Osobitná správa č. 24/2012 „Reakcia Fondu solidarity Európskej únie na zemetrasenie v regióne Abruzzi v roku 2009: Relevantnosť operácií a náklady na ne“





GLOSÁR CASE : Skratka názvu "Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili", t. j. environmentálne udržateľné byty chránené pred seizmickou činnosťou. Projekt CASE oznámila talianska Rada ministrov dňa 23. apríla 2009. Dňa 28. apríla 2009 talianska vláda uverejnila zákonný dekrét č. 39, známy ako "Decreto Abruzzo", v ktorom stanovila, že útvar civilnej ochrany zabezpečí výstavbu bytov CASE, ktoré sa budú môcť trvalo používať. Budovy sú postavené na osobitných pilieroch, aby boli izolované od horizontálnych pohybov pri zemetrasení. Navyše sú energeticky účinné a ich súčasťou sú systémy obnoviteľnej energie, ako napríklad fotovoltaické panely a solárne ohrievače vody. Dohoda o vykonávaní : Dohoda č. C(2009)9138 medzi Komisiou a útvarom civilnej ochrany, podpísaná 11. novembra 2009, ktorou sa stanovuje suma poskytnutej pomoci a zásahy financované prostredníctvom FSEÚ po zemetrasení v regióne Abruzzi. FSEÚ : Fond solidarity Európskej únie zriadený nariadením Rady (ES) č. 2012/2002 z 11. novembra 2002 s cieľom reagovať na veľké prírodné katastrofy a vyjadriť európsku solidaritu s európskymi regiónmi postihnutými katastrofami. Využíva sa v prípade rôznych katastrof, ako napríklad záplavy, lesné požiare, zemetrasenia, búrky a suchá. FSEÚ sa môže mobilizovať len v prípade, keď škody spôsobené celoštátnou katastrofou prekročia limit 3 mld. EUR (v cenách z roku 2002) alebo 0,6 % národného HND. Ročný rozpočet fondu je 1 mld. EUR. Do novembra 2011 sa z fondu poskytla pomoc vo výške takmer 2,5 mld. EUR (pozri prílohu I). +++++ TIFF +++++ L’Aquila : V roku 2009 malo hlavné mesto regiónu Abruzzi 73150 registrovaných obyvateľov, bežne sa tu však nachádza 100000 osôb, ktoré tu študujú, vykonávajú terciárne činnosti, zamestnanie alebo sú tu ako turisti. Mesto leží v nadmorskej výške 721 m n. m. medzi štyrmi horskými hrebeňmi s výškou viac ako 2000 m. Podnebie je v porovnaní s väčšinou oblastí stredného Talianska chladné. OBRÁZOK 1 – GEOGRAFICKÁ POLOHA MESTA L'AQUILA Zdroj: Eurostat. MAP : Skratka pre "Moduli Abitativi Provvisori", t. j. moduly dočasného ubytovania. MUSP : Skratka pre "Moduli ad Uso Scolastico Provvisori", moduly pre dočasné školy. Tieto moduly sú dočasnou náhradou za školy poškodené zemetrasením. Útvar civilnej ochrany : Talianska civilná ochrana je integrovaný systém, ktorý umožňuje koordinovane využívať všetky dostupné štátne a súkromné zdroje. Je to oddelenie úradu predsedu vlády a podľa zákona zahŕňa viacero orgánov, správ a súkromných a verejných orgánov (vrátane armády, námorných a vzdušných síl, viacerých ministerstiev a regionálnych vlád) a členov akademickej obce, ktorí sa zúčastňujú na výskumnej činnosti. Rozpočet na rok 2012 je 1,67 mld. EUR, z toho 72 % pokrýva pôžičky súvisiace s katastrofami v predchádzajúcich rokoch, 21 % legislatívne plánované činnosti a 7 % vnútorné náklady útvaru vrátane nákladov na leteckú flotilu. ZHRNUTIE I. Cieľom Fondu solidarity Európskej únie (FSEÚ) je pomáhať členským štátom a krajinám v procese rokovaní o vstupe do Európskej únie reagovať na veľké prírodné katastrofy a dopĺňať ich verejné výdavky na základné núdzové operácie. Medzi financované operácie patrí okamžité opätovné uvedenie do použiteľného stavu infraštruktúry a závodov v odvetví energetiky, vodného a odpadového hospodárstva, dopravy, telekomunikácií, zdravotníctva a školstva a poskytnutie dočasného ubytovania a záchranných prác zabezpečujúcich bezprostredné potreby obyvateľstva. II. Začiatkom apríla 2009 zasiahlo taliansky región Abruzzi a jeho hlavné mesto L’Aquilu zemetrasenie, ktoré spôsobilo priame škody odhadované na viac ako 10 mld. EUR. V novembri 2009 Európska únia poskytla Taliansku zo svojho Fondu solidarity pol miliardy eur na núdzové operácie. Podľa dohody o vykonávaní bol tento príspevok určený na i) prvé núdzové operácie (orientačný príspevok z FSEÚ 50 mil. EUR), ii) projekty MAP (moduly dočasného ubytovania pre 7000 osôb) a MUSP (dočasné školy pre 15000 žiakov) (orientačný príspevok z FSEÚ 94 mil. EUR) a iii) projekt ubytovania CASE pre 15000 osôb (orientačný príspevok z FSEÚ 350 mil. EUR). III. Dvor audítorov v rámci auditu preskúmal, i) či výdavky stanovené v dohode o vykonávaní boli v súlade s nariadením o FSEÚ, ii) či sa projekt CASE dobre naplánoval a rýchlo zrealizoval a iii) či sa projekt CASE zrealizoval hospodárne. IV. Dvor audítorov zistil, že okrem projektu CASE boli financované projekty oprávnené podľa nariadenia o FSEÚ. Všetky sa vykonali v súlade s dohodou o vykonávaní a reagovali na mnoho okamžitých potrieb obyvateľstva postihnutého zemetrasením. Zvolená stratégia talianskych orgánov zameraná na výstavbu bytov v rámci projektu CASE bola zrozumiteľná, avšak týmto projektom sa nepodarilo ubytovať všetkých vysídlených obyvateľov pred začiatkom zimy. Zistilo sa, že byty v rámci projektu CASE boli zbytočne nákladné a poskytli ubytovanie pre veľmi málo osôb, a zistili sa nedostatky v plánovaní projektu a zabezpečení hospodárnosti pri vykonávaní projektu. V. S cieľom poučiť sa zo skúseností z regiónu Abruzzi a riadne zohľadniť osobitnú núdzovú situáciu a jej vplyv Dvor audítorov odporúča, aby Komisia: i) posúdila prispôsobenie nariadenia o FSEÚ aktuálnemu vývoju stratégií reakcie na katastrofy, ii) podporila členské štáty, aby zlepšili svoju pripravenosť na núdzovú situáciu s cieľom dosiahnuť včasnú a nákladovo efektívnu pomoc a iii) podporila riadne zohľadnenie hospodárnosti pri vypracúvaní a realizácii núdzových projektov. ÚVOD 1. Dňa 6. apríla 2009 zasiahlo taliansky región Abruzzi zemetrasenie so silou 6,3 magnitúdy. Zemetrasenie vážne poškodilo základnú infraštruktúru a ničivo postihlo obyvateľstvo. Katastrofa zasiahla celú provinciu L’Aquila, väčšinu územia regiónu Abruzzi a niektoré pohraničné oblasti. Epicentrum tejto silnej seizmickej činnosti bolo v regionálnom hlavnom meste L’Aquila, ktorého historické centrum bolo mimoriadne vážne postihnuté. +++++ TIFF +++++ © Európsky dvor audítorov. 2. Z celkového počtu približne 300000 obyvateľov postihnutých katastrofou viac ako 300 osôb zomrelo a 1500 bolo zranených. Tisíce ľudí prišli o svoje domy a/alebo firmy a až 67500 osôb bolo ubytovaných v stanových táboroch, hoteloch a súkromných domoch. Veľká časť budov, ktoré boli po zemetrasení preskúmané, absolútne nespĺňala bezpečnostné požiadavky [1] (pozri tabuľku 1). 3. Podľa žiadosti o poskytnutie pomoci z Fondu solidarity Európskej únie sa celkové priame škody odhadovali na viac ako 10 mld. EUR, čo predstavovalo 0,67 % talianskeho HND a viac ako trojnásobok prahovej hodnoty 3 mld. EUR na mobilizáciu Fondu solidarity EÚ [2]. Talianske orgány požiadali o finančnú pomoc v súvislosti so zemetrasením v 10-týždňovej lehote stanovenej na podanie žiadostí Fondu solidarity EÚ. Komisia vydala rozhodnutie z 8. júna 2009, v ktorom navrhuje, aby Rada a Európsky parlament, ktoré spolu plnia funkciu rozpočtového orgánu Európskej únie, zmobilizovali 494 mil. EUR na finančnú pomoc [3]. 4. Komisia vo svojej žiadosti o mobilizáciu 494 mil. EUR uviedla, že talianske orgány odhadli náklady na základné núdzové operácie oprávnené podľa článku 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 2012/2002 [4] na 2004 mil. EUR, pričom najväčšia časť bola potrebná na záchranné práce, a najmä na dočasné ubytovanie. Komisia takisto uviedla, že talianske orgány vyhlásili, že skúmajú možnosti čiastočného financovania rekonštrukčných prác, ktoré presahujú rámec núdzových operácií, z operačných programov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov [5]. TABUĽKA 1 POŠKODENIE BUDOV SPÔSOBENÉ ZEMETRASENÍM Zdroj: Útvar civilnej ochrany. Výsledok prieskumu | Súkromné budovy | Verejné budovy | Kultúrne dedičstvo | Bezpečné (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % | Čiastočne alebo dočasne nebezpečné (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % | Úplne nebezpečné (E) alebo nebezpečné z dôvodu vonkajších rizík (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % | Počet testovaných položiek | 71302 | 2219 | 1800 | 5. Dohoda o vykonávaní [6] bola uzatvorená 11. novembra 2009 a grant sa vyplatil 30. novembra 2009 [7]. 6. Podľa dohody o vykonávaní bol grant vo výške 494 mil. EUR (pozri tabuľku 2) určený na: - počiatočné núdzové operácie; celkové náklady na počiatočnú pomoc obyvateľstvu boli 653 mil. EUR [8], z toho orientačnú sumu 50 mil. EUR poskytol FSEÚ; - projekt MAP (zahŕňajúci poskytnutie menších dočasných ubytovacích jednotiek až pre 7000 osôb) a projekt MUSP (zahŕňajúci zabezpečenie dočasných škôl pre časť z 15000 žiakov postihnutých zemetrasením); celkové náklady na projekty MAP a MUSP boli 321 mil. EUR [9], z toho orientačnú sumu 94 mil. EUR poskytol FSEÚ; - projekt ubytovania CASE zabezpečujúci dočasné ubytovanie prinajmenšom pre 15000 obyvateľov mesta L'Aquila; celkové náklady na tento projekt boli 810 mil. EUR [10], z toho orientačnú sumu 350 mil. EUR poskytol FSEÚ. TABUĽKA 2 ČINNOSTI FINANCOVANÉ Z FSEÚ (MIL. EUR) Zdroj: Dohoda o vykonávaní FSEÚ. | Vnútroštátny rozpočet | Príspevok z FSEÚ | Spolu | Prvé núdzové operácie | 603 | 50 | 653 | Projekty MAP a MUSP | 227 | 94 | 321 | Projekt CASE | 460 | 350 | 810 | | 1290 | 494 | 1784 | ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 7. Cieľom auditu bolo odpovedať na tri konkrétne otázky: 1) Boli operácie stanovené v dohode o vykonávaní v súlade s nariadením o FSEÚ? 2) Bol projekt CASE dobre naplánovaný a vytvorený? 3) Zohľadnila sa pri realizácii projektu CASE hospodárnosť? 8. V súvislosti s otázkami 2) a 3) bol audit zameraný na projekt CASE, ktorý pohltil väčšinu grantu z FSEÚ (pozri bod 6). Audit sa konal v období od novembra 2011 do februára 2012 a zahŕňal vzorku piatich postupov verejného obstarávania a 12 zmlúv o výstavbe nových budov a dodávke zariadenia, betónu, pilierov a seizmických izolátorov. Vzorka zahŕňala 35 % sumy dohodnutej pre projekt CASE (pozri prílohu II). Analýzy dokumentov boli doplnené rozhovormi a zisteniami na úrovni útvaru civilnej ochrany, projektových miest a príslušných zainteresovaných strán v oblasti postihnutej zemetrasením. PRIPOMIENKY DOHODA O VYKONÁVANÍ A NARIADENIE O FSEÚ V NARIADENÍ O FSEÚ SA NEUVÁDZAJÚ RIEŠENIA AKO PROJEKT CASE 9. Cieľom FSEÚ je pomáhať členským štátom a krajinám v procese rokovaní o vstupe do Európskej únie reagovať na veľké prírodné katastrofy a dopĺňať ich verejné výdavky na tieto základné núdzové operácie [11]: - okamžité opätovné uvedenie do použiteľného stavu infraštruktúry a závodov v odvetví energetiky, vodného a odpadového hospodárstva, dopravy, telekomunikácií, zdravotníctva a školstva; - poskytnutie dočasného ubytovania a záchranných prác zabezpečujúcich bezprostredné potreby postihnutého obyvateľstva; - okamžité zabezpečenie preventívnej infraštruktúry a opatrení na bezprostrednú ochranu kultúrneho dedičstva; - okamžité očistenie katastrofou postihnutých oblastí vrátane prírodných oblastí. 10. Komisia vykladá túto skutočnosť tak [12], že suma na financovanie núdzových operácií nesmie prekročiť rámec činností považovaných za okamžite nevyhnutné (opätovné uvedenie do použiteľného stavu) a spravidla nepokryje náklady na úplnú obnovu. 11. Všetky operácie sa vykonali v súlade s dohodou o vykonávaní. Hoci boli v nariadení o FSEÚ uvedené operácie ako prvé núdzové operácie, pomoc obyvateľstvu a projekty MAP a MUSP, v prípade projektu CASE to tak nebolo. OPRÁVNENOSŤ POČIATOČNEJ POMOCI OBYVATEĽSTVU 12. Útvar civilnej ochrany zabezpečil po zemetrasení prvé núdzové operácie a poskytol pomoc približne 67000 osobám, ktoré boli koncom apríla 2009 ubytované v hoteloch a súkromných domoch (takmer 32000) a stanových táboroch (viac ako 35000). 13. Zdroje fondu na prvé núdzové operácie a pomoc obyvateľstvu sa vynaložili v súlade s ustanoveniami nariadenia o FSEÚ, keďže išlo o základné núdzové operácie zabezpečujúce tiesňové služby s cieľom splniť okamžité potreby postihnutého obyvateľstva. OPRÁVNENOSŤ PROJEKTOV MAP A MUSP 14. V dohode o vykonávaní sa stanovuje výstavba 2300 dočasných domov (MAP) a 34 dočasných škôl (MUSP). V konečnej správe o vykonávaní sa uvádza, že útvar civilnej ochrany postavil 3313 domov v rámci MAP a 33 dočasných škôl. Okrem toho sa opravilo a spevnilo 59 poškodených škôl. Mimoriadne významné boli výsledky projektu MUSP, keďže rýchla výstavba škôl umožnila rodinám so školopovinnými deťmi zostať v oblasti L’Aquila. +++++ TIFF +++++ © Európsky dvor audítorov. 15. Projekty MAP a MUSP sa realizovali v súlade s ustanoveniami nariadenia o FSEÚ. Vzhľadom na to sa v rámci projektu MAP poskytlo obyvateľom dočasné ubytovanie a v rámci projektu MUSP sa riešila potreba okamžitého opätovného uvedenia do použiteľného stavu v oblasti školstva. OPRÁVNENOSŤ PROJEKTU CASE 16. V dohode o vykonávaní sa stanovuje výstavba 160 dočasných bytových domov [13] so 4000 až 4500 bytmi, v ktorých sa môže ubytovať viac ako 15000 osôb. V lehote kratšej ako jeden rok od zemetrasenia sa vybudovalo spolu 185 bytových domov. +++++ TIFF +++++ © Európsky dvor audítorov. 17. V rámci projektu sa v období nevyhnutnom na obnovu namiesto poskytnutia dočasného ubytovania, ako sa uvádza v nariadení o FSEÚ, vybudovali nové trvalé budovy vhodné na ubytovanie osôb, a to malo nepriaznivý vplyv na krajinu a bytový fond L’Aquila. 18. Aj keď Komisia a talianske orgány v dohode o vykonávaní uviedli, že operácie presahujúce rámec okamžite nevyhnutných činností by sa nemali financovať (pozri bod 10), byty projektu CASE s vysokou energetickou účinnosťou a seizmickou izoláciou sú oveľa lepšie vybavené ako tradičné dočasné byty a mnoho predtým existujúcich budov. 19. Útvar civilnej ochrany odovzdal po dokončení všetky byty postavené v rámci projektu CASE mestu L’Aquila, ktoré ich v súčasnosti spravuje. Predstavitelia mesta plánujú v budúcnosti predať niektoré byty postavené v rámci projektu CASE na voľnom trhu [14]. Ostatné by sa použili na riešenie potrieb sociálnych bytov a na ubytovanie vysokoškolských študentov a iných osôb. Preto sa predpokladá, že prostredníctvom týchto bytov sa dosiahnu príjmy. Na rozdiel od nariadení o štrukturálnych fondoch sa však v nariadení o FSEÚ neuvádza ustanovenie týkajúce sa uvedených možností. To naznačuje, že v tomto nariadení sa nepočítalo s možnosťou financovania takýchto nových dlhodobejších stavieb [15]. 20. Podľa nariadenia o FSEÚ je rozsah pôsobnosti tohto fondu obmedzený na najnaliehavejšie potreby, kým na dlhodobú obnovu sa musia použiť iné nástroje. Preto projekt CASE, keďže jeho cieľom bolo poskytnutie trvalého ubytovania, nebol v súlade s cieľmi FSEÚ. PLÁNOVANIE A REALIZÁCIA PROJEKTU CASE ZÁKLADNÁ STRATÉGIA PROJEKTU CASE BOLA ZROZUMITEĽNÁ, ALE… 21. V súvislosti s dočasným ubytovaním ľudí žijúcich v meste L’Aquila talianske orgány realizovali stratégiu, ktorá sa odlišovala od stratégií realizovaných po katastrofách v minulosti. V prípade minulých katastrof sa v rámci stratégie poskytlo krátkodobé ubytovanie v stanových táboroch, potom sa vybudovalo dočasné ubytovanie a potom trvalé nové budovy. V rámci stratégie zvolenej po zemetrasení v L’Aquile sa ubytovanie v stanových táboroch poskytovalo dlhšie ako zvyčajne a talianske orgány to považovali za možné, keďže k zemetraseniu prišlo pred letom, a paralelne sa realizovala výstavba veľmi kvalitných bytových domov. Cieľom bolo poskytnúť, podľa možností pred zimou, úplne vybavené byty vhodné na okamžité nasťahovanie, a to aj ľuďom, ktorí pri zemetrasení prišli o celý svoj majetok. V grafe 2 je znázornená stratégia talianskych orgánov. GRAF 2 TRADIČNÁ STRATÉGIA A STRATÉGIA CASE +++++ TIFF +++++ Zdroj: Útvar civilnej ochrany. 22. Talianske orgány sa domnievali, že výber stratégie bol opodstatnený z týchto dôvodov: a) veľký počet ľudí, ktorí žili v poškodených budovách, najmä priamo v meste L’Aquila; b) L’Aquila sa nachádza v hornatom teréne a nie je jednoduché nájsť dosť pozemkov na výstavbu dostatočného počtu jednoposchodových domov; c) predpokladané dlhé trvanie rekonštrukčných prác v historickom centre, z čoho vyplývalo, že ubytovanie bude potrebné na dlhšie obdobie; d) extrémne klimatické podmienky s veľmi studeným počasím v zime a veľmi vysokými teplotami v lete. 23. Dvor audítorov zastáva názor, že projekt CASE nebol v súlade s osobitnými ustanoveniami nariadenia o FSEÚ, aj keď talianske orgány považovali stratégiu za opodstatnenú. … ZISTILI SA NEDOSTATKY V POSÚDENÍ POTRIEB… 24. Útvar civilnej ochrany s pomocou medzinárodných odborníkov, vrátane tímu civilnej obrany EÚ, ktorý bol zložený z odborníkov z členských štátov, posúdil poškodenie budov rýchlo po katastrofe. Jeden mesiac od zemetrasenia sa útvar civilnej ochrany domnieval, že jeho odhad celkového počtu budov, ktoré nevyhovujú bezpečnostným podmienkam, je spoľahlivý [16]. 25. Záznamy miestnych orgánov neboli vhodné na posúdenie skutočných potrieb ubytovania vysídlených osôb. S cieľom realizovať projekt CASE dostatočne rýchlo bolo preto nevyhnutné začať verejné obstarávanie pred sprístupnením tejto informácie. Skutočné potreby ubytovania sa nakoniec určili na základe sčítania obyvateľstva, ktoré sa konalo začiatkom augusta 2009, t. j. štyri mesiace po zemetrasení a viac ako dva mesiace po zadaní zákaziek na vybudovanie domov CASE. Sčítaním obyvateľstva sa získali spoľahlivé informácie o skutočných potrebách obyvateľov, keďže sa takisto získali informácie o preferenciách obyvateľov, pokiaľ ide o opatrenia na dočasné ubytovanie [17], a na ich základe sa vybudovalo ďalších 19 bytových domov [18]. 26. Keďže údaje o vysídlených obyvateľoch neboli k dispozícii včas, až zo sčítania obyvateľstva v auguste 2009 vyplynulo, že potreby bývania prevyšovali plánovaný počet bytov, ktoré sa mali prideliť na základe prioritných kritérií. V tabuľke 3 sa uvádza počet rodín žiadajúcich o dočasné ubytovanie a počet dostupných bytov CASE. Podľa týchto údajov by nebolo možné splniť žiadosti o byty CASE v prípade 4294 rodín alebo približne 8800 osôb. Aj keď sa počet bytových domov CASE zvýšil zo 150 na 185, v apríli 2012 ešte 11292 osôb dostávalo paušálnu sumu na prenájom, pričom mesačné náklady predstavovali viac ako 3 mil. EUR, 162 osôb bývalo v hoteloch a 142 v ubytovniach Guardia di Finanza [19]. TABUĽKA 3 RODINY ŽIADAJÚCE O BYTY CASE A RODINY UBYTOVANÉ V BYTOCH CASE Zdroj: Útvar civilnej ochrany. | Spolu | Rodiny žiadajúce o byty CASE | Rodiny, ktorým boli pridelené byty CASE | Počet posúdených rodín | 15752 | 8715 | 4421 | S viac ako 6 členmi | 69 | 49 | 26 | So 6 členmi | 202 | 168 | 120 | S 5 členmi | 708 | 536 | 408 | So 4 členmi | 2407 | 1750 | 1309 | S 3 členmi | 3046 | 1998 | 1486 | S 2 členmi | 3883 | 2203 | 935 | S 1 členom | 5437 | 2011 | 137 | … A VÄČŠINA BYTOV NEBOLA K DISPOZÍCII PRED ZAČIATKOM ZIMY 27. Cieľ ubytovať obyvateľov v bytoch pred začiatkom zimy (pozri bod 21) sa nepodarilo celkom splniť. Aj keď prvé byty boli pripravené do konca septembra 2009 (menej ako šesť mesiacov po zemetrasení) a bytové domy boli postavené podľa plánu, do konca novembra bolo možné ubytovať len približne 6300 z 15000 osôb predpokladaných v dohode o vykonávaní. Posledné byty boli k dispozícii v marci 2010 (pozri tabuľku 4). Preto nebolo možné zabrániť vzniku dodatočných nákladov na ubytovanie, keďže osoby, ktoré potrebovali ubytovanie, zatiaľ počas zimy bývali v hoteloch. 28. Uvedené omeškanie vzniklo z dôvodu času potrebného na začatie nevyhnutného verejného obstarávania a potreby určiť vhodné miesta na výstavbu, ktoré bolo nevyhnutné analyzovať vzhľadom na ich seizmickú, hydrologickú a geologickú bezpečnosť. Aj keď je Taliansko krajina s vysokým seizmickým rizikom (pozri prílohu III), útvar civilnej ochrany prijal takúto stratégiu po prvýkrát. Technické špecifikácie a dokumentácia ponúk v súvislosti s domami CASE sa preto pripravili až po zemetrasení [20]. Dňa 22. mája 2009, len jeden a pol mesiaca po zemetrasení, však bolo možné začať prvé verejné obstarávanie. TABUĽKA 4 SITUÁCIA V OBLASTI POSKYTOVANIA BYTOV CASE Zdroj: Útvar civilnej ochrany. Dátum | Odovzdané byty | Počet ubytovaných osôb | 29.9.2009 | 300 | 1042 | 30.10.2009 | 825 | 2973 | 30.11.2009 | 1694 | 6328 | 31.12.2009 | 2941 | 10625 | 31.1.2010 | 3588 | 12772 | 28.2.2010 | 4357 | 14554 | 10.3.2010 | 4415 | 14649 | NÁKLADY NA BYTY CASE BYTY CASE BOLI POMERNE NÁKLADNÉ 29. Útvar civilnej ochrany v súvislosti s projektom CASE uzatvoril zmluvy v celkovej výške 710 mil. EUR (bez DPH) [21] vrátane inžinierskych prác, zelených oblastí, zariadenia a ostatných nákladov. V tabuľke 5 sa uvádza rozpis nákladov, ktoré sú dôležité pre výpočet nákladov na byty CASE na meter štvorcový, t. j. okrem nákladov na zariadenie, inžinierske práce, búracie práce, elektromechanické práce a zelené oblasti (ktoré spolu predstavujú 112,5 mil. EUR, pozri prílohu II). 30. Priemerné stavebné náklady na každý zo 185 bytových domov boli 3230629 EUR, z čoho vyplývajú stavebné náklady na každý zo 4449 bytov vo výške 134337 EUR. TABUĽKA 5 NÁKLADY NA VÝSTAVBU BYTOV CASE V EURÁCH Zdroj: Analýza Európskeho dvora audítorov založená na dokumentácii, ktorú poskytol útvar civilnej ochrany. Druh prác | Dohodnuté | % z celkovej sumy | Výťahy | 9810023 | 1,6 | Budovy | 425305706 | 71,2 | Betónovanie/betónové spevnenie | 55160175 | 9,2 | Betón | 27344339 | 4,6 | Oceľové zvárané pletivo | 15927758 | 2,7 | Piliere | 37562778 | 6,3 | Seizmické izolátory | 12013512 | 2,0 | Výkopové práce | 14542086 | 2,4 | SPOLU | 597666377 | 100,0 | 31. Dvor audítorov porovnal náklady na domy CASE so štandardnými nákladmi uplatňovanými v Taliansku (pozri graf 3) na základe jednotne používanej referenčnej príručky [22]. Týmto spôsobom sa vypočítal počet metrov štvorcových v súlade so spôsobom výpočtu uvedeným v príručke. Základom výpočtu nákladov na meter štvorcový bolo 1960 metrov štvorcových na bytový dom [23]. Jednotkové náklady boli 1648 EUR/m2 obytnej plochy [24] vrátane nákladov na parkovacie miesta. 32. V referenčnej príručke sa v súvislosti so sociálnymi bytmi stanovuje základná cena okolo 1153 EUR/m2 vrátane parkovacích miest [25], v porovnaní s nimi boli bytové domy CASE v priemere o 43 % nákladnejšie. Štandardné náklady na montované byty však boli približne 640 EUR/m2 [26] pre bytové domy s rozlohou 5964 EUR/m2, pričom v porovnaní s nimi boli byty CASE nákladnejšie v priemere o 158 % [27] [28]. VPLYV NÚDZOVEJ SITUÁCIE A SEIZMICKEJ IZOLÁCIE 33. Podľa útvaru civilnej ochrany mala požiadavka rýchlej realizácie projektu vplyv na výber stavebných materiálov, pracovné postupy a zmluvných dodávateľov. Dvor audítorov vyčíslil vplyv týchto faktorov na približne 27 mil. EUR: a) Piliere na stavbu domov CASE boli oceľové, pretože ich bolo možné dodať rýchlejšie ako betónové, ktoré sa bežne používajú. Ich cena však bola zároveň viac ako dvakrát vyššia než dohodnutá cena betónových pilierov [29], čo malo vplyv na dodatočné náklady, ktoré predstavovali viac ako 21 mil. EUR. b) Bolo potrebné, aby bol betón spracovateľný za akýchkoľvek možných poveternostných podmienok a aby rýchlo schol, preto bolo nevyhnutné použiť veľmi kvalitný betón s drahými chemickými prídavnými látkami, a to predstavovalo ďalších približne 16 % alebo 4 mil. EUR [30]. c) Keďže len niektoré spoločnosti ponúkali výstavbu viac ako jedného z 30 stavebných miest v krátkych lehotách, zákazky sa zadali 16 rôznym uchádzačom. Pokiaľ by bolo možné zadať zákazky deviatim uchádzačom s najvyšším hodnotením, mohli sa dosiahnuť úspory vo výške 2 mil. EUR. d) Keďže bolo nevyhnutné, aby dodávatelia zrealizovali veľký projekt v krátkej lehote, takisto bolo nevyhnutné, aby zaplatili viac za materiály a prácu, pretože sa pracovalo na tri zmeny. Tieto dodatočné náklady nie je možné presne vyčísliť. 34. Časť dodatočných nákladov sa spája s výberom seizmicky izolovanej konštrukcie budov, v súvislosti s ktorou boli nevyhnutné nielen seizmické izolátory, ale takisto ďalšie výťahy a schodištia spájajúce izolované platformy s neizolovanými základmi. Dvor audítorov odhadol tieto dodatočné náklady na približne 23 mil. EUR [31]. 35. Revidovaná cena na meter štvorcový bez nákladov súvisiacich s núdzovou situáciou a dodatočných nákladov na seizmickú izoláciu bola 1510 EUR (pozri tabuľku 6), stále podstatne vyššia než za štandardnú stavbu (pozri graf 3). TABUĽKA 6 OPRAVENÉ NÁKLADY NA BYTY CASE Zdroj: Vlastné výpočty Európskeho dvora audítorov. Opis | Suma (EUR) | Stavebné náklady spolu | 597666377 | Mínus: náklady na naliehavé pracovné postupy | - 27000000 | Mínus: náklady na seizmickú izoláciu | - 23000000 | Opravené náklady | 547666377 | | | Jednotkové náklady na 185 bytových domov | 2960358 | Jednotkové náklady na 4449 bytov | 123098 | Cena za m2 celkovej plochy (1960 m2) | 1510 | 36. Časť dodatočných nákladov na byty CASE by sa mohla vysvetliť nákladmi spôsobenými núdzovou situáciou a rozhodnutím seizmicky izolovať budovy. Takisto sú však čiastočne výsledkom obmedzeného počtu uchádzačov, krátkych lehôt a nízkeho významu pripisovaného cenám pri zadaní zákaziek. POČET UCHÁDZAČOV BOL OBMEDZENÝ EXTRÉMNE KRÁTKE LEHOTY NA DORUČENIE PONÚK 37. Napriek možnostiam, ktoré ponúkajú pravidlá núdzového verejného obstarávania, lehoty na doručenie ponúk a žiadostí o účasť by mali byť dostatočne dlhé, aby zainteresované strany mali primeraný čas na prípravu a predloženie svojich ponúk, pričom sa zohľadní najmä zložitosť zákazky [32]. Dlhšie lehoty umožňujú širšiu súťaž a kvalitnejšie ponuky, čím sa podporuje úspešnosť projektu a primerané zohľadnenie faktorov hospodárnosti. GRAF 3 POROVNANIE NÁKLADOV NA BYTY CASE SO ŠTANDARDNÝMI BYTMI +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov. 38. V deň zemetrasenia talianska vláda vyhlásila núdzový stav, v rámci ktorého sa právomoci vyslaného komisára pre núdzovú situáciu v regióne Abruzzi preniesli na riaditeľa útvaru civilnej ochrany. Prostredníctvom aktu o núdzovom stave získal riaditeľ útvaru civilnej ochrany právomoc uverejňovať nariadenia odchyľujúce sa od existujúcich právnych predpisov, a na základe toho mohol vykonávací orgán čiastočne nebrať do úvahy bežné postupy verejného obstarávania. Prostredníctvom Decreto Abruzzo [33] bolo možné vykonať verejné obstarávanie prostredníctvom rokovacích postupov bez predchádzajúcej inzercie. 39. Napriek možnostiam, ktoré ponúkal Decreto Abruzzo, útvar civilnej ochrany prijal transparentnejšie otvorené postupy obstarávania stavby budov a dodávky zariadenia, ktoré predstavovali viac ako 70 % celkových výdavkov na projekt CASE. Rokovacie postupy sa použili len v súvislosti s 30 % výdavkov, t. j. na dodávku pilierov, betónu a seizmických izolátorov. Vzhľadom na počiatočné omeškanie pri začatí verejného obstarávania však útvar civilnej ochrany podstatne skrátil lehotu na predloženie ponúk pre všetky postupy (pozri tabuľku 7). TABUĽKA 7 LEHOTY NA PREDKLADANIE PONÚK Zdroj: Analýza Európskeho dvora audítorov založená na oznámeniach o verejnom obstarávaní a výzvach na predkladanie ponúk. Verejné obstarávanie | Výzva na predkladanie ponúk | Lehota | Dni | Štandardné dni | Budovy | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 | Zariadenie | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 | Piliere | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 | Betón | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 | Seizmické izolátory | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 | 40. Podľa útvaru civilnej ochrany len niekoľko spoločností bolo schopných dodať požadované množstvá a kvalitu v krátkej lehote (podrobne v tabuľke 8). Útvar civilnej ochrany preto vyzval pomerne nízky počet spoločností, aby sa zúčastnili na rokovacom postupe, a dostal nízky počet ponúk. Avšak viacero ponúk bolo neprijateľných, najmä z dôvodu krátkej lehoty na doručenie ponúk, a výsledkom toho boli nekvalitné ponuky (pozri rámček 1). Z toho vyplýva, že pri stanovení lehôt na predkladanie ponúk mohol vykonávací orgán viac zohľadniť veľmi zložitý charakter zákaziek z dôvodu veľkého rozsahu prác a krátkej lehoty na realizáciu. Z tabuľky 8 vyplýva, že rozdiel medzi počtom vyzvaných spoločností a počtom prijateľných ponúk bol mimoriadne veľký v prípade dodávky betónu (pozri bod 41) a seizmických izolátorov (pozri rámček 1). TABUĽKA 8 DORUČENÉ, ODMIETNUTÉ A PRIJATÉ PONUKY Zdroj: Analýza Európskeho dvora audítorov založená na dokumentácii k ponukám. Verejné obstarávanie | Spoločnosti pozvané na rokovacie postupy | Doručené ponuky | Prijaté ponuky | Odmietnuté ponuky | Percentuálny podiel odmietnutých ponúk | Budovy | Nevzťahuje sa | 58 | 44 | 14 | 24,1 % | Zariadenie | Nevzťahuje sa | 19 | 18 | 1 | 5,3 % | Piliere | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % | Betón | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % | Seizmické izolátory | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % | RÁMČEK 1 DÔVODY ODMIETNUTIA PONÚK Jednu z piatich neprijateľných ponúk na rokovacie postupy predložila spoločnosť, ktorá žiadala o posunutie lehoty na predloženie dokumentácie k ponuke (dodávka pilierov). Okrem toho dve ponuky boli zamietnuté, pretože neobsahovali ponuku na prvú položku (betón) alebo chýbala dokumentácia (betón a seizmické izolátory). V súvislosti s otvoreným postupom obstarávania budov bola jedna ponuka doručená veľmi neskoro, päť ponúk nebolo v súlade s pravidlami týkajúcimi sa obálok a v štyroch prípadoch chýbala nejaká dokumentácia – v dvoch prípadoch sa v ponukách nespresňoval druh použitej pracovnej zmluvy a v ďalších dvoch prípadoch chýbalo osvedčenie tzv. antimafia [34]. NEVHODNÉ ROZDELENIE ZMLÚV NA POLOŽKY 41. Rozdelenie ponúk na položky primeraného rozmeru takisto zvyšuje konkurenciu. Na rozdiel od verejného obstarávania budov, ktoré bolo rozdelené na veľký počet položiek s cieľom zaručiť dostatočný počet uchádzačov a lepší výsledok, však rokovacie postupy neboli primerane rozdelené na položky. To bolo zrejmé v prípade dodávky betónu, kde jedna z troch položiek bola taká veľká, že dvaja zo štyroch uchádzačov neuviedli finančnú ponuku na prvú položku, pretože prevyšovala ich výrobnú kapacitu [35], a preto boli vylúčení z verejného obstarávania ostatných položiek. RÁMČEK 2 POSTUPY VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA V nariadení EÚ o rozpočtových pravidlách a smernici o verejnom obstarávaní sa uvádza, že ponuky sa môžu vyhodnotiť podľa kritéria najnižšej ceny alebo kritéria najvýhodnejšieho pomeru medzi kvalitou a cenou. V rámci výberových konaní sú stanovené minimálne kritériá (podmienky účasti), ktoré musia splniť spoločnosti, ktoré sa chcú zúčastniť na výberovom konaní. Ponuky, ktoré prekonajú túto prvú prekážku, sa potom hodnotia na základe kritérií na vyhodnotenie ponúk (najnižšia cena alebo najvýhodnejší pomer medzi kvalitou a cenou). V súvislosti s projektom CASE sa ponuky vyhodnotili podľa kritéria najvýhodnejšieho pomeru medzi kvalitou a cenou. Podľa tohto kritéria uchádzači predložia svoje ponuky v dvoch rôznych obálkach, v jednej sa opisujú vlastnosti ponúkaných prác/tovarov/služieb (technická ponuka) a v druhej sa uvádza cena (finančná ponuka). Podstata technických ponúk sa hodnotí na základe technických kritérií a maximálneho počtu pridelených bodov stanoveného v dokumentácii o verejnom obstarávaní. Finančná ponuka sa vyhodnotí matematicky, pričom najnižšia prijateľná ponuka má najvyšší počet bodov podľa váhy spresnenej pre každú ponuku. Kumulatívna váha sa vždy rovná 100. V Taliansku sa finančná ponuka hodnotí vzhľadom na zľavu z vopred určenej ceny známej ako základná cena, ktorá sa uvádza v dokumentácii o verejnom obstarávaní. Preto cena uvedená vo finančnej ponuke nemôže byť vyššia ako základná cena, často je však takmer rovnaká ako základná cena, ak sa jej pripisuje nízka váha. CENA BOLA DRUHOTNÝM KRITÉRIOM PRI VYHODNOTENÍ PONÚK CENE SA PRIPISOVALA VEĽMI NÍZKA VÁHA 42. V prípade postupov verejného obstarávania s najvýhodnejším pomerom medzi kvalitou a cenou by sa na vyhodnotenie ponúk mali použiť kritériá, ktoré sú najvhodnejšie pre príslušné obstarávanie, a cene by sa mala pripísať váha, ktorá v pomere k ostatným kritériám nespôsobí neutralizáciu ceny pri výbere zmluvného dodávateľa [36]. 43. Zákazky na dodávky a práce v súvislosti s projektom CASE sa zadali na základe kritéria najvýhodnejšieho pomeru medzi kvalitou a cenou. V postupe hodnotenia sa uchádzačom prideľovali body za podstatu ich technických a finančných ponúk a váha prisudzovaná finančným ponukám bola v rozsahu od 25 do 55 bodov zo 100. 44. V súvislosti s najdôležitejšou zákazkou, výstavbou budov, bola váha prisudzovaná finančnej ponuke 25/100, čo bola veľmi nízka hodnota, ktorá viedla k neutralizácii vplyvu ceny pri výbere zmluvného dodávateľa. Napriek veľkému počtu prijateľných ponúk (pozri tabuľku 8) sa cene pripisovala taká nízka váha, že všetky ceny boli takmer rovnaké ako základná cena a zákazky sa udeľovali ponukám s cenami, ktoré neboli nižšie ako priemerná cena všetkých uchádzačov. Na porovnanie, pri dodávke zariadenia, váha finančnej ponuky bola 40/100 a súťaž sa zakladala viac na cene, t. j. ponúkané zľavy boli vyššie a ceny uvedené v ponukách variabilnejšie. 45. Na vyhodnotenie ponúk na budovy a dodávky zariadenia mali vplyv viac diskrečné než objektívne overiteľné kritériá. V súvislosti so zákazkami na budovy boli v rámci technickej ponuky najdôležitejšími kritériami na vyhodnotenie ponúk estetické/architektonické vlastnosti budov, ktoré sa per se považujú za diskrečné kritérium, keďže preň neexistuje objektívne overiteľný ukazovateľ. V oznámení o vyhlásení verejného obstarávania sa toto kritérium vymedzovalo v dosť všeobecnom význame, a na základe toho mala komisia na vyhodnotenie ponúk značnú rozhodovaciu právomoc [37]. V uvedených prípadoch je podľa overených postupov vhodné poskytnúť dodatočné informácie s cieľom odôvodniť pridelený počet bodov. KRITÉRIÁ NA VYHODNOTENIE PONÚK SPÔSOBILI ZVÝŠENIE NÁKLADOV NA METER ŠTVORCOVÝ 46. Kritériá na vyhodnotenie ponúk a váhy používané pri verejnom obstarávaní mali za následok, že uchádzači, keďže chceli byť úspešní, ponúkali nadštandardný obsah, napríklad riadené mechanické vetranie [38], solárne clony alebo exkluzívne materiály. Tieto zariadenia, ktoré môžu mať vyššiu úroveň pohodlia a môžu prispieť k vyššej energetickej účinnosti, spôsobili zvýšenie nákladov na meter štvorcový bytov a znížili finančné zdroje na postavenie väčšieho počtu bytov na ubytovanie väčšieho počtu osôb. RÁMČEK 3 KRITÉRIÁ NA VYHODNOTENIE PONÚK A VÁHA V RÁMCI VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA BUDOV Útvar civilnej ochrany vyhlásil na výstavbu budov CASE verejnú súťaž. Kritériom na vyhodnotenie ponúk bol najvýhodnejší pomer medzi kvalitou a cenou. Finančným ponukám sa pripisovala váha 25 zo 100 bodov a technickým ponukám 75 zo 100 bodov. V rámci technickej ponuky sa použili tieto váhové faktory: a) architektonická kvalita budov a vonkajšie aspekty: 15 bodov; b) energetická účinnosť a kvalita zariadenia: 10 bodov; c) zlepšenie parametrov environmentálnej udržateľnosti: 10 bodov; d) architektonická kvalita vnútorného vybavenia a kvalita jeho zakončenia: 10 bodov; e) veľkosť ponúkanej plochy: 5 bodov; f) počet ubytovaných osôb: 5 bodov; g) flexibilita a variabilita návrhu vybavenia: 5 bodov; h) flexibilita budov v súvislosti s osobitnou dĺžkou platformy: 5 bodov; i) dĺžka výstavby: 10 bodov. 47. Vzhľadom na situáciu po zemetrasení bolo potrebné zamerať kritériá okrem iného na ubytovanie maximálneho počtu osôb. Uplatnené kritériá však boli vhodnejšie skôr pre dlhodobé investície ako pre osobitnú núdzovú situáciu, keďže pripisovali vysokú váhu zvýšeniu architektonických kvalít a maximálnej energetickej účinnosti, ale nízku váhu počtu ubytovaných osôb a ponúkanej obytnej ploche (pozri rámček 3). V dôsledku toho bola plocha skutočne obstaraných bytov menšia ako priemerná plocha v prijatých ponukách. Okrem toho bol počet skutočne ubytovaných osôb nižší ako priemerný počet v prijatých ponukách. Tieto faktory prispeli k nárastu nákladov na meter štvorcový a na jednu ubytovanú osobu. Okrem toho výsledkom verejného obstarávania bez použitia architektonických kritérií by boli úspory vo výške približne 11 mil. EUR [39]. V PRÍPADE DODATOČNÝCH PRÁC SA POUŽILI PRIAME DOHODY 48. V záujme úspory času sa predišlo novým postupom verejného obstarávania dodatočných prác a namiesto toho sa použili priame dohody. Napríklad vykurovacie systémy, ktoré neboli zahrnuté v pôvodných zákazkách, sa kúpili od toho istého zmluvného dodávateľa, ktorý postavil budovy. V dodatku k dohodám sa uvádzali ceny vypočítané na základe uplatnenia tých istých nízkych zliav zo základných cien, aké sa uplatnili v súvislosti s budovami (pozri bod 44). Keďže zákazky na budovy sa zadali na základe diskrečných kritérií (pozri bod 45), ceny zaplatené za vykurovacie systémy boli vyššie, než bolo nevyhnutné [40]. 49. Takisto sa zistili podstatné rozdiely v súvislosti s konštrukciou rámov výťahov, ktoré boli v prípade niektorých budov o 100 % drahšie ako u ostatných budov [41]. Konečné náklady na niektoré budovy sa z dôvodu týchto prác zvýšili o viac ako 13 % a celkové náklady na niektoré druhy dodatočných prác boli v rozsahu od menej ako 128000 EUR na budovu do viac ako 280000 EUR na budovu, t. j. od 6 % pôvodných nákladov na budovu do viac ako 13 % (pozri tabuľku 9). Preto budova, ktorá bola podľa pôvodnej zákazky o 34500 EUR drahšia ako najlacnejšia budova, bola po dokončení dodatočných prác drahšia takmer o 189000 EUR. TABUĽKA 9 NÁKLADY NA DODATOČNÉ PRÁCE PRE VYBRANÉ BUDOVY Zdroj: Analýza Európskeho dvora audítorov založená na oficiálnej dokumentácii. Náklady/budova | Zákazka 1 | Zákazka 2 | Zákazka 3 | Zákazka 4 | Pôvodná zákazka (EUR) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 | Rozdiel v porovnaní s najlacnejšou verziou (EUR) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 | Rozdiel v porovnaní s najlacnejšou verziou (%) | +1,6 % | +0,3 % | +1,0 % | 0,0 % | Dodatočné práce | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 | Rozdiel v porovnaní s najlacnejšou verziou (EUR) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 | Rozdiel v porovnaní s najlacnejšou verziou (%) | +120,9 % | +58,0 % | +18,3 % | 0,0 % | V % zo stavebných nákladov | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % | | | | | | Konečné náklady | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 | Rozdiel v porovnaní s najlacnejšou verziou (EUR) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 | Rozdiel v porovnaní s najlacnejšou verziou (%) | +8,4 % | +3,6 % | +2,0 % | 0,0 % | Počet budov | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 | ZÁVERY A ODPORÚČANIA BOLI OPERÁCIE STANOVENÉ V DOHODE O VYKONÁVANÍ V SÚLADE S NARIADENÍM O FSEÚ? 50. V nariadení o FSEÚ sa stanovuje, že fond sa môže použiť len na základné núdzové operácie vrátane dočasného ubytovania. V nariadení sa nepredpokladá financovanie projektov skutočnej obnovy alebo projektov vytvárajúcich príjmy. Navyše podľa nariadenia o FSEÚ je rozsah pôsobnosti fondu obmedzený na najnaliehavejšie potreby, keďže na dlhodobú obnovu sa musia použiť iné nástroje. Dvor audítorov preto zastáva názor, že projekt CASE, v rámci ktorého sa zabezpečilo dlhodobé a trvalé ubytovanie, nebol v súlade s cieľmi FSEÚ. Navyše sa predpokladá, že byty CASE prinesú v budúcnosti značný príjem, aj keď v nariadení o FSEÚ neexistujú ustanovenia týkajúce sa uvedených možností. 51. Výdavky na počiatočnú pomoc a na byty MAP a budovy MUSP boli v súlade s nariadením o FSEÚ. V rámci týchto projektov sa riešili okamžité potreby obyvateľstva prostredníctvom núdzových operácií, ktoré sa výslovne uvádzajú v nariadení. ODPORÚČANIE 1 Komisia by mala vzhľadom na nedávny vývoj stratégií zameraných na reakciu na katastrofy spresniť ustanovenia nariadenia o FSEÚ a posúdiť, či sú potrebné nejaké zmeny, najmä pokiaľ ide o riešenie potrieb dočasného ubytovania prostredníctvom trvalých stavieb a projekty vytvárajúce príjem. Navyše, ak sa očakáva príjem, Komisia by mala zabezpečiť, aby sa uvedený príjem vrátil do rozpočtu EÚ. Komisia by mala takisto opätovne zanalyzovať žiadosť talianskych orgánov o pomoc vzhľadom na kritériá oprávnenosti uvedené v nariadení. BOL PROJEKT CASE DOBRE NAPLÁNOVANÝ A VYTVORENÝ? 52. Napriek rozporu s nariadením o FSEÚ sa v rámci stratégie riešili potreby bývania zemetrasením postihnutého obyvateľstva. Zdalo sa, že alternatívne riešenia sú menej účinné, pokiaľ ide o ubytovanie veľkého počtu osôb vzhľadom na ťažkú situáciu v regióne Abruzzi. 53. Poškodenie budov sa posúdilo rýchlo a spoľahlivo, skutočné potreby ubytovania vysídlených osôb však boli k dispozícii až dva mesiace od zadania zákaziek. Napriek tomu, že sa L’Aquila nachádza v oblasti s vysokým seizmickým rizikom, neexistovali primerané opatrenia, aby boli informácie o obyvateľoch k dispozícii dostatočne včas, aby sa projekt mohol primerane prispôsobiť. Navyše sa vopred neurčili a neposúdili potenciálne miesta výstavby. 54. Napriek chýbajúcim primeraným informáciám o zemetrasením postihnutom obyvateľstve sa v technických špecifikáciách požadovali vysokokvalitné a drahé trojposchodové budovy, na ktoré sa vynaložili dostupné zdroje a znížili sa tak možnosti prispôsobenia projektu vyššiemu dopytu, ako sa očakával. V rámci projektu CASE sa teda neposkytol dostatočný počet bytov na riešenie napokon stanovených potrieb vysídleného obyvateľstva. 55. Technické špecifikácie bytov CASE sa pripravili až po zemetrasení. Projekt preto nesplnil cieľ poskytnúť všetkým postihnutým osobám ubytovanie pred začiatkom zimy, hoci sa byty CASE postavili rýchlo. ODPORÚČANIE 2 Vo všeobecnosti a so zreteľom na zlepšenie prínosu projektov financovaných z FSEÚ by Komisia mala využiť dostupné fóra a prostriedky (napr. štrukturálne fondy a šírenie overených postupov) na podporu členských štátov, aby boli pripravené konať v núdzových situáciách rýchlo a účinne. Cieľom Komisie a ohrozených členských štátov by malo byť: a) mať aktualizované plány riadenia katastrof, v rámci ktorých sa takisto zabezpečí dostupnosť včasných a spoľahlivých informácií o obyvateľstve postihnutom prírodnou katastrofou a včasné určenie miest, ktoré sa využijú na účely dočasného ubytovania; b) mať vopred určené stratégie a riešenia zamerané na zabezpečenie primeraného ubytovania pre maximálny počet osôb, a to s obmedzenými dostupnými zdrojmi; c) mať zavedené opatrenia s cieľom zabezpečiť včasné núdzové verejné obstarávanie (núdzové postupy verejného obstarávania zabezpečujúce primeranú hospodárnosť, technické špecifikácie, rámcové zmluvy a zoznamy potenciálnych zmluvných dodávateľov). ZOHĽADNILA SA PRI REALIZÁCII PROJEKTU CASE HOSPODÁRNOSŤ? 56. Hospodárnosti sa nevenovalo veľa pozornosti. Aj keď je porovnanie so štandardnými stavebnými nákladmi len indikatívne, byty CASE boli zreteľne nákladnejšie ako byty na trhu. Vysoké náklady je možné čiastočne odôvodniť použitím kvalitných materiálov a seizmických izolátorov, a potrebou realizovať projekt rýchlo. Časti dodatočných nákladov sa však mohlo zabrániť, ak by sa na obstarávaní zúčastnilo viac uchádzačov a ak by sa pri hodnotení ponúk venovalo viac pozornosti hospodárnosti. 57. Pre neskoré začatie postupov verejného obstarávania boli lehoty na predloženie ponúk oveľa kratšie ako zvyčajne, a to v neprospech kvality ponúk a súťaže. Položky, ktorých sa týkali rokovacie postupy, najmä dodávky betónu, boli veľmi veľké, a to prispelo k zníženiu počtu uchádzačov. Priame rokovania, ktoré sa použili na zadanie dodatočných prác, prispeli k úspore vzácneho času pri realizácii projektu, nevenovali však dostatočnú pozornosť faktorom hospodárnosti a v súvislosti s niektorými kontrolovanými zákazkami spôsobili podstatne vyššie náklady pri podobných výsledkoch. 58. Vplyvom nízkej váhy pripisovanej finančným ponukám na stavbu budov, uplatnenia neúčinných technických kritérií na vyhodnotenie ponúk a vysokej váhy pripisovanej diskrečným kritériám (napr. architektonická kvalita budov a vonkajšie aspekty, energetická účinnosť a kvalita zariadenia) sa zvýšili náklady na byty. ODPORÚČANIE 3 S cieľom zlepšiť hospodárnosť budúcich operácií financovaných z FSEÚ je potrebné, aby Komisia: a) preskúmala postupy verejného obstarávania, ktoré vykonajú členské štáty po prírodných katastrofách, s cieľom určiť a šíriť overené postupy a skúsenosti získané v súvislosti s núdzovým verejným obstarávaním; b) posúdila, či sa granty FSEÚ použili v súlade so zásadami riadneho finančného hospodárenia vrátane hospodárnosti s cieľom určiť a šíriť overené postupy a skúsenosti získané v súvislosti s aspektmi hospodárnosti. Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Harald NOACK, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 12. decembra 2012. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] KOM(2011) 136 v konečnom znení z 23. marca 2011 – Správa Komisie – Fond solidarity Európskej únie – Výročná správa za rok 2009, s. 5. [2] KOM(2011) 136 v konečnom znení, s. 5. [3] KOM(2011) 136 v konečnom znení, s. 6. [4] Nariadenie Rady (ES) č. 2012/2002 z 11. novembra 2002, ktorým sa zriaďuje fond solidarity Európskej únie (Ú. v. ES L 311, 14.11.2002, s. 3). [5] KOM(2009) 448 v konečnom znení z 28. augusta 2009 – Predbežný návrh opravného rozpočtu č. 9 k všeobecnému rozpočtu na rok 2009. [6] Dohoda o vykonávaní č. C(2009)9138. [7] KOM(2011) 136 v konečnom znení, s. 6. [8] Konečná správa o vykonávaní, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, s. 11. [9] ibid. [10] ibid. [11] Článok 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 2012/2002. [12] Správa Komisie – Fond solidarity Európskej únie – Výročná správa za rok 2002 – 2003 a Správa o skúsenostiach po jednom roku od uplatňovania nového nástroja. [13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, dokument, ktorý podpísal taliansky Útvar civilnej ochrany a v ktorom sa uvádza maximálna lehota trvania dočasných prác 10 rokov, minimálne však 50 rokov stálych prác. [14] Rozhodnutie mestského zastupiteľstva z 29.12.2011, verbale č. 172. [15] V dôvodovej správe návrhu nariadenia Rady, ktorým sa zriaďuje Fond solidarity Európskej únie (KOM(2002) 514 v konečnom znení), Komisia uvádza, že na dlhodobejšiu obnovu infraštruktúry a podnikov sa musia použiť iné nástroje. [16] Na tomto posúdení sa zúčastnili technickí pracovníci európskeho mechanizmu v oblasti civilnej ochrany. Vyjadrili spokojnosť s kvalitou posúdenia budov. Pozri "Mechanizmus Spoločenstva v oblasti civilnej ochrany – Technická správa – Posúdenie mechanizmu Spoločenstva v oblasti civilnej ochrany, Zemetrasenie v Taliansku v roku 2009, apríl 2009". [17] Na výber bol projekt CASE, alebo poskytnutie paušálnej sumy osobám, ktoré si samy našli ubytovanie. [18] Počet bytových domov sa najprv zvýšil zo 150 na 166 a po sčítaní obyvateľstva na 185. [19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione – Presidente della Regione Abruzzo - Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012. [20] Útvar civilnej ochrany nedávno navrhol technické špecifikácie rôznych riešení, ktoré sa majú obstarať prostredníctvom rámcových zmlúv. Dňa 13. marca 2012 sa na tento účel podpísala dohoda ad hoc so spoločnosťou CONSIP, verejnou akciovou spoločnosťou konajúcou ako centrálna obstarávacia organizácia pre taliansku verejnú správu. [21] Okrem toho vznikli náklady vo výške 9 mil. EUR za pripojenie bytov k elektrickej a plynovej sieti a technické náklady vo výške 11 mil. EUR, ktoré neboli relevantné pre výpočet stavebných nákladov. [22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei. [23] V referenčnej príručke sa odkazuje na celkovú prístupnú plochu. Dvor audítorov preto použil priemer 1834 metrov štvorcových, ktoré ponúkali úspešní uchádzači a ktoré zahŕňali 30 % z približne 180 metrov štvorcových v podobe balkónov a schodísk, a doplnili zvyšných 70 % uvedených priestorov. [24] Náklady, ktoré vypočítal Dvor audítorov, sa odlišujú od nákladov, ktoré uviedol taliansky Útvar civilnej ochrany (1314 EUR/m2), najmä z dôvodu odlišného výpočtu metrov štvorcových plochy. Útvar civilnej ochrany použil ako základ svojho výpočtu plochu s rozlohou 2333 m2, ktorá sa odlišuje od spôsobu výpočtu uvedeného v referenčnej príručke. Preto náklady, ktoré uviedol Útvar civilnej ochrany, nie sú porovnateľné s nákladmi uvedenými v príručke. [25] V prípade sociálnych bytov edificio in edilizia convenzionata sa uvádzali náklady bez parkovacích miest vo výške 1066 EUR/m2. [26] Industrializovaná výstavba občianskeho ubytovania – "Edificio di civile abitazione industrializzato", Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei. [27] Náklady na domy MAP sa uvádzali vo výške 733 EUR/m2 a približujú sa štandardným nákladom uvádzaným v referenčnej príručke. [28] Obytná budova s vyšším štandardom s podobnou rozlohou (1754 EUR/m2) vrátane veľkého počtu drahších garáží namiesto parkovacích miest stojí 1294 EUR/m2 obytnej plochy (vrátane parkovacích miest a garáží), pričom náklady na byty CASE boli v porovnaní s týmito bytmi ešte o 27 % vyššie. [29] Priemerná jednotková cena oceľových pilierov bola 6061,45 EUR, kým konečná jednotková cena betónových pilierov bola 2743,23 EUR. [30] Tento rozdiel zodpovedá rozdielu priemerných cien betónu triedy XC4 (Rck 30 N/mm2), ktorý sa používa na seizmicky izolované plošiny, alebo triedy XF1 (Rck 40 N/mm2), ktorý sa používa na základy, a lacnejších druhov betónu (triedy XC1 alebo XF2). [31] V týchto nákladoch je zahrnutých 12 mil. EUR na seizmické izolátory, približne 3,5 mil. EUR na dodatočné výťahy (19000/kus) na dodatočné schodištia a konštrukcie výťahov (40000/kus). [32] V článku 70 ods. 12 Decreto Legislativo z 12. apríla 2006, č. 163 (taliansky zákon o verejnom obstarávaní) sa stanovuje, že vždy, keď z dôvodu núdzovej situácie nie je možné dodržať minimálne lehoty stanovené zákonom, správa stanoví lehoty zohľadňujúce, pokiaľ je to možné, zložitosť prác a čas nevyhnutný na prípravu ponúk. [33] Decreto-legge 28 Aprile 2009, n. 39. [34] Osvedčenie o neúčasti na organizovanej trestnej činnosti, ktoré vydáva talianska obchodná komora. [35] Ako uviedla jedna zo spoločností, ktoré predložili ponuku, a ako sa uvádza v zápisnici komisie na vyhodnotenie ponúk. [36] Tento osvedčený postup je uvedený aj v článku 138 ods. 3 nariadenia Komisie (ES, EURATOM) č. 2342/2002 z 23. decembra 2002, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 357, 31.12.2002, s. 1). [37] V usmerneniach, ktoré uverejnil orgán AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), taliansky orgán dohľadu nad verejným obstarávaním, sa uvádza, že v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania by sa mali uvádzať všetky kritériá a zdroje tak, aby komisii na vyhodnotenie ponúk poskytovali veľmi obmedzený diskrečný priestor – Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture – Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture. [38] Jedna zo štyroch ponúk obsahovala také zariadenie, ktoré bolo určené na "dosiahnutie ideálnej mikroklímy v byte, ktorá uprednostňuje dobré tepelné a hygrometrické podmienky a prirodzenú ionizáciu vzduchu". [39] Bez počtu bodov za architektonické kritériá by sa zmenilo konečné hodnotenie ponúk a cena výstavby 185 budov by bola o 11 mil. EUR nižšia. [40] Napriek tomu, že všetky vybrané budovy získali veľmi vysoký počet bodov za energetickú účinnosť (teda potreby vykurovania by mali byť podobné), náklady na najdrahší vykurovací systém boli takmer 140000 EUR, kým na najlacnejší 67000 EUR. Náklady na zvyšné dve budovy boli 79000 EUR a 128000 EUR. [41] Jeden zo staviteľov namontoval pre každú zo svojich 22 budov dva rámy na výťahy, pričom náklady boli takmer 55000 EUR za rám, t. j. 110000 EUR na budovu, kým ďalší dvaja stavitelia poskytli rámy na výťahy za jednotkovú cenu 23000 EUR. [1111] Pokiaľ ide o túto zákazku, počet budov sa rovná počtu 20,53 budov štandardnej veľkosti, pretože ich počet bol menší. Jednotková cena dodatočných nákladov sa však vypočíta pre každú z 22 budov, pretože v nákladoch na vykurovacie systémy a rámy výťahov sa nezohľadnil tento rozdiel, aj keď výpočet jednotkovej ceny sa zakladal na štandardizovaných údajoch. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I POMOC Z FONDU SOLIDARITY EÚ OD ROKU 2002 Zdroj: Európska komisia. Prijímateľský štát | Výskyt | Povaha katastrofy | Kategória | Škody (mil. EUR) | Poskytnutá pomoc (mil. EUR) | Poskytnutá pomoc spolu (mil. EUR) | +++++ TIFF +++++ RAKÚSKO | August 2002 | Záplavy | veľká | 2900 | 134,0 | 148,8 | August 2005 | Záplavy (Tirolsko, Vorarlbersko) | regionálna | 592 | 14,8 | +++++ TIFF +++++ BULHARSKO | Máj 2005 | Záplavy | veľká | 222 | 9,7 | 20,3 | August 2005 | Záplavy | veľká | 237 | 10,6 | +++++ TIFF +++++ CHORVÁTSKO | Máj 2010 | Záplavy | susedná krajina | 153 | 3,8 | 5,0 | September 2010 | Záplavy | susedná krajina | 47 | 1,2 | +++++ TIFF +++++ CYPRUS | Apríl 2008 | Sucho | veľká | 165 | 7,6 | 7,6 | +++++ TIFF +++++ ČESKÁ REPUBLIKA | August 2002 | Záplavy | veľká | 2300 | 129,0 | 145,0 | Máj 2010 | Záplavy | susedná krajina | 205 | 5,1 | August 2010 | Záplavy | veľká | 437 | 10,9 | +++++ TIFF +++++ ESTÓNSKO | Január 2005 | Búrka | veľká | 48 | 1,3 | 1,3 | +++++ TIFF +++++ FRANCÚZSKO | September 2002 | Záplavy (Gard) | regionálna | 835 | 21,0 | 203,7 | December 2003 | Záplavy (Vallée du Rhône) | regionálna | 785 | 19,6 | Február 2007 | Cyklón Gamède (la Réunion) | regionálna | 211 | 5,3 | August 2007 | Hurricane Dean (Martinik) | regionálna | 509 | 12,8 | Január 2009 | Búrka Klaus | veľká | 3806 | 109,4 | Február 2010 | Búrka Xynthia | regionálna | 1425 | 35,6 | +++++ TIFF +++++ NEMECKO | August 2002 | Záplavy | veľká | 9100 | 444,0 | 610,9 | Január 2007 | Búrka Kyrill | veľká | 4750 | 166,9 | +++++ TIFF +++++ GRÉCKO | Marec 2006 | Záplavy (Evros) | regionálna | 372 | 9,3 | 99,1 | August 2007 | Lesné požiare | veľká | 2118 | 89,8 | +++++ TIFF +++++ MAĎARSKO | Apríl 2006 | Záplavy | veľká | 519 | 15,1 | 37,6 | Máj 2010 | Záplavy | veľká | 719 | 22,5 | +++++ TIFF +++++ ÍRSKO | November 2009 | Záplavy | regionálna | 521 | 13,0 | 13,0 | +++++ TIFF +++++ TALIANSKO | Október 2002 | Zemetrasenie (Molise) | regionálna | 1558 | 30,8 | 1246,6 | Október 2002 | Výbuch sopky Etna | regionálna | 894 | 16,8 | Apríl 2009 | Zemetrasenie (Abruzzi) | veľká | 10212 | 493,8 | Október 2010 | Záplavy vo Venete | regionálna | 676 | 16,9 | Október 2011 | Záplavy v Ligurii a Toskánsku | regionálna | 722,5 | 18,1 | Máj 2012 | Zemetrasenie Emilia-Romagna | veľká | 13274 | 670,2 | +++++ TIFF +++++ LOTYŠSKO | Január 2005 | Záplavy v Ligurii a Toskánsku | veľká | 193 | 9,5 | 9,5 | +++++ TIFF +++++ LITVA | Január 2005 | Zemetrasenie Emilia-Romagna | susedná krajina | 15 | 0,4 | 0,4 | +++++ TIFF +++++ MALTA | September 2003 | Búrka a záplavy | veľká | 30 | 0,96 | 0,96 | +++++ TIFF +++++ POĽSKO | Máj 2010 | Záplavy | veľká | 2994 | 105,6 | 105,6 | +++++ TIFF +++++ PORTUGALSKO | Júl 2003 | Lesné požiare | veľká | 1228 | 48,5 | 79,8 | Február 2010 | Záplavy a zosuvy pôdy na Madeire | veľká | 1080 | 31,3 | +++++ TIFF +++++ RUMUNSKO | Apríl 2005 | Jarné záplavy | veľká | 489 | 18,8 | 108,0 | Júl 2005 | Letné záplavy | veľká | 1050 | 52,4 | Júl 2008 | Záplavy | regionálna | 471 | 11,8 | Jún 2010 | Záplavy | veľká | 876 | 25,0 | +++++ TIFF +++++ SLOVENSKO | November 2004 | Búrka (Tatry) | veľká | 203 | 5,7 | 26,1 | Máj 2010 | Záplavy | veľká | 650 | 20,4 | +++++ TIFF +++++ SLOVINSKO | September 2007 | Záplavy | veľká | 233 | 8,3 | 15,8 | September 2010 | Záplavy | veľká | 251 | 7,5 | +++++ TIFF +++++ ŠPANIELSKO | November 2003 | Únik ropy (Prestige) | regionálna | 436 | 8,6 | 31,0 | August 2003 | Lesné požiare (hranica s Portugalskom) | susedná krajina | 53 | 1,3 | Máj 2011 | Zemetrasenie v Lorce | regionálna | 843 | 21,1 | +++++ TIFF +++++ ŠVÉDSKO | Január 2005 | Búrka Gudrun | veľká | 2297 | 81,7 | 81,7 | +++++ TIFF +++++ SPOJENÉ KRÁĽOVSTVO | Jún 2007 | Záplavy | veľká | 4612 | 162,3 | 162,3 | Celková pomoc poskytnutá od roku 2002 | 3160,0 mil. EUR | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II ROZSAH AUDITU Poznámka: Súčet jednotlivých položiek sa nemusí rovnať celkovému súčtu z dôvodu zaokrúhľovania. Práce/dodávky | Zmluvná suma bez DPH (mil. EUR) | Skontrolovaná suma bez DPH (mil. EUR) | Rozsah (%) | Betónovanie, zvárané oceľové pletivo, realizácia betónových pilierov | 55,2 | 0,0 | 0,0 | Dodávka betónu | 27,3 | 27,3 | 100,0 | Dodávka oceľového pletiva | 15,9 | 0,0 | 0,0 | Dodávka oceľových pilierov | 37,6 | 37,6 | 100,0 | Dodávka seizmických izolátorov | 12,0 | 11,3 | 94,0 | Výkopové práce | 14,5 | 0,0 | 0,0 | Budovy | 425,3 | 145,0 | 34,1 | Zariadenie | 55,7 | 28,5 | 51,2 | Stavebné práce (spolu) | 41,2 | 0,0 | 0,0 | Demolačné práce | 0,1 | 0,0 | 0,0 | Elektromechanické práce | 0,2 | 0,0 | 0,0 | Výťahy | 9,8 | 0,0 | 0,0 | Zelené plochy | 15,2 | 0,0 | 0,0 | SPOLU | 710,2 | 249,7 | 35,2 | -------------------------------------------------- PRÍLOHA III SEIZMICKÉ RIZIKO V TALIANSKU +++++ TIFF +++++ --------------------------------------------------