Právny návrh na začlenenie LULUCF do rámca politík EÚ v oblasti klímy a energetiky na obdobie do roku 2030 je kľúčovým prvkom stratégie Komisie pre odolnú energetickú úniu s výhľadovou politikou v oblasti zmeny klímy, pričom podporuje jej dekarbonizačný rozmer. Návrh je takisto potrebný na doplnenie integrovaného rámca pre politiky v oblasti zmeny klímy a energetiky do roku 2030, ktorý v októbri 2014 schválila Európska rada.

Na emisie a záchyty skleníkových plynov v odvetví LULUCF sa v súčasnosti vzťahujú medzinárodné záväzky vyplývajúce z Kjótskeho protokolu až do roku 2020. Momentálne prebieha vykonávanie súčasného rozhodnutia o LULUCF (529/2013/EÚ), ktoré do roku 2020 prinesie lepšie systémy započítavania. Bez právneho rámca na konsolidáciu toto vykonávania a stanovenie uplatniteľných pravidiel na obdobie po roku 2020 by odvetvie LULUCF mohlo byť v rámci EÚ zahrňované do celkového rámca nejednotne. Rozdiely pri vykazovaní a pravidlách o započítavaní medzi jednotlivými členskými štátmi by negatívne ovplyvnili optimálne fungovanie jednotného trhu.

V plánovanom vnútroštátne stanovenom príspevku EÚ sa zohľadňujú aj usmernenia Európskej rady o začlenení využívania pôdy, zmien vo využívaní pôdy a lesného hospodárstva (LULUCF) do rámca politík EÚ v oblasti klímy a energetiky na rok 2030. EÚ oznámila, že jej cieľom je „absolútne zníženie emisií oproti základnému roku v celom hospodárstve“, pričom by sa malo dosiahnuť „najmenej 40-percentné domáce zníženie“, ktoré sa bude týkať 100 % emisií EÚ. Pokiaľ ide o LULUCF, uviedlo sa tiež, že „hneď ako to umožnia technické podmienky a v každom prípade do roku 2020, sa stanoví spôsob, akým sa využívanie pôdy, zmeny vo využívaní pôdy a lesné hospodárstvo zaradia do rámca na znižovanie emisií skleníkových plynov do roku 2030“.

V súlade so záväzkom Komisie týkajúcim sa lepšej právnej regulácie bol návrh vypracovaný inkluzívne, a to transparentne a za neustálej účasti zainteresovaných strán. Keďže započítavanie v odvetví LULUCF sa realizuje na vnútroštátnej úrovni s technickou podporou výskumných ústavov alebo agentúr, súvisiace administratívne zaťaženie a náklady na zabezpečenie dodržiavania predpisov sa budú týkať len členských štátov, Komisie a Európskej environmentálnej agentúry. Podľa súčasných právnych predpisov mikropodnikom, malým a stredným podnikom ani iným podnikom neprináležia nijaké nahlasovacie povinnosti. Návrh by túto situáciu nezmenil.

Na základe posúdenia vplyvu bola uprednostnená možnosť samostatného piliera LULUCF, ktorý sa bude naďalej využívať spolu s pravidlom o nulovom dlhu. Umožnil by sa určitý stupeň flexibility medzi LULUCF a sektormi mimo ETS, čo je odôvodnené potrebou, ktorá vychádza z nižšieho potenciálu poľnohospodárstva znižovať emisie a podielu poľnohospodárskeho odvetvia v jednotlivých členských štátoch. Táto možnosť by bola zlučiteľná s cieľmi potravinovej bezpečnosti a biodiverzity a nemala by negatívny vplyv na zamestnanosť. Takouto hybridnou možnosťou by sa obmedzili zmeny celkovej právnej úpravy, čím by sa minimalizovala administratívna záťaž a byrokracia a zároveň maximalizovali príspevky k dosiahnutiu celkových cieľov EÚ do roka 2030. Zahrnutie LULUCF na základe takejto hybridnej možnosti by tiež podnietilo ďalšie zmierňovacie opatrenia v odvetví využívania pôdy a lesného hospodárstva a bolo by úplne v súlade s dlhodobou víziou obmedziť zvyšovanie teploty, ako sa uvádza v parížskej dohode.

Od marca do júna 2015 Európska komisia uskutočnila verejnú konzultáciu o tom, ako čo najlepšie riešiť emisie z poľnohospodárstva, lesného hospodárstva a iného využívania pôdy v súvislosti s rámcom politík EÚ v oblasti klímy a energetiky na obdobie do roku 2030. Celkovo bolo prijatých 138 príspevkov o možnostiach politickej úpravy, polovica respondentov nemala jednoznačnú preferenciu a približne jedna tretina respondentov, najmä environmentálne mimovládne organizácie a lesnícke organizácie, bola za zachovanie LULUCF ako samostatného piliera v rámci politík v oblasti klímy. Najnižšiu podporu mala možnosť zlúčenia poľnohospodárstva a LULUCF do samostatného piliera mimo ESD. Vládne orgány jednotlivých štátov najviac podporovali možnosť samostatného piliera LULUCF s prípadnou flexibilitou alebo začlenenie LULUCF do ESD. Keďže názory boli také rôznorodé, ani jedna z možností, ktoré zvažovala Komisia, nemôže uspokojiť všetky tieto stanoviská. Väčšina respondentov za kľúčové z hľadiska environmentálnej integrity považovala započítavanie. Bol prejavený silný záujem o zefektívnenie paralelných systémov vykazovania a o pokračovanie v lesných referenčných úrovniach.

3. VÝSLEDKY HODNOTENÍ EX POST, KONZULTÁCIÍ SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI A POSÚDENÍ VPLYVU

Zahrnutie LULUCF do rámca do roku 2030 vytvorí spoločný rámec na započítanie tohto odvetvia do spoločného cieľa zníženia emisií EÚ. Členské štáty si budú môcť vybrať, ktoré opatrenia prijmú na dosiahnutie rôznych cieľov súvisiacich s LULUCF, čím sa zároveň plne rešpektuje zásada subsidiarity.

Vzhľadom na medzinárodné záväzky podľa UNFCCC vykazovanie bude aj naďalej prebiehať každoročne. Monitorovanie a vykazovanie naďalej vychádza z požiadaviek uvedených v nariadení 525/2013/ES zmenenom na účely tohto nariadenia. Nariadenie č. 525/2013/ES by sa malo ďalej doplniť s cieľom vytvoriť komplexný rámec monitorovania a dodržiavania súladu po roku 2020 pre všetky sektory mimo ETS vrátane LULUCF. Tieto ustanovenia sa majú začleniť do riadiaceho mechanizmu energetickej únie, v súvislosti s ktorým sa v pracovnom programe Komisie ráta s návrhom, ktorý by Komisia mala predložiť koncom roku 2016, a môžu byť ďalej rozpracované ako súčasť spomínaného návrhu. Započítavanie činností v sektore LULUCF sa najlepšie realizuje dlhodobo. Aby sa odvetvie LULUCF začlenilo medzi ostatné sektory mimo ETS, každých päť rokov sa zopakuje kontrola súladu.

Zďaleka najvýznamnejšou z navrhovaných zmien je zefektívniť dva existujúce paralelné systémy nahlasovania do jediného systému. Tým sa zníži administratívna záťaž a náklady pre členské štáty aj Komisiu. Pokiaľ ide o administratívne vplyvy zmien pravidiel započítavania, mali by byť minimálne, lebo príslušné pravidlá započítavania už boli zriadené v nadväznosti na rozhodnutie 529/2013/EÚ o LULUCF. Administratívne náklady súčasného režimu boli analyzované v sprievodnom posúdení vplyvu k návrhu existujúceho rozhodnutia o LULUCF [SWD(2012) 41 final].

V tomto článku sa stanovujú pravidlá započítavania pre obhospodarovanú lesnú pôdu použitím lesnej referenčnej úrovne, aby sa vyňali vplyvy prírodných charakteristík a charakteristík typických pre jednotlivé krajiny. Jeho znenie je do veľkej miery založené na príslušných pravidlách rozhodnutia 529/2013/EÚ. Článok tiež stanovuje vytvorenie riadiaceho rámca EÚ, ktorý sa má použiť vzhľadom na skončenie platnosti Kjótskeho protokolu po roku 2020. Ustanovenia sú zamerané na zvýšenie presnosti a transparentnosti lesných referenčných úrovní a postupu ich tvorby. Tento postup by mal zahŕňať konzultácie so zainteresovanými stranami v členských štátoch a preskúmavanie, na ktorom sa budú podieľať odborníci z členských štátov.

Tento článok obsahuje špecifické pravidlá započítavania zmeny využívania lesnej pôdy (z odlesnenej na zalesnenú alebo naopak). Tieto kategórie započítavania pôdy sa započítavajú metódou „hrubých a čistých údajov“, t. j. emisie a záchyty sa za dané obdobie započítavajú v celom rozsahu. Ide v podstate o rovnaký prístup ako v rozhodnutí 529/2013/EÚ, s výnimkou toho, že namiesto štandardnej hodnoty sa zavádza možnosť použiť 30 rokov pri presune z iných kategórií využívania pôdy do kategórie lesnej pôdy. Použitie tejto hodnoty namiesto štandardnej hodnoty by malo byť riadne odôvodnené v inventúre emisií skleníkových plynov daného členského štátu predloženej UNFCCC v súlade s usmerneniami Medzivládneho panelu o zmene klímy.

(1)V záveroch Európskej rady z 23. a 24. októbra 2014 o rámci politík v oblasti klímy a energetiky do roku 2030 bol schválený záväzný cieľ dosiahnuť aspoň 40 % domáce zníženie emisií skleníkových plynov v celom hospodárstve do roku 2030 v porovnaní s rokom 1990. Rada na svojom zasadnutí 6. marca 2015 formálne schválila tento príspevok Únie a jej členských štátov ako ich plánovaný vnútroštátne stanovený príspevok.

(2)V záveroch Európskej rady sa predpokladalo, že cieľ by Únia ako celok mala splniť nákladovo čo najefektívnejším spôsobom, pričom v systéme obchodovania s emisiami (Emissions Trading System – ETS) a v sektoroch mimo ETS by do roku 2030 v porovnaní s rokom 2005 malo dôjsť k zníženiu vo výške 43 %, resp. 30 %, pri rozdelení úsilia na základe pomerného HDP na obyvateľa.

(3)Komisia 10. júna 2016 predložila návrh, aby EÚ ratifikovala parížsku dohodu. Tento legislatívny návrh tvorí súčasť plnenia záväzku Únie znížiť emisie v celom hospodárstve, ako bolo potvrdené v záväzku plánovaného vnútroštátne stanoveného zníženia Únie a jej členských štátov, ktorý bol predložený sekretariátu Rámcového dohovoru OSN o zmene klímy (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC) 6. marca 2015.

(4)V parížskej dohode sa okrem iného stanovuje dlhodobý cieľ v súlade so zámerom udržať zvýšenie globálnej teploty výrazne pod 2 °C v porovnaní s predindustriálnou úrovňou a vyvíjať úsilie o to, aby sa toto zvýšenie udržalo na 1,5 °C v porovnaní s predindustriálnou úrovňou. V záujme dosiahnutia tohto cieľa by zmluvné strany mali pripraviť, oznámiť a dodržať jednotlivé vnútroštátne stanovené príspevky. Parížska dohoda nahrádza prístup prijatý v Kjótskom protokole z roku 1997, ktorý po roku 2020 nebude pokračovať. V parížskej dohode sa tiež žiada, aby sa zachovala rovnováha medzi antropogénnymi emisiami zo zdrojov a záchytmi skleníkových plynov v druhej polovici tohto storočia, a strany sa vyzývajú, aby podnikli kroky na zachovanie a prípadne posilnenie záchytov a rezervoárov skleníkových plynov vrátane lesov.

(5)Európska rada na svojom zasadnutí 23. – 24. októbra 2014 uznala aj rozličné ciele odvetví poľnohospodárstva a využívania pôdy, ktoré majú nižší potenciál znižovania emisií, ako aj potrebu zabezpečiť súlad medzi potravinovou bezpečnosťou v Únii a cieľmi boja proti zmene klímy. Európska rada vyzvala Komisiu, aby preskúmala, ako čo najlepšie podnietiť udržateľnú intenzifikáciu výroby potravín a zároveň optimalizovať príspevok tohto odvetvia k znižovaniu emisií skleníkových plynov a k sekvestrácii týchto plynov, okrem iného zalesňovaním, a aby zaviedla politiku, ktorá by upravovala, ako by sa malo odvetvie využívania pôdy, zmien vo využívaní pôdy a lesného hospodárstva (LULUCF) začleniť do rámca na znižovanie emisií skleníkových plynov do roku 2030, len čo to umožnia technické podmienky a v každom prípade do roku 2020.

(6)Odvetvie LULUCF môže prispieť k zmierneniu zmeny klímy viacerými spôsobmi, najmä znižovaním emisií a zachovaním a zvyšovaním záchytov a zásob uhlíka. Na zabezpečenie účinnosti opatrení, ktoré sú zamerané najmä na zvyšovanie sekvestrácie uhlíka, je nevyhnutná dlhodobá stabilita a prispôsobivosť úložísk uhlíka.

(7)V rozhodnutí Európskeho parlamentu a Rady č. 529/2013/ES sa ako prvý krok stanovili pravidlá započítavania uplatniteľné na emisie a záchyty skleníkových plynov z odvetvia LULUCF, čím sa prispelo k rozvoju politiky smerom k začleneniu odvetvia LULUCF do záväzku Únie týkajúceho sa zníženia emisií. Toto nariadenie by malo vychádzať z existujúcich pravidiel započítavania, pričom by ich malo aktualizovať a zlepšovať na obdobie rokov 2021 – 2030. Malo by tiež uložiť povinnosti členským štátom pri uplatňovaní týchto pravidiel započítavania a povinnosť zabezpečiť, aby odvetvie LULUCF ako celok netvorilo žiadne čisté emisie. Týmto nariadením by sa nemali stanoviť žiadne povinnosti započítavania či nahlasovania pre súkromné subjekty.

(8)S cieľom určiť presné účty emisií a záchytov v súlade s usmerneniami Medzivládneho panelu o zmene klímy (Intergovernmental Panel for Climate Change – IPCC) pre národné inventúry skleníkových plynov z roku 2006 (ďalej len „usmernenia IPCC“) by sa v prípade kategórií využívania pôdy a konverzie medzi kategóriami využívania pôdy mali používať hodnoty každoročne nahlasované podľa nariadenia (EÚ) č. 525/2013, čím by sa mali zjednodušiť postupy používané podľa UNFCCC a Kjótskeho protokolu. Pôda, ktorá sa konvertuje na inú kategóriu využívania pôdy, by sa mala považovať za pôdu v procese presunu do tejto kategórie počas štandardného obdobia 20 rokov stanoveného v usmerneniach IPCC.

(9)Emisie a záchyty zo zalesnenej pôdy však závisia od viacerých prírodných okolností, vekovej štruktúry, ako aj minulých a súčasných postupov obhospodarovania. Pri použití základného roka by sa tieto faktory a z nich vyplývajúce cyklické vplyvy na emisie a záchyty či ich medziročné zmeny nedali zohľadniť. Príslušné pravidlá započítavania by mali namiesto toho upravovať používanie referenčných úrovní, aby sa vyňali vplyvy prírodných charakteristík a charakteristík typických pre jednotlivé krajiny. Vzhľadom na absenciu medzinárodného preskúmania podľa UNFCCC a Kjótskeho protokolu by sa mal stanoviť postup preskúmania, aby sa zabezpečila transparentnosť a zlepšila kvalita započítavania v tejto kategórii.

(10)Ak sa Komisia pri skúmaní národných lesohospodárskych plánov započítavania rozhodne využiť pomoc skupiny odborníkov pre preskúmanie v súlade s rozhodnutím Komisie [C(2016) 3301], mala by vychádzať z osvedčených postupov a skúseností z odborných posudkov v rámci UNFCCC, okrem iného aj pokiaľ ide o účasť národných expertov a odporúčania, a mala by vybrať dostatočný počet odborníkov z členských štátov.

(11)V medzinárodne dohodnutých usmerneniach IPCC sa uvádza, že emisie zo spaľovania biomasy možno v energetickom sektore považovať za nulové pod podmienkou, že tieto emisie sú započítané v odvetví LULUCF. V EÚ sa emisie zo spaľovania započítavajú ako nulové podľa článku 38 nariadenia (EÚ) č. 601/2012 a ustanovení uvedených v nariadení (EÚ) č. 525/2013, a preto by súlad s usmerneniami IPCC bol zabezpečený iba vtedy, ak by tieto emisie boli správne zahrnuté aj podľa tohto nariadenia.

(12)Intenzívnejšie udržateľné využívanie produktov z vyťaženého dreva môže podstatne obmedziť emisie do atmosféry a zlepšiť záchyty skleníkových plynov z atmosféry. Pravidlami započítavania by sa malo zabezpečiť, aby členské štáty v účtoch presne vyjadrovali zmeny v úložisku produktov z vyťaženého dreva, keď k nim dôjde, s cieľom poskytnúť stimuly na širšie využívanie produktov z vyťaženého dreva s dlhým životným cyklom. Komisia by mala poskytnúť usmernenia k metodickým otázkam týkajúcim sa započítavania produktov z vyťaženého dreva.

(13)Prírodné škodlivé činitele, ako sú napríklad nekontrolované požiare v krajine, napadnutie hmyzom a chorobami, extrémne poveternostné podmienky a geologické škodlivé činitele, nad ktorými členský štát nemá kontrolu a ktoré ani nemá možnosť podstatne ovplyvniť, môžu v odvetví LULUCF viesť k dočasným emisiám skleníkových plynov alebo môžu spôsobiť reverziu predchádzajúcich záchytov. Keďže reverzia môže nastať aj v dôsledku rozhodnutí týkajúcich sa obhospodarovania, ako napríklad rozhodnutí o ťažbe alebo sadbe stromov, týmto rozhodnutím by sa malo zabezpečiť, aby účty pre odvetvie LULUCF vždy presne odzrkadľovali reverzie záchytov zapríčinené ľudskou činnosťou. Okrem toho by sa v tomto nariadení mala členským štátom poskytnúť obmedzená možnosť vyňať z účtov za LULUCF emisie vyplývajúce zo škodlivých činiteľov, ktoré sú mimo ich kontroly. Spôsob, akým členské štáty uplatňujú uvedené ustanovenia, by však nemal viesť k nenáležitému príliš nízkemu započítavaniu.

(14)V závislosti od vnútroštátnych preferencií by členské štáty mali mať možnosť zvoliť si primerané vnútroštátne politiky na dosiahnutie svojich záväzkov v odvetví LULUCF vrátane možnosti kompenzácie emisií z jednej kategórie pôdy záchytmi z inej kategórie pôdy. Takisto by mali mať možnosť kumulovať čisté záchyty za obdobie rokov 2021 až 2030. Obchodovanie medzi členskými štátmi by malo pokračovať ako dodatočná možnosť v záujme prispievania k dodržiavaniu súladu. Na základe postupu v druhom záväznom období Kjótskeho protokolu by členský štát mal mať možnosť využiť presiahnutie cieľa podľa nariadenia [] o záväzných ročných zníženiach emisií skleníkových plynov členskými štátmi v rokoch 2021 až 2030 v záujme odolnej energetickej únie a s cieľom splniť záväzky podľa parížskej dohody, ktorým sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 525/2013 o mechanizme monitorovania a nahlasovania emisií skleníkových plynov a nahlasovania ďalších informácií relevantných z hľadiska zmeny klímy, s cieľom zabezpečiť dodržanie jeho záväzkov podľa tohto nariadenia.

(15)S cieľom zabezpečiť efektívne, transparentné a nákladovo efektívne nahlasovanie a overovanie emisií a záchytov skleníkových plynov a ostatných informácií potrebných na posúdenie súladu so záväzkami členských štátov by sa týmto nariadením mali do nariadenia (EÚ) č. 525/2013 zahrnúť nahlasovacie požiadavky a kontroly súladu podľa tohto nariadenia by mali tieto správy zohľadňovať. Nariadenie (EÚ) č. 525/2013 by sa preto malo zodpovedajúcim spôsobom zmeniť. Tieto ustanovenia možno ďalej racionalizovať, aby zohľadňovali všetky relevantné zmeny, pokiaľ ide o integrovaný riadiaci mechanizmus energetickej únie, v súvislosti s ktorým sa v pracovnom programe Komisie predpokladá návrh, ktorý by mal byť predložený koncom roku 2016.

(16)Európska environmentálna agentúra by mala podľa potreby pomáhať Komisii v závislosti od jej ročného pracovného programu so systémom nahlasovania emisií a záchytov skleníkových plynov, s hodnotením informácií o politikách a opatreniach a vnútroštátnych projekciách, s hodnotením plánovaných dodatočných politík a opatrení, ako aj s kontrolami súladu vykonávanými Komisiou podľa tohto nariadenia.

(17)S cieľom uľahčiť zber údajov a vylepšovanie metodiky, využívanie pôdy by sa malo evidovať a nahlasovať s použitím geografického sledovania každej pôdnej plochy zodpovedajúceho systémom zberu údajov na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni. Na zber údajov sa budú čo najlepšie využívať už existujúce programy Únie a členských štátov vrátane prieskumu o využívaní pôdy a krajinnej pokrývky (Land Use Cover Area Frame Survey – LUCAS) a európskeho programu pozorovania Zeme Copernicus. Spravovanie údajov vrátane ich výmeny s cieľom opätovného použitia pri nahlasovaní a šírenia by malo byť v súlade s ustanoveniami smernice Európskeho parlamentu a Rady 2007/2/ES zo 14. marca 2007, ktorou sa zriaďuje Infraštruktúra pre priestorové informácie v Európskom spoločenstve.

(18)S cieľom vytvoriť vhodnú úpravu započítavania transakcií podľa tohto nariadenia vrátane využívania flexibility a sledovania súladu by sa na Komisiu mala delegovať právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, pokiaľ ide o technické prispôsobenie vymedzení pojmov, hodnôt, zoznamov skleníkových plynov a úložísk uhlíka, aktualizáciu referenčných úrovní, započítavanie transakcií a revíziu metodiky a informačných požiadaviek. Pri týchto opatreniach by sa mali zohľadniť ustanovenia nariadenia Komisie č. 389/2013, ktorým sa zriaďuje register Únie. Potrebné ustanovenia by mali byť zahrnuté do jedného právneho nástroja, ktorým by sa zlúčili ustanovenia o započítavaní podľa smernice 2003/87/ES, nariadenia (EÚ) č. 525/2013, nariadenia [] o záväzných ročných zníženiach emisií skleníkových plynov členskými štátmi v rokoch 2021 až 2030 v záujme odolnej energetickej únie a tohto nariadenia. Je osobitne dôležité, aby Komisia počas prípravných prác uskutočnila príslušné konzultácie, a to aj na úrovni expertov, a aby tieto konzultácie vykonávala v súlade so zásadami stanovenými v Medziinštitucionálnej dohode o lepšej tvorbe práva z 13. apríla 2016. Predovšetkým treba uviesť, že v záujme rovnakého zastúpenia pri príprave delegovaných aktov sa všetky dokumenty doručujú Európskemu parlamentu a Rade v rovnakom čase ako odborníkom z členských štátov a odborníci Európskeho parlamentu a Rady majú systematický prístup na zasadnutia expertných skupín Komisie, ktoré sa zaoberajú prípravou delegovaných aktov.

(19)Toto nariadenie by sa malo preskúmať v roku 2024 a následne každých 5 rokov s cieľom vyhodnotiť jeho celkové fungovanie. Toto preskúmanie môže vychádzať aj z výsledkov globálneho hodnotenia parížskej dohody.

(20)Keďže ciele tohto nariadenia nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov, ale z dôvodov ich rozsahu a dôsledkov ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie, môže Únia prijať opatrenia v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 Zmluvy o Európskej únii. V súlade so zásadou proporcionality podľa uvedeného článku toto nariadenie neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov,