[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 14.10.2009

KOM(2009) 545 v konečnom znení

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Dlhodobá udržateľnosť verejných financií pre oživenie hospodárstva

{SEK(2009) 1354}

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Dlhodobá udržateľnosť verejných financií pre oživenie hospodárstva

1. ÚVOD

1. V tomto oznámení a jeho sprievodnej správe ( Správa o udržateľnosti 2009 ) sa posudzuje udržateľnosť verejných financií v členských štátoch EÚ. Oznámenie je aktualizáciou oznámenia a správy z roku 2006[1] v nadväznosti na žiadosť rady ECOFIN z jej zasadania z novembra 2006[2], na ktorom požiadala Komisiu, aby vypracovala novú správu o udržateľnosti, keď budú v roku 2009 dostupné nové spoločné prognózy o výdavkoch spojených so starnutím obyvateľstva. Oznámenie sa vydáva v súvislosti s úvahami o stratégiách ukončenia hospodárskej a finančnej krízy a o konvergentnom a koordinovanom rámci pre reformu hospodárstiev Európy, ktorý je v jadre stratégie pre Európu 2020.

2. V správe sa zohľadňujú súvislosti finančnej a hospodárskej krízy a jej vplyv na verejné financie v momente, keď sa začínajú prejavovať prvé náznaky stabilizácie. Dovtedy, kým je obnova neudržateľná a kým sa diskrečné opatrenia zavedené vládami nestiahnu, nie je možné plne určiť vplyv krízy na verejné financie. Vzhľadom na rozsiahly vplyv krízy na verejný dlh sa však v tomto oznámení poskytujú včasné vstupné informácie vo fáze, keď v súlade s pozíciou Európskej rady „fiškálne politiky musia byť progresívne preorientované smerom k udržateľnosti“ a „stratégie ukončenia krízy je potrebné vypracovať teraz a implementovať koordinovaným spôsobom hneď, ako sa prejaví oživenie, pri súčasnom zohľadnení špecifickej situácie jednotlivých krajín“ [3].

3. Pravidelné posudzovanie fiškálnej udržateľnosti je v súlade s reformovaným Paktom stability a rastu (PSR), podľa ktorého by pri dohľade mali dlhodobé otázky zohrávať hlavnú úlohu. Členské štáty sa nedávno dohodli na podrobných zásadách revízie strednodobých rozpočtových cieľov ( medium-term objectives – MTO) s cieľom zaistiť, aby rozpočtové stratégie členských štátov odzrkadľovali skutočné strednodobé potreby tým, že sa v nich budú zohľadňovať nie len úrovne dlhu, ale aj implicitné záväzky, obzvlášť náklady súvisiace so starnutím obyvateľstva, najmä očakávané výdavky na zdravotnú starostlivosť a dôchodky.

2. AKÚTNA ÚLOHA PO KRÍZE

4. V európskom hospodárstve sa prejavujú znaky toho, že po hlbokej kríze vstupuje do fázy oživenia. Vďaka účinnej a masívnej politickej akcii od jesene 2008, ktorá bola koordinovaná v kontexte európskeho plánu na oživenie hospodárstva[4], sa predišlo zrúteniu finančného systému a všeobecnej strate dôvery. Pretrváva však vysoká miera neistoty, pričom stále existujú riziká negatívnej spätnoväzbovej slučky medzi finančným sektorom a reálnou ekonomikou. Po zohľadnení výrobných strát v predošlých štvrťrokoch má hospodárska činnosť tento rok zaznamenať pokles o 4 %, pričom v roku 2010 bude rast minimálny.

5. Tvorba fiškálnej politiky bola úspešne nasmerovaná na potrebu a naliehavosť vyvedenia hospodárstva z recesie. Diskrečný fiškálny stimul a fungujúce automatické stabilizátory odpružili hospodársku činnosť a prispeli k najnovším náznakom zlepšenia, viedli však k podstatnému zhoršeniu verejných financií. Zatiaľ čo v roku 2007 bol deficit na úrovni 0,8 % HDP – čo je najlepší výsledok za tridsať rokov – deficit verejných financií v EÚ sa má podľa predpokladov dostať v roku 2009 v priemere na úroveň 6 % HDP a v roku 2010 na približne 7 %. V období troch rokov do roku 2010 sa hrubá miera zadlženosti za EÚ ako celok zvýši o vyše 20 bodov. Výnimočne vysoké podmienené záväzky sa navyše v nadchádzajúcich rokoch môžu premietnuť do skutočných nákladov, aj keď niektoré náklady na podporu bankového sektora sa môžu vrátiť.

6. Udržateľnosť verejných financií v dlhodobejšom horizonte sa nesmie ignorovať. Aj keď nárast zadlženia a deficitu je sám osebe veľmi pôsobivý, predpokladaný vplyv starnutia obyvateľstva bude mať na verejné financie podľa očakávaní oveľa väčší vplyv než samotná kríza. Fiškálne náklady krízy a predpokladaného demografického vývoja sa vzájomne násobia, čím sa z fiškálnej udržateľnosti stáva akútny problém. Z dostupných prognóz vyplýva, že pri chýbajúcom ambicióznom úsilí o uskutočnenie štrukturálnych reforiem a o konsolidáciu verejných financií by v priebehu nadchádzajúcich desaťročí nastali veľmi rozsiahle nárasty výdavkov na úroky z dlhov a verejný dôchodok, ako aj na zdravotnú starostlivosť a dlhodobú opateru.

3. AKO POSUDZOVAť DLHODOBÚ UDRžATEľNOSť VEREJNÝCH FINANCIÍ

7. Udržateľnosť sa týka schopnosti vlády prevziať v budúcnosti zodpovednosť za finančné bremeno svojho dlhu. Horná hranica udržateľnej úrovne dlhu nie je stanovená. Horné hranice udržateľnosti sa líšia v závislosti od krajiny a času. Schopnosť hospodáriť s vysokými dlhmi závisí okrem iného od stupňa vývoja finančných trhov, vnímania rizík a od dôvery v schopnosť vlády vykonávať štrukturálne reformy a konsolidovať deficity. Závisí takisto od stupňa predchádzania rizikám na svetovej úrovni a od investičnej alternatívy k vládnym dlhopisom. Krajiny s vysokou mierou zadlženosti v pomere k HDP – ako aj s vysokými vonkajšími nerovnováhami alebo podmienenými záväzkami – sú však obzvlášť vystavené otrasom na trhu, ako napr. zmenám úrokovej miery a úrokového pásma v časoch vyvíjajúcich sa hospodárskych výhľadov.

8. Jednorazovým zvýšením dlhu verejných financií sa udržateľnosť nemusí nutne vystaviť riziku. Expanzívna fiškálna politika v kontexte krízy neškodí udržateľnosti, pokiaľ sú opatrenia prijaté vládami dočasné a ukončia sa, keď je zabezpečené oživenie. Obavy vzbudzuje zo štrukturálna povaha vysokých deficitov, a kríza preto môže mať bez adekvátnej stratégie štrukturálnej reformy dlhodobý vplyv na výrobu a potenciálny rast, čo sa prelína s dlhodobým spomaľovaním rastu HDP a nárastom výdavkov z dôvodu demografických trendov.

9. Fiškálna politika nie je udržateľná, ak znamená nadmernú postupnú akumuláciu dlhu verejných financií – teraz alebo v dohľadnej budúcnosti – a neustále sa zvyšujúcu úroveň nákladov na splácanie dlhu. Udržateľnosť si vyžaduje, aby sa predchádzalo nadmernému zvyšovaniu úrovne verejných záväzkov – ktoré sú bremenom pre budúce generácie – pri súčasnom zaistení schopnosti vlády poskytnúť nevyhnutné verejné služby vrátane záchrannej siete v ťažkých časoch, ako aj schopnosti prispôsobiť politiku v reakcii na nové naliehavé potreby.

10. Aby sa dalo rozanalyzovať, či sú na základe súčasných politík verejné financie udržateľné, je nevyhnutná dlhodobá perspektíva. Toto posúdenie vychádza z dlhodobých prognóz[5] verejných výdavkov, príjmov a deficitu, v ktorých sú zohľadnené výdavkové faktory ako napr. demografia a akumulácia dlhu. Aby bolo možné kvantifikovať riziká verejných financií členských štátov, používa sa zaužívaná koncepcia stabilizačného intervalu („sustainability gap“). Tento ukazovateľ je mierou toho, ako by bolo treba upraviť dane a výdavky v súčasnosti a trvalým spôsobom , aby sa zaistilo, že dlh verejných financií zotrvá v priebehu prognózovaného obdobia v udržateľných hraniciach. Na úplné posúdenie však treba takisto zvážiť rad iných ukazovateľov, ako napr. súčasnej zadlženosti, podmienených záväzkov, množstva majetku vo vlastníctve štátu, daňového zaťaženia, predpokladaného vývoja priemerného dôchodku a výkonnosti súkromných programov dôchodkového zabezpečenia, vývoja stabilizačného intervalu v prípade chýbajúcich opatrení, ako aj možného posilnenia sociálnej ochrany v niektorých krajinách.

11. Zvýšeniu zadlženosti v nadchádzajúcich desaťročiach sa dá vyhnúť, a preto by sa mohli a mali prijímať politické opatrenia s cieľom odvrátiť trend zvyšovania dlhu. Z dlhodobých scenárov v sprievodnej správe, ktoré sa opierajú o nezmenené politiky, a teda nezahŕňajú opatrenia, ktoré vlády možno zvažujú, ale ešte neboli prijaté, vyplýva neúprosný nárast zadlženosti v pomere k HDP v nadchádzajúcich desaťročiach. V týchto scenároch sa umožňuje posúdenie rizík, s ktorými sa stretávajú členské štáty, ktoré však nie sú nevyhnutné. Scenáre založené na predpoklade nezmenenej politiky sú výborným základom pre dlhodobé posúdenia udržateľnosti, no pre žiadnu krajinu nie sú realistickými prognózami. Tieto scenáre sú užitočné, pretože sa nimi ilustruje rozsah politických opatrení, ktoré sú potrebné, aby sa zaistila udržateľnosť verejných financií, a ukazujú, aký by bol výsledok, keby sa neprijali opatrenia. Tento postup, ktorý sa už použil v správe o udržateľnosti z roku 2006, schválila Rada ECOFIN na svojom zasadaní v novembri 2006, keď uviedla, že takáto správa by mala byť základom pre posudzovanie dlhodobej udržateľnosti v kontexte každoročných programov stability a konvergenčných programov.

12. Posúdenie dlhodobej udržateľnosti fiškálnej politiky predstavuje v súčasnosti v EÚ zaužívanú súčasť rozpočtového dohľadu. V kontexte krízy a oživenia sa však posúdenie udržateľnosti vykonáva za vyššej miery neistoty ako zvyčajne. Na jednej strane je ťažké správne posúdiť východiskovú štrukturálnu fiškálnu pozíciu v roku 2009. Súvisí to s neistotou vzhľadom na potenciálnu produkciu a produkčnú medzeru, ale aj na spôsob, akým kríza ovplyvnila daňové príjmy, ako aj vzhľadom na trvalosť alebo dočasnosť podporných opatrení prijatých vládami. Keďže dočasné opatrenia prijaté v súvislosti s krízou sa plne neodfiltrovali zo štrukturálnych deficitov, riziko udržateľnosti môže byť nadhodnotené. Na druhej strane, ak sa neprijmú reformy podporujúce rast, kríza môže mať dlhotrvajúci vplyv na spôsob, akým budú naše hospodárstva rásť v nasledujúcom desaťročí. V takomto prípade by boli základné ukazovatele udržateľnosti v sprievodnej správe podhodnotením samotných rizík.

4. POSÚDENIE UDRžATEľNOSTI V JEDNOTLIVÝCH KRAJINÁCH

13. Problém s dlhodobou udržateľnosťou verejných financií a vplyv starnutia obyvateľstva na rozpočet vyvolávajú obavy vo všetkých členských štátoch EÚ. Medzi jednotlivými členskými štátmi sú však veľké odchýlky, pokiaľ ide o stupeň dlhodobého rizika, ktorému sú vystavené, a o zdroje tohto rizika. Tieto odchýlky sú výsledkom: (i) rozdielov v ich východiskových rozpočtových pozíciách vo verejných financiách v roku 2009 vrátane zadlženosti a štrukturálneho deficitu; (ii) rozdielov vo financovaní a rozsahu systémov sociálnej ochrany, (iii) rozdielov v potenciálnom raste, ktoré vyplývajú z ich relatívnych úrovní rozvoja a predpokladaného demografického vývoja.

14. Na základe kvantitatívnych ukazovateľov udržateľnosti[6], analýzy citlivosti podkladových predpokladov a dodatočných faktorov, akým je napr. dlh, verejné aktíva a projekcia dôchodkov, sa vykoná celkové posúdenie dlhodobých rizík pre udržateľnosť verejných financií, ktorým môžu čeliť jednotlivé členské štáty[7]. Na základe tejto metodiky a v nadväznosti na postup vypracovaný v oznámení z roku 2006 a ako to bolo prezentované v tomto oznámení a schválené v záveroch zasadania Rady ECOFIN z novembra 2006 sa členské štáty klasifikujú do kategórií v závislosti od miery dlhodobých rizík, ktorým čelili, a primárneho zdroja týchto rizík. Rada sa vo svojich záveroch takisto domnievala, že kategorizácia použitá v správe o udržateľnosti poskytuje dôležitý nástroj na posúdenie problémov udržateľnosti, ktorým čelia členské štáty.

15. Bulharsko, Dánsko, Estónsko, Fínsko a Švédsko majú relatívne silnejšie rozpočtové pozície a v ostatných rokoch uskutočnili komplexné reformy dôchodkového systému. Aj keď kríza vedie k zhoršovaniu verejných financií a k výraznému zvýšeniu miery dlhu verejných financií vo všetkých týchto krajinách, ich štrukturálne fiškálne pozície ostávajú silnejšie ako vo väčšine ostatných krajín EÚ, vzhľadom na čo existuje v týchto krajinách nízke dlhodobé riziko. Predpokladá sa, že v Bulharsku, Dánsku, Estónsku a Švédsku bude zvýšenie výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva v priebehu nadchádzajúcich desaťročí výrazne pod priemerom EÚ. Vo Fínsku sa predpokladá podstatné zvýšenie výdavkov a rozsiahle fiškálne náklady na krízu. Veľké zásoby finančných aktív v portfóliu sociálneho zabezpečenia sú však faktorom, ktorý zmierňuje a absorbuje zhoršovanie stavu verejných účtov.

16. Belgicko, Nemecko, Francúzsko, Taliansko, Maďarsko, Luxembursko, Rakúsko, Poľsko a Portugalsko sú krajinami s veľmi odlišnými charakteristickými vlastnosťami, pokiaľ ide o ich východiskovú rozpočtovú pozíciu a výdavky súvisiace so starnutím obyvateľstva. Predpokladá sa, že Belgicko, Nemecko a Rakúsko budú znášať náklady na starnutie približne na úrovni priemeru EÚ alebo nad ňou, ale ich východiskové rozpočtové pozície sú relatívne silné za predpokladu, že zhoršenie stavu účtov verejných financií súvisiace s krízou sa nezmení na štrukturálne. Aj keď sa strednodobou konsolidáciou vylepšia ukazovatele udržateľnosti, reformy na vyriešenie rastúcich nákladov súvisiacich so starnutím obyvateľstva budú nevyhnutné. V prípade Belgicka predstavuje zadlženosť – ktorá sa vracia na mieru presahujúcu 100 % HDP – zaťaženie a osobitné riziko. Predpokladané zvýšenie výdavkov v súvislosti so starnutím obyvateľstva v Luxembursku je najvyššie z celej EÚ. Toto riziko je však zmiernené v súčasnosti nízkym dlhom a rozsiahlymi finančnými aktívami vo vlastníctve štátu.

17. V prípade Francúzska, Talianska, Maďarska, Poľska a Portugalska sa nepredpokladá, že by dlhodobé náklady na starnutie obyvateľstva boli obzvlášť vysoké. Z ich východiskových rozpočtových pozícií však vyplýva, že fiškálna politika je neudržateľná aj bez toho, aby sa zohľadňoval akýkoľvek nárast výdavkov v súvislosti so starnutím obyvateľstva. Vo všetkých týchto krajinách vedú kríza a podpora oživenia k veľmi rýchlemu nárastu zadlženosti, čím sa rýchlo kompenzujú úspechy v konsolidácii dosiahnuté v ostatných rokoch. V prípade Poľska z prognóz vyplýva pokles výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva v dlhodobom horizonte, a to v dôsledku presunu výplaty dôchodkov do fondových systémov. Predpokladané zníženie výdavkov však zároveň súvisí aj s rozsiahlym znížením mier ziskovosti. To môže vyvolať otázky o adekvátnosti dôchodkov a raste miery chudoby starnúceho obyvateľstva. V prípade Francúzska je hneď po tom, ako sa oživenie pevne ustáli, nevyhnutná ambiciózna fiškálna konsolidácia, ktorá bude predstavovať zásadný krok k zlepšeniu udržateľnosti. V Portugalsku sa vďaka nedávnej reforme dôchodkového systému výrazne zlepšila udržateľnosť. Štrukturálna rozpočtová pozícia však zostáva zväčša nevyvážená. V prípade Talianska je po tom, ako sa prejaví oživenie, nevyhnutná rýchla fiškálna konsolidácia, aby sa zaistilo stabilné znižovanie veľmi vysokého pomeru dlhu k HDP[8]. Nízky stabilizačný interval Maďarska je výsledkom reformy dôchodkového systému a nedávnej fiškálnej konsolidácie. S cieľom znížiť dlh je však nutné naďalej uskutočňovať nápravu štrukturálnych nerovnováh z ostatných rokov. Riziko dlhodobej udržateľnosti je pre túto skupinu krajín vo všeobecnosti stredné.

18. Stabilizačné intervaly Českej republiky, Cypru, Írska, Grécka, Španielska, Lotyšska, Litvy, Malty, Holandska, Rumunska, Slovinska, Slovenska a Spojeného kráľovstva sú všetky nad úrovňou 6 % HDP, z čoho v Írsku, Grécku, Španielsku, Slovinsku a Spojenom kráľovstve je to vyše dvojnásobok tohto čísla. V takmer všetkých týchto krajinách sú stabilizačné intervaly výsledkom veľmi vysokého predpokladaného zvýšenia výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva vo väčšine prípadov v kombinácii s rozsiahlymi prvotnými nerovnováhami, vzhľadom na čo sú tieto krajiny vystavené vysokému dlhodobému riziku. Znamená to, že na zníženie týchto intervalov budú potrebné tak ambiciózne programy konsolidácie, ktorými sa v nadchádzajúcich rokoch znížia dlhy a deficity, ako aj zásadné reformy sociálnej ochrany. Platí to najmä pre Grécko, ktoré čelí druhému najvyššiemu nárastu výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva v celej EÚ, pričom jeho veľmi vysoký pomer dlhu k HDP zvyšuje obavy o udržateľnosť. Možné pokračujúce vplyvy krízy na rozpočtovú pozíciu a na strednodobý rast vzbudzujú v prípade väčšiny vysoko rizikových krajín – najmä Írska, Grécka, Lotyšska, Španielska a Spojeného kráľovstva – vážne obavy a otázka odvrátenia veľmi rýchleho nárastu zadlženosti je pre ne politickou úlohou už v strednodobom horizonte.

19. V mnohých krajinách sa v porovnaní s predchádzajúcimi posúdeniami udržateľnosť zhoršila. V porovnaní so situáciou z roku 2006 sú stabilizačné intervaly vo väčšine krajín výraznejšie, pričom desať krajín (Írsko, Španielsko, Lotyšsko, Litva, Malta, Holandsko, Rakúsko, Poľsko, Slovensko a Spojené kráľovstvo) je v súčasnosti v kategórii vysokého rizika. V prípade krajín, ktoré kríza zasiahla najviac, je zhoršenie stabilizačných intervalov obzvlášť výrazné. No vďaka konsolidácii a reforme dôchodkového systému sa Maďarsku a Portugalsku podarilo presunúť z vyššie rizikovej do stredne rizikovej skupiny krajín.

5. UDRžATEľNOSť VEREJNÝCH FINANCIÍ PRE OžIVENIE HOSPODÁRSTVA: POLITICKÉ ÚLOHY

20. Zhoršenie verejných financií súvisiace s krízou a predpokladaný nárast výdavkov spôsobený demografickou zmenou predstavujú zásadné politické výzvy. Pri súčasnej rozpočtovej situácii, predpokladaných zmenách v štruktúre populácie a dlhodobých scenároch hospodárskeho rastu zaznamenajú dlhy verejných financií mnohých krajín výrazné nárasty. Úrokové miery sú v súčasnosti síce nízke, no v situácii, keď sa hospodárstvo bude práve vynárať z krízy, dôjde k tomu, že výrazne zvýšený objem vydávania vládnych dlhopisov vyvinie na tieto miery vzostupné tlaky a vytesní investície. Verejné investície vrátane systémov sociálnej ochrany zmiernili hospodársky a sociálny vplyv krízy. Napriek potrebe neustále podporovať hospodárstvo a predísť utlmeniu začínajúceho oživenia by sa mali hneď, ako to podmienky umožnia, rozhodným spôsobom implementovať opatrenia na zlepšenie fiškálnej udržateľnosti, ktoré členské štáty identifikovali vo svojich programoch stability a konvergenčných programoch, aby sa tým vyhli nutnosti tvrdšej korekcie v neskoršej fáze.

21. Vysoké miery zadlženosti sa v minulosti často odstraňovali rýchlym hospodárskym rastom. Keďže demografický vývoj negatívne ovplyvňuje potenciálny rast, dôležitosť reforiem podporujúcich produktivitu bude ďalej narastať. Znižovanie miery zadlženosti bude musieť vychádzať z kombinácie fiškálnej konsolidácie a štrukturálnych reforiem, aby sa podporil potenciálny rast.

22. Rýchlemu a neudržateľnému nárastu dlhu verejných financií v nadchádzajúcich desaťročiach sa dá predísť. Stratégia príprav na hospodárske následky demografických zmien je zavedená už od zasadnutia Európskej rady v Štokholme v roku 2001. Táto stratégia zahŕňa (i) znižovanie deficitu a dlhu, (ii) zvyšovanie miery zamestnanosti a (iii) reformy systémov sociálnej ochrany. Svoju platnosť už preukázala a je naďalej platná. Makroekonomická situácia však následkom krízy zmenila súvislosti, spôsob, akým sa takáto stratégia môže uplatňovať, relatívnu váhu jej komponentov a naliehavosť jej vykonávania. Zatiaľ čo pred krízou boli uvedené tri zložky stratégie možnosťami, spomedzi ktorých si krajiny mohli vybrať, pre väčšinu krajín EÚ je v súčasnosti každý z týchto pilierov nevyhnutný.

23. Prvý element stratégie orientovanej na udržateľnosť odkazuje na potrebu znižovať dlh, a to tým, že sa dosiahnu a udržia zdravé podkladové stavy rozpočtu. V desaťročí pred krízou ambicióznu konsolidáciu úspešne uskutočnilo niekoľko krajín. Členským štátom, ktoré dosiahli svoje strednodobé rozpočtové ciele v súlade s Paktom stability a rastu, sa podarilo výrazným spôsobom znížiť ich pomery dlhu a zlepšiť si ukazovatele udržateľnosti. To im poskytlo novo nájdený priestor na implementáciu proticyklickej expanzívnej politiky, keď sa kríza rozpútala naplno v druhej polovici roku 2008.

24. Jednoduché prekonanie prebiehajúcej hospodárskej a finančnej krízy bez rozhodnej fiškálnej konsolidácie nebude postačovať na to, aby dlhy verejných financií nabrali udržateľný smer. Z prognóz založených na scenári rastu, ktorého smerovanie sa vráti k dlhodobému trendu spred krízy, vyplýva, že bez konsolidácie by hrubý pomer dlhu k HDP za EÚ ako celok mohol dosiahnuť 100 % už do roku 2014 a mohol by ďalej rásť. Konsolidačnou snahou vo výške 0,5 % HDP ročne dovtedy, kým sa nedosiahnu MTO členských štátov[9], sa pomer dlhu iba stabilizuje na úrovni približne 100 % HDP, ak by návrat k trendu rastu spred krízy trval dlhšie. Takže aj keď fiškálnu podporu treba udržať až dovtedy, kým sa nezaistí obnova, fiškálne politiky musia byť progresívne preorientované smerom k udržateľnosti.

25. Rýchle znižovanie pomeru dlhu bude takisto závisieť od metodického zbavovania sa aktív, ktoré sa naakumulovali v rámci podpory finančnému sektoru, a účinného riadenia podmienených záväzkov[10]. Náležité rušenie podporných opatrení verejného sektora finančnému sektoru musí byť zosúladené s potrebou ochraňovať finančnú stabilitu so strednodobým cieľom vrátiť do sektora životaschopnosť a zabezpečiť konkurencieschopné fungovanie trhu, ako aj ochraňovať záujmy daňovníkov v súlade s politikou štátnej pomoci.

26. Druhá časť stratégie sa týka zvyšovania zamestnanosti. Štrukturálne reformy, najmä reformy zamerané na zlepšovanie fungovania pracovných trhov, prispeli k zvyšovaniu zamestnanosti starších pracovníkov a žien, ako aj k zvýšeniu rastového potenciálu. Zvýšenie zamestnanosti pred krízou bolo dôležitým krokom smerom k udržateľnosti, a to tým, že sa do určitej miery vykompenzoval vplyv, ktorý by znižovanie počtu obyvateľov v produktívnom veku malo na rast. V súčasnej dobe, keď sa znižuje zamestnanosť a stúpa nezamestnanosť, existuje potreba vyhýbať sa tomu, aby sa cyklická nezamestnanosť stala trvalou, ako aj tomu, aby sa zvyšovala dlhodobá nezamestnanosť a znižovala účasť na pracovnom trhu. Existuje rozsiahly konsenzus ohľadom súboru európskych zásad[11] na zmiernenie vplyvu krízy, dosiahnutie trvalej obnovy a prispenie k potenciálnemu rastu v dlhodobejšom horizonte: je dôležité stanoviť priority v opatreniach zameraných na znižovanie nákladov na úpravu a urýchlenie prechodov na trhu práce. Politiky by mali byť v synergii so sociálnymi cieľmi podpory príjmov najznevýhodnenejších občanov, čím sa pomôže stimulovať celkový dopyt. Krátkodobé politiky na riešenie krízy by nemali ísť proti dlhodobým stratégiám reforiem vrátane implementácie zásad flexiistoty podľa Lisabonskej stratégie. S cieľom zmierniť vplyv vyššej nezamestnanosti a reštrukturalizácie priemyslu by členské štáty mali najmä upustiť od toho, aby používali politiky ako napr. programy predčasného odchodu do dôchodku. V krajinách eurozóny by sa politikami trhu práce mali zároveň uľahčiť štrukturálne úpravy, najmä vzhľadom na riešenie významných rozdielov vo vonkajšej konkurencieschopnosti, a to prostredníctvom ich vplyvu na jednotkové pracovné náklady.

27. Kľúčovým ponaučením z finančnej krízy v minulosti je pravdepodobný negatívny vplyv potenciálneho rastu a potreba štrukturálnych úprav, prerozdelenia a inovácií na jej zvrátenie. Štrukturálne reformy tak zohrávajú zásadnú úlohu v celkovej stratégii navrhnutej s cieľom vrátiť hospodárstvo na udržateľnú fiškálnu cestu rastu. Aj keď programy reformy sú šité na mieru osobitným okolnostiam každej krajiny, tieto programy na zvýšenie potenciálneho rastu by mali obsahovať nielen už spomínané opatrenia na zlepšenie pracovných trhov a zvýšenie miery účasti na nich, ale aj na plné využitie jednotného trhu; reformy na zlepšenie fungovania európskeho trojuholníka vzdelávania, výskumu/vývoja a inovácií, ktorý je prispením k technologickému vývoju a nárastu produktivity, ako aj úsilie súvisiace so „zelenými“ technológiami.

28. Reformy systémov sociálnej ochrany – t. j. tretí element stratégie – sú nevyhnutné. Pre mnohé členské štáty sú primárne prebytky, ktoré by boli nutné na zníženie dlhu a zaistenie plného predfinancovania nákladov súvisiacich so starnutím obyvateľstva, nerealisticky vysoké. Tieto primárne prebytky sú výrazne prevyšujú historické úrovne zaznamenané v krajinách EÚ, pričom zároveň by sa museli udržať na veľmi dlhú dobu.

29. Hlavnou politickou pákou na zaistenie udržateľnosti je reforma dôchodkového systému a systému zdravotnej starostlivosti. V súvislosti s dôchodkami je možných niekoľko reformných smerov, pričom implementovalo ich alebo o nich uvažuje niekoľko krajín. Siahajú od zmien pravidiel akumulácie dôchodkových nárokov, cez vytvorenie lepšieho prepojenia medzi príspevkami odvádzanými počas produktívneho veku a dôchodkami, zvýšenie zákonného veku odchodu do dôchodku, sprísnenie kritérií nároku a odstránenie stimulov až po predčasný odchod do dôchodku. V niekoľkých krajinách boli budúci dôchodcovia povzbudzovaní, aby si navýšili svoje verejné dôchodky vlastnými úsporami a príjmom z dôchodkových fondov. Napriek tomu vývoj na finančných trhoch počas krízy ukázal riziká súvisiace s presunom veľkého podielu penzijných rezerv na súkromne riadené a financované dôchodkové programy, pričom tento vývoj znížil mieru politickej a sociálnej podpory pre vykonávanie reforiem, ktorými sa veľká časť dôchodkov vystavuje trhovým výkyvom. Komisia bude naďalej pokračovať v práci s Radou a členskými štátmi na identifikácii ponaučení, ktoré sa využijú pri návrhu financovaných programov, ako aj na zameraní príjemcov s cieľom zabezpečiť adekvátne a udržateľné dôchodkové rezervy zo súkromných zdrojov. Každá krajina bude musieť určiť tie reformy, ktoré čo najlepšie vyhovujú jej vlastnej stavu a sociálnym preferenciám, pričom na ich vykonávanie bude potrebný konsenzus. Zvyšovanie skutočného veku odchodu do dôchodku, ktoré je odzrkadlením nárastu dlhovekosti, zvažuje niekoľko členských štátov a mali by sa ňou zaoberať viaceré krajiny. Okrem úspor na verejných výdavkoch v strednodobom a dlhodobom horizonte prispieva k nárastu populácie v produktívnom veku aj zvýšenie zákonného a skutočného veku odchodu do dôchodku, čím sa zabraňuje spomaľovaniu potenciálnej produkcie. Navyše predĺženie produktívneho veku a súvisiaca akumulácia dôchodkových nárokov budú mať priaznivý vplyv na príjmy dôchodcov.

30. Predpokladaný dlhodobý nárast výdavkov na zdravotnú starostlivosť je veľký a predstavuje sám osebe riziko pre udržateľnosť. Vzhľadom na zložité a ťažko predvídateľné mechanizmy napredovania v medicínskych technológiách, ktoré predstavujú významný podiel na náraste výdavkov, sa môže stať, že prognózy budú dokonca v porovnaní so skutočnými budúcimi výdavkami podhodnotené. Navyše v prípade niektorých krajín môže potreba zlepšiť kvantitu a kvalitu zdravotníckych služieb a rozšíriť rozsah formálnej dlhodobej opatery poskytovanej osobám v staršom veku vyvinúť dodatočné tlaky na verejné financie. Vzhľadom na jej viacrozmernú povahu sa v reforme zdravotnej starostlivosti musí zvažovať niekoľko zložitých otázok týkajúcich sa spôsobov, ako viac zefektívniť systémy zdravotnej starostlivosti; zdrojov pridelených na preventívnu a terapeutickú medicínu; reakcie na výzvu, ako zachovať náležitú veľkosť pracovnej sily v zdravotníctve; ako dosiahnuť rovnováhu vo financovaní úkonov medzi pacientmi, verejnými a súkromnými poisťovateľmi; miery hospodárskej súťaže medzi poskytovateľmi starostlivosti; účinného posúdenia a riadenia technológií s cieľom podporiť efektivitu a zabezpečiť vysoko kvalitné služby pri súčasnej racionalizácii nákladov; alebo etických otázok, ako napr. dostupnosť nákladných zákrokov.

31. Keďže verejné zdroje sú obmedzené, nevyhnutné je zvýšenie kvality verejných financií. Modernizáciou verejných služieb a znížením neproduktívnych výdavkov sa pomôže zabrániť zvyšovaniu dlhu, uvoľnia sa zdroje na investovanie do oblastí podporujúcich rast, ako napr. do vzdelávania, výskumu, inovácií a iných politických cieľov (sociálnych, environmentálnych, zdravotníckych) a posilnia sa stimuly na zvyšovanie produktívnej kapacity hospodárstva. Fiškálna konsolidácia prostredníctvom výberu dodatočných príjmov by mala zohľadňovať vplyvy stimulov, efektivitu a konkurencieschopnosť, mala by byť zameraná na opatrenia s čo najnižším deformačným vplyvom najmä na účasť obyvateľstva na trhu práce a akumuláciu kapitálu, a súčasne prispievať k plneniu iných cieľov (napr. „zelené“ dane).

6. ZÁVER

32. Z dostupných dlhodobých prognóz vyplýva, že pri absencii ambiciózneho úsilia o konsolidáciu verejných financií a štrukturálnych reforiem by v priebehu nadchádzajúcich desaťročí nastali nezvládnuteľné nárasty výdavkov na úroky z dlhov a dôchodky, ako aj na zdravotnú starostlivosť a dlhodobú opateru. Rastúce verejné výdavky a perspektíva neustále narastajúceho dlhu by boli pre udržateľné a dlhotrvajúce oživenie a vyvážený hospodársky rast prekážkou.

33. Úspešná fiškálna expanzia na odvrátenie recesie a dlhodobejšia fiškálna udržateľnosť sú nezlučiteľné. Fiškálne opatrenia na zvýšenie dôvery a podporu dopytu sú úspešné len vtedy, keď ich trhy a verejnosť vnímajú ako dočasné a neodporujúce dlhodobej udržateľnosti. V opačnom prípade, ak hospodárske subjekty očakávajú dlhodobejšie prehlbovanie dlhu, fiškálna podpora stratí svoju účinnosť a môže sa stať kontraproduktívnou, najmä keď vrchol krízy už bol prekonaný a nastane vstup do fázy oživenia.

34. Z minulých skúseností vyplýva, že tým, že krízy poukážu na potrebu a naliehavosť štrukturálnych reforiem, predstavujú nečakanú príležitosť na to, aby vlády využili situáciu na uskutočnenie rozhodných prelomových krokov v oblasti štrukturálnych reforiem. Fiškálne stratégie ukončenia krízy zamerané na dosiahnutie ambicióznych a realistických strednodobých cieľov je potrebné navrhnúť teraz a vykonávať koordinovane hneď, ako sa prejaví oživenie, pri súčasnom zohľadnení konkrétnej situácie v jednotlivých krajinách. S cieľom podporiť požadované reformy a vylepšiť dôveryhodnosť fiškálnych úprav – ktoré sa nevyhnutne natiahnu na obdobie viacerých rokov – možno členské štátu budú takisto musieť ďalej dopracovať svoje vlastné inštitucionálne mechanizmy zvyšovania stability. V kontexte Paktu stability a rastu by udržateľnosť dlhu mala mať veľmi významné miesto a jednoznačnú úlohu pri postupoch dohľadu.

35. Práve v tomto kontexte problematiky udržateľnosti a potreby podporovať rodiacu sa obnovu odporučila Komisia odstrániť nerovnováhy v tých krajinách, ktoré sú v súčasnosti v situácii nadmerného deficitu. Práve v tomto ohľade by si členské štáty zároveň mali vytýčiť ambiciózne a realistické ciele vo svojich programoch stability a konvergenčných programoch. Očakáva sa od nich, že osobitnú pozornosť budú venovať stratégiám orientovaným na udržateľnosť.

[1] „Dlhodobá udržateľnosť verejných financií v EÚ“, European Economy , číslo 4/2006 a oznámenie Komisie COM(2006) 574, 12.10.2006.

[2] Závery Rady k oznámeniu „Udržateľnosť verejných financií“, 7. november 2006.

[3] Neformálne stretnutie vedúcich predstaviteľov štátov a vlád EÚ, „Schválený jazyk pre samit G-20 v Pittsburghu“, Brusel, 17. september 2009.

[4] „Európsky plán na oživenie hospodárstva“, oznámenie Komisie Európskej rade, KOM(2008) 800, 26.11.2008.

[5] „Správa o starnutí obyvateľstva 2009“, spoločná správa Komisie a EPC, European Economy , číslo 2 a oznámenie Komisie „Riešenie otázky vplyvu starnutia obyvateľstva v EÚ“, KOM(2009) 180, 21.4.2009.

[6] V ukazovateľoch udržateľnosti sa predpokladá, že výdavky spojené so starnutím obyvateľstva (dôchodky, zdravotná starostlivosť, dlhodobá opatera, nezamestnanosť a vzdelávanie) sa budú vyvíjať v súlade s demografickými prognózami a že pomer príjmov a iných primárnych výdavkov k HDP bude konštantný.

[7] Sprievodná správa obsahuje podrobné vysvetlenie použitej metodiky a jednotlivých alternatívnych scenárov.

[8] Tento pomer sa ku koncu roka 2010 predpokladá vo výške nad 116 % HDP – čo je najvyššia miera zadlženia od vytvorenia eura.

[9] Referenčné tempo konsolidácie v Pakte stability a rastu.

[10] Záruky na dlhopisy alebo pôžičky poskytnuté bankami, účelovými subjektmi SPV („zlými bankami“) a inými subjektmi.

[11] „Stimuly na oživenie hospodárstva v Európe“, oznámenie Komisie pre jarné zasadanie Európskej rady, KOM(2009) 114, 4.3.2009.