SK Úradný vestník Európskej únie C 21/2

VYSVETĽUJÚCE OZNÁMENIE KOMISIE

o dočasnom charaktere cestnej kabotáže v nákladnej doprave

(2005/C 21/02)

(Text s významom pre EHP)

Cieľom tohto vysvetľujúceho oznámenia je najmä preskúmať a objasniť pojem „dočasne“, ktorý sa vyskytuje v nariadeniach Spoločenstva o kabotážnej doprave. Kým pri nariadení (ES) č. 12/98 o vnútroštátnej cestnej osobnej doprave neboli problémy s jeho interpretáciou alebo uplatňovaním, neplatí to pre nariadenie (EHS) č. 3118/93 (1) o vnútroštátnej nákladnej cestnej doprave. Toto oznámenie sa preto sústreďuje na kabotáž v nákladnej doprave.

Kapitola 1 definuje kabotáž a opisuje daný problém. Kapitola 2 poskytuje pohľad na súčasnú situáciu kabotáže v Spoločenstve, opisuje hospodárske a právne aspekty týchto dopravných činností a tiež problémy vyskytujúce sa na úrovni kontroly členskými štátmi. Kapitola 3 prináša právne usmernenia, ktoré boli prijaté na základe judikatúry Súdneho dvora a berú do úvahy vnútroštátne právne predpisy uplatňované v členských štátoch. Kapitole 4 obsahuje závery.

Toto oznámenie sa nedotýka judikatúry Súdneho dvora a Súdu prvého stupňa o interpretácii Zmluvy týkajúcej sa kabotáže ako aj nariadenia (EHS) č. 3118/93.

1. ÚVOD

1.1. Kabotáž

Na základe článku 71 ods. 1 pododseku b) Zmluvy ES obsahujú nariadenia Spoločenstva (2) nasledovnú definíciu: Každý dopravca, ktorý je držiteľom povolenia Spoločenstva je oprávnený, dočasne a bez množstvových obmedzení, vykonávať vnútroštátnu cestnú dopravu v inom členskom štáte bez toho, aby tam mal sídlo alebo prevádzkareň.

Jednou z dvoch základných charakteristík kabotážnej dopravy je, že poskytovaná služba môže mať iba dočasný charakter.

1.2. Problém

Komisia sa začala problémami nastolenými kabotážnou dopravou zaoberať na žiadosť členských štátov Európskej únie. Definícia pojmu „dočasne“, ktorá chýba v právnych predpisoch Spoločenstva, je problémom už niekoľko rokov. Je zdrojom neistoty pre prevádzkovateľov v oblasti dopravy, pokiaľ ide o presný dosah činností kabotáže. Okrem toho, hoci prístupová zmluva stanovila prechodné obdobia v oblasti kabotáže pre väčšinu nových členských štátov, rozšírenie vyvolalo u cestných dopravcov obavy, čo prinútilo vnútroštátne orgány reagovať a požadovať od Komisie vysvetlenie pojmu dočasného charakteru kabotáže.

Viaceré členské štáty narazili na ťažkosti pri kontrole činností kabotáže, presnejšie jej referenčného obdobia. Niektoré z nich stanovili lehoty, po ktorých uplynutí sa dopravcovia musia vrátiť do krajiny pôvodu. Niekedy formálne prijali kritériá na určenie, či poskytnutie služby alebo súboru služieb uskutočnených dopravcom v členskom štáte, v ktorom nemá sídlo, zodpovedá dočasnému charakteru.

2. PRÁVNE A HOSPODÁRSKE ASPEKTY KABOTÁŽE

2.1. Hospodárske aspekty

I keď poskytovanie kabotáže dopravcami so sídlom vo všetkých členských štátoch stúpli v roku 2002 na takmer 11 miliárd tono-kilometrov, čo zodpovedá pôsobivému nárastu 25,3 % oproti roku 2000, podiel kabotáže na celkovej poskytnutej cestnej doprave ostáva veľmi nízky: na úrovni EÚ-14 (EÚ okrem Grécka) v roku 2002 predstavovala kabotáž iba 0,8 % zo všetkých dopravných výkonov (domácich a zahraničných). Treba zdôrazniť, že aj keď sa číslo 0,8 zdá nízke, problém kabotáže sa kvôli rozšíreniu stáva čoraz viac znepokojujúci.

Podľa EUROSTAT-u (3) môže kabotáž pre dopravcov malých členských štátov, ktorí disponujú obmedzeným vnútorným trhom alebo sa nachádzajú v blízkosti zahraničných dopravných trhov, pokrývať kabotáž významnú časť: v roku 2002 predstavovala 22 %, 4 % a 3 % všetkých výkonov cestnej dopravy realizovaných luxemburskými, belgickými a írskymi dopravcami. Dopravcovia Beneluxu sú aj naďalej najaktívnejší na trhu kabotáže: v roku 2002 poskytli 55 % z celkových výkonov kabotáže. Nemeckí dopravcovia, ktorí majú približne 15 % trhový podiel sú tiež veľmi aktívni.

Dvoma najpreferovanejšími členskými štátmi na výkon kabotáže sú Francúzsko a Nemecko: predstavujú 31 % a 28 % celkovej kabotáže. Spojené kráľovstvo s 13 % z celku je treťou najviac „kabotovanou“ krajinou. Krajiny na periférii EÚ majú podiel nižší ako 1 %.

2.2. Právne aspekty

2.2.1. Právny rámec – nariadenie (EHS) č. 3118/93

Prvý článok nariadenia Rady (EHS) č. 3118/93 stanovuje, že každý cestný nákladný dopravca v prenájme alebo za úhradu, ktorý je držiteľom povolenia Spoločenstva podľa nariadenia (EHS) č. 881/92 je oprávnený, za podmienok stanovených v tomto nariadení, dočasne vykonávať vnútroštátnu cestnú nákladnú dopravu v prenájme a za úhradu v inom členskom štáte bez toho, aby tam mal sídlo alebo inú prevádzkareň.

Pojem „dočasne“ doslovne pochádza z článku 50 odseku 3 o slobodnom poskytovaní služieb v Zmluve ES. Ani Komisia, ani Rada nepovažovali pri prijímaní nariadení za potrebné upresniť tento pojem. Je zrejmé, že treba jasne odlíšiť činnosť spadajúcu pod slobodné poskytovanie služieb, pretože je vykonávaná dočasne, od činnosti spadajúcej pod právo usadiť sa, ak je vykonávaná trvalo. Z ustanovení Zmluvy o voľnom poskytovaní služieb a o práve usadiť sa vyplýva, že hospodársky subjekt musí rešpektovať jednu z týchto dvoch základných slobôd práva Spoločenstva, a teda jeho činnosť je alebo poskytovaním služieb, alebo spadá pod právo usadiť sa; jedno začína tam, kde druhé končí. Vnútroštátne právne ustanovenia, ktoré nejakým spôsobom obmedzujú poskytovanie služieb, nútia prevádzkovateľa po uplynutí určitej lehoty usadiť sa, a teda obmedzujú základné právo slobodného poskytovania služieb.

V praxi nie je jednoduché jasne určiť, od ktorého momentu prestáva byť určitá činnosť dočasná a stáva sa trvalou. Takéto určenie je ale potrebné, pretože hospodárske subjekty majú právo poznať skutočný rozsah ich možností pri vykonávaní činností kabotáže a členské štáty majú právo chrániť svoj trh proti poskytovateľom služieb, ktorí pod záštitou dočasnej činnosti vykonávajú v skutočnosti trvalú činnosť bez toho, aby dodržiavali pravidlá prijímajúceho štátu týkajúce sa usadenia.

2.2.2. Judikatúra Súdneho dvora

Súdny dvor Európskej únie zatiaľ nerozhodol o interpretácií „dočasného“ charakteru poskytovania dopravy. Určil však kritériá pre dočasný charakter poskytovania služieb.

Do úvahy pripadajú tri rozsudky.

Rozsudok Gebhard (4)

V tejto veci predložil Consiglio nazionale Forense (Taliansko) Súdnemu dvoru žiadosť o vydanie predbežného nálezu o interpretácií smernice 77/249/EHS na uľahčenie účinného výkonu slobody právnikov poskytovať služby. Consiglio Nazionale Forense predovšetkým vyzval Súdny dvor, aby sa vyjadril ku kritériám, založeným na dĺžke a frekvencii poskytnutých služieb dodaných právnikmi konajúcimi v rámci režimu určeného v uvedenej smernici, ktoré treba používať na hodnotenie či daná činnosť má alebo nemá dočasný charakter.

Podľa Súdneho dvora je pojem usadenia sa v zmysle Zmluvy veľmi širokým pojmom, dávajúci štátnym príslušníkom Spoločenstva možnosť zúčastňovať sa stálym a nepretržitým spôsobom na hospodárskom živote iného členského štátu ako je jeho členský štát pôvodu a dosahovať z toho zisk, s cieľom podporiť vzájomné hospodárske a sociálne prenikanie v oblasti samostatnej zárobkovej činnosti v rámci Spoločenstva (pozri rozsudok z 21. júna 1974, 2/74, Reyners, Zb. s. 631, bod 21). Naopak, v prípade, keď sa poskytovateľ služby presúva do iného členského štátu, stanovujú ustanovenia kapitoly Zmluvy o službách, najmä článok 60 tretí pododsek, že poskytovateľ vykonáva svoju činnosť dočasne.

Na základe otázok, ktoré mu boli predložené, Súdny dvor rozhodol takto:

1) Dočasný charakter poskytovania služieb ustanovený článkom 60 tretím odsekom Zmluvy o ES treba posudzovať podľa dĺžky, frekvencie, periodicity a kontinuity ich poskytovania.

2) Poskytovateľ služieb môže, v zmysle Zmluvy, vytvoriť určitú infraštruktúru na území prijímajúceho členského štátu, pokiaľ je táto infraštruktúra nevyhnutná pre výkon predmetnej služby.

3) Na príslušníka členského štátu, ktorý trvale a nepretržite vykonáva svoju profesijnú činnosť v inom členskom štáte, kde zo svojho služobného bydliska poskytuje služby aj príslušníkom tohto štátu, sa vzťahujú ustanovenia kapitoly o práve usadiť sa a nie kapitoly o službách.

Treba zdôrazniť skutočnosť, že samotné kritérium dĺžky nie je dostačujúce na určenie dočasného charakteru poskytovania služieb v členskom štáte. Ako uviedol vo svojich záveroch generálny advokát, dočasný charakter daných činností sa nemá hodnotiť iba na základe dĺžky ale aj na základe frekvencie, periodicity a kontinuity.

Rozsudok Schnitzer (5)

V tejto veci sa jednalo o poskytovaní remeselných služieb omietania a Súdny dvor zopakoval argumentáciu z rozsudku Gebhard a rozhodol, že „žiadne ustanovenie Zmluvy nedovoľuje abstraktným spôsobom určiť dĺžku a frekvenciu, od ktorých sa poskytovanie služby alebo typu služby v členskom štáte už nemôže považovať za poskytovanie služieb v zmysle Zmluvy“.

Dodal, že „samotná skutočnosť, že hospodársky subjekt usadený v jednom členskom štáte poskytuje rovnaké alebo podobné služby viac-menej častým alebo pravidelným spôsobom v inom členskom štáte bez toho, aby v ňom mal vytvorenú infraštruktúru, ktorá by mu dovoľovala stabilný a nepretržitý výkon profesijnej činnosti a mohol by sa jej prostredníctvom obracať na príslušníkov tohto členského štátu, nestačí na to, aby sa tento hospodársky subjekt považoval za usadeného v danom členskom štáte“.

Z toho vyplýva, že ani periodicita alebo frekvencia, ani kontinuita činnosti nemôžu byť použité ako jediné kritérium pri určovaní či táto činnosť spadá pod slobodné poskytovanie služieb alebo pod usadenie sa.

Rozsudok Andreas Hoves (6)

Ide o vec s cieľom určiť, či dopravná spoločnosť, ktorá má sídlo v Luxembursku a vykonáva kabotážnu dopravu v Nemecku, má byť v tomto štáte platiteľom dane z motorových vozidiel na nákladné vozidlá registrované v Luxembursku.

Generálny advokát vo svojich záveroch uviedol, že „kabotážna doprava má zo svojej definície dočasný charakter, nakoľko vyžaduje aby dopravca nemal sídlo alebo pobočku v prijímajúcom členskom štáte. Kabotáž je zo svojej podstaty časovo obmedzená činnosť, pokiaľ ide o poskytovanie služieb zbavené trvalej zložky, ktorá je charakterizovaná prítomnosťou sídla“.

Súdny dvor upresnil, že dočasný charakter sporných činností treba hodnotiť nielen v závislosti od dĺžky poskytovania, ale aj v závislosti od frekvencie, periodicity alebo kontinuity.

Dočasný charakter je tak úzko spojený s kritériom absencie sídla a pobočky v prijímajúcom členskom štáte.

2.2.3. Vnútroštátne právne predpisy

Komisia v decembri 2003 zvolala stretnutie národných expertov aby tak preskúmala ťažkosti, ktoré sa objavili počas ostatných rokov v oblasti uplatňovania „dočasného“ charakteru súvisiaceho s vykonávaním kabotáže. Stretnutie umožnilo zostaviť zoznam existujúcich národných postupov, ktorý poukazuje na potrebu spoločného prístupu.

Spojené kráľovstvo prijalo 1. decembra 2002 interpretáciu pojmu „dočasne“, ktorá určuje, že dopravca musí byť schopný dokázať, že vozidlo opustilo krajinu najmenej raz za mesiac.

Grécko prijalo obežníkom z 8. decembra 1998 časový limit pre výkon kabotáže iných členských štátov stanovený na najviac dva mesiace za rok (na základe dĺžky platnosti starých povolení kabotáže). Po zákroku útvarov Komisie bol tento obežník nahradený iným obežníkom z 19. apríla 2000. Tento obežník už neuvádza časové obmedzenie, ale zavádza interpretáciu pojmu „dočasne“ pre kamióny registrované v inom členskom štáte EÚ jazdiace po gréckom území.

— Činnosť dopravnej spoločnosti musí byť výlučne dočasná a v žiadnom prípade nemôže mať stály, častý, pravidelný alebo nepretržitý charakter;

— Skutočnosť, že vozidlá spoločnosti vykonávajúcej kabotáž nikdy neopustia územie prijímajúceho členského štátu, je porušením nariadenia (EHS) 3118/93;

— Činnosť musí byť vykonávaná výlučne na dočasnom základe vo významných a nie častých intervaloch;

— Dopravca musí byť schopný dokázať, že vozidlo opustilo územie prijímajúceho členského štátu v určitom okamihu, a najmenej raz za mesiac.

Na základe týchto kritérií budú môcť kontroly určiť, od prípadu k prípadu, či je činnosť povolená nariadením (EHS) 3118/93.

Francúzsko zaviedlo obežníkom z 22. januára 2002 obmedzenie pre kabotáž, ktoré stanovuje, že „každé vozidlo, ktoré sa bez prerušenia zdržuje a vykonáva kabotáž na území štátu viac ako týždeň, musí byť považované za vozidlo porušujúce pravidlá“. Francúzska Štátna rada rozhodla v skrátenom konaní o prerušení uplatňovania tohto obežníka a potom o jeho zrušení, pretože sa nazdávala, že napadnutý obežník, ktorý určuje záväzné podmienky všeobecného charakteru, nariadil nové pravidlá pre kabotáž, na vyhlásenie ktorých nebol minister dopravy oprávnený.

Komisia poukázala na neoprávnené obmedzovanie zo strany francúzskych úradov, ktoré bolo následne zrušené výrokom Štátnej rady.

Taliansko nedávno obmedzilo ministerským dekrétom z 29. apríla 2004 kabotážnu dopravu vykonávanú podnikmi Spoločenstva v Taliansku na dĺžku 15 dní za mesiac a na najviac päť po sebe idúcich dní. Ministerský dekrét navyše zaväzuje dopravcov, aby mali v kabíne vozidla knihu výkazov národnej kabotážnej dopravy, ktorá musí byť vydaná talianskym ministerstvom dopravy podľa dekrétu generálneho riaditeľa z 31. mája 2004.

3. PRVKY HODNOTENIA DOČASNÉHO CHARAKTERU KABOTÁŽE

Z uvedeného vysvetlenia vyplýva, že pri definícii dočasného charakteru činností kabotáže treba zohľadniť a brať do úvahy prvky a podmienky, ktoré sa viažu na určitú činnosť.

3.1.1. Štyri kritériá (dĺžka, frekvencia, periodicita a kontinuita)

Štyri kritériá hodnotenia dočasného charakteru činností kabotáže stanovené Súdnym dvorom sú dobrým, i keď nie jediným základom analýzy. Kritériá nemôžu byť používané automaticky. Musia slúžiť ako referencia pre kontroly, no neoslobodzujú národné orgány od povinnosti osobitne analyzovať okolnosti každého prípadu.

Dĺžka predstavuje časový úsek (týždne, mesiace), počas ktorých prevádzkovateľ vykonáva jednu alebo viac činností kabotáže na území iného členského štátu ako ten, v ktorom je dopravca usadený. Dĺžka je spojená s frekvenciou, ktorá stanovuje počet činností kabotáže vykonaných za mesiac alebo za rok. Dočasný charakter poskytovania služieb sa musí rozdielne hodnotiť v prípade dopravcu, ktorý vykonáva činnosti kabotáže počas dvoch (kritérium frekvencie poskytovania) 20 dňových (kritérium dĺžky každého poskytnutia) období počas jedného roka a v prípade, keď vykonáva činnosť kabotáže počas dvanástich 20-dňových období počas jedného roka.

Útvary Komisie záporným spôsobom hodnotili obežník prijatý francúzskymi úradmi, ktorý obmedzoval činnosti kabotáže na jeden týždeň. Okrem veľmi krátkeho obdobia stanoveného Francúzskom poukázali útvary Komisie aj na automatické uplatňovanie tohto časového kritéria.

Nariadenie (EHS) č. 3118/93 stanovuje postupnú liberalizáciu kabotážnej dopravy do 1. júla 1998. Počas obdobia 4 a pol roka mali členské štáty k dispozícii kvótu povolení v dĺžke trvania dva mesiace. Takéto povolenie mohlo byť zmenené na dve krátkodobé povolenia s platnosťou jeden mesiac. Každé povolenie bolo platné iba na jedno mesačné alebo dvojmesačné obdobie.

Ako odpoveď na problémy opísané v časti 2.1 by bola prijateľná jednomesačná alebo dvojmesačná lehota, po uplynutí ktorej by činnosti kabotáže na rovnakom území neboli povolené, za predpokladu, že by toto opatrenie bolo uplatňované členskými štátmi od prípadu k prípadu.

Aj keď táto lehota nemôže byť uplatňovaná striktným, automatickým a izolovaným spôsobom, bude prinajmenšom užitočnou referenciou. Po uplynutí tejto lehoty by sa malo vozidlo za normálnych okolností vrátiť do krajiny, v ktorej je registrované. Komisia v každom prípade preskúma opatrenia prijaté členskými štátmi vo vzťahu ku štyrom kritériám stanoveným Súdnym dvorom.

Pojem periodicity by nemal byť zamieňaný s frekvenciou. Periodicita udáva pravidelnosť činností kabotáže, to znamená, že udáva či je kabotáž vykonávaná príležitostne alebo skôr pravidelne. Na tejto úrovni treba vziať do úvahy napríklad druh vzťahu – pravidelný alebo príležitostný – so zákazníkmi usadenými v štáte, v ktorom sa činnosti kabotáže vykonávajú.

Kontinuita znamená, že v danom období vykonáva dopravca iba činnosti kabotáže. Podstatnou zložkou je nepretržitosť alebo stálosť týchto činností.

3.1.2. Iné faktory na zváženie

Z rozsudku Gebhard vyplýva, že je vhodné posúdiť všetky zložky vzťahujúce sa na poskytovanie služby. Určite bude užitočná analýza podmienok používania vozidla, napríklad počet dní prítomnosti kamiónu na území členského štátu. Treba vziať do úvahy aj iné faktory týkajúce sa výkonu činnosti kabotáže, ako napríklad údaje o tom, kto organizuje dopravné činnosti a kde je umiestnené operačné stredisko. Úlohu hrá aj počet kamiónov používaných prevádzkovateľom.

Mohli by sme si napríklad predstaviť situáciu kedy má jedna dopravná spoločnosť k dispozícii dva kamióny a iba jedného vodiča. Kamión č. 1 opustí územie „kabotovaného“ štátu po 20 dňoch a na toto územie sa vráti až po 20 dňoch. Počas obdobia kedy je kamión č. 1 mimo územia „kabotovaného“ štátu, činnosti kabotáže vykonáva počas 20 dní kamión č. 2 tej istej spoločnosti (s rovnakým vodičom). Záver je zrejmý: táto jednočlenná spoločnosť zjavne vykonáva trvalú činnosť na území tohto štátu; samotné skúmanie používania oboch kamiónov by však viedlo k rozdielnemu záveru.

Z týchto niekoľkých dôvodov vyplýva, že je veľmi ťažké stanoviť jedno alebo viacero kritérií, ktorých automatické uplatnenie by viedlo k záveru, že činnosť alebo skupina činností je alebo nie je v členskom štáte realizovaná dočasne. V rozsudku Gebhard sa samotný Súdny dvor vystríhal stanovenia kritérií, ktoré by sa uplatňovali všeobecným a automatickým spôsobom.

V tomto ohľade treba poznamenať, že osoba alebo podnik mohli podať sťažnosť na Európsku komisiu ak sa nazdávali, že vnútroštátne predpisy členského štátu obmedzujú slobodné poskytovanie služieb spôsobom odporujúcim Zmluve alebo nariadeniu (EHS) č. 3118/93.

4. ZÁVER

Hospodársky vývoj a právne analýzy týkajúce sa činností kabotáže ukazujú, že interpretácia dočasného charakteru týchto činností je nevyhnutná predovšetkým na to, aby sa zabránilo rastu počtu pravidiel a postupov stanovených členskými štátmi. Komisia navrhuje nasledovnú interpretáciu:

Hodnotiace kritériá pre dočasnú činnosť kabotáže musia zodpovedať definícii stanovenej Súdnym dvorom: dĺžka, frekvencia, kontinuita a periodicita poskytovania služby. V každom prípade musí byť na tomto základe individuálne preskúmaná každá konkrétna situácia.

Komisia posúdi konkrétne prípady z pohľadu kritérií stanovených Súdnym dvorom s toleranciou pre stanovené národné limity maximálne od jedného do dvoch mesiacov.

V každom prípade, činnosť dopravcu neusadeného v prijímajúcom členskom štáte, na území tohto štátu, sa považuje za nepovolenú v zmysle nariadenia (EHS) č. 3118/93:

— ak je stála, vykonávaná nepretržite alebo pravidelne; alebo

— ak je vykonávaná systematicky a nie iba podľa okolností; alebo

— ak vedie k tomu, že vozidlo neusadeného dopravcu nikdy neopustí územie prijímajúceho členského štátu.

(1) Nariadenie Rady (EHS) č. 3118/93 z 25. októbra 1993, ktorým sa stanovujú podmienky, za ktorých sú dopravcovia, ktorí nemajú bydlisko/sídlo v určitom členskom štáte, oprávnení vykonávať vnútroštátnu nákladnú cestnú dopravu v tomto štáte (Ú. v. ES L 279, 12.11.1993, s. 1).

(2) Nariadenie (EHS) č. 3118/93 sa týka cestnej kabotáže v nákladnej doprave; kabotáž v osobnej doprave je upravená nariadením č. 12/98.

(3) „Tendencie v nákladnej cestnej doprave 1990-2002“, Eurostat, Luxemburg, 2004.

(4) Rozsudok z 30. novembra 1995, C-55/94, Zb. s. I-4165.

(5) Rozsudok z 11. decembra 2003, C-215/01, Bruno Schnitzer.

(6) Rozsudok z 2. júla 2002, C-115/00, Andreas Hoves Internationaler Transport Service Sarl.