SK Úradný vestník Európskej únie C 140/28

Stanovisko Európskeho výboru regiónov — Usmernenia o opatreniach spájajúcich európske štrukturálne a investičné fondy a riadnu správu hospodárskych záležitostí

(2015/C 140/06)

pravodajca : Bernard Soulage (FR/SES), podpredseda regionálnej rady Rhône-Alpes Referenčný dokument : Oznámenie Komisie – Usmernenia o uplatňovaní opatrení spájajúcich účinnosť európskych štrukturálnych a investičných fondov a riadnu správu hospodárskych záležitostí podľa článku 23 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 COM(2014) 494 final

I. POLITICKÉ ODPORÚČANIA

EURÓPSKY VÝBOR REGIÓNOV

1. pripomína, že politika súdržnosti Európskej únie by naďalej mala zohrávať hlavnú úlohu pri obnove hospodárstva európskych regiónov;

2. v nadväznosti na svoje stanovisko o návrhu nariadenia o všeobecných ustanoveniach o fondoch spoločného strategického rámca (1), opätovne zásadne odmieta, aby sa pri realizácii politiky súdržnosti stanovovali akékoľvek makroekonomické podmienky, a konkrétne odmieta, aby sa účinnosť európskych štrukturálnych a investičných fondov akýmkoľvek spôsobom spájala s riadnou správou hospodárskych záležitostí. Toto spojenie vychádza totiž z chybného predpokladu, že miestne a regionálne orgány sú v rovnakej miere zodpovedné za prekročenie rozpočtu ako celoštátne orgány;

3. okrem toho pripomína svoju žiadosť, aby sa vypracovala biela kniha o politike územnej súdržnosti, ktorá by mala najmä iniciovať diskusiu o meraní kvality života a kvality hospodárskeho rastu nielen na základe HDP. Nabáda, aby sa začalo pracovať na nových, spoľahlivejších ukazovateľoch, ktoré by lepšie odrážali očakávania spoločnosti;

4. okrem toho, že nesúhlasí so zásadou makroekonomickej podmienenosti, si kladie aj otázku, aká je pridaná hodnota týchto usmernení, ktoré len parafrázujú článok 23 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013;

5. sa domnieva, že miestne a regionálne orgány by boli v dôsledku opätovného programovania nespravodlivo trestané, pretože nie sú zodpovedné za nadmerný deficit celoštátnych verejných financií, keďže väčšinou majú ústavne stanovenú povinnosť udržovať vyrovnaný rozpočet. Celkový deficit verejných financií v EÚ-27 na nižšej ako celoštátnej úrovni, ktorý v roku 2007 zodpovedal 0,1 % HDP, predstavoval v rokoch 2009 a 2010 približne 0,8 % HDP. Aj keď bolo zhoršenie stavu verejných financií na nižšej ako celoštátnej úrovni v niektorých krajinách výraznejšie a ich deficit sa v rokoch 2007 a 2013 zvýšil o viac ako 0,5 percentuálneho bodu, so zhoršením stavu štátnych rozpočtov ho nemožno porovnávať (2);

6. zdôrazňuje, že v prípade zadlženosti miestnych a regionálnych orgánov je situácia veľmi podobná, keďže (ako Komisia konštatuje v šiestej správe o súdržnosti) nárast verejného dlhu spôsobujú najmä činnosti ústrednej administratívy. Celková zadlženosť miestnych a regionálnych orgánov bez veľkej legislatívnej právomoci je vo všetkých členských štátov naďalej nižšia ako 10 % HDP. Zadlženosť v niektorých krajinách však naďalej vzbudzuje obavy;

7. sa domnieva, že, ako vyplýva zo záverov mnohých štúdií, efektívnosť verejných výdavkov súvisí viac s účinnosťou a riadnou správou hospodárskych záležitostí (3) než s makroekonomickými faktormi a že kvalita činnosti verejnej správy zohráva zásadnú úlohu, pokiaľ ide o vplyv politiky súdržnosti na rast. Takisto konštatuje, že nariadenia označované ako „Six Pack“ už stanovujú prísne sankcie v prípade nerešpektovania pravidiel v oblasti makroekonomickej stability. Preto pochybuje o efektívnosti sankcií prostredníctvom pozastavenia platieb zo štrukturálnych fondov, ktoré by navyše trestali dvakrát za ten istý priestupok;

8. v súvislosti s nariadeniami označovanými ako „Six Pack“ sa taktiež domnieva, že treba vykonať revíziu metód výpočtu „štrukturálneho deficitu“, aby sa zohľadnili aj charakteristické znaky národných ekonomík a štrukturálne rozdiely vo verejných výdavkoch;

Politika súdržnosti musí zostať európskou investičnou politikou

9. vyjadruje vážne obavy, že opatrenia naplánované na obdobie 2014 – 2020 by mohli ohroziť hospodársky rast EÚ a projekty v oblasti hospodárskeho a sociálneho rozvoja, keďže v dôsledku nich môže vzniknúť neistota, pokiaľ ide o vykonávanie programov EFRR a ESF po roku 2015, ktoré je v súčasnosti už aj tak značne ohrozené v dôsledku oneskoreného vykonávania programov spôsobeného oneskoreným ukončením rokovaní o viacročnom finančnom rámci a ťažkosťami členských štátov a miestnych samospráv splniť požiadavky v oblasti podmienenosti ex ante;

10. preto zdôrazňuje dôležitú a čoraz významnejšiu úlohu miestnych a regionálnych orgánov, ktoré zabezpečujú približne 33 % verejných výdavkov, pričom v dvoch uplynulých desaťročiach (1995 – 2013) došlo k miernemu nárastu o 2 percentuálne body, čo predstavuje 16 % HDP. Napriek tomu, že ich význam je v závislosti od inštitucionálnej organizácie v jednotlivých krajinách rozdielny, v poskytovaní verejných služieb, a najmä v oblasti výdavkov podporujúcich rast, tak ako ich vymedzuje samotná Komisia (pozri šiestu správu o súdržnosti), a v oblasti vzdelávania, zdravotnej starostlivosti, ochrany životného prostredia, dopravy, výskumu a vývoja a energetiky zohrávajú oveľa dôležitejšiu úlohu ako orgány ústrednej správy;

11. preto žiada prepracovať „investičnú doložku“ tak, aby umožňovala vyňať regionálne a celoštátne investície spolufinancované z európskych fondov (z európskych štrukturálnych a investičných fondov alebo Nástroja na prepájanie Európy) z výpočtu deficitov štátneho rozpočtu v rámci európskeho semestra;

12. vyzdvihuje vnútorný rozpor medzi ustanoveniami v oblasti makorekonomickej podmienenosti na jednej strane a ustanoveniami Paktu stability a rastu na strane druhej, keďže pri uplatňovaní paktu sa povoľuje určitá pružnosť v prípade mimoriadnych a dočasných okolností, vymedzených v nariadení č. 1177/2011, pričom Komisia vo svojom vlastnom hodnotení konštatuje, že fiškálny rámec EÚ poskytuje dostatočný priestor na vyvážené posúdenie produktívnych verejných investičných potrieb s cieľmi fiškálnej disciplíny (4);

13. v tejto súvislosti pripomína svoje obavy týkajúce sa novej účtovnej normy Eurostatu ESA 2010, ktorá sa uplatňuje od septembra 2014 a ktorá nerozlišuje medzi výdavkami a investíciami, čo pre miestne a regionálne samosprávy znamená, že sú nútené uplatňovať stropy pre maximálnu výšku investícií na rok a obyvateľa. Tieto stropy môžu totiž brániť miestnym a regionálnym samosprávam v niektorých členských štátoch poskytovať spolufinancovanie potrebné pre projekty podporované z európskych štrukturálnych a investičných fondov. Nalieha preto na Európsku komisiu, aby predložila správu o uplatňovaní normy ESA 2010;

14. pripomína, že fiškálna konsolidácia prijatá na celoštátnej úrovni ako reakcia na hospodársku a finančnú krízu mala na miestne a regionálne orgány trojitý účinok. Tieto opatrenia po prvé výrazne obmedzili schopnosť orgánov na nižšej ako celoštátnej úrovni prispievať k verejným investíciám, ktoré v rokoch 2002 až 2010 predstavovali v priemere 2,3 % HDP v EÚ-27 a klesli až na 1,8 % HDP, ale najmä klesli v reálnych hodnotách v roku 2010 o 7,2 %, v roku 2011 o 5,9 %, v roku 2012 o 3,3 % a v roku 2013 o 8,6 %;

15. po druhé, keďže bežné a kapitálové transfery zo strany ústrednej správy predstavujú hlavné zdroje miestnych a regionálnych orgánov takmer vo všetkých členských krajinách EÚ, ich príjmy sa výrazne zredukovali, čo okamžite spôsobilo nerovnováhu v ich rozpočtoch. V španielskych regiónoch bola situácia ešte závažnejšia, pretože ich príjmy v reálnych hodnotách klesli o 62 %, jednak v dôsledku dramatických škrtov transferov od ústrednej správy (45 %), jednak z dôvodu podstatného zvýšenia transferov z regiónov v prospech ústrednej správy (zo sotva 1,4 miliardy EUR na 10,1 miliardy EUR v cenách z roku 2005);

16. po tretie, opatrenia na fiškálnu konsolidáciu podľa OECD ešte viac obmedzili ich schopnosť investovať a miestne a regionálne orgány museli čeliť aj zhoršeniu podmienok v oblasti poskytovania pôžičiek;

17. zdôrazňuje, v akom výraznom rozsahu prispievali európske štrukturálne a investičné fondy v čase krízy k verejným investíciám. Verejné investície EÚ (v zmysle tvorby hrubého fixného kapitálu) totiž vzrástli z 11,5 % v roku 2007 na 18,1 % v roku 2013. V niektorých krajinách tieto fondy prispeli k verejným investíciám vyšším podielom ako 75 %. V období od roku 2007 do roku 2013 predstavovalo prideľovanie prostriedkov zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu a s tým spojené vnútroštátne spolufinancovanie v priemere asi 0,55 % HDP za rok v EÚ-27;

18. sa domnieva, že nie je logické hroziť pozastavením rozpočtových prostriedkov z EFRR a EFS, keď členský štát musí čeliť ekonomickým ťažkostiam. Pokles verejných výdavkov nemá za následok automatické zníženie deficitu verejných financií a môže mať negatívne dôsledky v sociálnej oblasti;

19. vyjadruje veľké znepokojenie v súvislosti s tým, že stav financií na celoštátnej a nižšej ako celoštátnej úrovni by sa mohol zhoršiť, ak budú okrem záväzkov pozastavené aj platby. Výbor okrem toho pripomína, že myšlienka prepojenia štrukturálnych fondov s riadnou správou hospodárskych záležitostí už ukázala svoje slabiny, keď sa pôvodne uplatňovala na Kohézny fond, pretože sankcie spojené s deficitmi majú tendenciu skôr zhoršovať ekonomickú situáciu príslušných štátov;

20. opakovane vyzýva Európsku komisiu, aby predložila bielu knihu, v ktorej by sa na úrovni EÚ stanovila typológia kvality verejných investícií v účtoch verejných výdavkov podľa ich dlhodobých účinkov. Takáto typológia by mohla viesť k uvážlivému posudzovaniu kvality verejných investícií pri výpočte rozpočtových deficitov alebo k lepšiemu posudzovaniu reálneho makroekonomického cyklu, resp. kontextu;

Kontraproduktívne opätovné programovanie fondov

21. pochybuje, že obsah a spôsoby opätovného programovania fondov budú systematicky prinášať pozitívne výsledky a dlhodobo prispievať k posilňovaniu konkurencieschopnosti danej krajiny, ako aj k preorientovaniu hospodárstva na odvetvia budúcnosti. Z výsledkov analýzy toho, čo sa dosiahlo od roku 2009, vyplýva, že Komisia a členské štáty museli z dôvodu naliehavej situácie uprednostniť projekty, ktoré sú už vo fáze realizácie, aby sa urýchlilo čerpanie prostriedkov a vytvorila likvidita. Tieto rozhodnutia celkovo umožnili navýšiť časť určenú na výskum, vývoj a inovácie, na všeobecnú podporu podnikov, obnoviteľné zdroje energie, na cestné komunikácie a trh práce s opatreniami osobitne zameranými na zamestnanosť mladých ľudí. V niektorých prípadoch však mohli mať za následok aj zanedbávanie odvetví, ktoré podporujú rast, ako napr. služby v oblasti IKT, investície do životného prostredia, železnice, vzdelávanie a odborná príprava a posilňovanie kapacít;

22. sa obáva, že právne limity opätovného programovania, ktoré vyplývajú z povinnosti rešpektovať tematické priority, rovnováhu EFS – EFRR atď., nie sú veľmi operatívne;

23. sa domnieva, že nie je veľmi realistické zavádzať nástroj, ktorý sa bude uplatňovať len od roku 2015 do roku 2019;

24. sa nazdáva, že opätovné programovanie vôbec nebude ľahké a rýchle. Vychádzajúc zo skúseností získaných počas posledných piatich rokov, ktoré sú predmetom šiestej správy o súdržnosti a v rámci ktorých boli v ôsmich členských štátoch a v Európskej komisii zapojené značné ľudské zdroje, možno očakávať, že bude pre celoštátne, ako aj miestne a regionálne orgány veľmi nákladné a z organizačného hľadiska veľmi náročné;

25. sa obáva, že počas realizácie opätovného programovania sa zvýši byrokracia, keďže pri ňom budú platiť rovnaké povinnosti ako pri vypracúvaní dohody o partnerstve (ukazovatele výkonnosti, podmienky atď.), čo bude znamenať, že sa budú musieť prizvať noví odborníci a hradiť nové výdavky. Nadmerné zaťaženie súčasných zamestnancov ďalšími povinnosťami by mohlo negatívne ovplyvniť efektivitu ich práce, čím by sa dosiahol opačný účinok, než sa očakáva;

26. ľutuje, že s realizáciou opätovného programovania je spojená administratívna záťaž, ktorá sa dotýka nielen európskych a celoštátnych orgánov, ale najmä regionálnych orgánov, pokiaľ sú riadiacimi orgánmi, čo sa môže prejaviť výrazným zvýšením nákladov, keďže bude potrebné rýchlo reagovať na žiadosti Komisie a zamestnať ďalších pracovníkov;

Makroekonomická podmienenosť je v rozpore s proeurópskym zmýšľaním

27. vyjadruje poľutovanie nad opätovnou centralizáciou na celoštátnej aj európskej úrovni, z ktorej navrhovaný súbor opatrení vychádza, a to s veľkými zásahmi zo strany Komisie. Krátke lehoty vymedzené na opätovné programovanie budú mať nepochybne za následok spochybnenie zásady partnerstva a viacúrovňového riadenia, ktoré sú neodmysliteľnou súčasťou politiky súdržnosti;

28. zdôrazňuje, že takéto sankcie by mohli vyvolať nepriaznivý ohlas verejnej mienky, v dôsledku čoho by sa nepochybne ešte viac prehĺbilo negatívne vnímanie EÚ;

29. sa pozastavuje nad tým, že v dôsledku tohto nového systému makroekonomickej podmienenosti, ktorý sa zdá byť čoraz viac technokratickým, najmä pokiaľ ide o opätovné programovanie fondov, sa už nebude môcť v plnej miere uplatňovať demokratická kontrola zo strany Európskeho parlamentu. Preto dôrazne žiada Európsku komisiu, aby Európskemu parlamentu spoločne s Európskym výborom regiónov prinavrátila možnosť podieľať sa na rozhodovaní o uplatňovaní zásady makroekonomickej podmienenosti v akejkoľvek podobe.

V Bruseli 12. februára 2015 Predseda Európskeho výboru regiónov Markku MARKKULA

(1) CdR 4/2012 fin.

(2) Eurostat – GR REGIO.

(3) Quality of Government and Returns of Investment, OECD Regional Development Working Papers, No 2013/12.

(4) Pozri: Európska komisia, Kvalita verejných výdavkov, s. 31.