Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu - Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu o vykonávaní makrofinančnej pomoci pre tretie krajiny v roku 2007 {SEC(2008) 2381} /* KOM/2008/0520 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 18.8.2008 KOM(2008) 520 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentuo vykonávaní makrofinančnej pomoci pre tretie krajiny v roku 2007 {SEC(2008) 2381} OBSAH SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu o vykonávaní makrofinančnej pomoci pre tretie krajiny v roku 2007 1 1. Úvod 3 2. PREHĽAD 3 2.1. Kontext 3 2.2. Makrofinančná pomoc v roku 2006 3 2.2.1. Nové rozhodnutia 4 2.2.2. Vyplatenie 4 2.3. Syntéza nedávnych operácií v krajinách prijímajúcich pomoc 4 2.3.1. Západný Balkán 4 2.3.2. Východné susedné krajiny 5 2.3.3. Stredomorské krajiny 6 3. Geografické rozdelenie a hodnotenia makrofinančnej pomoci 7 3.1. Geografické rozdelenie 7 3.2. Hodnotenia 7 3.2.1. Tadžikistan 7 3.2.2. Bosna a Hercegovina 8 3.3. Zlepšenie finančného riadenia v krajinách prijímajúcich pomoc: operačné hodnotenia 9 1. ÚVOD Táto správa poskytuje všeobecný prehľad o makrofinančnej pomoci ES pre tretie krajiny vrátane historického pozadia, zhrnutie operácií vykonaných v roku 2007, informácie týkajúce sa nedávnych operácií na západnom Balkáne, v nových nezávislých štátoch a stredomorských krajinách a štatistické tabuľky jednotlivých operácií, ktoré sa uskutočnili od roku 1990. Správa obsahuje najnovšie trendy makrofinančných operácií ES a výsledky troch hodnotení vykonaných v roku 2007. Cieľom týchto hodnotení je posúdiť vplyv na významné stránky procesu hospodárskej stabilizácie a vykonávanie štrukturálnych reforiem v krajinách prijímajúcich pomoc. Z tohto hľadiska vývoj odráža aj mieru, do akej boli splnené príslušné podmienky hospodárskej politiky, ktoré sa uplatňujú pri makrofinančnej pomoci ES. Okrem toho, pokiaľ ide o odporúčanie Dvora audítorov v osobitnej správe z marca 2002 o zlepšení finančného riadenia v krajinách prijímajúcich pomoc, Komisia vykonala od roku 2004 s pomocou audítorskej spoločnosti niekoľko operačných hodnotení obehu finančných prostriedkov a kontroly organizácie súvisiace s makrofinančnou pomocou v každej krajine prijímajúcej pomoc. Závery týchto hodnotení budú primerane zohľadnené pri vypracovaní podmienok politiky uplatňovaných pri vykonávaní tejto pomoci. Táto správa sa predkladá v súlade s rozhodnutiami Rady týkajúcimi sa makrofinančnej pomoci alebo výnimočnej finančnej pomoci Spoločenstva pre tretie krajiny a nadväzuje na správy predložené v predchádzajúcich rokoch. Súčasne sa vydáva podrobnejšia správa (pracovný dokument útvarov Komisie SEK(2008)2381) poskytujúca hospodárske a finančné informácie o krajinách prijímajúcich pomoc. 2. PREHĽAD 2.1. Kontext Makrofinančná pomoc (MFP) podporuje úsilie krajín prijímajúcich pomoc o politickú a hospodársku reformu a vykonáva sa v spolupráci s podpornými programami Medzinárodného menového fondu (MMF) a Svetovej banky. Makrofinančná pomoc zahŕňa súbor zásad znovu potvrdených Radou v jej záveroch z 8. októbra 2002, ktoré zdôrazňujú výnimočný charakter tejto pomoci, jej cieľ dopĺňať financovanie z medzinárodných finančných inštitúcií (MFI) a jej makroekonomickú podmienenosť. MFP Spoločenstva podporuje najmä úsilie krajín prijímajúcich pomoc vykonávať hospodárske reformy a štrukturálne zmeny. V úzkej koordinácii s MMF a Svetovou bankou podporuje politiky, ktoré sú prispôsobené osobitným potrebám krajiny, s celkovým cieľom stabilizovať finančnú situáciu a zaviesť trhovo orientované hospodárstvo. 2.2. Makrofinančná pomoc v roku 2006 V období rokov 2000 – 2007 sa prijalo devätnásť rozhodnutí v celkovej výške 1085 miliónov EUR. Krajiny Balkánu (Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko, Bosna a Hercegovina, Srbsko a Čierna Hora vrátane Kosova a Albánsko) využívali pomoc na základe trinástich rozhodnutí Rady o pomoci. V dôsledku toho sa krajiny Balkánu stávajú hlavnými príjemcami MFP v celkovej výške maximálne 783 miliónov EUR zo sumy 1085 miliónov EUR. 2.2.1. Nové rozhodnutia Rada v roku 2007 prijala dve rozhodnutia. Rada rozhodla (2007/259/ES) 16. apríla o poskytnutí makrofinančnej pomoci Moldavsku vo výške 45 miliónov EUR vo forme grantov. Rada rozhodla (2007/860/ES) 10. decembra o poskytnutí makrofinančnej pomoci Libanonu vo výške 80 miliónov EUR (50 miliónov EUR vo forme pôžičiek a 30 miliónov EUR vo forme grantov). 2.2.2. Vyplatenie Vyplatená makrofinančná pomoc dosiahla v prípade Moldavska výšku 20 miliónov EUR. 2.3. Syntéza nedávnych operácií v krajinách prijímajúcich pomoc 2.3.1. Západný Balkán Rada prijala 30. novembra 2006 rozhodnutie poskytnúť podľa návrhu Komisie makrofinančnú pomoc (MFP) Kosovu (UNCS 1244/1999) vo forme rozpočtovej podpory (granty do výšky 50 miliónov EUR). Rozpočtová situácia sa však ukázala byť iná, než sa pôvodne predpokladalo. V decembri roku 2007 bolo podpísané memorandum o porozumení a dohoda o poskytnutí grantu medzi Komisiou a kosovskými orgánmi zastúpenými dočasnou misiou Organizácie Spojených národov (UNMIK), aby mohla byť makrofinančná pomoc vyplácaná počas rokov 2008 – 2009 za predpokladu plnenia dohodnutých podmienok, a to v dvoch tranžiach: 30 miliónov EUR a 20 miliónov EUR. V septembri roku 2007 dané orgány predložili upravené znenie rámca strednodobých výdavkov[1] na obdobie 2008 – 2010. Vyplatenie daných prostriedkov je podmienené nedostatočným financovaním, ktoré sa v roku 2007 nepreukázalo, a zároveň je závislé na viacerých osobitných podmienkach, ktoré sa vzťahujú na rámec fiškálnej a hospodárskej politiky, na správu a kontrolu verejných financií, privatizáciu a likvidáciu štátnych podnikov, ako aj na štatistické údaje. Podľa najnovších štatistických údajov MMF a centrálnej banky Kosova bol rast HDP v roku 2007 približne 3,5 %, pričom v rozpočtovom pláne na rok 2007 orgány predpokladali rast o 1 %. Táto situácia je čiastočne spôsobená tým, že v procese riešenia štatútu Kosova došlo k zdržaniu, pričom ukončenie činnosti UNMIK má menej negatívne vplyvy na domáci dopyt. Spotreba súkromného sektoru mala na rast pozitívny vplyv. Vo všeobecnosti sa v porovnaní s minulými rokmi rast zdá byť väčší, avšak v porovnaní s ostatnými krajinami v regióne je stále nízky. Inflácia sa v roku 2007 skokovo zvýšila na priemernú ročnú hodnotu 4,5 %. Prudký nárast indexu spotrebiteľských cien[2] bol spôsobený zvýšením cien potravín, ktoré tvoria 42,5 % koša tohto indexu. Vývoz sa zvýšil v druhej polovici roku 2007. Vývozná základňa je však aj naďalej veľmi slabá, takže obchodný deficit sa v roku 2007 ešte zvýšil na približne 60 % HDP. V roku 2007 sa očakáva, že deficit bežného účtu (vrátane zahraničnej pomoci) bude 24 % HDP. Kosovo v súčasnosti nemá žiadne povinnosti splácania štátneho dlhu. Rozpočtová situácia Kosova sa vyznačuje vysokým stupňom volatility a nepredvídateľnosti. Vykonanie rozpočtu v roku 2007 bolo charakterizované počiatočným hotovostným zostatkom prevedeným z roku 2006 vo výške približne 200 miliónov EUR, jednorazovým mimoriadnym príjmom vo výške 75 miliónov EUR za licenciu udelenú druhému operátorovi mobilných telefónov, lepšími výsledkami výberu daní a naďalej nízkymi výdavkami, predovšetkým pokiaľ ide o investičný majetok. Ročný rozpočtový prebytok na rok 2007 sa odhaduje na 150 miliónov EUR. Rozpočtová situácia v Kosove však zostáva neistá a spomenutý prebytok sa môže ukázať ako veľmi dočasný a maskujúci slabšiu štrukturálnu rozpočtovú pozíciu, keďže polovicu prebytku tvoria príjmy z jedného jednorazového opatrenia (pozri vyššie) a prebytok čelí významným rozpočtovým rizikám, ktoré súvisia okrem iného s riešením statusu Kosova, nedoriešenými právami vlastníctva, otázkami životného prostredia, neistou situáciou v energetike a možnými záväzkami vyplývajúcimi z privatizačného procesu. Rozvojové potreby Kosova sú navyše stále veľmi veľké. 2.3.2. Východné susedné krajiny V roku 2007 Komisia vykonala dva programy makrofinančnej pomoci pre krajiny regiónu. V rámci programu na pomoc Gruzínsku, ktorý bol prijatý v januári 2006 a mal rozpočet vo výške 33,5 milióna EUR vo forme grantov, Komisia vykonala prieskum podmienok vyplatenia tretej a poslednej tranže (vyplatenie prvej a druhej tranže v celkovej sume 23 miliónov EUR sa uskutočnilo v roku 2006). Prieskum nebol ukončený a k vyplateniu nedošlo, pretože jedna z konkrétnych podmienok vyplatenia tranže nebola splnená: zákon o organizácií externého auditu nebol v parlamente prijatý tak, ako sa predpokladalo. Komisia začala vykonávanie novej makrofinančnej pomoci Moldavsku podľa rozhodnutia Rady zo 16. apríla 2007. Nová makrofinančná pomoc vo forme grantov predstavuje 45 miliónov EUR a je spojená s programom MMF zameraným na zníženie chudoby a možnosti rastu (PRGF). Prvá tranža pomoci vo výške 20 miliónov EUR bola vyplatená v októbri 2007. Vyplatenie ostatných dvoch tranží sa očakáva v roku 2008. Tento program má pomôcť Moldavsku pri realizácii jeho hospodárskeho programu a prispeje k pokrytiu potrieb krajiny v oblasti vonkajšieho financovania, spojených s vonkajšími šokmi, ktorým bolo hospodárstvo Moldavska vystavené (predovšetkým zvýšenie cien zemného plynu dovážaného z Ruska a obmedzenie vývozu moldavského vína a ďalších poľnohospodárskych výrobkov). Makrofinančná pomoc Spoločenstva dopĺňa nové financie od MFI a dvojstranných darcov, ako aj rozpočtovú podporu poskytovanú EÚ v rámci programu bezpečnosti potravín a nového nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI). 2.3.3. Stredomorské krajiny Rada schválila 10. decembra 2007 program makrofinančnej pomoci pre Libanon s cieľom podporiť domáce snahy Libanonu o povojnovú obnovu a trvalo udržateľné oživenie hospodárstva a týmto spôsobom zmierniť finančné ťažkosti spojené s realizáciou vládneho hospodárskeho programu. Na základe rozhodnutia sa poskytne balík 80 miliónov EUR pozostávajúci z grantu vo výške 30 miliónov EUR a pôžičky vo výške 50 miliónov EUR. Komisia a vláda Libanonu v decembri 2007 rozhodli, že táto pomoc bude vyplatená v neskoršej fáze v dvoch tranžiach po 40 miliónov EUR. 3. GEOGRAFICKÉ ROZDELENIE A HODNOTENIA MAKROFINANčNEJ POMOCI 3.1. Geografické rozdelenie Makrofinančná pomoc ES je určená na podporu makroekonomickej stabilizácie krajín prijímajúcich pomoc a na zmiernenie ich problémov s platobnou bilanciou (a rozpočtom). Zohráva aj veľmi prospešnú úlohu tým, že podporuje štrukturálne reformy. O najväčšom objeme operácií MFP sa rozhodovalo a najväčší objem týchto operácií sa vyplatil v rokoch okamžite po zmenách v krajinách strednej a východnej Európy. Časom sa počet krajín, na ktoré Spoločenstvo rozšírilo makrofinančnú pomoc, zvýšil, keďže rastúci počet krajín susediacich s EÚ čelil problémom s platobnou bilanciou a zaviazal sa plniť prísny program hospodárskej reformy. To viedlo k zmene v geografickom rozdelení pomoci v porovnaní s prvými rokmi, keď krajinami prijímajúcimi pomoc boli najmä krajiny strednej a východnej Európy. Od roku 2000 sa MFP výlučne poskytuje krajinám západného Balkánu (83 % rozhodnutí v období rokov 2000 až 2006) a novým nezávislým štátom. V roku 2007 došlo k zmene tohto trendu rozhodnutím Rady o poskytnutí pomoci Libanonu. 3.2. Hodnotenia Komisia vykonáva v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách hodnotenie s cieľom posúdiť vplyv MFP v jednotlivých krajinách prijímajúcich pomoc. Analýzy vykonávajú externí poradcovia vybraní na základe výberových konaní pod dohľadom „riadiaceho výboru“. Od roku 2004 bolo vykonaných celkovo päť hodnotení. Dve hodnotenia týkajúce sa Tadžikistanu a Bosny a Hercegoviny boli dokončené v roku 2007. Hlavné závery sú nasledovné: 3.2.1. Tadžikistan Hodnotenie sa zameralo na posúdenie makrofinančnej pomoci (MFP), ktorú Tadžikistanu poskytla Európska komisia (ES) ako osobitnú súčasť celosvetovej MFP poskytnutej predtým Arménsku a Gruzínsku. MFP pozostávala z pôžičky vo výške 60 miliónov EUR a grantu vo výške 35 miliónov EUR, ktorý sa mal postupne vyplácať v piatich po sebe nasledujúcich identických tranžiach (po 7 miliónov EUR) počas obdobia 2001 – 2004. Čistý vplyv tejto makrofinančnej pomoci na makroekonomickú stabilizáciu sa zdá byť relatívne obmedzený. Makrofinančná pomoc zlepšila ekonomický rast a infláciu počas obdobia 2001 – 2006 iba nepatrne. Výsledky analýzy vykonanej prostredníctvom kvantitatívneho modelovania nasvedčujú, že MFP počas tohto obdobia prispela k celkovému rastu HDP približne o 1,5 percentuálneho bodu. Zníženie nákladov na splácanie zahraničného dlhu umožnilo presunúť rozpočtové výdavky na domáce využitie. Vplyv MFP na dlhodobú vonkajšiu udržateľnosť je pozitívny, ale malý. Zdá sa, že kanály pomocou ktorých bolo relatívne jednoduché určiť priamy príspevok MFP majú z dlhodobého hľadiska pomerne malú úlohu. Toto platí pre oboje, prvok odpustenia dlhov a trochu vyšší HDP v dôsledku MFP. Z dlhodobého hľadiska sa zdajú byť dôležitejšie iné otázky súvisiace so zlepšenou hospodárskou správou. Aj keď sa dosiahli očakávané účinky štrukturálnych podmienok MFP, ich účinok zostáva relatívne obmedzený. Najzjavnejší a najsilnejší účinok štrukturálnych reforiem bol zaznamenaný v prípade dvoch podmienok špecifických pre ES, čo malo značný vplyv na vykonávanie reforiem súvisiacich s riadením verejných financií. 3.2.2. Bosna a Hercegovina Hodnotenie sa zameralo na posúdenie MFP poskytnutej Bosne a Hercegovine (BiH) počas obdobia od novembra 2002 do februára 2006. MFP zahŕňa pôžičkový prvok až do výšky 20 miliónov EUR a grantový prvok až do výšky 40 miliónov EUR. Makrofinančná pomoc bola poskytovaná v rovnakom čase ako prostriedky z Pohotovostného úveru MMF, ktoré bolo možné čerpať od augusta 2002 do februára 2004. MFP bola explicitne napojená na tento pohotovostný úver. MFP ovplyvnila strednodobú a dlhodobú vonkajšiu udržateľnosť prostredníctvom rôznych kanálov. Primárny kanál pôsobí prostredníctvom makroekonomickej stability a vplyvu na hospodársky rast. Ďalší kanál pôsobí prostredníctvom budovania inštitúcií, ku ktorému prispeli štrukturálne podmienky MFP. Celkový balík štrukturálnych podmienok ovplyvnil udržateľnosť reforiem zlepšením inštitúcií krajiny, zrýchlením privatizácie a vytvorením systému štátnej pokladnice a účinnej colnej a daňovej správy. Reformy colnej a daňovej politiky a správy prispeli k ďalším nezvrátiteľným reformám ako napr. zavedeniu dane z pridanej hodnoty (DPH) v roku 2006. Štrukturálny komponent MFP ako taký teda zlepšil hospodársku stabilitu krajiny a potenciál rastu z krátkodobého aj dlhodobého hľadiska. V Bosne a Hercegovine a v Tadžikistane posilnilo rozhodnutie Komisie o uvoľnení finančných prostriedkov dôveru v hospodárstvo týchto krajín, a tým prispelo k zlepšeniu podnikateľského prostredia. Hodnotenia Srbska a Čiernej Hory a Albánska ešte prebiehajú a konečné znenia hodnotiacich správ by mali byť k dispozícií v treťom štvrťroku 2008. 3.3. Zlepšenie finančného riadenia v krajinách prijímajúcich pomoc: operačné hodnotenia V roku 2007 boli okrem siedmich predchádzajúcich operačných hodnotení dokončených v rokoch 2004 až 2006 v krajinách prijímajúcich makrofinančnú pomoc (Albánsko, Arménsko, Srbsko a Čierna Hora, Bosna a Hercegovina, Gruzínsko a Kosovo) vykonané dve nové operačné hodnotenia v Moldavsku a Libanone. Pracovný program je vypracovaný v spolupráci s konzultačnou firmou Deloitte a zahŕňa informácie obsiahnuté v dostupných správach vydaných inými darcami a hlavne v analýze PEFA. Uskutočnili sa ďalšie misie (Albánsko, Arménsko, Tadžikistan a Gruzínsko) s cieľom zhodnotiť zlepšenia vykonané v štátnej správe po prvých misiách. Skúmanie sa na jednej strane zameralo na nezávislosť centrálnych bánk a na činnosť ich účtovných oddelení. Na druhej strane išlo o kontrolu rozpočtového postupu, finančného oddelenia, oddelení vnútorného auditu, personálnych oddelení a oddelení informačnej techniky ministerstiev financií. Takisto sa kontroluje činnosť externých audítorských inštitúcií v záujme hodnotenia účinnosti ich kontrol. Závery operačných hodnotení sa oznámia vnútroštátnym orgánom, ktoré majú príležitosť vyjadriť sa k analýze obsiahnutej v správach. V prípade každej krajiny z hodnotení vyplynulo, že „rámec dobrého finančného riadenia je účinný“, čo bolo založené na analýze konzultantov. Konzultanti však taktiež poukázali na potrebu viacerých zlepšení. Najzávažnejšie nedostatky boli zistené na ministerstve financií ako napr. neexistencia jednotných finančných účtov, vhodných účtovných systémov a písomných postupov alebo zlepšenie postupov obstarávania. Na všetkých ministerstvách musí byť posilnená kapacita vnútornej kontroly prostredníctvom náboru kvalifikovaných audítorov a vykonaním špeciálnych odborných školení. V niektorých prípadoch sa zdalo, že oddelenia makroekonomickej prognózy nie sú schopné plniť svoju úlohu, a nezávislosť vonkajších audítorských orgánov sa zdala byť nedostatočná. S cieľom zlepšenia riadenia verejných financií prijímajúcich krajín boli vnútroštátnym orgánom zaslané odporúčania týkajúce sa nápravy nedostatkov. Niektoré z týchto odporúčaní sú považované za prioritné akcie, ktoré musia byť vykonané pred vyplatením pomoci. Tak tomu bolo v prípade posilnenia oddelenia vnútorných kontrol na ministerstve financií alebo prijatia pokynov, ktoré obsahovali minimálne požiadavky na rozdelenie povinností, pokiaľ ide o účtovníctvo, oprávnenia a platby. Štyri roky po začatí týchto operačných hodnotení a napriek zdržaniam pri vykonávaní niektorých požadovaných zmien Komisia zaznamenala skutočné zlepšenia na všetkých úrovniach riadenia verejných financií prijímajúcich krajín. [pic] [pic] [pic][pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [1] Rámec strednodobých výdavkov [2] Index spotrebiteľských cien