OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU o riadení colných rizík a bezpečnosti dodávateľského reťazca /* COM/2012/0793 final */





OBSAH 1........... Úvod.............................................................................................................................. 3 2........... Riadenie colných rizík EÚ a bezpečnosť dodávateľského reťazca.................................... 3 2.1........ Úloha colných orgánov v oblasti bezpečnosti................................................................... 3 2.2........ Rámec EÚ pre colné riziká.............................................................................................. 4 2.3........ Postup riadenia rizík........................................................................................................ 4 2.4........ Medzery v súčasnom prístupe......................................................................................... 5 2.4.1..... Kvalita údajov a úloha hospodárskych subjektov............................................................. 5 2.4.2..... Bezpečné dodávateľské reťazce a hospodárske subjekty................................................ 5 2.4.3..... Prevádzkové metodiky................................................................................................... 6 3........... Riadenie rizík v dodávateľskom reťazci – širší pohľad..................................................... 7 3.1........ Rozsah výzvy: rast obchodu a zložitosť dodávateľského reťazca...................................... 8 3.2........ Rozsah rizík a prepojenie colných orgánov s ostatnými orgánmi........................................ 8 3.3........ Viacúrovňový prístup: výzva pre riadenie colných rizík..................................................... 9 4........... Riadenie colných rizík EÚ: ďalšie smerovanie................................................................. 11 4.1........ Zabezpečenie kvality, dostupnosti a zlúčenia údajov o obchode..................................... 11 4.1.1..... Kvalita údajov („kto prepravuje čo a komu“)................................................................ 11 4.1.2..... Dostupnosť údajov pre všetky príslušné colné orgány.................................................... 11 4.2........ Zapojenie hospodárskych subjektov............................................................................. 11 4.2.1..... Program schválených hospodárskych subjektov EÚ...................................................... 11 4.2.2..... Spolupráca s predstaviteľmi zákonného obchodovania so zacielením na nezákonnú prepravu 12 4.3........ Riešenie rozdielov v kapacite na riadenie rizík................................................................ 12 4.3.1..... Úroveň členských štátov............................................................................................... 12 4.3.2..... Úroveň EÚ................................................................................................................... 12 4.4........ Koordinovanie s inými orgánmi a agentúrami................................................................. 13 4.5........ Medzinárodná spolupráca............................................................................................. 13 5........... Záver........................................................................................................................... 14 OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU o riadení colných rizík a bezpečnosti dodávateľského reťazca 1. Úvod Európska únia sa z hľadiska svojho hospodárskeho vývoja do výraznej miery spolieha na medzinárodný obchod a je vystavená hrozbám v oblasti bezpečnosti a ochrany, ktoré z tohto obchodu vyplývajú. Nezákonný medzinárodný obchod súčasne ohrozuje hospodársky a sociálny blahobyt v EÚ. Účinné riadenie rizík pohybu tovarov prostredníctvom medzinárodného dodávateľského reťazca je zásadné pre bezpečnosť a ochranu a zároveň nevyhnutné na uľahčenie zákonného obchodu a ochranu finančného a hospodárskeho záujmu EÚ a jej členských štátov. Po 11. septembri a ostatných teroristických útokoch v Európe a inde na svete sa bezpečnosť stala pre európske colné orgány najvyššou prioritou. Bezpečnosť EÚ, členských štátov a občanov závisí od každého jedného miesta vstupu tovarov do EÚ. Keby colné orgány nekonali a dôsledne sa nezaoberali rizikami pozdĺž vonkajších hraníc EÚ, colná únia a jednotný trh EÚ by sa stali neudržateľnými. Colná politika je v právomoci EÚ: členské štáty sa riadia spoločným postupom. Európska únia je zodpovedná za vykonávanie dohľadu nad medzinárodným obchodom Únie a za dodržiavanie minimálnych noriem vzťahujúcich sa na riadenie colných rizík a kontrol. Tak ako mnohé iné jurisdikcie a v súlade s medzinárodnými normami, má EÚ spoločný politický rámec zameraný na riešenie rizík a zintenzívnenie zákonného obchodu. Colné správy v celej EÚ okrem toho, že prijali príslušné právne predpisy, súčasne prijali opatrenia na zrevidovanie kontrolných postupov, techník a zdrojov. Incident z októbra 2010 (v Jemene) poukázal na slabiny v bezpečnostných normách a postupoch vzťahujúcich sa na leteckú nákladnú dopravu v EÚ a vo svete. V diskusii, ktorá nasledovala, sa zdôrazňovala potreba širšieho preskúmania bezpečnostných postupov a požiadaviek v súvislosti so všetkými druhmi dopravy. Je nutné zaoberať sa zásadnými výzvami, ktoré sa nedajú v plnej miere vyriešiť na úrovni jednotlivých členských štátov, ale ktoré vyžadujú opatrenia na úrovni EÚ na doplnenie a posilnenie úsilia vyvíjaného na vnútroštátnej úrovni. Cieľom tohto oznámenia je: – preskúmať vykonávanie politiky riadenia colných rizík; – predložiť strategický prístup na nadchádzajúce roky; – vydať odporúčania pre opatrenia so zameraním na účinné využívanie zdrojov. 2. Riadenie colných rizík EÚ a bezpečnosť dodávateľského reťazca 2.1. Úloha colných orgánov v oblasti bezpečnosti Úloha colných orgánov v dodávateľskom reťazci sa neustále vyvíja. Po teroristických útokoch z 11. septembra 2001 sa prirodzeným spôsobom rozšírila z úlohy vyberača poplatkov na úlohu ochrancu vnútorného trhu a ostatných oblastí politiky, ako napríklad verejného zdravia, ochrany spotrebiteľa, životného prostredia, poľnohospodárstva, aby sa colné úrady stali dôležitým hráčom v oblasti bezpečnosti dodávateľského reťazca. Táto úloha bola uznaná vo vyhlásení o úlohe colných orgánov EÚ[1]: „Colné orgány zodpovedajú predovšetkým za dohľad nad medzinárodným obchodom Spoločenstva, čím prispievajú k spravodlivému a otvorenému obchodu, realizácii vonkajších aspektov vnútorného trhu, spoločnej obchodnej politiky a ďalších spoločných politík Spoločenstva s vplyvom na obchod, ako aj k celkovej bezpečnosti dodávateľského reťazca.“[2] Zvyšovanie dôležitosti úlohy colných orgánov EÚ v oblasti bezpečnosti, ku ktorému dochádza za posledné desaťročie, je v súlade s celosvetovým vývojom a medzinárodnými normami, najmä s rámcom noriem Svetovej colnej organizácie (WCO) s názvom „SAFE“. 2.2. Rámec EÚ pre colné riziká Zmena a doplnenie Colného kódexu EÚ[3] z roku 2005 poskytli právny základ pre vývoj spoločného rámca pre riadenie rizík v dodávateľskom reťazci. Touto zmenou a doplnením a následnými vykonávacími ustanoveniami sa zaviedli ďalekosiahle zmeny, ktoré majú vplyv na colné orgány aj na obchodné spoločenstvo. Tento spoločný rámec zahŕňa: identifikáciu a kontrolu prepravy vysokorizikového tovaru pomocou spoločných kritérií rizík, prínos schválených hospodárskych subjektov v colno-obchodnom partnerstve k zabezpečovaniu a uľahčovaniu zákonného obchodu a analýzu rizík v oblasti bezpečnosti pred dodaním alebo odoslaním tovaru na základe informácií o náklade elektronicky zaslaných obchodníkmi pred dodaním alebo odoslaním tovaru do EÚ alebo z EÚ. Prevádzkovo sa rámec opiera o elektronický colný systém riadenia rizík Európskej únie (CRMS). Je to kanál na rozsiahlu komunikáciu medzi členskými štátmi a systematickú výmenu informácií o rizikách. K dispozícii je centrám na analýzu rizík v členských štátoch, všetkým kontrolným miestam na vonkajších hraniciach v EÚ a Komisii. Táto právna úprava si vzhľadom na svoj rozsah a účinok vyžadovala niekoľkoročný vývoj s úplným uplatňovaním všetkých opatrení naplánovaných na rok 2011. 2.3. Postup riadenia rizík Riziko, ktoré predstavuje náklad vstupujúci do EÚ a vystupujúci z EÚ sa analyzuje na základe informácií o náklade, ktoré elektronicky poskytujú subjekty v jednotnom colnom vyhlásení[4] pred odoslaním alebo dodaním tovaru. Pri vývoze (systém na kontrolu vývozu) túto činnosť vykonávajú colné úrady vývozu. Pri dovoze (systém na kontrolu dovozu) vykonávajú analýzu rizík colné úrady na mieste prvého vstupu, a to pre všetky tovary vstupujúce do EÚ bez ohľadu na miesto určenia. Riziká sa posudzujú pomocou elektronického uplatňovania spoločných kritérií rizík a noriem pre analýzu rizík bezpečnosti a ochrany. Elektronický výstup následne posudzujú analytici colného rizika použitím viacerých zdrojov informácií vrátane informácií z ostatných členských štátov. Colné orgány na mieste prvého vstupu na základe závažnosti predstavovaného rizika rozhodnú, či sú nutné kontroly, a ak áno, či sú nutné kontroly na hranici alebo na mieste vykládky tovaru. Ak je analýza rizík pozitívna (vyžadujú sa kontroly), výsledky sa zašlú colným orgánom v členských štátoch vykládky tovaru. 2.4. Medzery v súčasnom prístupe Po predbežnom posúdení počiatočného uplatňovania nových právnych predpisov s colnými orgánmi členských štátov si Komisia dala vypracovať dôkladnejšiu štúdiu analýzy rizík EÚ a zacielenia spôsobilostí[5]. V štúdii sa dospelo k záveru, že mnohé otázky si vyžadujú naliehavé opatrenia, vrátane otázky kvality údajov, modelovania dodávateľského reťazca a niektorých aspektov používanej metodiky. 2.4.1. Kvalita údajov a úloha hospodárskych subjektov Hlavným cieľom riadenia rizík je zabezpečiť správne vykonávanie všetkých právnych predpisov a zabrániť neoprávneným kontrolám, pričom dôraz sa kladie na oblasti, ktoré predstavujú najzávažnejšie riziká. Hospodárske subjekty sú pre riadenie rizík rozhodujúce z dôvodu informácií, ktoré majú k dispozícii, a opatrení, ktoré prijímajú na zabezpečenie svojho dodávateľského reťazca. Na plné využitie metód na posudzovanie rizík je nutné vedieť, „kto prepravuje čo, komu a odkiaľ“. Údaje o skutočných stranách, ktoré stoja za transakciou a pohybom tovaru (kupujúci a predávajúci alebo majiteľ), a o povahe daného tovaru sú nevyhnutné rovnako ako informácie o smerovaní tovaru v celom dodávateľskom reťazci. Základom tohto prístupu sú predbežné informácie o náklade, ktoré v súvislosti s prepravou tovarov vstupujúcich a vystupujúcich z Európskej únie elektronicky poskytujú hospodárske subjekty. Je zásadne dôležité, aby tieto údaje boli k dispozícii čo najskôr, aby boli relevantné a vysokokvalitné. Naopak, významné slabiny v normách alebo relevantnosti údajov neskôr ohrozia elektronické identifikovanie a hodnotenie rizika. Relevantné, vysokokvalitné údaje sú pre elektronické riadenie rizík na základe údajov rozhodujúce, no v štúdii sa naznačuje, že súčasný vstup nespĺňa minimálne požiadavky. Okrem toho existuje medzera v systéme poskytovania informácií o stranách, ktoré stoja za transakciou, a niektoré ďalšie prvky poskytovaných údajov majú nízku kvalitu. Informácie dostupné v predbežnom colnom vyhlásení o vstupe v mnohých prípadoch nie sú dostatočne presné na to, aby sa vykonala účinná analýza rizík. Okrem toho by orgány mali na účely analýzy rizík viac využívať cenné údaje, ktoré majú subjekty k dispozícii. 2.4.2. Bezpečné dodávateľské reťazce a hospodárske subjekty Zabezpečenie a ochrana celistvosti dodávateľského reťazca je spoločným záujmom občanov, podnikov a vlády. Vyžaduje si vysokú úroveň partnerstva medzi colnými orgánmi a obchodným spoločenstvom. Po identifikovaní zákonného a nízkorizikového obchodu je pre colné orgány ľahšie zamerať sa na väčšie riziká a urýchliť pohyb zákonného obchodu v rámci dodávateľského reťazca. V Európskej únii je teraz ustanovený pevný program schválených hospodárskych subjektov (s viac ako 11 000 používanými osvedčeniami v júli 2012) a formálne ho uznávajú niektorí najväčší obchodní partneri. Program sa dôsledne monitoruje na úrovni EÚ. Schválené hospodárske subjekty prijímajú významné opatrenia na zabezpečenie svojho dodávateľského reťazca a sú formálne potvrdené colnými orgánmi. Tieto opatrenia súvisia s investíciou do systémov fyzickej bezpečnosti a vnútornej kontroly, finančnou solventnosťou, posudzovaním rizík podniku a spoľahlivosťou obchodných partnerov. V Európskej únii by tieto opatrenia mali uznať iné ako colné a regulačné orgány, ktorých sa týka hodnotenie a zmierňovanie rizík v dodávateľskom reťazci. V súčasnosti však podobné iniciatívy v iných oblastiach verejnej politiky nie sú spojené s programom schválených hospodárskych subjektov. To môže viesť k situáciám, keď jeden subjekt pre rovnaké kritériá posudzujú dvakrát dva rôzne orgány verejnej správy. Treba vyvinúť koordinovanejšie úsilie na rozšírenie formálneho uznávania programu schválených hospodárskych subjektov v rôznych oblastiach politiky na účely riadenia rizík a na zabezpečenie čo najväčších výhod pre podniky, ktoré spĺňajú podmienky. Zosúladenie colného programu schválených hospodárskych subjektov s programom bezpečného obchodovania v oblasti bezpečnosti letectva je jeden príklad. 2.4.3. Prevádzkové metodiky Zavedenie spoločného rámca EÚ pre riadenie rizík do prevádzky prináša značné výzvy. Významné rozdiely v úrovniach analýz rizík vykonávaných členskými štátmi a súvisiacich protiopatreniach majú skutočné a nežiaduce následky. Vykonávanie je nerovnomerné a nie je také účinné, ako sa očakávalo, a to z niekoľkých dôvodov: · Rozdiely v kapacite Spoločná minimálna norma automatizovanej analýzy rizík pre bezpečnosť a ochranu sa ešte nedosiahla z dôvodu rozdielov vo vývoji, v kapacite a technických možnostiach vnútroštátnych elektronických systémov na analýzu rizík. Znamená to, že spoločné kritériá rizík sa v plnej miere neuplatňujú vo všetkých členských štátoch a ich účinnosť nie je možné riadne monitorovať a hodnotiť na úrovni EÚ. Dosiahnutiu spoločných noriem EÚ bráni aj skutočnosť, že v niektorých členských štátoch neexistuje kapacita a podpora 24 hodín denne 7 dní v týždni. Týmto sa obmedzuje kapacita EÚ prispôsobiť sa spoločným rizikám a reagovať na ne a zároveň to bráni inovácii v riadení rizík. · Rozdielna záťaž Rozdiely v objeme obchodu, ktorého riziká sa majú posúdiť, znamenajú, že sa rôzni aj pracovná záťaž jednotlivých členských štátov. Je to najmä kvôli geografickej polohe a charakteru logistiky dodávateľského reťazca. Okrem toho sa hrozby môžu líšiť v závislosti od času a miesta. Analýza údajov systému na kontrolu dovozu a zdrojov na posudzovanie rizík dostupných v členských štátoch naznačuje veľké rozdiely vo vyťažení úradníkov zaoberajúcich sa analýzou a zisťovaním colného rizika. V niektorých prípadoch sa toto vyťaženie pohybuje od deväťnásobku priemeru EÚ pri leteckom náklade až po viac než päťdesiatnásobok priemeru EÚ pri námornej doprave. · Prevádzková koordinácia a výmena informácií Keďže predbežné informácie o náklade sa posielajú na miesto prvého vstupu do EÚ, ťažká úloha pri posudzovaní rizika v súvislosti s tým, „kto prepravuje čo, komu a odkiaľ“, sa ďalej komplikuje, pretože je významný podiel tovaru[6]vstupujúceho do EÚ, ktorý je určený do iného členského štátu, ako je štát prvého vstupu, alebo ktorý cez EÚ prechádza. Doprava prichádzajúca na miesta prvého vstupu často zahŕňa náklad určený pre iné členské štáty, ako aj náklad, ktorý Európskou úniou prechádza na ceste do konečného miesta určenia v tretích krajinách. To znamená, že znalosti a informácie dostupné na vnútroštátnej a miestnej úrovni v členskom štáte určenia sú rozhodujúce pre účinnú analýzu rizík a zmierňovanie rizika na miestach prvého vstupu. Informácie o stranách a ich charakteristiky vrátane zraniteľných miest týkajúcich sa častí dodávateľského reťazca mimo EÚ majú okrem toho očividne spoločný význam a dôležitosť pre analýzu rizík pozdĺž všetkých vonkajších hraníc. Systematické spoločné používanie alebo zhromažďovanie informácií, vedomostí a odborných znalostí v reálnom čase je nevyhnutné na zabezpečenie uplatňovania spoločných minimálnych noriem a dostupnosti týchto dôležitých informácií ovplyvňujúcich riziko dodávateľského reťazca pre tých, ktorí ich potrebujú. Naopak, akékoľvek významné slabiny v spoločnom používaní informácií ohrozujú účinnosť riadenia rizík na jednotlivých miestach vstupu a v rámci celej EÚ. Na základe dostupných údajov o spoločnom používaní informácií za dvanásťmesačné obdobie sa zdá, že v rámci súčasných prevádzkových metodík a štruktúr nie je k dispozícii dostatok informácií o riziku[7]. Keďže výmena informácií medzi colnými orgánmi na mieste prvého vstupu a v ostatných príslušných členských štátoch riadne nefunguje, informácie týkajúce sa posudzovania rizík sa na úrovni EÚ prehliadajú. Ako následok incidentu v Jemene sa pracovná skupina na vysokej úrovni v správe o posilnení bezpečnosti leteckej nákladnej dopravy takisto zaoberala koordináciou EÚ a výmenou informácií: „Súčasťou primeranej reakcie na teroristické hrozby musí byť zjednodušená koordinácia a spolupráca na úrovni EÚ medzi sektorom dopravy a sektorom spravodlivosti a vnútorných záležitostí a jednotlivými vládnymi agentúrami, ako aj rýchla výmena informácií medzi orgánmi členských štátov EÚ. Tento princíp prekračuje hranicu konkrétnej hrozby, ktorá viedla k tejto správe a je súčasťou širšej úvahy o tom, ako by mala byť EÚ schopná reagovať na incidenty, ku ktorým by mohlo dôjsť aj v iných oblastiach.“ Výmena informácií medzi colnými orgánmi a inými orgánmi sa však významne líši na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ je niekedy nedostatočná (napríklad počas havárie vo Fukušime). Súčasná situácia je neuspokojivá a vyžaduje si nápravné opatrenia[8]. 3. Riadenie rizík v dodávateľskom reťazci – širší pohľad Riadenie rizík je neustály proces, ktorý zahŕňa identifikovanie hrozieb a rizík, ich hodnotenie a analyzovanie a navrhovanie príslušných protiopatrení. Je časovo obmedzené a vyznačuje sa potrebou znalosti logistiky a dodávateľských reťazcov a zároveň riadenia a začleňovania viacerých tokov informácií a spravodajských informácií. Vyžaduje si posúdenie kvality a spoľahlivosti informácií vrátane uvedomenia si rizika, že údaje môžu byť ohrozené dezinformovaním, manipuláciou alebo falšovaním. Jeho účinnosť spočíva v jeho pružnosti, prispôsobivosti a schopnosti reagovať nielen na možné okolnosti, ktorých následky sú známe, ale aj na okolnosti s horšie odhadnuteľnými účinkami. Zásadný význam má takisto zaoberanie sa dôsledkami a následkami rizík, ktoré sa objavia. 3.1. Rozsah výzvy: rast obchodu a zložitosť dodávateľského reťazca Rozsah tejto výzvy sa dá zmerať posúdením objemu a miery obchodných pohybov a profilu dnešnej logistiky. To musí byť v rovnováhe s obmedzeniami kontrolného prostredia z hľadiska kapacity zdrojov, ako aj z hľadiska potreby vyhnúť sa neoprávnenému prerušeniu zákonného dodávateľského reťazca. V období medzi rokmi 2004 a 2010 vzrástla hodnota vonkajšieho obchodu EÚ takmer o 50 %, a to aj napriek vplyvu finančnej krízy[9]. Európska únia sa nachádza v centre svetového obchodu a logistiky dodávateľského reťazca. Je najväčším obchodným partnerom Spojených štátov, Číny a Ruska. Viac ako 90 % svetového obchodu (8,4 miliardy ton tovaru) sa každý rok prepraví po mori na viac ako 25 800 svetových obchodných trasách. Viac ako 20 % tohto námorného obchodu sa vykladá v Európe. Na celom svete existuje 25 400 dopravných uzlov pre leteckú prepravu nákladu a cestujúcich, z čoho je značná časť spojená s viac ako 250 medzinárodnými letiskami v EÚ. Početné strany podieľajúce sa na riadení týchto obchodných trás zvyšujú zložitosť logistiky dodávateľského reťazca. Východná pozemná hranica má dĺžku 9 890 km a 133 komerčných cestných a železničných miest vstupu. Pozdĺž celej vonkajšej hranice EÚ je viac než 1 000 colných úradov vstupu. V roku 2011 spracovali colné orgány EÚ 36 miliónov vyhlásení o náklade pred dodaním tovaru (predbežných colných vyhlásení o vstupe), 140 miliónov dovozných vyhlásení, 96 miliónov vývozných vyhlásení a 9 miliónov tranzitných vyhlásení. Z týchto údajov vyplýva, že colné správy členských štátov spracujú za jednu sekundu v priemere 8,9 vyhlásení. Hoci prevažná časť obchodu je zákonná, podľa odhadov nedávnej štúdie Svetového ekonomického fóra predstavuje nezákonný obchod 7 % až 10 % svetového hospodárstva[10]. 3.2. Rozsah rizík a prepojenie colných orgánov s ostatnými orgánmi Politiky a úloha iných agentúr a orgánov než colných predstavujú takisto zásadný problém. Potreba zosúladiť a zabezpečiť vzájomné dopĺňanie opatrení prijatých rôznymi orgánmi s náležitým zohľadnením ich príslušných právomocí je nemenným a zásadným prvkom riadenia bezpečnosti dodávateľského reťazca. Napríklad opatrenia na zlepšenie bezpečnosti dopravy sú pre posudzovanie rizika pohybov tovarov očividne dôležité, najmä vo vzťahu k nákladu prepravovanému letecky, teda k druhu dopravy, pri ktorom je vysoké riziko teroristických činov. Významnými faktormi, ktoré je nutné zohľadniť, sú takisto bezpečnostné opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie prepravy nebezpečného tovaru. Vo všeobecnejšej rovine, keď colné orgány konajú spolu s inými orgánmi alebo v ich mene, je nevyhnutná systematická komunikácia a výmena informácií o rizikách[11]. V prípadoch, ktoré predstavujú vážne riziká pre verejné zdravie a životné prostredie alebo pre bezpečnosť a ochranu občanov je takáto komunikácia zásadná na zabezpečenie včasnej intervencie zo strany príslušného orgánu na zmiernenie a riadenie uvedených rizík. Toto je zvlášť dôležité vtedy, ak sú pravdepodobné snahy o zatajenie alebo skreslenie takýchto tovarov pri vstupe do EÚ. Cieľom komunikácie by malo byť zabezpečiť, aby sa kľúčové informácie jednotlivých agentúr na vnútroštátnej úrovni a úrovni EÚ začlenili do posúdenia rizík v záujme zlepšenia jeho účinnosti. 3.3. Viacúrovňový prístup: výzva pre riadenie colných rizík Súčasný rámec riadenia rizík nepostačuje na jednotné riešenie rizík týkajúcich sa bezpečnosti a ochrany na vonkajšej hranici. Treba prijať opatrenia na vyplnenie existujúcich medzier a nový prístup k riadeniu rizík v EÚ. Posúdenie povahy rizika a pravdepodobného vplyvu možného naplnenia rizika by malo viesť k rozhodnutiam o tom, či sa opatrenia považujú za vhodné, a ak áno, kde je nutné prijať aký druh kontrol alebo protiopatrení a kedy. Každé riziko si vyžaduje inú reakciu: obchod medzi identifikovateľne bezpečnými obchodníkmi predstavuje menšie riziko ako iný obchod; určitá preprava tovarov je ľahko identifikovateľná ako vysokoriziková. Z tohto dôvodu EÚ nepodporuje 100 % skenovanie alebo kontroly, ale domnieva sa, že kontrolné opatrenia by mali byť úmerné posúdeniu rizík. Incident v Jemene veľmi jasne naznačuje niekoľko kľúčových bodov, ktoré je nutné zvážiť pri formulovaní colnej politiky EÚ týkajúcej sa bezpečnosti dodávateľského reťazca. Patrí sem citlivé načasovanie opatrení na zmiernenie rizika, súčasné zapojenie viacerých členských štátov do jednej transakcie a ich vzájomná závislosť, zapojenie viacerých agentúr a medzinárodný rozmer tejto otázky a jadro záujmu priemyslu a zúčastnených strán v systéme medzinárodného obchodovania a dodávateľského reťazca. Tieto vzájomne spojené prvky zdôrazňujú potrebu proaktívneho, vzájomne prepojeného prístupu k riadeniu rizík, do ktorého sú zapojené viaceré subjekty. Podchytenie rizika, ktoré predstavuje výbušné zariadenie naložené spolu s leteckým nákladom, si vyžaduje opatrenia pred naložením v tretej krajine, pričom ostatné riziká vrátane rizík spojených s bezpečnosťou a finančnými následkami, ako je napríklad nezákonný obchod určený na financovanie trestných alebo teroristických činov, môže byť predmetom ďalšej kontroly v dodávateľskom reťazci. Aj ďalšími rizikami sa dá zaoberať účinnejšie a s čo najmenším narušením v priestoroch obchodníka. Mnohé riziká finančnej a obchodnej politiky sa budú v čase colného odbavenia a prostredníctvom auditov po colnom odbavení, kedy sú k dispozícii podrobnejšie údaje a dokumentácia, naďalej účinnejšie kontrolovať. Na zacielenie týchto kontrol je nevyhnutná účinná analýza rizík. Na identifikovanie druhu a úrovne rizika a rozsahu možných reakcií je rozhodujúce včas uskutočniť posúdenie rizík. Posúdenie rizík pred dodaním (a dokonca pred naložením) tovaru umožňuje colným orgánom a ďalším orgánom na presadzovanie práva uplatniť viacúrovňovú reakciu na riziká, čo im umožňuje rozhodnúť, kde by bolo v rámci logistického reťazca najlepšie podchytiť riziko bez toho, aby sa ohrozila bezpečnosť členských štátov a občanov EÚ. Táto optimálna predstava o riadení rizík je zobrazená na ďalšej strane. Obrázok 2: Optimálny postup riadenia rizík: Predbežné posúdenie — intervencia v prípade potreby Toto proaktívne riadenie si vyžaduje nepretržitý dohľad nad dodávateľským reťazcom 24 hodín denne 7 dní v týždni v reálnom čase 365 dní v roku. Je nutné, aby sa zapojili všetky subjekty so spoločným záujmom pri zabezpečovaní integrity dodávateľského reťazca a potrebný je aj rámec pre celý postup. Všetci, ktorí majú legitímne obchodné záujmy, musia poskytnúť príslušné informácie o dodávateľskom reťazci na analýzu rizík. Môže sa zvážiť štruktúra na zaistenie koordinácie viacerých agentúr a spoločného používania informácií, ktoré sa v EÚ vyžadujú. Takisto sa musia zvážiť spôsoby zohľadnenia informácií z tretích krajín. Takýmto prístupom sa zdôrazňuje potreba väčšieho zbližovania pri používaní informácií, zdrojov údajov, nástrojov a metód používaných colnými orgánmi na stanovenie rizík a analyzovanie komerčných pohybov v dodávateľskom reťazci. Rozlišovanie napríklad medzi riadením rizík na ochranu občanov pred rizikami týkajúcimi sa bezpečnosti a ochrany a všeobecnejšími obavami týkajúcimi sa boja proti podvodom vrátane pašovania tovaru sa javí ako kontraproduktívne a neúčinné.Neexistencia jednotného prístupu bráni plánovaniu a cielenému využívaniu obmedzených zdrojov a predstavuje zraniteľnosť na úrovni EÚ. 4. Riadenie colných rizík EÚ: ďalšie smerovanie Efektívnosť a účinnosť riadenia rizík pri preprave tovaru cez hranice EÚ majú zásadný význam pre bezpečnosť, zdravie a blahobyt občanov, ako aj pre obchod, hospodárske a finančné záujmy EÚ a jej členských štátov. Početné výzvy si vyžadujú početné a integrované riešenia v prípade medzier, ktoré boli zistené v súčasnom prístupe. 4.1. Zabezpečenie kvality, dostupnosti a zlúčenia údajov o obchode Hlavnou prioritou je poskytovanie kvalitných údajov obchodníkmi a dostupnosť týchto údajov pre orgány zapojené do riadenia rizík na príslušnej úrovni. 4.1.1. Kvalita údajov („kto prepravuje čo a komu“) Na základe práce, ktorú vykonala pracovná skupina na vysokej úrovni v oblasti posilňovania bezpečnosti nákladnej leteckej dopravy, by sa mali upraviť právne predpisy EÚ a systémy predbežných informácií o náklade s cieľom zabezpečiť dostupnosť údajov potrebných na účinnú analýzu rizík. Zahŕňa to podrobné údaje o skutočných stranách, ktoré stoja za transakciami a prepravou tovarov, a primeraný opis tovaru na účely identifikovania a elektronickej analýzy rizík; zavedenie povinného kódu HS je potrebné aspoň pre komerčné dodávky. Naliehavo sa musia zaviesť úpravy týkajúce sa zaznamenávania potrebné na získanie uvedeného rozsahu údajov od prepravcov a ďalších strán. Požaduje sa istá miera rozlišovania na zohľadnenie jednotlivých modelov obchodného podnikania (napríklad námorná kontajnerová doprava; expresná letecká nákladná doprava; pošta). Európska únia by pri vytváraní pravidiel mala zvážiť administratívnu záťaž hospodárskych subjektov a malých a stredných podnikov. Takisto sa musí zohľadňovať potreba vypracovať a presadzovať medzinárodné normy. 4.1.2. Dostupnosť údajov pre všetky príslušné colné orgány Čím skôr je možné vykonať posúdenie rizík prepravy tovaru v rámci dodávateľského reťazca, tým lepšie sa dajú požiadavky na kontrolu individuálne prispôsobiť druhu rizika, ktoré bolo identifikované, a prispôsobiť ich procesu logistiky. Údaje o obchode sa musia zaznamenať hneď, ako je to možné, a to spôsobom, ktorým sa uľahčí účinná analýza a riadenie rizík. V záujme podpory pružného používania, riadenia a využívania musia byť údaje súčasne prístupné viacerým členským štátom. Zmena v úpravách týkajúcich sa zaznamenávania môže umožniť zlúčenie údajov od viacerých strán získaných vo viac ako jednom členskom štáte. Mali by sa preskúmať nákladovo efektívne metódy dosiahnutia tohto cieľa. 4.2. Zapojenie hospodárskych subjektov Zabezpečenie a ochrana integrity dodávateľského reťazca je spoločným záujmom medzi podnikmi a vládnymi orgánmi. 4.2.1. Program schválených hospodárskych subjektov EÚ Úspešné vykonávanie programu schválených hospodárskych subjektov EÚ je zásadné pre uznanie investícií zo strany týchto subjektov a na zabezpečenie vzniku významných výhod. Uznanie statusu schváleného hospodárskeho subjektu v rámci EÚ inými ako colnými a regulačnými orgánmi, ktorých sa týka hodnotenie a zmierňovanie rizík v dodávateľskom reťazci, by mohlo byť pre subjekty dôležitým zdrojom úspor a výhod. Rovnako uznanie (plné či čiastočné) podobného statusu EÚ zo strany colných orgánov v ostatných oblastiach (napríklad oprávnený zástupca v právnych predpisoch o leteckej doprave) by mohlo zlepšiť účinnosť zacielenia na riziká. Prioritou by takisto malo byť rozšírenie vzniknutých výhod na schválené hospodárske subjekty EÚ v medzinárodnom meradle a vzájomné uznávanie podobných programov zriadených tretími krajinami. 4.2.2. Spolupráca s predstaviteľmi zákonného obchodovania so zacielením na nezákonnú prepravu Plné zapojenie hospodárskych subjektov ponúka perspektívu ďalších významných výhod pre riadenie rizík prostredníctvom zvyšovania povedomia v sektore obchodu o význame poskytovania kvalitných údajov a zlepšovania vedomostí o dodávateľskom reťazci s cieľom lepšie identifikovať slabé miesta a hrozby. Cenné údaje, ktoré sú prístupné pre subjekty, by mali orgány využívať na účely analýzy rizík. 4.3. Riešenie rozdielov v kapacite na riadenie rizík Treba prekonať nielen rozdiely v kapacite na analýzu informácií, ale aj rozdielne úrovne informácií v jednotlivých členských štátoch. Musí sa zvážiť kombinácia opatrení na úrovni členských štátov a na úrovni EÚ. 4.3.1. Úroveň členských štátov Treba vybudovať kapacitu na vyplnenie medzier v každom členskom štáte. To zahŕňa prispôsobenie vnútroštátnych elektronických nástrojov na zisťovanie rizika spoločným technickým špecifikáciám s cieľom zabezpečiť vykonávanie požadovaných noriem. Vyžaduje si to aj vyčlenenie dostatočných zdrojov pre riadenie rizík 24 hodín denne 7 dní v týždni a zabezpečenie vysokokvalitných odborných znalostí pri zacielení na riziká a zmierňovaní týchto rizík (napríklad prostredníctvom odbornej prípravy). 4.3.2. Úroveň EÚ Opatrenia členského štátu môžu pomôcť vyplniť medzery v kapacite na analýzu rizík na vnútroštátnej úrovni. To však samo osebe nestačí na riešenie spoločných problémov týkajúcich sa riadenia rizík v celej EÚ a súvisiacich s roztrieštením informačných tokov z dôvodu geografickej polohy a charakteru medzinárodných logistických reťazcov. Na úrovni EÚ je nevyhnutné lepšie zhromažďovanie kapacít a zdrojov členských štátov, aby sa ciele v oblasti riadenia rizík EÚ dosiahli účinnejšie na všetkých miestach vonkajších hraníc. Pri uznávaní a dodržiavaní osobitných miestnych, regionálnych a vnútroštátnych charakteristík riadenia rizík by dodatočná kapacita na úrovni EÚ poskytla dynamický, nákladovo efektívny doplnok k vnútroštátnym opatreniam. To by znamenalo nasadenie elektronického nástroja na zisťovanie rizika v reálnom čase na doplnenie technickej kapacity členského štátu a vývoj spôsobilosti v oblasti zdrojov na podchytenie hrozieb a rizík, ktoré sú pre členské štáty spoločné. Vďaka spôsobilosti organizovanej na úrovni EÚ by sa konkrétne: · umožnilo priame uplatňovanie vhodných spoločných kritérií rizík alebo rizikových profilov na úrovni EÚ v prípade krízy alebo v iných situáciách skôr na údaje na úrovni EÚ než prostredníctvom 27 vnútroštátnych systémov; · posilnila kapacita na identifikovanie spoločných rizík a na zabezpečenie rovnakého prístupu k týmto rizikám na celej vonkajšej hranici; · zlepšila viditeľnosť medzinárodných dodávateľských reťazcov a zabezpečilo by sa, aby sa na úrovni vonkajšej hranice neprehliadali dôležité informácie o riziku; · zlepšila kapacita na rýchlejšie identifikovanie sietí nezákonného obchodu, ktoré pôsobia za vnútroštátnymi hranicami, a systematickejšie by sa zaoberala rizikami presmerovania a nakupovania v prístavoch; · povolilo účinnejšie riadenie kvality údajov na vonkajšej hranici, hodnotenie a preskúmanie rizika; · vytvorila platforma na spoločné používanie informácií s ostatnými orgánmi a s tretími krajinami. Mali by sa v plnej miere využiť príležitosti vyplývajúce z nadchádzajúceho programu Colníctvo 2020, napríklad zaradenie expertov členských štátov na stále miesto do skupín expertov. Zhromažďovanie takýchto zdrojov na úrovni EÚ by pomohlo vyriešiť roztrieštenosť informačných tokov, prekonať problémy spojené s rozdielmi v kapacite na riadenie rizík medzi členskými štátmi a zabezpečilo by jednotnú normu pre elektronickú analýzu a riadenie rizík. 4.4. Koordinovanie s inými orgánmi a agentúrami Potreba štruktúrovanejšej a systematickejšej spolupráce a koordinácie medzi colnými a inými orgánmi, najmä v situáciách, keď sa dá riziko lepšie zvládať na úrovni EÚ, je jedným z hlavných záverov, ktoré vyplynuli z incidentu v Jemene. Ide najmä o tieto body: · Treba zjednodušiť informácie o rizikách a spravodajské informácie od osobitných agentúr týkajúce sa závažných hrozieb súvisiacich s prepravou nákladu, sprístupniť ich a na ich základe okamžite konať prostredníctvom systému predbežných informácií o náklade. Druh informácií a postupy ich poskytovania spôsobom, ktorým sa optimalizujú výsledky pre spoločné riadenie rizík, závisí od štruktúry a organizačného rámca príslušných orgánov (vrátane colných orgánov) a musí sa určiť a schváliť spolu s týmito orgánmi. · Colné orgány by sa mali zúčastňovať na posudzovaní hrozieb a rizík pre bezpečnosť dodávateľského reťazca na úrovni EÚ a zabezpečiť jeho začlenenie do riadenia colných rizík. Pridaná hodnota týchto opatrení by sa zväčšila, keby sa takéto informácie používali v reálnom čase na úrovni EÚ jednotne a okamžite, keďže tým by sa zabezpečila najskoršia možná reakcia na spoločné hrozby a riziká a vyplnili by sa predtým uvedené medzery. 4.5. Medzinárodná spolupráca Účinné riadenie rizík takisto závisí od silnej medzinárodnej spolupráce, dvojstrannej aj viacstrannej. Vďaka úzkej spolupráci s našimi hlavnými obchodnými partnermi sa rozšíria vedomosti a informácie. Takisto sa prispeje k šíreniu vedomostí o metódach a technikách riadenia rizík v medzinárodnom meradle. Európska únia by mala realizovať iniciatívy na rozvoj výmeny informácií s hlavnými obchodnými partnermi a susediacimi krajinami, presadzovať vzájomné uznávanie programov obchodného partnerstva a podporovať spoločnú odbornú prípravu zamestnancov prostredníctvom výmen úradníkov a vyvíjania spoločných noriem; mala by dokončiť práce prebiehajúce na spoločnom rámci pre riadenie rizík s partnermi, ktorí sa zapájajú do oblasti colnej bezpečnosti EÚ; napokon by mala aj naďalej podporovať medzinárodnú prácu na normách (napríklad v rámci SAFE) v multilaterálnych organizáciách, akými sú Rada pre colnú spoluprácu (WCO), Medzinárodná organizácia civilného letectva (ICAO), Medzinárodná námorná organizácia (IMO) a Svetová poštová únia (SPÚ) s ohľadom na riadenie rizík a bezpečnosť dodávateľského reťazca vrátane informácií pred odoslaním každého nákladu, výmeny informácií, programov obchodného partnerstva a detekčných technológií. 5. Záver Obchodníci, členské štáty a občania v Európskej únii, všetci majú záujem o účinné riadenie rizík. Na dosiahnutie požadovaných noriem údajov pre analýzu rizík, na uľahčenie účinného pohybu zákonného obchodu a lepší boj proti nezákonnému obchodu je potrebné užšie zapojenie hospodárskych subjektov. Tým sa spolu so systematickejšou výmenou informácií o riziku a koordináciou medzi colnými a inými orgánmi alebo agentúrami a užšou medzinárodnou spoluprácou posilní bezpečnosť a integrita dodávateľského reťazca. Pred prijatím konkrétnych iniciatív týkajúcich sa opatrení v záujme posilnenia riadenia colných rizík Komisia vyzýva Radu, Európsky parlament a Hospodársky a sociálny výbor, aby zvážili prístup uvedený v tomto oznámení. [1] Nariadenie Rady (ES) č. 450/2008 z 23. apríla 2008, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Spoločenstva (modernizovaný Colný kódex), článok 2. [2] Preto sa v stratégii vývoja colnej únie, ktorú Rada prijala v roku 2008, colné orgány EÚ vyzývajú, aby splnili cieľ ochrany spoločnosti a finančných záujmov EÚ „uplatňovaním účinných opatrení zameraných proti pohybu nezákonného a zakázaného tovaru a tovaru podliehajúceho obmedzeniam“ — Oznámenie Komisie Rade, Európskemu parlamentu a Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru z 1. apríla 2008 s názvom Stratégia vývoja colnej únie [KOM(2008) 169 v konečnom znení, s. 5]. [3] Nariadenie Rady (ES) č. 648/2005 z 13. apríla 2005. [4] ENS: predbežné colné vyhlásenie o vstupe. [5] Štúdia o možných spôsoboch zlepšenia spôsobilostí EÚ v oblasti analýzy colných rizík a zacielenia na tieto riziká, Pricewaterhouse Coopers, 31 máj 2012. [6] Napríklad viac ako 50 % tovaru vstupujúceho cez Rotterdam – hlavný námorný uzol – je určených do iného členského štátu. [7] Bolo podaných viac ako 36 miliónov predbežných colných vyhlásení o vstupe, no žiadostí z miest prvého vstupu do EÚ o informácie od iných členských štátov bolo 382. To nie je v súlade s aktívnym posudzovaním rizík a so spoľahlivou analýzou a zmierňovaním rizík pre tovary, ktoré prekračujú vonkajšie hranice. [8] Záver štúdie PWC na túto tému znie: „...existuje priestor na zlepšenie vo výmene spravodajských informácií a informácií na všetkých úrovniach (medzi organizáciami na vnútroštátnej úrovni, medzi vnútroštátnou úrovňou a úrovňou EÚ a medzi organizáciami na úrovni EÚ).“ [9] Vonkajší obchod a obchod v rámci EÚ: Štatistická ročenka — údaje za obdobie rokov 1958 – 2010, s.16. [10] World Economic Forum, New Models for Addressing Supply Chain and Transport Risk, An initiative of the Risk Response Network (Svetové hospodárske fórum, Nové modely riešenia rizík v dodávateľskom reťazci a dopravných rizík: Iniciatíva siete v prípade reakcie na riziká), 2012, s. 9. [11] „Termín bezpečnosť sa tu používa v najširšom zmysle. Nezahŕňa len hrozby pre verejnú bezpečnosť pri pohybe tovarov (trestné, teroristické alebo iné obchodovanie alebo nezákonný obchod napríklad so strelnými zbraňami, biologickými produktmi alebo výbušninami), ale aj hrozby pre bezpečnosť spoločnosti vyplývajúce z obchodovania s tovarmi, ktoré predstavujú riziko pre verejné zdravie, životné prostredie a spotrebiteľov.“ Úloha colných orgánov pri integrovanom riadení vonkajších hraníc, KOM(2003) 452. .