SK    SK SK 
 
SK 1   SK  KOMISIA EURÓ PSKYCH SPOLO ČENSTIEV 
Brusel, 21.10.2009 
SEK(2009) 1377 v kone čnom znení 
  
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE 
Sprievodný materiál k dokumentu  
 
Návrh 
 
SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY 
 
o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní 
medzinárodnej ochrany 
  
Zhrnutie posúdenia vplyvu  
  
{KOM(2009) 554} 
{SEK(2009) 1376}  
 
SK 2   SK 1. VYMEDZENIE PROBLÉMU  
Napriek opatreniam prijatým v prvej fáze spolo čného európskeho azylového systému (CEAS 
– Common European Asylum System) majú žiadatelia o azyl stále rôzne vyhliadky 
na získanie medzinárodnej ochrany v závislosti od toho, v ktorom štáte EÚ sa posudzujú ich 
žiadosti. Vä čšina respondentov v zelenej knihe  poukázala na vážne nedostatky v smernici 
Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 („smernica o azylovom konaní“ alebo „smernica“), 
ktoré môžu vyvola ť rozpory v oblasti ochrany a vies ť k riziku vyhostenia.  
Väčšina ustanovení smernice je nepovinná a umožnila členským štátom ( ČŠ) pokračovať 
v ich existujúcich postupoch. Vý sledkom je nesúlad v celej EÚ  a neistota medzi žiadate ľmi, 
ktoré spôsobujú, že je ťažké hovori ť o spoločnom azylovom systéme. A ko potvrdili štatistiky 
o azyle, dvojzna čnosť a možnosti výnimiek viedli k zna čným rozdielom v uplat ňovaní 
smernice o priznaní azylu (QD – Qualification Directive).  Uvedieme len nieko ľko príkladov: 
• podiel úplne kladných rozhodnutí v rôznych ČŠ v roku 2007 sa pohyboval od 52,2 % 
v Luxembursku cez 27,5 % v Nemecku po 0,8 % v Grécku; 
• miera uznania osôb v rôznych ČŠ sa v prípade žiadate ľov s tou istou štátnou príslušnos ťou 
v rokoch 2005 – 2007 zna čne líšila: napríklad v prípade žiadate ľov o azyl z Ruska 
(väčšinou s čečenským pôvodom) od 63 % v Rakúsku po 0 % na Slovensku. 
Posúdenie vplyvu sa zameriava na otázky, ktor é sa ukázali ako najkontroverznejšie, a je 
pravdepodobné, že medzi ČŠ vyvolajú rôznu reakciu a vyžiadajú si ďalšie finan čné investície, 
konkrétne: 
• prekážky možnosti požiada ť o medzinárodnú ochranu; 
• priestor pre administratívnu chybu; 
• odporujúce si procesné pojmy; 
• obavy týkajúce sa ú činnosti a kvality rozhodovania.  
2. PRIDANÁ HODNOTA OPATRENIA EÚ A DODRŽIAVANIE ZÁSADY SUBSIDIARITY  
V záveroch Európskej rady zo zasadnutia v Tampere sa uvádza, že CEAS by mal 
v krátkodobom horizonte zah ŕňať spoločné štandardy pre spravodlivé a ú činné azylové 
konania a v dlhodobom horizonte pravidlá Spolo čenstva vedúce k spolo čnému azylovému 
konaniu v ES. Haagsky program si za cie ľ druhej fázy CEAS st anovil zavedenie spolo čného 
azylového konania v Únii. 
Vytvorenie CEAS sa stalo prioritou EÚ v dôsledku spektr a faktorov. Najmä niektorým 
členským štátom je adresovaný ove ľa vyšší po čet žiadostí o medzinárodnú ochranu, ako 
ostatným. Takmer jednu pätinu žiadostí tvoria  viacnásobné žiadosti. Žiadatelia o azyl 
považujú ur čité ČŠ za „atraktívnejšie“ destinácie a ko iné, napríklad, v roku 2006 prijalo 
Belgicko, Nemecko, Francúzsko, Švédsko a Spojené krá ľovstvo viac ako 3 000 
viacnásobných žiadostí, zatia ľ čo Cyprus a Portugalsko prija li menej ako 100. Niektorým 
osobám, ktoré potrebujú ochra nu, sa ochrana neposkytne. 
 
SK 3   SK Dôvodom týchto rozdielov je odlišné uplat ňovanie postupov na posudzovanie žiadostí. To 
viedlo k pokra čovaniu azylovej „lotérie“ a v dôs ledku toho sekundárnym pohybom medzi ČŠ, 
čím sa narušuje odôvodnenie dub linského nariadenia, ktoré je  založené na predpoklade, že 
žiadatelia majú prístup k ochrane na  základe rovnakých podmienok vo všetkých ČŠ. Smernica 
sa týka samotnej podstaty CEAS, ke ďže spája a podporuje všet ky azylové nástroje, 
a akékoľvek nedostatky v nej majú negatívny vplyv na uplat ňovanie ostatných pravidiel 
Spoločenstva. 
Na dosiahnutie vyšších a zosú ladenejších noriem založených na  existujúcich minimálnych 
štandardoch pre azylové konania je preto nevyhnutné  opatrenie EÚ . 
3. CIELE POLITIKY  
Všeobecný cie ľ: 
Dosiahnu ť vyššie štandardy ochrany osôb, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu, v celej 
EÚ. 
Osobitné ciele:  (1) zabezpečiť sprístupnenie azylového konania; 
(2) zlepšiť nestrannos ť konania; 
(3) zabezpečiť jednotné uplat ňovanie spolo čných procesných nástrojov; 
(4) zlepšiť kvalitu a ú činnosť konania; 
(5) zlepšiť prístup k ú činnej náprave; 
(6) zabezpečiť súlad medzi rôznymi azylovými nástrojmi EÚ. 
4. M
OŽNOSTI POLITIKY  
Odlišná povaha pr oblémov neumož ňuje stanovi ť iba jednu všeobecn ú politickú možnos ť. 
V posúdení vplyvu sa preto pre každý z politických cie ľov navrhujú rôzne politické možnosti. 
Pre každú z týchto politických možností sa potom opisujú dve alebo tri legislatívne čiastkové 
možnosti. Systematické a trvalé vplyvy na kvalitu a ú činnosť postupov preskúmania môžu 
v oblasti procesných azylovýc h právnych predpisov zabezpe čiť iba legislatívne opatrenia. 
Čiastkové možnosti sú takmer všetky kumulatívne . Sú s nimi spojené plánované praktické 
činnosti v oblasti spolupráce. Aby sa stanovili prvky uprednost ňovanej možnosti, v posúdení 
vplyvu sa posudzujú všetky čiastkové možnosti vo či základnému scenáru v zmysle 
efektívnosti, ú činnosti a súdržnosti, ale aj v zmysle ich primeranosti a ich sociálnych vplyvov 
a vplyvov na základné práva. 
Vzhľadom na úrove ň zložitosti navrhnutých možností sa toto zhrnutie obmedzuje na opis 
hlavných prvkov tvoriacich uprednost ňovanú možnos ť. 
i. Status quo 
 
SK 4   SK Existujúci právny rámec by ostal nezmen ený. Monitorovanie Komisiou by prispelo 
k lepšiemu súladu so sú časnými štandardmi. Rozhodnutia a zistenia ESD a Európskeho súdu 
pre ľudské práva (EctHR – European Court of Human Rights), v ktor ých sa, napríklad, 
zdôrazňuje zásada prísneho preskúmania žiadostí, by mohli zníži ť ľubovôľu pri uplat ňovaní 
smernice. Tento vývoj by však mal ad hoc  a nie systémovú povahu. Rôznorodé azylové 
konania povolené smernicou by pokra čovali, hoci by sa ich po čet pravdepodobne znížil 
prostredníctvom praktickej spolupráce, najm ä vtedy, ak by Európsky podporný úrad pre azyl 
vypracoval programy odbornej prípravy alebo v prípade potreby poskytol osobitnú odbornú 
podporu prostredníctvom skupiny odborníkov. 
ii. Zabezpe čenie prístupu k azylovému konaniu 
- určiť príslušný orgán zodpovedný za registrá ciu žiadostí o medzinárodnú ochranu,  
- stanoviť, že polícii, príslušníkom pohrani čnej stráže a ďalším orgánom, na ktoré by sa mohla 
obrátiť osoba, ktorá chce poda ť žiadosť o medzinárodnú ochranu, by sa mali poskytnú ť 
zrozumite ľné pokyny, ako rieši ť tieto prípady, vrátane povinnosti postúpi ť žiadosť 
príslušnému orgánu,  
- zaviesť povinnos ť informova ť o postupoch podania žia dosti, poradenských a tlmo čníckych 
službách, ktoré sú v skuto čnosti prístupné žiadate ľom o azyl, ktorí sú prítomní na miestach 
vstupu, 
- stanoviť povinnos ť ČŠ zaregistrova ť žiadosti v rámci primeranej lehoty, 
- revidova ť dôvody neprípustnosti a stanovi ť opatrenia umož ňujúce žiadate ľovi vyjadri ť jeho 
stanoviská k dôvodom a informáciám, na  ktorých chcú orgány založi ť svoje rozhodnutie, 
- vypustiť pojem európska bezpe čná tretia krajina. 
iii. Zlepšenie procesných záruk  
- odstráni ť výnimky zo základných zásad a záruk a stanovi ť bezplatnú právnu pomoc 
maloletým bez sprievodu, ako aj ďalším žiadate ľom o azyl, ktorým chýbajú finan čné 
prostriedky v prvostup ňovom konaní, 
- zabezpe čiť, aby sa na návrat žiadate ľa o azyl do jeho krajiny pôvodu nepoužívali zmluvy 
o vydaní, 
- poskytnú ť žiadateľovi o azyl právo na prístup a vyjad renie pripomienok k správe z osobného 
pohovoru pred prijatím rozhodnutia o jeho žiadosti, 
- stanoviť, že komunikácia po čas osobného pohovoru sa má uskuto čniť v jazyku, v ktorom 
žiadateľ dokáže komunikova ť a primerane vysvetli ť prvky svojej žiadosti. 
iv. Zlepšenie rovnakého prístupu k oc hrane osôb s osobitnými potrebami 
- zaviesť pojem žiadatelia s osobitnými potrebami, 
 
SK 5   SK - stanoviť právo die ťaťa na podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu, vypusti ť súčasnú 
možnosť upustenia od vymenovania zástupcu v prípade, ke ď maloletý bez sprievodu má 16 
rokov alebo viac,  
- vymedzi ť spôsobilos ť opatrovníka a stanovi ť právo opatrovníka na p odanie žiadosti o azyl 
v mene maloletého bez sprievodu,  
- vyžadova ť od ČŠ, aby súkromne informovali každú dospelú osobu o jej práve na podanie 
samostatnej žiadosti o medzinárodnú ochra nu a poskytli závislým dospelým osobám možnos ť 
informova ť pracovníkov rozhodujúceho orgánu o s vojej individuálnej situácii,  
- vymedzi ť úlohu a postupy na získanie lekársko-právnych správ s cie ľom zdokumentova ť 
známky mu čenia, poskytnú ť osobám, ktoré prežili mu čenie, potrebný čas na prípravu 
na osobný pohovor o podstate žiadosti a zavies ť požiadavky na citlivé zaobchádzanie 
zohľadňujúce pohlavie a vek pri pohovoroch so žiadate ľmi,  
- objasniť, že otázka pohlavia a medzinárodné  záväzky týkajúce sa práva die ťaťa by sa 
pri uplatňovaní smernice mali riadne zoh ľadniť a že osoby, ktoré prežili mu čenie, osoby 
s duševným postihnutím a maloleté osoby bez sprievodu by sa mali oslobodi ť od zrýchlených 
konaní, ktoré sú založené na pojme o čividne neodôvodnené žiadosti, 
- oslobodi ť maloletých bez sprievodu od konaní  na hraniciach a konaní v bezpe čnej tretej 
krajine,  
- stanoviť, aby sa do programov odbornej pr ípravy pre azylových pracovníkov za členili 
otázky týkajúce sa pohlavia, traumy a veku.  
v. Prispôsobovanie zrýchleného konania 
- zaviesť obmedzený a úplný zoznam dôvodov na zr ýchlené konanie, ktorý je založený 
na pojme o čividne neodôvodnené žiadosti, pri zachovaní možnosti, aby ČŠ podľa vlastného 
uváženia uprednostnil iné žiadosti,  
- vyžadova ť od ČŠ, aby vykonával osobné pohovory a stan ovil, že rozhodujúci orgán musí 
mať k dispozícii nevyhnutný čas na dôkladné posúdenie žiadosti.  
vi. Objasnenie pojmu bezpe čná krajina pôvodu  
- vypusti ť pojem minimálny spolo čný zoznam bezpe čných krajín pôvodu a výnimiek 
z vecných požiadaviek na ozna čenie tretích krajín za bezpe čné krajiny pôvodu 
na vnútroštátnej úrovni, 
- zabezpe čiť pravidelné následné preskúmanie situácie v tretích krajinách ozna čených 
za bezpečné krajiny.  
vii. Zlepšenie prístupu k ú činnej náprave  
 
SK 6   SK - objasniť, že rozsah preskúmania by mal zah ŕňať skutočnosti aj právne otázky prinajmenšom 
v prípade konania na súde prvého stup ňa alebo tribunáli a mal by by ť založený na posúdení ex 
nunc  potrieb ochrany, 
- stanoviť automatický odkladný ú činok odvolaní proti rozhodnutiam súdu prvého stup ňa 
pod podmienkou obmedzených výnimiek. V prípade výnimiek by do časné opatrenia mohol 
schváliť súd (tribunál) individuáln e od prípadu k prípadu,  
- stanoviť neobmedzené právo súdov (tribunálov) prijíma ť materiály použité ako základ 
pre rozhodnutie rozhodujúceho orgánu,  
- stanoviť primerané lehoty na podanie odvolan í proti rozhodnutiam súdov prvého stup ňa. 
viii. Zlepšenie súladu medzi rôznymi azylovými nástrojmi EÚ  
- stanoviť v smernici k ľúčové prvky jednotného azylového konania, 
- rozšíri ť ustanovenia smernice o od ňatí postavenia ute čenca na prípady od ňatia 
doplnkovej ochrany,  
- zdôrazni ť, že smernica sa vz ťahuje na osoby, ktoré podliehajú dublinskému konaniu, 
a že pojem implicitné spä ťvzatie sa nevz ťahuje na osoby premiestnené do zodpovedného ČŠ 
podľa dublinského nariadenia. 
ix. Zvýšenie ú činnosti a kvality rozhodovania 
- zníži ť počet súčasných výnimiek zo zásady jediného rozhodujúceho orgánu, 
- stanovi ť, že rozhodujúci orgán by mal ma ť k dispozícii dostato čný počet 
kvalifikovaných pracovníkov,  
- zavies ť minimálne požiadavky na obsah pohovoru, 
- stanovi ť minimálne požiadavky na obsah programov odbornej prípravy, 
- zlú čiť postup posudzovania následný ch žiadostí s postupom týkajúcim sa prípustnosti,  
- vyžadova ť od ČŠ, aby pred prijatím kone čného rozhodnutia o vecnom h ľadisku 
zohľadnili ďalšie vyjadrenia, 
- stanovi ť primeranú lehotu na prija tie rozhodnutí súdu prvého stup ňa o skutkovej 
podstate. 
5. POSÚDENIE VPLYVOV  
Každá z čiastkových možností má v rôznej miere vplyv v týchto oblastiach:  
• Zlepšený prístup k ochrane a spravodlivosti,  keďže priestor pre administratívnu chybu 
v azylovom konaní by sa zna čne znížil v dôsledku zlepšený ch procesných záruk, lepšieho 
súladu medzi azylovými nástrojmi a zvýšenej kvality rozhodovania; 
 
SK 7   SK • Zlepšený prístup k sociálnej ochrane,  keďže osoby žiadajúce o azyl by mali lepšie 
možnosti na prístup k azylovým konaniam a prípadne na získanie ochrany, vrátane 
nevyhnutnej sociálnej a zdravotnej star ostlivosti. Rovnaká úvaha sa vz ťahuje na lepšie 
verejné zdravie; 
• Zvýšená rovnos ť/nediskriminácia : kľúčovými zložkami uprednost ňovanej možnosti, ktoré 
posilnia rovnos ť a nediskrimináciu, sú najmä ustanovenia, ktoré v skuto čnosti podporujú 
rovnosť pri azylových konaniach (osobitné záruky pre ženy a ohrozených žiadate ľov), 
ustanovenia o prístupe k ú činnej náprave a zlepšené procesné záruky; 
• Dobrá správa vecí verejných  by sa v rámci ČŠ lepšie dosiahla prostredníctvom zavedenia 
jediného rozhodujúceho orgánu a zabezpe čenia, aby pracovníci mali nevyhnutné zru čnosti 
a odbornos ť. 
Stanoviť výšku nákladov na zmeny CEAS  je osobitne ťažké. Ochrana sa ude ľuje 
individuálne od prípadu k prípadu  na základe komplexnej analýzy, ktorá je z h ľadiska 
kontextu osobitná, a závisí od mnohých právnych  a skutkových okolností. Neexistujú žiadne 
údaje o tom, pre čo sa počas daného obdobia ur čité žiadosti schválili a iné zamietli. Ve ľkosť 
alebo profil azylových tokov sa ne môže z roka na rok predvída ť. Dostupné údaje  týkajúce sa 
základných prvkov uprednost ňovanej možnosti sú tieto: 
Desať ČŠ, ktoré by boli potenciálne dotknuté predpokladanými ustanoveniami o osobných 
pohovoroch, prijalo v roku 2008 spolu 111 650 žiadate ľov. Ak sa prístupnos ť pohovorov 
zlepší o 5 %, navrhnuté ustanovenie ovplyvní prinajmenšom 5 582 žiadate ľov vyžadujúcich 
približne 266 149,76 EUR za rok1. Päť ČŠ, ktoré by boli dot knuté predpokladanými 
opatreniami týkajúcimi sa u ľahčenia prístupu ku konaniam na námo rnej hranici, prijalo v roku 
2008 56 985 žiadate ľov. Ustanovenia o bezplatnej pr ávnej pomoci pri prvostup ňovom konaní 
by sa dotkli prinajmenšom 11 ČŠ, ktoré v roku 2008 prijali 125 255 žiadate ľov. Plánované 
opatrenia vz ťahujúce sa na obete mu čenia by pravdepodobne potrebovalo až 48 400 osôb 
(20 % všetkých žiadate ľov). Výhody z lepšieho prístupu k ú činnej náprave by mohlo ma ť 
približne 45 140 osôb v 8 ČŠ. Pravdepodobné celkové ad ministratívne náklady 
na uprednost ňovanú možnos ť sa odhadujú na 2 857 555 EUR. 
Mnoho nákladov by sa z ve ľkej časti mohlo kompenzova ť finančnými príjmami 
v dlhodobom horizonte.  Potenciálne úspory môžu by ť výsledkom zníženého sekundárneho 
pohybu a zlepšenej ú činnosti konaní na súdoch prvého stup ňa. Presunom služieb, odborníkov 
a preskúmaní by sa pomocou uprednost ňovanej možnosti mala zníži ť miera uchy ľovania sa 
k odvolaniam, čo by viedlo k administratívnym a finan čným úsporám. Údaje nazna čujú, že 
odvolania môžu vies ť k zdvojnásobeniu nákladov na azylovú žiados ť, vzhľadom na to, že 
v roku 2007 bolo predložených odhadom 110 846 odvolaní. Okrem toho by to znamenalo zníženie nákladov na sl užby prijímania. Jeden rok prijímania môže stá ť v priemere 11 000 
EUR na osobu, vzh ľadom na to, že predpokladaná d ĺžka konaní na súde prvého stup ňa je 
6 mesiacov, pri čom odvolacie konanie často trvá najmenej jeden rok.  
Vnútroštátne opatrenia na vykoná vanie štandardov návrhu sú oprá vnené na spolufinancovanie 
z Európskeho fondu pre ute čencov na úrovni 50 % alebo 75 %. 
                                                           
1 Odhady sú založené na priemerných hodinových nákladoch na prácu azylových úradníkov (23,84 
EUR).  
 
SK 8   SK 6. POROVNANIE MOŽNOSTÍ  
Uprednost ňovaná možnos ť počíta so stanovením základných procesných zásad, záruk 
a pojmov v právnych predpisoch Spolo čenstva. Po zosúladení procesných opatrení má 
uprednost ňovaná možnos ť potenciál zabezpe čiť prístup k ochrane za rovnakých podmienok 
v celej Únii a lepšie rozloženie „zá ťaže“ znášanej ČŠ. Je to aj dôležitý krok k dosiahnutiu 
cieľa EÚ, ktorým je zabezpe čenie dodržiavania práva na azyl, zásady nevyhostenia 
a všeobecnejšie základných práv. 
Očakáva sa, že uprednost ňovaná možnos ť prispeje k zlepšeniu ú činnosti aj kvality konaní 
prostredníctvom „presunu“ služieb, porad enstva a odbornosti a prostredníctvom podpory ČŠ, 
aby v primeranom čase prijímali priame rozhodnutia na prvom stupni. To by malo i) umožni ť 
ČŠ, aby pri zmiešaných príchodoch rých lejšie rozlišovali medzi žiadate ľmi o azyl a inými 
migrantmi, ii) zlepši ť možnosť obrany v prípade negatívnyc h rozhodnutí súdov prvého 
stupňa; iii) umožni ť azylovým pracovníkom lepšie ur čiť prípady neodôvodnených 
a nezákonných žiadostí; iv) podpori ť úsilie ČŠ o odsun neúspešných žiadate ľov o azyl z ich 
územia.  
7. MONITOROVANIE A HODNOTENIE  
Opatrenia v oblasti monitorovania a hodnoten ia budú vo forme hodnotiacej správy Komisie, 
ktorá sa má predklada ť každých pä ť rokov. Budú na ďalej pokra čovať pravidelné stretnutia 
odborníkov, na ktorých budú ČŠ diskutova ť o problémoch s vykonávaním a vymie ňať si 
informácie o osved čených postupoch. Európsky podporný úrad pre azyl bude slúži ť ako 
nástroj na zhromaž ďovanie aktuálnych informácií o vykonávaní smernice v ČŠ.