[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 23.10.2007

SEK(2007) 1382

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE sprevádzajúci

Návrh SMERNICA RADY,

o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účely vysokokvalifikovaného zamestnania

ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU

{KOM(2007) 637 v konečnom znení}{SEK(2007) 1403}

1. ÚVOD

Pracovné trhy EÚ potrebujú stále viac vysokokvalifikovaných pracovníkov: pritiahnutie vysokokvalifikovaných prisťahovalcov bude mať stále väčší význam pre rozvoj EÚ, pretože v budúcnosti nebude možné spoliehať sa iba na pracovníkov z EÚ. Tento dokument je zhrnutím správy o hodnotení vplyvu, ktorá skúma varianty politiky zameranej na zvýšenie schopnosti EÚ prilákať a efektívne rozmiestňovať týchto prisťahovaleckých pracovníkov stanovením spoločných pravidiel pre ich vstup a pobyt.

Správa vychádza z konzultácií s členskými štátmi a inými zainteresovanými stranami. Údaje boli zhromaždené najmä z konzultácií, prípadových štúdií a vyhľadávaním v literatúre, a to formou externej štúdie na objednávku Komisie. Štúdia a správa boli vypracované s prispením Generálneho riaditeľstva pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a rovnaké príležitosti a medziútvarovej riadiacej skupiny, ktorú zvoláva Generálne riaditeľstvo pre spravodlivosť, slobodu a bezpečnosť.

2. VYMEDZENIE PROBLÉMU

Demografické prognózy predpokladajú, že počet obyvateľov EÚ v produktívnom veku sa do roku 2050 zníži o 48 miliónov a že počet nezaopatrených osôb sa zdvojnásobí a do roku 2050 dosiahne 51 %, aj keď dopad nebude rovnaký vo všetkých členských štátoch. Hoci revidovaná Lisabonská stratégia zameraná na rast a zamestnanosť už začala prinášať výsledky, mnohé z jej opatrení si vyžadujú čas a investície, aby priniesli výsledky. Demografické starnutie by si preto mohlo vyžiadať – ako doplnkové opatrenie – pritiahnutie väčšieho počtu prisťahovalcov v budúcnosti na vyváženie týchto trendov na všetkých úrovniach odborností a kvalifikácie. Predovšetkým narastajúci význam znalostnej ekonomiky, štrukturálne zmeny v ekonomike a rast odvetvia služieb, premiestňovanie výroby náročnej na pracovnú silu, odliv štátnych príslušníkov z krajín EÚ, to všetko vedie k záveru, že prilákanie a lepšie využívanie vysokokvalifikovaných zdrojov z tretích krajín bude naďalej dôležitou úlohou z hľadiska perspektívy rozvoja EÚ. Mobilita pracovníkov medzi pracovnými miestami (pracovná mobilita) a cezhraničná (geografická) mobilita by sa mali pokladať za primárne mechanizmy na zlepšenie efektívnosti trhu práce, ktoré umožnujú vyhnúť sa nedostatku kvalifikovaných pracovných síl a odstrániť nerovnováhu medzi regiónmi.

Spoločný, pružný nástroj pre oblasť prisťahovalectva vysokokvalifikovaných pracovníkov (ďalej len len VKP) – ktorý poskytne zaujímavé podmienky pre vstup a pobyt a bude stimulovať pracovnú a geografickú mobilitu previazanú s konkrétnymi potrebami trhu práce EÚ – by sám osebe ešte nevyriešil všetky tieto súčasné a budúce problémy, ale ako súčasť komplexného balíka opatrení zameraných na rôzne oblasti aktivít, by predstavoval dôležitý prínos. V tejto súvislosti Haagsky program zo 4. – 5. novembra 2004 jasne rozpoznal, že „legálna migrácia bude hrať dôležitú úlohu pri posilňovaní európskej znalostnej ekonomiky, pri podpore hospodárskeho rozvoja, a tým prispievať k uskutočňovaniu Lisabonskej stratégie“.

Tento legislatívny návrh nebude mať nepriaznivý dopad na pracovníkov EÚ z EÚ-12, ktorí podľa prechodných ustanovení obsiahnutých v aktoch o pristúpení z rokov 2003 a 2005 zatiaľ nemôžu plne využívať voľný pohyb zakotvený v Zmluve o ES a v acquis . Je dôležité si pripomenúť, že klauzula preferenčného zaobchádzania v prechodných ustanoveniach je primárnym právom ES a ako také má prednosť pred sekundárnou legislatívou: to znamená, že členské štáty budú implementovať prípadnú budúcu smernicu o ekonomickom prisťahovalectve takým spôsobom, aby bola v súlade s klauzulami prístupových zmlúv, pokiaľ zachovajú prechodné ustanovenia, t. j. budú poskytovať preferencie pracovníkom z týchto členských štátov.

Legislatívny návrh obsahuje aj ustanovenia na zabezpečenie konzistencie s inými politikami ES, v prvom rade s rozvojovou politikou. Súčasne budú prijaté ďalšie opatrenia s cieľom vyriešiť dôležité prvky, ktoré nie je možné obsiahnuť v návrhu. Predovšetkým rokovania s členskými štátmi a rozvojovými krajinami v širokom rozsahu – a možné partnerstvá v oblasti mobility – sú kľúčové z hľadiska toho, aby aktívna náborová politika nezhoršila situáciu v krajinách pôvodu, ktoré už teraz zažívajú nedostatok kvalifikovaných ľudských zdrojov, najmä v subsaharskej oblasti Afriky a v Karibiku.

2.1. Rozsah a charakter problému

Podniky v EÚ sú konfrontované so stále väčším podielom neobsadených miest, najmä pokiaľ ide o vysokokvalifikovaných pracovníkov. Nedávne a súčasné počty a rozloženie zamestnanosti v EÚ poukazujú na väčší nárast zamestnanosti v odvetviach s vysokou vzdelanosťou (3 % ročne oproti 1 % v iných odvetviach), na zmenu profesijnej štruktúry zamestnaného obyvateľstva v prospech vysokokvalifikovaných duševne pracujúcich pracovníkov a vo vzťahu k týmto pracovníkom na vysokú mieru zamestnanosti spojenú s nízkou mierou nezamestnanosti. Navyše, pomer VKP z tretích krajín na celkovej zamestnanosti narastá rýchlejšie v porovnaní s trendom VKP z EÚ: možno to vysvetliť ako kombinovaný účinok narastajúceho dopytu po VKP a vysokej miery zamestnanosti vysokokvalifikovaných štátnych príslušníkov EÚ, blížiacej sa k plnej zamestnanosti. Podiel VKP z tretích krajín na celkovom počte zamestnaných je však stále pomerne nízky, čo odhaľuje, že EÚ má veľký problém pritiahnuť – a v niektorých prípadoch aj ohodnotiť – VKP z tretích krajín: EÚ (s 1,72 % VKP z tretích krajín) jednoznačne zaostáva za všetkými ostatnými hlavnými prisťahovaleckými krajinami, ako je Austrália (9,9 %), Kanada (7,3 %), USA (3,2 %) a Švajčiarsko (5,3 %).

Určiť rozsah problému nie je jednoduché: súčasné údaje o počte prijatých VKP z tretích krajín v členských štátoch sú nesúrodé a odhady sa pohybujú od 34 000 do 74 000 (v 16 členských štátoch) v závislosti od použitej definície. Definícia a dostupnosť údajov sú rozdielne medzi členskými štátmi a závisia od toho, či majú špecifické schémy, a od ich obsahu. Keďže prijímanie VKP bude naďalej závisieť od aktuálnych medzier na trhu práce a členské štáty budú mať naďalej plnú právomoc, pokiaľ ide o počty prisťahovalcov prijatých do EÚ na účely zamestnania, počty tých, ktorí by mohli využívať výhody tohto návrhu, budú závisieť od niekoľkých faktorov: od budúceho vývoja ekonomiky EÚ, najmä jej vysokokvalifikovaných odvetví, od prijímacích kapacít členských štátov, od možností výberu vzdelania a profesie pre občanov EÚ atď.

2.2. Súčasný právny rámec v členských štátoch

Všetky členské štáty majú zriadené osobitné schémy pre špecifické kategórie vysokokvalifikovaných štátnych príslušníkov tretích krajín, ale iba desať[1] z nich zahŕňa viac, než len vedcov, umelcov, pracovníkov preložených v rámci spoločnosti, univerzitných profesorov atď. Definície, podmienky vstupu a pobytu sa rôznia, aj keď bolo možné zistiť niektoré spoločné základy, konkrétne to, že všetky systémy vychádzajú z dopytu.

Tento rozdielny prístup má niekoľko dôsledkov:

- segmentovaný prístup členských štátov nenesie v sebe odkaz, že VKP z tretích krajín sú potrební na udržiavanie ekonomiky a konkurencieschopnosti EÚ,

- značné rozdiely v definícii a kritériách prijímania VKP jednoznačne obmedzujú ich pohyblivosť v rámci celej EÚ, nepriaznivo vplývajú na efektívnu realokáciu ľudských zdrojov, ktoré už majú legálny pobyt a brzdia prekonávanie nerovnováhy medzi regiónmi,

- zdá sa, že až na niekoľko výnimiek, žiadny členský štát nemá k dispozícii postupy podporujúce migračnú cirkuláciu a návratovú migráciu VKP z tretích krajín; takéto schémy by pomohli maximalizovať výhody pre všetky zainteresované strany, t. j. reagovať na potrebu pracovnej sily v členských štátoch a súčasne prispievať, formou budúceho návratu, k rozvoju ich krajín pôvodu,

- dĺžka a komplexnosť prijímacích procedúr by mohla zohrávať zásadnú úlohu pri usmerňovaní príťažlivosti EÚ,

- úplné spoločenské a ekonomické začlenenie VKP je kapitálom na udržanie potrebných VKP.

3. CIELE

Všeobecné ciele:

1. zlepšiť schopnosť EÚ pritiahnuť a udržať si VKP z tretích krajín ako jednu z podmienok zvýšenia prínosu ekonomického prisťahovalectva v rámci súboru politík a opatrení zameraných na zvýšenie konkurencieschopnosti ekonomiky EÚ a na riešenie dôsledkov demografického starnutia;

2. účinne a promptne reagovať na existujúci a vznikajúci dopyt po vysokokvalifikovanej pracovnej sile a zmierniť nedostatok kvalifikovaných síl zvýšením prílevu a cirkulácie VKP z tretích krajín medzi pracovnými miestami a členskými štátmi a podporovať ich efektívne rozmiestňovanie a premiestňovanie v rámci trhu práce EÚ.

Špecifické ciele – ktoré sa majú dosahovať bez ich vplyvu na štátnych príslušníkov EÚ:

1) vypracovať jednotný prístup a spoločnú prisťahovaleckú politiku voči VKP z tretích krajín;

2) zvýšiť počet VKP z tretích krajín, ktorí sa sťahujú do EÚ, na báze prístupu podľa potrieb;

3) zjednodušiť a zosúladiť prijímacie postupy pre VKP z tretích krajín;

4) podporovať spoločenské a ekonomické začlenenie VKP z tretích krajín;

5) podporovať mobilitu v rámci EÚ, odstrániť zbytočné bariéry a umožniť efektívnejšie rozmiestnenie VKP z tretích krajín v rámci EÚ.

4. MOžNOSTI POLITIKY

Posudzovali sa tieto alternatívy politiky:

Možnosť A – súčasný stav. Prisťahovalecká politika členských štátov sa značne odlišuje, pokiaľ ide o prijímanie vysokokvalifikovaných pracovníkov. Takíto pracovníci sú stále viac potrební na vyplnenie existujúcich a vznikajúcich medzier na trhu práce, ale EÚ ich v podstate nedokáže prilákať. Keďže neexistuje spoločný postup v tejto oblasti, situácia sa nemôže podstatne zmeniť.

Možnosť B – stanoviť východiskovú spoločnú politiku pre prijímanie vysokokvalifikovaných pracovníkov. Navrhol by sa minimálny súbor podmienok pre vstup, ktorý by členským štátom ponechával širokú právomoc vymedziť podmienky charakteristické iba pre ich vnútroštátnu legislatívu. Podmienky pobytu a práce by sa neriešili. Táto možnosť by mala iba obmedzený účinok pri prilákaní týchto pracovníkov alebo pri zlepšení efektívnosti trhu práce EÚ: celkový vplyv na makroekonomické prostredie by bol pomerne malý.

Možnosť C – zjednodušiť systém prijímania zavedením bodového systému EÚ a zrýchleného prijímacieho postupu, ktorý umožní okamžité zlúčenie rodín a vytvorí databázu podľa profesijných znalostí. Táto možnosť by výrazne podporila a uľahčila prisťahovalectvo vysokokvalifikovaných pracovníkov z tretích krajín do EÚ. Pokiaľ však tieto body nebudú stanovené na úrovni EÚ (čo v súčasnosti môže byť v rozpore so subsidiaritou), prisťahovalci budú naďalej čeliť veľmi rozdielnym podmienkam prijímania.

Možnosť D – ustanoviť súbor spoločných kritérií a zrýchlený postup pri vstupe plus priaznivé podmienky pre pobyt (práva týkajúce sa práce a bydliska, okamžité zlúčenie rodiny, rýchlejšie získavanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom v ES atď.). Efektívne začlenenie vysokokvalifikovaných pracovníkov z tretích krajín do trhu práce a spoločnosti by bolo najlepšou cestou pre maximalizáciu ich prínosu k ekonomickému rastu a konkurencieschopnosti a skutočne by sa tým zlepšila schopnosť EÚ vysporiadať sa so súčasnými a očakávanými výzvami. Účinky takejto politiky by však boli obmedzené na jednotlivé členské štáty.

Možnosť E1 – podporovať mobilitu v rámci EÚ koordináciou zoznamov národných priorít a vytvorením modrej karty EÚ a databázy pre držiteľov modrej karty EÚ. Pohyblivosť v rámci EÚ by bola silným stimulom pre vysokokvalifikovaných pracovníkov z tretích krajín, aby vstúpili na trh práce EÚ a mohli hrať poprednú úlohu v zmierňovaní nedostatku pracovných síl v niektorých oblastiach/odvetviach. Ďalšie nástroje by mohli pomôcť vyrovnávať ponuku a dopyt v oblasti pracovných síl (t. j. databáza modrých kariet EÚ). Táto možnosť by mohla zabezpečiť výrazné a pozitívne účinky na efektívnosť trhu práce a na makroekonomické prostredie EÚ.

Možnosť E2 – rozšíriť ustanovenia o mobilite v rámci EÚ, ktoré obsahuje smernica 2003/109/ES, na vysokokvalifikovaných pracovníkov. Táto možnosť zahŕňa aj bodový systém uvedený pod možnosťou C. Mobilita v rámci EÚ podľa tejto možnosti by však mohla byť viac obmedzená, než podľa možnosti E1. Celková relevantnosť a účinnosť tejto možnosti by preto bola viac limitovaná.

Možnosť F – komunikácia, koordinácia a spolupráca. Uvažované aktivity by mohli do určitej miery podporiť vytvorenie spoločného základu, ktorý by uľahčoval pritiahnutie vysokokvalifikovaných pracovníkov a ich efektívnejšie rozmiestňovanie na trhu práce EÚ. Ich účinnosť by však bola obmedzená.

5. POROVNANIE MOžNOSTÍ

Tabuľka 1 – Vplyvy

Definícia VKP a podmienky prijímania | systém prijímania založený na súbore spoločných kritérií (pracovná zmluva, platový prah, odborná kvalifikácia) |

otvorená definícia (t. j. založená na splnení kritérií) |

úľavy pre mladých odborníkov |

Prijímacie postupy | zavedenie systému zrýchleného prijímacieho postupu (jednotný postup/jednotné povolenie nazvané „modrá karta EÚ“) |

stanovenie maximálnej časovej lehoty na spracovanie žiadostí (30 alebo 60 dní) |

počiatočná platnosť povolenia: 2 alebo 3 roky s možnosťou obnovenia v prípade pracovných zmlúv na dobu neurčitú |

akceptovanie vnútroštátnych žiadostí pri kategóriách určených na úrovni EÚ (a ďalších na úrovni členského štátu) |

Podmienky pobytu | mobilita na trhu práce členského štátu pobytu po „čakacej dobe“ (t. j. po dvoch rokoch) |

automatické odobratie povolenia v prípade nezamestnanosti až po určitom časovom období (t. j. po 3 mesiacoch) |

sčítavanie období pobytu v rôznych členských štátoch EÚ s cieľom získať postavenie osoby s dlhodobým pobytom v EÚ po 5 rokoch legálneho pobytu v EÚ |

možnosť zlúčenia rodín s čo najkratším časovým oneskorením |

rovnaké zaobchádzanie s VKP, ako so štátnymi príslušníkmi podľa smernice 2005/71/ES |

okamžitý prístup na trh práce pre manželských partnerov |

ustanovenia umožňujúce migračnú cirkuláciu pred a po získaní dlhodobého pobytu v ES |

Mobilita v rámci EÚ | umožnená mobilita v rámci EÚ po minimálnej „čakacej dobe“ v prvom členskom štáte (t. j. po dvoch rokoch) za určitých podmienok, predovšetkým s podmienkou ponuky zamestnania v druhom členskom štáte. Rodine by sa umožnilo nasledovať presúvajúceho sa VKP. |

Hlavné výhody uprednostňovanej možnosti

- dôsledne spoločný prístup k vysokokvalifikovanej migrácii v rámci EÚ, čím sa uľahčí a zosúladí prijímanie VKP so súčasnou podporou ich efektívneho rozmiestňovania a premiestňovania (pracovná a geografická mobilita),

- pozitívny vplyv na pritiahnutie a udržanie vysokokvalifikovaných pracovníkov a reagovanie na existujúci a vznikajúci dopyt spoločností v rámci celej EÚ po týchto pracovníkoch na báze potrieb,

- pozitívny krátkodobý i dlhodobý vplyv na celkovú konkurencieschopnosť EÚ,

- významný signál pre potenciálnych vysokokvalifikovaných prisťahovalcov,

- dostatočná flexibilita ponechaná členským štátom na prispôsobenie systému potrebám a politike na ich trhoch práce,

- progresívne a účinné začlenenie VKP a ich rodiny do trhu práce a spoločnosti prijímateľského štátu,

- firmy EÚ by využívali výhody čoraz mobilnejšieho fondu VKP,

- opatrenia na podporu migračnej cirkulácie by sa zaviedli na úrovni EÚ,

- doplnkové opatrenia, ako je „databáza modrých kariet EÚ“ by mohli byť nástrojom na účinnú implementáciu systému a na podporu zosúladenia dopytu a ponuky vysokokvalifikovaných pracovných síl.

Hlavné nevýhody uprednostňovanej možnosti

- táto možnosť by mohla nepriaznivo ovplyvniť konkurenčnú pozíciu VKP EÚ na trhu práce, keďže sa však vyžaduje platové kritérium a geografická mobilita nie je okamžitá a bezpodmienečná, možné negatívne účinky by mali byť obmedzené, a členské štáty môžu naďalej uplatňovať vnútroštátne opatrenia na kontrolu dodržiavania všeobecnej zásady preferencie Spoločenstva (ako sa uvádza v rozhodnutí Rady z 20. 6. 1994),

- možný negatívny dopad návrhu na rozvojové krajiny trpiace nedostatkom ľudských zdrojov v niektorých odvetviach/profesiách, mali by sa naplánovať opatrenia na vyváženie alebo prípadnú prevenciu týchto účinkov,

- prístup založený na dopyte nie je taký atraktívny ako prístup založený na ponuke: môžu sa prejaviť jeho hranice v dlhodobom časovom horizonte, ak sa dopyt po tejto kategórii pracovníkov zosilní a zovšeobecnie.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. CZ – v roku 2003 bol spustený pilotný projekt na prijímanie VKP.