Programy ISEC a CIPS pokrývajú veľmi širokú oblasť politiky, ktorá v rokoch 1993 až 2009 do veľkej miery patrila do tzv. piliera EÚ pre policajnú a justičnú spoluprácu v trestných veciach zavedeného Maastrichtskou zmluvou. Politiky v rámci tohto piliera boli prevažne založené na právnom rámci, ktorý si zachovával prvky medzivládnej spolupráce medzi členskými štátmi. Znamenalo to, že pred programami existovalo na úrovni EÚ v tejto oblasti iba málo možností financovania. Vytvorenie programov predstavovalo kľúčový vývoj v politike EÚ v týchto oblastiach.

Okrem toho, Haagsky program, v ktorom sa stanovili priority EÚ pre oblasť slobody, bezpečnosti a spravodlivosti na obdobie rokov 2004 – 2009, potvrdil význam a potrebu ďalšieho posilnenia v oblasti predchádzania terorizmu a boja proti nemu, ako aj iným formám trestnej činnosti na európskej úrovni a zdôraznil potrebu spolupráce v týchto oblastiach na úrovni EÚ. Okrem toho sa v Haagskom programe kládol väčší dôraz na posilnenie bezpečnosti a najmä na boj EÚ proti terorizmu, náboru, financovaniu, ochranu kritickej infraštruktúry a rozvoj rámca pre riadenie dôsledkov. Hoci kritická infraštruktúra patrí do veľkej miery do rozsahu pôsobnosti vnútroštátnych právomocí, EÚ poskytuje členským štátom od roku 2004 podporu v oblasti ochrany kritickej infraštruktúry.

Európska únia (EÚ) označila oblasti organizovanej trestnej činnosti a terorizmu za hlavné hrozby pre európsku vnútornú bezpečnosť. Okrem toho, článok 67 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie udeľuje Únii jasný mandát, aby poskytovala občanom vysokú úroveň bezpečnosti prostredníctvom predchádzania trestnej činnosti a boja proti nej, a najmä terorizmu, obchodovaniu s ľuďmi a trestnej činnosti páchanej na deťoch, nedovolenému obchodovaniu s drogami a nedovolenému obchodovaniu so zbraňami, korupcii a podvodom prostredníctvom opatrení na koordináciu a spoluprácu medzi policajnými a justičnými orgánmi a inými príslušnými orgánmi. Úloha EÚ v týchto oblastiach politiky sa neustále zvyšuje v dôsledku identifikácie silnej potreby početných spoločných opatrení v tejto oblasti. Napríklad v záveroch z Európskej rady v Tampere z roku 1999 sa opätovne potvrdila dôležitosť podpory slobody, bezpečnosti a spravodlivosti prostredníctvom predchádzania a boja proti trestnej činnosti. V tom čase sa kládol dôraz na legislatívnu činnosť na vytvorenie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, pričom poskytovanie finančnej podpory bolo skôr doplňujúce. S rámcovým programom „Bezpečnosť a ochrana slobôd“ vstúpila činnosť EÚ v tejto oblasti do novej fázy, v ktorej prevažovala operačná implementácia.

Hodnotenia oboch programov významne obmedzil chýbajúci východiskový bod, t. j. jasný opis situácie pred začiatkom programov, ktorý by mohol slúžiť ako základ pre posúdenie ich vplyvov. Okrem toho, časový posun medzi implementáciou programov a hodnoteniami ex post bránil procesu hodnotenia, keďže zástupcovia príslušných príjemcov a vnútroštátnych orgánov a orgánov EÚ už často nepracovali na rovnakej pozícii, a preto ich bolo ťažké zastihnúť. Prejavuje sa to aj v nízkej miere odpovedí na verejné konzultácie a online prieskumy vykonávané počas hodnotení.

Pokiaľ ide o typ zainteresovaných strán, ktoré by mohli požiadať o financovanie, program ISEC zahŕňal orgány presadzovania práva, iné verejné a/alebo súkromné subjekty, účastníkov a inštitúcie vrátane miestnych, regionálnych a vnútroštátnych orgánov, sociálnych partnerov, univerzít, štatistických úradov, mimovládnych organizácií, verejno-súkromných partnerstiev a príslušných medzinárodných orgánov. Program CIPS zahŕňal verejné orgány (vnútroštátne, regionálne a miestne), súkromný sektor, univerzity a výskumné ústavy. Na rozdiel od programu ISEC by subjekty orientované na zisk mohli viesť projekty v rámci programu CIPS.

V hodnotení sa zistilo, že vytvorenie centrálneho registra obsahujúceho podrobné údaje o jednotlivých projektoch by umožnilo vývoj systému monitorovania na zber a analýzu údajov o finančnom pokroku, výstupoch a výsledkoch projektov. Poskytnutie primeraného rozpočtu na technickú pomoc by mohlo zlepšiť technické znalosti počas celého životného cyklu projektov a šírenie výsledkov.

Podstatou oboch programov bolo poskytnúť finančné prostriedky tam, kde bol najväčší dopyt, a to v súlade s prioritami uvedenými v ročných pracovných programoch, ktoré boli vytvorené spolu s členskými štátmi. Ukázalo sa, že ich vytvorenie bolo všeobecne do veľkej miery orientované na dopyt než na politiku, keďže bolo založené na verejných súťažiach na predkladanie návrhov a zainteresovaným stranám umožnilo požiadať o financovanie na základe návrhu projektu. V dôsledku toho prispel návrh programov orientovaný na dopyt k výraznej geografickej nerovnováhe v implementácii, najmä pokiaľ ide o sídlo koordinačných organizácií. Komisia z tohto dôvodu prijala opatrenia na podporu geografického rozšírenia, najmä prostredníctvom organizovania regionálnych informačných dní v členských štátoch. Implementácia programov napriek tomu do veľkej miery závisela od aktivity zástupcov členských štátov a potenciálnych žiadateľov. S cieľom umožniť členským štátom spravodlivejší prístup k financovaniu a zlepšiť ich účasť na všetkých kľúčových prioritách bezpečnostnej politiky bol pre nástupnícky fond, Fond pre vnútornú bezpečnosť – polícia, zavedený prechod na režim zdieľaného riadenia. Na rozdiel od programov ISEC a CIPS, ktoré boli implementované iba v rámci priameho riadenia, sa Fond pre vnútornú bezpečnosť – polícia implementuje na základe kombinácie, pričom približne 60 % dostupných finančných prostriedkov bolo v rámci zdieľaného riadenia pôvodne vyčlenených na vnútroštátne programy a 40 % bolo vyčlenených na akcie Únie v rámci priameho riadenia. Očakáva sa, že táto zmena bude mať pozitívny vplyv na efektívnosť a účinnosť riadenia Fondu pre vnútornú bezpečnosť Komisiou a na implementáciu kľúčových bezpečnostných politík všetkými členskými štátmi.

So zreteľom na význam zásady subsidiarity v oblasti vnútornej bezpečnosti nebolo financovanie programov ISEC a CIPS určené na nahradenie vnútroštátneho financovania, ale skôr na jeho doplnenie a poskytnutie zvýšenej podpory pre cezhraničnú spoluprácu. Členské štáty celkovo považovali ciele programu ISEC za relevantné pre svoje potreby týkajúce sa predchádzania trestnej činnosti a boja proti nej. Podobne sa usudzovalo, že program CIPS má neustály význam pre predchádzanie, pripravenosť a riadenie následkov terorizmu a iných bezpečnostných rizík počas celého obdobia hodnotenia. Program okrem toho dobre reagoval na skutočnú potrebu nadnárodnej spolupráce a koordinácie v oblastiach predchádzania, pripravenosti a riadenia následkov terorizmu a iných bezpečnostných rizík. Je to dôležité najmä vzhľadom na potrebu akcií na úrovni EÚ v týchto oblastiach a na nedostatok alternatívnych vnútroštátnych zdrojov financovania z dôvodu finančnej krízy z roku 2008 a jej následkov na vnútroštátne rozpočty.

Okrem toho boli k dispozícii len obmedzené dôkazy o výsledkoch a vplyvoch programov. Ako už bolo uvedené, výsledky nebolo možné zmerať pre chýbajúci východiskový bod, ale aj z dôvodu chýbajúcich cieľov ex ante a centrálneho registra výsledkov projektov ISEC/CIPS. Problémy boli zaznamenané aj v súvislosti s monitorovaním napredovania projektu, čo bránilo posúdeniu účinnosti, efektívnosti a pridanej hodnoty EÚ. Napríklad nebolo možné vykonať podrobné porovnanie nákladov v dôsledku chýbajúcich porovnateľných údajov o projektoch vzhľadom na širokú škálu oblastí politiky a druhov činností zahrnutých do programov. Takisto bolo zložité porovnať náklady na projekt a zmerať, do akej miery boli tie isté ciele splnené v rôznych druhoch projektov.

Hodnotenie bolo zamerané na koherentnosť programov s inými programami EÚ v tej istej oblasti a s národnými programami a iniciatívami, aby bolo možné posúdiť, do akej miery nebola intervencia v rozpore s inými intervenciami, ani nevytvárala duplicitu. Dospelo sa k záveru, že činnosti implementované v rámci rôznych nástrojov EÚ v príslušných oblastiach boli vo všeobecnosti koherentné s programami a nezaznamenali výrazné prekrývanie.

Program ISEC podporil implementáciu záväzkov EÚ a cezhraničnú spoluprácu medzi členskými štátmi vo veľkom počte oblastí trestnej činnosti. V kontexte finančnej krízy však boli národné finančné prostriedky pre túto spoluprácu veľmi obmedzené alebo neboli k dispozícii, čím sa predišlo značnému riziku duplicity finančných prostriedkov EU s vnútroštátnymi finančnými tokmi. V hodnotení sa tiež zistil značný priestor pre koherentnosť a komplementárnosť medzi programom ISEC a inými programami EÚ, konkrétne JPEN, DAPHNE III, RP7 a Hercule II. Vďaka spolupráci medzi útvarmi Komisie sa dosiahla súčinnosť medzi programom DAPHNE III a dvoma konkrétnymi cieľmi programu ISEC, ktoré sa týkali podpory a rozvoja najlepších postupov na ochranu a podporu svedkov a obetí trestných činov, najmä v oblasti obchodovania s ľuďmi. Účinná koordinácia vo fáze navrhovania, implementácie a realizácie bola kľúčová pre maximalizovanie potenciálu koherentnosti a komplementárnosti a na to, aby sa predišlo riziku duplicity. Na základe získaných dôkazov možno dospieť k záveru, že sa to vo veľkej miere podarilo dosiahnuť.

Podobne sa zistilo, že akcie programu CIPS vykonávané v rámci ročných pracovných programov na obdobie rokov 2007 – 2013 boli koherentné s činnosťami financovanými v rámci podobných fondov EÚ, konkrétne RP7 a finančného nástroja civilnej ochrany. V skutočnosti existovalo iba málo dôkazov alebo neexistovali žiadne dôkazy o prekrývaní medzi týmito nástrojmi financovania z dôvodu ich odlišných charakteristík z hľadiska tematického zamerania, oprávnených akcií a oprávnených zainteresovaných strán a cieľových skupín.

Pridaná hodnota EÚ

Pridaná hodnota programov úzko súvisí s „významom“ financovania z prostriedkov EÚ pre zúčastnené organizácie a jeho schopnosťou posilniť nadnárodnú spoluprácu, ku ktorej by veľakrát nedošlo, keby sa projekty spoliehali iba na vnútroštátne financovanie. Zo zistení vyplýva, že organizácie často nemali prístup k vnútroštátnym možnostiam financovania na implementáciu činností programov. Na základe toho možno predpokladať, že veľká časť projektov by pri absencii financovania v rámci programov ISEC a CIPS nebola vypracovaná.

Oba programy mali silný nadnárodný rozmer, pretože podporovali buď nadnárodné projekty, alebo vnútroštátne projekty s potenciálnom prenosnosti do iných členských štátov. Kľúčový aspekt ich pridanej hodnoty EÚ tak spočíva v ich schopnosti posilniť nadnárodnú spoluprácu. Dôležitý prínos financovania z programu ISEC pre nadnárodnú spoluprácu a implementáciu právnych predpisov EÚ v rôznych oblastiach, na ktoré sa vzťahuje predchádzanie a boj proti trestnej činnosti, bol zdôraznený počas veľkého množstva rozhovorov so všetkými typmi zainteresovaných strán. Dospelo sa k záveru, že program ISEC významnou mierou prispel k užšej nadnárodnej spolupráci vnútroštátnych orgánov presadzovania práva, k vybudovaniu vzájomnej dôvery a k vytvoreniu nových vzťahov medzi organizáciami, ktoré pracujú s partnermi v iných členských štátoch. Pridaná hodnota EÚ programu CIPS bola takisto pozitívne vyhodnotená vďaka jeho prínosu k rozvoju politík Únie v oblasti predchádzania, pripravenosti a riadenia následkov terorizmu a iných bezpečnostných rizík a posilnenia koordinácie a spolupráce medzi príslušnými subjektmi na úrovni EÚ v oblasti ochrany kritickej infraštruktúry.

Pridanú hodnotu EÚ však mohla znížiť skutočnosť, že projekty realizované v rámci programov väčšinou viedli koordinačné organizácie z obmedzeného počtu členských štátov. Prechod na zdieľané riadenie do istej miery vyriešil geografickú nerovnováhu.

3 Závery

Z hodnotenia vyplynulo, že ciele a výsledky programov ISEC a CIPS boli celkovo relevantné pre potreby členských štátov v oblastiach, na ktoré sa tieto programy vzťahujú, aj napriek obavám týkajúcim sa návrhu programov, ktoré sa javili ako väčšmi orientované na dopyt než na politiku. To viedlo k významnej geografickej nerovnováhe pri implementácii. Očakávalo sa, že prechod na zdieľané riadenie následného nástroja, t. j. Fondu pre vnútornú bezpečnosť – polícia, tento problém vyrieši a že zvýši účinnosť a efektívnosť fondov EÚ. Aj časový posun zistený medzi zostavením priorít v rámci ročných pracovných programov a ich skutočnou implementáciou bol čiastočne riešený vo Fonde pre vnútornú bezpečnosť – polícia prostredníctvom začlenenia núdzovej pomoci „na riešenie naliehavých a špecifických potrieb“.

Pokiaľ ide o účinnosť, programy vo všeobecnosti dosiahli svoje ciele, ale mohol by sa vytvoriť podrobnejší centrálny register výsledkov a výstupov projektov, ktorý by sa mohol spoločne využívať, napríklad prostredníctvom Európskej siete na predchádzanie trestnej činnosti, varovnej informačnej siete kritickej infraštruktúry (CIWIN), webového sídla koordinátora EÚ pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi alebo prostredníctvom iných útvarov Komisie. Mohlo by sa to zohľadniť v ďalšom viacročnom finančnom rámci. Mohol by sa zvážiť aj posilnený systém monitorovania. Kľúčovými prvkami tohto systému monitorovania by mohli byť napríklad monitorovacie návštevy a IT systém na systematické zaznamenávanie údajov o projektoch. Do istej miery sa to riešilo v rámci nástupníckeho fondu, t. j. Fondu pre vnútornú bezpečnosť – polícia, napríklad prostredníctvom využívania pozorovateľských misií týkajúcich sa implementácie projektov a možnosti každoročne prispievať na činnosti technickej pomoci .

Pokiaľ ide o efektívnosť, prevažná väčšina zainteresovaných strán, s ktorými sa viedli konzultácie, považovala financovanie z prostriedkov EÚ za dostatočné a pomer medzi kvalitou a cenou medzi všetkými činnosťami bol vnímaný ako dobrý až veľmi vysoký. Ako však už bolo uvedené, absencia centrálneho registra do istej miery takisto znížila efektívnosť programov. Hoci v rámci súčasného fondu sa monitorovanie do istej miery zlepšilo, absencia partnerského preskúmania a primeraného šírenia výsledkov projektov stále predstavujú nedostatky, ktoré by bolo potrebné riešiť v rámci nasledujúcej generácie fondov. Pri riešení administratívneho zaťaženia a na dosiahnutie zjednodušenia existuje priestor na zlepšenie.

Hodnotením sa preukázalo, že programy boli koherentné a bez zásadného prekrývania s podobnými iniciatívami na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ. Bolo to najmä vďaka spolupráci medzi útvarmi Komisie, ktoré sa podieľajú na riadení ostatných iniciatív.

Nakoniec sa zistilo, že oba programy mali podstatnú pridanú hodnotu EÚ. V prípade absencie fondov EÚ by väčšina činností vykonávaných v rámci programov vôbec nevznikla alebo by nedosiahli rovnaké výsledky, najmä nie na nadnárodnej úrovni. Pridaná hodnota EÚ však mohla byť vyššia, ak by sa podporili a ďalej šírili prenosné výsledky projektov na úrovni EÚ. Mohlo by k tomu prispieť zriadenie centrálneho registra na úrovni Komisie, ktorý by získaval všetky výsledky projektov. Pridaná hodnota EÚ by sa takisto posilnila, keby boli koordinačné organizácie rovnomernejšie rozšírené v rámci členských štátov.