STANOVISKO č. 10/2018

(podľa článku 322 ods. 1 ZFEÚ)

k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce [COM(2018) 460 final]

(2019/C 45/01)

OBSAH

Body Strana Zhrnutie I – IV 2 Úvod 1 – 9 2 ČASŤ I: VŠEOBECNÉ PRIPOMIENKY 10 – 19 4 Zjednodušenie a súdržnosť 13 – 14 4 Flexibilita 15 – 16 5 Zodpovednosť 17 – 18 5 Osobitné pravidlá ERF 19 5 ČASŤ II: ŠPECIFICKÉ PRIPOMIENKY 20 – 68 5 Hlava I – Všeobecné ustanovenia (články 1 – 9) 20 5 Kapitola I Programovanie (články 10 – 15) 21 – 29 5 Kapitola II Osobitné ustanovenia pre susedstvo (články 16 – 18) 30 – 38 6 Kapitola III Akčné plány, opatrenia a spôsoby plnenia (články 19 – 25) 39 – 48 7 Kapitola IV EFSD+, rozpočtové záruky a finančná pomoc tretím krajinám (články 26 – 30) 49 – 57 8 Kapitola V Monitorovanie, podávanie správ a hodnotenie (články 31 – 32) 58 – 65 9 Podmienky overenia Európskym dvorom audítorov 66 – 68 10 PRÍLOHA — Analýza návrhu Komisie a návrhy Európskeho dvora audítorov 11

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 322 ods. 1,

so zreteľom na viacročný finančný rámec (VFR) na roky 2021 – 2027 opísaný v oznámení s názvom Moderný rozpočet pre Úniu, ktorá chráni, posilňuje a obraňuje Viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027 (1),

so zreteľom na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (2),

so zreteľom na stanovisko Európskeho dvora audítorov č. 1/2017 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (3),

so zreteľom na návrh Komisie týkajúci sa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce (4),

so zreteľom na žiadosť Rady z 9. júla 2018 o stanovisko k uvedenému návrhu,

keďže zámerom návrhu je zlúčenie viacerých nástrojov do jedného všeobecného nástroja, čím by sa vytvorila príležitosť na racionalizáciu systémov riadenia a dohľadu, a tak sa znížilo administratívne zaťaženie zainteresovaných strán,

PRIJAL TOTO STANOVISKO:

Zhrnutie

I. Návrh sa predkladá v kontexte viacročného finančného rámca (VFR) na roky 2021 – 2027 ( 5 ) . V návrhu sa plánuje veľká reštrukturalizácia nástrojov vonkajšej činnosti Únie zlúčením niekoľkých z nich do jedného všeobecnejšieho nástroja: do Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce, ktorý sa začne uplatňovať od 1. januára 2021.

II. Dôvodom návrhu je „zjednodušiť spôsoby práce“ a zároveň zvýšiť súdržnosť a súlad jeho intervencií a flexibilnosť pri reagovaní na nepredvídané problémy a krízy. Návrh vo všeobecnosti tieto ciele dosahuje.

III. Začlenením ERF do Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce sa vyriešil nesúlad medzi rozpočtovým postupom ERF a postupom vyvodzovania zodpovednosti. Prostredníctvom návrhu Európsky parlament získa rozpočtové a zákonodarné právomoci. V dôsledku toho sa zlepší demokratický dohľad nad rozvojovou pomocou EÚ.

IV. Toto stanovisko obsahuje návrhy, ako zvýšiť zrozumiteľnosť návrhu čiastočnou reorganizáciou určitých ustanovení a spresnením znenia iných ustanovení.

Úvod

1. Komisia 14. júna 2018 zverejnila návrh (ďalej len „návrh“) nariadenia, ktorým sa zriaďuje Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce ( 6 ) (ďalej len „NDICI“), ako aj prílohy k návrhu nariadenia o Nástroji susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce ( 7 )

2. Návrh sa predkladá v kontexte viacročného finančného rámca (VFR) na roky 2021 – 2027 ( 8 ) , ako sa uvádza v oznámení s názvom „Moderný rozpočet pre Úniu, ktorá chráni, posilňuje a obraňuje Viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027“. V oznámení sa stanovujú hlavné priority a celkový rozpočtový rámec pre programy v oblasti vonkajšej činnosti EÚ pod názvom „Susedstvo a svet“ vrátane zriadenia Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce.

3. V rámci viacročného finančného rámca na roky 2014 – 2020 existuje spolu viacero nástrojov financovania v rámci okruhu 4 (Globálna Európa), pričom platnosť väčšiny z nich sa skončí 31. decembra 2020. V rámci viacročného finančného rámca na roky 2021 – 2027 sa v návrhu plánuje veľká reštrukturalizácia nástrojov vonkajšej činnosti Únie zlúčením niekoľkých z nich do jedného všeobecnejšieho nástroja: do Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce, ktorý sa začne uplatňovať od 1. januára 2021. Súčasné nástroje alebo programy, ktoré sa majú zlúčiť alebo spojiť, sú: — nástroj financovania rozvojovej spolupráce (9) (DCI), — Európsky rozvojový fond (10) (ERF), — európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva (11) (EIDHR), — nástroj európskeho susedstva (12) (ENI), — nástroj partnerstva (13) (PI), — nástroj na podporu stability a mieru (14) (IcSP), — nástroj spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti (15) (INSC), — mandát na poskytovanie vonkajších úverov (16) (ELM), — Garančný fond pre vonkajšie opatrenia (17), — Európsky fond pre udržateľný rozvoj (EFSD), jeho záruka a jeho záručný fond (18), — makrofinančná pomoc (19) (MFA) a — spoločné vykonávacie nariadenie (20) (CIR).

4. Podľa odôvodnenia 8 návrhu by sa vykonávanie Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce malo riadiť piatimi prioritami stanovenými v Globálnej stratégii pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku Európskej únie (ďalej len „globálna stratégia“) ( 21 ) . Ďalej sa v odôvodnení 9 poukazuje na význam nového Európskeho konsenzu o rozvoji ( 22 ) (ďalej len „konsenzus“), ktorý poskytuje rámec pre spoločný prístup Únie a jej členských štátov k rozvojovej spolupráci. Cieľom konsenzu je vykonať Agendu 2030 pre udržateľný rozvoj ( 23 ) a akčný program z Addis Abeby ( 24 )

5. Cieľom Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce je „podporovať a presadzovať hodnoty a záujmy Únie na celom svete v záujme sledovania cieľov a zásad jej vonkajšej činnosti“ ( 25 )

6. Navrhované finančné krytie na vykonávanie Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce na obdobie 2021 – 2027 je 89,2 mld. EUR ( 26 )

7. Jednou z hlavných zmien, ktoré Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce prinesie, je začlenenie ERF, ktorý je v súčasnosti mimo rozpočtu. Európsky rozvojový fond s rozpočtom 30,5 mld. EUR na roky 2014 – 2020 je najväčším vonkajším nástrojom ( 27 ) . Súčasný Európsky rozvojový fond (Európske rozvojové fondy) ( 28 ) a Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce budú fungovať súbežne až do vyčerpania finančných prostriedkov.

8. Komisia navrhuje, aby návrh podporoval rámec na vykonávanie následného partnerstva k súčasnej Dohode z Cotonou ( 29 ) . Tento prístup je opakom súčasného prístupu, pri ktorom Dohoda z Cotonou podporovala Európske rozvojové fondy.

9. Naša analýza obsahuje niekoľko všeobecných pripomienok (časť I), špecifických pripomienok (časť II) a zoznam návrhov formulácií (príloha).

ČASŤ I: VŠEOBECNÉ PRIPOMIENKY

10. Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce je ambiciózny návrh, ktorý: a) zlučuje niekoľko programov a nástrojov (rozpočtových a mimorozpočtových) do jedného nástroja; b) obsahuje geografické programy, tematické programy a činnosti rýchlej reakcie; c) obsahuje množstvo rôznych foriem financovania (granty, verejné zákazky, rozpočtová podpora, príspevky do trustových fondov, finančné nástroje, rozpočtové záruky, kombinované financovanie a odpustenie dlhu). V dôsledku toho je Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce veľmi všeobecným a komplexným nástrojom.

11. Dôvodom návrhu je „zjednodušiť spôsoby práce“ a zároveň zvýšiť súdržnosť a súlad jeho intervencií a flexibilnosť pri reagovaní na nepredvídané problémy a krízy ( 30 )

12. Celkovo sa návrhom zjednoduší legislatívny rámec v oblasti vonkajšej pomoci. Zabezpečí sa ním väčšia flexibilita rozpočtových nástrojov a podobná flexibilita prvkov, ktoré boli v minulosti súčasťou ERF.

Zjednodušenie a súdržnosť

13. Zjednodušenie, o ktoré sa usiluje Komisia, v podstate znamená zlúčiť niekoľko rozpočtových nástrojov a ERF do jedného všeobecného nástroja.

14. Hoci má nástroj správny smer a odstraňuje rozdiely a prekrývania ( 31 ) , súdržnosť a súlad závisia od zvolených vykonávacích opatrení, ako aj od opatrení Komisie v oblasti dohľadu a riadenia. Napríklad budovanie kapacít v oblasti mieru a bezpečnosti sa podľa návrhu môže financovať z geografického a tematického hľadiska a vykonávať ho môžu rôzne útvary Komisie, delegácie EÚ alebo trustové fondy EÚ pre vonkajšiu akciu. Podobné opatrenia by sa okrem toho mohli financovať aj v rámci SZBP (výcvikové misie SBOP, ktoré nie sú kryté tzv. mechanizmom Athena) alebo v rámci navrhovaného európskeho mierového nástroja.

Flexibilita

15. V oznámení o novom viacročnom finančnom rámci na roky 2021 – 2027 ( 32 ) sa poukazuje na to, že „okrem toho bude dôležité, aby pravidlá platné pre nástroj na podporu susedskej, rozvojovej a medzinárodnej spolupráce zahŕňali podobné ustanovenia o flexibilite, aké sa v súčasnosti uplatňujú na Európsky rozvojový fond“.

16. V záujme flexibilnejšieho reagovania na neočakávané problémy a krízy návrh obsahuje dve hlavné opatrenia: zavedenie „rezervy na vznikajúce výzvy a priority“ vo výške 11 % (článok 6 ods. 3) a zmiernenie pravidiel ročnej platnosti zjednodušením prenosu záväzkov a opätovné sprístupnenie zrušených záväzkov v prospech rozpočtového riadku (článok 25).

Zodpovednosť

17. V našej výročnej správe o ERF za rok 2017 ( 33 ) sme upozornili na nesúlad medzi rozpočtovým postupom ERF a postupom týkajúcim sa vyvodzovania zodpovednosti. Európsky parlament (EP) nezasahuje do zostavovania rozpočtu ERF a jeho pravidiel, ani do poskytovania príslušných prostriedkov. Rozhoduje však o tom, či udelí absolutórium Európskej komisii za spôsob, akým spravuje ERF, v rámci konkrétneho ročného postupu udelenia absolutória. Začlenením ERF do Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce sa rieši tento nesúlad a posilňuje demokratický dohľad Európskeho parlamentu nad rozvojovou pomocou EÚ. V dôsledku toho sa zlepšila demokratická kontrola nad rozvojovou pomocou EÚ. Európsky parlament prostredníctvom návrhu získa rozpočtové a zákonodarné právomoci.

18. V odôvodnení 44 sa zdôrazňuje povinnosť Komisie zabezpečiť, že by „[…] dohody s tretími krajinami a územiami a s medzinárodnými organizáciami a akákoľvek zmluva alebo dohoda vyplývajúca z vykonávania tohto nariadenia mali obsahovať ustanovenia, ktorými sa Komisia, Dvor audítorov a úrad OLAF výslovne splnomocňujú na vykonávanie takýchto auditov, kontrol a inšpekcií na mieste v súlade s ich príslušnými právomocami a ktorými sa zabezpečí, aby všetky tretie strany zúčastňujúce sa na implementácii finančných prostriedkov Únie udelili rovnocenné práva“. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť, že sa v týchto dohodách posilní záväzok postúpiť Európskemu dvoru audítorov na jeho požiadanie akýkoľvek dokument alebo informáciu, ktorú Dvor audítorov potrebuje na plnenie svojej úlohy.

Osobitné pravidlá ERF

19. Niekoľko podstatných bodov týkajúcich sa ERF, ako použitie zvyšných finančných prostriedkov, osobitné rezervy a sumy, ktorých viazanie bolo zrušené, budúcnosť Dohody z Cotonou a investičného nástroja pre AKT, nie je zahrnutých v návrhu a budú závisieť od rozhodnutia členských štátov, keď v roku 2020 uplynie platnosť súčasnej Dohody z Cotonou, a od akejkoľvek následnej dohody s krajinami AKT. To vytvára neistotu pre partnerské krajiny.

ČASŤ II: ŠPECIFICKÉ PRIPOMIENKY

Hlava I – Všeobecné ustanovenia (články 1 – 9)

20. V odôvodneniach sa zdôrazňuje význam rodovej rovnosti a posilnenia postavenia žien, zmeny klímy, migrácie a organizácií občianskej spoločnosti. Rodová rovnosť a zmena klímy však nie sú výslovne uvedené medzi špecifickými cieľmi v článku 3 ods. 2.

Kapitola I – Programovanie (články 10 – 15)

21. Pokiaľ ide o programovanie, na rozdiel od kapitoly o otázkach súvisiacich so susedstvom (kapitola II), ktorá je inšpirovaná príslušnými ustanoveniami pre nástroj európskeho susedstva (34), tento návrh je väčšinou založený na nariadení o nástroji financovania rozvojovej spolupráce (35). Toto platí najmä pre geografické programy.

22. Pokiaľ ide o tematické programy, návrh preberá aj ustanovenia o programovaní z iných existujúcich nástrojov (napr. z nástroja na podporu stability a mieru (36) a z nástroja partnerstva (37)). Keďže tieto nástroje majú prevažne tematickú povahu a v určitých ohľadoch obsahujú veľmi podobné ustanovenia, výsledkom návrhu je podstatne jednoduchší súbor ustanovení (najmä pokiaľ ide o programové dokumenty).

23. Článkom 11 návrhu sa zavádza niekoľko zásad programovania, ktoré sa týkajú výlučne geografických programov. Hoci je z ich podstaty jasné, že niektoré zásady sa vzťahujú len na tento druh programov (napr. pokiaľ ide o zosúladenie programového obdobia so strategickými cyklami partnerských krajín), iné neplatia výlučne len pre geografické programy. Príkladom je zásada, že programové dokumenty pre geografické programy by mali byť založené na výsledkoch (článok 11 ods. 5), a podľa nás by táto zásada mala platiť aj pre tematické programy.

24. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

uplatnenie zásady, že programové dokumenty pre geografické programy by mali byť založené na výsledkoch, aj na tematické programy.

25. V článku 11 ods. 1 návrhu sa v súvislosti s programovými akciami požaduje dialóg medzi Úniou, členskými štátmi a partnerskými krajinami. Tento dialóg sa však nespomína ani v opise postupu prijímania, schvaľovania, zmeny a/alebo preskúmania viacročných orientačných programov (článok 14), ani vo vymedzení obsahu programových dokumentov (články 12 a 13), napr. uvedenie odkazu na hlavné zainteresované strany, s ktorými sa počas programovania viedli konzultácie.

26. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

začlenenie chýbajúceho odkazu na dialóg medzi Úniou, členskými štátmi a partnerskými krajinami do návrhu.

27. Znenia odsekov 3 a 4 článku 14 sa líšia len v tej miere, že prvý z nich sa týka geografických programov (odsek 3), kým druhý sa zaoberá tematickými programami (odsek 4), a odlišujú sa aj záverečnou časťou odseku 3 (v ktorom sa spomína aj preskúmanie „po krízovej alebo pokrízovej situácii“). Príloha obsahuje odporúčanie na úpravu ich znenia.

28. Článok 15 sa týka „rezervy na vznikajúce výzvy a priority“. Nie je jasné, prečo sa tento článok uvádza v rámci kapitoly o programovaní (kapitola I).

29. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

presunutie článku 15 „Rezerva na vznikajúce výzvy a priority“ do oddielu „Všeobecné ustanovenia“, a to za článok 6. Táto úprava zodpovedá logickému poradiu článkov, pretože článok 15 sa odvoláva na článok 6.

Kapitola II – Osobitné ustanovenia pre susedstvo (články 16 – 18)

30. V návrhu je osobitným ustanoveniam pre susedstvo venovaná samostatná kapitola, ktorú tvoria tri články súvisiace s programovaním. Navrhovaná štruktúra zhoršuje náročnosť návrhu pri čítaní.

31. Článok 16 ods. 2 sa týka zásad programovania v oblasti „susedstva“. Hoci obsah tohto odseku súvisí so zásadami programovania, článok má názov „Programové dokumenty“. Toto nie je v súlade so štruktúrou použitou v kapitole I, v ktorej sa zásady programovania (článok 11) a programové dokumenty (článok 12) uvádzajú v samostatných článkoch.

32. Článok 16 ods. 2 sa začína slovami: „Odchylne od článku 11 ods. 2…“ Obsah obidvoch odsekov a kritériá partnerských krajín použité na programovanie sa čiastočne podobajú.

33. V článku 17 Komisia navrhuje „prístup založený na výkonnosti“. Tento prístup sa však týka iba krajín európskeho susedstva, keďže len ony sa vyznačujú vlastnosťami, ktoré by sa mohli porovnávať prostredníctvom ukazovateľov výkonnosti.

34. Hoci bol podobný mechanizmus súčasťou aj 11. ERF (38), „aby sa tak stimulovali reformy orientované na výsledky“, toto v rámci súčasného návrhu neplatí.

35. V správe o preskúmaní nástroja európskeho susedstva v polovici obdobia (39) sa navyše uvádza, že: „Vykonávanie prístupu založeného na stimuloch stanoveného v nástroji európskeho susedstva poskytovalo podstatne vyššie finančné prostriedky tým partnerom, ktorí dosiahli najväčší pokrok v politických reformách, jeho vplyv na vyvolanie ďalších reforiem, najmä v iných krajinách, sa však stále musí preukázať. Nástroj európskeho susedstva nebol schopný poskytnúť dostatočné stimuly krajinám, ktoré sa zdráhajú uskutočniť politické reformy.“ Návrhom sa nemení súčasný mechanizmus prístupu založeného na výkonnosti.

36. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

uplatnenie podobného mechanizmu, aký navrhujú pre „prístup založený na výkonnosti“, na celý návrh. Touto úpravou sa zabezpečí, že „prístup založený na výkonnosti“ sa nebude týkať iba krajín európskeho susedstva.

37. Koncepcia prístupu založeného na výkonnosti v článku 17 je rovnaká ako prístup založený na stimuloch, ktorý platí pre nástroj európskeho susedstva (40), líšia sa len terminológiou. Koncepcia nebola upravená tak, aby odzrkadľovala zameranie nariadenia o rozpočtových pravidlách na výkonnosť a výsledky (41).

38. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

vypustenie kapitoly II „Osobitné ustanovenia pre susedstvo“ a príslušné články začleniť do kapitoly I „Programovanie“, čím by sa počet osobitných ustanovení pre susedstvo udržal na prísnom minime. V dôsledku tejto úpravy by bol návrh čitateľnejší.

Kapitola III – Akčné plány, opatrenia a spôsoby plnenia (články 19 – 25)

39. Návrh je, pokiaľ ide o plnenie, založený najmä na spoločnom vykonávacom nariadení (42) a preberá vykonávacie ustanovenia niektorých existujúcich nástrojov.

40. Návrh na rozdiel od súčasného rámca obsahuje oveľa jednoduchší zoznam druhov opatrení, ktoré je možné prijať (individuálne, osobitné, podporné opatrenia a opatrenia výnimočnej pomoci). Zastávame názor, že opis (niektorých) situácií, v ktorých sa majú prijať individuálne opatrenia, by zvýšil jasnosť návrhu.

41. Článok 19 ods. 4 sa týka opatrení výnimočnej pomoci. Obdobne ako v prípade podporných opatrení, ktorým je venovaný jeden konkrétny článok (článok 20), opatreniami výnimočnej pomoci by sa mal zaoberať samostatný článok, a to na základe toho, že sú výnimočné.

42. V článku 21 Komisia navrhuje stropy (10 mil. EUR a 20 mil. EUR), pri ktorých platí, že akčné plány a opatrenia sa nemusia prijímať „prostredníctvom vykonávacích aktov v súlade s postupom preskúmania“, ak je ich hodnota nižšia než uvedené prahové hodnoty. Tieto stropy sú dvojnásobkom stropov 11. ERF (43). Zdvojnásobili sa aj stropy v prípade programov, ktoré sa už financujú z rozpočtu. Zvýšenie prahových hodnôt pre výnimky, pri ktorých sa nevyžaduje vykonávací akt, oslabuje opatrenia v oblasti dohľadu.

43. Článok 25 návrhu zachádza ďalej než nariadenie o rozpočtových pravidlách tým, že:

a) umožňuje, aby sa nepoužité viazané a platobné rozpočtové prostriedky automaticky preniesli a aby sa mohli viazať až do 31. decembra nasledujúceho rozpočtového roka;

b) opätovne sprístupňuje viazané rozpočtové prostriedky zodpovedajúce sume zrušení viazanosti v dôsledku úplného alebo čiastočného neimplementovania akcie;

c) neuplatňuje článok 114 ods. 2 tretí pododsek nariadenia o rozpočtových pravidlách (44);

d) zavádza odchýlku od článku 209 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách týkajúcu sa splátok a príjmov z finančných nástrojov.

44. V dôvodovej správe Komisia uvádza, že tieto ustanovenia sú potrebné na zavedenie predchádzajúcich možností flexibility ERF, t. j. nepridelené finančné prostriedky a viacročná povaha. Prostredníctvom výnimiek z nariadenia o rozpočtových pravidlách sa zavádza dodatočná komplexnosť pri uplatňovaní právnych predpisov.

45. Článok 25 ods. 1 obsahuje ustanovenie, ktorým sa stanovuje, že „prenášaná suma sa v nasledujúcom rozpočtovom roku použije ako prvá.“ V článku 12 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa však uvádza, že inštitúcia „najprv použije rozpočtové prostriedky schválené na bežný rozpočtový rok a až po ich vyčerpaní začne používať prenesené rozpočtové prostriedky“.

46. V článku 25 ods. 2 návrhu sa pridáva ďalšia výnimka k ustanoveniam článku 15 nariadenia o rozpočtových pravidlách (45) tým, že umožňuje, aby sa prostriedky zodpovedajúce zrušeniu viazanosti v dôsledku úplného alebo čiastočného neimplementovania akcie znova sprístupnili v prospech pôvodného rozpočtového riadku.

47. Ustanovenia článku 25 poskytujú viac flexibility pri plnení rozpočtu Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce. Vplyv väčšej flexibility na hospodárenie s finančnými prostriedkami sa musí posudzovať vzhľadom na možnú stratu zodpovednosti, t. j. vzhľadom na menšiu mieru zodpovednosť za správne hospodárenie s rozpočtovými prostriedkami.

48. Viazanosť finančných prostriedkov z predchádzajúcich ERF, ktorých viazanie bolo zrušené, sa môže obnoviť v rámci prebiehajúceho ERF, a to na základe osobitného rozhodnutia Rady. V prípade, ak sa neprijme nijaké konkrétne rozhodnutie, finančné prostriedky sa pridelia na osobitnú rezervu, ktorá čaká na pridelenie (46). Finančné prostriedky z predchádzajúceho programového obdobia, ktorých viazanosť bola zrušená, sa v rámci všeobecného rozpočtu rušia. Nie je jasné, či sa článok 25 ods. 2 vzťahuje aj na finančné prostriedky, ktorých viazanosť bola zrušená po uplynutí viacročného finančného rámca (47). Ak sa na ne vzťahuje, do návrhu by sa malo vložiť osobitné ustanovenie.

Kapitola IV – EFSD+, rozpočtové záruky a finančná pomoc tretím krajinám (články 26 – 30)

49. Kapitola IV je zameraná na EFSD+ a na záruku pre vonkajšiu činnosť.

50. Pripomíname, že rozpočtová záruka sa môže riadiť efektívnejšie pomocou spoločného rezervného fondu.

51. Hoci bola EIB jedinou bankou poverenou mandátom na poskytovanie vonkajších úverov a hlavným partnerom v rámci EFSD, nie je jasné, aká bude jej budúca úloha (48).

52. V článku 27 ods. 2 sa uvádzajú tri podmienky, ktoré musí spĺňať záruka pre vonkajšiu činnosť. Potrebné dosahovanie pákového a multiplikačného efektu s cieľovým rozpätím hodnôt založeným na ex ante hodnotení príslušnej rozpočtovej záruky nie je uvedené ako jedno z kritérií (49).

53. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

doplnenie zoznamu podmienok, ktoré musí spĺňať záruka pre vonkajšiu činnosť, o pákový efekt. V dôsledku tejto úpravy bude zoznam podmienok pre záruku pre vonkajšiu činnosť väčšmi úplný.

54. Podľa článku 26 ods. 4 sa miera tvorby rezerv pohybuje od 9 % do 50 %. Hoci sa v návrhu stanovuje, kedy sa uplatňuje miera tvorby rezerv vo výške 9 %, neuvádzajú sa v ňom nijaké informácie o tom, kedy sa uplatňuje vyššia miera (až do maximálnej výšky 50 %).

55. Nástroje uvedené v článku 27 ods. 3 majú rôzne riziká. Úvery v miestnej mene a kapitálová účasť majú veľmi vysoké inherentné riziko. Napríklad investičný nástroj pre AKT mal pravidlá, ktoré obmedzovali kapitálovú účasť na nekontrolný minoritný podiel. Okrem toho existovali aj limity expozície pre kapitálovú účasť a úvery v miestnej mene (najviac 20 % celkovej vybavenosti). Operačné dohody by mali obsahovať podobné ustanovenia.

56. V odôvodnení 35 návrhu sa uvádza, že záruka by sa mala oceniť s cieľom predísť narušeniam trhu. Podobne sa v článku 209 ods. 2 písm. c) nariadenia o rozpočtových pravidlách stanovuje, že odmena za záruky pre vonkajšiu činnosť nesmie narúšať hospodársku súťaž na vnútornom trhu. V článku 29 ods. 3 písm. d) návrhu sa stanovuje, že dohody o záruke pre vonkajšiu činnosť by mali obsahovať „odmenu za záruku“, do ustanovenia by sa však mohlo vložiť vysvetlenie poukazujúce na to, že treba predchádzať narušovaniu trhu. Návrh okrem toho neobsahuje nijaké informácie o spôsobe, akým by sa mala oceňovať záruka, ani za akých podmienok by sa mohla dotovať. V operačných dohodách je potrebné podrobnejšie vysvetlenie týkajúce sa spôsobu, akým by sa záruka mala oceniť, a za akých podmienok by sa mohla dotovať.

57. Použitá terminológia je nejednotná, napríklad finančná pomoc, makrofinančná pomoc a úvery v rámci makrofinančnej pomoci.

Kapitola V – Monitorovanie, podávanie správ a hodnotenie (články 31 – 32)

58. Článok 31 „Monitorovanie a predkladanie správ“ sa týka najmä nástroja, článok 32 „Hodnotenie“ sa zaoberá iba spôsobom jeho hodnotenia. V návrhu sa nerozlišuje medzi hodnotením nástroja a hodnotením akcií.

59. V článku 31 ods. 2 návrhu sa stanovuje, že „pokrok v súvislosti s očakávanými výsledkami by sa mal monitorovať na základe jasných, transparentných a prípadne merateľných ukazovateľov“. Ukazovatele môžu byť kvantitatívne alebo kvalitatívne, aby však boli úspešné, vždy by mali byť merateľné. Výraz „prípadne“ by sa mal preto vypustiť.

60. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

jasné rozlišovanie medzi hodnotením akcií a hodnotením nariadenia o Nástroji susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce. V dôsledku tejto úpravy bude návrh jasnejší, a to tak, že sa výslovne určí, ktoré články sa týkajú akcií na rozdiel od článkov uplatňovaných na samotné nariadenie o Nástroji susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce.

61. V prílohe VII k návrhu sa uvádza zoznam kľúčových ukazovateľov výkonnosti, ktorý má pomôcť „pri meraní prínosu Únie k dosiahnutiu jej špecifických cieľov“.

62. Niektoré kľúčové ukazovatele výkonnosti sa týkajú viacerých špecifických cieľov, kým v prípade iných ukazovateľov nie je jasné, na ktorý špecifický cieľ sa vzťahujú. V prípade ostatných špecifických cieľov neexistujú vôbec žiadne ukazovatele.

63. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

lepšie prepojenie špecifických cieľov a kľúčových ukazovateľov výkonnosti. Keď sa kľúčové ukazovatele výkonnosti jasne prepoja so špecifickými cieľmi, dosiahnutie týchto cieľov je možné účinnejšie sledovať.

64. V článku 32 ods. 1 sa stanovuje priebežné hodnotenie návrhu, neuvádzajú sa však nijaké podrobnosti, pokiaľ ide o účel a obsah tohto hodnotenia.

65. Komisia a zákonodarcovia by mali zvážiť:

v náležitých prípadoch rozšírenie požiadaviek článku 32 ods. 2 týkajúcich sa záverečného hodnotenia nariadenia na priebežné hodnotenie. Touto úpravou sa objasnia požiadavky, ktoré musí spĺňať priebežné hodnotenie.

Podmienky overenia Európskym dvorom audítorov

66. V našej stratégii na roky 2018 – 2020 sme naznačili náš cieľ prejsť v prípade nášho vyhlásenia o vierohodnosti k „využívaniu potvrdení“.

67. Uznávame, že cieľom návrhu nie je vymedzenie ani opis systému riadenia a kontroly alebo celkového rámca vnútornej kontroly a jeho povinných prvkov (50).

68. Pripomíname však, že v súčasnom návrhu nebola stanovená dostatočná rezerva pre systémy riadenia a kontroly, aby zahŕňala rámec vnútornej kontroly, ktorého štruktúra Európskemu dvoru audítorov umožňuje zaoberať sa prechodom na využívanie potvrdení.

Toto stanovisko prijal Európsky dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 13. decembra 2018. Za Dvor audítorov Klaus-Heiner LEHNE predseda

(1) COM(2018) 321 final, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Európskej rade, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Moderný rozpočet pre Úniu, ktorá chráni, posilňuje a obraňuje Viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027.

(2) Ú. v. EÚ L 193, 30.7.2018, s. 1, „nariadenie o rozpočtových pravidlách“.

(3) Ú. v. EÚ C 91, 23.3.2017, s. 1.

(4) COM(2018) 460 final.

(5) COM(2018) 321 final, už citované.

(6) Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce, COM(2018) 460 final.

(7) Prílohy k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Nástroj susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce, COM(2018) 460 final, prílohy 1 až 7.

(8) COM(2018) 321 final, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Európskej rade, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Moderný rozpočet pre Úniu, ktorá chráni, posilňuje a obraňuje Viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027.

(9) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 233/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce na obdobie 2014 – 2020. (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014, s. 44).

(10) Vnútorná dohoda o 11. ERF – (Ú. v. EÚ L 210, 6.8.2013, s. 1); nariadenie Rady (EÚ) 2015/322 z 2. marca 2015 o vykonávaní 11. Európskeho rozvojového fondu (Ú. v. EÚ L 58, 3.3.2015, s. 1); rozhodnutie Rady (EÚ) 2015/334 z 2. marca 2015 (Ú. v. EÚ L 58, 3.3.2015, s. 75).

(11) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 235/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania pre demokraciu a ľudské práva vo svete (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014, s. 85).

(12) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 232/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj európskeho susedstva (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014, s. 27).

(13) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 234/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj partnerstva pre spoluprácu s tretími krajinami (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014, s. 77).

(14) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 230/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj na podporu stability a mieru (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014, s. 1).

(15) Nariadenie Rady (Euratom) č. 237/2014 z 13. decembra 2013, ktorým sa ustanovuje nástroj spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014, s. 109). Navrhuje sa, že do Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce by mal patriť len malý počet činností týkajúcich sa mierového využívania jadrovej energie (pozri bod 6 písm. i) prílohy II). V súlade s osobitnými postupmi Zmluvy o Euratome sa vytvorí doplnkový nástroj: Európsky nástroj pre jadrovú bezpečnosť (EINS). Podľa návrhu by sa mal tento nástroj vzťahovať na opatrenia (a financovanie činností súvisiacich s jadrovou energiou), ktoré sa týkajú jadrových bezpečnostných záruk, podpory pre infraštruktúru a odbornú prípravu a prenos odborných znalostí EÚ.

(16) Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/412 zo 14. marca 2018, ktorým sa mení rozhodnutie č. 466/2014/EÚ, ktorým sa Európskej investičnej banke poskytuje záruka EÚ za straty z finančných operácií na podporu investičných projektov mimo Únie (Ú. v. EÚ L 76, 19.3.2018, s. 30).

(17) Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 480/2009 z 25. mája 2009, ktorým sa zriaďuje Garančný fond pre vonkajšie opatrenia (Ú. v. EÚ L 145, 10.6.2009, s. 10).

(18) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1601 z 26. septembra 2017 o zriadení Európskeho fondu pre udržateľný rozvoj (EFSD), záruky EFSD a záručného fondu EFSD (Ú. v. EÚ L 249, 27.9.2017, s. 1).

(19) S výnimkou grantov na makrofinančnú pomoc. Makrofinančná pomoc sa bude aktivovať v jednotlivých prípadoch, a to podľa potreby.

(20) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 236/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá a postupy pre vykonávanie nástrojov Únie na financovanie vonkajšej činnosti (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014, s. 95). Spoločné vykonávacie nariadenie sa uplatňuje na niekoľko nástrojov v rámci okruhu 4 Globálna Európa viacročného finančného rámca na roky 2014 – 2020.

(21) „Spoločná vízia, spoločný postup: Silnejšia Európa, Globálna stratégia pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku Európskej únie“, 19. júna 2016.

(22) „Nový Európsky konsenzus o rozvoji: Náš svet, naša dôstojnosť, naša budúcnosť“, spoločné vyhlásenie Rady a zástupcov vlád členských štátov, ktorí sa zišli na zasadnutí Rady, Európskeho parlamentu a Európskej komisie, 8. júna 2017.

(23) „Transformujeme náš svet: agenda 2030 pre udržateľný rozvoj“, rezolúcia prijatá na Valnom zhromaždení Organizácie Spojených národov 25. septembra 2015 (A/RES/70/1).

(24) „Akčný program z Addis Abeby tretej Medzinárodnej konferencie o financovaní rozvoja“, prijatý 16. júna 2015 a schválený Valným zhromaždením Organizácie Spojených národov 27. júla 2015 (A/RES/69/313).

(25) Článok 3 ods. 5 a články 8 a 21 konsolidovaného znenia Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ).

(26) Článok 6 ods. 1 návrhu.

(27) Značná časť mierového nástroja pre Afriku, ktorý sa v súčasnosti financuje z ERF, ostane mimorozpočtová. Pre porovnanie, rozpočet okruhu 4 „Globálna Európa“ na obdobie 2014 – 2020 sa rovná 66,3 mld. EUR.

(28) Obdobie viazanosti 8., 9. a 10. ERF už uplynulo; obdobie viazanosti 11. ERF sa skončí v roku 2020, článok 1 ods. 5 Vnútornej dohody o 11. ERF (Ú. v. EÚ L 210, 6.8.2013, s. 1); nariadenie Rady (EÚ) 2015/322 (Ú. v. EÚ L 58, 3.3.2015, s. 1).

(29) Pozri odôvodnenie 20 návrhu.

(30) Dôvodová správa k návrhu, bod 1 „Kontext návrhu“.

(31) V posúdení vplyvu návrhu [SWD(2018) 337 final] sa určuje menší počet rozdielov a prekrývaní medzi nástrojmi ako jedno z odôvodnení zmeny štruktúry vonkajších nástrojov, strana 19.

(32) COM(2018) 321 final, Moderný rozpočet pre Úniu, ktorá chráni, posilňuje a obraňuje. Viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027, poznámka pod čiarou č. 16.

(33) Výročná správa o aktivitách financovaných z 8., 9., 10. a 11. Európskeho rozvojového fondu za rozpočtový rok 2017.

(34) Nariadenie (Euratom) č. 232/2014, už citované.

(35) Nariadenie (EÚ) č. 233/2014, už citované.

(36) Nariadenie (EÚ) č. 230/2014, už citované.

(37) Nariadenie (EÚ) č. 234/2014, už citované.

(38) Nariadenie (EÚ) 2015/322, už citované, článok 7 ods. 2.

(39) SWD(2017) 602, Pracovný dokument útvarov Komisie – Hodnotenie nástroja európskeho susedstva, sprievodný dokument k správe Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Preskúmanie nástrojov na financovanie vonkajšej činnosti v polovici obdobia.

(40) Nariadenie (EÚ) č. 232/2014, už citované, článok 4 ods. 2 a 3.

(41) „Mala by sa objasniť koncepcia výkonnosti v súvislosti s rozpočtom. Výkonnosť by mala súvisieť s priamym uplatňovaním zásady správneho finančného riadenia. Vymedziť by sa mala aj zásada správneho finančného riadenia a mala by sa stanoviť súvislosť medzi stanovenými cieľmi a výkonnosťou, ukazovateľmi, výsledkami a hospodárnosťou, efektívnosťou a účinnosťou používania rozpočtových prostriedkov. Z dôvodov právnej istoty by sa mala vymedziť terminológia v oblasti výkonnosti, najmä pojmy výstup a výsledky, pričom by sa malo predísť rozporom s existujúcimi výkonnostnými rámcami jednotlivých programov“ (odôvodnenie 9 nariadenia o rozpočtových pravidlách).

(42) Nariadenie (EÚ) č. 236/2014, už citované.

(43) Článok 9 ods. 4 nariadenia (EÚ) 2015/322, už citované.

(44) „Ak v oblasti vonkajších činností vedie globálny rozpočtový záväzok k uzavretiu dohody o financovaní s treťou krajinou, táto dohoda o financovaní sa uzatvára do 31. decembra roka n + 1. V uvedenom prípade pokrýva globálny rozpočtový záväzok celkové náklady na právne záväzky, ktorými sa vykonáva dohoda o financovaní, prijaté počas obdobia troch rokov odo dňa uzatvorenia dohody o financovaní.“

(45) Článok 15 ods. 3 umožňuje opätovné sprístupnenie prostriedkov zodpovedajúcich zrušeniu viazanosti iba v prípade, keď sa týkajú výskumných projektov.

(46) Článok 1 ods. 4 Vnútornej dohody o 11. ERF (Ú. v. EÚ L 210, 6.8.2013, s. 1), už citované.

(47) Podobne ako v prípade mechanizmu osobitnej rezervy v rámci ERF, článok 1 ods. 4 Vnútornej dohody o 11. ERF (Ú. v. EÚ L 210, 6.8.2013, s. 1), už citované.

(48) Odôvodnenie 33 návrhu: „EFSD+ by mal podporovať plán pre vonkajšie investície a spájať operácie kombinovaného financovania a rozpočtovej záruky, na ktoré sa vzťahuje záruka pre vonkajšiu činnosť vrátane operácií týkajúcich sa rizík štátneho dlhu súvisiacich s úverovými operáciami, ktoré sa predtým vykonávali v rámci mandátu na poskytovanie vonkajších úverov pre Európsku investičnú banku. Vzhľadom na svoju úlohu vyplývajúcu zo zmlúv a na jej skúsenosti v posledných desaťročiach pri podpore politík Únie by Európska investičná banka mala zostať prirodzeným partnerom Komisie pri vykonávaní operácií v rámci záruky pre vonkajšiu činnosť.“

(49) Pozri článok 209 ods. 2 písm. d) a článok 219 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

(50) V oddiele 2 priloženého legislatívneho finančného výkazu sa uvádza, ako Komisia plánuje zaviesť opatrenia v oblasti riadenia.