Osobitná správa č. 3/2010 „Hodnotenia vplyvu inštitúcií EÚ: podporujú proces rozhodovania?“





Glosár termínov a zoznam skratiek Administratívna záťaž : Administratívne a informačné náklady, ktoré firmám vzniknú pri dodržiavaní zákonných povinností. Intervenčná logika : Intervenčná logika je koncepčným spojením medzi vstupmi opatrenia pomoci a vytváraním jeho výstupov, a následne dosahom z hľadiska výsledkov a účinkov. Komitológia : Systém výborov, prostredníctvom ktorého sa uskutočňuje dohľad nad poverovacími aktmi vykonávanými Európskou komisiou. Výbory sú zložené zo zástupcov členských štátov a je v ich právomoci regulovať určité delegované aspekty sekundárnej legislatívy prijatej Radou a v prípade spolurozhodovania aj Európskym parlamentom. Komisia týmto zasadnutiam predsedá a zabezpečuje sekretariát. Legislatívny pracovný program Komisie (Commission’s Legislative and Work Programme – CLWP) : V tomto dokumente uverejňovanom každoročne v novembri Komisia predkladá plánovanú legislatívu a iné iniciatívy na nasledujúci rok. Legislatívny pracovný program Komisie neobsahuje všetky iniciatívy, ktoré budú v danom roku predložené, stanovujú sa v ňom však dôležité politické iniciatívy. Týmto sa špecifikujú politické priority a iniciatívy stanovené v ročnej politickej stratégii. Orientačný plán : Krátky dokument obsahujúci počiatočný opis plánovanej iniciatívy Komisie vrátane uvedenia hlavných oblastí, ktoré majú byť posúdené v hodnotení vplyvu a plánu práce v súvislosti s hodnotením vplyvu. Tieto orientačné plány majú dve funkcie: odhaduje sa v nich časový rozvrh návrhu a stanovuje sa spôsob realizácie hodnotenia vplyvu. Orientačné plány sa zverejňujú po prijatí legislatívneho pracovného programu Komisie. Pracovná skupina Mandelkern : Poradná skupina na vysokej úrovni, ktorá pozostávala z expertov na otázky regulácie z členských štátov a Európskej komisie. Táto skupina bola zriadená v novembri 2000 ministrami členských štátov zodpovedajúcimi za verejnú správu a predsedal jej Francúz Dieudonné Mandelkern, bývalý člen Conseil d'Etat. Spomedzi ostatných návrhov skupina v roku 2001 odporučila Komisii aj vytvorenie nástroja na hodnotenie sociálnych, hospodárskych a environmentálnych vplyvov navrhovanej legislatívy. Pracovná skupina Rady : Pracovná skupina Rady ministrov zameraná na konkrétnu oblasť politiky pozostávajúca z delegácií zo všetkých členských štátov. Pripravuje právne akty, ktoré majú byť prijaté príslušnou Radou ministrov. Rada pre hodnotenie vplyvu (Impact Assessment Board – IAB) : Orgán pridružený ku generálnemu sekretariátu Komisie, ktorý preskúmava kvalitu jednotlivých správ o hodnotení dosahu a vydáva k nim stanovisko. Rada je zložená zo štyroch riaditeľov z rôznych generálnych riaditeľstiev a zástupcu generálneho tajomníka Komisie. Riaditelia a experti v oblasti lepšej regulácie (Directors and Experts for Better Regulation – DEBR) : Expertná skupina pozostávajúca z úradníkov zodpovedajúcich za lepšiu právnu reguláciu v členských štátoch EÚ a ostatných európskych krajinách. Skupina zasadá dvakrát ročne a predsedá jej delegácia nadchádzajúceho predsedníctva Rady. Poslaním skupiny je výmena názorov a ďalší rozvoj existujúcich iniciatív EÚ a jednotlivých členských štátov na zníženie byrokracie a zlepšenie legislatívy. Ročná politická stratégia (Annual Policy Stragety – APS) : V ročnej politickej stratégii Komisie sa na začiatku roka n – 1, stanovujú politické priority a kľúčové iniciatívy na rok n. Zároveň sú v nej na tieto prioritné iniciatívy pridelené príslušné finančné a ľudské zdroje. Slúži ako základ politickej výmeny názorov medzi Komisiou a Európskym parlamentom a Radou o programe Komisie. Skupina nezávislých zainteresovaných strán na vysokej úrovni pre oblasť administratívneho zaťaženia ("Stoiberova skupina") : Táto skupina poskytuje poradenstvo Komisii ohľadom akčného programu na zníženie administratívneho zaťaženia. Predsedá jej Dr Edmund Stoiber, bývalý premiér Bavorska. Ostatní členovia zastupujú dôležité zainteresované organizácie. Jej mandát uplynie v roku 2010. Spolurozhodovanie : Rada v rámci postupu spolurozhodovania zdieľa legislatívnu právomoc s Európskym parlamentom. Obe inštitúcie však môžu konať len na návrh Komisie (ktorá má výlučné právo iniciatívy). Spravodajca : Termín používaný v Európskom parlamente pre poslancov, ktorí zodpovedajú za príslušný návrh alebo správu. Poslanci zodpovední za návrh, ktorý patrí iným politickým skupinám, ako je skupina oficiálneho spravodajcu Európskeho parlamentu zodpovedného za ten istý návrh, sa nazývajú "tieňovými spravodajcami". Štandardný model nákladov : Metóda výpočtu nákladov vzniknutých pri spĺňaní záväzkov v súvislosti s informovaním zavedeným legislatívou. Náklady sa počítajú na základe priemerných nákladov na jednotku požadovaného administratívneho úkonu vynásobených celkovým počtom úkonov vykonávaných za rok. Transpozícia : Postup v legislatíve Európskej únie, ktorým členské štáty prenášajú smernicu EÚ v národnej legislatíve prijatím vhodnej vykonávacej legislatívy. Zhrnutie I. Hodnotenie vplyvu je jedným zo základných prvkov politiky Komisie v oblasti Lepšej právnej regulácie na zlepšenie a zjednodušenie nových a existujúcich právnych predpisov. Jeho účelom je prispievať k procesom rozhodovania prostredníctvom systematického zberu a analýzy informácií o plánovaných intervenciách a odhadom ich pravdepodobného vplyvu. To by orgánom zainteresovaným v legislatívnom rozhodovaní malo poskytnúť základ, ktorý im umožní rozhodnúť o najvhodnejšom spôsobe riešenia zisteného problému. II. Auditom sa analyzovalo, či hodnotenia vplyvu slúžia ako podpora procesu rozhodovania v inštitúciách EÚ. Konkrétne sa skúmalo, do akej miery: - Komisia pri formulovaní svojich návrhov vypracúvala hodnotenia vplyvu a nakoľko ich Európsky parlament a Rada brali do úvahy počas legislatívneho procesu, - slúžili postupy Komisie na hodnotenie vplyvu ako primeraná podpora rozvoja iniciatív Komisie, - bol obsah správ o hodnotení vplyvu primeraný a nakoľko prezentácia zistení prispievala k ich zohľadneniu v procese rozhodovania. III. Predmetom skúmania bolo obdobie 2003 – 2008 a audit zahŕňal medziiným aj medzinárodné porovnanie systémov hodnotenia vplyvu, analýzu vzorky hodnotení dosahu Komisie, rozhovory a prieskumy s osobami zainteresovanými vo vypracúvaní, preskúmavaní a využívaní hodnotení vplyvu Komisie v rámci aj mimo nej. Zistenia sa preskúmali so zreteľom na príslušné medziinštitucionálne dohody, usmernenia Komisie a súbor osvedčených postupov uvedených v strategických dokumentoch a stanovených OECD. Počas trvania auditu skupiny odborníkov poskytovali poradenstvo a podporu audítorskej práci. IV. Lepšia právna regulácia je zodpovednosťou všetkých inštitúcií EÚ zainteresovaných v legislatívnom procese. Pri audite sa preukázalo, že najmä v posledných rokoch bolo hodnotenie vplyvu vo všeobecnosti účinné pri podpore procesu rozhodovania v rámci inštitúcií EÚ. Konkrétne sa zistilo, že Komisia od roku 2002 zaviedla komplexný systém hodnotenia vplyvu. Hodnotenie vplyvu sa stalo neoddeliteľnou súčasťou vytvárania politiky Komisie, ktorá ho používa na lepší návrh iniciatív. Hodnotenia vplyvu Komisie sa systematicky zasielajú Európskemu parlamentu a Rade na podporu legislatívneho rozhodovania a používatelia v oboch inštitúciách ich považujú za užitočné pri zvažovaní návrhov Komisie. Hodnotenia vplyvu Komisie sa však počas postupu legislatívneho procesu neaktualizovali a Európsky parlament a Rada zriedkavo vypracúvali hodnotenia týkajúce sa vlastných zmien a doplnení. V. Počas auditu sa zistili oblasti vyžadujúce zlepšenie v súvislosti s postupmi hodnotenia vplyvu, ktorými sa riadi Komisia, a obsahom a prezentáciou správ o hodnotení vplyvu: i) Komisia neuverejnila úplný prehľad legislatívnych iniciatív mimo rámca legislatívneho pracovného programu Komisie vybraných na vypracovanie hodnotenia vplyvu a nevysvetlila, prečo boli niektoré iniciatívy vybraté a nie iné. Konzultácie so zúčastnenými stranami sa vykonávali v značnom rozsahu na účely počiatočných informácií, ale neboli uskutočnené pri návrhoch správ o hodnotení vplyvu. Zaznamenali sa nedávne zlepšenia týkajúce sa vnútornej kontroly kvality práce v súvislosti s hodnotením vplyvu, avšak včasnosť zásahu Rady pre hodnotenie vplyvu (Impact Assessment Board – IAB) by sa mohla zlepšiť. ii) Správy Komisie o hodnotení vplyvu zväčša obsahovali primeraný popis príslušného problému a vymedzovali sa v nich sledované ciele. Zistilo sa, že tieto a iné povinné časti správ o hodnotení vplyvu sú v súlade s usmerneniami Komisie. Avšak hlavným výsledkom a odkazom v správach o hodnotení vplyvu nie je vždy jednoduché porozumieť a porovnanie vplyvov rôznych možností politík predložených v správe o hodnotení vplyvu je niekedy komplikované. Problémy týkajúce sa kvantifikácie a finančného vyjadrenia vplyvov vyplývajú už z dostupnosti údajov. A napokon náklady na implementáciu a presadzovanie, ako aj potenciálna administratívna záťaž v súvislosti s navrhovanou legislatívou neboli vždy postačujúco analyzované a kvantifikované. VI. Dvor audítorov zastáva názor, že Komisia by pri revízii prebiehajúcich intervencií a navrhovaní nových opatrení mala náležite zohľadniť zásady jasnosti cieľov, zjednodušenia, realizmu, transparentnosti a zodpovednosti. Európsky parlament, Rada a Komisia môžu vziať do úvahy zistenia a odporúčania uvedené v tejto správe pri revízii medziinštitucionálnych dohôd o lepšom zákonodarstve a spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu. Úvod "Lepšia právna regulácia" v kontexte EÚ 1. Cieľom politiky Komisie v oblasti lepšej právnej regulácie je kvalitnejšie navrhovať nové právne predpisy a zjednodušiť existujúce predpisy [1]. Iniciatíva Lepšia právna regulácia je odpoveďou na potrebu vyjadrenú na zasadnutiach Európskej rady v Gothenburgu a Laekene v roku 2001: - zjednodušiť a zlepšiť regulačné prostredie Európskej únie, - a zvážiť účinky návrhov v hospodárskych, sociálnych a environmentálnych súvislostiach. 2. Európska komisia odvtedy zaviedla niekoľko opatrení na zlepšenie spôsobu navrhovania intervencií vrátane hodnotenia vplyvu (pozri rámček 1). Rámček 1 Nástroje politiky lepšej právnej regulácie zjednodušenie súčasných právnych predpisov; preskúmanie a vo vhodných prípadoch stiahnutie nerozhodnutých návrhov; monitorovanie a zníženie administratívnej záťaže; konzultovanie so zainteresovanými stranami [2] hodnotenie vplyvu. Hodnotenie vplyvu ako nástroj lepšej právnej regulácie Rozsah systému hodnotenia vplyvu Komisie 3. Hodnotenia vplyvu sa vypracúvajú v prípade legislatívnych návrhov a iných iniciatív Komisie. Všetky dôležité legislatívne a rozpočtové iniciatívy a iniciatívy, ktorými sa definuje politika, s významným dosahom musia podliehať hodnoteniu vplyvu. Dôležité politické iniciatívy sa definujú ako iniciatívy predložené v ročnej politickej stratégii (Annual Policy Strategy – APS) alebo neskôr v legislatívnom pracovnom programe Komisie (Commission's Legislative Work Programme – CLWP) s niekoľkými jasne definovanými výnimkami. Okrem toho sa o zahrnutí ďalších významných iniciatív môže rozhodnúť podľa konkrétneho prípadu [3]. 4. Systém hodnotení vplyvu Komisie sa týka aj existujúcej legislatívy EÚ v prípadoch revízie alebo aktualizácie acquis communautaire, napríklad v rámci "priebežného programu zjednodušovania". A napokon v roku 2009 sa rozsah systému hodnotení vplyvu Komisie rozšíril aj na vykonávacie pravidlá (t. j. na rozhodnutia o "komitológii"). Tieto vykonávacie opatrenia sú významným zdrojom legislatívy EÚ, pretože približne 250 výborov komitológie ročne prijíma asi 2600 takýchto opatrení. Približne 1000 z nich je založených na legislatíve prijatej v rámci postupu spolurozhodovania [4]. Rozsah systému hodnotenia vplyvu Komisie je väčší ako rozsah porovnateľných národných systémov 5. Len v niekoľkých krajinách sú zavedené plne funkčné systémy hodnotenia vplyvu [5]. Systém hodnotenia vplyvu Komisie má navyše iný a do určitej miery väčší rozsah než iné systémy v krajinách OECD (pozri prílohu I): - v prvom rade, iné systémy hodnotenia vplyvu (napríklad v Spojených štátoch amerických) sú zamerané len na vykonávacie predpisy (t. j. regulačné opatrenia, ktorými sa ďalej špecifikuje legislatíva prijatá Kongresom; v kontexte EÚ sa tieto opatrenia dajú prirovnať k "rozhodnutiam o komitológii"), - a niektoré európske krajiny (napríklad Holandsko a Nemecko) upriamujú svoju analýzu pripravovanej regulačnej legislatívy na hodnotenie administratívnej záťaže. V prípade Komisie je to len jeden z aspektov, ktoré sa v rámci hodnotenia vplyvu analyzujú. Obsah správ Komisie o hodnotení vplyvu 6. Očakáva sa, že v správach vypracovaných na základe týchto hodnotení vplyvu sa určí a posúdi daný problém a sledované ciele, vypracujú hlavné možnosti na dosiahnutie cieľa politiky a analyzujú ich pravdepodobné hospodárske, environmentálne a sociálne vplyvy. Zároveň by mali obsahovať analýzu potenciálnych druhov administratívnej záťaže vyplývajúcich z navrhovaných alternatív, posúdenie možných problémov súvisiacich s implementáciou a presadzovaním a stanovenie vhodných monitorovacích a hodnotiacich opatrení pre navrhovanú intervenciu alebo program [6]. Organizačná zodpovednosť, procedurálne aspekty a náklady na systém hodnotenia vplyvu Komisie 7. V rámci Komisie každé generálne riaditeľstvo zodpovedá za prípravu svojich hodnotení vplyvu v súlade s usmerneniami Komisie. Po prvej verzii z roku 2002 sa tieto usmernenia aktualizovali trikrát, poslednýkrát v januári 2009 [7]. Hodnotenia vplyvu vypracúvajú zamestnanci zodpovední za politickú iniciatívu, ktorých podporujú útvary na podporu hodnotení vplyvu zriadené na tento účel. Od roku 2007 rada pre hodnotenie vplyvu zabezpečuje podporu a kontrolu kvality pre všetky hodnotenia vplyvu v rámci Komisie [8]. 8. V priebehu konzultácií medzi oddeleniami musí byť k návrhu priložená predbežná verzia správy o hodnotení vplyvu. Konečný návrh správy o hodnotení vplyvu je priložený k legislatívnemu návrhu pri jeho odoslaní na konečné prijatie kolégiu komisárov. Konečná správa o hodnotení vplyvu sa zasiela spolu s konečným návrhom aj Európskemu parlamentu a Rade a uverejňuje sa na internetovej stránke Europa [9]. Medziinštitucionálne dohody Európskeho parlamentu, Rady a Komisie 9. V medziinštitucionálnej dohode o lepšom zákonodarstve z roku 2003 sa Európsky parlament, Rada a Komisia zhodli, že hodnotenia vplyvu pozitívne prispievajú k zlepšeniu kvality legislatívy Spoločenstva, najmä pokiaľ ide o jej rozsah a obsah [10]. V roku 2005 bola podpísaná ďalšia zmluva medzi Európskym parlamentom, Radou a Komisiou o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu [11]. 10. Európsky parlament, Rada a Komisia sa v roku 2005 dohodli, že do konca roku 2007 prehodnotia medziinštitucionálnu dohodu [12]. Táto revízia sa ešte stále nevykonala. Ako súčasť prípravy Európsky parlament, Rada a Komisia v roku 2008 vypracovali súhrnné správy, ktoré obsahujú ich stanoviská k spoločnému prístupu k hodnoteniu vplyvu od roku 2005 [13]. 11. Európsky parlament prijal pri niekoľkých príležitostiach uznesenia o lepšej právnej regulácii a používaní hodnotenia vplyvu, v ktorých sa hodnotenie vplyvu spravidla považuje za užitočné pre informované rozhodovanie v EÚ [14]. Rada sa vo svojich nedávnych záveroch týkajúcich sa lepšieho zákonodarstva podobne zaviazala naďalej využívať správy Komisie o hodnotení vplyvu a doplňujúcich stanovísk rady pre hodnotenie vplyvu počas celého postupu rokovania [15]. Európsky parlament a Rada poskytli Dvoru audítorov svoje stanoviská k otázkam, ktorými sa táto správa zaoberá (listy predsedov Európskeho parlamentu a Rady sú priložené k tejto správe). 12. V schéme 1 je znázornený prehľad úlohy hodnotenia vplyvu vo vypracúvaní iniciatív a legislatívnych návrhov Komisie a rozhodovaní o nich. Schéma 1 Úloha hodnotenia vplyvu vo vypracúvaní iniciatív a legislatívnych návrhov Komisie a rozhodovaní o nich +++++ TIFF +++++ Rozsah auditu a audítorský prístup 13. Auditom sa analyzovalo, či hodnotenia vplyvu zo strany Komisie slúžia ako podpora procesu rozhodovania v inštitúciách EÚ. Konkrétne sa skúmalo, do akej miery: - Komisia pri formulovaní svojich návrhov vypracúvala hodnotenia vplyvu a nakoľko ich Európsky parlament a Rada brali do úvahy počas legislatívneho procesu, - slúžili postupy Komisie na hodnotenie vplyvu ako primeraná podpora rozvoja iniciatív Komisie, - bol obsah správ o hodnotení vplyvu primeraný a nakoľko prezentácia zistení prispievala k ich zohľadneniu v procese rozhodovania. 14. Predmetom auditu bolo obdobie od roku 2003 do roku 2008. Audit medziiným zahŕňal: - porovnanie konkrétnych prvkov systému Komisie so systémami hodnotenia vplyvu inde, - analýzu štatistických údajov o produkcii hodnotení vplyvu a vzorky správ o hodnotení vplyvu (analýza pomocou hodnotiacej tabuľky týkajúca sa piatich generálnych riaditeľstiev a zodpovedajúca približne štvrtine všetkých hodnotení vplyvu vypracovaných v kontrolovanom období), - rozhovory a prieskumy s osobami zainteresovanými vo vypracúvaní, preskúmavaní a využívaní hodnotení vplyvu Komisie v rámci aj mimo nej. Príloha II obsahuje podrobnejší opis metodiky použitej pri audite. 15. Zistenia sa preskúmali so zreteľom na príslušné medziinštitucionálne dohody [16], usmernenia Komisie [17] a súbor osvedčených postupov uvedených v strategických dokumentoch [18] a stanovených OECD [19]. Dvor audítorov pozval expertné skupiny zložené z odborníkov v oblasti hodnotenia vplyvu a lepšej právnej regulácie, aby mu počas auditu poskytovali podporu a poradenstvo. 16. Analýza kvality jednotlivých častí legislatívy alebo samotný proces tvorby práva neboli súčasťou auditu. Pripomienky Využívanie hodnotení vplyvu v procese rozhodovania v Komisii, Európskom parlamente a Rade 17. Účelom hodnotení vplyvu je prispievať k procesom rozhodovania prostredníctvom systematického zberu a analýzy informácií o plánovaných intervenciách a odhadom ich pravdepodobného vplyvu [20]. V príslušných medziinštitucionálnych dohodách Európskeho parlamentu, Rady a Komisie sa stanovuje, že hodnotenia vplyvu majú v prvom rade pomôcť Komisii pri tvorbe politických iniciatív a legislatívnych návrhov. Hodnotenia vplyvu predložené Komisiou, prípadne vypracované Európskym parlamentom a Radou, následne počas legislatívneho procesu poskytujú informácie, na základe ktorých sa zákonodarcovia môžu rozhodnúť o najlepšom spôsobe riešenia zisteného problému. 18. Na tento účel sa prostredníctvom auditu skúmalo: - do akej miery Komisia vypracúvala hodnotenia vplyvu pre legislatívne návrhy a iné iniciatívy a či sa hodnotenia vplyvu aktívne využívali pri tvorbe politiky Komisie a príprave legislatívnych návrhov, - či používatelia v Európskom parlamente a Rade považovali hodnotenia vplyvu Komisie za užitočné v procese legislatívneho rozhodovania a či hodnotenia vplyvu mali dosah na to, ako sa o legislatívnych návrhoch rokovalo v príslušných výboroch a pracovných skupinách, - do akej miery zákonodarcovia vykonávali hodnotenia vplyvu vlastných dôležitých zmien a doplnení alebo požadovali, aby Komisia aktualizovala hodnotenia vplyvu so zreteľom na tieto zmeny a doplnenia, a či národné orgány poskytli dodatočné informácie pre informované legislatívne rozhodovanie na úrovni EÚ. Hodnotenie vplyvu Komisii pomáha formulovať návrhy Výrazný nárast počtu hodnotení vplyvu vypracovaných od roku 2003 19. V kontrolovanom období mali hodnotenia vplyvu silnú inštitucionálnu podporu a čoraz viac sa využívali na poskytovanie vstupných informácií na tvorbu politických iniciatív a legislatívnych návrhov [21] Komisie. Komisia v kontrolovanom období uverejnila celkovo 404 správ o hodnotení vplyvu. Od roku 2003 sa počet vypracovaných hodnotení vplyvu ročne zvýšil na 121 správ v roku 2008 (pozri graf 2). Graf 2 Počet hodnotení vplyvu vypracovaných za jednotlivé roky +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európska komisia. Cieľ Komisie týkajúci sa rozsahu legislatívneho pracovného programu bol dosiahnutý... 20. Výber iniciatív, pre ktoré sa vypracuje hodnotenie vplyvu, je dôležitým rozhodnutím z hľadiska politických dôsledkov, ako aj potrebných zdrojov. Počas kontrolovaného obdobia bolo hlavnou podmienkou na výber zahrnutie iniciatívy v legislatívnom pracovnom programe Komisie, ktorý obsahuje dôležité politické iniciatívy Komisie, ako sú stanovené v ročnej politickej stratégii (pozri rámček 2). 21. V období 2003 až 2008 sa hodnotenie vplyvu vypracovalo pri 69 % všetkých iniciatív zahrnutých v legislatívnom pracovnom programe Komisie. Od roku 2005 sa v súlade s kritériami, ktoré Komisia stanovila v tom čase, hodnotenia vplyvu vykonávajú pri všetkých položkách v legislatívnom pracovnom programe Komisie, t. j. pri všetkých iniciatívach, ktorých dosah sa považuje za významný. Rámček 2 Súbor podmienok na výber iniciatív, ku ktorým sa má vypracovať hodnotenie vplyvu V roku 2003, prvom roku implementácie systému hodnotenia vplyvu, Komisia rozhodla o výbere určitého počtu návrhov, ku ktorým sa má vypracovať hodnotenie vplyvu. Komisia rozhodla o výbere na základe dôležitosti zvolených návrhov vo vzťahu k politickým prioritám, realizovateľnosti hodnotení oddeleniami Komisie vzhľadom na krátky čas a potreby zachovať rovnováhu medzi rôznymi typmi návrhov a účasťou rozmanitých oddelení. Rok 2004 bol prvým rokom, v ktorom sa postup hodnotenia vplyvu plne začlenil do programového cyklu a používanie hodnotení vplyvu sa rozšírilo aj na súbor návrhov uvedených v zozname legislatívneho pracovného programu Komisie, ktorých dosah sa považoval za významný [22]. Od roku 2005 sa hodnotenia vplyvu požadujú pri všetkých iniciatívach uvedených v legislatívnom pracovnom programe Komisie [23], s výnimkou niektorých typov iniciatív [24]. ... a stúpajúci trend vykonávať hodnotenia vplyvu aj pri iniciatívach, ktoré nie sú zahrnuté do legislatívneho pracovného programu Komisie 22. Komisia v súlade so svojimi pravidlami a podľa konkrétnych prípadov vypracúva hodnotenia vplyvu aj pri iniciatívach, ktoré nie sú zahrnuté v legislatívnom pracovnom programe Komisie [25]. V roku 2008 tieto hodnotenia tvorili väčšinu zo všetkých hodnotení vplyvu vypracovaných v tomto roku (pozri graf 3). Vykonávanie hodnotení vplyvu sa stáva bežným postupom pri vytváraní politiky Komisie 23. Hodnotenie vplyvu sa čoraz viac stáva súčasťou kultúry vytvárania politiky v Komisii. V minulých rokoch Komisia poskytovala rozsiahle školenia v oblasti metodiky hodnotenia vplyvu. Spôsob vykonávania hodnotení vplyvu je stanovený v usmerneniach Komisie k hodnoteniu vplyvu vydaných generálnym sekretariátom Komisie, ktoré sa uplatňujú vo všetkých oddeleniach a útvaroch. Od roku 2002 sa tento dokument aktualizoval trikrát, poslednýkrát v januári 2009 [26]. Graf 3 Rozdelenie hodnotení vplyvu od roku 2005 do roku 2008 – uvedené a neuvedené v legislatívnom pracovnom programe Komisie (CLWP) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza údajov Komisie Európskym dvorom audítorov. 24. Od roku 2007 rada pre hodnotenie vplyvu s podporou generálneho sekretariátu Komisie preskúmava kvalitu hodnotení vplyvu vypracovaných generálnymi riaditeľstvami. V usmerneniach k hodnoteniu vplyvu sa okrem toho nedávno stanovilo, že generálni tajomníci musia na seba vziať zodpovednosť za metodologickú spoľahlivosť dokumentov týkajúcich sa hodnotenia vplyvu podpísaním návrhu správy o hodnotení vplyvu predloženom na kontrolu kvality rade pre hodnotenie vplyvu [27]. V usmerneniach sa tiež nariaďuje využívanie riadiacich skupín v oblasti hodnotenia vplyvu, ktorých cieľom je zabezpečiť súlad medzi oblasťami politiky pri vykonávaní hodnotení vplyvu. Hodnotenia vplyvu v prvom rade pomáhajú formovať návrhy Komisie 25. Počas auditu sa zistilo, že hodnotenia vplyvu sa nepoužívali na rozhodovanie o tom, či sa bude pokračovať vo vypracúvaní návrhu. Rozhodnutie o spustení iniciatívy sa vo všeobecnosti prijíma pred dokončením správy o hodnotení vplyvu. Komisia využíva hodnotenie vplyvu skôr na zozbieranie a analýzu dôkazov, ktoré sa použijú v priebehu procesu vytvárania politiky na zlepšenie navrhovanej iniciatívy (pozri napríklad rámček 3). Rámček 3 Hodnotenie vplyvu pomáha zlepšiť navrhovanú iniciatívu: "Roaming I" V prípade "Roamingu I" [28] sa rozhodlo o predložení zákona vo forme nariadenia [29] (namiesto smernice alebo alternatívy nepredložiť zákon vôbec), legislatívny návrh sa však upravoval počas postupu hodnotenia vplyvu. Počas konzultácie v druhej fáze Komisia navrhla regulačný prístup nazvaný "zásada domácich cien" (home pricing principle) ako možný spôsob riešenia problémov na roamingovom trhu. V hodnotení vplyvu, ktoré nasledovalo po postupe verejnej konzultácie, Komisia prijala názor väčšiny respondentov a nakoniec navrhla alternatívny prístup (t. j. koncepciu európskeho domáceho trhu), ktorý poskytol lepšie riešenie problémov na roamingovom trhu. 26. Auditom sa tiež preukázalo, že najmä v posledných rokoch sa hodnotenie vplyvu rozširuje, pokiaľ ide o počet analyzovaných alternatívnych možností, a že zdroje sa na hodnotenie iniciatív prideľujú podľa ich dôležitosti: - analýza čoraz širšej škály alternatív politiky: zamestnanci Komisie zodpovední za vypracúvanie legislatívnych návrhov a súvisiacich hodnotení vplyvu informovali, že v postupe hodnotenia vplyvu sa od nich požaduje, aby počas prípravy politickej iniciatívy zvážili viaceré alternatívy než doposiaľ. Zistilo sa, že v kontrolovanom období sa počet alternatívnych možností predložených v správach o hodnotení vplyvu zvýšil. Z analýzy Dvora audítorov vyplynulo, že konkrétne v rokoch 2007 a 2008 Komisia počas hodnotení vplyvu čoraz častejšie analyzovala viaceré realizovateľné regulačné alternatívy, - stanovovanie prioritných zdrojov na legislatívne návrhy a iniciatívy zahrnuté v legislatívnom pracovnom programe Komisie: Komisia zastáva názor, že viac zdrojov by sa malo prideliť na analýzu dôležitejších iniciatív než na menej dôležité iniciatívy. V usmerneniach Komisie sa tento princíp nazýva zásadou proporčnej analýzy [30]. Na základe odhadov Komisie sa dá preukázať, že viac času sa venuje tým hodnoteniam vplyvu, ktoré sa vypracúvajú k legislatívnym návrhom (v porovnaní s nelegislatívnymi iniciatívami) a sú zahrnuté do legislatívneho pracovného programu Komisie (v porovnaní s tými, ktoré nie sú) (pozri graf 4). Z toho vyplýva, že Komisia zameriava svoje zdroje v súlade s vopred definovanými prioritami. Graf 4 Priemerné ľudské zdroje použité na vypracovanie správ o hodnotení vplyvu +++++ TIFF +++++ Poznámka: 52 správ o hodnotení vplyvu. Zdroj: Analýza údajov Komisie Európskym dvorom audítorov (2009). Hodnotenia vplyvu sa aktívne využívajú v procese rozhodovania na úrovni kolégia komisárov 27. V Komisii sa iniciatívy navrhujú a hodnotenia vplyvu pripravujú v generálnych riaditeľstvách pod dohľadom komisára zodpovedného za príslušnú oblasť politiky. Kolégium komisárov následne prijíma návrhy Komisie a tieto rozhodnutia sa spravidla pripravujú na týždenných zasadnutiach zamestnancov ich kabinetov. Podľa zamestnancov kabinetov Komisie, ktorí sa zúčastnili na rozhovoroch, sú správy o hodnotení vplyvu cenným zdrojom informácií o návrhoch predložených inými komisármi než sú ich vlastní a o hodnoteniach vplyvu (ako aj súvisiacich stanoviskách rady pre hodnotenie vplyvu) sa pravidelne diskutuje na týždenných prípravných zasadnutiach. Väčšina používateľov správ v Európskom parlamente a Rade považuje správy Komisie o hodnotení vplyvu za zdroj relevantných informácií v procese legislatívneho rozhodovania Správy Komisie o hodnotení vplyvu sa zasielajú Európskemu parlamentu a Rade spolu s politickou iniciatívou 28. Európsky parlament a Rada by mali mať správy o hodnotení vplyvu k dispozícii v plnom rozsahu a bez obmedzenia, aby mohli zákonodarcovia získať celkový pohľad na dôkazovú základňu obsiahnutú v správe o hodnotení vplyvu [31]. V kontrolovanom období sa všetky správy o hodnotení vplyvu priložené k legislatívnym návrhom zaslali obom inštitúciám. Rámček 4 Príklad osvedčenej praxe týkajúci sa predloženia a diskusie o hodnotení vplyvu v pracovnej skupine výboru Európskeho parlamentu Vo výbore pre vnútorný trh a ochranu spotrebiteľa bolo zasadnutie pracovnej skupiny venované prezentácii a diskusii o hodnotení vplyvu týkajúcom sa navrhovanej smernice o právach spotrebiteľov [32]. Po krátkej prezentácii hodnotenia vplyvu zástupcom Komisie sa niekoľko poslancov Európskeho parlamentu vyjadrilo k obsahu správy o hodnotení vplyvu a naznačilo, ktoré aspekty by si zaslúžili ďalšiu pozornosť Komisie. Tento príklad dokazuje, že hodnotenia vplyvu môžu zohrávať úlohu v informovaní zákonodarcov, a diskusie o správach o hodnotení vplyvu s poslancami Európskeho parlamentu môžu Komisii poskytnúť relevantnú spätnú väzbu k legislatívnemu návrhu. O hodnoteniach vplyvu Komisie sa na zasadnutiach výborov Európskeho parlamentu a pracovných skupín Rady zriedkavo diskutovalo 29. V Európskom parlamente a Rade je odporúčanou praxou prediskutovať hodnotenie vplyvu Komisie pri každom predložení návrhu [33]. Súčasná prax zistená v Parlamente aj v Rade však zďaleka neprihliada na tento odporúčaný prístup: - V Európskom parlamente sa správy Komisie o hodnotení vplyvu systematicky nepredkladajú na diskusiu na zasadnutiach výborov. Pri audite sa zistilo, že Komisia bola vyzvaná na predloženie svojich hodnotení vplyvu len vo výnimočných prípadoch (pozri príklad osvedčenej praxe v rámčeku 4). Pri analýze vyše 12000 verejných dokumentov výborov Európskeho parlamentu z volebného obdobia 2004 – 2009 sa zistilo, že len v jednom dokumente je priama zmienka o hodnotení vplyvu Komisie [34]. - V internom usmernení Rady sa uvádza, že hodnotenia vplyvu Komisie by sa mali prediskutovať na úrovni pracovnej skupiny [35]. Z rozhovorov s úradníkmi Rady vyplynulo, že o prediskutovaní hodnotenia vplyvu, prípadne o jej prezentácii Komisiou, sa rozhoduje podľa konkrétneho prípadu (pozri príklad osvedčenej praxe v rámčeku 5). Pri analýze verejného registra Rady za obdobie 2004 – 2009 sa zistilo, že len v štyroch dokumentoch je priama zmienka o hodnotení vplyvu Komisie. Rámček 5 Príklady osvedčenej praxe týkajúce sa diskusie o hodnotení vplyvu v pracovnej skupine Rady Počas kontrolovaného obdobia boli v pracovnej skupine Rady predložené dve hodnotenia vplyvu v oblasti energetickej politiky: legislatívny balík o vnútornom trhu s elektrickou energiou a plynom [36] a balík implementačných opatrení v súvislosti s cieľmi EÚ na rok 2020 týkajúcimi sa klimatickej zmeny a obnoviteľnej energie [37]. V oboch prípadoch diskusiu navrhla Komisia. Diskusia sa neobmedzovala len na jedno zasadnutie pracovnej skupiny, ale prispievala k debate počas celého procesu legislatívneho rozhodovania. Hodnotenia vplyvu Komisie poskytujú Európskemu parlamentu a Rade relevantnú a informatívnu dokumentáciu na podporu návrhov 30. Hoci sa na hodnotenia vplyvu Komisie v úradných dokumentoch Európskeho parlamentu a Rady v takmer žiadnom prípade formálne neodkazuje, používatelia správ Komisie o hodnotení vplyvu v oboch inštitúciách uviedli, že z ich pohľadu správy poskytujú relevantné dodatočné informácie na podporu návrhov Komisie (pozri tabuľku 5). Tabuľka 5 Prieskum pracovnej skupiny Rady: Úloha hodnotení vplyvu Komisie pri poskytovaní informácií pre proces rozhodovania v Rade Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov v pracovnej skupine Rady (2009). | Súhlasím | Nesúhlasím | Neviem odpovedať | Hodnotenie vplyvu Komisie zohráva dôležitú úlohu pri poskytovaní informácií pre proces rozhodovania v Rade. | 53 % | 35 % | 12 % | | Vždy/väčšinou/často | Zriedka/nikdy | Neviem odpovedať | Hodnotenie vplyvu poskytlo informácie v prípade rozhodnutí alebo stanovísk prijatých delegáciami. | 50 % | 42 % | 8 % | Delegácie sa vyjadrujú k obsahu hodnotení vplyvu počas zasadnutí pracovnej skupiny. | 38 % | 55 % | 7 % | Delegácie žiadajú Komisiu o ďalšie podrobnosti týkajúce sa jej hodnotenia. | 35 % | 57 % | 8 % | Používatelia zastávajú názor, že hodnotenia vplyvu mali pozitívny vplyv na kvalitu legislatívy EÚ 31. Počas auditu používatelia v Európskom parlamente a Rade, s ktorými sa viedli rozhovory, spravidla vyjadrovali podporu hodnoteniam vplyvu. Veľká väčšina respondentov v prieskume pracovnej skupiny Rady (68 %) uviedla, že správy o hodnotení vplyvu, ktoré preskúmali, mali pozitívny vplyv na kvalitu výsledného právneho aktu. Tento pozitívny názor na systém hodnotenia vplyvu Komisie potvrdili aj národní experti v oblasti lepšej právnej regulácie, ktorí sa zúčastnili prieskumu počas zasadnutia riaditeľov a expertov v oblasti lepšej regulácie v júni 2009. Viac než osem z desiatich respondentov (85 %) si myslí, že hodnotenia vplyvu prispievajú k cieľu politiky EÚ v oblasti lepšej právnej regulácie (pozri graf 6). Graf 6 Prieskumy: Prispenie hodnotenia vplyvu k lepšej právnej regulácii +++++ TIFF +++++ Poznámka: 26/90 odpovedí. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov v pracovnej skupine Rady/prieskum v skupine riaditeľov a expertov v oblasti lepšej právnej regulácie (2009). Záujmové skupiny a organizácie občianskej spoločnosti zohľadňujú hodnotenia vplyvu pri prispievaní do diskusie o legislatívnych návrhoch 32. Verejná kontrola legislatívnych návrhov je mimoriadne dôležitá vo vzťahu k cieľu politiky v oblasti lepšej právnej regulácie. Záverečné správy Komisie o hodnotení vplyvu sú verejnými dokumentmi, ktoré sú k dispozícii online všetkým záujemcom po predložení súvisiacej politickej iniciatívy. Tento postup je medzinárodnou osvedčenou praxou (pozri prílohu I). 33. Z rozhovorov so zainteresovanými organizáciami reprezentujúcimi záujmové skupiny a občiansku spoločnosť [38] vyplynulo, že ich zástupcovia systematicky zohľadňujú hodnotenia vplyvu. Niektorí však vyjadrili názor, že správy o hodnotení vplyvu boli skôr politickým zdôvodnením návrhu Komisie ako nezávislým zhodnotením možných vplyvov. Táto kritika bola silnejšia vo vzťahu k hodnoteniam vplyvu uskutočneným v prvých rokoch fungovania systému a odvtedy sa problém zmiernil. Zmeny a doplnenia pôvodného návrhu Komisie nie sú predmetom dodatočných hodnotení potenciálnych vplyvov Parlament a Rada vykonali osem hodnotení vplyvu zmien a doplnení návrhu Komisie 34. Pre inštitucionálny rámec Európskej únie sa proces legislatívneho rozhodovania líši od procesu vo väčšine členských štátov. Hoci Európsky parlament a Rada podľa zmluvy konajú ako zákonodarcovia, Komisia má výlučné právo iniciatívy. V Lisabonskej zmluve sa spolurozhodovanie rozšírilo na viac oblastí politiky. 35. V praxi zákonodarca počas legislatívneho postupu upravuje (niekedy výrazne) takmer všetky návrhy Komisie. Európsky parlament a Rada sa preto dohodli, že v prípadoch, keď sa uplatňuje postup spolurozhodovania, môžu na základe spoločne definovaných kritérií a postupov rozhodnúť o vykonaní hodnotení vplyvu pred prijatím akejkoľvek podstatnej zmeny alebo doplnenia, buď pri prvom čítaní alebo vo fáze zmierovacieho konania [39]. Tento záväzok bol potvrdený v medziinštitucionálnej dohode o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu z roku 2005 [40]. 36. Európsky parlament a Rada však tento aspekt medziinštitucionálnej dohody realizovali len čiastočne. V období od roku 2005 do roku 2008 Európsky parlament prijal 377 aktov sekundárnej legislatívy, kým Rada 1946 aktov [41]. Pri audite sa zistilo, že v tomto období: - Európsky parlament vykonal hodnotenia vplyvu zmien a doplnení siedmych návrhov [42], - a Rada vykonala jedno hodnotenie vplyvu [43]. 37. Európsky parlament [44] a Rada [45] nedávno znovu potvrdili svoj prísľub vykonávať hodnotenia vplyvu vlastných zásadných zmien a doplnení. Avšak kým Európsky parlament vytvoril podmienky na vykonávanie vlastných štúdií hodnotenia vplyvu zavedením rámcovej zmluvy na súvisiace postupy, v Rade to tak zatiaľ nie je [46]. Hodnotenia vplyvu uverejňované Komisiou sa počas legislatívneho postupu neaktualizujú 38. Okrem hodnotení vplyvu vykonaných Európskym parlamentom alebo Radou sa v medziinštitucionálnych dohodách stanovuje, že zákonodarcovia môžu vyzvať Komisiu, aby aktualizovala pôvodné hodnotenie vplyvu zohľadniac zmeny a doplnenia prijaté Európskym parlamentom alebo Radou [47]. 39. Aktualizácia správy Komisie o hodnotení vplyvu by bola najrelevantnejšia pri dôležitých častiach legislatívy alebo v prípadoch, keď sa navrhlo prijať podstatné zmeny pôvodného návrhu Komisie (týkajúce sa napríklad intervenčnej logiky alebo použitých nástrojov) [48]. 40. Počas auditu sa však zistilo, že hodnotenia vplyvu vykonané Komisiou neboli počas kontrolovaného obdobia aktualizované. To platí dokonca aj pre smernicu o službách, ktorá bola počas legislatívneho postupu výrazne zmenená (pozri rámček 6). Rámček 6 Príklad návrhov Komisie týkajúcich sa smernice o službách na vnútornom trhu Cieľom tohto legislatívneho návrhu Komisie bolo znížiť prekážky cezhraničného obchodu v oblasti v rámci EÚ. Pôvodný návrh Komisie bol predložený v marci 2004 [49] a súvisiaca správa o hodnotení vplyvu v januári 2004 [50]. 22. marca 2005 Európska rada prijala záver, že Komisia musí vykonať rozsiahlu revíziu svojho pôvodného návrhu, aby sa lepšie zachoval európsky sociálny model. 5. apríla 2006 Komisia predložila Rade upravený návrh vrátane všetkých zmien schválených Európskym parlamentom v prvom čítaní v súlade s postupom spolurozhodovania. 29. mája 2006 Rada schválila zmenený a doplnený text [51]. Nebolo však predložené revidované hodnotenie vplyvu, ktoré by odrážalo vplyvy zmien pôvodného návrhu. Európsky parlament a Rada nakoniec prijali zrevidovaný návrh 12. decembra 2006 v podobe smernice 2006/123/ES. Využitie národných hodnotení vplyvu členskými štátmi počas legislatívneho postupu: Osvedčený postup Spojeného kráľovstva 41. Hodnotenia vplyvu týkajúce sa návrhov Komisie okrem toho môžu vykonávať aj vnútroštátne správne orgány, čím by sa posilnila rokovacia pozícia ich vlád v Rade. Pri audite sa však zistilo, že v praxi len Spojené kráľovstvo systematicky využíva svoj národný systém hodnotenia vplyvu na tento cieľ (pozri rámček 7). Rámček 7 Národné hodnotenia vplyvu návrhov Komisie – medzinárodný osvedčený postup Spojené kráľovstvo vykonáva národné hodnotenia vplyvu dôležitých iniciatív Komisie, aby podporila rokovaciu pozíciu svojho stáleho zastúpenia [52]. Na vlastné hodnotenia vplyvu spravidla využíva údaje týkajúce sa Spojeného kráľovstva, čím vytvára alternatívu k analýze uvedenej v hodnotení vplyvu Komisie. V Nemecku zaviedol Bundestag požiadavku hodnotiť dôsledky navrhovanej legislatívy EÚ, avšak v skutočnosti sa zatiaľ neimplementovala [53]. V Poľsku majú vnútroštátne orgány tiež právomoc pripraviť národné hodnotenie vplyvu v prípade dôležitého legislatívneho návrhu, zatiaľ to však neviedlo k vypracovaniu formálneho hodnotenia návrhu. Postupy Komisie na prípravu hodnotení vplyvu 42. V postupoch Komisie týkajúcich sa hodnotenia vplyvu sa stanovuje, akým spôsobom hodnotenia vplyvu podporujú proces vnútorného rozhodovania Komisie. S ohľadom na to sa počas auditu skúmalo, či prístup Komisie zabezpečuje: - výber tých iniciatív na vypracovanie hodnotenia vplyvu, ktoré majú najdôležitejší dosah alebo sú politicky najcitlivejšie, - konzultácie so zainteresovanými stranami v najdôležitejších fázach procesu hodnotenia vplyvu, - a preskúmanie kvality práce v súvislosti s hodnotením vplyvu. Potreba väčšej transparentnosti pri výberovom postupe a zameriavaní práce v súvislosti s hodnotením vplyvu 43. Komisia vo svojich usmerneniach konkretizuje kritériá, podľa ktorých by mali oddelenia (spolu s generálnym sekretariátom Komisie) vybrať iniciatívy, ktoré si vyžadujú hodnotenie vplyvu. Hodnotenia vplyvu majú byť predovšetkým zamerané na tie iniciatívy, ktoré majú najvýznamnejší dosah na občanov, obchodné spoločnosti a úrady alebo sú politicky citlivé. Komisia vyberá iniciatívy na vykonanie hodnotenia vplyvu na základe analýzy jednotlivých prípadov 44. Rozhodnutie o vykonaní hodnotenia vplyvu sa prijíma na základe analýzy jednotlivých prípadov. Komisia nepoužíva kvantifikovateľné ukazovatele (napríklad odhad finančného vplyvu) na stanovenie prahových hodnôt, ktorých presiahnutie si vyžaduje vykonanie hodnotenia vplyvu. Prístup využívajúci takéto prahové hodnoty sa uplatňuje v niektorých krajinách OECD (pozri prílohu I). Pri hodnoteniach vplyvu legislatívnych návrhov, ktoré nie sú zahrnuté do legislatívneho pracovného programu Komisie, sa dôvody výberu iniciatív, ktoré budú analyzované, neuverejňujú. V mesačných správach Komisie o legislatívnej činnosti sa nespomínajú plánované aktivity v súvislosti s hodnotením vplyvu 45. Prehľad legislatívnych návrhov v štádiu vypracúvania v rámci Komisie (správa o plánovaní) sa každý mesiac predkladá Európskemu parlamentu a Rade a zverejňuje sa na internetovej stránke Europa. V tejto mesačnej správe sa však neuvádza, ku ktorým iniciatívam sa má vykonať hodnotenie vplyvu. Postup je iný v americkom systéme, kde sa takéto iniciatívy jasne označujú v súhrnnom katalógu plánovaných regulačných činností [54]. Podobne v Spojenom kráľovstve sa požaduje, aby odbory vlády uverejňovali zoznam všetkých plánovaných regulačných návrhov na nasledujúce tri roky, ku ktorým bude vypracované hodnotenie vplyvu (pozri prílohu I). 46. V kontrolovanom období boli orientačné plány pripojené k legislatívnemu pracovnému programu Komisie jedinými dokumentmi, v ktorých sa uvádzalo, ku ktorým iniciatívam sa má vykonať hodnotenie vplyvu. Informácie o hodnoteniach vplyvu, ktoré nesúviseli s iniciatívami v legislatívnom pracovnom programe Komisie (t. j. väčšina hodnotení vplyvu v roku 2008), neboli mimo Komisie vopred k dispozícii. Konzultácie sa často využívajú na vstupy pre hodnotenia vplyvu, nie však pri návrhoch správ 47. Postup hodnotenia vplyvu by mal byť transparentný a mal byť ťažiť z expertízy a názorov ostatných. Verejná kontrola je účinným overovacím mechanizmom na uistenie, že hodnoteniami vplyvu sa riešia relevantné otázky, obsahujú všetky realizovateľné možnosti a poskytujú vyvážený pohľad. Konzultácie Komisii umožňujú zozbierať stanoviská zainteresovaných strán a zohľadniť rôzne názory. Tieto konzultácie sa majú vykonávať v súlade s vlastnými štandardmi Komisie v tejto oblasti [55]. 48. Komisia mnohokrát využíva konzultácie so zainteresovanými stranami a predložené príspevky sa čoraz častejšie uverejňujú na internetovej stránke Europa. Pri audite sa zistilo, že minimálne obdobia konzultácií sa zvyčajne dodržali. 49. Konzultácie pri príprave návrhov správ o hodnotení vplyvu sú užitočné pre zaistenie úplnosti, konzistentnosti a presnosti analýzy. Predovšetkým poskytujú základ pre stanovenie a kvantifikáciu potenciálnych nákladov a prínosov, administratívnej záťaže a problémov v súvislosti s implementáciou a presadzovaním. Z analýzy Dvora audítorov však vyplynulo, že Komisia nikdy neprekonzultovala návrhy správ o hodnotení vplyvu. Kým konzultácie sa niekedy využívali na stanovenie možných politických alternatív na začiatku procesu (21 % preskúmaných prípadov hodnotení vplyvu), takmer nikdy sa netýkali predbežného hodnotenia alternatívnych politických možností vypracovaného Komisiou. V prieskume pracovných skupín Rady sa 72 % respondentov vyjadrilo, že priebežný návrh správy by mal byť k dispozícií nejaký čas pred uverejnením návrhu Komisie (pozri graf 7). 50. Dvor audítorov poznamenáva, že v niektorých v krajinách OECD, napríklad v Austrálii [56], Spojených štátoch amerických [57] a Spojenom kráľovstve [58] sa návrhy správ o hodnotení vplyvu systematicky uverejňujú na účely informovania a prípadných pripomienok alebo sú predbežné verzie navrhovaných právnych aktov predmetom diskusií so zainteresovanými organizáciami (pozri prílohu I). Graf 7 Prieskum pracovnej skupiny Rady: Priebežná správa o hodnotení vplyvu by mala byť k dispozícii nejaký čas pred návrhom +++++ TIFF +++++ Poznámka: 91 odpovedí. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov v pracovnej skupine Rady (2009). Nedávne zlepšenia preskúmania kvality správ o hodnotení vplyvu Komisiou Rada pre hodnotenie vplyvu preskúmava kvalitu hodnotení vplyvu v Komisii 51. Od roku 2008 rada pre hodnotenie vplyvu preskúmala prakticky všetky návrhy správ o hodnotení vplyvu. Jej kontrola kvality pokrýva všetky aspekty zahrnuté v hodnotení vplyvu a všetky fázy procesu počnúc predbežným preskúmaním orientačného plánu. Ak rada dospeje k záveru, že správa o hodnotení vplyvu nedosahuje dostatočnú kvalitu, môže požiadať o jej znovupredloženie. V roku 2008 sa tak stalo v prípade 43 správ zo 135. Štyri správy z uvedených 43 znovupredložených správ sa museli dokonca upraviť a predložiť po tretíkrát. 52. Podľa zamestnancov Komisie, ktorí sa zúčastnili rozhovorov o hĺbkových prípadových štúdiách, zriadenie rady pre hodnotenie vplyvu ako orgánu na preskúmanie vnútornej kvality, vyvíja tlak na generálne riaditeľstvá, aby predkladali návrhy správ vysokej kvality. Vytvorenie rady tiež prispelo k transparentnosti systému, pretože všetky jej stanoviská sa uverejňujú na internetovej stránke Europa. Účinnosť preskúmania kvality závisí od predloženia stanoviska rady pre hodnotenie vplyvu vo vhodnom čase 53. Berúc do úvahy, že iniciatíva Komisie je predmetom konzultácií medzi oddeleniami, rozhodovania medzi členmi Komisie, a musí byť preložená, stanovisko rady pre hodnotenie vplyvu môže mať na konečnú verziu príslušnej iniciatívy významný vplyv len ak sa preskúmanie rady vykoná dostatočne včasnej fáze tohto procesu. Odporúčania rady sú v mnohých prípadoch dôležité a, ak sa dodržia, ich výsledkom je významná dodatočná práca v súvislosti s hodnotením vplyvu a potenciálne zmeny iniciatívy. V rokoch 2007 a 2008 to predstavovalo výzvu, pretože pri jednej tretine analyzovaných prípadov bol čas medzi konečným stanoviskom rady a prijatím návrhu menej než šesť týždňov. Ako vyplýva z preskúmaných správ rady pre hodnotenie vplyvu, aspoň do určitej miery bolo v záverečnej správe o hodnotení vplyvu predsa len následne kontrolované plnenie odporúčaní rady pre hodnotenie vplyvu. Rada pre hodnotenie vplyvu nemá mandát požadovať vykonanie hodnotení vplyvu, ale poskytuje poradenstvo generálnemu sekretariátu Komisie a generálnym riaditeľstvám pri výbere iniciatív pre hodnotenie vplyvu 54. Rada pre hodnotenie vplyvu nemá mandát požadovať, aby generálne riaditeľstvá iniciovali hodnotenie vplyvu v súvislosti s konkrétnym návrhom (pozri prílohu I). Rada však poskytuje poradenstvo generálnemu sekretariátu Komisie a generálnym riaditeľstvám pri identifikácii iniciatív, ku ktorým by sa malo vykonať hodnotenie vplyvu [59]. Na základe toho v roku 2008 generálny sekretariát pôvodne odhadoval, že je potrebných 55 dodatočných hodnotení vplyvu. Po konzultáciách s generálnymi riaditeľstvami generálny sekretariát súhlasil, že hodnotenie vplyvu bolo nutné v 21 z týchto prípadov. 55. Rada pre hodnotenie nemôže pozastaviť vypracúvanie správy o hodnotení vplyvu (a súvisiaci legislatívny návrh): namiesto toho môže generálny sekretariát zasiahnuť v štádiu konzultácií medzi oddeleniami v súvislosti s ktorýmkoľvek dokumentom. V kontrolovanom období sa však nezaznamenalo žiadne opatrenie, ktoré by sa venovalo konkrétne správe o hodnotení vplyvu. Obsah a prezentácia správ Komisie o hodnotení vplyvu 56. Výsledky postupu hodnotenia vplyvu sú zhrnuté v správach o hodnotení vplyvu, ktoré poskytujú informácie, na základe ktorých sa zákonodarcovia môžu rozhodnúť o najlepšom spôsobe riešenia zisteného problému. Preto sa očakáva, že správy Komisie o hodnotení vplyvu budú obsahovať úplné a porovnateľné posúdenie rôznych realizovateľných politických možností. Auditom sa skontrolovalo, či: - správy o hodnotení vplyvu obsahovali opis problému, ktorý sa má riešiť, a vysvetlenie spôsobu, ktorým sa dosiahnu prínosy plánovanej intervencie, - informácie zahrnuté v správach o hodnotení vplyvu boli prezentované v zrozumiteľnej podobe a umožnili porovnanie analyzovaných alternatívnych možností, - správy o hodnotení vplyvu mali obsah, ktorý je pre zákonodarcov relevantný (napríklad informácie o potenciálnych problémoch pri implementácii, otázky presadzovania a administratívna záťaž). Dvo r audítorov v tejto súvislosti pripúšťa, že akákoľvek analýza potenciálnych budúcich vplyvov je nevyhnutne neistá, neúplná a zjednodušená. Potreba ďalej zlepšiť prezentovanie spôsobu, ako navrhovaná intervencia najlepšie dosiahne želané výstupy 57. V správach o hodnotení vplyvu sa má opísať daný problém, stanoviť relevantné ciele politiky a vypracovať rad vhodných možností na riešenie zisteného problému. Ďalej by sa v nich malo vysvetliť, ako je možné dosiahnuť zamýšľané výstupy a výsledky prostredníctvom navrhovaného mechanizmu riešenia. Správy o hodnotení vplyvu obsahujú náležitý opis problému a stanovenie cieľov politiky 58. Od roku 2003 sa v usmerneniach Komisie stanovuje požiadavka, aby sa v hodnoteniach vplyvu vymedzil problém, ktorý sa má riešiť a určili ciele politiky zodpovedajúce problému a jeho príčinám. Všetky správy o hodnotení vplyvu, ktoré Dvor audítorov preskúmal počas analýzy, obsahovali časti o vymedzení problému a cieľoch politiky. Pokiaľ ide o hĺbkové prípady, tieto časti poskytovali adekvátny prehľad problému a stanovoval sa v nich súbor primeraných cieľov politiky. 59. To sa potvrdilo počas rozhovorov s používateľmi správ o hodnotení vplyvu v iných inštitúciách, členských štátoch a zainteresovaných organizáciách. Vyjadrili názor, že tieto časti správ o hodnotení vplyvu im často lepšie osvetlili dôvody rozhodnutia Komisie vypracovať návrh. Podľa respondentov boli tieto pasáže načítanejšími časťami správ o hodnotení vplyvu. Takisto v prieskume pracovnej skupiny Rady 84 % respondentov "súhlasilo" alebo "rozhodne súhlasilo", že opis problému im pomohol lepšie pochopiť dôvody predloženia návrhu. Intervenčná logika sa nepoužívala na vysvetlenie spôsobu dosiahnutia očakávaných prínosov 60. Hodnotenie vplyvu neposkytovalo jasné znázornenie intervenčnej logiky príslušnej iniciatívy v žiadnom z prípadov preskúmaných v rámci analýzy Dvora audítorov. V dôsledku toho správy o hodnotení vplyvu nepredstavujú štandardizovanú prezentáciu spôsobu, ako je možné dosiahnuť ciele a očakávané výstupy navrhovanej iniciatívy prostredníctvom zamýšľaného mechanizmu riešenia, a v prípade výdavkových programov s odhadovaným rozpočtom [60]. Pri analýze vplyvov a ich prezentácii existuje priestor na zlepšenie 61. Hodnotenia vplyvu musia byť pre laických čitateľov dostupné a zrozumiteľné, aby ich bolo možné využiť pri vytváraní politiky. Mali by pomôcť pri výbere politickej alternatívy a mechanizmu riešenia, ktoré sa na daný problém najlepšie hodia prostredníctvom komparatívnej analýzy možností. To sa často uľahčí poskytnutím informácií z kvantitatívneho a finančného hľadiska. V hodnoteniach vplyvu by sa preto mali špecifikovať náklady a prínosy návrhov, ako vznikajú a kto znáša dôsledky. V súlade s usmerneniami Komisie by mali byť všetky vplyvy, ak je to možné a vhodné, kvantifikované a vyjadrené z finančného hľadiska a založené na precíznych metódach a spoľahlivých údajoch [61]. Hlavným výsledkom a odkazom správ o hodnotení vplyvu nie je vždy jednoduché porozumieť 62. Hoci sa správy o hodnotení vplyvu prezentujú v súlade so zaužívanou štruktúrou stanovenou v usmerneniach k hodnoteniu vplyvu, nie je vždy jednoduché porozumieť hlavným výsledkom a odkazom. Podľa prieskumu vykonaného v rámci auditu sa to dá vysvetliť najmä ich dĺžkou a technickým charakterom, ako aj komplexnosťou používaného jazyka (pozri graf 8) a inými nedostatkami uvedenými ďalej. Graf 8 Prieskum pracovnej skupiny Rady: Hlavné prekážky efektívnemu využívaniu hodnotení vplyvu Komisie +++++ TIFF +++++ Poznámka: 93 odpovedí. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov v pracovnej skupine Rady (2009). Analýza všetkých hospodárskych, sociálnych a environmentálnych vplyvov je výzvou 63. Požiadavka, ktorú si Komisia stanovila sama pre seba – zhodnotiť všetky dôležité hospodárske, sociálne a environmentálne vplyvy (tri piliere) – je ambiciózna. Pri medzinárodnom porovnaní sa nenašiel žiaden iný systém, v rámci ktorého sa sleduje podobne komplexný prístup (pozri prílohu I). 64. Analýzou Dvora audítorov sa preukázalo, že v praxi bola práca Komisie v súvislosti s hodnotením vplyvu asymetrická, pokiaľ ide o tri piliere, ako aj o náklady a prínosy (pozri graf 9). To odráža skutočnosť, že pri žiadnej konkrétnej iniciatíve nie sú všetky typy vplyvov rovnako relevantné. Z prieskumu v pracovných skupinách Rady vyplynulo, že väčšina respondentov považovala rovnováhu medzi hospodárskymi, environmentálnymi a sociálnymi vplyvmi rôznych politických možností za primeranú (pozri graf 10). Priame porovnanie alternatívnych možností je niekedy zložité 65. Hodnotenie vplyvu by malo predstavovať základ pre porovnanie alternatívnych možností. Z analýzy Dvora audítorov vyplynulo, že to tak bolo v prípade dvoch tretín kontrolovaných správ o hodnotení vplyvu. Vo zvyšných správach o hodnotení vplyvu bolo zložité porovnať alternatívne možnosti pre chýbajúcu kvantifikovanú analýzu vplyvu, nedostatočné uplatnenie metód porovnávania a prezentácie kvalitatívnych dôkazov a nerovnomerne dôkladnú analýzu rôznych možností. 66. Vplyvy v prvom rade nie sú často kvantifikované a vyjadrené z finančného hľadiska, aby sa uľahčilo porovnanie možností (pozri graf 11). V tomto zmysle sa vyjadrili aj respondenti v prieskume: takmer polovica (48 %) "nesúhlasila" alebo "rozhodne nesúhlasila", že sa dosiahla vhodná kvantifikácia nákladov a prínosov vplyvov rôznych politických možností a ich vyjadrenie z finančného hľadiska (pozri graf 12). Niektoré krajiny OECD majú prísnejšie požiadavky na kvantifikáciu nákladov a prínosov (pozri prílohu I), kvantifikácia sa však nedosiahne zakaždým (napríklad v Spojenom kráľovstve [62]). Graf 9 Aké vplyvy sa hodnotili – hospodárske, environmentálne alebo sociálne (vybrané generálne riaditeľstvá, obdobie 2003 – 2008)? +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza Európskeho dvora audítorov pomocou hodnotiacej tabuľky (2003 – 2008). Graf 10 Prieskum pracovnej skupiny Rady: V správach Komisie o hodnotení vplyvu je primeraná rovnováha medzi hospodárskymi, sociálnymi a environmentálnymi vplyvmi +++++ TIFF +++++ Poznámka: 74 odpovedí. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov v pracovnej skupine Rady (2009). Graf 11 Ktoré vplyvy boli kvantifikované a finančne vyjadrené (vybrané generálne riaditeľstvá, obdobie 2003 – 2008)? +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza Európskeho dvora audítorov pomocou hodnotiacej tabuľky (2003-2008). Graf 12 Prieskum pracovnej skupiny Rady: V správach Komisie o hodnotení vplyvu je vhodná kvantifikácia nákladov a prínosov +++++ TIFF +++++ Poznámka: 71 odpovedí. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov v pracovnej skupine Rady (2009). 67. V prípadoch, keď je kvantifikácia a finančné vyjadrenie zložité, precízna analýza kvalitatívnych aspektov môže napomôcť porovnaniu alternatívnych možností. Kvalitatívne porovnanie možností sa vykonáva vo všetkých hodnoteniach vplyvov. Avšak z hľadiska používaných metód z analýzy Dvora audítorov vyplynulo, že "analýza na základe viacerých kritérií" sa použila v prípade 44 % správ o hodnotení vplyvu, "analýza citlivosti" pri 12 % a "analýza rizika" v prípade 11 % správ. V usmerneniach k hodnoteniu vplyvu sa všetky tieto tri metódy uvádzajú ako metódy porovnávania vplyvov [63]. 68. Napokon, konzistentná hĺbka analýzy uľahčuje porovnanie alternatív. Z analýzy Dvora audítorov však vyplynulo, že v približne polovici z kontrolovaných prípadov analýza rôznych alternatív nebola vyvážene dôkladná. Podstatne viac informácií sa predložilo k niektorej podskupine možností a často to bolo len ku konkrétnej alternatíve, ktorá sa neskôr ponechala na účely návrhu Komisie. Dostupnosť údajov na účely hodnotení vplyvu je stále problémom 69. Mnohé výzvy v súvislosti s analýzou vplyvov vyplývajú z problému dostupnosti údajov. Na základe rozhovorov so zamestnancami Komisie sa zistilo, že včasné zozbieranie štandardizovaných a porovnateľných údajov predstavuje osobitný problém. Rozdiely v dostupnosti a spoľahlivosti údajov medzi členskými štátmi tento problém ešte viac zhoršujú, čo je znázornené na nasledujúcom príklade (pozri rámček 8). Rámček 8 Príklad problémov súvisiacich s kvalitou a dostupnosťou údajov V prípade rovnakých príležitostí sa v správe o hodnotení vplyvu uvádza nedostatok spoľahlivých údajov o diskriminácii a poukazuje sa na to, že ku zberu údajov z niektorých základných oblastí diskriminácie ... členské štáty nepristupujú systematicky [64]. S cieľom zmierniť tieto problémy, Komisia doplnila existujúce údaje o informácie z prieskumov verejnej mienky o vnímaní diskriminácie a skúsenostiach s ňou. 70. Počas kontrolovaného obdobia sa na zber údajov čoraz častejšie využívali nezávislé štúdie a v upravených usmerneniach Komisie z roku 2009 [65] sa odporúča pokračovať v tejto praxi. Na druhej strane, pri audite sa zistilo, že vnútorné zdroje, napríklad Spoločné výskumné stredisko (Joint Research Centre) alebo Eurostat (štatistické oddelenie Komisie), sa aktívne nevyužívajú na zistenie dostupnosti údajov špecifických pre členské štáty na účely hodnotenia vplyvu ani na získanie týchto údajov (napríklad v spolupráci so štatistickými úradmi členských štátov). Na tento cieľ sa nevyužíva ani sieť orgánov ako Výbor regiónov, Hospodársky a sociálny výbor alebo skupina na vysokej úrovni pre lepšiu právnu reguláciu. 71. Rada pre konkurencieschopnosť vo svojich nedávnych záveroch o lepšej právnej regulácii vyzvala Komisiu na spoluprácu s členskými štátmi v skorej fáze pri zbere údajov na prípravu hodnotení vplyvu, aby sa zohľadnili špecifiká členských štátov v jej následnej prípravnej práci [66]. Informácie o aspektoch implementácie, nákladoch na presadzovanie a administratívnej záťaži možno ďalej zlepšiť 72. Účinnosť intervencie a náklady na ňu ovplyvňuje spôsob implementácie a presadzovania Komisiou, a následne členskými štátmi. Chýbajúce informácie o problémoch pri implementácii existujúcej legislatívy sú problematické, pretože znalosti týchto aspektov sú relevantné pri predchádzaní podobným problémom po preskúmaní. Preto by sa aspekty implementácie mali analyzovať v rámci hodnotenia vplyvu a je potrebné zhromažďovať informácie o transpozícii a implementácii existujúcich regulačných opatrení. Tieto informácie možno získať medziiným z následného hodnotenia existujúcich politík a programov. Aspekty implementácie nie sú vždy v hodnoteniach vplyvu dostatočne zanalyzované 73. Zatiaľ čo aspekty implementácie sa riešia v hodnoteniach vplyvu zo strany Komisie, pri audite sa zistilo, že nie vo všetkých prípadoch sa v ich rámci pripisuje dostatočný dôraz implementačným opatreniam. Z analýzy Dvora audítorov vyplýva, že aspoň odkaz na plán implementácie bol uvedený v nie viac ako zhruba polovici všetkých preskúmaných správ. Pri niekoľkých prípadoch neboli dôležité aspekty implementácie primerane analyzované v správach o hodnotení vplyvu. Po predložení legislatívneho návrhu v Európskom parlamente a Rade sa podrobnejšie hodnotenie týchto aspektov zahrnie do osobitných plánov implementácie. Okrem toho Komisia využíva tabuľky zhody na monitorovanie právnych aktov, cez ktoré boli konkrétne právne predpisy EÚ transponované do vnútroštátnych právnych predpisov. 74. Z rozhovorov s používateľmi správ o hodnotení vplyvu mimo Komisie (poslanci Európskeho parlamentu, zástupcovia členských štátov a úradníci Európskeho parlamentu a Rady) vyplynulo, že dôsledky transpozície a implementácie boli v procese legislatívneho rozhodovania veľmi relevantné. To potvrdzujú aj výsledky práce národných kontrolných orgánov v členských štátoch [67]. Príklad v rámčeku 9 znázorňuje možné dôsledky nedostatočnej analýzy aspektov implementácie počas postupu legislatívneho rozhodovania. Rámček 9 Hodnotenie aspektov implementácie: Hodnotenia vplyvu iniciatívy týkajúcej sa práv spotrebiteľov Hodnotenie vplyvu týkajúce sa práv spotrebiteľov [68] neobsahovalo precíznu analýzu účinku európskej harmonizácie, ktorý by vznikol v rôznych členských štátoch v dôsledku navrhovanej smernice [69]. V hodnotení vplyvu konkrétne chýbala analýza rozdielov medzi existujúcou národnou legislatívou a novými navrhovanými harmonizovanými pravidlami o legislatíve týkajúcej sa práv spotrebiteľov. K tomuto záveru dospela aj pracovná skupina na ochranu spotrebiteľov zložená z poslancov Európskeho parlamentu z výboru EP pre vnútorný trh [70]. V dôsledku toho sa očakáva, že pôvodný návrh Komisie bude výrazne upravený počas legislatívneho postupu, aby sa lepšie zohľadnila špecifická situácia členských štátov. 75. Zamestnanci Komisie zodpovední za hodnotenia vplyvu uviedli, že majú ťažkosti posúdiť tieto špecifické aspekty pre Európsku úniu, v ktorej je legislatíva začlenená do 27 právnych systémov a implementovaná a presadzovaná ešte väčším počtom národných a regionálnych orgánov. Poukázali tiež na neexistenciu národných hodnotení vplyvu iniciatív EÚ, ktoré by mohli byť cenným zdrojom informácií o potenciálnych prekážkach v účinnej implementácii vyplývajúcich z národných kontextov a spoľahlivých odhadov potenciálnych nákladov na presadzovanie legislatívneho návrhu (pozri bod 41). Následné hodnotenia existujúcich politík a programov sa nevykonávajú systematicky vo všetkých legislatívnych oblastiach 76. Verejná intervencia (a jej skutočný vplyv) by sa mala posudzovať neustálym monitorovaním a následným hodnotením na zlepšenie ďalšieho vytvárania intervencií. S cieľom získať znalosti a spätnú väzbu pre budúce iniciatívy by sa počas následných hodnotení mali zozbierať relevantné informácie o dodržiavaní legislatívy a účinnosti pravidiel s porovnaním odhadovaných výsledkov uvedených v hodnotení vplyvu [71]. 77. Poznanie miery účinnosti transpozície a implementácie právnych predpisov EÚ predstavuje podstatný aspekt, ktorý má Komisia zohľadniť pri každom predkladaní návrhov na revidovanie právnych predpisov. Pri audite sa zistilo, že počas kontrolovaného obdobia sa zameranie následných hodnotení Komisie výrazne odlišovalo od zamerania hodnotenia vplyvu. Z analýzy prehľadu hodnotení Komisie v roku 2007 [72] vyplýva, že len 24 % následných hodnotení sa týkalo otázok súvisiacich s revíziami existujúcej (odvetvovej alebo medziodvetvovej) legislatívy. Táto skutočnosť bola tiež spomenutá v nedávnej štúdii [73]. Nedostatočná kvantifikácia nákladov na presadzovanie a administratívnej záťaže Náklady na presadzovanie 78. Navrhovanie legislatívy, ktorá sa jednoducho presadzuje, je najúčinnejším spôsobom predchádzania nadmerných nákladov na presadzovanie [74]. Komisia kvantifikuje náklady na presadzovanie v správach o hodnotení vplyvu v prípadoch, kedy ich považuje za relevantné a významné. Podľa pozorovania Dvora audítorov je prax taká, že zatiaľ čo sa náklady na presadzovanie uvádzajú v mnohých správach o hodnotení vplyvu, kvantifikované odhady týchto nákladov boli dôsledne analyzované len v niekoľkých prípadoch. V prípade výdavkových programov EÚ tieto náklady vznikajú buď v samotnej Komisii (v prípade priameho riadenia) alebo spoločne s členskými štátmi (pri zdieľanom alebo decentralizovanom hospodárení). Z hĺbkového preskúmania hodnotení vplyvu týkajúcich sa dvoch dôležitých výdavkových programov EÚ (t. j. hodnotenia vplyvu týkajúce sa súdržnosti a siedmeho rámcového programu v oblasti výskumu a technologického rozvoja (7. RP) [75]) vyplynulo, že v týchto prípadoch neboli náklady na presadzovanie podrobne kvantifikované. Akčný program na zníženie administratívnej záťaže vyplývajúcej z existujúcej legislatívy 79. V marci 2007 sa Komisia a hlavy štátov a vlád všetkých členských štátov v rámci iniciatívy Lepšia právna regulácia EÚ dohodli na znížení administratívnej záťaže vyplývajúcej z existujúcich právnych predpisov EÚ o 25 % do roku 2012. Komisia následne iniciovala systematické meranie nákladov na informácie vznikajúcich firmám na základe legislatívy EÚ [76] (pozri rámček 10). V auguste 2007 bola zriadená skupina nezávislých zainteresovaných strán na vysokej úrovni pre oblasť administratívneho zaťaženia s poslaním poskytovať poradenstvo Komisii v týchto otázkach. Štandardný model nákladov zriedkavo používaný na vyčíslenie potenciálnej administratívnej záťaže novej legislatívy 80. V kontexte hodnotenia vplyvu pre nové právne predpisy sa v rámci usmernení Komisie vyžaduje použitie štandardného modelu nákladov na kvantifikáciu administratívnej záťaže, v prípadoch, kedy sa očakáva, že táto záťaž bude významná [77]. Štandardný model nákladov je relatívne jednoduchou a štandardizovanou metodikou, ktorá sa uplatňuje v mnohých krajinách (pozri prílohu I), hodnotenie týchto nákladov je omnoho menej komplexné ako stanovenie všetkých hospodárskych, sociálnych a environmentálnych vplyvov. 81. Zo súboru 39 správ o hodnotení vplyvu, ktoré Dvor audítorov kontroloval v roku 2008, Komisia uvažovala o hodnotení administratívnej záťaže v 35 prípadoch. V 14 z týchto 35 prípadov bola administratívna záťaž aj kvantifikovaná. Štandardný model nákladov sa však použil len v štyroch z týchto prípadov. Rámček 10 Akčný plán Komisie zameraný na zníženie byrokracie V októbri 2009 Komisia ukončila meranie administratívnej záťaže [78], ktorá firmám vzniká pri spĺňaní právnych požiadaviek EÚ poskytovať informácie o svojich produktoch a aktivitách buď verejným orgánom alebo súkromným subjektom [79]. V tejto štúdii sa náklady, ktoré vyplývajú zo 72 aktov zahrnutých do akčného programu a jeho 13 prioritných oblastí, odhadli na 123,8 mld. EUR v roku 2005 [80]. Komisia narátala spolu 486 záväzkov EÚ týkajúcich sa informovania a viac než 10000 národných záväzkov, ktorými sa transponujú alebo implementujú záväzky EÚ (a z ktorých vyše 700 presahuje právne požiadavky EÚ). Komisia na základe tejto iniciatívy a okrem opatrení v jej zodpovednosti iniciovala niekoľko legislatívnych návrhov na odstránenie alebo zníženie administratívnej záťaže: Európsky parlament a Rada doteraz prijali 33 aktov (s odhadovaným znížením záťaže o 5,7 mld. EUR) navrhnutých Komisiou. Rozpracovaných je ďalších 18 opatrení, ktoré môžu priniesť odhadované zníženie vo výške 30,7 mld. EUR. Závery a odporúčania Využívanie hodnotení vplyvu v procese rozhodovania v Komisii, Európskom parlamente a Rade 82. Komisia od roku 2002 zaviedla komplexný systém hodnotenia vplyvu, ktorý pre niekoľko aspektov preskúmaných Dvorom audítorov možno považovať za osvedčený postup v rámci EÚ. Dvor audítorov tiež zaznamenal zlepšenia hodnotenia vplyvu Komisie počas kontrolovaného obdobia. Najmä v posledných rokoch hodnotenia vplyvu napomohli Komisii zlepšiť jej schopnosť formulovať návrhy. Pri audite sa našli dôkazy o tom, že postupy hodnotenia vplyvu sa stali integrovaným prvkom procesu tvorby politiky a subjekty s rozhodovacími právomocami v Komisii aktívne využívajú správy o hodnotení vplyvu. 83. Kvalita regulácie je zodpovednosťou všetkých troch inštitúcií EÚ zainteresovaných v legislatívnom procese. Hodnotenia vplyvu Komisie sa systematicky zasielajú Európskemu parlamentu a Rade a používatelia v oboch inštitúciách ich považujú za užitočné pri zvažovaní legislatívnych návrhov Komisie. Hodnotenia vplyvu sa však počas legislatívneho procesu po návrhoch zmien a doplnení neaktualizujú. Po zmene a doplnení pôvodného návrhu Komisie, Európsky parlament, Rada ani Komisia systematicky neanalyzujú vplyv týchto zmien a doplnení. Odhadované vplyvy konečného legislatívneho aktu teda nie sú známe, v prípade, že došlo k podstatným zmenám a doplneniam. Postupy Komisie na prípravu hodnotení vplyvu 84. Transparentnosť je zdrojom spoľahlivosti, a prístup Komisie k hodnoteniu vplyvu je najsilnejší v oblastiach, v ktorých zaručuje transparentnosť. Príkladmi sú uverejňovanie legislatívneho pracovného programu Komisie, orientačných plánov, úplnej verzie konečnej správy o hodnotení vplyvu a od roku 2007 aj stanoviská rady pre hodnotenie vplyvu. V správe Dvora audítorov sa však uvádzajú tieto nedostatky postupov Komisie na výber iniciatív, ku ktorým sa má vypracovať hodnotenie vplyvu, konzultácie so zainteresovanými stranami a preskúmanie kvality návrhov správ o hodnotení vplyvu: - Komisia vopred neuviedla, ku ktorým všetkým iniciatívam sa má vypracovať hodnotenie vplyvu, a pri hodnoteniach vplyvu legislatívnych návrhov mimo rámca legislatívneho pracovného programu Komisie neboli uverejnené dôvody pre výber iniciatív, ktoré sa majú analyzovať, - návrhy správ o hodnotení vplyvu neboli skonzultované so zainteresovanými stranami. V dôsledku toho sa úplne nedosiahli potenciálne prínosy verejnej kontroly pred ukončením návrhu (t. j. zozbieranie názorov všetkých zainteresovaných strán v skorej fáze a lepšie prijatie výsledného legislatívneho návrhu), - zistilo sa, že rada pre hodnotenie vplyvu prispievala ku kvalite hodnotení vplyvu. V niektorých prípadoch sa však preskúmanie kvality uskutočnilo v príliš neskorom štádiu procesu. Odporúčanie č. 1 Komisia by mala skvalitniť proces hodnotenia vplyvu: - poskytnutím prehľadu všetkých legislatívnych iniciatív (vrátane revízií existujúcej legislatívy), pri ktorých sa plánuje vykonať hodnotenie vplyvu. V prípadoch nevykonania hodnotenia vplyvu by sa toto rozhodnutie malo primerane zdôvodniť, - uverejňovaním priebežných dokumentov (napríklad orientačné plány a návrhy správ o hodnotení vplyvu) na účely informovania a prípadných pripomienok, - zaistením, aby sa posúdenie kvality práce pri hodnotení vplyvu radou pre hodnotenie vplyvu vykonávalo načas. Obsah a prezentácia správ Komisie o hodnotení vplyvu 85. Komisia zámerom analyzovať všetky dôležité hospodárske, sociálne a environmentálne vplyvy v jedinom hodnotení prijala ambiciózny prístup k hodnoteniu vplyvu. Správy o hodnotení vplyvu by mali obsahovať opis daného problému, mali by sa v nich analyzovať všetky realizovateľné politické možnosti z hľadiska nákladov a prínosov a predkladať hodnotenia otázok v súvislosti s implementáciou a presadzovaním a odhad administratívnej záťaže vyplývajúcej z navrhovanej legislatívy. Týmto prístupom sa tiež stanovuje rámec pre budúce monitorovanie a hodnotenie. Toto komplexné hodnotenie obstojí pri porovnaní s inými systémami na hodnotenie vplyvu. 86. Celkovo sa zistilo, že správy o hodnotení vplyvu spĺňali požiadavky stanovené v usmerneniach Komisie. Pri audite sa však našlo niekoľko nedostatkov týkajúcich sa obsahu a prezentácie správ o hodnotení vplyvu: - hlavným výsledkom a odkazom v správach o hodnotení vplyvu nie je vždy ľahké porozumieť, vrátane spôsobu, ako má intervencia dosiahnuť svoje ciele. Porovnanie vplyvov rôznych možností politiky predložených v správe o hodnotení vplyvu je niekedy zložité, - ťažkosti v súvislosti s kvantifikáciou a finančným vyjadrením vplyvov vyplývajú z problému dostupnosti údajov. V tejto oblasti Komisia zatiaľ plne nevyužíva vlastné vnútorné kapacity ani kapacity členských štátov, - aspekty implementácie nie sú vždy v hodnoteniach vplyvov dostatočne zanalyzované. Následné hodnotenia, ktoré by mohli poskytnúť relevantné informácie o existujúcich politikách a programoch, ktoré by sa mohli použiť v kontexte hodnotenia vplyvu, často nie sú v prípade legislatívnych opatrení k dispozícii, - potenciálne náklady na presadzovanie a administratívna záťaž vyplývajúce z legislatívy EÚ nie sú vždy dostatočne kvantifikované. Štandardný model nákladov sa zriedkavo používa na kvantifikáciu potenciálnej administratívnej záťaže. Odporúčanie č. 2 Komisia by mala skvalitniť spôsob prezentácie a obsah správ o hodnotení vplyvu: - prípravou správ o hodnotení vplyvu takým spôsobom, ktorý uľahčí porovnať alternatívne možnosti z hľadiska ich odhadovaných vplyvov prostredníctvom zlepšenia kvantifikácie a finančného vyjadrenia vplyvov a prezentácie kvalitatívnej analýzy, - vytvorením stratégie na zlepšenie kvality údajov dostupných na účely hodnotenia vplyvu berúc do úvahy konkrétnu situáciu v jednotlivých členských štátoch, - kladením väčšieho dôrazu na aspekty implementácie a širším využitím následných hodnotení implementácie legislatívy EÚ ako vstupu pre proces hodnotenia vplyvu, - dôkladnejšou analýzou nákladov na presadzovanie svojich legislatívnych návrhov a dôsledným využívaním štandardného model nákladov tam, kde je administratívna záťaž kvantifikovaná. Hodnotenia vplyvu v inštitúciách EÚ: účinná podpora procesu rozhodovania 87. Dvor audítorov zastáva názor, že Komisia by pri navrhovaní nových opatrení a revízii prebiehajúcich intervencií mala náležite zohľadniť zásady jasnosti cieľov, zjednodušenia, realizmu, transparentnosti a zodpovednosti [81]. Pri audite sa preukázalo, že najmä v posledných rokoch bolo hodnotenie vplyvu vo všeobecnosti účinné pri podpore procesu rozhodovania v rámci inštitúcií EÚ. Európsky parlament, Rada a Komisia môžu vziať do úvahy zistenia a odporúčania uvedené v tejto správe pri revízii medziinštitucionálnych dohôd o lepšej právnej regulácii a spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu. To bude aj vhodnou príležitosťou zohľadniť zmeny vyplývajúce z Lisabonskej zmluvy, ktorá nadobudla účinnosť 1. decembra 2009, ako je napríklad všeobecné právo iniciatívy pre skupinu členských štátov a úlohy národných parlamentov v procese rozhodovania EÚ. Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 19. mája 2010. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Európska komisia, Biela kniha o európskom riadení, KOM(2001) 428 v konečnom znení. [2] Oznámenie Komisie, Smerom k posilneniu kultúry konzultácií a dialógu – všeobecné zásady a minimálne normy pre konzultácie so zainteresovanými stranami, KOM(2002) 704 (ďalej len "minimálne normy"). [3] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu, SEK(2005) 791, s. 6. [4] Pozri Európska komisia, Správa Komisie o činnosti výborov počas roku 2006, KOM(2007) 842, 2007; Európsky parlament, Pracovná skupina pre parlamentnú reformu, Druhá priebežná správa o legislatívnych činnostiach a medziinštitucionálnych vzťahoch, 21. mája 2008, EP 406.309/CPG/GT (interný dokument Európskeho parlamentu), časť B, kapitola 4, s. 41. [5] OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazovatele regulačného systému riadenia), výbor pre regulačnú politiku, správa za rok 2009; Evaluating Integrated IAs (Posúdenie integrovaných hodnotení vplyvu) (EVIA), záverečná správa, marec 2008. [6] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu, SEK(2005) 791. [7] Európska Komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu, SEK(2005) 791, 15.6.2005, zmenené a doplnené 15.3.2006; Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu, SEK(2009) 92, 15.1.2009. [8] Informačná poznámka predsedu Komisie, Zlepšovanie podpory a kontroly kvality posúdení vplyvu Komisie – Rada pre posúdenie vplyvu, 14. novembra 2006. [9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm. [10] Medziinštitucionálna dohoda o lepšom zákonodarstve (Ú. v. EÚ C 321, 31.12.2003), článok 28. [11] Medziinštitucionálna dohoda o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu (14901/05 JUR prijatá 29.11.2005). [12] Spoločný medziinštitucionálny prístup k hodnoteniu vplyvu (14901/05 JUR prijatý 29.11.2005), bod 19. [13] Európsky parlament: Konferencia predsedov výborov, Hodnotenie vplyvu: Skúsenosti Európskeho parlamentu, Súhrnná správa o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu. Rada: Poznámka riaditeľa generálneho sekretariátu generálneho riaditeľstva, riaditeľstvo I, Preskúmanie medziinštitucionálneho spoločného prístupu k posudzovaniu vplyvu – súčasný stav uplatňovania hodnotenia vplyvu v Rade, Brusel, 3.11.2008. Komisia: Preskúmanie medziinštitucionálneho spoločného prístupu k hodnoteniu vplyvu – implementácia spoločného prístupu Komisiou. Pracovný dokument generálneho sekretariátu SG.C.2 D(2008) 9524. [14] Uznesenie z 24. marca 2004 o hodnotení vplyvu právnych predpisov Spoločenstva a konzultačných postupoch (2003/2079(INI)); Uznesenie z 10. júla 2007 o minimalizácii administratívnych nákladov vyplývajúcich z legislatívy (2005/2140(INI)); Uznesenie zo 16. mája 2006 o vykonávaní, dôsledkoch a vplyve platných právnych predpisov v oblasti vnútorného trhu (2004/2224(INI)); Uznesenie zo 16. mája 2006 o Lepšom zákonodarstve 2004: uplatňovanie zásady subsidiarity – 12. výročná správa (2005/2055(INI)); Uznesenie zo 4. septembra 2007 o Lepšom zákonodarstve 2005: uplatňovanie zásad subsidiarity a proporcionality – 13. výročná správa (2006/2279(INI)); Uznesenie zo 4. septembra 2007 o preskúmaní jednotného trhu (2007/2024(INI)); Uznesenie zo 4. septembra 2007 o lepšej tvorbe práva v Európskej únii (2007/2095(INI)); Uznesenie z 21. októbra 2008 o Lepšom zákonodarstve 2006: uplatňovanie zásad subsidiarity a proporcionality – 14. výročná správa (2008/2045(INI)); Európsky parlament, Výbor pre právne veci, Správa o lepšej právnej regulácii v Európskej únii (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 v konečnom znení z 2.7.2007: pozri dôvodovú správu a body 5 až 15, 21, 26, 30, 42 až 43. [15] Rada Európskej únie, Závery zo zasadnutia rady pre konkurencieschopnosť o lepšej právnej regulácii, 17076/09, 4.12.2009, bod 6. [16] Medziinštitucionálna dohoda o lepšom zákonodarstve; Spoločný medziinštitucionálny prístup k hodnoteniu vplyvu , 2005. [17] Európska komisia, Oznámenie o hodnotení vplyvu, KOM(2002) 276 v konečnom znení; Európska komisia, Oznámenie – Smerom k posilneniu kultúry konzultácií a dialógu – všeobecné zásady a minimálne normy pre konzultácie Komisie so zainteresovanými stranami, KOM(2002) 704 v konečnom znení; Informačná poznámka predsedu Komisii, Zlepšovanie podpory a kontroly kvality posúdení vplyvu Komisie – Rada pre posúdenie vplyvu, 14. novembra 2006; Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2005/2006, SEK(2005) 791. [18] Pracovná skupina Mandelkern, Lepšia právna regulácia – konečná správa, 13. novembra 2001. [19] OECD, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries (Analýza vplyvu regulácie: osvedčené postupy v krajinách OECD), 1997; OECD, APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform: Final Draft (Integrovaný kontrolný zoznam APEC-OECD týkajúci sa reformy právnych predpisov – konečná verzia), 2005; OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazovatele regulačného systému riadenia), 2009. [20] Európska komisia, Oznámenie o hodnotení vplyvu, KOM(2002) 276 v konečnom znení z 2.6.2002, bod 1.2: Hodnotenie vplyvu je proces systematickej analýzy pravdepodobného vplyvu intervencie vykonávaný verejnými orgánmi. [21] José Manuel Barroso – predseda Európskej komisie: Odpoveď na program predsedníctva Spojeného kráľovstva, Európsky parlament – plenárne zasadnutie, Brusel, 23. júna 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union (Zjednocovanie v mieri: úloha práva v Európskej únii), prednáška zo série prednášok Jean Monnet, Európsky univerzitný inštitút vo Florencii, 31. marca 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats (Kvalita európskej legislatívy: čas výsledkov), Európsky parlament, Štrasburg, 4. apríla 2006; Prezentácia pracovného programu Európskej komisie na rok 2007, Európsky parlament, Štrasburg, 14. novembra 2006; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off (Obnovenie lisabonskej stratégie začína prinášať výsledky) Brusel, 5. marca 2007; We are all new Europeans now (Teraz sme všetci novými Európanmi), litovský parlament (Seimas), Vilnius, 29. marca 2007. Günther Verheugen, Konferencia na tému Lepšia právna regulácia organizovaná slovinským predsedníctvom, Ľubľana, 17. apríla 2008. [22] Pozri APS 2005 KOM(2004) 133 v konečnom znení, 25.2.2004; CLWP 2004, KOM(2003) 645 v konečnom znení, príloha 2: tieto iniciatívy zahŕňali dôležité návrhy, ktorými sa definuje politika, legislatívne návrhy a legislatívne návrhy v štádiu prípravy. [23] Európska Komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu, SEK(2005) 791, 15.6.2005, zmenené a doplnené 15.3.2006, Procedurálne pravidlá (II.1). [24] Výnimkami sú Zelené knihy, návrhy konzultácií so "sociálnymi partnermi", periodické rozhodnutia a správy Komisie, návrhy vyplývajúce s medzinárodných záväzkov a opatrenia Komisie odvodené z jej právomoci dohliadať nad správnym uplatňovaním práva ES a výkonné rozhodnutia. [25] O týchto iniciatívach (ktorých vplyv je potenciálne významný, ktoré sa týkajú neobvyklých alebo citlivých tém alebo majú mimoriadny vplyv na zainteresované strany, a teda je potrebné vykonať hodnotenie vplyvu) rozhoduje generálny sekretariát na základe preskúmania, s podporou rady pre hodnotenie vplyvu. [26] Európska Komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu, SEK(2005) 791, 15.6.2005, zmenené a doplnené 15.3.2006; Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu, SEK(2009) 92, 15.1.2009. [27] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2009, SEK(2009) 92. [28] KOM(2006) 382. [29] Prejav komisárky Viviane Redingovej k Európskej skupine regulačných úradov 8. februára 2006. [30] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2009 (SEK)2009 92, kapitola 3, s. 12 až 16. [31] Medziinštitucionálna dohoda o lepšom zákonodarstve: najmä body 25 a 29; Medziinštitucionálna dohoda o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu (14901/05 JUR, prijatá 29.11.2005): najmä body 5, 6 a 13. [32] COM(2008) 614. [33] Konferencia predsedov výborov Európskeho parlamentu, Príručka k hodnoteniu vplyvu, 17. júla 2008; Rada Európskej únie, generálny sekretariát, Zaobchádzanie s hodnoteniami vplyvu v Rade: orientačné usmernenia pre predsedov pracovných skupín, Luxemburg, 2007. [34] Európsky parlament, Výbor pre priemysel, výskum a energetiku ITRE(2008)0123_1; 23. januára 2008, zasadnutie od 17.00 do 18.30; List komisára Piebalgsa o hodnotení vplyvu, ktoré vypracovala Komisia, Pokračovanie výmeny názorov o energetickom balíku – elektrická energia a plyn. [35] Rada Európskej únie, generálny sekretariát, Zaobchádzanie s hodnoteniami vplyvu v Rade: orientačné usmernenia pre predsedov pracovných skupín, 2007. [36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 a COM(2007) 532. [37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 a COM(2008) 19. [38] Business Europe, Eurochambers, Európska organizácia spotrebiteľov, Európsky úrad pre životné prostredie, Európska federácia pre dopravu a životné prostredie, Federácia odborových zväzov, Sociálna platforma, Svetový fond na ochranu prírody (World Wide Fund for Nature – WWF). [39] Medziinštitucionálna dohoda o lepšom zákonodarstve (2003/C 321/01, článok 30). [40] Medziinštitucionálna dohoda o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu (14901/05 JUR prijatá 29.11.2005). [41] Pozri http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en, naposledy zobrazené 15. júna 2009. [42] Hodnotenie vplyvu: Skúsenosti Európskeho parlamentu, Súhrnná správa o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu, Konferencia predsedov výborov, december 2008 (hodnotenia vplyvu zmien a doplnení: 1) Prioritné látky vo vode (február 2008); 2) Niektoré aspekty smernice o pracovnom čase (júl 2007); 3) "Interoperabilita železničného systému Spoločenstva II" (apríl 2007); 4) Navrhovaná smernica o kvalite ovzdušia (september 2006); 5) Nominálne množstvá balených výrobkov (november 2005); 6) Hodnotenie vplyvu cieľov recyklácie v rámcovej smernici o odpadoch (máj 2008); 7) Smernica 2006/66/ES o batériách a akumulátoroch a použitých batériách a akumulátoroch, ktorou sa ruší smernica 91/157/EHS (november 2005). [43] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/66/ES zo 6. septembra 2006 o batériách a akumulátoroch a použitých batériách a akumulátoroch, ktorou sa ruší smernica 91/157/EHS (Ú. V. EÚ L 266, 26.9.2006, s. 1). [44] Európsky parlament, Výbor pre právne veci, spravodajkyňa Katalin Lévaiová, Správa o lepšej právnej regulácii v EÚ (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 v konečnom znení, 2.7.2007: pozri najmä dôvodovú správu a body 5 až 15, 21, 26, 30, 42 až 43; Európsky parlament, Pracovná skupina pre parlamentnú reformu, Druhá priebežná správa o legislatívnych aktivitách a medziinštitucionálnych vzťahoch, 21. mája 2008, EP 406.309/CPG/GT (interný dokument Európskeho parlamentu), časť A, bod 1.3, s. 13 až 14. [45] Rada, Generálny sekretariát, Závery zo zasadnutia rady pre konkurencieschopnosť o lepšej právnej regulácii, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009, bod 13. [46] Poznámka riaditeľa generálneho sekretariátu generálneho riaditeľstva C, riaditeľstvo I, Preskúmanie medziinštitucionálneho spoločného prístupu k posudzovaniu vplyvu – súčasný stav uplatňovania hodnotenia vplyvu v Rade, Brusel, 3.11.2008. [47] Medziinštitucionálna dohoda o spoločnom prístupe k hodnoteniu vplyvu (14901/05 JUR prijatá 29.11.2005), bod 12. [48] Medziinštitucionálna dohoda o lepšom zákonodarstve (2003/C 321/01): najmä bod 30. [49] Európska komisia, Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o službách na vnútornom trhu, KOM(2004) 2 v konečnom znení /3, 5.3.2004. [50] SEK(2004) 21. [51] Stanovisko Európskeho parlamentu zo 16. februára 2006, spoločná pozícia Rady z 24. júla 2006 (Ú. v. EÚ C 270 E, 7.11.2006, s. 1), pozícia Európskeho parlamentu z 15. novembra 2006, rozhodnutie Rady z 11. decembra 2006. [52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf. [53] Dohoda medzi nemeckým Bundestagom a federálnou vládou o spolupráci v otázkach týkajúcich sa EÚ vykonávaním oddielu 6 aktu o spolupráci medzi federálnou vládou a nemeckým Bundestagom v otázkach týkajúcich sa EÚ (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union); bod I.5.; Bundesgesetzblatt 2006 časť I č. 44 Bonn, 30. septembra 2006. [54] Plánovanie a monitorovanie regulačnej činnosti v Spojených štátoch amerických: Úrad pre informačné a regulačné záležitosti (Office for Information and Regulatory Affairs – OIRA) pri Úrade prezidenta pre riadenie a rozpočet (Office for Management and Budget – OMB) pripravuje každých šesť mesiacov regulačný program a plán zhromaždením informácií zo všetkých federálnych agentúr o plánovanej regulačnej činnosti a očakávanom hrubom dosahu vyjadrenom v nákladoch a/alebo prínosoch. V tomto pláne sa uvádza, pri ktorých vykonávacích pravidlách navrhnutých agentúrami sa majú vypracovať hodnotenia vplyvu. Tento plán sa zverejňuje. [55] Európska komisia, Oznámenie – Smerom k posilneniu kultúry konzultácií a dialógu – všeobecné zásady a minimálne normy pre konzultácie Komisie so zainteresovanými stranami, KOM(2002) 704 v konečnom znení. [56] Council of Australian Governments: Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies (Rada austrálskych vlád: Osvedčené postupy regulácie. Príručka pre ministerské rady a orgány stanovujúce národné štandardy), október 2007. [57] O´Connor Close, C. a Mancini, D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory Impact Assessment/Analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 3, apríl 2007. [58] Úrad vlády Spojeného kráľovstva (UK Cabinet Office), Better Regulation Executive, IA Guidance, Londýn, máj 2007. [59] Informačná poznámka predsedu Komisie, Zlepšovanie podpory a kontroly kvality posúdení vplyvu Komisie – Rada pre posúdenie vplyvu, 14. novembra 2006. [60] Pozri aj Európsky dvor audítorov: Osobitná správa č. 9/2007 o hodnotení rámcových programov EÚ v oblasti výskumu a technologického rozvoja – Je možné zlepšiť prístup Komisie?; Osobitná správa č. 7/2008 Inteligentná energia v období 2003 až 2006; Osobitná správa č. 2/2009 "Program verejného zdravia Európskej únie (2003 až 2007): efektívny spôsob zlepšovania zdravia?" [61] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2005/2006, SEK(2005) 791. [62] National Audit Office, Delivering High Quality Impact Assessments (Národný kontrolný úrad, Vykonávanie kvalitných hodnotení vplyvu), 30.1.2009, s. 14. [63] Prílohy k usmerneniam k hodnoteniu vplyvu (SEK(2005) 791), s. 58 až 59. [64] Európska komisia, Hodnotenie vplyvu k návrhu smernice o vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania s osobami bez ohľadu na náboženské vyznanie alebo vieru, zdravotné postihnutie, vek alebo sexuálnu orientáciu, SEK(2008) 2180, s. 11. [65] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2009, SEK(2009) 92, s. 17. [66] Rada, Generálny sekretariát, Závery zo zasadnutia rady pre konkurencieschopnosť o lepšej právnej regulácii, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009, bod 18. [67] Algemene Rekenkamer, "European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands", 17. júna 2008. [68] Európska komisia, Hodnotenie vplyvu týkajúce sa práv spotrebiteľov, SEK(2008) 2544. [69] Európska komisia, Návrh smernice o právach spotrebiteľov, KOM(2008) 614. [70] Prezentácia Komisie týkajúca sa hodnotenia vplyvu a následná diskusia počas zasadnutia pracovnej skupiny na ochranu spotrebiteľa 4. februára 2009 bola preskúmaná v rámci postupov zberu kontrolných dôkazov. [71] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2005/2006, SEK(2005) 791, s. 45 a Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2009, SEK(2009) 92, s. 48 až 49. [72] Európska komisia, Hodnotenie v Komisii – Správa o výsledkoch: Ročné preskúmanie hodnotení 2007 – Závery a zistenia z hodnotení v Komisii, KOM(2008) 300, máj 2008, prílohy I a II. [73] Bruegel, Europe’s economic priorities 2010-2015: Memos to the new Commission, do vydania upravené Andréom Sapirom, 2009, s. 17. [74] Európska komisia, Európa výsledkov – uplatňovanie práva Spoločenstva, KOM(2007) 502, s. 6. [75] SEK(2005) 430 a SEK(2004) 924 v uvedenom poradí. [76] Európska komisia: Oznámenie Komisie Rade a Európskemu Parlamentu, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Akčný program na znižovanie administratívnej záťaže v Európskej únii, KOM(2007) 23 v konečnom znení 24.1.2007. [77] Európska komisia, Usmernenia k hodnoteniu vplyvu 2005/2006, SEK(2005) 791, príloha 20. [78] Európska komisia: Oznámenie Komisie Rade a Európskemu Parlamentu: Akčný program na zníženie administratívneho zaťaženia v EÚ – Plány na zníženie zaťaženia v jednotlivých odvetviach a opatrenia na rok 2009, KOM(2009) 544 v konečnom znení, 22.10.2009. [79] Náklady na informovanie sa chápu v zmysle označovania, podávania správ, registrácie, monitorovania a hodnotenia potrebného na poskytovanie informácií. V niektorých prípadoch sa informácie musia poskytovať orgánom verejnej moci alebo súkromným subjektom. V iných prípadoch musia byť k dispozícii len na účely kontroly alebo poskytnuté na požiadanie. [80] Poľnohospodárstvo a poľnohospodárske subvencie, ročná účtovná závierka a právo obchodných spoločností, politika súdržnosti, životné prostredie, finančné služby, rybné hospodárstvo, bezpečnosť potravín, právne predpisy v oblasti farmaceutického priemyslu, verejné obstarávanie, štatistika, dane a clá, doprava, pracovné prostredie a pracovnoprávne vzťahy. [81] Pozri odpoveď Dvora audítorov na oznámenie Komisie "Reformujeme rozpočet – meníme Európu". Stanovisko Európskeho dvora audítorov č. 1/2010 "Zlepšovanie finančného hospodárenia s rozpočtom Európskej Únie: riziká a výzvy". -------------------------------------------------- PRÍLOHA I POROVNANIE KONKRÉTNYCH PRVKOV SYSTÉMU KOMISIE SO SYSTÉMAMI HODNOTENIA VPLYVU INDE * Zdroje: OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazovatele regulačného systému riadenia), výbor pre regulačnú politiku, správa za rok 2009; dodatočné analýzy Európskeho dvora audítorov podľa krajín. | Európska komisia | Nemecko (federálna úroveň) | Francúzsko | Rozsah systému hodnotenia vplyvu Legislatívne návrhy* | Vždy | Vždy | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Vykonávacie opatrenia* | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Vždy | V niektorých prípadoch | Iné neregulačné iniciatívy | Áno | Nie | Nie | Jasné prahové hodnoty na uplatňovanie hodnotení vplyvu pri nových regulačných návrhoch* | Nie | Nie | Nie | Analýza vplyvov Integrovaný prístup k hospodárskym, sociálnym a environmentálnym vplyvom | Áno | Áno | Nie | Náklady: kvantitatívne hodnotenie* | V niektorých prípadoch | Vždy | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Prínosy: kvantitatívne hodnotenie* | V niektorých prípadoch | V niektorých prípadoch | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Používanie štandardných modelov nákladov pri administratívnej záťaži* | Áno | Áno | Áno | Orgán kontroly kvality Nezávislý od administratívy | Nie | Áno (len pri administratívnej záťaži) | Nie | Môže urýchliť prácu v súvislosti s hodnotením vplyvu | Nie | Nie | Nie | Môže zablokovať regulačné návrhy* | Nie | Áno | Nie | Uverejňovanie práce v súvislosti s hodnotením vplyvu Zoznam pripravovaných hodnotení vplyvu | Nie | Nie | Nie | Priebežné dokumenty o hodnotení vplyvu | Nie | V niektorých prípadoch | Nie | Záverečné správy o hodnotení vplyvu | Vždy | Vždy | Nie | Následné porovnanie skutočných a predpokladaných vplyvov regulačných opatrení* | Nie | Áno | Nie | * Zdroje: OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Ukazovatele regulačného systému riadenia), výbor pre regulačnú politiku, správa za rok 2009; dodatočné analýzy Európskeho dvora audítorov podľa krajín. | Holandsko | Spojené kráľovstvo | Spojené štáty americké (federálna úroveň) | Rozsah systému hodnotenia vplyvu Legislatívne návrhy* | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Vždy | Nie | Vykonávacie opatrenia* | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Vždy | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Iné neregulačné iniciatívy | Nie | Áno | Nie | Jasné prahové hodnoty na uplatňovanie hodnotení vplyvu pri nových regulačných návrhoch* | Nie | Áno | Áno | Analýza vplyvov Integrovaný prístup k hospodárskym, sociálnym a environmentálnym vplyvom | Nie | Nie | Nie | Náklady: kvantitatívne hodnotenie* | Vždy | Vždy | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Prínosy: kvantitatívne hodnotenie* | Vždy | Vždy | Pri dôležitých regulačných opatreniach | Používanie štandardných modelov nákladov pri administratívnej záťaži* | Áno | Áno | Nie | Orgán kontroly kvality Nezávislý od administratívy | Áno (len pri administratívnej záťaži) | Áno (len pri administratívnej záťaži) | Nie | Môže urýchliť prácu v súvislosti s hodnotením vplyvu | Nie | Nie | Áno | Môže zablokovať regulačné návrhy* | Nie | Áno | Áno | Uverejňovanie práce v súvislosti s hodnotením vplyvu Zoznam pripravovaných hodnotení vplyvu | Nie | Vždy | Vždy | Priebežné dokumenty o hodnotení vplyvu | Nie | Vždy | Vždy | Záverečné správy o hodnotení vplyvu | V niektorých prípadoch | Vždy | Vždy | Následné porovnanie skutočných a predpokladaných vplyvov regulačných opatrení* | Nie | Áno | Áno | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II Audítorský prístup a metódy zberu dôkazov Stanovenie predmetu auditu a plánovanie audítorskej práce v teréne 1. V novembri 2007 Európsky dvor audítorov rozhodol vo svojom ročnom pláne práce na rok 2008, že program Lepšia právna regulácia a hodnotenia vplyvu sú relevantným predmetom auditu [82]. V máji a júni 2008 sa vypracovala predbežná štúdia, v ktorej sa stanovil rozsah tohto auditu. Audítorská práca v teréne sa uskutočnila v rozmedzí od októbra 2008 do júla 2009 na základe špecifického memoranda o plánovaní auditu a plánu na zber dôkazov. Prehľad metód zberu dôkazov použitých počas auditu 2. Audítorský tím najprv preštudoval príslušné rozhodnutia o politike, platné usmernenia európskych inštitúcií (Komisie, Európskeho parlamentu, Rady), OECD, členských štátov a krajín mimo EÚ (Spojené štáty americké, Austrália), doterajšie posúdenia systému hodnotení vplyvu Komisie [83], štúdie a akademickú literatúru v oblastiach "lepšej právnej regulácie" a analýzy vplyvu regulácie [84] a zúčastnil sa na konferenciách zameraných na túto oblasť [85]. 3. Audítorská práca okrem toho zahŕňala týchto päť balíkov pracovných činností: - porovnanie systému hodnotenia vplyvu Komisie so systémami používanými inde (balík činností 1); - kvantitatívna analýza rozsahu, v ktorom boli iniciatívy Komisie počas kontrolovaného obdobia predmetom hodnotení vplyvu, a ako Európsky parlament a Rada využili tieto hodnotenia počas legislatívneho procesu (balík činností 2); - analýza vzorky správ o hodnotení vplyvu pomocou hodnotiacej tabuľky na overenie, či Komisia vykonávala svoje hodnotenia v súlade so svojimi vnútornými postupmi a metodologickým usmernením, a hĺbkové preskúmanie vzorky správ o hodnotení vplyvu (balík činností 3), - rozhovory s osobami zainteresovanými vo vypracúvaní, preskúmavaní a využívaní hodnotení vplyvu Komisie v rámci, aj mimo nej (balík činností 4), - prieskumy medzi členmi pracovných skupín Rady a riaditeľmi a expertmi v oblasti lepšej regulácie (balík činností 5). 4. V tabuľke sú uvedené podrobnejšie informácie o obsahu piatich balíkov činností. Balík činností 1: Medzinárodné porovnanie Osobitné aspekty systému hodnotenia vplyvu Komisie sa porovnali s prístupmi inde na základe verejne dostupných dokumentov (napríklad dokumentácie OECD [86], akademickej literatúry a komparatívnych štúdií orgánov zodpovedajúcich za lepšiu právnu reguláciu v členských štátoch [87] alebo spolufinancovaných Európskou komisiou [88]). Dôkazy na podporu sa získavali počas návštev v Spojených štátoch amerických a siedmich členských štátoch EÚ (Belgicko, Nemecko, Francúzsko, Holandsko, Portugalsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo). Balík činností 2: Kvantitatívna analýza Analýza rozsahu systému hodnotenia vplyvu Komisie ako celku na overenie, do akej miery sa hodnotenia vplyvu používali pri iniciatívach Komisie uverejnených počas kontrolovaného obdobia a položkách zahrnutých do legislatívnych pracovných programov Komisie. Na tento účel sa vytvorila a analyzovala databáza takmer 5000 iniciatív Komisie. Audítorský tím takisto posúdil, v akom rozsahu EP a Rada využívali hodnotenia vplyvu Komisie, na základe verejne dostupných dokumentov v týchto dvoch inštitúciách (napr. programy zasadnutí, zápisnice, odkazy v uzneseniach atď.). Audit okrem toho zahŕňal komparatívnu analýzu rozsahu a počtu hodnotení vplyvu a retrospektívnych analýz uskutočnených v roku 2008. Balík činností 3: Analýza pomocou hodnotiacej tabuľky a hĺbkové preskúmanie Analýza pomocou hodnotiacej tabuľky sa vykonala pri všetkých správach o hodnotení vplyvu vypracovaných piatimi generálnymi riaditeľstvami: energetika a doprava (GR TREN) [89], regionálna politika (GR REGIO), zamestnanosť, sociálne veci a rovnosť príležitostí (GR EMPL), výskum (GR RTD), informačná spoločnosť a médiá (GR INFSO). To predstavovalo 115 správ o hodnotení vplyvu (z celkového počtu 404) uverejnených v rokoch 2003 až 2008. Hodnotiaca tabuľka bola zostavená na základe usmernení Komisie k hodnoteniu vplyvu, a zohľadňovali sa v nej požiadavky platné v čase uverejnenia správy o hodnotení vplyvu [90]. Pri príprave hodnotiacej tabuľky sa zohľadnil kontrolný zoznam Národného kontrolného úradu Spojeného kráľovstva použitý v podobnej kontrole týkajúcej sa systému hodnotenia vplyvu Spojeného kráľovstva [91] a zoznamy používané počas predchádzajúcich hodnotení systému hodnotenia vplyvu Komisie [92]. Pridali sa ďalšie otázky, ktoré sa týkali napríklad aspektov kontrol kvality vykonávaných radou pre hodnotenie vplyvu. Okrem toho sa vykonalo hĺbkové preskúmanie celého cyklu od legislatívneho návrhu až po monitorovanie a hodnotenie politík a programov. Vzorka obsahovala nielen nedávne prípady (najmä s cieľom posúdiť úlohu rady pre hodnotenie vplyvu), ale aj správy spred dvoch alebo viacerých rokov. Zahrňovala správy týkajúce sa návrhov s rozpočtovými dôsledkami aj bez nich a hodnotenia vplyvu v súvislosti s priamo uplatňovanými legislatívnymi návrhmi (rozhodnutia a nariadenia), ako aj s návrhmi, pri ktorých je potrebná transpozícia a implementácia v členských štátoch (smernice) [93]. Niektoré ďalšie prípady vo vzorke, ktoré nespadali do právomoci piatich generálnych riaditeľstiev, boli zaradené do tohto preskúmania, aby sa získal podporný názor na situáciu v Komisii ako celku. Balík činností 4: Rozhovory Počas auditu sa viedli rozhovory s približne 190 osobami s cieľom dozvedieť sa ich názory na systém hodnotenia vplyvu Komisie. Medzi nimi boli tvorcovia (zamestnanci Komisie v príslušných oddeleniach súvisiacich s politikou, oddeleniach poskytujúcich podporu hodnoteniu vplyvu v generálnych riaditeľstvách a generálneho sekretariátu) aj používatelia z inštitúcií EÚ (zamestnanci kabinetov komisárov, poslanci Európskeho parlamentu, zamestnanci EP a Rady a stálych zastúpení). Zahŕňali tiež zástupcov medzinárodných a národnýc