezentatívnej vzorky schválených projektov. Musia sa týkať aspoň 5 % celkových výdavkov, ktoré už boli deklarované Komisii, a musia byť rovnomerne rozvrhnuté v rámci programového obdobia. Výsledky týchto kontrol sa predkladajú Komisii vo výročných správach (správy podľa článku 13) a sú základom pre vyhlásenie o ukončení pomoci na program. Kontroly druhej úrovne sú súčasťou systémov riadenia a kontroly. Miera chybovosti : Pomer zistených nesprávnych výdavkov k celkovým kontrolovaným výdavkom. Nápravné opatrenia : Úkony požadované Komisiou po určení nedostatkov v systémoch riadenia a kontroly. Patrí sem vykonávanie finančných korekcií v súvislosti s výdavkami, ktoré už boli vykázané Komisii, a zmeny v systémoch uskutočnené na ich zefektívnenie. Nesprávne výdavky : Výdavky, ktoré sú neoprávnené, pretože nie sú v súlade s predpismi EÚ a/alebo vnútroštátnymi predpismi, alebo sú nadhodnotené. Operačný program a jednotný programový dokument, v správe nazývané "programy" : Dokumenty vypracúvané na centrálnej alebo regionálnej úrovni členského štátu a schválené Komisiou, ktoré by mali tvoriť ucelený súbor prioritných osí pozostávajúcich z opatrení. Projekty na spolufinancovanie zo štrukturálnych fondov musia spadať do rozsahu opatrenia. Rámec podpory Spoločenstva (stratégia a priority opatrenia štrukturálnych fondov a členského štátu, ktoré sa vykonávajú pomocou rozličných programov) a operačný program možno zlúčiť, aby mal podobu "jednotného programového dokumentu". Pre každý program sa zostaví rozpočet, ktorý tvoria na jednej strane štátne, regionálne a miestne verejné finančné prostriedky a na druhej strane spolufinancovanie zo štrukturálnych fondov. Orgán vydávajúci vyhlásenie o ukončení pomoci : Orgán vydávajúci vyhlásenie o ukončení pomoci na konci programového obdobia. Môže byť rovnaký ako orgán vykonávajúci kontroly druhej úrovne. Platobný orgán : Orgán ustanovený členským štátom na vypracúvanie a predkladanie žiadostí o platby a prijímanie platieb od Komisie. Proces ukončovania programov : Na základe vyhlásenia o ukončení pomoci finančné zúčtovanie nesplatených záväzkov EÚ v rámci programu prostredníctvom vyplatenia zostatku členskému štátu alebo vystavenia dlhopisu. Konečné zúčtovanie nemá vplyv na právo Komisie prijať finančné korekcie v neskoršej fáze. Programové obdobie : Viacročný rámec, v ktorom sú naplánované a implementované výdavky zo štrukturálnych fondov, ako je obdobie 2000 – 2006. Riadiaci orgán : Orgán ustanovený členským štátom na riadenie programu. Môže rozhodnúť o delegovaní úloh tzv. sprostredkovateľským orgánom. Správa podľa článku 13 : Výročná správa vypracovaná podľa článku 13 nariadenia Komisie č. 438/2001, v ktorej sú prezentované výsledky kontrol druhej úrovne a ktorá sa zasiela Komisii. Štrukturálne fondy : Hlavný nástroj politiky Únie na podporu cieľov v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti stanovených v ZFEÚ. EFRR a ESF sú dva štrukturálne fondy. Systémy riadenia a kontroly : Systémy zavedené na riadenie a kontrolu pomoci poskytovanej zo štrukturálnych fondov a spravovanej členskými štátmi. Mali by zabezpečiť riadne finančné hospodárenie, pokiaľ ide o štrukturálne fondy, a poskytovať dostatočnú istotu o presnosti, správnosti a oprávnenosti výkazov výdavkov predkladaných Komisii. Vyhlásenie o ukončení pomoci : Stanovisko orgánu vydávajúceho vyhlásenie o ukončení pomoci k platnosti konečnej žiadosti o platbu a konečného osvedčenia výdavkov prezentovaného v rámci programu spolufinancovaného zo štrukturálnych fondov. Závažné nedostatky v riadení a kontrole alebo častý výskyt nezrovnalostí by mal viesť k vydaniu záporného stanoviska. V prípade častého výskytu nezrovnalostí sa v stanovisku tieto okolnosti uvedú a odhadne sa závažnosť problému a jeho finančné dôsledky. ZHRNUTIE I. V prípade zistenia závažných nedostatkov v systémoch riadenia a kontroly členských štátov je cieľom Komisie zabezpečiť, aby boli minulé nezrovnalosti opravené a aby sa systémy do budúcnosti zlepšili. Na tento účel Komisia môže: (a) požiadať členské štáty, aby vykonali finančné korekcie. V prípade, že členský štát nesúhlasí s vykonaním finančnej korekcie, môže ju uložiť Komisia; (b) požiadať členské štáty, aby vykonali nápravné opatrenia, aby boli výdavky, ktoré sa ešte majú deklarovať, spracované prostredníctvom účinných systémov schopných predísť vzniku nezrovnalostí alebo inak ich odhaliť a opraviť; (c) pozastaviť platby až do vykonania náležitých opráv. II. Dvor audítorov vykonal audit najmä na základe preskúmania 40 programov, v ktorých zistil závažné nedostatky. Cieľom auditu bolo posúdiť, či Komisia uspokojivo vyriešila nedostatky zistené v systémoch riadenia a kontroly členských štátov, a najmä či: a) Komisia iniciovala náležité nápravné opatrenia; b) Komisia zabezpečila včasnú implementáciu týchto opatrení; c) Komisia mala dostatočnú istotu, že jej opatrenia poviedli k primeraným finančným korekciám s ohľadom na predchádzajúce nezrovnalosti a k zlepšeniam v systémoch, aby sa predišlo opakovanému výskytu nezrovnalostí. III. Celkovo Dvor audítorov dospel k záveru, že: a) Komisia spravidla prijíma náležité opatrenia pri zistení nedostatkov v systémoch riadenia a kontroly, ale celý proces až po implementáciu je zdĺhavý; b) Komisii sa do istej miery podarilo zabezpečiť správne uplatňovanie finančných korekcií; c) Komisia získala rôznu mieru istoty, že jej opatrenia viedli k zlepšeniam vo vnútroštátnych systémoch riadenia a kontroly; d) orgány členských štátov boli schopné nahradiť neuznané neoprávnené výdavky novými výdavkami a mať rezervu na kompenzáciu ďalších finančných korekcií. IV. Odporúčanie Dvora audítorov: a) Komisia by v súvislosti s vykonávaním nápravných opatrení mala: - skrátiť dĺžku trvania administratívneho postupu od zistenia nedostatkov až po vykonanie nápravných opatrení, - zvýšiť prioritu svojej kontrolnej činnosti zameranej na prácu kontrolných orgánov a zabezpečiť, aby produkovali spoľahlivé údaje o mierach chybovosti, aby bolo možné uplatňovať finančné korekcie na základe týchto mier chybovosti, - šíriť kontrolné zoznamy, ktoré budú orgánom členských štátov slúžiť ako najlepšie postupy, ktoré je potrebné dodržiavať pri kontrolách prvej úrovne, - zabezpečiť, aby sa finančné korekcie uplatnené pred ukončením programu vzťahovali na všetky vzniknuté výdavky spracované v nedostatočných systémoch riadenia a kontroly; b) Komisia, Rada a Európsky parlament by v súvislosti s náhradou neoprávnených výdavkov mali: - v rámci diskusie o budúcich plánoch ohľadom výdavkov pre oblasť súdržnosti znovu zvážiť, či by sa nemali v opatreniach týkajúcich sa možnosti náhrady výdavkov, o ktorých sa zistilo, že sú neoprávnené, uskutočniť nejaké zmeny na účely zvýšenia pridanej hodnoty európskych fondov. ÚVOD ŠTRUKTURÁLNE FONDY 1. Štrukturálne fondy predstavujú približne jednu tretinu rozpočtu EÚ. V tabuľke 1 sú uvedené finančné zdroje, ktoré boli pridelené na hlavné fondy v programových obdobiach 2000 – 2006 a 2007 – 2013 (situácia k 3. 1. 2012). 2. Na spravovaní výdavkov na štrukturálne fondy sa podieľa Komisia i členské štáty [1]: Členské štáty zostavujú viacročné programy, ktoré Komisia hodnotí a schvaľuje a členské štáty ich neskôr vykonávajú. Komisia je povinná zabezpečiť, aby mali členské štáty bezproblémovo fungujúce systémy riadenia a kontroly a aby sa finančné prostriedky EÚ využívali efektívne a správne. Komisia nesie konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu EÚ [2]. TABUĽKA 1 FINANČNÉ ZDROJE PRE ŠTRUKTURÁLNE FONDY Zdroj: Databáza Komisie InfoView (mld. EUR) | | 2000 – 2006 | 2007 – 2013 | | Celkové pridelené prostriedky [9999] | Suma vyplatená členským štátom | Celkové pridelené prostriedky [9999] | Suma vyplatená členským štátom | Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 | Európsky sociálny fond (ESF) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 | 3. Systém riadenia a kontroly na obdobie 2000 – 2006 je znázornený v grafe a opísaný v nasledujúcich bodoch. Systém na obdobie 2007 – 2013 bol nastavený tak, aby sa splnil cieľ posilnenia tohto systému [3]. Ak sú rozdiely dôležité v rámci tejto správy, budú uvedené v príslušnej časti. GRAF RIADENIE A KONTROLA PROGRAMU ŠTRUKTURÁLNYCH FONDOV +++++ TIFF +++++ 4. Jednotlivé projekty navrhnuté navrhovateľmi projektov [4] hodnotí a schvaľuje riadiaci orgán daného programu alebo sprostredkovateľské orgány na základe jeho oprávnenia. Výdavky, ktoré vzniknú počas vykonávania projektu, sa v pravidelných intervaloch vykazujú riadiacemu orgánu, ktorý je taktiež zodpovedný za výkon kontrol prvej úrovne. Tieto kontroly sa vykonávajú na zabezpečenie zákonnosti a správnosti výdavkov. 5. Výdavky, ktoré vzniknú rôznym navrhovateľom projektov, sú následne zoskupené a zaslané platobnému orgánu zodpovednému za osvedčovanie výkazov výdavkov zasielaných Komisii. Platobný orgán sa musí uistiť o tom, že riadiaci orgán si náležite splnil svoje úlohy a že výkaz výdavkov zahŕňa len zákonné a správne výdavky. Na základe tohto osvedčeného výkazu výdavkov Komisia vyplatí členským štátom sumu spolufinancovania zo štrukturálnych fondov [5]. 6. Orgán, ktorý musí byť nezávislý od riadiacich a platobných orgánov, je zodpovedný za výkon kontrol druhej úrovne, ktoré sú navrhnuté tak, aby sa overila účinnosť zavedených systémov a výkazov výdavkov vypracovaných na rôznych úrovniach. Výsledky, ktoré hlavne ku koncu obdobia 2000 – 2006 veľakrát obsahovali miery chybovosti kontrolovaných výdavkov, sa vykazujú Komisii ročne v tzv. výročných správach podľa článku 13 [6]. 7. Po skončení programového obdobia vstupujú programy do procesu ukončovania, keď Komisia a členské štáty konečne odsúhlasujú svoje účty. Tento proces začína zaslaním dokladov o ukončení programu Komisii v lehote 15 mesiacov od ukončenia programového obdobia [7]. Obsahujú vyhlásenie o ukončení pomoci, v ktorom orgán vydávajúci vyhlásenie o ukončení pomoci poskytuje stanovisko k zákonnosti a správnosti výdavkov zahrnutých v certifikovanom výkaze konečných výdavkov. Hlavný základný prvok, o ktorý sa opiera toto stanovisko, je miera chybovosti stanovená na úrovni programu prostredníctvom kontrol druhej úrovne, ktoré vykonal nezávislý orgán počas programového obdobia. SYSTÉMOVÉ NEDOSTATKY A NÁPRAVNÉ OPATRENIA 8. Požiadavky pre systémy kontroly v členských štátoch (orgány, ktoré majú byť vymenované, a kontroly, ktoré je potrebné vykonať) boli vymedzené po prvýkrát v polovici programového obdobia 1994 – 1999 [8]. Ďalej boli rozpracované v nariadeniach pre nasledujúce programové obdobia. 9. Systémy sú účinné, keď sa pomocou nich podarí predísť nesprávnym výdavkom alebo inak ich odhaliť a opraviť. Kľúčovými prvkami v systémoch na obdobie 2000 – 2006 sú kontroly prvej a druhej úrovne [9]: a) kontroly prvej úrovne sa musia vykonať pred deklarovaním výdavkov Komisii a musia sa vzťahovať na všetky výkazy výdavkov predložené navrhovateľom projektu, pokiaľ nie je odôvodnené vykonanie kontroly len na základe vzorky; b) kontroly druhej úrovne sa týkajú obidvoch zavedených systémov, ako aj výdavkov deklarovaných v rámci projektov. Kontroly projektov sa musia vykonať na vzorke minimálne 5 % výdavkov, ktoré už boli deklarované Komisii, ale nemusia sa vykonať na štatisticky reprezentatívnej vzorke. Mierou chybovosti sú nesprávne výdavky zistené vo vzorke ako pomer celkových kontrolovaných výdavkov. 10. Ak sú tieto kontroly nedostatočné, vzniká vysoké riziko deklarovania a vyplatenia nesprávnych výdavkov. Potvrdzujú to i neustále vysoké miery chybovosti, ktoré Dvor audítorov zistil pri svojich výročných auditoch programového obdobia 2000 – 2006. Príklady systémových nedostatkov a chýb sú uvedené v rámčeku 1. 11. Komisia zisťuje nedostatky v systémoch riadenia a kontroly na základe svojich vlastných auditov, auditov Európskeho dvora audítorov alebo auditov a kontrol orgánov členských štátov (tak, ako sú predložené v správach podľa článku 13). GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie a GR pre regionálnu politiku hodnotia účinnosť systémov pre každý schválený program vo svojich výročných správach o činnosti. 12. Pri zistení nedostatkov má Komisia na výber tieto postupy [10]: a) pozastaviť platby až do odstránenia nedostatkov po zaslaní tzv. listu o predbežnom pozastavení platby, v ktorom sú orgány členských štátov požiadané o predloženie svojich pripomienok; b) požiadať členské štáty o vykonanie nápravných opatrení. V závislosti od zdroja identifikácie nedostatkov má žiadosť Komisie formu odporúčaní buď v jej audítorských správach alebo listoch s odkazom na pripomienky v správach iných orgánov. Možno ich doplniť samostatne dohodnutými akčnými plánmi. RÁMČEK 1 PRÍKLADY SYSTÉMOVÝCH NEDOSTATKOV A CHÝB Nízke pokrytie výdavkov kontrolami prvej úrovne alebo nedostatočná kvalita kontrol prvej úrovne zvyšujú riziko neodhalenia nesprávnych výdavkov, akými sú: neoprávnené výdavky: napríklad ak sa pri audite zistí, že boli deklarované výdavky týkajúce sa projektu mimo oprávnenej oblasti, táto nezrovnalosť povedie k 100 % miere chybovosti, alebo výdavky, ktoré v skutočnosti nevznikli alebo neboli zdokumentované: napríklad ak sa náklady na zamestnancov deklarujú za štyri osoby pracujúce na projekte a pri audite sa zistí, že jedna osoba v skutočnosti nebola pridelená na projekt, táto nezrovnalosť povedie k 25 % miere chybovosti. 13. Cieľom Komisie je dosiahnuť stav, keď sú výdavky zákonné a správne, a zlepšiť budúce riadenie (pozri príklady v rámčeku 2): a) v súvislosti s výdavkami, ktoré už vznikli a ktoré Komisia preplatila: orgány členských štátov sú povinné zhodnotiť rozsah nezrovnalostí a ako dôsledok uplatniť finančné korekcie. Ak členský štát súhlasí s vykonaním korekcie, možno uvoľnené finančné prostriedky EÚ opätovne použiť na ďalšie oprávnené výdavky v rámci príslušného programu [11]. V prípade, že členský štát nesúhlasí s vykonaním finančnej korekcie, je Komisia oprávnená sama uložiť tieto finančné korekcie. Ak korekciu vykoná Komisia, finančné prostriedky EÚ sú pre daný členský štát stratené; b) v súvislosti s výdavkami, ktoré sa ešte len budú deklarovať Komisii: orgány členského štátu sú povinné vykonať zmeny v systémoch riadenia a kontroly, aby boli účinné. RÁMČEK 2 PRÍKLADY ČINNOSTÍ POŽADOVANÝCH KOMISIOU NA NÁPRAVU NEDOSTATKOV Komisia v nadväznosti na audity vykonané v členských štátoch žiadala implementovať akčný plán, ktorý sa týkal troch programov a súvisel s verejným obstarávaním [12]. Obsahoval tieto činnosti: na základe štatistickej vzorky vykonať retrospektívne overenie zmlúv o verejnom obstarávaní, na ktoré boli deklarované výdavky, a vypočítať finančný dosah zistených chýb; zrevidovať metodiku kontroly zákonnosti postupov verejného obstarávania a zaslať opis Komisii. V ďalšom prípade Komisia pri audite zistila nedostatočné kontroly prvej úrovne. Žiadala vnútroštátne orgány, aby: zvýšili počet kontrolovaných výdavkových položiek; zabezpečili, aby sa pri kontrole prvej úrovne overovali pravidlá oprávnenosti (v používaných kontrolných zoznamoch by mali byť uvedené dostatočné podrobnosti). 14. Hneď ako má Komisia dostatočné a spoľahlivé dôkazy o úspešnom vykonaní požadovaných opatrení, môže tieto opatrenia ukončiť a/alebo zrušiť pozastavenie platieb a opätovne začať uhrádzať platby vzťahujúce sa na prijaté výkazy výdavkov. 15. Posledná možnosť Komisie vyriešiť systémové nedostatky je v priebehu procesu ukončovania programov, ktorý práve prebieha pre programové obdobie 2000 – 2006. Komisia vykonáva kontroly kvality okrem iného na získanie istoty o platnosti miery chybovosti prezentovanej vo vyhlásení o končení pomoci. Ak konečná miera chybovosti potvrdená Komisiou prevyšuje 2 %, Komisia uloží finančné korekcie na základe extrapolácie. Nesprávne sumy sa opravujú jednotlivo, keď je miera chybovosti nižšia než 2 %. 16. V roku 2008 v nadväznosti na výročnú správu Dvora audítorov za rok 2006 prijala Komisia akčný plán [13] na posilnenie svojho dohľadu nad členskými štátmi. Jeho cieľom bolo zaoberať sa vysokou mierou chýb v platbách v rámci štrukturálnych opatrení a nedostatkami v systémoch členských štátov. O dva roky neskôr, vo februári 2010 [14], Komisia dospela k záveru, že prvé audity programov z obdobia 2007 – 2013 priniesli kladné výsledky a viaceré preventívne opatrenia, ktoré sa vykonali na účely ukončenia programov, vrátane finančných korekcií, poskytovali nádej, že pri ukončovaní programu bude celkové riziko chýb podstatne nižšie, čím sa zníži i riziko straty pre rozpočet EÚ [15]. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 17. Pri audite sa hodnotilo, či Komisia úspešne vyriešila nedostatky zistené v systémoch riadenia a kontroly členských štátov. 18. Dvor audítorov preskúmal tieto podotázky: a) Iniciovala Komisia náležité nápravné opatrenia, keď sa zistili nedostatky v systémoch riadenia a kontroly členských štátov? b) Boli nápravné opatrenia vykonané v primeranej lehote? c) Mala Komisia dostatočnú istotu, keď dospela k záveru o náprave nedostatkov? 19. Audit bol zameraný na opatrenia, ktoré prijala Komisia na nápravu nedostatkov zistených najmä počínajúc rokmi 2005 – 2006 v súvislosti s programami EFRR a ESF za programové obdobie 2000 – 2006. 20. Audit sa zakladal na kontrole: a) 210 programov, pri ktorých Komisia zistila závažné nedostatky v období 2006 až 2008 (pozri tabuľku 2), aby bolo možné posúdiť, či prijala opatrenia po každom zistení nedostatkov; b) náhodnej vzorky 40 programov (pozri prílohu) (23 programov v prípade EFRR a 17 programov v prípade ESF s celkovým prideleným rozpočtom vo výške 43109 mil. EUR), aby bolo možné posúdiť vhodnosť prijatých opatrení, čas potrebný na vykonávanie opatrení a mieru istoty, ktorú získala Komisia na vyvodenie záverov k týmto opatreniam. V prípade štyroch programov zo vzorky boli vykonané kontroly na mieste; c) hodnotenia miery istoty Komisie o účinnosti systémov riadenia a kontroly nástupníckych programov, ktoré sa týkalo 40 programov vybraných v rámci vzorky a ktoré vykonala Komisia vo výročnej správe o činnosti (pozri bod 11) za programové obdobie 2007 – 2013. TABUĽKA 2 CELKOVÝ SÚBOR PROGRAMOV Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov Komisie | EFRR | ESF | Programy spolu [8888] | 223 | 212 | Programy, v ktorých Komisia zistila závažné nedostatky v období 2006 až 2008 | 113 | 97 | Programy, v prípade ktorých sa Komisia a členské štáty dohodli na finančných korekciách | 110 | 58 | Programy, v prípade ktorých Komisia prijala rozhodnutie o pozastavení platby | 27 | 5 | PRIPOMIENKY ZAVIEDLA KOMISIA NÁLEŽITÉ NÁPRAVNÉ OPATRENIA, KEĎ SA ZISTILI NEDOSTATKY V SYSTÉMOCH RIADENIA A KONTROLY ČLENSKÝCH ŠTÁTOV? ZÁKLADNÉ INFORMÁCIE A KRITÉRIÁ AUDITU 21. V snahe primerane plniť svoju úlohu dohľadu je Komisia v prípade závažných nedostatkov v systémoch riadenia a kontroly programu povinná iniciovať postup so zodpovednými orgánmi členského štátu. Cieľom tohto postupu je vymedziť príslušné nápravné opatrenia, ktoré musia orgány členského štátu prijať, aby napravili nesprávne výdavky, ktoré už boli deklarované, a aby sa systémy stali účinnými. 22. Dvor audítorov preskúmal, či: a) Komisia prijala opatrenia zakaždým, keď zistila závažné nedostatky; b) sa všetky závažné nedostatky vyriešili náležitými nápravnými opatreniami. SYSTEMATICKÉ INICIOVANIE NÁPRAVNÝCH OPATRENÍ 23. Z preskúmania 210 programov, v ktorých boli v období 2006 až 2008 zistené závažné nedostatky, vyplýva, že Komisia konala vo všetkých prípadoch. 24. Požiadavky, ktoré Komisia sformulovala na základe informácií uvedených v správach podľa článku 13 (týkalo sa to predovšetkým GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie), boli nevyhnutne vyjadrené všeobecne, keďže neboli k dispozícii podrobné informácie o nedostatkoch. Vo väčšine prípadov (približne 75 %) neviedli tieto žiadosti na základe správ podľa článku 13 k finančným korekciám. V 90 % PRÍPADOV SA ZISTENÉ NEDOSTATKY NÁLEŽITE VYRIEŠILI 25. Vo väčšine 40 programov, ktoré Dvor audítorov kontroloval, sa opatreniami Komisie na zlepšenie systémov v členských štátoch vyriešili zistené nedostatky. 26. Komisia pri zistení chýb v projektoch, ktoré boli svojou povahou potenciálne systémové [16], žiadala, aby sa vykonali opatrenia so zreteľom na ďalšie výdavky, ktoré boli pravdepodobne ovplyvnené. Okrem toho v niektorých prípadoch viedli zistenia týkajúce sa jedného alebo viacerých programov realizovaných v konkrétnom členskom štáte Komisiu k tomu, aby žiadala prijatie opatrení pre ďalšie programy v tomto členskom štáte, hoci neboli kontrolované. Príklad rozšírenia žiadosti o konanie je uvedený v rámčeku 3. 27. Pri väčšine 40 programov, ktoré Dvor audítorov preveril (90 %), boli opatrenia požadované Komisiou primeranou odpoveďou na zistené nedostatky. Príklad neúplnej odpovede sa nachádza v rámčeku 4. RÁMČEK 3 PRÍKLAD ROZŠÍRENIA ŽIADOSTI O KONANIE PRE PROGRAMY, KTORÉ NEBOLI KONTROLOVANÉ Pri auditoch, ktoré vykonala Komisia v prípade dvoch programov v členskom štáte (Sardínia a Lazio), boli zistené problémy týkajúce sa uplatňovania pravidiel verejného obstarávania. Keďže tieto problémy sa považovali za systémové, Komisia neobmedzila svoju žiadosť len na vykonanie finančných korekcií v prípade kontrolovaných projektov. Členský štát bol požiadaný o vykonanie kontroly na reprezentatívnej vzorke všetkých zákaziek, na ktoré sa vzťahujú pravidlá verejného obstarávania, a všetkých jeho programov. Finančné korekcie boli vykonané na základe týchto výsledkov. 28. Rozsah požiadaviek Komisie sa niekedy líšil, predovšetkým ohľadom vykonania kontrol prvej úrovne, ako sa uvádza v príkladoch v rámčeku 5. Kým pri niektorých programoch orgány skontrolovali 100 % deklarovaných výdavkov, pri iných programoch bol tento pomer len vo výške 1 %. Keď je zahrnuté len malé percento výdavkov, znamená to vyššie riziko neodhalenia nesprávnych výdavkov, ktoré treba riešiť najneskôr pri ukončovaní programu. RÁMČEK 4 PRÍKLAD, V KTOROM POŽADOVANÉ OPATRENIA NEBOLI ÚPLNÉ Komisia vykonala v roku 2007 audit, ktorý sa týkal jedného programu (Galícia) a vzťahoval sa na sprostredkovateľský orgán a šesť orgánov (z 13), ktorým bolo riadenie subdelegované. Pri audite sa zistili závažné nedostatky napriek tomu, že orgány členského štátu vykonali v období 2003 až 2005 niekoľko systémových auditov. Napriek tomu, že záverom správy Komisie bolo, že sprostredkovateľský orgán by mal dohliadať nad všetkými subdelegovanými orgánmi a odpočítať všetky nesprávne výdavky, konkrétne odporúčania sa týkali len kontrolovaných subdelegovaných orgánov. Boli to najdôležitejšie orgány z hľadiska sumy spravovaných finančných prostriedkov (približne 80 %). S ohľadom na závažnosť zistených problémov (nefungujúce kontroly prvej úrovne, neoprávnené deklarované výdavky atď.) mala Komisia požiadať orgány členských štátov, aby vykonali dodatočné činnosti na získanie istoty, že orgány, ktoré neboli kontrolované, podobné problémy nemali. RÁMČEK 5 PRÍKLADY VIAC ČI MENEJ PRÍSNYCH POŽIADAVIEK PRE KONTROLY PRVEJ ÚROVNE Komisia v súvislosti s programami v jednom členskom štáte (napr. Extremadura) žiadala, aby sa zaviedla minimálna kontrola 25 % výdavkov, ktorá sa musela zvýšiť v prípade zistenia závažnej chyby. V inom členskom štáte zas Komisia v prípade programov akceptovala usmernenie orgánov členského štátu, v ktorom nebola stanovená žiadna číselná požiadavka týkajúca sa počtu kontrolovaných projektov, ale obsahovala presné ustanovenie, podľa ktorého v prípade kontrolovaných projektov sa v podpornej dokumentácii bude analyzovať päť nákladových položiek podľa kategórie nákladov. Napríklad podporná dokumentácia k programu Merseyside bola skontrolovaná len v 1,3 % celkových deklarovaných výdavkov. V ďalšom prípade (Sársko) sa Komisii nepodarilo presadiť žiadnu požiadavku týkajúcu sa týchto kontrol. BOLI NÁPRAVNÉ OPATRENIA VYKONANÉ V PRIMERANEJ LEHOTE? ZÁKLADNÉ INFORMÁCIE A KRITÉRIÁ AUDITU 29. Obdobie medzi zistením nedostatkov a ich nápravou by malo byť čo najkratšie, aby sa predišlo neustálemu deklarovaniu výdavkov s vysokým rizikom chýb alebo projektov, ktoré sa dostanú do ťažkostí po tom, čo sú platby prerušené alebo pozastavené. 30. Dĺžka fázy vykonávania nápravných opatrení závisí od: a) dodržiavania lehôt stanovených Komisiou pre jednotlivé opatrenia zo strany členských štátov; b) vydávania audítorských správ Komisie (určenie nedostatkov a následné audity) v rámci vnútorne stanovenej lehoty (tri mesiace po audite v prípade GR pre regionálnu politiku a deväť týždňov v prípade GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie) a rýchlej odozvy Komisie na odpovede orgánov členských štátov (dva mesiace). 31. Dvor audítorov posúdil: a) čas potrebný na ukončenie nápravných opatrení; b) kto nesie zodpovednosť za vzniknuté omeškania. VYKONÁVANIE NÁPRAVNÝCH OPATRENÍ TRVÁ V PRIEMERE 30 MESIACOV 32. Priemerný čas od zistenia nedostatkov až po vykonanie všetkých nápravných opatrení bol v prípade kontrolovanej vzorky 30 mesiacov [17]. V priemere potrebovalo GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie menej času (27 mesiacov) než GR pre regionálnu politiku (32 mesiacov). Odzrkadľuje to rozdiely v type spolufinancovaných projektov a rozdiely v spôsobe následnej kontroly nápravných opatrení: a) problémy zistené v súvislosti s EFRR sa spravidla riešia dlhšie než pri ESF, keďže projekty oprávnené na spolufinancovanie sú rôznorodejšie, a zároveň je potrebné overiť väčší počet pravidiel [18]. Projekty a programy v rámci EFRR navyše obyčajne zahŕňajú viac finančných zdrojov než v rámci ESF, a teda i väčší objem dodatočnej práce, ktorú možno bude potrebné vykonať na nápravu zistených nedostatkov; b) GR pre regionálnu politiku vykonalo následné audity väčšieho počtu prípadov v rámci vzorky než GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (pozri bod 46). Takéto audity je potrebné zorganizovať, oznámiť a výsledky je potrebné zaslať, čím sa začne nová fáza korešpondencie o zistených problémoch, ak sa nejaké vyskytli. Tento čas je zahrnutý vo výpočte Dvora audítorov týkajúcom sa vynaloženého času; c) v 30 % programov spravovaných GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie neboli nedostatky zistené na základe auditu GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie, ale na základe správ orgánov členských štátov alebo auditu Európskeho dvora audítorov. Znamená to, že čas bol v prípade GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie skrátený, keďže nezahŕňal obdobie od konca auditu, keď boli zistené nedostatky, až po zaslanie výsledkov. 33. Výpočet času nezahŕňa čas, ktorý je potrebný na vykonanie finančných korekcií po ich odsúhlasení. Vo väčšine prípadov boli odsúhlasené finančné korekcie vykonané okamžite po predložení ďalšieho výkazu výdavkov Komisii. V prípade aspoň polovice z nich to znamenalo, že všetky finančné korekcie, alebo len časť z nich, bolo potrebné vykonať po predložení konečného výkazu výdavkov pri ukončovaní programu, keďže to bol ďalší výkaz. 34. Komisia dospela ku kladnému záveru o vykonaní nápravných opatrení v 87 % programov overených Dvorom audítorov. To zahŕňalo programy (približne 8 % prípadov), kde napriek tomu, že prípad bol uzavretý, naďalej pretrvávali niektoré problémy. Komisia sa rozhodla vyriešiť nedostatky týkajúce sa zvyšných 13 % programov, pri ktorých k dátumu ukončenia programu prebiehal celý proces vykonávania nápravných opatrení v priemere 35 mesiacov, v priebehu procesu ukončovania programov. PRIMÁRNU ZODPOVEDNOSŤ ZA OMEŠKANIA MALI ORGÁNY ČLENSKÝCH ŠTÁTOV, ALE OMEŠKANIA SPÔSOBILA AJ KOMISIA... 35. V 35 % prípadov zo 40 kontrolovaných programov mali zodpovednosť za omeškania najmä členské štáty a v 39 % bola táto zodpovednosť spoločná. V ďalších 5 % prípadov nesie zodpovednosť najmä Komisia. V 21 % prípadov reagovali obe strany ihneď. 36. Niektoré orgány v členských štátoch akceptovali nedostatky a súhlasili s prijatím potrebných opatrení. Iné orgány vzniesli námietku k nedostatkom a opatrenia prijali až po tom, čo bolo zrejmé, že Komisia svoje stanovisko nezmení (pozri rámček 6). 37. Komisia sa niekedy neponáhľala so zasielaním výsledku svojich auditov orgánom členských štátov. V 16 % auditov 40 programov, ktoré vykonala Komisia, predstavovala táto lehota približne jeden rok, pričom lehota stanovená interne Komisiou je tri mesiace alebo deväť týždňov po audite podľa príslušného generálneho riaditeľstva (pozri bod 30 písm. b)). RÁMČEK 6 PRÍKLADY ZLOŽITEJ SPOLUPRÁCE MEDZI KOMISIOU A ORGÁNMI ČLENSKÝCH ŠTÁTOV Komisia pri svojich auditoch z polovice roka 2006 zistila viacero nedostatkov týkajúcich sa niekoľkých programov (napr. južná a východná oblasť) v jednom členskom štáte (Írsko). Príslušné orgány členského štátu mali hlavnú úlohu v akčnom pláne a pre Komisiu bolo zložité (niekedy nemožné) získať požadované informácie. Pri ukončovaní programu bolo ešte potrebné dokončiť nápravné opatrenia. V súvislosti s ďalším programom (Sardínia) vzniesli orgány členského štátu námietku proti nápravným opatreniam požadovaným Komisiou. Komisia trvala na svojom stanovisku vo viacerých následných listoch. Orgány členského štátu v 25 prípadoch z 33 nápravných opatrení akceptovali stanovisko Komisie až po 20 mesiacoch od prvej žiadosti. 38. List o predbežnom pozastavení platby týkajúci sa 40 kontrolovaných programov bol v 60 % prípadov zaslaný v priemere 16 mesiacov po určení nedostatkov. Rozhodnutie o pozastavení platby bolo prijaté v 10 % prípadov. Napokon, v niektorých prípadoch už Komisia nemohla zaslať takýto list ani prijať rozhodnutie o pozastavení platby, keďže do procesu ukončovania programov už nemali byť uskutočnené žiadne ďalšie platby. 39. Vzhľadom na malý počet rozhodnutí o pozastavení platby vo vzorke nie je možné vyvodiť záver o tom, či a do akej miery by takéto rozhodnutia celý proces urýchlili. ... A NIEKTORÉ OPATRENIA PRIJATÉ KOMISIOU UMOŽNILI SKRÁTIŤ TENTO ČAS 40. V súlade s akčným plánom Komisie z roku 2008 (pozri bod 16) sa Komisia usilovala o splnenie cieľa 24 mesiacov od zistenia nedostatkov až po vyvodenie záveru o postupe pozastavenia platby či uplatnenia finančných korekcií. Bolo však už príliš neskoro na to, aby tento cieľ výrazne ovplyvnil priemerný čas potrebný na vykonanie nápravných opatrení v programovom období 2000 – 2006. 41. Podľa nariadenia vzťahujúceho sa na obdobie 2007 – 2013 je možné prerušiť platby a rozhodnúť o finančnej korekcii bez predbežných postupov o pozastavení. Komisia očakáva, že orgány členských štátov to podporí v tom, aby ihneď reagovali na zistené problémy. Takisto je potrebné upozorniť, že vzhľadom na to, že cieľom prerušenia alebo pozastavenia platieb je predísť nesprávnym platbám, je pravdepodobné, že to bude mať pozitívny dosah na ročnú mieru chybovosti, ktorú predkladá Dvor audítorov. MALA KOMISIA DOSTATOČNÚ ISTOTU, KEĎ DOSPELA K ZÁVERU O NÁPRAVE NEDOSTATKOV? ZÁKLADNÉ INFORMÁCIE A KRITÉRIÁ AUDITU 42. Keď Komisia dospeje k záveru, že závažné nedostatky boli uspokojivo vyriešené (týkalo sa to 87 % vzorky 40 kontrolovaných programov, pozri bod 34), mala by vychádzať zo spoľahlivých dôkazov o prijatých nápravných opatreniach. Boli to opatrenia vo forme: a) finančných korekcií požadovaných na základe posúdenia rozsahu chýb v už deklarovaných výdavkoch; b) zlepšení v systémoch, aby boli účinné pri predchádzaní nesprávnym výdavkom alebo inom zisťovaní a ich náprave. 43. Dvor audítorov skúmal, či Komisia: a) má dostatočnú istotu, že sa vykonali náležité finančné korekcie a že systémy boli zlepšené, aby sa predišlo opakovaniu podobných chýb; b) usudzuje, že nástupnícke programy neobsahujú závažné nedostatky v programovom období 2007 – 2013. KOMISIA ZÍSKAVA ISTOTU RÔZNYMI SPÔSOBMI 44. Komisia má rozličné spôsoby získavania istoty o tom, že nápravné opatrenia boli uspokojivo vykonané. Komisia môže získať istotu vykonaním následných auditov. Okrem toho sa môže spoliehať i na výkazy/záväzky orgánov členských štátov alebo môže vykonať hodnotenie na základe podporných dokumentov, ktoré poskytujú orgány členských štátov. Podporné dokumenty môžu zahŕňať opis metodiky používanej pri výbere vzorky a dodatočné overovanie, aktualizované kontrolné zoznamy a správy o jednotlivých vykonaných kontrolách. Tieto metódy možno kombinovať. 45. Tieto zdroje nevyhnutne neposkytujú rovnaký stupeň istoty. To dokazuje i skutočnosť, že keď Komisia využila následné audity na kontrolu spoľahlivosti výkazov a výsledkov kontrol vykonávaných orgánmi členských štátov, dospela po prvom následnom audite ku kladnému záveru len v 22 % prípadov. Vo všetkých ostatných prípadoch musela požiadať o vykonanie ďalších nápravných opatrení a pri niektorých vykonala ďalšie následné audity. 46. Komisia musí brať do úvahy zdroje potrebné na získanie potenciálne spoľahlivých dôkazov: pri následnom audite sú potrebné omnoho väčšie ľudské zdroje a viac času než pri hodnotení, ktoré sa zakladá na podpornej dokumentácii alebo výkazoch poskytnutých členskými štátmi (pozri príklad v rámčeku 7). V dôsledku toho musí Komisia nastoliť rovnováhu medzi mierou istoty, ktorú chce získať, a mierou dôvery, ktorú sa rozhodne dať orgánom členského štátu na základe analýzy rizika. Následné audity boli jednako vykonané pred prijatím záveru o uspokojivej implementácii nápravných opatrení: týkalo sa to 89 % programov zo vzorky, ktoré riadilo GR pre regionálnu politiku, a 47 % programov, ktoré riadilo GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie. RÁMČEK 7 PRÍKLAD RIZIKA, KTORÉ VZNIKÁ V PRÍPADE, ŽE ZISTENIE JE UZAVRETÉ NA ZÁKLADE ZÁVÄZKU/VYHLÁSENIA ORGÁNU ČLENSKÉHO ŠTÁTU Komisia v prípade jedného programu (východné Škótsko) poukázala na to, že zo správ podľa článku 13 nebol vyvodený žiaden záver o tom, či chyby sú alebo nie sú systémovej povahy. Tento bod bol uzavretý v roku 2009 na základe záväzku orgánov členského štátu identifikovať všetky systémové otázky. Vyhlásenie o ukončení pomoci však neposkytlo žiadne informácie o druhu chýb, uvádzalo sa v ňom len, že všetky zistené systémové nedostatky boli účinne vyriešené. Následne v roku 2011 vykonala Komisia audit ukončovania programov vrátane preskúmania riešenia systémových otázok. FINANČNÉ KOREKCIE PRIJATÉ PRE VÄČŠINU PROGRAMOV… 47. Výdavky, ktoré boli spracované pomocou chybných systémov a boli deklarované Komisii, boli vo väčšine prípadov zúčtované prostredníctvom finančných korekcií. 48. Existujú tri druhy finančných korekcií [19]: a) korekcie, pri ktorých sa robí konkrétne vyčíslenie, keďže rozsah chyby je identifikovateľný na úrovni projektu (ďalej len "vyčísliteľná korekcia"; b) korekcie vychádzajúce z extrapolácie sa uplatňujú, keď možno určiť celkový súbor projektov ovplyvnených určitým druhom/určitými druhmi chýb a chybu možno vyčísliť, ale pre veľký počet projektov nie je možné skontrolovať celý celkový súbor; c) paušálne korekcie pri systémových chybách alebo projektoch, ktoré nie sú v súlade s pravidlami verejného obstarávania, sa uplatňujú, keď nie je možné vyčísliť dosah chyby. 49. Korekcie, ktoré vychádzajú z extrapolácie, sa robia uplatnením miery chybovosti založenej na vzorke projektov na celý celkový súbor projektov, na ktorý sa táto chyba vzťahuje. 50. Paušálne korekcie pri systémových chybách sa robia uplatnením percentuálnej sadzby na výdavky, ktoré boli spracované prostredníctvom chybných systémov. Spravidla sa týkajú výdavkov deklarovaných k momentu nápravy nedostatkov systémov. Použitá percentuálna sadzba určená v súlade s usmerneniami Komisie závisí od závažnosti nedostatkov. 51. V tabuľke 3 sa so zreteľom na 40 overených programov uvádza počet programov podľa druhu finančnej korekcie. Dohodnuté finančné korekcie týkajúce sa spolufinancovania zo štrukturálnych fondov predstavujú približne 650 mil. EUR a ďalšie korekcie sú stále v procese dohodovania. K výraznej časti finančných korekcií došlo v dôsledku porušenia vnútroštátnych pravidiel verejného obstarávania a pravidiel verejného obstarávania EÚ. 52. Členské štáty vykonali takmer všetky finančné korekcie. Uvoľnené finančné prostriedky EÚ teda mohli byť opätovne využité na ďalšie oprávnené výdavky [20] v rámci príslušného programu, ktoré bolo potrebné deklarovať Komisii pred koncom programového obdobia (pozri poznámku pod čiarou č. 7). V prípade časti výdavkov týkajúcich sa siedmich programov však finančné korekcie uložila Komisia, pretože členské štáty nevykonali požadované finančné korekcie. Výsledkom bolo, že tieto finančné prostriedky boli pre členský štát stratené (pozri bod 13). TABUĽKA 3 POČET PROGRAMOV PODĽA DRUHU FINANČNEJ KOREKCIE Pozn.: v závislosti od počtu a druhu nedostatkov mohli byť v jednom a tom istom programe dohodnuté rozličné druhy finančných korekcií. Druh finančných korekcií | Počet programov | Regionálna politika | Zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie | Vyčísliteľné korekcie | 15 | 13 | Korekcie vychádzajúce z extrapolácie | 2 | 4 | Paušálne korekcie Systémové chyby | 8 | 3 | Verejné obstarávanie | 13 [7777] | 2 | … ALE VYSOKÁ ISTOTA O PRESNOSTI FINANČNÝCH KOREKCIÍ BOLA ZÍSKANÁ LEN V 67 % PRÍPADOV… 53. Dvor audítorov sa nazdáva, že Komisia získava vysokú mieru istoty o presnosti finančných korekcií uplatnených s ohľadom na zistený nedostatok v súlade s týmito podmienkami: a) keď sa uplatňujú vyčísliteľné korekcie: určia sa všetky projekty, v ktorých sa vyskytujú nedostatky, a uplatnená finančná korekcia zodpovedá chybe, ktorú zistia orgány členského štátu na základe kontroly dobrej kvality [21]; b) keď sa uplatňuje extrapolovaná korekcia: správne sa určí podsúbor, ktorého sa nedostatok týka [22], kontrolovaná vzorka na posúdenie miery chybovosti je reprezentatívna a kontroly vykonané orgánmi členského štátu majú dobrú kvalitu; c) keď sa uplatňuje paušálna korekcia: použitá percentuálna sadzba zodpovedá usmerneniam vypracovaným Komisiou. 54. Miera istoty Komisie je ovplyvnená aj typom dôkazov, ktoré je schopná získať a ktoré sa týkajú plnenia týchto podmienok (pozri body 44 až 46). Komisia vykonala následné audity v 65 % programov, na ktoré sa vzťahovali finančné korekcie. V prípade, že záver auditu Komisie nebol kladný, museli dodatočnú prácu, ktorá bola v tomto štádiu veľmi dobre vymedzená Komisiou, vykonať buď orgány členského štátu, alebo bola uzavretá dohoda o dodatočných finančných korekciách. V rámčeku 8 je uvedený príklad, keď bolo nutné vykonať ďalšiu prácu. RÁMČEK 8 PRÍKLAD, KEDY NÁSLEDNÝ AUDIT NEVIEDOL KU KLADNÉMU ZÁVERU Zodpovedné orgány boli v prípade jedného programu (Priemysel a podnikanie v Českej republike) požiadané o vykonanie kontroly deklarovaných výdavkov so zreteľom na niektoré konkrétne záležitosti (napr. súlad s pravidlami verejného obstarávania). Z následného auditu Komisie zameraného na posúdenie kvality vykonaných overení vyplynulo, že sa nepodarilo odhaliť viaceré problémy ani navrhnúť primerané finančné korekcie. Orgány boli preto požiadané, aby prepočítali mieru chybovosti kontrolovaných projektov s ohľadom na zistenia Komisie. Znamenalo to preskúmať všetky počiatočné kontroly, aby sa zabezpečilo zahrnutie všetkých záležitostí, ktoré predtým neboli zahrnuté, a následne sa vypočítala potrebná finančná korekcia. 55. Dvor audítorov sa nazdáva, že v 67 % prípadov vo vzorke bola získaná vysoká miera istoty. Vo zvyšných prípadoch (33 %) [23] sa vyskytovali nedostatky, ktoré znižovali mieru istoty. 56. Jedným nedostatkom je úplne alebo čiastočne chýbajúce informácie o: a) úplnosti vykonaných finančných korekcií; b) odôvodnení sumy finančných korekcií na základe pôvodne zistených nedostatkov. Príklad je uvedený v rámčeku 9. 57. Ďalší nedostatok sa týka rozsahu kontrol, ktoré sa v skutočnosti vykonali: v niektorých prípadoch nebol rámec dostatočný, no Komisia to nespochybnila (pozri príklady v rámčeku 10), čo viedlo k nespoľahlivým záverom ohľadom miery chybovosti. RÁMČEK 9 PRÍKLAD NEDOSTATOČNÝCH INFORMÁCIÍ ODÔVODŇUJÚCICH VYKONANIE FINANČNÝCH KOREKCIÍ V prípade jedného programu (Galícia), v ktorom sprostredkovateľský orgán delegoval vykonávanie opatrení na rozličné orgány, požadovala Komisia finančné korekcie výdavkov vykázaných orgánmi, ktorých správy podľa článku 13 poukazovali na vysokú mieru chybovosti. Vykonali sa korekcie v prípade štyroch orgánov, pričom v jednom prípade na základe štatistického overovania, ale Komisia nemala žiadne informácie na odsúhlasenie sumy korekcií s mierami chybovosti zistenými prostredníctvom kontrol prvej úrovne. V prípade ďalších troch orgánov neboli prijaté žiadne informácie alebo boli prijaté neúplné informácie. Komisia si nevyžiadala ďalšie informácie a znovu začala s vyplácaním platieb. … A VÝRAZNE NIŽŠIA MIERA ISTOTY V SÚVISLOSTI S ÚČINNÝM FUNGOVANÍM SYSTÉMOV RIADENIA A KONTROLY 58. Dvor audítorov sa nazdáva, že Komisia získala vysokú mieru istoty ohľadom účinnosti systémov riadenia a kontroly, ak množstvo a kvalita kontrol prvej a druhej úrovne umožní orgánom členských štátov odhaliť a napraviť nesprávne výdavky (pozri body 9, 10 a 28). Kontroly prvej a druhej úrovne boli kľúčovým prvkom systémov riadenia a kontroly na obdobie 2000 – 2006 z dôvodu nedostatkov právneho rámca týkajúceho sa požiadaviek na kontroly druhej úrovne (pozri bod 9). 59. Dvor audítorov zistil, že pri všetkých prípadoch, ktoré posúdil ako prípady s vysokou mierou istoty, boli následné audity vykonané Komisiou. RÁMČEK 10 PRÍKLADY NEDOSTATOČNÉHO RÁMCA NA DEFINOVANIE SUMY CHYBY A NÁSLEDNE I FINANČNÝCH KOREKCIÍ Komisia pri audite jedného programu (Doprava v Taliansku) identifikovala viaceré potenciálne systémové chyby na základe vzorky kontrolovaných projektov. Orgány boli preto nútené vykonať preskúmanie na posúdenie plného rozsahu týchto systémových chýb a v dôsledku toho uplatniť finančné korekcie. Výsledkom preskúmania bola finančná korekcia, ktorá sa týkala len jedného konkrétneho druhu chyby. Pre ostatné druhy chýb neboli navrhnuté žiadne korekcie. V druhom prípade (Rozvoj ľudských zdrojov v Poľsku) Komisia zistila (v prípade dvoch projektov v celkovej sume približne 214 mil. EUR spravovaných jedným orgánom) rôzne druhy chýb vo verejných zákazkách pridelených na základe špecifického postupu verejnej súťaže (zrýchlený postup). Bola vykonaná finančná korekcia vo výške približne 25 mil. EUR. Komisia však nepožiadala o overenie výskytu rôznych druhov chýb pri tých zákazkách, ktoré spravoval ten istý orgán a ktoré neboli udelené na základe zrýchleného postupu. 60. Dvor audítorov posúdil mieru istoty ako strednú v prípadoch, v ktorých boli zavedené riešenia týkajúce sa systémov dostatočné, s výnimkou niektorých aspektov kontrol prvej a druhej úrovne. V týchto prípadoch sa Komisia spoliehala hlavne na výkazy orgánov členských štátov (pozri príklad v rámčeku 11). 61. Dvor audítorov posúdil mieru istoty ako nízku, keď závažné hľadiská kontrol prvej úrovne neboli dostatočné. Tieto nedostatky sa týkali predovšetkým množstva vykonaných kontrol (pozri bod 28), ktoré boli niekedy sťažené kontrolami druhej úrovne. 62. Pri programoch, ktoré patria do kategórie "nízka", vykonala Komisia následné audity v 64 % prípadov. Pri väčšine týchto auditov bola posudzovaná kvalita kontrol prvej úrovne, pričom počet týchto kontrol nebol spochybnený. RÁMČEK 11 PRÍKLAD URČENIA A ODSTRÁNENIA NEDOSTATKOV KOMISIOU NA ZÁKLADE SPRÁV NEZÁVISLÉHO ORGÁNU Komisia podala prvú žiadosť o konanie v dôsledku závažných nedostatkov týkajúcich sa kontrol prvej úrovne v jednom programe (Akvitánsko). Orgány členských štátov začali špecifické overovanie na vzorke výdavkov deklarovaných v období 2000 – 2004. Komisia dostala správu o výsledku overovania, v ktorej sa uvádzala miera chybovosti vo výške 2,12 %. Situáciu považovala za uspokojivú a nepodnikla žiadne ďalšie kroky. Komisia si nevyžiadala žiadnu podpornú dokumentáciu, napr. vyplnené kontrolné zoznamy, a nespochybnila rozdiel medzi touto mierou chybovosti a mierou chybovosti, ktorá bola zistená prostredníctvom kontrol druhej úrovne, a ktorá bola omnoho vyššia. Nebol vykonaný následný audit. V správe sa neuvádzala povaha chýb, konkrétne či išlo o systémové chyby. So zreteľom na pokračujúce zlepšovanie postupov od roku 2005 dostala Komisia od poverených orgánov potvrdenie o tom, že postupy zahŕňajúce výdavky sú v súlade s nariadeniami o štrukturálnych fondoch. Komisia podala druhú žiadosť o konanie po menej než roku od ukončenia prvého konania v dôsledku pretrvávajúcej vysokej miery chybovosti, ktorá bola zistená prostredníctvom kontrol druhej úrovne, t. j. takmer 12 %. Komisia žiadala, aby sa určili príčiny vysokej miery chybovosti. Príslušné orgány začali ďalšie overovanie. Vykonala sa analýza jednej systémovej chyby a určil sa príslušný celkový súbor, čo sa už malo uskutočniť po prvej žiadosti. Prostredníctvom tohto ďalšieho opatrenia bolo možné znížiť zostávajúcu mieru chybovosti pre kontroly druhej úrovne na 4,7 %. Napriek tomu, že je to nad 2 % prahom (pozri bod 15), Komisia sa rozhodla ponechať konečné rozhodnutie v týchto otázkach až na proces ukončovania programu, ktorý začal v októbri 2010. 63. Keď neboli vykonané žiadne audity alebo keď nebol rozsah dostatočný, aspoň časť nápravných opatrení bola ukončená na základe uskutočnených výkazov/záväzkov alebo podpornej dokumentácie poskytnutej orgánmi členských štátov. V rámčeku 12 je uvedený príklad. 64. V tabuľke 4 sa na základe stanovených kritérií uvádza hodnotenie Dvora audítorov týkajúce sa miery istoty, ktorú získala Komisia ohľadom výdavkov spracovaných prostredníctvom zlepšených systémov riadenia a kontroly. TABUĽKA 4 MIERA ISTOTY TÝKAJÚCA SA ÚČINNÉHO FUNGOVANIA SYSTÉMOV RIADENIA A KONTROLY PODĽA HODNOTENIA DVORA AUDÍTOROV Miera istoty | Percento príslušných programov [6666] | Vysoká | 28 | Stredná | 34 | Nízka | 38 | RÁMČEK 12 PRÍKLAD OPRAVY ZISTENIA NA ZÁKLADE OPISU POSKYTNUTÉHO ORGÁNOM ČLENSKÉHO ŠTÁTU V jednom programe (Navarre) boli nedostatky určené a odstránené na základe správ od orgánov členského štátu. Vnútroštátne orgány informovali Komisiu o tom, že čo sa týka rôznych orgánov, na ktoré bolo riadenie delegované, boli v nich zavedené nové postupy týkajúce sa viacerých opatrení spravovaných jedným orgánom (ale neposkytli žiadne podrobnejšie informácie, na základe ktorých by Komisia mohla posúdiť množstvo a kvalitu nových kontrol). Pokiaľ ide o ďalšie opatrenia riadené rovnakým orgánom, boli vypracované príručky, no stále sa vyskytovali problémy týkajúce sa obsahu kontrol. Niektoré iné orgány dokonca stále nemali k dispozícii príručky a kontrolné zoznamy, ktoré sú kľúčovými prvkami na zabezpečenie účinnosti kontrol. Komisia už nepodala ďalšiu žiadosť. … PRETO JE POTREBNÉ ZÍSKAŤ EŠTE VIAC ISTOTY Z PROCESU UKONČOVANIA PROGRAMOV… 65. Jedným z cieľov následnej kontroly nedostatkov zo strany Komisie bolo predísť dlhotrvajúcemu procesu ukončovania programov, ktorý je náročný na zdroje tak, aby sa nenarušilo prebiehajúce programové obdobie 2007 – 2013. Avšak predovšetkým pri programoch, ktoré nezískali vysokú mieru istoty, bude Komisia musieť vykonať konečné posúdenie zvyšného rizika chybovosti v priebehu ukončovania programov, ktorý práve prebieha (pozri bod 15). 66. V rámci prípravy procesu ukončovania programov vykonala Komisia od roku 2007 audity na úrovni orgánov vydávajúcich vyhlásenie o ukončení pomoci, ktoré boli poverené správou programov považovaných za programy s vysokým rizikom pre finančné záujmy rozpočtu EÚ. Nedostatky, ktoré boli zistené počas týchto auditov, však Komisia považovala za opravené najmä na základe vyhlásení príslušných orgánov (pozri príklad v rámčeku 7). 67. Dvor audítorov na základe previerky vyhlásení o ukončení pomoci pre tie programy v rámci vzorky, ktoré Komisia hodnotila kladne (87 %, pozri bod 34), konštatuje, že: a) v 23 % prípadov (ku koncu júna 2011) budú výsledkom vyhlásenia o ukončení pomoci ďalšie finančné korekcie, týka sa to najmä prípadov, keď sa Dvor audítorov nazdáva, že Komisia nemala vysokú mieru istoty (pozri bod 55 a tabuľku 4); b) v 57 % prípadov je prezentované stanovisko a/alebo miera chybovosti vo vyhlásení o ukončení pomoci sporné, predovšetkým z dôvodu príliš nízkej miery chybovosti v porovnaní s nedostatkami zistenými v programe. Takisto podľa hodnotenia Dvora audítorov existujú pochybnosti o reprezentatívnosti výsledkov, keďže kontroly druhej úrovne nemuseli byť vykonané na základe štatistickej vzorky. Výsledky týchto kontrol však musia byť použité ako základný stavebný prvok hodnotenia potreby ďalších finančných korekcií. 68. Napokon v rámci kontrolovanej vzorky sa vyskytli situácie (pozri rámček 13), keď výdavky pôvodne stiahnuté z výkazu výdavkov, boli obnovené v konečnom výkaze výdavkov. Vyskytli sa i prípady, keď výdavky týkajúce sa novo prijatých projektov, boli zahrnuté krátko pred lehotou na ukončenie programu. Vzniká tu riziko, že tieto projekty nemuseli byť náležite skontrolované, keďže mohli byť pod tlakom, aby sa vyčerpali finančné prostriedky EÚ. 69. Komisia na základe svojho hodnotenia rizika programov a na účely hodnotenia platnosti prezentovanej miery chybovosti môže v rámci procesu ukončovania programov rozhodnúť o vykonaní auditov. Takéto audity sa teraz vykonávajú v približne polovici prípadov, pri ktorých Dvor audítorov nepovažuje istotu za vysokú (66 % prípadov uvedených v bode 55 a 36 % prípadov uvedených v tabuľke 4, kategória "nízka"). Počet auditov ešte môže vzrásť. RÁMČEK 13 PRÍKLADY OBNOVENIA NEOPRÁVNENÝCH VÝDAVKOV A NESKORÉHO ZAHRNUTIA NOVÝCH PROJEKTOV V prípade jedného programu (severovýchodné Anglicko), pre ktorý boli prijaté nápravné opatrenia v období od marca 2006 do septembra 2007, riadiaci orgán vo výkaze konečných výdavkov obnovil výdavky vo výške 19,3 mil. EUR, ktoré boli predtým odpočítané. V tomto prípade sa orgán vydávajúci vyhlásenie o ukončení pomoci ukázal ako účinný a túto nezrovnalosť odhalil. V ďalšom programe (Sardínia), v rámci ktorého sa od septembra 2007 prijímali nápravné opatrenia a ktoré prebiehali v čase ukončovania programu, bola suma výdavkov vo výške 80 mil. EUR zahrnutá do výkazu konečných výdavkov neskoro. Nezávislý orgán nevykonal kontroly druhej úrovne ani v jednom z týchto projektov. Komisia to mohla zistiť, keďže to bolo uvedené vo vyhlásení o ukončení pomoci, v ktorom sa neuvádza konečné stanovisko k programu. Posúdiť oprávnenosť súvisiacich výdavkov si však bude vyžadovať dodatočnú prácu, aby sa predišlo riziku vyplatenia neoprávnených výdavkov. 70. Vo všetkých prípadoch, v ktorých Komisia neplánuje vykonať audit ukončovania programov, bude musieť svoje konečné rozhodnutie o uplatnení ďalších finančných korekcií opierať o informácie a výkazy, ktoré poskytol orgán vydávajúci vyhlásenie o ukončení pomoci buď vo svojom vyhlásení o ukončení pomoci alebo v dôsledku ďalších žiadostí Komisie. Komisia teda nemusí byť schopná hodnotiť pravdivosť a presnosť poskytnutých informácií, ktoré sa môžu týkať hlavných otázok, akými sú dôvody [24], ktoré prezentujú orgány na zníženie pôvodnej miery chybovosti na 2 % prah (pozri bod 15). V rámčeku 14 sú znázornené výzvy, pred ktorými Komisia stojí pri ukončovaní programov. RÁMČEK 14 PRÍKLAD ROZLIČNÝCH VÝKLADOV KONEČNEJ MIERY CHYBOVOSTI PROGRAMU V dôsledku auditov Komisie bol v druhej polovici roka 2005 dohodnutý akčný plán pre viaceré programy v členskom štáte. Okrem niektorých konkrétnych záležitostí, ktoré boli náležite vyriešené, bolo hlavným požadovaným opatrením posilnenie kontrol prvej úrovne. Výsledkom bolo zavedenie a/alebo schválenie kontrol a vypracovanie relevantných usmerňujúcich poznámok. Na tomto základe považovala Komisia akčný plán za úspešne implementovaný. Nebola však zavedená požiadavka na rozsah pokrytia prostredníctvom kontrol, ako je percentuálna miera projektov alebo kontrolovaných výdavkov. Komisia vykonala následné audity pri viacerých programoch, pričom hodnotila i kvalitu kontrol prvej úrovne, a nezistila žiadne závažnejšie nedostatky. Z auditu jedného z príslušných programov, ktorý Dvor audítorov vykonal (Yorkshire a Humberside), však vyplynulo, že kontroly prvej úrovne zaznamenali len veľmi nízke pokrytie vo výške 3 %. Okrem toho, miera chybovosti stanovená pri kontrolách prvej úrovne, je omnoho nižšia než miera chybovosti zistená prostredníctvom kontrol druhej úrovne, čo spochybňuje kvalitu kontrol prvej úrovne. Znamená to, že pri ukončení programu bude potrebné úplne sa spoľahnúť na výsledky kontrol druhej úrovne. Miera chybovosti predložená vo vyhlásení o ukončení pomoci za celý program predstavuje 1,959 %. Audit Dvora audítorov však poukazuje na to, že vykazovanie nie je štatisticky správne, keďže nezohľadňuje skutočnosť, že program pozostáva z troch podsúborov [25]. Z auditu Dvora audítorov preto vyplynulo, že na základe rovnakých údajov bola miera chybovosti 9,3 %. Komisia akceptovala mieru chybovosti tak, ako bola predložená vo vyhlásení o ukončení programu so zreteľom na právny rámec. 71. V nariadeniach pre programové obdobie 2007 – 2013 bolo zavedených niekoľko nových ustanovení s cieľom vyriešiť niektoré problémy opísané v predchádzajúcich bodoch: a) kontroly druhej úrovne sa majú vykonávať na základe náhodne vybranej štatistickej vzorky; malo by to zlepšiť platnosť miery chybovosti predkladanej Komisii na konci programu; b) kontrolný orgán (porovnateľný s nezávislým orgánom / orgánom vydávajúcim vyhlásenie o ukončení programu v programovom období 2000 – 2006) je povinný predložiť výročné stanoviská Komisii o tom, či systémy riadenia a kontroly fungujú účinne; očakáva sa, že budú spoľahlivejšie než správy podľa článku 13 z dôvodu štatistickej metódy výberu vzorky a budú základným stavebným prvkom, o ktorý sa Komisia bude opierať pri vyvodzovaní istoty o účinnosti systémov. 72. Právny rámec pre programové obdobie 2007 – 2013 bol taktiež pozmenený predovšetkým zavedením jedného zjednodušenia, ktorého cieľom bolo zníženie miery chybovosti. Orgány členských štátov majú teraz možnosť deklarovať režijné výdavky formou paušálnych sadzieb alebo jednorazových súm namiesto skutočných výdavkov. … HOCI ĎALŠIE FINANČNÉ KOREKCIE PRAVDEPODOBNE NEBUDÚ MAŤ ŽIADEN ÚČINOK, KEĎŽE DEKLAROVANÉ VÝDAVKY PRESAHUJÚ PRIDELENÝ ROZPOČET 73. Z analýzy výkazov konečných výdavkov k 40 skontrolovaným programom vyplýva, že orgány členských štátov deklarovali výdavky presahujúce rozpočet pridelený na jednotlivé programy v 50 % prípadov (70 % pri programoch EFRR a 24 % pri programoch ESF) [26]. Rozsah nadmerného deklarovania je v rozmedzí od 1 % do 28 %. Na jednej strane to znamená, že orgány členských štátov boli vo všetkých týchto prípadoch schopné nahradiť celú sumu finančných korekcií dohodnutých v minulosti (pozri bod 51) novo deklarovanými výdavkami a na druhej strane, že orgány členských štátov majú určitú rezervu vykonať ďalšie finančné korekcie pri ukončovaní programu [27]. Inými slovami, ďalšie finančné korekcie by neviedli k zníženiu konečnej sumy, ktorú má vyplatiť Komisia. NA ZABEZPEČENIE ÚČINNÝCH SYSTÉMOV PRE PROGRAMOVÉ OBDOBIE 2007 – 2013 JE POTREBNÉ VYVINÚŤ ĎALŠIE ÚSILIE 74. Vzhľadom na to, že v období od roku 2006 do roku 2008 bolo zistených veľa nedostatkov, a so zreteľom na čas potrebný na vykonanie nápravných opatrení (pozri bod 32), sa jednotlivé nedostatky považovali za opravené tesne pred začatím postupu ukončovania programov. Znamenalo to, že skutočné zlepšenie v systémoch riadenia a kontroly nastane až v programovom období 2007 – 2013. 75. V roku 2010 Komisia opäť negatívne zhodnotila systémy nástupníckych programov v programovom období 2007 – 2013 v prípade desiatich z kontrolovaných programov, ako sa uvádza vo výročných správach o činnosti GR pre regionálnu politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie. V súvislosti s týmito programami bude preto Komisia musieť prijať ďalšie nápravné opatrenia. 76. V týchto výročných správach o činnosti sa taktiež uvádza, že miery chybovosti, ktoré predložili kontrolné orgány, presahovali 2 % prah (pozri bod 15) v 35,6 % programov EFRR riadených GR pre regionálnu politiku a v 47,4 % programov ESF riadených GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie [28]. Na základe vlastného hodnotenia generálnych riaditeľstiev týkajúceho sa účinnosti systémov v období 2007 – 2013 sa 15,4 % programov riadených GR pre regionálnu politiku a 25,8 % programov riadených GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie klasifikuje ako programy so závažnými nedostatkami. Odhad najpravdepodobnejšej chybovosti, ktorý Dvor audítorov vykázal vo svojej výročnej správe za rok 2010 za oblasť Súdržnosť, energetika a doprava je 7,7 % [29]. 77. Je potrebné poznamenať, že keď sa Komisii podarilo zefektívniť systémy riadenia a kontroly členských štátov, ešte to nezaručuje, že systémy nástupníckych programov budú rovnako účinné. Dôvodom je skutočnosť, že členské štáty by podľa vlastného uváženia mohli zmeniť subjekty, systémy a zamestnancov poverených kontrolou programov štrukturálnych fondov, napríklad z rozpočtových dôvodov. Komisia sa už zaoberala viacerými podobnými prípadmi. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 78. Účelom prijatia nápravných opatrení Komisiou je zabezpečiť, aby nesprávne zrealizované platby boli predmetom finančných korekcií a aby sa systémy riadenia zlepšili, a tým sa získala dostatočná istota, že budúce platby budú vykonané v súlade s pravidlami. 79. Z auditu Dvora audítorov vyplynulo, že Komisia spravidla prijímala náležité opatrenia pri zistení nedostatkov, ale proces bol zdĺhavý, a pokiaľ ide o kontrolované programy, získala rôznu mieru istoty, že nedostatky vo vnútroštátnych systémoch riadenia a kontroly boli opravené v dôsledku jej nápravných opatrení. KOMISIA PRIJÍMA NÁLEŽITÉ OPATRENIA PRI ZISTENÍ NEDOSTATKOV V SYSTÉMOCH RIADENIA A KONTROLY ČLENSKÝCH ŠTÁTOV, ALE CELÝ PROCES AŽ PO IMPLEMENTÁCIU JE ZDĹHAVÝ 80. Komisia systematicky iniciovala nápravné opatrenia pri zistení nedostatkov. Komisia náležite vyriešila nedostatky v 90 % prípadov (pozri body 23 až 27). 81. Vykonanie nápravných opatrení však trvalo v priemere 30 mesiacov. Nedostatky v období 2000 – 2006 boli identifikované najmä počínajúc obdobím rokov 2005 – 2006, čo spolu so zdĺhavým procesom znamenalo, že v približne polovici prípadov vo vzorke bolo nutné pri ukončovaní programu uplatniť finančné korekcie. Podľa platných pravidiel Komisie sa nápravné opatrenia vykonávajú v lehote 24 mesiacov (pozri body 32 až 40). KOMISII SA DO ISTEJ MIERY PODARILO ZABEZPEČIŤ SPRÁVNE UPLATŇOVANIE FINANČNÝCH KOREKCIÍ 82. Komisia získala vysokú mieru istoty o tom, že finančné korekcie boli správne uplatnené v približne dvoch tretinách prípadov preskúmaných Dvorom audítorov. Vo zvyšných prípadoch sa vyskytovali nedostatky, ktoré znižovali mieru istoty. Bolo to buď z dôvodu nedostatočných informácií alebo nedostatkov týkajúcich sa rozsahu vykonaných kontrol na posúdenie sumy finančných korekcií (pozri body 44 až 57). KOMISIA BOLA MENEJ ÚSPEŠNÁ PRI ZÍSKAVANÍ ISTOTY O TOM, ŽE OPATRENIA VIEDLI K ZLEPŠENIAM VO VNÚTROŠTÁTNYCH SYSTÉMOCH RIADENIA A KONTROLY 83. Pokiaľ ide o kontrolované programy (pozri prílohu), Komisia získala rôznu mieru istoty o tom, že nedostatky v systémoch riadenia a kontroly členských štátov budú v dôsledku jej nápravných opatrení odstránené. Dvor audítorov v rámci kontrolovaných programov zistil vysokú mieru istoty v 28 % programov, strednú v 34 % a nízku v 38 % programov. Komisia vykonáva dodatočnú prácu v priebehu procesu ukončovania programov. Ťažkosti je však potrebné riešiť, aby bolo možné získať dostatočnú mieru istoty v súvislosti s poskytovanými informáciami, a predovšetkým konečnou mierou chybovosti prezentovanou vo vyhlásení o ukončení pomoci (pozri body 28 a 58 až 73). 84. Komisia opäť negatívne zhodnotila systémy nástupníckych programov v programovom období 2007 – 2013 v prípade desiatich programov kontrolovaných Dvorom audítorov. Okrem toho miery chybovosti, ktoré vykazujú vnútroštátne kontrolné orgány v súčasnom období, sú veľmi často závažné (pozri body 74 až 77). Komisia bude preto musieť v súvislosti s týmito programami prijať ďalšie nápravné opatrenia. PRIESTOR NA ZLEPŠENIE 85. Napriek tomu, že nápravné opatrenia Komisie môžu mať výrazné priaznivé účinky, existuje priestor na zlepšenie, aby bolo možné stabilizovať systémy na úroveň dobrej kvality v období 2007 – 2013. Je však pravdepodobné, že zlepšenie bude predstavovať určité nároky na zdroje, ktoré bude musieť Komisia zohľadniť. ODPORÚČANIE 1 Komisia by mala: - skrátiť dĺžku trvania administratívneho postupu od zistenia nedostatkov až po vykonanie nápravných opatrení, - zvýšiť prioritu svojej kontrolnej činnosti zameranej na prácu kontrolných orgánov a zabezpečiť, aby produkovali spoľahlivé údaje o mierach chybovosti, aby bolo možné uplatňovať finančné korekcie na základe týchto mier chybovosti, - šíriť kontrolné zoznamy, ktoré budú orgánom členských štátov slúžiť ako najlepšie postupy, ktoré je potrebné dodržiavať pri kontrolách prvej úrovne, - zabezpečiť, aby sa finančné korekcie uplatnené pred ukončením programu vzťahovali na všetky výdavky, ktoré vznikli v rámci nedostatočných systémov riadenia a kontroly. NÁHRADA NEOPRÁVNENÝCH VÝDAVKOV SI ZASLUHUJE POZORNOSŤ V SÚVISLOSTI S ROZHODNUTIAMI O BUDÚCOM VYNAKLADANÍ VÝDAVKOV V OBLASTI SÚDRŽNOSTI 86. V polovici programov preskúmaných Dvorom audítorov orgány členských štátov deklarovali výdavky, ktoré presahovali rozpočet pridelený na jednotlivé programy. Znamená to, že boli schopné nahradiť neoprávnené výdavky, ktoré neboli povolené, novými výdavkami a vytvoriť rezervu na kompenzáciu ďalších finančných korekcií (pozri bod 73). 87. Náhrada výdavkov týmto spôsobom je v súlade s pravidlami (pozri bod 13 písm. a)) a umožňuje, aby sa sumy podpory zo štrukturálnych fondov pridelené členským štátom použili na výdavkové programy navrhnuté na zvýšenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti. 88. Schopnosť členských štátov opätovne týmto spôsobom využívať podporu zo štrukturálnych fondov však prináša obavy, ktorým treba venovať pozornosť, a to predovšetkým v súvislosti s rozhodnutiami o budúcich výdavkoch v oblasti súdržnosti: a) niektoré zistené nedostatky sú systémové (napr. nesprávne uplatňovanie pravidiel obstarávania). Pokiaľ tieto problémy nebudú úspešne vyriešené, je tu riziko, že neoprávnené výdavky jedného projektu by mohli byť nahradené neoprávnenými výdavkami iného projektu; b) existujú prípady, kedy sa nové výdavky, ktoré nahradili neoprávnené výdavky, týkajú projektov, ktoré boli plne financované z vnútroštátnych prostriedkov (financovanie so spätnou platnosťou). V ďalších správach Dvora audítorov sa uvádza, že takéto projekty sú náchylnejšie na chyby (pozri poznámku pod čiarou č. 20); okrem toho, keď sa používa financovanie so spätnou platnosťou, výdavky na súdržnosť sa zmenia na "ex post" podporu rozpočtov členských štátov; c) nápravné opatrenie Komisie predstavuje výrazné náklady na zdroje a administratívne výdavky. Ak je potrebné prerozdeliť podporu a členský štát má výraznú rezervu skutočne primeraných projektov (pozri poznámku pod čiarou č. 26), nápravné opatrenie Komisie vedie k zmenám dokumentácie (podpora EÚ je pridelená odlišnému súboru projektov), uskutočňovaná činnosť sa však nijako nemení. Dvor audítorov už predtým skonštatoval [30], že finančné korekcie nespôsobia, že príslušné transakcie budú nesprávne v menšej miere, ale to, že náklady na neuznané nesprávne transakcie budú presunuté z rozpočtu EÚ do štátnych rozpočtov. ODPORÚČANIE 2 Komisia, Parlament a Rada by mali v rámci diskusie o budúcich plánoch ohľadom výdavkov pre oblasť súdržnosti znovu zvážiť, či by sa nemali v opatreniach týkajúcich sa možnosti náhrady výdavkov, o ktorých sa zistilo, že sú neoprávnené, uskutočniť nejaké zmeny na účely zvýšenia pridanej hodnoty európskych fondov. Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Harald NOACK, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 18. januára 2012. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] V Komisii spravuje Európsky fond regionálneho rozvoja Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku (GR pre regionálnu politiku) a Európsky sociálny fond Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie). [2] Článok 17 ods. 1 Zmluvy o EÚ a článok 317 ZFEÚ. [9999] Finančné zdroje sprístupnené pre EFRR a ESF vo finančnom rámci na príslušné obdobie. Tento rámec je viacročný plán výdavkov, v ktorom sú vo finančných termínoch vyjadrené priority politiky Únie. [3] Povinnosti Komisie a členských štátov ohľadom programového obdobia 2000 – 2006 boli z veľkej časti vymedzené v nariadení Rady (ES) č. 1260/1999 z 21. júna 1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch (Ú. v. ES L 161, 26.6.1999, s. 1) a v nariadení Komisie (ES) č. 438/2001 z 2. marca 2001, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie nariadenia Rady (ES) č. 1260/1999, pokiaľ ide o systémy riadenia a kontroly pre pomoc poskytovanú v rámci štrukturálnych fondov (Ú. v. ES L 63, 3.3.2001, s. 21). Povinnosti ohľadom programového obdobia 2007 – 2013 sú vymedzené najmä v nariadení Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 25) a v nariadení Komisie (ES) č. 1828/2006 z 8. decembra 2006, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja (Ú. v. EÚ L 371, 27.12.2006, s. 1). [4] Navrhovateľmi môžu byť verejné alebo súkromné orgány a osoby. Príklad verejného navrhovateľa: cestná správa realizujúca stavbu novej diaľnice. Príklad súkromného navrhovateľa: súkromná spoločnosť, ktorá plánuje racionalizovať výrobný proces kúpou nových strojov. [5] Rozpočet pridelený na program je financovaný z verejných finančných prostriedkov členského štátu, zo súkromných finančných prostriedkov a zo štrukturálnych fondov. [6] Správy sa tak nazývajú, pretože sa vyžadujú podľa článku 13 nariadenia (ES) č. 438/2001. [7] V prípade programového obdobia 2000 – 2006 boli výdavky pre väčšinu programov oprávnené od momentu, kedy Komisia prijala žiadosť o schválenie programu (väčšinou 1. 1. 2000) do 30. 6. 2009. Proces ukončovania programu začal zaslaním dokumentov s 15 mesačným oneskorením oproti stanovenej lehote, t. j. 30. 9. 2010. V prípade niektorých programov však tento proces začal skôr, keďže ako konečný dátum oprávnenosti bol stanovený 31. 12. 2008, kým v prípade gréckych programov začal neskôr vzhľadom na to, že využili predĺženie konečného dátumu oprávnenosti až do 31. 12. 2009. [8] V súvislosti s programovým obdobím 1994 – 1999 pozri nariadenie Komisie (ES) č. 2064/97 z 15. októbra 1997, ktorým sa ustanovujú podrobné opatrenia pre vykonávanie nariadenia Rady (EHS) č. 4253/88 týkajúce sa finančnej kontroly činností spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov vykonávanej členskými štátmi (Ú. v. ES L 290, 23.10.1997, s. 1). Toto nariadenie bolo zrušené nariadením (ES) č. 438/2001, ktoré sa uplatňovalo na obdobie 2000 – 2006. [9] Kontroly vykonané platobnými orgánmi (pozri bod 5) sa nepovažovali za súčasť kľúčových prvkov vzhľadom na to, že svojou povahou len zriedkavo kompenzovali nedostatočné kontroly prvej a druhej úrovne. Takisto len zriedkavo boli predmetom rozsiahlych nápravných opatrení. [10] Pozri články 38 a 39 nariadenia (ES) č. 1260/1999. [11] Článok 39 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1260/1999. [12] V európskych smerniciach sú stanovené postupy zadávania verejných zákaziek na práce, služby a dodávky tovaru, ak počiatočný rozpočet na tieto zákazky prevyšuje prahy stanovené v smerniciach. V súčasnosti platnými smernicami Európskeho parlamentu a Rady (a prebratými do právneho poriadku členských štátov) sú smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 1) a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 114). Verejné zákazky, ktoré nepodliehajú ustanoveniam smerníc (rozpočet neprevyšuje prah), sa môžu riadiť osobitnými ustanoveniami vnútroštátnych alebo regionálnych zákonov. [13] "Akčný plán na posilnenie úlohy dohľadu Komisie v rámci spoločného riadenia štrukturálnych opatrení", KOM(2008) 97 v konečnom znení z 19. februára 2008. Tento akčný plán, ktorý sa týka samotnej Komisie, netreba zamieňať s druhom nápravných opatrení, taktiež nazývaným "nápravný akčný plán", ktorý vyžaduje Komisia a ktorý majú vykonať členské štáty (pozri bod 12). [14] "Dosah akčného plánu na posilnenie úlohy dohľadu Komisie v rámci spoločného riadenia štrukturálnych opatrení", KOM(2010) 52 v konečnom znení z 18. februára 2010. [15] Podľa ročnej účtovnej závierky Európskej únie za rok 2010 predstavuje celková suma finančných korekcií potvrdená na obdobie 2000 – 2006 4165 mil. EUR v prípade EFRR a 1174 mil. EUR v prípade ESF. Celková suma finančných korekcií vykázaná za obdobie 1994 – 1999 predstavuje 1758 mil. EUR v prípade EFRR a 397 mil. EUR v prípade ESF. [8888] Tento celkový súbor nezahŕňa programy pre Interreg (podpora cezhraničnej, nadnárodnej a medziregionálnej spolupráce), Urban (podpora hospodárskej a sociálnej obnovy miest a prímestských oblastí nachádzajúcich sa v kríze) a Equal (podpora rozvoja ľudských zdrojov v súvislosti s rovnosťou príležitostí). Jeden a ten istý program môže zahŕňať niektoré opatrenia spolufinancované z ESF a iné spolufinancované z EFRR. V takýchto prípadoch sa program uvádza v stĺpci EFRR aj v stĺpci ESF. [16] Chyba sa považuje sa systémovú, keď existuje vysoká pravdepodobnosť, že rovnaký problém podobným spôsobom pravdepodobne ovplyvní i ďalšie projekty. Následne je potrebné identifikovať rozsah systémovej chyby. Príklad: navrhovateľ projektu nesprávne interpretoval pravidlo oprávnenosti. Ak navrhovateľ realizoval viacero projektov, môžu byť všetky projekty rovnako ovplyvnené nesprávnym výkladom, a preto boli pravdepodobne ku všetkým týmto projektom deklarované nesprávne výdavky. [17] Pri výpočte priemerného času sa za čas odstránenia nedostatkov považuje časový bod ukončenia posledných opatrení. Je však potrebné poukázať na to, že rozličné opatrenia v rámci programu boli často ukončené v rôznom čase. [18] Pravidlá, ako sú tie, ktoré sa vzťahujú na verejné obstarávanie a štátnu pomoc, sú častejšie uplatniteľné na projekty spolufinancované z EFRR. [19] Usmernenia k uplatňovaniu zásad, kritérií a orientačných pokynov Komisiou pri stanovovaní finančných korekcií podľa článku 39 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1260/1999 a v súvislosti s verejným obstarávaním dokument COCOF 07/0037/03 v konečnom znení z 29. novembra 2007. [20] Novo deklarované výdavky sa môžu vzťahovať na nové nedokončené projekty alebo na projekty, ktoré už boli ukončené a pôvodne, predtým než boli predložené na spolufinancovanie zo strany EÚ, boli financované zo štátnych zdrojov. Tento druhý postup sa nazýva "financovanie so spätnou platnosťou". Postupy súvisiace s prijímaním projektov so spätnou platnosťou sa líšia v rámci jednotlivých GR. Dvor audítorov zistil, že v týchto projektoch bola väčšia pravdepodobnosť výskytu chýb, než pri tých, ktoré boli vybrané obvyklým postupom (pozri bod 6.19 výročnej správy Dvora audítorov za rok 2008). [7777] Nie je tu zahrnutých sedem programov, pri ktorých boli dohodnuté paušálne korekcie za systémové chyby, ktoré sa týkali najmä problémov s verejným obstarávaním. [21] Kontroly vykonávané na základe prísne uplatňovaných kontrolných zoznamov, ktoré podrobným spôsobom objasňujú všetky riziká. [22] Napríklad:i)všetky zmluvy, pri ktorých sa uplatňujú pravidlá verejného obstarávania aleboii)časť výdavkov (ako sú administratívne výdavky/výdavky na zamestnancov) vzťahujúcich sa na všetky deklarované projekty. [23] Je potrebné upozorniť na to, že vo dvoch programoch v rámci vzorky neboli členské štáty požiadané o vykonanie finančných korekcií. Preto nie sú zahrnuté do výpočtu. [6666] V prípade šiestich programov sa zlepšenia systémov neposudzovali, keďže finančné korekcie zahŕňali všetky výdavky deklarované v programovom období. Dosah nápravných opatrení v súvislosti s týmito programami bol zohľadnený v bode 55. [24] Príklady uvádzaných dôvodov: i) niektoré chyby sa vykazujú ako "atypické" alebo ii) všetky systémové chyby sa uvádzajú ako uspokojivo vyriešené. [25] Celkový súbor (celkový počet projektov) možno rozdeliť zoskupením projektov do homogénnych podsúborov (vrstiev). [26] Členské štáty môžu mať súbor projektov, ktorého objem je väčší než finančné prostriedky vyčlenené na konkrétny program. [27] V čase vydania tejto správy Komisia ešte neprijala konečné rozhodnutie, pri akej sume sa žiada o finančnú korekciu: rozpočtovaná suma alebo deklarovaná suma, ak táto suma prevyšuje rozpočet. [28] Pokiaľ ide o programy riadené GR pre regionálnu politiku: miera chybovosti 22,5 % programov bola v rozmedzí od 2 do 5 % a miera chybovosti 13,1 % programov bola vyššia než 5 %. Pokiaľ ide o programy riadené GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie: miera chybovosti 19,0 % programov bola v rozmedzí od 2 do 5 % a miera chybovosti 28,4 % programov bola vyššia než 5 %. [29] Dolná hranica chybovosti: 4,7 %; horná hranica chybovosti: 10,7 %. [30] Bod 1.65 výročnej správy za rok 2005 (Ú. v. EÚ C 263, 31.10.2006). -------------------------------------------------- PRÍLOHA PROGRAMY, KTORÉ BOLI SÚČASŤOU DOKLADOVEJ KONTROLY EFRR | Krajina | Číslo programu | Názov programu | Pridelený rozpočet (mil. EUR) | Česká republika | 2003CZ161PO003 | Priemysel a podnikanie | 347,8 | Nemecko | 2000DE162DO003 | Sársko | 293,0 | Španielsko | 2000ES161PO004 | Asturias | 1695,4 | 2000ES161PO008 | Ceuta | 89,4 | 2000ES161PO010 | Extremadura | 2262,4 | 2000ES162DO006 | Madrid | 781,4 | Spojené kráľovstvo | 1999GB161DO002 | Merseyside | 2600,3 | 2000GB162DO005 | Severovýchodné Anglicko | 1716,6 | 2000GB162DO012 | Východné Škótsko | 661,4 | Grécko | 2000GR051PO003 | Zdravie a starostlivosť | 220,2 | 2000GR161PO004 | Západné Grécko | 530,0 | 2000GR161PO007 | Epirus | 464,7 | 2000GR161PO011 | Iónske ostrovy | 268,5 | 2000GR161PO016 | Konkurencieschopnosť | 2826,2 | 2000GR161PO026 | Kultúra | 647,6 | Írsko | 2000IE161PO005 | Južný a východný región | 829,5 | Taliansko | 1999IT161PO010 | Sardínia | 2601,0 | 1999IT161PO005 | Doprava | 4520,2 | 2000IT162DO009 | Lazio | 884,4 | Poľsko | 2003PL161PO001 | Integrovaný regionálny program | 3485,3 | Portugalsko | 1999PT161PO008 | Ekonomika | 4009,3 | 1999PT161PO004 | Informačná spoločnosť | 652,3 | Slovensko | 2003SK161PO002 | Priemysel a služby | 291,0 | ESF | Krajina | Číslo programu | Názov programu | Pridelený rozpočet (mil. EUR) | Belgicko | 1999BE053DO002 | Ministère Fédéral de l'Emploi et du Travail | 140,3 | Španielsko | 2000ES051PO015 | Podnikateľská iniciatíva a priebežné vzdelávanie | 2279,3 | 2000ES053PO305 | Navarra | 173,4 | 2000ES161PO011 | Galícia | 579,7 | Francúzsko | 1999FR161DO002 | Nord-Pas-de-Calais | 202,1 | 2000FR162DO003 | Lotrinsko | 84,5 | 2000FR162DO019 | Pikardia | 66,2 | 2000FR162DO013 | Akvitánsko | 125,4 | Spojené kráľovstvo | 1999GB161DO002 | Merseyside | 1032,8 | 1999GB161DO003 | Južné Yorkshire | 1043,7 | 2000GB162DO010 | Juhozápadné Anglicko | 81,8 | 2000GB162DO003 | Yorkshire a Humberside | 142,0 | Taliansko | 1999IT161PO007 | Kampánia | 1003,5 | 1999IT053PO003 | Piemont | 1054,2 | Holandsko | 1999NL161DO001 | Flevoland | 71,4 | Poľsko | 2003PL051PO001 | Rozvoj ľudských zdrojov | 1960,1 | Slovensko | 2003SK051PO001 | Rozvoj ľudských zdrojov | 367,2 | --------------------------------------------------