EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli16. 9. 2022 COM(2022) 466 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Druhá správa o vykonávaní smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1371 z 5. júla 2017 o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva









1.ÚVOD 1.1. Súvislosti Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1371 o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva (ďalej len „smernica o ochrane finančných záujmov“) bola prijatá 5. júla 2017 . Vo vzťahu k členským štátom, ktoré sú ňou viazané , sa smernicou o ochrane finančných záujmov nahrádza Dohovor o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev z roku 1995 a jeho protokoly (ďalej len „dohovor o ochrane finančných záujmov“) . Smernica o ochrane finančných záujmov bola prijatá na základe článku 83 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), a preto tvorí súčasť právnych nástrojov priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Tvorí aj súčasť celkovej stratégie Komisie pre boj proti podvodom . Okrem toho existuje silná vzájomná závislosť medzi dodržiavaním spoločných hodnôt EÚ stanovených v článku 2 ZEÚ a ochranou finančných záujmov EÚ. Táto ochrana si napríklad vyžaduje, aby boli súdne orgány schopné vykonávať svoje úlohy nezávislým spôsobom, bez zasahovania výkonnej moci. V smernici o ochrane finančných záujmov sa stanovujú minimálne spoločné normy pre trestné právo členských štátov. Tieto spoločné normy majú chrániť finančné záujmy EÚ harmonizáciou vymedzení, sankcií a premlčacej doby vzhľadom na určité trestné činy, ktoré uvedené záujmy poškodzujú. Harmonizácia ovplyvňuje aj rozsah vyšetrovaní a trestných stíhaní vykonávaných Európskou prokuratúrou , pretože jej vecná príslušnosť je vymedzená odkazom na smernicu o ochrane finančných záujmov v znení vnútroštátnych predpisov. Keďže v smernici o ochrane finančných záujmov sa vyžaduje, aby členské štáty kvalifikovali ako trestné činy súvisiace s príjmami aj výdavkami rozpočtu Únie, jej transpozícia má vplyv nielen na vlastné zdroje EÚ (clá a DPH), ale aj na vecné politiky, v rámci ktorých sa na dosiahnutie týchto politických cieľov používajú výdavky EÚ. Správna transpozícia smernice je teda kľúčová nielen pre ochranu rozpočtu Únie, ale aj pre všetky politiky EÚ, na ktoré sa používajú finančné prostriedky EÚ, a je obzvlášť dôležitá v kontexte Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. a)Smernica o ochrane finančných záujmov Trestné činy, na ktoré sa vzťahujú články 3 a 4 smernice o ochrane finančných záujmov (ďalej len „trestné činy v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov“), sú: I)podvody vrátane cezhraničných podvodov v oblasti dane z pridanej hodnoty (DPH) s celkovou škodou vo výške najmenej 10 miliónov EUR; II)pranie špinavých peňazí; III)aktívna a pasívna korupcia a IV)sprenevera. V článku 5 smernice o ochrane finančných záujmov sa od členských štátov vyžaduje, aby kvalifikovali ako trestný čin: i) podnecovanie na spáchanie akýchkoľvek z týchto trestných činov, napomáhanie pri ich páchaní a navádzanie na ne a ii) pokus o spáchanie podvodu a sprenevery. V článkoch 6 a 9 smernice o ochrane finančných záujmov sa ďalej členským štátom ukladá povinnosť stanoviť zodpovednosť právnických osôb a sankcie pre tieto osoby za trestné činy spáchané v ich prospech: I)osobami, ktoré majú v rámci tejto právnickej osoby vedúce postavenie; alebo II)akoukoľvek osobou podriadenou týmto osobám, ktoré majú vedúce postavenie, z dôvodu zanedbania dohľadu alebo kontroly týmito osobami.

V článku 7 smernice o ochrane finančných záujmov sa stanovujú aj minimálne pravidlá trestných sankcií v prípade fyzických osôb vrátane dolnej a hornej hranice sankcií v trvaní najmenej štyroch rokov za trestné činy, pri ktorých vznikla značná škoda alebo prospech. Okrem toho sa v článku 11 smernice o ochrane finančných záujmov od členských štátov vyžaduje, aby: I)stanovili svoju právomoc vo vzťahu k trestným činom v zmysle smernice o ochrane o ochrane finančných záujmov v prípade, že sa trestný čin spáchal úplne alebo čiastočne na ich území alebo páchateľ je jedným z ich štátnych príslušníkov a ak sa na páchateľa vzťahuje v čase spáchania trestného činu služobný poriadok ; a II)sa vyhli vykonávaniu právomoci pri trestných činoch v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov spáchaných ich štátnymi príslušníkmi mimo ich územia v prípade, ak nastali určité podmienky. V článku 12 smernice o ochrane finančných záujmov sa ďalej členským štátom ukladá povinnosť: I)stanoviť premlčaciu dobu na dostatočne dlhé obdobie od spáchania trestných činov v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov, aby bolo možné uvedené trestné činy účinne riešiť, a minimálnu premlčaciu dobu pri tých trestných činoch, za ktoré možno uložiť trest odňatia slobody s hornou hranicou trestnej sadzby najmenej štyri roky; a II)prijať potrebné opatrenia na výkon trestov. A napokon, smernica o ochrane finančných záujmov má za cieľ umožniť vymáhanie zneužitých finančných prostriedkov EÚ prostredníctvom trestného práva . b)Transpozícia vrátanie konania o nesplnení povinnosti Lehota na transpozíciu smernice do vnútroštátneho práva uplynula 6. júla 2019. V súlade s článkom 18 ods. 1 smernice o ochrane finančných záujmov bola Komisia povinná Európskemu parlamentu a Rade predložiť prvú správu o vykonávaní dva roky od uplynutia lehoty na transpozíciu. Príslušná správa bola prijatá v septembri 2021. V uvedenej správe sa konštatovalo, že všetky členské štáty transponovali hlavné ustanovenia smernice o ochrane finančných záujmov. Zároveň sa v nej však zdôraznila potreba zlepšiť transpozíciu smernice, najmä zabezpečiť konzistentnú transpozíciu vymedzenia trestných činov a zodpovednosti právnických a fyzických osôb, ako aj sankcií pre tieto osoby. V správe sa záverom zdôraznila potreba správnej transpozície ustanovení týkajúcich sa vykonávania právomoci a premlčacej doby. Pokiaľ ide o trestné činy súvisiace s podvodmi, zistené problémy týkajúce sa súladu zahŕňali užší rozsah pôsobnosti vnútroštátnych právnych predpisov. Vo viacerých členských štátoch sa navyše pri aktívnej aj pasívnej korupcii vyžaduje dodatočný aspekt – „porušenie povinností“. Tento dodatočný aspekt významne zužuje rozsah vymedzenia korupcie v smernici o ochrane finančných záujmov a dôsledkom toho je stíhanie za korupciu závislé od dokázania takéhoto porušenia povinností. Pokiaľ ide o spreneveru, problémy týkajúce sa súladu súviseli aj s užšou transpozíciou tohto trestného činu alebo úplne chýbajúcou transpozíciou. Pokiaľ ide o zodpovednosť a sankcie pre právnické osoby, problémy týkajúce sa súladu súviseli s: ·chýbajúcou transpozíciou článku 6 ods. 1 týkajúceho sa trestných činov spáchaných osobami, ktoré majú v rámci právnickej osoby vedúce postavenie; ·pokrytím len trestných činov osôb spáchaných v rozsahu činností právnickej osoby a ·vylúčením trestnej zodpovednosti právnickej osoby v prípade určitých predikatívnych trestných činov. S odkazom na článok 9 Komisia zdôraznila, že zodpovednosť podnikov by nemala závisieť od právoplatného odsúdenia fyzickej osoby, ako je to v prípade jedného členského štátu, lebo to narušuje možnosť uložiť „účinné, primerané a odradzujúce“ sankcie právnickým osobám. Pokiaľ ide o trestné sankcie pre fyzické osoby, problémy týkajúce sa súladu boli zistené v štvrtine členských štátov. Právne predpisy viacerých členských štátov obsahujú ustanovenia, ktoré umožňujú jednotlivcom uniknúť pred trestnou zodpovednosťou alebo udelením sankcií, ak svoj trestný čin ohlásia alebo uhradia škodu, ktorá vznikla finančným záujmom Únie v jednotlivých fázach pred trestným konaním alebo počas neho. Takýmito ustanoveniami sa môže spôsobiť, že sankcie nebudú účinné a odradzujúce. Ďalšie problémy týkajúce sa súladu ešte súviseli s tým, že vnútroštátne právne predpisy nespĺňajú limit pre sankcie, ktorý je štyri roky. Pokiaľ ide o stanovenie právomoci na základe teritoriality, konkrétny problém týkajúci sa súladu súvisel so skutočnosťou, že niektoré členské štáty ukladajú podmienku, že trestné stíhanie za trestné činy v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov možno začať len na základe oznámenia obete v mieste spáchania trestného činu alebo sa vyžaduje sťažnosť poškodenej strany (ak sa takáto sťažnosť vyžaduje na trestné stíhanie podľa práva krajiny, v ktorej bol trestný čin spáchaný). Osobitný problém s transpozíciou týkajúci sa premlčacej doby sa týka ustanovenia o premlčacej dobe na výkon rozsudku, ktorá je kratšia ako päť rokov požadovaných v článku 12. Bez toho, aby tým boli dotknuté ďalšie opatrenia proti iným členským štátom, od prijatia prvej správy o vykonávaní boli dosiaľ zaslané formálne výzvy 17 členským štátom: ôsmim členským štátom v decembri 2021 ; ďalším piatim členským štátom vo februári 2022 a ďalším štyrom členským štátom v máji 2022. Komisia v súčasnosti posudzuje odpovede na formálne výzvy, ktoré jej boli dosiaľ doručené, s cieľom prijať prípadné ďalšie opatrenia.

1.2. Rozsah pôsobnosti a metodika tejto druhej správy o vykonávaní V súlade s článkom 18 ods. 4 smernice o ochrane finančných záujmov Komisia prijíma túto druhú správu o vykonávaní s cieľom posúdiť, či vzhľadom na všeobecný cieľ posilniť ochranu finančných záujmov Únie: a) je limit DPH uvedený v článku 2 ods. 2 primeraný; b) sú ustanovenia o premlčacej dobe uvedené v článku 12 dostatočne účinné; c) sa smernicou o ochrane finančných záujmov účinne riešia prípady podvodov súvisiacich s verejným obstarávaním. V súlade s článkom 18 ods. 5 smernice o ochrane finančných záujmov sa v tejto správe posudzuje aj potreba revízie smernice o ochrane finančných záujmov, najmä s cieľom zahrnúť osobitné ustanovenie o podvodoch súvisiacich s verejným obstarávaním. Táto správa vychádza predovšetkým z informácií, ktoré členské štáty poskytli Komisii prostredníctvom oznámení o vnútroštátnych opatreniach, ktorými sa transponuje smernica o ochrane finančných záujmov, a z následných systémových výmen informácií s členskými štátmi vrátane informácií v kontexte prebiehajúcich konaní o nesplnení povinnosti. Ďalej vychádza z ročných štatistík o trestných činoch v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov vrátane podnecovania na spáchanie niektorého z týchto trestných činov, napomáhania pri jeho páchaní a navádzania naň a pokusu o spáchanie podvodu alebo sprenevery, ktoré členské štáty predkladajú Komisii podľa článku 18 ods. 2. Tieto štatistiky sa týkajú najmä: a) počtu začatých trestných konaní, zamietnutých konaní, konaní, v ktorých bol obžalovaný zbavený obvinenia, konaní, v ktorých bol obžalovaný odsúdený, a prebiehajúcich konaní a b) súm vymožených na základe trestných konaní a súm odhadovaných škôd. Komisii však štatistiky za rok 2021 poskytla len približne tretina členských štátov, pričom ďalšia tretina členských štátov jej poskytla len neúplné štatistiky. Vo väčšine členských štátov sa štatistiky na ústrednej úrovni vo všeobecnosti nezbierajú. Okrem toho predložené štatistiky nepokrývajú všetky trestné činy a veľmi často sa týkajú širšie chápaných trestných činov, a nie špecifických trestných činov, na ktoré sa vzťahuje smernica o ochrane finančných záujmov. V údajoch členských štátov sa navyše nerozlišuje medzi trestnými činmi poškodzujúcimi finančné záujmy EÚ alebo členských štátov. Okrem toho vo väčšine členských štátov nie sú k dispozícii žiadne samostatné údaje týkajúce sa napomáhania pri páchaní niektorého z týchto trestných činov a navádzania naň a pokusu o spáchanie podvodu alebo sprenevery. Údaje týkajúce sa začatých trestných konaní, zamietnutých konaní, konaní, v ktorých bol obžalovaný zbavený obvinenia, konaní, v ktorých bol obžalovaný odsúdený a prebiehajúcich konaní navyše nie sú v členských štátoch jednotné. Informácie o vymožených sumách a sumách odhadovaných škôd sú k dispozícii len v obmedzenom počte členských štátov. Vo výročnej správe Európskej prokuratúry za rok 2021 sa poskytujú relevantné – aj keď obmedzené – údaje týkajúce sa prvých siedmich mesiacov operačných činností Európskej prokuratúry. Podľa tejto správy sa 31,8 % vyšetrovaní Európskej prokuratúry týkalo podozrení z podvodov nesúvisiacich s verejným obstarávaním (313 vyšetrovaní) vo forme používania alebo predkladania falšovaných, nesprávnych alebo neúplných výkazov alebo dokladov, ktoré majú za následok spreneveru alebo neoprávnené zadržiavanie finančných prostriedkov alebo aktív z rozpočtu Únie alebo z rozpočtov spravovaných Úniou, alebo v jej mene. Tento druh podvodov sa vyskytuje najmä v oblasti poľnohospodárskych dotácií a priamych platieb, rozvoja vidieka, programov rozvoja námorníctva a rybárstva, infraštruktúry, programov rozvoja ľudských zdrojov, fondov na obnovu súvisiacich s ochorením COVID-19, služieb odbornej prípravy, stavebníctva, výskumu a inovácií, rozvoja miestnej infraštruktúry, služieb starostlivosti, integrácie mladých ľudí a nezamestnaných do trhu práce, vodohospodárskej infraštruktúry a podpory malých a stredných podnikov. V prípade poľnohospodárskych dotácií Európska prokuratúra vyšetruje najmä podvody založené na falšovaných, nesprávnych alebo neúplných výkazoch, falšovaných vyhláseniach týkajúcich sa plochy obhospodarovanej pôdy a/alebo počtu kusov dobytka (ďalej len „fiktívny dobytok“), ako aj činnosť zločineckých skupín, ktoré predkladajú falošné dokumenty za fiktívne poľnohospodárske podniky rôzneho druhu. Podvody v oblasti výdavkov súvisiace s verejným obstarávaním predstavovali 11,2 % vyšetrovaní Európskej prokuratúry (110 prípadov). Podvody boli zvyčajne páchané formou použitia alebo predloženia falošných, nesprávnych alebo neúplných výkazov alebo dokladov. Tento druh podvodov sa vyskytoval najmä v oblasti stavebníctva, dotácií na infraštruktúru na nakladanie s odpadmi a odpadovými vodami, technológií (zelený odpad, recyklácia) a programov rozvoja ľudských zdrojov. Vzhľadom na obmedzené množstvo dostupných informácií je ťažké posúdiť primeranosť a účinnosť ustanovení smernice o ochrane finančných záujmov a potrebu revízie smernice na tomto základe. Komisia vyzýva členské štáty, aby včas zbierali a predkladali údaje v súlade s požiadavkami stanovenými v článku 18 ods. 2 smernice o ochrane finančných záujmov. Informácie získané od členských štátov a z iných zdrojov na účely prvej správy o transpozícii boli doplnené ďalším externým výskumom. Tento výskum pozostával z: ·podrobnejšej analýzy transpozície článkov smernice o ochrane finančných záujmov týkajúcich sa limitu DPH, podvodov súvisiacich s verejným obstarávaním a premlčacej doby členskými štátmi,

·dodatočného zberu údajov o príslušných trestných konaniach a ich výsledkoch a ·rozhovorov s kľúčovými zainteresovanými stranami vrátane odborníkov z praxe na úrovni EÚ a vnútroštátnej úrovni. 2. KONKRÉTNE BODY POSÚDENIA V SÚLADE S ČLÁNKOM 18 ODS. 4 SMERNICE O OCHRANE FINANČNÝCH ZÁUJMOV 2.1. Limit DPH (článok 2 ods. 2) V článku 2 ods. 2 sa stanovuje limit uplatniteľnosti smernice v súvislosti s príjmami z vlastných zdrojov založených na DPH. Smernica o ochrane finančných záujmov sa uplatňuje len v prípadoch závažných trestných činov proti spoločnému systému DPH. Trestné činy proti spoločnému systému DPH sa musia považovať za závažné, ak: 1.sa týkajú úmyselného podvodného konania alebo opomenutí vymedzených v článku 3 ods. 2 písm. d) smernice o ochrane finančných záujmov; 2.sa týkajú územia dvoch alebo viacerých členských štátov Únie a 3.spôsobujú celkovú škodu najmenej 10 miliónov EUR. Tento pojem je nastavený predovšetkým s cieľom zachytávať karuselové podvody, podvody v oblasti DPH prostredníctvom chýbajúcich obchodníkov a podvody v oblasti DPH páchané zločineckou organizáciou, pričom všetky tri spôsobujú vážne ohrozenie spoločného systému DPH, a teda aj rozpočtu Únie. Škoda Prístupy členských štátov vo vzťahu k výške škody spôsobenej cezhraničnými podvodmi v oblasti DPH je možné kategorizovať takto: ·členské štáty, ktoré vyžadujú, aby škoda dosiahla aspoň 10 miliónov EUR, ·členské štáty, ktoré vyžadujú, aby bol limit nižší ako 10 miliónov EUR, ·členské štáty, ktoré nevymedzili finančný limit. Vzhľadom na limit 10 miliónov EUR sa smernica o ochrane finančných záujmov nevzťahuje na značnú časť podvodnej činnosti týkajúcej sa územia dvoch alebo viacerých členských štátov, pričom celková škoda je nižšia ako 10 miliónov EUR (napr. väčšina prípadov pašovania tabaku a podvodov v oblasti motorovej nafty). Tento limit je jedným z najdôležitejších faktorov, ktoré ovplyvňujú činnosť Európskej prokuratúry v súvislosti s prípadmi podvodov v oblasti DPH. Opakovane sa objavujú najmä otázky týkajúce sa výpočtu celkovej škody v závislosti od rozdielnych výkladov členských štátov, pokiaľ ide o metódu, ktorá sa má uplatniť (najmä či sa má škoda vzniknutá vo viacerých členských štátoch spočítavať), a minimálneho počtu zúčastnených krajín (Vyžadujú sa aspoň dva zúčastnené členské štáty? Alebo stačia dva členské štáty, ktoré sa nemusia nevyhnutne pripojiť k Európskej prokuratúre?). Členské štáty s menším hospodárstvom majú okrem toho vyšší počet prípadov s výškou škôd, v ktorých výška škody nedosahuje limit 10 miliónov EUR. To môže viesť k nerovnováhe medzi členskými štátmi v počte prípadov, ktoré je Európska prokuratúra príslušná stíhať. Existuje aj značný objem podvodnej činnosti súvisiacej s DPH, ktorá sa týka územia dvoch alebo viacerých členských štátov, ale s celkovou škodou nižšou ako 10 miliónov EUR. Limit nie je ani odradzujúci, pretože Európska prokuratúra sa zaoberá len podvodmi v oblasti DPH veľkého rozsahu, čo páchateľom potenciálne umožňuje vyhľadávať najslabšie jurisdikcie s cieľom uniknúť pozornosti vnútroštátnych orgánov aj Európskej prokuratúry.

Okrem toho príslušné vyšetrovacie orgány často nemajú v počiatočnej fáze vyšetrovania úplný obraz o povahe trestnej činnosti (t. j. či ide o karuselový podvod, a teda súvisí s územím dvoch alebo viacerých členských štátov) a ani o výške príslušnej škody. Čakanie na dosiahnutie limitu 10 miliónov EUR môže mať na vyšetrovanie nepriaznivý vplyv. V neposlednom rade by tento limit mohol spôsobiť nejasnosť v súvislosti s tým, či by sa prípadom podvodu v oblasti DPH mali zaoberať vnútroštátne orgány alebo Európska prokuratúra a kedy by bolo potrebné prípad postúpiť Európskej prokuratúre. Väčšina členských štátov, ktoré uplatňujú finančný limit, používa kumulatívny prístup v súlade s odôvodnením 4 smernice o ochrane finančných záujmov, pričom zohľadňuje celkovú škodu spôsobenú vo viacerých členských štátoch tou istou podvodnou schémou v oblasti DPH. Orgány v niektorých členských štátoch však počítajú škodu len za jednotlivé členské štáty. Komisia však v súčasnosti nemá dostatok informácií ani údajov, aby mohla dospieť ku konečnému stanovisku k tejto otázke, ktorá bude v budúcnosti opätovne posúdená. 2.2. Premlčacia doba (článok 12) V súlade s článkom 12 ods. 1 smernice o ochrane finančných záujmov musia členské štáty prijať potrebné opatrenia s cieľom stanoviť premlčaciu dobu, ktorá umožňuje vyšetrovanie, trestné stíhanie, súdne konanie a vydávanie rozsudkov v súvislosti s trestnými činmi uvedenými v článkoch 3, 4 a 5 smernice o ochrane finančných záujmov počas dostatočne dlhého obdobia od spáchania uvedených trestných činov, aby bolo možné uvedené trestné činy účinne riešiť. V prípadoch trestných činov, za ktoré možno uložiť trest odňatia slobody s hornou hranicou trestnej sadzby najmenej štyri roky, musí byť premlčacia doba najmenej päť rokov od spáchania trestného činu (článok 12 ods. 2). Článkom 12 ods. 3 sa členským štátom poskytuje možnosť stanoviť premlčaciu dobu, ktorá je kratšia než päť rokov, ale nie kratšia než tri roky, ak zabezpečia, že plynutie premlčacej doby sa môže prerušiť alebo pozastaviť na základe konkrétnych úkonov. Pojem „konkrétne úkony“ ponecháva široký priestor na výklad. Členské štáty preto môžu prijať kratšiu premlčaciu dobu (v žiadnom prípade však nie kratšiu ako tri roky) vo vzťahu k trestným činom, v prípade ktorých sa v smernici o ochrane finančných záujmov požaduje trest odňatia slobody s hornou hranicou trestnej sadzby najmenej štyri roky, pokiaľ sa v nej stanovujú dôvody prerušenia a pozastavenia. V smernici sa stanovuje aj premlčacia doba vzhľadom na výkon trestov v nadväznosti na právoplatné odsúdenie za trestný čin uvedený v článkoch 3, 4 a 5 (článok 12 ods. 4). Posúdenie toho, či sú ustanovenia o premlčacej dobe „dostatočne účinné“, si najprv vyžaduje posúdenie toho, čo tento pojem znamená. Na základe judikatúry Súdneho dvora možno vyvodiť, že premlčacia doba by mala byť dostatočne dlhá na to, aby sa zabezpečilo účinné a odradzujúce presadzovanie v prípadoch týkajúcich sa trestných činov v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov. Je potrebné poznamenať aj to, že premlčacia doba musí svojou povahou vyvažovať účinnosť okrem iného so základným právom na spravodlivý proces. Toto sa výslovne zdôrazňuje v odôvodnení 28 smernice o ochrane finančných záujmov, v ktorom sa uvádza, že smernica „má zabezpečiť úplné rešpektovanie uvedených práv a zásad a musí sa uplatňovať v súlade s nimi“. V článku 18 ods. 4 sa samozrejme nevyžaduje posúdenie toho, či je samotná premlčacia doba dostatočne účinná, ale či sú dostatočne účinné ustanovenia týkajúce sa premlčacej doby. Preto možno otázku „Sú ustanovenia týkajúce sa premlčacej doby uvedenej v článku 12 dostatočne účinné? preformulovať na otázku „Sú ustanovenia týkajúce sa premlčacej doby uvedenej v článku 12 dostatočne účinné na zabezpečenie riadneho vyšetrovania, trestného stíhania, súdneho konania a vydávania rozsudkov v súvislosti s trestnými činmi, na ktoré sa vzťahujú články 3, 4 a 5 smernice o ochrane finančných záujmov?“. Ak by odpoveď bola, že v niektorých členských štátoch je menej pravdepodobné, že trestné činy v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov budú predmetom vyšetrovania, trestného stíhania, súdneho konania a vydávania rozsudkov, v porovnaní s inými členskými štátmi z dôvodu uplatňovania premlčacej doby, mohlo by to naznačovať, že ustanovenia nie sú dostatočne účinné. Členské štáty však boli povinné transponovať smernicu o ochrane finančných záujmov len tri roky pred vypracovaním tejto správy, čo je kratšie obdobie ako premlčacia doba stanovená v článku 12 smernice o ochrane finančných záujmov. V tejto fáze je preto ťažké povedať, do akej miery boli ustanovenia smernice o ochrane finančných záujmov týkajúce sa premlčacej doby skutočne účinné. Ako už bolo uvedené, členské štáty navyše poskytli len obmedzené štatistické údaje podľa článku 18 ods. 2. V tejto fáze teda nie je možné medzi jednotlivými členskými štátmi porovnať počet začatých trestných konaní, zamietnutých konaní, konaní, v ktorých bol obžalovaný zbavený obvinenia, konaní, v ktorých bol obžalovaný odsúdený, ani zistiť súvislosť medzi uvedenými zisteniami a dĺžkou premlčacej doby v členských štátoch. Preto toto posúdenie vychádza predovšetkým z právnej situácie v členských štátoch (ako vyplýva z vnútroštátnych opatrení, ktorými sa transponujú ustanovenia o premlčacej dobe) a z praktickej situácie v členských štátoch. V tomto ohľade sa môže predĺženie premlčacej doby považovať za žiaduce vzhľadom na časovú náročnosť vyšetrovaní trestných činov v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov. Odhaľovanie niektorých trestných činov môže trvať roky a ich vyšetrovanie si môže vzhľadom na ich cezhraničnú povahu vyžadovať značné úsilie. Keďže však bola premlčacia doba stanovená v smernici o ochrane finančných záujmov v každom prípade určená na dolnej hranici premlčacej doby stanovenej na vnútroštátnej úrovni pre podobné trestné činy, vplyv smernice o ochrane finančných záujmov na premlčaciu dobu na vnútroštátnej úrovni je pomerne malý. To však neznamená, že príslušné ustanovenia smernice o ochrane finančných záujmov sú ako také neúčinné. Ustanoveniami smernice sa prinajmenšom zaisťuje určitá minimálna úroveň, čím sa poskytuje právna istota, a to prostredníctvom ochrany pred následnými skráteniami premlčacej doby v ktoromkoľvek členskom štáte. 2.3.Podvody súvisiace s verejným obstarávaním [článok 3 ods. 2 písm. b)] V článku 3 smernice o ochrane finančných záujmov sa uvádza, že členské štáty musia prijať potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že podvod poškodzujúci finančné záujmy Únie predstavuje trestný čin, ak bol spáchaný úmyselne. Na tento účel sa v ňom vymedzujú štyri kategórie konania, ktoré predstavujú podvod poškodzujúci finančné záujmy Únie. Tieto štyri kategórie súvisia s konaním alebo opomenutím týkajúcim sa: I)výdavkov nesúvisiacich s verejným obstarávaním [článok 3 ods. 2 písm. a)]; II)výdavkov súvisiacich s verejným obstarávaním [článok 3 ods. 2 písm. b)];

III)iných príjmov, než sú príjmy z vlastných zdrojov založených na DPH [článok 3 ods. 2 písm. c)]; a IV)príjmov z vlastných zdrojov založených na DPH [článok 3 ods. 2 písm. d)]. a)Pojem „výdavky súvisiace s verejným obstarávaním“ V článku 3 ods. 2 písm. b) smernice o ochrane finančných záujmov sa však pojem „výdavky súvisiace s verejným obstarávaním“ bližšie nevymedzuje. V odôvodnení 6 sa stanovuje, že: „Na účely tejto smernice sú výdavky súvisiace s verejným obstarávaním akékoľvek výdavky v súvislosti s verejnými zákazkami stanovenými v článku 101 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012“. V rámci externého prieskumu vykonaného pre Komisiu sa vo viacerých prípadoch zistilo, že to viedlo k nepresnému výkladu práva v zmysle vylúčenia situácií na vnútroštátnej úrovni z rozsahu pôsobnosti článku 3 ods. 2 písm. b), keď finančné prostriedky EÚ prideľujú národné agentúry/správne orgány, ktoré uzatvárajú zmluvy s vnútroštátnymi/súkromnými aktérmi. Keďže nariadenie č. 966/2012 už nie je účinné, odkaz naň sa má chápať ako „stanovenými v článku 2 ods. 51 nariadenia (EÚ, Euratom) 2018/1046“. Z článku 2 ods. 51 nariadenia 2018/1046 vyplýva, že výdavky súvisiace s verejným obstarávaním zahŕňajú akékoľvek výdavky v súvislosti s verejnými zákazkami, ako sú zákazky na nehnuteľnosti, zákazky na dodanie tovaru, zákazky na uskutočnenie stavebných prác alebo zákazky na poskytnutie služieb medzi hospodárskymi subjektmi a verejným obstarávateľom EÚ. Vzhľadom na ustanovenia článku 325 ZFEÚ, ako ich vykladá Súdny dvor Európskej únie, a najmä na význam slov „protiprávne konanie“ (ktoré vzhľadom na dôležitosť ochrany finančných záujmov Únie nemožno vykladať reštriktívne), je potrebné sa domnievať, že podvody súvisiace s verejným obstarávaním spáchané vnútroštátnymi orgánmi a poškodzujúce finančné záujmy Únie patria do pôsobnosti smernice o ochrane finančných záujmov. b)Vplyv požiadavky „aspoň pokiaľ k nemu došlo v úmysle získať pre páchateľa alebo inú osobu neoprávnený prospech, a to poškodením finančných záujmov Únie“ V článku 3 ods. 2 písm. b) smernice o ochrane finančných záujmov sa stanovujú tieto trestné činy podvodov súvisiacich s verejným obstarávaním: 1.používanie alebo predkladanie falšovaných, nesprávnych alebo neúplných výkazov alebo dokladov, ktoré majú za následok spreneveru alebo neoprávnené zadržiavanie finančných prostriedkov alebo aktív z rozpočtu Únie alebo z rozpočtov spravovaných Úniou, alebo v jej mene; 2.neposkytnutie informácií v rozpore s konkrétnou povinnosťou, a to s rovnakým následkom; alebo 3.zneužitie takýchto finančných prostriedkov alebo aktív na iné účely, než na ktoré boli pôvodne poskytnuté, ktoré poškodzuje finančné záujmy Únie. Je potrebné poznamenať, že podobné trestné činy sú uvedené v súvislosti s podvodmi nesúvisiacimi s verejným obstarávaním v článku 3 ods. 2 písm. a). Pri trestných činoch podľa článku 3 ods. 2 písm. a) a b) sa vyžaduje úmysel (v zmysle článku 3 ods. 1) a konanie alebo opomenutie. Článok 3 ods. 2 písm. b) však obsahuje dodatočné spresnenie: „aspoň pokiaľ k nemu došlo v úmysle získať pre páchateľa alebo inú osobu neoprávnený prospech, a to poškodením finančných záujmov Únie“. Príčinná súvislosť s poškodením finančných záujmov Únie je celkom zrejmá, keďže cieľom smernice je harmonizácia trestnoprávnej ochrany týchto finančných záujmov, a teda riešenie trestných činov v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov. Inými slovami, podvody súvisiace s verejným obstarávaním patria do rozsahu pôsobnosti smernice pod podmienkou, že poškodzujú finančné záujmy Únie. Touto požiadavkou sa môže výrazne zvýšiť limit pre trestné stíhanie prípadov podvodov súvisiacich s verejným obstarávaním v porovnaní s prípadmi, ktoré s verejným obstarávaním nesúvisia. Takisto však treba však zohľadniť slovo „aspoň“. Tým sa členským štátom ponechal priestor na voľné uváženie, pokiaľ ide o vymedzenie podvodov súvisiacich s verejným obstarávaním. V tejto súvislosti viaceré členské štáty vyžadujú ako podmienku trestného stíhania dôkaz o poškodení finančných záujmov Únie. Niektoré členské štáty vyžadujú identifikáciu neoprávneného prospechu pre páchateľa alebo inú osobu, pričom do toho nezahŕňajú príčinnú súvislosť s poškodením. Väčšina členských štátov však kvalifikuje ako trestný čin akékoľvek úmyselné konanie alebo opomenutie trestných činov uvedených v článku 3 ods. 2 písm. b) alebo ich transponuje formou širších vnútroštátnych ustanovení v súlade so smernicou o ochrane finančných záujmov. Veľký počet členských štátov okrem toho nijako nerozlišuje medzi finančným záujmom Únie a vnútroštátnym finančným záujmom. Preto sa rozsah vymedzenia podvodov súvisiacich s verejným obstarávaním, a teda aj požiadavky na dôkazy, ktoré je potrebné splniť na účely trestného stíhania takýchto trestných činov, v jednotlivých členských štátoch výrazne líšia. Tieto rozdiely môžu viesť k nerovnomernej ochrane záujmov Únie, keď sa určité podvodné činnosti v niektorých členských štátoch nevyšetrujú ani nestíhajú, zatiaľ čo v iných členských štátoch sa naopak vyšetrujú a stíhajú. 3. ZÁVERY

Smernica o ochrane finančných záujmov bola prijatá s cieľom prispieť k silnejšej ochrane finančných záujmov Únie. Smernica poskytuje pridanú hodnotu stanovením: i) spoločných minimálnych pravidiel týkajúcich sa vymedzenia trestných činov a ii) sankcií, pokiaľ ide o boj proti podvodom a inému protiprávnemu konaniu, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie. Všetky členské štáty transponovali hlavné ustanovenia smernice o ochrane finančných záujmov. Zároveň však existuje potreba transpozíciu smernice zlepšiť, najmä zabezpečiť konzistentnú transpozíciu vymedzenia trestných činov a zodpovednosti právnických a fyzických osôb, ako aj sankcií pre tieto osoby. Členské štáty takisto musia zvýšiť úsilie o správnu transpozíciu ustanovení týkajúcich sa vykonávania právomoci a premlčacej doby. Toto dosiaľ viedlo k začatiu konaní o nesplnení povinnosti voči 17 členským štátom. Hlavným zameraním tejto druhej správy o transpozícii bolo posúdenie toho, či: a) je limit DPH uvedený v článku 2 ods. 2 primeraný; b) sú ustanovenia o premlčacej dobe uvedené v článku 12 dostatočne účinné; c) sa smernicou o ochrane finančných záujmov účinne riešia prípady podvodov súvisiacich s verejným obstarávaním. Táto správa bola založená predovšetkým na informáciách, ktoré členské štáty poskytli Komisii, vrátane ročných štatistík o trestných činoch v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov predkladaných členskými štátmi Komisii podľa článku 18 ods. 2. Ako však bolo uvedené, štatistiky predkladané členskými štátmi v súčasnosti neponúkajú dostatočné dôkazy na vyvodenie konečných záverov. Informácie o vymožených sumách a sumách odhadovanej škody sú navyše k dispozícii len v obmedzenom počte členských štátov. V tomto kontexte je preto ťažké posúdiť primeranosť a účinnosť ustanovení smernice o ochrane finančných záujmov a potrebu revízie smernice na tomto základe. Komisia vyzýva členské štáty, aby včas zbierali a predkladali údaje v súlade s požiadavkami v článku 18 ods. 2 smernice o ochrane finančných záujmov. V prípade potreby môže Komisia poskytnúť ďalšie usmernenie o tom, ako by členské štáty mali vykazovať štatistické údaje. Mohla by na to nadviazať aj cielenou žiadosťou adresovanou členským štátom, ktoré nepredložili úplné a komplexné údaje podľa článku 18 ods. 2. Podvody v oblasti DPH Pokiaľ ide o limit DPH stanovený v článku 2 ods. 2 smernice o ochrane finančných záujmov, bral sa pri ňom do úvahy prvok škody. Zistilo sa, že vzhľadom na limit 10 miliónov EUR sa smernica o ochrane finančných záujmov nevzťahuje na významnú časť podvodnej činnosti. Členské štáty s menšími hospodárstvami majú okrem toho vyšší počet prípadov, v ktorých výška škody nedosahuje limit 10 miliónov EUR. Existuje aj značný objem podvodnej činnosti súvisiacej s DPH, ktorá sa týka územia dvoch alebo viacerých členských štátov, ale s celkovou škodou nižšou ako 10 miliónov EUR. Okrem toho príslušné vyšetrovacie orgány nemajú často v počiatočnej fáze vyšetrovania úplný obraz o povahe trestnej činnosti. Čakanie, kým sa dosiahne limit 10 miliónov EUR, môže mať na vyšetrovanie nepriaznivý vplyv. V neposlednom rade by tento limit mohol spôsobiť nejasnosť v súvislosti s tým, či by sa prípadom podvodu v oblasti DPH mali zaoberať vnútroštátne orgány alebo Európska prokuratúra a kedy by bolo potrebné prípad postúpiť Európskej prokuratúre. Navyše, zatiaľ čo väčšina členských štátov zohľadňuje celkovú škodu spôsobenú vo viacerých členských štátoch tou istou schémou podvodov v oblasti DPH (kumulatívny prístup) v súlade s odôvodnením 4 smernice o ochrane finančných záujmov, niektoré členské štáty počítajú škodu za jednotlivé členské štáty. Niektoré členské štáty, ktoré uplatňujú kumulatívnu metódu, okrem toho zohľadňujú len škodu vzniknutú v tých členských štátoch, ktoré sa zapojili do činnosti Európskej prokuratúry. Tieto postupy je veľmi ťažké zosúladiť so znením odôvodnenia 4 smernice o ochrane finančných záujmov. Uvedené limity týkajúce sa výšky a spôsobu vymedzenia finančného limitu vyvolávajú pochybnosti o tom, či je tento limit dostatočne účinný a odradzujúci v boji proti závažným podvodov na spoločnom systéme DPH. V rámci budúcej revízie smernice o ochrane finančných záujmov by sa mohlo zvážiť zníženie limitu a stanovení alternatívnych kritérií na posudzovanie závažnosti trestného činu. Aj keď v tejto fáze nie je k dispozícii dostatok údajov o praktickom uplatňovaní limitu 10 miliónov EUR na posúdenie primeranosti tejto sumy, napriek tomu by v prípade potreby malo byť poskytnuté dostatočné usmernenie týkajúce sa metódy výpočtu limitu. Verejné obstarávanie Smernica o ochrane finančných záujmov neobsahuje žiadne vymedzenie výdavkov súvisiacich s verejným obstarávaním. Hoci zámer zákonodarcu možno vyvodiť z iných ustanovení smernice o ochrane finančných záujmov, súčasný krížový odkaz na iný právny predpis EÚ v odôvodneniach môže viesť k určitej miere neistoty, pokiaľ ide o rozsah vymedzenia podvodu súvisiaceho s verejným obstarávaním, keď sa týka vnútroštátnych verejných obstarávateľov riadiacich finančné prostriedky EÚ. Ako už bolo uvedené, v úvodnom znení článku 3 ods. 2 písm. b) sa okrem toho stanovuje osobitné spresnenie úmyslu (v porovnaní s ostatnými trestnými činmi v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov Únie) a uvádza sa v ňom, že podvod súvisiaci s verejným obstarávaním by mal byť kvalifikovaný ako trestný čin, „aspoň“ pokiaľ k nemu došlo v úmysle získať pre páchateľa alebo inú osobu neoprávnený prospech, a to poškodením finančných záujmov Únie. Priestor na výklad ponechaný členským štátom, čo sa týka úmyselného prvku s výrazom „aspoň“, môže viesť k problémom týkajúcim sa nerovnakej ochrany záujmov Únie, pretože niektoré podvodné činnosti nemusia byť v niektorých členských štátoch vyšetrované alebo stíhané (z dôvodu nepreukázania úmyslu), hoci v iných členských štátoch sa vyšetrujú a stíhajú. V rámci budúcej revízie smernice o ochrane finančných záujmov by sa mohli zvážiť zmeny odôvodnenia 6, ktorými by sa objasnilo, že do rozsahu pôsobnosti smernice skutočne patrí aj verejné obstarávanie, na ktorom sa zúčastňujú vnútroštátni verejní obstarávatelia spravujúci finančné prostriedky EÚ, a zmeny článku 3 ods. 2 písm. b), čím by sa odzrkadlila širšia požiadavka na úmysel pri iných trestných činoch podvodov v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov, t. j. „úmyselne spáchané trestné činy“.