Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument Návrh nariadenie Rady ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1782/2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, pokiaľ ide o režim podpory pre bavlnu - Súhrn hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 701 v konečnom znení} {SEK(2007) 1481} /* SEK/2007/1482 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel 9.11.2007 SEK(2007) 1482 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokumentNávrhNARIADENIE RADYktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1782/2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, pokiaľ ide o režim podpory pre bavlnuSúhrn hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 701 v konečnom znení} {SEK(2007) 1481} VYMEDZENIE PROBLÉMU Hodnotenie vplyvu sa zaoberá potrebou nájsť vhodnú rovnováhu medzi dodržiavaním protokolov schválených pri vstupe členských štátov produkujúcich bavlnu k ES a vývojom smerom k oddelenej podpore zavedenej v reforme spoločnej poľnohospodárskej politiky z roku 2003 (SPP). V protokoloch sa ustanovuje, že Spoločenstvo musí podporovať produkciu bavlny v regiónoch, v ktorých je táto činnosť dôležitá pre poľnohospodárske hospodárstvo. Systém podpory by mal príslušným producentom umožniť prijateľné príjmy a zahŕňať finančnú pomoc pre produkciu. Prvý režim podpory pre bavlnu sa zaviedol s pristúpením Grécka k ES v roku 1980, potom sa v roku 1986 rozšíril na Španielsko a Portugalsko. Režim bol založený na „deficitných platbách“ poskytovaných spracovateľom, ktorí platili minimálnu cenu poľnohospodárom dodávajúcim neodzrnenú bavlnu. Pomoc a minimálna cena boli založené na rozdiele medzi internou cieľovou cenou a svetovou trhovou cenou. Tento režim viedol k veľkej expanzii sektora bavlny v EÚ. Smerodajnou zásadou prebiehajúceho procesu reformy SPP z roku 2003 je odchýliť sa od podpory cien a produkcie smerom k oddelenej podpore príjmov. S cieľom viac zosúladiť sektor bavlny s reformovanou SPP prijala Rada v apríli 2004 nový režim pre bavlnu založený na oddelenej podpore príjmov a zvláštnej platbe na plodiny (na plochu), pričom obidve sa vyplácajú priamo pestovateľom bavlny. Režim nadobudol účinnosť v januári 2006. Európsky súdny dvor zrušil 7. septembra 2006 reformu v sektore bavlny po vznesení právnej námietky Španielskom. Rozhodnutie Súdneho dvora bolo založené na porušení zásady proporcionality, konkrétne: - ES nevykonalo štúdiu vplyvu; - ES nezohľadnilo náklady na rodinnú pracovnú silu v procese hodnotenia a rozhodovacom procese; - ES nezohľadnilo vplyv nového režimu na sektor odzrňovania bavlny, ktorý je priamo spojený s produkciou bavlny, hoci nie je zahrnutý v protokole. Zvláštnu pozornosť je potrebné venovať posledným dvom bodom uvedeným v hodnotení vplyvu. CIELE Pri zohľadnení týchto rozdielnych prvkov by sa novým režimom bavlny mal podporiť konkurencieschopný, udržateľný a trhovo orientovaný sektor bavlny, a to pri zabezpečení záväzkov vyplývajúcich z protokolu. Mali by sa ním zabezpečiť najmä tieto skutočnosti: - pokračovanie v poľnohospodárskej činnosti ako zložke trvalo udržateľného rozvoja regiónov, ktoré sú producentmi bavlny; - súlad podpory pre producentov bavlny so zásadami reformovanej SPP; - súlad podpory pre producentov bavlny so záväzkami EÚ voči WTO a obmedzenie negatívneho vplyvu na rozvojové krajiny; - stabilita a kontrola rozpočtu EÚ; - konkurencieschopnosť a trhová orientácia sektora bavlny v EÚ; - zníženie vplyvu produkcie bavlny na životné prostredie; - zjednodušenie riadenia režimu podpory pre producentov bavlny ALTERNATÍVY POLITIKY Hodnotili sa tri alternatívy predstavujúce tri rozdielne politické možnosti. Akékoľvek varianty spadajú do jednej z týchto oblastí alternatív. Alternatíva „pomoc pre produkciu“ (predreformný scenár) predstavuje návrat k režimu uplatňovanému pred reformou z roku 2004. Ustanovuje sa v nej „deficitná platba“ pre spracovateľov (čističov bavlny) za podmienky vyplatenia minimálnej ceny poľnohospodárom dodávajúcim neodzrnenú bavlnu Alternatíva „prevládajúcej oddelenej podpory“ (scenár reformy z roku 2004) je podobná režimu uplatňovanému od 1. januára 2006. Predchádzajúca deficitná platba je rozdelená v pomere 65 % – 35 % na oddelenú platbu a zvláštnu platbu na plodiny na plochu, obidve sú určené na priamu pomoc pre pestovateľov bavlny. Zostávajúci rozpočet je pridelený na opatrenia rozvoja vidieka, ku ktorým patrí reštrukturalizácia priemyslu a predaj/obchodovanie v regiónoch ovplyvnených reformou. Zohľadňuje sa vplyv rozličných úrovní spojenej platby. V tejto alternatíve je zahrnutá aj možnosť týkajúca sa povinnosti zberu a norma minimálnej kvality. V alternatíve „úplného oddelenia“ sa zvažuje úplné odstránenie všetkých spojených platieb určených pre bavlnu, a to vrátane v súčasnosti uplatňovanej zvláštnej platby na plodiny na plochu. V tejto alternatíve je časť predchádzajúcej spojenej pomoci vyhradená pre rozvojové opatrenia v regiónoch ovplyvnených reformou, a to vrátane opatrení reštrukturalizácie priemyslu, diverzifikácie a inovácie. ANALÝZA VPLYVOV Hospodársky vplyv Rozhodnutie poľnohospodárov o tom, či budú pokračovať v pestovaní bavlny, bude ovplyvnené najmä ziskovosťou bavlny v porovnaní so ziskovosťou alternatívnych plodín. Hlavný ukazovateľ ziskovosti použitý v tejto analýze je hrubý zisk. Analýza bola vypracovaná na základe hrubého zisku pre rozdielne metódy produkcie bavlny a režimy podpory (t. j. 3 alternatívy) a pre alternatívne plodiny ktoré by bolo možné pestovať v príslušných regiónoch. Pretože sa v hrubom zisku nezohľadňujú náklady na neplatenú rodinnú pracovnú silu, za prvým krokom nasledovala ďalšia analýza vplyvu uvedených troch možností na príjem rodinného hospodárstva. Predstavuje odmeny rodinnej pracovnej sily. Dostupnosť agroenvironmentálnych platieb môže značne ovplyvniť rozhodovanie poľnohospodárov týkajúce sa pestovania. Možná účasť poľnohospodárov v agroenvironmentálnych programoch sa preto tiež zohľadnila, hoci nepredstavuje súčasť režimu bavlny. Pre alternatívu č. 2 sa vypracovala analýza vplyvu rozdielnych úrovní spojenia na produkciu bavlny v porovnaní s úrovňou 35 %, o ktorej rozhodla Rada v apríli 2004. Alternatíva „pomoc pre produkciu“ (alternatíva č. 1) - Pretože je podpora spojená s produkciou, bavlna je oveľa ziskovejšia než pestovanie alternatívnych plodín. - Prechod od bavlny k obiliu má za následok stratu príjmov vo výške viac ako 1 500 EUR na hektár v Španielsku a 700 – 1 000 EUR na hektár v Grécku. - Vnútroštátne garantované množstvá sa pravdepodobne prekročia a pomoc na tonu sa pravdepodobne zníži, čo nepriaznivo ovplyvní poľnohospodárov, ktorí sú najviac ohrození a urýchli koncentráciu medzi najkonkurencieschopnejšími. - Vysoký stimul spojený s pestovaním bavlny zabezpečuje, že táto činnosť v príslušných regiónoch pokračuje. - Režim spojenej platby pre bavlnu je anomáliou, pretože pomoc určená pre konkurenčné plodiny je v súčasnosti vo veľkej miere oddelená. - Táto alternatíva nijako neprispieva k riešeniu nadbytočnej kapacity v sektore odzrňovania bavlny a spôsobuje oneskorenie v procese reštrukturalizácie. V rokoch 2003 – 2005 v predchádzajúcom podobnom režime dosahovala miera využitia kapacity v Španielsku 41 %, kým v Grécku dosahovala 70 %. Alternatíva „prevládajúcej oddelenej podpory“ (alternatíva č. 2) - V roku 2006 sa plocha určená na pestovanie bavlny v Španielsku zredukovala na predvstupovú úroveň a výnosy sa znížili približne o tretinu. V Grécku zostala plocha určená na pestovanie bavlny nezmenená a výnosy sa znížili len o pätinu. - V oblastiach, ktoré môžu využívať agroenvironmentálne programy, zostáva bavlna najziskovejšou plodinou. - V Španielsku je aj pri nedostupnosti agroenvironmentálnych platieb bavlna ziskovejšia než alternatívne plodiny. Táto situácia by sa podnietila odstránením zostatkových spojených platieb pre alternatívne plodiny. - V Grécku je vyššia pravdepodobnosť, že sa plocha určená na pestovanie bavlny zmenší a nahradí sa pestovaním kukurice a do určitej miery pšenice. - V obidvoch krajinách je pravdepodobné, že sa plocha určená na pestovanie bavlny zmenší len nevýrazne v porovnaní s predvstupovou úrovňou. - Pestovatelia bavlny si môžu vybrať alternatívy bez toho, aby prišli o svoje práva na oddelenú platbu. - Analýza citlivosti naznačuje, že nie je potrebné zvýšiť spojenú platbu na 40 %, aby sa zachovala produkcia bavlny na prijateľnej úrovni. Jej zníženie na 30 % alebo na 25 % by viedlo k výraznému zníženiu produkcie. - Vyššiu kvalitu je možné dosiahnuť kombináciou povinnosti zberu (namiesto v súčasnosti uplatňovanej podmienky spojenej s otvorením toboliek) s normou minimálnej kvality. - Vplyv na sektor odzrňovania bavlny v obidvoch krajinách bude viesť k potrebe výraznej reštrukturalizácie a konsolidácie. V roku 2006 sa využitie kapacity odzrňovania znížilo v Španielsku na 17 % a v Grécku na 56 %. Časť sektora odzrňovania bavlny ukončí svoju činnosť a v zvyšnej časti bude potrebné zvýšiť mieru využitia kapacity, aby sa zvýšila ziskovosť. - Dodatočné fondy rozvoja vidieka by mohli podporovať prispôsobenie sa a diverzifikáciu regiónov zameraných na pestovanie bavlny. Alternatíva „úplného oddelenia“ (alternatíva č. 3) - V Grécku by sa produkcia bavlny pravdepodobne zúžila na rozsiahlu produkciu na základe agroenvironmentálnych programov s priaznivým vplyvom na životné prostredie. - V Španielsku by produkcia bavlny už nebola hospodársky životaschopná, pravdepodobne by úplne zanikla. - Náhrada za pestovanie pšenice by v porovnaní s bavlnou znamenala priaznivý vplyv na životné prostredie, prechod ku kukurici by neznamenal žiadny výrazný priaznivý vplyv na životné prostredie a zvýšila by sa potreba vody. - Väčšina odzrňovacích podnikov by musela ukončiť svoju činnosť. - Hoci je úplné oddelenie podpory pre bavlnu v súlade s reformným procesom SPP, nezabezpečuje sa ním pokračovanie v produkcii bavlny v príslušných regiónoch. Keďže táto alternatíva nezahŕňa žiadnu zvláštnu pomoc pre bavlnu, nie je v súlade s protokolom. Vplyv na životné prostredie Produkcia bavlny sa spája s množstvom negatívnych vplyvov na životné prostredie. Množstvo vody : takmer celá plocha EÚ, na ktorej sa pestuje bavlna, sa zavlažuje. Bavlna sa pestuje oblastiach, v ktorých je voda obmedzeným zdrojom. Kvalita vody: vysoký prísun pesticídov, herbicídov, inhibítorov rastu rastlín a defoliantov, situácia sa zhorší v spojení s monokultúrou. Pôda: vysoké využitie vstupov, zavlažovanie a monokultúra spôsobujú zhoršenie pôdy. Biodiverzita a biotopy: vysoké využitie vstupov a monokultúra majú nepriaznivý vplyv na biodiverzitu, dostupnosť biotopov a biologickú stabilitu. Významnosť týchto rizík je rôzna v súvislosti s poľnohospodárskou praxou, intenzitou pestovania bavlny a ohrozenosťou jednotlivých plôch. Z porovnania s alternatívnymi plodinami vyplýva, že kým prechod ku zimným obilninám, slnečnici alebo zavlažovaným krmovinám by viedol k priaznivému vplyvu na životné prostredie, kukurica a zelenina by neviedli k žiadnemu zlepšeniu. Alternatíva „pomoc pre produkciu“ (alternatíva č. 1) - Keďže podpora cien povzbudzuje intenzifikáciu, vplyv tejto alternatívy na životné prostredie je obzvlášť výrazný. - Znečistenie vody predstavuje najväčší problém, pretože sa bavlna pestuje najmä v pásmach označených v smernici o dusičnanoch ako ohrozené. - Krížové plnenie nie je vynútiteľné v podnikoch, ktoré pestujú výlučne bavlnu. - Agroenvironmentálne programy môžu byť teraz atraktívnejšie pre poľnohospodárov v niektorých regiónoch. Alternatíva „prevládajúcej oddelenej podpory“ (alternatíva č. 2) - V Grécku vyústila pomalá reakcia na zmenu režimu do malého rozvoja plochy určenej na pestovanie bavlny. - V Španielsku sa znížila plocha určená na pestovanie bavlny aj výnosy s nižším využitím vstupov. Zaznamenala sa vyššia účasť na agroenvironmentálnych programoch. - Spojené a oddelené platby podliehajú krížovému plneniu. Alternatíva „úplného oddelenia“ (alternatíva č. 3) - V Grécku by sa produkcia bavlny pravdepodobne zúžila na rozsiahlu produkciu na základe agroenvironmentálnych programov. - V Španielsku by produkcia bavlny pravdepodobne úplne zanikla. - Náhrada za pšenicu by znamenala priaznivý vplyvy na životné prostredie, prechod ku kukurici však nie. Sektor odzrňovania bavlny Sektor odzrňovania bavlny sa osobitne nespája s problémami životného prostredia. Sociálny vplyv V Grécku je 79 700 pestovateľov bavlny, v Španielsku ich je približne 9 500. Keďže je pestovanie bavlny relatívne náročné na pracovnú silu, prechod k iným plodinám by znamenal potrebu nižšieho množstva hodín na hektár. V tomto ohľade by mala najväčší vplyv alternatíva č. 3. V rokoch 2005/06 bolo v sektore odzrňovania bavlny zamestnaných okolo 3 200 ľudí v Grécku a 1 350 v Španielsku, jedna tretina až jedna štvrtina zamestnancov je sezónna. V dôsledku nadbytočnej kapacity sú pri všetkých alternatívach nevyhnutné straty pracovných miest. Kým v alternatíve č. 2 sú tieto straty mierne, v alternatíve č. 3 sú straty pracovných miest úplné a v Grécku zanikne 2 600 pracovných miest. Vplyv na medzinárodné vzťahy Produkcia EÚ predstavuje len 2 % svetovej spotreby globálnej produkcie. Obchod s bavlnou v rámci EÚ je úplne voľný: neuplatňujú sa žiadne dovozné clá alebo množstevné obmedzenia a nevyplácajú sa žiadne vývozné náhrady. EÚ je čistým dovozcom bavlny. Alternatíva „pomoc pre produkciu“ (alternatíva č. 1) : návrat k deficitným platbám by bol v rozpore s rokovacou pozíciou EÚ v „Dožskom kole rokovaní“ a vnímal by sa negatívne. Alternatíva „prevládajúcej oddelenej podpory“ (alternatíva č. 2) : reforma z roku 2004 viedla k zníženiu deformujúceho účinku na trh dotácií EÚ poskytovaných pre bavlnu a vníma sa dosť pozitívne. Alternatíva „úplného oddelenia“ (alternatíva č. 3) : režim podpory úplného oddelenia by bol v súlade s rokovacou pozíciou EÚ v „Dožskom kole rokovaní“ a vnímal by sa veľmi pozitívne. Vplyv na rozpočet EÚ Všetky tri uvedené alternatívy nemajú vplyv na rozpočet v porovnaní s bežnými výdavkami vo výške približne 800 miliónov EUR. Alternatíva „pomoc pre produkciu“ (alternatíva č. 1) Keďže je táto alternatíva založená na deficitných platbách, ktoré závisia od výkyvov v svetových cenách, očakáva sa silná variabilita výdavkov Spoločenstva ako aj dodatočné náklady na kontrolu. Alternatíva „prevládajúcej oddelenej podpory“ (alternatíva č. 2) Výdavky sú oveľa stabilnejšie, pretože oddelená časť pomoci je pevne stanovená. Spojená platba na plochu je obmedzená na maximálnu zaručenú plochu a tým je výlučne predmetom výkyvov smerom nadol. Alternatíva „úplného oddelenia“ (alternatíva č. 3) Keďže je oddelená pomoc pevne stanovená, táto alternatívna je najviac stabilná a predvídateľná z hľadiska výdavkov EÚ. Vplyv na administratívne náklady a zjednodušenie Alternatíva „pomoc pre produkciu“ (alternatíva č. 1) Táto alternatíva by bola komplexná a náročná pre príjemcov a verejné správy, pretože by musela existovať súčasne s reformovaným režimom SPP (vo veľkej miere oddelené platby). Vyžaduje vlastné informačné, kontrolné a monitorovacie systémy. Náklady na prispôsobenie by boli vysoké pre administratívu Komisie, vnútroštátne a regionálne orgány a pre podniky, ktoré sa prispôsobili novému systému. Alternatíva „prevládajúcej oddelenej podpory“ (alternatíva č. 2) Táto alternatívna je administratívne jednoduchšia. Keďže je podobná ako poreformný režim, náklady na prispôsobenie by boli malé. Všetky priame platby by boli predmetom spoločných pravidiel priamej podpory, najmä jednotnej platby na poľnohospodársky podnik. Alternatíva „úplného oddelenia“ (alternatíva č. 3) Táto alternatívna je z administratívneho hľadiska jednoduchšia. Neexistencia zvláštnej platby na plodiny znamená zníženie nákladov ako aj rizika spojeného s kontrolou. Produkcia bavlny by bola predmetom spoločných pravidiel jednotnej platby na poľnohospodársky podnik. Vedenie podniku a účasť Uvedené tri alternatívy nemajú žiadne významne odlišné dôsledky na vedenie podniku a účasť, hoci alternatívy 2 a 3 umožňujú poľnohospodárskemu podnikateľovi väčšiu samosprávu. ZÁVER Z porovnania rôznych vplyvov uvedených troch alternatív vyplýva, že alternatíva č. 2 (alternatíva „prevládajúcej oddelenej podpory“) najlepšie zodpovedá rôznym cieľom reformy. Spĺňa požiadavky protokolov a je v súlade s hlavným smerom reformného procesu SPP. Keďže by bolo možné zvýšiť úroveň spojenej platby, administratívna záťaž prevýši prípadné malé výhody. Bolo by vhodné uskutočniť určité zmeny v súčasnom režime, a to najmä z hľadiska zabezpečenia kvality.