Zhrnutie Komisia sledovala bulharské reformy v oblastiach spravodlivosti a korupcie od vstupu do EÚ v roku 2007, a to prostredníctvom mechanizmu na zaistenie spolupráce a overovania. Reforma súdnictva v Bulharsku bola postupným procesom, ktorý má významné dôsledky pre nezávislosť súdnictva a dôveru verejnosti. Výzvy stále pretrvávajú, najmä v súvislosti s potrebou dokončenia reformného procesu, ktorý sa začal v roku 2019 a ktorý sa týka právnych postupov týkajúcich sa účinnej zodpovednosti a trestnej zodpovednosti generálneho prokurátora, pri zohľadnení stanoviska Benátskej komisie. Predmetom ďalších diskusií, ktoré viedli k novým reformným návrhom, bolo aj zloženie a fungovanie Najvyššej súdnej rady a jej inšpektorátu. Vo všeobecnosti sa útoky proti súdnictvu údajne zvyšujú bez náležitej reakcie zo strany príslušných orgánov. Kontroverzné ustanovenia týkajúce sa automatického pozastavenia výkonu funkcie sudcov v prípade vyšetrovania trestného činu a povinnosti sudcov deklarovať svoje členstvo v profesijných organizáciách boli zrušené. Bulharsko v rokoch 2017 a 2018 vykonalo komplexnú reformu svojho právneho a inštitucionálneho protikorupčného rámca. Výsledkom reformy bolo zlepšenie spolupráce medzi príslušnými orgánmi. V prvej polovici roku 2020 sa začalo niekoľko vyšetrovaní na vysokej úrovni a v niekoľkých prípadoch bolo vznesené obvinenie. Novými reformami sa zabezpečuje prístup verejnosti k vyhláseniam o majetku a záujmoch vysokopostavených verejných činiteľov, čo možno považovať za správny postup. Dôležité výzvy však pretrvávajú, čo dokazujú aj prieskumy vnímania, ktoré poukazujú na veľmi nízku úroveň dôvery verejnosti v protikorupčné inštitúcie. Nedostatočné výsledky v oblasti boja proti korupcii boli jedným z kľúčových bodov nastolených počas protestov v lete 2020. Stále je potrebné dosiahnuť náležité výsledky v oblasti právoplatných odsúdení vo veciach korupcie na vysokých miestach. Prínosom by bola lepšia a efektívnejšia komunikácia, pokiaľ ide o vývoj a vykonávanie protikorupčnej stratégie. Je dôležité, aby orgány mali k dispozícii dostatok zdrojov na účinný boj proti korupcii. Je zavedený právny rámec pre oblasť konfliktu záujmov, stále však existujú obavy v súvislosti s lobizmom, ktorý ešte nie je upravený zákonom, a transparentnosťou a predvídateľnosťou legislatívneho procesu v krajine. Pokiaľ ide o pluralitu médií, bulharský právny rámec vychádza zo súboru ústavných záruk a legislatívnych opatrení, ako je napríklad zákon o rozhlase a televízii, ktoré sa v praxi často účinne neuplatňujú. Úrad pre reguláciu audiovizuálnych médií (CEM) sa v súvislosti s jeho činnosťou považuje za nezávislý a transparentný, chýbajú mu však zdroje na efektívne vykonávanie svojich úloh. Za zdroj obáv sa považuje nedostatok transparentnosti vo vlastníctve médií. V právnom rámci proti politickému zasahovaniu do médií sa politikom výslovne nezakazuje vlastniť médiá a existujú prepojenia medzi politickými aktérmi a niektorými médiami. Niekoľko združení za slobodu médií hlási fyzické alebo online útoky na novinárov. Medzi otázky týkajúce sa systému bŕzd a protiváh patria obavy z obmedzeného využívania verejných konzultácií a posúdenia vplyvu v legislatívnom procese. Fungovanie vnútroštátnych inštitúcií pre ľudské práva sa napriek obmedzeným zdrojom naďalej zlepšovalo. Už zúžený občiansky priestor v Bulharsku by mohol byť ešte viac zasiahnutý novým návrhom zákona o zahraničnom financovaní mimovládnych organizácií.





Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania bol zriadený v čase pristúpenia k Európskej únii v roku 2007 ako prechodné opatrenie v snahe pomôcť Bulharsku v jeho neprestávajúcom úsilí o reformu súdnictva a zintenzívnenie boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti . V súlade s rozhodnutím o vytvorení mechanizmu a ako zdôraznila Rada, mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania sa ukončí, keď budú uspokojivo splnené všetky referenčné kritériá, ktoré sa vzťahujú na Bulharsko. V poslednej správe o mechanizme na zaistenie spolupráce a overovania, ktorá bola prijatá v októbri 2019, sa konštatovalo, že Bulharsko prijalo niekoľko ďalších záväzkov a Komisia dospela k záveru, že pokrok dosiahnutý v rámci tohto mechanizmu bol dostatočný na splnenie záväzkov Bulharska prijatých v čase jeho pristúpenia k EÚ. Ako zdôraznila aj Komisia, Bulharsko bude musieť naďalej dôsledne pracovať na tom, aby sa záväzky uvedené v tejto správe premietli do konkrétnych právnych predpisov a aby sa pokračovalo vo vykonávaní. Pred prijatím konečného rozhodnutia Komisia náležite zohľadní pripomienky Rady a Európskeho parlamentu.

I.Justičný systém

Justičný systém Bulharskej republiky zahŕňa celkovo 182 súdov, ktoré sa delia na všeobecné a špecializované. Všeobecné súdy spravidla prerokúvajú veci v troch stupňoch, pričom sústava týchto súdov pozostáva zo 113 krajských súdov, 28 okresných súdov a 5 odvolacích súdov. Medzi špecializované súdy patria aj vojenské, trestné a správne súdy. Najvyšší kasačný súd predstavuje posledný stupeň vo veciach prejednávaných všeobecnými, vojenskými a špecializovanými trestnými súdmi, zatiaľ čo v správnych veciach je súdom posledného stupňa Najvyšší správny súd. Mimo systému všeobecných súdov predstavujú Najvyšší kasačný súd a Najvyšší správny súd súdy posledného stupňa. Súčasťou súdnictva je aj prokuratúra, nie však Ústavný súd Bulharska . Prokuratúra má jednotnú štruktúru a na jej čele stojí generálny prokurátor. Najvyšším správnym orgánom v bulharskom súdnictve je Najvyššia súdna rada. Zodpovedá za riadenie súdnictva a za zabezpečenie jeho nezávislosti. Sudcov, prokurátorov a vyšetrovateľov vymenúva, povyšuje, premiestňuje a odvoláva príslušná komora Najvyššej súdnej rady (komora sudcov alebo prokurátorov) . Najvyššia advokátska rada je nezávislý a samosprávny orgán ustanovený na základe zákona .

Nezávislosť

Prebieha reforma týkajúca sa zodpovednosti generálneho prokurátora a jeho zástupcov. Útvar prokuratúry prešiel v minulých rokoch radom reforiem, ktorých cieľom bola reštrukturalizácia útvaru. Napriek tomuto pokroku má v Bulharsku kombinácia právomocí a pozície generálneho prokurátora značný vplyv, pretože generálny prokurátor môže zrušiť alebo zmeniť každé rozhodnutie ktoréhokoľvek prokurátora, ktoré nebolo preskúmané sudcom. Ďalej môže dočasne preložiť prokurátorov bez ich súhlasu na obdobie 3 mesiacov v rámci kalendárneho roka a vydávať im písomné pokyny, a to aj v jednotlivých prípadoch. Zároveň má generálny prokurátor významné právomoci vo vzťahu k prokurátorom, ktorí sú vedúcimi úradov na okresnej a krajskej úrovni. V dôsledku toho sú všetci prokurátori a vyšetrovatelia de facto podriadení generálnemu prokurátorovi. Pokiaľ ide o zodpovednosť generálneho prokurátora, odvolať ho z funkcie je možné iba na návrh pléna Najvyššej súdnej rady (ďalej len „NSR“) prezidentovi republiky. Hoci právomoci generálneho prokurátora nie sú typické iba pre bulharský justičný systém , boli vyjadrené obavy v súvislosti s ich kombináciou s pozíciou generálneho prokurátora v NSR. V komore prokurátorov zohráva generálny prokurátor ako člen a predseda ex officio rozhodujúcu úlohu pri kariérnom postupe a disciplinárnych konaniach týkajúcich sa prokurátorov. Neexistencia možnosti účinného vyšetrovania trestného činu, pokiaľ ide o generálneho prokurátora a jeho zástupcov, je dlhodobým problémom, na ktorý poukázala nielen Európska komisia , ale aj Európsky súd pre ľudské práva a Rada Európy. V júni 2019 bol predložený návrh zákona na riešenie tohto problému, rôzne zainteresované strany však vyjadrili vážne obavy. Bulharsko požiadalo na základe odporúčania Komisie o stanovisko Benátskej komisie, aby sa predišlo riziku pre nezávislosť súdnictva a aby sa zabezpečila účinnosť navrhovaného mechanizmu. Ministerstvo spravodlivosti zverejnilo v decembri 2019 nový návrh zákona, v ktorom sa riešia niektoré odporúčania Benátskej komisie. Tento nový návrh zákona o danej problematike je v súčasnosti v parlamente , pričom sa v ňom ustanovuje „špeciálny prokurátor“ , ktorý by bol zodpovedný za vyšetrovanie trestných činov, ktorých sa mohol dopustiť generálny prokurátor. Tohto špeciálneho prokurátora by volila komora prokurátorov NSR na návrh troch jej členov a na základe väčšiny vo forme ôsmich z jedenástich hlasov, na funkčné obdobie na dobu určitú v trvaní siedmich rokov. Pri dozore nad vyšetrovaním vedeným proti generálnemu prokurátorovi a jeho zástupcom by mal procesnú nezávislosť, pri ďalších činnostiach by však bol podriadený generálnemu prokurátorovi. Niektoré prvky postupu vymenovania a vyšetrovacie právomoci „špeciálneho prokurátora“ vyvolali obavy a je dôležité, aby sa v návrhu zákona zohľadnili odporúčania Rady Európy. Vláda sa 18. decembra 2019 obrátila na ústavný súd s otázkou, či sa kontrola zákonnosti zo strany generálneho prokurátora, čo je právomoc zakotvená v ústave, vzťahuje aj na vyšetrovanie vedené proti nemu. Touto požiadavkou bola nepriamo spochybnená ústavnosť návrhu právneho predpisu. Ústavný súd 23. júla 2020 rozhodol, že generálny prokurátor nemôže vykonávať kontrolu zákonnosti vo vzťahu k prokurátorom, ktorí ho vyšetrujú. Toto rozhodnutie umožní parlamentu pokračovať v práci. Rozhodnutím sa však neriešia obavy spojené s postupom vymenovania plánovaného špeciálneho prokurátora a so skutočnosťou, že by zostal podriadený generálnemu prokurátorovi pri iných činnostiach okrem vyšetrovania vedeného proti tomuto generálnemu prokurátorovi a jeho zástupcom. Ďalšia konzultácia Benátskej komisie o návrhu zákona by priniesla ubezpečenie o účinnosti nového mechanizmu zodpovednosti.

Zloženie a fungovanie Najvyššej súdnej rady bolo napriek dosiahnutému pokroku predmetom ďalších diskusií. Bez ohľadu na predchádzajúce reformy a pokrok je situácia týkajúca sa Najvyššej súdnej rady pre Radu Európy a rôzne zainteresované strany zdrojom obáv. Pokiaľ ide o zloženie, uvedenými reformami sa zabezpečila vyváženejšia štruktúra NSR. Celkový počet sudcov, ktorých volia ich kolegovia, však nedosahuje väčšinu. Generálny prokurátor zohráva okrem toho rozhodujúcu úlohu v komore prokurátorov a má vplyv aj na plénum a potenciálne aj na komoru sudcov , pretože podľa zákona môžu laickí členovia zvolení do komory sudcov teoreticky pochádzať aj z radov prokurátorov . Benátska komisia na to poukázala ako na zdroj znepokojenia, pretože prokurátori, a najmä generálny prokurátor, sa stále významne zapájajú do riadenia sudcov. Celková štruktúra NSR by mohla obmedziť jej schopnosť zabezpečiť nezávislosť súdnictva pred nátlakom zo strany orgánov výkonnej moci, zákonodarcu, súdnictva vrátane úradu generálneho prokurátora a samotnej NSR. O riziku pre nezávislosť súdnictva svedčí počet sudcov, ktorí boli predmetom útokov, cielená kritika vychádzajúca z obsahu ich rozhodnutí alebo nedávna rétorika, ktorú používajú verejní činitelia. Predseda vlády oznámil 14. augusta 2020 plán novej ústavy , ktorá by obsahovala reformu zloženia Najvyššej súdnej rady a jej inšpektorátu; súčasťou by bola aj zmena postupu vymenovania a dĺžky mandátu predsedu Najvyššieho kasačného súdu, predsedu Najvyššieho správneho súdu a generálneho prokurátora. Je dôležité, aby sa pri každej takejto reforme zohľadňovali odporúčania Rady Európy.

Vnímaná miera nezávislosti súdnictva v Bulharsku zostáva nízka. Za „celkom alebo veľmi dobrú“ ju považuje iba 37 % širokej verejnosti a priemernou zostáva aj medzi spoločnosťami, pričom 45 % spoločností ju považuje za „celkom alebo veľmi dobrú“.

Režim dodatočných odmien a povýšenia sudcov vyvoláva obavy. V súčasnom systéme môže sudca dostať dodatočnú odmenu podľa kritérií, ktoré stanovila NSR, po piatich rokoch služby sa môže stať neodvolateľným a po absolvovaní výberového konania môže byť povýšený. Rada Európy uviedla ako problém kritériá dodatočných odmien, pričom ide o pravidlá stanovené NSR v rokoch 2018 – 2019, pretože predsedom súdov poskytujú široké diskrečné právomoci. V tejto súvislosti môže obavy týkajúce sa nezávislosti súdnictva vyvolať aj dlhé obdobie potrebné na získanie doživotného funkčného obdobia. Po nedávnej zmene zákona o súdnom systéme môžu byť navyše členovia NSR po ukončení svojho mandátu automaticky povýšení na vyššiu pozíciu. Táto skutočnosť vyvolala obavy vzhľadom na odporúčania Rady Európy a môže mať vplyv na nezávislosť súdnictva vzhľadom na štruktúru právneho poriadku stanoveného ústavou v Bulharsku, ako naznačuje Najvyšší kasačný súd. V dôsledku týchto obáv bol zákon o súdnom systéme len nedávno opätovne upravený a v súčasnosti sa v ňom stanovuje, že vymenovanie na vyššiu pozíciu podlieha viacerým podmienkam.

Zaviedli sa zmeny zákona o súdnom systéme. Vo februári 2020 bolo zrušené automatické pozastavenie výkonu funkcie sudcov v prípade, ak sa proti nim vedie vyšetrovanie trestného činu. Príslušná komora NSR mala predtým povinnosť pozastaviť výkon funkcie dotknutého sudcu bez akéhokoľvek posúdenia. Ustanovenie článku 230 zákona o súdnom systéme bolo zrušené v súlade s rozhodnutím ústavného súdu a reaguje na očakávania Európskej komisie a odporúčania Rady Európy. Ďalšie zmeny zákona o súdnom systéme sa týkajú povinnosti sudcov deklarovať členstvo v profesijných organizáciách. Obavy o slobodu združovania vyvolala predošlá požiadavka, aby sudcovia, prokurátori a vyšetrujúci sudcovia deklarovali Najvyššej súdnej rade svoje členstvo v profesijných združeniach. Toto deklarovanie sa podľa zmien už nevyžaduje. Register sudcov s účasťou v profesijných združeniach je však stále k dispozícii na webovom sídle NSR a údajne sa používal na vyvíjanie nátlaku na sudcov zo strany verejných činiteľov.

Bol podaný návrh na reformu Inšpektorátu Najvyššej súdnej rady. Podľa súčasného režimu inšpektorát kontroluje činnosť súdnictva, vykonáva kontroly integrity a možných konfliktov záujmov sudcov a navrhuje začatie disciplinárneho konania týkajúceho sa sudcov pred NSR. Inšpektorát sa skladá z generálneho inšpektora a desiatich inšpektorov, ktorí sú nezávislí, a ktorých volí Národné zhromaždenie. Na riziko politického vplyvu už predtým upozornila Benátska komisia. V nadväznosti na projekt „Podpora zvyšovania kapacity Inšpektorátu NSR“ podal návrh na zmenu zákona o súdnom systéme samotný inšpektorát, podľa ktorého by sa vyžadovalo, aby generálneho inšpektora a inšpektorov navrhovali iné orgány, napríklad pléna Najvyššieho kasačného súdu a Najvyššieho správneho súdu alebo generálne zhromaždenia sudcov a profesijné organizácie, a nie poslanci parlamentu. Inšpektorát napriek tomu v súčasnosti pôsobí na základe mandátu, ktorý vypršal , a to na základe zásady kontinuity. Okrem zloženia inšpektorátu vyjadrili zainteresované strany obavy aj v súvislosti s činnosťou tohto orgánu. Boli vyjadrené obavy, že na základe ustanovenia, ktorým sa umožňuje inšpektorátu navrhnúť disciplinárne konanie pre sudcov , NSR a generálny prokurátor informovali Inšpektorát s cieľom vykonať inšpekciu, čo vyústilo do nátlaku na jednotlivých sudcov.

Kvalita

Prístup k spravodlivosti sa musí zlepšiť. Ozývajú sa výzvy na zníženie hranice prístupnosti právnej pomoci , oslobodenie príjemcov právnej pomoci od súdnych poplatkov , zníženie sumy súdnych poplatkov pri začatí konania a zlepšenie digitalizácie súdnictva . Pri súčasnom stave systému právnej pomoci v Bulharsku nie je na právnu pomoc oprávnená dokonca ani osoba, ktorej príjem je na úrovni hranice chudoby podľa Eurostatu alebo mierne nižší. Osobitne sa upozorňuje na značne vysokú úroveň súdnych poplatkov v oblasti správneho súdnictva . Pokiaľ ide o digitalizáciu, hoci nie je možné podať návrh na začatie konania online, je možné zasielať predvolania a sledovať niektoré veci online . Použitie výsledkov prieskumov, ktoré sa vykonali medzi účastníkmi konaní, a následné opatrenia sú navyše obmedzené . Komplexný prehľad situácie v oblasti elektronickej justície bude k dispozícii na konci roka 2020, keď by sa mal dokončiť prebiehajúci projekt s názvom Vývoj modelu optimalizácie súdnej mapy bulharských súdov a prokuratúr a jednotného informačného systému pre súdy . Pandémia ochorenia COVID-19 názorne ukázala nedostatky súdneho systému v oblasti elektronickej justície. V nadväznosti na rozhodnutie komory sudcov Najvyššej súdnej rady bolo spracúvanie súdnych vecí počas núdzového stavu na jeden mesiac dočasne pozastavené s výnimkou naliehavých vecí .