OZNÁMENIE KOMISIE Výsledky strednodobého overenia doplnkovosti rokov 2007 – 2013 /* COM/2013/0104 final */





OZNÁMENIE KOMISIE Výsledky strednodobého overenia doplnkovosti rokov 2007 – 2013 1. Úvod Doplnkovosť je základnou zásadou kohéznej politiky, pričom jej cieľom je zabezpečiť, aby táto politika mala pridanú hodnotu. Znamená to, že štrukturálne fondy EÚ dopĺňajú, avšak nenahrádzajú rovnocenné verejné výdavky členského štátu[1]. Doplnkovosť je dodržaná, ak priemerná ročná úroveň vnútroštátnych výdavkov v reálnom vyjadrení v rokoch 2007 – 2013 je aspoň na úrovni určenej na začiatku obdobia. Tým sa zabezpečí skutočný účinok kohéznej politiky, a to prostredníctvom dopĺňania vnútroštátnych investícií európskymi investíciami. To zostáva kľúčovým prvkom návrhu predloženého Komisiou pre oblasť kohéznej politiky na obdobie rokov 2014 – 2020, nakoľko ide o podporu zachovania investícií podnecujúcich rast. V programovom období 2007 – 2013 Komisia overuje dodržiavanie doplnkovosti v konvergenčných regiónoch (vrátane postupne vyraďovaných regiónov) 20 členských štátov[2]. Overovanie sa uskutočňuje v troch etapách: · ex ante, keď sa stanovuje[3] úroveň verejných výdavkov, ktorá sa má dodržať v konvergenčných regiónoch v období rokov 2007 – 2013 („základná úroveň“), · v polovici obdobia (strednodobé overenie), keď sa určuje úroveň skutočných verejných výdavkov v období rokov 2007 – 2010 a základná úroveň je predmetom preskúmania, · ex post, keď sa určuje úroveň skutočných výdavkov v období rokov 2011 – 2013 a overuje dodržanie základnej úrovne. Toto oznámenie je zhrnutím výsledkov strednodobého overenia, ktoré sa vykonalo za obdobie rokov 2007 – 2010. Vzťahuje sa najmä na roky pred vypuknutím hospodárskej a finančnej krízy a prvé roky tejto krízy, keď mnohé členské štáty pristúpili k využívaniu fiškálnych stimulov. Väčšina členských štátov odvtedy prešla na fiškálnu konsolidáciu, čo bude mať v období rokov 2011 – 2013 pravdepodobne značný vplyv na verejné investície a na zásadu doplnkovosti. Je preto pravdepodobné, že ex post overovanie skutočných výdavkov bude viesť k ďalším úpravám. Strednodobé overenie viedlo k trom hlavným zisteniam: Po prvé, celková úroveň vnútroštátnych štrukturálnych výdavkov v konvergenčných regiónoch v období 2007 – 2010 bola o 7 % vyššia ako úroveň stanovená ex-ante. To súvisí s nárastom verejných výdavkov v určitých členských štátoch. Vyššie ako očakávané verejné výdavky sú spôsobené najmä úsilím niektorých vlád prijímať opatrenia proti cyklickému vývoju na zmiernenie vplyvu krízy alebo veľkou hospodárskou expanziou v niektorých krajinách pred krízou. Po druhé, desať členských štátov požiadalo Komisiu, aby znížila ich základné úrovne, pokiaľ ide o doplnkovosť, stanovené na obdobie 2007 – 2013. Vo väčšine prípadov to bolo v dôsledku prebiehajúcej alebo plánovanej fiškálnej konsolidácie, pričom v prípade dvoch členských štátov išlo o korekciu analýzy ex ante (pozri oddiely 2 a 3). Komisia považovala všetky tieto žiadosti za opodstatnené. Po tretie, strednodobé overenie poukázalo na nedostatky v súčasnej metóde overenia doplnkovosti. Toto je dôvod, prečo Komisia navrhla reformu procesu overovania v rokoch 2014 – 2020, v záujme jeho zosúladenia s novou správou ekonomických záležitostí Únie[4]. 2. Štrukturálne výdavky v konvergenčných regiónoch v rokoch 2007 – 2010 Z metodologického hľadiska bolo určenie úrovne verejných výdavkov na účely overenia doplnkovosti v rokoch 2007 – 2010 náročná úloha. Znamenalo to zber a agregáciu ad hoc údajov o verejných investíciách podľa jednotlivých sektorov na miestnej, regionálnej a celoštátnej úrovni. Komisia kontrolovala súlad týchto verejných investícií s trendmi verejných investícií, ktoré sa sledujú v štatistikách Eurostatu, najmä Európsky systém účtov v roku 1995 (ESÚ 95) a klasifikáciu funkcií vlády (COFOG), a zorganizovala sériu dvojstranných stretnutí s členskými štátmi s cieľom overiť oznámenú úroveň výdavkov. Na riešenie týchto problémov Komisia navrhla reformovať systém overovania v období 2014 – 2020, ako sa uvádza v závere. Výsledky strednodobého overenia sú zhrnuté v tabuľke 1, ktorá obsahuje porovnanie potvrdenej úrovne priemerných ročných štrukturálnych výdavkov v rokoch 2007 – 2010 s úrovňou dohodnutou ex-ante. Napriek kríze boli ročné štrukturálne výdavky v priemere o 7,3 % vyššie ako sa pôvodne odhadovalo (102 miliárd EUR namiesto 95 miliárd EUR[5]). Vysvetľuje sa to skutočnosťou, že v konvergenčných regiónoch desiatich členských štátov bola úroveň štrukturálnych výdavkov rovnaká alebo vyššia ako úroveň dohodnutá pri overení ex-ante (Belgicko, Bulharsko, Česká republika, Španielsko, Francúzsko, Malta, Poľsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovenská republika). V šiestich členských štátoch (Nemecko, Estónsko, Lotyšsko, Portugalsko, Rakúsko, Spojené kráľovstvo) bol schodok v porovnaní s ich pôvodným záväzkom mierny. Dva členské štáty nesplnili svoj ex-ante záväzok o viac ako 10 % (Litva, Maďarsko), zatiaľ čo dva ďalšie členské štáty ho nesplnili o viac ako 20 % (Grécko, Taliansko). S výnimkou Nemecka bolo v ostatných členských štátoch rýchle zhoršovanie makroekonomického prostredia hlavným dôvodom nižšej ako očakávanej úrovne výdavkov. TABUĽKA 1 – ex-ante referenčná úroveň 2007 – 2013 a skutočné výdavky 2007 – 2010 || Priemerná referenčná úroveň 2007 – 2013 || Priemerné výdavky 2007 – 2010 || Rozdiel BE || 1 128 || 1 246 || 10,5 % BG || 919 || 1 444 || 57,2 % CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9 % DE || 16 504 || 16 452 || -0,3 % EE || 1 316 || 1 275 || -3,1 % GR || 8 661 || 6 719 || -22,4 % ES || 13 973 || 21 367 || 52,9 % FR || 1 815 || 2 271 || 25,1 % IT || 20 613 || 16 194 || -21,4 % LV || 971 || 902 || -7,1 % LT || 755 || 672 || -11,1 % HU || 3 330 || 2 867 || -13,9 % MT || 107 || 170 || 59,3 % AT || 139 || 138 || -0,9 % PL || 7 940 || 12 531 || 57,8 % PT || 3 946 || 3 624 || -8,2 % RO || 4 773 || 5 196 || 8,9 % SI || 957 || 1 121 || 17,1 % SK || 876 || 1 396 || 59,4 % UK || 3,495 || 3 465 || -0,9 % Spolu || 94 765 || 101 698 || 7,3% Poznámka: ročný priemer v miliónoch EUR (v cenách z roku 2006) Grécko je krízou vážne zasiahnuté a od konca roka 2008 sa nevie dostať z hlbokej recesie. To viedlo k dvom programom úprav a finančnej pomoci poskytnutej členskými štátmi eurozóny a Medzinárodným menovým fondom. Dôvodom nižších verejných výdavkov v Taliansku bolo, že ex ante úroveň bola príliš ambiciózna. Bola založená na investičnom programe „Fondo per le aree sottoutilizzate“, ktorý dopĺňa štrukturálne fondy EÚ vnútroštátnym pilierom pre regionálny rozvoj, ktorý sa zameriava predovšetkým na regióny južného Talianska. V rokoch 2008 a 2009 musel byť tento investičný program výrazne zredukovaný, keďže v tom čase krajina čelila potrebe naliehavej fiškálnej konsolidácie v reakcii na krízu. Hlavným dôvodom vyšších ako očakávaných výdavkov v Španielsku boli balíky opatrení hospodárskej obnovy prijaté v roku 2009 zamerané na miestnu základnú infraštruktúru (okolo 7 – 8 miliárd EUR) a udržateľné hospodárstvo (približne 4 – 5 miliárd EUR), s cieľom čeliť prvým účinkom krízy. Podobne na Slovensku v období rokov 2009 – 2010, vláda prijala tri balíky stimulačných opatrení vo výške približne 1 % HDP, s cieľom podporiť zamestnanosť, stimulovať výskum a vývoj a podporovať investície do energetickej účinnosti. V prípade Poľska viedla kombinácia stimulačných opatrení zameraných na rozvoj ľudských zdrojov a základnej infraštruktúry k vyššej ako očakávanej úrovni štrukturálnych výdavkov. A napokon v Bulharsku bola vyššia ako očakávaná úroveň výdavkov dôsledkom veľkej hospodárskej expanzie pred krízou, s významným nárastom tvorby hrubého fixného kapitálu. 3. Revízia cieľovej úrovne štrukturálnych výdavkov v období rokov 2007 – 2013 Počas strednodobého overenia, v súlade s ustanoveniami nariadenia o štrukturálnych fondoch[6], desať členských štátov (Česká republika, Nemecko, Estónsko, Grécko, Taliansko, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Portugalsko a Spojené kráľovstvo) požiadalo Komisiu o nižšiu ako ex-ante dohodnutú úroveň verejných výdavkov na obdobie rokov 2007 - 2013. Komisia preskúmala tieto žiadosti a po porade s členskými štátmi rozhodla pozmeniť úroveň štrukturálnych výdavkov, berúc do úvahy zmeny v hospodárskej situácii od začiatku programového obdobia. Komisia vypracovala tieto tri možnosti pre novú referenčnú úroveň verejných výdavkov: 1) Udržať podiel HDP vyčlenený na verejné investície: v rámci tejto možnosti sa nová „referenčná úroveň“ rovná, z hľadiska podielu HDP, úrovni stanovenej pri ex-ante overení. Cieľom je udržať verejné investície na takej úrovni, ktorá zodpovedá veľkosti národného hospodárstva (t. j. HDP). To znamená, že zníženie „referenčnej úrovne“ je prijateľné, ak je úmerné poklesu hospodárskej činnosti. 2) Udržať nezmenený podiel primárnych verejných príjmov. Druhou možnosťou je stanoviť novú referenčnú úroveň v pomere k celkovým primárnym príjmom. Nová „referenčná úroveň“ sa z hľadiska celkových primárnych príjmov verejnej správy rovná úrovni stanovenej pri ex-ante overení. Cieľom je udržať úroveň verejných investícií v súlade s finančnými zdrojmi verejného sektora. 3) Považovať úroveň verejných výdavkov z obdobia rokov 2000 – 2006 (2004 – 2006 pre 12 nových členských štátov) za novú referenčnú hodnotu. Táto možnosť umožňuje členským štátom stanoviť novú referenčnú úroveň v súlade s verejnými výdavkami v predchádzajúcom programovom období. Riešia sa tým obavy tých členských štátov, ktoré boli na základe prehnane optimistických hospodárskych predpovedí pri stanovovaní svojej úrovne verejných výdavkov na obdobie rokov 2007 – 2013 príliš ambiciózne. Nové referenčné úrovne pre Českú republiku, Estónsko, Litvu a Maďarsko sú v súlade s možnosťou 1. Nové referenčné úrovne pre Spojené kráľovstvo a Lotyšsko sú koherentné s možnosťou 2, resp. 3. V zostávajúcich štyroch členských štátoch sa pri revízii referenčnej úrovne zohľadnilo niekoľko ďalších prvkov. V Nemecku verejné výdavky na aktívnu politiku trhu práce v konvergenčných regiónoch východného Nemecka klesajú rýchlejšie, ako sa pôvodne plánovalo, čo zodpovedá výraznému a neočakávanému zníženiu nezamestnanosti. Komisia akceptovala tento pokles, keďže výdavky na trh práce na obyvateľa zostávajú nezmenené. V prípade Grécka a Portugalska Komisia ubezpečila, že nové úrovne verejných výdavkov, ktoré sa majú zachovať v období rokov 2007 – 2013, sú v súlade s podmienenosťou politiky v rámci programov ekonomických úprav, ktoré boli dohodnuté s Európskou komisiou, Európskou centrálnou bankou a Medzinárodným menovým fondom. Podľa týchto programov má v oboch krajinách nastať podstatné zníženie verejných výdavkov v oblastiach oprávnených na podporu zo štrukturálnych fondov vrátane vzdelávania, odbornej prípravy, kapitálových výdavkov a výdavkov verejných podnikov. V Grécku sa očakáva zníženie verejných investícií z 3,1 % HDP v rokoch 2007 – 2010 na 2,2 % ročne v období rokov 2011 – 2013. V absolútnom vyjadrení to znamená ročný pokles vo výške 2,5 miliardy EUR. V Portugalsku sa očakáva zníženie verejných investícií (tvorba hrubého fixného kapitálu verejnej správy) z 3 % HDP z obdobia rokov 2007 – 2010 na 2,1 % ročne v období rokov 2011 – 2013, s cieľom splniť požiadavky programu ekonomických úprav. To predstavuje ročné zníženie o približne 1,8 miliardy EUR. Talianske hospodárstvo bolo vážne zasiahnuté dlhovou krízou štátov eurozóny. S cieľom riešiť zhoršujúci sa trend vývoja verejného dlhu, talianska vláda prijala v posledných rokoch rozsiahle opatrenia zamerané na konsolidáciu rozpočtu. Pozostávali z plánovaných úspor vo výdavkoch ústredných orgánov štátnej správy a zníženia výdavkov v rámci prevodov na regionálne orgány verejnej správy. Uvedené zníženia výdavkov mali tiež vplyv na fixné kapitálové výdavky, v súvislosti s ktorými sa očakáva pokles z 2,3 % na 1,5 % HDP v období rokov 2007 – 2013. V dôsledku toho malo úsilie o fiškálnu konsolidáciu významný vplyv na schopnosť Talianska zachovať dohodnutú úroveň verejných výdavkov na obdobie rokov 2007 – 2013. Referenčná úroveň ex-ante a nová referenčná úroveň sa uvádzajú v tabuľke 2. Revidovaná suma bude predstavovať novú cieľovú úroveň na účely overenia dodržiavania doplnkovosti. Bude sa kontrolovať ex post 31. decembra 2016. TABUĽKA 2: Nové referenčné úrovne prijaté na základe článku 15 ods. 4 || Priemerná referenčná úroveň 2007 – 2013 || Nová priemerná referenčná úroveň 2007 – 2013 || Rozdiel BE || 1 128 || 1 128 || 0,0 % BG || 919 || 919 || 0,0 % CZ || 2 549 || 2 271 || -10,9 % DE || 16 504 || 14 562 || -11,8 % EE || 1 316 || 1 276 || -3,0 % GR || 8 661 || 6 125 || -29,3 % ES || 13 973 || 13 973 || 0,0 % FR || 1 815 || 1 815 || 0,0 % IT || 20 613 || 13 860 || -32,8 % LV || 971 || 770 || -20,7 % LT || 755 || 598 || -20,8 % HU || 3 330 || 2 828 || -15,1 % MT || 107 || 107 || 0,0 % AT || 139 || 139 || 0,0 % PL || 7 940 || 7 940 || 0,0 % PT || 3 946 || 2 637 || -33,2 % RO || 4 773 || 4 773 || 0,0 % SI || 957 || 957 || 0,0 % SK || 876 || 876 || 0,0 % UK || 3 465 || 3 072 || -11,3 % Spolu || 94 765 || 80 624 || -14,9 % Poznámka: ročný priemer v miliónoch EUR (v cenách z roku 2006) Nová celková referenčná úroveň na obdobie rokov 2007 – 2013 (80,6 miliárd EUR) je o 15 % nižšia ako úroveň stanovená vo fáze overovania ex-ante (94,8 miliardy EUR). K najväčšiemu zníženiu došlo v Portugalsku (-33,2 %), Taliansku (-32,8 %) a Grécku (-29,3 %), za nimi nasledujú Litva (-20,8 %) a Lotyšsko (-20,7 %). V súlade s tým sa očakáva pokles výdavkov v oblasti hrubého fixného kapitálu v EÚ–27, ktorý predstavoval v období rokov 2007 – 2010 2,7 % HDP, na 2,3 % HDP v období rokov 2010 – 2014, t. j. na úroveň nižšiu ako úroveň pred krízou. Je však dôležité poznamenať, že úroveň vnútroštátnych verejných investícií vo väčšine konvergenčných regiónov zostáva značná. Členské štáty v období rokov 2007 – 2013 investujú vo svojich konvergenčných regiónoch ročne na obyvateľa takmer 500 EUR. Verejné investície na obyvateľa ročne taktiež zostávajú významné v tých krajinách, kde referenčná hodnota bola znížená, napríklad 959 EUR vo východnom Nemecku, 795 EUR v regiónoch južného Talianska, 600 EUR v Grécku, 351 EUR v Portugalsku a 333 EUR v Lotyšsku. Obnovenie zdravých verejných financií prostredníctvom fiškálnej konsolidácie je dôležitou podmienkou udržiavania dlhodobého rastu. Bude však naďalej ovplyvňovať schopnosť členských štátov podporovať rast v strednodobom horizonte a plniť si svoje záväzky týkajúce sa doplnkovosti. V dôsledku toho je pravdepodobné, že ex post overenie obdobia rokov 2011 – 2013 bude mať za následok ďalšie úpravy. 4. Záver Doplnkovosť je základom kohéznej politiky, pričom sa ňou zabezpečuje investičná povaha tejto politiky. Európska únia čelí po prvýkrát, odkedy sa začala overovať doplnkovosť, hlbokej hospodárskej kríze. Rozpočtové a fiškálne dôsledky krízy viedli k revízii úrovne verejných výdavkov v konvergenčných regiónoch vo viacerých členských štátoch smerom nadol. Mnohé krajiny však napriek nevyhnutnej fiškálnej konsolidácii uskutočnili v období rokov 2007 až 2010 významné štrukturálne výdavky na obyvateľa. Na kohéznu politiku pripadá významný podiel verejných investícií v mnohých členských štátoch, pričom je naďalej mimoriadne dôležitá pre zachovanie udržateľných úrovní investícií na účely financovania na rast zameraných politík v celej Európe. Na základe tejto správy Komisia vykoná v roku 2016 ex post kontrolu s cieľom zistiť, či členské štáty dodržali v období 2007 – 2013 zásadu doplnkovosti. V tejto fáze sa budú analyzovať úrovne štrukturálnych výdavkov vrátane rokov 2011 – 2013, čo je obdobie fiškálnej konsolidácie a opätovnej úpravy výdavkov vo väčšine členských štátov. To si môže vyžiadať ďalšiu revíziu cieľov doplnkovosti. Strednodobé overenie doplnkovosti takisto odhalilo viaceré nedostatky v súčasnom systéme. Výsledky nie sú medzi členskými štátmi úplne porovnateľné. Ad-hoc overovací postup si vyžaduje značné zdroje tak v členských štátoch, ako aj v rámci Komisie, pričom systém overovania nie je v súlade s novou správou ekonomických záležitostí EÚ. V záujme riešenia tohto problému Komisia navrhla reformovať overovanie zásady doplnkovosti v období rokov 2014 – 2020. Cieľom je zistiť priamu súvislosť medzi doplnkovosťou a Paktom stability a rastu v záujme riešenia problému „rovnováhy“ medzi doplnkovosťou a deficitom verejných financií v transparentnom a verejnom rámci a v záujme zmeny systému overovania na jednoduchší, porovnateľnejší a menej zaťažujúci systém. Aj keď nie je zahrnutá celá škála investícií v rámci kohéznej politiky (osobitne v oblasti zamestnanosti, vzdelávania, odbornej prípravy a sociálneho začlenenia), na účely overenia je najlepším riešením použiť informácie o verejných investíciách (tvorba hrubého fixného kapitálu) podľa programov stability a konvergenčných programov. Je dôležité, aby sa navrhovaný systém zaviedol s cieľom zabezpečiť účinnosť a pridanú hodnotu kohéznej politiky v ďalšom programovom období. [1] Na vymedzenie pojmu rovnocenné verejné výdavky pozri: Metodický dokument Komisie obsahujúci usmernenia o výpočte verejných alebo rovnocenných štrukturálnych výdavkov na účely doplnkovosti, pracovný dokument č. 3, december 2006. [2] Pozri článok 15 nariadenia (ES) č. 1083/2006. 20 členských štátov, ktorých sa to týka, sú Belgicko, Bulharsko, Česká republika, Nemecko, Estónsko, Grécko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Malta, Rakúsko, Poľsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko a Spojené kráľovstvo. [3] Pozri oznámenie Komisie: Správa o ex ante overení doplnkovosti v regiónoch oprávnených na základe cieľa Konvergencia v období rokov 2007 – 2013, KOM(2009) 112 v konečnom znení. [4] Pozri: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_sk.cfm [5] Údaje o štrukturálnych výdavkov sú vyjadrené v cenách z roku 2006 v súlade s usmerneniami pracovného dokumentu č. 3 z decembra 2006. [6] Článok 15 ods. 4 nariadenia Rady č. 1083/2006.