PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument k legislatívnemu návrhu a dodatočným nelegislatívnym opatreniam na posilnenie kontrol a presadzovanie nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 zo 14. júna 2006 o preprave odpadu /* SWD/2013/0267 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument k legislatívnemu návrhu a dodatočným nelegislatívnym opatreniam na posilnenie kontrol a presadzovanie nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 zo 14. júna 2006 o preprave odpadu 1. Vymedzenie problému 1.1. O aký konkrétny problém ide? Problém, ktorému treba venovať pozornosť, je častý výskyt nezákonnej prepravy odpadu z EÚ do niektorých miest určenia, v dôsledku ktorej dochádza k porušovaniu nariadenia EÚ o preprave odpadu[1] (NPO). Z kontrol uskutočnených v námorných prístavoch, na pozemných komunikáciách a v spoločnostiach je zrejmé, že približne 25 % prepravovaného odpadu v EÚ nie je v súlade s NPO. Ako vyplýva z viacerých správ mimovládnych organizácií, ale aj z médií a štúdií uverejnených v rokoch 2007 až 2011, veľké množstvá odpadu s pôvodom v EÚ sa nezákonne vyvážajú do rozvojových krajín v Afrike a Ázii. Výrazne nižšie náklady na spracovanie odpadu a jeho zneškodnenie v rozvojových krajinách predstavujú dôležitý hospodársky faktor v pozadí nezákonnej prepravy odpadu. Spomínané nižšie náklady sú najmä dôsledkom menej striktných predpisov týkajúcich sa životného prostredia a ochrany zdravia v porovnaní s predpismi EÚ. Nezákonní prepravcovia sa teda prostredníctvom nezákonného prepravovania odpadu do lacnejších a menej kvalitných zariadení v rozvojových krajinách usilujú vyhnúť zaplateniu vyšších nákladov v EÚ. Ukladanie nezákonne prepraveného odpadu na skládky alebo zaobchádzanie s ním, ktoré nezodpovedá normám, má zvyčajne vážne dôsledky na životné prostredie a zdravie verejnosti. Neprimerane zneškodnený alebo nespracovaný odpad môže obyvateľstvu v okolí skládky spôsobovať závažné environmentálne a zdravotné problémy. Vplyvom emisií ťažkých kovov a perzistentných organických látok v dôsledku presakovania vyhodeného odpadu dochádza aj k poškodzovaniu pôd a vodných tokov a k znečisťovaniu ovzdušia. Takéto konanie spôsobuje nielen dlhodobé zdravotné riziká obyvateľom a pracovníkom, ale prispieva aj ku globálnemu otepľovaniu a poškodzovaniu ozónovej vrstvy. Rozsah týchto vplyvov úzko súvisí s primeranosťou, prípadne neprimeranosťou využívaných postupov spracovania odpadu. Toxický charakter nebezpečných látok často predstavuje zvýšené riziko vzhľadom na nedostatočné vybavenie osobnej ochrany alebo chýbajúce opatrenia na kontrolu znečistenia pri spracovaní odpadu v krajinách, do ktorých sa daný odpad nezákonne vyváža. Nezákonná preprava odpadu zároveň spôsobuje členským štátom a prevádzkovateľom významné náklady. Patria medzi ne náklady na odstraňovanie znečistenia životného prostredia po nezákonnej preprave odpadu a jeho uložení na skládku, ako aj náklady na repatriáciu odpadu do krajiny pôvodu. V dôsledku právne rozporuplného nakladania s nezákonne prepravovaným odpadom v EÚ či mimo nej sa zároveň komplikuje prístup k cenným surovinám. Častejší výskyt prepravy odpadu po zákonných trasách na účely jeho zhodnotenia a spracovania by viedol k optimalizovaným procesom, kvalitnejším postupom triedenia a následne aj k vyššej kvalite odpadov, čím by sa v konečnom dôsledku zabezpečil lepší prístup k vysokokvalitným surovinám. Vzhľadom na súčasný nedostatok rovnocenných podmienok spôsobený rozdielnymi postupmi pri presadzovaní práva sa podniky konajúce v súlade s právnymi predpismi dostávajú do hospodársky nevýhodnej situácie. Odvetvia využívajúce zákonné spracovanie a zneškodňovanie odpadu teda trpia na úkor vysokej miery nezákonnej prepravy odpadu. 1.2. Na koho táto situácia najvýraznejšie vplýva? Kontroly a overovanie presadzovania nariadenia o preprave odpadu (NPO) sa týkajú predovšetkým týchto aktérov: · orgánov členských štátov, ktoré podnikajú kontroly prepravy odpadu na vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni; · obchodníkov s odpadom a prepravcov odpadu, ktorí postupujú v súlade s NPO; · nezákonných obchodníkov s odpadom a nezákonných prepravcov odpadu, ktorí využívajú nedostatky v rámci presadzovania právnych predpisov a súvisiacich kontrol v členských štátoch s cieľom obchádzať NPO aj za cenu spôsobovania environmentálnych a zdravotných problémov; · občanov so zdravotnými problémami spôsobenými skladovaním odpadu alebo nesprávnym nakladaním s odpadom. 1.3. Prečo je potrebná verejná intervencia? Požiadavky týkajúce sa kontrol a uplatňovania predpisov sú v nariadení o preprave odpadu sformulované len všeobecne (článok 50). Nariadenie o preprave odpadu neobsahuje žiadne osobitné ustanovenia týkajúce sa spôsobu realizácie kontrol. V dôsledku toho existujú medzi členskými štátmi výrazné rozdiely. Niektoré členské štáty vypracovali kvalitne fungujúce systémy kontroly zamerané na prepravu odpadu v prístavoch alebo v zariadeniach produkujúcich odpad a zariadeniach na jeho zber. Iné členské štáty majú, naopak, vážne problémy s uplatňovaním predmetného nariadenia a chýbajú v nich primerané štruktúry a zdroje na kontrolu tokov odpadu a vykonávanie kontrol. V dôsledku tejto situácie dochádza k „obchádzaniu prístavov“ (tzv. „port-hoppingu“), t.j. vývozcovia nezákonného odpadu sa usilujú o prepravu svojho odpadu cez členské štáty s najnižším stupňom kontroly. V prípade dôslednejšieho uplatňovania nariadenia v jednom členskom štáte sa vývozcovia nezákonného odpadu snažia o presun vývozu do iného členského štátu. Nezákonnej preprave odpadu možno účinne zabrániť len vykonávaním dostatočných kontrol vo všetkých členských štátoch. 2. Analýza zásady subsidiarity 2.1. Základ ukotvený v zmluve EÚ má právo konať na základe článku 191 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). V súčasných právnych predpisoch EÚ (vrátane článku 50 NPO) sa uvádzajú niektoré ustanovenia týkajúce sa uplatňovania predpisov, ktorých cieľom je zabezpečiť zavedenie účinných systémov kontrol v členských štátoch. Presadzovanie nariadenia o preprave odpadu je však nekonzistentné, a preto naďalej dochádza k vývozu významných objemov rôznych druhov nezákonne prepravovaného odpadu z EÚ. Zdá sa, že hlavným problémom je skutočnosť, že v NPO chýbajú osobitné kritériá týkajúce sa plánovania kontrol, dôkazného bremena, kontrol od zdrojového po konečné zariadenie, ako aj osobitné kritériá týkajúce sa odbornej prípravy. 2.2. „Test nevyhnutnosti“ Preprava odpadu má v zásade medzinárodný charakter. Preto si vyžaduje jednotné uplatňovanie a presadzovanie predpisov zo strany všetkých členských štátov, s cieľom zabezpečiť zúčastneným stranám rovnocenné podmienky a obmedziť nezákonnú prepravu odpadu, ktorá bráni obchodu v rámci EÚ, ako aj v medzinárodnom meradle, a ktorá predstavuje nebezpečenstvo pre ľudské zdravie a životné prostredie. Z uvedeného dôvodu je zrejmé, že EÚ musí podniknúť náležité kroky. V súčasnej legislatíve nie sú podrobne stanovené požiadavky týkajúce sa kontrol (článok 50 NPO), čo vedie k nedostatočnému a nejednotnému vykonávaniu a presadzovaniu práva v celej EÚ. Ciele politiky týkajúce sa NPO preto za súčasného stavu nemožno dosiahnuť. Členské štáty majú prvoradý záujem o účinné presadzovanie NPO aj v iných členských štátoch. K prvotnej fáze prepravy odpadu do tretích krajín vskutku často dochádza v rámci EÚ. V dôsledku nedostatočného presadzovania práva v niektorých členských štátoch teda kontrolným orgánom v ďalších členských štátoch vzniká dodatočná pracovná záťaž. Okrem toho spoločnosti, ktoré sa pokúšajú vyhnúť členským štátom plnohodnotne vykonávajúcim nariadenie o preprave odpadu, môžu vyvážať odpad do členských štátov s menej prísnym stupňom vykonávania tohto nariadenia, čím sa znižujú možnosti ich postihnutia. EÚ musí znížiť negatívne vplyvy, ktoré v tretích krajinách spôsobuje odpad vyvážaný z jej územia. V záujme riešenia týchto problémov je nevyhnutné podniknúť opatrenia na úrovni EÚ. Ich realizácii však bráni „najslabší článok“ v kontrolnom reťazci. Z uvedených skutočností vyplýva potreba harmonizácie kontrolných postupov v EÚ. 3. Ciele iniciatívy EÚ Vykonávanie navrhovaných právnych požiadaviek týkajúcich sa kontrol prepravovaného odpadu sa zameriava predovšetkým na tieto ciele. Všeobecný cieľ Ochrana životného prostredia a zdravia prostredníctvom znižovania objemu nezákonnej prepravy odpadu. Osobitné ciele: Zlepšovanie vykonávania a presadzovania nariadenia EÚ o preprave odpadu, čo predstavuje prínos k splneniu úlohy Komisie uvedenej v článku 17 ods. 1 Zmluvy o EÚ; znižovanie nákladov členských štátov v súvislosti s odstraňovaním znečistenia životného prostredia a repatriáciou odpadu, zlepšenie prístupu k surovinám a prínos k efektívnemu využívaniu zdrojov; a zabezpečenie rovnocenných podmienok v rámci celej EÚ, pokiaľ ide o subjekty podieľajúce sa na operáciách tykajúcich sa odpadu. Prevádzkové ciele: Posilnenie a zlepšenie účinnosti kontrol prepravy odpadu; a harmonizácia kritérií, ktoré sa v rôznych členských štátoch uplatňujú v súvislosti s kontrolami. 4. Možnosti politiky Analyzované možnosti politiky boli predmetom konzultácií s účasťou zainteresovaných strán. Účastníci konzultačného procesu v tejto súvislosti vzniesli mnohé pripomienky. Týkali sa rôznych záležitostí - počnúc možnými zmenami právnych predpisov EÚ až po nelegislatívne opatrenia. Nastolené návrhy sa vzájomne nevylučujú a možno ich kombinovať v záujme posilnenia presadzovania NPO. V rámci konzultácií došlo k vymedzeniu štyroch hlavných možností politiky, ako aj k ich posúdeniu s prihliadnutím na ich hospodársky, sociálny a environmentálny dosah. Možnosť 1 – Žiadne opatrenie na úrovni EÚ Možnosť 2 – Osobitné požiadavky a kritériá týkajúce sa kontrol prepravy odpadu, ktoré sa v právnych predpisoch EÚ uvádzajú na základe zmeny článku 50 NPO s cieľom riešiť konkrétne nedostatky týkajúce sa presadzovania práva, ktoré sú uvedené v posúdení vplyvu: nedostatočné plánovanie kontrol a posúdenie rizík; nedostatočné ustanovenia týkajúce sa dôkazného bremena; nedostatok kontrol zameraných na odhaľovanie prípadov nezákonného vývozu odpadu (od zdrojového po konečné zariadenie); a nedostatočná odborná príprava kontrolórov. Možnosť 3 – Usmernenia pre kontroly prepravy odpadu na úrovni EÚ, ktorých zámerom je riešiť problémy v štyroch osobitných oblastiach, pri ktorých sa v posúdení vplyvu uvádza potreba usmernenia: uľahčenie kontroly prepravy odpadu prostredníctvom colných orgánov; zabezpečenie environmentálne vhodného nakladania s odpadmi v zariadeniach určených na spracovanie odpadu a jeho recykláciu nachádzajúcich sa v tretích krajinách; podpora vysledovateľnosti odpadu technickými prostriedkami; ako aj spolupráca, koordinácia a monitorovanie. Možnosť 4 – Kombinácia legislatívnych požiadaviek a usmernení EÚ 5. Posúdenie vplyvu Možnosť 1 – Žiadne opatrenie na úrovni EÚ Z tejto možnosti nevyplývajú žiadne zmeny. Členské štáty tak môžu voľne a s využitím vlastných postupov konať v prípade kontrol prepravy odpadu s cieľom riešiť situáciu s prihliadnutím na vnútroštátne špecifiká. Táto možnosť však na druhej strane neponúka riešenie žiadneho z problémov nastolených v správe. Z dôvodu nedostatku presných predpisov týkajúcich sa kontrol, ktoré by sa uplatňovali v celej EÚ, dochádza k rozličnému výkladu a nejednotnému vykonávaniu predmetnej legislatívy v jednotlivých členských štátoch. Vzhľadom na súčasnú neefektívnosť a špecifické nedostatky v rámci kontrol prepravy odpadu v mnohých členských štátoch existuje riziko nárastu miery nezákonnej prepravy odpadu. Naďalej by sa vyskytovali v súčasnosti existujúce problémy, medzi ktoré patria závažné negatívne vplyvy na životné prostredie a ľudské zdravie, vysoké náklady vznikajúce členským štátom (odstraňovanie znečistenia životného prostredia v súvislosti s nezákonne prepraveným odpadom) a priemyslu (nedostatok rovnocenných podmienok pre zúčastnené subjekty. Nezlepšil by sa prístup k surovinám a pokračovalo by terajšie neefektívne využívanie zdrojov. V dôsledku tejto možnosti by mohlo dôjsť aj k presunu pracovných miest mimo EÚ. Možnosť 2 – Osobitné požiadavky a kritériá týkajúce sa kontrol prepravy odpadu v právnych predpisoch EÚ Členským štátom, v ktorých už funguje účinný systém kontroly prepravy odpadu, vzniknú len malé náklady. Tieto náklady by boli v podstate ešte nižšie, keby sa v ďalších členských štátoch už v zdrojových zariadeniach (teda zariadeniach produkujúcich odpad) uskutočňovali náležité kontroly, pretože nezákonná preprava odpadu sa často začína v jednom členskom štáte, no vývoz odpadu pokračuje cez územie iného členského štátu. Takto by došlo k uvoľneniu napätia v tradičných bodoch výstupu nezákonne prepravovaného odpadu z EÚ. V členských štátoch s chýbajúcimi primeranými kontrolnými kapacitami a infraštruktúrou existuje potreba prijať nových kontrolórov a zaviesť nevyhnutné systémy na účely plnenia nových legislatívnych požiadaviek. V hodnotení vplyvu sa uvádza odhad celkových ročných nákladov na zvýšenie kontrolných kapacít a súvisiacej infraštruktúry v celej EÚ na úrovni 4 000 000 EUR. Náklady by teda neznášali podniky postupujúce v súlade so zákonom, ani spotrebitelia, ale - v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“ - nezákonní vývozcovia odpadu. Hospodárskym prevádzkovateľom tak nevznikajú nijaké dodatočné náklady. Výnimku tvoria podozrivé nezákonne podnikajúce subjekty, ktoré by v konkrétnych prípadoch znášali dôkazné bremeno. Tieto náklady by sa mohli pokryť potenciálnymi príjmami z pokút alebo sankcií uložených nezákonným prevádzkovateľom. Zároveň by sa mohli vykompenzovať úsporami v dôsledku absencie potreby repatriácie a odstraňovania znečistenia životného prostredia. Možnosť 3 - Usmernenia pre kontroly prepravy odpadu na úrovni EÚ Samotné usmernenia pravdepodobne nebudú postačovať na dosiahnutie zlepšenia kontrol prepravy odpadu vo všetkých členských štátoch. Na úrovni EÚ už dnes existuje nadmiera rôznych usmernení týkajúcich sa prepravy odpadu a súvisiacich kontrol. Ich nezáväzný charakter však prestavuje významnú prekážku brániacu dôslednejšiemu presadzovaniu nariadenia o preprave odpadu. Ak sa niektoré členské štáty danými usmerneniami nebudú riadiť, „obchádzanie prístavov“ bude naďalej pokračovať. Možnosť 4 - Kombinácia legislatívnych požiadaviek a usmernení EÚ Pri tejto možnosti sa počíta s rovnakými nákladmi a prínosmi, aké predstavuje kombinácia možností 2 a 3. Znamená to, že v rámci tejto možnosti by sa vyskytli rovnaké dodatočné náklady, úspory nákladov a hospodárske prínosy vyplývajúce zo záväzných právnych predpisov ako v možnosti 2, ako aj veľmi malé dodatočné náklady týkajúce sa usmernení, ktoré sa uvádzajú v možnosti 3. Možnosti 2 a 3 možno vzhľadom na čisté náklady a prínosy, ktoré z nich vyplývajú, považovať za obojstranne prínosné. 6. Porovnanie možností Prvým kritériom je stanovenie, či sa danou možnosťou riešia problémy vymedzené v posúdení vplyvu. Druhým kritériom je posúdenie čistých nákladov, teda odhad rozdielu medzi hospodárskymi nákladmi a prínosmi. Pri uplatňovaní týchto kritérií by jedinou možnosťou, ktorá slúži na riešenie všetkých problémov vymedzených v posúdení vplyvu, bola možnosť 4 (kombinácia legislatívnych požiadaviek a usmernení EÚ), pri ktorej sa počíta aj s najnižšími čistými nákladmi. Táto možnosť má zároveň najpozitívnejší hospodársky, sociálny a environmentálny dosah. 7. Monitorovanie a hodnotenie Účinnosť opatrení navrhovaných na riešenie problému nezákonnej prepravy odpadu by sa mala monitorovať a hodnotiť spôsobom uvedeným v ďalšej časti. 1. Zavedenie náležitých infraštruktúr, kapacít a systémov presadzovania právnych predpisov: Navrhované plánovanie kontrol sa bude považovať za úspešné v praxi vtedy, ak sa vďaka nemu zriadia primerané infraštruktúry a kapacity, zavedú kvalitne fungujúce systémy presadzovania práva a zlepšia kontroly prepravy odpadu v členských štátoch. 2. Pokles miery nezákonnej prepravy odpadu: Účinnosť navrhovaných opatrení by sa mohla merať na základe štatistík, z ktorých by vyplýval pokles miery nezákonnej prepravy odpadu. 3. Monitorovanie Komisiou: Komisia by v rámci monitorovania informácií predložených členskými štátmi v súvislosti s vykonávaním nariadenia o preprave odpadu mohla posudzovať a vyhodnocovať vplyv legislatívnych opatrení na kontroly a mieru nezákonnej prepravy odpadu a svoje zistenia primerane zohľadňovať pri príprave svojej správy o vykonávaní nariadenia o preprave odpadu, ktorú predkladá každé tri roky. 4. Projekty realizované na mieste: Ďalším nástrojom merania by bolo hodnotenie osobitných prípadov nedodržiavania predpisov, ktoré sa odhalia počas kontrol, a to v súvislosti s úsporami nákladov, t.j. úsporami v dôsledku absencie potreby repatriácie a odstraňovania znečistenia životného prostredia, ako aj v súvislosti so zlepšením stavu životného prostredia na mieste, teda v lokalite, ktorá je v súčasnosti cieľom nezákonnej prepravy odpadu. Tento cieľ by sa mohol prakticky realizovať prostredníctvom projektov uskutočňovaných v spolupráci s rozvojovými krajinami. 5. Odhady založené na zvýšenej miere recyklácie: Vďaka legislatíve EÚ, ako aj vnútroštátnym právnym predpisom sa v rámci EÚ monitoruje miera recyklácie odpadu. Rast jednotlivých mier recyklácie by mohol slúžiť ako indikátor úspešnosti navrhovaných požiadaviek vzhľadom na skutočnosť, že namiesto nezákonného vývozu a ukladania odpadu na skládky dochádza k jeho recyklácii. [1] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 o preprave odpadu, Ú. v. EÚ L 190, 12.7.2006, s. 1.