Osobitná správa č. 11/2010 „Riadenie podpory všeobecného rozpočtu Komisiou v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie“





GLOSÁR AKT : Krajiny africkej, karibskej a tichomorskej oblasti ERF : Európske rozvojové fondy MRC : Miléniové rozvojové ciele PEFA : Verejné výdavky a finančná zodpovednosť PSR : Podpora sektorového rozpočtu PVR : Podpora všeobecného rozpočtu SVF : Správa verejných financií ZHRNUTIE I. Európsky dvor audítorov vykonal audit výkonnosti s cieľom posúdiť, či Európska komisia riadi svoje programy podpory všeobecného rozpočtu (PVR) účinne. PVR má niekoľko potenciálnych výhod v porovnaní s tradičným prístupom vo forme projektov. Môže sa ňou poskytnúť veľký objem pomoci predvídateľnejším spôsobom a keďže sa ňou financuje stratégia národného rozvoja partnerskej krajiny, tá sa zvykne viac zúčastňovať na tomto nástroji pomoci. Keďže sa poskytuje prostredníctvom štátneho rozpočtu, môže podporiť zlepšenie správy verejných financií (SVF) v partnerskej krajine a posilniť vnútroštátnu zodpovednosť. Taktiež sa vníma ako prostriedok na posilnenie politického dialógu a lepšie zosúladenie a koordináciu poskytovateľov pomoci, čím sa potenciálne zvyšuje účinnosť poskytnutej pomoci a znižujú náklady partnerskej krajiny. V poslednom desaťročí Komisia čoraz viac využíva PVR, aby dosiahla svoj hlavný cieľ rozvojovej politiky, ktorým je zníženie chudoby. II. Programy PVR zvyčajne pozostávajú z balíčka podpory, ktorého súčasťou je prevod finančných prostriedkov, opatrenia na budovanie kapacít, dialóg s partnerskou krajinou a stanovenie podmienok na úhradu. PVR využíva mnoho ďalších poskytovateľov pomoci a Komisia musí s nimi dôsledne koordinovať svoje programy. III. Tak ako pri ostatných formách pomoci, konečný vplyv PVR na zníženie chudoby závisí od konkrétnych okolností v danej krajine. Taktiež závisí od toho, ako účinne Komisia riadi svoje programy PVR. Dvor audítorov zistil, že Komisia síce v poslednom desaťročí vyvinula značné úsilie na rozvoj svojho prístupu k poskytovaniu pomoci prostredníctvom PVR, napriek tomu pretrvávajú nedostatky v metodike a riadení programov PVR v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie, ktoré preto menej pravdepodobne dosiahnu ich plný potenciál účinnosti. IV. Dvor audítorov zistil, že pozitívnou črtou prístupu Komisie je systematické zaraďovanie makroekonomických cieľov a cieľov v oblasti SVF, ciele programov PVR však nezohľadňujú dostatočne špecifické okolnosti a meniace sa priority partnerských krajín, ako aj ostatné programy realizované Komisiou a inými poskytovateľmi pomoci. Okrem toho, hoci v programoch z posledného obdobia došlo k istému zlepšeniu, ciele programov sú zvyčajne sformulované príliš všeobecne, čo spomaľuje návrh rôznych zložiek programov a sťažuje zodpovedateľnosť Komisie za ich účinnosť. V. Komisia zatiaľ nevypracovala primeraný rámec riadenia rizík, aby náležite hodnotila a znižovala riziká svojich programov PVR. Je to obzvlášť dôležité vzhľadom na vysokú mieru fiduciárneho rizika spájaného so zlými systémami SVF a značnou mierou korupcie, a rozvojového rizika vyplývajúceho z nedostatkov v stratégiách národného rozvoja mnohých partnerských krajín. VI. Logika, na základe ktorej Komisia stanovuje výšku finančných prostriedkov, ktoré sa majú prideliť na jednotlivé programy PVR, nie je jasná. Dvor audítorov však zaznamenal, že Komisia zlepšila predvídateľnosť úhrad svojich platieb partnerským krajinám, čo je dôležité pre ich rozpočtové hospodárenie. VII. Poskytnutá podpora pri budovaní kapacít je užitočná pre zlepšovanie SVF, hoci nebola založená na primeranom posúdení prioritných potrieb. Konkrétne nebola venovaná dostatočná pozornosť posilneniu dozorných orgánov, napr. najvyšších kontrolných inštitúcií, parlamentov a organizácií občianskej spoločnosti, ktoré sa snažia monitorovať, ako vláda využíva rozpočtové zdroje. Taktiež sa málo využila na podporu iných cieľov PVR, najmä v oblasti zdravia a vzdelávania. Komisia často nedokázala dokončiť podporu pri budovaní kapacít v časovom rámci programov PVR. V roku 2008 však Komisia prijala stratégiu, ktorej cieľom je zlepšiť účinnosť jej technickej spolupráce. VIII. Výkonnostné podmienky, ktoré Komisia spája s vyplatením PVR, sú vo všeobecnosti relevantné, avšak je nepravdepodobné, že dosiahnu plánovaný stimulačný účinok v dôsledku toho, ako sú navrhnuté a realizované. Často je ťažké posúdiť, či boli podmienky splnené alebo nie, najmä preto, že nie je jasné, čo predstavuje uspokojivé napredovanie, a z dôvodu nedostatkov v štatistických systémoch používaných na hodnotenie výsledkov. IX. Hoci programy PVR majú katalytický účinok pri podpore dialógu o štátnom rozpočte a SVF, Komisia nevyužíva naplno potenciál tohto nástroja, pretože nemá dostatočné odborné skúsenosti v prioritných oblastiach týkajúcich sa cieľov programov PVR a pretože sa vyskytujú nedostatky v spôsobe, akým tento dialóg riadi. X. Správy Komisie o podpore všeobecného rozpočtu predkladané externým zúčastneným stranám sa zvyčajne zameriavajú na jej potenciálne prínosy v zlepšovaní poskytovania pomoci, ale tieto správy obsahujú pomerne málo informácií o jej skutočnom vplyve na znižovanie chudoby. Metodika hodnotenia, ktorá by poskytla jasné dôkazy o tom, či a za akých okolností môže byť rozpočtová podpora účinným prínosom pri znižovaní chudoby, zatiaľ nebola stanovená. Komisia však riadi úsilie poskytovateľov pomoci takúto metodiku vypracovať. XI. Komisia si uvedomuje potrebu zlepšiť riadenie PVR a koncom roka 2009 začala revíziu svojich vnútorných pokynov s cieľom riešiť väčšinu záležitostí, na ktoré poukázal Dvor audítorov v tejto správe, ktorá obsahuje niekoľko odporúčaní, ktoré by Komisia mala v tejto súvislosti zvážiť. ÚVOD 1. Znižovanie chudoby je hlavným cieľom rozvojovej spolupráce EÚ a v poslednom desaťročí Európska komisia, ako aj ostatní poskytovatelia pomoci, čoraz viac využíva podporu všeobecného rozpočtu (PVR), aby dosiahla tento cieľ. Jej súčasťou je prevod finančných prostriedkov z Komisie do štátnej pokladnice partnerskej krajiny s cieľom poskytnúť dodatočné rozpočtové zdroje na podporu stratégie národného rozvoja. Cieľom prevodu finančných prostriedkov týmto spôsobom je taktiež prispieť k makroekonomickej stabilite, ktorá sa vo všeobecnosti považuje za základ pre rozvoj a znižovanie chudoby. Okrem toho, prevod finančných prostriedkov cez štátne finančné systémy by taktiež mal viesť k zlepšeniu správy verejných financií (SVF), pretože účinné systémy SVF tiež hrajú dôležitú úlohu v úsilí znižovať chudobu. 2. Programy PVR Komisie a ostatných poskytovateľov pomoci neobsahujú len prevod finančných prostriedkov, ale aj tri ďalšie zložky, ktoré sú kľúčovými vstupmi pre ciele programov podpory: a) opatrenia na rozvoj kapacít, najmä prostredníctvom technickej pomoci, s cieľom pomáhať krajinám pri posilňovaní vytvárania ich politík a riadenia (pozri bod 49); b) stanovenie podmienok pre uvoľnenie finančných prostriedkov, ktoré sú prepojené s cieľmi programu a dohodnuté medzi partnerskou krajinou a poskytovateľmi pomoci. Prístup Komisie k využívaniu podmienok sa zameral na snahu viac stimulovať krajiny, aby dosiahli výsledky, využívaním tzv. mechanizmu "variabilných splátok", aby odmeňovala výkonnosť (pozri bod 58); c) dialóg s krajinou o forme, realizácii a výsledkoch štátnej a sektorovej politiky vrátane rozpočtu. Častejšie príležitosti na dialóg sa často považujú za obzvlášť prínosné pri rozpočtovej podpore (pozri bod 68). 3. Podpora všeobecného rozpočtu je v mnohom podobná podpore sektorového rozpočtu, ktorej súčasťou je tiež prevod finančných prostriedkov do štátnej pokladnice. Cieľom programov podpory sektorového rozpočtu je však podporiť sektorovú politiku, a nie národnú stratégiu. Budovanie kapacít, podmienky aj dialóg sa tiež zameriavajú na podporu vybraného sektora. 4. Dôležitou črtou PVR je úzka spolupráca poskytovateľov pomoci, pretože všetci podporujú tú istú národnú stratégiu a používajú tie isté štátne systémy. To znamená, že pri stanovovaní cieľov programov PVR a pri plánovaní prevodu finančných prostriedkov, opatrení na budovanie kapacít, podmienok a dialógu, ktoré sú potrebné na dosiahnutie týchto cieľov, sa Komisia taktiež musí snažiť zabezpečiť, aby boli tieto vstupy koordinované so vstupmi ostatných poskytovateľov pomoci. 5. Úzka spolupráca poskytovateľov pomoci pri PVR sa tiež považuje za najlepší postup, ako znížiť náklady partnerských krajín na transakcie, ktoré by vznikli pri bilaterálnych rokovaniach s mnohými poskytovateľmi pomoci. Napriek dodržiavaniu zásady harmonizácie poskytovateľov pomoci Komisia nesie výhradnú zodpovednosť za finančné rozhodnutia a zodpovedá sa rozpočtovému orgánu za využívanie finančných prostriedkov EÚ. Vyvažovanie potrebného partnerského prístupu s poskytovateľmi pomoci a zodpovednosti a zodpovedateľnosti za programy PVR je pre Komisiu bezpochyby náročná výzva. ROZPOČTOVÁ PODPORA JE SPÔSOB POMOCI, KTORÝ UPREDNOSTŇUJÚ MNOHÍ POSKYTOVATELIA POMOCI 6. Komisia poskytuje PVR krajinám AKT od 7. ERF (1990 – 1995) a krajinám Ázie a Latinskej Ameriky od roku 2003. V dohode z Cotonou je ustanovená možnosť poskytovať PVR krajinám AKT [1] a taktiež bola formálne zaradená do nového nariadenia o nástroji rozvojovej spolupráce [2] z roku 2006, ktoré zahŕňa Áziu a Latinskú Ameriku. Na riadenie PVR Komisia používa ucelené vnútorné pokyny [3], ktoré najprv vypracovala v roku 2002, dôsledne zrevidovala v roku 2007 a potom aktualizovala v roku 2009. Počas tohto auditu Komisia začala ďalšiu veľkú revíziu, ktorej ukončenie je naplánované v roku 2010. Komisia taktiež pre svojich zamestnancov pripravila niekoľko školení o rôznych aspektoch rozpočtovej podpory. 7. Rozpočtová podpora, či už PVR alebo podpora sektorového rozpočtu (PSR), je spôsob pomoci, ktorý uprednostňujú mnohí poskytovatelia pomoci, vrátane Komisie, pretože ju považujú za najúčinnejší spôsob poskytnutia pomoci. V Parížskom vyhlásení, ktoré bolo podpísané v roku 2005, sa poskytovatelia pomoci zaviazali poskytovať čoraz väčší objem pomoci prostredníctvom štátnych systémov. EÚ sa konkrétne zaviazala dosiahnuť tento cieľ tak, že do roku 2010 bude poskytovať 50 % svojej medzivládnej pomoci prostredníctvom systémov krajín. V roku 2008 akčný program z Akkry zašiel ešte ďalej ako Parížske vyhlásenie tým, že sa v ňom uvádza, že využívanie systémov partnerskej krajiny – čím sa v zásade rozumie rozpočtová podpora – by mala byť v budúcnosti "prvá voľba" na poskytovanie pomoci a že poskytovatelia pomoci by mali uviesť jasné dôvody v prípade, ak ju nevyužijú. 8. Objem rozpočtovej podpory zo strany EÚ v priebehu času primerane stúpol. Zatiaľ čo rozpočtová podpora predstavovala 30 % (PVR: 21 %, PSR: 9 %) celkového financovania v rámci 9. ERF (2001 – 2007), očakáva sa, že dosiahne 48 % (PVR: 31 %, PSR: 17 %) celkového financovania v rámci 10. ERF (2008 – 2013). Pokiaľ ide o regióny Ázie a Latinskej Ameriky, podiel rozpočtovej podpory na celkovej pomoci vzrástol z 12 % (PVR: 3 %, PSR: 9 %) v období 2003 – 2005 na 25 % (PVR: 5 %, PSR: 20 %) v období 2006 – 2009. PVR sa využíva v 35 krajinách AKT a zatiaľ sa poskytla aj v siedmich krajinách Ázie a Latinskej Ameriky. V prílohe I a II sú uvedené záväzky podľa jednotlivých krajín. PVR MÁ MNOHO POTENCIÁLNYCH PRÍNOSOV V POROVNANÍ S POSKYTOVANÍM POMOCI PROSTREDNÍCTVOM PROJEKTOV 9. Existujú rôzne potenciálne prínosy v poskytovaní pomoci prostredníctvom PVR namiesto financovania konkrétnych projektov. Môže sa ňou poskytnúť veľký objem pomoci predvídateľnejším spôsobom a keďže sa ňou financujú stratégie národného rozvoja partnerských krajín, tie sa zvyknú viac zúčastňovať na tomto nástroji pomoci. Keďže sa poskytuje prostredníctvom štátneho rozpočtu, môže podporiť zlepšenie správy a plánovania verejných financií v partnerskej krajine a posilniť vnútroštátnu zodpovednosť. Okrem toho sa PVR vníma ako prostriedok na posilnenie politického dialógu a lepšie zosúladenie a koordináciu poskytovateľov pomoci, čím sa potenciálne zvyšuje účinnosť poskytnutej pomoci a znižujú náklady partnerskej krajiny. 10. Tak ako pri ostatných formách pomoci, konečná účinnosť PVR na zníženie chudoby závisí od konkrétnych okolností v danej krajine. V právnych predpisoch [4] sa stanovuje, že PVR môže byť poskytnutá len vtedy, ak má krajina dobrú makroekonomickú politiku, dobre definovanú politiku národného rozvoja a dostatočne transparentnú, spoľahlivú a účinnú SVF. Komisia si tieto podmienky vykladá dynamicky. Zastáva názor, že nedostatky v SVF a politike národného rozvoja partnerskej krajiny v čase rozhodnutia o financovaní nebránia spusteniu programu PVR, ak existuje vôľa k reformám a samotné reformy sú relevantné a presvedčivé. Komisia teda neberie do úvahy len počiatočný stav, ale aj smer, ktorým sa partnerská krajina uberá. Ostatní poskytovatelia rozpočtovej podpory majú podobný prístup. 11. Okrem konkrétnych okolností v danej krajine druhý hlavný faktor, ktorý ovplyvňuje vplyv programov PVR, je to, ako Komisia riadi tieto programy. V tejto správe sa odpovedá na otázku: "Riadi Komisia svoje programy PVR účinne?" ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 12. S cieľom odpovedať na otázku "Riadi Komisia svoje programy PVR účinne?" sa audit zameral na štyri hlavné oblasti: a) Vyberá a formuluje Komisia ciele a očakávané výsledky svojich programov PVR primerane? b) Riadi Komisia hlavné riziká týkajúce sa účinnosti programov PVR primerane? c) Navrhuje a realizuje Komisia svoje programy PVR účinne? d) Predkladá Komisia jasné, dôkladné a presné správy o tom, či PVR dosahuje svoje ciele? 13. Audit sa zameral na to, ako Komisia riadi programy PVR v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie. Krajiny s nestabilnou situáciou boli vzhľadom na ich osobitosti vylúčené z rozsahu tohto auditu. Audit zahŕňal 9. a 10. ERF, teda záväzky od roku 2001, a všetky programy PVR zo všeobecného rozpočtu, pričom záväzky na prvý takýto program vznikli v roku 2003. To, ako Komisia hodnotí oprávnenosť krajín na PVR, je predmetom finančných auditov Dvora audítorov, ktorých zistenia sú uvedené vo výročných správach Dvora audítorov. V prípade potreby sa v tejto správe na tieto zistenia odkazuje. Cieľom auditu nebolo hodnotiť výhody a nevýhody PVR v porovnaní s ostatnými spôsobmi pomoci. 14. Súčasťou auditu bolo analytické preskúmanie všetkých programov PVR financovaných v týchto regiónoch v rokoch 2001 až 2009 s cieľom posúdiť prístup Komisie k riadeniu PVR. Súčasťou auditu boli aj kontroly v štyroch krajinách: Benine, Laose, Paraguaji a Ugande. Počas týchto kontrol audítori Dvora audítorov uskutočnili rozhovory so zamestnancami Komisie, zástupcami štátnych orgánov a ostatnými poskytovateľmi pomoci. Okrem toho boli preskúmané programy PVR v Nikarague a Vietname kontrolou dokumentov a dotazníkmi, ktoré sa zaslali delegáciám Komisie v týchto dvoch krajinách. Súčasťou auditu boli aj stretnutia so sekretariátom PEFA [5], Svetovou bankou a Medzinárodným menovým fondom, ako aj návštevy Ministerstva medzinárodného rozvoja Spojeného kráľovstva, Národného kontrolného úradu Spojeného kráľovstva a konzultantskej spoločnosti. Audit prebiehal od mája 2009 do mája 2010. PRIPOMIENKY KOMISIA NEDOSTATOČNE PRISPÔSOBUJE CIELE PROGRAMOV PVR KONKRÉTNYM OKOLNOSTIAM V DANEJ KRAJINE 15. Všeobecným cieľom programov PVR je podporovať realizáciu stratégie národného rozvoja danej krajiny [6]. Komisia sa snaží zosúladiť konkrétne ciele svojich programov s týmito stratégiami. 16. V tejto časti sa rieši otázka, či Komisia primerane vyberá a formuluje ciele a očakávané výsledky svojich programov PVR. Dvor audítorov preskúmal, či sú ciele programov presné a prispôsobené okolnostiam v danej krajine. Okrem toho Dvor audítorov preskúmal, či je súčasťou cieľov zlepšovanie SVF v partnerských krajinách a či je v programoch jasne stanovené, ako rozpočtová podpora prispeje na dosiahnutie očakávaných výsledkov. CIELE PROGRAMOV PVR SÚ ZVYČAJNE PODOBNÉ PRE VŠETKY PARTNERSKÉ KRAJINY NAPRIEK ICH ROZLIČNÝM SITUÁCIÁM 17. Z veľkej časti sú ciele programov PVR veľmi podobné vo všetkých krajinách, kde Komisia používa tento spôsob pomoci. Najmä v krajinách AKT vo veľkej väčšine prípadov mal za posledných desať rokov každý program PVR ciele týkajúce sa štyroch oblastí: makroekonomická stabilita, SVF, zdravotníctvo a vzdelávanie [7]. Tento univerzálny prístup nezohľadňuje dostatočne špecifické a meniace sa priority jednotlivých krajín, ani ostatné programy financované Komisiou a ostatnými poskytovateľmi pomoci v danej krajine. 18. Systematické zaraďovanie všeobecných ekonomických cieľov týkajúcich sa makroekonomickej stability a reformy SVF je pozitívnou črtou programov PVR Komisie. Obe sú zásadne dôležité na dosiahnutie všeobecného cieľa programov PVR, ktorým je znižovanie chudoby. Vybrané ciele SVF však často nie sú prispôsobené na riešenie priorít reformy SVF jednotlivých partnerských krajín. Napríklad v Laose ciele SVF neobsahujú dôležité oblasti vnútornej kontroly a korupcie a vo Vietname sa neuprednostňujú problémy týkajúce sa SVF. Napriek tomu, že sa v Paraguaji a Nikarague zistili závažné nedostatky v SVF, v programoch PVR nie sú sformulované konkrétne ciele programu týkajúce sa SVF. 19. Pokiaľ ide o ostatné ciele programov PVR, prístup Komisie neodráža primerane skutočnosť, že sa stratégie národného rozvoja niektorých krajín v posledných rokoch posunuli smerom k prístupom zameraným na rast s cieľom dosiahnuť všeobecný cieľ znížiť chudobu. Táto zmena nie je odzrkadlená v cieľoch nových programov PVR na podporu týchto národných stratégií. Príkladom je nový "plán národného rozvoja" Ugandy, ktorý sa vypracúval v čase auditu Dvora audítorov. Oveľa väčší dôraz kládol na rozvoj infraštruktúry a súkromného sektora než predchádzajúce stratégie národného rozvoja, ktoré boli vo forme "akčných plánov odstránenia chudoby" [8]. Hoci sa vo vnútorných pokynoch Komisie uznáva, že rast je nevyhnutnou podmienkou zníženia chudoby, nerieši sa v nich nový dôležitý význam, ktorý mu prikladajú partnerské krajiny, ani ako by Komisia mala na to reagovať pri výbere cieľov programov a príslušných podmienok. 20. V programových postupoch Komisie sa stanovuje, že celková pomoc každej krajine sa neprideľuje viac než na dve priority alebo "hlavné sektory" a PVR, ak je na ňu krajina oprávnená. Pomerne štandardizovaný prístup Komisie k stanovovaniu cieľov programov PVR nezohľadňuje vybrané hlavné sektory. V niektorých krajinách to viedlo k tomu, že Komisia má programy PVR s cieľmi v oblasti zdravotníctva a vzdelávania, ktoré sú zároveň aj sektormi financovanými cez PSR. V prípadoch, kedy má program PVR ciele z oblasti zdravotníctva a vzdelávania, je jeho pridaná hodnota nejasná. Dvor audítorov zistil takéto prípady v súčasných programoch štyroch krajín AKT [9]. V Ázii a Latinskej Amerike to nebol až taký závažný problém najmä z toho dôvodu, že programy PVR v týchto krajinách nie sú až tak štandardizované a ich ciele sú lepšie zamerané. Napríklad programy PVR v Ázii sú štruktúrované okolo podporných pôžičiek Svetovej banky na zníženie chudoby, ktoré kladú osobitný dôraz na rast ako kľúčovú zložku znižovania chudoby a nie na sociálne sektory. 21. To, že Komisia využíva štandardizované ciele pre programy PVR znamená, že je ťažké prispôsobiť tieto programy a koordinovať ich s cieľmi programov PVR ostatných poskytovateľov pomoci. Okrem toho sa v Kódexe správania EÚ v oblasti komplementárnosti a rozdelenia práce v rozvojovej politike z roku 2007 požaduje, aby Komisia a členské štáty zamerali ich aktívnu účasť v partnerskej krajine na najviac tri sektory [10]. Tým vzniká otázka, do akej miery by mali mať programy PVR sektorové ciele, pretože si to vyžaduje účasť Komisie na týchto sektoroch popri dvoch hlavných sektoroch. CIELE PROGRAMOV PVR SÚ ČASTO DEFINOVANÉ PRÍLIŠ VŠEOBECNE 22. Ciele programov PVR sú formulované vo väčšine prípadov pomerne všeobecne a nestanovuje sa v nich jasne, čo sa má programami dosiahnuť a dokedy (pozri rámček 1). To má negatívny účinok na návrh rôznych zložiek programov PVR, konkrétne prevod finančných prostriedkov, budovanie kapacít, podmienky a dialóg (pozri body 1 a 2). Ďalej to neumožňuje objektívne posúdiť, či sa ciele dosiahli, čo sťažuje zodpovedateľnosť Komisie za účinnosť jej programov PVR. RÁMČEK 1 VÝBER A FORMULOVANIE CIEĽOV Dobré postupy Komisie: Laos Programy PVR Komisie v Laose [11] sú integrované [12] do schém politiky rozpočtovej podpory Svetovej banky, v ktorých sú uvedené jasné a podrobné informácie o prioritných akciách, ktoré sa majú dokončiť v priebehu programu. Napríklad cieľ zaviesť hlavné reformy SVF je rozdelený do troch podrobných cieľov týkajúcich sa rozpočtového procesu, transparentnosti medzivládnych fiškálnych prevodov a finančného auditu. Pri každom z týchto podrobných cieľov sa v schémach politiky definuje, aké opatrenia musí vláda prijať v každom roku realizácie programu. Jasné prepojenie s ukazovateľmi výkonnosti umožňuje monitorovať dosahovanie cieľov programu. Zlé postupy Komisie: Nikaragua Dohoda o financovaní programu PVR Komisie v Nikarague [13] sa zameriava na vidiecke oblasti, nedefinujú sa však v nej všeobecné a konkrétne ciele a očakávané výsledky. Odkazuje na všeobecné ciele plánu národného rozvoja, nestanovuje sa však v nej, čo Komisia od PVR očakáva. Okrem toho je očakávaný prínos pre SVF nejasný. Hoci sa v dohode o financovaní opisujú nedostatky SVF a hlavné opatrenia, ktoré vláda prijala na zlepšenie systému SVF, zlepšenie systému SVF nie je explicitný cieľ tohto programu. 23. Istý pokrok sa dosiahol v dohodách o financovaní v rámci 10. ERF, kde sa zlepšilo formulovanie cieľov jasným rozlíšením všeobecných a konkrétnych cieľov v štruktúre dokumentu. Revíziou vnútorných pokynov k rozpočtovej podpore (pozri bod 6) Komisia mieni dosiahnuť ďalšie zlepšenie tým, že od svojich zamestnancov požaduje, aby: a) vo finančných dokumentoch špecifikovali kroky potrebné na realizáciu reforiem SVF a stratégií národného rozvoja alebo sektorových politík; b) stanovili pre program strednodobé ciele. KOMISIA NERIADI HLAVNÉ RIZIKÁ TÝKAJÚCE SA ÚČINNOSTI PVR PRIMERANE 24. Pri každej rozvojovej spolupráci sa vyskytujú riziká, ktoré môžu mať vplyv na účinnosť pomoci. PVR predstavuje riziká, ktoré sú odlišné od tých, ktoré vznikajú pri rozvojovej spolupráci formou tradičných projektov. Hlavné riziká týkajúce sa účinnosti PVR sú fiduciárne riziko a rozvojové riziko: fiduciárne riziko možno definovať ako riziko, že financovanie vlády sa nepoužije na plánované účely znižovania chudoby; rozvojové riziko možno definovať ako riziko, že národné politiky a stratégie podporované PVR nie sú primerané. 25. V tejto časti sa rieši otázka, či Komisia primerane riadi hlavné riziká týkajúce sa účinnosti PVR. Dvor audítorov preskúmal, ako Komisia posúdila fiduciárne riziko a rozvojové riziko a aké opatrenia prijala na riadenie týchto rizík prostredníctvom príslušného rozvoja kapacít, podmienok, dialógu a opatrení na monitorovanie a zníženie rizika. RÁMEC RIADENIA RIZÍK NIE JE DOBRE VYPRACOVANÝ 26. Podmienky oprávnenosti na rozpočtovú podporu sú navrhnuté tak, aby bolo zabezpečené, že PVR sa poskytne len krajinám, ktoré majú potrebný rámec na to, aby PVR bola účinná: dobrú makroekonomickú politiku, dobre definovanú politiku národného rozvoja a dostatočne transparentnú, spoľahlivú a účinnú SVF (pozri bod 10). Keďže Komisia vykladá podmienky oprávnenosti dynamicky, existencia výrazných nedostatkov v SVF alebo v stratégiách rozvoja v čase rozhodnutia o financovaní nebránia spusteniu programu PVR, ak je partnerská krajina odhodlaná na reformu a pokrok pri reformách sa považuje za relevantný a presvedčivý. Realizácia reforiem je zdĺhavý proces. Hoci dynamický prístup znamená, že Komisia a ostatní poskytovatelia pomoci investujú do budúcnosti, je potrebné zhodnotiť a znížiť riziká, ktoré vyplývajú zo systémov, ktoré okamžite neposkytujú dostatočné záruky transparentnosti, efektívnosti a účinnosti [14]. 27. Pri krajinách AKT [15] Komisia zamerala hodnotenie rizík na riziko, že tieto štáty nebudú naďalej spĺňať podmienky oprávnenosti počas celého obdobia realizácie programov PVR. Toto hodnotenie bolo založené na predchádzajúcich záznamoch krajiny o PVR a jej ďalších predpokladoch na splnenie kritérií oprávnenosti. Závery hodnotenia boli dôležitým faktorom pri rozhodovaní, či sa týmto krajinám rozpočtová podpora poskytne alebo nie (pozri bod 45). Hoci je toto hodnotenie rizika užitočné, nie je dostatočné, pretože nezahŕňa potenciálny vplyv fiduciárneho rizika a rozvojového rizika na účinnosť PVR. 28. Vo vnútorných pokynoch Komisie sa nestanovuje hodnotenie fiduciárneho a rozvojového rizika. Hlavné typy rizík nie sú v nich určené a nie sú nijaké pokyny, ako hodnotiť závažnosť, pravdepodobnosť a potenciálny vplyv týchto rizík. Okrem toho nie je jasné, ako sa majú navrhnúť opatrenia na zníženie rizík, napr. budovanie kapacít, podmienky, dialóg a krátkodobejšie opatrenia pre rôzne typy a úrovne rizík a ako by mali byť tieto opatrenia koordinované s ostatnými poskytovateľmi pomoci. RIZIKÁ SÚ VYSOKÉ VO VÄČŠINE KRAJÍN, KTORÉ SÚ PRÍJEMCAMI PVR, AVŠAK KOMISIA ICH NERIEŠI PRIMERANE FIDUCIÁRNE RIZIKO 29. PVR sa poskytuje väčšinou krajinám, ktoré majú zlé systémy SVF. Je to dokázané vo výročnom hodnotení politiky krajiny a inštitúcií vykonané Svetovou bankou, v ktorom je ukazovateľ kvality rozpočtového a finančného hospodárenia pomerne nízky pre väčšinu krajín, ktoré sú príjemcami PVR [16]. Zlé systémy SVF môžu viesť k plytvaniu finančných prostriedkov a neefektívnosti, čo znižuje účinnosť programov PVR pri dosahovaní ich cieľov znižovania chudoby. 30. Ďalším dôsledkom zlých systémov SVF je narastajúca korupcia. V hodnotení politiky krajiny a inštitúcií je zavedený aj ukazovateľ týkajúci sa transparentnosti, zodpovedateľnosti a korupcie vo verejnom sektore. Väčšina krajín, ktoré sú príjemcami PVR, majú počet bodov pri tomto ukazovateli podobne nízky [17]. Ďalšie náznaky často vysokej miery korupcie možno odvodiť z indexu vnímania korupcie, ktorý uverejňuje Transparency International. Spomedzi 27 krajín AKT, ktoré nie sú v nestabilnej situácii [18] a pre ktoré sa PVR plánuje v národných strategických dokumentoch pre 10. ERF, bolo 12 [19] z nich na základe indexu vnímania korupcie v roku 2009 klasifikovaných s "prebujnenou korupciou" [20]. Spomedzi šiestich krajín Latinskej Ameriky a Ázie s programami PVR malo päť [21] z nich rovnaké zaradenie. 31. Dvor audítorov zistil, že relevantné informácie o systémoch SVF a programoch reforiem na ich zlepšenie má Komisia k dispozícii na účely rozhodovania a monitorovania. Obzvlášť užitočným zdrojom informácií o systémoch SVF sú hodnotenia verejných výdavkov a finančnej zodpovednosti (PEFA). Sú založené na spoločnej metodike zostavenej v roku 2005 na základe spoločného úsilia poskytovateľov pomoci, na ktorom sa Komisia výrazne podieľala. Hodnotenia PEFA boli vykonané v mnohých krajinách [22] a podávajú správu o stave systému SVF v krajine na základe 28 ukazovateľov. Tieto hodnotenia v mnohých krajinách podporili dialóg o SVF a vypracovanie akčných plánov reforiem SVF a podporných programov. Výsledky týchto hodnotení sú aj dobrým základom pre meranie zlepšenia v priebehu času. V tejto súvislosti sú dopĺňané ročnými správami delegácií o SVF, ktoré sú vo všeobecnosti dobrým prehľadom o situácii v SVF a vývoji v poslednom období. 32. Napriek tomu Komisia nehodnotí fiduciárne riziko a nevyvodzuje o ňom závery. Je to čiastočne z toho dôvodu, že na rozdiel od niektorých členských štátov, napr. Francúzska [23], Spojeného kráľovstva [24] a iných organizácií [25], nemá na to metodiku. Okrem toho nemá dostatočné informácie o tom, ako dobre systémy SVF v praxi skutočne pracujú. Hodnotenia PEFA nie sú nástrojom na hodnotenie fiduciárneho rizika, pretože nie sú dostatočne hĺbkovým hodnotením miery dodržiavania kontrol a postupov a odhadovaného vplyvu korupcie. Takéto informácie by sa mali bežne nachádzať vo výročných správach najvyšších kontrolných inštitúcií a dozorných orgánov. Avšak v Ugande, kde najvyššia kontrolná inštitúcia vydáva výročnú audítorskú správu primerane včas, ju delegácia Komisie nevyužila dostatočne na určenie fiduciárnych problémov. Vo väčšine krajín najvyššie kontrolné inštitúcie vydávajú svoje správy s výrazným oneskorením, alebo sa ani nezverejňujú, napr. v Laose. 33. Okrem toho vo väčšine kontrolovaných krajín nedostatočná transparentnosť pri predkladaní štátneho rozpočtu a regionálnych rozpočtov taktiež Komisii sťažuje analýzu využívania rozpočtových zdrojov. Diagnostické štúdie, napr. prieskumy na sledovanie verejných výdavkov [26] a prehľady verejných výdavkov [27], môžu pomôcť kompenzovať tento nedostatok informácií tým, že identifikujú hlavné neefektívne oblasti a úniky, takže poskytovatelia pomoci a prijímateľské vlády môžu najprv zamerať ich úsilie na riešenie týchto problémov. Komisia tieto nástroje využíva pomerne málo. 34. Komisia uplatňuje vo svojich programoch PVR niekoľko metód, ktoré prispievajú k zníženiu fiduciárneho rizika, konkrétne kritérium oprávnenosti SVF, v ktorom sa vyžaduje uspokojivé napredovanie v reforme SVF, a ostatné podmienky SVF spojené s vyplatením pomoci. Komisia podporuje programy reforiem SVF prostredníctvom budovania kapacít a dialógom, a tým tiež znižuje riziko. Keďže však chýba podrobné a explicitné hodnotenie fiduciárneho rizika, je ťažšie vypracovať plán na zníženie tohto rizika, v ktorom by boli jasne stanovené riziká a definované opatrenia, ktoré sú potrebné na ich zníženie a v priebehu akého obdobia. Okrem toho sa opatrenia Komisie na zníženie rizík zväčša zameriavajú na zlepšenia, ktoré budú mať dosah len zo strednodobého a dlhodobého hľadiska. Málo sa využívajú krátkodobejšie opatrenia dohodnuté s vládami partnerských krajín na riešenie vysokorizikových oblastí, napríklad prostredníctvom pomoci najvyšším kontrolným inštitúciám vykonávať promptnejšie a kvalitnejšie audity alebo podporovaním krajín pri uplatňovaní štandardných medzinárodných postupov verejného obstarávania (pozri rámček 2). 35. Hoci Komisia zaradila takéto opatrenia na zníženie rizika do návrhu svojich programov PVR v rámci 9. ERF v Ugande a Benine, napr. využívanie súkromných audítorských firiem na podporu najvyšších kontrolných inštitúcií pri vykonávaní auditov a realizovaní prieskumov na sledovanie verejných výdavkov a prehľadov verejných výdavkov, tieto neboli doplnené o jasný a dohodnutý plán realizácie, ktorý by stanovil, ako a do kedy by tieto opatrenia riešili konkrétne riziká. V skutočnosti sa väčšina plánovaných opatrení napokon neuskutočnila. V programoch PVR týchto krajín v rámci 10. ERF a v programoch PVR krajín Ázie a Latinskej Ameriky, ktoré boli kontrolované, nie sú stanovené krátkodobejšie opatrenia. RÁMČEK 2 ZNIŽOVANIE FIDUCIÁRNEHO RIZIKA Dobré postupy Komisie: Etiópia Program na ochranu základných služieb II [28] bol vytvorený na podporu rozpočtov na regionálnej úrovni a nižších stupňoch vlády, ktoré boli zodpovedné za základné služby ako vzdelávanie, zdravotníctvo a vodohospodárstvo. Tento program obsahuje sprísnené opatrenia na predkladanie správ a zodpovedateľnosť, aby bolo možné overiť, či služby boli poskytnuté plánovaným príjemcom. Súčasťou týchto opatrení je pravidelnejšie a včasnejšie predkladanie správ o regionálnych a miestnych výdavkoch na základné služby. Okrem toho malo byť možné vystopovať tok štátnych finančných prostriedkov ku konečnému bodu dodania služieb, napr. prostredníctvom prieskumov o dodaní verejných služieb. Opatrenia na predkladanie správ a zodpovedateľnosť taktiež obsahovali následné preskúmanie verejného obstarávania, opatrenia na zlepšenie zverejňovania informácií o verejnom rozpočte na regionálnej a subregionálnej úrovni a v mieste dodania služieb, a priebežný audit výdavkov samosprávy generálnym audítorom v kombinácii s podporou budovania potrebných kapacít pre zamestnancov generálneho audítora. Zlé postupy Komisie: Paraguaj V prípravných dokumentoch na schválenie programu PVR Komisie sa neodkazuje na fiduciárne riziko, hoci celkový záver z hodnotenia finančnej zodpovednosti krajiny z augusta 2004 bol, že riziko finančného hospodárenia je vysoké a že na zníženie tohto rizika na prijateľnú úroveň boli potrebné reformy v oblasti vnútornej kontroly, externého auditu a kontroly decentralizovaných subjektov. Okrem toho sa v prípravných dokumentoch neopisujú hlavné riziká týkajúce sa neefektívnosti a plytvania štátneho rozpočtu a neriešia sa otázky korupcie napriek rozsahu tohto problému [29]. Napriek vysokej miere fiduciárneho rizika sa v prípravných dokumentoch neuvádza, ako sa majú hlavné nedostatky riešiť a neboli zavedené nijaké krátkodobejšie opatrenia. 36. Komisia venuje pomerne malú pozornosť riziku korupcie vo svojich programoch PVR z hľadiska cieľov, podpory pri budovaní kapacít a monitorovania a vo všeobecnosti ju málo spomína v hodnoteniach programov. Jedným z dôvodov je to, že Komisia ju považuje za všeobecnejší problém správy, čo viedlo k tomu, že nebola dostatočne riešená v rámci úsilia o reformu SVF. V roku 2008 však Komisia výrazne zvýšila svoje úsilie riešiť korupciu v Ugande spolu s ostatnými poskytovateľmi pomoci a Európskym úradom pre boj proti podvodom. ROZVOJOVÉ RIZIKO 37. Ak má byť PVR účinná, okrem fungujúcich systémov SVF krajiny potrebujú aj dobre vypracované stratégie národného rozvoja integrované do rámca štátneho rozpočtu a sektorových politík. Štruktúrované hodnotenie tejto stratégie by preto malo byť významnou časťou práce Komisie pri zostavovaní programov PVR. Dvor audítorov zistil, že stratégie národného rozvoja sú všeobecne opísané v dokumentoch Komisie o plánovaní, určení a formulovaní programu, ale nie sú kriticky hodnotené a Komisia nevyvodzuje explicitné závery o relevantnosti a spoľahlivosti stratégie. 38. Stratégie národného rozvoja sú vo všeobecnosti stále zlé, čo pravdepodobne znamená, že rozvojové riziko je vysoké. Z prieskumu Svetovej banky v roku 2007 vyplynulo, že len osem zo 62 preskúmaných rozvojových krajín (13 %) malo "dobre vypracovanú" stratégiu [30] , hoci banka zastávala názor, že všetky krajiny zaznamenali v tomto smere pokrok. Pri prieskume sa konkrétne zistilo, že: a) vo väčšine krajín boli stratégie stále len slabo prepojené na rozpočet; b) mnoho krajín stále uplatňovalo viaceré strednodobé stratégie, čo môže znamenať značné duplicitné úsilie a môže ohrozovať napredovanie ostatných zložiek stratégie; c) mnoho krajín si určilo ciele a priority prispôsobené ich špecifickým potrebám, ale musia lepšie objasniť, ako chcú tieto ciele dosiahnuť. 39. Komisia má značné množstvo informácií o rozvojových rizikách, nie sú však zreteľne uvedené v dokumentoch o určení a formulovaní programov PVR. Napríklad v Paraguaji sú riziká ako nedostatočné plánovanie finančných a ľudských zdrojov potrebných na realizáciu stratégie národného rozvoja, neprimerané inštitucionálne opatrenia, ktoré viedli k zlým a neefektívnym politikám, nedostatočná transparentnosť pri návrhu a realizácii politík a programov a neprimerané zacielenie výdavkov. Keď Komisia identifikovala riziká, ako napríklad pri Ugande a Vietname, nevyjadrila explicitný posudok o miere rozvojového rizika a systematicky nestanovovala opatrenia na jeho zníženie. NÁVRH A REALIZÁCIA RÔZNYCH ZLOŽIEK PROGRAMOV PVR KOMISIE NEZABEZPEČUJÚ OPTIMALIZÁCIU ICH POTENCIÁLNEHO VPLYVU 40. V tejto časti sa rieši otázka, či Komisia navrhla a realizovala rôzne zložky PVR účinne, t. j. prevod finančných prostriedkov, podpora pri budovaní kapacít, podmienky a dialóg. LOGIKA PRIDELENIA FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV NA JEDNOTLIVÉ PROGRAMY PVR NIE JE ZREJMÁ, ALE ICH VYPLATENIE PRE PARTNERSKÉ KRAJINY JE ČORAZ VIAC PREDVÍDATEĽNEJŠIE 41. Dvor audítorov preskúmal, či Komisia posudzovala sumy jednotlivých programov PVR podľa cieľov programov a konkrétnych okolností danej krajiny. Dvor audítorov ďalej preskúmal, či Komisia uhradila PVR predvídateľným spôsobom a v súlade s rozpočtovými systémami krajín. NEEXISTUJE RÁMEC NA POSUDZOVANIE PRIMERANÝCH SÚM NA PROGRAMY PVR 42. V národných strategických dokumentoch a rôznych dokumentoch používaných pri rozhodovaní o programoch PVR, ktoré Dvor audítorov preskúmal, chýba jasné vysvetlenie, ako bolo rozhodnuté o pridelenej PVR. Vo väčšine prípadov sa len uvádza všeobecný cieľ zvýšiť využívanie rozpočtovej podpory Komisiou (pozri bod 7). 43. Nepresné ciele (pozri bod 22) sú problémom pri posudzovaní sumy, ktorá sa má prideliť na jednotlivé programy PVR. Napríklad suma požadovaná na ovplyvnenie vzorov výdavkov z rozpočtu partnerskej krajiny alebo financovania rozpočtového deficitu sa môže dosť líšiť od sumy potrebnej na posilnenie systému SVF. 44. Komisia neposudzuje štruktúrovane očakávané prínosy a riziká. V jej interných pokynoch sa stanovuje, že sa stanoví prvý finančný rámec pre PVR a potom sa posúdia očakávané prínosy a riziká vyplývajúce z tohto pridelenia. Logickejšie by bolo najprv posúdiť očakávané prínosy a riziká programu PVR a potom určiť finančný prídel na základe tohto hodnotenie v rámci celkového limitu pre danú krajinu. 45. Pokiaľ ide o riziká, Komisia zohľadňuje riziko nevyužitia PVR z dôvodu nedodržania kritérií oprávnenosti (pozri bod 27). Pri 10. ERF vo všeobecnosti platilo, že čím nižšie bolo zhodnotené toto riziko v danej krajine, tým vyššiu PVR mohla pravdepodobne získať a tým vyššie percento jej národného indikatívneho programu bolo pridelené na PVR (pozri tabuľku). Komisia však pri rozhodovaní o výške financovania nezvažuje fiduciárne a rozvojové riziko (pozri body 32 a 37). TABUĽKA PREPOJENIE MEDZI PRIDELENÍM PVR A HODNOTENÍM KOMISIE RIZIKA NEVYUŽITIA PVR Z DÔVODU NEDODRŽANIA KRITÉRIÍ OPRÁVNENOSTI | NÍZKE RIZIKO | STREDNÉ RIZIKO | VYSOKÉ RIZIKO | Počet krajín AKT s programami rozpočtovej pomoci plánovanými v ich národnom indikatívnom programe pre 10. ERF | 20 | 14 | 8 | Počet krajín AKT bez programov rozpočtovej pomoci plánovanými v ich národnom indikatívnom programe pre 10. ERF [1001] | 0 | 8 | 18 | Percentuálny podiel rozpočtovej podpory v národnom indikatívnom programe pre 10. ERF | Priemerný | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % | Najnižší | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % | Najvyšší | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % | KOMISIA UHRÁDZA PVR PREDVÍDATEĽNÝM SPÔSOBOM A V SÚLADE SO SYSTÉMAMI KRAJÍN 46. Ústrednou časťou rozpočtovej podpory je zo zásady prevod finančných prostriedkov Komisiou na podporu štátneho rozpočtu prijímateľskej krajiny. V posledných rokoch sa v osvedčených postupoch poskytovania rozpočtovej podpory zdôrazňovala dôležitosť pre partnerské krajiny predvídať tok rozpočtovej pomoci pridelenej jej poskytovateľmi. Partnerským krajinám to umožňuje poznať dostatočne vopred výšku a čas úhrad. 47. Predvídateľnosť úhrad PVR Komisiou je vo všeobecnosti dobrá. Vo väčšine krajín sú úhrady naplánované tak, že sa uskutočnia rok po hodnotení výkonnosti, čo partnerskej krajine umožňuje začleniť PVR ako plánovaný príjem do rozpočtu. Vo väčšine prípadov, kedy boli platby uhradené neskoro, to bolo spôsobené oneskoreným predložením žiadostí o úhradu prijímateľskými krajinami a nemalo to výrazne negatívny vplyv. 48. Konkrétne, Komisia vyvinula značné úsilie, aby zlepšila predvídateľnosť tým, že zaviedla zmluvy o MRC [32]. V rámci týchto programov sa viažu finančné prostriedky na šesťročné obdobie namiesto zvyčajných troch rokov a v prípade, že sa naďalej spĺňajú podmienky oprávnenosti, je možné uhradiť aspoň 70 % celkového záväzku nezávisle od výkonnosti. Zmluvy o MRC sú udelené len tým krajinám, ktoré majú úspešné záznamy o implementácii rozpočtovej podpory, preukazujú záväzok monitorovať a dosiahnuť MRC a ktoré majú aktívne mechanizmy koordinácie poskytovateľov pomoci na podporu hodnotenia výkonnosti a dialógu. PODPORA PRI BUDOVANÍ KAPACÍT JE UŽITOČNÝM PRÍNOSOM, ALE ČASTO NEBOLA ZALOŽENÁ NA PRIMERANOM POSÚDENÍ PRIORITNÝCH POTRIEB 49. Podpora pri budovaní kapacít je jednou z hlavných zložiek programov PVR a je buď priamo súčasťou programu PVR alebo súčasťou sprievodného špecifického programu budovania kapacít s cieľom prispieť k splneniu cieľov programu PVR. Zvyčajne je na budovanie kapacít vyčlenených 5 % celkového financovania programu PVR. 50. V tejto časti sa rieši otázka, či podpora pri budovaní kapacít poskytnutá v rámci programov PVR účinne prispieva k dosiahnutiu cieľov programov. Dvor audítorov preskúmal, či je podpora pri budovaní kapacít relevantná, dostatočná a jasne definovaná vzhľadom na ciele programov a opatrenia ostatných poskytovateľov pomoci. Okrem toho Dvor audítorov preskúmal, či bola podpora pri budovaní kapacít implementovaná primerane. PODPORA PRI BUDOVANÍ KAPACÍT ZREJME NIE JE DOSTATOČNÁ A NAJRELEVANTNEJŠIA 51. Napriek dôležitosti podpory pri budovaní kapacít Komisia nemá nijaké kritériá alebo pokyny na hodnotenie podpory pri budovaní kapacít požadovanej na riešenie prioritných potrieb partnerskej krajiny. Hodnotenia potrieb budovania kapacít nie sú ucelené a systematicky nezohľadňujú podporu ostatných poskytovateľov pomoci, keď Komisia rozhoduje o pridelení súm na budovanie kapacít v rámci programov PVR [33]. 52. Zlepšovanie SVF je dôležitým cieľom všetkých programov PVR Komisie (pozri bod 18) a budovanie kapacít môže hrať dôležitú úlohu pri znižovaní rizika. Podpora Komisie pri budovaní kapacít sa preto hlavne zameriava na SVF. Napriek tomu nie je jasné prepojenie medzi potrebou zlepšiť SVF v danej krajine a výškou podpory pridelenej na budovaní kapacít. Preto nie je zrejmé, či podiel finančných prostriedkov programov PVR pridelený na budovanie kapacít, zvyčajne rádovo 5 %, stačí na to, aby mal výrazný vplyv. 53. Len obmedzená časť budovania kapacít pre SVF sa použila na posilnenie dozorných orgánov, akými sú najvyššie kontrolné inštitúcie, parlamenty a organizácie občianskej spoločnosti, ktoré sa snažia monitorovať, ako štát využíva rozpočtové prostriedky [34]. Podpora pri budovaní kapacít v ostatných oblastiach mimo SVF, na ktoré sa ciele programu PVR taktiež zameriavajú, najmä zdravotníctvo a vzdelávanie, je veľmi relevantná, ale vo všeobecnosti je marginálna. 54. V niektorých prípadoch sa podpora pri budovaní kapacít využila na financovanie pomoci na riadenie programov PVR. Výsledkom je, že tieto finančné prostriedky priamo neprispeli na vytvorenie udržateľnej kapacity v partnerskej krajine. V Nikarague sa technická pomoc zväčša zamerala na vypracúvanie správ, monitorovanie podmienok, prípravu žiadostí o úhradu a preskúmanie štátnych plánov. Podobne v Benine viac než tretina finančných prostriedkov, ktoré boli k dispozícii na podporu pri budovaní kapacít v rámci 9. ERF, bola venovaná na hodnotenie ukazovateľov, vypracúvanie spoločných výročných hodnotení, sformulovanie programu PVR v rámci 10. ERF a návrh podpory pri budovaní kapacít v SVF a štatistike. 55. V júli 2008 Komisia prijala stratégiu [35], ktorej cieľom bolo zlepšiť účinnosť jej pomoci na rozvoj kapacít tým, že požaduje, aby sa podporovali programy vedené krajinami, aby bola založená na požiadavke partnerskej krajiny a zameriavala sa na udržateľné výsledky. Po prijatí tejto stratégie boli v programoch zaznamenané zlepšenia v návrhu podpory pri budovaní kapacít. Podpora pri budovaní kapacít poskytnutá v rámci 10. ERF v Benine a Ugande sa poskytuje prostredníctvom trustových fondov viacerých poskytovateľov pomoci a v porovnaní s 9. ERF je relevantnejšia vzhľadom na prioritné potreby, lepšie naplánovaná a lepšie koordinovaná s ostatnými poskytovateľmi pomoci. Zostava však nejasné, ako boli stanovené výšky pomoci prostredníctvom týchto mechanizmov. POSKYTNUTÁ PODPORA BOLA UŽITOČNÝM PRÍNOSOM PRI BUDOVANÍ KAPACÍT, ALE VÝRAZNÁ ČASŤ DISPONIBILNÝCH FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV NEBOLA VIAZANÁ 56. Podpora pri budovaní kapacít bola užitočným prínosom, najmä keď bola poskytnutá v reakcii na jasnú žiadosť partnerskej krajiny. V oblasti SVF sa podpora týka najmä štátnych reforiem SVF v takých oblastiach, ako je rozpočtový proces, vnútorná kontrola, verejné obstarávanie a kvalita štatistických údajov. V prípadoch, kedy sa podpora pri budovaní kapacít zamerala na iné sektory, išlo najmä o oblasti ako formulovanie národných alebo sektorových stratégií, vývoj informačných systémov na riadenie sektoru, monitorovanie a hodnotenie (pozri rámček 3). RÁMČEK 3 PODPORA PRI BUDOVANÍ KAPACÍT Dobré postupy Komisie: Laos Komisia venovala značnú časť (približne 20 %) svojich finančných prostriedkov týkajúcich sa PVR na budovanie kapacít, čo odráža problémy vlád s kapacitami. Program sa zameriava na nedostatky SVF, ale taktiež sa snaží budovať kapacity v oblasti poskytovania sociálnych služieb, čo je relevantné vo vzťahu k cieľu Komisie zlepšiť výkonnosť v sektore zdravotníctva a vzdelávania. Medzi ciele technickej pomoci patrí sprostredkovanie sektorového dialógu medzi ministerstvami a rozvojovými partnermi a pomoc vláde dosiahnuť cieľové ukazovatele výkonnosti prepojené na variabilné splátky programu PVR. Tak sa vytvoril synergický účinok medzi rôznymi zložkami PVR, konkrétne medzi podporou pri budovaní kapacít na jednej strane a dialógom a podmienkami na strane druhej. Zlé postupy Komisie: Benin Podpora pri budovaní kapacít, ktorá sa má poskytnúť v rámci programu PVR 9. ERF predstavuje približne 2 % financovania programu a nie je jasne definovaná z hľadiska potrieb, cieľov, priorít a plánovania. Neexistuje zdokumentovaný názor, čo by sa mohlo a malo dosiahnuť v rámci trvania programu a ako k tomu prispeje podpora pri budovaní kapacít. Neuskutočnilo sa hodnotenie potrieb a neexistuje odôvodnenie, prečo boli niektoré oblasti vybrané na podporu a prečo niektoré oblasti, ako protikorupčné opatrenia a administratívna reforma, vybrané neboli, a to napriek tomu, že v stratégii na zníženie chudoby boli určené ako relevantné na prispenie k dobrej SVF. Existuje aj špecifický program na podporu reformy verejnej správy podľa cieľov. Tento program rieši príslušné nedostatky, ale prepojenie na program PVR je nejasné. Výsledky poskytnutej podpory boli rôzne, pretože časť poskytnutej pomoci neviedla k skutočnému zlepšeniu systémov. 57. Vo väčšine programov PVR boli finančné prostriedky pridelené na podporu pri budovaní kapacít napokon viazané len čiastočne, čo znížilo účinnosť tejto zložky programov PVR. V skutočnosti je pred uzavretím programov viazaných len približne 60 % finančných prostriedkov pridelených na podporu pri budovaní kapacít. Je to čiastočne spôsobené tým, že obdobie na realizáciu programov je často príliš krátke, aby sa navrhla a plne realizovala ich zložka budovania kapacít. Tento problém ešte zhoršujú ťažkosti najprv pri definovaní potrieb a potom oneskorenia pri realizácii činností budovania kapacít. Dvor audítorov preto zistil výrazné oneskorenia v počiatočnej fáze činností budovania kapacít v štyroch zo šiestich kontrolovaných krajín. Takéto ťažkosti s realizáciou činností však nie sú špecifické pre podporu pri budovaní kapacít v rámci programov PVR [36]. PODMIENKY SPOJENÉ S ÚHRADOU SÚ ORIENTOVANÉ NA VÝKONNOSŤ, V SKUTOČNOSTI VŠAK NEFUNGUJÚ PODĽA PLÁNU 58. Podmienky spojené s úhradou PVR obsahujú všeobecné podmienky týkajúce sa oprávnenosti na rozpočtovú podporu, ktoré musia byť splnené pred úhradou ktorejkoľvek pevne stanovenej alebo variabilnej splátky; a konkrétne podmienky týkajúce sa najmä variabilnej splátky prepojené na dosahovanie cieľových ukazovateľov výkonnosti [37]. Variabilné splátky sú osobitnou črtou programov rozpočtovej podpory Komisie a odrážajú rastúci dôraz rozvojovej spolupráce na dosahovanie výsledkov. Ako stimul, výška vyplatených variabilných splátok závisí od toho, do akej miery boli dosiahnuté vybrané ukazovatele výkonnosti. 59. Dvor audítorov preskúmal, či sú podmienky spojené s úhradou PVR relevantné vo vzťahu k cieľom programov PVR, či sú stimulom pre vládu dosiahnuť výsledky a či umožňujú objektívne zhodnotiť dosiahnutý pokrok. PODMIENKY SÚ VO VŠEOBECNOSTI RELEVANTNÉ, AVŠAK DOSIAHNUTIE ICH STIMULAČNÉHO ÚČINKU JE NEPRAVDEPODOBNÉ 60. Všeobecné podmienky spojené s úhradou ktorejkoľvek pevne stanovenej alebo variabilnej splátky sú relevantné, pretože sú zosúladené s cieľmi krajiny udržať makroekonomickú stabilitu a napredovať smerom k dobrej SVF a k zníženiu chudoby. V niektorých prípadoch je priestor na zlepšenie pri určovaní prioritných opatrení v SVF, ktoré sa majú realizovať [38]. Konkrétne podmienky spojené s variabilnou splátkou programov PVR sú vo všeobecnosti relevantné, pretože sú zosúladené s prioritami národného rozvoja partnerskej krajiny (pozri rámček 4). Komisia čoraz viac preberá ukazovatele výkonnosti zo stratégie národného rozvoja danej krajiny. V niektorých programoch Komisia použila ukazovatele zamerané na chudobnejšie regióny partnerských krajín alebo ktoré boli rozčlenené podľa pohlavia, aby zvýšila ich relevantnosť voči prioritám na zníženie chudoby. 61. Dvor audítorov zistil, že bolo pravdepodobné, že stimulačný účinok variabilných splátok bude menší, ako sa očakávalo. Pri ukazovateľoch výkonnosti bolo často ťažké stanoviť primerané ciele. Ciele, ktoré predstavujú nedostatočnú výzvu, alebo ciele, ktoré sú prehnane ambiciózne, môžu znížiť stimulačný účinok. Okrem toho často nie sú k dispozícii spoľahlivé štatistické údaje na stanovenie jasnej východiskovej situácie a na poskytnutie informácii o trendoch v minulosti (pozri bod 67). 62. Ďalej sa v dokumentoch Komisie v priebehu procesu stanovovania cieľov nepreukázala dostatočná analýza toho, aké reformy a dodatočné rozpočtové prostriedky by boli potrebné a reálne na dosiahnutie týchto cieľov. Keďže návrhy cieľov čoraz častejšie prichádzajú od samotných krajín, Komisia musí viesť analytický dialóg so štátnymi orgánmi, aby sa uistila, že ciele nie sú zámerne nízke alebo nerealisticky vysoké. Mnohé delegácie Komisie však na tento účel nemajú dostatočné odborné skúsenosti (pozri bod 74). Okrem toho sa v niektorých prípadoch ciele stanovili až neskoro v roku, za ktorý sa merala výkonnosť. RÁMČEK 4 VÝBER PODMIENOK Dobré postupy Komisie: Nikaragua Program PVR v Nikarague sa zameriava na vidiecke oblasti a vybrané sociálne ukazovatele, ukazovatele súkromného sektora a ukazovatele SVF. Tri sociálne ukazovatele tohto programu sú relevantné vo vzťahu k cieľom dokumentov o stratégii znižovania chudoby, pretože riešia niektoré príčiny chudoby uvedené v národnej stratégii. Štyri ukazovatele súkromného sektora tohto programu sa týkajú problému prenajímania pôdy a výrobnej kapacity, čo je v súlade s prioritou dokumentov o stratégii znižovania chudoby investovať do vidieckych oblastí a s potrebou posilniť prepojenie medzi výrobou, konkurencieschopnosťou a rozvojom pôdy s cieľom znížiť chudobu. Jeden z dvoch ukazovateľov SVF nadväzuje na odporúčania akčného plánu SVF. Okrem toho Komisia pri výbere ukazovateľov zohľadnila doplnkovosť s ďalšími dvoma programami PSR. Zlé postupy Komisie: Benin Relevantnosť ukazovateľov výkonnosti je ovplyvnená niekoľkými nedostatkami: všetky ciele na rok 2005 týkajúce sa sektoru vzdelávania boli dosiahnuté, čo vyvoláva dojem dobrej výkonnosti v tomto sektore, avšak v spoločnom výročnom hodnotení [39] za daný rok bol vyslovený záver, že realizácia reforiem v tomto sektore je neuspokojivá; dva zo štyroch ukazovateľov, ktoré sa týkajú zdravotníctva, merajú frekvenciu návštev zdravotných stredísk. Prioritou vlády však bola preventívna činnosť proti malárii, čo bude mať pravdepodobne nepriaznivý účinok na tento ukazovateľ. V dôsledku toho Komisia musela vylúčiť tieto ukazovatele z výpočtu výšky variabilnej splátky za rok 2006; ukazovatele SVF neriešia hlavné potreby reformného procesu SVF. Podľa záverov spoločných výročných hodnotení, ako aj hodnotení PEFA najviac potrebné boli zlepšenia v oblasti externej kontroly, finančnej zodpovednosti a výberu daní. To isté stanovisko vyjadrila aj Komisia v internom hodnotení kvality pri formulovaní programu PVR v rámci 10. ERF. Tento program však neobsahuje podmienku ohľadom miery výberu daní a obsahuje len jednu podmienku o externej kontrole pre variabilnú splátku za rok 2009, ktorá nebola ponechaná po zvyšok programu. 63. V Ugande bola polovica cieľov PVR týkajúcich sa zdravotníctva stanovená bez vysvetlenia buď pod, alebo oveľa nad východiskovú situáciu. V Laose a Paraguaji niekoľko stanovených cieľov nebolo príliš veľkou výzvou, niekedy boli jednoducho stanovené na rovnakú úroveň ako východisková situácia. V Nikarague vláda priznala, že pre mnoho cieľov nemala primeraný sprievodný rozpočet. 64. Ďalší faktor, ktorý ovplyvňuje stimulačný účinok variabilnej splátky, je podiel programu PVR, ktorý je na ňu pridelený. Komisia nemá nijaké kritériá na rozhodnutie o pridelení finančných prostriedkov na pevne stanovené a variabilné splátky, čo vedie k výrazných rozdielom v pridelených sumách medzi regiónmi a krajinami [40]. Pomer pevne stanovenej a variabilnej splátky sa môže výrazne líšiť aj medzi dvoma následnými programami v tej istej krajine bez zrozumiteľného vysvetlenia príčiny. Komisia zastáva názor, že PVR pridelená na variabilnú splátku by mala byť vyššia v krajinách, pri ktorých má väčšie obavy o ich záväzkoch so znižovaním chudoby a reformami. Tento prístup sa však neuvádza vo vnútorných pokynoch Komisie alebo v dokumentoch k jednotlivým programom. Okrem toho sa v značnom počte programov PVR, najmä v krajinách Ázie a Latinskej Ameriky, variabilné splátky nepoužívajú. 65. V niektorých dohodách o financovaní sa taktiež nachádzajú ustanovenia s takým účinkom, že ak sa nedosiahnu ukazovatele výkonnosti pre variabilnú splátku, Komisia môže vyplatiť neuhradené finančné prostriedky na konci programu, ak sa splnia nové podmienky. Takáto možnosť bola stanovená v programoch PVR v Benine, Nikarague a Paraguaji. V iných prípadoch sa neuhradené finančné prostriedky pridelili iným programom Komisie alebo projektom v inej krajine. ČASTO JE ŤAŽKÉ POSÚDIŤ, ČI BOLI PODMIENKY SPLNENÉ ALEBO NIE 66. Všeobecné podmienky na úhradu PVR sú často definované vágne, založené sú na "uspokojivej" výkonnosti vlády partnerskej krajiny realizovať stratégiu národného rozvoja, reformu SVF a makroekonomické riadenie. Nestanovujú sa žiadne konkrétne medzníky alebo výstupy, ktoré by slúžili ako kritérium, čo je "uspokojivé". Dvor audítorov vyjadril vo výročných správach o aktivitách financovaných siedmym, ôsmym, deviatym a desiatym ERF [41] pripomienku, že Komisia často dôjde k záveru, že napredovanie reformy SVF bolo "uspokojivé", pričom má len obmedzené dôkazy na podporu svojho stanoviska. Tento prístup odráža obavy Komisie o zabezpečenie kontinuity jej programov, hoci treba priznať, že Komisia zlepšila analýzy v tejto oblasti od začiatku 10. ERF. 67. Nespoľahlivé údaje môžu komplikovať posúdenie, či podmienky založené na cieľoch ukazovateľov výkonnosti boli dosiahnuté alebo nie. V hodnotení Svetovej banky "Stratégie národného rozvoja založené na výsledkoch" z roku 2007 sa zdôrazňujú zlé štatistické systémy ako hlavná výzva, ktorej čelí takmer všetkých 62 kontrolovaných krajín. Tento problém komplikuje skutočnosť, že Komisia stanovuje ciele ukazovateľov výkonnosti pre variabilnú splátku raz ročne, hoci medziročné napredovanie v niektorých oblastiach možno realisticky očakávať len ako malý percentuálny nárast. Takéto malé percentuálne nárasty je ťažké merať spoľahlivo. POTENCIÁL DIALÓGU S PARTNERSKÝMI KRAJINAMI SA NEVYUŽÍVA NAPLNO 68. Jedným z hlavných prínosov rozpočtovej podpory je väčšia možnosť dialógu o štátnych politikách medzi poskytovateľmi pomoci a vládami. Dialóg môže hrať veľmi dôležitú úlohu ako pomoc pri dosahovaní výsledkov programov PVR, pretože Komisii umožňuje prediskutovať s vládami definíciu a plnenie hlavných cieľov politiky podporovanej programom. Dialóg má byť aj hlavnou časťou prístupu Komisie k rozpočtovej podpore, ktorý je založený na výsledkoch, pretože ho Komisia využíva spolu s podmienkami a cieľmi stanovenými na kontrolu výkonnosti vlády. Dialóg sa zvyčajne vedie spolu s ostatnými poskytovateľmi pomoci na úrovni politiky aj na technickej úrovni. 69. Dvor audítorov preskúmal, či Komisia riadi dialóg s partnerskou krajinou takým spôsobom, ktorý prispieva k dosiahnutiu očakávaných výsledkov programov PVR. Na tento účel Dvor audítorov preskúmal, či boli ciele a spôsoby dialógu jasne definované a primerané, či sa Komisia aktívne zúčastnila dialógu na náležitej úrovni a v súlade so stanovenými spôsobmi a či prínos Komisie do dialógu primerane riešil hlavné aspekty znižovania chudoby a reformy verejných financií. NEEXISTUJE PRIMERANÝ RÁMEC NA ZABEZPEČENIE ÚČINNÉHO DIALÓGU 70. Vo väčšine krajín, ktorým sa poskytuje PVR, sa uzatvárajú spoločné dohody poskytovateľov pomoci medzi poskytovateľmi pomoci a partnerskými krajinami, v ktorých sa stanovujú spoločné zásady a postupy na vedenie dialógu a Komisia aktívne podporuje a je účastníkom týchto dohôd. Komisia napriek tomu zatiaľ nevypracovala podrobné pokyny, ktoré by zabezpečili, že jej zamestnanci naplno využijú možnosti na dialóg. 71. Vo vnútorných pokynoch Komisie sa uvádza málo informácií o tom, aké by mali byť ciele a obsah dialógu, ako aj o tom, ako viesť a dokumentovať dialóg v rôznych fázach programového cyklu. Vyžaduje sa však v nich zavedenie "primeranej stratégie dialógu", keď sa zistia nedostatky ovplyvňujúce hlavné aspekty programu PVR. V skutočnosti tieto stratégie neboli vypracované a to napriek tomu, že by mohli hrať užitočnú rolu vo všetkých programoch PVR tým, že by pomohli systematicky zlepšovať účinnosť dialógu stanovením jasných cieľov a spôsobov a určením ľudských zdrojov potrebných na vedenie dialógu. 72. Rozsah zavedenia dobrého základu na dialóg v rámci programov PVR sa líšil. V Laose a Vietname sa jasne stanovili ciele a spôsoby dialógu v rámci ročného cyklu programov stratégie znižovania chudoby vedených Svetovou bankou, na ktorých sa podieľali programy PVR Komisie, pričom sa dialóg zameral na reformy, ktoré majú zaviesť vlády týchto štátov. Naopak v Ugande a Paraguaji bolo málo podrobných informácií o konkrétnych cieľoch dialógu Komisie v priebehu programu a v Paraguaji boli spôsoby, ktoré sa mali uplatniť na dosiahnutie cieľov, tiež málo jasné. V Benine sa dosiahol v tomto ohľade výrazný pokrok v rámci 10. ERF v porovnaní s 9. ERF. ZAPOJENIE KOMISIE DO DIALÓGU JE RÔZNE, ALE ČASTO JE OBMEDZENÉ 73. Programy PVR sú obzvlášť významné v tom, že Komisii umožňujú viesť dialóg o štátnom rozpočte a SVF a zapojenie Komisie do dialógu o PVR je vo všeobecnosti v tejto oblasti väčšie. Výsledky hodnotení PEFA (pozri bod 31) majú často katalytický účinok na posilnenie dialógu o SVF. V ostatných oblastiach, na ktoré sa zvyčajne zameriavajú ciele programov PVR, sa v mnohých prípadoch dialóg Komisie obmedzuje na záležitosti týkajúce sa posudzovania splnenia podmienok variabilnej a pevne stanovenej splátky programu, a nie na riešenie celkovej výkonnosti vlády v príslušných oblastiach. V dôsledku toho Komisia často nehrá v dialógu takú úlohu, ktorá by sa očakávala vzhľadom na jej významný finančný príspevok (pozri rámček 5). RÁMČEK 5 DIALÓGU Dobré postupy Komisie: Vietnam Vo Vietname Komisia poskytuje PVR v rámci pôžičiek Svetovej banky na zníženie chudoby, čo je mechanizmus PVR, ktorý používajú vo Vietname všetci poskytovatelia pomoci. Je to jasný rámec pre dialóg medzi poskytovateľmi pomoci na čele so Svetovou bankou a vládou. Je to ročný cyklus, v rámci ktorého všetci spolufinancovatelia spoločne s vládou definujú, monitorujú a hodnotia podmienky. Pri svojom dialógu sa Komisia zameriava na obmedzený počet oblastí, ktoré odrážajú jej úsilie rešpektovať Kódex EÚ týkajúci sa rozdelenia práce v oblasti rozvojovej politiky. Zlé postupy Komisie: Paraguaj Cieľom programu PVR v Paraguaji je podporovať zavedenie siete sociálnej ochrany, ktorá je dôležitou zložkou osi sociálnej ochrany národnej stratégie na zníženie chudoby. Po veľkej politickej zmene po voľbách sa dialóg viedol v osobitnom politickom kontexte. Nie je zavedený štruktúrovaný rámec dialógu s mechanizmami koordinácie poskytovateľov pomoci, napr. pracovné skupiny alebo spoločné výročné hodnotenia, v rámci ktorých by sa podrobne prediskutovalo plnenie národnej stratégie na zníženie chudoby. Komisia zamerala svoj dialóg na to, ako vláda spĺňa ukazovatele pre variabilné splátky. V dôsledku toho venovala málo pozornosti celkovému zavedeniu siete sociálnej ochrany a nevyužila príležitosť na širšiu rozpravu o kvalite sociálnych služieb. V skutočnosti obmedzené monitorovanie zavedenia siete sociálnej ochrany Komisiou a akčného plánu SVF obmedzujú možný rozsah dialógu. To znamená, že neprimeraná výkonnosť sa neodhalí dostatočne včas, aby bola možná včasná odpoveď prostredníctvom dialógu. Ak sa ukazovatele nedosiahli alebo sa dosiahli s oveľa väčšou maržou, ako by sa bežne očakávalo, Komisia nežiadala vládu o vysvetlenie, ani nespochybnila spoľahlivosť štatistík. 74. Kľúčový faktor, ktorý ovplyvňuje kvalitu dialógu, sú schopnosti príslušných zamestnancov Komisie. Dôležitou príčinou, prečo Komisia nevyužila naplno možnosti na dialóg poskytnuté PVR, sú nedostatočné odborné skúsenosti v mnohých delegáciách Komisie v prioritných oblastiach, ktorých sa týkajú ciele programov PVR. Vo výročnej správe o ERF za rok 2007 (bod 33) Dvor audítorov uviedol, že "zvýšenie rozpočtovej podpory … vytvára potrebu špecifických zručností a znalostí a Dvor audítorov poznamenáva, že útvar vnútorného auditu úradu EuropeAid odporučil vytvorenie politiky v oblasti ľudských zdrojov vo vzťahu k rozpočtovej podpore, ktorá by zahŕňala ciele, pokiaľ ide o počet, zručnosti a znalosti zamestnancov v oblasti rozpočtovej podpory". 75. Hoci je vo všeobecnosti dialóg o SVF pre Komisiu prioritou, je ťažké prijať špecialistov na SVF pre pomerne obmedzené odborné znalosti v tejto oblasti. Komisia sa snaží prekonať tento problém vypracovaním niekoľkých školení o SVF. Komisia mala tendenciu dávať nižšiu prioritu zabezpečeniu primeraných ľudských zdrojov pre dialóg o sektore zdravotníctva a vzdelávania, a to napriek tomu, že Komisia systematicky zaraďuje ciele pre tieto dva sektory do svojich programov PVR [42]. Delegácia v Benine síce mala špecialistov na správu verejných financií, ale nemala nijakých zamestnancov špecializovaných na zdravotníctvo a vzdelávanie, čo znamenalo, že sa nemohla zúčastňovať pracovných skupín v oblasti zdravotníctva a vzdelávania [43] a môže sa len v obmedzenej miere podieľať na spoločných výročných hodnoteniach [44]. 76. Súčasťou dialógu sú aj listy, ktoré Komisia zasiela vládam, aby ich informovala o sume variabilnej splátky, ktorá im bude uhradená. Komisia zaraďuje do týchto listov relevantné informácie o záležitostiach týkajúcich sa obáv o ďalšom spĺňaní kritérií oprávnenosti na program PVR, realizácii programu PVR a výkonnosti vlády v oblastiach, na ktoré je program PVR zameraný. Pri niektorých krajinách sa však táto možnosť vôbec nevyužila (napr. Paraguaj) alebo len čiastočne (napr. Benin). 77. Napriek dôležitosti dialógu je interné predkladanie správ Komisie o dialógu uskutočnenom konkrétne v rámci programov PVR obmedzené [45]. Interné predkladanie manažérskych správ z delegácií ústrediu úradu EuropeAid sa obmedzuje najmä na všeobecné poznámky o stave politického dialógu o celkovom programe spolupráce. Tento nedostatok informácií a chýbajúce jasné ciele dialógu Komisie o PVR (pozri bod 71) Komisii sťažuje posúdiť a preukázať, do akej miery dialóg účinne prispel k dosiahnutiu cieľov programov PVR. SPRÁVY, KTORÉ KOMISIA PREDKLADÁ EXTERNÝM ZÚČASTNENÝM STRANÁM, SA ZAMERIAVAJÚ SKÔR NA POTENCIÁLNE PRÍNOSY PVR NEŽ NA VÝSLEDKY 78. Hlavné dokumenty Komisie, v ktorých predkladá informácie o externej spolupráci vrátane PVR, sú jej výročné správy o rozvojovej politike a politike vonkajšej pomoci Európskeho spoločenstva a ich vykonávaní [46]. V roku 2008 Komisia taktiež uverejnila dva dokumenty venované predmetu rozpočtovej podpory, jeden pod názvom "Rozpočtová podpora – otázka vzájomnej dôvery" a druhý pod názvom "Rozpočtová podpora – účinný spôsob financovania rozvoja?". Okrem toho vypracúva informačné správy pre riadiace výbory ERF a nástroja rozvojovej spolupráce zložené zo zástupcov členských štátov [47]. 79. Dvor audítorov preskúmal, ako Komisia predkladá správy o svojich programoch PVR a posúdil, či sú tieto správy jasné, dôkladné a presné najmä pokiaľ ide o účinnosť, potenciálne prínosy a riziká programov a plnenie výziev. Dvor audítorov sa zameral na výročné správy Komisie z obdobia rokov 2001 – 2009. SPRÁVY PREDKLADANÉ EXTERNÝM ZÚČASTNENÝM STRANÁM SA ZAMERIAVAJÚ NA POTENCIÁLNE PRÍNOSY PVR 80. Výročné správy spravidla obsahujú informácie opisujúce postupy Komisie na riadenie rozpočtovej podpory a nový vývoj vo forme tohto nástroja. Taktiež sa v nich nachádzajú podrobnosti o finančných prostriedkoch viazaných v rámci rozpočtovej podpory. Okrem toho sa značne venujú potenciálnym prínosom rozpočtovej podpory. 81. Komisia pravidelne využíva výročné správy na vysvetlenie potenciálnych prínosov rozpočtovej podpory, napr. zosúladenie pomoci so štátnymi politikami a systémami, lepšie zapojenie sa, lepšie možnosti na dialóg, lepšie zosúladenie poskytovateľov pomoci, väčšia predvídateľnosť pomoci a nižšie náklady na transakcie. V správach sa však zvyčajne nezdôrazňuje skutočnosť, že opisované prínosy sú len potenciálne. V skutočnosti väčšinu z nich možno prinajlepšom realizovať len čiastočne, pretože potrebné podmienky v prijímateľskej krajine ešte nie sú plne zavedené najmä pre pretrvávajúce nedostatky v plánoch národného rozvoja a systémoch SVF (pozri body 26, 29 a 38). Podobne samotná Komisia často nemá kapacitu na to, aby naplno využila výhody potenciálnych prínosov, najmä tam, kde jej delegácie nemajú dostatočné odborné skúsenosti naplno využiť lepšie možnosti na dialóg, ktorý rozpočtová podpora ponúka (pozri bod 74). 82. Po Parížskej deklarácii o účinnosti pomoci z roku 2005 sa vo výročných správach Komisie zdôrazňuje úloha rozpočtovej podpory vo zvyšovaní "účinnosti pomoci" [48]. V správach sa však jasne nerozlišuje medzi "účinnosťou pomoci", ktorá je cieľom Parížskej deklarácie, pod čím sa rozumie zlepšenie poskytovania pomoci dodržiavaním hlavných zásad Parížskej deklarácie, a "účinnosťou pomoci" z hľadiska konečného vplyvu pomoci na zníženie chudoby. Využívať rozpočtovú podporu ako prostriedok na lepšie dodržiavanie zásad Parížskej deklarácie nie je zárukou, že je pomoc účinná v zlepšovaní života chudobných ľudí. 83. Vzhľadom na potenciálnu úlohu, ktorú by rozpočtová podpora mohla zohrávať v poskytovaní pomoci v súlade so zásadami Parížskej deklarácie, sa Európska únia zaviazala k cieľu poskytovať 50 % svojej medzivládnej pomoci prostredníctvom systémov krajín (pozri bod 7). Okrem toho sa percentuálny podiel pomoci poskytnutej prostredníctvom rozpočtovej podpory používa ako ukazovateľ výsledkov v ročných plánoch práce úradu EuropeAid. Na tomto základe je dôležitou črtou podávania informácií o rozpočtovej podpore vo výročných správach zdôrazňovanie pokroku, ktorý sa dosiahol smerom k tomuto kvantitatívnemu cieľu, hoci nárast vo využívaní rozpočtovej podpory nemusí nevyhnutne znamenať nárast v jej účinnosti pri znižovaní chudoby. V SPRÁVACH PREDKLADANÝCH EXTERNÝM ZÚČASTNENÝM STRANÁM SA PODÁVA MÁLO INFORMÁCIÍ O RIZIKÁCH, PLNENÍ VÝZIEV A SKUTOČNEJ ÚČINNOSTI 84. Vo výročných správach sa venuje skutočným výsledkom rozpočtovej podpory podstatne menej ako ich potenciálnemu prínosu a častejšiemu využívaniu. Nedostatok informácií o výsledkoch rozpočtovej podpory vo výročných správach je v protiklade s informáciami o ostatných formách pomoci, ktoré Komisia získava z monitorovacieho systému zameraného na výsledky, ktorý vypracovala na vykonávanie každoročných hodnotení projektov. Komisia nemá žiadne iné vnútorné postupy na predkladanie správ na systematické hodnotenie výsledkov znižovania chudoby prostredníctvom programov PVR, ktoré by sa mohli následne využiť na účely externého predkladania správ. Neexistuje ekvivalent k výročným správam delegácií o SVF (pozri bod 31) na podávanie správ o pokroku pri dosahovaní cieľov v oblasti znižovania chudoby. Správy o riadení vonkajšej pomoci, ktoré vypracúvajú delegácie každých šesť mesiacov pre úrad EuropeAid, sa zameriavajú skôr na stav realizácie než na výsledky. 85. Najlepšia spätná väzba k výsledkom PVR bola vo výročnej správe za rok 2007. Bol v nej prehľad zistení zo spoločného hodnotenia PVR za rok 2006, ktoré bolo prvým veľkým hodnotením PVR, ktoré sa vykonalo. Hoci sa v hodnotení uvádzalo, že PVR mala pozitívny účinok na politiku a správu verejných financií, vo výročnej správe bola taktiež poznámka, že "PVR mala zatiaľ väčšinu účinkov na prístup k službám, a nie na príjmovú chudobu a zverenie právomoci chudobným". Vo svojej výročnej správe za rok 2009 Komisia priznala obmedzenia tohto hodnotenia, ktorým sa "nedostatočne zhodnotili výsledky". 86. Existujú obavy, že nie je stanovená metodika hodnotenia vedúca k hodnotiacej práci, ktorá by poskytla dôkazy o tom, či a za akých okolností môže rozpočtová podpora účinne prispieť k zníženiu chudoby. Ťažkosti, ktoré nastali pri hodnotení v roku 2006, boli čiastočne spojené so základnou výzvou hodnotenia účinnosti rozpočtovej podpory, ktorou je, ako pripísať zlepšenie vo vývoji konkrétne rozpočtovej podpore. Je to spôsobené tým, že rozpočet poskytovateľov pomoci je spojený so štátnym rozpočtom, a preto ho nemožno samostatne identifikovať, a pretože zlepšené výsledky môžu byť spôsobené externými faktormi, ako aj programami vlády, na ktoré sa prispieva z rozpočtovej podpory. 87. Od hodnotenia z roku 2006 Komisia stojí na čele úsilia poskytovateľov pomoci v rámci Výboru pre rozvojovú pomoc Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj s cieľom vypracovať lepši metodiku hodnotenia, ktorá by lepšie riešila otázku vplyvu rozpočtovej podpory. Na konci roka 2009 začali tri pilotné hodnotenia na úrovní štátov, z ktorých dve viedla Komisia. 88. Dôležitým strednodobým cieľom PVR, o ktorom by tiež bolo užitočné získať informácie, je prispieť k zlepšeniu SVF v partnerskej krajine. Zabezpečiť, aby sa systémami SVF účinne prevádzali rozpočtové zdroje na výdavky na chudobných je základnou zložkou dosiahnutia celkového cieľa zníženia chudoby. Hoci Komisia vypracovala systém každoročného predkladania správ delegáciami o záležitostiach SVF, v týchto správach sa nehodnotí dosahovanie cieľov SVF v rámci programov PVR. To znamená, že je zas k dispozícii málo informácií na účely externého predkladania správ o dosahovaní cieľov SVF v rámci PVR, čo vysvetľuje, prečo sa výročné správy tak málo venujú tejto záležitosti. 89. Hlavným rizikom rozpočtovej podpory, najmä pri zlej SVF a často pri vysokej miere korupcie, je to, že rozpočet prijímateľskej krajiny nebude použitý na plánovaný účel zníženia chudoby. Vo výročných správach sa však tejto záležitosti venuje zvyčajne málo pozornosti. V predslove k výročnej správe za rok 2009 sa píše v súvislosti s najväčšími prijímateľmi rozpočtovej podpory, že "preukázali spoľahlivosť ich verejných financií". Výročné správy sa tiež viac zameriavajú na potenciálne prínosy rozpočtovej podpory pri rozvoji systémov SVF ako na riziko, že zlé systémy SVF spôsobia, že sa rozpočtovou podporou nedosiahnu ciele súvisiace so znížením chudoby. 90. Pri riešení otázok SVF v rámci rozpočtovej podpory sa vo výročnej správe Komisie často odkazuje na rozvoj rámca PEFA ako diagnostického nástroja pre SVF. Ako už bolo uvedené (pozri bod 31), hodnotenia PEFA skutočne zohrávajú užitočnú úlohu pri zdôrazňovaní oblastí, kde krajiny potrebujú zlepšiť správu verejných financií a pri meraní tohto zlepšenia v priebehu času. Vyváženejšie vykreslenie úlohy hodnotenia PEFA by však poukázalo aj na jeho obmedzenia a že ako také nie je nástrojom na hodnotenie rizika. 91. Vo výročných správach Komisie sa taktiež neriešia hlavné výzvy, pred ktorými stojí pri riadení PVR, na ktoré poukazuje Dvor audítorov v tejto správe, napr. nevýhody ako aj výhody podmienok Komisie založených na výsledkoch, schopnosti jej zamestnancov naplno využiť možnosti na dialóg, ktorý poskytuje PVR, a relevantnosť a efektívnosť technickej spolupráce spojenej s programami PVR. 92. Európsky parlament v správe o udelení absolutória za ERF za rozpočtový rok 2007 zdôraznil potrebu, aby sa správy Komisie o rozpočtovej podpore zakladali na "analytických a hodnotiteľných informáciách, a nielen opisných informáciách" [49]. Vo všeobecnosti sa od Komisie žiada, aby svoj prístup založila na "skutočnosti a dôkazoch", a nie na "rétorike" [50]. V správe o následných opatreniach sa Komisia zaviazala podrobne zachytiť otázky rozpočtovej podpory v ďalších správach. ZÁVERY A ODPORÚČANIA CELKOVÉ ZÁVERY 93. Poskytovanie pomoci prostredníctvom PVR má rôzne potenciálne prínosy z hľadiska poskytnutia pomoci. Tak ako pri ostatných formách pomoci, konečný vplyv PVR na zníženie chudoby však závisí od konkrétnych okolností v danej krajine. Taktiež závisí od toho, ako účinne Komisia riadi svoje programy PVR. Dvor audítorov zistil, že Komisia síce v poslednom desaťročí vyvinula značné úsilie na rozvoj svojho prístupu k poskytovaniu pomoci prostredníctvom PVR, napriek tomu pretrvávajú nedostatky v metodike a riadení programov PVR v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie, ktoré preto menej pravdepodobne dosiahnu svoj plný potenciál účinnosti. 94. Je potrebné uznať, že programy PVR Komisie sa pripravujú a realizujú v spolupráci s ostatnými poskytovateľmi pomoci a že mnohé nedostatky, ktoré Dvor audítorov zistil, sa netýkajú výlučne Komisie. Ostatné najvyššie kontrolné inštitúcie, napr. Najvyšší kontrolný úrad Spojeného kráľovstva [51] a Najvyšší kontrolný úrad Švédska [52], vyjadrili podobné pripomienky k riadeniu PVR ich agentúrami na poskytovanie pomoci. Komisia však nesie výhradnú zodpovednosť za finančné rozhodnutia a zodpovedá sa rozpočtovému orgánu za riadenie programov PVR. 95. Komisia si uvedomuje potrebu zlepšiť riadenie PVR a koncom roka 2009 začala revíziu svojich vnútorných pokynov s cieľom riešiť väčšinu záležitostí, na ktoré poukázal Dvor audítorov. Hlavný aspekt, ktorý sa v súčasnosti nerieši, je potreba, aby Komisia zlepšila predkladanie správ externým zúčastneným stranám. Hoci je povzbudzujúce, že Komisia začala tento proces revízie, či bude však v konečnom dôsledku účinný, bude záležať od výsledkov. Pre Komisiu zostáva výzvou vypracovať primerané pokyny a účinne a jednotne ich uplatňovať všetkými zamestnancami Komisie. Bude si to vyžadovať silné odhodlanie na všetkých úrovniach, jasný časový plán, ďalšie školenia pre príslušných zamestnancov, väčšiu podporu delegáciám a podrobné monitorovanie dodržiavania revidovaných pokynov. KONKRÉTNE ZÁVERY A ODPORÚČANIA 96. Hoci pozitívnou črtou je systematické zaraďovanie makroekonomických cieľov a cieľov v oblasti SVF a v posledných programoch došlo k istému zlepšeniu pri definovaní cieľov, ciele sú nedostatočne prispôsobené konkrétnym okolnostiam danej krajiny a často sú nepresné. Okrem toho ciele nezohľadňujú ľudské zdroje, ktoré majú delegácie k dispozícii. ODPORÚČANIE 1 VÝBER A FORMULOVANIE CIEĽOV A OČAKÁVANÝCH VÝSLEDKOV PROGRAMOV PVR Komisia by mala prispôsobiť ciele svojich programov rozpočtovej podpory špecifickým okolnostiam v danej krajine. V tomto ohľade by Komisia mala: a) zabezpečiť, aby sa programy PVR a jej ostatné programy v danej krajine vzájomne dopĺňali; b) viac sa zamerať na konkrétne oblasti v rámci všeobecných národných priorít, v ktorých môže mať Komisia najväčšiu pridanú hodnotu; c) stanoviť ciele, ktoré sú dostatočne presné, merateľné a časovo ohraničené, aby bolo možné monitorovať napredovanie a hodnotiť výsledky; d) jasne vyjadriť logiku pomoci explicitným prepojením cieľov a návrhom rôznych zložiek programov PVR. 97. Dynamické vykladanie podmienok oprávnenosti Komisiou predstavuje vysoké riziko, že partnerské krajiny nepoužijú finančné prostriedky účinne a efektívne. Komisia však nemá dobre vypracovaný rámec riadenia rizík pre svoje programy PVR a neriadi riziká primeraným spôsobom. ODPORÚČANIE 2 RIADENIE HLAVNÝCH RIZÍK TÝKAJÚCICH SA ÚČINNOSTI PROGRAMOV PVR Komisia by mala posilniť riadenie rizík, aby lepšie chránila finančné prostriedky EÚ pred únikmi, plytvaním a neúčinnosťou. V tomto ohľade by Komisia mala: a) vykonať štruktúrované a explicitné hodnotenie fiduciárneho a rozvojového rizika na začiatku programov PVR a pravidelne ho aktualizovať v priebehu realizácie programu; b) ako základ pre hodnotenie fiduciárneho rizika: lepšie využívať informácie, ktoré už má k dispozícii, najmä hodnotenia PEFA a CPIA, informácie o plnení rozpočtu, správy najvyšších kontrolných inštitúcií a parlamentov a informácie od organizácií občianskej spoločnosti; častejšie využívať ostatné nástroje, napr. prieskumy na sledovanie verejných výdavkov, prehľady verejných výdavkov a správy o korupcii; c) ako základ pre hodnotenie rozvojového rizika vykonať podrobné hodnotenie relevantnosti a spoľahlivosti stratégie národného rozvoja vrátane jej vierohodnosti vzhľadom na jej prepojenie na rozpočet a hlavné sektorové politiky; d) zapracovať do podmienok, dialógu a podpory pri budovaní kapacít primeraný súbor presných opatrení na monitorovanie a zníženie hlavných zistených rizík v presne stanovenom termíne, vrátane krátkodobejších opatrení, kde sú systémy SVF obzvlášť zlé. 98. Návrh a realizácia štyroch zložiek programov PVR Komisie, t. j. financovanie, podpora pri budovaní kapacít, podmienky a dialóg, nezabezpečujú optimalizáciu ich potenciálneho vplyvu: a) úhrady sa uskutočňujú predvídateľným spôsobom a v súlade s rozpočtovými systémami krajín, avšak logika pridelenia finančných prostriedkov na jednotlivé programy PVR nie je zrejmá; b) podpora pri budovaní kapacít je užitočná pre zlepšovanie SVF, ale často nie je založená na primeranom posúdení prioritných potrieb a poskytuje sa len čiastočne pre omeškania s realizáciou. V roku 2008 však Komisia prijala stratégiu, ktorej cieľom bolo zlepšiť účinnosť jej podpory pri budovaní kapacít; c) prístup Komisie k výkonnostným podmienkam na uhradenie PVR odráža rastúci dôraz rozvojovej spolupráce na dosahovanie výsledkov. Stimulačný účinok sa však pravdepodobne nedosiahne pre závažné nedostatky v mechanizmoch stimulov, najmä pokiaľ ide o variabilné splátky, a pre ťažkosti s hodnotením, či podmienky boli splnené alebo nie; d) Komisia oprávnene považuje dialóg za hlavnú zložku svojich programov PVR, ale nevyužíva jeho potenciál naplno. Programy PVR majú katalytický účinok pri podpore dialógu o štátnom rozpočte a SVF, ale chýbajúca stratégia dialógu pre každý program a nedostatočné odborné znalosti v delegáciách sú hlavné faktory, ktoré obmedzujú väčšie a účinnejšie zapojenie sa do dialógu. ODPORÚČANIE 3 FINANČNÉ ZDROJE Komisia by mala určiť sumy, ktoré sa pridelia na jednotlivé programy PVR lepšie podloženým a transparentnejším spôsobom. Komisia by mala: a) štruktúrovane posúdiť očakávané prínosy a riziká; b) byť schopná preukázať, že suma finančných prostriedkov pridelených na program PVR je primeraná vzhľadom na ciele, rámec zaobchádzania s rizikami a prínosy. ODPORÚČANIE 4 PODPORA PRI BUDOVANÍ KAPACÍT V súlade so svojou novou stratégiou technickej spolupráce by Komisia mala zamerať podporu pri budovaní kapacít na prioritné potreby. V tomto ohľade by Komisia mala: a) s partnerskou krajinou a v spolupráci s ostatnými poskytovateľmi pomoci vykonať hodnotenie prioritných potrieb v oblasti budovania kapacít; b) zamerať sa na oblasti, kde môže jej podpora priniesť najvyššiu pridanú hodnotu; c) venovať dostatočnú pozornosť potrebám podporovať zodpovedateľnosť a protikorupčné opatrenia v partnerskej krajine, ako aj iným oblastiam okrem SVF. ODPORÚČANIE 5 PODMIENKY Komisia by mala posilniť riadenie výkonnosti týkajúce sa podmienok. V tomto ohľade by Komisia mala: a) formálne zhodnotiť primeraný podiel medzi pevne stanovenou a variabilnou splátkou z hľadiska konkrétnych okolností krajiny, ako aj cieľov a formy programu PVR; b) pokiaľ ide o všeobecné podmienky oprávnenosti, stanoviť v každej dohode o financovaní jasný rámec hodnotenia, v ktorom budú definované podmienky, časový plán, zdroj dôkazov, ako aj kritériá, na základe ktorých sa bude hodnotiť uspokojivý pokrok; c) pokiaľ ide o konkrétne podmienky na úhradu variabilných splátok: stanoviť jasné ukazovatele, ciele, spôsob výpočtu a zdroje na overenie; stanoviť ciele, ktoré budú výzvou, ale aj realistické tak, že využije východiskovú situáciu, trendy v minulosti a primerané hodnotenie očakávaného dosahu činností a rozpočty plánované na dosiahnutie týchto cieľov; d) podložiť rozhodnutia o úhrade štruktúrovanejším a formálnym preukázaním uspokojivého pokroku počas príslušného obdobia tým, že sa jasne stanovia kritériá, na základe ktorých sa meral pokrok, aký pokrok sa dosiahol a príčiny, prečo sa prípadne nedosiahol pokrok podľa plánu. ODPORÚČANIE 6 DIALÓG Komisia by mala posilniť svoj prístup k dialógu. V tomto ohľade by Komisia mala: a) definovať pri každom programe PVR stratégiu dialógu, v ktorej stanoví ciele, obsah a spôsob zapojenia Komisie do dialógu; b) zabezpečiť, aby mali delegácie k dispozícii potrebné odborné znalosti, ktoré im umožnia účinne sa zapojiť do dialógu o prioritných oblastiach, na ktoré sa zameriavajú ciele programov PVR; c) predkladať externým zúčastneným stranám správy o uskutočnenom dialógu a jeho výsledkoch. 99. Správy, ktoré Komisia predkladá externým zúčastneným stranám, sa zameriavajú skôr na potenciálne prínosy PVR než na realizáciu a výsledky jej programov. Jednou z príčin je, že Komisia nestanovila vnútorné postupy na predkladanie správ na systematické hodnotenie pokroku na základe všetkých uvedených cieľov jej programov PVR, ktoré by sa mohli následne využiť na účely predkladania správ externým zúčastneným stranám. Okrem toho, keďže chýba vhodná metodika hodnotenia, Komisia ani ostatní poskytovatelia pomoci zatiaľ nemôžu preukázať účinnosť programov PVR. ODPORÚČANIE 7 PREDKLADANIE SPRÁV O TOM, ČI PVR DOSAHUJE SVOJE CIELE Komisia by mala zlepšiť predkladanie správ o účinnosti programov PVR. V tomto ohľade by Komisia mala: a) systematicky monitorovať pokrok oproti všetkým stanoveným strednodobým a konečným cieľom programu PVR a primerane vypracovať systém interného predkladania správ; b) spolu s partnermi pokračovať v úsilí vypracovať vhodnú a všeobecné prijímanú metodiku hodnotenia, ktorá umožní hodnotiť vplyv programov PVR; c) v správach externým zúčastneným stranám jasne rozlišovať medzi "účinnosťou pomoci" z hľadiska procesov poskytovania pomoci a "účinnosťou pomoci" z hľadiska konečného vplyvu pomoci na zlepšovanie systémov SVF a zníženie chudoby; d) predložiť externým zúčastneným stranám ucelený, jasný a presný obraz o svojich programoch PVR, najmä pokiaľ ide o príslušné riziká, vrátane korupcie, napredovania pri realizácii programov a dosahovania cieľov. Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Jan KINŠT, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 16. novembra 2010. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Článok 61. [2] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 z 18. decembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce, článok 25 ods. 1 písm. b) (Ú. v. EÚ L 378, 27.12.2006, s. 41). [3] Usmernenia k plánovaniu a ku koncepcii a riadeniu podpory všeobecného rozpočtu, ktoré sú k dispozícii na internetovej stránke úradu EuropeAid: http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf. [4] Článok 61 ods. 2 Dohody z Cotonou a článok 25 ods. 1 písm. b) nariadenia o nástroji rozvojovej spolupráce. [5] Verejné výdavky a finančná zodpovednosť. [6] Stratégie národného rozvoja sa často predkladajú formou tzv. dokumentov o stratégii znižovania chudoby, hoci v posledných rokoch sa toto označenie používa zriedkavejšie. [7] Podľa vnútorných pokynov Komisie, "ak sa podpora poskytuje na stratégie znižovania chudoby, je normálne zamerať sa na sociálny sektor vzdelávania a zdravotníctva, pretože sú hlavnými zložkami znižovania príjmovej a nepríjmovej chudoby". [8] Prvý akčný plán odstránenia chudoby Ugandy bol vypracovaný v roku 1997. Slúžil ako vzor pre následné dokumenty o stratégii znižovania chudoby, ktorých vypracovanie ďalšími rozvojovými krajinami podporovala Svetová banka. [9] Dominikánska republika, Mozambik, Tanzánia a Zambia. [10] Hlavná zásada č. 1 kódexu správania EÚ. [11] Prvý program s jedinou pevnou splátkou vo výške 3,2 mil. EUR bol viazaný v roku 2007 a druhý štvorročný program na 13,0 mil. EUR v roku 2008. [12] Na jednej strane Komisia má vstupy pri stanovení opatrení na podporu zníženia chudoby a na druhej strane Komisia vychádza z týchto opatrení, keď stanovuje ciele a definuje podmienky svojich programov PVR. [13] Záväzky na program PVR boli prijaté v decembri 2004 na sumu 68 mil. EUR, ktorá sa mala vyplatiť v rokoch 2006 až 2009. [14] Osobitná správa Dvora audítorov č. 2/2005 týkajúca sa rozpočtovej podpory z ERF pre krajiny AKT: riadenie komponentu "reforma verejných financií" Komisiou, bod 13. [15] Toto hodnotenie sa uskutočnilo v rámci plánovania 10. ERF. Takéto hodnotenie nebolo vykonané pri ostatných krajinách mimo AKT. [16] V hodnotení politiky krajiny a inštitúcií sa posudzuje, do akej miery napomáha politický a inštitucionálny rámec krajiny znižovaniu chudoby, udržateľnému rastu a účinnému využívaniu rozvojovej pomoci. Svetová banka používa rating tohto hodnotenia v procese prideľovania pomoci. Toto hodnotenie pozostáva zo 16 ukazovateľov so stupnicou od jedna (nízke) až po šesť (vysoké). Pri krajinách AKT, Ázie a Latinskej Ameriky, ktoré sú príjemcami PVR, bol v roku 2008 priemerný počet bodov pri ukazovateli č. 13 "Kvalita rozpočtového a finančného hospodárenia" 3,4, pričom sa pohyboval od 2,0 do 4,0. [17] Pri krajinách AKT, Ázie a Latinskej Ameriky, ktoré sú príjemcami PVR, bol v roku 2008 priemerný počet bodov pri ukazovateli č. 16 "Transparentnosť, zodpovedateľnosť a korupcia vo verejnom sektore" 3,0, pričom sa pohyboval od 2,0 do 4,5. [18] Tieto krajiny neboli zaradené do rozsahu auditu (pozri bod 13). [19] Benin, Etiópia, Gambia, Guyana, Keňa, Mali, Mauritánia, Mozambik, Niger, Tanzánia, Togo a Uganda. [20] Index vnímania korupcie nižší než tri. Index sa môže pohybovať od nula (vysoké riziko) po desať (nízke riziko). [21] Kambodža, Laos, Nikaragua, Paraguaj a Vietnam. [22] Hodnotenia PEFA boli vykonané pre 23 z 28 krajín AKT, pri ktorých boli vytvorené záväzky PVR v rámci 10. ERF k 31. decembru 2009. Pri deviatich z týchto krajín sa vykonalo viac než jedno hodnotenie PEFA, čo by v zásade malo umožniť meranie napredovania v priebehu času. Cieľom niektorých následných hodnotení je však vytvoriť spoľahlivejšiu východiskovú situáciu ako prvé hodnotenie, a preto nie je možné vystopovať zmeny vo výkonnosti od predchádzajúceho hodnotenia. Pri krajinách Ázie a Latinskej Ameriky boli hodnotenia PEFA vykonané pre štyri zo šiestich krajín, ktorým Komisia zatiaľ poskytla PVR. [23] Politika riadenia fiduciárneho rizika v zahraničí, France Coopération, apríl 2008. [24] Riadenie fiduciárneho rizika v bilaterálnych programoch pomoci Ministerstva pre medzinárodný rozvoj, Ministerstvo pre medzinárodný rozvoj, január 2008. [25] Chýbajúca metodika je v protiklade napríklad s prístupom Ázijskej rozvojovej banky pri podpore sektorového rozpočtu v Laose. Táto banka vypracoval vzor, v ktorom je uvedené každé významné riziko, ako sa má riešiť a v priebehu akého obdobia. [26] Prieskum na sledovanie verejných výdavkov je metóda používaná na študovanie toku verejných financií a ostatných zdrojov cez rôzne úrovne vlády a administratívne hierarchie. Najrelevantnejší je tam, kde štátne účtovné systémy fungujú zle resp. poskytujú nespoľahlivé informácie. [27] V prehľadoch verejných výdavkov sa analyzuje rozdelenie a riadenie verejných výdavkov. Zahŕňať môžu všetky štátne výdavky alebo sa zamerať na niekoľko prioritných sektorov (napr. zdravotníctvo, vzdelávanie, poľnohospodárstvo, vodohospodárstvo, cestná doprava). Možno ich využiť pri strategickom plánovaní a zostavovaní rozpočtu a na určenie spôsobov, ako zlepšiť efektívnosť a účinnosť rozdeľovania zdrojov. Čoraz viac zahŕňajú aj prehľad systémov riadenia výdavkov a inštitúcie. [28] Tento program nie je formálne označený ako program PVR. Napriek tomu jeho základné ciele a účel – prevod veľkého objemu finančných prostriedkov s cieľom znížiť chudobu prostredníctvom štátnych systémov uplatnením viacsektorového prístupu – sú typické pre programy PVR. [29] Transparency International predložila správu o zlej výkonnosti z hľadiska vnímania korupcie a situácia sa zhoršuje. V indexe vnímania korupcie tejto organizácie bol Paraguaj uvedený ako jedna z najskorumpovanejších krajín Latinskej Ameriky. Príslušné umiestnenie sa zlepšilo od roku 2004 (140. miesto) do roku 2006 (111. miesto), ale neskôr sa opäť zhoršilo: 138. miesto v roku 2007 a v roku 2008 a 154. miesto v roku 2009. Toto vnímanie je potvrdené hodnotením korupcie Agentúrou USA pre medzinárodný rozvoj (USAID) z júna 2008, ako aj rôznymi rozhovormi počas auditu Dvora audítorov v Paraguaji. [30] Stratégie národného rozvoja založené na výsledkoch, Hodnotenie a výzvy, Svetová banka, december 2007. V prieskume boli na hodnotenie použité tri kritériá: jednotný strategický rámec, priority v rámci tohto rámca a strategické prepojenie na rozpočet. [1001] Riziká neboli hodnotené pri deviatich krajinách AKT, pretože sú pomerne malé alebo nie sú príjemcami ERF. [32] Stratégie národného rozvoja založené na výsledkoch, Hodnotenie a výzvy, Svetová banka, december 2007. V prieskume boli na hodnotenie použité tri kritériá: jednotný strategický rámec, priority v rámci tohto rámca a strategické prepojenie na rozpočet. [33] Pozri aj body 10 a 11 osobitnej správy Dvora audítorov č. 6/2007 o účinnosti technickej pomoci pri rozvoji kapacít. [34] Osobitná správa č. 2/2005 týkajúca sa rozpočtovej podpory z ERF pre krajiny AKT: riadenie komponentu "reforma verejných financií" Komisiou (body 56 až 62). Dvor audítorov odporučil, že by sa mali posilniť vzťahy s parlamentmi a najvyššími kontrolnými inštitúciami. [35] Hlavná stratégia – Reforma technickej spolupráce a oddelení implementácie projektov pre vonkajšiu pomoc poskytovanú Európskou komisiou. [36] Pozri osobitnú správu Dvora audítorov č. 6/2007 o účinnosti technickej pomoci pri rozvoji kapacít. [37] Pevne stanovené splátky niekedy zahŕňajú jednu alebo dve dodatočné podmienky, ktorými sa od vlády požaduje vykonať konkrétne opatrenia. [38] Pozri bod 46 výročnej správy Dvora audítorov o aktivitách financovaných siedmym, ôsmym, deviatym a desiatym Európskym rozvojovým fondom (ERF) za rozpočtový rok 2008. [39] Ide o ročné hodnotenie výkonnosti vlády spolupracujúcimi poskytovateľmi pomoci a vládou partnerskej krajiny. [40] Finančné prostriedky pridelené na variabilné splátky sa pohybujú od 10 % do 91 % celkovej sumy programov PVR v krajinách AKT a od 23 % do 54 % pri programoch v krajinách Ázie a Latinskej Ameriky. [41] Pozri body 19 a 46 výročnej správy Dvora audítorov o aktivitách financovaných siedmym, ôsmym, deviatym a desiatym Európskym rozvojovým fondom (ERF) za rozpočtový rok 2008 a bod 34 výročnej správy Dvora audítorov o aktivitách financovaných ôsmym, deviatym a desiatym Európskym rozvojovým fondom (ERF) za rozpočtový rok 2009. [42] Pozri osobitnú správu Dvora audítorov č. 10/2008 o rozvojovej pomoci ES na zdravotnícke služby v Subsaharskej Afrike, body 18 a 41. [43] Pracovné skupiny monitorujú výkonnosť v sektoroch a tvoria ich poskytovatelia pomoci a zástupcovia vnútroštátnych orgánov. [44] Spoločné výročné hodnotenia sú každoročné hodnotenia výkonnosti vlády spolupracujúcimi poskytovateľmi pomoci a vládou partnerskej krajiny. [45] S výnimkou požiadavky na platobné spisy slúžiace na podávanie správ o významnom zhoršení dialógu s vnútroštátnymi orgánmi sa vo vnútorných pokynoch Komisie nestanovuje nijaké konkrétne predkladanie správ o uskutočnenom dialógu o PVR. [46] Ďalej len "výročné správy". [47] Okrem toho sa Komisia spája v súvislosti s ďalšími správami, ktoré však nevypracúva výhradne na svoju vlastnú zodpovednosť a ktoré nemusia zachytávať jej názory. Dvor audítorov bol toho názoru, že by nebolo vhodné, aby boli preskúmané. Príkladmi takýchto správ sú spoločné výročné správy, ktoré Komisia vypracúva s každou partnerskou krajinou AKT, ako aj správy o hodnotení spolupráce Európskej komisie s konkrétnymi partnerskými krajinami. [48] V Parížskej deklarácii sa stanovujú opatrenia na reformu spôsobu poskytovania a riadenia pomoci s konečným cieľom zvýšiť dosah pomoci. Stanovuje sa v nej päť hlavných zásad, ktoré sa majú dodržiavať pri riadení pomoci, ak sa má jej dosah zvýšiť: zapojenie, prispôsobenie, zosúladenie, riadenie zamerané na výsledky a vzájomná zodpovednosť. [49] Správa Európskeho parlamentu o udelení absolutória za plnenie rozpočtu na siedmy, ôsmy a deviaty Európsky rozvojový fond za rozpočtový rok 2007, Výbor pre kontrolu rozpočtu, spravodajca: Boguslaw Liberadzki, A6-0159/2009, bod 42. [50] Tamtiež bod 50. [51] Ministerstvo pre medzinárodný rozvoj – Poskytovanie rozpočtovej podpory rozvojovým krajinám, Správa kontrolóra účtov a hlavného audítora, 8. február 2008. [52] Pomoc formou rozpočtovej podpory – Pristupovanie k hlavnému typu rozvojovej pomoci vládou a švédskym úradom pre rozvojovú pomoc Sida. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I ZÁVÄZKY NA ROZPOČTOVÚ PODPORU A PLÁNOVANIE V KRAJINÁCH AKT DO 31. 12. 2009 Kód | | Krajina | | Záväzky 9. ERF | | Plánovanie 10. ERF | | Záväzky 10. ERF | PVR | SRP | PVR | SRP | PVR | SRP | | | | | | | | | | | | | BB | | Barbados | | | 10500000 | | | 8300000 | | | | BF | | Burkina Faso | | 197000000 | 2000000 | | 320000000 | 75000000 | | 325620000 | 50000000 | BI | | Burundi | | 84120000 | | | 90000000 | | | 68700000 | | BJ | | Benin | | 92580000 | 97000000 | | 100000000 | 75600000 | | 76900000 | 25000000 | BS | | Bahamy | | | | | 4200000 | | | | | BW | | Botswana | | | 51416000 | | | 62000000 | | | 60000000 | BZ | | Belize | | | | | | 10000000 | | | | CD | | Kongo (KDR) | | 106000000 | | | | | | 22620000 | | CF | | Stredoafrická republika | | 18530000 | | | 34000000 | | | 29210000 | | CG | | Kongo (Brazzaville) | | 30450000 | | | | | | | | CV | | Kapverdy | | 21225000 | | | 33000000 | | | 16300000 | 11500000 | DM | | Dominika | | | 10780000 | | 4600000 | | | | | DO | | Dominikánska republika | | 38000000 | 48200000 | | 91300000 | 53700000 | | | | ET | | Etiópia | | 58273703 | 162464024 | | 195000000 | 200000000 | | | 200000000 | FK | | Falklandy | | | 4547116 | | | | | | | GA | | Gabon | | | | | | 10000000 | | | | GD | | Grenada | | | 10000000 | | | 5000000 | | 5290000 | | GH | | Ghana | | 111000000 | 5000000 | | 175000000 | 83000000 | | 216020000 | 8000000 | GM | | Gambia | | | | | 22000000 | | | | | GW | | Guinea-Bissau | | 18100000 | | | 32000000 | | | 32950000 | | GY | | Guyana | | 41196379 | | | 30200000 | 14800000 | | | | HT | | Haiti | | 36200000 | | | 48000000 | 10000000 | | 64580000 | | JM | | Jamajka | | 32550000 | 12250000 | | 60500000 | 33000000 | | 41900000 | 33000000 | KE | | Keňa | | 125000000 | | | 126800000 | 66400000 | | | | KM | | Komory | | | 16465000 | | | | | 7270000 | | LC | | Sv. Lucia | | | | | | 6900000 | | | | LR | | Libéria | | 3500000 | | | 20200000 | | | 27000000 | | LS | | Lesotho | | | | | 53800000 | | | 26000000 | | MG | | Madagaskar | | 129500000 | | | 170000000 | 160000000 | | 90000000 | | ML | | Mali | | 156530000 | 87000000 | | 150000000 | 106500000 | | 155700000 | | MR | | Mauritánia | | | | | 38000000 | 29000000 | | | | MS | | Montserrat | | | 17200000 | | | | | | | MU | | Maurícius | | 28552531 | 44357000 | | 43500000 | | | 44990000 | 16600000 | MW | | Malawi | | 85500000 | | | 175000000 | 60000000 | | 123890000 | | MZ | | Mozambik | | 149922000 | 92700000 | | 311000000 | 181200000 | | 315110000 | 30000000 | NA | | Namíbia | | | 85000000 | | | 60200000 | | | | NC | | Nová Kaledónia | | | 21500000 | | | | | | | NE | | Niger | | 181000000 | | | 150000000 | 135000000 | | 93000000 | 15000000 | PM | | Sv. Pierre a Miquelon | | | 12810000 | | | | | | | RW | | Rwanda | | 101764000 | | | 175000000 | 35000000 | | 184440000 | 78800000 | SC | | Seychely | | | | | 7500000 | | | 15500000 | | SH | | Sv. Helena | | | 15590000 | | | | | | | SL | | Sierra Leone | | 62000000 | | | 90000000 | 10000000 | | 64820000 | | SN | | Senegal | | 53000000 | | | 133000000 | 25000000 | | 75000000 | | ST | | Svätý Tomáš a Princov ostrov | | | | | | 13300000 | | | | TC | | Ostrovy Turks a Caicos | | 14635000 | | | | | | | | TD | | Čad | | 23800000 | | | | | | | | TG | | Togo | | 5000000 | | | 32000000 | | | 32500000 | | TT | | Trinidad a Tobago | | | 27300000 | | | 24300000 | | | | TZ | | Tanzánia | | 201000000 | 43500000 | | 305000000 | 139000000 | | 314840000 | 70000000 | UG | | Uganda | | 92000000 | 17500000 | | 175000000 | 55000000 | | 175000000 | | VC | | Sv. Vincent | | | | | | 6200000 | | | | VU | | Vanuatu | | 4750000 | | | 8600000 | | | | | WS | | Samoa | | | | | | 25500000 | | | 15300000 | ZM | | Zambia | | 179000000 | 93000000 | | 232000000 | 136000000 | | 255000000 | 35000000 | | SPOLU | | 2481678612 | 988079139 | | 3636200000 | 1914900000 | | 2900150000 | 648200000 | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II ZÁVÄZKY NA ROZPOČTOVÚ PODPORU V KRAJINÁCH AKT DO 31. 12. 2009 Kód | | Krajina | | PVR | | SRP | | SPOLU | | | | | | | | | | BD | | Bangladéš | | 0 | | 105000000 | | 105000000 | BO | | Bolívia | | 0 | | 96500000 | | 96500000 | EC | | Ekvádor | | 0 | | 54600000 | | 54600000 | GT | | Guatemala | | 0 | | 33800000 | | 33800000 | HN | | Honduras | | 60500000 | | 34000000 | | 94500000 | ID | | Indonézia | | 0 | | 145000000 | | 145000000 | IN | | India | | 0 | | 340000000 | | 340000000 | KG | | Kirgizsko | | 0 | | 65000000 | | 65000000 | KH | | Kambodža | | 23100000 | | 30000000 | | 53100000 | LA | | Laos | | 16200000 | | 0 | | 16200000 | NI | | Nikaragua | | 75500000 | | 92900000 | | 168400000 | NP | | Nepál | | 0 | | 38000000 | | 38000000 | PE | | Peru | | 0 | | 60800000 | | 60800000 | PH | | Filipíny | | 0 | | 59000000 | | 59000000 | PK | | Pakistan | | 0 | | 109000000 | | 109000000 | PY | | Paraguaj | | 24000000 | | 54000000 | | 78000000 | SV | | Salvádor | | 37000000 | | 37100000 | | 74100000 | TJ | | Tadžikistan | | 0 | | 43000000 | | 43000000 | UY | | Uruguaj | | 0 | | 8000000 | | 8000000 | VN | | Vietnam | | 102000000 | | 16000000 | | 118000000 | | SPOLU | | 338300000 | | 1421700000 | | 1760000000 | --------------------------------------------------