OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Posilňovanie sankčných režimov v odvetví finančných služieb /* KOM/2010/0716 v konečnom znení */





[pic] | EURÓPSKA KOMISIA | Brusel, 8.12.2010 KOM(2010) 716 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Posilňovanie sankčných režimov v odvetví finančných služieb {SEK(2010) 1496 v konečnom znení}{SEK(2010) 1497 v konečnom znení} OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Posilňovanie sankčných režimov v odvetví finančných služieb 1. ÚVOD Práce Európskej únie pri budovaní jednotného trhu finančných služieb pokročili smerom k harmonizovanému rámcu obozretnostných pravidiel a pravidiel výkonu činnosti finančných inštitúcií, pomocou ktorých by sa mala zaručiť bezpečnosť, stabilita a integrita finančných trhov. V dôsledku finančnej krízy sa na finančnom trhu vynorila pochybnosť, či sa v celej Únii pravidlá finančného trhu vždy dodržiavajú a uplatňujú tak, ako by sa mali. Nedostatočné presadzovanie pravidiel EÚ v jednom členskom štáte môže mať značné následky pre stabilitu a fungovanie finančného systému v inom členskom štáte. Preto je nutné zaistiť konzistentné a účinné uplatňovanie pravidiel EÚ vo všetkých členských štátoch. Komisia pracuje na komplexnej reforme finančného odvetvia, ktorá sa sústreďuje na zaistenie dobrého stavu a stability finančného systému. Predovšetkým nedávna reforma architektúry dohľadu umožní lepšie monitorovať finančné trhy a lepšie ochrániť ich stabilitu, bezpečnosť a integritu. Nový systém dohľadu sa musí opierať o efektívne a dostatočne konvergentné sankčné režimy. V de Larosièrovej správe sa uznáva, že: „Slabé a veľmi rôznorodé sankčné režimy neumožňujú, aby bol dohľad účinný. Orgány dohľadu v EÚ a kdekoľvek inde musia byť schopné zaviesť také sankčné režimy, ktoré sú dostatočne konvergentné, prísne a majú odstrašujúci účinok.“ [1] Zaistenie riadneho uplatňovania pravidiel EÚ je prvoradá úloha vnútroštátnych orgánov, ktoré musia finančným inštitúciám v konaní, ktoré je v rozpore s pravidlami EÚ, a vo svojich jurisdikciách takéto konanie sankcionovať. Vnútroštátne orgány však musia konať koordinovane a integrovane. Nové európske orgány dohľadu (ESA) budú dbať na zlepšenie koordinácie medzi vnútroštátnymi orgánmi v činnostiach pri presadzovaní práva[2]. Okrem toho na riadne presadzovanie právnych predpisov EÚ treba, aby všetky vnútroštátne orgány mali k dispozícii príslušné sankčné právomoci. Rada ECOFIN v tejto súvislosti požiadala Komisiu a tri výbory orgánov dohľadu (Európsky výbor orgánov bankového dohľadu – CEBS, Európsky výbor orgánov dohľadu nad poisťovníctvom a dôchodkovým poistením zamestnancov – CEIOPS a Výbor európskych regulačných orgánov pre cenné papiere – CESR) o medziodvetvové vyhodnotenie stavu koherencie, rovnocennosti a skutočného využívania sankčných právomocí v členských štátoch, ktoré by pomohlo určiť, či sú sankčné režimy dostatočne rovnocenné[3]. Štúdie uskutočnené výbormi orgánov dohľadu sa zaoberajú sankciami, ktoré členské štáty ukladajú za konanie porušujúce vnútroštátne pravidlá, ktorými sa niektoré z najdôležitejších smerníc EÚ platných v odvetviach bankovníctva, poisťovníctva a cenných papierov[4] transponujú do vnútroštátneho práva. Na základe týchto štúdií[5] Komisia vo svojich oznámeniach zo 4. marca 2009 a z 2. júna 2010[6] ohlásila prípravu oznámenia o sankciách v odvetví finančných služieb s cieľom podporiť konvergenciu sankcií v rámci celej škály činností dohľadu. Na medzinárodnej úrovni je posilnenie sankčných režimov jedným z prvkov reformy finančného odvetvia. Vedúci predstavitelia krajín G20 sa na samite, ktorý sa konal vo Washingtone 15. novembra 2008, dohodli na vykonávaní akčného plánu pre reformu finančných trhov, ktorý zahŕňal kroky zamerané na ochranu trhov a investorov pred nezákonným konaním a na poskytnutie istoty, že sa zavedú vhodné sankčné režimy[7]. Posilnenie presadzovania práva a regulačných nápravných opatrení je okrem iného jedným z cieľov aj nedávnej reformy finančnej regulácie v USA[8]. Na základe uvedených štúdií výborov orgánov dohľadu a po diskusiách s členskými štátmi sa v tomto oznámení predstavujú oblasti, v ktorých existuje priestor na zlepšenie zistený pri preskúmaní vnútroštátnych sankčných režimov, navrhujú sa možné opatrenia EÚ na dosiahnutie väčšej konvergencie a efektívnosti týchto režimov, a je tu obsiahnutá aj výzva všetkým dotknutým zúčastneným stranám, aby sa k navrhnutým krokom vyjadrili. Na základe získanej spätnej väzby, ktorá bude podkladom pre debatu o úlohe sankčných režimov vo vzťahu k ďalším právnym predpisom, a po dôkladnom posúdení vplyvu príslušných otázok týkajúcich sa sankcií Komisia zváži, ktoré návrhy by boli potrebné na zmenu a doplnenie legislatívnych aktov v oblasti finančných služieb[9]. 2. SANKčNÉ REžIMY VO FINANčNOM ODVETVÍ 2.1. Hlavné pojmy V tomto oznámení sa pod pojmom sankčné režimy chápe právny rámec, ktorý sa vzťahuje na sankcie ustanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch za také konanie finančných inštitúcií a ďalších účastníkov trhu, ktoré je v rozpore s pravidlami EÚ o finančných službách (vrátane vnútroštátnych pravidiel transponujúcich smernice EÚ), a na skutočné presadzovanie sankcií. Sankcie predstavujú dôležitú časť každého regulačného systému. Poskytujú odstrašujúci účinok a slúžia ako katalyzátor pri uistení, že právne predpisy EÚ sa dodržiavajú. Efektívne sankčné režimy sú vo finančnom odvetví rozhodujúcim prvkom režimu dohľadu, pomocou ktorého by sa mali zaistiť zdravé a stabilné finančné trhy a v konečnom dôsledku ochrana spotrebiteľov a investorov. Rozsah pôsobnosti tohto oznámenia sa obmedzuje na sankcie ukladané a uplatňované príslušnými orgánmi členských štátov, vrátane súdov v oblasti finančných služieb. Dodržiavanie právnych predpisov EÚ je možné ďalej motivovať aj uistením, že spotrebitelia vždy, keď sú poškodení, budú mať prostriedky na získanie odškodnenia od páchateľov protiprávneho konania. Komisia začne verejnú konzultáciu o kolektívnom uplatňovaní nárokov[10], pričom bude takisto zohľadňovať otázky týkajúce sa odškodnenia spotrebiteľov v odvetví finančných služieb. Na zaistenie plného uplatňovania právnych predpisov EÚ musia byť sankcie účinné, primerané a odrádzajúce. Sankcie je možné pokladať za účinné , keď sú schopné zaručiť dodržiavanie právnych predpisov EÚ, primerané , keď zodpovedajúcim spôsobom zohľadňujú závažnosť protiprávneho konania a nepresahujú rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov, a odradzujúce , keď sú dostatočné prísne, aby odradili pôvodcov protiprávneho konania od opakovania rovnakého deliktu, a ďalších možných páchateľov od dopúšťania sa takýchto protiprávnych konaní. To, či sankcie spĺňajú tieto požiadavky, závisí od mnohých faktorov, ako sú povaha a úroveň sankcií ustanovených zákonom, inštitucionálne a procedurálne rámcové podmienky ich používania, účinné zisťovanie porušení a skutočné uplatňovanie sankcií ustanovených zákonom. Tieto faktory sú súčasťou sankčných režimov, na ktoré sa odkazuje v tomto oznámení. V pravidlách EÚ v oblasti finančných služieb často ide o „administratívne sankcie“ aj o „administratívne opatrenia“. Rozdiel medzi opatreniami a sankciami nie je jednoznačný: niektoré administratívne kroky, ako napríklad odňatie povolenia, je možné v niektorých členských štátoch pokladať za administratívnu sankciu a v iných za administratívne opatrenie. V tomto oznámení sa „sankcie“ chápu ako široký pojem, ktorý sa vzťahuje na celé spektrum opatrení uplatňovaných potom, keď dôjde k protiprávnemu konaniu, a cieľom týchto opatrení je zabrániť páchateľovi i širokej verejnosti v ďalšom porušovaní pravidiel. 2.2. Právny rámec EÚ Členské štáty majú podľa existujúceho právneho rámca značnú samostatnosť v zmysle výberu a uplatňovania vnútroštátnych sankcií. Táto samostatnosť by však mala byť v rovnováhe s potrebou účinne a dôsledne uplatňovať európske právo. Konkrétne, európske smernice a nariadenia, ktoré sú v súčasnosti platné v oblasti finančných služieb, v podstate obsahujú štyri skupiny ustanovení o sankciách: - Prvá skupina sa týka koordinácie právomoci medzi niekoľkými členskými štátmi ukladať sankcie , na ktorú má pravdepodobne vplyv porušenie pravidiel – ide o kľúčovú stránku v súvislosti s „európskym pasom“ a výkonom slobody poskytovať služby a slobody usadiť sa v rámci vnútorného na trhu[11]. - Druhá skupina ustanovuje povinnosť členských štátov podniknúť kroky na uplatňovanie vhodných administratívnych sankcií a opatrení , keď sú porušené pravidlá EÚ, a zaistiť, aby tieto sankcie a opatrenia boli účinné, primerané a odrádzajúce[12] . Väčšina existujúcich smerníc obsahuje zoznam právomocí, ktoré majú byť vnútroštátnym orgánom k dispozícii, pritom sa však nerozlišuje medzi vyšetrovacími, preventívnymi a represívnymi opatreniami a neuvádza sa presne, v akých prípadoch by sa tieto právomoci mali použiť[13]. - Tretia skupina sa týka sankcií za konkrétne porušenia pravidiel [14]. V určitých právnych aktoch sa uvádza jedna alebo viac konkrétnych sankcií, napríklad odňatie povolenia, ktoré môžu príslušné orgány uložiť za konkrétnych okolností[15], a v niektorých prípadoch sa takisto uvádza, za akých okolností sú príslušné orgány povinné uložiť túto sankciu[16]. - Do štvrtej skupiny patria ustanovenia, ktoré ukladajú orgánom, aby opatrenia a sankcie za určitých okolností zverejňovali [17]. Existujúce právne predpisy EÚ sú obmedzené len na administratívne sankcie a opatrenia. Členské štáty si môžu vybrať, či budú uplatňovať trestnoprávne sankcie. 3. NEDOSTATKY SÚčASNÝCH SANKčNÝCH REžIMOV Z preskúmania sankčných režimov, ktoré vykonala Komisia v spolupráci s výbormi orgánov dohľadu, vyplýva, že medzi jednotlivými členskými štátmi sú rozdiely. Tieto rozdiely môžu prameniť z mnohých faktorov vrátane rozdielov vo vnútroštátnych právnych systémoch členských štátov, v ústavnoprávnych požiadavkách, vo fungovaní štátnych správ a v úlohe súdov (správnych alebo trestných). Spôsob, akým sa vypracovávajú sankcie v niektorých členských štátoch vyvoláva otázku, či sú tieto sankcie plne účinné, primerané a odrádzajúce. Rozdiely navyše existujú pokiaľ ide o silu presadzovania. V niektorých členských štátoch sa viac ako dva roky sankcie neuplatňovali. Komisia sa domnieva, že by to mohlo byť príznakom slabého presadzovania pravidiel EÚ. 3.1. Rozdiely a slabé stránky vnútroštátnych sankčných režimov Aj keď sa povaha a stupeň sankcií v jednotlivých odvetviach a legislatívnych aktoch EÚ do určitej miery líši, zistili sa určité rozdiely a slabé stránky, pokiaľ ide o ďalej uvedené otázky[18]. Niektoré príslušné orgány nemajú k dispozícii dôležité druhy právomocí ukladať sankcie za určité protiprávne konania. Druhy sankcií sa v jednotlivých členských štátoch veľmi líšia, a to aj sankcie za rovnaký typ porušenia pravidiel. Všeobecne povedané, príslušné orgány budú môcť uložiť iba sankciu, ktorá je optimálna z hľadiska účinnosti, primeranosti a schopnosti odradiť, ak majú široký rozsah rôznych sankčných právomocí. Vo vnútroštátnych právnych predpisoch sa nie vždy ustanovujú určité sankčné právomoci, ako je napríklad odňatie licencie a odvolanie/prepustenie vedúcich pracovníkov, ktoré sa zdajú byť vhodné najmä na zaistenie odstrašujúceho účinku vo finančnom odvetví. Napríklad v 6 členských štátoch neexistuje možnosť odňať povolenie v prípade konania, ktoré je v rozpore so smernicou o zneužívaní trhu. V prípade manipulácie s trhom v zmysle tejto smernice sa v 15 členských štátoch neustanovuje odvolanie/prepustenie riadiaceho orgánu a/alebo orgánu dohľadu. Právomoci takejto povahy môžu byť užitočné na účinné sankcionovanie protiprávnych konaní, čím sa zabráni zneužívaniu trhu. Nie vo všetkých vnútroštátnych predpisoch sa predpokladajú verejné varovania a zverejnenie sankcií, aj keď môžu významne prispieť k všeobecnej prevencii, pretože pôsobia ako pripomenutie sankcií uplatniteľné na určité druhy správania a ukazujú, že existuje reálne nebezpečenstvo, že orgány zistia a potrestajú takéto správanie. Napríklad podľa smernice MiFID päť členských štátov neustanovuje verejné napomenutia/varovania a sedem členských štátov neustanovuje zverejňovanie sankcií. V odvetví poisťovníctva iba 14 orgánov dohľadu dôsledne zverejňuje sankcie. Výška administratívnych peňažných sankcií (pokút) sa v jednotlivých členských štátoch výrazne líši a v niektorých členských štátoch je príliš nízka. Najnižšia a najvyššia suma peňažnej sankcie sa v právnych predpisoch jednotlivých členských štátov veľmi líši a najvyššia suma je niekedy taká nízka, že dostatočne odrádzajúci účinok sankcií je nepravdepodobný. Napríklad v šiestich členských štátoch je v odvetví bankovníctva najvyššia suma pokuty ustanovenej v prípade protiprávneho konania neobmedzená alebo premenlivá, v deviatich členských štátoch je najvyššia suma 1 milión eur a v siedmich členských štátoch je nižšia než 150 000 eur. Z 18 členských štátov, ktoré v odvetví cenných papierov majú v ustanovené administratívne pokuty za porušenie zákazu týkajúceho sa obchodovania s využitím dôverných informácií, v 4 členských štátoch je najvyššia suma pokuty 200 000 eur alebo nižšia, zatiaľ čo iba v 12 členských štátoch je pokuta 1 milión eur alebo viac. V prípade konania v rozpore s minimálnymi podmienkami na povoľovanie investičných spoločností je v 17 členských štátoch stanovená najvyššia suma pokuty na menej ako 1 milión eur a v 6 z nich je najvyššia suma 100 000 eur alebo nižšia. V odvetví poisťovníctva je výška pokút v 10 členských štátoch neobmedzená alebo môže dosahovať sumu 1 milión eur alebo vyššiu, pričom v 7 členských štátoch je pokuta medzi 100 000 a 1 miliónom eur a v 6 členských štátoch je nižšia než 100 000 eur. Konanie v rozpore s právnymi predpismi o finančných službách môže viesť k ziskom v sume niekoľkých miliónov eur, čo presahuje najvyššie pokuty stanovené v niektorých členských štátoch[19]. Je nepravdepodobné, že pokuta, ktorá je nižšia ako zisky, ktoré možno očakávať z protiprávneho konania, má veľmi odstrašujúci účinok. Navyše možní páchatelia môžu vždy dúfať, že orgány porušenie pravidiel nezistia. Aby sa zaistil dostatočný odstrašujúci účinok pokuty na racionálneho hospodárskeho účastníka trhu, možnosť, že porušenie pravidiel zostane neodhalené, sa musí kompenzovať uložením pokút, ktoré sú výrazne vyššie než možný prínos vyplývajúci z porušenia právnych predpisov o finančných službách. Vo finančnom sektore, kde veľký počet možných páchateľov sú cezhraničné finančné inštitúcie s veľmi vysokým obratom, nemožno pokladať sankcie v sume niekoľkých tisíc eur za dostatočne odrádzajúce. Niektoré príslušné orgány nemajú možnosť ukladať administratívne sankcie fyzickým aj právnickým osobám V určitých členských štátoch sa sankcie ukladajú iba fyzickým osobám alebo len právnickým osobám: preto sa bude s nimi vo vzťahu ku konkrétnemu deliktu zaobchádzať rôzne v závislosti od toho, v ktorom členskom štáte k spáchaniu tohto deliktu došlo. Napríklad niektoré členské štáty neustanovujú uplatňovanie sankcií na fyzické soby v odvetví poisťovníctva. V takej situácii by sa mohlo stať, že fyzická osoba (napr. vedúci pracovník banky), ktorá je v podstate zodpovedná za porušenie pravidiel, by nebola od porušovania pravidiel odradená, ak jej nehrozí nebezpečenstvo sankcií za nezákonné konanie, pretože sankcie sa uplatňujú len na právnické osoby (napr. banka). Na druhej strane, keď sa jednotlivec dopustil protiprávneho konania v prospech finančnej inštitúcie, môže sa stať, že sankcie uplatniteľné len na tohto jednotlivca nemajú dostatočný odstrašujúci účinok na finančnú inštitúciu. Okrem toho, keď za porušenie pravidiel je zodpovedná právnická osoba (napr. finančná inštitúcia ako celok), sankcionovanie iba samotných fyzických osôb (napr. zamestnancov podieľajúcich sa na porušovaní) by mohlo byť nedostatočným podnetom pre túto finančnú inštitúciu, aby prijala organizačné opatrenia a poskytla zamestnancom školenie potrebné na predchádzanie porušovaniam pravidiel. Príslušné orgány nezohľadňujú pri uplatňovaní sankcií rovnaké kritériá Vo väčšine odvetví existujú rozdiely, pokiaľ ide o faktory, ktoré príslušné orgány majú zohľadniť pri rozhodovaní o druhu administratívnej sankcie a/alebo pri výpočte výšky administratívnych peňažných sankcií, ktoré sa majú uplatniť v konkrétnom prípade. Niektoré faktory, ako je prospech plynúci z protiprávneho konania (ak je vyčísliteľný), ako aj finančná sila a možné kooperatívne správanie osoby, ktorá sa dopustila protiprávneho konania, sa nie vždy zohľadňujú, pričom tieto faktory by pomohli zaistiť účinnosť, primeranosť a odrádzajúci účinok skutočne uplatnených sankcií. Napríklad za porušenie zákazu týkajúceho sa obchodovania s využitím dôverných informácií v zmysle smernice o zneužívaní trhu iba 12 členských štátov počíta so sankciami, ktoré aspoň svojou výškou zodpovedajú prospechu z protiprávneho konania. Pokuta, ktorá však nie je výrazne vyššia ako prospech, ktorý možno získať z protiprávneho konania, bude mať len obmedzený odrádzajúci účinok. V odvetví bankovníctva iba 17 členských štátov berie do úvahy finančnú silu finančnej inštitúcie pri určovaní výšky pokuty, ktorá je jej uložená. Pri ukladaní pokút za konanie, ktoré je v rozpore so smernicou o PKIPCP, iba 5 členských štátov[20] berie tento faktor do úvahy. Akýkoľvek uložený postih však musí mať rovnocenný účinok na všetky podniky poskytujúce finančné služby: nízka pokuta, aj keď má zjavne odrádzajúci účinok na určité menšie finančné inštitúcie, bude mať len veľmi obmedzený odrádzajúci účinok na veľké finančné inštitúcie. Nakoniec, úroveň spolupráce páchateľa sa vo všetkých členských štátoch neberie do úvahy, hoci by to páchateľov povzbudilo, aby spolupracovali s príslušnými orgánmi, čo je dôležité na zvýšenie ich schopnosti vyšetrovať. Napríklad v odvetví poisťovníctva sa spolupráca s príslušnými orgánmi berie do úvahy v 18 členských štátoch. Sankcie ustanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch majú rozdielnu povahu (administratívnu alebo trestnú) Rozsah protiprávnych konaní, pre ktoré sa vo vnútroštátnych právnych predpisoch predpokladajú administratívne alebo trestné sankcie, sa v jednotlivých členských štátoch líši. Napríklad, zatiaľ čo všetky členské štáty ustanovujú za konanie v rozpore so smernicou MiFID administratívne sankcie, iba 13 členských štátov počíta aj s trestnými sankciami. S výhradou podrobnej analýzy jednotlivých prípadov trestné sankcie uplatniteľné na najvážnejšie porušenie pravidiel EÚ o finančných službách vysielajú k jednotlivým páchateľom jasný signál nesúhlasu, a preto by mohli mať významný odrádzajúci účinok, ak ich systém trestného súdnictva vhodne uplatní. Úroveň uplatňovania sankcií sa v jednotlivých členských štátoch líši Popri vymedzení vhodných sankcií vo vnútroštátnych právnych predpisoch je pre účinnosť sankčných režimov veľmi dôležité poskytnúť istotu, že sankcie sa skutočne uplatňujú, keď sa zistí alebo preukáže, že došlo k protiprávnemu konaniu. Aj keď neexistuje jednoduchý ukazovateľ, pomocou ktorého by sa dalo merať a porovnávať úroveň uplatňovania sankcií v jednotlivých členských štátoch, možno získať určité informácie zo vstupných faktorov, ako sú napríklad zdroje, ktoré štát vyčleňuje na uplatňovanie sankcií, alebo z výstupných faktorov, napríklad z počtu a výšky uplatnených sankcií. Napríklad počet sankcií uplatnených v roku 2007 v rôznych členských štátoch je od 0 do viac než 100 a rozdiely existujú aj v členských štátoch, ktoré majú podobne veľké odvetvia finančného bankovníctva. Niektoré členské štáty neuplatnili žiadne sankcie už viac ako dva roky[21]. To by sa dalo vysvetliť viacerými faktormi, ako napríklad tým, že k porušovaniam pravidiel nedochádza, no ako veľmi pravdepodobná sa zdá možnosť, že príčinou je neodhalenie tohto porušovania. To sa zdá ešte pravdepodobnejšie, keď sa vezme do úvahy, že niektoré z týchto členských štátov majú veľmi významné finančné odvetvie a že iné členské štáty, ktoré majú podobne veľké finančné trhy, uložili v uvedenom období dvoch rokov niekoľko sankcií. 3.2. Následky rozdielnych a slabých sankčných režimov Sankcie ustanovené podľa vnútroštátneho práva sa v prípade porušenia pravidiel EÚ o finančných službách rozchádzajú v dôležitých otázkach sankčných režimov. Tieto rozdiely viedli k situácii, v ktorej sankcie pravdepodobne nie sú vždy optimálne z hľadiska účinnosti, primeranosti a odrádzajúceho účinku. Samozrejme, keď sankcie uplatňované v celej Únii nie sú dostatočne prísne, alebo ich výška je veľmi nízka aj pri najzávažnejších porušenia pravidiel, je vysoké riziko, že nebudú mať dostatočne odrádzajúci účinok, pretože očakávaná odmena z nezákonného správania vysoko prevýši reálne riziko. Okrem toho vzhľadom na to, že účinnosť a odrádzajúci účinok sankcií aspoň sčasti závisí od toho, či sa vie, že príslušné orgány tieto sankcie skutočne uplatňujú, by ustanovenie vhodných sankcií bolo nedostatočné, ak sa protiprávne konanie nezistí, a sankcie sa preto neuplatnia. Nedostatok odrádzajúceho účinku a neúčinné uplatňovanie sankcií môže viesť k nedostatočnému dodržiavaniu pravidiel EÚ o finančných službách (ako sú napríklad obozretnostné pravidlá, plnenie podnikateľských povinností, povinnosti súvisiace s transparentnosťou atď.), čím sa môže zvýšiť riziko manipulácie s trhom a znížiť transparentnosť a môže sa stať, že finančné inštitúcie budú vo svojich činnostiach nadmerne riskovať. Táto situácia obsahuje riziko, že sa vážne naruší ochrana spotrebiteľa a integrita trhu . Porušenie pravidiel EÚ o finančných službách môže spôsobiť vážne hospodárske škody širokej škále používateľov finančných služieb a bezpečnosti a integrite finančného trhu, čo má následne vážny nepriaznivý dosah na celé hospodárstvo. Okrem toho môžu rozdiely v sankčných režimov viesť k narušeniu hospodárskej súťaže na vnútornom trhu . Ak sa sankcie uplatňované v rôznych členských štátoch za podobné porušenia pravidiel výrazne líšia, finančné inštitúcie mohli byť v pokušení zapojiť sa do regulačnej arbitráže, keď sa rozhodujú o mieste, kde sa usadia alebo umiestnia svoje pobočky, a to s cieľom mať prospech zo sankčných režimov, ktoré sú najmenej prísne. Môže sa stať, že sa tým zabráni vzniku rovnocenných súťažných podmienok v rámci vnútorného trhu. Nedostatky zistené vo vnútroštátnych sankčných režimoch môžu mať takisto nepriaznivý vplyv na finančný dohľad . Na zaručenie účinného dohľadu nad finančnými podnikmi sa zriadila nová európska architektúra dohľadu, ktorá na svoje fungovanie potrebuje spoluprácu, koordináciu a dôveru medzi vnútroštátnymi orgánmi dohľadu. Môže sa však stať, že orgán dohľadu nie je ochotný delegovať právomoci[22] na orgán v iných členských štátoch, v ktorých je sankčný režim oveľa slabší. Ak vnútroštátne orgány dohľadu nie sú vybavené rovnocennými a konzistentnými právomocami vrátane sankčných právomocí, existuje riziko, že dotknuté orgány dohľadu nebudú konzistentne uplatňovať rozhodnutia dohodnuté v rámci kolégia. Nakoniec táto situácia podkopáva dôveru vo finančnom odvetví , keď si zúčastnené strany, a najmä spotrebitelia, uvedomujú, že nezákonné správanie nie je trestané primeranými sankciami, ktoré majú vlastnosti potrebné na odradenie od ďalších porušovaní pravidiel. 4. NAVRHOVANÉ OPATRENIA POLITIKY So zreteľom na uvedené nedostatky Komisia zastáva názor, že je potrebná ďalšia konvergencia a posilňovanie sankčných režimov s cieľom predchádzať riziku vyplývajúcemu z nenáležitého fungovania finančných trhov, čo prinesie významný prospech. Komisia sa domnieva, že tieto ciele možno lepšie dosiahnuť skôr prostredníctvom opatrení na úrovni EÚ než rozličnými vnútroštátnymi iniciatívami, ktoré by neboli dostatočné na dosiahnutie dostatočnej konvergencie. Podľa názoru Komisie by sa preto v prípade najdôležitejších otázok tých sankčných režimov v odvetví finančných služieb, v ktorých sa zistili nedostatky, mohli na európskej úrovni stanoviť minimálne spoločné normy. 4.1. Minimálna aproximácia sankčných režimov jednotlivých členských štátov Komisia sa domnieva, že legislatívna iniciatíva EÚ na podporu konvergencie a posilnenie vnútroštátnych sankčných režimov v odvetví finančných služieb je pravdepodobne nevyhnutná. Tieto ciele nedokážu uspokojivo dosiahnuť samotné členské štáty: pri neexistencii spoločného rámca EÚ sa vnútroštátnymi iniciatívami nedá zaistiť konzistentnosť pri posilňovaní sankčných režimov. Zdá sa teda, na dosiahnutie dostatočnej konvergencie sú nevyhnutné opatrenia na úrovni EÚ. Komisia zastáva názor, že je opodstatnené, aby legislatívna iniciatíva stanovila nejaké minimálne spoločné normy, ktoré by členské štáty mali dodržiavať pri vypracovávaní administratívnych sankcií za konania, ktoré sú v rozpore s pravidlami o finančných službách, a za protiprávne konania pri uplatňovaní sankcií v tejto oblasti. Takéto normy by boli vypracované v rámci základných zásad spoločných pre všetky špecifické odvetvia, čím by sa zaručila celková súdržnosť všetkých opatrení EÚ v tejto oblasti, ale zároveň by boli prispôsobené špecifikám jednotlivých odvetví a legislatívnym aktom EÚ v oblasti finančných služieb. Okrem toho o zavedení trestných sankcií za najvážnejšie konania, ktoré sú v rozpore s právnymi predpismi o finančných službách, by sa dalo uvažovať v prípade, keď by tieto sankcie mali zásadný význam pri zaistení účinného vykonávania týchto právnych predpisov. Predpokladaný legislatívny prístup by sa vždy týkal konkrétneho odvetvia a bol by prísne obmedzený na určité prvky sankčného režimu[23]. Niektoré najdôležitejšie prvky sú vymenované v ďalšom oddiele. 4.2. Najdôležitejšie otázky aproximácie Komisia sa domnieva, že vzhľadom na špecifiká každého odvetvia a legislatívneho aktu v oblasti finančných služieb by sa aproximácia mala týkať aspoň ďalej uvedených otázok. - Vhodné druhy administratívnych sankcií za porušenie najdôležitejších ustanovení Podľa názoru Komisie by všetky členské štáty mali mať k dispozícii základný súbor administratívnych sankcií za porušenie každého kľúčového ustanovenia legislatívneho aktu EÚ, ktorého dodržiavanie je podstatné pre skutočnú účinnosť tohto aktu, a teda aj pre riadne fungovanie finančných trhov. Tieto sankcie by mali byť takej povahy, aby príslušné orgány mohli v každom konkrétnom prípade uložiť sankciu, ktorá je z hľadiska účinnosti, primeranosti a odrádzajúceho účinku pravdepodobne optimálna. Napríklad príkaz na zdržanie sa správania a súdne alebo administratívne príkazy môžu byť užitočné, ak existuje riziko vyplývajúce z pokračovania alebo opakovania určitých druhov protiprávneho konania. Okrem toho uloženie primeranej pokuty môže mať značný odstrašujúci účinok, pretože osobe, ktorá sa dopustila porušenia predpisov, tým vznikajú náklady. Odňatie povolenia môže byť vhodné v prípade opakovaného porušenia kľúčových ustanovení legislatívnych aktov EÚ. Výmena vedúcich pracovníkov finančných inštitúcií je sankcia, ktorá sa má uplatniť v prípade závažných previnení pri riadení. Okrem toho verejné varovanie a zverejnenie sankcií môžu významne prispieť k všeobecnému predchádzaniu protiprávnym konaniam. Ak si páchatelia uvedomia, že zákonom stanovené sankcie sa skutočne uplatňujú a presadzujú a že existuje reálne riziko, že orgány ich protiprávne konanie odhalia a sankcionujú, sankčné režimy lepšie zabránia ďalším možným páchateľom v protiprávnom konaní, ktorého by sa mohli dopustiť v budúcnosti. Podľa názoru Komisie sa do každého legislatívneho aktu majú vložiť koherentné ustanovenia, ktoré ku každému z kľúčových ustanovení priradia jeden alebo viac druhov administratívnych sankcií, ktoré príslušné orgány vo všetkých členských štátoch musia mať v prípade porušení uvedeného ustanovenia k dispozícii. Vnútroštátne právne predpisy by museli poskytovať istotu, že osobám zodpovedným za takéto protiprávne konanie sa tieto druhy sankcií môžu uložiť. Komisia takisto zváži možné opatrenia s cieľom zaistiť vhodnú previazanosť týchto administratívnych sankcií a prípadných trestných sankcií ukladaných členskými štátmi. - Zverejnenie sankcií Podľa názoru Komisie treba zaviesť pravidlo, že príslušné orgány by mali byť povinné informovať verejnosť o uložených sankciách. Komisia preto zvažuje, či by sa v tomto zmysle mala zaviesť všeobecná povinnosť a či by sa ďalej mali obmedziť výnimky z tejto povinnosti, napríklad určením, že ak by sa zverejnením vážne ohrozili finančné trhy, príslušný orgán by musel zverejniť sankciu anonymne. - Dostatočne vysoké administratívne pokuty Vzhľadom na veľké zisky, ktoré by sa mohli dosiahnuť konaním, ktoré je v rozpore s právnymi predpismi o finančných službách, by výška všetkých pokút ustanovených vnútroštátnymi právnymi predpismi mala byť dostatočne vysoká, aby vnútroštátne orgány mohli ukladať účinné, primerané a odrádzajúce pokuty. Na odradenie racionálneho hospodárskeho účastníka trhu od porušovania právnych predpisov by mala byť možnosť, že protiprávne konanie zostane neodhalené, vyvážená pokutou, o ktorej by sa mohlo odôvodnene uvažovať, že prevýši možný finančný prospech, ktorý by sa mohol získať protiprávnym konaním, a to aj v prípade, keď nie je možné tento prospech vyčísliť. Vychádzalo by sa tu z predpokladu, že racionálni hospodárski účastníci trhu by pri rozhodovaní, či spáchať delikt, brali do úvahy pravdepodobnosť odhalenia a že nie všetky prípady porušenia pravidiel by sa skutočne zistili. Navyše vzhľadom na to, že skutočná výška uložených sankcií býva v závislosti od okolností každého konkrétneho prípadu často oveľa nižšia než je najvyššia sankcia predpokladaná v právnych predpisoch a že povolená škála sankcií sa nie vždy plne využíva, je v záujme odstrašujúceho účinku o to dôležitejšie, aby prahová hodnota bola pri všetkých druhoch porušení pravidiel dostatočne vysoká. Komisia preto posúdi, či je potrebné zaviesť pre každú kategóriu administratívnych pokút minimálnu výšku, ktorú by členské štáty museli pri ustanovení škály pokút predpokladaných vo vnútroštátnych právnych predpisoch dodržať. Táto hranica sa môže určiť s prihliadnutím na druh protiprávneho konania a získaný prospech, ktorý by bolo možné z protiprávneho konania očakávať, pričom by bola výrazne vyššia ako potenciálny prospech. - Sankcie ustanovené pre jednotlivcov i finančné inštitúcie Sankcie by sa mali ukladať jednotlivcom zodpovedným za protiprávne konanie a/alebo finančnej inštitúcii, v ktorej prospech títo jednotlivci konali, keď sa dopúšťali porušenia predpisov. Sankcionovanie jednotlivcov zodpovedných za protiprávne konanie môže byť vhodnejšie, keď sú za toto protiprávne konanie výhradne sami zodpovední. Na druhej strane v prípade, keď tento jednotlivec je súčasťou finančnej inštitúcie, je často vhodné uložiť pokutu finančnej inštitúcii, ak táto zodpovedná osoba konala v prospech finančnej inštitúcie. Mohlo by to finančné inštitúcie takisto podnietiť, aby prijali organizačné opatrenia a poskytli zamestnancom školenie potrebné na predchádzanie protiprávnemu konaniu. Komisia sa domnieva, že s výhradou osobitostí každého legislatívneho aktu by mali byť k dispozícii administratívne sankcie, ktoré je možné uložiť zodpovedným jednotlivcom a finančným inštitúciám, v prospech ktorých tento jednotlivec konal. Komisia uvažuje o zavedení vhodných ustanovení, v ktorých by sa presne uviedlo, že administratívne sankcie by malo byť možné ukladať všetkým osobám zodpovedným za porušenie predpisov[24]. Mal by sem byť zahrnutý aj jednotlivec zodpovedný za protiprávne konanie a/alebo v prípade, že tento jednotlivec je súčasťou finančnej inštitúcie, finančná inštitúcia, v ktorej prospech sa dopúšťal protiprávneho konania. - Kritériá, ktoré treba pri ukladaní sankcií zohľadňovať Účinnosť, primeranosť a odradzujúci účinok sankcií závisí aj od faktorov, vrátane priťažujúcich alebo poľahčujúcich okolností, na ktoré príslušné orgány prihliadajú pri rozhodovaní o sankciách ukladaných osobe, ktorá sa dopustila konkrétneho protiprávneho konania. To platí najmä pri určení skutočnej výšky pokút, keď sa vo vnútroštátnych právnych predpisoch zvyčajne ustanovuje rozsah od najnižšej po najvyššiu sumu. Tieto faktory by mali byť upravené tak, aby príslušné orgány mohli prispôsobiť druh a stupeň ukladaných sankcií povahe a vplyvu protiprávneho konania, ako aj osobnej situácii páchateľov, čo by prispelo k dosiahnutiu optimálnej primeranosti a odrádzajúceho účinku skutočne uložených sankcií. Komisia zastáva názor, že popri závažnosti protiprávneho konania, ktoré je už zohľadnené takmer vo všetkých vnútroštátnych právnych predpisoch, by sa malo prihliadať aspoň na tieto faktory: - finančný prospech, ktorý porušenie pravidiel prinieslo páchateľovi (ak je možné tento prospech vyčísliť), aby sa lepšie odzrkadlil vplyv protiprávneho konania a aby sa odradilo od ďalších protiprávnych konaní, - finančnú silu páchateľa, ako naznačujú také prvky, ako je ročný obrat finančnej inštitúcie alebo ročný príjem osoby zodpovednej za protiprávne konanie, aby sa zaistilo, že sankcie sú dostatočne odrádzajúce aj pre veľké finančné inštitúcie, - kooperatívne správanie páchateľa, čo môže prispieť k motivácii delikventov na spoluprácu, čím sa zvýši schopnosť orgánov vyšetrovať a zároveň aj účinnosť sankcií, - trvanie protiprávneho konania. Komisia preto zvažuje návrhy na zavedenie ustanovení, podľa ktorých by členské štáty museli zaistiť, že príslušné orgány prihliadnu pri určovaní ukladanej sankcie za konanie, ktoré je v rozpore s právnymi predpismi o finančných službách, aspoň na určité spoločné kľúčové kritériá. - Možnosť zaviesť trestné sankcie za najzávažnejšie protiprávne konania Trestné sankcie, najmä trest odňatia slobody, sa spravidla pokladajú za sankcie, ktoré vysielajú silný signál nesúhlasu, ktorý by mohol zvýšiť odrádzajúci účinok sankcií, ak ich systém trestného súdnictva vhodne uplatňuje. Môže sa však stať, že trestné sankcie nie sú vhodné pre všetky typy protiprávneho konania a vo všetkých prípadoch. Trest odňatia slobody je možné uložiť len fyzickým osobám, kým v niektorých členských štátoch je možné trestnoprávne postihy uložiť právnickým osobám. Nie všetky druhy protiprávneho konania vyskytujúce sa v oblasti finančných služieb sa môžu pokladať za dostatočne závažné na to, aby boli dôvodom na uloženie trestných sankcií. Existujúcimi právnymi predpismi EÚ o finančných službách nie je dotknuté právo členských štátov ukladať trestné sankcie. V skutočnosti niekoľko členských štátov má zavedené trestné sankcie za určité delikty v odvetví finančných služieb, najmä v prípade zneužívania trhu alebo obchodovania s využitím dôverných informácií. V prípade manipulácie s trhom zakázanej podľa smernice o zneužívaní trhu len 2 členské štáty nemajú ustanovené trestné sankcie. V ostatných oblastiach má trestné sankcie ustanovené oveľa menej členských štátov. Napríklad konanie v rozpore s počiatočnými podmienkami na udelenie povolenia investičnej firme podľa smernice MiFID je možné odňatím slobody potrestať iba v siedmich členských štátoch. So zreteľom na uvedené zistenia a v súlade so závermi Rady pre spravodlivosť a vnútorné veci z 22. apríla 2010 o predchádzaní hospodárskym krízam a podpore hospodárskej činnosti a v súlade so Štokholmským programom[25] Komisia posúdi, či a v ktorých oblastiach zavedenie trestnoprávnych sankcií a stanovenie minimálnych pravidiel o vymedzení trestných činov a sankcií môže byť mimoriadne dôležité na zaistenie účinného vykonávania právnych predpisov EÚ o finančných službách. Akékoľvek návrhy v oblasti trestného práva by mali byť zamerané na zaistenie vhodnej koherentnosti a konzistentnosti vo všetkých odvetviach, najmä pri zvažovaní druhu a výšky trestných sankcií zahrnutých v smerniciach EÚ. - Vhodné mechanizmy na podporu účinného uplatňovania sankcií Na zaistenie režimu ukladania účinných, primeraných a odradzujúcich sankcií je dôležité, aby sa sankcie ustanovené právnymi predpismi účinne uplatňovali, aby sa odhalili protiprávne konania, aby postupy vyšetrovania a ukladania sankcií prebiehali bez prieťahov a aby sa vhodné sankcie ukladali tam, kde je to odôvodnené. Zodpovednosť za uplatňovanie sankcií za konanie, ktoré je v rozpore s právnymi predpismi EÚ o finančných službách, majú predovšetkým vnútroštátne orgány. S cieľom umožniť príslušným orgánom účinne presadzovať právne predpisy EÚ by právny a inštitucionálny rámec mal podľa možnosti čo najviac prispievať k zisteniu protiprávnych konaní a ukladaniu vhodných sankcií. Komisia pripomína, že členské štáty sú povinné zaistiť, a to bez vplyvu na nezávislosť súdnictva, aby príslušné orgány účinne uplatňovali sankcie ustanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch. To by malo zahŕňať okrem iného dostatočné ľudské a finančné zdroje vyčlenené na uplatňovanie sankcií, vhodné školenia a odborné znalosti osôb a inštitúcií, ktoré vykonávajú vyšetrovacie postupy a ukladajú sankcie. Komisia sa domnieva, že tieto otázky by sa mohli lepšie riešiť na vnútroštátnej úrovni. Komisia sa však domnieva, že EÚ môže prijať opatrenia na zlepšenie právneho rámca, v ktorom príslušné orgány fungujú, a najmä zaistiť, aby všetky vnútroštátne orgány mali potrebné kľúčové právomoci a nástroje vyšetrovania a aby spolupracovali a vhodne koordinovali svoju činnosť. Kým stupeň konvergencie vo vzťahu k väčšine kľúčových právomocí a nástrojov vyšetrovania na základe existujúcich právnych predpisov je už pomerne vysoký, takáto konvergencia sa zatiaľ nedosiahla, najmä pokiaľ ide o mechanizmus motivovania osôb, ktoré vedia o možných protiprávnych konaniach, aby oznámili tieto protiprávne konania v rámci finančnej inštitúcie alebo príslušným orgánom, a motivovania osôb, ktoré sú zodpovedné za možné protiprávne konanie, aby oznámili toto protiprávne konanie príslušným orgánom. Podľa názoru Komisie by mohlo byť užitočné preskúmať, či by sa mohli určiť spoločné ustanovenia o mechanizmoch, ktoré by členské štáty mali zaviesť na lepšie odhaľovanie konania, ktoré je v rozpore s právom EÚ, najmä mechanizmy zamerané na ochranu osôb (napr. zamestnancov finančných inštitúcií), ktoré odsudzujú možné protiprávne konania, ktorých sa dopustili iné osoby („informátorstvo“, angl. „ whistleblowing “), alebo na ustanovenie zníženia sankcií uplatniteľných na osoby, ktoré sa priznajú k svojej účasti na protiprávnom konaní, za určitých prísne a jasne vymedzených podmienok (programov zhovievavosti)[26]. Tým, že tieto mechanizmy umožnia príslušným orgánom odhaľovať protiprávne konania, ktoré by pravdepodobne zostali nezistené, alebo zbierať ďalšie dôkazy o protiprávnom konaní, môžu prispieť k účinnejšiemu uplatňovaniu právnych predpisov EÚ na úžitok všetkých aktérov na finančnom trhu. Pokiaľ ide o spoluprácu medzi príslušnými orgánmi , v existujúcich právnych predpisoch EÚ je už ustanovená povinnosť členských štátov prijať opatrenia potrebné na zaistenie toho, aby príslušné orgány vzájomne spolupracovali vždy, keď je to potrebné na zistenie protiprávnych konaní a ukladanie sankcií. Príslušné orgány najmä si vymieňajú informácie a spolupracujú, keď účinky protiprávneho konania sú vo viac než jednom členskom štáte. Komisia sa domnieva, že nové európske orgány dohľadu ďalej uľahčia existujúcu spoluprácu medzi príslušnými orgánmi, čo pomôže pri zaisťovaní konzistentného uplatňovania sankcií a efektívnejších kontrolných činností. Na tento účel by európske orgány dohľadu mali využiť svoje právomoci na vykonávanie partnerských hodnotení a sankčné právomoci zahrnúť ako prioritnú oblasť pre tieto hodnotenia. Mali by takisto plne využiť svoje právomoci zhromažďovať informácie o sankciách s cieľom monitorovať vnútroštátne právne predpisy a podporovať výmenu informácií a najlepších postupov medzi členskými štátmi. Okrem toho európske orgány dohľadu majú možnosť riešiť spory medzi vnútroštátnymi orgánmi v niektorých oblastiach, ktoré vyžadujú spoluprácu, koordináciu a spoločné rozhodovanie orgánov dohľadu z viac ako jedného členského štátu. A napokon Komisia zváži, či by bola potrebná ďalšia konvergencia s inými konkrétnymi otázkami, ako sú pravidlá týkajúce sa dôkazného bremena, na zaistenie účinného uplatňovania sankcií ustanovených právnymi predpismi. 5. ZÁVER Finančná kríza ukázala, že pravidlá finančného trhu sa nie vždy dodržiavajú a uplatňujú tak, ako by sa mali. To vážne podkopalo dôveru vo finančný sektor. Aj keď Komisia uznáva, že prísnejšími sankčnými režimami nemožno vyriešiť všetky problémy týkajúce sa uplatňovania pravidiel EÚ o finančných službách, verí, že väčšia konvergencia a posilnenie existujúcich vnútroštátnych režimov môže významne pomôcť predchádzať riziku vyplývajúcemu z nenáležitého fungovania finančných trhov a môže pomôcť rozvoju rovnakých súťažných podmienok v rámci vnútorného trhu. Komisia víta pripomienky od členských štátov a ďalších zúčastnených strán k analýze zistených nedostatkov a návrhom politiky uvedeným v tomto oznámení. Odporúča sa najmä, aby zainteresované strany uviedli, či existuje nejaká otázka, ktorú nepokladajú za vhodnú pri ďalšej aproximácii a či existujú oblasti, v prípade ktorých by Komisia by mala uvažovať o ďalších opatreniach. Komisia vyzýva všetky zainteresované strany, aby poslali svoje príspevky na adresu: markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu do 19. februára 2011. Prijaté odpovede budú dostupné na webovej lokalite Komisie, pokiaľ nebude priložená výslovná žiadosť o zachovanie dôvernosti, a Komisia uverejní zhrnutie výsledkov konzultácií. Ak sa Komisia rozhodne predložiť vhodné návrhy na spôsob jednotného posilnenia vnútroštátnych sankčných režimov, Komisia prihliadne na prijaté pripomienky. Akékoľvek budúce legislatívne iniciatívy v tejto oblasti by boli sprevádzané posúdením vplyvu relevantných otázok týkajúcich sa sankcií. [1] Správa skupiny odborníkov na vysokej úrovni pre finančný dohľad v EÚ, ktorej predsedá Jacques de Larosière, z 25. februára 2009, ods. 201. [2] V novembri 2010 Európsky parlament a Rada prijali legislatívne akty, ktorými sa zriaďuje nový rámec dohľadu pre finančnú reguláciu v Európe, vrátane zriadenia Európskeho orgánu pre cenné papiere a trhy (ESMA), Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA) a Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA), pozri KOM(2009) 499, KOM(2009) 501 a KOM(2009) 502. Tieto orgány budú mať právomoc vykonávať partnerské preskúmanie vnútroštátnych orgánov vrátane právomoci ukladať sankcie a budú získavať informácie o sankciách uplatňovaných vnútroštátnymi orgánmi. Tieto právomoci sa budú môcť využívať na monitorovanie vnútroštátnych právnych predpisov a na podporu výmeny informácií a najlepších postupov medzi členskými štátmi. Budú mať aj právomoc riešiť nezhody medzi vnútroštátnymi orgánmi v niektorých oblastiach, ktoré si vyžadujú spoluprácu, koordináciu alebo spoločné rozhodovanie rôznych orgánov dohľadu. V návrhu na zmenu a doplnenie nariadenia (ES) č. 1060/2009 o ratingových agentúrach – KOM(2010) 289 – Komisia takisto navrhuje zveriť Európskemu orgánu pre cenné papiere a trhy právomoc prijímať vhodné opatrenia pre dohľad v prípade porušení nariadenia a v niektorých konkrétnych prípadoch požiadať Komisiu, aby ratingovej agentúre uložila pokutu. [3] Európska rada vo svojom dokumente „Štokholmský program – otvorená a bezpečná Európa, ktorá slúži občanom a chráni ich“ z 2.12.2009 zdôraznila potrebu regulovať finančné trhy a brániť zneužívaniu a vyzvala členské štáty a Komisiu, aby zlepšili odhaľovanie zneužívania trhu a sprenevery finančných prostriedkov. Rada pre spravodlivosť a vnútorné veci (SVV) vo svojich záveroch o predchádzaní hospodárskym krízam a podpore hospodárskej činnosti zdôrazňuje, že by sa malo uvažovať o tom, či je alebo nie je možné alebo vhodné harmonizovať trestnoprávne predpisy týkajúce sa závažných manipulácií s cenami akcií na trhu a ďalšieho nekalého konania vo vzťahu k trhom s cennými papiermi. Pozri dokumenty: 8920/10 z 22.4.2010 a 7881/10 z 29.3.2010. [4] Smernica 2006/48/ES o kapitálových požiadavkách (Ú. v. EÚ L 302, 17. 11. 2009); smernica 2004/39/ES o trhoch s finančnými nástrojmi (Ú. v. EÚ L 145, 30. 4. 2004); smernica 2003/6/ES o zneužívaní trhu (Ú. v. EÚ L 96, 12. 4. 2003); smernica 2009/138/ES Solventnosť II (Ú. v. EÚ L 335, 17. 12. 2009); smernica 2003/71/ES o prospekte (Ú. v. EÚ L 345, 31. 12. 2003); smernica 2002/92/ES o sprostredkovaní poistenia (Ú. v. EÚ L 9, 15. 1. 2003); smernica 2005/60/ES o boji proti praniu špinavých peňazí (Ú. v. EÚ L 309, 25. 11. 2005); smernica 2009/65/ES o PKIPCP (Ú. v. EÚ L 302, 17. 11. 2009). [5] CEBS: „Mapovanie cieľov dohľadu, vrátane opatrení včasného zásahu a sankčných právomocí“, marec 2009/47, CESR: „Správa o administratívnych opatreniach a sankciách i o trestných sankciách, ktoré sú k dispozícii v členských štátoch na základe smernice o zneužívaní trhu“, 17. 10. 2007; „Správa o mapovaní právomocí dohľadu, postupov pri výkone dohľadu a režimoch administratívnych a trestných sankcií členských štátov v súvislosti so smernicou o trhoch s finančnými nástrojmi; 16. 2. 2009, 08/220, „Správa o právomociach členov CESR podľa smernice o prospekte a jej vykonávacích opatreniach“, jún 2007, 07-384; CEIOPS: „Správa Európskej komisii o právomociach EÚ týkajúcich sa dohľadu, cieľoch, sankčných právomociach a sankčných režimoch“, 29. 5. 2009, 21/09. Toto oznámenie sa zakladá na informáciách v uvedených správach a na príspevkoch následne získaných od členských štátov. [6] KOM(2010) 301. [7] Na následných stretnutiach G20 zaznela výzva po potrebe posilniť finančný dohľad a reguláciu s cieľom zvýšiť okrem iného integritu trhu a podporiť disciplínu na trhu (Londýn, apríl 2009) ako aj po opatreniach na ochranu spotrebiteľov, vkladateľov a investorov pred postupmi zneužívania na trhu (Pittsburgh, september 2009). [8] Dodd-Frankov zákon o reforme finančných trhov a ochrane spotrebiteľa (júl 2010) komplexne zreformoval americký finančný systém. Na jeho uplatňovanie v praxi pripravujú zodpovedné americké orgány dohľadu rozsiahly súbor pravidiel vypracovaných s cieľom uviesť do platnosti ustanovenia zákona na vysokej úrovni. Reforma predpokladá napríklad vytvorenie finančných motivačných činiteľov pre informátorov, aby sa SEC oznamovalo porušovanie zákonov o cenných papieroch, posilnenie právomocí SEC podniknúť právne kroky za napomáhanie a spolupáchateľstvo proti každej osobe, ktorá konala v rozpore s federálnymi zákonmi o cenných papieroch, a v týchto prípadoch zmiernenie noriem v oblasti dokazovania. [9] Preskúmanie právomocí dohľadu, ktoré majú k dispozícii vnútroštátne orgány dohľadu, sa uskutočňuje napríklad v prebiehajúcej práci týkajúcej sa zvládnutia krízy. [10] Pozri pracovný program Komisie 2011, ods. 2.6 – KOM (2010) 623. [11] Smernica o zneužívaní trhu, článok 16. Solventnosť II, článok 250 ods. 1 písm. b); CRD, článok 132 ods. 1 písm. d). Solventnosť II, články 155 ods. 3, 158 ods. 2; CRD článok 30 ods. 3; MiFID, článok 62 ods. 2; PKIPCP články 21 ods. 5 108 ods. 5; smernica o prospekte, článok 23. MiFID, články 32 ods. 7 a 62 ods. 2; PKIPCP článok 108 ods. 1), (PKIPCP, článok 109 ods. 2; MiFID, článok 62 ods. 2). [12] V článku 51 ods. 1 smernice o trhoch s finančnými nástrojmi sa napríklad ustanovuje, že: „Bez toho, aby boli dotknuté postupy na odňatie povolenia alebo právo členských štátov ukladať trestnoprávne sankcie, členské štáty zaistia v súlade so svojimi vnútroštátnymi právnymi predpismi, aby sa mohli prijímať vhodné administratívne opatrenia alebo ukladať administratívne sankcie voči zodpovedným osobám, keď sa nedodržali ustanovenia prijaté pri vykonávaní tejto smernice. Členské štáty zaistia, aby tieto opatrenia boli účinné, primerané a odrádzajúce.“ Pozri aj článok 25 smernice 2003/71/ES o prospekte, článok 14 smernice 2003/6/ES o zneužívaní trhu (výklad Súdneho dvora vo veci C-45/08, Spector Photo Group a Van Raemdonck/CBFA, rozsudok z 23. 12. 2009, ods. 65-77), a článok 28 smernice 2004/109/ES o požiadavkách na transparentnosť, článok 99 ods. 1 smernice 2009/65/ES o PKIPCP, článok 54 smernice 2006/48/ES o úverových inštitúciách, alebo článok 34 smernice Solventnosť II 2009/138/ES, článok 39 ods. 2 smernice o praní špinavých peňazí, vrátane ustanovení o sankciách voči fyzickým osobám. V bode 38 úvodného ustanovenia smernice o zneužívaní trhu sa presne uvádza, že „sankcie by mali byť dostatočne odrádzajúce a primerané miere spoločenskej závažnosti porušenia a dosiahnutým ziskom“. [13] Pozri MiFID článok 50, CRD článok 136, PKIPCP článok 98, Solventnosť II článok 34, smernica o prospekte článok 21. [14] Pozri články 62 a 258 ods. 2 smernice 2009/138/ES – Solventnosť II; článok 99 ods. 2 PKIPCP; článok 8 ods. 1 až 3 smernice 2002/92/ES o sprostredkovaní poistenia. [15] To sa týka hlavne odňatia povolenia, pozri napr. smernicu 2009/138/ES (Solventnosť II), článok 144 ods. 1; smernicu 2006/48/ES (CRD), článok 17. [16] Pozri napr. smernicu 2009/138/ES (Solventnosť II), článok 131 a 144 ods. 2. [17] Napríklad článok 51 ods. 3 smernice 2004/39/ES - MiFID, článok 25 ods. 2 smernice 2003/71/ES o prospekte, článok 28 ods. 2 smernice 2004/109/ES o požiadavkách na transparentnosť, článok 14 ods. 4 smernice 2003/6/ES o zneužívaní trhu, článok 99 ods. 3 smernice 2009/65/EC – PKIPCP. [18] V príkladoch uvedených v tejto časti sa neuvádzajú dotknuté členské štáty, pretože účel je iba lepšie ilustrovať zistené všeobecné problémy. Viac informácií je možné nájsť v správach výborov orgánov pre dohľad, o ktoré sa Komisia opiera. [19] Pozri napríklad vyhlásenie FSA pre tlač č. FSA/PN/098/2003 z 25. 9. 2003. [20] Zdroje: informácie, ktoré poskytli členovia CESR o sankciách predpokladaných vo vnútroštátnych pravidlách, ktorými sa transponuje smernica o PKIPCP. [21] Napríklad: v odvetví bankovníctva niektoré členské štáty neuložili v období 2006-2007 až prvý štvrťrok 2008 žiadnu sankciu. [22] Na zaistenie účinného cezhraničného dohľadu môže príslušný orgán dohľadu delegovať za určitých podmienok úlohy a zodpovednosti na iné príslušné orgány. [23] Právnymi základmi pre opatrenie EÚ v tejto oblasti by boli ustanovenia Zmluvy o fungovaní EÚ o vnútornom trhu, ktoré sa týkajú aproximácie práva (článok 114 Zmluvy o fungovaní EÚ), koordinácie pravidiel o zriadení a vykonávaní samostatnej zárobkovej činnosti a slobody poskytovať služby (článok 53 ods. 1 a článok 62 Zmluvy o fungovaní EÚ). Poskytujú zákonodarcom EÚ možnosť prijímať opatrenia na aproximáciu vnútroštátnych právnych predpisov, ktorých účel je zlepšiť podmienky pre vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu. Môžu sem patriť legislatívne opatrenia týkajúce sa sankcií, ak sú potrebné na poskytnutie istoty, že pravidlá EÚ sú plne účinné. Zavedenie týchto opatrení do právnych predpisov o finančných službách EÚ by sa zakladalo na rovnakom právnom základe, na akom spočívajú dotknuté odvetvové právne akty. Článok 83 Zmluvy o fungovaní EÚ takisto poskytuje právny základ na ustanovenie minimálnych pravidiel týkajúcich sa vymedzenia trestných činov a sankcií, keď sa aproximácia predpisov trestného práva ukáže ako nevyhnutná na zaistenie účinného uskutočňovania politiky Únie v oblasti, ktorá bola predmetom harmonizačných opatrení. [24] Vo väčšine smerníc sa ustanovuje, že osobám zodpovedným za porušovanie predpisov je možné uložiť sankcie, no nespresňuje sa, či takéto ustanovenie zahŕňa fyzické a právnické osoby. Existujú však výnimky, napr. smernica 2009/138/ES Solventnosť II, článok 34 („Orgány dohľadu majú právomoc prijať akékoľvek potrebné opatrenia, prípadne aj opatrenia administratívnej a finančnej povahy, voči poisťovniam alebo zaisťovniam a členom ich správnych orgánov, riadiacich orgánov alebo kontrolných orgánov“). [25] Pozri poznámku pod čiarou č. 3. [26] Pozri programy ustanovené OFT a SEC na odmeňovanie informátorov.