4. Pracovný dokument útvarov Komisie týkajúci sa tohto hodnotenia vychádza z dôkazov uvedených v hodnotení, ako aj zo spätnej väzby získanej počas diskusií so zúčastnenými štátmi a počas otvorenej verejnej konzultácie. Do úvahy sa berú aj výsledky preskúmania mechanizmu UCPM zo strany Európskeho dvora audítorov, správa Komisie o dosiahnutom pokroku a pretrvávajúcich nedostatkoch v dobrovoľnom zoskupení, ako aj ďalšie verejne dostupné správy. Komisia sa vo všeobecnosti domnieva, že návrh externého hodnotenia je primeraný výskumným otázkam a založený na uspokojivom metodickom prístupe. Potrebné je však poukázať na jedno obmedzenie, a to konkrétne na obmedzenú štatistickú základňu pre externé hodnotenie. Väčšina údajov, ktoré zhotoviteľ v priebehu časového rámca nezávislého hodnotenia zhromaždil, má kvalitatívny charakter a vzťahuje sa na to, ako zainteresované strany „vnímajú“ výkonnosť mechanizmu UCPM. Toto obmedzenie taktiež poukazuje na potrebu posilniť monitorovací systém mechanizmu UCPM najmä v súvislosti so zahrnutím dodatočných kvantitatívnych ukazovateľov výkonnosti (čo sa zdôrazňuje v aktuálna správa Európskeho dvora audítorov). Externé hodnotenie nezahŕňalo návrh konkrétnych dodatočných ukazovateľov na odstránenie tohto nedostatku. Avšak vzhľadom na obmedzenia pri získavaní údajov a analýze sú zistenia hodnotenia vierohodné. Závery sú vyvážené a logické dôsledky zistení vykazujú súvislosť s dostupnými dôkazmi.

3. Nezávislé hodnotenie činností uskutočnených na základe tohto mechanizmu Únie sa uskutočnilo od novembra 2016 do júna 2017. Zisťovacia fáza zahŕňala komplexné preskúmanie dokumentov a cielené konzultácie so zainteresovanými stranami, medzi ktoré okrem iných patrili orgány civilnej ochrany z 26 zúčastnených štátov, 14 medzinárodných partnerov (napr. agentúry OSN, OECD, Svetová banka, Červený kríž a Červený polmesiac, mimovládne organizácie atď.) a úradníci z 15 generálnych riaditeľstiev a útvarov Európskej komisie. Vykonali sa aj tri prípadové štúdie (dve lokálne v rámci krajín a jedna administratívna kontrola). Okrem toho počas troch mesiacov (november 2016 – február 2017) prebiehala otvorená online verejná konzultácia, v rámci ktorej približne 130 respondentov z celej Európy poskytlo spätnú väzbu týkajúcu sa mechanizmu UCPM. Správa o výsledkoch otvorenej verejnej konzultácie bola zverejnená na konci marca 2017.

5. Hodnotenie vychádza z piatich povinných kritérií stanovených v usmerneniach Komisie o lepšej právnej regulácii: i) relevantnosť; ii) účinnosť; iii) efektívnosť; iv) koherentnosť a v) pridaná hodnota EÚ. V rámci rozsahu tohto hodnotenia sa pridalo dodatočné kritérium, vi) udržateľnosť. Zhrnutie hlavných zistení sa uvádza v ďalších odsekoch.

6. Existujú dostatočné dôkazy preukazujúce, že ciele mechanizmu UCPM sú pre potreby Európy naďalej relevantné. V prieskume Eurobarometer venovanom civilnej ochrane, ktorý sa uskutočnil v roku 2017, sa uvádza, že veľká väčšina občanov Európskej únie podporuje spoločnú politiku EÚ v oblasti civilnej ochrany a súhlasí s tým, aby EÚ viedla koordináciu reakcie na katastrofy v postihnutých krajinách v rámci Európy aj vo zvyšku sveta. V aktuálnych uzneseniach Európskeho parlamentu sa Komisia vyzýva aj k ďalšej podpore spolupráce medzi európskymi orgánmi civilnej ochrany. Zainteresované strany, ktoré sa zúčastnili konzultácie, vyzdvihli aj flexibilitu mechanizmu UCPM, ktorý je schopný rýchlo sa prispôsobiť a zamerať sa na novovznikajúce krízy, ktoré nepredstavujú „tradičné“ núdzové situácie z hľadiska civilnej ochrany (napr. výskyt ohniska eboly v západnej Afrike a kríza v súvislosti s migrantmi v Európe). Rastúci počet a rozsah aktivácií mechanizmu UCPM mimo Európy však predstavuje výzvu pri hľadaní správnej rovnováhy medzi rámcom vzájomnej pomoci medzi európskymi krajinami po prírodných katastrofách a katastrofách spôsobených ľudskou činnosťou, a vývojom smerom ku komplexnejšiemu nástroju, ktorý dokáže zvládať krízy rôznorodého charakteru a s globálnym dosahom.

7. Analýza účinnosti mechanizmu UCPM poukázala na povzbudivý pokrok v rámci každého z konkrétnych cieľov. Mechanizmus UCPM v plnej miere smeruje k dosiahnutiu cieľov týkajúcich sa rámca prevencie katastrof (cieľ č. 1) a pripravenosti na katastrofy (cieľ č. 2) na základe ukazovateľov stanovených právnymi predpismi a spätnej väzby získanej od kľúčových zainteresovaných strán, ktoré sa zúčastnili konzultácie. Podľa veľkej väčšiny zainteresovaných strán, ktoré sa zúčastnili konzultácie, bola reakcia mechanizmu UCPM na katastrofy (cieľ č. 3) včasná a účinná. V rámci externého hodnotenia sa potvrdilo jedno zo zistení preskúmania Európskeho dvora audítorov zistením obmedzenia, pokiaľ ide o konzistentné a spoľahlivé kvantitatívne údaje (napr. rýchlosť, náklady, hodnotenia potrieb), ktoré by potvrdili veľmi pozitívne stanoviská zainteresovaných strán k reakcii mechanizmu UCPM na katastrofy. V porovnaní s inými cieľmi napokon zainteresované strany o niečo menej uspokojivo hodnotili povedomie a pripravenosť verejnosti na katastrofy (cieľ č. 4). V tejto súvislosti by bolo náročné určiť priamo priraditeľnú súvislosť medzi povedomím občanov Európskej únie o rizikách v ich regiónoch, čo predstavuje cieľ stanovený v rozhodnutí, a aktivitami vykonávanými v rámci mechanizmu UCPM. Komisia napriek tomu uznáva, že vzhľadom na meniaci sa rizikový profil Európy by bolo relevantné a príhodné posilniť opatrenia v súvislosti s povedomím občanov.

8. Zainteresované strany vo všeobecnosti pozitívne vnímajú efektívnosť mechanizmu UCPM. Väčšina zúčastnených štátov považuje náklady na reakciu na núdzové situácie a administratívne náklady súvisiace s vykonávaním rozhodnutia o mechanizme UCPM za prijateľné. V externom hodnotení bola snaha uskutočniť analýzy nákladov na porovnateľné misie v oblasti reakcie (napr. misie leteckého hasenia lesných požiarov; preprava modulov a materiálna pomoc atď.). Dôkazy však nemožno považovať za úplne dostatočné na vyvodenie definitívnych záverov. Potvrdzuje sa tým však, že je žiaduce uskutočniť podrobnejšiu analýzu nákladov a prípadne stanoviť kritériá (alebo rozsah nákladov) pre nasadzovanie a prepravu pomoci poskytovanej na základe mechanizmu UCPM.

9. Interná koherentnosť, t. j. koherentnosť v rámci rozličných pilierov mechanizmu, bola v externom hodnotení vyhodnotená uspokojivo. Viaceré prierezové aktivity mechanizmu UCPM (napr. získané poznatky, poradné misie, partnerské hodnotenia, výmena expertov atď.) tvoria integrovaný prístup zameraný na prevenciu, pripravenosť a reakciu. V porovnaní s predchádzajúcim rámcom (2007 – 2013) sa zvýšila externá koherentnosť, ktorá predstavuje prepojenia medzi mechanizmom UCPM a inými oblasťami politík Únie. Potvrdilo sa to v rozhovoroch s mnohými útvarmi Komisie. Konštatovalo sa, že zameranie na program a míľniky založené na výsledkoch vedie k účinnejšej spolupráci, pričom je potrebné zvážiť zdokonalenie koordinačných mechanizmov s cieľom zlepšiť synergické účinky medzi nástrojmi na financovanie aktivít v oblasti prevencie a pripravenosti, napríklad v susedských a predvstupových krajinách. Pokiaľ ide o reakciu mimo Európy, je potrebné starostlivo zvážiť komparatívnu výhodu intervencie v oblasti civilnej ochrany v porovnaní s humanitárnou pomocou, keďže mechanizmus UCPM sa stále častejšie aktivuje na riešenie humanitárnych a komplexných núdzových situácií. V rovnakom duchu sa považuje za nevyhnutné lepšie prepojenie s inými externými politikami a nástrojmi EÚ (napr. rozvojová pomoc) vzhľadom na to, že k intervenciám mechanizmu UCPM v rastúcej miere dochádza mimo EÚ (napr. výskyt ohniska eboly, zemetrasenie v Nepále, migračná kríza), kde k opakujúcim sa katastrofám môže dochádzať v prostredí iných rizikových faktorov, napríklad konfliktov a nestability.

10. Existencia jedného európskeho „centra“ na zdieľanie informácií a koordináciu činností, zavedenie spoločných európskych noriem týkajúcich sa kapacít v oblasti reakcie na katastrofy a spoločné usmernenia týkajúce sa posudzovania rizík, ktoré prispeli k vytvoreniu prehľadu rizík v EÚ v rámci právnych predpisov týkajúcich sa mechanizmu UCPM, sa vnímajú ako zdroje vysokej pridanej hodnoty EÚ v oblastiach reakcie a pripravenosti na katastrofy a ich prevencie. Bez koordinovaného úsilia na úrovni EÚ by nebolo možné dosiahnuť zvýšenú kapacitu a predvídateľnosť európskych kapacít pre reakcie na núdzové situácie, ktoré zabezpečuje mechanizmus UCPM v podobe „dobrovoľného zoskupenia“. Zavedením ukazovateľov na adekvátnejšie monitorovanie účinnosti a efektívnosti mechanizmu UCPM možno v priebehu nasledujúcich rokov získať dodatočné dôkazy, na základe ktorých možno vyzdvihnúť pridanú hodnotu opatrení na úrovni EÚ v oblasti civilnej ochrany (a informovať o nej).

11. Spoločné využívanie vedomostí, výmena expertov a aktivity v oblasti odbornej prípravy sa považujú za nevyhnutné na vytvorenie európskej komunity odborníkov v oblasti civilnej ochrany a v konečnom dôsledku na zabezpečenie udržateľnosti príspevku mechanizmu UCPM k podpore bezpečnejších a odolnejších spoločností. Vedomostné centrum pre riadenie rizika katastrof, ktoré ako online centrum začalo činnosť koncom roka 2015, poskytuje služby na zlepšenie spoločného využívania vedomostí a budovanie kapacít v rámci zúčastnených štátov mechanizmu UCPM. Na systémovej úrovni sa však niektoré otázky považujú za kľúčové pre budúcu udržateľnosť príspevku mechanizmu UCPM. Zabezpečenie dostupnosti kapacít v dobrovoľnom zoskupení, ktoré by boli prispôsobené potrebám stanoveným na základe rizík, si vyžaduje opätovné preskúmanie finančného modelu, a je potrebné uplatniť efektívnu stratégiu budovania európskych kapacít ľudských zdrojov v oblasti civilnej ochrany, ako aj objasniť úlohu súkromného sektora pri vykonávaní aktivít mechanizmu UCPM. S cieľom maximalizovať účinok projektov v oblasti prevencie a pripravenosti financovaných prostredníctvom mechanizmu UCPM je potrebné, aby návrh a monitorovanie projektov vychádzali z potrieb koncových používateľov. Podrobnejšie je potrebné zvážiť vyhodnotenie účinku týchto projektov počas dlhšieho časového rámca. A nakoniec, vzhľadom na význam úlohy regionálnych a miestnych orgánov pri zvládaní katastrof je potrebné priblížiť prácu mechanizmu UCPM miestnym aktérom, a zároveň primárne podporiť úlohu národných orgánov v oblasti civilnej ochrany. Náležitú pozornosť je potrebné venovať cezhraničnej prevencii a pripravenosti, čím sa posilňuje správa riadenia rizík v reťazci aktérov na európskej, národnej, regionálnej a miestnej úrovni.

3.Závery

12. Pri zohľadnení zistení uvedených v správe externého hodnotenia, vlastného posúdenia poskytnutých kvalitatívnych a kvantitatívnych dôkazov, ako aj praktických skúseností a získaných poznatkov dospela Komisia k celkovému záveru, že mechanizmus je na dobrej ceste k dosiahnutiu osobitných a všeobecných cieľov rozhodnutia. Za hodnotené obdobie rokov 2014 – 2016 zaznamenala výkonnosť mechanizmu UCPM povzbudivé výsledky v každom z troch pilierov (prevencia/pripravenosť/reakcia) a celkove ju hodnotia pozitívne zúčastnené štáty a hlavné zainteresované strany. Hodnotenie zároveň poukázalo na viaceré výzvy, ktoré by v prípade promptného riešenia mohli ešte viac zvýšiť účinok opatrení podporených mechanizmom UCPM. Tieto aspekty sa ďalej zdôrazňujú v sprievodnom pracovnom dokumente útvarov Komisie s odporúčaniami (súhrn je uvedený nižšie), ktoré zahŕňajú piliere prevencie, pripravenosti a reakcie mechanizmu UCPM. Všeobecnou oblasťou, v ktorej bol identifikovaný priestor na zlepšenie, je rámec monitorovania výsledkov mechanizmu UCPM vrátane lepšej merateľnosti prostredníctvom možného zavedenia kvantitatívnych ukazovateľov a základných referenčných údajov s cieľom podpory výraznejšieho zamerania na účinok v priebehu času.

3.1.Prevencia

13. Zvýšenie sústredenia na ročné projekty v oblasti prevencie (a pripravenosti), ktoré sa každoročne financujú z mechanizmu UCPM. Prostredníctvom tohto programu, ktorý prebieha od roku 2000, sa financoval veľký počet projektov bez toho, aby sa vždy zúročili ich výsledky. Vzhľadom na relatívne malý objem finančného krytia (v rokoch 2014 až 2016 bol priemerný objem financovania z prostriedkov EÚ 470 000 EUR) je potrebné, aby projekty boli zamerané na potreby koncových používateľov, zahŕňali opatrenia na rozširovanie ich výsledkov a dosahovali väčší účinok. Mala by sa zlepšiť spolupráca medzi mechanizmom UCPM a programom EÚ v oblasti adaptácie na zmenu klímy.

14. Lepšie formovanie prepojení medzi projektmi mechanizmu UCPM v oblasti prevencie (a pripravenosti) a širšími programami EÚ (napr. Kohézny fond/Európsky fond regionálneho rozvoja, Európska investičná banka atď.), pričom by sa vychádzalo z práce, ktorá začala s podporou Vedomostného centra pre riadenie rizika katastrof. Strategickejšie prepojenie s takýmito programami by mohlo pomôcť maximalizovať využívanie výsledkov projektov a získať dodatočné technické a finančné zdroje na dosahovanie významnejších výsledkov v oblasti prevencie.

15. Posilnenie prepojenia medzi aktivitami v oblasti prevencie a pripravenosti/reakcie. Toto odporúčanie, ktoré bolo zdôraznené už v roku 2014 v hodnotení ex-post predchádzajúceho mechanizmu v oblasti civilnej ochrany (2007 – 2013), zostáva relevantné aj v polovici trvania mechanizmu pre obdobie rokov 2014 – 2020. Potreba zladiť kapacity v oblasti reakcie s hlavnými rizikami v Európe a globálnymi núdzovými situáciami bude predstavovať hlavnú výzvu pri zabezpečení trvalej relevancie mechanizmu UCPM. V „Prehľade rizík v EÚ“ sa poukázalo na to, že posúdenia zamerané na budúcnosť budú musieť v rastúcej miere zohľadňovať „novovznikajúce“ riziká (napr. kaskádové riziká, ako sú technologické havárie spôsobené prírodnými javmi, ako aj strata kritickej infraštruktúry, jadrové a priemyselné havárie v dôsledku zvýšených rizík terorizmu a kybernetických útokov). Prístup k posudzovaniu rizika založený na výkonnosti by mohol pomôcť prekročiť úroveň odhadu fyzického poškodenia infraštruktúry a zamerať sa na úroveň nevyhnutných služieb požadovaných v čase po katastrofe, pričom by sa zlepšilo plánovanie pre prípad nepredvídaných udalostí a činnosti v oblasti reakcie zo strany orgánov civilnej ochrany.

3.2.Pripravenosť

16. Úprava cieľov kapacity dobrovoľného zoskupenia pomocou prístupu založeného na dôkazoch. Ciele kapacity modulov a iných prostriedkov v oblasti reakcie sú určené vo vykonávacom rozhodnutí o mechanizme UCPM a mali by sa upraviť podľa hlavných/kritických rizík, ktorým čelí Európa alebo iné prijímajúce krajiny, a príslušne stanoviť ich priorita. Cele kapacity by boli potrebné pre rôzne profily jednotlivých expertov (ktoré v súčasnosti rozhodnutie nestanovuje) s cieľom presnejšie mapovať technické zdroje a ich nedostatky v Európe. Mimoriadne dôležitý je užší dialóg so zúčastnenými štátmi s cieľom zaznamenať všetky národné kapacity vrátane tých, ktoré nie sú registrované v rámci dobrovoľného zoskupenia, existuje však možnosť ich nasadenia prostredníctvom mechanizmu UCPM. Podobne by priestorové rozloženie (prírodných a ľudskou činnosťou spôsobených) rizík v rámci Európy aj za jej hranicami malo ovplyvňovať geografické rozloženie určitých kapacít v oblasti reakcie, pričom by zároveň mala byť zabezpečená schopnosť poskytovať primeranú pomoc pod záštitou mechanizmu UCPM, kdekoľvek je to potrebné.

17. Prehodnotenie systému stimulov na združovanie prostriedkov v dobrovoľnom zoskupení na základe získaných poznatkov a iných vedomostí vyplývajúcich z vykonávaných činností. Medzi stimuly potrebné na posilnenie kapacity mechanizmu UCPM v oblasti reakcie okrem iného patrí úroveň spolufinancovania nasadzovania kapacít dobrovoľného zoskupenia alebo mobilizácie rezervných kapacít (najmä mimo EÚ), podpora nadnárodných modulov a kapacít reakcie, zdravotné poistenie a poistenie zodpovednosti za škodu pre nasadených expertov. Ďalšie zlepšenie sa vyžaduje v súvislosti s administratívnym zaťažením spojeným s registráciou a certifikáciou modulov, hoci sa touto problematikou už zaoberá Komisia prostredníctvom efektívnejšieho a koherentnejšieho procesu plánovania cvičení, ako aj certifikácie a registrácie prostriedkov v dobrovoľnom zoskupení.

18. Rozvíjanie efektívnejšieho prístupu založeného na potrebách pre programy odbornej prípravy a cvičení. Posun zamerania odbornej prípravy od výstupov (napríklad počet jednotlivcov, ktorí absolvovali odbornú prípravu) ku kompetenciám umožňuje venovať pozornosť potrebám vyplývajúcim z vykonávaných činností. Tejto problematike sa v súčasnosti venuje Komisia v rámci pripravovaného strategického rámca odbornej prípravy a cvičení, ktorý je založený na kompetenciách. Za prioritu sa okrem toho považuje robustný rámec na hodnotenie uskutočňovaných kurzov odbornej prípravy, ako aj jednotlivcov, ktorí sa odbornej prípravy zúčastňujú, s cieľom zosúladiť potreby v tejto oblasti s najlepšími dostupnými technickými prostriedkami. Na podobné hľadiská sa poukazovalo aj v súvislosti s cvičeniami. Okrem toho by k vyššej efektívnosti vynaložených prostriedkov mohlo prispieť zváženie odlišných vykonávacích modelov pre „základné“ kurzy v rámci mechanizmu UCPM, ako je napríklad úvodný kurz mechanizmu Únie v oblasti civilnej ochrany (CMI) so zameraním na širšie cieľové skupiny, a pre špecializovanú/rozšírenú odbornú prípravu (napr. odborná príprava so zameraním na nasadenie, posúdenia, zdravotnícke tímy atď.), ktorá sa poskytuje dôkladne identifikovaným skupinám exportov. A na záver, v rámci strategického rámca pre odbornú prípravu a cvičenia by sa mali zohľadniť potreby vyplývajúce z novovznikajúcich a vyvíjajúcich sa hrozieb, ako sú napríklad riziká súvisiace s chemickým, biologickým, rádiologickým a jadrovým (CBRN) ohrozením alebo teroristickými útokmi, pričom by sa zároveň predchádzalo duplicite s existujúcimi iniciatívami v oblasti odbornej prípravy podporovanými zo strany EÚ.

19. Rozšírenie časti koncových používateľov v rámci nadnárodných platforiem systémov včasného varovania, napríklad Európskeho informačného systému o lesných požiaroch (EFFIS) a Európskeho systému varovania pred povodňami (EFAS). Veľmi vysoká pridaná hodnota EÚ týchto systémov spočíva v konsolidácii národných údajov do celoeurópskych prognostických nástrojov, čím sa poskytuje podpora pracovníkom v oblasti riadenia núdzových situácií pri prijímaní rozhodnutí v rámci Koordinačného centra pre reakcie na núdzové situácie (ERCC) a zúčastnených štátov. Rozvoj komunity koncových používateľov by prispel k dokončeniu technologickej platformy, ktorá by umožňovala expertom zo zúčastnených štátov hodnotiť výkonnosť činnosti systémov včasného varovania a reakcie s cieľom dosiahnuť zlepšenie v praxi. Tento vývoj by viedol k zvýšeniu relevantnosti týchto nástrojov pre všetky krajiny v Európe bez ohľadu na ich úroveň pripravenosti.

3.3.Reakcia

20. Podpora konzistentného zhromažďovania kvantitatívnych údajov a vytváranie systematických analýz misií v oblasti reakcie s cieľom zlepšiť výkonnosť v budúcnosti. To by mohlo pomôcť pri stanovení základných referenčných údajov/kritérií (dolné/horné medze alebo rozsah) rýchlosti a nákladov, čo by umožnilo porovnanie reakcií na núdzové situácie a prispelo k zvýšeniu efektívnosti misií v oblasti reakcie. Posúdenia potrieb v rámci žiadostí o pomoc sa musia pravidelne sprístupňovať a poskytovať v štandardizovanejšom formáte.