Správa sa zameriava na fungovanie: i) požiadavky na ponechanie si rizika; ii) požiadaviek na náležitú starostlivosť a transparentnosť; iii) pravidiel a vymedzenia súkromných sekuritizácií; iv) potreby režimu rovnocennosti STS; v) režimu udržateľnej sekuritizácie; vi) funkcie overovania STS treťou stranou a vii) potreby zriadenia systému bánk s obmedzenou licenciou s cieľom nahradiť súčasnú štruktúru sekuritizácie so skutočným predajom, ktorá je založená na účelových subjektoch zaoberajúcich sa sekuritizáciou (SSPE). Správa sa zaoberá aj otázkami týkajúcimi sa jurisdikčného rozsahu pôsobnosti nariadenia o sekuritizácii, ktoré sa uvádzajú v stanovisku Spoločného výboru, a v tejto súvislosti sa v nej poskytuje právny výklad. Na základe správy Spoločného výboru sa v tomto dokumente posudzuje súčasný stav dohľadu a na záver sa uvádza prehľad prebiehajúcej a nadchádzajúcej práce v oblasti prudenciálneho zaobchádzania so sekuritizáciou.

Nariadenie o sekuritizácii vychádza z viacerých ustanovení, ktoré už boli zavedené a ktoré boli čiastočne zmenené v reakcii na krízu. Tieto ustanovenia však boli roztrúsené v mnohých sektorových právnych aktoch, ktoré sa vzťahovali na rôzne subjekty trhu, vrátane: i) nariadenia o kapitálových požiadavkách (CRR) vzťahujúceho sa na banky; ii) smernice Solventnosť II vzťahujúcej sa na poisťovateľov a iii) smernice o podnikoch kolektívneho investovania do prevoditeľných cenných papierov (PKIPCP) a smernice o správcoch alternatívnych investičných fondov (správcovia AIF) vzťahujúcich sa na správcov aktív. Nariadením o sekuritizácii sa vytvára jednotný a harmonizovaný právny rámec pre hlavné strany zapojené do sekuritizačnej transakcie. Ide o pôvodných veriteľov, originátorov, sponzorov, účelové subjekty zaoberajúce sa sekuritizáciou a inštitucionálnych investorov, ktorí sa zúčastňujú na sekuritizačnom trhu EÚ. Okrem toho sa nariadením o sekuritizácii vytvára osobitný rámec pre jednoduché, transparentné a štandardizované (STS) sekuritizácie so skutočným predajom s cieľom zlepšiť transparentnosť a znížiť zložitosť trhu.

Podľa respondentov je nový právny rámec najúčinnejší, pokiaľ ide o politický cieľ zabezpečiť vysokú úroveň ochrany investorov prostredníctvom ponechávania si rizika a dostupnosti informácií. Niektorí respondenti spochybnili primeranosť nákladov na dodržiavanie predpisov. Vo všeobecnosti sa uznalo, že nariadenie uľahčilo ďalšiu integráciu, ale aj to, že sekuritizačný trh EÚ sa stále vyvíja. Respondenti však poukázali na pokračujúcu fragmentovanosť trhu medzi členskými štátmi, čo podľa všetkého obmedzuje úspory z rozsahu, ktoré by sa mohli dosiahnuť. Respondenti takisto zdôraznili, že ďalšia integrácia sekuritizačného trhu EÚ závisí od iných faktorov, než je samotné nariadenie o sekuritizácii, napríklad od menovej politiky, infraštruktúry dohľadu a pokroku v plnení širšieho akčného plánu únie kapitálových trhov. Väčšina respondentov sa zhodla na tom, že nariadenie o sekuritizácii poskytuje jasný právny rámec, pričom zdôraznila, že niektoré časti by sa mohli zlepšiť, a uznala, že nariadenie o sekuritizácii uľahčuje monitorovanie možných rizík, hoci nie nevyhnutne v prípade súkromných sekuritizácií.

Alternatívnym zdrojom údajov je spoločné vykazovanie konsolidovaných, subkonsolidovaných a individuálnych kapitálových požiadaviek (COREP), ktoré zahŕňa sekuritizácie so skutočným predajom, syntetické sekuritizácie a obchodné cenné papiere zabezpečené aktívami, ktoré majú v držbe alebo ktoré vydali banky. Výhodou tohto zdroja je, že zahŕňa súkromné transakcie, hoci s výnimkou transakcií bez zúčastnenej banky, ktoré do jeho rozsahu pôsobnosti nepatria. Podľa tohto zdroja údajov sa nesplatená suma transakcií zvýšila z 1 080 miliónov EUR v roku 2018 na 1 300 miliónov EUR v roku 2021, čo naznačuje zvýšenie sekuritizačnej činnosti medzi bankami od nadobudnutia účinnosti nariadenia o sekuritizácii.

V súčasnosti je ťažké dospieť k spoľahlivému a ku komplexnému odhadu veľkosti sekuritizačného trhu v EÚ. Postupom času bude možné čerpať úplné údaje o verejných sekuritizáciách z archívov sekuritizačných údajov, ale v súčasnosti ešte existuje veľký počet aktívnych transakcií, ktoré sa uzavreli v minulosti, t. j. s emisiou pred 1. januárom 2019, ktoré sa do archívov nemusia oznamovať. Objem sekuritizácií oznámených do archívov sekuritizačných údajov dosahoval k 6. aprílu 2022 úroveň približne 460 miliárd EUR, zatiaľ čo podľa trhových odhadov predstavovala veľkosť trhu s verejnými sekuritizáciami v eurozóne (bez započítania záväzkov zabezpečených úvermi) ku koncu roka 2021 takmer 750 miliárd EUR. Okrem toho v súčasnosti neexistujú žiadne oficiálne informácie o presnej veľkosti trhu so súkromnými sekuritizáciami, pretože takéto transakcie sa v súčasnosti oznamujú do archívov sekuritizačných údajov len na dobrovoľnom základe a orgány dohľadu doteraz takéto údaje systematicky nezbierali. Podľa európskeho referenčného porovnávania v oblasti súkromných sekuritizácií sa odhaduje, že celkový trh predstavuje celkové záväzky vo výške najmenej 189 miliárd EUR. Tento odhad však zahŕňa aj transakcie v Spojenom kráľovstve.

Keďže pri súkromných sekuritizáciách nie je oznamovanie do archívov sekuritizačných údajov povinné, je ťažšie systematicky získavať údaje o metódach ponechania si rizika v súkromných obchodoch. Podľa údajov COREP o bankách zapojených do sekuritizačných transakcií je v prípade syntetických transakcií, ktorých cieľom je uznanie presunu významného rizika (SRT) na účel uvoľnenia kapitálu (ide zvyčajne o súkromné transakcie), najbežnejšou metódou ponechania si rizika „vertikálna časť“. To znamená, že originátor, sponzor alebo pôvodný veriteľ si ponechá najmenej 5 % z každej tranže predanej investorom alebo prevedenej na investorov. Táto metóda ponechania si rizika sa v rokoch 2020 – 2021 použila pri 80 % syntetických SRT transakcií.

Pokiaľ ide o celkovú situáciu na trhu, Komisia berie na vedomie spätnú väzbu od odvetvia, ktorá naznačuje, že emisie sekuritizácie sú stále tlmené. Pri absencii zdroja komplexných údajov zachytávajúceho všetky segmenty trhu však nemožno s istotou určiť situáciu na celom trhu. V tejto súvislosti sa orgány dohľadu vyzývajú, aby vyvíjali ďalšie úsilie zamerané na získanie lepšieho obrazu, najmä pokiaľ ide o veľkosť trhu so súkromnými sekuritizáciami. Okrem toho v tejto fáze nie je jasné, do akej miery možno vývoj na trhu pripísať vplyvu regulačného režimu a do akej miery mali rozhodujúcejší vplyv vonkajšie faktory.

Spoluzákonodarcovia sa zároveň obávali, že takéto obchody by sa mohli zneužiť na obchádzanie komplexnejších požiadaviek na transparentnosť uplatňovaných pri verejných sekuritizáciách. Požiadali preto Komisiu, aby posúdila, či došlo k neprimeranému nárastu počtu týchto transakcií a či to bolo motivované snahou vyhnúť sa povinnostiam vzťahujúcim sa na transparentnosť verejných transakcií. V tejto súvislosti by zvýšenie počtu týchto transakcií mohlo byť „neúmerné“, ak existuje podozrenie, že súkromné sekuritizácie nahrádzajú transakcie, ktoré by sa inak uskutočnili verejne.

Komisia preto vyzýva orgán ESMA, aby preskúmal vzory na zverejňovanie informácií o podkladových expozíciách v sekuritizácii. Orgán ESMA by sa mal predovšetkým usilovať o riešenie možných technických ťažkostí pri vypĺňaní informácií požadovaných v určitých poliach, mal by odstrániť potenciálne nepotrebné polia a lepšie ich zosúladiť s potrebami investorov. V rámci tejto práce by mal orgán ESMA zvážiť, či sú informácie o jednotlivých úveroch užitočné a primerané potrebám investorov v prípade všetkých druhov sekuritizácií.

Rámec transparentnosti sa síce v plnej miere uplatňuje len od júna 2021, keď bolo udelené povolenie prvým archívom sekuritizačných údajov, ale vzory na zverejňovanie informácií sa minimálne v niektorých častiach trhu používajú už od ich prijatia orgánom ESMA v januári 2019. Komisia sa preto domnieva, že vzory sa používajú dostatočne dlho na to, aby sa mohli prejaviť akékoľvek potenciálne závažné nedostatky. Spätná väzba v rámci konzultácie poukazuje na oblasti, v ktorých by užitočnosť vzorov na zverejňovanie informácií mohla byť skutočne obmedzená.

Ustanovenia o transparentnosti a náležitej starostlivosti v nariadení o sekuritizácii sú vo svojej podstate prepojené, pretože transparentnosť by mala uľahčiť náležitú starostlivosť. Malo by sa teda predchádzať oznamovaniu informácií, ktoré investori nevyužívajú, pretože sa s tým spájajú zbytočné náklady na dodržiavanie predpisov s malým prínosom.

Väčšina zainteresovaných strán sa domnievala, že režim zverejňovania informácií možno preto zjednodušiť bez toho, aby sa narušil cieľ spoluzákonodarcov, ktorým je ochrana inštitucionálnych investorov a uľahčenie dohľadu. Väčšina odpovedí, a to aj od viacerých verejných orgánov, naznačila, že požiadavky na transparentnosť by mali byť lepšie zosúladené s potrebami investorov, najmä v prípade súkromných sekuritizácií.

Respondenti v konzultácii boli požiadaní o spätnú väzbu týkajúcu sa primeranosti požiadaviek na zverejňovanie a náležitú starostlivosť, postupov náležitej starostlivosti investorov a užitočnosti vzorov na zverejňovanie údajov. Väčšina respondentov, najmä tých, ktorí zastupujú odvetvie, nepovažovala požiadavky na náležitú starostlivosť a transparentnosť za primerané. Tieto zainteresované strany považovali ustanovenia za príliš normatívne a prísne, najmä v porovnaní s rámcom uplatniteľným na podobné nástroje, ako sú kryté dlhopisy. Okrem toho sa respondenti domnievali, že ustanovenia v plnej miere nezohľadňujú osobitosti obchodu, najmä to, či ide o verejnú alebo súkromnú transakciu (pozri aj oddiel 6 o súkromných sekuritizáciách). Respondenti z odvetvia takisto zaznamenali nedostatočnú primeranosť pri uplatňovaní pravidiel transparentnosti na sekuritizácie tretích krajín. Vzniká tým neistota, pokiaľ ide o schopnosť investorov plniť si povinnosti náležitej starostlivosti pri investovaní do takýchto transakcií (pozri oddiel 11). Tí, ktorí považovali súčasný režim za primeraný, odkazovali najmä na výhody štandardizovaného zverejňovania informácií, ktoré investorom pomáhajú analyzovať vlastnosti komplexnej sekuritizačnej transakcie.

Z údajov vyplýva, že trh používa všetky dostupné metódy ponechania si rizika. Neexistuje žiadny dôkaz o tom, že by ktorákoľvek z metód ponechania si rizika povolená nariadením o sekuritizácii bola nevhodná. Komisia preto nepovažuje za potrebné revidovať požiadavky na ponechanie si rizika, ale vyzýva orgán EBA, aby pokračoval v monitorovaní uplatňovania týchto požiadaviek. V budúcnosti môže byť vhodné podrobnejšie preskúmať, prečo a za akých okolností účastníci trhu uprednostňujú jednu metódu ponechania si rizika pred druhou a do akej miery sú jednotlivé metódy ponechania si rizika účinné z hľadiska ponechania si podielu transakcie.

V správe Spoločného výboru sa nezistili nedostatky v spôsobe uplatňovania rámca ponechania si rizika. Komisia však ešte neprijala regulačné technické predpisy stanovené v článku 6 ods. 7 nariadenia o sekuritizácii, kde sa určujú špecifiká postupov ponechania si rizika. Pre účastníkov trhu mohla v dôsledku toho vzniknúť určitá právna neistota. Zdá sa, že tento nedostatok podrobných ustanovení neovplyvnil transakcie „plain vanilla“, keďže do požiadaviek na ponechanie si rizika sa do veľkej miery preniesli už existujúce ustanovenia z nariadenia o kapitálových požiadavkách, pričom sú s nimi oboznámené predovšetkým úverové inštitúcie.

V správe Spoločného výboru sa poukázalo na to, že počet súkromných STS sekuritizácií sa od marca 2019 skutočne výrazne zvýšil. V roku 2020 predstavovali súkromné transakcie tri štvrtiny všetkých STS transakcií, pričom v roku 2019 to bola len jedna tretina všetkých STS sekuritizácií. Podľa informácií o STS sekuritizáciách uverejnených na webovom sídle orgánu ESMA počet súkromných transakcií v roku 2021 opäť klesol na úroveň menej ako 60 % všetkých STS sekuritizácií. V správe Spoločného výboru však neboli zahrnuté údaje o počte transakcií iných ako STS ani o ich objeme.

Respondenti z odvetvia, ktorí sa zúčastnili na konzultácii, sa domnievali, že tieto údaje o súkromných STS sekuritizáciách sú zavádzajúce a sú dôsledkom nového regulačného rámca z týchto dôvodov: Po prvé, keďže v nariadení o sekuritizácii sa sekuritizácia vymedzuje veľmi široko, za súkromné sekuritizácie sa označujú aj určité transakcie, ktoré sa predtým považovali za bankové úvery. Po druhé, väčšina súkromných transakcií, a najmä transakcií s obchodnými cennými papiermi zabezpečenými aktívami (ABCP), bola mnohokrát obnovená/predĺžená a tieto transakcie sú teraz viditeľné, pretože boli reštrukturalizované na STS transakcie, a práve preto figurujú v registri orgánu ESMA.

Posúdenie Komisie

Komisia uznáva, že k zvýšeniu počtu súkromných sekuritizácií od dátumu začatia uplatňovania nového sekuritizačného rámca mohli prispieť úpravy nového regulačného rámca. V tejto súvislosti sa obdobie dvoch rokov nepovažuje za dostatočné na to, aby sa s istotou určilo, či došlo k skutočnému prechodu z verejných na súkromné transakcie alebo nie. Komisia takisto poznamenáva, že nie sú k dispozícii údaje o počte súkromných transakcií iných ako STS ani o objeme transakcií, čo sťažuje komplexné posúdenie vývoja súkromných transakcií na trhu.

Zatiaľ čo nemožno dospieť k jednoznačnému záveru o tom, či dochádza ku konzistentnému nárastu počtu a objemu súkromných sekuritizácií, ktorý sa neodráža v súbežnom proporcionálnom náraste počtu verejných transakcií, Komisia nemôže posúdiť, či je takýto nárast motivovaný cieľom vyhnúť sa povinnostiam vzťahujúcim sa na transparentnosť verejných transakcií. Komisia preto vyzýva Spoločný výbor, aby pokračoval v monitorovaní vývoja objemu súkromných a verejných transakcií a sledoval objem transakcií iných ako STS a celkový objem transakcií. Na základe týchto dodatočných údajov Komisia vo vhodnom čase preskúma túto otázku.

6.2. Dostatočné informácie pre investorov a orgány dohľadu o súkromných sekuritizáciách?

Súvislosti a zistenia

V súčasnosti neexistuje pre súkromné sekuritizácie osobitný vzor, ale originátori, sponzori alebo SSPE uskutočňujúce súkromné sekuritizácie musia vypĺňať rozsiahle vzory, ktoré sa používajú aj pri verejných sekuritizáciách, hoci ich nemusia predkladať prostredníctvom archívu sekuritizačných údajov. Niektoré príslušné vnútroštátne orgány požadujú základné informácie o súkromných obchodoch prostredníctvom jednotlivých formulárov.

Názory na to, či majú vzory pre súkromné sekuritizácie pridanú hodnotu, sa líšia: niektorí respondenti z odvetvia (bez ohľadu na to, či na sekuritizačnom trhu pôsobia ako investori alebo originátori) a väčšina verejných orgánov vnímala štandardizované vzory ako prínosné. Iní respondenti spochybnili užitočnosť vzorov pri zabezpečení transparentnosti súkromných sekuritizácií, najmä v prípade súkromných syntetických obchodov, pri ktorých existujú veľmi špecifické potreby informácií.

Väčšina respondentov z odvetvia tvrdila, že v rámci súčasného systému majú orgány dohľadu a investori dostatok informácií na monitorovanie vývoja na trhu, resp. na vykonávanie dôkladnej náležitej starostlivosti.

Zatiaľ čo respondenti z odvetvia sa domnievali, že súčasné vzory podľa článku 7 zároveň poskytujú orgánom dohľadu dostatok informácií o súkromných sekuritizáciách, verejné orgány poskytli k tejto otázke rozdielnu spätnú väzbu. Dva orgány dohľadu boli naklonené súhlasnému stanovisku, zatiaľ čo väčšina orgánov dohľadu sa stotožnila s názormi vyjadrenými v správe Spoločného výboru, v ktorej sa poukazuje na ťažkosti orgánov dohľadu v súvislosti s dostatočnou informovanosťou o existencii a parametroch týchto transakcií.

Posúdenie Komisie

Komisia súhlasí s názorom, že štandardizované vzory pomáhajú poskytovať informácie, ktoré sú dostatočne kvalitné a sú pre rôznych príjemcov dostatočne jednoduché na spracovanie. Komisia zároveň uznáva, že vzhľadom na špecifickú povahu súkromnej sekuritizácie investori do takýchto transakcií potrebujú viac na mieru prispôsobených informácií, než by mohli poskytnúť vzory orgánu ESMA. Komisia nemá dôvod spochybňovať tvrdenie respondentov z odvetvia, že investori do súkromných obchodov majú štrukturálne dostatočne silné postavenie na to, aby si vyžiadali a získali všetky informácie, ktoré potrebujú na dôkladnú náležitú starostlivosť. Hoci informácie predložené prostredníctvom vzorov orgánu ESMA môžu byť pre investorov menej relevantné, než spoluzákonodarcovia pôvodne predpokladali, štandardizované informácie o existujúcich súkromných transakciách sú naďalej nevyhnutné na to, aby orgány dohľadu rýchlo získali prehľad o vývoji na trhu a identifikovali transakcie, pri ktorých by sa mohli rozhodnúť pre podrobnú kontrolu v rámci dohľadu. Z rôznych formulárov ad hoc, ktoré na tento účel vytvorili viaceré orgány dohľadu, vyplýva, že súčasné podrobné vzory orgánu ESMA nemusia byť úplne vhodné na ľahké získanie presného prehľadu o trhu so súkromnými sekuritizáciami.

Vzhľadom na tieto skutočnosti Komisia vyzýva orgán ESMA, aby vypracoval osobitný vzor pre súkromné sekuritizačné transakcie, ktorý bude prispôsobený najmä potrebe orgánov dohľadu získať prehľad o trhu a hlavných prvkoch súkromných transakcií. Uplatňovanie odlišných vzorov pre súkromné a pre verejné sekuritizácie je možné aj z právneho hľadiska, keďže v článku 7 ods. 3 nariadenia o sekuritizácii sa umožňuje vypracovať vzory, „berúc do úvahy užitočnosť informácií pre držiteľa sekuritizačnej pozície“. Očakáva sa, že osobitný vzor pre súkromné sekuritizácie výrazne zjednoduší požiadavky na transparentnosť súkromných sekuritizácií. Zároveň bude plniť potrebu orgánov dohľadu získavať dostatočné informácie o súkromných transakciách.

Tento nový vzor by mohol nahradiť existujúce vzory pre všetky súkromné sekuritizácie. Zabezpečilo by sa tým, aby orgány dohľadu dostávali informácie, ktoré potrebujú, zatiaľ čo investori do súkromných sekuritizácií by mohli získať akékoľvek dodatočné informácie, ktoré potrebujú, v dvojstranne dohodnutých formátoch bez toho, aby boli tieto informácie obmedzované obsahom štandardizovaných vzorov. Hoci emitenti nemusia predkladať vzory vzťahujúce sa na súkromné sekuritizácie do archívu, Komisia sa domnieva, že orgánom dohľadu pri získavaní týchto informácií nič nebráni, pretože v článku 7 sa emitentom ukladá povinnosť sprístupňovať tieto informácie orgánom dohľadu. Komisia sa domnieva, že orgány dohľadu by mali presadzovať túto povinnosť a používať pri svojej práci informácie uvádzané vo vzoroch. Európske orgány dohľadu by mohli využiť svoje existujúce právomoci na zabezpečenie toho, aby orgány dohľadu dostávali informácie vo forme umožňujúcej ich ľahké použitie.

Je možné, že spracúvanie oznámení, ktoré originátori, sponzori alebo SSPE predkladajú jednotlivo, a nie prostredníctvom archívov sekuritizačných údajov, je oveľa náročnejšie a že v záujme získania vysokokvalitných údajov je nevyhnutné vykonávať kontroly kvality archívov sekuritizačných údajov. Ak je to tak, odporúčanie uvedené v správe, aby sa informácie o súkromných obchodoch v záujme orgánov dohľadu zapisovali do archívov sekuritizačných údajov, by mohlo predstavovať ďalší postup v dlhodobom horizonte, keď sa Komisia rozhodne predložiť návrh na zmenu nariadenia o sekuritizácii.

6.3. Vymedzenie súkromnej sekuritizácie

Súvislosti a zistenia

Prevažná väčšina respondentov v konzultácii bola za zmenu vymedzenia toho, čo predstavuje súkromnú sekuritizáciu. Značný počet týchto respondentov sa však zasadzoval za iné vymedzenie za predpokladu, že určité transakcie označené ako súkromné by mohli byť úplne vyňaté z požiadaviek na transparentnosť. Podobne sa zmena vymedzenia uprednostňuje aj v správe Spoločného výboru, a to tak, aby bolo presnejšie a aby sa z požiadaviek na transparentnosť úplne vyňala podskupina transakcií, ktoré v súčasnosti predstavujú súkromné transakcie (napr. transakcie, ku ktorým dochádza v rámci skupiny bez investora tretej strany).

Posúdenie Komisie