SK    SK SK 
 
SK 1   SK  KOMISIA EURÓ PSKYCH SPOLO ČENSTIEV 
Brusel, 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 v kone čnom znení 
  
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE 
sprievodný materiál k dokumentu 
 
Návrh 
 
SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY 
 
o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej 
krajiny alebo osôb bez štátnej príslušnos ti ako osôb pod medzinárodnou ochranou 
a obsah poskytovanej ochrany  
  
Zhrnutie posúdenia vplyvu 
 
{KOM(2009) 551} 
{SEK(2009) 1373}  
 
SK 2   SK 1. VYMEDZENIE PROBLÉMU  
Po zvýšení po čtu žiadate ľov o azyl v období medzi rokmi 1996 a 2002, ku ktorému prispeli 
konflikty v bývalej Juhoslávii v období rokov 2003 – 2006, sa tento po čet v EÚ-27 výrazne 
znížil: z 344 800 žiadostí o azyl v roku 2003 na 197 410 v roku 2006 ( − 42,7 %). Tento 
klesajúci trend sa zastavil v roku 2007, ke ď sa počet žiadostí zvýšil na 222 170 (+ 12 %), 
najmä v dôsledku prílevu irackých žiadate ľov o azyl. V roku 2008 došlo k ďalšiemu zvýšeniu 
(+ 8 %) v porovnaní s rokom 2007, ke ď počet žiadostí dosiahol 257 375. Napriek tomu 
žiadatelia o azyl predstavujú malý podiel migra čných tokov do EÚ (odha dom 1,5 – 2 milióny 
prisťahovalcov za rok).  
Počet osôb, ktoré sa zdržovali v EÚ s postavení m ochrany sa na konci roka 2007 priblížil 
k počtu 1,4 milióna, čo predstavuje približne 7,5 % po čtu štátnych príslušn íkov tretej krajiny 
s legálnym pobytom a 0,3 % z celkového po čtu obyvate ľov EÚ v roku 2007. Aj tento po čet 
1,4 milióna predstavuje malý podiel z celosvetového po čtu utečencov, ktorý sa odhaduje 
na 11,4 milióna v roku 2007. 
Smernica Rady 2004/83/ES („smernica o priznaní azylu“)1 sa snaží obmedzi ť sekundárne 
pohyby žiadate ľov o azyl medzi členskými štátmi ( ČŠ) zavedením minimálnych ustanovení 
na zosúladenie kritérií na identifikáciu osôb, kt oré potrebujú medzinárodnú ochranu, a práv 
a výsad, ktoré sa majú udeli ť týmto osobám vo všetkých ČŠ. 
Odpovede na zelenú knihu z roku 2007, nieko ľko hodnotiacich správ, št údií a konzultácií, 
ktoré sa konali so zainteresovanými strana mi, poukazujú na to, že v dôsledku požiadavky 
na jednotnos ť pre ich prijatie sú minimálne ustanovenia smernice nejasné a dvojzna čné, 
keďže obsahujú „nedostatky“ a umož ňujú uplatni ť výnimky. Okrem toho sa v niektorých 
prípadoch dosiahol kompromi s na úrovni „konzervatívnejš ieho“ výkladu Ženevského 
dohovoru, ktorý sa týka postavenia ute čencov, Európskeho dohovoru o ľudských právach 
(ECHR – European Convention Human Rights) a ďalších nástrojov týkajúcich sa ľudských 
práv, ktoré sú zdrojmi medzinárodných záväzkov, ktoré majú ČŠ spoločné. V dôsledku toho 
smernica nezaru čuje úplný súlad vnútroštátnych vykonáva cích opatrení s týmito nástrojmi  
a umožňuje značné rozdiely medzi vnútroštátnymi rozhodovacími postupmi . Okrem toho 
majú rozhodovacie orgány ťažkosti s rýchlym prijatím priamych rozhodnutí,  keďže možnos ť 
vykladať koncepty rôznymi spôsobmi vedie k výraznému uchy ľovaniu sa k odvolaniam 
a k vysokej miere úspešných odvolaní proti záporným rozhodnutiam. Nakoniec, súčasné 
ustanovenia smernice nie sú pr imerané na dosiahnutie cie ľov stanovených Haagskym 
programom,  pokiaľ ide o zavedenie jednotného postavenia ochrany a ďalší pokrok v oblasti 
začleňovania  štátnych príslušníkov tretej krajiny. 
Existujúce údaje jasne poukazujú na rozdiely  v miere priznávania postavenia ako aj 
v postupoch medzi ČŠ a v zmysle štandardov ochrany poskytovanej ČŠ; údaje poukazujú aj 
na zlé prvostup ňové rozhodovanie. Štatistické dôkazy  okrem toho poukazujú na to, že 
smernica nemala žiadny vplyv na sekundárne pohyby:  žiadatelia o azyl považujú niektoré ČŠ 
za „atraktívnejšie“ destinácie ako iné, čiastočne v dôsledku toho, že v nich majú lepšie šance 
získať štatút alebo vyššiu úrove ň práv. 
                                                 
1 Smernica z 29. apríla 2004 o minimálnych usta noveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych 
príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho ob čianstva ako ute čencov alebo osôb, ktoré inak 
potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany.  
 
SK 3   SK Všeobecné problémy možno rozdeli ť na tieto osobitné problémy:  
• Pojmy „aktéri ochrany“, „vnútro štátna ochrana“ a „príslušnos ť k určitej sociálnej skupine“ 
sú vymedzené nejasne, čo vyvoláva riziko odoprenia ochr any, ako aj riziko odlišných 
postupov priznávania štatútu.  
• Existujú neodôvodnené rozdiely medzi obsahom ochrany ute čencov a osôb 
pod doplnkovou ochranou. 
• Nie sú splnené osobitné integra čné potreby osôb pod medzinárodnou ochranou.  
• Existujú neodôvodnené obmedzenia uplat ňovania práva osôb pod ochranou 
na rešpektovanie rodinného života. 
2. PRIDANÁ HODNOTA OPATRENIA EÚ A DODRŽIAVANIE ZÁSADY SUBSIDIARITY  
Možno očakávať, že opatrenie na úrovni EÚ bude vo viacerých aspektoch ú činnejšie, ako 
opatrenie ČŠ. 
• Ciele stanovené Haagskym programom týkajúce sa jednotn ého štatútu ochrany 
a začlenenia štátnych príslu šníkov tretej krajiny sa nemôžu dosiahnu ť jednostranným 
opatrením ČŠ. 
• Nie je pravdepodobné, že sa úrove ň ochrany zvýši  komplexne tak, aby sa splnili vyššie 
medzinárodné štandardy, ktoré sa vyvinu li prostredníctvom jednotných opatrení ČŠ. 
Naopak, môže dôjs ť k „zredukovaniu na absolútne minimum“, ke ďže tieto ČŠ, ktoré 
v súčasnosti poskytujú ve ľkorysejšie štandardy ochr any, sa môžu prikloni ť k zníženiu 
svojich štandardov, aby predišli „prilákaniu“ vä čšieho počtu žiadate ľov o azyl. 
• Sekundárne pohyby a nerovnomerné rozdelenie žiadate ľov o azyl a osôb 
pod ochranou sa neznížia . Iba zvýšená harmonizácia na úrovni EÚ môže zníži ť stimul 
žiadateľov o azyl k sekundárnym pohybom, pokia ľ sú tieto spojené s rozdielmi vo 
vnútroštátnych právnych predpiso ch a postupoch a rôznymi úrov ňami práv poskytovaných 
v rôznych ČŠ. 
• Nejednozna čnosť a neurčitosť v existujúcom acquis sa môžu vyrieši ť iba na úrovni 
EÚ. Opatrenie ČŠ nemôže vies ť k celkovému zlepšeniu kvality a ú činnosti azylového 
procesu v celej EÚ. 
3. CIELE POLITIKY  
Celkovým cie ľom je dosiahnu ť vyššie štandardy ochrany osôb v celej EÚ, ktoré potrebujú 
medzinárodnú ochranu.  
Medzi osobitné ciele  patria:  
1. zabezpečiť úplné a široké uplat ňovanie Ženevského dohovoru a úplné rešpektovanie 
ECHR a Charty základných práv EÚ;  
 
SK 4   SK 2. aproximova ť obsah ochrany poskytovanej ute čencom a osobám pod doplnkovou 
ochranou;  
3. rozšíriť celkový obsah ochrany pri zoh ľadnení osobitných potrieb osôb 
pod medzinárodnou ochranou; 
4. zlepšiť účinnosť azylového procesu;  
5. zabezpečiť jednotné uplat ňovanie schválených štandar dov ochrany v celej EÚ. 
4. MOŽNOSTI POLITIKY  
Odlišná povaha problémov znemož ňuje určiť jedinú všeobecnú možnos ť politiky. V posúdení 
vplyvu (PV) sa preto navrhuj ú samostatné možnosti politiky pre každý z cie ľov politiky 
a uvádzajú sa v ňom 2 – 4 legislatívne čiastkové možnosti alebo 2 – 4 legislatívne možnosti 
a 1 nelegislatívna možnos ť pre každú z týchto možností po litiky. Aby sa stanovili prvky, 
ktoré by mali tvori ť uprednost ňovanú možnos ť, všetky čiastkové možnosti sa posudzujú vo či 
základnému scenáru v zmysle efektívnosti, ú činnosti a súdržnosti, ale aj v zmysle ich 
primeranosti a ich sociálneho vplyvu  a vplyvu na zákla dné práva. Vzh ľadom na úrove ň 
zložitosti navrhnutých možností politiky sa toto  zhrnutie obmedzuje na  opis hlavných prvkov, 
ktoré tvoria uprednost ňovanú možnos ť politiky. 
5. HLAVNÉ PRVKY UPREDNOST ŇOVANEJ MOŽNOSTI POLITIKY  
Uprednost ňovaná možnos ť politiky: 
• obmedzuje široký výklad pojmov „aktéri ochra ny“ a „vnútroštátna ochrana“ v súlade 
s ustanoveniami Ženevského dohovoru a ECHR  spresnením kritérií na posudzovanie 
prístupnosti a ú činnosti ochrany, ktorá by bol a k dispozícii žiadate ľovi. Uprednost ňovaná 
možnosť praktickej spolupráce po číta so spolo čným mapovaním kritérií používaných na 
toto posúdenie,  
• zabezpečuje širší výklad pojmu „osobitná sociál na skupina“ v súlade s ustanoveniami 
Ženevského dohovoru  lepším vymedzením významu, ktorý sa má pripísa ť aspektom 
vyplývajúcim z pohlavia žiadate ľov, čím sa posilní prístup k ochrane, najmä v prípade 
žien. Spolo čné mapovanie výkladov ako sú časť prvku praktickej spolupráce prispeje 
k aproximácii rozhodovania, 
• približuje práva osôb pod doplnkovou ochranou k právam ute čencov  tým, že odstra ňuje 
všetky rozdiely, ktoré v sú časnosti smernica povo ľuje a ktoré sa už viac nemôžu 
považova ť za objektívne odôvodnené, pokia ľ ide o trvanie ich povolen ia na pobyt, prístup 
k zamestnaniu a vzdelávacím činnostiam spojeným so zamestnaním, prístup k sociálnemu 
zabezpečeniu, zdravotnej starostli vosti a prostriedkom na za členenie, prístup k dávkam pre 
ich rodinných príslušníkov, 
• posilňuje začlenenie osôb pod ochranou pri zoh ľadnení ich osobitných potrieb : poskytuje 
im posilnený prístup k postupom na uznáva nie ich kvalifikácie,  k podpore v oblasti 
odbornej prípravy a zamestnanosti, k programom bývania a za členenia, pri ktorých sa 
zohľadňujú ich osobitné potreby. V rámci plánovanej praktickej spolupráce budú ČŠ môcť 
určovať a spoločne využíva ť osvedčené a nákladovo efektívne postupy, 
 
SK 5   SK • posilňuje rešpektovanie práva osôb pod ochranou na rodinný život:  rozširuje definíciu 
rodinných príslušníkov tak, aby zah ŕňala prípad, ke ď osoba pod ochranou je neplnoletou 
osobou, a široké spektrum situácií, ke dy by sa neplnoletá osoba mohla považova ť za 
závislú osobu, zabezpe čujúc pri tom, aby rozhodujúcim kritérium bol najlepší záujem 
dieťaťa. V rámci plánovanej praktickej spolupráce môžu ČŠ lepšie vymedzi ť kritériá 
na stanovenie najlepšieho záujmu die ťaťa. 
6. POSÚDENIE VPLYVOV  
6.1. Hlavné výhody  
− Zabezpečením, že ustanovenia smernice budú jasné a primerané, aby sa zaru čil úplný súlad 
s medzinárodnými štandardmi ľudských práv a práv ute čencov, by sa uprednostnenou 
možnosťou dosiahlo lepšie rešpektovanie práva na azyl  a všeobecnejšie základných práv, 
vrátane zásady nediskriminácie.   
− Zmenšením priestoru na neur čitosť a administratívne chyby by sa týmito zmenami 
a doplneniami zlepšila a posilnila kvalita, spravodlivos ť, účinnosť a vierohodnos ť 
azylového procesu.   
− Posilnením jednotného uplat ňovania ustanovení by zmeny a doplnenia pomohli znížiť 
sekundárne pohyby .  
6.2. Potenciálny rozsah finan čných dosahov 
6.2.1.  Potenciálne náklady 
Stanoviť výšku nákladov na zmeny CEAS je osobitne ťažké. Veľkosť alebo profil prílevov 
utečencov nemožno predvída ť z roka na rok a neexistujú žiadne štatistiky o tom, pre čo 
niektoré žiadosti boli schvále né a iné zamietnuté. Ochrana sa poskytuje individuálne, 
na základe výsledku analýzy dôveryhodnosti a i ndividuálnych pomerov každého žiadate ľa. 
Okrem toho nie sú k dispozícii inform ácie o celkových nákladoch na prijatie osôb 
pod ochranou alebo na jednotli vé práva, ktoré sa im ude ľujú. Preto nie je možné odhadnú ť, 
koľkých žiadate ľov by sa mohli v skuto čnosti dotknú ť zmeny a doplnenia dôvodov ochrany, 
alebo posúdi ť vplyvy zmien a doplnení na práva ude lené osobám pod ochranou. V rámci 
limitov týchto obmedzení možno uvies ť tieto údaje.  
Štyri ČŠ, ktorých by sa mohla dotknú ť zmena a doplnenie pojmu „ak téri ochrany“, prijali 
v roku 2008 spolu 74 535 žiadostí, zatia ľ čo osem ČŠ, ktorých by sa mohla dotknú ť zmena 
a doplnenie pojmu „vnútroštátna ochr ana“, prijalo 81 575 žiadostí. Štrnás ť ČŠ, ktoré by mohli 
byť dotknuté zmenou a doplnením pojmu „osobitn á sociálna skupina“, prijalo v roku 2008 
spolu 30 800 žiadostí od žien; príslušný po čet v siedmich ČŠ, ktoré by boli dotknuté zmenou 
a doplnením požiadavky prí činnej súvislosti, bol 14 800. Zave denie výnimiek týkajúcich sa 
ukončenia by sa potenciálne dotklo 10 ČŠ, ktoré v roku 2008 uplatnili ukon čenie v 7 020 
prípadoch. 
Celkové vplyvy aproximácie týchto dvoch štatútov sa budú líši ť: niektoré ČŠ (napríklad, IE, 
SE a UK) nebudú prakticky vôbec dotknuté, zatia ľ čo väčšina bude musie ť odstrániť rôzne 
rozdiely, ktoré zachovávajú. Povinnos ť poskytnú ť osobám pod doplnkovou ochranou 
nepodmienený prístup na trh práce by sa  dotkla CY, DE a LU, v ktorých po čet osôb 
 
SK 6   SK pod doplnkovou ochranou, ktoré by mali potenciál nu výhodu z tejto zmeny a doplnenia, 
možno odhadnú ť na 445 na Cypre, 1 925 v Nemecku a 504 v Luxembursku, čo predstavuje 
podiely 0,11 % (CY), 0,0046 % (DE) a 0,23 % (LU) pracovnej sily týchto ČŠ. Aproximácia 
práv týkajúcich sa sociálneho zabezpe čenia by sa dotkla DE , LU, LV a PT, zatia ľ čo 
aproximácia týkajúca sa zdravotnej starostlivosti by sa dotkla MT; po čet osôb pod 
doplnkovou ochranou, ktoré boli prijaté v týchto ČŠ v období rokov 2005 – 2008, bol 3 375 
(DE), 340 (LU), 5 (LV), 95 (PT) a 3 010 (M T). Aproximácia týka júca sa prístupu 
k programom za členenia by sa mohla dotknú ť minimálne 8 ČŠ, v ktorých celkový po čet osôb 
pod doplnkovou ochranou v období rokov 2005 – 2008 predstavoval 5 495 osôb, pri čom 
priemerné náklady na osobu pri programoch za členenia zabezpe čovaných jedným ČŠ 
predstavujú 682 EUR. 
Vplyv posilneného prístupu ku konaniam t ýkajúcim sa uznania kvalifikácie, podpore 
zamestnanosti a programom za členenia, ktorý sa poskyt uje osobám pod medzinárodnou 
ochranou, by sa mal obmedzi ť. Počet osôb pod ochranou vo ve ku 15 – 64 rokov, ktorým bol 
v EÚ priznaný štatút v rokoch 2005 až 2008, sa odhaduje na 245 132, a teda predstavuje iba 
0,1 % pracovnej sily v EÚ, zatia ľ čo osoby, ktorým bola priznaná  ochrana v EÚ v rovnakom 
období, predstavujú iba 1,07 % po čtu štátnych pr íslušníkov tretej kr ajiny v EÚ. Celkový po čet 
osôb závislých od osôb, ktorým bola poskytnutá ochrana v rokoch 2005 – 2008 v 14 ČŠ, 
ktorých by sa mohlo dotýka ť rozšírenie definície rodinný ch príslušníkov, sa odhaduje na 
menej ako 18 500.  
Pravdepodobné administratívne náklady na uprednost ňovanú možnos ť sa odhadujú 
na 3 094 407 EUR. 
6.2.2.  Potenciálne úspory 
− Zmiernením stimulu žiadate ľov o azyl k sekundárnym pohybom môže uprednost ňovaná 
možnosť prispieť k zníženiu azylových tokov v rámci EÚ a nákladov na vykonávanie 
dublinského systému.  
− Skrátením trvania prvostup ňového konania a znížením po čtu odvolaní môže 
uprednost ňovaná možnos ť viesť k administratívnym a finan čným úsporám: existujú náznaky, 
že odvolania môžu vies ť k zdvojnásobeniu nákla dov na žiadosti o azyl, ke ďže v roku 2007 
bolo podaných odhadom 110 846 odvolaní. Znížili by sa aj náklady na služby prijímania, 
ktoré môžu stá ť ročne v priemere 11 000 EUR na osobu, pri čom priemerná d ĺžka 
prvostupňových konaní je 6 mesiacov a odvolacích konaní 1 rok.  
− V dôsledku aproximácie práv spojených s týmito dvoma štatútmi by sa zefektívnili 
administratívne konania a odstránili náklady spojené s vytvorením a zachovaním odlišných 
infraštruktúr. 
− V dlhodobejšom horizonte by sa investície do podpory za členenia mohli do ur čitej miery 
kompenzova ť pozitívnymi hospodárskymi a sociálnymi vplyvmi trvalo udržate ľnej 
zamestnanosti a úspešným za členením osôb pod ochranou (o čakáva sa, že k tomu dôjde viac 
menej dva roky po poskytnutí ochrany).  
Vnútroštátne opatrenia na uskuto čnenie ustanovení návrhu sú oprávnené na spolufinancovanie 
z Európskeho fondu pre ute čencov na úrovni 50 % alebo 75 %.  
 
SK 7   SK 6.3. Sociálne vplyvy a vplyvy na základné práva 
Celý CEAS je založený na úplnom a širokom uplat ňovaní Ženevského dohovoru, záväzkoch, 
ktoré vyplývajú z nást rojov týkajúcich sa ľudských práv, napr. ECHR, a na úplnom 
rešpektovaní práv zakotvených v Ch arte základných pr áv EÚ. Uprednost ňovaná možnos ť 
zabezpečuje, že osobám, ktoré skuto čne žiadajú o ochranu v EÚ, sa poskytne takáto ochrana 
na základe vysokých štandardov a v súlade s týmito záväzkami. Zlepšuje najmä prístup žiadateľov o azyl a osôb pod ochranou (a ic h rodinných príslušn íkov) k ochrane 
a spravodlivosti, sociálnemu za členeniu ako aj prístup na trh práce a zabezpe čuje úplné 
rešpektovanie zásady nediskriminácie. 
7. M
ONITOROVANIE A HODNOTENIE  
V posúdení vplyvu je uvedených nieko ľko ukazovate ľov, ktoré sa môžu použi ť na posúdenie 
účinnosti a efektívnosti uprednost ňovanej možnosti pri dosiahnutí hlavných politických 
cieľov, a sú v ňom vysvetlené opatrenia na ich zhromaž ďovanie a hodnotenie, najmä na ú čely 
prípravy pravidelných správ o vykonávaní sm ernice. Okrem toho Európsky podporný úrad 
pre azyl zinštitucionalizuje komplexné spolo čné využívanie informácií o spracovaní žiadostí 
o azyl prostredníctvom formalizovaných postupov a zabezpe čí systematické hodnotenie 
ďalších zhromaždených údajov.