Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov - Posilnenie globálneho prístupu k migrácii: viac koordinácie, súdržnosti a synergií /* KOM/2008/0611 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 8.10.2008 KOM(2008) 611 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV POSILNENIE GLOBÁLNEHO PRÍSTUPU K MIGRÁCII: VIAC KOORDINÁCIE, SÚDRŽNOSTI A SYNERGIÍ OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV POSILNENIE GLOBÁLNEHO PRÍSTUPU K MIGRÁCII: VIAC KOORDINÁCIE, SÚDRžNOSTI A SYNERGIÍ 1. Úvod Globálny prístup k migrácii je možné vymedziť ako vonkajší rozmer migračnej politiky Európskej únie. Zakladá sa na skutočnom partnerstve s tretími krajinami, je v plnom rozsahu začlenený do ostatných vonkajších politík EÚ a komplexným a vyváženým spôsobom pristupuje ku všetkým otázkam v oblasti migrácie a azylu. Tento prístup, ktorý bol dohodnutý v roku 2005, je dôkazom, že Európska únia sa usiluje vytvoriť medzisektorový rámec na riadenie migrácie uceleným spôsobom prostredníctvom politického dialógu a úzkej, na praktické otázky zameranej spolupráce s tretími krajinami. Počas uplynulých troch rokov boli tomuto globálnemu prístupu venované už tri osobitné oznámenia Komisie[1], ktoré obsahovali krátkodobé opatrenia zamerané na konkrétne zemepisné oblasti a krajiny. V decembri 2007 bol globálny prístup k migrácii aj predmetom priebežnej správy o pokroku[2]. K jednému alebo niekoľkým z troch základných rozmerov globálneho prístupu k migrácii (sú nimi riadenie legálnej migrácie, boj proti neregulárnemu prisťahovalectvu a migrácia a rozvoj) prispelo aj niekoľko ďalších oznámení, ktoré naň neboli osobitne zamerané. Z týchto dokumentov zjavne vyplýva, že globálny prístup k migrácii je stále sa vyvíjajúcim procesom, hoci sa už dosiahli viaceré významné výsledky. Medzi najsľubnejšie iniciatívy patrí napríklad vytvorenie centra pre informácie o migrácii a riadenie migrácie v Mali, partnerstvá v oblasti mobility uzavreté s Kapverdskou republikou a Moldavskou republikou, budovanie kapacít vnútroštátnych agentúr pôsobiacich v oblasti zamestnanosti a migrácie (napr. v Maroku) a v stredozemskej oblasti pôsobiaca sieť výskumných pracovníkov so zameraním na otázky migrácie[3]. Napriek tomu je však v súčasnosti potrebné posilniť riadenie vonkajšej migrácie EÚ, aby sa v rámci neho dosiahla lepšia koordinácia a viac súdržnosti. V oznámení z júna 2008 o spoločnej prisťahovaleckej politike pre Európu sa zdôraznila potreba posilniť tento globálny prístup, aby sa zabezpečila súdržnosť spoločnej európskej migračnej politiky[4], pričom sa v ňom opätovne poukázalo na zásadu, že účinné riadenie migračných tokov si vyžaduje skutočné partnerstvo a spoluprácu s tretími krajinami a na potrebu plne začleniť otázky migrácie do politík EÚ zameraných na rozvojovú spoluprácu a politík EÚ v oblasti vonkajších vzťahov a takisto aj na potrebu zapracovať do nich otázky, ktoré z nich vyplývajú. Tieto prvky by sa mali zohľadniť aj v Európskom pakte o prisťahovalectve a azyle, ktorý má prijať Európska rada, pričom toto oznámenie si kladie za cieľ byť jedným z jeho prvých stavebných kameňov. Oznámenie je zároveň odpoveďou Európskej rade, ktorá požiadala Komisiu o informácie o krokoch, ktoré sa prijímajú na účely vykonávania tohto globálneho prístupu. Obsahuje náčrt perspektív a návrhy na obsahové a metodické vylepšenie globálneho prístupu, pričom osobitná pozornosť sa v ňom venuje spôsobom, ktorými sa môže dosiahnuť lepšia koordinácia, súdržnosť a viac synergie. V oznámení sa skúma význam tematického rozvoja globálneho prístupu a uvádzajú argumenty v prospech viac do hĺbky idúcich a konkrétnejších akcií. Oznámenie sa ďalej zaoberá zemepisnými aspektmi a navrhuje sa v ňom diferencovanejší prístup k spolupráci, ktorý ju usmerňuje podľa konkrétnych súvislostí v jednotlivých regiónoch a krajinách. V oznámení sa globálny prístup k migrácii považuje za rámec súdržnosti a koordinácie, prostredníctvom ktorého je možné dosiahnuť lepšie riadenie migračných tokov a v rámci toho aj efektívnejšie využívanie dostupných finančných nástrojov. Posilnenie vonkajších aspektov azylu a ochrany utečencov tvorí základný prvok prístupu EÚ k migrácii, keďže však týmto aspektom bol venovaný samostatný dokument s názvom „Plán politiky v oblasti azylu“, ktorý Komisia predložila v júni 2008[5], v tomto oznámení sa nimi Komisia nezaoberá. 2. význam globálneho prístupu na tematickéj úrovni V globálnom prístupe sa odzrkadľuje zásadná zmena, ktorou v ostatných rokoch prešiel vonkajší rozmer európskej migračnej politiky, a to posun od prístupu, ktorý je primárne orientovaný na bezpečnosť a zameraný na zníženie migračných tlakov, smerom k transparentnejšiemu a vyváženejšiemu prístupu, ktorý vychádza z lepšieho pochopenia všetkých aspektov, ktoré zohrávajú úlohu v súvislosti s migráciou a ktorý je zameraný na zvýšenie kvality sprievodných opatrení na riadenie migračných tokov a ktorého cieľom je, aby sa migrácia a mobilita stali prvkami, ktoré pozitívne prispievajú k rozvoju, a v rámci ktorého sa pri politikách zameraných na skvalitnenie riadenia hospodárskej migrácie kladie väčší dôraz na aspekty dôstojnej práce. Európska únia postavila viacrozmerový charakter globálneho prístupu na tematickom základe, ktorý zahŕňa legálnu migráciu a mobilitu, neregulárne prisťahovalectvo a napokon migráciu a rozvoj. Globálnemu prístupu predchádzali viaceré konkrétne akcie na mieste, hoci pri mnohých z nich existovala tendencia realizovať ich izolovane. Napriek tomu však zo samotnej podstaty globálneho prístupu vyplýva potreba systematickejšie kombinovať akcie Spoločenstva, členských štátov EÚ, tretích krajín a ďalších subjektov, ktoré sa týkajú jednotlivých tematických oblastí. 2.1. Legálna hospodárska migrácia a mobilita Európska únia podporuje úsilie zamerané na posilnenie schopnosti tretích krajín riadiť legálnu migráciu, a to okrem iného aj tým, že uľahčuje prácu vnútroštátnych orgánov a nezávislých centier, ktoré poskytujú poradenské služby potenciálnym migrantom a/alebo svojim štátnym príslušníkom žijúcim v zahraničí. Ako bolo uvedené už v júnovom oznámení o spoločnej európskej prisťahovaleckej politike, na tretie krajiny by sa malo v súvislosti s uspokojovaním dopytu po pracovnej sile v EÚ nazerať aj ako na partnerov, pri udržaní súladu so zásadou, že v rámci Spoločenstva majú prednosť občania EÚ. Z tohto dôvodu je potrebné, aby EÚ investovala do informovania potenciálnych migrantov o legálnych možnostiach príchodu do EÚ a o rizikách, ktoré hrozia v súvislosti s prípadným využitím možností neregulárneho prisťahovalectva, a rovnako aj o právach a povinnostiach, ktoré potenciálni migranti majú v cieľových krajinách. Na tento účel bude vo vhodnom čase predstavený internetový portál venovaný otázkam migrácie, ktorý potenciálnym migrantom pomôže pochopiť pravidlá a postupy legálneho príchodu do EÚ a jeho členských štátov. Informácie z tejto oblasti budú sprostredkované aj prostredníctvom cielených informačných kampaní. V tejto súvislosti majú význam takisto aj pilotné partnerstvá v oblasti mobility (prvé dve boli podpísané 5. júna 2007 s Moldavskou republikou a Kapverdskou republikou), pretože sú celkovými rámcami pre riadenie migrácie v spolupráci s jednotlivými tretími krajinami. V rámci rozvinutejšej spoločnej európskej prisťahovaleckej politiky sa bude nutné hlbšie zamyslieť nad spôsobmi, ako zladiť dopyt a ponuku na trhu práce a ako vytvoriť podmienky pre väčšiu flexibilitu, pokiaľ ide o príchod migrujúcich pracovných síl. To si bude vyžadovať, aby sa zintenzívnili a ešte vyššiu prioritu dostali práce v takých oblastiach, ako je napríklad uznávanie zahraničných dokladov o vzdelaní, skúmanie možností prenosu dôchodkových práv a ďalších nárokov vyplývajúcich zo sociálneho zabezpečenia a rovnako aj podpora integrácie trhu práce na oboch koncoch migračných trás a sociálne začlenenie migrantov a rozvoj ich medzikultúrnych zručností. Zásadný význam bude okrem toho mať aj zabezpečenie úplnej implementácie balíka opatrení upravujúcich problematiku víz pre výskumných pracovníkov[6] a podpora prijímania a mobility výskumných pracovníkov z tretích krajín. Mobilita na účely krátkodobých pobytov a výkonu podnikateľskej činnosti má pre hospodársky rozvoj EÚ čoraz väčší význam. Európska únia a jej členské štáty preto majú záujem podporovať krátkodobú mobilitu, a to najmä prostredníctvom zjednodušenia podmienok pre cestujúcich bona fide z niektorých tretích krajín, predovšetkým zo susedných krajín EÚ. Vízový informačný systém (VIS), ktorý bude uvedený do prevádzky v roku 2009, sa do roku 2011 bude postupne zavádzať do všetkých tretích krajín podliehajúcich vízovej povinnosti. Komisia okrem toho v súlade so závermi Rady z júna 2008 predloží začiatkom roka 2010 návrh systému evidencie cestujúcich. Informovanosť a právnu istotu žiadateľov o víza podporí aj vízový kódex Spoločenstva[7], ktorý posilní procesné záruky tým, že ustanovuje povinné odôvodňovanie zamietnutí žiadostí o víza. Harmonizované postupy by mali prispieť k rovnakému zaobchádzaniu so všetkými žiadateľmi o víza a budú existovať ustanovenia, na základe ktorých sa bude žiadateľom bona fide udeľovať viac dlhodobo platných víz na viac vstupov. V tomto kontexte Komisia navrhuje: - vykonať a následne vyhodnotiť prvú generáciu partnerstiev v oblasti mobility, aby sa rozšírilo ich využívanie ako kľúčového mechanizmu strategickej spolupráce s vybranými tretími krajinami, a to pri zohľadnení priorít EÚ v oblasti vonkajších vzťahov, - pokračovať v budovaní vnútroštátnych kapacít a stredísk zameraných na poskytovanie informácii o migrácii a stredísk zameraných na jej riadenie, pričom by sa mali využiť aktuálne skúsenosti, - systematickejšie využívať informačné kanály na informovanie migrantov o podmienkach prijatia a o tom, aké majú povinnosti a práva (vrátane základných práv), a na ich prípravu na integráciu, a to v príslušných prípadoch aj v spolupráci so sociálnymi partnermi v tretích krajinách, - vytvoriť mechanizmy na zlaďovanie ponuky a dopytu na trhu práce a podporovať dvojstranné partnerstvá medzi agentúrami trhu práce a kľúčovými inštitúciami v členských štátoch a tretích krajinách, - stimulovať výmenu najlepšej praxe v oblasti integrácie migrantov medzi členskými štátmi, združeniami migrantov a združeniami pôsobiacimi v diaspórach ako aj regionálnymi a miestnymi zainteresovanými v tretích krajinách, - podporovať kyvadlovú migráciu, a to tak, že sa začnú uplatňovať alebo sa posilnia také právne a operatívne opatrenia ako napríklad: - zozbieranie najlepšej praxe a začatie pilotných iniciatív v oblasti kyvadlovej migrácie s cieľom umožniť, aby sa viac využil jej potenciál v rámci rozvoja krajín pôvodu a zabezpečil súlad medzi takouto mobilitou a potrebami trhu práce v cieľových krajinách, a takisto aby neprispievala k odlivu mozgov; preskúmanie možností takých prípadných špecifických nástrojov na zjednodušenie kyvadlovej migrácie a migrácie odborníkov, ako je napríklad systém „dvojakého pôsobiska“ (napr. zdravotníckych pracovníkov, učiteľov a výskumných pracovníkov) a dvojstranné partnerstvá medzi zamestnávateľskými subjektmi a inštitúciami z verejného sektora v členských štátoch EÚ a krajinách, z ktorých prichádzajú migranti, a nástrojov zameraných na uľahčenie reintegrácie migrantov po ich návrate na trh práce krajiny, z ktorej odišli, - preskúmanie možností, ako poskytnúť legálnym prisťahovalcom právo na prednostný prístup k ďalšiemu oprávnenému pobytu v EÚ a takisto aj spôsobov, ako by možnosť prenosu nárokov vyplývajúcich zo získaného sociálneho zabezpečenia (najmä vyplácania dôchodkov) mohlo uľahčiť takúto mobilitu, - vybudovať spoločné centrá pre podávanie žiadostí o víza, aby sa žiadateľom uľahčil prístup k podávaniu žiadostí. - 2.2. Boj proti neregulárnemu prisťahovalectvu Európska únia ponúka pomoc na posilnenie riadenia hraníc v tretích krajinách, na budovanie kapacít, pokiaľ ide o pohraničné stráže a migračných úradníkov, na financovanie informačných kampaní venovaných rizikám, ktoré hrozia v súvislosti s neriadeným prisťahovalectvom, pomoc na zlepšenie podmienok prijímania a na zavedenie biometrických technológií v záujme zvýšenia bezpečnosti cestovania a dokladov totožnosti. V tejto súvislosti zohrala zásadnú úlohu pri dosahovaní pokroku agentúra FRONTEX ako aj siete imigračných styčných dôstojníkov. Rada vyzvala Komisiu, aby zvážila rozšírenie mandátu agentúry FRONTEX v súvislosti s pomocou, ktorú by táto agentúra mohla poskytovať tretím krajinám v rámci riadenia hraníc. Okrem toho Spoločenstvo uzatvorilo readmisné dohody s jedenástimi krajinami, prednedávnom sa skončili rokovania s jedným z partnerov a ďalšie štyri poverenia na rokovania sú v procese prípravy. Praktické aspekty týchto dohôd si vyžiadajú efektívnu spoluprácu a sprievodné opatrenia zamerané na návrat a reintegráciu migrantov v ich krajinách pôvodu. Spoločenstvo v rámci boja proti prevádzačstvu a obchodu s ľuďmi podporuje ratifikáciu a implementáciu medzinárodných právnych nástrojov, tvorbu a realizáciu národných akčných plánov boja proti obchodovaniu s ľuďmi, skvalitňovanie právnej úpravy a predchádzanie obetiam a ich reintegráciu a rehabilitáciu. Akčný plán z Ouagadougou, ktorý bol prijatý v novembri 2006 a ktorý v súčasnosti tvorí súčasť stratégie partnerstva EÚ – Afrika v oblasti migrácie, mobility a zamestnanosti, priniesol nové perspektívy spolupráce medzi Európskou úniou a Afrikou v tejto oblasti. Európska únia musí napokon pokračovať v dialógu a koordinovanej činnosti spolu s partnerskými krajinami v konkrétnych regiónoch. Z tohto dôvodu Komisia navrhuje, aby: - sa zhromažďovali a poskytovali aktuálne a aktualizované informácie o zmenách migračných trás vedúcich do EÚ, a to na prostredníctvom podpory spoľahlivých a porovnateľných údajov získaných v krajinách pôvodu migrantov a takisto aj v cieľových krajinách; preskúmali nové vedecké metodiky a plne využívali nové technológie ako napríklad elektronický mapovací systém, - sa kľúčovým tretím krajinám poskytovala pomoc zameraná na posilnenie ich schopnosti riadiť migráciu, a to napríklad sprostredkovaním skúseností v oblasti kontroly hraníc, pomocou odbornej prípravy pohraničnej stráže a výmenou operatívnych informácií, - sa tretím krajinám poskytovala podpora pri prijímaní a vykonávaní národných stratégií integrovaného riadenia hraníc, ktoré budú v súlade s normami EÚ, - sa podporovali miestne organizácie, ktoré pracujú na tom, aby presvedčili potenciálnych migrantov, aby zostali vo vlasti, a ktoré im tam pomáhajú v hľadaní príležitostí, - sa za aktívnej účasti krajín pôvodu a tranzitných krajín a najmä v kontexte európskej susedskej politiky zintenzívnili spoločné operácie a spolupráca v rámci vytvárania infraštruktúry hraničného dozoru v rámci Európskeho systému hraničného dozoru EUROSUR, - sa zintenzívnilo úsilie o uzavretie readmisných dohôd medzi Spoločenstvom a hlavnými krajinami pôvodu a hlavnými tranzitnými krajinami, a to pri pevnejšom zasadení readmisnej politiky do rámca globálneho prístupu k migrácii a s ním súvisiacich priorít a súčasnom využití potenciálu partnerstiev v oblasti mobility, a takisto, aby sa zabezpečilo, že si tretie krajiny budú plniť svoj záväzok prijať späť osoby, ktoré sa neoprávnene zdržiavajú v EÚ, a to v príslušných prípadoch aj na základe dohody z Cotonou, ďalej, že budú uznávať doklady umožňujúce návrat migrantov bez dokumentov a napokon, že budú na readmisné účely poskytovať potrebnú pomoc. Komisia ďalej navrhuje, aby sa prostredníctvom odbornej prípravy, výmeny najlepšej praxe a školeniami zabezpečilo, že sa všetky návraty budú uskutočňovať pri zachovaní ľudskej dôstojnosti a v súlade s normami v oblasti ľudských práv a takisto, aby sa posilnila spolupráca zameraná na zabezpečenie udržateľnosti týchto návratov, - sa tretie krajiny motivovali k ratifikácii a implementácii medzinárodných nástrojov, ktoré sa týkajú boja proti prevádzačstvu a obchodu s ľuďmi, - sa na celosvetovej úrovni posilnila spolupráca s medzinárodnými organizáciami a najmä s Organizáciou spojených národov v boji proti obchodovaniu s ľuďmi, - sa podnikli kroky, ktoré napomôžu tomu, aby sa problému obchodovania s ľuďmi venovala náležitá pozornosť v rámci politického ako aj na spoluprácu zameraného dialógu s partnerskými krajinami a takými regionálnymi organizáciami a iniciatívami, ako sú napríklad Africká únia, hospodárske spoločenstvo západoafrických štátov (ECOWAS), spoločenstvo pre rozvoj južnej Afriky (SADC), Združenie národov juhovýchodnej Ázie (ASEAN) a iniciatíva „Stretnutie Ázia – Európa“ (ASEM), - sa vykonávanie akčného plánu z Ouagadougou stalo prioritou a takisto, aby sa regionálnym organizáciám poskytla pomoc pri tvorbe stratégií boja proti obchodovaniu s ľuďmi a akčných plánov v tejto oblasti, a aby sa zabezpečilo praktické uplatňovanie existujúcich stratégií a plánov. 2.3. Migrácia a rozvoj V oblasti migrácie a rozvoja bol prijatý a uskutočňuje sa celý rad iniciatív, medziiným iniciatív zameraných na podporu pozitívnych účinkov, ktoré má poukazovanie finančných prostriedkov migrantmi do vlasti na rozvoj, a iniciatív na zníženie poplatkov za takéto prevody. Realizujú sa aj iniciatívy, ktorých cieľom je umožniť osobám žijúcim v diaspórach prispieť k rozvoju krajín, z ktorých pochádzajú, a aj iniciatívy, ktoré umožňujú, aby sa vysokokvalifikovaní migranti dočasne vrátili späť do vlasti. Tieto iniciatívy zaznamenali úspech, a to platí aj o iniciatívach v oblasti kyvadlovej migrácie z rozvojového hľadiska, opatreniach na boj proti odlivu mozgov a opatreniach na podporu etického náboru predovšetkým v súvislosti so zdravotníckymi pracovníkmi. Aktivity v oblasti migrácie a rozvoja by sa teraz mali prehĺbiť a vylepšiť. Je potrebné posilniť úsilie EÚ zamerané na základné príčiny migrácie a osobitnú pozornosť venovať zamestnanosti, správe vecí verejných a demografickému vývoju, pričom by sa mali uplatňovať ciele, zásady a organizačné aspekty Európskeho konsenzu o rozvoji[8]. Migračné politiky by sa mali štrukturálnym spôsobom začleniť do politík v oblasti zdravia, vzdelávania a ľudských zdrojov a rovnako aj do stratégií sociálneho a hospodárskeho rozvoja. Politiky v oblasti migrácie a rozvoja by sa mali takisto viac zameriavať na hospodárske reformy a vytváranie pracovných miest, zlepšovanie pracovných podmienok a sociálno-ekonomickej situácie v krajinách s nízkymi a strednými príjmami a v regiónoch, ktoré sa vyznačujú veľkými emigračnými tlakmi. V rámci toho by sa mal medziiným podporovať prístup ku kvalitnému vzdelaniu pre všetkých, rozvoj a zvyšovanie kvality odborného vzdelávania, posilňovanie riadiacich schopností a taktiež by sa mala ďalej rozvíjať úloha oficiálnych trhov práce. V roku 2007 vytvorené partnerstvo EÚ a Afriky v oblasti migrácie, mobility a zamestnanosti je v tejto súvislosti rámcom pre africké krajiny. Potenciálnym nástrojom na takéto zameranie sú v prípade ostatných regiónov (napr. východnej Európy a Ázie) existujúce rámce spolupráce a partnerstvá v oblasti mobility. Popri koncepciách zameraných na ľudské zdroje a zamestnanosť majú zásadný význam opatrenia v oblasti priamych zahraničných investícií a obchodu. Európska únia by okrem toho mala vypracovať politiku, v rámci ktorej by sa zohľadnili také aktuálne prvky ako napríklad rastúci vplyv zmeny klímy na migračné pohyby. Vzhľadom na uvedené Komisia navrhuje: - vyvinúť úsilie s cieľom dosiahnuť, aby prevody finančných prostriedkov migrantov do vlasti boli efektívne, bezpečné a lacné, v záujme ich väčšieho vplyvu na rozvoj krajín pôvodu. Na tento účel sa navrhuje: - skvalitniť štatistiku a podporiť rozvoj finančného sektora, - vytvoriť v krajinách pôvodu migrantov prostredie, ktoré by podporovalo priame zahraničné investície, a to aj prostredníctvom produktívneho investovania finančných prostriedkov poukázaných migrantmi, a v tejto súvislosti spolupracovať s finančným sektorom s cieľom podporiť na mobilitu orientované investičné fondy, - motivovať členské štáty, aby v súvislosti so smernicou o platobných službách upravili aj transakcie, pri ktorých má prinajmenšom jeden z poskytovateľov platobných služieb sídlo mimo EHP, aby sa prevody poukazovaných finančných prostriedkov migrantov uskutočňovali transparentnejšie a aby pri nich existovala primeraná ochrana spotrebiteľov, - v úzkej spolupráci s Africkou úniou a Svetovou bankou vytvoriť v Afrike inštitút pre poukazovanie finančných prostriedkov a zintenzívniť prácu v oblasti poukazovania prostriedkov, a to predovšetkým na západnom Balkáne, - presadzovať a podporovať iniciatívy zoskupení migrantov a organizácií pôsobiacich v diaspórach, ktorých cieľom je zapojiť sa do politických iniciatív EÚ realizovaných v spolupráci s krajinami a regiónmi ich pôvodu a do iniciatív, ktoré sa týchto krajín a regiónov týkajú. Ďalej sa navrhuje: - lepšie využívať ľudský a hospodársky potenciál diaspór na rozvoj partnerských krajín, a to prostredníctvom cielených iniciatív v takých oblastiach, ako je napríklad uľahčovanie obchodu, podpora investícií a vytváranie nadnárodných sietí, - podporovať krajiny, z ktorých migranti pochádzajú, v ich snahách o nadviazanie kontaktov s ich diaspórami, - podporovať v diaspórach pôsobiace zoskupenia, ktoré sa zúčastňujú na činnostiach zameraných na rozvoj vo svojich domovských krajinách, - podporovať iniciatívy, ktoré migrantom a príslušníkom diaspóry umožňujú prístup k poradenstvu v oblasti riadenia podnikov a mikroúverom a ktoré im poskytujú pomoc pri zakladaní malých a stredných podnikov v ich domovských krajinách, - posilniť v rámci súvzťažnosti migrácia – rozvoj súdržnosť politík v záujme rozvoja, a to v úzkej spolupráci s príslušnými krajinami a s osobitným dôrazom na problém odlivu mozgov. Na tento účel sa navrhuje: - dôkladnejšie pochopiť, a to aj z hľadiska jednotlivých odvetví, aktuálny aj predpovedaný rozsah a dosah odlivu mozgov, - podporiť vypracovanie a realizáciu na potreby jednotlivých krajín orientovaných politík zameraných na zabezpečenie zručností prispievajúcich k rozvoju, ktoré budú pozostávať z opatrení orientovaných na aspekt odbornej prípravy kvalifikovaných síl, aspekt ich udržania, aspekt etického náboru a aspekt návratu[9], - posúdiť najlepšie možné spôsoby na rozvoj etického náboru zdravotníckych pracovníkov z tretích krajín, a to v rámci zelenej knihy o európskej pracovnej sile v zdravotníctve, - podporovať prístup ku kvalitnému vzdelaniu pre všetkých, rozvoj a zvyšovanie kvality odborného vzdelávania, posilňovanie riadiacich schopností a ďalší rozvoj oficiálnych trhov práce a dôstojných pracovných podmienok v krajinách s nízkymi a strednými príjmami s cieľom zlepšiť podmienky a pracovné príležitosti v regiónoch, ktoré sa vyznačujú veľkými emigračnými tlakmi, - uplatňovať ciele, zásady a organizačné aspekty Európskeho konsenzu o rozvoji s cieľom posilniť úsilie EÚ zamerané na základné príčiny migrácie a osobitnú pozornosť venovať zamestnanosti, správe vecí verejných a demografickému vývoju, - preskúmať vzájomné súvislosti medzi zmenou klímy a migráciou a získať lepšiu predstavu o počte ľudí, ktorí sú alebo budú týmto fenoménom dotknutí. 3. význam globálneho prístupu z geografického hľadiska 3. 1. Južné migračné trasy Globálny prístup k migrácii bol najprv zameraný na Afriku a najmä na oblasť subsaharskej Afriky, pričom zahŕňal všetky krajiny, ktoré sa nachádzajú na južných migračných trasách do Európskej únie. V rámci tohto prístupu sa vytvorili nové formy dialógu a spolupráce medzi krajinami z regiónov s rôznymi podmienkami, ktoré presiahli tradičné limity vzťahov medzi Európskou úniou a týmito krajinami. Pokiaľ ide o politickú úroveň, ministerskou konferenciou o migrácii a rozvoji, ktorá sa uskutočnila v júli 2006 v Rabate, sa začal významný regionálny proces vytvárajúci rámec pre komplexné opatrenia, a po nej nasledovali konkrétne iniciatívy, semináre a druhá ministerská konferencia, ktorá sa uskutočnila v Paríži v novembri 2008. Globálny prístup k migrácii bol zdrojom inšpirácie aj pre ministerskú konferenciu v Tripolise v novembri 2006, na ktorej bol po prvýkrát predstavený spoločný prístup Európskej únie a celej Afriky. Priority v podobe konkrétnych iniciatív v oblasti spolupráce boli stanovené aj na historicky prvom euro-stredozemskom ministerskom stretnutí o migrácii, ktoré sa uskutočnilo v Albufeire v novembri 2007. Na samite EÚ – Afrika v decembri 2007 v Lisabone sa spoločný prístup pretavil do konkrétnych ustanovení prostredníctvom schválenia partnerstva EÚ a Afriky v oblasti migrácie, mobility a zamestnanosti. Pokiaľ ide o dvojstrannú úroveň, politický dialóg o migrácii sa začal s celým radom krajín zohrávajúcich významnú úlohu v tejto súvislosti, pričom impulzom na tieto rozhovory boli misie EÚ zamerané na otázky migrácie, ktoré sa uskutočnili na základe článkov 8 a 13 dohody z Cotonou. Okrem toho bola vytvorená platforma spolupráce s Etiópiou. Partnerstvo v oblasti mobility uzavreté s Kapverdskou republikou v júni 2008, ktoré sa týka problematiky legálnej migrácie, boja proti neregulárnemu prisťahovalectvu a migrácie a rozvoja, a nadväzné prieskumné rozhovory so Senegalom by mali položiť základy rozšírenej a operačnej spolupráce v oblasti migrácie v tomto regióne. Pri mnohých prebiehajúcich iniciatívach je hlavnou zásadou súdržnosť, a to ako pri tvorbe politík tak aj pri ich vykonávaní. Dohodnuté opatrenia týkajúce sa migračných trás si vyžadujú vzájomnú spoluprácu afrických krajín, a to najmä krajín subsaharskej Afriky a severnej Afriky. Na koordináciu takejto spolupráce potrebujú organizácie ako Africká únia a ECOWAS zdroje. Politicky citlivé otázky, ako je napríklad ochrana utečencov, zjednodušenie vízového režimu a readmisia, sa musia riešiť v rámci celkového a vyváženého kontextu, pričom k pokroku musí dochádzať vo všetkých týchto oblastiach. Vzhľadom na uvedené Komisia navrhuje: - zabezpečiť, aby sa realizovali všetky aspekty spolupráce medzi EÚ a Afrikou a aby sa vyhodnotili na politickej úrovni prostredníctvom série rokovaní na ministerskej úrovni, pričom prvé stretnutie, ktoré nadviaže na Lisabonský samit, sa uskutoční v roku 2010, - využiť nedávno zriadený realizačný tím EÚ pre partnerstvo v oblasti migrácie, mobility a zamestnanosti ako jeden z hlavných prostriedkov na koordináciu operačnej spolupráce medzi Komisiou a členskými štátmi, - posilniť zodpovednosť afrických krajín za politiku v oblasti migrácie, a to prostredníctvom zdôraznenia významu migračných tokov na trase juh-juh, a podporiť tie z afrických krajín, ktoré sa usilujú o vytvorenie vlastných rámcov migračnej politiky, - podporiť trojstrannú spoluprácu (t. j. spoluprácu medzi krajinami magrebského a subsaharského regiónu s podporou EÚ), a to najmä prostredníctvom iniciatív, ktoré sa týkajú takých otázok, ako je napríklad zriaďovanie stredísk pre monitorovanie migrácie, poskytovanie informácií o možnostiach legálnej migrácie, podpora konzulárnej spolupráce, spolupráce v oblasti readmisie, hraničné kontroly a zmiešané migračné toky, - zvýšiť v Afrike informovanosť o poukazovaní finančných prostriedkov, a to prostredníctvom zriadenia afrického inštitútu pre poukazovanie finančných prostriedkov pod vedením Africkej únie a v rámci partnerstva so Svetovou bankou, - lepšie využívať dvojstranné formy komunikácie a takisto aj regionálne a kontinentálne mechanizmy spolupráce (napr. ECOWAS, proces EUROMED, rabatský proces a Africká únia), aby sa dialóg viac orientoval na dosahovanie výsledkov a aby sa posilnila spolupráca, - zabezpečiť, aby opatrenia, ktoré budú nadväzovať na spoločné misie venované otázkam migrácie a na spoluprácu v oblasti migrácie na základe dohody z Cotonou, boli systematické a operatívne. 3. 2. Regióny, ktoré susedia s EÚ na juhu a juhovýchode V roku 2007 sa globálny prístup k migrácii začal uplatňovať aj na regióny, ktoré s Európskou úniou susedia na juhu a juhovýchode, a v menšom rozsahu aj na Blízky východ a Áziu. Priority, ktoré sa pre tieto krajiny stanovili v rámci globálneho prístupu, boli v súlade s prioritami stanovenými v minulosti, konkrétne s prioritami stanovenými v rámci európskej susedskej politiky, predvstupovej stratégie a procesu rozširovania. Dialóg a spolupráca v oblasti migrácie zaznamenali značný pokrok už v rámci týchto mechanizmov. Súčasne sa tomuto tematickému okruhu intenzívne venovala pozornosť aj v rámci regionálnych procesov, ako napríklad v rámci budapeštianskeho a söderköpingského procesu, a takisto aj v rámci regionálnych organizácií, napríklad na pôde OBSE a Rady Európy. Globálny prístup k migrácii mohol vychádzať z výsledkov dosiahnutých v rámci týchto mechanizmov. Pilotné partnerstvo v oblasti mobility s Moldavskou republikou a vytvorenie platformy pre spoluprácu v rámci čiernomorskej oblasti sú výsledkami, ktoré globálny prístup priniesol v tomto regióne. Významné výsledky by mohli priniesť aj prieskumné rozhovory o ďalšom partnerstve v oblasti mobility s Gruzínskom, čo povedie k vytvoreniu podmienok pre spoluprácu aj s ďalšími partnerskými krajinami. Hoci hlavnými oblasťami spolupráce v tomto regióne boli najprv s bezpečnosťou súvisiace otázky (kontrola hraníc, boj proti neregulárnemu prisťahovalectvu, atď.) a v súčasnosti čoraz viac aj otázky legálnej migrácie, postupne sa začal objavovať aj aspekt migrácie a rozvoja. Je vskutku zjavné, že ak by sa s príslušnými krajinami podarilo nadviazať spoluprácu v oblasti riadenia migrácie za prácou, v oblasti poukazovania finančných prostriedkov do domovskej krajiny na rozvojové účely, v oblasti dobrovoľného návratu migrantov a ich reintegrácie a napokon aj v oblasti budovania siete diaspór, prinieslo by to skutočnú pridanú hodnotu. Napokon treba uviesť, že na južný a juhovýchodný región by sa mali systematickejšie uplatňovať niektoré z ďalších nástrojov existujúcich v rámci globálneho prístupu k migrácii, ako napríklad migračné profily a platformy spolupráce. Vzhľadom na uvedené by bolo vhodné: - v rámci európskej susedskej politiky a predvstupovej stratégie viac zviditeľniť globálny prístup k migrácii, a to prostredníctvom intenzívnejšej spolupráce so susednými krajinami a lepším využívaním existujúcich štruktúr, prostredníctvom ktorých sa uskutočňuje dialóg a spolupráca, - usilovať sa o dosiahnutie lepšej synergie medzi globálnym prístupom k migrácii a ostatnými štruktúrami, prostredníctvom ktorých sa uskutočňuje spolupráca, a to predovšetkým v súvislosti s Tureckom a krajinami západného Balkánu, - posilniť účasť EÚ na regionálnych konzultačných procesoch, a to najmä v rámci budapeštianskeho a söderköpingského procesu a v rámci regionálnych organizácii, s cieľom podporiť globálny prístup k migrácii na regionálnej úrovni, - zabezpečiť, aby sa v plnom rozsahu vykonali platné dohody, ktoré súvisia s oblasťou migrácie, a usilovať sa o operačnú spoluprácu, pokiaľ ide o riadenie hraníc, neregulárne prisťahovalectvo, readmisiu a návrat a obchodovanie s ľuďmi, - ďalej rozvíjať platformu pre spoluprácu v rámci čiernomorskej oblasti a systematickejšie v tejto oblasti uplatňovať migračné profily a misie zamerané na otázky migrácie, - zdôrazniť aspekt migrácie a rozvoja, a to prostredníctvom konkrétnych iniciatív zameraných na kyvadlovú migráciu, poukazovanie finančných prostriedkov do vlasti a siete diaspór. 3. 3. Uplatňovanie diferencovaného prístupu k ostatným regiónom Napriek tomu, že sa v predchádzajúcom oznámení o globálnom prístupe k migrácii hovorilo o Zakaukazsku, Strednej Ázii, Blízkom východe a Ázii, v rámci samotného globálneho prístupu sa im dosiaľ venovala len obmedzená pozornosť. Nie je však možné opomínať migračný potenciál týchto regiónov (v súvislosti s neriadeným prisťahovalectvom alebo legálnou hospodárskou migráciou do EÚ), ktorý si vyžaduje pragmatickejšiu, diferencovanejšiu a viac na výsledky orientovanú metodiku, pri využití viacstranného a aj dvojstranného prístupu. Krajiny ako India, Čína, Vietnam, Srí Lanka a Filipíny a aj Blízky východ okrem toho majú v súvislosti s migračnou politikou EÚ čoraz väčší význam. Pokiaľ ide o Latinskú Ameriku a Karibskú oblasť, je potrebné vychádzať z vyhlásenia z Limy vydaného na samite EÚ, Latinskej Ameriky a Karibiku, ktorý sa uskutočnil v máji 2008, a rozvíjať štruktúrovaný a komplexný dialóg o otázkach migrácie, pomenovať spoločné výzvy a oblasti vzájomnej spolupráce a využívať výsledky práce odborníkov z EÚ, Latinskej Ameriky a Karibskej oblasti. Vzhľadom na uvedené by bolo vhodné: - využívať existujúce multilaterálne štruktúry vzťahov medzi EÚ a Áziou a najmä iniciatívu ASEM na prehĺbenie dialógu o migračných politikách, výmenu skúseností a najlepšej praxe a skúmanie možností na synergiu medzi týmito dvoma svetadielmi, - zvážiť možnosti rozšírenia prebiehajúceho dialógu s Čínou o neriadenom prisťahovalectve o všetky aspekty súvisiace s migráciou a nadviazať dialóg s ďalšími ázijskými krajinami, predovšetkým s Indiou, Vietnamom a Filipínami, - zabezpečiť opatrenia, ktoré nadviažu na vyhlásenie z Limy, s cieľom zlepšiť vzájomné porozumenie, pokiaľ ide o migračné výzvy a uplatňované migračné politiky, a posilniť existujúcu spoluprácu vytvorením na dohode založeného rámca pre posilnenú spoluprácu a partnerstvo medzi Európskou úniou, Latinskou Amerikou a Karibskou oblasťou v rámci politík v oblasti migrácie a mobility. 4. Globálny prístup ako rámec súdržnosti, koordinácie a efektívnosti, prostredníctvom ktorého je možné dosiahnuť lepšie riadenie migrácie Nový riadiaci prístup, ktorý bol navrhnutý v oznámení o spoločnej európskej prisťahovaleckej politike z júna 2008, bude mať určujúci vplyv aj na budúce pracovné metódy v rámci globálneho prístupu k migrácii, v prípade ktorých bude nutné dosiahnuť väčšiu súdržnosť, lepšiu koordináciu a vyššiu efektívnosť. Predovšetkým bude potrebné, a to v rámci úzkej spolupráce členských štátov a Komisie, pravidelne uskutočňovať analýzu a hodnotenie, z ktorých bude vychádzať výročná správa pre jarné zasadnutie Európskej rady, ktorá sa uvádza v júnovom oznámení, a pravdepodobne aj európsky pakt o prisťahovalectve. 4. 1. Koordinácia a súdržnosť Globálny prístup a na ňom založená komplexná politika v oblasti migrácie si vyžadujú užšiu koordináciu medzi EÚ a vnútroštátnou, regionálnou a miestnou úrovňou a rovnako aj lepšiu koordináciu s tretími krajinami, pričom je potrebné využiť viacero nástrojov. Už sa ukázalo, že na migráciu zamerané misie, migračné profily, partnerstvá v oblasti mobility a platformy spolupráce majú význam, nástroje, ako sú tieto, sa však musia uplatňovať systematickejšie, aby sa zabezpečila štrukturálna koordinácia a súdržnosť politík. Je zjavné, že je potrebné posilniť spoluprácu medzi Komisiou a členskými štátmi v tretích krajinách, a zabezpečiť, aby ich činnosti boli riadne koordinované. Takisto je potrebné, aby sa zlepšili a rozšírili poznatky, o ktoré sa opierajú iniciatívy v oblasti migrácie. V tejto súvislosti by mohlo byť prínosné spojenie všetkých informácií, ktorými disponuje Komisia, členské štáty, agentúry EÚ a ďalšie subjekty. Je tiež potrebné dosiahnuť, aby sa politické ciele Európskej únie v oblasti migrácie lepšie transformovali do dialógu a spolupráce s tretími krajinami, a to pokiaľ ide o konkrétnosť ako aj o operatívnosť. Skutočné partnerstvo sa dá vybudovať a uchovať jedine v tom prípade, že obe strany vyvinú dostatočné úsilie, aby sa navzájom informovali o zamýšľaných politikách a vývoji v tejto oblasti. Jasným príkladom toho, že je potrebné, aby EÚ lepším spôsobom komunikovala svoje politiky, sú živé diskusie, ktoré sprevádzali proces prijímania smernice o zosúladení predpisov a postupov v oblasti návratu (tzv. smernica o návrate) v lete 2008. Európska únia a jej členské štáty by sa napokon mali viac exponovať a zohrávať aktívnu úlohu, pokiaľ ide o presadzovanie globálneho prístupu v rámci rôznych viacstranných, celosvetových a regionálnych mechanizmov spolupráce, ako je napríklad Svetové fórum o migrácii a rozvoji (GFMD), ktoré sa najbližšie zíde v októbri v Manile a ktoré bude pre EÚ skvelou príležitosťou, aby predstavila súdržné a zjednotené stanovisko, alebo na pôde OSN a jej príslušných špecializovaných agentúr, v rámci G8, OECD, OBSE, Rady Európy, Medzinárodnej organizácie pre migráciu (IOM), Svetovej banky a regionálnych rozvojových bánk a rovnako aj v rámci regionálnych konzultačných procesov. Vzhľadom na uvedené Komisia navrhuje: - vnášať problematiku migrácie do iných oblastí politiky (napr. rozvoj, zahraničné vzťahy, bezpečnosť, obchod, životné prostredie, poľnohospodárstvo, zamestnanosť, vzdelávanie, zdravie, výskum a sociálne veci) a koordinovať ju s nimi a podporovať včasné uskutočňovanie konzultácii s príslušnými zainteresovanými stranami, a to na externej aj internej úrovni, - posilniť pravidelné kontakty medzi rôznymi ministerstvami členských štátov s cieľom zabezpečiť uplatňovanie globálneho prístupu, - zlepšiť a zmodernizovať kapacity na riadenie migrácie, ktoré je súčasťou hlavnej náplne činnosti delegácií Komisie a veľvyslanectiev členských štátov, a to napr. prostredníctvom vytvorenia podporného mechanizmu na výmenu informácií, odborných znalostí a vzdelávanie v oblasti migrácie, - posilniť opatrenia zamerané na budovanie kapacít vo vybraných krajinách pôvodu migrantov a v tranzitných krajinách, napr. sformovaním podporných tímov pre migráciu, v ktorých budú odborníci pridelení členskými štátmi. 4.2. Efektívne využívanie finančných prostriedkov Globálny prístup k migrácii sa v značnom rozsahu financuje z dostupných finančných nástrojov EÚ. Okrem iného sem patrí program AENEAS, ktorý bol medzičasom nahradený tematickým programom pre spoluprácu s tretími krajinami v oblasti migrácie a azylu a programom „Solidarita a riadenie migračných tokov“. Ďalšie finančné zdroje pochádzali z geograficky zameraných nástrojov, najmä z programov Meda a Tacis, ktoré v súčasnosti nahradil nástroj európskeho susedstva a partnerstva, z geograficky zameraného nástroja pre subsaharskú Afriku, Karibskú a tichomorskú oblasť, Európskeho rozvojového fondu a takisto aj z nástroja rozvojovej spolupráce pre Áziu a Latinskú Ameriku. Pravidlá vykonávania posledných uvedených nástrojov však niekedy obmedzujú rozsah, v akom sa dajú využiť na účely súvisiace s migráciou. Na podporu niektorých iniciatív v oblasti migrácie sa využíval aj mechanizmus rýchlej reakcie, ktorý bol nahradený nástrojom stability. Mobilizácia rôznych finančných zdrojov ES, pri ktorej by sa zdroje navzájom dopĺňali a ktorá by prebehla včas, predstavuje aj naďalej výzvu, a preto je nutné, aby sa posúdili možnosti optimálneho skombinovania týchto rôznych zdrojov vrátane financovania poskytnutého členskými štátmi EÚ a z iných zdrojov. Je potrebné zlepšiť spôsob využívania rôznych nástrojov Spoločenstva a rovnako aj opatrenia prijímané členskými štátmi a Spoločenstvom. V súlade s návrhmi obsiahnutými v oznámení o spoločnej prisťahovaleckej politike pre Európu by sa malo podporiť dobrovoľné združovanie zdrojov Spoločenstva, členských štátov a tretích krajín. Na záver je možné uviesť, že zefektívnenie globálneho prístupu k migrácii závisí sčasti na spôsobe financovania a jeho určení a bude klásť vyššie nároky na ľudské zdroje. To si vyžiada skvalitnenie koordinácie medzi všetkými zainteresovanými stranami a efektívnejšie a pravidelnejšie monitorovanie a hodnotenie. Vzhľadom na uvedené Komisia navrhuje: - vytvoriť mechanizmy na koordináciu a podľa možností aj na združenie zdrojov členských štátov, Spoločenstva a tretích krajín na účely napĺňania priorít globálneho prístupu, - vyhodnotiť efektívnosť existujúcich finančných nástrojov ES z pohľadu ich schopnosti napĺňať ciele globálneho prístupu k migrácii. 5. Závery Európska únia v rámci globálneho prístupu vytvára inovatívne spôsoby riešenia otázok migrácie v celej ich zložitosti. Aj keď je tento prístup ešte len vo svojich začiatkoch, už priniesol potrebné politické impulzy a upozornil na vonkajší rozmer európskej migračnej politiky. Jeho na začlenenie orientovaný a komplexný charakter sa prejavil aj v tom, že sa rýchlo rozrástol jeho tematický ako aj geografický rozsah. Toto oznámenie vychádza zo zásad načrtnutých v predchádzajúcom oznámení o spoločnej prisťahovaleckej politike pre Európu a vytvára základ pre navrhované akcie na vykonanie tejto politiky, ktoré by sa mali takisto zohľadniť aj v Európskom pakte o prisťahovalectve a azyle. V tomto oznámení sa globálny prístup k migrácii analyzuje z pohľadu geografického aj tematického. Tento prístup však bude potrebné rozpracovať ďalej, aby lepšie zohľadňoval strategické ciele EÚ v oblasti migrácie a špecifiká jednotlivých regiónov a krajín, a aby nám pomáhal účinnejšie riadiť nové a stále sa vyvíjajúce výzvy a príležitosti, ktoré migrácia prináša. To sa podarí, len ak sa zlepší koordinácia a dosiahne väčšia synergia medzi Komisiou, členskými štátmi a príslušnými tretími krajinami, vďaka čomu sa zvýši účinnosť a dosiahne viac súdržnosti v rámci praktického uplatňovania globálneho prístupu k migrácii. [1] Prioritné akcie ako reakcia na problémy migrácie – Prvá etapa opatrení po stretnutí v Hampton Court – (KOM(2005) 621), Globálny prístup k migrácii o rok neskôr: smerom ku komplexnej európskej migračnej politike – (KOM(2006) 735), Uplatňovanie globálneho prístupu k migrácii do východných a juhovýchodných oblastí susediacich s Európskou úniou – (KOM (2007) 247). [2] Priebežná správa o pokroku v rámci globálneho prístupu k migrácii – (SEK (2007) 1632). [3] Centrum pre informácie o migrácii a riadenie migrácie ( CIGEM ); Euro-stredozemské konzorcium pre aplikovaný výskum medzinárodnej migrácie (CARIM) a L'agence nationale de promotion de l'Emploi et des Competences (ANAPEC). [4] Spoločná prisťahovalecká politika pre Európu: zásady, opatrenia a nástroje – KOM(2008) 359. [5] Plán politiky v oblasti azylu – integrovaný prístup k ochrane v rámci celej EÚ – KOM(2008) 360. [6] Ú. v. EÚ L 289, 3.11.2005, s. 15, Ú. v. EÚ L 289, 3.11.2005, s. 23, Ú. v. EÚ L 289, 3.11.2005, s. 26. [7] Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o vízovom kódexe Spoločenstva – KOM(2006) 403. [8] Spoločné vyhlásenie Rady a zástupcov vlád členských štátov na zasadnutí Rady, Európskeho parlamentu a Komisie o politike rozvoja Európskej únie: Európsky konsenzus, 2006/C46/01. [9] Pracovný dokument útvarov Komisie o súdržnosti politík v záujme rozvoja, SEK(2008)434/2.