SK Úradný vestník Európskej únie C 318/113

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Zelená kniha o modernizácii politiky verejného obstarávania EÚ – Smerom k účinnejšiemu európskemu trhu verejného obstarávania“

KOM(2011) 15 v konečnom znení

2011/C 318/19

Spravodajca: Joost van IERSEL

Pomocný spravodajca: Miguel Ángel CABRA DE LUNA

Dňa 27. januára 2011 sa Európska komisia rozhodla podľa článku 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Zelenú knihu o modernizácii politiky verejného obstarávania EÚ – Smerom k účinnejšiemu európskemu trhu verejného obstarávania“

KOM(2011) 15 v konečnom znení.

Odborná sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu, poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 23. júna 2011.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 473. plenárnom zasadnutí 13. a 14. júla 2011 (schôdza z 13. júla 2011) prijal 164 hlasmi za, pričom 1 člen hlasoval proti a 4 členovia sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

Smernica Smernica 2004/18/ES – postupy zadávania verejných zákaziek Orgány Verejní obstarávatelia definovaní v článku 1 ods. 9 smernice, ktorí sú predmetom tejto smernice Verejnoprospešné služby Obstarávatelia podľa smernice 2004/17/ES Pozlacovanie Väčšia záťaž pri implementácii do vnútroštátnych právnych predpisov (1)

1. Závery a odporúčania

1.1 EHSV víta diskusiu, ktorú začala Komisia vo svojej zelenej knihe a ktorá sa týkala modernizácie politiky verejného obstarávania EÚ s vyššou mierou účinnosti v kontexte lepšieho fungovania jednotného trhu, ktorý by bol inovatívnejší, ekologickejší a sociálnejší. Výbor sa zaoberá otázkou vypracovania ďalšieho stanoviska po posúdení vplyvu smernice 2004/18/ES Komisiou s cieľom doplniť toto stanovisko so zreteľom na toto posúdenie.

1.2 Cieľom smerníc o verejnom obstarávaní (2) je okrem iného podporovať kvalitné verejné obstarávanie. Posledná dôkladná revízia smerníc sa uskutočnila v roku 2004. EHSV trvá na tom, že akákoľvek ďalšia revízia by sa mala pripraviť s rovnakou starostlivosťou a precíznosťou ako v roku 2004.

1.3 Celková analýza vplyvu smernice a jej vykonávania v členských štátoch, ako aj analýza rozsudkov ESD od roku 2004 sú nevyhnutné pre každú revíziu. Takisto je potrebné zohľadniť skutočnosť, že rozsiahle skúsenosti s touto smernicou v celej Európe sa získali len nedávno.

1.4 Na dosiahnutie tých najlepších výsledkov v záujme všetkých je potrebné odstrániť zbytočnú byrokraciu. Je potrebné predísť zložitým právnym predpisom a rozšírenému „pozlacovaniu“ v členských štátoch v dôsledku nesprávneho vykonávania smernice. V stratégii Európa 2020 sa predpokladá väčšia monitorovacia úloha Komisie.

1.5 EHSV zdôrazňuje, že zásada otvorenosti a transparentnosti, ako aj účinnosť, právna istota, hodnota za vynaložené peniaze, hospodárska súťaž, prístup na trh pre MSP a slobodné povolania, proporcionalita, nárast cezhraničných zmlúv, predchádzanie diskriminácii a korupcii a potreba profesionality sú aj naďalej aktuálne.

1.6 EHSV zdôrazňuje vplyv a význam inovačných, environmentálnych a sociálnych aspektov stratégie Európa 2020, a to aj pre verejné obstarávanie.

1.7 EHSV s cieľom zvýšiť angažovanosť členských štátov v súvislosti so správnym vykonávaním smernice a začlenením cieľov stratégie Európa 2020 do zákaziek verejného obstarávania trvá na tom, aby sa tejto problematike venovala osobitná pozornosť, pričom by sa mala každoročne prerokovať na zasadnutí Rady (pre konkurencieschopnosť).

1.8 Členské štáty preukazujú zvýšený záujem o úlohu verejného obstarávania v znalostnej ekonomike. Vnútroštátne orgány v rôznej miere formulujú environmentálne a sociálne kritériá, ktoré musí obstarávateľ zohľadniť. Treba zohľadniť aj osobitné požiadavky na verejné obstarávanie pre neopísateľné služby (3). Osvedčené postupy a skúsenosti by mali byť súčasťou každoročnej diskusie v Rade.

1.9 EHSV považuje za výrazný nedostatok, že v zelenej knihe sa nehovorí o nedostatočnej profesionalite, ani o neochote verejných orgánov podstúpiť riziko. Profesionalizácia je kľúčom k podpore inovácie. V členských štátoch by sa pre obstarávateľov mali vypracovať programy školenia. Výbor odporúča porovnávanie a výmenu osvedčených postupov.

1.10 Obstarávateľ musí prevziať plnú zodpovednosť za hospodárske, sociálne a finančné dôsledky pri definovaní charakteristík práce, produktov alebo služieb. V tejto súvislosti sa od uchádzačov môže požadovať vlastný certifikát alebo potvrdenie o zhode v súvislosti s relevantnými vnútroštátnymi právnymi predpismi, napr. pokiaľ ide o sociálne aspekty, ktoré obmedzujú úradné osvedčenia pre víťaza.

1.11 Najmä v rámci veľkých projektov sa EHSV vzhľadom na potrebu podpory udržateľného rozvoja zasadzuje za prípadné uplatňovanie zásady nákladov na životný cyklus.

1.12 EHSV sa zasadzuje za zachovanie rozdielu medzi službou kategórie A a službou kategórie B na základe podmienok právnej istoty, a možné rozšírenie cezhraničných zmlúv v prípade služieb kategórie B. Odporúča, aby Komisia pravidelne revidovala zoznam služieb kategórie B s cieľom posúdiť, či by sa niektoré služby kategórie B mohli v prospech veci presunúť medzi služby kategórie A.

1.13 Musí sa zvýšiť účasť MSP vrátane sociálnych podnikov. EHSV sa vzhľadom na rozdielne názory zúčastnených strán nezasadzuje za zmenu prahových hodnôt. Zlepšenie sa musí dosiahnuť pomocou vhodného využívania zásady proporcionality, úpravy spôsobov uverejňovania, náležitým využívaním elektronického predkladania ponúk a ak je to v praxi použiteľné, aj rozdelením zákaziek. EHSV odporúča aj programy na podporu odborných znalostí MSP.

1.14 Jedným z cieľov smerníc je bojovať proti zvýhodňovaniu, podvodom a korupcii. Pri modernizácii smerníc je potrebné vyhnúť sa všetkému, čo by mohlo narušiť ich precíznosť. Výbor sa domnieva, že predbežné uverejňovanie všetkých verejných zákaziek prostredníctvom procesu elektronického predkladania ponúk by mohlo pomôcť predísť ich zneužívaniu.

1.15 Od roku 1971 bolo hlavným cieľom smerníc podporovať v rámci verejného obstarávania európske cezhraničné zákazky. Výsledky sú však slabé. EHSV odporúča analyzovať (osvedčené) postupy a príklady v členských štátoch na základe opatrení na otvorenie trhov (4).

1.16 EHSV odporúča, aby bolo rozhodnutie o jurisdikcii pri cezhraničných zákazkách od začiatku súčasťou zmluvy.

2. Úvod

2.1 Komisia predstavuje verejné obstarávanie ako jednu z dvanástich iniciatív, ktorá je stimulom pre ekologickejší a sociálnejší jednotný trh, ktorý väčšmi podporuje inovácie (5). Komisia vo svojej zelenej knihe poukazuje aj na potrebu účinnosti a zjednodušenia, ľahšieho prístupu pre MSP a podporu cezhraničných zákaziek.

2.2 Verejné obstarávanie má v EÚ dlhú históriu. Zahŕňa spôsoby a prostriedky, ktorými verejné orgány a verejnoprospešné služby (6) uspokojujú svoje potreby prostredníctvom obstarávania prác, dodávok a služieb. Hlavným cieľom bolo a naďalej ostáva vytvorenie rovnakých podmienok v celej Európe. Počet cezhraničných zákaziek však ešte stále nie je dostatočný. Toto stanovisko sa zameriava na smernicu (7), ktorej zlepšenia, ako je uvedené v zelenej knihe, by mali byť relatívne najväčším prínosom.

2.3 Táto smernica je v podstate procesná a obsahuje osobitné právne predpisy a záruky, ktorými sa riadi proces výberového konania a zadávanie zákaziek. Za obsah zákazky zadanej podľa tejto smernice plne zodpovedá obstarávateľ.

2.4 Podľa pôvodných smerníc o verejnom obstarávaní (1972) a verejnoprospešných službách (1993), verzia smerníc z roku 2004 predstavuje značnú modernizáciu, najmä pokiaľ ide o smernicu o verejných orgánoch (2004/18/ES), ako aj menšie zmeny v aktuálnejšej smernici o verejnoprospešných službách (2004/17/ES). Táto revízia bola výsledkom dlhých a dôkladných rokovaní medzi zúčastnenými stranami. Ich vykonávanie sa medzi jednotlivými krajinami líši z dôvodu rôznych kultúrnych prostredí, rôznych právnych tradícií a „pozlacovania“.

2.5 Zohľadnili sa mnohé problémy s cieľom vytvoriť otvorený, paneurópsky a transparentný trh vrátane právnej istoty, informovanosti o cenách, hodnoty za vynaložené prostriedky, kvality, lepšej hospodárskej súťaže, prístupu k trhu pre MSP, proporcionality, inovácie, udržateľnosti – v súčasnosti sú to náklady na životný cyklus v rámci stratégie Európa 2020, predchádzanie diskriminácii a podvodom, rovnaké podmienky a cezhraničné zákazky.

3. Vývoj od roku 2004

3.1 Od prvého zavedenia smerníc došlo v oblasti obstarávania vo všeobecnosti k mnohým zmenám a tento proces stále pokračuje. Zelená kniha sa zaoberá otázkou, či by sa niektoré aspekty, ktoré sú bežné vo svete obchodu a verejnoprospešných služieb mali zaviesť, umožniť alebo rozšíriť.

3.2 Medzi hlavné metódy patria inovácia, rokovanie a informovanosť trhu. Tie sa vždy až na niektoré obmedzenia používali v rámci verejnoprospešných služieb, avšak v rámci smernice sa veľmi nepraktizovali. Tam, kde sa takéto metódy nepraktizujú a kde chýbajú dostatočné skúsenosti, nemožno tieto skúsenosti spoločne využívať a preto neexistuje reálna perspektíva, že sa stanú bežnými.

3.3 Smernica v snahe o zosúladenie s modernými metódami zahŕňa aj ostatné metódy, ako je elektronické obstarávanie a aukcie online. Zatiaľ čo bývalá smernica má pomerne široké uplatnenie, revidovanú verziu možno uplatniť len v prípade, keď sú cena a dodávka jedinými kritériami. EHSV zameriava pozornosť na potrebu zlepšenia cezhraničnej elektronickej interoperability.

3.4 Počas rozsiahlych rokovaní o službách všeobecného záujmu sa dospelo k záveru, že tieto služby nie sú ako také obstarávaním, ale službami, ktoré poskytujú zmluvné orgány alebo ktoré sú poskytované v ich mene. EHSV znovu potvrdzuje, že tieto orgány môžu slobodne vykonávať všetky svoje funkcie alebo ich časť samy, alebo ich vykonávaním poveriť iný subjekt. Takisto je potrebné prihliadať na systémy jednotlivých členských štátov, ktoré zohľadňujú zásady rovnakého zaobchádzania, nediskriminácie a transparentnosti ustanovené v primárnom práve, a obsahujú všeobecné právo na poskytovanie služieb. Na samotné služby všeobecného záujmu (8) sa preto smernica v zásade nevzťahuje, avšak súvisiace poverenie alebo obstarávanie zmluvným orgánom alebo v jeho mene sú predmetom tejto smernice.

Článok 14 a protokol o službách všeobecného záujmu Zmluvy o fungovaní Európskej únie uznáva osobitný charakter a význam verejných služieb a širokú právomoc národných, regionálnych a miestnych orgánov rozhodovať o ich poskytovaní, objednávaní a fungovaní. Zahŕňa to aj služby poskytované na mieste a spoluprácu verejných orgánov. Kľúčovým faktorom je zabezpečiť vysokú úroveň kvality, bezpečnosti a dostupnosti, rovnaké zaobchádzanie a podporu univerzálneho prístupu a práv spotrebiteľov.

3.5 Táto smernica v žiadnom prípade nestanovuje, čo by zmluvný orgán mal alebo nemal obstarávať alebo previesť; stanovuje len postupy pre takéto obstarávanie alebo poverenie. EHSV sa domnieva, že táto sloboda sa nesmie obmedziť.

3.6 Rokovanie

3.6.1 EHSV vyzýva Komisiu, aby v smernici objasnila okolnosti, za ktorých môže zmluvný orgán zadať zákazku priamo spoločnosti, nad ktorou vykonáva kontrolu podobnú tej, akú vykonáva nad vlastnými oddeleniami. EHSV požaduje, aby bola smernica zmenená a doplnená, aby stanovila príslušné podmienky na výnimku z týchto požiadaviek.

3.6.2 Diskusia medzi obstarávateľmi a uchádzačmi počas verejného obstarávania má zásadný význam, pričom zvýšený dôraz sa kladie na inovačné návrhy a špecifikácie založené na výsledkoch. Z tohto dôvodu je potrebné všeobecné rokovacie konanie podobné konaniu v smernici o verejnoprospešných službách alebo súťažný dialóg, avšak bez „mimoriadne zložitých“ obmedzení. Patria sem už existujúce pravidlá verejného obstarávania pre neopísateľné služby.

3.6.3 Hovorí sa, že takéto konanie by mohlo rôznym obstarávateľom umožniť predložiť svoje návrhy a obstarávateľ by si z nich následne mohol vybrať to najlepšie („zberanie čerešničiek na torte“) a výslednú hybridnú špecifikáciu vydať ako novú výzvu na predkladanie ponúk, ktorá sa má uskutočniť bez „rokovania“. Takáto koncepcia nie je správna. Obstarávatelia musia mať možnosť po celý čas chrániť svoje duševné vlastníctvo, či už je alebo nie je patentované, a preto by sa ich nápady bez ich výslovného súhlasu nemali poskytovať ostatným dodávateľom, ktorí by ich mohli využiť, dokonca ani v limitovanom počte.

3.6.4 Rokovanie o zákazkách, najmä tých zložitých, si očividne vyžaduje zásadné zručnosti obstarávateľa. Zavedenie všeobecného rokovacieho konania musia sprevádzať opatrenia, ktoré umožnia dostupnosť personálu na strane obstarávateľa, ktorý bude mať dostatočné znalosti a skúsenosti.

3.7 Inovácia

3.7.1 Zelená kniha sa zaoberá otázkou inovácie v oblasti verejných zákaziek. V oblasti obstarávania existujú tri hlavné úrovne:

— ochota akceptovať nové riešenia v porovnaní s tradičnými požiadavkami;

— účasť na vývoji riešenia; a

— sponzorovanie projektu rozvoja.

3.7.2 Najjednoduchším a pravdepodobne najproduktívnejším aspektom je ochota prijímať nové riešenia. EHSV odporúča, aby sa podporovala otvorenosť obstarávateľa voči návrhom nových riešení, ktorý by mal mať dostatočné právomoci. Ak sa výslovne neuvádza inak, obstarávateľ by mal byť ochotný zvážiť alternatívy. Štátni úradníci sa však často zdráhajú tak urobiť predovšetkým z dôvodu neochoty podstúpiť riziko, než z dôvodu administratívnych alebo právnych prekážok.

3.7.3 Prekážky existujú aj v súvislosti s konceptom alternatívnych návrhov. Schopnosť ponúkať inovačné návrhy by bola oveľa praktickejšia, keby obstarávateľ uviedol svoje požiadavky ako problém, ktorý je potrebné vyriešiť, než ako riešenie. Takýto prístup obstarávateľovi umožňuje využívať svoje vlastné zručnosti na navrhovanie tých najlepších riešení, či už tradičných alebo inovačných.

3.7.4 Ak sa zmluvný orgán zúčastňuje na inovačnom riešení, napríklad v rámci rozvoja rozsiahleho systému databáz, účasť a podpora orgánu na všetkých úrovniach má zásadný význam. Bez tejto podpory je riziko zlyhania vysoké.

3.7.5 V koncepcii verejného obstarávania vo fáze pred komerčným využitím (9) sa navrhuje, aby orgány sponzorovali nový vývoj a aby boli zástancami technologických inovácií. Potenciálne zlyhanie spôsobuje, že táto záležitosť je veľmi riziková. Zo skúseností vyplýva, že len málo zmluvných orgánov sa svojou štruktúrou, organizáciou alebo skúsenosťami hodí na túto činnosť, ktorá by sa mala realizovať len so zvýšenou opatrnosťou.

3.7.6 Hlavným bodom programov je udržateľnosť výroby a spotreby. Je všeobecne uznávané, že inovácia pri udržateľnom rozvoji má mimoriadny význam vo vzťahu k podpore dobrých pracovných miest a podnikov v EÚ podľa stratégie Európa 2020. Pri vhodnom dosahovaní týchto cieľov je veľkým hospodárskym prínosom. Pri mnohých obstarávaniach je potrebné zohľadniť náklady na životný cyklus. Tieto náklady zahŕňajú kvalitu, pôvodnú cenu, údržbu, prevádzku a v prípade potreby aj konečnú likvidáciu. Prístup založený na kvalite podporí inováciu a dobré pracovné postupy a podmienky, ktoré z dlhodobého hľadiska povedú k väčšej efektivite a úspore nákladov. Metódy pre takéto hodnotenie sú zavedené. EHSV odporúča, aby sa prijali opatrenia, ktoré by verejných obstarávateľov podnietili prijať a využívať takéto metódy.

4. Dôvody pre ďalšiu modernizáciu

4.1 Právne aspekty

4.1.1 Dôležitá je správna transpozícia do vnútroštátneho práva, ktorá je však aj naďalej chúlostivou záležitosťou. V zelenej knihe sa jej malo venovať viac pozornosti. Transpozícia sa správne vykonáva vo veľmi málo členských štátoch. Správna implementácia je v záujme všetkých zainteresovaných subjektov. Pozlacovanie, ktoré vedie k vyššej administratívnej záťaži a byrokracii, vytvára zbytočné prekážky najmä pre MSP (pojem MSP a odkaz na podniky musí v súlade s predpismi zahŕňať všetky formy subjektov, či sú ziskové alebo neziskové, v rámci spravodlivej hospodárskej súťaže), ako aj narastajúce náklady pre zmluvný orgán. Smernica je zrozumiteľná a nie je veľmi zložitá. Napriek rozdielnym právnym systémom a prístupom je potrebné vyhnúť sa ďalším požiadavkám a formalitám. Podľa EHSV by Komisia mala aktívnejšie monitorovať proces vykonávania v snahe podporiť jednoduchosť a transparentnosť vnútroštátnych právnych predpisov.

4.1.2 Pri uplatňovaní smernice o opravných prostriedkoch pri cezhraničných zákazkách vzniká systémový problém. V prípade cezhraničných zákaziek nie je jasné, ktorá jurisdikcia by sa mala uplatňovať, či jurisdikcia obstarávateľa alebo dodávateľa. EHSV navrhuje, aby bolo takéto rozhodnutie od začiatku súčasťou zmluvy.

4.1.3 Pri niektorých zákazkách, najmä pri zákazkách s dlhým trvaním, dochádza k okolnostiam, ktoré si vyžadujú zmeniť niektoré časti zmluvných ustanovení. Keďže takýmto situáciám sa niekedy nedá zabrániť, narastá možnosť korupcie. Smernica zakazuje zmeny, ktoré by mohli byť prípustné v rámcových zmluvách (článok 32), inak však nestanovuje iný zákaz. Podľa EHSV by riziko korupcie a/alebo nedostatok zmluvnej istoty mali v prípade uvoľnenia pravidiel, ktorého cieľom by vo všeobecnosti bolo zabezpečiť väčšiu flexibilitu, škodlivý účinok. Smernica by preto z tohto hľadiska mala zostať nezmenená.

4.1.4 Služby sú v smernici rozdelené na dve kategórie, A a B. Služby kategórie A musia spĺňať tieto požiadavky, zatiaľ čo služby kategórie B majú vo všeobecnosti voľnejší režim. Zelená kniha kladie otázku, či je takéto rozdelenie vzhľadom na čoraz viac sa vyskytujúci cezhraničný charakter mnohých typov služieb ešte stále vhodné. EHSV sa zasadzuje za zachovanie rozdielu medzi týmito dvoma kategóriami z dôvodu právnej istoty a možného presunutia cezhraničných zmlúv v prípade služieb kategórie B do zoznamu služieb kategórie A. Odporúča, aby Komisia pravidelne revidovala zoznam služieb kategórie B s cieľom posúdiť, či by sa niektoré služby mohli v prospech veci presunúť medzi služby kategórie A.

4.2 Praktiky

4.2.1 Významnou prekážkou pokroku v rámci dobre fungujúceho verejného obstarávania je nedostatočná profesionalita a chýbajúce skúsenosti verejných orgánov. Nedostatkom je, že sa v zelenej knihe táto základná podmienka pre akékoľvek verejné obstarávanie nespomína. Existuje príliš málo stimulov na zlepšenie. EHSV dôrazne odporúča kampane zamerané na školenie úradníkov, a to najmä na miestnej a regionálnej úrovni, pri rokovaní a realizácii životaschopných zákaziek (10).

4.2.2 Ďalej sa musí zmeniť aj kultúra verejného obstarávania. Verejné obstarávanie nie je jednoducho úradným úkonom a je potrebné zapojiť všetky úrovne a odvetvia riadenia, ktoré môžu byť potrebné pre danú zákazku, ako je to v prípade mnohých obchodných spoločností. Úspech je možné dosiahnuť iba prostredníctvom záväzku používať moderné postupy pri verejnom obstarávaní, najmä riadenie rizika od vrcholovej aj po najnižšiu úroveň zmluvného orgánu. Pozitívne príklady prinášajú praktiky v oblasti verejnoprospešných služieb.

4.2.3 Profesionalizácia funkcie verejného obstarávania v rámci verejného sektora sa musí podporiť prostredníctvom vnútorného vývoja a náboru odborníkov, čím sa zvýši úloha a zviditeľnenie funkcie. V mnohých prípadoch dosiahli úspech aj dve ďalšie opatrenia: nábor skúsených manažérov nákupu z ostatných priemyselných odvetví a založenie nákupných agentúr, ktoré by zmluvným orgánom počas výberového konania poskytovali odborné poradenstvo. Kvalita obstarávateľov sa v jednotlivých krajinách líši. EHSV odporúča porovnávanie a výmenu osvedčených postupov.

4.2.4 Počas obdobia predchádzajúcemu predkladaniu ponúk by sa hlavní nákupcovia zmluvného orgánu alebo projektoví manažéri mali informovať o tom, čo je v danom čase dostupné na trhu skôr, ako vypracujú dokumentáciu pre výber dodávateľov. Takýto výskum v bežnom prípade zahŕňa odborné časopisy, obchodné výstavy a diskusie s dodávateľmi v príslušnej oblasti.

4.2.5 Takisto je potrebné zvýšiť profesionalitu v MSP. Špeciálne kurzy a osoby so skúsenosťami v oblasti obstarávania môžu pomôcť zvýšiť kvalifikáciu a rozšíriť vedomosti.

4.2.6 Jeden z aspektov neochoty riskovať je nadmerné využívanie kritéria „najnižšej ceny“ pri zadávaní zákazky. Zatiaľ čo niektoré obstarávania nemajú stanovené reálne kritériá s výnimkou ceny – a možno dodávky – väčšina disponuje inými hodnotnými charakteristikami, ktoré prispievajú k lepšiemu výsledku. Kritérium najnižšej ceny bráni inovácii a snahe o dosiahnutie lepšej kvality a hodnoty, ktoré zodpovedajú požiadavkám stratégie Európa 2020 a nevedie nevyhnutne k väčšej hodnote.

4.2.6.1 Kritérium najnižšej ceny by preto malo byť skôr výnimkou ako pravidlom. Rozšírením kritéria „ekonomicky najvýhodnejšej ponuky“ pri hodnotení najvýhodnejšej ponuky z hľadiska udržateľnosti, môžu orgány dosiahnuť optimálnu udržateľnú environmentálnu, sociálnu, ako aj ekonomickú hodnotu. EHSV povzbudzuje orgány, aby používali náklady na báze životného cyklu všade tam, kde je to možné a vhodné.

4.2.7 Vzhľadom na množstvo stredných a najmä malých obcí by sa im malo odporučiť, ak nie nariadiť, aby spolupracovali na projektoch kritických rozmerov z dôvodu profesionality a účinnosti, ako aj z finančného hľadiska. EHSV žiada, aby sa osobitná pozornosť venovala tomuto aspektu a v tejto súvislosti odporúča výmenu osvedčených postupov, ako aj objasnenie pravidiel verejného obstarávania.

4.2.8 Zo štatistických analýz vyplýva, že najmä MSP sú v oblasti verejného obstarávania nad prahovou hodnotou EÚ nedostatočne zastúpené. EHSV podporuje vytváranie rovnakých príležitostí v oblasti verejného obstarávania, ktoré MSP umožnia „zabezpečiť spravodlivý podiel na verejných zákazkách“. EHSV nepodporuje opatrenia pozitívnej diskriminácie v súvislosti s MSP, okrem iného z dôvodu umelých konštrukcií a s tým súvisiacej prípadnej korupcie. Napriek tomu tam, kde je to praktické, by sa zmluvné orgány mali podporovať v rozdelení zákaziek na viacero častí s cieľom zviditeľniť a tým aj sprístupniť príležitosti pre MSP.

4.2.9 Pokiaľ ide o prahové hodnoty, názory sa líšia. Boli stanovené po rozsiahlych diskusiách a starostlivom zvážení, sú konzistentné s hodnotami stanovenými v systéme GPA a v súvislosti s infláciou a zmenami vo výmenných kurzoch sa pravidelne upravovali. Boli vyslovené žiadosti o zvýšenie, ale aj o zníženie týchto prahových hodnôt. Žiadny z týchto argumentov nie je dostatočne presvedčivý a EHSV odporúča, aby sa ich súčasná praktická výška zachovala. Vnútroštátne postupy sa uplatňujú pod týmito prahovými hodnotami v súlade so záväzkami vyplývajúcimi zo zmluvy. Je žiaduce, aby boli podľa možností takmer konzistentné s postupmi smernice s cieľom odstrániť pochybnosti a nejasnosti tak, aby obstarávatelia mohli efektívne využívať len jeden systém postupov.

4.2.10 EHSV na podporu transparentnosti a obmedzenie nekalých praktík odporúča, aby sa všetky verejné zákazky bez výnimky zverejňovali v predstihu. Zákazky pod prahovou hodnotou a pre služby kategórie B by mali byť na internetovej stránke o elektronickom obstarávaní v celom EHP uverejňované veľmi jednoduchou formou (11).

4.2.11 Väčšia profesionalita by takisto mohla pomôcť zjednodušiť vnútroštátne postupy, ktoré v súčasnosti často vedú k neprimeraným nákladom. Konkrétne situácie sa do veľkej miery líšia, preto by sa malo predísť zmätočným informáciám a nejasnostiam v súvislosti s ich interpretáciou. Ako príklad pre ostatných by mali slúžiť otvorenejšie vnútroštátne postupy.

4.2.12 Sklon úradov požadovať finančné záruky, poistenie a záruky plnenia zmluvy predstavuje pre MSP ďalšiu prekážku. Navyše, finančné zdroje sú v súčasnosti menej dostupné a je nehospodárne využívať obmedzené prostriedky MSP na podporu takýchto záruk. Úradom by sa mala pripomenúť ich povinnosť, ktorou je zabrániť neprimeraným kvalifikačným a finančným požiadavkám, než sa spoliehať na záruky.

4.2.13 V tejto oblasti sa prijímajú iniciatívy, ktorých cieľom je zlepšiť situáciu v členských štátoch. EHSV sa dôrazne zasadzuje za vytvorenie zoznamu osvedčených postupov a v súlade s praxou v niektorých členských štátoch aj za pravidelné schôdze s obstarávateľmi a skúsenými odborníkmi na úrovni EÚ.

4.2.14 Úrady by ako pomoc MSP mohli vytvoriť elektronické portály s cieľom:

— rozšíriť prístup k informáciám o možnostiach verejného obstarávania pod prahovou hodnotou EÚ;

— umožniť MSP prejaviť záujem o možnosť uzavrieť partnerstvo s ostatnými zainteresovanými MSP, a

— vytvoriť na centrálnej internetovej stránke pre elektronické obstarávanie zabezpečenú sekciu, kde by MSP mohli nahrávať a editovať/aktualizovať administratívne informácie, ktoré zmluvné orgány využívajú.

5. Interakcia medzi verejným obstarávaním a ostatnými položkami

5.1 Okrem cieľa, ktorým je zvýšenie efektivity verejných výdavkov (12), žiada zelená kniha o preskúmanie užšej interakcie medzi verejným obstarávaním a ostatnými programami, najmä environmentálnou a sociálnou inováciou.

5.2 Od roku 2004 boli trvalo udržateľný rozvoj a inkluzívny rast spolu so zvýšenou konkurencieschopnosťou prioritami, ktoré boli znovu potvrdené v stratégii Európa 2020. Tieto aspekty by sa mali zohľadniť aj v zákazkách verejného obstarávania.

5.3 EHSV súhlasí s tým, že vnútroštátne a regionálne orgány by sa mali pri zohľadňovaní spoločenských aspektov podporiť, čo znamená, že by pri príprave zmlúv mali mať dostatok priestoru na takéto prvky.

5.4 Dohovor MOP C94 o pracovných doložkách v zmluvách o verejnom obstarávaní, prijatý v roku 1949, je v súčasnosti záväzný v 10 členských štátoch EÚ, hoci ostatné krajiny, vrátane Írska, pri zadávaní verejných zákaziek uplatňujú tento dohovor dobrovoľne. EHSV berie na vedomie zásady uvedené v tomto dohovore a odporúča nabádať členské štáty, aby dohovor ratifikovali a dodržiavali jeho zásady.

5.5 EHSV zdôrazňuje, že smernica formuluje súbor procesných pravidiel, ktoré určujú vzťah medzi zmluvnými stranami vo verejnom obstarávaní. Komisia vo svojich predchádzajúcich dokumentoch dospela na základe rozsiahlych konzultácií k spôsobu, ktorým môžu obstarávatelia posúdiť inovačné výrobky/služby/procesy, ako aj environmentálne a sociálne ciele pri príprave zmlúv (13) alebo pri využívaní obstarávania vo fáze pred komerčným využitím.

5.6 Pokiaľ ide o inováciu a verejné obstarávanie, je vhodné spomenúť priekopnícku správu pána Ahu a „Iniciatívu vedúcich trhov“ (14). Inovácia sa môže vzťahovať na širokú škálu oblastí: moderné technológie, nízkouhlíkové hospodárstvo, nízku spotrebu energie, nové alternatívne postupy v oblasti zdravotnej a sociálnej starostlivosti, výstavbu, dopravu, infraštruktúru a iné. EHSV zdôrazňuje, že dopyt môže zohrávať kľúčovú úlohu ako hnacia sila inovácie (15), ktorá bola po mnohé roky prehliadaná alebo podceňovaná. Môže priamo podporovať angažovanosť univerzít a centier pre výskum a vývoj, ako aj ďalšie inovácie, napr. zo strany MSP a subjektov pôsobiacich v sociálnom hospodárstve.

5.7 EHSV v reakcii na otázky nastolené v zelenej knihe zdôrazňuje, že prvoradú zodpovednosť za verejné obstarávanie nesú vnútroštátne, regionálne, miestne a európske orgány, ktoré musia v každom jednotlivom prípade zvážiť správny pomer medzi spoločenskými požiadavkami každého typu – inovácia, životné prostredie, sociálne (16) (vrátane sociálnych predpisov týkajúcich sa osôb so zdravotným postihnutím) aspekty a účinnosť, obdobie produkcie, náklady, počet dodávateľov, možný výsledok zákaziek atď. v rámci smerníc.

5.8 Úrady môžu voľne definovať konkrétne požiadavky vrátane environmentálnych a sociálnych požiadaviek. V mnohých prípadoch tak urobia preto, lebo si to vyžadujú európske a/alebo vnútroštátne právne predpisy, napríklad v prípade všeobecných environmentálnych noriem typických pre konkrétny sektor. V ostatných prípadoch môžu takéto požiadavky súvisieť s realizáciou konkrétnych projektov, ako sú veľké projekty v oblasti infraštruktúry.

5.9 Rozsah technických špecifikácií musí byť v prípade potreby rozšírený tak, aby zahŕňal charakteristiky výroby a procesu. Týmto spôsobom by zmluvné orgány boli schopné jednoduchšie a transparentnejšie rozhodovať pri podpore udržateľných cieľov vrátane environmentálnej udržateľnosti, presadzovania kolektívnych zmlúv, pracovných noriem, pracovných podmienok a rovnakej mzdy za rovnakú právu. Ekologická elektrina je jasným príkladom, ako by sa uvedené charakteristiky mali zahrnúť do technických špecifikácií a nielen do podmienok plnenia zmluvy (17).

5.10 EHSV odporúča, aby Komisia v prípade potreby zabezpečila konsolidovaný dokument, ktorý bude zahŕňať smernicu a relevantnú judikatúru ESD. Takýto dokument zvýši dostupnosť a bude nápomocný pri poskytovaní jednotného zdroja na zabezpečenie právnej istoty.

5.11 V súlade so všeobecnou rozpravou o potrebe inteligentného európskeho hospodárstva prebiehajú v členských štátoch intenzívne diskusie o úlohe verejného obstarávania v tomto procese (18). Členské štáty v rôznej miere formulujú environmentálne, a do menšej miery sociálne kritériá, ktoré musia obstarávatelia zohľadniť. Pracovné dohody a vnútroštátne právne predpisy sa v jednotlivých členských štátoch značne líšia. Každá krajina je zodpovedná za zabezpečenie súladu so svojimi vlastnými príslušnými zákonmi.

5.12 EHSV odporúča, aby sa o tomto prebiehajúcom procese každoročne rokovalo v Rade (pre konkurencieschopnosť). Osvedčené postupy a skúsenosti by sa mali objasniť. Zvýšenie konvergencie praktík takisto zlepší podmienky pre cezhraničné zákazky.

5.13 Či sa už ako kritériá prideľovania predložia sociálne alebo environmentálne požiadavky, musí existovať možnosť ich posúdenia a porovnania s ostatnými kritériami.

5.14 Podmienkou by v rámci kompetencie pre obstarávanie bolo, aby objednávatelia zabezpečili, že uchádzači okrem kritérií stanovených v článkoch 44 až 51 smernice (19) spĺňajú sociálne predpisy (týkajúce sa okrem iného začlenenia osôb so zdravotným postihnutím (20)), pretože by to bolo proti európskym a vnútroštátnym predpisom, keby verejné orgány uzavreli zmluvu so subjektmi, ktoré nespĺňajú tieto právne predpisy.

5.15 Členské štáty by od uchádzača mali požadovať vlastný certifikát alebo potvrdenie o zhode, v ktorom sa bude uvádzať, že v každom štáte boli splnené platné právne predpisy, pokiaľ ide o pracovné zaradenie osôb so zdravotným postihnutím, ako je povinnosť náboru konkrétneho počtu alebo percenta osôb so zdravotným postihnutím v krajinách, kde takáto povinnosť zo zákona existuje.

5.16 Iné sociálne opatrenie sa musí v prípade potreby jasne definovať pre technické špecifikácie, a to spôsobom, ktorým sa posúdia kritériá dostupnosti pre osoby so zdravotným postihnutím a navrhnú sa pre všetkých používateľov.

5.17 Ďalší aspekt, ktorý je potrebné zohľadniť na zabezpečenie rovnakých príležitostí v prospech všetkých a pre sociálne začlenenie, odkazuje na pridelenie zákaziek vyhradených pre chránené dielne, v ktorých pracujú osoby so zdravotným postihnutím. Táto možnosť sa výslovne uvádza v odôvodnení 28 a článku 19 smernice 2004/18. EHSV sa domnieva, že Komisia by mala výslovne odporúčať, aby sa určité percento alebo počet takýchto zákaziek udelilo pre tie členské štáty, v ktorých je to odôvodnené, napríklad ak je tam dostatočný počet osôb so zdravotným postihnutím schopných pracovať, ktoré nie sú ekonomicky aktívne.

5.18 Špecifická problematika, ktorú je potrebné vyriešiť, je zložitosť pravidiel verejného obstarávania v súvislosti so sociálnymi službami všeobecného záujmu. Zelená kniha (oddiel 4.4) kladie otázku, či by sa mali zvýšiť platné prahové hodnoty pre takéto služby s cieľom lepšie zohľadniť špecifiká sociálnych služieb. Výbor vyjadruje potešenie, že môže podrobne sledovať prebiehajúce práce v tejto oblasti, a to najmä prostredníctvom oznámenia (KOM)2011 206 v konečnom znení, a je si vedomý nevhodnosti selektívnych zmien v súvislosti s týmito prahovými hodnotami.

5.19 Komisia by v rámci stratégie Európa 2020 mala mať právomoc podrobne monitorovať tento proces modernizácie v členských štátoch. V rámci tejto činnosti by bolo prínosom uverejnenie všetkých oznámení o výsledku verejného obstarávania na internetovej stránke bez ohľadu na jeho hodnotu vrátane typu spoločnosti, ktorej bola zákazka udelená (mikropodnik, MSP alebo veľký podnik) a hodnoty zákazky.

6. Nevyhovujúce praktiky

6.1 Jedným z cieľov smernice je bojovať proti zvýhodňovaniu, podvodom a korupcii. Tieto praktiky nie sú v rámci verejného obstarávania jediné, ale absencia obchodnej disciplíny, ako sa uvádza v zelenej knihe, poskytuje ďalší rozmer, pretože štát nemusí vždy kontrolovať takéto praktiky, ku ktorým sa uchyľujú jeho vlastné agentúry. Smernica nenahrádza právne predpisy v oblasti boja proti korupcii alebo hospodárskej súťaže, ale svojou dôslednou procesnou disciplínou poskytuje ďalší spôsob ochrany.

6.2 EHSV sa domnieva, že ustanovenia o subdodávateľoch musia byť prísnejšie. Viaceré úrovne subdodávok vytvárajú ťažkosti pri presadzovaní kolektívnych dohôd, pracovných podmienok a postupov týkajúcich sa zdravia a bezpečnosti. Verejné orgány by mali mať väčšiu možnosť ovplyvniť, aby zmluva spĺňala kvalitatívne, sociálne a environmentálne ciele. Detaily týkajúce sa hlavných subdodávateľov by mali byť oznámené ešte pred udelením zákazky a verejný orgán by mal určiť zodpovednosť a povinnosti s cieľom umožniť efektívne monitorovanie plnenia zákazky. Verejné orgány by mali disponovať mechanizmami na preverenie a odmietnutie subdodávateľov v prípade pochybností.

6.3 Zákazka sa zvyčajne zadá hlavnému dodávateľovi, ktorý má potrebné znalosti a skúsenosti s vykonaním práce, dodávkou alebo poskytnutím požadovanej služby. Hlavný dodávateľ zodpovedá za celú zákazku a zodpovedá sa obstarávateľovi za jej plnenie. Táto zodpovednosť zahŕňa okrem iného aj riadenie nákupu materiálu a zabezpečenie akýchkoľvek prípadných subdodávateľov. Postupy na sankcionovanie a vylúčenie uchádzačov na základe článku o nezvyčajne nízkej ponuke by mali byť jednoduchšie, najmä vo vzťahu k dodržiavaniu ochrany zamestnancov a pracovným podmienkam. V súčasnosti je platný povinný a komplikovaný postup, keď je nutná písomná žiadosť predtým, ako môže byť ponuka zamietnutá. Treba tiež prehodnotiť ustanovenia o poskytovaní informácií týkajúcich sa ekonomickej stránky stavebného postupu, výrobného postupu alebo poskytovania služieb. Pre uchádzačov by sa mali zaviesť povinné požiadavky poskytovať obstarávateľom informácie, namiesto toho, aby si ich obstarávatelia museli zisťovať sami. Smernice by sa mali zmeniť a doplniť, aby obsahovali tieto zmeny v záujme podpory dôstojnej práce, rovnakého zaobchádzania s pracovníkmi a širších cieľov v rámci udržateľnosti.

6.4 Neoficiálne dôkazy naznačujú, že hlavnou nevyhovujúcou praxou je zvýhodňovanie, v rámci ktorého zmluvný orgán prideľuje zákazky protekčnému dodávateľovi, niekedy aj bez oznámenia svojho zámeru. Takáto skrytá prax sa ťažko identifikuje, pretože až do skončenia celého procesu nie je evidentná. EHSV sa domnieva, že predbežné uverejňovanie všetkých verejných zákaziek prostredníctvom procesu elektronického predkladania ponúk by mohlo pomôcť predísť takémuto zneužívaniu bez toho, aby to pre verejné orgány predstavovalo neprimeranú záťaž.

6.5 EHSV poukazuje na skutočnosť, že treba vynaložiť viac úsilia na podporu monitorovania dodržiavania podmienok zmluvy po jej udelení, vrátane ustanovení o plnení zmluvy. Orgány v súčasnosti čelia v dôsledku krízy vyššiemu tlaku na financie a zdroje, a súčasne aj agentúry monitorujúce zdravie a bezpečnosť, pracovné normy a ochranu životného prostredia majú menej prostriedkov. Keďže zrušenie verejného obstarávania a vypísanie nového môže byť veľmi nákladné, orgány môžu byť takmer bezmocné v prípade, že dodávateľ neplní podmienky zmluvy alebo nezabezpečí dodanie. Náklady na zabezpečenie dodržiavania zmluvy by mali byť premietnuté do rozpočtu verejného obstarávania, a mala by sa zohľadniť možnosť zaviesť škálu ďalších penalizácií za nedodržanie podmienok zmluvy.

6.6 Sú potrebné ďalšie prísne opatrenia v podnikoch, aby sa zabránilo korupcii. Pokiaľ už došlo k pochybeniam, mali by sa podporovať opatrenia podniku na jeho očistenie. Vzorne vedené podniky by mali mať možnosť po úspešnom ukončení takéhoto procesu znovu vstúpiť na trh. Prísne pravidlá, ktoré je potrebné pri vstupe na trh splniť, by mali byť stanovené smernicami, aby sa odstránili rozdiely, ktoré v súčasnosti existujú v postupoch jednotlivých členských štátov.

7. Vonkajší rozmer

7.1 Vonkajšia dimenzia verejného obstarávania v EÚ nemôže ignorovať záväzky EÚ v oblasti podpory dôstojnej práce, rovnakého zaobchádzania, dodržiavania základných práv, slobôd, pracovných noriem, ochrany životného prostredia a energetickej hospodárnosti v tretích krajinách. Od týchto zásad nemožno upustiť po tom, ako prekročíme hranice. Každá revízia predpisov v oblasti verejného obstarávania musí tieto zásady na území EÚ aj mimo neho posilňovať. Na európskej úrovni treba vykonať viac, aby sa zlepšili sociálne a environmentálne normy v dodávateľských reťazcoch a zároveň je potrebné riešiť ich v rámci obchodnej politiky. Európska komisia musí dôrazne zapojiť kľúčové subjekty, ktorými sú odborové zväzy a mimovládne organizácie, aby sa pripravili funkčné stratégie a štruktúry.

7.2 Dohoda o vládnom obstarávaní je rámcom a platformou na vytvorenie rovnakých príležitostí na celom svete pre verejné obstarávanie. Signatármi tejto dohody by sa malo stať čo najviac krajín.

7.3 Otvorené medzinárodné trhy verejného obstarávania sú pre európskych uchádzačov výhodné, pretože mnohé európske spoločnosti vrátane MSP majú v celosvetovom meradle vedúce postavenie v oblasti výstavby, verejnoprospešných prác, alternatívnej energie a environmentálnej ochrany (21). EHSV zdôrazňuje, že EÚ sa musí zamerať na zlepšenie prístupu na verejné trhy v tretích krajinách. Je potrebné zabezpečiť reciprocitu. (22)

7.4 EHSV považuje za veľmi dôležité, aby (štátne) podniky tretích krajín dodržiavali rovnaké pravidlá verejného obstarávania ako európske podniky, najmä pokiaľ ide o zákaz poskytovania priamej alebo nepriamej štátnej pomoci, cenovú kalkuláciu a predbežné posúdenie nákladov a rizík pri žiadosti o udelenie verejnej zákazky v EÚ. Zabezpečenie dodržiavania týchto pravidiel nie je jednoduché. Táto problematika sa musí uspokojivo vyriešiť pri revízii smernice z roku 2004 (23).

V Bruseli 13. júla 2011 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Staffan NILSSON

(1) Pozri stanovisko EHSV Ú. v. EÚ C 93/25, 27.4.2007, s. 25 a Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006, s. 52.

(2) Pozri klasickú smernicu 2004/18/ES a smernicu o verejnoprospešných službách 2004/17/ES. V tomto stanovisku sa hovorí najmä o klasickej smernici, ďalej len smernica.

(3) Nezávislá odborná činnosť, ktorej predmetom je úloha, ktorú nemožno vopred jasne a dostačujúco popísať.

(4) Pozri odôvodnenie 2 smernice: „… a zabezpečiť liberalizáciu verejného obstarávania.“

(5) „Oznámenie Komisie s názvom Akt o jednotnom trhu – Dvanásť hybných síl podnecovania rastu a posilňovania dôvery“, KOM(2011) 206 v konečnom znení, oddiel 2.12 Verejné obstarávanie.

(6) Subjekty činné v sektore vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb.

(7) 2004/18/ES (smernica o verejnom obstarávaní).

(8) Pozri články 14 a 106 ZFEÚ a protokol č. 26 ZFEÚ.

(9) „Obstarávanie vo fáze pred komerčným využitím: podpora inovácií s cieľom zabezpečiť trvalo udržateľné verejné služby vysokej kvality“ – KOM(2007) 799.

(10) Názorným príkladom je holandská nadácia PIANNO. Konfederácia holandského priemyslu a Asociácia holandských obcí plánujú v rovnakom duchu uskutočniť medzi štátnymi zamestnancami zodpovednými za verejné obstarávania rozsiahlu spoločnú kampaň v celej krajine.

(11) Pozri Elektronické verejné obstarávanie (Ú. v. EÚ C 248, 25.8.2008, s. 149).

(12) Zelená kniha, s. 4, tretí odsek.

(13) Pozri poznámky v zelenej knihe na s. 34. Pozri takisto usmernenie „Budovanie pre všetkých“, november 2006, na zahrnutie kritérií dostupnosti do postupov verejného obstarávania.

(14) Pozri správu skupiny pod vedením pána Ahu s názvom „Vytvorenie inovatívnej Európy“, 2006 a „Iniciatíva vedúcich trhov“, EK, október 2010.

(15) Pozri okrem iného: Verejné obstarávanie a inovácia – Obnovenie dopytu, Jakob Edler, Luke Georghiu, www.sciencedirect.com, politika pre výskum (2007) 949 – 963.

(16) Pozri príručku Sociálne nakupovanie – príručka na zohľadňovanie sociálnych aspektov pri verejnom obstarávaní – SEK(2010) 1258, ktorú vypracovala Európska komisia v októbri 2010.

(17) Pozri rozsudok C-448/01 EVN AG a Wienstrom GmbH proti Republik Österreich.

(18) Pozri širší prehľad v správe „Podniková sociálna zodpovednosť, Štátne verejné politiky v Európskej únii“, november 2010.

(19) Článok 44: Overovanie spôsobilosti; články 45 – 51: Kvalitatívne kritériá výberu účastníkov.

(20) „Európska stratégia pre oblasť zdravotného postihnutia 2010 – 2020“ – KOM (2010) 636 v konečnom znení.

(21) Pozri stanoviská EHSV „Medzinárodné verejné obstarávanie“ (Ú. v. EÚ C 224, 30.8.2008, s. 32). a „Verejné podniky tretích krajín ako účastníci verejného obstarávania v EÚ“ (Ú. v. EÚ C 218, 23.7.2011, s. 31).

(22) Pokiaľ ide o sociálne aspekty, pozri nedávno prijaté stanovisko o priemyselnej politike v globalizovanej ére, body 6.29 a 6.30, o normách MOP a sociálnej zodpovednosti podnikov, (Ú. v. EÚ C 218, 23.7.2011, s. 38).

(23) Pozri CESE (Ú. v. EÚ C 218, 23.7.2011, s. 31), ktorá sa dostatočne zaoberá touto konkrétnou problematikou.