Osobitná správa č. 18/2012 „Pomoc Európskej únie Kosovu, týkajúca sa právneho štátu“





ZOZNAM SKRATIEK CONOPS : Koncepcia operácií CPCC : Útvar pre plánovanie a vedenie civilných operácií EEAS : Európska služba pre vonkajšiu činnosť EULEX : Misia Európskej únie na podporu právneho štátu v Kosove EUO : Úrad Európskej únie v Kosove ICO : Medzinárodný civilný úrad IfS : Nástroj stability IPA : Nástroj predvstupovej pomoci JRCB : Spoločná koordinačná rada pre právny štát KFOR : Mierové sily v Kosove MŠP : Monitorovanie, školenie a poradenstvo NATO : Organizácia Severoatlantickej zmluvy OECD : Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj OPDAT : Úrad pre zahraničný rozvoj, pomoc a odbornú prípravu v oblasti prokuratúry OPLAN : Operačný plán OZEÚ : Osobitný zástupca Európskej únie PSC : Politický a bezpečnostný výbor Rady SBOP : Spoločná bezpečnostná a obranná politika UNMIK : Misia Organizácie spojených národov pre dočasnú správu v Kosove ÚŠZ : Úrad štátneho zástupcu VOPD : Viacročný orientačný plánovací dokument ZHRNUTIE I. Európska únia (EÚ) poskytuje významnú pomoc v oblasti právneho štátu v Kosove [1]. Od roku 2008 konkrétne realizuje doteraz najväčšiu misiu spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP) v podobe misie Európskej únie na podporu právneho štátu (EULEX). V rámci misie EULEX sa približne 2500 zamestnancov podieľalo na budovaní kapacít a plnení niektorých výkonných funkcií. Európska komisia okrem toho realizuje projekty týkajúce sa právneho štátu, ktoré sú tiež zamerané najmä na budovanie kapacít, financované z nástroja predvstupovej pomoci (IPA). V rokoch 2007 až 2011, v období, na ktoré sa vzťahoval audit, bolo z rozpočtu EÚ vyčlenených 680 mil. EUR na podporu právneho štátu. II. Predmetom auditu bola otázka, či je pomoc EÚ Kosovu týkajúca sa právneho štátu účinná. Na zodpovedanie tejto otázky Dvor audítorov posudzoval, či sa prostredníctvom pomoci dosahujú zamýšľané výsledky a aký bol jej dosah na celkový pokrok v rôznych oblastiach právneho štátu (polícia, súdnictvo, colná správa, boj proti korupcii). Rovnako preskúmal riadenie pomoci, najmä pokiaľ ide o koordináciu a riadenie misie EULEX. Audit sa týkal vzorky 17 intervenčných opatrení EÚ v Kosove. III. Na základe auditu sa zistilo, že pomoc EÚ Kosovu týkajúca sa právneho štátu nebola dostatočne účinná. Niektoré ciele jednotlivých intervenčných opatrení boli splnené, i keď často s oneskorením a s pochybnosťami o udržateľnosti výsledkov. Celkový pokrok v zlepšovaní právneho štátu je však pomalý, najmä pokiaľ ide o boj proti organizovanému zločinu a korupcii, predovšetkým na severe Kosova. IV. Obmedzenú účinnosť pomoci EÚ možno vysvetliť v prvom rade špecifickými okolnosťami v Kosove. Pri audite sa však zistilo, že existovali významné oblasti, v ktorých EEAS a Komisia mohli lepším riadením zabezpečiť väčšiu účinnosť pomoci EÚ. V. Účinnosť pomoci EÚ brzdili nedostatočne jasne definované ciele, ako aj zásadné koordinačné problémy pri operáciách Komisie a misie EULEX. Misia EULEX navyše trpela nedostatkom zamestnancov. Kým projekty Komisie boli vo všeobecnosti primerane riadené, EEAS a Komisia mohli na posilnenie právneho štátu lepšie využiť politický dialóg a podmienenosť. VI. Dvor audítorov odporúča: - Rada a Komisia by mali zabezpečiť, aby boli ciele v oblasti právneho štátu prepojené s konkrétnymi porovnávacími štandardmi, na základe ktorých možno hodnotiť pokrok, a aby sa pri nich zohľadňovali ciele pre vnútornú bezpečnosť EÚ. - EEAS a Komisia by na zlepšenie koordinácie mali preskúmať postupy Komisie pre programovanie a obstarávanie, aby zaistili, že sa v rámci týchto postupov dá reagovať na operačné potreby misie EULEX, a pripraviť stratégiu ukončenia misie EULEX, ktorá bude zahŕňať prevzatie funkcií misie EULEX v oblasti budovania kapacít Komisiou. - EEAS by mala spolupracovať s členskými štátmi, aby zabezpečila, že budúce misie SBOP budú pôsobiť s plným schváleným počtom zamestnancov, budú vyslané na potrebnú dobu a budú mať príslušné spôsobilosti na to, aby boli účinné. - Rada a Komisia by mali zaistiť právnu subjektivitu budúcich misií SBOP. - EEAS a Komisia by mali zabezpečiť, aby pridelenie zamestnancov úradu EÚ v Prištine na riadenie podpory právneho štátu odrážalo vysokú prioritu, ktorú EÚ pripisuje tejto oblasti. - Rada, EEAS a Komisia by mali zabezpečiť, aby sa ich politický dialóg s Kosovom zameriaval najmä na posilňovanie právneho štátu a aby bol prepojený so stimulmi a s prioritnými podmienkami. ÚVOD ZÁKLADNÉ INFORMÁCIE 1. V bývalej Juhoslávii bolo Kosovo autonómnou oblasťou Srbskej republiky, jednej zo šiestich republík, ktoré pôvodne tvorili túto krajinu [2]. Žila tu väčšina etnických Albáncov a významná menšina Srbov. Po ústavnej reforme v roku 1974 bola Kosovu udelená väčšia autonómia, čo mu umožnilo mať vlastnú správu, zákonodarné zhromaždenie a súdnictvo. V 80. rokoch narastalo etnické napätie a v roku 1989 nacionalistická srbská vláda pod vedením Slobodana Miloševića zrušila autonómiu Kosova. 2. V 90. rokoch došlo k rozpadu Juhoslávie a zvyšujúce sa represie srbskej vlády v Kosove viedli k vypuknutiu partizánskej vojny vedenej Kosovskou oslobodeneckou armádou a k úplnému kolapsu právneho štátu. Odhaduje sa, že od roku 1997 do júna 1999 bolo zabitých približne 10000 kosovských Albáncov. V reakcii na rýchlo sa zhoršujúcu situáciu Organizácia Severoatlantickej zmluvy (NATO) bombardovala Srbsko a srbské ozbrojené sily v Kosove s cieľom vytlačiť ich z Kosova. 3. V júni 1999 Bezpečnostná rada Organizácie spojených národov (OSN) schválila rezolúciu č. 1244/1999, v súlade s ktorou sa zriadila misia Organizácie spojených národov pre dočasnú správu v Kosove (UNMIK), ktorá nahradila srbskú vládu. Na základe rezolúcie dostala misia UNMIK poverenie na vykonávanie všetkých aspektov civilnej správy, zriadenie demokratických inštitúcií a vytvorenie základu pre budúce riešenie otázky štatútu Kosova [3]. Bezprostrednou úlohou misie UNMIK v spolupráci s misiou mierových síl v Kosove pod vedením NATO (KFOR) bolo nastoliť právny poriadok ukončením násilia a represií a umožnením bezpečného návratu všetkých utečencov. 4. V ústavnom rámci vytvorenom misiou UNMIK sa od roku 2003 pomaly začali vyvíjať štruktúry tzv. "dočasných inštitúcií samosprávy". Hoci si misia UNMIK zachovávala rozhodujúcu právomoc, prebiehalo postupné odovzdávanie moci z misie UNMIK na kosovské inštitúcie. 5. V nadväznosti na rokovania v rokoch 2005 až 2007 osobitný vyslanec OSN Martti Ahtisaari navrhol pre Kosovo "nezávislosť pod medzinárodným dohľadom". Hoci Bezpečnostná rada OSN tento návrh neschválila, implementovali sa dve kľúčové súčasti Ahtisaariho návrhu: a) Rada ministrov EÚ zriadila misiu v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP), "misiu Európskej únie na podporu právneho štátu v Kosove" (EULEX), ktorá mala monitorovať, zabezpečovať školenie a poradenstvo vo všetkých oblastiach týkajúcich sa právneho štátu a plniť určité výkonné funkcie. b) Skupina štátov podporujúcich nezávislosť Kosova, medzinárodná riadiaca skupina, zriadila Medzinárodný civilný úrad (ICO), ktorý mal monitorovať implementáciu návrhu. Vedúci predstaviteľ ICO má právomoc anulovať rozhodnutia alebo právne predpisy prijaté kosovskými orgánmi a postihovať alebo odvolávať štátnych úradníkov. 6. Kosovo vyhlásilo nezávislosť od Srbska jednostranne vo februári 2008, po tomto kroku však nenasledovalo všeobecné uznanie Kosova [4]. Päť členských štátov EÚ neuznalo nezávislosť Kosova [5], na základe čoho EÚ prijala k jeho štatútu tzv. "neutrálny postoj" [6]. Všetky členské štáty sa napriek tomu zhodli, že Európska únia by mala Kosovu poskytnúť finančné prostriedky v značnej výške s cieľom zabezpečiť jeho stabilitu, stabilitu regiónu západného Balkánu i celej Európy [7]. 7. Kosovo využíva finančnú pomoc z nástroja predvstupovej pomoci (IPA) a na účely prijímania tejto pomoci s ním Komisia zaobchádza ako s potenciálnym kandidátom [8]. Od roku 2010 sa zúčastňuje na tom istom mechanizme dialógu s Komisiou v rámci "procesu stabilizácie a pridruženia" (SAP) ako kandidátske krajiny a iní potenciálni kandidáti z regiónu západného Balkánu. 8. Srbsko odmietlo nezávislosť Kosova a mnohí etnickí Srbi na severe Kosova chcú ostať súčasťou Srbska [9]. EÚ sprostredkúva priamy dialóg medzi Kosovom a Srbskom s cieľom zlepšiť ich vzájomné vzťahy (tzv. "dialóg Priština-Belehrad"). Európska rada udelila v marci 2012 Srbsku štatút kandidátskej krajiny na vstup do EÚ a Komisia následne navrhla zmenu a doplnenie nariadenia o IPA týkajúcu sa presunutia Srbska zo zoznamu potenciálnych kandidátskych krajín na zoznam kandidátskych krajín. 9. Túžba po nezávislosti a následnom medzinárodnom uznaní dominujú celkovej agende kosovských orgánov. Kosovo však čelí aj iným veľkým výzvam, najmä chudobe a kriminalite. Jeho HDP na obyvateľa vo výške 2383 EUR je najnižší v Európe [10]. Po kolapse právneho štátu v 90. rokoch sa vytvorilo vákuum, ktoré využíva organizovaný zločin z Kosova i iných oblastí. Klientelizmus rozšírený v kosovskej spoločnosti a tradičné využívanie klanového zvykového práva zároveň bránia budovaniu právneho štátu. 10. Posilnenie právneho štátu v Kosove sa vo všeobecnosti považuje za základný predpoklad hospodárskeho rozvoja. Vzhľadom na medzinárodný charakter organizovaného zločinu je posilnenie právneho štátu v Kosove dôležité aj pre vnútornú bezpečnosť EÚ. 11. V januári 2012 kosovské orgány vyjadrili želanie ukončiť "nezávislosť pod medzinárodným dohľadom" do konca roka. 10. septembra kosovské zhromaždenie schválilo v tejto súvislosti zmeny a doplnenia ústavy, ktorými sa ukončuje úloha dohľadu, ktorú vykonáva ICO. Kosovské orgány zároveň znovu vyzvali misiu EULEX k pokračovaniu vykonávania svojich výkonných funkcií do konca jej súčasného mandátu v júni 2014. Finančná pomoc EÚ 12. V poslednom desaťročí medzinárodné spoločenstvo investovalo veľký objem zdrojov do udržiavania mieru, rekonštrukcie, budovania inštitúcií, hospodárskeho rozvoja a na pomoc právnemu štátu v Kosove. V rokoch 1999 až 2007 Kosovo prijalo darcovskú pomoc vo výške 3,5 mld. EUR, z ktorých dve tretiny poskytla Európska komisia a členské štáty EÚ. Na darcovskej konferencii v roku 2008 bolo prisľúbených dodatočných 1,2 mld. EUR na obdobie 2009 až 2011 vrátane 508 mil. EUR od Komisie. Celkovo je Kosovo "najväčším príjemcom pomoci EÚ na obyvateľa na svete" [11]. 13. V období 2007 až 2011 bola viac než polovica pomoci EÚ pridelená na oblasť právneho štátu v Kosove, predovšetkým prostredníctvom misie SBOP [12], ale aj prostredníctvom IPA (pozri tabuľku 1). 14. EULEX je najväčšou operáciou krízového riadenia, akú kedy EÚ začala. Jej ústredným cieľom je pomôcť kosovským orgánom posilniť právny štát, najmä oblasti polície, súdnictva a colných orgánov (pozri tiež bod 68). Financuje sa z rozpočtu na spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku EÚ (SZBP), pričom finančné prostriedky sa implementujú na základe zmlúv medzi Európskou komisiou a vedúcim misie EULEX, ktorý osobne zodpovedá za rozpočet misie EULEX. Do júna 2012 EÚ vyčlenila zo všeobecného rozpočtu EÚ 614 mil. EUR na podporu misie EULEX [13]. Na konci roka 2011 mala misia EULEX 2539 zamestnancov vrátane 1087 zamestnancov dočasne pridelených najmä z členských štátov. Európska služba pre vonkajšiu činnosť (EEAS) v strategickom preskúmaní misie EULEX navrhla ponechať niektoré výkonné funkcie a predĺžiť mandát misie do júna 2014, čo Rada schválila [14]. 15. Z nástroja IPA sa v období 2007 až 2011 financovali projekty týkajúce sa polície, súdnictva a colných orgánov, ako aj špecifické projekty v oblasti boja proti korupcii v celkovej výške 92,47 mil. EUR. TABUĽKA 1 POMOC EÚ NA OBLASŤ PRÁVNEHO ŠTÁTU V OBDOBÍ 2007 AŽ 2011 (ZÁVÄZKY V MIL. EUR [1111]) Zdroj: Európska komisia (analýza Európskeho dvora audítorov). Nástroj | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Spolu | EULEX (vrátane plánovacieho tímu) (súčasný rozpočtový riadok: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 | IPA pre širšiu oblasťprávneho štátu [2222] (22.02.02 a 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 | Nástroj stability (IfS) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 | Celková pomoc EÚ na širšiu oblasť právneho štátu | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 | Celková pomoc EÚ pre Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 | Oblasť právneho štátu ako % celkovej pomoci EÚ | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % | 16. Oddelením Komisie, ktoré nesie prvoradú zodpovednosť za otázky Kosova, je generálne riaditeľstvo pre rozšírenie. Zodpovedá za riadenie IPA, ktorý je hlavným zdrojom finančných prostriedkov pre projekty pomoci v Kosove. Misiu EULEX riadi veliteľ civilných operácií, ktorý je riaditeľom útvaru pre plánovanie a vedenie civilných operácií (CPCC) so sídlom v Bruseli, ktorý je súčasťou EEAS. Podlieha politickej kontrole a strategickému vedeniu politického a bezpečnostného výboru Rady (PSC). Úrad Európskej únie (EUO) riadi implementáciu pomoci z IPA a od februára 2012 jeho vedúci zastáva aj funkciu osobitného zástupcu Európskej únie (OZEÚ) v Kosove (pozri bod 78). ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 17. Správa sa týka všeobecnej otázky: "Je pomoc EÚ Kosovu týkajúca sa právneho štátu účinná?" Prvá časť správy sa zameriava na to, či sa prostredníctvom pomoci EÚ dosahujú zamýšľané výsledky a aký bol jej dosah na celkový pokrok v rôznych oblastiach právneho štátu (polícia, súdnictvo, colná správa, boj proti korupcii). V druhej časti správy sa určujú oblasti, v ktorých by zlepšenia riadenia pomoci EÚ mohli viesť k väčšej účinnosti pomoci, konkrétne: a) jasnosť cieľov; b) koordinácia medzi inštitúciami EÚ a koordinácia s ostatnými darcami a kosovskými orgánmi; c) riadenie misie EULEX; d) riadenie projektov pomoci; e) politický dialóg a podmienenosť. 18. Audit zahŕňal preskúmanie dokumentov, rozhovory a tri kontroly na mieste v Kosove v rokoch 2011 a 2012. Dvor audítorov preskúmal vzorku ôsmich projektov IPA vybraných z 20 projektov IPA v oblasti právneho štátu, na ktoré EÚ vyčlenila finančné prostriedky v rokoch 2007 až 2010 a ktoré sa realizovali v období 2008 až 2011. Preskúmal aj jeden projekt financovaný z nástroja stability. Hodnota kontrolovaných projektov dosahovala 21 mil. EUR z celkovej hodnoty projektov v oblasti právneho štátu 85 mil. EUR. Dvor audítorov ďalej preskúmal vzorku ôsmich opatrení v oblasti monitorovania, školenia a poradenstva (MŠP) realizovaných misiou EULEX zo 45 pôvodne vykonaných opatrení MŠP [15]. Podrobnosti o kontrolovanej vzorke sú uvedené v prílohe II a podrobné kritériá auditu v prílohe III. 19. S cieľom posúdiť dosah pomoci EÚ na úrovni odvetví Dvor audítorov použil aj iné audítorské dôkazy vrátane dokumentácie z iných projektov v oblasti právneho štátu financovaných Komisiou v Kosove a opatrení MŠP pod vedením misie EULEX. Preskúmal tiež správy kosovských orgánov a iných darcov a zainteresovaných subjektov prítomných v Kosove a vykonal prehľad odbornej literatúry (pozri bibliografiu v prílohe V ). Dvor audítorov okrem toho viedol rozhovory s kosovskými orgánmi a zástupcami medzinárodného spoločenstva a občianskej spoločnosti v Kosove. 20. Dvor audítorov využil poradný výbor medzinárodných expertov na získanie informácií o situácii v Kosove a na overenie relevantnosti audítorských otázok. PRIPOMIENKY NAPRIEK ZNAČNEJ POMOCI EÚ JE POKROK V ZLEPŠOVANÍ PRÁVNEHO ŠTÁTU OBMEDZENÝ A MIERA ORGANIZOVANÉHO ZLOČINU A KORUPCIE JE NAĎALEJ VYSOKÁ 21. V tejto časti sa uvádzajú výsledky auditu vzorky projektov IPA a opatrení MŠP misie EULEX vykonaného Dvorom audítorov. Dvor audítorov sa tu tiež snaží posúdiť dosah pomoci EÚ na celkový pokrok v oblasti právneho štátu vo vzťahu k polícii, súdnictvu, colnej správe a boju proti korupcii, a to aj na severe Kosova. Hodnotí tiež pravdepodobnosť udržania pokroku. KOSOVSKÁ POLÍCIA: INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ KONTROLOVANÉ DVOROM AUDÍTOROV DOSIAHLI MIERNY ÚSPECH, PRETRVÁVAJÚ VŠAK VEĽKÉ VÝZVY, NAJMÄ V BOJI PROTI ORGANIZOVANÉMU ZLOČINU POMOC EÚ 22. Komisia a misia EULEX poskytla od roku 2007 kosovskej polícii pomoc vo viacerých formách (16 projektov IPA v celkovej výške 33 mil. EUR a 36 opatrení MŠP). Dvor audítorov kontroloval dva projekty IPA [16] a štyri opatrenia MŠP [17]. 23. Oba kontrolované projekty IPA boli zamerané na rozvoj kapacity kosovskej polície vykonávať novú úlohu spočívajúcu v monitorovaní hraníc a hraničnej línie Kosova [18]. Podpora Komisie pre osobitný spravodajský systém hraničnej polície bola v rozpore s cieľom misie EULEX vytvoriť jediný spravodajský systém pre kosovskú políciu, a to z dôvodu nedostatočnej koordinácie pri koncipovaní tohto projektu. Realizácia oboch projektov sa výrazne oneskorila, najmä dodávky vybavenia, ktoré meškali vyše roka. 24. Hlavnou zložkou projektu bolo nahradenie súčasného systému riadenia hraníc financovaného Spojenými štátmi americkými [19] novým systémom, ktorý v plnej miere spĺňa štandardy EÚ. Skutočnosť, že pôvodne nainštalovaný systém nebol v súlade so systémami EÚ, poukazuje na nedostatočnú koordináciu medzi Komisiou a Spojenými štátmi americkými (pozri tiež bod 86). Implementácia nového systému bola zložitá, pretože kosovské orgány uprednostňovali zachovanie existujúceho systému. 25. Aj twinningový projekt, ktorý sa realizoval od mája 2009 do novembra 2010, prispel prostredníctvom technického poradenstva a školení k rozvoju policajného dohľadu na hraniciach a hraničnej línii v Kosove. Avšak 18 mesiacov jeho trvania nepostačovalo na zabezpečenie toho, aby kosovská polícia v plnej miere prevzala všetky nové postupy zavedené v rámci tohto projektu. 26. Opatrenie MŠP "Hraničná polícia – zlepšené plánovanie" bolo úspešné pri zvýšení plánovacích kapacít hraničnej polície a dopĺňalo projekty financované z IPA pre túto zložku kosovskej polície. 27. Opatrenie MŠP "Policajný dohľad založený na spravodajstve" čelilo vážnym prekážkam v podobe nedostatku potrebných finančných a ľudských zdrojov kosovských orgánov. Opatrenie MŠP misie EULEX "Racionalizácia štruktúry kosovskej polície" prispelo k novej štruktúre polície, v rámci ktorej sa centralizovali dovtedy rozptýlené funkcie týkajúce sa zhromažďovania spravodajských informácií. Napriek prispeniu týchto dvoch opatrení MŠP je celková kapacita kosovskej polície v oblasti strategického plánovania a policajného dohľadu založeného na spravodajstve stále slabá. 28. Opatrenie MŠP "Tímový prístup – vyšetrovanie trestnej činnosti" sa zameriavalo na spoluprácu medzi políciou a štátnym zástupcom, muselo sa však prerušiť, pretože štátni zástupcovia sa rozhodli uprednostniť vyšetrovanie prebiehajúcich prípadov, čím sa obmedzili zdroje dostupné pre opatrenia na budovanie kapacít (pozri bod 95). 29. Napriek miernym úspechom, najmä v súvislosti s presunom zodpovednosti za kontrolu hraníc a hraničnej línie z KFOR na kosovské orgány, pomoc EÚ pre políciu kontrolovaná Dvorom audítorov neviedla k výrazným zlepšeniam. BOJ PROTI ORGANIZOVANÉMU ZLOČINU 30. Napriek pomoci EÚ a ostatných darcov Kosovo urobilo malý pokrok v boji proti organizovanému zločinu. V strategickom posúdení hrozieb z roku 2010 pod názvom "Organizovaný zločin v Kosove" vypracovanom Úradom EÚ pre spravodajské informácie o trestnej činnosti (EUOCI) sa dospelo k záveru, že "situácia týkajúca sa organizovaného zločinu v Kosove sa významne nezmenila od príchodu medzinárodného spoločenstva v lete roku 1999" [20]. Vyšetrovanie vážnych trestných činov je stále neúčinné z dôvodu obmedzených skúseností a politických zásahov. Kosovským orgánom tiež chýbajú kapacity na riešenie finančných a hospodárskych trestných činností a prania špinavých peňazí. 31. Veľkým nedostatkom, ktorý ovplyvňuje spoluprácu polície a štátnych zástupcov je chýbajúca spoločná databáza, čo znemožňuje sledovať a koordinovať vyšetrovanie prípadov trestnej činnosti. To vedie k situáciám, keď štátni zástupcovia nevedia o policajných vyšetrovaniach a naopak, čo predstavuje vážnu prekážku v boji proti organizovanému zločinu. Skutočnosť, že polícia a štátni zástupcovia nezaviedli jednoduché opatrenia, napríklad spoločné referenčné čísla prípadov, poukazuje na nedostatočnú politickú vôľu zabezpečiť spoluprácu. 32. Europol je európskym úradom na presadzovanie práva, ktorého cieľom je zlepšovať účinnosť a spoluprácu krajín pri predchádzaní a boji proti organizovanému zločinu. Neuznanie Kosova zo strany niektorých členských štátov EÚ Europolu bráni uzavrieť s kosovskými orgánmi operačné a/alebo strategické dohody [21]. Kosovo sa preto tiež nenachádza na zozname tretích krajín schválenom Radou, ktoré môžu s Europolom uzavrieť takéto dohody [22]. Europol okrem toho nemôže uzavrieť dohodu o priamej spolupráci s misiou EULEX, pretože tá, ako všetky misie SBOP, nemá právnu subjektivitu (pozri bod 93). S cieľom obísť tento problém Europol zaviedol špecifický ad hoc mechanizmus na výmenu relevantných informácií s misiou EULEX. Tento mechanizmus však závisí od ochoty členských štátov spolupracovať. V súčasnosti sa na tomto mechanizme podieľajú tri členské štáty [23]. 33. Obmedzené kapacity na ochranu kľúčových svedkov v najsledovanejších prípadoch kosovskými orgánmi a problémy s presídlením svedkov do zahraničia sú podstatnými nedostatkami, pretože "prípady zastrašovania svedkov naďalej narušujú riadne fungovanie systému súdnictva" [24]. Hoci EÚ poskytuje pomoc prostredníctvom regionálneho projektu IPA pre západný Balkán [25], jej dosah v Kosove je pravdepodobne obmedzený pre slabý finančný a právny rámec kosovského útvaru na ochranu svedkov. KOSOVSKÉ SÚDNICTVO: KONTROLOVANÉ INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ POMOHLI PRI BUDOVANÍ KAPACÍT, NO SÚDNY SYSTÉM STÁLE TRPÍ ZÁKLADNÝMI NEDOSTATKAMI POMOC EÚ 34. Komisia a misia EULEX financovali 15 projektov IPA a jeden projekt nástroja stability (IfS) v celkovej výške 58 mil. EUR, ako aj šesť opatrení MŠP. Dvor audítorov kontroloval dva projekty: "Podpora procesu preverovania a opätovného vymenovania" (5,9 mil. EUR financovaných z IfS a IPA) a "Reforma systému právneho vzdelávania" (3,6 mil. EUR). Kontroloval tiež dve opatrenia MŠP ("Sudcovia v trestnoprávnej a civilnej oblasti" a "Štátni zástupcovia"). 35. Proces preverovania a opätovného vymenovania je zameraný na určenie vhodných kandidátov na pozície sudcov [26]. Tento proces predstavoval dôležitý krok v budovaní dôvery v súdnictvo Kosova. Na konci projektu však ostalo 28 % voľných pozícií neobsadených (127 zo 461). Čiastočným dôvodom bola skutočnosť, že 31 kandidátov odporučených medzinárodnými komisármi [27] kosovské orgány následne nevymenovali [28]. Len 33 % pozícií vyhradených menšinám bolo obsadených. Počet sudcov a štátnych zástupcov v Kosove je naďalej celkovo veľmi nízky [29]. 36. Projekt IPA "Reforma systému právneho vzdelávania" čelil pri realizácii značným oneskoreniam, sčasti pre problémy pri získavaní spolufinancovania od kosovských orgánov. Hoci väčšina cieľov projektu sa nakoniec dosiahla, udržateľnosť výsledkov je otázna. Projekt nebolo možné implementovať na severe Kosova (pozri bod 56). 37. Sudcovia a štátni zástupcovia v rámci misie EULEX plnia výkonné funkcie a tvoria neoddeliteľnú súčasť kosovského súdnictva. Tým sa obmedzil čas, ktorý môžu venovať budovaniu kapacít. Kým niektoré opatrenia MŠP sa blížia ku koncu, iné, najmä tie ktoré sa týkajú štátnych zástupcov, si vyžadujú vynaloženie dodatočného úsilia. Obe podrobne kontrolované opatrenia MŠP prispeli k vytvoreniu kapacít miestnych sudcov a štátnych zástupcov. Miestne súdnictvo však stále nie je schopné riešiť niektoré typy závažných prípadov (organizovaný zločin, hospodárska trestná činnosť a korupcia, ako aj vojnové zločiny) z dôvodu nedostatočnej expertízy a vyhrážok a zastrašovania. FUNGOVANIE SÚDNEHO SYSTÉMU 38. Hoci celkovo kontrolované projekty EÚ pomohli pri budovaní kapacít súdnictva, naďalej pretrvávajú základné nedostatky. Politické zásahy do súdnictva sú v Kosove stále veľkým problémom, napriek prítomnosti sudcov a štátnych zástupcov misie EULEX. Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE) citovala vyjadrenie právnika, že "sudcovia nie sú úplne ochotní zakladať svoje rozsudky výhradne na právnych predpisoch, ale majú tendenciu konať úslužne voči vonkajším vplyvom" [30]. V auguste 2011 kosovské orgány iniciovali právne predpisy na zníženie výkonných právomocí misie EULEX prostredníctvom reformy osobitnej komory, ktorou sa ukončí väčšina, ktorú majú sudcovia misie EULEX na prvom stupni osobitnej komory najvyššieho súdu [31]. 39. Efektívnosť sudcov a štátnych zástupcov predstavuje stále zásadný problém. Obrovský počet nevybavených prípadov (211588 k 31. júlu 2011) znižuje dôveru v súdnictvo a počet ľudí, ktorý sa naň obracajú. Nová stratégia zavedená v novembri 2010 viedla k 46 % zníženiu nevybavených prípadov spred roka 2008 [32], Komisia a misia EULEX však nedokážu potvrdiť, či bol pri tom vo všetkých prípadoch dodržaný riadny súdny proces. Komisia a ostatní darcovia tiež financovali doplnkové projekty zamerané na zníženie počtu prípadov predkladaných súdom, napríklad projekt alternatívnych spôsobov urovnávania sporov alebo zavedenie profesie notára v Kosove, stále je však priskoro na posúdenie ich vplyvu na pracovnú záťaž súdov. 40. V prideľovaní prípadov sudcom a štátnym zástupcom vládne nedostatočná transparentnosť a pri prideľovaní sa nie vždy vychádza z vopred stanovených objektívnych kritérií a procesných záruk. Ide o zásadný nedostatok, pretože to predstavuje príležitosť pre politické zasahovanie prostredníctvom výberu príslušného sudcu alebo štátneho zástupcu. Projekt "súdny riadiaci informačný systém" financovaný EÚ a spustený v roku 2004 na riešenie tohto problému sa zatiaľ nezrealizoval. 41. Hoci sa dosiahol určitý pokrok v právnej reforme (pozri bod 62), skutočná implementácia a presadzovanie práva ostáva veľkým problémom. Komisia v roku 2011 odhadla, že iba 40 % súdnych rozhodnutí v Kosove bolo vymožených [33]. KOSOVSKÉ COLNÉ ORGÁNY: INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ TÝKAJÚCE SA BUDOVANIA KAPACÍT COLNÝCH ORGÁNOV KOSOVA BOLI ZVÄČŠA ÚSPEŠNÉ 42. Komisia a misia EULEX poskytli pomoc kosovským colným orgánom prostredníctvom dvoch projektov IPA vo výške 2,7 mil. EUR a štyroch opatrení MŠP. V rámci auditu sa preskúmali dva projekty IPA "Príprava fiškálneho a colného plánu" a "Podpora colných a daňových správ" a dve opatrenia MŠP "Zlepšená vnútorná komunikácia a zdieľanie údajov" a "Implementácia akčného plánu integrovaného riadenia hraníc (IBM)". 43. Hoci sa vyskytli občasné problémy [34], Komisia a misia EULEX prostredníctvom poskytnutej pomoci zväčša dosiahli ciele v oblasti budovania kapacít kosovských colných orgánov. 44. V oblasti colnej správy došlo vo všeobecnosti k určitému pokroku. Kosovské colné orgány zvýšili objem vybraných výnosov z 527 mil. EUR v roku 2007 na 700 mil. EUR v roku 2010. Takisto sa aktívne zúčastňujú na boji proti praniu špinavých peňazí, aj keď kontroly sa musia vykonávať systematickejšie. Prijalo sa nové colné nariadenie, ktoré je vo všeobecnosti v súlade s právnymi predpismi EÚ, hoci implementácia súčasného colného nariadenia má stále určité medzery. 45. Napriek celkovým zlepšeniam je koordinácia medzi kosovskými colnými orgánmi a úradom štátneho zástupcu (ÚŠZ) naďalej slabá, čo obmedzuje účinnosť vyšetrovania a trestného stíhania prípadov závažnej trestnej činnosti. Občania Kosova okrem toho stále vnímajú samotné kosovské colné orgány ako jeden z najskorumpovanejších útvarov štátnej správy [35], hoci sa pred súd dostalo niekoľko prípadov korupcie. BOJ PROTI KORUPCII: INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ DOSIAHLI OBMEDZENÉ VÝSLEDKY PRI RIEŠENÍ KORUPCIE, KTORÁ NAĎALEJ OSTÁVA ZÁSADNÝM PROBLÉMOM POMOC EÚ 46. Komisia financovala sedem projektov IPA v oblasti boja proti korupcii. Hodnota týchto projektov dosahuje 8,5 mil. EUR. Misia EULEX neimplementuje žiadne konkrétne opatrenie MŠP, pretože navrhla riešiť korupciu ako prierezový problém, ktorý súvisí so všetkými jej činnosťami. Dvor audítorov kontroloval dva projekty IPA: "Podpora reformy verejného obstarávania" (2 mil. EUR) a "Podpora protikorupčnej agentúry" (1 mil. EUR). 47. Implementáciu projektu "Podpora reformy verejného obstarávania" poznačila nezhoda medzi Komisiou a kosovskými orgánmi o tom, či je nedávno prijatý zákon o verejnom obstarávaní v súlade s právnymi predpismi a postupmi EÚ. V dôsledku toho Komisia projekt zamerala na pomoc pri navrhovaní nového zákona o verejnom obstarávaní, ktorý je plne v súlade s právnymi predpismi EÚ. Tento zákon o verejnom obstarávaní bol tretím za menej než tri roky. Keďže sa tento zákon stanovil za prioritu, nemohla sa venovať pozornosť prepotrebnej práci na sekundárnych právnych predpisoch a odbornému vzdelávaniu o implementácii zákona. 48. V rámci projektu technickej pomoci "Podpora protikorupčnej agentúry" sa preskúmali príslušné legislatívne návrhy v oblasti boja proti korupcii. Výsledkom bolo 35 odporúčaní. Kosovské orgány však prijali len 14 z týchto odporúčaní (40 %) [36]. Koncepcia projektu zahŕňala uskutočnenie organizačného preskúmania agentúry, to sa však nahradilo novým mechanizmom výmeny informácií medzi kosovskými subjektmi na presadzovanie práva, ktorý zatiaľ nie je funkčný. Účelom projektu bolo zlepšiť kapacity agentúry, no koncipovanie novej stratégie boja proti korupcii na obdobie 2012 až 2016 v plnom rozsahu vykonával externý odborník. Jeho cieľom bolo tiež zvýšiť počet prípadov predložených prokuratúre, avšak počet zaslaných prípadov sa znížil zo 68 v roku 2009 na 29 v roku 2010 (pozri bod 55). 49. Kým sudcovia a štátni zástupcovia misie EULEX uprednostňovali prípady korupcie, skutočné výsledky nespĺňajú vysoké očakávania Kosovčanov [37]. Dôvodom sú najmä ťažkosti pri uzatváraní zložitých vyšetrovaní. 50. Celkovo sa prostredníctvom pomoci Komisie a výkonných činností misie EULEX nedosiahli očakávané výsledky, hoci prispeli k určitému pokroku v boji proti korupcii. BOJ PROTI KORUPCII 51. Korupcia sa naďalej vyskytuje v mnohých oblastiach a obyvatelia Kosova ju považujú za vážny problém [38]. Index vnímania korupcie Kosova (CPI) dosiahol v roku 2011 podľa Transparency International hodnotu 2,9, ktorá sa klasifikuje ako "prebujnená" korupcia. Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) tiež uviedla, že "Kosovo je stále veľmi zhovievavé voči korupcii na všetkých úrovniach, čo znamená vysoké riziko, že sa stane "zajatým štátom" (alebo že ním už dokonca je)" [39]. 52. Napriek obmedzeným finančným a ľudským zdrojom sa kosovské orgány rozhodli pre zložitý inštitucionálny rámec pre boj proti korupcii. Boli zriadené tri subjekty so slabými právomocami a prekrývajúcimi sa povinnosťami [40]. Kosovská protikorupčná agentúra navyše nemôže vyšetrovať trestnú činnosť a nemá právomoc stíhať prípady údajnej korupcie. 53. Dohľad nad verejným obstarávaním je podobne zložitý a priamo sa na ňom podieľajú tri ústredné orgány [41]. V Kosove existuje okrem toho vyše 150 verejných obstarávateľov. Vzhľadom na veľkosť Kosova (1,7 milióna obyvateľov) táto zložitosť a rozptýlenosť zvyšujú riziko korupcie [42]. Tento problém sa prostredníctvom pomoci EÚ nerieši a ani politický dialóg sa naň na politickej úrovni nezameriava (pozri aj bod 97). 54. Kosovské zhromaždenie nedávno prijalo nové zákony na podporu transparentnosti a povinnosti zodpovedať sa v štátnej správe [43]. Tieto právne predpisy však maria nedostatky (pozri prílohu IV) a slabé presadzovanie, [44] pričom za ich nedodržanie sa neudeľujú sankcie [45]. 55. Kosovské orgány pripisujú protikorupčným aktivitám vo všeobecnosti nízku prioritu. Doteraz nevyhodnotili výsledky a dosah dvoch predchádzajúcich stratégií (2004 – 2007 a 2009 – 2011) napriek tomu, že už schválili novú stratégiu na obdobie 2012 – 2016 (pozri bod 48). Akčný plán Európskeho partnerstva na rok 2012 obsahuje päť protikorupčných opatrení, no v celkovej výške len 17000 EUR. Na porovnanie, na podporu ekologického riadenia motorových vozidiel sa z kosovského rozpočtu prideľuje financovanie vo výške 25000 EUR. SEVER KOSOVA: INTERVENČNÉ OPATRENIA EÚ MALI VEĽMI OBMEDZENÝ DOSAH A TAKMER VÔBEC SA NEDOSIAHOL POKROK PRI BUDOVANÍ PRÁVNEHO ŠTÁTU 56. Pomoc EÚ, implementovaná prostredníctvom projektov IPA v oblasti právneho štátu a opatrení MŠP, nebola osobitne zameraná na sever Kosova. Projekty IPA a opatrenia MŠP, ktoré sa mali vzťahovať na celé Kosovo, mali na severe vo všeobecnosti zanedbateľný vplyv. Napríklad projekt "Podpora reformy verejného obstarávania" prispel k vyškoleniu a osvedčeniu úradníkov pre verejné obstarávanie, no ani jeden úradník zo severných samospráv so srbskou väčšinou tento projekt nevyužil. Podobne projekt "Reforma systému právneho vzdelávania" prispel k zlepšeniu výučbového plánu právnych predmetov na Univerzite v Prištine, ale činnosti v rámci neho sa nevzťahovali na Univerzitu Priština-Kosovská Mitrovica pod kontrolou Srbov (pozri bod 36). 57. Príčinou tejto situácia je hlavne skutočnosť, že kosovské autority so sídlom v Prištine nemajú nad severnou časťou krajiny kontrolu. Táto oblasť má povesť "útočiska" pre organizovaný zločin [46] v dôsledku chýbajúcej silnej polície a funkčného súdneho systému. 58. Polícia misie EULEX vynaložila značné úsilie na pokračovanie svojich aktivít na severe. Misia EULEX sa zasadzuje za vytvorenie multietnického útvaru na kontrolu davu a nepokojov, no doteraz s neveľkým úspechom. Policajné stanice na severe, kde slúžia prevažne kosovskí Srbi, sú síce v zásade integrované do reťazca velenia kosovskej polície, no v skutočnosti je ich komunikácia s ústredím v Prištine obmedzená. V špecializovaných policajných útvaroch na kontrolu davu a nepokojov slúžia najmä kosovskí Albánci, čo je zdrojom napätia pri ich nasadení na severe. 59. Aj kosovské colné orgány, útvar, v ktorom menšiny nie sú dostatočne zastúpené, má problémy pri práci na severe. Ich zamestnanci napríklad nemajú prístup k dvom hraničným priechodom na hraničnej línii medzi Srbskom a Kosovom [47] a musia tam byť dopravení letecky. Colní úradníci misie EULEX a kosovskí colní úradníci na týchto hraničných priechodoch zbierajú informácie o obchodnej preprave, no nevyberajú clo. 60. Od roku 2008 nemohli na severe pracovať žiadni sudcovia a štátni zástupcovia. Podobne tak cestné zátarasy obmedzujú mobilitu sudcov a štátnych zástupcov misie EULEX a tí neboli schopní od júla 2011 do februára 2012 presadzovať právo na súde v meste Mitrovicë/Mitrovica. Paralelné súdy presadzujú srbské právo, no kosovské orgány spochybňujú zákonnosť ich rozhodnutí. 61. Misia EULEX sa od roku 2011 snaží zanechať na severe výraznejšiu "stopu" a zvýšila počet svojich zamestnancov v tejto oblasti na 40. Zriadila tiež osobitnú "pracovnú skupinu Mitrovica" na rozvoj vyšetrovania trestných činov v spolupráci s Úradom EÚ pre spravodajské informácie o trestnej činnosti, pričom čerpá zo zdrojov kosovskej polície, kosovských colných orgánov, polície misie EULEX a colných orgánov misie EULEX. Pre ťažkosti na severe však pracovná skupina úradníkov umiestnená na severe musela byť presunutá na juh od rieky Ibar. POCHYBNÁ MIESTNA POLITICKÁ VÔĽA, SLABÁ FINANČNÁ KAPACITA A OBMEDZENÝ VPLYV OBČIANSKEJ SPOLOČNOSTI ZHORŠUJÚ VYHLIADKY NA UDRŽATEĽNOSŤ INTERVENČNÝCH OPATRENÍ EÚ 62. Politická podpora kosovských orgánov pri posilňovaní sektoru právneho štátu je kľúčovou podmienkou udržateľnosti výsledkov pomoci EÚ. Odhodlanie vnútroštátnych orgánov v súvislosti s novými právnymi predpismi je však diskutabilné. Napríklad štyri základné zákony [48] boli navrhnuté bez minimálnej účasti miestnych orgánov. 63. Finančná kapacita kosovských orgánov pokračovať v projektových činnostiach po skončení financovania EÚ a zo všeobecnejšieho hľadiska financovať sektor právneho štátu je otázna. Zvyšujúce sa vládne výdavky od roku 2008 zapríčiňujú narastajúci deficit. Náhradný mechanizmus s Medzinárodným menovým fondom dohodnutý v júli 2010 bol po niekoľkých mesiacoch od podpisu prerušený v dôsledku veľkého zvýšenia platov vo verejnom sektore. 64. Vplyv slabej finančnej kapacity je mimoriadne významný v súdnictve, pretože implementácia nových zákonov si bude vyžadovať dodatočné finančné prostriedky. Spoločná koordinačná rada pre právny štát (JRCB) (pozri bod 76) napríklad vyjadrila obavy v súvislosti s vysokými rozpočtovými nákladmi na nový zákon o ochrane svedkov. Pri prieskume jednotlivých projektov IPA sa tiež zistilo, že rozpočet kosovskej vlády nebude postačovať na prevádzkovanie prísne stráženej väznice a reformu súdneho systému pre mladistvých. 65. Časté zmeny najvyššieho vedenia kosovskej polície, čiastočne v dôsledku politického zasahovania, ohrozujú úsilie o vybudovanie riadiacich kapacít na udržateľnej báze [49]. Okrem toho tiež podkopávajú právny štát. Rovnako politické zásahy do súdnictva ohrozujú právny štát a dôveru v demokratické inštitúcie (pozri body 35, 37, 38 a 40). Európska komisia vyjadrila obavy v súvislosti s rozsiahlym využívaním prezidentských amnestií bez primeraných zdôvodnení [50]. 66. Občianska spoločnosť vrátane médií zohráva tiež dôležitú úlohu v zabezpečovaní udržateľného zlepšovania v oblasti právneho štátu prostredníctvom monitorovania a lobovania medzi kosovskými orgánmi. Občianska spoločnosť je však stále krehká a čelí politickému tlaku. NAPRIEK SÚSTAVNÉMU ZLEPŠOVANIU EXISTUJE ZNAČNÝ PRIESTOR NA ZVÝŠENIE EFEKTÍVNOSTI A ÚČINNOSTI POMOCI EÚ 67. Ako sa zdôrazňuje v úvodnej časti, nedávna história Kosova je veľmi zložitá a krajina má so samosprávou len obmedzené skúsenosti. Za týchto okolností je jasné, že posilnenie právneho štátu na úroveň EÚ je strednodobý až dlhodobý proces. Pri audite sa však identifikovali oblasti, v ktorých možno zlepšiť efektívnosť a účinnosť riadenia podpory EÚ pre právny štát. Tieto oblasti sa vyzdvihujú v nasledujúcej časti. CIELE NEBOLI DOSTATOČNE JASNE DEFINOVANÉ A KOORDINOVANÉ CIELE A ÚLOHY V SÚVISLOSTI S BUDOVANÍM KAPACÍT NIE SÚ JASNE DEFINOVANÉ 68. Misia EULEX v súlade s definíciou jej všeobecného poslania: "pomáha kosovským inštitúciám, justičným orgánom a orgánom činným v trestnom konaní pri napredovaní v udržateľnom rozvoji a zodpovednosti a pri ďalšom rozvoji a posilňovaní nezávislého multietnického systému súdnictva a multietnickej polície a colnej správy, pričom zabezpečuje, aby tieto inštitúcie boli chránené pred politickým vplyvom a aby dodržiavali medzinárodne uznávané normy a najlepšie európske postupy" [51]. Avšak koncepcia operácií misie EULEX (CONOPS) a operačný plán (OPLAN) [52], základné plánovacie dokumenty na implementáciu poslania, nezahŕňajú jasné porovnávacie štandardy a objektívne overiteľné ukazovatele na posúdenie pokroku v plnení týchto cieľov. 69. Misia EULEX plní svoje poslanie uplatňovaním istých výkonných právomocí, za ktoré predtým zodpovedala misia UNMIK, ako aj prostredníctvom činností týkajúcich sa budovania kapacít na základe opatrení MŠP. Relatívna priorita týchto dvoch oblastí nie je jasne definovaná. 70. Európska komisia poskytuje Kosovu podporu pri budovaní kapacít v oblasti právneho štátu od roku 2000. Keď Rada prideľovala misii EULEX úlohy v tej istej oblasti, neidentifikovali sa komparatívne výhody misie ani možnosti súčinnosti s projektmi Komisie (pozri bod 91). CIELE TÝKAJÚCE SA VNÚTORNEJ BEZPEČNOSTI EÚ NIE SÚ DOSTATOČNE VČLENENÉ DO VONKAJŠÍCH CIEĽOV EÚ PRE KOSOVO A ZÁPADNÝ BALKÁN 71. Organizovaný zločin a korupcia na západnom Balkáne vzbudzuje v EÚ vážne obavy. Rada preto opakovane vyzýva k vytvoreniu jednotného a koordinovaného prístupu, v rámci ktorého by vnútorná bezpečnosť bola ústrednou prioritou vonkajších cieľov a opatrení EÚ. Napriek tomu sa pri programovaní pomoci EÚ pre Kosovo dostatočne nezohľadňujú priority vnútornej bezpečnosti EÚ. 72. Napríklad nárast počtu obetí obchodovania s ľuďmi zo západného Balkánu [53] nevyvolal zmeny politiky zo strany Komisie a misie EULEX. Ani spoločná akcia Rady, ktorou sa zriaďuje misia EULEX, ani rôzne viacročné orientačné plánovacie dokumenty Komisie (VOPD) v súvislosti s nástrojom IPA neobsahujú jasné zmienky o prioritách uvedených v rozličných stratégiách pre vonkajší aspekt spravodlivosti a vnútorných vecí. 73. Ciele vnútornej bezpečnosti EÚ sú zväčša široké a akčné plány sa väčšinou zameriavajú skôr na činnosti a výstupy ako na kvantifikovateľné výsledky a dosah. Táto absencia konkrétnych a jasných cieľov sťažuje pre misiu EULEX a úrad EUO koncipovanie intervenčných opatrení na riešenie priorít, ktoré identifikovala Rada (pozri bod 96). Napríklad v posúdeniach hrozieb organizovaného zločinu vypracovaných Europolom sa opakovane hovorí o hrozbe, ktorú pre EÚ predstavujú zločinecké centrá v regióne západného Balkánu vrátane albánsky hovoriacich skupín organizovaného zločinu, ako aj pašovanie heroínu a obchodovanie s ľuďmi. 74. Rada i Komisia uznali potrebu lepšie prepojiť vonkajšie a vnútorné ciele. Dvomi nedávnymi relevantnými iniciatívami, ktorými by sa tento problém mohol riešiť, je vytvorenie "cyklu politík EÚ" [54] a vypracovanie plánu pre posilnenie väzieb medzi SBOP a oblasťou slobody, bezpečnosti a spravodlivosti [55]. Na vyhodnotenie ich dosahu je však priskoro. KOORDINÁCIA MEDZI INŠTITÚCIAMI EÚ A KOORDINÁCIA MEDZI NIMI A KOSOVSKÝMI ORGÁNMI A MEDZINÁRODNÝM SPOLOČENSTVOM JE V NIEKTORÝCH OBLASTIACH EŠTE STÁLE NEDOSTATOČNÁ KOORDINÁCIA MEDZI INŠTITÚCIAMI EÚ SA POSTUPNE ZLEPŠUJE, OSTÁVAJÚ VŠAK NIEKTORÉ PROBLÉMY, NAJMÄ V SÚVISLOSTI S POTREBOU ZABEZPEČIŤ, ABY SA V RÁMCI POSTUPOV KOMISIE LEPŠIE ZOHĽADŇOVALI POTREBY MISIE SBOP KOORDINAČNÉ MECHANIZMY 75. Súbežná existencia veľkého programu finančnej pomoci v Kosove riadeného Komisiou a doteraz najväčšej misie SBOP si vyžaduje účinné koordinačné mechanizmy. V rozhodnutí Rady, ktorým sa zriaďuje misia EULEX sa stanovuje, že "na území EULEX Kosovo, ako aj v Bruseli, sa podľa potreby prijmú potrebné koordinačné opatrenia" [56]. 76. V roku 2008 misia EULEX zriadila s kosovskými orgánmi spoločnú koordinačnú radu pre právny štát (JRCB), ktorej predsedá vedúci misie EULEX a podpredseda vlády Kosova [57]. EUO bolo tiež súčasťou rady, no zastupovali ho technickí zamestnanci a jeho vstupy boli pomerne obmedzené. EUO však zastáva vplyvnejšiu úlohu po tom, čo sa na začiatku roku 2011 jeho vedúci stal tretím spolupredsedom. Dôsledkom bolo, že JRCB sa viac zamerala na dosiahnutie pokroku v širšom procese stabilizácie a pridruženia. 77. Rada vytvorila pozíciu osobitného zástupcu EÚ v Kosove s cieľom pokúsiť sa zabezpečiť politickú koordináciu a usmernenie v rámci EÚ [58]. Avšak až donedávna OZEÚ významným spôsobom neprispel k posilneniu koordinácie medzi EUO a misiou EULEX a nezúčastnil sa na zasadnutiach JRCB, hoci sa konali na vysokej politickej úrovni a bol poverený na poskytovanie politického poradenstva misii EULEX. Takisto nebol zastúpený ani na zasadnutiach organizovaných úradom EUO s členskými štátmi a ostatnými darcami (tzv. "zasadnutiach členských štátov plus"), ktoré sa konali raz za mesiac, napriek potrebe zabezpečiť prepojenie politických priorít s finančnou pomocou. 78. Zlúčenie úloh OZEÚ a vedúceho EUO v roku 2012 pravdepodobne výrazne zlepší koordináciu. Napriek tomu existuje priestor na lepšie začlenenie úlohy OZEÚ do misie EULEX [59]. KOORDINÁCIA PROGRAMOVANIA A REALIZÁCIE PROJEKTOV 79. Projekty IPA možno využiť na podporu opatrení MŠP misie EULEX, a to financovaním vybavenia a infraštruktúry. Čas potrebný na schválenie projektu IPA a následné ukončenie obstarávania je však často príliš dlhý na to, aby sa splnili operačné potreby misie EULEX. Dôvodom je skutočnosť, že návrhy projektov IPA musia byť vo všeobecnosti finalizované s dostatočným predstihom pred rokom, v ktorom sa budú financovať. 80. Hoci misia EULEX môže sama obstarať vybavenie pre svoje operácie, musí sa riadiť postupmi verejného obstarávania stanovenými v nariadení o rozpočtových pravidlách. Tieto postupy neboli navrhnuté pre misie SBOP, akou je EULEX, ktoré niekedy potrebujú rýchlu a flexibilnú odozvu. 81. CONOPS a OPLAN misie EULEX nezahŕňajú stratégiu ukončenia, hoci mandáty misie sa obmedzujú len na dva roky s možnosťou predĺženia. Na rozdiel od toho je účasť Komisie časovo neohraničená. Rada síce uznala, že po skončení misie SBOP možno v zásade pokračovať v snahe o dosiahnutie jej cieľov prostredníctvom projektov pod vedením Komisie [60], Komisia a EEAS sa zatiaľ nedohodli, kedy a akým spôsobom by sa to realizovalo v špecifickom prípade Kosova. KOSOVSKÉ ORGÁNY MAJÚ OBMEDZENÉ SCHOPNOSTI ZABEZPEČIŤ KOORDINÁCIU A PRETRVÁVAJÚ KOORDINAČNÉ PROBLÉMY S OSTATNÝMI MEDZINÁRODNÝMI DARCAMI 82. Ku koncu roka 2011 kosovské orgány stále nevytvorili účinné koordinačné mechanizmy v oblasti právneho štátu napriek tomu, že Komisia a ostatní darcovia zdôraznili ich dôležitosť [61]. Doteraz sa uskutočnilo len jedno zasadnutie pracovnej skupiny pre sektor právneho štátu a tri plánované pracovné skupiny pre podsektory (súdnictvo; boj proti korupcii a organizovanému zločinu; a víza, azyl, správa hraníc, colná správa a polícia) zatiaľ nezačali pracovať. 83. Misia EULEX a kosovské orgány obmedzili prístup na zasadnutia JRCB (pozri bod 76) niektorým kľúčovým zainteresovaným subjektom, čo bráni využitiu tohto fóra na koordinovanie pomoci v oblasti právneho štátu [62]. JRCB sa okrem toho sústreďuje skôr na záležitosti na vysokej politickej úrovni ako na technické otázky. Hoci rada diskutovala o zriadení pracovných skupín na zlepšenie koordinácie na technickej úrovni, tieto skupiny doteraz neboli vytvorené. 84. EUO využíval pravidelné mesačné zasadnutia "členských štátov plus" (pozri bod 77) na výmenu informácií o programovaní svojej pomoci v rámci IPA. Naopak členské štáty zdieľali pomerne obmedzené informácie o svojich programoch, hoci výmena podrobných informácií by mohla byť prvým krokom pri spoločnom programovaní pomoci. 85. Kľúčovým partnerom misie EULEX je KFOR pod vedením NATO [63]. EULEX a KFOR spravidla úzko spolupracujú na operačnej a taktickej úrovni aj napriek tomu, že medzi EÚ a NATO nebola uzavretá formálna dohoda. Misia EULEX má však problémy plniť svoje povinnosti vo vzťahu ku KFOR po jednostrannom znížení počtu príslušníkov policajného útvaru na kontrolu davu pridelených členskými štátmi misii EULEX o 50 % (pozri bod 90). Misia EULEX preto nedokázala účinne zastávať svoju úlohu počas veľkých nepokojov na severe Kosova v lete roku 2011 a namiesto toho sa musela spoľahnúť na KFOR. Táto situácia a udalosti na mieste zabránili KFOR v pristúpení k ďalšej etape zníženia počtu vojakov a vyžiadali si nasadenie operačných záloh KFOR v uplynulom roku. 86. Inštitúcie EÚ vyvinuli značnú snahu o koordináciu so Spojenými štátmi americkými, ktoré sú najväčším bilaterálnym darcom v Kosove. Napriek tomu je stále ťažké dosiahnuť plnú koordináciu vzhľadom na širokú škálu amerických aktérov zainteresovaných v oblasti právneho štátu v Kosove [64]. Koordinácia je obzvlášť problematická pri vypracúvaní legislatívnych návrhov, kde sú Spojené štáty americké veľmi aktívne napriek záujmu Kosova prijať acquis communautaire EÚ a skutočnosti, že právny rámec Kosova vychádza z európskeho kontinentálneho práva. Napríklad nový zákon o súdoch si vyžadoval zhruba 50 návrhov od roku 2004 a kosovské zhromaždenie ho prijalo až v auguste 2010, pričom vláda dávala toto mimoriadne oneskorenie za vinu nezhode medzi EUO a USAID. EFEKTÍVNOSŤ A ÚČINNOSŤ MISIE EULEX TRPIA NEDOSTATOČNÝMI ZDROJMI 87. V čase auditu dokázala misia EULEX fungovať len približne na 75 % schválenej kapacity zamestnancov z dôvodu ťažkostí pri ich prijímaní, najmä dočasne pridelených zamestnancov z členských štátov [65], čo je spôsob prijímania zamestnancov, ktorý uprednostňuje Rada. Členské štáty prisľúbili menej zamestnancov, ako sa schválilo, a potom dočasne ich pridelili menší počet, než prisľúbili [66] (pozri tabuľku 2). V rámci šiestich výziev na príspevky v rokoch 2010 a 2011 členské štáty predložili menej uchádzačov na pozície dočasne pridelených zamestnancov, než bolo voľných pracovným miest. V dôsledku toho noví dočasne pridelení zamestnanci obsadili len 47 % voľných pracovných miest [67]. Mimoriadne ťažkosti sa vyskytli pri obsadzovaní špecializovaných pozícií, akými sú úradníci so súdnou právomocou. 88. Ďalšie znevýhodnenie pre operácie EULEX predstavuje krátke trvanie dočasných pridelení zamestnancov. Bežné obdobie v dĺžke jedného roka v prípade kľúčových pozícií, akými sú vyšší poradcovia, úradníci so súdnou právomocou alebo vyšetrovatelia organizovaného zločinu, nepostačuje. V niektorých prípadoch sa zamestnanci plne zapájajú do činnosti až po 12 mesiacoch. Častá fluktuácia kľúčových poradcov narušuje účinné sprostredkovanie znalostí kosovským orgánom a ohrozuje účinnosť opatrení MŠP. TABUĽKA 2 MEDZINÁRODNÍ ZAMESTNANCI MISIE EULEX V POROVNANÍ S ORIENTAČNÝMI PRÍSĽUBMI Zdroj: CPCC a operačný plán misie EULEX (OPLAN). Pôvod zamestnancov | Medzinárodné pozície podľa OPLAN [3333] | Pôvodný prísľub | Priemerný počet zamestnancov (2010) | Upravený prísľub (2011) | Priemerný počet zamestnancov (2011) | 31.12.2011 | Dočasne pridelení členskými štátmi | Spolu 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 | Dočasne pridelení inými prispievateľmi | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 | Medzisúčet dočasne pridelených | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 | Medzinárodní zmluvní zamestnanci | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 | Medzinárodní zamestnanci spolu | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 | 89. Kvalita zamestnancov vyslaných do misie EULEX je ďalším problémom. Dvor audítorov zistil, že 11 členských štátov predložilo nekvalifikovaných uchádzačov minimálne do jedného výberového postupu z desiatich, ktoré preskúmal. Kým zamestnanci misie EULEX okrem toho potrebujú mať na výkon svojich povinností v súvislosti s MŠP odborné znalosti v oblasti projektového riadenia a sociálne zručnosti [68], členské štáty uchádzačov obvykle nehodnotia z týchto hľadísk počas ich preverovania ani neposkytujú dostatočné školenia pred ich vyslaním. 90. Vedúci misie EULEX nemôže prerozdeliť zamestnancov podľa meniacich sa potrieb. Na to je potrebný súhlas PSC alebo dokonca členských štátov [69]. V dôsledku toho bola medzi jednotlivými zložkami a v rámci nich značná nerovnováha ľudských zdrojov. Zatiaľ čo misii EULEX chýbajú zamestnanci v zložke súdnictva, v súčasnosti ich má navyše v zložke colných orgánov a celkovo v zložke polície. Na druhej strane, časti zložky polície trpia výrazným nedostatkom zamestnancov, najmä policajné útvary na kontrolu davu a nepokojov, po jednostrannom stiahnutí zamestnancov niektorými členskými štátmi (pozri bod 85). 91. Misia EULEX nemá vhodný systém na monitorovanie a analýzu času, ktorý zamestnanci venujú jednotlivým opatreniam MŠP a výkonným funkciám. EEAS okrem toho nezbiera informácie o platbách orgánov členských štátov zamestnancom dočasne prideleným k misii EULEX a nevie teda určiť výšku celkových nákladov na EULEX pre EÚ vrátane členských štátov. Preto nie je možné posúdiť, nakoľko účinná je misia EULEX z hľadiska nákladov v porovnaní s inými formami pomoci EÚ na budovanie kapacít. 92. EULEX, rovnako ako ostatné misie SBOP, nemá právnu subjektivitu. To predstavuje výrazný hendikep, pretože to znamená, že spravovanie celej organizácie pozostávajúcej z 2500 zamestnancov, závisí od poverenia, ktoré udeľuje jediná osoba. Samotný vedúci misie je teda vystavený súdnemu konaniu, pretože misia EULEX nemá v jurisdikciách samostatné postavenie. 93. Misia EULEX okrem toho nemôže podpisovať dohody, ktoré ju zaväzujú, pretože každá dohoda podpísaná vedúcim misie zaväzuje len jeho samotného, a nie EULEX ako subjekt. Táto prekážka bráni napríklad realizácii dohody o stálej výmene údajov s Europolom [70] (pozri bod 32). 94. V júni 2012 Komisia vydala oznámenie o finančnom hospodárení misií SBOP. Jeho súčasťou bola žiadosť Rade o udelenie právnej subjektivity misiám s cieľom jasne stanoviť ich štatút subjektov zriadených na základe aktu Rady a určiť ich povinnosť zodpovedať sa Komisii za vynakladanie finančných prostriedkov, ktoré im boli zverené [71]. NAPRIEK NEDOSTATKU ZAMESTNANCOV EUO V KOSOVE BOLI PROJEKTY IPA SPRAVIDLA PRIMERANE RIADENÉ 95. Strategická dôležitosť právneho štátu v Kosove pre EÚ sa neodráža v počte zamestnancov pridelených na riadenie finančnej pomoci na túto oblasť v EUO. Operačný tím tak pozostáva len z piatich zamestnancov. Bráni to špecializácii manažérov úloh v rôznych oblastiach, napríklad policajné alebo súdne záležitosti. Znamená to tiež, že v kľúčových oblastiach, akými sú aplikácie informačných technológií pre oblasť právneho štátu, sú kapacity obmedzené. Personálne obmedzenia tiež prinútili EUO v značnej miere využívať externých poradcov na monitorovanie projektov. 96. Napriek personálnym obmedzeniam Komisia vo všeobecnosti primerane riadila projekty IPA týkajúce sa právneho štátu a uplatňovala pri tom osvedčené postupy. Medzi hlavné nedostatky zaznamenané počas auditu patrili tieto: a) Kontrolované projekty boli zamerané viac na ďalšie reformy a novú primárnu legislatívu než na zabezpečenie zavedenia a presadzovania sekundárnej legislatívy a fungovania nových systémov (pozri bod 47). b) Projekty neboli účinne zamerané tak, aby sa nimi riešili ciele vnútornej bezpečnosti EÚ (pozri bod 73). c) Väčšina projektov nezahŕňala ciele SMART [72], základné údaje a objektívne overiteľné ukazovatele na posúdenie dosiahnutého pokroku. d) V dokumentácii k príprave projektov IPA chýbalo primerané posúdenie rizík vrátane formulácie stratégií na ich zmiernenie [73]. Dostatočne sa neriešili hlavne riziká korupcie a politického zasahovania do oblastí polície, súdnictva a colných orgánov. KOMISIA A EEAS DOSTATOČNE NEVYUŽILI NA POSILNENIE PRÁVNEHO ŠTÁTU POLITICKÝ DIALÓG A PODMIENENOSŤ 97. Formálnym rámcom pre politický dialóg medzi EÚ a Kosovom je proces stabilizácie a pridruženia (SAP). Za rok sa však koná len jedno zasadnutie na technickej úrovni [74]. Komisia nedávno uznala tento problém a v máji 2012 spustila tzv. "štruktúrovaný dialóg o právnom štáte", ktorý prebieha na politickej úrovni. Zahŕňa dve ďalšie zasadnutia EÚ a Kosova o oblasti právneho štátu za rok, ktoré sa zameriavajú na korupciu, organizovaný zločin a súdnictvo. 98. Využitie stimulov a podmienenosti, ktoré uplatňuje Komisia a EEAS, na podporu pokroku v otázkach právneho štátu v Kosove, bolo doteraz obmedzené. 99. Na rozdiel od ostatných krajín západného Balkánu stimul potenciálneho pristúpenia Kosova do EÚ ohrozuje chýbajúci jednotný postoj EÚ k jeho nezávislosti (pozri bod 6). Z krátkodobého hľadiska môže možnosť uvoľnenia vízového režimu pôsobiť ako stimul, pretože orientačný plán uvoľnenia vízového režimu zahŕňa podmienky súvisiace s právnym štátom. Na uvoľnenie vízového režimu je však potrebné splniť 95 podmienok, čo môže oslabiť motivačný účinok [75]. 100. Pomoc EÚ je v zásade podmienená pokrokom v dosahovaní priorít stanovených v európskom partnerstve [76]. Avšak len právneho štátu sa v partnerstve týka až 79 priorít. Okrem toho partnerstvo nebolo od roku 2008 aktualizované. Hoci sa do ročných programov IPA zahŕňajú špecifické podmienky, ich charakter je obvykle technický a nesúvisí so širšími politickými otázkami. 101. Jedinou podmienkou, ktorú misia EULEX formálne stanovila v OPLAN, je skutočnosť, že prítomnosť misie v Kosove "bude založená na nepretržitej spolupráci a podpore kosovských orgánov". Kosovské orgány sa však čoraz viac snažia o ukončenie "nezávislosti pod medzinárodným dohľadom" (pozri body 5 a 11). Misia EULEX pri jednotlivých opatreniach MŠP nevyužíva podmienenosť. ZÁVERY A ODPORÚČANIA ZÁVERY 102. Na základe auditu sa zistilo, že pomoc EÚ Kosovu týkajúca sa právneho štátu nebola dostatočne účinná. Príspevok pomoci k budovaniu kapacít kosovskej polície bol len mierny a v boji proti organizovanému zločinu sa vykonal malý pokrok. V sektore súdnictva bola pomoc užitočná, no súdnictvo naďalej čelí politickým zásahom, neefektívnosti a nedostatočnej transparentnosti a nedostatočnému presadzovaniu práva. Intervenčné opatrenia EÚ dosiahli obmedzené výsledky pri riešení korupcie, ktorá v mnohých oblastiach stále pretrváva. Najväčší pokrok sa uskutočnil v oblasti colnej správy. Pri budovaní právneho štátu na severe Kosova sa nedosiahol takmer žiadny pokrok. Celkovo udržateľnosť výsledkov, ktoré sa dosiahli prostredníctvom pomoci, ohrozuje chýbajúca politická vôľa, slabá finančná kapacita a obmedzený vplyv občianskej spoločnosti. 103. Obmedzenú účinnosť pomoci EÚ možno vysvetliť v prvom rade špecifickými okolnosťami v Kosove: zlá východisková situácia v čase získania nezávislosti pre budovanie právneho štátu a nedostatočná priorita, ktorú kosovské orgány právnemu štátu prisudzujú v rámci svojej agendy. Chýbajúci jednotný postoj EÚ k otázke uznania Kosova okrem toho ohrozuje stimul, ktorý predstavuje jeho pristúpenie do EÚ. 104. Pri audite sa však zistilo, že existovali významné oblasti, v ktorých EEAS a Komisia mohli lepším riadením zabezpečiť väčšiu účinnosť pomoci EÚ, a to bez ohľadu na zlepšenia zavedené počas kontrolovaného obdobia. 105. Príslušné ciele a úlohy Komisie a misie EULEX v súvislosti s aktivitami budovania kapacít neboli počas fázy plánovania misie EULEX dostatočne posúdené a porovnané pomocou porovnávacích štandardov. Ciele EÚ v oblasti vnútornej bezpečnosti týkajúce sa Kosova neboli dostatočne koordinované s cieľmi vonkajšej politiky EÚ pre Kosovo. 106. Koordinácia operácií Komisie a SBOP predstavovala veľký problém. Postupy programovania a verejného obstarávania sú naďalej prekážkou účinnej spolupráci. EÚ nevypracovala stratégiu ukončenia, ktorá by zahŕňala prevzatie funkcií misie EULEX v oblasti budovania kapacít Komisiou. OZEÚ zohráva od roku 2012 väčšiu úlohu v zabezpečovaní koordinácie, mohol by však byť lepšie začlenený do riadenia operácií SBOP. Celkovo koordinácii darcov v Kosove bránia obmedzené kapacity kosovských orgánov na prevzatie vedenia. Všade, kde je to možné, by subjekty EÚ a Spojených štátov amerických v Kosove mali posilniť svoju spoluprácu. 107. Hoci je misia EULEX doteraz zďaleka najväčšou misiou SBOP, personálne obmedzenia znižujú jej účinnosť pri posilňovaní právneho štátu. Členské štáty nezabezpečili dostatočný počet dočasne pridelených zamestnancov k misii EULEX. Zamestnanci sa navyše často vysielajú na príliš krátku dobu a bez zručností potrebných na budovanie kapacít. Nevýhodou misie EULEX je tiež, že nemá právnu subjektivitu. 108. Počet zamestnancov EUO pridelených na vykonávanie dohľadu nad podporou Komisie pre oblasť právneho štátu neodráža dôležitosť tohto sektora. Napriek tomu boli projekty IPA spravidla primerane riadené. 109. EEAS a Komisia nedostatočne využívali popri poskytovanej pomoci aj politický dialóg a podmienenosť na dosiahnutie cieľov v oblasti právneho štátu v Kosove. Nedávne zavedenie "štruktúrovaného dialógu o právnom štáte", ktorý prebieha na politickej úrovni, a orientačný plán na uvoľnenie vízového režimu môžu byť významnými krokmi týmto smerom. ODPORÚČANIA ODPORÚČANIE 1 Rada a Komisia by mali zabezpečiť, aby boli ciele v oblasti právneho štátu prepojené s konkrétnymi porovnávacími štandardmi, na základe ktorých možno hodnotiť pokrok, a zohľadniť ciele pre vnútornú bezpečnosť EÚ. ODPORÚČANIE 2 EEAS a Komisia by na zlepšenie koordinácie mali preskúmať postupy Komisie pre programovanie a obstarávanie, aby zaistili, že sa v rámci týchto postupov dá reagovať na operačné potreby misie EULEX, a pripraviť stratégiu ukončenia misie EULEX, ktorá bude zahŕňať prevzatie funkcií misie EULEX v oblasti budovania kapacít Komisiou. ODPORÚČANIE 3 EEAS by mala spolupracovať s členskými štátmi, aby zabezpečila, že budúce misie SBOP budú pôsobiť s plným schváleným počtom zamestnancov, budú vyslané na potrebnú dobu a budú mať príslušné spôsobilosti na to, aby boli účinné. ODPORÚČANIE 4 Rada a Komisia by mali zaistiť právnu subjektivitu budúcich misií SBOP. ODPORÚČANIE 5 EEAS a Komisia by mali zabezpečiť, aby pridelenie zamestnancov úradu EÚ v Prištine na riadenie podpory právneho štátu odrážalo vysokú prioritu, ktorú EÚ pripisuje tejto oblasti. ODPORÚČANIE 6 Rada, EEAS a Komisia by mali zabezpečiť, aby sa ich politický dialóg s Kosovom zameriaval najmä na posilňovanie právneho štátu a aby bol prepojený so stimulmi a s prioritnými podmienkami. Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 16. októbra 2012. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Týmto označením nie sú dotknuté pozície k štatútu a označenie je v súlade s rezolúciou Bezpečnostnej rady OSN č. 1244 a so stanoviskom Medzinárodného súdneho dvora k vyhláseniu nezávislosti Kosova. [2] Ostatnými republikami tvoriacimi bývalú Juhosláviu boli Bosna a Hercegovina, Chorvátsko, Macedónsko, Čierna Hora a Slovinsko. Druhou autonómnou oblasťou bola Vojvodina, tiež v Srbskej republike. [3] Týmto označením nie sú dotknuté pozície k štatútu a označenie je v súlade s rezolúciou Bezpečnostnej rady OSN č. 1244 a so stanoviskom Medzinárodného súdneho dvora k vyhláseniu nezávislosti Kosova. [4] K 8. júnu 2012 uznalo Kosovo 91 krajín. [5] Cyprus, Grécko, Rumunsko, Slovensko a Španielsko. [6] "Neutrálny postoj" znamená, že Európska únia ani nepodporuje ani neodmieta nezávislosť Kosova. [7] Rada vyjadrila ochotu EÚ "pomáhať Kosovu v hospodárskom a politickom rozvoji formou jasnej európskej perspektívy" (závery Rady z roku 2011 o rozšírení a procese stabilizácie a pridruženia, 18195/11, 5.12.2011). [8] Prílohy I a II k nariadeniu Rady (ES) č. 1085/2006 zo 17. júla 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj predvstupovej pomoci (IPA) (Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 82). [9] Podľa údajov zo sčítania ľudu v roku 2011 tvoria Srbi asi 5 % z 1,7 milióna obyvateľov Kosova. Žijú hlavne na severe Kosova. [10] Kosovský štatistický úrad, HDP za rok 2010. [11] Vyhlásenie predsedu Barrosa po stretnutí s Hashimom Thaçim, predsedom kosovskej vlády, Priština, 20. mája 2011. Podľa údajov Komisie Kosovo dostalo od EÚ väčší objem pomoci na obyvateľa ako ktorýkoľvek príjemca od roku 1999. Sumy pomoci EÚ na obyvateľa poskytnuté v roku 2011 príslušným krajinám v regióne západného Balkánu sú uvedené v prílohe I. [12] Spoločná bezpečnostná a obranná politika – SBOP (predtým známa ako Európska bezpečnostná a obranná politika – EBOP) bola spustená na zasadnutí Európskej rady v Kolíne v júni 1999 ako neoddeliteľná súčasť spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky Únie (SZBP). [13] Pozri rozhodnutie Rady 2012/291/SZBP z 5. júna 2012, ktorým sa mení a dopĺňa a predlžuje jednotná akcia 2008/124/SZBP o misii Európskej únie na podporu právneho štátu v Kosove, EULEX KOSOVO (Ú. v. EÚ L 146, 6.6.2012, s. 46). [14] Rozhodnutie Rady 2012/291/SZBP. [1111] Vo všeobecnom rozpočte sa údaje o misii EULEX uvádzajú len od roku 2011. Dvor audítorov v tejto tabuľke použil údaje, ktoré sa v rozpočte EÚ na rok 2011 uvádzajú za roky 2009, 2010 a 2011 a údaje za predchádzajúce roky z interného účtovného systému Komisie (ABAC). [2222] Projekty IPA v "širšej oblasti právneho štátu" zahŕňajú okrem projektov zameraných na políciu a súdnictvo aj projekty týkajúce sa boja proti korupcii, colných orgánov a reformy správy verejných financií. [15] Misia EULEX pôvodne implementovala 36 opatrení MŠP v policajnej zložke, päť v zložke týkajúcej sa súdnictva a štyri v colnej zložke. [16] "Vybavenie pre hraničnú políciu" (niekoľko zmlúv o dodávkach v hodnote 3 mil. EUR) a "Hraničná polícia" (twinningový projekt s expertmi z členských štátov vo výške 2,6 mil. EUR). [17] "Hraničná polícia – zlepšené plánovanie", "Policajný dohľad založený na spravodajstve", "Racionalizácia štruktúry kosovskej polície", "Tímový prístup – vyšetrovanie trestnej činnosti". [18] Termín "hraničná línia" označuje miesta, kde sa Kosovo spája so Srbskom, kým termín "hranica" označuje miesta, kde sa Kosovo spája s Albánskom, Bývalou juhoslovanskou republikou Macedónsko a Čiernou Horou. Odkazy v tejto správe týkajúce sa "hraníc" sa nedotýkajú postojov členských štátov k štatútu Kosova. [19] "Systém osobnej identifikácie, bezpečného porovnávania a hodnotenia" alebo "PISCES" financovaný Ministerstvom zahraničných vecí Spojených štátov amerických. [20] Strategické posúdenie hrozieb – Organizovaný zločin v Kosove, november 2010, Úrad EÚ pre spravodajské informácie o trestnej činnosti (EUOCI). [21] Dohody umožňujúce výmenu informácií (strategické) vrátane osobných údajov (operačné). [22] Rozhodnutie Rady 2009/934/SVV z 30. novembra 2009, ktorým sa prijímajú vykonávacie predpisy upravujúce vzťahy Europolu s jeho partnermi vrátane výmeny osobných údajov a utajovaných skutočností (Ú. v. EÚ L 325, 11.12.2009, s. 6). [23] V Európskom pakte o boji proti medzinárodnému obchodu s drogami sa tiež uvádza, že výmena informácií medzi Europolom a misiou EULEX by sa mala zlepšiť, pretože Kosovo je jednou z hlavných trás pašovania drog do západnej Európy. [24] Správa generálneho tajomníka o misii Organizácie spojených národov pre dočasnú správu v Kosove, 31. januára 2012, s. 7. [25] Projekt IPA v roku 2009 "Spolupráca v oblasti trestného súdnictva: Ochrana svedkov v boji proti závažnej trestnej činnosti a terorizmu (WINPRO)", 4 mil. EUR. [26] Proces opätovného vymenovania predstavoval jednorazové, komplexné preskúmanie vhodnosti všetkých kandidátov na vymenovania do stálych pozícií sudcov a štátnych zástupcov v Kosove, financované medzinárodnými darcami. Bol súčasťou Ahtisaariho návrhu (článok 3, príloha IV). [27] Nezávislá rada sudcov a štátnych zástupcov. [28] Na rozdiel od podobného opatrenia v Bosne a Hercegovine, kde Vysoká rada pre sudcov a prokuratúru (HJPC) preverujúca bezúhonnosť a odbornú spôsobilosť sudcov a štátnych zástupov zodpovedala aj za ich vymenovanie s cieľom zabezpečiť plnú nezávislosť postupu opätovného vymenovania. [29] Kosovo má 14 sudcov na 100000 obyvateľov, kým tento podiel v iných krajinách je nasledovný: Čierna Hora 51, Chorvátsko 41, Maďarsko 27. Podiel štátnych zástupcov je ešte nižší: 3,7 v Kosove v porovnaní s 13,4 v Čiernej Hore, 7,3 v Bosne a Hercegovine a 17,3 v Maďarsku. Pozri programovú správu misie EULEX za rok 2011, s. 34. [30] OBSE: Nezávislosť súdnictva v Kosove, Inštitucionálne a funkčné aspekty, január 2012, s. 7. [31] Generálny tajomník Organizácie spojených národov vyjadril vážne obavy, že tieto právne predpisy nielenže obmedzia účasť misie EULEX na súdnom dohľade nad privatizáciou, ale tiež vážne oslabia záruky týkajúce sa využitia výnosov z privatizácie (pozri bod 31 správy generálneho tajomníka o misii UNMIK, 31. októbra 2011). [32] Touto stratégiou sa má dosiahnuť zníženie počtu 161273 prípadov začatých pred 31. decembrom 2008, ktoré na konci roku 2010 stále neboli vyriešené. V apríli 2012 z nich stále nebolo vyriešených 87914 prípadov. Kosovská súdna rada, Pokrok práce kosovského súdnictva pri implementácii národnej stratégie na zníženie počtu nevybavených prípadov, 25. apríla 2012. [33] Druhé plenárne zasadnutie dialógu v rámci procesu stabilizácie a pridruženia, 1. júla 2011. [34] Výnimkou bolo opatrenie MŠP týkajúce sa akčného plánu IBM, pri ktorom cieľ dosiahnutia úrovní EÚ pri obmedzenom harmonograme nebol reálny. Hoci toto opatrenie prispelo k zlepšeniu spolupráce medzi kosovskými colnými orgánmi a kosovskou políciou, táto spolupráca stále nemá štandard potrebný na účinné integrované riadenie hraníc. [35] Rozvojový program Organizácie spojených národov (UNDP), správa o prieskume verejnej mienky: zhrnutie informácií III, 11. decembra 2011, s. 6. [36] Komisia a misia EULEX považovali všetky odporúčania za relevantné. Kosovské orgány nevysvetlili, prečo nebola väčšina z nich prijatá. [37] Obyvatelia Kosova očakávali, že príchod misie EULEX povedie k vyššiemu zameraniu na boj proti korupcii a organizovanému zločinu. Zamestnanci misie EULEX tento názor podporili v niektorých verejných vyhláseniach. [38] Z prieskumu Úradu OSN pre drogy a kriminalitu (UNODC) z roku 2010 vyplýva, že korupcia je pre bežných občanov v Kosove naďalej významným problémom. Podľa prieskumu tiež 11 % občanov uviedlo, že v predchádzajúcom roku dali úplatok štátnemu úradníkovi. Správa UNODC: "Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population" (Korupcia na západnom Balkáne, skúsenosť obyvateľov s úplatkami), 2010. [39] Hodnotiaca správa SIGMA o Kosove za rok 2011, OECD, 2011, s. 15. [40] Kosovská protikorupčná agentúra, Protikorupčná rada a Úrad pre dobrú správu vecí verejných. [41] Agentúra pre verejné obstarávanie, Regulačná komisia v oblasti verejného obstarávania a Orgán na preverenie verejných zákaziek. [42] V roku 2011 riadilo trh s verejným obstarávaním v objeme menej než 800 mil. EUR 158 verejných obstarávateľov. S výnimkou jednej nezvyčajnej zákazky vo výške 236 mil. EUR priemerná suma zákazky nedosahovala 45000 EUR. Pozri výročnú správu Regulačnej komisie v oblasti verejného obstarávania za rok 2011, s. 31. [43] Medzi ne patrí zákon o majetkovom priznaní, zákon o predchádzaní konfliktu záujmov pri výkone verejnej funkcie a zákon o prístupe k verejným dokumentom. [44] V správe OECD sa tiež uvádza, že: "Kosovo prijíma pozoruhodný súbor zákonov zameraný na predchádzanie a boj proti korupcii a organizovanému zločinu. Zároveň sa vytvára inštitucionálny rámec. Chýbajúce jasné výsledky v tejto oblasti vzbudzujú obavy o schopnosti absorbovať právne predpisy, skutočné odhodlanie pre ich implementáciu a kapacitu inštitúcií a zamestnancov". Hodnotiaca správa SIGMA o Kosove za rok 2011, s. 14. [45] Protikorupčné požiadavky EÚ: meranie pokroku v Albánsku, Kosove, Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko a Turecku, Transparency International, s. 6. [46] Rada Európskej únie, Regionálna správa o západnom Balkáne 11791/11, 20. júna 2011, s. 29. [47] Dva hraničné priechody pri bráne 1 (Jarinje) a bráne 31 (Brnjak). [48] Tieto štyri zákony sa týkali súdov, prokuratúry a kosovskej súdnej rady a rady štátnych zástupcov. Boli prijaté v roku 2010. [49] V rokoch 2010 a 2011 boli štyria rôzni generálni riaditelia. [50] Dočasný prezident v roku 2011 (čiastočne) omilostil 103 väzňov. Mnohí z nich si odpykávali trest za záväžné trestné činy. SEK(2011) 1207 final – Správa o pokroku v Kosove za rok 2011, s. 13. [51] Článok 2 jednotnej akcie Rady 2008/124/SZBP zo 4. februára 2008 o misii Európskej únie na podporu právneho štátu v Kosove (EULEX KOSOVO) (Ú. v. EÚ L 42, 16.2.2008, s. 92). [52] Tieto dokumenty sú tajné, a nie sú preto k dispozícii. [53] Dokument Rady 11678/11 zo 4. júla 2011 "Štvrtá správa o vykonávaní "stratégie pre vonkajšie vzťahy v oblasti SVV: globálna sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť", ktorú vypracoval sekretariát Rady (pracovná skupina JAIEX) – referenčné obdobie: január 2010 – jún 2011". [54] Nedávno vytvorený "cyklus politík EÚ" môže viesť k väčšej jednotnosti vnútorných a vonkajších politík v oblasti bezpečnosti prostredníctvom kaskádového systému posúdenia hrozieb (Europolom), priorít, strategických cieľov, operačných akčných plánov (OAP) a ukazovateľov výkonnosti (3043. zasadnutie Rady o spravodlivosti a vnútorných veciach, Brusel, 8. a 9. novembra 2010). [55] Dokument Rady 18173/11 z 5. decembra 2011 "Posilnenie väzieb medzi SBOP a oblasťou slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – návrh plánu". [56] Pozri článok 17 spoločnej akcie Rady 2008/124/SZBP. [57] Týchto zasadnutí sa okrem toho zúčastňujú aj ministri spravodlivosti, vnútra, financií a hospodárstva. [58] Spoločná akcia Rady 2008/123/SZBP zo 4. februára 2008, ktorou sa vymenúva osobitný zástupca Európskej únie v Kosove (Ú. v. EÚ L 42, 16.2.2008, s. 88). [59] Plánovací tím Európskej únie (EUPT) vytvorený na prípravu misie EULEX, vo svojej hodnotiacej správe zo septembra 2006 navrhol "dočasnú štruktúru", v rámci ktorej by sa vedúci misie SBOP (EULEX) zodpovedal OZEÚ. Rada schválila CONOPS a OPLAN, v ktorých nebol tento návrh zohľadnený. [60] Koncepčný dokument Rady o postupoch ukončenia, predĺženia a presmerovania operácie civilného krízového riadenia EÚ z 9. januára 2006. [61] Po vyhlásení nezávislosti Kosova vo februári 2008 Komisia v júli 2008 zorganizovala darcovskú konferenciu pre Kosovo. V rámci krokov nadväzujúcich na darcovskú konferenciu sa potvrdilo, že v súlade so zásadami Parížskeho vyhlásenia o účinnosti pomoci z roku 2005 by Kosovo malo prevziať vedúcu úlohu pri vypracúvaní svojich politík a koordinovaní darcovskej pomoci. [62] Na zasadnutiach JRCB sa zúčastnili Spojené štáty americké, nie však ostatné zainteresované subjekty, napríklad členské štáty EÚ alebo medzinárodné organizácie podieľajúce sa na podpore právneho štátu. [63] KFOR sú v súlade s rezolúciou Bezpečnostnej rady OSN poverené umožňovať slobodu pohybu a zaisťovať bezpečné prostredie v Kosove. [64] Medzi ne patrí veľvyslanectvo Spojených štátov amerických, Agentúra USA pre medzinárodný rozvoj (USAID), Medzinárodný program pomoci pre odbornú prípravu v oblasti kriminálneho vyšetrovania (ICITAP) a Úrad pre zahraničný rozvoj, pomoc a odbornú prípravu v oblasti prokuratúry (OPDAT). Existujúce koordinačné fóra nie sú účinné pri koordinovaní so Spojenými štátmi americkými, pretože obvykle akceptujú len jedného zástupcu za každého darcu. [65] Na konci roku 2011 približne 78 % medzinárodných zamestnancov misie EULEX bolo dočasne pridelených, hlavne z členských štátov (94 %). Kanada, Chorvátsko, Nórsko, Švajčiarsko, Turecko a Spojené štáty tiež dočasne pridelili zamestnancov k misii EULEX. [66] Členské štáty oznamujú útvaru pre plánovanie a vedenie civilných operácií (CPCC) tzv. "prísľuby" počtu zamestnancov, ktoré dočasne pridelia k misii. Ak je počet dočasne pridelených uchádzačov nedostačný, pracovné miesta sa môžu obsadiť zmluvnými zamestnancami. Táto možnosť je však nákladnejšia, pretože v tomto prípade ich platy vypláca misia EULEX. [67] Výzvy obsahovali 2396 voľných pracovných miest pre dočasne pridelených zamestnancov. 47 % pozícií bolo obsadených novými dočasne pridelenými zamestnancami a 5 % novými zmluvnými zamestnancami. 13 % pracovných miest obsadili súčasní zamestnanci misie EULEX, čo znamenalo, že ich predchádzajúca pozícia sa uvoľnila. [3333] Schválený počet zamestnancov misie EULEX bol 2042 medzinárodných zamestnancov do októbra 2010, keď sa znížil na 1950 medzinárodných zamestnancov. [68] Príkladmi relevantných sociálnych zručností pre poradcov MŠP sú komunikácia, vyjednávanie, sprostredkovanie, ovplyvňovanie, tímová práca, mentorovanie a odolnosť. [69] Zmeny náplne práce schvaľuje PSC. Členské štáty musia schváliť presunutie dočasne pridelených zamestnancov na iné pracovné miesto. [70] Rada bola informovaná o tom, že absencia právnej subjektivity misií SBOP bráni výmene informácií (dokument Rady č. 5620/11 z 25. januára 2011 "Posilňovanie väzieb medzi vonkajšími a vnútornými aspektmi bezpečnosti EÚ"). [71] C(2012) 4052 v konečnom znení z 26. júna 2012. [72] SMART je akronym: konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, reálne a časovo ohraničené (specific, measurable, attainable, realistic and time-bound). [73] Komisia ich nazýva projektovými formulármi. [74] Zasadnutiu spolupredsedá EUO a zúčastňujú sa na ňom zástupcovia GR pre rozšírenie, GR pre spravodlivosť, GR pre vnútorné záležitosti, EULEX, OZEÚ a EUO. V rokoch 2010 a 2011 zasadnutiam spolupredsedal administratívny úradník Komisie. [75] V júni 2012 Komisia predložila kosovským orgánom orientačný plán reforiem, ktoré malo Kosovo vykonať na dosiahnutie uvoľnenia vízového režimu, vrátane reforiem v oblasti právneho štátu (odkaz: dokument zo zasadnutia 012-12 Rev 3 Origin CION). [76] V článku 5 prílohy 1 k európskemu partnerstvu sa uvádza, že: "Pomoc krajinám západného Balkánu je podmienená ďalším pokrokom v plnení kodanských kritérií, ako aj špecifických priorít tohto európskeho partnerstva. Nedodržanie týchto podmienok by mohlo viesť k tomu, že Rada prijme primerané opatrenia." -------------------------------------------------- PRÍLOHA I FINANČNÁ POMOC EÚ NA OBYVATEĽA (ZÁPADNÝ BALKÁN) Zdroj: Analýza údajov Komisie uskutočnená Dvorom audítorov. Prijímateľská krajina | Pomoc z IPA v roku 2011 (EUR) | Pomoc v rámci SBOP v roku 2011 [1111] (EUR) | Počet obyvateľov [2222] | Pomoc EÚ na obyvateľa (EUR) | Albánsko | 94428286 | | 3069275 | 31 | Bosna a Hercegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 | Chorvátsko | 156528286 | | 4290612 | 36 | Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko | 98028286 | | 2048619 | 48 | Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 | Čierna Hora | 34153943 | | 625266 | 55 | Srbsko | 201879600 | | 7120666 | 28 | [1111] Výdavky v rámci SBOP na Kosovo (EULEX) a Bosnu a Hercogovinu (PMEÚ) boli vypočítané na základe pomerne rozdelených výdavkov schválených Radou na spoločné akcie (na EULEX 165 mil. EUR na pokrytie výdavkov od 15. októbra 2010 do 14. decembra 2011 a 72,8 mil. EUR od 15. decembra 2011 do 14. júna 2012). [2222] Údaje o počte obyvateľov získané z výsledkov sčítania ľudu v roku 2011, okrem Bosny a Hercegoviny a Bývalej juhoslovanskej republiky Macedónsko, pri ktorých poskytlo odhady za rok 2009 GR pre rozšírenie. -------------------------------------------------- PRÍLOHA II KONTROLOVANÁ VZORKA Projekty v rámci nástroja predvstupovej pomoci (IPA) | Zmluva (ref. č. CRIS) | Názov projektu | Rozpočet (EUR) | 2009/209-712 | Hraničná polícia, twinning | 2000000 | 2008/172-158 | Vybavenie pre hraničnú políciu | 412506 | 2008/172-282 | 635210 | 2010/250-987 | 480238 | 2010/248-943 | 1967353 | 2010/253-575 | 372948 | 2009/215-030 | Reforma systému právneho vzdelávania | 3600000 | 2010/241-467 | Ukončenie opätovného vymenovania sudcov a štátnych zástupcov (IPA/IfS) | 876460 | 2008/169-890 | Podpora reformy verejného obstarávania | 1912373 | 2008/169-230 | Podpora protikorupčným inštitúciám v Kosove | 997260 | 2009/202-640 | Príprava fiškálneho a colného plánu v daňových a colných správach v Kosove (UNSCR 1244) | 102876 | 2009/211-402 | Podpora colných a daňových správ | 2639500 | Projekty v rámci nástroja stability | Zmluva (ref. č. CRIS) | Názov projektu | Hodnota (EUR) | 2008/154-134 | Opätovné vymenovanie sudcov a štátnych zástupcov v Kosove | 5000000 | Opatrenia v oblasti monitorovania, školenia a poradenstva (MŠP) | Zložka | Ref. č. EULEX | Názov opatrenia MŠP | Polícia | PSD05/2009 | Tímový prístup – vyšetrovanie trestnej činnosti | Polícia | PSD10/2009 | Policajný dohľad založený na spravodajstve | Polícia | PSD19/2009 | Hraničná polícia: zlepšené plánovanie | Polícia | PSD24/2009 | Racionalizácia štruktúry kosovskej polície | Súdnictvo | - | Sudcovia v trestnoprávnej a civilnej oblasti | Súdnictvo | - | Štátni zástupcovia | Colné orgány | CC/06/2009 | Zlepšená vnútorná komunikácia a zdieľanie údajov, konkrétne odovzdávanie a šírenie spravodajských informácií | Colné orgány | CC/09/2009 | Implementácia akčného plánu IBM, konkrétne vrátane aktualizácie infraštruktúry a vybavenia colníc. | -------------------------------------------------- PRÍLOHA III PODROBNÉ AUDÍTORSKÉ OTÁZKY A KRITÉRIÁ AUDITU Dvor audítorov zodpovedal audítorské otázky tak, že ich rozdelil do podotázok s cieľom posúdiť účinnosť a dosah intervenčných opatrení, ako aj otázky riadenia. Každá téma sa preskúmala na základe odpovede na podrobnú otázku, ktorá je uvedená v tejto prílohe spolu so súvisiacimi kritériami auditu použitými Dvorom audítorov. Bola pomoc EÚ účinná? Dosiahli sa prostredníctvom pomoci EÚ pre sektor právneho štátu plánované výsledky? Pri posudzovaní tejto otázky sa zohľadnili tieto kritériá: a) správy EÚ o pokroku obsahovali informácie o uspokojivom pokroku; b) priority stanovené v európskom partnerstve boli splnené; c) ciele stanovené vo viacročných orientačných plánovacích dokumentoch a v spoločnej akcii Rady pre misiu EULEX boli splnené; d) projektové činnosti sa realizujú podľa harmonogramu a v súlade s plánmi a príjemcovia preberajú vlastnícku zodpovednosť a zúčastňujú sa na realizácii projektov/opatrení; e) ciele stanovené v dokumentácii k projektu/opatreniu MŠP boli splnené. Sú kosovské orgány schopné riadiť sektor právneho štátu udržateľným spôsobom bez zásahu darcov? Pri posudzovaní tejto otázky sa zohľadnili tieto kritériá: a) Komisia a EEAS/EULEX posudzujú vyhliadky kosovských orgánov z hľadiska ich schopnosti riadiť sektor právneho štátu bez zásahu darcov; b) kosovské orgány majú vlastnícku zodpovednosť za proces reformy v sektore právneho štátu a disponujú technickými a finančnými kapacitami na udržateľné riadenie sektoru právneho štátu. Existuje riadne definovaná celková stratégia EÚ pre oblasť právneho štátu v kosove a stanovujú sa jasne konkrétne ciele jednotlivých orgánov? Pri posudzovaní tejto otázky sa zohľadnili tieto kritériá: a) stratégia EÚ pre oblasť právneho štátu v Kosove je stanovená v rámci jasnej celkovej stratégie pre Kosovo; b) stratégia EÚ pre oblasť právneho štátu v Kosove je včlenená do súvisiacich politík EÚ v oblasti právneho štátu; c) orgány EÚ, ktoré zodpovedajú za implementáciu stratégie, majú jasné poverenie a ich ciele sa neprekrývajú; d) počet cieľov je primerane obmedzený, sú v rámci nich stanovené priority a sú SMART (konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, reálne a časovo ohraničené). Je pomoc EÚ pre Kosovo týkajúca sa právneho štátu dobre koordinovaná medzi orgánmi EÚ? Pri posudzovaní tejto otázky sa použili tieto kritériá: a) všeobecná koordinácia prostredníctvom komunikácie a podávania správ medzi orgánmi EÚ je včasná a jednotná; b) programovanie a implementácia jednotlivými orgánmi EÚ sú koordinované; c) špecifická komunikácia a podávanie správ medzi orgánmi EÚ sú včasné a jednotné. Je pomoc EÚ dobre koordinovaná s ostanými zainteresovanými subjektmi? Pri posudzovaní tejto otázky sa použili tieto kritériá: a) existuje podrobné posúdenie potrieb Kosova v oblasti právneho štátu a bola vypracovaná analýza potrebných zdrojov; b) vo vnútri krajiny existuje rozdelenie práce s hlavnými darcovskými mechanizmami v oblasti právneho štátu; c) pomoc EÚ sa programovala v koordinácii s ostatnými darcami a existujú mechanizmy, ktoré zabezpečujú koordinovanú implementáciu pomoci. Posúdila EÚ primeraným spôsobom riziká, ktorým je financovanie vystavené, a zmiernila ich? Pri posudzovaní tejto otázky sa zohľadnili tieto kritériá: a) identifikovali sa a posúdili sa riziká pre vynakladanie finančných prostriedkov EÚ; b) vytvorili sa a implementujú sa primerané stratégie na zmiernenie rizík a ich riadenie. Boli finančné a ľudské zdroje EÚ určené na oblasť právneho štátu v Kosove pridelené v súlade s prioritami pre pomoc EÚ v tejto oblasti a podľa jasného časového rámca implementácie? Pri posudzovaní tejto otázky sa zohľadnili tieto kritériá: a) existujú jasné medzníky pre implementáciu stratégie EÚ (od začiatku do ukončenia) a vykonalo sa posúdenie zdrojov potrebných v jednotlivých fázach; b) finančné zdroje na intervenčné opatrenia sa prideľujú v súlade s prioritami EÚ; c) zamestnanci podieľajúci sa na intervenčných opatreniach majú potrebné odborné znalosti a sú včas k dispozícii. Využili sa ostatné vstupy (dialóg, podmienenosť a monitorovanie) účinne, aby pomohli dosiahnuť ciele pomoci? Pri posudzovaní tejto otázky sa zohľadnili tieto kritériá: a) v rámci politického dialógu EÚ sa riešia hlavné nedostatky/potreby reformy sektora právneho štátu a predkladajú sa vhodné návrhy; b) EÚ podporila dosiahnutie svojich cieľov v sektore právneho štátu využitím vhodnej podmienenosti; c) EÚ má vhodný systém na monitorovanie svojej pomoci v oblasti právneho štátu. -------------------------------------------------- PRÍLOHA IV ANALÝZA IMPLEMENTAČNÝCH NEDOSTATKOV V PRÍSLUŠNÝCH PRÁVNYCH PREDPISOCH TÝKAJÚCICH SA BOJA PROTI KORUPCII Zdroj: Európsky dvor audítorov. Právny text | Posúdenie a nedostatky | Dosah | Protikorupčný zákon a platné ustanovenia trestného zákona o korupcii | Právomoc kosovskej protikorupčnej agentúry je obmedzená na vyšetrovanie netrestnej činnosti a agentúra nemôže iniciovať trestné stíhanie. Korupcia sa definuje odlišne v protikorupčnom zákone a v dočasnom trestnom zákonníku. | Poverenie agentúry vylučuje vyšetrovanie a trestné stíhanie akejkoľvek formy trestnej korupcie. | Platné ustanovenia trestného zákona a trestného poriadku o konfiškácii hmotných výhod získaných trestnou činnosťou | Zabavuje sa malé množstvo majetku a zdá sa, že chýba vôľa na uplatnenie príslušných ustanovení zákona v prípadoch veľmi komplexného korupčného správania vyšších úradníkov. | Odsúdení si ponechávajú majetok a výhody zo svojich nezákonných aktivít. | Zákon o preukazovaní pôvodu majetku a darov vyšších štátnych úradníkov (zákon o majetkovom priznaní) | Rámec pre sankcionovanie je slabý a nepravdivé priznania sa nepovažujú za trestný čin. | Z majetkových priznaní stále vyplývajú nezrovnalosti medzi priznaným majetkom a skutočnými príjmami. | Zákon o predchádzaní konfliktu záujmov pri výkone verejnej funkcie | V zákone o konflikte záujmov chýbajú relevantné oznamovacie povinnosti a stanovuje sa v ňom len, že kosovská protikorupčná agentúra by mala úradníka vyzvať, aby sa vyhol konfliktu záujmov. | Naďalej sa vyskytujú konflikty záujmov. | Zákon o prístupe k verejným dokumentom | V tomto zákone sa stanovujú pokuty za jeho porušenie, no nie je jasné, či ich má zaplatiť inštitúcia alebo príslušný štátny úradník. | Nedostatočná transparentnosť vedie k menšiemu dohľadu nad činnosťami štátnej správy a viacerým príležitostiam na korupciu. | Zákon o financovaní politických strán | V zákone sa nezakazujú ani prísne neregulujú dary od právnických osôb, ktoré štátnej správe poskytujú tovary alebo služby. | Postupy financovania politických strán sú netransparentné. | -------------------------------------------------- PRÍLOHA V BIBLIOGRAFIA Adapting the EU’s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy (Prispôsobenie prístupu EÚ súčasným bezpečnostným výzvam – preskúmanie Európskej stratégie bezpečnosti z roku 2003), Výbor Európskej únie/Snemovna lordov, Londýn, 2008. Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99) (Posúdenie Kosova (v rámci UNSCR 1244/99)), SIGMA podpora zlepšovania správy a riadenia (z angl. Support for Improvement in Governance and Management), OECD, 2010, 2011. Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states (Podpora reformy sektora bezpečnosti v štátoch s nestálou situáciou), USAID, 2005. Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects (Európska únia a budovanie mieru: politické a právne aspekty), ISBN: 9789067043298, 2010. Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence (Nová mapa moci Kosova: správa a trestná činnosť na začiatku nezávislosti), Holandský inštitút medzinárodných vzťahov "Clingendael", 2011. Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far (Civilné krízové riadenie v EÚ: doterajšie výsledky), RAND Corporation, 2010. Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era (Komunikácia, koordinácia, spolupráca. Súbor dokumentov o prehľade zlučovania krízového riadenia v EÚ v období po Lisabonskej zmluve), ISIS Europe, 2011. Corruption Cases Report Kosovo (Správa o korupčných prípadoch v Kosove), Stredisko advokátskej a právnej pomoci, Transparency International, 2009. Corruption in Kosovo, implications for USAID (Korupcia v Kosove: dôsledky pre USAID), USAID, 2006. Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population (Korupcia na západnom Balkáne: skúsenosť obyvateľov s úplatkami), Útvar UNODC pre štatistiku a prieskumy (SASS), Úrad OSN pre drogy a trestnú činnosť, 2011. Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes (Misie a operácie SBOP: procesy získavania poznatkov), Európsky parlament, Generálne riaditeľstvo pre vonkajšie politiky, 2012. Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform – An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009 (Európska únia a vnútorné výzvy pre účinnú podporu reformy sektora bezpečnosti – Prehľad rámca EÚ pre podporu reformy sektora bezpečnosti, jar 2009), Holandský inštitút medzinárodných vzťahov "Clingendael", 2009. Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo (EÚ a reforma právneho štátu v Kosove), Holandský inštitút medzinárodných vzťahov "Clingendael", 2010. EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey (Protikorupčné požiadavky EÚ: meranie pokroku v Albánsku, Kosove, Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko a Turecku) CIMAP Transparency International, ISBN: 9783935711777, 2011. EULEX – The first ten years (1999-2009) – The rule-of-law mission in Kosovo (EULEX – prvých desať rokov (1999 – 2009) – Misia právneho štátu v Kosove), Inštitút Európskej únie pre bezpečnostné štúdie, Paríž, 2009. EULEX: Still in search of Identity (EULEX – Hľadanie identity), IPOL – Balkánsky politický inštitút, Priština, 2010. European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009) (Európska bezpečnostná a obranná politika: prvých desať rokov (1999 – 2009)), Inštitút pre bezpečnostné štúdie (EUISS), 2009. Fighting corruption in security sector reform (Boj proti korupcii v rámci reformy sektora bezpečnosti), Peacebrief č. 32, Mierový inštitút Spojených štátov amerických, 2010. Hobbing, P., CEPS – Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border (CEPS – Colná spolupráca v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti: úloha colných orgánov pri riadení vonkajších hraníc EÚ), 2011. Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System (Ukazovatele šírenia korupcie v kosovskom súdnom systéme), Kosovský demokratický inštitút, Transparency International, Priština, 2009. Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict (Nastolenie právneho poriadku po konflikte), RAND Corporation, 2005. King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo (Mier za každú cenu: ako svet zlyhal pri Kosove), ISBN 9780801445392, 2006. Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities (Dokáže EÚ obnoviť zlyhávajúce štáty? Prehľad civilných kapacít Európy), Európska rada pre zahraničné veci, 2009. Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way (Kosovo a Srbsko: trochu dobrej vôle dokáže mnoho), Medzinárodná krízová skupina, Priština, Belehrad, Brusel, 2012. Kosovo Justice Support Program QR (Program podpory súdnictva v Kosove, štvrťročník),október – december 2009, USAID. Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes (Kosovo: Čas pre EULEX na stanovenie vojnových zločinov za prioritu), Amnesty International, 2012. Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship (Kosovo a Srbsko: normalizácia vzťahu), Carnegieho nadácia pre medzinárodný mier, 2012. Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation (Krízové riadenie v EÚ: Medzinárodná koordinácia a civilno-vojenská spolupráca), Fakulta spoločenských vied, Univerzita v Ľubľane. Mission in Kosovo - 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action (Misia v Kosove – po šiestich rokoch: zavedenie Helsinského záverečného aktu), OBSE, 2005. Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions (Misia v Kosove: Nezávislosť súdnictva v Kosove, Inštitucionálne a funkčné aspekty), OBSE, 2012. Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State (Rébus budovania kosovského štátu: riešenie nestability v spornom štáte), FRIDE, 2009. NATO presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes (Prítomnosť NATO v Kosove: dôsledky na zníženie počtu vojakov KFOR a základné politické procesy), NATO, Nadácia otvorenej spoločnosti, Friedrich Ebert Stiftung, Klub zahraničnej politiky, Priština, 2011. North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice (Severné Kosovo: dvojitá zvrchovanosť v praxi), Europe Report č. 211, Medzinárodná krízová skupina, Priština, Mitrovica, Brusel, 2011. Philips, D-L., Realizing Kosovo’s Independence (Dosiahnutie nezávislosti Kosova), Národný výbor pre americkú zahraničnú politiku, 2010. Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo (Posúdenie Spojeného kráľovstva a návrh podpory pre sektor právneho štátu v Kosove), Ministerstvo pre medzinárodný rozvoj (DFID), 2008. Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act (Vnímanie bezpečnosti a ochrany verejnosťou v Kosove: čas na činy), Saferworld, Londýn, 2011. Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime (Posilnenie právneho štátu v Kosove: boj proti korupcii a organizovanému zločinu), Kosovský inštitút pre politický výskum a rozvoj (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Priština, 2010. Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T-K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s security sector (Rozvoj sektora bezpečnosti v Iraku), RAND Corporation,2005. Rehrl, J. Weisserth, H-B., Handbook on CSDP – The Common Security and Defence Policy of the European Union (Príručka k SBOP – Spoločná bezpečnostná a obranná politika Európskej únie), Európska škola pre bezpečnosť a obranu. Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems (Nástroje pre právny štáty pre krajiny po skončení konfliktu: monitorovanie právnych systémov), OSN, Právny štát, 2006. Sadiku, L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo (Občianska spoločnosť proti korupcii: správa o Kosove), Škola správy Hertie, 2010. V Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform (Zabezpečenie mieru a rozvoja: úloha OSN pri podpore reformy sektora bezpečnosti), Správa generálneho tajomníka, OSN – Valné zhromaždenie, 2008. Security Reform and Governance (Reforma bezpečnosti a správa), referenčný dokument DAC, OECD, 2005. Simonen, K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention (Štát versus jednotlivec: nevyriešená dilemna humanitárnej intervencie), ISBN13: 9789004202917, 2011. Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow (Situácia v Kosove: informačná správa Björna Von Sydowa), Parlamentné zhromaždenie Rady Európy, 2010. Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance (Osobitná správa: Skúsenosť EÚ so správou sektora bezpečnosti), Mierový inštitút Spojených štátov amerických, 2011. Summers, J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights (Kosovo: precends? Vyhlásenie nezávislosti, poradné stanovisko a dôsledky pre štátnosť, sebaurčenie a práva menšín), ISBN13: 9789004175990, 2011. Rule of Law in Independent Kosovo (Právny štát v nezávislom Kosove), Europe Report č. 204, Medzinárodná krízová skupina, Priština, Brusel, 2010. The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011 (Monitor korupcie: správa o monitorovaní inštitucionálnych aktivít v boji proti korupcii, september – október 2011), FOL, 2011. The Fragile Triangle – Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo (Krehký trojuholník: koordinácia polície, sudcov a štátnych zástupcov počas reakcie trestného konania v Kosove), Kosovský inštitút pre politický výskum a rozvoj (KIPRED), Priština, 2010. The UK approach to stabilisation (Prístup Spojeného kráľovstva k stabilizácii), Ministerstvo pre medzinárodný rozvoj (DFID), 2008. Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo (Dôverujte mi, som z medzinárodného spoločenstva: o vzťahu občianskej spoločnosti a medzinárodného spoločenstva v Kosove), diskusná správa FOL. US Army – Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building (Armáda Spojených štátov amerických – Reforma sektora bezpečnosti: prístup prípadových štúdií k prechodu a budovaniu kapacít), Inštitút pre strategické štúdie, 2010. Weiler, Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality? (EÚ a reforma sektora bezpečnosti v Afrike: teoretický líder, oneskorenec v praxi?), Univerzita OSN/Európska univerzita, 2009. Youngs, R., The European Union and the Promotion of Democracy (Európska únia a podpora demokracie), ISBN13: 9780199249794, 2002. Zogiani, A., Pula, B., Bërxulli, D., Mulaj, I., USAID – Early Warning Report Kosovo, January-June 2006 (USAID – Správa o včasnom varovaní z Kosova, január – jún 2006), hodnotiaca správa, činnosti ABA-Roli Kosove, USAID, Kosovo, 2010 --------------------------------------------------