Oznámenie Komisie Rade, Európskemu parlamentu, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov - Zintenzívnenie boja proti nelegálnej práci /* KOM/2007/0628 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 24.10.2007 KOM(2007) 628 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Zintenzívnenie boja proti nelegálnej práci OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Zintenzívnenie boja proti nelegálnej práci 1. Úvod Nelegálna práca je vymedzená ako „ každá platená činnosť, ktorá je zákonná, pokiaľ ide o jej charakter, ale nie je oznámená verejným úradom, pričom sa berú do úvahy rozdiely v regulačnom systéme členských štátov .“ V tomto vymedzení[1] sa nelegálna práca spája s daňovými únikmi a/alebo únikmi v oblasti sociálneho zabezpečenia, pričom zahŕňa rôzne činnosti od neoficiálnych služieb v domácnosti až po skrytú prácu osôb, ktoré nemajú povolenie na pobyt, nezahŕňa však trestnú činnosť. Nelegálna práca je komplexným javom, na ktorý vplýva široká škála ekonomických, sociálnych, inštitucionálnych a kultúrnych faktorov, no všeobecne sa uznáva, že má tendenciu byť prekážkou ekonomických, rozpočtových a sociálnych politík zameraných na rast. Zamestnávatelia (a spotrebitelia) a zamestnanci (a samostatne zárobkovo činné osoby) môžu využívať nelegálnu prácu kvôli možnému zisku – riskujúc postihy – tým, že sa vyhýbajú plateniu daní a odvodov na sociálne zabezpečenie, dodržiavaniu sociálnych práv (minimálnej mzdy, právnych predpisov o ochrane zamestnanosti, nárokov na dovolenku) a nákladom na zabezpečenie súladu s právnymi predpismi (prihlasovacou povinnosťou, predpismi o bezpečnosti a ochrane zdravia pri práci). Pokiaľ nelegálna práca konkuruje činnostiam, ktoré sú v súlade s právnymi predpismi a dokonca ich nahrádza, je hlavným zdrojom sociálneho dumpingu. V prípade, že nelegálnu prácu vykonávajú osoby, ktoré poberajú dávky kompenzujúce nevykonávanie práce, má nelegálna práca aj charakter podvodu v oblasti sociálneho zabezpečenia. Komisia analyzovala nelegálnu prácu už vo svojom oznámení z roku 1998, v ktorom sa zaoberala príčinami a dopadmi nelegálnej práce a vyzdvihla niekoľko skúseností s opatreniami. Uvedeným oznámením sa pripravila pôda na celoeurópsku strategickú diskusiu o nelegálnej práci, ktorá vyústila do prijatia spoločného prístupu ustanoveného v usmerneniach politík zamestnanosti na roky 2003 – 2005[2]. V týchto usmerneniach sa obhajovala vyvážená kombinácia prevencie (najmä prostredníctvom náležite upravených predpisov týkajúcich sa daní a dávok a správnych predpisov) a činností zameraných na zvyšovanie povedomia, postihov a presadzovania práva. Takúto zmes politík ďalej upravila Rada vo svojom rozhodnutí z 29. októbra 2003 o transformovaní nelegálnej práce na riadne zamestnanie[3], v ktorom súčasne vyzvala sociálnych partnerov na prijatie určitých opatrení. Uvedené oznámenie bolo navyše jedným z faktorov, ktoré inšpirovali experiment zavedený do praxe v roku 2000, ktorý umožnil uplatňovanie zníženej sadzby DPH pri službách náročných na ľudskú prácu[4]. Vzhľadom na skutočnosť, že tieňová ekonomika si naďalej udržiava významné postavenie a že v niektorých odvetviach (v stavebníctve) a v niektorých formách práce bol zaznamenaný rast, môžu vzniknúť obavy, pokiaľ ide o úroveň trvalého politického záujmu o nelegálnu prácu. Cieľom tohto oznámenia je preto zdôrazniť politickú dôležitosť nelegálnej práce zhrnutím opatrení, ktoré prijali členské štáty, a uvedením možností vzájomného učenia sa o úspešných postupoch. Táto analýza je podporená aj novými dôkazmi z harmonizovaného prieskumu, ktorý sa uskutočnil s cieľom podrobnejšie objasniť charakteristické znaky nelegálnej práce a motívy, ktoré k nej vedú. 2. POLITICKÁ DÔLEžITOSť ZNIžOVANIA ROZSAHU NELEGÁLNEJ PRÁCE Úspešná realizácia politík, ktorých cieľom je transformácia neoficiálnej práce na oficiálne formy zamestnania, prispeje k splneniu hlavných cieľov prepracovanej Lisabonskej stratégie pre rast a zamestnanosť. Nelegálna práca má nepriaznivé dôsledky, ktoré majú vplyv na všetky tri piliere lisabonskej stratégie, a najmä na zastrešujúce ciele európskej stratégie zamestnanosti (plná zamestnanosť, kvalita a produktivita práce a sociálna súdržnosť). Z makroekonomického hľadiska znižuje nelegálna práca príjmy z daní a narušuje financovanie systémov sociálneho zabezpečenia. Z mikroekonomického hľadiska má nelegálna práca tendenciu obmedzovať spravodlivú hospodársku súťaž medzi spoločnosťami, čím vytvára priestor pre sociálny dumping. Súčasne spôsobuje neefektívnosť vo výrobe, pretože neoficiálne podniky sa zvyčajne vyhýbajú prístupu k oficiálnym službám a vstupom (napr. pôžičkám) a radšej si zachovávajú malú veľkosť. V nedávno vydanej zelenej knihe o pracovnom práve[5] je nelegálna práca označená za hlavný faktor, ktorý prispieva k sociálnemu dumpingu, a teda za jeden z kľúčových problémov modernizácie pracovného práva v rámci EÚ. Nelegálna práca sa okrem toho zvyčajne spája so zlými pracovnými podmienkami pre pracovníkov a následným ohrozením ich zdravia, malými vyhliadkami na kariérny postup a nedostatočnou sociálnou ochranou. Sociálni partneri EÚ v tejto súvislosti zamýšľajú uskutočniť spoločnú analýzu nelegálnej práce v rámci svojho pracovného programu na roky 2006 – 2008[6]. Následné konzultácie o zelenej knihe[7] ukázali, že administratívne orgány výrazne podporujú väčšiu administratívnu spoluprácu na úrovni EÚ a rozsiahlejšiu výmenu informácií a tzv. osvedčených postupov, kým sociálni partneri a ostatné zainteresované strany potvrdili priority politiky ustanovené v rozhodnutí Rady z roku 2003. Predovšetkým odbory uprednostnili lepší právny rámec a presadzovanie práva na európskej úrovni v záujme boja proti cezhraničným podvodom v oblasti sociálneho zabezpečenia. Názory na dôsledky nelegálnej práce pre systémy sociálneho zabezpečenia sa čoraz viac zhodujú: nelegálna práca nielenže oslabuje finančný základ týchto systémov v dôsledku straty príjmov, ale podrýva aj dôveru verejnosti v tieto systémy a ich dôveryhodnosť. Ľudia, ktorí vykonávajú nelegálnu prácu, môžu mať často nárok na podporu v nezamestnanosti, pri nevykonávaní práce alebo na rodinné dávky, súčasne sa však vzdávajú všetkých výhod spojených s prácou na základe oficiálnej zmluvy, ako napríklad výpočet dôchodku na základe výšky príjmu, školenia, perspektíva mzdového a kariérneho postupu a vystavujú sa riziku, že budú neustále zamestnaní výlučne v činnostiach vykonávaných nelegálne. Ako už bolo zdôraznené v komplexnej súhrnnej správe o primeraných a trvalo udržateľných dôchodkoch z roku 2006[8], silnú motiváciu na prihlasovanie práce môže poskytnúť reforma systémov sociálnej ochrany. V čoraz väčšej miere sa berie do úvahy aj problém segmentovaného trhu práce, kde sú veľké skupiny pracovníkov zamestnané v nedostatočne chránených činnostiach. Nelegálna práca predstavuje extrémny prípad segmentácie trhu práce[9]. Možnosť nájdenia si nelegálnej práce je hlavným faktorom podnecujúcim nelegálne prisťahovalectvo. Nelegálnym prisťahovalcom, ktorí zvyčajne nie sú zahrnutí do systému sociálneho zabezpečenia, sa nelegálna práca často ponúka za podmienok, ktoré sú spoločensky neprijateľné a v rozpore s právnymi predpismi o bezpečnosti a ochrane zdravia pri práci. Dňa 16. mája 2007 Komisia navrhla smernicu ustanovujúcu postihy pre tých, ktorí zamestnávajú štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt[10]. 3. DÔKAZY O NELEGÁLNEJ PRÁCI A. Hybné sily nelegálnej práce Na základe týchto faktorov vznikajú obavy z čoraz väčšieho rozsahu nelegálnej práce: - rastúci dopyt po službách v domácnosti a opatrovateľských službách v dôsledku sociálno-demografických zmien, prípadne v spojení so skracovaním pracovného času; - trend smerom k menším a menej hierarchicky štruktúrovaným pracovným vzťahom s pružnejšími mzdovými systémami alebo s pružnejším účtovaním času; - samostatná zárobková činnosť (vrátane nepravej samostatnej zárobkovej činnosti) a subdodávateľské práce a všeobecnejšie flexibilné zmluvy a práca na zavolanie, pokiaľ sa zneužijú na nepriznanie časti príjmov; - čoraz jednoduchšia možnosť založiť skupinu podnikov so sídlami vo viacerých štátoch, ktorá si vyžaduje efektívnu medzinárodnú spoluprácu monitorovacích orgánov a/alebo systémov s orgánmi a/alebo systémami presadzovania práva. B. Štatistické dôkazy na úrovni EÚ Problémy s meraním Vzhľadom na skutočnosť, že nelegálna práca sa nesleduje ani sa neprihlasuje a že vo vnútroštátnych právnych predpisoch môže byť vymedzená odlišne, je zložité získať spoľahlivé odhady o tom, ako je v rámci členských štátov EÚ rozšírená. V záujme zavedenia vhodných opatrení v rámci politík je však nevyhnutné posúdiť jej rozsah a charakteristické znaky. Nelegálnu prácu je možné merať priamo aj nepriamo. Nepriame metódy sa zakladajú na porovnávaní makroekonomických súhrnných údajov (ako napríklad vnútroštátne účty, spotreba elektrickej energie, hotovostné transakcie). Nepriame (najmä finančné) metódy často nadhodnocujú rozsah nelegálnej práce a poskytujú málo informácií o jej sociálno-ekonomických charakteristických znakoch. Na druhej strane, priame metódy sa zakladajú na štatistických zisťovaniach a majú tú výhodu, že sú porovnateľné a podrobné, avšak majú tendenciu podhodnocovať rozsah nelegálnej práce. Dôkladné pochopenie rozsahu nelegálnej práce a jej príčin si preto vyžaduje kombináciu oboch metód. Okrem toho existuje veľké množstvo administratívnych informácií, ktoré sa systematicky nevyužívajú a ktoré by sa mohli použiť na doplnenie zistení z priamych a nepriamych analýz (napr. štatistika z inšpekcií). Odhady na národnej úrovni Doteraz najlepšie dostupné odhady celkovej úrovne nelegálnej práce v členských štátoch založené na nepriamych metódach boli zozbierané v rámci štúdie uskutočnenej pre Komisiu v roku 2004[11]. Rozsah a charakteristické znaky nelegálnej práce sa v jednotlivých členských štátoch zdali značne odlišné, pričom v niektorých štátoch južnej a východnej Európy nelegálna práca tvorila až 20 % a viac ich HDP. Ako vyplýva z nedávneho zhodnotenia situácie odborníkmi zo siete Európskej agentúry na sledovanie zamestnanosti[12], nelegálna práca je ešte stále na vzostupe vo viacerých členských štátoch[13], kým v niekoľkých nových členských štátoch viedla intenzívna tvorba pracovných miest v ostatných rokoch a nedostatok pracovnej sily na trhu práce k ústupu tohto fenoménu. C. Charakteristické znaky a formy nelegálnej práce podľa Eurobarometra V súvislosti so štúdiou z roku 2004 sa v druhom štvrťroku roku 2007 uskutočnil prieskum nelegálnej práce s využitím priamych metód, ktorý sa realizoval v 27 štátoch EÚ ako osobitný prieskum Eurobarometra (č. 284). Zameriaval sa na názory verejnosti na nelegálnu prácu, na stranu dopytu a ponuky, na dôvody využívania nelegálnej práce a sociálno-ekonomické charakteristické znaky výrobcov a spotrebiteľov. Vzhľadom na citlivosť tejto témy, pilotný charakter prieskumu a nízky počet respondentov, ktorí pripustili, že nelegálnu prácu využívajú, je potrebné interpretovať výsledky prieskumu veľmi opatrne. Najmä kvantitatívne výsledky tohto prieskumu pravdepodobne predstavujú len dolnú hranicu skutočných hodnôt. Keďže je prieskum Eurobarometra založený na výberovej vzorke respondentov, nemohol poskytnúť spoľahlivé dôkazy o situácii štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt alebo občanov z nových členských štátov, ktorí čelia dočasným obmedzeniam voľného pohybu. Z výsledkov však vyplývajú napríklad tieto skutočnosti: - v celej EÚ existuje veľký trh pre nelegálnu prácu, pričom ide predovšetkým o služby v domácnosti; - hlavnými hybnými silami nelegálnej práce je vyhýbanie sa plateniu daní a administratívnemu zaťaženiu (najmä v prípade atypickej práce, napr. sezónnych činností), v menšom počte prípadov je to núdza; - dôležitosť vyplácania tzv. mzdy v obálke[14], najmä v stavebníctve; - nelegálna práca prevláda medzi študentmi, samostatne zárobkovo činnými osobami a nezamestnanými; - nízke povedomie o postihoch hroziacich v prípade odhalenia. 4. POLITIKY ZAMERANÉ NA ZNÍžENIE ROZSAHU NELEGÁLNEJ PRÁCE Vzhľadom na zložitosť a rôznorodosť nelegálnej práce neexistuje jednoduché riešenie, ako proti nej bojovať. Je potrebný vyvážený prístup zahŕňajúci opatrenia zamerané na zníženie alebo zamedzenie výskytu nelegálnej práce a ich presadzovanie, ktorý bude zahŕňať aj sociálnych partnerov. Takýto prístup bol ustanovený v rozhodnutí Rady z roku 2003 o transformovaní nelegálnej práce na riadne zamestnanie, v ktorom boli stanovené tieto požiadavky: - znížiť finančnú príťažlivosť nelegálnej práce, ktorá vyplýva z koncepcie daňových systémov a systémov dávok, a zhovievavosť systému sociálnej ochrany, pokiaľ ide o vykonávanie nelegálnej práce; - zabezpečiť reformu a zjednodušenie administratívnych postupov s cieľom znížiť náklady spojené s dodržiavaním právnych predpisov; - zosilniť mechanizmy sledovania a postihov za účasti inšpektorátov práce, daňových úradov a sociálnych partnerov; - zabezpečiť medzinárodnú spoluprácu medzi členskými štátmi; a - realizovať činnosti zamerané na zvyšovanie povedomia. V ďalšom texte sa rozoberajú hlavné smery vývoja politík v uvedených oblastiach, ktoré sú doložené príkladmi inovatívnych postupov[15] zavádzaných v jednotlivých členských štátoch. A. Finančná príťažlivosť nelegálnej práce Dostupné dôkazy potvrdzujú, že dôležitými hybnými silami nelegálnej práce sú vnímaná úroveň, štruktúra a zavádzanie rôznych druhov zdaňovania (najmä dane z príjmu z práce a odvodov na sociálne zabezpečenie). Úlohu však hrajú aj ďalšie faktory, ako napríklad dôvera ľudí v systémy finančnej a sociálnej ochrany. Väčšina členských štátov v tejto súvislosti zlepšila finančné stimuly v prospech riadneho zamestnania, a to najmä zvýšením nezdaniteľného základu dane z príjmu z práce a vhodným stanovením minimálnej mzdy na základe právnych predpisov alebo kolektívnych zmlúv. Zo štatistiky vyplýva, že dochádza k celkovému, ale pomalému znižovaniu daňového zaťaženia pracujúcich s nízkym mzdovým ohodnotením. Celkové daňové zaťaženie práce v rámci EÚ sa od roku 2000 do roku 2005[16] znížilo v priemere o 1,2 percentuálneho bodu. Vzhľadom na to, že celková priemerná úroveň sa pohybuje okolo 40 %, tieto zníženia ešte stále nemusia mať silu presvedčiť, keď existuje možnosť nelegálnej práce (najmä v kombinácii s výhodami). Navyše, účinky týchto znížení môžu zaniknúť v prípade práce nadčas, ktorá v mnohých členských štátoch podlieha podstatne vyššej dani. K výraznému zvýšeniu minimálnej mzdy došlo najmä v nových členských štátoch. Výška minimálnej mzdy bola zvyčajne stanovená veľmi opatrne (na úrovni nižšej ako polovica priemernej mzdy), aby sa tak predišlo deštrukcii riadnych pracovných miest a ich nahrádzaniu nelegálnou prácou. Navyše, v mnohých nových členských štátoch, kde je rozšírená prax poskytovania tzv. miezd v obálke, zmenšuje vyššia minimálna mzda priestor na dohodnutie takýchto „obálok“. Výhody spojené s prácou a minimálne dávky sociálnej starostlivosti by mali byť nastavené tak, aby umožňovali slušné životné podmienky, a súčasne zabezpečili, že riadne zamestnanie bude finančne príťažlivejšie ako nelegálna práca v kombinácii s výhodami. Väčšina členských štátov zaviedla prísnejšie kontroly príjemcov dávok. Významný podiel samostatnej zárobkovej činnosti v niektorých členských štátoch poukazuje na možné deformácie medzi režimami zdaňovania a sociálneho zabezpečenia pre zamestnancov a samostatne zárobkovo činné osoby, ktoré vyplývajú z nižšej miery zdaňovania podnikov v porovnaní so zdaňovaním príjmu z práce a z odlišného zaobchádzania so samostatne zárobkovo činnými osobami a zamestnancami v systémoch sociálneho zabezpečenia. Zavedenie jednotnej rovnej dane na Slovensku a v Estónsku sa dá vnímať ako pokus o odstránenie takýchto deformácií. Niekoľko skúseností: - z hľadiska nelegálnej práce možno rovnováhu medzi motivačnými a demotivačnými faktormi v systémoch sociálneho zabezpečenia zlepšiť zabezpečením primeranej úrovne podpory príjmu, uznaním prepojenia medzi právami a odvodmi, kontrolami príjemcov sociálnych dávok a primeranými finančnými postihmi za úniky v oblasti daní a sociálneho zabezpečenia. - pritom si treba dávať pozor na (i) zdaňovanie práce nadčas, (ii) súvislosť medzi minimálnou mzdou alebo mzdami stanovenými v kolektívnej zmluve a ich možným využitím ako referenčnej úrovne pre tzv. mzdy v obálke, (iii) deformácie v zdaňovaní zamestnancov a samostatne zárobkovo činných osôb a (iv) zníženie miery zdaňovania pracovných miest s nízkou produktivitou. B. Reforma a zjednodušenie administratívnych postupov Zdá sa, že zdaňovanie práce je spolu s administratívnym zaťažením, najmä v prípade atypickej a sezónnej práce, hlavnou hybnou silou nelegálnej práce. V dôsledku kombinácie nízkej produktivity a administratívneho a/alebo daňového zaťaženia nie sú v niektorých extrémnych prípadoch určité činnosti v oficiálnej ekonomike ekonomicky životaschopné. Zjednodušené systémy prihlasovania pracovníkov boli do praxe zavedené v Grécku (prihlasovanie rodinných pracovníkov), Francúzsku (prihlasovanie sezónnych pracovníkov v poľnohospodárstve a pracovníkov v hotelových a reštauračných službách), Holandsku (prihlasovanie upratovačov/upratovačiek v domácnosti) a Nemecku (tzv. drobné práce) so značnou mierou tvorby pracovných miest. V Španielsku, kde porovnania medzi regiónmi odhalili vzájomný vzťah medzi výskytom dočasných zmlúv a nelegálnej práce, možno za sľubný krok smerom k transformovaniu nelegálnej práce na riadne zamestnanie považovať aj dohodu sociálnych partnerov uzatvorenú v roku 2005, ktorej cieľom je obmedziť dočasné zamestnávanie. Belgicko, Rakúsko a Španielsko zaviedli poukazy na služby a zariadenia na poskytovanie bežných služieb v domácnosti, pričom v Dánsku ich v roku 2001 obmedzili. Tieto opatrenia mali často výrazný priaznivý dopad na tvorbu pracovných miest, avšak ich výsledky nie sú z hľadiska rozpočtu jednotné. Vzhľadom na skutočnosť, že nelegálna práca sa môže vyskytnúť v spojení s únikom nepriamych daní, niektoré členské štáty využili možnosť znížiť DPH na určité služby náročné na ľudskú prácu, ktorú im ponúkla smernica 1999/85/ES. Existuje však len málo dôkazov o tom, že by jednorazové zníženie DPH prispelo k tvorbe zamestnanosti. V prípade renovácií a údržby budov si viaceré členské štáty (napr. Fínsko, Švédsko, Taliansko) ako účinnejší nástroj zvolili zníženie daňového základu spotrebiteľa. Po pristúpení 10 nových členských štátov 1. mája 2004 otvorili svoj trh práce pre pracovníkov z týchto nových členských štátov Veľká Británia, Írsko a Švédsko, pričom ostatné členské štáty uplatnili na pracovníkov z ôsmich z týchto štátov prechodné opatrenia. Komisia vo svojej správe o fungovaní prechodných opatrení stanovených v Zmluve o pristúpení z roku 2003 uviedla, že obmedzenia prístupu na trh práce môžu zvýšiť využívanie nelegálnej práce[17]. Od 1. mája 2006 svoje obmedzenia úplne zrušili ďalšie štáty EÚ-15 (Fínsko, Španielsko, Portugalsko, Grécko, Taliansko, Holandsko a čoskoro aj Luxembursko), kým ostatné ich v kontexte nedostatku pracovnej sily na trhu práce zjednodušili. Nemecko a Rakúsko nedávno oznámili, že uľahčia prístup pre kvalifikovaných odborníkov. Dňa 1. januára 2007 uľahčilo desať štátov EÚ-25 (Česká republika, Estónsko, Cyprus, Lotyšsko, Litva, Poľsko, Slovinsko, Slovenská republika, Fínsko a Švédsko) prístup na svoje trhy práce pre bulharských a rumunských pracovníkov na základe vnútroštátnych právnych predpisov. Niekoľko skúseností: - existuje priestor na ďalšie zlepšovanie systémov pracovného práva a administratívnych systémov s cieľom lepšie sa vyrovnať sa s krátkodobými potrebami a nedostatkami na trhu práce; - existuje široký priestor pre odvetvovo špecifické prístupy zamerané na transformovanie nelegálnej práce na riadne zamestnanie (najmä v oblasti reštauračných a hotelových služieb, poľnohospodárstva, služieb v domácnosti); - acquis Spoločenstva o voľnom pohybe pracovníkov by sa malo všeobecne uplatňovať a podporovať (najmä prostredníctvom systému EURES); - je potrebné väčšmi využiť možnosti tzv. e-governmentu, online prihlasovania a výmeny informácií medzi administratívnymi databázami. C. Dohľad a postihy V zelenej knihe o pracovnom práve[18] Komisia zdôraznila potrebu účinnejšej spolupráce na vnútroštátnej úrovni medzi jednotlivými orgánmi verejnej správy, ako napríklad inšpektoráty práce, orgány sociálneho zabezpečenia a daňové orgány, a uviedla, že „zlepšením zdrojov a odborných znalostí týchto orgánov presadzovania práva a ich spoluprácou s partnermi možno prispieť k obmedzeniu faktorov motivujúcich k nelegálnej práci.“ Viaceré členské štáty (Nemecko, Fínsko, Francúzsko, Taliansko, Slovensko atď.) schválili nové zákony a akčné plány zamerané na lepšie odhaľovanie nelegálnej práce. V mnohých prípadoch došlo k aktualizácii vymedzenia nelegálnej práce tak, aby zohľadňovalo vývoj na trhu práce (práca pre agentúry, subdodávateľské práce atď.), a boli prijaté kritériá na odhaľovanie nepravej samostatne zárobkovej činnosti. V mnohých členských štátoch sa zlepšenie možností sledovania a kontroly zo strany organizácií sociálneho zabezpečenia, inšpektorátov práce a odborov stalo prioritou. Francúzsko, Belgicko, Írsko a Taliansko vytvorili medzirezortné koordinačné štruktúry. Vytvorili sa rozhrania medzi príslušnými databázami (napríklad v Portugalsku). Povinnosť zamestnávateľov prihlasovať pracovníkov odo dňa nástupu do zamestnania nadobudla všeobecnú platnosť. V Nemecku (od roku 2004 majú domácnosti povinnosť uschovávať faktúry za stavebné práce a údržbu) a Rakúsku (povinnosť presného vyúčtovania príjmov a výdavkov v oblasti hotelových a reštauračných služieb) preniesli zodpovednosť aj na potenciálnych používateľov nelegálnej práce. V mnohých štátoch boli uzatvorené zmluvy medzi sociálnymi partnermi, najmä v oblasti stavebníctva (v Nemecku, Fínsku, Taliansku). V Taliansku zákon o rozpočtových pravidlách stanovuje, že v roku 2007 ministerstvo práce v spolupráci so sociálnymi partnermi zavedie normatívny systém určený na odhadovanie skutočne odpracovaného času (tzv. indici di congruità). Niektoré štáty (napr. Fínsko, Nemecko, Holandsko, Veľká Británia) zaviedli postihy pre tých, ktorí zamestnávajú štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt, a v mnohých prípadoch boli tieto postihy sprísnené napríklad zákazom zúčastňovať sa verejného obstarávania. Komisia v tejto súvislosti nedávno navrhla prijať smernicu, ktorou by sa zabezpečilo, že všetky členské štáty zavedú a budú presadzovať podobné postihy voči tým, ktorí zamestnávajú štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt, v rámci komplexnej migračnej politiky EÚ[19]. Niekoľko skúseností: - predpokladom pre odhaľovanie nelegálnej práce je povinné prihlasovanie pracovníkov. Výnimky z uplatňovania písomných pracovných zmlúv by sa mali obmedziť na minimum; - existuje značný priestor pre odvetvovo špecifické riešenia s cieľom kontrolovať nelegálnu prácu a transformovať ju na riadne zamestnanie so zapojením sociálnych partnerov; - úspech politík zameraných na boj proti nelegálnej práci závisí od spolupráce medzi rôznymi orgánmi zodpovednými za oblasť daní, práce a prisťahovalectva, ako aj od presadzovania právnych predpisov a uplatňovania postihov. D. Cezhraničná spolupráca v rámci EÚ V kontexte smernice 96/71 o vysielaní pracovníkov uzavreli štáty, ako napríklad Francúzsko, Belgicko a Nemecko, bilaterálne zmluvy o spolupráci, ktoré by malo čoskoro uzavrieť aj niekoľko ďalších štátov (Taliansko, Španielsko, Poľsko a Česká republika). Okrem toho začala skupina členských štátov spoluprácu s cieľom propagovať širší politický program týkajúci sa nelegálnej práce a vymieňať si skúsenosti s ním spojené[20]. Komisia dospela k záveru, že je potrebné zlepšiť administratívnu spoluprácu medzi členskými štátmi, a to najmä v oblasti pracovníkov vysielaných na práce[21]. Komisia v tejto súvislosti plánuje prijať odporúčanie s cieľom podporiť takúto spoluprácu využitím informačného systému vnútorného trhu, ako aj rozhodnutie, ktorým by zriadila výbor na vysokej úrovni. Tento výbor by mal podporovať členské štáty a pomáhať im pri zisťovaní a vzájomnej výmene tzv. osvedčených postupov, pokiaľ ide o kontrolu a presadzovanie dodržiavania právnych predpisov vzťahujúcich sa na pracovníkov vyslaných na prácu. Komisia okrem toho v roku 2006 pripravila návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje postup vykonávania nariadenia 883/2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia (ktoré po prijatí vykonávacieho predpisu nahradí nariadenie 1408/71), ktorý tiež zahŕňa ustanovenia na podporu spolupráce medzi inštitúciami jednotlivých členských štátov pôsobiacimi v oblasti sociálneho zabezpečenia. Skúsenosť: - inštitucionálny rámec na kontrolu cezhraničného pohybu pracovníkov sa musí naďalej prispôsobovať rastúcemu tempu a zložitosti cezhraničnej podnikateľskej činnosti. E. Činnosti zamerané na zvyšovanie povedomia Uskutočnilo sa viacero úspešných kampaní (napr. dánska kampaň „fair play“). V nových členských štátoch išlo často o kampane veľkého rozsahu, ktoré sa zameriavali na konkrétne problémy, ako napríklad tzv. mzdy v obálke (napr. lotyšská kampaň pod názvom „Pracovná zmluva funguje“). Niekoľko skúseností: - je tu priestor na zvyšovanie povedomia verejnosti o rizikách spojených s nelegálnou prácou, najmä pokiaľ ide o postihy (pozri výsledky Eurobarometra); kľúčovú úlohu musia v tomto ohľade hrať sociálni partneri; - je dôležité informovať občanov o priaznivých dôsledkoch platenia daní v plnej výške a o poistnej povahe odvodov na sociálne zabezpečenie. 5. ZÁVERY A NÁSLEDNÉ čINNOSTI Presvedčivé doklady o tom, že rozsah nelegálnej práce sa v ostatných rokoch značne znížil, neexistujú. Nelegálna práca naďalej zostáva finančne príťažlivou možnosťou, a to najmä v spojení s únikmi v oblasti DPH a možnosťami pôsobiť v širšom meradle v rámci EÚ. V jednotlivých členských štátoch boli prijaté postupné kroky, vyhodnocovanie výsledkov a vzájomná výmena skúseností však zrejme chýbajú. Prišiel čas na to, aby členské štáty zintenzívnili svoje úsilie v boji proti nelegálnej práci. - Napriek určitému pokroku (zdaňovanie práce ľudí s nízkym mzdovým ohodnotením) je v záujme ďalšieho znižovania daňového zaťaženia práce potrebné urobiť viac, berúc do úvahy situáciu v tom-ktorom štáte, zlepšením kvality verejných financií, predovšetkým efektivity verejných výdavkov a systémov zdaňovania, znižovaním nemzdových nákladov na prácu a presúvaním daňového zaťaženia na alternatívne zdroje príjmu[22]. Je tu aj priestor na zníženie administratívnej zložitosti daňových systémov a systémov dávok, ktorá môže byť motiváciou pre nelegálnu prácu, najmä v prípade samostatne zárobkovo činných osôb a malých podnikov. - Komisia považuje prechodné opatrenia obmedzujúce mobilitu pracovníkov z nových členských štátov za faktor, ktorý bráni využívaniu riadneho zamestnania, a teda môže zvyšovať využívanie nelegálnej práce, zatiaľ čo súčasný rozvoj trhu práce vytvára rozsiahle príležitosti na riadne zamestnanie. Komisia v tejto súvislosti vyzýva členské štáty, ktoré sú za tieto opatrenia zodpovedné, aby ich prehodnotili čo najskôr alebo v každom prípade na konci druhej fázy 30. apríla 2009 v prípade štátov EÚ-8 a v prípade Bulharska a Rumunska na konci prvej fázy 31. decembra 2008; - Komisia vyzýva členské štáty, aby pri prijímaní rozhodnutí o tom, akým spôsobom budú postupovať pri zavádzaní spoločných zásad flexiistoty, venovali náležitú pozornosť nelegálnej práci. - Komisia vyzýva sociálnych partnerov, aby sa v rámci svojich spoločných pracovných programov dohodli na konkrétnych iniciatívach v oblasti nelegálnej práce na európskej medzirezortnej a odvetvovej a vnútroštátnej úrovni. - Dôležitými prvkami komplexného prístupu sú účinné sledovanie a presadzovanie práva. Komisia v tejto súvislosti pripomína svoj legislatívny návrh o postihoch pre tých, ktorí zamestnávajú štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt. - Komisia preskúma možnosť vytvorenia európskej platformy na spoluprácu medzi inšpektorátmi práce a ďalšími príslušnými monitorovacími orgánmi a orgánmi presadzovania práva. - V záujme umožnenia sledovania pokroku v transformácii nelegálnej práce na riadne zamestnanie by členské štáty spolu s Komisiou mali preskúmať, ktorá metodika určovania rozsahu nelegálnej práce je najvhodnejšia. S týmto cieľom sa v roku 2008 uskutoční štúdia v rámci programu PROGRESS. - Komisia sa bude nelegálnou prácou zaoberať ako jednou zo svojich priorít v rámci programu učenia sa navzájom. Zainteresované strany budú mať v rámci programu PROGRESS možnosť predkladať návrhy na informačné kampane, prieskumy a hodnotiace aktivity a iniciatívy na výmenu informácií o tzv. osvedčených postupoch. [1] KOM 98(219). [2] Ú. v. EÚ L 197 z 5.8.2003 (osobitné usmernenie č. 9 o nelegálnej práci). [3] Ú. v. EÚ C 260/1 z 29.10.2003. [4] Smernica 1999/85/ES, Ú. v. ES L 277, 28.10.1999, ktorá umožňuje členským štátom používať zníženú sadzbu DPH pri službách náročných na ľudskú prácu, napríklad pri renovácii súkromných obydlí, kaderníckych službách, čistení okien, službách starostlivosti v domácnosti a drobných opravách. Tento experiment bol predĺžený až do 31.12.2010 smernicou 2006/18/ES zverejnenou v Ú. v. EÚ L 51, 22.2.2006, s. 12. [5] Modernizácia pracovného práva s cieľom čeliť výzvam 21. storočia, KOM(2006) 708 z 22. novembra 2006. [6] Pracovný program európskych sociálnych partnerov na roky 2006 – 2008. [7] Výsledok verejných konzultácií o zelenej knihe Komisie „Modernizácia pracovného práva s cieľom splniť výzvy 21. storočia“ (KOM(2007) xxx). [8] SEK(2006) 304.2. [9] „K spoločným zásadám flexiistoty“, KOM(2007) 359 z 27.6.2007. [10] Pozri KOM(2007) 249 zo 16.5.2007. [11] „Nelegálna práca v rozšírenej Únii“; máj 2004, http://ec.europa.eu/employment_social/incentive_measures/activities_en.htm. [12] www.eu-employment-observatory.net. [13] Do úvahy sa neberú účinky nedávnych kampaní v Taliansku, Španielsku a Portugalsku zameraných na transformovanie nelegálnej práce štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt na riadne zamestnanie. [14] T. j. podielu celkovej mzdy, ktorý sa vypláca v hotovosti na ruku a nepriznáva sa. [15] Príklady nie sú zoradené podľa dôležitosti a odkazy na jednotlivé štáty nie sú vyčerpávajúce. Obsiahlejší zoznam inovatívnych postupov je uvedený na stránke Európskej agentúry na sledovanie zamestnanosti ((www.eu-employment-observatory.net) a v dokumentácii predloženej na medzinárodnej konferencii o nelegálnej práci a daňových únikoch, ktorá sa konala v Bruseli v dňoch 21. – 22. júna 2007 (http://socialsecurity.fgov.be/european_congress/). [16] Pozri Eurostat, štrukturálne ukazovatele, daňové zaťaženie pracovníkov s nízkym mzdovým ohodnotením. [17] KOM(2006) 48 v konečnom znení z 8.2.2006 týkajúce sa obdobia od 1. mája 2004 do 30. apríla 2006. Ďalšia správa bude pripravená pred koncom druhej fázy 30. apríla 2009, resp. v prípade Bulharska a Rumunska na konci prvej fázy 31. decembra 2008. [18] Uvedené KOM(2006) 708 [19] Pozri KOM(2007) 249 zo 16. mája 2007. [20] ENUW (Európska sieť pre nelegálnu prácu), ktorú založili verejní partneri piatich členských štátov (Nemecka, Francúzska, Talianska, Belgicka a Rumunska) a koordinuje ju talianske ministerstvo práce. [21] KOM(2007) 304 v konečnom znení z 13. júna 2007 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb. [22] Pozri integrované usmernenia č. 2, 3, 5 a 22. Usmernenia politík zamestnanosti sa už skôr zmieňovali o presunutí daňového zaťaženia práce smerom k nepriamym alebo environmentálnym daniam (pozri napr. vydanie z roku 2001). Pozri aj zelenú knihu o trhovo orientovaných nástrojoch na účely environmentálnej politiky a súvisiacich politík, KOM(2007) 140 z 28.3.2007, a oznámenie „Európske hodnoty v globalizovanom svete“, KOM(2005) 525 z 3.11.2005.