Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov - Zintenzívnenie medzinárodného financovania opatrení na boj so zmenou klímy : európsky návrh pre kodanskú dohodu {SEK(2009) 1172} /* KOM/2009/0475 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 10.9.2009 KOM(2009) 475 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Zintenzívnenie medzinárodného financovania opatrení na boj so zmenou klímy: európsky návrh pre kodanskú dohodu {SEK( 2009) 1172} OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Zintenzívnenie medzinárodného financovania opatrení na boj so zmenou klímy: európsky návrh pre kodanskú dohodu 1. ZHRNUTIE Európska únia si v oblasti zmeny klímy stanovila najambicióznejšie ciele na svete, zaviedla záväzné mechanizmy, vďaka ktorým môže do roku 2020 zaručiť jednostranné zníženie emisií skleníkových plynov o 20 % v porovnaní s úrovňami v roku 1990. V kontexte spravodlivej a ambicióznej globálnej dohody v Kodani sa EÚ zaväzuje dosiahnuť zníženie až o 30 %, ak aj ostatné rozvinuté krajiny príjmu záväzok dosiahnuť porovnateľné zníženie a ak aj hospodársky rozvinutejšie rozvojové krajiny primerane prispejú podľa svojej zodpovednosti a príslušných schopností. Opatrenie iba zo strany EÚ však nestačí. Na dosiahnutie účinnej dohody v Kodani je potrebné, - aby všetky rozvinuté krajiny dosiahli výrazné zníženie, pričom mnohé z nich musia rozšíriť svoje súčasné záväzky, - ďalej aby rozvojové krajiny, a to najmä tie, ktoré sú hospodársky rozvinutejšie, prijali vhodné opatrenia na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy - a aby účinná globálna štruktúra poskytla správne stimuly na podnietenie investícií do nízkouhlíkového hospodárstva. Na júlovom samite v Aquile Fórum hlavných ekonomík (MEF), ktoré tvoria kľúčové rozvojové krajiny, uznalo vedecký názor, že zvýšenie globálnej priemernej teploty by nemalo presiahnuť 2 °C. Úlohou v Kodani bude previesť tento cieľ na konkrétne ciele znižovania emisií. Z vedeckých štúdií vyplýva, že to znamená znížiť globálne emisie do roku 2050 aspoň o 50 % v porovnaní s rokom 1990 a že úroveň globálnych emisií by mala kulminovať do roku 2020. Z vedeckých štúdií takisto vyplýva, že rozvinuté krajiny musia do roku 2020 dosiahnuť zníženie o 25 – 40 % a do roku 2050 aspoň o 80 %. Pre dosiahnutie dohody v Kodani bude najdôležitejšia dohoda o financovaní. Rokovania s OSN sa nebezpečne približujú k mŕtvemu bodu. Rozvinuté krajiny očakávajú od rozvojových krajín, najmä od hospodársky rozvinutejších rozvojových krajín, že prispejú k celkovému úsiliu. Rozvojové krajiny chcú zasa vidieť jasné stanovisko rozvinutých krajín k otázke financovania opatrení na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy a prispôsobenie. Keďže do uzavretia dohody v Kodani zostáva menej ako 90 dní, EÚ musí opäť prevziať iniciatívu, aby sa rokovania mohli pohnúť dopredu. Predložením návrhu financovania opatrení na boj so zmenou klímy sa tento dokument usiluje vyviesť rokovania zo slepej uličky. V marci 2009 Európska rada potvrdila ochotu EÚ spravodlivým dielom prispieť ku globálnemu finančnému úsiliu. Teraz by EÚ mala urobiť ďalší krok a stanoviť pravdepodobné zdroje finančných prostriedkov, určiť spravodlivý podiel a zorganizovať financovanie. Malo by však byť jasné, že nijaké údaje v tomto dokumente nepredstavujú formálne návrhy záväzkov EÚ. Mali by sa chápať ako len ako rádové hodnoty výšky financií, ktoré budú pravdepodobne potrebné v prípade, že sa v Kodani dosiahne ambiciózny výsledok, teda univerzálne príspevky od rozvinutých a hospodársky rozvinutejších rozvojových krajín a globálny trh s uhlíkom, ktorý v plnej miere zohráva svoju úlohu. Európsky parlament a Rada sa vyzývajú, aby posúdili tieto kľúčové body: - Na základe najlepšieho odhadu Komisie by finančné požiadavky na opatrenia na prispôsobenie sa zmene klímy a zmierňovanie jej dôsledkov v rozvojových krajinách mohli podľa odhadu do roku 2020 dosiahnuť približne 100 miliárd EUR ročne. Domáce financie (verejné a súkromné) v rozvojových krajinách, globálny trh s uhlíkom a medzinárodné verejné finančné toky by všetky mali hrať úlohu pri plnení týchto požiadaviek. Domáce súkromné a verejné financie by mohli poskytnúť od 20 do 40 %, trh s uhlíkom približne 40 % a medzinárodné verejné financie by mohli poskytnúť zostávajúcu sumu. Čím ambicióznejšia je celková dohoda z hľadiska zmierňovania dôsledkov zmeny klímy, tým vyššia finančná podpora pre rozvojový svet sa bude požadovať od rozvinutých krajín. Súčasne budú ambicióznejšie a rozšírenejšie systémy typu „cap-and-trade“ („strop a obchod“) takisto vytvárať viac zdrojov na činnosti pri zmierňovaní dôsledkov zmeny klímy v rozvojových krajinách, - Ak sa medzinárodný trh s uhlíkom vhodne navrhne, prinesie rozvojovým krajinám zvyšujúci sa finančný tok a v roku 2020 by mohol dosiahnuť až 38 miliárd EUR ročne. Je potrebné, aby sa kodanskou dohodou zriadil nový sektorálny mechanizmus uhlíkových kreditov na trhu s uhlíkom a aby sa mechanizmus čistého rozvoja (CDM) zameral na najmenej rozvinuté krajiny. EÚ by mala vytvoriť stimul na tento prechod v rámci systému EÚ na obchodovanie s emisiami, - Na základe najlepšieho odhadu Komisie by v roku 2020 by mali byť k dispozícii medzinárodné verejné finančné prostriedky v rozsahu od 22 do 50 miliárd EUR ročne. Od roku 2013 by sa mali verejné finančné príspevky rozdeliť na základe schopnosti platiť a na základe zodpovednosti za emisie a mali by zahrnúť aj hospodársky rozvinutejšie rozvojové krajiny. Na základe týchto predpokladov by mal byť podiel EÚ približne medzi 10 % až 30 % v závislosti od závažnosti týchto dvoch kritérií. V prípade ambiciózneho výsledku v Kodani by spravodlivý príspevok EÚ mohol byť v roku 2020 od 2 do 15 miliárd EUR ročne v závislosti od celkovej výšky dohodnutého globálneho financovania a závažnosti pripisovanej každému kritériu rozdeľovania, - Pri podporovaní prispôsobenia by sa mali uprednostniť najzraniteľnejšie a najchudobnejšie rozvojové krajiny, - Významný zdroj inovačného financovania môže poskytnúť medzinárodná letecká a námorná doprava, a preto by sa mali ďalej skúmať, - Riadenie budúcej medzinárodnej finančnej štruktúry by malo byť decentralizované a používať prístup „zdola nahor“. Musí byť aj transparentné, umožniť účinné monitorovanie a malo by dodržiavať dohodnuté normy týkajúce sa účinnosti pomoci. Nové fórum na vysokej úrovni venované medzinárodnému financovaniu opatrení na boj so zmenou klímy by malo monitorovať a pravidelne skúmať medzery a nerovnováhu pri financovaní opatrení na prispôsobenie sa zmene klímy a zmierňovanie jej dôsledkov, - Všetky krajiny s výnimkou najmenej rozvinutých krajín by mali do roku 2011 vypracovať plány rastu nízkouhlíkového hospodárstva, ako aj dôveryhodné strednodobé a dlhodobé ciele a pripravovať ročné inventúry skleníkových plynov. EÚ by mala do roku 2011 predložiť vlastný plán rastu nízkouhlíkového hospodárstva na obdobie do roku 2050. - V prípade úspešnej dohody v Kodani bude v rokoch 2010 – 2012 potrebné rýchlo naštartovať financovanie na prispôsobenie sa zmene klímy a zmierňovanie jej dôsledkov, na výskum a na budovanie kapacít v rozvojových krajinách v rozsahu od 5 do 7 miliárd EUR ročne. Na tento účel a na základe vyššie uvedených predpokladov by EÚ mala od roku 2010 uvažovať o bezprostrednom príspevku vo výške 0,5 až 2,1 miliardy EUR ročne. Na toto financovanie by mal byť pripravený prispieť rozpočet EÚ, ako aj vnútroštátne rozpočty, - Na obdobie po roku 2012 a ako súčasť balíka návrhov budúceho finančného rámca by Komisia predložila návrh na jediný globálny príspevok EÚ vrátane návrhu, či príspevok od roku 2013 financovať z rozpočtu alebo založiť osobitný fond pre oblasť klímy ako súčasť balíka návrhov finančného rámca po roku 2013 alebo kombináciu obidvoch možností. V prípade využitia rozpočtu EÚ by takisto bolo treba navrhnúť dočasné riešenie na rok 2013, ktoré by bolo pokryté súčasným finančným rámcom. Priame príspevky od jednotlivých členských štátov by mohli takisto predstavovať významný zdroj financovania EÚ ako súčasť celkového úsilia EÚ. Komisia by jasne uprednostnila využívanie rozpočtu EÚ, čo by tiež umožnilo, aby Európsky parlament v plnej miere hral svoju úlohu, - V prípade nevyužívania rozpočtu EÚ by sa pri rozdelení príspevkov v rámci EÚ mali dodržiavať rovnaké zásady týkajúce sa príspevku ako na medzinárodnej úrovni, pričom by sa mali zohľadniť špecifické podmienky členských štátov, Rozsah medzinárodných verejných finančných príspevkov by bol významný, nemal by však byť prehnaný. Napríklad rozsah možných verejných finančných príspevkov EÚ by bol podstatne menší ako pravdepodobné príjmy vnútroštátnych rozpočtov pochádzajúce z obchodovania formou aukcie. Okrem toho boj so zmenou klímy je vo všeobecnosti oveľa menej nákladný, ako riešenie jej dôsledkov. 2. VYTVÁRANIE PRIMERANÝCH FINANčNÝCH TOKOV Rozsah finančných tokov potrebných na prispôsobenie sa zmene klímy a zmierňovanie jej dôsledkov do roku 2020 sa odhaduje na približne ako 100 miliárd EUR ročne[1]. Táto suma sa veľmi často nesprávne považuje za nevyhnutný príspevok z verejných rozpočtov rozvinutých krajín. Existuje mnoho rôznych zdrojov, z ktorých sa môže očakávať príspevok: - domáce finančné prostriedky (verejné a súkromné); - toky stimulované trhom s uhlíkom; - toky medzinárodných verejných finančných prostriedkov. Je zrejmé, že ďalší rozvoj a rozširovanie trhu s uhlíkom bude rozhodujúce pre zabezpečenie potrebných zdrojov. Súčasný trh s uhlíkom podnietil finančné toky smerujúce do rozvojových krajín, ktoré sa v roku 2008 odhadovali na 4,5 miliardy EUR, pričom 75 % dopytu pochádza zo súkromného sektora EÚ, a to z dôvodu systému EÚ na obchodovanie s emisiami[2]. Tento trh by mal byť hlavným kanálom na získavanie finančných prostriedkov z obchodovania s uhlíkom zo súkromného sektora na podporu činností pri zmierňovaní dôsledkov zmeny klímy v rozvojových krajinách. Tým by sa vytvoril priestor pre verejné financie, aby sa mohli v krátkodobom, strednodobom i dlhodobom horizonte sústreďovať na prispôsobovanie sa zmene klímy, budovanie kapacít a technologický výskum, vývoj a demonštračné činnosti – a na pomoc pri stimulovaní investícií zo súkromného sektora, napríklad pokrývaním finančných potrieb počas rýchleho zavádzania nových technológií. Čím viac môže poskytnúť trh s uhlíkom, tým nižší bude dopyt po verejných financiách. Preto je taký dôležitý riadne fungujúci trh s uhlíkom a preto by hospodársky rozvinutejšie rozvojové krajiny mali nasledovať trend OBSE a zaviesť systémy typu „cap-and-trade“ („strop a obchod“). 2.1. Mobilizovanie domácich finančných prostriedkov Domáce súkromné finančné prostriedky budú tvoriť významnú časť potrebných investícií nielen v rozvinutých, ale aj v rozvojových krajinách. Rozvojové krajiny by ako skupina mali do roku 2020 obmedziť rast svojich emisií približne o 15 – 30 % v porovnaní s množstvom emisií pri nezmenenom vývoji. Významná časť potrebných investícií je už komerčne realizovateľná a ďalšie investície sa kompenzujú nižšími účtami za spotrebu energie. Napríklad nízkonákladové opatrenia na zlepšenie energetickej efektívnosti môžu predstavovať dve tretiny potenciálneho zníženia emisií v sektore energetiky[3]. Súkromné investície do sektora energetiky sa môžu stimulovať ustanovením správneho politického rámca vrátane založenia systému na obchodovanie s emisiami, ktorý by sa vzťahoval na sektory produkujúce najviac emisií, vnútroštátnych právnych predpisov a finančných stimulov. V mnohých rozvojových krajinách sa už zavádzajú normy energetickej efektívnosti, ktoré predbiehajú staré technológie s vyššou produkciou uhlíka. Aj inými inovačnými nástrojmi sa môžu podporiť súkromné investície v rozvojových krajinách. Napríklad smernica EÚ o energii z obnoviteľných zdrojov[4] podporuje investície do novej infraštruktúry v oblasti energie z obnoviteľných zdrojov v severnej Afrike. Okrem toho mnohé rozvojové krajiny, a najmä hospodársky rozvinutejšie rozvojové krajiny majú k dispozícii dostatočné vlastné finančné zdroje na stimuláciu potrebných domácich investícií. Brazília už napríklad oznámila, že bude znášať významnú časť nákladov na znižovanie emisií z odlesňovania. Veľká časť finančných prostriedkov na prispôsobenie môže pochádzať aj z domácností a súkromných firiem, pretože to je v ich vlastnom hospodárskom záujme. Minimalizovaním vystavenia riziku zabezpečujú, aby ich súkromné aktíva, ako napríklad budovy, mali na zmenu klímy čoraz menší vplyv. Najchudobnejšie krajiny, najmä najmenej rozvinuté krajiny spolu s najchudobnejšími skupinami obyvateľstva v rozvojových krajinách nebudú mať dostatočné prostriedky na investovanie do opatrení na prispôsobenie s cieľom zvládnuť nepriaznivé účinky zmeny klímy. Tieto krajiny budú zväčša závislé od verejnej pomoci, domácej aj medzinárodnej. 2.2. Optimálne využitie trhu s uhlíkom Potvrdilo sa, že medzinárodný trh s uhlíkom je účinný nástroj na stimulovanie súkromných investícií v rozvojových krajinách, ktorý umožňuje rozvinutým krajinám, aby nákladovo efektívnym spôsobom dosiahli svoj cieľ znížiť emisie. Je prirodzené, že väčšina finančných tokov prúdila do tých rozvojových krajín, ktoré preukázali významný potenciál znižovania emisií. Na zabezpečenie dynamického rozvoja medzinárodného trhu s uhlíkom (znázorneného na obrázku 1) treba podstatne zmeniť existujúci mechanizmus čistého rozvoja a zamerať sa na najmenej rozvinuté krajiny. Okrem toho by sa po roku 2012 mal v hospodársky rozvinutejších rozvojových krajinách a vysoko konkurencieschopných hospodárskych sektoroch postupne zavádzať sektorálny mechanizmus uhlíkových kreditov na trhu s uhlíkom[5]. Obrázok 1: Postupný vývoj na globálnom trhu s uhlíkom [pic]Pri prekračovaní projektového prístupu tento nový sektorálny mechanizmus môže a mal by zabezpečiť významný rast investícií do nízkouhlíkových technológií v rozvojových krajinách a zohľadniť kapacity rozvojových krajín pri prijímaní vlastných opatrení v týchto sektoroch. Hybnou silou týchto investícií je silná strednodobá cena uhlíka v krajinách OBSE. Takéto investície sa uskutočňujú ako náhrada za zníženie emisií v rozvinutých krajinách (tzv. „off-setting“ – kompenzácia). Obstaranie kompenzačných kreditov sa nemôže započítať do verejnej finančnej podpory, ku ktorej sa rozvinuté krajiny zaväzujú okrem svojho cieľa znížiť emisie, pretože tým by sa v skutočnosti takáto kompenzácia započítala dvakrát. Je však užitočné zistiť kompenzačné kredity a podávať o nich správy ako o odlišných finančných tokoch smerujúcich do rozvojových krajín. Toto uznávanie finančných tokov z kompenzačných kreditov bude musieť vychádzať z posúdenia celkových čistých tokov (vyjadrených v tonách) smerujúcich do krajiny alebo z krajiny a z priemerných cien na trhu. Bolo by žiaduce, aby toto posúdenie vychádzalo skôr z existujúcich mechanizmov podávania správ o finančnom prevode do rozvojových krajín, napríklad z podávania správ Výboru pre rozvojovú pomoc (DAC) OBSE, než z vytvárania nových požiadaviek na nezávislé podávanie správ. Medzinárodný trh s uhlíkom poskytuje viacnásobné výhody. Založenie trhu s uhlíkom s cieľom znížiť emisie o 30 % pre skupinu rozvinutých krajín by do roku 2020 znížilo globálne náklady na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy približne o štvrtinu. Súčasne by sa tým vytvorili finančné toky do rozvojových krajín, ktoré by predstavovali okolo 38 miliárd EUR ročne[6]. Navyše dopyt po kompenzačných kreditoch vytvára multiplikačné účinky, pretože stimuluje podstatne vyššie financie získané z uhlíka do investícií na vývoj nízkouhlíkových technológií. Potenciálny rozsah finančných rokov mobilizovaných trhom s uhlíkom závisí od počtu kľúčových štrukturálnych prvkov kodanskej dohody. S cieľom podporiť silný trh s uhlíkom, ktorý v budúcich rokoch zabezpečí primerané financovanie, sa rokujúce strany musia usilovať o dosiahnutie vysoko ambiciózneho cieľa znížiť emisie z rozvinutých krajín, musia zohľadniť alebo odobrať prebytočné jednotky prideleného množstva z prvého obdobia záväzku a stanoviť ambiciózne začiatočné úrovne zníženia emisií na roky 2013 – 2020[7]. Inak by rovnováha medzi dopytom a ponukou vo všetkých krajinách uvedených v prílohe I neviedla k určeniu ceny uhlíka. V rokoch 2008 – 2012 je cena uhlíka a finančné toky do rozvojových krajín zväčša výsledkom opatrenia EÚ, t. j. stanovenia vysokej hornej hranice na roky 2008 – 2020 a neuznávania jednotiek prideleného množstva v systéme EÚ na obchodovanie s emisiami. Pre vznikajúci trh s uhlíkom na úrovni OBSE je preto životne dôležité, aby sa systémy typu „cap-and-trade“ („strop a obchod“) oddelili od prebytočných jednotiek prideleného množstva. 2.3. Určenie rozsahu medzinárodného verejného financovania Čím menej finančných prostriedkov poskytuje trh s uhlíkom, tým vyšší bude dopyt po verejnom financovaní opatrení na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy. Pretože sa však v tejto etape nedá s určitosťou predpovedať rozsah trhu s uhlíkom, nedajú sa ešte určiť ani ďalšie požiadavky na verejné financovanie. Toto je naozaj jeden z hlavných dôvodov, prečo bude potrebné pravidelné hodnotenie prostredníctvom navrhovaného fóra na vysokej úrovni venovaného medzinárodnému financovaniu opatrení na boj so zmenou klímy (pozri kapitolu 4). Je pravdepodobné, že objem verejných finančných prostriedkov požadovaných na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy bude postupne rásť a bude samozrejme závisieť od stupňa ambícií opatrení v rozvojových krajinách. Bezprostredne po kodanskej dohode by sa mal sústrediť hlavne na budovanie kapacít, najmä na posilnenie inštitucionálnych a regulačných kapacít v rozvojových krajinách a na vybrané pilotné akcie. Je pravdepodobné, že od roku 2013 vzrastie dopyt po medzinárodnom verejnom financovaní a začne sa vykonávať zvýšený počet ambicióznych plánov opatrení na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy. Takisto bude treba poskytnúť významné verejné financie na stimulovanie súkromných investícií na výskum, vývoj a demonštračné činnosti, zväčša prostredníctvom verejno-súkromných partnerstiev a spoločných podnikov medzi rozvinutými a rozvojovými krajinami. Podrobnejší rozpis potrieb je uvedený v tabuľke 1: - Ďalšie náklady pre rozvojové krajiny v sektoroch energetiky a priemyslu, ktoré nemôže pokryť trh s uhlíkom, Komisia v roku 2020 odhaduje približne na 33 miliárd EUR ročne[8]. Predstavujú však predovšetkým dlhodobé nízkonákladové opatrenia na zlepšenie energetickej efektívnosti, z ktorých väčšina by sa mala financovať z domácich zdrojov a hlavne zo súkromných zdrojov v rozvojových krajinách. Iba malá časť týchto ďalších nákladov, od 10 do 20 %, by sa do roku 2020 mala financovať z medzinárodnej verejnej podpory, pričom sa treba zamerať na chudobnejšie rozvojové krajiny (od 3 do 6 miliárd EUR). - Ďalšie náklady na znižovanie iných emisií ako CO2 z poľnohospodárstva a znižovanie emisií CO2 z odlesňovania a degradácie lesov (REDD) Komisia odhaduje približne na 23 miliárd EUR ročne[9]. Do roku 2020 bude verejné financovanie prevládajúcim stimulom na znižovanie emisií z odlesňovania a degradácie lesov. Keďže najväčší potenciál zmierňovania dôsledkov zmeny klímy možno nájsť v chudobnejších rozvojových krajinách, dá sa očakávať, že medzinárodné verejné financie pokryjú väčšiu časť ďalších nákladov v porovnaní so sektorom energetiky, t. j. 30 až 60 % (7 až 14 miliárd EUR). Na tento účel Komisia vo svojom predchádzajúcom oznámení navrhla vytvoriť globálny kolobeh uhlíka v lesoch[10]. - Pri spojení týchto sektorov by prvý odhad globálnych verejných prevodov na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy v roku 2020 mohol byť v rozsahu od 10 do 20 miliárd EUR ročne a v roku 2013 by to bola jedna tretina tejto sumy. Koľko týchto tokov sa však naozaj realizuje, bude rozhodne závisieť od dostupnosti a kvality plánov rastu nízkouhlíkového hospodárstva v rozvojových krajinách a v tomto kontexte aj od vypracovaných návrhov opatrení na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy. - Ako však bolo uvedené v predchádzajúcej kapitole, vzhľadom na súčasné záväzky rozvinutých krajín znižovať emisie je tu reálne riziko oveľa nižších finančných tokov získaných z uhlíka. Keby sa rozvinutým krajinám nepodarilo premostiť medzeru medzi svojimi súčasnými záväzkami týkajúcimi sa zmierňovania dôsledkov zmeny klímy a vedeckými požiadavkami, budú pod tlakom financovania ďalšieho znižovania emisií v rozvojových krajinách. Z ďalšej analýzy vyplýva, že kompenzácia strát zo znižovania prostredníctvom zníženia cieľa pre rozvinuté krajiny z hodnoty -30 % na súčasnú spodnú hranicu záväzku okolo -10 % pod úrovňou z roku 1990[11] by vyžadovala zvýšenie prevodu medzinárodných verejných financií pre rozvojové krajiny v roku 2020 približne na 120 miliárd EUR ročne[12]. - Medzinárodné verejné financovanie na budovanie kapacít a na spoluprácu pri výskumných a technologických demonštračných činnostiach sa v roku 2020 odhaduje na ďalšie 2 až 6 miliárd EUR. - Verejné financovanie, domáce aj medzinárodné, bude významným zdrojom financií na prispôsobenie sa zmene klímy v chudobnejších rozvojových krajinách. Podľa odhadov sekretariátu UNFCCC by sa náklady na prispôsobenie vo všetkých rozvojových krajinách mohli v roku 2030 pohybovať od 23 do 54 miliárd EUR ročne[13]. Prvý odhad globálnych verejných prevodov na rok 2020 by mohol byť v roku 2020 v rozsahu 10 – 24 miliárd EUR ročne. Financovanie opatrení na prispôsobenie bude pravdepodobne pochádzať hlavne z verejného sektora ako spojenie týchto zdrojov: i) ako priame rozpočtové výdavky od prispievajúcich partnerov a ii) ako podiel príjmov z trhu s uhlíkom (ako to už je v prípade fondu na prispôsobenie). S cieľom dosiahnuť účinné financovanie opatrení na prispôsobenie je potrebné strategické začlenenie otázok prispôsobenia sa zmene klímy do všetkých sektorov vnútroštátnych stratégií v oblasti rozvoja. V priebehu niekoľkých budúcich rokov sa pravdepodobne bude na zabezpečenie tejto integrácie požadovať budovanie kapacít v dostatočnom rozsahu, ako aj na podporu už stanovených priorít v chudobnejších a najzraniteľnejších krajinách. 2.4. Rýchle naštartovanie medzinárodného verejného financovania na roky 2010 – 2012 V prípade celkovej dohody v Kodani, ktorá bude znamenať rýchle naštartovanie medzinárodného verejného financovania, by sa úvodné príspevky mali sústrediť na: (1) financovanie požadovaných procesov a budovania kapacít, napríklad vypracovanie opatrení na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy v kontexte plánov rastu nízkouhlíkového hospodárstva, inventúr emisií a trhov s uhlíkom vrátane sektorálneho mechanizmu uhlíkových kreditov; (2) odhad pravdepodobného vplyvu zmeny klímy, začlenenie otázky prispôsobenia do vnútroštátnych stratégií v oblasti rozvoja a financovanie prioritných investícií. Okrem toho sa Komisia domnieva, že so zreteľom na zistené potreby a kapacity by sa mali krátkodobo mobilizovať ďalšie finančné prostriedky v reakcii na naliehavé a zistené potreby najzraniteľnejších rozvojových krajín, a zvlášť najmenej rozvinutých krajín, malých ostrovných rozvojových štátov (SIDS) a afrických krajín (definovaných v akčnom pláne z Bali) vrátane ďalšieho posilňovania kapacít na znižovanie rizika katastrof. Tento počiatočný finančný záväzok by sa mal od roku 2012 postupne zvyšovať, pretože sa budú kvantifikovať potreby v príslušných vnútroštátnych stratégiách, budovať kapacity na vykonávanie a v Kodani sa dosiahne dohoda o posudzovanom rozsahu príspevkov. Na základe odhadov rôznych potrieb financovania v rôznych etapách by výška verejných financií na prispôsobenie sa zmene klímy, zmierňovanie jej dôsledkov a budovanie kapacít, ktorá by mala pochádzať z rozvinutých krajín v rokoch 2010 až 2012, mohla byť od 5 do 7 miliárd EUR ročne[14]. 2.5. Inovačné financovanie z medzinárodnej leteckej a námornej dopravy So zreteľom na potenciálne zdroje financovania Rada pre hospodárske a finančné záležitosti[15] zdôraznila, že „by boli vítané globálne nástroje na riešenie otázky emisií v medzinárodnej leteckej a námornej doprave“. Používanie trhových nástrojov na riešenie otázky emisií z týchto sektorov na celom svete by mohlo poskytnúť významný zdroj financovania na podporu úsilia rozvojových krajín pri zmierňovaní a prispôsobovaní. Jedným z takýchto prístupov sú systémy typu „cap-and-trade“ („strop a obchod“). Alternatívnym riešením je poplatok za emisie. Keby sa napríklad na obidva sektory vzťahoval strop emisií, príjmy z obchodovania formou aukcie by sa mohli zhromažďovať na medzinárodnej úrovni, čím by sa stali významným zdrojom financovania na podporu úsilia rozvojových krajín pri zmierňovaní a prispôsobovaní. Takýto univerzálny príspevok by zodpovedajúcim spôsobom znížil závislosť od vnútroštátnych verejných rozpočtov a príslušných postupov každoročného prideľovania rozpočtových prostriedkov. Treba však pamätať na problémy, ktoré sa pravdepodobne vyskytnú pri vytváraní takéhoto rámca. Rozvojové krajiny argumentujú tým, že k riešeniu otázky emisií z týchto sektorov by sa malo pristupovať diferencovane, zatiaľ čo rozvinuté krajiny sa obávajú rizika presunu emisií uhlíka v dôsledku silnej konkurencie v prípade rozdielneho zaobchádzania s prevádzkovateľmi z rozvinutých a rozvojových krajín. Je však podstatné, aby sa vypracoval rámec na globálnej úrovni, ak tieto sektory majú priniesť zmysluplný príspevok. Fungujúci kompromis by sa mohol nájsť pri stanovení rovnakého celkového stropu pre všetkých s úplným obchodovaním formou aukcie a pri prerozdelení určitých príjmov z obchodovania formou aukcie vládam rozvojových krajín v závislosti od ich príslušných emisií a hospodárskych schopností. 2.6. Určenie príspevkov do medzinárodných verejných financií Verejné zdroje budú musieť byť podstatné, pričom budú mať rôznu podobu a budú prichádzať rôznymi cestami. S cieľom zabezpečiť, aby celkové príspevky zodpovedali potrebám, by v kodanskej dohode mala byť zahrnutá spoločná stupnica založená na dohodnutých zásadách týkajúcich sa určenia finančných príspevkov rôznych krajín. V tejto stupnici sa musí zohľadniť celkové úsilie každej krajiny vrátane záväzkov znižovať emisie. V rámci presadzovania pravidiel by krajiny, ktoré nesplnia svoje finančné záväzky, mohli mať napríklad menšie emisné práva alebo obmedzený prístup k medzinárodným verejným financiám na boj so zmenou klímy. Európska rada[16] ustanovila uprednostňované zásady pre finančné príspevky, konkrétne „schopnosť platiť“ (t. j. HDP) a „zodpovednosť za emisie skleníkových plynov“ (bez toho, aby bolo dotknuté rozdelenie zaťaženia v rámci EÚ). Tieto zásady sa podobajú prístupu, ktorý navrhlo Mexiko na určenie príspevkov do „Zeleného fondu“, ktorého založenie navrhlo. Okrem toho sa zdôraznilo, že každý kľúč rozdeľovania by mal byť „univerzálny“, t. j. nemal by byť obmedzený na rozvinuté krajiny, pretože zodpovednosť za emisie je dnes rozdelená[17]. Obmedzený počet rozvinutých a hospodársky rozvinutejších rozvojových krajín je zodpovedných za najväčší podiel globálnych emisií a HDP. Najmenej rozvinuté krajiny by mali byť oslobodené od akéhokoľvek finančného záväzku. Vzhľadom na tieto parametre by sa podiel EÚ mohol pohybovať približne od 10 % (ak sú jediným použitým kritériom emisie) do 30 % (ak je jediným použitým kritériom HDP pri trhových cenách). Skutočný príspevok EÚ bude závisieť od relatívnej závažnosti každého z dvoch kritérií v kodanskej dohode. Pripísanie väčšej závažnosti emisiám ako HDP by poskytlo ďalší stimul na znižovanie emisií a znamenalo by uznanie včasných opatrení na znižovanie emisií. Vyžadovalo by to však relatívne vyššie príspevky od rozvojových krajín, ktoré produkujú najviac emisií. Pokiaľ ide o rýchle naštartovanie financovania za predpokladu, že je súčasťou celkovej dohody v Kodani, podiel vo výške približne 10 až 30 % pre EÚ by v rokoch 2010 – 2012 rádovo predstavoval sumu v rozsahu od 0,5 do 2,1 miliardy EUR ročne. Vzhľadom na význam včasného budovania kapacít a prispôsobenie sa zmene klímy by EÚ mala zvážiť, či by mala byť pripravená zvýšiť svoj príspevok nad túto hranicu a počas rokov 2010 – 2012 zintenzívniť rýchle naštartovanie financovania. V rokoch 2013 až 2020 by sa podiel EÚ mohol zvýšiť z 0,9 – 3,9 miliardy EUR ročne na 2 – 15 miliárd EUR ročne, a to za predpokladu že sa v Kodani dosiahne ambiciózny výsledok, že všetky rozvinuté krajiny a hospodársky rozvinutejšie rozvojové krajiny budú poskytovať univerzálne príspevky a že globálny trh s uhlíkom bude v plnej miere zohrávať svoju úlohu. Tabuľka 1: Odhadované ročné požiadavky na medzinárodné verejné financie v rokoch 2010 – 2020 (dvojstupňový scenár) v miliardách EUR (pri stálych cenách z roku 2005) 2010 – 2012 (rýchly štart) | 2013 | 2020 | Zmierňovanie | 1 | 3-7 | 10-20 | Energetika a priemysel | 3-6 | Poľnohospodárstvo a REDD | 7-14 | Prispôsobenie | 2-3 | 3 | 10-24 | Budovanie kapacít | 1-2 | 2 | 1-3 | Technologický výskum, vývoj a demonštračné činnosti | 1 | 1 | 1-3 | Spolu | 5 – 7 | 9 – 13 | 22 – 50 | 3. PRÍSPEVOK EÚ NA VEREJNÉ FINANCOVANIE NA BOJ SO ZMENOU KLÍMY 3.1. Ako by mohla EÚ prispieť Ak EÚ dosiahne svoj cieľ zabezpečiť ambiciózne záväzky týkajúce sa zmierňovania, medzinárodné verejné financie budú základnou súčasťou dohody. Okrem významných finančných prostriedkov, ktoré už boli poskytnuté na boj so zmenou klímy v rámci rozvojovej pomoci EÚ, bude EÚ musieť byť pripravená poskytnúť ďalšie rozsiahle finančné prostriedky na boj so zmenou klímy, a to najmä od roku 2013 a v súlade s akčným plánom z Bali. Príspevok by mal byť ambiciózny a spravodlivý. EÚ vystupuje ako jedna strana. Existujú silné argumenty pre to, aby príspevok EÚ bol jediný a globálny . Zabezpečilo by to súdržnosť a viditeľnosť príspevku EÚ, umožnilo určiť spravodlivé a transparentné rozdelenie tohto príspevku medzi členské štáty, poskytlo úspory z rozsahu pri riadení platieb a posilnilo hlas EÚ pri zabezpečovaní riadneho vykonávania dohody. Umožnilo by to aj dobré využitie skúseností EÚ a existujúcej rozvojovej pomoci EÚ s takmer globálnym pokrytím. V celkovom rozsahu finančných prostriedkov EÚ by nebol rozdiel medzi výškou dvojstranných vnútroštátnych príspevkov vrátane každého príspevku z rozpočtu ES a/alebo spoločným príspevkom EÚ. Okrem zabezpečenia ambiciózneho a spravodlivého globálneho príspevku bude musieť EÚ súčasne zabezpečiť, aby bol tento jediný, globálny príspevok organizovaný účinným a spravodlivým spôsobom. V podstate existujú tri možnosti poskytovania finančných prostriedkov EÚ, ktoré sa navzájom nevylučujú: 1. Priame financovanie prostredníctvom rozpočtu EÚ by bolo spoľahlivé a transparentné. Ukázalo by, že jeden z kľúčových nástrojov EÚ zvlášť uprednostňuje jednu z kľúčových politických otázok, ktorým dnes čelíme. Mohlo by využiť zavedené pravidlá a postupy a ponúknuť prísnu finančnú kontrolu, ako aj štandardný kľúč pre zdroj financovania a mohlo by takisto umožniť Európskemu parlamentu, aby v plnej miere hral svoju úlohu. Vzhľadom na rozsah finančných prostriedkov v strednodobej lehote by tento prístup mal jasné dôsledky na celkovú výšku rozpočtu a takisto by mal veľký vplyv na budúci finančný rámec. Takýmto spôsobom by rozpočet EÚ primerane odrážal ústrednú výzvu, ktorú zmena klímy predstavuje pre EÚ v budúcich desaťročiach. 2. Iný prístup by znamenal zriadenie nového spoločného fondu na ochranu klímy mimo rozpočtu EÚ financovaného z dvojstranných príspevkov z každého členského štátu. Tento fond by mohol takisto poskytnúť jasný profil pre EÚ a flexibilitu pri navrhovaní vnútorného kľúča rozdeľovania ad hoc na financovanie celkového príspevku EÚ. Podobne ako v prípade Európskeho rozvojového fondu (EDF) by však takýto fond vyžadoval vlastnú medzivládnu dohodu/právny základ a bol by mimo finančného rámca a mimo stropu vlastných zdrojov. Preto by mal nevýhody fondov mimo rozpočtu (nízka transparentnosť, nerešpektovanie zásady jednotnosti rozpočtu, nízka úroveň parlamentného preskúmania, zložitejšie zabezpečovanie súdržnosti s inými činnosťami financovanými z rozpočtu). Predovšetkým by však znemožnil Európskemu parlamentu vykonávať parlamentné preskúmanie. 3. Tretia možnosť by bola, aby členské štáty poskytovali svoje finančné príspevky priamo. Mali by však byť jasne predložené ako súčasť jediného globálneho príspevku EÚ. Celkové finančné úsilie EÚ a jej členských štátov by bolo rovnaké bez ohľadu na výber medzi vyššie uvedenými možnosťami alebo ich kombináciou. Malo by sa riadne zohľadniť existujúce úsilie EÚ a zabezpečiť, aby sa zachovala zásada doplnkovosti, pretože otázky klímy budú začleňované do budúcej generácie viacročných orientačných programov, najmä v rámci geografických nástrojov v prospech rozvojových krajín. 3.2. Mobilizovanie rozpočtu EÚ až do roku 2012 Hoci hlavné finančné dôsledky možnej dohody v Kodani by nadobudli účinnosť najskôr od roku 2013, úspešnú dohodu by mal sprevádzať rýchly rast podpory pre rozvojové krajiny s cieľom pripraviť sa na prechod prostredníctvom budovania kapacít a technickej pomoci. To by sa v dostupnom rozsahu malo čiastočne financovať z rozpočtu EÚ na základe dostupnosti zdrojov. Komisia už navrhla, aby sa v prípade úspešnej dohody v Kodani ďalších 50 miliónov EUR z rozpočtu Spoločenstva venovalo na rýchle naštartovanie aktivít v roku 2010. Na nasledujúce roky by boli potrebné porovnateľné sumy. Určenie príslušných zdrojov týchto ďalších finančných prostriedkov nebude jednoduché: zostávajúce rezervy sú veľmi obmedzené a existujúce programy sú už pod tlakom. Môžu byť potrebné kreatívne riešenia a mala by sa posúdiť optimálna zmes zdrojov financovania vzhľadom na výsledok kodanskej dohody a dostupnosť rozpočtových prostriedkov. 3.3. Primeraný príspevok EÚ ku kodanskej dohode po roku 2012 Druhá fáza financovania nastane, keď dohoda vstúpi do platnosti v roku 2013. Rozpočtové dôsledky ambicióznej dohody o zmene klímy v Kodani budú pravdepodobne pre EÚ a jej členské štáty podstatné od roku 2013, t. j. rádovo niekoľko miliárd EUR ročne. To by predstavovalo konkrétny problém pre rok 2013, pre ktorý už bol stanovený finančný rámec rozpočtu EÚ. Od roku 2014 to bude otázka nového finančného rámca, ktorý sa ešte musí schváliť. Zodpovednosť za emisie je dnes rozdelená zodpovednosť. Hoci by schopnosť platiť mala byť dôležitým prvkom pri určovaní príspevkov na globálne úsilie, aj zodpovednosť za emisie by mala predstavovať ústredný prvok spravodlivej a udržateľnej dohody v Kodani. Dve jednoznačné opatrenia, ktoré sa použijú na určenie relatívneho zaťaženia a ktoré sa už do veľkej miery využívajú pri rokovaniach UNFCCC, sú emisie a schopnosť platiť (HDP). Čím vyššia je závažnosť kritéria HDP, tým vyšší bude celkový príspevok EÚ. Ak bude napríklad celkový príspevok medzinárodných verejných financií predstavovať v roku 2013 10 miliárd EUR, celkový príspevok EÚ by bol približne 1 miliarda EUR, ak by sa ako jediné kritérium použili emisie, a dosiahol by približne 3 miliardy EUR, ak by sa ako jediné kritérium použila iba schopnosť platiť. Mohol by sa použiť mechanizmus na úpravu zaťaženia konkrétnych členských štátov. Treba mať na pamäti, že vďaka klimaticko-energetickému balíku budú mať členské štáty EÚ k dispozícii významné príjmy z obchodovania formou aukcie. V právnych predpisoch[18] sa stanovuje, že aspoň 50 % týchto zdrojov by sa malo recyklovať na domáce a medzinárodné účely v oblasti zmeny klímy. Hoci je zložité presne určiť budúcu cenu uhlíka, a teda aj výšku príjmov z obchodovania formou aukcie, odhaduje sa, že keby EÚ musela v roku 2013 financovať 3 miliardy EUR, t. j. hornú hranicu stupnice, predstavovalo by to od 7 do 20 % celkových príjmov z obchodovania formou aukcie. Tento príspevok by teda bez problémov pokryli príjmy, ktoré do štátnych pokladníc prinášajú politiky v oblasti zmeny klímy. 4. EURÓPSKY NÁVRH DECENTRALIZOVANÉHO RIADENIA FINANCIÍ NA BOJ SO ZMENOU KLÍMY S PRÍSTUPOM „ZDOLA NAHOR“ S cieľom dosiahnuť ambiciózne globálne politické ciele v oblasti zmeny klímy bude treba v rokoch 2010 až 2020 podstatne a rýchlo zvýšiť poskytovanie a platby finančných prostriedkov na boj so zmenou klímy vrátane verejných financií. V tejto kapitole je uvedený európsky návrh decentralizovanej riadiacej štruktúry zdola nahor, ktorá je výsledkom intenzívnych rokovaní s mnohými partnermi na celom svete a je postavený aj na rozsiahlych skúsenostiach EÚ v oblasti spolupráce[19]. Ak má byť celková riadiaca štruktúra efektívna, účinná a primeraná, musí byť postavená na účasti, subsidiarite, súdržnosti, transparentnosti, zodpovednosti, odmeňovaní výkonnosti, doplnkovosti a komplementárnosti. Pre zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy sa v európskom návrhu ako kľúčový nástroj predpokladajú plány rastu nízkouhlíkového hospodárstva vypracované krajinami, ktoré zahŕňajú všetky príslušné vnútroštátne činnosti zamerané na zmierňovanie, technické preskúmanie ex ante podporovaných opatrení, aktualizovaný centrálny register všetkých opatrení a finančnej podpory, každoročné inventúry emisií oznamované prostredníctvom národných oznámení a pravidelné partnerské hodnotenia. Tento postup bude podporovaný nezávislým koordinačným mechanizmom. Okrem toho by dlhodobé plány rastu nízkouhlíkového hospodárstva mali do roku 2011 predložiť všetky krajiny. Hoci by sa táto povinnosť nemala vzťahovať na najmenej rozvinuté krajiny, mali by však byť podporené smerom k tomuto cieľu v rámci flexibilnejšieho časového obdobia a za príslušnej podpory. Do roku 2011 by EÚ mala takisto predložiť svoju dlhodobú stratégiu do roku 2050. Pre prispôsobenie sa zmene klímy sa predpokladá zjednodušený prístup zdola nahor, ktorý vyžaduje postupné začlenenie prispôsobenia do vnútroštátnych stratégií v oblasti rozvoja/plánov na odstránenie chudoby, pravidelnú koordináciu podpory v rámci krajiny, pravidelné podávanie správ prostredníctvom národných oznámení a výmenu osvedčených postupov. Kľúčovou výhodou tohto decentralizovaného prístupu zdola nahor je, že by bol postavený na existujúcich inštitúciách – podľa potreby reformovaných a posilnených – a na vlastných štruktúrach rozvojových krajín (v súlade s Parížskou deklaráciou o účinnosti pomoci) a že by vylúčil vytváranie paralelných štruktúr. Už dnes by sa zabrzdil významný počet dvojstranných alebo viacstranných iniciatív, keby boli dotlačené do veľkej centralizovanej štruktúry. Decentralizovaný systém založený na návrhoch krajín umožňuje prispievateľom vyšší stupeň vlastného uváženia pri účinnom využívaní ich príspevkov a je pravdepodobné, že podnieti väčšie príspevky, než by sa mohlo očakávať v prípade existencie iba jedného centrálne riadeného viacstranného fondu. Nevylučuje to však vytvorenie komplementárneho nového fondu, ako je navrhovaný mexický zelený fond, keby mal pridanú hodnotu. Aktualizovaný informácie v registri, ako aj pravidelné podávanie správ, t. j. prostredníctvom každoročných inventúr emisií a národných oznámení umožňuje UNFCCC zistiť medzery a nerovnováhu pri financovaní opatrení na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy a prispôsobenie. Riešenie týchto medzier by sa malo uľahčiť prostredníctvom medzinárodného fóra na vysokej úrovni venovaného medzinárodnému financovaniu opatrení na boj so zmenou klímy, ktoré predstavuje verejné a súkromné know-how v tejto oblasti. Toto fórum s rovnomerným zastúpením subjektov s rozhodovacími právomocami z rozvojových a rozvinutých krajín a medzinárodných finančných inštitúcií by malo dohliadať a poskytovať politické usmernenia fondom UNFCCC, viacstranným sprostredkovateľom financovania a agentúram pre dvojstrannú spoluprácu s cieľom zabezpečiť rovnomerné rozdelenie financií pre jednotlivé krajiny a priority výdavkov na zmierňovanie dôsledkov zmeny klímy a prispôsobenie. [1] Pozri kapitolu 2 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [2] Prebraté z: The World Bank, State and trends of the carbon market 2009 http://siteresources.worldbank.org/EXTCARBONFINANCE/Resources/State_and_Trends_of_the_Carbon_Market_2009-FINALb.pdf. [3] Pozri dokument SEK(2009) 101. [4] Smernica 2009/28/ES. [5] Pozri kapitolu 4 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [6] Pozri kapitolu 3 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [7] Pozri kapitolu 7 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [8] Pozri kapitolu 3 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [9] Pozri kapitolu 3 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [10] KOM(2008) 645. [11] Pozri kapitolu 1 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [12] Založené na ďalšej analýze POLES, JRC. [13] Sekretariát UNFCCC. [14] Ďalšie podrobnosti, týkajúce sa rozsahu činností, ktoré by si zaslúžili včasnú podporu, pozri v kapitole 5 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [15] V Luxemburgu 9. júna 2009, 2948. zasadnutie Rady. [16] V Bruseli 18. – 19. júna 2009. [17] Pozri kapitolu 6 pracovného dokumentu útvarov Komisie. [18] Smernica 2009/29/ES. [19] Pozri kapitolu 8 pracovného dokumentu útvarov Komisie.