PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Smernica Európskeho parlamentu a Rady o predbežnej právnej pomoci pre podozrivé alebo obvinené osoby pozbavené osobnej slobody a o právnej pomoci v konaní o európskom zatykači /* SWD/2013/0477 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Smernica Európskeho parlamentu a Rady o predbežnej právnej pomoci pre podozrivé alebo obvinené osoby pozbavené osobnej slobody a o právnej pomoci v konaní o európskom zatykači 1. Vymedzenie problému Všeobecný problém, ktorý sa rozoberá v tomto posúdení vplyvu, je dvojaký: a) ochrana základných práv podozrivých a obvinených osôb v EÚ je nedostatočná a b) v dôsledku nedostatočných noriem týkajúcich sa právnej pomoci je potrebné posilniť vzájomnú dôveru medzi členskými štátmi. V súčasnej dobe neexistuje právny nástroj EÚ, ktorý podozrivým a obvineným osobám zabezpečuje právo na právnu pomoc v trestnom konaní. Napriek spoločným normám na európskej úrovni[1] a skutočnosti, že všetky členské štáty majú systém právnej pomoci, existujú veľké rozdiely medzi jednotlivými systémami právnej pomoci členských štátov v oblasti právny predpisov a postupov. Vedie to k nedostatkom v ochrane práva na spravodlivé súdne konanie. Obmedzené právo na právnu pomoc v niektorých členských štátoch môže oslabovať vzájomnú dôveru a vzájomnú justičnú spoluprácu v oblasti trestného konania a znemožňovať práva na spravodlivé súdne konanie stanovené v Charte základných práv Európskej únie (ďalej len „charta“). Právo na právnu pomoc je neoddeliteľne spojené s právom na prístup k obhajcovi. Pre osoby bez prostriedkov a v určitých situáciách (napr. pri pozbavení osobnej slobody) prístup k obhajcovi nemožno účinne vykonať, pokiaľ štát prakticky a finančne neposkytne právnu pomoc na zabezpečenie právnej asistencie. Aj keď sa v navrhovanej smernici EÚ o prístupe k obhajcovi[2], ktorá má byť formálne prijatá, stanovuje hmotné právo na prístup k obhajcovi, neuvádza sa v nej žiadne ustanovenie o tom, kto zaplatí alebo zabezpečí obhajcu. Bez intervencie EÚ stanoviť spoločné minimálne normy týkajúce sa právnej pomoci preto hrozí, že právo na prístup k obhajcovi stanovené v smernici nebude praktické a účinné. Nedostatok zodpovedajúcich noriem týkajúcich sa právnej pomoci oslabuje vzájomnú dôveru medzi justičnými orgánmi, ako aj justičnú spoluprácu medzi členskými štátmi. To má negatívny vplyv na vzájomné uznávanie súdnych rozhodnutí a rozsudkov a na ďalšie prípady justičnej spolupráce medzi členskými štátmi a oslabuje dôveru v cezhraničné nástroje. Ak justičné orgány majú pochybnosti o dodržiavaní práv na spravodlivé súdne konanie inou jurisdikciou a domnievajú sa, že podozrivej alebo obvinenej osobe hrozí, že nebude mať účinný prístup k právnemu poradenstvu z dôvodu nedostatočnej právnej pomoci, žiadosti o justičnú spoluprácu od takejto jurisdikcie možno odmietnuť. Keďže zásada vzájomného uznávania je základom v priestore spravodlivosti, potrebné je posilniť vzájomnú dôveru v jej účinnosť. Rieši sa konkrétny problém, a to nedostatočný prístup k účinnej právnej pomoci pre podozrivé alebo obvinené osoby v rámci EÚ, čo má negatívny vplyv na vzájomnú dôveru a bezproblémové fungovanie systému vzájomného uznávania. Existujú dve príčiny tohto problému: · Nedostatočné možnosti na prístup k právnej pomoci v konaní o európskom zatykači v členských štátoch, · Asistencia vo forme právnej pomoci nie je vždy k dispozícii v začiatočných fázach konania, najmä pred prijatím rozhodnutia o právnej pomoci, aj keď právo na prístup k obhajcovi sa uplatňuje od momentu, keď je osoba zo strany orgánov informovaná o tom, že je podozrivá. Okrem toho existujú ešte ďalšie dve záležitosti, ktoré tiež môžu oslabiť vzájomnú dôveru: · Príliš reštriktívne kritériá oprávnenosti pre nárok na právnu pomoc, · Nedostatky v kvalite a účinnosti právnej asistencie poskytovanej prostredníctvom programov právnej pomoci. Prvá príčina – Právna pomoc v konaní o európskom zatykači: Smernica o prístupe k obhajcovi poskytne právo na dvojité zastúpenie v konaní o vydaní v rámci európskeho zatykača.[3] Keď je osoba zatknutá na základe európskeho zatykača, má právo na prístup k obhajcovi vo vykonávajúcom členskom štáte v prípade konania o vydaní a má právo zvoliť si druhého obhajcu v členskom štáte, ktorý vydal európsky zatykač, pre styk s obhajcom vo vykonávajúcom členskom štáte. V smernici sa však nevyžaduje, aby sa právna pomoc vzťahovala na takúto právnu asistenciu. Žiadny členský štát v súčasnosti neposkytuje právnu pomoc na obhajcu vo vydávajúcom členskom štáte. Skutočnosť, že právo na právnu pomoc je stále regulované výhradne vnútroštátnym právom vykonávajúceho a vydávajúceho členského štátu bez ohľadu na právo na prístup k obhajcovi stanovené v smernici, bude mať vplyv na účinnosť tohto práva a na jeho dôsledné uplatňovanie. Toto môže mať nežiaduci vplyv na práva obvineného v konaní o európskom zatykači, spôsobiť oneskorenia a dodatočné náklady a mohlo by to nakoniec oslabiť vzájomnú dôveru nevyhnutnú pre bezproblémové fungovanie nástroja európskeho zatykača. Druhá príčina – Načasovanie: Vo vyšetrovacích fázach konania je nanajvýš dôležité mať čo najskôr prístup k obhajcovi v záujme ochrany práv podozrivých osôb na spravodlivé súdne konanie, zaistenia kvality dôkazov a ochrany proti zastrašovaniu a zlému zaobchádzaniu. Smernica o prístupe k obhajcovi skutočne zabezpečuje právnu asistenciu od chvíle, keď orgány informujú osobu o tom, že je podozrivá alebo obvinená zo spáchania trestného činu, nezaručuje však, že sa na takúto asistenciu vzťahuje právna pomoc. Viaceré členské štáty nemajú zavedený funkčný štátom schválený systém na zabezpečenie existencie účinného bezplatného prístupu k obhajcovi v počiatočných fázach konania, najmä v prípade zadržaných osôb. Tieto nedostatky, ktoré zainteresované strany vo veľkej miere uznávajú[4], vážne oslabujú základ práva na prístup k obhajcovi. Tretia príčina – Oprávnenosť: Ako je uvedené v charte a EDĽP, členské štáty môžu použiť dve podmienky na určenie, či osoba má právo na bezplatnú právnu pomoc: osoba nemá dostatočné prostriedky (preskúmanie majetkových pomerov) a právna pomoc je potrebná v záujme spravodlivosti (preskúmanie podstaty).[5] Existuje celý rad spôsobov, ktorými sa v členských štátoch vykonáva preskúmanie oprávnenosti. Veľké rozdiely existujú aj v tom, čo sa rozumie pod kritériami „majetkové pomery“ a „podstata“. V dôsledku reštriktívnych kritérií oprávnenosti mnohé podozrivé alebo obvinené osoby, ktoré nemajú dostatočné zdroje, nevyužívajú právnu pomoc, aj keď je to v záujme spravodlivosti. Následne nebudú riadne zaručené ich práva na obhajobu. Štvrtá príčina – Kvalita: Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) rozhodol, že povinnosť štátu poskytovať bezplatnú právnu pomoc nie je dodržaná jednoduchým vymenovaním obhajcu financovaného z verejných zdrojov, potrebné je zabezpečiť, aby asistencia poskytovaná obhajcami poskytujúcimi právnu pomoc bola praktická a účinná a dosahovala určitú kvalitu.[6] Kvalitu asistencie vo forme právnej pomoci možno zabezpečiť prostredníctvom: (1) kvalifikácie a akreditácie; (2) odbornej prípravy obhajcov a (3) monitorovania práce právnej pomoci. V mnohých členských štátoch je zabezpečenie kvality na nízkej úrovni alebo nie je žiadne. Kto je ovplyvnený opatreniami? Potenciálne sú ovplyvnené všetky podozrivé a obvinené osoby v trestnom konaní v EÚ. V EÚ sa každý rok uskutoční približne 10 miliónov trestných konaní, nie sú však k dispozícii žiadne údaje o počte konaní, v ktorých podozrivej alebo obvinenej osobe bola odmietnutá právna pomoc. Tieto opatrenia ovplyvňujú aj obhajcov, ktorí poskytujú alebo by mohli poskytovať asistenciu vo forme právnej pomoci týmto osobám. 2. Analýza subsidiarity Potrebné je opatrenie na úrovni EÚ založené na týchto troch faktoroch: 1. Tento problém má cezhraničný rozmer, pretože keď niektoré členské štáty nedodržiavajú procesné právo na právnu pomoc, spôsobujú tým problémy iným členským štátom.[7] 2. Občania EÚ sa môžu stať účastníkmi trestného konania mimo svojho členského štátu a potreby týchto podozrivých alebo obvinených osôb je potrebné riešiť na úrovni EÚ. 3. ESĽP už vytyčuje celoeurópske normy spravodlivého súdneho konania, ale jeho mechanizmy presadzovania nezaručujú dostatočnú a jednotnú úroveň ochrany a dodržiavania zo strany jeho signatárskych štátov vrátane členských štátov EÚ. 3. Ciele iniciatívy EÚ Akékoľvek opatrenie(-ia) o právnej pomoci prijaté na úrovni EÚ by malo(-i) slúžiť na dosiahnutie týchto všeobecných, špecifických a operačných cieľov, ktoré boli stanovené na základe všeobecných a konkrétnych problémov uvedených vyššie. Všeobecné: || · Zaručiť občanom EÚ účinnú ochranu na vysokej úrovni základných procesných práv v trestnom konaní. · Posilniť vzájomnú dôveru, a tak uľahčiť vzájomné uznávanie rozsudkov a súdnych rozhodnutí v Európskej únii a zlepšiť justičnú spoluprácu v EÚ. Špecifické: || · Zabezpečiť, aby podozrivé a obvinené osoby mali v priebehu trestného konania prístup k zodpovedajúcej právnej pomoci a aby im bola poskytnutá na takej úrovni, ktorá zaisťuje posilnenie vzájomnej dôvery. · Zabezpečiť, aby právo na prístup k obhajcovi, ako je stanovené v smernici o práve na prístup k obhajcovi pre podozrivé a obvinené osoby a osoby v konaní o európskom zatykači, bolo účinné prostredníctvom zabezpečenia právnej pomoci. Operačné: || 1. Zabezpečiť, aby právna pomoc bola dostupná osobám, na ktoré bol vydaný európsky zatykač, 2. Zabezpečiť prístup k asistencii vo forme právnej pomoci („pohotovostná obhajoba“), v prvých fázach konania, 3. Zabezpečiť účinný prístup k právnej pomoci pre podozrivé a obvinené osoby, ktoré nemajú dostatočné prostriedky (preskúmanie majetkových pomerov) a ak je to potrebné na zabezpečenie účinného prístupu k spravodlivosti (preskúmanie podstaty), 4. Zabezpečiť, aby členské štáty prijali opatrenia na zlepšenie kvality služieb právnej pomoci. 4. Možnosti politiky Podrobne sa posúdili štyri hlavné možnosti politiky: Možnosť 1 – Zachovanie súčasného stavu || Zachovanie súčasného stavu. Žiadne opatrenie na úrovni EÚ. Možnosť 2 – Nízka úroveň povinnosti || Nelegislatívne opatrenie: Opatrenia zamerané na budovanie kapacít, poskytovanie informácií, výmenu osvedčených postupov medzi členskými štátmi (vytvorenie expertnej skupiny na zahrnutie osvedčených postupov do usmernení pre odborníkov). Možnosť 3 – Stredná úroveň povinnosti || Právny nástroj: Čiastková možnosť 3 písm. a) prostredníctvom odporúčania, čiastková možnosť 3 písm. b) prostredníctvom smernice alebo kombinácia oboch: Sčasti stanovenie minimálnych kvalitatívnych noriem, ako je stanovené v EDĽP a charte, sčasti snaha posilniť predvídateľnosť a zlepšiť vnútroštátne normy. Právny nástroj by mal obsahovať najmä ustanovenia zabezpečujúce, aby podozrivé a obvinené osoby mohli využívať právnu pomoc v konaní o európskom zatykači a v začiatočných fázach konania. Neustanovilo by sa však žiadne podrobné normatívne opatrenie a realizácia by sa ponechala na voľné uváženie členských štátov. Tieto dve čiastkové možnosti možno skombinovať ustanovením niektorých prvkov v záväznom právnom nástroji a zároveň ustanovením iných prvkov v nezáväznom nástroji. Možnosť 4 – Vysoká úroveň povinnosti || Právny nástroj: Prostredníctvom smernice ustanovujúcej podrobné minimálne harmonizované kritériá pre prístup a kvalitu právnej pomoci, ktorá do určitej miery presahuje rámec kvalitatívnych noriem stanovených v EDĽP. 5. Posúdenie vplyvov 5.1. Účinnosť pri dosahovaní politických cieľov · Možnosť 1: Nedostatočný prístup k právnej pomoci by zostal na rovnakej úrovni alebo by sa zhoršil. · Možnosť 2: Malá motivácia pre členské štáty zlepšiť prístup k právnej pomoci vzhľadom na absenciu legislatívneho opatrenia. · Možnosť 3 písm. a) – Odporúčanie: Stredne veľký vplyv, pretože táto možnosť prispeje k dosiahnutiu všeobecných cieľov. Vzhľadom na nezáväzný charakter tohto nástroja je tu však riziko, že táto možnosť nebude mať priamy vplyv, pretože ju nemusia všetky členské štáty realizovať v plnom rozsahu. · Možnosť 3 písm. b) – Smernica: Veľký vplyv, pretože táto možnosť povedie k výraznému zlepšeniu prostredníctvom právne záväzných a vymožiteľných spoločných minimálnych noriem o právnej pomoci. · Možnosť 4: Veľmi veľký vplyv, pretože právny nástroj by mal všetku silu legislatívneho nástroja (záväzný charakter, veľkú vymožiteľnosť) a bude mať významný pozitívny vplyv na plnenie cieľov politiky, ale bude znamenať veľkú záťaž pre členské štáty. Výrazne zlepší vzájomnú dôveru a spoluprácu. 5.2. Vplyv na základné práva · Možnosť 1: Žiadny vplyv, pretože prístup k právnej pomoci bude aj naďalej chránený na úrovni členských štátov prostredníctvom EDĽP a charty a súčasné problémy s obmedzenou ochranou budú pokračovať. · Možnosť 2: Malý vplyv, pretože posilnenie práv na spravodlivé súdne konanie a na obhajobu bude závisieť od toho, do akej miery členské štáty budú konať v súlade s príkladmi osvedčených postupov a usmerneniami, ako sa rozšíria informácie o právnej pomoci a ako bude prebiehať vzdelávanie. · Možnosť 3 písm. a) – Odporúčanie: Pozitívny ale malý až stredný vplyv na základné práva a v závislosti od realizácie členskými štátmi. Určité zlepšenie sa očakáva v oblasti práva na spravodlivé súdne konanie a práva na obhajobu, ale v dôsledku absencie metódy presadzovania by sa situácia mohla len mierne zlepšiť. · Možnosť 3 písm. b) – Smernica: Veľký vplyv, pretože táto možnosť by mala rovnaký pozitívny vplyv ako možnosť 3 písm. a), ale prostredníctvom právne záväzného opatrenia. · Možnosť 4: Významný pozitívny vplyv na základné práva podozrivých a obvinených osôb. 5.3. Sociálne vplyvy · Možnosť 1: Žiadny vplyv. · Možnosť 2: Pozitívny ale obmedzený vplyv prostredníctvom zvyšovania informovanosti, budovania kapacít a odbornej prípravy. · Možnosť 3 písm. a) – Odporúčanie: V prípade náležitej realizácie členskými štátmi bude táto možnosť mať pozitívny sociálny vplyv (napr. rovnaký prístup k spravodlivosti zabezpečením asistencie vo forme právnej pomoci a zvýšenej kvality asistencie vo forme právnej pomoci). · Možnosť 3 písm. b) – Smernica: Veľký vplyv, pretože táto možnosť by mala rovnaký pozitívny vplyv ako možnosť 3 písm. a), ale prostredníctvom právne záväzného opatrenia. · Možnosť 4: Veľké sociálne vplyvy, pretože sa rozšíri prístup k právnej pomoci a následne k možnosti spravodlivého súdneho konania pre nemajetné podozrivé a obvinené osoby. 5.4. Vplyv na domáce justičné systémy · Možnosť 1: Žiadny vplyv – vnútroštátne systémy sa nemôžu vyvíjať smerom k väčšej konvergencii na základe judikatúry ESĽP v krátkodobom až strednodobom horizonte. · Možnosť 2: Celkový vplyv bude obmedzený, pretože opatrenia nie sú nezáväzné a nie sú zamerané priamo na dosiahnutie spoločných minimálnych noriem v celej EÚ. · Možnosť 3 písm. a) – Odporúčanie: Vzhľadom na jeho nezáväzný charakter ťažko predpovedať vplyv, ktorý závisí od ochoty členských štátov ho dodržiavať. V prípade náležitej realizácie táto možnosť by vyžadovala zmeny v systémoch členských štátov, ktoré v súčasnej dobe majú nízku úroveň právnej pomoci. · Možnosť 3 písm. b) – Smernica: Stredne až vysoký vplyv, pretože táto možnosť by si vyžadovala legislatívne reformy vo viacerých členských štátoch, umožňuje však určitú flexibilitu na základe všeobecne formulovaných povinností. · Možnosť 4: Najvýznamnejšie vplyvy na vnútroštátne justičné systémy, pretože justičné orgány by mali všetky potrebné nástroje na dodržiavanie práva na právnu pomoc vysokej úrovne. V systémoch právnej pomoci všetkých členských štátov by bolo potrebné uskutočniť významné legislatívne reformy, aby boli v súlade s týmto nástrojom. 5.5. Finančný a hospodársky vplyv · Možnosť 1: S touto možnosťou nie je spojená žiadna bezprostredná finančná záťaž. · Možnosť 2: Náklady na túto možnosť budú obmedzené a hradené budú členskými štátmi aj EÚ. Celkové maximálne finančné náklady sa odhadujú na približne 23 mil. EUR. · Možnosť 3 písm. a) – Odporúčanie: V prípade zabezpečenia súladu s odporúčaním zo strany členských štátov, náklady by boli rovnaké ako v možnosti 3 písm. b). · Možnosť 3 písm. b) – Smernica: Predpokladá sa, že celkové náklady by mali byť v strednom pásme týchto štyroch možností a väčšinou budú hradené verejnými správami na miestnej a vnútroštátnej úrovni. Celkové náklady sa pohybujú od 247 do 382 mil. EUR. Mali by zahŕňať náklady na tieto opatrenia: – Právna pomoc v konaní o európskom zatykači: 0,13 – 0,24 mil. EUR (v celej EÚ/rok) – Systém pohotovostnej obhajoby: 52 – 81 mil. EUR (v celej EÚ/rok) – Spoločné minimálne kritériá oprávnenosti: 181 – 287 mil. EUR (v celej EÚ/rok) – Kontrola kvality: 13,4 mil. EUR (v celej EÚ/rok) · Možnosť 4: Predpokladá sa, že celkové náklady by mali byť najvyššie z týchto štyroch možností a väčšinou budú hradené verejnými správami na miestnej a vnútroštátnej úrovni. Celkové náklady sa pohybujú od 1 594 do 1 716 mil. EUR. Mali by zahŕňať náklady na tieto opatrenia: – Právna pomoc v konaní o európskom zatykači: 0,8 – 1,1 mil. EUR (v celej EÚ/rok) – Systém pohotovostnej obhajoby: 180 –210 mil. EUR (v celej EÚ/rok) – Spoločné minimálne kritériá oprávnenosti: 1,4 mld. EUR (plus 92 mil. EUR na povinnú právnu pomoc pre deti) (v celej EÚ/rok) – Kontrola kvality: 13,4 mil. EUR (v celej EÚ/rok) V prípade možností 3 a 4 náklady nezohľadňujú prípadné úspory nákladov vyplývajúce zo zníženia súčasných nákladov v súvislosti s odvolaniami na ESĽP a vnútroštátnymi opravnými prostriedkami, obnovenými konaniami, zmarenými konaniami z dôvodu nedostatočného právneho zastúpenia. 6. Porovnanie možností/Uprednostňovaná možnosť Neuprednostňuje sa žiadna možnosť. 7. Monitorovanie a hodnotenie Ak uprednostňovanou možnosťou bude legislatívne opatrenie v podobe smernice, časový rámec na transpozíciu smernice členskými štátmi je 18 mesiacov od nadobudnutia jej účinnosti. Členské štáty by mali byť vyzvané, aby zhromaždili spoľahlivé údaje, aby mohli pomáhať v tomto procese, pretože v súčasnej dobe je nedostatok týchto údajov. Ak uprednostňovanou možnosťou bude opatrenie v podobe odporúčania, Komisia by mala posúdiť jeho vykonávanie najneskôr štyri roky po jeho uverejnení. Okrem toho Komisia plánuje uskutočniť osobitnú empirickú štúdiu zameranú na zhromažďovanie údajov za obdobie 3 – 5 rokov v súvislosti s uplatňovaním každého nástroja plánu o procesných právach. Na získanie podrobných kvantitatívnych a kvalitatívnych prehľadov účinnosti návrhov sa použijú osobitné ukazovatele pre právnu pomoc. [1] Článok 47 Charty základných práv EÚ a článok 6 ods. 3 písm. c) Európskeho dohovoru o ľudských právach (ďalej len „EDĽP“). [2] KOM(2011) 326 v konečnom znení, 8.6.2011. [3] Konania o európskom zatykači sa samé o sebe nepovažujú za „trestné konania“ a nevzťahuje sa na ne EDĽP. [4] Pozri napr. Schumann, Bruckmüller, Soyer, Pre-Trial Emergency Defence Intersentia 2012. Cape a kol., Effective Criminal Defence in Eastern Europe, LARN 2012. Pozri tiež správu FTI Defence Rights in the EU, október 2012, ods. 71 – 73, v ktorej sa uvádzajú mnohé problémy so systémami služieb obhajcov v členských štátoch a najnovšiu správu v Justicia, s. 46. Správa z konferencie vo Varšave o právnej pomoci. Pozri tiež Improving pre-trial Justice, s. 38, Open Society Institute Sofia 2008, Report on Civic monitoring of police stations (vo vzťahu k BU). [5] EDĽP a charta zahŕňajú kumulované preskúmanie majetkových pomerov a preskúmanie podstaty a na získanie právnej pomoci je potrebné splniť podmienky oboch. Pripúšťa sa teda, že existujú situácie, keď podozrivá osoba s nedostatočnými zdrojmi nie je oprávnená na právnu pomoc, napríklad preto, lebo prípad nie je veľmi zložitý alebo sankcia, ktorú možno uložiť, nie je závažná. [6] Pavlenko proti Rusku, sťažnosť č. 42371/02, rozsudok zo 4. októbra 2010, bod. 99. [7] Napríklad, ak sa od justičného orgánu požaduje vykonať súdne rozhodnutie z iného členského štátu, kde normy nie sú dostačujúce, môže to buď odmietnuť, alebo môže požiadať o ďalšie informácie, čo by malo za následok odloženie vykonania tohto súdneho rozhodnutia.