OZNÁMENIE KOMISIE Posúdenie opatrení, ktoré prijal Cyprus v reakcii na odporúčanie Rady zo 16. mája 2013 s cieľom odstrániť nadmerný deficit verejných financií /* COM/2013/0626 final */





1. Postup pri nadmernom deficite: súvislosti Rada 13. júla 2010 v súlade s článkom 126 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“) rozhodla, že na Cypre existuje nadmerný deficit a v súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ vydala odporúčanie Cypru s cieľom odstrániť nadmerný deficit verejných financií do roku 2012[1]. Komisia 27. januára 2011 (po posúdení opatrení prijatých Cyprom v súlade s článkom 9 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1467/97) a na základe informácií dostupných v tom čase dospela k záveru, že Cyprus prijal opatrenia, ktoré predstavovali primeraný pokrok na dosiahnutie korekcie nadmerného deficitu v lehote stanovenej Radou. Komisia 11. januára 2012 potvrdila, že Cyprus prijal účinné opatrenia v súlade s odporúčaním Rady z 13. júla 2010 s cieľom znížiť deficit verejných financií pod referenčnú hodnotu 3 % HDP a vyjadrila presvedčenie, že v rámci postupu pri nadmernom deficite preto nie sú potrebné žiadne ďalšie kroky. Rada 25. apríla 2013 adresovala Cypru rozhodnutie o špecifických opatreniach na obnovenie finančnej stability a udržateľného rastu (ďalej len „program“)[2]. Súčasne bola v rámci Európskeho mechanizmu pre stabilitu (EMS) Cypru poskytnutá finančná pomoc. V tomto kontexte cyperské orgány a Komisia, konajúca v mene EMS, 26. apríla 2013 podpísali memorandum o porozumení, v ktorom sa určujú osobitné podmienky hospodárskej politiky. V súlade s článkom 3 ods. 5 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 Rada 16. mája 2013 dospela k záveru, že boli prijaté účinné opatrenia, ale po prijatí odporúčania v roku 2010 sa vyskytli neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti so zásadnými nepriaznivými následkami pre verejné financie, z dôvodu ktorých nebolo možné dodržať lehotu na korekciu nadmerného deficitu stanovenú Radou v júli 2010. V dôsledku toho Rada prijala revidované odporúčanie podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ (ďalej len „revidované odporúčanie v rámci postupu pri nadmernom deficite“) a predĺžila lehotu na korekciu nadmerného deficitu do roku 2016. V odporúčaní sa uvádza, že „S cieľom znížiť celkový deficit verejných financií pod referenčnú hodnotu 3 % HDP do roku 2016 by mal Cyprus dosiahnuť hlavné cieľové hodnoty celkového deficitu verejných financií vo výške 6,5 % HDP v roku 2013, 8,4 % HDP v roku 2014, 6,3 % HDP v roku 2015 a 2,9 % HDP v roku 2016. V tejto súvislosti by mal Cyprus dôsledne plniť rozpočet na rok 2013 a dohodnuté dodatočné konsolidačné opatrenia, ktoré by mali predstavovať aspoň 351 miliónov EUR v roku 2013. Cyprus by mal plne vykonávať fiškálne opatrenia na rok 2014, ktoré boli prijaté v decembri 2012, a ktoré v roku 2014 dosiahnu výšku najmenej 270 miliónov EUR. Cyprus by mal na mesačnom základe monitorovať rozpočtový vplyv prijatých konsolidačných opatrení a byť pripravený na zachovanie fiškálnych cieľov prijatím dodatočných opatrení v prípade nedostatočných príjmov alebo vyšších sociálnych výdavkov, pričom treba zohľadniť do úvahy makroekonomické podmienky. Cyprus by mal udržiavať fiškálnu konsolidáciu v strednodobom horizonte približovaním sa strednodobému rozpočtovému cieľu vyrovnaného rozpočtu v štrukturálnom vyjadrení obmedzením rastu výdavkov, zlepšením štruktúry daní a prijímaním fiškálnych štrukturálnych opatrení.“ 2. Posúdenie prijatých účinných opatrení Odporúčanie Rady zo 16. mája 2013 vychádzalo z prognózy Komisie z jari 2013. Súčasné posúdenie prijatých účinných opatrení vychádza z aktualizovaných fiškálnych a makroekonomických prognóz v kontexte júlového preskúmania cyperského programu. Zohľadňuje sa v ňom hospodársky a rozpočtový vývoj v období od vydania revidovaného odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite. Podľa júlovej programovej prognózy zostávajú prognózy makroekonomického výhľadu v rokoch 2013 – 2016 zväčša nezmenené vzhľadom na prognózu, z ktorej sa vychádza v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. V roku 2013 ako celku sa očakáva výrazné zníženie reálneho HDP o 8,7 %, a to bez zmeny v porovnaní s jarnou prognózou Komisie z roku 2013. Predpokladané zníženie je spôsobené okamžitou reštrukturalizáciou bankového sektora a jej vplyvom na čistý úverový rast, dlhodobým znižovaním zadlženosti podnikov a domácností, pokračujúcou fiškálnou konsolidáciou a vysokým stupňom hospodárskej neistoty, ktorá bude zaťažovať domáci dopyt a investície. Okrem toho sa očakáva, že dočasné uloženie kapitálových kontrol a zrušenie obmedzení v spojení so súvisiacou neistotou zabrzdí medzinárodné kapitálové toky a zníži objem podnikateľskej činnosti v domácich aj medzinárodne orientovaných spoločnostiach. Očakáva sa, že odpísanie dlhu nepoistených vkladateľov v dvoch hlavných finančných inštitúciách spôsobí pokles prosperity, čo takisto ovplyvní súkromnú spotrebu a investície. V prvej polovici roka Cyprus vo všeobecnosti plnil rozpočet na rok 2013 účinne. Očakáva sa, že opatrenia fiškálnej konsolidácie, ktoré prijali orgány v súvislosti s priamymi daňami, napríklad zvýšenie zákonnej sadzby dane z príjmu právnických osôb a zvýšenie sadzby dane z príjmu z úrokov budú mať negatívny vplyv na znižovanie miezd v súkromnom aj širšom verejnom sektore v prípade tejto daňovej kategórie. Prognóza príjmov z nepriamych daní zostáva v podstate nezmenená, vyrovnaná medzi relatívne odolným výberom DPH a ostatných nepriamych daní, ktoré podľa všetkého budú v nadchádzajúcich štvrťrokoch citlivejšie na nepriaznivé makroekonomické podmienky. Na strane výdavkov sa očakáva, že starostlivé vykonávanie výdavkových opatrení bude naďalej kompenzovať vyššie sociálny platby spôsobené ťažkými podmienkami na trhu práce. Na základe vývoja v prvých dvoch štvrťrokoch 2013 sa v aktualizovanej prognóze fiškálnych účtov potvrdzuje, že rozpočtové trendy v prvej polovici roku 2013, z ktorých sa vychádza, zostávajú v súlade s procesom prispôsobovania stanoveným v odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. Predpokladá sa však, že rozpočtové saldo za rok 2013 bude ovplyvňované kompenzáciou podporných a dôchodkových fondov, ktoré utrpeli straty svojich nepoistených vkladov uložených v Cyperskej ľudovej banke (Cyprus Popular Bank, CPB). Cyperské orgány sa zaviazali k takejto kompenzácii z rozpočtu verejných financií vzhľadom na povahu sociálneho zabezpečenia podporných a dôchodkových fondov[3]. Touto kompenzáciou by sa malo zaistiť porovnateľné zaobchádzanie s takýmito fondmi v Banke Cypru (BoC) po prevode vkladov na vlastný kapitál. V dôsledku kompenzácie je pravdepodobné, že deficit v roku 2013 bude podstatne vyšší než deficit verejných financií vo výške 6,5 % HDP odporúčaný Radou. Počas prvej hodnotiacej misie v rámci programu sa stanovilo, že miera kompenzácie nebude vyššia než 52,5 % celkového zostatku vkladov uložených v Cyperskej ľudovej banke na základe prevodného kurzu 47,5 % vkladov na vlastný kapitál v Banke Cypru. Z toho vyplýva, že celkové rozpočtové náklady na kompenzáciu by predstavovali približne 1,8 % HDP, z čoho by sa približne polovica uvoľnila do konania druhého preskúmania programu úprav. Na základe v súčasnosti dostupných informácií sa očakáva, že rozpočtový záväzok bude možné v plnej miere zaúčtovať v roku 2013. V tomto prípade by zodpovedajúci deficit primárneho salda za rok 2013 predstavoval približne 4,5 % HDP a deficit celkového salda by predstavoval približne 8,5 % HDP, teda by prekročil cieľ na rok 2013 stanovený v odporúčaní Rady zo 16. mája. Cyperské orgány sa zaviazali prijať podmienky tejto schémy pred uvoľnením druhej tranže pomoci po preskúmaní a konzultácii s programovými partnermi. Z dôvodu mimoriadnych jednorazových opatrení by kompenzácia podporných a dôchodkových fondov neovplyvnila rozpočtové výsledky v ďalších rokoch a predpokladá sa, že celkový deficit na rok 2014 bude v súlade s cieľom postupu pri nadmernom deficite vo výške 8,4 % HDP. Okrem toho sa na základe v súčasnosti dostupných informácií zdá, že termín na korekciu nadmerného deficitu v rámci postupu pri nadmernom deficite v roku 2016 je dosiahnuteľný. Odporúčanie Rady zo 16. mája bolo zamerané na ciele celkového salda a na úsilie zdola nahor vzhľadom na mimoriadnu situáciu vysoko neistého makroekonomického prostredia na Cypre v tom čase, pričom odhady štrukturálneho salda boli neistejšie a viac podliehali zmenám v danom čase než za stabilnejších makroekonomických podmienok. Pretože sa dá očakávať, že Cyprus nesplní cieľ celkového salda na rok 2013 odporúčaný Radou z dôvodu vplyvu kompenzácie dôchodkových fondov na rozpočet, mala by sa urobiť dôkladná analýza s cieľom posúdiť, či sa plnia výdavkové ciele a či sa vykonávajú plánované diskrečné opatrenia. Hĺbkové posúdenie vykonaných fiškálnych opatrení zdola nahor je v prípade Cypru zvlášť významné, pretože v odporúčaní Rady zo 16. mája 2013 sa explicitne špecifikuje aj odporúčaný objem diskrečných konsolidačných opatrení. Preto je potrebné posúdenie konsolidačných opatrení, ktoré majú fiškálny vplyv v rokoch 2013 a 2014, aby sa posúdilo, či Cyprus prijal účinné opatrenia. Na rok 2013 Rada odporúčala, aby schválené konsolidačné opatrenia predstavovali aspoň 351 miliónov EUR (2,1 % HDP). Tieto opatrenia zahŕňajú v prvom rade zvýšenie zákonnej sadzby dane z príjmu právnických osôb na 12,5 %, zvýšenie sadzby dane z príjmu z úrokov na 30 % a zvýšenie bankových odvodov na 0,15 %. V rámci prioritných opatrení sa podstatne zvýšila daň z nehnuteľností, ďalej sa znížili mzdy a dôchodky, ako ciele sa vytýčili sociálne transfery a dávky pre dôchodcov a na účely bývania sa preskúmali a zaviedli sa opatrenia na kontrolu výdavkov na zdravotnú starostlivosť. Vláda okrem toho zefektívnila sociálne transfery o viac než požadovaných 113 miliónov EUR. Zatiaľ čo tieto dodatočné úspory zo sociálnych transferov už boli začlenené do zákona o rozpočte na rok 2013, vo fiškálnej prognóze, z ktorej vychádza odporúčanie Rady zo 16. mája 2013, neboli zohľadnené. Schválené opatrenia teda predstavovali viac než 351 miliónov EUR na rok 2013. V roku 2014 by podľa aktualizovaných fiškálnych a makroekonomických prognóz Cyprus dosiahol vplyv na rozpočet vo výške viac než 270 miliónov EUR odporúčaných Radou prostredníctvom úplného zavedenia dohodnutých fiškálnych opatrení. Odhadovaný priamy vplyv konsolidačných opatrení na zníženie deficitu predstavuje až 2,2 % HDP. Na strane výdavkov má najvyšší vplyv ďalšie zníženie miezd vo verejnom sektore a dôchodkov (o ďalšie 3 %), opatrení na zníženie rastu sociálnych transferov a výdavkov na zdravotnú starostlivosť, rozšírenia odstupňovaného dočasného príspevku na mzdy a dôchodky až na 3,5 % a zvýšenie príspevku do systému všeobecného sociálneho poistenia pre zamestnávateľov i zamestnancov. Najväčšie úsilie sa však prejavuje na strane príjmov (1,6 % HDP) s ďalším zvýšením nepriamych daní (DPH a spotrebnej dane z energie) a zvýšením príspevkov na mzdy a dôchodky. Zvýšenie dane z nehnuteľností v roku 2013 a dane z príjmu z úrokov a DPH dosiahne celoročný účinok až v roku 2014, čím prispeje k dôrazu na výdavky v rámci fiškálneho úsilia v danom roku. Očakáva sa, že niektoré opatrenia na strane príjmov neprinesú predpokladané výsledky, a to najmä v roku 2013. Nedostatky sa napríklad pravdepodobne prejavia pri uplatňovaní zrážkovej dane z príjmov z úrokov, v prípade ktorej sa z ústavných dôvodov zvýšenie namiesto od 1. januára 2013 uzákonilo až od 29. apríla 2013. Aj výnosy zo zvýšenia bankových odvodov (platené úverovými inštitúciami) sa znížili, a to z dôvodu zmeny v právnych predpisoch, ktorou sa účinne znížil daňový základ na rok 2013 s cieľom zabrániť tomu, aby finančné inštitúcie platili odvody z objemu vkladov, ktorý je podstatne vyšší, než je súčasný objem vkladov. Vzhľadom na reformu dane z motorových vozidiel sa vytváranie dodatočných príjmov ukázalo ťažšie, než sa predpokladalo, a to z dôvodu prudko sa zhoršujúceho cyperského trhu s motorovými vozidlami, došlo však k dohode, že tento nedostatok pokryjú kompenzačné opatrenia. Ak to zhrnieme, výdavkové ciele boli splnené, diskrečné opatrenia na strane príjmov boli vykonané a v súčasnosti sa usudzuje, že dohodnuté konsolidačné opatrenia budú predstavovať viac než požadovaných 351 miliónov EUR v roku 2013 a 270 miliónov EUR v roku 2014. Posúdenie opatrení zdola nahor, ktoré mali fiškálny vplyv v rokoch 2013 a 2014, naznačuje, že Cyprus prijal účinné opatrenia vzhľadom na odporúčanie Rady zo 16. mája. Výnimočná situácia s vysoko neistým makroekonomickým prostredím na Cypre sťažuje presný odhad fiškálneho úsilia v štrukturálnom vyjadrení. Navyše, ako sa uvádza v analýze útvarov Komisie[4], výkyvy v odhadoch potenciálneho rastu sú v prípade Cypru dosť výrazné a v nasledujúcich prognózach týkajúcich sa prínosov celkovej práce, akumulácie kapitálu a produktivity (celkovej produktivity faktorov) k potenciálnemu rastu dochádza k značným zmenám. Tieto posuny v potenciálnej produkcii a vysoko neisté makroekonomické podmienky znamenajú zodpovedajúci vplyv na odhadované štrukturálne úsilie, dokonca aj ak sa nevyskytnú žiadne zmeny pri plnení rozpočtu alebo vykonávaní jednotlivých konsolidačných opatrení. Napriek tomu z odporúčaných cieľov celkového salda v rámci aprílovej prognózy programu vyplýva odhadované štrukturálne fiškálne úsilie vo výške 1,3 % HDP v roku 2013 a 0,3 % HDP v roku 2014. V rámci aktualizovanej júlovej prognózy programu zhoršené predpoklady trhu práce vplývajú záporne na potenciálnu produkciu, ktorá sa zníži o 0,4 percentuálneho bodu v roku 2013 a o 0,6 percentuálneho bodu v roku 2014. Tým sa spätne zníži odhadovaná produkčná medzera v obidvoch rokoch. V dôsledku toho sa vzhľadom na nezmenené prognózy rastu reálneho HDP cyklická zložka odhaduje ako menej záporná než v aprílovej prognóze programu. Štrukturálne zlepšenie na roky 2013 a 2014 je o niečo nižšie, než sa predpokladalo v odporúčaní Rady zo 16. mája. Po korekcii zníženia rastu potenciálnej produkcie sa fiškálne úsilie zvýši na 1,3 % v roku 2013 a 0,4 % v roku 2014. Na rozdiel od toho sa pružnosť daňových príjmov zdá o niečo nižšia v roku 2013 a o niečo vyššia v roku 2014 v porovnaní s aprílovou prognózou programu, čo vedie k zníženiu korigovaného fiškálneho úsilia v roku 2013 o 0,4 % a k jeho zvýšeniu o 0,3 % v roku 2014. Posúdenie výnosov určitých príjmových opatrení sa na rok 2013 upravilo smerom nadol. Patria sem tie príjmové opatrenia, ktorých vykonávanie sa odložilo a ktorých celoročný účinok sa preto prejaví až v roku 2014. Teda, zatiaľ čo cyperské orgány vykonali dohodnutý objem celkových diskrečných opatrení, úpravu účinku diskrečných príjmových opatrení smerom nadol spôsobuje hlavne posun v načasovaní výberu príjmov, pretože niektoré príjmy predpokladané v aprílovej prognóze programu na rok 2013 sa v júlovej prognóze programu presunuli na rok 2014. Po korekcii obidvoch týchto účinkov sa fiškálne úsilie zvýši na 0,9 % v roku 2013 a 0,7 % v roku 2014. Korigované fiškálne úsilie na roky 2013 – 2014 je teda v priemere v súlade s implicitne odporúčaným úsilím. Vzhľadom na to, že odchýlka od celkového cieľa stanoveného v odporúčaní Rady zo 16. mája sa vysvetľuje mimoriadnou jednorazovou kompenzáciou podporných a dôchodkových fondov v Cyperskej ľudovej banke, zdá sa, že v tomto štádiu nie sú potrebné žiadne dodatočné opatrenia. V súčasnosti Cyprus pokračuje v prísnom vykonávaní zákona o rozpočte na rok 2013 a schválených dodatočných konsolidačných opatrení, ktoré by mali teraz predstavovať o niečo viac než požadovaných 351 miliónov EUR v roku 2013 a aspoň 270 miliónov EUR v roku 2014. Situáciu bude potrebné dôkladne monitorovať a včas by sa mali prijať ďalšie korekčné opatrenia, ak by sa prejavili odchýlky od rozpočtových plánov. Celkový objem fiškálnych politických opatrení požadovaných na podporu rozpočtových cieľov na rok 2014 sa bude posudzovať v kontexte konzultácie o zákone o rozpočte na rok 2014. V období rokov 2015 – 2016 by mal Cyprus dosiahnuť deficit celkového primárneho salda verejných financií nie vyšší než 344 miliónov EUR (2,1 % HDP) a v roku 2016 prebytok celkového primárneho salda verejných financií aspoň 204 miliónov EUR (1,2 % HDP), čo bude v rámci aktualizovanej prognózy programu vyžadovať, aby sa v ďalších rokoch špecifikovali ďalšie opatrenia. Navyše vykonávaním fiškálnych štrukturálnych opatrení špecifikovaných v rozhodnutí 2013/236/EÚ sa podporí dosahovanie dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Fiškálne štrukturálne opatrenia sú rozsiahle a zahŕňajú okrem iného zriadenie strednodobého rozpočtového rámca, prijatie reforiem v oblasti dôchodkov, zdravotnej starostlivosti a systému sociálneho zabezpečenia, ako aj správy príjmov a zabezpečenie zlepšenia v oblasti riadenia verejných financií a fungovania verejného sektora. 3. Záver Na základe dostupných informácií sa zdá, že Cyprus prijal účinné opatrenia na korekciu nadmerného deficitu do roku 2016, ako odporučila Rada 16. mája 2013. Zo súčasnej prognózy vyplýva, že z dôvodu kompenzácie podporných a dôchodkových fondov v Cyperskej ľudovej banke cieľ celkového deficitu na rok 2013 nebude dosiahnutý. Rozpočtové trendy, z ktorých sa vychádza, a plnenie rozpočtu na rok 2013 však zostávajú v súlade s procesom prispôsobovania stanoveným v odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. Vzhľadom na mimoriadnu povahu kompenzácie dôchodkových fondov a na základe v súčasnosti dostupných informácií sa zdá, že termín na korekciu nadmerného deficitu v rámci postupu pri nadmernom deficite v roku 2016 je dosiahnuteľný. Ako ďalej vyplýva z hĺbkového posúdenia analýzy zdola nahor, Cyprus v roku 2013 prijme rozsiahle konsolidačné opatrenia s priamym vplyvom na zníženie deficitu vo výške približne 4,5 % HDP a v roku 2014 vo výške približne 2,2 % HDP. V súlade s odporúčaním Rady Cyprus naďalej dôsledne plní rozpočet na rok 2013, plní výdavkové ciele a vykonáva schválené diskrečné konsolidačné opatrenia, ktoré by mali predstavovať viac než požadovaných 351 miliónov EUR v roku 2013 a 270 miliónov EUR v roku 2014. [1] Ú. v. EÚ L 186, 20.7.2010, s. 30. Dokumenty týkajúce sa postupu pri nadmernom deficite na Cypre sa nachádzajú na nasledujúcej webovej stránke: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm [2] Rozhodnutie 2013/236/EÚ (Ú. v. EÚ L 141, 28.5.2013). [3] V programe úprav v rámci memoranda o porozumení, v ktorom sa určujú osobitné podmienky hospodárskej politiky (schválenom 24. apríla 2013 Radou guvernérov EMS) bolo výslovne uvedené, že „cieľový deficit na rok 2013 sa môže revidovať a zahŕňať kompenzáciu podporných a dôchodkových fondov v Cyperskej ľudovej banke s cieľom zaistiť rovnaké zaobchádzanie s takýmito fondmi v Banke Cypru po prevode vkladov na vlastný kapitál“. Okrem toho bolo dohodnuté, že „vzhľadom na povahu sociálneho zabezpečenia podporných a dôchodkových fondov cyperské orgány použijú potrebnú sumu z finančných prostriedkov programu na takúto kompenzáciu“. Na tento účel sa v posúdení cyperských finančných potrieb (poznámka k EMS na základe článku 13 ods. 1 Zmluvy o založení EMS) na tretí štvrťrok 2013 predbežne vyčlenili finančné prostriedky vo výške približne 2,5 % HDP. V čase prijatia odporúčania Rady sa však vplyv tejto kompenzácie na rozpočet nedal stanoviť presne, pretože bol závislý od prevodného kurzu, ktorý sa mal stanoviť v prípade vkladov v Banke Cypru. Ciele deficitu primárneho a celkového salda na rok 2013 boli preto stanovené bez explicitného zohľadnenia vplyvu tejto kompenzácie na rozpočet. [4] Pracovný dokument útvarov Komisie pripojený k odporúčaniu na odporúčanie Rady s cieľom odstrániť nadmerný deficit verejných financií na Cypre – SWD(2013) 176 final, 7.5.2013.