EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli25. 1. 2018 COM(2018) 41 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o implementácii a vplyve smernice 2009/110/ES, najmä pokiaľ ide o uplatňovanie požiadaviek na obozretné podnikanie inštitúcií elektronického peňažníctva



Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o implementácii a vplyve smernice 2009/110/ES, najmä pokiaľ ide o uplatňovanie požiadaviek na obozretné podnikanie inštitúcií elektronického peňažníctva 1.ÚVOD V článku 17 smernice 2009/110/ES o začatí a vykonávaní činností a dohľade nad obozretným podnikaním inštitúcií elektronického peňažníctva (ďalej len „EMD2“) sa Komisii ukladá povinnosť predložiť Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Európskej centrálnej banke správu o celkovom posúdení implementácie a vplyvu tejto smernice, v prípade potreby doplnenú o návrh na jej preskúmanie, najneskôr do 1. novembra 2012. Komisia vypracovala túto správu s cieľom splniť túto povinnosť. V procese preskúmavania EMD2 sa vychádzalo z dvoch externých štúdií uskutočnených na tento účel. Prvá štúdia, ktorá bola dokončená v apríli 2013, obsahuje posúdenie právneho súladu, pokiaľ ide o transpozíciu EMD2 v 27 členských štátoch. Druhá štúdia, ktorá bola dokončená koncom roka 2014, obsahuje analýzu hospodárskeho vplyvu EMD2 na trh elektronických peňazí. Komisia okrem toho zohľadnila informácie od členských štátov a zainteresovaných strán zozbierané prostredníctvom svojich poradných výborov pre politiku maloobchodných platieb a aktualizovala údaje o počte inštitúcií elektronického peňažníctva, ktorým sa od januára 2017 udelilo povolenie, udelila výnimka alebo ktorým sa udelilo povolenie na činnosť v zahraničí (tzv. passporting). Táto správa sa vzťahuje na obdobie rokov 2009 – 2014. Vypracovanie tejto správy bolo odložené vzhľadom na to, že väčšina členských štátov nevykonala smernicu do apríla 2011 uvedeného ako dátum transpozície. Do uplynutia lehoty určenej na predloženie tejto správy, t. j. do 1. novembra 2012, len 23 členských štátov plne – a vo väčšine prípadov len nedávno – transponovalo smernicu o elektronickom peňažníctve do príslušného vnútroštátneho práva. V tom čase mal trh elektronických peňazí veľmi málo praktických skúseností s EMD2, aby bolo možné poskytnúť zmysluplnú spätnú väzbu, pokiaľ ide o konkrétne účinky nových právnych predpisov. Komisia zároveň považovala za dôležité zohľadniť výsledky procesu preskúmania smernice o platobných službách (ďalej len „SPS“), ktoré ovplyvnia právny rámec inštitúcií elektronického peňažníctva prostredníctvom množstva krížových odkazov v EMD2 na jej právny rámec. Európsky parlament a Rada prijali na konci roku 2015 revidovanú smernicu o platobných službách (ďalej len „SPS2“), ktorá nadobudla účinnosť 13. januára 2016. Komisia 5. júla 2016 prijala aj legislatívny návrh na zmenu štvrtej smernice o boji proti praniu špinavých peňazí (smernica 2015/849/EÚ) s cieľom reagovať na nedávne riziká financovania terorizmu, ktoré boli zistené po teroristických útokoch v Paríži [COM(2016) 450 final]. Tento návrh pravdepodobne ovplyvní trh elektronických peňazí v Únii, najmä pokiaľ ide o anonymné predplatené nástroje, ktorých používanie by sa tým mohlo viac obmedziť. V správe o EMD2 nebolo možné zohľadniť tento najnovší vývoj, no každá potenciálna zmena rámca na boj proti praniu špinavých peňazí alebo financovanie terorizmu týkajúceho sa týchto nástrojov sa bude musieť zohľadniť pri budúcej revízii EMD2. V tejto správe sa opisuje transpozícia EMD2 (oddiel 3), posudzuje sa jej doterajšie uplatňovanie a vplyv (oddiel 4), vplyv nedávnej revízie SPS (oddiel 5) a vzťah medzi EMD2 a štvrtou smernicou o boji proti praniu špinavých peňazí (ďalej len „AMLD4“) (oddiel 6). Vymedzujú sa v nej hlavné problémy vyplývajúce z uplatňovania smernice (oddiel 7) a vyvodzujú sa viaceré závery (oddiel 8). Vypracovanie tejto správy sa uskutočnilo pred prijatím súčasných usmernení pre lepšiu právnu reguláciu, preto posúdenie EMD2 nebolo vykonané v súlade s týmito usmerneniami. 2. SÚVISLOSTI Elektronické peniaze sú digitálnym ekvivalentom hotovosti a môžu sa využívať na základe softvérových alebo hardvérových prostriedkov. Elektronické peniaze viazané na kartu, ako sú elektronické peniaze uložené na predplatenej karte alebo v elektronickej peňaženke, sa obyčajne označujú ako hardvérové. Ďalšou možnosťou je uloženie elektronických peňazí na platobný účet na internete. Tieto elektronické peniaze sa považujú za softvérové. Právny rámec o elektronických peniazoch bol stanovený smernicou 2000/46/ES o začatí a vykonávaní činností a dohľade nad obozretným podnikaním inštitúcií elektronického peňažníctva (ďalej len „prvá smernica o elektronickom peňažníctve“). V čase preskúmavania prvej smernice o elektronickom peňažníctve v roku 2006 sa na základe údajov o obmedzenom počte inštitúcií elektronického peňažníctva s plnou licenciou alebo údajov o nízkom objeme vydaných elektronických peňazí ukázalo, že elektronické peniaze sa vo väčšine členských štátov v tom čase fakticky ešte neujali. Niektoré ustanovenia prvej smernice o elektronickom peňažníctve, najmä kapitálové požiadavky uplatnené na inštitúcie elektronického peňažníctva, s odstupom času mnohí považovali za príliš vysoké v tom čase, a teda boli prekážkou vývoja trhu elektronických peňazí. Preskúmaním z roku 2006 sa dospelo k záveru, najmä v súvislosti s pripravovaným prijatím SPS, že bolo potrebné prijať ďalšie opatrenia na podporu vzniku skutočného jednotného trhu so službami elektronického peňažníctva v Európskej únii. Komisia následne predložila návrh na EMD2. Táto smernica je zameraná na modernizáciu ustanovení prvej smernice o elektronickom peňažníctve, s osobitným ohľadom na prudenciálny režim inštitúcií elektronického peňažníctva, s cieľom zabezpečiť súlad so smernicou o platobných službách. Európsky parlament a Rada prijali EMD2 v roku 2009 s cieľom vytvoriť moderný a harmonizovaný právny rámec pre vydávanie a zámenu elektronických peňazí, ktorý by umožnil vytvorenie nových, inovatívnych a bezpečných služieb elektronického peňažníctva. V EMD2 sa na tento účel stanovuje plne harmonizovaný a zjednodušený súbor pravidiel, pokiaľ ide o udeľovanie licencií inštitúciám elektronického peňažníctva, a posilňujú sa práva a povinnosti súvisiace so zameniteľnosťou finančných prostriedkov spotrebiteľmi. Tento súbor pravidiel sa vzťahuje na poskytovateľov služieb elektronického peňažníctva vo všetkých členských štátoch EÚ, ako aj na Islande, v Lichtenštajnsku a Nórsku. Modernizáciou pravidiel EÚ týkajúcich sa elektronických peňazí prostredníctvom EMD2, najmä zosúladením prudenciálneho režimu pre inštitúcie elektronického peňažníctva s požiadavkami na platobné inštitúcie podľa SPS, sa má novým podnikom zabezpečiť prístup na trh a podporovať skutočná a účinná hospodárska súťaž medzi všetkými účastníkmi trhu s cieľom zlepšiť efektívnosť a znížiť náklady na platby.



3.TRANSPOZÍCIA DRUHEJ SMERNICE O ELEKTRONICKOM PEŇAŽNÍCTVE

Smernica sa do vnútroštátneho práva členských štátov mala zaviesť do 30. apríla 2011. Posúdenie súladu vnútroštátnych opatrení v 27 členských štátoch (s výnimkou Chorvátska), ktorými sa vykonáva EMD2 a ktoré sa vzťahujú na väčšinu článkov tejto smernice, bolo uskutočnené externými konzultantmi a dokončené v apríli 2013. Z tohto posúdenia súladu vyplynulo, že celkovo boli vykonávacie právne predpisy členských štátov v súlade so smernicou. Všeobecný prístup v rámci EMD2 vyžadoval úplnú harmonizáciu, niektorými ustanoveniami sa však členským štátom ponechala určitá flexibilita. Preto bola nevyhnutná spolupráca medzi vnútroštátnymi regulačnými orgánmi a Komisiou s cieľom zabezpečiť konzistentnú, včasnú a rovnocennú transpozíciu týchto ustanovení do vnútroštátneho práva. Na tieto účely Komisia usporiadala semináre o najlepších postupoch a zriadila interaktívne webové sídlo s otázkami a odpoveďami, známe pod skratkou YQOL (Your questions on legislation – Vaše otázky o právnych predpisoch). V súčasnosti všetky členské štáty EÚ vykonávajú túto smernicu. 4. UPLATŇOVANIE A VPLYV EMD2 V ekonomickej štúdii o vplyve EMD2 na európsky elektronický trh sa dospelo k záveru, že celkový účinok EMD2 na trh je pozitívny. 4.1. Predmet úpravy, rozsah pôsobnosti a vymedzenie pojmov (hlava I EMD2) V ekonomickej štúdii sa potvrdilo, že hoci sa vymedzenia elektronických peňazí a celkový rozsah EMD2 vo všeobecnosti považujú za primerané, členské štáty spolu so zainteresovanými stranami čelia výzvam pri rozhodovaní o vhodnom právnom rámci, ktorý by sa mal uplatniť na komplexnejšie produkty. Pri týchto produktoch je náročné určiť rozdiel medzi platobným účtom, účtom elektronických peňazí a bankovým účtom. Platí to najmä pre systémy predplatených kariet, ktoré sa v niektorých prípadoch považovali za podliehajúce SPS a v iných prípadoch sa považovali za inštitúcie elektronických peňazí. Existujú aj rozdiely v prístupe k právnemu pojmu sprostredkovateľ a nevymedzenému pojmu distribútor, ktorý má v EMD2 odlišné postavenie. Je potrebné objasniť aj prístup k obmedzeným sieťam, ktoré nepatria do rozsahu pôsobnosti EMD2. Problematickou otázkou je rozdielny výklad týchto pojmov vnútroštátnymi orgánmi, ktorý je často založený na uplatňovaní v konkrétnych prípadoch. Rozdielne prístupy v súvislosti s rozsahom pôsobnosti a predmetom úpravy EMD2 priviedli viacero príslušných orgánov k záveru, že by bolo v budúcnosti lepšie zlúčiť SPS (v súčasnosti SPS2) s EMD2 s cieľom zabezpečiť konzistentnejšie uplatňovanie a výklad v jednotlivých členských štátoch. 4.2. Prístup na trh, štruktúra trhu a pravidlá obozretnosti (hlava II EMD2) Na základe údajov o trhu poskytnutých v rámci ekonomickej štúdie a aktualizovaných údajov Komisie o počte inštitúcií elektronického peňažníctva, ktorým sa udelilo povolenie, udelila výnimka alebo ktorým sa udelilo povolenie na činnosť v zahraničí vo všetkých členských štátoch, existuje dôkaz o zvýšenom záujme o povolenia na činnosť týkajúcu sa elektronických peňazí a o tom, že inštitúcie elektronického peňažníctva, ktoré sú v súčasnosti aktívne na trhu, získali tieto povolenia od nadobudnutia účinnosti smernice v roku 2011 (pozri tabuľku v prílohe). Zdá sa, že predplatené karty a elektronické peňaženky sú populárnejšie, pričom pri týchto produktoch existuje veľké množstvo ponúkaných služieb. Hoci sa počet inštitúcií elektronického peňažníctva, ktorým bolo udelené povolenie, od roku 2011 jednoznačne zvýšil, vzhľadom na obmedzenú dostupnosť porovnateľných kvantitatívnych údajov je na základe tejto empirickej analýzy náročné preukázať koreláciu medzi modernizáciou právneho rámca na základe EMD2 a týmto pozitívnym vývojom. V ekonomickej štúdii sa však uvádza, že tým, že sa smernicou zabezpečuje väčšia jednoznačnosť a znižujú sa kapitálové požiadavky v porovnaní s prvou smernicou o elektronickom peňažníctve, sa výrazne zlepšil právny rámec pre inštitúcie elektronického peňažníctva. Platobné služby a služby elektronického peňažníctva sa môžu poskytovať v rámci jedného povolenia, čo je vnímané ako pozitívum, a mnohé inštitúcie elektronického peňažníctva okrem služieb elektronického peňažníctva poskytujú aj platobné služby. Na druhej strane, inštitúcie elektronického peňažníctva zaregistrovali rozdiely vo vnútroštátnom vykonávaní a výklade ustanovení o dohľade, ktoré ovplyvňujú rovnaké podmienky pre činnosť inštitúcií elektronického peňažníctva v EÚ. V dôsledku toho inštitúcie elektronického peňažníctva taktizujú pri výbere súdu (tzv. forum shopping), teda rozhodnú sa zaregistrovať v členských štátoch, ktoré majú z ich pohľadu najvýhodnejší právny rámec. Náklady inštitúcií elektronického peňažníctva na dodržiavanie predpisov sú rozdielne v závislosti od veľkosti danej inštitúcie, krajiny, v ktorej získala povolenie, a povahy jej obchodného modelu. Odhaduje sa, že tieto náklady na dodržiavanie predpisov predstavujú 1 %– 5 % celkových nákladov (pohybujú sa v rozmedzí od 25 000 EUR do 0,5 mil. EUR). V absolútnom vyjadrení by teda náklady pre niektoré inštitúcie elektronického peňažníctva mohli byť pomerne vysoké. V tomto a ďalších prípadoch by sa však mali vyrovnať znížením kapitálových požiadaviek, ktoré sa zaviedli v rámci EMD2 (z 1 mil. EUR na 350 000 EUR). Od roku 2011 sa v členských štátoch zvýšila cezhraničná činnosť prostredníctvom využívania režimu povolení v zahraničí. Spätnou väzbou od príslušných orgánov sa v ekonomickej štúdii potvrdilo, že v súvislosti s režimom povolení v zahraničí ešte existuje priestor na zlepšenie spolupráce medzi členskými štátmi. Režim voliteľnej výnimky pre menšie inštitúcie elektronického peňažníctva navrhnutý v článku 9 využilo mnoho členských štátov. Inštitúcie elektronického peňažníctva, ktoré využívajú túto výnimku, ju vo všeobecnosti oceňujú. Niektoré zainteresované strany z odvetvia by uprednostnili postupnejší prístup s prechodnými kategóriami inštitúcií elektronického peňažníctva s cieľom predísť prístupu „všetko alebo nič“. 4.3. Vydávanie a zameniteľnosť elektronických peňazí (hlava III EMD2) V ekonomickej štúdii neboli zistené závažné problémy v súvislosti s ustanoveniami o vydávaní a zameniteľnosti elektronických peňazí. Nezistil sa nijaký dôkaz o tom, že EMD2 ovplyvnila kvalitu a ceny produktov a služieb poskytovaných vydavateľmi, ani dôveru spotrebiteľov k takýmto produktom a službám. Spotrebiteľské združenia nenahlásili konkrétne obavy alebo problémy súvisiace s elektronickými peniazmi z pohľadu spotrebiteľov. Pokiaľ ide o náklady, ktoré vyplývajú z povinnosti vydavateľov na žiadosť majiteľa elektronických peňazí kedykoľvek zameniť elektronické peniaze, v štúdii sa neuvádzajú závažné problémy alebo značné náklady súvisiace s uplatnením tohto práva spotrebiteľmi.





5. VPLYV SPS2 NA EMD2 Smernice SPS a EMD2 sa značne prekrývajú. Smernica EMD2 sa riadi logickým rámcom obsiahnutým v SPS. Ako sa stanovuje v článku 3 ods. 1 EMD2, článok 5 a články 10 až 15, článok 17 ods. 7 a články 18 až 25 SPS sa uplatňujú na inštitúcie elektronického peňažníctva. Tieto články sa týkajú žiadosti o udelenie povolenia, udeľovania povolení, oznámenia rozhodnutia, odňatia povolenia, zápisu do registra, zachovania platnosti povolenia, účtovníctva a štatutárneho auditu, oznamovacích požiadaviek v prípade zverenia prevádzkových úloh platobných služieb tretej osobe zodpovednosti, uchovávania záznamov, určenia príslušných orgánov, dohľadu, služobného tajomstva, práva obrátiť sa na súd, výmeny informácií a uplatnenia práva usadiť sa a slobody poskytovať služby. SPS bola nedávno revidovaná. Európska komisia v júli 2013 uverejnila návrh smernice. O konečnom kompromisnom znení Parlament hlasoval 8. októbra 2015 a Rada ho prijala 25. novembra 2015. Spomedzi zásadných zmien, ktoré priniesla SPS2 (regulácia tzv. poskytovateľov platobných služieb, ktorí sú treťou stranou, zvýšené bezpečnostné požiadavky na elektronické platby, čiastočné pokrytie medzinárodných transakcií v rámci a mimo EÚ), sa zmena, ktorá najvýznamnejšie ovplyvnila inštitúcie elektronického peňažníctva, týka posilnenia pravidiel obozretnosti pre platobné inštitúcie, v ktorých sa predpokladá posilnenie úlohy dohľadu a kompetencií hostiteľského členského štátu, v ktorom platobná inštitúcia poskytuje svoje služby ďalšiemu členskému štátu v rámci režimu povolenia na činnosť v zahraničí. Objasnenie výnimky na obmedzené siete v rámci SPS2 spolu s povinnosťou pre všetky obmedzené siete informovať o ich činnostiach v prípade, že veľkosť ich podnikania dosiahne určitú hranicu, poskytne príslušným orgánom lepšie usmernenia na hodnotenie uplatniteľnosti právneho rámca SPS2 alebo EMD2 na tieto siete. Keďže tieto obmedzené siete sa zaregistrujú aj vo vnútroštátnych registroch aj v centrálnom registri, ktorý spravuje EBA, spôsob, akým sú obmedzené siete hodnotené, bude transparentnejší. 6. BOJ PROTI PRANIU ŠPINAVÝCH PEŇAZÍ A EMD2 Inštitúcie elektronického peňažníctva podliehajú právnym predpisom týkajúcim sa boja proti praniu špinavých peňazí. Štvrtá smernica o boji proti praniu špinavých peňazí (AMLD4), ktorá bola prijatá v roku 2015, sa na ne vzťahuje tiež. Smernica AMLD4 sa mala transponovať do júna 2017. V ekonomickej štúdii sa v tejto súvislosti neuvádzajú žiadne krátkodobé až strednodobé odporúčania. V rámci štúdie sa zistilo, že zainteresované strany z odvetvia považujú väčšinu transakcií elektronických peňazí za nízkorizikové, čiastočne preto, že trh elektronických peňazí je malý. Z dlhodobého hľadiska sa však odporúča zabezpečiť, aby sa konkrétne ustanovenia maximálne harmonizovali, najmä prahové hodnoty povinnej starostlivosti podľa ustanovení smernice o boji proti praniu špinavých peňazí a možnosť registrácie ako malej inštitúcie elektronického peňažníctva. Pomohlo by to zabezpečiť skutočne rovnaké podmienky. Prahové hodnoty povinnej starostlivosti by sa mohli preskúmať po transpozícii AMLD4. Pri preskúmaní by sa mali zohľadniť ďalšie budúce zmeny AMLD4, ktoré Komisia predložila vo svojom legislatívnom návrhu z 5. júla 2016 [COM(2016) 450 final] a ktoré sú v súčasnosti predmetom rokovaní Rady a Európskeho parlamentu.



7. PRESKÚMANIE EMD2 A ZISTENÉ PROBLÉMY V ekonomickej štúdii sa ako jedna z kľúčových výziev uvádza klasifikácia produktov a služieb ako elektronických peňazí alebo ako platobných služieb, ako účtov elektronických peňazí alebo platobných účtov, a k tomu prislúchajúce uplatnenie vhodného právneho rámca. Ďalšou problematickou otázkou uvedenou v štúdii sú rôzne prístupy vnútroštátnych orgánov k sprostredkovateľom a distribútorom. Otázka rôzneho výkladu obmedzených sietí sa týka predovšetkým služieb elektronického peňažníctva a tzv. režimov uzavretého cyklu (ako sú darčekové poukážky, zákaznícke karty, palivové karty), polouzavretého cyklu (variant uzavretého cyklu, ktorý je určený rozsahom siete, v ktorej môže byť karta použitá) a otvoreného cyklu (ako sú všeobecné predplatené debetné karty). Zlepšenia, ku ktorým došlo v rámci preskúmania SPS2, takisto pozitívne ovplyvnia uplatňovanie tejto výnimky v rámci EMD2. Ďalšou kľúčovou výzvou, ktorá je uvedená v ekonomickej štúdii, je spolupráca medzi členskými štátmi v súvislosti s cezhraničným dohľadom. Prijatím SPS2 a jej podrobných ustanovení v tejto oblasti sa posilní výmena informácií a spolupráca a hostiteľské členské štáty budú mať väčšiu úlohu pri dohľade nad činnosťami inštitúcií elektronického peňažníctva, ktoré na ich území poskytujú svoje služby v rámci režimu povolenia na činnosť v zahraničí. V rámci štúdie sa zistilo, že inštitúcie elektronického peňažníctva čelia problémom pri spoliehaní sa na komerčné banky, pokiaľ ide o vklady. Riešenia týchto ťažkostí, ktoré pripravujú inštitúcie elektronického peňažníctva, by spočívali v zlepšení prístupu k medzibankovému systému alebo k centrálnym bankám na účely držania vkladov. Smernicou SPS2 sa v tomto ohľade pre inštitúcie elektronického peňažníctva zlepší situácia vďaka novým ustanoveniam o prístupe k bankovým účtom a o nediskriminačnom prístupe k platobným systémom. V štúdii sa síce preukázalo, že niektoré zainteresované strany podporovali zlúčenie SPS s EMD2, no táto podpora nebola jednotná. Takéto zlúčenie by nevyriešilo problémy, ktorým čelia zainteresované strany v súvislosti s klasifikáciou produktov ako elektronických peňazí. To je zrejmé najmä z členských štátov, ktoré majú jedno nariadenie upravujúce smernicu o platobných službách a smernicu o elektronickom peňažníctve a napriek tomu stále bojujú s týmto problémom.