Osobitná správa č. 22/2012 „Prispievajú Európsky fond pre integráciu a Európsky fond pre utečencov účinne k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín?“





GLOSÁR Ciele SMART : Ciele sú SMART, ak sú konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené. Európsky fond pre integráciu (EIF) : Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín podporuje vnútroštátne iniciatívy a iniciatívy EÚ, ktorými sa uľahčuje integrácia prisťahovalcov z krajín mimo EÚ do európskych spoločností. Európsky fond pre návrat (RF) : Európsky fond pre návrat sa snaží podporovať rozvoj spolupráce medzi krajinami EÚ a krajinami návratu. Európsky fond pre utečencov (ERF) : Európsky fond pre utečencov podporuje úsilie krajín EÚ o prijímanie utečencov a vysídlených osôb a zabezpečovanie prístupu k jednotným, spravodlivým a účinným azylovým konaniam pre tieto osoby. Európsky sociálny fond (ESF) : Jeden zo štrukturálnych fondov EÚ zriadený na účely zníženia rozdielov v prosperite a životných štandardoch členských štátov a regiónov EÚ. Eurostat : Eurostat je štatistický úrad Európskej únie a GR Európskej komisie. Fond pre vonkajšie hranice (EBF) : Fond pre vonkajšie hranice poskytuje finančnú solidaritu podporovaním krajín s vysokým finančným zaťažením na zavedenie spoločných štandardov kontroly vonkajších hraníc EÚ. Program SOLID : "Všeobecný program Solidarita a riadenie migračných tokov na obdobie rokov 2007 – 2013" pozostáva zo štyroch fondov (EIF, ERF, EBF, RF). Rámcový program v oblasti výskumu : Hlavný nástroj EÚ na financovanie výskumu v Európe, súčasný 7. rámcový program v oblasti výskumu a technického rozvoja (7. RP) prebieha v rokoch 2007 – 2013. Ročný program (RP) : Pracovný program členského štátu, ktorým sa realizuje viacročný program. Subsidiárna ochrana : Žiadatelia, ktorí nespĺňajú požiadavky na postavenie utečenca, ktorí sa však nemôžu vrátiť do svojej krajiny pôvodu pre reálne riziko utrpenia vážneho bezprávia (mučenie alebo neľudské či ponižujúce zaobchádzanie, trest smrti alebo poprava, závažné ohrozenie života alebo osoby v dôsledku všeobecného násilia), sú oprávnení na subsidiárnu ochranu. Systém hospodárenia a kontroly (SHK) : Súbor postupov a praktických pokynov pre členský štát na implementáciu fondov SOLID. Štátni príslušníci tretích krajín : občania z krajín mimo Európskej únie (občania z krajín mimo EÚ). Utečenec : Štátny príslušník tretej krajiny, ktorý kvôli oprávnenej obave pred prenasledovaním z rasových, náboženských dôvodov, dôvodov štátnej príslušnosti, z dôvodu zastávania určitého politického názoru alebo príslušnosti k určitej sociálnej skupine nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu tejto krajiny, alebo osoba bez štátneho občianstva, ktorá sa nachádza mimo štátu svojho doterajšieho pobytu z dôvodov, ktoré sú uvedené vyššie, alebo ktorá sa tam vzhľadom na uvedené obavy nemôže alebo nechce vrátiť. Záväzok : Právny rozpočtový záväzok, napr. rozhodnutie o financovaní alebo zmluva. Žiadateľ o azyl : Osoba, ktvorá žiada o poskytnutie štatútu utečenca alebo o subsidiárnu ochranu. ZHRNUTIE I. Program EÚ SOLID podporuje opatrenia na uľahčenie integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v členských štátoch EÚ a posilnenie solidarity zdieľaním finančného zaťaženia v dôsledku riadenia spoločných vonkajších hraníc a zavedenia spoločných politík v oblasti azylu a imigrácie. II. Cieľom auditu Dvora audítorov bolo posúdiť, či Európsky fond pre integráciu a Európsky fond pre utečencov, ktoré sú súčasťou programu SOLID, prispievajú účinne k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín. Tieto fondy implementuje Komisia a členské štáty prostredníctvom zdieľaného hospodárenia. III. Dvor audítorov zistil, že Komisia ani členské štáty nemohli posúdiť prínos fondov SOLID k integrácii, pretože kontrolované členské štáty nestanovili vo svojich ročných programoch primerané ciele alebo ukazovatele. Predbežná správa Komisie o dosiahnutých výsledkoch a o kvalitatívnych a kvantitatívnych aspektoch využívania fondu, ktorá je založená na správach členských štátov, neposkytla dostatok informácií na hodnotenie alebo riadenie fondov. Na úrovni jednotlivých projektov boli vo vzorke kontrolovanej Dvorom audítorov pozitívne výsledky, nebolo ich však možné prepojiť s úspechom na vyššej úrovni, nielen preto, že miera implementácie vnútroštátnych ročných programov v rokoch 2007 a 2008 bola nízka. Neskoršie programy zatiaľ neboli dokončené. IV. Účinnosť fondov bola brzdená koncepciou programu SOLID, ktorá je roztrieštená, ťažkopádna a neprimerane koordinovaná s ostatnými fondmi EÚ. Rozdelenie financovania pre cieľové skupiny, ktoré majú podobné potreby, vytváralo problém pre úrady aj príjemcov. To v kombinácii s viacerými fondmi a ročným plánovaním, ako aj dlhým reťazcom kontrol zo strany troch orgánov viedlo k nadmernej administratíve, ktorá nebola primeraná veľkosti príslušných fondov. Nedostatočná jednotnosť a doplnkovosť k ostatným fondom EÚ vedie k prekrývaniu, nevyužitiu príležitostí na súčinnosť a riziku dvojitého financovania. V. Príslušné orgány si zväčša plnia svoje hlavné funkcie napriek inherentným problémom v koncepcii a nedostatku zamestnancov. Program SOLID však bol ovplyvnený oneskoreniami od samého začiatku neskorým prijatím právnych predpisov. To viedlo k tomu, že programy boli predložené neskoro, vykonávacie pravidlá a usmernenia boli k dispozícii, až keď realizácia programov už značne pokročila, a vyskytli sa nedorozumenia ohľadom príslušných úloh daných troch orgánov. VI. Oneskorenia sa naďalej vyskytujú v predkladaní programov a správ členskými štátmi a v ich hodnotení a schvaľovaní Komisiou. Okrem toho Komisia nezistila dostatočne včas nedostatky v zavedení systémov hospodárenia a kontroly členských štátov a v jednom štáte pretrvávajú závažné chyby certifikačného a kontrolného orgánu. VII. Odporúčania Dvora audítorov: a) Zákonodarný orgán by mal zjednodušiť plánovanie jediným vnútroštátnym programom na pokrytie celého obdobia. b) Pri zavádzaní systémov hospodárenia a kontroly by Komisia a členské štáty mali náležite zvážiť proporcionalitu výšky príslušných fondov a dosah zdrojov, ako aj vychádzať z predchádzajúcich skúseností podobných fondov. c) Komisia by mala komplexne zhodnotiť potreby integrácie bez ohľadu na to, či sú prisťahovalci občanmi EÚ alebo tretej krajiny. Na základe tohto hodnotenia by mala byť navrhnutá vhodná štruktúra fondu (fondov), ktorá ukončí oddeľovanie cieľovej populácie na základe národnosti a ktorá bude orientovaná na potreby konečných príjemcov. Stanovenie povinnej priority financovania občanov tretích krajín by zabezpečilo, že dostanú potrebnú osobitnú pozornosť. d) Komisia by mala klásť väčší dôraz na to, aby od členských štátov získala konkrétne podrobnosti o zabezpečení jednotnosti a doplnkovosti fondov EÚ. e) Komisia a členské štáty by mali zaviesť povinný systém spoločných ukazovateľov a členské štáty by mali stanoviť cieľové hodnoty pre vnútroštátne programy. f) Na začiatku nového programu by Komisia mala zabezpečiť, aby boli jej hlavné usmernenia k dispozícii vopred, a aby členské štáty zaviedli primerané systémy hospodárenia a kontroly. ÚVOD 1. Integrácia štátnych príslušníkov tretích krajín [1] je dôležitým bodom politického programu členských štátov a v poslednom desaťročí EÚ značne rozvinula svoje činnosti v tejto oblasti. Hoci neexistuje oficiálna definícia integrácie v EÚ, v "Spoločných základných zásadách politiky integrácie prisťahovalcov" sa vykladá integrácia ako "dynamický, obojsmerný proces vzájomného prispôsobovania sa všetkými prisťahovalcami a obyvateľmi členských štátov" založený na "rešpektovaní základných hodnôt Európskej únie a základných ľudských práv" [2]. V spoločných základných zásadách sú stanovené tieto hlavné zložky integrácie: zamestnanie, znalosť jazyka a histórie hostiteľskej spoločnosti, vzdelanie, rovnaký prístup k tovarom a službám, ako aj politická angažovanosť. 2. Integračná politika sa vyvíja ako súčasť imigračnej politiky, ktorá vzhľadom na to, že je v samotnom centre suverenity štátu, zostala dlho zväčša v kompetencii jednotlivých členských štátov. Vstupom do platnosti Amsterdamskej zmluvy v roku 1999 Európska únia [3] získala právomoci v oblasti prisťahovalectva a zaviazala sa rozvíjať "priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti". Európska rada v Tampere v roku 1999 dospela k záveru, že EÚ "musí zabezpečiť spravodlivé zaobchádzanie so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území jej členských štátov", a žiadala "aktívnejšiu integračnú politiku", aby im poskytla práva a povinnosti porovnateľné s právami a povinnosťami občanov Európskej únie. 3. Hoci integračná politika zostáva vnútroštátnou právomocou, členské štáty uznávajú, že "ak jeden členský štát nevytvorí a nebude vykonávať úspešnú integračnú politiku, môže to mať v rôznych podobách negatívny vplyv na iné členské štáty a Európsku úniu" [4]. Okrem toho sa zastáva názor, že integrácia má zásadný význam pre hospodársku a sociálnu súdržnosť v EÚ, ako aj pre úplné využitie pozitívneho potenciálu prisťahovalectva pri budovaní konkurencieschopného a udržateľného hospodárstva [5]. 4. Príspevok EÚ k zavedeniu "koherentného európskeho rámca pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín" [6] má tri podoby. Po prvé, EÚ vypracúva legislatívne/normatívne rámce prijatím právne záväzných a nezáväzných nástrojov v tejto oblasti [7]. Po druhé, podporuje výmenu osvedčených postupov medzi členskými štátmi prostredníctvom sietí a príručiek [8]. Po tretie, EÚ podporuje integráciu prostredníctvom finančných nástrojov, konkrétne prostredníctvom "všeobecného programu Solidarita a riadenie migračných tokov na obdobie rokov 2007 – 2013" (program SOLID, pozri tabuľku). TABUĽKA FINANČNÉ PROSTRIEDKY NA PROGRAM SOLID, 2007 – 2013 Poznámka: Súčty jednotlivých súm sa môžu líšiť od celkového súčtu z dôvodu zaokrúhľovania. Zdroj: Európska komisia. Finančný nástroj | Implementácia | Príspevok EÚ (mil. EUR) | Európsky fond pre integráciu (EIF) | 2007 – 2013 | 830 | Európsky fond pre utečencov (ERF) | 2008 – 2013 | 623 | Fond pre vonkajšie hranice (EBF) | 2007 – 2013 | 1908 | Európsky fond pre návrat (RF) | 2008 – 2013 | 681 | Spolu | | 4043 | 5. Cieľom programu SOLID je zlepšiť riadenie migračných tokov na úrovni Európskej únie a posilniť solidaritu medzi členskými štátmi. Zdieľa finančnú záťaž vyplývajúcu z integrovaného riadenia spoločných vonkajších hraníc a uplatňovania spoločnej azylovej a prisťahovaleckej politiky. Tento program tvoria štyri fondy: Fond pre vonkajšie hranice, Európsky fond pre návrat, Európsky fond pre utečencov a Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín. V grafe 1 sú uvedené záväzky EIF v roku 2010 podľa členských štátov. GRAF 1 ZÁVÄZKY EIF V ROKU 2010 PODĽA ČLENSKÝCH ŠTÁTOV +++++ TIFF +++++ Zdroj: Výpočet príspevku EIF, 2010 KOHO PODPORUJÚ EIF A ERF? 6. Dva zo štyroch fondov programu sa týkajú integrácie. Európsky fond pre integráciu (EIF) podporuje členské štáty v uľahčovaní spoločenskej, občianskej a kultúrnej integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín do európskych spoločností (pozri rámček 1) [9]. Podľa svojho právneho základu by sa mal fond primárne zameriavať na integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí práve pricestovali. 7. Európsky fond pre utečencov (ERF) sa zameriava na podporu azylovej politiky a jeho cieľom je posilniť úsilie členských štátov pri prijímaní utečencov a presídlencov vrátane integračných opatrení (pozri rámček 2) [10]. 8. EIF aj ERF poskytujú financovanie 50 % oprávnených nákladov na projekt a až do 75 % v osobitných prípadoch, zvyšná časť sa financuje z vnútroštátnych zdrojov. Projekt EIF zameraný na štátnych príslušníkov tretích krajín, realizovaný občianskym združením Poradna pro integraci, Česká republika +++++ TIFF +++++ © Poradna pro integraci . RÁMČEK 1 CIELE EURÓPSKEHO FONDU PRE INTEGRÁCIU (ČLÁNOK 3 ROZHODNUTIA O EIF) EIF môže podporovať: a) vypracovávania a vykonávania postupov prijatia, ktoré súvisia s procesom integrácie; b) rozvoj a uskutočňovanie procesu integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí práve pricestovali; c) zvyšovanie schopnosti členských štátov vypracovávať, vykonávať, monitorovať a hodnotiť politiky a opatrenia na integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín; d) výmena informácií a najlepších postupov a spolupráca v členských štátoch a medzi nimi. RÁMČEK 2 OPRÁVNENÉ INTEGRAČNÉ AKCIE V RÁMCI EURÓPSKEHO FONDU PRE UTEČENCOV (ČLÁNOK 3 ROZHODNUTIA O ERF) ERF môže okrem iného podporovať akcie týkajúce sa integrácie osôb uvedených v článku 6 (utečenci, osoby so subsidiárnou ochranou, žiadatelia o azyl), ktoré majú trvalý a stabilný pobyt v určitom členskom štáte. Môže ísť o: a) poradenstvo a pomoc v oblastiach ako je ubytovanie, prostriedky na živobytie, integrácia na pracovný trh, či zdravotná, psychologická a sociálna starostlivosť; b) akcie umožňujúce takýmto osobám prispôsobiť sa v spoločensko-kultúrnom ohľade spoločnosti v členskom štáte a zdieľať hodnoty zakotvené v Charte základných práv Európskej únie; c) akcie na podporu ich trvalej účasti na občianskom a kultúrnom živote; d) opatrenia zamerané na vzdelávanie, odbornú prípravu, uznanie kvalifikácie a diplomov; e) akcie, ktoré majú týmto osobám pomôcť k sebestačnosti a umožniť im postarať sa o seba; f) akcie na podporu zmysluplných kontaktov a konštruktívneho dialógu medzi týmito osobami a spoločnosťou, ktorá ich prijala; g) opatrenia na podporu nadobudnutia zručností, vrátane jazykovej prípravy; h) akcie, ktoré podporujú rovnosť prístupu, ako aj rovnosť výsledkov pri ich kontakte s verejnými inštitúciami. 9. Európsky fond pre integráciu sa zameriava na integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín, t. j. občanov z krajín mimo EÚ. V roku 2010 žilo na území EÚ 32,5 mil. EUR štátnych príslušníkov iného štátu (t. j. osoby, ktoré nie sú občanmi ich krajiny pobytu), čo predstavuje 6,5 % celkovej populácie EÚ. Z toho (pozri graf 2) 20,2 miliónov boli štátni príslušníci tretích krajín, potenciálne oprávnení na podporu z EIF alebo ERF, a 12,3 miliónov boli štátni príslušníci EÚ s pobytom v inom členskom štáte ako je štát, ktorého sú občanmi [11]. Štátni príslušníci EÚ nie sú oprávnení na podporu z EIF alebo ERF, avšak môžu byť potenciálne cieľovou skupinou iných fondov EÚ, napr. ESF. GRAF 2 CUDZÍ ŠTÁTNI PRÍSLUŠNÍCI EURÓPSKEJ ÚNIE, 2010 Poznámka: Údaje o utečencoch a žiadateľoch o azyl z roku 2009. Súčty jednotlivých súm sa môžu líšiť od celkového súčtu z dôvodu zaokrúhľovania. Zdroj: Eurostat, UNHCR. Obyvatelia EÚ spolu 501 miliónov | Cudzí štátni príslušníci ČŠ EÚ – 32,5 milióna | Štátni príslušníci tretích krajín – 20,2 milióna | Štátni príslušníci EÚ žijúci v inom ČŠ 12,3 milióna | Cieľová skupina EIF Ekonomický, študijní a výskumní migranti Rodinní migranti 18,6 milióna | Cieľová skupina ERF Utečenci, subsidiárna a dočasná ochrana 1,4 milióna Žiadatelia o azyl 0,3 milióna | 10. Rozdelenie štátnych príslušníkov tretích krajín v členských štátoch je rôzne, ako to vyplýva z grafu 3. 11. Štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátneho občianstva, ktorí podali žiadosť o udelenie azylu (žiadatelia o azyl) alebo ktorí majú štatút utečenca alebo štatút subsidiárnej ochrany, sú vylúčení z pôsobnosti EIF, ale sú cieľovou skupinou Európskeho fondu pre utečencov [12]. V roku 2010 bolo v EÚ zaregistrovaných 258940 žiadostí o azyl [13]. GRAF 3 ŠTÁTNI PRÍSLUŠNÍCI TRETÍCH KRAJÍN AKO PERCENTO POPULÁCIE DANÉHO ŠTÁTU A ABSOLÚTNE ČÍSLA, 2010 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Eurostat a výpočet príspevku EIF GR pre vnútorné záležitosti ÚLOHY A ZODPOVEDNOSTI 12. Ustanovenia o hospodárení a kontrole sú rovnaké pre všetky štyri fondy programu SOLID a implementujú sa prostredníctvom zdieľaného hospodárenia. Na základe tejto zásady členské štáty zodpovedajú za implementáciu (prevádzkovú a finančnú) akcií fondov, zatiaľ čo Komisia zostáva zodpovedná za celkové čerpanie rozpočtu. Na účely využívania každého fondu Komisia prijíma strategické usmernenia, ktoré stanovujú programový rámec EÚ. Každý zúčastnený členský štát vypracúva viacročný program, v ktorom uplatňuje tieto strategické usmernenia na základe vlastných potrieb. 13. Viacročný program sa realizuje prostredníctvom ročných programov. Viacročný aj ročný program schvaľuje Komisia. Členské štáty predkladajú záverečné správy po ukončení každého ročného programu. 14. Komisia taktiež zodpovedá za to, že členské štáty zavedú primerané systémy hospodárenia a kontroly, že sú pre financované projekty zabezpečené primerané informácie, publicita a následná kontrola, že sú akcie konzistentné s ostatnými príslušnými politikami a iniciatívami Únie a že ich dopĺňajú. 15. Realizáciu členskými štátmi následne kontroluje Komisia prostredníctvom administratívnych kontrol systémov hospodárenia a kontroly, prostredníctvom prijímania správ o napredovaní a záverečných správ a prostredníctvom auditov a monitorovacích návštev členských štátov. 16. Na úrovni členských štátov systémy hospodárenia a kontroly (pozri graf 5) pozostávajú z týchto orgánov: a) Zodpovedný orgán (ZO), ktorý zodpovedá za riadenie a plnenie viacročného programu. Konkrétne predkladá viacročný program a ročné programy Komisii, vyberá činnosti a overuje oprávnenosť výdavkov predložených konečnými príjemcami [14]. b) Kontrolný orgán (KO) vykonáva audity na overenie fungovania systémov hospodárenia a kontroly [15]. c) Certifikačný organ (CO) potvrdzuje, že deklarované výdavky spĺňajú príslušné pravidlá [16]. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 17. Celkovým cieľom a hlavnou audítorskou otázkou bolo posúdiť, či prostredníctvom EIF a ERF program SOLID prispieva účinne k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín. Hlavná audítorská otázka bola rozdelená do týchto podotázok: a) Sú výsledky fondov SOLID podložené účinným monitorovaním a hodnotením programu? b) Prispela koncepcia fondov k účinnej implementácii fondov? c) Sú systémy na implementáciu opatrení v oblasti integrácie v rámci programu SOLID dobre riadené? 18. Audit sa zameral na systémy hospodárenia a kontroly Komisie a členských štátov v rámcovom programe Solidarita a riadenie migračných tokov v období rokov 2007 – 2013 pre EIF aj ERF. Hodnotenie výsledkov je založené najmä na ročných programoch, ktoré už boli ukončené na začiatku auditu (ročné programy na roky 2007 a 2008). Počas auditu sa priamo nehodnotila účinnosť integračných opatrení v členských štátoch. 19. Audit bol založený na: a) preskúmaní dokumentov o príprave, implementácii a hodnotení fondov SOLID v Komisii a rozhovoroch s úradníkmi Komisie z GR pre vnútorné záležitosti a na informačné účely s GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie; b) audite vybraných aspektov systémov hospodárenia a kontroly EIF a ERF v piatich členských štátoch (Česká republika, Nemecko, Luxembursko, Portugalsko, Spojené kráľovstvo) vrátane rozhovorov so zodpovednými orgánmi, kontrolnými orgánmi a certifikačnými orgánmi. Výber týchto členských štátov bol založený na počte a podiele štátnych príslušníkov tretích krajín, podiele záväzkov EIF a vývoji právnych predpisov v oblasti integrácie tak, ako ich meria MIPEX [17]; c) kontrolách na mieste 22 ukončených projektov vo vybraných členských štátoch z ročných programov na rok 2007 (EIF), rok 2008 a 2009 (ERF a EIF) vychádzajúc zo vzorky vybranej na základe posúdenia (neštatistickej vzorky) (pozri prílohu); d) preskúmaní legislatívnych návrhov Komisie týkajúcich sa Fondu pre azyl a migráciu a príslušných všeobecných ustanovení na obdobie 2014 – 2020. PRIPOMIENKY JEDNOTLIVÉ PROJEKTY ÚSPEŠNÉ, ALE CELKOVÝ PRÍNOS FONDOV K INTEGRÁCII ŠTÁTNYCH PRÍSLUŠNÍKOV TRETÍCH KRAJÍN NEBOLO MOŽNÉ ZMERAŤ 20. Celkový prínos fondov k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín nemožno merať mimo výsledkov na úrovni projektov. Je to pre chýbajúci primeraný systém monitorovania a hodnotenia v kontrolovaných členských štátoch a v Komisii. Vzhľadom na chýbajúce merateľné ukazovatele či vyčíslené ciele v programových dokumentoch nebolo možné merať výsledky. Nedostatky predbežnej správy o dosiahnutých výsledkoch a o kvalitatívnych a kvantitatívnych aspektoch využívania fondu [18] znamenali, že táto správa mala obmedzenú hodnotu pre posúdenie účinnosti fondov. Miery realizácie programov v roku 2007 a 2008 boli nízke, avšak kontrolované projekty jasne prispeli k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín. 21. Dvor audítorov preskúmal pri piatich členských štátoch (pozri bod 19) viacročné programy EIF a ERF, ročné programy na rok 2007, 2008 a 2011a záverečné správy ukončených ročných programov. Dvadsaťdva dokončených projektov v týchto krajinách bolo navštívených a kontrolovaných na mieste (pozri prílohu). 22. S cieľom zhodnotiť úspech integračných opatrení zrealizovaných v rámci fondov SOLID Dvor audítorov preskúmal, či ročné programy obsahovali ciele SMART založené na merateľných ukazovateľoch. Dvor audítorov sa snažil zistiť, do akej miery jednotlivé projekty a ročné programy prispeli k splneniu viacročných programov a či predkladanie správ na úrovni projektov a programov bolo uskutočnené na základe ukazovateľov a stanovených cieľov. 23. Na účely podpory účinného riadenia programu sú členské štáty povinné predkladať hodnotiace správy, ktoré Komisia používa na vypracovanie predbežnej správy pre Európsky parlament a Radu o dosiahnutých výsledkoch a kvalitatívnych a kvantitatívnych aspektoch pri implementácii fondov. Projekt EIF realizovaný združením Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (Asociácia na podporu pracujúcich prisťahovalcov), Luxembursko +++++ TIFF +++++ © Európska komisia. KONTROLOVANÉ ČLENSKÉ ŠTÁTY NESTANOVILI DOSTATOČNE VYČÍSLENÉ CIELE A UKAZOVATELE … 24. Hoci boli členské štáty povinné vyplniť časť v ročných programoch (RP) nazvanú "Vyčísliteľné výsledky", merateľné ciele boli špecifikované len pre asi polovicu činností preskúmaných v RP daných piatich členských štátov. Komisia to nezistila a nenapravila (pozri body 67 až 69). Okrem toho väčšina stanovených cieľov sa týkala len počtu projektov alebo účastníkov namiesto toho, aby sa merali aj konkrétnejšie aspekty projektov, napr. úspešnosť pri získavaní kvalifikácie. 25. Dvor audítorov uznáva, že integrácia je ťažko merateľný koncept, obzvlášť ak sa snažíme posúdiť dosah konkrétnych nástrojov. Komisia však dokázala [19], že je možné definovať ukazovatele týkajúce sa výstupov a účinkov financovaných činností. Príklady ukazovateľov, ktoré použili kontrolované členské štáty, sú uvedené v rámčeku 3. RÁMČEK 3 PRÍKLADY UKAZOVATEĽOV POUŽITÝCH V KONTROLOVANÝCH PROGRAMOCH Dobrý príklad 1: Merateľný ukazovateľ výstupu s cieľovou hodnotou a odkazom na súčasnú situáciu Cieľ opatrenia: Vypracovanie a zorganizovanie vzdelávacích aktivít zameraných na štátnych príslušníkov tretích krajín (jazykové kurzy, občianske kurzy...). Ukazovateľ výstupu: Počet a kategórie zúčastnených štátnych príslušníkov tretích krajín. Cieľ: 300 zúčastnených štátnych príslušníkov tretích krajín (spolu v rokoch 2007 – 2013). Východisková situácia: Žiadne predchádzajúce kurzy. Dobrý príklad 2: Merateľné ukazovatele účinku týkajúce sa vyššie uvedeného opatrenia Ukazovateľ účinku: - Počet štátnych príslušníkov tretích krajín spokojných s aktivitami. - Počet štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí úspešne dokončili aktivity. Zlý príklad: Dva ukazovatele výstupu, ktoré nie sú jasne definované, potenciálne sa prekrývajú, a preto nie sú merateľné Cieľ opatrenia: Zabezpečenie stretávania sa prisťahovalcov s hostiteľskou spoločnosťou (medzikultúrne výmeny, aktivity na zvýšenie povedomia). Ukazovateľ výstupu: Počet a typ diskusií/prediskutovaných tém klasifikovaných ako "témy, ktoré sú povrchnejšie" verzus "témy, ktoré sú osobnejšie". Ukazovateľ výstupu: Počet účastníkov a klasifikácia účastníkov: "rodičia a deti", "mládež a deti" 26. Kontrolované členské štáty v záverečných správach často uvádzali vyčísliteľné výstupy, ale len v niekoľkých prípadoch boli stanovené ciele, na základe ktorých bolo možné hodnotiť úspešnosť. Aj keď boli projekty hodnotené v týchto záverečných správach ako uspokojivé, neposkytovalo to úplný prehľad o pokroku smerom k splneniu cieľov ročného a viacročného programu. 27. Pre nedostatky v plánovaní a predkladaní na úrovni štátov nie je možné jasne hodnotiť výsledky. Ani členské štáty, ani Komisia nedokážu posúdiť účinnosť fondov v dosahovaní ich cieľov. Výsledky možno stanoviť len na úrovni projektov a to len vtedy, ak boli stanovené jasné ciele a ukazovatele. … A V PREDBEŽNEJ SPRÁVE KOMISIE O EIF BOLI LEN OBMEDZENÉ INFORMÁCIE 28. Na základe právnych predpisov by Komisia mala predložiť predbežnú správu Európskemu parlamentu a Rade do 31. decembra 2010 [20]. Komisia ju predložil takmer o jeden rok neskôr, 5. decembra 2011 z týchto dôvodov: a) oneskorené alebo neúplné predloženie záverečných správ ročných programov členskými štátmi; b) nerealistický harmonogram stanovený v právnych predpisoch. 29. Predbežná správa neobsahuje nijaké kvantitatívne výsledky programov okrem počtu financovaných projektov v danom členskom štáte a koľko členských štátov financovalo projekty v jednotlivých prioritách. Tabuľka v správe, ktorá svojim názvom vytvára zdanie, že znázorňuje, aké typy operácií sa skutočne financovali, má niekoľko nedostatkov: a) je založená skôr na plánoch než skutočnej realizácii; b) neobsahuje nijaké údaje o vynaložených sumách a c) obsahuje konkrétne nepresnosti (napr. počas auditu Dvora audítorov bol zaznamenaný projekt, ktorý pripravoval jednotlivcov na presťahovanie do Nemecka, ale v tabuľke neboli zaznamenané nijaké akcie tohto typu). 30. Chýbajúce primerané vyčíslené výsledky v predbežnej správe sú aspoň čiastočne spôsobené chýbajúcimi povinnými spoločnými ukazovateľmi, ktoré by umožnili porovnávať výsledky medzi členskými štátmi. Počas prípravy na nadchádzajúce následné hodnotenie Komisia teraz rieši chýbajúce porovnateľné údaje tak, že žiada členské štáty, aby jej poskytli informácie o základných spoločných ukazovateľoch. Keďže však tieto ukazovatele neboli stanovené vopred a zbierané počas realizácie, platnosť a užitočnosť tohto hodnotenia je obmedzená a proces zostavenia sa stáva neúčinným. Komisia vo svojom návrhu na obdobie 2014 – 2020 navrhla vypracovanie povinného súboru spoločných ukazovateľov od začiatku programu. 31. V predbežnej správe sú uvedené príklady projektov, ktoré znázorňujú typy vykonávaných činností, neuvádza sa však, nakoľko sú reprezentatívne z hľadiska frekvencie či hodnoty. 32. Napriek skutočnosti, že si členské štáty údajne stanovili svoje vlastné programy na základe identifikovaných potrieb a cieľov, dva členské štáty (Holandsko a Poľsko) uviedli [21], že ich programy nie sú pre ne relevantné. Poľsko vysvetlilo, že programy boli príliš úzke a Holandsko uviedlo, že "finančný prídel z fondov predstavuje pomerne malú časť štátneho rozpočtu na integráciu a nepovažuje sa za reálny prínos pre národné stratégie." Toto vyhlásenie nebolo spochybnené ani kriticky hodnotené v správe Komisie. 33. Tieto nedostatky v predbežnej správe znamenajú, že poskytuje len veľmi obmedzený prínos pre posúdenie výsledkov či riadenie fondov. NÍZKA MIERA ČERPANIA POČAS PRVÝCH DVOCH ROKOV ZNIŽUJE POTENCIÁLNU ÚČINNOSŤ FONDOV … 34. Z grafu 4 vyplýva, že miera čerpania rozpočtu EIF [22] v členských štátoch v rokoch 2007 a 2008 (jediné dva roky, za ktoré boli programy dokončené v čase konania auditu) bola vo všeobecnosti nízka, hoci od roku 2007 do roku 2008 sa celková miera čerpania za všetky členské štáty zvýšila zo 66 % na 77 % v druhom roku. Z údajov vyplývajú veľké rozdiely medzi členskými štátmi, ktoré sa pohybujú (za rok 2007) od 15 % (Česká republika) do 100 % (Francúzsko). Väčšina členských štátov s veľmi nízkou mierou čerpania v roku 2007 ju v roku 2008 zlepšila, ale len v jednom prípade prevýšila hranicu 50 %. Napriek celkovému zlepšeniu v siedmich štátoch došlo k poklesu v čerpaní medzi rokom 2007 a 2008. Do júna 2012 Komisia nedostala od členských štátov výkazy výdavkov za šesť RP (jeden za RP z roku 2007: Malta, a päť za RP z roku 2008: Grécko, Španielsko, Malta, Holandsko a Spojené kráľovstvo). Tieto mali byť predložené 30. septembra 2010 (RP za rok 2007) a 31. marca 2011 (RP za rok 2008). 35. Faktory, ktoré prispievajú k tejto nízkej miere čerpania, sú uvedené v nasledujúcich pripomienkach (body 42 až 75). Nedostatočná realizácia rozpočtových plánov ročných programov ohrozuje dosiahnutie plánovaných výstupov a účinkov. GRAF 4 ČERPANIE ROZPOČTU EIF +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európska komisia a výpočty Dvora audítorov. … ALE KONTROLOVANÉ PROJEKTY DOSIAHLI POZITÍVNE VÝSLEDKY A ČLENSKÉ ŠTÁTY POVAŽOVALI FONDY ZA CENNÉ PRE INTEGRÁCIU 36. Pre chýbajúce vyčíslené ciele a ukazovatele a pre nedostatky predbežnej správy Dvor audítorov mohol hľadať dôkazy o účinnosti ERF a EIF len kontrolou projektov. 37. Z 22 projektov, ktoré boli kontrolované na mieste, Dvor audítorov posúdil, že 18 dosiahlo výsledky, ktoré pozitívne prispeli k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín, pokiaľ boli súčasťou stratégií členských štátov (pozri rámček 4). RÁMČEK 4 PRÍKLADY PROJEKTOV DOSAHUJÚCICH POZITÍVNE VÝSLEDKY V Luxembursku EIF podporil projekt "Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation" ("Partnerstvo pre medzikultúrnu integráciu: Zriadenie informačných a orientačných služieb"). Tento projekt realizovala Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (Asociácia na podporu pracujúcich prisťahovalcov) (ASTI) a jeho cieľom bolo zlepšiť integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín poskytnutím rovnakého prístupu k informáciám o právach a povinnostiach občanov. Medzi aktivity patrilo nadviazanie partnerstva s rôznymi združeniami, vytvorenie internetovej stránky (www.bienvenue.lu) a tlmočnícke služby. Spolufinancovanie EIF bolo 50 % alebo 112000 EUR z ročného programu na rok 2009. V Nemecku ERF podporil projekt "…und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" ("...Patríš medzi nás? Utečenci ako súčasť spoločnosti – na ceste k sebaurčujúcemu životu"). Tento trojročný projekt, realizovaný Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Caritas, arcidiocéza Berlín), bol podporený v prvom roku sumou 42509 EUR z ročného programu ERF na rok 2009 (50 % miera spolufinancovania). Jeho cieľom bolo zlepšiť podmienky prijímania žiadateľov o azyl/utečencov a posilniť služby a štruktúry vo východnom Brandenbursku. Na činnostiach tohto projektu sa zúčastnilo spolu 683 ľudí. Išlo napr. o kurzy nemčiny alebo medzikultúrne školenia zamestnancov. 38. Zo štyroch kontrolovaných projektov, ktoré nedosiahli svoje ciele, dva projekty boli ukončené po revízii cieľov, ktoré sa majú dosiahnuť, smerom nadol, zatiaľ čo jeden potenciálne užitočný a inovatívny projekt zlyhal, čiastočne pre nerealistické ciele a metodiku schválenú zodpovedným orgánom v žiadosti (pozri rámček 5). 39. Avšak neexistuje priame prepojenie medzi splnením jednotlivých projektov a dosiahnutím celkového úspechu pre neprimerané stanovovanie cieľov na úrovni programu, chýbajúce príslušné vyčíslené výsledky a nedostatočné čerpanie rozpočtu. 40. Podľa predbežnej správy Komisie väčšina členských štátov vníma EIF tak, že je "pridanou hodnotou" napriek ťažkostiam v implementácii. Ak členské štáty mali menej rozvinutý rámec integračnej politiky, tento fond umožnil vytvorenie uceleného integračného rámca. V niektorých členských štátoch vyplnil medzeru v štátnych zdrojoch alebo poskytol možnosť rozšíriť pomoc na konkrétne cieľové skupiny. Okrem toho sa v predbežnej správe zistilo, že došlo k zvýšeniu spolupráce medzi orgánmi v členských štátoch a medzi členskými štátmi navzájom. RÁMČEK 5 PRÍKLAD NEÚSPEŠNÉHO PROJEKTU V Spojenom kráľovstve ERF podporil projekt, ktorý neuspel. Merseyside Fire and Rescue Service (MFRS) predložila inovatívnu žiadosť na riešenie vysokého rizika požiarov medzi utečencami prostredníctvom domových kontrol (800 obydlí), poskytnutím zamestnania v požiarnej službe, vytvorením internetovej stránky, prostredníctvom letákov v 30 jazykoch a vzdelávaním majiteľov obydlí. Prvý rok tohto projektu mal byť podporený grantom ERF vo výške 21325 EUR. Na úrovni zodpovedného orgánu zlyhalo niekoľko stupňov kontroly. Cieľ 800 domových kontrol sa ukázal byť nerealistický, pretože príslušná populácia utečencov bola oveľa menšia než sa predpokladalo a adresy cieľovej populácie nemohla MFRS získať. Zodpovedný orgán začal riešiť nerealistické predpoklady a ciele tohto projektu až po poskytnutí financovania a plánované monitorovacie návštevy projektu sa neuskutočnili načas. Okrem toho zodpovedný orgán požadoval v rozpore s usmerneniami Komisie v danej záležitosti, aby MFRS zbierala dôkazy o statuse utečencov. To ešte viac znížilo ochotu cieľovej populácie akceptovať kontroly MFRS. V dôsledku toho sa financovalo len 60 domových kontrol a po prvom roku sa od projektu upustilo. 41. Vyššie uvedené výsledky hodnotenia sú aspoň čiastočne podložené dôkazmi, ktoré zhromaždil Dvor audítorov počas auditu. Kontrolované členské štáty uviedli, že im fondy umožnili zrealizovať ďalšie alebo nové integračné aktivity. ÚČINNOSŤ PRÍSPEVKOV Z FONDOV K INTEGRÁCII BUDE PRAVDEPODOBNE OBMEDZENÁ, PRETOŽE … 42. V predchádzajúcej časti bolo uvedené, že účinnosť fondov nemožno k dnešnému dňu merať. V ďalších dvoch častiach sa vysvetľuje, že potenciál fondov byť účinnými je limitovaný nedostatkami v koncepcii a implementácii. V dôsledku toho je nepravdepodobné, aby fondy boli úplne účinné v prispievaní k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín. 43. Dvor audítorov posúdil, či právne a administratívne nastavenie fondov SOLID umožňuje účinné riadenie s primeranou úrovňou správy a kontroly. Preskúmal, či boli integračné potreby členských štátov identifikované na základe uspokojivého procesu konzultácií a hodnotenia dosahu. Auditom sa overilo, či existoval jednotný a koordinovaný prístup s ostatnými nástrojmi Únie. Projekt EIF realizovaný združením Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) (Turecká komunita v Nemecku) +++++ TIFF +++++ © Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. … ROZDELENIE INTEGRAČNÝCH OPATRENÍ MEDZI ERF A EIF SPÔSOBUJE PRAKTICKÉ ŤAŽKOSTI 44. V štyroch z piatich kontrolovaných členských štátov zodpovedný orgán (pozri rámček 6) a koneční príjemcovia mali skúsenosti s praktickými ťažkosťami s oddeľovaním cieľových skupín ERF a EIF, najmä pokiaľ ide o "integračné opatrenia", pretože: niektoré činnosti by za bežných okolností boli spoločne zamerané na cieľové skupiny ERF a EIF, pretože majú podobné potreby, napr. jazykové kurzy alebo medzikultúrne aktivity; existuje administratívne zaťaženie týkajúce sa vyčleňovania nákladov na rôzne fondy (ERF a EIF) na tú istú činnosť (napr. jazykový kurz). To odrádza členské štáty a konečných príjemcov od toho, aby navrhli činnosti, ktorými sa účinne splnia ich potreby. ROČNÉ PLÁNOVANIE VEDIE K NADMERNEJ ADMINISTRATÍVE … 45. Štyri fondy programu SOLID majú systém ročného plánovania a predkladania správ členskými štátmi. V dôsledku toho Komisia každý rok dostáva približne 100 ročných programov za štyri fondy programu SOLID na preskúmanie a schválenie. Okrem toho členské štáty musia tiež predložiť záverečnú správu za každý ukončený ročný program a Komisia ju musí potvrdiť. Celý tento proces prináša malú alebo žiadnu pridanú hodnotu a kladie nadmernú administratívnu záťaž na orgány členských štátov aj na Komisiu. Dosah tohto systému nebol náležite zvážený pri zriadení programu SOLID. RÁMČEK 6 EIF VERZUS ERF Pokiaľ ide o zodpovedný orgán v Spojenom kráľovstve, "požiadavka oddeliť rôzne kategórie prisťahovalcov je v priamom rozpore s koncepciou integrácie, oceňovania diverzity a súdržnosti komunity", „vytvára zmätok a je príliš zložitá z hľadiska administratívy a riadenia projektov, pretože náklady sa musia oddeľovať a vyčleňovať. "Zmiešaná skupina" obsahujúca občanov EÚ by mala byť možná, pretože by to "podporilo návrhy projektov, ktoré budú viac angažované a inovatívne, ktoré majú väčšiu pravdepodobnosť byť účinnejšie z hľadiska integračných účinkov". Zodpovedný orgán v Českej republike považoval rozdelenie medzi ERF a EIF v niektorých prípadoch za umelé, najmä pokiaľ ide o regionálne integračné centrá financované z EIF. Tieto centrá by mohli poskytovať pomoc a školenia štátnym príslušníkom tretích krajín aj žiadateľom o azyl/utečencom. Zodpovedný orgán uviedol, že musia duplicitne vykonávať svoje činnosti, čo je obzvlášť neúčinné, keď sú cieľové skupiny malé. 46. Členské štáty a Komisia teraz obhajujú len využívanie viacročných programov. Okrem toho Komisia poukázala na to, že niektoré členské štáty vyvodili z cyklu ročného plánovania závery, ktoré neboli mienené, napr. myšlienku, že projekty môžu trvať len v rámci jedného ročného programu. 47. V súlade so zisteniami tohto auditu a výsledkom verejných konzultácií Komisia navrhuje zmeniť tento systém v období 2014 – 2020 na jediný národný program za fond, ktorý pokryje celé účtovné obdobie. To by znamenalo, že by bolo menej než 60 programov, ktoré by pokrývali Fond pre azyl a migráciu (AMF) aj Fond pre vnútornú bezpečnosť (ISF) v celom období. … A FINANČNÉ OPATRENIA SÚ ZAŤAŽUJÚCE 48. Keď členské štáty minú 60 % z pôvodnej platby predbežného financovania, môžu požiadať o druhú platbu. Právne predpisy však neboli jasne koncipované, čo viedlo k nedorozumeniam v členských štátoch. Postupy na požiadanie a získanie tejto druhej platby sú zaťažujúce a odrádzajú zodpovedné orgány od podania žiadosti. To zas oneskorilo platby vykonané zodpovednými orgánmi a viedlo k problémom s tokom hotovosti u konečných príjemcov. KONCEPCIA PROGRAMU OBSAHUJE DLHÚ REŤAZ KONTROL A NIEKTORÉ ČLENSKÉ ŠTÁTY EŠTE ZVÄČŠILI TÚTO ADMINISTRATÍVNU ZÁŤAŽ … 49. Kontroly vykonávané tromi orgánmi (zodpovedný orgán, certifikačný orgán, kontrolný orgán) boli skôr duplicitné, než by sa navzájom dopĺňali. Hoci kontroly a rovnováha sú potrebné v každom systéme financovania, konfigurácia programu SOLID je založená na modeli štrukturálnych fondov [23] a spôsobuje neprimeranú záťaž vzhľadom na pomerne nízke sumy (pozri bod 54). Súčasný systém pohlcuje zdroje Komisie aj členských štátov. 50. Hoci sa orgány členských štátov kontrolované Dvorom audítorov sťažovali, že administratívna štruktúra spôsobuje nepotrebnú záťaž pre riadenie fondov, dva z piatich kontrolovaných členských štátov celú záležitosť ešte zhoršili vykonávaním neprimerane vysokého počtu kontrol príjemcov. V Spojenom kráľovstve zodpovedný orgán zaviedol dôsledný systém monitorovania s prvkami, ktoré podporujú dobrú realizáciu projektov (pozri rámček 8), ale súčasne požaduje ďalšie kontroly vrátane mesačného predkladania správ, 100 % overovania zodpovedným orgánom, následných auditov kontrolným orgánom a nadmernými požiadavkami na príjemcov projektov, aby dokázali oprávnenosť účastníkov (pozri rámček 5). V Nemecku čiastočne pre chýbajúci vhodný systém na spravovanie údajov certifikačný orgán musel zhromažďovať informácie o každom projekte hodnotením všetkých záverečných správ skôr, ako mohol urobiť výber pre ďalšie kontroly. 51. Nedostatkom, napr. chýbajúcim ukazovateľom, ročnej platnosti programu a hierarchii medzi orgánmi členských štátov (pozri bod 70) bolo možné predísť, ak by sa v koncepcii EIF a ERF zohľadnili skúsenosti z riadenia štrukturálnych fondov. Kontrolované členské štáty ani Komisia nezúročili predchádzajúce skúsenosti štrukturálnych fondov. … A NEDOSTATOČNÁ JEDNOTNOSŤ A DOPĹŇANIE SA S OSTATNÝMI FONDMI EÚ VIEDLI K PREKRÝVANIU A STRATE SÚČINNOSTI 52. Komisia uskutočnia pri príprave svojho legislatívneho návrhu len obmedzené predbežné hodnotenie [24] a konzultácie so zúčastnenými stranami o integračných potrebách v EÚ. Nebola vypracovaná všeobecná stratégia, ako riešiť integračné potreby EÚ. V dôsledku toho boli premeškané možnosti posilniť kvalitu tohto návrhu [25]. 53. Okrem programu SOLID existujú iné nástroje Únie, ktoré podporujú podobné akcie, ktoré by mohli prispieť k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín. Ide o: a) Európsky sociálny fond (ESF) – jeho cieľom je predchádzať a bojovať proti nezamestnanosti a rozvíjať ľudské zdroje a začleňovanie na trh práce. Financuje programy na integráciu prisťahovalcov bez ohľadu na ich občianstvo, najmä "s cieľom zvýšiť účasť prisťahovalcov na zamestnaní a tým posilniť ich spoločenskú integráciu". b) Programy GR pre vzdelávanie a kultúru – činnosti v rámci programu Kultúra v období 2007 – 2013 a programu Občianstvo v období 2007 – 2013 môžu zahŕňať projekty týkajúce sa medzikultúrneho dialógu, aktívneho občianstva atď. Program v oblasti celoživotného vzdelávania v období 2007 – 2013 obsahuje priority na "podporovanie sociálneho začlenenia a rodovej rovnosti pri vzdelávaní a školeniach, vrátane integrácie prisťahovalcov a Rómov". c) Rámcové programy v oblasti výskumu – sa využívajú na financovanie výskumu v oblasti prisťahovalectva, získavajú sa nimi nové poznatky, vytvárajú nové nástroje, ukazovatele a databázy na podporu európskej migračnej politiky, najmä pre trh práce, sociálnu pomoc, sociálnu súdržnosť a boj proti rôznym formám diskriminácie. 54. Komisia vo svojej prípravnej práci nezohľadnila programy GR pre vzdelávanie a kultúru ani rámcové programy. Hoci Komisia pri predbežnom hodnotení zistila, že ESF zahŕňa relevantné akcie, úplný rozsah prekrývania s EIF zostal neznámy. Nie sú k dispozícii konkrétne údaje na posúdenie, do akej miery ESF podporuje integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín. Komisia odhaduje, že v rokoch 2007 – 2013 sa z ESF rozpočtuje 1,17 mld. EUR na "Zvýšenie účasti prisťahovalcov na zamestnaní" [26]. Z ESF sa taktiež financujú opatrenia sociálneho začlenenia, ktoré môžu podporovať integráciu prisťahovalcov, takže aspoň časť z na to rozpočtovaných 9,98 mld. EUR je relevantná pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín [27]. Komisia to nezistila vo svojom predbežnom hodnotení programov SOLID ani na obdobie 2014 – 2020. Financovanie integrácie z ESF je preto oveľa vyššie než z EIF (830 mil. EUR v období 2007 – 2013) a ERF (623 mil. EUR v období 2008 – 2013) spolu. 55. Komisia plánovala, aby EIF dopĺňal ESF podporovaním akcií, ktoré nemohol podporovať ESF [28]. Štátni príslušníci tretích krajín nemajú rovnaké práva ako občania EÚ a týmto sa odôvodnilo rozdelenie medzi rôznymi fondmi. Pri audite sa však ukázalo, že väčšina opatrení EIF, ak nie všetky, mohla byť financovaná z ESF. Pokiaľ ide o orgány členských štátov a konečných príjemcov, rozdelenie medzi ESF a EIF spôsobuje dodatočnú byrokratickú záťaž, najmä z toho dôvodu, že tieto fondy majú odlišné administratívne štruktúry (pozri graf 5) a požiadavky. 56. Problémy s koncepciou EIF sú zhoršené obmedzeným fungovaním systémov zriadených na zabezpečenie jednotnosti a vzájomného dopĺňania sa. Počas procesu schvaľovania programov ESF a EIF Komisia nekládla dostatočný dôraz na vzájomné dopĺňanie sa týchto dvoch fondov. Hoci sa spolupráca medzi GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie a GR pre vnútorné záležitosti v posledných rokoch zlepšila, v troch z piatich kontrolovaných členských štátov povinný koordinačný mechanizmus [29] medzi EIF a ESF nebol zavedený, nebol primeraný alebo bol zavedený len nedávno napriek tvrdeniu, že tak urobili na samotnom začiatku. Komisia tento problém nezistila vo svojom hodnotení systému hospodárenia a kontroly EIF. 57. V dôsledku chýbajúcej jednotnosti v koncepcii a implementácii dochádza k značnému prekrývaniu medzi EIF a ESF s tým, že ESF podporuje integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín výrazne vyššími sumami. Toto prekrývanie spôsobuje dodatočné náklady (napr. náklady na zamestnancov) a potenciálna súčinnosť sa stráca (pozri rámček 7). 58. Hoci návrh na obdobie 2014 – 2020 otvára cieľovú skupinu miestnych a regionálnych integračných opatrení pre občanov EÚ z prisťahovaleckého prostredia (osoby, ktoré majú aspoň jedného rodiča, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny), nezaoberá sa príslušným problémom prekrývania sa s ESF. 59. Bez cielenej zložky ESF alebo samostatného integračného fondu založenom na právnom základe ESF a EIF, nemožno riešiť integračné potreby ucelene. RÁMČEK 7 PORTUGALSKÉ TELEFÓNNE CENTRÁ A POROVNANIE FINANCOVANIA Z EIF A ESF ORGANIZÁCIOU ACIDI V Portugalsku môžu podať žiadosť o financovanie z EIF len dve organizácie: "Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultura" (ACIDI) a Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF). ACIDI, verejný orgán, ktorý je súčasťou ministerstva vnútra, je z týchto dvoch organizácií dôležitejší. Je to organizácia zodpovedná za integráciu prisťahovalcov a menšín v Portugalsku. Počas kontroly Dvora audítorov na mieste jej zástupcovia uviedli, že sa financovanie integrácie z ESF a EIF prekrýva. V období 2008 – 2011 dostali približne 18,2 mil. EUR z ESF a 7,4 mil. EUR z EIF [30]. Činnosti uvedené v operačnom programe ESF mohli byť financované aj z programu EIF. Jeden príklad, ktorý zistil Dvor audítorov, bolo financovanie dvoch podobných viacjazyčných telefónnych centier. Národné centrum na podporu prisťahovalcov organizácie ACIDI (CNAI) je zriaďovateľom telefónneho centra pre štátnych príslušníkov tretích krajín (financovaného z ESF). Keď SEF požiadalo o telefónne centrum na podávanie konkrétnych informácií štátnym príslušníkom tretích krajín, projekt ACIDI nebol zohľadnený a žiadosť o jeho vlastné telefónne centrum bola stiahnutá po otvorení telefónneho centra SEF. Z dôvodu, že organizácie prisťahovalcov môžu podať žiadosť ESF aj na čiastkové projekty ACIDI, existuje zvýšené riziko nejednotného prístupu a dvojitého financovania. ZODPOVEDNÉ ORGÁNY SÚ VYSOKO ODHODLANÉ, ALE ONESKORENIA NA VŠETKÝCH ÚROVNIACH A NEDOSTATKY V SYSTÉME HOSPODÁRENIA A KONTROLY MÔŽU EŠTE VIAC ZNÍŽIŤ ÚČINNOSŤ PROGRAMOV 60. Program sa realizuje prostredníctvom zdieľaného hospodárenia a z toho vyplývajú povinnosti pre Komisiu a členské štáty, pokiaľ ide o zásady riadneho finančného hospodárenia. 61. Dvor audítorov preskúmal aspekty systémov v Komisii a členských štátoch, ktoré priamo súvisia s účinnosťou fondov. ONESKORENIA V PRIJÍMANÍ PRÁVNYCH PREDPISOV A V ZÁSADNÝCH ÚLOHÁCH KOMISIE A ČLENSKÝCH ŠTÁTOV … 62. Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje ERF na obdobie rokov 2008 – 2013, bolo prijaté až 23. mája 2007, a rozhodnutie Rady, ktorým sa zriaďuje EIF na obdobie rokov 2007 – 2013, až 25. júna 2007. Rozhodnutia Komisie, ktorými sa ustanovujú pravidlá vykonávania, boli prijaté až 19. decembra 2007 a 5. marca 2008. Členské štáty by mali v zásade predložiť ročné programy do 1. novembra roku n-1, pred začatím programu. Pre neskoré prijatie legislatívy boli udelené výnimky pre oneskorené predloženie RP na roky 2007 a 2008 [31]. Komisia je povinná informovať členské štáty, či je RP možné schváliť do jedného mesiaca od jeho predloženia a prijať rozhodnutie o financovaní do 1. marca daného roka. 63. Audítori preskúmali proces predkladania RP za päť členských štátov na roky 2007 [32], 2008 a 2011. Z 25 preskúmaných RP EIF a ERF členské štáty predložili včas len tri. Oneskorenia na strane členských štátov boli zdôvodňované veľkou pracovnou záťažou zodpovedných orgánov členských štátov, politickými zmenami, ktoré viedli k vnútornej reorganizácii, a podľa názoru Komisie vypracovaním príliš podrobných programov. 64. Komisia okrem toho v preskúmaných prípadoch neinformovala členské štáty do jedného mesiaca, či bolo možné RP schváliť, ani neprijala rozhodnutia o financovaní v stanovenom čase v súlade s právnymi predpismi. Oneskorenia boli najzávažnejšie v prípade RP na rok 2007 a 2008, pričom prijatie rozhodnutí o financovaní za program EIF na rok 2007 trvalo o sedem mesiacov dlhšie, než sa predpokladá v právnych predpisoch. V prípade RP na rok 2011 bolo priemerné oneskorenie dva mesiace pri EIF a jeden mesiac pri ERF. … VEDÚ K TOMU, ŽE KOMISIA VYDÁVA USMERNENIA ČLENSKÝM ŠTÁTOM NESKORO 65. Komisia vydala široký rozsah usmernení, ktoré pokrývajú také témy ako oprávnenosť výdavkov a rôzne aspekty systémov hospodárenia a kontroly členských štátov (SHK). Vo väčšine oblastí tieto usmernenia boli ucelené a užitočné pre členské štáty. Okrem toho kontrolované členské štáty uviedli, že Komisia účinne odpovedala na ich otázky. 66. Avšak niektoré dôležité usmernenia boli čiastočne z dôvodu neskorého prijatia právnych predpisov vydané neskoro, vrátane pravidiel vykonávania (pozri bod 62) a podrobnejšia "príručka oprávnenosti" bola vydaná po prvýkrát v júli 2008. Spolu s čakaním na rozhodnutia o financovaní to znamenalo, že tie členské štáty, ktoré mohli vyčleniť štátne financie na začatie projektov včas, nemohli informovať konečných príjemcov o schválených pravidlách oprávnenosti. Ostatné členské štáty boli nútené odložiť začatie svojich programov. Obe situácie prispeli k nízkej miere čerpania fondov v počiatočných rokoch programu (pozri bod 35). KOMISIA NEZISTILA NEDOSTATKY V MONITOROVACÍCH SYSTÉMOCH ČLENSKÝCH ŠTÁTOV 67. Pred začiatkom programu boli členské štáty povinné predložiť Komisii na schválenie opis svojich systémoch hospodárenia a kontroly. Komisia potom vykonala následné kontroly systémov na mieste v členských štátoch. Dvor audítorov preskúmal hodnotenie SHK Komisiou, pokiaľ ide o systémy na monitorovanie projektov a programov, a porovnal ho so systémami, ktoré kontroloval v členských štátoch. 68. Komisia použila na hodnotenie SHK bodový kontrolný zoznam. Pri všetkých piatich členských štátoch, ktoré kontroloval Dvora audítorov, Komisia SHK schválila, a konkrétne, maximálne skóre boli pridelené štyrom kritériám, ktoré sa týkali monitorovania projektov a programov. 69. Kontrolný zoznam Komisie neobsahoval otázky na overenie, či boli zavedené systémy na zhromažďovanie a zoskupovanie kľúčových operačných a finančných ukazovateľov. Dvor audítorov zistil, že v troch z piatich kontrolovaných členských štátov monitorovacie systémy boli neprimerané najmä preto, že chýbali primerané systémy na zhromažďovanie údajov pre ukazovatele a ciele, alebo pre nedostatočné monitorovacie návštevy projektov. Táto situácia pretrvávala aj v druhej polovici roku 2011 napriek skutočnosti, že ich Komisia navštívila. Neschopnosť Komisie zistiť tento nedostatok bol čiastočne spôsobený nezaradením zásadne dôležitých zložiek do kontrolného zoznamu. Doplnené to bolo tým, že Komisia schválila opisy, ktoré jednoducho predstavovali zámery členských štátov transponované z právnych predpisov. Keďže chýbajú náležite fungujúce monitorovacie systémy, realizácia programu v rokoch 2007 – 2013 nemôže byť hodnotená a riadená. PRETRVÁVAJÚCE NEDOSTATKY A ZLYHANIA CERTIFIKAČNÝCH A KONTROLNÝCH ORGÁNOV 70. Podobne ako štrukturálne fondy program SOLID má trojstupňovú štruktúru, ktorá pozostáva zo zodpovedného (alebo riadiaceho) orgánu a z kontrolného a certifikačného orgánu. Rozdielom je, že v štruktúre programu SOLID je certifikačný orgán na vrchole modelu miery istoty (pozri graf 5), kladúc dôveru v prácu kontrolného orgánu, pričom v dávno založených štrukturálnych fondoch je to naopak. To v členských štátoch viedlo k nedorozumeniam ohľadom úloh a príslušných povinností certifikačného a kontrolného orgánu. Komisia to vo svojom hodnotení systému hospodárenia a kontroly nezistila a usmernenia poskytla až v októbri 2010 [33]. V Nemecku nedostatočne jasný vzťah daných troch orgánov prispel k oneskoreniam v predkladaní správ o niekoľko mesiacov v prípade ročných programov na rok 2007 aj na rok 2008, čo viedlo k neskorým platbám pre konečných príjemcov. 71. Dvor audítorov počas auditu zistil závažné nedostatky v práci certifikačného orgánu a kontrolného orgánu v Portugalsku. Kontrolný orgán je na základe právnych predpisov povinný kontrolovať vzorku aspoň 10 % celkových oprávnených výdavkov za každý ročný program. Portugalský zodpovedný orgán zadáva audity externe súkromného subjektu, ktorý využíva ako prvú úroveň kontrol žiadostí o preplatenie nákladov na projekty. V rozpore s legislatívou kontrolný orgán používa tie isté audítorské správy na slnenie svojej povinnosti skontrolovať 10 % nákladov. Hoci kontrolný orgán vykonáva aj vlastné kontroly projektov na mieste, tieto nepokrývajú všetky ročné programy a predstavujú menej než 10 % oprávnených nákladov. 72. Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) bol poverený ako certifikačný orgán v Portugalsku. Počas auditu na účely vyhlásenia o vierohodnosti za rok 2009 Dvor audítorov zistil závažné nedostatky v osvedčovaní vykonávanom SEF pri predchodcovi ERF III (ERF II). V roku 2011 si tento certifikačný orgán stále neplnil svoje povinnosti z hľadiska kvality vykonanej práce aj z hľadiska oneskorení v osvedčovaní. Zodpovedný orgán už meškal s predkladaním správ o vykonávaní záverečných programov a v čase konania auditu certifikačný orgán zhoršil túto situáciu tým, že neosvedčil správy EIF a ERF za rok 2008, ani správu o pokroku EIF za rok 2009. Okrem toho bol čas strávený kontrolou na mieste dohodnutý narýchlo a nestačil na náležité vykonanie práce potrebnej na osvedčenie. Dôkazy o vykonanej práci nedokázali predložiť, ale metódy výberu vzoriek opísané počas auditu Dvora audítorov mali chyby a nie je pravdepodobné, že by viedli k spoľahlivým výsledkom. Samotný kontrolný orgán vydal výrok s výhradou k práci certifikačného orgánu. Pokým pretrváva táto situácia, povinnosti súvisiace s kontrolou fondov sa neplnia, čo zvyšuje riziko z hľadiska riadneho finančného hospodárenia a vedie k problémom s tokom hotovosti na úrovni konečných príjemcov. GRAF 5 MODELY MIERY ISTOTY FONDOV +++++ TIFF +++++ ZODPOVEDNÉ ORGÁNY SI VÄČŠINOU PLNIA SVOJE HLAVNÉ FUNKCIE NAPRIEK OBMEDZENIAM V KONCEPCII A IMPLEMENTÁCII 73. Zodpovedné orgány čelili ťažkostiam v počiatočných fázach programu pre časový tlak vyplývajúci z oneskorení v prijatí právnych predpisov (pozri bod 62). Sú naďalej brzdené ťažkopádnym plánovaním a požiadavkami na predkladanie správ, čo bolo v troch z piatich kontrolovaných členských štátov znásobené nedostatočným počtom zamestnancov. V Nemecku v počiatočných rokoch programu nebolo možné vykonávať overovania projektov včas pre chýbajúci personál zodpovedného orgánu, ale do času konania auditu Dvora audítorov to bolo napravené. V Českej republike obmedzené zdroje znamenajú, že priebežné predkladanie správ a žiadosti o priebežné platby sa nevykonávajú a usmernenie pre konečných príjemcov nebolo zatiaľ vypracované. Nedostatok zamestnancov v portugalskom zodpovednom orgáne znamená, že podpora na mieste u konečných príjemcov je obmedzená. 74. Zodpovedné orgány kontrolované Dvorom audítorov preukázali vysokú úroveň odhodlania a uspokojivo si plnili väčšinu svojich základných úloh potrebných na riadenie fondov. Boli zaznamenané príklady dobrých postupov, ktoré výrazne prispeli k účinnosti fondov. Patria medzi ne návštevy konečných príjemcov v Spojenom kráľovstve pred začiatkom projektov (pozri rámček 8) a zlepšenia v Nemecku aj Luxembursku v zavádzaní systémov na zhromažďovanie ukazovateľov o projektoch. RÁMČEK 8 NÁVŠTEVY ZODPOVEDNÉHO ORGÁNU V SPOJENOM KRÁĽOVSTVE PRED ZAČIATKOM PROJEKTOV Zodpovedný orgán v Spojenom kráľovstve od mája 2010 začlenil návštevy na "uistenie pred začiatkom projektov" do riadenia a monitorovania projektov. Tieto návštevy poskytujú ďalšiu úroveň podpory a usmernení k "workshopom predbežného uistenia" organizovaných pre viacerých príjemcov. Návštevy vykonávajú zamestnanci zodpovedné orgánu v priestoroch príjemcov projektov, ktorí boli vybraní na financovanie z EIF alebo ERF. Keďže sa konajú pred podpísaním dohody o grante a pred vykonaním činností, slúžia na informovanie príjemcov o praktických aspektoch priebehu projektu, na skontrolovanie, že zaviedli potrebné systémy na úspešné zrealizovanie projektu, a na zlepšenie porozumenia o očakávaniach a oprávnenosti financovania. Tieto návštevy sa zameriavajú na očakávané výstupy projektov, na kontrolu, že sú ciele a činnosti realistické a dosiahnuteľné, a na zabezpečenie, aby sa v priebehu projektu vykonávalo potrebné monitorovanie a zhromažďovali sa potrebné údaje. 75. V troch z piatich kontrolovaných členských štátov [34] boli konečným príjemcom poskytnuté nedostatočné písomné usmernenia k oprávnenosti nákladov. Komisia poskytla príručku oprávnenosti s upozornením o náležitom používaní, čo implikuje, že zodpovedné orgány by k nej mali poskytnúť dodatočné vysvetlenia a usmernenia. Tieto členské štáty si však odmietnutie zodpovednosti Komisie vysvetlili tak, že za žiadnych okolností nemá byť preposlané príjemcom, a neposkytli alternatívne písomné usmernenia. Projekt ERF "Ubytovanie v súkromných prenajímaných budovách" realizovaný Housing Associations' Charitable Trust (HACT), Spojené kráľovstvo +++++ TIFF +++++ © HACT. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 76. Dvor audítorov počas auditu preskúmal, či fondy EIF a ERF programu SOLID prispievajú účinne k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín. Auditom sa došlo k záveru, že nie je možné merať úspešnosť ročných programov pre chýbajúci náležitý systém monitorovania a hodnotenia. Napriek tomu väčšina jednotlivých kontrolovaných projektov dosiahla pozitívne výsledky a členské štáty zastávali názor, že fondy mali pridanú hodnotu. 77. Účinnosť fondov je brzdená roztrieštenou koncepciou, nedostatočným vzájomným sa dopĺňaním s ostatnými fondmi EÚ, najmä s ESF, ako aj následnými oneskoreniami a určitými nedostatkami v systémoch hospodárenia a kontroly. V dôsledku toho je nepravdepodobné, aby boli fondy úplne účinné. 78. Nižšie uvedené závery a odporúčania začínajú výsledkami, ktoré sú k dispozícii o prínose fondov k integrácii, ich koncepcii a implementácii. Mnohé zistenia môžu platiť pre ostatné fondy programu SOLID, pretože ich ustanovenia o riadení a kontrole sú podobné. ÚČINNOSŤ EIF A ERF NEBOLO MOŽNÉ ZMERAŤ 79. Komisia a členské štáty nedokážu zhodnotiť celkovú účinnosť fondov pri podpore integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín, pretože členské štáty nezaviedli účinné systémy monitorovania a hodnotenia na predkladanie správ o výsledkoch programov. Hoci Komisia poskytla rozsiahle usmernenia k ukazovateľom, štyri z piatich kontrolovaných členských štátov vykazovali výrazné nedostatky v zaradení cieľov SMART do programov, zavedení primeraných informačných systémov na zber údajov a/alebo predkladaní správ o dosiahnutí cieľov. V dôsledku toho bola ich schopnosť monitorovať a riadiť programy obmedzená. Komisia tieto nedostatky nezistila a neriešila. 80. Informačná hodnota predbežnej správy Komisie o EIF je oslabená chýbajúcimi porovnateľnými údajmi a jej oneskoreným uverejnením. Pre zúčastnené strany je len veľmi obmedzeným hodnotením výsledkov EIF. Počas prípravy na nadchádzajúce následné hodnotenie Komisia teraz rieši chýbajúce porovnateľné údaje tak, že žiada členské štáty, aby jej poskytli informácie o základných spoločných ukazovateľoch. Keďže však tieto ukazovatele neboli stanovené vopred a zbierané počas realizácie, potenciálna platnosť a užitočnosť tohto hodnotenia je oslabená a tento proces sa stáva neúčinným. ODPORÚČANIE 1 Komisia by mala definovať povinný minimálny súbor spoločných ukazovateľov pre členské štáty na meranie výstupov a účinkov ich programov, stavajúc pritom na ustanoveniach stanovených v návrhu Komisie na obdobie 2014 – 2020. ODPORÚČANIE 2 Pred schválením programov by Komisia mala žiadať členské štáty stanoviť ukazovatele SMART a zaviesť informačné systémy na zber údajov od samého začiatku. ODPORÚČANIE 3 Členské štáty by mali, pokiaľ je to možné, stanoviť cieľové hodnoty cieľov, aby mohli merať výsledky programov. ODPORÚČANIE 4 Komisia a členské štáty by si mali vymieňať osvedčené postupy monitorovania a hodnotenia. KONTROLOVANÉ PROJEKTY ZVÄČŠA PRISPIEVAJÚ K INTEGRÁCII, ALE NEVYUŽÍVAJÚ SA VŠETKY DISPONIBILNÉ FINANCIE 81. Takmer všetky kontrované projekty dosiahli výsledky, ktoré prispeli účinne k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín v rámci stratégií členských štátov stanovených na tento účel. Takmer všetky členské štáty EÚ uviedli v predbežnej správe poznámku, že fondy boli pridanou hodnotou. 82. Miera čerpania rozpočtu EIF bola v členských štátoch v RP na rok 2007 a 2008 vo všeobecnosti nízka, hoci medzi členskými štátmi vidieť veľké odchýlky. Hoci sa celková miera čerpania fondu zlepšila zo 66 % (2007) na 77 % (2008), v niektorých štátoch sa tento fond stále čerpá výrazne nedostatočne. ODPORÚČANIE 5 Členské štáty by mali prijať opatrenia na zabezpečenie úplnej realizácie programov. Možno to dosiahnuť rozšírením rozsahu národných programov, liberalizáciou vnútroštátnych podmienok s cieľom zabezpečiť, aby bolo financovanie dostupné všetkým organizáciám, ktoré môžu prispieť k integračnej stratégii, alebo prostredníctvom rozsiahlejších informačných a propagačných činností. ROZTRIEŠTENÁ KONCEPCIA FONDOV SPÔSOBUJE NEPROPORCIONÁLNU A NADMERNÚ ADMINISTRATÍVNU ZÁŤAŽ PRE KONEČNÝCH PRÍJEMCOV, ČLENSKÉ ŠTÁTY A KOMISIU 83. Požiadavky na hospodárenie a kontrolu, a najmä systém ročných programov, podmienky pre druhú platbu predbežného financovania a štruktúra s tromi orgánmi spôsobujú neproporcionálne veľkú záťaž členským štátom a konečným príjemcom, ako aj Komisii. Niektoré členské štáty ešte zväčšili túto administratívnu záťaž vnútroštátnymi právnymi predpismi a stanovením ďalších povinností. To odrádza konečných príjemcov a pohlcuje zdroje Komisie aj členských štátov. 84. Ročné plánovanie kladie veľké požiadavky na zdroje Komisie, prispieva k oneskoreniam v jej práci a Komisia alebo zákonodarné orgány ho vo fáze plánovania nezvážili primerane. 85. Komisia ani kontrolované členské štáty nevyužili skúsenosti s plánovaním a riadením štrukturálnych fondov, ich platobnými podmienkami a monitorovacími systémami na ponaučenie sa alebo predvídanie problémov. ODPORÚČANIE 6 V súlade s návrhom Komisie na obdobie 2014 – 2020 by mal byť do právnych predpisov zavedený systém jediného národného programu, ktorý by pokrýval celé programové obdobie namiesto súčasných ustanovení o ročných programoch. ODPORÚČANIE 7 V súlade s návrhom Komisie na obdobie 2014 – 2020 by sa mali v právnych predpisoch zjednodušiť platobné podmienky Komisie. ODPORÚČANIE 8 Pred zavedením nových požiadaviek na hospodárenie a kontrolu a pri zavádzaní príslušných systémov by Komisia a členské štáty mali dôkladne zvážiť proporcionalitu, dosah na zdroje a zohľadniť skúsenosti s riadením podobných programov. JEDNOTNOSŤ A DOPĹŇANIE SA S OSTATNÝMI FONDMI EÚ NIE SÚ DOSTATOČNE ZABEZPEČENÉ 86. Potreby integrácie v EÚ neboli komplexne zhodnotené, a preto neexistuje celková stratégia na ich riešenie. Okrem toho Komisia vo svojej prípravnej práci neidentifikovala existujúce alebo plánované nástroje Únie, ktorými sa podporujú podobné akcie. 87. EIF a ERF (integračná časť) boli vypracované ako samostatné nástroje voči existujúcemu ESF, ktorý sa už zameriaval na integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín a občanov EÚ. Hoci Komisia vyvinula vo fáze koncepcie a implementácie určité úsilie na dosiahnutie jednotnosti a dopĺňania sa s ESF, toto úsilie nebolo účinné. Kontrolované členské štáty nespĺňajú ani len minimálne požiadavky na koordináciu s ESF. V dôsledku toho dochádza k značnému prekrývaniu medzi EIF a ESF s tým, že ESF podporuje integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín výrazne vyššími sumami. Okrem zvýšeného rizika dvojitého financovania prekrývanie spôsobuje dodatočné náklady (napr. náklady na zamestnancov) a potenciálna súčinnosť sa stráca. ODPORÚČANIE 9 Komisia by mala komplexne zhodnotiť potreby integrácie bez ohľadu na to, či sú prisťahovalci občanmi EÚ alebo tretej krajiny. ODPORÚČANIE 10 Na základe tohto hodnotenia by mala byť navrhnutá vhodná štruktúra fondu (fondov), ktorá ukončí oddeľovanie cieľovej populácie na základe národnosti a ktorá bude orientovaná na potreby konečných príjemcov. Stanovenie povinnej priority financovania občanov tretích krajín by zabezpečilo, že dostanú potrebnú osobitnú pozornosť. ODPORÚČANIE 11 Komisia by mala klásť väčší dôraz na to, aby od členských štátov získala konkrétne podrobnosti o systémoch na zabezpečenie jednotnosti a doplnkovosti fondov EÚ. NÁSLEDNÉ ONESKORENIA BRZDIA IMPLEMENTÁCIU NA ÚROVNI ČLENSKÝCH ŠTÁTOV AJ KOMISIE 88. Neskoré prijatie právneho základu oneskorilo implementáciu, najmä v prípade ročných programov na roky 2007 a 2008, a prispelo k nízkej miere čerpania fondov. Keďže chýbali jasné požiadavky od začiatku programov, bolo zvýšené riziko financovania neoprávnených činností. 89. Kontrolované členské štáty predkladali svoje ročné programy neskoro a meškala aj Komisia so schvaľovaním príslušných rozhodnutí o financovaní. V prípade členských štátov, ktoré neboli pripravené viazať finančné prostriedky pred schválením programov, sa začiatok projektov oneskoril a obdobie realizácie projektov skrátilo. 90. Oneskorenia v predkladaní a schvaľovaní programov a správ pokračujú na úrovni členských štátov aj Komisie zväčša z dôvodu administratívnej záťaže. Projekt ERF realizovaný Conselho Português para os Refugiados (CPR) (Portugalská rada pre utečencov) +++++ TIFF +++++ © Conselho Português para os Refugiados (CPR). ODPORÚČANIE 12 Vychádzajúc zo skúseností získaných počas programového obdobia 2007 – 2013 by mali byť právne predpisy pripravené na začiatku nového programového obdobia (2014 – 2020). ONESKORENIA V ZAVEDENÍ ÚČINNÝCH ŠTRUKTÚR HOSPODÁRENIA A KONTROLY V ČLENSKÝCH ŠTÁTOCH 91. Komisia vydala orgánom členských štátov široký rozsah usmernení o dôležitých aspektoch systému hospodárenia a kontroly. Tieto usmernenia však neboli poskytnuté dostatočne včas, čím sa obmedzilo chápanie požiadaviek členskými štátmi. Oddelenia Komisie zvyčajne efektívne odpovedali na ad hoc otázky členských štátov v týchto záležitostiach. 92. Vo väčšine kontrolovaných členských štátov neboli systémy hospodárenia a kontroly (SHK) pripravené od samého začiatku. Kontroly Komisie opisu SHK to nezistili. Napriek počiatočným ťažkostiam a nedostatočným ľudským zdrojom zodpovedné orgány v týchto členských štátoch riadia programy dobre. 93. V jednom členskom štáte si certifikačný orgán aj kontrolný orgán stále neplnia svoje úlohy, čo ohrozuje riadne finančné hospodárenie programu SOLID. ODPORÚČANIE 13 Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty mali k dispozícii zásadne dôležité usmernenia na začiatku programového obdobia. ODPORÚČANIE 14 Komisia by mala zabezpečiť, aby boli SHK pripravené na začiatku programu prostredníctvom primeraných kontrol, požadujúc praktický opis, ako sa právny základ implementuje v členskom štáte. ODPORÚČANIE15 Členské štáty by mali poskytnúť potrebné ľudské zdroje, aby si orgány mohli plniť svoje zákonné povinnosti. Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Louis GALEA, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 13. novembra 2012. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Občania z krajín mimo Európskej únie (občania z krajín mimo EÚ). [2] Spoločné základné zásady politiky integrácie prisťahovalcov v Európskej únii prijaté Radou a zástupcami vlád členských štátov 19. novembra 2004. [3] Vtedy "Európske spoločenstvo". [4] Závery Rady ktorými sa ustanovujú základné spoločné zásady politiky integrácie prisťahovalcov, odôvodnenie 4. [5] Štokholmský program z roku 2009, Spoločný program z roku 2011, Závery Rady o spoločnom programe z roku 2011, stratégia Európa 2020. [6] COM(2005) 389 final z 1. septembra 2005 – Spoločný program pre zahrnutie – Rámec pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín do Európskej únie. [7] Spoločné základné zásady majú podobu nezáväzných usmernení. [8] Príkladmi sú národné kontaktné miesta pre integráciu, Európske fórum pre integráciu, príručky o integrácii. [9] Rozhodnutie Rady 2007/435/ES z 25. júna 2007, ktorým sa zriaďuje Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín na obdobie rokov 2007 až 2013 ako súčasť všeobecného programu Solidarita a riadenie migračných tokov 2007/435/ES ("rozhodnutie o EIF") (Ú. v. EÚ L 168, 28.6.2007, s. 18). Rozhodnutie Komisie 2008/457/ES z 5. marca 2008, ktorým sa ustanovujú pravidlá vykonávania rozhodnutia Rady 2007/435/ES (Ú. v. EÚ L 167, 27.6.2008, 69). [10] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 573/2007/ES z 23. mája 2007, ktorým sa zriaďuje Európsky fond pre utečencov na obdobie rokov 2008 až 2013 ako súčasť všeobecného programu Solidarita a riadenie migračných tokov a ktorým sa zrušuje rozhodnutie Rady 2004/904/ES ("rozhodnutie o ERF") (Ú. v. EÚ L 144, 6.6.2007, s. 1). Rozhodnutie Komisie 2008/22/ES z 19. decembra 2007 ustanovujúce pravidlá vykonávania rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 573/2007/ES (Ú. v. EÚ L 7, 10.1.2008, s. 1). [11] Eurostat, Zamerané na štatistiku č. 34/2011. [12] Cieľová skupina ERF sa taktiež týka "presídlenia" (osoby, ktoré boli premiestnené z tretej krajiny do členského štátu EÚ) [13] Eurostat, Zamerané na štatistiku č. 48/2011. [14] Za EIF sú povinnosti stanovené v článku 25 rozhodnutia 2007/435/ES. [15] Za EIF sú povinnosti stanovené v článku 28 rozhodnutia 2007/435/ES. [16] Za EIF sú povinnosti stanovené v článku 27 rozhodnutia 2007/435/ES. [17] MIPEX (Migrant Integration Policy Index, index integračných politík), ktorým sa meria vývoj legislatívy na integráciu prisťahovalcov do členských štátov EÚ a vybraných nečlenských štátov. [18] V článku 48 ods. 3 písm.b)rozhodnutia Rady o EIF sa uvádza "predbežná správa o dosiahnutých výsledkoch a o kvalitatívnych a kvantitatívnych aspektoch využívania fondu", ktorú predkladá Komisia. Tu ďalej ako "predbežná správa". [19] Dokument predložený výboru programu SOLID, SOLID/2007/27. [20] Článok 48 rozhodnutia 2007/435/ES. [21] Časť 7.5 predbežnej správy. [22] Miera vypočítaná na základe sumy vykázanej členskými štátmi. [23] Stanovisko Dvora audítorov č. 7/2011 (Ú. v. EÚ C 47, 17.2.2012, s. 1). [24] Súčasťou predbežného hodnotenia je hodnotenie podmienok začatia programu alebo inštitúcie. [25] Návrh EIF sa zameral len na štátnych príslušníkov tretích krajín s oprávneným pobytom, pretože bol založený na právnom základe imigračnej politiky. [26] Európska komisia, GR pre vnútorné záležitosti (2011), Štúdia o hodnotení dosahu na viacročný finančný rámec (VFR) v oblasti vnútorných záležitostí, štúdia zrealizovaná GHK. [27] Európsky sociálny fond: migranti a menšiny, 2010 (http://ec.europa.eu/esf). [28] COM(2005) 123 final zo 6. apríla 2005 - Návrh na Rozhodnutie Európskeho Parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Európsky fond pre riadenie návratov na obdobie rokov 2007 – 2013 ako súčasť všeobecného programu "Solidarita a riadenie migračných tokov". [29] Odôvodnenie 12 rozhodnutia 2007/435/ES. [30] Zdroj: Zoznam projektov ESF uverejnený na internetovej stránke príslušného programu ESF, informácie o projektoch EIF od zodpovedného orgánu. [31] Článok 51 rozhodnutia 2007/435/ES. [32] ERF III začal v roku 2008. [33] SOLID 2010/15/REV. [34] Česká republika, Nemecko, Portugalsko. -------------------------------------------------- PRÍLOHA KONTROLOVANÉ PROJEKTY Krajina | Konečný príjemca | Názov projektu | Ročný program | Česká republika | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Zriadenie a prevádzkovanie centier na podporu integrácie cudzincov I Cieľom projektu bolo zriadiť centrá na podporu integrácie cudzincov s legálnym pobytom v Plzni a Pardubiciach. Centrá majú poskytovať sociálne a právne poradenstvo, kurzy a budú platformou pre príslušné zúčastnené strany. | EIF 2007 | Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR - 1. Fáze Metodika hodnotenia monitorovacích nástrojov integračného procesu cudzincov z tretích krajín v ČR - 1. fáza Cieľom projektu bolo poskytnúť metodiku a súbor kľúčových ukazovateľov na monitorovanie integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín | EIF 2008 | Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Pracovné poradenstvo v komunitnom centre InBáze Cieľom projektu bolo poskytnúť pracovné poradenstvo a preškoľovanie pre žiadateľov o azyl. | ERF 2008 | Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Adaptácia azylantov v novom domove Projektové činnosti zahŕňali poskytovanie základných informácií, sociálne a právne poradenstvo a osobnú pomoc utečencom. | ERF 2008 | Nemecko | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Iniciatíva pre imigráciu a integráciu Projekt ponúkal poradenstvo, informačné činnosti a základné kurzy nemčiny pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa išli presťahovali do Nemecka za svojou rodinou. Tieto činnosti prebiehali v Turecku. | EIF 2007 | Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben - Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft V polovici života – Diakonia v imigračnej spoločnosti Projekt podporoval "medzikultúrne otvorenie" sociálnych služieb diakonie. Medzi činnosti patrili workshopy so zamestnancami z rôznych regionálnych oblastí združenia, konferencie atď. | EIF 2007 | OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin Mladí utečenci v Berlíne Kvalifikácia, orientovanie sa a oddychové činnosti pre neplnoletých utečencov bez sprievodu. | ERF 2008 | Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "…und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben "...Patríš medzi nás? Utečenci ako súčasť spoločnosti – na ceste k sebaurčujúcemu životu". Cieľom projektu bolo zlepšiť podmienky prijímania a je zameraný priamo na žiadateľov o azyl/utečencov a na služby/štruktúry vo východnom Brandenbursku. | ERF 2008 | Luxembursko | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation Partnerstvo pre medzikultúrnu integráciu: Zriadenie informačných a orientačných služieb Súčasťou projektu boli informačné a orientačné služby pre prisťahovalcov, činnosti s hostiteľskou spoločnosťou a tlmočnícke služby. | EIF 2008 | Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Zoznámme sa! Cieľom projektu bolo zabezpečiť stretnutia prisťahovalcov s hostiteľskou spoločnosťou s cieľom posilniť ich vzťah. | EIF 2008 | Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d'expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d'intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / A Citoyenneté Égale Výmena skúseností a osvedčených postupov v integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín a ich účasť na definovaní a realizácii integračnej politiky/ Rovnocenné občianstvo Medzi projektové činnosti patrilo vyhľadávanie prisťahovaleckých združení a vytváranie kontaktov medzi nimi. | EIF 2008 | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble Účasť a vzdelávanie pre spolunažívanie Cieľom projektu bolo zlepšiť začlenenie žiadateľov o azyl do luxemburskej spoločnosti prostredníctvom jazykových kurzov a kvalifikácií a vykonávať činnosti a informačné stretnutia. | ERF 2008 | Fondation Caritas Luxembourg | Form'actif Projekt bol zameraný na mladých žiadateľov o azyl a utečencov s cieľom zvýšiť ich šancu na integráciu zlepšením ich jazykových schopností, pracovných schopností a znalostí luxemburskej kultúry a spôsobu života. | ERF 2008 | Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Sociálna pomoc a oddychové činnosti v ubytovacích centrách Projekt zahŕňal organizovanie spoločensko-kultúrnych aktivít a kurzov v ubytovacích centrách pre utečencov. | ERF 2008 | Portugalsko | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento Viacjazyčné kontaktné centrum s automatickým a integrovaným riadením harmonogramu Súčasťou projektu bolo zakúpenie a inštalácia zariadenia VOIP (Voice Over Internet Protocol), školenie a prevádzkovanie telefónneho centra. | EIF 2007 | Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade Komunálne projekty na podporu medzikultúrnosti. Projekt podporoval činnosti komunálnych orgánov a občianskej spoločnosti na ďalšiu miestnu integráciu prisťahovalcov | EIF 2008 | Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local Prijatie utečencov a ich interakcia s miestnou komunitou Projekt podporoval prvotné prijatie a integráciu žiadateľov o azyl, presídlených utečencov a neplnoletých bez sprievodu prostredníctvom prijímacieho centra. | ERF 2008 | Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados Školenia a informácie o azyle a utečencoch Cieľom projektu bolo upozorniť hostiteľskú spoločnosť na záležitosti týkajúce sa utečencov a informovať ju o nich, okrem iných aktivít aj prostredníctvom e-learningových kurzov a série konferencií pre študentov a učiteľov. | ERF 2008 | Spojené kráľovstvo | Slough Borough Council | Prisťahovalectvo funguje Účelom projektu bolo vypracovať model podpory pre štátnych príslušníkov tretích krajín s možnosťami na vzdelávanie a vytváranie sietí | EIF 2007 | Bradford College | Bradford víta nových obyvateľov Účelom projektu bolo poskytnúť intenzívne kurzy v angličtine na niekoľko tém s cieľom integrovať štátnych príslušníkov tretích krajín, napr. jazykové kurzy. | EIF 2008 | The Housing Associations' Charitable Trust (HACT) | Projekt ubytovania a zamestnania pre komunitu utečencov Projekt podporoval utečencov poskytovaním školení a pracovných miest a podporovaním partnerstva medzi Úradom pre integráciu a zamestnanie utečencov, združeniami poskytujúcimi ubytovanie, miestnymi orgánmi a organizáciami utečencov. | ERF 2008 | Merseyside Fire and Rescue Service | Povedomie o požiaroch, ubytovanie a integrácia utečencov Súčasťou projektu boli domové kontroly, vytvorenie internetovej stránky, letáky a vzdelávanie majiteľov obydlí v oblasti požiarnej bezpečnosti a bezpečných pracovných postupov. | ERF 2009 | --------------------------------------------------