Osobitná správa č. 7/2011 „Je agroenvironmentálna podpora dobre navrhnutá a spravovaná?“





GLOSÁR Agroenviromentálne čiastkové opatrenie : Schéma pomoci používaná členskými štátmi na realizáciu agroenvironmentálnych platieb. Charakterizujú ju postupy, ktoré sú poľnohospodári povinní uplatniť. Program rozvoja vidieka zahŕňa niekoľko agroenvironmentálnych čiastkových opatrení, zvyčajne okolo desať. Príkladmi agroenvironmentálnych čiastkových opatrení sú rozširovanie poľnohospodárskych systémov, striedanie plodín a opatrenia na ochranu biodiverzity. Agroenviromentálne platby : Finančne najrozsiahlejší nástroj na realizáciu politiky rozvoja vidieka EÚ, po prvýkrát začlenený do SPP v roku 1987 na nepovinnom základe a od roku 1992 ako povinné opatrenie pre členské štáty. V súčasnosti je upravený v článku 39 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005. Členský štát : V súvislosti s týmto auditom orgány zodpovedné za spravovanie agroenvironmentálnych platieb. Členské štáty na tento účel určia riadiaci orgán. V členských štátoch pozostávajúcich z regiónov, akými sú Nemecko, Španielsko a Taliansko, má každý región svoj program a svoj riadiaci orgán. Ekologické poľnohospodárstvo : Metóda výroby potravinových výrobkov navrhnutá tak, aby sa minimalizoval ľudský dosah na životné prostredie. Od roku 1991 sú na úrovni EÚ stanovené požiadavky týkajúce sa aj výrobných metód a inšpekcie. V súčasnosti sú upravené v nariadení Rady (ES) č. 834/2007. Fyzická plocha, na ktorú sa vypláca podpora : Využívaná poľnohospodárska plocha poľnohospodárov a iných pôdohospodárov, ktorá je predmetom agroenvironmentálnych záväzkov. Ak sa na jednu plochu vzťahujú viaceré záväzky, celkovú plochu krytú záväzkami pre tento ukazovateľ možno počítať len raz. Integrovaná výroba : Poľnohospodársky systém bez jednotného súboru požiadaviek na úrovni EÚ, ktorý má za cieľ využívanie prírodných zdrojov a zabezpečenie udržateľného poľnohospodárstva, najmä minimalizovaním znečisťujúcich vstupov. Oblasti Natura 2000 : Sieť chránených prírodných oblastí EÚ, ktorá bola zriadená smernicou o biotopoch v roku 1992 (smernica Rady 92/43/EHS). Poľnohospodársky postup : Metóda poľnohospodárskej výroby, ktorá môže mať pozitívne alebo negatívne účinky na životné prostredie. Poľnohospodárstvo s vysokou prírodnou hodnotou : Typy poľnohospodárstva a poľnohospodárskej pôdy s takými charakteristickými znakmi, ktoré naznačujú, že by mohli podporiť vysokú úroveň biodiverzity alebo druhy a biotopy, ak existujú problémy s ich ochranou. Povodie : Územie, z ktorého všetok povrchový odtok odteká prostredníctvom sietí potokov, riek, prípadne jazier do mora jediným vyústením, ústím alebo deltou rieky (článok 2 smernice 2000/60/ES, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia Spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva). Program rozvoja vidieka : Kľúčový programový dokument vypracovaný členským štátom a schválený Komisiou na plánovanie a implementáciu politiky rozvoja vidieka EÚ. Zahŕňa obdobie od 1. januára 2007 do 31. decembra 2013 a môže obsahovať až 40 opatrení, pričom jedným z nich sú agroenvironmentálne platby. Referenčná úroveň : Situácia, na základe ktorej sa hodnotí, či agroenvironmentálne platby kompenzujú poľnohospodárov za postupy, ktoré sú náročnejšie než postupy požadované na základe právnych predpisov. Dôležitým prvkom referenčnej úrovne je "krížové plnenie", ktoré sa vzťahuje na požiadavky uvedené v Prílohách II a III nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 pre oblasť zdravia ľudí, zvierat a rastlín, životné prostredie, životné podmienky zvierat a udržiavanie pôdy v dobrom poľnohospodárskom a environmentálnom stave. Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie : Prístup vypracovaný Komisiou a členskými štátmi zameraný na poskytovanie správ o finančnej realizácii, výstupoch, výsledkoch a účinkoch programov rozvoja vidieka. SPP : Spoločná poľnohospodárska politika. Strategické usmernenia Spoločenstva : Priority EÚ pre rozvoj vidieka na programovacie obdobie 2007 – 2013 schválené Radou (rozhodnutie 2006/144/ES). Ukazovatele dosahu : Používajú sa na meranie dlhodobejších socioekonomických a environmentálnych účinkov, ktoré možno vypozorovať po určitej dobe, stanovujú sa na programovej úrovni v oblasti rozvoja vidieka. Relevantnými ukazovateľmi pri agroenvironmente sú: zvrátenie poklesu biodiverzity, správanie vtáčích populácií osídľujúcich poľnohospodárske plochy, udržiavanie poľnohospodárskych a lesných území s vysokou prírodnou hodnotou, zlepšovanie kvality vody a prispievanie k boju proti zmene klímy. Ukazovatele výsledku : Používajú sa na meranie priamych zmien dosiahnutých pomocou programových zásahov – pri opatreniach osi 2 vrátane agroenvironmentu je to dobre obhospodarovaná plocha (počet hektárov), ktorá prispieva k realizácii konkrétneho cieľa (napr. zlepšovanie kvality vody). Ukazovatele výstupu : Používajú sa na meranie toho, čo sa pomocou zásahu dosiahlo – pri agroenvironmente je to počet poľnohospodárskych podnikov/zmlúv a oblasť (počet hektárov) alebo počet zvierat, na ktoré bola v rámci opatrenia poskytnutá podpora. ZHRNUTIE I. Agroenvironment je kľúčovou politikou EÚ. Ročne predstavuje približne 2,5 mld. EUR finančných prostriedkov EÚ a kladie si za cieľ reagovať na narastajúci dopyt spoločnosti po environmentálnych službách. Na riadení tejto politiky sa podieľa Komisia a členské štáty. Agroenvironmentálne platby charakterizuje veľká rôznorodosť poľnohospodárskych postupov v jednotlivých členských štátoch a skutočnosť, že účasť poľnohospodára je dobrovoľná. Na základe týchto informácií Dvor audítorov pri audite hodnotil, či je opatrenie na rozvoj vidieka dobre navrhnuté a spravované. II. Dvor audítorov zistil, že ciele, ktoré si stanovili členské štáty, sú príliš početné a nie sú dostatočne konkrétne na to, aby bolo možné posúdiť, či sa dosiahli, prípadne nedosiahli. Napriek tomu, že v programoch rozvoja vidieka sú určené environmentálne tlaky, nemožno ich jednoducho použiť ako jasné odôvodnenie agroenvironmentálnych platieb. Implementácia spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie predstavuje pokrok z hľadiska monitorovacích systémov a v obmedzenom počte prípadov boli identifikované dobré postupy aj mimo tohto rámca. Značné problémy sa však vyskytli v súvislosti s relevantnosťou a spoľahlivosťou informácií o riadení. Predovšetkým bolo k dispozícii veľmi málo informácií o prínosoch agroenvironmentálnych platieb pre životné prostredie. III. Poľnohospodári sú nevyhnutní na implementáciu agroenvironmentálnych platieb a je dôležité, aby sa im poskytli náležité usmernenia a aby pre nich výška pomoci predstavovala ten správny podnet. Systémy na poskytovanie usmernení poľnohospodárom boli spravidla správne implementované. Zistili sa však veľké problémy týkajúce sa výšky pomoci, od chýb v jej výpočte po nedostatočné diferencovanie podľa regionálnych alebo miestnych podmienok. IV. Členské štáty sú na základe právnych predpisov EÚ povinné sprístupniť podporu v súlade s konkrétnymi potrebami. Pri audite sa však zistilo, že väčšina výdavkov sa vynaložila na horizontálne čiastkové opatrenia bez toho, aby sa uplatnili výberové postupy. Nebolo to podporené rozhodnutiami o žiaducom stupni zamerania na základe súvisiacich nákladov. Okrem toho rozhodnutia riadiacich orgánov sa dostatočne nezakladali na dôkazoch a platby neboli zamerané na konkrétne problémy životného prostredia. V. Dvor audítorov odporúča, aby: - Komisia a členské štáty lepšie vyjasňovali, odôvodňovali a vykazovali agroenvironmentálne čiastkové opatrenia; - Komisia prísnejšie posudzovala hlavné zložky programov rozvoja vidieka pred ich schvaľovaním; - Komisia na nadchádzajúce programovacie obdobie zvážila - presnejšie zameranie agroenvironmentálnych výdavkov; - stanovenie vyššej miery príspevkov EÚ pre čiastkové opatrenia s vyšším environmentálnym potenciálom; - jasné rozlišovanie medzi jednoduchými a náročnejšími agroenvironmentálnymi čiastkovými opatreniami; - iniciatívnejšie správanie členských štátov pri spravovaní agroenvironmentálnych platieb. ÚVOD POĽNOHOSPODÁRSTVO A ŽIVOTNÉ PROSTREDIE – AMBIVALENTNÉ PARTNERSTVO 1. Od sedemdesiatych a osemdesiatych rokov minulého storočia narastajú obavy z negatívnych vplyvov poľnohospodárstva na životné prostredie. Týkajú sa okrem iného zvyšujúcej sa špecializácie poľnohospodárskych podnikov, používania hnojív a pesticídov, vysokej koncentrácie chovu, a predovšetkým v južných členských štátoch, rozširovania zavlažovaných oblastí. Cenové záruky pre poľnohospodárske výrobky, ktoré sa predtým poskytovali v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky, podporili tieto intenzívne poľnohospodárske postupy. 2. Na druhej strane, niektoré typy extenzívneho poľnohospodárstva môžu zachovávať environmentálne hodnoty vidieka. Opúšťanie extenzívnych poľnohospodárskych podnikov a ich pôdy sa stáva narastajúcim problémom v niektorých regiónoch Európskej únie (EÚ) a negatívne vplýva na biodiverzitu a krajinnú diverzitu, čo vedie aj k väčšiemu riziku lesných požiarov. PODPORA EÚ PRE AGROENVIRONMENTÁLNE PLATBY 3. Od roku 1987 EÚ spolufinancuje agroenvironmentálne platby členských štátov na riešenie dvojitej výzvy, ktorou je znižovanie negatívneho vplyvu intenzívneho poľnohospodárstva a zachovanie pozitívneho vplyvu extenzívneho poľnohospodárstva. Tieto platby majú za cieľ "naďalej povzbudzovať poľnohospodárov a ostatných pôdohospodárov, aby slúžili spoločnosti ako celku zavádzaním poľnohospodárskych výrobných metód zlučiteľných s ochranou a zlepšovaním životného prostredia, krajiny a jej prvkov, prírodných zdrojov, pôdy a genetickej diverzity alebo pokračovaním v ich uplatňovaní" [1]. Finančné prostriedky EÚ pridelené na agroenvironmentálne platby na obdobie 2007 – 2013: 22,2 mld. EUR 4. Od roku 2000 sú agroenvironmentálne platby súčasťou politiky rozvoja vidieka EÚ, ktorá sa realizuje prostredníctvom programov rozvoja vidieka vypracovaných členskými štátmi na sedemročné obdobie. Členské štáty sú povinné do svojich programov zahrnúť agroenvironmentálne platby. Na súčasné obdobie týkajúce sa rokov 2007 – 2013 na ne členské štáty vyčlenili finančné prostriedky EÚ vo výške 22,2 mld. EUR. V grafe 1 sú zobrazené pridelené rozpočtové prostriedky podľa členských štátov. Skutočné výdavky EÚ za rozpočtový rok 2009 boli vo výške 2,5 mld. EUR a za prvú polovicu programovacieho obdobia ( 1. január 2007 – 1. júl 2010) predstavovali sumu 7,7 mld. EUR [2]. GRAF 1 FINANČNÉ PROSTRIEDKY EÚ PRIDELENÉ NA AGROENVIRONMENTÁLNE PLATBY (2007 –2013) (TAK, AKO BOLI SCHVÁLENÉ V PROGRAMOCH ROZVOJA VIDIEKA K DECEMBRU 2009) +++++ TIFF +++++ Zdroj: GR AGRI: Rozvoj vidieka v Európskej únii – Štatistické a ekonomické informácie – Správa 2009, december 2009 (Časť 4.1.1 EPFRV - Prehľad finančných plánov). 5. Agroenvironmentálne platby sa spravidla realizujú prostredníctvom zmlúv medzi verejným orgánom členských štátov a príjemcom (poľnohospodárom alebo pôdohospodárom). Tieto zmluvy, ktoré sa obyčajne týkajú obdobia piatich až siedmich rokov, obsahujú podrobné údaje o záväzkoch, ktoré je príjemca povinný prijať. Záväzky sa týkajú širokej škály poľnohospodárskych postupov, ktoré možno zoskupiť takto: Hlavné skupiny poľnohospodárskych postupov pri agroenvironmentálnych platbách | ekologické poľnohospodárstvo (pozri glosár); | integrovaná výroba (pozri glosár); | iné formy extenzifikácie poľnohospodárskych systémov: znižovanie hnojív, pesticídov a rozširovanie chovu dobytka; | striedanie plodín, správa oblastí vyňatých z produkcie; | opatrenie na prevenciu alebo zníženie rizika erózie pôdy; | genetické zdroje (miestne plemená, ktorým hrozí zanechanie chovu, rastliny ohrozené genetickou eróziou); | opatrenia na ochranu biodiverzity a opatrenia na zlepšenie; | udržiavanie krajiny vrátane zachovávania historických znakov poľnohospodárskej pôdy; | opatrenia súvisiace s vodou (okrem hospodárenia so živinami), ako sú ochranné pásma, medze, obhospodarovanie mokradí. | 6. Základným pravidlom pri agroenvironmentálnych platbách je dobrovoľné rozhodnutie poľnohospodárov požiadať o pomoc a uzavrieť zmluvu. Znamená to, že úroveň platieb musí byť dostatočne atraktívna vo vzťahu k záväzkom, ktoré treba plniť, a súvisiacim nákladom. Podpora vyplácaná príjemcom sa musí zakladať len na dodatočných nákladoch a na strate príjmu, ktoré sú dôsledkom agroenvironmentálnych záväzkov; je tu ešte možnosť zahrnúť transakčné náklady. 7. Agroenvironmentálne platby nemôžu kompenzovať poľnohospodárom postupy, ktoré boli v právnych predpisoch stanovené ako povinné. Situácia, na základe ktorej sa merajú dodatočné záväzky, zahŕňa "základnú" alebo "referenčnú úroveň". Očakávané prínosy pre životné prostredie nad túto úroveň sa môžu značne líšiť a závisia predovšetkým od toho, aké náročné sú príslušné poľnohospodárske postupy. Viac informácií sa nachádza v grafe 2. 8. Hodnotenia agroenvironmentu určujú dva možné prístupy realizácie opatrenia, ktoré sa označujú ako "široké a plytké" oproti "hlbokým a úzkym", "systémy na základnej úrovni" oproti "systémom na vyššej úrovni", alebo "základné" oproti "náročnejším" opatreniam [3]. Takéto rozlišovanie vychádza z konceptu, že dva prístupy sa pri implementácii agroenvironmentálnych platieb riadia úplne odlišnou logikou: oblasti, v ktorých sa uplatňujú čiastkové opatrenia, sú odlišné, rovnako ako počet príslušných príjemcov, vzniknuté rozpočtové a administratívne náklady, uplatniteľné riadiace pravidlá a očakávané účinky. Tieto dobre zavedené spôsoby analyzovania agroenvironmentálnych čiastkových opatrení sa nenachádzajú v právnych predpisoch, čo znamená, že o prístupe, ktorý sa má použiť, rozhodujú v závislosti od kontextu a povahy problémov zodpovedné orgány. V oznámení Komisie [4], ktorým sa otvára diskusia o období po roku 2013, sa ako možnosť navrhuje, aby jednoduché, zovšeobecnené agroenvironmentálne opatrenia boli súčasťou priamych platieb. Obrázok 1: Agroenvironmentálny príklad v Anglicku, zľava doprava pozemok, na ktorom sa pestuje pšenica, pás neobrobeného "výbežku" a pás, na ktorom je nasiata "zmes krmiva pre divoké vtáctvo". +++++ TIFF +++++ © Európska únia, zdroj: Európsky dvor audítorov. 9. Základné agroenvironmentálne čiastkové opatrenia môžu byť nákladovo-efektívnym spôsobom realizácie agroenvironmentálnych platieb, keď je potrebné prijať opatrenie pre veľkú plochu. Tieto čiastkové opatrenia charakterizujú jednoduché a zovšeobecnené opatrenia (napr. udržiavanie pasienkov, trávnatý porast poľnohospodárskej pôdy) a vysoký počet príjemcov. Keďže nároky na poľnohospodárov sú obmedzené, výšky pomoci sú pomerne nízke. GRAF 2 LOGIKA POMOCI AGROENVIRONMENTÁLNYCH PLATIEB +++++ TIFF +++++ 10. Naopak, náročnejšie čiastkové opatrenia možno prispôsobiť miestnym podmienkam a vyžadujú si komplexnejšie a náročnejšie typy riadenia poľnohospodárskych podnikov. Členské štáty zvyčajne implementujú tieto schémy v obmedzenejších zemepisných oblastiach [5] a týkajú sa menšieho počtu príjemcov. Vzhľadom na to, že nároky na poľnohospodárov sú čoraz väčšie, čo spôsobuje vyššie náklady a/alebo stratu príjmu, je objem pomoci relatívne vysoký. Náročnejšie čiastkové opatrenia majú s ohľadom na vyššie požiadavky prispôsobené konkrétnym oblastiam potenciál väčších prínosov pre životné prostredie na hektár poskytnutej podpory, no pri vyšších nákladoch. 11. Komisia a členské štáty sa podieľajú na riadení agroenvironmentálnych platieb. Komisia hodnotí a schvaľuje programy rozvoja vidieka, ktoré vypracúvajú a predkladajú členské štáty. Členské štáty prijímajú všetky legislatívne, zákonné a správne opatrenia na zabezpečenie správneho vynakladania finančných prostriedkov. Poľnohospodári (alebo pôdohospodári) skontaktujú príslušný riadiaci orgán členského štátu a zodpovedajú za reálne uplatňovanie poľnohospodárskych postupov v súlade s podmienkami tejto zmluvy. Agroenvironmentálne platby v kocke | Podporujú poľnohospodárov v tom, aby uplatňovali poľnohospodárske výrobné metódy zlučiteľné s ochranou životného prostredia. | Kľúčová politika EÚ, na ktorú sa z finančných prostriedkov EÚ ročne vynaloží okolo 2,5 mld. EUR. | Povinné pre členské štáty, no dobrovoľné pre poľnohospodárov. | Záväzky musia prevyšovať referenčnú úroveň. | Platby sa zakladajú na dodatočných nákladoch a strate príjmu, s možnosťou zarátania transakčných nákladov. Podnety sú neprípustné. | Zodpovednosť za riadenie zdieľa Komisia s členskými štátmi. | PREDCHÁDZAJÚCE AUDITY DVORA AUDÍTOROV 12. V minulosti vykonal Dvor audítorov audit agroenvironmentálnych platieb a zistil viaceré nedostatky. Hlavné nedostatky sú uvedené v prílohe I. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 13. Cieľom tohto auditu je určiť, či sú agroenvironmentálne systémy dobre navrhnuté a spravované. Konkrétnejšie sa audit zameral na zodpovedanie týchto otázok: - Je agroenvironmentálna politika navrhnutá a monitorovaná tak, aby sa zaznamenali konkrétne prínosy pre životné prostredie? - Sú poľnohospodári dobre podporovaní vhodnými usmerneniami a správnou výškou pomoci? - Berú sa pri spravovaní agroenvironmentálnej politiky do úvahy konkrétne environmentálne potreby? 14. Dvor audítorov stanovil kritériá auditu týkajúce sa koncipovania, realizácie a monitorovania/hodnotenia agroenvironmentálnych platieb. Tieto kritériá vychádzali z právnych predpisov, dokumentov Komisie, publikácií a vedeckých štúdií (pozri prílohu II). Dvor audítorov sa o platnosti a realizovateľnosti týchto kritérií auditu radil so skupinou odborníkov pre oblasť agroenvironmentu [6]. Po porade s odborníkmi a po preskúmaní dokumentácie určil aj užší zoznam osvedčených postupov [7], ktoré sa vo vedeckej literatúre považujú za obzvlášť prínosné na zlepšenie účinnosti environmentálnych čiastkových opatrení. Dvor audítorov navštívil Anglicko, Porýnie-Falcko v Nemecku a francúzsky región "Stred", kde sledoval príklady týchto postupov. 15. Audit začal preskúmaním dokumentácie, ktorú predstavovalo 203 agroenvironmentálnych zmlúv vybraných náhodným výberom z výdavkov, ktoré členské štáty deklarovali Komisii za rok 2008. Vzorka sa týkala 48 programov rozvoja vidieka v 21 členských štátoch. 16. Dvor audítorov ďalej vybral osem programov na ďalšie podrobnejšie testovanie. Vybranými členskými štátmi (regiónmi) boli Španielsko (Andalúzia), Taliansko (Piemont), Nemecko (Berlín a Brandenbursko), Švédsko, Rakúsko, Maďarsko, Poľsko a Francúzsko. V každom členskom štáte boli zozbierané audítorské dôkazy o agroenvironmentálnych čiastkových opatreniach a preskúmali sa prostredníctvom rozhovorov a analýzy dokumentov a dát. Navštívil aj niekoľko poľnohospodárskych podnikov, aby spolu s poľnohospodármi a kontrolórmi zodpovednými za kontroly na mieste skontroloval realizáciu agroenvironmentálnych platieb na úrovni poľnohospodárskeho podniku. PRIPOMIENKY JE AGROENVIRONMENTÁLNA POLITIKA NAVRHNUTÁ A MONITOROVANÁ TAK, ABY SA ZAZNAMENALI REÁLNE PRÍNOSY PRE ŽIVOTNÉ PROSTREDIE? 17. Právne predpisy obsahujú niekoľko prvkov, ktoré majú zabezpečiť, aby agroenvironmentálne platby skutočne zaznamenali prínosy pre životné prostredie. Členské štáty musia vo svojich programoch rozvoja vidieka opísať aktuálny stav životného prostredia. Rovnako musia poskytnúť opis a odôvodnenie rôznych typov záväzkov pri agroenvironmentálnych platbách na základe ich očakávaného dosahu na životné prostredie v súvislosti s environmentálnymi potrebami a prioritami [8]. 18. Podľa zásad riadneho finančného hospodárenia stanovených v článku 27 nariadenia o rozpočtových pravidlách [9] sa ciele politiky stanovujú ako špecifické, merateľné, dosiahnuteľné, súvisiace a časovo ohraničené. Každý program rozvoja vidieka obsahuje informácie o konkrétnych overiteľných cieľoch opatrení a podľa týchto cieľov sa potom musí merať pokrok, účelnosť a účinnosť programov rozvoja vidieka [8]. 19. Dvor audítorov preskúmal, či boli ciele uvedené v programoch rozvoja vidieka pre agroenvironmentálne platby dostatočne presné (špecifické, merateľné a časovo ohraničené), aby mohli slúžiť ako spoľahlivý základ pre posúdenie ich plnenia. Dvor audítorov takisto preskúmal, či programy rozvoja vidieka poskytli spoľahlivý základ na opodstatnenie agroenvironmentálnych platieb v súvislosti so zistenými environmentálnymi tlakmi. Vzhľadom na to, že dostupnosť kvalitných údajov je nevyhnutným predpokladom na posúdenie toho, či politiky dosahujú svoje výsledky, Dvor audítorov hodnotil, či monitorovacie systémy vyprodukovali spoľahlivé údaje, ktoré boli relevantné na posúdenie účinkov agroenvironmentálnych platieb na životné prostredie. CIELE AGROENVIRONMENTÁLNYCH PLATIEB NIE SÚ DOSTATOČNE KONKRÉTNE NA POSÚDENIE ICH PLNENIA AGROENVIRONMENTÁLNE CIELE SÚ STANOVENÉ AKO SÚČASŤ CELKOVÉHO RÁMCA PRE ROZVOJ VIDIEKA 20. Vo všeobecných právnych predpisoch sa stanovuje všeobecný právny rámec pre rozvoj vidieka, pričom jednou súčasťou sú agroenvironmentálne platby. Rada stanovila priority rozvoja vidieka EÚ na obdobie 2007 – 2013 v strategických pokynoch Spoločenstva (pozri glosár). Agroenvironmentálne platby by spolu s ďalšími opatreniami na rozvoj vidieka mali prispieť k trom oblastiam priorít na úrovni EÚ: biodiverzita a ochrana a rozvoj poľnohospodárskych a lesohospodárskych systémov s vysokou prírodnou hodnotou a tradičných poľnohospodárskych typov krajiny; voda a zmena klímy. 21. Ciele EÚ stanovené v nariadení Rady (ES) č. 1698/2005 sú pomerne všeobecné, ako je to typické pre rámcové právne predpisy. V nariadení Rady sú stanovené ciele politiky rozvoja vidieka pre koherentné skupiny opatrení (nazývané "osi"). Cieľom osi, ktorej súčasťou sú agroenvironmentálne platby, je zlepšenie životného prostredia a vidieka podporou hospodárenia na pôde. POČETNÉ A ZLOŽITÉ CIELE 22. Každý členský štát predkladá národný strategický plán, v ktorom uvádza priority opatrenia Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka a príslušného členského štátu, pričom zohľadňuje strategické usmernenia Spoločenstva, konkrétne ciele pre rozvoj vidieka a dostupné finančné zdroje. Programy rozvoja vidieka musia zaistiť, aby podpora EÚ na rozvoj vidieka prispievala k plneniu priorít a cieľov stanovených v strategických usmerneniach Spoločenstva a národných strategických plánov. Mali by obsahovať informácie o osiach a opatreniach navrhnutých pre každú os, najmä konkrétne overiteľné ciele, ktoré umožňujú merať pokrok, efektívnosť a účinnosť programu. Agroenviromentálne opatrenie týkajúce sa andalúzskeho programu obsahuje veľmi vysoký počet cieľov, čo komplikuje meranie výsledkov 23. Ciele pridelené agroenvironmentálnym platbám, ktoré sú stanovené v rozličných programových dokumentoch, veľakrát vytvárajú príliš zložitý rámec. Takúto situáciu ilustruje príklad Andalúzie. Národný strategický plán obsahuje 20 environmentálnych cieľov. Program rozvoja vidieka realizuje túto štruktúru opísaním agroenvironmentálnych platieb vo všeobecnom oddiele, ktorý obsahuje osem cieľov, pričom tieto ciele sa líšia od 20 cieľov, ktoré boli stanovené predtým, alebo boli preformulované všeobecnejším spôsobom. 24. Program rozvoja vidieka obsahuje okrem iného ciele pre všetkých 15 agroenvironmentálnych čiastkových opatrení (spolu 51), ktoré sú opäť niekedy čiastočne alebo úplne odlišné od cieľov stanovených vo všeobecnej časti. Ak vezmeme do úvahy celkový rámec vrátane strategického environmentálneho hodnotenia [10] a predbežného hodnotenia [11], tento veľmi vysoký počet cieľov komplikuje meranie výsledkov. 25. Dvor audítorov zistil, že ciele zahrnuté v programoch rozvoja vidieka neboli stanovené špecifickým, merateľným a časovo ohraničeným spôsobom. Členské štáty vo všeobecnosti formulovali ciele nešpecifickými termínmi ako "znížiť", "ochrániť", "prispieť" atď. Aj keď bola možná kvantifikácia, vo veľa prípadoch nebola zrealizovaná (napr. znížiť o 20 %). Napríklad ciele, ktoré boli použité v Poľsku pri agroenvironmentálnych čiastkových opatreniach, ako sú "vhodné využitie pôdy a ochrana vody", nie sú overiteľné. Ciele okrem toho neobsahovali východiskové hodnoty, ktoré poskytujú opis situácie pred uskutočnením agroenvironmentálnych platieb, a nie sú dané žiadne časové rozpätia na ich dosiahnutie. Takéto nedostatky, ktoré boli zistené vo všetkých kontrolovaných členských štátoch, komplikujú hodnotenie plnenia či neplnenia cieľov. 26. Napriek tomu sa zistili aj dobré príklady špecifických a merateľných cieľov. Vo Švédsku sú agroenvironmentálne ciele začlenené do súboru národných environmentálnych cieľov kvality, ktoré prijal švédsky parlament v roku 1999. Časový horizont týchto cieľov je rok 2020, no pre väčšinu týchto cieľov boli stanovené priebežné ciele v súvislosti so stavom v roku 2010. 27. Zistilo sa, že najlepšími príkladmi boli tzv. čiastkové opatrenia "zamerané na výstup", pri ktorých sa implementáciou dosiahnu výsledky pozorovateľné priamo na mieste. V Andalúzii, Piemonte a vo Francúzsku sa tieto čiastkové opatrenia týkali ochrany plemien, ktorým hrozí zanechanie chovu (pozri obrázok 2). Čiastkové opatrenia v Porýní-Falcku a vo Francúzsku, pri ktorých sa vykonala kontrola v súvislosti s osvedčenými postupmi, sa týkali obhospodarovania pasienkov (pozri rámček 3). Obrázok 2: Príklad agroenvironmentu vo Francúzsku: ochrana chovu koní ("Ardennais"), ktorým hrozí zanechanie chovu. +++++ TIFF +++++ © Európska únia, zdroj: Európsky dvor audítorov. CITOVANÉ TLAKY NA ŽIVOTNÉ PROSTREDIE NEPOSKYTUJÚ JASNÉ ODÔVODNENIE AGROENVIRONMENTÁLNYCH PLATIEB V PROGRAMOCH ROZVOJA VIDIEKA SA ZISTILI TLAKY NA ŽIVOTNÉ PROSTREDIE 28. Vo všetkých kontrolovaných programoch rozvoja vidieka boli identifikované existujúce environmentálne tlaky. Týkali sa najmä straty biodiverzity, ohrozenia kvality vody, erózie pôdy, znečistenia ovzdušia a zmeny klímy. Identifikácia týchto tlakov vo veľkej miere vychádzala zo strategických usmernení Spoločenstva, v ktorých Rada stanovila priority EÚ pre rozvoj vidieka na programovacie obdobie 2007 – 2013. 29. Z ôsmich kontrolovaných programov rozvoja vidieka boli v siedmich prípadoch priložené mapy s lokalizáciou identifikovaných environmentálnych tlakov. Členské štáty spravidla boli schopné poskytnúť dokumenty na podporu svojej analýzy environmentálnych tlakov (napr. podľa dát a štúdií). Pre ilustráciu program rozvoja vidieka v Piemonte obsahuje rôzne mapy znázorňujúce existujúce hrozby pre pôdu (zníženie organickej látky, hutnosť a kontaminácia pôdy atď.). Riadiaci orgán bol schopný poskytnúť aj údaje s klasifikáciou všetkých 1206 mestských zastupiteľstiev v regióne (a ich špecifických častí) podľa rizika erózie pôdy rozdeleného do troch tried (menej než 3 tony na hektár za rok, od 3 do 15 ton a viac než 15 ton). 30. V niekoľkých kontrolovaných programoch boli environmentálne otázky opísané všeobecne bez jasnej spojitosti s agroenvironmentálnymi čiastkovými opatreniami. Napríklad v Španielsku, Taliansku a vo Francúzsku sa agroenvironmentálne platby netýkali niektorých environmentálnych tlakov určených v programoch rozvoja vidieka. Tieto prípady neboli v programoch vysvetlené. SÚVISLOSTI MEDZI ENVIRONMENTÁLNYMI A POĽNOHOSPODÁRSKYMI POSTUPMI SÚ POČETNÉ A ŤAŽKO ICH PRESNE STANOVIŤ 31. Hodnotenie, do akej miery sa dosiahli agroenvironmentálne ciele, závisí od toho, či existuje súvislosť medzi agroenvironmentálnymi čiastkovými opatreniami a environmentálnymi tlakmi. Agroenvironmentálne čiastkové opatrenia môžu mať pozitívny vplyv na viacero environmentálnych tlakov (voda, pôda, ovzdušie, biodiverzita atď.). Pri environmentálnych tlakoch nemožno stanoviť jasné priority alebo poradie, pretože sa týkajú takých faktorov, ktoré sú všetky relevantné, odlišné svojím charakterom a neporovnateľné. 32. V dôsledku toho neposkytujú kontrolované programy rozvoja vidieka žiadne, alebo poskytujú len obmedzené informácie o relatívnej dôležitosti zistených environmentálnych tlakov. Okrem toho neuvádzajú presné súvislosti medzi navrhovanými agroenvironmentálnymi čiastkovými opatreniami. Preto je obzvlášť zložité posúdiť, do akej miery čiastkové opatrenia ovplyvnili zistený konkrétny environmentálny tlak. Na základe toho väčšina členských štátov hodnotí dosahovanie agroenvironmentálnych cieľov globálne so zreteľom na všetky čiastkové opatrenia spolu. 33. V programoch rozvoja vidieka sa preto uvádza, že medzi environmentálnymi tlakmi a poľnohospodárskymi postupmi podporovanými formou agroenvironmentálnych platieb existuje celý rad rôznych väzieb. Na vyriešenie tejto ťažkosti by sa v dvoch prípadoch z ôsmich kontrolovaných programov mohli klasifikovať vzťahy medzi environmentálnymi tlakmi a agroenvironmentálnymi čiastkovými opatreniami ako priame alebo nepriame. Napríklad v Piemonte malo jedno kontrolované agroenvironmentálne čiastkové opatrenie (podpora integrovanej výroby, pozri glosár) prispieť k štyrom environmentálnym cieľom z celkového počtu piatich cieľov [12], no ako priamy a hlavný cieľ bol zvolený len jeden (ochrana kvality vody). To pomáha to ujasňovať, ako agroenvironmentálne platby prispievajú k environmentálnym cieľom stanoveným v rámci. 34. Ďalší príklad priameho spojenia medzi agroenvironmentálnym čiastkovým opatrením a zistenými tlakmi sa vyskytol v Poľsku. Podľa programu rozvoja vidieka Poľska ohrozuje veterná erózia 28 % územia. Zavedenie pokrytia pôdy v zime je poľnohospodársky postup, ktorým sa obmedzuje pôdna erózia spôsobená okrem iného i vetrom. Tento postup je podporovaný v rámci agroenvironmentálnych platieb zahrnutých v programe rozvoja vidieka Poľska, ako je znázornené na obrázku 3. Obrázok 3: Príklad agroenvironmentu v Poľsku zachytávajúci vpravo oblasť bez vegetačného pokrytia a pôdu vystavenú veternej erózii, zatiaľ čo ľavá strana je pokrytá obilím nasiatym v rámci agroenvironmentálneho čiastkového opatrenia na ochranu pôdy proti erózii. +++++ TIFF +++++ © Európska únia, zdroj: Európsky dvor audítorov. PRÍKLADY POSTUPOV NAVRHNUTÝCH NA DOSIAHNUTIE KONKRÉTNYCH PRÍNOSOV PRE ŽIVOTNÉ PROSTREDIE JASNÉ PRAVIDLÁ PRIDEĽOVANIA ZDROJOV 35. Keď sa určia environmentálne tlaky, prideľovanie zdrojov by malo byť zdôvodnené z hľadiska ich nákladovej efektívnosti pri dosahovaní prínosov pre životné prostredie v príslušných oblastiach. V tomto ohľade napríklad Anglicko, ktoré Dvor audítorov navštívil, aby skontroloval jednotlivé osvedčené postupy, realizuje prístup, podľa ktorého sú čiastkové opatrenia na základnej úrovni oddelené od čiastkových opatrení na vyššej úrovni. Zlepšila sa tým prehľadnosť a viditeľnosť výsledkov, ako sa uvádza v rámčeku 1. 36. Tri štáty z kontrolovaných členských štátov takisto používajú samostatné prideľovanie rozpočtových prostriedkov na rozličné typy čiastkových opatrení. Maďarsko vo svojom programe rozvoja vidieka uvádza, že na čiastkové opatrenia s nižšími environmentálnymi výstupmi neplánuje vynaložiť viac než 35 % pridelených rozpočtových prostriedkov. Poľsko vo svojom programe rozvoja vidieka vyčlenilo osobitný rozpočet pre dve čiastkové opatrenia z deviatich čiastkových opatrení. Rozpočet pridelený na jedno z týchto čiastkových opatrení, ktoré sa týka ochrany ohrozených vtáčích druhov a prirodzených biotopov v oblastiach Natura 2000, predstavuje 19 % celkového rozpočtu na agroenvironmentálne platby na obdobie 2007 – 2013. Francúzsko vyčlenilo 27 % z rozpočtu na obdobie 2007 – 2013 na cielené čiastkové opatrenia uvedené v rámčeku 5. ALTERNATÍVNYM POLITIKÁM AGROENVIRONMENTÁLNYCH PLATIEB SA VENOVALA MALÁ POZORNOSŤ 37. Agroenvironmentálne platby sú jedným z mnohých spôsobov, ako chrániť a zlepšovať životné prostredie. Členské štáty môžu napríklad vydať regulačné nariadenia, zaviesť osobitné dane alebo poskytovať rozsiahlejšie školenia a poradenstvo. Zvažovanie týchto alternatív by pomohlo ukázať, kde je prístup agroenvironmentálnych platieb najlepším spôsobom na riešenie zistených tlakov. RÁMČEK 1 ČIASTKOVÉ OPATRENIA NA ZÁKLADNEJ ÚROVNI A NA VYŠŠEJ ÚROVNI V ANGLICKU Vnútroštátne orgány v Anglicku identifikovali environmentálne tlaky v rozličných zemepisných oblastiach. Analyzovali, ktorý typ čiastkového opatrenia (v Anglicku rozdelené na systémy na základnej úrovni a na vyššej úrovni) bol nákladovo najefektívnejší v dosahovaní prínosov pre životné prostredie. Výsledkom bolo stanovenie rozpočtu pre systémy na základnej úrovni na základe cieľa, aby boli realizované agroenvironmentálne zmluvy na základnej úrovni na 70 % poľnohospodárskej pôdy. Zvyšný rozpočet je pridelený na systémy na vyššej úrovni a je rozdelený medzi viac než deväť re- giónov v závislosti od ich veľkosti a environmentálnych znakov, ako aj od minulých a odhadovaných údajov o čerpaní. V každom regióne boli identifikované tzv. "cieľové oblasti", ktoré sú v rámci systému na vyššej úrovni zoradené podľa priorít, akými sú význam pre biodiverzitu, krajinu, ochranu prírodných zdrojov (napr. erózia) atď. Pri každej cieľovej oblasti sú potenciálni užívatelia informovaní o pôdohospodárskych činnostiach, ktoré sú vhodné pre dané oblasti. Na monitorovanie dosiahnutých výsledkov boli zavedené špecifické ukazovatele (pozri bod 51). 38. Dvor audítorov zistil, že len v dvoch prípadoch (vo Francúzsku a v Švédsku) sa alternatívne politiky explicitne zohľadňovali v programoch rozvoja vidieka. Švédsky program rozvoja vidieka obsahuje vysvetlenie, že zavedené ustanovenia právnych predpisov patria medzi najdôležitejšie prostriedky alternatívnej politiky na zníženie negatívneho dosahu používania hnojív a prípravkov na ochranu rastlín. V programe je zahrnutý plán budúcich vyhliadok a počíta sa s prepracovaním agroenvironmentálnych platieb v súvislosti so zmenami právnych predpisov. Vo francúzskom programe sa opisuje efektívne spolupôsobenie národných politík a politík EÚ a spomínajú sa agroenvironmentálne platby ako jeden z dostupných nástrojov (spolu s vnútroštátnymi právnymi predpismi, daňovou politikou atď.) na riešenie niektorých otázok (biodiverzita, voda atď.). 39. V Poľsku a Nemecku (Berlín a Brandenbursko) sa v programoch rozvoja vidieka nenachádzalo vysvetlenie, prečo sú agroenvironmentálne platby najvhodnejším spôsobom riešenia environmentálnych potrieb. Napríklad poľské agroenvironmentálne čiastkové opatrenie týkajúce sa ochranných pásiem mohlo byť realizované aj prostredníctvom krížového plnenia, ktoré je súčasťou referenčnej úrovne (pozri glosár). Dvor audítorov na to upozornil už vo svojej predchádzajúcej správe [13]. PLNENIE AGROENVIRONMENTÁLNEJ POLITIKY SA NEDÁ ĽAHKO MONITOROVAŤ SPOLOČNÝ RÁMEC PRE MONITOROVANIE A HODNOTENIE PREDSTAVUJE POKROK, NO NEPRODUKUJE DOSTATOČNÉ, RELEVANTNÉ A SPOĽAHLIVÉ ÚDAJE 40. Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie programov rozvoja vidieka na obdobie 2007 – 2013 predstavuje zlepšenie v porovnaní so situáciou spred roka 2007. Medziiným sa v tomto rámci počíta so súborom spoločných ukazovateľov, ktoré sú členské štáty povinné zaradiť do svojich programov. Ukazovatele výstupu a výsledku sa ročne predkladajú Komisii. Komisia následne kontroluje konzistentnosť a spoľahlivosť predložených ukazovateľov a informácií. Komisia na základe týchto kontrol zistila početné nedostatky. Medzi hlavné nedostatky patria chýbajúce či nesprávne údaje, nejednotnosť jednotlivých tabuliek a chyby v predložených výdavkoch. 41. Dvor audítorov prostredníctvom auditu potvrdil nedostatky, ktoré identifikovala Komisia, a zistil, že údaje od viacerých členských štátov neboli spoľahlivé. Napríklad v Andalúzii nemali ukazovatele výstupu a výsledkov žiaden súvis s agroenvironmentálnymi výdavkami. Vo Francúzsku zistil Dvor audítorov niekoľko nedostatkov vrátane chýbajúcich údajov v tabuľkách, ktoré boli zaslané Komisii za rok 2008. Táto prax ďalej zaznamenávať údaje po uplynutí platnosti zmlúv navyše nadhodnocuje výsledky výdavkov EÚ. Všetky ukončené systémy sa považujú za systémy, ktoré stále prinášajú rovnaké úžitky až do konca programovacieho obdobia [14]. 42. Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie zahŕňa ukazovatele výstupu, výsledku a dosahu. Členské štáty posielajú výročnú správu o dosiahnutom pokroku týkajúcu sa realizácie programu Komisii vrátane ukazovateľov výstupu a výsledku. V prílohe III sa nachádzajú údaje, ktoré vo svojich správach o dosiahnutom pokroku za rok 2009 predložilo osem kontrolovaných členských štátov. Ukazovatele dosahu merajú všestranné úkazy, ktoré sú ovplyvnené nielen podporou v rámci programov rozvoja vidieka, ale aj mnohými ďalšími faktormi [15]. 43. Ukazovateľ výsledku ("dobre obhospodarovaná plocha") je obzvlášť neuspokojivý. V praxi sa zhoduje s číselným údajom, ktorý členské štáty predkladajú ako ukazovateľ výstupu "plocha, na ktorú sa vypláca agroenvironmentálna podpora". Je to tak preto, že členské štáty nerozlišujú medzi týmito dvoma ukazovateľmi a všetky plochy v rámci zmluvy sa považujú za "úspešné". V dôsledku toho sú prínosy pre životné prostredie nedostatočne monitorované: pri audite sa odhalili prípady, keď agroenvironmentálna zmluva nebola úspešná, no stále figurovala v ukazovateli výsledku. V ďalšej časti sa nachádzajú príklady možných zlepšení (pozri body 48 až 51). 44. Vzhľadom na to, že spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie je štandardizovaný systém, podľa článku 81 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 sú členské štáty povinné implementovať obmedzený počet ďalších ukazovateľov špecifických pre daný program. Všetky kontrolované členské štáty síce do svojich programov zahrnuli ďalšie ukazovatele, no vo všetkých prípadoch sa zistili nedostatky. Medzi hlavné nedostatky patrilo nevykazovanie ďalších ukazovateľov, ich prekrývanie sa s jestvujúcimi spoločnými ukazovateľmi alebo nedostatočne špecifické, či dokonca chýbajúce ďalšie ukazovatele v súvislosti s príslušnými environmentálnymi tlakmi, a to napriek tomu, že to bolo dané v programoch rozvoja vidieka. Pre znázornenie posledného nedostatku uvádzame príklad Maďarska, ktoré má veľa agroenvironmentálnych čiastkových opatrení týkajúcich sa problémov životného prostredia, akými sú vysoké riziko vodnej a veternej erózie a ochrana ohrozených vtáčích druhov. V programe rozvoja vidieka však neboli stanovené žiadne ďalšie ukazovatele na monitorovanie príslušných účinkov. SPOLOČNÝ RÁMEC PRE MONITOROVANIE A HODNOTENIE NIE JE ZAMERANÝ NA HODNOTENIE ÚČINKOV PRE ŽIVOTNÉ PROSTREDIE 45. Prínosy agroenvironmentálnych platieb pre životné prostredie závisia od charakteristických vlastností oblasti, v ktorej sa realizujú. Existujú oblasti so špecifickými problémami životného prostredia, akými sú problémy súvisiace s rámcovými východiskovými ukazovateľmi [16], a iné oblasti bez všeobecných environmentálnych tlakov. Je preto dôležité monitorovať, kde sa finančné prostriedky vynaložili. Napriek tejto potrebe členské štáty vo všeobecnosti nemonitorovali, koľko peňazí sa vynaložilo v príslušných oblastiach. Niektoré členské štáty v programoch rozvoja vidieka napríklad uviedli, že prioritou je implementácia agroenvironmentálnych politík v oblastiach Natura 2000. Neboli však schopné poskytnúť informácie o tom, koľko finančných prostriedkov sa v týchto oblastiach skutočne vynaložilo. 46. Vplyvy agroenvironmentálnych čiastkových opatrení na životné prostredie sa môžu význačne odlišovať v závislosti od úrovne požiadaviek a typu oblasti. To však spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie nezohľadňuje pri predkladaní správ o výstupoch a výsledkoch. Všetky údaje sa dopĺňajú spoločne bez ohľadu na to, či sú vplyvy obmedzené alebo významnejšie. Konkrétne, údaje týkajúce sa čiastkových opatrení, ktoré majú spravidla obmedzenejšie účinky, ale na širšej ploche, sa dopĺňajú spolu s údajmi za čiastkové opatrenia, ktoré vo všeobecnosti znamenajú väčšie prínosy pre životné prostredie, ale v konkrétnej oblasti. Vzniká tým situácia, keď je predkladanie správ prudko ovplyvnené čiastkovými opatreniami uplatňovanými na širšej ploche a údaje nie sú užitočné na úrovni EÚ, tak ako sa uvádza v rámčeku 2. RÁMČEK 2 PRÍKLAD NEZMYSLUPLNÉHO SPÁJANIA ÚDAJOV Jedným čiastkovým opatrením z celkového počtu 15 v španielskom regióne Andalúzia sa podporuje včelárstvo na ochranu biodiverzity a zachovanie flóry a fauny mimo poľnohospodárskych oblastí. Je to základné čiastkové opatrenie, na ktoré dostávajú príjemcovia finančnú podporu vo výške 21,40 EUR/hektár. V roku 2008 Andalúzia vykázala výdavky EÚ vo výške 7,9 mil. EUR týkajúce sa 1540 zmlúv realizovaných na 579339 hektároch. Samotné toto čiastkové opatrenie prispieva k viac než 3 % celkovej sumy [17], ktorú oznámila Komisia za agroenvironment na úrovni EÚ. Ďalším čiastkovým opatrením v Andalúzii je ekologické poľnohospodárstvo. Výška pomoci na hektár je v závislosti od plodiny v rozmedzí od 123,10 do 600 EUR/hektár. Andalúzia plánuje podporu pre 4000 poľnohospodárov ročne, čo sa pri priemernej 15 ha veľkosti poľnohospodárskych podnikov vykáže ako 60000 hektárov, 0,3 % celkového údaju EÚ. Na úrovni EÚ sa údaje 579339 a 60000 spočítajú, čo nedáva význam. Typická zmluva jedného včelára sa týka 250 včelínov a vykazuje sa ako 500 hektárov. Pri ekologickom poľnohospodárstve je na vykázanie rovnakého údaju potrebných 33 poľnohospodárov realizujúcich veľmi náročné požiadavky. 47. Audit sa uskutočnil viac než tri roky po začatí programovacieho obdobia. Komisia a členské štáty mali veľmi málo informácií o prínosoch agroenvironmentálnych platieb pre životné prostredie za obdobie 2007 – 2009. Členské štáty sa vo všeobecnosti s Dvorom audítorov zhodli na tom, že spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie v tomto ohľade poskytoval nedostatočné informácie. Niektoré členské štáty a Komisia navrhli, aby poskytovanie uspokojivých informácií o prínosoch agroenvironmentálnych platieb pre životné prostredie bolo súčasťou hodnotení programu. Tieto informácie sú však potrebné pre spravovanie agroenvironmentálnych čiastkových opatrení a na poskytnutie náležitého východiska pre hodnotiteľov. MIMO SPOLOČNÉHO RÁMCA PRE MONITOROVANIE A HODNOTENIE SA ZISTILI DOBRÉ MONITOROVACIE POSTUPY 48. Dvor audítorov pri svojich troch kontrolách zameraných na osvedčené postupy zistil dobré monitorovacie postupy. Každý z týchto prípadov sa týkal náročnejších čiastkových opatrení, pri ktorých sa prínosy pre životné prostredie posudzovali a nahlasovali mimo spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie. Zovšeobecňovanie takýchto postupov v kontexte spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie by mohlo byť nákladné. Nie sú však k dispozícii žiadne odhady týchto nákladov a prínosov. 49. Francúzsko realizuje čiastkové opatrenie zamerané na ochranu vody, ktoré je prispôsobené špecifickým zemepisným oblastiam nazývaným "povodia" (pozri glosár). Poľnohospodárske podniky v týchto oblastiach hodnotí konzultant. Znamená to, že sú vypracované konkrétne opatrenia, ktoré sú poľnohospodári povinní realizovať a ktoré sú zahrnuté do monitorovania. Všetky projekty obsahujú plán monitorovania, ktorý orgány pred začatím projektov posúdia. Chemickou analýzou sa monitoruje prítomnosť príslušných znečisťujúcich prvkov vo vode, napr. fosforu. V pláne monitorovania je špecifikovaný počet a frekvencia analýz, rieky, ktorých sa to týka, a zodpovedné orgány. Pomocou týchto opatrení je možné presne posúdiť účinky čiastkového opatrenia na životné prostredie. 50. Nemecký región Porýnie-Falcko zaviedol v roku 2007 dve čiastkové agroenvironmentálne opatrenia zamerané na udržiavanie trávnatých plôch s vysokou prírodnou hodnotou. Očakávaný výstup je "zameraný" na ochranu niektorých rastlín a druhov na pasienkoch. Tieto čiastkové opatrenia sa monitorujú pomocou štandardizovanej metódy na získavanie údajov (pozri rámček 3). RÁMČEK 3 PRÍKLAD MONITOROVANIA ČIASTKOVÉHO OPATRENIA "ZAMERANÉHO NA VÝSTUPY" Základnou požiadavkou je zdokumentovaná existencia štyroch až ôsmich (v závislosti od čiastkového opatrenia) indikačných rastlín na zozname vopred určených druhov. Okrem minimálnych požiadaviek týkajúcich sa správy môžu poľnohospodári použiť poľnohospodárske postupy, ktoré považujú za vhodné na dosiahnutie požadovaného výstupu. Existenciu rastlín musia zaznamenať pomocou presne stanovených metód. Počet indikačných rastlín sa vypočíta v rámci koridoru, ktorý je stanovený pozdĺž najdlhšej diagonály so šírkou viac než dva metre. Koridor je rozdelený na tri sektory a všetky indikačné rastliny, ktoré sa v ňom vyskytujú, sa zaznamenávajú osobitne. Metóda zberu je znázornená na tejto fotografii. +++++ TIFF +++++ Zdroj: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, S. 8. 51. V Anglicku obsahujú dohody s poľnohospodármi v prípade čiastkových opatrení na vyššej úrovni (pozri rámček 1) "ukazovatele úspechu". Ich cieľom je zabezpečiť, aby mohol pôdohospodár a poradca verejného orgánu monitorovať, či sa dosiahli environmentálne výstupy. Tieto ukazovatele sú stanovené pre každú jednotlivú farmu a pre každú možnosť hospodárenia zahrnutú do dohody. Poskytujú časovo ohraničené, špecifické a kvantifikované prvky, na ktorých základe možno úpravou riadiacich predpisov zlepšiť výkonnosť. Príkladmi týchto ukazovateľov v súvislosti s poľnohospodárskymi postupmi znázornenými na obrázku 1 a týkajúcimi sa "výbežkov" alebo pásov, na ktorých je nasiata "zmes krmiva pre divoké vtáctvo", sú, že "5 až 50 % pokrytia by mali tvoriť vhodné širokolisté rastliny s aspoň tromi cieľovými pestovanými druhmi" a že "pozemky by mali poskytovať neprerušované zásobovanie osivom počas zimy až do 15. februára". Orgány posudzujú ukazovatele úspechu vo veľkom množstve dohôd každý rok. SÚ POĽNOHOSPODÁRI DOBRE PODPOROVANÍ VHODNÝMI USMERNENIAMI A SPRÁVNOU VÝŠKOU POMOCI? 52. Poľnohospodári musia vedieť o problémoch životného prostredia a pochopiť, čo sa od nich očakáva a ako uplatniť požiadavky čiastkových agroenvironmentálnych opatrení. Toto povedomie a pochopenie možno dosiahnuť tým, že sa poľnohospodárom poskytne podpora. Dvor audítorov preskúmal, či bola poskytnutá podpora a aký druh podpory bol poskytnutý, napr. školenie, poradenstvo a informácie. Ďalej skúmal, či sa hodnotila jej účinnosť a či sa podpora zlepšila šírením osvedčených postupov. 53. Agroenvironmentálne čiastkové opatrenia sú dobrovoľné pre poľnohospodárov, čo znamená, že je potrebná náležitá finančná podpora, aby boli čiastkové opatrenia dostatočne atraktívne a nedošlo k nadmernej kompenzácii. Dvor audítorov preskúmal, či bola výška pomoci správne vypočítaná, doložená relevantnými podpornými dokladmi, diferencovaná podľa regionálnych alebo miestnych podmienok a závisela od účinkov na životné prostredie. POĽNOHOSPODÁRI DOSTÁVAJÚ VO VŠEOBECNOSTI DOBRÚ PODPORU PROSTREDNÍCTVOM USMERNENÍ, NO ŠÍRENIE OSVEDČENÝCH POSTUPOV BY MOHLO BYŤ LEPŠIE 54. Vo všetkých navštívených členských štátoch Dvor audítorov zistil, že na poskytnutie usmernení, poradenstva a školenia príjemcom základných systémov sa využili existujúce administratívne siete. Všeobecné informácie boli poskytnuté na stretnutiach, prostredníctvom brožúr a webových stránok. Podrobnejšie informácie a usmernenia sa poskytli aj formou kurzov a technickej pomoci, buď verejnými orgánmi, alebo súkromnými konzultantmi. Všetky navštívené členské štáty využili alebo plánovali využiť ďalšie opatrenia rozvoja vidieka na podporu agroenvironmentálnych čiastkových opatrení, vo väčšine prípadov školenia a informačné akcie. Vo Švédsku sa na takýchto školiacich stretnutiach zúčastnili takmer všetky poľnohospodárske podniky, ktoré využívajú agroenvironmentálne platby. 55. Príjemcom náročnejších systémov sa navyše vo väčšine členských štátov poskytli konkrétnejšie usmernenia. Spravidla to malo podobu environmentálneho plánu vypracovaného konzultantom, ktorý po návšteve poľnohospodárskeho podniku identifikoval stav jeho environmentálnych prvkov (biotopy, rybníky, citlivé pôdy atď.). Tento plán poskytuje pokyny pre najvhodnejšie možnosti hospodárenia. Napríklad vo Švédsku, v Brandenbursku, Poľsku a vo Francúzsku sú plány na ochranu prírody, ktoré sa vypracúvajú pre jednotlivé prípady, povinné pre všetky čiastkové opatrenia, ktoré sa týkajú ochrany biodiverzity v konkrétnych oblastiach. Šírenie osvedčených postupov a spätnej väzby pre poľnohospodárov je nedostatočné 56. Šírenie osvedčených postupov je jedným zo spôsobov poskytovania usmernení pre správcov, ako aj pre príjemcov. Komisia implementovala štruktúry, ako je Európska sieť pre rozvoj vidieka, ktorá má za cieľ zber, šírenie a konsolidáciu osvedčených postupov rozvoja vidieka na úrovni EÚ. V oblasti agroenvironmentu to však bolo obmedzené vzhľadom na to, že v existujúcich štruktúrach boli identifikované len niektoré konkrétne príklady osvedčených postupov. 57. Z auditu vyplynulo, že administratívne orgány členských štátov po podpísaní zmluvy zriedka poskytovali príjemcom spätnú väzbu k výsledkom dosiahnutým v súvislosti s agroenvironmentálnymi čiastkovými opatreniami. Stalo sa tak len v 2 % zo vzorky 203 kontrolovaných zmlúv. Poskytovanie spätnej väzby môže napomôcť zlepšiť povedomie a pochopenie vplyvov realizovaných čiastkových opatrení na životné prostredie, najmä ak poľnohospodári prešli na iné postupy. NEDOSTATKY V STANOVOVANÍ VÝŠKY POMOCI PRI AGROENVIRONMENTÁLNYCH PLATBÁCH EXISTUJÚCIMI POSTUPMI SA NEPREDÍDE VZNIKU CHÝB A NEDOSTATKOV VO VÝPOČTE VÝŠKY POMOCI 58. Členské štáty sú povinné zahrnúť do svojich programov metodiku a agronomické odhady na výpočet. Nie sú však povinné poskytnúť podrobné údaje a výpočty výšky pomoci, ktoré ani nie sú systematicky zahrnuté v programoch. Programy musia taktiež preukázať, že orgány nezávislé od orgánov zodpovedných za výpočty poskytli náležité odborné znalosti, čo sa však systematicky nerobilo. Dobrým príkladom je program Piemont, v ktorom sa nachádza podrobný opis poskytnutých odborných znalostí. V tomto prípade to znamenalo kontrolu správnosti výpočtov a vyvodenie záveru o tom, či sa splnili príslušné právne požiadavky. Komisia v rámci postupov schvaľovania programu kontrolovala výšku pomoci. Tieto kontroly sa však týkali len "hodnovernosti" výpočtov. 59. Spomínané postupy nezabránili tomu, aby sa vo výpočtoch výšky pomoci vyskytli chyby a nedostatky. V Andalúzii, Piemonte a vo Švédsku sa zistili jednoduché chyby vo výpočtoch v prípade takmer 8,5 % súm. Relevantné faktory, ako sú úspory nákladov vyplývajúce z nižšieho používania hnojív, sa vo výpočtoch nezohľadnili, ako sa to požadovalo. Napokon, niektoré členské štáty používali na výpočet kľúčových zložiek výšky pomoci zastarané údaje. Napríklad Poľsko použilo údaje z obdobia 2001 – 2003 na ušlé príjmy napriek tomu, že medzičasom došlo k výrazným nárastom. 60. Existujúce postupy takisto nezabránia, aby sa realizovali agroenvironmentálne platby za poľnohospodárske postupy, ktoré príjemcovia už uplatnili. V Andalúzii dostávajú včelári kompenzácie v rámci agroenvironmentálneho čiastkového opatrenia za zaznamenávanie svojich činností v registri, čo sa prekrýva s už existujúcimi požiadavkami na zaznamenávanie údajov. V prípade jedného kontrolovaného projektu dostal včelár za splnenie uvedenej požiadavky 1770 EUR, čo v praxi znamenalo niekoľkoriadkový záznam v jeho registri (pozri obrázok 4). Obrázok 4: Register poľnohospodárskeho podniku španielskeho včelára, ktorého v rámci auditu navštívil Dvor audítorov. Registrácia pohybov včelínov je "poľnohospodársky postup" kompenzovaný agroenvironmentálnym čiastkovým opatrením EÚ. +++++ TIFF +++++ 61. Najvýznamnejší nedostatok sa zistil vo Francúzsku v súvislosti so základným čiastkovým opatrením zameraným na udržiavanie trávnatých plôch na účely ochrany biodiverzity. V období 2007 – 2013 sa má na tieto účely vynaložiť približne 770 miliónov eur, pričom v období 2007 – 2009 sa už vynaložilo 235 miliónov eur rozpočtových prostriedkov. Výpočty slúžiace na doloženie výšky pomoci sa zakladajú najmä na znižovaní dusíkatých hnojív. Parametre používané na výpočet sa nezhodujú s parametrami, ktoré sa v skutočnosti uplatňujú v oblastiach, kde sa realizuje čiastkové opatrenie (pozri rámček 4). Komisia to pri schvaľovaní francúzskeho programu neoverila. RÁMČEK 4 VÝPOČET VÝŠKY POMOCI NESÚVISÍ S EXISTUJÚCIMI POĽNOHOSPODÁRSKYMI POSTUPMI Približne 90 % výšky pomoci na francúzske čiastkové opatrenie zamerané na udržiavanie trávnatých plôch sa zakladá na nižšom príjme vyplývajúcom zo zníženia úrovne hnojenia trávnatých porastov zo 180 kilogramov dusičnanu na hektár na 125 kilogramov. Odhady údajov zo štatistického zdroja, ktoré vnútroštátne orgány použili na svoje výpočty, poukazujú na to, že skutočne používaná úroveň hnojenia je v priemere okolo 65 kilogramov dusičnanu na hektár, čo je výrazne pod hranicou 125 kilogramov na hektár. Potvrdili to i prípady troch poľnohospodárov, ktorých Dvor audítorov v rámci auditu navštívil. Dvaja poľnohospodári používali v priemere 15 kilogramov dusičnanov na hektár a jeden použil maximálne 60 kilogramov. Na tomto príklade vidieť, že poľnohospodári dostávajú kompenzácie za postupy, ktoré už realizujú. Francúzske orgány poskytli vysvetlenie, podľa ktorého je 125 kilogramová hranica referenčným postupom, ktorý sa považuje za priaznivý pre životné prostredie napriek tomu, že prekračuje skutočne používanú úroveň hnojenia poľnohospodármi. Tieto vysvetlenia nie sú v súlade so stanoviskom vyjadreným v dokumente Komisie [18] určenom členským štátom, v ktorom sa venuje pozornosť riziku kompenzácie "poľnohospodárov, pre ktorých sú povinnosti (časť povinností) bežnou praxou alebo zakladať výpočty na údajoch, ktoré nie sú reprezentatívne pre konkrétny región. Riziko je evidentné predovšetkým vtedy, ak sa pomoc počíta ako (napr. celonárodný) priemer bez toho, aby sa brali do úvahy rozličné agronomické a nákladové štruktúry v regiónoch". 62. Hodnota parametrov, ktoré sa používajú na výpočet výšky pomoci, sa časom mení, čo má za následok, že niektoré čiastkové opatrenia, akými sú opatrenia zamerané na diverzifikáciu striedania plodín, sa pre potenciálnych príjemcov môžu stať z finančného hľadiska nedostatočne atraktívnymi. Táto situácia nastala napríklad vo Francúzsku, kde počas roka 2008 muselo byť čiastkové opatrenie uzavreté pre nových príjemcov pre nedostatočný záujem. Väčšina členských štátov však udržiavala výšku pomoci na stabilnej úrovni počas trvania zmluvy, aby poľnohospodárom poskytli nejakú záruku. Dôvodom bol aj fakt, že náklady na prispôsobenie výšky pomoci v závislosti od zmeny okolností by mohli byť vyššie než prínos takejto zmeny pre poľnohospodárov. V prípade 203 zmlúv, ktoré skontroloval Dvor audítorov, fungoval systém revízie cien v 10 % prípadov. VÝŠKA POMOCI NIE JE DOSTATOČNE DIFERENCOVANÁ PODĽA REGIONÁLNYCH ALEBO MIESTNYCH PODMIENOK 63. Agroenvironmentálne čiastkové opatrenia možno implementovať v oblastiach s rozdielnymi vlastnosťami (kvalita pôdy, zrážky, geografický charakter: planiny, hory atď.), čo ovplyvňuje náklady a príjmy poľnohospodárskych podnikov. Podľa článku 53 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 členské štáty zabezpečia, aby bola finančná podpora pre agroenvironmentálne čiastkové opatrenia diferencovaná, aby sa zohľadnili regionálne alebo miestne podmienky a skutočné primerané využitie pôdy. 64. Ak sa na výpočet výšky pomoci pre agroenvironment používajú nedostatočne diferencované priemerné náklady, niektoré poľnohospodárske podniky dostávajú nadmerné kompenzácie, čo vedie k neefektívnemu využívaniu verejných prostriedkov a niektoré dostávajú nedostatočné kompenzácie, čím riskujú, že miera účasti môže byť príliš nízka na to, aby mala nejaký účinok. Pre znázornenie, údaje za rok 2006 poukazujú na to, že zisky z produkcie olív v Andalúzii sa pohybovali od 0,48 ton/hektár v nezavlažovaných oblastiach po 5,46 ton/hektár v zavlažovaných oblastiach. Napriek týmto rozdielom sa na výpočet pomoci použil priemer 3,5 ton/hektár bez diferencovania zavlažovaných a nezavlažovaných plôch. 65. Dvor audítorov zistil prípady, kedy by rozlišovanie poskytlo poľnohospodárom možný úžitok, no pre štyri členské štáty by to znamenalo možné administratívne náklady navyše v súvislosti s národnými programami (Francúzsko, Poľsko, Maďarsko a Švédsko). 66. Francúzske orgány sa rozhodli použiť národné priemery pre základné čiastkové opatrenie uvedené v rámčeku 4 napriek tomu, že sa vyžaduje diferenciácia výšky pomoci podľa planín, hôr a menej zvýhodnených oblastí. Ak by boli francúzske výšky pomoci diferencované, sumy v oblastiach planín a menej zvýhodnených oblastiach mohli byť v prvom prípade o 33 % a v druhom prípade o 20 % nižšie, čo by predstavovalo približne 8 mil. EUR rozpočtových prostriedkov EÚ v roku 2009. V Poľsku sa na viac než 10 rozličných čiastkových opatrení použila rovnaká suma za stratu príjmu napriek potrebe rozlišovať medzi napr. plodinami na ornej pôde a trávnatou plochou. Výška pomoci sa nediferencovala ani v prípade rôznych regiónov, a to napriek ich veľmi odlišným vlastnostiam. MIERA ÚČASTI NA ZÁKLADNÝCH OPATRENIACH 67. Pri základných čiastkových opatreniach musí byť účasť poľnohospodárov dostatočne vysoká, aby to pre danú oblasť prinieslo nejaké účinky. Väčšina členských štátov však neposudzuje minimálnu mieru účasti potrebnú na zabezpečenie očakávaných účinkov čiastkových opatrení pre životné prostredie, ani to, či je výška pomoci náležitá na dosiahnutie tejto minimálnej úrovne. 68. V Poľsku sa v roku 2008 v regiónoch, ktoré navštívil Dvor audítorov, realizovali tri základné čiastkové opatrenia prestavujúce 75 % výdavkov na menej než 1 % využívaných poľnohospodárskych plôch. Nie sú dostupné údaje na znázornenie toho, že takéto pokrytie je dosť dôležité, aby malo za následok účinky pre životné prostredie. Napriek nízkemu pokrytiu boli výšky pomoci na tieto čiastkové opatrenia udržiavané výrazne pod (od 16 % do 44 %) úrovňou súm vypočítaných na základe dodatočných nákladov a straty príjmu. 69. V ďalších prípadoch sa výšky pomoci zvýšili napriek tomu, že miera účasti už dosiahla plánované ciele. Viedlo to k situácii, ako napríklad vo Švédsku, kde sa pri jednom čiastkovom opatrení trojnásobne zvýšila výška pomoci napriek tomu, že nebol splnený cieľ účasti. BERÚ SA PRI SPRAVOVANÍ AGROENVIRONMENTÁLNEJ POLITIKY DO ÚVAHY ŠPECIFICKÉ ENVIRONMENTÁLNE POTREBY? 70. Podľa článku 39 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 členské štáty sprístupnia podporu pre agroenvironmentálne platby na celom svojom území v súlade so svojimi špecifickými potrebami. Zo všetkých kontrolovaných programov rozvoja vidieka vyplynulo, že environmentálne tlaky sú v niektorých regiónoch naliehavejšie než v iných. 71. Dvor audítorov preveril, do akej miery sa v agroenvironmentálnej pomoci zohľadňujú environmentálne potreby, či sa použili dostupné riadiace nástroje ako zemepisné zameranie a výber a takisto či bolo spravovanie inovatívne a založené na dôkazoch. Dvor audítorov napokon preveril, či bolo spravovanie finančných prostriedkov zamerané na dosiahnutie účinkov na životné prostredie. OBMEDZENÉ VYUŽÍVANIE POSTUPOV ZAMERANIA A VÝBERU NIE SÚ K DISPOZÍCII HODNOTENIA SPRÁVNEJ MIERY ZEMEPISNÉHO ZAMERANIA. 72. Zabezpečenie vynakladania finančných prostriedkov podľa regionálnych potrieb je hlavným dôležitým faktorom na zvýšenie účinkov agroenvironmentálnych čiastkových opatrení na životné prostredie. Možno to dosiahnuť vyčlenením finančných prostriedkov na konkrétne zemepisné oblasti, druhy poľnohospodárskych podnikov alebo poľnohospodárske postupy tak, že sa stanovia náležité kritériá oprávnenosti. 73. Zameranie agroenvironmentálnych platieb je v poslednom desaťročí neustálym problémom. Dvor audítorov vo svojej osobitnej správe z roku 2000 "Ekologizácia SPP" kritizoval nedostatočné zameranie agroenvironmentálnych systémov na environmentálne priority (ďalšie podrobnosti pozri v prílohe I). Odvtedy sa v niektorých hodnoteniach a štúdiách [19] zistilo, že je potrebné lepšie zamerať agroenvironmentálne výdavky na zistené potreby. V nedávnej správe Európskej siete pre rozvoj vidieka [20] bolo zameranie určené ako jedno z deviatich kľúčových kritérií pre úspešné poskytovanie výstupov. Komisia vo svojom nedávnom oznámení "SPP do roku 2020" podporuje zlepšovanie zamerania opatrení v rámci politiky rozvoja vidieka. 74. Relevantným prístupom zamerania možno prerozdeliť výdavky do oblastí, v ktorých sa nachádzajú problémy životného prostredia. Možno tak urobiť napríklad stanovením kritérií oprávnenosti, ktoré limitujú výdavky do presne stanovených oblastí, v ktorých sú potrebné zmeny poľnohospodárskych postupov alebo v ktorých by sa bez agroenvironmentálnej podpory neudržali existujúce ekologické poľnohospodárske postupy. Je to znázornené v grafoch 3až 5, ktoré predstavujú prerozdelenie finančných prostriedkov so zemepisným zameraním a bez zemepisného zamerania. V grafe 5 sú lepšie znázornené miestne potreby. Rovnaká suma je účinnejšie využitá v grafe 5 v porovnaní s grafom 4, kde sú finančné prostriedky vynaložené aj v oblastiach bez problémov životného prostredia. 75. Členské štáty môžu realizovať agroenvironmentálne čiastkové opatrenia na rozľahlej ploche a/alebo zamerať ich na miestne podmienky podľa určených environmentálnych potrieb. Celkovo sa pri audite zistilo, že väčšina výdavkov sa vynaložila na "horizontálne" čiastkové opatrenia, ktoré boli implementované na celú oblasť programu rozvoja vidieka (pozri tabuľku 1). Časť týchto výdavkov je na zachovanie jestvujúcich priaznivých poľnohospodárskych postupov [21]. Je to v súlade s jedným z cieľov súčasného právneho rámca (pozri bod 3). V súčasnosti neexistuje žiadna požiadavka na zameranie výdavkov do konkrétnych oblastí. Zemepisné zameranie pritom môže byť účinným nástrojom, napr. na stanovenie prioritných oblastí, pri ktorých členské štáty ukázali, že bez agroenvironmentálnej podpory sa prejde na využívanie pôdy, ktoré je menej priaznivé k životnému prostrediu. TABUĽKA 1 AGROENVIRONMENTÁLNE VÝDAVKY REALIZOVANÉ V CELEJ OBLASTI PROGRAMU Zdroj: Európsky dvor audítorov, odhad výdavkov vynaložených na čiastkové opatrenia bez zemepisného obmedzenia v rokoch 2009/2010. Program rozvoja vidieka Členský štát (región) | % výdavkov realizovaných v celej oblasti programu | AT - Rakúsko | 90 % | DE - Brandenbursko a Berlín | 90 % | ES - Andalúzia | 50 % | FR - Francúzsko | 90 % | HU - Maďarsko | 80 % [9999] | IT - Piemont | 85 % | PL - Poľsko | 100 % [8888] | SE - Švédsko | 60 % | GRAF 3 CHARAKTERISTIKY OBLASTI +++++ TIFF +++++ GRAF 4 PREROZDELENIE FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV BEZ ZEMEPISNÉHO ZAMERANIA +++++ TIFF +++++ GRAF 5 PREROZDELENIE FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV SO ZEMEPISNÝM ZAMERANÍM +++++ TIFF +++++ Zdroj: Upravené z diela Dr. Pierra Dupraza, INRA, Francúzsko, najmä "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes" (Osobitný cieľový výskumný projekt č. SSPE-CT-2003-502070 Integrované nástroje na navrhnutie a realizáciu agroenvironmentálnych schém). 76. Dvor audítorov takisto zistil, že niektoré čiastkové opatrenia boli zamerané na konkrétne miestne potreby. Dva takéto úspešné príklady sú opísané v rámčeku 5. 77. Zameranie, podobne ako niektoré manažérske postupy opísané v nasledujúcich bodoch, predstavujú dodatočné administratívne výdavky. Bolo by rozumné a žiaduce, aby Komisia pri navrhovaní výdavkových schém zvážila pomer nákladov a prínosov a rovnakú analýzu urobili i členské štáty pri rozhodovaní o spôsobe realizácie schém. 78. Audit Dvora audítorov však poukázal na to, že kontrolované členské štáty nebrali do úvahy žiaducu mieru zamerania na základe analýzy príslušných nákladov a prínosov. RÁMČEK 5 ÚSPEŠNÉ PRÍKLADY ZEMEPISNÉHO ZAMERANIA Francúzsko zameriava agroenvironmentálne čiastkové opatrenia na oblasti Natura 2000 alebo oblasti, v ktorých sa objavujú špecifické problémy, najmä znečistenie vody, ale aj pôdna erózia. Oblasti, v ktorých existujú problémy životného prostredia, sú presne vymedzené a len tieto oblasti sú oprávnené pre príslušné čiastkové opatrenie. Každý projekt zahŕňa činnosti súvisiace s obhospodarovaním pôdy, ktoré sú stanovené na úrovni poľnohospodárskych pozemkov v rámci rozličných existujúcich možností. Účasť na čiastkových opatreniach zameraných na znečistenie vody v intenzívnych regiónoch je stále nízka, pretože tieto regióny si vyžadujú zmeny v poľnohospodárskych postupoch, predovšetkým používanie prípravkov na ochranu rastlín. Maďarsko používa zemepisné zameranie pri 12 čiastkových opatreniach z 22 čiastkových opatrení v programe. Robí sa to tak, že sa navrhnú konkrétne čiastkové opatrenia a pridelí sa 25 % agroenvironmentálneho rozpočtu na týchto päť typov plôch: oblasti s vysokou prírodnou hodnotou; oblasti s eróziou na svahoch; piesčité a sprašové pôdy vystavené veternej erózii; ochranné pásma citlivých vodných zdrojov a záplavové oblasti; mokrade. 79. Napríklad v poľskom programe sa uvádza, že environmentálna situácia v súvislosti s otázkami, akými sú vysoká hustota chovu ovplyvňujúca kvalitu vody, citlivosť rozličných druhov pôdy na eróziu atď., je v niektorých regiónoch horšia než inde. Poľsko zatiaľ realizuje agroenvironmentálne čiastkové opatrenia na celonárodnej úrovni a neuplatňuje pásmový prístup ako v období 2004 – 2006. Upustenie od predchádzajúceho prístupu nebolo podložené analýzou nákladov a prínosov. V Rakúsku sa na konkrétne oblasti zameriavajú len štyri čiastkové opatrenia z 28, čo predstavuje okolo 10 % výdavkov. VZHĽADOM NA DOSTATOČNÝ ROZPOČET NEBOLI UPLATNENÉ ŽIADNE ŠPECIFICKÉ VÝBEROVÉ KRITÉRIÁ 80. Výberové postupy môžu zabezpečiť, že vybrané projekty sú efektívne a prinášajú optimálnu hodnotu. Podľa nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 musia byť výdavky v súlade s výberovými kritériami stanovenými kompetentným orgánom a príjemcovia sa v prípade potreby vyberajú na základe výzvy na predkladanie ponúk, pričom sa uplatňujú kritériá ekonomickej a environmentálnej efektívnosti [22]. Komisia napísala členským štátom v roku 2008 list, v ktorom ich upozornila na platné právne ustanovenia a nástojila na skutočnosti, že cieľom výberových kritérií bolo "umožniť, aby sa vynaložili rozpočtové výdavky na tie operácie a projekty, ktoré prispejú k dosiahnutiu väčšiny cieľov opatrenia". Komisia zakaždým kontroluje, či členské štáty zaviedli výberové kritériá pre oblasť agroenvironmentu. 81. Dvor audítorov v niektorých prípadoch zistil, že výberové postupy sa použili na vyradenie zmlúv, pretože neposkytovali dostatočnú environmentálnu hodnotu. Napríklad Francúzsko používa náležitý postup na výber projektov, ktoré sa realizujú v rámci čiastkových opatrení "zorganizovaných podľa území", pri ktorých osobitný výbor hodnotí projekty podľa environmentálnych kritérií, akými sú ich relevantnosť a umiestnenie. Výberové postupy sa však použili len v obmedzenom počte prípadov. V praxi sa len na základe oprávnenosti kritérií realizuje viac než 90 % agroenvironmentálneho rozpočtu. Žiadna zmluva zo vzorky 203 zmlúv, ktoré preveril Dvor audítorov, nebola vybraná na základe výzvy na predkladanie ponúk. 82. Všetci poľnohospodári zapísaní do určitej schémy musia spĺňať rovnaké kritériá a požiadavky, ktoré by (podľa Komisie a členských štátov) mali predstavovať prínosy pre životné prostredie. Za predpokladu, že rozpočty sú dostatočné, finančné prostriedky sa využívajú bez toho, aby sa posudzovala environmentálna hodnota rozličných aplikácií. Vo väčšine prípadov je rozpočet dostatočný, pretože finančné prostriedky sú nedostatočné len vtedy, keď sa vyčerpá rozpočet pre všetky opatrenia osi 2. Výberové kritériá sú povinné len v tomto štádiu. Takže napriek tomu, že členské štáty zaviedli výberové kritériá [23], neuplatnili ich, pretože k danému dátumu boli rozpočtové prostriedky zatiaľ dostatočné. 83. Výberové kritériá možno takisto uplatniť na ciele, napr. počet príjemcov. V šiestich členských štátoch z ôsmich kontrolovaných Dvor audítorov zistil čiastkové opatrenia, pri ktorých príslušný číselný údaj za žiadosti prekročil plánované ciele, no napriek tomu boli všetky žiadosti financované. Členské štáty prijímali ďalšie žiadosti, pretože nemali stanovené svoje ciele na takej úrovni, aby dostatočne pokryli problémy životného prostredia. Bolo by efektívnejšie neprijímať ďalšie žiadosti, ak sa dosiahli ciele predstavujúce environmentálne úrovne, čím by sa uvoľnili zostávajúce finančné zdroje na dosiahnutie cieľov ďalších agroenvironmentálnych čiastkových opatrení. PRIDEĽOVANIE ZDROJOV NEZABEZPEČUJE OPTIMÁLNE VYUŽITIE FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV RIADENIE NIE JE DOSTATOČNE INOVATÍVNE A ZALOŽENÉ NA DÔKAZOCH 84. Pri správe agroenvironmentálnych čiastkových opatrení možno použiť viaceré faktory na zvýšenie optimálnej hodnoty. Táto časť sa okrem prvkov už spomínaných v tejto správe týka: diferencovaných príspevkov EÚ, kolektívnych zmlúv a riadne podložených dôkazov. 85. Miera príspevkov EÚ na rozvoj vidieka je stanovená na úroveň "osí" (skupiny súvisiacich opatrení) a závisí predovšetkým od toho, či sú výdavky realizované v regiónoch, ktoré sú oprávnené v rámci cieľa konvergencie, alebo v iných regiónoch [24]. Príspevok EÚ na agroenvironment je teda rovnaký ako pre mnohé iné opatrenia na rozvoj vidieka, platí však nasledujúca výnimka. Od roku 2009 sa môže príspevok EÚ (s určitými obmedzeniami) zvýšiť o 10 % pre regióny, na ktoré sa vzťahuje cieľ konvergencia, a 20 % pre regióny, na ktoré sa nevzťahuje cieľ konvergencia pri operáciách súvisiacich so zmenou klímy, s vodným hospodárstvom a biodiverzitou. S výnimkou tejto diferenciácie príspevok EÚ nezávisí od environmentálnych alebo iných faktorov relevantných pre agroenvironment, akými sú zlepšenie zamerania alebo lepšie sústredenie sa na priority EÚ. 86. V rámci agroenvironmentálnej politiky sa čiastkové opatrenia ponúkajú poľnohospodárom, ktorí sa jednotlivo rozhodujú, či uzavrú alebo neuzavrú zmluvu. V niektorých prípadoch môže byť nevyhnutné mať v príslušnej zemepisnej oblasti minimálny počet poľnohospodárov, ktorí uzavrú zmluvu. Takýmito prípadmi môžu byť udržiavanie/zlepšovanie typickej miestnej krajiny, zníženie znečistenia v povodí rieky alebo ochrana niektorých druhov alebo biotopov. Výdavky na niekoľko individuálnych zmlúv nemusia byť v takýchto prípadoch platné (pozri tiež bod 67). Jedným spôsobom na zabezpečenie toho, aby dostatočne veľká skupina poľnohospodárov poskytovala potrebné prínosy pre životné prostredie, sú kolektívne prístupy. 87. Pri audite sa však zistilo, že takéto prístupy sa málokedy uplatňujú. Z 203 kontrolovaných agroenvironmentálnych zmlúv sa kolektívna zmluva vyskytla len v jednom prípade. Na realizáciu kolektívneho prístupu sa môže použiť aj prístup Leader pre oblasť rozvoja vidieka. Pri nedávnom audite však Dvor audítorov zistil [25], že členské štáty vo všeobecnosti obmedzili rozsah Leaderu, pričom v niektorých prípadoch dokonca vylúčili agroenvironment. 88. Na zistenie toho, či sú agroenvironmentálne čiastkové opatrenia efektívne, je potrebný jasný a preukázaný príčinný vzťah medzi poľnohospodárskymi postupmi a environmentálnymi výstupmi. Možno to urobiť využitím kontrolných pozemkov, prípadových štúdií, kvantifikovaného modelu dosahu, prieskumami atď. Tieto "prísne" dôkazy sú relevantné predovšetkým pri náročnejších čiastkových opatreniach, pretože ich účinky závisia od konkrétnych požiadaviek pre čiastkové opatrenia a od charakteristík oblastí, v ktorých sa realizujú. Očakávané prínosy pre životné prostredie nie sú preukázané v 24 % zmlúv 89. Pri audite sa však zistilo, že konkrétne kvantifikované dôkazy na navrhnutie a riadenie agroenvironmentálnych čiastkových opatrení sa použili len v menšine prípadov. Z 203 zmlúv, ktoré Dvor audítorov preveril, sa použili metódy, ako sú rozhovory s príjemcami v 11 %, modely/simulácie v 14 % alebo prípadové štúdie v 30 % prípadov. V prípade 24 % preverených zmlúv členské štáty informovali, že sa neprejavil príčinný vzťah medzi poľnohospodárskymi postupmi a očakávanými environmentálnymi výstupmi. Tieto výsledky sú v súlade s posledným výskumom [26], podľa ktorého "Viac než polovica [agroenvironmentálnych čiastkových opatrení] v rámci prieskumu vychádzala z modelov dosahu zakladajúcich sa na ,zdravom rozume´, a síce zakladali sa na všeobecných názoroch o tom, ako sú poľnohospodárske postupy prepojené s environmentálnymi zmenami, a nie na preukázaných dôkazoch". 90. V súvislosti s niektorými čiastkovými opatreniami Dvor audítorov našiel dôkazy o tom, že poľnohospodárske postupy boli efektívne pri dosahovaní prínosov pre životné prostredie. Toto je predovšetkým prípad ekologického poľnohospodárstva, ktorého účinky sú dobre zdokumentované [27]. Je to takisto prípad čiastkových opatrení založených na výstupe (pozri bod 27), pri ktorých sú očakávané environmentálne prínosy priamo prepojené s implementovanými poľnohospodárskymi postupmi. PLATBY NIE SÚ ZAMERANÉ NA KONKRÉTNE PROBLÉMY ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA 91. Racionálnym spôsobom realizácie agroenvironmentálnej politiky je určiť požadované ciele pre dosah a mieru účasti na základe jasne stanovených problémov životného prostredia a na tomto základe stanoviť potrebné finančné zdroje. Identifikovanie problémov životného prostredia znamená, že musí existovať environmentálna hrozba, ktorá je dôvodom, prečo je treba poľnohospodárske postupy zachovať alebo zmeniť. Ak sa táto logika neuplatňuje, vedie to k nedostatočnému zameraniu sa na environmentálne účinky. Takže auditom sa zistilo, že z 203 zrevidovaných zmlúv v 39 % neboli žiadne konkrétne environmentálne tlaky v oblasti, v ktorej sa zmluva realizovala, alebo členský štát takéto problémy nemohol identifikovať, ako je to zachytené v tabuľke 2. 92. Rozpočty pre agroenvironment vychádzajú z minulých mier čerpania a stanovené ciele nezávisia od účinkov na životné prostredie, ktoré sa majú dosiahnuť, ale od historických údajov o výdavkoch. Členské štáty používajú údaje o mierach účasti na čiastkových opatreniach na každodenné riadenie, no nemôžu analyzovať, či je účasť primeraná na vyprodukovanie účinkov na životné prostredie. Účasť je dobrovoľná pre poľnohospodárov, čo znamená, že čiastkové opatrenia s menej náročnými požiadavkami v súvislosti s výškou pomoci sa implementujú ľahšie než tie, ktoré majú vyššie požiadavky. Dvomi príkladmi sú Piemont a Francúzsko, ktoré využili okolo 75 % (Piemont) a 85 % (Francúzsko) výdavkov na jedno základné čiastkové opatrenie bez toho, aby do svojich programov rozvoja vidieka zahrnuli dostatočnú analýzu alebo odôvodnenie. TABUĽKA 2 HLAVNÉ PROBLÉMY ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA, KTORÉ EXISTUJÚ V ROZSAHU 10 KILOMETROV OD FARMY NA VZORKE 203 ZMLÚV Problém životného prostredia | % zmlúv [7777] | Na ploche v rozsahu 10 kilometrov od poľnohospodárskeho podniku, ktorý má uzavretú zmluvu, nie sú žiadne konkrétne problémy životného prostredia, alebo tieto problémy nie je možné identifikovať | 39 % | Znečistenie vody spôsobené poľnohospodárskou činnosťou | 27 % | Roztrieštenie a opúšťanie pôdy | 22 % | Hrozba pre mimoriadnu biodiverzitu rastlín (na plochách s osobitnou environmentálnou dôležitosťou – zóny s vysokou prírodnou hodnotou) | 21 % | Degradácia pôdy (spôsobená veternou eróziou, stratou organickej látky, nadmerným využívaním, hutnosťou atď.) | 18 % | Hrozby pre populácie zvierat na plochách s normálnou biodiverzitou | 18 % | Hrozba pre mimoriadnu biodiverzitu zvierat (na plochách s osobitnou environmentálnou dôležitosťou – zóny s vysokou prírodnou hodnotou) | 18 % | Hrozby pre rastlinné spoločenstvá v oblastiach s normálnou biodiverzitou | 18 % | Degradácia krajiny | 10 % | Ostatné | 11 % | 93. Vo všetkých kontrolovaných členských štátoch bol agroenvironmentálny rozpočet súčasťou jednotného sedemročného rozpočtu pre všetky opatrenia osi 2. Zlepšuje sa tým flexibilita riadenia dostupných finančných zdrojov, ale vedie to k situácii, kedy neexistuje analýza potenciálneho primeraného financovania na riešenie environmentálnych potrieb. 94. Dvor audítorov sa venoval analýze, či by členské štáty mohli preukázať, že peniaze, ktoré minuli na agroenvironmentálne platby, boli v súlade s hlavnými zistenými environmentálnymi tlakmi. V skutočnosti sa to týkalo dvoch kontrolovaných členských štátov z ôsmich štátov (Rakúsko a Švédsko). V prípade ostatných štátov to však nebolo v súlade, buď preto, že relevantné informácie neboli dostupné alebo poskytnuté (Poľsko, Maďarsko a Piemont), alebo výdavky neboli v súlade s hlavnými zistenými tlakmi (Andalúzia, Berlín a Brandenbursko, Francúzsko). Posledný prípad je opísaný v rámčeku 6. RÁMČEK 6 PRIDELENIE FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV NA AGROENVIRONMENTÁLNE PLATBY NIE JE V SÚLADE S ENVIRONMENTÁLNYMI VÝZVAMI V nariadení Komisie (ES) č. 1974/2006 sa stanovuje, že všetky programy rozvoja vidieka musia preukázať rozličné typy agroenvironmentálnej platby s ohľadom na environmentálne potreby a priority stanovené v programe. Vo francúzskom programe sú stanovené tri hlavné environmentálne výzvy: biodiverzita, voda (kvalita a kvantita) a zmena klímy. Plánovaný agroenvironmentálny rozpočet na biodiverzitu dosahuje výšku približne 1 mld. EUR, čo je trikrát viac než agroenvironmentálny rozpočet vyčlenený na kvalitu vody. Napriek tomu, že si francúzske orgány myslia, že najpodstatnejšie čiastkové opatrenie programu týkajúce sa ochrany rozsiahlych pasienkov takisto zabraňuje klimatickým zmenám prostredníctvom skladovania oxidu uhličitého, nevykazujú žiadne agroenvironmentálne výdavky ako výdavky na boj so zmenou klímy. Pridelenie finančných prostriedkov na určené hlavné výzvy nie je v programe odôvodnené. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 95. Agroenvironment je komplexný nástroj politiky: je zameraný na riešenie širokej škály environmentálnych otázok (biodiverzita, pôda, voda, ovzdušie, krajina) v 27 členských štátoch. Od prvého zavedenia tejto politiky pred niečo viac než 20 rokmi sa dosiahol výrazný pokrok. Veľký počet poľnohospodárov teraz realizuje udržateľnejšie postupy, než by realizovali bez tejto podpory. Dvor audítorov pri audite zistil veľa príkladov osvedčených postupov v niekoľkých oblastiach. 96. Dvor audítorov však zistil aj to, že politika nebola navrhnutá a monitorovaná tak, aby sa zaznamenali hmatateľné prínosy pre životné prostredie. Ciele boli celkovo príliš vágne, aby mohli poslúžiť na hodnotenie miery ich plnenia. V niekoľkých prípadoch nie sú agroenvironmentálne platby jasne odôvodnené environmentálnymi tlakmi, ktoré sa zistili v programoch rozvoja vidieka. Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie je pokrokom, no prináša málo informácií o dosiahnutých prínosoch pre životné prostredie. ODPORÚČANIE Č. 1 Komisia a členské štáty by pre každé agroenvironmentálne čiastkové opatrenie mali zabezpečiť, aby: - sa v programoch rozvoja vidieka stanovili jasné ciele, ktoré sa zaraďujú do hierarchie environmentálnych cieľov, - bolo v programoch rozvoja vidieka uvedené jasné odôvodnenie zahrnutých čiastkových opatrení a prepojenie environmentálnych tlakov a agroenvironmentálnych platieb. V programoch by sa predovšetkým malo špecifikovať, či je vzťah medzi environmentálnymi tlakmi a čiastkovými opatreniami priamy alebo nepriamy, a malo by sa posúdiť, či agroenvironmentálna podpora je primeranejšia než dostupné alternatívne politiky. Členské štáty by mali zbierať a vykazovať relevantné a spoľahlivé údaje o prínosoch pre životné prostredie a využívať ich na monitorovacie účely. 97. Poľnohospodári zohrávajú rozhodujúcu úlohu pri úspešnom využívaní agroenvironmentálnych schém. Táto politika nebude náležite realizovaná bez dostatočného pochopenia a finančných podnetov. Pri audite sa zistilo, že poľnohospodári majú vo všeobecnosti dobrú podporu v usmerneniach, hoci sa vyžaduje zlepšenie, pokiaľ ide o šírenie osvedčených postupov a spätnú väzbu. Dvor audítorov identifikoval problémy so stanovovaním výšky pomoci. Okrem toho vzhľadom na to, že výška pomoci nie je dostatočne diferencovaná podľa miestnych podmienok a miera účasti sa nezohľadňuje, nie vždy sú poskytované tie správne stimuly. ODPORÚČANIE Č. 2 Komisia by mala pred prijatím programov zabezpečiť, aby: - boli vo výpočtoch zahrnuté všetky relevantné faktory, - boli hlavné predpoklady a použité parametre náležité, - sa referenčné úrovne vždy zhodovali s bežnými poľnohospodárskymi postupmi v oblastiach, v ktorých sa realizujú agroenvironmentálne čiastkové opatrenia, - sa výška pomoci pri čiastkových opatreniach zameraných na zachovanie existujúcich poľnohospodárskych postupov zakladala na realistických nákladoch, - sa v prípadoch, v ktorých je to odôvodnené, rozlišovala výška pomoci. 98. Členské štáty sú na základe právnych predpisov EÚ povinné sprístupniť podporu v súlade s konkrétnymi potrebami. Členské štáty nebrali do úvahy žiaduci stupeň zamerania sa na svoje potreby na základe analýzy príslušných nákladov a prínosov. Postupy na výber projektov, ktoré poskytujú najlepšiu environmentálnu hodnotu za peniaze, sa uplatňovali len v niektorých prípadoch, pretože rozpočtové prostriedky boli dostatočné. Iné postupy, akými sú diferencované príspevky EÚ, čiastkové opatrenia založené na dôkazoch a stanovenie kvantifikovaných cieľov na mieru účasti na základe požadovaných vplyvov na životné prostredie, neboli dostatočne uplatnené. ODPORÚČANIE Č. 3 Pri audite sa zistilo, že najviac agroenvironmentálnych výdavkov sa vynakladá na obmedzený počet čiastkových opatrení realizovaných v celej programovej oblasti. Na nadchádzajúce programovacie obdobie by Komisia mala zvážiť - presnejšie zameranie výdavkov na konkrétne environmentálne potreby, - iniciatívnejšie správanie Komisie a členských štátov pri spravovaní agroenvironmentálnych platieb, napríklad tým, že sa od členských štátov bude požadovať, aby lepšie odôvodňovali prípady, kedy je cieľom udržanie ekologických poľnohospodárskych postupov; sa posúdia potenciálne prínosy, ktoré by vznikli zlepšením zemepisného zamerania, oproti vzniknutým zvýšeným administratívnym výdavkom; sa stanovia kvantifikované ciele pre mieru účasti na základe požadovaných prínosov pre životné prostredie a následne sa určia úrovne požadovaných finančných prostriedkov; sa ďalej preskúma užitočnosť poľnohospodárskych environmentálnych plánov, opatrení založených na výstupoch, výziev na predkladanie ponúk a kolektívnych zmlúv; - by sa mala rozlišovať miera príspevkov EÚ pre agroenvironmentálne čiastkové opatrenia, kedy by sa na tie čiastkové opatrenia, ktoré majú vyšší potenciál dosiahnuť dlhotrvajúce pozitívne účinky na životné prostredie, pridelila vyššia miera príspevkov EÚ. 99. Vysoké sumy peňazí vynakladané na systémy na základnej úrovni v porovnaní s nízkymi sumami výdavkov na systémy na vyššej úrovni, neboli v programoch rozvoja vidieka dostatočne odôvodnené z hľadiska ich účinkov na životné prostredie. Tento rozdiel je predmetom diskusií v súvislosti s návrhom Komisie týkajúcim sa SPP po roku 2013, podľa ktorého by jednoduché všeobecné opatrenia mohli byť súčasťou priamych platieb [28]. ODPORÚČANIE Č. 4 Komisia by v ďalšom programovacom období mala zvážiť rozdelenie agroenvironmentálnych platieb na jednoduché všeobecné agroenvironmentálne opatrenia s pomerne nízkou mierou pomoci a náročnejšie opatrenia, ktoré by pritiahli vyššiu mieru pomoci a boli by zamerané na prioritné oblasti na úrovni EÚ. Tretím opatrením by bola podpora ekologického poľnohospodárstva. 100. Bez ohľadu na pokrok, ktorý sa k dnešnému dňu dosiahol, existuje výrazný priestor na zvýšenie efektívnosti agroenvironmentálnej politiky EÚ. Naďalej je tu priestor na ďalšie zlepšovanie návrhov politiky rozvoja vidieka EÚ. Vyžaduje sa viac informácií o dosiahnutých účinkoch. Pri audite sa zistili príklady dobrých postupov. Nedostatky, ktoré Dvor audítorov zistil, však bránili optimálnemu dosahovaniu hlavných cieľov agroenvironmentu, predovšetkým prispievaniu k prioritným oblastiam na úrovni EÚ (biodiverzita, voda, zmeny klímy) a zlepšovaniu životného prostredia a vidieka. Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Olavi ALA-NISSILÄ, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 24. mája 2011. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Odôvodnenie 35 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 21.10.2005, s. 1). [2] Sumy 2,5 a 7,7 mld. EUR predstavujú bežnú štruktúru výdavkov. Počiatočné pridelenie prostriedkov na agroenvironmentálne účely v roku 2007 (20,2 mld. EUR) bolo navýšené o 2 mld. EUR po kontrole SPP (v súvislosti so zdravotnou kontrolou a balíkom na obnovu). Okrem toho boli výdavky v rokoch 2007 a 2008 relatívne nízke, pretože programy boli stále len vo fáze schvaľovania. [3] V dokumente Komisie "Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy" (Hodnotenie dosahu programov rozvoja vidieka so zreteľom na politiku rozvoja vidieka po roku 2006), (GR AGRI, konečná správa, ktorú predložilo Konzorcium pre hodnotenie európskych politík (EPEC) v novembri 2004) sa na strane 85 uvádza, že "táto debata o "úzkych a hlbokých" alebo "širokých a plytkých" prístupoch je v popredí už od zavedenia agreoenvironmentálnej politiky a oba prístupy sú zrejmé v súčasných agroenvironmentálnych programoch". Takéto rozlišovanie sa nachádza v mnohých ďalších hodnotiacich správach Európskej komisie už od roku 1998 (hodnotenie nariadenia (EHS) č. 2078/92 (dokument GR AGRI VI/7655/98)). [4] "SPP do roku 2020: Zvládnutie budúcich výziev v oblasti potravín, prírodných zdrojov a území", KOM(2010) 672 v konečnom znení z 18. novembra 2010. [5] Výnimkou je ekologické poľnohospodárstvo, ktoré je jedným z najnáročnejších typov riadenia poľnohospodárskych podnikov, no realizuje sa na veľkej zemepisnej ploche. [6] Skupinu tvorilo deväť odborníkov: traja odborníci z verejných výskumných inštitútov (francúzsky "Národný agronomický výskumný inštitút", nemecký "Inštitút von Thünen" a írske "Výskumné stredisko Teagasc"), dvaja odborníci z univerzít (z Kodanskej univerzity a z Univerzity v Gloucestershire), dvaja odborníci z európskych organizácií (Európska environmentálna agentúra a Spoločné výskumné stredisko), jeden odborník z environmentálnej mimovládnej organizácie a jeden odborník z organizácie zastupujúcej poľnohospodárov na úrovni EÚ. [7] Takýmito postupmi sú napr. usmernenia pre príjemcov na účely pomoci s realizáciou čiastkových opatrení, návrh a monitorovanie čiastkových opatrení založených na výstupe a zameranie čiastkových opatrení na presne stanovené potreby. [8] Pozri najmä články 16 písm. a), 16 písm. c), 81 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 a prílohu II k nariadeniu Komisie (ES) č. 1974/2006 (Ú. v. EÚ L 368, 23.12.2006, s. 15). [9] Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1). [10] Strategické environmentálne hodnotenie je súčasťou predbežného hodnotenia (pozri poznámku pod čiarou č. 11) a zameriava sa na požiadavky na environmentálne hodnotenie stanovené v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2001/42/ES (Ú. v. ES L 197, 21.7.2001, s. 30), "Strategic Environmental Assessment Directive" (Smernica o strategickom environmentálnom hodnotení). [11] Predbežné hodnotenie je súčasťou postupu vypracúvania programu rozvoja vidieka. Má za cieľ optimalizovať prideľovanie rozpočtových prostriedkov a zlepšiť kvalitu programovania. [12] Zachovanie biodiverzity a oblastí s vysokou prírodnou hodnotou, ochrana vodných zdrojov, znižovanie skleníkových plynov, zachovanie poľnohospodárskej činnosti v oblastiach, ktoré sú ohrozené opúšťaním pôdy, ochrana územia. [13] Osobitná správa č. 8/2008: Je krížové plnenie účinnou politikou?, bod 60 a rámček 3. [14] Ide o zjednodušenie, ktoré bolo prijaté v rámci spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie. Niektoré čiastkové opatrenia prinášajú svoj úžitok hneď po realizácii, zatiaľ čo iné začnú prinášať výhody až na konci životného cyklu systémov. Preto bol prijatý jednotný prístup, podľa ktorého účinky pokračujú po ukončení systémov. Nie je to vždy pravda, napríklad ak sa poľnohospodár, ktorému boli vyplatené finančné prostriedky na päť rokov, aby prešiel na ekologickú poľnohospodársku výrobu, vráti po uplynutí zmluvy ku konvenčnému poľnohospodárstvu. [15] Ukazovateľmi dosahu sú: zvrátenie poklesu biodiverzity, udržiavanie poľnohospodárskych a lesných území s vysokou prírodnou hodnotou, zlepšenie kvality vody a príspevok k zmierneniu zmeny klímy. [16] Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie zahŕňa tieto východiskové ukazovatele súvisiace s oblasťami špecifického záujmu pre životné prostredie: poľnohospodárske a lesné územia s vysokou prírodnou hodnotou, oblasti kontaminované dusičnanmi a pesticídmi (citlivé oblasti), oblasti ohrozené pôdnou eróziou, znevýhodnené oblasti, oblasti s extenzívnym poľnohospodárstvom a oblasti Natura 2000. [17] Fyzická plocha, na ktorú sa vypláca podpora v rámci agroenvironmentálnych platieb (pozri glosár). [18] Výbor pre rozvoj vidieka, Pracovný dokument RD 10/07/2006 v konečnom znení, Agri-environment commitments and their verifiability (Agroenvironmentálne záväzky a ich overiteľnosť). [19] Pozri napríklad: 1) Hodnotiacu štúdiu z novembra 2004 vypracovanú ako súčasť dokumentu Komisie s názvom Impact Assessment of Rural Development programmes in view of post-2006 rural development policy (Hodnotenie dosahu programov rozvoja vidieka z hľadiska politiky rozvoja vidieka po roku 2006), (v ktorom sa zistilo, že sa zlepšilo zameranie agroenvironmentálnych opatrení ako jedna z hlavných tém zlepšovania uplatňovania politiky rozvoja vidieka v členských štátoch a regiónoch) a 2) Výskumný projekt Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes (Integrované nástroje na navrhnutie a realizáciu agroenvironmentálnych schém), ktorý bol financovaný v rokoch 2004 – 2006 v rámci šiesteho rámcového programu EÚ, (v ktorom sa zistilo, že zameranie je kľúčovým kritériom environmentálnej výkonnosti agroenvironmentálnych opatrení). [20] Tematická pracovná skupina 3, Public goods and public intervention (Verejný tovar a verejný zásah), konečná správa, december 2010. [21] Je to predovšetkým prípad Rakúska, kde boli agroenvironmentálne čiastkové opatrenia navrhnuté najmä na zachovanie environmentálnej situácie v celej krajine, ktorá sa v programe rozvoja vidieka hodnotí ako celkom pozitívna. Rakúsko preto uplatňuje preventívny a horizontálny prístup, v rámci ktorého sa 70 % poľnohospodárov podieľa na agroenvironmentálnych čiastkových opatreniach, čím pokrývajú 93,5 % všetkej poľnohospodárskej pôdy. [9999] Odhad založený na oblastiach v rámci "pásmových" čiastkových opatrení. [8888] Na zamerané čiastkové opatrenia je naplánovaný približne 20 % rozpočet, ale ešte sa nerealizuje. [22] Články 39 ods. 4 a 71 ods. 2. [23] Z ôsmich kontrolovaných členských štátov Poľsko nezaviedlo ani jeden výberový postup, na čo upozornila aj Komisia. Rakúsko a Švédsko zaviedli niektoré výberové prvky, no len pre malé časti rozpočtu (7,5 % výdavkov pre Rakúsko a 12,5 % pre Švédsko). [24] V článku 70 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 sa pre agroenvironment ustanovuje minimálna sadzba príspevku na úrovni 20 % verejných výdavkov a maximálne sadzby príspevku na úrovni 80 % pre regióny v rámci konvergenčného cieľa a 55 % pre ostatné regióny. Príspevok sa môže zvýšiť na 85 % pre programy najvzdialenejších regiónov a menších ostrovov v Egejskom mori. [25] Osobitná správa č. 5/2010: Realizácia prístupu Leader v rozvoji vidieka, body 84 a 85. [26] Primdahl, et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment, Journal of Environmental Management (Súčasné využitie modelov dosahu pre agroenvironmentálne systémy a potenciál na zlepšenie navrhovania a hodnotenia politiky, Časopis environmentálneho hospodárstva), (2010), doi:10.1016/ j.jenvman.2009.12.012. [27] Hodnotenie agroenvironmentálnych opatrení z novembra 2005 sa týkalo preverenia 288 vedeckých štúdií, z ktorých sa približne 30 štúdií konkrétnejšie venovalo ekologickému poľnohospodárstvu. Z hodnotenia vyplynulo, že ekologické poľnohospodárstvo malo pozitívne účinky na biodiverzitu (zvýšenie rastlinnej, živočíšnej rozmanitosti i rozmanitosti biotopov) a na znečistenie vody a ovzdušia znížením vstupov. V strategických usmerneniach Spoločenstva (pozri glosár) sa ekologické poľnohospodárstvo označuje ako komplexný prístup k trvalo udržateľnému poľnohospodárstvu, ktoré zlepšuje životné prostredie a vidiek a odporúča sa, aby sa upevnil a zvýšil jeho prínos k cieľom v oblasti životného prostredia a dobrých životných podmienok zvierat. [7777] V oblasti, v ktorej sa zmluva realizuje, môže byť viac než jeden problém. [28] Možnosť 2 oznámenia Komisie "SPP do roku 2020: zvládnutie budúcich výziev v oblasti potravín, prírodných zdrojov a území". -------------------------------------------------- PRÍLOHA I HLAVNÉ ZISTENIA Z PREDCHÁDZAJÚCICH SPRÁV DVORA AUDÍTOROV O AGROENVIRONMENTE Správa "Ekologizácia SPP" [1] obsahovala tieto zistenia: agroenvironmentálne platby boli prínosom pre životné prostredie, pretože pomohli udržať jestvujúce extenzívne postupy, no nedokázali podporiť presun z intenzívneho poľnohospodárstva, ktoré škodí životnému prostrediu, na ekologické poľnohospodárske metódy; zameranie finančných prostriedkov EÚ podľa vopred stanovených environmentálnych priorít bolo obmedzené, čo viedlo k menej optimálnej hodnote z hľadiska životného prostredia, než sa mohla dosiahnuť; v niektorých prípadoch bola výška pomoci príliš nízka na to, aby motivovala poľnohospodárov k tomu, aby uplatňovali ekologické poľnohospodárske techniky, zatiaľ čo v iných prípadoch dostali poľnohospodári takú výšku pomoci, ktorá bola výrazne vyššia než ich skutočné náklady; napokon skutočnosť, že neexistovali kvantitatívne ciele a environmentálne východiská, skomplikovala monitorovanie pokroku v dosahovaní environmentálnych cieľov. V správe "Overovanie agroenvironmentálnych výdavkov" [2] sa uvádza, že Komisia zabezpečovala overiteľnosť pred schvaľovaním programov rozvoja vidieka len čiastočne a dostatočne neoverila správne fungovanie agroenvironmentálnych kontrolných systémov v členských štátoch. Zistenia auditu v členských štátoch sa týkali časového rozvrhu kontrol na mieste a overiteľnosti niektorých kľúčových čiastkových opatrení: Záverom auditu bolo, že overovanie agroenvironmentálneho opatrenia predstavovalo určité problémy a málokedy viedlo k získaniu aspoň primeranej istoty za primerané náklady. V tejto súvislosti sa Komisii, Rade a Parlamentu odporučilo, aby zvážili zohľadnenie princípu, podľa ktorého ak opatrenie nemôže byť adekvátne kontrolované, nemalo by byť predmetom platby z verejných prostriedkov. [1] Osobitná správa č. 14/2000. [2] Osobitná správa č. 3/2005. -------------------------------------------------- PRÍLOHA II OPIS A URČENIE PÔVODU KRITÉRIÍ AUDITU POUŽITÝCH NA ZODPOVEDANIE AUDÍTORSKÝCH OTÁZOK Audítorská otázka (pozri bod 13) | Kritérium auditu | Vysvetlenie kritéria auditu | Je agroenvironmentálna politika navrhnutá a monitorovaná tak, aby sa zaznamenali konkrétne prínosy pre životné prostredie? | 1.Agroenvironmentálne opatrenia majú presné "SMART" (specific, measurable, achievable, relevant and timely – konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a načasované) ciele, úzko prepojené so stanovenými prínosmi pre životné prostredie. | 1.V nariadení (ES) č. 1698/2005 sa uvádza, že každý program rozvoja vidieka obsahuje informácie o konkrétnych overiteľných cieľoch opatrení a ich pokrok, efektívnosť a účinnosť v súvislosti s ich cieľmi sa meria (článok 16 písm. c), článok 81 ods. 1). | | 2.Povaha environmentálnych tlakov na území je jasne identifikovaná, oprávnená a stanovená v prioritách. | 2. a 3.V nariadení (ES) č. 1698/2005 a nariadení (ES) č. 1974/2006 sa uvádza, že každý program rozvoja vidieka poskytuje opis aktuálneho stavu životného prostredia a obhospodarovania pôdy v zemepisnej oblasti s použitím kvantifikovaných údajov, zvýrazňuje silné a slabé stránky, rozdielnosti, potreby a nedostatky a potenciál rozvoja vidieka (nariadenie (ES) č. 1698/2005 článok 16 písm. a) a nariadenie (ES) č. 1974/2006 príloha II). | | 3.Povaha environmentálnych tlakov na území je jasne identifikovaná, oprávnená a stanovená v prioritách. | | 4.Členské štáty sú schopné odôvodniť potrebu agroenvironmentálnych opatrení vo vzťahu k environmentálnemu tlaku. | 4.V nariadení (ES) č. 1974/2006 sa uvádza, že každý program rozvoja vidieka obsahuje opis a odôvodnenie rozličných druhov záväzkov agroenvironmentálnych platieb na základe ich očakávaného vplyvu na životné prostredie vo vzťahu k environmentálnym potrebám a prioritám (príloha II). | | 5.Zaviedli sa východiskové úrovne a plánované ciele, ktoré sú kvantifikované v súlade s potrebami a v rámci rozpočtu. | 5.V nariadení (ES) č. 1698/2005 sa uvádza, že pokrok, účelnosť a účinnosť programov rozvoja vidieka v súvislosti s ich cieľmi sa meria ukazovateľmi, ktoré súvisia s východiskovou situáciou (článok 81 ods. 1). V nariadení (ES) č. 1974/2006 sa uvádza, že na meranie pokroku dosiahnutého pri plnení cieľov programu rozvoja vidieka sa stanovia indikatívne ciele pre ukazovatele výstupu, výsledku a dopadu na obdobie realizácie programu (článok 62 ods. 2). | | 6.Pomocou implementácie spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie členskými štátmi je možné posúdiť vplyvy agroenvironmentálnych schém na životné prostredie. | 6.Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie realizovaný podľa článku 80 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa vyhotovuje na základe spolupráce medzi Komisiou a členskými štátmi. Jedným z hlavných cieľov tohto monitorovacieho systému je meranie výsledkov programov. V príručke o spoločnom rámci pre monitorovanie a hodnotenie sa uvádza, že "ukazovatele sa používajú ako nástroje na hodnotenie miery splnenia očakávaných cieľov v rámci opatrení alebo celých programov". | | 7.V prípade potreby sa implementujú dodatočné ukazovatele. | 7.V nariadení (ES) č. 1698/2005 sa stanovuje, že každý program rozvoja vidieka uvádza obmedzený počet ďalších ukazovateľov špecifických pre daný program (článok 81 ods. 2). | | 8.Informácie z kontrolných a monitorovacích systémov sa používajú na stanovenie zlepšení v návrhoch, implementácii a monitorovaní agroenvironmentálnych opatrení. | 8.V nariadení (ES) č. 1698/2005 sa uvádza, že monitorovací výbor môže riadiacemu orgánu navrhnúť akékoľvek úpravy alebo revíziu programu zamerané na dosiahnutie cieľov EPFRV alebo zlepšenie jeho riadenia (článok 78 písm. e)). | Sú poľnohospodári dobre podporovaní vhodnými usmerneniami a správnou výškou pomoci? | 9.(Potenciálnym) príjemcom sa poskytujú usmernenia na pomoc implementácie alebo na zvýšenie miery čerpania. | 9.Keďže agroenvironmentálne platby sú dobrovoľné pre poľnohospodárov, poľnohospodári musia vedieť o problémoch životného prostredia, ako aj to, ako uplatniť požiadavky čiastkových agroenvironmentálnych opatrení, ktoré môžu realizovať. Pri podpise zmluvy musia poľnohospodári pochopiť, čo sa od nich očakáva. Túto informovanosť a pochopenie možno dosiahnuť usmerneniami, školeniami a šírením výsledkov. Toto kritérium sa zakladá na princípe riadneho finančného hospodárenia. | | 10.Členské štáty môžu ukázať pokrok zjednodušením systému používaného na správu agroenvironmentálnych opatrení. | 10.Častou kritikou agroenvironmentálnej politiky je, že "pravidlá sú zložité". Na účely zjednodušenia je potrebné posúdiť, či skutočne existuje dôkaz o zbytočnej zložitosti. Pri tomto kritériu sa zložitosť zvažuje skôr z hľadiska riadiaceho systému než z hľadiska obsahu samotných agroenvironmentálnych systémov, keďže komplexné záväzky môžu mať za následok veľké prínosy pre životné prostredie. Toto kritérium sa zakladá na princípe riadneho finančného hospodárenia. | | 11.Povaha, časový rozvrh a rozsah záväzkov a kontrol sú jasne stanovené. | 11.V nariadení (ES) č. 1975/2006 (Ú. v. EÚ 368, 23. 12. 2006, s. 74) sa uvádza, že členské štáty určia vhodné metódy a prostriedky na overovanie podmienok poskytnutia podpory pre každé podporné opatrenie (článok 10 ods. 2)). Kontroly na mieste musia byť rozvrhnuté na celý rok a musia zahŕňať všetky záväzky a povinnosti užívateľa, ktoré možno skontrolovať v čase návštevy (článok 14). | | 12.Výška pomoci je v plnej miere opodstatnená údajmi a štúdiami zo spoľahlivých zdrojov. | 12.V nariadení (ES) č. 1974/2006 sa uvádza, že členské štáty zabezpečia, aby výpočty a zodpovedajúca podpora a) obsahovali len prvky, ktoré sú preukázateľné, b) sa zakladali na číselných údajoch zistených náležitou expertízou a c) jednoznačne označovali zdroj číselných údajov (článok 53 ods. 2)). | | 13.Výška pomoci je správne vypočítaná a výpočet skontroloval org