Tieto dva úplne protichodné trendy vývoja v oblasti listových zásielok a balíkov budú pravdepodobne pokračovať a zosilnejú v nasledujúcich rokoch. Ak sa tak stane, segment listových zásielok EÚ by do roku 2025 zaznamenal pokles o viac ako 12 % z hľadiska výnosov a 32 % z hľadiska objemu v porovnaní s rokom 2016. Výnosy segmentu balíkov EÚ by sa viac ako zdvojnásobili.

Regulačný rámec upravujúci poštové služby je zavedený už vyše 20 rokov. Smernica 97/67/ES (ďalej len „smernica o poštových službách“) nadobudla účinnosť v roku 1997. Jej cieľom bolo zabezpečiť harmonizáciu vnútroštátnych povinností univerzálnej služby a zároveň postupne zaviesť hospodársku súťaž v odvetví poštových služieb, najmä v súvislosti so službami listových zásielok, ktoré boli už tradične vyhradené pre etablovaných vnútroštátnych prevádzkovateľov poštových služieb. Smernica bola zmenená v roku 2002 s cieľom zabezpečiť väčšie otvorenie trhu a opäť v roku 2008, aby sa dokončilo úplné otvorenie trhu. S výnimkou týchto dvoch zmien a nariadenia o cezhraničnom dodávaní balíkov prijatom v roku 2018 na zabezpečenie väčšej transparentnosti a regulačného dohľadu v súvislosti so službami dodávania balíkov sa rámec pre poštové služby na úrovni EÚ od roku 1997 nezmenil. Počas tohto obdobia však nastal na trhoch s poštovými službami významný posun, ktorý bol do veľkej miery spôsobený technologickými inováciami, digitalizáciou a elektronickým obchodom. Listové zásielky postupne nahrádza elektronická komunikácia, najmä v súvislosti s elektronickou verejnou správou. Okrem toho mnohí tradiční hromadní odosielatelia (napr. banky, verejnoprospešné podniky) prešli po finančnej kríze na riešenia elektronickej komunikácie. Zároveň elektronický obchod viedol k významnému rastu služieb dodávania balíkov. Táto transformácia, ktorá bola počas pandémie COVID-19 ešte zjavnejšia, ovplyvnila dopyt aj ponuku vo všetkých členských štátoch, hoci v odlišnej miere.

Aj napriek tomu, že sa podmienky na trhu zmenili, smernica o poštových službách bola vo všeobecnosti úspešná v zaistení toho, aby občania a podniky v rámci celej EÚ mohli využívať základné poštové služby. Je zrejmé, že vďaka povinnosti univerzálnej služby sa v rámci celej EÚ zaistila ochrana základných prostriedkov komunikácie a hospodárskej účasti. Veľká časť obyvateľov v celej EÚ, najmä obyvatelia žijúci vo vzdialených alebo vidieckych regiónoch, sa pri kontakte stále spolieha na univerzálne poštové služby a pravdepodobne v tom bude pokračovať aj v nasledujúcich piatich až desiatich rokoch. Viaceré podniky a štátne inštitúcie stále využívajú na komunikáciu listové zásielky. Okrem toho, keďže internetové pokrytie nie je ešte úplné ani nie je jednotné v rámci EÚ, niektorí občania sú stále v plnej miere závislí od listových zásielok. Vzhľadom na opatrenia na obmedzenie fyzického kontaktu a pohybu počas pandémie COVID-19 sa potvrdilo, že poštové služby zohrávajú dôležitú úlohu pri zaistení doručovania listov a balíkov do domácností a podnikov v celej krajine.

Zachovanie minimálnej úrovne cenovo prijateľnej univerzálnej poštovej služby pre listové zásielky je preto naďalej opodstatnené. Určité časti smernice o poštových službách sú však menej dobre prispôsobené na riešenie zmien v súvislosti s podmienkami na trhu a potrebami užívateľov, čo znamená, že niektoré náklady súvisiace s poskytovaním univerzálnej služby rastú, zatiaľ čo širšie prínosy pre spoločnosť klesajú, a preto možno budú potrebné úpravy. Tento záver podporuje aj väčšina respondentov v otvorenej verejnej konzultácii Komisie.

Členské štáty upravili univerzálnu službu v súvislosti so zvýšenými nákladmi na jej poskytovanie

Potreby užívateľov poštových služieb a podnikov sa zmenili v reakcii na vývoj na trhu, pričom náklady na poskytovanie univerzálnej služby sa zvýšili v dôsledku klesajúceho dopytu po listových zásielkach. S cieľom riešiť tieto javy a nájsť menej nákladné spôsoby prevádzky využilo 11 členských štátov výnimky, ktoré povoľuje smernica o poštových službách, na zúženie charakteristík a rozsahu povinnosti univerzálnej služby. V niektorých prípadoch sa znížila minimálna frekvencia dodávania poštových zásielok. Členské štáty takisto zúžili príslušné produkty a služby v oblasti listových zásielok a balíkov, ktoré sú predmetom univerzálnej služby. Dôležité je, že členské štáty skrátili nočné zmeny a zaviedli pozemnú prepravu namiesto leteckej, čo naopak viedlo k nižšej kvalite služby (dlhší čas tranzitu). Z toho dôvodu klesajú aj prínosy požiadaviek na kvalitu služieb. Tento vývoj naznačuje, že minimálne požiadavky smernice týkajúce sa rozsahu produktov/služieb, doručovania počas piatich pracovných dní a kvality služby nie sú plne zosúladené so súčasnými očakávaniami trhu a dopytom a predstavujú výzvy pre určených poskytovateľov. V hodnotení sa preto zdôrazňuje, že môže existovať dôvod na opätovné posúdenie toho, ktoré produkty, služby a súvisiace charakteristiky treba zahrnúť do povinnosti univerzálnej služby, a ako by mali byť regulované. To by zahŕňalo opätovné posúdenie úrovne potrebnej flexibility, aby členské štáty mohli prispôsobiť svoje vnútroštátne právne predpisy v oblasti univerzálnych služieb svojim vnútroštátnym podmienkam.

Stav služieb dodávania balíkov vyvoláva otázky, pokiaľ ide o rozsah, v akom by služby dodávania balíkov mali byť súčasťou povinnosti univerzálnej služby

Prítomnosť viacerých prevádzkovateľov a možnosti dodávania, ktoré sú dostupné na trhu dodávania balíkov, vyvolávajú otázky, pokiaľ ide o nevyhnutnosť poskytovať dodávanie balíkov v rámci rozsahu univerzálnej služby, a či by mohli byť užívatelia poštových služieb obslúžení rovnako a za rovnakú (alebo nižšiu) cenu bez povinnosti univerzálnej služby. V prípade balíkov medzi podnikateľskými subjektmi a balíkov medzi podnikateľskými subjektmi a spotrebiteľmi môže existencia alternatívnych ponúk pre užívateľov za rovnaké alebo nižšie ceny ako ceny ponúkané poskytovateľmi univerzálnej služby skutočne hovoriť v prospech záveru, že takéto balíky by nemali byť súčasťou univerzálnej služby. Mnohé členské štáty už dokonca vylúčili takéto balíky z rozsahu univerzálnej služby. Tým sa však nevylučuje potreba monitorovať vývoj týchto trhových segmentov.

V súvislosti s balíkmi odosielanými spotrebiteľmi sa v hodnotení naopak poukazuje na to, že individuálni spotrebitelia v niektorých členských štátoch alebo častiach členských štátov možno nemajú veľa možností výberu prevádzkovateľa služieb dodávania balíkov poskytujúceho služby v ich oblasti alebo len nevedia o dostupných možnostiach výberu prevádzkovateľa. Preto sa pri dodávaní balíkov spoliehajú na poskytovateľa univerzálnej služby. To sa môže týkať najmä zraniteľných užívateľov vo vidieckych a vzdialených oblastiach. Niektorí spotrebitelia sa spoliehajú na poskytovateľa univerzálnej služby aj preto, že je to jednoduchšie, keďže je to najznámejšia, a teda aj najjednoduchšia dostupná možnosť posielania a vracania zásielok. Pokiaľ ide o týchto spotrebiteľov, z hodnotenia vyplýva, že by mohlo byť opodstatnené zahrnúť do povinnosti univerzálnej služby aspoň balíky posielané spotrebiteľmi. Vďaka univerzálnej službe zostali ceny do veľkej miery prijateľné (s výnimkou obmedzeného počtu prípadov niektorých osobitných spôsobov cezhraničného dodávania balíkov, ktorých sadzby boli neprimerane vysoké), keďže pri balíkoch patriacich do povinnosti univerzálnej služby sa využíva oslobodenie od DPH a tieto balíky podliehajú cenovej kontrole na základe sadzobných pravidiel podľa smernice o poštových službách.

Sadzobné zásady podľa smernice o poštových službách prispeli k udržaniu prijateľnej ceny univerzálnych služieb bez ohľadu na zvýšenie cien. Nedostatočná transparentnosť, pokiaľ ide o používanie týchto zásad, môže vytvárať problémy nerovnakých podmienok pri cezhraničných transakciách medzi poskytovateľmi univerzálnej služby

Cieľom sadzobných zásad zakotvených v smernici o poštových službách je zabezpečiť, aby cena univerzálnych služieb naďalej zohľadňovala náklady a bola prijateľná. Hoci sa ceny univerzálnej služby dodávania listových zásielok aj balíkov zvýšili, sadzobné zásady používané na reguláciu cien pravdepodobne prispeli k tomu, že nedošlo k ešte prudšiemu nárastu cien, najmä v segmentoch, v ktorých klesli objemy a vzrástli jednotkové náklady, ako je segment listových zásielok. Na druhej strane na základe získaných informácií a dôkazov Komisia nemôže v tomto momente dospieť k záveru, prečo sa sadzby za dodávanie balíkov napriek rastúcim objemom zvyšujú, aj keď nepatrne.

Členské štáty uplatňujú a vykladajú tieto zásady veľmi odlišne alebo ich niekedy neuplatňujú všetky. Môže sa tým znižovať zrozumiteľnosť, právna istota a transparentnosť, pokiaľ ide o používanie týchto zásad. Okrem toho väčšine národných regulačných orgánov (ak nie všetkým) chýbajú potrebné nástroje na overenie, či a ako poskytovatelia univerzálnej služby uplatňujú tieto sadzobné zásady na cenu, ktorú si navzájom účtujú za dodávanie cezhraničných poštových zásielok (tzv. terminálne poplatky). Môže to mať nepriaznivý vplyv na trh poštových služieb a odvetvie elektronického obchodu. Keďže objemy cezhraničného dodávania v rámci elektronického obchodu naďalej rastú, potreba informácií a transparentnosti, pokiaľ ide o sadzby za dodávanie balíkov, môže mať čoraz väčší význam.

Vybavovanie sťažností zaostáva

Skupina európskych regulačných orgánov pre poštové služby zároveň vytvorila ukazovateľ kvality na základe zverejnenia počtu prijatých sťažností a počtu vyriešených/nevyriešených sťažností v prípade listov a balíkov.

Vybavovanie sťažností poskytovateľmi univerzálnej služby sa v posledných rokoch zlepšilo. Väčšina národných regulačných orgánov má teraz príslušnosť na vybavovanie sťažností. Vo väčšine členských štátov sa od poskytovateľov vyžaduje, aby zverejňovali informácie týkajúce sa postupov vybavovania sťažností, systém náhrad a riešenia sporov. Skupina európskych regulačných orgánov pre poštové služby zároveň vytvorila ukazovateľ kvality na základe zverejnenia počtu prijatých sťažností a počtu vyriešených/nevyriešených sťažností (v prípade listov a balíkov). Ukazuje sa, že stále sú členské štáty, ktoré nesledujú počet sťažností a spôsob ich riešenia, ani nezverejňujú výsledok postupu vybavovania sťažnosti (t. j. či bola sťažnosť vyriešená k spokojnosti sťažovateľa alebo nie). Okrem toho len asi polovica členských štátov uplatňuje povinnú technickú normu týkajúcu sa vybavovania sťažností, ktorá navyše nie je povinná v prípade dodávania balíkov. Tento stav nepodporuje dôveru spotrebiteľov v poštové služby.

Možnosti financovania univerzálnej služby nie sú vždy efektívne

Poskytovanie univerzálnych služieb spôsobuje čisté náklady. Čisté náklady na povinnosť univerzálnej služby predstavujú rozdiel medzi nákladmi určeného poskytovateľa univerzálnej služby, ktorý plní povinnosť univerzálnej služby, a nákladmi toho istého poskytovateľa poštových služieb, ktorý neplní povinnosť univerzálnej služby. Čisté náklady na poskytovanie univerzálnej služby môžu byť značné. Ak by poskytovateľ univerzálnej služby musel znášať tieto náklady sám, bol by v znevýhodnenom postavení voči svojim konkurentom. Členské štáty môžu preto poskytovateľovi univerzálnej služby nahradiť čisté náklady prostredníctvom štátnej pomoci. Členské štáty môžu vytvoriť aj tzv. kompenzačné fondy na financovanie čistých nákladov. Takéto fondy fungujú tak, že poskytovatelia univerzálnej služby a iní významní poskytovatelia poštových služieb v danom členskom štáte musia prispievať na financovanie čistých nákladov, ak predstavujú neúmerné finančné zaťaženie pre poskytovateľa univerzálnej služby.

Vo fungovaní kompenzačných fondov sa vyskytujú nedostatky. Príspevok poskytovateľov do fondu je často nedostatočný na krytie celých nákladov, najmä preto, že tieto náklady na upadajúcom trhu listových zásielok rastú a poskytovatelia univerzálnej služby majú silné postavenie. V týchto situáciách sa financovanie vo forme štátnej pomoci vyžaduje aj na financovanie nákladov. Takisto sa zdá, že administratívne náklady na mechanizmus na spoločné znášanie nákladov sú relatívne vysoké v porovnaní s príspevkami. Okrem toho spoločné znášanie zaťaženia medzi prevádzkovateľmi poštových služieb je spojené s nízkou motiváciou poskytovateľa univerzálnej služby zlepšovať svoju efektívnosť a môže odrádzať od vstupu na trhu. Ustanovenie smernice o kompenzačnom fonde vo svojej aktuálnej forme nefunguje optimálnym spôsobom na účely financovania univerzálnej služby. To môže byť takisto dôvodom, prečo členské štáty veľmi zriedkavo využívajú tento spôsob financovania čistých nákladov na poskytovanie univerzálnej služby.

2.Zistenia týkajúce sa vytvorenia dobre fungujúceho a konkurencieschopného vnútorného trhu poštových služieb

Smernica o poštových službách účinne prispela k vytvoreniu vnútorného trhu a stimulovaniu efektívnej hospodárskej súťaže v segmente listových zásielok len okrajovo. Úplné otvorenie trhu sa uskutočnilo v súlade s požiadavkami smernice o poštových službách, ale v segmente listových zásielok je vo všetkých členských štátoch len veľmi slabá hospodárska súťaž a úplné otvorenie trhu neviedlo k objaveniu sa celoeurópskych poskytovateľov služieb listových zásielok. Podpora dobre fungujúceho a konkurencieschopného vnútorného trhu zostáva platná a podstatná pre užívateľov poštových služieb, podniky, ako aj zamestnancov, najmä v členských štátoch alebo v regiónoch, v ktorých segment listových zásielok poklesol menej. Z dôkazov vyplýva, že tam, kde nejaká hospodárska súťaž existovala, to viedlo k nižším cenám, lepšej kvalite a väčšej inovácii. Respondenti v otvorenej verejnej konzultácii Komisie potvrdzujú, že podpora hospodárskej súťaže je naďalej dôležitá.

Neexistencia rozpracovanejších ustanovení o prístupe na trh poštových služieb mohla prispieť k nízkej miere zavádzania hospodárskej súťaže v segmente listových zásielok

Medzi hlavné dôvody veľmi koncentrovaného segmentu listových zásielok patria vysoké vstupné náklady alternatívnych poskytovateľov poštových služieb a potreba značných úspor z množstva a rozsahu vzhľadom na to, že trh čelil a neustále čelí klesajúcim objemom. Neexistencia harmonizovaných pravidiel umožňujúcich národným regulačným orgánom stanoviť podmienky prístupu k sieti (čo by umožnilo zaviesť hospodársku súťaž ex ante), ako aj neexistencia procesných pravidiel týkajúcich sa prístupu (napr. právomoci národných regulačných orgánov riešiť spory) však takisto mohli prispieť k nízkej miere zavádzania hospodárskej súťaže v segmente listových zásielok.