EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli27. 5. 2015 COM(2015) 221 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE SPRÁVA O SPLNENÍ CIEĽOV PROGRAMU HERCULE II



1.Súvislosti V tejto správe sa uvádzajú hlavné výsledky dosiahnuté programom Hercule II na roky 2007 – 2013, ktorý bol prijatý v roku 2007 s cieľom podporovať činnosti na ochranu finančných záujmov Európskeho spoločenstva. Vychádza z nezávislého hodnotenia, ktorého vypracovanie zadal Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) Európskej komisie a ktoré uskutočnil externý dodávateľ, od marca do decembra 2014. Podporu a dohľad vykonávala riadiaca skupina úradníkov úradu OLAF a Generálny sekretariát Komisie. Prvý program Hercule, zriadený rozhodnutím č. 804/2004/ES, bol zameraný na ochranu finančných záujmov EÚ prostredníctvom podpory boja proti nezrovnalostiam, podvodom a korupcii, ktoré poškodzujú rozpočet EÚ. V roku 2007 prijatím rozhodnutia č. 878/2007/ES, ktorým sa zmenilo a doplnilo rozhodnutie č. 804/2004/ES, sa tento program nahradil programom Hercule II. V roku 2014 Európsky parlament a Rada prijali nariadenie (EÚ) č. 250/2014 o programe Hercule III na roky 2014 – 2020. 2. Program Všeobecným cieľom programu Hercule II bolo vytvoriť akčný program Spoločenstva na podporu činností zameraných na posilnenie opatrení EÚ v oblasti prevencie a boja proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, vrátane boja proti pašovaniu a falšovaniu cigariet. Program sa zameral najmä na tieto ciele: a)„zlepšovanie medzinárodnej a viacodvetvovej spolupráce medzi orgánmi členských štátov, Komisiou a úradom OLAF; b)vytváranie sietí v rámci členských štátov, pristupujúcich krajín a kandidátskych krajín v súlade s memorandom o porozumení, ktoré uľahčujú výmenu informácií, skúseností a najlepších postupov pri rešpektovaní odlišných tradícií každého členského štátu; c)poskytovanie technickej a operačnej pomoci orgánom členských štátov činným v trestnom konaní pri boji proti nezákonnej cezhraničnej činnosti, pričom sa zdôrazňuje podpora colným orgánom; d)vytváranie geografickej rovnováhy, bez narúšania operačnej účinnosti, a to zapojením, ak je to možné a v súlade s memorandom o porozumení, všetkých členských štátov, pristupujúcich krajín a kandidátskych krajín do činností financovaných z programu a e)znásobenie a zintenzívnenie opatrení v najcitlivejších oblastiach, najmä v oblasti pašovania a falšovania cigariet.“ Druhy činností Program sa týkal finančnej podpory pre tri druhy činností: technická pomoc vnútroštátnym orgánom, odborná príprava, semináre a konferencie a IT podpora. Technická pomoc Technická pomoc bola najrozsiahlejším druhom činnosti, pokiaľ ide o rozpočet a počet dohôd o grante. Medzi tieto činnosti patrila finančná podpora na nákup vybavenia používaného vnútroštátnymi a regionálnymi orgánmi v rámci vyšetrovaní na ochranu finančných záujmov EÚ. Projekty technickej pomoci možno rozdeliť do dvoch skupín: „podpora vyšetrovania“ – boj proti podvodom a korupcii vo všeobecnosti a

„cigarety“ – posilnenie kapacít príjemcov pomoci na boj proti pašovaniu a falšovaniu cigariet. V rámci programu sa finančné prostriedky poskytli napríklad na nákup röntgenových skenerov určených na použitie na vonkajších hraniciach Únie s cieľom odhaliť pašované a falšované cigarety vo vozidlách alebo kontajneroch, ako aj na kúpu a výcvik pátracích psov. V roku 2010 a 2011 získali dánske colné orgány granty vo výške 335 000 EUR na nákup röntgenových skenerov na použitie na hraničných priechodoch. Nákupom 8 röntgenových skenerov na zisťovanie nezákonnej prepravy tabakových výrobkov a prípadne aj iných zložiek používaných na nezákonnú výrobu tabaku sa mala zvýšiť kvantita a kvalita colných kontrol v Dánsku. Počas prvých deviatich mesiacov sa zariadenia použili na takmer 30 000 kontrol, ktoré viedli k takmer 400 pozitívnym zisteniam, odhaleniu 9 000 kartónov pašovaných cigariet a zaisteniu drog, alkoholu a zbraní. Odborná príprava, semináre a konferencie Tento druh činnosti bol rozdelený na dve časti: konferencie, semináre a vzdelávacie činnosti, napr. šírenie najlepších postupov v oblasti boja proti podvodom, pašovaniu a falšovaniu cigariet, zvyšovanie informovanosti a zlepšovanie prevencie. Finančná podpora sa poskytla na špecializované školenia v oblasti digitálnych forenzných postupov pre colníkov a policajtov a právne vzdelávanie vrátane špecifických porovnávacích právnych štúdií potrebných na prípravu politických dokumentov a legislatívnych návrhov. IT podpora Z programu sa financoval nákup databáz (prístupu k nim) zo strany Komisie v prospech príjemcov v členských štátoch, napr. colných orgánov a polície, na použitie počas ich vyšetrovaní. Tieto databázy obsahujú informácie o spoločnostiach, ich vlastníkoch, obchodné údaje, údaje o pohybe lodí a zoznamy tovaru. Program tiež podporil vytvorenie osobitných IT nástrojov na automatizovanú analýzu veľkého množstva obchodných údajov. Výsledky sa používajú na analýzu rizika a pomáhajú colným orgánom v členských štátoch zamerať svoju činnosť na rizikové oblasti. Rozpočet Rozpočet (viazané rozpočtové prostriedky) v rámci viacročného finančného rámca (VFR) na roky 2007 – 2013 predstavoval 98 525 000 EUR, t. j. približne 14,3 mil. EUR ročne. Diagram 1 znázorňuje rozdelenie podľa druhu činností. Diagram 1: Diagram 1: rozpočtové prostriedky podľa druhu činností (2007 – 2013) Podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách mohlo mať financovanie z programu Hercule II dve formy: granty na základe výziev na predkladanie návrhov a verejné zákazky na základe výziev na predkladanie ponúk. Granty na technickú pomoc mohli pokrývať až 50 % oprávnených nákladov, na odbornú prípravu 80 % a právne vzdelávanie až 90 % oprávnených nákladov. Príjemcami pomoci boli: a)vnútroštátne a regionálne orgány v členských štátoch alebo pristupujúcich štátoch (technická pomoc bola možná len pre túto kategóriu), b)výskumné a vzdelávacie inštitúcie (tieto nemohli žiadať o granty na technickú pomoc, ale o granty na odbornú prípravu, semináre, konferencie, štúdie a činnosti IT podpory) a c)neziskové subjekty.

Každá právnická osoba, ktorý spĺňa príslušné právne požiadavky, sa mohla zúčastniť na postupoch verejného obstarávania a uchádzať sa o verejnú zákazku v rámci programu. Verejné obstarávanie bolo použité na nákup databáz (prístupu k nim), špecializovanú odbornú prípravu a vývoj osobitných IT nástrojov. Za určitých podmienok mohol program pokrývať aj náklady na zástupcov z niektorých tretích krajín, ktorí sa zúčastnili na odbornej príprave. Z rozdelenia rozpočtu a počtu grantov a zákaziek vyplýva, že 52,8 % prostriedkov bolo pridelených na granty a 47,1 % na obstarávanie. Tabuľka 1: Prehľad počtu grantov a zákaziek podľa typu činností a rokov Rok Technická pomoc Odborná príprava Právne vzdelávanie IT podpora Spolu Celkový súčet Granty Granty Zák. Spolu Granty Zák. Granty Zák. 2007 29 10 10 20 9 9 48 19 67 2008 31 9 17 26 9 13 49 30 79 2009 27 12 18 30 10 7 49 25 74 2010 27 16 10 26 9 11 52 21 73 2011 28 9 22 31 9 13 46 35 81 2012 42 15 9 24 9 16 66 25 91 2013 32 17 10 27 10 6 59 16 75 Spolu 216 88 96 184 65 75 369 171 540 V marci 2014, keď sa hodnotenie začalo, mnohé činnosti, pre ktoré boli uzavreté dohody o grante alebo zákazky, ešte stále prebiehali a nebolo možné získať informácie o dosiahnutých výsledkoch. Dotknutí príjemcovia a dodávatelia však boli vyzvaní, aby sa vyjadrili k efektívnosti vykonávania programu. Vykonávanie Program sa vykonával na základe ročných rozhodnutí Komisie o financovaní, ktorými sa schválil ročný rozpočet a pracovný program. Uvádzal sa v nich orientačný prehľad priorít pre činnosti v príslušnom roku a rozpočet pre každý druh činnosti. V rámci ročných prehľadov sa podávala správa o vykonávaní ročných pracovných programov. 3. Ciele, metodika a zdroje údajov hodnotenia Ciele Hlavným cieľom nezávislého hodnotenia bolo posúdiť účinnosť programu, t. j.: do akej miery sa podarilo dosiahnuť ciele programu. Druhým cieľom bolo posúdiť efektívnosť vykonávania na základe: Ekonomiky: poskytli sa zdroje na dosiahnutie cieľov príjemcom včas, vo vhodnom množstve a kvalite? Prospešnosti: do akej miery prijaté opatrenia riešili potreby, problémy a otázky identifikované v čase prijatia programu? Vyskytli sa nejaké vedľajšie účinky? Konzistentnosti: do akej miery sa maximalizovali/minimalizovali pozitívne/negatívne účinky presahovania do súvisiacich oblastí politiky, ako napríklad programov Colníctvo a Fiscalis? Prijateľnosti: do akej miery zainteresované strany program prijali a považovali ho za užitočný? Tretím cieľom bolo posúdiť pridanú hodnotu programu pre EÚ („doplnkovosť“) a udržateľnosť jeho výsledkov. Hodnotenie sa výslovne nevzťahovalo na relevantnosť programu, pretože touto otázkou sa zaoberalo posúdenie vplyvu, ktoré je pripojené k návrhu Komisie týkajúceho sa programu Hercule III (2014 – 2020). Hodnotenie sa týkalo všetkých činností v rámci programu v programovom období 2007 – 2013. Sústredilo sa na technickú pomoc, ktorej výsledky sa považovali za kľúčové pre celkový úspech programu. Metodika Hodnotenie sa uskutočnilo na základe metódy (analýza prínosov) vypracovanej dodávateľom, ktorá spočívala v zhromažďovaní informácií o programe, jeho vykonávaní a dosiahnutých výsledkoch s cieľom vypracovať hypotézy o príčinných súvislostiach medzi činnosťami, ktoré sa uskutočnili vďaka finančnej podpore z programu na jednej strane, a ich výstupmi a výsledkami na strane druhej. Hypotézy sa následne testovali voči novým údajom získaným prostredníctvom prieskumov, rozhovorov a prípadových štúdií. Výsledky sa využili ako podklad pre „teóriu zmeny“, ktorá opisuje, ako činnosti financované programom Hercule prostredníctvom svojich výstupov a výsledkov prispeli k dlhodobým prínosom. Týmto spôsobom bolo možné určiť a objasniť produktívne mechanizmy v rámci programu a kontextové faktory, ktoré ich ovplyvnili. Vzhľadom na rôznorodosť činností financovaných programom a na výsledky nimi dosiahnuté, sa vyžaduje komplexný prístup, pokiaľ ide o skúmanie dosiahnutých cieľov programu. Metodikou dodávateľa bolo možné posúdiť kvantitatívne výsledky (výstupy) a dlhodobejšie výsledky ich porovnaním s názormi a stanoviskami expertov a zainteresovaných strán získanými počas rozhovorov a prieskumov. Rozhovory a prieskumy obsahovali otázky a vyhlásenia v súvislosti s výsledkami programu (účinnosť), ako aj kvalitou jeho vykonávania (efektívnosť). Počet odpovedí získaných prieskumom bol uspokojivý a respondenti boli reprezentatívnou vzorkou príjemcov programu z hľadiska geografického rozloženia, druhu činnosti a nástroja financovania. Rozhovory sa uskutočnili s dostatočným počtom zainteresovaných strán a týkali sa všetkých oblastí činnosti a celého obdobia. Výsledky rozhovorov a prieskumov umožnili validáciu počiatočných zistení a ďalšie spresnenie, pokiaľ ide o zistenia o výsledkoch programu.

V dôsledku malého rozsahu programu nebolo vhodné uskutočniť úplnú analýzu nákladov a výnosov, pretože náklady na ňu by boli neprimerané rozpočtu programu. Obmedzený rozsah programu je aj dôvodom, prečo je ťažké posúdiť celkový vplyv na ochranu finančných záujmov Únie. Metodika dodávateľa však poskytuje dostatočné východisko, na základe ktorého možno predpokladať, že výsledky externého hodnotenia sú platné, reprezentatívne a spoľahlivé. Zdroje údajov Externému hodnotiteľovi sa poskytli administratívne a finančné informácie z databázy Komisie týkajúce sa počtu, výšky a geografického rozloženia grantov a zákaziek vrátane kópií záverečných správ príjemcov grantov. Súčasťou týchto správ sú informácie o dosiahnutých výsledkoch, ktoré prispeli k ochrane finančných záujmov Spoločenstva, napríklad o počte a hodnote tovaru zaisteného pomocou röntgenových skenerov či stratách v rozpočtoch členských štátov a Únie, ktorým sa predišlo, ako aj hodnotenia účastníkov, pokiaľ ide o výsledky konferencií a odborných seminárov. Hodnotiteľovi sa takisto poskytla správa o hodnotení v polovici trvania programu z roku 2010 a hlavné výsledky a odporúčania auditov riadenia finančných programov Komisiou (úradom OLAF) uskutočnené Dvorom audítorov v rokoch 2005 a 2010. Hodnotiteľ zhromaždil údaje z online prieskumov medzi príjemcami a účastníkmi, 38 rozhovorov so zainteresovanými stranami a 20 prípadových štúdií. V rámci prieskumu medzi príjemcami bol zaslaný dotazník viac ako 100 organizáciám vrátane mimovládnych organizácií, súdov, colnej správy, polície a vzdelávacích inštitúcií, ktoré získali grant alebo zákazku na organizáciu podujatia (napr. konferencie, seminára alebo kurzu odbornej prípravy). Účasť bola relatívne vysoká (65 % resp. 68 respondentov), avšak väčšina odpovedí pochádzala od organizácií, ktoré nedávno získali finančnú podporu z programu. Len málo odpovedí pochádzalo od organizácií, ktoré získali finančnú podporu len v prvých rokoch programu (2007 – 2010), a bolo ťažké nájsť príjemcov a účastníkov na uskutočnenie rozhovoru v súvislosti s podujatiami v tomto období. Dotazník pre prieskum medzi účastníkmi bol zaslaný 1 464 jednotlivcom, ktorí sa zúčastnili na konferencii, seminári alebo kurze odbornej prípravy, ktoré boli podporené programom. Po zaslaní troch pripomienok dosiahla odozva 39 % (574 respondentov), pričom 90 % odpovedí sa týkalo udalostí v roku 2013 alebo 2014 a 23 % (131) školení v oblasti digitálnych forenzných postupov. Dodávateľ vykonal osobitný prieskum medzi používateľmi databáz, ale účasť bola príliš nízka na akékoľvek platné alebo spoľahlivé závery. Počet používateľov v členských štátoch je obmedzený a už dvakrát sa uskutočnilo zisťovanie o ich názoroch na užitočnosť databáz pre ich prácu. Zistenia hodnotiteľa, pokiaľ ide o použitie databáz, vychádzajú len z prípadových štúdií. 4. Kľúčové zistenia externého hodnotenia Účinnosť Účinnosť programu Hercule II sa posudzovala na základe všetkých piatich cieľov stanovených v právnom základe programu (pozri skôr v texte). Program zlepšil medzinárodnú a viacodvetvovú spoluprácu. Prieskumy a rozhovory so zainteresovanými stranami naznačujú, že hlavným stimulom na dosiahnutie tohto cieľa boli odborná príprava v oblasti boja proti podvodom, ako aj odborná príprava, semináre a konferencie so zameraním na právo. V niektorých prípadoch prispela aj technická pomoc (napr. cezhraničný rozvoj automatizovaných systémov rozpoznávania poznávacích značiek, ANPRS), ktorá sa však využívala skôr v rámci členského štátu, a nie medzi aktérmi v dvoch alebo viacerých členských štátoch. Program takisto účinne zvýšil poznatky príjemcov a účastníkov o mechanizmoch EÚ a členských štátov na ochranu finančných záujmov Únie; zo zistení vyplýva, že si členské štáty vďaka nemu viac uvedomovali výhody intenzívnejšej spolupráce. Zistilo sa, že program bol účinný pri vytváraní a posilňovaní sietí aktérov zapojených do ochrany finančných záujmov Únie. Vytvorili sa formálne a (najmä) neformálne siete medzi orgánmi členských štátov, Komisiou a úradom OLAF. Okrem iného tieto siete podporovali rýchlejšiu výmenu informácií medzi vnútroštátnymi orgánmi, väčší prístup k informáciám a lepšiu kapacitu pri reakcii na podvody. Program navyše prispel k zlepšeniu spolupráce medzi odborníkmi z praxe a akademickou obcou v členských štátoch. Pri budovaní sietí sa spomedzi rôznych druhov činností ako najúčinnejšia prejavila odborná príprava v oblasti boja proti podvodom. Účinnosť programu sa mohla zlepšiť zabezpečením väčšieho osobného kontaktu medzi úradníkmi, napríklad prostredníctvom výmeny zamestnancov. Program uľahčil výmenu informácií, skúseností a najlepších postupov. Viacerí respondenti a účastníci rozhovorov potvrdili, že tento aspekt sa týkal predovšetkým účastníkov odbornej prípravy, seminárov a konferencií v oblasti boja proti podvodom najmä počas podujatí, ale aj po návrate do bežného pracovného prostredia. Hodnotenie ukázalo, že program priniesol želané výsledky poskytnutím podpory pre technickú pomoc, najmä na posilnenie prevádzkovej a vyšetrovacej kapacity príjemcov na boj proti činnostiam, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie. Dôkazy vyplývajúce z prieskumov, rozhovorov so zainteresovanými stranami a prípadových štúdií naznačujú, že by bolo vo všeobecnosti nepravdepodobné, že by sa vybavenie bez spolufinancovania EÚ zakúpilo. Existujú mnohé príklady technickej pomoci, vďaka ktorej sa orgánom presadzovania práva poskytlo vysoko kvalitné vybavenie, ktorým sa pomohlo zlepšiť zhromažďovanie dôkazov o korupcii, podvodoch a pašovaní v členských štátoch. Okrem toho technická pomoc zvýšila pružnosť a vyšetrovaciu kapacitu príjemcov. Vo všeobecnosti zo zistení vyplynulo, že príjemcovia pomoci považovali prístup k databázam za užitočný pre ich prácu. Program bol účinný pri uľahčovaní prístupu k údajom a databázam v niektorých členských štátoch, zatiaľ čo v iných bol príspevok obmedzený. Komisia spravovala prístup k databázam pre národné kontaktné miesta, ktoré ho ďalej poskytovali na vnútroštátnej úrovni. Zo zistení vyplýva, že poskytovanie prístupu výlučne prostredníctvom národných kontaktných miest nebolo prospešné pre všetky príslušné orgány v členských štátoch. Celkovo prístup k databázam podporil vnútroštátne orgány pri ich vyšetrovaniach, ktoré by inak boli menej úspešné, a viedol k úsporám z rozsahu pre príjemcov. Program podporil vývoj IT nástrojov na analýzu veľkého množstva údajov. Jeden z nich, nástroj „Contraffic“, poskytuje colným orgánom informácie o stave a pohybe kontajnerov pomocou správy o stave kontajnerov z otvorených zdrojov. Nástroj Contraffic dostáva viac ako 15 000 žiadostí o údaje za rok od viac než 300 colných úradníkov a pomohol zlepšiť schopnosť colných orgánov odhaľovať podvody. Okrem toho tento nástroj umožnil automatizovanú analýzu viac ako 2 miliónov dovozných colných vyhlásení vo forme jednotných colných dokladov (JCD) prevádzkovateľov námornej dopravy na odhaľovanie nesprávneho deklarovania pôvodu tovaru v rámci pilotného projektu, do ktorého sa zapojilo 12 členských štátov. Ďalší nástroj IT podpory, nástroj na automatické monitorovanie (AMT), automaticky upozorňuje na odchýlky v obchodných údajoch a môže sa použiť na monitorovanie obchodných tokov relevantných pre spravodajské analýzy a cielené kontroly colných orgánov členských štátov. Nástroj AMT zlepšil schopnosť orgánov odhaľovať podhodnotenie ceny dovážaného tovaru a zvýšil ich efektívnosť, čím sa uvoľnili ľudské zdroje a čas na iné vyšetrovania. Očakáva sa však, že nástroj AMT dosiahne svoj plný potenciál po zavedení zlepšení zameraných na zníženie počtu „falošných pozitívnych upozornení“, ktorých realizácia sa začala v rámci programu Hercule III a bude pokračovať v rokoch 2015 – 2016. Nástroj AMT bol použitý v spoločnej colnej operácii úradu OLAF a členských štátov zameranej na podhodnocovanie ceny dovážaného tovaru, ktoré každoročne spôsobuje obrovské straty v rozpočtoch EÚ a členských štátov. Vďaka operácii sa predišlo strate na clách vo výške 80 miliónov EUR. Použitie odhadov primeraných cien, ktoré sú súčasťou výstupu projektu AMT, bolo kľúčové počas plánovacej a prevádzkovej etapy operácie. Počas jedného mesiaca OLAF a zúčastnené colné orgány odhalili viac ako 1 500 kontajnerov s tovarom, ktorých deklarovaná colná hodnota bola výrazne podhodnotená. Šlo o nepravdivé opisy tovarov, nepravdivé údaje o váhe a množstve a o falšovaný tovar. Orgány okrem toho identifikovali niekoľko „chýbajúcich“ obchodníkov a neexistujúcich dovozcov, čo viedlo k niekoľkým trestným a správnym vyšetrovaniam vo viacerých krajinách. Financovala sa technická pomoc, odborná príprava a podporné IT činnosti na podporu boja proti pašovaniu a falšovaniu cigariet. Program sa v porovnaní s jeho predchodcom na tieto oblasti zameral vo zvýšenej miere a toto úsilie sa zintenzívnilo po uzatvorení dohôd s tabakovými spoločnosťami. Dokazujú to mnohé činnosti, v rámci ktorých sa poskytli finančné prostriedky na nákup technického vybavenia, a potvrdzujú to názory príjemcov: 75 % respondentov súhlasilo, že program bol v tejto súvislosti úspešný. Výsledky dosiahnuté tromi druhmi činností sú komplementárne a nie je možné posúdiť, či bol jeden druh účinnejší ako iné, pokiaľ ide o príspevok k výsledkom a prínosu programu. Napríklad, technická pomoc bola vysoko účinná, pokiaľ ide o posilnenie technickej a operačnej podpory orgánov presadzovania práva a colných orgánov a zlepšenie v oblasti vyšetrovania, sledovania a práce spravodajských služieb. Jej príspevok k zlepšeniu medzinárodnej a viacodvetvovej spolupráce medzi orgánmi členských štátov a Komisie bol obmedzený, avšak toto nebol jej hlavný cieľ. Odborná príprava, semináre a konferencie zlepšili medzinárodnú spoluprácu medzi orgánmi členských štátov a posilnili siete a výmenu informácií, ale boli menej účinné pri harmonizácii úrovne zručností, vybavenia a pripravenosti v členských štátoch na odhaľovanie pašovaných a falšovaných produktov. IT podpora pre technickú pomoc zlepšila vyšetrovanie, sledovanie a prácu spravodajských služieb.

V dôsledku toho, že neboli prijaté memorandá o porozumení o vnútroštátnych alebo regionálnych orgánoch tretích krajín, ktoré sa zúčastnili na programe, geografické rozdelenie príjemcov sa obmedzilo na členské štáty. (Avšak účastníci z veľkého počtu tretích krajín sa zúčastnili na podujatiach, ako boli školenia v oblasti digitálnych forenzných postupov). Hoci boli činnosti vo všeobecnosti rovnomerne rozložené vo všetkých členských štátoch, existovali niektoré jasné rozdiely: Belgicko, Francúzsko a Nemecko získali najviac finančných prostriedkov a zrealizovali najviac projektov (granty a zákazky) pre všetky typy činností; granty technickej pomoci sa poskytli príjemcom vo všetkých členských štátoch, pričom Španielsko, Poľsko a Maďarsko boli najväčšími príjemcami, vo finančnom vyjadrení, pred Belgickom, Nemeckom, Litvou, Holandskom, Portugalskom, Rumunskom a Fínskom. Všetky tieto členské štáty majú buď rušné prístavy vstupu do Únie alebo vonkajšie pozemné hranice EÚ na východe. Poľsko, Maďarsko a Rumunsko získali najviac grantov na odbornú prípravu, semináre a konferencie. Belgicko získalo značnú finančnú podporu na konferencie, pretože je sídlom jedného z dodávateľov, ktorí organizujú konferencie a semináre v iných členských štátoch a tretích krajinách. Univerzity a mimovládne organizácie v Taliansku a Nemecku boli úspešné, pokiaľ ide o zabezpečenie finančných prostriedkov na menšie konferencie a vzdelávacie kurzy v oblasti práva. Účastníci týchto podujatí pochádzali z rôznych členských štátov EÚ a tretích krajín. Diagram 2: Celkové viazané rozpočtové prostriedky (2007 – 2013) pre všetky typy činností (technická pomoc, odborná príprava, právne vzdelávanie a IT podpora) podľa členských štátov



Efektívnosť V hodnotení sa posudzuje efektívnosť vykonávania programu, pričom sa najmä na základe rozhovorov a prieskumov dospelo k záveru, že existujú dostatočné dôvody predpokladať, že program dosiahol svoje plánované účinky pri primeraných nákladoch. Hoci nie je možné určiť, či to viedlo k celkovej vyššej efektívnosti v členských štátoch, z prieskumov a rozhovorov vyplýva, že riadenie programu Komisiou (úradom OLAF) bolo účinné, pokiaľ ide o sprístupnenie zdrojov príjemcom včas, vo vhodnom množstve a kvalite. Napriek tomu by bolo možné efektívnosť ešte zvýšiť, ak by si členské štáty vymieňali najlepšie postupy v oblasti nákupu a obstarávania vybavenia. Ročný rozpočet programu sa pohyboval od 13,7 mil. EUR do 15 mil. EUR a financovanie sa poskytlo ročne na 67 až 91 činností. Priemerná suma grantu alebo zákazky bola preto menej ako 190 000 EUR. V každom prípade by transakčné náklady príjemcu a Komisie mali byť úmerné poskytnutej sume. V prieskume medzi príjemcami 90 % respondentov súhlasilo alebo jednoznačne súhlasilo s tvrdením, že želané výsledky boli dosiahnuté pri primeraných nákladoch. Na základe informácií uvedených v troch výročných správach o vykonávaní programu, údajov z konečných správ o technickej pomoci preskúmaných v prípadových štúdiách a vyhlásení z rozhovorov so zainteresovanými stranami je možné dospieť k hrubému odhadu finančného vplyvu uskutočnených zaistení a strát, ktorým sa predišlo, použitím technických zariadení a služieb zakúpených v rámci programu. Táto suma predstavuje viac ako 270 miliónov EUR alebo trojnásobok celkových nákladov programu (98 miliónov EUR). Možno teda dospieť k záveru, že existujú náznaky, že program dosiahol želané účinky pri primeraných nákladoch. Nie je však možné dospieť k záveru, či to viedlo k značnému zvýšeniu efektívnosti zo strany orgánov presadzovania práva členských štátov v ich úsilí o posilnenie ochrany finančných záujmov Únie. Dôkazy poukazujú na efektívne riadenie projektu, pokiaľ ide o sprístupnenie zdrojov príjemcom včas, vo vhodnom množstve a kvalite. Rôzne skúsenosti však svedčia o tom, že je možné získať ďalšie výhody, ak by členské štáty porovnali informácie týkajúce sa typu použitého vybavenia a postupu jeho obstarávania. Hodnotenie poukazuje na význam dodatočných monitorovacích požiadaviek, ktoré boli zavedené v nadväznosti na hodnotenie v polovici trvania programu v roku 2010 a vnútorný audit v roku 2008, najmä pokiaľ ide o požiadavky na podávanie správ pre granty technickej pomoci. Z odpovedí na prieskumy a rozhovorov so zainteresovanými stranami vyplýva, že technické vybavenie zakúpené v rámci programu je účinné pri ochrane finančných záujmov Únie. Vo všeobecnosti v rámci rôznych druhov činností zainteresované strany súhlasia, že výsledky dosiahnuté použitím tohto vybavenia by sa nedosiahli alebo dosiahli v menšej miere, ak by sa použili prostriedky poskytnuté vnútroštátnymi alebo regionálnymi orgánmi alebo partnermi. Toto zistenie sa vzťahuje na všetky tri druhy činností, aj keď odborná príprava, semináre a konferencie sa považujú za osobitne nápomocné pri uľahčovaní medzinárodnej spolupráce a vytvárania sietí, ktoré by inak vytvorené neboli. Nástroje vytvorené alebo poskytnuté pomocou IT podpory a technickej pomoci zvyšujú priamu hodnotu vyšetrovaní vnútroštátnych colných orgánov a orgánov presadzovania práva a prispievajú k ochrane finančných záujmov Únie. Príjemcovia privítali skutočnosť, že riadenie programu v rámci úradu OLAF sa v roku 2012 centralizovalo do jedného oddelenia. Takisto sa vo všeobecnosti pozitívne vyjadrili k postupom pre výzvy na predkladanie návrhov (81 % respondentov v prospech alebo jednoznačne v prospech). Zatiaľ čo sú podľa nich požiadavky na podávanie správ relatívne ľahko splniteľné (78 % respondentov súhlasilo alebo jednoznačne súhlasilo), dôkazy potvrdzujú, že sú potrebné kroky na ich zlepšenie Komisia by mohla lepšie monitorovať výsledky a vplyv financovaných činností, ak by od príjemcov v ich záverečnej technickej správe požadovala správne druhy údajov. Príjemcovia a účastníci sú spokojní so schopnosťou programu uspokojiť ich potreby na úrovni členských štátov. V prieskume medzi príjemcami veľká väčšina zo 68 respondentov (86 %) buď súhlasila alebo jednoznačne súhlasila s tým, že výsledky projektov, na ktorých sa podieľali, riešili potreby a problémy v ich krajine. Najmä projekty odbornej prípravy v oblasti boja proti podvodom boli hodnotené ako projekty, ktoré v značnej miere zodpovedali potrebám ich krajín: 94 % respondentov súhlasilo alebo jednoznačne súhlasilo s tým, že projekty riešili ich potreby a problémy. Zameranie činností prekračuje rámec potrieb členských štátov, pretože tieto pomohli pri ochrane finančných záujmov Únie. Program dosiahol svoje ciele, a preto sa usudzuje, že prispel k predchádzaniu strát v rozpočte Únie. Program však nemohol riešiť všetky potreby colných orgánov členských štátov v oblasti technického vybavenia na posilnenie operačných kapacít.

Pridaná hodnota pre EÚ a trvalá udržateľnosť výsledkov Všetky zdroje potvrdzujú, že program priniesol pridanú hodnotu na úrovni Únie. Vo všeobecnosti a v rámci rôznych druhov činností zainteresované strany súhlasia, že ich ciele by sa nedosiahli alebo by sa dosiahli v menšej miere použitím vnútroštátnych alebo regionálnych prostriedkov. Povaha pridanej hodnoty sa líši v závislosti od druhu činností: odborná príprava a konferencie sú obzvlášť dôležité pre uľahčenie medzinárodnej spolupráce a vytváranie sietí, zatiaľ čo IT nástroje a technická pomoc poskytujú viac priamej hodnoty pre vyšetrovania vnútroštátnych colných orgánov a orgánov presadzovania práva. Príjemcovia potvrdili užitočnosť programu, najmä pre colné orgány a zdôraznili, že výhody ďaleko prevyšujú náklady na účasť. Okrem toho jasne uviedli svoj zámer pokračovať v používaní technického vybavenia. Komisia zabezpečí udržateľnosť výsledkov tým, že umožní grantové spolufinancovanie nákladov na údržbu. Výmenou za to sa príjemcovia zaviazali predložiť záverečnú správu o vykonávaní jeden rok po dátume ukončenia projektu s cieľom preukázať účinnosť a udržateľnosť výsledkov. Pokiaľ ide o odbornú prípravu, semináre a konferencie, účastníci sú vo všeobecnosti presvedčení, že teóriu budú môcť zaviesť do praxe, takže udržateľnosť sa dosiahla aj v tomto smere. Obzvlášť to platí pre účastníkov školení v oblasti digitálnych forenzných postupov. Doplnkovosť Doplnkovosť sa dostatočne zabezpečila vo fáze prípravy a vykonávania programu. Zainteresované strany vo všeobecnosti súhlasia, že program má osobitný charakter – ochranu finančných záujmov Únie, čím sa odlišuje od iných programov (GR HOME a GR TAXUD). Technická pomoc sa osobitne zdôraznila ako prvok, ktorý nie je k dispozícii v rámci iných iniciatív EÚ, hoci činnosti v tejto oblasti by mali prínos zo synergií s ostatnými iniciatívami EÚ. Vzťahuje sa to napríklad na používanie systému ANPRS, ktorého výsledky by sa mohli zlepšiť využitím informácií z existujúcich systémov financovaných EÚ, ako napr. Európskeho informačného systému vozidiel a vodičských preukazov (sieť EUCARIS), Európskeho registra podnikov cestnej dopravy (ERRU) a Réseau permis de conduire (RESPER), ktoré boli zriadené v rámci rôznych iniciatív Únie. Zatiaľ čo sa vynakladá úsilie na koordináciu plánovania rôznych programov Únie v oblasti napríklad colníctva, viac by sa mohlo podniknúť na zlepšenie spolupráce medzi útvarmi Komisie na dosiahnutie prínosu zo synergií medzi programami a predchádzanie duplicite programov a iniciatív EÚ. 5. Posudzovanie kontextových faktorov vzhľadom na výsledky programu Medzi kontextové faktory, ktoré mali vplyv na výsledky programu, patrilo viacero skutočností, hoci ich kvantifikácia je zložitá: vnútroštátne a regionálne orgány museli prispieť na granty technickej pomoci najmenej vo výške 50 %. Od vypuknutia finančnej krízy v roku 2008 rozpočtové obmedzenia výrazne znížili finančnú kapacitu žiadateľov a príjemcov, čo viedlo k stiahnutiu niektorých žiadostí, a dokonca aj niekoľkých udelených grantov. Toto sa vyriešilo v rámci nového nariadenia Hercule III, v ktorom sa stanovuje financovanie až do výšky 80 % oprávnených nákladov (do výšky 90 % vo výnimočných a náležite odôvodnených prípadoch), podstatnú časť rozpočtu na opatrenia financované v rámci grantov tvorila DPH (až do výšky 25 % v závislosti od platnej sadzby), ale nariadenie o rozpočtových pravidlách vylučuje oprávnenosť DPH v rámci programu. Preto v praxi granty pokrývali nižšie percento nákladov (menej ako 40 % v prípade technickej pomoci) a rozdiel musel znášať príjemca, preskúmanie žiadostí podaných v reakcii na výzvy na predloženie návrhov ukázalo, že žiadatelia mali často ťažkosti s dodržaním administratívnych a právnych požiadaviek v dôsledku jazykových bariér alebo nedostatočných znalostí o postupe podávania žiadosti alebo vykonávaní grantu, nedostatok platobných rozpočtových prostriedkov na konci programu viedol k výraznému oneskoreniu konečných platieb grantov uzavretých v posledných dvoch rokoch. 6. Závery a ďalšie kroky V externom hodnotení sa dospelo k záveru, že program splnil ciele, ktoré si vytýčil, a teda dosiahol zamýšľaný účinok. Zároveň sa v ňom uvádza, že tri druhy činností priniesli navzájom sa dopĺňajúce a udržateľné výsledky, vykonávanie bolo účinné a dosiahli sa želané účinky pri primeraných nákladoch. Boli však identifikované niektoré oblasti na zlepšenie. Tieto sú uvedené ďalej v texte spolu s opatreniami, ktoré budú prijaté na ich riešenie: 1.Vplyv programu sa mohol zlepšiť zabezpečením väčšieho osobného kontaktu medzi orgánmi, napríklad prostredníctvom výmeny zamestnancov. Financovanie nákladov spojených s výmenou zamestnancov podľa špecifikácií pre odbornú prípravu predstavuje oprávnené náklady a úspešné výmeny sa už uskutočnili, napr. medzi Talianskom a Bulharskom v roku 2010. Komisia bude podnecovať a podporovať výmenu zamestnancov na rôznych úrovniach vnútroštátnych a regionálnych orgánov v susedných členských štátoch s cieľom zlepšiť spoluprácu pri cezhraničných operáciách a vyšetrovaní. V záujme zvýšenia nákladovej efektívnosti a kvality odbornej prípravy financovanej v rámci programu Komisia preskúma ďalšie možnosti odbornej prípravy a výmeny zamestnancov, napríklad formou užšej spolupráce v rámci existujúcich európskych sietí vnútroštátnych forenzných inštitútov a organizácií odbornej justičnej prípravy. 2.Poskytovanie prístupu k databázam prostredníctvom národných kontaktných miest nebolo prospešné pre všetky príslušné orgány v členských štátoch. Výsledky hodnotenia naznačujú, že to isté platí na úrovni členských štátov, pričom niektoré mali z údajov väčší prospech ako iné. Program podporil prístup k údajom na základe zakúpenia (prístupu) databáz a správy prístupových práv zamestnancov orgánov presadzovania práva v členských štátoch. Keďže prístupové práva sú obmedzené, národné kontaktné miesta museli stanoviť priority pri udeľovaní prístupu vnútroštátnym a regionálnym orgánom. Zistenia o používaní databáz podčiarkujú ich užitočnosť a zároveň zložitosť pri preukazovaní ich príspevku k ochrane finančných záujmov Únie. Komisia uskutoční dôkladné preskúmanie súčasných požiadaviek používateľov na informácie spolu s preskúmaním zdrojov informácií dostupných na trhu, aby mohla požiadavky lepšie zosúladiť s dostupnými zdrojmi informácií. To by malo viesť k nákladovo najefektívnejšiemu používaniu databáz, najmä na účely súvisiace s ochranou finančných záujmov Únie. 3.Z rôznych skúsenosti z oblasti účinnosti riadenia projektov vyplýva, že výmena skúseností medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o typ použitého vybavenia a postup jeho obstarávania, by mohla byť prospešná. Činnosť v rámci programu riadia príjemcovia grantov a spolufinancovanie na vnútroštátnej úrovni by im malo poskytnúť dostatočné stimuly, aby tak robili čo najúčinnejšie. Komisia vyberá žiadosti na základe nákladovej efektívnosti a viackrát vyzvala žiadateľov, aby náklady prehodnotili vzhľadom na najlepšie postupy a ceny v iných členských štátoch, najmä pre drahé vybavenie, ako napríklad röntgenové skenery alebo systémy ANPRS. Komisia bude naďalej podporovať výmenu najlepších postupov, a to najmä v kontexte cezhraničných projektov, ktoré kombinujú úsilie viacerých členských štátov na ochranu finančných záujmov Únie.