PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Rady, ktorou sa mení smernica 2009/71/Euratom, ktorou sa zriaďuje rámec Spoločenstva pre jadrovú bezpečnosť jadrových zariadení /* SWD/2013/0200 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Rady, ktorou sa mení smernica 2009/71/Euratom, ktorou sa zriaďuje rámec Spoločenstva pre jadrovú bezpečnosť jadrových zariadení 1. Úvod Jadrová energia v súčasnosti tvorí takmer 30 % celkovej vyrobenej elektrickej energie v EÚ a približne dve tretiny nízkouhlíkovej elektrickej energie. Jadrová bezpečnosť je mimoriadne dôležitá pre EÚ a jej obyvateľov. Náklady na odstránenie následkov jadrovej havárie môžu byť také veľké, že by mohli mať zničujúci účinok na ekonomiku krajiny. Pre spoločnosť a hospodárstvo je preto dôležité, aby sa znížilo riziko jadrovej havárie v členskom štáte EÚ prostredníctvom uplatňovania prísnych noriem v oblasti jadrovej bezpečnosti a vysokej kvality regulačného dohľadu. Po jadrovej havárii v japonskej Fukušime v roku 2011 sa pozornosť politických elít na celom svete znovu zameriava na opatrenia potrebné na zabezpečenie najvyššej úrovne jadrovej bezpečnosti. Na základe poverenia Európskej rady z marca 2011[1] Európska komisia (EK) spolu so Skupinou európskych regulačných orgánov pre jadrovú bezpečnosť (ENSREG) začala realizovať celoeurópske komplexné posúdenie rizík a bezpečnosti jadrových elektrární („záťažové testy“). V rámci výsledkov sa určili rozdiely v prístupoch k jadrovej bezpečnosti a priemyselných postupoch v zúčastnených krajinách[2]. Poverenie Európskej rady obsahovalo žiadosť, aby Komisia preskúmala existujúci právny a regulačný rámec bezpečnosti jadrových zariadení a navrhla všetky potrebné zlepšenia. Všetky legislatívne návrhy by mali brať do úvahy závery zo záťažových testov a poznatkov získaných z jadrovej havárie vo Fukušime, ako aj údaje z otvorenej verejnej konzultácie a názory zainteresovaných strán. Z konzultácie vyplynulo, že veľká väčšina je za posilnenie právneho rámca EÚ. V tomto posúdení vplyvu sa zohľadňujú uvedené faktory a opisuje sa v ňom problém zaistenia dostatočnej úrovne jadrovej bezpečnosti v EÚ. Vymedzujú sa v ňom všeobecné a konkrétne ciele týkajúce sa zlepšeného predchádzania a zmierňovania jadrových havárií. Navrhuje a analyzuje sa v ňom celý rad možností politiky, od zachovania súčasnej situácie až po hlbšie reformy. Každá možnosť sa posúdila z hľadiska predpokladaných bezpečnostných, hospodárskych, environmentálnych a spoločenských vplyvov. Vybraná možnosť mení existujúcu smernicu Rady 2009/71/Euratom, ktorou sa zriaďuje rámec Spoločenstva pre jadrovú bezpečnosť jadrových zariadení[3] (ďalej len „smernica o jadrovej bezpečnosti“), prostredníctvom posilnenia existujúcich / zavedenia nových všeobecných zásad a požiadaviek jadrovej bezpečnosti doplnených harmonizovanými kritériami Euratomu pre jadrovú bezpečnosť a postupmi na overenie ich implementácie na vnútroštátnej úrovni. Okrem toho sa v jej rámci ustanovuje väčšia nezávislosť regulačných orgánov a zvýšená transparentnosť vo vzťahu k verejnosti, pokiaľ ide o výkonnosť priemyslu a regulačných orgánov. Zatiaľ čo niektoré základné opatrenia uprednostňovanej možnosti sa dajú implementovať okamžite, iné si vyžadujú ďalší technický rozvoj s prispením členských štátov. 2. Vymedzenie problému Havária v jadrovej elektrárni (JE) Fukušima Daiichi v roku 2011 mala za následok výrazné environmentálne, hospodárske a spoločenské škody a vyvolala obavy z možných zdravotných účinkov na zasiahnuté obyvateľstvo v Japonsku. Hoci prvotnou príčinou havárie bolo mimoriadne silné zemetrasenie a cunami, vyšetrovanie príčin havárie odkrylo celý rad faktorov, ktoré bolo možné predvídať a ktorých kombinácia mala katastrofálne následky. Analýza havárie vo Fukušime odhaľuje dosť podstatné a často sa opakujúce technické problémy, ako aj pretrvávajúce inštitucionálne zlyhania podobné tým, ktoré odhalili následné hodnotenia jadrových havárií v elektrárňach Three Mile Island a Černobyľ spred niekoľkých desaťročí. Táto najnovšia jadrová havária opäť narušila dôveru verejnosti v bezpečnosť jadrovej energie, a to navyše v čase, keď využívanie jadrovej energie je predmetom diskusií ako možná alternatíva uspokojenia celosvetového dopytu po energii udržateľným spôsobom. V EÚ je v prevádzke 132 reaktorov, čo predstavuje približne jednu tretinu zo 437 prevádzkovaných jadrových reaktorov na svete. Mnohé z jadrových elektrární EÚ boli postavené už pred tromi alebo štyrmi desaťročiami a opierajú sa o konštrukčné riešenia a bezpečnostné ustanovenia, ktoré sa odvtedy nepretržite aktualizujú. V máji 2011 sa začali vykonávať „záťažové testy“ s cieľom posúdiť, či súčasná miera bezpečnosti je dostatočná na zvládnutie rôznych neočakávaných udalostí. Z výsledkov vyplývajú rôzne silné a slabé stránky vo všetkých jadrových elektrárňach vrátane jasnej potreby implementovať pre niektoré z nich opatrenia na zvýšenie odolnosti proti niekoľkým druhom vnútorných a vonkajších rizík. Testy tiež ukázali výrazné rozdiely vo vnútroštátnych prístupoch k posudzovaniu nadprojektových havárií, ktoré sťažujú alebo znemožňujú primerané posúdenie terajšej úrovne bezpečnosti. Napríklad v niektorých prípadoch sa riziko zemetrasení nezohľadňovalo v pôvodnej projektovej základni, ale zaviedlo sa až v neskoršej etape a/alebo bolo podcenené. Rozvinuli sa nové prístupy k seizmickému riziku a posudzovaniu rizika, ale nie všetci prevádzkovatelia opätovne posúdili riziká spojené s lokalizáciou a seizmické riziká s využitím novších metodík, údajov a kritérií. 3. Špecifické otázky, ktoré je potrebné riešiť Na základe rôznych zdrojov odborných znalostí, napríklad zodpovedajúcich iniciatív MAAE a WENRA, ako aj poznatkov získaných zo záťažových testov a vyšetrovaní havárie vo Fukušime sa určili kľúčové oblasti, ktoré si vyžadujú zlepšenie jadrovej bezpečnosti. Tieto problémové oblasti sa týkajú technických otázok (najmä umiestňovania a projektovania jadrovej elektrárne), regulačného dohľadu, aspektov týkajúcich sa riadenia jadrovej bezpečnosti (regulačnej nezávislosti a transparentnosti) ako aj problému havarijnej pripravenosti a odozvy. • Technické otázky • Otázky regulačného dohľadu • Otázky regulačnej nezávislosti • Otázky transparentnosti • Otázky havarijnej pripravenosti a odozvy Medzi hlavné zistené nedostatky patria medzery pri zabezpečovaní komplexného a transparentného určovania a spravovania kľúčových bezpečnostných otázok, nerealizovanie dôležitých bezpečnostných opatrení a chýbajúci konzistentný prístup členských štátov k regulácii jadrových rizík napriek ich cezhraničnej povahe. Súčasné právne predpisy Euratomu o jadrovej bezpečnosti, najmä smernica o jadrovej bezpečnosti, stanovujú právne záväzný rámec Euratomu vychádzajúci z medzinárodne uznávaných všeobecných zásad a povinností. Rozsah pôsobnosti tejto smernice je však obmedzený na tieto všeobecné zásady a jej hlavným nedostatkom je absencia prostriedkov na to, aby mohla na dostatočne podrobnej úrovni riešiť technické otázky bezpečnosti vyplývajúce z jadrovej havárie vo Fukušime a určené počas záťažových testov. Okrem toho sa zdá, že súčasné ustanovenia smernice nie sú dostatočné v oblasti nezávislosti národných regulačných orgánov. Záťažové testy navyše ukázali, že mechanizmy spolupráce a koordinácie medzi všetkými stranami, ktoré zodpovedajú za jadrovou bezpečnosť, napríklad formou partnerského preskúmania, by sa mali posilniť. Súčasné ustanovenia smernice týkajúce sa transparentnosti by sa takisto mali ďalej rozšíriť. Okrem toho by sa mal zvážiť aj problém primeranej havarijnej pripravenosti a odozvy na mieste. Bez ohľadu na úlohu záťažových testov pri zvyšovaní bezpečnosti jadrových elektrární v EÚ, ich slabinou je ich nezáväzný charakter. Ako dobrovoľné, jednorazové akcie nezaručujú, že určené opatrenia budú plne implementované a pravidelne aktualizované. Prostredníctvom MAAE boli vypracované a schválené bezpečnostné zásady, normy a medzinárodné dohovory[4], ktoré upravujú jadrovú bezpečnosť. Tieto bezpečnostné normy však nie sú právne záväzné, zatiaľ čo medzinárodné dohovory sú právne záväzné, ale nie sú vynútiteľné. Prínosom právnych predpisov Euratomu sú jasné a účinné mechanizmy sankcií podporujúce ich riadnu transpozíciu a implementáciu. Po udalostiach vo Fukušime členské štáty MAAE vo všeobecnosti uznali potrebu zvýšiť účinnosť, skvalitniť systém riadenia a vynútiteľnosť medzinárodného právneho rámca pre jadrovú bezpečnosť. 4. Právomoci Euratomu, subsidiarita a proporcionalita Všetky revízie právnych predpisov by mali vychádzať zo súčasnej smernice o jadrovej bezpečnosti a zlepšovať jej prístup. Právnym základom zostávajú články 31 a 32 Zmluvy o Euratome. Každý návrh na revíziu by mal ešte viac posilniť úlohu a nezávislosť príslušných regulačných orgánov, keďže je jasné, že len silné regulačné orgány vybavené všetkými potrebnými právomocami a zárukami nezávislosti môžu zaistiť bezpečnú prevádzku jadrových zariadení v EÚ a dohliadať nad ňou. Mala by sa podporovať úzka spolupráca a výmena informácií medzi regulačnými orgánmi zohľadňujúca potenciálny cezhraničný dosah jadrovej havárie. Vzhľadom na rozsiahle dôsledky jadrovej havárie, a najmä na potrebu informovania verejnosti v takom prípade, je nevyhnutný spoločný celoeurópsky prístup k otázkam transparentnosti. Tým je možné zaistiť, aby verejnosť bola riadne informovaná o všetkých dôležitých otázkach jadrovej bezpečnosti bez ohľadu na štátne hranice s cieľom zabezpečiť jednotnú úroveň transparentnosti a informácií v celej EÚ. V Európe sa prostredníctvom záťažových testov potvrdilo, že existujú nielen dlhodobé rozdiely medzi členskými štátmi EÚ v tom, ako zabezpečujú komplexné a transparentné určovanie a spravovanie kľúčových bezpečnostných otázok, ale že v ňom pretrvávajú aj výrazné medzery. Posilnenie právnych predpisov Euratomu by mohlo zahŕňať súbor technických ustanovení na vhodnej úrovni podrobností pre rámec právneho nástroja. Uvedené ustanovenia by mali zabezpečiť spoločný prístup EÚ k jadrovej bezpečnosti. Skúsenosti z havárie vo Fukušime a cenné poznatky zo záťažových testov jasne ukázali, že pevný a transparentný monitorovací systém zahŕňajúci partnerské preskúmania je dôležitým prvkom pri zabezpečovaní účinného a nepretržitého vykonávania všetkých bezpečnostných predpisov. V súlade so zásadou proporcionality by pripravovaná revízia nemala presahovať rámec nevyhnutný na dosiahnutie týchto cieľov. Navyše, berúc do úvahy rôznu situáciu v členských štátoch, by mala vymedziť pružný a primeraný prístup, pokiaľ ide o úroveň uplatniteľnosti. S osobitným zreteľom na zásadu proporcionality by sa malo uvažovať o mechanizme rozvoja celoúnijných technických kritérií, v ktorom by sa v plnej miere využili znalosti a praktické skúsenosti odborníkov z členských štátov. 5. Ciele Všeobecné ciele · Chrániť pracovníkov a verejnosť pred nebezpečenstvami pochádzajúcimi z ionizujúceho žiarenia z jadrových zariadení dosiahnutím náležitých prevádzkových podmienok, predchádzaním haváriám a zmierňovaním následkov havárií; · Zachovávať a podporovať neustále zlepšovanie jadrovej bezpečnosti a jej regulácie na úrovni Euratomu. Osobitné ciele: · Neustále zlepšovať celkovú architektúru jadrovej bezpečnosti (napr. prostredníctvom posilnenia existujúcich / zavedenia nových všeobecných zásad a požiadaviek jadrovej bezpečnosti). · Neustále zlepšovať špecifickú architektúru jadrovej bezpečnosti (napr. doplnením uvedených bezpečnostných zásad a požiadaviek o kritériá jadrovej bezpečnosti Euratomu). · Neustále zlepšovať metodiky posudzovania jadrovej bezpečnosti (napr. podporovaním konzistentného a komplexného používania metódy informovanosti o riziku na podporu rozhodovania); · Zabezpečiť spoluprácu a koordináciu medzi všetkými stranami, ktoré majú zodpovednosť za jadrovú bezpečnosť v technických záležitostiach, vrátane partnerských preskúmaní; · Posilniť úlohu národných regulačných orgánov; · Posilniť skutočnú nezávislosť národných regulačných orgánov; · Posilniť transparentnosť jadrovej bezpečnosti; · Posilniť opatrenia havarijnej pripravenosti a odozvy na miest. 6. Možnosti politiky MOŽNOSŤ POLITIKY 0 · Ponechanie súčasnej rámcovej smernice Euratomu (smernica o jadrovej bezpečnosti) bez zmeny. · Použitie existujúceho mechanizmus spolupráce medzi EK a členskými štátmi na implementáciu opatrení vyplývajúcich z procesu záťažových testov prostredníctvom skupiny ENSREG. MOŽNOSŤ POLITIKY 1 · Legislatívne opatrenie (právne záväzný akt) na úrovni Euratomu. · Zmena smernice o jadrovej bezpečnosti prostredníctvom posilnenia existujúcich všeobecných zásad a požiadaviek (napr. úlohy a nezávislosti národných regulačných orgánov; transparentnosti) a pridaním nových (napr. havarijná pripravenosť a odozva na mieste; umiestňovanie; projektovanie a výstavba; prevádzka jadrových zariadení. · Použitie existujúcich mechanizmov spolupráce medzi EK a členskými štátmi na implementáciu opatrení vyplývajúcich z procesu záťažových testov prostredníctvom skupiny ENSREG. MOŽNOSŤ POLITIKY 2 ČIASTKOVÁ MOŽNOSŤ 2.1 · Legislatívne opatrenie (kombinácia právne záväzných a spresňujúcich právne nezáväzných aktov) na úrovni Euratomu. · Zmena smernice o jadrovej bezpečnosti posilnením existujúcich / zavedením nových všeobecných zásad a požiadaviek (možnosť politiky 1) + zavedením poverenia pre Európsku komisiu podporovať tieto všeobecné zásady a podmienky, a to prípravou právne nezáväzných kritérií jadrovej bezpečnosti Euratomu (odporúčaní Komisie). · Tieto kritériá jadrovej bezpečnosti Euratomu by sa vypracovali v úzkej spolupráci s odborníkmi z členských štátov. ČIASTKOVÁ MOŽNOSŤ 2.2 · Legislatívne opatrenie (kombinácia právne záväzného aktu a spresňujúceho právne záväzného aktu) na úrovni Euratom · Zmena smernice o jadrovej bezpečnosti posilnením existujúcich / zavedením nových všeobecných zásad a požiadaviek (možnosť politiky 1) + zavedením poverenia pre Európsku komisiu špecifikovať tieto všeobecné zásady a podmienky, a to prípravou právne záväzných kritérií jadrovej bezpečnosti Euratomu (nariadení Komisie). · Tieto kritériá jadrovej bezpečnosti by sa pripravili v úzkej spolupráci medzi odbornými pracovnými skupinami, ako sú ENSREG a WENRA, a odborníkmi z EK. Následne by sa prijali prostredníctvom komitologického postupu, ktorý vyžaduje vstupy od všetkých členských štátoch. MOŽNOSŤ POLITIKY 3 · Legislatívne opatrenie (právne záväzný akt) na úrovni Euratomu · Vytvorenie regulačnej agentúry Euratomu pre jadrovú bezpečnosť s cieľom spravovať a ďalej rozvíjať acquis jadrovej bezpečnosti Euratomu podľa rozpracovania v rámci možnosti politiky 2, pod dohľadom EK, ktorej úlohou by bolo: -Podporovať najvyššie spoločné normy pre bezpečnú výrobu jadrovej energie v EÚ. -Pomáhať EK s vypracovaním harmonizovaných technických požiadaviek / noriem / kritérií jadrovej bezpečnosti, ktoré by sa zahrnuli do návrhov nových právnych predpisov Euratomu pre jadrovú bezpečnosť; vykonávať inšpekcie s cieľom monitorovať správne uplatňovanie právnych predpisov; vypracovať certifikačný systém štandardných projektov jadrových zariadení Euratomu; vypracovať jednotný obsah licencie a licenčného konania, zasiahnuť v prípade jadrových havárií alebo incidentov; formulovať stanoviská a odporúčania Komisie vo veciach jadrovej bezpečnosti; zhromažďovať a analyzovať údaje s cieľom ďalšieho zlepšovania jadrovej bezpečnosti. 7. Posúdenie vplyvov Tabuľka 1 – porovnanie možností politiky z hľadiska ich vplyvov (zhrnutie) Možnosť politiky || Vplyv na bezpečnosť || Náklady na dodržiavanie predpisov pre prevádzkovateľov (na jeden blok reaktora) || Regulačné náklady a administratívne zaťaženie pre členské štáty (na jeden blok reaktora ročne) || Vplyv na životné prostredie || Zamestnanosť v európskom odvetví jadrovej energetiky || Cenová dostupnosť energie 0 || Veľmi nepravdepodobné, že by došlo k zníženiu rizík || Rozsah: medzi ~30 – 200 mil. EUR || ~3 mil. EUR Rozsah: medzi ~1 – 4 mil. EUR || Veľmi nepravdepodobné, že by došlo k zníženiu rizík || ~500000 osôb || Vysoká 1 || Iba malé zvýšenie bezpečnosti || Rozsah: medzi ~30 – 200 mil. EUR || £5 mil. EUR || Žiadne významné zníženie rizika || ~500000 + ~500 || vysoká 2 || Výrazné zvýšenie bezpečnosti aspoň v prípade niektorých JE v niektorých členských štátoch || ≥200 mil. EUR || £5 mil. EUR || Výrazné zlepšenia aspoň v prípade niektorých JE v niektorých členských štátoch || ~500000 + ~500 + ~500 || ~vysoká 3 || Výrazné zvýšenie bezpečnosti aspoň v prípade niektorých JE v niektorých členských štátoch || ≥200 mil. EUR || £5 mil. EUR || Výrazné zlepšenia aspoň v prípade niektorých JE v niektorých členských štátoch || ~500000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~vysoká 8. Porovnanie možností Možnosť politiky 1 prináša určité priaznivé účinky na jadrovú bezpečnosť, vzhľadom na zaradenie dodatočných právne záväzných a vymáhateľných pravidiel (aj keď sú len na úrovni všeobecných zásad a požiadaviek). Na druhej strane možnosti politiky 2 a 3 budú mať pravdepodobne za následok výrazné ďalšie zlepšenia bezpečnosti jadrových elektrární EÚ prostredníctvom prijatia kritérií Euratomu pre jadrovú bezpečnosť, ktoré by umožňovali vytvorenie objektívnych, overiteľných bezpečnostných kritérií. V porovnaní s možnosťami politiky 0 a 1 sa dodatočné náklady možností politiky 2 a 3 vo výške najmenej približne 200 miliónov EUR na blok reaktora počas nasledujúcich ~5 až 10 rokov zdajú prijateľné, najmä pri porovnaní s nákladmi na odstránenie následkov jadrovej havárie. Politická možnosť 3, ktorá zachádza ešte ďalej, si vyžaduje zásadné zmeny v organizačnej štruktúre Komisie a v súčasnej bezpečnostnej architektúre Euratomu. Keďže vyžaduje podstatné zmeny bezpečnostnej kultúry a architektúry v členských štátov, v súčasnosti ju nemožno považovať za reálnu možnosť dosiahnutia okamžitých prínosov pre jadrovú bezpečnosť. Pokiaľ ide o politickú možnosť 2, obe čiastkové možnosti, 2.1 aj 2.2, v plnej miere dosahujú ciele uvedené v oddiele 5. Úplne záväzný prístup, ako v čiastkovej možnosti 2.2, by bol najúčinnejší. Výhoda čiastkovej možnosti 2.1 je však v tom, že hoci vyžaduje implementáciu týchto všeobecných zásad a požiadaviek, ponúka flexibilnejší prístup pre členské štáty, pokiaľ ide o dosiahnutie súladu s odporúčanými kritériami Euratomu pre jadrovú bezpečnosť. Umožnila by získavanie informácií o tom, ako sa tieto kritériá uplatňujú v praxi, a rýchlejšie reagovanie na novinky technického vývoja. Okrem toho v rámci postupného prístupu by bolo možné aj poučiť sa z tejto skúsenosti a transformovať odporúčané kritériá na právne záväzné kritériá až v neskoršom štádiu. Záverom je, že sa odporúča zváženie buď politickej možnosti 2.1, alebo politickej možnosti 2.2. [1] Európska rada EUCO 10/1/11. [2] Správa o partnerskom posúdení – Záťažové testy vykonávané v európskych jadrových elektrárňach, 25. apríla 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407). [3] Ú. v. EÚ L 172, 2.7.2009. [4] Najmä Dohovor o jadrovej bezpečnosti INFCIRC/449 z 5. júla 1994).