Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY

s cieľom odstrániť nadmerný deficit verejných financií v Poľsku

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 126 ods. 7,

so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie,

keďže:

(1) Podľa článku 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa členské štáty vyhýbajú nadmernému deficitu verejných financií.

(2) Pakt stability a rastu vychádza z cieľa zdravých verejných financií, ktoré sú prostriedkom na posilňovanie podmienok pre cenovú stabilitu a silný udržateľný rast smerujúci k vytváraniu pracovných miest.

(3) V súlade s článkom 104 ods. 6 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (ZES) Rada 7. júla 2009 rozhodla, že v Poľsku existoval nadmerný deficit a v súlade s článkom 104 ods. 7 ZES a článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 zo 7. júla 1997 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku[1] vydala odporúčanie na odstránenie nadmerného deficitu najneskôr do roku 2012[2]. S cieľom znížiť deficit verejných financií pod hranicu 3 % HDP vierohodným a udržateľným spôsobom bolo poľským orgánom odporučené, aby v roku 2009 vykonali plánované stimulačné fiškálne opatrenia, zabezpečili počnúc rokom 2010 priemernú ročnú štrukturálnu úpravu rozpočtu vo výške aspoň 1¼ % HDP, vymedzili podrobné opatrenia potrebné na zníženie deficitu pod referenčnú hodnotu do roku 2012 a zaviedli reformy, ktoré by v nadchádzajúcich rokoch obmedzili primárne bežné výdavky. Rada stanovila lehotu na prijatie účinných opatrení na 7. januára 2010.

(4) Komisia 3. februára 2010 dospela k záveru, že na základe prognózy jej útvarov z jesene 2009 Poľsko prijalo potrebné opatrenia v súlade s odporúčaním Rady zo 7. júla 2009 s cieľom znížiť deficit verejných financií pod referenčnú hodnotu 3 % HDP a vyjadrila presvedčenie, že v rámci postupu pri nadmernom deficite preto neboli potrebné žiadne ďalšie kroky. Na základe vlastnej prognózy z jesene 2011 dospela Komisia k názoru, že Poľsko nesmeruje k splneniu cieľov a vyžiadala si dodatočné opatrenia, ktoré Poľsko zabezpečilo. Dňa 11. januára 2012 teda Komisia potvrdila, že poľské orgány podnikli účinné kroky v záujme včasnej a udržateľnej nápravy nadmerného deficitu a že v prípade Poľska nie je aktuálne potrebné podnikať ďalšie kroky v rámci postupu pri nadmernom deficite[3].

(5) Na základe článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 môže Rada na odporúčanie Komisie rozhodnúť, že prijme revidované odporúčanie podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ, ak boli prijaté účinné opatrenia a po prijatí uvedeného odporúčania sa vyskytli neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti so zásadnými nepriaznivými dôsledkami na verejné financie. Výskyt neočakávaných nepriaznivých ekonomických udalostí so zásadnými nepriaznivými rozpočtovými účinkami sa posúdi na základe ekonomickej prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie Rady.

(6) V súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ a článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 sa od Rady požaduje, aby príslušnému členskému štátu predložila odporúčanie s cieľom odstrániť nadmerný deficit v stanovenej lehote. V odporúčaní sa musí stanoviť maximálny termín šesť mesiacov na to, aby príslušný členský štát prijal účinné opatrenia na odstránenie nadmerného deficitu. V odporúčaní na odstránenie nadmerného deficitu by Rada navyše mala požadovať dosiahnutie ročných rozpočtových cieľov, ktoré sú na základe prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie, v súlade s minimálnym ročným zlepšením štrukturálneho salda, t. j. cyklicky upraveného salda bez jednorazových a iných dočasných opatrení vo výške referenčnej hodnoty na úrovni minimálne 0,5 % HDP.

(7) Podľa prognózy útvarov Komisie z jari 2009, ktorá tvorila základ pre odporúčanie Rady podľa článku 104 ods. 7 ZES zo 7. júla 2009, sa očakávalo, že poľské hospodárstvo v roku 2010 narastie o 0,8 %, pričom roky 2011 a 2012 už uvedená prognóza nezahŕňala. V roku 2009 narástol reálny HDP o 1,6 %, k čomu došlo najmä vďaka uvoľneniu fiškálnej a menovej politiky, prílivu finančných prostriedkov EÚ na financovanie investícií do infraštruktúry a oslabeniu meny. Zvýšenie vývozu a obnovenie domáceho dopytu viedli v rokoch 2010 a 2011 k oživeniu, keď HDP vzrástol o 3,9 % v roku 2010 a o 4,5 % v roku 2011, a teda rast HDP v roku 2010 bol výrazne nad úrovňou 0,8 % HDP, ktorá sa očakávala v prognóze útvarov Komisie z jari 2009. V prognóze útvarov Komisie z jari 2009, v ktorej sa očakávalo uzatvorenie produkčnej medzery po období zahrnutom v prognóze, sa implicitne predpokladalo, že poľská ekonomika bude v nadchádzajúcich rokoch rásť tempom, ktoré sa bude blížiť potenciálnemu tempu jej rastu. Poľská ekonomika však v roku 2012 prudko spomalila a rast reálneho HDP predstavoval 1,9 %. Konsolidácia rozpočtu, nevýrazný rast úverov a nezáujem domácností o nákup nehnuteľností brzdili investície, najmä do stavebníctva. Celkovo bola v období 2009 – 2012 hospodárska aktivita Poľska pomerne pevná napriek tomu, že rast reálneho HDP zaostal v roku 2012 za potenciálom, čo bolo spôsobené najmä svetovou hospodárskou a finančnou krízou.

(8) V prognóze útvarov Komisie z jari 2013 sa na rok 2013 predpokladá rast reálneho HDP len vo výške 1,1 %. Súkromná spotreba sa má podľa prognózy v dôsledku poklesu zamestnanosti, spomalenia rastu miezd a obnovovania úspor domácností zvýšiť o 0,8 %. Trend tvorby hrubého fixného kapitálu, najmä v odvetví výstavby infraštruktúry, má aj naďalej zostať v negatívnych hodnotách a zaznamenať pokles o 2,6 %, čo signalizuje ďalšiu fiškálnu konsolidáciu, slabý vonkajší dopyt a nevýrazný rast úverov. V roku 2014 sa očakáva určité oživenie ekonomiky sprevádzané rastom reálneho HDP vo výške 2,2 %, nie je však vylúčené, že rast bude pomalší alebo rýchlejší v závislosti od rýchlosti globálneho živenia.

(9) Deficit verejných financií vyskočil v roku 2009 na 7,4 % HDP (z 3,7 % HDP v roku 2008), a to v dôsledku rozsiahleho súboru fiškálnych stimulačných opatrení a silnej vnútornej dynamiky výdavkov vychádzajúcich z predpokladaného vysokého rastu. Po začatí postupu pri nadmernom deficite sa konsolidačné opatrenia v roku 2010 zamerali na mzdové náklady vo verejnom sektore, bežné výdavky a zvýšenie spotrebných daní. Napriek týmto konsolidačným opatreniam, ktoré predstavovali 0,6 %, vzrástol v roku 2010 celkový deficit na 7,9 % HDP, čo bolo vyvolané podstatným nárastom verejných investícií (0,4 % HDP) a medzispotreby (0,5 % HDP). Od roku 2011 má na celkové deficity vplyv pokračujúce úsilie o konsolidáciu vrátane škrtov v príspevkoch do systému sociálneho zabezpečenia prevedených do otvorených penzijných fondov, zvýšenia sadzieb DPH a príjmovo prínosných zmien ostatných daní, zavedenia dočasného výdavkového pravidla a škrtov vo výdavkoch na aktívne politiky v oblasti trhu práce. Celkový deficit sa tak v roku 2011 znížil na 5 % HDP.

(10) Deficit verejných financií dosiahol v roku 2012 podľa aktuálnych údajov uvedených v oznámení Eurostatu z apríla 2013 úroveň 3,9 % HDP. Výsledný deficit za rok 2012 je vyšší ako očakávaných 3,5 % HDP, ktoré verejne oznámili poľské orgány v septembri 2012. Najmä úrokové náklady a sociálne transfery boli oproti predpokladom vyššie. Na strane príjmov boli oproti prognóze výrazne nižšie nepriame dane, najmä DPH. Ešte horšiemu výsledku sa predišlo vďaka nižšej miere realizácie verejných investícií, čo sa čiastočne vyvážilo nižšími prijatými kapitálovými prevodmi.

(11) V prognóze útvarov Komisie z jari 2013 sa na rok 2013 predpokladá deficit verejných financií vo výške 3,9 % HDP (v porovnaní s poľským cieľom pre deficit stanoveným na 3,5 % HDP) a vo výške 4,1 % HDP v roku 2014 za predpokladu, že nedôjde k žiadnej zmene politiky. Zohľadnenie dodatočných opatrení obsiahnutých v aktualizácii konvergenčného programu Poľska z roku 2013, ktoré boli zverejnené po dátume uzávierky prognózy útvarov Komisie z jari 2013, len ťažko zmení toto posúdenie. Pokiaľ ide o rok 2013, konvergenčný program nezahŕňa nové diskrečné opatrenia. Hoci konvergenčný program počíta namiesto zníženia sadzieb DPH s ich zachovaním na súčasnej úrovni, zahrnutie tohto opatrenia by podľa odhadov Komisie znížilo deficit v roku 2014 na 3,7 % HDP. Preto sa prognóza útvarov Komisie z jari aktualizovala a uvedené opatrenia boli zahrnuté do konvergenčného programu, aby bol k dispozícii presný základný scenár pre nové odporúčanie.

(12) Hlavným rizikom nepriaznivého vývoja v oblasti rozpočtových cieľov v roku 2013 a v ďalších rokoch je podľa minulých skúseností silný procyklický charakter príjmov z nepriamych a priamych daní, ktorý je pod úrovňou štandardnej elasticity príjmov použitej v prognóze. Konkrétne k tomu došlo v roku 2012, kedy napriek zvýšeniu základu dane poklesli príjmy z nepriamych daní v dôsledku zvýšenia náhrad a nedoplatkov DPH.

(13) Štrukturálny deficit poklesol z 8,3 % HDP v roku 2010 na 5,4 % HDP v roku 2011 a na 3,8 % HDP v roku 2012. Konsolidačné opatrenia vykonané počas tohto obdobia boli zacielené najmä na nepriame dane, príspevky v invalidite, príspevky do otvorených dôchodkových fondov, mzdové náklady vo verejnom sektore (okrem miestnej samosprávy) a medzispotrebu. Tieto opatrenia boli rozsiahle a týkali sa tak strany príjmov, ako aj strany výdavkov. Kumulatívne dosiahli hodnotu 2,1 % HDP v roku 2011 a hodnotu 1,6 % HDP v roku 2012.

(14) Priemerné ročné zjavné fiškálne úsilie za obdobie rokov 2010 – 2012 sa odhaduje na 1,5 % HDP. Po významnej úprave výšky rastu potenciálneho výstupu smerom nahor od času, v ktorom bolo vydané odporúčanie (–0,3 perc. bodu), a vzhľadom na to, že príjmy rástli nižším tempom, než by naznačoval rast HDP na základe štandardnej elasticity (+0,4 perc. bodu), priemerné ročné upravené štrukturálne úsilie (1,6 % HDP) prekračuje odporúčané priemerné ročné fiškálne úsilie (1¼ % HDP) za obdobie rokov 2010 – 2012. V rámci vzostupného prístupu sa odhaduje rozsah konsolidačných opatrení na úrovni okolo 4,3 % HDP za obdobie rokov 2010 –2012. Poľsko teda prijalo účinné opatrenia.

(15) Podľa správy Európskej komisie o fiškálnej udržateľnosti z roku 2012 nie je Poľsko v krátkodobom horizonte vystavené riziku fiškálneho tlaku. Krajina je v súvislosti s udržateľnosťou vystavená strednému riziku v strednodobom horizonte a slabému riziku v dlhodobom horizonte za predpokladu, že plány fiškálnej konsolidácie sa v plnej miere vykonajú. Správa o starnutí obyvateľstva z roku 2012 naznačuje obmedzený predpokladaný nárast celkových verejných výdavkov súvisiacich so starnutím za obdobie rokov 2010 – 2060. Poľsko však stále potrebuje vykonať politiky podporujúce dlhodobú udržateľnosť, ale toto úsilie je pod úrovňou priemerného zlepšenia požadovaného pre EÚ ako celok.

(16) Verejný dlh klesol v roku 2012 na 55,6 % HDP z 56,2 % HDP v roku 2011 vďaka rozsiahlemu zosúladeniu dlhu a deficitu. V prognóze útvarov Komisie z jari 2013 sa predpokladá nárast na 57 ½ % HDP v roku 2013 a na takmer 59 % HDP v roku 2014 za predpokladu, že nedôjde k žiadnej zmene politiky.

(17) V záujme zníženia deficitu pod hranicu 3 % HDP do roku 2013 (teda lehota na zníženie deficitu sa predĺži o jeden rok) sa vyžaduje štrukturálne úsilie vo výške najmenej 1,4 % HDP. Také ročné úsilie by bolo vyššie než úsilie požadované podľa odporúčania Rady zo 7. júla 2009 (1¼ % HDP), a to aj napriek skutočnosti, že fiškálne riziko od roku 2009 pokleslo vzhľadom na to, že celkový deficit je na oveľa nižšej úrovni a dlh zostáva pod hranicou 60 %. Vzhľadom na to je možné si dovoliť progresívnejšiu konsolidáciu, čo by tiež znížilo výstupné náklady, ktoré by v prípade nutnosti korekcie v roku 2013 boli rozsiahle. Bolo by to tak najmä z toho dôvodu, že čas na prijatie požadovaných opatrení, ktorý je k dispozícii po vydaní odporúčania, by bol obmedzený. Preto je potrebné ich časovo odstupňovať, aby bolo možné dosiahnuť vplyv vo výške okolo 1 % HDP počas celého roku.

(18) Vzhľadom na uvedené skutočnosti a v súlade s pravidlami Paktu stability a rastu je opodstatnené predĺžiť lehotu na odstránenie nadmerného deficitu do dvoch rokov.

(19) Odstránenie nadmerného deficitu do roku 2014 by zodpovedalo priebežným cieľom v oblasti celkového deficitu, a to konkrétne 3,6 % HDP pre rok 2013 a 3,0 % HDP pre rok 2014. Základné zlepšenie štrukturálneho rozpočtového salda vyplývajúce z týchto cieľov je 0,8 % HDP v roku 2013 a 1,3 % HDP v roku 2014. To poukazuje na potrebu dodatočných opatrení na úrovni 0,4 % HDP v roku 2013 a 0,4 % HDP v roku 2014, okrem tých, ktoré už boli zahrnuté v prognóze z jari a v aktualizácii konvergenčného programu s odhadovaným vplyvom na rozpočet vo výške 0,25 % v roku 2013 a 0,4 % HDP v roku 2014.

(20) Poľsko spĺňa podmienky na predĺženie termínu na odstránenie nadmerného deficitu verejných financií v zmysle článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku,

PRIJALA TOTO ODPORÚČANIE:

(1) Poľsko by malo odstrániť súčasný nadmerný deficit najneskôr do roku 2014.

(2) Poľsko by malo dosiahnuť celkový deficit vo výške 3,6 % HDP v roku 2013 a 3,0 % HDP v roku 2014, čo je v súlade s medziročným zlepšením štrukturálneho salda vo výške najmenej 0,8 % v roku 2013 a 1,3 % HDP v roku 2014 na základe aktualizovanej prognózy útvarov Komisie z jari 2013.

(3) Poľsko by malo dôsledne vykonať opatrenia, ktoré sa už prijali, a doplniť ich dodatočnými opatreniam, ktoré by boli dostatočné v záujme odstránenia nadmerného deficitu najneskôr do roku 2014.

(4) Rada stanovuje Poľsku lehotu v trvaní do [1. októbra 2013], aby prijalo účinné opatrenia a aby v súlade s článkom 3 ods. 4a nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 predložilo podrobnú správu o konsolidačnej stratégii, ktorú plánuje v záujme dosiahnutia týchto cieľov.

Okrem toho poľské orgány by mali i) zlepšiť kvalitu verejných financií, najmä prostredníctvom minimalizácie znižovania investícií do infraštruktúry, ktoré podporujú rast, a prostredníctvom dôkladného preskúmania sociálnych výdavkov a ich efektívnosti, ii) zlepšiť daňovú disciplínu a zvýšiť efektívnosť daňovej správy a iii) zabezpečiť väčšiu záväznosť a transparentnosť inštitucionálneho rámca verejných financií, a to aj prostredníctvom rýchleho prijatia trvalého výdavkového pravidla o štátnom rozpočte. Napokon v záujme zaručenia úspechu fiškálnej konsolidačnej stratégie bude dôležité podporiť fiškálnu konsolidáciu komplexnými štrukturálnymi reformami v súlade s odporúčaniami Rady, ktoré boli Poľsku adresované v kontexte európskeho semestra. Nad rámec správy uvedenej v odporúčaní 4 by mali poľské orgány podávať správu o pokroku pri vykonávaní týchto odporúčaní v rámci samostatnej kapitoly konveregenčných programov, pokým sa nedosiahne úplné odstránenie nadmerného deficitu.

Toto odporúčanie je určené Poľskej republike.

V Bruseli

Za Radu

predseda

[1] Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 6.

[2] Všetky dokumenty týkajúce sa postupu pri nadmernom deficite v Poľsku môžete nájsť na webovej stránke: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm

[3] Oznámenie Komisie Rade pod názvom „Posúdenie plnenia rozpočtu v súvislosti s prebiehajúcimi postupmi pri nadmernom deficite po jesennej prognóze Komisie z roku 2011“, COM(2012) 4 final, 11.1.2012.