Správa Komisie - „Lepšia Tvorba Práva 2004” v súlade s článkom 9 Protokolu o uplatňovaní princípov subsidiarity a proporcionality (12. správa) {SEK(2005) 364} /* KOM/2005/0098 v konečnom znení */





Brusel, 21.03.2005 KOM(2005) 98 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE „LEPŠIA TVORBA PRÁVA 2004”v súlade s článkom 9 Protokolu o uplatňovaní princípov subsidiarity a proporcionality(12. SPRÁVA){SEK(2005) 364} Európska rada v decembri roku 1992 v Edinburgu rozhodla o povinnosti Komisie predkladať Európskej rade a Európskemu parlamentu výročnú správu o uplatňovaní princípov subsidiarity a proporcionality. Táto povinnosť bola stanovená v protokole priloženom k Zmluve o založení Európskeho spoločenstva („Zmluva”) v rámci zmien a doplnení, ktoré priniesla Amsterdamská zmluva v roku 1997. Od roku 1995 sa táto správa týka činnosti, ktorej cieľom je zlepšenie kvality a prístupnosti legislatívy. Subsidiarita, proporcionalita a zlepšenie regulačného prostredia sú navzájom prepojené. Únia v súlade s princípom subsidiarity obmedzuje svoju činnosť len na prípady, keď je jej zasiahnutie nevyhnutné a účinné. V rámci dodržiavania princípu proporcionality si vyberá čo najjednoduchšie spôsoby zasahovania. Okrem toho opatrenia týkajúce sa konzultácií so zainteresovanými stranami, zhromažďovania odborných stanovísk a analýzy dosahu, rozvoj alternatívnych spôsobov zasahovania a výmena najlepších skúseností v oblasti regulácie prispievajú k lepšiemu definovaniu a chápaniu toho, čo je nevyhnutné, účinné a jednoduché. K tomuto cieľu prispieva tiež úsilie vynakladané v oblasti kvality navrhovania, vypracúvania textov, monitorovania implementácie pravidiel a zjednodušenia acquis . Táto správa je dvanástou svojho druhu. Predstavuje bilanciu roku 2004. Podrobná analýza, ktorá obsahuje odkazy na príslušné dokumenty je predložená v pracovnom dokumente zamestnancov Komisie, ktorý dopĺňa toto oznámenie. 1. LEPšIA REGULÁCIA Skvalitnenie regulačného prostredia je úplnou prioritou tak pre zvýšenie konkurencieshopnosti, hospodárskeho rastu a zamestnanosti, ako aj na presadzovanie trvalo udržateľného rozvoja a kvality života európskych občanov. Z dôvodu rozdelenia zodpovednosti v rámci Únie si toto skvalitnenie vyžaduje spoločné úsilie vynaložené Európskym parlamentom, Radou, Komisiou a členskými štátmi. Stratégia Únie v tejto oblasti závisí od dvoch dokumentov: na jednej strane je to akčný plán Komisie „Zjednodušiť a zlepšiť regulačné prostredie” z júna 2002[1] a na druhej strane je to Medziinštitucionálna dohoda o lepšej tvorbe práva uzatvorená Európskym parlamentom, Radou a Komisiou v decembri 2003[2]. Podobná a čiastočne doplnková stratégia sa prostredníctvom medzivládneho programu prijatého v máji 2002 ministrami zodpovednými za verejnú správu uplatňuje na úrovni členských štátov[3]. Implementácia týchto troch prvkov pokračovala v roku 2004 a v rôznych oblastiach a na rôznych úrovniach zodpovednosti bola dosiahnutá rôzna úroveň pokroku. Je potrebné celkovo prehodnotiť potreby a prístupnosť zdrojov. Rovnako je potrebné skonsolidovať doteraz dosiahnuté výsledky a určiť doplnkovú činnosť na základe skúseností z predchádzajúcich troch rokov. V tejto súvislosti ponúka nová Komisia a jej nový program ideálnu príležitosť. Napriek tomu, že výkonnosť nebola ideálna, všetky zúčastnené strany vyjadrili rastúci záujem o činnosti, ktoré skvalitňujú reguláciu. Čiastočne kvôli tomuto rastúcemu záujmu sa však objavili problémy v koordinácii rôznych iniciatív a v rešpektovaní práv každej z inštitúcií. Preto Komisia pokladá racionalizáciu štruktúr a postupov za problém, ktorý sa musí riešiť čo najskôr. 1.1. Činnosť Komisie Hoci Komisia nie je zďaleka spokojná, pokladá za dôležité poznamenať, že pokrok dosiahnutý za relatívne krátke časové obdobie od prijatia akčného plánu je značný a dá sa porovnať s pokrokom dosiahnutým mnohými členskými štátmi v rovnakom období. Konzultácia zainteresovaných strán V roku 2004 výrazne vzrástol počet konzultácií. Tento výsledok bol dosiahnutý pri dodržaní väčšiny minimálnych štandardov konzultácií uplatňovaných od roku 2003. Komisia musí vynaložiť dodatočné úsilie na zabezpečenie spätnej väzby respondentom a v menšej miere na zabezpečenie transparentnosti. „Únava z konzultácií” na strane niektorých zúčastnených strán a povinnosť vynaložiť obmedzené zdroje určené na reklamu a analýzu v rámci príliš vysokého počtu konzultácií by sa v niektorých odvetviach mohli stať rizikovými. Všetky inštitúcie by v nasledujúcich rokoch mali na to myslieť, keď sa rozhodujú o počte konzultácií a o podrobnosti požadovaných informácií. S cieľom zahrnúť všetky súčasti spoločnosti v konzultačnej fáze je potrebná neustála ostražitosť. Hodnotenie dosahu Hodnotenie možného dosahu často veľmi komplexných programov v rámci 25 členských štátov a nielen v nich je veľmi zložité. Napriek tomu Komisia v roku 2004 dokázala zvýšiť počet vypracovaných Rozšírených hodnotení dosahu (29 oproti 21 v roku 2003), a tiež ich celkovo skvalitnila. Realizácia je problémom, keďže počet vypracovaných hodnotení dosahu je nižší ako sa plánovalo. Zatiaľ čo počiatočné skúsenosti dokazujú, že použitá metóda je správna, je potrebné systematickejšie uplatňovanie existujúcej metódy útvarmi Komisie a väčšie zameranie sa na problémy konkurencieschopnosti. Vyvíjajú sa nové usmernenia a technická podpora. Pomôžu pri riešení týchto otázok a zlepšia kvalitu a kvantitu. Budú potrebné dodatočné zdroje, aby sa dali splniť rastúce vnútorné ambície a vonkajšie očakávania. Získavanie a využívanie odborných posudkov Vďaka Šiestemu rámcovému programu pre vedu a výskum bolo v roku 2004 získavanie odborných posudkov zo špecifických oblastí systematizované. Technický rozvoj internetových aplikácií, ktoré umožňujú väčšie rozšírenie a využitie vedeckej pomoci (elektronická sieť SINAPSE - Scientific INformAtion for Policy Support in Europe, Vedecké informácie na podporu politík v Európe) bol ukončený. Vedecká verejnosť bola vyzvaná, aby sa do nej zaregistrovala, oficiálne spustenie siete je naplánované na marec 2005. Začalo sa tiež pracovať na zvýšení transparentnosti skupín odborníkov založených Komisiou. Jej výsledkom bude uverejnenie zoznamu týchto skupín na začiatku roku 2005 a spustenie registra, ktorý poskytne Parlamentu a verejnosti štandardné informácie o všetkých skupinách odborníkov. Aktualizácia a zjednodušenie acquis Zjednodušenie acquis je prioritou číslo jeden najmä v súvislosti s lisabonskou stratégiou. Komisia aktívne uplatňovala prebiehajúci program zjednodušenia. Taktiež začala s preskúmaním zoznamu priorít predloženého Radou v novembri 2004 a o nadväzujúcej činnosti sa rozhodne počas roka 2005. Okrem toho Komisia rozmýšľa o posilnení mechanizmov určovania legislatívnych opatrení, ktoré predstavujú neúmerné prekážky pre výrobcov v EÚ vo vzťahu k verejnému záujmu, ktorý sa snaží chrániť. Táto analýza by mohla viesť k začiatku novej fázy programu Komisie na zjednodušenie. Relatívne slabým článkom zostáva zníženie objemu legislatívy Spoločenstva (kodifikácia a eliminácia legislatívy, ktorej skončila platnosť). Komisia musí nájsť originálne riešenia problémov, akými je oneskorenie prekladov a tiež musí zabezpečiť, aby sa táto situácia neopakovala pri ďalších rozšíreniach. Tiež by mala byť aktualizovaná Medziinštitucionálna dohoda o kodifikácii z roku 1994. Otvorením novej databázy EUR-Lex bol výrazne uľahčený prístup verejnosti k dokumentom. Databáza poskytuje bezplatný prístup k zmluvám o EÚ a ES, medzinárodným dohodám zaväzujúcim Úniu, platnej legislatíve ES (vrátane konsolidovaných verzií), pripravovanej legislatíve, parlamentným otázkam, judikatúre a správam Súdneho dvora, ako aj všetkým častiam Úradného vestníka. Výber nástrojov Komisia pripravila zoznam koregulačných mechanizmov prijatých Úniou a foriem samoregulácie, ktoré majú rozmer Spoločenstva. Tento zoznam bude slúžiť ako základ prvej správy o rozširujúcich sa možnostiach využitia týchto regulačných alternatív, ktorá bude predložená v roku 2005. Komisia okrem toho pokračuje v zastávaní a obhajovaní decentralizovania určitých veľmi špecifických výkonných úloh smerom k Európskym regulačným agentúram. Na konci roku 2004 bol celkový počet agentúr Spoločenstva/EÚ 26. Hlavným cieľom Komisie v roku 2005 bude prijatie trojstrannej Medziinštitucionálnej dohody, ktorá stanovuje funkčný rámec Európskych regulačných agentúr. Pokrok bol dosiahnutý aj pokiaľ ide o trojstranné zmluvy a dohody zamerané na špecifický cieľ medzi Spoločenstvom, štátmi a regionálnymi alebo miestnymi orgánmi, a to podpísaním prvej dohody Komisiou, Talianskom a regiónom Lombardia. Komisia si myslí, pokiaľ ide o iné ústredné, regionálne a miestne orgány, že by mohli prejaviť svoj záväzok rezolútnejšie. Monitorovanie uplatňovania práva Spoločenstva Nové členské štáty boli plne zapojené do systému kontroly uplatňovania práva Spoločenstva (oznamovanie on-line vnútroštátnych opatrení transponujúcich smernice, atď.). Rovnako bol stanovený postup na zabezpečovanie monitorovania a hodnotenia celkového dosahu rozšírenia. Problémy, s ktorými sa stretávajú občania a podniky týkajúce sa uplatňovania práva Spoločenstva boli riešené lepším spôsobom vďaka opatreniam, akým je SOLVIT, čo je sieť na riešenie problémov vnútorného trhu. Komisia navyše pripravila na rok 2005 spustenie nového internetového nástroja, ktorého úlohou je zjednodušiť občanom a podnikom predkladanie sťažností týkajúcich sa nedodržiavania práva Spoločenstva. 1.2. Činnosť na úrovni inštitúcií EÚ V roku 2004 Rada a jej predsedníctvo posunuli dopredu množstvo otázok týkajúcich sa lepšej regulácie. Cieľom spoločnej iniciatívy členských štátov, ktoré predsedali Rade v rokoch 2004-2005 (Írsko, Holandsko, Luxembursko a Spojené kráľovstvo), predloženej v roku 2004 a jej aktualizácie z decembra 2004 (schválená Fínskom a Rakúskom, ktoré budú Rade predsedať v roku 2006) bolo vyvinúť osobitné úsilie na zníženie administratívneho zaťaženia, hodnotenia dosahu, zjednodušenia a využitia regulačných alternatív (akými sú napr. samoregulácia a koregulácia). Dvoma významnými úspechmi Rady sú prijatie 15 priorít na zjednodušenie schválených Radou, ktoré je Komisia vyzvaná vziať do úvahy, ako aj začatie úplne prvého hodnotenia dosahu pred prijatím zásadných zmien a doplnení (v prípade návrhu smernice o batériách a akumulátoroch). Je však smutné, že z 30 návrhov na zjednodušenie predložených Komisiou, prijala Rada len 10 a príliš veľa zmien a doplnení nebolo transparentne analyzovaných. Implementácia Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva začala v roku 2004, mala by však napredovať rýchlejšie. Veľmi naliehavým je prispôsobenie pracovných metód Európskeho parlamentu a Rady s cieľom urýchliť prijatie čakajúcich návrhov na zjednodušenie. 1.3. Činnosti členských štátov Regulačné zaťaženie európskych subjektov spôsobuje stále najmä vnútroštátna legislatíva. Preto je potrebný pokrok najmä na úrovni členských štátov. Komisia však víta úsilie vynaložené členskými štátmi, ktorým reagujú na odporúčania Komisie a Mandelkernovej skupiny. Zatiaľ čo väčšina členských štátov predstavila iniciatívy, ktorých cieľom je zlepšenie regulačného prostredia, ich implementácia je nerovnomerná. Komisia vyzýva najmä členské štáty, aby konzultovali a zhodnotili dosah skôr, než prijmú vnútroštátnu legislatívu transponujúcu akty ES. Analogicky s povinnosťami inštitúcií EÚ Komisia tiež zdôrazňuje potrebu urobiť tak pred predložením legislatívnych návrhov EÚ. Nakoniec odporúča zavedenie komparatívnych, alebo aspoň kompatibilných ukazovateľov regulačnej kvality na úrovni EÚ a členských štátov s cieľom monitorovať pokrok a uľahčiť určenie najlepších postupov. 2. UPLATňOVANIE PRINCÍPOV SUBSIDIARITY A PROPORCIONALITY Komisia s vážnosťou prebrala svoje procedurálne povinnosti týkajúce sa subsidiarity a proporcionality. Úsilie konzultovať pred navrhnutím legislatívy dosiahlo rekordnú úroveň[4]. Okrem toho pokles počtu nariadení a smerníc v porovnaní s počtom rozhodnutí a odporúčaní, ako v relatívnom, tak aj v absolútnom číselnom vyjadrení, naznačuje, aká bola Komisia opatrná, aby si vybrala čo najjednoduchšiu cestu[5]. V množstve prípadov však bola Komisia kritizovaná za to, že sa na princípy nezamerala dosť presne a za spôsob, akým zhodnotila zaťaženie určitých zúčastnených strán[6]. S cieľom vysvetliť dôvody, ktoré viedli ku konštatovaniu, že jej návrhy sú v súlade s týmito princípmi a uľahčiť monitorovanie zhody, Komisia vyvinula a otestovala novú softvérovú aplikáciu na vypracovanie dôvodových správ[7]. Táto aplikácia zabezpečí, že všetky požadované informácie týkajúce sa princípov budú poskytnuté systematickým spôsobom. V roku 2005 ju budú používať všetky útvary. Pokiaľ ide o hodnotenie zaťaženia, Komisia by rada zdôraznila, že v tak veľkej a rôznorodej Únii ide o komplexnú záležitosť. Nie vždy je možné poskytnúť presnú predpoveď každého možného dosahu a keď je to uskutočniteľné je to väčšinou dlhotrvajúci a finančne náročný proces. Snaha o perfekcionizmus by mohla viesť k legislatívnej paralýze v čase, keď je Únia konfrontovaná s naliehavými výzvami. Komisia sa preto domnieva, že by mala byť i naďalej dôležitejšou zásada primeranej analýzy. Komisia teda zreviduje alebo dokonca stiahne svoje návrhy kedykoľvek zistí, že boli prehliadnuté dôležité časti, alebo zohľadní výrazné zmeny, ktoré sa udiali po predložení návrhov. Európsky parlament a Rada spoločne predniesli relatívne málo zmien a doplnení, ktoré sa explicitne týkajú subsidiarity a proporcionality. Tento zhodný výklad nie je prekvapením, najmä keď sa zohľadní fakt, že množstvo konzultácií dosiahlo rekordnú úroveň, rovnako aj fakt, že veľká časť návrhov Komisie reagovala na podnety predložené Európskou radou, Radou a Európskym parlamentom. Zatiaľ čo Parlament obyčajne poskytol odôvodnenie svojich zmien a doplnení, paradoxne Rada pre svoje zásahy predniesla dôvod len málokedy. Keď členské štáty využili svoje právo politickej iniciatívy a justičnej spolupráce v trestných veciach a predložili formálne návrhy, dodržiavanie princípov subsidiarity a proporcionality bolo viac menej len stanovené a nedokázané. Prehľad obsahu najkľúčovejšej z diskusií o tejto téme potvrdzuje stanovené trendy. Zmeny a doplnenia predložené Parlamentom skôr vyzývali na širšiu akciu v EÚ a odôvodňovali to tým, že na úspech sú potrebné silnejšie nástroje, zatiaľ čo zmeny a doplnenia predložené Radou požadovali zmenšenie rozsahu navrhovanej akcie alebo prijatie jemnejšej formy zásahu. Vo väčšine prípadov sa týmto trom inštitúciám podarilo dospieť k spoločnému výkladu princípu subsidiarity a proporcionality. Inštitúcie EÚ by si mali uvedomovať riziko spočívajúce v tom, že ich rokovania sa môžu transformovať na obyčajné doťahovanie sa. Princípy subsidiarity a proporcionality by boli prvými obeťami, podkopávajúc tak súdržnosť politík, ich prijímanie a účinnosť. Naopak tieto princípy nesmú byť zneužité ako zámienka na ignorovanie kompetencií zverených Únii alebo na prevrátenie zásad a pravidiel stanovených v zmluvách s cieľom vyhovieť momentálnej politickej nálade alebo citlivosti určitej zložky. Rokovanie postavené na faktoch a silných argumentoch je v Únii 25 členov dôležitejšie, ako kedykoľvek predtým. Pokiaľ ide o politické monitorovanie legislatívneho procesu Únie, Výbor regiónov potvrdil vo veľkej väčšine svojich stanovísk legitimitu činnosti podniknutej Úniou. V dvoch prípadoch však vyzval Európsku komisiu, aby zvážila výber nástrojov s cieľom vernejšie dodržiavať princíp proporcionality. Tieto odporúčania narástli do prístupu, ktorý poskytuje väčšie zapojenie miestnych a regionálnych orgánov do implementácie legislatívy Spoločenstva. Okrem toho Výbor regiónov oznámil, že v roku 2005 hodlá systematizovať hodnotenia zhody s princípom subsidiarity tak, že predloží spolu so stanoviskom tabuľku hodnotenia zhody s princípom subsidiarity a na druhej strane postupne vytvoriť sieť miestnych a regionálnych orgánov na účely monitorovania dodržiavania princípu subsidiarity. COSAC[8] a určité národné parlamenty začali skúmať nové modely monitorovania uplatňovania princípu subsidiarity so zreteľom na nadobudnutie účinnosti budúcej ústavnej zmluvy[9]. Pokiaľ ide o prehľad judikatúry ex-post, na princíp subsidiarity sa na Európskom súdnom dvore odvolávalo v šiestich prípadoch. V žiadnom rozsudku nedospel Súd k záveru, že v tejto súvislosti boli nesprávne uplatnené pravidlá stanovené zmluvami. Komisia víta takýto vývoj, pretože je potrebné, aby bola vo všetkých smeroch obozretná pri rozhodovaní o tom, či je zásah Únie skutočne potrebný a postupuje čo najprijateľnejšie. [1] (KOM(2002)278, 5. jún 2002). Akčný plán vychádza z Bielej knihy o európskej správe a riadení (KOM(2001)727, 25. jún 2001). Rovnako zohľadňuje odporúčania skupiny pre kvalitu regulácie, ktorá bola zriadená v novembri 2000 ministrami zodpovednými za verejnú správu, ktorým predsedal D. Mandelkern (Mandelkernova správa bola prijatá v novembri 2001). Ďalšie informácie o ôsmich oznámeniach, ktoré upresnili jej ciele sú uvedené vo Výročnej správe o lepšej tvorbe práva 2003, KOM(2003)770, 12. december 2003. [2] Ú. v. EÚ C 321, 31. december 2003, s.1. [3] Akčný program čiastočne vychádza z uvedenej Mandelkernovej správy. [4] Pododdiel 2.1.1 priloženého pracovného dokumentu zamestnancov Komisie. [5] Príloha 1 k pracovnému dokumentu. [6] Oddiel 3.2 pracovného dokumentu uvádza názorné príklady vývoja uplatňovania princípov v roku 2004. [7] Pododdiel 2.1.4 pracovného dokumentu. [8] Konferencia výborov pre európske záležitosti parlamentov Európskej únie. [9] Nový rámec navrhnutý ústavnou zmluvou v oblasti subsidiarity – pracovný dokument, pododdiel 3.1.3.