[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 30.1.2008 SEK(2008) 95 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE návrhu NARIADENIA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľom SÚHRNNÁ SPRÁVA O HODNOTENÍ VPLYVU, POKIAĽ IDE O OTÁZKY VŠEOBECNÉHO OZNAČOVANIA POTRAVÍN {KOM(2008) 40 v konečnom znení}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94} SÚHRNNÁ SPRÁVA ÚVOD V nedávno vydanej Bielej knihe o stratégii riešenia zdravotných problémov súvisiacich s výživou, nadváhou a obezitou v Európe[1] sa zdôraznila potreba spotrebiteľov mať prístup k jasným, konzistentným a podloženým informáciám pri rozhodovaní, ktoré potraviny kúpiť. Nutričné označenie je ustanovený spôsob informácií odovzdávaných spotrebiteľom, ktoré podporujú zdravotne uvedomelé rozhodovanie pri nakupovaní potravín. V Európe dnes existuje rozsiahla dohoda, že efektívnosť nutričného označovania možno posilniť ako kanál pre informácie spotrebiteľom, ktoré podporujú ich schopnosť vyberať si vyváženú stravu. Revízia právnych predpisov Spoločenstva o požiadavkách na všeobecné označovanie (smernica 2000/13/ES) a nutričné označovanie (smernica 90/496/ES) potravín je zahrnutá v pracovnom programe Komisie na zjednodušenie. PROCESNÉ OTÁZKY A KONZULTÁCIE SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI Konzultácie s hlavnými zainteresovanými stranami o revízii smernice 90/496/ES o nutričnom označovaní potravín prebehli v rokoch 2003 - 2007. Vykonali sa rozsiahle prieskumy všetkých zainteresovaných strán s cieľom získať ich názory na existujúce právne predpisy a potreby zmeny. Respondenti pochádzali spomedzi zástupcov vládnych a mimovládnych organizácií, výrobného odvetvia a jednotlivcov. Určité konzultácie boli zacielené na členské štáty, výrobné odvetvie alebo spotrebiteľov. Popri príspevku z rôznych diskusií v rámci výborov Komisie a poradných skupín sa viedla aj otvorená konzultácia cez internet od 13.3.2006 do 16.6.2006. Zriadila sa medziútvarová skupina Komisie. Hodnotenie vplyvu posudzovali experti z rôznych generálnych riaditeľstiev Komisie zastúpení v skupine, ako aj Rada pre hodnotenie vplyvu Európskej komisie, ktorá poskytla svoje stanovisko. IDENTIFIKÁCIA PROBLÉMU Hodnotenie vplyvu sa zaoberá revíziou smernice 90/496/ES, ktorá poskytuje rámec na prezentáciu nutričných informácií na nálepkách potravín. Zainteresované strany počas rozsiahlych konzultácií nespochybnili hlavný účel právnych predpisov o označovaní – informovať spotrebiteľov, zabezpečiť hladké fungovanie vnútorného trhu a zabezpečiť rovnocenné podmienky hospodárskej súťaže. Z odpovedí vyplýva, že zainteresované strany nie sú spokojné so súčasnými právnymi predpismi, ale majú odlišné názory na to, ako možno tieto právne predpisy zlepšiť. Mnohí spotrebitelia napríklad považujú nutričné nálepky za ťažko používateľné, ale výskum nenaznačil, či je príčinou problému množstvo informácií alebo iné faktory, ako napríklad formát prezentácie, nezrozumiteľnosť pojmov, umiestnenie informácie, veľkosť písma atď. Spotrebitelia požadujú viac a „lepších“ informácií na nálepkách a zaujímajú ich jasné, jednoduché, komplexné, normalizované a autoritatívne informácie. Odvetvie sa domnieva, že požiadaviek na označovanie, ktoré zahŕňajú podrobné technické pravidlá, je priveľa. Odvetvie sa obáva nákladov na zmeny a treba pamätať aj na možný vplyv na medzinárodný obchod. Členské štáty si želajú vyvážiť požiadavky spotrebiteľov so zohľadnením všetkých otázok špecifických pre ich krajinu. Je jasné, že nálepky môžu byť zložité a väčšina spotrebiteľov by chcela jednoduché, jasné, zrozumiteľné, normalizované a autoritatívne nutričné informácie. Aj keď odvetvie tento cieľ podporuje, vyjadruje obavy o normatívny charakter súčasných právnych predpisov a cenové dôsledky akýchkoľvek potenciálnych zmien. V priebehu konzultačného procesu boli na ďalšie preskúmanie identifikované štyri hlavné problémy: ( rozdiely v zaradení nutričného označovania na predbalené potraviny; ( zvažovanie výživových prvkov, ktoré by sa mali zahrnúť do nutričného označenia; ( zjednodušené nutričné označenie – najmä zaradenie informácií o obsahu živín na prednej časti obalu; ( čitateľnosť informácií. CIELE Hlavnými cieľmi právnych predpisov o nutričnom označovaní sú: ( širšie sprístupniť kľúčové nutričné informácie; ( ľahšie zrozumiteľné nutričné označovanie pre spotrebiteľa; a ( vytvorenie rovnocenných podmienok hospodárskej súťaže spoločností. So zreteľom na tento cieľ by mal široký rozsah revízie spĺňať potreby spotrebiteľov a odvetvia a odrážať tieto špecifické ciele: ( poskytovanie kľúčových nutričných informácií – čo znamená, že treba zrevidovať výživové prvky, ktoré by mala obsahovať nutričná nálepka; ( zvýšiť dostupnosť informácií spotrebiteľom s nutričnými informáciami zaradenými na skoro všetkých relevantných predbalených výrobkoch; ( informácie prezentovať takým spôsobom vrátane ich čitateľnosti, aby ich spotrebiteľ ľahko našiel, pochopil a používal; ( vyjasniť legislatívnu situáciu, pokiaľ ide o informácie o obsahu živín uvádzané na prednej časti obalu; ( pružnosť, ktorá odvetviu umožní inovovať nutričné označovanie, prispôsobiť ho rôznym trhom a dopytu spotrebiteľov a zohľadniť variácie balenia (veľkosť, tvar atď.); ( vyhnúť sa prekážkam jednotného trhu a splniť očakávania spotrebiteľov a odvetvia, čiže zaviesť mechanizmy na kontrolu rozsahu akejkoľvek pružnosti na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ. HLAVNÉ PROBLÉMY POLITIKY A OčAKÁVANÉ PRÍNOSY ZJEDNODUšENIA V snahe dosiahnuť ciele a v súlade s procesom zjednodušovania sa pri revízii právnych predpisov Spoločenstva o označovaní potravín zvažovali viaceré opatrenia. So zreteľom na právne predpisy o nutričnom označovaní je hlavným aspektom zjednodušenia: Všeobecné nástroje zjednodušenia, ktoré zosúladia právny text s ostatnými politikami EÚ (vrátane lepšej regulácie): ( vytvorenie pružného mechanizmu smerom zdola nahor (nového režimu označovania), ktorý odvetviu umožní inovovať označovanie potravín a pravidlá označovania prispôsobovať rôznym a neustále sa meniacim trhom a dopytu spotrebiteľov. ( Prepracovanie rôznych horizontálnych ustanovení o označovaní. Zlúčením týchto horizontálnych textov sa maximálne zvýšia synergie a zvýši sa jasnosť a dôslednosť pravidiel Spoločenstva. Toto je výkonná metóda zjednodušenia, ktorá by hospodárskym subjektom a orgánom na presadzovanie právnych predpisov mala poskytnúť jasnejší a jednoduchší regulačný rámec. ZÁKLADNÉ MOžNOSTI V správe o hodnotení vplyvu sú opísané rôzne možnosti pre činnosť Spoločenstva na riešenie týchto otázok, počnúc nezasahovaním (základný scenár) až po štatutárne činnosti. Žiadna intervencia by zachovala súčasnú situáciu s roztrúsenými právnymi predpismi s týmito negatívnymi účinkami: - kusé a mätúce pravidlá narúšajúce efektívne vykonávanie; - bezdôvodné zaťažovanie potravinárstva zastaranými, nadbytočnými alebo nejasnými požiadavkami; - nedôsledné využívanie označení spotrebiteľmi; - neefektívnosť označovania ako komunikačného nástroja; - neprispôsobivosť právnych predpisov meniacim sa trhom a legitímnym požiadavkám spotrebiteľov. Intervencia sa zvažovala v kontexte deregulácie, vnútroštátnych právnych predpisov, zákonom neurčeného prístupu alebo aktualizácie právnych predpisov Spoločenstva. Deregulačný prístup znamená zrušenie základných nástrojov politiky, pokiaľ ide o horizontálne pravidlá označovania potravín s priamym dosahom na vertikálne pravidlá označovania. Hoci výrobcovia potravín by krátky čas ďalej používali súčasné pravidlá, progresívne by odstraňovali informácie, ktoré považujú za záťaž. Nezharmonizované pravidlá by narušili vnútorný trh, vieli k slabej informovanosti a znížili by úroveň ochrany spotrebiteľa. Existujúce pravidlá dokázali svoj prínos v umožnení voľného obehu tovarov a ochrane spotrebiteľov. Ich zrušenie by sa stretlo s odporom väčšiny členských štátov a spotrebiteľov, keďže sú zvyknutí na súčasné požiadavky a akúkoľvek zmenu by považovali za odstúpenie od cenného „acquis“. Preto sa deregulácia nepovažuje za životaschopný prístup. Vnútroštátne právne predpisy a zrušenie harmonizovaných pravidiel Spoločenstva by malo za následok rôzne vnútroštátne pravidlá ohrozujúce vnútorný trh, narušenie spravodlivej hospodárskej súťaže, zvýšené administratívne zaťaženie odvetvia, nejednotný prístup k obsahu a dostupnosti informácií, ktorý spotrebiteľov uvádza do omylu, rôznu úroveň ochrany občanov EÚ. Alternatívny prístup neurčený zákonom (samoregulácia, koregulácia, usmernenie) – Rôzne znaky spotrebiteľských informácií a súčasné trendy vývoja „novej legislatívnej kultúry“ si vyžiadali vyhodnotiť prístup, ktorý môže narušiť rovnováhu medzi pružnosťou a normatívnosťou a medzi činnosťou na vnútroštátnej úrovni a činnosťou na úrovni EÚ. Životaschopnou alternatívou pre určité aspekty právnych predpisov môže byť viacúrovňový režim smerom zdola nahor (miestny/vnútroštátny/obecný) založený na zásade oddanosti formálnemu, merateľnému osvedčenému postupu a vzájomného odovzdávania informácií medzi zainteresovanými stranami a tento inovačný mechanizmus sa posudzoval ako možnosť. OTÁZKY POLITIKY A OSOBITNÉ MOžNOSTI Hoci sa posudzovali tzv. základné alternatívne prístupy, keďže predmetná iniciatíva sa zaoberá revíziou právnych predpisov, pre ktorú boli prostredníctvom rozsiahlych konzultácií identifikované jasné oblasti konania, podrobná analýza vplyvov vychádza z možností konania v štyroch hlavných oblastiach, ktoré boli identifikované pre možnú revíziu v právnych predpisoch: Otázka politiky č. 1: Rozdiely v zaradení nutričného označovania na predbalené potraviny Súčasné problémy Predpokladá sa, že poskytovanie nutričných informácií je dôležité, aby sa spotrebitelia mohli rozhodovať o výbere na základe informácií. Zaraďovanie týchto informácií však nie je jednotné ani v jednotlivých kategóriách výrobkov, ani v členských štátoch. Informácie sú menej pravdepodobné na výrobkoch s negatívnymi atribútmi, napríklad s vysokým obsahom tuku. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania EÚ, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu vrátane povinného označovania výrobkov. Hlavné zistenia Možnosť nezasahovať a čisto dobrovoľný prístup nevyriešia identifikovaný problém, najmä v súvislosti s poskytovaním informácií o výrobkoch s negatívnymi atribútmi. Zavedenie povinného označovania sa skúmalo na základe uplatňovania na celé odvetvie alebo s výnimkami pre MSP ako celok alebo s jedinými výnimkami pre mikropodniky. Z hľadiska potenciálneho vplyvu na odvetvie by plošné uplatňovanie povinného nutričného označovania malo najväčší vplyv, keby sa uplatňovalo okamžite. Avšak s trojročným prechodným obdobím sa odhadlo, že náklady sa výrazne znížia na asi 1,2 miliardy EUR. Pričom pre ciel širšie sprístupniť informácie spotrebiteľom možnosťou, ktorá povedie k najširšiemu zaraďovaniu informácií, je povinné označovanie všetkých predbalených potravín. Očakáva sa, že s výnimkami pre mikropodniky by bolo označených asi 90 % predbalených potravín. Predpokladá sa, že rozšírenejšia dostupnosť nutričných informácií povedie k zmenám správania sa spotrebiteľov s potenciálnymi prínosmi pre verejné zdravie. Otázka politiky č. 2 – Koľko nutričných informácií by mala obsahovať nálepka – posudzovanie výživových prvkov, ktoré treba zahrnúť do nutričného označenia Súčasné problémy Cieľom nutričného označenia je informovať spotrebiteľa a uľahčiť mu vyberať si nutrične vyváženú stravu, preto je otázkou, aké informácie by mala obsahovať nutričná nálepka, aby sa tento cieľ dosiahol. Momentálne musí nutričné označenie pozostávať aspoň z energetickej hodnoty, bielkovín, uhľohydrátov a tukov. V Globálnej stratégii WHO pre výživu, fyzickú aktivitu a zdravie[2] je uvedené, že so zvýšeným rizikom neprenosných ochorení súvisia tieto živiny: tuky, nasýtené mastné kyseliny, trans mastné kyseliny, voľné cukry a soľ (sodík). Tie sa široko zhodujú s najčastejšie spomínanými výživovými prvkami v konzultácii z roku 2006. Určité zainteresované strany však požadujú zaradiť do označenia deväť výživových prvkov. Ostatné zainteresované strany argumentujú tým, že dlhý zoznam živín mätie spotrebiteľa. Vyváženosť medzi poskytovaním informácií o zložkách, ktoré sú pre verejné zdravie najrelevantnejšie, a komplexných informácií treba posudzovať vzhľadom na chápanie spotrebiteľa a riziko jeho preťaženia informáciami. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu k vymedzeniu hlavných prvkov pre nutričné označenie. Hlavné zistenia Nezasahovanie a dobrovoľný prístup znamená, že informácie, ktoré sa poskytujú, sa nemusia zhodovať s výživovými prvkami, ktoré sú pre spotrebiteľa najzaujímavejšie. Akákoľvek zmena súčasných požiadaviek by mala potenciálny dopad na podniky, ktoré potrebujú zhromaždiť rôzne informácie o nutričnom zložení svojich výrobkov. Tieto náklady pre odvetvie sa odhadli ako nie významné (ak by bol k dispozícii potrebný počítačový softvér, ktorý by umožnil rýchly výpočet obsahu živín v potravinách) na 3,7 miliardy EUR, keby sa informácie získali chemickou analýzou výrobku. Pre spotrebiteľov by mohlo byť prínosom, keby sa zahrnuté informácie týkali výživových zložiek, ktoré najčastejšie hľadajú, a ktoré sú z hľadiska verejného zdravia dôležité, lebo sa spájajú s rizikom vývoja určitých neprenosných chorôb. Otázka politiky č. 3 – Zjednodušené nutričné označenie – najmä uvádzanie informácií o obsahu živín na prednej časti obalu Súčasné problémy Uvádzanie informácií o obsahu živín v zjednodušenej forme sa v posledných rokoch zvyšuje propagáciou takýchto systémov orgánmi jednotlivých členských štátov a reprezentatívnymi odvetvovými organizáciami. Situácia, pokiaľ ide o prezentáciu týchto informácií, najmä propagácia využívania prednej časti obalu, nie je v rámci existujúcich právnych predpisov jasná a z toho vyplýva potreba vyjasniť ju. Okrem toho, používanie rôznych systémov môže viesť k zmätenosti spotrebiteľa a v prípade odvetvia vytvárať prekážky pre obchod. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu – zakázať takúto prezentáciu alebo poskytnúť rámec na dobrovoľný prístup alebo povinne zahŕňať informácie. Hlavné zistenia Z analýzy vyplýva, že možnosti nezasahovať alebo ponechať dobrovoľný prístup znamenajú pokračujúce bujnenie rôznych systémov. Situáciu treba vyjasniť, avšak zákaz takéhoto označovania by mohol mať negatívne dôsledky pre odvetvie a spotrebiteľov. Preto budú mať z poskytnutia rámca pre označovanie na prednej časti obalu prospech spotrebitelia (zníženie rizika zamenenia) aj odvetvie (zníženie rizika vytvárania prekážok pre voľný pohyb tovaru). Povinné zaraďovanie informácií môže zvýšiť vplyv nutričného označenia na správanie sa spotrebiteľov, ako naznačujú dôkazy, lebo spotrebitelia si viac všímajú informácie na prednej časti obalu než informácie uvedené na zadnej časti obalu. Otázka politiky č. 4 – Čitateľnosť informácií Súčasné problémy Nutričné informácie prinášajú spotrebiteľom malý prospech, ak sú ťažko čitateľné. Otázka čitateľnosti sa zaoberá rôznymi aspektmi prezentácie, veľkosťou písma, štýlom a farbou písma, kontrastom oproti pozadiu atď. Hlavnou príčinou sťažností je najmä veľkosť písma informácií na zadnej časti obalu. Treba posúdiť, či sa majú právne predpisy upraviť tak, aby poskytli rámec pre všeobecné ustanovenie, že nálepky by mali byť čitateľné. Táto otázka sa týka všetkých informácií uvádzaných na nálepkách potravín, nielen nutričných informácií. Možnosti politiky Skúmali sa možnosti nezasahovania, dobrovoľného prístupu a štatutárneho prístupu. Hlavné zistenia Z analýzy možností vyplynulo, že nezasahovanie alebo ponechanie dobrovoľného prístupu nevedie k výraznému zlepšeniu situácie. Hlavný problém spotrebiteľov pomôže vyriešiť zahrnutie minimálnej veľkosti písma v označovaní potravín. ZÁVER Uprednostnenou identifikovanou možnosťou je povinné uvádzanie nutričných informácií o energetickej hodnote, obsahu tuku, nasýtených mastných kyselín, cukrov a soli v hlavnom zornom poli (na prednej časti obalu) s dobrovoľným uvádzaním ďalších živín. Vplyv na výrobcov možno minimalizovať poskytnutím prechodného obdobia, ktoré umožní vykonať zmeny v označovaní v priebehu normálneho cyklu zmeny nálepiek, ktoré fungujú v rámci spoločnosti. Okrem toho, všetky náklady spojené so získavaním týchto informácií výrazne zníži dostupnosť počítačových systémov, ktoré umožňujú ľahko vypočítať zloženie živín výrobku. [1] Európska komisia (2007), Biela kniha o stratégii riešenia zdravotných problémov súvisiacich s výživou, nadváhou a obezitou v Európe - KOM(2007) 279. [2] Uznesenie Svetového zdravotníckeho zhromaždenia 57.17, 2004, Globálna stratégia pre výživu, fyzickú aktivitu a zdravie.