Vhodné zámery fiškálnej politiky pre eurozónu by mali byť výsledkom správnej rovnováhy medzi udržateľnosťou a stabilizáciou. Je nevyhnutné, aby sa skĺbenie oboch cieľov dosiahlo na úrovni jednotlivých krajín a aby sa zohľadnil rozmer eurozóny a EÚ. Hoci hospodárstvo stále využíva pevné fundamenty a podporu z fondov EÚ, najmä z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, postupným ukončovaním opatrení prijatých na podporu hospodárstva počas pandémie sa v roku 2023 celkovo odstráni dôležitý stimulačný prvok. Načasovanie a tempo normalizácie fiškálnej politiky by mali zohľadňovať aj interakcie s menovými politikami a politikami finančného sektora a fiškálny impulz pochádzajúci z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti().

V zimnej prognóze sa nepočítalo s inváziou na Ukrajinu a následným geopolitickým napätím. To má negatívny vplyv na výhľad rastu a zvyšuje riziká smerom k horšiemu vývoju. Napríklad inflácia môže byť vyššia, než sa očakávalo, v dôsledku tlakov na náklady vyplývajúcich z výpadkov na strane ponuky. Vyššie ceny energie, ktoré sa vo väčšej miere prenášajú z výrobcov na spotrebiteľské ceny, môžu mať nepriaznivý vplyv na celkový dopyt. Globálne výpadky dodávok budú pravdepodobne pretrvávať aj v roku 2022. Okrem toho vyššie sekundárne účinky potenciálneho rastu miezd prevyšujúceho produktivitu, než sa očakávalo, môžu počas dlhšieho obdobia udržiavať infláciu na vysokej úrovni. Na druhej strane by investície podporované Mechanizmom na podporu obnovy a odolnosti a fondmi viacročného finančného rámca (VFR) vrátane fondov politiky súdržnosti EÚ mohli vytvoriť silnejší impulz pre konjunktúru.

V prognóze Komisie zo zimy 2022 sa predpokladalo, že výrazná expanzia európskeho hospodárstva bude pokračovať, aj keď na slabšom základe, až do roku 2022 a 2023. Po určitom oslabení sa očakávalo, že hospodárska expanzia v druhom štvrťroku 2022 opäť naberie tempo a v prognózovanom období zostane výrazná. Fundamenty, o ktoré sa opiera expanzia, boli naďalej silné. Zlepšujúca sa situácia na trhu práce, vysoké úspory domácností, naďalej priaznivé podmienky financovania a využívanie finančných prostriedkov Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti mali spoločne udržať dlhotrvajúcu a silnú expanzívnu fázu. Podľa zimnej prognózy sa očakávalo, že rast reálneho HDP EÚ dosiahne v roku 2022 úroveň 4,0 %, čo je o 1,3 percentuálneho bodu menej ako v roku 2021, ale stále výrazne nad dlhodobým priemerom. V zimnej prognóze() sa predpokladalo, že „návrat do normálneho stavu“ bude pokračovať aj v roku 2023, keď sa očakával pokles rastu na 2,8 %.

Hospodárstvo EÚ vstúpilo do tretieho roka pandémie COVID-19, pričom sa vrátilo na úroveň produkcie spred pandémie. V roku 2021 došlo k výraznému oživeniu hospodárstva EÚ a nezamestnanosť dosiahla rekordne nízku úroveň, ale tempo expanzie sa ku koncu roka oslabilo. Výskyt variantu omikron viedol k opätovnému zavedeniu obmedzení mobility, obnovenému tlaku na systémy zdravotnej starostlivosti a nedostatku pracovnej sily z dôvodu choroby, karantény a opatrovateľských povinností. Dlhotrvajúce prerušenia dodávok spolu so silným dopytom zvýšili ceny komodít a energie. Tento nepriaznivý vývoj oslabil dynamiku rastu v EÚ, pričom v poslednom štvrťroku 2021 sa spomalil rast reálneho HDP.

Fiškálne politiky musia zostať pripravené reagovať na rýchlo sa meniace okolnosti. Politické prostredie sa vyvíja. Dočasné núdzové opatrenia súvisiace s pandémiou sa majú v roku 2022 väčšinou postupne zrušiť v nadväznosti na postupnú normalizáciu situácie v oblasti verejného zdravia.() Krátkodobý výhľad inflácie poukazuje na postupnú normalizáciu menovej politiky. Očakáva sa však, že invázia na Ukrajinu bude mať negatívny vplyv na výhľad, ktorý sa stal neistejším a ktorý ohrozujú riziká ešte horšieho vývoja. Takzvaná „všeobecná úniková doložka“ Paktu stability a rastu() sa bude naďalej uplatňovať aj v roku 2022. To umožní, aby sa fiškálna politika prispôsobila vyvíjajúcej sa situácii s cieľom riešiť bezprostredné výzvy, ktoré táto kríza predstavuje. Na základe prognózy Komisie zo zimy 2022 sa očakáva, že všeobecná úniková doložka sa od roku 2023 deaktivuje.() Vzhľadom na vysokú neistotu sa to prehodnotí na základe prognózy Komisie z jari 2022. Napokon sa v októbri 2021 obnovila diskusia o rámci správy hospodárskych záležitostí s cieľom dosiahnuť široký konsenzus o ďalšom postupe v dostatočnom predstihu do roku 2023.()

Výnimočná neistota a riziká si vyžadujú úzku koordináciu hospodárskych a fiškálnych politík zameranú na prekonanie krízy spôsobenej ochorením COVID-19. Odvážna a koordinovaná reakcia fiškálnej politiky na pandémiu, bezprecedentná podpora z nových nástrojov EÚ a akomodačná menová politika pomohli hospodárstvu EÚ prekonať krízu a podporujú obnovu. V treťom štvrťroku 2021 sa EÚ dostala na predkrízovú úroveň HDP. V prognóze Komisie zo zimy 2022 sa predpokladalo, že produkcia prekročí do konca roka 2022 úroveň spred pandémie vo všetkých členských štátoch. Fiškálna politika by mala byť naďalej úzko koordinovaná s cieľom zabezpečiť fiškálnu udržateľnosť a spolu so širšími hospodárskymi politikami by mala pomôcť udržať obnovu a nasmerovať európske hospodárstvo na cestu silnejšieho a udržateľného rastu napriek zhoršeniu globálneho prostredia.

Zásada č. 2: Zaistiť udržateľnosť dlhovej služby postupnými a kvalitnými fiškálnymi úpravami a hospodárskym rastom

Pomery verejného dlhu k HDP sú vysoké a v dôsledku pandémie ešte vzrástli. Potrebná fiškálna reakcia na pandémiu COVID-19 a pokles produkcie viedli k výraznému zvýšeniu mier zadlženosti verejnej správy, najmä v niektorých členských štátoch s vysokým dlhom, hoci bez rastúcich nákladov na dlhovú službu. Súhrnný pomer verejného dlhu k HDP v EÚ dosiahol v roku 2021 vrchol na úrovni približne 92 % HDP a očakáva sa, že v roku 2023 klesne len mierne na 89 % HDP. Rozdiely medzi členskými štátmi sú zároveň stále vysoké. Očakáva sa, že pomery verejného dlhu k HDP zostanú v roku 2023 nad úrovňou 100 % HDP v šiestich členských štátoch, pričom v približne polovici členských štátov zostanú pod úrovňou 60 % HDP.

Za predpokladu nezmenenej politiky by sa pomer verejného dlhu k HDP v EÚ v nasledujúcich desiatich rokoch vo všeobecnosti stabilizoval, ale vo viacerých členských štátoch s vysokým dlhom by sa naďalej zvyšoval. Dynamiku dlhu bude formovať niekoľko faktorov. Na jednej strane sú riziká spojené s vyšším verejným dlhom znásobené ďalšími výzvami vrátane predpokladaných nákladov na starnutie obyvateľstva a podmienených záväzkov (vo forme záruk) poskytnutých počas krízy spôsobenej ochorením COVID-19. Na druhej strane bola dynamika dlhu v roku 2021 vo všeobecnosti lepšia, než sa očakávalo. Nízke náklady na financovanie a priaznivé vyhliadky rastu, zaznamenané čiastočne vďaka očakávanému pozitívnemu vplyvu investícií a reforiem na potenciálny rast v strednodobom horizonte, sú zmierňujúcimi faktormi. Rozsah tohto vplyvu závisí od vývoja rozdielov medzi rastom a úrokovými sadzbami, ktorý zostáva neistý.

Na obmedzenie dynamiky dlhu je potrebná viacročná fiškálna úprava v kombinácii s investíciami a reformami na udržanie rastového potenciálu. Dôležité je zabezpečiť udržateľné verejné financie prostredníctvom postupného znižovania vysokého verejného dlhu. Hrozí, že niektoré členské štáty budú mať po skončení krízy vyššie pomery výdavkov a nižšie pomery príjmov (ako podiel na HDP). Neschopnosť znížiť dlh v strednodobom horizonte v krajinách s vysokým dlhom by ohrozila vyhliadky rastu a prehĺbila rozdiely medzi jednotlivými krajinami. Tým, že by sa verejné účty vystavili nepriaznivému vývoju na finančných trhoch, by to zároveň mohlo mať nepriaznivý vplyv na celkovú odolnosť hospodárstiev. Citlivosť dynamiky dlhu na vývoj podmienok financovania je relevantná pri určovaní potrebného stupňa a tempa úprav. Úspešné stratégie znižovania dlhu by sa mali zamerať na fiškálnu konsolidáciu, kvalitu a zloženie verejných financií a podporu rastu. Príliš náhla konsolidácia by oslabila prebiehajúcu obnovu, čo by malo negatívny vplyv na potenciálny rast, náladu na trhu a náklady na financovanie, pričom v konečnom dôsledku by bola kontraproduktívna z hľadiska udržateľnosti dlhovej služby.

Na základe zimnej prognózy Komisia zastáva názor, že od roku 2023 je vhodné začať postupnú fiškálnu úpravu s cieľom znížiť vysoký verejný dlh, pričom príliš náhla konsolidácia by mohla negatívne ovplyvniť rast, a tým aj udržateľnosť dlhovej služby.

Zásada č. 3: Podporovať investície a udržateľný rast

Nasmerovanie európskych hospodárstiev na cestu vyššieho udržateľného rastu a riešenie výziev dvojakej transformácie by mali byť prioritou programu vo všetkých členských štátoch.() Odhady Európskej komisie a iných organizácií poukazujú na veľké investičné potreby na splnenie cieľov EÚ v oblasti klímy a digitálnych technológií. Dosiahnutie cieľov zelenej dohody si vyžaduje dodatočné verejné a súkromné investície vo výške 520 miliárd EUR ročne v rokoch 2021 – 2030. Investičné medzery na dosiahnutie digitálnej transformácie v EÚ sa v nasledujúcom desaťročí odhadujú na približne 125 miliárd EUR ročne. Väčšinu týchto investícií bude musieť mobilizovať súkromný sektor. Verejný sektor však musí takisto zohrávať svoju úlohu pri poskytovaní doplnkového financovania na podporu politík, znižovanie rizika inovačných projektov, usmerňovanie a prilákanie súkromných investícií a prekonanie zlyhania trhu. V oznámení o nadčasovom európskom modeli rastu sa zdôrazňuje význam koordinovanej činnosti všetkých príslušných aktérov vrátane EÚ, členských štátov a súkromného sektora pri aktivácii všetkých dostupných politických stimulov.() Kľúčové je zabezpečiť súdržnosť medzi investičnými a reformnými politikami v členských štátoch a medzi vnútroštátnymi cieľmi a cieľmi EÚ.

Z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a VFR sa v nadchádzajúcich rokoch budú podporovať verejné investície a reformy. Z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti – ústredného prvku NextGenerationEU – sa až do roku 2026 poskytuje nenávratná podpora vo výške 338 miliárd EUR (ďalej len „granty“) a až 386 miliárd EUR vo forme úverov (obe sumy v bežných cenách). Financovanie z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti pomôže budovať odolnosť, dosiahnuť pokrok pri dosahovaní našich environmentálnych a digitálnych cieľov a posilniť súdržnosť, produktivitu a konkurencieschopnosť. K dnešnému dňu boli odsúhlasené plány obnovy a odolnosti 22 krajín EÚ a v prípade 21 krajín, ktoré o to požiadali, boli uhradené platby v rámci predbežného financovania. Granty Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sa majú vyplácať prednostne, pričom do konca roka 2023 sa vyplatia približne dve tretiny grantov.() Výdavky financované z grantov Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti umožnia financovať kvalitné investičné projekty a pokryjú náklady na reformy zvyšujúce produktivitu bez toho, aby viedli k vyšším deficitom a dlhu. Rýchla realizácia plánov obnovy a odolnosti tak podporí trvalú a udržateľnú obnovu, podnieti vyšší potenciálny rast a podporí postupné zlepšovanie fiškálnych pozícií, a to aj v členských štátoch s najvyšším pomerom verejného dlhu k HDP. Schválením novej generácie fondov politiky súdržnosti EÚ sa ďalej zvýšia investície, čím sa podporí dvojaká transformácia a odolnosť na celom území Únie.

Všetky členské štáty by mali chrániť celkové investície a v odôvodnených prípadoch zvýšiť investície financované z vnútroštátnych zdrojov, a to najmä v prospech zelenej, digitálnej a odolnej transformácie. Dôraz by sa mal klásť na vysokú kvalitu investícií, v súlade s investíciami financovanými z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Fiškálne politiky by sa mali preorientovať tak, aby podporovali dvojakú transformáciu v záujme dosiahnutia trvalého a udržateľného rastu. V prípade potreby, napríklad v reakcii na klesajúce príspevky z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, by členské štáty mali rozšíriť investície financované z vnútroštátnych zdrojov, najmä pokiaľ ide o dvojakú transformáciu. Fiškálna úprava zo strany členských štátov s vysokým dlhom by nemala zaťažovať investície, ale mala by sa realizovať prostredníctvom obmedzenia rastu bežných výdavkov financovaných z vnútroštátnych zdrojov.

Podľa názoru Komisie by sa v strednodobých fiškálnych plánoch mali podporovať a chrániť kvalitné verejné investície financované z vnútroštátnych zdrojov, keďže podpora odolného hospodárstva a riešenie výziev spojených s dvojakou transformáciou sú spoločnými kľúčovými politickými cieľmi na rok 2023 a ďalšie roky.

Zásada č. 4: Podporovať fiškálne stratégie, ktorú sú v súlade so strednodobým prístupom k fiškálnej úprave, so zreteľom na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti

Fiškálna úprava v členských štátoch s vysokým dlhom by mala byť postupná, nemala by viesť k príliš reštriktívnym zámerom fiškálnej politiky a mala by sa opierať o investície a reformy, ktoré oživia rastový potenciál, čím sa uľahčí dosiahnutie dôveryhodných trajektórií znižovania dlhu. Postupné a pretrvávajúce úsilie o fiškálnu úpravu by malo ísť ruka v ruke so zlepšeným zložením verejných financií, aby sa dosiahlo strednodobé zníženie dlhu. Strednodobé plány musia byť v súlade s analýzou udržateľnosti dlhovej služby členských štátov.() Plány by mali byť podložené konkrétnymi odkazmi na príslušné plánované investície a reformy a mal by sa v nich zohľadňovať očakávaný harmonogram vyplácania finančných prostriedkov EÚ (vrátane grantov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti). V období po roku 2023 by sa tieto strednodobé plány mali zamerať na uskutočňovanie fiškálnej konsolidácie s cieľom dosiahnuť strednodobé obozretné fiškálne pozície postupným a udržateľným spôsobom podporujúcim rast. V plánoch by sa mali podrobne špecifikovať základné opatrenia a sprievodné reformy a investície.

Pri postupe úpravy fiškálnej politiky by sa mali zohľadniť účinky podpory z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti na hospodársku činnosť. Granty Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti budú naďalej poskytovať významnú fiškálnu podporu rastu celkového dopytu až do vrcholu profilu platieb v plánoch každého členského štátu, ktorý sa následne zníži. Malo by sa to zohľadniť v strednodobých fiškálnych plánoch.

Konsolidácia by sa nemala neprimerane odkladať. Ak je potrebná fiškálna úprava, jej odloženie na neskoršie roky zvyšuje riziká spojené s vykonávaním a často vedie k ťažkostiam pri dosahovaní strednodobých rozpočtových cieľov stanovených v programoch stability a konvergenčných programoch členských štátov. Vykonávanie fiškálnej stratégie odloženej na neskoršie obdobie je okrem toho spojené s tým, že vlády využívajú prekvapivo pozitívny rast a neočakávané rozpočtové príjmy skôr na zvýšenie bežných výdavkov alebo zníženie daní než na zrýchlené znižovanie dlhu. Často to znamená, že rezervy sa neobnovujú, keď to umožňujú hospodárske podmienky.

Podľa názoru Komisie by členské štáty mali v programoch stability a konvergenčných programoch preukázať, ako ich strednodobé fiškálne plány zabezpečia postupný klesajúci trend verejného dlhu na obozretnú úroveň a udržateľný rast prostredníctvom postupnej konsolidácie, investícií a reforiem.

Zásada č. 5: Zabezpečiť, aby boli fiškálne stratégie diferencované a aby zohľadňovali rozmer eurozóny

Od roku 2023 treba začať postupnú fiškálnu úpravu v členských štátoch s vysokým dlhom, aby sa stabilizovala a následne znížila miera zadlženosti. Ak to hospodárske podmienky umožňujú, je i naďalej dôležité obnoviť fiškálne rezervy a vrátiť sa na cestu znižovania pomeru verejného dlhu k HDP s cieľom posilniť odolnosť voči budúcim otrasom, zachovať priaznivé podmienky financovania a zabezpečiť hladké fungovanie eurozóny vzhľadom na možné účinky presahovania. Z prognózy Komisie zo zimy 2022 vyplýva, že v prípade členských štátov s vysokým dlhom sa zdá vhodné postupné zlepšovanie ich východiskových fiškálnych pozícií od roku 2023. V záujme dosiahnutia tohto cieľa by bežné výdavky financované z vnútroštátnych zdrojov (bez diskrečných príjmových opatrení) mali rásť pomalšie ako strednodobý potenciálny produkt (meraný na základe referenčnej hodnoty pre výdavky). Členské štáty s vysokým dlhom by mali naďalej podporovať investície potrebné na dvojakú transformáciu a vykonávať fiškálnu úpravu bežných výdavkov financovaných z vnútroštátnych zdrojov. Táto stratégia by sa mala podporiť včasnou realizáciou plánov obnovy a odolnosti. Akékoľvek neočakávané príjmy vrátane neočakávaných príjmov z prekvapivého rastu by sa mali použiť na zníženie dlhu.

Členské štáty s nízkym/stredným dlhom by mali uprednostniť investície do dvojakej transformácie. Členské štáty s nízkym/stredným dlhom sa vo všeobecnosti vyznačujú zdravými rozpočtovými pozíciami.() Zvýšenie verejných investícií do dvojakej transformácie by sa malo v prípade potreby (napríklad v reakcii na klesajúce príspevky z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti) uprednostniť prostredníctvom rýchlejšieho rastu investícií financovaných z vnútroštátnych zdrojov než rastu strednodobého potenciálneho produktu. Vývoj bežných výdavkov by mal byť v súlade so zachovaním celkovo neutrálnych politických zámerov, t. j. v roku 2023 by nemalo dôjsť k fiškálnej úprave, pokiaľ by náznaky nadmerného dopytu nevyvolali pružné fiškálne politiky na kontrolu jeho rastu, alebo naopak, pokiaľ by si zhoršenie hospodárskeho výhľadu vyžadovalo dodatočné výdavky. Prispeje to k zachovaniu vhodného politického postoja pre eurozónu ako celok, keďže účinky presahovania predčasného fiškálneho obmedzenia v členských štátoch s nízkym/stredným dlhom by mohli neprimerane znížiť celkový dopyt v eurozóne a sťažiť členským štátom s vysokým dlhom vykonávanie fiškálnej úpravy.

Podľa názoru Komisie by fiškálne odporúčania pre jednotlivé členské štáty mali byť aj naďalej diferencované a mali by sa v nich zohľadňovať možné cezhraničné účinky presahovania. Vnútroštátne fiškálne úpravy by sa v prípade potreby mali vykonať tak, aby sa zlepšilo zloženie výdavkov a chránili celkové investície.

Dôsledky pre postup pri nadmernom deficite