Na dosiahnutie cieľov účinného presadzovania a dodržiavania právnych predpisov je potrebné nariadenie. Smernicou by sa ciele nedosiahli, keďže po jej transpozícii môžu pretrvávať nezrovnalosti v rámci jurisdikcií, čo by ohrozilo harmonizované presadzovanie.

Keďže tento návrh sa zameriava na výrobky vyrobené s využitím nútenej práce akéhokoľvek typu a pôvodu, do jeho rozsahu pôsobnosti by patrili všetky hospodárske subjekty, ktoré také výrobky uvádzajú na trh EÚ a sprístupňujú ich na ňom. Napriek tomu si bude efektívne presadzovanie vyžadovať, aby príslušné orgány zamerali svoje úsilie tam, kde sa riziká nútenej práce vyskytujú najviac a kde bude ich vplyv pravdepodobne najväčší. To znamená, že dôraz sa bude pravdepodobne klásť na väčšie hospodárske subjekty v počiatočných fázach hodnotového reťazca EÚ (napr. dovozcovia, výrobcovia, producenti alebo dodávatelia výrobkov).

Vykonávanie tohto návrhu, najmä vyšetrovaní a rozhodnutí v súvislosti so zákazom výrobkov vyrobených s využitím nútenej práce, bude patriť do právomoci vnútroštátnych orgánov členských štátov. Colné orgány budú konať, primárne na základe rozhodnutí vydaných príslušnými orgánmi členských štátov, na vonkajších hraniciach EÚ s cieľom identifikovať výrobky vyrobené s využitím nútenej práce a nedovoliť im vstúpiť na trh EÚ alebo ho opustiť. Je však pravdepodobné, že samotné právne predpisy členských štátov v danej oblasti nebudú postačujúce a efektívne, a ciele návrhu zároveň nemožno primerane dosiahnuť len na úrovni právnych predpisov členských štátov. Právne predpisy EÚ a koordinácia presadzovania práva sú potrebné z týchto dôvodov:

Čoraz väčšia pozornosť sa venuje pretrvávaniu problému nútenej práce a potrebe zabrániť sprístupňovaniu výrobkov vyrobených s využitím nútenej práce. Niekoľko parlamentov a vlád členských štátov oznámilo potrebu prijatia právnych predpisov na zabezpečenie toho, aby sa výrobky vyrobené s využitím nútenej práce nedostali na ich trhy. Na základe toho existuje konkrétne riziko, že členské štáty prijmú vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa zakáže uvádzanie výrobkov vyrobených s využitím nútenej práce na ich územie a ich sprístupňovanie na ňom. Je pravdepodobné, že také právne predpisy sa budú líšiť. Takéto odlišnosti budú pravdepodobne viesť k snahám o obchádzanie, čo by ovplyvnilo pohyb tovaru na vnútornom trhu. Z toho vyplýva, že odlišnosti v právnych predpisoch členských štátov, pokiaľ ide o uvádzanie výrobkov vyrobených s využitím nútenej práce na vnútroštátne trhy členských štátov a ich sprístupňovanie na nich, so sebou prinášajú riziko vytvárania narušení na vnútornom trhu, ako aj neodôvodnených prekážok pre voľný pohyb tovaru.

Pokiaľ ide o presadzovanie, väčšina zainteresovaných strán sa zhodla, že pre všetky členské štáty by sa mali zaviesť rovnaké normy a že by sa malo zabrániť riziku fragmentácie. Je preto nevyhnutné poskytnúť vnútroštátnym orgánom presadzovania jasné usmernenia a zdroje potrebné na účinné monitorovanie a presadzovanie navrhovaného nariadenia (aj na odbornú prípravu a na zaistenie toho, aby mali vnútroštátne orgány k dispozícii dostatok zamestnancov), ako aj zabezpečiť, aby EÚ zohrávala úlohu koordinátora.

Nezhody nastali v otázkach toho, aké dôkazy sú potrebné zo strany orgánov na zadržanie zásielky na mieste vstupu. Zainteresované strany z občianskej spoločnosti vyjadrili želanie vyvrátiteľnej domnienky pre osobitné výrobky, výrobné odvetvia, výrobné prevádzky, regióny a krajiny, v prípade ktorých sa nútená práca vyskytuje v značnej miere. Vnútroštátnym orgánom by sa takisto malo povoliť začať vyšetrovania, ak majú dôvodné podozrenie, že výrobky v hodnotovom reťazci obsahujú prvky nútenej práce. Okrem toho by sa mal zaviesť mechanizmus na podávanie podnetov s cieľom umožniť občianskej spoločnosti a odborovým zväzom podávať podnety na vyšetrenie. Súkromný sektor by uprednostnil pohľad nezávislý od krajiny a výrobku, v rámci ktorého sa vyšetrovania vykonajú na základe dôvodného podozrenia. Príspevky sa líšili aj pokiaľ ide o dôkazné bremeno, konkrétne v tom, či by malo byť zodpovednosťou dovozcu dokázať, že jeho tovar neobsahuje stopy nútenej práce, alebo či je zodpovednosťou colného orgánu dokázať, že vo výrobnom procese prešetrovanej dodávky sa využila nútená práca. V každom prípade väčšina zainteresovaných strán súhlasí s tým, že by sa mali zaviesť konkrétne postupy a normy vyšetrovania, aby sa zaistila predvídateľnosť a jednotnosť.

Pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti nástroja, hlavným bodom sporu bolo, či by mal byť obmedzený na každú osobitnú zásielku, ktorá sa jednotlivo preskúma, alebo či by sa mala povoliť zvýšená miera kontroly osobitných výrobkov, výrobných odvetví, výrobných prevádzok, regiónov a krajín.

Mnohé zainteresované strany tvrdili, že by sa mal klásť väčší dôraz na proporcionalitu, a naznačili, že by bolo potrebné vyhnúť sa dodatočnej záťaži na spoločnosti, najmä MSP. Zainteresované strany takisto požiadali o usmernenie, najmä pokiaľ ide o pomoc s identifikáciou rizika. Niektoré zainteresované strany poukázali na otázku, ako sa vyhnúť rozdielom pri vykonávaní nového nástroja v rôznych členských štátoch.

Väčšina zainteresovaných strán takisto zdôraznila, že nový nástroj by mal byť v súlade s návrhom smernice o náležitej starostlivosti podnikov v oblasti udržateľnosti a mal by s ním byť prepojený, pričom by ho však nemal duplikovať, najmä pokiaľ ide o vykonávanie a presadzovanie oboch nástrojov.

Vo všeobecnosti všetky zainteresované strany súhlasili, že nútená práca je komplexný problém a treba proti nej bojovať a skoncovať s ňou. Niektoré zainteresované strany však naznačili, že by sa to v rámci EÚ malo vykonať prostredníctvom vnútroštátnych právnych predpisov členských štátov v oblasti trestného práva. Zástupcovia členských štátov aj ďalšie zainteresované strany zdôraznili, že plánovaný nástroj EÚ musí byť v súlade s pravidlami WTO a musí vychádzať z medzinárodných noriem, ako je vymedzenie MOP pre nútenú prácu. Všetky zainteresované strany spochybnili absenciu osobitného posúdenia vplyvu.

Cielená konzultácia sa konala od 19. mája 2022 do 23. júna 2022. Konzultácia vychádzala z informácií od príslušných orgánov členských štátov a zainteresovaných strán zo zasadnutí existujúcich platforiem a sietí. Plánovaná iniciatíva bola predstavená na 14-tich takýchto zasadnutiach vrátane zasadnutia európskej siete pre súlad výrobkov, dialógu GR pre obchod s občianskou spoločnosťou, skupiny expertov Komisie pre obchod a udržateľný rozvoj a zasadnutia na výmenu názorov s európskymi sociálnymi partnermi. Do cielenej konzultácie sa zapojili zástupcovia členských štátov a viac ako 450 iných zainteresovaných strán.

3.VÝSLEDKY HODNOTENÍ EX POST, KONZULTÁCIÍ SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI A POSÚDENÍ VPLYVU

Respondenti zo súkromného sektora často uvádzali súlad s existujúcimi predpismi EÚ a vnútroštátnymi predpismi s cieľom vyhnúť sa duplicite úsilia zo strany spoločností a zvýšenej byrokracii. V iných príspevkoch sa táto iniciatíva považuje skôr za takú, ktorá dopĺňa medzery v iných predpisoch, ako napríklad pokiaľ ide o vyňatie MSP z navrhovanej smernice o náležitej starostlivosti podnikov v oblasti udržateľnosti.

Pokiaľ ide o otázku MSP, názory sa takisto líšia. Zástupcovia občianskej spoločnosti zdôraznili, že MSP by nemali mať výhody vyplývajúce z výnimiek ani osobitných ustanovení, ako to bolo v navrhovanej smernici o náležitej starostlivosti podnikov v oblasti udržateľnosti. Keďže MSP tvoria väčšinu spoločností v EÚ, ich plné začlenenie je kľúčové, aby mal nový nástroj zmysluplný vplyv. Na druhej strane značný počet zástupcov záujmových združení alebo spoločností/obchodných organizácií presadzoval, aby sa v prípade MSP uplatňoval osobitný prístup, a to poskytnutím MSP podrobných usmernení, osobitných ustanovení či dokonca výnimiek z nástroja. Hlavným argumentom v tomto ohľade bolo, že menšie spoločnosti majú menej zdrojov na vykonanie hĺbkovej náležitej starostlivosti a že majú menšiu trhovú silu na vytvorenie tlaku na dodávateľov, aby vyvinuli dodatočné úsilie alebo poskytli prístup do ich výrobných prevádzok a k zamestnancom.

V novom návrhu by bolo potrebné zabezpečiť, aby sa výrobky, o ktorých sa zistí, že boli vyrobené s využitím nútenej práce, na jednotnom trhu EÚ nielenže zakázali, ale aj to, aby nemohli byť presmerované do krajín, ktoré nemajú zavedený takýto zákaz alebo nemajú kapacitu na vyšetrovanie a/alebo presadzovanie. Preto je zásadná zvyšujúca sa spolupráca s orgánmi v krajinách mimo EÚ na zabezpečenie toho, aby výrobky so zákazom vstupu na ich trh neskončili na jednotnom trhu EÚ a naopak.

V získanej spätnej väzbe sa takisto zdôraznila pridaná hodnota databázy. Zainteresované strany navrhli, že verejné orgány by mohli poskytnúť register sankcionovaných a zakázaných subjektov a výrobkov. Pomohlo by to spoločnostiam, najmä MSP, keďže by sa mohli vyhnúť problematickým dodávateľom. Niekoľko zainteresovaných strán takisto žiadalo, aby colné orgány z dôvodu transparentnosti zverejnili svoje údaje. Zástupcovia organizácií občianskej spoločnosti žiadali, aby dovozcovia mali povinnosť mapovať všetkých svojich dodávateľov a poskytovať o nich podrobnosti.

Mnohé zainteresované strany predstavili iniciatívy špecifické pre spoločnosti alebo odvetvia, ktoré zaviedli s cieľom riešiť problém nútenej práce vo svojich hodnotových reťazcoch, ako aj výsledky, ktoré dosiahli.

•Posúdenie vplyvu

Nútená práca ako problém, ktorý sa má riešiť, je v priamom rozpore so zachovávaním ľudskej dôstojnosti a univerzálnosti a nedeliteľnosti ľudských práv, ako sa stanovuje v článku 21 Zmluvy o Európskej únii, ako aj v článku 5 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie a v článku 4 Európskeho dohovoru o ľudských právach.

V tejto súvislosti si nútená práca vyžaduje bezodkladné opatrenia, čo neumožňuje posúdenie vplyvu. Dôkazy získané z posúdení vplyvu iných iniciatív, ako je návrh smernice o náležitej starostlivosti podnikov v oblasti udržateľnosti a iniciatíva pre udržateľné výrobky, sa však premietli do vypracúvania tohto návrhu. Z toho dôvodu a vzhľadom na dôležitosť a naliehavosť iniciatívy sa na základe usmernení Komisie o lepšej právnej regulácii udelila výnimka. Analýza a podporné dôkazy sa však predložia v pracovnom dokumente útvarov Komisie do troch mesiacov od uverejnenia tohto návrhu.

Pokiaľ ide o náklady, návrh so sebou prináša hlavne náklady na presadzovanie pre verejné orgány a náklady na dodržiavanie predpisov pre hospodárske subjekty. Komisii takisto vzniknú obmedzené náklady.

Náklady na dodržiavanie predpisov sú náklady, ktoré budú musieť znášať spoločnosti, aby zabezpečili, že na trh EÚ neuvádzajú ani na ňom nesprístupňujú výrobky vyrobené s využitím nútenej práce. Ich náklady budú závisieť od toho, či sa na ne už vzťahujú ustanovenia o náležitej starostlivosti (napríklad navrhovaná smernica o náležitej starostlivosti podnikov v oblasti udržateľnosti) alebo či už dobrovoľne vykonali náležitú starostlivosť.

Pokiaľ ide o náklady členských štátov na vykonávanie návrhu, tie budú závisieť od existujúcej administratívnej štruktúry na vnútroštátnej úrovni (t. j. sú už zavedené orgány vykonávajúce podobné úlohy alebo nie), už zavedených vnútroštátnych právnych predpisov pre súvisiace otázky a potenciálnych aktualizácií colných systémov.

•Regulačná vhodnosť a zjednodušenie

Zahrnuté by mali byť všetky hospodárske subjekty, ktoré na trhu EÚ sprístupňujú výrobky alebo ich z neho vyvážajú. Je to potrebné v záujme účinného zákazu sprístupňovania výrobkov vyrobených s využitím nútenej práce na trhu EÚ.

MSP by mohli mať obmedzené zdroje a odborné znalosti na zavedenie účinných systémov náležitej starostlivosti. Stiahnutie tovaru z trhu by takisto mohlo znamenať vyššiu záťaž pre MSP v porovnaní s veľkou spoločnosťou.

V prípade MSP tak treba vykonať niekoľko úprav. Jedným zo spôsobov, ako vyhovieť osobitným potrebám a obmedzeniam MSP, by teoreticky mohlo byť vyňatie takýchto spoločností z rozsahu pôsobnosti tohto návrhu. Táto možnosť však nie je uskutočniteľná, keďže návrh sa bude musieť zamerať na výrobky, pri ktorých existuje podozrenie, že boli vyrobené s využitím nútenej práce, bez ohľadu na veľkosť zapojených hospodárskych subjektov. Nemožno vopred vylúčiť, že subjekty, na ktoré sa orgány môžu obrátiť, keď spustia vyšetrovania nútenej práce, sú v niektorých prípadoch MSP. Vyňatie MSP by teda ovplyvnilo účinnosť návrhu a vytvorilo by neistotu. Okrem toho je dôležité vziať do úvahy, že keďže sú MSP zvyčajne súčasťou hodnotových reťazcov, politiky zamerané na veľké podniky v rámci týchto dodávateľských reťazcov majú takisto vplyv na MSP, ktoré potrebujú mať postupy náležitej starostlivosti, aby získali prístup k financovaniu a splnili požiadavky väčších nákupcov/dodávateľov, ktorí vykonávajú náležitú starostlivosť. Ako sa uvádza v odporúčaniach Komisie vo výročnej správe o európskych MSP za obdobie 2021/202242, bolo by v rámci právnych predpisov vhodnejšie vziať do úvahy zjednodušené dobrovoľné nástroje a zmierňujúce opatrenia, ktoré MSP umožnia preukázať ich záväzky v oblasti udržateľnosti.

Komisia vyhodnotila výhody zavedenia prahovej hodnoty pre objem a/alebo hodnotu výrobkov, pod hranicou ktorej by orgány nezačali vyšetrovania nútenej práce podľa tohto návrhu. Keďže môže byť pravdepodobnejšie, že MSP na trhu sprístupňujú menšie množstvá, takáto doložka de minimis by v zásade mohla slúžiť ako spôsob zváženia ich situácie a vo veľkej miere by sa na jej základe mohli vyňať z vyšetrovaní. Zavedením prahových hodnôt de minimis by sa však narušili rovnaké podmienky na vnútornom trhu a vytvorili by sa na ňom medzery. Takisto by sa nimi nezaručilo, že by MSP nikdy nepatrili do rozsahu pôsobnosti tohto návrhu, keďže menšie hospodárske subjekty by zaiste mohli v závislosti od odvetvia sprístupňovať na trhu značné objemy výrobkov.

Preto by sa situácia MSP mala skôr ako zavedením jasnej výnimky alebo prahovej hodnoty de minimis riešiť prostredníctvom návrhu opatrenia, ako aj nástrojmi na presadzovanie práva založené na riziku a podpornými nástrojmi. Bude to napríklad zahŕňať:

Návrh opatrenia: Pri rozhodovaní o lehotách na predkladanie informácií budú príslušné orgány brať do úvahy veľkosť a zdroje dotknutých hospodárskych subjektov s vedomím, že menšie spoločnosti nebudú mať toľko zdrojov na preskúmanie hodnotového reťazca a mapovanie ako veľké spoločnosti.

Presadzovanie práva založené na riziku: Príslušné orgány by mali zamerať svoje úsilie v oblasti presadzovania práva tam, kde je najviac pravdepodobný ich najlepší účinok, a to konkrétne na hospodárske subjekty zapojené do článkov hodnotového reťazca, ktoré sú čo najbližšie k pravdepodobnému miestu výskytu rizika nútenej práce. Mali by takisto zohľadňovať veľkosť a hospodárske zdroje hospodárskych subjektov, množstvo dotknutých výrobkov, ako aj rozsah nútenej práce, na ktorú existuje podozrenie.

Podporné nástroje: Keďže zo skúseností vyplýva, že MSP využívajú podporné nástroje, ako sú usmernenia alebo vzory, ktoré si vyžadujú nižšie náklady, Komisia vydá usmernenie, v ktorom sa zohľadní veľkosť a hospodárske zdroje hospodárskych subjektov.