Oznámenie Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci pre verejnoprávne vysielanie

(2001/C 320/04)

(Text s významom pre EHP)

1. ÚVOD A ROZSAH PLATNOSTI OZNÁMENIA

1. Počas posledných dvoch desaťročí vysielanie podstúpilo dôležité zmeny. Zrušenie monopolov, objavenie sa nových subjektov a rýchly technický rozvoj od základu zmenili konkurenčné prostredie. Televízne vysielanie bolo tradične vyhradenou činnosťou. Od začiatku ho zabezpečovali zväčša verejné podniky v rámci monopolného režimu, a to najmä v dôsledku obmedzenej dostupnosti vysielacích frekvencií a veľkých bariér súvisiacich so vstupom na trh.

2. V 70-tych rokoch 20. storočia hospodársky a technologický vývoj zvýšil možnosti členských štátov umožniť vysielať iným vysielateľom a prevádzkovateľom. Členské štáty sa preto rozhodli zaviesť konkurenciu na trhu. Toto malo za následok širokú ponuku pre spotrebiteľov, keďže sa sprístupnilo mnoho dodatočných kanálov a nových služieb; tiež to podporovalo objavenie sa a rast silných európskych operátorov, vývoj nových technológií a vyšší stupeň pluralizmu v sektore. Pri otváraní trhu konkurencii členské štáty usúdili, že verejnoprávne vysielanie by sa malo zachovať ako prostriedok na zabezpečenie pokrytia množstva oblastí a uspokojenia potrieb, ktoré by súkromní prevádzkovatelia nevyhnutne neplnili v optimálnom rozsahu.

3. Zvýšená konkurencia, spolu s prítomnosťou štátom financovaných vysielateľov, tiež viedla k rastúcim obavám zo zachovania rovnakých podmienok pre všetkých, na ktoré Komisiu upozornili súkromní prevádzkovatelia. Veľká väčšina sťažností sa týka porušovania článku 87 Zmluvy o ES v vzťahu k programom verejného financovania stanoveným v prospech verejnoprávnych vysielateľov.

4. Toto oznámenie stanovuje princípy, ktoré má Komisia dodržiavať pri uplatňovaní článku 87 a 86 ods. 2 Zmluvy o ES na financovanie verejnoprávneho vysielania zo strany štátu. Toto v čo najväčšej možnej miere sprehľadní politiku spoločenstva v tejto oblasti.

2. ÚLOHA VEREJNOPRÁVNEHO VYSIELANIA

5. V nedávnom oznámení Komisie o službách vo verejnom záujme v Európe je stanovené:"Vysielacie médiá majú kľúčovú úlohu pri fungovaní moderných demokratických spoločností, najmä pri formovaní a šírení spoločenských hodnôt. Z tohto dôvodu vysielací sektor od svojho začiatku podliehal osobitnému režimu vo verejnom záujme. Tento režim bol založený na spoločných hodnotách, ako je sloboda prejavu a právo na odpoveď, pluralizmus, ochrana autorských práv, podpora kultúrnej a jazykovej rozmanitosti, ochrana menšín a ľudskej dôstojnosti, ochrana spotrebiteľa" [1].

6. Verejnoprávne vysielanie, hoci nemá žiadny jasný hospodársky význam, nemožno porovnávať s verejnoprávnou službou v akomkoľvek ďalšom hospodárskom sektore. Nejestvuje žiadna ďalšia služba, ktorá v tom istom čase má prístup k takej širokej časti populácie, poskytuje jej tak veľa informácií a správ, a týmto šíri individuálne stanoviská, ako aj verejnú mienku a ovplyvňuje ich.

7. Podľa názoru expertnej skupiny pre audiovizuálnu politiku, ktorú v tom čase viedol komisár Oreja, verejnoprávne vysielanie "hrá dôležitú úlohu pri podporovaní kultúrnej rozmanitosti v jednotlivých krajinách pri podporovaní výchovno-vzdelávacích programov, pri objektívnom informovaní verejnej mienky, pri zabezpečovaní pluralizmu a pri demokratickom a bezplatnom poskytovaní kvalitnej zábavy" [2].

8. Okrem toho sa vysielanie vo všeobecnosti vníma ako veľmi spoľahlivý zdroj informácií a pre nezanedbateľnú časť populácie predstavuje ich hlavný zdroj. Takto obohacuje verejnú diskusiu a v konečnom dôsledku zabezpečuje, aby všetci občania mali v primeranej miere účasť na verejnom živote.

9. Zmluva v zásade uznáva úlohu verejnoprávnej služby

[3]

. Kľúčové ustanovenie ohľadom článku 86 ods. 2 znie nasledovne:

"Podniky, ktorým bolo zverené prevádzkovanie služieb vo všeobecnom hospodárskom záujme, alebo ktoré majú charakter monopolu poskytujúceho zisky, podliehajú pravidlám obsiahnutým v tejto zmluve, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, pokiaľ uplatňovanie takýchto pravidiel nebráni v práve alebo v skutočnosti vykonávaniu konkrétnych úloh, ktoré im boli pridelené. Rozvoj obchodu nesmie byť dotknutý do takej miery, aby to bolo v rozpore so záujmami spoločenstva."

10. Toto ustanovenie je potvrdené článkom 16 Zmluvy o ES ohľadom služieb vo všeobecnom hospodárskom záujme, ktorý bol zavedený Amsterdamskou zmluvou a nadobudol účinnosť 1. mája 1999; článok 16 stanovuje:

"Bez toho, aby boli dotknuté články 73, 86 a 87 a za daného priestoru, ktorý patrí službám vo všeobecnom hospodárskom záujme v hodnotách, ktoré zdieľa EÚ, ako aj ich úloha pri podporovaní sociálnej a územnej súdržnosti, Komisia a členské štáty v rámci svojich príslušných právomocí a v rozsahu uplatňovania tejto zmluvy dozrú na to, aby takéto služby fungovali na základe zásad a podmienok, ktoré im umožňujú plnenie ich poslania"

11. Výklad týchto zásad na základe konkrétnej povahy vysielacieho sektora je vymedzený vo výkladovom protokole o systéme verejnoprávneho vysielania v členských štátoch, priloženom k Zmluve o ES (ďalej len

"protokol"

), ktorý po zvážení skutočnosti,

"že systém verejnoprávneho vysielania v členských štátoch sa priamo týka demokratických, spoločenských a kultúrnych potrieb každej spoločnosti a potreby zachovania plurality médií"

, stanovuje že:

"Ustanovenia Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva sa nijako nedotýkajú kompetencie členských štátov poskytovať financovanie na podporu verejnoprávneho vysielania, pokiaľ sa takéto financovanie poskytuje vysielacím organizáciám na plnenie verejnoprávnej objednávky, ako je zverená, vymedzená a organizovaná jednotlivými členskými štátmi, a pokiaľ takéto financovanie neovplyvňuje podmienky obchodovania a hospodársku súťaž v spoločenstve v takom rozsahu, ktorý by bol v protiklade so spoločným záujmom, pričom sa zohľadní realizácia objednávky uvedenej verejnoprávnej služby"

12. Význam verejnoprávneho vysielania pre spoločenský, demokratický a kultúrny život v spoločenstve bol tiež opakovane potvrdený rezolúciou Rady a zástupcov vlád členských štátov na ich zasadaní v Rade 25. januára 1999 o verejnoprávnom vysielaní, (ďalej len "rezolúcia"). Rezolúcia zdôraznila: "Prístup širokej verejnosti bez diskriminácie a na základe rovnakých možností k rôznym kanálom a službám je nevyhnutným predpokladom na plnenie zvláštneho záväzku verejnoprávneho vysielania". Okrem toho, verejnoprávne vysielanie musí "mať prospech z technického pokroku", prinášať "verejnosti prospech z nových audiovizuálnych a informačných služieb a novej techniky" a podujímať sa na "rozvoj a diverzifikáciu činností v digitálnom veku". Nakoniec, "verejnoprávne vysielanie musí aj naďalej byť schopné poskytovať širokú škálu programov v súlade so svojou objednávkou vymedzenou členskými štátmi, aby sa obracala na spoločnosť ako celok; v tejto súvislosti je pre verejnoprávne vysielanie legitímne úsilie o získanie širokého publika" [4].

13. Za daných charakteristík, ktoré sú osobitnými pre sektor vysielania, mandát verejnoprávnej služby zahrňujúci "širokú škálu programov v súlade so svojou objednávkou", ako je stanovené rezolúciou, môže byť v zásade považovaný za legitímny, zameraný na vyrovnaný a rôznorodý program, schopný zachovať určitú úroveň publika pre verejnoprávnych vysielateľov, a tak zabezpečiť plnenie mandátu, t. j. demokratických, spoločenských a kultúrnych potrieb spoločnosti a garantovanie pluralizmu.

14. Treba uviesť, že komerční vysielatelia, z ktorých mnohí podliehajú požiadavkám verejnoprávnej služby, tiež hrajú úlohu pri dosahovaní cieľov protokolu v rozsahu, v ktorom prispievajú k pluralizmu, obohacujú kultúrnu a politickú diskusiu a rozširujú ponuku programov.

3. PRÁVNE SÚVISLOSTI

15. Uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci na verejnoprávne vysielanie musí zohľadňovať široký počet rozdielnych prvkov. Zmluva o ES obsahuje články 87 a 88 o štátnej pomoci a článok 86 ods. 2 o uplatňovaní pravidiel zmluvy a pravidiel hospodárskej súťaže, najmä na služby vo všeobecnom hospodárskeho záujme. Amsterdamská zmluva zaviedla osobitné ustanovenie (článok 16) o službách vo všeobecnom hospodárskom záujme a výkladový protokol o systéme verejnoprávneho vysielania, Maastrichtská zmluva už zaviedla článok, ktorý vymedzuje úlohu spoločenstva v oblasti kultúry (článok 151) a klauzulu o možnej kompatibilite štátnej pomoci zameranej na podporu kultúry (článok 87 ods. 3 písm. d)). Európsky parlament a Rada prijali smernicu 89/552/EHS z 3. októbra 1989 o koordinácii určitých ustanovení stanovených právom, nariadením alebo administratívnymi krokmi v príslušných členských štátoch so zreteľom na vykonávanie činností v oblasti televízneho vysielania [5]. Komisia prijala smernicu 80/723/EHS z 25. júna 1980 o transparentnosti finančných vzťahov medzi členskými štátmi a verejnoprávnymi podnikmi [6]. Tieto pravidlá interpretuje Súdny dvor a Súd prvej inštancie. Komisia tiež prijala oznámenie spomenuté v bode 5 a prijala niekoľko oznámení o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci.

4. UPLATŇOVANIE ČLÁNKU 87 ODS. 1

4.1. Charakter štátnej pomoci pri financovaní verejnoprávnych vysielateľov štátom

16. Článok 87 ods. 1 stanovuje: "Okrem prípadov, keď je v tejto zmluve stanovené inak, akákoľvek pomoc poskytnutá členským štátom alebo prostredníctvom štátnych zdrojov v akejkoľvek podobe, ktorá deformuje alebo hrozí deformáciou hospodárskej súťaže uprednostňovaním určitých podnikov alebo výroby určitých výrobkov, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi, sa považuje za nezlučiteľnú so spoločným trhom".

17. Účinok štátnej intervencie, nie jej účel, je rozhodujúcim prvkom pri posudzovaní jej obsahu v podobe štátnej pomoci na základe článku 87 ods. 1. Štátne financovanie verejnoprávnych vysielateľov sa bežne považuje za štátnu pomoc, pokiaľ spĺňa uvedené kritériá. Verejnoprávni vysielatelia sú bežne financovaní zo štátneho rozpočtu alebo prostredníctvom koncesionárskych poplatkov. Za určitých osobitných okolností štát poskytuje kapitálové injekcie alebo zrušenie dlhu v prospech verejnoprávnych vysielateľov. Tieto finančné opatrenia sa bežne pripisujú verejnoprávnym orgánom a zahrňujú prevod štátnych zdrojov. Okrem toho, ak takéto opatrenia nespĺňajú zásady trhového hospodárstva investora, v súlade s "uplatňovaním článkov 92 a 93 Zmluvy o EHS na podniky verejnoprávnych orgánovy" [7] a oznámenie Komisie členským štátom o "uplatňovaní článkov 92 a 93 Zmluvy o EHS a článku 5 smernice Komisie 80/723/EHS na verejné podniky vo výrobnom sektore" [8], uprednostňujú vo väčšine prípadov iba určitých vysielateľov a týmto môžu deformovať súťaž. Prirodzene, jestvovanie štátnej pomoci sa bude musieť posúdiť z prípadu na prípad a závisí tiež od konkrétneho charakteru financovania [9].

18. Súdny dvor poznamenal: "Keď pomoc poskytnutá členským štátom alebo prostredníctvom štátnych zdrojov posilňuje pozíciu podniku v porovnaní s podnikmi, ktoré súťažia v obchode vo vnútri spoločenstva, musia sa tieto považovať za ovplyvnené uvedenou pomocou" [10]. Takto financovanie verejnoprávnych vysielateľov štátom možno vo všeobecnosti považovať za také, ktoré ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi. Pokiaľ ide o nadobúdanie a predaj programových práv, toto je jasný prípad, ktorý sa často vyskytuje na medzinárodnej úrovni. V prípade verejnoprávnych vysielateľov, ktorí majú povolenie na predaj reklamného priestoru, má aj reklama cezhraničný účinok, hlavne v homogénnych jazykových oblastiach nerozdelených štátnymi hranicami. Okrem toho, vlastnícka štruktúra komerčných vysielateľov môže zasahovať do viac ako jedného členského štátu.

19. Podľa precedenčného práva súdu [11] akýkoľvek presun štátny zdrojov do určitého podniku – tiež pri pokrývaní čistých nákladov na záväzky verejnoprávnej služby – sa musí považovať za štátnu pomoc (za podmienky, že všetky podmienky uplatňovania článku 87 ods. 1 sú splnené).

4.2. Charakter pomoci: jestvujúca pomoc a nová pomoc

20. Programy financovania, ktoré momentálne jestvujú vo väčšine členských štátov, boli zavedené dávno. Ako prvý krok preto Komisia musí určiť, či tieto programy možno považovať za "jestvujúcu pomoc" v zmysle článku 88 ods. 1.

21. Jestvujúcu pomoc upravuje článok 88 ods. 1, ktorý stanovuje, že: "Komisia v spolupráci s členskými štátmi neustále prehodnocuje všetky systémy pomoci jestvujúce v uvedených štátoch. Navrhuje im akékoľvek vhodné opatrenia požadované postupným vývojom alebo fungovaním spoločného trhu".

22. Podľa článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999, ktoré stanovuje vykonávacie pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES [12], jestvujúca pomoc zahrňuje "…všetku pomoc, ktorá jestvovala pred nadobudnutím účinnosti zmluvy v príslušných členských štátoch, t. j. programy pomoci a individuálnu pomoc, ktoré nadobudli účinnosť pred nadobudnutím účinnosti zmluvy a uplatňujú sa aj po ňom".

23. Podľa článku 1 písm. b) bodu v) jestvujúca pomoc zahrňuje aj "pomoc, ktorá sa považuje sa jestvujúcu pomoc preto, že možno preukázať, že keď vstúpila do platnosti, nepredstavovala pomoc a následne sa stala pomocou z dôvodu vývoja spoločného trhu, pričom nebola členským štátom zmenená".

24. V súlade s precedenčným právom súdu [13] Komisia musí overiť, či sa od zavedenia pomoci zmenil, alebo nezmenil právny rámec, na základe ktorého sa poskytuje. Komisia musí zohľadniť všetky právne a hospodárske prvky týkajúce sa vysielacieho systému daného členského štátu. Hoci právne a hospodárske prvky týkajúce sa takéhoto posúdenia predstavujú spoločné črty vo väčšine členských štátov, Komisia verí, že najvhodnejším je postup z prípadu na prípad [14].

5. POSUDZOVANIE ZLUČITEĽNOSTI ŠTÁTNEJ POMOCI NA ZÁKLADE ČLÁNKOV 87 ODS. 2 A 87 ODS. 3

25. Štátnu pomoc verejnoprávnym vysielateľom musí preskúmať Komisia, aby určila, či ju možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom. Môžu sa uplatniť výnimky vymenované v článku 87 ods. 2 a článku 87 ods. 3.

26. V súlade s článkom 151 ods. 4 zmluvy má spoločenstvo pri svojom konaní na základe zmluvy zvážiť kultúrne aspekty, najmä rešpektovanie a podporu rozmanitosti svojich kultúr. V súlade s týmto článok 87 ods. 3 písm. d) zmluvy umožňuje Komisii považovať pomoc na podporu kultúry za zlučiteľnú so spoločným trhom, pokiaľ takáto pomoc neovplyvňuje podmienky obchodovania a hospodársku súťaž v spoločenstve v rozsahu, ktorý je v protiklade so spoločným záujmom. Úlohou Komisie je rozhodovať o konkrétnom uplatňovaní uvedeného ustanovenia tým istým spôsobom, ako aj o ostatných výnimkách uvedených v článku 87 ods. 3. Malo by sa pamätať na to, že ustanovenia udeľujúce výnimku zo zákazu štátnej pomoci sa musia uplatňovať striktne. Preto treba pojem "kultúra" v zmysle článku 87 ods. 3 písm. d) chápať reštriktívne. Ako Komisia uviedla vo svojom rozhodnutí v prípade Kinderkanal and Phoenix, výchovno-vzdelávacie a demokratické potreby členského štátu sa musia vnímať oddelene od podpory kultúry [15]. V tomto ohľade si treba uvedomiť, že protokol rozlišuje medzi kultúrnymi, spoločenskými a demokratickými potrebami jednotlivých spoločností. Samozrejme, výchova a vzdelávanie môžu mať kultúrny aspekt.

27. Štátna pomoc verejnoprávnym vysielateľom často nerozlišuje medzi uvedenými troma potrebami. V dôsledku toho, ak členský štát neustanoví zvláštne vymedzenie a zvláštne financovanie štátnej pomoci na podporu kultúry sám, takáto pomoc sa nemôže vo všeobecnosti schvaľovať na základe článku 87 ods. 3 písm. d). Bežne sa však môže posudzovať na základe článku 86 ods. 2 týkajúceho sa služieb vo všeobecnom hospodárskom záujme. V akomkoľvek prípade a bez ohľadu na právny základ pre posudzovanie zlučiteľnosti, Komisia vykonáva obsahovú analýzu na základe tých istých kritérií, konkrétne kritérií stanovených v tomto oznámení.

6. POSUDZOVANIE ZLUČITEĽNOSTI ŠTÁTNEJ POMOCI NA ZÁKLADE ČLÁNKU 86 ODS. 2

28. Úloha služieb vo všeobecnom hospodárskom záujme pri dosahovaní základných cieľov Európskej únie bola plne uznaná Komisiou v jej oznámení o službách vo všeobecnom hospodárskom záujme, uvedenom v bode 5.

29. Súd bol dôsledne toho názoru, že článok 86 ustanovuje výnimku, a preto sa musí vykladať obmedzujúco. Súd objasnil, že na to, aby opatrenie mohlo využívať takúto výnimku, musia byť splnené všetky nasledovné podmienky:

i) predmetná služba musí byť služba vo všeobecnom hospodárskom záujme a jasne vymedzená ako taká členským štátom (vymedzenie);

ii) predmetný podnik musí byť výslovne poverený členským štátom, aby poskytoval uvedenú službu (poverenie);

iii) uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže podľa zmluvy (v tomto prípade zákaz štátnej pomoci) musí brániť vykonávaniu konkrétnych úloh pridelených podniku a výnimka z takýchto pravidiel nesmie ovplyvňovať rozvoj obchodu v rozsahu, ktorý by bol v rozpore so záujmami spoločenstva (kritérium proporcionality).

30. Je na Komisii, ktorá má dohľad nad zmluvou, aby posúdila, či sú tieto kritériá splnené.

31. V osobitnom prípade verejnoprávneho vysielania sa uvedený prístup musí prispôsobiť na základe výkladových ustanovení protokolu, ktorý odkazuje na "verejnoprávnu objednávku, ako je zverená, vymedzená a organizovaná jednotlivými členskými štátmi" (vymedzenie a poverenie) a ustanovuje výnimku z pravidiel zmluvy v prípade financovania verejnoprávneho vysielania ", pokiaľ sa takéto financovanie poskytuje vysielacím organizáciám verejnoprávnej objednávky … a … neovplyvňuje podmienky obchodovania a hospodársku súťaž v spoločenstve v takom rozsahu, ktorý by bol v protiklade so spoločným záujmom, pričom sa zohľadní realizácia objednávky uvedenej verejnoprávnej služby" (proporcionalita).

6.1. Vymedzenie verejnoprávnej objednávky

32. Kvôli plneniu podmienok spomenutých v bode 29 i) na uplatňovanie článku 86 ods. 2 je nevyhnutné stanoviť úradné vymedzenie mandátu verejnoprávnej služby. Iba vtedy môže Komisia posúdiť s dostatočnou právnou istotou, či sa výnimka na základe článku 86 ods. 2 uplatňuje.

33. Vymedzenie mandátu verejnoprávnej služby spadá do kompetencie členských štátov, ktoré sa môžu rozhodovať na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni. Vo všeobecnosti sa pri vykonávaní uvedenej kompetencie musí zohľadniť koncepcia spoločenstva "služieb vo všeobecnom hospodárskom záujme". Napriek tomu, za daného osobitného charakteru sektoru vysielania, "široké" vymedzenie zverujúce danému vysielateľovi úlohu poskytovať vyrovnaný a rôznorodý program v súlade s objednávkou, pri súčasnom zachovaní určitej úrovne publika, možno s ohľadom na výkladové ustanovenia protokolu považovať za legitímne podľa článku 86 ods. 2. Takéto vymedzenie pojmov by bolo zlučiteľné s cieľom plnenia demokratických, spoločenských a kultúrnych potrieb konkrétnej spoločnosti a garantovania pluralizmu, vrátane kultúrnej a jazykovej rozmanitosti.

34. Podobne, verejnoprávna objednávka môže zahrňovať určité služby, ktoré nie sú "programami" v tradičnom zmysle slova, ako sú napr. on-line informačné služby v rozsahu, keď pri zohľadňovaní vývoja a diverzifikácie činností v digitálnom veku oslovujú tie isté demokratické, spoločenské a kultúrne potreby predmetnej spoločnosti.

35. Kedykoľvek sa rozsah platnosti verejnoprávnej objednávky rozšíri na nové služby, vymedzenie a akt poverenia by sa v súlade s týmto mali upraviť v rámci obmedzení článku 86 ods. 2.

36. Úlohou Komisie je overiť, či členské štáty dodržiavajú, alebo nedodržiavajú ustanovenia zmluvy [16]. Čo sa týka vymedzenia verejnoprávnej služby v sektore vysielania, úloha Komisie je obmedzená na kontrolu očividnej chyby. Nie je na Komisii, aby rozhodovala, či sa má nejaký program poskytovať ako služba vo všeobecnom hospodárskom záujme, ani riešiť charakter a kvalitu určitého produktu. Vymedzenie verejnoprávnej objednávky by, napriek tomu, bolo očividnou chybou, ak by zahrňovalo činnosti, ktoré by sa dôvodne nemohli považovať za také, ktoré spĺňajú – v dikcii protokolu – "demokratické, spoločenské a kultúrne potreby jednotlivých spoločností". Toto by bežne bolo napr. postavenie v prípade elektronického obchodu (e-commerce). V tejto súvislosti treba mať na pamäti, že verejnoprávna objednávka opisuje služby ponúkané verejnosti vo všeobecnom záujme. Otázka vymedzenia verejnoprávnej objednávky sa nesmie zamieňať s otázkou mechanizmu financovania zvoleného na poskytovanie týchto služieb. Z tohto dôvodu verejnoprávni vysielatelia môžu vykonávať komerčné činnosti, ako je napr. predaj reklamného priestoru kvôli získavaniu príjmov, pričom však takéto činnosti nemožno bežne považovať za súčasť verejnoprávnej objednávky.

37. Vymedzenie mandátu verejnoprávnej služby by malo byť čo najpresnejšie. Nemalo by spôsobovať žiadne pochybnosti ohľadom toho, či určitá činnosť vykonávaná povereným operátorom má byť členským štátom zahrnutá do verejnoprávnej objednávky, alebo nie. Bez jasného a presného vymedzenia záväzkov ukladaných verejnoprávnemu vysielateľovi by Komisia nebola schopná vykonávať svoje úlohy na základe článku 86 ods. 2 a z tohto dôvodu by nemohla poskytovať žiadnu výnimku na základe uvedeného ustanovenia.

38. Jasné určenie činností, na ktoré sa vzťahuje verejnoprávna objednávka, je dôležité aj pre neverejnoprávnych poskytovateľov služieb, aby mohli plánovať svoje činnosti.

39. Nakoniec, podmienky verejnoprávnej objednávky by mali byť presné, aby orgány členských štátov mohli účinne monitorovať ich súlad, ako je to popísané v nasledujúcej kapitole.

6.2. Poverenie a dohľad

40. Aby verejnoprávna objednávka mohla využívať výnimku na základe článku 86 ods. 2, musí sa ňou poveriť jeden alebo viacero podnikov prostredníctvom úradného aktu (napr. legislatívne, zmluvou alebo opisom náplne).

41. Napriek tomu nestačí, aby verejnoprávny vysielateľ bol formálne poverený poskytovaním presne vymedzenej verejnoprávnej služby. Je tiež potrebné, aby verejnoprávna služba bola skutočné dodávaná tak, ako je to uvedené vo formálnej dohode medzi štátom a povereným podnikom. Je preto žiaduce, aby príslušný orgán alebo vymenovaný úrad monitoroval jej uplatňovanie. Potreba takéhoto príslušného orgánu alebo úradu zodpovedného za dohľad je zrejmá v prípade kvalitatívnych noriem, ktorých dodržiavanie je uložené prevádzkovateľovi. V súlade s oznámením Komisie o zásadách a usmerneniach pre audiovizuálnu politiku spoločenstva v digitálnej ére [17] nie je úlohou Komisie, aby posudzovala plnenie kvalitatívnych noriem: musí byť schopná spoliehať sa na náležitý dohľad členských štátov.

42. V rámci kompetencie členského štátu je zvoliť mechanizmus na zabezpečenie účinného dohľadu nad plnením záväzkov verejnoprávnej služby. Úloha takéhoto úradu sa javí ako účinná iba v prípade, že orgán je nezávislý od povereného podniku.

43. V neprítomnosti dostatočných a spoľahlivých ukazovateľov, že verejnoprávna služba sa skutočne dodáva v súlade s mandátom, by Komisia nebola schopná vykonávať svoje úlohy na základe článku 86 ods. 2 a z tohto dôvodu by nemohla poskytovať žiadnu výnimku na základe uvedeného ustanovenia.

6.3. Financovanie verejnoprávneho vysielania a kritérium proporcionality

6.3.1. Výber financovania

44. Povinnosti verejnoprávnej služby môžu byť buď kvantitatívneho charakteru, alebo kvalitatívneho charakteru, alebo oboje. Bez ohľadu na svoju formu sú oprávnené na náhradu, pokiaľ zahrňujú dodatočné náklady, ktoré by vysielateľovi bežne nevznikli.

45. Programy financovania možno rozdeliť do dvoch širokých kategórií: "jednozdrojové financovanie" a "dvojzdrojové financovanie". "Jednozdrojové" financovanie zahrňuje tie systémy, v ktorých sa verejnoprávne vysielanie financuje iba z verejných prostriedkov, v akejkoľvek podobe. Systémy "dvojzdrojového" financovania zahrňujú širokú škálu programov, v ktorých sa verejnoprávne vysielanie financuje rôznymi kombináciami štátnych prostriedkov a ziskov z komerčných činností, ako je predaj reklamného priestoru alebo programov.

46. Ako stanovuje protokol: "Ustanovenia Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva sa nijako nedotýkajú kompetencie členských štátov zabezpečovať financovanie verejnoprávneho vysielania …". Oznámenie Komisie o službách vo všeobecnom záujme v Európe, uvedené v bode 5, ďalej vysvetľuje: "Výber programu financovania spadá do kompetencie členského štátu a v zásade nemôže jestvovať žiadna námietka voči uprednostneniu dvojzdrojového financovania (kombinujúceho verejné zdroje a príjmy z reklamy) oproti jednozdrojovému financovaniu (výlučne z verejných zdrojov), pokiaľ nie je na príslušných trhoch (t. j. reklama, akvizícia, resp. predaj programov) dotknutá hospodárska súťaž v rozsahu, ktorý by bol v rozpore so záujmom spoločenstva" [18].

47. Pokiaľ si členské štáty môžu slobodne zvoliť prostriedky financovania verejnoprávneho vysielania, Komisia musí na základe článku 86 ods. 2 overiť, či výnimka z bežného uplatňovania pravidiel hospodárskej súťaže pre vykonávanie služby vo všeobecnom hospodárskom záujme neprimeraným spôsobom neovplyvňuje hospodársku súťaž na spoločnom trhu. Ide o negatívny test: test skúma, či opatrenie nie je neprimerané. Pomoc by taktiež nemala ovplyvňovať rozvoj obchodu v takom rozsahu, ktorý by bol v rozpore so záujmami spoločenstva.

48. Protokol potvrdzuje tento prístup aj v prípade verejnoprávneho vysielania, pričom stanovuje, že financovanie by "nemalo ovplyvňovať podmienky obchodovania a hospodárskej súťaže v spoločenstve v rozsahu, ktorý by bol v rozpore so spoločným záujmom, pričom sa zohľadní realizácia objednávky uvedenej verejnoprávnej služby".

6.3.2. Požiadavky transparentnosti pri posudzovaní štátnej pomoci

49. Vyššie popísané posudzovanie Komisiou si vyžaduje jasné a presné vymedzenie verejnoprávnej objednávky a jasné a náležité oddelenie medzi činnosťami verejnoprávnej služby a činnosťami neverejnoprávnej služby. Oddelenie účtovníctva medzi týmito dvoma oblasťami sa už bežne vyžaduje na vnútroštátnej úrovni, aby sa zabezpečila transparentnosť a sledovateľnosť pri používaní verejných prostriedkov. Oddelenie účtovníctva je potrebné na to, aby sa Komisii umožnilo vykonávať jej test kritéria proporcionality. Poskytne Komisii nástroj na preskúmavanie podozrenia z krížových dotácií a a na obranu oprávnených platieb náhrady za úlohy vo všeobecnom hospodárskom záujme. Iba na základe náležitej alokácie nákladov a príjmov možno určiť, či sa verejné financovanie skutočne obmedzuje na čisté náklady verejnoprávnej objednávky, a takto je akceptovateľné na základe článku 86 ods. 2 a protokolu.

50. Požiadavky transparentnosti vo finančných vzťahoch medzi verejnoprávnymi orgánmi a verejnými podnikmi a v rámci podnikov, ktorým boli udelené zvláštne alebo výlučné práva alebo boli poverené vykonávaním služby vo všeobecnom hospodárskom záujme, sú uvedené v smernici 80/723/EHS.

51. Smernica 80/723/EHS vyžadovala od členských štátov prijatie potrebných opatrení na zabezpečenie – v prípade akéhokoľvek podniku, ktorému boli poskytnuté zvláštne alebo výlučné práva alebo bol poverený vykonávaním služby vo všeobecnom hospodárskom záujme a ktorý prijíma štátnu pomoc v akejkoľvek podobe a ktorý vykonáva iné činnosti, t. j. činnosti neverejnoprávnej služby – toho, aby: a) vnútorné účtovníctvo zodpovedajúce rozdielnym činnostiam, t. j. činnostiam verejnoprávnej služby a neverejnoprávnej služby, bolo oddelené; b) všetky náklady a príjmy boli správne zapísané a alokované na základe dôsledne uplatňovaných a objektívne zdôvodniteľných zásad účtovania nákladov a c) zásady účtovania nákladov, podľa ktorých sa vedie účtovníctvo, sa zachovávali a aby boli jasne stanovené.

52. Všeobecné požiadavky transparentnosti sa uplatňujú aj na vysielateľov uvedených v piatom bode úvodnej časti smernice 2000/52/ES. Nové požiadavky sa uplatňujú na verejnoprávnych vysielateľov, ak sú príjemcami štátnej pomoci a sú poverení vykonávaním služby vo všeobecnom hospodárskom záujme, v prípade ktorých nebola stanovená štátna pomoc na príslušné obdobie po otvorenom, transparentom a nediskriminačnom postupe. Povinnosť oddeľovať účtovníctvo sa neuplatňuje na verejnoprávnych vysielateľov, ktorých činnosti sú obmedzené na poskytovanie služieb vo všeobecnom hospodárskom záujme a ktorý nevykonávajú činnosti mimo rozsahu uvedených služieb.

53. V sektore vysielania oddeľovanie účtovníctva nepredstavuje žiadny zvláštny problém na strane príjmov, avšak nemusí byť celkom bez problémov alebo vôbec možné na strane nákladov. Toto je dôsledkom skutočnosti, že v sektore vysielania môžu členské štáty celý program vysielateľov považovať za pokrytý verejnoprávnou objednávkou, pričom zároveň umožňujú jeho komerčné využitie. Iným slovami: rozdielne činnosti sú vo veľkej miere financované z jedného a toho istého zdroja.

54. Z týchto dôvodov Komisia usudzuje, že na strane príjmov by vysielajúci operátori mali podrobne vykazovať zdroje a objem všetkých príjmov, ktoré vznikajú z vykonávania činnosti neverejnoprávnej služby.

55. Na strane výdavkov by sa mali jasne uvádzať náklady týkajúce sa konkrétne činnosti neverejnoprávnej služby. Navyše, kedykoľvek sa tie isté zdroje – zamestnanci, vybavenie, pevné zariadenia – používajú na vykonávanie servisných úloh verejnoprávnej služby a neverejnoprávnej služby, ich náklady by sa mali alokovať na základe rozdielu medzi celkovými nákladmi vo firme s činnosťami neverejnoprávnej služby a bez činností neverejnoprávnej služby [19].

56. Vyššie uvedené zahrňuje, že v protiklade so všeobecne prijímaným prístupom v iných sektoroch služieb sa náklady, ktoré sa úplne dajú priradiť činnostiam verejnoprávnej služby, nemusia rozdeľovať medzi obe činnosti, ale môžu sa úplne alokovať na verejnoprávnu službu. Toto by bol napr. prípad výrobných nákladov programu, ktorý sa vysiela ako súčasť verejnoprávnej objednávky, avšak zároveň sa predáva iným vysielateľom. Hlavným príkladom by však bolo publikum, ktoré sa vytvára preto, aby sa plnila verejnoprávna objednávka, ale aj kvôli predaju reklamného priestoru. Uvažuje sa, že úplne rozdelenie tých nákladov medzi obe činnosti nesie so sebou riziko náhodnosti a nezmyselnosti. Napriek tomu alokovanie nákladov z hľadiska transparentnosti účtovníctva by sa nemalo zamieňať s úhradou nákladov pri vymedzovaní cenových politík. Poslednou uvedenou problematikou sa zaoberá bod 58.

6.3.3. Proporcionalita

57. Pri vykonávaní testu proporcionality Komisia vychádza z úvahy, že financovanie štátom je pre podnik bežne potrebné na vykonávanie jeho úloh verejnoprávnej služby. Napriek tomu, aby bol tento test splnený, je nevyhnutné, aby štátna pomoc nepresahovala čisté náklady poslania verejnoprávnej služby, pričom sa tiež berú do úvahy iné priame a nepriame príjmy vyplývajúce z poslania verejnoprávnej služby. Z tohto dôvodu sa čistý prospech, ktorý činnosti neverejnoprávnej služby čerpajú z činnosti verejnoprávnej služby, zohľadní pri posudzovaní proporcionality pomoci.

58. Na druhej strane by sa mohli vyskytnúť deformácie trhu, ktoré nie sú potrebné na plnenie poslania verejnoprávnej služby. Napr. keďže nižšie príjmy sú pokryté štátnou pomocou, verejnoprávny vysielateľ by mohol mať pokušenie znižovať ceny reklamy alebo ostatných činností neverejnoprávnej služby na trhu, čím by znižoval príjmy konkurencie. Takéto správanie, ak sa vyskytne, by sa nemalo považovať za súčasť poslania verejnoprávnej služby zverenej vysielateľovi. Kedykoľvek verejnoprávny vysielateľ znižuje ceny pri činnostiach neverejnoprávnej služby pod hodnotu, ktorá je potrebná na úhradu izolovanej činnosti, ktoré by operátor v podobnej situácii musel bežne uhrádzať, takýto postup by poukazoval na prítomnosť nadmerných náhrad povinností verejnoprávnej služby a za akýchkoľvek okolností by "ovplyvňoval podmienky obchodovania a hospodársku súťaž v spoločenstve v rozsahu, ktorý by bol v protiklade so spoločným záujmom", a takto porušoval protokol.

59. V súlade s týmto pri vykonávaní testu proporcionality Komisia zváži, či možno akúkoľvek deformáciu vyplývajúcu z pomoci odôvodniť v zmysle potreby vykonávania verejnoprávnej služby vymedzenej členským štátom a poskytovať jej financovanie. V prípade potreby Komisia prijme kroky aj na základe iných ustanovení zmluvy.

60. Analýza účinkov štátnej pomoci na hospodársku súťaž a rozvoj obchodu bude nevyhnutne založená na osobitných vlastnostiach jednotlivých situácií. V tomto oznámení nemožno popísať skutočnú konkurenčnú štruktúru a ostatné vlastnosti jednotlivých trhov, pretože sú vo všeobecnosti navzájom odlišné. Z toho istého dôvodu toto oznámenie nemôže ex ante vymedzovať podmienky, na základe ktorých sa ceny verejnoprávnych vysielateľov uvedú do súladu so zásadami vysvetlenými v bode 58. Z tohto dôvodu posudzovanie zlučiteľnosti štátnej pomoci na základe článku 86 ods. 2 verejnoprávnym vysielateľom možno v konečnom dôsledku vykonávať len z prípadu na prípad, podľa postupu Komisie.

61. Pri posudzovaní Komisia zohľadní skutočnosť, že v rozsahu, v ktorom je štátna pomoc potrebná na vykonávanie povinnosti verejnoprávnej služby, by systém ako celok tiež mohol mať pozitívny účinok na zachovanie alternatívnej ponuky na určitých relevantných trhoch [20]. Napriek tomu musí byť tento účinok vyrovnaný voči možným negatívnym účinkom pomoci v zmysle zabránenia prístupu iných prevádzkovateľov na tieto trhy, čím sa umožňuje silnejšia oligopolistická štruktúra trhu alebo to vedie k antikonkurenčnému správaniu verejnoprávnych vysielateľov na príslušných trhoch.

62. Komisia tiež zohľadní ťažkosti niektorých menších štátov, ktoré môžu mať pri zhromažďovaní potrebných prostriedkov, ak náklady verejnoprávnej služby na obyvateľa sú ceteris paribus vyššie [21].

[1] COM(2000) 580 konečné, s. 35.

[2] "Digitálny vek európskej audiovizuálnej politiky. Správa od expertnej skupiny pre audiovizuálnu politiku", 1998.

[3] Na účely tohto oznámenia a v súlade s článkom 16 Zmluvy o ES a deklaráciou (č. 13), pripojenou k amsterdamskému záverečnému aktu, sa termín "verejnoprávna služba" podľa protokolu o systéme verejnoprávneho vysielania v členských štátoch vzťahuje na termín "služba vo všeobecnom hospodárskom záujme", použitý v článku 86 ods. 2.

[4] Ú. v. ES C 30, 5.2.1999, s. 1.

[5] Ú. v. ES L 298, 17.10.1989, s. 23, zmenené a doplnené smernicou 97/36/ES (Ú. v. ES L 202, 30.7.1997, s. 60).

[6] Ú. v. ES L 195, 29.7.1980, s. 35, naposledy zmenené a doplnené smernicou 2000/52/ES (Ú. v. ES L 193, 29. 7.2000, s. 75).

[7] Bulletin ES 9-1984.

[8] Ú. v. ES C 307, 13.11.1993, s. 3.

[9] Pomoc NN 88/98, "Financovanie 24-hodinového spravodajského kanála so správami bez reklamy s licenčným poplatkom od BBC", Ú. v. ES C 78, 18.3.2000, s. 6 a pomoc NN 70/98, "Štátna pomoc verejnoprávnym kanálom" Kinderkanal a Phoenix (Ú. v. ES C 238, 21.8.1999, s. 3).

[10] Prípady 730/79 Philip Morris Holland vs. Komisia (1980) Zb. súd. rozh. ESD s. 2671, odsek 11; C-303/88, Taliansko vs. Komisia (1991) Zb. súd. rozh. ESD, s. I – 1433, odsek 27; C-156/98, Nemecko vs. Komisia [2000] ESD I-6857, odsek 33.

[11] Prípady T-106/95, FFSA a ostatní vs. Komisia [1997] ESD II-229; T-46/97, SIC vs. Komisia, [2000] ESD II-2125 a C-332/98, Francúzsko vs. Komisia, [2000] ESD I-4833.

[12] Ú. v. ES L 83, 27.3.1999, s. 1.

[13] Prípad C-44/93 Namur-Les Assurances du Crédit SA vs. Office National du Ducroire a Belgicko [1994] ESD I-3829.

[14] Pokiaľ ide o nedávnu prax Komisie v tejto oblasti, pozri poznámku pod čiarou č. 9.

[15] Pozri poznámku pod čiarou č. 9.

[16] Pozri prípad C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA vs. Siderurgica Gabrielli SpA [1999] ESD I-5889.

[17] COM(1999) 657 konečné, oddiel 3 (6).

[18] Pozri poznámku č. 1, s. 36.

[19] Toto zahrňuje odkaz na hypotetickú situáciu, keď sa z činnosti neverejnoprávnej služby mali odpočítať: náklady, ktorým keby by sa takto vyhlo, predstavovali by čiastku zo spoločných nákladov, ktoré sa alokujú na činnosti neverejnoprávnej služby.

[20] Toto neznamená, že štátna pomoc môže byť oprávnená ako nástroj, ktorý zvyšuje ponuku a konkurenciu na trhu. Štátna pomoc, ktorá umožňuje vysielateľovi zotrvať na trhu napriek jeho opakovaným stratám, spôsobuje závažné narušenie hospodárskej súťaže, pretože vedie z dlhodobého hľadiska k vyššej neefektívnosti, menšej ponuke a vyšším cenám pre spotrebiteľov. Odstraňovanie právnych a hospodárskych prekážok pri vstupe na trh, zabezpečenie účinnej protimonopolnej politiky a podporovanie pluralizmu sú v tomto ohľade oveľa účinnejšie nástroje. Prirodzené monopoly bežne podliehajú regulácii.

[21] S podobnými ťažkosťami sa možno stretnúť aj vtedy, keď je verejnoprávne vysielanie zamerané na jazykové menšiny alebo miestne potreby.

--------------------------------------------------