SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

o požiadavkách týkajúcich sa detí, ktoré prekračujú vonkajšie hranice EÚ členských štátov

1. Úvod

Nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 444/2009[1] z 28. mája 2009, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 2252/2004 o normách pre bezpečnostné znaky a biometriu v pasoch a cestovných dokladoch vydávaných členskými štátmi (ďalej len „nariadenie“), sa zaviedla zásada „jedna osoba – jeden pas“. Podľa tejto zásady sa pasy a cestovné doklady vydávajú ako individuálne doklady. Rodinné alebo iné skupinové pasy sa už nebudú môcť vydávať. Túto zásadu odporučila Medzinárodná organizácia pre civilné letectvo (ICAO) už v roku 1997, pretože sa považuje za bezpečnejšie, keď každá osoba – vrátane detí – má svoj vlastný pas[2].

Táto správa sa predkladá v súlade s povinnosťou uvedenou v článku 1 nariadenia, podľa ktorého „Komisia najneskôr do 26. júna 2012 predloží správu o požiadavkách týkajúcich sa detí cestujúcich samostatne alebo v sprievode, ktoré prechádzajú cez vonkajšie hranice členských štátov, a v prípade potreby navrhne vhodné iniciatívy na zabezpečenie spoločného prístupu k pravidlám na ochranu detí prechádzajúcich cez vonkajšie hranice členských štátov“. Tento dokument vychádza z rozsiahlej štúdie vykonanej pre Komisiu (ďalej len štúdia[3]) o právnych predpisoch a postupoch EÚ, jej členských štátov a krajín pridružených k Schengenskému dohovoru[4] týkajúcich sa problematiky detí občanov EÚ a občanov tretích krajín[5], ktoré samotné alebo v sprievode prekračujú vonkajšie hranice[6]. Správa sa konkrétne zaoberá kontrolami deti legálne prekračujúcich vonkajšie hranice.

2. Zavedenie zásady „jedna osoba –jeden pas“

Väčšina členských štátov sa už mnohé roky riadi touto zásadou. V nariadení je však stanovené prechodné obdobie, podľa ktorého členské štáty boli povinné zaviesť túto zásadu najneskôr do 26. júna 2012 s tým, že „pôvodná platnosť pre držiteľa dokladu však nie je dotknutá“.

Toto ustanovenie znamená, že:

· Od 26. júna 2012 sa pasy občanov EÚ vydávajú len ako individuálne doklady.

· Po tomto dátume všetky deti bez ohľadu na vek musia mať svoj vlastný pas EÚ a nemôžu cestovať len na základe zápisu v pasoch rodičov.

· Pasy rodičov zostávajú v platnosti pre rodičov (t. j. pre držiteľa) po 26. júni 2012, aj keď obsahujú mená ich detí.

Niektoré členské štáty však inak porozumeli charakteru prechodného obdobia a tvrdili, že do 26. júna 2012 stále môžu vydávať cestovné pasy obsahujúce zapísané deti (tzv. rodinné pasy) a zápisy detí budú platiť po celú dobu platnosti cestovného pasu.

Komisia v príslušnej pracovnej skupine Rady vysvetlila, že takýto výklad by bol v rozpore s cieľom tohto ustanovenia a trojročného prechodného obdobia.

Komisia k tomu poskytla ďalšie usmernenie formou odporúčania zo 14. decembra 2012[7], ktorým sa mení odporúčanie o spoločnej „Praktickej príručke pre príslušníkov pohraničnej stráže“ (ďalej len „Schengenská príručka“), ktorú majú príslušné orgány členských štátov používať pri vykonávaní hraničnej kontroly osôb (K(2006) 5186 v konečnom znení)[8].

Vysvetľuje sa v nej, že nariadenie sa nevzťahuje na Írsko a Spojené kráľovstvo a nevzťahuje sa ani na pasy vydané tretími krajinami. V odporúčaní sa pripomína, že ustanovenia smernice 2004/38/ES[9] o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov platia. V súlade s článkom 5 ods. 4 smernice[10] chýbajúci individuálny pas pre deti zapísané v pase rodičov nevedie automaticky k odmietnutiu opustiť alebo vstúpiť na územie členského štátu. Zápis dieťaťa v pase rodičov by sa mohol považovať za dokázanie „inými spôsobmi, že sa na nich vzťahuje právo voľného pohybu a pobytu“.

Vo veľkej väčšine členských štátov bola zásada „jedna osoba – jeden pas“ pred rokmi zavedená prostredníctvom vnútroštátneho práva. Len niektoré členské štáty čakali do 26. júna 2012 na úplné ukončenie používania rodinných pasov.

Členské štáty nehlásili a ani v štúdii sa nezistili žiadne problémy so zavedením tejto zásady. V skutočnosti štúdia potvrdila, že zásadu „jedna osoba – jeden pas“ prijali dobre všetky príslušné zainteresované strany, a to najmä príslušníci pohraničnej stráže, vnútroštátne orgány a mimovládne organizácie pôsobiace v oblasti ochrany detí. Väčšina usudzuje, že vďaka tejto zásade je cestovanie detí bezpečnejšie a hranice možno prekročiť rýchlejšie, pretože príslušníci pohraničnej stráže môžu skutočne identifikovať dieťa ako osobu v pase.

V niektorých prípadoch je náročnejšie spojiť cestujúce dieťa s jeho rodičom, keď nemajú rovnaké priezvisko. V tejto súvislosti viaceré zainteresované strany vrátane agentúry Frontex podporili myšlienku zahrnúť informácie o rodičovi(-och)/zákonnom(-ých) poručníkov(-och) do pasu dieťaťa[11].

3. Osobitné právne predpisy a postupy týkajúce sa detí v súvislosti s prekračovaním hraníc

Koncepcia „jedna osoba – jeden pas“ je len jednou z požiadaviek zameraných na zabezpečenie prekračovania hraníc deťmi, ochranu ich práv, ako aj na boj proti únosom a obchodovaniu s ľuďmi. Na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni v tejto oblasti existujú viaceré ďalšie ustanovenia a postupy. Cieľom tejto kapitoly je poskytnúť stručný prehľad najdôležitejších ustanovení a postupov.

3.1. Právne predpisy a postupy na úrovni EÚ

Hlavné ustanovenia týkajúce sa prekračovania vonkajších hraníc schengenského priestoru deťmi sú stanovené v nariadení (ES) č. 562/2006[12], ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (ďalej len „Kódex schengenských hraníc“) a v jeho prílohách[13]. Okrem pripomienky, že „pohraničná stráž venuje osobitnú pozornosť maloletým“, je v bode 6 prílohy VII Kódexu schengenských hraníc stanovené v súvislosti s deťmi so sprievodom, že je potrebné skontrolovať, či sprevádzajúce osoby majú týchto maloletých v rodičovskej starostlivosti. Táto kontrola by sa mala uskutočniť najmä v prípade, keď je dieťa sprevádzané len jednou dospelou osobou alebo keď príslušníci pohraničnej stráže majú podozrenie, že dieťa by mohlo byť nezákonne odňaté zo starostlivosti zákonného opatrovníka. Ak existujú „závažné dôvody na podozrenie“, ďalšie vyšetrovanie uskutočnia príslušníci pohraničnej stráže. V prípade detí, ktoré cestujú bez sprievodu, dôkladné kontroly dokladov detí spravidla vykonávajú príslušníci pohraničnej stráže.

Okrem toho v bode 3.7 časti II, oddielu 1 Praktickej príručky pre príslušníkov pohraničnej stráže[14] sa uvádza, že v prípade akejkoľvek pochybnosti týkajúcej sa povolenia, aby dieťa mohlo prekročiť hranicu na výstupe, by sa príslušníci pohraničnej stráže mali obrátiť na vnútroštátne kontaktné miesto schengenského členského štátu, ktorého je dieťa štátnym príslušníkom alebo v ktorom má bydlisko[15]. Ak na základe akýchkoľvek informácií vznikne podozrenie z únosu alebo nepovoleného odchodu z územia, príslušníci pohraničnej stráže môžu odmietnuť odchod dieťaťa alebo môžu zhromaždiť všetky dostupné informácie týkajúce sa cieľa cesty dieťaťa a osoby, ktorá ju sprevádza.

Pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí vstupujú do schengenského priestoru a na ktorých sa vzťahuje vízová povinnosť, sú postupy a podmienky stanovené v nariadení (ES) č. 810/2009[16], ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (ďalej len „vízový kódex“). V prípade detí sa požaduje, aby ich formuláre žiadosti o víza boli podpísané osobou vykonávajúcou rodičovské práva a povinnosti alebo zákonným poručníkom. Podľa príručky pre spracovanie žiadostí o víza a úpravu udelených víz[17] (ďalej len „Príručka k vízovému kódexu“) musia konzuláty overiť, či osoba žiadajúca o udelenie víza v mene dieťaťa je jeho rodič alebo zákonný poručník. Súhlas osoby vykonávajúcej rodičovské práva a povinnosti alebo zákonného poručníka by sa mal požadovať od žiadateľov mladších ako 18 rokov bez ohľadu na vekovú hranicu plnoletosti v krajine bydliska. Konzuláty by mali tiež skontrolovať, či dieťa nebolo nezákonne odobraté osobe, ktorá zákonne vykonáva rodičovskú starostlivosť o dieťa. V prípade podozrenia na takéto protiprávne odobranie dieťaťa, musí konzulát vykonať všetky potrebné vyšetrovania, aby tomu zabránil.

V praxi na úrovni EÚ vykonala agentúra Frontex v novembri až decembri 2010 spoločnú operáciu týkajúcu sa nelegálneho prisťahovalectva detí (Agelaus 2010). Uskutočnila sa na 42 letiskách v rôznych častiach Európy s cieľom zvýšiť informovanosť o jave nelegálnej migrácie zahŕňajúcej deti. V novembri 2011 sa v rámci spolupráce viacerých orgánov uskutočnila pod vedením agentúry Frontex „Spoločná operácia Hammer“, ktorá sa zamerala na problematiku obchodovania s deťmi. V tejto súvislosti boli vypracované aj operačné usmernenia. V nich sa zdôrazňuje, že najlepšie záujmy dieťaťa musia byť vždy prvoradým hľadiskom a že je potrebné dodržiavať zásadu non-refoulement (zákaz vrátenia alebo vyhostenia). Obsahujú neúplný zoznam ukazovateľov obchodovania s deťmi a upozornenie, že v prípade akýchkoľvek náznakov ohrozenia dieťaťa by príslušníci pohraničnej stráže mali vykonať prísnejšiu kontrolu (tzv. osobitnú kontrolu). V usmerneniach sa uvádzajú aj užitočné rady, ako komunikovať s deťmi. V roku 2011 agentúra Frontex vypracovala balík odbornej prípravy pre príslušníkov pohraničnej stráže zameraný proti obchodovaniu s ľuďmi: vzdelávacia príručka obsahuje časti zamerané na špecifickú situáciu a potreby detí.

3.2. Právne predpisy a postupy na vnútroštátnej úrovni

Pokiaľ ide o vnútroštátne právne predpisy a postupy, existuje len veľmi málo konkrétnych požiadaviek týkajúcich sa detí prekračujúcich hranice.

Jeden spoločný nástroj na ich ochranu existuje, a tým je požiadavka súhlasu rodičov. Vo väčšine členských štátov je tento súhlas potrebný už v rámci fázy podania žiadosti o pas. Niektoré členské štáty[18] požadujú písomné povolenie od jedného rodiča/zákonného poručníka alebo nimi vyplnenú žiadosť. Iné členské štáty[19] požadujú písomné povolenie od oboch rodičov. Niektoré členské štáty[20] požadujú vo fáze podávania žiadosti o pas prítomnosť jedného rodiča s dieťaťom, zatiaľ čo v iných členských štátoch[21] musia byť v zásade prítomní obaja rodičia.

Okrem toho najmä v prípade podozrenia si príslušníci pohraničnej stráže vo väčšine členských štátov v súlade s prílohou VII Kódexu schengenských hraníc vyhradzujú právo požiadať o podporné doklady, aby mohli zistiť vzťah medzi dieťaťom a sprevádzajúcou dospelou osobou(-ami). V praxi ide spravidla o povolenie rodičov, v ktorom je uvedený súhlas rodiča(-ov), že dieťa môže opustiť krajinu/vstúpiť do krajiny. Existujú rozdiely v prístupoch, či sa toto povolenie požaduje od občanov Únie[22], vlastných štátnych príslušníkov[23] alebo od detí štátneho príslušníka tretej krajiny[24]. V niektorých členských štátoch sú pre ich štátnych príslušníkov stanovené určité orgány na vydávanie tohto povolenia, zatiaľ čo väčšina členských štátov nemá osobitný vydávajúci orgán alebo šablónu pre povolenie rodičov. Pravidlá a postupy sa líšia, aj pokiaľ ide o potrebu overenia a/alebo prekladu povolenia.

Za určitých okolností je užitočnou metódou na potvrdenie, že dieťa cestuje s pravým povolením od svojho zákonného poručníka(-ov), je kontrola opatrení týkajúcich sa opatrovníctva na hraniciach. V mnohých členských štátoch je pre príslušníkov pohraničnej stráže pomerne náročné získať informácie týkajúce sa opatrovníctva, najmä v krátkom čase. Zatiaľ čo v niektorých členských štátoch[25] príslušníci pohraničnej stráže majú priamy prístup do vnútroštátnych databáz alebo registra obyvateľov, v iných členských štátoch[26] sa musia v záujme získania informácií obrátiť na miestne samosprávy a miestne súdy.

Podľa právnych predpisov EÚ o zodpovednosti dopravcov, najmä smernice 2001/51 z 28. júna 2001[27], musia dopravcovia zaistiť, aby cestujúci z tretích krajín mali pri sebe potrebné cestovné doklady pre vstup na územie členských štátov. V tejto súvislosti môžu dopravcovia zohrávať významnú úlohu pri kontrole identity dieťaťa a jeho vzťahu so sprevádzajúcimi dospelými osobami. Zo štúdie vyplynulo, že dopravcovia venujú osobitnú pozornosť len deťom, ktoré cestujú bez sprievodu, zatiaľ čo deťom cestujúcim s jedným rodičom sa dostáva oveľa menej pozornosti. Deti, ktoré cestujú letecky bez sprievodu, sú podľa všetkého najviac „chránené“, pretože letecké spoločnosti sa riadia usmerneniami Medzinárodného združenia leteckých prepravcov (IATA)[28] pre zaobchádzanie s deťmi, ktoré cestujú bez sprievodu a väčšina leteckých spoločností má zavedenú tzv. službu pre maloletých bez sprievodu. V prípade detí, ktoré cestujú námornou alebo pozemnou dopravou, sa postupy rôznia. Miera spolupráce medzi príslušníkmi pohraničnej stráže a dopravcami je v jednotlivých krajinách tiež odlišná. Aj keď v niektorých členských štátoch existuje medzi leteckými dopravcami a príslušníkmi pohraničnej stráže aktívna a formalizovaná spolupráca, napríklad pri odhaľovaní podozrivých situácií, ani zďaleka tomu tak nie je vždy.

Aj keď sa požiadavky na povolenie rodičov líšia, členské štáty uplatňujú dosť podobné postupy pri identifikácii možných rizikových situácií, (napr. možný únos alebo obchodovanie s ľuďmi). Či pohraničná stráž nadobudne alebo nenadobudne podozrenie, je do značnej miery otázkou individuálneho posúdenia situácie a stretnutia medzi pohraničnou strážou a dieťaťom. Faktory, ktoré by mohli vzbudiť podozrenie príslušníkov pohraničnej stráže alebo ich aspoň primať k tomu, aby pasovú kontrolu spravidla doplnili niekoľkými otázkami, sú okrem iného tieto: odlišné priezvisko alebo odlišný vzhľad dieťaťa a sprevádzajúcej dospelej osoby, správanie dieťaťa a interakcia medzi dieťaťom a sprevádzajúcou dospelou osobou, krajina odchodu alebo cieľa, napr. krajiny, ktoré sa spájajú so známymi trasami obchodovania s ľuďmi.

Zo štúdie vyplynulo, že v rozhodnutiach príslušníkov pohraničnej stráže bezpečnosť dieťaťa obvykle prevažuje nad potrebou cestovať, pretože vo všetkých prípadoch aj nepatrného náznaku podozrenia vykonávajú osobitné kontroly. Existuje však málo štatistických údajov týkajúcich sa ohrozenia detí zisteného na hraniciach (alebo všeobecne o deťoch prekračujúcich hranice).

Postupy, ktoré používajú príslušníci pohraničnej stráže, sa zrejme zakladajú na kombinácii odbornej prípravy, usmernení, skúseností a triezveho úsudku. Aj keď v niektorých členských štátoch[29] existujú osobitné vzdelávacie programy a v mnohých iných členských štátoch príslušníci pohraničnej stráže absolvujú určitú odbornú prípravu v oblasti ochrany detí, štúdia ukázala, že tejto téme sa venuje pomerne málo pozornosti.

Zavedený je aj systém konkrétnych varovaní, ktoré môžu upozorniť príslušníkov pohraničnej stráže a viesť k ďalším opatreniam. Okrem vnútroštátnych databáz, ktoré majú k dispozícii, používajú všetky krajiny schengenského priestoru Schengenský informačný systém druhej generácie (SIS II) ako svoj hlavný zdroj informácií o deťoch, ktorých zmiznutie bolo nahlásené, alebo o konkrétnych varovaniach týkajúcich sa sprevádzajúceho dospelého. V týchto prípadoch sa príslušníci pohraničnej stráže môžu obrátiť na tzv. útvary SIRENE v krajine pôvodu dieťaťa. Okrem toho sa môžu obrátiť aj na vnútroštátne kontaktné miesta pre maloletých (príloha 37 príručky pre príslušníkov pohraničnej stráže) a databázy Europolu a Interpolu, ktoré obsahujú informácie napríklad o páchateľoch trestných činov a nezvestných osobách, ako aj o obetiach vykorisťovania detí.

Po zistení rizikovej situácie príslušníkmi pohraničnej stráže sú postupy vnútroštátnych koordinačných (referenčných) mechanizmov v jednotlivých členských štátoch odlišné. V niektorých členských štátoch[30] sú tieto referenčné mechanizmy veľmi jasne stanovené a dodržiavajú sa, zatiaľ čo v iných sú založené skôr na rozhodnutiach ad hoc. Príslušníci pohraničnej stráže spravidla vedia, na ktoré sociálne služby sa môžu obrátiť, nie vždy sa však konkrétne uvádza, kedy ich je potrebné kontaktovať a aký je postup najmä v prípade osobitných okolností (napr. zistenie rizikovej situácie v skorých alebo neskorých hodinách).

4. Osvedčené postupy

V záujme zabezpečenia lepšej ochrany detí boli identifikované niektoré osvedčené postupy:

· poskytovanie špecializovanej odbornej prípravy týkajúcej sa ochrany detí pre príslušníkov pohraničnej stráže; v niektorých členských štátoch takúto prípravu absolvuje aj pozemný personál a posádky lietadiel leteckých spoločností,

· na hlavných hraničných priechodoch v každej pracovnej zmene prítomnosť v službe tých príslušníkov pohraničnej stráže, ktorí absolvovali špeciálnu odbornú prípravu týkajúcu sa zaobchádzania s deťmi,

· fungujúca spolupráca medzi príslušníkmi pohraničnej stráže a odbavovacími pracovníkmi na veľkých letiskách,

· ak sa požaduje povolenie rodičov, v podozrivých prípadoch overenie pravosti dokladov kontaktovaním (druhého) rodiča (rodičov) a položením kontrolných otázok na preukázanie, či sú skutočne tými osobami, ktoré tvrdia, že sú,

· v prípade detí do určitého veku sa považuje za bezpečnejšie, aby hraničnú kontrolu vykonávali príslušníci pohraničnej stráže namiesto automatickej hraničnej kontroly,

· priamy prístup príslušníkov pohraničnej stráže do vnútroštátnych registrov obyvateľstva,

· stanovenie jasných referenčných mechanizmov, ktoré sprehľadnia, aké orgány je potrebné v naliehavej situácii kontaktovať a kedy.

5. Závery

5.1. „Jedna osoba – jeden pas“

Vykonávanie zásady „jedna osoba – jeden pas“ podľa všetkého nespôsobuje problémy. Odborníci a zainteresované strany zastávajú názor, že vďaka nej sa zvýšila bezpečnosť cestovania detí a urýchlilo sa prekračovanie hraníc, pretože príslušníci pohraničnej stráže teraz skutočne dokážu identifikovať dieťa ako osobu v pase, čo bolo zložité v prípadoch, keď dieťa cestovalo s rodinným pasom.

Už počas diskusií o nariadení o pasoch bola nastolená otázka, či by uvádzanie mena zákonného poručníka(-ov) v pasoch detí poskytlo pridanú hodnotu. Potenciálne by sa tým zjednodušilo prekračovanie hraníc (tak pre cestujúcich, ako aj pre príslušníkov pohraničnej stráže) v prípadoch, keď rodič a dieťa cestujúci spoločne majú rôzne priezviská. Na druhej strane takáto iniciatíva môže v skutočnosti vyvolať potrebu ďalšej dokumentácie, keď s dieťaťom cestujú iní dospelí ako rodičia/zákonní poručníci zapísaní v pase. Vzhľadom na skutočnosť, že v prípade zmien týkajúcich sa opatrovníctva, zmeny mena rodičov (napr. v prípade nového manželstva) by bolo potrebné pas dieťaťa obnoviť, by dochádzalo k ďalšej administratívnej záťaži. Komisia zatiaľ nepozná dostatok dôvodov na to, aby mohla vyhlásiť, že takáto iniciatíva by pomohla identifikovať obete obchodovania s deťmi a/alebo únosu, a teda že by v tejto súvislosti bolo potrebné opatrenie EÚ. Komisia je pripravená ďalej diskutovať s členskými štátmi a zainteresovanými stranami o výhodách a nevýhodách. V každom prípade členským štátom nič nebráni v zavedení uvádzania mien rodičov/zákonných opatrovateľov do pasov detí.

Na základe rozsahu pôsobnosti nariadenia sa zásada „jedna osoba – jeden pas“ uplatňuje na občanov štátov, ktoré sú súčasťou schengenského priestoru. Kódex schengenských hraníc neukladá, aby deti štátnych príslušníkov tretích krajín mali vlastný individuálny pas pri vstupe alebo opustení schengenského priestoru. Pokiaľ ide o deti štátnych príslušníkov tretej krajiny, na ktorých sa vzťahuje vízová povinnosť, schengenské vízum podľa všetkého poskytuje podobnú „ochranu“ ako zásada „jedna osoba – jeden pas“, pretože obsahuje aktuálnu fotografiu dieťaťa, aj keď je uvedené v cestovnom pase svojho rodiča, t. j. aj v prípade rodinného pasu, samostatné víza s individuálnymi fotografiami sa vydávajú (každému) rodičovi(-om) a (každému) dieťaťu (deťom). Okrem toho v rámci postupu udeľovania víz konzuláty musia overiť, či osoba(-y), ktorá žiada o vízum v mene dieťaťa je/sú rodič(-ia) alebo zákonný poručník(-ci). Tento typ „ochrany“ sa však nevzťahuje na deti štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré nepotrebujú víza. Zásada „jedna osoba – jeden pas“ ako odporučený štandard ICAO je však už zavedená vo väčšine bezvízových krajín. Komisia preto nepovažuje za potrebné požadovať, aby deti štátnych príslušníkov tretích krajín mali vlastný individuálny pas.

5.2. Právne predpisy a postupy na úrovni EÚ

Niektoré zainteresované strany sa domnievajú, že podrobnejšie usmernenia a príklady najlepších postupov by mohli uľahčiť prácu na hraničných priechodoch. Na druhej strane by sa dal ťažko zahrnúť do formálnych pravidiel a postupov celý rad situácií, s ktorými sa príslušníci pohraničnej stráže stretávajú.

Komisia navrhla zmeny Kódexu schengenských hraníc[31], v ktorých sa požadujú spoločné základné študijné osnovy pre príslušníkov pohraničnej stráže, ktoré by zahŕňali špecializovanú odbornú prípravu na odhaľovanie a riešenie situácií zahŕňajúcich zraniteľné osoby, akými sú maloletí bez sprievodu a obete obchodovania s ľuďmi. Zmeny sa tiež týkajú povinného uvedenia zoznamu vnútroštátnych kontaktných miest na účely konzultácií o maloletých (v súčasnosti je uvedenie tohto zoznamu dobrovoľné), ktorý by mal byť formálne ustanovený a jeho použitie by malo byť povinné, ak sa objavia pochybnosti o akýchkoľvek okolnostiach týkajúcich sa maloletých bez ohľadu na to, či cestujú so sprievodom alebo bez sprievodu.

Vzhľadom na veľmi rôznorodé prípady týkajúce sa hraničných kontrol detí Komisia nepovažuje za nutné poskytnúť ďalšie špecifikácie na úrovni právnych aktov EÚ. Komisia je zároveň pripravená preskúmať alternatívne spôsoby, ako poskytnúť ďalšie pokyny príslušníkom pohraničnej stráže vo forme usmernení, odbornej prípravy alebo iných prostriedkov.

Na základe doterajších úspechov, skúseností z príslušných spoločných operácií a v súčinnosti s prebiehajúcou prácou Komisie na osobitných usmerneniach pre konzulárne služby a príslušníkov pohraničnej stráže o identifikácii obetí obchodovania s ľuďmi sa odporúča, aby agentúra Frontex pokračovala vo zvyšovaní informovanosti o otázkach týkajúcich prekračovania hraníc deťmi formou vylepšovania spoločných základných učebných osnov[32] a/alebo aby vyhotovila osobitný vzdelávací modul a/alebo usmernenia a/alebo semináre. Rovnako sa členským štátom odporúča klásť väčší dôraz na túto otázku v odbornej príprave ich príslušníkov pohraničnej stráže.

Ukazuje sa, že bezpečnosť detí má pre príslušníkov pohraničnej stráže zásadný význam: v prípadoch vzbudzujúcich čo-ako nepatrné podozrenie vykonávajú prísnejšiu kontrolu. Komisia však bude uvažovať o úprave Praktickej príručky pre príslušníkov pohraničnej stráže a Príručky k vízovému kódexu, v ktorých jasne sformuluje, že v prvom rade sa musí prihliadať na najlepšie záujmy dieťaťa.

5.3. Právne predpisy a postupy na vnútroštátnej úrovni

Vnútroštátne právne predpisy a postupy týkajúce sa povolenia rodičov sú v členských štátoch dosť odlišné. Zároveň sú však napriek obmedzenej harmonizácii v tejto oblasti postupy, ktoré používajú príslušníci pohraničnej stráže v súvislosti s kontrolami detí, dosť podobné.

Nemožno tvrdiť, že deti sú lepšie chránené v členských štátoch, kde sa na hraniciach spravidla požaduje formulár s povolením rodičov. Niektorí odborníci poukazujú na to, že formuláre s povolením rodičov sa dajú ľahko sfalšovať, iní považujú povolenie za zbytočnú ďalšiu komplikáciu, najmä ak sa na získanie pasu požaduje súhlas rodičov. Niektoré zainteresované strany však podporujú vypracovanie štandardizovaného formulára pre súhlas rodičov na cesty do a zo schengenského priestoru (Frontex) alebo na medzinárodnej úrovni (ICAO). Harmonizácia by cestujúcim skutočne zjednodušila prístup k informáciám o tom, čo sa požaduje na hranici v súvislosti s povolením/súhlasom rodičov od sprevádzajúceho dospelého a od dieťaťa, ktoré cestuje bez sprievodu. Z tohto dôvodu by Komisia a členské štáty mali sledovať diskusie o prípadnej príprave vzorového formulára „Súhlas na cestovanie“, ktorú navrhla Stála kancelária Haagskej konferencie medzinárodného práva súkromného[33] a ktorú môže ďalej posúdiť organizácia ICAO.

Vzhľadom na rôzne ustanovenia členských štátov, najmä v súvislosti s požiadavkou povolenia rodičov na hraniciach, je podľa všetkého rozhodujúce poskytovanie spoľahlivých informácií verejnosti. Aj keď informácie o pasových a vízových požiadavkách sú cestujúcim bežne dostupné vo viacerých jazykoch, veľmi ťažko sa hľadajú konkrétne informácie o potrebných podporných dokumentoch, akým je napr. povolenie rodičov. Informácie sú často k dispozícii len v jazyku členského štátu a ak existujú, ťažko ich možno nájsť alebo sú dokonca v rozpore s inými zdrojmi informácií. Ani na oficiálnom webovom sídle EÚ portáli Europa sa neuvádzajú žiadne konkrétne informácie o tejto problematike. Európska justičná sieť pre občianske a obchodné veci začala pripravovať informačný hárok o občianskoprávnych aspektoch zákonného premiestňovania detí do iného členského štátu. Hárok bude založený na vstupoch členských štátov a bude k dispozícii na Európskom portáli elektronickej justície[34]. Okrem toho je Komisia pripravená aktualizovať svoju stránku europa.eu/travel na základe príspevkov členských štátov. Členské štáty by mali takisto výrazne zlepšiť kvalitu informácií poskytovaných verejnosti o požiadavkách týkajúcich sa prekračovania hraníc deťmi.

Keď príslušníci pohraničnej stráže zistia možnú rizikovú situáciu, postupy a poznatky o dostupných vnútroštátnych koordinačných mechanizmoch sú v jednotlivých členských štátoch odlišné. Ukazuje sa, že len niekoľko členských štátov má jasné vnútroštátne koordinačné mechanizmy. Z tohto dôvodu sa členským štátom odporúča, aby vypracovali príslušné vnútroštátne koordinačné mechanizmy a informovali hraničné priechody o týchto mechanizmoch, aby príslušníci pohraničnej stráže vedeli, koho majú kontaktovať v akej situácii a aké povinnosti majú jednotlivé subjekty. Osobitná pozornosť by sa mala venovať ťažkostiam, ktorým príslušníci pohraničnej stráže čelia v snahe o udržanie rovnováhy medzi ochranou záujmov dieťaťa a potenciálnym zabránením ich cestovaniu. Na rozvoj týchto referenčných mechanizmov by sa ako inšpirácia mohli využiť doterajšie výsledky v oblasti obchodovania s ľuďmi.

Na záver existuje málo štatistických údajov o ohrození detí zistenom na hraniciach (alebo prekračovaní hraníc deťmi), a takisto o obchodovaní s deťmi a únosoch detí. Aby bolo možné vypracovať možnosti politík na základe väčšieho množstva dôkazov v tejto oblasti, sa členským štátom a agentúre Frontex odporúča zlepšiť zhromažďovanie údajov a štatistík o deťoch, ktoré prekračujú hranice.

[1] Ú. v. EÚ L 142, 6.6.2009, s. 1.

[2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm.

[3] Štúdiu vykonalo konzorcium Ramboll-EurAsylum s finančnou podporou v rámci Fondu pre vonkajšie hranice. Záverečná správa je k dispozícii na webovej stránke Generálneho riaditeľstva Európskej komisie pre vnútorné záležitosti: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm. Pokrýva celý rad otázok týkajúcich sa problematiky detí prekračujúcich hranice. Táto správa je však zameraná na kľúčové otázky, akou je napríklad vplyv zásady „jedna osoba – jeden pas“.

[4] Island, Lichtenštajnsko, Nórsko a Švajčiarsko.

[5] V súlade s článkom 1 Dohovoru OSN o právach dieťaťa na účely tejto správy sa za dieťa považuje každá ľudská bytosť mladšia ako 18 rokov.

[6] V súlade s absenciou kontrol na vnútorných hraniciach a v súlade článkom 1 nariadenia sa táto správa nezaoberá otázkami súvisiacimi s pohybom detí v rámci schengenského priestoru, aj keď Komisia si je vedomá, že aj tam dochádza k obchodovaniu s deťmi a únosom.

[7] C(2012)9330 final.

[8] K(2006) 5186 v konečnom znení.

[9] Ú. v. EÚ L 158, 30.4.2004, s. 77.

[10] „Ak občan Únie alebo rodinný príslušník, ktorý nie je štátnym príslušníkom členského štátu, nemá potrebné cestovné doklady, alebo ak v prípade potreby nemá víza, daný členský štát skôr, ako takéto osoby vráti, im všetkými primeranými spôsobmi umožní, aby získali potrebné doklady, alebo nechá im ich doručiť do primeraného časového obdobia, alebo im umožní, aby dosvedčili alebo dokázali inými spôsobmi, že sa na nich vzťahuje právo voľného pohybu a pobytu.“

[11] Táto myšlienka bola prezentovaná aj počas rokovaní o nariadení. Upustilo sa však od nej z rôznych dôvodov, akým bol napríklad právny základ takéhoto ustanovenia (pozri tiež bod 5.1).

[12] Ú. v. EÚ L 105, 13.4.2006, s. 1.

[13] Najmä príloha VII: Osobitné pravidlá pre určité kategórie osôb.

[14] Odporúčanie Komisie, ktorým sa ustanovuje spoločná „Praktická príručka pre príslušníkov pohraničnej stráže (Schengenská príručka)“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní hraničných kontrol osôb (K(2006) 5186 v konečnom znení) zmenené a doplnené odporúčaním Komisie K(2008) 2976 v konečnom znení.

[15] Vnútroštátne kontaktné miesta pre konzultácie týkajúce sa maloletých sa uvádzajú v prílohe 37 tejto publikácie.

[16] Ú. v. EÚ L 243, 15.9.2009, s. 1.

[17] Rozhodnutie Komisie K(2010) 1620 v konečnom znení z 19. 3. 2010, ktorým sa ustanovuje príručka pre spracovanie žiadostí o víza a úpravu udelených víz.

[18] Napr.: Česká republika, Estónsko, Lotyšsko, Rakúsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Spojené kráľovstvo.

[19] Napr.: Dánsko, Grécko, Írsko, Malta, Holandsko, Poľsko, Fínsko, Švédsko.

[20] Napr.: Belgicko, Nemecko, Španielsko, Litva, Slovensko.

[21] Napr.: Bulharsko, Francúzsko, Taliansko.

[22] Napr.: Taliansko, Poľsko, Portugalsko.

[23] Napr.: Bulharsko, Litva a Rumunsko.

[24] Napr.: Belgicko, Španielsko, Francúzsko, Cyprus, Lotyšsko, Malta, Portugalsko.

[25] Napr.: Nemecko, Estónsko, Lotyšsko, Holandsko, Fínsko, Švédsko.

[26] Napr.: Česká republika, Malta.

[27] Ú. v. ES L 187, 10.7.2001, s. 45.

[28] Recommended Best Practice for Minors (Odporúčaný najlepší postup pre maloletých), IATA/CAWG, 41. schôdza, 16. –17. mája 2007, Tokio.

[29] Napr.: V tejto oblasti sa vyznačuje Spojené kráľovstvo špecifickými školeniami zameranými na deti s podporou „Kódexu pre ochranu detí pred ohrozením“ Agentúry Spojeného kráľovstva pre ochranu hraníc.

[30] Napr.: Bulharsko, Spojené kráľovstvo.

[31] KOM(2011) 118 v konečnom znení.

[32] Článok 5 nariadenia Rady (ES) č. 2007/2004 z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie.

[33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf.

[34] https://e-justice.europa.eu/home.do.