Vzhľadom na vyhliadky na pristúpenie ďalších členských štátov do bankovej únie a eurozóny sa dobudovanie bankovej únie stáva ešte naliehavejšie. Hospodárska a menová únia, ktorá je hospodársky aj finančne stabilná a príťažlivá aj pre iné, nezúčastnené členské štáty, je významným nástrojom na uľahčenie širšej hospodárskej a finančnej stability, a tým na dosiahnutie cieľa Európskej únie, ktorým je zlepšenie života jej občanov. Komisia v tejto súvislosti víta rokovania o možnosti pristúpenia do bankovej únie v Dánsku, vo Švédsku a v Bulharsku. Na uľahčenie takéhoto procesu by sa čo najrýchlejšie mali zaviesť všetky inštitucionálne a regulačné prvky bankovej únie. Viacero kľúčových prvkov bankovej únie je už zriadených: po prvé, jednotným súborom pravidiel sa stanovuje jednotný súbor harmonizovaných prudenciálnych pravidiel, ktoré musia dodržiavať úverové inštitúcie na jednotnom trhu. Banková únia je pevne ukotvená na tomto základe, ktorý sa uplatňuje vo všetkých členských štátoch. Po druhé, nad všetkými bankami v Európskej únii sa vykonáva dohľad podľa rovnakých noriem, pričom nad najvýznamnejšími bankami v eurozóne vykonáva centrálny dohľad Európska centrálna banka (ECB) na základe svojej právomoci dohľadu v rámci jednotného mechanizmu dohľadu. Po tretie, v prípade zlyhania sa krízové situácie v bankách môžu riešiť centrálne a podľa rovnakých noriem v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií (SRM), ktorý je podporený jednotným fondom na riešenie krízových situácií. Zriadenie tejto novej štruktúry bankovej únie bolo sprevádzané komplexným posúdením kvality aktív, stresovým testom a rekapitalizáciou zúčastnených bánk v roku 2014. Inštitucionálny a regulačný rámec pre európske banky sa tým zásadne posilnil, čo viedlo k podstatnému zníženiu rizík v bankovom sektore. Za posledných niekoľko rokov sa úroveň kapitalizácie bánk prudko zvýšila: zníženie finančnej páky vo všetkých bankách Európskej únie a eurozóny je možno najjasnejším dôkazom súčasnej spoľahlivosti bankového sektora a podpory trhu pre reformy v oblasti dohľadu a regulácie, ktoré Európa predložila a s rozhodnosťou vykonala.

Napriek pokroku, ktorý sa dosiahol v oblasti znižovania rizika, je banková únia stále mladá. V súvahách bánk sú teraz viditeľné mnohé riziká, ktoré sa kumulovali pred vznikom bankovej únie, keď dohľad a riešenie krízových situácií patrili výhradne do vnútroštátnej zodpovednosti. Ak má Európska únia rýchlo postupovať smerom k dobudovaniu bankovej únie, tieto otázky dedičstva minulosti sa musia presvedčivo riešiť. Jedným z problémov, ktoré zostávajú, je rozhodné pokračovanie v nedávnom trende znižovania vysokej miery nesplácaných úverov v častiach bankového sektora. Veľa sa urobilo v dôsledku trhových síl a regulačných opatrení, ktoré už priniesli výsledky. Konkurencieschopnosť niektorých európskych bánk a ich schopnosť poskytovať úvery hospodárstvu je však obmedzená. Komisia bude tento proces naďalej podporovať prijímaním ďalších opatrení na znižovanie miery nesplácaných úverov. Riziká európskeho bankového systému sa musia ďalej znižovať aj prostredníctvom ďalšieho uvoľňovania vzájomných prepojení medzi bankami a ich „domovskou krajinou“, ktoré bolo jedným z hlavných cieľov bankovej únie od jej vzniku. S ohľadom na skutočnosť, že dohľad a riešenie krízových situácií v prípade väčších bánk a bánk so systémovým významom sa teraz vykonáva centrálne a už nie na vnútroštátnej úrovni, by sa vďaka pomoci bankám pri geografickej diverzifikácii ich investícií do štátnych dlhopisov ďalej oslabilo prepojenie medzi bankami a štátmi, čím by sa posilnilo rozdelenie cezhraničného rizika prostredníctvom súkromného sektora. Zatiaľ čo banková únia prispieva k posilnenej finančnej stabilite, zároveň sa očakáva, že prinesie hospodárske výhody prostredníctvom väčšej integrácie európskeho bankového sektora a prostredníctvom geograficky diverzifikovaného prideľovania aktív. Komisia bude v tejto súvislosti ďalej pracovať na prehĺbení bankovej únie s cieľom jej uznania ako jednotnej jurisdikcie.

V bankovej únii takisto stále chýba účinný spoločný zabezpečovací mechanizmus. Na vytvorení takéhoto zabezpečovacieho mechanizmu pre jednotný fond na riešenie krízových situácií sa členské štáty dohodli už takmer pred štyrmi rokmi, v roku 2013. Teraz sa musí uviesť do prevádzky, aby sa posilnila celková dôveryhodnosť rámca na riešenie krízových situácií bánk v rámci bankovej únie. Na úplné dosiahnutie kľúčových cieľov riešenia krízových situácií z hľadiska zachovania finančnej stability a minimalizovania nákladov pre daňovníkov je nevyhnutné, aby opatrenia, ktoré prijme Jednotná rada pre riešenie krízových situácií, mali absolútnu dôveru všetkých dotknutých strán. Na zabezpečenie takejto dôvery by mal slúžiť prístup k spoločnému zabezpečovaciemu mechanizmu ako k poslednej možnosti, spolu s uplatňovaním iných nástrojov riešenia krízových situácií (t. j. záchrana pomocou vnútorných zdrojov, dostupnosť jednotného fondu na riešenie krízových situácií). Zahŕňalo by to napríklad využitie spoločného financovania v spojení s nástrojmi Európskej centrálnej banky s cieľom pokryť nedostatok likvidity a získať viac času na hľadanie najlepšieho kupujúceho pre banku v osobitnej situácii.

Skúsenosti z nedávnych prípadov pomôžu všetkým zainteresovaným subjektom ďalej zlepšovať praktické uplatňovanie pravidiel Európskej únie a fungovanie systému. Týka sa to napríklad praktických spôsobov spolupráce a výmeny informácií medzi všetkými európskymi a vnútroštátnymi orgánmi zapojenými do včasného zasahovania a riešenia krízových situácií, postupov vedúcich k prijatiu rozhodnutia o tom, či banka je alebo môže byť v ťažkostiach, a využitia posudzovania kvality aktív s cieľom určiť, či sú splnené podmienky na preventívnu rekapitalizáciu. Zdrojom záujmu je aj rýchle narastanie primeraných záväzkov, pokiaľ ide o schopnosť záchrany pomocou vnútorných zdrojov (v podobe minimálnej požiadavky na vlastné zdroje a oprávnené záväzky), ktoré je kľúčové na uľahčenie riešenia krízovej situácie neživotaschopnej banky v ťažkostiach a ktoré by mohlo v súčasných trhových podmienkach ďalej narastať. Zlepšenie sa týka aj otázky zabezpečenia potrebnej likvidity pred riešením krízovej situácie, počas neho a po ňom, s cieľom uplatniť v poslednom uvedenom prípade najvhodnejšie nástroje riešenia krízovej situácie, aj keď sa nenaskytne súkromný subjekt, ktorý by okamžite kúpil banku v ťažkostiach. Zo súčasných skúseností s rámcom bankovej únie takisto vyplýva, aké dôležité je zabezpečiť, aby finančné nástroje, ktoré môžu v bankovej kríze utrpieť straty, vlastnili súkromní investori, ktorí sú dostatočne informovaní a chápu súvisiace riziká, a aby títo investori aj znášali prípadné straty.

3. Smerovanie k európskemu systému ochrany vkladov (EDIS)

Plán Rady z roku 2016 Stav Ďalšie kroky Pokračovať v konštruktívnej práci na technickej úrovni. Rokovania na politickej úrovni sa začnú čo najskôr po dosiahnutí dostatočného ďalšieho pokroku opatrení týkajúcich sa znižovania rizika. Technická činnosť prebieha, ale s obmedzeným politickým pokrokom. Politické rokovania sa musia začať teraz s cieľom čo najrýchlejšieho dosiahnutia dohody v priebehu roka 2018.

V správe piatich predsedov z roku 2015 bol európsky systém ochrany vkladov určený ako nevyhnutný krok na dobudovanie bankovej únie. Ako sa následne pripomenulo v diskusnom dokumente o hospodárskej a menovej únii, prioritou zostáva zabezpečenie stability bankového systému Európskej únie a fungovania vnútorného trhu s bankovými službami. Obmedzením zraniteľnosti vkladateľov vzhľadom na veľké miestne otrasy (v prípade ktorých majú vnútroštátne systémy ochrany vkladov obmedzenejšie finančné prostriedky) a prepojenia medzi bankami a ich domovským štátom by sa európskym systémom ochrany vkladov zvýšila odolnosť bankovej únie voči budúcim finančným krízam poskytnutím silnej a jednotnej ochrany pre všetkých vkladateľov bez ohľadu na ich geografické umiestnenie v rámci bankovej únie.

V návrhu, ktorý Komisia predložila v novembri 2015, sa poskytuje veľmi komplexné riešenie na dosiahnutie týchto cieľov prostredníctvom postupného presunu prostriedkov a správy výplatných udalostí z vnútroštátnych systémov ochrany vkladov na európsky systém ochrany vkladov podľa vymedzeného časového harmonogramu (ktorý sa mal začať v roku 2017). Takýto ústredný fond s posilnenou finančnou kapacitou by bol lepšie vybavený na riešenie zlyhania bánk. Zároveň by sa prekonal nesúlad medzi centralizovaným bankovým dohľadom a riešením krízových situácií v bankovej únii na jednej strane a vnútroštátnou ochranou vkladov na druhej strane.

Zatiaľ čo ambícia Komisie zostáva pevná, diskusie v Európskom parlamente a Rade odhalili odchylné pozície, pokiaľ ide o usporiadanie systému v jeho konečnej fáze (zaistenie, spoločná ochrana alebo plná ochrana), časový harmonogram zriadenia takéhoto systému a rôzny stupeň otázok dedičstva minulosti a rizík morálneho hazardu prítomných v rôznych vnútroštátnych bankových systémoch. Zazneli isté obavy súvisiace s potrebou zabezpečiť, aby boli banky dostatočne spoľahlivé na samostatnom základe pred spoločným znášaním potenciálneho zaťaženia zlyhaniami bánk v rámci bankovej únie.

V pláne Rady z roku 2016 sa potvrdilo, že Rada bude pokračovať v konštruktívnej práci na technickej úrovni a že rokovania na politickej úrovni sa začnú čo najskôr po dosiahnutí dostatočného pokroku opatrení v oblasti znižovania rizika.

Dva roky po predstavení návrhu európskeho systému ochrany vkladov, ktorý zostáva na stole nezmenený, rozhodne nastal čas na posun vpred, keďže bez európskeho systému ochrany vkladov môže byť banková únia stále ohroziteľná budúcimi krízami. Na oživenie rokovaní by Európsky parlament a Rada mohli v súčasných rokovaniach zvážiť napríklad zavedenie európskeho systému ochrany vkladov postupnejším spôsobom zodpovedajúcim pokroku dosiahnutému v súvislosti so znižovaním rizika a riešením otázok dedičstva minulosti, počínajúc obmedzenejšou fázou zaistenia a postupným smerovaním k spoločnej ochrane.

V prvej fáze zaistenia by európsky systém ochrany vkladov mohol poskytovať len krytie likvidity a nie krytie straty.

V prípade zlyhania banky by pred možným zásahom európskeho systému ochrany vkladov museli svoje fondy vyčerpať najprv vnútroštátne systémy ochrany vkladov. Európsky systém ochrany vkladov by poskytoval likviditu len vnútroštátnym systémom ochrany vkladov (v skutočnosti ide o úver, keďže by sa mal potom v plnom rozsahu získať späť od bankového sektora) a pokrýval by nedostatok likvidity do výšky 30 % v prvom roku (2019), 60 % v druhom roku (2020) a 90 % v treťom roku (2021). Zvyšok by pokrývali vnútroštátne systémy ochrany vkladov zo zdrojov, ktoré počas tejto fázy neboli presunuté do európskeho systému ochrany vkladov, alebo prostredníctvom príspevkov ex post od bánk. Ak by sa krytie strát ponechalo na vnútroštátne zdroje a v prípade potreby by sa poskytovala pomoc s likviditou vnútroštátnym systémom, takýmto riešením by sa na jednej strane zabezpečila ochrana vkladateľov od začiatku (na čo je potrebná likvidita) a na druhej strane by sa zohľadnili obavy týkajúce sa dedičstva minulosti a morálneho hazardu.

Postupne by sa budoval spoločný fond ochrany vkladov spravovaný pod záštitou existujúcej Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií a financovaný z príspevkov bánk.

Ďalšou myšlienkou na zváženie by mohlo byť, že na konci fázy zaistenia by posun do fázy spoločnej ochrany nebol automatický, ale podmienený súborom podmienok. Na riešenie obáv týkajúcich sa rizík dedičstva minulosti a morálneho hazardu by začiatok fázy spoločnej ochrany, a tým aj prístupu ku krytiu strát európskym systémom ochrany vkladov, mohol byť spojený s podmienkami posudzovanými rozhodnutím Komisie, ktoré by zahŕňalo cielené posúdenie kvality aktív na riešenie nesplácaných úverov a aktív 3. úrovne a na ktoré by nadväzovalo riešenie zistených problémov (napr. aktívne znižovanie portfólia). Takéto posúdenie kvality aktív by sa malo vykonať počas fázy zaistenia (t. j. najneskôr pred rokom 2022) s cieľom zabezpečiť, aby sa riziká dedičstva minulosti riešili v rámci bankových sektorov, v ktorých vznikli, pred začiatkom fázy spoločnej ochrany, a to na základe významného pokroku v riešení aktív dedičstva minulosti, ktorý sa dosahuje a ktorého pokračovanie sa očakáva. Táto druhá fáza by sa začala až po splnení takýchto podmienok. Napríklad v prípade posúdenia kvality aktív by sa mohla stanoviť hraničná hodnota (napr. určitá výška pomeru nesplácaných úverov a aktív 3. úrovne) a od bánk, ktoré by hraničnú hodnotu nesplnili, by orgány dohľadu požadovali vypracovanie primeraných stratégií v týchto otázkach.

Vykonávanie takýchto individuálnych stratégií sa uľahčí opatreniami, ktoré plánuje Komisia a ktoré sa predpokladajú v akčnom pláne Európskej únie pre nesplácané úvery (pozri 5. časť).

Po splnení týchto podmienok a začatí spoločnej ochrany (druhá fáza) by európsky systém ochrany vkladov okrem plného krytia likvidity postupne pokrýval aj straty za predpokladu, že sa priebežne plnia všetky podmienky. Pokiaľ ide o straty, vnútroštátne systémy ochrany vkladov a európsky systém ochrany vkladov by prispievali súbežne od prvého eura strát podľa kľúča, ktorý by sa rozvíjal postupne, počínajúc 30 % príspevku európskeho systému ochrany vkladov od prvého roku fázy spoločnej ochrany.

Účinne by sa tým riešili obavy spojené s rizikami dedičstva minulosti a morálnym hazardom, pričom by sa v konečnej fáze stále zabezpečovalo plné krytie likvidity a strát európskym systémom ochrany vkladov. Akýkoľvek posun ku krytiu strát prostredníctvom európskeho systému ochrany vkladov by tak bol podmienený riešením otázok dedičstva minulosti členskými štátmi, príslušným členským štátom by sa poskytol primeraný čas na prijatie potrebných opatrení a zabezpečilo by sa, že európsky systém ochrany vkladov bude vo svojej konečnej fáze poskytovať najsilnejšiu ochranu vkladateľov a zároveň záruky finančnej stability. Jednotný fond Európskej únie je z hľadiska kapacity na absorpciu rizík a narušenia špirály medzi štátmi a bankami lepší ako akýkoľvek vnútroštátny systém. Ústrednou správou fondu by sa takisto zabezpečilo rýchlejšie a účinnejšie riadenie prípadov zlyhania, ktorým by sa mohli lepšie zvládať krízové situácie.

Počas rokovaní o návrhu európskeho systému ochrany vkladov z roku 2015 sa ukázali aj niektoré ďalšie aspekty, pokiaľ ide o niektoré z možností a diskrečných právomocí zahrnutých v smernici o systémoch ochrany vkladov, ktoré by mohli byť zahrnuté aj do európskeho systému ochrany vkladov (napr. rozsah pôsobnosti európskeho systému ochrany vkladov, cieľová úroveň, využitie prostriedkov fondu ochrany vkladov na alternatívne opatrenia). Tieto záležitosti bude potrebné zvážiť vzhľadom na skutočnosť, že v spoločnom systéme ochrany vkladov budú spôsobom vykonávania týchto možností a diskrečných právomocí ovplyvnení všetci účastníci. Preto sa musí dosiahnuť vyvážené riešenie, v ktorom sa prihliada na vnútroštátne a regionálne osobitosti a zároveň sa zabezpečí rovnaké zaobchádzanie pre všetky zúčastnené banky, ktoré prispievajú do európskeho systému ochrany vkladov.

Komisia je pripravená čo najskôr aktívne diskutovať o uvedených myšlienkach s Európskym parlamentom a Radou v rámci rokovaní o jej návrhu.

V prechode do fázy spoločnej ochrany európskeho systému ochrany vkladov existuje priestor na ďalšie zlepšenia, pokiaľ ide o koordináciu medzi vnútroštátnymi systémami ochrany vkladov a súdržnejšie vykonávanie pravidiel. Smernicou o systémoch ochrany vkladov, ktorá bola prijatá v roku 2014, sa posilnilo fungovanie vnútroštátnych systémov ochrany vkladov a ponúka sa lepšia ochrana vkladateľov prostredníctvom harmonizovaného krytia vkladateľov v celej Európskej únii a skrátená lehota na vyplatenie. Ako sa uvádza v oznámení Komisie z roku 2015, ktoré je sprievodným dokumentom návrhu európskeho systému ochrany vkladov, harmonizácia vnútroštátnych systémov ochrany vkladov musí pokračovať súbežne so zriadením európskeho systému ochrany vkladov, aby sa zabezpečilo správne fungovanie tohto systému. V členských štátoch pretrvávajú niektoré významné rozdiely vo vykonávaní pravidiel smernice o systémoch ochrany vkladov, napríklad pokiaľ ide o podmienky na vyhlásenie vkladov za nedostupné, oprávnenosť vkladov, financovanie systémov ochrany vkladov alebo využívanie prostriedkov systému ochrany vkladov. V prípade bankovej únie je potrebná väčšia harmonizácia týchto rozdielov, keďže sa budú financovať prostredníctvom spoločného fondu, do ktorého budú prispievať všetky banky v bankovej únii, ale väčšia harmonizácia bude aj v prospech vnútorného trhu ako celku.

Zlepšiť sa musí aj výmena informácií a nástrojov na presadzovanie koordinácie medzi vnútroštátnymi systémami ochrany vkladov, pretože na to, aby európsky systém ochrany vkladov riadne fungoval, sa vnútroštátne príslušné orgány a systémy ochrany vkladov budú musieť koordinovať medzi sebou a s Jednotnou radou pre riešenie krízových situácií, za určitých okolností v rámci veľmi krátkych lehôt. Právomoci zverené Jednotnej rade pre riešenie krízových situácií návrhom európskeho systému ochrany vkladov nie sú všeobecné, nezahŕňajú niektoré aspekty súvisiace s činnosťami ochrany vkladov, ktoré sú dôležité na plnenie jej úloh (napr. vyhlásenie vkladov za nedostupné) a sú obmedzené na členské štáty, ktoré sa zúčastňujú na bankovej únii. Úpravy smernice o systémoch ochrany vkladov sú potrebné na uľahčenie cezhraničných zásahov takýchto systémov, podporu zbližovania a zlepšenie výmeny informácií medzi vnútroštátnymi systémami ochrany vkladov, príslušnými systémami, Jednotnou radou pre riešenie krízových situácií a Európskym orgánom pre bankovníctvo (EBA). Európsky orgán pre bankovníctvo, ktorý je orgánom zodpovedným za zabezpečenie integrity, účinnosti a usporiadaného fungovania bankového sektora vo všetkých členských štátoch, nadobúda právomoci na napomáhanie tohto procesu a jeho presadzovanie. Posilní sa tým ochrana vkladov rámci vnútorného trhu a v dôsledku toho sa uľahčí fungovanie európskeho systému ochrany vkladov. Lepšou spoluprácou a výmenou informácií medzi vnútroštátnymi orgánmi a systémami ochrany vkladov z rôznych členských štátov prostredníctvom Európskeho orgánu pre bankovníctvo sa zjednoduší vzájomné pôsobenie s vnútroštátnymi systémami ochrany vkladov a vnútroštátnymi orgánmi členských štátov mimo bankovej únie a európskym systémom ochrany vkladov, ako aj pristúpenie členských štátov, ktorých menou nie je euro, k európskemu systému ochrany vkladov.

Vyplnením tejto medzery sa zosúladí aj štruktúra troch pilierov bankovej únie (dohľad, riešenie krízových situácií a ochrana vkladov), keďže vo všetkých troch bude existovať centrálna inštitúcia alebo agentúra Európskej únie (Európska centrálna banka, Jednotná rada pre riešenie krízových situácií a európsky systém ochrany vkladov) zodpovedná za vykonávanie a agentúra Európskej únie (Európsky orgán pre bankovníctvo), ktoré budú koordinovať vnútroštátne orgány pôsobiace v ich príslušných oblastiach.