[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 13.6.2007 KOM(2007) 304 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Vysielanie pracovníkov v rámci poskytovania služieb –maximalizácia výhod a potenciálu popri zabezpečení ochrany pracovníkov {SEK(2007) 747} OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Vysielanie pracovníkov v rámci poskytovania služieb – maximalizácia výhod a potenciálu popri zabezpečení ochrany pracovníkov 1. ÚVOD Dňa 4. apríla 2006 Komisia prijala oznámenie „Usmernenie o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb“[1], ako aj pracovný dokument útvarov[2] o implementácii smernice 96/71/ES o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb[3] (ďalej len „smernica“). Cieľom tohto oznámenia bolo pomôcť členským štátom účinnejšie dosiahnuť výsledky požadované na základe tejto smernice (konkrétne v prípade prístupu k informáciám a administratívnej spolupráce), ako aj zabezpečiť plný súlad s primárnym acquis Spoločenstva , najmä s článkom 49 ES o slobode poskytovať služby, ako ho interpretuje Európsky súdny dvor (ESD), pokiaľ ide o administratívne požiadavky a kontrolné opatrenia uložené poskytovateľom služieb. Súčasné oznámenie (a priložený pracovný dokument útvarov) reaguje na záväzok prijatý Komisiou v jej oznámení z apríla 2006, ktoré sa zameriava na monitorovania vývoja v členských štátoch[4] v súvislosti so všetkými záležitosťami uvedenými v danom oznámení. Jeho cieľom je: - predložiť objektívny názor na situáciu; - zhodnotiť, či sa od apríla 2006 dosiahol pokrok vzhľadom na usmernenia vydané Komisiou; - vyvodiť operatívne výsledky na základe monitorovania; - stanoviť primerané kroky a opatrenia na nápravu situácie, ak je to potrebné. Súčasné oznámenie je založené na podrobnom skúmaní situácie v členských štátoch, opísanej v priloženom pracovnom dokumente útvarov. Toto skúmanie je založené predovšetkým, ale nie úplne, na informáciách predložených členskými štátmi a sociálnymi partnermi na úrovni EÚ (v rámci výrobných odvetví aj sektorov) vo vyplnených dotazníkoch, ktoré im boli predložené v októbri 2006[5]. V oznámení sa zohľadňujú aj poskytnuté informácie a vyjadrené obavy Európskeho parlamentu v jeho rezolúcii z 26. októbra 2006 o uplatňovaní smernice. Neexistujú žiadne presné údaje ani odhady vyslaných pracovníkov v EÚ. Celkový počet vyslaných pracovníkov sa však odhaduje na takmer 1 milión alebo približne 0,4 % pracujúcich v produktívnom veku v EÚ roku 2005[6]. Tieto čísla sú výrazné v niektorých členských štátoch (Nemecko, Francúzsko, Luxembursko, Belgicko alebo Poľsko), ale tento jav sa stále viac rozširuje a v súčasnosti ovplyvňuje všetky členské štáty ako vysielajúce a/alebo prijímajúce krajiny. Hospodársky význam vysielania výrazne presahuje jeho kvantitatívny rozsah, keďže môže zohrávať hlavnú hospodársku úlohu pri vypĺňaní dočasného deficitu na pracovnom trhu v určitých povolaniach alebo sektoroch (napr. stavebníctvo, doprava). Okrem toho sa vysielaním pracovníkov podporuje medzinárodný obchod v oblasti služieb so všetkými známymi výhodami prepojenými s jednotným trhom (vyššia konkurencieschopnosť, zvýšená efektivita, atď.). Na druhej strane, podmienky zamestnania, konkrétne mzdy ponúknuté vyslaným pracovníkom, ak nepodliehajú správnej kontrole a presadzovaniu, môžu byť iné ako minimálne podmienky stanovené zákonom alebo dohodnuté vo všeobecne uplatniteľných kolektívnych zmluvách. Ak sa takéto rozdiely vyskytujú vo väčšom rozsahu, môžu oslabiť prácu organizácie a fungovanie miestnych pracovných trhov. Zároveň, na všeobecnejšej úrovni, môžu obmedzenia prístupu na trh práce viesť k vyhľadávaniu nelegálnej práce. Ak sú sprevádzané medzerami pri presadzovaní existujúcich právnych predpisov Spoločenstva, vedie tento jav k nežiaducim spoločenským dôsledkom tak pre nelegálnych pracovníkov, ako aj pre štandardnú pracovnú silu[7]. 2. KONTROLNÉ OPATRENIA – PRÁVNY RÁMEC NA ÚROVNI EÚ 2.1. Kľúčová úloha a význam smernice 96/71/ES Cieľom smernice je, na jednej strane, zladiť uplatňovanie základnej slobody spoločností zameranej na poskytovanie cezhraničných služieb v súlade s článkom 49 ES s primeranou ochranou práv pracovníkov dočasne vyslaných do zahraničia zameranou na poskytovanie uvedených služieb, na strane druhej. V tejto súvislosti sa stanovujú povinné predpisy všeobecného záujmu na úrovni Spoločenstva, ktoré sa musia uplatňovať v prípade vyslaných pracovníkov v hostiteľskej krajine. Smernicou sa stanovuje základ jasne definovaných podmienok práce a zamestnania na minimálnu ochranu pracovníkov, ktoré musí dodržiavať poskytovateľ služieb v hostiteľskej krajine. V smernici sa takisto stanovuje značná úroveň ochrany pracovníkov, ktorí môžu mať problémy vo svojej situácii (dočasné zamestnanie v cudzej krajine, ťažkosti získať náležité zastúpenie, nedostatok vedomostí o miestnych zákonoch, inštitúciách a jazyku). Smernica takisto zohráva kľúčovú úlohu pri presadzovaní potrebného prostredia čestnej hospodárskej súťaže medzi všetkými poskytovateľmi služieb (vrátane poskytovateľov z iných členských štátov) prostredníctvom zabezpečenia rovnakých súťažných podmienok, ako aj právnej istoty pre poskytovateľov služieb, prijímateľov služieb a pracovníkov v rámci poskytovania služieb. 2.2. Obsah a význam právnych predpisov Súdneho dvora Podľa zaužívaných právnych predpisov Európskeho súdneho dvora[8] sa v článku 49 ES o slobode poskytovať služby vyžaduje nielen odstránenie akejkoľvek diskriminácie proti poskytovateľovi služieb so sídlom v inom členskom štáte z dôvodu jeho štátnej príslušnosti, ale aj odstránenie každého obmedzenia, aj keď sa bez rozdielu vzťahuje na poskytovateľov služieb na vnútroštátnej úrovni aj poskytovateľov z iných členských štátov, čím sa pravdepodobne zamedzia, zabránia alebo nezatraktívnia činnosti poskytovateľa služieb so sídlom v inom členskom štáte, ktorý legálne poskytuje podobné služby. Okrem toho, keďže hlavná zásada Zmluvy o ES, sloboda poskytovať služby, môže byť obmedzená len predpismi, ktoré sú odôvodnené primárnymi dôvodmi všeobecného záujmu, za predpokladu, že tieto predpisy sa uplatňujú bez rozdielu a natoľko, že daný záujem nie je chránený predpismi, ktoré musí dodržiavať poskytovateľ služieb v členskom štáte, v ktorom má sídlo, ESD uznal ochranu pracovníkov[9] vrátane ochrany pracovníkov v stavebníctve[10] ako primárny dôvod všeobecného záujmu. Uplatňovanie takýchto vnútroštátnych predpisov členského štátu v prípade poskytovateľov služieb so sídlom v inom členskom štáte je navyše potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nesmie prekročiť zákon pri dosahovaní cieľa. Členské štáty nemôžu stanoviť čisto administratívne úvahy s cieľom odkloniť sa od právnych predpisov Spoločenstva[11]. Okrem toho, ESD uznal, že členské štáty majú právomoc overiť dodržiavanie ustanovení na vnútroštátnej úrovni a na úrovni Spoločenstva, pokiaľ ide o poskytovanie služieb. Preto je toho názoru, že kontrolné opatrenia môžu byť oprávnené na monitorovanie dodržiavania povinností odôvodnených na základe nevyhnutných dôvodov všeobecného záujmu[12]. Pri kontrolách v súvislosti s implementáciou smernice však musia členské štáty dodržiavať článok 49 ES a zdržať sa vytvorenia alebo presadzovania neoprávnených a neprimeraných obmedzení voči poskytovateľom služieb v rámci Spoločenstva. ESD niekoľkokrát zdôraznil, že tieto kontroly musia byť primerané na dosiahnutie sledovaných cieľov bez väčšieho obmedzovania tejto slobody než je potrebné[13], v súlade so zásadou proporcionality. V tejto súvislosti je preto potrebné takisto uviesť, že členský štát nemôže, podľa súčasných právnych predpisov ESD, vo všeobecnosti predpokladať podvod alebo zneužitie osobou alebo spoločnosťou, ktorá uplatňuje základnú slobodu garantovanú v zmluve, na odôvodnenie obmedzenia tejto základnej slobody[14]. 2.3. Usmernenia stanovené v oznámení Komisie z apríla 2006 Vo svojom oznámení z apríla 2006 Komisia vysvetlila a objasnila, akým spôsobom je potrebné dodržiavať acquis Spoločenstva a najmä článok 49 ES tak, ako ho interpretuje ESD, a ako možno výsledky požadované podľa smernice dosiahnuť efektívnejšie. V rámci kontrolných opatrení uplatňovaných členskými štátmi v súvislosti s kontrolou vysielania pracovníkov sa Komisia výslovne zamerala na nasledujúce druhy administratívnych požiadaviek: - mať zástupcu so sídlom na území hostiteľského členského štátu; - získať predbežné povolenie v hostiteľskom členskom štáte alebo sa zaregistrovať v danom štáte, príp. splniť inú príslušnú povinnosť; - predložiť predbežné vyhlásenie orgánom hostiteľského členského štátu; - viesť evidenciu o dokumentoch sociálneho charakteru na území hostiteľskej krajiny a/alebo podľa podmienok, ktoré sa uplatňujú na jej území; ako aj - opatrenia, ktoré sa osobitne uplatňujú v prípade vyslaných pracovníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín. 3. PREHľAD SITUÁCIE 3.1. Používané kontrolné opatrenia – dôvody na odôvodnenie nutnosti uložiť takéto opatrenia Podľa informácií poskytnutých členskými štátmi[15] takmer všetky štáty uložili aspoň jeden druh z uvedených požiadaviek: - požiadavku uloženú podniku, ktorý pracovníkov vysiela, aby mal zástupcu v hostiteľskej krajine, explicitne použilo 6 členských štátov[16] (a implicitne 3 štáty[17]); - systém týkajúci sa osobitného povolenia/registrácie na vysielanie pracovníkov existuje v dvoch členských štátoch[18]; - požiadavka, aby poskytovateľ služieb predložil vyhlásenie pred začatím práce existuje v 16 členských štátoch[19]; kým jeden členský štát[20] ukladá takúto povinnosť na prijímateľa služieb; - podmienky, aby sa viedla evidencia o určité dokumentoch sociálneho charakteru na území hostiteľskej krajiny a/alebo podľa podmienok, ktoré sa uplatňujú na jeho území, ukladá 14 členských štátov rôznym spôsobom a na rôzne druhy dokumentov[21]. Z vyplnených dotazníkov a zo všeobecnej diskusie o oznámení z apríla 2006 vyplýva, že členské štáty a sociálni partneri majú rozdielne názory na to, či sú určité kontrolné opatrenia potrebné a či sú v súlade s právnymi predpismi Spoločenstva. V októbri 2006 Európsky parlament prijal rezolúciu[22], v ktorej sa stanovuje právo hostiteľského členského štátu uložiť určité formality na zamestnávateľov, ktorí vysielajú pracovníkov, aby mohli orgány danej krajiny zabezpečiť súlad s podmienkami zamestnania. Pre viacero členských štátov to predstavuje veľmi citlivú otázku, ktorá sa dotýka kľúčových charakteristík ich sociálneho modelu. Kontrolné opatrenia uložené členskými štátmi sú zakorenené v ich právnych a ústavných rámcoch a v niektorých môžu byť sociálni partneri takisto poverení kontrolou a monitorovaním pracovných podmienok. Nedostatok informácií týkajúcich sa identity a/alebo legitimity poskytovateľov služieb, dočasný a často krátkodobý charakter vyslania, pozorované riziká „sociálneho dumpingu“ alebo narušenie hospodárskej súťaže, ako aj kultúrna a fyzická vzdialenosť medzi kontrolnými orgánmi sa uvádzajú ako dôvody na používanie určitých kontrolných opatrení orgánmi hostiteľskej krajiny. Na druhej strane, tieto dôvody sú často vnímané ako neprimerané zo strany poskytovateľov služieb a orgánov vysielajúcich krajín a krajín, ktoré uskutočňujú ciele, ktoré presahujú ochranu práv vysielaných pracovníkov. 3.2. Hodnotenie Rozsah kontrolných opatrení používaných členskými štátmi poukazuje na ich veľkú rôznorodosť. V princípe nie je zámerom spochybňovať rozličné sociálne modely, ktoré si členské štáty zvolili, a ani spôsob organizácie systému pracovnoprávnych vzťahov a kolektívneho vyjednávania za predpokladu, že sa implementujú a uplatňujú spôsobom, ktorý je plne kompatibilný so záväzkami podľa zmluvy. Navyše, nutnosť preventívnych opatrení a primeraných sankcií zameraných na boj proti nelegálnemu zamestnaniu a práci na čierno vrátane nenahlásenej samostatne zárobkovej činnosti, ako aj na boj proti nelegálnym činnostiam zo strany fiktívnych dočasných pracovných agentúr je nepopierateľná. A napokon, členské štáty majú povinnosť zabezpečiť to, aby sa v príslušných prípadoch minimálne mzdy vzťahovali na zamestnávateľov poskytujúcich služby na ich území bez ohľadu na krajinu, v ktorej má zamestnávateľ sídlo, a právne predpisy Spoločenstva preto členským štátom nebránia tieto pravidlá náležitými prostriedkami uplatňovať. Pri monitorovaní súladu s podstatou uplatniteľných povinných predpisov členské štáty potrebujú získať správnu rovnováhu medzi nutnosťou poskytnúť a zabezpečiť účinnú ochranu pracovníkov, na jednej strane a na strane druhej, nutnosťou zabezpečiť, aby formálne požiadavky a kontrolné opatrenia použité alebo uložené s cieľom zaručiť dodržiavanie primárnych dôvodov všeobecného záujmu (ako ochrana vysielaných pracovníkov) vrátane účinného uplatňovania, vykonávania alebo uskutočňovania v praxi, boli odôvodnené a primerané, pokiaľ ide o sledované ciele a ciele, ktoré sa majú dosiahnuť. Konkrétne sa má zhodnotiť zásada proporcionality vrátane otázky, či nie je možné dosiahnuť legitímny cieľ menej reštriktívnym, ale rovnako účinným spôsobom. Zvláštnosti v súvislosti s vysielaním pracovníkov (ako jeho dočasný a často veľmi krátkodobý charakter, pozorované riziko „sociálneho dumpingu“ alebo vážne narušenie hospodárskej súťaže, kultúrna a fyzická vzdialenosť medzi kontrolnými orgánmi a podnikmi, ktoré pracovníkov vysielajú), musia byť dostatočne zohľadnené a viesť k výsledkom, že je potrebné hodnotenie kompatibility jednotlivých prípadov. Za súčasného dosiahnutia rovnováhy bude takisto potrebné zohľadniť kontroly a monitorovanie, ktoré už vykonávajú členské štáty pôvodu, ako aj účinnosť administratívnej spolupráce[23]. Aj keď sa zdá, že opatrenie je prijateľné ako také, napríklad vyhlásenie pred začatím práce, v ktorom sa uvádza, koľko pracovníkov bude vyslaných, kde a na ako dlho, môžu sa vyžadovať dodatočné formality[24], ktorých získanie môže byť nákladné alebo zložité, čím sa zbytočne obmedzí poskytovanie služieb. Požiadavka mať zástupcu so sídlom v hostiteľskom členskom štáte a povinnosť viesť evidenciu o určitých dokumentoch sociálneho charakteru na jeho území, bez výnimky a/alebo časového obmedzenia, a /alebo povinnosť vyhotovovať dokumenty v súlade pravidlami hostiteľskej krajiny[25], sú neodôvodnené a neprimerané pri monitorovaní pracovných podmienok vyslaných pracovníkov, keď možno informácie získať prostredníctvom zamestnávateľa alebo orgánov v členskom štáte pôvodu v rámci primeraného zdržania. Efektívna ochrana pracovníkov si však môže vyžadovať, aby sa určité dokumenty, najmä pokiaľ ide o zdravie a bezpečnosť pri práci a pracovný čas, prechovávali u zamestnávateľa alebo na území hostiteľského členského štátu[26]. Okrem toho, pokiaľ kontrolné opatrenia výrazne neprispievajú k ochrane vyslaných pracovníkov, ich odôvodnenie, nutnosť a primeranosť sú pochybné. Navyše opatrenia, ktoré sa uplatňujú automaticky a bezvýhradne, za všeobecného predpokladu podvodu alebo zneužitia osobou alebo spoločnosťou, ktorá uplatňuje základnú slobodu garantovanú zmluvou, predstavujú neodôvodnené obmedzenie[27]. Vzhľadom na dostupné informácie a v očakávaní ďalšieho hodnotenia sa viacero kontrolných opatrení uplatňovaných členskými štátmi nezdá byť v súlade s článkom 49 ES, ako ho interpretuje ESD. Konečné hodnotenie situácie však bude závisieť od hodnotenia, či určité legitímne monitorovanie možno dosiahnuť lepším prístupom k informáciám a/alebo účinnejšou administratívnou spoluprácou medzi hostiteľským členským štátom a členským štátom pôvodu (ktorý bude predmetom kapitoly 4). 3.3. Opatrenia uplatňované na vyslaných pracovníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín Získané informácie dokazujú, že značný počet členských štátov (15[28]) vyžaduje pracovné povolenie alebo ukladá vízovú povinnosť „prístup na pracovný trh“ pre vyslaných štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú právo na pobyt a sú legálne zamestnaní v inom členskom štáte. Dodatočné podmienky sa stále uplatňujú v prípade povolení na pobyt a/alebo vízovej povinnosti, ktorou možno obmedziť účinné uplatňovanie základnej slobody poskytovateľom služieb. Medzi takéto podmienky patrí minimálne obdobie zamestnania alebo druh zmluvy v krajine pôvodu, príp. minimálne trvanie platnosti povolenia na pobyt v krajine sídla zamestnávateľa. Takéto opatrenia nie sú v súlade s ustanoveniami zmluvy o slobode poskytovať služby, ako ich interpretuje Európsky súdny dvor. V oznámení z apríla 2006[29] Komisia dospela k záveru, že na základe súčasných právnych predpisov[30] nemusí hostiteľský členský štát uložiť administratívne formality ani dodatočné podmienky na vyslaných pracovníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín v prípade, že ich legálne zamestnáva poskytovateľ služieb so sídlom v inom členskom štáte, bez toho, aby bolo dotknuté právo hostiteľského členského štátu kontrolovať, či sú tieto podmienky dodržané v rámci členského štátu, kde má poskytovateľ služieb svoje sídlo. Z tohto dôvodu viacero členských štátov stále nedodržiava úplne a správne tento právny predpis alebo v horšom prípade, vôbec ho neuplatňuje. 4. PRÍSTUP K INFORMÁCIAM – ADMINISTRATÍVNA SPOLUPRÁCA V článku 4 smernice sa stanovujú dve osi spolupráce, pokiaľ ide o informácie v súvislosti s vysielaním pracovníkov: - Článkom 4 ods. 1 a 2 smernice sa ukladajú zrejmé povinnosti, pokiaľ ide o spoluprácu medzi vnútroštátnymi administratívami a členské štáty sú zodpovedné za vytvorenie potrebných podmienok pre takúto spoluprácu. V tejto povinnosti je zahrnuté zriadenie monitorovacieho orgánu, ktorý je zabezpečený a vybavený takým spôsobom, aby účinne fungoval a mohol promptne riešiť žiadosti týkajúce sa podmienok zahrnutých v uvedenej smernici. - Okrem toho, v článku 4 ods. 3 smernice sa stanovuje zrejmá povinnosť členských štátov prijať primerané opatrenia s cieľom sprístupniť informácie o podmienkach zamestnania nielen poskytovateľom služieb v zahraničí, ale aj príslušným vyslaným pracovníkom[31]. Dôkazy zhromaždené v pracovnom dokumente útvarov Komisie SEK(2006) 439 ukazujú, že existuje značný priestor na zlepšenie prístupu k informáciám, administratívnej spolupráce a monitorovania dodržiavania predpisov, okrem iného stanovovaním a zverejňovaním osvedčených postupov. V rezolúcii Európskeho parlamentu sa zdôraznilo, že veľký počet vyslaných pracovníkov si nie je vedomý svojich práv na základe smernice; v rezolúcii sa žiadali potrebné opatrenia na zabezpečenie účinného prístupu k informáciám v prípade vyslaných pracovníkov a ich zamestnávateľov[32]. Vlastné prešetrovanie Komisie a vyplnené dotazníky ukazujú zlepšenia vo veľkom počte členských štátov v prípade dostupnosti informácií týkajúcich sa výhradne vysielania pracovníkov prostredníctvom internetových stránok, kontaktných miest, prospektov, príručiek alebo iných nástrojov. Napriek tomu sa zaznamenalo viacero nedostatkov[33]. Niektoré krajiny len uverejnili informácie vo svojom národnom jazyku. Zdá sa, že uverejnené informácie sú často príliš obmedzené a/alebo komplexné, najmä v situáciách, keď sa rôzne spoločenské dohody uplatňujú na regionálnej úrovni, existuje viac než len jedna monitorovacia agentúra alebo sú zúčastnené okrem inšpekcie práce aj iné strany. Čo sa týka spolupráce medzi členskými štátmi, veľmi malý počet kontaktov prostredníctvom kontaktných úradov zriadených podľa článku 4 smernice ukazuje, že členské štáty buď ignorujú túto formu spolupráce, alebo hľadajú iné formy, napríklad prostredníctvom bilaterálnych kontaktov medzi monitorovacími orgánmi susedných krajín. V skutočnosti sa zdá, že „normy v oblasti spolupráce“ stanovené v kódexe správania, ktoré schválila skupina vládnych expertov v súvislosti s vysielaním pracovníkov[34], boli implementované a dodržiavané pri riešení žiadostí z iných členských štátov, avšak uvádza sa, že štvortýždňová lehota sa dodržiava len mimoriadne. Viacjazyčné formuláre sa veľmi nepoužívajú a bola viackrát vznesená kritika v súvislosti s efektívnosťou. V niekoľkých vyplnených dotazníkoch sa uvádza, že úloha a zodpovednosti kontaktných úradov si vyžadujú objasnenie a možno aj revíziu. Na záver, bez ohľadu na zlepšenia, pokiaľ ide o prístup k informáciám, existujú odôvodnené obavy v súvislosti so spôsobom, akým členské štáty implementujú a/alebo uplatňujú pravidlá týkajúce sa administratívnej spolupráce, ako sa stanovuje v danej smernici. Úspešná implementácia a uplatňovanie smernice nie je možné, pokiaľ sa táto situácia nezlepší. Prístup k včasným informáciám týkajúcim sa podmienok zamestnania uplatniteľných v hostiteľskej krajine je predpokladom pre zúčastnené strany, aby mohli vykonávať služby požadované v súlade s ustanoveniami vyplývajúcimi zo smernice a jej transpozície vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Náležité fungovanie administratívnej spolupráce medzi členskými štátmi je základným nástrojom v prípade kontroly súladu predpisov; jej praktickým nedostatkom možno vysvetliť, prečo sa členské štáty uchyľujú ku kontrolným opatreniam, ktoré sa zdajú byť nepotrebné a/alebo neprimerané v zmysle interpretácie článku 49 ES Európskym súdnym dvorom. 5. POSILNENIE MONITOROVANIA SÚLADU A PRESADZOVANIA Podľa smernice musia členské štáty zabezpečiť súlad s ustanoveniami smernice prijatím náležitých opatrení, najmä na zabezpečenie primeraných postupov na presadzovanie povinností podľa smernice. Ako sa stanovuje v článku 6 smernice, členské štáty umožnili začať súdne konania na svojom území s cieľom umožniť presadzovanie práva, pokiaľ ide o podmienky zamestnania garantované smernicou. Hoci sa nezdá, že uplatňovanie smernice viedlo k mnohým formálnym sťažnostiam alebo súdnym konaniam, Európsky parlament[35], ako aj viacero sociálnych partnerov vo vyplnených dotazníkoch vyjadrujú ľútosť, že mechanizmy zavedené na riešenie nedostatkov by neboli dostatočné a neponúkli by vhodné, ani primerané opatrenia na účinné monitorovanie dodržiavania smernice. Sociálni partneri zdôrazňujú nedostatok kolektívnych právnych akcií, zatiaľ čo niektoré členské štáty zdôrazňujú potrebu nástrojov EÚ na účinné cezhraničné udeľovanie sankcií v prípade porušenia právnych predpisov zo strany poskytovateľov služieb z tretích krajín. Presadzovanie pokút uložených v zahraničí sa často uvádza ako problematické. Viacero reakcií spochybňuje užitočnosť administratívnych sankcií uložených v kontexte vysielania pracovníkov v zmysle rámcového rozhodnutia Rady 2005/214/JHA z 24. februára 2005 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania finančných pokút[36]. Hoci by sa uvedené uplatňovanie malo zvážiť v prípade vysielania pracovníkov, jeho význam sa popiera: postupy smerujúce k vykonateľnému rozhodnutiu sa považujú za príliš dlhé, aby bolo možné zahrnúť väčšinu cezhraničných situácií, berúc do úvahy dočasný a často krátky charakter vyslania. Okrem toho, niektoré členské štáty uvádzajú, že ich vnútroštátne procesné pravidlá niekedy príliš sťažujú (alebo dokonca zakazujú) začať administratívne postupy proti spoločnostiam so sídlom v inom členskom štáte. Vyplnené dotazníky ukazujú, že v niektorých členských štátoch[37], ktoré ukladajú povinnosť monitorovania priamo na prijímajúcu spoločnosť alebo zmluvného dodávateľa v hostiteľskej krajine, existujú rôzne druhy systémov spoločnej a nerozdielnej zodpovednosti. Príslušné členské štáty to chápu ako ponuku priamej, účinnej a realizovateľnej metódy kontroly a overovania v porovnaní so zdĺhavými postupmi, pokiaľ ide o spoločnosť alebo subdodávateľa so sídlom v inom členskom štáte. ESD uviedol[38], že článok 5 smernice, interpretovaný v zmysle článku 49 ES, v zásade nebránil používať systém spoločnej a nerozdielnej zodpovednosti v prípade všeobecných alebo hlavných zmluvných dodávateľov, ako primerané opatrenie v prípade nedodržania smernice. Súd však takisto uviedol, že takéto opatrenie nesmie presahovať rámec potrebný na dosiahnutie sledovaného cieľa (hodnotenie proporcionality tohto opatrenia sa týka vnútroštátneho súdu). V nedávnom rozsudku[39] považoval konkrétny systém spoločnej zodpovednosti za neprimeraný a v rozpore s článkom 49 ES, pričom jedným z dôvodov bol jeho automatický a nepodmienečný charakter a nadmerný rozsah pôsobnosti. Či by subsidiárne ručenie mohlo predstavovať účinný a úmerný spôsob zvýšenia monitorovania a presadzovania súladu s právnymi predpismi Spoločenstva, si zaslúži lepšie skúmanie a hodnotenie. Podobná otázka bola uvedená v zelenej knihe Komisie „Modernizácia pracovného práva s cieľom splniť výzvy 21. storočia“[40]. 6. ZÁVERY Monitorovanie, ktoré sa začalo na základe oznámenia Komisie z apríla 2006, ukazuje, že mnohé členské štáty sa spoliehajú výhradne na svoje vlastné vnútroštátne opatrenia a nástroje zamerané na kontrolu poskytovateľov služieb a spôsob, ktorý sa nezdá byť vždy v súlade s článkom 49 ES, ako ho interpretuje ESD, ani so smernicou. Táto situácia môže takisto súvisieť, ak nie byť spôsobená, s praktickým nedostatkom administratívnej spolupráce, dosiaľ neuspokojivým prístupom k informáciám, ako aj problémami v oblasti cezhraničného presadzovania. Tieto problémy nemožno vyriešiť, pokiaľ členské štáty nezlepšia spôsob, akým vzájomne spolupracujú, najmä plnením svojich povinností týkajúcich sa administratívnej spolupráce a prístupu k informáciám, ako sa stanovuje v danej smernici[41], [42]. Plnením svojich povinností by členské štáty výrazne prispeli k zníženiu administratívneho zaťaženia v súlade s cieľmi stanovenými Európskou radou. Lepšia administratívna spolupráca by takisto mohla predstavovať dôležitý prvok v snahe zlepšiť a zvýšiť účinné dodržiavanie a presadzovanie právnych predpisov Spoločenstva. Primeraná a účinná implementácia a presadzovanie sú kľúčovými prvkami pri ochrane práv vyslaných pracovníkov, zatiaľ čo nedostatočné presadzovanie oslabuje účinnosť predpisov Spoločenstva uplatniteľných v tejto oblasti. Úzka, v prípade potreby lepšia spolupráca medzi Komisiou a členskými štátmi je preto prvoradá, ale dôležitá úloha sociálnych partnerov v tejto súvislosti by sa nemala zanedbávať. Komisia použije nástroje, ktoré má k dispozícii, na odstránenie nedostatkov pri implementácii právnych predpisov, ktoré stále existujú pri vysielaní pracovníkov a ktoré sa identifikovali v oznámení. Z tohto dôvodu je Komisia toho názoru, že je potrebné naliehavé opatrenie a plánuje nasledujúce opatrenia: - prijať odporúčanie Komisie (na základe článku 211 ES), ktoré sa má schváliť v záveroch zasadnutia Rady s cieľom posilniť administratívnu spoluprácu medzi členskými štátmi prostredníctvom používania Informačného systému vnútorného trhu (Internal Market Information System, IMI)[43] a objasniť úlohu kontaktných úradov; - prijať rozhodnutie Komisie, ktorým sa zriadi výbor na vysokej úrovni s cieľom podporiť a pomôcť členským štátom pri určovaní a vymieňaní osvedčených postupov, inštitucionalizovať v súčasnosti neformálnu skupinu vládnych expertov presnejším stanovením jej roly, úloh a zodpovedností a pravidelne oficiálne zapájať sociálnych partnerov; - zabezpečiť účinné dodržiavanie základných slobôd Zmluvy o ES, ako ich interpretuje ESD, členskými štátmi, ktoré ukladajú administratívne požiadavky a kontrolné opatrenia považované za nezlučiteľné s primárnymi právnymi predpismi Spoločenstva (ako je požiadavka mať zástupcu so sídlom v hostiteľskom členskom štáte alebo povinnosť viesť evidenciu o určitých dokumentoch sociálneho charakteru na jeho území bez výnimky a/alebo časového obmedzenia, ak možno informácie získať od zamestnávateľa alebo orgánov v členskom štáte pôvodu v rámci primeraného oneskorenia) na základe jednotlivých prípadov vrátane a v prípade potreby, začatím konania o porušení právnych predpisov podľa článku 226 ES; - zabezpečiť súlad s právnymi predpismi Spoločenstva, ako ich interpretuje ESD, najmä v rozsudku „Vander Elst“, pokiaľ ide o členské štáty, ktoré neustále požadujú pracovné povolenia a ostatné požiadavky v prípade vyslaných štátnych príslušníkov z tretích krajín, ktorí majú právo na pobyt, a sú legálne zamestnaní v inom členskom štáte, začatím postupov uplatňovaných pri porušení právnych predpisov podľa článku 226 ES; - naďalej monitorovať vnútroštátne opatrenia členských štátov v oblasti transpozície uvedenej smernice a ich uplatňovanie na všetky ďalšie záležitosti, ktoré sa neriešia v tomto oznámení, vrátane situácií, kedy, na rozdiel od článku 4 odsek 3, dostupnosť a transparentnosť informácií zostáva problémom, a v prípade potreby prijať náležité opatrenia vrátane začatia postupov uplatňovaných pri porušení právnych predpisov podľa článku 226 ES; - s členskými štátmi a sociálnymi partnermi sa zapojiť do podrobného skúmania cezhraničných problémov v oblasti presadzovania, napríklad v rámci uvedeného výboru na vysokej úrovni (sankcie, pokuty, spoločná a nerozdielna zodpovednosť). Na základe takéhoto preskúmania prijme Komisia náležité opatrenia. [1] KOM(2006) 159. [2] SEK(2006) 439. [3] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 96/71/ES zo 16. decembra 1996 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb, (Ú. v. ES L 18, 21.1.1997, s. 1). [4] Analýza sa obmedzuje na 25 členských štátov Únie v roku 2006. Implementácia acquis v Rumunsku a Bulharsku, pokiaľ ide o vysielanie pracovníkov vrátane otázok prediskutovaných v oznámení prijatom 4. apríla 2006, sa zhodnotí osobitne v rámci hodnotenia vykonávacích opatrení po rozšírení. [5] Komisia tiež na svoje internetovej stránke sprístupnila formulár, v ktorom mohli používatelia uviesť svoje skúsenosti. [6] Najspoľahlivejšie a najaktuálnejšie štatistické údaje v súčasnosti dostupné sú založené na počte certifikátov E101 predložených inštitúciami sociálneho zabezpečenia vysielajúcich krajín v prípade každého vyslania, ktoré nepresahuje 12 mesiacov. [7] Ako je uvedené v správe Komisie o fungovaní prechodných opatrení ustanovených v Zmluve o pristúpení z roku 2003, KOM(2006) 48, 8.2.2006, odsek 20. [8] Ako je zhrnuté napríklad v rozsudku z 23. novembra 1999, spojené prípady C-369/96 a 376/96, Arblade e.a., odseky 33 - 39 (a prípad uvedený v tejto súvislosti). [9] Pozri rozsudok v prípade Webb zo 17.12.1981, prípad 279/80, odsek 19 a rozsudky z 3.2.1982, spojené prípady 62 a 63/81, Seco a Desquenne & Giral, odsek 14 a z 27.3.1990, C-113/89, Rush Portuguesa, odsek 18. [10] Rozsudok v prípade Guiot z 28.3.1996, prípad C-272/94, odsek 16. [11] Pozri najmä rozsudok z 26.1.1999, Terhoeve, prípad C-18/95, ECR s. I-345, odsek 45. [12] V tejto súvislosti pozri rozsudok v prípade Rush Portuguesa z 27.3.1990, prípad C-113/89, odsek 18 a uvedený rozsudok v prípade Arblade, odseky 38, 61 až 63 a 74. [13] Pozri v tejto súvislosti uvedený rozsudok v prípade Rush Portuguesa, odsek 17, ako aj rozsudky z 21.10.2004, Komisia v. Luxembursko, prípad C-445/03, odsek 40 a prípad z 19.1.2006, Komisia v. Nemecko, C-224/04, odsek 36. [14] Pozri napríklad rozsudky z 15.9.2005, Komisia v. Dánsko, C-464/02, odsek 81, z 15.6.2006, C-255/04, Komisia v. Francúzsko, odsek 52 a z 9.11.2006, prípad C-433/04, Komisia v. Belgicko, odsek 35. [15] V prípade ďalších informácií pozri správu týkajúcu sa poskytovania služieb, ako aj systematický prehľad uvedený v prílohe 1 k tejto správe. [16] T. j. Nemecko, Grécko, Luxembursko, Rakúsko, Fínsko a Švédsko. [17] T. j. Estónsko, Francúzsko a Lotyšsko. [18] Malta a Luxembursko (Luxembursko požaduje povolenie len v prípade vysielania štátnych príslušníkov tretích krajín). [19] Belgicko, Nemecko, Grécko, Španielsko, Francúzsko, Cyprus, Lotyšsko, Litva, Luxembursko, Maďarsko, Malta, Rakúsko, Portugalsko, Slovinsko, Slovensko a Fínsko [20] Česká republika. [21] Belgicko, Nemecko, Estónsko, Grécko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko, Luxembursko, Malta, Rakúsko, Portugalsko, Slovensko, Fínsko a Švédsko. [22] Rezolúcia Európskeho parlamentu o správe Schroedter z 26. októbra 2006. [23] V prípade Európskeho parlamentu by podľa uvedenej rezolúcie mali mať hostiteľské členské štáty možnosť za každých okolností požadovať dokumenty potrebné na overenie súladu a dostupnosť osoby, ktorá by mohla vystupovať ako zástupca vysielajúcej spoločnosti, sa považuje za nevyhnutnú. [24] Niektoré členské štáty takisto vyžadujú, že k predbežnému vyhláseniu je potrebné priložiť formulár E-101, ktorý sa používa na účely sociálneho zabezpečenia v zmysle nariadenia 1408/71 (čo v tejto súvislosti nemusí byť v súlade s právnymi predpismi ESD). [25] Rozsudok Arblade uvedený vyššie, odsek 66. [26] Rozsudok Arblade uvedený vyššie, odsek 61. [27] Pozri napríklad rozsudky ESD z 15.9.2005, Komisia v. Dánsko, C-464/02, odsek 81, z 15.6.2006, Komisia v. Francúzsko, C-255/04, odsek 52 a z 9.11.2006, Komisia v. Belgicko, C-433/04, odseky 35-38. [28] Belgicko, Dánsko, Nemecko, Estónsko, Írsko, Taliansko, Cyprus, Lotyšsko, Luxembursko, Malta, Holandsko, Rakúsko, Portugalsko, Slovensko a Fínsko. Ide o postupy uplatňované pri porušení právnych predpisov/rozsudky ESD týkajúce sa takýchto požiadaviek proti Belgicku, Nemecku a Luxembursku a začatie konania proti Taliansku. [29] Pozri najmä odsek 2.2, strana 8. [30] Pozri rozsudky z 9.8.1994, Vander Elst, prípad C-43/93, z 21.10.2004, Komisia v. Luxembursko, prípad C-445/03 a z 19.1.2006, Komisia v. Nemecko, prípad C-224/04. Rozsudok v prípade Idem z 21.9.2006, Komisia v. Rakúsko, prípad C-168/04. [31] Preto sú v článku 4 uvedené rôzne druhy spolupráce a prístup k informáciám: spolupráca medzi verejnými orgánmi zodpovednými za monitorovanie pracovných podmienok uvedených v danej smernici; úzka spolupráca medzi Komisiou a verejnými orgánmi s cieľom skúmať všetky ťažkosti, ktoré by mohli vyplynúť z uplatňovania článku 3 ods. 10; a nutnosť zabezpečiť, aby informácie o pracovných podmienkach boli všeobecne prístupné [oznámenie Idem Implementácia smernice 96/71/ES v členských štátoch, KOM(2003) 458, 25.7.2003, strana 10]. [32] Pozri odsek 18 rezolúcie. [33] V prípade ďalších informácií pozri správu týkajúcu sa poskytovania služieb. [34] Zriadená podľa rozhodnutia Komisie týkajúceho sa zriadenia skupiny generálnych riaditeľov pre vzťahy medzi sociálnymi partnermi z (2002/260/ES) z 27. marca 2002, (Ú. v. ES L 91, 6.4.2002, strana 30). [35] Pozri rezolúciu týkajúcu sa správy v prípade Schroedter v časti I a body 29 a nasl. [36] Ú. v. EÚ L 76, 22.3.2005, strana 17). [37] Konkrétne: Rakúsko, Belgicko, Francúzsko, Holandsko a nedávno Fínsko. [38] Prípad C-60/03 (Wolff & Müller GmbH & Co. KG v. José Felipe Pereira Félix), rozsudok z 12.11.2004, odsek 37. [39] Rozsudok z 9.11.2006, Komisia v. Belgicko, prípad C-433/04, najmä odseky 37-41. [40] KOM(2006) 708, 22.11.2006. [41] Tento bod sa zdôrazňuje aj v rezolúcii Európskeho parlamentu. Pozri najmä body 21 a 32 a nasl. [42] V každom prípade, samotným nedostatkom účinnej spolupráce, ktorý by bol spôsobený odmietnutím alebo neochotou niektorých členských štátov používať takýto nástroj, nemožno ospravedlniť zachovanie kontrolných opatrení. [43] IMI je informačný systém navrhnutý na uľahčenie vzájomnej pomoci a výmenu informácií medzi členskými štátmi. Poskytuje nástroj na zabezpečenie a rýchlu výmenu údajov medzi európskymi orgánmi, čím im umožní účinne spolupracovať aj napriek prekážkam spôsobeným rôznymi jazykmi a administratívnymi postupmi a štruktúrami. Prvá vyvinutá aplikácia podporí zrevidovanú smernicu o odborných kvalifikáciách (2005/36/ES) a smernicu o službách (2006/123/ES).