Osobitná správa Vonkajšie výdavky EÚ 
na migráciu v krajinách 
južného Stredozemia 
a východného susedstva 
do roku 2014SK 2016  Č. 09
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx  
Webová stránka:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.  
Sú dostupné cez server Európa ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016
Print ISBN 978-92-872-4753-7 ISSN 1831-0931 doi:10.2865/678686 QJ-AB-16-010-SK-C
PDF ISBN 978-92-872-4772-8 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/24644 QJ-AB-16-010-SK-N
EPUB ISBN 978-92-872-4757-5 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/594004 QJ-AB-16-010-SK-E
© Európska únia, 2016
Reprodukcia povolená za predpokladu uvedenia zdroja
Vonkajšie výdavky EÚ 
na migráciu v krajinách 
južného Stredozemia 
a východného susedstva 
do roku 2014
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)Osobitná správaSK 2016  Č. 09
02
 Obsah
Body
 Skratky a akronymy
 Glosár
I – V Zhrnutie
1 – 20 Úvod
2 – 20 Vonkajšia politika EÚ v oblasti migrácie
2 – 5 Politický rámec
6 – 8 Globálny prístup k vonkajšej migrácii
9 Uprednostňovanie krajín európskeho susedstva
10 – 11 Rozmanité inštitucionálne a finančné nástroje
12 – 16 Rozličné zdroje vonkajších výdavkov EÚ na migráciu
17 – 20 Finančné a riadiace mechanizmy
21 – 26 Rozsah auditu a audítorský prístup
27 – 65 Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu potrieb partnerských 
krajín a monitorovacie nástroje
27 – 31 Rôznorodé ciele politiky neboli vždy súvisle prepojené
32 – 37 Identifikácia potrieb partnerských krajín si vyžaduje viac pozornosti
38 – 51 Nástroje monitorovania a hodnotenia je potrebné zlepšiť
52 – 60 Geografické a tematické priority sa ťažko overovali
61 – 65 Rozptýlenie intervencií po veľkej zemepisnej oblasti
03 Obsah 
66 – 89 Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ na migráciu (TPMA 
a ENPI) v krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva
67 – 69 Nedostatočné operačné ciele a ukazovatele výkonnosti sťažovali posudzovanie účinnosti 
projektov
70 – 73 Faktory brzdiace účinnosť
Rámček 8 Príklad osvedčeného postupu
74 Problémy s účinnosťou v troch kľúčových oblastiach
75 – 81 Súvislosť medzi migráciou a rozvojom
82 – 86 Opatrenia na podporu návratu a readmisií: obmedzený dosah a nerovnaká podpora od krajín mimo EÚ
87 – 89 Ochrana ľudských práv: zahrnutá do kontrolovaných projektov, no nie vždy sa vykonávala
90 – 103 Zložitá koordinácia niekoľkých partnerov na rôznych úrovniach
91 – 100 Zložitosť správy
101 – 102 Partnerstvá v oblasti mobility: potreba objasniť koordináciu
103 Výhľad do budúcnosti
 Závery a odporúčania
 Príloha I —  Partnerstvá v oblasti mobility uzatvorené medzi EÚ, členskými štátmi EÚ 
a krajinami mimo EÚ
 Príloha II —  Sumy, ktoré boli vyčlenené, na ktoré boli uzatvorené zmluvy a ktoré boli 
uhradené v rámci vonkajšieho rozmeru migračnej politiky v období 2007 – 2013 
(mil. EUR)
 Príloha III —  Výdavky na vonkajšiu migračnú politiku: viaceré výdavkové nástroje EÚ, každý 
s vlastnými cieľmi a stratégiami
 Príloha VI — Prehľad kontrolovaných projektov
 Príloha V —  Mechanizmus vykonávania finančnej pomoci EÚ (vonkajší rozmer migrácie 
a azylu)
 Odpovede Komisie
04
 Skratky  
a akronymy
DCI : Nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument)
EIDHR : Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva
ENPI : Nástroj európskeho susedstva a partnerstva (European Neighbourhood (and Partnership) Instrument)
ERF : Európsky rozvojový fond
ESVČ : Európska služba pre vonkajšiu činnosť
Frontex : Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej 
únie
GPMM : Globálny prístup k migrácii a mobilite
GR: Generálne riaditeľstvo
GR ECHO : Generálne riaditeľstvo pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu
IFS: Nástroj stability (Instrument for Stability)
IOM : Medzinárodná organizácia pre migráciu (International Organisation for Migration)
IPA: Nástroj predvstupovej pomoci (Instrument for Pre-accession Assistance)
ISF: Fond pre vnútornú bezpečnosť (Internal Security Fund)
JMDI : Spoločná iniciatíva v oblasti migrácie a rozvoja (Joint Migration and Development Initiative)
TPMA : Tematický program v oblasti migrácie a azylu (Thematic Programme for Migration and Asylum)
UNDP : Rozvojový program Organizácie Spojených národov (United Nations Development Programme)
UNHCR : Úrad vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov (United Nations High Commissioner 
for Refugees)
05
 Glosár1
Budovanie kapacít : Zvyšovanie autonómnej spôsobilosti štátnej správy a občianskej spoločnosti posilňovaním 
ich znalostí, zručností a postojov. Budovanie kapacít môže mať podobu projektu realizovaného v spolupráci 
s partnerskou vládou alebo dvojstranného či viacstranného dialógu.
Migrácia : Pohyb osoby alebo skupiny osôb cez medzinárodnú hranicu alebo v rámci štátu. Dĺžka, zloženie a príčiny 
migrácie môžu byť rôzne; patrí medzi ne pohyb utečencov, vysídlených osôb, ekonomických migrantov a iných 
osôb, napríklad osôb, ktoré sa sťahujú, aby sa znovu spojili so svojimi rodinami.
Mobilita2: Všeobecnejší koncept ako migrácia, keďže sa týka širokého spektra osôb, napríklad krátkodobých 
návštevníkov, turistov, študentov, výskumných pracovníkov, podnikateľov alebo rodinných príslušníkov na návšteve.
Návrat : Vo všeobecnosti označuje úkon alebo proces návratu, či už v rámci územných hraníc krajiny, alebo 
z hostiteľskej krajiny do krajiny pôvodu alebo tranzitu po vyčerpaní všetkých právnych ciest na získanie povolenia 
na pobyt v členskom štáte EÚ, ako je to v prípade utečencov, žiadateľov o azyl a kvalifikovaných štátnych 
príslušníkov tretích krajín.
Neregulárna migrácia : Neexistuje jasné alebo univerzálne prijímané vymedzenie pojmu neregulárna migrácia, 
ktorý sa používa na označenie pohybu osôb mimo regulačnej štruktúry vysielajúcich, tranzitných a prijímajúcich 
krajín. Z pohľadu cieľových krajín to znamená neoprávnené prekročenie hranice, pobyt alebo nelegálnu prácu 
v krajine. Neregulárnosť z pohľadu vysielajúcej krajiny vzniká vtedy, keď napríklad osoba prekročí medzinárodnú 
hranicu bez platného pasu alebo cestovného dokladu. Medzi neregulárnych migrantov patria osoby, ktoré 
vstupujú na zvrchované územie štátu bez platného vstupného dokumentu, a osoby, ktoré síce vstúpili s platným 
dokumentom, ale neobnovili svoje povolenie a ostávajú (prekračujú povolenú dĺžku pobytu) v prijímajúcej krajine.
Readmisná dohoda : Dohoda, ktorá sa zaoberá postupmi štátu pre navracanie cudzincov a osôb bez štátnej 
príslušnosti, ktorí sú v neregulárnej situácii, do ich domovskej krajiny alebo tretej krajiny, cez ktorú prechádzali 
na ceste do krajiny, ktorá sa usiluje o ich návrat.
Reintegrácia : Opätovné začlenenie alebo pripojenie osoby k skupine, napr. proces opätovného pripojenia migranta 
k spoločnosti v jeho/jej krajine pôvodu.
Riadenie hraníc : Uľahčenie povolených tokov podnikateľov, turistov, migrantov a utečencov, odhaľovanie 
neoprávneného prekročenia hranice danej krajiny zo strany cudzincov a predchádzanie takémuto prekročeniu 
hranice. Medzi opatrenia na riadenie hraníc patria uloženie vízových povinností štátmi, prepravné sankcie proti 
prepravným spoločnostiam, ktoré prevážajú neregulárnych cudzincov na dané územie, a zákaz vyplávať na more.
Utečenec : Utečenci sú jednotlivci, ktorí sa z dôvodu dostatočne oprávnených obáv z prenasledovania z dôvodu 
rasy, náboženstva, štátnej príslušnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo z dôvodu politického názoru 
nachádzajú mimo krajiny svojej štátnej príslušnosti a ktorí nemôžu alebo z dôvodu týchto obáv nechcú využiť 
ochranu tejto krajiny.
1 Pokiaľ nie je osobitne uvedené inak, všetky definície pojmov boli prispôsobené podľa Slovníka pre oblasť migrácie  Medzinárodnej organizácie 
pre migráciu (IMO).
2 KOM(2011) 743 final z 18. novembra 2011 „Globálny prístup k migrácii a mobilite“.
06 Glosár 
Výsledky projektu : Na meranie výsledkov projektu sa musia vymedziť tieto hľadiská:
a) zrozumiteľné operačné ciele (napr. prístup všetkých domácností v danej dedine k elektrine);
b) ukazovatele vstupov a výstupov pre vyhodnotenie množstva, kvality a dĺžky poskytovania služieb, tovaru alebo 
prác zabezpečovaných v rámci projektu (napr. zaobstaranie a inštalácia 200 elektrických stĺpov a 4 000 metrov 
vedenia);
c) východiskové a cieľové hodnoty (napr. ak už bolo postavených 500 stĺpov a natiahnutých 10 000 metrov 
vedenia, cieľom je dosiahnuť 700 stĺpov a 14 000 metrov vedenia);
d) výsledné ukazovatele merajúce účinky vykonávania projektu a opisujúce dosiahnutie cieľa (napr. všetkých 200 
domácností má teraz prístup k elektrine). Aj tu možno spresniť východiskové a cieľové hodnoty (napr. zvýšenie 
zo 150 na 200 obslúžených domácností).
Žiadateľ o azyl : Migrantom sa priznáva postavenie žiadateľa o azyl, keď požiadajú buď o postavenie utečenca, 
alebo o doplnkovú ochranu a ich žiadosť sa práve spracúva.
07
 Zhrnutie
I
Vonkajší rozmer spoločnej migračnej politiky EÚ má za cieľ presadzovať účinné riadenie migračných tokov v spo ­
lupráci s krajinami pôvodu a tranzitu. Táto správa sa týka dvoch hlavných finančných nástrojov v šiestich z 11 
krajín južného Stredozemia a Východného partnerstva – tematického programu v oblasti migrácie a azylu (TPMA) 
a nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) – pričom oba boli zriadené na obdobie 2007 – 2013. Audit sa 
nevzťahoval na vývoj migrácie po roku 2014 ani na reakciu EÚ na súčasnú utečeneckú krízu.
II
Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu sa spravovali v súlade so širokou škálou všeobecných cieľov. V priebehu auditu 
nebolo možné zistiť celkovú sumu výdavkov z rozpočtu EÚ a nebolo ani jasné, či sa výdavky riadili v súlade s pláno ­
vanými geografickými a tematickými prioritami.
III
Na základe preskúmania vybraných projektov sme dospeli k záveru, že účinnosť vonkajších výdavkov EÚ na migrá ­
ciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva možno zlepšiť. Meranie výsledkov 
dosiahnutých vďaka výdavkom EÚ bolo často zložité, pretože ciele sa vzťahovali na veľmi širokú tematickú a geo ­
grafickú oblasť a chýbali kvantitatívne ukazovatele orientované na výsledky. Príspevok migrácie k rozvoju, čo je 
jedna z priorít globálneho prístupu k migrácii a mobilite, bolo ťažké posúdiť. A napokon usudzujúc z preskúmaných 
projektov bol príspevok migrantov vracajúcich sa do domovskej krajiny malý.
Zhrnutie 08
IV
Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu spravovali rôzne zainteresované strany. Vyžadovalo si to koordináciu medzi rozlič ­
nými útvarmi Komisie, konkrétne generálnymi riaditeľstvami, Európskou službou pre vonkajšiu činnosť, delegáciami 
EÚ v krajinách mimo EÚ a niekoľkými agentúrami EÚ v spolupráci členskými štátmi, susediacimi štátmi a tretími kra ­
jinami. Táto komplexná správa si vyžadovala silnejšiu koordináciu na všetkých úrovniach a väčšiu zainteresovanosť 
delegácií EÚ v otázkach migrácie.
V
V závere našej správy odporúčame, aby Komisia vypracovala jasné a merateľné ciele, ktoré by sa vykonávali jed ­
notným súborom finančných nástrojov EÚ podporených účinnými monitorovaní a hodnotením, ako aj primeraným 
informačným systémom. Mechanizmus správy musí byť jednoduchší a lepšie koordinovaný.
09
 Úvod
01 
Vonkajšia migračná politika EÚ pokrýva širokú škálu tém, akou sú mobilita a le ­
gálna migrácia, neregulárna migrácia, migrácia a rozvoj či medzinárodná ochra ­
na. Tento audit vychádza z práce vykonanej do konca roku 2014, v rámci ktorej sa 
skúmali vonkajšie výdavky EÚ na migráciu v krajinách južného Stredozemia a vý ­
chodného susedstva a partnerstva (pozri tiež body 21 až 26). Nešlo o audit pomo ­
ci v rámci EÚ ani pomoci pre členské štáty EÚ. Netýkal sa ani opatrení, ktoré by sa 
priamo zaoberali riešením žiadostí o azyl alebo údajov o neregulárnej migrácii. 
Pri audite sa preskúmali dva hlavné finančné nástroje EÚ a výdavky z nich v šies ­
tich krajinách3 vo východnom a južnom susedstve v období 2007 – 2013. Vonkaj ­
šie výdavky na migráciu, ktoré Dvor audítorov kontroloval, nesúviseli s výdavkami 
na sýrsku utečeneckú krízu. Správa sa teda netýka udalostí a opatrení EÚ v roku 
2015 ani súvisiacich údajov. Výsledky tohto auditu uverejňujeme teraz, pretože 
sa nazdávame, že zistenia a odporúčania z auditu sú relevantné vo chvíli, keď sa 
EÚ snaží nájsť primerané politické a rozpočtové odpovede na vonkajšiu migračnú 
politiku.
Vonkajšia politika EÚ v oblasti migrácie
Politický rámec
02 
V článku 67 zmluvy sa stanovuje, že EÚ musí tvoriť spoločnú politiku v oblasti 
azylu, prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc, ktorá sa zakladá na soli ­
darite medzi členskými štátmi. Európska rada definovala príslušné strategické 
usmernenia (článok 68); tieto usmernenia sú uvedené v Štokholmskom programe 
(2009 – 2014)4, v ktorom sa stanovil plán pre EÚ v oblasti spravodlivosti, slobody 
a bezpečnosti. Rada prijala nové strategické usmernenia na obdobie 2014 – 2019 
v júni 2014.
03 
Hlavným cieľom spoločnej prisťahovaleckej politiky (článok 79 Zmluvy)  je za ­
bezpečiť účinné riadenie migračných tokov, spravodlivé zaobchádzanie so štátny ­
mi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú v členských štátoch, 
ako aj predchádzanie a posilnený boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu a ob ­
chodovaniu s ľuďmi.3 Alžírsko, Gruzínsko, Líbya, 
Moldavsko, Maroko a Ukrajina.
4 Ú. v. EÚ C 115, 4.5.2010, s. 1.
10 Úvod 
04 
EÚ kladie osobitný dôraz aj na riadenie migračných tokov v spolupráci s krajina ­
mi tranzitu alebo pôvodu migrantov a posilnenie prepojenia medzi migráciou 
a rozvojom.
05 
Spoločná migračná politika EÚ má preto vnútorný aj vonkajší rozmer. Táto správa 
sa zaoberá vonkajším rozmerom, ktorý je opísaný v ďalšej časti.
Globálny prístup k vonkajšej migrácii
06 
V roku 2005 prijala Rada globálny prístup k migrácii v Afrike a Stredozemí. V roku 
2011 sa tento prístup rozvinul do globálneho prístupu k migrácii a mobilite 
(GPMM)5. GPMM, ktorý prijala Rada6, no nie je právne záväzný, predstavuje za ­
strešujúci politický rámec EÚ pre politický dialóg a spoluprácu v oblasti vonkajšej 
migračnej politiky.
07 
V rámci GPMM sa určili štyri všeobecné tematické priority, ktoré sú v ňom opísané 
ako „rovnako dôležité“:
a) lepšia organizácia legálnej migrácie a podpora dobre riadenej mobility;
b) predchádzanie neregulárnej migrácii a boj proti nej, ako aj odstránenie ob ­
chodovania s ľuďmi;
c) maximalizovanie vplyvu migrácie a mobility na rozvoj;
d) podpora medzinárodnej ochrany a posilnenie vonkajšieho rozmeru azylovej 
politiky.
08 
V tomto politickom rámci je uznávanie ľudských práv prierezovou prioritou.5 KOM(2011) 743 final; 
dokument Rady č. 9417/12 
z 3.5.2012 „Závery Rady 
o globálnom prístupe 
k migrácii a mobilite“.
6 Prijatý v záveroch Rady v máji 
2012 (dokument Rady 
č. 9417/12) a znovu prijatý 
v apríli 2014 (dokument Rady 
č. 8443/14).
11 Úvod 
Uprednostňovanie krajín európskeho susedstva
09 
Hoci bol GPMM (oznámenie Komisie z roku 2011) svojím rozsahom globálny, jeho 
prvou prioritou bolo európske susedstvo (pozri obrázok 1 )7: konkrétne južné 
Stredozemie (Alžírsko, Egypt, Líbya, Maroko a Tunisko) a krajiny Východného 
partnerstva (Arménsko, Azerbajdžan, Bielorusko, Gruzínsko, Moldavsko a Ukra ­
jina). Cieľom v regióne susedstva bolo „smerovanie k silným, úzkym partner­
stvám, ktoré budujú na vzájomnej dôvere a spoločných záujmoch a ktoré dláždia 
cestu pre ďalšiu regionálnu integráciu“8. Krajiny európskeho susedstva sú pre EÚ 
významnými krajinami pôvodu a tranzitu a zároveň aj ony samotné sú cieľovými 
krajinami.
Rozmanité inštitucionálne a finančné nástroje
10 
GPMM sa vykonával prostredníctvom veľkej škály nástrojov: podrobnosti pozri 
v rámčeku 1 .Rámček 1Nástroje používané na vykonávanie GPMM
 οPolitické nástroje, ako je regionálny politický dialóg a partnerstvá v oblasti mobility.
 οPrávne nástroje, ako sú dohody o zjednodušení udeľovania víz a readmisné dohody s krajinami mimo EÚ 
(v roku 2015 bolo v platnosti 17 takýchto dohôd).
 οOperačná podpora zo strany agentúr EÚ, ako je Frontex.
 οRad finančných príspevkov EÚ národným správam krajín mimo EÚ a ďalším zainteresovaným stranám (napr. 
medzinárodné organizácie). Medzi ne patria programy alebo projekty financované z rôznych rozpočtových 
zdrojov a špecifický tematický program zameraný na budovanie kapacít a spoluprácu v oblasti migrácie 
a azylu, ktoré sa týkajú väčšiny krajín mimo EÚ vrátane krajín európskeho susedstva.7 V globálnom prístupe 
k migrácii na rok 2005 bola 
za prioritu zvolená Afrika 
(vrátane severnej Afriky) ako 
hlavné geografické zameranie. 
Globálny prístup k migrácii bol 
v roku 2007 rozšírený tak, 
aby zahŕňal aj východné 
a juhovýchodné krajiny 
[KOM(2007) 247 final 
zo 16. mája 2007 
„Uplatňovanie globálneho 
prístupu k migrácii 
do východných 
a juhovýchodných oblastí 
susediacich s Európskou 
úniou“]. Priorita európskeho 
susedstva bola zopakovaná 
v GPMM [KOM(2011) 743 final] 
a v prvej správe o jeho 
uplatňovaní [COM(2014) 96 
final z 21. februára 2014 
„Správa o uplatňovaní 
globálneho prístupu k migrácii 
a mobilite za roky 2012 – 
2013“]. Tieto priority boli 
zopakované mnohých 
záveroch Rady.
8 KOM(2011) 743 final, s. 8.
12 Úvod Obrázok 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Administratívne hranice: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Kartografia: Eurostat – GISCO, 05/2015Európske susedstvo
Vysvetlivky:
modrá = Európska únia;
zelená = krajiny v rámci Európskej susedskej politiky.
Zdroj:  Eurostat.
13 Úvod 
11 
EÚ vedie niekoľko regionálnych9 a dvojstranných dialógov o uplatňovaní GPMM. 
Sedem hlavných regionálnych dialógov v čase auditu sa týkalo kľúčových re ­
giónov na juh a na východ od EÚ a tvorili ich pravidelné oficiálne stretnutia 
a posilnenie nástrojov spolupráce. Základným bilaterálnym rámcom pre dialóg 
o azylovej a migračnej politike s krajinami európskeho susedstva sú partnerstvá 
v oblasti mobility. Ich cieľom je riešiť príslušné otázky migrácie a mobility, ktoré 
sú významné pre obe strany, podľa okolností vrátane krátkodobej a dlhodobej 
mobility. Účasť členských štátov je dobrovoľná a nie je právne záväzná. V rámci 
partnerstiev v oblasti mobility sa stanovujú priority a schvaľujú konkrétne inicia ­
tívy a členské štáty sa môžu dobrovoľne zúčastniť na poskytovaní financovania 
alebo odborných znalostí. Príloha I  obsahuje prehľad ôsmich partnerstiev v ob ­
lasti mobility uzatvorených od roku 2008 vrátane účasti členských štátov.
Rozličné zdroje vonkajších výdavkov EÚ na migráciu
12 
V tejto časti sa opisujú dva hlavné výdavkové nástroje EÚ na podporu vonkajšej 
migračnej politiky a iné programy, ktoré prispeli k vonkajšej migračnej politike.
13 
Tematický program v oblasti migrácie a azylu  (TPMA) bol jediným programom 
špeciálne určeným na riešenie problémov v oblasti vonkajšej migrácie a azylu 
v období rokov 2007 – 2013. Jeho právny základ bol v článku 16 nariadenia o ná ­
stroji financovania rozvojovej spolupráce (DCI)10. Celkovým cieľom programu bola 
podpora krajinám mimo EÚ pri zabezpečovaní „lepšieho riadenia všetkých aspek ­
tov migračných tokov“. Na tento účel sa TPMA usiloval o zameranie intervencie 
na východné a južné migračné trasy a o zlepšenie budovania kapacít a podporu 
iniciatív spolupráce v oblastiach migrácie a azylu. Program sa „nezaoberal základ ­
nými príčinami migrácie“1112.
14 
Program sa vykonával v rámci zodpovednosti Generálneho riaditeľstva pre me ­
dzinárodnú spoluprácu a rozvoj. Približne dve tretiny financovaných opatrení boli 
vybraté prostredníctvom výzev na predkladanie návrhov a zvyšok prostredníc ­
tvom cielených iniciatív Komisie.9 Hlavné regionálne dialógy boli 
budapeštiansky proces, 
pražský proces, pracovná 
skupina Východného 
partnerstva pre migráciu 
a azyl, partnerstvo Afriky a EÚ 
pre migráciu, mobilitu 
a zamestnanosť, rabatský 
proces, dialóg o migrácii 
a rozvoji medzi krajinami AKT 
a EÚ a štruktúrovaný 
a komplexný dialóg o migrácii 
medzi EÚ a krajinami CELAC.
10 Nariadenie Európskeho 
parlamentu a Rady (ES) 
č. 1905/2006 
z 18. decembra 2006, ktorým 
sa ustanovuje nástroj 
financovania rozvojovej 
spolupráce (Ú. v. EÚ L 378, 
27.12.2006, s. 41).
11 Tematický program 
„Spolupráca s tretími krajinami 
v oblasti migrácie a azylu“, 
viacročný strategický 
dokument na obdobie 
2011 – 2013:  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic ­programme ­
cooperation ­third ­countries ­
areas ­migration ­and ­asylum ­
2011 ­2013 ­multi ­annual_en
12 Na obdobie rokov 2014 – 2020 
bol program TPMA nahradený 
časťou programu „Celosvetové 
verejné statky a problémy“ 
týkajúcou sa migrácie.
14 Úvod 
15 
Nástroj európskeho susedstva a partnerstva  (ENPI)13 začal fungovať v roku 
2007 ako nástroj európskej susedskej politiky14. V nariadení o ENPI sa nestanovili 
ciele, ktoré boli namiesto toho stanovené v dohodách medzi Komisiou a krajina ­
mi mimo EÚ. Prostredníctvom ENPI sa financovali činnosti navrhnuté okrem iné ­
ho na podporu reformy a posilnenie kapacít v oblasti spravodlivosti a vnútorných 
vecí vrátane migrácie a azylu (napr. integrované riadenie hraníc, readmisia a boj 
proti obchodovaniu s ľuďmi a zabránenie obchodovaniu s ľuďmi), organizovanej 
trestnej činnosti a terorizmu.
16 
K vonkajšej politike v oblasti migrácie môže prispievať aj niekoľko ďalších progra ­
mov, ako je nástroj rozvojovej spolupráce, európsky nástroj pre demokraciu a ľud ­
ské práva a nástroj stability. Nástroj predvstupovej pomoci a Európsky rozvojový 
fond sa môžu tiež použiť, nie však pre krajiny susedstva.
Finančné a riadiace mechanizmy
17 
Odhadli sme, že v období 2007 – 2013 bola celková suma na vonkajšiu migráciu 
EÚ, na ktorú boli uzavreté zmluvy, 1,4 mld. EUR (pozri prílohu II ). Finančné údaje 
boli však k dispozícii len pre program TPMA, v rámci ktorého dosiahli platby za to 
isté obdobie výšku celkovo 304,3 mil. EUR (pozri body 52 až 56).
18 
Popri financovaní z prostriedkov Komisie spolufinancovali opatrenia v období 
2007 – 2013 aj členské štáty.
19 
O zodpovednosť za programovanie výdavkov EÚ v rámci vonkajšej politiky 
v oblasti migrácie sa delí Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a niekoľko 
generálnych riaditeľstiev Komisie. Zodpovednosť za hospodárenie s finančnými 
prostriedkami EÚ v rámci vonkajšej migračnej politiky nesie Komisia.13 Nariadenie Európskeho 
parlamentu a Rady (ES) 
č. 1638/2006 
z 24. októbra 2006, ktorým sa 
stanovujú všeobecné 
ustanovenia zriaďujúce nástroj 
európskeho susedstva 
a partnerstva (Ú. v. EÚ L 310, 
9.11.2006, s. 1).
14 ENPI v období 2014 – 2020 
nahrádza nástroj európskeho 
susedstva (ENI), ktorý nebol 
predmetom tohto auditu.
15 Úvod 
20 
So zreteľom na široké spektrum spomenutých výdavkových nástrojov EÚ v tejto 
oblasti môže zasahovať niekoľko generálnych riaditeľstiev Komisie: GR pre medzi ­
národnú spoluprácu a rozvoj zodpovedá za nástroj rozvojovej spolupráce (DCI), 
Európsky rozvojový fond (ERF), nástroj financovania na podporu demokracie 
a ľudských práv vo svete (EIDHR) a ENPI, ale túto zodpovednosť v roku 2015 pre ­
vzalo GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení, ktoré tiež nesie 
zodpovednosť za nástroj predvstupovej pomoci (IPA). GR ECHO (humanitárna po ­
moc a civilná ochrana) riadi humanitárnu pomoc, okrem iného aj pre utečencov. 
Len v prípade tematických programov financovaných v rámci nástroja financo ­
vania rozvojovej spolupráce (ako je program TPMA) nesie za tvorbu programov 
a ich realizáciu výlučnú zodpovednosť GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj. 
Projekty realizované v rámci priameho hospodárenia riadila priamo Komisia 
v Bruseli alebo delegácie EÚ. Členské štáty sa môžu zapojiť a poskytovať spolufi ­
nancovanie v rámci určitých nástrojov (podrobnosti uvedené v  prílohe III ).
16
 Rozsah auditu a audítorský 
prístup
21 
Skúmali sme, či výdavky EÚ z nástrojov TPMA a ENPI, zriadených na obdobie 
2007 – 2013, v oblasti migrácie mali jasné ciele a či boli účinné a dobre koordino ­
vané v šiestich z 11 krajín južného Stredozemia a Východného partnerstva. Audit 
sa nevzťahoval na vývoj migrácie po roku 2014 ani na reakciu EÚ na súčasnú 
utečeneckú krízu. Pri audite sa konkrétne kontrolovalo, či výdavky na migráciu:
a) Sledovali zrozumiteľný a jasný súbor cieľov – doplnený efektívnym monitoro ­
vacím systémom – ktoré reagovali na náležite určené potreby a priority krajín 
európskeho susedstva;
b) dosahovali svoje ciele v krajinách európskeho susedstva;
c) boli dobre koordinované medzi orgánmi EÚ a členskými štátmi.
22 
Audit zrozumiteľnosti výdavkových cieľov a monitorovacích systémov bol zame ­
raný na rôzne výdavkové nástroje používané na podporu vonkajšej politiky EÚ 
v oblasti migrácie (pozri prílohu III )15. Audit účinnosti a koordinácie bol zameraný 
na projekty financované v rámci tematického programu v oblasti migrácie a azylu 
(TPMA) a nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI).
23 
Audit sa zaoberal krajinami v rámci východného a južného susedstva, konkrétne 
Alžírskom, Gruzínskom, Líbyou, Moldavskom, Marokom a Ukrajinou.
24 
Audit bol založený na:
a) rozhovoroch a zbere informácií z Komisie a troch krajín (Alžírsko, Gruzínsko 
a Maroko) o 12 projektoch a návštevách v delegáciách EÚ, zodpovedných 
vnútroštátnych a miestnych orgánoch, a ak to bolo možné, návštevách u ko ­
nečných príjemcov. Pohovory sa viedli aj s inými zainteresovanými stranami, 
ako sú zástupcovia členských štátov (v Bruseli aj na mieste), medzinárodné 
organizácie, občianska spoločnosť a expertné skupiny;
b) administratívnej kontrole 11 projektov realizovaných v Líbyi, Moldavsku 
a na Ukrajine;
c) preskúmaní dokumentácie politických, programových a projektových doku ­
mentov, dotazníku rozoslanom 11 správam členských štátov a preskúmaní 
súvisiacej literatúry a relevantných hodnotení.15 V krajinách južného 
Stredozemia a Východného 
partnerstva sa EDF ani IPA 
nevyužívajú.
17 Rozsah auditu a audítorský prístup 
25 
Celková zmluvná hodnota týchto 23 projektov, z ktorých jeden bol rozšírením 
iného projektu vybraného do vzorky, predstavovala 89 mil. EUR (pozri prílohu 
IV) z celkovej sumy 742 mil. EUR, na ktorú boli uzatvorené zmluvy. Tieto projekty 
boli vybrané na základe: i) výšky výdavkov; ii) rovnomerného pokrytia rôznych 
tematických priorít GPMM; iii) lokality; iv) stavu projektu (ukončený alebo prebie ­
hajúci); v) či sa prostredníctvom pomoci podporili partnerstvá v oblasti mobility 
(pozri prílohu I ).
26 
Audit sme vykonali na pozadí nových právnych predpisov v oblasti výdavkov 
prijatých na obdobie rokov 2014 – 2020. Na základe čiastočnej vnútornej reor ­
ganizácie po tom, ako sa nová Komisia ujala funkcie, európsku susedskú poli ­
tiku (do ktorej patria otázky migrácie) od GR pre rozvoj a spoluprácu prevzalo 
GR pre susedskú politiku. V potrebných prípadoch boli tieto zmeny v audite 
zohľadnené.
18
 Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, 
identifikáciu potrieb partnerských krajín 
a monitorovacie nástroje
Rôznorodé ciele politiky neboli vždy súvisle prepojené
27 
Preskúmali sme, či sa dva výdavkové nástroje (TPMA a ENPI) na podporu vykoná ­
vania vonkajšej politiky EÚ v oblasti migrácie uplatňujú prostredníctvom zreteľne 
vymedzených a jasných cieľov. Tiež sme preskúmali, či v operačných cieľoch boli 
zohľadnené náležite určené potreby krajín mimo EÚ a či boli doplnené súborom 
ukazovateľov na vyhodnotenie výsledkov. Nakoniec sme overili, či boli dostupné 
finančné prostriedky pridelené na náležite vymedzené priority, aby sa tak maxi ­
malizoval vplyv intervencie.
28 
Všeobecným cieľom tematického programu v oblasti migrácie a azylu bolo 
pomôcť krajinám mimo EÚ zabezpečiť „lepšie riadenie všetkých aspektov migrač ­
ných tokov“. Tento program bol rozdelený na päť priorít intervencií16, ktoré Komi ­
sia predstavila vo svojich dokumentoch ako ciele programu. Konkrétne ciele boli 
stanovené v tematických strategických plánoch.
29 
V nástroji európskeho susedstva a partnerstva (2007 – 2013), ktorý čiastočne za ­
hŕňa migráciu, ako takom sa nevymedzujú ciele politiky. V príslušnom nariadení 
sa spomínalo stanovenie prvoradých cieľov v strategických dokumentoch krajiny 
alebo regiónu, ktoré prijme Komisia. Ak sa EÚ s príslušnou krajinou nedohodla 
na žiadnych konkrétnych cieľoch, plniť sa budú ciele politiky EÚ (neuvádza sa 
však, o ktoré ciele ide).
30 
Rámec vonkajších výdavkov EÚ na migráciu si tiež vyžadoval ďalších päť nástro ­
jov, z ktorých každý má svoje vlastné ciele a intervenčné rámce, a preto nie je 
zameraný na ustanovenia v oblasti migrácie ani tieto ustanovenia neobsahuje. 
Z právnych predpisov nebolo jasné, akým spôsobom boli rôzne ciele navzájom 
prepojené ani čo by sa nimi malo dosiahnuť na úrovni EÚ v súvislosti s vonkajšou 
migráciou (pozri prílohu III ).
31 
Hoci pomocou týchto výdavkových nástrojov EÚ sa môžu riešiť situácie, v ktorých 
ide o migráciu, a hoci môžu prispievať k výdavkom na migráciu, z právneho a fi ­
nančného hľadiska neposkytovali žiadnu jasnú stratégiu ani mechanizmy monito ­
rovania, ktorými by sa určila miera tohto príspevku.16 Nariadenie (ES) č. 1905/2006, 
článok 16 ods. 2: i) posilnenie 
spojení medzi migráciou 
a rozvojom; ii) podpora 
správneho riadenia migrácie 
pracovnej sily; iii) boj proti 
neregulárnemu 
prisťahovalectvu 
a uľahčovanie readmisie 
neregulárnych prisťahovalcov; 
iv) podpora azylovej 
a medzinárodnej ochrany 
okrem iného prostredníctvom 
regionálnych programov 
ochrany najmä v oblasti 
posilnenia inštitucionálnych 
kapacít a ochrany osôb bez 
štátnej príslušnosti; 
a v) ochrana migrantov proti 
zneužívaniu a vylúčeniu 
prostredníctvom opatrení 
a boj proti obchodovaniu 
s ľuďmi.
19
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
Identifikácia potrieb partnerských krajín si vyžaduje 
viac pozornosti
32 
Zistili sme, že analýza potrieb bola náležite zdokumentovaná v desiatich pro ­
jektoch, kým v deviatich ďalších boli posúdenia potrieb z rôznych dôvodov len 
čiastočne zdokumentované (napríklad v tretine projektov bol hlavným dôvodom 
zložitý miestny kontext a politická nestabilita). V prípade štyroch projektov sme 
nenašli dôkazy v podobe dokumentov.
33 
Partnerstvá v oblasti mobility17 uzatvorené medzi Komisiou, členskými štátmi 
a partnerskými krajinami poskytujú rámec pre politický dialóg o migrácii, čo tiež 
prispieva k identifikácii potrieb (pozri tiež bod 36). Partnerstvá v oblasti mobili ­
ty uzatvorené s ôsmimi krajinami18 (pozri prílohu I ) sa môžu týkať aj členských 
štátov: do jedného alebo viacerých z týchto ôsmich partnerstiev sa prihlásilo 
24 členských štátov. Hoci partnerstvá v oblasti mobility nie sú právne záväzné, 
vďaka procesu dialógu je ľahšie určiť potreby a komplexnejšie ich zohľadniť. Mol ­
davsko, ktoré má jedno z najstarších partnerstiev v oblasti mobility, sa napríklad 
usilovalo opätovne nasmerovať vykonávanie partnerstva v oblasti mobility tak, 
aby zabezpečilo lepšiu rovnováhu medzi všetkými štyrmi tematickými prioritami 
GPMM. Komisia členským štátom pravidelne pripomína, aby partnerstvá v oblasti 
mobility vykonávala vyvážene, čo zahŕňa väčší dôraz na opatrenia týkajúce sa 
legálnej migrácie, ľudských práv a ochrany utečencov.
34 
Úloha delegácií EÚ v partnerských krajinách je zásadná pri určovaní a vymedzo ­
vaní potrieb. Zistili sme, že v delegáciách EÚ neboli žiadni úradníci, ktorí by sa 
špecializovali na migráciu. Otázky migrácie riadili zamestnanci, ktorí majú na sta ­
rosti výdavky EÚ, ktorých vedomosti a odborné znalosti týkajúce sa migrácie boli 
na rôznej úrovni. Generálne riaditeľstvo pre migráciu a vnútorné záležitosti vysla ­
lo do delegácií niekoľko špecialistov, aby pokryli rad politík v oblasti vnútorných 
záležitostí, ale žiaden z nich nebol v čase auditu na pozícii v akejkoľvek krajine 
európskeho susedstva ani v partnerskej krajine v rámci partnerstva v oblasti 
mobility.
35 
Lepšie porozumenie migrácii sa môže premeniť na lepšie reakcie na potreby 
krajín mimo EÚ. GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj vytvorilo niekoľko 
nástrojov odbornej prípravy a seminárov o širokom spektre príslušných tém.17 Partnerstvá v oblasti mobility 
tvoria súbor politických cieľov 
a ustanovuje sa v nich 
niekoľko iniciatív, ktoré sú 
navrhnuté tak, aby sa 
zabezpečilo, že pohyb ľudí 
bude riadený čo najúčinnejšie.
18 Arménsko, Azerbajdžan, 
Kapverdy, Gruzínsko, 
Jordánsko, Moldavsko, Maroko 
a Tunisko.
20
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
36 
Určenie potrieb v partnerskej krajine závisí aj od toho, aké priority v oblasti riade ­
nia migrácie má daná krajina, a od jej záväzku v súvislosti s riadením migrácie. Pre 
mnoho krajín európskeho susedstva, najmä na juhu, však riadenie migrácie a azy ­
lu nie je prioritou. Neochota konštruktívne sa angažovať spoločne s EÚ v tejto 
oblasti bola prekážkou určeniu potrieb, najmä vzhľadom na dojem partnerských 
krajín, že určité činnosti sú zamýšľané predovšetkým v prospech EÚ. Príkladom 
bol neúspech snahy o podpísanie zmluvy so severoafrickými krajinami o členstve 
v sieti hraničného dozoru v Stredozemí „Seahorse“.
37 
Niektoré partnerské krajiny tiež kritizovali, že z projektu interaktívnej mapy 
trás a tokov neregulárnej migrácie v Afrike, na Blízkom východe a v Stredoze ­
mí (I ­MAP) (0,7 mil. EUR), ktorý mal za cieľ podporiť procesy dialógu o migrácii 
a uľahčiť výmenu informácií, mala väčší prospech EÚ a jej členské štáty než 
krajiny mimo EÚ. Podľa údajov, ktoré boli k dispozícii v júli 2014, len 6 % z celko ­
vého počtu 668 používateľov systému boli krajiny európskeho susedstva, kým 
hlavnými používateľmi boli členské štáty EÚ (50 %) a po nich nasleduje Komisia 
a agentúry EÚ (30 %).
Nástroje monitorovania a hodnotenia je potrebné 
zlepšiť
38 
Relevantné, jasné a aktuálne ukazovatele sú zásadným nástrojom pre nasmero ­
vanie a posudzovanie politiky a súvisiacich nástrojov. Dvor audítorov našiel málo 
dôkazov o presných a systematických ukazovateľoch zameraných na každú inter ­
venčnú úroveň a odhalil nedostatočnú jednotnosť medzi ukazovateľmi na rôz ­
nych úrovniach politiky: strategický rámec, rozpočet a správy o činnosti Komisie, 
t. j. operačný rámec pre každú finančnú intervenciu (pozri obrázok 2 ).
21
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástrojeObrázok 2Spojenia medzi cieľmi a ukazovateľmi politiky a vykonávacími dokumentmi 
pre program TPMA
Právny základ Rámec politiky
Stratégia
Vykonávanie
Stratégia
 Plánovaniex
x
xxxx
√
Vysvetlivky k ukazovateľom jednotnosti a súdržnosti
x
√Globálny prístup k migrácii a mobilite (GAMM) – 2011
Štyri piliere
Žiadne ukazovatele, ciele ani očakávané výsledkyNariadenie o DCI 
(TPMA) – 2006
5 oblastí činnosti
Žiadne ukazovatele, 
ciele ani očakávané 
výsledky Usmernenia 
k vykonávaniu
Excelová tabuľka
5 oblastí činnosti
Ukazovatele; čiastočné 
výsledkyProjekty
Ciele; ukazovatele; 
výsledky
GR pre medzinárodnú 
spoluprácu a rozvoj
Výročná správa
o činnosti
Rok R+1
Štyri konkrétne ciele
Ukazovatele, ciele, výsledkyGR pre medzinárodnú 
spoluprácu a rozvoj 
Ročný plán riadenia
Rok R
Štyri konkrétne ciele
Ukazovatele, ciele,
očakávané výsledkyNávrh vyhlásenia
o rozpočtovej činnosti
Rok R-1
Štyri konkrétne ciele
Ukazovatele, ciele, 
očakávané výsledkyZodpovednosť/
predkladanie správTPMA
Strategické dokumenty
2007 – 2010
2011 – 2013
5 oblastí činnosti
Očakávané výsledky; 
ukazovatele; žiadne 
východiská ani cieleUsmernenia 
pre výzvy 
na predkladanie návrhov
Ciele; priority; žiadne 
ukazovatele
2007 – 2008: 5 častí 
(geogra/f_ických)
2009 – 2010: 6 častí
(5 geogra/f_ických + 
partnerstvá v oblasti 
mobility)
2011 – 2012: 4 časti
(3 geogra/f_ické + 1 globálna)
Očakávaná jednotnosť a súdržnosť
Absencia jednotnosti a súdržnostiZistená jednotnosť a súdržnosť
22
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
39 
Na strategickej úrovni  boli veľmi všeobecne vymedzené mechanizmy na moni ­
torovanie globálneho prístupu k migrácii a mobilite. Plánovalo sa, že vykonávanie 
programov sa bude riadiť prostredníctvom metódy porovnávacieho hodnotenia, 
pomocou ktorej sa určia zmeny v priebehu času. Toto veľmi vágne vymedzenie 
nebolo ani vysvetlené, ani k nemu neboli pridelené ukazovatele, referenčné 
hodnoty či ciele na vyhodnotenie dosiahnutia cieľov, ktoré sú samy osebe veľmi 
všeobecné. Verejná konzultácia, ktorá sa uskutočnila v roku 2011 a v ktorej 86 % 
respondentov uprednostnilo zavedenie ukazovateľov o riadení, viedla Komisiu 
k záveru, ktorý bol v súlade s väčšinou členských štátov, že ciele a ukazovatele 
politík by mali byť „pružné a skôr kvalitatívne ako kvantitatívne“.
40 
Všeobecný cieľ TPMA bol rozdelený na päť priorít intervencií (pozri bod 28). Kon ­
krétne ciele, očakávané výsledky a ukazovatele výkonnosti sa mali uviesť v tema ­
tickom strategickom pláne.
41 
Nasledovali dva strategické dokumenty na dve obdobia, jedno štvorročné 
(2007 – 2010) a jedno trojročné (2011 – 2013). Na obdobie rokov 2011 – 2013 bolo 
vymedzených 26 očakávaných výsledkov a 37 ukazovateľov. Neboli však stanove ­
né žiadne referenčné hodnoty ani číselné ciele.
42 
Nedostatky procesu monitorovania a zodpovednosti možno ukázať na príklade 
prvej oblasti činnosti programu  (v strategickom dokumente predstavenej 
ako cieľ), ktorej všeobecným cieľom bolo posilniť spojenia medzi migráciou 
a rozvojom . Tento cieľ sa mal monitorovať v období rokov 2011 – 2013 pomocou 
deviatich ukazovateľov (pozri rámček 2 ).
23
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
43 
Tieto ukazovatele však neumožňovali monitorovanie a vyhodnotenie spôsobu, 
akým sa tento cieľ programu vykonával. Väčšina z nich bola zložitá, v niektorých 
prípadoch obsahovali niekoľko parametrov (napríklad transparentnosť a spo ­
ľahlivosť služieb zodpovedných za prevody finančných prostriedkov a náklady 
na tieto služby) a nanajvýš sa týkali skôr výstupov ako výsledkov. Zdroje údajov, 
vymedzenia a spôsoby zostavenia údajov neboli uvedené. Určité pojmy, naprí ­
klad odborníci (v rámci analýzy údajov alebo riadenia migračných tokov) a finanč ­
ná gramotnosť domácností migrantov, by sa mohla ťažko vysvetliť.
44 
Rovnaké nejasnosti ovplyvnili ukazovatele programu uvedené v rozpočtoch, 
plánoch riadenia a vo výročných správach o činnosti GR pre medzinárod -
nú spoluprácu a rozvoj . Na účely vykonávania programu monitorovania mali 
tieto dokumenty obsahovať aj ukazovatele na posúdenie plnenia intervencií EÚ 
z hľadiska používania zdrojov a dosiahnutých výsledkov. Dokumenty boli založe ­
né na štyroch cieľoch19 s ukazovateľmi, čiastkovými cieľmi a výsledkami, ktoré sa 
menili každý rok. Rámček 2Ukazovatele súvisiace s cieľom posilnenia spojení medzi migráciou a rozvojom
 οPočet projektov týkajúcich sa diasporálnych spoločenstiev v EÚ a zameraných na rozvoj krajín pôvodu.
 οPočet výrobných alebo rozvojových činností, do ktorých boli zapojení migranti alebo vracajúci sa migranti 
či komunity prisťahovalcov.
 οTransparentnosť a spoľahlivosť služieb týkajúcich sa remitencií a náklady na ne.
 οMiera finančnej gramotnosti domácností migrantov.
 οPočet odborníkov z tretích krajín na riadenie migračných tokov.
 οPočet vytvorených alebo prijatých legislatívnych dokumentov týkajúcich sa otázok migrácie v tretích 
krajinách.
 οRámce pre dialóg a spoluprácu na tému migrácie medzi tretími krajinami a medzi tretími krajinami a Európ ­
skou úniou.
 οPočet informačných činností alebo kampaní.
 οPočet odborníkov z tretích krajín na zber a analýzu údajov o migrácii.
19 Konkrétne ciele sa týkali 
migrácie a rozvoja, legálnej 
a pracovnej migrácie, 
obmedzenia neregulárnej 
migrácie a podpory azylu 
a medzinárodnej ochrany. 
Konkrétny cieľ sa nezaoberal 
ochranou práv migrantov 
a opatreniami na boj proti 
obchodovaniu s ľuďmi. Ročný 
plán riadenia a výročná správa 
o činnosti v roku 2011 (ale už 
nie v neskorších rokoch) 
obsahovali piaty konkrétny 
cieľ, ktorý súvisel 
so začlenením migrácie 
do politického dialógu 
s krajinami mimo EÚ.
24
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
45 
Medzi týmito ukazovateľmi a ukazovateľmi v strategickom rámci programu TPMA 
bola navyše len malá zhoda. Preto bol počet ukazovateľov pre prvý cieľ strategic ­
kého rámca (posilnenie spojení medzi migráciou a rozvojom) v rozpočte na rok 
2011 znížený z deviatich na dva ukazovatele, v rozpočte na rok 2012 len na je ­
den ukazovateľ a v rozpočte na rok 2013 na dva ukazovatele. Ani jeden z týchto 
ukazovateľov sa nevyskytoval vo všetkých troch rokoch. Ukazovatele vybrané 
pre správy o činnosti Komisie (tri v roku 2011, štyri v roku 2012 a tri v roku 2013) sa 
nie vždy použili v rozpočte a boli s ním v zhode len čiastočne.
46 
Príklady v  rámčeku 3  ukazujú nezrovnalosti ukazovateľov v prvom cieli programu 
a to, ako časom podliehajú zmenám. Rámček 3Posilnenie spojení medzi migráciou a rozvojom: nejednotné a nestabilné 
ukazovatele
 οUkazovateľ počtu miestnych podnikov podporovaných prostredníctvom programov financovaných z EÚ 
v rámci konkrétneho cieľa 1 (posilnenie spojení medzi migráciou a rozvojom) vo výročnej správe o činnosti 
GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj za rok 2011 nezodpovedal ukazovateľom v strategickom rámci 
tematického programu v oblasti migrácie a azylu. Vo výročných správach o činnosti na roky 2012 a 2013 sa 
tento ukazovateľ nepoužil.
 οV rozpočte na rok 2012 bol jediným ukazovateľom pre tento cieľ počet miestnych podnikov prijímajúcich 
pomoc. Vo výročnej správe o činnosti za ten istý rok sa nachádzali štyri ukazovatele pre tento cieľ: náklady 
migrujúcich pracovníkov na prevod finančných prostriedkov do ich krajín pôvodu, rozsah účasti organizácií 
diaspór na tvorbe projektov v oblasti migrácie, počet krajín mimo EÚ, ktoré dostali podporu na navrhnutie 
a realizáciu migračnej stratégie alebo na začlenenie otázok súvisiacich s migráciou do rozvojových straté ­
gií, a geografické pokrytie migračných profilov.
25
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
47 
Ukazovatele vybrané pre iné ciele programu neboli omnoho jednotnejšie. Cieľ 
podporovať legálnu, s prácou súvisiacu migráciu zabezpečoval stály ukazovateľ 
v rozpočtoch a výročných správach o činnosti na roky 2010 až 2013, t. j. „počet 
dohôd o transfere zručností a systémov cirkulujúcej migrácie“. V strategickom 
rámci TPMA bol však tento ukazovateľ vymedzený ako „miera návratov migrantov 
zapojených do systémov cirkulujúcej migrácie“.
48 
Napokon, ako sme uviedli, v strategických dokumentoch TPMA neboli žiadne 
ciele. Ciele boli stanovené v rozpočtoch (kapitola 19 02 v roku 2013), ale v tomto 
prípade často bývali veľmi špecifické pre určité krajiny alebo daný región alebo 
sa neaktualizovali. Kvantitatívne informácie pre tieto ciele boli preto slabé alebo 
nedostatočné a ukazovatele sa stali nepodstatnými v prípade, keď by ich úlohou 
malo byť vyčíslenie javu a sledovanie jeho vývoja v čase. Napríklad v rokoch 2009 
a 2010 boli poskytnuté rovnaké výsledky pre ukazovateľ o počte neregulárnych 
prisťahovalcov, ktorých zistili a prijali späť krajiny mimo EÚ, pre ktorý bola v roz ­
počtoch na roky 2012 a 2013 vybratá totožná cieľová hodnota. Komisia na obdo ­
bie rokov 2014 – 2020 vymedzila nový súbor ukazovateľov. Hoci došlo k určitému 
zlepšeniu, medzi trvalé nedostatky patrí napríklad neprítomnosť východiskových 
a cieľových hodnôt.
49 
Pokiaľ ide o samotné projekty, našli sme rovnaké nedostatky a nezrovnalosti tý ­
kajúce sa ukazovateľov vymedzených v strategických a rozpočtových dokumen ­
toch. GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj sa snaží monitorovať výsledky 
získané pomocou ukazovateľov vytvorených pre excelovú tabuľku (pozri bod 54). 
Vyskytli sa však nezrovnalosti medzi ukazovateľmi vymedzenými na úrovni 
projektov a ukazovateľmi v excelovej tabuľke, vo výročnej správe o činnosti alebo 
v strategickom rámci programu TPMA. Predložené výsledky navyše boli často 
neúplné. Z 18 kontrolovaných projektov (z 23 vo vzorke), ktoré boli zaradené 
do excelovej tabuľky, boli výsledky v plnej miere uvedené v troch prípadoch, 
čiastočne uvedené v ôsmich a vo zvyšných siedmich prípadoch neboli predlože ­
né vôbec. Tieto okolnosti ohrozili hodnovernosť excelovej tabuľky a jej účinnosť 
pri hodnotení dosiahnutých výsledkov a pokroku.
26
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
50 
Zaznamenali sme, že údaje uvedené vo výročnej správe o činnosti týkajúce sa 
výsledkov programu TPMA zostavili zamestnanci Komisie zodpovední za projekt 
na základe ad hoc  požiadaviek, nie ako súčasť plynulého a systematického proce ­
su zhromažďovania informácií. Faktom je, že existujúce mechanizmy systematicky 
nezohľadnili opatrenia prijaté na základe skupiny stabilných a stálych ukazova ­
teľov (v prípade programu TPMA). Neexistovala ani matica pre usúvzťažnenie 
cieľov a ukazovateľov na všetkých úrovniach medzi projektmi a výročnou správou 
o činnosti. Napokon, väčšina finančných prostriedkov vynaložených vo vonkaj ­
šej politike v oblasti migrácie pochádzala z iných výdavkových nástrojov, než 
je program TPMA. V prípade migrácie sa však výročná správa o činnosti (od GR 
pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj) vzťahovala len na plnenie rozpočtovej 
kapitoly venovanej programu TPMA a neposkytovala žiadne informácie o kapi ­
tolách, ktoré sa týkajú iných výdavkových nástrojov. Žiadne ďalšie dokumenty 
neobsahovali konsolidované výsledky pre všetky výdavkové nástroje.
51 
Vykonávanie vonkajšej politiky EÚ v oblasti migrácie bolo v rozličnej miere pred ­
metom aj mnohých ďalších správ20. Tieto správy obsahovali informácie o pokroku 
v rôznych oblastiach politiky a neboli osobitne zamerané na prehľad výsledkov 
dosiahnutých v tejto oblasti vďaka výdavkom EÚ.
Geografické a tematické priority sa ťažko overovali
52 
V globálnom prístupe k migrácii a mobilite sú vymenované krajiny európskeho 
susedstva ako geografická priorita. V rámci nástroja rozvojovej spolupráce bolo 
vyčlenených 465 mil. EUR (z celkovej sumy približne 5,6 mld. EUR na obdobie 
rokov 2007 – 2013) na tematické programy (vrátane TPMA) v rámci európskej 
susedskej politiky21.20 Napríklad správa 
o uplatňovaní GPMM, výročné 
správy o pokroku krajiny 
európskej susedskej politiky, 
správy EÚ o súdržnosti politík 
v záujme rozvoja, aktualizácie 
osobitnej skupiny 
pre Stredozemie, správy 
o pokroku akčného plánu 
pre liberalizáciu vízového 
režimu; výročné správy 
o prisťahovalectve a azyle 
(vrátane pracovných 
dokumentov útvarov Komisie), 
hodnotenia readmisných 
dohôd EÚ; správa Európskej 
migračnej siete s názvom 
Deskriptívna analýza vplyvov 
Štokholmského programu 
2010 – 2013, strategický 
prehľad misie EUBAM Libya 
a polročné aktualizácie 
pre SCIFA (strategický výbor 
Rady pre prisťahovalectvo, 
hranice a azyl) o činnosti EÚ 
zameranej na migračné tlaky.
21 Článok 38 ods. 4 nariadenia 
(ES) č. 1905/2006.
27
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
53 
Bolo ťažké v priebehu auditu posúdiť, či boli výdavky v súlade s týmito prioritami, 
pretože nebolo možné určiť celkové množstvo výdavkov EÚ, ktorými bol zaťa ­
žený rozpočet EÚ na účely financovania vonkajších opatrení v oblasti migrácie 
v krajinách európskeho susedstva. Príloha II  obsahuje súhrnné sumy, na ktoré 
boli uzatvorené zmluvy, výdavkov na migráciu na obdobie rokov 2007 – 2013, 
čiže spolu približne 1,4 mld. EUR. Tieto údaje, ktoré poskytlo GR pre medzinárod ­
nú spoluprácu a rozvoj a GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšíre ­
ní, neobsahovali podrobnosti o skutočných platbách.
54 
Tieto informácie sme analyzovali na základe tabuľky vo formáte Excel22, ktorú si 
viedla GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a v ktorej sa zjednocovali všetky 
výdavky v tejto oblasti. Excelová tabuľka obsahovala všetky vynaložené výdav ­
ky od roku 2001. Sumy zaznamenané na obdobie rokov 2007 – 2013 pochádzali 
zo siedmich výdavkových nástrojov EÚ23. Údaje však neboli úplné: údaje o iných 
oblastiach výdavkov, ako je TPMA, neboli pravidelne aktualizované od roku 2012. 
Z 23 zmlúv v kontrolovanej vzorke nebolo do excelovej tabuľky zaradených päť 
zmlúv (v celkovej hodnote 22,8 mil. EUR).
55 
Údaje v excelovej tabuľke sa získavali z finančného informačného systému Komi ­
sie CRIS (spoločný informačný systém pre vonkajšie činnosti), ktorý Komisia za ­
viedla v roku 2002, aby uľahčila riadenie vonkajšej činnosti. Spoločný informačný 
systém pre vonkajšie činnosti je hlavný referenčný informačný systém na riadenie 
a dokumentáciu vonkajšej činnosti. V našej osobitnej správe o spoločnom infor ­
mačnom systéme pre vonkajšie činnosti24 z roku 2012 sme upozornili na určité ne ­
dostatky systému spôsobené hlavne skutočnosťou, že dátové kódy systému CRIS 
neboli primerane vymedzené. Následkom toho sa konsolidácia údajov v systéme 
CRIS stala mimoriadne zložitou a náchylnou na chyby, čím sa znemožnilo jedno ­
duché získavanie súhrnných údajov zo systému CRIS o vonkajšej pomoci podľa 
prijímajúcej krajiny, výdavkového nástroja EÚ alebo politiky EÚ.22 Táto excelová tabuľka nebola 
navrhnutá tak, aby slúžila 
na vykazovanie projektových 
výdavkov v reálnom čase.
23 TPMA, iná časť DCI než TPMA, 
ERF, ENPI, EIDHR, nástroj 
stability a IPA.
24 Osobitná správa č. 5/2012 
„Spoločný informačný systém 
pre vonkajšie vzťahy“, ( http://
eca.europa.eu ).
28
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
56 
Komisia používa kódy vymedzené organizáciou OECD25 na účely rozdelenia zmlúv 
podľa odvetvia činnosti. Neexistujú však žiadne osobitné kódy pre migráciu 
v oblasti verejnej rozvojovej pomoci. Preto sa pridelenie jednotlivých zmluvných 
kódov ponecháva na uvážení programových manažérov, ktorí si vyberajú spome ­
dzi existujúcich kódov. Tak sa môže stať, že použité kódy nebudú súhlasiť s prís ­
lušnými odvetviami. To platilo pre určitý počet zákaziek kontrolovaných Dvorom 
audítorov (pozri rámček 4 ). Tento spôsob spracovania zabraňoval akejkoľvek 
relevantnej analýze rozdelenia geografických alebo tematických výdavkov a neu ­
možňoval úplný prehľad úrovne výdavkov. Rámček 4Príklady nevhodného kódovania vonkajších výdavkov na migráciu
Obstaranie 54 vozidiel s pohonom štyroch kolies pre ukrajinské útvary kontroly hraníc bolo uvedené s kódom 
15110 (politika verejného sektora a administratívne riadenie), mohlo sa však uviesť aj s kódom 15130 (pomoc 
pre inštitúcie zameraná na podporu reformy sektora bezpečnosti). Projekt s názvom „Podpora vytvorenia 
činnosti a zamestnanosti v regióne Maghreb – migrácia na podporu miestneho rozvoja“ bol uvedený s kódom 
15150 (demokratická účasť a spoločnosť), namiesto kódu 13010 (politika zamestnanosti a administratívne 
riadenie). Ani jeden z týchto dvoch kódov však nebol vhodný pre projekty v oblasti migrácie, ani ich ako také 
neidentifikoval.
Neexistuje žiaden kód pre projekty v oblasti migrácie, ktoré nespĺňajú kritériá OECD pre posúdenie ako verej ­
ný projekt rozvojovej pomoci – čo je problém, na ktorý upozornil Európsky parlament v roku 201126. Komisia 
im však napriek tomu niekedy omylom pridelila kód, ako to bolo v prípade projektov Saharamed a Seahorse 
Mediterranean27, ktoré zahŕňali určité významné aktivity, ktoré nespĺňali kritériá OECD.
26 Uznesenie Európskeho parlamentu z 8. júna 2011 o nariadení (ES) č. 1905/2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce: 
získané skúsenosti a výhľad do budúcnosti.
27 Na túto skutočnosť sa upozornilo v preskúmaní v polovici trvania programu TPMA v roku 2010, v ktorom sa skúmal projekt Atlantickej siete 
Seahorse a iné projekty a v ktorom sa poukázalo na to, že množstvo projektov programu TPMA nemalo žiaden kód.25 Organizácia pre hospodársku 
spoluprácu a rozvoj – Výbor 
pre rozvojovú pomoc.
29
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
57 
Preskúmali sme, do akej miery boli výdavky z TPMA vyčlenené na európske 
susedstvo, prvú prioritu GPMM (pozri bod 9). Geografické rozdelenie výdavkov je 
znázornené na  obrázku 3 . Toto je však len odhad, keďže niektoré zmluvy sa týkali 
viac ako jednej krajiny alebo regiónu (napr. globálne opatrenia sa môžu vzťaho ­
vať aj na krajiny európskeho susedstva). Analýzou sa ukázalo, že hoci bola značná 
časť zmlúv venovaná krajinám európskej susedskej politiky, približne polovica 
bola vyčlenená na iné oblasti. V rokoch 2007 až 2013 boli na 42 % z celkových 
súm uzatvorené zmluvy vo východnom a južnom susedstve (a 59 % v prípade, ak 
je kombinované s globálnymi opatreniami), čo však nemožno oprávnene označiť 
za vysokú geografickú prioritu, a dokonca ho možno považovať za nedostatoč ­
nú koncentráciu dostupných finančných prostriedkov na riešenie zvyšujúcej sa 
nestability v oblasti migrácie. Obrázok 3Kumulatívne geografické rozdelenie zmlúv programu TPMA v rokoch 2007 – 2013
Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov poskytnutých Komisiou.Južné a východné susedstvo Celosvetové opatrenia vrátane susedstva Zvyšok sveta okrem susedstva100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013mil.400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
58 
Takisto bolo náročné vyčísliť rozdelenie finančných prostriedkov medzi rôzne 
tematické oblasti, keďže niektoré opatrenia patrili do viacerých tém. Celkové 
výdavky na TPMA na obdobie rokov 2007 – 2013 sú znázornené na  obrázku 4 .Obrázok 4Kumulatívne tematické rozdelenie zmlúv programu TPMA v rokoch 2007 – 2013
Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov poskytnutých Komisiou.mil.400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prevencia a/uni00A0odhaľovanie neregulárnej migrácie Podpora legálnej a/uni00A0pracovnej migrácieAzyl a/uni00A0medzinárodná ochrana Posilnenie spojenia medzi migráciou a/uni00A0rozvojomPráva migrantov a/uni00A0boj proti obchodovaniu s/uni00A0ľuďmi Viacero tém 19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
59 
Podobná analýza zmlúv podpísaných v rámci nástroja európskeho susedstva 
na roky 2008 – 2013 priniesla výsledky znázornené na  obrázku 5 .Obrázok 5Kumulatívne tematické rozdelenie zmlúv ENPI v rokoch 2008 – 2013
Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov poskytnutých Komisiou.Prevencia a/uni00A0odhaľovanie neregulárnej migrácie
Azyl a/uni00A0medzinárodná ochrana
Práva migrantov a/uni00A0boj proti obchodovaniu s/uni00A0ľuďmiPodpora legálnej a/uni00A0pracovnej migrácie
Posilnenie spojenia medzi migráciou a/uni00A0rozvojom
Viacero tém2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0mil.
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
60 
Spojením týchto dvoch tabuliek sa ukazuje, že dva hlavné výdavkové nástroje 
Európy v oblasti vonkajšej migrácie, t. j. TPMA a ENPI, sústredili väčšinu svojich 
činností na predchádzanie neregulárnemu prisťahovalectvu a jeho odhaľovanie 
(vrátane kontroly hraníc). Skutočnosť, že bezpečnosť a ochrana hraníc boli pre ­
vládajúcim prvkom v výdavkov EÚ na migráciu, nahrádza iné ciele vyzdvihnuté 
v globálnom prístupe, napríklad vytvorenie spojenia medzi migráciou a rozvojom 
a v spolupráci s krajinami mimo EÚ dôraz na organizáciu efektívneho riadenia 
migrácie, aby bolo možné zohľadniť hospodárske potreby hostiteľských krajín, 
rozvojové potreby krajín pôvodu a práva migrantov.
Rozptýlenie intervencií po veľkej zemepisnej oblasti
61 
Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu pokrývali široké spektrum cieľov, nástrojov 
a zemepisných oblastí. To môže obmedziť ich účinnosť.
62 
Zdroje vyčlenené na pomoc krajinám mimo EÚ výrazne zaostávali za potrebou 
rýchleho rastu vyplývajúceho z podstatného nárastu nelegálneho prisťahovalec ­
tva v stredozemnom regióne, a to najmä od roku 2013. Skutočnosť, že projekty 
tvorili súčasť série tematických priorít v mnohých krajinách, zaistila, že rozhodu ­
júce množstvo finančných zdrojov sa nesústredilo v jedinej partnerskej krajine. 
TPMA sa teda vzťahovala na veľkú zemepisnú oblasť a široké spektrum inter ­
vencií, ktorých charakter a rozsah sa výrazne líšia. Rozsah opatrení programu 
TPMA a ambície jeho cieľov nijako nesúviseli s obmedzeným objemom dostup ­
ných zdrojov, čo znamená, že projekty neboli rozptýlené príliš skromne na to, 
aby dosiahli kritické množstvo dostatočné na vytvorenie významných výsledkov 
v príslušných krajinách. Táto situácia obmedzila schopnosť EÚ zabezpečiť, aby jej 
intervencia vytvorila autentický stimulačný účinok v krajinách mimo EÚ, ako aj jej 
schopnosť nadviazať efektívnu spoluprácu s týmito krajinami v oblasti migrácie. 
V čase, keď sú zdroje vzácne, musia sa vyčleňovať na priority, pri ktorých je naj ­
väčší potenciál vytvorenia pridanej hodnoty.
33
Nevyhnutnosť zlepšiť zosúladenie cieľov, identifikáciu 
potrieb partnerských krajín a monitorovacie nástroje
63 
Rovnaká pripomienka bola zaznamenaná v strategickom dokumente programu 
TPMA na roky 2011 – 2013, v ktorom sa uvádzalo, že „jeho veľká geografická 
pôsobnosť a široké spektrum cieľov spolu s obmedzenými dostupnými zdrojmi 
majú za následok, že chýba rozhodujúce množstvo, čo značne znižuje jeho vplyv 
v príslušných krajinách a zabraňuje EÚ využívať takéto zdroje ako skutočný stimul 
v jej spolupráci s krajinami mimo EÚ, a tým účinne zapojiť vlády týchto krajín 
do spolupráce v tejto oblasti“.
64 
Túto skutočnosť dokladá aj projekt kontrolovaný Dvorom audítorov – spoločná 
iniciatíva EÚ – OSN v oblasti migrácie a rozvoja, ktorej cieľom bolo pomôcť posil ­
niť pozitívny vplyv migrácie a rozvoja podporou a zapojením drobných aktérov 
a rozširovaním celkových najlepších postupov. S vedomím, že tento program 
je pilotný, sme dospeli k podobným záverom, ako sú závery, ktoré predložila 
Komisia vo svojom hodnotení tejto iniciatívy, v ktorom kritizuje nedostatočné 
tematické a geografické zameranie iniciatívy: „z dôvodu požiadavky mať globálny 
program, a keďže 50 % finančných prostriedkov bolo vyčlenených pre krajiny, 
ktoré patria pod nástroj ENPI (krajiny európskeho susedstva), a 50 % pre krajiny 
patriace pod nástroj DCI, neexistuje žiadne rozhodujúce množstvo projektov 
v ktorejkoľvek krajine alebo regióne“.
65 
Vzhľadom na obmedzené dostupné zdroje na riešenie narastajúcich problémov 
súvisiacich s migráciou je činnosť EÚ ohrozená vyplytvaním z dôvodu chýbajú ­
cich jasne stanovených a vyčíslených priorít.
34
 Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov 
EÚ na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného 
Stredozemia a Východného partnerstva
66 
Preskúmali sme účinnosť výdavkov EÚ, konkrétne to, či boli projekty dobre navrh ­
nuté, či boli vyhodnotené výsledky, či sa realizácia uskutočnila v stanovených le ­
hotách a či boli dosiahnuté plánované výsledky. Súčasťou skúmania bola analýza 
projektov, ktoré sme vybrali, a všetkých dostupných dokumentov z monitorova ­
nia a hodnotenia. Hoci sme našli niekoľko nedostatkov, zistili sme aj obmedzené 
množstvo osvedčených postupov.
Nedostatočné operačné ciele a ukazovatele 
výkonnosti sťažovali posudzovanie účinnosti 
projektov
67 
Na vyhodnotenie výsledkov projektu, vyčíslenie dosiahnutého pokroku a urče ­
nie miery, v akej sú výsledky v súlade s pôvodnými cieľmi, je nevyhnutné presne 
stanoviť operačné ciele a vymedziť výstupy a účinky založené na východiskových 
a cieľových hodnotách (pozri glosár ).
68 
Zistili sme, že ciele projektov sa často udávajú vo všeobecných pojmoch, čím sa 
mimoriadne sťažuje posúdenie výsledkov vo vzťahu k stanoveným cieľom (pozri 
rámček 5 ). V ukazovateľoch výsledkov je často nemožné zohľadniť dosiahnutie 
cieľov, a dokonca získavajú podobu ukazovateľov výstupov. Niekoľko kontrolova ­
ných projektov malo ukazovatele s nevyhnutnými východiskovými alebo cieľový ­
mi hodnotami na vyhodnotenie pokroku vyplývajúceho z realizácie projektu.
35
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstvaRámček 5Príklad výsledkov, ktoré bolo ťažké hodnotiť
Projekt s názvom „Zabezpečenie lepšej ochrany pre prisťahovalcov a posilnenie kapacít na riadenie zmieša ­
ných migračných28 tokov v Alžírsku“ mal tri konkrétne ciele:
1. posilniť právnu spôsobilosť a konania v oblasti migrácie a azylu na účely riadenia zmiešaných migračných 
tokov a hľadať trvalo udržateľné riešenia;
2. pomôcť vytvoriť ochranu a humanitárnu pomoc pre migrantov a žiadateľov o azyl, najmä pre tých, ktorí 
pochádzajú zo zraniteľných skupín;
3. zvýšiť povedomie a informovať občiansku spoločnosť o otázkach zmiešaných migračných tokov.
i) Po prvé, tieto ciele neboli konkrétne (podľa vymedzenia tzv. SMART cieľov), keďže sa týkajú činností, 
ktoré boli príliš vágne alebo príliš všeobecné, aby ich bolo možné vyčísliť. V zmluve sa navyše ne ­
stanovovala žiadna skutočná metóda na vyhodnotenie dosiahnutia cieľov. Napríklad prvý a tretí cieľ 
sa mali hodnotiť pomocou štúdií uverejnených organizáciami a novinových článkov o akomkoľvek 
pokroku zaznamenanom v oblasti, ktorej sa projekt týka.
ii) Po druhé, existovalo niekoľko ukazovateľov na meranie výkonnosti, a aj keď boli tieto ukazovatele 
merateľné, nevyčísľovali sa a neobsahovali východiskové ani cieľové hodnoty. Napríklad jednou 
z plánovaných činností bol dobrovoľný návrat utečencov (napr. do Nigérie) s pomocou talianskeho 
odborového zväzu. Neexistoval odhad počtu očakávaných návratov ani nijaká analýza, pokiaľ ide 
o to, či krajina pôvodu bola pripravená prijať vracajúcich sa migrantov. A na záver, neboli poskytnuté 
žiadne podrobnosti týkajúce sa relevantných a spoľahlivých informácií, ktoré sa budú musieť zhro ­
maždiť na účely vyhodnotenia výsledkov. Za týchto okolností nebolo možné posúdiť, do akej miery 
projekt prispel k zlepšeniu súčasnej situácie.
iii) Tretí cieľ sa vyznačoval tými istými nedostatkami. Vykonávanie bolo založené na organizácii činností 
na zvýšenie informovanosti pre dialóg s občianskou spoločnosťou a medziinštitucionálny dialóg. 
Súvisiaci ukazovateľ bol definovaný takto: „miera informovanosti verejnosti o osobitných potrebách 
osôb vyžadujúcich medzinárodnú ochranu“. Tieto pojmy boli príliš vágne na to, aby ich bolo možné 
vyhodnotiť.
28 Pojmom „ zmiešaná migrácia “ sa označuje komplexný pohyb obyvateľstva, pri ktorom ľudia sledujú rovnaké trasy a používajú rovnaké spôsoby 
dopravy, ich profily sú však rozmanité a cestujú z rozdielnych príčin (IOM).
36
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
69 
TPMA bol zriadený na podporu kapacity v krajinách pôvodu a tranzitu (pozri 
rámček 6 ). Podporoval iniciatívy spolupráce a podnecoval krajiny mimo EÚ 
k výmene ich skúseností a pracovných metód. V rámci projektov programu TPMA 
sa zvyčajne financuje výskum, poradcovia, študijné cesty do členských štátov EÚ, 
kampane na zvýšenie informovanosti atď. Projekty TPMA mali preto často ciele 
a aktivity, ktorých dosah na migráciu bolo ťažké posúdiť, prípadne ktorých dosah 
by sa dal posúdiť až po uplynutí dlhej doby.
Faktory brzdiace účinnosť
70 
Zistili sme, že osem projektov dosiahlo svoje plánované výsledky. V ďalších 
trinástich prípadoch sa plánované výsledky dosiahli čiastočne. Často sa týkali 
projektových cieľov, ktoré boli príliš všeobecné a ťažko sa merali. Jeden projekt 
nedosiahol stanovené výsledky, no stále prebiehal, a pri ďalšom projekte bolo 
príliš skoro na posúdenie dosiahnutia výsledkov. V malom počte prípadov bola 
politická nestabilita škodlivá pre účinnosť projektu. Napokon, zdalo sa, že nie ­
ktoré projekty boli viac zamerané na záujmy členských štátov, čo obmedzuje ich 
vplyv v partnerských krajinách (pozri rámček 7 ).Rámček 6Príklad budovania kapacít vedúceho k dlhodobejším výsledkom
Projekty na posilnenie pracovnej migrácie pomohli Moldavsku dohodnúť dvojstranné pracovné zmluvy 
a zmluvy o sociálnom zabezpečení s niekoľkými členskými štátmi EÚ a krajinami mimo EÚ a začať rokovania 
o medzivládnych dohodách týkajúcich sa migrácie zdravotníckych pracovníkov.
37
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
71 
S ohľadom na kontext a zložitosť problematiky migrácie sme zistili, že došlo k is ­
tým oneskoreniam v realizácii projektov. Skúmali sme, do akej miery sa vybrané 
projekty realizovali v riadnom čase a do akej miery priniesli výsledky v predpo ­
kladanom časovom rámci. Deväť projektov sa zrealizovalo v rámci plánovanej 
lehoty, realizácia piatich projektov sa oneskorila o menej než 12 mesiacov a päť 
projektov sa vykonalo s oneskorením, ktoré presiahlo 12 mesiacov. V čase auditu 
ešte prebiehala realizácia štyroch projektov. Rámček 7Príklad čiastočne efektívneho projektu
Stredozemská sieť Seahorse
Účelom tohto projektu bolo posilniť kapacitu severoafrických vlád zlepšením hraničného dozoru, aby bolo 
možné lepšie riešiť nelegálne prisťahovalectvo a bojovať proti nezákonnému obchodovaniu s ľuďmi. Cieľom 
bolo vytvoriť stredozemskú sieť (Seahorse), ktorá umožní rýchlu a spoľahlivú výmenu informácií o neregu ­
lárnom prisťahovalectve po mori pomocou kontaktných miest v príslušných afrických štátoch. Stredozemská 
sieť Seahorse mala pre EÚ strategický význam vzhľadom na jej dôležitosť pre vývoj európskeho systému 
EUROSUR pre hraničný dozor a výmenu informácií29. Jeden rok po začiatku projektu sa dosiahlo len málo. Hoci 
boli usporiadané určité činnosti (odborná príprava, stretnutia technických pracovných skupín a prvé národné 
kontaktné miesto), Líbya bola jedinou krajinou, ktorá sa k sieti pripojila, a realizáciu projektu v Líbyi vážne 
ohrozilo prevažujúce prostredie nedostatku bezpečnosti a nestability. Prijatie Líbye bolo v rozpore so stano ­
viskami Komisie, ktorá by sa radšej vyhla politicky nestabilným štátom. Alžírske orgány potvrdili, že sa zdráha ­
jú zúčastniť sa pre slabé stimuly a pre príliš zaväzujúce bezpečnostné požiadavky.
29 Dňa 18. novembra 2013 na to upozornila Rada pre zahraničné veci – dokument Rady č. 16364/13 z 18. a 19.11.2013.
38
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
72 
Príčinou menšieho úspechu bola v niektorých prípadoch politická nestabilita. 
Projekt „SaharaMed“ sa začal v roku 2010 na pozadí významných migračných 
tokov do Líbye a cez Stredozemné more do Talianska. Vykonávanie projektu sa 
začalo pred revolúciou v Líbyi v roku 2011 a dodatočne sa zmenilo, aby sa v ňom 
zohľadnila nová porevolučná situácia. Cieľom projektu vo všeobecnosti bolo 
zvýšiť alebo posilniť zdroje na boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu, zabrániť 
a zastaviť nelegálne prisťahovalectvo na pobreží Stredozemného mora, vyšet ­
rovať a trestne stíhať nezákonné obchodovanie, a to najmä s ľuďmi, a účinne 
riadiť nielen zaobchádzanie s migrantmi zadržanými v súlade s medzinárodnými 
pravidlami, ale aj pátracie a záchranné operácie. Politická nestabilita v krajine 
a nedostatky v riadení projektu viedli v roku 2011 k pozastaveniu projektu na 12 
mesiacov, po ktorom nasledovalo 12 ­mesačné predĺženie, potom ďalšie sedem ­
mesačné pozastavenie v roku 2014, ako aj strata určitých investícií. Podľa finanč ­
nej správy dostupnej v čase auditu sa z celkovej sumy 10 mil. EUR v rámci projek ­
tu vynaložilo len 3 mil. EUR, pričom Komisia vopred zaplatila 5,8 mil. EUR, keď sa 
začalo vykonávanie. Vzhľadom na ťažkú situáciu sa niektoré služby na podporu 
záchranných operácií a boj proti obchodovaniu s ľuďmi na mori, ako je posky ­
tovanie záchranných člnov alebo oprava člnov poškodených počas vojny, v čase 
auditu neposkytovali.
73 
V predchádzajúcich bodoch bolo opísaných niekoľko nedostatkov, ktoré majú 
vplyv na účinnosť projektov. Našli sme aj niekoľko prípadov, v ktorých sa tieto ne ­
dostatky správne riešili, čo pozitívne ovplyvnilo účinnosť príslušných projektov. Rámček 8Príklad osvedčenej praxe
Jedným takým príkladom je projekt s názvom „Podpora dodržiavania práv migrantov zo subsaharskej Afri ­
ky v Maroku“. Tento prebiehajúci projekt, ktorý sa začal v januári 2013 (2 mil. EUR), bol zameraný na pomoc 
na podporu dodržiavania práv migrantov zo subsaharskej Afriky v provinciách v okolí Rabatu, Tangeru a Ca ­
sablancy. Projekt bol dobre navrhnutý, reagoval na miestne potreby a stanovoval obmedzený počet operač ­
ných cieľov (napr. „zlepšiť spôsob prijímania migrantov a znížiť riziko hromadného vylúčenia“), ako aj konkrét ­
ne očakávané výsledky (napr. približne 4 500 mimoriadne zraniteľných migrantov bolo ubytovaných v troch 
modelových azylových zariadeniach a inštitucionálni partneri uznali a dodržiavali práva migrantov) a boli 
stanovené vyčísliteľné ukazovatele spoločne so zdrojmi a postupmi na ich overenie.
Boli predložené podrobné správy na základe overiteľných faktov, z ktorých zreteľne vyplýva, že ciele boli 
postupne dosiahnuté (v čase auditu však bolo príliš skoro analyzovať celkový vplyv alebo účinky projektu). 
Projekt zahŕňa úzku spoluprácu s ďalšími darcovskými iniciatívami a usiluje sa aktívne zapájať verejnú správu 
a miestne orgány. Delegácia EÚ je dobre informovaná a zabezpečuje priebežné monitorovanie.
39
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
Problémy s účinnosťou v troch kľúčových oblastiach
74 
V nasledujúcich častiach sa hodnotí účinnosť v troch kľúčových oblastiach:
 ο súvislosť medzi migráciou a rozvojom (pozitívny vplyv migrácie na rozvoj), čo 
je jedna z priorít EÚ;
 ο podporné opatrenia týkajúce sa návratu a readmisie;
 ο ochrana ľudských práv, čo je prierezový cieľ, ktorý sa má uplatniť vo všetkých 
projektoch.
Súvislosť medzi migráciou a rozvojom
75 
Spojenie medzi migráciou a rozvojom je jednou zo štyroch priorít globálneho 
prístupu k migrácii a mobilite (GPMM) (pozri bod 7). Vo veľmi všeobecnom poňatí 
sa objavuje aj v nariadení o DCI: „maximalizácia rozvojového vplyvu zvýšenej 
regionálnej a celosvetovej mobility ľudí, a najmä dobre riadenej migrácie pracov ­
níkov, zlepšenie […] všeobecného chápania vzťahu medzi migráciou a rozvojom“. 
Ide o jedno z kľúčových opatrení štvrtého piliera, „nová politika v oblasti legálnej 
migrácie“, európskej migračnej agendy, ktorú Komisia vydala v máji 2015.
76 
Hlavný projekt tematického programu v tejto oblasti bola spoločná iniciatíva 
v oblasti migrácie a rozvoja (JMDI) s rozpočtom 15 mil. EUR, ktorá sa vykonala 
s pomocou Rozvojového programu Organizácie Spojených národov. Všeobec ­
ným cieľom iniciatívy bolo prispieť k posilneniu pozitívneho dosahu migrácie 
prostredníctvom zapojenia malých aktérov a šírením globálnych osvedčených 
postupov. Stanovené boli tri konkrétne ciele:
a) posilniť kapacity malých aktérov, aby účinnejšie navrhovali a vykonávali svoje 
iniciatívy týkajúce sa migrácie a rozvoja;
b) uľahčiť vytváranie sietí a výmenu znalostí medzi aplikujúcimi odborníkmi 
v oblasti migrácie a rozvoja;
c) predkladať odporúčania pre aplikujúcich odborníkov a politikov týkajúce sa 
šírenia na vnútroštátnej a medzinárodnej úrovni.
40
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
77 
Na to, že tieto ciele boli príliš vágne, aby ich bolo možné riadne posúdiť, sa 
upozornilo v externom hodnotení z roku 201130, v ktorom sa zdôraznilo, že všetky 
získané výsledky by sa mohli považovať za výsledky, ktoré sú v súlade s cieľmi. 
Riadiaci výbor iniciatívy JMDI neprediskutoval závery hodnotenia.
78 
Celková výkonnosť a výsledky programu JMDI sa mali merať prostredníctvom 
ukazovateľov, ako je počet uskutočnených kurzov odbornej prípravy v oblasti 
budovania kapacít, frekvencia komunikácie alebo úroveň účasti v internetových 
diskusiách, počet stiahnutí, vytvorenie a šírenie obsahu, počet návštevníkov 
virtuálnych trhov a príručka k najlepším postupom v oblasti migrácie a rozvoja. 
Z týchto ukazovateľov zreteľne nevyplynulo, ako možno zvýšiť pozitívny vplyv 
migrácie na rozvoj alebo aké konkrétne výsledky by sa mohli dosiahnuť z hľadiska 
kvality a kvantity.
79 
Hlavnými úspechmi iniciatívy JMDI bolo navrhnutie a vydanie výzev na pred ­
kladanie návrhov pre 55 malých projektov, ktoré sa majú vykonať v 16 krajinách 
a do ktorých sa zapoja organizácie diaspór existujúce v 27 členských štátoch 
EÚ, a príručka najlepších postupov kodifikovaných a ustanovených na základe 
výsledkov projektu. Umožnil tiež udržiavanie kontaktov a výmenu znalostí medzi 
aplikujúcimi odborníkmi v oblasti migrácie a rozvoja. Projekt bol tiež vo veľkej 
miere zviditeľnený na medzinárodných fórach, napríklad na výročnom Celosveto ­
vom fóre pre migráciu a rozvoj.
80 
Preskúmali sme vzorku projektov realizovaných v rámci pilotnej iniciatívy JMDI 
na základe výzvy na predkladanie návrhov. Výsledky boli rôzne: ciele boli často 
príliš ambiciózne alebo spojenie medzi migráciou a rozvojom bolo nejasné a nie 
všetky projekty boli trvalo udržateľné. V rámci jedného projektu v Maroku ženy 
z regiónu s vysokou mierou vysťahovalectva založili družstvá a dokázali vytvoriť 
udržateľné príjmové činnosti (napr. predaj korenín, vedenie cukrárne) a osvojili si 
základné zručnosti čítania a písania. Družstvá sa mali zakladať s úzkou a aktívnou 
účasťou marockej diaspóry v Taliansku. Hoci boli družstvá založené, marocká 
diaspóra v Taliansku sa do procesu príliš nezapojila.30 Hodnotenie spoločnej 
iniciatívy EK – OSN v oblasti 
migrácie a rozvoja, IBF 
International Consulting, 2011.
41
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
81 
Projekty, ktoré sme skúmali, mali obmedzený vplyv a životaschopnosť a týkali sa 
viac rozvoja ako migrácie. Projekty, ktoré sme boli skontrolovať na mieste v Ma ­
roku, Gruzínsku a Alžírsku, zapájali účastníkov len v miestnom meradle a týkali 
sa veľmi malého počtu ľudí. Vzhľadom na všeobecný cieľ JMDI určovať najlepšie 
postupy bol vplyv rozširovania vo veľkom meradle nevyhnutne obmedzený.
Opatrenia na podporu návratu a readmisií: obmedzený 
dosah a nerovnaká podpora od krajín mimo EÚ
82 
Politika EÚ v oblasti readmisie neregulárnych migrantov bola zavedená prostred ­
níctvom Amsterdamskej zmluvy v roku 1999, ktorá Únii poskytla plnú moc viesť 
rokovania o readmisných dohodách s nečlenskými štátmi a uzatvárať tieto doho ­
dy. Tieto dohody majú podobu dohôd o spolupráci, ktoré krajine pôvodu alebo 
tranzitu uľahčujú vydávanie laissez-passer  pre štátnych príslušníkov krajín mimo 
EÚ, ktorí nemajú pas a prechádzajú procesom odsunu. Táto politika bola formál ­
ne schválená smernicou o návrate z roku 200831.
83 
Európska únia uzavrela 17 readmisných dohôd vrátane piatich dohôd s krajinami 
európskeho susedstva. Rôzne členské štáty navyše podpísali dvojstranné zmlu ­
vy s krajinami mimo EÚ. Napríklad Gruzínsko má aj readmisnú dohodu s EÚ, ako 
aj niekoľko bilaterálnych readmisných dohôd s členskými štátmi.  
84 
Výdavkové programy EÚ týkajúce sa návratov a readmisie zabezpečovali služby 
pre migrantov, ktorých čaká dobrovoľný alebo nútený návrat. Pomoc sa posky ­
tovala v súvislosti s profesijnou integráciou a odbornou prípravou, so začínaním 
podnikania a zdravotníckou starostlivosťou. Programy tiež pomáhali verejným 
správam zaobchádzať s navrátilcami a migrantmi, ktorí boli prijatí späť, a to 
prostredníctvom štúdií, výmen a pomoci pri organizácii kampaní na zvýšenie 
informovanosti o rizikách nelegálneho prisťahovalectva a obchodovania s ľuďmi.31 Smernica Európskeho 
parlamentu a Rady 2008/115/
ES zo 16. decembra 2008 
o spoločných normách 
a postupoch členských štátov 
na účely návratu štátnych 
príslušníkov tretích krajín, ktorí 
sa neoprávnene zdržiavajú 
na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 
24.12.2008, s. 98).
42
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
85 
Z 23 projektov, ktoré skúmal Dvor audítorov, päť projektov súviselo s readmisiou 
a ich hodnota dosiahla spolu 20,50 mil. EUR. Táto suma bola rozdelená medzi 
nástroj európskeho susedstva a partnerstva (16,31 mil. EUR) a tematický program 
v oblasti migrácie a azylu (4,19 mil. EUR). Projekty boli často pomerne malé a ich 
výsledky a účinnosť bývajú obmedzené (pozri rámček 9 ).Rámček 9Projekt readmisie v Gruzínsku
Podpora pre vracajúcich sa/repatriovaných gruzínskych migrantov a plnenie readmisných dohôd EÚ 
s Gruzínskom
Účelom tohto projektu (v hodnote 3 mil. EUR) bolo posilniť vládne kapacity riadenia vracajúcich sa/repatrio ­
vaných migrantov, pomôcť s hospodárskou a so sociálnou reintegráciou gruzínskych štátnych príslušníkov 
a vytvoriť informačnú kampaň.
Projekt prispel k vypracovaniu národnej stratégie a právnych predpisov o migrácii. Boli zriadené dve strediská 
pre profesijné poradenstvo a zamestnávanie s cieľom pomôcť s reintegráciou navrátilcov. V čase auditu však 
nebolo isté, či tieto strediská budú naďalej fungovať aj po ukončení projektu, pretože ďalšie finančné pro ­
striedky mali prísť z EÚ, a to prostredníctvom Medzinárodnej organizácie pre migráciu (IOM), a nie z miestnych 
zdrojov.
Plánovalo sa, že zo služby sprostredkovania práce bude mať úžitok 700 ľudí; nakoniec pomohla 423 ľuďom, 
z ktorých 119 našlo prácu, a odhadom 83 ľudí na konci projektu stále pracovalo.
Posledným opatrením bolo zabezpečenie dočasného ubytovania pre 180 ľudí. Túto podporu využilo len tri ­
násť ľudí.
Pomoc s ustanovením efektívneho systému na riadenie readmisie v troch kaukazských štátoch
Účelom tohto projektu (v hodnote 1,5 mil. EUR) bolo pomôcť ustanoviť efektívny systém na riadenie readmisie 
v Arménsku, Azerbajdžane a Gruzínsku. Dvadsať percent nákladov na projekt niesli členské štáty EÚ. Činnosti 
v rámci projektu zahŕňali program posilnenia kapacít a študijné návštevy v niekoľkých členských štátoch EÚ 
(na študijných návštevách sa zúčastnilo deväť úradníkov), zatiaľ čo 110 cudzích štátnych príslušníkov s poby ­
tom v Gruzínsku využilo pomoc na dobrovoľný návrat. V rámci projektu sa na internete vytvoril elektronický 
systém správy prípadov readmisie, v ktorom členské štáty môžu registrovať a spracúvať žiadosti o readmisiu. 
Niekoľko členských štátov sa v roku 2014 prihlásilo do systému, hoci bolo stále príliš skoro na číselné vyhod ­
notenie akéhokoľvek výsledného zvýšenia efektívnosti.
43
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
86 
Dosiahnuté výsledky kontrolovaných projektov boli obmedzené z týchto 
dôvodov:
a) Politika readmisie sa v niektorých partnerských krajinách mylne vníma ako 
súčasť bezpečnostnej politiky EÚ. Často sa vníma ako výmenný obchod 
za zjednodušenie vízového režimu vo východných štátoch alebo za obchod ­
né dohody s vládami južných štátov.
b) Členské štáty nepripravujú účinne migrantov žijúcich v EÚ na návrat do ich 
pôvodnej krajiny32.
c) Na záver, mnoho migrantov, ktorí sa vrátili, si nie sú vedomí, že na ich read ­
misiu je k dispozícii pomoc, a problémy pri reintegrácii, s ktorými sa môžu 
stretnúť, majú za následok vysokú úroveň opätovnej emigrácie33.
Ochrana ľudských práv: zahrnutá do kontrolovaných 
projektov, no nie vždy sa vykonávala
87 
V mnohých dokumentoch sa uvádzal záväzok dodržiavať ľudské práva, okrem 
iných aj v oznámení, ktoré Komisia vydala po Arabskej jari34. Vo svojej prvej sprá ­
ve o globálnom prístupe k migrácii a mobilite Komisia poznamenala, že vytvára ­
nie partnerstiev v oblasti mobility závisí od lepšej rovnováhy medzi tematickými 
prioritami; konkrétne je potrebné klásť väčší dôraz na „legálnu migráciu, ľudské 
práva a ochranu utečencov“35. Pri prijímaní správy Rada tieto závery zopakovala.
88 
Zistili sme, že väčšina kontrolovaných projektov sa vo svojich cieľoch priamo 
či nepriamo zaoberala ľudskými právami. Napríklad podpora práv migrantov 
v Maroku a Alžírsku a výstavba azylových zariadení pre migrantov podľa me ­
dzinárodných noriem v ukrajinskom programe týkajúcom sa readmisií. V praxi 
sa však, napríklad v prípade ukrajinských azylových zariadení, nepočítalo s od ­
bornou prípravou, ktorá by pomohla orgánom prevádzkujúcim tieto zariadenia 
vyhovieť medzinárodným normám v oblasti ľudských práv. Zaobchádzanie 
s migrantmi, žiadateľmi o azyl a utečencami na Ukrajine opakovane kritizovali 
medzinárodné organizácie a občianska spoločnosť.32 Picard, E., a Greco Tonegutti, 
R.: Study on the results of 
concrete migration and 
development projects 
financed from the Aeneas and 
TPMA programmes (Štúdia 
o výsledkoch konkrétnych 
projektov v oblasti migrácie 
a rozvoja financovaných 
z programov Aeneas a TPMA). 
Október 2014, http://
ec.europa.eu/europeaid/sites/
devco/files/
study ­migration ­and ­
development ­20141031_
en.pdf .
33 Podľa uverejnenej štúdie 
o projekte CARIM ­East je 40 % 
navrátilcov rozhodnutých 
opätovne emigrovať z dôvodu 
ťažkostí, ktorým čelia 
pri repatriácii. Mirian 
Tuchašvili: The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia 
(Demografický a hospodársky 
rámec cirkulujúcej migrácie 
v Gruzínsku), CARIM ­East, 
vysvetľujúca poznámka 12/89.
34 KOM(2011) 303 final 
z 25. mája 2011 „Nová reakcia 
na meniace sa susedstvo“.
35 KOM(2014) 96 final.
44
Nedostatky poznačili účinnosť vonkajších výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
89 
Projekt SaharaMed, ktorý bol financovaný 10 mil. EUR na zvýšenie kapacity 
pri riešení nelegálneho prisťahovalectva a pri bránení neregulárnym prisťaho ­
valcom vstúpiť do oblasti Stredozemia a pri ich zadržiavaní, neobsahoval žiadne 
preventívne opatrenia ako záruku dodržiavania práv migrantov, či už prostred ­
níctvom činností, alebo nákupu vybavenia. Pri posúdení rizika sa nemyslelo 
na systém reakcie na porušovanie ľudských práv. Keď koncom roka 2012 Európsky 
parlament vyzval na vytvorenie účinných mechanizmov monitorovania ochrany 
ľudských práv36, projektový manažér zareagoval tým, že prizval taliansku MVO, 
aby zlepšila kapacitu líbyjských orgánov zabezpečovať ochranu. V mnohých 
správach sa spomínal veľký počet prípadov porušovania ľudských práv v zariade ­
niach na zadržiavanie utečencov a líbyjské orgány odmietli pomoc MVO, napriek 
existencii formálnej dohody37. Samotná mimovládna organizácia navrhla, aby sa 
projekt SaharaMed v roku 2013 ukončil, a tak bol náležite pozastavený. V roku 
2014 projekt doplnili dva ďalšie projekty zameriavajúce sa na ochranu a dodržia ­
vanie ľudských práv migrantov v Líbyi38.36 Uznesenie Európskeho 
parlamentu 
z 22. novembra 2012 o situácii 
migrantov v Líbyi 
[2012/2879(RSP)].
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya ­refugees­ asylum ­
seekers ­and­migrants ­held ­
indefinitely ­deplorable ­
conditions ­2013 ­06­20; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya ­whipped ­beaten ­and­
hung ­trees .
38 „Ochrana zraniteľného 
obyvateľstva v Líbyi“ (5 mil. 
EUR) a „Podpora pre azylový 
systém a riadenie migrácie 
v Líbyi založená na právach“ 
(10 mil. EUR).
45
 Zložitá koordinácia niekoľkých partnerov 
na rôznych úrovniach
90 
Veľmi veľa partnerov v EÚ, členských štátoch a krajinách mimo EÚ zohráva istú 
úlohu v riadení migračnej politiky. Niekoľko riaditeľstiev a útvarov Komisie 
(vrátane GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj, GR pre migráciu a vnútorné 
záležitosti a celkom nedávno GR pre európsku susedskú politiku a rokovania 
o rozšírení, ako aj ESVČ) nadviazalo partnerstvá s členskými štátmi a krajinami 
mimo EÚ, ktorých očakávania sa môžu líšiť.
Zložitosť správy
91 
Organizačná schéma vykonávania migračnej politiky v inštitúciách EÚ (pozri 
prílohu V ) bola komplexná. Nedostatky existujú v prípade spojení medzi hlav ­
nými partnermi – medzi riaditeľstvami a útvarmi Komisie, ako aj medzi Komisiou 
v Bruseli a jej delegáciami.
92 
Potrebu zlepšiť vnútornú koordináciu medzi kľúčovými útvarmi Komisie  
(najmä medzi GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a GR pre migráciu a vnú ­
torné záležitosti, dvoma hlavnými partnerskými generálnymi riaditeľstvami) často 
opakovane pripomína Rada, Komisia a niekoľko pracovných skupín.
93 
Napriek snahe Komisie riadiť migráciu v rozličných oblastiach politiky a v jej 
útvaroch (rozvojová spolupráca, susedská politika, rozšírenie a zahraničné veci 
a vnútorné záležitosti), neexistovala realizovateľná stratégia ani mechanizmus 
na zabezpečenie koordinácie jednotlivých oblastí politiky, finančných prostried ­
kov ani generálnych riaditeľstiev.
94 
Financovanie pre GPMM je dôležitou súčasťou jeho úspešného vykonania. 
Členské štáty môžu k jeho financovaniu prispieť priamo, preto je dôležitý účinný 
koordinačný mechanizmus. Na úrovni GPMM však neexistoval prehľad financo ­
vania, v ktorom by sa definovalo, kto čo financuje a ako sa prideľujú finančné 
prostriedky.
46
Zložitá koordinácia niekoľkých partnerov na rôznych 
úrovniach
95 
Dvor audítorov berie na vedomie nedávnu vnútornú reorganizáciu v Komisii 
(napr. vytvorenie kolégií komisárov na zlepšenie koordinácie).
96 
Na vnútornej úrovni bola koordinácia medzi GR pre medzinárodnú spoluprácu 
a rozvoj a GR pre migráciu a vnútorné záležitosti posilnená, a to najmä vďaka 
prítomnosti zamestnancov druhého generálneho riaditeľstva so skúsenosťami 
v oblasti rozvoja a zamestnancov GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj 
so skúsenosťami v oblasti vnútorných záležitostí. Teraz medzi nimi existuje väčšie 
pochopenie spoločných záujmov činnosti EÚ v oblastiach migrácie a rozvoja.
97 
ESVČ, ktorá začala fungovať v období 2010/2011, nebola v kontrolovanom období 
schopná v plnej miere zastávať svoju úlohu, napriek tomu, že Rada zdôraznila 
potrebu (vyjadrenú v GPMM) viac priblížiť vnútornú a vonkajšiu dimenziu migrač ­
nej politiky EÚ. Čiastočným vysvetlením bola absencia dostatočných tematických 
znalostí ESVČ v oblastiach, kam patrí migračná a azylová politika – Dvor audítorov 
tento nedostatok identifikoval v osobitnej správe uverejnenej v roku 201439.
98 
Nedostatočná koordinácia medzi Komisiou v Bruseli a delegáciami EÚ v partner ­
ských krajinách viedla k neúčinnosti. Malo negatívny dosah, že delegácie neboli 
dostatočne zapojené do plánovania, vzhľadom na to, že v prípade mnohých kon ­
trolovaných projektov sa zistilo, že im chýba skutočné porozumenie očakávaniam 
a špecifickej situácii partnerskej krajiny.
99 
Do určitej miery za tieto nedostatky zodpovedala Komisia v Bruseli, pretože 
neposkytla delegáciám požadované informácie, najmä v prípade projektov 
týkajúcich sa viacerých krajín. Zistili sme, že príslušné delegácie neboli vždy infor ­
mované o tejto skutočnosti. Komisia zanedbala aj následnú kontrolu odporúčaní 
externých hodnotiteľov týkajúcich sa celkového zhromažďovania osvedčených 
postupov, ktoré boli zistené v rámci miestneho vykonávania projektov.39 Osobitná správa č. 11/2014 
„Zriadenie Európskej služby 
pre vonkajšiu činnosť“ ( http://
eca.europa.eu ).
47
Zložitá koordinácia niekoľkých partnerov na rôznych 
úrovniach
100  
Nedostatočná koordinácia preto viedla k strate informácií a zdvojovaniu úsilia. 
Napríklad účinnosť projektu bola ohrozená, keď sa zbytočne zopakovali štúdie, 
ktoré už existujú.
Partnerstvá v oblasti mobility: potreba objasniť 
koordináciu
101  
Partnerstvá v oblasti mobility sa vytvárajú na základe štandardného modelu, 
ktorý sa líši podľa príslušných potrieb, záujmov a kapacity partnerskej krajiny 
a EÚ. Rokovania o partnerstvách v oblasti mobility a ich vykonávanie monitorujú 
(na strategickej/politickej úrovni) pracovné skupiny na vysokej úrovni pre oblasť 
azylu a migrácie. Technickejšie a prevádzkové aspekty vykonávania okrem toho 
monitoruje expertná skupina zložená zo zástupcov členských štátov, príslušných 
riaditeľstiev Komisie (GR pre migráciu a vnútorné záležitosti, GR pre medzinárod ­
nú spoluprácu a rozvoj a GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšíre ­
ní), ESVČ a príslušných agentúr EÚ.
102  
Koordinácia je naďalej nevyhnutná na zabezpečenie, napríklad aby členské štáty 
riadne aktualizovali hodnotiace tabuľky pre partnerstvo a pravidelne si ich vy ­
mieňali a aby informovali Frontex o dvojstranných projektoch s cieľom vyhnúť sa 
zdvojeniu.
Výhľad do budúcnosti
103  
Nový viacročný finančný rámec (2014 – 2020) a začiatok nového funkčného 
obdobia Komisie na konci roku 2014 otvorili príležitosť na zlepšenie koordinácie 
vonkajšej politiky Únie v oblasti migrácie. Migrácia sa pre novú Komisiu uznáva 
ako priorita a jednému komisárovi bola zverená osobitná zodpovednosť za túto 
oblasť. V európskej migračnej agende, ktorú uverejnila Komisia v máji 2015, sa 
určujú „štyri piliere na lepšie riadenie migrácie“ a obsahuje požiadavku na „pev ­
nejšiu súdržnosť medzi jednotlivými politickými oblasťami, kam patrí napríklad 
rozvojová spolupráca, obchod, zamestnanosť, zahraničná politika a vnútorné 
veci“. Lepšia spolupráca s krajinami pôvodu a tranzitu, ktorú podporia delegácie 
EÚ s aktívnejšou úlohou, pomôže zlepšiť monitorovanie readmisií. Komisia tiež 
požaduje dôraznejšie opatrenia na spojenie migračnej a rozvojovej politiky zvý ­
šením prínosov v oblasti rozvoja pre krajiny pôvodu.
48
 Závery a odporúčania
Záver 1 – Vonkajšie výdavky EÚ na migráciu sa spravovali 
v súlade so širokou škálou politických cieľov, ktoré neboli 
dostatočne rozdelené na operačné ciele podporené 
ukazovateľmi výsledkov. Monitorovanie a hodnotenie treba 
ešte zlepšiť.
a) Vonkajšia politika v oblasti migrácie sa vykonávala prostredníctvom viacerých 
výdavkových nástrojov, z ktorých každý má svoje vlastné ciele. Ciele neboli 
navzájom prepojené a nástroje neposkytovali žiadnu jasnú stratégiu, ktorou 
by sa určila miera ich príspevku. Takto nie je jasné, čo mali dosiahnuť na úrov ­
ni EÚ (pozri body 27 až 31).
b) Samotné všeobecné ciele tematického programu neboli rozdelené na ope ­
račné ciele prispôsobené potrebám partnerských krajín. Ukazovatele použité 
na monitorovanie sa týkali len niekoľkých cieľov a neboli vo vzájomnom 
súlade; ukazovatele sa tiež časom menili a neboli pozorne monitorované; 
číselných údajov bolo málo a vo všeobecnosti neboli spoľahlivé. Existovali 
nezrovnalosti medzi ukazovateľmi používanými na rôznych úrovniach politiky 
(strategický rámec, rozpočet a výročná správa o činnosti) a medzi týmito 
ukazovateľmi a ukazovateľmi vymedzenými na úrovni projektov (pozri body 
32 až 47).
c) Neexistovala žiadna matica na usúvzťažnenie cieľov a ukazovateľov na všet ­
kých úrovniach (od jednotlivých projektov po výročnú správu o činnosti) 
pre všetky výdavkové nástroje. Výsledky politiky preto nebolo možné moni ­
torovať ani ich správne oznámiť komplexným a koordinovaným spôsobom 
(pozri body 49 až 51).
d) Z dôvodu nedostatkov v informačných systémoch Komisie nebolo možné 
určiť, do akej miery sa finančné prostriedky EÚ prideľovali (prostredníctvom 
TPMA) na hlavné priority krajín európskeho susedstva. Bez kvantitatívneho 
posúdenia prioritných potrieb nebolo možné posúdiť, či aktuálne úrovne 
podpory v krajinách európskeho susedstva boli primerané alebo nie (pozri 
body 52 až 56).
e) Vonkajšie výdavky na migráciu v krajinách európskeho susedstva charakteri ­
zovala veľká tematická a geografická rôznorodosť. Tým sa obmedzila účin ­
nosť tak, že sa znemožnilo zhromaždiť rozhodujúce množstvo finančných 
prostriedkov, ktoré boli určené na skutočné potreby v prioritných regiónoch 
(pozri body 58 až 65).
49 Závery a odporúčania 
Odporúčanie 1 – Vyjasniť ciele, vytvoriť, rozšíriť a zlepšiť 
rámec merania výkonnosti a zamerať dostupné finančné 
zdroje na jasne definované a vyčíslené cieľové priority
Komisia by mala stanoviť jasné a konkrétne ciele politík, ktoré by sa dosahovali 
prostredníctvom jasného súboru výdavkových nástrojov EÚ. Na zvýšenie vplyvu 
by mala prideliť zdroje na činnosti a zemepisné oblasti v súlade so zrozumiteľne 
vymedzenými a vyčíslenými prioritami. Rozpočet a riadenie projektov by mali byť 
dostatočne pružné na prispôsobenie situáciám, keď dôjde k rýchlej zmene. Komi ­
sia by mala zabezpečiť, aby ukazovatele výsledkov, merateľné ciele a východiská 
boli vymedzené na úrovni projektov na základe vykonávaných činností. Ukazova ­
tele by mali časom ostať stabilné a mali by byť porovnateľné a kvantitatívne úda ­
je by sa mali zbierať systematicky. Mala by sa vypracovať matica na usúvzťažne ­
nie cieľov a ukazovateľov na všetkých úrovniach a pre všetky výdavkové nástroje 
EÚ, aby výsledky politiky mohli byť správne vyjadrené a oznámené komplexným 
a koordinovaným spôsobom.
Odporúčanie 2 – Vytvoriť v informačných systémoch Komisie 
vhodný systém kódov
Komisia by sa mala zaoberať zavedením primeraného systému kódov pre von ­
kajšie činnosti v oblasti migrácie alebo vypracovať vhodnú metodiku, aby bolo 
možné získať komplexnejší prehľad o výdavkoch na migráciu s cieľom určiť a mo ­
nitorovať výdavky EÚ (podľa typu a miesta) v tejto oblasti a doplniť systém kódov 
OECD DAC.
Záver 2 – Nedostatky poznačili účinnosť výdavkov EÚ 
na migráciu (TPMA a ENPI) v krajinách južného Stredozemia 
a Východného partnerstva
a) Výsledky projektov sa často pre ambiciózne alebo príliš všeobecné ciele ne ­
dali merať. Ukazovatele výsledkov mali často podobu ukazovateľov výstupov, 
a preto sa neuvádzalo, či boli ciele dosiahnuté (pozri body 67 až 72).
b) Cieľ posilniť vzťah medzi migráciou a rozvojom bol čiastočne zrealizovaný. 
Usudzujúc z preskúmaných projektov bol príspevok migrantov vracajúcich sa 
do domovskej krajiny malý (pozri body 75 až 81).
50 Závery a odporúčania 
c) Projekty zamerané na umožnenie návratu a readmisií mali obmedzené 
výsledky, hlavne preto, že súvisiaca politika sa v niektorých partnerských 
krajinách mylne vnímala ako súčasť bezpečnostnej politiky EÚ, a preto bolo 
pre tieto krajiny ťažké akceptovať ich. Okrem toho členské štáty nepripravujú 
účinne migrantov na ich návrat domov (pozri body 82 až 86).
d) Ciele väčšiny kontrolovaných projektov obsahovali teoretický záväzok do ­
držiavať ľudské práva, zistili sme však niekoľko prípadov, keď tento záväzok 
nemal oporu v praxi (pozri body 87 až 89).
Odporúčanie 3 – Zlepšiť prípravu a výber projektov
Komisia by mala zlepšiť počiatočné plánovanie projektov tým, že bude vyžadovať 
relevantné, dosiahnuteľné a merateľné ciele (a že zabezpečí, aby boli tieto po ­
žiadavky zreteľne zakotvené do šablón zmlúv a do usmernení a aby sa následne 
uplatňovali). Projektové ukazovatele by mali obsahovať ukazovatele výsledkov.
Odporúčanie 4 – Ďalšie upevnenie spojenia medzi rozvojom 
a migráciou
Komisia by mala podrobnejšie vysvetliť svoj prístup, aby zabezpečila, že migrácia 
pozitívne ovplyvní rozvoj. Mala by sa postarať o to, že v programoch a projektoch 
sa bude klásť väčší dôraz na migráciu, a mala by požadovať, aby sa stanovilo, 
ktoré politiky sú nevyhnutné na vytvorenie pozitívnych vplyvov.
Záver 3 – Koordinácia vonkajších výdavkov EÚ na migráciu 
(TPMA a ENPI) medzi zúčastnenými stranami na rôznych 
úrovniach bola zložitá.
Komplexné mechanizmy riadenia oslabujú koordináciu medzi orgánmi EÚ 
na všetkých úrovniach. Najmä medzi generálnymi riaditeľstvami a medzi Komi ­
siou v Bruseli a delegáciami EÚ v partnerských krajinách. Napriek súčasným inicia ­
tívam v tejto oblasti je potrebná ďalšia racionalizácia. Na úrovni GPMM neexis ­
toval prehľad financovania, v ktorom by sa konkretizovalo, čo financuje Komisia 
a čo členské štáty (pozri body 91 až 100).
51 Závery a odporúčania 
Odporúčanie 5 – Vnútorný a vonkajší dialóg na zvýšenie 
koordinácie
Komisia a ESVČ by mali posilniť kapacity delegácií EÚ ohľadom migrácie. Komisia 
by sa mala snažiť vypracovať prehľad toho, kto financuje čo v rámci GPMM.
Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 
25. februára 2016.
 Za Dvor audítorov
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 predseda

52
 Prílohy
Partnerstvá v oblasti mobility uzatvorené medzi EÚ, členskými štátmi EÚ a krajinami 
mimo EÚ
Kapverdy Moldavsko Gruzínsko Arménsko Maroko Azerbajdžan Tunisko Jordánsko
Rok 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
EÚ X X X X X X X X 8
Francúzsko X X X X X X X X 8
Nemecko X X X X X X 6
Taliansko X X X X X X 6
Poľsko X X X X X X 6
Švédsko X X X X X X 6
Belgicko X X X X 4
Bulharsko X X X X 4
Česká republika X X X X 4
Holandsko X X X X 4
Portugalsko X X X X 4
Rumunsko X X X X 4
Španielsko X X X X 4
Dánsko X X X 3
Grécko X X X 3
Litva X X X 3
Spojené 
kráľovstvoX X X 3
Cyprus X X 2
Maďarsko X X 2
Slovensko X X 2
Slovinsko X X 2
Estónsko X 1
Lotyšsko X 1
Luxembursko X 1
Rakúsko 0
Chorvátsko 0
Fínsko 0
Írsko 0
Malta 0
Členské štáty 
spolu4 15 16 10 9 8 10 11Príloha I
53 Prílohy 
Sumy, ktoré boli vyčlenené, na ktoré boli uzatvorené zmluvy a ktoré boli uhradené 
v rámci vonkajšieho rozmeru migračnej politiky v období 2007 – 2013 (mil. EUR)
Rozpočtové záväzky Zmluvy podľa hodnoty Počet zmlúv Platby
TPMA 379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
DCI (bez TPMA) 190 64
ERF 156 27
EIDHR 7 43
IFS 5 4
IPA 309 76
SPOLU 1 418 534 304,30
Údaje nie sú k dispozíciiPríloha II
54 Prílohy 
Výdavky na vonkajšiu migračnú politiku: viaceré výdavkové nástroje EÚ, každý 
s vlastnými cieľmi a stratégiami
 Nástroj financovania rozvojovej spolupráce (1. DCI – TPMA, 2. DCI – ostatné) : v príslušnom nariadení sa 
stanovujú základné a všeobecné ciele, uvádzajú sa ciele geografických a tematických programov a sledujú 
ciele stanovené v iných politických dokumentoch alebo vo vonkajších dokumentoch (miléniové rozvojové 
ciele a ciele schválené Organizáciou Spojených národov a inými medzinárodnými organizáciami). Vykonáva 
sa vo všetkých krajinách mimo EÚ s výnimkou krajín, ktoré sú oprávnené na príjem predvstupovej pomoci. 
Nástroj sa v prípade geografických programov nevzťahuje na krajiny, ktoré sú oprávnené využívať prostried ­
ky z Európskeho rozvojového fondu, nástroja európskeho susedstva alebo nástroja predvstupovej pomoci, 
rovnako sa nevzťahuje ani na signatárske štáty partnerstva AKT – EÚ (s výnimkou Juhoafrickej republiky).
3. V  nástroji európskeho susedstva a partnerstva , ktorý čiastočne zahŕňa migráciu, ako takom sa nevyme ­
dzujú ciele politiky. V príslušnom nariadení sa spomínalo stanovenie prvoradých cieľov v strategických doku ­
mentoch krajiny alebo regiónu, ktoré prijme Komisia. Ak sa EÚ s príslušnou krajinou nedohodla na žiadnych 
konkrétnych cieľoch, plniť sa budú ciele politiky EÚ (neuvádza sa však, o ktoré ciele ide).
4. Európsky rozvojový fond : ustanovenia Európskeho rozvojového fondu sú podobné ustanoveniam nástroja 
financovania rozvojovej spolupráce, uplatňuje sa však v iných krajinách, a to v 78 afrických, karibských a ti ­
chomorských krajinách (krajinách AKT). ERF sa preto nevyužíva v krajinách európskeho susedstva, môže sa 
však použiť napríklad na podporu migrantov vracajúcich sa z krajín európskeho susedstva.
5. Nástroj stability  je určený na riešenie hlavných rizík a hrozieb pre politickú bezpečnosť a rozvoj. V nariadení 
sa vymedzujú dva všeobecné ciele. Konkrétne ciele sa stanovujú v dokumentoch o stratégii viacerých krajín, 
tematických strategických plánoch a viacročných orientačných programoch.Príloha III
55 Prílohy 
6. Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva  je zameraný na upevnenie demokracie v krajinách mimo 
EÚ a posilnenie dodržiavania ľudských práv. V nariadení sa stanovujú tri všeobecné ciele, pričom konkrétne 
ciele sa vymedzia v strategických dokumentoch, ktoré Komisia používa aj na stanovenie cieľov ročných akč ­
ných programov.
7. Nástroj predvstupovej pomoci  poskytuje ôsmim krajinám zapojeným do procesu rozširovania finančnú 
a technickú pomoc počas prístupového procesu. V nariadení sa stanovujú všeobecné ciele, pričom konkrét ­
ne ciele sa vymedzia v rámci viacročných a ročných programov a v iných cieľoch spojených s konkrétnymi 
prvkami, ako je cezhraničná spolupráca. V krajinách južného Stredozemia a Východného partnerstva sa preto 
IPA nevyužíva.Príloha III
56 Prílohy 
Prehľad kontrolovaných projektov
Nástroj 
financovaniaZmluvný rokTrvanie  
(mesiace)NázovFinancovanie EÚ  
(EUR)
Globálne
TPMA 2007 55 Spoločná iniciatíva v oblasti migrácie a rozvoja 15 000  000
Východné susedstvo
ENPI 2008 45 Integrované riadenie hraníc na Zakaukazsku (SCIBM) 6 000  000
ENPI 2009 71 Pomoc týkajúca sa readmisie a podporné opatrenia EUBAM14 864 050
ENPI 2009 42Podpora uplatňovania migračnej a rozvojovej zložky partnerstva 
medzi EÚ a Moldavskom v oblasti mobility1 999 734
TPMA 2010 36Efektívne riadenie pracovnej migrácie a jej rozmerov týkajúcich sa 
kvalifikácie1 507  501
TPMA 2010 35Podpora reintegrácie vracajúcich sa gruzínskych migrantov a  vyko -
návanie readmisnej dohody medzi EÚ a Gruzínskom3 000  000
ENPI 2011 22 Pomoc týkajúca sa readmisie a podporné opatrenia EUBAM 1 798 941
ENPI 2011 48 Pomoc týkajúca sa readmisie a podporné opatrenia EUBAM 9 532 400
TPMA 2011 35Lepšie riadenie mobility zdravotníckych pracovníkov v Moldavskej 
republike2 000  000
TPMA 2011 23Podpora činností UNHCR vo východnej Európe v kontexte regionál -
nych programov ochrany EÚ – fáza II1 500  000
TPMA 2012 24Podpora ustanovenia efektívnej správy readmisií v Arménsku, 
Azerbajdžane a Gruzínsku1 193 965
TPMA 2013 36Posilnenie potenciálu rozvoja partnerstva EÚ v oblasti mobility 
v Gruzínsku prostredníctvom cielenej cirkulujúcej migrácie a mobi -
lizácie diaspóry878 000Príloha IV
1 Táto suma zahŕňa úpravu projektu vo výške 864 810 EUR, ktorú Dvor audítorov musel preskúmať, aby pochopil celý projekt.
57 Prílohy 
Nástroj 
financovaniaZmluvný rokTrvanie  
(mesiace)NázovFinancovanie EÚ  
(EUR)
Južné susedstvo
TPMA 2008 47Uľahčenie zakladania podnikov v Maroku prostredníctvom mobilizá -
cie marockej diaspóry usídlenej v Európe (FACE-Maroc)1 497 305
TPMA 2008 26Interaktívna mapa trás neregulárnej migrácie a migračných tokov 
v Afrike, na Blízkom východe a v regióne Stredozemia (I-Map)784 789
TPMA 2009 59SaharaMed: Predchádzanie a riadenie vzniku neregulárnych migrač -
ných tokov zo saharskej púšte do k Stredozemnému moru10 000  000
ENPI 2010 44 MEDSTAT III 7 000  000
TPMA 2010 36Alžírsko: Posilnenie ochrany migrantov a kapacít na riadenie  
zmiešaných migračných tokov1 915  916
TPMA 2011 23Podpora činnostiam UNHCR v severnej Afrike v kontexte regionálne -
ho programu ochrany3 631 627
ENPI 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
TPMA 2012 35 Podpora dodržiavania práv subsaharských migrantov v Maroku 1 594 264
TPMA 2012 36Podpora tvorby činností a pracovných miest v Maghrebe – migrácia 
na podporu miestneho rozvoja1 875 000
TPMA 2013 36 Stredozemská sieť Seahorse s členskými štátmi (SP) 4 500  000
TPMA 2013 13Podpora činnostiam UNHCR v severnej Afrike v kontexte regionálne -
ho programu ochrany1 953 000
SPOLU 89 025 292Príloha IV
58 Prílohy 
Mechanizmus vykonávania finančnej pomoci EÚ (vonkajší rozmer migrácie a azylu)Príloha V
Zdroj: Európsky dvor audítorov.Európska rada
FRONTEX EUROPOL ETF EASOGR ECHO GR pre migráciu a vnútorné záležitosti1GR DEVCO GR NEAR2Pracovná skupina
na vysokej úrovni
pre azyl a migráciu (HLWG)
Agentúry EÚRada Európskej únie
ESVČ
Hlava 234 AMIF ERF5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Finančné nástrojeVYSVETLIVKY
SCIFA
Pracovná skupina
pre rozvojovú spoluprácu
(CODEV)
PI6IcSP7Formálne spadá pod GAC
EURÓPSKA SLUŽBA PRE VONKAJŠIU ČINNOSŤ
Európska komisia
1 Bývalé GR HOME. GR HOME zodpovedalo za spravovanie fondov programu „Solidarita a/uni00A0riadenie migračných 
tokov“ v rokoch 2007 – 2013. Išlo o/uni00A0tieto fondy: Fond pre vonkajšie hranice (EBF), Európsky fond pre návrat (RF), 
Európsky fond pre utečencov (EFU) a/uni00A0Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín (EIF). Žiaden z/uni00A0týchto fondov však nemal vonkajšiu zložku pre výdavky v/uni00A0tretích krajinách na rozdiel od ich následníckych fondov na obdobie rokov 2014 – 2020, Fond pre azyl, migráciu a/uni00A0integráciu (AMIF) a/uni00A0Fond pre vnútornú bezpečnosť (ISF). 
2 GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení  (bývalé GR ELARG).3 Spoločný program v/uni00A0oblasti migrácie a/uni00A0mobility.4 Humanitárna pomoc a/uni00A0civilná ochrana.5 Netýka sa krajín európskeho susedstva.6 Nástroje partnerstva.7 Nástroj na podporu stability a/uni00A0mieru (predtým Nástroj stability (IFS)).8 Migračná a/uni00A0azylová zložka programu „Celosvetové verejné statky a/uni00A0problémy“ (2014 – 2020).Po roku 2014
EBF2007 – 2013
RF EFU EIFRada pre 
zahraničné veciRada pre
spravodlivosť
a vnútorné veciRada pre všeobecné 
záležitosti (GAC)Politická
diskusia
Prípravné orgány Rady a pracovné skupiny Vytvára integrovanú stratégiu pre 
spoluprácu EÚ s tretími krajinami v oblasti 
migrácie a azylu
 Pripravuje závery a/uni00A0odporúčania Rady
o/uni00A0príčinách a/uni00A0následkoch migračnej
a/uni00A0azylovej politiky Pomáha výboru COREPER v/uni00A0súvislosti s/uni00A0právnymi, 
horizontálnymi a/uni00A0so strategickými záležitosťami
v/uni00A0oblasti migrácie a/uni00A0azylu a/uni00A0hraníc
 Pripravuje polročnú správu o/uni00A0 „opatreniach EÚ
v/uni00A0oblasti migračných tlakov“Iné
(napr. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁcké pracovné 
skupinyManagement of /f_inancial instruments
Zasadá v/uni00A0správnej radeZúčastňuje sa na schôdzach
Hierarchický vzťah
 Humanitárna pomoc pre utečencov a/uni00A0osoby 
vysídlené v/uni00A0rámci krajiny Hlavný autor oznámení Komisie o/uni00A0migračnej 
politike
 Hlavný zástupca Komisie v/uni00A0HLWG Rokuje o/uni00A0zjednodušení vízového režimu, readmisii
a/uni00A0partnerstvách v/uni00A0oblasti mobility, programoch CAMM
3
 Vedie dvojstranný a/uni00A0regionálny dialóg o/uni00A0migrácii Spoluhodnotiteľ výziev na predkladanie návrhov 
TPMA Hlavný autor oznámení Komisie o/uni00A0rozvojovej 
politike
 Tvorí programy rozvojovej pomoci pre krajiny mimo 
EÚ na geografickom, ako aj tematickom základe
 Riadi, dozerá nad vykonávaním pomoci Zodpovedá za európsku susedskú politiku Koncom roka 2014 boli riaditeľstvá susedskej 
politiky pre východ a/uni00A0juh súčasťou GR DEVCO
 Od konca roku 2014 GR NEAR prevzalo riadenie 
nástroja európskeho susedstva od GR DEVCOÚTVAR PRE NÁSTROJE ZAHRANIČNEJ 
POLITIKY
(FPI)
 Uľahčuje členským štátom EÚ 
výmenu informácií
o/uni00A0krajinách pôvodu
 Podporuje členské štáty EÚ, 
ktoré sú pod mimoriadnym tlakom, prostredníctvom systému včasného varovania
 Prispieva k/uni00A0uplatňovaniu 
spoločného európskeho azylového systému Uľahčuje a/uni00A0zlepšuje 
uplatňovanie opatrení EÚv/uni00A0oblasti riadenia hraníca/uni00A0koordinuje činnosti 
členských štátov EÚ pri 
vykonávaní týchto opatrení
 Analýzy rizík
 Operačná pomoc členským 
štátom EÚ a/uni00A0krajinám mimo 
EÚ (17) Poskytuje partnerským 
krajinám podporu v/uni00A0oblasti legálnej migrácie, predovšetkým v oblasti 
zamestnanosti a/uni00A0kvalifikácie 
(GR EAC tiež zasadá v/uni00A0správnej rade; GR Home má štatút 
pozorovateľa) Hodnotenie hrozieb 
organizovanej trestnej 
činnosti (OCTA)
 Strategické dohody
s/uni00A0krajinami mimo EÚ
TPMA/
GPGC8 Zodpovedá za operačné výdavky v/uni00A0rámci 
vonkajšej činnosti EÚ vrátane migrácie a/uni00A0azylu Prispieva k vytváraniu politiky EÚ a konkrétnym opatreniam v rámci vonkajšej dimenzie v oblasti migrácie.
 Prispieva ku koordinácii vonkajšej a vnútornej dimenzie migračnej politiky EÚ.
 Podieľa sa na pracovných skupinách Rady SVV, hlavne na HLWG.
59 Prílohy 
Európska rada
FRONTEX EUROPOL ETF EASOGR ECHO GR pre migráciu a vnútorné záležitosti1GR DEVCO GR NEAR2Pracovná skupina
na vysokej úrovni
pre azyl a migráciu (HLWG)
Agentúry EÚRada Európskej únie
ESVČ
Hlava 234 AMIF ERF5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Finančné nástrojeVYSVETLIVKY
SCIFA
Pracovná skupina
pre rozvojovú spoluprácu
(CODEV)
PI6IcSP7Formálne spadá pod GAC
EURÓPSKA SLUŽBA PRE VONKAJŠIU ČINNOSŤ
Európska komisia
1 Bývalé GR HOME. GR HOME zodpovedalo za spravovanie fondov programu „Solidarita a/uni00A0riadenie migračných 
tokov“ v rokoch 2007 – 2013. Išlo o/uni00A0tieto fondy: Fond pre vonkajšie hranice (EBF), Európsky fond pre návrat (RF), 
Európsky fond pre utečencov (EFU) a/uni00A0Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín (EIF). Žiaden z/uni00A0týchto fondov však nemal vonkajšiu zložku pre výdavky v/uni00A0tretích krajinách na rozdiel od ich následníckych fondov na obdobie rokov 2014 – 2020, Fond pre azyl, migráciu a/uni00A0integráciu (AMIF) a/uni00A0Fond pre vnútornú bezpečnosť (ISF). 
2 GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení  (bývalé GR ELARG).3 Spoločný program v/uni00A0oblasti migrácie a/uni00A0mobility.4 Humanitárna pomoc a/uni00A0civilná ochrana.5 Netýka sa krajín európskeho susedstva.6 Nástroje partnerstva.7 Nástroj na podporu stability a/uni00A0mieru (predtým Nástroj stability (IFS)).8 Migračná a/uni00A0azylová zložka programu „Celosvetové verejné statky a/uni00A0problémy“ (2014 – 2020).Po roku 2014
EBF2007 – 2013
RF EFU EIFRada pre 
zahraničné veciRada pre
spravodlivosť
a vnútorné veciRada pre všeobecné 
záležitosti (GAC)Politická
diskusia
Prípravné orgány Rady a pracovné skupiny Vytvára integrovanú stratégiu pre 
spoluprácu EÚ s tretími krajinami v oblasti 
migrácie a azylu
 Pripravuje závery a/uni00A0odporúčania Rady
o/uni00A0príčinách a/uni00A0následkoch migračnej
a/uni00A0azylovej politiky Pomáha výboru COREPER v/uni00A0súvislosti s/uni00A0právnymi, 
horizontálnymi a/uni00A0so strategickými záležitosťami
v/uni00A0oblasti migrácie a/uni00A0azylu a/uni00A0hraníc
 Pripravuje polročnú správu o/uni00A0 „opatreniach EÚ
v/uni00A0oblasti migračných tlakov“Iné
(napr. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁcké pracovné 
skupinyManagement of /f_inancial instruments
Zasadá v/uni00A0správnej radeZúčastňuje sa na schôdzachHierarchický vzťah
 Humanitárna pomoc pre utečencov a/uni00A0osoby 
vysídlené v/uni00A0rámci krajiny Hlavný autor oznámení Komisie o/uni00A0migračnej 
politike
 Hlavný zástupca Komisie v/uni00A0HLWG
 Rokuje o/uni00A0zjednodušení vízového režimu, readmisii
a/uni00A0partnerstvách v/uni00A0oblasti mobility, programoch CAMM
3
 Vedie dvojstranný a/uni00A0regionálny dialóg o/uni00A0migrácii Spoluhodnotiteľ výziev na predkladanie návrhov 
TPMA Hlavný autor oznámení Komisie o/uni00A0rozvojovej 
politike
 Tvorí programy rozvojovej pomoci pre krajiny mimo 
EÚ na geografickom, ako aj tematickom základe
 Riadi, dozerá nad vykonávaním pomoci Zodpovedá za európsku susedskú politiku
 Koncom roka 2014 boli riaditeľstvá susedskej 
politiky pre východ a/uni00A0juh súčasťou GR DEVCO
 Od konca roku 2014 GR NEAR prevzalo riadenie 
nástroja európskeho susedstva od GR DEVCOÚTVAR PRE NÁSTROJE ZAHRANIČNEJ 
POLITIKY
(FPI)
 Uľahčuje členským štátom EÚ 
výmenu informácií
o/uni00A0krajinách pôvodu
 Podporuje členské štáty EÚ, 
ktoré sú pod mimoriadnym tlakom, prostredníctvom systému včasného varovania
 Prispieva k/uni00A0uplatňovaniu 
spoločného európskeho azylového systému Uľahčuje a/uni00A0zlepšuje 
uplatňovanie opatrení EÚv/uni00A0oblasti riadenia hraníca/uni00A0koordinuje činnosti 
členských štátov EÚ pri 
vykonávaní týchto opatrení
 Analýzy rizík
 Operačná pomoc členským 
štátom EÚ a/uni00A0krajinám mimo 
EÚ (17) Poskytuje partnerským 
krajinám podporu v/uni00A0oblasti legálnej migrácie, predovšetkým v oblasti 
zamestnanosti a/uni00A0kvalifikácie 
(GR EAC tiež zasadá v/uni00A0správnej rade; GR Home má štatút 
pozorovateľa) Hodnotenie hrozieb 
organizovanej trestnej 
činnosti (OCTA)
 Strategické dohody
s/uni00A0krajinami mimo EÚ
TPMA/
GPGC8 Zodpovedá za operačné výdavky v/uni00A0rámci 
vonkajšej činnosti EÚ vrátane migrácie a/uni00A0azylu Prispieva k vytváraniu politiky EÚ a konkrétnym opatreniam v rámci vonkajšej dimenzie v oblasti migrácie.
 Prispieva ku koordinácii vonkajšej a vnútornej dimenzie migračnej politiky EÚ.
 Podieľa sa na pracovných skupinách Rady SVV, hlavne na HLWG.
60 Odpovede  
Komisie
Zhrnutie
I
Komisia a ESVČ poznamenávajú v súvislosti s kontextom a obsahom tejto správy:
Komisia a ESVČ musia konať v zložitom prostredí, ktoré sa neustále mení. V kontexte bezprecedentnej utečeneckej 
a migračnej krízy migračná politika vo veľkej miere upravuje svoje priority a posilňuje svoje funkcie na úrovni EÚ, 
pričom sa neustále prispôsobuje meniacim sa okolnostiam.
Táto správa Dvora audítorov bola pripravená ešte predtým, ako sa situácia ďalej významne vyvíjala.
Oblasť migrácie a azylu je viacrozmerná, zložitá a neustále sa rozvíjajúca politická oblasť tak na medzinárodnej 
úrovni, ako aj na úrovni EÚ, a Komisia musí pôsobiť v tomto premenlivom a náročnom prostredí. V dôsledku toho si 
táto oblasť vyžaduje rovnako zložité a viacrozmerné štruktúry na svoje vykonávanie.
Dvor audítorov vo svojej správe nezohľadňuje dostatočne tento politický, právny, operatívny a rozpočtový kontext.
II
Komisia súhlasí s tým, že nie je ľahké jednoducho stanoviť celkovú sumu výdavkov z rozpočtu, ako ani to, či výdavky 
boli vyčlenené v súlade so zamýšľanými geografickými a tematickými prioritami. Komisia bude naďalej zlepšovať 
celkový rámec monitorovania a hodnotenia v tejto zložitej politickej oblasti, pričom zabezpečí, aby sa v rámci prís ­
lušných nástrojov identifikovali určené geografické a tematické priority podľa kľúčových oblastí.
III
Všetky projekty financované prostredníctvom finančných nástrojov EÚ zahŕňajú na úrovni jednotlivých projektov 
ukazovatele, ktoré sa sledujú počas celého trvania daného projektu. Pozri aj odpoveď Komisie na bod 68.
IV
Migrácia je zložitá a politicky citlivá oblasť politiky, ktorá sa dotýka viacerých odvetví a zahŕňa široké spektrum 
rôznych zainteresovaných strán (napr. európske agentúry, Medzinárodnú organizáciu pre migráciu, UNHCR) v rámci 
i mimo rámca inštitúcií EÚ. Riadenie vonkajšej migračnej politiky a spolupráce EÚ nevyhnutne odráža túto situáciu.
V posledných rokoch sa vyvinulo úsilie s cieľom vylepšiť koordináciu medzi generálnymi riaditeľstvami Komisie 
a Európskou službou pre vonkajšiu činnosť, ako aj členskými štátmi EÚ. Na tento účel sa zaviedlo viacero koordinač ­
ných mechanizmov. V nedávno prijatej európskej migračnej agende sa zdôrazňuje, že je potrebné toto úsilie ďalej 
prehlbovať.
Odpovede Komisie 61
Úvod
01
Komisia zdôrazňuje, že výdavky na utečencov v partnerských krajinách vrátane regiónu susedstva boli súčasťou 
spolupráce EÚ s tretími krajinami týkajúcej sa záležitostí súvisiacich s migráciou a azylom už pred rokom 2015. 
Väčšina projektov v oblasti migrácie sa vyznačuje komplexným a inkluzívnym prístupom, keďže migračné toky nie 
sú homogénnej povahy: zahŕňajú ekonomických migrantov, zraniteľných migrantov a osoby odkázané na medziná ­
rodnú ochranu.
02
Dňa 13. mája 2015 Komisia predstavila európsku migračnú agendu, na základe ktorej sa v júni 2015 prijali závery 
Rady.
11
Od začatia tzv. chartúmskeho procesu v novembri 2014 (s krajinami, ktoré sa nachádzajú na východoafrickej migrač ­
nej trase) sa priorita kladie na osem regionálnych dialógov.
Spoločné programy v oblasti migrácie a mobility sa tiež považujú za hlavný dvojstranný rámec popri partnerstvách 
v oblasti mobility.
13
Základné príčiny neregulárnej a nútenej migrácie sú rôzne, napríklad chudoba, nedostatok hospodárskych príleži ­
tostí, konflikty, neistota, zmena klímy a mnoho ďalších. Tematický program v oblasti migrácie a azylu s pridelenými 
rozpočtovými prostriedkami vo výške približne 50 miliónov EUR ročne nikdy nebol v skutočnosti určený na riešenie 
týchto základných príčin, ale zameriava sa na podporu krajín pri zlepšení riadenia migrácie a azylu.
15
V nariadení o nástroji európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) sa stanovili všeobecné ciele a prostredníctvom 
dohôd medzi EÚ a partnerskými krajinami sa vytvoril politický rámec na programovanie pomoci. (pozri článok 3 
nariadenia o ENPI).
Na obdobie rokov 2014 – 2020 sa však stanovili špecifické ciele, keď sa nástroj ENPI nahradil nástrojom európskeho 
susedstva (ENI). Podľa nariadenia č. 232/2014, jedným zo šiestich špecifických cieľov nástroja európskeho susedstva 
je vytvoriť podmienky „ pre lepšiu organizáciu legálnej migrácie a podporu dobre riadenej mobility ľudí, pre vykonávanie 
existujúcich alebo budúcich dohôd uzatvorených v súlade s globálnym prístupom k migrácii a mobilite a pre podporu 
kontaktov medzi ľuďmi, predovšetkým pokiaľ ide o kultúrne, vzdelávacie, profesné a športové činnosti “.
Odpovede Komisie 62
Rozsah auditu a audítorský prístup
22
Ako uviedol Dvor audítorov, Komisia poznamenáva, že IPA ani ERF, hoci sú zahrnuté v prílohe III, neposkytujú finan ­
covanie krajinám európskeho susedstva.
Potreba zlepšenia koherentnosti cieľov, identifikácie potrieb partnerských kra -jín a nástrojov monitorovania
Odpoveď na nadpis pred bodom 27
Komisia priznáva veľkú rôznorodosť politických opatrení, čo vyplýva najmä zo zložitosti fenoménu migrácie.
Vďaka návrhom Komisie sa súbor nástrojov vonkajšej spolupráce značne zracionalizoval a zefektívnil v rámci po 
sebe nasledujúcich viacročných finančných rámcov. Súčasná kombinácia geografických a tematických nástrojov 
celkovo odráža komplexný a vyvážený prístup, ktorý EÚ umožní zaoberať sa rôznymi výzvami prostredníctvom uce ­
leného a komplementárneho súboru finančných nástrojov.
29
Na obdobie rokov 2014 – 2020 sa nástroj ENPI nahradil nástrojom európskeho susedstva (ENI). Podľa nariadenia  
č. 232/2014, jedným zo šiestich špecifických cieľov nástroja európskeho susedstva je vytvoriť podmienky „ pre lepšiu 
organizáciu legálnej migrácie a podporu dobre riadenej mobility ľudí, pre vykonávanie existujúcich alebo budúcich 
dohôd uzatvorených v súlade s globálnym prístupom k migrácii a mobilite a pre podporu kontaktov medzi ľuďmi, predo -
všetkým pokiaľ ide o kultúrne, vzdelávacie, profesné a športové činnosti “.
V nariadení o ENI sa predpokladá začlenenie prílohy s prioritami pre programovanie a rozsiahle prideľovanie finanč ­
ných prostriedkov vyjadrené podľa typu programu (bilaterálne programy, programy pre viacero krajín a cezhraničná 
spolupráca), pričom úpravy možno vykonať prostredníctvom delegovaného aktu. Jedným z hlavných výsledkov 
rokovaní bolo, že sa v rámci ENI podarilo s Európskym parlamentom a Radou dohodnúť na novej prílohe so vše ­
obecnými prioritami pre celý región, ktorý patrí do rámca európskej susedskej politiky. Tieto priority budú tvoriť 
rámec pre nasledujúci proces programovania.
30
Na riešenie výziev, ako je chudoba, nestabilita, demokracia a správa vecí verejných, nedostatok hospodárskych prí ­
ležitostí, ľudské práva atď., sa stanovili finančné nástroje pre vonkajšiu a rozvojovú spoluprácu s tretími krajinami.
V súlade s jednotlivými právnymi aktmi sú vo viacročných a ročných programoch vymedzené podrobné oblasti 
intervencie, ktoré môžu zahŕňať kľúčové oblasti ako vzdelávanie, zdravotníctvo, životné prostredie, rovnako ako 
bezpečnosť, vnútorné veci a migráciu. Pokiaľ ide o geografické nástroje, výber oblastí intervencie je predmetom 
dohody s príslušnými partnerskými krajinami počas fázy programovania.
Odpovede Komisie 63
Rovnako ako v prípade všetkých odvetvových politík EÚ, aj vykonávanie vonkajšej migračnej a azylovej politiky 
možno podporovať prostredníctvom finančných prostriedkov dostupných v rámci príslušných nástrojov vonkaj ­
šej spolupráce EÚ v súlade s kritériami a postupmi vymedzenými v právnych základoch jednotlivých finančných 
nástrojov.
Pozri aj odpoveď na bod 22.
31
Intervencie v rámci vonkajšej činnosti môžu prispievať k vykonávaniu politiky EÚ v rôznych tematických oblastiach, 
ako je napríklad zmena klímy, bezpečnosť, vzdelávanie, poľnohospodárstvo alebo migrácia, pričom sa súčasne 
dodržujú ciele jednotlivých finančných nástrojov.
32
Komisia sa domnieva, že intervencie v rámci všeobecných projektov boli riadne zdokumentované. Komisia sa 
v budúcnosti však bude snažiť o systematickejšie zdokumentovanie analýzy potrieb v rámci svojich projektov.
33
Komisia súhlasí, že hoci sa partnerstvá v oblasti mobility ukázali ako dômyselný dvojstranný rámec na riešenie otá ­
zok migrácie a azylu takým spôsobom, aby bola spolupráca vzájomne prospešná, je potrebné vynaložiť viac úsilia 
s cieľom zabezpečiť, že sa partnerstvá v oblasti mobility budú realizovať vyváženým spôsobom, t. j. že budú lepšie 
odzrkadľovať všetky štyri tematické priority globálneho prístupu k migrácii a mobilite (ďalej len „GPMM“) vrátane 
ďalších opatrení v oblasti legálnej migrácie, ľudských práv a ochrany utečencov.
Komisia pravidelne pripomína členským štátom, že je dôležité zabezpečiť rovnováhu medzi štyrmi tematickými 
prioritami GPMM na úrovni realizácie partnerstva v oblasti mobility.
34
Väčšina delegácií (ak nie všetky) už pred niekoľkými rokmi určila kontaktné miesta pre otázky migrácie. Zamest ­
nanci GR HOME by navyše mohli byť nasadení len vo veľmi obmedzenom počte prioritných delegácií (Spojené štáty 
americké, Rusko, Ženeva, Viedeň, Turecko, Čína, India). Vo väčšine prípadov sú tieto posty spoločné s inými gene ­
rálnymi riaditeľstvami a zaoberajú sa aj inými otázkami, ktoré patria do právomoci GR HOME (a teda sa nevyhnutne 
nemusia zameriavať na migráciu).
Ako potvrdila aj nedávno prijatá európska migračná agenda, v delegáciách EÚ je potrebné posilniť odborné znalosti 
o migrácii. V dôsledku toho sa Rada rozhodla posilniť kapacitu delegácií EÚ, pokiaľ ide o riešenie migrácie. Kon ­
krétne sa rozhodla umiestniť európskych styčných dôstojníkov pre migráciu v prioritných delegáciách s osobitným 
zameraním na región európskeho susedstva.
Odpovede Komisie 64
35
Pred niekoľkými rokmi sa v rámci GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj vytvorili tematické oddelenia (vrátane 
oddelenia zameraného na migráciu), čo odráža dôležitosť, ktorá sa prikladá rozšíreniu tematických odborných zna ­
lostí v celej organizácii vrátane delegácií.
Významnou súčasťou mandátu týchto tematických oddelení je podpora tematickej kvality poskytovaná centrálam 
a zamestnancom delegácií. Oddelenie GR DEVCO pre migráciu a azyl vytvorilo niekoľko nástrojov, ktoré zaisťujú, 
že táto podpora sa poskytuje jednotným a účinným spôsobom. Na tento účel sa vypracovali orientačné poznámky 
a usmernenia, ako aj tematické moduly odbornej prípravy.
Keďže v rámci vonkajšej činnosti EÚ sa čoraz väčšia pozornosť venuje migrácii, Komisia zvažuje vypracovanie elek ­
tronického vzdelávacieho modulu odbornej prípravy, ktorý by doplnil klasické osobné vzdelávacie nástroje.
36
Komisia súhlasí, že až do nedávnej minulosti migrácia nepatrila medzi hlavné priority pre mnohé krajiny európskeho 
susedstva, no v poslednom čase sa situácia výrazne zmenila, keďže tieto krajiny si čoraz viac uvedomujú význam 
migrácie a potrebu spolupracovať s EÚ.
V prípade projektu Seahorse Mediterranean Komisia uznáva, že bolo náročné priviesť severoafrické krajiny k tomu, 
aby sa stali partnermi. Zatiaľ čo úsilie v tomto smere pokračuje, treba poznamenať, že nestabilná situácia v regióne 
od začiatku projektu bráni nadviazaniu dialógu s týmito krajinami v tejto veľmi citlivej oblasti.
37
Komisia síce uznáva, že konečný produkt projektu I ­Map používajú viac členské štáty EÚ ako partnerské krajiny, no 
Komisia sa domnieva, že je v tejto súvislosti nutné zohľadniť viacero aspektov.
Na základe potreby vyjadrenej v rámci dialógu o tranzitnej migrácii v Stredozemí bolo cieľom projektu poskytnúť 
aktuálne informácie o migračných tokoch na účely lepšej tvorby politiky.
Projekt I ­Map bol jeden samostatný, značne zacielený projekt, ktorý spolu s inými projektmi slúžil na podporu účin ­
ného fungovania dialógu o migrácii medzi krajinami Blízkeho východu a severnej Afriky (MENA) a členskými štátmi 
EÚ. Keďže dané informácie predtým neboli usporiadané do jedného uceleného systému, Komisia sa domnieva, že 
informácie o migrácii sprístupnené veľmi praktickým spôsobom pomohli zlepšiť tento dialóg.
38
Komisia súhlasí, že je mimoriadne dôležité lepšie vymedziť rámec našej spolupráce v oblasti migrácie a medzinárod ­
nej ochrany prostredníctvom stanovenia operačných cieľov a jasných a merateľných výsledkov a výstupov s pria ­
mymi prepojeniami medzi činnosťami a výsledkami.
Odpovede Komisie 65
39
Hoci Komisia uznáva, že doteraz chýbajú presné ciele, referenčné hodnoty a ukazovatele na monitorovanie vyko ­
návania GPMM na strategickej úrovni, Komisia je toho názoru, že ciele treba vymedziť všeobecne, aby bolo možné 
pružne reagovať na rôzne situácie, veľmi rozdielne aspekty a rýchlo sa vyvíjajúce výzvy a potreby v oblasti migrácie.
Komisia na úrovni pracovnej skupiny na vysokej úrovni pre azyl a migráciu v roku 2015 opätovne otvorila diskusiu 
s členskými štátmi EÚ o vymedzení primeraných ukazovateľov na monitorovanie GPMM.
Spoločná odpoveď na body 43 až 50
Komisia uznáva, že je problematické vymedziť relevantné kritériá a inteligentné ukazovatele pre migráciu, a to aj na 
úrovni medzinárodných darcov a na úrovni OSN, o čom svedčí aj skutočnosť, že je problematické určiť a dohodnúť 
sa na ukazovateľoch pre migráciu v rámci vývoja po roku 2015.
Súvisí to s komplexnými a mnohostrannými rozmermi migračnej a azylovej politiky vo všeobecnosti. Komisia 
uznáva, že v tejto oblasti treba vyvinúť značné spoločné úsilie.
Z hľadiska GR DEVCO, revízia výsledkového rámca, ktorá sa má uskutočniť na jar 2016 po prijatí ukazovateľov cieľov 
udržateľného rozvoja, predstavuje príležitosť na dosiahnutie pokroku aj pokiaľ ide o lepšie meranie výsledkov 
v oblasti migrácie.
Odpoveď na nadpis pred bodom 52
Komisia sa domnieva, že geografické a tematické priority v rámci GPMM boli jasne stanovené, uznáva však, že posú ­
denie presného vyčíslenia výdavkov EÚ súvisiacich s týmito prioritami bolo počas auditu obtiažne.
53
Spoločný informačný systém RELEX (CRIS) je nástroj finančného riadenia, ktorý je napojený na účtovný systém 
Komisie ABAC a poskytuje informácie v reálnom čase o finančných transakciách pre všetky vonkajšie výdavky EÚ. 
CRIS nebol navrhnutý konkrétne na účely podávania správ. Systém CRIS sa postupne vyraďuje, vo veľkej miere sa 
nahrádza systémom ABAC a doplní ho nový systém OPSYS.
Systém používa kódy OECD na charakterizáciu zmlúv podľa odvetvia činnosti. Aktuálny kód pre migráciu však nee ­
xistuje. Komisia si uvedomuje obmedzenia vyplývajúce z toho, že neexistuje osobitný kód DAC pre rozvojové inter ­
vencie na financovanie oblasti migrácie a azylu. Súvisí to s mnohostranným a prierezovým charakterom migrácie, 
ktorá sa dotýka mnohých rozdielnych politík a sektorov. Komisia čo najskôr začne rokovať s OECD (a ďalšími rele ­
vantnými zainteresovanými stranami) s cieľom určiť najlepšie možné spôsoby ako zaznamenávať výdavky jednotli ­
vých rozvojových agentúr na migráciu.
Odpovede Komisie 66
54
Komisia uznáva, že tabuľka vo formáte MS Excel, ktorú spravuje GR DEVCO, je jednoduchý nástroj, ktorý slúži ako 
doplnok k databáze spoločného informačného systému RELEX (CRIS) Komisie. Vzhľadom na to, že neexistuje kód 
DAC pre migráciu, táto tabuľka predstavovala užitočný nástroj na účely podávania správ.
55
Finančný IT systém sa postupne vyraďuje a vo veľkej miere sa nahrádza účtovným systémom Komisie. Vo veľmi krát ­
kom časovom horizonte je veľmi nepravdepodobné, že by bolo možné poskytnúť tento typ súhrnných údajov.
56
Finančný IT systém sa postupne vyraďuje a vo veľkej miere sa nahrádza systémom ABAC. Všetky finančné informácie 
sa presunú do systému ABAC. Vzhľadom na najnovší vývoj Komisia začne rokovať s OECD.
Komisia si však uvedomuje obmedzenia vyplývajúce z toho, že neexistuje osobitný kód DAC pre rozvojové interven ­
cie na financovanie oblasti migrácie a azylu. Súvisí to s mnohostranným a prierezovým charakterom migrácie, ktorá 
sa dotýka mnohých rôznych politík a sektorov.
Rámček 4 – príklady nevhodného kódovania výdavkov na vonkajšiu politiku EÚ 
v oblasti migrácie
Komisia pripúšťa, že dvom uvedeným projektom (Seahorse a Sahara Med) sa nesprávne priradil kód DAC, a to 
napriek tomu, že nebolo možné usudzovať, že 100 % činností spĺňa kritériá DAC OECD. Táto chyba bola odvtedy 
odstránená.
Komisia poznamenáva, že v nariadení, ktorým sa stanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce (DCI), sa 
stanovuje toto pravidlo, pokiaľ ide o kritériá DAC OECD:
„minimálne 90 % výdavkov, s ktorými sa počíta v rámci tematických programov, musí spĺňať kritériá oficiálnej rozvojovej 
pomoci, ktoré stanovil OECD/DAC..., “
57
Tematický program DCI bol vytvorený tak, aby mal globálny dosah, pričom zámerom bolo doplniť, nie nahradiť 
geografické nástroje a programy. Počas obdobia rokov 2007 – 2013 sa pre program TPMA prijali dva strategické 
dokumenty, prvý dokument sa vzťahuje na obdobie rokov 2007 – 2010 a druhý na obdobie rokov 2011 – 2013. Zatiaľ 
čo TPMA pokrýva všetky geografické regióny, týmito stratégiami sa v rámci výdavkov TPMA vymedzila jasná priorita 
pre regióny južného Stredozemia, Afriky a východoeurópske regióny, v súlade s GPMM a so Štokholmským progra ­
mom. Toto vymedzenie priorít vychádza z koncepcie migračných trás vrátane migračných trás, ktoré sa začínajú 
mimo regiónu susedstva (subsaharská Afrika) a prechádzajú cez daný región.
Odpovede Komisie 67
60
Komisia s týmto tvrdením súhlasí len čiastočne, pretože treba zohľadniť aj to, že často ide o reakciu na žiadosť 
partnerských krajín, najmä krajín východného susedstva, a že výdavky na riadenie hraníc môžu byť vo všeobecnosti 
oveľa vyššie ako výdavky na iné oblasti, ako napríklad sociálno ­ekonomické projekty zamerané na riešenie integrá ­
cie migrantov.
Komisia sa domnieva, že zameranie na výdavky v oblasti neregulárnej migrácie, ktoré uvádza Dvor audítorov, je 
takisto odzrkadlením priorít artikulovaných niektorými z partnerských krajín.
Faktom je, že výdavky týkajúce sa týchto oblastí, najmä riadenia hraníc, sú vysoké. Súvisí to s tým, že je potrebné 
investovať do hraničných priechodov a komunikačných a IT zariadení.
Treba dodať, že EÚ je len jedným z darcov, ktorí pracujú v partnerstve s danými krajinami, členskými štátmi a medzi ­
národnými organizáciami.
62
Komisia poznamenáva, že v právnom akte o založení TPMA sa stanovuje, že tento program dopĺňa geografické 
programy. Pridelenie rozpočtových prostriedkov na prioritné oblasti v rámci geografických programov závisí predo ­
všetkým od partnerských krajín, a nielen od Komisie.
64
Spoločná iniciatíva EÚ a OSN v oblasti migrácie a rozvoja (JMDI) bola spustená ako prvý komplexný program 
v oblasti migrácie, ktorý sa zameriaval na vplyv migrácie na rozvoj partnerských krajín.
Táto iniciatíva sa považovala za dôležitý príspevok EÚ k programu migrácie a rozvoja v nadväznosti na začlenenie 
tohto rozmeru do globálneho prístupu k migrácii a mobilite.
Malo ísť v skutočnosti o skúšobný program, ktorý mal skúmať spojitosť medzi migráciou a rozvojom, a preto sa vzťa ­
hoval na mnoho rôznych krajín v rozličných regiónoch.
Zistenia a poznatky získané v rámci tohto programu sa zohľadnili v nadväzujúcom programe, ktorý je naopak viac 
zameraný na konkrétne prioritné krajiny.
68
Komisia zdôrazňuje, že deväť projektov malo kvalitne vymedzené ciele. V 12 prípadoch ciele len čiastočne spĺňali 
definíciu kvalitne vymedzených cieľov (často boli stanovené všeobecne) a v jednom prípade ciele neboli kvalitne 
vymedzené (pozri rámček 5).
Rámček 5 – Príklad ťažko merateľných výsledkov
Komisia čiastočne súhlasí s tvrdením, že výsledky nie sú okamžite viditeľné, ani sa nedajú hneď merať. Komisia sa 
však domnieva, že projekt bol vo všeobecnosti úspešný, najmä v tom, že dokázal vytvoriť priestor na dialóg s part ­
nermi, ktorí sú roky zvyknutí na stagnáciu v oblasti demokratických reforiem.
Odpovede Komisie 68
69
Komisia poznamenáva, že TPMA sa podobne ako iné tematické a geografické nástroje vonkajšieho financovania 
zameriava na budovanie kapacít orgánov a občianskej spoločnosti v partnerských krajinách. Prostredníctvom 
projektov sa vo väčšine prípadov zabezpečuje budovanie kapacít na právnej, inštitucionálnej a operačnej úrovni, 
a to formou technickej pomoci a odbornej prípravy. Komisia však súhlasí, že zlepšovanie kapacít a reforma práv ­
nych a inštitucionálnych rámcov je (a mala by byť) strednodobým a dlhodobým cieľom a výsledky nie sú viditeľné 
okamžite.
70
Komisia čiastočne uznáva, že v skúmanej vzorke projektov sa nepodarilo dosiahnuť všetky stanovené ciele.
Zároveň by Komisia chcela zopakovať, že v zložitej a neustále sa meniacej politickej oblasti, akou je migrácia, je 
vplyv externých faktorov veľmi výrazný, a tak tento aspekt nemožno riešiť len pomocou príkladnej prípravy a vzor ­
ného plánovania projektu.
Bez ohľadu na to, ako dobre je projekt naplánovaný a ako kvalitne sa pripraví v partnerských krajinách, nepredvída ­
teľnosť migračných tokov a tokov utečencov a politické problémy ovplyvnia výsledky intervencie vo všetkých fázach 
vykonávania daného projektu. Túto situáciu jasne dokazuje situácia v Líbyi.
Rámček 7 – Príklad čiastočne efektívneho projektu
Cieľom projektu stredozemnej siete Seahorse je prispieť k rozvoju jednej z regionálnych sietí, ktoré majú podporo ­
vať systém Eurosur.
V čase podpisu zmluvy bola situácia v Tripolise pomerne stabilná a nebolo možné predvídať, do akej miery sa 
následne zhorší bezpečnostná situácia v Líbyi.
Zástupcovia Alžírska, Tuniska a Egypta boli pravidelne pozývaní na zasadnutia riadiaceho výboru projektu a často sa 
na nich aktívne zúčastňovali. Žiadna z týchto troch krajín zatiaľ neprijala žiadny formálny záväzok.
Guardia Civil, ktorá má podporu 5 členských štátov tvoriacich konzorcium, je pravidelne v kontakte s potenciálnymi 
partnermi z tretích krajín, aby ich presvedčila, nech sa zúčastnia na tejto iniciatíve.
Dvor audítorov uvádza, že „prijatie Líbye bolo v rozpore so stanoviskami Komisie“. Vzhľadom na strategickú polohu 
Líbye sa neskôr uznalo, že Líbya je najdôležitejším partnerom tejto iniciatívy, a preto sa prijalo rozhodnutie zahrnúť 
aj túto krajinu.
72
Napriek momentálnej výnimočnej situácii v Líbyi, projekt stále prebieha a postupne sa darí dosiahnuť určité 
výsledky. Problémy, ktoré sa vyskytli počas vykonávania projektu, súvisia s neistou a nestabilnou situáciou v Líbyi. 
Projekt bol v auguste 2015 obnovený a prispôsobil sa novej situácii po kríze z roku 2014.
Projekt sa teraz skončí v apríli 2016 a jeho cieľom je reagovať na najnaliehavejšie potreby uviaznutých a zadržaných 
migrantov v Líbyi v pobytových táboroch, resp. v zariadeniach pre zadržiavanie utečencov, pričom sa im ponúka 
pomoc a dobrovoľný návrat pri plnom dodržiavaní ľudských práv.
Odpovede Komisie 69
77
Komisia berie na vedomie zistenie Dvora audítorov a poznamenáva, že hodnotiaca správa zahŕňala rôzne pozitívne 
aspekty.
Závery hodnotenia boli podrobne prediskutované s UNDP pri viacerých príležitostiach počas pravidelných projekto ­
vých interakcií a konkrétnejšie na zasadnutí, ktoré sa konalo 10. októbra 2011. Správa sa poskytla aj všetkým part ­
nerským agentúram na pripomienkovanie.
80
Spoločná iniciatíva EÚ a OSN v oblasti migrácie a rozvoja (JMDI) bola spustená ako prvý komplexný program 
v oblasti migrácie, ktorý sa zameriaval na zlepšenie vplyvov na rozvoj migrácie v partnerských krajinách.
Ako prvý pilotný projekt v tejto oblasti sa táto iniciatíva považuje za dôležitý príspevok EÚ k programu migrácie 
a rozvoja v nadväznosti na začlenenie tohto rozmeru do globálneho prístupu k migrácii a mobilite.
Zistenia a poznatky získané v rámci tohto programu sa zohľadnili v nadväzujúcom programe, ktorý je naopak viac 
zameraný na konkrétne prioritné krajiny.
81
Podpora EÚ v oblasti migrácie v Gruzínsku disponuje širokou škálou príjemcov a druhov podpory na rôznych úrov ­
niach správy vecí verejných. Pridaná hodnota schémy JMDI spočívala v zapojení aktérov na miestnej úrovni – tento 
typ podpory sa vzťahuje len na pomerne malý počet konečných príjemcov. Poznatky získané z takýchto intervencií 
sa však môžu opätovne využiť aj inde.
V prípade Alžírska, aj keď bol dosah veľmi obmedzený, daný program umožnil zaradiť otázky migrácie do programu 
a tiež vytvoriť stály medzirezortný útvar pod vedením ministerstva zahraničných vecí.
V prípade Maroka bolo užitočné mať medzi projektmi v oblasti migrácie aj veľmi univerzálne orientovanú interven ­
ciu. Šírenie informácií však muselo prebiehať na základe rôznych výsledkov a vplyvov. Získané poznatky sa náležite 
využili v druhej fáze JMDI, v rámci ktorej sa šírenie informácií v súčasnosti vykonáva štruktúrovanejším spôsobom.
Rámček 9 – Projekt readmisie v Gruzínsku
V čase auditu nebolo isté, či budú ďalej fungovať náborové strediská a centrá pre profesijné poradenstvo. Komisia 
by v tejto súvislosti rada zdôraznila, že gruzínske orgány zaistili udržateľnosť centier pridelením finančných pro ­
striedkov zo štátneho rozpočtu (400 tisíc GEL v rozpočte na rok 2015 a plánovaných 600 tisíc GEL v návrhu rozpočtu 
na rok 2016).
Ukázalo sa, že počet ľudí, ktorí využili službu sprostredkovania práce, bol nižší než sa očakávalo z dôvodu podhod ­
notenia sebestačnosti vracajúcich sa migrantov.
Pokiaľ ide o zabezpečenie dočasného ubytovania, Komisia bola pripravená riešiť potrebu dočasného ubytovania pre 
180 osôb, dopyt bol však nižší vzhľadom na miestny kontext silných sociálnych a rodinných zväzkov. Zodpovedajú ­
cim spôsobom sa znížili pridelené finančné prostriedky.
Pokiaľ ide o dobrovoľnú repatriáciu, daný počet sa zvýšil na 167 cudzích štátnych príslušníkov s pobytom v Gruzín ­
sku (v porovnaní so 110 osobami v čase konania auditu).
Odpovede Komisie 70
86 a)
Komisia súhlasí s tvrdením Dvora audítorov a dodáva, že readmisia vlastných štátnych príslušníkov je podľa medzi ­
národného obyčajového práva povinná, zatiaľ čo readmisia štátnych príslušníkov tretích krajín nie je povinná. Ide 
o súčasť migračnej politiky, a nie bezpečnostnej politiky, ako sa nazdávajú niektoré partnerské krajiny.
Účinné politiky návratu a readmisie nepredstavujú bezpečnostné riziko, práve naopak, ide o základný prvok a pred ­
poklad dobre riadenej migrácie. Účinný návrat neregulárnych migrantov, ktorí nemajú právo byť v EÚ alebo už 
o toto právo prišli, je kľúčový aj ako preventívne opatrenie proti ďalšej neregulárnej migrácii, ako sa zdôrazňuje 
v akčnom pláne EÚ v oblasti návratu (9. septembra 2015). Návrat aj readmisia tvoria neoddeliteľnú súčasť GPMM 
a všetkých nadväzujúcich politických línií (napr. migračná agenda EÚ). Je pravda, že dohody o zjednodušení udeľo ­
vania víz sú možné a posudzujú sa súbežne s readmisnými dohodami EÚ, pričom sa zvažujú v kontexte zásady „viac 
za viac“.
Odpoveď na nadpis pred bodom 87
Komisia zdôrazňuje, že úspešné vykonávanie ochrany ľudských práv je často podmienené mnohými vonkajšími 
faktormi, ktoré Komisia nedokáže ovplyvniť.
87
Okrem toho, že ochrana ľudských práv predstavuje formálnu prierezovú tému, ktorá je dôležitou súčasťou všetkých 
intervencií v rámci vonkajšej činnosti EÚ, ľudské práva migrantov majú prioritu aj v rámci vonkajšej činnosti v oblasti 
migrácie.
Opatrenia v oblasti ľudských práv sú súčasťou všetkých intervencií, navyše celkovým cieľom mnohých akcií je zabez ­
pečiť práva migrantov. Medzi príklady patria projekty zameriavajúce sa na pomoc a ochranu obetí obchodovania 
s ľuďmi, práva domácich migrujúcich pracovníkov, pomoc a ochranu utečencov atď.
88
Čo sa týka Ukrajiny, v rámci projektu READMIT sa pôvodne plánovala možnosť poskytnúť odbornú prípravu o nor ­
mách v oblasti ľudských práv a táto možnosť sa prerokovala aj s vládou. V tom čase sa však prijalo rozhodnutie 
vypustiť túto možnosť z daného programu, pretože by sa prekrývala s inými projektmi vykonávanými v rovnakom 
období medzinárodnými organizáciami a organizáciami občianskej spoločnosti, napr. i) IOM (Cris, ref. č.: 2011/282 ­
850), Posilnenie riadenia migrácie a spolupráce v oblasti readmisie vo východnej Európe (MIGRECO), ii) UNCHR [Cris, 
ref. č.: 2010/272 ­415, názov projektu: Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional 
Protection Programmes – Podpora pre činnosti UNHCR vo východnej Európe v súvislosti s regionálnymi programami 
ochrany EÚ (RPP II) – fáza II] alebo iii) mimovládna organizácia Právo na ochranu (Cris, ref. č.: 2012/334 ­088, názov 
projektu: Advocacy and Government Capacity Building in Migration – Budovanie verejnej podpory a vytváranie 
vládnych kapacít v oblasti migrácie). Vo všeobecnosti sa na rozličných úrovniach z 34 projektov zaoberajúcich sa 
migračnými a azylovými otázkami podporovaných prostredníctvom finančných prostriedkov EÚ od roku 2003 zao ­
beralo 18 projektov otázkami ľudských práv.
89
Komisia bola veľmi aktívna pri presviedčaní líbyjských orgánov, aby podpísali memorandum o porozumení 
s UNHCR.
Líbyjské orgány, najmä tie, ktoré zastupovali Kaddáfího režim, boli z politických dôvodov mimoriadne neochotné 
prijať UNHCR ako hlavného partnera daného opatrenia.
Komisia však vždy zdôrazňovala, že dodržiavanie ľudských práv je základným prvkom projektu.
Odpovede Komisie 71
91
Komisia pod vedením Jeana ­Claudea Junckera začala nanovo venovať pozornosť tomu, že je potrebná väčšia 
koordinácia medzi inštitúciami EÚ vrátane koordinácie medzi útvarmi Komisie. Zaviedlo sa viacero zdokonalených 
koordinačných mechanizmov, ktoré prešli skúškou počas nedávnej migračnej a utečeneckej krízy v Európe, a zdá sa, 
že fungujú dobre.
92
Komisia sa domnieva, že vnútorná koordinácia sa už výrazne zlepšila.
93
Hoci Komisia uznáva, že stále existuje priestor na zlepšenie, chcela by zdôrazniť, že pokiaľ ide o politiky súvisiace 
s migráciou a programovanie, sú v plnej miere zavedené účinné koordinačné mechanizmy.
Koordináciu napríklad zabezpečuje GR HOME pri príprave a prijímaní národných programov členských štátov 
v rámci Fondu pre azyl, migráciu a integráciu alebo v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť, ako aj pri ročných 
pracovných programoch v rámci centralizovaného hospodárenia. Generálne riaditeľstvá DEVCO a NEAR uplatňujú 
rovnaký postup. Formálne konzultácie s ESVČ a s príslušnými generálnymi riaditeľstvami Komisie sa navyše uskutoč ­
ňujú počas medziútvarových konzultácií pri prijímaní všetkých programov financovania.
ESVČ stojí na čele viacročného programovania väčšiny vonkajších finančných nástrojov (buď samostatne alebo 
spoločne s Komisiou), a tak zabezpečuje vysoký stupeň koordinácie medzi rôznymi politickými oblasťami a naprieč 
zemepisnými oblasťami. Odlišnosti medzi žiadosťami jednotlivých príjemcovských tretích krajín môžu byť tiež dôvo ­
dom na vysvetlenie rozdielov (neexistuje jedno univerzálne riešenie pre všetkých).
94
Komisia naozaj uznáva užitočnosť zostavenia plánov/prehľadov financovania v oblasti migrácie pre danú krajinu 
alebo daný región s cieľom uľahčiť koordináciu a zabezpečiť lepšiu komplementárnosť medzi finančnými prostried ­
kami EÚ a finančnými prostriedkami od iných darcov. Prehľady o financovaní výdavkov súvisiacich s migráciou zo 
strany EÚ a členských štátov existujú predovšetkým pre všetky partnerstvá v oblasti mobility a spoločné programy 
v oblasti migrácie a mobility (tzv. hodnotiace tabuľky/porovnávacie prehľady), rovnako ako pre viaceré regionálne 
postupy. Tieto prehľady zostavujú útvary Komisie v konzultácii s príslušnými koordinačnými štruktúrami (miestne 
koordinačné platformy pre partnerstvá v oblasti mobility, stretnutia expertov v rámci GPMM atď.). Je však zrejmé, že 
tieto prehľady môžu mať len indikatívny charakter a nemôžu sa prostredníctvom nich stanovovať žiadne povinnosti 
pre rozličných darcov alebo zdroje financovania, pretože podľa súčasného právneho rámca by to nebolo prípustné 
a nebolo by to zlučiteľné so zreteľom na postupy stanovené v príslušných finančných nástrojoch EÚ.
97
ESVČ zastáva názor, že prostredníctvom zriadenia osobitných podvýborov pre oblasť spravodlivosti, slobody 
a bezpečnosti/migráciu a pre oblasť sociálnych vecí spolu s príslušnými krajinami zohrala svoju úlohu pri začleňo ­
vaní migrácie do politických dialógov s tretími krajinami, predovšetkým s krajinami európskeho susedstva. ESVČ 
okrem toho vzhľadom na zvýšený význam migrácie v oblasti vzťahov EÚ s tretími krajinami postupne buduje 
svoje tematické kompetencie v tejto oblasti a nasadzuje dodatočné ľudské zdroje pre sektorové otázky relevantné 
v oblasti vonkajších vzťahov vrátane migrácie. Nová Komisia sa ešte zreteľnejšie usiluje o prepojenie vnútorného 
a vonkajšieho rozmeru migrácie a zlepšenie súdržnosti politík v činnosti ESVČ a príslušných generálnych riaditeľstiev 
Komisie.
Odpovede Komisie 72
98
Hoci uznávame, že koordinácia s delegáciami EÚ sa nielen môže zlepšiť, ale aj by sa mala zlepšiť, a že v tomto smere 
sa už prijali príslušné opatrenia, existuje viacero dôvodov, prečo je to náročné. Okrem toho, že sú ľudské zdroje 
v delegáciách (a v ústrediach) nedostatočné, majú navyše zamestnanci v delegáciách EÚ obmedzené odborné 
znalosti v oblasti migrácie a v dôsledku toho majú rovnako obmedzené schopnosti na posúdenie potrieb a priorít 
v oblasti migrácie v partnerských krajinách.
99
Komisia súhlasí, že koordinácia s delegáciami EÚ je kľúčová, a vynakladá úsilie, aby to fungovalo aj v praxi pri každo ­
dennom riadení projektov.
Konsolidácia a overenie osvedčených postupov z úspešne vykonaných projektov sú k dispozícii v jednotlivých sprá ­
vach o hodnotení a monitorovaní projektov a vyvíja sa úsilie na zavedenie systému, ktorý bude slúžiť na konsoli ­
dáciu a šírenie týchto informácií. Informácie o osvedčených postupoch sa majú zahrnúť najmä do usmerňovacích 
nástrojov vypracovaných oddelením B3 GR DEVCO. Po dokončení budú tieto materiály prístupné prostredníctvom 
vyhradeného tematického webového sídla pre migráciu.
Tematická odborná príprava, ktorú poskytuje oddelenie B3 GR DEVCO, navyše zahŕňa lekcie o získaných poznatkoch 
a najlepších postupoch.
Závery a odporúčania
Záver 1
Komisia zdôrazňuje, že cieľom revidovanej európskej susedskej politiky je v úzkom partnerstve s našimi susedmi 
sformulovať návrhy na jednotnejší rámec spolupráce v otázkach spoločného záujmu vrátane migrácie, ktorý bude 
orientovaný na výsledky.
Podobne aj program nadväzujúci na TPMA zahŕňa podrobné ciele, výsledky a ukazovatele.
a) Komisia je presvedčená, že existuje priestor na lepšie vymedzenie strategického smerovania v otázkach súvisiacich 
s migráciou v susedstve prostredníctvom stanovenia jasných a merateľných cieľov a ucelených konkrétnych výsled ­
kov, ktoré budú základom nových rámcov spolupráce s krajinami európskeho susedstva a s krajinami zapojenými 
do procesu rozširovania.
b) Komisia čiastočne súhlasí s týmto záverom, pokiaľ ide o spojitosť rozličných úrovní mechanizmov monitorovania 
a hodnotenia. Čo sa týka ENI a TPMA, väčšina projektov v oblasti migrácie zahŕňa podrobné pravidlá monitorova ­
nia a hodnotenia, ako aj plnohodnotné logické rámce. Komisia je však presvedčená, že existuje priestor na lepšie 
vymedzenie rámca spolupráce v susedstve v oblasti migrácie prostredníctvom stanovenia strategických cieľov 
a jasných a merateľných výsledkov a výstupov s priamymi prepojeniami medzi činnosťami a výsledkami.
e) Komisia čiastočne súhlasí s týmto tvrdením, najmä pokiaľ ide o geografickú rôznorodosť.
Spoluprácu s našimi susedmi, najmä pokiaľ ide o migráciu a otázky medzinárodnej ochrany, treba prispôsobiť roz ­
dielnej úrovni tvorby politík a zapojenia partnerov, pričom je potrebné zohľadniť rôzne citlivé otázky, očakávania 
a obmedzenia partnerov v týchto oblastiach. Treba zabezpečiť mechanizmy flexibility a diferenciácie, a to aj vzhľa ­
dom na pretrvávajúcu krízu prebiehajúcu v krajinách susedstva.
Odpovede Komisie 73
Čo sa však týka ENI, Komisia plánovala v záujme čo najlepšieho využitia zdrojov ENI rozlišovať medzi partnermi 
podľa programových kritérií vymedzených v rámci ENI, pričom by sa dôsledne uplatňoval prístup založený na 
stimuloch.
Ako sme už uviedli, v každej krajine a v každom regióne sa potreby partnerov líšia. V nadväznosti na odporúčania 
uvedené v programe zmien a na diferencovaný prístup stanovený v novom nástroji ENI sa spolupráca EÚ s krajinami 
susedstva v každom jednotlivom prípade zameriava na tri prioritné odvetvia. Identifikovali sa prostredníctvom 
komplexného procesu konzultácií s vládami, miestnymi orgánmi, organizáciami občianskej spoločnosti, členskými 
štátmi EÚ, medzinárodnými finančnými inštitúciami a medzinárodnými organizáciami.
Odporúčanie 1
Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie, predovšetkým pokiaľ ide o potrebu zlepšiť rámec hodnotenia výkon ­
nosti. Komisia súhlasí, že je mimoriadne dôležité lepšie vymedziť strategický rámec jej spolupráce v oblasti migrá ­
cie a medzinárodnej ochrany prostredníctvom stanovenia operačných cieľov a jasných a merateľných výsledkov 
a výstupov s priamymi prepojeniami medzi činnosťami a výsledkami.
Keďže sú však potreby jednotlivých krajín rozdielne, a teda aj pomoc pre jednotlivé krajiny je rozdielna, Komisia 
zdôrazňuje obtiažnosť vymedziť spoločný súbor porovnateľných ukazovateľov, ktoré by v priebehu času zostávali 
nezmenené, rovnako ako potrebu väčšej pružnosti pri stanovovaní cieľových priorít. Vyvíjajú sa individualizované 
nástroje monitorovania a hodnotenia, aby bolo možné merať výsledky a pokrok, a to predstavuje kľúčový prvok pri 
vytváraní konkrétnejších a účinnejších rámcov spolupráce v oblasti migrácie.
Špecifickým cieľom revidovanej európskej susedskej politiky je v úzkom partnerstve so susedmi sformulovať návrhy 
na jednotnejšie a výsledkovo orientovanejšie rámce spolupráce v otázkach spoločného záujmu vrátane migrácie.
Súčasná situácia je nestabilná a treba rozlišovať medzi naliehavými opatreniami a systematickejšími programami. 
Nie vždy bude možné pracovať na základe kvantifikovaných cieľových priorít.
V rámci revidovanej ESP sa Komisia bude usilovať o budovanie posilnených partnerstiev s jasnejším zameraním 
a individualizovanejšou spoluprácou. Zo skúseností vyplýva, že ESP je najúčinnejšia vtedy, keď je agenda EÚ a jej 
partnerov skutočne spoločná. Preto sa v rámci preskúmania objasní, aké sú záujmy EÚ, aké sú záujmy jednotlivých 
partnerov a aké sú oblasti najsilnejšieho spoločného záujmu (vrátane migrácie a mobility). Preskúmanie poskytuje 
príležitosť vytvoriť pevné porozumenie medzi EÚ a jej partnermi, pokiaľ ide o tieto oblasti silného spoločného 
záujmu, a to bude predstavovať základ pre posilnené partnerstvo a cielenú finančnú podporu. Flexibilita však 
zostane kľúčovou zásadou pri vykonávaní financovania z nástroja ENI, aby sa zabezpečilo, že EÚ dokáže prostredníc ­
tvom finančnej spolupráce pružnejšie reagovať na rýchlo sa meniaci vývoj a premenlivé potreby v regióne.
Odporúčanie 2
Komisia toto odporúčanie prijíma.
Ako sa správne uviedlo, kódy DAC určuje OECD. Vzhľadom na najnovší vývoj Komisia začne rokovať s OECD.
Komisia navyše preskúma uskutočniteľnosť doplnenia kódovacieho systému DAC OECD.
Odpovede Komisie 74
Záver 2
a) Pozri odpovede Komisie na body 68 a rámček 5.
b) V oblasti migrácie a rozvoja ide o to, aby sa maximalizoval pozitívny vzťah medzi migráciou a rozvojom s cieľom vy ­
užiť rozvojový potenciál migrácie v prospech spoločností aj migrantov a prispieť k udržateľnému rozvoju a zníženiu 
chudoby. Hoci presný charakter prepojenia medzi migráciou a rozvojom v rôznych kontextoch si môže vyžadovať 
ďalšie dôkazy, migrácia sa čoraz viac považuje za výkonný prostriedok na posilnenie rozvoja v krajinách pôvodu, 
ako aj v cieľových krajinách. Skutočnosť, že migrácia je teraz zahrnutá ako faktor rozvoja v programe trvalo udrža ­
teľného rozvoja do roku 2030, dokazuje pokrok, ktorý sa v tejto oblasti v posledných rokoch podarilo dosiahnuť.
c) Komisia súhlasí s tým, že podpora návratu a readmisie doteraz nemala vždy očakávané výsledky. Účinné politiky 
návratu a readmisie však predstavujú nevyhnutný predpoklad pre dobre riadenú migráciu a sú neoddeliteľnou 
súčasťou GPMM.
 Komisia súhlasí s tvrdením Dvora audítorov a dodáva, že readmisia vlastných štátnych príslušníkov je podľa me ­
dzinárodného obyčajového práva povinná. Ide o súčasť migračnej politiky, a nie bezpečnostnej politiky, ako sa 
nazdávajú niektoré partnerské krajiny.
d) Komisia s týmto záverom čiastočne súhlasí.
 So zreteľom na ľudské práva Komisia uznáva, že existuje priestor na zlepšenie jej práce pri identifikácii konkrétnej ­
ších zmierňujúcich opatrení, napríklad posilnením humanitárnej diplomacie a národných referenčných systémov.
 V roku 2014 sa Komisia však zapojila do činnosti na vývin a vypracovanie súbora nástrojov, ktorým by sa zabezpe ­
čilo, aby sa pri väčšine nových projektov uplatňoval prístup založený na právach počas všetkých fáz intervencie.
 Vykonávanie prístupu založeného na právach sa zakladá na univerzálnosti a nedeliteľnosti ľudských práv a na zá ­
sadách začlenenia a účasti na rozhodovacom procese, nediskriminácii, rovnosti a spravodlivosti, transparentnosti 
a zodpovednosti. Tieto zásady sú ústredným prvkom rozvojovej spolupráce EÚ, zabezpečujú posilnenie postavenia 
najchudobnejších a najzraniteľnejších, najmä žien a maloletých.
Odporúčanie 3
Komisia prijíma toto odporúčanie, pričom ho už týmto spôsobom aj uplatňuje:
Komisia už využíva mnoho nástrojov, ktoré sú k dispozícii v rámci cyklu riadenia projektu. Hoci uznávame, že exis ­
tuje priestor na ďalšie zlepšenie našej práce pri vymedzovaní intervenčnej logiky jednotlivých opatrení, väčšina 
projektov už zahŕňa komplexné logické rámce vrátane ukazovateľov výsledkov.
Odpovede Komisie 75
Odporúčanie 4
Komisia toto odporúčanie prijíma.
K dispozícii je stále sa zväčšujúci dôkazový materiál, ktorý poukazuje na pozitívny vplyv migrácie na rozvoj (tak 
v krajinách pôvodu a v cieľových krajinách, ako aj v prípade samotných migrantov). Vzhľadom na meniace a zvyšu ­
júce sa migračné trendy je však potrebné naďalej získavať spoľahlivé údaje o migrácii, ktoré sa využijú ako infor ­
mačné zdroje pre programy. Komisia investuje do komplexnej konsolidácie týchto dôkazových materiálov s cieľom 
využiť ich pri navrhovaní budúcich stratégií a projektov.
Záver 3
Komisia sa domnieva, že v nadväznosti na značné úsilie sa v oblasti migrácie už zaviedli účinné mechanizmy koor ­
dinácie. Vzhľadom na zložitosť otázky, rozdelenie právomocí a na počet zúčastnených strán sú možnosti ďalšej racio ­
nalizácie mechanizmov správy v oblasti migrácie veľmi obmedzené.
Odporúčanie 5
Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie. Komisia sa domnieva, že aj vzhľadom na rozpočtové obmedzenia sa už 
podniklo značné úsilie na zlepšenie kapacít delegácií EÚ (pozri aj odpovede Komisie na body 34, 98 a 99).
Komisia vyvinula už prehľady financovania, pokiaľ ide o výdavky darcov v oblasti migrácie na podporu rozličných 
bilaterálnych a regionálnych rámcov (napr. hodnotiace tabuľky/porovnávacie prehľady pre partnerstvá v oblasti 
mobility).
Komisia sa domnieva, že vypracovanie jediného komplexného prehľadu financovania pre všetky výdavky v oblasti 
migrácie nie je prakticky možné.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ
Bezplatné publikácie:
  jeden kus:  
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  viac kusov alebo plagátov/máp:  
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,  
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);  
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).
(*)  Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne  
automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).
Platené publikácie:
 prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Predmetom tejto správy sú dva hlavné finančné nástroje 
(TPMA a ENPI) vonkajšieho rozmeru spoločnej migračnej 
politiky EÚ, ktorá má za cieľ presadzovať účinné riadenie 
migračných tokov v  spolupráci s  krajinami pôvodu 
a tranzitu. V správe sa skúma, či výdavky v rámci oboch 
nástrojov mali jasné cieľe a či sa vynakladali účinne a boli 
dobre koordinované. Zistili sme, že celkovo nástroje 
nemali jasnú stratégiu, podľa ktorej by sa dal posúdiť ich 
podiel na plnení cieľov, a preto nie je zrejmé, čo sa 
prostredníctvom nich má dosiahnuť na úrovni EÚ. Meranie 
výsledkov dosiahnutých vďaka výdavkom EÚ 
a hodnotenie príspevku migrácie k rozvoju bolo často 
zložité. Politiku charakterizuje zložitá správa, 
nedostatočná koordinácia a chýbajúci prehľad 
o financovaní, v ktorom by sa konkretizovalo, čo financuje 
Komisia a čo členské štáty.
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV