/* KOM/2011/0585 v konečnom znení */ SPRÁVA KOMISIE o uplatňovaní smernice 2003/109/ES o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom





I. ÚVOD Smernica 2003/109/ES o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom (ďalej len „smernica“)[1] bola prijatá 25. novembra 2003. Išlo v poradí o druhú smernicu[2] o legálnej migrácii, ktorá bola prijatá potom, čo Amsterdamská zmluva zaviedla právomoc prijímať právne predpisy v tejto oblasti na úrovni EÚ. Požiadavka na toto nové právne postavenie, ktoré zaviedla smernica, bola predložená na zasadnutí Európskej rady v roku 1999 s cieľom podporovať integráciu osôb s dlhodobým pobytom v členských štátoch, ako aj hospodársku a sociálnu súdržnosť. V záujme dosiahnutia tohto cieľa sa osobám s dlhodobým pobytom priznáva jasne definované právne postavenie vrátane súboru jednotných práv, ktoré sa čo najviac približujú právam občanov EÚ, a za určitých podmienok aj právo na pobyt v iných členských štátoch. Smernica je teda základným míľnikom vo vývoji prisťahovaleckej politiky EÚ, ktorá sa týka viac ako pol milióna[3] štátnych príslušníkov tretích krajín v 24 členských štátoch[4], na ktorých sa táto smernica vzťahuje. Rozsah pôsobnosti tejto smernice sa nedávno rozšíril aj na osoby požívajúce medzinárodnú ochranu, a to vďaka smernici 2011/51/EÚ z 11. mája 2011, ktorou sa táto smernica mení a dopĺňa. Povinnosť predložiť túto správu vyplýva Komisii z článku 24 tejto smernice. Správa prináša prehľad o transpozícii a uplatňovaní tejto smernice v členských štátoch a zároveň poukazuje na prípadné problematické miesta. Správa bola vypracovaná na základe štúdie uskutočnenej v mene Komisie[5], avšak vychádza aj z iných zdrojov, ako napríklad z ad hoc prieskumov vykonaných v rámci Európskej migračnej siete[6], sťažností jednotlivcov, otázok, petícií, diskusií s členskými štátmi o praktických aspektoch uplatňovania smernice a iných štúdií[7]. Členské štáty mali príležitosť skontrolovať a aktualizovať faktické informácie. II. MONITOROVANIE A STAV TRANSPOZÍCIE Ako je uvedené v článku 26 smernice, členské štáty boli povinné dosiahnuť súlad s touto smernicou najneskôr do 23. januára 2006. Komisia v období rokov 2005 až 2010 zorganizovala viacero stretnutí s členskými štátmi, na ktorých boli prediskutované otázky týkajúce sa uplatňovania a výkladu tejto smernice. V roku 2007 začala Komisia podľa článku 258 (bývalý článok 226) Zmluvy o fungovaní Európskej únie konanie vo veci porušenia predpisov voči 20 členským štátom[8] , a to z dôvodu, že smernicu nezačali uplatňovať včas alebo že Komisiu riadne neinformovali o prijatých vnútroštátnych právnych predpisoch, ktorými sa táto smernica vykonáva. Európsky súdny dvor vyniesol v tejto veci rozsudky voči trom členským štátom[9]. Keďže odvtedy už všetky členské štáty postupne oznámili svoje opatrenia na transpozíciu tejto smernice, jednotlivé konania vo veci porušenia predpisov z dôvodu neposkytnutia informácií boli ukončené. III. DODRŽANIE TRANSPOZIČNÝCH OPATRENÍ 3.1. Rozsah pôsobnosti (článok 3) Táto smernica sa vzťahuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členského štátu. V smernici sú však stanovené viaceré výnimky. Osobitné problémy vznikajú v súvislosti s vylúčením štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli prijatí len dočasne [článok 3 ods. 2 písm. e)]. Niektoré členské štáty uplatňujú pri výnimke uvedenej v ustanoveniach veľmi široký výklad a postavenie niektorých kategórií štátnych príslušníkov tretích krajín označujú za dočasné, a to aj napriek tomu, že ich povolenie na pobyt možno obnoviť na potenciálne neobmedzený čas, a to bez stanovenia akejkoľvek konkrétnej lehoty a bez ohľadu na celkovú dĺžku pobytu v členskom štáte. Umelci, športovci, náboženskí predstavitelia, sociálni a výskumní pracovníci, rodinní príslušníci štátnych príslušníkov tretích krajín s trvalým pobytom, nízkokvalifikovaní migrujúci pracovníci alebo iní štátni príslušníci tretích krajín, ktorých pobyt je nesprávne označovaný za „dočasný“, tak môžu byť v AT, CY, EL, IT a PL vyňatí z priznania postavenia osoby s dlhodobým pobytom – EÚ. Takéto obmedzenie rozsahu pôsobnosti výrazne ovplyvňuje účinnosť tejto smernice. Táto otázka je predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý na Európsky súdny dvor podal holandský Raad van State vo veci C-502/10 (M. Singh). 3.2. Podmienky na získanie právneho postavenia v prvom členskom štáte [články 4, 5, 6 a článok 7 ods. 1] - Oprávnený pobyt v dĺžke 5 rokov (článok 4) Od štátnych príslušníkov tretích krajín sa vyžaduje, aby sa pred podaním žiadosti o priznanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom oprávnene a nepretržite zdržiavali na území členského štátu po dobu piatich rokov. Členským štátom je ponechaná právomoc vymedziť pojem „oprávnený pobyt“ vo vnútroštátnych právnych predpisoch v rámci práva EÚ. Po vymedzení tohto pojmu však už jeho význam pri transpozícii článku 4 tejto smernice nie je možné zúžiť. Obmedzenie oprávneného pobytu len na pobyt na základe povolenia na pobyt a zásadné vylúčenie víz a iných foriem povolení na pobyt môže predstavovať nesprávnu transpozíciu tohto ustanovenia v tom prípade, že sa na takéto pobyty nevzťahujú výnimky uvedené v článku 3 ods. 2. V tejto súvislosti môžu nastať problémy v prípade FR, IT, LU, SE a SK. Podľa článku 4 ods. 3 obdobie neprítomnosti na území príslušného členského štátu, ktoré je kratšie ako šesť po sebe idúcich mesiacov a nepresiahne spolu 10 mesiacov počas obdobia piatich rokov, sa nepovažuje za prerušenie päťročného obdobia pobytu[10]. LT toto ustanovenie ešte netransponovalo[11]. Mnoho členských štátov[12] využilo možnosť akceptovať v určitých prípadoch alebo za výnimočných okolností (napr. závažné ochorenie, štúdium, pracovné dôvody) dlhšie obdobie neprítomnosti bez toho, aby bolo prerušené päťročné obdobie pobytu. Článok 4 ods. 2 stanovuje osobitné (nepovinné) pravidlá výpočtu v prípade štúdia alebo odbornej prípravy. V tejto súvislosti možno konštatovať, že väčšina členských štátov[13] transponovala tieto pravidlá do svojich vnútroštátnych právnych predpisov. - Zdroje a nemocenské poistenie (článok 5 ods. 1) Požiadavky týkajúce sa príjmov sa v jednotlivých členských štátoch líšia, pretože sú zvyčajne stanovené na základe výšky sociálnej pomoci, minimálnej životnej úrovne alebo minimálnej mzdy/dôchodku. Mnoho členských štátov zaviedlo v tejto súvislosti stropy, ktoré sa zvyšujú v závislosti od počtu rodinných príslušníkov a ktoré zároveň zohľadňujú náklady na ubytovanie. V záujme preukázania stabilných a pravidelných príjmov CY vyžaduje, aby boli pracovné zmluvy uzatvárané na dobu minimálne 18 mesiacov, čo môže v praxi predstavovať závažnú prekážku na trhu práce, ktorý sa vyznačuje uzatváraním krátkodobých pracovných zmlúv. Spracovávanie žiadostí rodinných príslušníkov prináša niekoľko problémov. Na základe právnych predpisov v BG, EE, EL, MT, PL a RO sa od rodinných príslušníkov žiadajúcich o priznanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom vyžaduje, aby preukázali, že disponujú dostatočnými zdrojmi a že do týchto zdrojov nie sú zahrnuté príjmy garanta. Tento reštriktívny výklad požiadaviek týkajúcich sa zdrojov bráni rodinným príslušníkom dosiahnuť stabilnú situáciu a je v rozpore s cieľom podporovať integráciu osôb s dlhodobým pobytom. - Požiadavky týkajúce sa integrácie (článok 5 ods. 2) Okrem týchto podmienok môžu členské štáty od štátnych príslušníkov tretích krajín vyžadovať, aby vyhoveli integračným podmienkam, ako je to v prípade AT, CZ, DE, EE, EL, FR, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PT a RO[14]. Súčasťou týchto integračných podmienok sú aj jazykové znalosti, ktoré sa môžu vyžadovať na rôznej úrovni. Žiadať sa môže aj preukázanie poznatkov o hostiteľskej krajine, a to zvyčajne o jej histórii, právnom systéme a hodnotách[15]. Niektoré členské štáty vyžadujú od štátnych príslušníkov tretích krajín absolvovanie skúšky[16], ktorej môžu predchádzať povinné kurzy. Iné členské štáty vyžadujú len účasť na kurzoch zameraných na integráciu.[17] Pri transpozícii tohto ustanovenia musia členské štáty konať v súlade s účelom tejto smernice a náležitým spôsobom pritom zohľadňovať všeobecné zásady práva EÚ, akými je napríklad zásada zachovávania jeho účinnosti („effet utile“) a zásada proporcionality. Cennými ukazovateľmi pri posudzovaní transpozície sú povaha a úroveň poznatkov, ktoré sa očakávajú od žiadateľov, a ich porovnanie s poznatkami hostiteľskej spoločnosti, náklady na skúšky, dostupnosť odbornej prípravy zameranej na integráciu a následných skúšok a porovnanie požiadaviek v oblasti integrácie, ktoré sa kladú na potenciálne osoby s dlhodobým pobytom s požiadavkami kladenými na potenciálnych občanov (pri ktorých sa očakáva, že budú vyššie). - Verejný poriadok a bezpečnosť štátu (článok 6) Zo samotnej definície osoby s dlhodobým pobytom vyplýva, že ide o osobu, ktorá sa zdržiava na území príslušného členského štátu po dobu minimálne piatich rokov. Možnosť členských štátov zamietnuť žiadosť z dôvodu narušenia verejného poriadku alebo ohrozenia bezpečnosti štátu je preto menšia ako v prípade iných smerníc v oblasti legálnej migrácie, keďže členské štáty musia pri prijímaní príslušného rozhodnutia zohľadniť tieto aspekty: závažnosť alebo druh narušenia verejného poriadku alebo ohrozenia bezpečnosti štátu; nebezpečenstvo, ktoré príslušná osoba predstavuje; dĺžku pobytu tejto osoby a existenciu väzieb s krajinou pobytu. Posúdiť úplnosť transpozície v tejto oblasti je náročné. Problémy vznikajú nielen z dôvodu znenia príslušných vnútroštátnych transpozičných opatrení, ktoré sa mierne líši od znenia samotnej smernice, ale aj z toho dôvodu, že tieto opatrenia vychádzajú z rôznych právnych zdrojov, ktorých kombináciu a právnu silu je veľmi ťažké posúdiť. Vzhľadom na tieto výhrady sa zdá, že vnútroštátne právne predpisy v AT, BE, ES, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SL[18] a na SK nezaručujú, že pri prijímaní rozhodnutí o zamietnutí priznania právneho postavenia sú vždy zohľadnené všetky aspekty uvedené v tomto článku smernice (neúplná transpozícia kritérií, príliš vágna formulácia, automatické prepojenie medzi niektorými trestami odňatia slobody/registrom trestov a zamietnutím priznania právneho postavenia). - Písomné doklady (článok 7 ods. 1) Okrem platného cestovného dokladu a dokladov potvrdzujúcich zodpovedajúce ubytovanie sa ako príloha k žiadosti môžu vyžadovať ďalšie doklady uvedené v článkoch 4 a 5. Vnútroštátne právne predpisy, ktoré systematicky vyžadujú predloženie dodatočných dokladov, ako napr. výpis z registra trestov (CY, CZ, HU, IT, RO, SL) alebo podrobný životopis (BG[19]), preto nie sú v súlade so smernicou. V prípade niektorých vnútroštátnych právnych predpisov sú ďalším problematickým aspektom dôsledky, ktoré vyplývajú z nepredloženia dokladov potvrdzujúcich zodpovedajúce ubytovanie – tento pojem sa zvyčajne vzťahuje na bežné ubytovanie, ktoré zodpovedá všeobecným zdravotným a bezpečnostným normám alebo na ubytovanie, ktoré spĺňa podmienky sociálneho bývania. Keďže v tomto prípade nejde o podmienku na prijatie, vnútroštátne právne predpisy, podľa ktorých je nepredloženie takéhoto dôkazu dôvodom na zamietnutie žiadosti, sú v rozpore so smernicou[20]. Ako neopodstatnená sa javí aj osobitná požiadavka vyplývajúca z právnych predpisov MT, na základe ktorej nesmie ubytovanie zdieľať iná osoba/iné osoby ako rodinní príslušníci. Okrem toho, neexistencia akýchkoľvek osobitných právnych ustanovení týkajúcich sa písomných dokladov, ako je to napríklad v prípade DE, SE a NL, len ťažko zodpovedá všeobecnej zásade, že štátnym príslušníkom tretích krajín musí byť umožnené poznať svoje práva a povinnosti[21]. - Dodatočné požiadavky V AT je udelenie povolenia na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom – EÚ nepovinné, pričom je podmienené udelením povolenia usadiť sa, ktoré zase závisí od splnenia určitých kvót alebo od dosiahnutia dostatočného počtu bodov (bodový systém založený na zručnostiach). Takýto postup nie je v súlade so smernicou. Pokiaľ ide o poplatky, ktoré sa vo všetkých 24 členských štátoch vyberajú za spracovanie žiadostí, v prípade ich neprimeranej výšky môžu byť v rozpore so zásadou proporcionality a zároveň môžu predstavovať ekvivalent k neoprávneným dodatočným podmienkam na prijatie, ktoré ohrozujú účinnosť smernice. V tejto súvislosti sa ako problematická môže javiť skupina týchto členských štátov: BG, CY, EL, FR, NL a PT, v ktorých sa poplatky pohybujú od 260 do 600 EUR. Táto otázka je predmetom konania vo veci nesplnenia povinností, ktoré prebieha na Súdnom dvore[22]. 3.3. Povolenie na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom a jej právne postavenie (článok 8 ods. 1, 2 a 3) V smernici sa zásadným spôsobom odlišuje právne postavenie osoby s dlhodobým pobytom od povolenia na pobyt, pričom postavenie osoby s dlhodobým pobytom je trvalé a povolenie iba potvrdzuje toto postavenie[23]. V tejto súvislosti by vnútroštátne právne predpisy, ktoré neobsahujú explicitné ustanovenia o trvalej povahe tohto právneho postavenia (v FR, LV, NL, PT a SE), mohli predstavovať právny problém. Členské štáty správne transponovali ustanovenie týkajúce sa platnosti povolenia (článok 8 ods. 2), ktoré až na niekoľko výnimiek vo všeobecnosti stanovili na 5 rokov[24]. Pravidlá týkajúce sa formy povolenia (článok 8 ods. 3) boli zmenené nariadením Rady 380/2008 z 18. apríla 2008, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1030/2002, ktorým sa stanovuje jednotný formát povolení na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích štátov. Pokiaľ ide o povinné údaje uvádzané na povolení, vo viacerých členských štátoch (napr. ES[25], IT a RO) neboli tieto údaje stanovené počas prvých rokov po nadobudnutí účinnosti tejto smernice, čo spôsobovalo problémy pri mobilite v rámci EÚ. 3.4. Podmienky obnovenia povolenia a strata právneho postavenia (článok 8 ods. 2 a článok 9) - Obnovenie povolenia na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom (článok 8 ods. 2) Pokiaľ ide o ustanovenie článku 8 ods. 2 týkajúce sa automatického obnovenia povolenia na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom, ktoré úzko súvisí s článkom 9 ods. 6 o uplynutí platnosti tohto povolenia, transpozícia je správna v tých členských štátoch, v ktorých postup na obnovenie povolenia neexistuje, pretože povolenie je platné na neobmedzený čas. Transpozícia tohto ustanovenia je správna aj v tých členských štátoch, kde sa povolenie na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom obnovuje automaticky po uplynutí jeho platnosti alebo na základe žiadosti. Za zlučiteľné s konceptom automatického obnovenia povolenia nemožno považovať vysoké poplatky, ktoré sa v tejto súvislosti vyžadujú (CY), ani vysoké pokuty (až do výšky 1659 EUR), ktoré sa na SK údajne ukladajú osobám s dlhodobým pobytom, ktoré o obnovenie svojho povolenia nepožiadali včas. - Odňatie alebo strata právneho postavenia (článok 9) Článok 9 upravuje podmienky týkajúce sa odňatia alebo straty právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom. K odňatiu právneho postavenia musí dôjsť v piatich osobitných prípadoch uvedených v článku 9 ods. 1 a ods. 4 a pristúpiť sa k nemu môže aj za okolností uvedených v článku 9 ods. 3. Odňatie postavenia osoby s dlhodobým pobytom nie je z iných dôvodov opodstatnené. Článok 9 ods. 2 navyše členským štátom umožňuje odňať povolenie v prípade neprítomnosti na území EÚ počas viac ako 12 mesiacov, pokiaľ nie je z osobitných alebo výnimočných dôvodov (napr. vypracovanie projektu v krajine pôvodu) povolená neprítomnosť na dlhšie obdobie[26]. Nesprávna transpozícia bola zaznamenaná na SK a v NL, kde bola za dodatočný dôvod na stratu právneho postavenia stanovená neprítomnosť na území členského štátu v trvaní 180 dní. Podľa ustanovení článku 9 ods. 3 môžu členské štáty stanoviť, že osoba s dlhodobým pobytom nemá ďalej nárok ponechať si svoje právne postavenie v prípadoch, ak predstavuje hrozbu pre verejný poriadok, pričom táto hrozba nie je dôvodom na vyhostenie. Hoci v právnych predpisoch väčšiny členských štátov je táto možnosť stanovená, nie je možné vždy určiť, či členský štát pri nej zvažuje závažnosť trestných činov, ktoré táto osoba spáchala. Konkrétne právne predpisy FR stanovujú, že postavenie osoby s dlhodobým pobytom možno odňať v prípade zamestnávania štátneho príslušníka tretej krajiny bez požadovaného pracovného povolenia, čo zrejme presahuje dôvody na odňatie tohto právneho postavenia stanovené v článku 9. Všetky členské štáty transponovali ustanovenie článku 9 ods. 4, ktoré sa týka straty postavenia osoby s dlhodobým pobytom v prvom členskom štáte, ak je takéto postavenie priznané v druhom členskom štáte alebo po šiestich rokoch neprítomnosti na území prvého členského štátu. Pokiaľ ide o článok 9 ods. 5 a zjednodušený postup na získanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom (napr. vypustenie alebo zmiernenie požiadaviek týkajúcich sa pobytu a integrácie) v prípadoch uvedených v článku 9 ods. 1 písm. c) a v článku 9 ods. 4, CY, ES[27], LT a MT nepreukázali, že toto ustanovenie transponovali. 3.5. Právo na rovnaké zaobchádzanie v prvom členskom štáte (článok 11) Podľa článku 11 smernice majú osoby s dlhodobým pobytom nárok na rovnaké zaobchádzanie ako štátni príslušníci, a to vo viacerých oblastiach vrátane prístupu k zamestnaniu a vzdelávaniu, sociálnej ochrany a prístupu k tovaru a službám. Veľkým sklamaním je však skutočnosť, že v právnych predpisoch mnohých členských štátov neexistujú príslušné explicitné ustanovenia, v dôsledku čoho nie je v tejto oblasti zabezpečená dostatočná informovanosť. Z tohto dôvodu je náročné posúdiť súlad vnútroštátnych právnych predpisov s článkom 11. Avšak počet sťažností predložených v tejto súvislosti naznačuje, že transpozícia tohto ustanovenia môže byť problematická, a to najmä vtedy, ak zásadu rovnakého zaobchádzania musia uplatňovať rôzne regionálne a miestne orgány. Dvanásť členských štátov[28] využilo možnosť stanovenú v článku 11 ods. 2, na základe ktorej môžu obmedziť rovnaké zaobchádzanie len na prípady, keď registrované obvyklé miesto pobytu osoby s dlhodobým pobytom alebo jej rodinných príslušníkov sa nachádza na území príslušného členského štátu. Okrem toho, EL je jediným členským štátom, v ktorom v súlade s odsekom 4 vnútroštátne právne predpisy obmedzujú rovnaké zaobchádzanie na základné dávky v rámci sociálnej pomoci a sociálnej ochrany[29]. Pokiaľ ide o prístup k zamestnaniu, právne predpisy v 17 členských štátoch[30] stanovujú obmedzenia alebo dokonca vylučujú osoby s dlhodobým pobytom z činností, ktoré zahŕňajú výkon verejnej moci. Pri transpozícii dochádza k problémom v súvislosti s prístupom k vzdelávaniu v NL (univerzitám je povolené vyberať vyššie poplatky od štátnych príslušníkov krajín mimo územia EHP vrátane osôb s dlhodobým pobytom), nadobúdaním nehnuteľností v PL a voľným prístupom na územie členského štátu v LT (slobodu pohybu cudzincov možno obmedziť na základe mnohých dôvodov vrátane ochrany práv a slobôd iných osôb). Posúdenie zlučiteľnosti s článkom 11 v prípade obmedzenia vnútroštátneho príspevku na bývanie na štátnych príslušníkov krajín EÚ je predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý na Súdny dvor podal taliansky súd[31]. 3.6. Priaznivejšie ustanovenia vo vzťahu k vnútroštátnemu povoleniu na trvalý pobyt (článok 13) Článok 13 smernice umožňuje členským štátom udeliť vnútroštátne povolenie na trvalý pobyt za priaznivejších podmienok. Takéto povolenie na pobyt však nezakladá právo na pobyt v inom členskom štáte. Trinásť členských štátov[32] využilo túto možnosť, a to aj v prospech osôb, ktoré požívajú medzinárodnú ochranu, alebo v prospech významných investorov alebo štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú osobitný vzťah k príslušnému členskému štátu, pretože sa na jeho území narodili, dlhodobo zdržiavali alebo uzavreli manželský vzťah s jeho štátnym príslušníkom. K problémom môže dochádzať v tých členských štátoch[33], v ktorých štátni príslušníci tretích krajín nesmú byť držiteľmi povolenia na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom a zároveň iného povolenia na pobyt, v dôsledku čoho sú povinní rozhodnúť sa len pre jedno z uvedených povolení. Takýto postup nie je v súlade s článkom 4 ods. 1 a článkom 7 ods. 3, ktoré stanovujú, že členské štáty by mali žiadateľovi priznať postavenie osoby s dlhodobým pobytom, ak spĺňa podmienky smernice. Táto situácia navyše prináša riziko konkurencie medzi vnútroštátnym povolením a povolením EÚ, v dôsledku čoho sa na štátneho príslušníka tretej krajiny nemusia vždy uplatňovať priaznivejšie ustanovenia, keďže porovnávanie výhod spojených s jednotlivými druhmi povolení je citlivou otázkou, ktorá si vyžaduje podrobné znalosti právnych predpisov v oblasti prisťahovalectva a dôkladné posúdenie danej situácie. 3.7 Podmienky na pobyt a prácu v inom členskom štáte (články 14, 15, 16 a 18) Uľahčenie pohybu osobám s dlhodobým pobytom v rámci EÚ je jedným z hlavných prínosov tejto smernice, ktorá tak prispieva k účinnému vytváraniu vnútorného trhu. Tieto ambície sa však pri transpozícii nepodarilo naplniť. Kapitolu III smernice zameranú na pobyt v ďalších členských štátoch transponovalo mnoho členských štátov len čiastočne alebo sa pri jej uplatňovaní oneskorilo. Problémy boli okrem toho zaznamenané aj v súvislosti s povoleniami na pobyt, ktoré neboli udelené v súlade s požiadavkami smernice (pozri bod 3.3). V dôsledku toho boli žiadosti o prijatie osôb s dlhodobým pobytom z iného členského štátu zamietnuté z dôvodov, ktoré nie sú stanovené v tejto smernici, alebo týmto osobám neboli priznané ich práva. Mobilita v rámci EÚ je oveľa väčšia v tých členských štátoch, v ktorých sú osoby s dlhodobým pobytom, ktorým bolo toto postavenie priznané v inom členskom štáte, vyňaté z testu trhu práce (a v niektorých prípadoch aj z požiadavky byť držiteľom pracovného povolenia). Táto situácia bola zaznamenaná v BE[34], CY, HU, LV, PL, PT a SE. Zároveň je potrebné uviesť, že v IT, RO a SL sa uplatňujú národné kvóty, ktoré sú odlišné od kvót stanovených v článku 14 ods. 4[35]. Súlad týchto kvót so smernicou závisí od skutočnosti, či sú založené na posúdení trhu práce. Kvóty v IT, ktoré sú založené na štátnej príslušnosti, sa z tohto dôvodu zdajú byť v rozpore so smernicou. Niektoré členské štáty odstránili požiadavku na preukázanie stabilných a pravidelných zdrojov a nemocenského poistenia v prípade žiadostí o povolenie na pobyt podávaných držiteľmi právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom z iného členského štátu. Uplatňovanie požiadaviek týkajúcich sa príjmov podľa článku 15, ktoré sú prísnejšie ako požiadavky podľa článku 5, ako je to v prípade FR, IT a RO pri určitých kategóriách osôb s dlhodobým pobytom, bráni mobilite v rámci EÚ a navyše vyvoláva obavy, pokiaľ ide o dodržiavanie zásady proporcionality a účinnosti smernice. Na základe článku 15 ods. 3 môžu členské štáty požadovať, aby osoby s dlhodobým pobytom žiadajúce o povolenie na pobyt vyhoveli integračným „opatreniam“, pokiaľ sa pri týchto osobách neuplatnili integračné podmienky v prvom členskom štáte. Ako už vyplýva z použitého znenia a obmedzení týkajúcich sa ich uplatňovania a obsahu, tieto integračné „opatrenia“ nie sú ekvivalentom integračných „podmienok“ uvedených v článku 5 ods. 2. V rozpore s touto smernicou sú preto tie vnútroštátne právne predpisy, na základe ktorých sa od držiteľov právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom z iného členského štátu vyžaduje, aby aj napriek uplatneniu integračných podmienok v prvom členskom štáte vyhoveli okrem účasti na jazykových kurzoch aj iným integračným opatreniam. Takéto prípady boli zaznamenané v AT, EE[36], FR, DE a LV. Článok 18 ods. 1 upravuje možnosť členských štátov zamietnuť žiadosť o povolenie na pobyt v prípade, že príslušná osoba predstavuje hrozbu pre verejné zdravie. Pri niektorých členských štátoch však nie je jasné, či sa v prípade uvedených ochorení uplatňujú ochranné opatrenia aj vo vzťahu k štátnym príslušníkom hostiteľskej krajiny. Ustanovenie článku 18 ods. 3, na základe ktorého sa členským štátom zakazuje zamietnuť povolenie na pobyt z dôvodu ochorenia danej osoby po udelení prvého povolenia na pobyt, nebolo transponované v BE, HU, IT, LV a RO[37]. Okrem toho sa na základe článku 18 ods. 4 zakazuje systematicky vykonávať zdravotné vyšetrenie a vyžadovať za toto vyšetrenie poplatok. Napriek tomu sa v EL a LT vyžadujú lekárske záznamy vo všetkých prípadoch a na CY, v CZ, LV, LT a RO musí žiadateľ za zdravotné vyšetrenie a lekárske záznamy uhradiť poplatok. Pokiaľ ide o článok 16 ods. 1, ktorý stanovuje, že manžel/manželka a maloleté deti sú oprávnení doprevádzať osobu s dlhodobým pobytom, ak tieto osoby tvorili rodinu už v prvom členskom štáte, problémy pri transpozícii boli zaznamenané v EE a LT[38], kde sa uplatňujú všeobecné pravidlá týkajúce sa zlúčenia rodiny, ako aj v ES a IT, ktoré vyžadujú splnenie požiadaviek týkajúcich sa ubytovania. Ako zavádzajúce sa môžu javiť aj ustanovenia právnych predpisov v HU, ktoré stanovujú, že rodina „môže“ doprevádzať osobu s dlhodobým pobytom. 3.8 Udelenie povolenia na pobyt osobe s dlhodobým pobytom v druhom členskom štáte (článok 19 ods. 2 a 3 a článok 21) Podľa článku 19 ods. 2 je druhý členský štát povinný udeliť osobe s dlhodobým pobytom obnoviteľné povolenie na pobyt, ak sú splnené príslušné podmienky, pričom o svojom rozhodnutí musí informovať prvý členský štát. Povinnosť poskytnúť informácie však nebola transponovaná v FR, IT, LT, LV a RO. Článok 21 ods. 1 stanovuje, že len čo osoba s dlhodobým pobytom získa povolenie na pobyt v druhom členskom štáte, v tomto druhom členskom štáte má nárok na rovnaké zaobchádzanie v oblastiach uvedených v článku 11. V tejto súvislosti boli osobitné problémy pri transpozícii zaznamenané v prípade FI, LT, SL a SK, kde sa rovnaké zaobchádzanie v plnom rozsahu vzťahuje len na osoby s dlhodobým pobytom, ktoré majú povolenie na trvalý pobyt, ako aj v NL, kde sa osobe s dlhodobým pobytom môže povolenie na prechodný pobyt odňať, ak táto osoba požiada o sociálnu pomoc. Aj po uplynutí prvých 12 mesiacov sa v BG, FI, IT, RO, SL[39] a na SK naďalej uplatňujú obmedzenia v oblasti prístupu k zamestnaniu, čo je v rozpore s touto smernicou. Vnútroštátne právne predpisy nie sú v tomto ohľade jednoznačné v prípade CY a EL. Pokiaľ ide o rodinných príslušníkov (článok 19 ods. 3), druhý členský štát by im mal udeliť obnoviteľné povolenia na pobyt platné počas rovnakej doby, ako povolenie udelené osobe s dlhodobým pobytom. Toto konkrétne ustanovenie nebolo transponované v RO a na SK a neprípustné obmedzenia sa v tejto súvislosti uplatňujú v SL a LT[40]. Rodinní príslušníci by mali bezprostredne po udelení povolenia na pobyt požívať práva uvedené v článku 14 smernice o práve na zlúčenie rodiny. Toto ustanovenie nebolo transponované v EE, LV a RO. Nevyhovujúca transpozícia bola zaznamenaná aj v SL v súvislosti s prístupom na trh práce a vo FI, pokiaľ ide o prístup k vzdelávaniu. 3.9. Ochrana proti vyhosteniu (články 12 a 22) Vyhostenie z prvého členského štátu je v smernici striktne upravené (článok 12). Štátneho príslušníka tretej krajiny s postavením osoby s dlhodobým pobytom môže členský štát vyhostiť len vtedy, ak predstavuje „skutočnú a dostatočne vážnu hrozbu“ pre verejný poriadok alebo bezpečnosť štátu. Ekonomické dôvody nezohrávajú v tejto súvislosti žiadnu úlohu. Pred prijatím rozhodnutia o vyhostení členský štát dôkladne posúdi situáciu danej osoby, ako aj dôsledky tohto rozhodnutia, a to na základe súboru uvedených kritérií (článok 12 ods. 3). Právny problém predstavujú tie vnútroštátne právne predpisy, ktoré výslovne neodkazujú na osobitnú hrozbu (ES, RO a SE); nezohľadňujú celý súbor kritérií (BE, BG, FR, HU, LU, LV, NL, RO a SE); uvádzajú okrem hrozby pre verejný poriadok alebo bezpečnosť štátu aj iné dôvody alebo výslovne nevylučujú ekonomické dôvody, ako je stanovené v článku 12 ods. 2. Článok 22 stanovuje možnosť vyhostiť osobu s dlhodobým pobytom, ktorej bolo udelené povolenie na pobyt v druhom členskom štáte, ale ktorej nebolo v tomto členskom štáte ešte priznané postavenie osoby s dlhodobým pobytom. Okrem MT, PT a SE neprijali členské štáty v tomto ohľade žiadne osobitné ustanovenia, v dôsledku čoho dochádza k problémom, keďže väčšina členských štátov stanovuje viacero ďalších dôvodov na zamietnutie žiadosti o povolenie na pobyt alebo na odňatie tohto povolenia. Smernica 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, má vplyv na článok 22 ods. 2 a ods. 3, keďže podľa článku 6 uvedenej smernice sa od štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu a majú platné povolenie na pobyt, ktoré vydal iný členský štát, vyžaduje, aby bezodkladne odišli na územie tohto iného členského štátu. Len za predpokladu, že dotknutý štátny príslušník tretej krajiny túto požiadavku nesplní, môže členský štát vydať rozhodnutie o návrate. V tejto súvislosti by sa zároveň mali dodržiavať procesné záruky a ustanovenia týkajúce sa zákazu vstupu stanovené v smernici 2008/115/ES. 3.10. Procesné záruky (článok 7 ods. 2, článok 10, článok 19 ods. 1 a článok 20) - Lehota na spracovanie žiadosti (článok 7 ods. 2 a článok 19 ods. 1) V súlade s článkom 7 ods. 2 väčšina členských štátov dodržiava šesťmesačnú lehotu na spracovanie žiadosti o povolenie na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom[41] a zároveň využíva možnosť predĺžiť túto lehotu za „výnimočných okolností“. BE a DE však predstavujú právne problematické prípady, pretože v týchto krajinách nie je na dané účely explicitne stanovená maximálna lehota. Okrem toho sa v niektorých členských štátoch môže prax odlišovať od oficiálne stanovených lehôt[42]. Vo väčšine členských štátov je osoba s dlhodobým pobytom oprávnená zdržiavať sa na území druhého členského štátu až do spracovania jej žiadosti o povolenie na pobyt. Členské štáty sú povinné určiť dôsledky vyplývajúce z neprijatia žiadneho rozhodnutia v stanovenej lehote (napr. predĺženie povolenia na prechodný pobyt žiadateľa; kladné alebo záporné rozhodnutie, voči ktorému môže žiadateľ podať opravný prostriedok). V tejto súvislosti bola zaznamenaná nesprávna transpozícii v EE, FI a IT, kde neboli prijaté žiadne príslušné ustanovenia. V záujme dodržiavania zásady zachovávania účinnosti tejto smernice by kladné rozhodnutie malo zodpovedať udeleniu povolenia na pobyt pre osobu s dlhodobým pobytom, ako je to v prípade BE a NL, alebo by v žiadnom prípade nemalo znamenať oddialenie prístupu k právam spojeným s povolením na pobyt. - Iné procesné záruky (článok 7 ods. 2 tretí pododsek, článok 10 a článok 20) Zdá sa, že povinnosť informovať príslušnú osobu stanovená v článku 7 ods. 2 treťom pododseku sa v praxi vykonáva nedostatočne, najmä pokiaľ ide o rozsah práv priznaných osobe s dlhodobým pobytom v súlade s článkom 11. Iné procesné záruky stanovené v článkoch 10 a 20 sú zahrnuté vo väčšine vnútroštátnych právnych predpisov. V CZ však voči strate postavenia osoby s dlhodobým pobytom podľa článku 9 ods. 4 smernice nemožno podať opravný prostriedok. IV. ZÁVERY Podporovať integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín, a najmä osôb s dlhodobým pobytom, a zabraňovať ich diskriminácii je dlhodobým záväzkom EÚ. Smernica o právnom postavení osôb s dlhodobým pobytom je kľúčovým predpokladom na dosiahnutie tohto cieľa a zároveň pilierom prisťahovaleckej politiky EÚ. Táto smernica zavádza inovatívny systém, ktorý sa opiera tak o režim uplatňovaný v prípade občanov EÚ, ako aj o zásady imigračnej politiky, a štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, zaručuje rozšírený súbor práv v rámci EÚ. Smernica zároveň presadzuje zásadu nediskriminácie a po prvýkrát zavádza ustanovenia na uľahčenie mobility z jedného členského štátu do druhého. Vzhľadom na tento ambiciózny cieľ je veľkým sklamaním skutočnosť, že táto smernica má na mnoho členských štátov len nepatrný dosah. V roku 2009 žili takmer štyri pätiny štátnych príslušníkov tretích krajín s postavením osoby s dlhodobým pobytom v štyroch členských štátoch: EE (187 400), AT (166 600), CZ (49 200) a IT (45 200). Vo FR a DE bolo povolenie na pobyt pre osoby s dlhodobým pobytom udelené len 2 000 štátnym príslušníkom tretích krajín[43]. Z dostupných údajov okrem toho vyplýva, že len malá časť štátnych príslušníkov, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, doteraz využila tieto nové možnosti mobility v rámci EÚ (menej ako 50 na jeden členský štát). Napriek tomu, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sa zdržiavajú na území členského štátu viac ako päť rokov, automaticky nespĺňajú podmienky na udelenie postavenia osoby s dlhodobým pobytom (napr. požiadavky týkajúce sa príjmov) alebo môžu spĺňať požiadavky na udelenie štátneho občianstva a dať prednosť tomuto právnemu postaveniu, rozdiel medzi potenciálnymi osobami s dlhodobým pobytom a osobami, ktorým bolo toto právne postavenie skutočne udelené, je výrazný. Správa poukazuje na všeobecne nedostatočnú informovanosť štátnych príslušníkov tretích krajín o postavení osoby s dlhodobým pobytom a o právach spojených s týmto postavením, ako aj na mnohé nedostatky pri transpozícii tejto smernice (napr. obmedzujúci výklad rozsahu pôsobnosti smernice, dodatočné podmienky na prijatie – napr. vysoké poplatky, neoprávnené prekážky v mobilite v rámci EÚ, obmedzovanie práva na rovnaké zaobchádzanie a ochrana proti vyhosteniu). V dôsledku toho by sa mali prijať ďalšie opatrenia na úrovni EÚ a jednotlivých členských štátov. V. NEVYHNUTNÉ OPATRENIA Komisia zintenzívni svoje úsilie a zabezpečí, aby bola smernica správne transponovaná a uplatňovaná v rámci celej EÚ. V záujme dosiahnutia tohto cieľa Komisia v plnej miere využije svoje právomoci vyplývajúce zo zmluvy a v prípade potreby bude naďalej uplatňovať konania vo veci porušenia predpisov. Päť rokov po uplynutí lehoty na transpozíciu tejto smernice nastal najvyšší čas ju v plnej miere uplatňovať. Zároveň bude Komisia aj naďalej spolupracovať s členskými štátmi na technickej úrovni. Kontaktný výbor bude aj naďalej identifikovať problémy, uľahčovať výmenu názorov o výklade tejto smernice a poskytovať usmernenia. Niektoré právne a technické aspekty by bolo vhodné dôkladnejšie prediskutovať a objasniť, a to najmä: integračné opatrenia a podmienky, osobitné pravidlá týkajúce sa prijatia osoby s dlhodobým pobytom v druhom členskom štáte, ochranu proti vyhosteniu a výmenu informácií medzi členskými štátmi. Okrem toho by sa mala zabezpečiť lepšia informovanosť osôb s dlhodobým pobytom o právach vyplývajúcich z tejto smernice. Komisia na tento účel v maximálnej možnej miere využije existujúce webové stránky, a to najmä pripravovaný portál venovaný prisťahovalectvu. V tejto súvislosti zvažuje aj vypracovanie zjednodušenej príručky pre osoby s dlhodobým pobytom. Komisia by mohla zároveň podnietiť členské štáty k zorganizovaniu informačných kampaní, v rámci ktorých by boli osoby s dlhodobým pobytom informované o svojich právach, a členské štáty v tomto úsilí podporovať. V záujme podpory právneho postavenia osoby s dlhodobým pobytom, ľahšej integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín a lepšieho fungovania vnútorného trhu by sa napokon mohli zvážiť aj niektoré zmeny a doplnenia tejto smernice, a to najmä pokiaľ ide o: lepšie zohľadnenie prechodného pobytu na účely výpočtu päťročného obdobia; ďalšiu podporu cirkulujúcej migrácie prostredníctvom flexibilnejších dojednaní vzťahujúcich sa na obdobie neprítomnosti na území EÚ, a to v súlade so systémom modrých kariet EÚ[44]; uľahčenie prístupu na trh práce v druhom členskom štáte a zjednodušenie postupu udeľovania postavenia osoby s dlhodobým pobytom v druhom členskom štáte. [1] Ú. v. EÚ L 16, 23.1.2004, s. 44. [2] Prvou smernicou bola smernica 2003/86/ES o práve na zlúčenie rodiny. [3] 567 100 v roku 2009 (zdroj: Eurostat). [4] DK, IE a UK nie sú touto smernicou viazané. [5] Štúdia financovaná Komisiou a uskutočnená konzorciom pod vedením spoločnosti Andersson Effers Felix (AEF) za účasti spoločnosti Matrix Insight Ltd (Matrix) a Centra pre migračné právo (CMR), ktorá aktualizuje štúdiu z roku 2007 uskutočnenú Akademickou sieťou pre právne štúdie o prisťahovalectve a azyle v Európe – „Odysseus“. [6] Pozri najmä ad-hoc prieskumy č. 7, 41, 46, 53, 57, 148, 180 a 209. [7] D. Acosta Arcarazo, Postavenie osoby s dlhodobým pobytom ako náhradná forma občianstva EÚ. Analýza smernice 2003/109, Martinus Nijhoff, 2011. [8] Všetky členské štáty okrem AT, SL, SK a PL. [9] Veci C-5/07 (Komisia/Portuglsko), C-59/07 (Komisia/Španielsko) a C- 34/07 (Komisia/Luxembursko). [10] V prípade štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú držiteľmi tzv. modrej karty podľa smernice 2009/50 o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účely vysokokvalifikovaného zamestnania, sa toto obdobie neprítomnosti predlžuje až na 12 po sebe idúcich mesiacov v rámci celkového obdobia v trvaní maximálne 18 mesiacov. [11] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [12] AT, CY, CZ, DE, ES, FI, IT, LU, LV, MT, NL, PL a RO. [13] Všetky členské štáty okrem CY, FI, FR, IT, LT a SE. [14] Táto požiadavka sa však netýka rodinných príslušníkov v DE, EE, LT, LU, LV, MT a RO. [15] AT, FR, DE, EL, LT, MT a NL. [16] AT, DE, EE, EL, IT, LT, LV, MT, NL, PT a RO. [17] Občianske kurzy vo FR. [18] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [19] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [20] V tejto oblasti môžu pri transpozícii nastať problémy v AT, CY, CZ, DE, FR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, PL, RO a na SK. [21] Súdny dvor EÚ, 30.5.1991, vec C-361/88. [22] Vec C-508/10 (Komisia/Holandsko). [23] Pozri odôvodnenie č. 11. [24] 10 rokov: CZ a FR; neobmedzený čas: FI, IT, DE a SL. [25] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [26] AT, BE, CZ, FI, LU, MT, PT a SL. [27] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [28] AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LU a PL. [29] Ide o dávky, ktoré sa týkajú ochrany detí, občanov v hmotnej núdzi a rodiny. [30] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, PL, RO, SE a SL. [31] Vec C-571/10. [32] BE, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, NL, PL, SE a SL. [33] AT, BE, DE, EE, EL, FI, IT, LT, LU, PL, PT, RO, SL a SK. [34] Počas uplatňovania prechodných opatrení pre občanov EÚ len v prípade zamestnaní, ktorých je nedostatok. [35] Uplatňujú sa len v AT. [36] Táto požiadavka sa však neuplatňuje pri povoleniach na prechodný pobyt. [37] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [38] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [39] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [40] Pripravujú sa zmeny a doplnenia. [41] 30 dní: SL; dva mesiace: CZ; tri mesiace: BG, CZ, EE, ES, IT, LV, PL a SK a štyri mesiace: FR a HU. [42] Napr. IT. [43] Zdroj: Eurostat. [44] Smernica 2009/50/ES.