PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument NÁVRH SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorou sa mení smernica 2003/87/ES o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve s ohľadom na vykonávanie medzinárodnej dohody o uplatňovaní jednotného celosvetového trhového opatrenia na emisie z medzinárodnej leteckej dopravy do roku 2020 /* SWD/2013/0431 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument NÁVRH SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorou sa mení smernica 2003/87/ES o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve s ohľadom na vykonávanie medzinárodnej dohody o uplatňovaní jednotného celosvetového trhového opatrenia na emisie z medzinárodnej leteckej dopravy do roku 2020 1. Vymedzenie problému 1.1. Nedostatočné zavádzanie trhových opatrení na riešenie silného rastu emisií v medzinárodnej leteckej doprave EÚ je pevne odhodlaná dosiahnuť cieľ v oblasti klímy, a to obmedziť zvýšenie priemernej svetovej teploty o menej ako 2 stupne Celzia nad predindustriálnu úroveň. Preto je jedným z vedúcich cieľov stratégie Európa 2020: stratégie na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu je zníženie emisií skleníkových plynov aspoň o 20 % v porovnaní s úrovňami v roku 1990. Obmedzenie emisií skleníkových plynov z leteckej dopravy je základným príspevkom v súlade s týmto záväzkom. Podľa Medzinárodnej agentúry pre energiu sa celosvetové emisie CO2 pochádzajúce z civilnej leteckej dopravy podieľajú asi na 2,5 % celkových emisií CO2. Medzinárodná organizácia pre civilné letectvo (ICAO) do budúcnosti predpokladá, že do roku 2036 sa emisie z medzinárodnej leteckej dopravy zvýšia v závislosti od zlepšení v oblasti technológií a prevádzky na 155 % až 300 % v porovnaní so stavom v roku 2006. Bez ďalších nápravných opatrení sa predpokladá, že podiel medzinárodnej leteckej dopravy na celkových emisiách CO2 dosiahne do roku 2050 najmenej 4 %. Keďže potenciál znižovania emisií vyplývajúci z nových technológií a prevádzkovej praxe je v odvetví leteckej dopravy obmedzený, na zabezpečenie toho, že letecká doprava prispeje k znižovaniu celosvetových emisií spravodlivým podielom, je nevyhnutné využiť trhové opatrenia. Trhovými opatreniami by sa odvetviu leteckej dopravy umožnilo kompenzovať svoj výrazný rast emisií finančným prispievaním na znižovanie emisií v iných odvetviach pri nižších nákladoch. Pri zavádzaní trhových opatrení EÚ zaujala vedúce postavenie, keď zahrnula činnosti leteckej dopravy do svojho systému na obchodovanie s emisnými kvótami (EU ETS). Napriek kladným environmentálnym účinkom pri nízkych hospodárskych nákladoch musela EU ETS čeliť dôrazným medzinárodným námietkam (pozri oddiel 1.2.1). Celý rad štátov namieta voči systému EU ETS, pričom tvrdí, že by sa vzťahoval na príliš veľký podiel medzinárodných emisií a že EÚ by nemala kompetencie na to, aby prevádzkovateľom z 3. krajín uložila povinnosť zapojiť sa do EU ETS. Súdny dvor Európskej únie (SD) však tieto tvrdenia zamietol. Bez ohľadu na medzinárodné námietky EU ETS nebude stačiť na zastavenie blížiaceho sa silného celosvetového rastu emisií z leteckej dopravy, keďže sa vzťahuje iba asi na 50 % emisií z medzinárodnej leteckej dopravy. Preto aj napriek fungujúcemu systému EU ETS zostane celosvetová „medzera“, pokiaľ ide o pokrytie emisií z medzinárodnej leteckej dopravy, naďalej existovať, pretože žiaden iný región okrem EÚ trhové opatrenia nezaviedol. Nedostatočné prevzatie trhových opatrení a dôrazné námietky voči EU ETS spôsobila chýbajúca globálna politická dohoda: doteraz nebolo možné v ICAO stanoviť jasný záväzok s cieľom vypracovať celosvetové trhové opatrenia, ani dosiahnuť dohodu o všeobecne uznávaných zásadách implementácie regionálnych trhových opatrení, ako je EÚ ETS. 1.2. Akcia EÚ v náročnej medzinárodnej situácii 1.2.1. Začlenenie leteckej dopravy do systému obchodovania s emisiami EÚ (EU ETS) Smernicou 2008/101/ES sa zmenila smernica 2003/87/ES o EU ETS s cieľom začleniť leteckú dopravu do rozsahu pôsobnosti EU ETS: – Účasť všetkých členských štátov z Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP), — vrátane Islandu, Nórska a Lichtenštajnska. – Pokrytie celkových emisií z letov s odletom a pristátím na letiská EHP (ďalej len „lety v rámci EHP“) a z letov s odletom z letísk EHP do tretích krajín alebo s príletom na letiská EHP z tretích krajín (ďalej len „lety mimo EHP“). – Maximálne emisie na úrovni 95 % priemerných historických emisií z leteckej dopravy v období rokov 2004 až 2006. – Povinnosť prevádzkovateľov lietadiel začať predkladať správy o emisiách v roku 2010 a dosiahnuť úplnú zhodu — vrátane odovzdávania kvót — počnúc rokom 2012. Zaradenie letov do tretích krajín a z nich do EU ETS sa dočkalo dôrazných medzinárodných námietok: – Americká asociácia leteckých dopravcov (ATA) a hlavní americkí leteckí dopravcovia napadli zákonnosť EU ETS tvrdiac okrem iného, že uplatňovanie EU ETS na tie časti letu, ktoré sa uskutočnili mimo vzdušného priestoru krajín EHP, by odporovalo medzinárodnému obyčajovému právu. Súdny dvor zamietol tieto tvrdenia a potvrdil, že EÚ má právomoc na rozšírenie EU ETS na celú vzdialenosť letov s odletom z letísk EÚ alebo s príletom na letiská EÚ. – Tzv. „koalícia odporcov“ — vrátane okrem iného Číny, Indie, Ruska a USA — podpísala dve vyhlásenia proti EU ETS s tvrdením, že tento systém by bol v rozpore s medzinárodným právom a nemal by sa uplatňovať na prevádzkovateľov lietadiel zaregistrovaných v ich krajinách. – Leteckí dopravcovia Číny a väčšina indických leteckých dopravcov systém EU ETS od roku 2011 nedodržiava. – V roku 2012 kongres USA prijal zákon o zákaze systému obchodovania s emisiami (ďalej len „Thunov zákon“), ktorý by vláde USA umožnil po verejnej konzultácii vydať príkaz, aby leteckí dopravcovia registrovaní v USA nedodržiavali EU ETS. Takýto príkaz nebol doteraz navrhnutý. 1.2.2. Nedávny vývoj v rámci príprav na zhromaždenie ICAO v roku 2013 EÚ má veľké skúsenosti s multilateralizmom a od ICAO sústavne žiada, aby pokročila v otázke trhových opatrení. Na uľahčenie rokovaní v rámci príprav na zhromaždenie ICAO v roku 2013 EÚ prijala rozhodnutie 377/2013/ES (tzv. rozhodnutie o „zastavení času“) o dočasnom odklade presadzovanie plnenia povinností v rámci EÚ ETS pre lety do väčšiny tretích krajín a z nich v roku 2012. Tým dala ICAO podnet, aby na zhromaždení v roku 2013 pokročila s prípravou celosvetového trhového opatrenia a dohody o rámci pre vnútroštátne a regionálne trhové opatrenia (ďalej len „rámec trhových opatrení“), ktorý by sa uplatňoval až do roku 2020, kým sa nezačne implementovať celosvetové trhové opatrenie. · Návrh EÚ na plán dosiahnutia celosvetového trhového opatrenia Členské štáty EÚ navrhli, že na zhromaždení ICAO v roku 2013 by sa malo rozhodnúť o záväznom pláne vypracovania celosvetového trhového opatrenia. Práca na jednotlivých prvkoch návrhu celosvetového trhového opatrenia by sa mala dokončiť do zhromaždenia ICAO v roku 2016 a celosvetové trhové opatrenie by sa mali zrealizovať do roku 2020. Výročné valné zhromaždenie Medzinárodného združenia leteckých prepravcov (IATA) 3. júna 2013 drvivou väčšinou schválilo rezolúciu v prospech takéhoto plánu na vytvorenie celosvetového trhového opatrenia. · Kompromis o geografickom rozsahu regionálneho alebo vnútroštátneho trhového opatrenia Rámec trhových opatrení by mal poskytovať usmernenia na zabezpečenie dôsledného uplatňovania vnútroštátnych a regionálnych trhových opatrení. Kľúčový problém sa týka pokrytia emisií z medzinárodnej leteckej dopravy podľa vnútroštátnych a regionálnych trhových opatrení. Mnohé členské štáty ICAO by uprednostnili rámec trhových opatrení s cieľom obmedziť regionálne trhové opatrenia v rámci dotknutého regiónu. V duchu kompromisu a za predpokladu, že úroveň ambícií celosvetového trhového opatrenia bude vysoká, členské štáty EÚ vyjadrili svoju otvorenosť voči regionálnym systémom so zníženým geografickým pokrytím pred tým, ako sa celosvetové trhové opatrenie začne v roku 2020 uplatňovať. 1.2.3. Výsledok zhromaždenia ICAO v roku 2013 ICAO Zhromaždenie ICAO prijalo navrhovaný plán realizácie celosvetového trhového opatrenia. Nepodarilo sa však dospieť k žiadnemu kompromisu vzhľadom na usmernenia týkajúce sa regionálnych trhových opatrení, ktoré by sa dovtedy mali uplatňovať. Členské štáty EÚ odmietli (ako už aj na predchádzajúcich zhromaždeniach ICAO) tvrdenie iných štátov, že regionálne trhové opatrenia musia odsúhlasiť tie štáty, ktorých leteckí dopravcovia pôsobia v štáte uplatňujúcom predmetné trhové opatrenia. 1.3. Základný scenár: Pokračovanie EU ETS v plnom rozsahu Hoci sa systémom EU ETS zvyšujú náklady prevádzkovateľov lietadiel len v malej miere a SD jednoznačne potvrdil zákonnosť pokrytia všetkých odletov a príletov, nemožno očakávať, že medzinárodné námietky ustanú, ak bude EU ETS pokračovať v plnom rozsahu. Uplatňovanie EU ETS v jeho plnom rozsahu od roku 2013 môže preto znamenať riziko pre budúce rokovania ICAO o rozvoji a implementácii trhových opatrení. 2. CIELE Všeobecný cieľ – zabezpečiť príspevok sektoru leteckej dopravy k zníženiu vplyvu na zmenu klímy – sa od začlenenia leteckej dopravy do EU ETS nezmenil. Okrem toho, ako pravdepodobne najvýraznejší zástanca multilaterálneho opatrenia - EÚ postavila medzinárodnú spoluprácu a globálne riešenie na popredné miesto pri tvorbe svojej politiky. Špecifické ciele sú dva: – uľahčiť vypracovanie celosvetového trhového opatrenia, ktoré sa bude vzťahovať na všetky emisie z medzinárodnej leteckej dopravy, a jeho implementáciu do roku 2020. – až do zavedenia celosvetového trhového opatrenia v roku 2020 pokračovať vo využívaní EU ETS na pokrytie emisií zo všetkých odletov z EHP alebo príletov do EHP. Výsledky verejnej konzultácie potvrdzujú, že všetky zainteresované strany — priemysel, verejné orgány a mimovládne organizácie — plne súhlasia s využívaním trhových opatrení v odvetví leteckej dopravy. Možné zmeny EU ETS po zhromaždení ICAO v roku 2013 by sa mali zamerať na tieto operačné ciele: – udržať účinnosť opatrenia na životné prostredie – neznížiť konkurencieschopnosť odvetvia leteckej dopravy – zachovať rovnaké podmienky na vnútornom trhu s leteckou dopravou – obmedziť dodatočné administratívne náklady – zabezpečiť súlad s medzinárodným právom a s nezáväznými rezolúciami zhromaždenia ICAO, pokiaľ sú konzistentné s vyhláseniami EÚ o týchto rezolúciách. Hlavné otázky, ktorými sa zainteresované subjekty vo verejných konzultáciách zaoberali, boli účinnosť opatrenia na životné prostredie, nízke administratívne náklady a politická prijateľnosť. 3. Možnosti politiky Ako sa uvádza v rozhodnutí o „zastavení času“ (pozri bod 1.2.2), EÚ po zhromaždení ICAO v roku 2013 posúdi, či sú potrebné zmeny EU ETS, aby sa umožnilo optimálne prepojenie uvedeného systému s výsledkami zhromaždenia ICAO. 3.1.1. EU ETS v plnom rozsahu Pokračovanie EU ETS v plnom rozsahu znamená, že prevádzkovatelia lietadiel budú aj naďalej zodpovední za všetky emisie pochádzajúce z letov uskutočnených z letísk v EHP a na ne. 3.1.2. Hybridná možnosť Na základe návrhu rámca trhových opatrení, ktorý pred zhromaždením ICAO v roku 2013 podporili krajiny s významným leteckým sektorom, ktorý ale na zhromaždení nebol odsúhlasený, regionálne trhové opatrenia by mali vychádzať z tohto geografického rozsahu pôsobnosti. – plné pokrytie emisií zo všetkých letov, ktoré prilietajú a odlietajú v rámci skupiny štátov, plus – časť emisií z letov, ktoré prilietajú z tretích krajín alebo odlietajú do nich mimo dotknutej skupiny štátov vo vzťahu k celkovej preletenej vzdialenosti v oblastiach súvisiacich s dotknutou skupinou štátov (napr. pri lete medzi Parížom a Pekingom by EU ETS pokrýval vzdialenosť prekonanú nad štátmi EHP po hranicu s treťou krajinou a od hranice s treťou krajinou, v tomto prípade ide o hranicu s Ruskom). Ak bude EU ETS prispôsobený tomuto rozsahu, bude možné zachovať pokrytie emisií z letov v rámci EHP v plnom rozsahu, ale pokrytie emisií z letov mimo EHP sa zníži v pomere k vzdialenosti preletenej v rámci EHP (ďalej len „hybridná možnosť“). Existujú rôzne prístupy z hľadiska pokrytia vzdialeností preletených ponad more (napr. v teritoriálnych vodách, ktoré siahajú až 12 námorných míľ od pobrežia, alebo vo výhradnej hospodárskej zóne (VHZ), ktorá siaha až do vzdialenosti 200 námorných míľ od pobrežia). 3.1.3. Alternatívne možnosti Okrem hybridnej možnosti sa zvažovali tieto alternatívne možnosti: – Možnosť brať do úvahy odlety: zahŕňajú sa všetky lety v rámci EHP, ale iba odlety do nečlenských krajín EHP. Tento prístup je pôvodným návrhom EÚ na geografický rozsah rámca trhových opatrení, ale zamietol ho veľký počet členských štátov ICAO. – Možnosť 50/50: ako vyplýva z verejných konzultácií, väčšina environmentálnych MVO je za obmedzenie EU ETS tak, aby pokrýval 50 % odletov a príletov v prípade letov mimo EHP. O tejto možnosti sa však v ICAO nikdy diskutovalo. – V prípade všeobecného oslobodenia letov mimo EHP (podobne ako v prípade rozhodnutia o „zastavení času“) by pokryté ostali iba lety v rámci EHP. – Možnosť zahrnúť dodávateľské odvetvia: prechod na takýto systém by od dodávateľov palív vyžadoval, aby oni dosiahli súlad namiesto prevádzkovateľov lietadiel. Táto možnosť by mala podobné pokrytie emisií ako možnosť brať do úvahy odlety, pretože dodávatelia palív by odovzdávali kvóty zodpovedajúce palivu predávanému na letiskách v EHP. S cieľom zabrániť neočakávaným ziskom pre dodávateľov paliva by sa nevydávali žiadne bezplatné kvóty, ale všetky kvóty sa predávali prostredníctvom aukcie. 4. Posúdenie vplyvu 4.1. Vplyv na životné prostredie Hybridnou možnosťou a alternatívnymi možnosťami sa zníži pokrytie emisií na rozsah 25 % až 62 % v porovnaní s pokrytím emisií v rámci EU ETS v plnom rozsahu (pozri tabuľku 1). 4.2. Hospodársky vplyv 4.2.1. Konkurencieschopnosť Hybridnou možnosťou a alternatívnymi možnosťami – s výnimkou možnosti zahrnúť dodávateľské odvetvia – sa zlepší celková konkurencieschopnosť odvetvia leteckej dopravy v porovnaní s EU ETS v plnom rozsahu, pretože zmenšené pokrytie vedie k nižším cenám pri letoch mimo EHP. Z dôvodu zrušenia bezodplatných kvót by možnosť zahrnúť dodávateľské odvetvia viedla k vyšším cenám pri letoch v rámci EHP. 4.2.2. Rovnaké podmienky hospodárskej súťaže Všetky možnosti politiky zachovávajú rovnaké podmienky na príslušných trhoch jednotlivých dvojíc miest, pretože so všetkými prevádzkovateľmi sa zaobchádza rovnako bez ohľadu na štátnu príslušnosť alebo akékoľvek iné vlastnosti. V prípade, že služby bez medzipristátia takisto predstavujú konkurenciu pre služby s medzipristátím v niektorom dopravnom uzle mimo EHP (napr. na trase z Londýna do Singapuru s možnosťou medzipristátia v Dubaji), hybridnou možnosťou sa dá predísť riziku možného narušenia súťaže, pretože lety bez medzipristátia aj s medzipristátím budú rovnako pokryté. Pri súčasných cenách uhlíka je však pravdepodobnosť narušenia súťaže zanedbateľná pri všetkých možnostiach. 4.3. Vplyv na administratívne úsilie a uskutočniteľnosť Hybridnú možnosť možno vykonávať na základe súčasného systému monitorovania, nahlasovania a overovania (MRV). Menšie pokrytie letov mimo EHP sa premietne prostredníctvom úmerne zníženého percentuálneho podielu celkovej spotreby paliva (ako sa v súčasnosti nahlasuje za celý let). Možnosť brať do úvahy odlety, možnosť 50/50 a možnosť „zastavenie času“ si nevyžadujú žiadne zmeny súčasného systému monitorovania, nahlasovania a overovania. Prechod na možnosť zahrnúť dodávateľské odvetvia by zahŕňal významné zmeny, pretože dodávatelia palív by sa stali zodpovednými subjektmi. Muselo by sa počítať so značným oneskorením pri jej implementácii. 4.4. Vplyv na konzistentnosť s medzinárodným leteckým právom a politikou ICAO Súdny dvor zamietol tvrdenie, že systémom EU ETS by sa porušovala zvrchovanosť iných štátov a potvrdil spôsobilosť EÚ uplatňovať EU ETS na celkové emisie pochádzajúce z letov s príletom na letiská nachádzajúce sa na území členského štátu a s odletom z týchto letísk. Keďže sa všetky možnosti naďalej uplatňujú výhradne na prílety a odlety a nezahŕňajú prelety, sú v súlade s príslušnými zásadami medzinárodného obyčajového práva, Chicagského dohovoru a dohôd o leteckých službách. V porovnaní s ostatnými možnosťami hybridná možnosť bude mať výhodu väčšej medzinárodnej politickej prijateľnosti, pretože účinne obmedzí pokrytie na emisie v rámci EHP. Pokiaľ ide o možnosť zahrnúť dodávateľské odvetvia, existuje tu právne riziko, že by sa takáto možnosť posudzovala ako prostriedok predstavujúci palivovú daň alebo palivový poplatok podľa Chicagského dohovoru a dohôd o leteckých službách. 5. Porovnanie možností Pri voľbe medzi rôznymi možnosťami bude EÚ musieť nájsť rovnováhu medzi účinnosťou opatrenia na životné prostredie, možnými zmenami v systéme MRV a konzistentnosťou možností s medzinárodným právom a (nezáväznými) rezolúciami zhromaždenia ICAO. Hospodárske vplyvy jednotlivých možností sa nelíšia natoľko, aby zmenili rovnováhu nákladov a výnosov. – Hybridná možnosť vedie k výrazne nižšiemu pokrytiu v rozsahu 39 % až 47 % oproti EU ETS v plnom rozsahu (v závislosti od vymedzeného pokrytia 12 alebo 200 námorných míľ) a znamenala by určité náklady na zmeny systému monitorovania, nahlasovania a overovania. Na strane prínosov poskytuje obmedzenejšie pokrytie emisií ďalšie argumenty na obranu EU ETS proti tvrdeniam o porušovaní zvrchovanosti. Zároveň zmierňuje akékoľvek potenciálne narušenia súťaže, pokiaľ ide o lety s medzipristátím prevádzkované paralelne s priamymi letmi. – Možnosť brať do úvahy odlety a možnosť 50/50 ponúkajú 62 % pokrytie emisií v porovnaní s EU ETS v plnom rozsahu a nemenia systém monitorovania, nahlasovania a overovania. Keďže sa však tieto možnosti nepodporia v rezolúcii zo zhromaždenia ICAO v roku 2013, nezvyšujú politickú prijateľnosť ani neprinášajú nové právne argumenty na obhajobu EU ETS. – Keďže možnosť „zastavenie času“ pokrýva iba 25 % emisií, nepôjde o životaschopné dlhodobé riešenie, pokiaľ ide o environmentálne ciele EÚ v odvetví leteckej dopravy. Možnosť zahrnúť dodávateľské odvetvia dosahuje rovnaké pokrytie emisií ako možnosť brať do úvahy odlety, má však negatívny vplyv na konkurencieschopnosť. Okrem toho by si vyžadovala úplnú zmenu MRV a prinášala by riziko nových právnych problémov. Tabuľka 1 Porovnanie možností || EU ETS v plnom rozsahu || Hybridná možnosť || Možnosť brať do úvahy odlety; možnosť 50/50 || Možnosť „zastavenie času“ || Možnosť zahrnúť dodávateľské odvetvia Environmentálna účinnosť || 100 % || 39 % až 47 % || 62 % || 25 % || 62 % Konkurencieschopnosť || zanedbateľný vplyv na náklady a dopyt || + || + || + || - Rovnaké podmienky hospodárskej súťaže || žiadne narušenia pri súčasných cenách uhlíka || ++ || = || + || = Náročnosť a presnosť monitorovania, nahlasovania a overovania || na základe spotreby paliva || - || = || = || -- Súlad s medzinárodnými zákonmi v oblasti leteckej dopravy || legálnosť potvrdil SD || = || = || = || - Medzinárodná politická prijateľnosť || dôrazné námietky na medzinárodnej úrovni || ++ || = || = || = + pozitívny vplyv v porovnaní s EU ETS v plnom rozsahu - negatívny vplyv v porovnaní s EU ETS v plnom rozsahu = nezmenený vplyv v porovnaní s EU ETS v plnom rozsahu 6. Monitorovanie a hodnotenie V závislosti od výsledku zhromaždenia ICAO v roku 2016 môžu byť potrebné ďalšie úpravy EU ETS na zabezpečenie prechodu na celosvetové trhové opatrenie v roku 2020. Preto sa navrhuje, aby boli všetky zmeny EU ETS len dočasné a aby po zhromaždení ICAO v roku 2016 Komisia predložila Parlamentu a Rade správu o opatreniach na realizáciu celosvetového trhového opatrenia, ktoré sa má uplatňovať od roku 2021.