ODPOVEDE KOMISIE NA OSOBITNÚ SPRÁVU EURÓPSKEHO DVORA AUDÍTOROV „JE PODPORA EÚ NA PREVENCIU A OBNOVU ŠKÔD V LESOCH SPÔSOBENÝCH POŽIARMI A PRÍRODNÝMI KATASTROFAMI DOBRE RIADENÁ?" /* COM/2015/032 final */





ODPOVEDE KOMISIE NA OSOBITNÚ SPRÁVU EURÓPSKEHO DVORA AUDÍTOROV „Je podpora EÚ na prevenciu a obnovu škôd v lesoch spôsobených požiarmi a prírodnými katastrofami dobre riadená?“ Zhrnutie IV. Komisia zastáva názor, že opatrenia na prevenciu katastrof v lesoch vo všeobecnosti prispeli k plneniu cieľov programov rozvoja vidieka (PRV). Dosiahli sa konkrétne výsledky a vyskytlo sa menej požiarov. Okrem toho sa získali poznatky, ktoré sa uplatňujú v období 2014 – 2020, a to najmä pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti opatrenia a lepšie usmerňovanie. V. Podľa nariadenia o rozvoji vidieka[1] by sa preventívne protipožiarne činnosti mali vzťahovať na oblasti, ktoré členské štáty vo svojich plánoch ochrany lesov klasifikovali ako oblasti s vysokým a stredným stupňom ohrozenia požiarom. Tieto plány ochrany lesov spolu s národnými alebo regionálnymi programami členských štátov týkajúcimi sa lesného hospodárstva či ďalšími rovnocennými nástrojmi poskytli primeraný základ na zacielenie výberu a stanovenie priorít. Komisia analyzovala situáciu v odvetví lesného hospodárstva vrátane aspektov prevencie katastrof a monitorovania v pracovnom dokumente útvarov Komisie z roku 2005, ktorý bol prílohou k oznámeniu o implementovaní stratégie lesného hospodárstva EÚ[2]. V nariadení o rozvoji vidieka sa vyžadovalo, aby opatrenia v oblasti lesného hospodárstva prispievali k vykonávaniu stratégie lesného hospodárstva Spoločenstva. Uvedená stratégia lesného hospodárstva sa vzťahuje na hospodárske, environmentálne a sociálne aspekty udržateľného lesného hospodárstva. Pokiaľ ide o nové programové obdobie, Komisia analyzovala situáciu v odvetví lesného hospodárstva v pracovnom dokumente útvarov Komisie z roku 2013, ktorý bol prílohou k oznámeniu Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: „Nová stratégia lesného hospodárstva EÚ: pre lesy a odvetvie lesného hospodárstva[3]“. VI. Ako súčasť udržateľných postupov lesného hospodárstva môžu byť lesné cesty (alebo iné investície) vybudované primárne na účely prevencie požiarov využívané aj na preventívne činnosti v súvislosti s inými rizikami, ako aj na práce súvisiace s obnovou a odstraňovaním škôd, rekreačné či hospodárske účely. Vytvorenie primeranej siete lesných ciest prispieva nielen k lepšej ochrane lesov proti požiaru, ale v mnohých regiónoch aj k udržateľnému hospodárskemu zhodnoteniu lesných zdrojov. Tieto činnosti sú často potrebné, aby sa zamedzilo úplnej strate sociálno-ekonomického záujmu o lesné oblasti, čo by mohlo viesť k ich opusteniu a v konečnom dôsledku k zvýšeniu rizika požiaru. Na nové programové obdobie boli pripravené usmernenia s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty/regióny opatrenie využívali správne. Ďalej budú musieť členské štáty/regióny lepšie špecifikovať svoje potreby a dôvody v prípade, že chcú zvýšiť hustotu svojich cestných sietí. VII. V rámci zdieľaného hospodárenia Komisia schvaľuje národné alebo regionálne PRV, zatiaľ čo za zabezpečenie nákladovej účinnosti a efektívnosti podpory zodpovedajú členské štáty a ich riadiace orgány. Pokiaľ ide o využívanie manuálnej práce namiesto strojov, takéto rozhodnutia môžu byť niekedy spojené s vlastnosťami terénu (orografia, environmentálne aspekty atď.) a mali by sa vnímať v širšom kontexte rozvoja vidieka. VIII. Treba dosiahnuť správnu rovnováhu medzi nákladmi na monitorovanie a hodnotenie a ich potenciálnym prínosom. Najmä pri posudzovaní preventívnych opatrení je stanovenie kauzálneho reťazca ťažké a teda aj nákladné. Účinnosť konkrétnych lesníckych opatrení navyše možno posúdiť až po niekoľkých rokoch či dokonca desaťročiach. Pokiaľ ide o obdobie 2014 – 2020, boli zavedené zlepšenia. Napríklad v rámci spoločného systému monitorovania a hodnotenia (SSMH) sa budú zbierať údaje pre nový ukazovateľ „podporovanej plochy“. Okrem toho je na rok 2019 naplánovaná zdokonalená výročná správa o vykonávaní s cieľom získať užitočné výsledky hodnotenia. V rámci tejto správy sa vykoná hodnotenie PRV a budú poskytnuté prvé výsledky týkajúce sa efektívnosti týchto programov. IX. Prvý pododsek b) Komisia sa domnieva, že lesné oblasti sústavy Natura 2000 predstavujú vysoko cenené environmentálne hodnoty a poskytujú dôležité a rozmanité ekosystémové služby. Okrem toho sa viacero právnych predpisov o sústave Natura 2000 vzťahuje na všetky lesy v EÚ, či už do tejto sústavy patria alebo nie, a v tejto súvislostí je veľmi dôležitá aj úloha lesov mimo sústavy Natura 2000. c) Komisia sa domnieva, že nové nariadenie o rozvoji vidieka obsahuje revidované opatrenie, ktoré sa týka ochrany a obnovy lesov. Na základe nového opatrenia možno poskytnúť podporu na činnosti súvisiace s prevenciou a odstraňovaním škôd spôsobených lesnými požiarmi, prírodnými katastrofami a katastrofickými udalosťami a možno aj podporu na preventívne opatrenia na boj proti škodcom a chorobám pod podmienkou, že riziko výskytu danej katastrofy uznali verejné vedecké organizácie a je podložené vedeckými dôkazmi. e) Na podporované opatrenia sa už vzťahuje niekoľko environmentálnych záruk. Napríklad ochranný režim v rámci sústavy Natura 2000 podľa článku 6 ods. 2 a článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch[4] garantuje, že sa predíde akémukoľvek výraznému poškodeniu týchto lokalít. V prípade iných území k prevencii negatívnych dôsledkov pre životné prostredie prispeje aj posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Na všetky činnosti spolufinancované z fondov EÚ by príslušné vnútroštátne orgány mohli vyžadovať osvedčenia o dobrom environmentálnom postupe alebo udržateľnom lesnom hospodárstve ako podmienku spolufinancovania EÚ. V novom programovom období zastáva environmentálna výkonnosť prijímateľov popredné miesto pri vykonávaní rôznych opatrení. f) Komisia sa domnieva, že keď sa v programoch uplatňujú štandardné náklady, členské štáty/regióny by mali zabezpečiť, aby boli príslušné výpočty primerané a presné a aby sa vopred stanovili spravodlivým, nestranným a overiteľným spôsobom. Výpočtami všetkých štandardných nákladov alebo potvrdzovaním primeranosti výpočtov by mal byť poverený nezávislý orgán. g) Pripravuje sa usmerňovací dokument o kontrolách a sankciách v oblasti rozvoja vidieka a rokuje sa o ňom s členskými štátmi. Príloha I k tomuto dokumentu obsahuje kontrolný zoznam pre členské štáty na posúdenie primeranosti nákladov. Druhý pododsek a) Komisia v súčasnosti toto odporúčanie implementuje. Potreba primeraného opisu preventívnych činností je zahrnutá v časti Analýza potrieb v Stratégii programu regionálneho rozvoja na obdobie 2014 – 2020 a v niektorých prípadoch aj na úrovni dohôd o partnerstve. Komisia skúma predložené PRV a kontroluje intervenčnú logiku a potrebu preventívnych činností počas obdobia schvaľovania programu a požaduje, aby boli preventívne činnosti založené na pláne ochrany príslušného územia. b) Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia spolu s vnútroštátnymi orgánmi preskúma možnosť zodpovedajúcej úrovne opatrení v oblasti spoločných základných kritérií na rozlišovanie lesných oblastí s cieľom kvalifikovať ich ako oblasti s nízkym, stredným a vysokým rizikom požiaru. c) Komisia v súčasnosti toto odporúčanie implementuje. Komisia v členských štátoch vykonáva audity súladu, aby overila, či sú zaplatené výdavky v súlade s pravidlami. Ak sa počas auditu zistia nedostatky, uplatňujú sa finančné opravy. To, ktoré opatrenia a platobné agentúry budú podrobené auditu, sa určuje na základe analýzy rizík. Pri vyčísľovaní miery rizika zohráva zásadnú úlohu finančný význam. To znamená, že oblasť auditu s vysokými výdavkami bude s väčšou pravdepodobnosťou zaradená vyššie v zozname a kontrolovaná. Opatrenie č. 226 bolo predmetom auditu v roku 2014 a ďalší audit sa uskutoční v roku 2015. d) Komisia v súčasnosti implementuje toto odporúčanie prostredníctvom právneho rámca pre PRV a ďalších usmernení. Nové opatrenie sa vzťahuje na širšiu škálu rizík a škôd. Príslušná karta opatrenia na obdobie 2014 – 20 ako usmerňovací dokument obsahuje podrobné požiadavky a vysvetlenia a ako taká môže členským štátom slúžiť ako pomocný nástroj pri vypracovaní primeraného návrhu opatrenia. Členské štáty/regióny boli upozornené, že v prípade nejasností spojených s účelom činností existujú ďalšie opatrenia, ktoré sú špeciálne určené na zvyšovanie hospodárskej hodnoty lesov. e) Komisia toto odporúčanie prijíma. Niektoré úpravy už boli zavedené: napríklad v období 2014 – 2020 sa budú zbierať údaje pre ukazovateľ „podporovanej plochy“ pre preventívnu činnosť v rámci SSMH. V roku 2019 bude zavedená zdokonalená výročná správa o vykonávaní s cieľom získať užitočné výsledky hodnotenia skôr. Táto zlepšená správa bude obsahovať posúdenie výsledkov programu a, keď je to možné, aj hodnotenie vplyvu. Úvod 1. Komisia sa domnieva, že vzhľadom na multifunkčnosť lesov a skutočnosť, že lesy poskytujú nevyhnutné ekosystémové služby, a tak slúžia na hospodárske, sociálne a environmentálne účely, ich funkcie nemožno od seba úplne oddeliť. Lesnícke opatrenia primárne zamerané na hospodárske účely teda môžu slúžiť aj na sociálne alebo environmentálne ciele. Z primárne ochranných zásahov môžu vyplynúť aj sociálne, hospodárske a ďalšie environmentálne výhody. Špecifický charakter procesov lesného hospodárstva by sa mal brať do úvahy pri navrhovaní, riadení a kontrole opatrení lesného hospodárstva. 4. Zmenšenie spálenej plochy môže byť dôsledkom správnej implementácie systémov na prevenciu lesných požiarov, ktorú opatrenie uľahčilo. Podľa štatistík je spálená plocha v súčasnosti na viac-menej stabilnej úrovni, čo však neznamená, že riziko lesného požiaru alebo iných kalamít nerastie. 5. Lesné požiare majú aj významný sociálno-ekonomický dosah, ovplyvňujú tých, ktorých živobytie závisí od lesov, spôsobujú deformácie trhu s drevom a vedú k obetiam na životoch. PRIPOMIENKY 21. Prvá zarážka: Komisia sa domnieva, že prebiehajúce činnosti skupiny odborníkov Európskej komisie na lesné požiare a Stáleho lesníckeho výboru, ktorý funguje ako konzultačná a informačná platforma s členskými štátmi, poskytujú Komisii primerané informácie o lesných požiaroch a iných kalamitách vrátane škodcov a chorôb. Predložené PRV obsahujú kapitolu o opise lesov a environmentálnej situácii a tieto informácie pomáhajú pri posudzovaní návrhov programov. Okrem toho vytvorenie modulu rušivých zásahov v lesoch v európskom informačnom systéme o lesoch (FISE) nasledujúce po nedávnom oznámení o stratégii EÚ v oblasti lesného hospodárstva zlepší prehľad o prírodných katastrofách v lesoch. Druhá zarážka: PRV obsahujú analýzu SWOT, ktorá usmerňuje členské štáty a regióny pri prijímaní strategických rozhodnutí týkajúcich sa priorít, cieľov a opatrení, ktoré majú byť zahrnuté do programu, a navyše by mala tvoriť základ pre monitorovanie a hodnotenie programu. Spoločná odpoveď na body 22 – 24: Medzi členskými štátmi od severských krajín až po Indický oceán (francúzsky ostrov Réunion) existujú výrazné biogeografické a klimatické rozdiely, a preto by klasifikácia lesov podľa rizika požiaru mala odrážať charakteristiky regiónu ohrozeného požiarom. V nariadení č. 2158/92 sa vyžadovalo, aby túto klasifikáciu navrhli členské štáty a schválila Komisia. V rámci súčasného EPFRV členské štáty nemusia Komisii navrhnúť vymedzenie oblastí s rôznym stupňom ohrozenia požiarom. Vymedzenie takýchto oblastí spadá do kompetencií členských štátov. Všetky nové členské štáty sú zastúpené v skupine odborníkov na lesné požiare a spolupracujú na činnostiach systému EFFIS. Informácie o lesných požiaroch sú teda k dispozícii. Tieto opatrenia naznačujú spoločný zámer Komisie a členských štátov na tom, aby opatrenia na prevenciu lesných požiarov ostali čo najcielenejšie a najkoherentnejšie, pričom sa berú do úvahy značné rozdiely v biogeografických podmienkach v členských štátoch. Jedným z cieľov vytvorenia európskeho informačného systému o lesných požiaroch je získať harmonizované informácie o lesných požiaroch v Európe. Tieto informácie majú kľúčový význam pre činnosti vzájomnej spolupráce pri prevencii lesných požiarov a boji proti nim. 25. Útvary Komisie sú si pri posudzovaní PRV vedomé všeobecného rizika lesných požiarov v členskom štáte alebo regióne. Komisia navrhla metódy posudzovania rizika lesného požiaru v kontexte činností systému EFFIS. Spolu s členskými štátmi je však potrebné ďalej pracovať na vytvorení harmonizovanej mapy rizika lesných požiarov v Európe. 26. Komisia vyzvala slovenské orgány, aby vykonali dôkladnú revíziu metodiky klasifikácie lesných oblastí podľa rizika požiaru v pripomienkovom liste, ktorý predložila počas rokovaní o PRV na obdobie rokov 2014 – 2020. Komisia spolu so slovenskými orgánmi dôkladne preskúma potreby stanovené na roky 2014 – 2020, pričom bude brať do úvahy dlhodobé údaje o výskyte požiarov a proporcionalitu financovania vzhľadom na prevenciu. 27. Komisia sa domnieva, že má komplexné informácie o historickom a ďalšom predpokladanom vývoji výskytu prírodných katastrof a iných katastrofických udalostí, potenciálnom šírení škodcov a chorôb v kontexte FISE a zo štúdií (napr. o prispôsobovaní sa lesov zmene klímy[5] či iných štúdií o kalamitách[6]). Tieto informácie však zatiaľ nie sú harmonizované vo všetkých členských štátoch. Komisia sleduje aj žiadosti členských štátov o mobilizáciu fondov solidarity EÚ po veľkých katastrofách a ich žiadosti o úpravu PRV. Okrem toho členské štáty pravidelne informujú Stály lesnícky výbor o významnejších mimoriadnych udalostiach. 28. Komisia v súčasnosti pracuje na vytvorení európskeho informačného systému o lesoch (FISE). Prototyp systému bude dostupný a predložený Stálemu lesníckemu výboru v decembri 2014. 29. Komisia sa domnieva, že má primeranú úroveň vedomostí o druhoch prírodných katastrof postihujúcich lesy, ako aj o potrebe prevencie katastrof na účely analýzy PRV. Tieto informácie získava prostredníctvom priameho kontaktu s členskými štátmi a regiónmi, pravidelných stretnutí riaditeľov EÚ pre oblasť lesného hospodárstva a činností prebiehajúcich v rámci Stáleho lesníckeho výboru a FISE. 30. Vzhľadom na to, že neexistuje spoločná definícia „najcennejších lesných oblastí“ by Komisia podporila vytvorenie určitého „rámca pre prioritné činnosti“ pre spolufinancovanie EÚ, podobného ako vo všetkých členských štátoch už existuje pre financovanie sústavy Natura 2000 z rôznych fondov EÚ. Priority členských štátov formulované v tomto rámci by sa potom premietli do výberu. Spoločná odpoveď na body 31 – 33: Jedným z kritérií výberu operácií stanovených riadiacim orgánom je súlad s regionálnym programom lesného hospodárstva a ďalšími nástrojmi plánovania pre lesy. Týmto sa zabezpečuje určitá kvalita vybraných operácií a prednosť dostávajú zásahy na územiach s vyšším stupňom ohrozenia lesnými požiarmi. Okrem toho, v súvislosti s programami na prevenciu lesných požiarov, ktoré boli podporované z fondov EÚ od roku 1992, majú členské štáty rozsiahle odborné znalosti v oblasti priorizovania projektov. Plány ochrany lesov na úrovni regiónov/členských štátov obsahujú informácie o tom, ako postupovať v prípade lesných požiarov a iných kalamít. Informácie o mieste výskytu, veľkosti a príčine lesných požiarov sú k dispozícii aj na administratívnej úrovni provincií (NUTS 3). V novom programovom období Komisia žiadala, aby sa v PRV prostredníctvom plánu ochrany lesov presadzovala potreba prevencie a ochrany. 34. Rakúsko vytvorilo systém výberu projektov, ktorý monitorovací výbor schválil 19. júna 2014. Systém pozostáva z trojfázového prístupu založeného na podmienkach oprávnenosti opísaných v opatreniach, ďalších vnútroštátnych právnych predpisoch a, ak je to relevantné, na podrobnejších kritériách. Tento nový systém by mal zabezpečiť vysokú úroveň kvality operácií vybraných na programové obdobie 2014 – 2020. 35. Členské štáty vytvárajú rámce pre prioritné činnosti (RPČ) na financovanie svojich sietí Natura 2000 od roku 2012. V novom období financovania budú tieto RPČ predstavovať najužitočnejší nástroj na priorizovanie činností v oblastiach Natura 2000. Komisia zabezpečí, aby navrhované činnosti v oblastiach Natura 2000 boli v súlade s RPČ príslušného členského štátu a aby sa primeraným spôsobom uprednostňovali aj činnosti v iných environmentálne hodnotných oblastiach, napr. v národných parkoch. Komisia je toho názoru, že lesy sú multifunkčné a že environmentálne hodnoty treba vnímať v správnom kontexte. Preto by výberové kritériá vyvinuté v rámci programov mali zahŕňať aj ďalšie aspekty udržateľného lesného hospodárstva. Okrem toho sa niekoľko ustanovení týkajúcich sa sústavy Natura 2000 vzťahuje na všetky lesy v EÚ v sústave Natura 2000 aj mimo nej. Rámček 1 – Priorizovanie environmentálnych potrieb na úrovni členských štátov Slovenské orgány navrhli, že v rámci PRV 2014 – 2020 zaradia environmentálne kritériá medzi výberové kritériá podopatrenia 8.3 a 8.4 (prevencia a odstraňovanie škôd v lesoch). Pokiaľ ide o špecifické zásahy vo Francúzsku, mali by sa vyberať podľa miestnych podmienok. V prípade suchej piesočnatej pôdy s veľmi obmedzeným obsahom organických látok vo vrchnej vrstve by sa mohlo využitie buldozérov považovať za vhodné a mohlo by byť rýchlym riešením na obnovu poškodeného územia. V určitých oblastiach je vzhľadom na ich špecifické biogeografické podmienky potrebné rýchlo reagovať, aby sa zabránilo šíreniu škodcov a chorôb (ktoré by mohlo mať negatívne dôsledky na nepoškodené alebo chránené lesy); zníženie rizika lesného požiaru a prevencia dezertifikácie by mali mať vysokú prioritu. 37. Lesné cesty, ktoré slúžia na ciele prevencie požiarov, sa môžu využívať aj na iné účely. Zohrávajú významnú úlohu pri obnove a prevencii negatívnych dôsledkov kalamít. Budovanie dvoch typov ciest, jedného na prevenciu lesných požiarov a ďalšieho na iné účely, by navyše viedlo k neefektívnym a nákladným investíciám. Na Slovensku boli lesné cesty na prevenciu lesných požiarov vybudované v rámci PRV efektívne využité na rýchle činnosti obnovy po súčasných búrkach a víchriciach. Zlepšenie prístupu pomohlo minimalizovať riziko ďalších kalamít (požiarov, prienikov škodcov) a pomocou dobrého prístupu sa minimalizovalo aj narušenie pôdy, v ktorej sa tým pádom zachovali organické látky, čo bolo prospešné pre flóru aj pôdnu faunu. Neexistujú účinné mechanizmy na ochranu lesov pred kalamitami spôsobenými vetrom alebo snehom. Preto sa činnosti sústreďujú najmä na prevenciu lesných požiarov. Preventívne činnosti sa nikdy nespájajú s abiotickými škodami, ktoré sa už vyskytli, ale s ich prevenciou. Preto sa podiel verejnej podpory preventívnych protipožiarnych činností nedá priamo spájať so škodami spôsobenými požiarmi. Pozri aj odpoveď na bod 50. 38. Posudzovanie rizík v lesoch sa financuje z fondov EÚ a vnútroštátnych prostriedkov. Rakúsko prideľuje rozličným regiónom určité sumy (kvóty) z fondov EÚ. Zvyšok sa financuje z vnútroštátnych prostriedkov. Spoločná odpoveď na body 39 a 41: Rozpočet na opatrenie 226 je prístupný pre všetky typy lesov, súkromné aj verejné. Aj keď verejné lesy dostali počas vykonávania programu vyššiu finančnú podporu, počet podporených hektárov tento fakt vyvažuje. Podľa výročnej správy o pokroku Andalúzie za rok 2013 bolo 78 % podporovaných lesných oblastí v súkromnom vlastníctve. Podľa Komisie je na členských štátoch a riadiacich orgánoch, aby vybrali najlepšie projekty vzhľadom na sociálno-ekonomické a geografické podmienky a aby zdôvodnili primeranosť výpočtov uplatňovaných nákladov. Podpora činností s vysokým podielom manuálnej práce môže byť spojená s vlastnosťami terénu (orografia, environmentálne aspekty atď.) a mala by sa vnímať v širšom kontexte rozvoja vidieka. 42. Komisia pokladá vypaľovanie za veľmi rizikovú metódu čistenia oblastí. Vzťahujú sa na ňu veľmi reštriktívne administratívne podmienky a nie je spoločensky prijateľná. 44. Komisia sa domnieva, že kvôli vyššej frekvencii a intenzite horúčav a dlhotrvajúcich období sucha („primárna príčina“), ktoré môžu byť za určitých podmienok vyhlásené za prírodné katastrofy, sa v rámci niektorých programov zaviedli činnosti proti „sekundárnym škodám“ (škodcom a chorobám), čím sa predišlo väčšiemu rozšíreniu škôd, ktoré by malo vážne environmentálne a sociálno-ekonomické dôsledky. Preto sa možno domnievať, že zásahy podporované z opatrení rozvoja vidieka úspešne prispeli k plneniu cieľov opatrenia a príslušných programov. 45. Komisia si uvedomila, že Rakúsko počas programového obdobia čelilo problémom s vykonávaním opatrení 224 a 225. Tieto opatrenia neboli úspešne vykonávané napriek trvalej podpore. Z tohto dôvodu Rakúsko schválilo projekty zamerané na zlepšenie potenciálu lesného hospodárstva aj v rámci opatrenia 226. 46. Komisia sa domnieva, že na základe dostupných vedomostí o vzájomnom pôsobení lesov a klímy môže diverzifikácia a vysádzanie rozličných druhov stromov zvýšiť odolnosť lesov proti mnohým katastrofám a požiarom a zlepšiť schopnosť prispôsobiť sa zmene klímy. Táto diverzifikácia by sa mala podľa názoru odborníkov, ako aj podľa plánov na ochranu lesov a dlhodobých stratégií lesného hospodárstva a prispôsobenia sa klimatickým zmenám uskutočniť pred tým, ako ku katastrofám dôjde. 47. Keďže IPCC vo svojej správe[7] predpovedá zvýšenie frekvencie a intenzity extrémnych meteorologických podmienok, podľa Komisie je toto opatrenie vhodné na zabezpečenie rýchlej reakcie v prípade budúcich kalamít. Pokiaľ ide o bukové drevo, okrem hmyzu ho môžu poškodiť aj rozličné huby, čo vedie k výraznej strate hodnoty a riziku šírenia škodcov a chorôb v nepoškodených lesoch a teda k poškodeniu predtým zdravých ekosystémov. Konkrétny prípad, ktorý zistil Dvor audítorov, Komisia preskúma. Rámček 3 – Príklady nedostatočných informácií alebo dokumentácie týkajúcej sa udelenia podpory v rámci opatrenia 226 V situácii došlo k náprave. V Akvitánii sa v súčasnosti na identifikáciu postihnutých území používajú satelitné snímky. Každý postihnutý pozemok skontroluje odborník, ktorý overí rozsah škôd pred tým, ako sa požiada o kompenzáciu. Štátne služby následne žiadosti spracujú a na základe výberu vzorky vykonajú kontroly na mieste pred tým, ako kompenzáciu poskytnú. Slovenské orgány priznali administratívnu chybu a informovali Komisiu, že príslušné vnútorné postupy už boli aktualizované. 50. Lesné cesty môžu slúžiť na rozličné účely: uľahčujú prístup v prípade lesných požiarov, umožňujú prístup pri činnostiach na prevenciu požiarov a slúžia aj na ťažbu dreva a ďalších produktov lesného hospodárstva. Komisia zastáva názor, že lesné cesty vybudované na účely prevencie požiarov môžu slúžiť aj na iné účely, pokiaľ takéto alternatívne využitie nebráni ich pôvodnej funkcii. Pozri aj odpoveď na bod 51. 51. Využívanie lesných ciest na hospodárske účely neohrozuje ich úlohu pri prevencii lesných požiarov. Prerieďovanie a odstraňovanie biomasy je dôležitou súčasťou opatrení na prevenciu lesných požiarov. Cesty sa využívajú aj na prepravu dreva, čo je súčasťou nevyhnutných preventívnych činností. To, že sa tieto cesty využívajú na rozličné účely, zvyšuje nákladovú efektívnosť investície. 52. Využívanie lesných ciest na hospodárske účely nemôže ohroziť ich schopnosť slúžiť na účely prevencie katastrof v lesoch. 53. Podľa Komisie kvôli tomu, že miestne lesy, biogeografické, geologické a ekologické podmienky sa v rámci EÚ výrazne líšia, určenie kritérií na úrovni EÚ v súvislosti s minimálnymi požiadavkami by mohlo byť problematické. Takéto minimálne požiadavky by sa mali byť stanoviť na najvhodnejšej úrovni. Vytvorenie primeranej siete lesných ciest navyše neprispeje len k lepšej ochrane lesov proti požiarom, ale v mnohých regiónoch aj k udržateľnému hospodárskemu zhodnoteniu lesných zdrojov. To je často nevyhnutné, aby sa zamedzilo úplnej strate sociálno-ekonomického záujmu o lesné plochy, čo by mohlo viesť k ich opusteniu a v konečnom dôsledku aj k zvýšeniu rizika požiaru. 54. Komisia zastáva názor, že hustota lesných ciest môže byť vyššia alebo nižšia v závislosti od miestnych biogeografických a geologických podmienok. Lesné cesty môžu navyše spájať niekoľko oblastí a podnikov a môže sa stať, že niektoré úseky lesnej cesty sa nachádzajú v oblasti, kde je už úroveň hustoty ciest primeraná. Komisia vyzvala slovenské orgány, aby v rámci PRV na roky 2014 – 2020 medzi výberové kritériá zaradili hustotu ciest v oblasti. Rámček 5 – Príklady nedostatočného odôvodnenia štandardných nákladov Kolísajúce sadzby pomoci neboli v predchádzajúcom programovom období vylúčené. V novom programovom období však nie sú dovolené. Príklad 2 Pozri odpoveď na bod 57. 57. Podpora činností s vysokým podielom manuálnej práce môže byť spojená s vlastnosťami terénu (orografia, environmentálne aspekty atď.) a mala by sa vnímať v širšom kontexte rozvoja vidieka. Z využívania manuálnej práce by mohli vyplývať ekologickejšie metódy a významné sociálno-ekonomické výhody, čo je aj jedným z cieľov politiky rozvoja vidieka. Rámček 6 – Príklad nákladnej činnosti z dôvodu využitia manuálnej práce Náklady sa môžu líšiť kvôli rozdielom v ekologicko-geografických a geologických podmienkach, ako aj ďalším faktorom. Môžu existovať dôvody, ktoré znemožnili využitie strojov alebo zapríčinili využitie strojov spojených s vyššími nákladmi, napr. kvôli svahom, ťažkému prístupu, environmentálnym pravidlám atď. 58. Komisia vyzvala slovenské orgány, aby sa v rámci PRV na roky 2014 – 2020 overovala primeranosť nákladov. 60. V niektorých oblastiach je počet poskytovateľov služieb v prípade niektorých konkrétnych úloh obmedzený. 61. Komisia sa domnieva, že riadiace orgány sú zodpovedné za to, aby zabezpečili účinnosť podpory na úrovni projektov. „Mŕtvej váhe“ ako takej by sa malo predísť tým, že sa zabezpečí, aby sa investícia uskutočnila len po žiadosti o podporu alebo po udelení podpory. V opačnom prípade sa môže posudzovanie „mŕtvej váhy“ stať pomerne subjektívnym a viesť k nerovnému zaobchádzaniu so žiadateľmi. 62. V období rokov 2014 – 2020 budú v súvislosti s investičnými projektmi oprávnené len náklady, ktoré vzniknú po tom, čo prijímateľ predloží žiadosť, a to v súlade s článkom 60 ods. 2 nariadenia č. 1305/2013. Členské štáty dokonca môžu určiť neskorší termín ako napríklad rozhodnutie o grante. 63. Komisia zastáva názor, že odpoveď prijímateľa by sa musela podrobnejšie preskúmať, aby sa objasnilo, za akých podmienok a ako efektívne by sa taká investícia uskutočnila a či by bez podpory v rámci tohto opatrenia bolo vôbec možné dosiahnuť pôvodný cieľ. 64. Na „oprávnenom hektári“ na aktivovanie platobných nárokov sa môžu s istými obmedzeniami vyskytovať stromy, kríky alebo krovie. Obmedzenie nadmerného rozrastania týchto stromov, kríkov alebo krovia môže znížiť riziko lesných požiarov na pozemkoch v okolitých lesných oblastiach. Spoločná odpoveď na body 65 – 67: Komisia sa domnieva, že prírodné procesy v lesoch sú zložité a merateľné účinky istých zásahov sa môžu prejaviť až po niekoľkých rokoch či desaťročiach, a preto by sa opatrenia na prevenciu katastrof v lesoch mali vnímať v širšom kontexte rozvoja vidieka a v dlhodobom časovom horizonte. Zdrojom informácií o zmenách môžu byť súpisy lesov v členských štátoch, ktoré sa môžu o 10 – 20 rokoch zopakovať, spolu s ďalšími programami monitorovania lesov. Lesnícke opatrenia sa navrhujú a vykonávajú na základe informácií a skúseností získaných počas dlhodobého 100 – 150 rokov trvajúceho modelu lesného hospodárstva, ktorý riadia lesnícke inštitúty v členských štátoch a univerzity. 68. V záujme proporcionality spoločný monitorovací a hodnotiaci rámec na roky 2007 – 2013 obsahoval súbor spoločných ukazovateľov výstupu, ktoré zabezpečujú agregáciu a porovnanie v rámci PRV a sú navrhnuté tak, aby boli relevantné vo významnej väčšine prípadov. Keď je to vhodné, na ilustráciu špecifík môžu členské štáty použiť ďalšie ukazovatele. V SSMH na roky 2014 – 2020 sa budú zbierať údaje pre ukazovateľ „podporovaného územia“ pre preventívnu činnosť. Takto sa odstránia nedostatky zistené v SRMH na roky 2007 – 2020. 69. Pripomienky dokazujú, že vzhľadom na zložitosť a prepojenosť rozličných činností v mnohých prípadoch nemá zmysel príliš podrobne rozdeľovať ukazovatele výsledkov. Z tohto dôvodu sa Komisia rozhodla v rámci pre monitorovanie a hodnotenie na roky 2014 – 2020 posudzovať výsledky na úrovni oblasti záujmu. 70. Tento ukazovateľ je jedným z prvkov hodnotiaceho systému. Nový hodnotiaci systém by sa mal posudzovať ako celok. 71. Komisia uznáva, že v kontexte programov rozvoja vidieka malo hodnotenie v polovici obdobia obmedzenú pridanú hodnotu. Preto bola požiadavka vykonávať hodnotenie v polovici obdobia v programovom období 2014 – 2020 zrušená. 72. Pozri odpovede na body 69 a 71. 73. Hoci priemerná spálená plocha sa v EÚ nezvyšuje, škody, ktoré požiare spôsobia za rok, sa často sústreďujú len v niekoľkých krajinách. Každý rok sú to iné krajiny (napr. Portugalsko a Španielsko v roku 2003, Portugalsko v roku 2005, Taliansko a Grécko v roku 2007, Španielsko v roku 2012 atď.). Riziko extrémnych požiarov spôsobené horúcim a suchým počasím sa každý rok môže vyskytnúť v určitých konkrétnych regiónoch. Niektoré krajiny môžu teda v daných rokoch čeliť extrémnemu výskytu požiarov zapríčinených dominantnými meteorologickými podmienkami spojenými s nebezpečenstvom požiaru v oblasti Stredomoria alebo inde v Európe. Pozorované rozdiely v tendenciách na úrovni členských štátov sú často zapríčinené tým, že v určitých rokoch počas skúmaného časového obdobia sa vyskytlo extrémne nebezpečenstvo požiaru, ako je zjavné z každoročnej analýzy údajov na základe meteorologických ukazovateľov nebezpečenstva požiaru[8]. 74. Komisia sa domnieva, že sa získali významné skúsenosti spojené s povahou preventívnych opatrení vrátane vedomostí o ich efektívnosti a účinnosti podľa oblasti programu. Za posledných 20 rokov bolo z fondov EÚ podporovaných mnoho lesníckych projektov a programov zameraných na prevenciu katastrof v lesoch a uskutočnilo sa niekoľko štúdií a výskumných projektov. Závery a odporúčania 76. Komisia zastáva názor, že opatrenia na prevenciu katastrof v lesoch vo všeobecnosti prispeli k plneniu cieľov PRV. Dosiahli sa konkrétne výsledky a vyskytlo sa menej požiarov. Okrem toho sa získali poznatky, ktoré sa uplatňujú v období 2014 – 2020, a to najmä pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti opatrenia a lepšie usmerňovanie. 78. V. Podľa nariadenia o rozvoji vidieka[9] by sa preventívne protipožiarne činnosti mali vzťahovať na oblasti, ktoré členské štáty vo svojich plánoch ochrany lesov klasifikovali ako oblasti s vysokým a stredným stupňom ohrozenia požiarom. Tieto plány ochrany lesov spolu s národnými alebo regionálnymi programami členských štátov týkajúcimi sa lesného hospodárstva či ďalšími rovnocennými nástrojmi poskytli primeraný základ na zacielenie výberu a stanovenie priorít. Komisia analyzovala situáciu v odvetví lesného hospodárstva vrátane aspektov prevencie katastrof a monitorovania v pracovnom dokumente útvarov Komisie z roku 2005, ktorý bol prílohou k oznámeniu o implementovaní stratégie lesného hospodárstva EÚ. V nariadení o rozvoji vidieka sa vyžadovalo, aby opatrenia v oblasti lesného hospodárstva prispievali k vykonávaniu stratégie lesného hospodárstva Spoločenstva. Uvedená stratégia lesného hospodárstva sa vzťahuje na hospodárske, environmentálne a sociálne aspekty udržateľného lesného hospodárstva. Pokiaľ ide o nové programové obdobie, Komisia analyzovala situáciu v odvetví lesného hospodárstva v pracovnom dokumente útvarov Komisie z roku 2013, ktorý bol prílohou k oznámeniu Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: „Nová stratégia lesného hospodárstva EÚ: pre lesy a odvetvie lesného hospodárstva[10]“. Odporúčanie 1 Členské štáty by mali: Druhá zarážka: Komisia sa domnieva, že lesné oblasti sústavy Natura 2000 predstavujú vysoko cenené environmentálne hodnoty a poskytujú dôležité a rozmanité ekosystémové služby. Okrem toho sa viacero právnych predpisov o sústave Natura 2000 vzťahuje na všetky lesy v EÚ, či už do tejto sústavy patria alebo nie, a v tejto súvislostí je veľmi dôležitá aj úloha lesov mimo sústavy Natura 2000. Komisia by mala: Prvá zarážka Komisia v súčasnosti toto odporúčanie implementuje. Potreba primeraného opisu preventívnych činností je zahrnutá v časti Analýza potrieb v Stratégii programu regionálneho rozvoja na obdobie 2014 – 2020 a v niektorých prípadoch aj na úrovni dohôd o partnerstve. Komisia skúma predložené PRV a kontroluje intervenčnú logiku a potrebu preventívnych činností počas obdobia schvaľovania programu a požaduje, aby boli preventívne činnosti založené na pláne ochrany príslušného územia. Druhá zarážka: Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia spolu s vnútroštátnymi orgánmi preskúma možnosť zodpovedajúcej úrovne opatrení v oblasti spoločných základných kritérií na rozlišovanie lesných oblastí s cieľom kvalifikovať ich ako oblasti s nízkym, stredným a vysokým rizikom požiaru. 79. Ako súčasť udržateľných postupov lesného hospodárstva môžu byť lesné cesty (alebo iné investície) vybudované primárne na účely prevencie požiarov využívané aj na preventívne činnosti v súvislosti s inými rizikami, ako aj na práce súvisiace s obnovou a odstraňovaním škôd, rekreačné či hospodárske účely. Vytvorenie primeranej siete lesných ciest prispieva nielen k lepšej ochrane lesov proti požiarom, ale v mnohých regiónoch aj k udržateľnému ekonomickému oceňovaniu lesných zdrojov. Tieto činnosti sú často potrebné, aby sa zamedzilo úplnej strate sociálno-ekonomického záujmu o lesné oblasti, čo by mohlo viesť k ich opusteniu a v konečnom dôsledku k zvýšeniu rizika požiaru. Na nové programové obdobie boli pripravené usmernenia s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty/regióny opatrenie využívali správne. Ďalej budú musieť členské štáty/regióny lepšie špecifikovať svoje potreby a dôvody v prípade, že chcú zvýšiť hustotu svojich cestných sietí. Odporúčanie 2 Členské štáty by mali: Prvá zarážka: Komisia sa domnieva, že nové nariadenie o rozvoji vidieka obsahuje revidované opatrenie, ktoré sa týka ochrany a obnovy lesov. Na základe nového opatrenia možno poskytnúť podporu na činnosti súvisiace s prevenciou a odstraňovaním škôd spôsobených lesnými požiarmi, prírodnými katastrofami a katastrofickými udalosťami a možno aj podporu na preventívne opatrenia na boj proti škodcom a chorobám pod podmienkou, že riziko výskytu danej katastrofy uznali verejné vedecké organizácie a je podložené vedeckými dôkazmi. Tretia zarážka: Podľa mienky Komisie sa na podporované opatrenia už vzťahuje niekoľko environmentálnych záruk. Napríklad ochranný režim v rámci sústavy Natura 2000 podľa článku 6 ods. 2 a článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch[1] garantuje, že sa predíde akémukoľvek výraznému poškodeniu týchto lokalít. V prípade iných území k prevencii negatívnych dôsledkov pre životné prostredie prispeje aj posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Na všetky činnosti spolufinancované z fondov EÚ by príslušné vnútroštátne orgány mohli vyžadovať osvedčenia o dobrom environmentálnom postupe alebo udržateľnom lesnom hospodárstve ako podmienku spolufinancovania EÚ. V novom programovom období zastáva environmentálna výkonnosť prijímateľov popredné miesto pri vykonávaní rôznych opatrení. Komisia by mala: Prvá zarážka: Komisia v súčasnosti toto odporúčanie implementuje. Komisia v členských štátoch vykonáva audity súladu, aby overila, či sú zaplatené výdavky sú v súlade s pravidlami. Ak sa počas auditu zistia nedostatky, uplatňujú sa finančné opravy. To, ktoré opatrenia a platobné agentúry budú podrobené auditu, sa určuje na základe analýzy rizík. Pri vyčísľovaní miery rizika zohráva zásadnú úlohu finančný význam. To znamená, že oblasť auditu s vysokými výdavkami bude s väčšou pravdepodobnosťou zaradená vyššie v zozname a kontrolovaná. Opatrenie č. 226 bolo predmetom auditu v roku 2014 a ďalší audit sa uskutoční v roku 2015. Druhá zarážka: Komisia v súčasnosti implementuje toto odporúčanie prostredníctvom právneho rámca pre PRV a ďalších usmernení. Nové opatrenie sa vzťahuje na širšiu škálu rizík a škôd. Príslušná karta opatrenia na obdobie 2014 – 2020 ako usmerňovací dokument obsahuje podrobné požiadavky a vysvetlenia a ako taká môže členským štátom slúžiť ako pomocný nástroj pri vypracovaní primeraného návrhu opatrenia. Členské štáty/regióny boli upozornené, že v prípade nejasností spojených s účelom činností existujú ďalšie opatrenia, ktoré sú špeciálne určené na zvyšovanie hospodárskej hodnoty lesov. 80. V rámci zdieľaného hospodárenia Komisia schvaľuje národné alebo regionálne PRV, zatiaľ čo za zabezpečenie nákladovej účinnosti a efektívnosti podpory zodpovedajú členské štáty a ich riadiace orgány. Pokiaľ ide o využívanie manuálnej práce namiesto strojov, takéto rozhodnutia môžu byť niekedy spojené s vlastnosťami terénu (orografia, environmentálne aspekty atď.) a mali by sa vnímať v širšom kontexte rozvoja vidieka. Odporúčanie 3 Členské štáty by mali: Prvá zarážka: Komisia sa domnieva, že keď sa v programoch uplatňujú štandardné náklady, členské štáty/regióny by mali zabezpečiť, aby boli príslušné výpočty primerané a presné a aby sa vopred stanovili spravodlivým, nestranným a overiteľným spôsobom. Výpočtami všetkých štandardných nákladov alebo potvrdzovaním primeranosti výpočtov by mal byť poverený nezávislý orgán. Druhá zarážka: Pripravuje sa usmerňovací dokument o kontrolách a sankciách v oblasti rozvoja vidieka a rokuje sa o ňom s členskými štátmi. Príloha I k tomuto dokumentu obsahuje kontrolný zoznam pre členské štáty na posúdenie primeranosti nákladov. 81. Treba dosiahnuť správnu rovnováhu medzi nákladmi na monitorovanie a hodnotenie a ich potenciálnym prínosom. Najmä pri posudzovaní preventívnych opatrení je ťažké stanoviť kauzálny reťazec. Účinnosť konkrétnych lesníckych opatrení navyše možno posúdiť až po niekoľkých rokoch či dokonca desaťročiach. Pokiaľ ide o obdobie 2014 – 2020, boli zavedené zlepšenia. Napríklad v rámci spoločného systému monitorovania a hodnotenia (SSMH) sa budú zbierať údaje pre nový ukazovateľ „podporovanej plochy“. Okrem toho je na rok 2019 naplánovaná zdokonalená výročná správa o vykonávaní s cieľom získať užitočné výsledky hodnotenia. V rámci tejto správy sa vykoná hodnotenie PRV a budú poskytnuté prvé výsledky týkajúce sa efektívnosti týchto programov. Odporúčanie 4 Komisia by mala: Komisia toto odporúčanie prijíma. Niektoré úpravy už boli zavedené: napríklad v období 2014 – 2020 sa budú zbierať údaje pre ukazovateľ „podporovanej plochy“ pre preventívnu činnosť v rámci SSMH. Takto sa odstránia nedostatky zistené v SRMH na roky 2007 – 2020. V roku 2019 bude zavedená zdokonalená výročná správa o vykonávaní s cieľom získať užitočné výsledky hodnotenia skôr. Táto zlepšená správa bude obsahovať posúdenie výsledkov programu a, keď je to možné, aj hodnotenie vplyvu. [1] Nariadenie Rady (ES) č. 1698/2005. [2] Pracovný dokument útvarov Komisie – Príloha k oznámeniu o implementovaní stratégie lesného hospodárstva EÚ [KOM(2005) 84 final]/* SEK(2005)0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf. [3] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm. [4] Smernica Rady 92/43/EHS. [5] Vplyv zmeny klímy na európske lesy a možnosti adaptácie http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm. [6] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm. [7] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf. [8] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 294, str. 11-22. [9] Nariadenie Rady (ES) č. 1698/2005. [10] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm.