PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Akčný plán na posilnenie boja proti daňovým podvodom a daňovým únikom Odporúčanie Komisie týkajúce sa opatrení, ktorých cieľom je podporovať tretie krajiny, aby uplatňovali minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach Odporúčanie Komisie týkajúce sa agresívneho daňového plánovania /* SWD/2012/0404 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Akčný plán na posilnenie boja proti daňovým podvodom a daňovým únikom Odporúčanie Komisie týkajúce sa opatrení, ktorých cieľom je podporovať tretie krajiny, aby uplatňovali minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach Odporúčanie Komisie týkajúce sa agresívneho daňového plánovania OBSAH 1........... Úvod.............................................................................................................................. 4 2........... Procedurálne otázky a konzultácie so zainteresovanými stranami...................................... 5 3........... Kontext politiky, vymedzenie problému a subsidiarita....................................................... 5 4........... Ciele.............................................................................................................................. 8 5........... Možnosti politiky............................................................................................................ 9 6........... Analýza vplyvov možností politiky................................................................................. 10 7........... Porovnanie hlavných možností....................................................................................... 10 8........... Uprednostňované možnosti........................................................................................... 11 9........... Monitorovanie a hodnotenie.......................................................................................... 11 1. Úvod Spoločným cieľom vnútroštátnych daňových systémov členských štátov EÚ (ČŠ) je, aby boli účinné a primerané, t. j. aby dosahovali dostatočné výnosy spravodlivým spôsobom v súlade s demokratickými rozhodnutiami každého štátu. Tieto ciele sú však ohrozené kombináciou daňových podvodov, daňových únikov a agresívneho daňového plánovania, do ktoré sú často zapojené daňové raje. Výšku nezaplatených daní je ťažké odhadnúť, ale podľa štúdie týkajúcej sa Spojených štátov amerických by zisky, ktoré do „daňových rajov“ presunuli nadnárodné spoločnosti, mohli byť výške 60 miliárd EUR, zatiaľ čo daňové úniky jednotlivcov by mohli predstavovať až 50 miliárd EUR ročne[1]. Odhady pre EÚ nie sú dostupné, ale na základe podobnej hodnoty aktív priamych zahraničných investícií v „daňových rajoch“ v USA a EÚ sa straty daňových príjmov odhadujú v podobnej výške. V posúdení vplyvu sa spôsobom, ktorý je primeraný každému vzniknutému problému, analyzujú opatrenia, ktoré by sa mohli zvážiť na riešenie uvedených problémov. Zámerom je pomôcť Komisii pri výbere a určiť najlepšie politické možnosti. Pojmy používané v tomto dokumente sú uvedené v komplexnom slovníku v prílohe 14 k správe o posúdení vplyvu (pozri COM (2012) 351[2], pokiaľ nie je uvedené inak). Daňový podvod predstavuje úmyselné vyhýbanie sa daňovej povinnosti, ktoré je vo všeobecnosti postihnuteľné podľa trestného práva. Daňový únik tvoria vo všeobecnosti nezákonné opatrenia, pri ktorých sa daňová povinnosť utajuje alebo ignoruje, t. j. daňovník platí nižšiu daň, než mu vyplýva platiť zo zákona, pretože utajuje príjmy alebo informácie pred daňovými orgánmi. Daňové raje, nazývané niekedy aj „jurisdikcie, ktoré nespolupracujú“, sa bežne považujú za jurisdikcie, ktoré sú schopné financovať svoje verejné služby bez toho, aby museli vyberať daň z príjmov alebo vyberajú iba nominálnu daň z príjmov, a sami seba prezentujú ako miesta, ktoré môžu nerezidenti využívať na vyhýbanie sa zdaneniu vo svojej krajine pobytu. Vyhýbanie sa daňovej povinnosti je pojem, ktorý sa vymedzuje ťažko, ale ktorý sa vo všeobecnosti používa na opísanie takých úprav záležitostí daňovníka, ktorých cieľom je znížiť jeho daňovú povinnosť, a aj ak by tieto úpravy mohli byť na prísne právnom základe, zvyčajne sú v rozpore so zámerom zákona, ktorý by sa mal dodržiavať. OECD (Glosár daňovej oblasti) 2. Procedurálne otázky a konzultácie so zainteresovanými stranami Posúdenie vplyvu preskúmala Rada pre posúdenie vplyvu. V roku 2012 sa uskutočnil rozsiahly program konzultácií, ako aj výskum. Tento program zahŕňal formálnu verejnú konzultáciu o dvojitom nezdanení a rozsiahly zber údajov a analýzu, ktorá sa týkala ochrany daňových opatrení v súvislosti s daňovými rajmi a agresívnym daňovým plánovaním, vykonanú spoločnosťou PWC na vzorke členských štátov. K dispozícii boli iba obmedzené kvantifikované údaje. Napríklad kvantifikované prínosy niektorých osobitných opatrení v Dánsku, Francúzsku, Nemecku a Holandsku sa pohybovali od 13 miliónov EUR do 1 500 miliónov EUR ročne. V stručnosti možno povedať, že niektoré členské štáty sú schopné zvyšovať daňové príjmy prostredníctvom prijímania osobitných ochranných opatrení, odlišujú sa však, pokiaľ ide o typ týchto opatrení. Semináre programu Fiscalis k týmto otázkam viedli štátne správy a podniky členských štátov a mimovládne organizácie (MVO) spolu s akademickou obcou. Z hlavných záverov vyplynula všeobecná podpora pre a) opatrenia na posilnenie existujúcich nástrojov spolupráce a rozvoja automatickej výmeny informácií a b) koordinovaný prístup EÚ vrátane jasných vymedzení kľúčových koncepcií, hoci niektoré členské štáty by uprednostnili vnútroštátne opatrenia a niektorí respondenti zdôraznili význam toho, že sa nezvyšuje administratívna záťaž ani neprebieha hospodárska súťaž. Žiadne ďalšie kvantitatívne údaje sa nezískali. V rámci skupiny pre daňovú politiku a pracovnej skupiny Rady na vysokej úrovni sa diskutovalo aj o nedávnych únikoch a podvodoch a dospelo sa k všeobecnej zhode, že posilnenie opatrení proti týmto problémom predstavuje kľúčovú prioritu. Opatrenia musia byť primerané a nemali by viesť k zvýšeniu nákladov pre daňovníkov. 3. Kontext politiky, vymedzenie problému a subsidiarita Daňové úniky a vyhýbanie sa daňovej povinnosti sa vyvinuli medzinárodne s globalizáciou hospodárstva. Súčasná hospodárska kríza a rozpočtové obmedzenia vyžadujú, aby sa zabránilo akýmkoľvek stratám daňových príjmov, aby daňové systémy boli čo najefektívnejšie a aby sa odstránili príležitosti na zneužívanie, tak aby bolo možné zaistiť udržateľné daňové príjmy a vysokú úroveň dodržiavania predpisov založenú na spravodlivých a správne uplatňovaných daňových systémoch. 3.1. Vymedzenie problému Daňové podvody a úniky obmedzujú schopnosť členských štátov vykonávať ich politiky a nastoľujú otázky týkajúce sa spravodlivosti medzi daňovníkmi, ktorí si svoje daňové povinnosti plnia a tými, ktorí si ich neplnia. V rámci EÚ sa musia riešiť tri problémy: – nedostatočný výber daní v rámci členských štátov spojený s nízkou daňovou disciplínou a nedostatočnou administratívnou kapacitou, – nedostatočná efektívnosť cezhraničnej administratívnej spolupráce, ktorá je limitovaná ťažkosťami pri identifikácii daňovníkov v rámci automatickej výmeny informácií a pri rokovaniach v Rade týkajúcich sa riešenia medzier v smernici o úsporách, – kvalita právnych predpisov v oblasti zdaňovania a ich spôsobilosť na daný účel z dôvodu nedostatočného využívania existujúcich právnych nástrojov. V medzinárodnom kontexte je efektívnosť daňových systémov členských štátov narušená tromi spôsobmi: – z dôvodu ich vlastných neželaných medzier a nesúladu medzi daňovými systémami jednotlivých krajín, čo vedie k dvojitému nezdaneniu v cezhraničných situáciách. V rámci vnútorného trhu EÚ dvojité nezdanenie predstavuje pre niektoré daňovníkov konkurenčnú výhodu a mohlo by byť škodlivé pre tie členské štáty, ktoré si uvedomujú narúšanie svojich daňových základov. Môže sa riešiť na základe zmien v právnych predpisoch jednotlivých štátov a dohovorov o dvojitom zdanení, – pretože daňovníci využívajú tieto nedostatky a nesúlad medzi ponúkanými a požadovanými kvalifikáciami (agresívne daňové plánovanie). Do daňového plánovania sa čoraz častejšie zapájajú stále sofistikovanejšie štruktúry, ktoré sa rozvíjajú v rôznych viacerých jurisdikciách a efektívne presúvajú zdaniteľné zisky do štátov so zvýhodnenými daňovými režimami. V dôsledku cezhraničného rozmeru mnohých štruktúr a zvýšenej mobility kapitálu a pracovných síl na vnútornom trhu je pre členské štáty ťažké riešiť tieto problémy na vnútroštátnej úrovni; – vzhľadom na to, že niektoré jurisdikcie aktívne alebo pasívne uľahčujú narúšanie daňových základov iných krajín. Tento scenár môže zahŕňať schémy agresívneho daňového plánovania, špecifické daňové režimy, ktoré nerezidentom poskytujú nízku úroveň zdanenia, alebo veľmi nízku všeobecnú úroveň zdanenia, ako aj neochotu spolupracovať s daňovými správami iných krajín. Daňové raje ponúkajú daňovníkom z iných krajín možnosť premiestniť ich daňové základy do svojich jurisdikcií s nízkymi daňami a utajiť to pred štátom ich pobytu (prostredníctvom takých prostriedkov, ako sú prekážky pri identifikácii skutočného príjemcu a bankové tajomstvo). Hoci presné rozmery vzniknutých strát z príjmov nie sú známe, vo všeobecnosti sa uvažuje o miliardách EUR. Jednotlivé krajiny niekedy odhadujú straty príjmov a odborníci z akademickej obce používajú na ich vyčíslenie celý rad rozličných metód. Niekedy sa miešajú daňové úniky a vyhýbanie sa daňovej povinnosti, kombinujú sa priame a nepriame dane, zahŕňajú sa údaje krajín, ktoré nie sú členmi EÚ a na odhadnutie daňových strát sa používajú náhradné údaje (proxy), napríklad veľkosť „tieňového hospodárstva“. Okrem toho sa niektoré pojmy – napríklad únik, vyhýbanie sa daňovej povinnosti a daňové raje využívajú rôznymi spôsobmi. Jeden príklad však ilustruje, že existuje problém, ktorý je potrebné vyriešiť čo najskôr. V samotnom Spojenom kráľovstve sa podľa nedávneho odhadu z dôvodu vyhýbania sa daňovej povinnosti znížili príjmy o niekoľko miliárd libier[3] ročne. Medzinárodný rozmer tohto javu spôsobuje, že pre členské štáty je ťažké chrániť si svoje daňové systémy, pretože vnútroštátne opatrenia na zabránenie zneužívania právnych predpisov možno ľahko obísť využívaním komplexných daňových štruktúr a daňových rajov alebo presmerovaním prostredníctvom iného členského štátu s nižšou úrovňou ochrany. Napriek niekoľkým úsiliam na vnútroštátnej úrovni s cieľom ovplyvniť tretie krajiny, aby uplatňovali minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach (t. j. transparentnosť, výmenu informácií a spravodlivú daňovú súťaž), sa niektoré tretie krajiny naďalej zdráhajú spolupracovať. Súčasný pákový efekt má preto obmedzenú účinnosť. 3.2. Koho sa to týka Situácia sa dotýka členských štátov EÚ, a to z dôvodu vplyvu na rozpočet a potreby prijať nápravné opatrenia (administratívneho, regulačného alebo vonkajšieho politického charakteru). Ovplyvňuje aj daňovníkov, pretože politiky v dotknutej oblasti sú dôležité na zaručenie spravodlivého vzťahu medzi nimi. Ovplyvňujú ich aj nápravné opatrenia zo strany členských štátov. Napríklad najnovšie usmernenie k uplatňovaniu jediného právneho predpisu Spojeného kráľovstva o vyhýbaní sa daňovej povinnosti má až 115 strán. Keby takto postupovali všetky členské štáty, skupina spoločností by mohla čeliť značným dodatočným problémom. Okrem toho v štúdii, ktorú spoločnosť PWC realizovala v 14 členských štátoch, sa konštatuje 165 rôznych opatrení proti zneužívaniu. Neuvádza sa v nej však, že by malé a stredné podniky (MSP) boli postihované viac než veľké podniky, pretože činnosti s cezhraničným rozmerom sa s väčšou pravdepodobnosťou týkajú druhej uvedenej kategórie podnikov. Občania ako príjemcovia štátnych prostriedkov sú ovplyvňovaní nepriamo prostredníctvom zníženia rozpočtu na verejné služby a sociálne prínosy. Tretie krajiny sú ovplyvnené takisto, buď ako daňové raje, ktoré neoprávnene priťahujú príjmy členských štátov alebo ako partnerské krajiny, ktorých peňažné toky môžu byť ovplyvnené opatreniami členských štátov na zabránenie zneužívania právnych predpisov. Ak sú opatrenia zamerané na konkrétne krajiny (čierny alebo sivý zoznam) je medzi členskými štátmi EÚ malá alebo žiadna celková zhoda. 3.3. Vývoj problému (základný scenár) Ak sa nepodniknú žiadne kroky, potom členské štáty budú mať naďalej problémy so zvyšovaním príjmov a možno budú musieť na zabezpečenie svojich príjmov zvýšiť dane. Pokiaľ ide o podvody a úniky, zostávajú tri špecifické problémy, v prípade ktorých je prijatie opatrenia rozhodujúce a naliehavé. Žiadny pokrok sa nedosiahne vo vzťahu k tretím krajinám, ktoré nespĺňajú minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach, najmä k daňovým rajom, ani v prípade agresívneho daňového plánovania. Je pravdepodobné, že členské štáty EÚ budú reagovať jednotlivo v rámci obmedzenej efektívnosti takýchto opatrení. Okrem toho sa v súčasnosti zdá, že členské štáty by mali začať spontánne iniciatívy na dvojstrannej alebo viacstrannej úrovni, aby spoločne prekonali uvedené problémy. Je len malá pravdepodobnosť, že špecifické obavy EÚ vyriešia iné medzinárodné iniciatívy (OECD). 3.4. Subsidiarita Členské štáty narazia na problémy, ak budú chcieť samy účinne ochraňovať svoje daňové systémy, pretože rozptýlené vnútroštátne protiopatrenia majú obmedzenú účinnosť, pokiaľ ide o pokrytie zložitosti medzinárodných daňových systémov vyhýbania sa daňovej povinnosti. Okrem toho by sa členské štáty mohli zamerať na individuálne posilnenie takýchto opatrení spôsobom, ktorým by sa mohli narušiť pravidelné obchodné investície a vytvoriť dodatočné daňové prekážky. Preto tieto vnútroštátne opatrenia (alebo ich absencia) majú priamy vplyv na fungovanie vnútorného trhu, keďže sa nimi môže narušiť hospodárska súťaž medzi podnikmi v EÚ, a na schopnosť členských štátov plniť záväzky Paktu o stabilite a raste[4]. Preto sú opatrenia na úrovni Únie lepšie prispôsobené na dosiahnutie uvedených cieľov. 4. Ciele Všeobecným cieľom je prostredníctvom jednotného prístupu Únie v súlade s potrebou zabezpečiť fungovanie vnútorného trhu dospieť k lepšej ochrane daňových systémov členských štátov proti ich zneužívaniu a medzerám v daňových systémoch, a najmä proti cezhraničným daňovým podvodom a vyhýbaniu sa daňovej povinnosti. Tieto praktiky poškodzujú daňové príjmy členských štátov. Tento všeobecný cieľ sa premieta do týchto konkrétnych cieľov: · V súvislosti s cezhraničným podvodmi a únikmi v oblasti priamych a nepriamych daní: · (Cieľ 1) zlepšenie daňovej spolupráce, daňovej správy, vymáhania daní a výberu daní pre cezhraničné operácie medzi daňovými orgánmi členských štátov · Pokiaľ ide o jurisdikcie, ktoré nespĺňajú minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach, najmä daňové raje, a pokiaľ ide o agresívne daňové plánovanie: · (Cieľ 2) odstránenie nedostatkov a možného zneužívania systémov priamych daní členských štátov (vnútroštátne právne predpisy a zmluvy o zamedzení dvojitého zdanenia) – tým by sa prispelo k riešeniu problémov dvojitého nezdanenia a agresívneho daňového plánovania · (Cieľ 3) zlepšenie účinnosti opatrení prijatých na vnútroštátnej úrovni v boji proti medzinárodnému vyhýbaniu sa daňovej povinnosti – tým by sa prispelo k riešeniu otázky agresívneho daňového plánovania · (Cieľ 4) v kontexte EÚ zlepšenie pákového efektu, ktorý majú členské štáty majú voči tretím krajinám v daňových záležitostiach – tým by sa riešili otázky jurisdikcií, ktoré nespĺňajú minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach. Operačným cieľom je zabezpečiť a zvýšiť príjmy v členských štátoch. Vzhľadom na rozdiely medzi daňovými systémami členských štátov a hospodárske štruktúry bude potrebné zvážiť monitorovanie tohto cieľa individuálne s každým členským štátom. Tieto ciele sú v súlade s ostatnými politikami. Opierajú sa o existujúce politiky dobrej správy v daňovej oblasti a o žiadosť Európskej rady z marca 2012 týkajúcej sa posilnenia boja proti daňovým podvodom a únikom. V širšom kontexte sú v súlade s úsilím na boj proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu, a to tak na úrovni EÚ, ako aj na úrovni finančnej akčnej skupiny (FATF – Financial Action Task Force), s ročným prieskumom rastu na rok 2012 a jeho odporúčaniami určenými členským štátom a zameranými na rozšírenie daňových základov a zlepšenie výberu daní. 5. Možnosti politiky Nasledujúca tabuľka obsahuje prehľad možností politiky na dosiahnutie cieľov. Základný scenár Žiadna zmena EÚ (Cieľ 1) zlepšenie daňovej spolupráce, daňovej správy, vymáhania daní a výberu daní pre cezhraničné operácie medzi daňovými orgánmi členských štátov – Možnosť A1: Predloženie akčného plánu a stanovenie priorít konkrétnych opatrení (Cieľ 2) odstránenie nedostatkov a možnosti zneužívať systémy priamych daní členských štátov (vnútroštátne právne predpisy a dohovory o dvojitom zdanení) – Možnosť B1: Riešenie medzier v právnych predpisoch jednotlivých štátov prostredníctvom diskusií v skupine pre kódex správania v oblasti zdaňovania podnikov. Keďže kódex správania skupiny sa týmito otázkami zaoberá, táto možnosť sa už považuje za prijatú – Možnosť B2: Odporúčania na zabránenie dvojitému nezdaneniu v rámci dohovorov o dvojitom zdanení. (Cieľ 3) zlepšenie účinnosti opatrení prijatých na vnútroštátnej úrovni v boji proti medzinárodným daňovým únikom – Možnosť C1: Odporúčanie EÚ stanoviť ako normu všeobecné regulárne a účinné opatrenia proti zneužívaniu (Cieľ 4) v kontexte EÚ zlepšenie pákového efektu, ktorý by mohli mať členské štáty s cieľom presvedčiť tretie krajiny, aby uskutočňovali dobrú správu v daňových záležitostiach – Možnosť D1: Vypracovanie vymedzenia EÚ týkajúceho sa tretích krajín, ktoré nespĺňajú minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach, na základe zásad uznaných v tejto oblasti – Možnosť D2: Súbor opatrení, ktoré sa majú použiť podľa toho, či príslušné tretie krajiny spĺňajú stanovené minimálne normy. 6. Analýza vplyvov možností politiky V nasledujúcej tabuľke je zhrnutie analýzy vplyvu (vzostupne rozsahu od --- do + + +). Očakávaný vplyv || Základný scenár Pravdepodobne bude pokračovať alebo sa zhorší || A1 || B2 || C1 || D1 || D2 Efektívnosť pri dosahovaní cieľa politiky || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Základné práva/štyri slobody || -- || - || + || +/++ || + || = Ekonomické vplyvy || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Vplyv na spoločnosť || -- || +++ || = || = || ++ || ++ Vplyv na daňových poplatníkov a daňové správy || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Vplyv na rozpočet EÚ || = || -- || = || = || = || = Vplyv na ostatné strany || = || = || = || = || - || - 7. Porovnanie hlavných možností V nasledujúcej tabuľke je zhrnutie komparatívneho posúdenia možností (vzostupne rozsahu od --- do + + +). Porovnanie možností politiky || Základný scenár (žiadna činnosť EÚ) || A1 || B1 Neposudzovalo sa || B2 || C1 || D1 || D2 Stimul pre členské štáty, aby posilnili svoje predpisy || = || +++ || || neuvádza sa || neuvádza sa || neuvádza sa || neuvádza sa Efektívnosť || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Proporcionalita || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Efektívnosť || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Flexibilita || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Záver || || Uprednostňovaná možnosť || || Uprednostňovaná možnosť || Uprednostňovaná možnosť || Uprednostňovaná možnosť || Uprednostňovaná možnosť 8. Uprednostňované možnosti Uprednostňovanou možnosťou na dosiahnutie cieľa 1, t. j. zlepšenia daňovej spolupráce, daňovej správy, vymáhania daní a výberu daní pre cezhraničné operácie medzi daňovými správami členských štátov, je vzhľadom na jej účinnosť, proporcionalitu a flexibilitu, vydanie akčného plánu opatrení s určením priority. Výber možnosti „žiadna zmena“ by predstavoval vysoké riziko. Uprednostňované možnosti zaobchádzania s tretími krajinami, ktoré nespĺňajú minimálne normy dobrej správy v daňových záležitostiach, ako aj s krajinami agresívnym daňovým plánovaním, vyplývajú z uvedených tabuliek, teda sú kombináciou možností politiky B2, C1, D1 a D2. Ide o podrobnejší súbor opatrení, v ktorých by sa mohol v krátkodobom horizonte dosiahnuť rýchly pokrok. 9. Monitorovanie a hodnotenie Pri absencii spoľahlivých kvantitatívnych základov pre monitorovanie a hodnotenie pokroku by mali byť pripravené pravidelné správy Komisie o vykonávaní akčného plánu a uvedených odporúčaných opatrení. [1] J; G. gravelle (2009): Daňové raje: Vyhýbanie sa daňovým povinnostiam a daňové úniky. CSR Report for congress. [2] COM(2012) 351 final. [3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes (Odhaľovanie schém vyhýbania sa daňovej povinnosti) – júl 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/. [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm