PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument NÁVRH NARIADENIA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorým sa ustanovuje systém vstup/výstup na registráciu údajov o vstupe a výstupe štátnych príslušníkov tretích krajín prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Európskej únie /* SWD/2013/048 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument NÁVRH NARIADENIA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorým sa ustanovuje systém vstup/výstup na registráciu údajov o vstupe a výstupe štátnych príslušníkov tretích krajín prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Európskej únie 1. Vymedzenie problému 1.1. Základné informácie Komisia vo svojom oznámení z 13. februára 2008 s názvom Príprava ďalších krokov pre riadenie hraníc v Európskej únii[1] navrhla ustanovenie systému vstup/výstup. Prostredníctvom uvedeného systému by sa pri prekročení vonkajších hraníc registrovali osobné údaje spolu s dátumom vstupu a výstupu každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorému bolo udelené povolenie na krátkodobý pobyt. Oznámenie z roku 2008 sprevádzala správa o posúdení vplyvu[2]. V záveroch Európskej rady z 23. a 24. júna 2011 sa vyzýva na urýchlenie práce na „inteligentných hraniciach“. Vzhľadom na to Komisia 25. októbra 2011 prijala nové oznámenie o rôznych možnostiach a ceste vpred.[3] Dospela k záveru, že realizácia systému vstup/výstup by Únii poskytla presné údaje o tokoch cestujúcich do a zo schengenského priestoru na každej vonkajšej hranici, ako aj o osobách, ktoré prekročili povolenú dĺžku pobytu. 1.2. Prečo sa skúma vytvorenie systému vstup/výstup V posúdení vplyvu z roku 2008 sa určilo a preskúmalo nelegálne prisťahovalectvo vrátane chýbajúcich údajov na určenie totožnosti osôb, ktoré prekročili povolenú dĺžku pobytu, a terorizmus a závažná trestná činnosť ako hlavné problémy, ktoré sa budú riešiť prostredníctvom vytvorenia systému vstup/výstup. Ako sa uvádza v oznámení z roku 2011: „Systém vstup/výstup by ako zásadná súčasť prvotného posúdenia rizika umožnil presný a spoľahlivý výpočet dĺžky povoleného pobytu a takisto overenie cestovnej minulosti jednotlivcov, tak v prípade držiteľov víz, ako aj v prípade cestujúcich oslobodených od vízovej povinnosti. Stalo by sa tak nahradením súčasného systému pečiatkovania pasov elektronickou registráciou dátumov a miest vstupu a výstupu štátnych príslušníkov tretích krajín s povolením na krátkodobý pobyt. Hoci hlavným účelom systému by bolo monitorovať dodržiavanie povoleného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín, systém by prispel k optimalizácii postupov hraničnej kontroly a k zvýšeniu bezpečnosti v okamihu prekračovania vonkajších hraníc.“[4] V posúdení vplyvu z roku 2008 sa posúdil široký rozsah možností politiky a vytvorenie systému vstup/výstup sa určilo ako uprednostňovaná možnosť. V rámci tohto posúdenia vplyvu sa celkové vymedzenie problému považuje za dôležité pre uvedený záver vzhľadom na výsledky dosiahnuté od roku 2008, pokiaľ ide o aspekty hraničnej kontroly, nelegálnu migráciu a technický vývoj na európskej, ako aj na vnútroštátnej úrovni. 1.3. Zhrnutie celkových problémov súvisiacich s hraničnou kontrolou a nelegálnou migráciou · Chýbajú akékoľvek elektronické prostriedky na zaznamenávanie pohybu štátnych príslušníkov tretích krajín s povolením na krátkodobý pobyt; · veľmi obmedzená hodnota vnútroštátnych systémov na uvedené účely v oblasti bez hraničných kontrol na vnútorných hraniciach medzi 26 krajinami; · chýbajú prostriedky na určenie totožnosti osôb, u ktorých sa na území zistilo, že nemajú cestovné doklady, a ktorých totožnosť nie je možné určiť pomocou VIS; · chýbajú akékoľvek informácie o tom, kto sa nachádza na území EÚ a kto dodržiava maximálnu povolenú dĺžku krátkodobého pobytu tri mesiace v období šiestich mesiacov; · zložitosť a pomalosť súčasnej povinnosti označovať doklady odtlačkom pečiatky, ktorá nezaručuje príslušníkom hraničnej kontroly možnosť posúdiť povolenú dĺžku pobytu pri hraničnej kontrole cestujúceho; · chýbajú informácie o štátnej príslušnosti a skupinách (oslobodených od vízovej povinnosti/s vízovou povinnosťou) cestujúcich, ktorí prekročili povolenú dĺžku pobytu; · chýbajú informácie, ktoré môžu podporiť náhodné kontroly na území s cieľom zistiť osoby, ktorých pobyt na území je nelegálny. 1.4. Zhrnutie celkových problémov súvisiacich s aspektmi presadzovania práva · Nedostatok informácií o pohybe a cezhraničnom pohybe podozrivých osôb; · problémy týkajúce sa zistenia osôb, na ktoré sa vzťahujú výstražné informácie a ktoré používajú rôzne totožnosti s cieľom prekročiť hranice; · problémy pri určení totožnosti podozrivých osôb, ktoré zničili svoje cestovné doklady. 1.5. Otázky základných práv Systém vstup/výstup, keďže bude obsahovať osobné údaje, by mal vplyv najmä na právo na ochranu osobných údajov, zakotvené v článku 8 Charty základných práv Európskej únie. Preto by bolo nevyhnutné, aby systém vstup/výstup zaručoval právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom (článok 47 charty) v súvislosti so spochybnením oznámenia o prekročení povolenej dĺžky pobytu, napríklad v prípadoch násilného prekročenia povolenej dĺžky pobytu, chyby alebo keď má migrant zákonné právo na pobyt. Na spracovanie osobných údajov členskými štátmi a inštitúciami, orgánmi a zúčastnenými agentúrami EÚ na účely systému vstup/výstup by sa uplatňovala smernica 95/46/ES o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov[5] a nariadenie (ES) 45/2001. Negatívny vplyv spoločného využívania osobných údajov je potrebné minimalizovať prostredníctvom technických opatrení na zabezpečenie proti zneužitiu, jednoznačných zákonných obmedzení prístupu vrátane obmedzenia účelu a lehoty uchovávania údajov, ktoré sú čo najkratšie. Podľa oznámenia Komisie z júla 2010 o riadení informácií[6] je potrebné začleniť pravidlá ochrany údajov do všetkých nových nástrojov, ktoré využívajú informačné technológie. To znamená začlenenie primeraných ustanovení na obmedzenie spracovania údajov na operácie, ktoré sú nevyhnutné na osobitný účel príslušného nástroja, a poskytovanie prístupu k údajom len subjektom, ktoré s nimi musia byť oboznámené. Takisto to znamená výber obmedzených lehôt uchovávania údajov len v závislosti od cieľov nástroja a prijatie mechanizmov zabezpečujúcich presné riadenie rizík a účinnú ochranu práv dotknutých osôb. Bude potrebné, aby systém bol v súlade so zásadami ochrany údajov a požiadavkami nevyhnutnosti, primeranosti, obmedzenia účelu a kvality údajov. Na zabezpečenie účinnej ochrany základných práv cestujúcich, najmä ich súkromného života a osobných údajov je potrebné zaviesť všetky ochranné opatrenia a mechanizmy. Je nevyhnutné, aby štátni príslušníci tretích krajín boli informovaní o týchto právach. 1.6. Subsidiarita Podľa ustanovení článkov 74 a 77 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) Únia prijíma opatrenia týkajúce sa prekračovania vonkajších hraníc členských štátov. Podľa článku 82 ods. 1 písm. d) a článku 87 ods. 2 písm. a) ZFEÚ Únia prijíma opatrenia na posilnenie spolupráce medzi policajnými a justičnými orgánmi prostredníctvom zhromažďovania, uchovávania, spracovania, analýzy a výmeny príslušných informácií. Nijaký členský štát nie je schopný sám vyriešiť otázku nelegálneho prisťahovalectva a bojovať proti medzinárodnému terorizmu a závažnej trestnej činnosti. Do schengenského priestoru možno vstúpiť cez hraničný priechod v členskom štáte, kde sa používa vnútroštátny register údajov o vstupe/výstupe, vystúpiť z neho však možno cez hraničný priechod, kde sa uvedený systém nepoužíva. Monitorovanie súladu s predpismi EÚ týkajúcimi sa povoleného pobytu preto nie je možné vykonať na úrovni jednotlivých členských štátov. Štátni príslušníci tretích krajín, ktorí vstupujú do schengenského priestoru, sa v ňom môžu voľne pohybovať. V priestore bez vnútorných hraníc je v zásade potrebné vykonať opatrenie proti nelegálnemu prisťahovalectvu na spoločnom základe. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti má EÚ lepšie postavenie na prijatie primeraných opatrení ako jednotlivé členské štáty. 2. Ciele systému vstup/výstup Všeobecné ciele, podľa priority, sú: · bojovať proti nelegálnemu prisťahovalectvu; · prispieť k boju proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti a zabezpečiť vysokú úroveň vnútornej bezpečnosti. Konkrétne ciele sú: · zvýšiť účinnosť hraničných kontrol prostredníctvom monitorovania práv na povolený pobyt pri vstupe a výstupe a zlepšiť posúdenie rizika prekročenia povolenej dĺžky pobytu; · monitorovať dodržiavanie povoleného pobytu osôb na území; · vytvoriť spoľahlivé informácie s cieľom umožniť EÚ a členským štátom prijímať politické rozhodnutia týkajúce sa víz a migrácie na základe dostatku informácií; · určiť totožnosť a odhaliť nelegálnych prisťahovalcov, najmä osoby, ktoré prekročili povolenú dĺžku pobytu, aj na území a zvýšiť možnosti ich návratu; · určiť totožnosť a zadržať osoby, ktoré prekračujú vonkajšie hranice a sú podozrivé z terorizmu a trestných činov; · vytvárať informácie, ktoré by prispeli k odstráneniu nedostatkov pri určovaní a overovaní totožnosti štátnych príslušníkov tretích krajín, na ktorých sa nevzťahuje vízový informačný systém (VIS), a ktoré by prispeli k zadržaniu osôb podozrivých z terorizmu a trestnej činnosti. Operačné ciele sú: · vytvárať záznamy o vstupe a výstupe štátnych príslušníkov tretích krajín prekračujúcich vonkajšie hranice; · automaticky vypočítať dĺžku povoleného pobytu a uverejniť výstražnú informáciu v prípade, keď po skončení povoleného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny neexistuje záznam o jeho výstupe; · vymazať údaje zo systému vstup/výstup po skončení lehoty uchovávania; · vytvárať informácie o rozsahu a situácii prekračovania vonkajších hraníc, najmä vzhľadom na nelegálne prisťahovalectvo; · informovať štátnych príslušníkov tretích krajín o ich právach a zaviesť účinné postupy odvolania. 3. Možnosti politiky Z vymedzenia problému a konzultácií so zainteresovanými stranami vyplýva, že kľúčové otázky, o ktorých je potrebné rozhodnúť, sú: ktoré údaje sa majú v systéme spracúvať a na aký presný účel. Je potrebné vybrať lehotu uchovávania údajov ako funkciu rozhodnutí týkajúcich sa týchto dvoch otázok, to znamená, čo najkratšiu lehotu uchovávania potrebnú na splnenie účelu. Preto existujú tieto štyri možnosti politiky: 1) systém vstup/výstup s alfanumerickými údajmi na účely hraničnej kontroly a riadenia migrácie; 2) takisto ako možnosť 1 a navyše s biometrickými údajmi; 3) takisto ako možnosť 1 a na účel rozšírenia systému tak, aby zahŕňal boj proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti; 4) takisto ako možnosť 1 a navyše s biometrickými údajmi a na účely rozšírenia systému tak, aby zahŕňal aj boj proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti (teda spojenie možností 2 a 3). Keď sa už určí uprednostňovaná možnosť politiky – inými slovami, na čo bude činnosť systému zameraná –, je potrebné rozhodnúť o tom, ako sa bude systém technicky realizovať. Lehota uchovávania údajov v súvislosti s možnosťami politiky by bola takáto: · spravidla 6 mesiacov, pokiaľ ide o systém vstup/výstup zriadený na základe možnosti 1 alebo 2, kým pre cestujúcich, ktorí neodišli z územia v povolenej dĺžke pobytu, by bola lehota 5 rokov, a pre osoby zúčastnené na programe registrovaných cestujúcich by to bola lehota, ktorá sa rovná obdobiu, počas ktorého majú povolený prístup k systému; · pokiaľ ide o systém vstup/výstup zriadený na základe možnosti 3 alebo 4, lehota uchovávania údajov by bola päť rokov pre všetkých cestujúcich. 4. Porovnanie možností a určenie uprednostňovanej možnosti politiky 4.1. Porovnanie možností politiky Tabuľka 1 – Porovnávacie hodnotenie možností politiky Cieľ/možnosť politiky || Základná úroveň (Možnosť politiky 0) || Možnosť politiky 1 || Možnosť politiky 2 || Možnosť politiky 3 || Možnosť politiky 4 Cieľ politiky: Boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu || 0 || √√ || √√√ || √√ || √√√ Cieľ politiky: Boj proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti || 0 || 0 || 0 || √√ || √√√ Vplyv na základné práva || 0 || – √ || – √√ || – √√ || – √√√√ Vplyv na riadenie hraníc || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 V tabuľke 1 sa uvádza zhrnutie posúdenia vplyvu. Pri nasledujúcom porovnaní a určení uprednostňovanej možnosti sa budú brať do úvahy aj tieto kritériá: · efektívnosť – do akej miery dosiahnu možnosti ciele návrhu; · účinnosť – do akej miery je možné dosiahnuť ciele pri čo najnižších nákladoch; · súvislosť – do akej miery súvisia možnosti so základnými cieľmi politiky EÚ. Problém, ktorý sa zistil pri posúdení vplyvu každej možnosti politiky, je nedostatok dostupných údajov, ktorý má vplyv najmä na možnosť porovnať účinnosť možností politiky 1 – 4. Na predpoklad, že systém s biometrickými údajmi bude mať väčší vplyv na boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu a že preto budú možnosti 2 a 4 účinnejšie, má vplyv počet osôb, ktoré nepodliehajú vízovej povinnosti a prekračujú povolenú dĺžku pobytu, pričom tento presný počet nie je známy. Negatívny vplyv overovania biometrických údajov tejto skupiny cestujúcich na riadenie hraníc možno úplne posúdiť, len keď sa úplne realizuje VIS. Takisto ešte chýbajú úplné údaje, pokiaľ ide o posúdenie vplyvu poskytnutia prístupu na účely presadzovania práva, keďže vstup, ktorý poskytli experti členských štátov, je dosiaľ najmä všeobecný a skúsenosti s prístupom k systému VIS na účely presadzovania práva nie sú dosiaľ k dispozícii. Možno konštatovať, že údaje o vstupe/výstupe môžu byť nevyhnutné na predchádzanie, zisťovanie alebo vyšetrovanie teroristických činov alebo iných závažných trestných činov v prípade, keď sa týkajú cestovania na medzinárodnej úrovni. Navyše pozitívny vplyv na cieľ zisťovania a určenia totožnosti osôb podozrivých z terorizmu a trestnej činnosti je vyšší v prípade systému s biometrickými údajmi. Posúdenie uprednostňovanej možnosti, pokiaľ ide o začlenenie biometrických údajov, sa musí začať od hlavného účelu systému súvisiaceho s hraničnými kontrolami a riadením migrácie. Na základe toho má možnosť 2 najvyšší pozitívny vplyv na boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu. Potenciálny negatívny vplyv na proces riadenia hraníc možno prekonať v prechodnom období, pričom systém bude prvé tri roky fungovať na základe alfanumerických údajov a následne na základe alfanumerických a biometrických údajov. Na základe toho možno vzhľadom na prístup na účely presadzovania práva celkový negatívny vplyv možnosti 4 na základné práva považovať za potenciálne neprimeraný, pričom sa takisto berie do úvahy potreba omnoho dlhšej lehoty uchovávania. Na základe hodnotenia po uplynutí dvojročnej lehoty, pričom sa zohľadnia takisto skúsenosti z realizácie VIS vzhľadom na prístup na účely presadzovania práva a celkové skúsenosti s prevádzkou systému vstup/výstup, bude možné vrátiť sa k otázke prístupu na účely presadzovania práva na základe úplnejších údajov a informácií s cieľom vykonať podrobnejšie posúdenie vplyvu. Až na základe hodnotenia systému vstup/výstup po uplynutí dvojročnej lehoty sa môže znovu posúdiť nevyhnutnosť poskytnúť prístup k systému na účely presadzovania práva, ako aj lehota uchovávania. Uprednostňovaná možnosť je preto možnosť 2, pričom hodnotenie sa plánuje po dvoch rokoch činnosti systému a potom sa posúdi, či je potrebné prejsť k možnosti 4. V súvislosti s každou takou zmenou (t. j. k možnosti 4) vzhľadom na účely presadzovania práva a/alebo zmenou lehoty uchovávania údajov bude nevyhnutný nový legislatívny návrh Komisie. 4.2. Technická realizácia Centralizovaný prístup je celkovo najúčinnejšie a nákladovo najefektívnejšie riešenie. Takisto súvisí s vývojom a riadením ostatných informačných systémov v oblasti migrácie, t. j. Eurodac, VIS a SIS/SIS II. 4.3. Uprednostňovaná možnosť Uprednostňované riešenie v súvislosti so systémom vstup/výstup je začať so systémom založeným na možnosti 2 a po troch rokoch činnosti preskúmať potrebu prejsť k možnosti 4: · Systém vstup/výstup by najprv fungoval ako centrálna databáza, ktorá by obsahovala len alfanumerické údaje a orgány činné v trestnom konaní by k nej nemali prístup. Lehota uchovávania údajov by bola v bežných prípadoch 6 mesiacov a v prípadoch prekročenia povolenej dĺžky pobytu 5 rokov. · Po troch rokoch činnosti by systém vstup/výstup fungoval s alfanumerickými a biometrickými údajmi (biometrické údaje by sa používali v súvislosti s osobami, na ktoré sa nevzťahuje vízová povinnosť). · Po dvoch rokoch činnosti by sa systém vstup/výstup vyhodnotil. V tomto období by sa znovu posúdila otázka prístupu na účely presadzovania práva, ako aj lehota uchovávania. · S cieľom poskytnúť orgánom presadzovania práva prístup k údajom, ktoré systém vstup/výstup vytvorí v druhej fáze, je však nevyhnutné prostredníctvom spoľahlivých dôkazov jednoznačne preukázať nevyhnutnosť a primeranosť použitia týchto údajov a prístup sa musí spájať s primeranými ochrannými opatreniami a obmedzeniami. 4.4. Náklady na uprednostňovanú možnosť Tabuľka 2 – Náklady na uprednostňovanú možnosť || Jednorazové náklady na vývoj na centrálnej a vnútroštátnej úrovni (trojročný vývoj) (v mil. EUR) || Ročné prevádzkové náklady na centrálnej a vnútroštátnej úrovni (päťročná prevádzka) (v mil. EUR) || Náklady na centrálnej a vnútroštátnej úrovni spolu (v mil. EUR) Centralizovaný systém biometrické údaje sa doplnia neskôr || 183 (členské štáty 146 EÚ 37) || 88 (členské štáty 74 EÚ 14) || 623 Návrh budúceho viacročného finančného rámca (VFR), ktorý predložila Komisia, obsahuje návrh na 4,6 miliardy EUR do Fondu pre vnútornú bezpečnosť na obdobie rokov 2014 – 2020. V návrhu sa vyčleňuje 1,1 miliardy EUR ako orientačná suma na vývoj systému vstup/výstup a programu registrovaných cestujúcich, pričom sa predpokladá, že náklady na vývoj sa začnú v roku 2015 a budú pokrývať 4 roky prevádzky. Navyše mimo rozsahu Fondu pre vnútornú bezpečnosť sa vyčlenila osobitná suma 822 miliónov EUR na riadenie existujúcich rozsiahlych informačných systémov (Schengenský informačný systém II, vízový informačný systém a Eurodac). Komisia plánuje poveriť vykonávaním úloh súvisiacich s týmito systémami Európsku agentúru na prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, zriadenú nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č.1077/2011.[7] Poskytnutím finančnej podpory nákladov na vnútroštátny vývoj sa zabezpečí, aby problematická situácia na vnútroštátnej úrovni neohrozila alebo neoddialila tieto projekty. Keby by sa systém vstup/výstup vytvoril spolu s programom registrovaných cestujúcich, je takisto možné dosiahnuť úspory nákladov v porovnaní so situáciou, keby sa oba systémy tvorili úplne samostatne. Najväčšie úspory by sa dosiahli na centrálnej úrovni (EÚ) na základe zníženia nákladov na hardvér, softvér a infraštruktúru a na úrovni členských štátov na základe úspor administratívnych nákladov a nákladov na kancelárske priestory. 5. Monitorovanie a hodnotenie Komisia zabezpečí zavedenie systémov na monitorovanie fungovania systému vstup/výstup a ich hodnotenie vzhľadom na hlavné politické ciele. Dva roky od začatia prevádzky systému a potom každý druhý rok riadiaci orgán predloží Európskemu parlamentu, Rade a Komisii správu o technickom fungovaní systému. Navyše dva roky od začatia prevádzky systému vstup/výstup a potom každé štyri roky Komisia vypracuje celkové hodnotenie systému vrátane posúdenia vplyvu na základné práva a preskúmania dosiahnutých výsledkov vzhľadom na ciele, a posúdenia trvania platnosti základných dôvodov a všetkých vplyvov na budúce možnosti. Prvé posúdenie by sa malo zamerať na otázku, či sa má poskytnúť prístup na účely presadzovania práva a či sa má predĺžiť lehota uchovávania, a v prípade potreby by ho sprevádzali legislatívne návrhy. Komisia by mala predložiť Európskemu parlamentu a Rade správy o hodnotení. [1] KOM(2008) 69 v konečnom znení. [2] SEC(2008) 153 a Prípravná štúdia na posúdenie vplyvu v súvislosti s vytvorením systému vstup/výstup na vonkajších hraniciach EÚ a so zavedením systému prekračovania hraníc pre cestujúcich bona fide („Program registrovaných cestujúcich“) [Preparatory study to inform an Impact Assessment in relation to the creation of an automated entry/exit system at the external borders of the EU and the introduction of a border crossing scheme for bona fide travellers) („Registered Traveller Programme“)], ktorú vypracovala spoločnosť GHK, a štúdia o technickej realizovateľnosti systému vstup/výstup (Entry/Exit Technical Feasibility Study), ktorú vypracovala spoločnosť Unisys. Štúdie sú uverejnené na webovej stránke: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/borders/borders_schengen_en.htm. [3] KOM(2011) 680 v konečnom znení. [4] KOM(2011) 680 v konečnom znení. [5] Ú. v. ES L 281, 23.11.1995, s. 31. [6] KOM(2010) 385 v konečnom znení. [7] Ú. v. EÚ L 286, 1.11.2011, s. 1.