OZNÁMENIE KOMISIE

Usmernenie týkajúce sa predchádzania a riešenia konfliktov záujmov v zmysle nariadenia o rozpočtových pravidlách

(2021/C 121/01)

VYHLÁSENIE O ODMIETNUTÍ ZODPOVEDNOSTI: „V tomto dokumente sa na základe platných právnych predpisov EÚ uvádzajú technické usmernenia pre zamestnancov a subjekty zapojené do plnenia, monitorovania a kontroly rozpočtu EÚ, ktoré sa týkajú výkladu a uplatňovania pravidiel EÚ a ktorých cieľom je uľahčiť vykonávanie a podporiť uplatňovanie osvedčených postupov. Príklady uvedené v tomto dokumente slúžia len na objasnenie konkrétnych koncepcií uvedených v jednotlivých kapitolách. Právomoc záväzne vykladať parvo Únie má len Súdny dvor Európskej únie.“

OBSAH

1. Odkazy na právne predpisy 3

2. Úvod a účel usmernenia 3

3. Koncepcia predchádzania konfliktom záujmov a súvisiace povinnosti 4

3.1 Hlavné rozdiely medzi predchádzajúcim a súčasným nariadením o rozpočtových pravidlách, pokiaľ ide o konflikty záujmov 4

3.2 Nové ustanovenia týkajúce sa konfliktu záujmov v NoRP 2018 6

3.2.1 Vymedzenie pojmu konflikt záujmov 7

3.2.2 Na koho sa to vzťahuje 7

3.2.3 „Situácie, ktoré môžu byť objektívne vnímané ako konflikt záujmov“ 10

3.2.4 Povinnosti v prípade konfliktu záujmov 12

4. Špecifické prvky týkajúce sa priameho/nepriameho riadenia 15

4.1 Konflikt záujmov pri postupoch udeľovania 16

4.2 Ďalšie odkazy na konflikty záujmov v NoRP 2018 17

4.3 Etické otázky v nefinančných súvislostiach 18

5. Špecifické prvky týkajúce sa zdieľaného riadenia 22

5.1 Vymedzenie úloh v kontexte zdieľaného riadenia 23

5.2 Pravidlá týkajúce sa konfliktu záujmov podľa smerníc o verejnom obstarávaní 25

5.3 Špecifické prvky týkajúce sa finančných nástrojov zdieľaného riadenia 29

6. Možné opatrenia na zabránenie konfliktom záujmov a ich riešenie 30

6.1 Zvyšovanie informovanosti 31

6.2 Politiky, pravidlá a postupy 31

6.3 Vyhlásenia o záujmoch, majetkové priznanie a výlučné funkcie 33

6.4 Ostatné opatrenia 35

Príloha I – Iné názorné príklady konfliktov záujmov 39

Príloha II – Právne ustanovenia EÚ týkajúce sa konfliktov záujmov v oblasti zdieľaného riadenia 39

1. ODKAZY NA PRÁVNE PREDPISY

Legislatívny akt Články Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (1) Nariadenie o rozpočtových pravidlách (ďalej len „NoRP 2018“) Články 2, 26, 33, 36, 61, 62, 63, 69, 70, 71, 73, 76, 77, 78, 89, 136, 137, 141, 150, 154, 155, 167, 205, 209, 216, 225, 237 a body 20.6, 28.2 a 29.1 prílohy I Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012, o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (2) Nariadenie o rozpočtových pravidlách (ďalej len „NoRP 2012“) Články 32, 57 a 59 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (3) (4) Smernica o verejnom obstarávaní Články 2, 24, 41, 57, 58 a 83

2. ÚVOD A ÚČEL USMERNENIA

Prostredníctvom NoRP 2018, ktoré nadobudlo účinnosť 2. augusta 2018, sa posilnili opatrenia na ochranu finančných záujmov EÚ. Ako hlavný príklad možno uviesť posilnenie pravidiel týkajúcich sa konfliktov záujmov, ktoré sú teraz okrem priameho a nepriameho riadenia výslovne rozšírené aj na orgány členských štátov (bez ohľadu na mechanizmy vnútorného riadenia daných členských štátov) a na akúkoľvek osobu implementujúcu finančné prostriedky EÚ v rámci zdieľaného riadenia.

Situácie, v ktorých dochádza ku konfliktom záujmov, môžu nastať kedykoľvek. Je mimoriadne dôležité týmto konfliktom predchádzať alebo ich v prípade, že k nim dôjde, náležite riešiť. Táto požiadavka je kľúčová na zachovanie transparentnosti, dobrej povesti a nestrannosti verejného sektora a dôveryhodnosti zásad právneho štátu ako základnej hodnoty EÚ. Takisto je dôležitá z hľadiska zachovania dôvery verejnosti v integritu a nestrannosť verejných subjektov a činiteľov, ako aj v rozhodovacie procesy slúžiace všeobecným záujmom. Naopak, ak sa konfliktom záujmov nepredchádza alebo sa v prípade, že k nim dôjde, náležite neriešia, môžu negatívne ovplyvniť rozhodovací proces verejných subjektov a viesť k nevhodnému použitiu verejných finančných prostriedkov a poškodeniu dobrého mena. Zároveň môžu spôsobiť stratu dôvery v schopnosť verejného sektora konať nestranne a vo všeobecnom záujme spoločnosti.

Konfliktom záujmov je potrebné predchádzať a riešiť ich a dôsledne dodržiavať zásady, ktorými sa riadi rozpočet EÚ (5). Zavedenie podrobných politík a pravidiel zameraných na predchádzanie konfliktom záujmov a ich riadenie je základnou súčasťou dobrej správy vecí verejných.

Vzhľadom na to, že pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov majú zásadný význam, porušenie právnych predpisov EÚ v tejto súvislosti predstavuje vážny problém a za bežných okolností je jeho dôsledkom určitá forma nápravy, či už finančnej alebo inej (napr. disciplinárnej) (6).

Cieľom tohto usmernenia je:

1. podporiť jednotný výklad a uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa predchádzania konfliktom záujmov (7) pre účastníkov finančných operácií (8) a zamestnancov inštitúcií EÚ, ktorí sú zapojení do plnenia, monitorovania a kontroly rozpočtu EÚ v rámci priameho/nepriameho/zdieľaného riadenia;

2. zvýšiť informovanosť orgánov členských štátov, verejných činiteľov (vrátane členov vlády) a akýchkoľvek ďalších osôb, ktoré sú zapojené do plnenia rozpočtu EÚ v rámci zdieľaného riadenia (9), o platných ustanoveniach uvedených v NoRP 2018 a smernici o verejnom obstarávaní, ktoré sa týkajú predchádzania konfliktom záujmov a

3. zvýšiť informovanosť externých partnerov (10) (vrátane ich zamestnancov a akéhokoľvek subjektu, s ktorým má externý partner zmluvný vzťah týkajúci sa plnenia rozpočtu) zapojených do plnenia rozpočtu EÚ v rámci nepriameho riadenia o platných ustanoveniach uvedených v NoRP 2018, ktoré sa týkajú predchádzania konfliktom záujmov.

Kapitoly 1 až 3 tohto usmernenia sa vzťahujú na všetky spôsoby riadenia, zatiaľ čo v kapitole 4 sa uvádzajú špecifické prvky týkajúce sa priameho/nepriameho riadenia a v kapitole 5 sa uvádzajú špecifické prvky týkajúce sa zdieľaného riadenia. Kapitola 6 obsahuje neúplný zoznam návrhov a odporúčaní týkajúcich sa opatrení, ktoré by sa mohli zaviesť na účely predchádzania situáciám konfliktu záujmov a ich riadenia. Cieľom týchto návrhov a odporúčaní je poskytnúť inštitúciám EÚ a orgánom členských štátov usmernenia a nástroje, ktoré im pomôžu pri predchádzaní konfliktom záujmov.

3. KONCEPCIA PREDCHADZANIA KONFLIKTOM ZAUJMOV A SUVISIACE POVINNOSTI

3.1. Hlavné rozdiely medzi predchádzajúcim a súčasným nariadením o rozpočtových pravidlách, pokiaľ ide o konflikty záujmov

NoRP 2012 NoRP 2018 Článok 57 Konflikt záujmov „1. Účastníci finančných operácií a iné osoby zapojené do plnenia rozpočtu a hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami vrátane jeho prípravných aktov, auditu alebo kontroly nepodniknú žiadne kroky, ktoré môžu priviesť ich vlastné záujmy do konfliktu so záujmami Únie. Ak takéto riziko existuje, dotknutá osoba sa zdrží takéhoto konania a postúpi záležitosť povoľujúcemu úradníkovi vymenovanému delegovaním, ktorý písomne potvrdí, či došlo ku konfliktu záujmov. Dotknutá osoba informuje tiež svojho priameho nadriadeného. Ak sa zistí, že došlo ku konfliktu záujmov, príslušná osoba prestane vykonávať všetky činnosti v príslušnej záležitosti. Povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním osobne prijme všetky ďalšie potrebné kroky. 2. Na účely odseku 1 nastáva konflikt záujmov vtedy, keď je ohrozený nestranný a objektívny výkon funkcií účastníka finančnej operácie alebo inej osoby uvedených v odseku 1 z rodinných alebo citových dôvodov, z dôvodov politickej alebo národnej príslušnosti, ekonomického záujmu alebo akéhokoľvek iného záujmu spoločného s príjemcom. 3. Komisia je splnomocnená v súlade s článkom 210 prijať delegované akty, ktorými určí konanie, ktoré môže predstavovať konflikt záujmov, a to spolu s postupom, ktorý je potrebné v takýchto prípadoch uplatňovať.“ Článok 32 pravidiel uplatňovania NoRP 2012 (11) Konanie, ktoré môže predstavovať konflikt záujmov a príslušné postupy (Článok 57 nariadenia o rozpočtových pravidlách) „1. Konanie, ktoré môže byť ovplyvnené konfliktom záujmov v zmysle článku 57 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách, môže mať, a to bez toho, aby bola dotknutá možnosť kvalifikovať ho ako protiprávne konanie podľa článku 106 ods. 1 písm. d) nariadenia o rozpočtových pravidlách, okrem iného jednu z týchto foriem: a) neoprávnené poskytovanie priamych alebo nepriamych výhod sebe alebo iným; b) odmietnutie priznať príjemcovi práva alebo výhody, na ktoré má príjemca nárok; c) dopustenie sa nenáležitého alebo nesprávneho konania alebo opomenutie konania, ktoré je záväzné. Konfliktom záujmov môže byť ovplyvnené aj konanie, ktoré môže ohroziť nestranný a objektívny výkon funkcie danej osoby, ako napr. účasť v komisii pre vyhodnotenie ponúk v rámci postupu verejného obstarávania alebo v komisii pre vyhodnotenie návrhov v rámci postupu udeľovania grantov, ak môže mať táto osoba priamy alebo nepriamy finančný prospech z výsledku týchto postupov. 2. Konflikt záujmov nastáva vtedy, ak je žiadateľ, záujemca alebo uchádzač zamestnancom, na ktorého sa vzťahuje služobný poriadok, pokiaľ jeho účasť na postupe vopred neschválil jeho nadriadený. 3. V prípade konfliktu záujmov prijme povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním primerané opatrenia, ktoré zabránia neprimeranému vplyvu danej osoby na príslušný postup.“ Článok 61 (nami podčiarknuté) Konflikt záujmov „1. Účastníci finančných operácií v zmysle kapitoly 4 tejto hlavy a iné osoby vrátane národných orgánov na akejkoľvek úrovni, ktoré sú zapojené do plnenia rozpočtu na základe priameho, nepriameho a zdieľaného riadenia vrátane jeho prípravných aktov, auditu alebo kontroly, nesmú podniknúť žiadne kroky, ktoré môžu priviesť ich vlastné záujmy do konfliktu so záujmami Únie. Prijímajú tiež vhodné opatrenia na predchádzanie konfliktu záujmov pri činnostiach, ktoré patria do ich zodpovednosti, a na riešenie situácií, ktoré môžu byť objektívne vnímané ako konflikt záujmov. 2. Ak existuje riziko konfliktu záujmov týkajúce sa člena personálu národného orgánu, dotknutá osoba postúpi záležitosť svojmu priamemu nadriadenému. Ak takéto riziko existuje vo vzťahu k personálu, na ktorý sa vzťahuje služobný poriadok, dotknutá osoba postúpi záležitosť príslušnému povoľujúcemu úradníkovi vymenovanému delegovaním. Príslušný priamy nadriadený alebo povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním písomne potvrdí, či došlo ku konfliktu záujmov. Ak došlo ku konfliktu záujmov, menovací orgán alebo príslušný národný orgán zabezpečí, aby dotknutá osoba ukončila všetky činnosti v tejto záležitosti. Príslušný povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním alebo príslušný národný orgán zabezpečia, aby sa v súlade s platným právom vykonali akékoľvek ďalšie vhodné kroky. 3. Na účely odseku 1 dochádza ku konfliktu záujmov vtedy, keď je ohrozený nestranný a objektívny výkon funkcií účastníka finančnej operácie alebo inej osoby uvedených v odseku 1 z rodinných alebo citových dôvodov, z dôvodov politickej alebo národnej príslušnosti, ekonomického záujmu alebo akéhokoľvek iného priameho alebo nepriameho osobného záujmu.“

Nariadením o rozpočtových pravidlách z roku 2018 sa uplatňovanie ustanovení o konfliktoch záujmov výslovne rozširuje na všetky spôsoby riadenia (12) a na všetkých účastníkov vrátane vnútroštátnych orgánov na všetkých úrovniach, ktorí sú zapojení do plnenia rozpočtu EÚ vrátane vykonávania prípravných aktov, auditov a kontroly.

Hlavné zmeny zavedené NoRP 2018, ktoré sa týkajú konfliktov záujmov, sú uvedené ďalej.

— Širší rozsah pôsobnosti: rozsah pôsobnosti sa výslovne uplatňuje na zdieľané riadenie (popri priamom a nepriamom riadení) a na vnútroštátne/regionálne orgány na každej úrovni vrátane členov vlády.

— Preformulované vymedzenie pojmu konflikt záujmov: pojem konflikt záujmov sa teraz vzťahuje na „akýkoľvek iný priamy alebo nepriamy osobný záujem“, a teda sa chápe širšie ako „akýkoľvek iný záujem spoločný s príjemcom“ vymedzený v článku 57 NoRP 2012.

— Viac zahrnutých situácií: výslovne sa vyžaduje nielen to, aby sa situáciám, v ktorých dochádza ku konfliktu záujmov, predchádzalo, ale aj to, aby sa takéto situácie riešili, a to vrátane situácií, ktoré „môžu byť objektívne vnímané ako konflikt záujmov“. Týmto ustanovením sa posilňuje preventívna funkcia v súvislosti so situáciami konfliktu záujmov.

Zdieľané riadenie

Pred prijatím NoRP 2018 neboli pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov stanovené v článku 57 NoRP 2012 pri plnení rozpočtu EÚ v rámci zdieľaného riadenia priamo uplatniteľné v členských štátoch. Vzhľadom na to, že osobitné opatrenia, ktoré sa mali prijímať podľa článku 57 NoRP 2012, boli zamerané len na povinnosti povoľujúceho úradníka vymenovaného delegovaním, tieto ustanovenia sa vzťahovali len na zamestnancov inštitúcií a orgánov EÚ.

V článku 59 ods. 1 NoRP 2012 sa však stanovuje, že „Komisia a členské štáty dodržiavajú pri hospodárení s finančnými prostriedkami Únie zásady riadneho finančného hospodárenia, transparentnosti a nediskriminácie (13) (14)“ a že „Komisia a členské štáty plnia príslušné povinnosti kontroly a auditu“. V súlade s článkom 59 ods. 4 NoRP 2012 boli subjekty, ktoré členské štáty určili za zodpovedné za riadenie a kontrolu finančných prostriedkov EÚ v rámci zdieľaného riadenia, povinné zriadiť účinný a efektívny systém vnútornej kontroly a zaistiť jeho fungovanie.

Okrem toho sa v článku 32 ods. 1 NoRP 2012 stanovovalo, že rozpočet sa musí plniť v súlade so zásadou účinnej a efektívnej vnútornej kontroly (v prípade všetkých spôsobov hospodárenia) a v súlade s príslušnými predpismi platnými v jednotlivých odvetviach. V článku 32 ods. 3 písm. c) NoRP 2012 sa vyžadovalo, aby tieto systémy vnútornej kontroly umožňovali predchádzať konfliktu záujmov v prípade všetkých spôsobov plnenia rozpočtu.

Predchádzanie konfliktu záujmov bolo teda jednou zo zásad zdieľaného hospodárenia zakotvenou v článku 59 ods. 1 NoRP 2012. Ešte pred nadobudnutím účinnosti NoRP 2018 mali preto členské štáty podľa NoRP 2012 povinnosť prijať pri plnení rozpočtu EÚ v rámci zdieľaného riadenia potrebné opatrenia, aby sa predišlo konfliktom záujmov. Táto povinnosť bola jasne stanovená napríklad v akreditačných kritériách pre platobné agentúry v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) (15).

3.2. Nové ustanovenia týkajúce sa konfliktu záujmov v NoRP 2018

Jedným dôležitým právnym ustanovením (16) v súvislosti s predchádzaním konfliktom záujmov je článok 61 NoRP 2018, ktorý obsahuje revidované pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov. Od 2. augusta 2018 sa vzťahuje na všetky finančné prostriedky pochádzajúce z rozpočtu EÚ a na všetky spôsoby riadenia.

Článok 61 NoRP 2018 sa priamo uplatňuje na členské štáty v takom rozsahu, v akom sa podieľajú na plnení rozpočtu EÚ. Ich povinnosť predchádzať konfliktom záujmov a riešiť ich, ktorá sa stanovuje v uvedenom článku, tak nezávisí od prijatia vnútroštátnych vykonávacích opatrení. Keďže sa však v článku 61 NoRP 2018 odkazuje na prijatie vhodných opatrení na predchádzanie situáciám konfliktu záujmov a ich riešenie, konflikty záujmov a spôsoby, akými by sa mali riešiť, sa v tomto článku neupravujú komplexne. Vnútroštátne orgány majú navyše naďalej právomoc prijímať doplňujúce a prípadne ešte podrobnejšie a/alebo prísnejšie vnútroštátne predpisy, ako to vyplýva z odkazu na „akékoľvek ďalšie vhodné kroky vykonané v súlade s platným právom“ v článku 61 ods. 2 NoRP 2018.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti by uplatňovanie takýchto vnútroštátnych pravidiel prestalo byť výhradne vnútroštátnou záležitosťou a mohlo by sa zahrnúť do rozsahu overovaní, kontrol a auditov, ktoré vykonávajú útvary Komisie a Európsky dvor audítorov v súlade s článkom 61 ods. 2 NoRP 2018. Zatiaľ čo členské štáty majú naďalej právomoc uplatňovať svoje vlastné doplňujúce a/alebo podrobnejšie vnútroštátne pravidlá (a to aj napriek tomu, že článok 61 NoRP 2018 je priamo uplatniteľný), mali by zvážiť zosúladenie a doplnenie akýchkoľvek miernejších alebo neúplných vnútroštátnych pravidiel, aby sa zvýšila právna istota platných pravidiel v prípadoch týkajúcich sa rozpočtu EÚ.

Príklady pravidiel týkajúcich sa etiky a konfliktov záujmov na úrovni členských štátov 1. V jednom členskom štáte je zakázané, aby osoby, ktoré zastávajú vedúce pozície v štátnej správe (napr. minister, štátny tajomník, vedúci ústredného úradu) vlastnili väčší než 10 % podiel v súkromných spoločnostiach. 2. V druhom členskom štáte nesmú hlava štátu, ministri a členovia parlamentu prijímať dary, vlastniť podiely v súkromných ani verejných spoločnostiach ani uzatvárať štátne zákazky. 3. V treťom členskom štáte nesmú osoby, ktoré zastávajú pozície vo verejnom sektore, vykonávať žiadne obchodné činnosti, ak vlastnia v spoločnosti viac než 10 % podiel. 4. Vo štvrtom členskom štáte nesmú byť ministri a členovia parlamentu členmi dozorných ani riadiacich orgánov súkromných spoločností a ak vlastnia v súkromnej spoločnosti 0,5 % alebo vyšší podiel, musia počas obdobia svojho mandátu preniesť svoje vyplývajúce riadiace práva na inú osobu. 5. V piatom členskom štáte musia úradníci, ktorí nesú finančnú zodpovednosť a v prípade ktorých si to vyžaduje ich hierarchická úroveň alebo povaha ich povinností, do dvoch mesiacov od svojho vymenovania prijať všetky kroky potrebné na to, aby zabezpečili, že počas obdobia svojho mandátu budú ich finančné aktíva spravované spôsobom, ktorý vylučuje akúkoľvek kontrolnú právomoc z ich strany.

3.2.1. Vymedzenie pojmu konflikt záujmov

Podľa článku 61 NoRP 2018 dochádza ku konfliktu záujmov vtedy, keď je ohrozený „nestranný a objektívny výkon funkcií účastníka finančnej operácie alebo inej osoby“ zapojenej do plnenia rozpočtu „z rodinných alebo citových dôvodov, z dôvodov politickej alebo národnej príslušnosti, ekonomického záujmu alebo akéhokoľvek iného priameho alebo nepriameho osobného záujmu“.

Ku konfliktu záujmov môže dôjsť dokonca aj vtedy, keď daná osoba nemá zo situácie žiadny skutočný úžitok, keďže stačí ak je danými okolnosťami ohrozený objektívny a nestranný výkon jej funkcií. Tieto okolnosti však musia mať nejakú identifikovateľnú a osobnú súvislosť s konkrétnymi aspektmi konania, správania alebo vzťahov danej osoby (alebo musia mať na ne vplyv).

Ak ide len o súvislosť s vierou, presvedčením, názormi alebo preferenciami danej osoby, zvyčajne alebo automaticky to nepredstavuje osobný záujem (jednotlivé prípady sa však od seba môžu líšiť). Osoby, ktoré sú zapojené do plnenia rozpočtu, by však pri uplatňovaní svojich práv na slobodu prejavu, názoru a účasti na politickom a občianskom živote mali zvážiť a regulovať riziká, ktoré môžu vzniknúť vo vzťahu k ich nestrannosti pri výkone funkcií a vo vzťahu k dobrému menu a povesti inštitúcií alebo orgánov, v ktorých pracujú (17).

Ku konfliktu záujmov by okrem toho zvyčajne nedošlo, ak by išlo len o osobu, ktorá je členom širokej verejnosti alebo širokej skupiny osôb, ak táto osoba (alebo jej spriaznená osoba, napr. rodinný príslušník) nie je v špecifickej a odlišnej situácii ako ostatní členovia širokej verejnosti alebo širokej skupiny osôb.

Koncepcia konfliktu záujmov by sa takisto zvyčajne nevzťahovala na situácie, v prípade ktorých úlohy danej osoby v rámci plnenia rozpočtu EÚ súvisia 1. s rozhodnutiami všeobecného charakteru, ktoré sú založené na objektívnych kritériách platných pre celé hospodárske odvetvie alebo veľmi širokú skupinu potenciálnych prijímateľov a 2. s rozhodnutiami, ktoré by tým pádom neboli ohrozené citovými dôvodmi, dôvodmi politickej alebo národnej príslušnosti, ekonomickým záujmom, ani skutočnosťou, že dotknutá osoba alebo jej rodinný príslušník patria medzi prijímateľov.

Národná príslušnosť, politická príslušnosť, citové alebo iné dôvody uvedené v článku 61 ods. 3 NoRP 2018 sú faktory, ktoré by mohli ohroziť nestrannosť a objektívnosť osoby zapojenej do plnenia rozpočtu. V praxi to znamená, že aby sa predišlo takémuto ohrozeniu, osoby zapojené do plnenia rozpočtu by sa mali vyhýbať účasti, vplyvom alebo nátlaku, ktoré by mohli ovplyvniť ich nestrannosť a objektívnosť (alebo vnímanie ich nestrannosti alebo objektivity) pri výkone ich profesionálnych činností. Takéto situácie by mohli vyplynúť z priateľských alebo nepriateľských vzťahov, rodinných vzťahov, príslušnosti k určitej strane, pridružení alebo náboženského presvedčenia. Osoby zapojené do plnenia rozpočtu by mali svoj výkon činností a profesionálny úsudok založiť výhradne na právnych a objektívnych kritériách a dostatočných a primeraných dôkazoch (18).

Zahrnutý odkaz na „akýkoľvek iný priamy alebo nepriamy osobný záujem“ má širší rozsah ako znenie z NoRP 2012, v ktorom sa odkazovalo na „akýkoľvek iný záujem spoločný s príjemcom“. Nepriamy záujem presahuje rámec priameho prepojenia medzi dotknutou osobou a prijímateľom finančných prostriedkov EÚ.

Priame a nepriame záujmy môžu zahŕňať aj dary, pohostinnosť alebo nehospodárske záujmy, alebo môžu vyplývať zo spolupráce s mimovládnymi alebo politickými organizáciami (ktorá nemusí byť platená), či konfliktu povinností lojality vo vzťahu k dvom subjektom, prípadne jednému subjektu a inej osobe, voči ktorým má daná osoba určité záväzky.

Príklad osobného záujmu: Vedúci riadiaceho orgánu/platobnej agentúry: 1. môže mať priamy osobný (rodinný) záujem na pridelení finančných prostriedkov EÚ na projekt spoločnosti svojho(-ej) manžela(-ky)/partnera(-ky) (a preto by mal nahlásiť konflikt záujmov a zdržať sa účasti na rozhodovaní v súvislosti s daným projektom, aby bolo možné situáciu riešiť); 2. môže mať nepriamy osobný (rodinný) záujem na pridelení finančných prostriedkov EÚ spoločnosti, ktorá prisľúbila vybudovať novú továreň, ktorej najvýznamnejším subdodávateľom sa s najväčšou pravdepodobnosťou stane spoločnosť manžela(-ky)/partnera(-ky) tohto vedúceho (a preto by sa mal zdržať rozhodovania v súvislosti s postupom udeľovania) alebo vlastní pozemok, ktorý musí spoločnosť kúpiť, aby mohla továreň vybudovat’.

Vzťahy predstavujúce rodinnú príslušnosť sa môžu medzi jednotlivými krajinami líšiť a treba ich analyzovať v právnych a kultúrnych súvislostiach (napr. v závislosti od stupňa príbuzenstva). Ako sa však uvádza v kapitole 2, základom všeobecného usmernenia sú znenie a účel uvedené v článku 61 NoRP 2018, a to chrániť integritu a nestrannosť rozhodovacieho procesu v súvislosti s plnením rozpočtu EÚ, ako aj dôveru verejnosti v túto integritu a nestrannosť.

— V prvom rade je potrebné poznamenať, že v článku 61 ods. 3 NoRP 2018 sa na „rodinné“ a „citové dôvody“ odkazuje samostatne. K ohrozeniu nestrannosti osoby z rodinných dôvodov teda môže dôjsť aj keď medzi členmi rodiny nie je citová väzba.

— Po druhé, v článku 61 ods. 3 NoRP 2018 sa konflikt záujmov neuvádza ako automatický dôsledok rodinných vzťahov, ale musí byť pritom ohrozená nestrannosť dotknutej osoby (čo vo výnimočných prípadoch nemusí nastať).

— Po tretie, z účelu chrániť integritu plnenia rozpočtu a dôveru verejnosti, uvedeného v článku 61 NoRP 2018, možno vyvodiť, že pojem rodina by mal zahŕňať vzťahy medzi dotknutou osobou a zúčastnenou stranou, ktoré by bežne vyvolali odôvodnené podozrenie týkajúce sa potenciálneho neprípustného ovplyvňovania výkonu oficiálnych funkcií z dôvodu rodinných vzťahov. V tejto súvislosti by článok 61 NoRP 2018 mal odkazovať minimálne na najbližšiu rodinu. Pojem najbližšia rodina výrazne presahuje význam pojmu užšia rodina, ale jeho presné vymedzenie nie je v právnych predpisoch EÚ všeobecne uznané ani definované, s výnimkou osobitných oblastí politiky, najmä migrácie. Útvary Komisie sa domnievajú, že v súvislosti s článkom 61 NoRP 2018 a na základe jeho účelu by pojem „najbližšia rodina“ mal zahŕňať minimálne nasledujúce vzťahy vrátane tých, ktoré vznikajú na základe osvojenia: manžel(-ka) [vrátane partnera(-ky), s ktorým (ktorou) daná osoba žije v (ne-)registrovanom nemanželskom partnerskom zväzku], deti a rodičia, (pra-)starí rodičia a (pra-)vnúčatá, (nevlastní) súrodenci (vrátane súrodencov zo zmiešaných rodín), strýkovia a tety, netere a synovci, sesternice a bratranci prvého stupňa, svokrovci, nevesty a zaťovia, švagrovci, nevlastní rodičia a nevlastné deti. Existencia niektorého z týchto rodinných vzťahov medzi dotknutou osobou a zúčastnenou stranou by sa mala minimálne považovať za situáciu, ktorá môže byť objektívne vnímaná ako konflikt záujmov (pozri kapitolu 3.2.3), s výnimkou mimoriadnych, objektívne hodnoverných okolností. Okrem koncepcie „najbližšej rodiny“ môže ku konfliktu záujmov viesť aj širší koncept „vzdialenejšej rodiny“, najmä podľa pravidiel a predpisov alebo spoločenského vnímania v dotknutej krajine alebo s ohľadom na ďalšie okolnosti, napríklad citové alebo hospodárske väzby.

— A nakoniec dôvera verejnosti v správne plnenie rozpočtu EÚ, ktorá je chránená článkom 61 NoRP 2018, je v zásade nedeliteľná. Občania krajiny A musia mať dôveru v integritu plnenia rozpočtu v krajine B. Preto je priestor na odchýlky pri uplatňovaní noriem vyplývajúcich z článku 61 NoRP 2018 v jednotlivých krajinách veľmi obmedzený.

Podobne aj osobný priateľský vzťah (alebo vzťah krstného rodiča a krstňaťa), ktorý môže predstavovať užší vzťah ako s najbližšou rodinou, by mohol viesť k situácii, keď by dotknutá osoba osobitným vzťahom s týmto priateľom mohla ohroziť svoju nestrannosť a objektívnosť.

Každá osoba trvalo žijúca v domácnosti s dotknutou osobou je prinajmenšom v situácii, ktorú by bolo možné objektívne vnímať ako konflikt záujmov (19), ak takýto záver nemožno vyvrátiť na základe objektívne hodnoverných protiargumentov.

Príklad pravidiel týkajúcich sa etiky a konfliktov záujmov na úrovni členských štátov: V jednom členskom štáte členovia parlamentu, vlády alebo miestnej exekutívy nesmú ako asistenta poslanca alebo člena kabinetu zamestnať osobu zo svojho „najužšieho rodinného kruhu“ [manžela(-ku), deti a rodičov]. Pokiaľ ide o zamestnávanie osôb zo „širšieho rodinného kruhu“ [súrodenci, švagrovci, netere a synovci, ex-manžel(-ka) atď.], zo zákona sú povinní túto skutočnosť nahlásit’.

3.2.2. Na koho sa to vzťahuje

Za plnenie rozpočtu EÚ je zodpovedná Komisia v spolupráci s členskými štátmi v súlade s finančnými pravidlami týkajúcimi sa jeho zostavovania a plnenia, a to za súčasného dodržiavania zásady správneho finančného riadenia (článok 317 ZFEÚ (20) a článok 63 ods. 1 NoRP).

Článok 61 NoRP 2018 sa vzťahuje na účastníkov finančných operácií a iné osoby (na úrovni EÚ alebo vnútroštátnej úrovni) vrátane vnútroštátnych orgánov v prípade, ak sú na akejkoľvek úrovni zapojení do plnenia rozpočtu EÚ v rámci priameho, nepriameho alebo zdieľaného riadenia (vrátane prípravných aktov, auditov alebo kontrol). To znamená, že článok 61 NoRP 2018 sa vzťahuje na akúkoľvek osobu alebo subjekt v rámci jurisdikcie členských štátov (21), ktorí sú zapojení do plnenia rozpočtu EÚ (22).

Článok 61 NoRP 2018 sa vzťahuje na: i) účastníkov finančných operácií (23) (v zmysle hlavy IV kapitoly 4 článkov 73, 76, 77 a 89 NoRP 2018), ktorými sú povoľujúci úradníci (každá inštitúcia EÚ vykonáva funkciu povoľujúceho úradníka a deleguje – prípadne ďalej subdeleguje – povinnosti vyplývajúce z tejto funkcie na zamestnancov príslušnej úrovne), účtovníci (vymenovaní každou inštitúciou EÚ spomedzi úradníkov, na ktorých sa vzťahuje služobný poriadok (24)) a správcovia záloh (vymenovaní rozhodnutím účtovníka inštitúcie EÚ na základe riadne odôvodneného návrhu zodpovedného povoľujúceho úradníka) a ii) zamestnancov (vrátane členov komisií pre otváranie ponúk a komisií pre vyhodnotenie a externých odborníkov vybratých na to, aby im pomáhali (25)) zapojených do plnenia rozpočtu EÚ.

Do rozsahu pôsobnosti článku 61 NoRP 2018 patria aj externí partneri poverení (nepriamym) riadením finančných prostriedkov EÚ uvedení v článku 62 ods. 1 písm. c) NoRP 2018 vrátane akéhokoľvek subjektu, s ktorým má externý partner zmluvný vzťah týkajúci sa plnenia rozpočtu (napr. finanční sprostredkovatelia), ako aj ich zamestnanci a členovia, ak patria pod jurisdikciu členských štátov a sú zapojení do plnenia rozpočtu EÚ (ďalšie podrobnosti a odporúčania pozri v kapitole 4).

Pokiaľ ide o výkonné agentúry uvedené v článku 69 NoRP 2018, článok 61 NoRP 2018 sa na ne vzťahuje priamo.

Pokiaľ ide o decentralizované agentúry uvedené v článku 70 NoRP 2018, pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov sú stanovené v článku 42 rámcového nariadenia o rozpočtových pravidlách (26). Pokiaľ ide o subjekty verejno-súkromného partnerstva uvedené v článku 71 NoRP 2018, pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov sú stanovené v článku 27 vzorového nariadenia o rozpočtových pravidlách (27). Oba tieto články sú odrazom ustanovení článku 61 NoRP 2018, explicitne sa v nich spomínajú členovia správnych rád a sú navyše začlenené do finančných pravidiel všetkých dotknutých decentralizovaných agentúr a subjektov verejno-súkromného partnerstva. Pokiaľ tieto subjekty plnia rozpočet EÚ v rámci nepriameho riadenia, vzťahuje sa na ne článok 61 NoRP 2018.

V prípade zdieľaného riadenia majú vnútroštátne orgány povinnosť vytvoriť systémy vnútornej kontroly s jasne pridelenými zodpovednosťami/úlohami. Je to dôležité pre stanovenie toho, či je osoba v jednotlivých konkrétnych prípadoch „zapojená do plnenia rozpočtu“.

Treba však poznamenať, že podľa článku 61 ods. 1 NoRP 2018 toto „zapojenie“ zahŕňa aj prípravné akty a akýkoľvek krok v procese plánovania používania finančných prostriedkov EÚ, rozhodovania o ich používaní, ako aj ich riadenia, auditu a kontroly. Preto sa koncepcia „zapojenia“ vzťahuje na kohokoľvek, kto by mohol ovplyvniť rozhodovací proces vrátane vnútroštátnych, regionálnych a miestnych orgánov, zamestnancov alebo členov týchto orgánov a členov vlády, pokiaľ sa podieľajú na niektorom z uvedených krokov plnenia rozpočtu EÚ.

Článok 61 NoRP 2018 sa preto vzťahuje na ktorýkoľvek krok, ktorý prijme (má prijať) akákoľvek osoba, ktorá je zodpovedná za rozhodovací proces spojený s plnením rozpočtu EÚ, a/alebo ktorá môže tento proces riadiť a/alebo ho ovplyvňovať. Toto zapojenie však musí byť primerane významné: daná osoba musí mať právo do istej miery uplatňovať vlastné uváženie alebo vykonávať kontrolu nad plnením rozpočtu (t. j. právomoc konať alebo vydávať pokyny osobám, ktoré konajú, alebo poskytovať poradenstvo alebo stanoviská osobám, ktoré konajú).

Príklad osoby, ktorá pracuje pre riadiaci orgán/útvar Komisie, ale nie je zapojená do plnenia rozpočtu EÚ, a preto nespadá do rozsahu pôsobnosti článku 61 NoRP 2018: Zamestnanec pracujúci pre oddelenie pre komunikáciu, ktorý je zodpovedný len za uverejňovanie výziev na predkladanie návrhov na webovom sídle, ale nezasahuje do ich prípravy a nie je zapojený do plnenia rozpočtu (hoci pracuje pre riadiaci orgán/útvar Komisie).

Okrem úrovne blízkosti k rozhodovaciemu procesu je potrebné zvážiť aj iné dôležité aspekty, napríklad povahu a dôležitosť vykonávaných povinností (vrátane toho, či majú politický, administratívny, legislatívny alebo výkonný charakter), existujúce funkčné alebo hierarchické väzby, povahu rozhodovacieho procesu a jeho transparentnosť a otvorenosť voči verejnej kontrole. Všetky tieto aspekty zároveň ovplyvňujú objektívne vnímanie konfliktu záujmov (pozri kapitolu 3.2.4).

Príklady osôb, ktoré sú na akejkoľvek úrovni zapojené do plnenia rozpočtu EÚ vrátane prípravných aktov, a preto patria do rozsahu pôsobnosti článku 61 NoRP 2018: 1. Člen vlády alebo komisár, ktorý má priamu alebo nepriamu právomoc dávať pokyny orgánu alebo útvaru riadiacemu finančné prostriedky EÚ alebo ho ovplyvňovať (vzťahuje sa to na prípady, keď hrozí riziko, že daná pozícia vedie ku konkrétnym situáciám, ktoré by mohli predstavovať konflikt záujmov alebo ktoré by mohli byť takto vnímané). 2. Vedúci vnútroštátneho/regionálneho orgánu/útvaru Komisie/subjektu, úradu alebo agentúry EÚ, ktoré riadia finančné prostriedky EÚ, ktorý má právomoc dávať pokyny osobe zodpovednej za posudzovanie žiadostí o finančné prostriedky EÚ (platí to isté, čo v prvom príklade). 3. Zamestnanec vnútroštátneho/regionálneho orgánu/útvaru Komisie/subjektu, úradu alebo agentúry EÚ, ktoré riadia finančné prostriedky EÚ, ktorý zodpovedá za riadenie verejných zákaziek alebo grantov (platí to isté, čo v prvom príklade). 4. Zamestnanec platobnej agentúry/certifikačného orgánu/orgánu auditu/útvaru Komisie (alebo externá osoba/subjekt, ktorým bola zverená určitá činnosť) zodpovedný za vykonávanie auditu implementácie finančných prostriedkov EÚ.

Zloženie poradných skupín vo vzťahu k plneniu rozpočtu

Plnenie verejného rozpočtu môže byť ovplyvnené súkromnými záujmami prostredníctvom poradných skupín zriadených subjektmi verejného sektora. Poradná skupina alebo skupina odborníkov je akýkoľvek výbor, rada, panel, pracovná alebo podobná skupina, prípadne akýkoľvek ich podvýbor alebo iná podskupina, ktoré poskytujú inštitúciám EÚ a vnútroštátnym orgánom poradenstvo, odborné znalosti alebo odporúčania týkajúce sa plnenia rozpočtu. Zvyčajne ich tvoria zástupcovia subjektov verejného sektora, súkromného sektora a/alebo organizácií občianskej spoločnosti a môžu byť zriadené inštitúciami EÚ alebo vnútroštátnymi orgánmi.

V prípade, že je práca poradnej skupiny výrazne usmerňovaná alebo ovplyvňovaná súkromnými záujmami, môže to ohrozovať integritu plnenia rozpočtu. Keď napríklad riadiaci pracovníci spoločností alebo zástupcovia záujmových skupín poskytujú poradenstvo vládam ako členovia poradnej skupiny, sú účastníkmi rozhodovacieho procesu s priamym vplyvom na rozhodovacie orgány, pričom stále majú vlastné osobné záujmy. Hoci odborné znalosti poradných skupín sú pre kvalitu rozhodovacieho procesu nepochybne dôležité, v tomto smere je rovnako dôležité, aby bolo zloženie takýchto skupín vyvážené a aby v nich boli zastúpené rôzne oblasti odborných znalostí a záujmov, ktoré sú potrebné pre konkrétne úlohy a/alebo rozhodnutie dotknutého orgánu.

Z hľadiska uplatňovania článku 61 NoRP 2018 na členov takýchto poradných skupín je dôležité rozlišovať medzi odvetvovými a spoločenskými záujmami, ktoré v poradnej skupine oficiálne zastupujú na jednej strane, a osobnými záujmami člena [napr. keď projekt predložený poradnej skupine riadi manžel(-ka)/partner(-ka) daného člena] na druhej strane. V tomto druhom prípade má člen povinnosť túto situáciu nahlásiť a musí byť vylúčený z rozhodovania o danom projekte.

3.2.3. „Situácie, ktoré môžu byť objektívne vnímané ako konflikt záujmov“

Činnosť alebo záujem, ktoré by mohli narušiť nestranný a objektívny výkon funkcií účastníka finančných operácií alebo inej osoby, a tým pádom ovplyvniť dôveru verejnosti v správne finančné riadenie rozpočtu EÚ, predstavuje situáciu, ktorá môže byť vnímaná ako konflikt záujmov.

Ako konflikt záujmov možno vnímať konkrétne situáciu, keď sa osoba, bez ohľadu na svoje úmysly, odôvodnene domnieva, že u nej dochádza k stretu osobného a verejného záujmu, alebo je takáto osoba odôvodnene považovaná za osobu, u ktorej dochádza k takémuto stretu záujmov, čo by mohlo narušiť jej schopnosť plniť si úlohy a povinnosti nestranným a objektívnym spôsobom (napr. riziko možného zvýhodňovania alebo znevýhodňovania z dôvodu rodinného záujmu, národnej alebo politickej príslušnosti sa môže objektívne vnímať ako konflikt záujmov). Ako konflikt záujmov možno vnímať aj objektívne okolnosti, ktoré ovplyvňujú dôveru v nezávislosť a nestrannosť osoby alebo subjektu, a to aj v prípade, že k tomuto konfliktu záujmov nakoniec nedôjde (28) alebo danej osobe v skutočnosti neplynú z tejto situácie žiadne výhody. V tejto súvislosti je nanajvýš dôležité zabezpečiť účinné dodržiavanie pravidiel predchádzania konfliktom záujmov a zabrániť akýmkoľvek pochybnostiam, ktoré by mohla mať racionálne uvažujúca, informovaná a objektívna osoba konajúca v dobrej viere o tom, či osoba zapojená do plnenia rozpočtu koná v súlade s pravidlami.

Tým, že bola do článku 61 NoRP 2018 zahrnutá formulácia „situácie, ktoré môžu byť objektívne vnímané ako konflikt záujmov“, dochádza k čiastočnému zosúladeniu s vymedzením konfliktu záujmov v smernici o verejnom obstarávaní. V porovnaní so smernicou o verejnom obstarávaní však článok 61 NoRP 2018 obsahuje výraz „objektívne“: ten bol do NoRP 2018 pridaný s cieľom zdôrazniť, že je dôležité, aby bolo riziko domnelých konfliktov záujmov založené na objektívnych a primeraných úvahách. Patria sem najmä overiteľné faktické dôkazy, že existujú väzby (29) medzi funkciami a dotknutým záujmom, napríklad právomoc konať alebo vydávať pokyny, väzba prostredníctvom tretej osoby, pokračujúca väzba s predchádzajúcimi pozíciami, väzba s budúcimi pozíciami alebo hierarchická a/alebo funkčná väzba.

Záujem musí byť dostatočne významný na to, aby ho bolo možné vnímať ako „ohrozenie“„nestranného a objektívneho výkonu funkcií“. Spravidla možno tvrdiť, že čím väčšia zodpovednosť, záujem alebo užšie zapojenie do plnenia rozpočtu, tým vyššia je pravdepodobnosť vnímania konfliktu záujmov.

Z tohto hľadiska sa v článku 61 NoRP 2018 nestanovuje presná kvantitatívna hranica pre záujmy, ktoré by mohli viesť ku konfliktu záujmov, a ani sa nezdá, že by bolo možné takúto hranicu stanoviť. Desaťpercentný podiel v spoločnosti sa nemusí zdať veľký, ale takýto percentuálny podiel (alebo dokonca ešte nižší) môže stále predstavovať najväčší individuálny podiel v rámci príslušnej spoločnosti, a tým pádom naň môže byť naviazané právo vetovať dôležité rozhodnutia spoločnosti, alebo môže predstavovať dostatočne veľké aktívum vzhľadom na veľkosť spoločnosti. V takýchto situáciách bude potrebné každý prípad dôkladne preskúmať.

Príklady, keď by sa osoba, ktorá pracuje pre riadiaci orgán/platobnú agentúru (alebo vnútroštátneho verejného obstarávateľa) alebo pre útvar Komisie a má na starosti vyhodnocovanie žiadostí o finančné prostriedky EÚ, mohla dostať do situácie, ktorá môže byť objektívne vnímaná ako konflikt záujmov: 1. Osoba [alebo jej partner(-ka)] zároveň vykonáva poradenské služby týkajúce sa predkladania žiadostí o finančné prostriedky EÚ pre poradenskú firmu alebo tretiu stranu, ktorá tejto poradenskej firme poskytuje služby. 2. Osoba (alebo člen najbližšej rodiny tejto osoby) je priamym alebo nepriamym vlastníkom spoločnosti žiadajúcej o finančné prostriedky EÚ. 3. Osoba má blízky priateľský vzťah s manažérmi/vlastníkmi spoločnosti žiadajúcej o finančné prostriedky EÚ 4. Osoba je kandidátom (ako člen politickej strany) na verejnú funkciu a jej politická strana má obchodný vzťah s konkrétnym žiadateľom o finančné prostriedky EÚ. 5. Pred odchodom z pracovného miesta vo verejnej službe osoba rokuje o budúcom zamestnaní v spoločnosti, ktorá žiada o finančné prostriedky EÚ (30) (alebo v pridruženej alebo partnerskej spoločnosti či inej spoločnosti, ktorej vlastníctvo sa prekrýva s vlastníctvom spoločnosti žiadajúcej o finančné prostriedky EÚ). 6. Osoba nedávno pracovala na vedúcej pozícii v spoločnosti žiadajúcej o finančné prostriedky EÚ a mala na starosti priamo oddelenie, ktoré o tieto finančné prostriedky žiada. 7. Ak osoba žije v obci, ktorá žiada o financovanie infraštruktúry, nemalo by to byť nutne a objektívne vnímané ako dôvod pre vznik konfliktu záujmov. Čím väčšia je skupina, do ktorej daná osoba patrí a ktorá by mala z opatrenia výhodu – v tomto prípade by to boli ľudia z príslušnej obce – tým viac je vo všeobecnosti riziko konfliktu záujmov menšie. Je však potrebné posudzovať každý prípad jednotlivo, pretože ak by daná osoba mala mať osobitnú výhodu z opatrenia v oblasti financovania, napr. ak by verejná infraštruktúra zvýšila hodnotu nehnuteľností v jej okolí, takáto situácia by mohla byť vnímaná ako konflikt záujmov.

3.2.4. Povinnosti v prípade konfliktu záujmov

Pravidlá vzťahujúce sa na konflikt záujmov by sa mali vykonávať komplexným preventívnym spôsobom, keďže ich cieľom je predovšetkým predísť tomu, aby sa osoba dostala do situácie, v ktorej by mohla využiť svoje právomoci pod vplyvom svojich záujmov. Ak by nestranný úsudok osoby zapojenej do plnenia rozpočtu EÚ mohol byť ovplyvnený osobnými záujmami, či už zvýhodňovaním určitej voľby alebo prílišnou kritikou či znevýhodňovaním s cieľom predísť zdaniu zvýhodňovania, je potrebné túto situáciu pohotovo riešiť, a to skôr než by mohla vyústiť do protiprávneho činu.

Vždy, keď dôjde k situácii, ktorá môže byť objektívne vnímaná ako konflikt záujmov, je potrebné ju preskúmať a vyriešiť takým spôsobom, aby ju už nebolo možné ďalej objektívne vnímať ako konflikt záujmov. V tejto súvislosti a bez toho, aby boli dotknuté akékoľvek prísnejšie vnútroštátne pravidlá, účastníci finančných operácií a ďalšie osoby zapojené do plnenia rozpočtu EÚ musia:

— zdržať sa akéhokoľvek konania, ktoré môže priviesť ich vlastné osobné záujmy do konfliktu so záujmami EÚ; Príklad: Zdržať sa akéhokoľvek konania, ktoré sa týka osobných záujmov. Osoba nesmie rozhodovať o prideľovaní verejných finančných prostriedkov na projekt, do ktorého má byť alebo je ona sama (alebo jej osobní priatelia či najbližšia rodina) zapojená, ani takýto projekt vyhodnocovať, monitorovať, kontrolovať alebo vykonávať jeho audit.

— prijať vhodné opatrenia na predchádzanie konfliktom záujmov pri vykonávaní úloh, ktoré patria do ich zodpovednosti; Príklad: Dotknutá osoba sa musí zdržať rozhodovania, ktoré ovplyvňuje prideľovanie finančných prostriedkov jej vlastným subjektom (alebo subjektom členov jej najbližšej rodiny). Treba zaistiť, aby nedošlo k nijakému ovplyvňovaniu rozhodovania (31) súvisiaceho s plnením rozpočtu. Napríklad poľnohospodársky pozemok (ak tento pozemok spĺňa podmienky) automaticky (neprebieha žiadne výberové konanie) oprávňuje prijímateľa na získanie priamych platieb v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu. V takom prípade by sa dotknutá osoba nemala podieľať na rozhodovacom procese, ktorým sa stanovuje, či daný pozemok spĺňa podmienky.

— prijať vhodné opatrenia na riešenie akýchkoľvek situácií, ktoré môžu byť objektívne vnímané ako konflikt záujmov. Príklad: Dotknutá osoba by mohla prijať opatrenia, ktorými sa zaistí, aby sa viac nepodieľala na žiadnom kroku plnenia rozpočtu alebo aby viac nemala žiadny ekonomický záujem ani iný osobný záujem v zmysle článku 61 NoRP 2018 vo vzťahu k subjektu žiadajúcemu o finančné prostriedky EÚ. Osoba by tak mohla prerušiť všetky vzťahy s daným subjektom, mohla by sa vzdať účasti na akomkoľvek rozhodovaní týkajúcom sa prideľovania finančných prostriedkov EÚ dotknutému subjektu (vrátane rezignácie v prípade, ak by túto situáciu nebolo možné dostatočne riešiť vzdaním sa účasti na rozhodovaní), alebo by subjekt mohol stiahnuť žiadosť o finančné prostriedky EÚ. V prípade, že hrozí riziko konfliktu záujmov u osoby, ktorá je zapojená do plnenia rozpočtu EÚ, je potrebné prijať nasledujúce kroky.

— Daná osoba to musí nahlásiť svojmu nadriadenému (alebo príslušnému povoľujúcemu úradníkovi vymenovanému delegovaním) (alebo v prípade politicky exponovaných osôb sa správne postupuje tak, že osoba svoje príslušné osobné záujmy zverejní vo verejnom vyhlásení o záujmoch).

— Príslušný nadriadený (alebo príslušný povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním) musí písomne potvrdiť, či existuje konflikt záujmov (a dotknutá osoba je počas čakania na rozhodnutie nadriadeného povinná vyhnúť sa situáciám fait accompli). Nadriadený musí použiť svoj úsudok a dôkladne zvážiť, či je pravdepodobné, že by niekto, kto pozná relevantné fakty, mohol dôjsť k záveru, že ide o nevyriešený konflikt záujmov, ktorý ohrozuje integritu organizácie. Nadriadený by mal vyhodnotiť, či je potrebné osobu, ktorá nahlásila, že by sa mohla nachádzať v situácii konfliktu záujmov, nahradiť. Ešte predtým, a bez toho, aby bolo dotknuté uplatniteľné právo, by mal orgán alebo nadriadený prediskutovať túto situáciu s dotknutou osobou, aby mohol lepšie posúdiť riziko zaujatosti pri výkone jej funkcie.

— Keď sa stanoví, že ide o situáciu konfliktu záujmov, príslušný vnútroštátny orgán (alebo menovací orgán) musí zaistiť, aby dotknutý zamestnanec prestal vykonávať všetky príslušné činnosti týkajúce sa plnenia rozpočtu vrátane prípravných aktov.

V článku 61 NoRP 2018 sa zároveň vyžaduje, aby vnútroštátny orgán (alebo príslušný povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním) zaistil prijatie ďalších primeraných krokov v súlade s uplatniteľným právom (pozri kapitoly 3.2 a 6.2). Je to dôležité nielen z hľadiska riešenia problému, ale aj na účely zachovania kontinuity činností. V tejto súvislosti môže daný orgán (alebo príslušný povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním) potrebovať poradenstvo alebo intervenciu zo strany ďalších príslušných orgánov, v súlade s uplatniteľným právom.

A napokon na jednej strane by v prípade nevyriešeného objektívne vnímaného konfliktu záujmov alebo v prípade, že dôjde ku konfliktu záujmov, napr. zamestnanec účinne využíva svoje právomoci na to, aby zvýhodnil hospodársky subjekt, ktorý vlastní člen jeho najbližšej rodiny, prípadne zámerne rozhodol v jeho prospech, mali takéto situácie viesť k tomu, aby sa preskúmal ich vplyv na plnenie rozpočtu EÚ (32), a to aj s cieľom stanoviť náležité prostriedky nápravy (napr. zrušenie a opätovné prehodnotenie postupov udeľovania, zrušenie zmlúv/dohôd, pozastavenie platieb, vykonanie finančných opráv a vymáhanie finančných prostriedkov). Takéto situácie by navyše mohli byť všeobecne považované za protiprávny čin podľa správneho práva, zákona o verejnej službe alebo trestného práva a mali by sa ako také aj sankcionovať. Na druhej strane pokusy záujemcov, uchádzačov alebo žiadateľov nenáležite ovplyvniť postup udeľovania alebo získať dôverné informácie, by sa mali považovať prinajmenšom za závažné odborné pochybenie a mali by viesť k vylúčeniu z účasti na postupoch udeľovania (ako sa v prípade priameho/nepriameho riadenia uvádza v článku 136 ods. 1 písm. c) bodoch iv) a v) – pozri kapitolu 4).

4. ŠPECIFICKÉ PRVKY TÝKAJÚCE SA PRIAMEHO/NEPRIAMEHO RIADENIA

Ako sa uvádza v článku 36 ods. 3 písm. c) NoRP 2018 o vnútornej kontrole plnenia rozpočtu pre všetky spôsoby riadenia (vrátane priameho/nepriameho riadenia), systémy vnútornej kontroly musia byť schopné predchádzať konfliktom záujmov.

V rámci priameho riadenia Komisia (t. j. zamestnanci Komisie) plní v súlade s článkom 62 ods. 1 písm. a) NoRP 2018 rozpočet priamo prostredníctvom svojich útvarov.

V rámci nepriameho riadenia Komisia v súlade s článkom 62 ods. 1 písm. c) NoRP 2018 (33) poveruje plnením rozpočtu externých partnerov. Príkladom takýchto externých partnerov sú medzinárodné organizácie pod záštitou Organizácie Spojených národov, Európska banka pre obnovu a rozvoj, Európska investičná banka, Európsky investičný fond, orgány EÚ (34), súkromnoprávne subjekty poverené vykonávaním verejnej služby, verejnoprávne subjekty vrátane organizácií členských štátov a tretie krajiny (35) alebo subjekty určené týmito krajinami.

Hoci sú však externí partneri zodpovední za zriadenie a udržiavanie účinného a efektívneho systému vnútornej kontroly, konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu EÚ nesie Komisia. Z tohto dôvodu by Komisia mala do dohôd (či už nových alebo zmenených) podpísaných s externými partnermi zahŕňať povinnosti týkajúce sa predchádzania konfliktom záujmov, ktoré vyplývajú z článku 61 NoRP 2018. Zahrnutie týchto povinností je ešte dôležitejšie v prípade externých partnerov, ktorí nepatria pod jurisdikciu členských štátov (36) (pozri kapitolu 3.2.2). Externí partneri by takisto mali tieto povinnosti zahrnúť do svojich vlastných dohôd s akýmkoľvek ďalším subjektom (napr. s vykonávacími subjektmi, ako sú finanční sprostredkovatelia), s ktorým majú zmluvný vzťah týkajúci sa plnenia rozpočtu. Externí partneri majú naďalej právomoc prijímať doplňujúce a prípadne ešte podrobnejšie a/alebo prísnejšie pravidlá, musia však dodržiavať aspoň záväzky vyplývajúce z článku 61 NoRP 2018.

Komisia má zároveň za úlohu vykonávať dohľad nad tým, aby si títo partneri plnili svoje povinnosti (37). Táto úloha je povinná a relevantná z toho dôvodu, že v rámci nepriameho riadenia musí Komisia zabezpečiť, že externí partneri zaistia taký stupeň ochrany finančných záujmov EÚ, ktorý je rovnocenný so stupňom ochrany poskytovaným v rámci priameho riadenia (38).

Zatiaľ čo v prípade priameho riadenia možno konfliktom záujmov neustále predchádzať, odhaľovať ich a riešiť, a to na všetkých úrovniach, od fázy návrhu cez fázu vykonávania až po audity a hodnotenia, účasť Komisie na predchádzaní konfliktom záujmov, ich odhaľovaní a riešení v prípade nepriameho riadenia je takisto založená na ex ante posúdení postupov externého partnera.

Kroky, ktoré takéto posúdenie zahŕňa, sú uvedené v článku 154 ods. 4 NoRP 2018 a podrobnejšie sú rozpísané v rozhodnutí Komisie (39), ktorým sa stanovuje nový referenčný rámec pre metodiku posúdenia pilierov, ktorá sa má používať podľa NoRP 2018. Súčasťou tejto metodiky je najmä posudzovanie zavedených postupov na účely predchádzania konfliktom záujmov v pilieri systémov vnútornej kontroly a prípadne v pilieri grantov, verejného obstarávania a finančných nástrojov. Až po pozitívnom posúdení bude mať subjekt nárok, aby mu boli zverené úlohy súvisiace s plnením rozpočtu.

Preto by sa pri riešení konfliktov záujmov v rámci nepriameho riadenia mal klásť dôraz najmä na predchádzanie konfliktom záujmov v prípadoch, keď sú úlohy súvisiace s plnením rozpočtu zverené externému partnerovi, a na odhaľovanie a riešenie konfliktov záujmov osobami, ktoré sú zapojené do vykonávania kontrol alebo auditov u externého partnera (a akýchkoľvek subjektov, s ktorými má externý partner zmluvný vzťah týkajúci sa plnenia rozpočtu) počas fázy plnenia a po nej.

Základné právne akty (odvetvové právne predpisy) v rámci rôznych politík, fondov alebo programov môžu takisto obsahovať ďalšie pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov, najmä povinnosť predchádzať konfliktom záujmov. Pokiaľ ide o záväzok (a požiadavku) transparentnosti zo strany Komisie, je dôležité účastníkom (40), prijímateľom (41), externým partnerom atď. poskytnúť jasné informácie o ich povinnostiach týkajúcich sa konfliktov záujmov a zahrnúť ustanovenia alebo odkazy na právne ustanovenia o týchto povinnostiach (a na dôsledky ich porušenia) do i) súťažných podkladov, ii) pracovných programov, iii) výziev na predkladanie návrhov, iv) verejných zákaziek, v) dohôd o grante, vi) dohôd o príspevkoch a vii) dohôd o financovaní.

4.1. Konflikt záujmov pri postupoch udeľovania

Pravidlá verejného obstarávania, ktoré musia dodržiavať inštitúcie EÚ, sú stanovené v NoRP 2018 (42). V článku 2 bode 3 NoRP 2018 je postup udeľovania vymedzený ako postup verejného obstarávania, postup udeľovania grantov, súťaž o ceny alebo postup výberu expertov alebo osôb alebo subjektov implementujúcich rozpočet v rámci nepriameho riadenia.

Vade-mecum on Public Procurement (Príručka o verejnom obstarávaní) (43) a Vade-mecum on grants (Príručka o grantoch) (44) Ústredného finančného útvaru Komisie (Generálneho riaditeľstva pre rozpočet) sú dokumenty na interné použitie, ktoré slúžia inštitúciám a agentúram EÚ ako praktická pomôcka pri príprave a vykonávaní týchto postupov a poskytujú usmernenia (45) pre riešenie konfliktov záujmov v rámci postupov udeľovania.

Ďalšie informácie možno nájsť aj v dokumente Procurement and Grants for European Union external actions – A Practical Guide (PRAG) [Verejné obstarávanie a granty pre vonkajšie činnosti Európskej únie – Praktická príručka (PRAG)] (46). Táto praktická príručka slúži pre verejných obstarávateľov, ako aj pre uchádzačov, záujemcov, žiadateľov a dodávateľov ako praktická pomôcka pri príprave a vykonávaní verejných zákaziek a dohôd o grantoch v oblasti vonkajších činností. Príručka sa nevzťahuje na postupy udeľovania, v rámci ktorých Komisia koná ako verejný obstarávateľ vo svojom vlastnom mene (týmto postupom sú venované uvedené príručky o verejnom obstarávaní a o grantoch). Situácie konfliktu záujmov uvedené v časti 2.5.4 tejto praktickej príručky sa v zásade podobajú nasledujúcim štyrom prípadom.

V konkrétnom kontexte postupov udeľovania treba rozlišovať štyri situácie: i) konflikty záujmov podľa článku 61 NoRP 2018; ii) pokusy o nenáležité ovplyvnenie postupu udeľovania alebo získanie dôverných informácií (ktoré by sa mali považovať za závažné odborné pochybenie); iii) účasť na príprave dokumentov použitých v rámci postupu udeľovania a iv) protichodné profesionálne záujmy (47). Prípady zahŕňajúce tieto štyri situácie sú vysvetlené podrobnejšie ďalej s cieľom jasne načrtnúť, v akých prípadoch dochádza ku konfliktu záujmov podľa ustanovení článku 61 NoRP 2018.

1. Konflikty záujmov podľa článku 61 NoRP 2018

V súvislosti s postupmi udeľovania koná EÚ (a jej zamestnanci) ako verejný obstarávateľ alebo ako poskytovateľ podpory EÚ vo forme grantov, cien, finančných nástrojov a rozpočtových záruk.

Koncepcia konfliktu záujmov súvisí so zásadami správneho finančného riadenia, transparentnosti a rovnakého zaobchádzania (48). V prípadoch, keď právne nástroje stanovujú povinnosť správneho finančného riadenia, transparentnosti a rovnakého zaobchádzania, zahŕňa táto povinnosť aj náležité riešenie konfliktov záujmov, najmä s cieľom zabezpečiť rovnaké podmienky.

V súlade so zásadami transparentnosti a rovnakého zaobchádzania musia byť napríklad členovia komisie pre vyhodnotenie (49) schopní nestranne a objektívne posúdiť návrhy. Preto je ich povinnosťou podniknúť akékoľvek kroky stanovené v článku 61 NoRP 2018.

Koncepcia konfliktu záujmov sa týka situácií, v ktorých sa osoby zapojené do plnenia rozpočtu ocitnú v niektorej zo situácií uvedených v článku 61 NoRP 2018, t. j. keď je schopnosť osoby nestranne a objektívne vykonávať svoju úlohu ohrozená „z rodinných alebo citových dôvodov, z dôvodov politickej alebo národnej príslušnosti, ekonomického záujmu alebo akéhokoľvek iného priameho alebo nepriameho osobného záujmu“. V tomto ohľade platia povinnosti vysvetlené v kapitole 3 (50).

V súvislosti s postupmi udeľovania sa článok 61 NoRP 2018 vzťahuje na povoľujúcich úradníkov (51) a osoby zapojené do postupu udeľovania alebo zodpovedné za tento postup, ako aj na osoby zapojené do prípravnej, otváracej a hodnotiacej fázy. Pojem „konflikt záujmov“ vymedzený v článku 61 NoRP 2018 sa nevzťahuje na účastníkov (t. j. záujemcov/uchádzačov/žiadateľov) a nemal by sa v súvislosti s nimi používať.

Okrem toho sa v NoRP 2018 ešte viac posilňujú pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov prostredníctvom nasledujúcich ustanovení:

— členovia komisie pre otváranie ponúk a komisie pre vyhodnotenie (a vybratí externí odborníci, ktorí im majú pomáhať) musia spĺňať ustanovenia článku 61 NoRP 2018 (článok 150 ods. 5, článok 225 ods. 4, článok 237 ods. 2 a body 28.2 a 29.1 prílohy I k NoRP 2018),

— výber osôb alebo subjektov, ktoré majú byť poverené plnením rozpočtu EÚ v rámci nepriameho riadenia, by nemal viesť ku konfliktu záujmov (článok 154 ods. 1 NoRP 2018),

— v prípade finančných nástrojov, ktoré Komisia priamo implementuje, by výber správcov účelových investičných nástrojov, finančných sprostredkovateľov a príjemcov finančných prostriedkov nemal viesť ku konfliktu záujmov (článok 216 ods. 3 NoRP 2018).

2. Závažné odborné pochybenie

Niektoré konkrétne situácie týkajúce sa účastníkov sa nepovažujú za konflikty záujmov podľa článku 61 NoRP 2018, ale za „závažné odborné pochybenie“:

— keď účastník uzavrie zmluvu s inými osobami alebo subjektmi (52) s cieľom narušiť hospodársku súťaž,

— keď sa účastník pokúsi neprimerane ovplyvniť rozhodovací proces verejného obstarávateľa počas postupu verejného obstarávania, napríklad poškodením dobrého mena iného účastníka alebo skreslením informácií o odborných znalostiach a zdrojoch, ktoré má účastník k dispozícii,

— keď sa účastník pokúsi získať dôverné informácie, ktoré mu môžu počas postupu poskytnúť nenáležité výhody.

Tieto prípady sú uvedené v článku 136 ods. 1 písm. c) NoRP 2018 a na ich základe možno účastníka vylúčiť z postupu udeľovania, ak „sa konečným rozsudkom alebo konečným správnym rozhodnutím stanovilo, že sa daná osoba alebo daný subjekt dopustili závažného odborného pochybenia tým, že porušili platné zákony alebo právne predpisy alebo etické normy profesie, ku ktorej táto osoba alebo tento subjekt patria, alebo tým, že sa dopustili akéhokoľvek pochybenia, ktoré má dosah na ich profesionálnu dôveryhodnosť, ak takéto ich konanie svedčí o zlom úmysle alebo hrubej nedbanlivosti“. Ako sa uvádza v článku 136 ods. 2 NoRP 2018, k takémuto vylúčeniu môže dôjsť aj ak neexistuje konečný rozsudok či konečné správne rozhodnutie na základe predbežnej právnej kvalifikácie, a to so zreteľom na preukázané skutočnosti alebo iné zistenia obsiahnuté v odporúčaní výboru uvedeného v článku 143 NoRP 2018.

3. Účasť na príprave dokumentov použitých v rámci postupu udeľovania

Môžu sa vyskytnúť prípady, keď verejný obstarávateľ/poskytovateľ podpory EÚ uzavrel zmluvu napríklad s externým odborníkom, aby mu pomohol pripraviť dokumenty, ktoré sa majú použiť v rámci postupu udeľovania (napr. vypracovanie špecifikácií obstarávania týkajúcich sa následného postupu verejného obstarávania), pričom sa tento poskytovateľ služby rozhodne zúčastniť na tomto postupe udeľovania.

V súlade s článkom 137 ods. 1 NoRP 2018 je účastník povinný priznať, že sa podieľal na príprave dokumentov používaných v rámci postupu udeľovania (alebo priznať akúkoľvek inú situáciu uvedenú v článku 136 ods. 1 a článku 141 ods. 1 NoRP 2018), a v prípade potreby priznať, či prijal akékoľvek nápravné opatrenia uvedené v článku 136 ods. 6 písm. a) a článku 136 ods. 7 NoRP 2018.

Verejný obstarávateľ/poskytovateľ podpory EÚ je povinný zabezpečiť, aby sa s účastníkmi, ktorí sa podieľali na príprave dokumentov, zaobchádzalo rovnako ako s inými účastníkmi. Ak účasť tohto účastníka, ktorý sa podieľal na príprave dokumentov, znamená porušenie zásady rovnakého zaobchádzania, ako aj narušenie hospodárskej súťaže, a neexistuje žiadny iný spôsob nápravy, je nutné tohto účastníka vyradiť z ďalšieho postupu [článok 141 ods. 1 písm. c) NoRP 2018 (53)]. Verejný obstarávateľ by mohol v tejto súvislosti napríklad poskytnúť členom komisie pre vyhodnotenie informácie o poskytovateľoch služieb, ktorí sa podieľali na príprave dokumentov určených na použitie v rámci postupu udeľovania.

Dôkazné bremeno nesie verejný obstarávateľ/poskytovateľ podpory EÚ. Preto je na verejnom obstarávateľovi/poskytovateľovi podpory EÚ, aby dokázal, že došlo k narušeniu hospodárskej súťaže alebo že prijal všetky možné opatrenia, aby predišiel vyradeniu dotknutého účastníka z postupu udeľovania (54). Takéto vyradenie je predmetom sporového konania (55), pretože účastník musí dostať príležitosť dokázať, že jeho predchádzajúca účasť nepredstavovala narušenie hospodárskej súťaže.

V praxi sa odporúča vyhýbať sa vyradeniu tým, že sa zavedú opatrenia, ktoré slúžia na predchádzanie narušeniu hospodárskej súťaže. Konkrétne, informácie, ktoré mal k dispozícii poskytovateľ služby na účely prípravy dokumentov, ktoré sa majú použiť v rámci postupu udeľovania, by sa mali poskytnúť aj ostatným účastníkom druhého postupu. Okrem toho by mala byť lehota na prijatie ponúk/žiadostí v rámci druhého postupu dostatočne dlhá na to, aby sa zaistilo, že všetci účastníci sú dostatočne informovaní.

4. Protichodné profesionálne záujmy (len na účely verejného obstarávania)

Hospodárske subjekty (56), ktoré sa zúčastňujú na postupoch verejného obstarávania, by sa nemali nachádzať v situácii konfliktu záujmov, ktorá by mohla mať nepriaznivý vplyv na plnenie zákazky [článok 167 ods. 1 písm. c) a bod 20.6 prílohy I k NoRP 2018].

Zvyčajne sa to nazýva protichodný profesionálny záujem, ktorý by sa mal riešiť vo fáze výberu, aby sa predišlo prípadom, v ktorých sa napríklad hospodárskemu subjektu zadá zákazka na vyhodnotenie projektu, na ktorom sa sám zúčastnil, alebo audit účtovných závierok, ktoré už predtým overil, keďže v takýchto prípadoch bol hospodársky subjekt už zapojený do presne určeného predmetu verejného obstarávania. K takýmto situáciám dochádza často v kontexte rámcových zmlúv týkajúcich sa hodnotenia alebo auditu, keď môže mať dodávateľ v prípade konkrétnej zmluvy protichodný profesionálny záujem.

Každú takúto situáciu je potrebné posudzovať jednotlivo, aby sa dokázalo, či daná situácia konfliktu záujmov môže mať nepriaznivý vplyv na plnenie príslušnej konkrétnej zákazky. Ak sa hospodársky subjekt v takejto situácii nachádza, príslušná ponuka sa zamietne. Súčasťou posúdenia by malo byť aj sporové konanie s dotknutým subjektom a posúdenie by malo byť založené na objektívnych kritériách a faktoch, ktorými sa s ohľadom na povahu úloh, ktoré sa majú vykonať, potvrdí protichodný profesionálny záujem, a zároveň sa predchádza neoprávnenému obmedzeniu počtu hospodárskych subjektov, ktoré sa môžu zúčastniť na postupoch verejného obstarávania, aby boli dodržané aj zásady nediskriminácie, rovnakého zaobchádzania a transparentnosti.

V osobitnom prípade výberu nezávislých externých audítorských subjektov alebo odborníkov na výkon externého auditu ročnej účtovnej uzávierky európskych politických strán a európskych politických nadácií sa v článku 233 NoRP 2018 stanovuje, že obdobie platnosti ich zmluvy je obmedzené na päť rokov, pričom takáto zmluva sa môže opakovane uzavrieť najviac na dve obdobia. Po uplynutí dvoch takýchto po sebe nasledujúcich obdobiach sa predpokladá, že dochádza ku konfliktu záujmov, ktorý môže nepriaznivo ovplyvniť výkon auditu.

Protichodný profesionálny záujem je niečo iné ako účasť na príprave dokumentov použitých v rámci postupu udeľovania, ktorá je opísaná v bode 3 tejto kapitoly 4.1.

4.2. Ďalšie odkazy na konflikty záujmov v NoRP 2018

Na koncepciu konfliktov záujmov sa v NoRP 2018 ďalej odkazuje v súvislosti s týmito situáciami:

— keď je účtovník Komisie zároveň účtovníkom výkonnej agentúry (článok 69 ods. 3 NoRP 2018) alebo ak majú dve alebo viaceré inštitúcie či dva alebo viaceré subjekty EÚ toho istého účtovníka (článok 78 ods. 2 NoRP 2018), je potrebné prijať osobitné opatrenia, aby sa zabránilo konfliktu záujmov,

— implementujúce subjekty alebo protistrany zapojené do implementácie finančných nástrojov a rozpočtových záruk musia predchádzať konfliktom záujmov s ich inými činnosťami [článok 209 ods. 2 písm. e) NoRP 2018],

— ak sa v rámci vykonávania akcie alebo pracovného programu vyžaduje, aby prijímateľ zadal verejné zákazky, musí zabrániť akémukoľvek konfliktu záujmov (článok 205 ods. 1 NoRP 2018),

— inštitúcie a orgány EÚ môžu vo výnimočných prípadoch prijať podnikové sponzorstvo ako nepeňažnú podporu podujatia alebo činnosti na propagačné účely alebo na účely sociálnej zodpovednosti podnikov, ak sa tým nevytvára žiadny konflikt záujmov [článok 26 ods. 2 písm. c) NoRP 2018].

Prvé dva príklady sú v zásade podobné koncepcii protichodných profesionálnych záujmov opísaných v bode 4 kapitoly 4.1.

4.3. Etické otázky v nefinančných súvislostiach

Tento dokument je zameraný najmä na záležitosti finančného riadenia súvisiace s konfliktmi záujmov, ktoré sa upravujú v NoRP 2018. V tejto súvislosti by zamestnanci, ktorí sú zapojení do plnenia rozpočtu EÚ a sú konfrontovaní so situáciou konfliktu záujmov, ako sa vymedzuje v NoRP 2018, mali postupovať podľa pokynov uvedených v kapitole 3.2.4. Považujeme však za prínosné uviesť v tejto kapitole krátky opis a súbor príslušných dokumentov, ktoré sa týkajú etických otázok v nefinančných súvislostiach na úrovni Komisie.

Pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov, ktoré sa vzťahujú na zamestnancov Komisie (a to aj v prípadoch, keď sa nezapájajú do plnenia rozpočtu) sú regulované prostredníctvom takzvaných „etických pravidiel“ (profesijná etika alebo deontológia). Rámec sa stanovuje v nariadení Európskeho parlamentu a Rady o Služobnom poriadku úradníkov EÚ a Podmienkach zamestnávania ostatných zamestnancov (57). V rámci Komisie (58) je za etiku zamestnancov na centrálnej úrovni vrátane zamestnancov kabinetov zodpovedné Generálne riaditeľstvo Európskej komisie pre ľudské zdroje a bezpečnosť.

Okrem toho je povinnosťou každého útvaru Komisie poskytovať zamestnancom poradenstvo v oblasti etiky a zaviesť interné opatrenia s cieľom predchádzať konfliktom záujmov a riadiť ich.

Preventívne a zmierňujúce opatrenia sú v rámci Komisie dôležitým aspektom na reguláciu konfliktov záujmov. Zamestnanci majú okrem iného povinnosť nahlásiť:

— akúkoľvek situáciu, v ktorej sa má zamestnanec zaoberať záležitosťou, na ktorej má priamy alebo nepriamy osobný záujem, ktorý by mohol ohroziť jeho nezávislosť, predovšetkým však rodinné a finančné záujmy, Príklad: Dotknutá osoba by mala nahlásiť akúkoľvek situáciu, v ktorej sa má zaoberať záležitosťou, na ktorej má rodinné a/alebo finančné záujmy (napríklad spoločnosti vlastnené jej najbližšou rodinou).

— akúkoľvek situáciu konfliktu záujmov pri nástupe do zamestnania či pri návrate z pracovného voľna z osobných dôvodov,

— profesijné činnosti manžela(-ky) [vrátane partnera(-ky), s ktorým(-ou) žije v registrovanom nemanželskom partnerskom zväzku], prípadne ďalších členov najbližšej rodiny,

— ponúknuté dary a pohostinnosť,

— rády alebo vyznamenania,

— platené alebo neplatené mimopracovné činnosti a úlohy, pre ktoré je spravidla potrebné vopred požiadať o povolenie a získať ho.

Zamestnanec môže byť takisto okrem iného požiadaný, aby: i) za určitých okolností prestal konať; ii) nevykonával počas aktívnej služby či pracovného voľna z osobných dôvodov mimopracovné činnosti a iii) aby sa po odchode zo služby na obmedzený čas vzdal pracovných kontaktov s bývalými kolegami alebo zastupovania protistrán. Okrem toho je zamestnanec povinný zdržať sa nepovoleného zverejňovania dôverných informácií.

Účelom uvedených pravidiel a obmedzení je predchádzať konfliktom záujmov, napr. v dôsledku mimopracovných činností zamestnanca alebo profesijných činností jeho manžela(-ky) [vrátane partnera(-ky), s ktorým(-ou) žije v registrovanom nemanželskom partnerskom zväzku]. Podrobnejšie informácie o pravidlách týkajúcich sa konfliktov záujmov platných pre zamestnancov (59), a to aj v prípade, že sa nezapájajú do plnenia rozpočtu EÚ, sú uvedené v týchto referenčných dokumentoch a zdrojoch informácií:

— nariadenie č. 31 (EHS), 11 (ESAE), ktorým sa ustanovuje Služobný poriadok úradníkov a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskeho hospodárskeho spoločenstva a Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (60), najmä články 11 a 16,

— rozhodnutie Komisie z 29. júna 2018 o mimopracovných činnostiach a úlohách a o pracovných činnostiach po skončení služobného pomeru (61),

— oznámenie podpredsedu Šefčoviča Komisii o usmerneniach o daroch a pohostinnosti pre zamestnancov SEC(2012) 167 final (62),

— Etická príručka Európskej komisie [Ref. Ares(2019)4833796 - 24/07/2019] (63),

— Praktická príručka o etike a správaní zamestnancov (64),

— rozhodnutie Komisie zo 17. októbra 2000, ktorým sa mení a dopĺňa jej rokovací poriadok: Kódex dobrého úradného postupu zamestnancov Európskej komisie vo vzťahu k verejnosti (65),

— webové sídlo o etike a správaní zamestnancov (66),

— usmernenia o prevencii a riešení konfliktov záujmov v decentralizovaných agentúrach EÚ z 10. decembra 2013, ktoré sa vzťahujú najmä na členov správnych rád a odborníkov (67),

— usmernenia o oznamovaní protispoločenskej činnosti (68) (69).

Riešenie prípadov, v ktorých konflikt záujmov nemožno dostatočne zmierniť, závisí od platného právneho rámca a konania. Inštitúcie EÚ majú k dispozícii rôzne prostriedky nápravy. Uvádzajú sa v NoRP 2018, v služobnom poriadku, v odvetvových právnych predpisoch alebo v záväzných dohodách, ktoré uzavreli Komisia, iné osoby/subjekty zapojené do plnenia rozpočtu EÚ, dodávatelia a prijímatelia.

Ak sa objaví niektorá z nasledujúcich okolností, možno sa obrátiť na Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) alebo Vyšetrovací a disciplinárny úrad Komisie (IDOC), aby situáciu prešetril: i) podozrenie z podvodu, korupcie či inej nezákonnej činnosti; ii) porušenie finančných pravidiel (napríklad v súvislosti s verejným obstarávaním); iii) zvýhodňovanie ovplyvňujúce finančné záujmy EÚ alebo iv) závažne odborné pochybenie.

Príklad (70): „Menovací orgán sa rozhodol odvolať úradníka, ktorý súkromne rokoval o dôležitých zmluvných podmienkach s externou spoločnosťou, a to bez akéhokoľvek povolenia zo strany nadriadeného. Disciplinárna komisia aj menovací orgán sa domnievali, že týmto správaním vážne narušil dobré meno inštitúcie a poškodil dôstojnosť svojej funkcie. Úradník navyše otvorene odporučil Komisii spoločnosť svojej partnerky ako subdodávateľa, v dôsledku čoho daná spoločnosť naozaj vystupovala ako subdodávateľ, bez vedomia jeho nadriadeného. Okrem toho sa úradník podieľal na sprostredkovaní zákazky, na základe ktorej spoločnosť jeho partnerky pracovala pre dodávateľa Komisie. Všetky tieto činy predstavovali vážny konflikt záujmov. Menovací orgán dospel k záveru, že sa tento úradník dopustil vážneho porušenia článku 11 ods. 1 a článkov 12 a 21 služobného poriadku, ako aj článkov 57 a 79 nariadenia o rozpočtových pravidlách (71).“

5. ŠPECIFICKÉ PRVKY TÝKAJÚCE SA ZDIEĽANÉHO RIADENIA

Okrem pravidiel stanovených v NoRP 2018 sa pravidlá týkajúce sa riadenia a kontroly fondov zdieľaného riadenia dopĺňajú v odvetvových právnych predpisoch.

Podrobnejšie informácie o pravidlách týkajúcich sa finančných opráv a zriadenia systémov riadenia a kontroly v súvislosti s fondmi zdieľaného riadenia nájdete v príslušných ustanoveniach i) NoRP 2018, ii) ustanoveniach iných odvetvových právnych predpisov týkajúcich sa fondov zdieľaného riadenia, a to najmä pokiaľ ide o európske štrukturálne a investičné fondy a nariadenie o spoločných ustanoveniach (72), a iii) „usmerneniach pre Komisiu a členské štáty o spoločnej metodike posudzovania systémov riadenia a kontroly v členských štátoch – EGESIF 14-0010-final z 18. 12. 2014 (73)“. Podrobnejšie pravidlá týkajúce sa systémov riadenia a kontroly Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) nájdete okrem toho aj v horizontálnom nariadení (74), a najmä v akreditačných kritériách pre platobné agentúry (75).

5.1. Vymedzenie úloh v kontexte zdieľaného riadenia

Celkovú zodpovednosť za plnenie rozpočtu EÚ nesie Komisia. Približne 75 % rozpočtu EÚ však plnia členské štáty v rámci zdieľaného riadenia v súlade s pravidlami NoRP 2018, uplatniteľnými odvetvovými právnymi predpismi EÚ a vnútroštátnymi pravidlami. Je preto potrebná úzka spolupráca medzi vnútroštátnymi orgánmi a Komisiou s cieľom zabezpečiť, aby sa rozpočet EÚ plnil v súlade so zásadami správneho finančného riadenia a aby boli finančné záujmy EÚ dobre chránené vhodným modelom zodpovednosti.

Zdieľané riadenie znamená, že za vykonávanie programov, schém pomoci a činností financovaných v rámci zdieľaného riadenia sú s ohľadom na ich inštitucionálny a právny rámec zodpovedné členské štáty (a v závislosti od ich organizácie aj ich regióny). Táto úloha takisto zahŕňa vymedzenie rozsahu podpory z fondov, navrhovanie osobitných nástrojov na podporu a prideľovanie finančných prostriedkov prijímateľom (napr. spoločnostiam, poľnohospodárom, obciam atď.), ako aj audity a kontroly v súvislosti s vykonávaním programov.

V rámci zdieľaného riadenia je Komisia zodpovedná za navrhovanie právnych ustanovení na úrovni EÚ, prijímanie programov, vykonávanie určitých poradných funkcií a dohľad nad vykonávaním programov vrátane monitorovania a auditov, a to bez priameho zasahovania na operačnej úrovni, t. j. Komisia podľa pravidiel zdieľaného riadenia v zásade nie je zmluvnou stranou zmluvného vzťahu medzi vnútroštátnym alebo regionálnym orgánom a prijímateľmi/príjemcami finančných prostriedkov. Okrem toho Komisia takisto uľahčuje šírenie a výmenu vedomostí, osvedčených postupov a informácií v rámci celej EÚ, ktoré sa týkajú podpory poskytovanej z finančných prostriedkov EÚ v rámci zdieľaného riadenia.

Komisia a členské štáty musia v súlade s článkom 36 ods. 1 a článkom 63 ods. 1 NoRP 2018 dodržiavať zásadu správneho finančného riadenia, ako sa vymedzuje v článku 33 NoRP 2018.

V tomto kontexte sa členské štáty a ich orgány majú riadiť týmito krokmi:

— zriadiť a zabezpečiť účinné fungovanie systémov vnútornej kontroly. Systémy kontroly musia spĺňať požiadavky NoRP (najmä články 36 a 63 NoRP 2018), odvetvových právnych predpisov a vnútroštátnych pravidiel vrátane tých, ktoré sa týkajú: i) vhodných postupov organizovania takýchto systémov vnútornej kontroly, ii) výberu operácií, iii) zavedenia vhodných opatrení na zabránenie konfliktom záujmov, na ich zisťovanie a náležité zmierňovanie a riešenie a iv) vykonávania potrebných administratívnych overovaní a overovaní na mieste zo strany riadiaceho orgánu alebo vykonávania kontrol a auditov. Členské štáty by mali skontrolovať svoje existujúce systémy s cieľom zabezpečiť, že aspekty týkajúce sa konfliktov záujmov uvedené v NoRP 2018 sú riadne zohľadnené,

— zaviesť opatrenia na predchádzanie konfliktom záujmov. Účinné predchádzanie konfliktom záujmov je dôležité na účely ochrany finančných záujmov EÚ v rámci plnenia rozpočtu EÚ v súlade s uplatniteľnými pravidlami EÚ. Zamestnanci by mali s cieľom zabezpečiť integritu rozhodovacieho procesu vykonávať svoje činnosti bez ohľadu na svoje osobné záujmy,

— určiť, či dochádza v danom prípade ku konfliktu záujmov, a ak áno, uplatniť zmierňujúce opatrenia. Na tento účel musí členský štát posúdiť, či dochádza ku konfliktu záujmov alebo nie, napríklad, keď jeho orgány hodnotia žiadosť o financovanie alebo kontrolujú oprávnenosť výdavkov,

— hlásiť prípady konfliktu záujmov prostredníctvom vhodných nástrojov na ich ohlasovanie, a najmä prostredníctvom systému riadenia nezrovnalostí (IMS) na ohlasovanie odhalených nezrovnalostí Komisii,

— napraviť nezrovnalosti v prípade nesúladu (jednotlivé alebo systémové (76)) s pravidlami predchádzania konfliktom záujmov stanovenými v článku 59 ods. 2 písm. b) NoRP 2012 a v článku 63 ods. 2 písm. c) NoRP 2018. Nedodržanie pravidiel týkajúcich sa konfliktu záujmov môže viesť k uloženiu finančných opráv a vymáhaniu finančných prostriedkov (77) zo strany členských štátov, ako sa stanovuje v pravidlách platných v jednotlivých odvetviach a/alebo k uplatneniu iných foriem nápravných prostriedkov. Príklad: V jednom pozoruhodnom prípade musel byť subjekt vykonávajúci programy spolupráce úplne zlikvidovaný, keďže niektorí členovia rady tohto subjektu riadili aj kancelárie technickej pomoci, v prípade ktorých bolo pravdepodobné, že získajú od tohto subjektu zákazku na poradenské služby, a aj ju získali. Túto skutočnosť kritizoval Európsky dvor audítorov vo svojej osobitnej správe č. 1/96. Jedna z dotknutých kancelárií začala proti Európskemu dvoru audítorov konanie za ohováranie, ktoré prehrala. Súdny dvor vo svojom rozsudku v súvislosti s danou vecou konštatoval, že konflikt záujmov sám osebe a objektívne predstavuje vážnu nezrovnalosť, a na jeho kvalifikáciu nie je potrebné prihliadať na úmysly dotknutých strán a to, či konali v dobrej viere alebo nie (nami podčiarknuté) (78) (79). Ako je vysvetlené v kapitole 3.2.3, existencia objektívne vnímaného konfliktu záujmov sa má posudzovať bez ohľadu na úmysel dotknutej osoby. Komisia sa domnieva, že neriešený objektívne vnímaný konflikt záujmov predstavuje nezrovnalosť. Takýmto nezrovnalostiam sa musí predchádzať, a ak to nie je možné, musia ich príslušné vnútroštátne orgány odhaliť a zaistiť ich nápravu (80). Orgány členských štátov by mohli zaviesť cielenejšie nápravné opatrenia a sankcie/tresty pre prijímateľov/konečných prijímateľov, a to na základe vnútroštátnych právnych predpisov a dohôd a zmlúv, ktoré s nimi boli uzatvorené. Podobne ako v situácii opísanej v kapitole 5.2, pokiaľ ide o finančné opravy v prípade nesúladu s uplatniteľnými pravidlami verejného obstarávania (81), nie je potrebné preukazovať žiadny skutočný vplyv objektívne vnímaného konfliktu záujmov alebo to, že objektívne vnímaný konflikt záujmov bol zámerne použitý v prospech určitej osoby/subjektu (to by bolo relevantné len pri určovaní podvodnej nezrovnalosti). Ak sa zistí konflikt záujmov, orgány členských štátov by mali zvážiť jeho možný vplyv na iné operácie alebo zmluvy súvisiace s dotknutou operáciou/zainteresovanými stranami a mali by konať tak, aby situáciám konfliktu záujmov v budúcnosti predišli,

— zabezpečiť, aby vnútroštátne nezávislé audítorské orgány vykonávali v súlade s medzinárodne uznávanými audítorskými štandardami audit používania finančných prostriedkov. Audit sa má vykonávať popri kontrolách, ktoré vykonávajú vnútroštátne orgány zodpovedné za riadenie finančných prostriedkov EÚ (alebo za vykonávanie ktorých nesú zodpovednosť). Audítorské stanoviská týchto orgánov sú základom celkového uistenia, pokiaľ ide o využívanie finančných prostriedkov EÚ. Spoliehanie sa na vnútroštátne audítorské stanoviská však Komisii nebráni v tom, aby vykonávala ďalšie audity týkajúce sa používania finančných prostriedkov EÚ a nemá vplyv na povinnosť Komisie monitorovať v rámci posúdenia rizika systémy kontroly zriadené v členských štátoch.

Komisia je zodpovedná za:

— poskytovanie poradenstva a usmernení s cieľom zaistiť súlad národných systémov vnútornej kontroly s požiadavkami EÚ a jeho monitorovanie,

— vykonávanie auditov systémov vnútornej kontroly členských štátov, ktorých cieľom je posúdiť, či sú tieto systémy vhodné a účinné pri predchádzaní okrem iného situáciám konfliktu záujmov alebo ich riadení (na základe rizika, vzhľadom na výsledky overovaní, auditov a kontrol, ktoré vykonali vnútroštátne orgány alebo iné audítorské orgány EÚ a ktoré boli oznámené Komisii, ako aj vzhľadom na akékoľvek iné dostupné informácie) a poskytovať odporúčania na zlepšenie daných systémov,

— vykonávanie auditov výdavkov vykázaných Komisii členskými štátmi s cieľom overiť súlad s príslušnými pravidlami oprávnenosti,

— uplatňovanie primeraných opatrení na ochranu rozpočtu EÚ, ako je prerušenie platobných lehôt, pozastavenie platieb a finančné opravy v prípade nesúladu (jednotlivého alebo systémového) s pravidlami predchádzania konfliktom záujmov, ako sa stanovuje v článku 59 ods. 6 písm. b) a c) NoRP 2012 alebo v článku 63 ods. 8 písm. b) a c) NoRP 2018, ako aj poskytovanie odporúčaní členským štátom o prijatí vhodných nápravných opatrení a posilnení ich systémov vnútornej kontroly (82).

V článku 63 ods. 8 písm. b) NoRP 2018 (83) sa Komisii stanovuje povinnosť vylúčiť z financovania zo strany EÚ výdavky vzniknuté v rozpore s uplatniteľným právom. Môže to vyplynúť z kontrol a auditov na ktorejkoľvek úrovni systémov kontroly v členskom štáte, kontrol a auditov vykonaných Komisiou, auditov zo strany Európskeho dvora audítorov alebo vyšetrovaní vedených Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorých cieľom je obnoviť situáciu, v rámci ktorej sú spolufinancované výdavky v súlade s uplatniteľným právom. Ako už bolo vysvetlené, za nápravu nezrovnalostí sú primárne zodpovedné členské štáty. Komisia môže vylúčiť výdavky z financovania zo strany EÚ v prípadoch, ak členský štát neprijal požadované opatrenia, ak existujú závažné nedostatky v účinnom fungovaní systému riadenia a kontroly alebo ak celé financovanie operácie zo strany EÚ alebo jeho časť vykazujú nezrovnalosti. Ak nie je možné presne určiť sumu neoprávnených výdavkov, Komisia má právomoc uplatniť extrapolované alebo paušálne opravy (84).

Na záver možno zhrnúť, že pokiaľ ide o fondy zdieľaného riadenia, za predchádzanie situáciám konfliktu záujmov, ich odhaľovanie, hlásenie a nápravu zodpovedajú v prvom rade vnútroštátne orgány/subjekty, ktoré riadia a kontrolujú finančné prostriedky EÚ. Opatrenia prijaté týmito orgánmi/subjektmi v tomto ohľade naďalej podliehajú auditom, ktoré vykonávajú vnútroštátne nezávislé audítorské orgány, monitorovaniu a auditom zo strany Komisie, ako aj auditom vykonávaným Európskym dvorom audítorov a vyšetrovaniam vedeným úradom OLAF v rámci výkonu jeho právomocí.

5.2. Pravidlá týkajúce sa konfliktu záujmov podľa smerníc o verejnom obstarávaní

Článok 61 NoRP 2018 sa vzťahuje na všetky spôsoby riadenia a všetky typy výdavkov v rámci rozpočtu EÚ.

Pravidlá verejného obstarávania stanovené v smerniciach o verejnom obstarávaní (85) sú relevantné v rámci zdieľaného riadenia, a to najmä pre prijímateľa v členskom štáte, ktorý je verejným obstarávateľom (86) a zadáva zákazky na realizáciu projektu financovaného z rozpočtu EÚ.

Pravidlá verejného obstarávania majú formu vnútroštátneho práva, najmä transpozície smerníc o verejnom obstarávaní členskými štátmi, alebo ich možno odvodiť priamo zo všeobecných zásad zakotvených v práve EÚ.

Je potrebné poznamenať, že rozsah pôsobnosti smerníc o verejnom obstarávaní je obmedzený, a to najmä minimálnymi finančnými limitmi, pokiaľ ide o hodnotu obstarávania bez DPH. Okrem toho vzhľadom na termín na transpozíciu stanovený do 18. apríla 2016 sú smernice o verejnom obstarávaní z roku 2014 uplatniteľné najneskôr od tohto dátumu alebo skôr, ak boli do vnútroštátnych právnych predpisov transponované pred týmto dátumom.

Podľa článku 2 prechádzajúcej smernice o verejnom obstarávaní (87) vyplývala požiadavka predchádzať konfliktom záujmov zo zásad rovnakého zaobchádzania a transparentnosti, ktoré boli v danom ustanovení zakotvené (88). Súdny dvor idúc nad rámec smerníc skonštatoval, že napriek tomu, že smernice neobsahujú žiadne ustanovenia osobitne upravujúce akúkoľvek spornú otázku (89) alebo predmetný prípad nespadá do rozsahu pôsobnosti smerníc (90) (91), verejní obstarávatelia v členských štátoch sú vo všeobecnosti povinní dodržiavať základné pravidlá zmluvy a najmä zásadu rovnakého zaobchádzania. Zásada transparentnosti sa preto uplatňuje aj v tomto kontexte s cieľom zabezpečiť, aby bolo možné preskúmať súlad so zásadou rovnakého zaobchádzania (92).

Ak sa teda v oblasti verejného obstarávania vo všeobecnosti uplatňujú zásady rovnakého zaobchádzania a transparentnosti, na ktorých bola založená požiadavka predchádzať konfliktom záujmov, musí sa v tejto oblasti považovať za rovnako uplatniteľné aj predchádzanie konfliktom záujmov.

V novej smernici o verejnom obstarávaní (93) sa v článku 24 členským štátom stanovuje povinnosť zabezpečiť, aby verejní obstarávatelia prijali vhodné opatrenia na účinné predchádzanie konfliktom záujmov, ktoré vznikajú pri vykonávaní postupov obstarávania, ako aj na ich identifikáciu a nápravu, a stanovuje sa v ňom vymedzenie pojmu konflikt záujmov, a to takto:

Článok 24 smernice 2014/24/EÚ: „Členské štáty zabezpečia, aby verejní obstarávatelia prijali vhodné opatrenia na účinné predchádzanie konfliktom záujmov, ktoré vznikajú pri vykonávaní postupov obstarávania, ako aj ich identifikáciu a nápravu, aby sa zabránilo akémukoľvek narušeniu hospodárskej súťaže a aby sa zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie so všetkými hospodárskymi subjektmi. Pojem konflikty záujmov zahŕňa prinajmenšom každú situáciu, keď zamestnanci verejného obstarávateľa alebo poskytovateľa obstarávacích služieb konajúceho v mene verejného obstarávateľa, ktorí sú zapojení do vykonávania postupu obstarávania alebo môžu ovplyvniť výsledok tohto postupu, majú priamo alebo nepriamo finančný, ekonomický alebo iný osobný záujem, ktorý možno vnímať ako ohrozenie ich nestrannosti a nezávislosti v súvislosti s daným postupom obstarávania.“

Na základe tohto ustanovenia sú verejní obstarávatelia povinní prijať vhodné opatrenia a zaviesť systémy, ktoré budú schopné odhaliť konflikty záujmov v oblasti verejného obstarávania, predchádzať im a napraviť ich (94). Platí to pre všetky fázy postupu verejného obstarávania (príprava verejného obstarávania, výber záujemcov/uchádzačov a zadanie zákazky, ako aj pre fázu po zadaní zákazky).

Text smernice o verejnom obstarávaní nie je normatívny, pokiaľ ide o opatrenia a mechanizmy na dosiahnutie týchto cieľov. Je úlohou členských štátov nájsť najvhodnejšie riešenia v rámci toho, čo im umožňujú vnútroštátne právomoci. V každom prípade musia členské štáty sprístupniť verejným obstarávateľom a hospodárskym subjektom informácie a usmernenia, ako sa stanovuje v článku 83 ods. 4 smernice o verejnom obstarávaní.

V súlade s účelom článku 24 smernice o verejnom obstarávaní – konkrétne chrániť spravodlivú hospodársku súťaž a rovnaké zaobchádzanie medzi uchádzačmi – sa v článku 57 ods. 4 písm. e) smernice o verejnom obstarávaní členským štátom umožňuje (t. j. nestanovuje sa im povinnosť) stanoviť dôvod na vylúčenie uchádzača, ak konflikt záujmov v zmysle článku 24 nemožno účinne napraviť inými, menej rušivými opatreniami.

Typickým prípadom konfliktu záujmov je účasť uchádzača na príprave výzvy na predkladanie ponúk. Tieto prípady sa teraz upravujú samostatne v článku 41 smernice o verejnom obstarávaní, na základe ktorého sa od verejného obstarávateľa vyžaduje, aby prijal vhodné opatrenia na zabránenie akémukoľvek narušeniu hospodárskej súťaže. Podľa článku 57 ods. 4 písm. f) smernice o verejnom obstarávaní môžu členské štáty vylúčiť účastníka, ak situáciu nemožno účinne napraviť inými, menej rušivými opatreniami (ako napríklad poskytnutím relevantných informácií všetkým uchádzačom a stanovením primeraných lehôt na prijímanie ponúk). Uchádzačom sa pred akýmkoľvek takýmto vylúčením musí poskytnúť možnosť preukázať, že ich účasť na príprave postupu obstarávania nemôže narušiť hospodársku súťaž (95) (96).

V článku 58 ods. 1 písm. c) smernice o verejnom obstarávaní sa vymedzuje rámec pre podmienky účasti vrátane technickej a odbornej spôsobilosti účastníka. V článku 58 ods. 4 smernice o verejnom obstarávaní sa podrobne uvádza tento druh podmienok: verejný obstarávateľ môže vyvodiť záver, že hospodársky subjekt nemá požadovanú odbornú spôsobilosť, ak verejný obstarávateľ zistil, že hospodársky subjekt má protichodné záujmy, ktoré môžu nepriaznivo ovplyvniť plnenie zákazky. Logika tohto ustanovenia sa uplatňuje rovnako, pokiaľ ide o prípady, ktoré nepatria do rozsahu pôsobnosti smernice o verejnom obstarávaní v tom zmysle, že verejný obstarávateľ má (v medziach vnútroštátneho práva) možnosť (nie však povinnosť podľa smernice o verejnom obstarávaní) vylúčiť uchádzača zo zadávania zákazky, ak sa takýto uchádzač nachádza v situácii konfliktu záujmov.

Vnútroštátne orgány mali povinnosť prijať opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby do termínu transpozície (18. apríla 2016) boli zavedené všetky opatrenia na zabezpečenie súladu so smernicou o verejnom obstarávaní. Od členských štátov sa vyžaduje, aby do apríla 2017 a potom každé tri roky predložili Komisii správu o najčastejších zdrojoch nesprávneho uplatňovania alebo právnej neistoty, ako aj o prevencii, odhaľovaní a primeranom nahlasovaní prípadov podvodov, korupcie, konfliktov záujmov a iných závažných nezrovnalostí pri obstarávaní, ako sa stanovuje v článku 83 ods. 3 smernice o verejnom obstarávaní. Podobné ustanovenia boli zavedené do osobitných smerníc o verejnom obstarávaní, ktoré sa týkajú koncesií (97) a služieb (98).

Príklady situácií, kedy došlo ku konfliktom záujmov v rámci postupov verejného obstarávania: 1. V rámci postupu verejného obstarávania, ktorý sa vykonával v súvislosti s projektom týkajúcim sa činností na podporu rastu podnikov, sa zistil konflikt záujmov, keď verejný obstarávateľ zamestnal výkonného riaditeľa jedinej spoločnosti predkladajúcej ponuku a zadal mu úlohu pripraviť technické špecifikácie verejného obstarávania v čase, keď sa postup obstarávania už realizoval. V dôsledku toho sa pri všetkých výdavkoch súvisiacich s verejným obstarávaním zistili nezrovnalosti (neboli oprávnené na spolufinancovanie). 2. V rámci postupu verejného obstarávania, ktorý sa vykonával v súvislosti s projektom na obnovu technológií spôsobom, ktorý je šetrný k životnému prostrediu, bol akcionár spoločnosti, ktorá obstarávanie vyhrala, zároveň manažérom spoločnosti, ktorá poskytovala verejnému obstarávateľovi poradenstvo v súvislosti s technickou dokumentáciou. Verejný obstarávateľ vybral na prípravu postupu verejného obstarávania inú poradenskú spoločnosť, ktorá nebola prepojená s víťaznou spoločnosťou. Poradenská spoločnosť vybratá na prípravu postupu verejného obstarávania sa zamerala len na právny aspekt výzvy na predkladanie ponúk a na účely technických špecifikácií použila technickú dokumentáciu, ktorú pripravila prvá poradenská spoločnosť. Verejný obstarávateľ neprijal vhodné opatrenia na to, aby zabránil narušeniu hospodárskej súťaže. V dôsledku toho sa pri výdavkoch súvisiacich s verejným obstarávaním zistili nezrovnalosti (neboli oprávnené na spolufinancovanie). 3. Podľa vnútroštátnych pravidiel bolo v rámci postupu verejného obstarávania potrebné predložiť tri nezávislé ponuky, napriek tomu prijímateľ (verejný obstarávateľ) vybral ponuku uchádzača, ktorého vlastník bol zároveň výlučným vlastníkom prijímateľa (v tomto prípade však neboli splnené podmienky na interné zadanie zákazky). V tomto prípade riadiaci orgán dostatočne neoveril situáciu týkajúcu sa neexistencie nezávislosti medzi prijímateľom a jeho dodávateľmi. Hoci táto ponuka bola spomedzi predložených ponúk najnižšia, všetky výdavky súvisiace s touto verejnou zákazkou boli považované za výdavky vykazujúce nezrovnalosti a následne neboli oprávnené na spolufinancovanie.

Porušovanie pravidiel verejného obstarávania môže viesť k finančným opravám alebo iným formám nápravných prostriedkov. Komisia prijala v roku 2013 (99) a 2019 (100) usmernenia o určení finančných opráv, ktoré sa majú uplatňovať na výdavky financované EÚ pri nedodržaní príslušných pravidiel verejného obstarávania.

Podobne ako v usmerneniach z roku 2013 sa aj v usmerneniach z roku 2019 stanovujú paušálne finančné opravy pre prípady súvisiace s konfliktom záujmov, a to „kedykoľvek by sa podľa článku 24 smernice 2014/24/EÚ (alebo článku 35 smernice 2014/23/EÚ alebo článku 42 smernice 2014/25/EÚ) identifikoval neoznámený alebo nevhodne zmiernený konflikt záujmov a dotknutý uchádzač úspešne získal príslušnú(-é) zákazku(-y).“ (101) Ku konfliktu záujmov môže dôjsť už vo fáze prípravy projektu, v prípade že príprava projektu mala vplyv na súťažné podklady/postup verejného obstarávania. Nie je potrebné, aby sťažovateľ preukázal, že ku konfliktu záujmov došlo. (102)

Pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa neoznámeného a nevhodne zmierneného konfliktu záujmov, ide o i) povinnosť dotknutej osoby včas zverejniť akýkoľvek vnímaný konflikt záujmov a ii) vykonávanie zmierňujúcich opatrení s cieľom riešiť takéto situácie zo strany verejného obstarávateľa. Verejný obstarávateľ by mal tieto opatrenia v prvom rade zamerať na dotknutú osobu (t. j. táto osoba ukončí všetky činnosti súvisiace s príslušným verejným obstarávaním, napríklad člen komisie pre vyhodnotenie sa z komisie odvolá). Ak takéto opatrenia nie sú postačujúce na zmiernenie konfliktu záujmov (napríklad, ak dotknutá osoba bola zapojená do fáz postupu verejného obstarávania, ktoré sa už uskutočnili a nemožno ich zmeniť/opakovať), mal by verejný obstarávateľ prijať vo vzťahu k dotknutému uchádzačovi ďalšie opatrenia [napríklad vylúčiť uchádzača z verejného obstarávania, možnosť uvedená aj v článku 57 ods. 4 písm. e) smernice o verejnom obstarávaní].

Nie je potrebné preukazovať skutočný vplyv konfliktu záujmov (aj z dôvodu koncepcie vnímania v rámci vymedzenia pojmu konfliktu záujmov) na konkrétny rozhodovací proces. Najmä nie je potrebné dokazovať, že konflikt záujmov bol zámerne použitý v prospech úspešného uchádzača (to by bolo relevantné len na stanovenie podvodnej nezrovnalosti).

Príklad: Osoba X je jedným z piatich členov komisie pre vyhodnotenie ponúk. Počas fázy vyhodnocovania ponúk a rozhodovania o zadaní zákazky osobu X zamestnal úspešný uchádzač, spoločnosť Y, na pozícii, v rámci ktorej bola táto osoba zodpovedná za úlohy súvisiace s predmetom ponuky. Osoba X však toto zamestnanie nezverejní, čo je v rozpore s jej procesnou povinnosťou. Bez ohľadu na konkrétny a zásadný vplyv osoby X na rozhodnutie o zadaní zákazky a jej konkrétne okolnosti (spôsob rozhodovania komisie pre vyhodnotenie v súlade s objektívnymi kritériami na vyhodnotenie ponúk, šesť uchádzačov, ktorí sa zúčastnili na verejnom obstarávaní atď.), situácia predstavuje konflikt záujmov. Finančná oprava sa uplatňuje v súlade s usmerneniami Komisie o finančných opravách v oblasti verejného obstarávania, ak sú splnené obe podmienky uvedené v týchto usmerneniach, t. j. 1. konflikt záujmov nebol zverejnený a/alebo primerane zmiernený (či už na strane osoby X alebo na strane spoločnosti Y) a 2. tento konflikt záujmov sa týkal víťaznej spoločnosti.

Podrobnejšie informácie o predchádzaní konfliktu záujmov v kontexte verejného obstarávania možno nájsť v týchto dokumentoch: i) smernice o verejnom obstarávaní, ii) Identifying conflicts of interest in public procurement procedures for structural actions. A practical guide for managers (Odhaľovanie konfliktov záujmov v postupoch verejného obstarávania pre š46trukturálne opatrenia. Praktické usmernenie pre manažérov), 2013 (103), iii) usmernenie k verejnému obstarávaniu pre odborníkov z praxe o predchádzaní najbežnejším chybám v rámci projektov financovaných z európskych štrukturálnych a investičných fondov, február 2018 (104), a iv) GR REGIO – Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States Study on the implementation of Article 125(4)(c) CPR in the Member States [Predchádzanie podvodom a korupcii v európskych štrukturálnych a investičných fondoch – zhodnotenie postupov v členských štátoch EÚ: Štúdia o vykonávaní článku 125 ods. 4 písm. c) NSU v členských štátoch] (105).

5.3. Špecifické prvky týkajúce sa finančných nástrojov zdieľaného riadenia

Ak sú finančné prostriedky EÚ implementované prostredníctvom finančných nástrojov, je potrebné v každej fáze vykonávania operácie s finančným nástrojom prijať preventívne a zmierňujúce opatrenia, a to od výberu orgánov na implementáciu finančných nástrojov (106) až po výber konečných príjemcov. V článku 38 ods. 5 NSU sa stanovuje, že výber týchto orgánov sa musí zakladať na otvorených, transparentných, primeraných a nediskriminačných postupoch, ktoré bránia vzniku konfliktu záujmov.

V článku 7 ods. 2 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 480/2014 (107) sa stanovuje, že výber orgánov musí byť transparentný a odôvodnený na základe objektívnych dôvodov a nesmie viesť ku konfliktu záujmov. Takisto sa v ňom stanovuje, že v prípadoch, keď orgán, ktorý vykonáva finančný nástroj, pridelí vlastné finančné zdroje do finančného nástroja alebo sa podieľa na riziku, je potrebné prijať opatrenia na zmiernenie možných konfliktov záujmov.

Okrem toho sa v článku 6 ods. 1 písm. a) delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 480/2014 stanovuje, že výber konečných príjemcov musí byť transparentný a odôvodnený na základe objektívnych dôvodov a nesmie viesť ku konfliktu záujmov.

6. MOŽNÉ OPATRENIA NA ZABRÁNENIE KONFLIKTOM ZÁUJMOV A ICH RIEŠENIE

Pokiaľ ide o konflikty záujmov, dôraz by sa mal klásť na ich predchádzanie, keďže je omnoho náročnejšie takéto situácie odhaliť a napraviť. Treba brať do úvahy, že ku konfliktom záujmov môže dôjsť v akejkoľvek fáze plnenia rozpočtu EÚ. Z tohto dôvodu by sa mali v rámci akéhokoľvek opatrenia na predchádzanie konfliktom záujmov a ich riešenie zohľadniť skoršie štádiá plnenia, aby sa tak čo najviac podporilo predchádzanie konfliktom záujmov oproti náprave. Okrem toho opatrenia na predchádzanie konfliktom záujmov a ich riešenie by mali byť účinné, primerané, transparentné a pravidelne by sa mali aktualizovať (vzhľadom na akýkoľvek právny, politický alebo inštitucionálny vývoj).

V tejto kapitole sa uvádza neúplný zoznam návrhov a odporúčaní na opatrenia, ktoré by sa mohli zaviesť na predchádzanie situáciám konfliktu záujmov a ich riešenie. Cieľom týchto návrhov a odporúčaní je poskytnúť inštitúciám EÚ a orgánom členských štátov usmernenia a nástroje, ktoré im pomôžu pri prechádzaní konfliktom záujmov.

Ďalšie vysvetlenia a príklady nájdete v rozsiahlych prácach o konfliktoch záujmov (108), ktoré vypracovala OECD (Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj) a SIGMA (podpora zlepšenia správy a riadenia vecí verejných (109)), ako aj v regulačnom rámci pre inštitúcie EÚ uvedenom v kapitole 4.

6.1. Zvyšovanie informovanosti

Model zodpovednosti pre manažérov je prístup k riadeniu vo verejnom sektore, v rámci ktorého sú manažéri zodpovední za výsledky na základe toho, že sa im pridelí zodpovednosť, spolu s oprávnením na rozhodovanie, autonómiou a zdrojmi potrebnými na dosiahnutie očakávaných výsledkov. V praxi by mali mať vrcholoví manažéri oprávnenie a autonómiu, aby mohli niesť zodpovednosť za výsledky organizácie alebo subjektu, na ktoré dohliadajú.

V uvedenom kontexte predchádzanie konfliktom záujmov úzko súvisí s informovanosťou zapojených strán, t. j. ak sa očakáva, že by ku konfliktu záujmov mohlo dôjsť, možno mu predísť. Veľmi sa preto odporúča zvyšovať informovanosť o konfliktoch záujmov. Okrem toho je veľmi dôležitá existencia silnej kultúry riadenia („tón udávaný zhora“), ktorá podporuje integritu, keďže vyšší štátni úradníci/zamestnanci môžu vytvoriť kultúru integrity, v rámci ktorej každý nesie zodpovednosť za svoje činy a konflikty záujmov nie sú tolerované. Podobne je dôležité podporovať aj kultúru, v rámci ktorej môžu zamestnanci bez strachu z postihu, požiadať o radu a pomoc.

Inštitúcie EÚ a vnútroštátne orgány by mali poskytovať neustálu, komplexnú a povinnú odbornú prípravu v oblasti etiky a integrity a v oblasti identifikácie, riadenia a monitorovania konfliktov záujmov. To by malo zahŕňať príklady konfliktov záujmov a poskytovanie poradenstva v prípade, že úradník má pochybnosti o zavedených politikách alebo postupoch. Súčasťou zavedených opatrení by takisto mohlo byť vymenovanie poradcu pre otázky etiky v rámci subjektu zapojeného do plnenia rozpočtu EÚ. Takýto poradca by bol zodpovedný za poskytovanie poradenstva, ktoré je dôležité na zabezpečenie súladu s etickými zásadami, každej osobe, ktorá o to požiada. Napriek tomu, že poradca pre otázky etiky je viazaný služobným tajomstvom, mohol by zohrávať zásadnú úlohu pri šírení kultúry integrity na základe dialógu a dôvery.

6.2. Politiky, pravidlá a postupy

Berúc do úvahy množstvo, rozsah a zložitosť programov a dostupných zamestnancov je dôležité zabezpečiť, aby sa (medzi jednotlivými orgánmi zapojenými do riadenia a/alebo kontroly finančných prostriedkov EÚ a v rámci nich) v praxi primerane dodržiavala zásada oddelenia funkcií (alebo oddelenia úloh/povinností), keďže ide o dôležitú požiadavku na zriadenie systémov riadenia a kontroly, ako sa stanovuje v článku 36 ods. 3 písm. a) NoRP 2018.

Každý orgán by mal mať: i) písomné dohody, pokiaľ ide o vykonávanie rôznych funkcií a rozhodovacieho procesu, ii) jasné rozdelenie funkcií a jasný opis práce zamestnancov, iii) primeraný počet dostatočne kvalifikovaných ľudských zdrojov na rôznych úrovniach a pre rôzne funkcie.

Zásada oddelenia funkcií je relevantná z toho dôvodu, že pokiaľ sú funkcie vhodne oddelené, riziko, že by mohlo dôjsť ku konfliktu záujmov, je menšie, t. j. vhodné oddelenie funkcií minimalizuje riziko konfliktov záujmov. Neexistencia postupov, ktoré zabezpečujú, aby funkcie boli primerane oddelené, sa považuje za nedostatok v rámci systémov riadenia a kontroly.

Príklady súvisiace so zásadou oddelenia funkcií: 1. Zamestnanec, ktorý bol zodpovedný za posudzovanie žiadosti o finančné prostriedky EÚ, neskôr dostane za úlohu vykonať audit ich implementácie. Pri vykonávaní auditu sa môže zamestnanec nazdávať, že by podporu výberu projektu mal potvrdiť pozitívnou správou o jeho vykonávaní. Aj keď existuje mnoho dôvodov, prečo by zvolený projekt mohol byť neúspešný, neexistencia jasného oddelenia funkcií môže viesť k situácii konfliktu záujmov. 2. Orgán auditu vykoná isté operácie technickej pomoci. Ak sú takéto operácie zahrnuté vo vzorke, na ktorej má orgán auditu audit vykonať, audit takýchto operácií by mal vykonať iný nezávislý aud