Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k Oznámenie Komisie Rade, Európskemu parlamentu, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov Európsky strategický plán energetických technológií (plán SET) - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 723 v končenom znení} {SEK(2007) 1508} {SEK(2007) 1510} {SEK(2007) 1511} /* SEK/2007/1509 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | V Bruseli 22.11.2007 SEK(2007) 1509 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Európsky strategický plán energetických technológií (plán SET) ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2007) 723 v končenom znení}{SEK(2007) 1508}{SEK(2007) 1510}{SEK(2007) 1511} PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Zhrnutie hodnotenia vplyvuEurópsky strategický plán energetických technológií Úvod Európska rada si za prvoradú úlohu vytýčila potrebu premeniť Európu na vysoko energeticky efektívne hospodárstvo s nízkymi emisiami skleníkových plynov a 9. marca 2007 prijala akčný plán pre energetiku, ktorý otvára cestu k európskej energetickej politike. S ohľadom na potrebu integrovaného prístupu k politike v oblasti klímy a energetickej politike sleduje uvedený akčný plán tieto tri ciele: boj proti klimatickej zmene, obmedzovanie vonkajšej zraniteľnosti EÚ voči dovážaným fosílnym palivám a podpora hospodárskeho rastu. Výskum a inovácia v oblasti energetickej technológie zohrávajú nezastupiteľnú úlohu v dosahovaní uvedených cieľov. Európa musí vyvinúť kvalitné svetové portfólio cenovo prístupných, čistých, účinných a nízkoemisných energetických technológií a vytvoriť stabilné a predvídateľné podmienky pre priemysel, najmä pre malé a stredné podniky, aby sa zabezpečilo rozšírenie týchto technológií vo všetkých sektoroch hospodárstva. V súvislosti s akčným plánom pre energetiku vyzvala Európska rada Komisiu, aby najneskôr do marca 2008 predložila európsky strategický plán energetických technológií (plán SET), ktorého cieľom je oživiť inováciu v oblasti energetickej technológie. Hlavnými prvkami v pripravovanom návrhu Komisie sú riadiaca štruktúra pre nasmerovanie európskeho úsilia na inovácie v oblasti energetických technológií a súbor rozsiahlych európskych iniciatív zameraných na urýchlenie vývoja a rozširovania kľúčových energetických technológií. Účelom tohto dokumentu je zhrnúť hodnotenie rôznych politických variantov pre riadenie plánu SET. Základ pre opatrenia EÚ Aby sa mohli splniť ciele stanovené na rok 2020 v oblasti emisií skleníkových plynov, obnoviteľných zdrojov energie a energetickej účinnosti, ktoré prijala Rada, je potrebné znížiť náklady existujúcich technológií s nízkym obsahom uhlíka a vysoko účinných technológií a zásadne zmeniť ich trhové uplatnenie. V dlhodobejšom výhľade treba prostredníctvom prelomových opatrení vo výskume vyvinúť nové generácie technológií, aby sa do roku 2050 mohlo dosiahnuť zníženie emisií skleníkových plynov o 60-80 %. Súčasné trendy vývoja európskeho energetického systému a ich premietnutie do budúcnosti však nie sú príliš povzbudivé; Európa nesmeruje k splneniu svojich cieľov. Dlhoročná výdatná dostupnosť zdrojov, nedostatočné obmedzenie uhlíka a náklady uložené trhovými silami spôsobili nielen to, že Európa je závislá na fosílnych palivách, ale aj utlmili snahy o inovácie a investície do energetických technológií potrebných pre udržateľnosť energetického systému. Rozpočty (verejné aj súkromné) pre výskum sa v oblasti energetiky v EÚ od dôb, keď dosiahli svoj vrchol v 80. rokoch 20. storočia, značne znížili. To viedlo k tomu, že sa investície do kapacít a infraštruktúr energetického výskumu stále viac znižovali. Výška investícií a snaha inovovať je teraz úplne neúmerná rozsahu výziev, ktoré nás očakávajú. Inovácie v oblasti energetických technológií sa vyznačujú aj štrukturálnymi nedostatkami, ako napr. dlhé lehoty pri zavádzaní nových technológií na masovom trhu, zablokované investície do infraštruktúry, rôznorodosť trhových stimulov, výzvy pri prepojovaní sietí, atď. Trhové uplatnenie nových energetických technológií okrem toho brzdí povaha samotných technológií. Tieto technológie sú väčšinou nákladnejšie ako technológie, ktoré nahrádzajú. Stručne povedané, dopyt na trhu nie je zameraný na takéto technológie. Takisto iní svetoví neeurópski účastníci spozorovali príležitosť zaviesť na trh nové technológie a zameriavajú svoje úsilie na vývoj technológií s nízkym obsahom uhlíka. Nežiaducim výsledkom tohto procesu by mohla byť situácia, keď európsky trh, na ktorom sa bude obmedzovať uhlík, bude závisieť od technológií dovážaných napriek tomu, že dopyt po týchto technológiách vzniká priamo v Európe. Členské štáty, ktoré jednajú na vlastnú päsť, budú mať ťažkosti s vytváraním podmienok potrebných na tomu, aby priemysel vyvinul potrebné technológie a bol konkurencieschopný na svetových trhoch. Výskumná základňa EÚ sa v súčasnosti vyznačuje roztrieštenosťou, nejednotnými výskumnými stratégiami a kapacitami, ktoré nedosahujú kritické prahy. V podstate je potrebné lepšie koordinovať jednotlivé inovačné snahy, aby sa dosiahlo potrebného kritického množstva. Okrem toho Európska únia v súčasnosti nevyužíva naplno všetky inovačné možnosti vnútorného trhu pri hľadaní synergií medzi členskými štátmi v rozvoji a rozširovaní nových energetických technológií. Rôznorodosť vnútroštátnych nariadení a technických špecifikácií vedie k roztrieštenosti trhu a obmedzovaniu priemyslových investícií do rizikových technológií. Čas je zásadným faktorom. Postupná zmena energetického systému bude trvať desaťročia a je teda potrebné začať okamžitú strategickú činnosť na európskej úrovni, proaktívne plánovanie a komplexný politický rámec. Ciele plánu SET Strategickým cieľom plánu SET je zabezpečiť, aby priemyslová a výskumná základňa EÚ pevne zaujala na celosvetovej úrovni vedúce postavenie vo vývoji a trhovom uplatnení energetických technológií s nízkym obsahom uhlíka a poskytla tak EÚ technológie nevyhnutné na dosiahnutie jej vlastných politických cieľov a možnosť využiť príležitosti, ktoré tieto nové trhy ponúkajú na celosvetovej úrovni. Je potrebné vytvoriť dlhodobý rámec EÚ pre vývoj energetických technológií, t.j. vypracovať politiku EÚ v oblasti energetických technológií. Takýto rámec by sa vyznačoval posilnenou koordináciou vnútroštátnych činností a činností na úrovni Spoločenstva, vrátane spoločného strategického úsilia pri vývoji sľubných technológií, zvýšených verejných a súkromných investícií, posilneného rozvoja ľudských zdrojov, využívania výhod vyplývajúcich z rozvoja vnútorného trhu a Európskeho výskumného priestoru. Členské štáty, Spoločenstvo, priemysel a výskumná oblasť pritom zohrávajú rôzne úlohy. Plán Set sa teda zameriava na: i) zmenu riadenia výskumu a inovačného systému v oblasti energetiky prostredníctvom zapojenia sa a odhodlania všetkých zúčastnených strán na súdržnom programe; ii) strategické plánovanie, ktoré nasmeruje výskumné a inovačné snahy k technológiám a opatreniam, ktoré majú najväčší potenciál dosiahnuť ciele európskej energetickej politiky; iii) účinnejšie zavádzanie, vykonávanie a riadenie všetkých činností v rámci celého inovačného procesu; a iv) hospodárnejšie prideľovanie prostriedkov s ohľadom na výsledky a ich zvýšenie. Možné politické varianty Pre účely celkového riadenia sa zobrali do úvahy štyri možné politické varianty. Jednou z možností je pokračovať v súčasnom inovačnom procesu v oblasti energetických technológií. Tento prístup bol v podpore európskeho energetického systému až doposiaľ účinný. Niekoľko členských štátov už zavádza ambiciózne stratégie energetických technológií ďalšej generácie, čím zdôrazňujú, nakoľko je dôležité investovať do tejto oblasti teraz. Tento proces je založený predovšetkým na individuálnych programoch, ktoré majú svoje vlastné mechanizmy na určovanie prvoradých úloh, svoje vlastné riadenie a financovanie a ktoré sa implementujú na rôznych úrovniach: na úrovni EÚ, vnútroštátnej regionálnej, podnikovej, atd. Tieto programy sa líšia oblasťou pôsobnosti aj rozsahom prideľovaných zdrojov, čo sa odráža v intenzite úsilia venovaného konkrétnym technológiám. Aby sa zvýšila úroveň koordinácie medzi programami, aby sa vytvorila optimálna kritická úroveň a aby sa zhromaždili potrebné dodatočné finančné prostriedky a riešili výzvy, pred ktorými energetické odvetvie stojí, prijímajú sa v súčasnosti opatrenia prostredníctvom nadnárodných dohôd (ERA, dvojstranné dohody), memoránd o porozumení (napr. COST, EUREKA, rámcové programy EÚ) atď. Ďalšou možnosťou je zriadiť novú inovačnú štruktúru a proces na úrovni EÚ, ktorý by spočíval v jednotnom, súdržnom a pružnom strategickom koordinačnom rámci, a bol by napojený na spoločnú víziu a dynamickú stratégiu v oblasti energetických technológií, pričom by čo najlepšie využíval a rozširoval existujúcu európsku inovačnú základňu. V konečnom dôsledku sa novým procesom usiluje o účinnejšie využitie zdrojov - počínajúc návrhmi a končiac ich uvedením na trh - a zároveň oživuje, zvyšuje a účinnejšie využíva verejné a súkromné investície. Konkrétne sa zriaďuje koordinačný výbor pre výskum a inovácie v oblasti energetiky, ktorý tvoria zástupcovia členských štátov s rozpočtovými právomocami, a ktorému predsedá Európska komisia. Tento výbor určuje viacročnú stratégiu pre rozvoj inovácií v oblasti energetických technológií, dohliada na túto stratégiu a riadi akčný plán zameraný na výsledky. Na podporu tohto výboru v oblasti stratégie a implementácie sa vytvárajú informačné systémy a systémy riadenia znalostí, ktoré sú voľne prístupné, zahŕňajúce sledovanie technológií a mapovanie kapacít. Akčný plán sa implementuje prostredníctvom množstva európskych opatrení, medzi ktoré patrí niekoľko európskych iniciatív. Plán sa vykonáva na základe spoločného postupu, t.j. zapojením a viazaním zdrojov na úrovni opatrenia, a pravidelne sa sleduje prostredníctvom spoločného hodnotiaceho rámca. Prostriedky na zavádzanie každého opatrenia (v oblasti financií, ľudských zdrojov, infraštruktúry) poskytne každá strana, ktorá k opatreniu prispieva, v rámci osobitných nástrojov pre spoločný výkon, ako napr. článok 169, článok 171, dvojstranné či mnohostranné dohody, atď. Na konferencii EÚ o energetických technológiách sa každoročne stretávajú všetky zúčastnené strany, ktoré sa podieľajú na celom inovačnom systéme. Alternatívnym politickým variantom je zriadiť centralizovanú štruktúru, ktorá by bola poverená vypracovaním a implementovaním stratégie v oblasti energetických inovácií na úrovni EÚ v súlade s politickými cieľmi EÚ. Táto štruktúra je zriadená na základe nariadenia a má svoju vlastnú riadiacu radu. Riadiaca rada stanovuje, schvaľuje a preskúmava viacročnú stratégiu a podrobný pracovný plán, ktorý riadi a sleduje jej vlastná riadiaca štruktúra. Organizáciu financujú členské štáty, Európska komisia a odvetvie, buď na základe jednotlivých prípadov, alebo prostredníctvom stálych príspevkov, a finančné prostriedky prideľuje riadiaca rada prostredníctvom svojho pracovného plánu. Opatrenia, ktoré sa majú financovať, sú vybrané na základe výzvy na predkladanie návrhov, ktorá je otvorená pre všetky európske zúčastnené strany. Od predchádzajúceho politického variantu sa tento variant v zásade líši týmito hlavnými bodmi: i) vytvorením zvláštnej európskej štruktúry poverenej vypracovaním viacročnej inovačnej stratégie a koordináciou úsilia Spoločenstva a členských štátov na európskej úrovni; to si však vyžaduje financovanie na vnútroštátnej úrovni a na úrovni Spoločenstva; ii) rámcom pre rozhodovanie založeným na prístupe zhora dole a iii) finančnými prostriedkami pre výskum, rozvoj a demonštračné činnosti vyplácanými organizáciami na konkurenčnom základe. Posledný plánovaný politický variant je založený na trhovom prístupe. Týmto variantom sa prideľujú rozličné úlohy verejnému sektoru a súkromným subjektom. Verejné orgány stanovujú záväzné ciele v oblasti emisií uhlíka a zriaďujú požadované trhové nástroje, ktoré umožňujú vytvoriť výborné podmienky pre zavádzanie technológií. Vedúce postavenie technologického rozvoja potom zabezpečujú iba trhové sily. V praxi sa na úrovni EÚ zavádza súbor záväzných cieľov pre emisie CO2 sprevádzaný silným cenovým mechanizmom pre uhlík (umožneným prostredníctvom systému obchodovania s emisnými kvótami - SOEK). Hlavné rozdiely v porovnaní s predchádzajúcimi dvoma variantmi sú: i) nedostatok koordinácie a plánovania v oblasti technologickej inovácie na úrovni EÚ a ii) neexistencia spoločného a priori vytvoreného prevádzkového úsilia medzi verejným a súkromným sektorom na podporu inovácie, ktoré ale môže byť na požiadanie vytvorené. Kľúčové zistenia hodnotenia politických variant Politické varianty sa posúdili s ohľadom na tri kritériá, konkrétne vedenie, implementácia a zdroje. Kľúčové zistenia hodnotenia vplyvu je možné zhrnúť nasledovne: - Vedenie: Strategická koordinácia zabezpečuje najvyššiu úroveň vedenia, a to zriadením jednotného inovačného rámca a koordinačného výboru, ktorý môže rozhodovať. Alternatívny vzor riadenia spočívajúci v centralizovanej štruktúre je takisto vhodný na riešenie potrieb zrýchlenia tempa inovácií. Je však potrebné previesť niektoré právomoci zo strany členských štátov, aby sa zabezpečila účinnosť tohto vzoru, čo vyvoláva určité obavy týkajúce sa subsidiarity. Trhový prístup nemá inštitucionalizovanú vedúcu štruktúru, ktorá je potrebná na udržanie rovnováhy medzi krátkodobou trhovou víziou a európskymi dlhodobo udržateľnými cieľmi. - Implementácia: Hlavnou silou strategickej koordinácie je ustanovenie jednotného rámca pre implementáciu opatrení, posilneného riadením, v rámci širokého portfólia energetických technológií, ktorý zjednodušuje systematické používanie nástrojov pre spoločné plánovanie a vykonávanie. Aj keď je účinnosť implementácie centralizovanej štruktúry zabezpečená inštitucionálnym rámcom za podpory organizácie, ktorá má svoj vlastný rozpočet a správu, nesie so sebou riziko byrokratizácie a – čo je ešte závažnejšie – riziko jej premeny na dodatočnú organizačnú štruktúru, ktorá by nemala významný vplyv na inováciu. Trhový prístup nakoniec zahŕňa riziko, že by sa dosiahnutie politických cieľov mohlo uskutočniť použitím neeurópskych technológií alebo technológií vypracovaných Európanmi v zahraničí. - Zdroje: Uľahčenie systematického používania osobitých nástrojov, ako napr. spoločné technologické iniciatívy, v strategickej koordinácii umožňuje oživenie verejných a súkromných investícií, pričom zabezpečuje, aby sa konečné zdroje pridelili a použili cielenejšie a spôsobom zameraným na výsledky. Inštitucionalizovaný rozpočet v centralizovanej štruktúre zaručuje minimálnu úroveň stability a finančnej bezpečnosti s cieľom podporiť vyvážené portfólio krátkodobých a dlhodobých technológií. Finančné prostriedky nevyhnutné na to, aby štruktúra plnila svoju funkciu, však môžu byť obmedzené v dôsledku súťaže s existujúcimi programami o získanie zdrojov. Trhový prístup zabezpečuje účinné používanie zdrojov a potrebné zvýšenie finančných prostriedkov pochádzajúcich zo súkromných investícií, čím by sa znížil tlak na verejné zdroje. Treba však poznamenať, že investície do ľudského kapitálu a základného výskumu nemusia byť optimálne. Odporúčanie Z vyhodnotenia vplyvu týchto štyroch politických variant vyplýva, že by sa mal uprednostniť variant zavedenia strategickej koordinácie, keďže najlepšie kombinuje kritéria vedenia, implementácie a zdrojov. Táto strategická koordinácia sa zdá byť najlepším variantom na rozvoj smerom k posilnenému systému energetického výskumu a inovácie, ktorým sa urýchli pokrok. Z dlhodobého hľadiska môže jeho úspešná implementácia viesť k ďalšej integračnej dynamike, ktorou by sa proces centralizovanej inovácie stával na európskej úrovni postupne atraktívnejším ako teraz.