Pracovný dokument útvarov Komisie - k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľom - Súhrnná správa o hodnotení vplyvu, pokiaľ ide o otázky všeobecného označovania potravín {KOM(2008) 40 v konečnom znení} {SEK(2008) 92} {SEK(2008) 94} {SEK(2008) 95} /* SEK/2008/0093 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 30.1.2008 SEK(2008) 93 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE k návrhu NARIADENIA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľom SÚHRNNÁ SPRÁVA O HODNOTENÍ VPLYVU, POKIAĽ IDE O OTÁZKY VŠEOBECNÉHO OZNAČOVANIA POTRAVÍN {KOM(2008) 40 v konečnom znení}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 94}{SEK(2008) 95} SÚHRNNÁ SPRÁVA ÚVOD Všeobecné označovanie potravín sa riadi smernicou 2000/13/ES, ktorá je kodifikovanou verziou smernice 79/112/ES. Hoci jedna veľká zmena a doplnenie bola uvedená nedávno, v roku 2003, (alergické zložky), väčšina ustanovení pochádza z roku 1978. Vývoj potravinového trhu, ako aj očakávaní zákazníkov vyjadruje nevyhnutnosť aktualizácie a modernizácie týchto právnych predpisov. Revízia právnych predpisov Spoločenstva o všeobecnom označovaní a nutričnom označovaní potravín je zahrnutá v pracovnom programe Komisie na zjednodušenie. PROCESNÉ OTÁZKY A KONZULTÁCIE SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI Konzultácie s hlavnými zainteresovanými stranami sa uskutočnili v rokoch 2003 - 2007. Základom konzultačného procesu bol záver štúdie vykonanej v roku 2003 o hodnotení právnych predpisov o označovaní potravín. Závery tejto štúdie identifikovali kľúčové body, na ktoré by sa mala Komisia orientovať v kontexte návrhu zameraného na modernizáciu právnych predpisov Spoločenstva o označovaní a na splnenie prianí spotrebiteľov. Vykonali sa rozsiahle prieskumy všetkých zainteresovaných strán s cieľom získať ich názory na súčasné právne predpisy a potreby zmeny. Otvorená konzultácia sa viedla cez internet od 13.3.2006 do 16.6.2006. Zriadila sa medziútvarová skupina Komisie na hodnotenie vplyvu. Výsledky hodnotenia vplyvu posudzovala Rada na hodnotenie vplyvu (Impact Assessment Board, IAB) Európskej komisie, ktorá poskytla svoje stanovisko. IDENTIFIKÁCIA PROBLÉMU Hodnotenie vplyvu sa zaoberá revíziou smernice 2000/13/ES o poskytovaní povinných informácií na nálepke potravín. Zainteresované strany počas rozsiahlych konzultácií nespochybnili hlavný účel týchto právnych predpisov. Základný obsah súčasných požiadaviek sa považuje za cenné acquis a zdá sa, že zainteresované strany netúžia po zmene základných súčastí právnych predpisov. Existujú však určité aspekty právnych predpisov, ktoré nefungujú efektívne a nespĺňajú úplne pôvodné ciele. Všeobecne sa kritizoval fragmentárny prístup k dodaniu celého spektra právnych predpisov Spoločenstva o označovaní a špecifickejšie nedostatočná koordinácia vykonávacích termínov. V prípade horizontálneho označovania potravín sa vyjadrili obavy o nedostatočnej jasnosti a právnej istote, a že pravidlá sa nezaoberajú súčasnými potrebami a očakávaniami zainteresovaných strán (čo sa časom zmenilo). Konzultačný proces ukázal, že určité hlavné otázky je potrebné zrevidovať. Zainteresované strany však majú veľmi rôzne názory na to, ako by sa týmito otázkami mali zaoberať. CIELE Hlavné ciele právnych predpisov o označovaní potravín sú: ( umožniť spotrebiteľom uskutočňovať informovaný, bezpečný, zdravý a udržateľný výber; ( poskytovať spotrebiteľom relevantné, užitočné a legitímne očakávané informácie; ( zabezpečiť hladké fungovanie vnútorného trhu; ( podporovať súťažné trhové prostredie. So zreteľom na tento cieľ by mal široký rozsah revízie odrážať tieto osobitné ciele: ( zabezpečiť dôslednosť a jasnosť v poskytovaní informácií; ( chrániť zdravie spotrebiteľov a zaoberať sa osobitnými požiadavkami spotrebiteľov na informácie; ( vyhýbať sa klamlivým označeniam a eliminovať existujúce nezrovnalosti; ( umožňovať a odmeňovať inováciu odvetvia a povoliť mu plne využívať právomoc označovania pri predaji svojich výrobkov. HLAVNÉ OTÁZKY POLITIKY A OčAKÁVANÉ PRÍNOSY ZJEDNODUšENIA V snahe dosiahnuť ciele a v súlade s procesom zjednodušenia sa zvažovali viaceré opatrenia. S plným zreteľom na potreby zjednodušenia, ktoré vyplynuli z konzultácií, boli tieto opatrenia rozdelené do dvoch kategórií: Všeobecné nástroje zjednodušenia: ( vytvorenie pružného mechanizmu smerom zdola nahor (nového režimu označovania), ktorý odvetviu umožní inovovať a prispôsobovať pravidlá označovania rôznym a neustále sa meniacim trhom a dopytu spotrebiteľov; ( prepracovanie rôznych horizontálnych ustanovení o označovaní. Zlúčením týchto textov sa maximálne zvýšia synergie, na minimum zníži počet prekrývajúcich sa a nadbytočných ustanovení a zvýši sa jasnosť a dôslednosť pravidiel Spoločenstva. Toto je výkonná metóda zjednodušenia, ktorá by hospodárskym subjektom a orgánom na presadzovanie práva mala poskytnúť jasnejší a jednoduchší regulačný rámec. Uvažovalo sa o zlúčení všetkých právnych predpisov o označovaní vrátane vertikálnych požiadaviek do jedného textu, ale tak by vznikol ešte zložitejší prístup; ( eliminácia nezrovnalostí medzi horizontálnymi a vertikálnymi pravidlami, ak je to možné; ( racionalizácia (aktualizácia, vyjasnenie, odstránenie nadbytočností) povinných informácií vyžadovaných článkom 3 ods. 1 smernice 2000/13 / ES. Opatrenia, ktoré boli v priebehu konzultácií identifikované ako opatrenia s významnejším vplyvom, a v prípade ktorých sa vykonala podrobnejšia analýza. Riešenie týchto otázok by prispelo k zjednodušeniu z hľadiska ľahšieho dodržiavania predpisov a väčšej jasnosti pre zainteresované strany: ( Čitateľnosť nálepiek – cieľom je zjednodušiť a zlepšiť spôsob sprístupňovania informácií spotrebiteľom a uľahčiť prevádzkovateľom dodržiavanie všeobecných požiadaviek na čitateľné a jasné nálepky. ( Nedostatok informácií o alergických zložkách na predbalených potravinách – cieľom je chrániť zdravie spotrebiteľov a zabezpečiť dôslednosť v poskytovaní informácií. ( Označovanie pôvodu – cieľom je zjednodušiť súčasnú situáciu, kde pre neistotu bujnejú klamlivé dobrovoľné označenia pôvodu a nekonečné diskusie o tom, ako riešiť opakujúci sa dopyt spotrebiteľov po informáciách o pôvode potravín. Riešenie tejto otázky by zabezpečilo jasnosť v právnych predpisoch, uľahčilo by ich dodržiavanie pre prevádzkovateľov a zlepšilo by zrozumiteľnosť označení pôvodu pre spotrebiteľov. ( Nedôsledné informácie o zložkách, a najmä vymenúvanie zložiek alkoholických nápojov – cieľom je zracionalizovať súčasnú situáciu vyjasnením existujúceho právneho vákua. ZÁKLADNÉ MOžNOSTI V správe o hodnotení vplyvu sú opísané rôzne možnosti pre činnosť Spoločenstva na riešenie týchto otázok, počnúc nezasahovaním až po štatutárne činnosti. Hoci sa posudzovali tzv. „základné prístupy“, lebo predmetná iniciatíva sa zaoberá revíziou, pre ktorú boli prostredníctvom rozsiahlych konzultácií identifikované jasné oblasti pre konanie, podrobná analýza vplyvov vychádzala z možností konania v štyroch hlavných oblastiach, ktoré boli identifikované pre možnú revíziu v právnych predpisoch. Žiadna intervencia zachová súčasnú situáciu s roztrúsenými právnymi predpismi s týmito negatívnymi účinkami: - kusé a mätúce pravidlá narúšajúce efektívne vykonávanie; - bezdôvodné zaťažovanie potravinárstva zastaranými, nadbytočnými alebo nejasnými požiadavkami; - nedôsledné využívanie označení spotrebiteľmi; - neefektívnosť označovania ako komunikačného nástroja; - neprispôsobivosť právnych predpisov meniacim sa trhom a legitímnym požiadavkám spotrebiteľov. Interven cia sa zvažovala v kontexte deregulácie, vnútroštátnych právnych predpisov, zákonom neurčeného prístupu alebo aktualizácie právnych predpisov Spoločenstva. Deregulačný prístup znamená zrušenie základných nástrojov politiky, pokiaľ ide o horizontálne pravidlá označovania potravín s priamym dosahom na vertikálne pravidlá označovania. Nezharmonizované pravidlá by narušili vnútorný trh, poviedli by k slabej informovanosti a znížili by úroveň ochrany spotrebiteľa. Zrušenie existujúcich pravidiel by sa stretlo s odporom väčšiny členských štátov a spotrebiteľov, keďže sú zvyknutí na súčasné požiadavky a akúkoľvek zmenu môžu považovať za odstúpenie od cenného „acquis“. Preto sa deregulácia nepovažuje za životaschopný prístup . Vnútroštátne právne predpisy a zrušenie pravidiel Spoločenstva by malo za následok rôzne vnútroštátne pravidlá ohrozujúce vnútorný trh, narušenie spravodlivej hospodárskej súťaže, zvýšené administratívne zaťaženie odvetvia, nejednotný prístup k obsahu a dostupnosti informácií, ktorý spotrebiteľov uvádza do omylu, rôznu úroveň ochrany občanov EÚ. Alternatívny prístup neurčený zákonom – Rôzne znaky informácií pre spotrebiteľov a súčasné trendy vývoja „novej legislatívnej kultúry“ si vyžiadali vyhodnotiť prístup, ktorý môže narušiť rovnováhu medzi pružnosťou a normatívnosťou a medzi činnosťou na vnútroštátnej úrovni a činnosťou na úrovni EÚ. Životaschopnou alternatívou pre určité aspekty právnych predpisov môže byť viacúrovňový režim smerom zdola nahor založený na zásade oddanosti osvedčenému postupu a vzájomného odovzdávania informácií medzi zainteresovanými stranami a tento inovačný mechanizmus sa posudzoval ako možnosť. OTÁZKY POLITIKY A OSOBITNÉ MOžNOSTI Otázka politiky č. 1: Čitateľnosť informácií Súčasné problémy Hoci sa v rámcovej smernici vyžaduje, aby boli povinné požiadavky ľahko zrozumiteľné, vyznačené na dobre viditeľnom mieste tak, aby boli ľahko viditeľné, jasne čitateľné a nezmazateľné , je veľmi rozšírená sťažnosť, že nálepky nie sú ani čitateľné, ani zrozumiteľné. Sťažnosť sa najčastejšie týka veľkosti typu písma. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania zo strany EÚ, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu vrátane normalizácie nálepiek alebo stanovenia minimálnej veľkosti písma. Hlavné zistenia Analýzou sa ukázalo, že osobitné pravidlá, pokiaľ ide o veľkosť písma, vyriešia jednu zo zásadných otázok týkajúcu sa čitateľnosti informácií. Uznáva sa však, že toto nie je jediný aspekt. Ak sa ukáže, že ďalšie aspekty čitateľnosti vytvárajú významný problém pre spotrebiteľov, potom v budúcnosti môže byť potrebné zaoberať žiaducou harmonizáciou týchto faktorov. Informácie na hodnotenie vplyvu zmeny v právnych predpisoch, ktorá by zahŕňala minimálnu veľkosť písma, sú neadekvátne, avšak výrobcovia už musia dodržiavať zásadu, že ich nálepky by mali byť čitateľné, takže zaradenie osobitných požiadaviek na čitateľnosť v právnych predpisoch poskytne rámec, od ktorého možno očakávať, že nálepka bude pre priemerného spotrebiteľa čitateľná. Proti ďalšiemu predpisovaniu čitateľnosti potravinových nálepiek namietajú zainteresované podniky, lebo sa obávajú, že zvýši náklady na označovanie potravín a zníži ich pružnosť. Toto je však jedna z kľúčových otázok revízie, lebo nemá zmysel stanoviť povinnosti v súvislosti s informáciami, ktoré sa majú poskytovať spotrebiteľovi, ak ich spotrebiteľ nemôže využívať. Preto sa usúdilo, že revízia právnych predpisov o označovaní neprinesie žiadny prospech, ak nepovedie k čitateľnejším nálepkám. Otázka politiky č. 2: Nedostatok informácií o alergénnych zložkách na nepredbalených potravinách Súčasné problémy Spotrebiteľom trpiacim na alergie alebo neznášanlivosť na určité zložky potravín dobre slúžia súčasné právne predpisy, pokiaľ ide o poskytovanie informácií na predbalených potravinách. Tieto potraviny však tvoria len časť stravy takýchto spotrebiteľov a dopyt rozšíriť požiadavky na predbalené potraviny aj na nepredbalené potraviny sa stále zvyšuje. Predovšetkým preto, že poskytnutie alebo zahrnutie nesprávnej informácie má potenciálne zdravotné dôsledky. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania zo strany EÚ, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu rozšíriť povinné označenie alergénov na nepredbalené potraviny. Hlavné nálezy Analýza ukazuje, že poskytovanie informácií o prítomnosti alergénov reaguje na obavu o bezpečnosť a zdravie, ktorú vyjadrili spotrebitelia. Hoci z hľadiska dotknutého odvetvia sú celkové náklady zrejme významné, prevádzkové náklady sa ťažko kvantifikujú. Zdá sa, že problémom nie je vlastná výroba fyzickej nálepky na potraviny predávané voľne, ale problémy môžu vzniknúť so získavaním a aktualizovaním informácií. Informačné náklady sa znížia, keď sa zabezpečí, aby boli požadované informácie maloobchodným predajniam predávajúcim nepredbalené potraviny a reštauráciám ľahko k dispozícii od ich dodávateľov. Pružnosť členských štátov pri vykonávaní by mala umožniť na mieru upravovať opatrenia podľa domácich charakteristík maloobchodu s potravinami a hromadného stravovania každého členského štátu a môže umožniť cenovo efektívnejší režim. V rámci dobrovoľného prístupu je menšia pravdepodobnosť dôslednosti v poskytovaní spoľahlivých a presných informácií. Otázka politiky č. 3: Vyjasnenie používania označovania pôvodu na potravinách Súčasné problémy Na nálepkách potravín sa často nachádzajú podrobné údaje o pôvode výrobkov buď preto, lebo právne predpisy vyžadujú jeho uvádzanie, alebo sa spoločnosť dobrovoľne rozhodne tieto informácie poskytovať. Hoci podrobné údaje nie sú k dispozícii, zdá sa, že čoraz viac výrobkov obsahuje nejaké označenie pôvodu. Toto vedie k tomu, že spotrebitelia očakávajú podrobnejšie označenie pôvodu a uistenia, že ak je uvedený pôvod, môžu si byť istí, že informácia nie je nesprávna ani klamlivá . Táto otázka zaujíma aj odvetvie, v neposlednom rade preto, že označenie pôvodu môže poskytnúť konkurenčnú výhodu . V dôsledku toho si želajú mať rovnaké podmienky v celej EÚ s jasnými „pravidlami“ označovania pôvodu. Na horizontálnej úrovni právnych predpisov však takéto pravidlá nie sú zavedené. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania EÚ, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu vyžadovať povinné označenie pôvodu všetkých nespracovaných potravín alebo zaoberať sa osobitnými opodstatnenými požiadavkami na označenie pôvodu alebo ustanoviť kritériá pre dobrovoľné používanie označenia pôvodu. Hlavné nálezy Spotrebitelia v celej Európskej únii si cenia informácie o krajine pôvodu potravín. Náklady na povinné označenie krajiny pôvodu sú rôzne a závisia od rozsahu požiadavky. Potenciálne náklady však znižuje viacero spoločností, ktoré už tieto informácie poskytujú, a existujúce systémy zisťovania a vysledovania. Vhodné prechodné obdobie umožňujúce zahrnúť do zvyčajného cyklu označovania akékoľvek zmeny v označovaní, ktoré sa môžu vyžadovať, pomôže znížiť akékoľvek priame náklady spojené s týmito zmenami v právnych predpisoch. Zavedenie rôznych stupňov označovania pôvodu v prípade rôznych potravinárskych výrobkov podľa dopytu rôznych spotrebiteľov po označovaní by v porovnaní so súčasnou situáciou predstavovalo prínos pre plnenie požiadaviek spotrebiteľov a prispelo by k rozhodovaniu o výbere na základe informácií. Aby sa však tieto výhody zaistili, nálepka krajiny pôvodu musí byť jasná, zrozumiteľná a nesmie uvádzať spotrebiteľa do omylu. Súčasné postupy označovania sú pre spotrebiteľov ťažko zrozumiteľné a niekedy ich dokonca uvádzajú aj do omylu. Vyjasnenie používania označenia pôvodu by teda prospelo spotrebiteľom, ale aj odvetviu a orgánom na presadzovanie práva. Otázka politiky č. 4: Dôsledné uplatňovanie pravidiel vymenovania zložiek Súčasné problémy V súčasnosti sa nevyžaduje uvádzať zoznam zložiek alkoholických nápojov. Táto situácia nevyplýva z výslovnej výnimky udelenej smernicou 2000/13/ES, ale z právneho vákua, ktoré pramení z uznania, že pre vymenovanie zložiek alkoholických nápojov sú nutné osobitné pravidlá z dôvodov ich osobitných vlastností a výrobných metód. Takže zatiaľ čo v súčasných právnych predpisoch existuje v prípade alkoholických nápojov teoretická povinnosť označovať ich zložky, v skutočnosti sa táto požiadavka nikdy neuviedla do praxe, lebo chýbajú osobitné pravidlá. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania EÚ, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu oslobodiť všetky alkoholické nápoje alebo ich časť od povinnosti uvádzať zoznam zložiek, alebo naopak sprevádzkovať súčasné pravidlá. Hlavné zistenia Existuje málo dôkazov o vplyvoch rozšírenia horizontálnych povinných požiadaviek na vymenovanie zložiek alkoholických nápojov, ktoré bolo doteraz vyňaté z nariadenia, a úroveň záujmu spotrebiteľov o uvádzanie zložiek alkoholických nápojov nie je jasná. Hoci sa urobil výrazný pokrok vo vzťahu k uvádzaniu alergénov, situácia je stále rovnaká u ostatných zložiek, ktoré môžu byť prítomné v alkoholických nápojoch a neuvádzajú sa, ako napríklad potravinárske prídavné látky a príchute, ktoré sa v mnohých týchto nápojoch vrátane hotových nápojov používajú bez akejkoľvek informácie pre spotrebiteľov. Spotrebitelia by mali dostávať informácie, ktoré sú užitočné a životne dôležité, aby sa mohli rozhodovať o výbere na základe informácií, a často aj preto, aby ich neuvádzali do omylu. Preto by sa malo očakávať, že z použitia látok, ktoré môžu ovplyvniť voľbu spotrebiteľa z dôvodu ich prítomnosti alebo technologického účinku na hotový výrobok, vyplynie povinné označovanie. Zavedenie povinnosti uvádzať zložky by pre výrobcov znamenalo určité drobné náklady na zmenu a vytlačenie nových nálepiek, pričom zoznam skutočných zložiek by mala mať spoločnosť ľahko k dispozícii. ZÁVER Pri zvažovaní rôznych možností a ich príslušných vplyvov má Komisia za úlohu určiť, ako zjednotiť a zjednodušiť označovanie potravín bez toho, aby sa narušila vysoká úroveň ochrany spotrebiteľa, ktorú sleduje Spoločenstvo. Vplyv akéhokoľvek regulačného prístupu môže znížiť na minimum poskytnutie prechodných období, ktoré umožnia urobiť zmeny v označovaní v priebehu normálneho cyklu zmien nálepiek, ktoré fungujú v rámci spoločnosti.