OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV O posúdení vykonávania smernice 1999/32/ES týkajúcej sa obsahu síry v určitých kvapalných palivách a o ďalšom znížení emisií znečisťujúcich látok z námornej dopravy Úvod Emisie znečisťujúcich látok z námornej dopravy čoraz viac prispievajú k problémom s kvalitou ovzdušia v EÚ. Kľúčové vplyvy sa týkajú ľudského zdravia a acidifikácie a zasahujú oveľa väčšie územia než len pobrežné oblasti. Jedným zo záverov tematickej stratégie o znečistení ovzdušia z roku 2005[1] je odhad, že do roku 2020 emisie síry z lodí prekročia emisie síry zo všetkých pevninských zdrojov v EÚ. Preto sa vyžadujú ďalšie opatrenia na zlepšenie ľudského zdravia a životného prostredia. S ohľadom na medzinárodný rozmer priemyslu lodnej dopravy vyzvala Komisia na prijatie opatrení na pôde Medzinárodnej námornej organizácie (IMO) s cieľom ďalšieho zníženia emisií. Túto výzvu vypočuli spoluzákonodarcovia v čase prijímania ostatnej zmeny a doplnenia smernice 1999/32/ES o obsahu síry v určitých kvapalných palivách (ďalej len „smernica“), ktorou sa reguluje kvalita lodných palív používaných v morských oblastiach a prístavoch EÚ.[2] Toto oznámenie je správou o pokroku uskutočnenom na pôde organizácie IMO od roku 2005 s cieľom znížiť emisie látok znečisťujúcich ovzdušie, ako aj o nadväzujúcich opatreniach na úrovni EÚ navrhnutých Komisiou. Druhá časť je tiež venovaná určitým opatreniam navrhovaným na základe skúseností získaných pri vykonávaní smernice od roku 2005, ku ktorým vyzývajú spoluzákonodarcovia. Odôvodňuje potrebu zladiť príslušné právne predpisy EÚ s najnovšími pravidlami organizácie IMO, teda so zmenou a doplnením prílohy VI k dohovoru MARPOL z roku 2008, ktorá globálne stanovuje nové normy pre nižší obsah síry v palivách, ale aj prísnejšie limity v zriadených oblastiach kontroly emisií SOx. Okrem toho predstavuje súbor sprievodných opatrení na podporu a uľahčenie súladu. Tieto opatrenia zahŕňajú ekvivalentné metódy a umožňujú priemyslu lodnej dopravy dosahovať súlad technologicko neutrálnym spôsobom. Pokrok na pôde Medzinárodnej námornej organizácie v otázkach znečisťovania ovzdušia Znečisťovanie z námornej dopravy je regulované prílohou VI k Medzinárodnému dohovoru o zabránení znečisťovaniu z lodí (MARPOL 73/78) prijatému Medzinárodnou námornou organizáciou (IMO).[3] Do roku 2008 dohovor umožňoval používanie lodných palív s obsahom síry do 4,5 % vo všetkých morských oblastiach s výnimkou vymedzených oblastí kontroly emisií síry (oblasti SECA), v ktorých bol maximálny obsah síry obmedzený na 1,5 %.[4] Pretože emisie z lodnej dopravy výrazne prispievajú k problémom s acidifikáciou v severnej Európe, organizácia IMO určila Baltské more, Severné more a Lamanšský prieliv ako oblasti SECA v EÚ. Po medzinárodných výzvach na ďalšie opatrenia na zníženie emisií z námornej dopravy zúčastnené strany organizácie IMO dospeli na konci roku 2008 k podstatnej revízii prílohy VI k dohovoru MARPOL.[5] Táto revízia predpisuje postupné krokové zníženie obsahu síry v palivách používaných vo všetkých moriach na 0,50 % od roku 2020 a na 0,10 % v oblastiach SECA od januára 2015.[6] Ustanovenia na dosiahnutie súladu sú technologicky neutrálne a možno ich splniť aj alternatívnymi metódami znižovania emisií, ako sú napríklad systémy čistenia výfukových plynov alebo alternatívne čisté palivá, ako napríklad skvapalnený zemný plyn (ďalej len „LNG“).[7] Nové ustanovenia dohodnuté v roku 2008 predstavovali zásadný pokrok pri znižovaní emisií z rýchlo rastúceho odvetvia námornej dopravy. V dôsledku toho sa očakáva pokles emisií SO2 z námornej dopravy o viac než 90 % v oblastiach SECA a o viac než 75 % v ďalších morských oblastiach hraničiacich s EÚ[8]. Podobne sa predpokladá pokles emisií pevných častíc (PM2,5) o viac než 60 % v oblastiach SECA a o viac než 75 % v ostatných morských oblastiach. Odhaduje sa, že prínosy súvisiace s dohodou o dohovore MARPOL z roku 2008 dosiahnu minimálne 15 až 34 miliárd eur ročne do roku 2020 v dôsledku lepšieho zdravotného stavu a nižšej úmrtnosti v EÚ. Náklady na vykonávanie revízie sa pohybujú v rozmedzí 2,6 až 11 miliárd eur. Vyššia hodnota rozpätia nákladov predpokladá stratégiu dosiahnutia súladu založenú na palive, zatiaľ čo nižšia hodnota rozpätia nákladov predpokladá použitie uvedených alternatívnych metód dosiahnutia súladu. Vo vyššom pomere prínosov a nákladov sa odráža vyššia nákladová efektívnosť opatrení na zníženie emisií zameraných na námorné zdroje v porovnaní s pevninskými zdrojmi, kde značné zníženie emisií už bolo dosiahnuté. Revízia smernice 1999/32/ES Smernica 1999/32/ES v znení zmien a doplnení reguluje okrem iného aj obsah síry v palivách používaných v námornej doprave a ustanovenia na monitorovanie a kontrolu platné len na úrovni EÚ. Po zmene a doplnení prílohy VI k dohovoru MARPOL organizácie IMO odsúhlasenej na konci roka 2008 existujú značné rozpory v smernici, ktoré je potrebné riešiť. Na základe posúdenia vplyvu uskutočneného na podporu tohto posúdenia sa navrhuje dosiahnutie úplného súladu smernice s novými ustanoveniami organizácie IMO týkajúcimi sa obsahu síry v palivách.[9] Týka sa to začlenenia prísnejších noriem týkajúcich sa obsahu síry platných v oblastiach SECA a ďalších morských oblastiach a prispôsobenia pravidiel EÚ ustanoveniam organizácie IMO o alternatívnych metódach dosiahnutia súladu. Takéto alternatívne alebo ekvivalentné opatrenia umožnia prevádzkovateľom vybrať si najvhodnejšie riešenie vrátane používania systémov čistenia výfukových plynov alebo alternatívnych palív, ako napr. LNG, za predpokladu, že poskytujú rovnaké prínosy zníženia emisií v porovnaní s lodnými palivami s nižším obsahom síry. Navyše sa tým podporia inovácie do ekologických technológií presadzované v stratégii Európa 2020 a zároveň sa prevádzkovateľom lodí umožní dosiahnuť zníženie nákladov na dosiahnutie súladu až o 90 %[10]. Doplňujúce ochranné opatrenia zaručia, že alternatívne metódy dosiahnutia súladu, napríklad používanie čističov, nespôsobia poškodenie ľudského zdravia, životného prostredia ani zníženie bezpečnosti.. Popritom sa aj na základe hodnotenia vykonávania smernice navrhujú určité cielené úpravy systémov monitorovania a presadzovania EÚ vzhľadom na zvýšené riziká obchádzania prísnejších medzinárodných pravidiel o obsahu síry v palivách.[11] V priloženom legislatívnom návrhu sa počíta s možnosťou, že Komisia bude vypracúvať záväzné pravidlá o spôsobe monitorovania a poskytovania správ Komisii zo strany členských štátov, hoci v prvom rade Komisia pripraví usmernenia pre členské štáty o tom, ako čo najlepšie zlepšiť vykonávanie smernice. Harmonizovanejšie a silnejšie opatrenia EÚ v oblasti monitorovania a presadzovania môžu priniesť dôležité zdravotné a environmentálne prínosy a prispieť k ustanoveniu rovnakých podmienok a k spravodlivej hospodárskej súťaži na medzinárodnej úrovni.[12] Navyše aj na základe záverov posúdenia vplyvu navrhuje Komisia zachovať prísnejšie normy pre osobné lode prevádzkované mimo oblastí SECA na zachovanie väzby medzi prísnejšími normami pre palivá v oblastiach SECA (v súčasnosti maximálny obsah síry v palivách na úrovni 1,5 % a od roku 2015 na úrovni 0,1 %) a normami vzťahujúcimi sa na osobné lode poskytujúce pravidelné služby mimo oblastí SECA (v súčasnosti 1,5 %). Zavedenie prísnejších palivových noriem pre osobné lode sa oneskorí o 5 rokov v porovnaní s oblasťami SECA, aby sa zabránilo možným problémom s dostupnosťou palív. Sprievodné opatrenia Zatiaľ čo prínosy súvisiace so zavedením tejto medzinárodnej environmentálnej normy sú značné, súlad s novými pravidlami predstavuje niekoľko výziev pre najviac zasiahnuté priemyselné odvetvia. Komisia bude naďalej monitorovať možné vplyvy na odvetvie lodnej dopravy, najmä odvetvie príbrežnej námornej dopravy s cieľom zaručiť primeranú politickú odozvu v prípade deformácií v logistickom reťazci alebo v prípade značného presunu z námornej na pozemnú dopravu. Využívanie dodatočných technologických metód súladu umožnených revidovanou prílohou VI k dohovoru MARPOL a následne revidovanou smernicou, ako sú napríklad čističe, alternatívne palivá (LNG) a pobrežná elektrická energia, by vyžadovali kapitálové investície súkromného aj verejného sektora. Takéto investície by možno vyžadovali stimuly, najmä v prípade, že by sa sledovala širšia množina cieľov udržateľnej lodnej dopravy nad rámec súladu s prílohou VI k dohovoru MARPOL. Na tento účel bolo identifikovaných niekoľko krátkodobých sprievodných opatrení na pomoc odvetviu. Z krátkodobého hľadiska a na základe súčasného finančného výhľadu je už k dispozícii podpora prostredníctvom existujúcich nástrojov financovania dopravy EÚ, t. j. programu transeurópskych dopravných sietí (TEN-T) a programu Marco Polo II. Program TEN-T bude naďalej poskytovať podporu pre projekty prinášajúce širšie prínosy, napr. také, ktoré sa týkajú otázok životného prostredia, teda vykonávacie projekty, štúdie a pilotné činnosti zavádzajúce nové technológie, inovačnej infraštruktúry a zariadení podporujúcich využívanie LNG. V rámci programu Marco Polo II sa uprednostňujú projekty, ktorých cieľom je uplatňovanie a používanie inovačných technológií alebo prevádzkových postupov podstatne znižujúcich emisie z lodí v ovzduší, ako sú napríklad palivá s nízkym obsahom síry, alternatívne palivá, ako napr. LNG, technológie znižovania emisií (čističe) alebo plavidlá využívajúce pobrežnú elektrickú energiu. Investície zamerané na výskum, vývoj a inovácie určené na znižovanie emisií z lodí a na podporu energetickej účinnosti by sa mohli financovať aj prostredníctvom špecializovaného úverového programu európska ekologická doprava (ECTF) Európskej investičnej banky (EIB). Mohlo by sa tiež uvažovať o využívaní financií členských štátov na podporu opatrení, ako napríklad dodatočné vybavenie plavidiel zariadeniami na kontrolu znečisťovania ovzdušia alebo lodnými motormi pred nadobudnutím účinnosti nových noriem, alebo na vybudovanie pobrežnej infraštruktúry na spracovanie rezíduí alebo námorných čerpacích staníc LNG. Každá takáto podpora musí byť v súlade s existujúcimi usmerneniami Spoločenstva o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia[13] a usmerneniami Spoločenstva pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 – 2013[14]. Pokiaľ ide o tvorbu strednodobých a dlhodobých sprievodných opatrení, Európska komisia vypracúva prístup viacrozmerných opatrení, ako je napríklad „súprava nástrojov pre udržateľnú vodnú dopravu“, ktoré by zo širšej perspektívy a integrovaným spôsobom riešili environmentálne výzvy, s ktorými je odvetvie konfrontované. Tento politický prístup zahŕňa opatrenia, ako napríklad tvrdé a mäkké regulačné opatrenia, technológiu ekologických lodí a alternatívne palivá, primeranú ekologickú infraštruktúru, ekonomické a finančné nástroje, výskum a inovácie a medzinárodnú spoluprácu. Tieto oparenia budú zavedené po prijatí bielej knihy opisujúcej plán jednotného európskeho dopravného priestoru[15], novej politiky a usmernení programu TEN-T založených aj na ďalších konzultáciách so zúčastnenými stranami vrátane príslušných orgánov členských štátov. Táto súprava integrovaných opatrení môže byť ďalej rozpracovaná v pripravovanom pracovnom dokumente útvarov Komisie dopĺňajúcom toto oznámenie. Závery a ďalšie kroky Nové opatrenia (dohodnuté v roku 2008 v ustanoveniach prílohy VI k dohovoru MARPOL organizácie IMO) predstavujú zásadný pokrok pri znižovaní emisií z rýchlo rastúceho odvetvia námornej dopravy. Aktuálnym návrhom na zmenu a doplnenie smernice 1999/32/ES sa zosúladia právne predpisy EÚ s najnovšími pravidlami organizácie IMO platnými v oblastiach SECA a iných morských oblastiach a s ustanoveniami o ekvivalentných metódach dosiahnutia súladu. Takisto sa zosúladia existujúce normy pre palivá pre osobné lode prevádzkované mimo oblastí SECA s normami platnými v oblastiach SECA a posilní sa systém monitorovania a presadzovania. Návrh prispeje k dosiahnutiu cieľov uvedených v existujúcej tematickej stratégií o znečistení ovzdušia a v stratégií Európa 2020. Návrh tým zaručí prínosy pre občanov EÚ a pre životné prostredie a zároveň podporí ekologické technológie a rast poháňaný udržateľnými nízkouhlíkovými dopravnými systémami. Súprava nástrojov pre udržateľnú vodnú dopravu navyše pomôže spolupráci všetkých zúčastnených strán pri ďalšom posune ku skutočne inovačnému a udržateľnému odvetviu lodnej dopravy, ktoré dokáže podporiť hospodársky rast pri minimálnych vplyvoch na životné prostredie. Komisia uskutočnila počiatočné hodnotenie doplnkových opatrení na zníženie emisií SOx, pevných častíc a NOx, napríklad rozšírením oblastí SECA a prostredníctvom nových oblastí kontroly emisií NOx (oblasti NECA). Tieto opatrenia preukázali sľubné pomery prínosov a nákladov, ale Komisia nie je v pozícii, aby mohla formálne navrhnúť zriadenie ďalších oblastí kontroly emisií. Oblasti kontroly emisií môžu byť v právnych predpisoch EÚ ustanovené až po odsúhlasení na medzinárodnej úrovni v organizácii IMO na základe postupov uvedených v dohovore MARPOL. Komisia navyše nemá právomoc predkladať návrhy organizácii IMO, takže toto oznámenie a legislatívny návrh sa obmedzuje na ustanovené oblasti kontroly emisií a na zmenu a doplnenie prílohy VI k dohovoru MARPOL z roku 2008. Komisia však oceňuje, že niektoré členské štáty požadujú určenie oblastí NECA. Komisia bude úzko spolupracovať s týmito a inými členskými štátmi pri podpore takýchto a iných dodatočných opatrení, kde je to vhodné, ako súčasti prebiehajúceho posúdenia tematickej stratégie EÚ o znečistení ovzdušia, ktoré sa očakáva najneskôr v roku 2013.[16] Príloha 1: Súhrnná správa o vykonávaní smernice 1999/32/ES o obsahu síry v určitých kvapalných palivách Základné informácie Smernica 1999/32/ES o obsahu síry v niektorých palivách[17] bola prijatá 26. apríla 1999 a bola niekoľkokrát zmenená a doplnená. Najvýznamnejšia zmena a doplnenie týkajúca sa noriem platných pre lodné palivá je z roku 2005[18]. Termín na zosúladenie vnútroštátnych právnych predpisov bol 11. august 2006. Podľa článku 7 ods. 2 pozmeňujúcej a doplňujúcej smernice 1999/32/ES v znení zmien a doplnení Komisia preskúmala niekoľko všeobecných a konkrétnych otázok na základe svojich skúseností s vykonávaním tejto smernice. Toto preskúmanie plne zahŕňalo nové normy týkajúce sa kvality lodných palív a súvisiacich kontrol emisií prijaté organizáciou IMO na konci roka 2008. Táto príloha predstavuje zhrnutie hlavných výsledkov tohto preskúmania, pričom podrobnejšie informácie sú uvedené v sprievodnej správe o posudzovaní vplyvu.[19] Transpozícia Členské štáty boli povinné transponovať smernicu do vnútroštátneho právneho poriadku do 11. augusta 2006. Len tri členské štáty oznámili prijatie vnútroštátnych transponujúcich opatrení do tohto termínu. Sedem členských štátov predložilo informácie týkajúce sa transpozície do 1,5 roka, pričom posledná transpozícia bola oznámená v apríli 2010. V reakcii na neskoré alebo chýbajúce transpozície Komisia začala 16 konaní vo veci porušenia predpisov, ktoré sú v súčasnosti všetky uzavreté. Podávanie správ zo strany členských štátov Podľa článku 7 ods. 1 smernice musia členské štáty každoročne predložiť Komisii správu o odberoch vzoriek a analýzach vykonaných na účely zaručenia súladu obsahu síry v palivách s príslušnými ustanoveniami smernice. V článku sa takisto vyžaduje, aby členské štáty informovali o priemernom obsahu síry v lodných palivách, ktoré sa používajú na ich území a na ktoré sa smernica nevzťahuje. Komisia dostala 26 správ za rok 2007, teda za prvý celý kalendárny rok po termíne na transpozíciu. Za roky 2008 a 2009 bolo doteraz prijatých 25 resp. 26 správ. Pred rozhodnutím o začatí konaní vo veci porušenia predpisov bolo v rokoch 2008 až 2010 odoslaných niekoľko upomienok. Komisia analyzovala správy členských štátov na ročnej báze za pomoci Európskej námornej bezpečnostnej agentúry (EMSA). Analýza preukázala, že správy prijaté od členských štátov sa značne líšia z hľadiska štruktúry a obsahu, pričom v mnohých správach chýbali podstatné informácie, čo komplikovalo ich vyhodnocovanie. Najzávažnejšie zaznamenané problémy boli: - málo správ rozlišovalo medzi odberom vzoriek a výsledkami z hľadiska palív používaných na námorné účely a podobných palív používaných na pevnine; - počet odobratých vzoriek a frekvencia odoberania v EÚ sú veľmi nízke (spravidla 1 vzorka na 1 000 lodí), čo nepostačuje na zaručenie reprezentatívneho pohľadu na kvalitu používaných a predávaných palív a správneho vykonávania smernice; - vzorky sa takmer výlučne použili na monitorovanie obsahu síry v palivách, na ktoré sa vzťahuje smernica. To nespĺňa celú požiadavku stanovenú v článku 7 ods. 1 smernice; - zdá sa, že problémy s odberom a analýzou vzoriek sú dôsledkom aj chýbajúcich jasných ustanovení o frekvencii a analytických metódach, ktoré sa majú použiť; - informácie týkajúce sa kontroly lodných denníkov a dodacích listov pre nádrž lode boli takisto obmedzené. Samostatná štúdia uskutočnená agentúrou EMSA však preukázala, že dodacie listy pre nádrže lode sú dostatočne spoľahlivé. Obsah síry v lodných palivách Na základe požiadaviek prevádzkovateľov lodí sa dodacie listy pre nádrže lode systematicky testujú nezávislými orgánmi. Agentúra EMSA získala anonymizované štatistické údaje o vzorkách paliva analyzovaných v roku 2008. Okrem toho agentúra EMSA zadala štúdiu o palivách, ktoré sa používajú v osobných lodiach prevádzkovaných v Stredozemnom mori a v Biskajskom zálive. Tieto oblasti nepatria medzi oblasti SECA a osobné lode poskytujúce pravidelné služby musia používať palivo s maximálnym obsahom síry 1,5 %. Hlavné výsledky je možné zhrnúť takto: - norma 1,5 % pre oblasti SECA: v 5 – 10 % testovaných vzoriek bol prekročený povolený obsah síry. Približne v 60 % vzoriek prekračujúcich limit však bolo toto prekročenie v rámci štatistického limitu spoľahlivosti; - norma 0,1 % pre kotviace lode: v 25 % vzoriek bol prekročený maximálny limit síry; - norma 1,5 % pre osobné lode mimo oblastí SECA: s výnimkou Francúzska a do určitej miery aj Španielska bol priemerný obsah síry v palivách 2,3 až 3,3 %. Miera súladu sa značne líši a stále nie je uspokojivá. Hlavným dôvodom obáv sú obzvlášť palivá používané v osobných lodiach v niektorých častiach Stredozemného mora. Závery Súčasná prax podávania správ členskými štátmi spôsobuje, že hodnotenie súladu so smernicou 1999/32/ES je veľmi zložité. Ustanovenia tejto smernice o podávaní správ a odbere vzoriek paliva vyžadujú objasnenie a usmernenie. [1] KOM(2005) 446 v konečnom znení. [2] Smernica 2005/33/ES, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 1999/32/ES. [3] http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-the-prevention-of-pollution-from-ships-(Marpol).aspx. [4] Limit 4,5 % síry sa rovná 45 000 ppm, pričom pre dopravné palivá je súčasný limit 10 ppm. Skutočná priemerná úroveň síry používanej v lodných palivách z celosvetového hľadiska je však v súčasnosti 2,7 %, teda nižšia ako maximálna úroveň. [5] http://www5.imo.org/SharePoint/mainframe.asp?topic_id=233. [6] Nadobudnutie účinnosti „globálneho“ ustanovenia môže byť odložené do roku 2025 na základe vyhodnotenia dostupnosti potrebných palív. [7] Ďalšie opatrenia na obmedzenie emisií iných znečisťujúcich látok, napríklad NOx, boli dohodnuté ako súčasť revidovanej prílohy VI k dohovoru MARPOL. [8] Skleníkové plyny a látky znečisťujúce ovzdušie v Európskej únii: základné odhady do roku 2030, priebežné hodnotenie konzorcia EC4MACS (2010). [9] SEK referencia hodnotenia vplyvu. [10] AEA a kol., december 2009. [11] Zhrnutie vyhodnotenia predložených správ je uvedené v prílohe 1. Podrobnejšie informácie sú uvedené v posúdení vplyvu pripojenom k návrhu na zmenu a doplnenie smernice. [12] Ďalšie podrobnosti o legislatívnom návrhu sa nachádzajú v sprievodnej dôvodovej správe. [13] Ú. v. EÚ C 82, 1.4.2008, s. 1. [14] Ú. v. EÚ C 54, 4.3.2006, s. 13. [15] Biela kniha Komisie – Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravného systému efektívne využívajúceho zdroje, KOM(2011) 144 z 28.3.2011. [16] SEK(2011) 342 v konečnom znení. [17] Ú. v. ES L 121, 11.5.1999, s. 13. [18] Ú. v. EÚ L 191, 22.7.2005, s. 59. [19] [SEK odkaz].