VÝROČNÁ SPRÁVA o výročných správach o činnosti členských štátov týkajúcej sa vývozných úverov v súlade s bodom 3 prílohy I k nariadeniu (EÚ) č. 1233/2011 /* COM/2014/0123 final */





VÝROČNÁ SPRÁVA o výročných správach o činnosti členských štátov týkajúcej sa vývozných úverov v súlade s bodom 3 prílohy I k nariadeniu (EÚ) č. 1233/2011 1. Úvod: V prílohe I k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1233/2011 zo 16. novembra 2011 o uplatňovaní určitých usmernení v oblasti štátom podporovaných vývozných úverov a o zrušení rozhodnutí Rady 2001/76/ES a 2001/77/ES[1] sa stanovuje, že členské štáty musia Komisii sprístupniť výročnú správu o činnosti v záujme zvýšenia transparentnosti na úrovni Únie. Komisia vypracuje pre Európsky parlament výročnú správu na základe týchto informácií. Aktuálna výročná správa zahŕňa kalendárny rok 2012. Rozsah tohto postupu zahŕňa činnosti v oblasti vývozných úverov v zmysle nariadenia (EÚ) č. 1233/2011, t. j. „strednodobé a dlhodobé“ transakcie s dobou splácania 2 roky alebo viac. Táto správa nezahŕňa krátkodobé transakcie v oblasti vývozných úverov[2], ani činnosti realizované určitými agentúrami na podporu exportu mimo oblasti vývozných úverov (ako je poistenie investícií). Rovnako je potrebné poznamenať, že v prípade niektorých členských štátov vykonáva funkciu agentúry na podporu exportu poisťovacia spoločnosť fungujúca na základe verejného mandátu. Riadenie verejného programu v oblasti vývozných úverov je v takýchto prípadoch prísne oddelené od činností súkromného sektora (tento nie je, samozrejme, predmetom aktuálnej správy). 2. Výročné správy o činnosti doručené za kalendárny rok 2012: Výročné správy o činnosti doručili tieto členské štáty: Belgicko, Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Fínsko, Francúzsko, Holandsko, Luxembursko, Maďarsko, Nemecko, Poľsko, Portugalsko, Rakúsko, Rumunsko, Slovenská republika, Slovinsko, Spojené kráľovstvo, Španielsko, Švédsko a Taliansko. Cyprus, Estónsko, Grécko, Írsko, Litva, Lotyšsko a Malta nemali počas vykazovaného roka aktívne programy v oblasti vývozných úverov v zmysle nariadenia 1233/2011. Chorvátsko vstúpilo do Európskej únie 1. júla 2013. Členské štáty, rovnako ako pri predchádzajúcom podávaní správ, použili pre svoje podávanie správ podobný vzor (formát „kontrolný zoznam“). Kým niektoré členské štáty sa rozhodli spojiť svoju výročnú správu o činnosti s výročnými správami na vnútroštátnej úrovni uverejnenými za rovnaké obdobie, iné si vybrali možnosť rozsiahle opísať svoje činnosti priamo vo vzore pre podávanie správ. 3. Analýza výročných správ o činnosti: a) Všeobecné a finančné informácie: Platný regulačný rámec (nariadenie (EÚ) č. 1233/2011) sa zameriava na pravidlá pre transakcie a programy v oblasti vývozných úverov, avšak rozhodovanie o tom, či sa program v oblasti vývozných úverov bude realizovať alebo nie, a v kladnom prípade rozhodovanie o spôsobe organizovania príslušnej agentúry na podporu exportu, ponecháva výlučne na jednotlivých členských štátoch. V niektorých členských štátoch je agentúrou na podporu exportu vládny úrad alebo agentúra. V iných členských štátoch túto funkciu vykonáva poisťovacia spoločnosť v rámci verejného mandátu a pod štátnym dohľadom. Nie je nezvyčajné, že členské štáty ponúkajúce rôzne kategórie podpory v oblasti vývozných úverov majú viac ako jednu agentúru na podporu exportu (napr. jedna agentúra poskytujúca štátnu podporu vo forme záruky alebo poistenia typu „čisté krytie“ a druhá poskytujúca podporu úrokovej sadzby). V porovnaní s predchádzajúcim vykazovaným rokom sa situácia v zásade nezmenila: V roku 2012 sa programy v oblasti vývozných úverov v zmysle nariadenia (EÚ) č. 1233/2011 realizovali v 20 členských štátoch EÚ, tieto programy riadilo celkovo 27 rôznych agentúr a štátnych úradov. V prípade talianskej agentúry na podporu exportu SACE sa zmenilo vlastníctvo z ministerstva hospodárstva a financií na Cassa Depositi e Prestiti (ďalej len „CDP“). V súčasnosti je CDP väčšinovým akcionárom spoločnosti SIMEST, ďalšej talianskej agentúry na podporu exportu. Obe uvedené agentúry, SACE ako aj SIMEST, vyvíjajú aj naďalej činnosť v oblasti vývozných úverov v rámci novej vlastníckej štruktúry. Ako už bolo spomenuté v poslednej výročnej správe, najbežnejšou kategóriou podpory v oblasti vývozných úverov, ktorú ponúkajú európske agentúry na podporu exportu, bolo zvyčajne „čisté krytie“ (t. j. predmetná vývozná transakcia sa v skutočnosti financuje úverom z komerčnej banky, ktorej poskytuje agentúra na podporu exportu záruku alebo krytie typu poistenie), hoci niektoré členské štáty ponúkali aj „štátnu finančnú podporu“ (napr. systémy podpory úrokovej sadzby). Následkom svetovej finančnej krízy v rokoch 2008 – 2009 a krízy v eurozóne bolo v posledných rokoch ťažšie získať dostatočnú likviditu z komerčných bánk. Medzinárodné spoločenstvo pre vývozné úvery (napr. OECD) tento problém vo veľkej miere rozoberalo. Nie všetky členské štáty EÚ sú postihnuté rovnakým spôsobom, no mnohé si počas posledných dvoch rokov vypracovali nástroje na zmiernenie týchto problémov. Počas vykazovaného roku 2012 začalo Španielsko – okrem obvyklých systémov čistého krytia a podpory úrokovej sadzby – prevádzkovať program priameho financovania[3]. Spojené kráľovstvo počas vykazovaného roku vytváralo systém priameho úverovania, ktorý sa stal funkčným v septembri 2013. Ďalšie riešenie poskytujú nástroje ako napr. „zvýšená záruka“ (Garantie Rehaussée), ktorý zaviedlo Francúzsko (tento nástroj konkrétne pokrýva inštitúcie refinancujúce banku prostredníctvom poskytovania vývozného úveru proti platobnej neschopnosti). Belgicko vytvorilo „záruku na financovanie vývozu“ (čo takisto umožňuje vydávanie záruk v prospech investorov, ktorí sú tretími stranami, refinancujúcich vývozné úvery). Podrobné informácie možno nájsť v oddieloch II a IV vzoru pre podávanie správ použitého na výročné správy o činnosti, ako aj vo všeobecných výročných správach, na ktoré niekoľko členských štátov výslovne odkazuje. Výročné správy o činnosti poskytujú príslušné finančné informácie týkajúce sa programov v oblasti vývozných úverov v roku 2012. Je však potrebné zdôrazniť, že podľa nariadenia (EÚ) č. 1233/2011 sa toto podávanie správ vykonáva v súlade s vnútroštátnym legislatívnym rámcom príslušného členského štátu. Výsledkom sú určité rozdiely v prezentácii. Z uvedeného vyplýva, že Komisia nemá žiadne konkrétne pripomienky k finančným aspektom výročných správ o činnosti[4]. Výročné správy o činnosti 4 členských štátov (Česká republika, Fínsko, Slovenská republika a Spojené kráľovstvo) uvádzajú podmienené záväzky podľa poslednej vety ods. 1 prílohy 1 k nariadeniu (EÚ) 1233/2011[5]. b) Zaobchádzanie s „rizikami v oblasti životného prostredia, s ktorými môžu byť spojené ďalšie významné riziká“: V prílohe I ods. 2 k nariadeniu (EÚ) č. 1233/2011 sa uvádza: „Vo výročnej správe o činnosti členské štáty uvedú, ako sa riziká v oblasti životného prostredia, s ktorými môžu byť spojené ďalšie významné riziká, zohľadňujú v činnosti exportno-úverových agentúr (t. j. agentúr na podporu exportu) v oblasti štátom podporovaných vývozných úverov.“ Všetky členské štáty vo svojich výročných správach o činnosti výslovne odkazujú na toto ustanovenie. Všetky vyhlasujú, že posudzujú žiadosti o krytie vývozného úveru aj z hľadiska životného prostredia. Pri odkaze na prílohu I ods. 2 (v ktorom sa výslovne uvádzajú len riziká v oblasti životného prostredia) niektoré štáty[6] výslovne uvádzajú aj sociálny vplyv, niekoľko z nich aj ľudské práva[7], základné pracovné normy[8], boj proti korupcii[9] a všeobecný vplyv na rozvoj[10]. Fínsko nedávno aktualizovalo svoju politiku týkajúcu sa prehodnotenia projektov a poskytuje podrobné vysvetlenie v rámci tohto oddielu výročnej správy o činnosti. Procesy hodnotenia environmentálnych vplyvov zvyčajne vedú k rozhodnutiu buď odmietnuť alebo skutočne poskytnúť podporu v oblasti vývozných úverov[11]. Mnoho členských štátov odkazuje na postupy zahrnuté v odporúčaní OECD o spoločných prístupoch týkajúcich sa štátom podporovaných vývozných úverov a o náležitej starostlivosti v oblasti životného prostredia a sociálnej politiky („spoločné prístupy“)[12]. c) Plnenie cieľov a záväzkov Únie zo strany agentúr na podporu exportu: V prílohe I ods. 3 sa vyžaduje, aby Komisia vo svojej výročnej správe posúdila „plnenie cieľov a záväzkov Únie agentúrami na podporu exportu“. i) Plnenie záväzkov v rámci medzinárodného práva a práva EÚ v oblasti hospodárskej súťaže: Európske programy v oblasti vývozných úverov neboli na úrovni WTO predmetom žiadnych sporov. Európskej komisii neboli v roku 2012 doručené žiadne sťažnosti týkajúce sa potenciálnych porušení práva EÚ v súvislosti s agentúrami na podporu exportu. ii) Plnenie cieľov Únie: Zmluva o Európskej únii (ZEÚ) uvádza všeobecné ciele Únie v článku 3 a zásady a ciele vonkajšej činnosti Únie v článku 21. Čo sa týka spoločnej obchodnej politiky EÚ, zásady a ciele vonkajšej činnosti Únie sú uvedené v článku 206 a v prvom odseku článku 207 Zmluvy o fungovaní Európskej únie; majú takéto znenie: Článok 206: Vytvorením colnej únie v súlade s článkami 28 až 32 Únia v spoločnom záujme prispieva k harmonickému rozvoju svetového obchodu, postupnému zrušovaniu obmedzení medzinárodného obchodu a k priamym zahraničným investíciám, ako aj k znižovaniu colných a iných prekážok. Článok 207: Spoločná obchodná politika vychádza z jednotných zásad, najmä vo vzťahu k úpravám colných sadzieb, uzavieraniu colných a obchodných zmlúv týkajúcich sa obchodu s tovarom a službami, k obchodným aspektom duševného vlastníctva, priamym zahraničným investíciám, zjednocovaniu liberalizačných opatrení, vývoznej politike, ako aj k opatreniam na ochranu obchodu, napríklad v prípade dumpingu a subvencií. Spoločná obchodná politika sa uskutočňuje v rámci zásad a cieľov vonkajšej činnosti Únie. Ani jeden z týchto článkov konkrétne neuvádza vývozné úvery. Tieto ustanovenia sú svojou povahou všeobecné a rozsah, v akom ich je možné preniesť do záväzkov týkajúcich sa pravidiel, ktoré sú priamo relevantné pre činnosť štátnych agentúr špecializovaných skôr na technické oblasti ako vývozné úvery, závisí od konkrétnych ustanovení. Podľa názoru Komisie však môžu tieto ustanovenia Zmluvy slúžiť ako základ, podľa ktorého sa môžu hodnotiť politiky uplatňované na transakcie v oblasti vývozných úverov. Informácie uvedené vo výročných správach o činnosti ukazujú, že členské štáty vo všeobecnosti uplatňujú politiky týkajúce sa vývozných úverov a životného prostredia[13], boja proti korupcii a udržateľných postupov úverovania týkajúcich sa krajín s nízkymi príjmami. Tri príslušné odporúčania OECD[14] (odporúčanie OECD o úplatkárstve a štátom podporovaných vývozných úveroch, odporúčanie o spoločných prístupoch týkajúcich sa štátom podporovaných vývozných úverov a o náležitej starostlivosti v oblasti životného prostredia a sociálnej politiky, zásady a usmernenia na podporu udržateľných postupov úverovania v poskytovaní štátnych vývozných úverov pre krajiny s nízkym príjmom) zohrávajú dôležitú, avšak nie výhradnú, úlohu. Dokonca aj členské štáty, ktoré nie sú členmi OECD, ich uplatňujú alebo ich v zásade hodlajú uplatňovať. Mnoho členských štátov uvádza vo svojich správach skutočnosť, že napríklad „spoločné prístupy“ sa uplatňujú nad rámec určený OECD, alebo že ich vnútroštátne právne predpisy alebo postupy sú podstatne ambicióznejšie ako odporúčania OECD[15]. Príslušné agentúry na podporu exportu v niekoľkých prípadoch vytvorili príslušné nástroje samy (napr. politika v oblasti sociálnej zodpovednosti podnikov alebo etický kódex)[16]. V politike mnohých členských krajín v oblasti vývozných úverov zohrávajú dôležitú úlohu ľudské práva. Vo všeobecnosti sa oceňuje nové zameranie na ľudské práva vyjadrené v novej verzii „spoločných prístupov“ prijatých OECD v roku 2012. Niekoľko členských štátov hlási, že aktívne podporuje činnosť OECD týkajúcu sa uplatňovania tohto nového rozmeru spoločných prístupov v otázke ľudských práv[17], alebo zdôrazňuje, že uplatňuje kritériá ľudských práv bez ohľadu na rozsah spoločných prístupov[18]. Politiky členských štátov spojené s činnosťami v oblasti vývozných úverov sa neobmedzujú na štyri oblasti politiky, ktoré už boli spomenuté, ale zahŕňajú aj transparentnosť (politika otvorenosti a ochrany dôverných údajov), dialóg s občianskou spoločnosťou, prispievanie k udržateľnému rozvoju, sociálnu zodpovednosť podnikov (buď vo forme politiky v oblasti sociálnej zodpovednosti podnikov pre samotnú agentúru na podporu exportu alebo prostredníctvom podpory snáh vývozcov v tejto oblasti) a podporu dodržiavania usmernení OECD pre nadnárodné podniky a základné pracovné normy vyjadrené v základných nástrojoch Medzinárodnej organizácie práce, Na záver Komisia poznamenáva, že všetky členské štáty vypracovali politiky umožňujúce riadenie programov v oblasti vývozných úverov, ktoré sú v súlade s cieľmi EÚ. Politické odporúčania vypracované v OECD – jedinej medzinárodnej organizácii, ktorá vypracovala špecializované pravidlá týkajúce sa vývozných úverov – sa bežne využívajú, avšak príslušné činnosti členských štátov zjavne presahujú ich rámec. Fínska výročná správa o činnosti, napríklad, uvádza spomedzi svojich environmentálnych zásad „podporu pre medzinárodný rozvoj smerom k spoločnému súboru pravidiel pre agentúry na podporu exportu v environmentálnych otázkach s cieľom poskytnúť v tomto ohľade rovnaké konkurenčné príležitosti pre vývozcov z iných krajín“. Podľa názoru Komisie má tento postoj – nad rámec oblasti životného prostredia – veľký význam sám o sebe: medzinárodná hospodárska súťaž medzi vývozcami by sa mala týkať kvality a ceny za príslušné produkty alebo služby, a nie podmienok finančného balíka pre vývozné úvery, ani podstaty politík uplatňovaných na vývozné úvery. Vo všeobecnosti by bolo rozumné využívať prácu medzinárodných monitorovacích inštitúcií (vrátane OSN) ako usmernenie pri rozvoji ďalších politík. Je ťažké určiť presné porovnávacie kritérium merania „dodržiavania súladu“ v práve EÚ. Z uvedeného vyplýva, že Komisia vidí jasnú všeobecnú ochotu na strane členských štátov uplatňovať politiky na svoje programy v oblasti vývozných úverov, ktorých ciele sú v súlade so všeobecným znením článkov 3 a 21 ZEÚ. Podľa názoru Európskej komisie sa to týka predovšetkým nasledujúcich cieľov: „vytváranie vnútorného trhu“ (článok 3 ods. 3 – ako bolo uvedené, všetky programy v oblasti vývozných úverov musia byť zlučiteľné s príslušnými právnymi predpismi), a – na medzinárodnej úrovni – presadzovať a podporovať „voľný a spravodlivý obchod“‚(článok 3 ods. 5), „upevniť a podporovať ľudské práva“ (článok 21 ods. 2 písm. b)), „povzbudzovať integráciu všetkých krajín do svetového hospodárstva“ (článok 21 ods. 2 písm. e)) a „prispievať k vypracovaniu medzinárodných opatrení na zachovávanie a zlepšovanie kvality životného prostredia a trvalo udržateľného hospodárenia so svetovými prírodnými zdrojmi s cieľom zabezpečiť trvalo udržateľný rozvoj“ (článok 21 ods. 2 písm. f)). Komisia vzala na vedomie uznesenie prijaté Európskym parlamentom v júli 2013, týkajúce sa prvého podávania správ na základe nariadenia (EÚ) č. 1233/2011. Bolo by, samozrejme, náročné uplatniť podstatu tohto uznesenia retroaktívne na podávanie správ v roku 2012 (konečný termín na predloženie výročných správ o činnosti členskými štátmi bol koniec júla 2013). Komisia však odvtedy na toto uznesenie náležite upozornila členské štáty s ohľadom na budúce podávanie správ. [1] Ú. v. EÚ L 326, 8.12.2011, s. 45. [2] Na tieto transakcie sa vzťahuje oznámenie Komisie podľa článku 93 ods. 1 Zmluvy o ES, ktorým sa uplatňujú články 92 a 93 Zmluvy na poistenie krátkodobých vývozných úverov. [3] „Priame úverovanie“ je kategóriou vývozných úverov, pri ktorej financovanie poskytuje priamo agentúra na podporu export, a nie komerčná banka. [4] Podľa prílohy 1 ods. 1 nemá súčasný postup podávania správ žiadny dosah na právomoci inštitúcií členských štátov, ktoré vykonávajú dohľad nad vnútroštátnymi programami pre vývozné úvery. [5] V súvislosti s vyššie uvedenou vetou v nariadení („V prípade, ak je možné, že podmienené záväzky vyplývajú zo štátom podporovaných vývozných úverov, tieto činnosti sa vykazujú“) tieto štáty uvádzajú: Česká republika: „Bankové záruky vydané v sume 2,168 mil. CZK (približne 86,2 mil. EUR) zaznamenané v rámci celkových podsúvahových záväzkov“; Fínsko: „A. Záruky na vývozný úver – štát Fínsko pokrýva možný deficit. B. Financovanie vývozných úverov – štát Fínsko pokrýva deficit a ručí za financovanie. C. Systém vyrovnávania úrokov – zodpovednosť štátu Fínsko.“ Slovenská republika: „Bankové záruky vydané v miliónoch EUR zaznamenané v rámci celkových podsúvahových záväzkov (1. január 2012: 90,39 mil. EUR, 31. december 2012: 47,69 mil. EUR“, Spojené kráľovstvo: (odvoláva sa na svoju výročnú správu a ročnú účtovnú závierku, ktorá na s. 140 obsahuje celý oddiel s informáciami o podmienených záväzkoch v obchodnom roku končiacom sa 31. marca 2012 a 31. marca 2013) a uvádza celkovú sumu k 31. marcu 2013 „vo výške 17,60 mld. GBP – pred zaistením a 12,20 mld. GBP – bez zaistenia.“ [6] Napr. Belgicko, Česká republika, Dánsko, Francúzsko, Holandsko, Nemecko, Rumunsko, Slovenská republika, Slovinsko a Švédsko. [7] Švédsko, Fínsko. [8] Fínsko, Holandsko. [9] Napr. Dánsko, Fínsko, Holandsko a Švédsko. [10] Belgicko, Fínsko a Nemecko. [11] Podpora sa môže spájať s istými podmienkami, zvyčajne zameranými na presadzovanie opatrení na zmiernenie účinkov a na dodržiavanie noriem. Táto podmienená podpora si vyžaduje, aby bolo celkové posúdenie vplyvu projektu považované za „prijateľné“. Podmienené krytie sa výslovne uvádza v správach Belgicka, Dánska, Luxemburska, Maďarska, Poľska, Portugalska, Rumunska, Slovinska, Španielska a Talianska. Tento koncept sa taktiež odráža v odporúčaní OECD o spoločných prístupoch týkajúcich sa štátom podporovaných vývozných úverov a o náležitej starostlivosti v oblasti životného prostredia a sociálnej politiky. [12] Napr. Holandsko, Luxembursko, Poľsko, Portugalsko, Slovenská republika, Slovinsko, Spojené kráľovstvo, Španielsko a Taliansko. [13] Politika v oblasti životného prostredia, pozri oddiel 3 písm. b) vyššie. [14] Podľa OECD „odporúčania nie sú právne záväzné, avšak prax im dáva veľkú morálnu silu v zmysle prezentovania politickej vôle členských krajín a existuje nádej, že členské krajiny urobia maximum pre úplné vykonávanie odporúčania. Preto sa členské krajiny, ktoré nemajú v úmysle vykonávať odporúčanie, obvykle zdržia hlasovania pri jeho prijímaní.“ [15] Napr. Belgicko, Bulharsko, Dánsko, Fínsko, Francúzsko, Nemecko, Rakúsko. Holandsko a Švédsko. [16] Napr. Dánsko, Luxembursko, Slovinsko, Švédsko a Taliansko. [17] Napr. Taliansko. [18] Napríklad Belgicko, Dánsko, Holandsko, Nemecko, Rakúsko, Švédsko a Taliansko. Švédsko dokonca uplatňuje nad rámec všeobecného monitorovania transakcií systém ďalších hodnotení transakcií, ktoré sú späté s rizikami v oblasti práce a ľudských práv, a transakcií v krajinách/sektoroch s vysokým rizikom.