[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 13.6.2007

KOM(2007) 316 v konečnom znení

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU, VÝBORU REGIÓNOV A EURÓPSKEJ CENTRÁLNEJ BANKE

Verejné financie v HMÚ – 2007 Zabezpečenie účinnosti preventívnych opatrení PSR {SEK(2007) 776}

I. ÚVOD

Dohľad nad hospodárskou a rozpočtovou politikou a jej koordinácia v členských štátoch je požiadavkou zmluvy. V Pakte stability a rastu (ďalej len PSR) sa ustanovenia zmluvy formujú do súboru spoločne dohodnutých pravidiel, zásad a postupov, ktorými sa prispieva k navrhovaniu, dohľadu a ku koordinácii rozpočtových politík v členských štátoch EÚ. PSR obsahuje preventívnu časť a nápravnú časť. Jeho fungovanie závisí od toho, či sa deficity považujú za nadmerné alebo nie. V prvom prípade sa v súvislosti s postupom pri nadmernom deficite predpokladajú vopred určené a kodifikované nápravné akcie, odporúčania a sankcie, ktorých účelom je zastrašenie. Fungovanie na základe preventívnych opatrení PSR, ktorých cieľom je vyhnúť sa výskytu nadmerných deficitov a zabezpečiť fiškálnu a hospodársku koordináciu v EÚ, je odlišné. Hoci sa preventívne opatrenia, podobne ako nápravná časť, opierajú o kombináciu numerických a procesných pravidiel, zameriavajú sa hlavne na strednodobé plánovanie, vzájomnú podporu a tlak a výmenu osvedčených postupov. Aby mohli riadne fungovať, vyžadujú si jednotnú interpretáciu výziev hospodárskej a fiškálnej politiky v EÚ a silnú politickú vôľu na ich riešenie.

Jedným z ústredných cieľov Komisie a Rady v reforme PSR v roku 2005 bolo posilnenie preventívnej dimenzie paktu. Dosiahlo sa to rozšírením hospodárskeho základu pravidiel a podporovaním politík, ktoré prispievajú k vytváraniu priestoru pre automatickú stabilizáciu výsledku, zabezpečeniu trvalej udržateľnosti verejných financií a zlepšeniu ich kvality a účinnosti. V revidovanom PSR sa už nevyžaduje od členských štátov zameriavať sa na jednotnú takmer vyrovnanú fiškálnu pozíciu v strednodobom období. Pre každý členský štát sú preto stanovené rozdielne strednodobé ciele, ktoré zohľadňujú okolnosti jednotlivých krajín V reforme PSR sa zaviedli opatrenia, ktorými sa má zabezpečiť symetrickosť fiškálnych politík počas cyklu a pokračovanie fiškálnej konsolidácie v rokoch nasledujúcich po náprave nadmerných deficitov. Uvádza sa v ňom najmä to, že členské štáty v eurozóne alebo členské štáty začlenené do systému ERM-II by mali vykonávať ročné štrukturálne úpravy vo výške referenčnej hodnoty 0,5 percenta HDP. Napokon sa v reforme eliminovali možné prekážky na uskutočnenie štrukturálnych reforiem a kládol sa väčší dôraz na dlh a dlhodobú udržateľnosť, pokiaľ ide o rozpočtový dohľad.

V tomto oznámení sa skúma súčasný rozpočtový vývoj a fungovanie fiškálneho rámca EÚ. Zdôrazňuje sa v ňom hladká implementácia postupov pri nadmernom deficite v súčasnom období, tiež sa v ňom však uvádzajú niektoré odchýlky od politických pravidiel v rámci preventívnych opatrení PSR. Teraz, keď väčšina krajín EÚ už upravila svoj nadmerný deficit alebo sa ho chystá upraviť, výzvou je využiť možnosť, ktorá sa ponúka na základe súčasných priaznivých cyklických podmienok, a to rýchle smerovať k dosiahnutiu strednodobých cieľov. Z toho dôvodu je potrebné ustanovenia revidovaného PSR účinne uplatňovať a niektoré aspekty reformy PSR z roku 2005 sa musia ďalej rozvíjať.

S týmto cieľom sa v oznámení formulujú konkrétne návrhy na základe osvedčených postupov v krajinách EÚ. Tieto návrhy sú plne v súlade s myšlienkou politickej dohody v rámci reformy PSR z roku 2005 a všetky sa môžu uplatňovať podľa platných právnych predpisov. Zameriavajú sa na posilnenie dôveryhodnosti a zodpovednosti krajín za strednodobé ciele zahrnuté v programoch stability a v konvergenčných programoch a odporúča sa v nich vnímanie dohľadu v rámci fiškálnej politiky zo širšieho hospodárskeho hľadiska, súlade s obnovenou Lisabonskou stratégiou zamestnanosti a rastu.

II. SÚčASNÝ HOSPODÁRSKY VÝVOJ PODNECUJE K PODNIKNUTIU KROKOV NA ZABEZPEčENIE ÚčINNÉHO FUNGOVANIA PREVENTÍVNYCH OPATRENÍ PSR

Situácia vo verejných financiách sa naďalej zlepšuje

V roku 2006 sa situácia v oblasti verejných financií v krajinách EÚ a krajinách eurozóny naďalej zlepšovala. V pozadí priaznivých hospodárskych podmienok, keď rast reálneho HDP dosiahol 3,0 % v EÚ v roku 2006, čím sa zvýšil z 1,7 % v roku 2005, sa deficit verejných financií EÚ znížil z 2,4 % HDP v roku 2005 na 1,7 % HDP v roku 2006. Miera zadlženia zaznamenala v krajinách EÚ i krajinách eurozóny od roku 2002 prvý pokles. Okrem toho došlo v posledných dvoch rokoch k zlepšeniu celkovej rozpočtovej situácie v celkovom rozpočte, a to významným znížením štrukturálneho deficitu (0,9 percentuálnych bodov HDP), t. j. deficit verejných financií, a to bez cyklických faktorov a jednorazových a dočasných opatrení. Podľa výpočtov Komisie sa štrukturálny deficit v EÚ znížil z takmer 3 % HDP v roku 2004 na úroveň pod 1,5 % HDP v roku 2006.

Zníženie deficitu verejných financií v roku 2006 bolo výsledkom najmä mnohých pozitívnych prekvapivých zmien vo vývoji daňových príjmov. Odhaduje sa, že výraznejšie zvýšenie príjmov verejných financií než sa očakávalo, prispelo k zlepšeniu salda verejných financií približne o jeden percentuálny bod HDP v porovnaní s plánmi zostavenými členskými štátmi v aktualizovaných programoch stability a v konvergenčných programoch z konca novembra 2005. Medzitým sa však v mnohých krajinách EÚ výdavky verejných financií tiež zvýšili rýchlejšie, než sa plánovalo. Takýto vývoj vedie k trvalým pochybnostiam o pokračujúcom zlepšení v oblasti verejných financií.

Neopakovať chyby z minulosti

Rozdielna štruktúra fiškálnych úprav, než sa uvádzala v plánoch, naznačuje, že v niektorých prípadoch sa na financovanie zvýšených výdavkov verejných financií čiastočne použili neočakávané príjmy z daní, ktoré môžu mať len prechodný charakter. Tento posun poukazuje na riziko opakovania politických chýb z minulosti. Súčasná konfigurácia rýchleho hospodárskeho rastu a pozitívnych výsledkov v oblasti daňových príjmov veľmi pripomína situáciu, ktorá prevažovala na prelome desaťročia, počas ktorého k politickým chybám došlo. V rokoch 1999 – 2001 nevyužili niektoré členské štáty dobré hospodárske podmienky na dosiahnutie zdravého stavu verejných financií. So zhoršovaním konjunktúry sa postupne dostávali do nevýhodnej pozície.

Medzi ekonómami a politikmi v súčasnosti došlo ku konsenzu, že príčinou problémov pri rešpektovaní PSR boli v prvej polovici tohto desaťročia nevhodné fiškálne opatrenia v období priaznivého hospodárskeho rastu. Pretože väčšina krajín EÚ svoj nadmerný deficit napravila (alebo sa ho chystá napraviť), je v súčasnom priaznivom vývoji konjunktúry potrebné udržať aj dynamiku fiškálnej konsolidácie. Príležitosť, ktorú súčasný rast hospodárstva ponúka, je potrebné využiť na to, aby pomer dlhu verejných financií krajín EÚ mal trvalo klesajúci trend.

Najnovší vývoj vyžaduje lepšie fungovanie preventívnych opatrení

Vo svojom včasnom posúdení reformy PSR Komisia konštatovala, že vďaka reforme sa pred rokom zlepšilo fungovanie postupu pri nadmernom deficite. Nedávny vývoj toto hodnotenie potvrdzuje. Krajiny s nadmerným deficitom riadne využili termíny na korekciu nadmerného deficitu stanovené v rámci reformy PSR a prijali výrazné štrukturálne opatrenia na jeho korekciu. V priemere zlepšili v roku 2006 štrukturálne saldo svojich verejných financií približne o jeden percentuálny bod HDP. Rozpočtové plány týchto krajín sú všeobecne v súlade s cieľom korekcie nadmerného deficitu v lehote, ktorú stanovila Rada. Zatiaľ čo v roku 2004 mal rozpočet až desiatich členských štátov vyšší deficit než 3 %, v roku 2008 bude podľa najnovších konvergenčných programov a programov stability v tejto situácii len Maďarsko a Česká republika.

Obavy súvisiace s riadnym fungovaním preventívnych opatrení PSR však zostávajú. Túto skutočnosť potvrdzuje pohľad späť, ako aj pohľad do budúcnosti. V roku 2006 nebola snaha o konsolidáciu rozpočtu v niektorých krajinách, ktoré ešte nedosiahli svoj strednodobý cieľ, vzhľadom na zlepšenie hospodárskeho vývoja dostatočná. Fiškálne plány tiež predstavujú sklamanie. V mnohých krajinách eurozóny a krajinách začlenených do systému ERM II nedosahuje v roku 2007 a v nasledujúcich rokoch plánované zlepšenie štrukturálneho salda referenčnú hodnotu 0,5 % HDP stanovenú v revidovanom PSR, a to napriek nedávnemu odporúčaniu Rady a hospodárskemu vývoju[1], ktorý by odôvodňoval aj prekročenie tejto hodnoty[2]. Podľa hospodárskej prognózy Komisie z jari 2007, ktorá nepredpokladá žiadne politické zmeny, svoj strednodobý cieľ v roku 2008, t. j. po dvoch rokoch nadpriemerného rastu, dosiahne len desať z dvadsiatich siedmich krajín EÚ.

III. ÚčINNEJšIE PREVENTÍVNE OPATRENIA NA ZABEZPEčENIE VÄčšEJ UDRžATEľNOSTI VEREJNÝCH FINANCIÍ

Preventívne opatrenia PSR sú založené na pravidelnom sledovaní a dohľade nad verejnými financiami v jednotlivých členských štátoch. Za týmto účelom predkladajú krajiny EÚ každoročne konvergenčné programy a programy stability, ktoré predstavujú plánovanú rozpočtovú pozíciu na ďalšie tri alebo štyri roky. Členské štáty, ktoré ešte nesplnili svoj strednodobý rozpočtový cieľ, predstavujú vo svojich konvergenčných plánoch alebo v plánoch stability cestu úpravy smerom k jeho splneniu. Tieto programy potom posudzuje Komisia a Rada zaujíma ku každému z nich svoje stanovisko.

Ako vyplýva z uvedených skutočností, nie sú plány vypracované členskými štátmi v ich konvergenčných programoch a programoch stability vždy v súlade s preventívnymi opatreniami PSR, najmä pokiaľ ide o ročné úpravy. Niektoré krajiny EÚ mali navyše v minulosti problémy s plnením viacročných rozpočtových cieľov. Tieto problémy vznikali najmä opakovaným zvyšovaním verejných výdavkov[3]. Zlepšený vývoj salda rozpočtu v posledných dvoch rokoch je z veľkej časti výsledkom pozitívnych prekvapení v oblasti verejných príjmov.

Na základe týchto súvislostí je v tomto oddiele sformulovaných niekoľko konkrétnych návrhov, ktoré majú na základe osvedčených postupov v krajinách EÚ zabezpečiť lepšie fungovanie preventívnych opatrení PSR. Všetky tieto návrhy je možné uplatniť v rámci súčasných právnych predpisov a sú plne v duchu reformy PSR z roku 2005. Je možné ich rozdeliť do štyroch hlavných oblastí:

(i) riešenie problematiky fiškálnej politiky v širšej hospodárskej perspektíve;

(ii) posilnenie zodpovednosti jednotlivých krajín pri plnení strednodobých cieľov stanovených v konvergenčných programoch a programoch stability;

(iii) posilnenie spoľahlivosti a dôveryhodnosti strednodobých rozpočtových plánov obsiahnutých v konvergenčných plánoch a v plánoch stability;

(iv) posun smerom k udržateľnej fiškálnej pozícii v strednodobom horizonte.

Riešenie problematiky fiškálnej politiky v širšej hospodárskej perspektíve

Výhody zdravej fiškálnej politiky by boli zrozumiteľejšie, pokiaľ by sa fiškálny dohľad dal do širšej hospodárskej perspektívy, najmä do kontextu obnovenej Lisabonskej stratégie zamestnanosti a rastu. Pomohlo by to objasniť, ako strednodobé rozpočtové plány prispejú k makrofinančnej stabilite a ako môžu plánované zmeny v štruktúre výdavkov a daní ako aj ďalšie hospodársko-politické opatrenia prispieť k stanoveniu správnych priorít a stimulov na podporu inovácií a konkurencieschopnosti a na posilnenie súkromných investícií a zamestnanosti.

Z hľadiska konečného cieľa dosiahnutia vysokého udržateľného rastu vedúceho k vytváraniu pracovných miest v krajinách EÚ by sa pri posudzovaní vývoja fiškálnej politiky v kontexte preventívnych opatrení PSR mohla viac zohľadňovať celková makroekonomická situácia príslušných krajín ako aj kvalita a štruktúra rozpočtovej stratégie. Zvláštna pozornosť by sa mala venovať rizikám spojeným s vývojom vnútornej a vonkajšej nerovnováhy, inflácii a konkurencieschopnosti, pričom je potrebné počítať s tým, že tento vývoj má na krajiny vo vnútri eurozóny alebo mimo nej odlišný účinok. Pre krajiny eurozóny to napríklad znamená viac sa zamerať na úpravy reálneho výmenného kurzu, zatiaľ čo v prípade krajín usilujúcich o konvergenciu je úlohou fiškálnej politiky podporovať udržateľný proces vyrovnávania hospodárskej úrovne.

V hodnotení strednodobých rozpočtových plánov, ktoré členské štáty predkladajú vo svojich konvergenčných programoch alebo programoch stability, by mal byť väčší priestor na diskusie o kvalite a účinnosti verejných financií, ako aj o ich prispievaniu k potenciálnemu rastu. Obmedzené zdroje verejných financií spolu s väčšími výdavkami spojenými so starnutím obyvateľstva a so zvyšujúcou sa daňovou konkurenciou stále vyžadujú viac než kedykoľvek predtým, aby sa zdroje prideľovali podľa priorít, účinne sa využívali a aby sa pritom zohľadnili odporúčania, ktoré pri rešpektovaní špecifických podmienok jednotlivých krajín prijala Rada na základe integrovaných pokynov pre rast a zamestnanosť. Pokiaľ by sa v konvergenčných programoch a v programoch stability a v ich posúdeniach jasne zdôraznili strednodobé následky štrukturálnych reforiem s výraznými zmenami štruktúry výdavkov verejných financií a daňovej politiky, prispelo by to k lepšiemu pochopeniu týchto reforiem a ich úlohy v rámci celkovej stratégie. Konvergenčné programy a programy stability by tak poskytli systematické údaje o priamych rozpočtových nákladoch alebo úsporách hlavných reforiem plánovaných v rámci vnútroštátnych programov reforiem.

Návrh 1. S cieľom rýchleho dosiahnutia udržateľnej rozpočtovej pozície za súčasnej podpory vyššieho prínosu rozpočtových politík pre rast a zamestnanosť by sa mal v konvergenčných programoch a v programoch stability, ako aj v hodnoteniach Komisie klásť väčší dôraz na vývoj kvality a účinnosti verejných financií. Členské štáty by mohli jasnejšie naznačiť ciele svojej politiky, pokiaľ ide o zmeny štruktúry a/alebo účinnosti verejných výdavkov a daňový systém ako aj očakávaný prínos rastu a zamestnanosti. V tejto súvislosti by sa tiež mohla zdôrazniť súvislosť s vnútroštátnymi programami reforiem v rámci Lisabonskej stratégie. S cieľom výmeny osvedčených postupov by členské štáty mohli tiež poskytovať informácie o reformách rozpočtových orgánov smerujúcich k zlepšeniu kvality a účinnosti verejných financií – napr. zavedenie rozpočtových techník orientovaných na výkon alebo nové fiškálne pravidlá uprednostňujúce prideľovanie výdavkov podľa rôznych priorít.

Návrh 2. Pri hodnotení národnej fiškálnej politiky by členské štáty a Komisia mali viac zohľadniť celkovú makroekonomickú situáciu príslušnej krajiny. Zvláštnu pozornosť je možné venovať vývoju vonkajších nerovnováh stavov, inflácie a konkurencieschopnosti. Cieľom by bolo zabezpečiť hladké fungovanie eurozóny a vnútorné úpravy v rámci nej a podporiť udržateľný proces rastu v krajinách usilujúcich sa o konvergenciu. Vďaka širšiemu hodnoteniu z hospodárskeho hľadiska by sa jednoduchšie vyhodnotilo, kedy sa hospodárstvo nachádza v priaznivej situácii a aký to má vplyv na riadenie fiškálnej politiky.

Posilnenie zodpovednosti jednotlivých krajín pri plnení strednodobých cieľov stanovených v konvergenčných programoch a programoch stability

Reformou PSR z roku 2005 sa dosiahol veľký pokrok v posilnení zodpovednosti jednotlivých štátov za fiškálne pravidlá EÚ. Lepšie zdôvodnenie pravidiel z hospodárskeho hľadiska a zavedenie strednodobých rozpočtových cieľov pri zohľadnení špecifických podmienok jednotlivých krajín znamenalo v tomto smere dôležité kroky.

V súvislosti s reformou PSR z roku 2005 Rada tiež vyzvala vlády členských štátov, aby predložili svoje konvergenčné programy a programy stability a stanoviská Rady k týmto programom svojim národným parlamentom. V posledných dvoch rokoch sa v tejto problematike dosiahol len malý pokrok. Podľa nedávneho prieskumu Komisie existuje v oblasti strednodobých rozpočtových cieľov stanovených v konvergenčných programoch a programoch stability nedostatočná politická angažovanosť na národnej úrovni. Len v niekoľkých krajinách EÚ sú konvergenčné programy a programy stability predmetom hlasovania v národnom parlamente alebo sú odvodené z dokumentu, ktorý predtým prijal národný parlament. Hoci sa v konvergenčných programoch a v programoch stability predkladajú rozpočtové výhľady verejných financií za celý štát, pred stanovením cieľov však v niektorých prípadoch neexistuje ex ante koordinácia na rôznych úrovniach vlády alebo je len veľmi malá.

V dôsledku toho býva aj prepojenie viacročných rozpočtových plánov stanovených v konvergenčných programoch a programoch stability a prípravy ročných rozpočtov na ďalšie roky v krajinách EÚ pomerne slabé. V rade prípadov sú rozpočtové výhľady uvedené v konvergenčných programoch a programoch stability len orientačné a v príprave rozpočtov na ďalšie roky sa zohľadňujú len zriedka. Zabezpečenie súladu medzi rozpočtovými plánmi ustanovenými v konvergenčných programoch a programoch stability a cieľmi stanovenými v ďalších ročných rozpočtoch tak vyžaduje výraznú revíziu. Z celkovej súčasnej situácie vyplýva, že medzi tým, aká by mala byť príprava a stav konvergenčných programov a programov stability v členských štátoch a skutočným stavom, je veľký rozdiel.

Členské štáty eurozóny by v prípade národnej zodpovednosti za koordináciu fiškálnej politiky v rámci preventívnych opatrení mohli využiť pripravený spoločný verejný dokument, v ktorom by sa sumarizovali viacročné fiškálne plány predložené všetkými členskými štátmi eurozóny. V tomto programe stability eurozóny by sa zdôraznilo prispenie každého členského štátu k spoločnej politike eurozóny. Na základe posúdenia Komisie by sa to mohlo prerokovať v rámci euroskupiny ministrov v úvodnej fáze procesu rozpočtového dohľadu, a posilniť tak hodnotenie jednotlivých programov stability členských štátov eurozóny.

Návrh 3. Členské štáty by mali vo svojej snahe o splnenie strednodobých rozpočtových plánov využiť väčšiu angažovanosť a zodpovednosť všetkých národných subjektov podieľajúcich sa na riadení fiškálnej politiky tak, aby toto riadenie bolo v súlade so strednodobými rozpočtovými cieľmi uvedenými v konvergenčných programoch a v programoch stability. S týmto cieľom by členské štáty mali zvážiť intenzívnejšie zapojenie sa zo strany národných parlamentov do prípravy konvergenčných programov a programov stability a do prípadných ďalších opatrení prijatých na základe stanovísk Rady, ako sa odsúhlasilo v súvislosti s reformou PSR v roku 2005. Viacročné rozpočtové ciele by sa prednostne mali stanoviť na základe riadnej koordinácie na rôznych úrovniach vlády.

Návrh 4. S cieľom posilniť národnú zodpovednosť za strednodobé rozpočtové ciele stanovené v konvergenčných programoch a v programoch stability a konzistenciu medzi týmito plánmi a následnými ročnými rozpočtami by členské štáty mohli zvážiť doplnenie svojich rozpočtových rámcov o vnútroštátne viacročné fiškálne pravidlá, ktoré by boli v súlade s cieľmi konvergenčných programov a programov stability. Ich základom by mohli byť dobré skúsenosti niektorých členských štátov, v ktorých sa viacročnými výdavkovými rámcami opierajúcimi sa o stanovené pravidlá zabezpečuje výrazná koherentnosť so strednodobými rozpočtovými plánmi, najmä na strane výdavkov, a konzistencia medzi týmito plánmi a následnými ročnými rozpočtami.

Posilnenie spoľahlivosti a dôveryhodnosti strednodobých rozpočtových cieľov

Primárnym cieľom kovergenčných programov a programov stability je vo viacročnej perspektíve riadne skoordinovať fiškálne politiky v EÚ. V niektorých členských štátoch EÚ sa tieto plány v rámci štátu použijú k predĺženiu časového horizontu na riadenie fiškálnej politiky nad rámec ročného rozpočtového cyklu. Ak sa znovu objavia odchýlky od strednodobých rozpočtových plánov ako v minulosti, mohlo by dôjsť k zníženiu dôveryhodnosti týchto výhľadov do tej miery, že by mohli stratiť význam.

Zvláštnu pozornosť je potrebné venovať príprave makroekonomických prognóz použitých na rozpočtové výhľady, v ktorých sa zas určuje výška zdrojov, ktoré budú k dispozícii na financovanie politík v strednodobom horizonte. V minulosti vychádzali strednodobé rozpočtové výhľady v niektorých prípadoch z príliš optimistických makroekonomických prognóz, najmä v prípade očakávaného rastu. Zdá sa, že tendencia revidovať za priaznivých podmienok pre rast jeho strednodobé prognózy smerom nahor však od reformy PSR výrazne poklesla. Členské štáty by mali aj naďalej pri vypracúvaní svojich rozpočtových výhľadov vychádzať z realistických predpokladov. Tiež by mohli zvážiť použitie takzvaných faktorov obozretnosti , napríklad, že rozpočtové rezervy je možné využiť len za zvláštnych podmienok.

Ďalším zlepšením by mohla byť vyššia transparentnosť, pokiaľ ide o povahu a rozsah fiškálnych zmien, ktoré si vyžiadali rozpočtové ciele uvedené v konvergenčných programoch a v programoch stability. Členské štáty by mohli vo svojich konvergenčných programoch alebo programoch stability jasne uviesť, či ich cesta navrhnutá pre hlavné súčasti rozpočtu nevyžaduje zmenu politiky. Mohol by sa špecifikovať najmä základný scenár „nezmenenej politiky“. PSR, vrátane Kódexu správania pre obsah a formu konvergenčných programov a programov stability , z ktorého členské štáty pri príprave týchto plánov vychádzajú, sa už stanovuje, že v programoch by sa mali uvádzať rozpočtové a iné hospodársko-politické opatrenia, ktoré sa prijali alebo navrhli na splnenie rozpočtových cieľov[4]. V praxi sú však informácie o plánovaných nápravných opatreniach v konvergenčných programoch a programoch stability pomerne stručné. Základný scenár „nezmenenej politiky“ sa zvyčajne tiež nešpecifikuje.

Návrh 5. S cieľom zvýšenia spoľahlivosti a dôveryhodnosti svojich strednodobých rozpočtových cieľov by členské štáty vo svojich konvergenčných programoch a programoch stability mohli jasnejšie uvádzať, či sú strednodobé rozpočtové ciele dosiahnuteľné bez toho, aby by bolo nutné meniť politiku, alebo či si vyžadujú prijatie dodatočných politických opatrení. V poslednom uvádzanom prípade by bolo dôležité v nich špecifikovať rozdiel medzi hlavnými rozpočtovými cieľmi (saldo verejných financií, výdavky verejných financií) a vývojom verejných financií pri nezmenenej politike a pokiaľ je to možné, uvádzať podrobný opis opatrení zameraných na odstránenie rozdielu medzi rozpočtovými trendmi a cieľmi.

Posun smerom k udržateľnej fiškálnej pozícii v strednodobom horizonte

Hlavným cieľom fiškálnej politiky v krajinách EÚ je snaha dosiahnuť strednodobú udržateľnosť verejných financií. Vo väčšine krajín EÚ vyžaduje táto snaha o udržatelnosť rozsiahlu stratégiu spočívajúcu v dosiahnutí fiškálnej konsolidácie na základe dobrovoľného uváženia ako aj v uskutočnení štrukturálnych reforiem. V niektorých členských štátoch je nutné vykonať dôležité rozhodnutie, do akej miery by sa problém udržateľnosti verejných financií mal riešiť strednodobou konsolidáciou a do akej miery reformami trhu práce, dôchodkového systému a systému zdravotníctva. Strednodobé rozpočtové ciele by mali byť ambiciózne do tej miery, aby mohli významne prispieť k riešeniu udržateľnosti verejných financií.

Rýchly prechod k zdravej fiškálnej pozícii tiež vyžaduje lepšie pochopenie dôvodov predchádzajúcich odchýlok od strednodobých rozpočtových plánov, aby bolo možné sa ich v budúcnosti vyvarovať. Väčší dôraz by sa mal klásť na monitorovanie predchádzajúcich rozpočtových plánov v kontexte hodnotenia konvergenčných programov a programov stability Komisiou a Radou. Vzhľadom na to, že členské štáty zvyčajne plánujú fiškálnu konsolidáciu na základe opatrení na strane výdavkov a že odchýlky od strednodobých plánov sú hlavne dôsledkom prekračovania výdavkov, mal by sa monitorovať najmä vývoj na strane výdavkov[5]

V krajinách eurozóny by sa konzistencia medzi pôvodne stanovenými rozpočtovými cieľmi a ročnými rozpočtami mala monitorovať v kontexte strednodobého prieskumu fiškálnych politík. Zahŕňa každoročné prejednávanie plánov fiškálnej politiky na nasledujúci rok, ktoré sa uskutočňuje na jar a ktoré má zabezpečiť riadnu koordináciu národných fiškálnych politík v eurozóne a poskytnúť vzájomnú podporu riadnej fiškálnej politiky na úrovni jednotlivých štátov. Euroskupina nedávno rozhodla, že sa toto prejednávanie plánov zmení na skutočnú strategickú politickú debatu, ktorá sa bude konať tesne pred prijatím rozpočtových plánov na nasledujúci rok v jednotlivých členských štátoch[6]

Návrh 6. Ako sa odsúhlasilo v súvislosti s reformou PSR, Komisia a členské štáty zintenzívnia snahy ďalej rozvíjať prepojenie strednodobých fiškálnych politík a dlhodobej rozpočtovej dynamiky. V strednodobých rozpočtových cieľoch zohľadňujúcich špecifické podmienky jednotlivých krajín sa budú viac zohľadňovať výzvy udržateľnosti. Cieľom je stanoviť prípadne ambicióznejšie strednodobé ciele zohľadňujúce špecifické podmienky jednotlivých krajín, ktoré môžu v členských štátoch pomôcť zlepšiť udržateľnosť verejných financií.

Návrh 7. Pri posudzovaní konvergenčných programov a programov stability sa Komisia viac zameria na to, ako sa splnili rozpočtové ciele predchádzajúcich programov, najmä na vývoj verejných financií. V krajinách eurozóny sa konzistencia medzi pôvodne stanovenými rozpočtovými cieľmi, najmä pokiaľ ide o výdavky verejných financií a ročnými rozpočtami, bude monitorovať aj v kontexte strednodobého hodnotenia fiškálnych politík.

IV. ZÁVER

V tomto oznámení sa skúma posledný rozpočtový vývoj a fungovanie fiškálneho rámca EÚ. Zdôrazňuje sa v ňom pokračujúce zlepšovanie rozpočtovej situácie a hladká implementácia postupov pri nadmernom deficite. V oznámení sa však poukazuje aj na obavy Komisie, pokiaľ ide o implementáciu preventívnych opatrení PSR. Týkajú sa predovšetkým nedostatočnej snahy členských štátov, ktoré ešte nesplnili svoje rozpočtové ciele, dosiahnuť fiškálnu konsolidáciu v priaznivých podmienkach hospodárskeho cyklu. V niektorých členských štátoch sú neočakávane vyššie daňové príjmy čiastočne použité na financovanie vyšších výdavkov verejných financií. Tento vývoj vzbudzuje pochybnosti o trvalom charaktere pokračujúcej fiškálnej konsolidácie.

Na tomto pozadí, keď väčšina krajín EÚ upravila svoj nadmerný deficit alebo sa ho chystá upraviť, je potrebné využiť priaznivé cyklické podmienky a rozhodne pristúpiť k plneniu strednodobých rozpočtových cieľov.

S cieľom zvýšiť účinnosť preventívnych opatrení PSR sa v tomto oznámení formulujú konkrétne návrhy vychádzajúce z reformy PSR v roku 2005. Tieto návrhy sa s členskými štátmi prerokujú v nasledujúcich mesiacoch. Zaoberajú sa spôsobom, akým je možné stanoviť a implementovať rozpočtové stratégie v strednodobom horizonte v týchto štátoch a ako posilniť koordináciu hospodárskej a rozpočtovej politiky a dohľadu nad ňou na úrovni EÚ s cieľom podporiť dosiahnutie udržateľnej rozpočtovej politiky, ktorá by prispela k vyššiemu rastu a k vyššej zamestnanosti. Nedávne skúsenosti krajín a empirická práca naznačujú, že implementáciou týchto návrhov by sa účinne podporilo úsilie členských štátov o dodržanie fiškálnej pozície pri súčasnom zvýšení rastu a zamestnanosti.

[1] Odporúčanie Rady z marca 2007 o integrovaných pokynoch pre rast a zamestnanosť určené členským štátom eurozóny, v ktorom sa zohľadňujú špecifické podmienky jednotlivých krajín: „členským štátom eurozóny sa odporúča využiť priaznivé cyklické podmienky a smerovať k ambicióznejšej rozpočtovej konsolidácii smerom k strednodobým cieľom v súlade s Paktom o stabilite a raste a usilovať sa o dosiahnutie ročnej štrukturálnej úpravy aspoň o 0,5 % referenčnej hodnoty HDP ročne.“

[2] V revidovanom PSR sa ustanovuje, že členské státy eurozóny a krajiny zúčastňujúce sa na mechanisme ERM-II, ktoré ešte nesplnili svoj strednodobý cieľ, by sa mali usilovať o dosiahnutie referenčnej hodnoty ročnej úpravy svojho štrukturálneho salda vo výške 0,5 % HDP. Ich úsilie by sa malo zvýšiť v období priaznivých hospodárskych podmienok, zatiaľ čo pri poklese konjunktúry by mohli vo svojom úsilí poľaviť.

[3] Pre podrobnú analýzu príčin týchto problémov s plnením rozpočtových cieľov pozri správu Komisie o „verejných financiách v HMÚ“ uverejnenú v roku 2007.

[4] Pozri dokument „Špecifikácie o implementácii Paktu stability a rastu a pokyny k formátu a obsahu konvergenčných programov a programov stability“ schválený v septembri 2005 Radou Ecofin.

[5] Podrobná analýza dôvodov vzťahujúcich sa na problémy s plnením rozpočtových cieľov stanovených v konvergenčných programoch a programoch stability sa nachádza v správe Komisie „Verejné financie v HMÚ – 2007“.

[6] V praxi členské štáty poskytujú Komisii a sebe navzájom informácie o zámeroch fiškálnej politiky na nasledujúci rok. Tvorí to základ pre diskusiu o vhodnosti týchto opatrení pre príslušnú krajinu aj pre eurozónu ako celok.