Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k návrhu smernice Európskeho Parlamentu a Rady, ktorou sa stanovujú sankcie proti zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 249 v konečnom znení} {SEK(2007) 596} {SEK(2007) 603} /* SEK/2007/0604 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 16.5.2007 SEK(2007) 604 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k návrhu SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorou sa stanovujú sankcie proti zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 249 v konečnom znení}{SEK(2007) 596}{SEK(2007) 603} 1. Úvod Možnosť získania práce stimuluje nelegálne prisťahovalectvo do EÚ. Predkladaný dokument je zhrnutím správy o hodnotení vplyvu, ktorý sa zaoberá možnosťami politiky pre zníženie tohto stimulačného faktora nelegálneho prisťahovalectva tým, že sa zameriava na zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území EÚ. Správa sa zakladá na konzultáciách s členskými štátmi a ostatnými účastníkmi. Údaje pochádzajú z konzultácií, ako aj z preskúmania jednotlivých prípadov a odbornej literatúry. Zhromažďovanie údajov a veľká časť konzultácií boli vykonané v rámci externej štúdie, ktorú objednala Komisia. Pri vypracovávaní štúdie a správy sa použili aj informácie zo stretnutí medziútvarovej riadiacej skupiny, ktoré zvolalo generálne riaditeľstvo pre spravodlivosť, slobodu a bezpečnosť. VYMEDZENIE PROBLÉMU Rozsah problému Nelegálne prisťahovalectvo poháňa celý rad faktorov: negatívne faktory ako nezamestnanosť či trvalo nízka úroveň miezd, prírodné pohromy alebo ekologická devastácia a pozitívne faktory ako neformálne zamestnanie s vyššou úrovňou miezd, politická stabilita, dodržiavanie zákonov a účinná ochrana ľudských práv. Opatrenie zamerané na redukciu pozitívneho faktora spočívajúceho v zamestnávaní samo nestačí na odstránenie problému nelegálneho prisťahovalectva, a preto je táto iniciatíva súčasťou komplexného prístupu EÚ k obmedzeniu nelegálneho prisťahovalectva. Riešenie problému nelegálneho prisťahovalectva je časťou úsilia, ktoré EÚ vynakladá na vyvinutie komplexnej migračnej politiky. Legislatívny návrh sa týka zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území EÚ. Toto zahŕňa prisťahovalcov, ktorí vstúpili na územie EÚ neoprávnene, aj tých, ktorí vstúpili na územie EÚ síce oprávnene, ale ich povolenie na pobyt už stratilo platnosť. Tento legislatívny návrh nezahŕňa zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa zdržiavajú v členskom štáte oprávnene, ale nemajú žiadne alebo majú iba obmedzené pracovné povolenie a jeho obmedzenie prekračujú. Toto zahŕňa študentov, výskumníkov, turistov a členov rodiny štátnych príslušníkov tretích krajín s povolením na pobyt, ktorí nemajú pracovné povolenie, alebo majú povolenie pracovať iba určitý počet hodín do týždňa. Napriek tomu, že riešenie takýchto situácií je tiež dôležité pre významné zníženie pozitívneho faktora zamestnávania, právny základ pre legislatívny návrh (článok 63 ods. 3 písm. b) Zmluvy o ES) neumožnil prijatie opatrení týkajúcich sa tejto druhej kategórie štátnych príslušníkov tretích krajín. Zvyšná časť tohto súhrnu sa vzťahuje iba na štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt. Možnosti, ktoré sú tu zvažované sa nebudú týkať občanov EÚ z krajín EÚ-10 a Bulharska či Rumunska, ktorí majú počas prechodných období obmedzené právo pracovať v niektorých členských štátoch. Veľkosť problému Určiť veľkosť problému nie je jednoduché. Ak odhliadneme od ťažkostí, ktoré sprevádzajú zaznamenávanie počtu ľudí bez povolenia na pobyt a nelegálne vykonávanej práce, kedy sú k dispozícii určité údaje alebo odhady, v mnohých prípadoch je ťažké určiť, či sa tieto údaje týkajú občanov EÚ, na ktorých sa vzťahujú pracovné obmedzenia v rámci prechodných období a ak áno, je ťažké oddeliť tieto čísla od štátnych príslušníkov tretích krajín. Napriek tomu je evidentné, že sa v celej EÚ neoprávnene zdržiava veľký počet štátnych príslušníkov tretích krajín, a že ich počet v posledných rokoch vzrástol. Väčšina dostupných odhadov sa týka obdobia pred rokom 2004 a pred pristúpením 10 štátov do EÚ a zahŕňajú aj občanov týchto štátov a Bulharska a Rumunska ako príslušníkov tretích krajín, čo sťažuje prezentáciu jednoznačného prehľadu. Odhady celkového počtu nelegálnych prisťahovalcov v EÚ sa pohybujú od 2 až do 3 miliónov (Global Migration Perspectives 2005), 4,5 miliónov (IOM 2000) a od 7 až do 8 miliónov (správa OSN Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision). Odhady ročného nárastu nelegálnych prisťahovalcov v EÚ predstavujú 500 000 (Wiener Zeitung 2005) a 350 000 (Global Migration Perspectives 2005). Ak však spočítame dostupné odhady z 21 jednotlivých členských štátov, výsledok ukazuje, že ročný príliv nelegálnych prisťahovalcov do EÚ je medzi 893 000 a 923 300. I keď spoľahlivé odhady chýbajú, dá sa predpokladať, že značný počet nelegálnych prisťahovalcov opustí územie EÚ dobrovoľne, alebo získa povolenie na pobyt, alebo sú navrátení do svojej krajiny pôvodu. Čistý prílev nelegálnych prisťahovalcov je teda omnoho nižší ako ich celkový prílev. Niektoré členské štáty realizovali rozsiahle regularizačné programy, ktoré taktiež znížia (aspoň zo začiatku) počet štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt. Strednodobé a dlhodobé účinky takýchto programov však nie sú zrejmé, keďže samotné tieto programy môžu byť stimulačným faktorom pre zvýšený prílev nelegálnych prisťahovalcov do EÚ. Podstata problému Silnou motiváciou pre príchod do EÚ je predstava, že sa tu dá nájsť relatívne dobre platená práca. Dostupné pracovné miesta sú v skutočnosti najmä zle platené miesta v neregulovanom tieňovom hospodárstve. Nízke platy a zlé pracovné podmienky, ktoré sú príslušníci tretích krajín bez povolenia na pobyt nútení akceptovať, z nich robia žiadaných zamestnancov. Zamestnávanie príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt nemusí nutne znamenať, že zaberajú pracovné miesta domácemu obyvateľstvu. Naopak, niektoré skutočnosti naznačujú, že celé odvetvia hospodárstva sú závislé na príslušníkoch tretích krajín bez povolenia na pobyt, pretože práce, ktoré oni robia, by domáci obyvatelia nerobili pri takej úrovni miezd, ktorá by stále zabezpečovala medzinárodnú konkurencieschopnosť daného odvetvia (napr. záhradníctvo). Pokiaľ ide o účinky na trhy s výrobkami a službami, využívanie nelegálnej práce (práce na čierno) je v určitých odvetviach obzvlášť rozšírené, ale neobmedzuje sa iba na príslušníkov tretích krajín. Z čisto ekonomického hľadiska môžu byť účinky na trhy s výrobkami a službami pozitívne. Príslušníci tretích krajín bez povolenia na pobyt môžu predstavovať ako pracovná sila pre ich hostiteľské krajiny značné ekonomické výhody. Ich nízke mzdy spôsobujú zníženie cien tovarov a služieb, čím sa firmy a niekedy celé priemyselné odvetvia stávajú konkurencieschopnejšie. Vo všeobecnosti, k odvetviam, ktoré najviac využívajú nelegálnu prácu, a najmä nelegálnych prisťahovalcov, patria stavebníctvo, poľnohospodárstvo, záhradníctvo, domáce a upratovacie práce a hotelové a stravovacie služby. Toto sčasti odzrkadľuje povahu práce, ktorá sa vyžaduje v týchto odvetviach (napr. sezónna práca a nestála pracovná doba). Pokiaľ ide o účinky na hospodársku súťaž a vnútorný trh, v krajinách so slabším tieňovým hospodárstvom zamestnávatelia nelegálnych prisťahovalcov predstavujú nekalú súťaž pre ostatných zamestnávateľov v danom odvetví. V ďalších krajinách je využívanie nelegálnej práce vo všeobecnosti, ako aj zamestnávanie príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt tak veľmi rozšírené, že všetky spoločnosti v danom odvetví sa prispôsobili tejto situácii a nelegálne zamestnávajú pracovníkov alebo sa vyrovnávajú s nekalou súťažou inými prostriedkami. Nelegálni prisťahovalci prispievajú pozitívne nielen hospodárstvu hostiteľských krajín, ale aj hospodárstvu svojich krajín pôvodu. Krajiny, z ktorých odchádzajú migranti, významne profitujú z odlevu pracovnej sily, keďže toto podporuje zníženie nezamestnanosti, zvyšuje zamestnanosť žien a vytvára tok finančných prostriedkov. V priebehu posledných rokov vzrástla závislosť mnohých tretích krajín na týchto finančných prostriedkoch. Oproti týmto výhodám však stoja značné nevýhody ako chýbajúce príspevky sociálneho zabezpečenia, vykorisťovanie mnohých nelegálnych prisťahovalcov a narušenie pracovného trhu prostredníctvom tlaku na znižovanie miezd a zhoršovanie pracovných podmienok. Vnútroštátne opatrenia zamerané na zamestnávateľov Sankcie voči zamestnávateľom a preventívne opatrenia existujú v už najmenej 26 z 27 členských štátov EÚ. Trestné sankcie sú stanovené vnútroštátnou legislatívou v 19 členských štátoch. Líši sa však nielen obsah zavedených opatrení, ale aj ich kombinácie. Okrem toho, vo väčšine členských štátov pracuje veľké množstvo štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt aj napriek zavedeným opatreniam. Viacerí účastníci zdôrazňujú, že pre účinný nástroj je kľúčové uplatňovanie sankcií. Členské štáty čelia niekoľkým výzvam v uplatňovaní svojich politík v súvislosti s nelegálnou prácou, ku ktorým okrem iných patrí: - nedostatok koordinácie a spolupráce medzi aktérmi zodpovednými za boj proti nelegálnej práci, - chýbajúce rámce, ktoré by spravovali takúto koordináciu a spoluprácu, - nepostačujúce ľudské a finančné zdroje pridelené donucovacím orgánom, - prekážky pre činnosť v teréne, - nedostatok informácií pre realizáciu účinných kontrol, - nedostatok údajov na hodnotenie výsledkov kontrol, a - nedostatočná medzinárodná spolupráca. Veľká rozmanitosť zavedených vnútroštátnych opatrení predstavuje ďalší problém, pretože sťažuje vytvorenie jednotných podmienok pre zamestnávateľov v rámci celého územia EÚ a naštrbuje predstavu, že spoločným cieľom EÚ je boj proti zamestnávaniu príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt. CIELE Celkovým cieľom je: - Prispieť k zníženiu nelegálneho prisťahovalectva. Konkrétne ciele sú: - Znížiť zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt. - Vytvorenie jednotných podmienok pre zamestnávateľov v rámci celej EÚ. - Prispieť k zníženému vykorisťovaniu štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt. Napriek tomu, že posledný z týchto konkrétnych cieľov nespadá do pôsobnosti príslušného právneho základu (článok 63 ods. 3 písm. b) Zmluvy o ES), je náležité zahrnúť ho kvôli posúdeniu možností vzhľadom na podmienky vykorisťovania, ktoré sa ešte často vyskytuje v tejto oblasti. MOžNOSTI POLITIKY Možnosť regularizácie štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt bola zamietnutá hneď v počiatočnej fáze, kvôli nedostatku údajov o súčasnej praxi a účinkoch regularizačných opatrení. Okrem toho, viacerí argumentujú, že regularizácia je stimulačným faktorom pre nelegálne prisťahovalectvo, a preto pre naše zámery neprospešná. Možnosť 1 – Zachovanie súčasného stavu Možnosť 2 – Harmonizácia sankcií voči zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt v rámci celého územia EÚ, ako aj záväzok členských štátov uplatňovať sankcie Táto možnosť, ktorá si vyžaduje regulačné kroky na úrovni EÚ, by stanovila harmonizované sankcie voči zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt na celom území EÚ. Porušením by bolo zamestnávanie štátneho príslušníka tretej krajiny bez povolenia na pobyt. Zaviedli by sa finančné pokuty a ďalšie postihy (ako vylúčenie z účasti na verejných zákazkách a odoprenie možnosti poberania dotácií), a vo vážnych prípadoch trestné sankcie. Vzhľadom na dôležitosť uplatňovania sankcií, členské štáty by museli realizovať určitý počet kontrol v budove spoločnosti (vyjadrený ako % z počtu zaregistrovaných spoločností). Možnosť 3 – Harmonizované preventívne opatrenia: spoločné požiadavky v celej EÚ, aby zamestnávatelia skopírovali príslušné doklady (povolenie na pobyt) a informovať kompetentné vnútroštátne orgány Táto možnosť by si vyžadovala legislatívne kroky na úrovni EÚ, aby sa zaviedli spoločné opatrenia na predchádzanie zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín. Zamestnávateľ by si musel vyžiadať od svojho budúceho zamestnanca doklady o práve na pobyt, skopírovať ich a zaslať príslušným vnútroštátnym orgánom. Zamestnávateľ by si musel nechať jednu kópiu dokladov a zabezpečiť ich dôverné a bezpečné uchovávanie. Príslušný vnútroštátny orgán by bol zodpovedný za skontrolovanie týchto dokladov (napr. či nie sú falošné), statusu prisťahovalca a informoval by zamestnávateľa, ak by daný pracovník nemohol byť legálne zamestnaný. Zamestnávateľ by nemusel čakať na odpoveď orgánov pred najatím nového pracovníka, ale musel by ho prepustiť v prípade zamietavej odpovede. Zamestnávateľom, ktorí by neodovzdali kópie príslušných dokladov kompetentným orgánom, nemusí byť nevyhnutne uložená sankcia. Ak zamestnávateľ preukáže, že vykonal kontrolu a následne sa zistí, že pracovník bol štátnym príslušníkom tretej krajiny bez povolenia na pobyt, tak by sa sankcie na zamestnávateľa nevzťahovali. Možnosť 4 – Harmonizované sankcie voči zamestnávateľom a preventívne opatrenia Táto regulačná možnosť je kombináciou vyššie opísanej druhej a tretej možnosti, a vyžadovala by si legislatívne kroky na úrovni EÚ. Možnosť 5 – Kampaň EÚ na zvýšenie informovanosti Táto možnosť si nevyžaduje regulačné kroky a spočíva v organizovaní kampane EÚ na zvýšenie informovanosti. Jej cieľom by bolo informovať zamestnávateľov o ich právnych záväzkoch a negatívnych následkoch zamestnávania príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt. Sociálni partneri a ďalší relevantní aktéri by sa mohli podieľať na tejto kampani. Možnosť 6 – Identifikácia a výmena osvedčených postupov Táto možnosť by zahrňovala identifikáciu a výmenu osvedčených postupov a informácií k rôznym témam medzi členskými štátmi (napr. mechanizmus uplatňovania sankcií, legislatívne prostriedky, vyhľadávanie a zadržanie prostredníkov, atď.), ktoré by sa uskutočňovali prostredníctvom štruktúrovanej formy napr. partnerského učenia, za asistencie Komisie, ktorá by vydávala usmernenia, určila by národné kontaktné miesta a organizovala by stretnutia. POROVNANIE MOžNOSTÍ Tabuľka – Hodnotenie možností - porovnanie Žiadaný cieľ/problém, ktorý treba riešiť | Možnosť (očakávané účinky od – do √√√√√) | Znížiť nelegálne prisťahovalectvo do EÚ | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ | Vytvoriť rovnaké podmienky pre zamestnávateľov | 0 alebo – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ | Prispieť k zníženému vykorisťovaniu štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt | 0 alebo – | 0 alebo – | 0 | 0 alebo – | 0 | √√ | Vytvoriť spoločné pravidlá, ktoré sa budú v praxi naozaj dodržiavať a uplatňovať | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ | Doplniť a posilniť súčasné (a budúce) acquis | neuv. | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ | Obmedziť obchodovanie s ľuďmi, organizovaný zločin a prevádzačstvo | 0 alebo – | 0 alebo – | 0 alebo – | – | 0 | √√ | Základné práva | Ochrana osobných údajov (čl. 8) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 | Právo na účinný prostriedok nápravy a spravodlivý proces (čl. 47) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | Nediskriminácia (čl. 21) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 alebo √ | Zásady zákonnosti a primeranosti trestných činov a trestov (čl. 49) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 alebo √ | Náklady v prípade zachovania súčasného stavu + vyššie náklady ako zachovanie súčasného stavu; 0 nezmenené náklady; – nižšie náklady ako zachovanie súčasného stavu | 0 | + | + | + | + | + | Uprednostňovaná možnosť je kombináciou: - Možnosť 4: Harmonizované sankcie voči zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt, spolu so záväzkom členských štátov uplatňovať sankcie a harmonizované preventívne opatrenia; spoločné požiadavky na území celej EÚ, aby zamestnávatelia skopírovali príslušné doklady a informovali kompetentné vnútroštátne orgány; a - Možnosť 6: Identifikácia a výmena osvedčených postupov medzi členskými štátmi. Hlavné výhody uprednostňovanej možnosti - Pozitívne účinky na zníženie nelegálneho zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín. - Všeobecná prítomnosť sankcií a ich stanovená minimálna úroveň a uplatňovanie na území celej EÚ by zvýšila ich odrádzajúci účinok. - Rýchly pokrok k rovnakým podmienkam pre spoločnosti na území celej EÚ. - Preventívne opatrenia požadovať a uchovávať kópie dokladov budúcich zamestnancov by spôsobili síce všeobecnú, ale iba „miernu“ záťaž a bremeno kontrolovať pravosť dokladov by spočívalo na kompetentných orgánoch. Zamestnávatelia by mohli po predložení dokladov, ktoré zjavne spĺňajú požiadavky, v dobrej viere najať pracovníkov. - Požiadavka, aby členské štáty vykonali kontrolu v 10 % zaregistrovaných spoločností, ako predpokladá legislatívny návrh, by viedla k zlepšenému uplatňovaniu sankcií a zamestnávateľom by jasne signalizovala, že hrozba pristihnutia v prípade porušenia predpisov je reálna alebo zvýšená. - Identifikácia a výmena osvedčených postupov pri uplatňovaní a presadzovaní sankcií (možnosť 6) by prispela k ich lepšiemu presadzovaniu. - Tretím krajinám a možným nelegálnym prisťahovalcom by sa dalo najavo, že sa zaoberáme týmito problémami, a že sa pre nelegálnych prisťahovalcov zvýšilo riziko. Takéto posolstvo vychádzajúce z úrovne EÚ by malo nespornú hodnotu, vyššiu, ako posolstvo vychádzajúce iba z národnej úrovne. - Pokiaľ ide o základné práva, celkovo sa dá očakávať, že by sa znížilo vykorisťovanie v dôsledku výmeny osvedčených postupov, ako chrániť obete takéhoto vykorisťovania, a výmeny informácií, ako zmierniť negatívne následky pre tých, ktorí spolupracujú s donucovacími orgánmi. Predpokladajú sa aj pozitívne účinky na zásady zákonnosti a primeranosti trestných činov a trestov, keďže sankcie za vážne porušenie právnych predpisov by boli definované v rámci celej EÚ. Hlavné nevýhody uprednostňovanej možnosti - Nelegálne zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín by sa neodstránilo. V tejto súvislosti účinnosť závisí vo veľkej miere od uplatňovania, a za to sú zodpovedné jednotlivé členské štáty. Aj napriek záväzku presadzovania a výmene osvedčených postupov, účinnosť kontrol by stále závisela od členských štátov. - Z čisto ekonomického hľadiska, citlivé odvetvia (najmä stavebníctvo, poľnohospodárstvo, domáce a upratovacie práce a hotelové a stravovacie služby) budú pravdepodobne negatívne ovplyvnené. - Možné sú aj negatívne následky pre štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt, kvôli prísnejším sankciám voči zamestnávateľom (riziko zvýšeného vykorisťovania, pretože títo pracovníci by mohli byť zatlačení ešte ďalej do ilegality a oslabilo by sa ich vyjednávacie postavenie). Na druhej strane by však tieto následky boli vyvážené najmä odrádzajúcim účinkom navrhovaných trestných sankcií, ktoré by sa uplatňovali v prípade mimoriadne vykorisťovateľských pracovných podmienok. - Pokiaľ ide o základné práva, možné sú negatívne účinky na právo na ochranu osobných údajov. Do akej miery sa to prejaví, závisí od opatrení, ktoré príjmu zamestnávatelia a orgány na zabezpečenie dôvernosti osobných údajov.