SK Úradný vestník Európskej únie C 68/52

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Šiesty akčný program Spoločenstva pre životné prostredie – Záverečné posúdenie“

COM(2011) 531 final

2012/C 68/10

Spravodajca: Franco CHIRIACO

Európska komisia sa 31. augusta 2011 rozhodla podľa článku 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Šiesty akčný program Spoločenstva pre životné prostredie – Záverečné posúdenie“

KOM(2011) 531 v konečnom znení.

Odborná sekcia pre poľnohospodárstvo, rozvoj vidieka a životné prostredie poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 21. decembra 2011.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 477. plenárnom zasadnutí 18. a 19. januára 2012 (schôdza z 18. januára 2012) prijal 174 hlasmi za, pričom 4 členovia hlasovali proti a 8 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1. Závery a odporúčania

1.1 EHSV víta iniciatívu Komisie, ktorej cieľom je zhodnotiť Šiesty akčný program Spoločenstva pre životné prostredie (6. EAP). Komisia zastáva názor, že program bol prínosom, keďže vytvoril všeobecný rámec pre európsku environmentálnu politiku. S týmto záverom možno súhlasiť len čiastočne. Hoci je 6. EAP dôležitým prínosom k rozvoju politík, len v obmedzenej miere ovplyvnil prijímanie špecifických nástrojov. Z údajov potrebných pre analýzu implementácie opatrení obsiahnutých v programe aj napriek ťažkostiam pri ich získavaní vyplýva, že došlo k značnému časovému sklzu pri prijímaní legislatívnych nástrojov, vyskytli sa ťažkosti pri stanovovaní konkrétnych cieľov a mechanizmy kontroly a monitorovania neboli postačujúce.

1.2 Preto EHSV vyzýva Komisiu, aby vylepšila dostupné nástroje vrátane mechanizmov monitorovania a hodnotenia, s cieľom zaručiť účinné uplatňovanie platných právnych predpisov. EHSV zároveň odporúča viac zosúladiť rôzne legislatívne a programové iniciatívy v oblasti životného prostredia a vo väčšej miere začleniť environmentálny rozmer do vzájomne prepojených odvetvových politík. EHSV požaduje od Komisie jednoznačnejší a konkrétnejší postoj k environmentálnym problémom, ako to už nedávno uviedol v jednom zo svojich predchádzajúcich stanovísk (1). Ide predovšetkým o to, aby vyjasnila, čo sa má rozumieť pod formuláciou „efektívne využívanie zdrojov“, či ekologické hospodárstvo (green economy), a upresnila, aké konkrétne kvalitatívne i kvantitatívne zmeny sa vyžadujú od výrobcov a spotrebiteľov.

1.3 EHSV sa okrem toho nazdáva, že je potrebné venovať väčšiu pozornosť medzinárodnému rozmeru. Environmentálne výzvy majú globálny dosah, čo si vyžaduje prístup založený na posilnenej multilaterálnej spolupráci a lepších nástrojoch celosvetového riadenia.

1.4 A napokon, v oznámení Komisie chýba dlhodobá perspektíva, ako aj zmienka o potenciálnom novom akčnom programe, a ani sa nešpecifikuje, aký by mal byť prínos siedmeho akčného plánu pre životné prostredie. EHSV sa domnieva, že tento program by mal byť v súlade so stratégiou Európa 2020 a hlavnými iniciatívami a dopĺňať ich, mal by obsahovať realistické ciele a priority, ktoré by mali byť výsledkom rozsiahleho politického konsenzu, a mal by zahŕňať nástroje, ktoré by dokázali zaručiť efektívnosť navrhnutých opatrení.

2. Zhrnutie oznámenia

2.1 Politický kontext

2.1.1 Rozvoj politiky EÚ v oblasti životného prostredia sa od začiatku sedemdesiatych rokov riadil environmentálnymi akčnými plánmi a Šiesty akčný program pre životné prostredie (6. EAP). by sa mal vnímať ako súčasť priebežného a neustále sa vyvíjajúceho procesu.

2.1.2 V 6. EAP sa znova poukazuje na dôležitosť koncepcie ekologického rastu a hospodárstva s nízkymi emisiami CO2 efektívne využívajúceho zdroje, ako potvrdila aj stratégia Európa 2020 (2), ktorá predstavuje vhodný kontext na zabezpečenie toho, aby sa environmentálne ciele integrovali do celkovej sociálno-ekonomickej agendy EÚ, ako aj nová stratégia s cieľom zastaviť stratu biodiverzity a ekosystémových služieb v EÚ do roku 2020 (3), ako aj prípravné práce na konferenciu Rio + 20 (4), plán prechodu na konkurencieschopné nízkouhlíkové hospodárstvo v roku 2050 (5), biela knihu o doprave (6), oznámenie Energia 2020 (7) a plán energetickej účinnosti na rok 2011 (8).

2.2 Všeobecné zistenia

2.2.1 Komisia dospela k všeobecnému záveru, že 6. EAP bol prospešný tým, že poskytol celkový rámec pre environmentálnu politiku, keďže veľká väčšina akcií stanovených v programe bola dokončená alebo by sa mala čoskoro dokončiť.

2.2.2 Keďže program bol prijatý v rámci spolurozhodovacieho postupu, zainteresované strany mu pripisujú väčšiu legitimitu než predchádzajúcim programom. To prispelo k vytvoreniu väčšieho pocitu spoluzodpovednosti za politické návrhy, ktoré vznikli na jeho základe.

2.2.3 Bolo vypracovaných sedem tematických stratégií (9) 6. EAP – ovzdušie, pesticídy, predchádzanie vzniku odpadu a jeho recyklovanie, prírodné zdroje, pôda, morské prostredie, životné prostredie v mestách – s cieľom posilniť politickú integráciu a zlepšiť vedomostný základ. Hoci v jednotlivých oblastiach došlo k rôznemu pokroku, v niektorých prípadoch vypracovanie stratégií pomohlo posilniť politickú vôľu prijať účinné ciele a harmonogramy a realizovať ich. Neexistujú však presvedčivé dôkazy o tom, že by 6. EAP uľahčil prijímanie špecifických environmentálnych nástrojov.

2.3 Prioritné oblasti

2.3.1 Príroda a biodiverzita: 6. EAP podnietil vypracovanie tematických stratégií na ochranu pôdy a ochranu a zachovanie morského prostredia, a okrem toho poukázal na potrebu vybudovať solídnejšiu vedomostnú základňu, zlepšiť financovanie a zintenzívniť prebiehajúce aktivity. V rámci cieľa zastaviť do roku 2010 pokles biologickej diverzity, ktorý sa nepodarilo splniť, sa však mohol dosiahnuť väčší pokrok, keby mu EÚ i členské štáty venovali náležitú politickú pozornosť a prijali potrebné finančné záväzky.

2.3.2 Životné prostredie a zdravie: 6. EAP poskytol príležitosť na užitočnú rekapituláciu existujúcich záväzkov a plánovaných opatrení a lepšie sústredil pozornosť na prepojenie medzi environmentálnymi faktormi a ľudským zdravím. Program umožnil predovšetkým podniknúť opatrenia, na ktoré by inak možno nedošlo, napr. v oblasti mestského životného prostredia, alebo ktoré by sa bez stimulačného účinku programu pripravovali dlhšie alebo by boli menej podrobné, napríklad pokiaľ ide o pesticídy. Na druhej strane je v legislatíve niekoľko medzier a výsledky výskumu a informácie o vplyve kvality životného prostredia na zdravie by mali byť lepšie integrované do širšieho politického cieľa, ktorým je zlepšenie verejného zdravia.

2.3.3 Prírodné zdroje a odpad: 6. EAP posilnil prepojenie medzi politikou v oblasti odpadu a politikou v oblasti zdrojov a pomohol zlepšiť nakladanie s odpadom a prejsť k politike založenej na udržateľnej spotrebe a výrobe. Miera využívania zdrojov sa už nezvyšuje v rovnakom pomere ako hospodársky rast. V absolútnych číslach však využívanie zdrojov stále rastie, čo nie je zlučiteľné so zámerom dosiahnuť, aby zaťaženie životného prostredia bolo z dlhodobého hľadiska únosné. Okrem toho medzi členskými štátmi pretrvávajú významné rozdiely v produktivite zdrojov a vo všeobecnosti stále narastá aj závislosť od dovozu.

2.3.4 Zmena klímy: 6. EAP bol výrazným prínosom v oblasti zmeny klímy. Hoci sa nenaplnili ambície očakávané od iniciatív medzinárodného spoločenstva a napriek tomu, že predovšetkým vyčísliteľné ciele mali skôr utopický charakter a boli len ťažko dosiahnuteľné, 6. EAP umožnil splniť zásadné politické ciele.

2.3.5 Medzinárodné otázky: 6. EAP znova potvrdil odhodlanie EÚ jednak začleniť environmentálne hľadiská do všetkých svojich vonkajších vzťahov, jednak zachovať vonkajší rozmer stratégie trvalo udržateľného rozvoja EÚ. Napriek úsiliu EÚ posilňovať multilaterálnu spoluprácu a prejaviť odhodlanie dosiahnuť medzinárodné dohovory a dohody, sa dosiahol len malý pokrok v úsilí zlepšiť celosvetové riadenie v oblasti životného prostredia. Environmentálne výzvy, ktoré nadobúdajú čoraz globálnejší charakter, si vyžadujú súdržnejšiu a sústredenejšiu snahu zo strany EÚ, čo by jej umožnilo účinnejšie pôsobiť pri utváraní medzinárodnej politiky a pokračovať v úsilí o dosiahnutie lepšieho celosvetového riadenia v oblasti životného prostredia.

2.4 Účinnosť strategických prístupov a nástrojov

2.4.1 6. EAP dôrazne podporuje a propaguje zásady a nástroje pre lepšiu tvorbu politiky, najmä integrované posúdenia vplyvu a zvýšené využívanie trhovo orientovaných nástrojov. Takisto sa v ňom zdôrazňuje význam spoľahlivých vedeckých základov pre tvorbu politík. Napriek nedávnemu pozitívnemu vývoju sú environmentálne informácie, najmä oficiálne údaje a štatistiky, stále neúplné, a nie sú vždy k dispozícii včas.

2.4.2 Meniaca sa povaha problémov v oblasti životného prostredia si vyžaduje lepší súlad medzi i) fázou tvorby politiky a fázou realizácie opatrení; ii) európskou, národnou a regionálnou úrovňou; iii) prioritnými oblasťami činnosti.

2.4.3 Nevhodná implementácia právnych predpisov v oblasti životného prostredia ohrozuje dosahovanie cieľov a dôveryhodnosť environmentálnej politiky, a nepomáha ani pri dosahovaní záväzkov iných odvetví týkajúcich sa lepšej účinnosti. Okrem toho by sa mali uprednostňovať také politické opatrenia, ktoré sú jasným prínosom pri vytváraní ekologického hospodárstva a ktoré môžu byť vypracované v krátkodobom/strednodobom horizonte.

2.5 Výzvy do budúcnosti

2.5.1 Hlavné aspekty environmentálnej politiky a príslušných právnych predpisov (s výnimkou pôdy) už boli stanovené, hoci sa pre nedostatky v implementácii ešte nemohol naplno rozvinúť ich potenciál z hľadiska zlepšení. Tradičná environmentálna politika stále zohráva veľmi dôležitú úlohu pri ochrane životného prostredia, avšak meniace sa okolnosti a čoraz väčšia vzájomná prepojenosť environmentálnych problémov si vyžadujú, aby táto politika bola dostatočne pružná a prispôsobivá.

2.5.2 V tomto kontexte je kľúčovou výzvou pre budúcu environmentálnu politiku požiadavka, aby sa v dlhodobom časovom horizonte vyvíjala od napravovania degradácie k jej predchádzaniu a aby pomáhala pri ďalšej integrácii aspektov životného prostredia do všetkých politík, ktoré sa ho týkajú.

2.5.3 Ak sa majú dosiahnuť ciele stratégie Európa 2020, ktorými je ekologické a konkurencieschopné hospodárstvo efektívne využívajúce zdroje a s nízkymi emisiami CO2, je nevyhnutné začleniť environmentálne aspekty a snahy o zníženie emisií CO2 do podnikateľskej modelov v iných odvetviach a zabezpečiť súlad procesu od tvorby politických opatrení až po ich realizáciu. Okrem toho je potrebné riešiť prekážky, ktoré bránia riadnemu uplatňovaniu existujúcich právnych predpisov, a to najmä otázky týkajúce sa riadenia na všetkých úrovniach v členských štátoch, s cieľom chrániť životné prostredie a obmedziť negatívne dôsledky na verejné zdravie.

2.5.4 Tlaky na životné prostredie v čoraz väčšej miere nadobúdajú globálny a systémový charakter. Vzhľadom na komplexnosť vzájomných väzieb je potrebná širšia vedomostná základňa a musí sa taktiež dôkladne preskúmať potenciál zmeny správania spotrebiteľov.

3. Všeobecné pripomienky

3.1 Šiesty akčný program pre životné prostredie je z formálneho hľadiska politickým záväzkom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie a dôležitým ukazovateľom pre hodnotenie vývoja európskej environmentálnej politiky. EÚ po prijatí 6. EAP podnikla mnohé úspešné iniciatívy, dosiahla ambiciózne výsledky a rozvinula rôzne stratégie a viacodvetvové plány. Dá sa však ťažko určiť, nakoľko všeobecný rámec, ktorý bol vytvorený týmto programom, ovplyvnil rozvoj politických opatrení. Bolo by vhodné zamyslieť sa nad týmto aspektom a vykonať analýzu implementácie opatrení obsiahnutých v programe a interakcií a vzájomného pôsobenia medzi nimi a európskou stratégiou trvalo udržateľného rozvoja a Lisabonskou stratégiou (10).

3.2 V uplynulých rokoch sa v európskych inštitúciách a občianskej spoločnosti rozprúdila diskusia o hodnotení dosiahnutých výsledkov a možnostiach ďalšieho vývoja európskej environmentálnej politiky (11), ktorou sa upriamila pozornosť na dve kľúčové otázky: stanovenie nových priorít a posilnenie dostupných nástrojov, s cieľom zabezpečiť účinnosť navrhnutých opatrení.

3.3 Problém by sa predovšetkým nemal zredukovať na otázku, či je alebo nie je vhodné vypracovať nový program, ale na stanovenie jeho formy, účelu, obsahu a lehôt. V prvom rade sa treba zamyslieť nad spôsobom ako dosiahnuť, aby sa nasledujúce opatrenia v oblasti životného prostredia stali strategickým nástrojom s väčším ohlasom, významom a účinnosťou, pričom sa treba poučiť zo skúseností a vyhnúť nástrahám, ktoré oslabili efektívnosť šiesteho akčného programu pre životné prostredie.

3.4 Vzhľadom na doterajšie skúsenosti z iných kontextov (ako napr. EFRR, ESF a EPFRV) by bolo vhodné zvážiť možnosť skúsiť – aj v prípade programu v oblasti životného prostredia – vo väčšej miere posilniť nástroje monitorovania a hodnotenia v rôznych podobách: ex ante, in itinere, ex post.

4. Konkrétne pripomienky

4.1 Tematické stratégie

4.1.1 Zavedenie tematických stratégií umožnilo strategickejší prístup a odstránenie niektorých nedostatkov 5. EAP, ako napr. chýbajúce právomoci programu v niektorých sektoroch. Avšak rozvoj tematických stratégií spomalil rozhodovací proces ako celok, ako aj prijatie príslušných opatrení.

4.1.2 Mnohé legislatívne nástroje, ktoré sprevádzajú tematické stratégie, sa nachádzajú ešte len v prvých štádiách implementácie. Prieťahy pri ich prijímaní, chýbajúce stanovenie konkrétnych cieľov, delegovanie zodpovednosti na členské štáty, a to nielen za ich uskutočňovanie, ale aj za poskytovanie ďalších špecifikácií o mnohých plánovaných opatreniach, ako aj nedostatočný mechanizmus kontroly a monitorovania v niektorých prípadoch vážne ohrozili možnosť splniť ciele programu pred vypršaním lehoty.

4.2 Súlad a integrácia

4.2.1 Je zrejmé, že v súčasnosti nemožno čeliť environmentálnym výzvam výlučne pomocou špecifických environmentálnych politických opatrení, ale že treba zapojiť celé hospodárstvo a celú spoločnosť. Preto je potrebné dosiahnuť väčší súlad jednak medzi priamo prepojenými aspektmi (zmena klímy, energia, ochrana zdravia), jednak medzi jednotlivými odvetvovými politikami (výživa, doprava, stavebníctvo, inovácie). Táto zásada v prebiehajúcom procese reformy SPP, ako zdôraznil aj EHSV (12), nadobudla konkrétnu podobu v zavedenom nástroji „ekologizácia priamych platieb“.

4.2.2 Okrem toho je nevyhnutné podporovať a rozvíjať integráciu environmentálnej politiky v rámci metastratégií (Európa 2020), ako aj v rámci finančných nástrojov. Predovšetkým s odkazom na plán pre Európu efektívne využívajúcu zdroje (13) bola počas nedávneho workshopu usporiadaného v Bruseli (14) uznaná dôležitosť programu pre prechod na ekologické hospodárstvo (green economy) ako i význam komplementárnosti oboch iniciatív, s osobitným dôrazom na realizáciu opatrení, prírodné zdroje a riadenie ekosystémov.

4.3 Prioritné ciele

4.3.1 Prioritné ciele treba stanoviť s osobitným zreteľom na problémy životného prostredia, ako sú ubúdanie prírodných zdrojov, znečistenie ovzdušia, biodiverzita a mestské prostredie.

4.3.2 Treba predovšetkým nájsť a podnecovať nové modely spotreby, obchodu a výroby. Technologické zmeny by mala sprevádzať zmena návykov.

4.4 Lepšie nástroje

4.4.1 Mať lepšie nástroje v službách environmentálnej politiky znamená predovšetkým mať k dispozícii lepšie právne predpisy vďaka prijatým legislatívnym opatreniam a zvolenie jednoznačných a záväzných pravidiel, a to aj pokiaľ ide o hospodárske aspekty. Na druhej strane, ako už EHSV potvrdil vo svojom stanovisku z roku 2001, je nevyhnutné zabezpečiť účinnú implementáciu existujúcej legislatívy, ak sa má zabrániť narušeniu trhu a zachovať konkurencieschopnosť európskych podnikov (15). EHSV najmä s odkazom na program na pomoc malým a stredným podnikom pri dodržiavaní právnych predpisov v oblasti životného prostredia (Environmental Compliance Assistance Programme – ECAP) zdôraznil, že je dôležité, aby posudzovanie environmentálneho vplyvu bolo prierezovou súčasťou integrovaného riadenia podniku (16).

4.4.2 Ďalej je potrebné zlepšiť nástroje hodnotenia, a to tak stavu životného prostredia, ako aj implementácie politík a ich účinnosti (17), využitím nezávislých hodnotení vplyvu, ktoré by boli otvorené a „v určenom čase“ (just in time).

4.4.3 A napokon je nevyhnutné zlepšiť fázu realizácie pomocou medzinárodných mechanizmov pomoci, kontroly a sankcií. To inak povedané znamená koncipovať, transponovať do právnych predpisov, zaviesť do praxe, kontrolovať a udeľovať sankcie (18).

4.5 Úloha hlavných aktérov

4.5.1 Územné samosprávy by mali byť zapojené už do prípravy politických opatrení. Výbor regiónov (19) vo svojom nedávnom stanovisku poukázal na potrebu proaktívnej účasti územných samospráv a navrhol rozvinúť inovatívne spôsoby viacúrovňového riadenia, vrátane aktívneho zapojenia existujúcich platforiem a sietí.

V Bruseli 18. januára 2012 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Staffan NILSSON

(1) Ú. v. EÚ C 376, 22.12.2011, s. 97.

(2) KOM(2010) 2020 v konečnom znení z 3. marca 2010.

(3) KOM(2011) 244 v konečnom znení z 3. mája 2011.

(4) KOM(2011) 363 v konečnom znení z 20. júna 2011.

(5) KOM(2011) 112 v konečnom znení z 8. marca 2011.

(6) KOM(2011) 144 v konečnom znení z 28. marca 2011.

(7) KOM(2010) 639 v konečnom znení.

(8) KOM(2011) 109 v konečnom znení z 8. marca 2011.

(9) KOM(2005) 446 v konečnom znení (znečistenie ovzdušia), KOM(2006) 372 v konečnom znení (trvalo udržateľné využívanie pesticídov), KOM(2005) 666 v konečnom znení (predchádzanie vzniku odpadu a jeho recyklovanie), KOM(2005) 670 v konečnom znení (trvalo udržateľné využívanie prírodných zdrojov), KOM(2006) 231 v konečnom znení (ochrana pôdy), KOM(2005) 504 v konečnom znení (ochrana a zachovanie morského prostredia), a KOM(2005) 718 v konečnom znení (životné prostredie v mestách).

(10) „Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future“, záverečná správa, IEEP, máj 2010.

(11) Všetky príspevky súvisiace s podujatiami a prípravnými štúdiami sú dostupné na www.eapdebate.org.

(12) Ú. v. EÚ C 132, 3.5.2011, s. 63 – 70.

(13) KOM(2011) 571 v konečnom znení.

(14) Odborný seminár: „The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?“, (Budúcnosť európskej environmentálnej politiky: úloha plánu pre Európu efektívne využívajúcu zdroje a akčného programu pre životné prostredie), Brusel, 13. septembra 2011.

(15) Ú. v. ES C 221, 7.8.2001, s. 80 – 85.

(16) Ú. v. EÚ C 211, 19.8.2008, s. 37.

(17) „The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy“, Brussels Environment, 11.6.2010.

(18) „Better instruments for European Environmental Policy“. Workshop organizovaný španielskym ministerstvom životného prostredia v spolupráci s Bruxelles Environment, Madrid, 20.5.2010.

(19) Stanovisko Výboru regiónov z 5.– 6. októbra 2010.