Návrh rozhodnutia Rady o zverejnení odporúčania za účelom včasného varovania Talianska na zabránenie vzniku nadmerného deficitu (predložena Komisiou v súlade s článkom 99 odsek 4 Zmluvy) /* SEK/2004/0485 v konečnom znení */





Návrh ROZHODNUTIA RADY o zverejnení odporúčania za účelom včasného varovania Talianska na zabránenie vzniku nadmerného deficitu (predložena Komisiou v súlade s článkom 99 odsek 4 Zmluvy) ODÔVODNENIE Nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii [1] zahŕňa systém včasného varovania, na základe ktorého Rada včas upozorní členský stát na nutnosť opravného rozpočtového zákroku na zabránenie vzniku nadmerného deficitu. Článok 6 odsek 2 nariadenia stanovuje pre členské státy zúčastňujúce sa na jednotnej mene spôsob uplatňovania systému včasného varovania. Rada vykonáva pravidelné sledovanie realizácie stabilizačných programov, najmä so zreteľom na zistenie závazného aktuálneho alebo očakávaného odchýlenia stavu rozpočtu od strednodobého rozpočtového cieľa pre saldo vládneho rozpočtu, alebo od postupu pri prispôsobovaní sa tomuto cieľu, ako je uvedené v programe. V prípade, ze Rada zistí závazné odchýlenie, za účelom včasného varovania zasle dotknutému členskému státu odporúčanie na prijatie nevyhnutných opatrení na nápravu a zabránenie vzniku nadmerného deficitu. Toto včasné varovanie je v súlade s postupom článku 99 odseku 4 Zmluvy a je zalozené na odporúčaní Komisie. [1] Ú. v. ES L 209, 2. 8. 1997. Pri rozhodovaní o spustení mechanizmu včasného varovania Komisia [2] zvazuje nasledujúce prvky: mieru sklzu rozpočtu, t.j. rozsah odchýlenia stavu rozpočtu členského státu od cieľov stanovených v konvergentných alebo stabilizačných programoch; príčinu sklzu rozpočtu, t.j. či odchýlenie skutočného salda od cieľa mozno vysvetliť výlučne cyklickými faktormi; a riziko nadmieru deficitného stavu, t.j. či existuje riziko prekročenia referenčnej hodnoty 3 % HDP. [2] KOM(2002) 668 v konečnom znení z 27.11. 2002. Ciele a výsledky deficitu Aktualizované stabilizačné programy Talianska z roku 2002 predlozené Komisii 20. novembra 2002 sa vzťahujú na obdobie rokov 2002 az 2006. Ukázali celkový vládny deficit na úrovni 1,5 % z HDP v roku 2003, na základe predpokladu rastu reálneho HDP vo výske 2,3 % a celkový vládny deficit na úrovni 0,6 % z HDP v roku 2004 s predpokladajúcim rastom reálneho HDP vo výske 2,9 %. Nasledovala séria revízií (ako je nazančené v tabuľke), ktoré vyplynuli z výsledku rozpočtového hospodárenia v roku 2002, ktorý bol horsí ako sa očakávalo, z najnovsích prognóz hospodárskeho rastu a z opätovného zvázenia rozpočtových cieľov. V oficiálnej predpovedi predlozenej spolu s rozpočtom v septembri 2003, bola prognóza deficitu na rok 2003 stanovená na úroveň 2,5 % z HDP s rastom reálneho HDP vo výske 0,5 %. Cieľom za rok 2004 bolo dosiahnuť deficit na úrovni 2,2 % z HDP za predpokladu rastu reálneho HDP vo výske 1,9 %. Tieto údaje za roky 2003 a 2004 boli potvrdené v aktualizovanom stabilizačnom programe predlozenom 1. decembra 2003. >TABELPOSITION> Opakované revízie hospodárskeho rastu smerom dolu a revízie deficitu rozpočtu smerom hore odzrkadľujú vzor, ktorý zdôraznili sluzby Komisie [3] v technickom hodnotení akutualizovaných stabilizačných programov a v stanoviskách Rady k týmto programom. [4] Rozpočtové plány boli znovu zalozené na prehnane optimistických prognózach rastu, najmä čo sa týka strednodobej vyhliadky na rast. Následne boli výsledky rozpočtového hospodárenia na percentuálnej úrovni HDP horsie ako cielené, a to tak z nominálneho, ako aj z cyklického hľadiska, dokonca bez dodatočných expanzívnych diskrečných opatrení v rámci fiskálneho roka. Opakované revízie reálneho HDP oslabili úroveň potenciálneho výkonu. [5] Zhorsenie stavu rozpočtu, ktoré sa na základe oficiálnych prognóz javilo byť ako cyklické, sa ukázalo ako zhorsenie strukturálneho charakteru. Keďze kazdá predpoveď môze byť predmetom omylov a trvanie súčasného cyklického spomalenia nebolo očakávané takmer ziadnym z prognostikov, miera a vytrvalosť optimizmu v oficiálnych talianskych predpovediach o raste nie je v súlade s obozretnou fiskálnou stratégiou. [3] Hodnotenia aktualizácie stabilizačných programov z roku 2002 a z roku 2003 sú k dispozícii na http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/cswd_en.htm. [4] Ú. v. EÚ C 26, 4.2. 2003; Ú. v. ES C 51, 26.2. 2002; Ú. v. ES C 77, 9.3. 2001. [5] Na základe metódy prijatej Radou 12. júla 2002 pre výpočet potenciálneho výkonu a produkčnej medzery. Odchýlenie od rozpočtového cieľa v roku 2003 Podľa správy o vládnom deficite a o úrovni zadĺzenosti (oznámenie EDP) podanej 1. marca 2004, predstavoval rast reálneho HDP v roku 2003 0,3 % a deficit bol na úrovni 2,4 % HDP, čo je o 0,9 percentuálneho bodu viac ako bol pôvodný cieľ deficitu, a to napriek jednorázovým opatreniam, ktorých dosah sa odhaduje na viac ako 2 percentuálne body HDP. Bez takýchto jednorázových opatrení by deficit predstavoval viac ako 4˝ % HDP. [6] [6] "Jednorázové opatrenia" sú opatrenia, ktoré vedú k dočasným (a teda plne zvratným) zhorseniam a zlepseniam v rozpočtovom salde. Zásadnou črtou je významný, prechodný a identifikovateľný dopad na verejné účty prevazujúci akýkoľvek mozný trvajúci účinok, ktorý z daného opatrenia vyplýva. Hoci nemôze byť vylúčené, ze daňová amnestia môze viesť k trvale väčsiemu daňovému základu, a teda by nemohla byť povazovaná za jednorázové opatrenie, môze byť dopad v tom roku, v ktorom narastú príjmy z daňovej amnestie, rozhodne povazovaný za dočasný. Sklz v roku 2003 v porovnaní s aktualizovaným stabilizačným programom z roku 2002 je zapríčinený primárnymi výdavkami k pomeru HDP, ktoré boli vyssie ako sa plánovalo, v poradí 1,7 percentuálnych bodov, vrátane schodku z výnosov predaja reálnych aktív vo výske priblizne 0,4 percentuálneho bodu HDP. [7] Dodatočné nedodrzanie plánu, ktoré vyplýva z prehnane optimistického hodnotenia daňového obsahu hospodárskeho rastu, bolo plne nahradené neočakávanými príjmami z daňovej amnestie. Vcelku dosiahol sklz v porovnaní s aktualizovaným stabilizačným programom z roku 2002 v prvotnom salde rozpočtu úroveň 1,6 % HDP, čím potvrdil klesajúcu tendenciu v prvotnom salde po vysokých prebytkoch zaznamenaných na konci 90. rokov. Kvôli nizsím úhradam úrokov nez boli oficiálne prognózované v poradí 0,7 % HDP, celkové prekročenie rozpočtu predstavovalo, ako uz bolo uvedené, úroveň 0,9 % HDP. [7] Podľa Európskeho systému národných účtov (ESA95) je predaj reálnych aktív zaznamenávaný ako znízenie tvorby hrubého fixného kapitálu. Na základe spoločne odsúhlasenej metódy na výpočet potenciálneho výkonu a produčnej medzery, odhaduje predpoveď Komisie z jari 2004 cyklicky upravený deficit v roku 2003 na úrovni 1,9 % HDP, čo je v porovnaní s predoslým rokom zlepsenie o 0,3 percentuálneho boda. Tento výsledok bol dosiahnutý pomocou uz zmienených jednorázových opatrení odhadovaný na niečo viac ako 2 percentuálne body HDP, čo predstavuje zvýsenie z priblizne 1,5 percentuálnych bodov v roku 2002. Odchýlenie od rozpočtového cieľa v roku 2004 Podľa predpovede Komisie z jari 2004 je v roku 2004 očakávaný rast HDP na úroveň 1,2 % a za absencie dodatočných opatrení sa vseobecný vládny deficit prognózuje na úroveň 3,2 % HDP, teda nad referenčnú hodnotu zakotvenú v Zmluve. Napriek znízeniu v porovnaní s rokom 2003 sú jednorázové opatrenia, odhadované na priblizne jeden percentuálny bod HDP, stále podstatné. Bez jednorázových opatrení by odhadovaný deficit dosiahol priblizne 4ź % HDP. Na základe predpovede Komisie z jari 2004 predstavuje sklz v roku 2004 1,0 percentuálneho bodu v porovnaní s upraveným cieľom vo výske 2,2 % HDP stanovenom v aktualizovanom stabilizačnom programe z roku 2003 a 2,6 percentuálneho bodu v porovnaní s cieľom deficitu vo výske 0,6 % stanovenom v aktualizovanom stabilizačnom programe z roku 2002. Predpoveď Komisie z jari 2004 odhaduje nárast cyklicky upraveného rozpočtového deficitu o 0,7 percentuálneho boda v porovnaní s rokom 2003 na úroveň 2,6 % HDP, čo je nad úrovňou zaisťujúcou bezpečnostné rozpätie proti prekročeniu referenčnej hodnoty 3 % HDP. Rozdiel medzi odhadom deficitu v predpovedi Komisie z jari 2004 vo výske 3,2 % HDP a upraveným oficiálnym cieľom vo výske 2,2 % stanoveným v aktualizovanom stabilizačnom programe z roku 2003 je zapríčinený nasledujúcimi prvkami, ktoré Komisia vo svojej predpovedi vzala do úvahy: i) horsí výsledok v roku 2003 - s vylúčením prínosu jednorázových opatrení; ii) nizsí hospodársky rast v roku 2004; iii) zvýsený rast odmien na zamestnanca vo verejnom sektore na základe nedávneho vývoja v oblasti zmlúv; iv) obozretnejsie, ale stále optimistické hodnotenie predaja reálnych aktív vo verejnom vlastníctve; a v) ANAS, agentúra poverená investíciami do státnej cestnej siete a jej prevádzku, pri ktorej sa prezieravo predpokladá, ze napriek oficiálnym predpovediam ostane v státnom sektore. [8] Predpoveď Komisie z jari 2004 predsa vsak zahŕňa oficiálne odhady rozpočtového dosahu mnohých opatrení (rozsírenie podmienok daňovej amnestie na neoznámenie minulých daňových povinností, amnestiu za porusenie zákonov územného plánovania a rezim daňového vyrovnania), ktoré sa vsak nemusia uskutočniť tak, ako je plánované. [8] ANAS sa v roku 2002 prestransformovala na akciovú spoločnosť. V roku 2002 a 2003 prisli Istat a Eurostat k záveru, ze ANAS neuspokojil poziadavky na to, aby bol zatriedený mimo vládneho sektoru. A to predovsetkým poziadavku pokrytia aspoň 50 % výrobných nákladov predajom (vrátane znehodnotenia existujúcich aktív), ako je uvedená v Európskom systéme národných účtov (ESA95). Pomalé znizovanie pomeru vládneho dlhu k HDP Veľkým znepokojením zostáva pomer stále vysokého stupňa vládneho dlhu k HDP. V aktualizovanom stabilizačnom programe z roku 2002 bolo v pláne zníziť tento pomer o 9,5 percentuálnych bodov v období medzi koncom roka 2001 a koncom roka 2004 na cieľových 100,4 % HDP. V aktualizovanom stabilizačnom programe z roku 2003 bol oficiálny cieľ na dosiahnutie pomeru dlhu a HDP na konci roku 2004 opravený na 105 % HDP. V marci roku 2004 bol oznámený dlh z konca roku 2003 vo výske 106,2 % HDP. [9] Bez mimoriadnych operácií, ako je konverzia dlhu drzaného bankou Banca d'Italia v roku 2002 a predaj vládneho podielu v spoločnostiach ENEL, ENI a Poste SpA uskutočneného súčasne s transformáciou Cassa Depositi e Prestiti (predtým verejná banka pre vklady a pôzičky) na akciovú spoločnosť v roku 2003, by sa pomer dlhu od roku 2001 sotva znízil. Na rok 2004 je predpoveď Komisie z jari 2004 na úrovni 106 % HDP, čo je v porovnaní s predchádzajúcim rokom prakticky bez zmeny napriek príjmom z privatizácie v poradí 1 % HDP (tak ako bolo stanovené v aktualizovanom stabilizačnom programe z roku 2003). [9] Okrem bezných revízií týkajúcich sa údajov o dlhu a HDP bola v rámci oznámenia EDP z 1. marca 2004 opravená séria číselných údajov o celkovom vládnom dlhu od roku 1999 tak, aby obsahovala údaje o postových vkladoch (bezné účty). S cieľom prispôsobiť konsolidačné polozky boli údaje ďalej upravené. Znízenie dlhu bolo spomalené: i) postupným sklzom rozpočtového salda, ii) nizsím rastom nominálneho HDP ako bolo prognózované v poradí 0,5 % v rokoch 2002-2003 vyplývajúcim z optimistických prognóz rastu reálneho HDP, čiastočne vyvázeným vyssím ako predpokladaným zvýsením deflátoru HDP; a iii) čo sa týka prispôsobenia kapitálového toku, pokračujúcim nadbytkom hotovostných pôzičiek (the fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - deficitné opatrenie zalozené na hotovostnom toku a zahŕňajúce transakcie s konečnými aktívami, ale vylučujúce výnosy z privatizácie) nad deficitom podľa maastrichtskej definície (podľa princípu časového rozlísenia a bez finančných transakcií). Súvislosť medzi fabbisogno a maastrichtskou definíciou deficitu nie je úplne jasná. Nesúlad medzi týmito dvoma agregátmi vyplýva z: i) nevysvetliteľne vytrvalého rozdielu medzi hotovostnými účtami a účtami s časovým rozlísením, ktoré by sa na základe povahy týchto agregátov mali časom vyrovnať, ii) finančných transakcií a iii) statistických úprav. Kumulovaný nadbytok fabbisogno nad maastrichtskou definíciou deficitu zaťazil znizovanie pomeru zadlzenosti od roku 1999 o priblizne 8 procentuálnych bodov HDP. Aj v budúcnosti ohrozuje dlhodobú udrzateľnosť verejných financií niekoľko faktorov. Po prvé, prvotný prebytok sa počas niekoľkých posledných rokov stále znizoval a v roku 2003 sa dostal na úroveň 2,9 % HDP, čím zodpovedá cyklicky upravenému prvotnému prebytku vo výske 3,4 % podľa odhadov sluzieb Komisie; očakáva sa, ze sa oba ukazovatele budú v priebehu roku 2004 zhorsovať (predpovede z jari 2004). Ako bolo zdôraznené v technickom hodnotení aktualizovaných stabilizačných programov z roku 2003 vypracovanom sluzbami Komisie a vyjadrené v samotnom programe, táto úroveň by v dlhodobom horizonte vzhľadom na rozpočtový dosah starnúceho obyvateľstva nezaistila udrzateľnosť verejných financií. [10] Po druhé, výnosy z klesajúcej implicitnej úrokovej miery dlhu spojeného s maastrichtským konvergenčným procesom sú na ústupe: rozpätie ziskov z refinancovania starsích obligácií s vyssou úrokovou mierou novými emisiami s významne nizsími mierami sa takmer vyčerpalo. V skutočnosti, riziko predstavuje fakt, ze úrokové zaťazenie dlhu môze opäť začať rásť, pretoze je pravdepodobné, ze trhové úrokové sadzby sa budú zvysovať z historicky nízkych hodnôt dosiahnutých v minulých rokoch. Znizovanie zadlzenosti v budúcnosti bude takisto ovplyvnené nízkou mierou rastu potenciálneho výkonu, pri ktorej nemozno očakávať výrazné zvýsenie pokiaľ Taliansko nezačne rázne uskutočňovať strukturálne reformy v súvislosti s cieľmi Lisabonskej stratégie. Rozdiel medzi hotovostnými účtami a účtami s časovým rozlísením napokon predstavuje ďalsiu prekázku na znízenie zadĺzenosti. [10] Hodnotenie aktualizovaného stabilizačného programu Talianska za rok 2003 (2003-2007), ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf) Závery pre tvorbu politiky Komisia sa domnieva, ze jej predpoveď z jari roku 2004 signalizuje: 1) výrazný sklz v stave rozpočtu na rok 2004 v poradí jedného percentuálneho bodu v porovnaní s cieľom deficitu z aktualizovaného stabilizačného programu z roku 2003 (2,2 % HDP), ktorý sa oproti cieľu z aktualizovaného stabilizačného programu z roku 2002 z úrovne 0,6 % HDP postupne zvysoval; 2) ze významné odchýlenie od strednodobého takmer vyrovnaného alebo prebytkového stavu rozpočtu môze byť vysvetlené spomalením HDP, ktoré, ako bolo zdôraznené v niekoľkých stanoviskách Rady k aktualizovaným stabilizačným programom, bolo opakovane podceňované; 3) ze toto odchýlenie vzniká napriek značnému prispeniu jednorázových opatrení v poradí jedného percentuálneho bodu HDP; 4) ze za absencie dodatočných nápravných opatrení by očakávaný deficit v roku 2004 prekročil referenčnú hodnotu 3 % zakotvenú v Zmluve; 5) ze konjunkturálne upravený odhad rozpočtového salda je výrazne nad úrovňou 1,5 % HDP zaisťujúcou bezpečnostné rozpätie proti prekročeniu referenčnej hodnoty 3 % HDP; 6) ze odchýlenie od strednodobého takmer vyrovnaného alebo prebytkového stavu rozpočtu sa pravdepodobne v roku 2005 ďalej rozsíri vzhľadom na plánované postupné stiahnutie jednorázových opatrení - Komisia prognózuje deficit na základe existujúcich právnych predpisoch na úroveň 4 % HDP pri súbeznom ozivení hospodárstva; a 7) ze znizovanie zadlzenosti je rovanko ohrozené, a to napriek značným privatizačným plánom na úrovni 1,1 % HDP. V prípade Talianska to predstavuje výzvu na spustenie systému včasného varovania. Vzhľadom na uvedené by talianske orgány mali podniknúť dodatočné opatrenia, ktoré by zaistili, ze celkový vládny deficit neprekročí referenčnú hodnotu 3 % HDP. Vhodne navrhnutá úprava v rámci jedného roka, ak je navrhnutá ako prvý krok spoľahlivého viacročného programu, by mohla podporiť účinok pozitívnej dôvery, a pomôcť tak vyhnúť sa krátkodobým negatívnym účinkom na dopyt. Mala by sa sústrediť na značné znízenie a opätovné zlozenie výdavku, pričom sa vytvorí priestor pre zamýsľané znízenie daňového zaťazenia a na urýchlené znízenie pomeru dlhu a HDP. Toto by z dlhodobého hľadiska zvýsilo potenciálny rast. Preto by bolo vhodné uskutočniť v roku 2004 dodatočné opatrenia trvalého charakteru na úrovni aspoň 7 miliárd EUR (0,5 % HDP), čo by na základe predpovede Komisie z jari 2004 zastavilo zhorsovanie cyklicky upraveného salda v roku 2004. To by malo zabezpečiť dostatočné rozpätie na znízenie rozpočtu pod referenčnú hodnotu 3 % HDP s ohľadom na mozné riziko, ze jednorázové opatrenia nevynesú čiastky prognózované v predpovedi Komisie z jari roku 2004, ktorá do značnej miery premieta oficiálne prognózy o dopade prechodných opatrení. V nasledujúcich rokoch by sa Taliansko malo zamerať na zabezpečenie ročného zlepsenia aspoň na úrovni 0,5 percentuálneho bodu HDP z cyklicky upraveného hľadiska, a malo by pokračovať v postupnom vyraďovaní jednorázových opatrení tak, ako je stanovené v aktualizovanom stabilizačnom programe z roku 2003. V tejto súvislosti a vzhľadom na cieľ vlády postupne znizovať daňové zaťazenie, bude nevyhnutné kontrolovať výdavky, aby sa zabránilo vzniku vyssích deficitov, ktoré by vyplynuli z nenahradených daňových skrtov. Aby sa strednodobý prínos fiskálnej konsolidácie zmaximalizoval, mala by vláda taktiez venovať pozornosť zlozeniu a kvalite výdavkov. Na základe tohto hodnotenia prijala Komisia prilozené odporúčanie pre odporúčanie Rady za účelom včasného varovania Talianska a podstupuje ho Rade na prijatie rozhodnutia. Komisia sa domnieva, ze v záujme otvorenosti a transparentnosti by malo byť včasné varovanie zverejnené a na tento účel taktiez prijala návrh rozhodnutia Rady v súlade s ustanovením článku 99 odseku 4 Zmluvy. Návrh ROZHODNUTIE RADY o zverejnení odporúčania za účelom včasného varovania Talianska na zabránenie vzniku nadmerného deficitu RADA EURÓPSKEJ ÚNIE, so zreteľom na Zmluvu o zalození Európskeho spoločenstva, najmä na jej článok 99 odsek 4, so zreteľom na návrh Komisie, keďze: (1) Rada prijala vlastné dňa [...] odporúčanie adresované talianskej vláde za účelom včasného varovania Talianska na zabránenie vzniku nadmerného deficitu; (2) Rada zvazuje, ze zverejnenie odporúčania uľahčí dohľad a spoluprácu hospodárskych politík členských státov a Spoločenstva a prispeje tak k lepsiemu pochopeniu medzi hospodárskymi subjektami, čím sa uľahčí vykonávanie odporúčaných opatrení, ROZHODLA TAKTO: Jediný článok Odporúčanie Rady z [...] za účelom včasného varovania Talianska na zabránenie vzniku nadmerného deficitu bude uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie. V Bruseli [...] Za Radu predseda [...]