PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Posúdenie národných programov reforiem a programov stability EUROZÓNY na rok 2012 Sprievodný dokument Odporúčanie ODPORÚČANIE RADY týkajúce sa vykonávania všeobecných usmernení k hospodárskym politikám členských štátov, ktorých menou je euro /* SWD/2012/0301 final */





1. Zhrnutie 3 2. Hospodárska situácia a výhľad 4 3. Hlavné hospodárske výzvy a politické reakcie . 5 3.1. Obnovenie a udržanie stability . 5 3.1.1. Finančná stabilita . 5 3.1.2. Fiškálna politika . 8 3.2. Úprava nerovnováh a posilnenie rastu . 13 3.2.1. Úprava vnútorných nerovnováh v eurozóne . 13 3.2.2. Štrukturálne reformy posilňujúce rast a adaptačnú kapacitu . 20 Pakt Euro Plus – posúdenie vykonania prijatých záväzkov . 22 4. Posilnenie koordinácie politiky v eurozóne . 23 4.1. Kríza zdôraznila nedostatky v správe eurozóny . 23 4.2. Reforma správy ekonomických záležitostí v eurozóne . 24 1. Zhrnutie Počas posledného roka prešla kríza v eurozóne svojou doteraz najakútnejšou fázou. V jej centre bolo nebezpečenstvo spätných väzieb medzi verejnými financiami jednotlivých štátov, bankovým systémom a zhoršením ekonomického výhľadu. Keďže banky v Európe majú v držbe veľký objem domáceho štátneho dlhu, obavy týkajúce sa udržateľnosti štátneho dlhu sa preniesli na bankový sektor. Obmedzená schopnosť bánk absorbovať straty následne zvýšila riziko spojené so štátnymi dlhopismi, keďže vlády boli vnímané ako posledná záchrana pre oslabené finančné inštitúcie. Nakoniec slabé perspektívy rastu – ešte viac oslabené znižovaním pákového efektu súkromných a verejných financií – zvýšili obavy týkajúce sa udržateľnosti dlhu a ziskovosti bánk, viedli k vyšším nákladom na refinancovanie dlhu a samé o sebe tak ohrozili udržateľnosť dlhu. Táto intenzívna fáza krízy poukázala na silu cezhraničných účinkov presahovania v eurozóne. Problémy so štátnym dlhom v eurozóne sa začali v roku 2010 ako ojedinelý prípad. Kríza sa odvtedy rozšírila do ostatných zraniteľných členských štátov, odhaľujúc alebo znásobujúc tak rôzne problémy na vnútroštátnej úrovni vrátane nahromadených makroekonomických nerovnováh alebo problémov v bankovom sektore. Napokon však kríza zasiahla aj členské štáty, ktoré boli považované za finančne silné, a svoj systémový charakter nadobudla v druhej polovici roka 2011. To svedčí o sile cezhraničných účinkov presahovania v eurozóne spôsobených úzkymi hospodárskymi a finančnými prepojeniami a spoločnými politickými rámcami a i zdanlivo nedotknuté štáty nabáda k tomu, aby nezostali ľahostajné. Krízu sa podarilo obmedziť vďaka odhodlaným politickým opatreniam prijatým s cieľom narušiť negatívne spätné väzby a posilniť politický rámec. Plán pre stabilitu a rast, ktorý Komisia prijala v októbri 2012[1], je komplexným plánom na riešenie krízy a usmerňuje tvorcov politík v ich reformnom úsilí. Predovšetkým sa dohodol druhý program makroekonomických úprav Grécka, ktorý vychádzal z riadnej reštrukturalizácie štátneho dlhu. V ostatných zraniteľných členských štátoch, najmä v tých, ktoré uplatňujú programy úprav EÚ/MMF, sa začali odvážne politické reformy. V celej eurozóne konsolidácia pokročila vo veľkej miere v súlade s plánom, hoci sú v niektorých prípadoch potrebné ďalšie opatrenia. Tieto vnútroštátne snahy boli sprevádzané opatreniami na európskej úrovni: urýchlili sa iniciatívy na úrovni EÚ s najväčším rastovým potenciálom, posilnili sa veľkosť a rozsah mechanizmov finančnej stability, banky posilnili svoj vlastný kapitál v rámci koordinovaného postupu pod vedením Európskeho orgánu pre bankovníctvo, Európska centrálna banka prijala opatrenia na zmiernenie napätia spojeného s financovaním v bankovom sektore. Napokon sa dohodlo na rozsiahlych reformách správy, ktoré sú zamerané na užšie monitorovanie fiškálnej a hospodárskej politiky a dohľad nad nimi. Je nevyhnutné vynaložiť pokračujúce a konzistentné politické úsilie na riešenie vznikajúcich výziev. Uvedené politické opatrenia priniesli náznaky zlepšenia v prvých mesiacoch roku 2012, ale volatilita sa nedávno opäť zvýšila z dôvodu nepriaznivého makroekonomického vývoja, pretrvávajúcich obáv týkajúcich sa bankového systému a rastúcej politickej neistoty v niektorých členských štátoch. Z toho vyplýva, že trhy zostávajú výnimočne napäté a ostražité a dôvera je stále nedostatočná. Pripomína to takisto, že akékoľvek zlepšenie situácie závisí predovšetkým od udržiavania primeranej politickej reakcie na vnútroštátnej úrovni, ako aj na úrovni eurozóny. Preto je bytostne dôležité, aby sa pokračovalo v reformnom úsilí s cieľom zamerať sa na strednodobé a dlhodobé výzvy eurozóny, a to najmä na: - oživenie rastu už z krátkodobého hľadiska a zvýšenie rastového potenciálu najmä prostredníctvom posilnenia integrácie trhu a liberalizácie, ktoré budú zamerané predovšetkým na využitie súkromných úspor na produktívne investície a zvýšenie konkurencieschopnosti, - zníženie vysokej zadlženosti vo verejnom a súkromnom sektore koordinovaným spôsobom vo všetkých krajinách a v rámci sektorov tak, aby nedošlo k nadmernému obmedzeniu hospodárskeho rastu, najmä na: § zníženie vysokého verejného dlhu v kontexte dôveryhodných strednodobých stratégií fiškálnej konsolidácie, ktoré by náležite vyvážili potrebu konsolidácie, reformy a rastu, § zníženie nerovnováhy medzi krajinami eurozóny prostredníctvom širokých štrukturálnych reforiem posilnením adaptačnej kapacity a vhodne diferencovaných fiškálnych politík, - pokračovanie v náprave v oblasti finančného sektora zameranej na zaistenie spoľahlivého bankového sektora, ktorý bude môcť hospodárstvu poskytovať zdravé finančné zdroje. Silné účinky presahovania a vzájomná previazanosť v eurozóne si vyžadujú robustnú správu ekonomických záležitostí a starostlivý ekonomický dohľad. Odvážne reformy v oblasti správy ekonomických záležitostí eurozóny, ktoré sa doteraz uskutočnili alebo sa plánujú uskutočniť, postačujú na splnenie požiadaviek silnej správy a dohľadu v menovej únii a slúžia ako pevný základ pre stabilnú a zdravú eurozónu. Napriek tomu sú zo strednodobého hľadiska potrebné ďalšie kroky na dokončenie štruktúry hospodárskej a menovej únie. 2. Hospodárska situácia a výhľad Hospodárska situácia v eurozóne sa za posledný rok výrazne zhoršila. Po znižovaní koncom roka 2011 sa HDP eurozóny začiatkom roka 2012 stabilizoval. Strata dôvery spôsobená zhoršením krízy štátneho dlhu, zvýšením cien ropy a spomalením rastu svetovej produkcie negatívne ovplyvnila rast. Hoci riziko akútnych problémov bankového systému bolo odvrátené nasadením rýchlych politických opatrení na konci roku 2011, hospodárske vyhliadky zostávajú pesimistické. Podľa jarnej prognózy Európskej komisie bude HDP v roku 2012 takmer stagnovať(- 0,3 %), zatiaľ čo s miernou expanziou sa počíta v roku 2013 (1,0 %). Toto pomalé oživenie je podmienené obnovením dôvery, a teda predpokladom, že kríza bude prekonaná a že situácia na finančných trhoch sa normalizuje. Najväčším rizikom však zostáva zhoršenie krízy, čo by mohlo opäť spôsobiť začarovaný kruh spätných väzieb medzi finančným sektorom a reálnou ekonomikou a značne obmedziť vyhliadky na rast. Očakáva sa, že rozdiely v raste medzi členskými štátmi eurozóny budú pretrvávať. Od vypuknutia globálnej hospodárskej a finančnej krízy sú viditeľné rozdiely v raste medzi krajinami eurozóny. Očakáva sa, že tieto rozdiely budú v prognózovanom období pretrvávať, keďže je pravdepodobné, že členské štáty, ktoré nesú následky vnútornej a vonkajšej nerovnováhy, zaznamenajú oživenie oveľa neskôr a zdĺhavejším spôsobom než krajiny s menšími štrukturálnymi prekážkami (pozri aj oddiel 3.2). 3. Hlavné hospodárske výzvy a politické reakcie Eurozóna čelí mnohým vzájomne prepojeným výzvam. Týmto výzvam sa venuje ďalšia časť, a to podľa dvoch hlavných skupín, ktoré zodpovedajú príslušným oblastiam politiky a politickým nástrojom. Oddiel 3.1. sa zaoberá výzvami súvisiacimi s finančnými a fiškálnymi politikami v eurozóne, oddiel 3.2 sa zaoberá výzvami vyplývajúcimi z nízkeho rastu a značných makroekonomických nerovnováh. Každá časť obsahuje hodnotenie opatrení politiky v eurozóne so zameraním na reakciu na odporúčania, ktoré boli určené členským štátom eurozóny v roku 2011. 3.1. Obnovenie a udržanie stability 3.1.1. Finančná stabilita Graf 1. Rizikové prirážky v úrokovej sadzbe štátnych dlhopisov krajín zapojených do programu (10-ročná splatnosť, porovnanie s Nemeckom) Zdroj: Reuters Ecowin. Finančný sektor na celom svete a v Európe bol počas krízy tvrdo zasiahnutý. Všeobecné prehodnotenie rizika počas globálnej hospodárskej a finančnej krízy spôsobilo veľký pokles cien aktív a oslabilo vlastný kapitál európskych bánk. Niektorým z nich museli poskytnúť pomoc vnútroštátne orgány verejnej moci. Tieto záchranné opatrenia boli v súvislosti s hospodárskou recesiou spôsobujúcou rastúce tlaky na verejné financie v niektorých prípadoch také rozsiahle, že narušili udržateľnosť financií dotknutých štátov. To, spolu s revíziou údajov týkajúcich sa verejných financií v Grécku, výrazne narušilo dôveryhodnosť štátnych dlhopisov v mnohých členských štátoch eurozóny. Ceny štátnych dlhopisov krajín, ktoré boli považované za zraniteľné, klesli a ďalej znížili kapitál bánk, ktoré vo veľkej miere investovali do týchto dlhopisov pred krízou (graf 1). Táto vzájomná závislosť medzi slabými bankami a slabými financiami dotknutých štátov v kontexte spomalenia rastu vytvorila veľmi nebezpečné spätné väzby. Prehlbujúca sa kríza výrazným spôsobom narušila dôveru investorov, pokiaľ ide o kvalitu bankových súvah, a sťažila tak ich prístup k finančným prostriedkom. Kríza nadobudla systémový charakter v druhej polovici roka 2011, keď sa finančné napätie rozšírilo na ostatné trhy štátnych dlhopisov eurozóny, a to v dôsledku silných účinkov presahovania, ktoré existujú v oblasti s jednotnou menou (grafy 2 a 3). Graf 2. Rizikové prirážky v úrokovej sadzbe štátnych dlhopisov vybraných členských štátov (10-ročná splatnosť, porovnanie s Nemeckom) || Graf 3. Finančné cenové ukazovatele podnikov v eurozóne || Zdroj: Reuters Ecowin. || Poznámka: vyjadrené v štandardnej odchýlke od denných priemerov 2005 – 2011. Zdroj: Reuters Ecowin. Politické opatrenia zavedené v druhej polovici roku 2011 a na začiatku roku 2012 pomohli obnoviť dôveru na trhu v prvých mesiacoch roka 2012, ale zlepšenie sa ukázalo ako dočasné. Najmä 3-ročné veľmi dlhodobé refinančné operácie (VLTRO) realizované ECB vyplnili akútnu medzeru refinancovania bánk v eurozóne tým, že im zabezpečili prístup k strednodobému financovaniu pri nízkych nákladoch. Taktiež, s cieľom uistiť trhy o schopnosti bánk odolať otrasom a udržiavať dostatočný kapitál, sa Európska rada v októbri 2011 dohodla na pláne rekapitalizácie v rámci celej EÚ, ktorý koordinuje Európsky orgán pre bankovníctvo (EBA). K zlepšeniu nálady na trhu takisto prispela vo všeobecnosti pozitívna realizácia programov finančnej pomoci EÚ/MMF pre Portugalsko a Írsko, ako aj programy ambicióznych reforiem v ostatných zraniteľných štátoch. Ďalšie politické opatrenia, ako sú napríklad dohoda o druhom programe makroekonomických úprav Grécka, ďalšie posilnenie mechanizmov ochrany a posilnenie fiškálnej správy, takisto zlepšili náladu voči ekonomikám eurozóny. Zlepšenie nálady sa však preukázalo len ako dočasné a dôvera investorov bola opäť oslabená, čo svedči o nestabilite finančných trhov a skutočnosti, že absencia ďalších náležitých politických opatrení môže rýchle zmeniť náladu na trhu. Zatiaľ čo znižovanie pákového efektu v bankovom sektore je potrebné na obnovenie dôvery investorov, výzvou je zabezpečiť, aby zbytočne neobmedzovalo tok úverov do hospodárstva. Nedávne napätie na finančných trhoch a nepretržitý tlak na zvyšovanie kapitálu spôsobili obavy, že banky by mohli nadmerne znížiť ponuku úverov (graf 6). Keďže bankové úvery sú hlavným zdrojom financovania reálnej ekonomiky v eurozóne, najmä v prípade malých a stredných podnikov, úverová kríza by mala vážne dôsledky pre rast a zamestnanosť, a v prípade jej dlhodobejšieho trvania by mohla eventuálne ohroziť potenciál rastu. Na zamedzenie tohto rizika boli vnútroštátne orgány dohľadu požiadané, aby zabezpečili, že plány bánk na posilnenie kapitálového portfólia vedú k vhodnému zvýšeniu kapitálu a nie k nadmernému znižovaniu pákového efektu a narušeniu poskytovania úverov. V tejto fáze neexistuje jasný dôkaz o tom, že proces znižovania pákového efektu je nadmerný alebo má rušivé dôsledky na reálnu ekonomiku. Napriek tomu rôznorodosť členských štátov je vysoká a celkový obraz môže zakrývať rôzne situácie na úrovni jednotlivých krajín. Graf 4: Bankové úvery v súkromnom nefinančnom sektore v eurozóne Poznámka: mesačné toky upravené pre predaj a sekuritizáciu; sezónne upravené. Zdroj: ECB. Zníženie problematických aktív, ktoré sa akumulovali pred krízou, je nevyhnutné s cieľom obnoviť tok úverov do hospodárstva. Pretrvávajúce prostredie nízkych úrokových sadzieb spojené s neochotou bánk vykazovať straty alebo znehodnotený majetok by mohlo zvýšiť náchylnosť bánk neposkytovať úvery alebo iné problematické aktíva. Oddialenie vykázania strát by mohlo obmedziť úvery bonitnejším dlžníkom, znížiť potenciálne produktívne investície a negatívne ovplyvniť rast. Správne a transparentné vykazovanie rizika a včasná reštrukturalizácia sú teda nevyhnutné na zabezpečenie ozdravenia bankového systému i hospodárstva. Mimoriadne opatrenia ECB v oblasti likvidity poskytli bankám potrebný životný priestor. VLTRO zmiernili napätie týkajúce sa financovania v bankovom sektore a umožnia bankám, aby po zlepšení hospodárskych podmienok mohli poskytovať úvery smerom do hospodárstva. Avšak vysoké výnosy ponúkané na niektoré štátne dlhopisy motivovali niektoré banky, aby ďalej investovali do vnútroštátneho dlhu, a teda zvýšili prepojenosť medzi bankami a príslušnými štátmi. Preto je nesmierne dôležité, aby banky využili príležitosť, ktorú ponúkajú VLTRO, a aby sa dosiahol pokrok v náprave v oblasti finančného sektora a reštrukturalizácii súvah a aby sa zároveň zachoval tok úverov do hospodárstva. Cieľom je, aby v čase splatnosti VLTRO existoval odolnejší bankový sektor. V posledných 12 mesiacoch pokračovala reštrukturalizácia finančného sektora v eurozóne. Po minuloročnom odporúčaní pre krajiny eurozóny zlepšiť fungovanie a stabilitu finančného systému mnohé členské štáty pokračovali v reštrukturalizácii finančného sektora (CY, DE, ES, EL, IE, PT) a posilnili svoj rámec finančného dohľadu (BE). Týmto opatreniam však niekedy chýbajú ambície alebo komplexný prístup (DE, SI). Kríza spomalila proces finančnej integrácie a môžu byť potrebné ambiciózne opatrenia na urýchlenie a prehĺbenie finančnej integrácie. Už pred krízou sa uznalo, že model cezhraničného bankovníctva EÚ nebol v rámci existujúceho inštitucionálneho usporiadania stabilný, najmä pokiaľ ide o dohľad a riadenie bankových kríz. To sa ukázalo ako obzvlášť škodlivé v kontexte menovej únie z dôvodu úzkych finančných a reálnych spojení a vzájomných prepojení so štátmi. Hoci si banky doteraz zväčša udržali svoju cezhraničnú prítomnosť, existujú náznaky znižovania cezhraničných aktivít a banky obmedzujú svoju činnosť za vnútroštátnymi hranicami. Ako súčasť svojich súvah reštrukturalizované banky začali odpredávať vedľajšie aktíva, ktoré často zahŕňajú zahraničné aktíva, hoci štruktúra tohto odpredaja nie je jednoznačná. Na odvrátenie tohto trendu narušenia finančnej integrácie je potrebná väčšia koordinácia na európskej úrovni v oblasti dohľadu, ako ja v oblasti rámcov krízového riadenia. Konkrétnejšie, užšia integrácia medzi krajinami eurozóny v rámci štruktúry a postupov dohľadu, cezhraničné krízové riadenie a rozdelenie bremena by na ceste k „bankovej únii“ boli dôležitým doplnkom súčasnej štruktúry hospodárskej a menovej únie. Na prerušenie prepojenia medzi bankami a štátmi by zároveň bolo možné zvážiť priamu rekapitalizáciu prostredníctvom ESM. 3.1.2. Fiškálna politika Od vypuknutia krízy sa verejný dlh v eurozóne značne zvýšil. Hoci sa úrovne a trajektórie dlhu v členských štátoch eurozóny pred krízou podstatne líšili, zvýšenie dlhu po vypuknutí krízy bolo všeobecné. To bolo v najväčšej miere spôsobené dôležitou úlohou, ktorú verejné financie zohrali pri podpore hospodárstva a finančného sektora v čase globálnej hospodárskej a finančnej krízy. Avšak nedostatočné snahy znížiť dlh počas priaznivého hospodárskeho obdobia pred krízou zapríčinili väčšiu zraniteľnosť niektorých krajín voči hospodárskym šokom. Od začiatku krízy v roku 2007 sa úroveň verejného dlhu v rámci eurozóny zvýšila o viac ako 20 percentuálnych bodov a v roku 2011 dosiahla 88 % HDP so značnými rozdielmi v jednotlivých členských štátoch. Je však potrebné zdôrazniť, že hoci sa eurozóna nachádza v epicentre krízy štátneho dlhu, celkové zvýšenie a pomer verejného dlhu k HDP sú v USA a Japonsku dokonca vyššie (graf 5). Kombinácia faktorov spôsobuje, že zníženie vysokého verejného dlhu je ako také akútnou výzvou, a to najmä v kontexte menovej únie eurozóny. Po prvé, averzia riskovať na trhoch so štátnymi dlhopismi výrazne vzrástla, pravdepodobne tak nadmerným spôsobom korigujúc utlmené úrovne prevládajúce v predchádzajúcom období, keďže investori prehodnotili perspektívy udržateľnosti štátneho dlhu vzhľadom na zvýšené úrovne dlhu a výhľad oslabeného rastu. To viedlo k prudkému zvýšeniu nákladov financovania v prípade niektorých vlád, čo v týchto členských štátoch v konečnom dôsledku ohrozilo udržateľnosť dlhu zo strednodobého hľadiska. Po druhé, kríza odhalila rozsiahle účinky presahovania medzi štátmi eurozóny, ktoré zvyšujú riziko vzniku systémových kríz, t. j. situácie, keď vývoj v eurozóne ako celku zohráva významnejšiu úlohu v tom, ako investori vnímajú členský štát, než samotný vývoj v ňom. A po tretie, rozpočtové náklady vyplývajúce zo starnutia obyvateľstva majú vplyv na fiškálnu udržateľnosť z dlhodobého hľadiska. Značný rozsah fiškálnych úprav potrebných na zníženie súčasného vysokého pomeru dlhu k HDP si vo väčšine členských štátov vyžaduje trvalú a udržateľnú stratégiu fiškálnej konsolidácie. V eurozóne prebieha fiškálna konsolidácia a členské štáty vynaložili značné konsolidačné úsilie. Celkový deficit verejných financií v eurozóne sa znížil o 2,1 percentuálneho bodu na 4,1 % HDP v roku 2011. Verejný dlh sa však naďalej zvyšuje a dosiahol 87,2 % HDP. Keďže sa zníženie pomeru celkového deficitu k HDP uskutočnilo v kontexte spomalenia rastu produkcie, ide o značné konsolidačné úsilie. Rozpočtové saldo očistené od cyklických vplyvov sa v skutočnosti zlepšilo o 1 percentuálny bod a v roku 2011 dosiahlo 3,4 % HDP. Z toho je zrejmé, že členské štáty eurozóny vynaložili vo veľkej miere štrukturálne konsolidačné úsilie plánované v aktualizácii svojich programov stability na rok 2011. Podľa programov stability sa očakáva, že konsolidácia bude pokračovať. Podľa plánov stanovených v programoch stability klesne fiškálny deficit v eurozóne na približne 3 % HDP v roku 2012 a ďalej na menej než 1 % HDP v roku 2015. Očakáva sa, že hrubý verejný dlh sa bude zvyšovať a presiahne 90 % v roku 2012, následne klesne na okolo 85 % v roku 2015, ale predpokladá sa, že veľké rozdiely v úrovniach dlhu budú počas programového obdobia pretrvávať. Graf 5. Vývoj verejného dlhu a deficitu v eurozóne, USA a Japonsku 2007 – 2013 (% HDP) Zdroj: útvary Komisie. Zatiaľ čo členské štáty eurozóny musia obnoviť udržateľnosť svojich verejných financií, fiškálna konsolidácia má krátkodobé účinky na rast. Vo všeobecnosti je fiškálna konsolidácia z krátkodobého hľadiska spojená s účinkami spomaľovania hospodárskej činnosti. Je pravdepodobné, že tieto účinky sú v súčasnosti – v období recesie po finančnej kríze – rozsiahlejšie než počas bežnej recesie v rámci hospodárskeho cyklu. Je to preto, že viac domácností a podnikov má v súčasnosti obmedzený prístup k úverom a sú citlivejšie na zmeny bežných príjmov a ziskov než na úrokové sadzby. Okrem toho, už teraz akomodačný charakter menovej politiky a narušenie mechanizmu prenosu spôsobené problémami v bankovom sektore obmedzujú akýkoľvek priestor pre kompenzačné stimuly z tohto zdroja. Hlavnou výzvou fiškálnej politiky je pokračovať vo fiškálnej konsolidácii podporujúcej rast. Dôveryhodné strednodobé konsolidačné programy podporujúce rast sú mimoriadne dôležité, aby sa zároveň znížili vysoké úrovne dlhu a zmiernili prípadné negatívne účinky konsolidácie na rast. Jedným z kľúčových faktorov je dôveryhodnosť konsolidácie: krátkodobé nepriaznivé účinky na rast sa bežne považujú za menšie ako konsolidačné úsilie, ktoré sa považuje za trvalé. Existujú tri aspekty konsolidácie podporujúcej rast: i) diferenciácia tempa vo všetkých krajinách, ii) výrazná pozornosť venovaná štruktúre konsolidácie vrátane jasného zamerania na obmedzenie výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva a iii) sprevádzajúca reforma rozpočtových inštitúcií. (i) Rozmer fiškálnej výzvy je medzi členskými štátmi eurozóny rôzny a vyžaduje si diferencovanú rýchlosť konsolidácie. Pakt o stabilite a raste zabezpečuje flexibilný rámec, ktorý je založený na pravidlách, na usmernenie diferencovaného tempa konsolidácie. Uplatňovanie fiškálnych pravidiel EÚ vychádza z ekonomickej analýzy a právnych ustanovení spolu s komplexným posúdením štrukturálnej udržateľnosti verejných financií. Rámec umožňuje objektívnu diferenciáciu medzi jednotlivými členskými štátmi podľa ich fiškálneho priestoru a makroekonomických podmienok (graf 6). Posúdenie rozpočtových opatrení prijatých členskými štátmi, najmä zo štrukturálneho hľadiska, má kľúčový význam pre implementáciu pravidiel. Stratégia ukončenia mimoriadnych rozpočtových opatrení prijatých na zmiernenie účinkov krízy odráža flexibilitu zakotvenú vo fiškálnych pravidlách EÚ. Konkrétne, členské štáty, ktoré čelia vysokým a potenciálne narastajúcim rizikovým prémiám, nemajú veľa priestoru na odchýlku od svojich nominálnych fiškálnych cieľov, a to aj v prípade, že makroekonomické podmienky budú horšie, než sa očakávalo. Ostatné členské štáty majú však možnosť, aby ich automatické stabilizátory v plnej miere účinkovali v súlade so smerovaním štrukturálnych úprav. Graf 6. Verejný deficit a dlh v roku 2011, členské štáty eurozóny (% HDP) Zdroj: útvary Komisie (ii) Štruktúra fiškálnej konsolidácie má kľúčový význam, aby sa minimalizovali negatívne účinky na rast. Obmedzenie výdavkov môže mať významný signalizačný účinok. Z dôvodu vnútorných ťažkostí pri realizácii konsolidačných stratégií založených na výdavkoch zohráva ich prijatie kľúčovú úlohu pri signalizovaní záväzku znížiť fiškálne deficity. Preto je obmedzenie výdavkov nevyhnutné s cieľom podporiť dôveryhodnosť a predísť ďalšiemu zvyšovaniu rizikových prémií. Konsolidácia zameraná na rast si však takisto vyžaduje stanovenie priorít v rámci verejných výdavkov podporujúcich rast tak, aby neohrozila už slabý rastový potenciál hospodárstva eurozóny. V tejto súvislosti majú osobitný význam verejné investície, keďže investičné výdavky zvyšujú rast prostredníctvom domáceho dopytu už z krátkodobého hľadiska a z dlhodobého hľadiska majú pozitívny vplyv na strane ponuky. Najmä niektoré členské štáty, ktoré čelia extrémne nízkym úrokovým sadzbám, prijímajú politiky na podporu produktívnych investícií, keďže je veľmi pravdepodobné, že súkromné a sociálne výnosy týchto investícií prevýšia náklady financovania. Je však rovnako dôležité, aby sa osobitná pozornosť venovala účinnosti a efektívnosti programov výdavkov. Keďže je rozsah potrebnej fiškálnej úpravy značný, jej časť sa v mnohých členských štátoch možno bude musieť týkať aj strany príjmov. Je to dôležité najmä v členských štátoch, v ktorých sú veľké konsolidačné potreby spojené s určitým priestorom pre možné zvýšenie daňových príjmov alebo tam, kde je potrebné upraviť daňové základy narušené v dôsledku krízy. Existuje niekoľko spôsobov zvýšenia daňových príjmov, ktoré nezahŕňajú priame zvýšenia daní. Prvým nástrojom, ktorý by sa mal uplatniť, by malo byť zlepšenie daňovej disciplíny a správy. Ak to nepostačuje, alebo ak daňová disciplína je už teraz vysoká, malo by sa zvážiť rozšírenie základu dane. Okrem toho, zlepšovanie daňovej disciplíny a rozšírenie daňových základov predstavujú dôležité ciele daňovej politiky ako také, pretože zvyšujú efektívnosť zdaňovania a znižujú hospodárske deformácie. Poslednou nevyhnutnou možnosťou môže byť v niektorých prípadoch zvýšenie daňových sadzieb alebo zavedenie nových daní. V takýchto prípadoch je potrebné venovať maximálne možnú pozornosť minimalizovaniu možných negatívnych účinkov na rast so zameraním na najmenej škodlivé dane, ako sú spotrebné dane alebo periodické dane z nehnuteľností. Primeraná daňová politika môže takisto prispieť k rastu a konkurencieschopnosti a k zníženiu nerovnováh v hospodárstve. Daňová politika by sa mala vo všeobecnosti zamerať na zmeny, ktoré podporia rast a budú sa týkať štruktúry a formy súčasných daňových systémov. Najmä zvýšenie daňového zaťaženia práce a kapitálu má väčšie negatívne účinky na rast a konkurencieschopnosť, ako je to v prípade iných druhov daní, napr. spotrebných daní, daní z nehnuteľností a environmentálnych daní. To je dôležité najmä v prípade niektorých členských štátov eurozóny, ktoré musia výrazne zlepšiť svoju konkurencieschopnosť. Potenciálny distribučný vplyv daňových zmien je potrebné starostlivo posúdiť. Akékoľvek zníženie daňového zaťaženia práce by sa malo zamerať na najzraniteľnejšie skupiny na trhu práce, keďže tieto skupiny často čelia obzvlášť vysokým prekážkam, ktoré znižujú motiváciu pracovať, a pociťujú relatívne vysoké náklady práce. Daňové reformy s mimoriadnym významom pre eurozónu by sa mali zaoberať aj stimulmi zvyšovania zadlženosti, ktoré sú súčasťou systémov dane z príjmov právnických osôb a dane z nehnuteľností. Štruktúra konsolidácie nebola vždy zameraná na rast. Hoci konsolidačné úsilie bolo vo všeobecnosti založené na výdavkoch, len niektoré členské štáty zaistili prvky podporujúce rast, akými sú napríklad výskum a vývoj (IT) alebo vzdelávanie (DE). Iné štáty (PT, IT) sa prioritne zaoberali kapitálovými výdavkami, najmä zlepšením využívania štrukturálnych fondov EÚ. Vo viacerých členských štátoch sa efektívnosť verejných výdavkov zlepšila (EE, FI). Často sa takisto použili opatrenia týkajúce sa príjmov. Niekoľko členských štátov sa rozhodlo zvýšiť dane. To niekedy zlepšilo štruktúru zdaňovania presunutím daňového zaťaženia z práce na iné druhy daní (IT). Vo viacerých prípadoch však zmeny neboli zamerané správnym smerom, keďže daňové zaťaženie práce (AT, ES, FR) alebo kapitálu (ES) sa zvýšilo, napriek tomu, že sa v plnej miere nevyužili iné možnosti, ktoré v menšej miere obmedzujú rast. Takisto boli prijaté opatrenia na zníženie deformácií v zdaňovaní nehnuteľností (PT) alebo zvýšenie spotrebných daní (FR), neboli však zaznamenané žiadne zmeny smerom k environmentálnym daniam. Riešenie rozpočtových dôsledkov starnutia obyvateľstva je kľúčové pre udržateľnosť verejných financií. V dôsledku negatívneho vplyvu krízy na rast sa v súčasnosti očakáva, že výdavky súvisiace so starnutím obyvateľstva budú pre verejné financie väčšou záťažou. Na základe súčasných politík sa pomer verejných výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva k HDP má podľa prognózy zvýšiť o 4,75 percentuálneho bodu do roku 2060. Veľké rozdiely sú však v jednotlivých krajinách, a najmä Belgicko, Cyprus, Luxembursko, Malta, Holandsko, Slovinsko a Slovensko čelia osobitným výzvam. Dôchodky predstavujú veľmi veľký a rastúci podiel verejných výdavkov v eurozóne: viac ako 12 % HDP v súčasnosti a podľa prognózy sa zvýšia na 14 % v roku 2060. V členských štátoch, ktoré čelia najvyšším nákladom na dôchodky, ale aj v ostatných členských štátoch, by reformy v oblasti dôchodkov, zdravotnej a dlhodobej starostlivosti zlepšili dlhodobú udržateľnosť verejných financií, posilnili dôveryhodnosť súčasného konsolidačného úsilia a dôveru investorov. Pokrok bol zaznamenaný v oblasti dôchodkových reforiem, ale reformy zdravotnej starostlivosti nenapredujú dostatočným tempom. Vznikajúca výzva súvisiaca so starnutím obyvateľstva viedla v posledných desaťročiach väčšinu členských štátov k prispôsobeniu dôchodkových systémov tak, aby stáli na trvalo udržateľnejšom základe. Tento trend počas posledného roka pokračoval. Nedávne dôchodkové reformy v niektorých členských štátoch eurozóny najmä v Grécku, Taliansku a Španielsku majú viditeľný pozitívny vplyv na rozpočet. V mnohých prípadoch sú však potrebné ďalšie reformy. Menší pokrok bol dosiahnutý v oblasti systémov zdravotnej starostlivosti, v rámci ktorých je úlohou udržať rovnováhu medzi potrebou všeobecnej zdravotnej starostlivosti a dlhodobej starostlivosti a rastúcim dopytom súvisiacim so starnutím obyvateľstva, technologickým rozvojom a rastúcimi očakávaniami pacientov vo všetkých vekových kategóriách. Náležité reformy sú teda potrebné s cieľom dosiahnuť efektívnejšie využívanie obmedzených verejných zdrojov a poskytovanie vysoko kvalitnej zdravotnej starostlivosti. (iii) Reformy týkajúce sa vnútroštátnych rozpočtových rámcov môžu podstatne prispieť ku konsolidácii a zmierniť vzájomné vplyvy medzi konsolidáciou a rastom. Zlepšovanie vnútroštátnych rozpočtových procesov prostredníctvom využitia osvedčených postupov by trvale zlepšilo tvorbu fiškálnej politiky. Okrem toho spoľahlivé rozpočtové rámce zamerané na zaistenie fiškálnej udržateľnosti môžu vytvoriť väčší priestor pre úlohu verejných financií v oblasti krátkodobej stabilizácie. Ak sú očakávania trhov jasne zakotvené v dôveryhodnom strednodobom scenári, t. j. ak investori dôverujú tvorcom politiky, že zo strednodobého hľadiska znížia deficity, budú menej citliví na krátkodobé kolísanie fiškálnych ukazovateľov a ponechá sa väčší priestor na stabilizačné politiky. Pri zakotvení týchto očakávaní zohrávajú kľúčovú úlohu vnútroštátne fiškálne rámce a dohľad EÚ. Pri zlepšovaní fiškálnych rámcov bol dosiahnutý viditeľný pokrok. Väčšina krajín začala uskutočňovať ambiciózne reformy hlavných štrukturálnych prvkov svojich fiškálnych rámcov, zaviedla nové alebo prísnejšie fiškálne pravidlá (v niektorých prípadoch na ústavnej úrovni), posilnila viacročné plánovanie a zriadila fiškálne rady. V tomto úsilí treba pokračovať s cieľom zabezpečiť dosiahnutie konkrétnych prínosov posilnením rozpočtového postupu. Najmä transpozícia smernice o požiadavkách na rozpočtové rámce do konca roka 2012, ku ktorej sa zaviazali hlavy štátov a vedúci predstavitelia vlád eurozóny, a rýchla implementácia fiškálnej dohody by boli jednoznačným signálom, že eurozóna zavádza náležité mechanizmy na dosiahnutie dôveryhodného a trvalého procesu fiškálnej konsolidácie. Rozpočtovú disciplínu a solidaritu v eurozóne by mohla takisto posilniť spoločná emisia štátnych dlhových nástrojov. Vytvorenie nového trhového segmentu na základe spoločnej emisie by vyriešilo súčasný nedostatok investičného dopytu po štátnych dlhopisoch v mnohých členských štátoch eurozóny. V závislosti od formy by takýto nástroj zúčastneným členským štátom zabezpečil bezpečnejší prístup k refinancovaniu pri vo všeobecnosti nižšej sadzbe, a to znížením likviditnej prémie a volatility trhu. V tejto súvislosti bolo predložených niekoľko návrhov vrátane emisie spoločných dlhopisov, a to v kombinácii s fondom na splatenie dlhu podľa návrhu nemeckej Rady hospodárskych poradcov, rôznych možností stabilizačných dlhopisov, ako sa uvádza v zelenej knihe Komisie, alebo spoločnou emisiou krátkodobých dlhových cenných papierov (E-Bills). Hoci spoločná emisia by nezohrala úlohu v rámci riadenia krízy štátneho dlhu, takýto nástroj by prispel k účinnej finančnej integrácii prostredníctvom prenosu menovej politiky a sprístupnením kolaterálu vysokej kvality, ktorý by sa dal ľahšie použiť v cezhraničnom kontexte. Čisté účinky spoločnej emisie budú však pozitívne len vtedy, ak bude možné kontrolovať prekážky pre fiškálnu disciplínu. Úspešné uplatňovanie nového rámca správy ekonomických záležitostí, ktorý už platí a v súčasnosti je v procese zavádzania, môže byť významným krokom k splneniu podmienok pre spoločnú emisiu. Komisia predloží návrhy na základe analýzy výsledkov konzultácií o zelenej knihe. 3.2. Úprava nerovnováh a posilnenie rastu 3.2.1. Úprava vnútorných nerovnováh v eurozóne Jedným z najdôležitejších znakov prvej dekády existencie eurozóny bola postupná akumulácia makroekonomických nerovnováh. Ich najviditeľnejším prejavom bolo prehlbovanie rozdielov v externých pozíciách. Niektoré členské štáty zaznamenali veľmi vysoký nárast svojho deficitu bežného účtu na závratné úrovne, zatiaľ čo ostatné akumulovali značné prebytky bežného účtu[2] (graf 7). Zvyšujúce sa deficity bežného účtu a prebytky boli spojené s veľkými kapitálovými tokmi v rámci krajín eurozóny. Kapitálové toky plynuli väčšinou do tých členských štátov, v ktorých sa zdala reálna návratnosť investícii najvyššia. Hoci tieto kapitálové toky čiastočne odzrkadlili náležité procesy zbližovania najmä v počiatočnej fáze, takisto odzrkadlili zovšeobecnené nesprávne ocenenie úverového rizika a v konečnom dôsledku spôsobili nevhodné rozdelenie zdrojov v rámci prijímajúcich ekonomík a stali sa významným prvkom neudržateľných makroekonomických trendov. Časť kapitálových tokov bola presmerovaná na neproduktívne účely a poháňala prudký rast domáceho dopytu, čo bolo spojené s nadmerným poskytovaním úverov a zvyšovaním dlhu v súkromnom a/alebo verejnom sektore a bublín na trhu s nehnuteľnosťami v niektorých krajinách eurozóny (graf 8). Graf 7. Štruktúra vývoja bežného účtu v eurozóne || Graf 8. Vonkajšie a vnútorné nerovnováhy pred krízou || Zdroj: útvary Komisie. || Zdroj: útvary Komisie. Poznámka: Priemerné súkromné úvery (transakcie) ako % HDP a priemerný bežný účet počas rokov 2000 – 2007. Predchádzajúce rozdiely v externých pozíciách v rámci eurozóny boli spôsobené predovšetkým odlišným vývojom v súkromnom sektore (grafy 9 a 10). Pohľad na sektorové čisté poskytnuté/prijaté úvery v krajinách eurozóny s prebytkom a deficitom svedčí o tom, že základnou hnacou silou rastúcich rozdielov v externých pozíciách pred začiatkom krízy bol nefinančný súkromný sektor. Hoci bilancie vládnych sektorov boli o čosi negatívnejšie v krajinách s deficitom než v krajinách s prebytkom, ich vplyv na celkovú nerovnováhu bol vo všeobecnosti menší než v súkromnom sektore[3]. Avšak vývoj vo zvyšnej časti súkromného sektora zaznamenal rastúce rozdiely: kým v krajinách s prebytkom sa finančná bilancia súkromného sektora v priemere zlepšila, v krajinách s deficitom sa postupne zhoršovala až do roku 2007. Sektory domácnosti v krajinách s prebytkom, ako aj s deficitom boli v priemere čistými veriteľmi počas celého obdobia, hoci pozícia čistých poskytnutých úverov bola oveľa slabšia v krajinách s deficitom než v krajinách s prebytkom a pred začiatkom krízy sa zhoršovala. Nefinančné podniky boli v krajinách s deficitom čistými dlžníkmi, zatiaľ čo v krajinách s prebytkom boli čistými veriteľmi. Nástup krízy vyvolal dôležitú konsolidáciu súvah v súkromnom sektore, a to v prípade domácností, ako aj nefinančných podnikov. Táto konsolidácia nemusí nevyhnutne ovplyvniť iba krajiny s deficitom, ale aj krajiny s prebytkom bežného účtu. Graf 9: Čisté poskytnuté/prijaté úvery ako % HDP podľa sektorov – krajiny v eurozóne „s prebytkom“ || Graf 10: Čisté poskytnuté/prijaté úvery ako % HDP podľa sektorov – krajiny v eurozóne „s deficitom“ || Zdroj: Eurostat. Poznámka: Krajiny s prebytkom sú BE, DE, LU, NL, AT, FI (založené na priemernej externej pozícii v období 2000 – 2010). || Zdroj: Eurostat. Poznámka: Krajiny s deficitom sú EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK (založené na priemernej externej pozícii v období 2000 – 2010). Vypuknutie krízy odvrátilo predchádzajúce trendy a nerovnováhy bežného účtu v eurozóne sa odvtedy výrazne znížili. V súčasnosti sa rozptyl nerovnováh bežného účtu v porovnaní s najvyššou hodnotou významne znížil. Rozdiely medzi skutočnými súčasnými bilanciami bežného účtu a ich „normami“ vymedzené základnými faktormi sa podstatne znížili (graf 11). V rokoch pred krízou zaznamenala väčšina krajín bilancie bežného účtu, ktoré boli nižšie, ako by sa mohlo očakávať na základe východiskových predpokladov. Keďže najväčšia úprava sa doteraz uskutočnila v krajinách s deficitom bežného účtu, priemerný rozdiel bežných účtov sa priblížil k nule a potom nadobudol kladné hodnoty. Zatiaľ čo zníženie deficitov vo veľkej miere súviselo s poklesom domáceho dopytu a dovozu, krajiny s deficitom začali zároveň zlepšovať svoju exportnú výkonnosť. Podľa jarnej prognózy Komisie sa ich podiely na vývozných trhoch majú v porovnaní s krajinami s prebytkom zvýšiť. Hoci v menšom rozsahu, určité zmeny smerom k dosiahnutiu rovnováhy nastávajú aj v krajinách s prebytkom. Od roku 2007 všetky krajiny s prebytkom svoje prebytky značne znížili. Najmä v Nemecku sa štruktúra rastu v poslednom období viditeľne zmenila. Domáci dopyt sa stal hlavnou hnacou silou rastu produkcie a v roku 2011 sa zvýšil o takmer 2 percentuálne body rýchlejšie ako v eurozóne ako celku. Jednotkové náklady práce sa takisto menili rýchlejšie v roku 2011 ako priemer v eurozóne a nedávne rokovania o mzdách takisto poukazujú na ďalšie zmeny v tomto smere. Podľa jarnej prognózy Komisie sa očakáva, že tento trend bude v prognózovanom časovom období pokračovať. Graf 11. Vývoj rozdielov bežného účtu v eurozóne || Graf 12. Skutočná bilancia bežného účtu (CA) a CA stabilizujúca medzinárodnú investičnú pozíciu (IIP) (2012 – 2020) || Zdroj: Európska komisia. Poznámka: Rozdiely bežného účtu predstavujú rozdiel medzi skutočným bežným účtom a „normami“ podľa prístupu Salta a Turriniho (2010). || Zdroj: Európska komisia. Poznámka: Medzinárodná investičná pozícia stabilizujúca bilanciu bežného účtu poukazuje na nevyhnutnosť udržať pomer čistej medzinárodnej investičnej pozície a HDP (NIIP/HDP) na konštantnej úrovni vzhľadom na prognózy rastu v rokoch 2012 – 2020. V ďalšom smerovaní je kľúčovou otázkou, či je zaznamenané zmenšovanie nerovnováh štrukturálne alebo sa po zlepšení cyklických podmienok zmení. Existujú náznaky, že aspoň časť zaznamenaných zmien smerom k dosiahnutiu rovnováhy má viac štrukturálny charakter a preto je pravdepodobné, že bude relatívne pretrvávať. V takom rozsahu, v akom nedávne úpravy odrážajú prehodnotenie očakávaní príjmov a rizikových prémií, a nie výlučne cyklické poklesy produkcie, by mohli byť trvalo udržateľné. Vzhľadom na vysoký objem zahraničných pasív vo väčšine krajín s deficitom by mal trhový tlak na dosiahnutie rovnováhy zostať v nadchádzajúcich rokoch vysoký a zvrat úprav súvahy sa zdá nepravdepodobný. Fiškálne konsolidačné potreby sú vo všeobecnosti väčšie v krajinách s deficitom než v krajinách s prebytkom, takže verejný sektor bude pravdepodobne z dlhodobého hľadiska prispievať k dosiahnutiu rovnováhy. V mnohých krajinách s deficitom je úprava sprevádzaná zmenami relatívnych cien, čo je predpokladom požadovaného prerozdelenia zdrojov v rámci ekonomík. Hoci bola úprava v krajinách s deficitom značná, existujú náznaky, že nebola dokončená v tých krajinách, ktoré mali najvyšší deficit bežného účtu. Zatiaľ čo často nastali radikálne úpravy v tokoch, niektoré z týchto krajín majú ešte veľmi vysokú úroveň zahraničných pasív, o čom svedčí čistá medzinárodná investičná pozícia (NIIP) ako podiel HDP. Vzhľadom na vysoký objem čistých záväzkov a slabú dynamiku rastu sú potrebné ďalšie zlepšenia bežných účtov, najmä v obchodných bilanciách, a to s cieľom získať klesajúci trend pomeru NIIP/HDP (graf 10). Vzhľadom na perspektívy rastu v priebehu nadchádzajúceho desaťročia by sa zahraničná zadlženosť Grécka, Francúzska, Talianska, Cypru, Malty a Portugalska naďalej zvyšovala, ak by deficit bežného účtu zostal na súčasnej úrovni. To nemusí nevyhnutne ohroziť externú udržateľnosť v krajinách s pomerne priaznivou externou pozíciou, akou je Francúzsko, ale znamenalo by dodatočnú záťaž pre krajiny, ktoré už majú vysokú úroveň zahraničného dlhu. Graf 13. Sektorové čisté finančné aktíva členských štátov eurozóny (% HDP), 2010 Zdroj: Útvary Komisie. Poznámka: Čistá pozícia finančných aktív (NFA) je definovaná ako čistý finančné aktíva mínus finančné pasíva. Pozícia NFA je vnútroštátnym účtovným ekvivalentom zodpovedajúcim čistej medzinárodnej investičnej pozícii (NIIP) a umožňuje preskúmať bilanciu úspor a investícií podľa sektorov. Graf znázorňuje situáciu v krajinách eurozóny z troch aspektov: 1) pomer medzi pozíciou NFA domácností a NFA podnikov („miera pokrytia“), ktorý naznačuje do akej miery sú domáce súkromné úspory dostatočné na financovanie potrieb podnikov. Svetlá farba ilustruje úplné pokrytie a tmavá farba ilustruje menej ako úplné pokrytie. A priori sa očakáva, že podniky sú v priemere čistými investormi (záporná NFA) a že domácnosti sú čistými sporiteľmi (kladná NFA), zatiaľ čo finančné korporácie sú v priemere sprostredkovateľmi (vyvážená NFA); 2) NFA vlády ilustruje úlohu verejného sektora pri dopĺňaní možných medzier v úsporách v súkromnom sektore (znamienko mínus uvádza čisté verejné pasíva); 3) NFA hospodárstva ako celku v porovnaní s ostatným svetom spája vnútornú pozíciu s vonkajšími potrebami/kapacitami ekonomík (znamienko mínus znamená čisté zahraničné záväzky). Krajiny s prebytkom sú v krúžkoch. Požadované zlepšenie bežných účtov s cieľom stabilizovať alebo znížiť zahraničnú zadlženosť často znamená ešte náročnejšie zlepšenia v obchodných bilanciách. Je to spôsobené negatívnymi čistými platbami investičných príjmov, ktoré tieto krajiny musia zaplatiť, t. j. platby úrokov zo zahraničných úverov, dividendy zo zahraničných investícií alebo iné platby za faktory. Keďže bilancie príjmov súvisia v prvom rade s objemom zahraničných pasív, sú skôr nemenné. Doteraz sa väčšina úprav v krajinách s deficitom uskutočnila prostredníctvom zmien v obchodnej bilancii, ktoré boli následne poháňané poklesmi dovozu, ktoré spôsobil pokles domáceho dopytu. Na obnovenie udržateľnosti externých pozícií musia krajiny ako Grécko, Španielsko, Cyprus alebo Portugalsko zmeniť deficit obchodnej bilancie (vrátane čistých transferov) na prebytok s cieľom kompenzovať relatívne vysoké negatívne bilancie príjmov. To si okrem iného bude vyžadovať značné zlepšenie v ich konkurencieschopnosti s cieľom kompenzovať straty zaznamenané pred krízou. V tejto súvislosti je dôležité zaistiť, aby vývoj v oblasti miezd prispel k opätovnej konkurencieschopnosti v oblasti nákladov na prácu a aby vykonávacie opatrenia riešili nominálnu nepružnosť na trhoch s produktmi. Aby sa zabránilo rastu nezamestnanosti, je potrebné doplniť opatrenia na cenovú a nákladovú úpravu reformami na uľahčenie prerozdelenia zdrojov medzi podniky a sektory. Predovšetkým práca a kapitál budú musieť smerovať z neobchodovateľných činností, ktoré expandovali pred krízou, do vývozného sektora. Reformy trhu práce v súlade so zásadou flexiistoty sú na tento účel obzvlášť relevantné. Vysoký objem dlhu v krajinách s deficitom takisto zdôrazňuje dôležitosť podmienok zahraničného financovania v prípade týchto členských štátov, keďže veľké objemy zahraničných pasív spôsobujú ich väčšiu citlivosť na zmeny finančných nákladov. Štrukturálne reformy na riešenie problémov spôsobujúcich nerovnováhy spolu s opätovným nastolením udržateľnosti verejných financií pomôžu obnoviť dôveru vo finančné trhy a udržať náklady na financovanie existujúcich pasív na primeranej úrovni. Na rozdiel od deficitov bežného účtu, veľké a trvalé prebytky bežného účtu nie sú dôvodom obáv týkajúcich sa udržateľnosti zahraničného dlhu alebo finančnej kapacity príslušných krajín. Pretrvávajúce prebytky môžu byť oprávnené, ak sú výsledkom vonkajších faktorov, ako napr. dostupnosť prírodných zdrojov, konkurencieschopnosť podnikov, alebo ak vyplývajú zo štrukturálnych charakteristík hospodárstva, ktoré určujú úspory a investície, napr. krajiny so starnúcim obyvateľstvom budú považovať za vhodné sporiť v súčasnosti (t. j. udržiavať prebytok bežného účtu), aby sa predišlo poklesu spotreby v budúcnosti. Napriek tomu je možné, že objemné a trvalé prebytky bežného účtu môžu byť spôsobené menej priaznivými faktormi týkajúcimi sa fungovania trhov, napr. spôsob, akým finančný sektor rozdeľuje zdroje, alebo politiky obmedzujúce domáci dopyt a investičné príležitosti. V druhom uvedenom prípade by mohli reformy pomôcť posilniť domáci dopyt a rastový potenciál môže pozitívne ovplyvniť blahobyt v príslušnom členskom štáte. Znižovanie rozdielu medzi nadmernými domácimi úsporami a investíciami by okrem toho mohlo znamenať prínos pre ostatné krajiny eurozóny, kde neexistujú výmenné kurzy, ako reakcia na pretrvávajúce nerovnováhy bežného účtu, hoci zvyšovanie takýchto účinkov presahovania sprevádza značná neistota. Navyše bližší pohľad na ekonomiky s prebytkom odhaľuje značnú heterogénnosť štruktúry externých pozícií sektorov, a teda potenciál pre vonkajšie vyrovnanie. Prvé preskúmanie ekonomík s prebytkom v eurozóne dokazuje, že sú skôr rozmanité, pokiaľ ide o relatívne situácie jednotlivých sektorov hospodárstva (graf 13): Pokiaľ ide o sektor verejnej správy, Fínsko a Luxembursko mali v roku 2010 celkovú pozitívnu finančnú pozíciu, t. j. ich verejný sektor mal v držbe vyššiu sumu aktív ako pasív. Je to spôsobené relatívne nízkym objemom pasív a vysokým objemom financovaných aktív, pochádzajúcich predovšetkým z investovania prostriedkov na dôchodkové zabezpečenie. Rakúsko, Nemecko a Holandsko mali pozíciu čistých verejných pasív (čistí „verejní veritelia“ v grafe 13), z dôvodu veľkého objemu hrubých pasív (graf 14). Rakúsko je výnimočný prípad v skupine krajín s prebytkom, keďže má celkové čisté záväzky v porovnaní so zvyškom sveta (hoci sa zdajú veľmi obmedzené) napriek akumulácii prebytkov bežného účtu v minulosti. Pri pohľade na situáciu v súkromnom sektore sa naskytne podobné rozdelenie krajín. Súkromný sektor v Rakúsku, Nemecku a Holandsku je hlavným poskytovateľom financovania v týchto ekonomikách. V Rakúsku a Nemecku šetria domácnosti dostatočne, aby kompenzovali úvery podnikov, čo sčasti (v prípade Rakúska) alebo v plnej miere kompenzuje ich čisté verejné pasíva. V Holandsku je miera úspor domácností vyslovene nulová a podniky poskytujú financovanie zvyšku ekonomiky (pozitívne čisté poskytovanie úverov). Táto miera pokrytia (pozri poznámku v grafe 13) je však čiastočná v prípade Fínska a Luxemburska. Sektorové rozdiely medzi krajinami s prebytkom budú v ďalších rokoch formovať opätovné dosahovanie rovnováhy. Tieto rozdiely vo finančných pozíciách rôznych sektorov a potenciálne vzájomné prepojenia medzi sektormi môžu ovplyvniť znižovanie pákového efektu na externé pozície. Najmä vzájomné pôsobenie medzi bilanciami úspor a investícií verejného a súkromného sektora prostredníctvom existujúcich tlakov pákového efektu ovplyvní externú pozíciu v nasledujúcich rokoch: · V členských štátoch s prebytkom s čistými verejnými pasívami sa môže očakávať fiškálna konsolidácia, ktorá môže spôsobiť negatívne spätné väzby na rast a tlaky na zvyšovanie externej pozície. Graf 14 ilustruje hrubý dlh (nekonsolidovaný) verejného sektora, ktorý bol v roku 2011 nad 75 % HDP v prípade Nemecka, Rakúska a Holandska (horná časť) a bol najmä akumulovaný počas predchádzajúcich 4 rokov (dolná časť). Graf 14. Hrubý dlh v krajinách eurozóny: rozdelenie podľa sektorov Zdroj: Útvary Komisie. Poznámka: Údaje týkajúce sa štátneho dlhu v grafe obsahujú cenné papiere iné ako akcie (F3) a pôžičky (F4) a sú oznamované na nekonsolidovanom základe na účely konzistentnosti s údajmi za súkromný sektor, a preto sa líšia od údajov oznamovaných v kontexte fiškálneho dohľadu EÚ. Horná časť: úrovne v roku 2011 (% HDP); dolná časť: zmena v rokoch 2007 – 2010 a 2010 – 2011, percentuálne body HDP. Údaje za rok 2011 sú vypočítané na základe prvých troch štvrťrokov a nie sú dostupné pre Írsko a Luxembursko. · Pravdepodobný vplyv konsolidácie verejných financií na hospodárstvo a na vonkajšiu bilanciu bude závisieť od jej vzájomného pôsobenia s tlakmi znižovania pákového efektu v rámci súkromného sektora. Na jednej strane krajiny s nízkou úrovňou zadlženosti súkromného sektora (graf 14, horná časť) majú priestor na nárast domácej spotreby a investícií, a tým sa vyrovná účinok konsolidácie verejných financií, ako je to v prípade Nemecka, ktoré prešlo dlhou fázou znižovania pákového efektu počas obdobia desiatich rokov pred krízou. Je to obzvlášť dôležité, keď sú prebytky bežného účtu poháňané slabým dopytom súkromného sektora a keď stagnujúca domáca spotreba a investície odrážajú nedostatky fungovania určitých odvetví hospodárstva, ako je napr. trh služieb. Za týchto okolností môžu prebytky bežného účtu sprevádzať zníženie životnej úrovne domáceho obyvateľstva na nižšiu úroveň, než je nevyhnutné. Štrukturálne reformy na riešenie týchto nedostatkov budú kľúčové pri uvoľňovaní obmedzeného domáceho dopytu a pri zvyšovaní konkurencieschopnosti ekonomík. Na druhej strane krajiny so zadlžením v súkromnom sektore, ako je napr. Holandsko, pravdepodobne zaznamenajú doplnkové účinky znižovania pákového efektu v rámci verejného sektora, čo posilní ich vplyv na rast a zvyšovanie externej pozície. · Nakoniec, „verejní sporitelia“ s čistými verejnými aktívami môžu pocítiť menšie tlaky na znižovanie pákového efektu, keďže verejný sektor poskytuje rezervu na potenciálnu korekciu súvah v súkromnom sektore. Graf 15. Čisté poskytnuté/prijaté úvery a IIP Zdroj: Útvary Komisie. Existujú ďalšie otázky týkajúce sa krajín s prebytkom, ktoré si vyžadujú ďalšie preskúmanie. Je napríklad zaujímavé, že v niektorých krajinách s prebytkom sa medzinárodná investičná pozícia nezlepšila napriek podstatným a trvalým prebytkom bežného účtu. Môže to byť čiastočne v dôsledku účinkov ocenenia spojených s pohybom menových kurzov a rozdielmi v zložení a ocenení zahraničných aktív a pasív, ale môže svedčiť aj o tom, že odliv kapitálu smeroval do neziskových investícií a spochybnil schopnosť finančného sektora efektívne smerovať zdroje do najproduktívnejších oblastí[4]. Napríklad kumulované prebytky bežného účtu od roku 2000 v Nemecku, Holandsku alebo v Rakúsku sú podstatne vyššie ako zmena čistej medzinárodnej investičnej pozície v tom istom období, hoci je potrebné poznamenať, že toto obdobie charakterizovalo globálne nesprávne oceňovanie rizika (graf 15). Ako potvrdzuje uvedená analýza, charakter, sila a smer vzájomnej pôsobnosti medzi deficitmi a prebytkami v eurozóne si vyžadujú dôkladné preskúmanie s cieľom ozrejmiť spôsob, akým by krajiny s prebytkom mohli prispieť k dosiahnutiu celkovej rovnováhy. Komisia má v úmysle uverejniť špecializovanú štúdiu na jeseň roku 2012. 3.2.2. Štrukturálne reformy posilňujúce rast a adaptačnú kapacitu Pevne zakotvené rozdiely rastu, najmä ak sú spojené s vysokým zadlžením, spôsobujú problémy v rámci menovej únie. Z jarnej hospodárskej prognózy Komisie vyplýva, že rozdiely sa prehlbujú a členské štáty s prebiehajúcou úpravou zaostávajú. Úprava však pravdepodobne bude pokračovať aj po období zahrnutom v súčasnej prognóze, a tým sa vytvára riziko ďalšieho prehlbovania rastových rozdielov. To je v menovej únii problematické, najmä vtedy ak sú krajiny s pomalým rastom vysoko zadlžené, pretože v týchto krajinách sú vyššie skutočné úrokové sadzby, čo ešte viac zhoršuje problém zadlženia. Oslabenie rastu spôsobené znižovaním pákového efektu len znásobuje dlhodobé problémy s nízkym potenciálnym rastom v eurozóne. Rastový potenciál eurozóny bol už pred krízou pomerne slabý a kríza tento trend dodatočne výrazne zaťažila. V strednodobom časovom horizonte sa očakávajú miery potenciálneho rastu na úrovni 0,8 % v porovnaní s mierami 2,25 % na začiatku dvadsiateho prvého storočia. Táto úprava smerom nadol predstavuje výrazné zhoršenie hospodárskej výkonnosti eurozóny v relatívne krátkom časovom období. Hlavným prispievateľom k tejto úprave smerom nadol bol silný tlak na znižovanie rastu celkovej produktivity faktorov, čo môže byť vo veľkej miere vysvetlené znižovaním mier rastu ľudského a znalostného kapitálu. Eurozóna ako celok preto čelí dvojnásobnej výzve dosiahnuť opätovnú rovnováhu a posilniť rast v strednodobom a dlhodobom horizonte. Rast je potrebné oživiť už zo strednodobého hľadiska, keďže bez rastu by bolo oveľa ťažšie dosiahnuť znižovanie pákového efektu a opätovnú rovnováhu. Zároveň je nevyhnutné dôkladne riadiť proces znižovania pákového efektu v rôznych sektoroch s cieľom kontrolovať jeho negatívny dosah na rast a predísť negatívnym spätným väzbám. Zatiaľ čo výzvy a teda naliehavosť prijať opatrenia sú väčšie v krajinách s deficitom, netreba zabúdať ani na riziká pre celú eurozónu, ktoré vyplývajú z pokračujúcich rozdielov v raste a pretrvávajúcich nerovnováhach. Štrukturálne reformy, ktoré zvyšujú súťažný charakter a flexibilitu trhov, môžu posilniť rast a uľahčiť úpravu. V niektorých krajinách súkromné úspory vzrástli a investície sa obmedzili z dôvodu značných regulačných prekážok v niektorých sektoroch. Existuje preto potenciál pre uvoľnenie úspor a zvýšenie investícií, a tým aj pre zvýšenie rastu, a to prostredníctvom liberalizačných politík zameraných na uľahčenie vstupu do uzavretých sektorov a výstupu z nich. Trhy so súťažným charakterom zlepšujú adaptačnú kapacitu t. j. uľahčujú prerozdelenie výrobných faktorov v rámci sektorov – predovšetkým z neobchodovateľných sektorov do obchodovateľných – a zlepšujú cenovú aj necenovú konkurencieschopnosť. Na tento účel, berúc ohľad na potrebu fiškálnej konsolidácie, musia byť produktívne verejné výdavky prioritou. Reformy stanovovania miezd by mohli zlepšiť prispôsobenie miezd vývoju produktivity, a rozšíriť tak priestor pre úpravu reálnych miezd. Zmeny v právnych predpisoch na ochranu zamestnanosti by mohli prispieť k rýchlejšiemu prerozdeleniu zdrojov medzi sektormi, a tým udržať úpravu v krajinách s veľkým deficitom bežného účtu. Nižšie daňové zaťaženie práce a účinné aktívne politiky trhu práce a zamestnanosti môžu zvýšiť tvorbu pracovných miest, predovšetkým z hľadiska rizík vytvárania dlhodobej nezamestnanosti. V súčasnom kontexte pomalého rastu, fiškálnych výziev a sociálnych tlakov je potrebné udržať dynamiku reforiem. Počas konsolidácie podporujúcej rast a pri uplatňovaní priorít v oblastiach, ako sú investície do zručností, by mali mať prioritu reformy, ktoré i) preukazujú pozitívny vplyv na rast už z krátko- a strednodobého hľadiska a ktoré ii) nezahŕňajú vysoké náklady financovania. Väčšina regulačných reforiem spĺňa tieto kritériá: otvorenie nadmerne regulovaných sektorov nezahŕňa fiškálne náklady. To isté platí pre reformy na zlepšenie podnikateľského prostredia a pre väčšinu reforiem na trhu práce, ako napríklad reformy vyjednávania o mzdách alebo systémov ochrany zamestnanosti, ako aj zaistenia lepších stimulov k práci. Účinky na produktivitu vyplývajúce z takýchto reforiem môžu posilniť sprievodné opatrenia v rámci aktívnej politiky trhu práce a zručností. Podobne aj dôchodkové reformy majú dvojitý pozitívny vplyv na verejné financie i na rast, pretože znižujú implicitné verejné pasíva a posilňujú udržateľnosť a zároveň zvyšujú ponuku práce, hoci ich účinky nie sú viditeľné v krátkodobom časovom horizonte. Okrem toho v kontexte špecifických problémov, ktorým čelia, by mali jednotlivé členské štáty eurozóny v prvom rade implementovať niektoré nástroje v rámci EÚ, ako sú napr. smernice o jednotnom trhu a o službách. Pri obmedzených fiškálnych nákladoch by sa nemali podceňovať politické náklady týchto reforiem. Ide o argument v prospech primeraného rozdelenia bremena reforiem v rámci celého obyvateľstva, vrátane otázok ukazovateľov chudoby, a nie v prospech odstúpenia od reforiem, pričom treba mať na pamäti, že kríza neúmerne zasiahla tých, ktorí sa už nachádzali v zraniteľnej situácii. Spoločná menová politika a silné cezhraničné účinky presahovania sú dôvodom na posilnenú koordináciu štrukturálnych reforiem v eurozóne. Štrukturálne reformy sú v menovej únii nesmierne dôležité, keďže z dôvodu neexistencie nástroja menovej politiky na vnútroštátnej úrovni a fixovaných výmenných kurzov v rámci menovej únie sa musí väčšina úprav uskutočniť prostredníctvom trhov. Okrem toho v kontexte silných účinkov presahovania v eurozóne je posilnená koordinácia, napr. vo forme predbežných diskusií o hlavných plánoch politiky, ktoré by mohli mať účinky presahovania, nevyhnutná s cieľom zohľadniť zvýšené externality reformy. Graf 16. Zmena v reakcii na odporúčania OECD s názvom Na ceste k rastu krajín eurozóny, ktoré sú členmi OECD Zdroj: Na ceste k rastu, OECD. Počas posledných 12 mesiacov pokrok v oblasti štrukturálnych reforiem v eurozóne sprevádzala intenzita tlakov na trhu (graf 16). Krajiny zapojené do programu a niektoré zraniteľné krajiny zaviedli ambiciózne reformy, najmä na trhoch práce, finančných trhoch, v sektore profesionálnych služieb, sieťových odvetviach, ako aj reformy celkových rámcov pre hospodársku súťaž. Tempo uskutočňovania reforiem však v niektorých krajinách stagnuje. V niektorých krajinách (BE, CY, ES, IT, EL, IE, LU) sú nedávno uzákonené alebo prijaté reformy trhu práce, vrátane mechanizmov stanovovania miezd, dôležitým krokom smerom k posilnenej a vyváženejšie úprave trhu práce prispôsobenej otrasom. Hlavné prebiehajúce alebo plánované reformné procesy sa musia premietnuť do právnych predpisov, úspešne implementovať a v prípade potreby by mali na ne nadviazať dodatočné opatrenia. V dôsledku daňových zmien sa však daňové zaťaženie práce v niekoľkých členských štátoch eurozóny (AT, ES, FR) nedávno zvýšilo. Niektoré členské štáty eurozóny zvýšili výdavky na výskum a vývoj (IT) alebo na vzdelávanie (DE), hoci nejde o spoločný trend. Iba málo členských štátov uzákonilo reformy na zvýšenie hospodárskej súťaže v maloobchodnom sektore (IT, IE) alebo na odstránenie neopodstatnených obmedzení v sektore profesionálnych služieb (IT, IE, EL, PT), zatiaľ čo v ostatných členských štátoch, pre ktoré boli minulý rok vydané odporúčania v týchto oblastiach, reformy pozastavili alebo ich reformy neboli dostatočne ambiciózne. Implementácia smerníc o jednotnom trhu a o službách bola relatívne dobrá, aj keď nerovnomerná. Je dôležité poznamenať, že pokrok sa dosiahol v procese implementácie smernice o službách. Členské štáty eurozóny s vysokou úrovňou prekážok v rámci jednotného trhu so službami pred prijatím smernice vo všeobecnosti následne výrazne znížili prekážky. Niektoré (ES, SK) dosiahli obzvlášť dobrý výsledok. Iné (AT, MT) sa očividne menej snažili. Pakt Euro Plus – posúdenie vykonania prijatých záväzkov Začiatkom roka 2011 sa členské štáty eurozóny, ako aj Bulharsko, Dánsko, Lotyšsko, Litva, Poľsko a Rumunsko dohodli na Pakte Euro Plus. V rámci Paktu sa členské štáty zaviazali uskutočniť reformy v štyroch oblastiach: posilnenie konkurencieschopnosti, zvyšovanie zamestnanosti, zvyšovanie udržateľnosti verejných financií a posilnenie finančnej stability. Uznali, že pragmatická koordinácia daňových politík je nevyhnutným prvkom posilnenej koordinácie hospodárskej politiky, a zaviazali sa zapojiť sa do štruktúrovanej diskusie o otázkach daňovej politiky. Reformné záväzky zúčastnených členských štátov sa odrážajú vo ich programoch stability alebo konvergenčných programov a národných programoch reforiem. V roku 2011 členské štáty prijali mnoho záväzkov v oblastiach politiky vymedzených v Pakte. Vykonávanie záväzkov je však v jednotlivých členských štátoch a oblastiach politiky rôzne. Len niekoľko členských štátov dodržalo všetky svoje záväzky. V mnohých prípadoch vláda predložila príslušné legislatívne návrhy, zatiaľ čo prijatie právnych predpisov sa odložilo napr. z dôvodu diskusií v národnom parlamente a so sociálnymi partnermi. Najväčší pokrok bol dosiahnutý v rámci reforiem na podporu konkurencieschopnosti a najmä na zlepšenie podnikateľského prostredia. Členské štáty zjednodušili administratívne požiadavky pre podniky a zaviedli nové služby. Väčšina členských štátov splnila svoje záväzky týkajúce sa podpory vzdelávania a inovácií, napr. zabezpečila dodatočné finančné prostriedky pre univerzity a výskumné inštitúty. Menši pokrok bol zaznamenaný, pokiaľ ide o posilnenie hospodárskej súťaže v oblasti služieb a revíziu mechanizmov stanovovania miezd či už v súkromnom alebo vo verejnom sektore. Členské štáty často zaviedli reformy na zvýšenie účasti na trhu práce a na zníženie daňového zaťaženia pracovnej sily. Menej opatrení sa prijalo v oblasti celoživotného vzdelávania alebo opatrení na zníženie nelegálnej práce. Členské štáty splnili svoje záväzky týkajúce sa posilnenia udržateľnosti verejných financií a predložili legislatívne návrhy v oblasti dôchodkových systémov a vnútroštátnych fiškálnych pravidiel. V mnohých prípadoch sa však prijatie nových právnych predpisov odložilo, a tým sa odkladá aj implementácia. Členské štáty, ktoré si stanovili konkrétne deficity alebo úrovne zadlženia, vo všeobecnosti splnili svoje záväzky. Reformy finančného sektora boli do určitej miery zmiešané a len niekoľko členských štátov zvýšilo účinnosť regulácie a dohľadu nad finančným sektorom. Členské štáty takisto zaistili finančnú stabilitu prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu štruktúry hospodárstva. Európska rada v marci 2012 vyzvala členské štáty, aby do svojich národných programov reforiem a programov stability alebo konvergenčných reforiem zahrnuli ďalšie záväzky zamerané na niekoľko dôležitých, včasných a merateľných reforiem na dosiahnutie cieľov Paktu. Niekoľko členských štátov na túto výzvu reagovalo a predložilo nové záväzky. Nové záväzky sú relevantné v kontexte dosiahnutia cieľov Paktu. Väčšina z nich je včasná a merateľná, s jasnými cieľmi a majú sa vykonať počas nasledujúcich 12 mesiacov. V mnohých prípadoch členské štáty uviedli takisto očakávané náklady a prínosy týchto opatrení. Tieto opatrenia sa však často týkajú už prebiehajúcich projektov. Ako sa uvádza v Pakte, Komisia bude pokračovať v monitorovaní vykonávania záväzkov v rámci európskeho semestra. Komisia predloží správu o pokroku dosiahnutom v pracovných dokumentoch útvarov Komisie o hodnotení krajín na jar budúceho roku. 4. Posilnenie koordinácie politiky v eurozóne 4.1. Kríza zdôraznila nedostatky v správe eurozóny Hospodárska flexibilita je už dlho uznávaným kľúčovým kanálom na úpravu v HMÚ. Pôvodná štruktúra HMÚ spájala jednotnú, nadnárodnú menovú politiku a vnútroštátne hospodárske politiky koordinované na úrovni EÚ. Z historického hľadiska neexistoval podobný precedens pre takúto štruktúru, podľa ktorého sa mohli posúdiť prvky návrhu. Z odbornej literatúry o optimálnych menových oblastiach vyplývalo, že rozsah, v akom je región náchylný na asymetrické makroekonomické otrasy a rozsah, v akom by mohol absorbovať tieto otrasy prostredníctvom hospodárskej flexibility, by predstavovali dva kritické faktory určujúce jeho životnosť. Od zavedenia eura hospodárska flexibilita jednotlivých členských štátov je vo všeobecnosti naďalej nízka, pričom kríza ukázala, že menová únia môže niekedy klásť vyššie nároky na adaptačnú kapacitu, než sa pôvodne predpokladalo. Trhy zlyhali a nevyvolali dostatočnú disciplínu počas prvých desiatich rokov existencie HMÚ. Na globálnej úrovni sa nominálne úrokové sadzby znížili a rizikové prémie špecifické pre jednotlivé krajiny sa prakticky vyparili, čo spôsobilo väčšie prijímanie rizika. V eurozóne bol tento trend posilnený po prvé elimináciou menového rizika medzi členskými štátmi. Po druhé, ECB fixuje politické úrokové miery, ktoré sú v nominálnom vyjadrení rovnaké pre celú eurozónu, zatiaľ čo rozdiely v inflácii medzi členmi zostali značné. Tieto veľké rozdiely v reálnych úrokových sadzbách na druhej strane podnietili príliv kapitálu, čo spôsobilo bubliny cien aktív a zveličenie sily makroekonomickej výkonnosti. Nedostatočný makroekonomický dohľad a presadzovanie na úrovni členských štátov ako aj na úrovni EÚ spôsobili, že nesprávne rozdelenie zdrojov a následné makroekonomické nerovnováhy neboli odhalené dostatočne včas a tvorcovia politiky sa nimi náležite nezaoberali. Zdanlivá silná makroekonomická výkonnosť v eurozóne pred krízou skryla základné štrukturálne problémy vo verejných financiách a v makroekonomických zákonitostiach[5]. Implementácia Paktu o stabilite a raste zaznamenala laxný prístup na úrovni Rady. Okrem toho analýza, tvorba a vykonávanie hospodárskej politiky zostali tematicky rozdelené a dostatočne nezohľadnili vzťah medzi fiškálnymi otázkami a širšími makroekonomickými nerovnováhami (bubliny cien aktív, konkurencieschopnosť a vývoj zahraničných úverov). Dohľad dostatočne nepokryl nefiškálne záležitostí, čo umožnilo nekontrolovaný vývoj makroekonomických nerovnováh. Dynamika prechodu z „dobrej“ rovnováhy k „zlej“ nerovnováhe počas krízy nadobudla na sile v dôsledku cezhraničných účinkov presahovania. Podľa všetkého investori usúdili z ťažkostí týkajúcich sa verejného financovania v jednej ekonomike, že krajiny hospodársky a finančne prepojené s touto ekonomikou by mohli zaznamenať zodpovedajúce obmedzenie prístupu na trh so štátnymi dlhopismi. V prvom období krízy boli tieto cezhraničné negatívne účinky posilnené absenciou primeraných finančných bariér. Nie všetky pozorované negatívne účinky presahovania mali čisto špekulatívny alebo s dôverou súvisiaci charakter. Silné obchodné prepojenia v eurozóne rozšírili negatívny vplyv na rast znižovania agregátneho dopytu z jednej krajiny na obchodných partnerov prostredníctvom nižších dovozov. Okrem toho užšia finančná integrácia v eurozóne od začiatku HMÚ znamenala väčšie vzájomné riziko medzi členskými štátmi. Z toho vyplýva, že zhoršenie situácie v jednom členskom štáte zintenzívnilo riziká v partnerských ekonomikách v eurozóne. 4.2. Reforma správy ekonomických záležitostí v eurozóne Od vypuknutia krízy sa EÚ a eurozóna podieľali na komplexnom posilnení správy ekonomických záležitostí. Uskutočnené a plánované reformy riešia zistené nedostatky v oblasti dohľadu nad hospodárskou politikou prostredníctvom integrácie dohľadu vo všetkých oblastiach politiky; lepšie načasovanie politických usmernení na dosiahnutie vplyvu na vnútroštátnu tvorbu politiky; silnejšie stimuly a rozšírenie dohľadu s cieľom pokryť makroekonomické nerovnováhy. Osobitne pre eurozónu boli zavedené mechanizmy presadzovania. Európsky semester zahŕňa dohľad nad hospodárskymi politikami, ktoré sú predmetom stratégie Európa 2020, ako aj preventívne časti Paktu o stabilite a raste a postup pri nadmernej nerovnováhe a poskytuje politické usmernenia členským štátom pred dokončením ich rozpočtov a plánov hospodárskych reforiem. Nový prístup integrovaného dohľadu v podobe Európskeho semestra zabezpečuje viac holistické hodnotenie makroekonomických a štrukturálnych politik a politík zamestnanosti. Viedlo to okrem iného k systematickejšiemu hodnoteniu rizík smerovania fiškálnej politiky na základe nahromadených makroekonomických nerovnováh, akými sú napr. cenové bubliny na trhu s nehnuteľnosťami alebo nadmerný rast úverov. Poskytuje to aj rámec pre posilnenú koordináciu a viacstranný dohľad nad politikou zamestnanosti a sociálnou politikou. Dohľad a koordinácia fiškálnych politík boli výrazne posilnené. Balíkom šiestich legislatívnych aktov o správe ekonomických záležitostí sa posilnila preventívna, ako aj nápravná časť Paktu o stabilite a raste. Balík kvantitatívne definuje „významnú odchýlku“ od strednodobého cieľa alebo od postupu úpravy v rámci dosahovania tohto cieľa a zavádza dlhové kritérium v rámci postupu pri nadmernom deficite (EDP) vo forme číselnej referenčnej hodnoty. Hlavnou inováciou je pravidlo obrátenej kvalifikovanej väčšiny (RQMV) pri hlasovaní o rozhodnutiach Rady o väčšine sankcií. Napokon balík šiestich legislatívnych aktov takisto stanovuje minimálne požiadavky pre všetky hlavné aspekty fiškálnych rámcov na vnútroštátnej úrovni. Pripravuje sa ďalšie posilnenie rozpočtového dohľadu: Návrh nariadenia o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne dopĺňa balík šiestich legislatívnych aktov. Je zameraný na lepšiu synchronizáciu kľúčových krokov pri zostavovaní štátnych rozpočtov a zabezpečenie minimálnych kvalitatívnych noriem vnútroštátnych rozpočtových postupov. Návrh takisto posilňuje ďalší predbežný fiškálny dohľad a zabezpečuje náležitú integráciu politických odporúčaní EÚ do prípravy štátnych rozpočtov. Zmluva o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii (TSCG), podpísaná členskými štátmi eurozóny a ďalšími ôsmimi členskými štátmi, obsahuje záväzky týkajúce sa ďalšieho posilnenia fiškálneho a hospodárskeho dohľadu. Zmluvné strany TSCG sa zaviazali najmä stanoviť vnútroštátne legislatívne predpisy týkajúce sa štrukturálne vyrovnaného rozpočtu doplnené automatickým mechanizmom nápravy, ktorý sa aktivuje v prípade významnej odchýlky. Postup pri nadmernej nerovnováhe zaviedol systematicky hospodársky dohľad vo všetkých oblastiach, ktoré by mohli viesť k škodlivým nerovnováham. Zníži riziko vzniku makroekonomickej nerovnováhy prostredníctvom systematického monitorovania a preventívnych odporúčaní. Ak budú zaznamenané väčšie riziká, presadzovanie politických odporúčaní možnosť sankcií v prípade nesplnenia povinnosti. Vo svojej prvej správe o mechanizme varovania[6] Komisia určila sedem členských štátov eurozóny (spolu s piatimi členskými štátmi mimo eurozóny), ktoré môžu byť ovplyvnené škodlivými makroekonomickými nerovnováhami, ako sú zhoršenie pozície konkurencieschopnosti, vysoká úroveň zadlženosti alebo náprava bublín cien aktív. Tieto členské štáty boli predmetom hĺbkového preskúmania (IDR)[7], v rámci ktorého sa podrobnejšie skúmal charakter nerovnováh. Hĺbkové preskúmanie potvrdilo, že sedem členských štátov eurozóny čelí makroekonomickým nerovnováham, ktoré si vyžadujú politické opatrenia. Táto analýza odhalila makroekonomické nerovnováhy v siedmich krajinách eurozóny, ktoré však nemajú rozsiahly charakter. Hĺbkové preskúmanie potvrdilo, že v úprave sa napreduje, čo je zrejmé zo zníženia deficitov bežného účtu, obmedzenia úverových tokov alebo zmien cien nehnuteľností. Akumulované nerovnováhy sú napriek tomu veľkou výzvou pre mnoho členských štátov eurozóny. Úrovne zahraničného, súkromného a verejného dlhu svedčia o naliehavej potrebe znižovania pákového efektu, čo bude mať pravdepodobne nepriaznivý vplyv na rast v nasledujúcich rokoch. Výsledky poukazujú na širokú rôznorodosť situácií, v ktorých sa tieto členské štáty eurozóny nachádzajú, a na potrebu špecifického prístupu k jednotlivým krajinám. Nový rámec finančného dohľadu EÚ už preukázal svoju dôležitosť pri riešení roztrieštenosti vnútroštátneho dohľadu. Nová štruktúra dohľadu v EÚ začala fungovať v januári 2011. Jej ústrednou inováciou je zriadenie Európskeho výboru pre systémové riziká s cieľom poskytnúť komplexný európsky pohľad v oblasti makroprudenciálnej analýzy rizika. Zvyšuje účinnosť mechanizmu včasného varovania zlepšením interakcie medzi mikro- a makroprudenciálnou analýzou a umožnením, aby sa posúdenie rizika odzrkadlilo v opatreniach príslušných orgánov. Vytvorením troch európskych orgánov dohľadu[8] priniesla reforma aj lepšiu koordináciu medzi vnútroštátnymi orgánmi dohľadu vrátane záväzných rozhodnutí, v ktorých sa požaduje, aby v prípade potreby prijali opatrenia, a viditeľnejšie zameranie na prácu vedúcu k spoločnému súboru pravidiel prostredníctvom vypracovania technických noriem v oblastiach, ktoré sú definované v právnych predpisoch. Táto nová štruktúra tiež pomôže zabezpečiť komplexnejšiu výmenu informácií a názorov v skoršom štádiu. Zavedenie robustných mechanizmov finančnej stability v eurozóne takisto znamenalo dôležitý krok smerom k správe eurozóny. Vytvorenie Európskeho nástroja finančnej stability (ENFS) a Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu (EFSM) v máji 2010 vyplnilo túto dôležitú medzeru v inštitucionálnej štruktúre eurozóny. Oba tieto prvky európskej záchrannej siete majú však dočasný charakter a stály Európsky mechanizmus pre stabilitu (EMS) bude fungovať o 1. júla 2012. Koncom marca 2012 sa celkový strop úverovej kapacity EMS a ENFS zvýšil na 700 mld. EUR. Spolu s finančnými prostriedkami v rámci EFSM a úverového nástroja pre Grécko to predstavuje celkovú úverovú kapacitu vo výške približne 800 mld. EUR. Hladké mechanizmy rozhodovania sú pre eurozónu kľúčové z hľadiska účinnej implementácie rámca posilneného dohľadu. Euroskupina a samit eurozóny nesú v tejto súvislosti osobitnú zodpovednosť. Samit eurozóny v októbri 2011 už prijal určité prvé rozhodnutia na posilnenie štruktúry rozhodovania v Euroskupine: niektoré už boli implementované, vrátane organizácie pravidelných samitov eurozóny pod stálym predsedníctvom a vytvorenia stáleho predsedníctva pracovnej skupiny pre Euroskupinu. V budúcnosti, sa môžu zvážiť ďalšie reformy správy ekonomických záležitostí na dokončenie inštitucionálnej štruktúry hospodárskej a menovej únie. Zmeny, ktoré sa doteraz uskutočnili, sa v niektorých prípadoch týkali otázok tradične spojených so štátnou zvrchovanosťou. V niektorých prípadoch sa zdá, že využili rozsah opatrení možných v rámci ZFEÚ. Napriek tomu, otázkou zostáva, či lepšia koordinácia hospodárskych politík bude dostatočná, alebo či musí nastať pokrok smerom k užšej integrácii tvorby hospodárskej politiky. Skúsenosť krízy zdôraznila dôležitosť tejto otázky. Zo strednodobého hľadiska sa môže zvýšiť dynamika ďalšej integrácie v menovej únii, najmä ak úspech nedávnych zmien v správe zlepšil dôveryhodnosť a vzájomnú dôveru medzi partnermi eurozóny. 1KOM(2011) 669 v konečnom znení. [2] Viac informácii sa nachádza napr. v Štvrťročnej správe o eurozóne, č. 1/2009, Európska komisia; Pozri správu Európskej komisie č. 1/2010 pod názvom „Surveillance of intra-euro-area competitiveness and imbalances“, uverejnenú v European Economy 1. 3Aj pozície čistých poskytnutých/prijatých úverov finančného sektora boli relatívne nízke a vo všeobecnosti podobné a odzrkadľovali sprostredkovateľskú úlohu finančných inštitúcií. [4] Napriek tomu, že neexistujú náznaky o tom, že finančné systémy krajín s pretrvávajúcim prebytkom bežného účtu sú po štrukturálnej stránke horšie v alokovaní kapitálu než finančné systémy krajín s pretrvávajúcim deficitom bežného účtu. 5Aj reformy Paktu o stabilite a raste z roku 2005, ktorých cieľom bolo lepšie zohľadniť cyklické podmienky, zaznamenali koncepčné ťažkosti v náležitom odlíšení trendu rastu od cyklického rastu. 6COM(2012) 68 final, 14.2.2012. [7] SEC(2012) 150-161. [8] Európsky orgán pre bankovníctvo, Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov a Európsky orgán pre cenné papiere a trhy.