S cieľom zabezpečiť neustále monitorovanie riadenia vonkajších hraníc v členských štátoch Komisia navrhuje dôraznejšie stanoviť povinnosti spolupráce a výmeny informácií medzi novou Európskou agentúrou pre pohraničnú a pobrežnú stráž a vnútroštátnymi orgánmi. V rámci agentúry sa konkrétne zriadi centrum monitorovania a analýzy rizík, ktoré bude sledovať migračné toky do Európskej únie a v rámci nej. Tento nástroj bude úzko súvisieť so spoľahlivou a aktuálnou analýzou rizík. Stanoví sa povinnosť využívať model spoločnej integrovanej analýzy rizík (CIRAM) vytvorený agentúrou v úzkej spolupráci s členskými štátmi.

Integrované riadenie hraníc presahuje rámec kontroly hraníc vykonávanej výlučne na vonkajších hraniciach. Zahŕňa opatrenia v tretích krajinách, opatrenia uskutočňované so susednými tretími krajinami a opatrenia v rámci priestoru voľného pohybu vrátane návratu neregulárnych migrantov z EÚ do krajín ich pôvodu. Náležité riadenie hraníc je okrem toho podporované viacerými prvkami, ako je napríklad podrobná a pravidelná analýza rizík, lepšia spolupráca medzi agentúrami a využívanie najmodernejších technológií.

Na to, aby európska pohraničná a pobrežná stráž priniesla želaný účinok, musí sa podieľať na všetkých fázach riadenia hraníc. V prvom rade je potrebné stanoviť spoločné normy, ktoré vyhovujú požiadavkám na spoľahlivé riadenie hraníc schopné reagovať v časoch krízy. Vďaka integrácii vnútroštátnej a úniovej úrovne, ku ktorej dôjde v rámci európskej pohraničnej a pobrežnej stráže, by sa súčasťou základnej náplne práce orgánov pohraničnej stráže vrátane orgánov pobrežnej stráže (v rozsahu, v akom vykonávajú úlohy v oblasti kontroly hraníc) na všetkých úrovniach malo stať neustále zlepšovanie noriem. Príslušné vnútroštátne orgány budú svoje pravidelné úlohy vykonávať v súlade s týmito normami, pričom ich prísne dodržiavanie na úrovni EÚ pomôže zabezpečiť jednotné vykonávanie vo všetkých členských štátoch. Po druhé, musí existovať systém, v ktorom sa nedostatky zistia v dostatočnom predstihu, aby sa mohli podniknúť nápravné opatrenia. Po tretie, je nevyhnutné mať silný a pohotovo reagujúci systém, ktorým sa zabezpečí, že krízy sa budú v prípade potreby primerane riešiť. Vo výnimočných situáciách sa pomoc poskytovaná členským štátom v prvej línii musí chápať ako zodpovednosť, ktorú musia EÚ a členské štáty niesť spoločne. Z tohto hľadiska musí byť európska pohraničná a pobrežná stráž schopná zasiahnuť v prípade, že vnútroštátne pohraničné stráže členských štátov v prvej línii nebudú z nejakého dôvodu zvládať samostatne a účinne riešiť problémy, ktorým čelia.

Od januára do novembra 2015 bolo odhalených viac ako 1,5 milióna prípadov neoprávneného prekročenia hraníc , čo je historicky najväčší počet osôb prichádzajúcich do EÚ. Štátnym príslušníkom tretích krajín sa podarilo neoprávnene prekročiť vonkajšie hranice EÚ a následne pokračovať v ceste naprieč EÚ bez toho, aby boli najprv identifikovaní, zaregistrovaní a aby prešli primeranou bezpečnostnou kontrolou. Rozsah týchto obrovských sekundárnych pohybov migrantov v rámci EÚ zásadne spochybnil súdržnosť schengenského priestoru, v dôsledku čoho sa niektoré členské štáty rozhodli obnoviť dočasné kontroly na svojich vnútorných hraniciach – táto situácia však nemôže a nemala by dlhodobo pretrvávať. Po tohtoročných teroristických útokoch a v dôsledku fenoménu zahraničných teroristických bojovníkov sa obavy občanov ešte zvýšili.

V záujme podpory rozvoja integrovaného prístupu a ďalšieho posilnenia pravidelného monitorovania riadenia vonkajších hraníc členskými štátmi agentúra vyšle styčných dôstojníkov do konkrétnych členských štátov, ktoré budú určené na základe analýzy rizík a po porade so správnou radou. Títo styční dôstojníci budú spolupracovať s vnútroštátnymi orgánmi pohraničnej stráže (ako aj pobrežnej stráže v rozsahu, v akom vykonáva úlohy v oblasti kontroly hraníc) a budú fungovať ako rozhranie medzi týmito orgánmi a agentúrou, pričom sa budú v plnej miere podieľať na práci vnútroštátnych orgánov a budú mať prístup do ich informačných systémov a tak budú schopní zabezpečiť, aby bola agentúra v plnej miere a v reálnom čase informovaná. Budú identifikovať prípadné nedostatky vo vnútroštátnych systémoch riadenia hraníc a pripravovať odporúčania na ich riešenie. To pomôže spoločným a proaktívnym spôsobom identifikovať potrebné preventívne kroky a predísť tomu, aby sa z prípadných nedostatkov stal problém.

Aby agentúra mohla zaručiť efektívne vykonávanie európskeho integrovaného riadenia hraníc, vypracuje rozsiahly prehľad o kapacite členských štátov týkajúci sa okrem iného aj prideľovania pracovníkov a vybavenia na vonkajších hraniciach. S cieľom pomôcť identifikovať a riešiť nedostatky Komisia navrhuje, aby sa značne sprísnila „skúška zraniteľnosti“ vykonávaná agentúrou (v porovnaní so súčasnou situáciou agentúry Frontex), a to tak, že sa zmení na povinný mechanizmus posudzovania zraniteľnosti. Tento mechanizmus bude navrhnutý tak, aby dopĺňal mechanizmus schengenského hodnotenia , a zabezpečí, aby bolo možné primerane naplniť osobitné potreby tých úsekov vonkajších hraníc, ktoré sú vystavené ohrozeniam, ako sú napríklad neúmerné migračné tlaky. Informácie potrebné na vykonanie tohto posúdenia zraniteľnosti doplnia vyslaní styční dôstojníci, ktorí budú poskytovať údaje zhromaždené počas svojho pôsobenia.

Na základe zhodnotenia zdrojov a vybavenia členských štátov, ako aj ich plánovania pre prípad nepredvídaných udalostí agentúra určí, či sú členské štáty dobre pripravené riešiť prípadné problémy a zistiť, aké majú slabé miesta. Na základe výsledku tohto posúdenia agentúra v prípade potreby určí, aké nápravné opatrenia sú potrebné na riešenie nových alebo pretrvávajúcich nedostatkov. Rozhodnutia agentúry budú pre dotknuté členské štáty záväzné. Ak sa potrebné nápravné opatrenia neprijmú v lehote stanovenej agentúrou, Európska komisia bude môcť agentúru splnomocniť na prijatie ďalších opatrení vrátane nasadenia tímov európskej pohraničnej a pobrežnej stráže (pozri ďalej v texte).

2.Predchádzanie krízam a zásahy na vonkajších hraniciach

Nesmieme pripustiť, aby sa situácia na vonkajších hraniciach zhoršila natoľko, aby to ohrozilo fungovanie schengenského priestoru.

Už teraz môžu členské štáty v prípade naliehavého alebo mimoriadneho migračného tlaku využiť možnosť požiadať o nasadenie zdrojov agentúry. Členské štáty môžu požadovať spoločné operácie a rýchle pohraničné zásahy, ako aj nasadenie tímov európskej pohraničnej a pobrežnej stráže na ich podporu.

Utečenecká kríza však odhalila dva základné problémy vznikajúce v súvislosti existujúcimi štruktúrami. Tieto problémy vyplývajú z toho, že nasadenie zdrojov agentúry závisí, po prvé, od ochoty členských štátov vyslať v danom momente zdroje na vonkajšie hranice a, po druhé, od formálnej žiadosti členského štátu v prvej línii. Oba tieto problémy by sa mali zmierniť vďaka štruktúre a mandátu novej európskej pohraničnej a pobrežnej stráže. Tieto nedostatky boli na jednej strane odhalené najmä v prípade Grécka, keď agentúra Frontex požiadala členské štáty o poskytnutie 743 prizvaných príslušníkov, ktorí by pracovali na vonkajších hraniciach Grécka, pričom do dnešného dňa ich bolo poskytnutých iba 447. Na druhej strane, niektoré členské štáty neaktivovali mechanizmy pohraničných zásahov aj napriek viacerým politickým výzvam, aby tak urobili, v dôsledku čoho agentúra Frontex nemohla zasiahnuť.

Rezerva európskej pohraničnej stráže

Agentúra preto musí mať k okamžitej a bezprostrednej dispozícii dostatočný počet vyškolených odborníkov s náležitou kvalifikáciou, ako aj príslušné technické vybavenie. Vybavenie a experti sa v súčasnosti agentúre Frontex spravidla poskytujú na dobrovoľnej báze. Tento spôsob fungovania v kombinácii so súčasnou migračnou krízou nedávno viedol k nedostatkom, ktoré agentúre zabránili naplno vykonávať jej operačné úlohy. Takéto nedostatky je potrebné odstrániť.

Aby sa zaistilo, že agentúra bude schopná plniť svoje úlohy pri reagovaní na núdzové situácie, vytvorí sa rezervná skupina rýchleho nasadenia zahŕňajúca odborníkov, ktorí budú agentúre trvale k dispozícii. V situáciách, ktoré si vyžadujú okamžitú reakciu, bude môcť agentúra ako orgán poverený vykonávaním európskeho integrovaného riadenia hraníc túto rezervnú skupinu veľmi rýchlo využiť. Členské štáty budú musieť dať agentúre k dispozícii aspoň 1 500 členov pohraničnej stráže, ktorých bude môcť v priebehu niekoľkých dní nasadiť na rýchle pohraničné zásahy. Agentúra bude mať takisto k dispozícii rezervu technického vybavenia, v rámci ktorej budú členské štáty povinné na požiadanie okamžite poskytnúť operačné vybavenie nadobudnuté pri 90 % miere spolufinancovania z dodatočných finančných prostriedkov pridelených z Fondu pre vnútornú bezpečnosť a určených na osobitné opatrenia . Tým sa zabezpečí, aby sa už viac neopakovala súčasná situácia, keď členské štáty v prvej línii nemajú dostatok nevyhnutných zariadení na odber odtlačkov prstov a agentúra Frontex ich nie je schopná poskytnúť, pretože je závislá od členských štátov, ktoré jej ich majú poskytnúť.

Právo zasiahnuť

V naliehavých situáciách musí byť agentúra schopná zasiahnuť, aby zaistila, že sa na určitom mieste vykonajú opatrenia aj vtedy, keď dotknutý členský štát nepredloží žiadosť o pomoc alebo keď sa domnieva, že ďalší zásah nie je potrebný.

Takéto opatrenia by mohli byť na jednej strane potrebné v dôsledku neúmerného zvýšenia tlaku na danom úseku vonkajších hraníc, keď vnútroštátne orgány pohraničnej stráže (a pobrežnej stráže v rozsahu, v akom plnia úlohy v oblasti kontroly hraníc) nie sú schopné vzniknutú krízu zvládnuť. Požiadavka na bezodkladné prijatie opatrení na konkrétnom úseku vonkajších hraníc môže na druhej strane vyplynúť z nedostatku v systéme riadenia hraníc určitého členského štátu, ktorý agentúra zistila na základe posúdenia zraniteľnosti a v súvislosti s ktorým odporučila nápravné opatrenia, dotknutý členský štát ich však v stanovenej lehote nevykonal.

Po zistení nedostatkov bude agentúra v záujme prijatia včasných nápravných opatrení a zabránenia vzniku krízovej situácie v prvom rade oprávnená odporučiť členským štátom začatie spoločných operácií alebo rýchlych pohraničných zásahov.

Ak budú nedostatky pretrvávať a členské štáty sa nebudú chystať prijať vnútroštátne opatrenia, Komisia bude môcť prijať vykonávacie rozhodnutie, v ktorom stanoví, že situácia na konkrétnom úseku vonkajších hraníc si vyžaduje bezodkladné prijatie opatrení a poverí agentúru úlohou prijať vhodné operačné opatrenia. Vďaka tomu bude agentúra môcť v krízových situáciách okamžite zasiahnuť, a to tak, že na vonkajších hraniciach nasadí tímy európskej pohraničnej a pobrežnej stráže.

Uplatňovanie prístupu založeného na vstupných centrách („hotspotoch“) a spolupráca s tretími krajinami

Rozvoj prístupu založeného na vstupných centrách, ktorý bol pôvodne zavedený v rámci európskeho programu v oblasti migrácie, sa stane hlavnou úlohou agentúry, ktorá bude môcť v rámci tímov pre riadenie migrácie vo vstupných centrách nasadiť tímy európskej pohraničnej a pobrežnej stráže.

V návrhu Komisie sa okrem toho agentúre zveruje väčšia úloha, pokiaľ ide o spoluprácu s tretími krajinami, pričom bude môcť koordinovať operačnú spoluprácu medzi členskými štátmi a susednými tretími krajinami v oblasti riadenia hraníc, okrem iného prostredníctvom vyslania styčných dôstojníkov do tretích krajín alebo začatia spoločných operácií na území Únie, resp. na území tretích krajín. Tým sa najmä napraví situácia, ktorej agentúra momentálne čelí pri spolupráci s krajinami západného Balkánu, keď napriek súhlasu dotknutých tretích krajín nemôže poskytnúť operačnú pomoc, pretože nemá mandát vyslať tímy pohraničnej stráže do krajín, ako je Srbsko alebo bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko.

3.Funkcie pobrežnej stráže

Pobrežná stráž zohráva kľúčovú úlohu pri zabezpečovaní morských hraníc a záchranných akciách na mori. Súčasná kríza ukázala, že je potrebné, aby príslušné agentúry Únie a široká škála vnútroštátnych orgánov, ktoré vykonávajú funkcie pobrežnej stráže, reagovali koordinovanejším spôsobom. Lepšia koordinácia môže priniesť výsledky, pokiaľ ide o riešenie kríz, a zároveň môže týmto orgánom pomôcť, aby pracovali efektívnejšie. Malo by to zahŕňať aj lepšiu koordináciu a združovanie príslušných funkcií pobrežnej stráže na úrovni EÚ.