Po prvé súčasný právny rámec EÚ poskytuje niekoľko možností, z ktorých si členské štáty môžu vybrať pri spolupráci s inými členskými štátmi (napr. v Schengenskom dohovore sa umožňuje členským štátom stanoviť alebo nestanoviť obmedzenia kilometrovej vzdialenosti, keď sa prenasledovanie uskutočňuje na ich území). To vytvára neistotu a nejasnosť, pokiaľ ide o pravidlá, ktoré musia príslušníci polície dodržiavať pri zásahu v inom členskom štáte. Okrem toho niektoré z rozhodnutí prijatých v tejto súvislosti vedú k prekážkam, ktoré by neexistovali, ak by sa prijali iné rozhodnutia v súlade s právnym rámcom EÚ.

Po druhé spoločné hliadky a iné operácie sú priamo spojené s vývojom schengenského acquis, a to vrátane článku 39 ods. 1 Schengenského dohovoru o pomoci medzi orgánmi, ktorá umožňuje vykonávanie politík, na ktoré sa vzťahuje schengenské acquis. Spoločné hliadky a spoločné operácie sa upravujú v dohodách o cezhraničnej spolupráci medzi členskými štátmi. V prümských rozhodnutiach z roku 2008 sa stanovuje niekoľko základných pravidiel týkajúcich sa spôsobu vykonávania spoločných hliadok a iných spoločných operácií v rámci vnútorných hraníc EÚ, ako aj cezhraničnej pomoci v prípade katastrof a vážnych nehôd. Hoci ťažiskom prümských rozhodnutí bola automatizovaná výmena údajov o DNA, odtlačkoch prstov a evidencii vozidiel a oddiely o spoločných hliadkach a operáciách teda neboli označené ako vývoj schengenského acquis, je pravdepodobné, že by predstavovali vývoj schengenského acquis, ak by boli prijaté samostatne, vzhľadom na ich cezhraničnú povahu.

V posledných rokoch bol schengenský priestor v dôsledku mnohých kríz a výziev opakovane podrobený skúške. Viaceré členské štáty obnovili kontroly vnútorných hraníc, najmä z dôvodu neoprávnených pohybov neregulárnych migrantov, ktoré považujú za závažné ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti. Neoprávnené pohyby v rámci schengenského priestoru, ktoré nesúvisia so závažnou migračnou krízou ani štrukturálnymi nedostatkami v riadení vonkajších hraníc, by sa mali riešiť inými prostriedkami ako kontrolami vnútorných hraníc, ktoré možno použiť len ako poslednú možnosť na riešenie konkrétnych ohrození vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Tieto pretrvávajúce kontroly vnútorných hraníc odhalili, že existuje priestor na zlepšenie, pokiaľ ide o využívanie policajných kontrol a spolupráce, postupy umožňujúce zjednodušenú readmisiu medzi členskými štátmi a uplatňovanie dvojstranných dohôd a dojednaní v tomto kontexte v súlade s článkom 6 ods. 3 smernice 2008/115/ES. Treba poznamenať, že v súlade s odôvodnením 8 odporúčania Komisie (EÚ) 2017/432 si účinná politika Únie v oblasti návratu vyžaduje efektívne a primerané opatrenia na zadržanie a zistenie totožnosti neregulárnych migrantov. Ak sa tieto opatrenia skombinujú, môžu priniesť rovnaké výsledky pri kontrole neoprávnených pohybov ako dočasné kontroly vnútorných hraníc, pričom sú menej rušivé, pokiaľ ide o voľný pohyb osôb, tovaru a služieb.

Priestor bez kontrol na vnútorných hraniciach (ďalej len „schengenský priestor“) je najväčší priestor voľného pohybu na svete. Umožňuje voľný pohyb viac ako 420 miliónov ľudí a voľný tok tovaru a služieb. Pohraničné oblasti v rámci EÚ pokrývajú približne 40 % územia EÚ a v roku 2017 boli domovom 30 % obyvateľstva, resp. približne 150 miliónov ľudí. V roku 2017 takmer 2 milióny ľudí dochádzali do zamestnania cez hranice vrátane 1,3 milióna cezhraničných pracovníkov. V roku 2018 obyvatelia EÚ uskutočnili 1,1 miliardy ciest buď z pracovných, alebo osobných dôvodov, čo predstavuje nárast o 11 % od roku 2014. Pandémia COVID-19 znížila mobilitu v rámci EÚ z dôvodu karanténnych opatrení, cestovných obmedzení, obmedzení verejného života a zákazov vychádzania. Toky ľudí budú však pravdepodobne v budúcnosti naďalej výrazné, a to najmä keď sa život vráti do normálu. Schengenský priestor je symbolom prepojenosti EÚ a väzieb medzi Európanmi. Takisto prispieva k efektívnemu fungovaniu jednotného trhu, a tak aj k rastu hospodárstva EÚ.

Cezhraničná trestná činnosť a s ňou spojené bezpečnostné hrozby majú vo svojej podstate medzinárodný kontext. Ako sa uvádza v Stratégii EÚ pre bezpečnostnú úniu, EÚ čelí vyvíjajúcim sa a čoraz zložitejším bezpečnostným hrozbám. Tieto hrozby sa šíria cez hranice a prejavujú sa v páchateľoch trestnej činnosti a organizovaných zločineckých skupinách, ktorí sa zapájajú do širokej škály trestnej činnosti. Ako sa zdôrazňuje v stratégii EÚ na boj proti organizovanej trestnej činnosti na roky 2021 – 2025, organizovaná trestná činnosť predstavuje významnú hrozbu pre Európanov, európske podniky a štátne inštitúcie, ako aj hospodárstvo ako celok. Tým, že zločinecké skupiny pôsobia v rôznych jurisdikciách, vyhýbajú sa odhaleniu a využívajú rozdiely vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Spolu so sprievodným návrhom smernice o výmene informácií je tento návrh zameraný na zriadenie kódexu policajnej spolupráce s cieľom zjednodušiť, posilniť, zdokonaliť, modernizovať a uľahčiť spoluprácu v oblasti presadzovania práva medzi príslušnými národnými agentúrami, čo bude predstavovať významnú podporu pre členské štáty v ich boji proti závažnej a organizovanej trestnej činnosti a terorizmu.

Ako sa uvádza v oznámení Komisie z júna 2021 „Stratégia na dosiahnutie plne funkčného a odolného schengenského priestoru“, cieľom tohto odporúčania je prispieť k vytvoreniu spoločných noriem, ktoré príslušníkom polície umožnia účinne spolupracovať so svojimi kolegami v iných členských štátoch. Pri dodržiavaní platných právnych predpisov EÚ a na základe osvedčených postupov v rámci dvojstranných alebo mnohostranných dohôd o spolupráci medzi členskými štátmi by príslušníci polície mali vykonávať cielené spoločné operácie vrátane spoločných hliadok, a to najmä v pohraničných oblastiach v rámci EÚ. Keďže teroristi a iní páchatelia trestnej činnosti pôsobia v rôznych členských štátoch, policajné orgány by mali mať možnosť lepšie ich monitorovať a pri cezhraničnom prenasledovaní na území jednotlivých štátov ich podľa potreby zatýkať, prípadne vykonávať v súvislosti s nimi operácie sledovania. Spoločné operácie môžu okrem toho pomôcť pri účinnom riešení otázky neoprávnených pohybov neregulárnych migrantov.

Po siedme príslušníci zapojení do cezhraničnej spolupráce v oblasti presadzovania práva v EÚ nie sú vždy riadne odborne pripravení, aby mali potrebné znalosti a operačné zručnosti na čo najúčinnejšie a najefektívnejšie plnenie úloh. Na základe štúdie z roku 2021, ktorá bola vypracovaná pre Komisiu, sa zistila obmedzená dostupnosť odbornej prípravy pre pracovníkov orgánov presadzovania práva zapojených do cezhraničnej spolupráce. Odborná príprava sa nevykonáva pravidelne a nie vždy sa v nej zohľadňuje najnovší vývoj. Informovanosť a vedomosti o príslušných databázach a o výkonných právomociach udelených rôznymi členskými štátmi sú takisto obmedzené. Účinnú cezhraničnú operačnú policajnú spoluprácu sťažuje aj jazyková bariéra.

Po piate spoločné hliadky a iné spoločné operácie sa často uskutočňujú v pohraničných oblastiach v rámci EÚ a v iných oblastiach v rámci EÚ ad hoc. Často im chýba koordinácia a uskutočňujú sa bez predchádzajúcej analýzy rizík, ktorá by umožnila ich lepšie cielené nasadenie. Neexistuje žiadne fórum, v ktorom by si členské štáty vymieňali takúto analýzu rizík alebo informovali ostatné členské štáty o svojich potrebách a prioritných oblastiach. Napríklad na účely lepšieho zacielenia spoločných hliadok alebo iných spoločných operácií, ktoré sa uskutočňujú v celej EÚ počas veľkých podujatí (napr. veľké športové podujatia, medzinárodné samity), v konkrétnych obdobiach (napr. dovolenkové sezóny) alebo v súvislosti s konkrétnymi vlnami trestných činov (napr. terorizmus, obchodovanie s drogami, ovplyvňovanie výsledkov zápasov, obchodovanie s falšovaným tovarom, podvody s kreditnými kartami, vreckové krádeže a iné majetkové trestné činnosti).

Po štvrté z dôvodu nekompatibility zabezpečeného komunikačného zariadenia používaného v rámci rôznych členských štátov komunikačné zariadenie niektorých príslušníkov polície zapojených napríklad do prenasledovania prestane po prekročení hranice fungovať. To znemožňuje kontakt s ich vlastnými orgánmi alebo orgánmi členského štátu, do ktorého vstupujú. Príslušníci nasadení v rámci spoločných hliadok alebo operácií v iných členských štátoch navyše často nemajú k dispozícii mobilné zariadenie, ktoré im umožňuje diaľkový a zabezpečený prístup k ich vlastným vnútroštátnym databázam, databázam EÚ a medzinárodným databázam.

Konzultácie so zainteresovanými stranami sa uskutočnili v období od júla 2019 do júla 2021. Konzultácie boli zamerané na zainteresované strany zo širokej škály odborníkov v danej oblasti, vnútroštátne orgány, organizácie občianskej spoločnosti a verejnosť, pokiaľ ide o ich očakávania a obavy týkajúce sa posilnenia spolupráce v oblasti presadzovania práva v EÚ.

3.VÝSLEDKY HODNOTENÍ EX POST, KONZULTÁCIÍ SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI A POSÚDENÍ VPLYVU

Vzhľadom na citlivosť opatrení týkajúcich sa operačnej cezhraničnej policajnej spolupráce a ochotu členských štátov zapojiť sa do ďalšieho dialógu o tom, aké opatrenia by sa mali zaviesť na posilnenie operačnej policajnej spolupráce, je návrh odporúčania Rady najvhodnejšou a najprimeranejšou voľbou. Dôvodom je, že neprekračuje rámec toho, čo je v tejto fáze potrebné na dosiahnutie cieľov zlepšenia operačnej policajnej spolupráce v celej EÚ.

V tomto návrhu sa odporúča, aby členské štáty prijali niekoľko opatrení na riešenie prekážok a posilnenie existujúcich príslušných mechanizmov a nástrojov cezhraničnej spolupráce. Neobsahuje odporúčania, ktoré by boli v rozpore s tým, čo sa stanovuje v existujúcich právnych predpisoch EÚ. Naopak, členské štáty by mali prijať odporúčané opatrenia v súlade s uvedenými právnymi predpismi EÚ. Okrem toho sa neočakáva, že členské štáty zmenia podmienky a záruky obsiahnuté vo vnútroštátnom práve týkajúce sa dotknutých operačných činností, ale že ich budú naďalej uplatňovať, pokiaľ sú v súlade s právnymi predpismi EÚ a toto odporúčanie sa ich konkrétne netýka.

Pokiaľ ide o ochranu osobných údajov, vplyv sa považuje za neutrálny. Toto odporúčanie pravdepodobne povedie ku kvantitatívnemu zvýšeniu výmeny osobných údajov medzi členskými štátmi v súlade s očakávaným posilnením cezhraničnej operačnej policajnej spolupráce. Na túto dodatočnú výmenu osobných údajov sa však budú vzťahovať rovnaké prísne pravidlá a postupy, ktoré sú už zavedené na spracúvanie takýchto údajov v súlade s právom EÚ, najmä so smernicou o presadzovaní práva.

Pokiaľ ide o ďalšie základné práva, ako sú minimálne procesné práva podozrivých a obvinených osôb podľa smerníc EÚ o procesných právach (právo na informácie pri zadržaní podozrivého, právo na tlmočenie a právo na prístup k obhajcovi), vplyv je neutrálny. Toto odporúčanie, ktoré by viedlo k nárastu existujúcich cezhraničných policajných operácií, neoslabuje ani nemení uplatniteľné pravidlá týkajúce sa procesných práv. Podobne sa naďalej uplatňujú pravidlá a normy vymedzené v iných oblastiach práva EÚ v súlade s povinnosťou členských štátov dodržiavať základné práva zakotvené v Charte základných práv EÚ.

5.VPLYV NA ROZPOČET

Vplyv tohto odporúčania na rozpočet závisí najmä od reakcie Rady na tento návrh odporúčania a od rozsahu, v akom členské štáty následne tieto odporúčania vykonajú.

Keďže niektoré členské štáty pokročili vo svojej úrovni spolupráce viac ako iné, náklady na vykonávanie navrhovaných odporúčaní sa budú v jednotlivých členských štátoch líšiť. Náklady budú odzrkadľovať postupné a priebežné zintenzívňovanie existujúcej operačnej spolupráce medzi členskými štátmi, keďže účinok vykonávania odporúčaných opatrení sa prejaví v priebehu času.

Vzhľadom na povahu opatrení, ktoré sa majú zaviesť, by sa náklady na vnútroštátnej úrovni mohli do značnej miery a za uplatniteľných podmienok hradiť z programov členských štátov v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť. Fond pre vnútornú bezpečnosť zahŕňa špecifické ciele, akými je „zlepšenie a uľahčenie výmeny informácií“, „zlepšenie a zintenzívnenie cezhraničnej spolupráce“ a „podpora posilňovania spôsobilostí členských štátov v súvislosti s predchádzaním trestnej činnosti, terorizmu a radikalizácii a boja proti nim, ako aj s riadením udalostí, rizík a kríz súvisiacich s bezpečnosťou“. Okrem nákladov potenciálne hradených z programov členských štátov v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť nebudú na úrovni EÚ znášané žiadne ďalšie náklady.

6.ĎALŠIE PRVKY

•Plány vykonávania, spôsob monitorovania, hodnotenia a podávania správ

Komisia vyzýva Radu, aby navrhované odporúčanie prijala najneskôr do júna 2022.

Podľa názoru Komisie by v príslušnej pracovnej skupine Rady mala prebiehať dlhodobá diskusia o cezhraničnej operačnej policajnej spolupráci, aby táto pracovná skupina mohla pôsobiť ako stále fórum pre diskusie členských štátov o otázkach, ktorými sa zaoberá toto odporúčanie, a najmä o opatreniach vykonaných v nadväznosti na toto odporúčanie.

Komisia by mala jeden rok po prijatí tohto odporúčania podať správu o pokroku, ktorý členské štáty dosiahli pri jeho vykonávaní. V správe by sa malo posúdiť, či sú potrebné právne záväzné predpisy EÚ týkajúce sa príslušných foriem cezhraničnej operačnej policajnej spolupráce.

•Podrobné vysvetlenie konkrétnych ustanovení návrhu

V oddiele 1 sa vymedzujú hlavné pojmy uvedené v odporúčaní.

Oddiel 2 obsahuje odporúčania zamerané na riešenie prekážok pri zasahovaní príslušníkov polície v iných členských štátoch v súvislosti s cezhraničným prenasledovaním, cezhraničným sledovaním, spoločnými hliadkami a inými spoločnými operáciami. Cieľom odporúčaní je rozšíriť súčasný zoznam trestných činov, v prípade ktorých možno použiť cezhraničné prenasledovanie a sledovanie, a odstrániť geografické a časové obmedzenia, ktoré niektoré členské štáty zaviedli a ktoré vytvárajú prekážky takýmto operáciám. Ich cieľom je zosúladiť pravidlá o prenesení výkonnej právomoci medzi členskými štátmi s cieľom zvýšiť zrozumiteľnosť a istotu toho, čo môžu policajti robiť pri cezhraničnom prenasledovaní, sledovaní a spoločných operáciách.

Odporúčania týkajúce sa cezhraničného prenasledovania sa netýkajú len prekračovania pozemných hraníc, ale aj vodných (námorných, riečnych, jazerných) a vzdušných hraníc. Týkajú sa aj použitia služobnej zbrane príslušníkmi polície, a to nielen v rámci legitímnej sebaobrany, ale aj pri obrane iných. Odporúčania v tejto súvislosti presahujú rámec toho, čo sa stanovuje v článku 41 ods. 5 písm. b) a e) Schengenského dohovoru. V článku 41 ods. 10 Schengenského dohovoru sa však umožňuje urobiť dodatočné úpravy k vykonávaniu článku 41. V tomto prípade to zahŕňa podmienky, za ktorých možno vykonávať prenasledovanie.

V oddiele 3 sa uvádzajú odporúčania zamerané na podporu cezhraničnej policajnej spolupráce ako nástroja na boj proti prevádzačstvu a podporu predchádzania neregulárnej migrácii a jej odhaľovania. Členské štáty by mali využívať cielené spoločné operácie v konkrétnych pohraničných oblastiach v rámci EÚ na základe analýzy na boj proti prevádzačstvu, ako aj na predchádzanie neoprávnene sa zdržiavajúcim migrantom a cezhraničnej trestnej činnosti spojenej s neregulárnou migráciou a ich odhaľovanie. Členské štáty by mali takisto zabezpečiť koordináciu na vnútroštátnej úrovni medzi príslušnými orgánmi zapojenými do spoločných operácií a orgánmi zapojenými do ďalšieho zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi tretích krajín zadržanými z dôvodu neoprávneného zdržiavania sa na území. Mali by to robiť najmä pomocou mechanizmov, na ktoré sa odkazuje v článku 6 ods. 3 smernice 2008/115/ES.

Oddiel 4 obsahuje odporúčania zamerané na posilnenie cezhraničnej policajnej spolupráce na účely boja proti obchodovaniu s ľuďmi a identifikácie a ochrany obetí. Členské štáty by mali využívať spoločné operácie na boj proti obchodovaniu s ľuďmi a na identifikáciu, bezpečnosť a podporu obetí. Potenciálne obete obchodovania s ľuďmi možno odhaliť a identifikovať v rámci spoločných operácií. Mali by im byť okamžite sprostredkované služby v oblasti pomoci, podpory a ochrany, a to v prípade potreby aj v spolupráci s organizáciami občianskej spoločnosti. Včasná identifikácia obetí je rozhodujúca aj preto, aby policajné orgány mohli lepšie vyšetrovať a trestať obchodníkov s ľuďmi. V tejto súvislosti je veľmi dôležitá odborná príprava orgánov presadzovania práva v odhaľovaní prípadov obchodovania s ľuďmi.

V oddiele 5 sa uvádzajú odporúčania zamerané na transformáciu existujúcich centier policajnej a colnej spolupráce v pohraničných oblastiach v rámci EÚ na spoločné policajné a colné stanice. Spoločné policajné a colné stanice by mali okrem svojich súčasných úloh v oblasti regionálnej cezhraničnej výmeny informácií rozvíjať kapacity na vytváranie, podporu, koordináciu a vykonávanie stálych foriem operačnej spolupráce v cezhraničných oblastiach, ako sú spoločné hliadky a iné spoločné operácie. Mali by vypracúvať spoločné analýzy cezhraničnej trestnej činnosti špecifickej pre ich pohraničnú oblasť a poskytovať ich prostredníctvom národného jednotného kontaktného miesta všetkým členským štátom a príslušným agentúram EÚ, ako je Europol. Takéto cielené spoločné operácie by sa riadili pravidlami výkonu policajných právomocí v pohraničných oblastiach v rámci EÚ, najmä pravidlami stanovenými v článku 23 Kódexu schengenských hraníc. Tým sa má zabezpečiť, aby nemali rovnocenný účinok ako kontroly hraníc. Členské štáty by takisto mali rozvíjať kapacity na spoločné podporovanie vyšetrovania cezhraničnej trestnej činnosti, ku ktorej dochádza v ich regióne, a to v súlade s platnými právnymi predpismi a na základe príslušných zákonných povolení, ktoré sa vyžadujú a vydávajú podľa týchto právnych predpisov.

V oddiele 6 sa uvádzajú odporúčania zamerané na zlepšenie plánovania, koordinácie a podpory spoločných operácií v celej EÚ. Členské štáty a Komisia by mali vytvoriť koordinačnú platformu, v rámci ktorej si členské štáty môžu vymieňať informácie o svojich potrebách a prioritách. Cieľom je lepšie zacieliť spoločné operácie, najmä počas veľkých podujatí (napr. veľké športové podujatia, medzinárodné samity), v konkrétnych obdobiach (napr. dovolenkové sezóny), a pomôcť riešiť konkrétne vlny trestných činov (napr. terorizmus, obchodovanie s drogami, ovplyvňovanie výsledkov zápasov, obchodovanie s falšovaným tovarom, podvody s kreditnými kartami, vreckové krádeže a iné majetkové trestné činnosti), ktoré páchajú najmä zločinecké skupiny v oblasti závažnej a organizovanej trestnej činnosti, pričom sa v prípade potreby využije existujúce financovanie EÚ a výsledky výskumných a inovačných projektov EÚ v oblasti bezpečnosti. Členské štáty by mali svojim národným jednotným kontaktným miestam nariadiť, aby koordinovali takéto spoločné operácie vrátane spoločných hliadok z iných členských štátov a smerujúcich do nich. Mali by takisto vypracovať spoločné hodnotenia hrozieb a analýzy rizík a každoročné posúdenia potrieb na základe výmeny informácií o pripravovaných rozsiahlych podujatiach, ohrozeniach verejného poriadku, bezpečnosti, vnútornej bezpečnosti a modeloch mobility občanov, najmä počas turistických sezón. Tento prístup by mal pomôcť pripraviť a vytvoriť cielenejšie spoločné hliadky a iné spoločné operácie vrátane koordinovaných policajných kontrol v pohraničných oblastiach v rámci EÚ. Postupom času by mal umožniť zacielenie na kľúčové miesta trestnej činnosti v EÚ, ako sa uvádza v správe EU SOCTA 2021.

V oddiele 7 sa uvádzajú odporúčania zamerané na zabezpečenie skutočnej dostupnosti informácií a komunikácie počas cezhraničných operácií. Členské štáty by mali vybaviť svojich príslušníkov polície nástrojmi, ktoré im umožnia diaľkový a zabezpečený prístup k vlastným databázam v súlade s vnútroštátnym právom, ako aj k databázam EÚ a medzinárodným databázam prostredníctvom európskeho vyhľadávacieho portálu. Zámerom je umožniť im vykonávať svoje policajné funkcie počas cezhraničných operácií, napr. vykonávať kontroly totožnosti. Členské štáty by mali takisto vybaviť svojich príslušníkov polície zúčastňujúcich sa na cezhraničných operáciách zabezpečenými komunikačnými prostriedkami (napr. nástroj na zasielanie okamžitých správ), ktoré fungujú cezhranične, aby sa mohli spojiť a priamo komunikovať s príslušníkmi hostiteľského členského štátu v reálnom čase. Členské štáty by mali využívať technické riešenia, ktoré poskytne inovačné laboratórium Europolu, aby sa zabezpečilo cezhraničné prepojenie zabezpečených komunikačných prostriedkov.