Výsledok zvyšujúceho sa tlaku na výdavky vo verejnej správe a stagnovanie verejných príjmov vyvolali vo väčšine členských štátov prudký nárast pomeru deficitu k HDP. Najvyšší priemer v EÚ (– 6,6 %) sa dosiahol v roku 2009 (z – 0,9 % v roku 2007), pričom v roku 2013 bol stále nad úrovňou – 3 % (– 3,3 % HDP). Vo viac ako 20 členských štátoch sa v roku 2010 uplatňoval postup pri nadmernom deficite – nápravná časť Paktu stability a rastu. Dlh verejných financií v EÚ vzrástol z 57,6 % v roku 2007 na 85,7 % HDP v roku 2013. Vďaka týmto trendom sa v niektorých krajinách objavili obavy o udržateľnosť verejných financií, ktoré v niektorých prípadoch vyústili do vonkajšej finančnej pomoci od európskych a medzinárodných inštitúcií podmienenej realizáciou programov makroekonomických úprav.

Pokles hospodárskej činnosti a zhoršenie situácie na trhu práce a sociálnych podmienok neustále zvyšoval tlak na verejné financie. V rokoch 2008 a 2009 došlo k prudkému nárastu verejných výdavkov, takže priemerný pomer celkových výdavkov vo verejnej správe k HDP prekročil 50 % HDP v EÚ, čo bolo najviac od roku 1995. To bolo spôsobené najmä vplyvom automatických stabilizátorov, čo vysvetľuje, prečo verejné príjmy vôbec nerástli; naopak, hlavný zdroj verejných príjmov (dane a sociálne odvody) sa v absolútnych číslach znížil. Automatické stabilizátory sú obyčajne definované ako tie prvky fiškálnej politiky, ktoré znižujú daňové zaťaženie a zvyšujú verejné výdavky bez diskrečných opatrení vo verejnej správe. Pri náraste nezamestnanosti dokážu napríklad okamžite poskytnúť náhradu príjmov. Nárast pomeru výdavkov vo verejnej správe k HDP v skutočnosti najlepšie odzrkadľujú výdavky na sociálnu ochranu, ktoré boli od roku 2009 v priemere približne o 2,5 percentuálneho bodu HDP vyššie ako v čase pred krízou. V členských štátoch najviac postihnutých poklesom HDP bol rast výdavkov na sociálnu ochranu ešte vyšší. V týchto krajinách došlo zároveň k nárastu zaťaženia z úrokov z dlhu verejnej správy, v niektorých z nich aj viac ako o 2 percentuálne body HDP v porovnaní s obdobím pred krízou.

Po tretie, overením ex-post sa potvrdili nedostatky v metóde overovania doplnkovosti, ktoré boli identifikované už pri strednodobom overovaní. Množstvo informácií, ktoré je potrebné odosielať, výrazne zaťažuje členské štáty a Komisii sťažuje overovanie pre problémy s porovnateľnosťou rôznych metód používaných členskými štátmi na overenie doplnkovosti s dostupnými oficiálnymi štatistikami v EÚ. To sú niektoré z dôvodov, prečo sa overovanie doplnkovosti v období rokov 2014 – 2020 podstatne zjednodušilo a zosúladilo so správou hospodárskych záležitostí v EÚ. Doplnkovosť, hoci revidovaná, zostáva naďalej kľúčovým stavebným prvkom kohéznej politiky na roky 2014 – 2020 slúžiacim na podporu investícií posilňujúcich rast.

Po druhé, všetky členské štáty okrem Grécka dodržali svoje základné úrovne doplnkovosti na roky 2007 – 2013, a to buď tie pôvodne stanovené pri overovaní ex-ante v príslušných národných strategických referenčných rámcoch (NSRR), alebo tie, ktoré boli upravené pri strednodobom overovaní. Šesť členských štátov nedosiahlo základnú úroveň stanovenú pri overovaní ex-ante, no prekročilo konečnú základnú úroveň (Česká republika, Nemecko, Taliansko, Litva, Maďarsko a Portugalsko) v dôsledku úpravy smerom nadol, ktorú sa rozhodli vykonať pri strednodobom overovaní.

po prvé, kumulovaná úroveň štrukturálnych výdavkov členských štátov v konvergenčných regiónoch bola v období od roku 2007 do roku 2013 (94,4 mld. EUR v ročnom priemere za roky 2007 – 2013) približne o 1,2 mld. nižšia ako úroveň stanovená ex-ante (95,6 mld. EUR) a o 13 mld. EUR vyššia ako kumulovaná úroveň stanovená v polovici obdobia (81,4 mld. EUR), a to napriek niektorým výrazným rozdielom medzi členskými štátmi. Vo všeobecnosti platí, že najväčšie rozdiely sú v členských štátoch, ktoré najviac zasiahli hospodársky úpadok a kríza verejných financií.

V tejto správe sú zhrnuté výsledky overenia ex-post vykonaného v roku 2016 za celé programové obdobie 2007 – 2013 . Dodržiavanie doplnkovosti v tomto období bolo doposiaľ asi najproblematickejšie; vzťahuje sa totiž na obdobie najhoršieho hospodárskeho úpadku, aký EÚ za posledné desaťročia zažila. Výrazný pokles hospodárskej činnosti, ktorý sa začal v roku 2008, zásadným spôsobom ovplyvnil verejné financie v členských štátoch a vyústil do prijímania prísnych fiškálnych konsolidačných plánov zameraných hlavne na zaistenie udržateľnosti verejných financií. Výsledkom bolo podstatné zníženie verejných investícií .

V článku 15 nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 sa konkrétne uvádza, že Komisia by mala do konca roka 2016 v spolupráci s každým dotknutým členským štátom preveriť doplnkovosť v prípade cieľa „Konvergencia“ a uverejniť výsledky tohto overenia. Hoci Chorvátsko získalo podľa prijatých nariadení ďalší rok na proces overovania, chorvátske orgány sa rozhodli predložiť všetky dokumenty o rok skôr.

Graf č. 2: Rozdiel medzi základnou úrovňou stanovenou pri overovaní ex-ante a štrukturálnymi výdavkami pri overovaním ex-post (os X) a priemerným rastom HDP v rokoch 2007 – 2013 (os Y)

Zdroj: Eurostat a výpočty Komisie.





3.PROCES OVEROVANIA EX-POST ZA OBDOBIE ROKOV 2007 – 2013

Celkom 21 členských štátoch, ktorých sa overovanie doplnkovosti týkalo (išlo o štáty s aspoň jedným konvergenčným regiónom v rokoch 2013 – 2007), muselo do 31. januára 2016 predložiť požadované informácie a príslušné tabuľky s konečnými údajmi. To sa aj udialo, hoci niektoré členské štáty predložili informácie neskoro (v niektorých prípadoch až o niekoľko mesiacov neskôr).

Po ich predložení Komisia skontrolovala ich konzistentnosť s pozorovanými trendmi v oblasti verejných investícií v rámci štatistickej klasifikácie výdavkov verejnej správy (COFOG) , ktorú poskytuje Eurostat v súlade s európskym systémom národných a regionálnych účtov (ESA 2010). V niektorých prípadoch Komisia použila aj verejne dostupné informácie o vnútroštátnych výdavkoch alebo dodatočné informácie, ktoré boli zvlášť vyžiadané od vnútroštátnych orgánov v rámci viacerých dvojstranných výmen. Komisia napríklad požadovala od vnútroštátnych orgánov poskytnutie ďalších vysvetľujúcich údajov a metodík výpočtu výdavkov v špecifických výdavkových kategóriách alebo poskytnutie doplňujúcich informácií o štrukturálnych výdavkoch podľa regiónu alebo vo verejných subjektoch. Vďaka tomu bolo možné odstrániť väčšinu nezrovnalostí, čo v mnohých prípadoch viedlo k úprave úrovne výdavkov pôvodne navrhnutých Komisii (napr. v prípade Bulharska, Španielska, Lotyšska, Maďarska a Poľska).

Z metodologického hľadiska nebolo určovanie štrukturálnych výdavkov v jednotlivých členských štátoch jednoduché, čo sa zistilo už v priebehu strednodobého overovania. Členské štáty museli zozbierať a zhromaždiť ad-hoc údaje o verejných investíciách podľa tematickej oblasti a rôznych úrovní verejnej správy vrátane izolovania výdavkov z niektorých regiónov v prípade, že v rámci cieľa „Konvergencia“ bola oprávnená iba časť územia danej krajiny. Metodika, ktorú navrhli členské štáty, bola často používaná iba na overenie doplnkovosti. Pre Komisiu bola najväčšou prekážkou porovnateľnosť neharmonizovaných údajov predložených členskými štátmi s údajmi, ktoré figurovali v oficiálnych európskych štatistikách a pri ktorých sa v údajoch za celú verejnú správu nepočítalo s ich rozdelením podľa regiónov. Problematické bolo aj overovanie výdavkov verejných subjektov, keďže neboli zaznamenávané harmonizovaným spôsobom. V týchto prípadoch Komisia požiadala členské štáty, aby poskytli uverejnené správy potvrdené interným alebo externým auditom.

Ďalším problémom, ktorý sa objavil v niektorých členských štátoch (napr. v Poľsku), boli zmeny, ktoré členský štát urobil v metodike používanej na identifikáciu výdavkov relevantných pre doplnkovosť. Zlepšenia v systémoch zavedené na účely lepšieho zaznamenávania príslušných výdavkov neumožňujú úplnú porovnateľnosť príslušných výdavkov vo viacerých programových obdobiach.

Navyše rozdiely v metodikách výpočtu štrukturálnych výdavkov medzi členskými štátmi sťažujú ich porovnateľnosť a v niektorých aspektoch môžu podstatne skresľovať hodnotenie Komisie. Spôsoby, akými členské štáty zaznamenávajú a klasifikujú výdavky na účely doplnkovosti, sa navzájom výrazne líšia.

Rozličné výmeny medzi Komisiou a členskými štátmi umožnili získať dôležité záruky, pokiaľ ide o spoľahlivosť a konzistentnosť informácií predložených na overenie doplnkovosti. Vo chvíli, keď sa vnútroštátne orgány a Komisia dohodli na úrovni skutočných výdavkov a použitej metodike, Komisia oznámila výsledok v liste adresovanom dotknutým členským štátom.

4.ŠTRUKTURÁLNE VÝDAVKY V KONVERGENČNÝCH REGIÓNOCH V ROKOCH 2007 – 2013

Výsledky overovania ex-post sú zhrnuté v tabuľke 1, v ktorej sú porovnané ex-post úrovne priemerných ročných štrukturálnych výdavkov v rokoch 2007 – 2013 so základnou úrovňou dohodnutou ex-ante alebo upravenou pri strednodobom overovaní. Priemerné ročné štrukturálne výdavky (94,4 mld. EUR), vyjadrené v cenách z roku 2006, boli v priemere približne o 1 % nižšie ako pôvodný odhad (95,6 mld. EUR), no približne o 16 % vyššie ako kumulovaná suma základných úrovní upravených pri strednodobom overovaní (81,4 mld. EUR). Tento pozitívny rozdiel je spôsobený najmä štrukturálnymi výdavkami v tých členských štátoch, ktorých základné úrovne neboli upravené pri strednodobom overovaní, a preto je zrejmé, že zníženie základných úrovní v desiatich členských štátoch bolo vyvážené a realistické.

Tabuľka 1: Referenčné úrovne a skutočné štrukturálne výdavky

Pri porovnávaní základných úrovní ex-ante a ex-post však medzi členskými štátmi existujú značné rozdiely. Napríklad v Grécku boli skutočné štrukturálne výdavky v rokoch 2007 – 2013 o 35 % nižšie ako základná úroveň ex-ante. V Taliansku je tento rozdiel viac ako 25 % a v Maďarsku, Litve a Portugalsku sa pohybuje medzi 10 % až 20 %. Na druhej strane boli skutočné štrukturálne výdavky v rokoch 2007 – 2013 podstatne vyššie ako pôvodná základná úroveň v niektorých členských štátoch – najvyšší rozdiel (o 97 %) dosiahli dodatočné výdavky na Slovensku, o 80 % na Malte či o viac ako 50 % v Poľsku. Medzi štrukturálnymi výdavkami a vplyvom hospodárskeho úpadku v členskom štáte existuje silný vzťah. K nižším ako očakávaným výdavkom dochádzalo prevažne v členských štátoch najviac postihnutých krízou. Španielsko je však v tomto smere veľkou výnimkou, keďže do roku 2010 malo vysoké úrovne výdavkov a pritom zaviedlo dva balíčky opatrení na oživenie hospodárstva v snahe zmierniť účinky hospodárskeho úpadku.

Štrukturálne výdavky členských štátov mali v druhej polovici programového obdobia klesajúcu tendenciu. Najvyššie úrovne štrukturálnych výdavkov boli reálne pozorovateľné v prvých troch rokoch programového obdobia (do roku 2009); v roku 2010 začali mierne a neskôr od roku 2011 výrazne klesať spolu s poklesom hospodárskej činnosti a rastúcim tlakom na verejné financie. Preto niektoré členské štáty požiadali Komisiu o zníženie svojich základných úrovní pri strednodobom overovaní doplnkovosti, čo umožňuje aj právny rámec, aby sa tak mohli lepšie prispôsobiť výraznej zmene hospodárskej situácie, Komisia nakoniec rozhodla znížiť základné úrovne v desiatich členských štátoch . V piatich členských štátoch (Grécko, Taliansko, Lotyšsko, Litva a Portugalsko) sa základná úroveň znížila minimálne o 20 % a v ďalších štyroch (Česká republika, Nemecko, Maďarsko a Spojené kráľovstvo) minimálne o 10 %.

Štrukturálne výdavky, ktoré súvisia s doplnkovosťou, zahŕňajú spolufinancovanie zo strany národných orgánov verejnej správy v rámci európskej politiky súdržnosti. Z celkovej sumy 94,4 mld. EUR priemerných ročných štrukturálnych výdavkov pochádzalo z vnútroštátneho spolufinancovania projektov realizovaných v rámci politiky súdržnosti približne 9,7 mld. EUR. Najvyšší podiel bol v Portugalsku a Poľsku, kde vnútroštátne spolufinancovanie tvorí približne 25 % z celkových štrukturálnych výdavkov financovaných členským štátom. Pokiaľ ide o financovanie z prostriedkov EÚ, celkové výdavky z EFRR a ESF dosiahli približne 21,4 mld. EUR, čo predstavuje približne 18 % z celkových štrukturálnych výdavkov, ak berieme do úvahy finančné zdroje EÚ i vnútroštátne zdroje (117 mld. EUR). Tento podiel je vyšší ako 40 % v krajinách ako Litva či Portugalsko. Priemerný podiel EFRR a ESF vykazoval v posledných rokoch programového obdobia rastúcu tendenciu z dôvodu poklesu štrukturálnych výdavkov v členských štátoch.

Štrukturálne výdavky realizované v celom programovom období dosiahli výšku 819 mld. EUR po zahrnutí financovania z vnútroštátnych zdrojov a zo štrukturálnych fondov. Táto suma predstavuje približne 4,2 % HDP konvergenčných regiónov a približne 2 % celkových verejných výdavkov v 21 členských štátoch, ktorých sa v tomto období doplnkovosť týkala.

Pri porovnávaní výsledkov s predchádzajúcim programovým obdobím (2000 – 2006 alebo 2004 – 2006) štrukturálne výdavky vzrástli o 2 %, a to aj napriek vplyvu hospodárskeho úpadku. Je to spôsobené najmä rastom štrukturálnych výdavkov v členských štátoch, ktoré vstúpili do Európskej únie v roku 2004 alebo neskôr (30 % nárast vo všetkých z nich s výnimkou Českej republiky, Litvy a Maďarska), v ktorých došlo k zníženiu štrukturálnych výdavkov. Štrukturálne výdavky klesli aj v Nemecku, Grécku, Taliansku a Portugalsku v dôsledku vplyvu hospodárskeho úpadku a niektorých výnimočných výdavkov v období rokov 2000 – 2006 (napr. Olympijské hry 2004 v Grécku a výdavky na znovuzjednotenie Nemecka).