SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Správa o pokroku v stratégii vývoja colnej únie /* KOM/2011/0922 v konečnom znení */





OBSAH 1. Úvod 3 1.1. Stratégia vývoja colnej únie na obdobie 2008 – 2013 3 1.2. Vyvíjajúce sa súvislosti 4 2. Vývoj od roku 2008 5 2.1. Vývoj colnej únie v číslach 5 2.2. Rozvoj colnej únie v oblasti IT 6 2.3. Vývoj colnej únie v politike a jej vykonávanie 7 2.3.1. Ochrana EÚ – vykonávanie zmien a doplnení týkajúcich sa bezpečnosti 7 2.3.2. Ďalšie uľahčenie obchodu – modernizovaný Colný kódex 8 2.3.3. Nový kontext ovplyvňujúci politiku od decembra 2009 – Lisabonská zmluva 8 2.3.4. Colná únia a spolupráca 9 3. Pokrok v konkrétnych projektoch 9 3.1. Centrálny elektronický priečinok 9 3.2. Systémový prístup 10 3.3. Boj proti falšovaniu a pirátstvu 10 3.4. Schopnosť rýchlo reagovať na krízové situácie 11 3.5. Boj proti podvodom a súvisiacim nezákonným činnostiam 12 4. Úvahy o funkčnom modeli colnej únie 13 5. Vyhliadky do budúcnosti: Ako posilniť výkonnosť (jednotnosť, účinnosť a efektívnosť) colnej únie 14 5.1. Strategické diskusie o oblastiach, ktorými je potrebné sa zaoberať 14 5.1.1. Užšia spolupráca colnej únie ako celku 14 5.1.2. Hľadanie synergie s inými oblasťami politiky 14 5.1.3. Zlepšovanie riadenia a pracovných metód 15 5.1.4. Meranie a zlepšovanie kvality výstupov a výsledkov 15 5.2. Ďalší postup 15 Úvod Začiatkom 21. storočia čelilo colníctvo po celom svete rýchlo sa meniacemu prostrediu: vyvíjajúcim sa vzorcom výroby a spotreby, narastajúcemu medzinárodnému obchodu, celosvetovým hrozbám, napr. terorizmu, organizovanej trestnej činnosti, zhoršovaniu životného prostredia a rastúcim rizikám z obchodovania s nebezpečným tovarom. Bola začatá ambiciózna reforma s cieľom umožniť správam colnej únie Európskej únie (EÚ)[1] pokračovať v plnení ich početných povinností v tomto náročnom prostredí. Po prvé, bol ustanovený modernizovaný Colný kódex[2]. Po druhé, „rozhodnutím o elektronickom colníctve“[3] sa stanovuje základ pre vytvorenie colného a obchodného prostredia bez dokladov v papierovej forme[4]. Na zaistenie komplexného a koherentného vývoja z dlhodobého hľadiska vykonala Komisia spolu s členskými štátmi rozsiahle preskúmanie úlohy a práce colníctva EÚ[5]. Správa, ktorú v roku 2007 prijalo 27 generálnych riaditeľov colných správ[6], bola podkladom pre oznámenie Komisie z roku 2008 o stratégii vývoja colnej únie[7] (ďalej len „stratégia“). Zrodila sa iniciatíva o budúcnosti colníctva ( Future Customs Initiative, FCI). Stratégia vývoja colnej únie na obdobie 2008 – 2013 Stratégia obsahuje strategické ciele colnej únie. Poskytuje politický rámec na konzistentné a koherentné riadenie vývoja a nových iniciatív. Stratégia je zameraná na doplnenie uvedenej reformy právneho prostredia a prostredia IT a výslovne uvádza dôležitosť ľudských aspektov budúceho vývoja colnej únie vrátane zdrojov a zručností. Strategickými cieľmi colnej únie sú 1) ochrana EÚ a 2) podpora konkurencieschopnosti EÚ . Tieto ciele sa majú plniť jednotne a efektívne uplatňovaním efektívnej a účinnej kontroly a úzkou spoluprácou medzi colnými správami, s inými orgánmi, podnikmi, ako aj medzinárodnými partnermi. [pic] Zdroj: Prehľad na základe cieľov uvedených v KOM(2008) 169. Dňa 14. mája 2008 Rada ECOFIN schválila stratégiu, ciele a potrebu investovať do zručností, schopností, zdrojov a technológií. Dňa 19. júna 2008 Európsky parlament (EP) prijal uznesenie[8], ktoré podobne podporuje stratégiu a ktorým sa vyzývajú členské štáty a Komisia, aby ju účinne realizovali. Ďalej sa požadoval komplexný plán vykonávania , ktorý potom vypracovala skupina pre colnú politiku po konzultácii s členskými štátmi[9]. Rada a EP zdôraznili najmä potrebu rozvíjať služby centrálneho elektronického priečinka a nové metódy kontroly (systémový prístup), posilniť boj proti falšovaniu a pirátstvu, schopnosť reagovať na krízové situácie a boj proti podvodom . Obidve inštitúcie tiež všeobecne zdôraznili potrebu posilnenia spolupráce so zainteresovanými stranami a inými orgánmi. Rada požadovala správu o pokroku v roku 2011, ktorá je súčasťou tohto dokumentu. Vyvíjajúce sa súvislosti Od prijatia stratégie nastali významné zmeny, predovšetkým finančná a hospodárska kríza, globalizácia teroristických hrozieb alebo množstvo prírodných katastrof či katastrof spôsobených človekom. Do platnosti vstúpila nová zmluva a EÚ si stanovila nový politický program na podporu rastu[10] a zvýšenie bezpečnosti[11]. Tieto zmeny ovplyvňujú spôsob fungovania colnej únie. Táto správa o pokroku je preto v jednotlivých častiach doplnená určitým širším vysvetlením najnovšieho vývoja a súvislostí a z nich vyplývajúcich účinkov na vykonávanie stratégie vývoja colnej únie. V správe sa tiež odkazuje na prebiehajúce vykonávanie a reformu, vonkajšie tlaky a výsledky nedávneho „sebahodnotenia“ štruktúr colnej únie a na rôzne formy súčinnosti, spolupráce a integrácie medzi 28 správami, ktoré ju vykonávajú (27 členských štátov + Komisia). V tejto súvislosti správa preto poskytuje taktiež stručný prehľad hlavných obmedzení a vyhliadok na úspešné vykonávanie stratégie v budúcnosti. VÝVOJ OD ROKU 2008 Hlavný vývoj colnej únie EÚ od roku 2008 možno zhrnúť do kľúčových číselných údajov (2.1), vývoja v oblasti IT (2.2) a vypracovania a vykonávania politiky (2.3). Vývoj colnej únie v číslach Vývoj celkového počtu podaných colných vyhlásení mal v období 2007 až 2011 (napriek kríze) dlhodobý rastúci trend. Obrázok 1: Vývoj podaných colných vyhlásení (normálnych + zjednodušených) v období 2007 – 2010 [pic] Zdroj: údaje MoR Vplyv finančnej/hospodárskej krízy sa napriek tomu prejavil v počte colných vyhlásení podaných colnému úradu normálnym postupom, ale prekvapivo nie zjednodušeným postupom[12]. Podľa iných kľúčových číselných údajov je vďaka zavedeniu novej databázy evidencie a identifikácie hospodárskych subjektov ( Economic Operator Registration and Identification , EORI)[13] od roku 2010 známe, že colná únia slúži takmer 3 miliónom klientov. Okrem toho colná únia do 25. októbra 2011 zaznamenala 11 867 žiadostí o štatút schváleného hospodárskeho subjektu (SHS) ( Authorised Economic Operator , AEO) ako dôveryhodného obchodníka, z ktorých 8 072 bolo udelených k 25. októbru 2011. Kým pracovné zaťaženie rástlo a naďalej rastie, zdroje sa výrazne znížili. V období 2007 až 2010 počet pracovníkov colnej správy v EÚ (t. j. v správach členských štátov) klesol o 13 % a naďalej klesá. Rozvoj colnej únie v oblasti IT V období 2008 – 2011 sa podiel elektronických vstupov[14] zvýšil, najmä čo sa týka vývozu, vďaka zavedeniu transeurópskeho systému kontroly vývozu ( Export Control System , ECS) , čo znamenalo automatizáciu vývozu vo všetkých členských štátoch od začiatku roku 2008[15]. Obrázok 2: Vývoj miery elektronických vstupov – normálne a zjednodušené postupy spolu (27 členských štátov) [pic] Zdroj: údaje MoR V tom istom období si značné úsilie vnútroštátnych colných orgánov vyžadovalo vykonanie zmien a doplnení Colného kódexu ( Customs Code , CC)[16]týkajúcich sa bezpečnosti. Vyžiadalo si to vývoj úplne nových vnútroštátnych systémov IT vrátane systému kontroly dovozu ( Import Control System , ICS) na prijímanie a spracovanie nových požadovaných vstupných súhrnných colných vyhlásení, ako aj modernizáciu nového automatizovaného tranzitného systému ( New Computerised Transit System , NCTS) a ECS [17]. Ďalej si tieto zmeny a doplnenia vyžiadali vývoj alebo modernizáciu vnútroštátnych systémov analýzy rizík s cieľom vykonať spoločný colný rámec riadenia rizík ( Common Customs Risk Management Framework , CRMF) podporovaný centrálnym spoločným colným systémom riadenia rizík ( Common Customs Risk Management System , CRMS) . Okrem toho musela Komisia vytvoriť novú centrálnu databázu EÚ na vzájomnú výmenu všetkých registračných a identifikačných čísiel hospodárskych subjektov (EORI) s cieľom umožniť overovanie týchto vyhlásení a nový systém na vybavovanie žiadostí o udelenie štatútu schváleného hospodárskeho subjektu (SHS) a proces schvaľovania. Nezávisle od vývoja súvisiaceho s vykonávaním zmien a doplnení týkajúcich sa bezpečnosti bolo v období 2008 – 2011 modernizovaných aj niekoľko iných systémov: systém TARIC na TARIC3, ako aj systémy QUOTA a Surveillance 2 [18]. Tento vývoj IT predstavoval významnú sumu vo výške 320 mil. EUR , ktorú členské štáty EÚ investovali do IT v rokoch 2008, 2009 a 2010. Vývoj colnej únie v politike a jej vykonávanie Hlavný vývoj politiky v období 2008 – 2011 súvisí s vykonávaním zmien a doplnení týkajúcich sa bezpečnosti ako príspevku k boju proti terorizmu, s ustanovením a revíziou modernizovaného Colného kódexu a s novými formami spolupráce medzi colnými a inými orgánmi, podnikmi a medzinárodnými partnermi . Ochrana EÚ – vykonávanie zmien a doplnení týkajúcich sa bezpečnosti Zmeny a doplnenia týkajúce sa bezpečnosti boli významným krokom, čo sa týka lepšej ochrany bezpečnosti EÚ pred rizikami v celosvetovom dodávateľskom reťazci. Zaviedol sa program SHS, v rámci ktorého hospodárske subjekty dobrovoľne zlepšujú bezpečnosť svojich dodávateľských reťazcov výmenou za ďalšie výhody z uľahčenia obchodu. Boli prijaté a vykonávajú sa pravidlá týkajúce sa rizík na zlepšenie ochrany EÚ pred bezpečnostnými rizikami. Aj samotný proces vykonávania poskytol určité dôležité ponaučenia do budúcnosti. Pomalý štart a ťažkosti pri synchronizácii v dôsledku skutočnosti, že zmenami a doplneniami sa rozšírila tradičná colná oblasť a do colných procesov boli zahrnuté nové zainteresované strany, znamenali dosiahnutie úplného vykonania s určitým oneskorením až 1. januára 2011. Realita vykonávania predovšetkým odhalila, že v súčasnej ére „ vzájomne prepojenej elektronickej colnej únie “ je úplne prvoradou potrebou dohodnúť ciele, vymedziť procesy a metodiku a naplánovať vykonávanie so všetkými zainteresovanými stranami pred prijatím právnych predpisov. Odvtedy sa zavádza systematické modelovanie obchodného procesu s cieľom v budúcnosti zabrániť rozdielnemu výkladu a uplatňovaniu právnych textov a zabrániť procesom, ktoré nie sú kompatibilné s vývojom IT, ako aj konečným termínom, ktoré možno dosiahnuť len pri značne zvýšených nákladoch. Navyše, hoci potrebné systémy IT sú teraz zavedené a sú v prevádzke, bezpečnostný incident v leteckej nákladnej doprave koncom roka 2010 a jadrová havária vo Fukušime v roku 2011 umožnili otestovať systém riadenia rizík, čím sa upozornilo na to, že existuje priestor na zlepšenie. Ďalšie uľahčenie obchodu – modernizovaný Colný kódex Prijatím modernizovaného Colného kódexu v roku 2008 sa otvoril ďalší veľký projekt. Zohľadniac ponaučenia z vykonávania zmien a doplnení týkajúcich sa bezpečnosti, ako aj ťažkosti vyplývajúce z finančnej/hospodárskej krízy tak pre členské štáty, ako aj pre obchodníkov pri rozmiestňovaní stále väčších investícií (oveľa väčšie, než čo sa týka zmien a doplnení týkajúcich sa bezpečnosti), bola uznaná potreba starostlivo opísať a analyzovať všetky colné obchodné postupy (a kedykoľvek je to potrebné, navrhnúť ich opravu/zmenu a doplnenie). Okrem toho bolo usúdené, že je potrebné definovať novú architektúru IT s cieľom umožniť používanie nových dostupných technológií, ktoré dokážu zabezpečiť úspory pre členské štáty aj pre obchodníkov (napr. prostredníctvom úspor z rozsahu na úrovni EÚ). Tieto poznatky a taktiež dôsledky Lisabonskej zmluvy viedli k rozhodnutiu prepracovať modernizovaný Colný kódex. Prepracovaním nariadenia sa zohľadní nový inštitucionálny rámec EÚ a zavedú sa potrebné opravy a tiež určité zmeny a doplnenia, o ktorých sa z analýzy obchodného procesu vykonanej na účely návrhu vykonávacích ustanovení ukázalo, že sú potrebné. Až do vykonania modernizovaného Colného kódexu, ktoré sa týmto prepracovaním oneskorí, boli prijaté opatrenia, napr. vytvorenie jednotného povolenia na zjednodušené postupy ( single authorisation for simplified procedures , SASP). Okrem toho a v súvislosti s kľúčovou úlohou, ktorú hrajú colné orgány pri zabezpečovaní správneho a jednotného vyberania tradičných vlastných zdrojov, bude potrebné zohľadniť obavy a odporúčania osobitnej správy Európskeho dvora audítorov o zjednodušených postupoch[19] [20]. Nový kontext ovplyvňujúci politiku od decembra 2009 – Lisabonská zmluva Lisabonská zmluva ovplyvňuje colnú úniu dvomi spôsobmi. Po prvé, zánikom pilierov sa odstraňuje formálne rozdelenie medzi činnosťami colných správ na úrovni EÚ a prebieha právna analýza s cieľom dosiahnuť jasné pochopenie následkov pre colnú úniu. Po druhé, určité inštitucionálne ustanovenia týkajúce sa vykonávania a delegovania právomocí a tiež nové pravidlá komitológie, ktoré boli prijaté, sa výrazne líšia od stavu v roku 2008. Colná únia a spolupráca V období 2008 – 2011 bol vývoj mechanizmov a opatrení spolupráce colnej únie ovplyvnený rastúcim dôrazom na bezpečnostné a ochranné opatrenia vykonávané colnými správami. Okrem toho politický tlak na racionalizáciu a integráciu opatrení na hranici dal ďalší impulz pre program spolupráce colnej únie. Vykonávanie zdravotných, bezpečnostných a environmentálnych opatrení na hranici pri zvyšovaní efektívnosti orgánov aj obchodu vyžaduje užšiu a lepšiu spoluprácu, koordináciu a súčinnosť medzi colnými a inými príslušnými orgánmi (napr. veterinárnymi, fytosanitárnymi alebo orgánmi dohľadu nad trhom, políciou, pohraničnou strážou). Tieto hnacie sily motivovali prácu na centrálnom elektronickom priečinku pre colné konanie, ako aj vytvorenie súboru opatrení v súvislosti so stratégiou vnútornej bezpečnosti[21] s cieľom posilniť bezpečnosť lepšou koordináciou riadenia hraníc aj na vnútroštátnej úrovni. Stále viac sa využívajú aj medzinárodné vzťahy , aby sa zlepšilo účinné dosiahnutie cieľov politiky. Na jednej strane sa uzatvárajú medzinárodné dohody, napr. s kľúčovými obchodnými partnermi vrátane východných susedov, na zlepšenie podmienok obchodovania, umožnenie vzájomnej administratívnej pomoci, boj proti podvodom, porušovaniu práv duševného vlastníctva alebo obchodu s nebezpečným tovarom, ako sú drogové prekurzory. Napríklad od roku 2008 nadobudlo v EÚ platnosť 7 ďalších dohôd alebo predpisov zahŕňajúcich 20 krajín, ktoré sa týkajú nástrojov zvýšenej a účinnejšej vzájomnej administratívnej pomoci s tretími krajinami. Na druhej strane majú dohody o vzájomnom uznávaní uľahčiť obchodovanie pre dôveryhodných obchodníkov EÚ; vzájomné uznávanie už bolo dosiahnuté s Nórskom a Švajčiarskom[22], ako aj s Japonskom. POKROK V KONKRÉTNYCH PROJEKTOCH Rada požadovala správu o pokroku a osobitne zdôraznila význam vývoja v piatich oblastiach, ktoré boli považované za obzvlášť dôležité pre strategické ciele colnej únie: projekt centrálneho elektronického priečinka, systémový prístup k colnej kontrole, boj proti falšovaniu a pirátstvu, schopnosť rýchlo reagovať na krízové situácie a boj proti podvodom. Centrálny elektronický priečinok Po prijatí stratégie sa medzi colnými odborníkmi a zástupcami obchodu uskutočnilo veľa diskusií a debát o definovaní a návrhu koncepcie centrálneho elektronického priečinka. Komisia v roku 2010 zriadila projektovú skupinu odborníkov z členských štátov a kandidátskych krajín, ako aj zástupcov orgánov z iných oblastí politiky (veterinárnych a poľnohospodárskych) s cieľom definovať realizovateľné a vzájomne akceptovateľné riešenie. Berúc do úvahy, že medzinárodná definícia „centrálneho elektronického priečinka“ môže mať v rôznych krajinách v EÚ a inde viacero interpretácií a dokonca aj praktických vykonávaní (niekedy iniciované colnými správami a niekedy nie), bolo identifikovanie „európskeho štandardu“ a koncepcie centrálneho elektronického priečinka prvým veľkým úspechom. Táto koncepcia obsahuje dohodnutý štandard pre možné správy, ktoré sa majú vymieňať medzi colnými a inými orgánmi. Štandard umožní počítačovú podporu komunikácie medzi všetkými orgánmi pri najnižších možných nákladoch. Skupina CPG podporila návrh praktického plánu realizácie centrálneho elektronického priečinka[23], v ktorom sa ako vhodná cesta vpred predpokladá možný spôsob integrácie požiadaviek všetkých ostatných rôznych politík. Systémový prístup V roku 2008 začala Komisia pracovať na vývoji systémového prístupu ( systems-based approach , SBA) k colnej kontrole. SBA znamená, že pre niektorých vopred posúdených obchodníkov so zaručenou kvalitou sa môže colná kontrola zmeniť zo súčasného transakčného prístupu kontrolovania každej jednej zásielky na model kontroly založený na kvalite a dôslednosti obchodníkových vlastných kontrol jeho vlastného tovaru a dodávateľského reťazca. O koncepcii, jej dôsledkoch a možných prínosoch pre obchodné a colné prostredie rokovala v roku 2008 špecializovaná projektová skupina odborníkov z členských štátov a následná fáza prác v roku 2009 umožnila hlbšie pochopenie podmienok a obmedzení zavádzania tohto prístupu. Tretia fáza prác v období rokov 2010 – 2011 bude dokončená v decembri 2011; jej výsledkom bude okrem iného plán harmonizovaného postupu zavedenia tohto prístupu v EÚ. Vývojové práce zahŕňali častý kontakt s odborníkmi zo súkromného sektora a ich príspevok, najmä čo sa týka potrebnosti a možných prínosov systémovej colnej kontroly dodržiavania predpisov pre obchodníkov. Hoci je pravdepodobné, že systémová kontrola nebude zaujímavá alebo uplatniteľná pre väčšinu obchodníkov[24], očakáva sa, že poskytne významné prínosy pre colníctvo aj obchod, ak ju budú uplatňovať podniky s najvyšším objemom obchodu. Ak sa systémová kontrola správne vykoná, bude predstavovať veľmi moderný model kontroly, zlepší účinnosť a efektívnosť colnej kontroly a uľahčí obchod – nielen systémovo kontrolovaným spoločnostiam, ale aj spoločnostiam s tradičnou transakčnou kontrolou ich obchodných tokov. Budúce kroky vykonávania budú okrem iného obsahovať cielené pilotné opatrenia na stanovenie a otestovanie vhodných konkrétnych požiadaviek mechanizmov a pracovných metód (napr. podrobností, ktoré musí obsahovať účtovníctvo, audítorské štandardy atď.). Boj proti falšovaniu a pirátstvu Colné orgány majú jedinečné postavenie, keďže majú úplný prehľad o obchodných tokoch na hraniciach EÚ a ich činnosť presadzovania práv duševného vlastníctva je pôsobivá. Od roku 2008 rástol počet výziev na vykonanie opatrenia aj nových iniciatív v boji proti porušovaniu práv duševného vlastníctva. V roku 2009 bol prijatý európsky štvorročný akčný plán na posilnenie reakcie colných správ na nezákonné obchodovanie s tovarom porušujúce práva duševného vlastníctva[25]. Tento akčný plán stanovuje rámec spoločného úsilia Komisie a členských štátov na lepšie presadzovanie práv duševného vlastníctva na hranici[26]. V období 2008 – 2010 vzrástol počet prípadov zadržania z približne 49 000 na takmer 80 000. Odráža to nielen úroveň činnosti colných orgánov, ale aj rozsah problému, ktorý musia riešiť. Komisia ako súčasť stratégie jednotného trhu pre práva duševného vlastníctva predložila v máji 2011 návrh nového nariadenia o presadzovaní práv duševného vlastníctva colnými orgánmi s cieľom ďalej posilniť schopnosť colných orgánov presadzovať práva s prihliadnutím na záujmy oprávnených subjektov[27]. Okrem toho Komisia a národné colné orgány vykonávajú činnosti zamerané na rozvoj spolupráce s podnikmi, zvyšovanie informovanosti spotrebiteľov a spoločností, výmenu najlepších postupov atď.[28] Dôležitá je tiež medzinárodná spolupráca s cieľom zabrániť tomu, aby si tovar porušujúci práva duševného vlastníctva našiel cestu na trh EÚ. EÚ je zapojená do spolupráce s najväčšími obchodnými partnermi, ako sú USA a Japonsko. Rozvíja sa užšia spolupráca s čínskymi colnými orgánmi prostredníctvom špecializovaného akčného plánu presadzovania práv duševného vlastníctva s cieľom konať pri zdroji problému. Colné orgány hrajú významnú úlohu aj v ďalších medzinárodných iniciatívach, najmä pri nedávno uzavretej obchodnej dohode o boji proti falšovaniu ( Anti-Counterfeiting Trade Agreement , ACTA). Presadzovanie práv duševného vlastníctva na hranici hrá dôležitú úlohu aj pri bilaterálnych obchodných rokovaniach a dohodách o spolupráci s celým radom tretích krajín. Je príliš skoro na posúdenie vplyvu týchto činností na trendy nezákonného obchodovania, ich prínosom však je angažovanie krajín v spoločnom úsilí chrániť najdôležitejšiu hodnotu moderných ekonomík. Schopnosť rýchlo reagovať na krízové situácie Schopnosť colnej únie rýchlo reagovať na krízové situácie sa týka riadenia rizík, ktoré predstavujú mimoriadne nebezpečné/bezpečnostné situácie, ako sú teroristické činy, sanitárne, veterinárne a fytosanitárne incidenty alebo environmentálne incidenty. Koncom roka 2010 bola vybudovaná sieť krízového riadenia colných orgánov EÚ. Túto sieť tvoria centrálne kontaktné miesta vo všetkých členských štátoch a ako hlavnú platformu komunikácie využíva colný systém riadenia rizík ( Customs Risk Management System , CRMS). Prvýkrát bola táto sieť použitá v marci 2011 v súvislosti s haváriou vo Fukušime. Ukázalo sa, že je dôležitým prvkom rámca riadenia rizík a kľúčovým nástrojom spájania členských štátov v krízových situáciách. Po tejto prvej skúsenosti budú urobené určité úpravy postupu krízového riadenia colných orgánov, aby sa posilnila „živá“ komunikácia počas krízovej situácie. V prvom rade je nevyhnutné zlepšiť schopnosť colných služieb EÚ rovnakým spôsobom rýchlo reagovať na krízové situácie. Znamená to zlepšenie prístupu k informáciám, ktoré sa týkajú krízou ovplyvneného obchodu, a k opatreniam prijatým príslušnými orgánmi na ich riešenie. Kontrolné opatrenia by mali byť v súlade s colnými postupmi a pracovnými metódami. Nevyhnutná je lepšie štruktúrovaná spolupráca medzi rôznymi príslušnými orgánmi tak na úrovni EÚ, ako aj na vnútroštátnej úrovni. Boj proti podvodom a súvisiacim nezákonným činnostiam Vzájomná administratívna pomoc medzi colnými orgánmi je kľúčovým prvkom v ochrane finančných prostriedkov EÚ a v boji proti podvodom a podvodníkom. Od prijatia stratégie v roku 2008 vypracovala EÚ dôležité právne predpisy, operačné a strategické činnosti na zlepšenie tohto boja proti podvodom. Patria k nim okrem iného zmeny a doplnenia nariadenia Rady (ES) č. 515/97 z 13. marca 1997[29] o vzájomnej pomoci[30], ktorými sa výmena informácií o podozreniach páchania podvodov rozšírila na systematické oznamovanie vopred určených obchodných informácií, rozsah pôsobnosti colného informačného systému (CIS) rozšíril o strategickú a operačnú analýzu, ako aj o nahlasovanie zadržaného tovaru a vytvorila sa identifikačná databáza colných spisov ( Customs Files Identification Database , FIDE)[31]. Od roku 2008 došlo k významnému vývoju nástrojov a operačných činností, ako sú spoločné operácie (z ktorých 9 od roku 2009 koordinuje OLAF). V budúcnosti sa musí uvažovať o vývoji trvalejšej štruktúry v úzkom vzťahu s členskými štátmi, úradom OLAF a všetkými príslušnými orgánmi vrátane Europolu a Interpolu. Pokiaľ ide o výmenu informácií , ktoré hrajú kľúčovú úlohu pri zlepšovaní efektívnosti v boji proti podvodom, medzi príslušnými orgánmi, Komisia vypracovala politiku, ktorá uľahčuje prístup príslušných orgánov k informáciám tak na úrovni EÚ, ako aj na vnútroštátnej úrovni. Od 1. januára 2011 sú finančné spravodajské jednotky EÚ (orgány poverené bojom proti praniu špinavých peňazí) pripojené k portálu AFIS na výmenu informácií o preukázanom alebo podozrivom nezákonnom pohybe peňažných prostriedkov v hotovosti[32]. Na zisťovanie neobvyklých modelov v tranzitnom pohybe a zmeny miesta určenia bolo v júli 2011 prijaté administratívne dojednanie o tranzitnom informačnom systéme pre boj proti podvodom ( Anti Fraud Transit Information System, ATIS), ktorý umožňuje Komisii úplný prístup k tranzitným údajom. OLAF tiež vypracoval významnú expertízu na pomoc vnútroštátnym orgánom pri koordinácii colného vyšetrovania súvisiaceho s pašovaním originálnych a falšovaných cigariet . Ukázalo sa, že táto expertíza je obzvlášť užitočná, ak sú z pašovania a zamerania sa na konkrétne falšované produkty, najmä nebezpečný tovar (napr. lieky, umelé hnojivá, automobilové náhradné dielce, elektrické zariadenia atď.), podozrivé medzinárodné siete podvodníkov. V roku 2011 prijala Komisia oznámenie o ochrane finančných záujmov Európskej únie pomocou trestného práva a administratívnymi vyšetrovaniami [33], ako aj novú stratégiu pre boj proti podvodom[34] s cieľom aktualizovať a modernizovať svoje politiky boja proti podvodom a súvisiacej trestnej činnosti vrátane súboru opatrení, aby sa zaistila dostupnosť najlepších možných nástrojov na prevenciu, odhaľovanie a boj proti podvodom a iným nezákonným činnostiam ovplyvňujúcim rozpočet EÚ na všetkých úrovniach a vo všetkých sektoroch. Nová stratégia pre boj proti podvodom sa týka celého „cyklu boja proti podvodom“, t. j. od prevencie a odhalenia podvodu v počiatočnej fáze po vyšetrovanie, udeľovanie sankcií a spätné vymáhanie nesprávne použitých finančných prostriedkov. V tejto súvislosti je k stratégii priložený akčný plán boja EÚ proti pašovaniu cigariet a alkoholu[35] na východnej hranici EÚ, ktorý je určený najmä na vykonávanie colnými orgánmi EÚ. Táto iniciatíva môže zabezpečiť významné kroky vpred v boji proti podvodom, keďže sa odhaduje, že EÚ a jej členské štáty prichádzajú v dôsledku pašovania tabakových výrobkov a alkoholu až o 10 miliárd EUR z daňových a colných príjmov. Celkove sa úsilie colnej únie v boji proti podvodom zlepšilo a bol prijatý strategickejší prístup na úrovni EÚ. Významný pokrok sa ale musí dosiahnuť pri vykonávaní tohto nového akčného plánu. ÚVAHY O FUNKčNOM MODELI COLNEJ ÚNIE Meniace sa prostredie, nedávne (kladné aj záporné) skúsenosti z vykonávania zmien a doplnení týkajúcich sa bezpečnosti a ďalších projektov, úvaha a prípravné práce pre budúce vykonávanie modernizovaného Colného kódexu, ako aj potreba nadviazať na zistenia Európskeho dvora audítorov súvisiace so správnym vyberaním TVZ prispeli k niekoľkým strategickým rokovaniam medzi riaditeľmi colných správ EÚ, ktoré sa týkali zlepšení výkonnosti colných orgánov EÚ (čo sa týka účinnosti a jednotnosti ), pri súčasnej snahe ušetriť zdroje, obmedziť potrebné investície a znížiť prevádzkové náklady ( efektívnosť ). Vzhľadom na hrozby médiá skutočne stále dôraznejšie upozorňujú verejnosť na riziká pre finančné záujmy EÚ a jej členské štáty, pre fungovanie vnútorného trhu, a tiež najmä pre bezpečnosť a ochranu EÚ v dôsledku nedostatočných, neadekvátnych alebo nesprávne pridelených zdrojov colnej únie, aby mohla plniť úlohy riadenia obchodu a zároveň chrániť EÚ. Tieto riziká boli uznané aj v nedávnych dialógoch v Európskom parlamente[36]. Tvrdou realitou modernizácie je, že potrebné systémy IT a tiež kapacity a nové zručnosti nevyhnutné na uplatnenie nových postupov a zlepšenú analýzu rizík si stále vyžadujú značné investície do ľudského a materiálneho kapitálu. Hlavný mechanizmus podpory zo strany EÚ sa aktivizuje prostredníctvom prípravných prác v GR TAXUD a prostredníctvom programu Colníctvo 2013[37]. V budúcnosti sa bude musieť podpora EÚ v oblasti nástrojov aj financovania posilniť a ďalej rozvíjať na základe navrhovaného programu FISCUS[38], aby sa zlepšila celková efektívnosť colnej únie. Riešiť bude potrebné aj viac štrukturálnych problémov. GR TAXUD si dalo urobiť štúdiu o architektúre fungovania colnej únie EÚ[39] , aby malo úplnú a systematickú analýzu súčasného funkčného modelu. Okrem analýzy typu SWOT funkčných štruktúr colnej únie, ktorou sa identifikovali určité hlavné akútne body vyžadujúce riešenie, sa štúdiou vyhodnotili aj viaceré možnosti zlepšenia fungovania colnej únie. Tieto možnosti, ich možná realizácia a kontrola sa skúmajú a na prvom stupni o nich rokujú vnútorné zainteresované strany s Komisiou a colnými správami členských štátov. Predovšetkým a spolu s vnútorným štrukturálnym vývojom sa v rokovaniach zástupcov správ členských štátov a Komisie všeobecne uznalo, že je potrebné vynaložiť ešte väčšie úsilie najmä na ďalší rozvoj koncepcií a mechanizmov riadenia rizík a správy údajov colnej únie , zlepšiť schopnosť a rýchlosť colnej únie reagovať na krízové situácie , ako aj vybudovať lepšiu spoluprácu s inými orgánmi a medzinárodnými partnermi v budúcnosti. VYHLIADKY DO BUDÚCNOSTI: AKO POSILNIť VÝKONNOSť (JEDNOTNOSť, ÚčINNOSť A EFEKTÍVNOSť) COLNEJ ÚNIE Strategické diskusie o oblastiach, ktorými je potrebné sa zaoberať Pokrok od roku 2008, budúce riziká, ako aj kontextové a štrukturálne ťažkosti vzniknuté pri praktickej realizácii radu opatrení boli podnetom pre viacero strategických diskusií príslušných správ. Tematicky išlo o rôzne možné spôsoby zabezpečenia lepšieho budúceho vykonávania. Diskutovalo sa o týchto otázkach: Užšia spolupráca colnej únie ako celku Ako potvrdili viaceré externé štúdie a hodnotenia [40] pracovných štruktúr colnej únie, aktéri v colnej únii[41] musia užšie spolupracovať a inovovať, čo sa týka aktivovania mechanizmov, najmä na operačnej úrovni a v oblastiach, v ktorých sú zdroje zvlášť obmedzené (ochrana a bezpečnosť, riadenie rizík). Vyriešenie určitého nedostatku zdrojov v týchto oblastiach spolu so zlepšením podpory EÚ a združovaním špecialistov v rámci členských štátov by mohlo umožniť nielen efektívnejšiu ochranu, ale aj šírenie moderných a najnovších pracovných metód, ktoré tiež prispejú k zmierneniu administratívnej záťaže a uľahčeniu obchodu pre oprávnených podnikateľov. Čoraz užšia spolupráca je predovšetkým riadená možnosťou znižovania prevádzkových nákladov a zvyšovania efektívnosti na úrovni EÚ (úspory z rozsahu, obzvlášť v IT). Užšia spolupráca v oblasti odbornej prípravy by sa mala zamerať najmä na prioritné oblasti a oblasti, v ktorých je „ľudský prínos“ dôležitý hlavne pre jednotné výsledky v celej EÚ. Hľadanie synergie s inými oblasťami politiky V dôsledku rastúceho počtu oblastí politiky a orgánov vzájomne ovplyvňujúcich prácu colných orgánov je potrebné prijať strategický prístup na vzájomné zladenie a vytvorenie synergie zákonných požiadaviek, pracovných metód a obchodných procesov, pričom tam, kde je to možné, sa ušetria náklady verejných a súkromných zainteresovaných strán. Navyše by sa mohli použiť podobné nástroje a mechanizmy spolupráce zvažované na spoluprácu medzi colnými správami, aby sa zlepšila spolupráca s inými orgánmi vrátane okrem iného štatistických orgánov (keďže údaje colných úradov o dovoze a vývoze sú primárnym zdrojom údajov pre európske obchodné štatistiky), veterinárnych orgánov, orgánov rybného hospodárstva a orgánov dohľadu nad trhom, ako aj rôznych orgánov dopravy. Zlepšovanie riadenia a pracovných metód V čoraz zložitejšej a komplexnejšej colnej únii sa musia vo všeobecnosti mechanizmy riadenia aktualizovať a zlepšovať – revízia by sa mala zamerať na identifikované akútne problémy v existujúcej zložitej štruktúre koordinácie a riadenia na úrovni EÚ, a to v rámci inštitúcií aj medzi nimi. Zlepšenie riadenia by malo zahŕňať operačné činnosti, keď v novom inštitucionálnom prostredí koordinácia trpí rozptylom a neúčinnosťou. Zlepšenie riadenia môže mať formu nových „vzostupných“ pracovných metód, ako je modelovanie obchodného procesu a metodika obchodných prípadov, aby sa zlepšilo posúdenie vplyvu strategických aj operačných rozhodnutí. V ďalšom kroku by riadenie procesov a meranie výkonnosti procesov colnej únie mohlo poskytnúť pevnejší základ budúceho rozvoja iniciatív, pracovných metód a prideľovania zdrojov. Meranie a zlepšovanie kvality výstupov a výsledkov Zlepšovanie kvality výstupov a výsledkov v colnej únii EÚ si vyžaduje vytvorenie systému merania, posudzovania a identifikovania slabých stránok a zaostávania a (v druhej fáze) riadenie výkonnosti colnej únie. GR TAXUD zriadilo projektovú skupinu odborníkov z členských štátov, aby vyvinuli koherentný systém riadenia výkonnosti v rámci colnej únie. Ďalší postup Na základe vývoja od roku 2008, nedávnych štúdií a rokovaní vyplývajú pre budúcnosť tieto závery: 1) Strategické ciele colnej únie určené v roku 2008 stále platia a sú významné. 2) Okrem oblastí opatrení už podniknutých pri vykonávaní stratégie colnej únie je veľmi potrebné, aby sa colná únia vyvíjala v týchto smeroch: - širší strategický prístup k spolupráci s inými agentúrami a medzinárodnými partnermi v oblastiach ochrany, zdravia, bezpečnosti a životného prostredia; - zlepšovanie a aktualizácia riadenia , čo sa týka štruktúr aj pracovných metód, najmä vývojom viac podnikateľsky orientovaného prístupu k postupom colnej únie. Okrem riešenia štruktúr riadenia, inštitucionálnych otázok a zjednodušenia každodenného riadenia by to zahŕňalo osvojenie systematického používania rozsiahlych, štandardizovaných pracovných metód na lepšie definovanie obchodných prípadov a podrobné modelovanie obchodného procesu pre všetky iniciatívy. Umožní to nielen lepšie predbežné pochopenie možnej realizovateľnosti, účinkov a výsledkov iniciatív, ale tiež lepšie uprednostnenie iniciatív a jednoduchšie využívanie obmedzených zdrojov; - spoločné využívanie a združovanie kapacít a schopností medzi členskými štátmi a medzi členskými štátmi a Komisiou s cieľom zlepšiť efektívnosť, účinnosť a jednotnosť a dosiahnuť úspory z rozsahu. Dosiahnuť sa to dá posilnením a doplnením nových mechanizmov v rámci budúceho programu FISCUS; - vymedzenie základu merania a posudzovania výkonnosti (výsledkov, ako aj výstupov) s cieľom zaistiť, aby colná únia plnila svoje ciele, a/alebo identifikovať zaostávanie či medzery. Toto bude obzvlášť náročná úloha, pretože si vyžaduje identifikáciu alebo vytvorenie ukazovateľov, ktoré budú relevantné na úrovni colnej únie a ktoré môžu byť založené na dostupných a spoľahlivých zdrojových údajoch. [pic] [1] Pod pojmom „colná únia“ sa v tejto správe rozumie výlučne colná únia EÚ a územie vymedzené v kapitole 1 ZFEÚ s vylúčením colných únií s Tureckom, Andorrou a San Marínom. [2] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 450/2008 z 23. apríla 2008, Ú. v. EÚ L 145, 4.6.2008. [3] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 70/2008/ES z 15. januára 2008, Ú. v. EÚ L 23, 26.1.2008, s. 21. [4] Neformálne sa označuje aj ako „iniciatíva elektronického colníctva“ a zameriava sa na budovanie rozsiahleho komunikačného reťazca medzi všetkými colnými úradmi v EÚ, medzi colnými a inými verejnými orgánmi zapojenými do obchodovania s tovarom a medzi colnými orgánmi a obchodníkmi. [5] Budúca úloha colníctva ( Future Role of Customs, FRoC) – projekt. [6] TAXUD/1434/2007. [7] KOM(2008) 169 v konečnom znení. [8] Uznesenie Európskeho parlamentu z 19. júna 2008 o 40. výročí colnej únie . Ú. v. EÚ C 286, 27.11.2009, s. 20. [9] Plán vykonávania FCI, TAXUD / 379996/2009_rev2. [10] Stratégia 2020 a Akt o jednotnom trhu. [11] Štokholmský program. [12] Tento vplyv sa zreteľne prejavil koncom roka 2008 a začiatkom roka 2009 na úrovni normálnych postupov, ale nie na úrovni zjednodušených vyhlásení (v oboch prípadoch merané na úrovni položiek (tovaru)). Z colného hľadiska neexistuje žiadne jednoznačné vysvetlenie tohto javu, ale mohlo by to byť tým, že model obchodovania veľkých, pravidelne obchodujúcich spoločností (tých, ktoré uplatňujú zjednodušené postupy) bol v skutočnosti menej ovplyvnený krízou než obchod všeobecne. [13] Ďalšie informácie o tomto systéme sú uvedené ďalej. [14] Pri normálnych aj zjednodušených postupoch. [15] Prechod z vývozných colných vyhlásení v papierovej forme na elektronickú sa začal v roku 2008. [16] Nariadenie Rady (EHS) č. 2913/92 bolo zmenené a doplnené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 648/2005 a nariadenie Komisie (EHS) č. 2454/93 bolo zmenené a doplnené nariadením Komisie (ES) č. 1875/2006. [17] Všetky tieto transeurópske systémy IT, hoci boli založené na 27 vnútroštátnych systémoch a v nich vyvinuté, sú schopné navzájom spolupracovať vďaka vysokej úrovni harmonizácie a tiež pravidlám prepojenia zabudovaných v týchto systémoch. [18] Ďalší vývoj v oblasti IT v EÚ konkrétne na účely boja proti podvodom, ktoré dosiahol OLAF, je uvedený v odseku 3.5. [19] Osobitná správa Európskeho dvora audítorov č. 1/2010 o účinnosti kontrol zjednodušených colných postupov na dovoz. [20] Vo všeobecnosti ostáva zachovanie a podľa potreby zlepšovanie kontroly správneho vyberania príjmov colnými úradmi hlavným cieľom, ktorý je potrebné riešiť pri všetkých budúcich vykonávaniach právnych predpisov a iniciatív, ako sú vývoj riadenia rizík a zavedenie systémového prístupu k colnej kontrole. [21] KOM(2010) 673 vrátane kontextu opatrenia 4 v cieli 4: zlepšiť spoluprácu medzi agentúrami na vnútroštátnej úrovni. [22] V prípade Nórska a Švajčiarska je vzájomné uznávanie SHS súčasťou rozsiahlejšej dohody týkajúcej sa najmä colných bezpečnostných opatrení. [23] TAXUD/359494/2011. [24] Očakávaný záujem obchodníkov nie je založený na veľkosti alebo geografickej polohe, ale skôr na kvalitatívnych charakteristikách (napr. kvalite riadenia dodávateľského reťazca a účtovných systémov) a charakteristikách týkajúcich sa potreby služieb (napr. relatívny význam medzinárodného obchodu z hľadiska obratu spoločnosti). Malé a stredné podniky s určitým profilom (napr. s pomerne vysokou úrovňou colných vyhlásení) môžu považovať túto koncepciu za rovnako zaujímavú ako určité veľké nadnárodné spoločnosti. [25] Uznesenia Rady zo 16. marca 2009 k akčnému plánu EÚ v colnej oblasti zameranému na boj proti porušovaniu práv duševného vlastníctva na roky 2009 – 2012. [26] Hoci akčný plán EÚ bude vyhodnotený na budúci rok, už teraz sa považuje za veľmi užitočný pri riadení spoločného vývoja tak na úrovni EÚ, ako aj na vnútroštátnej úrovni. [27] KOM(2011) 285. [28] Napríklad nedávno bola vytvorená skupina odborníkov na riešenie veľkého problému, ktorý predstavujú malé zásielky tovaru porušujúceho práva duševného vlastníctva, ktorý je zasielaný poštou pri predaji prostredníctvom internetu. [29] Ú. v. ES L 82, 22.3.1997, s. 1. [30] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 766/2008, Ú. v. EÚ L 218, 13.8.2008, s. 48. [31] Databáza FIDE umožňuje vnútroštátnym orgánom zodpovedným za vykonávanie colného vyšetrovania identifikovať príslušné orgány ostatných členských štátov, ktoré vedú alebo viedli vyšetrovanie tých istých osôb alebo podnikov, aby koordinovali svoju prácu. [32] Čl. 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1889/2005 ( Ú. v. EÚ L 309, 25.11.2005, s. 9 – 12) . [33] KOM(2011) 293. [34] KOM(2011) 376. [35] SEK(2011) 791. [36] Uznesenie Európskeho parlamentu z 1. decembra 2011 o modernizácii colných systémov, (2011/2083(INI)); P7_TA(2011)0546. [37] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 624/2007/ES z 23. mája 2007, ktorým sa ustanovuje akčný program pre colné správy v Spoločenstve (Colníctvo 2013). [38] KOM(2011) 706. [39] Budúca architektúra fungovania colnej únie a model spolupráce v oblasti zdaňovania v Európe (máj 2011). TAXUD D(2010) 433216. [40] Štúdia architektúry fungovania colnej únie (2011); strednodobé hodnotenie programu Colníctvo 2003 (2011). [41] Týka sa správ členských štátov a Komisie.