Správa Komisie Európskemu Parlamentu a Rade - Všeobecná správa o predvstupovej pomoci (Phare - Ispa - Sapard) v roku 2004 {SEK(2006) 378} /* KOM/2006/0137 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 24.3.2006 KOM(2006) 137 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE VŠEOBECNÁ SPRÁVAO PREDVSTUPOVEJ POMOCI(PHARE – ISPA – SAPARD)V ROKU 2004{SEK(2006) 378} 1. ZHRNUTIE Toto je piata správa Európskemu parlamentu a Rade o troch predvstupových nástrojoch a ich koordinácii v súlade s článkom 13 nariadenia Rady o koordinácii predvstupovej pomoci (ES) č. 1266/99[1] (ďalej len „nariadenie o koordinácii“). Program Phare je zameraný na prioritné opatrenia týkajúce sa prijatia acquis communautaire buď prostredníctvom zlepšenia administratívnych kapacít, alebo podporou s ním súvisiacich investícií. Obsahuje aj zložku hospodárskej a sociálnej kohézie. ISPA (nástroj štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie) financuje významné projekty v oblasti životného prostredia a dopravnej infraštruktúry. SAPARD (špeciálny prístupový program pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka) financuje rozvoj poľnohospodárstva a vidieka. Podrobnejšie informácie o činnostiach v roku 2004 v rámci každého nástroja predvstupovej pomoci možno nájsť v príslušných výročných správach o programoch PHARE, ISPA a SAPARD. Finančné údaje týkajúce sa predvstupových nástrojov pozri v časti 5 „Finančný prehľad“. Koordinácia týchto troch nástrojov je zabezpečená rozdelením oblastí ich pôsobenia. Výbor na úrovni riaditeľstva zabezpečuje koordináciu medzi príslušnými útvarmi Komisie. V júni 2005 bol riadiacemu výboru programu PHARE, pomocnému orgánu Komisie na koordináciu nástrojov, predložený „Dokument o všeobecnej pomoci“, týkajúci sa všetkých nástrojov. Komisia vyzvala kandidátske krajiny, aby zlepšili koordináciu na úrovni ministerstiev v jednotlivých krajinách, ktorá sa považuje za kľúčový predpoklad úspešného spravovania štrukturálnych fondov v budúcnosti. 2. VšEOBECNÝ OPIS MECHANIZMOV PREDVSTUPOVÝCH NÁSTROJOV 2.1. Viazanie a prevod finančných prostriedkov Predtým, než sa finančné prostriedky EÚ môžu previesť, vyžaduje sa: (1) rozhodnutie Komisie, aby mohli byť viazané v rozpočte; (2) rámcová dohoda; a (3) ročná bilaterálna finančná dohoda alebo memorandum určujúce viazanie finančných prostriedkov Spoločenstva na príslušné opatrenie v prijímateľskej krajine, t. j. stanovenie práv a povinností oboch strán. Postupy pri prijímaní rozhodnutia a viazaní finančných prostriedkov sú však pre každý nástroj iné. Podrobné informácie o postupoch vedúcich k poskytnutiu financií v rámci každého nástroja sú uvedené v prílohe 1.1. 2.2. Implementačné štruktúry v kandidátskych krajinách Finančné prostriedky z predvstupových nástrojov plynú prostredníctvom Národného fondu, ktorý v každej krajine zriaďuje ministerstvo financií a za ktorý zodpovedá splnomocnenec pre Národný fond. Konkrétnu implementáciu Phare a ISPA vykonávajú implementačné agentúry (napríklad Centrálna finančná a kontraktačná jednotka, CFKJ), ktoré dostávajú finančné prostriedky z Národného fondu[2]. Pokiaľ ide o SAPARD, implementáciu vykonáva príslušná agentúra SAPARD, ktorá dostáva finančné prostriedky z Národného fondu. 2.3. Decentralizácia implementácie podľa článku 12 nariadenia o koordinácii [3] Decentralizácia je proces, ktorým sa riadenie finančných prostriedkov EÚ prenáša na správu v kandidátskych krajinách. Pokiaľ ide o Phare a ISPA, v Bulharsku a Rumunsku bol v roku 2004 tento proces upravený decentralizačným implementačným systémom (DIS). DIS znamená, že pri postupoch na riadenie opatrení alebo projektov financovaných z ISPA a Phare sa vyžaduje kontrola ex ante , t. j. rozhodnutia týkajúce sa obstarávania a udeľovania zmlúv prijíma obstarávateľ a predkladajú sa na schválenie Delegácii ES v prijímateľskom štáte. Tým sú Delegácie ES zodpovedné za schváľovanie dokumentov o obstarávaní pred vypísaním verejných súťaží alebo podpisovaním zmlúv. Program SAPARD sa však implementuje úplne decentralizovaným systémom (EDIS = Rozšírený systém decentralizovanej implementácie). EDIS predstavuje úplnú decentralizáciu riadenia a implementácie pomoci EÚ, čo znamená proces, prostredníctvom ktorého sa riadenie predvstupových fondov EÚ prevádza na správu kandidátskych krajín, v ktorých Komisia nevykonáva žiadnu systematickú kontrolu ex-ante týkajúcu sa jednotlivých transakcií, ale sa obmedzuje na kontrolu ex post, pričom si ponecháva konečnú zodpovednosť za celkové plnenie rozpočtu. Pri takomto delegovaní zodpovednosti za riadenie sa od každej krajiny vyžaduje vytvorenie vhodných systémov riadenia a kontroly, ktoré má na vnútroštátnej úrovni schváliť splnomocnenec pre Národný fond. Ak sú tieto podmienky splnené, Komisia pred prijatím rozhodnutia o prenose finančného riadenia pomoci EÚ overí dodržanie podmienok. Pokiaľ ide o Bulharsko a Rumunsko, Komisia podporuje úsilie týchto krajín prejsť na EDIS v prvej polovici roku 2006. Viac informácií o EDIS sa uvádza v prílohe 1.2.3. Povinnosť zaviesť EDIS do dátumu pristúpenia bola ďalej zahrnutá do Aktu o pristúpení (článok 27) a poskytuje týmto krajinám jasný stimul zavŕšiť konečné prípravy na zabezpečenie tohto cieľa. Pri tomto procese však napriek tomu došlo k omeškaniu. Pokiaľ ide o Phare a ISPA, prechod na systém EDIS má 4 fázy opísané v pracovnom dokumente Komisie s názvom „Príprava na úplnú decentralizáciu“ a v dokumente „Plán systému EDIS pre ISPA a Phare“. Plán stanovuje fázy procesu pred prijatím rozhodnutia o systéme EDIS. Fázy 1 až 3 sú v pôsobnosti kandidátskych krajín a obsahujú posúdenie nedostatkov, odstránenie nedostatkov a posúdenie systémov riadenia a kontroly z hľadiska dodržiavania podmienok. Fáza 4 je prípravou na rozhodnutie Komisie a je v pôsobnosti Komisie. Toto rozhodnutie sa prijíma po hĺbkovom preskúmaní vrátane overovacieho auditu na mieste, týkajúceho sa systémov riadenia a kontroly, opísaných v žiadosti o EDIS, ktorú Komisii predloží splnomocnenec pre Národný fond. 3. MONITOROVANIE A HODNOTENIE 3.1. PHARE Vykonávanie programov Phare podlieha štuktúrovanému procesu monitorovania a hodnotenia. Spoločný monitorovací výbor v každej krajine podporujú sektorové monitorovacie podvýbory, ktoré zasadajú dvakrát ročne. V roku 2004 nadobudol v nových členských štátoch účinnosť revidovaný mandát spoločného monitorovacieho výboru (SMV). Hlavým účelom je ďalej posilniť monitorovaciu funkciu zavedením správy o stave implementácie, zintenzívnením činnosti SMV, ako aj súvisiacimi povinnosťami podávania správ Komisii. Predchádzajúci mandát sa stále vzťahuje na Bulharsko a Rumunsko. Hoci v prípade Bulharska a Rumunska zostáva funkcia priebežného hodnotenia centrálne riadená, vo vzťahu k novým členským štátom bola decentralizovaná. V roku 2004 bolo externými systémami priebežného hodnotenia vypracovaných 45 národných, sektorových, ad hoc alebo tematických hodnotiacich správ zameraných na opatrenia Phare a opatrenia iných finančných nástrojov predvstupovej pomoci, ako aj konsolidovaná súhrnná správa o pomoci Phare pridelenej v rokoch 1999 – 2002 a implementovanej do novembra 2003. Výsledky hodnotenia viedli celkovo k záveru, že pôsobenie Phare bolo dosť zmiešané. Za tento záver sú vo veľkej miere zodpovedné tri problémové miesta pôsobenia. Po prvé, závažné nedostatky existovali v analýze a formulácii potrieb. Po druhé, dosiahnutie programových/projektových cieľov bolo len primerané. Po tretie, hoci sa implementácia zlepšila, trpela všadeprítomnými problémami s účinnosťou. Vzhľadom na zložitosť predvstupových cieľov a prekážku veľmi obmedzeného implementačného obdobia sú však výsledky dosiahnuté vďaka pomoci Phare skutočne pozoruhodné. 3.2. ISPA Monitorovanie a hodnotenie všetkých projektov ISPA sa riadi nariadením o programe ISPA a ustanoveniami finančnej dohody. Pokrok v implementácii systematicky dvakrát ročne a pravidelne hodnotia útvary Komisie, najmä monitorovacie výbory. Požiadavky na hodnotenie ex post sú uvedené v časti XIII prílohy k finančnému memorandu, ktoré sa pre každý projekt uzatvára medzi Komisiou a krajinou čerpajúcou prostriedky ISPA. V tejto časti sa uvádza, že po ukončení projektu Komisia a prijímateľské krajiny vyhodnotia jeho výsledky a spôsob, akým sa tento projekt uskutočnil. Hodnotenie ex post sa ešte neuskutočnilo, keďže v tejto fáze nie sú dokončené žiadne projekty. 3.3. SAPARD Na implementáciu programov SAPARD sa v súvislosti s monitorovaním a hodnotením vzťahujú ustanovenia „viacročných finančných dohôd”. Od roku 2001 boli v každej prijímateľskej krajine zriadené monitorovacie výbory programu Sapard a vo veľkej miere pracovali v súlade s pravidlami štrukturálnych fondov, pričom Komisia prevzala štatút pozorovateľa. Hoci osem z desiatich prijímateľských krajín sa stalo 1. mája 2004 novými členskými štátmi, pokračovalo v uzatváraní zmlúv na projekty Sapard s konečnými príjemcami, kým nebudú schopné prejsť na plánovanie po pristúpení. V dôsledku toho agentúry Sapard schválili do konca roku 2004 vyše 37 000 projektov s finančnou účasťou Spoločenstva vo výške 2,2 mld. eur. Komisia naďalej úzko spolupracovala s prijímateľskými krajinami pri prispôsobovaní a používaní monitorovacích a hodnotiacich systémov. 18 zasadnutí monitorovacieho výboru konaných v roku 2004 poskytovalo vhodnú príležitosť na prerokovanie a rozhodovanie o: (i) monitorovaní implementácie programov, (ii) schválení zmien, ktoré je potrebné zaviesť do programov, konkrétne zmien vyplývajúcich z procesu strednodobých hodnotení vykonaných v roku 2003 a (iii) schvaľovaní výročných správ o pokroku dosiahnutom v súvislosti s implementáciou programov Sapard pred ich oficiálnym predložením Komisii. 4. KOORDINÁCIA 4.1. Všeobecné informácie Komisia zabezpečuje úzku koordináciu medzi tromi predvstupovými nástrojmi v zmysle požiadaviek nariadenia o koordinácii. Toto nariadenie starostlivo špecifikuje oblasť, pre ktorú každý nástroj poskytuje pomoc, čím minimalizuje možnú duplicitu medzi rozličnými nástrojmi. Prístupové partnerstvá stanovujú všeobecný rámec pomoci poskytovanej v rámci troch predvstupových nástrojov. V prípade Phare ich dopĺňajú národné rozvojové plány, v prípade ISPA národné stratégie v oblasti životného prostredia a dopravy. Projekty SAPARD sa vyberajú na základe programov rozvoja vidieka na roky 2000 – 2006, pri zostavovaní ktorých sa vychádza z plánov kandidátskych krajín, a ktoré Komisia v roku 2000 schválila pre každú z týchto krajín. Pri celkovej koordinácii hrá kľúčovú úlohu Riadiaci výbor programu Phare. Podľa článku 9 nariadenia o koordinácii by mal tento výbor pomáhať Komisii pri koordinácii činností poskytovanej v rámci týchto troch nástrojov a Komisia by mala informovať výbor o orientačnom pridelení finančných prostriedkov každej krajine a podľa jednotlivých nástrojov predvstupovej pomoci o svojej činnosti týkajúcej sa koordinácie s Európskou investičnou bankou, inými nástrojmi Spoločenstva a medzinárodnými finančnými inštitúciami. 4.2. Koordinácia v rámci Komisie Program Phare a koordinácia nástrojov spadajú do pôsobnosti Generálneho riaditeľstva pre rozšírenie, ktoré podporuje Riadiaci výbor programu Phare. Program ISPA patrí do pôsobnosti Generálneho riaditeľstva pre regionálnu politiku a program SAPARD spravuje Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo. Plánovanie sa koordinuje prostredníctvom rozšírených konzultácií medzi jednotlivými útvarmi. Okrem toho bol v rozličných zainteresovaných útvaroch Komisie založený koordinačný výbor predvstupových nástrojov na úrovni riaditeľov. Osobitnú pozornosť venuje príprave EDIS programov Phare a ISPA. V snahe zabrániť duplicite Komisia presne stanovila rozhranie medzi programami Phare a SAPARD, pričom zohľadnila ustanovenia nariadenia o koordinácii. Za koordináciu monitorovania projektov zodpovedá spoločný monitorovací výbor, ktorý je zodpovedný za koordináciu monitorovania každého predvstupového nástroja a za hodnotenie celkového pokroku pomoci financovanej z prostriedkov EÚ v prijímateľských krajinách. Výbor dáva podľa potreby odporúčania výboru ISPA alebo Komisii. Útvary Komisie organizovali pravidelné stretnutia (Generálne riaditeľstvo pre rozšírenie, Generálne riaditeľstvo pre vonkajšie vzťahy a Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku) s odborníkmi v Delegáciách zodpovedných za programy PHARE a ISPA s cieľom prerokovať programové a implementačné záležitosti, najmä záležitosti týkajúce sa verejných súťaží a podpisovania zmlúv. 4.3. Koordinácia v kandidátskych krajinách Komisia intenzívne podporuje kandidátske krajiny pri zlepšovaní koordinácie na úrovni ministerstiev, čo predstavuje kľúčovú podmienku budúceho úspešného riadenia štrukturálnych fondov a v krátkodobej perspektíve implementácie hospodárskej a sociálnej kohézie Phare. V niektorých krajinách si však takáto koordinácia medzi ministerstvami vyžaduje ďalšie zlepšenie. Keďže sa decentralizované riadenie uplatňovalo buď od začiatku (SAPARD), alebo sa decentralizácia zvyšovala postupne (Phare a ISPA), je potrebné, aby podľa toho kandidátske krajiny preberali zodpovednosť za správnu koordináciu činností, na ktoré sa čerpá predvstupová pomoc, a za vyhnutie sa duplicite. Komisia preto žiada krajiny, aby podnikli nevyhnutné kroky na účinnú a efektívnu koordináciu. V kontrolnom zozname zaslanom kandidátskym krajinám a Delegáciám Komisie, ktorý umožňuje Delegáciám Komisie preveriť, či je implementačná agenúra schopná správne a efektívne riadiť „program“ hospodárskej a sociálnej kohézie Phare, sa stanovuje, že sa musí vykonať hodnotenie, ktoré má dokázať, že zavedené mechanizmy koordinácie sú primerané a že existujú primerané mechanizmy na zabránenie duplicite s ďalšími nástrojmi Spoločenstva, najmä Phare CBC, SAPARD a ISPA. 4.4. Koordinácia s Európskou investičnou bankou (EIB) a medzinárodnými finančnými inštitúciami (MFI) Spolupráca s EIB a medzinárodnými finančnými inštitúciami pokračovala v roku 2004 tak ako v predchádzajúcich rokoch v rámci memoranda o porozumení o spolupráci týkajúcej sa predvstupovej pomoci. Dostupné údaje za roky 2000 až 2004 ukazujú, že činnosť medzinárodných finančných inštitúcií viedla v období rokov 2000 – 2004 k podpisu úverov s Bulharskom a Rumunskom vo výške 6,9 mld. eur. Je to značná suma, ktorá tiež dokazuje stimulačný účinok predvstupovej pomoci Spoločenstva, ktorá sa od roku 2000 zvýšila. Útvary Komisie pravidelne organizujú zasadnutia s EIB a s inými medzinárodnými finančnými inštitúciami s cieľom koordinovať otázky, ktoré súvisia s plánovaním a implementáciou, ako aj procesné otázky. So zreteľom na organizáciu prechodu z predvstupovej pomoci na úplné členstvo krajín v EÚ, ktoré pristúpili v máji 2004, Komisia 26. marca 2004 predsedala zasadnutiu pracovnej skupiny ES/MFI, ako aj skupiny ES/MFI na vysokej úrovni, ktoré predstavujú zasadnutia na úrovni vrcholového manažmentu medzi ES a všetkými MFI. Vzhľadom na skutočnosť, že veľké infraštrukturálne projekty, pri ktorých sa vo všeobecnosti uplatňuje medzinárodné spolufinancovanie, sú teraz financované v rámci ISPA, spolufinancovanie v rámci Phare sa obmedzilo. Z hľadiska implementácie bola v roku 2004 hlavným nástrojom spolufinancovania opäť schéma pre malé a stredné podniky, na ktorej sa zúčastňujú EIB, EBOR a Rozvojová banka Rady Európy/KfW. Cieľom je ďalej zvyšovať schopnosť finančného sektora poskytovať spolufinancovanie v záujme rozvoja financovania malých a stredných podnikov (prostredníctvom schémy pre malé a stredné podniky) a obcí (prostredníctvom úverovej schémy pre financovanie obcí). Viac podrobností o týchto schémach sa uvádza v časti II prílohy. Vzhľadom na to, že veľké dopravné a environmentálne projekty sa vykonávajú najmä v rámci programu ISPA, hlavným partnerom pre spolufinancovanie s EIB a EBOR je GR pre regionálnu politiku. Úverová schéma pre financovanie obcí sa sústreďuje na finančné opatrenia a opatrenia rozvoja kapacity miestnych bánk s cieľom rozšíriť ich činnosti poskytovania úverov obciam. EIB a Komisia zriadili úverovú schému pre pohraničné regióny v súlade s požiadavkami Európskej rady v Nice a tak, ako sa uvádza v oznámení Komisie o pohraničných regiónoch (KOM(2001) 437, konečné znenie z 25. júla 2001). Tento projekt sa sústreďuje na implementáciu ínfraštruktúry malých obcí v pohraničných regiónoch s cieľom podporiť integráciu so súčasnými regiónmi EÚ. Prebiehajú aj rokovania o spolufinancovaní hospodárskej a sociálnej kohézie ako prvku PHARE. 5. FINANčNÝ PREHľAD PRIDELENÉ FINANčNÉ PROSTRIEDKY PODľA KRAJÍN PRE PROGRAMY PHARE, ISPA A SAPARD V ROKU 2004 (V MILIÓNOCH EUR) PHARE | SAPARD | ISPA | SPOLU | Bulharsko | 294 | 68 | 136 | 497 | Rumunsko | 433 | 159 | 317 | 907 | Ostatné[4] | 31 | - | - | 31 | Spolu | 758 | 227 | 453 | 1435 | [1] Uverejnené v Ú. v. ES L 161, 21.6.1999, s. 68. [2] Ak Národný fond neposkytuje finančné prostriedky za implementačnú agentúru. [3] Článkom 12 nariadenia o koordinácii sa poskytuje právny základ, podľa ktorého je možné zrušiť „ex ante súhlas Komisie na výber projektov, verejné súťaže a uzatváranie zmlúv kandidátskymi krajinami”. [4] Programy určené pre viaceré krajiny zahŕňajúce TAIEX, jadrovú bezpečnosť, štatistiku, účasť v agentúrach a schému budovania sietí. Zahŕňa aj príspevok PHARE vo výške 2,5 milióna eur na Európsku nadáciu pre odborné vzdelávanie.