[pic] | EURÓPSKA KOMISIA | Brusel, 23.3.2011 KOM(2011) 149 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Konzulárna ochrana občanov EÚ v tretích krajinách:súčasný stav a budúci vývoj OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Konzulárna ochrana občanov EÚ v tretích krajinách:súčasný stav a budúci vývoj Občania EÚ cestujúci do krajiny, ktorá nie je členským štátom EÚ, alebo v takejto krajine žijúci, pričom ich vlastný členský štát v nej nemá zastupiteľstvo, majú podľa zmlúv EÚ právo na ochranu zo strany diplomatických a konzulárnych úradov každého členského štátu, a to za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci toho štátu. Právo získať konzulárnu ochranu[1] členského štátu za rovnakých podmienok ako občania uvedeného členského štátu je jedným z osobitných práv, ktoré zmluva občanom EÚ zaručuje, a pridáva k pojmu občianstvo Únie vonkajší rozmer . Posilňuje myšlienku európskej solidarity a identity Únie v tretích krajinách. Cieľom tohto oznámenia je v súlade s Akčným plánom Komisie na roky 2007 − 2009[2] zhodnotiť príspevok Európskej únie k účinnej konzulárnej ochrane v tretích krajinách, a poukázať na budúci vývoj založený na získaných skúsenostiach a obnovenom inštitucionálnom rámci. Vydaním tohto oznámenia sa splní povinnosť vyplývajúca pre Komisiu zo zmluvy, t. j. každé tri roky podávať správu o uplatňovaní článku 23 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“) týkajúceho sa konzulárnej ochrany, ako Komisia oznámila vo svojej správe predloženej podľa článku 25 ZFEÚ o pokroku na ceste k skutočnému občianstvu EÚ 2007 − 2010 [3]. Toto oznámenie zároveň prispieva k realizácii opatrenia č. 8 stanoveného v „ Správe o občianstve EÚ za rok 2010: Odstránenie prekážok vykonávania práv občanov EÚ “.[4] Ide o strategickú iniciatívu Komisie zameranú na prekážky, ktorým občania stále čelia najmä pri prekračovaní hraníc, a prezentujúcu nápravné opatrenia na ich odstránenie. Toto oznámenie je prvou odpoveďou Európskej rade, ktorá vyzvala Komisiu 2. decembra 2009 v Štokholmskom programe, aby „zvážila prijatie vhodných opatrení, pomocou ktorých sa vytvorí spolupráca a koordinácia potrebná na uľahčenie konzulárnej ochrany v súlade s článkom 23 ZFEÚ“[5]. 1. Ako sme na tom dnes Očakáva sa zvýšenie potreby konzulárnej ochrany občanov EÚ v nasledujúcich rokoch. Podľa štatistiky Eurostatu[6] počet ciest občanov EÚ do tretích krajín vzrástol z vyše 80 miliónov v roku 2005 na vyše 90 miliónov v roku 2008 a očakáva sa ďalšie zvýšenie cestovania[7]. Odhaduje sa, že viac než 30 miliónov občanov EÚ trvalo žije v tretej krajine, avšak iba v Spojených štátoch, Číne a Rusku majú zastupiteľstvá všetky členské štáty. Nedávne veľké krízy mali nepriaznivý dosah na značný počet občanov EÚ v tretích krajinách (napríklad v Líbyi, Egypte a Bahrajne po demokratickom povstaní na jar 2011; v Japonsku po zemetrasení v marci 2011; na Haiti po zemetrasení v januári 2010; spomenúť treba aj oblak vulkanického popola z Islandu na jar 2010)[8] a poukázali na potrebu konzulárnej ochrany bez ohľadu na štátnu príslušnosť občana EÚ. V týchto tretích krajinách bolo v čase krízy prítomných viac ako 100 000 občanov EÚ. Za takýchto okolností sa ukazuje, že je obzvlášť potrebné ďalej zvyšovať účinnosť uplatňovania práva občanov EÚ na pomoc v tretích krajinách v súvislosti s ich rôznymi potrebami (napr. praktická podpora, lekárska starostlivosť alebo zabezpečenie dopravného prostriedku). Napriek nedostatku verejných rozpočtov musia Európska únia a členské štáty posilniť spoluprácu, aby optimalizovali účinné využívanie zdrojov. [pic] Aj keď rozsah konzulárnej pomoci poskytovanej členskými štátmi sa líši, väčšina občanov EÚ[9] (62 %) sa vyjadrila, že očakáva rovnakú pomoc od veľvyslanectva každého členského štátu, na ktoré sa obráti. Tretina občanov EÚ (28 %) očakáva, že im každý členský štát poskytne aspoň minimálnu úroveň pomoci. 1.1. Nový právny rámec Lisabonská zmluva zohľadňuje zvýšenú potrebu európskej dimenzie konzulárnej ochrany , posilňuje a objasňuje akcieschopnosť Únie. Právo nezastúpených občanov EÚ požívať ochranu diplomatických a konzulárnych úradov iných členských štátov za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci uvedeného štátu je zakotvené v ustanoveniach článku 20 ods. 2 písm. c) a článku 23 ZFEÚ a v článku 46 Charty základných práv Európskej únie. Podľa znenia týchto troch ustanovení majú občania EÚ „právo na poskytnutie ochrany diplomatickými alebo konzulárnymi úradmi ktoréhokoľvek štátu a za tých istých podmienok ako štátni príslušníci daného štátu“. Tým sa občanom[10] členského štátu priznávajú jednoznačné osobné práva na rovnaké zaobchádzanie zo strany konzulárnych úradov iného členského štátu na území tretej krajiny, kde ich členský štát nie je zastúpený. Status občana Únie má byť základným statusom štátnych príslušníkov členských štátov[11] a právne predpisy Únie priznávajú osobné práva, aby okrem iného zaručili plné využitie právnych nárokov občanov. Právo na poskytnutie ochrany diplomatickými alebo konzulárnymi úradmi, ako ho uvádza článok 23 ZFEÚ, podlieha súdnemu preskúmaniu . Úplne preskúmanie ustanovení druhej časti ZFEÚ vykonáva Európsky súdny dvor. Vnútroštátne súdy musia uplatňovať článok 23 ZFEÚ ako akékoľvek iné ustanovenia právnych predpisov Únie. Právo na súdne preskúmanie je všeobecnou právnou zásadou záväznou pre členské štáty a inštitúcie pri vykonávaní právnych predpisov Únie[12], ktorá je kodifikovaná v článku 47 Charty základných práv. Nezastúpení občania EÚ majú právo nato, aby ich žiadosť o konzulárnu ochranu bola riadne posúdená. Zamietavé rozhodnutie podlieha súdnemu preskúmaniu a v súlade s ustálenou judikatúrou o zodpovednosti štátu môže byť príslušný štát za spôsobenú ujmu braný na zodpovednosť. Podľa predchádzajúceho právneho režimu sa mali členské štáty dohodnúť o nevyhnutných pravidlách medzi sebou[13]. Boli prijaté dve rozhodnutia predstaviteľov vlád členských štátov (rozhodnutie 95/553/ES o konzulárnej ochrane nezastúpených občanov EÚ[14] a rozhodnutie 95/409/SZBP o zavedení náhradných cestovných dokladov[15]). Lisabonská zmluva upúšťa od predchádzajúcej logiky medzivládneho rozhodovania sui generis . Článok 23 ods. 2 ZFEÚ dáva Komisii[16] právo iniciovať právny proces , t. j. navrhovať smernice zavádzajúce opatrenia koordinácie a spolupráce potrebné na uľahčenie takejto ochrany . Po porade s Európskym parlamentom Rada môže prijať smernice kvalifikovanou väčšinou[17]. Lisabonskou zmluvou sa ustanovuje aj vytvorenie Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ďalej len „ESVČ“)[18], ktorá začala činnosť 1. januára 2011. Rozhodnutie Rady z 26. júla 2010 o organizácii a fungovaní ESVČ[19] stanovuje v článku 5 ods. 10, že delegácie Únie na požiadanie členských štátov podporia členské štáty v ich diplomatických vzťahoch a ich úlohe poskytovateľa konzulárnej ochrany občanom EÚ v tretích krajinách na neutrálnom základe z hľadiska zdrojov. 1.2. Konzulárna ochrana občanov EÚ v súčasnosti Občania si dnes dostatočne neuvedomujú svoje zmluvné právo na rovnaké zaobchádzanie, pokiaľ ide o konzulárnu ochranu. Počet prípadov, v ktorých občania EÚ požiadali o konzulárnu ochranu iného členského štátu, je nízky a nie všetky členské štáty zaznamenávajú príslušné údaje a štatistiky Komisia 15. júna 2010 ukončila verejnú diskusiu o občianstve Únie zahŕňajúcu problematiku konzulárnej ochrany. O vznesených otázkach sa diskutovalo 1. a 2. júla 2010 na konferencii o občianstve, na ktorej sa stretli príslušné zainteresované strany. Zástupcovia občianskej spoločnosti a akademickej obce tvrdili, že podľa nového inštitucionálneho rámca by Komisia mala zvýšiť svoje úsilie s cieľom posilniť účinnosť článku 23 ZFEÚ. Európsky parlament opakovane vyzýval Komisiu a členské štáty, aby sprísnili praktické vykonávanie konzulárnej ochrany[20]. Podľa názoru Komisie je na účinnejšie vykonávanie potrebné vyvíjať ďalšie úsilie, aby sa: - zvýšila informovanosť občanov EÚ o ich práve obracať sa na veľvyslanectvá/konzuláty iných členských štátov, než ich vlastného štátu, o tom, ako tieto úrady nájsť a akú pomoc im môžu poskytnúť, - zvýšila informovanosť vnútroštátnych konzulárnych úradníkov o európskej dimenzii konzulárnej ochrany, - zlepšila právna istota vzhľadom na rozsah, podmienky a postupy súvisiace s konzulárnou ochranou, - zlepšilo rozdelenie záťaže a využitie zdrojov aj v časoch krízy. Európske politiky sa musia orientovať na výsledky v prospech občanov EÚ. Lisabonská zmluva poskytuje nové možnosti ďalšieho zlepšenia konzulárnej ochrany pre nezastúpených občanov EÚ. Komisia bude v úzkej spolupráci s Európskym parlamentom, Radou, členskými štátmi, Európskou službou pre vonkajšiu činnosť a iným zainteresovanými stranami pracovať na opatreniach navrhnutých v tretej časti tohto oznámenia. 2. Zhodnotenie − Akčný plán na roky 2007 − 2009 a ďalšie obdobie Komisia vo svojom akčnom pláne na roky 2007 − 2009 navrhla rad opatrení na posilnenie ochrany diplomatických a konzulárnych úradov, ktoré možno zoskupiť do troch kategórií: 1) informačné opatrenia, 2) opatrenia na posilnenie a upresnenie ochrany, 3) opatrenia na zvýšenie spoločného úsilia v krízových situáciách a pri využívaní spoločných zdrojov. 2.1. Informačné opatrenia 2.1.1. Informovanie občanov EÚ S cieľom informovať občanov prijala Komisia 5. decembra 2007 odporúčanie, v ktorom vyzýva členské štáty, aby v národných cestovných pasoch vydaných po 1. júli 2009 citovali znenie prvej vety článku 20 Zmluvy o EHS (ktorý zodpovedá článku 23 ZFEÚ). Väčšina členských štátov reagovala kladne a rozhodla sa zaradiť prvú vetu článku 20 Zmluvy o EHS alebo parafrázovanú verziu vo svojich nových cestovných pasoch[21]. Niektoré členské štáty tak neurobia alebo ešte o tejto otázke nerozhodli[22]. Komisia ďalej začala informačnú kampaň . V spolupráci s Medzinárodnou radou letísk (Airports Council International – ACI) boli 35 významným letiskám zo všetkých členských štátov v marci 2008 zaslané plagáty, ktoré uživateľsky ústretovým spôsobom vysvetľujú ustanovenia zmluvy o konzulárnej ochrane. V spolupráci s Európskymi združeniami cestovných kancelárií a poskytovateľov služieb cestovného ruchu (ECTAA) boli v júni 2008 zaslané informačné materiály viac než 10 000 cestovných kancelárií v 15 členských štátoch. 2.1.2. Semináre pre konzulárnych úradníkov V nadväznosti na svoj akčný plán usporiadala Komisia spolu s predsedníctvami EÚ viaceré semináre s cieľom diskutovať o spoločných problémoch a uľahčiť výmenu informácií. Prvé z týchto seminárov sa konali počas portugalského predsedníctva v novembri 2007 v Lisabone . Pokiaľ ide o nezastúpených občanov EÚ, spoločným menovateľom diskusií bola skutočnosť, že spolupráca na mieste sa väčšinou zakladá na dohodách ad hoc a neformálnych kontaktoch. Nasledovné semináre sa konali v Ľubľane (jún 2008), Štrasburgu (október 2008), Prahe (apríl 2009) a Bruseli (september 2010). Semináre v Ľubľane, Prahe a Bruseli sa zameriavali na konzulárnu ochranu v krízových situáciách, zatiaľ čo seminár v Štrasburgu sa zaoberal úlohou konzulátov členských štátov v rámci EÚ. Spomenuté semináre ukázali, že existuje priestor na ďalšiu spoluprácu, vrátane primeraných školení a finančných náhrad v krízových situáciách. 2.2. Určenie rozsahu konzulárnej ochrany občanov EÚ 2.2.1. Porovnávacia analýza predpisov a postupov Rozsah konzulárnej ochrany sa medzi jednotlivými členskými štátmi líši a tieto rozdiely môžu viesť k tomu, že spolupráca a koordinácia konzulárnych a diplomatických úradov sa stane zložitejšou. Komisia uskutočnila porovnávaciu analýzu rozsahu a povahy týchto rozdielov[23]. Vnútroštátne predpisy o konzulárnej ochrane poukazujú na významné rozdiely (napr. v úrovni poplatkov), ale aj na mnohé spoločné črty a niektoré najlepšie postupy (napr. skontaktovanie obetí násilných trestných činov s pomocnými organizáciami). Spoločné postupy zahŕňajú každodenné situácie, v ktorých všetky konzuláty a zastúpenia členských štátov poskytujú pomoc (napr. v prípade úmrtia, vážnej nehody alebo ochorenia, zatknutia alebo zadržania), ako aj pomoc poskytovanú v týchto prípadoch (napr. v prípade vážnej nehody alebo ochorenia všetky členské štáty informujú rodinných príslušníkov občana EÚ, poskytujú informácie o dostupnom lekárskom ošetrení, atď.). Boli stanovené ďalšie oblasti, v ktorých by sa mohli prebrať najlepšie postupy (napr. pomoc v prípadoch zahŕňajúcich duševnú chorobu). 2.2.2. Posilnený rozsah a postupy Rodinní príslušníci občanov EÚ, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, sú z konzulárnej ochrany často vylúčení. Ak im pomoc je poskytnutá, tak sa zdá byť odlišná vo vzťahu ku kategóriám rodinných príslušníkov, ktorí sú do nej zahrnutí, ako aj vo vzťahu k okolnostiam, za ktorých im je poskytnutá. Podľa všetkého sa rozhodnutia prijímajú od prípadu k prípadu bez jednoznačných kritérií, aj keď sa zrejme v časoch krízy predpisy týkajúce sa rodinných príslušníkov uplatňujú v širšej miere. Občania EÚ v núdzi sa môžu ocitnúť v situáciách bez potrebných finančných prostriedkov (napr. keď sa stali obeťou trestného činu). Komisia preskúmala postupy poskytovania finančných záloh . Členské štáty poskytujú občanom v núdzi finančné zálohy iba v obmedzených okolnostiach a za prísnych podmienok. Pokiaľ ide o uhrádzanie nákladov, formulár uvedený v prílohe k článku 6 rozhodnutia 95/553/ES sa nepoužíva bežne. Pokiaľ ide o identifikáciu a repatriáciu zosnulých , 16 členských štátov doteraz ratifikovalo dohovor Rady Európy z roku 1973 o prevoze telesných pozostatkov[24]. Tento dohovor zjednodušuje formality požadované pre medzinárodný prevoz telesných pozostatkov prostredníctvom jednotnej priepustky (laisser-passer). V súlade so svojim akčným plánom Komisia vyzvala členské štáty, aby pristúpili k dohovoru. V procese ratifikácie však nenastal významný pokrok, ktorý je nevyhnutný, aby sa mohli začať mnohostranné rokovania v tejto oblasti. Podľa medzinárodného práva vyžaduje konzulárna ochrana občana iným štátom súhlas hostiteľského štátu . Argumentovalo sa, že v súlade s článkom 8 Viedenského dohovoru o konzulárnych vzťahoch[25] môže postačovať jednostranné oznámenie tretej krajine, čo by však znamenalo, že všetkých 27 členských štátov by muselo zaslať jednostranné oznámenie tretej krajine. Komisia takisto vyzvala členské štáty k tomu, aby do budúcich dvojstranných dohôd s tretími krajinami zahrnuli doložku o súhlase , t. j. doložku, podľa ktorej tretí štát súhlasí, že konzulárne a diplomatické úrady zastúpeného členského štátu môžu poskytovať ochranu štátnym príslušníkom nezastúpených členských štátov za rovnakých podmienok ako svojim vlastným štátnym príslušníkom. Komisia preto pri zohľadnení osobitosti jednotlivých rokovaní navrhla zahrnúť do zmiešaných dohôd s určitými tretími krajinami doložku o súhlase. Rokovania ešte prebiehajú. 2.3. Spoločné úsilie − v krízových situáciách a na mieste 2.3.1. Konzulárna ochrana v časoch krízy Počas nedávnych kríz Komisia rôznymi spôsobmi podporovala poskytovanie pomoci občanom EÚ členskými štátmi. Delegácie EÚ poskytovali v určitých prípadoch pomoc na mieste. Zmluva stanovuje, že diplomatické a konzulárne zastúpenia členských štátov a delegácie EÚ prispievajú k vykonávaniu práva občanov EÚ na konzulárnu ochranu ako sa uvádza v zmluve[26]. Delegácie EÚ podporujú na požiadanie členské štáty najmä v čase krízy. Aby mohli delegácie EÚ, keď sú o to požiadané, poskytovať logistickú podporu, bol zriadený rozpočtový riadok s určitom malou sumou. To sa stalo počas krízy v pásme Gazy v januári 2009, keď skoro 100 osôb bolo evakuovaných v pancierových autobusoch zásluhou podpory delegácií EÚ. Od novembra 2007 sa môže na podporu konzulárnej ochrany občanov EÚ v tretích krajinách vzhľadom na činnosti civilnej ochrany spustiť mechanizmus civilnej ochrany EÚ (ďalej len „mechanizmus“) , ak si ho vyžiadajú konzulárne úrady členských štátov[27]. Keď sa mechanizmus aktivizuje, monitorovacie a informačné centrum (MIC) Európskej komisie, ktoré je operačným centrom mechanizmu, poskytuje prístup k široko koncipovanej sieti zdrojov civilnej ochrany, ktoré sú dané k dispozícii z 31 zúčastnených krajín (členské štáty, krajiny EHP a Chorvátsko); týmto sa umožňuje spoločné využívanie a mobilizácia zdrojov (napr. dopravných prostriedkov, lekárskej pomoci a evakuácie, dočasných prístreší atď.) a výmena informácií. Švédske lietadlo Medevac spolufinancované Komisiou prostredníctvom MIC evakuovalo po teroristickom útoku v Bombaji v novembri 2008 šiestich zranených Európanov. V súvislosti s krízou v Líbyi bol mechanizmus nedávno znova aktivizovaný na podporu rýchlej evakuácie občanov EÚ za pomoci konzulárnych úradov. MIC prispel k prebiehajúcim operáciám členských štátov uľahčením spoločného využívania dopravných prostriedkov, zisťovaním dodatočných dopravných prostriedkov na účely evakuácie a spolufinancovaním dopravných nákladov znášaných niektorými členskými štátmi. Napríklad Maďarsko poskytlo, za spolufinancovania zo strany MIC, lietadlo na evakuáciu 29 Rumunov, 27 Maďarov, 20 Bulharov, 8 Nemcov, 6 Čechov a 6 ďalších občanov EÚ a občanov tretích krajín z Tripolisu. Vďaka úzkej spolupráci s vojenskými zložkami fungoval MIC ako informačné centrum sprostredkujúce koordináciu medzi poskytovateľmi dopravných prostriedkov a konzulárnymi úradmi. Počas nedávnych kríz (napríklad Líbya, Egypt, Haiti, islandský oblak vulkanického popola) bola konzulárna pomoc koordinovaná prostredníctvom telekonferencií a zabezpečenej webovej lokality EÚ , ktoré poskytovalo Spoločné situačné centrum EÚ a vďaka ktorým si jednotlivé konzulárne úrady EÚ vymieňali informácie (tzv. konzulárny systém EÚ on-line ). Takýto koordinačný nástroj sa ukázal byť užitočným a mal veľký význam pre posúdenie celkovej situácie priamo na mieste, konkrétne pokiaľ ide o prítomnosť občanov EÚ a dostupnosť kapacít členských štátov. Ďalšie opatrenie na posilnenie spolupráce a solidarity medzi konzulátmi v krízovej situácii, napríklad v prípadoch, keď je medzinárodná a vnútroeurópska mobilita občanov EÚ výrazne zasiahnutá, sú predmetom diskusie na príslušných fórach (konzulárne záležitosti, civilná ochrana, doprava atď.). Je dôležité zabezpečiť, aby boli včas evakuovaní všetci občania EÚ – a nielen tí, ktorých diplomatické zastúpenia sa nachádzajú v príslušnej tretej krajine. Terajšia kríza v Líbyi, keď členské štáty evakuovali občanov EÚ z iných členských štátov, je vhodnou ukážkou európskej solidarity a pridanej hodnoty, ktorú môžu priniesť nástroje Únie. Žiadny občan EÚ by nemal zostať v takýchto situáciách bez pomoci. 2.3.2. Zriadenie spoločných úradov ako pilotných projektov Akčný plán Komisie na roky 2007 − 2009 navrhoval v spolupráci s členskými štátmi zriadiť spoločný úrad ako pilotný projekt. Spoločné úrady členských štátov a delegácie EÚ v príslušnej tretej krajine (t. j. systém spoločného užívania priestorov) by mohli potenciálne ušetriť náklady, posilniť vzájomnú spoluprácu pracovníkov konzulátov v jednotlivých krajinách a kompenzovať obmedzené konzulárne zastúpenie. Tieto úrady by mali byť pre všetkých občanov EÚ ľahko prístupné. Spoločné centrum na podávanie žiadostí o udelenie víz v Moldavskej republike, hoci má na starosti veľmi rôznorodé úlohy, predstavuje prvý krok podniknutý v tomto smere. 3. Spôsob napredovania Európska rada privítala Štokholmský program a vyzvala Komisiu zvážiť vhodné opatrenia koordinácie a spolupráce nevyhnutné na uľahčenie konzulárnej ochrany[28]. Komisia preto zvažuje opatrenia v oblasti konzulárnej ochrany občanov EÚ, ktoré sa budú opierať o tri piliere : - zvyšovanie informovanosti prostredníctvom cielených komunikačných opatrení , - návrhy vychádzajúce z nového právneho rámca Lisabonskej zmluvy , - zlepšené rozdelenie záťaže a optimálne využitie zdrojov aj v krízových situáciách. Pri vypracovaní týchto návrhov sa Komisia bude podrobne radiť s Európskym parlamentom a Radou, pričom bude plne zohľadňovať zásadu nezávislosti zdrojov vzhľadom na úlohu delegácií EÚ. 3.1. Zvyšovanie informovanosti prostredníctvom cielených komunikačných opatrení 3.1.1. Zvyšovanie informovanosti občanov EÚ Európska rada zaznamenala v Štokholmskom programe, že konzulárne ochrana nie je dostatočne zverejnená a že je potrebné väčšie úsilie na zabezpečenie jej plného uplatňovania[29]. Komisia preto zavádza pre občanov webovú stránku venovanú konzulárnej ochrane [30]. Cieľom webovej stránky je zvýšiť informovanosť občanov o ich práve a zlepšiť prístup k informáciám vytvorením jediného vstupného bodu. Webová stránka bude občanov EÚ informovať o adresách konzulárnych alebo diplomatických zastúpení v nečlenských krajinách EÚ, v ktorých by mohli požiadať o ochranu. Bude poskytovať aj prístup k cestovným odporúčaniam všetkých členských štátov. Webová stránka uľahčí občanom prístup k „Europe Direct“, jednotnej telefónnej linky na získanie informácií o konzulárnej ochrane[31]. Oznámenie o práve občanov EÚ na konzulárnu ochranu z členského štátu za rovnakých podmienok ako občania uvedeného členského štátu je vecou spoločnej zodpovednosti Komisie a členských štátov. Občania budú informovaní o tom, čo môžu a čo nemôžu očakávať (napr. že členské štáty vo všeobecnosti nerobia zásahy v prípade právnych sporov). Na webových stránkach národných ministerstiev zahraničných vecí by mali byť uvedené informácie o tomto práve a odkaz na webovú stránku Komisie. Členské štáty by mohli informovať svojich občanov o tomto práve pri vydávaní nových pasov. Komisia sa bude v úzkej spolupráci s členskými štátmi naďalej usilovať zvyšovať informovanosť v tejto oblasti, pričom prvou z takýchto aktivít bude špecializovaný seminár, ktorý sa usporiada v júni 2011 v súčinnosti s maďarským predsedníctvom. Komisia spolupracuje so združeniami cestovných kancelárií a krajanskými spolkami, so združeniami zamestnávateľov a s mimovládnymi organizáciami (pretože veľa cestujúcich a rezidentov sa zdržiava v tretích krajinách zo služobných dôvodov). Komisia spolu s vydavateľmi preskúma možnosť poskytovania informácií o konzulárnej ochrane aj o právach cestujúcich prostredníctvom turistických sprievodcov a internetu. Konzuláty a veľvyslanectvá členských štátov a delegácie EÚ by mohli šíriť informácie aj na území tretích krajín (napr. poskytovaním informácií na miestnych webových stránkach konzulátov a veľvyslanectiev alebo vo svojich priestoroch, ale aj kontaktovaním miestnych zainteresovaných subjektov, ako sú kluby cestovateľov, najvýznamnejšie hotely alebo miestne krajanské spolky). Tie by mohli zvyšovať informovanosť a povedomie úradov tretích krajín, ktoré by následne mali odovzdať uvedené informácie miestnym orgánom (napr. policajným staniciam). Poskytovaním informácií o práve na konzulárnu ochranu prostredníctvom akcií zameraných na zvyšovanie informovanosti bude Komisia venovať patričnú pozornosť rozmanitosti konzulárnych predpisov a rôznym úrovniam konzulárnej ochrany v členských štátoch. 3.1.2. Zvyšovanie informovanosti konzulárnych úradníkov Konzulárni úradníci sú ešte stále len čiastočne oboznámení s ustanoveniami zmluvy o konzulárnej ochrane. Komisia bude podporovať cielenejšiu odbornú prípravu. Prvým opatrením, ktoré v tomto smere prijímajú Útvary Komisie v spolupráci s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť, je príprava manuálu odbornej prípravy pre vnútroštátnych konzulárnych úradníkov , ktorý sa zameriava na „ potrebu poznať základné fakty“ a ktorý by členské štáty mali používať pri prípravných školeniach pre pracovníkov vysielaných do zahraničia. Komisia sa stotožňuje s tým, že je potrebné, aby členské štáty a EÚ ponúkali školenia „šité na mieru“ , ako odsúhlasila Rada 22. decembra 2010. Tieto celoeurópske školenia by sa mohli organizovať vo forme praktických seminárov a mali by byť nákladovo efektívne (napr. využívaním existujúcich zariadení na odbornú prípravu). Medzi účastníkov by mali byť zahrnutí konzulárni úradníci, ktorým by mala byť uložená povinnosť pomáhať ďalej šíriť predmetné poznatky („vzdelávanie školiteľov“). Identifikované vnútroštátne najvhodnejšie postupy by sa mali ďalej prediskutovať a presadzovať. Na dôvažok, konzulárni úradníci budú informovaní o podpornej úlohe, ktorú môže počas kríz zohrávať Mechanizmus civilnej ochrany EÚ. Prvý brainstorming venovaný odbornej príprave konzulárnych úradníkov a odborníkov na civilnú ochranu v EÚ, ktorí majú na starosti konzulárnu ochranu počas kríz v spojitosti s civilnou ochranou, sa konal 14. februára 2011. Ako druhé opatrenie Komisia na základe získaných skúseností zváži podporovanie modulov nepretržitej odbornej prípravy. 3.2. Zvýšená istota na základe Lisabonskej zmluvy Rozhodnutie 95/553/ES zástupcov vlád členských štátov, ktorí sa zišli v rámci zasadnutia Rady, bolo prijaté v roku 1995 a účinnosť nadobudlo v roku 2002. V súlade s článkom 7 ho mali členské štáty prehodnotiť päť rokov po nadobudnutí jeho účinnosti. Zákony členských štátov o konzulárnych záležitostiach sa odlišujú. Úroveň ponúkanej ochrany sa môže rôzniť v závislosti od toho, na ktorý členský štát sa občan EÚ rozhodne obrátiť. V dôsledku týchto odlišností sa spolupráca a koordinácia konzulárnych a diplomatických úradov stáva náročnou. Vecou prvoradého záujmu by mala byť právna istota a predvídateľnosť pre občanov EÚ v zahraničí. Rozsah a podmienky konzulárnej ochrany pre nezastúpených občanov EÚ by sa mali vyjasniť a postupy koordinácie medzi konzulárnymi a diplomatickými úradmi zjednodušiť. Súčasný systém finančných záloh predpokladá rozsiahlu spoluprácu. Členský štát poskytujúci pomoc musí vopred požiadať o povolenie členský štát pôvodu daného občana, ktorý musí následne uhradiť predmetné prostriedky členskému štátu poskytujúcemu pomoc a ktorý zároveň môže svojho občana požiadať o úhradu. Členské štáty poskytujú finančné zálohy najmä vtedy, keď ide o nízke sumy (napr. na let domov alebo na hotel) a keď ide jediné východisko. V Únii založenej na vzájomnej solidarite by sa spolupráca mohla uľahčiť. Komisia preskúma možnosti prehĺbenia spolupráce v oblastiach, v ktorých by sa mali lepšie využívať najvhodnejšie postupy – napr. pri pomoci v prípadoch mentálneho ochorenia, maloletých bez sprievodu, nútených sobášov, v obdobiach karantény a pri legalizácii dokladov. Za takýchto okolností má Komisia v úmysle predložiť v lehote do 12 mesiacov legislatívne návrhy ustanovujúce koordinačné a kooperačné opatrenia potrebné na uľahčenie konzulárnej ochrany a riešiace otázku finančnej úhrady v prípade krízy[32]. Komisia v tejto súvislosti zváži aj poskytovanie konzulárnej pomoci rodinným príslušníkom občanov EÚ, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín. V súlade s rozhodnutím 96/409/SZBP konzulárne a diplomatické úrady vydávajú náhradné cestovné doklady nezastúpeným občanom EÚ, ktorých pas alebo cestovný doklad bol stratený, ukradnutý, zničený alebo je dočasne nedostupný. Niektoré členské štáty by chceli zlepšiť bezpečnostné prvky v náhradných cestovných dokladoch a niektoré tretie krajiny považujú za problematické akceptovanie súčasných náhradných cestovných dokladov bez biometrických prvkov. Zváži sa možná aktualizácia formátu náhradných cestovných dokladov. Tú by však mala sprevádzať podrobná analýza nákladov a zisku. V záujme zvýšenia právnej istoty bude Komisia aj naďalej podporovať začlenenie doložiek o súhlase (pozri bod 2.2.2.) do zmiešaných a bilaterálnych dohôd a ďalej bude zvažovať začlenenie vecných doložiek, napr. pokiaľ ide o prístup k zadržaným osobám. Komisia sa zapojí aj do diskusií s členskými štátmi o možnostiach ďalšieho zvyšovania právnej istoty a zviditeľňovania článku 23 ZFEÚ vo vzťahu k tretím krajinám. 3.3. Zlepšenie rozdelenia zaťaženia a optimalizácia využívania zdrojov 3.3.1. V krízových situáciách Nedávne krízy, ku ktorým došlo v severnej Afrike a v Japonsku, poukázali na riziko, ktorému môžu byť vystavení občania EÚ[33]. Nezastúpení občania EÚ majú nárok na ochranu zo strany diplomatických alebo konzulárnych úradov ktoréhokoľvek členského štátu za rovnakých podmienok ako občania uvedeného štátu. Táto povinnosť sa vzťahuje aj na krízové situácie. Keďže sa očakáva, že v nadchádzajúcich rokoch bude do cudziny cestovať čoraz viac občanov EÚ, potreba ochrany môže narastať, čo môže znamenať značnú záťaž pre členské štáty, ktoré budú pomoc poskytovať. Komisia dokončuje štúdiu týkajúcu sa finančnej kompenzácie za poskytnutie konzulárnej ochrany v krízových situáciách, predovšetkým pokiaľ ide o evakuačné opatrenia vo vzťahu k nezastúpeným občanom EÚ. Jedným z poznatkov vyplývajúcich zo štúdie je to, že súčasné pravidlá týkajúce sa úhrady nákladov sa v praxi neuplatňujú často. Počas evakuačných operácií členské štáty zvyknú ponúknuť nezastúpeným občanom prostriedky na umožnenie evakuácie, napríklad voľné miesta v lietadlách[34]. S cieľom zabezpečiť rovnakú pomoc nezastúpeným občanom EÚ a vyzvať členské štáty, aby prevzali ešte viac proaktívnu úlohu počas krízových udalostí, ktoré sa netýkajú ich občanov, Komisia skúma možnosti ďalšieho posilnenia a zjednodušenia postupov náhrady výdavkov a podporuje synergiu s existujúcimi nástrojmi poskytovania finančnej podpory. Zlepšenie rozdelenia zaťaženia a koordinácie by sa mohlo dosiahnuť aj zvážením uskutočniteľnosti a prínosu vytvorenia (v prípade potreby v koordinácii s Európskym útvarom pre vonkajšiu činnosť aj s Komisiou) tímov vnútroštátnych konzulárnych pracovníkov v EÚ , ktoré by pomáhali pri krízových situáciách. Táto možnosť by sa mala preskúmať, pričom by sa malo prihliadnuť na existujúce nástroje, aby sa predišlo možnému prekrývaniu činností s existujúcimi štruktúrami. Každá kríza má svoje špecifiká. Napriek tomu sa ukazuje, že pre účinné krízové riadenie má zásadný význam príprava krízových scenárov zo strany 27 členských štátov – na základe sústavného plánovania opatrení pri mimoriadnych situáciách, a to priamo na mieste aj v hlavných mestách, pričom zahrnutí by mali byť aj nezastúpení občania EÚ . Členské štáty vytvárajú kapacity na lokalizáciu a informovanie konzulárnych pracovníkov a na poskytovanie včasného varovania občanom EÚ nachádzajúcim sa v krízových situáciách (napr. prostredníctvom sms alebo emailových správ). Komisia v súčasnosti financuje výskum v tejto oblasti. Tieto nástroje by mohli zásadným spôsobom zvýšiť bezpečnosť občanov EÚ v cudzine, je však potrebné, aby plne rešpektovali právo občanov na súkromie a právne predpisy na ochranu údajov. Lepšie využívanie dostupných prostriedkov civilnej ochrany a nástrojov EÚ, ako je mechanizmus civilnej ochrany EÚ, takisto prispeje k optimalizácii zdrojov a zlepšeniu pomoci poskytovanej občanom EÚ počas kríz. Ďalšími opatreniami EÚ týkajúcimi sa reakcie EÚ na katastrofy sa zaoberá oznámenie „Smerovanie k účinnejšej európskej reakcii na katastrofy: úloha civilnej ochrany a humanitárnej pomoci“[35]. 3.3.2. Priamo na mieste Článok 35 Zmluvy o EÚ stanovuje, že diplomatické a konzulárne zastúpenia členských štátov a delegácie EÚ prispievajú k vykonávaniu práva občanov EÚ na konzulárnu ochranu ako sa uvádza v ZFEÚ . Delegácie EÚ už v minulosti poskytovali logistickú pomoc na podporu konzulárnej pomoci[36]. Rozhodnutie Rady o organizácii a fungovaní Európskej služby pre vonkajšiu činnosť[37] stanovuje v článku 5 ods. 10, že delegácie EÚ na požiadanie členských štátov podporia členské štáty v ich diplomatických vzťahoch a ich úlohe poskytovateľa konzulárnej ochrany občanom EÚ v tretích krajinách na neutrálnom základe z hľadiska zdrojov. Článok 13 ods. 2 stanovuje, že vysoký predstaviteľ predloží Európskemu parlamentu, Rade a Komisii správu o fungovaní Európskej služby pre vonkajšiu činnosť najneskôr do konca roka 2011. Táto správa sa bude okrem iného zaoberať aj konzulárnou ochranou. Delegácie EÚ by mohli ďalej pomáhať informovaním nezastúpených občanov EÚ o ochrane zo strany konzulárnych a diplomatických zastúpení členských štátov. 4. Záver Hodnotenie Akčného plánu konzulárnej ochrany na roky 2007 – 2009 ukázalo, že existuje priestor pre ďalšiu koordináciu a spoluprácu v oblasti konzulárnej ochrany, a to predovšetkým v záujme občanov, ktorí sa v zahraničí dostali do ťažkej situácie a nemôžu sa obrátiť na svoje diplomatické a konzulárne úrady. Občania by mali poznať svoje práva. Komisia zvýši informovanosť občanov a zainteresovaných strán prostredníctvom cielených komunikačných opatrení konkrétne zameraných na potenciálnych príjemcov pomoci. Občanom by mala byť pomoc v čase krízy poskytnutá rýchlo. Komisia predloží v lehote do 12 mesiacov legislatívne návrhy ustanovujúce koordinačné a kooperačné opatrenia potrebné na uľahčenie konzulárnej ochrany nezastúpených občanov EÚ a riešiace otázku finančnej úhrady konzulárnej pomoci v prípade krízy[38]. Komisia sa zapojí do diskusií s Európskym parlamentom, Radou, členskými štátmi, Európskou službou pre vonkajšiu činnosť a všetkými ostatnými zainteresovanými stranami o navrhnutých opatreniach. Komisia v súlade s článkom 25 ZFEÚ predloží v roku 2013 správu o dosiahnutom pokroku v rámci ďalšej Správy o občianstve EÚ. Právo nezastúpených občanov EÚ obrátiť sa na veľvyslanectvo alebo konzulát iného členského štátu za rovnakých podmienok ako občania uvedeného štátu odráža podstatu Únie založenej na vzájomnej zodpovednosti a solidarite. Vďaka platnej Lisabonskej zmluve a vzhľadom na Štokholmský program prijatý Európskou radou má[39] Únia mandát na ďalšie zavádzanie tohto práva do praxe. [1] Konzulárna ochrana znamená, že štát poskytne podporu a pomoc občanom v cudzine, a to ako vlastným štátnym príslušníkom, tak aj štátnym príslušníkom iných štátov, ktorým sa zaviazal poskytnúť pomoc. [2] KOM(2007) 767 v konečnom znení. [3] KOM(2010) 602 v konečnom znení. [4] KOM(2010) 603 v konečnom znení. [5] Ú. v. EÚ 2010/C 115/01 – Štokholmský program – otvorená a bezpečná Európa, ktorá slúži občanom a chráni ich, dokument Rady 17024/09 z 2. decembra 2009, s. 11. [6] Databáza o populácii, oddelenie cestovného ruchu: v týchto údajoch sú zahrnuté prázdninové pobyty a pracovné cesty dlhšie ako jeden deň. [7] Svetová organizácia cestovného ruchu očakáva značný rast na obdobie 2010 − 2020. [8] Líbya (v nej má zastúpenie 8 členských štátov): približne 6 000 občanov EÚ prítomných na začiatku krízy; 9. marca 2011 sa tam ešte stále nachádzalo 1 345 občanov EÚ; v období po uvedenom dátume členské štáty hľadali možnosti evakuácie pre minimálne 52 občanov EÚ. Egypt (v ňom má zastúpenie 22 členských štátov): prinajmenšom 100 000 občanov EÚ (zväčša turisti v oblasti Červeného mora); Bahrajn (v ňom majú zastúpenie 4 členské štáty): nachádza sa v ňom minimálne 8 800 občanov EÚ; Japonsko (v ňom sú zastúpené všetky členské štáty s výnimkou Malty a Cypru): približne 37 000 občanov EÚ; Haiti (po zemetrasení v roku 2010): približne 2 700 občanov EÚ. kríza spôsobená islandským oblakom vulkanického popola (jar 2010): zrušilo sa viac ako 100 000 letov. Uvedené údaje sú odhady opierajúce sa o pramene pochádzajúce z členských štátov a Komisie. [9] Eurobarometer z marca 2010. [10] Pozri veci Lütticke, 57/65 a Van Gend & Loos, 26/62. Článok 23 ods. 2 ZFEÚ už nenariaďuje, že členské štáty sa majú medzi sebou dohodnúť na potrebných pravidlách. Článok 23 ods. 1 a 2 ZFEÚ iba umožňuje členským štátom prijať nevyhnutné medzinárodné ustanovenia. [11] Vec Grzelczyk, C-184/99. [12] Vec Oleificio Borelli, C-97/91. [13] Článok 20 Zmluvy o ES. [14] Ú. v. ES L 314, 28.12.1995, s. 73. [15] Ú. v. ES L 168, 16. 7. 1996, s. 4. [16] Článok 17 ods. 2 Zmluvy o EÚ. [17] Ćlánok 16 ods. 3 Zmluvy o EÚ. [18] Článok 27 Zmluvy o EÚ. [19] Ú. v. EÚ L 201, 3.8.2010, s. 30 (dokument Rady 2010/427/EÚ). [20] Rezolúcia Európskeho parlamentu z 25. novembra 2009 o Oznámení Komisie Európskemu parlamentu a Rade − Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti pre občanov − Štokholmský program (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2009-0090&format=XML&language=EN). Rezolúcia Európskeho parlamentu z 11. decembra 2007 o Zelenej knihe: Diplomatická a konzulárna ochrana občanov Únie v tretích krajinách (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-2007-0592&language=EN&ring=A6-2007-0454). V tejto rezolúcii Parlament okrem iného „navrhuje, aby Komisia bezodkladne predložila Rade návrh (okrem svojej povinnosti predložiť každé tri roky správu o občianstve Únie v súlade s článkom 22 Zmluvy o ES) na prijatie spoločných konceptov a záväzných usmernení, ktoré umožnia vypracovanie spoločných noriem v oblasti konzulárnej ochrany; vyzýva Komisiu, aby zintenzívnila svoje úsilie v oblasti komunikácie a informácie, najmä zavedením jednotného európskeho núdzového telefónneho čísla, ktoré sa uvedie v pase občanov Únie spolu s článkom 20 Zmluvy o ES a ktoré umožní každému občanovi Únie spojiť sa s informačným strediskom, ktoré v prípade kritickej situácie vyžadujúcej konzulárnu ochranu poskytne občanovi všetky potrebné informácie, a najmä aktualizovaný zoznam údajov o veľvyslanectvách a konzulátoch členských štátov, na ktoré má právo sa obrátiť; toto číslo by mohlo patriť pod ústredňu v Bruseli; žiada Komisiu, aby mu po ratifikácii Lisabonskej zmluvy predložila návrh na zmenu a doplnenie rozhodnutia 95/553/ES, aby toto rozhodnutie výslovne obsahovalo: diplomatickú ochranu, identifikáciu a repatriáciu telesných pozostatkov, zjednodušenie postupov poskytovania peňažných záloh“. [21] BE, BG, DE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, MT, NL, AT, HU, RO, SI, SE, UK. [22] CZ, DK, EE, IE, PT, SK, FI. [23] Porovnávacia štúdia o právnych predpisoch a postupoch členských štátov v oblasti konzulárnej ochrany. [24] Dohoda o prevoze telesných pozostatkov, Štrasburg, 26.10.1973. [25] „Po príslušnom oznámení hostiteľskému štátu konzulárny úrad vysielajúceho štátu môže, s výnimkou prípadu, keď hostiteľský štát namieta, vykonávať konzulárne funkcie v hostiteľskom štáte v mene tretieho štátu“. [26] Tieto operácie sa zakladajú na článku 20 ods. 2 písm. c) a článku 23 ZFEÚ týkajúcich sa ochrany občanov EÚ, ktorí nie sú v tretích krajinách zastúpení svojimi členskými štátmi, a na článku 35 ZEÚ, ktorou sa stanovuje úloha delegácií EÚ pri vykonávaní článku 20 ods. 2 písm. c) ZFEÚ v spolupráci so zastúpeniami členských štátov. [27] Článok 2 ods. 10 rozhodnutia Rady 2007/779/ES z 8. novembra 2007. [28] Ú. v. EÚ 2010/C 115/01 – Štokholmský program – otvorená a bezpečná Európa, ktorá slúži občanom a chráni ich, dokument Rady 17024/09 z 2 decembra 2009, s. 11. [29] Tamže. [30] http://ec.europa.eu/consularprotection. [31] Z ktoréhokoľvek miesta v EÚ je bezplatné telefónne číslo 00 800 67 89 11, z ktoréhokoľvek miesta na svete je +32 22999696. Táto linka bude poskytovať všeobecné informácie o právach EÚ. Nie je to nepretržite fungujúca linka. [32] Pracovný program Komisie na rok 2011 [KOM(2010) 623 v konečnom znení]. [33] Pozri poznámku pod čiarou č. 8. [34] Napríklad na Haiti dostalo pomoc 1300 občanov EÚ, pričom približne 250 z nich nebolo na Haiti zastúpených diplomatickými ani konzulárnymi úradmi. [35] KOM(2010) 600 v konečnom znení. [36] Pozri bod 2.3.1. [37] Ú. v. EÚ L 201, 3.8.2010, s. 30 (dokument Rady 2010/427/EÚ). [38] Pracovný program Komisie na rok 2011 [KOM(2010) 623 v konečnom znení]. [39] Ú. v. EÚ 2010/C 115/01 – Štokholmský program – otvorená a bezpečná Európa, ktorá slúži občanom a chráni ich, dokument Rady 17024/09 z 2. decembra 2009.