SK Úradný vestník Európskej únie C 317/80

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Stratégia implementácie internalizácie externých nákladov“

[KOM(2008) 435 v konečnom znení]

(2009/C 317/14)

Spravodajca: pán SIMONS

Európska komisia sa 8. júla 2008 rozhodla podľa článku 262 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Stratégia implementácie internalizácie externých nákladov“

KOM(2008) 435 v konečnom znení.

Odborná sekcia pre dopravu, energetiku, infraštruktúru a informačnú spoločnosť poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 20. mája 2009. Spravodajcom bol pán Simons.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 455. plenárnom zasadnutí 15. a 16. júla 2009 (schôdza z 15. júla) prijal 133 hlasmi za, pričom 6 členovia hlasovali proti a 3 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1. Závery

1.1. Výbor konštatuje, že Komisia odviedla významnú prácu pri tvorbe systému internalizácie externých nákladov pre všetky druhy dopravy. Vzhľadom na náročnosť tejto úlohy výbor oceňuje vykonanú prácu, avšak z hľadiska praktického využitia ostáva ešte niekoľko prekážok, ktoré bude potrebné prekonať, pričom je obzvlášť dôležité udržať si existujúcu širokú podporu.

1.2. Internalizácia externých nákladov musí obmedziť znečistenie a škody, ktoré spôsobujú všetky existujúce druhy dopravy.

1.3. EHSV dôrazne vyzýva Komisiu, aby od samého začiatku dohliadla na dôkladné začlenenie dopravcov z tretích krajín do systému internalizácie externých nákladov, v snahe zabrániť tomu, aby boli títo dopravcovia zvýhodnení.

1.4. Súčasná situácia, kedy externé náklady neznášajú jednotlivé druhy dopravy a ich užívatelia, vedie k tomu, že sú zvýhodnené tie druhy dopravy, ktoré spôsobujú spoločnosti vysoké náklady. Internalizácia týchto externých nákladov zabezpečí zdravú hospodársku súťaž, čo by mohlo viesť k prechodu na ekologickejšie druhy dopravy. Výbor považuje za dôležité, aby sa o tomto aspekte viac hovorilo, keďže by mohol mať za následok aj zmenu štruktúry obsluhy a užívateľov v oblasti dopravy.

Výbor je zajedno s Komisiou v tom, že je na úrovni Spoločenstva potrebné vytvoriť vhodný právny rámec. Podľa názoru výboru z neho nemôže byť vyňatý ani jeden členský štát.

1.5.1. EHSV zastáva názor, že súčasťou právneho rámca musí byť niekoľko rámcových podmienok, napr. výška poplatkov, ktoré vychádzajú zo životnej úrovne, by sa mala stanoviť na základe zemepisne a nie politicky určeného rozlišovania podľa miesta a času. Poplatky za neutralizáciu externých nákladov by v rámci určitých hraníc museli tieto podmienky spĺňať.

1.5.2. Orgány poverené vyberaním poplatkov, napr. na úrovni členského štátu alebo regionálnej či miestnej správy, musia potom uplatniť svoje podrobné znalosti daného miesta a v rámci spomenutých hraníc spresniť výšku poplatkov.

1.6. Výbor preto považuje za nutné, aby Komisia aj napriek súčasnej kríze predložila konkrétne návrhy na vytvorenie európskeho rámca pre internalizáciu externých nákladov pre všetky druhy dopravy, pričom na ich ďalšom rozpracovaní a uplatňovaní budú s Komisiou spolupracovať členské štáty. Tieto návrhy však musia mať podporu spoločnosti, organizácií na ochranu životného prostredia a zástupcov jednotlivých druhov dopravy. Platby alebo vyberané poplatky budú musieť súvisieť s využívaním dopravných prostriedkov a nie s ich vlastníctvom.

1.7. Výbor sa domnieva, že ak sa internalizácia externých nákladov zavedie do praxe, príjmy z nej sa budú musieť vyčleniť v súlade s rozpočtovými pravidlami jednotlivých štátov na opatrenia zamerané na obmedzenie externého dosahu jednotlivých druhov dopravy, napríklad priamo spôsobených škôd na životnom prostredí alebo zdraví, a to podľa možnosti už pri zdroji.

2. Úvod

2.1. Otázka internalizácie externých nákladov nie je nová. Anglickí ekonómovia Pigou v roku 1924 a neskôr aj Coase v roku 1960 vypracovali teórie o spôsobe, ako prostredníctvom tvorby cien začleniť do trhového mechanizmu náklady na pozitívne i negatívne externé vplyvy. Pigou ich navrhuje začleniť pomocou dotácií a poplatkov a Coase prostredníctvom obchodovateľných vlastníckych práv, avšak iba za určitých prísne stanovených podmienok (žiadne alebo takmer žiadne transakčné náklady, stanoviteľná výška škody a obmedzený počet zainteresovaných strán).

2.2. Externé vplyvy sa vyskytujú aj v cestnej premávke, ktorú môžeme definovať ako riadený pohyb dopravných prostriedkov po dopravnej infraštruktúre. V situáciách zahŕňajúcich vysoký počet aktérov, napr. pri vnútrozemskej doprave, je Pigouov prístup vhodnejší najmä preto, že umožňuje dosiahnuť účinnejšiu alokáciu finančných prostriedkov v prípade, ak sa vychádza z hraničných nákladov.

2.3. V EHS sa o tejto téme diskutovalo už na konci šesťdesiatych rokov, avšak úroveň vedeckého vývoja v tom čase ešte neumožňovala zhodnotiť, ako by sa reálne v praxi tieto vplyvy mohli merať a oceňovať. Vtedy bolo cieľom odstraňovať predpokladané rozdiely v konkurenčných podmienkach medzi jednotlivými druhmi dopravy.

2.4. Nesedelo sa však so založenými rukami. Možno napríklad spomenúť zelenú knihu o stanovovaní cien v doprave z roku 1995, bielu knihu o fázovom prístupe k spoločnému rámcu na spoplatnenie používania infraštruktúry z roku 1998, bielu knihu z roku 2001 o európskej dopravnej politike do roku 2010 a jej strednodobé preskúmanie z roku 2006.

2.5. V roku 2006 bola Komisia vyzvaná (1), aby najneskôr do 10. júna 2008 predložila „po preskúmaní všetkých možností zahŕňajúcich náklady vzťahujúce sa na životné prostredie, hluk, kongesciu a zdravie všeobecne platný, transparentný a zrozumiteľný model posudzovania všetkých externých nákladov, ktorý bude slúžiť ako základ pre budúce výpočty poplatkov za použitie infraštruktúry. Súčasťou tohto modelu bude analýza vplyvu internalizácie externých nákladov pre všetky druhy dopravy a stratégia postupného uplatňovania tohto modelu na všetky druhy dopravy.“

2.6. Cieľom je internalizovať externé náklady pre všetky druhy dopravy a stanoviť tak spravodlivú cenovú úroveň, aby užívatelia infraštruktúry znášali skutočné náklady, ktoré spôsobujú. Vďaka tejto informácii by si používatelia oveľa lepšie uvedomovali dôsledky svojho konania a následne by mohli upraviť svoje správanie tak, aby externé náklady znížili.

2.7. Výbor už v minulosti venoval v niekoľkých svojich stanoviskách pozornosť otázke internalizácie externých nákladov. V stanovisku z roku 1996 poukazuje na to, že nedostatočná internalizácia infraštruktúrnych nákladov pre jednotlivé odvetvia dopravy a externých nákladov môže vytvoriť podmienky pre nekalú konkurenciu. Vo svojom stanovisku k bielej knihe z roku 2001 výbor vyjadril svoj súhlas s tým, že politika Spoločenstva sa musí zamerať na postupný prechod z existujúcich dopravných daní na účinnejšie nástroje, ktoré umožňujú zahrnúť náklady na infraštruktúru a externé náklady.

2.8. Výbor vo svojom stanovisku k strednodobému preskúmaniu bielej knihy o doprave z roku 2001 uvádza, že je zajedno s pozmeneným prístupom Komisie, ktorý spočíva v upustení od núteného prechodu na iný druh dopravy a v uplatňovaní koncepcie komodality (2). Je to koncepcia, v rámci ktorej sa má každý druh dopravy optimalizovať tak, aby bol konkurencieschopnejší, udržateľnejší, sociálnejší, rentabilnejší, šetrnejší k životnému prostrediu a bezpečnejší, vďaka čomu vzniknú nielen lepšie kombinácie jednotlivých druhov dopravy, ale bude ich aj viac.

2.9. V tejto súvislosti výbor považuje za správne, aby každý druh dopravy (3) znášal svoje celkové náklady.

2.10. Výbor sa viackrát vyjadril aj k otázke trvalo udržateľnej mestskej dopravy, okrem iných v stanovisku na tému „Zelená kniha: Za novú kultúru mestskej mobility“ (4) a v prieskumnom stanovisku na tému „Kombinácia energetických zdrojov v doprave“ (5). Z pohľadu výboru sem patrí ďalší rozmer: Zásada „používateľ platí“ sa mení na zásadu „znečisťovateľ, v tomto prípade používateľ, platí“.

2.11. Podstata predstavovanej stratégie spočíva v tom, že za všeobecnú zásadu internalizácie externých nákladov sa považuje zásada „hraničných nákladov pre spoločnosť“.

2.12. Podľa tohto prístupu by sa ceny v doprave mali rovnať výške dodatočných nákladov spôsobených každým ďalším užívateľom infraštruktúry. V zásade by tieto dodatočné náklady mali pokrývať náklady používateľa a externé náklady, viesť k účinnému využívaniu infraštruktúry a vytvoriť priamy vzťah medzi využívaním verejných zdrojov a dopravných služieb. Výber poplatkov na základe hraničných nákladov, ktoré znáša spoločnosť, by teda viedol k efektívnemu využívaniu existujúcej infraštruktúry (6).

2.13. Výbor sa domnieva, že internalizácia externých nákladov môže mať sociálny dosah. Preto je potrebné zapojiť sociálnych partnerov do diskusie už v čo najskoršom štádiu a dohodnúť sa na tom, ako bude prebiehať implementácia v jednotlivých odvetviach.

3. Zhrnutie oznámenia Komisie a záverov Rady

3.1. Prostredníctvom balíka ekologických opatrení v doprave, ktorý zahŕňa všeobecné oznámenie, návrh pozmeňujúci a doplňujúci smernicu o európskej cestnej nálepky pre ťažké nákladné vozidlá (Eurovignette), oznámenie o opatrení na zníženie hlučnosti v železničnej doprave týkajúce sa existujúceho vozňového parku a oznámenie o stratégii, chce Komisia internalizovať externé náklady (emisie CO2, znečistenie ovzdušia, hluk, dopravné preťaženie) do ceny dopravy, aby jej užívatelia znášali skutočné náklady, ktoré spôsobujú.

3.2. Naďalej sú potrebné doplňujúce opatrenia, ako politika riešenia problémov pri zdroji, politika vnútorného trhu a podpora technologickej inovácie. Získané príjmy by bolo potrebné investovať do znižovania externých nákladov, napríklad prostredníctvom investícií do výskumu a inovácie, infraštruktúry šetrnej k životnému prostrediu a rozvoja verejnej dopravy. Hodnotenie by sa uskutočnilo v roku 2013.

3.3. Rada už na svojom zasadnutí 8. a 9. decembra 2008 uviedla, že je potrebné dodržiavať postupný, spravodlivý, účinný a vyvážený prístup k rôznym druhom dopravy, ako aj zásadu neutrálnosti z technologického hľadiska. Zároveň poznamenala, že Komisia navrhla rok 2013 ako vhodný termín na zhodnotenie realizácie stratégie. Ďalej vyhlásila, že v záujme získania podpory verejnosti pre internalizáciu externých nákladov je jednoznačne nevyhnutné dodržať spomenuté zásady.

4. Všeobecné pripomienky

4.1. Výbor zastáva názor, že Komisia sa tejto problematike venuje od roku 2006. Usporiadala verejnú konzultáciu a semináre so zainteresovanými stranami a následne vypracovala návrh spoločného rámca na internalizáciu externých nákladov, hodnotenie dosahu a stratégiu postupnej internalizácie externých nákladov pre každý druh dopravy.

4.2. Skrátka, Komisia vykonala v pomerne krátkom čase veľké množstvo práce v oblasti internalizácie externých nákladov, čo je oblasť, ktorú nemožno nazvať jednoduchou. Nezávisle od niektorých vyvodených záverov výbor považuje pracovné dokumenty Komisie SEC(2008) 2209, SEC(2008) 2208 a SEC(2008) 2207 za veľmi dobre vypracované. Je preto škoda, že sa do oficiálneho oznámenia Komisie z nich nedostalo viac, konkrétne „najlepšie riešenia“ vyplývajúce z analýzy. Výbor by však odporúčal preskúmať, či by bolo možné sprísniť základné údaje z príručky na odhad externých nákladov v odvetví dopravy.

4.3. Komisia a Rada chápu zásadný význam existujúcej spoločenskej podpory objektívneho, všeobecne použiteľného, transparentného a zrozumiteľného systému ako celku, no najmä pri jednotlivých druhoch dopravy.

4.4. Výbor okrem toho zastáva názor, že bude potrebné zohľadniť niekoľko dôležitých aspektov, ako technologický vývoj, dosah zavedenia systému na spoločnosť, dosah na ostrovné, vnútrozemské a odľahlé regióny Spoločenstva, výšku investícií do odvetvia a prínos k napĺňaniu cieľov politiky trvalej udržateľnosti.

4.5. Výbor je zajedno s Komisiou v tom, že je nevyhnutné, aby príjmy z internalizácie externých nákladov boli použité na opatrenia na podporu trvalo udržateľného fungovania dopravy, ktoré budú mať najväčší vplyv na potláčanie znečisťovania, hluku a dopravného preťaženia, a to v súlade s kombináciou a optimalizáciou jednotlivých druhov dopravy.

4.6. Príjmy by sa mali použiť na prevenciu neželaných externých vplyvoch alebo na ich zmierňovanie, napr. na opatrenia realizované priamo pri zdroji externých vplyvov alebo na náklady na zdravotnú starostlivosť, ktorá jednoznačne priamo súvisí s dopravou prípadne so zachytávaním CO2.

4.7. Výbor takisto považuje za dôležité, aby jednotlivé zložky externých nákladov pre každý druh dopravy boli známe, uznané a prijateľné.

4.8. V prípade cestnej dopravy by náklady vyplývajúce z preťaženia mali byť proporčne a spravodlivo rozdelené medzi nákladnú dopravu a osobnú dopravu.

4.9. Výbor by v súvislosti s trvalo udržateľným rozvojom druhov dopravy privítal, keby sa v diskusii o internalizácii externých nákladov venovalo viac pozornosti sociálnym aspektom.

4.10. Výbor chce v prvom rade zdôrazniť, že internalizácia externých nákladov nemôže mať nepriaznivé dôsledky na príjmy zamestnancov, náklady musia znášať užívatelia jednotlivých druhov dopravy.

4.11. V zásade teda môže súhlasiť s koncepciou Komisie internalizovať všetky externé náklady (7). Želaný efekt sa však podarí dosiahnuť až vtedy, keď sa táto koncepcia bude v rovnakej miere uplatňovať všade tam, kde vznikajú externé náklady.

4.12. Súčasná situácia, kedy externé náklady neznášajú jednotlivé druhy dopravy a ich užívatelia, vedie k tomu, že sú zvýhodnené tie druhy dopravy, ktoré spôsobujú spoločnosti vysoké náklady. Internalizácia týchto externých nákladov zabezpečí zdravú hospodársku súťaž, čo by mohlo viesť k prechodu na ekologickejšie druhy dopravy. Výbor považuje za dôležité, aby sa o tomto aspekte viac hovorilo, keďže by mohol mať za následok aj zmenu štruktúry obsluhy a užívateľov v oblasti dopravy

Výbor je zajedno s Komisiou v tom, že je na úrovni Spoločenstva potrebné vytvoriť vhodný právny rámec.

4.13.1. EHSV zastáva názor, že súčasťou právneho rámca musí byť niekoľko rámcových podmienok, ktoré by poplatky za neutralizáciu externých nákladov v rámci určitých hraníc museli spĺňať. Rámcové podmienky by sa týkali rôznych druhov externých nákladov vrátane poplatkov, ktorých výška vychádza zo životnej úrovne a mala by sa stanoviť na základe zemepisne a nie politicky určeného rozlišovania podľa miesta a času.

4.13.2. Orgány poverené vyberaním poplatkov, napr. na úrovni členského štátu alebo regionálnej či miestnej správy, musia potom uplatniť svoje podrobné znalosti daného miesta a v rámci spomenutých hraníc spresniť výšku poplatkov, pričom by mohli zohľadniť rozdiely v životnej úrovni medzi jednotlivými oblasťami.

Pri námornej a leteckej doprave musí internalizácia externých nákladov zohľadňovať celosvetovú konkurenciu, s ktorou sú tieto druhy dopravy konfrontované.

4.13.3.1. Pre tzv. klasické vnútrozemské druhy dopravy pôsobiace v rámci Európy – cestná doprava, železničná doprava a vnútrozemská plavba – musí byť z hľadiska konkurencieschopnosti vytvorená jednotná stratégia a metodológia, ktorej realizácia sa však môže líšiť podľa charakteristík jednotlivých druhov dopravy.

4.13.3.2. Takáto internalizácia je v súlade s politikou komodality a politikou predostretou v oznámení a približuje naplnenie cieľa „1992“ (sic!), čiže dokončenie vnútorného trhu bez hraníc medzi jednotlivými členskými štátmi.

5. Konkrétne pripomienky

5.1. V prípade vnútrozemskej plavby Komisia správne pripomína Mannheimský dohovor ako právny rámec, ktorý si zasluhuje pozornosť. Tento dohovor sa vzťahuje na Rýn, vrátane časti, ktorá preteká Švajčiarskom, a jeho prítokov. Vzhľadom na to, že Mannheimský dohovor je staršieho dáta ako zmluvy EÚ a že je do neho zapojená aj krajina, ktorá nie je členským štátom EÚ, má prednosť pred právnymi predpismi Spoločenstva (8). Na základe dohovoru je zakázané vyberať na Rýne akékoľvek poplatky z plavby, ktorá sa v znení dohovoru označuje ako premávka.

5.2. Výbor chápe obmedzenia vyplývajúce zo súčasnej hlbokej celosvetovej krízy, no na druhej strane je naklonený koncepcii internalizácie externých nákladov, ktoré súvisí najmä s ochranou životného prostredia. Je dôležité nenechať sa odradiť.

5.3. Práve naopak, výbor si želá, aby sa ešte počas krízy podnikli pozitívne kroky v oblasti rozvoja a realizácie rámca internalizácie externých nákladov, ako sa uvádza v bode 4.13.1 a ďalej. Podľa názoru výboru je to úloha, ktorú treba splniť v úzkej spolupráci európskych inštitúcií, členských štátov a podnikateľskej sféry.

V Bruseli 15. júla 2009 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Mario SEPI

(1) Článok 11 smernice 2006/38/ES.

(2) Strana 4 resp. strana 22 bod 9 slovenského znenia strednodobého preskúmania [KOM(2006) 314 v konečnom znení].

(3) Každý druh dopravy, na ktorý sa vzťahujú právne predpisy Európskeho spoločenstva, okrem napríklad vojenských vozidiel a podobných.

(4) Ú. v. EÚ C 224, 30.8.2009, s. 39.

(5) Ú. v. EÚ C 162, 25.6.2008, s. 52.

(6) Podľa dokumentu Komisie KOM(2008) 435 v konečnom znení s názvom „Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Stratégia implementácie internalizácie externých nákladov“.

(7) Výbor však upozorňuje na to, že veterány, či už ide o motorové vozidlá, plavidlá alebo lietadlá, by mali byť vyňaté z tohto predpisu.

(8) Článok 307 Zmluvy o ES.