Osobitná správa č. 1/2013 „Je podpora EÚ pre potravinársky priemysel účinná a efektívna z hľadiska pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom?“





GLOSÁR Efekt presunu : Miera, v ktorej je činnosť podporená prostredníctvom verejnej podpory vyvážená obmedzením činnosti inde. EPFRV : Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka. Mŕtva váha : Situácia, keď by podporovaný projekt bol plne alebo čiastočne realizovaný aj bez grantovej pomoci. Opatrenie 123 : Opatrenie na pridávanie hodnoty poľnohospodárskym a lesníckym výrobkom. Opatrenie : Systém pomoci na realizáciu politiky. V opatrení sa definujú pravidlá pre projekty, ktoré možno financovať v rámci osi. Osi : Rozvoj vidieka sa v programovom období 2007 – 2013 realizuje v troch tematických osiach, ktoré sú koherentnými skupinami opatrení na rozvoj vidieka, a v jednej horizontálnej osi, ktorá sa zameriava na prístup LEADER (os LEADER). Programové obdobie : Viacročný rámec na plánovanie a realizáciu politík EÚ, napríklad politiky rozvoja vidieka; súčasné obdobie rozvoja vidieka trvá od roku 2007 do roku 2013. PRV : Program rozvoja vidieka, programový dokument vypracovaný členským štátom a schválený Komisiou na plánovanie a realizáciu politiky rozvoja vidieka EÚ. PRV môže byť vypracovaný na regionálnej alebo vnútroštátnej úrovni. SPP : Spoločná poľnohospodárska politika: súbor právnych predpisov a postupov prijatých Európskou úniou na zabezpečenie spoločnej, jednotnej politiky v oblasti poľnohospodárstva. SRMH : Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie. Strategické usmernenia Spoločenstva : Týmito strategickými usmerneniami Rada určuje priority Európskej únie v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). Zámerom je zabezpečiť konzistentnosť rozvoja vidieka s ostatnými politikami EÚ, najmä v oblasti súdržnosti a životného prostredia, a sprevádzať realizáciu novej spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) a príslušnú reštrukturalizáciu. Viacročná dodávateľská zmluva : Druh zmluvy, v ktorej sú stanovené obchodné podmienky medzi poľnohospodárskym výrobcom a spracovateľom alebo distribútorom na obdobie niekoľkých rokov. ZHRNUTIE I. Ako súčasť politiky rozvoja vidieka EÚ sa granty poskytujú podnikom, ktoré spracúvajú alebo predávajú poľnohospodárske výrobky prostredníctvom opatrenia s názvom "Pridávanie hodnoty poľnohospodárskym a lesníckym výrobkom", ktorého cieľom je zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva. V súčasnom programovom období 2007 – 2013 je rozpočet EÚ na toto opatrenie približne 5,6 mld. EUR. Financovanie je doplnené vnútroštátnymi výdavkami, čo predstavuje verejné financovanie vo výške 9 mld. EUR. II. Dvor audítorov pri audite skúmal, či je podpora EÚ účinná a efektívna z hľadiska pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom. Dvor audítorov predovšetkým zisťoval, či bolo opatrenie navrhnuté a realizované tak, aby sa zabezpečilo účinné financovanie projektov, ktoré budú zamerané na jasne definované potreby a či je opatrenie monitorované a vyhodnocované tak, aby bolo možné preukázať jeho výsledky. III. Ako sa dá očakávať, projekty vo väčšine prípadov zlepšili finančnú výkonnosť príslušných spoločností a mnohé kontrolované projekty môžu viesť k určitej pridanej hodnote. Túto hodnotu však nebolo možné pripísať návrhu opatrenia alebo vybraným postupom používaným v členských štátoch. Chýbali dôkazy na preukázanie toho, že spoločnosti, ktorým bola poskytnutá pomoc, potrebovali dotáciu, alebo konkrétne ciele politiky, ktoré sa mali pomocou dotácie dosiahnuť. Dvor audítorov dospel k záveru, že podpora nie je systematicky zameraná na projekty, ktoré účinne a efektívne pridávajú hodnotu poľnohospodárskym výrobkom. IV. Členské štáty musia vypracovať programy rozvoja vidieka (PRV) a pomoc prispôsobiť svojim potrebám prostredníctvom národných a regionálnych cieľov a stanoviť rozsah opatrenia na zabezpečenie efektívneho využívania dostupných finančných prostriedkov. Dvor audítorov však zistil, že boli splnené len rámcové ciele, z čoho nebolo zrejmé, ako mali finančné prostriedky pridávať hodnotu poľnohospodárskym výrobkom alebo zlepšiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. Komisia programy schválila napriek chýbajúcej konkrétnosti. V. Členské štáty by mali stanoviť kritériá oprávnenosti na obmedzenie druhu investícií alebo príjemcu oprávneného na získanie finančných prostriedkov a následne výberové kritériá na určenie najúčinnejších a najefektívnejších projektov na podporu. Pri audite sa zistilo, že boli stanovené také kritériá oprávnenosti, ktoré umožňovali získať podporu takmer všetkým potravinárskym spoločnostiam. Okrem toho výberové systémy boli nedostatočné alebo neexistovali a napriek tomu, že boli k dispozícii dostatočné zdroje, čo je bežné na začiatku programového obdobia, neboli vôbec využité. VI. Dvor audítorov zistil, že členské štáty nesmerujú finančné prostriedky na projekty, pri ktorých je preukázateľná potreba verejnej podpory. Bez tejto preukázateľnej potreby hrozí, že opatrenie sa stane akýmsi milodarom, všeobecnou podporou pre podniky, ktoré investujú v potravinárskom priemysle, z čoho potom plynú sprievodné riziká narušenia hospodárskej súťaže a plytvania verejnými prostriedkami, ktorých je nedostatok. VII. Takmer pätina rozpočtu EÚ na zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva sa vypláca potravinárskym spoločnostiam, ale účinky na konkurencieschopnosť poľnohospodárstva môžu byť len nepriame. Nie je stanovená jasná intervenčná logika. V rámci postupov pri monitorovaní a hodnotení sa však nezbierajú informácie o pridanej hodnote ani o účinkoch na konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. Z toho vyplýva, že je nepravdepodobné, aby súčasné postupy poskytovali informácie, ktoré sú potrebné na preukázanie úspešnosti či neúspešnosti financovania prideleného na toto opatrenie alebo že poskytnú základ na posúdenie účinnosti opatrenia pri programovaní opatrení rozvoja vidieka na obdobie 2014 – 2020. VIII. Dvor audítorov preto odporúča, aby: a) bola v programoch členských štátoch jasne stanovená potreba financovania a stanovené ciele, ktoré sú užitočné a merateľné; Komisia by mala schvaľovať len tie programy, ktoré spĺňajú tieto podmienky; b) boli výberové kritériá vymedzené tak, aby umožnili zistiť, ktoré projekty sú najúčinnejšie. V snahe zabezpečiť, aby sa finančné prostriedky EÚ používali efektívne, by sa tieto kritériá mali dôsledne uplatňovať, dokonca aj vtedy, keď sú k dispozícii dostatočné rozpočtové prostriedky na financovanie všetkých oprávnených projektov; c) Komisia a členské štáty podporovali prijímanie osvedčených postupov na zmiernenie rizika mŕtvej váhy a rizika efektu presunu; d) došlo k zlepšeniu rámca pre monitorovanie a hodnotenie, ktorý sa vzťahuje na financované projekty, v nasledujúcom programovom období, aby sa zabezpečilo riadne meranie účinnosti vynaložených finančných prostriedkov. ÚVOD 1. Ako súčasť podpory pre rozvoj vidieka v rámci druhého piliera spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) je ustanovené osobitné opatrenie "Pridávanie hodnoty poľnohospodárskym a lesníckym výrobkom" (ďalej len "opatrenie 123"). Opatrenie 123 prispieva k cieľu osi 1, ktorým je zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, ako je stanovený v nariadení (ES) č. 1698/2005 (pozri rámček1) [1]. 2. Pomocou opatrenia 123 sa poskytujú verejné prostriedky pre podniky s menej než 750 zamestnancami alebo s obratom menším než 200 mil. EUR, ktoré spracúvajú a predávajú poľnohospodárske výrobky a výrobky lesného hospodárstva. Podpora sa poskytuje na financovanie investícií, ktoré by mali týmto výrobkom pridať hodnotu. V konečnom dôsledku by sa tým mala zvýšiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva, napríklad vytvorením nových trhových príležitostí pre poľnohospodárske výrobky [2]. K druhotným prínosom možno zaradiť tvorbu pracovných miest vo vidieckych oblastiach a zlepšenie životného prostredia. 3. So zreteľom na požiadavky príslušných nariadení, stanovené na úrovni EÚ, členské štáty vypracúvajú programy rozvoja vidieka (PRV) na vnútroštátnej a regionálnej úrovni, v ktorých vymedzujú stratégiu a navrhujú opatrenia, ktorými plánujú riešiť takto zistené potreby. PRV sa začínajú plniť až po ich schválení Komisiou. Finančné prostriedky EÚ a vnútroštátne finančné prostriedky by následne prostredníctvom opatrenia 123 mali byť nasmerované na investičné projekty, pri ktorých by sa mali využívať kritériá oprávnenosti a výberové kritériá. V nasledujúcom grafe sú opísané jednotlivé štádiá rozhodovacieho procesu až po financovanie investičného projektu z finančných prostriedkov opatrenia 123. RÁMČEK 1 VÝŇATOK Z NARIADENIA (ES) Č. 1698/2005 Os 1 Zlepšenie konkurencieschopnosti odvetvia poľnohospodárstva a lesného hospodárstva Článok 20 Opatrenia Podpora zameraná na konkurencieschopnosť odvetvia poľnohospodárstva a lesného hospodárstva sa týka: (...) b) opatrení zameraných na reštrukturalizáciu a rozvoj fyzického potenciálu a podporu inovácií prostredníctvom: (...) (iii) pridávania hodnoty do poľnohospodárskych produktov a produktov lesného hospodárstva. 4. Podpora EÚ je spolufinancovaná z vnútroštátnych verejných finančných prostriedkov a celkové verejné výdavky na toto opatrenie dosiahnu približne 9 mld. EUR. Opatrenie sa používa predovšetkým na poskytovanie grantov na investičné náklady príjemcov. Členské štáty môžu stanoviť výšku pomoci v rámci obmedzení. Väčšina grantov predstavuje od 20 % do 50 % celkových oprávnených investícií spoločností. 5. Rozpočet EÚ na obdobie 2007 – 2013 na opatrenie 123 sa rovná 5,6 mld. EUR. To predstavuje 5,9 % plánovaných výdavkov EÚ na rozvoj vidieka a 18 % celkových výdavkov pridelených na zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva (os 1) [3]. V grafeprílohy I sú uvedené vyčlenené finančné prostriedky EÚ podľa jednotlivých členských štátov a ich finančná implementácia ku koncu roka 2011. K tomuto dátumu bolo vynaložených 35 % plánovaných výdavkov na dané obdobie. GRAF +++++ TIFF +++++ 6. Keďže len okolo 5 % schválených výdavkov na toto opatrenie sa týka projektov lesného hospodárstva, tento audit bol zameraný na podporu pridelenú na pridávanie hodnoty poľnohospodárskym výrobkom. Financované investície spravidla využívajú začínajúce alebo existujúce podnikateľské subjekty na nové alebo vylepšené stroje a prístroje alebo na výstavbu nových priestorov na spracovanie a predaj poľnohospodárskych výrobkov (pozri rámček 2). RÁMČEK 2 PRÍKLADY DRUHOV INVESTÍCIÍ FINANCOVANÝCH PROSTREDNÍCTVOM OPATRENIA 123 Financované investície zahŕňali mlecie zariadenie na výrobu olivového oleja... +++++ TIFF +++++ ... zariadenie na sušenie šunky a... +++++ TIFF +++++ ... systémy na modernizáciu spracovania mlieka. +++++ TIFF +++++ ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 7. Dvor audítorov sa snažil posúdiť, či bolo opatrenie navrhnuté a realizované tak, aby sa zabezpečila ekonomická výhodnosť a či financované projekty dosiahli ciele opatrenia. Dvor audítorov okrem toho posúdil, či výsledky opatrenia ako celku boli náležite monitorované a vyhodnotené, aby členské štáty a Komisia mohli určiť a reagovať na zistené problémy a poskytnúť objektívne informácie o výsledkoch opatrenia. 8. Všeobecná audítorská otázka znela: Je podpora EÚ pre potravinársky priemysel účinná a efektívna z hľadiska pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom? Hlavnými podotázkami boli: - Bolo opatrenie navrhnuté tak, aby sa zabezpečilo efektívne financovanie projektov, ktoré sú zamerané na jasne určené potreby? - Realizovali členské štáty toto opatrenie s náležitým ohľadom na ekonomickú výhodnosť? - Monitorovali a vyhodnocovali Komisia a členské štáty výsledky opatrenia náležitým spôsobom? 9. V kontexte tohto auditu boli projekty považované za účinné, ak boli udržateľné a prispievali ku konkrétnym cieľom PRV pre toto opatrenie, ako aj k pridávaniu hodnoty poľnohospodárskym výrobkom. Financovanie bolo považované za efektívne, ak bola obmedzená mŕtva váha a prípadný efekt presunu bol odôvodnený [4]. 10. Audit Dvora audítorov zahŕňal šesť vnútroštátnych a regionálnych programov rozvoja vidieka (PRV) vybraných najmä pre ich veľkosť. Španielsko (Kastília-León), Francúzsko, Taliansko (Latium), Litva, Poľsko a Rumunsko. Vo Francúzsku je vnútroštátny PRV vykonávaný regionálne a na tento audit bol vybraný región Rhôna-Alpy. 11. Audítorská práca zahŕňala kontrolu PRV, preskúmanie riadiacich systémov členských štátov a samostatné audítorské návštevy týkajúce sa 24 ukončených potravinárskych projektov v týchto členských štátoch vrátane štyroch projektov, ktoré členské štáty navrhli za príklady osvedčených postupov. Zvyšok vybral Dvor audítorov tak, aby predstavil typický súbor projektov financovaných v príslušnom členskom štáte. Zoznam skontrolovaných projektov sa nachádza v prílohe II. Dvor audítorov taktiež skontroloval hodnotiace správy z polovice obdobia týkajúce sa 23 PRV (pozri zoznam v prílohe III). PRIPOMIENKY PRVÁ ČASŤ BOLO OPATRENIE NAVRHNUTÉ TAK, ABY SA ZABEZPEČILO EFEKTÍVNE FINANCOVANIE PROJEKTOV, KTORÉ SÚ ZAMERANÉ NA JASNE URČENÉ POTREBY? 12. Pre riadne finančné hospodárenie je prvoradý dobrý návrh opatrenia. Prostredníctvom opatrenia sa poskytuje verejná podpora na investície súkromných podnikov v potravinárskom odvetví a odvetví obchodu. Tieto podniky majú svoje vlastné stimuly a ciele, ktoré sa môžu kryť s cieľom politiky EÚ týkajúcim sa zlepšenia konkurencieschopnosti poľnohospodárstva (pozri bod 15), ale nie je to automatické. Toto odvetvie je považované za jedno z najkonkurenčnejších a najinovatívnejších odvetví na svete [5]. Poskytovanie finančných prostriedkov takýmto spoločnostiam by preto malo byť odozvou na jasne určenú potrebu. Je nutné stanoviť potrebu verejnej intervencie a vysvetliť logický spôsob, ako sa tým zlepší konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. 13. Jasné a špecifické ciele PRV, ktoré odrážajú konkrétne potreby členského štátu alebo regiónu, sú teda predpokladom účinného výberu projektov a na poskytnutie základu pre zodpovednosť, na preukázanie toho, čo by sa malo dosiahnuť a – neskôr – čo sa dosiahlo [6]. Ak neboli určené konkrétne potreby verejnej pomoci a ciele PRV sú príliš všeobecné, môže to viesť k výberu projektov, ktoré málo alebo vôbec neprispievajú k zlepšeniu zvýšenej hodnoty poľnohospodárskej produkcie a k zlepšeniu konkurencieschopnosti poľnohospodárstva. 14. Dvor audítorov preskúmal právne predpisy EÚ, PRV a systémy, postupy a dokumenty členských štátov na získanie dôkazov o tom, či je pravdepodobné, že návrh opatrenia 123 na úrovni EÚ a členských štátov viedol k efektívnemu financovaniu projektov zameraných na jasne identifikované potreby. PRÁVNE PREDPISY KLADÚ ZODPOVEDNOSŤ NA ČLENSKÉ ŠTÁTY, ABY ZABEZPEČILI, ŽE OPATRENIE JE ÚČINNÉ A EFEKTÍVNE... 15. Ciele sú v právnych predpisoch EÚ definované len na úrovni politických osí rozvoja vidieka, v tomto prípade osi 1, s cieľom zlepšenia konkurencieschopnosti poľnohospodárstva [7]. Zámerom opatrenia 123 je prispieť k tomuto cieľu pridávaním hodnoty poľnohospodárskym výrobkom, ktoré sú spracúvané a predávané po uskutočnení investícií. V samotných právnych predpisoch sa nešpecifikuje, čo je cieľom pridanej hodnoty (prínos čisto finančný, z hľadiska životného prostredia alebo kvality atď.), ani komu by táto pridaná hodnota mala pripadnúť. 16. V predchádzajúcom programovom období 2000 – 2006 [8] existovalo podobné opatrenie, v ktorom sa uvádzalo: "Investícia musí prispieť k zlepšeniu situácie daného základného sektora poľnohospodárskej výroby. Musí zaručiť výrobcom takýchto základných výrobkov primeraný podiel na výsledných hospodárskych výnosoch". Podobné pravidlá existovali i v skorších režimoch podpory [9]. 17. V súčasnom programovom období neplatia žiadne takéto požiadavky. Nariadenie [10] obsahuje požiadavku, aby investície na spracovanie a odbyt "zlepšovali celkovú výkonnosť [podporovaného] podniku", t. j. právne predpisy špecifikujú len to, že by mali prinášať úžitok jednotlivým potravinárskym a obchodným podnikom, ktorých sa to týka. 18. Odstránením predchádzajúcej požiadavky, aby pomoc zlepšovala situáciu poľnohospodárskych výrobcov a absenciou návrhu riešenia, akým spôsobom by opatrenia mali pridávať hodnotu, sa majú zjednodušiť právne texty a členské štáty majú mať možnosť definovať toto opatrenie spôsobom, ktorý najlepšie vyhovuje ich podmienkam a potrebám. Následne je na členských štátoch, aby zabezpečili, že výsledkom opatrenia je zlepšenie pridanej hodnoty a dosiahnuté výhody pre konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. Komisia by sa pri schvaľovaní PRV mala ubezpečiť, že ide o takýto prípad. ... ALE V PRV ČLENSKÝCH ŠTÁTOCH NIE JE JASNE ODÔVODNENÁ POTREBA TOHTO OPATRENIA 19. V rámci prebiehajúceho procesu zjednodušovania právnych predpisov EÚ a zásady subsidiarity sa legislatíva EÚ vyvinula na pomerne všeobecnú a nedirektívnu, ako sa opisuje v predchádzajúcich bodoch. PRV členských štátov na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni však musia byť konkrétnejšie, ako to vyžadujú právne predpisy [11]. PRV musia byť schválené Komisiou, ktorá má celkovú zodpovednosť za efektívne a účinné plnenie rozpočtu EÚ. 20. Konkrétne musia PRV analyzovať existujúci stav z hľadiska silných stránok a nedostatkov a rozvíjať stratégiu, ktorá sa ich týka. PRV musia poskytovať dôkazy na preukázanie toho, že podpora je zameraná na jasne definované ciele odzrkadľujúce stanovené územné potreby a štrukturálne nevýhody. V PRV by sa navyše mali určiť dôvody na pomoc a definovať druhy investícií a príjemcovia, ktorí by boli oprávnení na podporu. Ak sa to vykoná správne, výsledkom by malo byť účinné a efektívne programovanie opatrenia. 21. V kontrolovaných PRV však neboli stanovené konkrétne potreby intervencie v potravinárskom odvetví, napríklad prípady, keď boli pre nedostatočnú kapacitu spracovania obmedzené možnosti pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom. Ak boli stanovené potreby, mali veľmi všeobecnú povahu. Napríklad v Poľsku sa v PRV uvádzalo, že "podpora spracovania poľnohospodárskych výrobkov má zásadný význam, pretože tento sektor je jedným z najdôležitejších odvetví poľskej ekonomiky". PRV nepoukazovali na to, prečo je verejná podpora potrebná a ako by sa mohla dosiahnuť želaná zmena. Chýbali teda dôvody pre toto opatrenie a stanovené ciele boli nutne všeobecné a nie jasne prepojené so zistenými regionálnymi silnými stránkami a nedostatkami, ani s jasne stanovenou potrebou intervencie. Často išlo o doslovné kópie cieľov EÚ alebo zľahka zmenené odôvodnenia týchto cieľov (pozri niektoré príklady v rámčeku 3). 22. Konečným krokom programovania je definovať podmienky oprávnenosti – druhy investícií, kategórie príjemcov a povahu podpory – na zabezpečenie nasmerovania pomoci na konkrétne stanovené ciele. Napriek nedostatku konkrétnych cieľov všetky PRV majú stanovených aspoň niekoľko podmienok oprávnenosti. V prípade Francúzska sa v programovom dokumente Rhôna-Alpy uvádza, že oprávnené je celé potravinárske odvetvie na území regiónu s výnimkou náhrad cukru a mliečnych náhrad. Ďalšie členské štáty, Španielsko (Kastília–León) a predovšetkým Litva, definovali podrobnejšie špecifické podmienky oprávnenosti. Litva vylúčila väčšinu nových stavieb v odvetviach, ktoré prijímali podporu v rámci predchádzajúcich programov, akými sú nové bitúnky alebo zariadenia na spracovanie mlieka, keďže už mali dostatočnú kapacitu. V Španielsku (Kastília–León) boli projekty súvisiace s vínom oprávnené napríklad len vtedy, ak sa týkali vín so zemepisným označením pôvodu. 23. Zmyslom týchto podmienok oprávnenosti je do určitej miery obmedziť rozsah pomoci. Oprávnené však zostávajú takmer všetky veľké potravinárske odvetvia a je tu riziko, že pomoc nebude dostatočne zameraná. RÁMČEK 3 PRÍKLADY CIEĽOV STANOVENÝCH PRE OPATRENIE 123 Región Kastília-León stanovil v PRV cieľ "skvalitniť spracovanie a obchodovanie s primárnymi produktmi poľnohospodárstva a lesného hospodárstva prostredníctvom podpory investícií zameraných na zlepšenie efektívnosti, obnoviteľnej energie, nových technológií a nových trhových možností." Tieto úryvky pochádzajú z odôvodnenia 23 nariadenia (ES) č. 1698/2005 bez ďalšieho spresnenia. Vo vnútroštátnom PRV Francúzska je stanovený cieľ opatrenia "zlepšiť konkurencieschopnosť agropotravinárskeho priemyslu". Táto všeobecná formulácia umožňuje stanoviť konkrétne ciele na regionálnej úrovni. Región Rhôna-Alpy, ktorý Dvor audítorov kontroloval, to však neurobil. KOMISIA SCHVÁLILA PRV NAPRIEK NEDOSTATKOM 24. Komisia je pred schválením PRV členských štátov povinná skontrolovať súlad cieľov PRV so stratégiami EÚ a vnútroštátnymi stratégiami a so stanovenými potrebami a nedostatkami. Vzhľadom na to, že v kontrolovaných PRV boli ciele zadefinované dosť všeobecne, nemá táto kontrola súladu veľký význam. 25. Postupmi Komisie na hodnotenie PRV sa neoveruje, či členský štát alebo región strategicky zameriava podporu opatrenia 123 tam, kde je potrebná verejná intervencia. Vôbec sa nekontrolujú dôvody intervencie. Komisia nehodnotí, ako účinne alebo efektívne vytvorí navrhované opatrenie pridanú hodnotu pre poľnohospodárske výrobky a zlepší konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. 26. Napriek nedostatkom opísaným v bodoch 21 až 23 Komisia príslušné PRV schválila. Po schválení PRV Komisiou a poskytnutí finančných prostriedkov EÚ členskému štátu je pre Komisiu ťažšie spätne zabezpečiť, aby boli opatrenia účinné a efektívne [12]. 27. Audit poukázal na to, že návrh a programovanie opatrenia dostatočne neriešili riziká, ktoré vyplývajú z bodov 12 a 13. Pre členské štáty je preto dôležitejšie, ale aj ťažšie vyhnúť sa rizikám a zabezpečiť účinnosť a efektívnosť pri výbere jednotlivých projektov na podporu. Táto otázka sa rieši v ďalšej časti tejto správy. 28. Druhým dôsledkom je fakt, že neexistuje uspokojivý základ na monitorovanie a hodnotenie a na zodpovednosť. Tento problém sa rieši v tretej časti. DRUHÁ ČASŤ REALIZOVALI ČLENSKÉ ŠTÁTY TOTO OPATRENIE S NÁLEŽITÝM OHĽADOM NA EKONOMICKÚ VÝHODNOSŤ? 29. Na čo najlepšie využitie verejných financií by členské štáty pri realizácii opatrenia mali: - pred poskytnutím finančných prostriedkov zabezpečiť, aby žiadatelia preukázali finančnú udržateľnosť projektu, - zabezpečiť, že podpora pôjde na projekty, ktoré ponúkajú najlepšie výsledky z hľadiska pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom, - obmedziť riziká mŕtvej váhy a efektu presunu. KONTROLY POSKYTUJÚ OBMEDZENÚ ZÁRUKU FINANČNEJ UDRŽATEĽNOSTI PROJEKTOV 30. Napriek tomu, že v právnych predpisoch už nie je ustanovená požiadavka, aby žiadatelia preukazovali životaschopnosť podnikov [13], všetky kontrolované členské štáty naďalej vykonávajú kontroly životaschopnosti týkajúce sa finančných účtov žiadateľov. RÁMČEK 4 KONTROLY ŽIVOTASCHOPNOSTI: NEDOSTATKY V PRAXI Litva: Maximálne dosiahnuteľný príjem z investičného projektu (sušenie obilia a skladovacie priestory) v plnej prevádzke by mohol predstavovať 4 mil. LTL. Prognóza 29 mil. LTL predstavená v žiadosti o grant bola jasne nedosiahnuteľná. Rumunsko: Vzorka 17 žiadostí poukázala na nerealisticky vysoké odhady s viac než 90 % návratnosťou investícií v prípade polovice týchto projektov. Taliansko (Latium): Keďže metodika na hodnotenie finančných prognóz bola verejná, navrhovatelia projektov vedeli, že ak vo svojom podnikateľskom pláne neuvedú finančné údaje, ktoré budú v súlade s požadovanými minimálnymi hodnotami, ich žiadosť bude zamietnutá. Podľa očakávania neboli predložené žiadne projekty, ktoré by nedosahovali požadovaný počet bodov. Regionálni pracovníci neprekontrolovali predložené informácie ani nevyhodnocovali, či prognózy sú alebo nie sú realistické. Audítori zistili, že v niekoľkých prípadoch boli údaje za predaj a ďalšie finančné informácie nadhodnotené. 31. Platné právne predpisy stanovujú členským štátom povinnosť kontrolovať, či investícia zlepšuje celkovú výkonnosť podniku, ktorý prijíma podporu. Všetky kontrolované členské štáty získali od žiadateľov relevantné prognózy, v ktorých uviedli očakávaný obrat, zisky, peňažné toky atď. Členské štáty okrem Francúzska (Rhôna-Alpy) porovnali tieto prognózy s minimálnymi hodnotami a zamietli projekty, ktoré nespĺňali požiadavky. Spoločným nedostatkom však bolo to, že členské štáty sa spoliehali na prognózy žiadateľov a neskontrolovali, či údaje a príslušné predpoklady sú náležite odôvodnené a hodnoverné. Prognózy neboli konkrétne testované na rôzne scenáre, aby sa zabezpečilo, že návrhy projektov budú dostatočne stabilné na zvládnutie predvídateľných udalostí, ako je napríklad pokles trhových podmienok. 32. Dvor audítorov našiel vo finančných prognózach nerealistické predpoklady, chyby vo výpočtoch a ďalšie nezrovnalosti, ktoré orgány členských štátov neodhalili pri hodnotení projektu (pozri príklady v rámčeku 4). ČLENSKÉ ŠTÁTY NEVYBERAJÚ PROJEKTY S NAJVYŠŠÍM POTENCIÁLNYM ÚŽITKOM 33. Ako je uvedené v prvej časti, kontrolované členské štáty neurčili štrukturálne a územné potreby verejnej intervencie a nestanovili konkrétne ciele pre dané opatrenie. V dôsledku toho bolo možné poskytnúť podporu na širokú škálu potenciálnych projektov v takmer všetkých potravinárskych odvetviach. 34. Členské štáty mali k dispozícii tri hlavné nástroje, aby zabezpečili, že podpora bude v každom prípade zameraná na projekty, ktoré najlepšie spĺňajú vnútroštátne a regionálne potreby: uplatňovanie výberových kritérií, využívanie osobitných podmienok a premenlivá výška podpory na poskytnutie stimulov. VÝBEROVÉ SYSTÉMY 35. Členské štáty sú povinné uskutočniť výber z celkového súboru oprávnených investičných projektov a používať výberové kritériá súvisiace so stanovenými cieľmi. Je to požiadavka právnych predpisov EÚ, ktorá umožňuje vyhodnotiť relatívny prínos projektových návrhov na objektívnom základe a zamietnuť tie projekty, ktoré nie sú ekonomicky výhodné. 36. Španielsko (Kastília-León) a Poľsko nevymedzili takéto výberové kritériá. Uplatnené výberové systémy v ďalších štyroch kontrolovaných členských štátoch charakterizujú nedostatky, ktoré sú ďalej opísané. 37. Väčšina výberových kritérií bola relevantná pre (aj keď rámcové) vnútroštátne a regionálne ciele opatrenia, málo kritérií sa týkalo miery pridanej hodnoty projektov pre poľnohospodárske výrobky. Tie projekty, ktoré pridávali hodnotu, sa v hodnotení neumiestnili vysoko s výnimkou Talianska (Latium) (pozri rámček 5). V Litve a Rumunsku bola priorita kladená na kritériá, ktoré nesúviseli s účinnosťou alebo efektívnosťou projektu (pozri rámček 6). RÁMČEK 5 VÝBEROVÉ KRITÉRIÁ SÚVISIACE S PRIDANOU HODNOTOU Litva | Poľsko | Rumunsko | Francúzsko (Rhôna-Alpy) | Taliansko (Latium) | Španielsko (Kastília-León) | Zavedenie inovácií (5. priorita zo 6) | Žiadne výberové kritériá | Ekologická výroba (5 bodov/100) Tradičné výrobky (3 body/100) | Žiadne | Ekologická výroba (10 bodov/100) Inovatívnosť výrobkov (4 body/100) Zlepšenia kvality vína (38 bodov/100) | Žiadne výberové kritériá | RÁMČEK 6 KRITÉRIÁ NESÚVISIACE S ÚČINNOSŤOU PROJEKTU V Litve sa prvá priorita automaticky dáva žiadateľom, ktorí predtým nezískali grant, bez ohľadu na kvalitu projektu. Rumunsko zamieta projekty, ktoré nedosahujú minimálny počet 20 bodov, pričom ani neposudzuje výberové kritériá. Jedno kritérium sa týka toho, či ide o projekt v "prioritnom odvetví". Všetky hlavné potravinárske odvetvia (mliekarenské, odvetvie mäsa, obilnín, vinárske, odvetvie ovocia a zeleniny) sú klasifikované ako prioritné odvetvia s počtom bodov od 32 do 36 bodov. Takmer všetky projekty automaticky dosahujú minimálny počet bodov. 38. S výnimkou Rumunska bol v čase konania auditu rozpočet EÚ a štátny rozpočet naprogramovaný kontrolovaným členským štátom pre toto opatrenie viac než postačujúci, aby z neho mohla byť podporená každá oprávnená projektová žiadosť. Namiesto toho, aby tieto členské štáty obmedzili podporu na najúčinnejšie projekty, rozhodli sa vynaložiť prostriedky na projekty, ktorým určili nízku prioritu. Výberové systémy v týchto členských štátoch mali malý alebo žiadny účinok (pozri rámček 7). OSOBITNÉ PODMIENKY 39. Členské štáty môžu vymedziť osobitné podmienky, ktoré musia investičné projekty splniť, aby sa zabezpečil prínos pre vnútroštátne a regionálne ciele. Táto možnosť sa v kontrolovaných členských štátoch neveľmi využívala, ale niekoľko prípadov sa vyskytlo v Poľsku a Taliansku (Latium). V Poľsku je podmienkou na poskytnutie grantu, aby príjemcovia uzavreli viacročné zmluvy s poľnohospodárskymi výrobcami na pokrytie aspoň 50 % ich dodávok. Účelom tohto opatrenia je zlepšiť situáciu poľnohospodárov a poskytnúť im určitú stabilitu stanovením kvality a množstva produkcie, ktoré je potrebné vytvoriť. Dodávateľské zmluvy sú taktiež podmienkou poskytnutia grantu v Taliansku (Latium). RÁMČEK 7 VÝBEROVÉ SYSTÉMY S MALÝM ÚČINKOM V Taliansku (Latium) nie je stanovený minimálny počet bodov, takže boli vybrané projekty, ktoré mali v hodnotení projektu pridelených len 15 bodov zo 100 a naznačovali malý prínos pre priority a ciele regiónu. Vo Francúzsku (Rhôna-Alpy) prideľuje vnútroštátne spolufinancovanie regionálna rada a/alebo miestne zastupiteľstvo. Regionálna rada vyhodnocuje projekty na základe vlastných regionálnych cieľov a zamieta projekty, ktoré nedosahujú minimálny počet bodov. Zamietnuté projekty však napriek tomu dostali finančné prostriedky EÚ, keďže spolufinancovanie bolo poskytnuté miestnym zastupiteľstvom, ktoré nepoužíva formálny výberový systém. V Litve sa výberový systém stanovenia priorít uplatňuje len vtedy, ak je rozpočet nedostatočný na financovanie všetkých oprávnených projektov – v čase konania auditu taký prípad nenastal. Bolo teda možné vybrať i také projekty, ktoré nespĺňali žiadnu zo šiestich priorít Litvy. STIMULY 40. Pri projektoch spolufinancovaných regionálnou radou vo Francúzsku (Rhône-Alpes) nie sú dodávateľské zmluvy povinné, ale navrhovatelia projektov sa môžu dobrovoľne zaviazať. Za toto a ďalšie záväzky, akými sú využívanie miestnych dodávateľov alebo tvorba nových pracovných miest, dostáva príjemca dodatočných 5 alebo 10 % podpory. Nie je jasné, aký veľký dodatočný účinok tento postup predstavuje. Traja zo štyroch kontrolovaných príjemcov v tomto audite splnili podmienky na dodatočnú podporu bez toho, aby museli prispôsobiť svoje projekty (napríklad družstvá už mali dodávateľské zmluvy s miestnymi dodávateľmi, t. j. ich členmi). Štvrtý príjemca (výrobca tradičných klobásových výrobkov) odmietol prvok dodatočnej podpory, pretože sa nechcel viazať na regionálnych dodávateľov bravčového mäsa. 41. V Španielsku (Kastília-León) boli projekty hodnotené na základe hodnotiacich kritérií, ktoré určovali mieru podpory, ktorá sa má použiť. Viaceré kritériá sa týkali priorít stanovených v regionálnych právnych predpisoch, akými sú projekty, pri ktorých sa uzatvárajú zmluvy s miestnymi poľnohospodármi alebo ktoré súvisia s inováciou alebo ekologickou výrobou. Všetky kritériá však boli splnené len v približne 2 % projektov. Motivačný účinok hodnotiacich kritérií je znížený, pretože prevládajú kritériá súvisiace s veľkosťou spoločnosti a s potravinárskym odvetvím: malí alebo stredne veľkí príjemcovia v odvetviach, akými sú ovocie a zelenina, automaticky prijímali maximálnu 40 % mieru podpory bez ohľadu na ďalšie charakteristiky projektu. Miera podpory väčších spoločností, ktorá bola napríklad len 3 % v mliekarenskom odvetví alebo 7 % vo vinárskom odvetví, pravdepodobne neposkytovala dostatočný stimul pre potenciálnych žiadateľov, ktorí mohli predložiť návrhy účinných projektov. HODNOTENIE KONTROLOVANÝCH PROJEKTOV 42. Kontrolované členské štáty [14] nemali informácie na preukázanie finančnej udržateľnosti a účinnosti projektov, na ktoré poskytli finančnú podporu, t. j. že projekty dosiahli osobitné ciele PRV pre toto opatrenie a pridanú hodnotu pre poľnohospodárske výrobky. 43. Dvor audítorov hodnotil finančnú udržateľnosť a účinnosť 24 projektov ako názorných prípadových štúdií. Prínos ku konkrétnym cieľom PRV nebolo možné posúdiť, keďže v PRV boli stanovené len veľmi všeobecné ciele (pozri prvú časť). Projekty sa následne považovali za "účinné", ak viedli k pridanej hodnote poľnohospodárskych výrobkov. Výsledky tohto posúdenia sú zobrazené v prílohe II a zhrnuté nižšie. 44. Všetkých 24 projektov, ktoré kontrolovali audítori Dvora audítorov, bolo v čase konania auditu finančne udržateľných. V dvoch prípadoch bolo priskoro na hodnotenie dosahu projektu na finančné výsledky spoločnosti, ale zo zostávajúcich 22 spoločností ich 15 zlepšilo svoje finančné výsledky po poskytnutí investície. Sedem spoločností dosiahlo alebo prevýšilo svoje finančné ciele a v ôsmich prípadoch nastalo napriek nesplneným úlohám určité zlepšenie finančnej situácie spoločností. V siedmich prípadoch sa finančné výsledky spoločnosti zhoršili, aj keď budúca udržateľnosť projektu bola ohrozená len v jednom prípade. Poskytnuté dôvody boli zložité, ale v konečnom dôsledku projekty neboli dostatočne stabilné v občas nepriaznivých trhových podmienkach. 45. Dalo by sa očakávať, že väčšina investícií potravinárskych a obchodných spoločností by znamenala pridanú hodnotu pre poľnohospodársku výrobu, keďže je to podstata ich činnosti. Dvor audítorov hodnotil výsledky projektov z hľadiska pridanej hodnoty vrátane toho, či boli vytvorené nové výrobky, či došlo k rozvoju nových trhových príležitostí alebo k zlepšeniu kvality existujúcich výrobkov. 46. Dvor audítorov zistil, že šesť projektov malo jednoznačný vplyv na pridávanie hodnoty a klasifikoval ich ako "vysoká pridaná hodnota" podľa kritérií stanovených v bode 45 (hoci tento výsledok môže byť skreslený do takej miery, že projekty vo Francúzsku, Španielsku (Kastília-León) a Rumunsku boli projektmi o osvedčených postupoch, navrhnutými členským štátom). Hlavným cieľom týchto projektov bolo zvýšenie pridanej hodnoty a boli to projekty, ktoré zahŕňali napríklad výrobcov vína, ktorí prešli na výrobu vína vyššej kvality, a lis na olivový olej, ktorým sa podarilo zaviesť ekologickú výrobu. Ďalšie príklady sú uvedené v rámčeku 8. 47. Ďalších 12 projektov Dvor audítorov vyhodnotil ako stredné z hľadiska výsledkov v pridávaní hodnoty. Projekty charakterizovali zlepšenia kvality výrobku, ktoré nemali vplyv na predajnú cenu, alebo nové výrobky, ktoré boli v malom objeme v pomere k investícii alebo nízkej hodnoty. Príkladom je investícia závodu na spracovanie paradajok v hodnote 1,5 mil. EUR v Rumunsku, ktorá mu umožnila splniť hygienické normy a vyprodukovať veľkoobjemový nízkonákladový sortiment výrobkov s vlastnou etiketou pre obchodné reťazce. RÁMČEK 8 PROJEKTY S JASNE PRIDANOU HODNOTOU PRE POĽNOHOSPODÁRSKE VÝROBKY V Španielsku (Kastília-León) sa investíciou vo výške 1 mil. EUR zlepšil proces sušenia šunky prostredníctvom rozšírenia skladovacích a manipulačných priestorov a poskytnutia nového zariadenia. Umožnilo to zvýšiť čas na sušenie z 11 mesiacov na 18 mesiacov, čím sa zlepšila kvalita konečných výrobkov a spoločnosť získala osvedčenie na výrobu pravých výrobkov "jamón serrano" a "jamón ibérico". Nové zariadenie umožnilo výrobu nových druhov výrobkov s vyššou pridanou hodnotou – vákuovo-balenú a sušenú šunku bez kostí. +++++ TIFF +++++ Vo Francúzsku v projekte v hodnote 200000 EUR si nová spoločnosť zakúpila zariadenie na výrobu zeleninových lupienkov. Spoločnosť vyvinula nové produkty s vysokou pridanou hodnotou a vytvorila nové trhové odbytiská pre ekologickú zeleninu vyprodukovanú v danej oblasti. +++++ TIFF +++++ V Rumunsku sa v rámci projektu jedného z vedúcich výrobcov vína v krajine v sume 1,1 mil. EUR uskutočnila investícia do moderného zariadenia na výrobu vína, úpravu, fľaškovanie a prepravu. Výsledkom tohto projektu bolo, že spoločnosť zvýšila podiel kvalitných vín na celkovom predaji. Zaviedla sa nová značka vysokej kvality, čo pomohlo spoločnosti expandovať na vonkajšie trhy. +++++ TIFF +++++ 48. Výsledkom zostávajúcich šiestich projektov, ktoré boli v prvom rade zamerané na zvýšenie kapacity a/alebo efektívnosti výrobcu, bola malá alebo žiadna pridaná hodnota pre poľnohospodárske výrobky. Pri týchto projektoch je efekt presunu špecifickým problémom (pozri body od bodu 62). Príklady sú uvedené v rámčeku 9. 49. Dvor audítorov ďalej posudzoval, či poľnohospodárski výrobcovia, ktorí boli dodávateľmi spracovateľských a obchodných spoločností, mali preukázateľnú výhodu. V ôsmich z 24 projektov bolo možné preukázať, že poľnohospodárskym výrobcom sa aspoň čiastočne zvýšila pridaná hodnota. Sedem z nich boli družstvá. Ďalších sedem príjemcov v Taliansku (Latium) a Poľsku muselo uzavrieť dodávateľské zmluvy, čo pravdepodobne prinieslo určitú hodnotu pre výrobcov. V prípade zvyšných deviatich projektov spoločnosti nevedeli preukázať výhody pre svojich poľnohospodárskych dodávateľov. 50. Spoločným horizontálnym cieľom všetkých PRV bolo vytvoriť nové pracovné miesta vo vidieckych oblastiach. Hoci to nie je prvoradý cieľ opatrenia 123, projekty, ktoré okrem pridávania hodnoty vytvárajú zamestnanie, zvyšujú účinnosť tohto opatrenia. Tri z týchto projektov mali výrazný dosah na zamestnanosť a každý z nich umožnil vytvoriť 20 nových pracovných miest (zistenia týkajúce sa efektu presunu pozri v bodoch 62 až 66) a deväť projektov vytvorilo aspoň jedno nové pracovné miesto. Ďalších 11 projektov nemalo žiaden dosah na zamestnanosť a jeden projekt viedol k zníženiu. RÁMČEK 9 PROJEKTY, KTORÉ POĽNOHOSPODÁRSKYM VÝROBKOM PRIDALI MALÚ ALEBO ŽIADNU HODNOTU Vo Francúzsku bola hlavným prvkom investičného projektu spoločnosti vyrábajúcej syry nová krájacia a baliaca linka. Táto spoločnosť dodávala celé syry ďalšiemu spracovateľovi na balenie. Nová linka namiesto toho spoločnosti umožnila predávať predbalený syr priamo maloobchodníkom a získať tak vyšší podiel pridanej hodnoty na úkor ďalšieho spracovateľa. Konečný produkt zostal nezmenený. V Španielsku (Kastília-León) projekt, ktorý získal nárok na maximálnu 40 % výšku pomoci, nemal žiaden vplyv na pridanú hodnotu výrobku: investícia sa týkala jednoduchého zvýšenia skladovacej kapacity distribútora ovocia s cieľom umožniť distribútorovi získať väčší podiel na trhu. V Rumunsku bol hlavným prvkom projektu mlynárskej spoločnosti vo výške 1,8 mil. EUR nákup vozového parku 12 nákladných vozidiel na zber pšenice a distribúciu rozličných druhov múky. S 50 % grantom na nákup nákladných vozidiel je spoločnosť schopná prevádzkovať svoj vlastný vozový park za nižšie náklady, ako boli náklady na zmluvného prepravcu, ktorého spoločnosť predtým využívala. Na pridanú hodnotu poľnohospodárskych výrobkov to však nemalo žiaden vplyv. 51. Tri z týchto projektov taktiež prispeli k horizontálnym cieľom životného prostredia prostredníctvom úspor energie a vody, čo viedlo k zlepšeniu spracovateľského zariadenia a techník. PROGRAMOVANIE A VYKONÁVANIE TOHTO OPATRENIA ČLENSKÝMI ŠTÁTMI NEZNIŽUJE ÚČINNE RIZIKÁ MŔTVEJ VÁHY... 52. Mŕtva váha sa vzťahuje na mieru, v akej by príjemca bol zrealizoval svoju investíciu aj bez verejnej finančnej podpory. V takýchto prípadoch je poskytnutie grantu neefektívnym využívaním rozpočtu EÚ i štátnych rozpočtov, keďže nie je potrebné dosiahnuť žiaduci efekt (t. j. investícia). 53. Prvoradými prostriedkami na zníženie rizika mŕtvej váhy je naplánovať a naprogramovať opatrenie tak, aby sa využívalo len vtedy, keď sa zistí potreba verejnej intervencie. Verejná podpora môže byť potrebná napríklad pri investíciách do inovácií, keď je pre investora ťažké navýšiť kapitál, alebo keď sú finančné výnosy nepostačujúce na odôvodnenie plnej výšky nákladov na investície, ako je to v projekte, ktorý má prínosy najmä pre životné prostredie. Avšak ako sa uvádza v prvej časti, kontrolované členské štáty takéto potreby neurčili a nestanovili konkrétne ciele, takže opatrenia boli prístupné všetkým investičným projektom, či už potrebovali verejnú podporu alebo nie. 54. Druhá úroveň, na ktorej môžu členské štáty zmierniť riziko mŕtvej váhy, je proces výberu projektov. Všetky kontrolované členské štáty získali podrobné informácie o finančnej situácii príjemcu a o nákladoch a finančných prognózach týkajúcich sa investície. Používali ich na kontrolu požiadavky, aby investícia zlepšila celkový výkon prijímateľskej spoločnosti. Členské štáty takto mohli skontrolovať, či žiadateľ potreboval grant na to, aby bol projekt životaschopný, a či mal dostatočný kapitál alebo prístup ku kapitálu na financovanie celého projektu. Ani jeden z kontrolovaných členských štátov to neurobil. 55. V Litve nastal pravý opak: uprednostnené boli projektové žiadosti s vysokou návratnosťou investícií. Boli to však tie projekty, ktoré najmenej potrebovali podporu. V Rumunsku boli mnohé podnikateľské plány s veľmi vysokou návratnosťou. Napriek tomu, že tieto prognózy sa zdajú nerealistické, rumunské orgány ich prijali bez toho, aby sa spytovali, prečo projekt s 90 % návratnosťou investície potrebuje verejnú podporu. Podobne v Španielsku (Kastília-León) sa vo finančných údajoch projektov hodnotených orgánmi uvádza viac než 30 % návratnosť a splatnosť do troch až štyroch rokov, dokonca aj bez zohľadnenia grantu. 56. Výraznou známkou efektu mŕtvej váhy je, ak investície už začali, či dokonca boli dokončené pred rozhodnutím o udelení grantu. V týchto situáciách príjemca svojím počiatočným investičným rozhodnutím preukázal, že mienil a bol schopný vykonať investíciu aj bez poskytnutia podpory. Následne je osvedčeným postupom, aby členské štáty takéto prípady vylúčili z opatrenia, čím by sa zvýšila pravdepodobnosť, že pomoc bude zameraná na tých, ktorí ju potrebujú. 57. Rumunsko uplatňovalo tento osvedčený postup a za oprávnené na poskytnutie podpory považuje len tie investičné náklady, ktoré vznikli po schválení grantu. Naproti tomu v Litve orgány akceptovali náklady na projekt spätne až dva roky pred podaním žiadosti o poskytnutie podpory. V Litve bola spätne schválená a vyplatená podpora vo výške približne 115 mil. EUR pre 37 veľkých projektov. 58. V ďalších kontrolovaných členských štátoch boli investície spravidla oprávnené od dátumu podania žiadosti, až na niektoré výnimky v Španielsku (Kastília-León), vo Francúzsku a v Taliansku (Latium), kde mohli byť náklady na projekt financované, aj keď nastali pred podaním žiadosti o podporu EÚ (pozri príklad v rámčeku 10). 59. Pri audite sa zistili výrazné zdržania v schvaľovaní projektov a v platbách. V Španielsku (Kastília-León) a Taliansku (Latium) trvalo schvaľovanie projektov v priemere 14 a 17 mesiacov a vo Francúzsku, v Poľsku a Rumunsku približne osem mesiacov. Vzhľadom na omeškania boli žiadatelia v pozícii, keď sa museli rozhodnúť, či začnú investíciu s tým rizikom, že ich žiadosť o grant môže byť zamietnutá a museli by financovať celý projekt sami – alebo odsunúť investíciu na neskôr a potenciálne si nechať ujsť podnikateľskú príležitosť. Žiadatelia, ktorí si nemôžu dovoliť takéto riziko (napríklad žiadatelia s inovatívnymi projektmi, ktorí nevedia nazbierať dostatočný kapitál) sú v skutočnosti vylúčení z tohto systému podpory, sú to však tieto projekty, ktoré si vyžadujú najväčšiu podporu. Naopak v prípade, že žiadatelia sú schopní predbežne financovať investície zo svojich vlastných zdrojov (čo bol prípad siedmich z 24 kontrolovaných projektov) alebo prostredníctvom dlhodobých úverov, podpora slúži skôr na preplatenie výdavkov príjemcom, nie je zdrojom dodatočných finančných prostriedkov a naznačuje pravdepodobnosť mŕtvej váhy. RÁMČEK 10 ZNÁMKA MŔTVEJ VÁHY: POSKYTNUTIE FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV EÚ NA UŽ UKONČENÉ PROJEKTY Vo Francúzsku v roku 2007 družstvo vo vinárskom odvetví požiadalo o grant z režimu podpory miestneho zastupiteľstva, ktorý nesúvisel s politikou rozvoja vidieka EÚ. Získalo maximálny grant vo výške 50000 EUR na svoj investičný projekt, ktorý bol dokončený v roku 2007. Vo Francúzsku začalo v máji 2008 fungovať opatrenie 123 s vyšším stropom pomoci. Družstvo podalo žiadosť a získalo dodatočný grant 37000 EUR z opatrenia 123 na rovnaký projekt. Keďže družstvo už projekt dokončilo s 50000 EUR grantom, dodatočná suma vo výške 37000 EUR evidentne predstavovala mŕtvu váhu. 60. Dvor audítorov hodnotil 24 kontrolovaných projektov z hľadiska rizika mŕtvej váhy na základe dokumentácie a diskusií s príjemcom na tému finančnej situácie spoločnosti a prístupu ku kapitálu; ako bol projekt financovaný (predovšetkým v období pred prijatím grantu); načasovanie investície v súvislosti s rozhodnutím o grante; povaha projektu a jeho význam v stratégii spoločnosti; a návratnosť alebo výnosnosť projektu (pozri prílohu II). Známky mŕtvej váhy boli výrazné v ôsmich z 24 kontrolovaných projektov, pričom náznaky určitej mŕtvej váhy sa vyskytli v ďalších 11 projektoch. 61. Dvor audítorov už zistil prípady mŕtvej váhy a urobil odporúčania k tejto záležitosti vo svojich predchádzajúcich správach [15]. Nedostatky v programovaní a vo výberových postupoch uplatnených v kontrolovaných členských štátoch skombinované s výsledkami viacerých hodnotiacich správ v polovici obdobia [16] naznačujú, že mŕtva váha je pri opatrení 123 obzvlášť relevantná. ... A EFEKTU PRESUNU 62. Efekt presunu je miera, v ktorej je činnosť podporená prostredníctvom verejnej podpory vyvážená obmedzením činnosti inde. Dotácia, ktorá umožňuje spoločnosti zvýšiť jej podiel na trhu na úkor konkurenta, nemusí mať žiaden čistý účinok na ciele politiky, akými sú vytvorenie zamestnanosti alebo v prípade opatrenia 123 pridávanie hodnoty poľnohospodárskym výrobkom, a preto a priori nepredstavuje efektívne využívanie financií EÚ. Príklady tejto situácie sa uvádzajú v rámčeku 9. Určitá miera efektu presunu je však odôvodnená vtedy, ak existuje dostatočný čistý účinok z hľadiska cieľov politiky. 63. Potravinárstvo a odbyt sú konkurenčné odvetvia s mnohými tisíckami podnikov, ktoré neustále investujú s cieľom zlepšiť svoju efektivitu, rozvíjať svoje výrobky a rásť. Súčasťou tohto konkurenčného trhu sú malé a stredne veľké podniky: z 24 spoločností kontrolovaných v rámci tohto auditu len tri obchodovali prevažne na miestnych trhoch, všetky ďalšie si konkurovali na vnútroštátnej úrovni a desať spoločností na medzinárodnej úrovni. Spoločnosť, ktorá dostane grant vo výške 50 % svojich investičných nákladov, má konkurenčnú výhodu oproti spoločnostiam, ktoré nedostali dotáciu, a nesie teda výrazné riziko efektu presunu. Dotácie môžu taktiež narušiť bežné sily hospodárskej súťaže a mať negatívne účinky, akými sú zabránenie konsolidácii rozkúskovanej produkcie. 64. Rovnako ako pri mŕtvej váhe spočíva základný prostriedok na zmiernenie rizika neodôvodneného efektu presunu v návrhu programu. V návrhu je potrebné určiť potreby, ktoré sú dostatočne silné na odôvodnenie akéhokoľvek efektu presunu, ktorý môže nastať, a stanoviť ciele a podmienky oprávnenosti, ktoré sú špecifické pre tieto potreby. Ako sa uvádza v prvej časti, kontrolované členské štáty to neurobili. V Litve a Španielsku (Kastília-León) však PRV obmedzovali oprávnenosť v niektorých potravinárskych odvetviach, v ktorých bola nadmerná kapacita, a teda i vysoká pravdepodobnosť efektu presunu. 65. Vzhľadom na riziká efektu presun by orgány členských štátov mali počas schvaľovania projektu vyhodnocovať návrhy projektov z hľadiska pravdepodobnosti rizika efektu presunu, najmä pri režime podpory, akým je opatrenie 123, z ktorého sú podporované súkromné spoločnosti. Ak je efekt presunu pravdepodobný, mali by zabezpečiť, aby projekt v dostatočne vysokej miere prispieval k cieľom opatrenia, aby bol grant odôvodnený. Ani jeden z kontrolovaných členských štátov to však neurobil. Nik sa v tomto smere nezaoberal rizikom efektu presunu ani efektívnosťou opatrenia. 66. Dvor audítorov hodnotil 24 kontrolovaných projektov z hľadiska rizika efektu presunu na základe dokumentácie a diskusií s príjemcom na tému výrobkov spoločnosti, trhov a konkurentov a účinkov investície na tieto faktory (pozri prílohu II). Najmä v prípade, že výsledkom investície bol nárast kapacity, Dvor audítorov zvažoval, či to bolo v reakcii na expandujúci trh alebo bolo zámerom získanie konkurenčného podielu na trhu. Podľa analýzy bol efekt presunu pravdepodobný v 13 projektoch, čo bolo najevidentnejšie vtedy, keď cieľom projektu bolo zvýšiť podiel na trhu pomocou nárastu kapacity či znižovaním nákladov. Dvor audítorov taktiež zistil efekty presunu v potravinárskom reťazci (sú uvedené napr. v bode 48). TIETO NEDOSTATKY VEDÚ K ZMIEŠANÝM VÝSLEDKOM V OBLASTI EFEKTÍVNOSTI A ÚČINNOSTI GRANTOV 67. Tento audit poukázal na to, že nie je možné spoliehať sa na to, že návrh a naprogramovanie opatrenia 123 a systémy zavedené kontrolovanými členskými štátmi zabezpečia, aby opatrenie efektívne a účinne využívalo prostriedky z rozpočtu EÚ a zo štátnych rozpočtov. Dosah tejto skutočnosti je už zrejmý na projektoch, ktoré získali podporu. Ako sa uvádza v bode 9, účinnosť a efektívnosť opatrenia by boli preukázané, ak by boli vybrané projekty finančne udržateľné, viedli by k zlepšeniu pridanej hodnoty, neboli by ovplyvnené mŕtvou váhou a nespôsobovali by neodôvodnený efekt presunu. Len dva projekty z 24 projektov spĺňali všetky štyri kritériá (pozri prílohu II). Desať projektov bolo klasifikovaných ako stredné a predstavujú uspokojivú ekonomickú výhodnosť. Účinné projekty by taktiež mali prispieť k špecifickým cieľom PRV – toto hľadisko však nebolo možné posúdiť, keďže v PRV sa stanovujú len veľmi všeobecné ciele (pozri prvú časť). 68. Je potrebné konštatovať, že úspešnosť týchto projektov nemožno pripísať návrhu opatrenia alebo výberovým systémom, ktoré realizujú členské štáty: zostávajúcich 12 projektov vybraných rovnakými členskými štátmi s týmito rovnakými systémami je v analýze Dvora audítorov vyhodnotených ako projekty s nízkou alebo veľmi nízkou celkovou efektívnosťou a účinnosťou. 69. Týchto 24 projektov nepredstavovalo štatistickú vzorku, ktorá by sa dala extrapolovať, aby sa tak predpovedal výskyt podobných projektov financovaných v rámci celej EÚ. Tieto prípadové štúdie však znázorňujú dôsledky nedostatočne účinného programovania a výberu: v prvom rade nie sú určené potreby, stanovené špecifické ciele a nie sú navrhnuté opatrenia tak, aby sa čo najlepšie dosiahli tieto ciele; a v druhom rade nie je zavedený účinný výberový proces. TRETIA ČASŤ MONITOROVALA A VYHODNOCOVALA KOMISIA A ČLENSKÉ ŠTÁTY VÝSLEDKY OPATRENIA PRIMERANÝM SPÔSOBOM? 70. Monitorovanie a hodnotenie by malo Komisii a členským štátom poskytnúť relevantné a včasné informácie na riadenie finančných prostriedkov EÚ a vnútroštátnych finančných prostriedkov vo výške 9 mil. EUR vyčlenených na opatrenie 123, aby mohli upraviť návrh a vykonávanie opatrenia v snahe optimalizovať jeho účinnosť a efektívnosť. Rovnako dôležité z hľadiska zodpovednosti sú informácie o výsledkoch a účinkoch: na preukázanie toho, čo sa dosiahlo pomocou verejných financií. Členské štáty by nemali len zbierať údaje zo žiadostí o podporu a z platieb, ale aj o dosiahnutých výsledkoch na úrovni príjemcov, aspoň do uplynutia päťročného obdobia, počas ktorého sú príjemcovia podľa právnych predpisov EÚ povinní pokračovať vo svojich investíciách. 71. Členské štáty musia v rámci spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie (SRMH) zbierať informácie aspoň o spoločných ukazovateľoch výstupov a výsledkov a poskytovať hodnotenia v polovici obdobia a následné hodnotenia svojich programov rozvoja vidieka v rokoch 2010 a 2015. Účelom hodnotenia v polovici obdobia je zaviesť zmeny a doplnenia k súčasným programom, ak je to potrebné, ale aj prispieť k návrhu následných programov (2014 – 2020). Pokiaľ ide o opatrenie 123, SRMH stanovuje dva spoločné ukazovatele výsledkov [17] a päť spoločných hodnotiacich otázok [18]. 72. Dvor audítorov preskúmal zber údajov a monitorovacie systémy v šiestich kontrolovaných členských štátoch a preveril spolu 23 hodnotiacich správ v polovici obdobia. ČLENSKÉ ŠTÁTY ÚČINNE NEMONITORUJÚ PROJEKTY OPATRENIA 123 73. Dva spoločné ukazovatele výsledkov pre opatrenie 123 sa zameriavajú na účinky na potravinárske spoločnosti. Poskytujú málo informácií o dosiahnutej pridanej hodnote alebo o účinkoch na výrobcov. Ani jeden z kontrolovaných členských štátov nezaviedol dodatočné ukazovatele výsledkov, ktoré by slúžili na tento účel. Okrem toho za štyri roky programového obdobia Poľsko a Rumunsko neposkytli kompletné informácie o dvoch spoločných ukazovateľoch výsledkov a metodiky, ktoré použilo Španielsko (Kastília-León), Francúzsko a Taliansko (Latium), neboli spoľahlivé. Región Kastília-León napríklad vychádzal pri prognózach z podnikateľských plánov v čase žiadosti o grant len v šiestich projektoch zo 444 projektov a použil ich ako ukazovateľ dosiahnutého nárastu finančnej výkonnosti podnikov za opatrenie ako celok. 74. Z kontrolovaných členských štátov len Litva a Poľsko monitorovali výsledky projektov deklarované príjemcom po vyplatení grantu a týkalo sa to len finančných výsledkov spoločností a zamestnanosti. HODNOTENIA V POLOVICI OBDOBIA SA VYUŽÍVAJÚ NA PREUKÁZANIE EFEKTÍVNOSTI A ÚČINNOSTI OPATRENIA V OBMEDZENEJ MIERE 75. Z preskúmania 23 hodnotiacich správ v polovici obdobia, ktoré bolo súčasťou tohto auditu, vyplynulo, že informácie potrebné na zodpovedanie hodnotiacich otázok vo väčšine prípadov chýbajú a hodnotenie projektovej účinnosti sa zakladá najmä na teoretických argumentoch, a nie na dôkazoch z ukončených projektov. Tieto nedostatky sú potvrdené metodickým hodnotením správ v polovici obdobia, ktoré vykonáva Komisia: "Ťažkosti z hľadiska dostupnosti a kvality údajov boli spôsobené skorým termínom správ v polovici obdobia, ale aj nedostatočným monitorovaním. Uvádzajú sa ako najdôležitejšie prekážky dosiahnutia spoľahlivých výsledkov hodnotenia". 76. Osem z 23 správ v polovici obdobia, ktoré Dvor audítorov preskúmal, neprinieslo žiadne závery k hodnotiacej otázke: "Do akej miery prispeli podporované investície k zlepšeniu konkurencieschopnosti poľnohospodárskeho odvetvia a odvetvia lesného hospodárstva?" napriek tomu, že to bol cieľ EÚ, na ktorý sa podpora poskytla. V ďalších správach sa väčšinou pozitívne hodnotilo zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva, pričom sa v nich pripúšťa, že tieto závery sa zakladali na domnienkach a očakávaniach. Tieto hodnotenia boli v malej miere využívané na preukázanie účinnosti alebo efektívnosti opatrenia, keďže nehodnotili "rozsah" žiadneho zlepšenia (pozri rámček 11). 77. Skutočnosť, že sa vyskytujú nedostatky v monitorovaní a hodnotení výsledkov opatrení, sa prejavuje nielen v podobe absencie informácií, s ktorými by sa v súčasnom období mala podpora riadiť a upravovať. Takéto informácie by mali byť k dispozícii, aby slúžili ako základ pre rozhodovanie o tom, či v ďalšom programovom období od roku 2014 zaviesť podobné opatrenie. Ak sú informácie dostupné, členské štáty sa musia rozhodnúť, či majú opatrenie naprogramovať a akú veľkú sumu z rozpočtu EÚ a zo svojho vlastného rozpočtu vyčlenia na tento účel. Chýbajú dôkazy na preukázanie toho, že investičná podpora je pre potravinárske spoločnosti efektívnym a účinným prostriedkom na zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva. Napriek tomu, že Komisia už zaviedla niektoré zlepšenia týkajúce sa zberu údajov, čo má zásadný význam pre členské štáty i Komisiu, aby boli schopné zodpovedať za 9 mld. EUR vyčlenených v rozpočte na súčasné programové obdobie – výsledky budú pravdepodobne k dispozícii príliš neskoro, aby mohli pripraviť základ pre dôležité rozhodnutia týkajúce sa programovania obdobia 2014 – 2020. RÁMČEK 11 HODNOTIACE ZÁVERY ZALOŽENÉ NA DOMNIENKACH Portugalsko – Azory Hodnotitelia preskúmali opisy schválených projektov a vytvorili stanovisko o tom, že investície prispeli k zlepšeniu konkurencieschopnosti, pretože opisy projektov zahŕňali: tvorbu nových výrobkov a výrobkov s vyššou pridanou hodnotou; zavedenie nových technológií a procesov a inovácií; záväzok kvality a diferenciácie; zvýšenie efektívnosti spracovania poľnohospodárskych výrobkov; atď. Nepreukázalo sa, či tieto projekty skutočne dosiahli takéto výsledky, ani ako ovplyvnili konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. Nemecko – Bavorsko Záver hodnotiteľov bol takýto: "domnievame sa, že zvýšenie konkurencieschopnosti potravinárskeho priemyslu bude mať pozitívny vplyv na konkurencieschopnosť poľnohospodárstva, pretože (...) budú zabezpečené možnosti odbytu bavorských poľnohospodárskych výrobkov". Na podporu tejto domnienky neboli predložené žiadne dôkazy. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 78. Ako súčasť politiky rozvoja vidieka môžu členské štáty využívať rozpočet EÚ spolufinancovaný z ich štátnych rozpočtov na poskytovanie grantov na investičné náklady, ktoré vznikli potravinárskym a obchodným spoločnostiam. Účelom je pridávať hodnotu poľnohospodárskym výrobkom, a tým zlepšiť konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. 79. Tento audit si kládol otázku: "Je podpora EÚ v oblasti potravinárskeho priemyslu účinná a efektívna z hľadiska pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom?" Pre nedostatky v návrhu programov a vo výberových systémoch projektov jednotlivých členských štátov to nebolo možné preukázať. Dvor audítorov preto dospel k záveru, že podpora nie je systematicky zameraná na projekty, ktoré účinne a efektívne pridávajú hodnotu poľnohospodárskym výrobkom. 80. Napriek tomu Dvor audítorov zistil, že jednotlivé preskúmané projekty plynule prebiehali. Investíciami sa zlepšila finančná výkonnosť alebo efektívnosť mnohých kontrolovaných prijímateľských spoločností, pričom viaceré projekty pridávali určitú hodnotu poľnohospodárskym výrobkom. Je to možné očakávať pri poskytovaní grantov na investície do potravinárskych a obchodných spoločností. Tento stav však nebolo možné pripísať návrhu opatrenia alebo systémom členských štátov a Dvor audítorov našiel známky mŕtvej váhy a/alebo efektu presunu vo väčšine kontrolovaných projektov. 81. Napriek naprogramovaným prostriedkom vo výške 5,6 mld. EUR z rozpočtu EÚ neboli k dispozícii dôkazy na preukázanie: - potreby dotácie jednotlivých spoločností (ako odvetvie alebo jednotlivo), - konkrétnych cieľov, ktoré sa mali prostredníctvom dotácie dosiahnuť (a ako), - získanej pridanej hodnoty pre poľnohospodárske výrobky a zvýšenia konkurencieschopnosti poľnohospodárstva. 82. Tento stav vznikol kombináciou nedostatočnej kvality PRV, neadekvátnych postupov na vykonávanie opatrenia v členských štátoch a nedostatkov v monitorovaní a hodnotení. 83. Právne predpisy EÚ poskytujú členským štátom možnosť prispôsobiť toto opatrenie, aby sa splnili konkrétne vnútroštátne alebo regionálne potreby. V právnych predpisoch je stanovených málo požiadaviek alebo obmedzení: zodpovednosť za zabezpečenie účinnosti a efektívnosti opatrenia nesú členské štáty. Kľúčom k tomu sú PRV, ktoré stanovujú vnútroštátne alebo regionálne ciele a rozsah opatrenia (body 12 až 18). 84. Kontrolované PRV však väčšinou obsahujú len všeobecné ciele, niekedy doslovné znenia právnych predpisov EÚ, a neposkytujú konkrétne stratégie na pridanie hodnoty poľnohospodárskym výrobkom posilnením potravinárskeho priemyslu. Chýba odôvodnenie spôsobu, akým by opatrenie zlepšilo konkurencieschopnosť poľnohospodárstva v členskom štáte alebo regióne. Komisia napriek tomu tieto PRV schválila (body 19 až 28). ODPORÚČANIE 1 Členské štáty by vo svojich PRV mali jasne určiť, kde a prečo je potrebná verejná pomoc na zvýšenie pridanej hodnoty poľnohospodárskych výrobkov a následne i konkurencieschopnosti poľnohospodárstva. V PRV by sa mali stanoviť v súvislosti s týmito potrebami konkrétne a merateľné ciele. Komisia by mala schvaľovať len tie PRV, v ktorých bude predložená odôvodnená a komplexná stratégia s jasnými zdôvodnením, ako finančná podpora pre potravinársky priemysel zlepší konkurencieschopnosť poľnohospodárstva. 85. V podmienkach oprávnenosti, stanovených kontrolovanými členskými štátmi, bolo niekoľko ďalších obmedzení týkajúcich sa druhov oprávnených investícií alebo príjemcov: v štyroch zo šiestich kontrolovaných členských štátov boli oprávnené prakticky všetky potravinárske spoločnosti. Podľa právnych predpisov EÚ sú členské štáty povinné stanoviť výberové kritériá, podľa ktorých by sa mali ako oprávnené projekty uprednostniť tie projekty, ktoré sú najúčinnejšie a najefektívnejšie. Len štyri zo šiestich členských štátov stanovili výberové kritériá a tieto kritériá neboli uplatnené v praxi: pokiaľ členské štáty mali dostupný rozpočet, financovali všetky oprávnené projekty bez ohľadu na ich účinnosť a efektívnosť (body 29 až 41). ODPORÚČANIE 2 Členské štáty by mali definovať a sústavne uplatňovať kritériá, ktoré zabezpečia výber najúčinnejších udržateľných projektov z hľadiska konkrétnych cieľov členských štátov v oblasti zlepšenia pridanej hodnoty poľnohospodárskych výrobkov a konkurencieschopnosti poľnohospodárstva. Komisia by mala zabezpečiť, aby boli tieto kritériá správne a sústavne uplatňované, a to nielen v prípade nedostatku rozpočtových prostriedkov. 86. Dvor audítorov zistil, že členské štáty systematicky nezacieľovali finančné prostriedky na projekty, pri ktorých je preukázateľná potreba verejnej podpory. Bez tejto preukázateľnej potreby hrozí, že opatrenie sa stane akýmsi milodarom, všeobecnou podporou pre podniky, ktoré investujú v potravinárskom priemysle, z čoho potom plynú sprievodné riziká narušenia hospodárskej súťaže a plytvania verejnými prostriedkami, ktorých je nedostatok. V důsledku toho je zde velká pravděpodobnost efektu mrtvé váhy a projekty nemusí svých výsledků dosáhnout nutně díky dotaci. V dôsledku toho je tu veľká pravdepodobnosť efektu mŕtvej váhy a projekty nemusia svoje výsledky dosiahnuť automaticky vďaka grantu. Efektívnosť opatrenia ďalej znižuje efekt presunu, keďže spoločnosti využívajú dotované investície na získanie podielu na trhu, a nie nevyhnutne na zlepšenie pridanej hodnoty. Riziká mŕtvej váhy a efektu presunu členské štáty vo veľkej miere ignorovali a tieto riziká neboli formálne zohľadnené ani v jednom programe rozvoja vidieka alebo v kontrolovaných výberových systémoch (body 42 až 69). ODPORÚČANIE 3 Komisia a členské štáty by mali podporiť prijímanie osvedčených postupov na zmiernenie rizika mŕtvej váhy a rizika efektu presunu. To vyžaduje, aby členské štáty zacielili podporu na projekty, pri ktorých existuje preukázateľná potreba verejnej podpory a ktoré prinášajú pridanú hodnotu. Členské štáty by mali brať do úvahy riziko mŕtvej váhy a riziko efektu presunu pri vypracúvaní svojich PRV a pri výbere projektov. Komisia by mala členské štáty podporiť, aby prijali postup, podľa ktorého sú investičné výdavky oprávnené len vtedy, ak vznikli po schválení grantu. 87. Takmer pätina (18 %) rozpočtu EÚ na zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva sa vypláca potravinárskym a obchodným spoločnostiam, ale účinky na konkurencieschopnosť poľnohospodárstva môžu byť len nepriame a neexistuje jasná intervenčná logika. Je preto dôležité, aby členské štáty a Komisia preukázali, že rozpočet bol vynaložený účinne a efektívne. Členské štáty však nezbierajú informácie o získanej pridanej hodnote poľnohospodárskych výrobkov ani o vplyve investícií na konkurencieschopnosť poľnohospodárstva, ale spoliehajú sa na hodnotenia. V roku 2010 však hodnotenia v polovici obdobia boli zrealizované predtým, ako sa dosiahli konkrétne výsledky a ich závery neboli dostatočne podložené dôkazmi. Keďže výsledky následných hodnotení budú dostupné až po roku 2015, Komisia a členské štáty budú mať pri programovaní podpory na obdobie 2014 – 2020 nedostatočný základ na vyhodnotenie účinnosti 9 mld. EUR vyčlenených na opatrenie 123 (body 70 až 77). ODPORÚČANIE 4 Komisia by mala využiť príležitosť nového programového obdobia na zlepšenie SRMH tak, aby poskytoval užitočné informácie o dosiahnutých výsledkoch financovaných projektov a opatrení. Znamená to skvalitnenie priebežných hodnotiacich činností a prehodnotenie užitočnosti obšírnych hodnotiacich správ v polovici obdobia, ktorých prínos je sporný. Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Ioannis SARMAS, člen Dvora audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 23. januára 2013. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Os 1: zlepšenie konkurencieschopnosti odvetvia poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, os 2: zlepšenie životného prostredia a vidieka, os 3: zlepšenie kvality života vo vidieckych oblastiach. Nariadenie Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ 277, 21.10.2005, s. 1) a rozhodnutie Rady 2006/144/ES z 20. februára 2006 o strategických usmerneniach Spoločenstva pre politiku rozvoja vidieka (programové obdobie 2007 – 2013) (Ú. v. EÚ L 55, 25.2.2006, s. 20). [2] Pre podniky, ktoré nie sú malé alebo stredné (t. j. s menej než 250 zamestnancami a s obratom menším než 50 mil. EUR), je maximálna miera podpory znížená na polovicu. [3] Európska únia, generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, "Rozvoj vidieka v Európskej únii - Štatistické a hospodárske údaje, správa za rok 2011", časť 4.3.4 ("Hlavné nástroje rozvoja vidieka financované z EPFRV"). [4] Mŕtva váha sa vzťahuje na mieru, do akej by príjemca bol zrealizoval svoju investíciu aj bez verejnej finančnej podpory. Efekt presunu je miera, v ktorej je činnosť podporená prostredníctvom verejnej podpory vyvážená obmedzením činnosti inde. [5] Rozhodnutie Rady 2006/144/ES. [6] V článku 43 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV), sa stanovuje, že "pre investičné opatrenia členské štáty zabezpečia, aby podpora bola zameraná na jasne definované ciele odzrkadľujúce identifikované štrukturálne a územné potreby a štrukturálne nevýhody" (Ú. v. EÚ L 368, 23.12.2006, s. 15). [7] Článok 4 nariadenia (ES) č. 1698/2005. [8] Článok 26 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia (Ú. v. ES L 160, 26.6.1999, s. 80). [9] Článok 9 ods. 1 nariadenia Rady (EHS) č. 355/77 z 15. februára 1977 o spoločných opatreniach na zlepšenie podmienok spracovania a odbytu poľnohospodárskych výrobkov (Ú. v. ES L 51, 23.2.1977, s. 1); článok 12 ods. 1 nariadenia Rady (EHS) č. 866/90 z 29. marca 1990 o zlepšení podmienok spracovania a odbytu poľnohospodárskych výrobkov (Ú. v. ES L 91, 6.4.1990, s. 1); článok 12 ods.1 nariadenia Rady (ES) č. 951/97 z 20. mája 1997 týkajúceho sa zlepšenia podmienok spracovania a odbytu poľnohospodárskych výrobkov (Ú. v. ES L 142, 2.6.1997, s. 22). [10] Článok 28 ods. 1 písm. a) nariadenia (ES) č. 1698/2005. [11] Článok 5 nariadenia (ES) č. 1974/2006. [12] Pozri body 33 až 37 osobitnej správy č. 8/2012, (http://eca.europa.eu). [13] Predtým to bolo ustanovené v článku 26 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1257/1999. [14] Litva a Poľsko sú výnimkou v tom, že spoločnosti museli deklarovať niektoré informácie o svojej finančnej situácii po udelení grantu. [15] Osobitná správa č. 5/2010 o realizácii prístupu Leader v rozvoji vidieka; osobitná správa č. 8/2012 o zameraní pomoci na modernizáciu poľnohospodárskych podnikov (http://eca.europa.eu). [16] V odpovedi na horizontálnu hodnotiacu otázku Komisie v spoločnom rámci pre monitorovanie a hodnotenie: "Do akej miery sa návrhom programu úspešne predchádza mŕtvej váhe a/alebo efektu presunu?" sa v hodnoteniach PRV v polovici obdobia týkajúcich sa Českej republiky, Nemecka (Dolné Sasko / Brémy a Meklenbursko-Predpomoransko), Litvy, Spojeného kráľovstva (Anglicko a Wales) naznačuje riziko mŕtvej váhy v približne 50 %, pokiaľ ide o opatrenie 123. [17] 1)Zvýšenie hrubej pridanej hodnoty v podporených podnikoch (merajú sa zlepšenia finančnej výkonnosti spoločnosti).2)Počet podnikov predstavujúcich nové výrobky a/alebo nové techniky. [18] 1)Do akej miery prispeli podporené investície k zavedeniu nových technológií a inovácií?2)Do akej miery prispeli podporené investície k zlepšeniu kvality poľnohospodárskych a lesníckych produktov?3)Do akej miery prispeli podporené investície k zlepšeniu efektívnosti spracovania poľnohospodárskych a lesníckych produktov a obchodovania s nimi?4)Do akej miery prispeli podporované investície k skvalitneniu trhového prístupu a podielu poľnohospodárskych a lesných podnikov na trhu, vrátane takých odvetví, akým je sektor obnoviteľnej energie?5)Do akej miery prispeli podporované investície k zlepšeniu konkurencieschopnosti poľnohospodárskeho odvetvia a odvetvia lesného hospodárstva? -------------------------------------------------- PRÍLOHA I SCHÉMA – NAPROGRAMOVANÉ A VYUŽITÉ FINANČNÉ PROSTRIEDKY EÚ NA OPATRENIE 123 (K DECEMBRU 2011) Naprogramované výdavky (2007 – 2013): 5557735472 EUR Uskutočnené výdavky (2007 – december 2011): 1940224033 EUR (34,9 %) +++++ TIFF +++++ Zdroj: Súbor Európskeho dvora audítorov na základe údajov z webovej stránke Európskej siete pre rozvoj vidieka: Finančné a fyzické ukazovatele (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). K decembru 2011 Holandsko nedeklarovalo žiadne výdavky. Írsko nenaprogramovalo opatrenie 123. -------------------------------------------------- PRÍLOHA II ZOZNAM KONTROLOVANÝCH PROJEKTOV A POSÚDENIE EFEKTÍVNOSTI A ÚČINNOSTI GRANTU DVOROM AUDÍTOROV Členský štát | Opis | Oprávnené výdavky (zaokrúhlené) (EUR) | Verejná podpora ako % oprávnených nákladov | Udržateľné [1] | Preukázaná pridaná hodnota pre poľnohospodárske výrobky | Známky mŕtvej váhy | Známky efektu presunu | Hodnotenie celkovej efektívnosti a účinnosti grantu | Španielsko (Kastília-León) | Budovanie prístavby a nové zariadenie na spracovanie mäsa | 1000000 | 18 % | áno | vysoká | niekoľko | málo | stredná | Ďalšia výrobná linka na spracovanie zemiakov | 600000 | 20 % | áno | nízka | výrazné | výrazné | veľmi nízka | Výstavba vinárskeho závodu | 1500000 | 10 % | áno | vysoká | niekoľko | niekoľko | stredná | Ďalšia výrobná linka na spracovanie zemiakov | 2200000 | 34 % | áno | stredná | niekoľko | niekoľko | stredná | Ďalší skladovací priestor pre ovocie | 30000 | 40 % | áno | nízka | výrazné | málo [2] | veľmi nízka | Francúzsko | Ďalšia výrobná linka na krájanie a balenie syra | 800000 | 20 % | áno | nízka | niekoľko | výrazné | veľmi nízka | Zariadenie pre nového spracovateľa ekologickej zeleniny | 200000 | 39 % | áno | vysoká | málo | málo | vysoká | Nové zariadenie pre vinársky závod | 200000 | 40 % | áno | stredná | výrazné | niekoľko | nízka | Nové zariadenie pre linku na spracovanie a balenie mäsa | 700000 | 26 % | áno | stredná | málo | niekoľko | stredná | Nové zariadenie pre vinársky závod | 200000 | 34 % | áno | vysoká | výrazné | niekoľko | nízka | Taliansko (Latium) | Nové zariadenie na súčasné spracovanie ekologických a tradičných olív | 200000 | 40 % | áno | vysoká | výrazné | málo [2] | nízka | Nové mlecie zariadenie na olivy s vyššou kapacitou | 200000 | 40 % | áno | nízka | málo | málo [2] | nízka | Renovácia závodu a nové zariadenie na spracovanie a balenie gaštanov | 250000 | 40 % | áno | stredná | niekoľko | málo [2] | stredná | Nové priestory na skladovanie, balenie a distribúciu ovocia a zeleniny | 900000 | 38 % | áno | stredná | málo | niekoľko | stredná | Nové zariadenie pre vinársky závod | 250000 | 40 % | áno | stredná | výrazné | niekoľko | nízka | Litva | Nové zariadenie na sušenie obilia a skladovacie priestory | 4150000 | 40 % | áno | nízka | niekoľko | výrazné | veľmi nízka | Poľsko | Nové zariadenie pre mliekareň | 3500000 | 25 % | áno | stredná | niekoľko | málo | stredná | Nové zariadenie a dopravné vozidlá pre spracovateľa zeleniny | 700000 | 40 % | áno | stredná | výrazné | málo | nízka | Nové zariadenie na spracovanie mäsových výrobkov | 350000 | 40 % | áno | stredná | výrazné | málo [2] | nízka | Nové zariadenie na prípravu a balenie zeleniny | 900000 | 40 % | áno | stredná | niekoľko | málo | stredná | Rumunsko | Nové zariadenie pre vinársky závod | 1100000 | 50 % | áno | vysoká | málo | málo | vysoká | Nové zariadenie pre spracovateľa zeleniny | 1500000 | 50 % | áno | stredná | niekoľko | niekoľko | stredná | Nové zariadenie pre spracovanie mäsa | 400000 | 50 % | áno | stredná | niekoľko | niekoľko | stredná | Nové zariadenie a dopravné vozidlá na mletie obilia | 1800000 | 50 % | áno | nízka | niekoľko | výrazné | veľmi nízka | Efektívnosť | Známky efektu presunu | málo | niekoľko | výrazné | Známky mŕtvej váhy | málo | vysoká | stredná | nízka | niekoľko | stredná | stredná | nízka | výrazné | nízka | nízka | nízka | Celková efektívnosť a účinnosť | Efektívnosť | nízka | stredná | vysoká | Pridaná hodnota | nízka | veľmi nízka | nízka | nízka | stredná | nízka | stredná | stredná | vysoká | nízka | stredná | vysoká | Hodnotiace kritériá | Preukázaná pridaná hodnota pre poľnohospodárske výrobky | Prínos projektu k dosiahnutiu týchto výsledkov: zvýšenie trhovej hodnoty (predajná cena) výrobkov,zvýšenie kvality výrobkov (vrátane zlepšení v oblasti hygieny, noriem týkajúcich sa životného prostredia a dobrých životných podmienok zvierat),vytvorenie nových výrobkov a trhových odbytísk (reakcia na trhové príležitosti pre vysoko kvalitné výrobky). | Známky mŕtvej váhy | posúdenie miery, do akej by sa investícia bola uskutočnila bez grantu, vykonané samotným príjemcom,investičný projekt začal alebo bol dokonca dokončený pred podaním žiadosti o grant / pred rozhodnutím o grante,projekt predbežne financovaný z väčšej časti alebo úplne z vlastných zdrojov,hodnotenie investície ukazuje vysokú mieru návratnosti (alebo krátku návratnosť) a nie sú žiadne známky, že príjemca mal ťažkosti so získaním kapitálu,finančná situácia spoločnosti k dátumu žiadosti ukazuje veľmi dobrý finančný stav. | Známky efektu presunu | vlastné posúdenie efektu presunu príjemcom,príjemca má stabilný alebo klesajúci podiel na trhu s malou diferenciáciou výrobkov a prvoradým cieľom projektu bolo zvýšiť kapacitu / podiel na trhu alebo zvýšiť efektívnosť / znížiť náklady,cieľom projektu bolo získať činnosti z reťazca pridanej hodnoty (balenie, značenie, preprava atď.). | [1] Činnosť súvisiaca s projektom v čase konania auditu plynule prebiehala. [2] Projekt bol zameraný na získanie podielu na trhu, ale tento výsledok nebol dosiahnutý k dátumu konania kontroly. -------------------------------------------------- PRÍLOHA III PRESKÚMANÉ HODNOTIACE SPRÁVY V POLOVICI OBDOBIA Bulharsko Česká republika Nemecko − Bavorsko Nemecko − Brandenbursko/Berlín Nemecko − Meklenbursko-Predpomoransko Nemecko − Dolné Sasko/Brémy Španielsko − Andalúzia Španielsko − Kastília La Mancha Španielsko − Kastília-León Španielsko − Extremadura Francúzsko − kontinentálne Taliansko − Kalábria Taliansko − Emilia Romagna Taliansko − Latium Taliansko − Apúlia Litva Rakúsko Poľsko Portugalsko − kontinentálne Portugalsko − Azory Rumunsko Spojené kráľovstvo − Anglicko Spojené kráľovstvo − Wales --------------------------------------------------