Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade - „Správa o otázke zodpovednosti pokiaľ ide o rozpočtové údaje grécka“ {SEK (2004) 1539 } /* KOM/2004/0784 v konečnom znení */





Brusel, 1.12.2004 KOM(2004) 784 konečná verzia OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE „SPRÁVA O OTÁZKE ZODPOVEDNOSTI POKIAĽ IDE O ROZPOČTOVÉ ÚDAJE GRÉCKA“{SEK (2004) 1539 } OBSAH 1. ÚVOD 3 2. OPIS SÚčASNÉHO SYSTÉMU 4 2.1. PRÁVNY ZÁKLAD 4 2.2. ÚLOHA EUROSTATU 4 2.3. ÚLOHA čLENSKÝCH šTÁTOV 5 3. URčENIE KOMBINOVANÝCH NEDOSTATKOV NA VšETKÝCH ÚROVNIACH SYSTÉMU 5 3.1. OPAKUJÚCE SA PROBLÉMY SÚVISIACE S KVALITOU PRI OZNAMOVANÍ ROZPOčTOVÝCH ÚDAJOV GRÉCKYMI ORGÁNMI 5 3.2. NEDOSTATKY V POSKYTOVANÍ ROZPOčTOVÝCH ÚDAJOV EUROSTATOM 6 3.3. SÚčASNÉ OBMEDZENIA SYSTÉMOV OZNAMOVANIA A ZABEZPEčOVANIA ROZPOčTOVÝCH ÚDAJOV AKO CELKU 7 4. NAVRHOVANÉ KROKY 7 4.1. NÁVRHY TÝKAJÚCE SA SYSTÉMOVÝCH PROBLÉMOV 7 4.2. NÁVRHY TÝKAJÚCE SA EUROSTATU 7 4.3. KROKY TÝKAJÚCE SA GRÉCKA 8 1. Úvod Grécka rozpočtová štatistika prešla v poslednom období veľmi rozsiahlou revíziou. Vládny deficit za rok 2003, ktorý bol najprv oznámený vo výške 1,7 % HDP, dosiahol výšku 4,6 % HDP po oznámení v septembri 2004. Deficity oznámené Komisii za roky 2000, 2001 a 2002 boli tiež upravené smerom nahor o viac ako dva percentuálne body HDP. Takéto podstatné zvýšenia vyplynuli z predchádzajúcich krokov, ktoré podnikol Eurostat, ako aj z iniciatívy, ktorej sa chopila nastupujúca grécka vláda na jar 2004, na spustenie dôkladného fiškálneho auditu. Táto iniciatíva viedla k septembrovému oznámeniu a následným krokom gréckych orgánov v úzkej a pokračujúcej spolupráci s Eurostatom s cieľom napraviť situáciu. Úprava údajov takého rozsahu vyvolala otázky o spoľahlivosti gréckej štatistiky o verejných financiách. Rada ECOFIN vzala na zasadnutí 21. októbra 2004 na vedomie informačné oznámenie Komisie o fiškálnom oznámení Grécka a uvítala iniciatívu Komisie predložiť podrobnú analýzu údajov o deficitoch a dlhoch Grécka za obdobie spätne do roku 1997. Rada ECOFIN na zasadnutí 16. novembra uvítala predbežnú správu Eurostatu a uviedla zámer vrátiť sa k otázke zodpovednosti a možných budúcich krokov, ktoré by zabránili opätovnému výskytu takýchto prípadov na základe správy Komisie. Tento dokument, ktorý vychádza zo záverečnej správy Eurostatu o údajoch o deficitoch a dlhoch Grécka za obdobie 1997-2003 a ktorý by mal byť vnímaný paralelne s touto správou, je reakciou na požiadavku Rady. Analýza údajov za obdobie 1997-2003 ukazuje, že vládny deficit bol v danom období upravený smerom hore v priemere o 2,1 % HDP. Dospela aj k záveru, že pomer vládneho deficitu trvalo prekračoval 3 % HDP. Ďalej sa zdá, že od 90-tych rokov Eurostat vyvíjal špeciálny tlak na grécke štatistické orgány, aby predložili svoje účty na základe schválených a spoločných noriem, že Eurostat pri niekoľkých príležitostiach kontroloval údaje oznámené gréckymi orgánmi a že grécke orgány v minulosti neplnili požiadavky základnej spolupráce, ktorá je nevyhnutná pri tejto úlohe. Posledná úprava medzi oznámeniami v máji 2004 a septembri 2004 je zo všeobecného hľadiska založená na spoľahlivejšom uplatňovaní ESA 95 a na dostupnosti nových údajov. Hlavnými prvkami, ktoré vysvetľujú úpravu gréckeho deficitu medzi oznámeniami v marci 2004 a septembri 2004, sú nedostatočná evidencia armádnych výdavkov, nadhodnotenie prebytku prostriedkov sociálneho zabezpečenia a úprava odhadov daňových príjmov smerom dole (hlavne DPH). Upravený pomer deficitu k HDP teraz predstavuje 4,1 % v roku 2000, 3,7 % v roku 2001, 3,7 % v roku 2002 a 4,6 % v roku 2003. Pokiaľ ide o účty za roky 1997, 1998 a 1999, dôvodmi, prečo sa tieto čísla odlišujú od údajov poskytnutých v predchádzajúcich oznámeniach, sú evidovanie armádnych výdavkov a nakladanie s kapitálovými injekciami a grantmi z EÚ. Deficity po tomto uplatnení predstavujú 6,6 % HDP v roku 1997, 4,3 % HDP v roku 1998 a 3,4 % HDP v roku 1999. Táto správa je zostavená nasledovne. Časť 2 obsahuje stručný opis súčasného systému, čím sa pozerá na jeho právne súvislosti a príslušné úlohy Eurostatu a národných štatistických inštitúcií členských štátov. Časť 3 sa zameriava na chyby, ktoré sa urobili v prípade Grécka: analyzuje slabé stránky systému, pokiaľ ide o grécke orgány, Eurostat aj iných účastníkov systému. Na základe tejto analýzy časť 4 formuluje niektoré závery o možných krokoch, ktoré by sa mohli podniknúť, aby sa zabránilo opätovnému výskytu podobných problémov. 2. OPIS SÚčASNÉHO SYSTÉMU 2.1. Právny základ Článok 104 Zmluvy o Európskom spoločenstve stanovuje, že sa členské štáty majú vyhýbať nadmerným vládnym deficitom a že Komisia monitoruje vývoj rozpočtovej situácie a akcií vládneho dlhu v členských krajinách s cieľom stanoviť všeobecné chyby, aby sa zabezpečila zhoda s požadovanou rozpočtovou disciplínou. Protokol o postupe pri nadmernom deficite (EDP), ktorý tvorí prílohu zmluvy (ďalej len „Protokol“), okrem iného stanovuje, že štatistické údaje na uplatnenie postupu pri nadmernom deficite poskytuje Komisia. Protokol tiež uvádza, že by členské štáty mali oznamovať svoje plánované a skutočné deficity a úrovne svojho dlhu. Podrobné pravidlá Protokolu (vrátane postupu oznamovania) sú uvedené v nariadení Rady č. 3605/93. Podmienky použité v Protokole a v nariadení sú vymedzené v súlade s Európskym systémom integrovaných hospodárskych účtov (ESA 95) a ustanovené aj nariadením Rady (2223/96). ESA 95 je štatistický referenčný systém pre normy, vymedzenia a účtovnícke opatrenia, ktorý sa zameriava na zabezpečenie súvislostí a porovnateľnosti údajov, ktoré poskytli členské štáty. Nariadenie Rady 3605/93 zostavuje postup oznamovania údajov o rozpočte členskými štátmi Komisii v rámci špecifického a pravidelného časového rámca. Po iniciatíve Komisie Rada ECOFIN prijala na zasadnutí 18. februára 2003 Kódex overených zásad na zhromažďovanie, oznamovanie a publikovanie údajov na účely postupu pri nadmernom deficite, aby sa objasnili postupy na úrovni členských štátov a Komisie. 2.2. Úloha Eurostatu Pokiaľ ide o zabezpečenie Protokolu, Komisia plní úlohu štatistického orgánu pre EDP. Poskytuje štatistické údaje, ktoré sa majú používať pri uplatňovaní EDP po zhodnotení kvality údajov oznámených členskými štátmi. Okrem toho musí interpretovať účtovné pravidlá vždy, keď sa vyskytnú pochybnosti o klasifikácii vládnych transakcií a ako tieto transakcie ovplyvňujú úroveň vládneho deficitu a dlhu. Ak je to vhodné, môže národným štatistickým orgánom poskytnúť odporúčania týkajúce sa evidovania špecifických transakcií. Vo vnútornej organizácii Komisie tieto úlohy preskúmania oznámených účtov a interpretácie účtovných pravidiel vykonáva Eurostat. Pridelením tejto úlohy Eurostatu Komisia zabezpečuje, že účtovné a štatistické problémy budú spracované nezávisle, nestranným a technicky kompetentným orgánom, podľa objektívnych kritérií. Táto nezávislosť a technická kompetencia sú, okrem toho, posilnené pomocou, ktorú Eurostatu poskytuje Výbor pre menovú a finančnú štatistiku a štatistiku platobnej bilancie (CMFB), ktorý združuje štatistikov a národných účtovníkov z národných štatistických inštitúcií a národných centrálnych bánk všetkých členských štátov, ako aj zástupcov Komisie, ECB a pozorovateľov z EFC. Kódex overených zásad stanovuje úlohu a mandát Eurostatu ako štatistického orgánu pôsobiaceho v mene Komisie, pokiaľ ide o hodnotenie oznámených údajov, ich možnú úpravu a ich publikovanie. Hodnotenie údajov, ktoré oznámili členské štáty, Eurostatom spočíva v kontrole zhody s účtovnými pravidlami, úplnosti, hodnovernosti a konzistentnosti údajov. Hodnotenie je založené na tabuľkách, ktoré oznámili Komisii členské štáty, ďalších informáciách, ktoré sprevádzajú oznámenie, ďalších údajoch, súpise postupov a základnej štatistike a na pravidelných kontaktoch s národnými štatistickými inštitúciami. Eurostat môže verejne vyjadriť svoje výhrady k oznámeným údajom, prípadne zaviesť do nich zmeny, keď zverejňuje skutočné údaje o deficite a dlhu. 2.3. Úloha členských štátov Podľa článku 3 Protokolu sú členské štáty zodpovedné za zhromažďovanie údajov o deficite a dlhu a za ich predloženie Komisii. Kvalita verejných účtov sa týka každého členského štátu. Hodnotenie oznámených údajov Eurostatom nemôže zbaviť členské štáty ich vlastnej zodpovednosti. Kódex overených zásad stanovuje, že národné štatistické inštitúcie musia pôsobiť v úplnej vedeckej nezávislosti s prísnym rešpektovaním účtovných štandardov, ktoré vymedzujú nariadenia 3605/93 a ESA 95. Kódex popisuje aj povinnosť členských štátov čo najskôr oznamovať Komisii akúkoľvek úpravu údajov, vrátane dokumentácie, ktorá vysvetľuje tieto úpravy. Členské štáty sú povinné pomôcť dosiahnuť poslanie Spoločenstva, ako je stanovené v článku 10 zmluvy. Musia podniknúť všetky všeobecné alebo jednotlivé opatrenia vytvorené na zabezpečenie splnenia povinností, ktoré vyplývajú zo zmluvy. 3. Určenie kombinovaných nedostatkov na všetkých úrovniach systému 3.1. Opakujúce sa problémy súvisiace s kvalitou pri oznamovaní rozpočtových údajov gréckymi orgánmi Správa Eurostatu o úprave rozpočtových údajov predložených Rade ECOFIN 16. novembra 2004 ukazuje, že útvary Komisie správne určili najdôležitejšie účtovné problémy v gréckych rozpočtových účtoch a že kľúčové otázky boli položené už v roku 1997. Odvtedy bolo Grécko monitorované dôkladnejšie ako ktorýkoľvek iný členský štát, ako to ukazuje napr. počet kontrolných misií[1], ktorý bol podstatne vyšší ako v prípade iných členských štátov. Tieto intenzívne kroky sa odrazili v mnohých špecifických odporúčaniach určených gréckym orgánom. Hoci odporúčania boli dosť jasné, grécke orgány ich nerealizovali alebo realizovali len čiastočne. V niektorých oblastiach (armádne výdavky a kapitalizovaný úrok) Eurostat obdržal od gréckych orgánov uistenia, že transakcie boli správne zaregistrované, pričom sa v roku 2004 ukázalo, že to tak nie je. Aby mohol štatistický rámec riadne fungovať, musí sa spoliehať na určitý stupeň spolupráce zo strany členských štátov. Stanoviská predložené gréckymi orgánmi v minulosti na pravidelných jednaniach alebo v rámci formálnej korešpondencie s Eurostatom neboli vždy úplne presné z hľadiska nedávnych informácií, ktoré boli Komisii sprístupnené. Od roku 2002 Eurostat systematicky vyjadroval výhrady voči niektorým údajom predložených Gréckom. Kým väčšina krajín nikdy neobdržala žiadnu výhradu alebo niektoré iba jednu, Grécko bolo uvádzané nie menej ako štyrikrát. Zdá sa, že nedostatky v gréckej fiškálnej štatistike boli v minulosti vo veľkej miere výsledkom systematických slabých stránok, hlavne v oblasti národných účtov a účtov verejného sektora. V dôsledku toho je v týchto záležitostiach určitý nedostatok odborníkov, čo by čiastočne mohlo vysvetliť nezhodu s odporúčaniami Eurostatu. Chýbajú aj spoľahlivé základné údaje potrebné na vytvorenie verejných účtov dobrej kvality. V dôsledku toho Grécky štatistický úrad využil náhrady, ktoré neposkytli spoľahlivé výsledky. Upravené údaje týkajúce sa sociálneho zabezpečenia sú jedným z príkladov. Komisia pozoruje, že septembrové oznámenie gréckych orgánov, ako aj odpovede týchto orgánov na ďalšie špecifické požiadavky Komisie od tohto obdobia, teraz umožnili značne znížiť prvky nezhody s vyššie uvedenými právnymi predpismi. 3.2. Nedostatky v poskytovaní rozpočtových údajov Eurostatom Na základe súčasných právnych predpisov Eurostat nemá právomoc vykonávať priame kontroly vládnych účtov členských štátov. Diskusie medzi Eurostatom a národnými štatistickými orgánmi sú založené na duchu spolupráce národných orgánov. Eurostat nemôže priamo zhromažďovať údaje zo základných zdrojov, nemôže zaviazať národné orgány, aby poskytovali informácie, ktoré sa považujú za dôležité na prekontrolovanie oznámených údajov o deficite a dlhu, a nemá právomoc vykonávať kontrolu položiek priamo na mieste, ktoré sa môžu považovať za potrebné pre ďalšie objasnenie. Tak, ako v iných štatistických systémoch, Eurostat vo svojej úlohe štatistického orgánu Spoločenstva spolupracuje s poskytovateľmi základných údajov na základe úprimnosti . Napriek veľmi dôležitej zodpovednosti a jej komplexnosti je počet pracovníkov Eurostatu, ktorí sa venujú analýze fiškálnej štatistiky pomerne obmedzený. Niektoré (nie základné) úlohy boli uskutočnené. Eurostat má nedostatok potrebných zdrojov na rozvoj kapacít reálnej kontroly v oblasti štatistiky EDP. Eurostat však od roku 2002 začal vo svojich tlačových správach verejne vyjadrovať svoje pochybnosti o niekoľkých účtovných problémoch v oznámeniach Grécka. Eurostat si neuvedomil potrebu rýchlo uviesť problémy na správnu verejnú úroveň namiesto úzkej diskusie medzi štatistikmi (ktorí neboli v danom období dostatočne citliví na diskusie na politickej úrovni). Chýbala aj potreba uprednostňovať a zamerať sa na základné činnosti. S výhodou spätného pohľadu mala Komisia skôr a dôraznejšie oznamovať Hospodárskemu a finančnému výboru a Rade ECOFIN problémy, na ktoré narazila. Už pri overovaní údajov o deficite za rok 1999, ktoré sa uskutočnilo v marci 2000, mal Eurostat signalizovať potenciálne problémy so splnením ESA 95. Mal taktiež vykonať hlbšiu a systematickejšiu analýzu spojitosti a konzistentnosti údajov. Konvergenčné správy za rok 2000 predložené Komisiou a ECB mohli z tohto hľadiska položiť otázky (údaje dostupné v tom čase ukazovali deficit pre rok 1999 vo výške 1,6 % HDP). 3.3. Súčasné obmedzenia systémov oznamovania a zabezpečovania rozpočtových údajov ako celku Členovia CMFB mali k dispozícii správy z misií (ktoré sa uskutočnili v spolupráci s DG ECFIN a ECB) už v 90-tych rokoch. Problémy sa opakovane prejednávali na technickej úrovni so všetkými členskými štátmi zapojenými do konzultačného procesu. Členské štáty mohli tiež venovať viac pozornosti štatistickým revíziám prostredníctvom svojich politických orgánov. Veľká revízia údajov v roku 2002 prebehla nepovšimnutá. Štatistická krehkosť gréckych rozpočtových údajov bola opakovane zdôrazňovaná v hodnoteniach Komisie a odrazila sa v zabezpečení údajov Eurostatom. 4. Navrhované kroky 4.1. Návrhy týkajúce sa systémových problémov Komisia v súčasnosti pracuje na smernici na zlepšenie štatistického riadenia. Ako reakciu na výzvu Rady ECOFIN z 10. septembra 2004 je potrebné vytvoriť celoeurópske normy, pokiaľ ide o nezávislosť, integritu a zodpovednosť národných štatistických inštitúcií. Komisia zvažuje, že zostaví rámec na základe Kódexu správania, pravdepodobne prostredníctvom mechanizmu smernice. Toto zlepšené riadenie okrem iného tiež znamená, že Komisia by mala v stanovenom termíne čo najskôr informovať o akomkoľvek probléme, ktorý sa objaví. Toto je vyjadrené v Kódexe overených zásad z februára 2003, ktorý uvádza, že do jedného mesiaca od termínu oznámenia Komisia urobí prehľad o hlavných výsledkoch alebo problémoch uvedených v oznamovacích tabuľkách predložených členskými štátmi, za účelom stanoviť riešenia a neustále zlepšovať kvalitu a včasnosť údajov. Aby sa zlepšilo riadenie, je tiež potrebné posilniť postupy oznamovania, overovania a uverejňovania a zaviesť do systému stabilitu, jednoduchosť a prehľadnosť. Členské štáty musia poskytovať systému aj trvalú podporu. 4.2. Návrhy týkajúce sa Eurostatu Komisia zváži vypracovanie návrhu zameraného na doplnenie súčasných pravidiel posilnením mechanizmov na monitorovanie údajov. Podľa súčasných právnych predpisov Komisia nemá právomoc priamo monitorovať verejné účty. Je potrebné rozšíriť súčasný súbor pravidiel, aby sa zabezpečilo, že Eurostat ako štatistický orgán bude môcť vykonávať efektívnu kontrolu údajov oznamovaných členskými štátmi. To povedie k vyjasneniu zodpovednosti. Komisia zváži aj vypracovanie návrhu na posilnenie svojich funkcií v oblasti dozoru a kontroly v prípade štatistiky EDP. To znamená posilnenie útvarov Komisie, ktoré sa zaoberajú touto problematikou a možnosť zapojiť viac odborníkov z členských štátov. Ďalej sú potrebné systematické plánovanie súčasných misií a dlhšie a dôkladnejšie kontrolné misie. 4.3. Kroky týkajúce sa Grécka Komisia začína postup pri porušení podmienok v dôsledku toho, že grécke orgány naďalej neposkytujú Komisii štatistické údaje v súlade s článkom 3 Protokolu o postupe pri nadmernom deficite, ktorý tvorí prílohu zmluvy, nariadením Rady 3605/93 a nariadením Rady 2223/96 o Európskom systéme národných a regionálnych účtov. Komisia sa domnieva, že táto situácia poukázala na pretrvávajúce systémové problémy na príslušných oddeleniach. [1] Podrobný popis je uvedený v záverečnej správe Eurostatu o úprave údajov o vládnom deficite a dlhu Grécka, 22. november 2004