Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu o implementácii smernice 94/62/ES o obaloch a odpadoch z obalov a o jej dosahu na životné prostredie, ako aj na fungovanie vnútorného trhu [SEK(2006) 1579] /* KOM/2006/0767 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 6.12.2006 KOM(2006) 767 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU O IMPLEMENTÁCII SMERNICE 94/62/ES O OBALOCH A ODPADOCH Z OBALOV A O JEJ DOSAHU NA ŽIVOTNÉ PROSTREDIE, AKO AJ NA FUNGOVANIE VNÚTORNÉHO TRHU[SEK(2006) 1579] ÚVOD Keď sa schvaľovala smernica 94/62/ES o obaloch a odpade z obalov (ďalej len „smernica o obaloch“), bolo k dispozícii iba málo informácií o nákladoch a prínosoch hospodárenia s obalmi a odpadom z obalov. Takéto informácie sa začali zhromažďovať vtedy, keď sa kládol väčší dôraz na analýzu nákladov a výnosov a hodnotenie dosahu, teda pred začatím revízie smernice o obaloch. Teraz sa však analýza nákladov a výnosov zamerala na účinky revidovanej smernice, t. j. na účinok zvýšenej recyklácie. To sa uskutočnilo výpočtom nákladov na zvyšujúcu sa recykláciu a výnosov z nej od úrovní recyklácie roku 1998 na optimálne miery recyklácie. Európsky parlament a Rada počas legislatívneho procesu vyzvali Komisiu, aby predložila úplnejšie hodnotenie celkových dosahov smernice na životné prostredie v správe o implementácii smernice o obaloch a jej dosahu na životné prostredie, ako aj na fungovanie vnútorného trhu[1]. V tejto správe sa hodnotia aj možnosti ďalších opatrení týkajúcich sa obmedzenia množstva obalov a táto správa sa zaoberá ďalšími dôležitými otázkami v rámci Šiesteho environmentálneho akčného programu. Táto správa obsahuje následné hodnotenie smernice z hľadiska životného prostredia, hospodárstva, sociálnej oblasti a vnútorného trhu a hodnotenie potreby ďalších opatrení na obmedzenie vzniku odpadu z obalov a na recykláciu odpadu z obalov a na voľný obeh obalov na vnútornom trhu. Správa zohľadňuje aj oznámenie o tematickej stratégii predchádzania vzniku odpadu a jeho recyklovania[2] a návrh na revidovanie rámcových právnych predpisov o odpade[3] prijatých Komisiou 21. decembra 2005. 1. NÁSLEDNÉ HODNOTENIE DOSAHOV NA SMERNICU O OBALOCH Na účely prípravy tejto správy boli zadané dve štúdie: jedna o environmentálnych, hospodárskych a sociálnych dosahoch[4] a druhá o aspektoch smernice z hľadiska vnútorného trhu[5]. Obe štúdie boli predmetom rozsiahlej konzultácie so zainteresovanými stranami, ktorá je zdokumentovaná na internetovej stránke Komisie[6]. Európska agentúra pre životné prostredie okrem toho pripravila pilotnú štúdiu o účinnosti systémov hospodárenia s odpadmi z obalov vo vybraných krajinách[7]. Štúdie podľa možnosti obsahujú informácie o všetkých 25 členských štátoch. Veľká časť úloh však bola zameraná na hodnotenie implementácie smernice v minulosti, keď desať nových členských štátov ešte nebolo členmi Európskej únie. Informácie o hospodárení s odpadom z obalov v nových členských štátoch pred pristúpením k EÚ sú preto obmedzené. Veľká časť analýzy sa preto musela obmedziť na pätnásť členských štátov EÚ, ktoré boli členmi pred 1. májom 2004 (ďalej len „EÚ-15“). Tento oddiel obsahuje zhrnutie zistení týchto štúdií a hodnotenie týchto výsledkov Európskou komisiou. Podrobnejšie vysvetlenie je uvedené v prílohe k tejto správe. 1.1. Celkové dosahy týkajúce sa obalov Obaly predstavujú pomerne malý, ale nie nevýznamný tok výrobkov a odpadov. V roku 2002 sa v EÚ-15 vytvorilo približne 66 miliónov ton odpadu z obalov. To je približne 5 % celkového množstva vytvorených odpadov. Odpad z obalov predstavuje z hľadiska hmotnosti približne 17 % komunálneho odpadu[8] a z hľadiska objemu 20 % až 30 %[9]. Hmotnosť však nie je najlepším ukazovateľom dosahu odpadu z obalov na životné prostredie a dosahu obalov počas ich životného cyklu. Celkové environmentálne dosahy obalov tvoria rádovo jedno až niekoľko percent celkového hospodárstva. Napríklad emisie skleníkových plynov súvisiace so spotrebou obalov v EÚ-15 sa odhadujú na okolo 80 miliónov ton emisií ekvivalentných CO2 za rok[10]. Ide o približne 2 % celkových emisií skleníkových plynov v EÚ-15. Podiel obalov má porovnateľný význam v prípade ďalších dosahov na životné prostredie, medzi ktoré patrí napríklad okysľovanie ovzdušia, emisie jemných tuhých častíc a eutrofizácia. 1.2. Recyklácia, zhodnocovanie a spaľovanie obalov v zariadeniach na spaľovanie odpadov s energetickým zhodnotením[11] Recyklácia obalov [12] nie je novou možnosťou odpadového hospodárstva. Niektoré časti obalov sa vždy recyklovali, pretože to bolo lacnejšie ako zneškodnenie. Značné množstvá obalov sa recyklovali v dôsledku vnútroštátnych právnych predpisov a programov dokonca ešte predtým, ako smernica o obaloch nadobudla účinnosť. Zo 66 miliónov ton odpadov z obalov bolo v roku 2002 recyklovaných 36 miliónov ton alebo 54 % . V porovnaní s rokom 1997 je to nárast o 9 miliónov ton a zvýšenie miery recyklácie o 8 %. Tento nárast sa zaznamenal najmä v členských štátoch, v ktorých boli úrovne recyklácie spočiatku nízke. Zhodnocovanie obalov a spaľovanie v zariadeniach na spaľovanie odpadu s energetickým zhodnotením sa zvýšilo z 31 miliónov ton alebo 52 % v roku 1997 na 41 miliónov ton alebo 62 % v roku 2002. V roku 2002 sa dosiahlo všetkých 75 rôznych cieľov vzťahujúcich sa na EÚ-15[13] . Recyklácia a zhodnocovanie odpadu z obalov viedli k pozitívnym environmentálnym účinkom na väčšinu parametrov. Ide o úspory skleníkových plynov približne 25 miliónov ton emisií ekvivalentných CO 2 (približne 1 milión ton ako priamy dôsledok smernice o obaloch) a úspory zdrojov približne 10 miliónov ton ekvivalentných rope (asi 3 milióny ton ako priamy dôsledok smernice o obaloch) v dôsledku recyklácie a zhodnocovania odpadu z obalov v porovnaní so scenárom, podľa ktorého všetok odpad z obalov sa odosielal na skládku alebo na spaľovanie bez energetického zhodnotenia, čo zodpovedá približne 0,6% celkových emisií skleníkových plynov v EÚ-15 v roku 2002, alebo tretine až polovici celkových emisií skleníkových plynov v krajinách, medzi ktoré patrí napr. Dánsko, Írsko alebo Švédsko. Vzhľadom na to, že je obtiažne dosiahnuť cieľ Kjótskeho protokolu, ktorým je 8 % zníženie, je to značný prínos. Medzi ďalšie významné environmentálne prínosy patria zníženie emisií prachových častíc, zníženie okysľovania a nižší počet nepríjemných účinkov (hlučnosť spôsobená dopravou, zápach, vizuálne narušenia atď., ktoré majú vplyv na obyvateľov, ktorí žijú v blízkosti skládok a spaľovní). Recyklácia vyplývajúca zo smernice o obaloch a vnútroštátnych programov a právnych predpisov nie je výrazne drahšia, ako keby sa rovnaký materiál odoslal na zneškodnenie. Celkové náklady na hospodárenie s odpadmi z obalov[14] boli v roku 2001 hodnotené v rámci troch scenárov. V rámci scenára, ktorý zodpovedá skutočnej miere recyklácie a zhodnocovania v roku 2001, sa náklady odhadli na 6,6 až 6,8 miliárd eur. V rámci scenára nulovej recyklácie obalov a 100 % zneškodňovania by však náklady na zneškodnenie boli dokonca približne 6,1 miliardy eur. V rámci scenára s pravdepodobnými úrovňami recyklácie obalov pri neexistencii smernice o obaloch sa celkové náklady na hospodárenie s odpadmi z obalov odhadli na 6,6 miliardy eur. Vzhľadom na nespoľahlivosť takýchto odhadov možno dospieť k záveru, že ďalšie náklady súvisiace s povinnosťou recyklovať podľa smernice o obaloch nie sú vyššie ako niekoľko sto miliónov eur za rok . Je pravdepodobné, že tieto ďalšie náklady sa budú zmenšovať, keďže implementáciou právnych predpisov EÚ sa zlepšia environmentálne podmienky, za ktorých sa zneškodňovanie odpadu uskutočňuje v EÚ, napríklad, v dôsledku implementácie smernice 1999/31/ES o skládkach odpadov[15]. Náklady na zníženie 1 tony emisií ekvivalentných CO2 prostredníctvom recyklácie obalov sa zvýšili z 12 €/t v roku 1997 na 23 €/t v roku 2001 (v porovnaní s cenami na trhu s emisiami z asi 9 €/t CO2 na približne 12,5 €/t CO2 v období od októbra 2005 do októbra 2006[16]). Keďže recyklácia obalov má aj ďalšie účinky na životné prostredie, možno ju s pomerne vysokým stupňom istoty zaradiť medzi nákladovo najefektívnejšie možnosti zníženia emisií CO 2 a iné dosahy na životné prostredie. Medzi rôznymi obalovými materiálmi a spôsobmi ich využitia však existujú značné rozdiely. Štúdie tiež poukazujú na to, že zvýšenie cieľov recyklácie nad súčasné úrovne by nebolo nákladovo efektívne[17]. Geografické rozdiely medzi členskými štátmi ovplyvňujú výsledky nákladovej efektívnosti iba v malej miere. Dosah na určité priemyselné a súkromné sektory však môže byť väčší ako naznačujú už uvedené údaje, keďže smernica znamená presun nákladov na odpadové hospodárstvo z verejného sektora (najmä z miestnych samospráv) na súkromný (ktorý v súčasnosti spolufinancuje hospodárenie s odpadmi z obalov) a náklady na vnútornú správu, ktoré vznikli spoločnostiam, nie sú zahrnuté do uvedených odhadov. Priama a najmä nepriama zamestnanosť v odvetví zhodnocovania a recyklácie obalov sa odhaduje na 42 000 pracovných miest na plný pracovný úväzok. Tento údaje je potrebné porovnať s možnými stratami pracovných miest v sektore zneškodňovania odpadov v dôsledku makroekonomických účinkov (finančné prostriedky vynaložené na recykláciu nie sú k dispozícii na iné hospodárske činnosti – takéto účinky sa budú so zvyšujúcimi sa nákladmi na zneškodnenie znižovať). Nie je jasné, koľko pracovných miest možno ovplyvniť týmito účinkami. Je pravdepodobné, že rovnováha v oblasti zamestnanosti bude celkovo neutrálna alebo mierne pozitívna . Hlavným dosahom povinnosti recyklovať na vnútornom trhu podľa smernice o obaloch bola stabilizácia trhov zberu a recyklácie. Rozdiely medzi členskými štátmi vo financovaní recyklácie sa do určitej miery vyrovnali, keďže členské štáty zaviedli mechanizmy financovania s cieľom podporiť recykláciu obalov. Nedávno sa na vnútornom trhu objavili problémy v dôsledku odlišného výkladu dobrovoľného alebo povinného charakteru systémov identifikácie materiálov podľa článku 8 smernice o odpadoch a rozhodnutia 97/129/ES. 1.3. Obmedzenie množstva obalov Obmedzenie množstva obalov pri zdroji je oveľa zložitejšie ako recyklácia. Recyklácia je jednou z dostupných možnosti odpadového hospodárstva, pričom medzi ďalšie možnosti patrí zhodnocovanie alebo zneškodnenie. Obmedzenie množstva obalov ovplyvňuje nielen celkový životný cyklus obalu od ťažby suroviny po zneškodnenie, ale aj životný cyklus balených výrobkov. Akékoľvek výraznejšie zmeny objemov obalov umiestňovaných na trhu sa môžu dosiahnuť iba prostredníctvom zmien v spôsoboch výroby, spotreby a distribúcie. Táto skutočnosť sa odráža v obmedzenom úspechu všetkých preventívnych opatrení, ktoré boli doteraz prijaté. Hoci sa zdá, že existuje určité oddelenie vytvárania odpadov z obalov od rastu HDP, v takmer všetkých členských krajinách sa absolútne množstvo odpadu z obalov zvyšuje. Preventívne opatrenia, medzi ktoré patria systémy presadzovania základných požiadaviek, plány obmedzenia množstva odpadov a silné systémy zodpovednosti výrobcov, by mohli mať určitý vplyv na zníženie výroby obalov. Celkové spôsoby vytvárania odpadov z obalov sa však výrazne nelíšia medzi členskými štátmi, ktoré uplatňujú rôzne nástroje obmedzenia, a členskými štátmi, ktoré neuplatňujú žiadny z týchto nástrojov. Európsky parlament vyvolal diskusiu o používaní ukazovateľa vplyvu obalov na životné prostredie (Packaging Environmental Indicator - PEI) na účely politiky v oblasti obalov. Takýto ukazovateľ je koncepčným nástrojom, ktorým sa meria dosah obalov na životné prostredie a ktorý poskytuje jednoduchý výsledok umožňujúci zlepšiť obaly a podporiť výber medzi rôznymi obalovými systémami. Hlavnou výhodou PEI je to, že poskytuje usmernenie v oblasti kľúčových dosahov na životné prostredie, ktoré sa majú zohľadniť v hodnotení životného cyklu a prístupoch založených na úvahách o životnom cykle. Praktické obmedzenia však komplikujú používať PEI na určenie jednotlivých údajov, ktorými by sa mohlo opodstatniť uprednostňovanie jedného druhu obalu pred druhým, alebo ktoré by sa mohli použiť na informovanie spotrebiteľa. Preto sa zdá, že je vhodnejšie zamerať potenciálne používanie PEI na poskytovanie usmernenia spoločnostiam, ktoré radšej využívajú prístupy založené na životnom cykle, ako sa snažiť vypočítať jednotlivé údaje na základe tohto nástroja. Takéto využitie PEI by sa mohlo začleniť do rámca postupu nasledujúceho hodnotenia zhody. Neexistujú žiadne náznaky, že súčasné úrovne ťažkých kovov a iných nebezpečných látok, ktoré sa nachádzajú v obaloch, predstavujú akékoľvek osobitné riziká pre zdravie a životné prostredie. Zdá sa preto nepravdepodobné, že by ďalšie zníženie limitov ťažkých kovov viedlo k významným prínosom pre zdravie a životné prostredie. Ciele týkajúce sa obmedzenia množstva obalov sa môžu zdať príťažlivé vďaka svojej zjavnej jednoduchosti. Ich implementácia však prináša množstvo problémov, ktoré nie sú menej zložité ako iné opatrenia. Najmä ciele súvisiace s hmotnosťou by znevýhodnili ťažšie obalové materiály pred obalovými materiálmi, ktoré nie sú nutne menej škodlivými pre životné prostredie. Ciele uplatňované rovnako pri každom výrobcovi by znevýhodnili tých výrobcov, ktorí už používajú minimálne možné množstvo obalov. V prípade takýchto výrobcov môže ďalšie zníženie viesť k rozsypávaniu výrobku, ktoré môže často spôsobiť väčšie poškodenie životného prostredia ako možné environmentálne prínosy týkajúce sa úspor obalov. Ciele týkajúce sa zákazu skládok a zníženia počtu skládok majú podobný účinok ako ciele recyklácie v presmerovaní tokov odpadov. Musia sa však vnímať z hľadiska toho, ktorá možnosť odpadového hospodárstva by sa mohla následne použiť, aby sa dosiahol najväčší prínos pre životné prostredie. Ciele recyklácie sa nedajú jednoucho nahradiť cieľmi týkajúcimi sa zákazu skládok a zníženia počtu skládok, ak by to viedlo k zvýšeniu spaľovania na úkor recyklácie a celkových environmentálnych prínosov smernice. 2. DOSAH NA VNÚTORNÝ TRH Smernica spôsobila výrazné priblíženie mier recyklácie členských štátov a postup oznamovania umožnil vyriešiť mnoho problémov vnútorného trhu skôr, ako sa stali skutočnými problémami. Napriek zámeru smernice prispieť k fungovaniu vnútorného trhu a zníženiu prekážok obchodu sa však tieto ciele ešte úplne nedosiahli v prípade všetkých druhov odpadov. Skúsenosti z minulosti a súčasné prípady ukazujú, že jednostranné opatrenia prijaté v rôznych členských štátoch ešte predstavujú problémy, keďže vyžadujú, aby trhoví prevádzkovatelia prispôsobili svoje obaly požiadavkám každého jednotlivého členského štátu, čo im sťažuje možnosť využívať obchodné príležitosti v rámci vnútorného trhu predávať rovnaký výrobok v rovnakom obale na rôznych trhoch. Najmä postupy v prípade porušenia v sektore nápojov ukazujú, že vnútroštátne opatrenia môžu viesť k narušeniu hospodárskej súťaže a v niektorých prípadoch rozdeleniu vnútorného trhu, čo je v rozpore s cieľmi smernice. Sektor nápojových obalov upozornil na takéto dosahy zo systémov povinného zálohovania v prípade jednorazových kontajnerov (napríklad, v Nemecku). Prípad z Nemecka upozorňuje aj na to, že fáza prechodu od zálohového systému k inému systému je pre trhových prevádzkovateľov rozhodujúca, pretože právna a skutočná neistota môže viesť k nestabilite na trhu. Využívanie zdaňovania na stimulovanie politiky v oblasti obalov môže okrem toho potenciálne narušiť vnútorný trh, ak sa dane uplatňujú spôsobom, ktorý chráni miestnych výrobcov. Komisia je povinná reagovať na akékoľvek opatrenia, v prípade ktorých existuje riziko narušenia fungovania vnútorného trhu a ktoré nie sú environmentálne opodstatnené, a bude naďalej hodnotiť potrebu objasniť alebo zmeniť a doplniť ustanovenia článkov 5 a 7 smernice o obaloch s cieľom podporiť voľný obeh tovarov v rámci vnútorného trhu. Komisia sa tiež domnieva, že riadne presadzovanie základných požiadaviek prispeje aj k vytvoreniu rovnakých podmienok. Nedostatočný pokrok v oblasti základných požiadaviek predstavuje hlavný problém v procese implementácie smernice z hľadiska vnútorného trhu. Všetky členské štáty riadne transponovali základné požiadavky, ale iba tri členské štáty (Spojené kráľovstvo, Francúzsko a Česká republika) zaviedli mechanizmus presadzovania. Presadzovanie základných požiadaviek prispeje aj k obmedzeniu, recyklácii a zníženiu nebezpečných látok v obaloch. Dôkazy svedčia o tom, že krajiny monitorujúce dodržiavanie základných požiadaviek (Francúzsko a Spojené kráľovstvo) dosiahli podobné úrovne oddelenia rastu používania obalov od HDP ako krajiny, ktoré implementovali plány obmedzovania množstva obalov (napríklad, Belgicko a Španielsko). Z týchto dôvodov Komisia zdôrazňuje svoju povinnosť podporovať riadne plnenie základných požiadaviek vo vzťahu k článku 9 aj 18 smernice. Členské štáty by okrem toho mohli použiť presadzovanie základných požiadaviek ako prioritu pri stanovení svojich programov obmedzovania množstva odpadu. Napokon, napriek pokroku, ktorý sa doteraz dosiahol, je nutné objasniť zostávajúce nejasnosti týkajúce sa niektorých definícií obalov a postupy oznamovania, aj pokiaľ ide o zabezpečenie rovnakých podmienok pre všetky hospodárske subjekty. Komisia bude naďalej spolupracovať s členskými štátmi s cieľom vyriešiť tieto problémy. 3. OPÄTOVNÉ POUžÍVANIE OBALOV Systémy opätovného používania obalov fungujú veľmi úspešne v prípade prepravných obalov. Diskusia o opätovnom používaní obalov sa však v Európskej únii väčšinou zameriava na spotrebiteľské nápojové obaly (približne 20 % všetkých obalov z hľadiska hmotnosti[18]). Otázka, či uprednostniť opätovne použiteľné spotrebiteľské nápojové obaly a v akom množstve pred jednorazovými obalmi, je témou živých diskusií. Na túto tému boli vykonané mnohé štúdie hodnotenia životného cyklu. Existuje dostatočne silná zhoda pokiaľ ide o základné typy výsledkov, ale absolútne hodnoty sa do určitej miery líšia. V rámci väčšiny štúdií sa zistilo, že opätovne použiteľné obaly sú spravidla lepšie v prípade krátkych dopravných vzdialeností a vysokých mier návratnosti a jednorazové obaly sú spravidla lepšie v prípade veľkých dopravných vzdialeností a nízkych mier návratnosti. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa zdá, že v súčasnosti nie je možné, ani vhodné navrhnúť zosúladené opatrenia na podporu opätovne použiteľných spotrebiteľských nápojových obalov na úrovni Spoločenstva. Existujú však dôkazy o tom, že sektor nápojov na vnútornom trhu sa stále viac rozdeľuje v dôsledku jednostranných opatrení prijatých na úrovni členských štátov s cieľom nastoliť environmentálne otázky týkajúce sa obalov. Napríklad systémy doplňovania sa môžu ťažšie uplatňovať na dlhých vzdialenostiach a môžu viesť k ďalším nákladom dovozcov, ktorí musia prispôsobiť svoje obaly technickým podmienkam trhu každého individuálneho členského štátu. Primerane vypracované vnútroštátne opatrenia, ktoré podporujú opätovné použitie obalov, sú obvykle prínosom pre životné prostredie. Na druhej strane, takéto opatrenia môžu mať dosah na vnútorný trh. Nájdenie správnej rovnováhy medzi príslušnými ekonomickými a environmentálnymi záujmami zostáva jednou s hlavných úloh v tomto sektore. V oblasti nápojových obalov bude preto Komisia naďalej hodnotiť potrebu objasniť alebo zmeniť a doplniť ustanovenia článkov 5 a 7 smernice o obaloch s cieľom podporiť ich voľný obeh v rámci vnútorného trhu. 4. POTREBA DOPLňUJÚCICH OPATRENÍ Smernica o obaloch prispela k zníženiu environmentálneho dosahu používania prírodných zdrojov na prostredníctvom obmedzenia, opätovného používania a recyklácie obalov. Vytvorila aj stabilnejší ekonomický rámec pre separovaný zber odpadov z obalov a ich recykláciu a zhodnocovanie. Týmto spôsobom vytvorila obchodné príležitosti a množstvo nových pracovných miest. Akékoľvek ďalšie plány na preskúmanie smernice by sa mali zamerať na zachovanie a posilnenie týchto prínosov pri zlepšovaní účinnosti hospodárenia s obalmi a odpadmi z obalov prostredníctvom zjednodušenia a zosúladenia s iniciatívami Komisie a predsedníctiev Rady v oblasti „lepšej regulácie“ a obmedzenia negatívnych vplyvov na vnútorný trh. 4.1. Obmedzovanie a opätovné používanie Ako ukázalo následné hodnotenie smernice, rozsah pôsobnosti opatrení o obmedzovaní a opätovnom používaní obalov oddelene od balených výrobkov je pomerne obmedzený. Akékoľvek opatrenie, ktoré má vplyv na obmedzovanie alebo opätovné používanie obalov bude mať vplyv aj na balené výrobky a ich výrobu, distribúciu a spotrebu, ako aj na obchod v rámci vnútorného trhu. Štúdie použité na prípravu tejto správy nepoukazujú na jasné uprednostňovanie jednej z možností s cieľom podporiť obmedzenie množstva obalov a ich opätovné používanie. Preto by sa na európskej úrovni mal prijať flexibilný prístup k obmedzovaniu množstva odpadu z obalov, ktorý odporúča členským štátom prijať opatrenia, pričom im ponecháva možnosť výberu najvhodnejších nástrojov a opatrení. Návrh začleniť povinnosť členských štátov vypracovať programy obmedzovania množstva odpadov do rámcových právnych predpisov o odpadoch predložených Komisiou v zmysle tematickej stratégie o obmedzovaní a recyklácii odpadov poskytuje takýto flexibilný nástroj. Komisia je pripravená podporiť členské štáty pri príprave návrhu ich vnútroštátnych plánov obmedzovania množstva odpadov. Aby sa dosiahla dobrá implementácia smernice o obaloch a vzhľadom na zlepšené fungovanie vnútorného trhu, je dôležité, aby všetci účastníci prispeli k účinnému fungovaniu systému oznamovania stanoveného v článku 16 smernice. 4.2. Ciele recyklácie a zhodnocovania Článok 6 ods. 8 smernice o obaloch vyžaduje, aby túto správu podľa potreby sprevádzali návrhy na úpravu ustanovení týkajúcich sa obmedzovania a opätovného používania obalov. Článok 6 ods. 5 stanovuje, že „najneskôr do 31. decembra 2007 Európsky parlament a Rada […] stanovia ciele pre tretiu päťročnú fázu od roku 2009 do roku 2014 […]“. Ciele uvedené v článku 6 smernice o obaloch boli nedávno revidované[19]. Bol prijatý nový súbor cieľov v oblasti zhodnocovania a recyklácie, ktoré sa majú dosiahnuť do konca roku 2008. V dôsledku osobitnej situácie v členských štátoch, ktoré sa pristúpili k Európskej únii 1. mája 2004, sa súčasne na základe smernice 2005/20/ES[20] odkladá dosiahnutie „cieľov roku 2008“ až na rok 2012 v prípade siedmich členských štátov, a na roky 2013, 2014 a 2015 v prípade jedného členského štátu v každom z týchto rokov. Hodnotenie uvedené v tejto správe je založené na údajoch a informáciách zhromaždených v rokoch 2001 – 2002. Najnovšia správa o implementácii smerníc o odpadoch (vrátane smernice o obaloch) sa týka obdobia od roku 2001 do roku 2003, pričom nasledujúca správa za obdobie rokov 2004 – 2006 bude k dispozícii najskôr v roku 2008. Táto správa by pravdepodobne mohla poskytnúť informácie, ktoré sú potrebné na opätovné zhodnotenie úrovní cieľov roku 2008. Členské štáty musia ešte výrazne postúpiť vpred, aby splnili existujúce ciele. Až keď sa objasní situácia týkajúca sa hospodárenia s odpadmi z obalov v nových členských štátoch a Komisia bude mať k dispozícii údaje pre nasledujúce oznamovacie obdobie, bude možné zhodnotiť environmentálne, ekonomické a sociálne dosahy možného nového súboru cieľov. Preto sa zdá, že je predčasné navrhovať nové ciele týkajúce sa recyklácie a zhodnocovania v štádiu, keď predchádzajúci súbor cieľov bol iba nedávno transponovaný do vnútroštátnych právnych predpisov a najnovší termín pre splnenie týchto cieľov bol stanovený až na rok 2015[21]. Nie sú tiež žiadne náznaky toho, že sa od stanovenia nových cieľov prijatých v roku 2004 výrazne zmenili modely nákladov a výnosov pre rôzne úrovne recyklácie a zhodnocovania obalov. Preto sa predpokladá, že úrovne cieľov, o ktorých bolo rozhodnuté v smernici 2004/12/ES, by mali platiť aj po roku 2008. 5. ZÁVERY Následné hodnotenie dosahu smernice o obaloch na životné prostredie poukazuje na zvýšenie zhodnocovania obalov a ich spaľovania v zariadeniach na spaľovanie odpadov s energetickým zhodnotením o 9 % a na zvýšenie recyklácie obalov o 8 % v období rokov 1997 - 2002. Súčasne boli v roku 2002 splnené všetky ciele stanovené v smernici. Recyklácia obalov mala pozitívne environmentálne účinky, vrátane úspor skleníkových plynov a úspor zdrojov. Medzi ďalšie environmentálne prínosy patrí zníženie emisií prachových častíc, znížené okysľovanie, menší dopravný hluk, zápach, vizuálne rušenie atď. To sú viditeľné a významné prínosy úsilia priemyselného odvetvia splniť požiadavky smernice o obaloch. Údaje dokazujú, že ďalšie náklady týkajúce sa povinností recyklovať v smernici o obaloch v porovnaní s inými možnosťami odpadového hospodárstva (napr. zneškodnenie) nie sú výrazne vyššie a majú klesajúci trend. Náklady na recykláciu odpadov sú rovnaké ako väčšina nákladovo-efektívnych alternatív na zníženie emisií CO2 a iných environmentálnych dosahov. Komisia sa domnieva, že ciele recyklácie a zhodnocovania uvedené v smernici o obaloch sú v súčasnosti optimálne a mali by zostať stabilné, aby všetky členské štáty mohli dosiahnuť tieto ciele. Výrazný pokrok v oblasti obmedzovania množstva obalov sa môže dosiahnuť iba prostredníctvom uplatňovania opatrení prispôsobených osobitným podmienkam, v ktorých sa balené výrobky predávajú, napríklad spôsoby spotreby a distribúcie. Začlenenie povinnosti členských štátov vypracovať programy obmedzovania množstva odpadov do rámcových právnych predpisov o odpadoch, ktoré navrhla Komisia v zmysle tematickej stratégie obmedzovania a recyklácie odpadov, predstavuje vhodný nástroj na podporu obmedzovania odpadov všeobecne, najmä odpadov z obalov. Z dlhodobého hľadiska sa recyklácia odpadov z obalov musí vnímať vo všeobecnom rámci politiky EÚ v oblasti recyklácie odpadov, ktorá je definovaná v tematickej stratégii o obmedzovaní a recyklácii odpadov. Zámerom Komisie je zahrnúť hodnotenie pokroku, ktorý členské štáty dosiahli v oblasti obmedzovania, recyklácie a zhodnocovania odpadov do preskúmania tematickej stratégie o obmedzovaní a recyklácii odpadov na rok 2010. Toto hodnotenie bude okrem iného založené na aktualizácii hodnotenia dosahov smernice o obaloch a zohľadní pokrok, ktorý členské štáty dosiahli na ceste k zvýšeným mieram recyklácie, ktoré stanovil Európsky parlament a Rada v preskúmaní smernice v roku 2004. Existujú dôkazy (najmä v sektore nápojov) o tom, že smernica ešte úplne nedosiahla svoj cieľ týkajúci sa vnútorného trhu. Bolo to čiastočne v dôsledku nesprávnej implementácie ustanovení smernice o obaloch, ale aj v dôsledku zvyšujúceho sa počtu jednostranných opatrení, ktoré vedú k rozdelenému trhu. Komisia bude preto naďalej hodnotiť potrebu opatrení, ktoré by sa mohli prijať na úrovni EÚ, aby sa v budúcnosti predišlo obmedzeniam vnútorného trhu. Pokrok smerom k riadnemu presadzovaniu základných požiadaviek a zosúladených definícií a postupov oznamovania v členských štátoch prispeje aj k vytvoreniu rovnakých podmienok pre všetky hospodárske subjekty. [1] Článok 6 ods. 8 a článok 6 ods. 9 smernice 94/62/ES o obaloch a odpade z obalov, text tohto ustanovenia je v prílohe I k tejto správe. [2] KOM(2005)666 konečné znenie. [3] KOM(2005)667 konečné znenie. [4] Štúdia o implementácii smernice 94/62/ES o obaloch a odpadoch z obalov a o možnostiach posilniť obmedzenie množstva obalov a opätovné používanie obalov Ecolas a Pira pre Európsku komisiu 2005, http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf; Prílohy: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf; Informácie o konzultácii so zainteresovanými stranami: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm. [5] Štúdia o napredovaní implementácie a dosahu smernice 94/62/ES na fungovanie vnútorného trhu, Perchards a FFact pre Európsku komisiu 2005, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf. [6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm. [7] Účinnosť systémov hospodárenia s odpadmi z obalov vo vybraných krajinách: pilotná štúdia EHP, EHP správa č. 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en. [8] Ak predpokladáme, že približne polovica odpadu z obalov pochádza z komunálneho odpadu, celkový komunálny odpad v EÚ-15 predstavuje približne 200 Mt. [9] Odhad založený na štúdiách, v ktorých sa uvádza, že podiel obalov na komunálnom odpade je z hľadiska objemu výrazne vyšší ako ich podiel z hľadiska hmotnosti. Veľmi často sa uvádza údaj 30% z hľadiska hmotnosti a 50% z hľadiska objemu. Keďže údaj 30% je jasne nadhodnotený, údaj týkajúci sa objemu bol tiež upravený. Viac informácií je na internetovej stránke: http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm. [10] Biologická inteligencia a O2 pre Európsku komisiu 2003, Štúdia o vonkajších environmentálnych účinkoch týkajúcich sa životného cyklu výrobkov a služieb, s. 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. V štúdii sa odhaduje množstvo emisií skleníkových plynov na hlavu na 216 kg CO2 ročne. [11] Z dôvodov jednoduchosti a zrozumiteľnosti sa „zhodnocovanie a spaľovanie v zariadeniach na spaľovanie odpadu s energetickým zhodnotením“ v tejto správe týka „zhodnocovania“ aj keď zahŕňa aj spaľovanie v zariadeniach na spaľovanie odpadu s energetickým zhodnotením, ktoré je vo väčšine prípadov formou zneškodňovania podľa terminológie smernice 75/442/EHS o odpadoch. [12] V tomto texte sa veľká časť analýzy zameriava na recykláciu v zmysle definície recyklácie v smernici o obaloch („opätovné spracovanie odpadových materiálov vo výrobnom procese na pôvodné určenie alebo iné účely vrátane organickej recyklácie, ale okrem energetického zhodnotenia“). V podstate tu patria recyklácia materiálu, niektoré z rôznych spôsobov recyklácie, ktoré sa niekedy nazývajú chemická recyklácia alebo recyklácia východzej suroviny a organická recyklácia. Rozhodnutie zamerať sa na recykláciu bolo prijaté na základe predpokladu, že hlavným účinkom smernice o obaloch je zvýšenie miery recyklácie. Účinok na zhodnocovanie a spaľovanie v zariadeniach na spaľovanie odpadu sa považuje za oveľa menší, keďže závisí skôr od vnútroštátnych rozhodnutí, či stavať alebo nestavať spaľovne odpadu za účelom odpadového hospodárstva vo všeobecnosti, ako od priameho účinku smernice o obaloch. Nákladovo-výnosové modely spaľovania s energetickým zhodnotením sa tiež považujú za menej vhodné ako nákladovo-výnosové modely recyklácie pre väčšinu častí odpadov z obalov, na ktoré sa vzťahujú súčasné recyklačné programy. [13] Podrobné údaje sú uvedené v prílohe II, tabuľka 1. [14] Recyklácia a energetické zhodnotenie plus zneškodnenie zostávajúcej časti odpadu z obalov so zmiešaným komunálnym alebo priemyselným odpadom. [15] Smernica 1999/31/ES, Ú. v. ES L 182, 16.7.1999, s. 1. [16] Údaj z 11. októbra 2006, www.pointcarbon.com. [17] Najmä RDC/Pira pre Európsku komisiu 2003 k dispozícii na internetovej stránke: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf. [18] Odhad na základe údajov GVM týkajúcich sa Nemecka, osobné oznámenie. [19] Smernica 2004/12/ES, Ú. v. EÚ L 47, 18.2.2004, s. 26. [20] Smernica 2005/20/EC, Ú. v. EÚ L 70, 16.3.2005, s. 17. [21] Smernica 2005/20/EC, Ú. v. EÚ L 70, 16.3.2005, s. 17.