SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku dosiahnutom v Rumunsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania /* COM/2012/0410 final */





SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku dosiahnutom v Rumunsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania I. Mechanizmus spolupráce a overovania na účely podpory Rumunska v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii V období pred pristúpením Rumunska k EÚ, ktoré sa stalo členským štátom v roku 2007, bola dosiahnutá zhoda v tom, že táto krajina musí vykonať ďalšie opatrenia na odstránenie nedostatkov v kľúčových oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii. Na základe toho bol vytvorený rámec na podporu Rumunska a monitorovanie pokroku v týchto oblastiach, ktorý sa označuje ako „mechanizmus spolupráce a overovania“ (MSO)[1]. Boli stanovené referenčné kritériá v štyroch oblastiach: v oblasti súdnej reformy, bezúhonnosti, boja proti korupcii na vysokých miestach a predchádzania korupcii vo verejnom sektore a boji proti nej. V rozhodnutí sa stanovilo pravidelné podávanie správ zo strany Komisie a ďalšie využívanie mechanizmu spolupráce a overovania dovtedy, dokým sa nesplnia jeho ciele a všetky štyri kritériá nebudú uspokojivo splnené[2]. Po piatich rokoch od pristúpenia je vhodný čas na zhodnotenie, či ciele mechanizmu spolupráce a overovania boli splnené. Technická správa k tomuto hodnoteniu zhŕňa najdôležitejšie aspekty vývoja za posledných päť rokov. Táto hodnotiaca správa podrobne posudzuje, čo sa podarilo doteraz dosiahnuť a čo ešte treba uskutočniť. Správa sa venuje právnym predpisom aj zavedeným nástrojom, prvkom právneho rámca, ktoré je potrebné dokončiť, vykonávaniu právneho rámca a tiež tomu, či je kontrola nad procesom reforiem natoľko dobre zakotvená, aby nedošlo k strate smerovania. Komisia pritom ako rozhodujúce prvky jej posúdenia berie do úvahy udržateľnosť a nezvratnosť reformného procesu. Počas týchto piatich rokov sa striedali obdobia pokroku a neúspechov, obdobia, keď spolupráca fungovala a obdobia, keď MSO narážal na nepochopenie a odpor. Správa teda uznáva celkový pokrok, ktorý sa dosiahol od pristúpenia. No jednako sa táto správa prijíma v čase, keď vznikajú dôležité otázky v súvislosti s dodržiavaním zásad právneho štátu a nezávislosti súdnictva v Rumunsku. Celkový pokrok sa musí posudzovať v kontexte širšieho spoločenského uznania kľúčových zásad , ako je napríklad zásada právneho štátu a nezávislosti súdneho konania ako súčasti kontrolných mechanizmov riadne fungujúcej demokracie. Riadne fungujúce a nezávislé súdnictvo a rešpektovanie demokratických inštitúcií sú nevyhnutné pre vzájomnú dôveru v rámci Európskej únie a na získanie dôvery občanov a investorov. Komisia sa domnieva, že nedávne kroky rumunskej vlády vyvolávajú vážne obavy, pokiaľ ide o dodržiavanie týchto základných princípov. Tieto kroky sa udiali v nadmieru polarizovanom politickom systéme, v ktorom sú nedôvera medzi politickými subjektmi a obvinenia bežným javom; tento politický kontext však nedokáže vysvetliť systémovú povahu viacerých opatrení. Hoci niektoré opatrenia možno čiastočne vysvetliť touto politickou polarizáciou, vyvolali vážne pochybnosti o záväzku rešpektovať právny štát alebo o pochopení významu právneho štátu v pluralitnom demokratickom systéme. Námietky politikov voči súdnym rozhodnutiam, oslabovanie postavenia Ústavného súdu, nedodržiavanie zavedených postupov a odstránenie kľúčových kontrolných mechanizmov vyvolali pochybnosti o odhodlaní vlády rešpektovať právny štát a nezávislosť súdneho preskúmania. Komisiu obzvlášť výrazne znepokojujú náznaky manipulácií a hrozieb, ktoré vplývajú na inštitúcie a osoby v justícii a ktoré môžu časom povážlivo ovplyvniť spoločnosť ako celok. Hoci sa správa zaoberá poslednými piatimi rokmi ako jedným celkom, súčasné spory predstavujú závažné ohrozenie doteraz dosiahnutého pokroku a vyvolávajú vážne otázniky nad budúcnosťou už začatých reforiem. Predkladaná správa preto obsahuje konkrétne odporúčania v záujme vyriešenia súčasnej situácie a s cieľom obnoviť dodržiavanie zásad, ktoré sú základnými stavebnými kameňmi európskej demokracie. Európska únia sa v súčasnosti vyznačuje vysokou vzájomnou prepojenosťou. Dodržiavanie zásad právneho štátu patrí medzi základné hodnoty EÚ – tieto zásady sú predmetom silného spoločného záujmu, čo sa odzrkadľuje aj v záujme rumunskej verejnej mienky na predmetných otázkach[3]. Z prieskumu Eurobarometra vyplynulo, že 93 % Rumunov považuje korupciu za významný problém v ich krajine a 91 % rovnako odpovedalo na nedostatky súdneho systému. Ten istý prieskum dospel takisto k záveru, že 76 % Rumunov schvaľovalo pomoc zo strany EÚ pri riešení týchto otázok[4]. V rámci MSO sa od Rumunska nepožaduje, aby dosiahlo vyšší štandard, než existuje v ostatných členských štátoch. Cieľom tohto mechanizmu je pomôcť Rumunsku v tom, aby dosiahlo porovnateľné štandardy ako v ďalších členských štátoch, čo ako cieľ podporuje 72 % Rumunov[5]. V súvislosti s hodnotením výsledkov, ktoré Rumunsko dosiahlo v období od pristúpenia, je významným prvkom situácia v ostatných členských štátoch. Komisia v rámci tejto správy používa dostupné referenčné body a komparatívne indikátory[6]. Pri porovnávaní pokroku Rumunska so situáciou v ostatných členských štátoch Komisia čerpala z práce skúsených odborníkov z hlavných profesijných oblastí, ktoré sa predmetnou problematikou zaoberajú[7]. Od roku 2007 rozpočet EÚ podporil boj proti korupcii a reformu súdnictva v Rumunsku sumou viac ako 12 mil. EUR prostredníctvom štrukturálnych fondov. Zahŕňa to projekty v oblastiach vzdelávania, zdravotníctva, regionálnych záležitostí, súdnictva a projekty realizované v spolupráci s Národným bezpečnostným úradom. Dodatočnú podporu poskytli predvstupové fondy. Zároveň členské štáty podporili Rumunsko prostredníctvom bilaterálnych projektov vo všetkých oblastiach justičnej reformy a boja proti korupcii[8]. II. Analýza pokroku dosiahnutého v rámci mechanizmu spolupráce a overovania v období rokov 2007 – 2012 Celkové posúdenie pokroku Komisiou od pristúpenia Rumunska ukazuje, že mnohé z požadovaných základných prvkov sú už zavedené, napriek tomu, že nedávne udalosti vrhli na nezvratnosť reformného procesu tieň pochybností. Mechanizmus spolupráce a overovania veľkým dielom prispel k transformačnému procesu v Rumunsku. Dôraz sa preto posunul na zabezpečenie toho, aby ich implementácia prinášala požadované výsledky, ako aj prítomnosti zodpovednosti nutnej na udržanie dynamiky reformného procesu, a to aj za náročných politických okolností. Rumunsko od roku 2007 vytvorilo alebo práve vytvára základný právny rámec pre všetky oblasti, ktoré sú zahrnuté do mechanizmu spolupráce a overovania. Po ich dokončení by malo zavedenie nových poriadkov a zákonníkov znamenať podstatnú modernizáciu právneho systému. Pevný rámec tiež poskytli iné politické rozhodnutia, ako je napríklad národná stratégia boja proti korupcii. K tomuto pevnému základu prispievajú viaceré dôležité inštitúcie vrátane Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii (DNA) a Národného bezpečnostného úradu (ANI). V uplatňovaní tohto rámca sa úspešne pokračovalo viacerými spôsobmi. Krokmi správnym smerom sú napríklad dosiahnuté výsledky na strane DNA a ANI, opatrenia prijaté Najvyšším súdom na riešenie kľúčových prípadov korupcie na vysokých miestach, a niektoré príklady vládnych orgánov zaoberajúcich sa korupciou vo vlastných radoch. Je vítané, že zoči-voči nedávnym udalostiam ukázali vedúci predstavitelia súdnictva svoje odhodlanie zachovať si nezávislosť. Implementácia tohto rámca pravidiel súdnictvom a verejnou správou vo všeobecnosti však doteraz nesplnila ciele mechanizmu spolupráce a overovania. V niektorých prípadoch implementácia len začala, keďže reformy boli zavedené nedávno. V ďalších prípadoch sa pri implementácii vyskytli ťažkosti spojené so zodpovednosťou orgánov za reformy. Nie všetky vládne agentúry možno v súčasnosti považovať za spolupracujúce v záujme dosiahnutia rovnakých cieľov[9]. Dosahovaniu pokroku v oblasti boja proti korupcii, konfliktu záujmov a verejného obstarávania stále bránia určité prekážky. Schopnosť viesť súdne konania v prípadoch korupcie na vysokých miestach preukázaná na Najvyššom súde sa musí ešte prejaviť aj na súdoch na ostatných úrovniach. V niektorých dôležitých oblastiach sa zmeny udiali hlavne v dôsledku vonkajšieho tlaku. Mechanizmus spolupráce a overovania zohrával v tomto procese ústrednú úlohu, čo uznáva aj rumunská verejná mienka[10]. Mechanizmus MSO pomohol udržať smerovanie reforiem v čase, keď boli vystavené tlaku, a podporil zmeny, ktoré si vyžadovali odvahu zasiahnuť do etablovaných záujmov. Skutočnosť, že je stále ešte potrebný vonkajší tlak, nastoľuje otázky v súvislosti s udržateľnosťou a nezvratnosťou realizovaných zmien. Proces zmeny nemal charakter rovnomerného trendu, ako to dokumentujú správy predkladané v rámci mechanizmu spolupráce a overovania. Rôzne vlády a parlamenty kládli na tieto otázky rozdielny dôraz. Predmetné otázky predstavujú dôležité politické otázky a istý stupeň diskusie a rozdiely sú bežnou súčasťou politického procesu. Niektoré inštitúcie sa stali funkčnými rýchlo, iné potrebovali určitý čas na získanie potrebnej dynamiky. Proces, prostredníctvom ktorého sa zmenili postoje vo verejnej správe aj súdnictve, má nepravidelný, ale aj postupný charakter. Pokiaľ ide o plnenie referenčných kritérií, má tu preto zásadný význam kontrola nad reformnými krokmi a ich vykonávanie. Práve tieto dva aspekty majú určujúci vplyv na udržateľnosť a nezvratnosť reformného procesu. Prejavujú sa prostredníctvom opatrení, výsledkov a rozhodnutí prijatých tými subjektmi, ktoré disponujú právomocou ovplyvňovať smerovanie a rýchlosť zmien. Nadchádzajúce vymenovanie nového generálneho prokurátora a hlavného prokurátora DNA bude teda kľúčovým ukazovateľom udržateľnosti reformy. Komisia takisto vládu vyzýva, aby prijala kroky potrebné na nápravu škôd, ktoré reforma v posledných týždňoch utrpela. II.1 Súdna reforma v období rokov 2007 - 2012 Referenčné kritérium 1: Zabezpečiť transparentnejšie a efektívnejšie súdne konanie najmä rozšírením kapacít a zodpovednosti Vyššej súdnej rady. Predkladať správy o vplyve nového občianskeho súdneho poriadku a trestného poriadku a monitorovať ho. Najnovšie udalosti týkajúce sa nezávislosti súdnictva a fungovania právneho štátu Nezávislosť justície je aj naďalej jedným z problémov Rumunska. Od okamihu pristúpenia bola justícia schopná postupne potvrdiť svoju nezávislosť, a to najmä úspešným vyšetrovaním, stíhaním a súdením v čoraz väčšom počte prípadov korupcie na vysokých miestach. Na úrovni prokuratúry to prinieslo výrazné výsledky a od roku 2010 aj na úrovni súdov, ako je opísané v kapitole II.2 tejto správy. Míľnikom postupnej zmeny v tomto zmysle boli konečné odsudzujúce rozsudky v charakteristických prípadoch korupcie na vysokých miestach, vynesené v júni tohto roku, a opatrenia Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu, Vyššej súdnej rady[11] a Ústavného súdu pri odolávaní politickým tlakom na nezávislosť súdnictva a pri uhájení profesionálnej bezúhonnosti, ktoré nasledovali po vynesení tohto rozsudku. Komisia je však znepokojená nedávnym tlakom, ktorý na Ústavný súd vyvíjali členovia rumunskej vlády a vysokopostavení politici: sú to neprijateľné zásahy proti nezávislým justičným inštitúciám. Vláda a politická moc na všetkých úrovniach musia rešpektovať oddelenie výkonnej od súdnej moci. Musia takisto dôsledne rešpektovať nezávislosť justície. Komisiu najmä znepokojuje najnovšie obmedzenie právomocí Ústavného súdu, pokiaľ ide o rozhodnutia parlamentu. Rumunské orgány musia bezodkladne tieto právomoci obnoviť v súlade s rumunskou ústavou. Predseda rumunskej vlády listom zo 16. júla Komisii oznámil, že táto požiadavka bude splnená. Nezávislosť súdnictva a oddelenie výkonnej, zákonodarnej a súdnej moci sú základnými stavebnými kameňmi demokratickej spoločnosti. Bude potrebné, aby v záujme obnovy dôvery rumunská politická moc na všetkých úrovniach v nastávajúcich mesiacoch preukázala svojimi činmi svoje odhodlanie dodržiavať tieto zásady. Komisia bude vývoj v tejto oblasti pozorne sledovať. Najdôležitejšie udalosti v období rokov 2007 – 2012 Uskutočnila sa reforma legislatívneho rámca justičného systému s cieľom zaktualizovať súdny systém a upriamiť jeho zameranie na priority dneška. Keď všetky tieto nové poriadky nadobudnú účinnosť, Rumunsko bude mať novú, dôkladne prepracovanú trestnoprávnu a občianskoprávnu úpravu. Medzitým sa malý reformný zákon ukázal byť príkladom praktickej a vecnej legislatívy, ktorá rieši skutočné nedostatky. Inými zákonmi sa zaviedli významné kroky na zabezpečenie vyššej zodpovednosti a bezúhonnosti v súdnictve. Súdnictvo prešlo od roku 2007 významným vývojom. Existujú mnohé náznaky, že sudcovia a prokurátori získali väčšiu odbornú sebaistotu. Z väčšej časti odborníci podporujú koncepciu reformy súdnictva a uznávajú jej výhody. V ostatných rokoch sa značne zvýšilo angažovanie sa jednotlivých sudcov, profesijných združení a občianskej spoločnosti za reformu. Existujú konkrétne príklady dobrých odborných postupov, ktoré by sa mali prevziať ako najlepšie postupy aj v iných oblastiach. Zoskupením týchto krokov s cieľom využiť všetky výhody si bude vyžadovať výraznejšie úsilie tak na strane súdnictva, výkonnej moci ako aj politickej triedy. Doteraz sa najväčší pokrok dosiahol v legislatívnej oblasti, pričom najdôležitejšie právne predpisy boli prijaté len nedávno alebo ešte nenadobudli účinnosť a ostatné sú ešte prerokúvané parlamentom. Aby reformy využili svoj potenciál s cieľom vyvolať zmenu v praxi budú potrebovať určujúcu stratégiu. Nekonzistentnosť judikatúry, ťažkosti s presadzovaním a neefektívne súdne konanie sú aj naďalej veľkým problémom[12]. Odpoveď súdnictva na výzvy týkajúce sa jeho bezúhonnosti a zodpovednosti nebola dostatočná na to, aby obnovila dôveru verejnosti. Vedúci predstavitelia v oblasti súdnictva a výkonná moc majú teraz k dispozícii nástroje na stabilizáciu reformného procesu. Aby sa to dosiahlo bude potrebné v rámci Vyššej súdnej rady vyvinúť konzistentnejšie úsilie a zlepšiť zameranie na riadiacej úrovni, ako aj dosiahnuť novú úroveň spolupráce medzi výkonnou mocou a súdnictvom, a to s podporou parlamentu a občianskej spoločnosti. Vláda a politici musia byť zreteľným príkladom: akékoľvek tlaky vyvíjané na súdy vytvárajú medzi jednotlivými zložkami štátnej moci nedôveru. Ak Vyššia súdna rada bude schopná zohrávať vedúcu úlohu v rámci reformného úsilia a výkonná moc ju podporí pri implementácii zmien, priame výhody v takých oblastiach, ako je napríklad organizácia súdov a rozdeľovanie pracovnej záťaže, by sa mohli prejaviť relatívne rýchlo. Výsledky dvoch prebiehajúcich projektov Svetovej banky poskytnú dôležité nástroje a politické odporúčania pre ďalšie kroky[13]. Legislatívny rámec Od pristúpenia plnilo Rumunsko ambiciózny legislatívny program. Jeho súčasťou je nový občiansky zákonník a trestný zákonník a sprievodné procesné poriadky, ktorých jasným cieľom je modernizácia súdneho konania. V záujme podpory tohto úsilia sa čerpalo z medzinárodných skúseností. Prijatie týchto kódexov v rokoch 2009 a 2010 bolo hlavným výsledkom vlády, parlamentu a justície, a to aj napriek zdĺhavému procesu implementácie. Doteraz nadobudol účinnosť len nový občiansky zákonník. Nový občiansky súdny poriadok nadobudne účinnosť túto jeseň a v súčasnosti sa predpokladá, že nový trestný zákon a trestný poriadok nadobudnú účinnosť v budúcom roku. Hoci sa objavili obavy v súvislosti s tým, či existujú systémy na účinnú realizáciu zmien, a aj keď bude nutné zintenzívniť opatrenia na prípravu ich vykonávania, tieto kódexy sú prejavom veľkého úsilia o modernizáciu a ak budú riadne vykonávané, mohli by výrazne prispieť k efektívnosti, transparentnosti a súdržnosti súdneho konania. Súbežne parlament tiež schválil množstvo iných významných právnych opatrení. „Malý reformný zákon“, ktorý nadobudol účinnosť v roku 2010, priniesol konkrétne zlepšenia v oblasti súdržnosti a efektívnosti súdneho konania. V záujme posilnenia zodpovednosti súdnictva a zlepšenia menovania do Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu boli zmenené a doplnené príslušné právne predpisy. Takéto opatrenia sú príležitosťou, ako rozptýliť obavy verejnosti o objektívnosť menovania sudcov a disciplinárne postupy v súdnictve: bude si to vyžadovať viacero dobrých príkladov, aby sa načisto vymazalo negatívne dedičstvom minulosti. Súdržnosť súdneho konania Najvyšší kasačný a odvolací súd má primárnu zodpovednosť za zjednotenie judikatúry. Od roku 2007 sa prijal rad významných krokov. Malý reformný zákon zmenil a doplnil postup odvolania v záujme práva s cieľom zvýšiť jeho efektívnosť. Nové procesné poriadky zavádzajú mechanizmus rozhodnutia o prejudiciálnej otázke ako nový nástroj zjednocovania výkonu práva, ako aj zlepšujú jurisdikčné mechanizmy s cieľom pomôcť tomuto zjednocovaniu[14]. Z iniciatívy Najvyššieho súdu sa uskutočňujú štruktúrované diskusie s odvolacími súdmi o otázkach judikatúry a Najvyšší súd vypracoval usmernenia týkajúce sa trestov za určité trestné činy korupcie. Nedodržiavanie rozhodnutí Najvyššieho súdu v rámci odvolacích konaní v záujme práva, ako aj rozhodnutí Ústavného súdu, predstavujú v súčasnosti potenciálne dôvody na prijatie disciplinárnych opatrení[15]. Tieto mechanizmy však doteraz neboli schopné prekonať nesúdržnosť, ktorá je jednou z hlavných slabín rumunského justičného systému[16]. Zdá sa, že tento problém čiastočne súvisí s nedostatočným povedomím sudcov o dôležitosti zjednocovania výkonu práva, čo možno súvisí s krajným výkladom konceptu nezávislosti justície. Zdá sa, že zásada „rovnaký trest za rovnaký trestný čin“ a jej úloha pri odrádzaní od trestnej činnosti, nie je v plnom rozsahu oceňovaná. Toto nedocenenie možno konštatovať aj v súvislosti s jej významom z hľadiska zodpovednosti a bezúhonnosti sudcov. Môže to pomôcť pri hľadaní odpovedí na otázku, prečo z analýzy vyplýva, že sudcovia nedostatočne využívajú opatrenia na zjednocovanie výkonu práva[17]. Zároveň si Vyššia súdna rada a predsedovia súdov zatiaľ nestanovili za prioritu dosiahnutie súdržnosti judikatúry. Aj keď sa vyskytujú prípady, že sudcovia chcú zvýšiť súdržnosť, nemajú nástroje potrebné na získanie prístupu k judikatúre ostatných súdov. Zatiaľ nedošlo k zavedeniu úplného elektronického uverejňovania súdnych rozhodnutí vrátane rozhodnutí Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu. Odvolacie súdy uverejňujú niektoré rozhodnutia, ale na tento účel neuplatňujú jednotné kritériá. V rámci hlavnej súdnej databázy (ECRIS) je obmedzený prístup k rozhodnutiam vydaným v obvodoch príslušných odvolacích súdov; sudcovia nemôžu porovnávať súdne rozhodnutia na celoštátnej úrovni[18]. Alternatívny systém Jurindex sa neaktualizuje. Odborníci odporúčajú, aby sa väčší dôraz kládol na podávanie odvolaní v záujme práva, ako aj motivovať sudcov k uplatňovaniu jednotného postupu prostredníctvom uverejňovania úplných odôvodnených súdnych rozhodnutí, pravidelných diskusií o prípadoch na všetkých súdoch a aktívnej podpory konzistentnosti právnych predpisov zo strany predsedov súdov a Vyššej súdnej rady. Vedúci predstavitelia v súdnictve by mohli tiež pripisovať väčší význam právnej súdržnosti pri povýšeniach a menovaniach v súdnictve, súdnemu inšpektorátu prideliť určitú úlohu v analyzovaní nesúdržnej judikatúry, rozšíriť usmernenia týkajúce sa udeľovania trestov a využiť Národný justičný inštitút na to, aby sa súdržnosť stala jednou z hlavných tém úvodnej a následnej odbornej prípravy. Ku súdržnosti by mohla prispieť aj ďalšia reforma Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu. Významný pokrok sa v tejto súvislosti dosiahol prostredníctvom malého reformného zákona a prostredníctvom nových procesných poriadkov. Reformy, ktoré so sebou priniesli nové procesné poriadky, musia byť zavedené tak, aby sa zabezpečilo, že Najvyšší súd nebude zaplavený nepatričnými podaniami a že budú prijímané len tie prípady, ktoré vyvolávajú dôležité právne otázky. Vyžaduje si to, aby druhé odvolania a žiadosti o konanie o prejudiciálnej otázke prešli náležitým filtrom. Môžu existovať aj iné úlohy, ktoré by sa mohli z Najvyššieho súd postúpiť na iné súdy, ako je napríklad právomoc rozhodovať o prípadoch v prvom stupni a rozhodovať vo viacerých interných súdnych otázkach[19]. Najvyššiemu súdu by to umožnilo sústrediť sa na plnenie svojej primárnej úlohy v oblasti zjednocovania výkonu práva, ako je tomu vo väčšine členských štátov EÚ. Najvyšší súd potrebuje aj náležité priestorové a personálne vybavenie na plnenie svojich úloh[20]. Organizácia a efektívnosť súdneho systému Svetová banka uskutočnila analýzu fungovania verejnej správy v Rumunsku a zistila, že je najmenej účinnou v EÚ[21]. Súdny systém trápi rovnaký neduh. Napriek určitým zlepšeniam, celkovo chýba dynamika, pokiaľ ide o rýchle a súdržné riešenie problémov, ktoré majú skutočný vplyv na schopnosť justície vykonávať spravodlivosť. Medzi tieto problémy patria obmedzené kapacity a pracovné zaťaženie sudcov a prokurátorov, ktoré sú vo veľkej miere dôsledkom nerovnováh v oblasti zdrojov a výrazných rozdielov v pracovnom zaťažení jednotlivých geografických lokalít a rôznych stupňov jurisdikcie. Ďalšie problémy súviseli s vysokým počtom voľných pracovných miest, poskytovaním odbornej prípravy pri nástupe do povolania a nedostatkami v štruktúre a vnútornej organizácii súdov a prokuratúr. Na riešenie týchto problémov sa vynaložilo značné úsilie. Jeho súčasťou boli pravidelné výberové konania, zjednodušenie niektorých postupov[22] a rozhodnutia o posilnení pôvodných kapacít v oblasti odbornej prípravy v Národnom justičnom inštitúte. V roku 2011 sa podnikol malý krok k racionalizácii, a to zatvorením deviatich nadbytočných súdov a troch súdov, ktoré vykazovali minimálnu aktivitu, ako aj príslušných prokuratúr. Avšak vplyv týchto opatrení je naďalej obmedzený. Kľúčové ukazovatele efektívnosti, ako je nepomer pracovného zaťaženia a stupeň obsadenosti voľných pracovných miest, sa od roku 2007 nezlepšili[23]. Tlaky na zdroje a konflikt medzi výkonnou a súdnou mocou, ktorý sa udial v roku 2009, spôsobili spomalenie reforiem a viedli k veľkému počtu odchodov do dôchodku v čase, keď sa počet prípadov stále zvyšoval. Súdny systém nemá k dispozícii ani nevyvinul účinné ukazovatele výkonnosti, na základe ktorých by sa zistili celkové potreby v oblasti zdrojov a ktoré by slúžili na prideľovanie zdrojov v justičnom systéme. Rumunsko nedávno uznalo tieto nedostatky, ktoré sa v súčasnosti budú riešiť v rámci projektu financovaného Svetovou bankou, ktorá do začiatku roka 2013 pripraví a overí fungovanie revidovaných ukazovateľov objemu prípadov a pracovného zaťaženia. Spolupráca v oblasti politiky ľudských zdrojov v súdnictve medzi Vyššou súdnou radou, výkonnou mocou a vedúcimi predstaviteľmi prokuratúry zápasila s nepretržitými ťažkosťami[24]. Ešte nebol prijatý právny predpis týkajúci sa zavedenia funkcie správcov súdov a novej definície úlohy súdnych úradníkov – čo by bolo opatrenie s veľkým potenciálom, pokiaľ ide o zníženie pracovného zaťaženia sudcov. Len nedávno došlo k zvýšeniu kapacít Národného justičného inštitútu a zavedeniu rovnakých noriem prijímania pracovníkov pre rôzne kategórie uchádzačov, došlo k tomu však neskoro na to, aby bolo možné náležite sa pripraviť na vykonávanie nových právnych predpisov. Doteraz nebol dohodnutý spoločný plán vykonávania týchto nových právnych predpisov[25]. Možno očakávať, že tlaky na verejné financie budú hnacou silou zvyšovania efektívnosti. Avšak na tento vplyv si bude treba počkať. Súvisí to medziiným s chýbajúcim smerovaním v oblasti riadenia súdnictva vo Vyššej súdnej rade a s nezhodami medzi súdnictvom a vládou. Vyššia súdna rada nebola schopná vypracovať stratégiu ľudských zdrojov s cieľom dosiahnuť štrukturálne a systémové zmeny, a namiesto toho požadovala viac personálu a zdrojov. Parlament takisto prispel k tejto nečinnosti, keď oslabil návrhy na reštrukturalizáciu súdneho systému[26]. Nové právne predpisy boli kritizované za nezohľadnenie rizika, že by to mohli spôsobiť záplavu nových prípadov na súdoch. Súdna prax Súdna prax sa stále vyznačuje značnými nedostatkami, ktoré ilustruje súdna prax v prípadoch korupcie na vysokých miestach. Niektoré z týchto nedostatkov sú štrukturálnej povahy. Rumunský právny systém má prvky prinášajúce riziko jeho zneužitia, ako napríklad v prípade premlčacích lehôt, ktorých plynutie nie je v okamihu obžaloby ukončené alebo pozastavené. Často to zhoršuje aj nedbanlivé vedenie súdnych konaní, s súvislosti s ktorými vzniká dojem, že sú skôr naklonené obžalovaným a odporcom[27]. Odborníci označili tieto nedostatky pri vedení súdnych konaní za mimoriadne významné v porovnaní s praxou v ostatných členských štátoch. Súdnictvo malo takisto ťažkosti dotiahnuť komplexné finančné prípady do úspešného konca. Týka sa to najmä prípadov verejného obstarávania. Prípady verejného obstarávania predstavujú výnimku zo všeobecne pozitívneho trendu, pokiaľ ide o riešenie korupcie na vysokých miestach súdnou cestou (pozri nižšie). Takéto prípady si vyžadujú osobitne kvalifikovaných prokurátorov a sudcov, ktorým sa dostáva podpory cestou odbornej prípravy, špecializácie a externý posudkov. Na dôvažok, hoci zákon predpokladá existenciu rozpočtu na súdnych znalcov, v praxi zriedka býva tento rozpočet k dispozícii, takže popri hradení nákladov na vlastné znalecké posudky obžalované osoby či odporcovia často platia za znalecké posudky, ktoré nariadil súd[28]. Vyvoláva to otázniky nad nezávislosťou a nestrannosťou údajne nezávislých a súdom vymenovaných znalcov. Príkladom, aký význam môže mať zohrávanie aktívnejšej úlohy, bolo možné pozorovať v zmene prístupu Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu po vymenovaní jeho nového vedenia v roku 2010[29]. Najlepšie postupy môže teraz ponúknuť iným súdom v takých oblastiach, ako je riadenie prípadov, pri zohľadnení rizika uplynutia premlčacích lehôt, ako aj v súvislosti s vyslaním jasného signálu, že súd nebude tolerovať pokusy o zdržiavanie súdnych konaní. V záujme dosiahnutia pokroku v rámci reformy justície všeobecne bude dôležité tieto dosiahnuté výsledky zachovať a stavať na nich ďalej. Zodpovednosť Koncom roka 2011 Rumunsko posilnilo právny základ súdnej zodpovednosti. Parlament prijal zmeny a doplnenia, ktoré zavádzajú nové disciplinárne priestupky a posilňujú existujúce sankcie, posilňujú úlohu ministra spravodlivosti a generálneho prokurátora v rámci disciplinárneho konania a zvyšujú nezávislosť súdnej inšpekcie[30]. Súdnemu inšpektorátu sa teraz naskytla príležitosť, aby sa zameral na vedenie cielenejších, rýchlejších a proaktívnych disciplinárnych vyšetrovaní, a aby vo svojom rámci rozvinul silnejšie poradné kapacity v súvislosti s nedostatkami v oblasti súdnej organizácie, postupov a praxe. Vyššia súdna rada by mala tento potenciál viac využiť tým, že inšpektorát požiada o vykonávanie systematického monitorovania kľúčových aspektov súdnej praxe, zjednocovaním výkonu práva a prijatím najlepších postupov riadenia zo strany predsedov súdov[31]. V záujme rozptýlenia obáv v súdnictve o možnom zneužívaní nového právneho predpisu bude tiež dôležité využívať nové práva pri plnom rešpektovaní nezávislosti sudcov. Ak sa ukáže, že zákon zabezpečuje jasné, súdržné a odrádzajúce sankcie, prejaví sa tak jeho najvýznamnejší účinok. Povesť súdnictva a schopnosť Vyššej súdnej rady dohliadať naň bola vážne poškodená sériou prípadov porušenia zákona, v ktorých sa zdalo, že vedúci predstavitelia justície prejavili slabosť a konali rozpačito[32]. V mnohých členských štátoch sa očakáva, že osoby zastávajúce miesta vo verejných orgánoch vyvodia dôsledky zo svojho konania a v prípade potreby odstúpia z funkcie, aby tak ochránili dobré meno dotknutého verejného orgánu. Skutočnosť, že sudcovia, na ktorých sa zniesla ostrá kritika verejnosti, naďalej zastávali svoje funkcie na súde napriek prebiehajúcim vyšetrovaniam, poškodila dobré meno súdov. Mali by sa stanoviť jasné pravidlá, ako je napríklad okamžité pozastavenie výkonu funkcie sudcu, voči ktorému sa vedie vyšetrovanie pre závažnú trestnú činnosť, akou je korupcia na vysokých miestach, a to s cieľom chrániť individuálneho sudcu aj súdnictvo ako celok[33]. Mohlo by sa to stať súčasťou stratégie Vyššej súdnej rady v oblasti bezúhonnosti. Na konci roka 2011 Rumunsko takisto zlepšilo postupy menovania na Najvyšší kasačný a odvolací súd, a to prijatím transparentnejších a objektívnejších postupov, ktoré umožňujú komplexnejšie a nezávislejšie posúdenie prínosu kandidátov. Je to dôležitý krok k zvýšeniu zodpovednosti Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu. II.2 Boj proti korupcii v období rokov 2007 – 2012 Referenčné kritérium 2: Zriadiť, ako bolo stanovené, bezpečnostný úrad, ktorý bude zodpovedať za overovanie majetkových pomerov, nezrovnalostí a potenciálnych konfliktov záujmu, ako aj za vydávanie záväzných rozhodnutí, na základe ktorých možno ukladať odrádzajúce sankcie. Referenčné kritérium 3: Stavať na dosiahnutom pokroku, pokračovať v profesionálnych a nestranných vyšetrovaniach podozrení z korupcie na najvyšších miestach. Referenčné kritérium 4: Prijať ďalšie opatrenia na predchádzanie korupcii a boj proti nej, najmä na úrovni miestnej samosprávy. Boj proti korupcii a podpora bezúhonnosti sú náročnou úlohou, ktorá si vyžaduje zapojenie všetkých zložiek štátnej moci a ktorú je potrebné stimulovať v smere zhora nadol, aby sa tak stala prítomnou v celej spoločnosti. Kľúčovým východiskovým bodom je schopnosť rumunského justičného systému a rumunskej správy uplatňovať zásady právneho štátu. Od pristúpenia dosiahlo Rumunsko významný pokrok v oblasti stíhania a súdenia prípadov korupcie na vysokých miestach. Národné riaditeľstvo pre boj proti korupcii (DNA) sa osvedčilo ako energický a nestranný orgán v oblasti trestného stíhania takýchto prípadov. Rumunsko tiež bolo schopné zriadiť systém na odhaľovanie a postihovanie konfliktu záujmov, nezrovnalostí a neoprávnene získaného majetku. Národný bezpečnostný úrad (ANI) je inštitúciou pripravenou vykonávať svoj mandát s presvedčením. Najnovšie opatrenie na urýchlenie súdnych konaní prípadov korupcie na vysokých miestach na Najvyššom súde začalo odstraňovať jeden z významných problémov, ktoré limitujú odrádzajúce opatrenia proti korupcii. Boli prijaté prísnejšie právne predpisy na podporu bezúhonnosti v rámci samotnej justície, ako aj zákon, ktorým sa zavádza širšie zhabanie majetku pochádzajúceho z trestnej činnosti. Nová národná stratégia boja proti korupcii poskytuje dôležité zameranie viesť činnosť v oblasti boja proti korupcii tak, aby sa uplatňovali najlepšie postupy: potrebné je ju teraz implementovať v tej podobe, ako je navrhnutá, pričom jej treba poskytnúť dostatok času na preukázanie účinnosti. Sú to významné kroky vedúce k splneniu cieľov mechanizmu spolupráce a overovania. Avšak vo svetle aktuálnych udalostí bude zachovanie dosiahnutého pokroku, udržanie existujúcej dynamiky a zabezpečenie inštitucionálnej stability predstavovať prvé základy na preukázanie udržateľnosti uskutočnených reforiem. Tieto kroky prichádzajú v atmosfére, keď prevažná väčšina Rumunov vníma korupciu ako jeden z hlavných problémov[34]. Rumunov zatiaľ nepresvedčili o tom, že situácia sa zlepšuje. Väčšina sa domnieva, že situácia sa zhoršila[35]. Obavy verejnosti sa rozptýlia iba vtedy, keď budú vynesené objektívne a konečné odsúdenia v najdôležitejších súdnych konaniach týkajúcich sa korupcie na vysokých miestach, a keď bude zjavné, že najlepšie postupy v oblasti vedenia súdnych konaní sú normou. Stíhaných je príliš málo prípadov konfliktu záujmov, najmä v oblasti verejného obstarávania, a hoci sú aj stíhané na súde, sankcie v tejto oblasti nemajú odrádzajúci účinok. Zatiaľ sa nepodarilo dosiahnuť presvedčivé výsledky v oblasti zabavenia neoprávnene získaného majetku. Dôležitou skúškou implementácie bude transformácia novej národnej stratégie boja proti korupcii na nástroj, pomocou ktorého sa protikorupčná činnosť zefektívni vo všetkých inštitúciách. Napriek ich výsledkom bola kompetencia uvedených inštitúcií na boj proti korupcii spochybnená. Právny základ činnosti Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii (DNA), prokuratúry a Národného bezpečnostného úradu (ANI) bol od roku 2007 opakovane spochybňovaný; pričom toto spochybňovanie v niektorých prípadoch trvá ďalej. Nadchádzajúce vymenovanie do funkcií generálneho prokurátora, hlavného prokurátora DNA a ďalšie menovania do vysokých funkcií v prokuratúre sú príležitosťou, aby poprední politici a vedúci predstavitelia justície ukázali svoju plnú podporu prísnemu a nezávislému stíhaniu korupcie. Vyžaduje si to transparentné a objektívne postupy menovania v existujúcom právnom rámci, a to prostredníctvom otvorenej súťaže s jasnými kritériami, so zameraním na získanie čo najsilnejšieho vedenia a s cieľom zachovať kontinuitu činnosti týchto inštitúcií. Efektívne vyriešenie viacerých prípadov korupcie na vysokých miestach, ktoré sa dostali do záverečnej fázy na súde, bude skúškou schopnosti rumunského súdnictva neustále presadzovať svoju nezávislosť a uplatňovať zásady právneho štátu. Korupcia na vysokých miestach Výsledky Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii (DNA) dosiahnuté vo vyšetrovaniach a trestnom stíhaní prípadov korupcie na vysokých miestach sú možno najlepším príkladom pokroku, ktorý sa v Rumunsku dosiahol po pristúpení k EÚ. Rok po roku bol DNA schopný neustále zvyšovať počet obvinení a vyšetrovania vykonával rýchlo a proaktívnym spôsobom. Od roku 2007 DNA vyšetroval prípady na najvyšších úrovniach politického života a v rámci súdnictva, pričom vzniesol obvinenia proti členom všetkých hlavných politických strán[36]. Činnosť DNA viedla k následnému zvýšeniu súdnych rozhodnutí a odsudzujúcim rozsudkom v prípadoch korupcie na vysokých miestach, najmä od roku 2010[37]. Efektívnosť súdneho konania, konzistentnosť a odradzujúci účinok rozsudkov v prípadoch korupcie na vysokých miestach však nezodpovedali pokroku dosiahnutému v oblasti trestného stíhania. Prípady korupcie na vysokých miestach boli od roku 2007 poznačené výraznými súdnymi prieťahmi. K príčinám patrili nedostatky v právnych predpisoch a neuspokojivé kapacity. Nedostatky v súdnej praxi, ktoré sú podrobne uvedené v predchádzajúcom oddiele tejto správy, boli osobitne zrejmé v prípadoch korupcie na vysokých miestach, keď sudcovia dali obžalovaným nadmieru priestoru pre pokusy predlžovať a mariť súdne konanie, a to aj vtedy, keď sa premlčacia doba prípadov chýlila ku koncu[38]. Niektoré príčiny prieťahov boli odstránené: malý reformný zákon a zmeny a doplnenia zákona o ústavnom súde zaviedli dôležité zmeny na urýchlenie súdnych konaní, a to odstránením odkladných účinkov vyplývajúcich z námietok obžalovaných z dôvodu protiústavnosti a nezákonnosti. Výkladové rozhodnutie Najvyššieho súdu tiež „prerušilo“ plynutie lehôt, v prípadoch, keď bolo súdne konanie pozastavené do momentu vynesenia rozhodnutia o námietke o protiústavnosti[39]. Napriek tomu sa niekoľko prípadov korupcie na vysokých miestach skončilo neúspechom alebo čiastočným neúspechom v dôsledku premlčania na začiatku roka 2011[40]. V polovici roka 2011 bolo zrejmé, že viacero významných prípadov korupcie na vysokých miestach – prípadov roky odďaľovaných z rôznych dôvodov, môže postihnúť uplynutie premlčacej doby. V súlade s odporúčaniami Komisie[41] podporilo nové vedenie Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu najlepšie postupy prostredníctvom efektívnejšieho a dôkladnejšieho vedenia súdnych konaní. Tieto opatrenia viedli od konca roku 2011 k niekoľkým prvostupňovým rozhodnutiam v dôležitých prípadoch, ako aj k prvým právoplatným odsudzujúcim rozsudkom s odňatím slobody vyneseným proti bývalému predsedovi vlády, bývalému ministrovi a súčasnému poslancovi parlamentu[42]. Ďalším zdrojom znepokojenia v správach Komisie boli nedostatky, pokiaľ ide o konzistentnosť a odradzujúci účinok trestov v prípadoch korupcie na vysokých miestach[43]. Tento problém priznala v roku 2009 spoločná štúdia súdnictva a ministerstva spravodlivosti, v rámci ktorej bolo vypracované nápravné opatrenie vedúce k určitým zlepšeniam. Vzhľadom na absenciu opatrení zo strany vedúcich predstaviteľov súdnictva v roku 2010 vypracovala skupina sudcov odvolacieho súdu v Bukurešti usmernenia týkajúce sa trestov v záujme zlepšenia súdržnosti v prípadoch trestných činov korupcie. Tieto usmernenia neskôr inšpirovali nové vedenie Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu, aby v roku 2011 vypracovalo a prijalo vlastné usmernenia týkajúce sa trestov za určité trestné činy korupcie. Z týchto príkladov vyplýva, že rumunského súdnictvo dokáže reagovať na objektívne nedostatky pragmatickým spôsobom. Ak sa uplatnia a rozšíria na ostatné trestné činy, tieto usmernenia vytvoria základ na dosiahnutie väčšej súdržnosti a predvídateľnosti pri ukladaní trestov v prípadoch korupcie na vysokých miestach. Opatrenia prijaté Najvyšším súdom v oblasti riadenia prípadov a súdnej praxe predstavujú dôležité uznanie skutočnosti, že súdy sú zodpovedné za výkon spravodlivosti a v prípade, že sa zachovajú, môžu v priebehu tohto roka viesť k celému radu právoplatných rozhodnutí v prípadoch, ktoré sa týkajú vysokopostavených politikov. K prvým z týchto rozhodnutí sa dospelo minulý mesiac, pričom medzi nimi bolo právoplatné rozhodnutie v súdnom konaní s bývalým predsedom vlády, čím Najvyšší súd preukázal, že začal vynášať rozhodnutia aj proti obžalovaným na najvyšších stupňoch a s politickým vplyvom. Prípady najlepších postupov však neboli aktívne zapracované do bežných postupov a je len málo dôkazov o tom, že si ich ostatné súdy osvojujú. Napriek viditeľnému zlepšeniu na Najvyššom súde, prípady korupcie na vysokých miestach riešené na ostatných súdoch, ktoré sa týkajú funkcionárov miestnej správy, ako sú napríklad prefekti, predsedovia župných rád alebo primátori, aj naďalej čelia pochybným prieťahom a prerušeniam. Je dôležité poznamenať, že pokrok v prípadoch týkajúcich sa korupcie a podvodov pri verejnom obstarávaní na súdoch je obzvlášť pomalý. Bude potrebné vyvinúť úsilie na posúdenie dôvodov týchto výrazných prieťahov a zlepšiť dostupnosť odborných znalostí a osobitných poznatkov pre sudcov[44]. Výkon väčšiny trestov v prípadoch korupcie na vysokých miestach je stále pozastavený. V dôležitých prípadoch týkajúcich sa vysokopostavených politikov bol vynesený len malý počet právoplatných rozsudkov s odňatím slobody[45]. Má to nepriaznivé dôsledky pre odrádzajúci charakter systému. Účinný boj proti korupcii na vysokých miestach si vyžaduje rešpektovanie súdnych krokov a plnú podporu vyšetrovaní vedených justíciou zo strany politikov. Prijatie etického kódexu v roku 2011 vtedajšou vládnucou stranou možno považovať za významný krok. Jedným z dôsledkov tohto kódexu bolo, že táto strana vylúčila zo svojich radov vplyvného primátora obvineného z korupcie[46]. Na základe rumunskej ústavy v zmysle jej výkladu Ústavným súdom je na zatknutie poslancov alebo prehliadku u nich potrebný súhlas parlamentu, čo sa tiež vyžaduje na začatie vyšetrovania trestných činov proti členom parlamentu, ktorí zastávajú alebo zastávali funkciu ministra. Zamietnutia parlamentu neumožňujúce začatie vyšetrovania trestných činov v takých prípadoch vytvárajú de facto imunitu pred vyšetrovaním trestného činu a kladú tak prekážky výkonu spravodlivosti. Od roku 2007 bolo niekoľko poslancov parlamentu vrátane bývalého predsedu vlády uchránených pred vyšetrovaním trestnej činnosti, a to odmietnutím parlamentu umožniť začatie takéhoto vyšetrovania[47]. Skutočnosť, že parlament neposkytuje dôvody odmietnutia umožnenia začatia vyšetrovania trestnej činnosti sťažuje možnosť zistiť objektívnosť týchto rozhodnutí[48]. Okrem toho skutočnosť, že poslanci ešte stále môžu vykonávať svoj mandát, hoci sú súčasne usvedčení zo spáchania závažných trestných činov, ako je korupcia, poškodzuje dobré meno parlamentu. Viaceré parlamentné systémy poznajú v takýchto prípadoch prax pozastavenia mandátu poslancov pri obvinení a jeho odňatia v prípade odsúdenia[49]. Nedávno pri zostavovaní novej vlády boli vysielané protichodné signály. Nominácia a aj skutočné vymenovanie ministrov, proti ktorým boli vynesené súdne rozhodnutia alebo ktorí čakajú na ich vynesenie, viedli k pochopiteľným sporom a naznačili neochotu akceptovať a chápať právny štát ako jeden zo základných princípov[50]. Ukazuje to, že je ešte dlhá cesta, kým sa budú vysoké funkcie vyznačovať vysokými štandardmi. Bezúhonnosť Pri pristúpení Rumunsko súhlasilo so zavedením právneho a inštitucionálneho rámca na predchádzanie korupcii a jej postihovanie, a to riešením otázok nezrovnalostí, konfliktu záujmov a majetku, ktorého pôvod nemožno preukázať. Národný bezpečnostný úrad (ANI) overuje situácie, v ktorých dochádza ku konfliktu záujmov a k nezlučiteľnosti, a identifikuje potenciálne neoprávnené obohacovanie medzi verejnými funkcionármi a volenými politickými predstaviteľmi. Voči jeho zisteniam alebo postúpeniam veci sa možno odvolať alebo ich môžu súdy potvrdiť alebo môžu na ne nadviazať iné justičné alebo správne orgány. ANI, ktorý bol zriadený v roku 2007, sa stal rýchlo funkčným a zaviedol efektívnu metodiku v oblasti administratívy a vyšetrovania. Zriadil centralizovaný a elektronický prístup pre verejnosť k všetkým majetkovým priznaniam a vyhláseniam o záujmoch, čo bol dôležitý príspevok k transparentnosti. S podporou zo štátneho rozpočtu aj fondov EÚ zaviedol elektronický systém správy prípadov a nadviazal spoluprácu s rôznymi správnymi a súdnymi orgánmi. V súčasnosti je ANI základným prvkom inštitucionálneho rámca pre boj proti korupcii, ktorý môže preukázať dosiahnutie významných výsledkov[51]. Pokrok ANI však čelil celému radu výziev. Právny základ ANI bol v roku 2010 vyhlásený za protiústavný, čím sa spochybnila jeho ústredná právomoc požadovať zhabanie neoprávnene nadobudnutých majetkov[52]. Diskusia o tom, ako zmeniť a doplniť jeho právny základ odhalila nedostatočnú politickú vôľu skutočne riešiť otázku bezúhonnosti a splniť prístupové záväzky. Zástupcovia všetkých hlavných politických strán zastúpených v parlamente znovu otvorili otázku existencie ANI. Parlament tiež neimplementoval rozhodnutia o nezlučiteľnosti a konflikte záujmov[53]. Oslabený právny základ ANI mu sťažuje dosahovať výsledky, a je ešte stále predmetom podania na Ústavnom súde, hoci dve sťažnosti Ústavný súd v júni zamietol[54]. Zdá sa, že nové komisie pre vyšetrovanie majetkových pomerov, ktoré boli vytvorené ako osobitný stupeň medzi ANI a súdmi pre prípady, v ktorých ANI navrhuje zhabanie neoprávnene nadobudnutého majetku, majú za úlohu skomplikovať stíhanie v prípade neoprávneného obohacovania. Komisie predstavujú dodatočnú jurisdikčnú úroveň, ale zabezpečujú nižšiu transparentnosť a menej práv pre zainteresované strany. Napriek úsiliu, aby si kľúčoví aktéri sadli za jeden stôl v rámci seminárov, ich postupy neboli v plnej miere zjednotené a slabé miesta sa objavili v nakladaní s dôkazmi. Od obnovenia komisií pre vyšetrovanie majetkových pomerov v roku 2010 nebolo nateraz ani v jednom z nimi riešených prípadov vynesené konečné súdne rozhodnutie. Právny rámec takisto bráni riešeniu otázok administratívnych konfliktov záujmu. Osobitné právne postupy sú potrebné, po prvé, na riešenie akýchkoľvek odvolaní proti zisteniam ANI o konflikte záujmov, a následne na zrušenie právnych úkonov, ako sú napríklad zmluvy o udelení zákazky, urobených v situácii konfliktu záujmov[55]. Účinnosť rumunského systému na zabezpečenie a kontrolu bezúhonnosti tiež trpí v dôsledku pomalosti súdnych konaní, nesúdržnosti judikatúry a nedostatočnej spolupráce medzi ostatnými správnymi orgánmi, súdnictvom a ANI. Súdne konania v prípadoch týkajúcich všetkých troch oblastí pôsobnosti ANI boli mimoriadne pomalé. Celkovo súdy nateraz potvrdili len štyri prípady neoprávneného obohacovania, pričom všetky tieto prípady sa udiali v čase pred zavedením tohto nového právneho predpisu (jeden z prípadov je z roku 2005). Jednoduché prípady nezlučiteľnosti môžu trvať niekoľko rokov, kým o nich súdy s konečnou platnosťou rozhodnú. V niektorých prípadoch to viedlo k sankciám, ktoré nebolo možné uplatniť, pretože platnosť mandátov sa skončila. Nesúdržnosť judikatúry bola tiež jedným z problémov v prípadoch predložených ANI, ale súdy ešte neprijali žiadne bezodkladné nápravné opatrenia[56]. Hoci ANI uzavrel dohody o spolupráci s niekoľkými inými administratívnymi inštitúciami a s prokuratúrou, táto spolupráca doteraz nepriniesla badateľné výsledky, s výnimkou produktívnej spolupráce s DNA. Ostatné inštitúcie vyslali iba veľmi malý počet signálov voči ANI a nedostatočné boli aj ich nadväzujúce opatrenia v súvislosti s postúpenými prípadmi z ANI, pričom viedli iba k jednému obvineniu a jednej žiadosti o zaplatenie dane[57]. Napriek tomu od roku 2010 ANI preukázal, že sa dokáže čoraz viac zameriavať na významné a zložité prípady. Skríning zameraný na zistenie konfliktu záujmov medzi členmi miestnych zastupiteľstiev viedol k značnému počtu potenciálnych prípadov. Dôležitou skúškou bude v akom rozsahu budú môcť prokuratúra a súdy v týchto prípadoch uskutočniť nadväzujúce kroky[58]. Podobný postup sa začal v prípade orgánov spravujúcich fondy EÚ. Takýto vývoj je vítaný. Vyšetrovania ANI by sa mali v budúcnosti ešte viac riadiť posúdeniami rizika a zamerať na zraniteľné oblasti. To si môže vyžiadať posilnenie personálneho obsadenia ANI[59]. Napriek nedostatkom, pokiaľ ide o nadväzujúce súdne opatrenia, značný počet zistení o nezlučiteľnosti nadobudol právoplatnosť, čo malo za následok odstúpenie z funkcií a disciplinárne tresty[60]. Skôr sklamaním sú výsledky, pokiaľ ide o nadväzujúce opatrenia v súvislosti s prípadmi ANI týkajúcimi sa zhabania neoprávnene nadobudnutého majetku a konfliktu záujmov. Vylepšenia právneho základu ANI môžu pomôcť pri riešení tejto otázky,[61] ale je potrebné, aby politický, justičný a správny systém ako celok vnímali ANI ako posilu, ktorú treba podporovať. Je potrebné, aby súdy zlepšili vybavovanie prípadov ANI a aby sa zlepšila spolupráca medzi inštitúciami, ak má úrad plniť úlohu hnacej sily veľkej zmeny postojov k otázke bezúhonnosti v Rumunsku. Prevencia a postihovanie celkovej korupcie vo verejnom sektore Dosiahnuť udržateľný pokles korupcie si vyžaduje, aby sa zabezpečilo postihovanie korupcie pri jej odhalení, ako aj prijatie opatrení, ktorých cieľom je v prvom rade znížiť pravdepodobnosť jej výskytu. Jedným z rozhodujúcich krokov sú preventívne opatrenia, ktorých cieľom je obmedziť počet príležitostí a riziko korupcie, ako sú napríklad transparentné postupy a predvídateľné prijímanie rozhodnutí verejnými inštitúciami. Celkové smerovanie opatrení je orámcované národnou stratégiou boja proti korupcii. Posledných päť rokov prináša v tejto súvislosti zmiešaný obraz. Stratégia pre obdobie rokov 2008 – 2010 neviedla k požadovaným výsledkom. V marci tohto roku však bola prijatá nová komplexná stratégia a o jej všeobecnej politickej podpore svedčí aj rozhodnutie novej vlády opätovne ju podporujúce bez akýchkoľvek zmien, pričom ju podporil aj parlament. Nová stratégia prevzala viaceré odporúčania z analýzy vplyvu predchádzajúcich dvoch stratégií a poskytuje dobrý základ pre koordináciu a zameranie činností rôznych štátnych inštitúcií. Takisto umožňuje monitorovanie pokroku na základe viacerých ukazovateľov. Jej prijatie parlamentom bolo užitočným spôsobom, ako zdôrazniť, že v záujme úspechu tejto stratégie si musia svoje úlohy splniť všetky vplyvné zložky spoločnosti. Následné opatrenia vo veľkej miere závisia od opatrení každej zložky štátnej moci. Generálne riaditeľstvo pre boj proti korupcii (GAD) na ministerstve štátnej správy a vnútra ako osobitný orgán pre boj proti korupcii, ktorý je personálne dobre vybavený a plní si úlohy v oblasti prevencie a vyšetrovania, dosiahlo významný pokrok v oblasti boja proti korupcii v radoch rumunskej polície a ostatných štruktúr ministerstva. GAD je zatiaľ jediným útvarom s podrobným posúdením rizika korupcie, ktorý tiež prokuratúre postúpil značný počet podozrení z korupcie[62]. S cieľom stavať na týchto úspechoch a využiť svoj potenciál by mal GAD teraz rozšíriť spektrum riešených prípadov v ďalších oblastiach závažnej a komplexnej korupcie vrátane verejného obstarávania a vyšetrovania korupčných väzieb medzi políciou a organizovaným zločinom. V iných oblastiach činnosti vlády sa nedosiahli porovnateľné výsledky. Existujú početné prípady korupcie v oblastiach, akými sú daňová správa, školstvo, zdravotníctvo a investície do infraštruktúry, avšak s analýzou rizika v týchto sektoroch sa začalo len nedávno a iba malý počet opatrení bol prijatý v oblastiach, ktoré sú najviac náchylné na korupciu a rozpočtovo najcitlivejšie[63]. V sektore vzdelávania sa vyskúšalo niekoľko praktických preventívnych opatrení vrátane návrhov Národného bezpečnostného úradu, ako je video monitoring maturitných skúšok, pričom úrad pracuje na návrhu sektorovej stratégie v rámci projektu zameraného na boj proti korupcii, ktorý financuje EÚ. K iným kľúčovým oblastiam vystaveným riziku, ktorým sa treba venovať, patria investície do školskej infraštruktúry a korupcia v systém skúšania na školách a udeľovanie akademických titulov na univerzitách. Teraz sa začína vyvíjať činnosť v zdravotníctve, kde sa spustil ďalší dôležitý projekt financovaný z prostriedkov EÚ[64]. Boli to užitočné skúšobné aktivity v oblastiach náchylných na korupciu a s významným vplyvom na štátny rozpočet, ale ešte nenadobudli podobu systematického prístupu. Malá činnosť bola vyvíjaná v takých oblastiach, akými sú dane a clá, hoci osobitné riziká v týchto oblastiach by poskytovali dôvody na vytvorenie silných preventívne jednotiek s proaktívnym mandátom[65]. Orgány správnej kontroly zohrávajú dôležitú úlohu, ale ešte vo všeobecnosti nevykonávajú hodnotenia rizika korupcie s cieľom odstrániť zraniteľné miesta, a vo všeobecnosti nespolupracujú s justičnými orgánmi alebo s ANI. Odborníci sa domnievajú, že dôležitými súvisiacimi dôvodmi nečinnosti sú nedostatočná nezávislosť a politické zasahovanie[66]. Nízky počet podozrení z korupcie zo strany správnych orgánov mal tiež určitý vplyv na počet prípadov, ktoré sa stali predmetom trestného stíhania a boli postúpené súdu. Výnimkou je oblasť polície, kde GAD postúpilo veľký počet prípadov. Generálny prokurátor požiadal miestne prokuratúry o vypracovanie miestnych stratégií boja proti korupcii, vydal usmernenia pre vyšetrovanie prípadov korupcie a vytvoril sieť špecializovaných prokurátorov. Tieto opatrenia viedli k zvýšeniu počtu prípadov korupcie, ktorými sa zaoberá bežná prokuratúra[67]. Nová národná stratégia boja proti korupcii je príležitosťou dosiahnuť významnú zmenu, pokiaľ ide o záväzok všetkých vládnych útvarov vykonávať aktívne politiky, ktorých cieľom je sťažiť korupciu a identifikovať problémy v čase ich vzniku. Najlepšie postupy, ktoré má napr. ministerstvo štátnej správy a vnútra, by sa mohli rozšíriť na všetky sektory s vysokým rizikom a významným vplyvom na rozpočet. Zriadenie nezávislej telefonickej linky na oznamovanie trestných činov korupcie v celej verejnej správe by tiež pomohlo povzbudzovať k ich oznamovaniu. Protikorupčné opatrenia si predovšetkým musia získať dôveru verejnosti, čo si bude vyžadovať transparentnú štruktúru, v rámci ktorej bude môcť verejnosť vidieť, že v odôvodnených prípadoch sa prejavia následky. Ombudsman Ombudsman zohráva v boji proti korupcii v Rumunsku dôležitú úlohu. Ombudsman má právomoc viesť vyšetrovanie údajných nelegálnych skutkov spáchaných verejnou správou. Je nezávislým orgánom, ktorý môže konať na základe podania ktorejkoľvek osoby alebo z vlastnej iniciatívy. V zmysle článku 26 ods. 2 zákona č. 35/1997 je ombudsman oprávnený informovať parlament alebo predsedu vlády o „závažných prípadoch korupcie“, ktoré počas svojich vyšetrovaní zistí. Úloha ombudsmana má relevanciu pre fungovanie mechanizmu spolupráce a overovania najmä v súvislosti so štvrtým referenčným kritériom týkajúcim sa predchádzania korupcii a boja proti nej. Ombudsman je jedinou inštitúciou, ktorá môže priamo napadnúť vládne dekréty na Ústavnom súde. Komisia si všimla, že parlament 3. júla 2012 predčasne ukončil funkčné obdobie ombudsmana. Je potrebné, aby rumunské orgány zabezpečili nezávislosť ombudsmana a vymenovali ombudsmana, ktorí sa teší podpore naprieč celým politickým spektrom a ktorý bude schopný účinne vykonávať svoje zákonné funkcie úplne nezávisle. Vymáhanie príjmov z trestnej činnosti Skúsenosti ukazujú, že sledovanie korupcie sa často neznamená nič iné ako sledovanie príjmov z korupcie. Vymáhanie príjmov z trestnej činnosti a boj proti praniu špinavých peňazí sú teda základnou súčasťou každej stratégie boja proti korupcii. V roku 2011 Rumunsko zriadilo úrad pre vymáhanie majetku[68] a v roku 2012 sme boli svedkami prijatia nového zákona o rozšírenej konfiškácii. Od roku 2010 prokuratúra a polícia uplatňujú štandardizovaný postup na vymáhanie príjmov z trestnej činnosti, a to na základe spoločného rozhodnutia generálnej prokuratúry a ministra vnútra. Odborná príprava v tejto oblasti sa stala povinnou a bola vytvorená sieť špecializovaných prokurátorov. Toto opatrenie však zatiaľ neprinieslo požadované výsledky. Rozšírené zhabanie je pre políciu, prokurátorov a sudcov aj naďalej nový pojem. Zdá sa, že koncepty ako zhabanie majetku tretej strany, sú na súde ľahko napádané[69]. Napriek pozitívnej judikatúre sa pranie špinavých peňazí ešte stále nestíha ako samostatný trestný čin[70]. Z odborného posúdenia vyplýva, že miera zhabaní je neočakávane nízka[71]. Okrem toho chýbajúce vyčerpávajúce štatistické údaje v tejto oblasti sťažujú príslušným orgánom monitorovanie dosiahnutého pokroku. Verejné obstarávanie Významným zdrojom korupcie sú nedostatky v rámci uplatňovania právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania. Ovplyvňujú aj účinné využívanie fondov EÚ a znižujú kvalitu zabezpečovania verejných statkov. Na základe auditov a hodnotení, vykonaných rôznymi útvarmi Komisie, sa v tejto oblasti opakovane zistili systémové riziká a nedostatky, čo niekedy viedlo k prerušeniu platieb z fondov EÚ. Dosvedčujú to aj sťažností doručené priamo Komisii. Od pristúpenia Rumunsko vytvorilo rozsiahly inštitucionálny a právny rámec na implementáciu právnych predpisov EÚ v tejto oblasti. Viaceré systémové nedostatky však doteraz neboli dostatočne riešené. Nezrovnalosti spôsobujú také činitele, ako sú aj časté zmeny v právnom rámci[72] , inštitucionálna štruktúra, ktorej chýbajú dostatočné kapacity, ako aj absencia kľúčových nástrojov účinnej kontroly, ako je napríklad komplexný register verejných súťaží. Audity Komisie a rumunský Národný bezpečnostný úrad zistili, že ochrana verejného obstarávania pred konfliktom záujmov predstavuje osobitný nedostatok[73]. Rumunsko sa zaviazalo, že prostredníctvom celkového akčného plánu implementuje zistenia z komplexného posúdenia verejného obstarávania, ktoré Komisia vykonala v roku 2011. Na nápravu zistených nedostatkov budú potrebné rozhodné opatrenia . III. Ďalšie kroky Z hodnotenia Komisie vyplýva, že Rumunsko dosiahlo počas piatich rokov od pristúpenia k EÚ pokrok. Prispel k tomu aj mechanizmus spolupráce a overovania (MSO). Komisia sa domnieva, že Rumunsko by mohlo v budúcnosti splniť ciele mechanizmu spolupráce a overovania za predpokladu, že prijme okamžité opatrenia, ktoré zaručia právny štát a že zachová smerovanie a zintenzívni vykonávanie reforiem. Ako sa však uvádza na začiatku tejto správy, nedávne udalosti zvýraznili obavy o nezvratnosť a udržateľnosť týchto reforiem. Je potrebné, aby Rumunsko zaistilo dodržiavanie právneho štátu vrátane nezávislej súdnej kontroly. Dôveru svojich partnerov v EÚ si Rumunsko získa späť len vtedy, ako poskytne dôkaz o tom, že právny štát stojí nad záujmami politických strán, že všetky strany preukážu rešpektovanie súdnej kontroly vrátane kontroly ústavným súdom a že reformy sú nezvratné. Vyžaduje si to podniknúť zákonné kroky, čo takisto vyžaduje politický záväzok ctiť si právny štát, čo v nedávnych rozhodnutiach absentovalo. Vláda sa teraz zaviazala, že bude urýchlene konať, aby zabezpečila rešpektovanie právneho štátu v súlade s odporúčaniami uvedenými ďalej v správe (pozri oddiel IV.1). Potvrdzuje to záver, že chýba pokrok pri dosahovaní referenčných kritérií, ktorý bude Komisia vyžadovať pri rozhodovaní o ukončení fungovania mechanizmu spolupráce a overovania. Na uspokojivé splnenie jej požiadaviek je potrebné širšie stotožnenie s reformou vo všetkých vládnych štruktúrach, ako aj v súdnictve, a pevnejšie odhodlanie v oblasti bezúhonnosti a boja proti korupcii. Potrebné je, aby rumunské orgány najmä preukázali, že udržateľný a nezvratný reformný proces zapustil v Rumunsku korene a že vonkajšie zásahy mechanizmu spolupráce a overovania už nie sú nevyhnutné. Nedávne kroky vlády a v parlamentu vyvolali osobitné obavy práve z tohto dôvodu. Skúsenosti z posledných piatich rokov ukazujú, že prijatie presvedčivých opatrení môže priniesť požadované výsledky. Rumunsko už môže poukázať na pozitívne smerovanie reformného procesu v takých inštitúciách, ako je DNA a ANI, a v rámci cielených opatrení, ako je urýchlenie vybavovania prípadov na Najvyššom súde. Vo svetle nedávnych udalostí zaujalo súdnictvo proaktívnejší postoj pri obrane nezávislosti súdnictva. Očividne predstavuje zachovanie takéhoto pokroku, dynamiky a inštitucionálnej stability v takýchto prípadoch prvé stavebné kamene pri dokazovaní udržateľnosti reforiem. Rýchly prechod z úspešnej fázy prijímania právnych predpisov do rozhodnej fázy ich implementácie priblíži okamih, keď Rumunsko splní požiadavky mechanizmu spolupráce a overovania. Všetky členské štáty majú v rámci oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti povinnosti, ale aj príležitosti, a Komisia s potešením očakáva, keď Rumunsko dovŕši proces MSO a vyrieši predmetné otázky tak ako ostatné členské štáty. Vzhľadom na súčasnú neistú situáciu Komisia prijme v rámci mechanizmu spolupráce a overovania ďalšiu správu o Rumunsko pred koncom roka 2012. V tej správe sa bude venovať tomu, či sa odstránili príčiny jej obáv v súvislosti s právnym štátom a nezávislosťou súdnictva a či sa obnovili demokratické kontrolné mechanizmy. Komisia bude pozorne sledovať pokrok, uskutočňovať pravidelné pracovné návštevy, ako aj viesť intenzívnejší dialóg s rumunskými orgánmi a s ostatnými členskými štátmi. IV. Odporúčania Najdôležitejším nasledujúcim krokom rumunskej vlády a ústredných inštitúcií bude preukázať svoj odhodlanie hájiť základné kamene nevyhnutné pre fungovanie právneho štátu a nezávislosti súdnictva. Vyžaduje si to, aby vláda a parlament podnikli niekoľko bezodkladných krokov. Zatiaľ čo nižšie uvedené odporúčania sa týkajú niekoľkých konkrétnych reforiem potrebných na udržanie pokroku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania, súčasné rozpory opísané na začiatku tejto správy vyvolávajú závažné obavy o doteraz dosiahnutý pokrok a významné otázniky nad udržateľnosťou a nezvratnosťou už začatých reforiem. Vzhľadom na výnimočnú povahu týchto najnovších udalostí obsahuje táto správa naliehavé konkrétne odporúčania, ktorých cieľom je vyriešiť túto situáciu, a to predovšetkým v oddiele 1: Rešpektovanie právneho štátu a nezávislosti súdnictva. Komisia vyzvala Rumunsko, aby v záujme vyriešenia aktuálnych sporov prijalo bezodkladné opatrenia v týchto oblastiach: 1. Rešpektovanie právneho štátu a nezávislosti súdnictva · Odvolať mimoriadne legislatívne opatrenie č. 38/2012 a mimoriadne legislatívne opatrenie č. 41/2012 a zaistiť dodržiavanie rozhodnutí Ústavného súdu o kvóre na referendum a rozsahu zodpovednosti tohto súdu. · Dodržiavať ústavné požiadavky pri vydávaní mimoriadnych legislatívnych opatrení v budúcnosti. · Vykonávať všetky rozhodnutia Ústavného súdu. · Zabezpečiť bezodkladné uverejnenie všetkých právnych predpisov v úradnom vestníku, a to vrátane rozhodnutí Ústavného súdu. · Vyžadovať od všetkých politických strán a orgánov ústrednej štátnej správy, aby rešpektovali nezávislosť súdnictva; preukazovať odhodlanie potrestať ktoréhokoľvek člena vlády alebo politickej strany, ktorý podrýva dôveryhodnosť sudcov alebo vyvíja tlak na justičné inštitúcie. · Vymenovať ombudsmana, ktorý bude požívať podporu naprieč politickým spektrom, a to v rámci transparentného a objektívneho postupu, ktorého výsledkom bude výber osobnosti, ktorá sa bude vyznačovať nepopierateľnou autoritou, bezúhonnosťou a nezávislosťou. · Zaviesť transparentný postup menovania generálneho prokurátora a hlavného prokurátora Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii. Jeho súčasťou by mali byť otvorené prihlášky založené na kritériu profesionálnych znalostí, bezúhonnosti a dosiahnutých výsledkov v oblasti boja proti korupcii. Osoba v súčasnosti vykonávajúca funkcie prezidenta by nemala uskutočniť žiadne menovania. · Osoba v súčasnosti vykonávajúca funkcie prezidenta by sa mala vyhnúť udeleniu akýchkoľvek prezidentských amnestií. · Vyvarovať sa vymenovania ministrov, proti ktorým boli vynesené rozhodnutia spochybňujúce ich bezúhonnosť. Ministri, ktorí sa nachádzajú v takýchto situáciách, by mali odstúpiť. · Prijať jasné postupy, ktoré budú poslancov parlamentu ukladať povinnosť, aby sa vzdali svojho mandátu v prípade právoplatných rozhodnutí o nezlučiteľnosti a konflikte záujmov alebo v prípade právoplatných odsúdení za korupciu. Predseda rumunskej vlády listom zo 16. júla a aktualizovanou prílohou zo 17. júla potvrdil predsedovi Komisie, že všetky uvedené požiadavky boli alebo budú splnené. Rumunsko by tiež malo prijať opatrenia v týchto oblastiach: 2. Reforma systému súdnictva · Prijať a implementovať spoločný komplexný plán, aby sa zabezpečilo vykonávanie všetkých štyroch kódexových noriem, vrátane všetkých príslušných aspektov štrukturálnej a procesnej reformy, úprav v oblasti ľudských zdrojov a investícií do justičnej infraštruktúry. · Reštrukturalizovať systém súdov a prokuratúr, dosiahnuť vyváženosť medzi počtom zamestnancov a pracovným zaťažením, pričom by sa rumunské orgány mali riadiť najmä preskúmaním fungovania rumunského justičného systému a projektom skúmajúcim optimálnu pracovnú záťaž na súdoch, ktorý v súčasnosti financuje Svetová banka. · Vytvoriť skupinu na monitorovanie reformy súdnictva, ktorá zahŕňa všetky zložky štátnej moci, profesijné združenia a občiansku spoločnosť. 3. Zodpovednosť systému súdnictva · Dosiahnuť medzi Vyššou súdnou radou a vládou dohodu o spoločnej politike v záujme podpory zodpovednosti a bezúhonnosti v súdnictve, a to presvedčivou disciplinárnou praxou a judikatúrou, ako aj s jasnými míľnikmi pre jej vykonávanie. Použiť vykonávanie nových právnych predpisov o disciplinárnej zodpovednosti a kariérnom postupe na Najvyššom súde ako príklad pre celý systém súdnictva. · Zabezpečiť lepšiu koordináciu právnych, disciplinárnych a riadiacich nástrojov s cieľom chrániť povesť súdnictva v závažných prípadoch zneužitia právomocí vrátane rozhodnutí o právach jednotlivcov, ako sú napríklad dôchodky. · Posilniť kapacity a výkonnosť Súdnej inšpekcie, aby sledovala zodpovednosť súdov na základe opatrení nadväzujúcich na jednotlivé prípady, a aby podporila efektívnosť súdov, súdržnosť a osvedčené postupy na základe pravidelných preskúmaní postupov na všetkých úrovniach súdneho systému. 4. Súdržnosť a transparentnosť súdneho konania · Vypracovať komplexný prístup, aby sa zaviedli štruktúry, postupy a metódy potrebné na urýchlenie zjednotenia výkonu práva. Dosiahnuť, aby sa zjednocovanie výkonu práva stalo pre predsedov súdov jednou z riadiacich priorít a aby sa súdržnosť stala dôležitým prvkom v rámci systém hodnotenia a povyšovania sudcov. Zabezpečiť úplné uverejňovanie na internete a neustálu aktualizáciu odôvodnených súdnych rozhodnutí. · Pokračovať v reforme Najvyššieho súdu, aby sa mohol intenzívne sústrediť na zjednocovanie výkonu práva. 5. Účinnosť súdneho konania · Vytvoriť a v celom súdnom systéme implementovať jasné usmernenia o najlepších postupoch týkajúcich sa udeľovania trestov, riadenia prípadov a hodnotenia dôkazov v trestnoprávnych konaniach, s osobitným dôrazom na oblasti, v ktorých už boli zistené nedostatky, napríklad v zložitých súdnych konaniach týkajúcich sa hospodárskej trestnej činnosti a verejného obstarávania. · Zaviesť reformy s cieľom rýchlo uverejňovať súdne odôvodnenia po vynesení rozhodnutí, pozastaviť plynutie premlčacích lehôt na začiatku súdneho vyšetrovania, a zvýšiť kvalitu a dostupnosť súdnych znalcov. · Pokračovať v opatreniach prijatých Najvyšším súdom s cieľom urýchliť súdne konania v prípadoch korupcie na vysokých miestach, zabezpečiť, aby sa predchádzalo uplynutiu premlčacích lehôt, a zaviesť podobné opatrenia na ostatných súdoch. · Ďalej zlepšovať súdržnosť a odrádzajúci účinok sankcií uplatňovaných v prípadoch korupcie na vysokých miestach na súdoch v celom Rumunsku. · Zabezpečiť, aby výsledky dosiahnuté ministerstvom verejných záležitostí mali pokračovanie aj pod novým vedením. 6. Bezúhonnosť · Zabezpečiť dosiahnutie presvedčivých výsledkov, pokiaľ ide o rýchle a odrádzajúce sankcie. Zjednodušiť súdne preskúmanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu (ANI) zlepšením súdnych postupov a súdnej praxe a revíziou právneho rámca ANI s cieľom urýchliť právoplatné rozhodnutia a zvýšiť ich súdržnosť a odrádzajúci účinok. · Zlepšiť spoluprácu justičných a iných správnych orgánov s ANI s cieľom zabezpečiť účinnú výmenu signálov a operačných informácií vo všetkých troch oblastiach činnosti ANI. Spolupráca s ANI by mala vedeniu ostatných správnych orgánov slúžiť ako meradlo ich výkonnosti. 7. Boj proti korupcii · Zabezpečiť, aby výsledky dosiahnuté DNA mali pokračovanie aj pod novým vedením. · Vykonávať novú národnú stratégiu boja proti korupcii, ako je navrhnutá, a vytvoriť komplexný systém monitorovania tak, aby si všetky vládne agentúry stanovovali ciele v oblasti prevencie a postihovania korupcie, podvodov a konfliktu záujmov a každoročne o ich plnení podávali správu v spoločnom a porovnateľnom formáte. V súlade so stratégiou vytvoriť jasné procesné pravidlá a najlepšie postupy pre prijímanie rozhodnutí parlamentom, ktoré umožňujú vyšetrovanie, zatknutie a prehliadku u poslancov. · Preukázať výsledky dosiahnuté v oblasti stíhania prania špinavých peňazí ako samostatného trestného činu a dosiahnuť presvedčivé výsledky v oblasti vymáhania príjmov z trestnej činnosti, a to posilnením súdnej praxe a uplatňovaním nového zákona o rozšírenom rozsahu konfiškácií. · Vytvoriť jasný koordinačný a monitorovací mechanizmus medzi políciou, orgánmi činnými v trestnom konaní a správnymi kontrolnými orgánmi, ktorého osobitnou náplňou bude zabezpečiť účinnú spoluprácu a komunikáciu v oblasti korupcie. · Zlepšiť výsledky v oblasti predchádzania korupcii, podvodom a konfliktu záujmov a ich postihovania pri verejnom obstarávaní vo všetkých sektoroch spadajúcich do pôsobnosti vlády. V tomto kontexte by Rumunsko malo zabezpečiť prijatie vhodných následných opatrení na základe odporúčaní vyplývajúcich z externej kontroly systému verejného obstarávania, ktorá sa uskutočnila z iniciatívy Komisie. [1] Závery Rady ministrov, 17. októbra 2006 (13339/06); rozhodnutie Komisie z 13. decembra 2006 ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii, 13. december 2006 [K (2006) 6569 v konečnom znení] [2] V predmetnom rozhodnutí sa taktiež stanovila aj možnosť uplatnenia bezpečnostných mechanizmov, k čomu však nedošlo. [3] Závery zo zasadnutia Európskej rady 28. – 29. júna 2012 obsahujú záväzok, že EÚ v rámci Paktu pre rast a bude v kontexte modernizácie verejnej správy odstraňovať prieťahy v justičnom systéme (Závery zo zasadnutia Európskej rady 29. júna 2012, s. 8). [4] Prieskum Flash Eurobarometer, ktorý Komisia uskutočnila v Rumunsku v máji roku 2012 (Flash Eurobarometer č. 351 „Mechanizmu spolupráce a overovania pre Bulharsko a Rumunsko“ na adrese: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm ). [5] Flash Eurobarometer č. 351 [6] Pokiaľ ide o referenčné body, patria medzi ne výsledky práce Rady Európy, OECD a agentúr OSN. [7] V roku 2012 bola využitá práca skúsených odborníkov z Francúzska, Nemecka, Írska, Poľska, Slovinska, Spojeného kráľovstva a Španielska. [8] Technická správa, s. 48. [9] Napríklad činnosť ANI by bola účinnejšia, ak by s ním v plnej miere spolupracovali ostatné vládne agentúry a ak by súdy energicky prijímali nadväzujúce opatrenia. [10] Tieto závery podporuje aj vnímanie problematiky zo strany verejnosti: 65 % respondentov ankety Flash Eurobarometra, ktorá sa uskutočnila v Rumunsku, je presvedčená, že činnosť EÚ prostredníctvom mechanizmu spolupráce a overovania mala pozitívny vplyv na odstraňovanie nedostatkov súdneho systému (59 % respondentov zdieľa tento názor v súvislosti s korupciou). Zároveň je však väčšina respondentov presvedčená, že situácia sa za uplynulých päť rokov nezmenila, resp. že sa zhoršila. (Flash Eurobarometer č. 351). [11] Dôležitým posolstvom bolo júnové verejné stanovisko Vyššej súdnej rady, ktorá sa postavila na obranu v súvislosti s verejnými intervenciami do jedného dôležitého prípadu korupcie na vysokých miestach. [12] Zo štatistiky ESĽP vyplýva, že Rumunsko má druhý najvyšší počet nevykonaných rozsudkov ESĽP spomedzi členských štátov EÚ. Veľký počet týchto rozhodnutí sa týka ťažkostí s presadzovaním v občiansko-právnej oblasti, nadmernej dĺžky konaní v občianskoprávnych veciach a absencie účinného prostriedku nápravy a neúčinných vyšetrovaní trestných činov. (Rada Európy: Dozor nad vykonávaním rozsudkov a rozhodnutí ESĽP – výročná správa 2011: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf [13] Svetová banka v súčasnosti vykonáva funkčné preskúmanie rumunského súdneho systému, ktoré je financované z prostriedkov EÚ. Druhý projekt na zvýšenie kapacity v oblasti zberu a spracovania justičných údajov a vytvorenie ukazovateľov optimálneho pracovného zaťaženia v rámci justičného systému v súčasnosti uskutočňujú konzultanti financovaní z úveru Svetovej banky. [14] Cieľom nového konania o prejudiciálnej otázke bolo zaviesť aktívnejší postup, ako je v súčasnosti odvolanie v záujme práva (pozri technickú správu, s. 6 – 7). [15] Nedodržiavanie rozhodnutí ústavného súdu a Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu v odvolaniach v záujme práva môže byť predmetom disciplinárneho konania a postihov v nadväznosti na zmeny a doplnenia ustanovení súdnych zákonov o disciplinárnej zodpovednosti sudcov prijatých koncom roka 2011, ktoré nadobudli účinnosť začiatkom roka 2012. [16] Často sa vyskytujú správy o nesúdržnosti judikatúry v Rumunsku, čo potvrdzujú aj zainteresované strany, ako sú zahraniční investori, právnické firmy alebo profesijné združenia sudcov. Odborníci zistili nesúdržné rozhodnutia najmä v citlivých prípadoch, v ktorých sú obžalované vysokopostavené osoby, a v prípadoch verejného obstarávania. [17] Týka sa to nerešpektovania judikatúry vyšších súdov a obmedzeného využívania postupov odvolania v záujme práva. Počet odvolaní v záujme zákona sa v roku 2011 znížil v porovnaní s obdobím rokov 2007 – 2009. [18] S výnimkou sudcov Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu, ktorí majú prístup k všetkým rozsudkom zaradeným do tejto databázy. [19] Najvyšší súd rozhoduje o širokom spektre trestných činov na prvom stupni, ak bol trestný čin spáchaný obžalovanou osobou spĺňajúcou určité vlastnosti/kritériá. Rozhoduje je tiež o interných súdnych veciach, ako sú žiadosti strán súdneho konania o postúpenie prípadov iným súdom, alebo v prípade rozporu v judikatúre medzi súdmi. [20] Skutočnosť, že ustanovenia o občianskoprávnych konaniach o prejudiciálnej otázke obsiahnuté v občianskom súdnom poriadku nadobudnú účinnosť štyri mesiace po nadobudnutí účinnosti ostatných častí tohto predpisu sa vysvetľuje logistickými dôvodmi. [21] Ukazovatele Svetovej banky v oblasti správy vecí verejných za rok 2011 (World Bank Governance Indicators 2011). [22] Malý reformný zákon predovšetkým prokuratúre umožnil prevziať odôvodnenie polície pri rozhodovaní o nezačatí vyšetrovania v určitých jednoduchých prípadoch, pričom prokuratúre poskytol väčšie možnosti nezaoberať sa prípadmi, kde existujúce dôkazy nezaručujú ďalšie vyšetrovanie, a obmedzil prostriedky nápravy v menej závažných prípadoch. [23] ESĽP pravidelne odsudzuje Rumunsko za porušenia procesných práv v dôsledku nadmerných súdnych prieťahov. Často sa vyskytujú oneskorenia v procese uverejňovania odôvodnení súdnych rozhodnutí prekračujúce zákonnú lehotu 30 dní. Spoľahlivé údaje o prípadoch so zdržaním ešte nie sú k dispozícii, a začiatkom roka 2013 by ich mala priniesť štúdia Svetovej banky. [24] Zodpovednosť pri riadení ľudských zdrojov v súdnictve je zdieľaná: Vyššia súdna rada má riadiacu zodpovednosť za prijímania nových pracovníkov, kariérny postup, odbornú prípravu a disciplinárne konanie. Minister spravodlivosti zodpovedá za rozpočet a má legislatívnu iniciatívu. Generálny prokurátor je zodpovedný za výsledky prokuratúry, avšak o všetkých záležitostiach s vplyvom na kariéru prokurátora rozhoduje rada. [25] Súčasné kapacity v oblasti prijímania pracovníkov nedokážu zabezpečiť prijatie nových pracovníkov včas a v predpokladanej primeranej kvalite a pripravenosti, ako sa požaduje v zrealizovanej štúdii o vplyve nových kódexov. [26] Týka sa to najmä návrhov ministra spravodlivosti a generálneho prokurátora na ukončenie činnosti malých súdov a prokuratúr a prerozdelenie súvisiacich pracovných miest do oblastí, ktoré to najviac potrebujú. [27] Posúdenie týchto bodov Komisiou možno nájsť strane 13 – 14 Technickej aktualizácie SEK(2011)968, ktorá bola zverejnená 20. júla 2011. Obsahuje odkazy na zhovievavé riešenie žiadostí obžalovaných osôb o odklad konania, nedostatky vo vykonávaní dôkazov a pri riešení procesných nezrovnalostí, ako aj organizačné otázky. [28] Technická aktualizácia SEK (2011) 968 z 20. júla 2011, s. 14. Od poslednej výročnej správy Komisie bol Najvyššiemu kasačnému a odvolaciemu súdu pridelený osobitný rozpočet na súdnych znalcov. [29] Medzi príklady dôležitých inovácií patrí zavedenie usmernení týkajúce sa udeľovania trestov v prípade trestných činov korupcie a opatrenia na urýchlenie súdnych konaní v prípadoch korupcie na vysokých miestach. Uplatňovanie najlepších postupov v týchto samostatných oblastiach sa ešte nestalo štandardom. [30] Tieto zmeny a doplnenia právnych predpisov umožnia ministrovi spravodlivosti a generálnemu prokurátorovi začať disciplinárne konanie prostredníctvom súdnej inšpekcie. Súdna inšpekcia teraz disponuje silnejším mandátom na skúmanie súdnej praxe a môže aj požadovať, aby Vyššia súdna rad uložila disciplinárne sankcie. [31] Súdny inšpektorát prvé tri správy v tomto zmysle predložil koncom roka 2011 a na začiatku roku 2012: ide o dve tematické správy o súdnych prieťahoch v dôležitých prípadoch a o urýchlení prípadov týkajúcich sa korupcie na vysokých miestach a o správu o postupoch riadenia na Najvyššom kasačnom a odvolacom súde. [32] Komisia o týchto prípadoch informovala vo februári 2012 [COM(2012) 56 final, s. 3]. [33] Komisia informovala vo februári roku 2012 o prípadoch sudcov Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu, ktorí aj naďalej zastávali svoje funkcie na súde a zároveň sa voči nim viedlo vyšetrovanie pre korupciu na vysokých miestach. Ďalší sudcovia unikli disciplinárnej zodpovednosti odchodom do dôchodku [COM (2012) 56 final, s. 3]. Nedávna reakcia Najvyššej súdnej rady začať vyšetrovanie proti jednému z jej členov však preukázala proaktívnejší prístup k riešeniu problémov ohrozujúcich povesť súdnictva. [34] Podľa osobitného Eurobarometra z februára 2012 považovalo 96 % Rumunov, teda mierne vyššie percento ako v roku 2007, korupciu za jeden z hlavných problémov (osobitný Eurobarometer č. 374: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm).Od roku 2007 sa Rumunsko prepadlo o 6 priečok v indexe Transparency International týkajúcom sa vnímania korupcie, s poklesom ich pociťovaného ratingu. V hodnotení Freedom House sa jeho rating nezmenil. [35] Podľa Eurobarometra z februára 2012 sa 67 % Rumunov domnieva, že korupcia sa za posledné tri roky zvýšila. [36] DNA vzniesol obvinenie proti 415 obžalovaným v 167 prípadoch v roku 2007 a proti 1091 obžalovaným v 233 prípadoch v roku 2011. Približne 60 % zo všetkých vyšetrovaní trvá menej ako 6 mesiacov. Od roku 2007 DNA obvinil bývalého predsedu vlády, bývalého podpredsedu vlády, viacero bývalých ministrov a poslancov parlamentu, veľký počet prefektov, primátorov, župných činiteľov a riaditeľov podnikov vo vlastníctve štátu. V roku 2011 DNA obvinil dvoch poslancov parlamentu, jedného vplyvného starostu z vtedajšej vládnej koalície a jedného opozičného poslanca parlamentu. [37] Rozhodnutia, ktoré nenadobudli právoplatnosť, boli vynesené proti 199 obžalovaným v roku 2007 a proti 879 obžalovaným v roku 2011; právoplatné rozhodnutia boli vynesené proti 109 obžalovaným v roku 2007 a proti 158 obžalovaným v roku 2011. [38] Možnosť premlčania v Rumunsku sa nekončí začatím vyšetrovania alebo súdneho konania, ako tomu je mnohých iných jurisdikciách. [39] Dosiahlo sa to tak, že z časového obdobia použitého pri výpočte dátumu premlčania sa vyňali časové úseky, počas ktorých bolo súdne konanie pozastavené až do rozhodnutia Ústavného súdu o námietke o protiústavnosti. [40] Pozri technickú správu , s. 29. [41] Správa Komisie z 20. júla 2011, KOM(2011) 460 v konečnom znení, Rumunsku odporúča „[…] prijať okamžité opatrenia s cieľom zlepšiť súdnu prax a riadenie prípadov a urýchliť dôležité prípady korupcie na najvyšších miestach s cieľom zabrániť uplynutiu premlčacej lehoty vo všetkých prípadoch“. Správa ďalej Rumunsku odporúča „[…] pokračovať v reforme Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu s cieľom posilniť jeho kasačnú úlohu a zvýšiť jeho kapacitu, aby sa mohol zaoberať prípadmi korupcie na najvyšších miestach“. [42] Pozri technickú správu , s. 25. [43] Pozri napríklad hodnotenie Komisie na s. 15 v Technickej aktualizácii SEK(2011)968 uverejnenej 20. júla 2011. [44] Spomedzi 43 obvinení, ktoré DNA postúpila súdom od roku 2006 boli právoplatné rozhodnutia vynesené len v dvoch prípadoch. [45] Z údajov od roku 2007 vyplýva, že približne 60 % trestov stanovených súdmi je na úrovni zákonného minima alebo nižšie. Hoci podiel podmienečných trestov odňatia slobody sa znížil zo 75 % v období rokov 2007 – 2009 na 60 % v roku 2011, podmienečné tresty stále prevládajú, najmä v dôležitých prípadoch. Všetci traja súčasní alebo bývalí poslanci parlamentu, ktorí boli v roku 2011 právoplatne odsúdení, dostali podmienečné tresty. [46] To ale ešte nie je bežnou praxou: počas volieb do miestnej samosprávy, ktoré sa uskutočnili v júni, kandidovalo viacero uchádzačov na funkciu primátora alebo predsedu župnej rady, ktorí boli zatknutí alebo v prípade ktorých sa viedlo vyšetrovanie alebo súdne konanie vo veci trestného činu korupcie, pričom niektorí z týchto kandidátov boli zvolení. [47] Pozri technickú správu, s. 26 – 27. [48] Pozri technickú správu , s. 27. [49] Traja členovia parlamentu, ktorí boli právoplatne uznaní vinnými z korupcie aj naďalej pôsobia v parlamente. [50] Voči týmto rozhodnutiam boli na súde podané odvolania proti zisteniam ANI o nezlučiteľnosti. [51] Pozri technickú správu, s. 18 – 19. [52] Právomoc ANI navrhovať zhabanie neoprávnene nadobudnutého majetku súdom sa považovala za porušenie ústavných zásad o oddelení jednotlivých zložiek štátnej moci, za porušenie prezumpcie legálnosti nadobudnutia majetku a za porušenie zákazu konfiškácie takéhoto majetku. [53] Právny výbor poslaneckej snemovne navrhol, aby sa voči dvom poslancom, v prípade ktorých boli vynesené právoplatné zistenia o nezlučiteľnosti alebo konflikte záujmov, nepodnikli žiadne kroky. Konečné rozhodnutia parlamentu v týchto dvoch prípadoch ešte neboli prijaté. [54] Zmenený a doplnený zákon donútil ANI, aby v tom čase ukončila vyšetrovanie značného počtu prípadov v dôsledku zavedenia premlčacích lehôt. Veľká väčšina z týchto prípadov sa týkala volených politických predstaviteľov. [55] Doteraz bol administratívny konflikt záujmov potvrdený len v dvoch prípadoch; ani v jednom prípade nedošlo k zrušeniu príslušných zmlúv. [56] Nedávne prípady, ktoré boli predmetom verejnej diskusie, sa týkali dvoch členov parlamentu, ktorí sú tiež rektormi univerzít. V jednom prípade sa zistila nezlučiteľnosť a v druhom prípade rovnaký súd nezlučiteľnosť zamietol. Podobný príbeh sa udial na inom odvolacom súde. Tieto prípady sú v súčasnosti predmetom odvolania na Najvyššom kasačnom a odvolacom súde. [57] Celkovo do marca 2012 Národný bezpečnostný úrad vykonal takmer 4 000 overovaní a vydal zistenia alebo postúpenia veci vo viac ako 500 prípadoch: vrátane 250 zistení o nezlučiteľnosti, 37 prípadov (administratívneho) konfliktu záujmov, 24 prípadov podozrenia z neoprávneného nadobudnutia majetku a 239 postúpení vecí možných trestných činov na trestné stíhanie. [58] Skríning doteraz viedol k 75 zisteniam o nezlučiteľnosti, 9 zisteniam administratívnych konfliktov záujmov a k postúpeniam prokuratúram, ktoré sa týkajú 50 osôb podozrivých zo spáchania trestných činov. [59] Užitočným krokom je podpora ministerstva spravodlivosti v záujme zlepšenia mzdových podmienok zamestnancov ANI. [60] Zistenia ANI o nezlučiteľnosti doteraz súdy potvrdili s konečnou platnosťou alebo nadobudli právoplatnosť pre nepodanie odvolania v zákonnej lehote v 118 prípadoch.. V 53 prípadoch v dôsledku toho úradníci odstúpili z funkcií, v 8 prípadoch disciplinárne výbory vyniesli rozhodnutia o prepustení a v ďalších 16 prípadoch boli prijaté iné sankcie. [61] Spoločná pracovná skupina ministerstva spravodlivosti a ANI už predložila návrhy, v prípade ktorých sa zatiaľ nepokročilo. [62] Spolupracovalo najmä s DNA v rade významných a zložitých vyšetrovaní vrátane korupcie pri vydávaní vodičských oprávnení (2008) a v radoch hraničnej polície (2010 – 2011). Celkovo od roku 2007 GAD odovzdal viac ako 1 000 prípadov DNA, ktoré sa doposiaľ viedli k vzneseniu obvinenia zo závažnej korupcie v 222 prípadoch. Počas toho istého obdobia GAD odovzdal prokuratúre viac ako 6 300 spisov týkajúcich sa iných druhov korupcie, ktoré zatiaľ viedli k vzneseniu obvinenia v 836 prípadoch. [63] Komplexné protikorupčné činnosti sa ešte nezačali realizovať v takých oblastiach, ako sú dane, clá, ale aj pokiaľ ide o vydávanie stavebných povolení miestnou samosprávou. [64] Posilní to odhaľovanie nezrovnalostí v obstarávaní v zdravotníctve, zatiaľ čo bol predložený návrh na ďalší dôležitý projekt, ktorého cieľom je zvýšiť povedomie o právach pacientov a riešiť otázku ponuky korupcie v zdravotníctve. Projekt zameraný na boj proti korupcii spustilo tiež ministerstvo regionálneho rozvoja a cestovného ruchu s cieľom analyzovať slabé miesta na ministerstve a v jeho podriadených štruktúrach v súvislosti s korupciou a vypracovať podrobnú stratégiu. [65] Tento mesiac vláda schválila vytvorenie jednotky pre bezúhonnosť v rámci Národnej agentúry pre správu rozpočtu. Jej štruktúra, právomoci a zdroje sa musia ešte určiť. [66] V oblasti verejného obstarávania, príslušný kontrolný orgán ANRMAP postúpil DNA len päť podozrení od roku 2007. V roku 2011 ANRMAP postúpil len tri podozrenia z konfliktu záujmov. [67] Pozri technickú správu, s. 34 – 35. [68] Zriadenie úradu pre vymáhanie majetku je reakciou na požiadavky uvedené v rozhodnutí Rady 2007/845/SVV. [69] Pokiaľ ide o zhabanie majetku tretích strán, zatiaľ v odborných kruhoch nejestvuje zhoda názorov a chýba aj príslušná judikatúra. Článok ústavy, podľa ktorého sa predpokladá zákonný pôvod majetku prispieva k opatrnému prístupu a nejednotnej praxi v tejto oblasti. [70] K judikatúre sa dospelo v jednom prípade a jedno právne stanovisko vydal generálny prokurátor. [71] V období rokov 2007 až 2011 bolo vynesených 42 odsudzujúcich rozsudkov za trestné činy spojené s praním špinavých peňazí. [72] Technická správa, s. 40. [73] Pozri poznámku pod čiarou č. 56.