Pracovný dokument útvarov Komisie - Cestovná mapa pre obnoviteľnú energiu - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2006) 848 konečné znenie} {SEK(2006) 1719} {SEK(2007) 12} /* SEK/2006/1720 */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 10.1.2007 SEK(2006) 1720 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Cestovná mapa pre obnoviteľnú energiu ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2006) 848 konečné znenie}{SEK(2006) 1719}{SEK(2007) 12} PR ACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Cestovná mapa pre obnoviteľnú energiu - Zhrnutie hodnotenia vplyvu 1. ÚVOD Európska rada prostredníctvom záverov predsedníctva požiadala Komisiu, aby predložila návrh cestovnej mapy pre obnoviteľnú energiu a preskúmala možnosť dosiahnuť cieľ 15 % obnoviteľnej energie pre rok 2015[1]. Európsky parlament vyslovil žiadosť, aby povinným cieľom pre obnoviteľnú energiu na rok 2020 bolo 25 % z celkovej spotreby energie (spolu s povinnými sektorovými cieľmi)[2]. V tomto hodnotení vplyvu sa skúma otázka, či by EÚ mala prijať kvantifikované ciele týkajúce sa podielu obnoviteľnej energie v roku 2020[3]; a ak áno, v akom množstve a v akej forme. Hodnotenie vychádza z týchto cieľov energetickej politiky EÚ: environmentálna udržateľnosť, bezpečnosť dodávok energie a konkurencieschopnosť. Obnoviteľné zdroje energie môžu potenciálne prispieť k všetkým trom cieľom. Dôsledkom sú len malé emisie skleníkových plynov a zabránenie klimatickým zmenám, čo je najvážnejší environmentálny problém. Zdroje sú predovšetkým domácej povahy a prispievajú k diverzifikácii palív a k bezpečnosti dodávok. Príchodom nových, novátorských výrobcov na energetický trh môžu prispievať ku konkurencieschopnosti. V hodnotení vplyvu sa posudzovali tieto účinky a podľa možnosti sa vyjadrili kvantitatívne. Používajú sa výsledky získané využitím dvoch modelov: PRIMES a Green-X. 2. AKTÍVNA POLITIKA ZAMERANÁ NA OBNOVITEĽNÚ ENERGIU ALEBO PRÍSTUP AKO ZVYČAJNE? EÚ MÔžE K ROZVOJU OBNOVITEľNEJ ENERGIE ZAUJAť POSTOJ „AKO ZVYčAJNE“ [4] alebo si zvoliť koherentnú politiku. Očakáva sa, že v roku 2020 dosiahne podiel obnoviteľnej energie 10,5 % až 12,5 % pri podmienkach „ako zvyčajne“. Toto sa porovnáva so scenármi proaktívnej politiky, podľa ktorých, v súlade s pozíciami Európskeho parlamentu a Európskej rady, obnoviteľná energia môže dosiahnuť v roku 2020 20 % podiel. Realizovateľnosť Prvou otázkou je, či dosiahnutie oveľa vyššieho podielu je realizovateľné. Skúmajú sa dva aspekty: dostupnosť dostatku biomasy na energetické účely a schopnosť sústavy elektrickej energie absorbovať dostatočné množstvo veternej energie alebo energie z iných zdrojov s premenlivou produkciou energie. Napríklad na dosiahnutie 20 % podielu obnoviteľnej energie by bolo potrebných okolo 230 miliónov ton ekvivalentu ropy (million tonnes of oil equivalent, Mtoe) bioenergie, ktoré sčasti pochádzajú z domácej výroby a sčasti sa dovážajú. Pri konzervatívnom predpoklade, že sa dovezie 15 % používanej biomasy[5], by príspevok, ktorý by musel pochádzať z EÚ, bol maximálne 195 Mtoe. Takýto výsledok je vytvorený na základe energetických modelov Komisie a zdá sa byť realizovateľný. Možno ho takisto porovnať s odhadom Európskej environmentálnej agentúry, podľa ktorého budú krajiny EÚ 25 v roku 2020 schopné dodávať 235 Mtoe bioenergie[6]. Keďže toto hodnotenie vychádzajúce z EÚ 25 neberie do úvahy Rumunsko a Bulharsko, ktoré sú krajinami s nízkou domácou spotrebou energie a vysokým potenciálom vyrábať bioenergiu, možno prijať záver, že dostupnosť biomasy nepredstavuje prekážku realizovateľnosti. Podobne zdroje s premenlivou produkciou energie môžu k tvorbe elektrickej energie prispievať až 18 %. Neuvažuje sa, že by to predstavovalo nárast problémov s (prerušovanou) realizovateľnosťou: existuje viacero komplexných štúdií, v ktorých je preukázaná technická možnosť začlenenia tejto úrovne premenlivej produkcie energie do siete produkcie energie[7]. Za zmienku takisto stojí, že v použitých energetických modeloch sa zohľadňujú (často dlhé) investičné cykly (životnosť aktív) v energetickom sektore pri určovaní tempa rozširovania nových technológií a nahrádzania energie z konvenčných zdrojov energiou z obnoviteľných zdrojov. Náklady Bez úplnej internalizácie externých nákladov a prínosov je väčšina foriem obnoviteľnej energie drahšia ako energia z konvenčných zdrojov. Očakáva sa, že tento rozdiel sa bude zmenšovať, ale do roku 2020 nevymizne. Za predpokladu cien energie vychádzajúcich zo 48 USD za barel ropy sa očakáva, že ročné náklady na obnoviteľnú energiu používanú pri uplatnení scenára „ako zvyčajne“ budú v roku 2020 o 13 miliárd EUR vyššie ako náklady na energiu z konvenčných zdrojov. Pri 20 % podiele energie z obnoviteľných zdrojov by dodatočné náklady predstavovali 24 miliárd až 31 miliárd EUR. Tieto osobitné náklady by sa však takmer úplne vykompenzovali, ak by ceny ropy boli vyššie, napr. 78 USD za barel, a ak by sa emisie CO2 museli oceňovať na 25 EUR/t CO2. Emisie skleníkových plynov Podľa scenára „ako zvyčajne“ by z použitia obnoviteľnej energie v roku 2020 vyplynulo ročné zníženie množstva CO2 o 430 – 600 miliónov ton (Mt). Pri 20 % podiele obnoviteľnej energie by to predstavovalo 600 – 900 Mt.[8]. Bezpečnosť dodávok Politické scenáre Green-X a PRIMES ukazujú, že z dôvodu zvýšeného podielu obnoviteľnej energie sa množstvo nevyužitého paliva bude v roku 2020 pohybovať v rozpätí približne 234 – 300 Mtoe/rok[9], z čoho približne 200 Mtoe/rok sa bude dovážať. Možno očakávať, že dovoz ropy zo Stredného východu a SNŠ bude minimálne o 50 Mtoe nižší. Ropa je palivo, ktoré predstavuje najvážnejšie problémy v bezpečnosti dodávok, a to najmä v doprave. Scenár s vyššími podielmi biopalív by najviac prispel k vyriešeniu najvážnejšieho problému EÚ v bezpečnosti dodávok. Bezpečnosť dodávok je dôležitá záležitosť aj v sektore vykurovania vzhľadom na vysokú závislosť od ropy a plynu. Zamestnanosť, HDP a príležitosti vývozu Výsledky získané z PRIMES a GREEN-X sa vložili do modelov celého hospodárstva. Tieto modely zohľadnili okrem iných vecí zmeny cien, ktoré vyplynú z podpory obnoviteľnej energie. Podľa jedného z troch použitých modelov[10] by bol HDP vyšší o trochu viac ako o 0,5 % pri 20 % podiele obnoviteľnej energie v roku 2020 než za podmienok „ako zvyčajne“ a že nárast zamestnanosti by bol menší než 0,3 %, čo je okolo 650 000 pracovných miest. Podľa druhého modelu[11] by sa v sektore biopalív zvýšil počet pracovných miest o 144 000 a HDP by vzrástol približne o 0,23 %. Podľa tretieho modelu[12], ktorý bol zameraný na sektor elektrickej energie, by blahobyt klesol o 0,05 %. Uvedené modelové štúdie sa zamerali na účinky dopytu po energii z obnoviteľných zdrojov v Európe a po investičných zariadeniach potrebných na jej produkciu. Aktívna politika týkajúca sa obnoviteľnej energie však vytvára aj potenciál pre európskych výrobcov vyvážať takúto technológiu. Tento vývozný potenciál je najväčší pre inovačné technológie, ale existuje aj pre dobre zabehnuté technológie. Biologická rozmanitosť Klimatické zmeny sú najväčšou hrozbou pre biologickú rozmanitosť. Pozitívny vplyv obnoviteľnej energie na emisie skleníkových plynov teda pozitívne prispieva k biologickej rozmanitosti. Treba však brať do úvahy aj vplyvy výroby energie na miestnu biologickú rozmanitosť. Pokiaľ ide napríklad o veternú energiu a biopalivá, treba sa vyhnúť výrobným procesom s veľkým negatívnym vplyvom na biologickú rozmanitosť, a to napríklad tým, že veterné turbíny sa nepostavia na „kritických miestach“, cez ktoré musia prelietavať sťahovaví vtáci, alebo že sa nebudú klčovať dažďové lesy preto, aby sa povolila výroba palmového oleja na výrobu bionafty. V snahe obísť tieto výrobné procesy Komisia pracuje na usmerneniach o potrebných spôsoboch zohľadňovania vplyvov na životné prostredie pri vývoji veternej energie a má v úmysle zostaviť schému ako súčasť revízie smernice o biopalivách. Na základe zohľadnenia týchto opatrení možno prijať záver, že vplyv výrazne vyššieho podielu obnoviteľnej energie na biologickú rozmanitosť bude v podstate pozitívny aj bez zohľadnenia akéhokoľvek negatívneho vplyvu konvenčne vyrábanej energie na biologickú rozmanitosť. V skutočnosti má výroba konvenčnej energie výrazné vplyvy na biologickú rozmanitosť (príkladom sú ropné škvrny). Vychádzajúc z politiky podpory obnoviteľnej energie, tieto vplyvy sa budú znižovať, pretože vysoký podiel obnoviteľnej energie znamená menšie využívanie konvenčnej energie. Kvalita ovzdušia Nahradenie výroby elektrickej energie spaľovaním fosílnych palív obnoviteľnou energiou má vo všeobecnosti pozitívne účinky na kvalitu ovzdušia, najmä ak nahradeným palivom je uhlie. Nahradenie konvenčných dopravných palív biopalivami má vďaka prísnym kontrolám znečisťovania z cestnej dopravy len minimálne účinky na kvalitu ovzdušia. Nahradenie konvenčného vykurovania vykurovaním biomasou môže mať negatívny účinok na kvalitu ovzdušia, ak sa použije zariadenie s nízkou kvalitou. V snahe tomu predchádzať treba vyvinúť maximálne úsilie, aby sa zabezpečilo, že podporné opatrenia budú dostupné len pre vysokokvalitné zariadenia. Medzinárodné aspekty Európsky dopyt po biomase, osobitne po biopalivách, môže prispieť k zlepšeniu obchodných vzťahov s obchodnými partnermi Európskej únie, najmä s rozvojovými krajinami, z ktorých mnohé majú potenciál produkovať a vyvážať biomasu a biopalivá za konkurenčné ceny. Obnoviteľné zdroje energie môžu vytvárať veľké príležitosti vzniku pracovných miest a rozvoja vidieka v rozvojových krajinách. Pevná politika týkajúca sa obnoviteľných zdrojov energie v EÚ sa môže teda považovať za významný nástroj politiky voči rozvojovým krajinám. Zameranie na iné ako 20 % podiely Použitím jedného zo skúmaných scenárov sa vykonala analýza citlivosti na porovnanie vplyvu pri dosiahnutí 20 % podielu v roku 2020 s vplyvmi pri dosiahnutí 16, 18 alebo 22 % podielu. Ak sa podiel obnoviteľnej energie stanoví na úroveň pod 20 %, odhadované zníženie nákladov (vzhľadom na „20 %“ scenár) sa rovná približne zníženiu prínosov. Napríklad, „16 %“ variant by znamenal o 20 % nižšie využitie obnoviteľnej energie; o 19 % menšie množstvo CO2; 24 % úspory dovezených fosílnych palív a o 23 % nižšie investičné náklady. Naopak, keď sa podiel obnoviteľnej energie stanoví na úroveň nad 20 % – v „22 %“ variante – náklady vzrastú viac ako prínosy. Použitie obnoviteľnej energie by vzrástlo o 10 %; pokles množstva CO2 a dovezených fosílnych palív by bol porovnateľný (7 % a 12 %), avšak investičné náklady by vzrástli o 26 %. Týmto sa podporuje záver, že zameranie sa na podiel nad 20 % nie je rozumné. Záver Na základe uvedenej analýzy a v závislosti od politickej váhy prisúdenej každému faktoru by bolo logické, aby EÚ prijala záver, že sa oplatí vyvíjať aktívny prístup k obnoviteľnej energii s ambicióznym cieľom pre rok 2020. 3. AKO BY SA MALA PODPOROVAť OBNOVITEĽNÁ ENERGIA? Ak má EÚ dosiahnuť cieľ vysokého podielu obnoviteľnej energie v roku 2020, treba zvážiť spôsob, akým sa to uskutoční. Možnosti použitia nástrojov Opatrenia neregulačného charakteru, akými sú dobrovoľné dohody, informovanie spotrebiteľov a výskum a technický rozvoj, môžu zohrať pomocnú úlohu. Nemožno však očakávať, že takéto opatrenia samy osebe povedú k dosiahnutiu výrazne vyššieho podielu obnoviteľnej energie v roku 2020. Prebiehajú snahy internalizovať externé náklady, ale postup je pomalý a nedostatočný na splnenie cieľov Spoločenstva týkajúcich sa obnoviteľnej energie. Ciele majú pevnú históriu ako nástroj v politike EÚ týkajúcej sa obnoviteľnej energie. Najmä legislatívne ciele, ktoré Spoločenstvo prijalo pre obnoviteľnú energiu pri výrobe elektrickej energie[13] a v doprave[14], ustanovili aspekty rastu v oboch sektoroch. Ak má EÚ vyvinutím značného úsilia dosiahnuť oveľa vyšší podiel obnoviteľnej energie, zdá sa byť podstatné pokračovať v prístupe vychádzajúcom z cieľov. Sektorové ciele alebo jednotný cieľ týkajúci sa obnoviteľnej energie? Ako alternatívu stavania na súčasnom systéme sektorových cieľov by bolo možné prejsť k systému s jednotným cieľom týkajúcim sa obnoviteľnej energie pre každý členský štát. Malo by to výhodu získania úplnej pružnosti vo výbere spôsobov dosiahnutia cieľa. V princípe by sa očakávalo, že náklady sa pri realizácii tohto spôsobu budú udržiavať na minime. Vo všeobecnosti sa to pre budúcu politiku javí ako vhodný prístup. Je však potrebné zohľadniť skutočnosť, že jedna z hlavných funkcií cieľov spočíva vo vytvorení rámca ponúkajúceho istoty pre investorov. Takisto je dôležité vyhnúť sa riziku, že sústredenie trhu na investovanie do súčasných najlacnejších technológií vyvolá v dôsledku vyšších nákladov oneskorenie vývoja sľubnejších a účinnejších technológií. Obmedzenie technológií by mohlo znamenať zlyhanie cieľov bezpečnosti dodávok, ako aj cieľov zníženia emisií. Tieto riziká sú osobitne zreteľné pri biopalivách, ako jediného dostupného prostriedku riešenia (kritickej) bezpečnosti dodávok a problémov s emisiami v sektore dopravy. Táto analýza svedčí o tom, že vyrovnanejší rozvoj technológií spôsobený cieľmi týkajúcimi sa biopalív v sektoroch by viedol k dlhodobým prínosom pre hospodárstvo a životné prostredie. Odporúča sa preto prijať minimálny cieľ pre využívanie biopalív v roku 2020. Rozličné zmesi obnoviteľnej energie Na preskúmanie možného rozvoja každého z energetických sektorov sa vypracovali tri scenáre, každý s 20 % celkovým podielom obnoviteľnej energie v roku 2020, ale s rozdielnou špecifikáciou medzi sektormi: 1. Scenár PRIMES „vysoká obnoviteľnosť a účinnosť“, podľa ktorého by príspevok obnoviteľnej energie pri výrobe elektrickej energie bol 43 %; pri spotrebe benzínu a motorovej nafty v doprave 15 % a pri vykurovaní a chladení 16 %. 2. Scenár Green-X „najnižšie náklady“ začínajúci s najlacnejšími technológiami, ktorého výsledkom je viac obnoviteľnej energie pri výrobe elektrickej energie než v scenári PRIMES, a menej (12 %) v doprave. 3. Scenár Green-X „vyvážený“, podľa ktorého sa podobným úsilím dosiahne potenciál obnoviteľnej energie v sektoroch a v technológiách. Toto vyúsťuje do väčšieho podielu obnoviteľnej energie pri vykurovaní a chladení než v ostatných scenároch (21 %); menšieho podielu pri výrobe elektrickej energie (34 %); a stredného podielu v doprave (14 %). Na základe týchto scenárov by sa 14 % cieľ konkrétne pre biopalivá mohol považovať za optimálny. Aj napriek tomu, že by bol takýto nárast realizovateľný, treba prijať obozretnejší prístup pri stanovení záväzného minimálneho cieľa. Hodnotením vplyvu sa preto na základe konzervatívnych predpokladov týkajúcich sa dostupnosti a trvalej udržateľnosti vyprodukovaných biopalív a výrobných technológií automobilových motorov a biopalív vysvetľuje, prečo by racionálny cieľ pre biopalivá v roku 2020 bol okolo 31 Mtoe spotreby palív v doprave. Vychádzajúc z tejto analýzy a v závislosti od politického významu kladeného na jednotlivé uvedené faktory sa odporúča kombinovať celkový cieľ 20 % v roku 2020 pre obnoviteľnú energiu so sektorovým cieľom 10 % pre biopalivá. [1] Závery predsedníctva 7775/06 z 24. marca 2006. [2] Rezolúcia Európskeho parlamentu zo 14. decembra 2006. [3] Poznámka: Podľa výsledkov, ktoré boli získané využitím modelov a ktoré boli použité v tomto hodnotení vplyvu je 20 % podiel obnoviteľnej energie v roku 2020 (na ktorý vyzval Parlament) v súlade s 15 % podielom v roku 2015 (navrhnutým v Európskej rade). [4] Je dôležité si uvedomiť, že tu opísaný prístup „ako zvyčajne“ nie je to isté ako základný scenár, pretože úspory energie v ňom predstavujú asi o 13 % viac ako očakávané úspory základného scenára, a preto sa v ňom odrážajú opatrenia stanovené v akčnom pláne pre energetickú účinnosť (KOM(2006) 545). [5] Väčšina regiónov sveta má v súvislosti s očakávaným dopytom po energii väčší potenciál produkcie biomasy ako Európa, a tým aj schopnosť produkovať biomasu na vývoz. Dovoz biomasy pravdepodobne významne prispeje k príspevku obnoviteľnej energie v EÚ v roku 2020. [6] Európska environmentálna agentúra (2006), „ How much bioenergy can Europe produce without harming the environment ?“ („ Koľko bioenergie môže vyrobiť Európa bez toho, aby poškodila životné prostredie?“) Správa EEA č. 7/2006. [7] Konferencia GWPC 2006, „Design and operation of Power Systems with Large Amounts of Wind Power, first results of IEA collaboration“ („Stavba a prevádzka elektroenergetických systémov s vysokým podielom veternej energie, prvé výsledky spolupráce s IEA“). Pozri internetovú stránku IEA „Implementing Agreement on Wind“: MACROBUTTON HtmlResAnchor http://www.ieawind.org/AnnexXXV/Task25_Publications.html [8] Výpočty emisií zahŕňali CO2, ale nie emisie iných skleníkových plynov, na ktoré sa vzťahuje Kjótsky protokol, vrátane metánu (CH4) a oxidu dusného (N2O). To znamená, že prínosy biomasy pre skleníkové plyny sú nadsadené, pretože produkčný proces (vrátane analýzy životného cyklu) vedie k emisiám CH4, ako aj N2O. Výpočty emisií zahŕňajú aj samotné priame emisie, nielen emisie zo životného cyklu. Tieto metodologické záležitosti sú obzvlášť významné v prípade biopalív a sú komplexne zohľadnené v hodnotení vplyvu pri preskúmavaní smernice o biopalivách. [9] Číselná hodnota zo scenára „vysoká obnoviteľnosť a účinnosť“ v modeli PRIMES je 234 Mtoe, zatiaľ čo scenáre Green-X vedú k rozpätiu 250 – 300 Mtoe. [10] Na hodnotenie vplyvu dosiahnutia 20 % podielu obnoviteľnej energie vo všetkých troch energetických sektoroch na zamestnanosť a HDP sa použil model ASTRA. [11] Na odhad toho, aký vplyv na HDP a zamestnanosť by malo využitie biopalív vo výške 14 %, bol vypracovaný model vstup - výstup (input – output, I/O), v ktorom boli použité vstupné údaje z modelu Komisie ESIM pre poľnohospodársky trh. [12] Na odhad toho, aký vplyv na HDP by malo využitie obnovitelnej energie vo výške 35 % pri výrobe elektrickej energie, boli použité modely PACE-POLES. [13] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/77 z 27. septembra 2001 o podpore elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie na vnútornom trhu s elektrickou energiou (Ú. v. ES L 283, 27.10.2001, s. 33). [14] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/30/ES z 8. mája 2003 o podpore používania biopalív alebo iných obnoviteľných palív v doprave, Ú. v. EÚ L 123, 17.5.2003, s. 42.