Súčasný systém sa tiež usiluje podchytiť inovatívne obchodné modely a technologický pokrok v dnešnom digitálnom prostredí. Rozdielne sadzby DPH pre hmotné a digitálne tovary a služby neodrážajú úplne dnešnú realitu. Členské štáty majú navyše pocit, že sú neoprávnene obmedzované vo svojej politike určovania sadzieb. Posun modelu v uplynulých rokoch smerom k zásade krajiny určenia si vyžaduje hlbšiu úvahu o dôsledkoch, ktoré by to malo vniesť do systému DPH a do pravidiel EÚ, ktorými sa riadia sadzby DPH.

S týmto cieľom Komisia teraz plánuje predložiť legislatívny návrh na zavedenie konečného systému DPH. Tento konečný systém bude vychádzať z dohody zákonodarcov EÚ, že systém DPH by mal byť založený na zásade zdaňovania v krajine určenia tovaru. Znamená to, že pravidlá zdaňovania, podľa ktorých dodávateľ tovaru inkasuje DPH od svojho zákazníka, sa rozšíria na cezhraničné transakcie. Len samotná táto zmena by mala pomôcť znížiť objem cezhraničných podvodov v oblasti DPH o 40 miliárd EUR ročne.

Spoločný systém DPH je základným prvkom jednotného trhu Európy. Odstránením prekážok, ktoré narúšali hospodársku súťaž a bránili voľnému pohybu tovaru, uľahčil obchod v rámci vnútorného trhu. Je to významný a rastúci zdroj príjmov v EÚ, ktorý v roku 2014 dosiahol objem takmer 1 bilión EUR, čo predstavuje 7 % hrubého domáceho produktu (HDP) EÚ. Jeden z vlastných zdrojov EÚ je tiež založený na DPH. Ako spotrebná daň so širokým základom je jednou z foriem zdanenia, ktoré najviac podporujú rast.

To znamená hľadanie spôsobov, ako posilniť úlohu a vplyv siete Eurofisc s cieľom dosiahnuť kvalitatívny skok vpred k modernejšej štruktúre. Zodpovední úradníci zapojení do siete Eurofisc by mali mať s pomocou Komisie priamy prístup k príslušným informáciám uchovávaným v jednotlivých členských štátoch, čo by im umožnilo vymieňať si, spoločne používať a analyzovať základné informácie a vykonávať spoločné kontroly. Legislatívny návrh na zavedenie takýchto zlepšení bude predložený v roku 2017.

Ako konštatoval Európsky dvor audítorov, nástroje administratívnej spolupráce medzi daňovými úradmi sa využívajú nedostatočne. Navyše, zavedenie siete Eurofisc nebolo dostatočne ambiciózne. Potrebujeme sa preto posunúť od existujúcich modelov spolupráce založených na výmene informácií medzi členskými štátmi k novým modelom výmeny a spoločného analyzovania informácii a spoločného postupu. Členské štáty by mali využívať možnosti riadenia rizík na úrovni EÚ, čo by im umožnilo rýchlejšie a účinnejšie odhaľovať a rozkladať podvodnícke siete.

Spoľahlivé administratívne opatrenia v každom prípade existujú a ich účinnosť pri obmedzovaní podvodov sa preukázala vo viacerých členských štátoch. Komisia je preto pripravená pomôcť dotknutým členským štátom aj pri zlepšovaní výberu daní a zvyšovaní účinnosti kontroly. Komplexný program reforiem, založený na dôkladnej analýze výpadkov DPH a schém podvodov v týchto členských štátoch a vystavaný na najlepších postupoch, by sa dal zaviesť rýchlo. Zahŕňať by to mohlo finančnú pomoc Komisie a odborné poznatky vnútroštátnych daňových správ s dobrými výsledkami v tejto oblasti. Sieť Eurofisc by navyše mohla pomôcť pri vykonaní analýzy rizík a začať by sa mohli spoločné kontroly, na ktorých by sa mohli dobrovoľne podieľať vnútroštátne daňové správy.

Komisia uznáva potrebu hľadania praktických a krátkodobých riešení v boji proti podvodom v oblasti DPH. Aj keď tieto žiadosti prekračujú hranice možností platnej smernice o DPH a vyžadujú si preto legislatívnu zmenu, Komisia ich berie veľmi vážne a dôkladne posúdi ich politické, právne a ekonomické dôsledky, kým prijme závery. Takéto výnimky by nemali neprimerane obmedzovať riadne fungovanie jednotného trhu a vyžadovali by si jednomyseľný súhlas Rady. Toto posúdenie bude zahŕňať podrobnú analýzu, aby sa zabezpečilo dôkladné a presné pochopenie situácie a možných dôsledkov dočasných výnimiek. Kritickým prvkom, ktorý treba vziať do úvahy, bude možný vplyv na podniky a daňové správy predovšetkým z hľadiska nákladov na úpravy, ako aj z hľadiska presunu podvodov do susedných krajín a na maloobchodnú úroveň.

Podvody v oblasti DPH nepostihujú všetky krajiny EÚ rovnako a výpadky DPH sa pohybujú v rozmedzí od menej než 5 % do viac ako 40 %. Niektoré ťažie postihnuté členské štáty požiadali o povolenie zaviesť dočasný všeobecný systém prenesenia daňovej povinnosti, ktorý sa odchyľujú od všeobecných zásad smernice o DPH. Cieľom týchto žiadostí by bolo riešenie problému podvodov typických pre DPH pri zohľadnení špecifík príslušných členských štátov.

Modernizácia výberu DPH by mohla priniesť aj značné výhody. Elektronická verejná správa a digitálne daňové účty by zjednodušili postupy daňových orgánov a zmenšili záťaž podnikov, a to aj v členských štátoch aj v zahraničí. Pomohlo by to navyše pri budovaní dôvery a v boji proti podvodom.

V rámci súčasného systému, ktorý funguje od roku 1993 a bol zamýšľaný ako dočasný, sa každá cezhraničná transakcia delí na cezhraničnú dodávku, oslobodenú od DPH, a zdaniteľné cezhraničné nadobudnutie. Tento systém je podobný ako colný systém, ale bez rovnocenných kontrol, a je preto zdrojom cezhraničných podvodov.

K týmto podvodom dochádza, keď dodávateľ tvrdí, že tovar dopravil do iného členského štátu, ale v skutočnosti sa tovar spotrebúva na mieste a pri oslobodení od DPH, alebo osobitne, keď zákazník cezhraničnej transakcie kupuje tovar alebo služby oslobodené od DPH a svojmu zákazníkovi účtuje DPH bez toho, aby ju poukázal daňovým orgánom, hoci si ju tento zákazník môže odpočítať.

Takže je najvyšší čas prijať v boji proti takýmto podvodom jednotný postup, ktorý bude plne zlučiteľný s požiadavkami jednotného trhu. Ani uvedené ambiciózne administratívne opatrenia na riešenie výpadkov DPH, aj keď sú užitočné, by samy osebe neboli dostatočné na ukončenie cezhraničných podvodov.

V rámci odolného jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH by sa s cezhraničnými transakciami malo zaobchádzať rovnako ako s domácimi transakciami, čím by sa odstránila typická slabina systému a spojili by sa správa a vymáhanie DPH prostredníctvom užšej spolupráce medzi daňovými správami.

Na základe záverov Rady z mája 2012 vstúpila Komisia do transparentného dialógu s členskými štátmi a ďalšími zainteresovanými stranami s cieľom podrobne preskúmať prípadné možnosti uplatňovania zásady krajiny určenia na cezhraničný obchod medzi podnikmi (B2B) vrátane uplatňovania všeobecného systému prenesenia daňovej povinnosti.

V rámci všeobecného systému prenesenia daňovej povinnosti je DPH „pozastavená“ pozdĺž celého ekonomického reťazca a účtuje sa až spotrebiteľovi. Znamená to, že výber DPH sa úplne presúva na úroveň maloobchodného predaja. Takýto systém sa nevyznačuje sebakontrolou ako súčasný systém DPH (t. j. podľa zásady rozdelených platieb), ktorá zaručuje, že malý počet relatívne významných a spoľahlivých zdaniteľných osôb v ekonomickom reťazci predstavuje najväčší podiel na DPH.

Okrem toho môže dôjsť k podvodom iných druhov, napr. keď podvodník tvrdí, že je zdaniteľnou osobou, aby získal tovar učený na konečnú spotrebu pri oslobodení od DPH. Existuje preto vysoké inherentné riziko, že by došlo k nárastu podvodov a nezdanenej súkromnej spotreby, najmä vzhľadom na vysoké sadzby DPH krajín EÚ (až do 27 %).

Na základe tejto práce Komisia preto dospela k záveru, že najlepšou možnosťou pre EÚ ako celok by bolo zdaňovať dodávky tovaru medzi podnikmi (B2B) v rámci EÚ rovnako ako domáce dodávky, a tým napraviť veľké chyby prechodného usporiadania pri súčasnom zachovaní základných vlastností systému DPH bez zmeny.

Takýmto systémom zdaňovania cezhraničných dodávok sa zabezpečí jednotné zaobchádzanie s domácimi a cezhraničnými dodávkami v celom reťazci výroby a distribúcie a obnovia sa základné vlastnosti DPH v cezhraničnom obchode, t. j. systém rozdelených platieb s jeho vlastnosťou sebakontroly.

Preto by sa na základe tejto zmeny mal znížiť objem cezhraničných podvodov v EÚ o 40 miliárd EUR (80 %) ročne. Medzispotreba a konečná spotreba tovaru bude naďalej zdaňovaná na mieste, kam sa tovar dováža, čo je spoľahlivá náhrada miesta spotreby. Takéto objektívne kritérium by zdaniteľnej osobe sťažilo účasť na daňovom plánovaní alebo vykonanie podvodu. Daňovým úradom by to umožnilo sústrediť zdroje na riešenie ďalších problémov.

Túto zmenu bude sprevádzať prijatie niektorých výrazných zjednodušujúcich opatrení. Napríklad systém jednotného kontaktného miesta, ktorý už existuje pre telekomunikačné, vysielacie a elektronické služby a ktorý by sa mal rozšíriť na všetky transakcie elektronického obchodu, sa bude ešte širšie uplatňovať a reštartovať tak, aby sa plne využili možnosti ponúkané digitálnou technológiou na zjednodušenie, štandardizáciu a modernizáciu postupov. Podniky sa budú musieť registrovať na účely DPH iba v členskom štáte, kde boli založené. Celkovo by podniky mali ušetriť v priemere približne 1 miliardu EUR.

Takýto systém by si vyžadoval väčšiu dôveru a spoluprácu medzi daňovými správami, keďže členský štát, do ktorého tovar prichádza, by sa musel v otázke výberu DPH z cezhraničnej dodávky spoliehať na členský štát odoslania. Efektívnosť výberu DPH a boja proti podvodom medzi daňovými správami by preto bolo treba čo najviac zosúladiť. Takýto systém by znamenal aj významné zmeny pre podniky. Jeho zavádzanie by preto malo byť postupné, aby sa podnikom zabezpečil hladký prechod a aby sa všetkým členským štátom umožnilo dosiahnuť vyššiu úroveň spolupráce a zvýšiť administratívne kapacity. Systém by mal byť aj používateľsky ústretový a založený na najnovších dostupných digitálnych technológiách.

Ako prvý legislatívny krok sa obnoví zásada zdaňovania cezhraničných dodávok a systém jednotného kontaktného miesta sa rozšíri na cezhraničné dodávky tovaru medzi podnikmi (B2B). Podniky, ktoré dodržiavajú predpisy a s osvedčením od daňového správy, vrátane MSP by však boli naďalej povinné platiť DPH za tovary kúpené z iných krajín EÚ. Keďže podniky, ktoré dodržiavajú predpisy, predstavujú veľkú väčšinu zdaniteľných subjektov zapojených do cezhraničných transakcií, výrazne by to znížilo objem DPH prechádzajúci cez jednotné kontaktné miesto a zjednodušilo by to podnikom prispôsobovanie sa.

Ako druhý legislatívny krok by sa zdaňovanie vzťahovalo na všetky cezhraničné dodávky, takže so všetkými dodávkami tovarov a služieb v rámci jednotného trhu, či už domácim alebo cezhraničným, by sa zaobchádzalo rovnako. Na tento účel by bolo treba výrazne zvýšiť kvalitu spolupráce a spoločných nástrojov na presadzovanie predpisov, aby sa zabezpečila vzájomná dôvera medzi daňovými úradmi. Prvou fázou plnenia tohto cieľa bude posilňovanie spolupráce prostredníctvom siete Eurofisc a zvyšovanie schopnosti daňových správ. Až keď členské štáty dospejú k záveru, že sa dosiahlo zvýšenie kvality, môže byť plne zavedený konečný systém.

5Smerom k modernizovanej politike určovania sadzieb

V smernici o DPH sú stanovené všeobecné pravidlá, ktorými sa vymedzuje voľnosť členských štátov pri určovaní sadzieb DPH. Účelom týchto pravidiel bolo predovšetkým zaručiť neutralitu, jednoduchosť a funkčnosť systému DPH. Zákonodarca sa rozhodol uplatniť, ako základné pravidlo, štandardnú sadzbu DPH na všetky zdaniteľné dodávky tovarov a služieb a stanoviť minimálnu sadzbu na 15 % Povolené boli dve znížené sadzby, stanovené na 5 % alebo viac, ktoré sa obmedzujú na určité tovary a služby uvedené v smernici o DPH. Okrem toho sú v určitých členských štátoch povolené viaceré znížené sadzby, a to aj nižšie než 5 %, na základe výnimiek o zachovaní statusu quo.

V súčasných pravidlách sa však plne nezohľadňujú technologické a hospodárske vývojové trendy. Je to napríklad prípad elektronických kníh a elektronických novín, ktoré nemôžu využívať znížené sadzby stanovené pre tlačené publikácie. Tento problém sa bude riešiť v rámci stratégie pre jednotný digitálny trh.

Tieto pravidlá boli navyše vypracované pred dvoma desaťročiami s cieľom dospieť ku konečnému systému DPH založenému na zásade miesta pôvodu. Odvtedy sa DPH stále viac vyvíjala na systém založený na zásade miesta určenia. Pravidlá určovania sadzieb však nikdy neboli upravené tak, aby odrážali túto logiku, čo umožňuje väčšiu rozmanitosť sadzieb DPH. Rozdiely v sadzbách DPH môžu stále ovplyvňovať fungovanie jednotného trhu v rámci systému, keď spotrebitelia prekračujú hranice, aby si kúpili tovary a služby. Odhliadnuc od týchto prípadov však na rozdiel od toho, čo sa deje v rámci pôvodného systému, dodávatelia nezískavajú žiadne výrazné výhody zo skutočnosti, že sídlia v členskom štáte s nižšou sadzbou, takže rozdiely v sadzbách DPH majú menší potenciál narušovať fungovanie jednotného trhu.

Cieľom pravidiel smernice o DPH je chrániť fungovanie jednotného trhu a zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže. V súlade so zásadou subsidiarity Komisia pripomína, že EÚ môže konať len vtedy a len v takom rozsahu, pokiaľ určité ciele nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov a možno ich lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. Súčasné pravidlá im spomaľujú a sťažujú rozširovanie znížených sadzieb na nové oblasti, keďže všetky rozhodnutia sa musia prijať jednomyseľne. V dôsledku toho sa smernica o DPH stáva zastaranou, napríklad pokiaľ ide o výrobky podliehajúce technologickému pokroku.

Čo je horšie, vzhľadom na dlhé časové intervaly pri prijímaní zmien v právnych predpisoch EÚ sa členské štáty dostávajú do situácií, keď porušujú pravidlá. Komisia musela doposiaľ začať viac ako 40 konaní o nesplnení povinnosti proti viac ako dvom tretinám členských štátov. Reforma poskytujúca členským štátom viac voľnosti by im umožnila rýchlejšie prijímať potrebné rozhodnutia daňovej politiky a zároveň by odbremenila EÚ od zbytočných žalôb.