[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 12.7.2006 SEK(2006) 926 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE - Súhrn - HODNOTENIE VPLYVU MOŽNÝCH POLITÍK VO VZŤAHU K NARIADENIU EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY NAVRHOVANÉMU KOMISIOU O ROAMINGU VO VEREJNÝCH MOBILNÝCH SIEŤACH V RÁMCI SPOLOČENSTVA {KOM(2006) 382 konečné znenie} {SEK(2006) 925} Zhrnutie Východisková situácia Táto správa o hodnotení vplyvu (HV) skúma možnosti dosiahnutia podstatných znížení poplatkov za medzinárodný roaming v EÚ a ich vplyv na spotrebiteľov, užívateľov a odvetvie. Národné regulačné orgány (NRO), členské štáty, Európsky parlament, spotrebitelia a užívatelia sú znepokojení tým, že tieto ceny sú neprimerane vysoké. Len máločo nasvedčuje, že si s touto situáciou poradí sám trh. Komisia už dlhší čas sleduje poplatky za medzinárodný roaming. Vykonáva vyšetrovania týkajúce sa hospodárskej súťaže podľa článku 81 ( ex-officio ) a 82 zmluvy. Veľkoobchodný trh medzinárodného roamingu pokrýva regulačný rámec v odporúčaní Komisie o relevantných trhoch. V októbri 2004 Komisia vyzvala NRO, aby urýchlili proces analyzovania tohto trhu. Neskoršia spoločná pozícia Európskej skupiny regulátorov (ERG) naznačila, že vysoké poplatky na maloobchodnej úrovni sú zrejme dôsledkom vysokých poplatkov na veľkoobchodnej úrovni a vysokých maloobchodných prirážok, pričom zníženie veľkoobchodných poplatkov sa do maloobchodnej úrovne premietalo len minimálne. V decembri 2005 ERG upozornila Komisiu na problémy s využívaním regulačného rámca pri riešení tohto prípadu poškodzovania spotrebiteľov. Komisia upozornila aj na vysoké ceny za roaming v mnohých prípadoch a zverejnila na internete neprimerane vysoké ceny z celej EÚ. Konzultácie V prvom kole konzultácií o tomto probléme sa zameranie Komisie na medzinárodný roaming dočkalo širokého ocenenia zo strany ministerstiev, NRO, spotrebiteľských a užívateľských združení aj niektorých menších operátorov mobilných sietí. Skupiny operátorov i väčšina individuálnych operátorov nesúhlasili so zavedením regulácie a zdôrazňovali účinnosť hospodárskej súťaže na trhoch roamingu. V druhom kole konzultácií bola uvedená konkrétna koncepcia regulácie (zásada „domácich cien“), ktorej súčasťou bolo fixovanie maloobchodných cien za roaming na zákazníkove domáce ceny za porovnateľné domáce mobilné služby. Zákazník by neplatil za prijatie hovoru. Väčšina trhových subjektov bola v druhom kole proti akejkoľvek forme regulácie. Šesť operátorov sa však vyslovilo za reguláciu na veľkoobchodnej úrovni. ERG podporila ciele Komisie, ale bola proti prístupu vytýčenému v dokumente slúžiacom ako podklad na konzultácie. Uprednostnila reguláciu na veľkoobchodnej úrovni, kým k regulácii na maloobchodnej úrovni zaujala vyčkávací postoj. Desať členských štátov, ktoré odpovedali, zaujalo podobné stanovisko ako ERG. Povaha problému Ceny za roaming v rámci EÚ, tak na veľkoobchodnej, ako aj na maloobchodnej úrovni, nie sú opodstatnené skutočnými nákladmi na poskytovanie tejto služby. Túto situáciu ešte zhoršuje netransparentnosť maloobchodných cien. Problém sa nedá vyriešiť použitím existujúcich regulačných nástrojov. Európsky trh medzinárodného roamingu sa odhaduje na približne 8,5 miliárd EUR, čo je 5,7 % celkového obratu odvetvia mobilných sietí, odhadovaného na približne 150 miliárd EUR. Ceny za roaming majú vplyv najmenej na 147 miliónov občanov EÚ, z ktorých 110 miliónov tvoria firemní zákazníci, kým 37 miliónov cestuje vo voľnom čase. Skupiny spotrebiteľov sú presvedčené, že výhodu nižších poplatkov za roaming by privítala široká skupina zákazníkov vrátane MSP. Medzinárodné roamingové služby sa líšia od iných telekomunikačných služieb v tom, že zákazník si kupuje služby operátora v jednom členskom štáte, ale pri roamingu v zahraničí sa napája na sieť zahraničného operátora. Ten naúčtuje domácemu operátorovi túto „veľkoobchodnú“ službu. Väčšina operátorov tvrdí, že hospodárska súťaž na veľkoobchodnom trhu funguje a pomáha stláčať ceny dolu. Pri hodnote 1,15 EUR za minútu však priemerná maloobchodná cena za hovor prostredníctvom roamingu je päťkrát vyššia, než sú skutočné náklady na poskytovanie veľkoobchodnej služby a o 50 % vyššia než priemerný IOT (Inter Operator Tariff - medzioperátorská tarifa). Maloobchodné poplatky za roaming sú zhruba štyrikrát vyššie než domáce tarify. Transparentnosť je ešte stále významným problémom. Navyše mnohí spotrebitelia si neuvedomujú výšku poplatkov za prijímanie hovorov, ktorá je pravdepodobne štyrikrát vyššia, než sú priemerné náklady operátora. Technologický a trhový vývoj Ceny roamingu by mohol ovplyvniť rad produktov technologického vývoja vrátane hlasu cez internetový protokol (VoIP). Mobilná telefónia cez IP sa však stane realitou až v strednodobom horizonte. Presmerovanie tokov, ktoré umožňuje operátorom asi v 80 % prípadoch hovorov prostredníctvom roamingu smerovať spotrebiteľov počas roamingu na ich vybrané siete, sa istým spôsobom prejavilo, ale veľkoobchodné poplatky zostávajú vysoké. Dôvody pre akciu EÚ (test subsidiarity) NRO nie sú plne vybavené na to, aby sa zaoberali touto otázkou na vnútroštátnej úrovni. Navyše pokusy zlepšiť cenovú transparentnosť neviedli k zníženiu cien. Za týchto okolností vzniká tlak na členské štáty, aby prijali opatrenia na riešenie problému poplatkov za roaming. Takéto opatrenia by však mohli mať odlišné dôsledky a mohli by byť neúčinné, vzhľadom na špeciálnu cezhraničnú charakteristiku dotknutých služieb. Regulačný rámec preto treba zmeniť tak, aby sa zabezpečil harmonizovaný prístup. Ciele Cieľom akcie EÚ je podporiť rozvoj jednotného trhu roamingových služieb v rámci EÚ a dosiahnuť, aby ceny, ktoré sa platia za roaming pri cestovaní v rámci Spoločenstva, neboli neopodstatnene vyššie než sú ceny, ktoré by spotrebiteľ platil za hovory vo svojej vlastnej krajine. Možnosti politík a ich analýza Nijaká zmena politiky Ak by sa nezaviedla nijaká nová politika, naďalej by sa bolo možné spoliehať na existujúce nástroje regulačných zásahov, dal by sa vyvíjať politický tlak a vývoj trhu a technológií by šiel svojou cestou. Zotrvanie pri doterajšej politike by pravdepodobne neviedlo k podstatným redukciám poplatkov za roaming. Napriek nedávnym aktivitám operátorov spotrebitelia sú stále konfrontovaní s neprimeranými cenami. NRO už konštatovali, že podľa ich názoru existujúce nástroje regulácie nestačia na to, aby sa pomocou nich dalo vysporiadať s týmto problémom. Navyše rozhodnutia Komisie podľa pravidiel EÚ týkajúcich sa hospodárskej súťaže platia len pre tých, ktorým sú určené, a nemajú priamy právny účinok na iných operátorov, ktorí sa môžu správať podobne. Samoregulácia Samoregulácia v kontexte roamingu ponúka operátorom alebo združeniam možnosť prijať medzi sebou spoločné usmernenia na európskej úrovni (najmä kódexy správania). Útvary Komisie nedostali nijaké všeobecné návrhy odvetvia na samoreguláciu. Navyše takýto prístup by musel spĺňať požiadavky právneho rámca hospodárskej súťaže. Samoregulácia by musela priniesť garantované podstatné zníženie cien v celej šírke, s najväčšou pravdepodobnosťou na veľkoobchodnej aj maloobchodnej úrovni. Zdá sa, že toto nebude ľahké dosiahnuť, vzhľadom na skutočnosť, že mnohí operátori neuznávajú existenciu problému s poplatkami za roaming. Koregulácia Tento prístup zahŕňa reguláciu, pri ktorej sa vytýči celkový rámec a určí sa úloha operátorov a iných subjektov. V kontexte medzinárodného roamingu by sa mohli cieľové hodnoty zníženia cien určiť formou regulácie. Pri tomto prístupe by sa regulácia na veľkoobchodnej úrovni mohla skombinovať s robustnou transparentnosťou maloobchodných cien. Cenová transparentnosť je však problematická a operátori by ju mohli ľahko obchádzať. Navyše dosiahnutie dohody, ktorá by mohla tvoriť základ koregulačného prístupu, by mohlo vyvolať obavy o zachovanie hospodárskej súťaže. Mäkká legislatíva Komisia by mohla vydať odporúčanie o vhodnej výške poplatkov za medzinárodný roaming, ktoré by mohlo byť založené na cenách vychádzajúcich z porovnaní osvedčených cien. Hoci sa prístup mäkkej legislatívy formou porovnávania v minulosti osvedčil ako účinný, spájajú sa s ním zdĺhavé postupy, vyžaduje si dohľad NRO a skutočnosť, že ide o nezáväzné prostriedky, nezaručuje istý výsledok. Cielená regulácia Regulácia by sa dala využiť na úpravu veľkoobchodných cien, maloobchodných cien alebo obidvoch druhov cien. Regulácia veľkoobchodných cien by mohla vychádzať z nákladovej orientácie alebo z cenového obmedzenia. Z maloobchodného hľadiska existuje rad možností ako napríklad prepojenie s cenami v domácej sieti, prepojenie s cenami v navštívenej krajine alebo možnosť maloobchodného cenového obmedzenia (založeného na regulovaných veľkoobchodných cenách). Regulačný zásah by mohol mať formu opatrení stimulujúcich ďalšiu hospodársku súťaž, využívajúcich podobnú koncepciu ako pri predvýbere v pevných sieťach. Regulácia len na veľkoobchodnej úrovni Tento prístup navrhla ERG, ktorá je presvedčená, že veľkoobchodné poplatky za roaming by sa mali kontrolovať jednotným európskym cenovým obmedzením. Index maloobchodných poplatkov by ukázal, či sa zníženie veľkoobchodných cien prenieslo na koncových zákazníkov. V neskoršom štádiu by sa mohla ukázať ako potrebná istá forma kontroly maloobchodnej ceny. Útvary Komisie sú presvedčené, že na veľkoobchodnej úrovni by mohol byť potrebný upravený prístup ERG, ktorý by však ešte vždy bol založený na využití strednodobých revízií na porovnávanie. Sú presvedčené aj o tom, že spúšťací mechanizmus maloobchodnej regulácie, ktorý by sa uplatňoval, ak by sa výhody neprenášali až na spotrebiteľov, by bol veľmi zložitý a narážal by na významné procedurálne a právne problémy. Vo svojich príspevkov v rámci konzultácií niektorí operátori z EÚ vyjadrili obavu, že by sa od nich na základe Všeobecnej dohody o obchode so službami (GATS) mohlo požadovať, aby ponúkali veľkoobchodné roamingové tarify aj operátorom mimo EÚ za ceny nepresahujúce regulovanú úroveň. Podľa GATS sa na vnútroštátnej úrovni treba k podobným službám a poskytovateľom služieb správať rovnako. Regulácia len na maloobchodnej úrovni Táto možnosť závisí od toho, či budú veľkoobchodné ceny v konečnom dôsledku nízke a či maloobchodné marže budú také, že by regulácia len na maloobchodnej úrovni priniesla zníženie maloobchodných cien bez cenového tlaku na niektorých operátorov. Intervencia len na maloobchodnej úrovni by mohla znamenať, že niektorí operátori by mohli byť nútení predávať svoje roamingové služby za nižšie ceny, než by boli ich náklady. Regulácia len na maloobchodnej úrovni by pravdepodobne prospela väčším operátorom, ktorí už dosiahli nižší než priemerný IOT a nemuseli by riešiť podobné problémy ako menšie subjekty. Regulácia na veľkoobchodnej aj maloobchodnej úrovni ERG uznáva, že ak sa trhové sily ukážu ako nedostatočné na to, aby zabezpečili podstatný prenos zníženia veľkoobchodných cien na maloobchodnú úroveň, môže sa ukázať ako potrebná aj regulácia maloobchodných cien. Existujú náznaky, že prenos znižovania veľkoobchodných cien na spotrebiteľov nie je automatický. Napriek istým pokrokom na veľkoobchodnej úrovni priemerné maloobchodné poplatky zostali vysoké, s viac ako 200 % maržami pri hovoroch využívajúcich roaming. Operátori dosahovali maloobchodné marže približujúce sa 300 % až 400 % aj pri prijímaní hovorov prostredníctvom roamingu, hoci mohli znížiť ceny bez potreby regulácie na veľkoobchodnej úrovni. Ekonomická teória potvrdzuje, že trhové subjekty nie sú vždy motivované, aby využívali monopolné zisky na veľkoobchodnej úrovni na súťaženie o získavanie a udržiavanie domácich maloobchodných zákazníkov. Existuje preto vážne riziko, že konečný cieľ regulácie by sa nemusel dosiahnuť, ak by sa regulácia uplatnila len na veľkoobchodnej úrovni. Zásada domácich cien Maloobchodné ceny za roaming by boli fixované na domáce ceny zákazníka za porovnateľné domáce mobilné služby. Bola by potrebná súbežná akcia na veľkoobchodnej úrovni vo forme povinnej nákladovej orientácie alebo obmedzujúceho mechanizmu, inak by mohlo nasledovať narušenie trhu. Zásada domácich cien bola pre Komisiu východiskovým bodom pri druhej fáze konzultácií. Vzhľadom sa skutočnosť, že 80 % hovorov smeruje domov, podľa tejto zásady by takého hovory boli medzinárodnými hovormi. Vplyv na operátorov by preto nemal byť veľký, vzhľadom na skutočnosť, že medzi cenami medzinárodných hovorov a hovorov využívajúcich medzinárodný roaming nie je priveľká priepasť. Na druhej strane je z rovnakého dôvodu obmedzený prínos pre spotrebiteľov. Zásada domácich cien predstavuje aj množstvo implementačných problémov. Prístup zohľadňujúci navštívenú krajinu Spotrebiteľom by sa za hovory v rámci navštívenej krajiny účtovali domáce sadzby a medzinárodný ekvivalent toho, čo by účastník v príslušnej krajine normálne zaplatil za medzinárodný hovor. Hoci táto možno prináša isté výhody, predstavuje rad problémov z hľadiska vynútiteľnosti a transparentnosti. Koncepcia európskeho domáceho trhu Aby sa zohľadnili komentáre a otázky praktickej implementácie, dá sa uvažovať aj o vytvorení domácich cien a o koncepcii európskeho domáceho trhu, čo by znamenalo, že by sa pri roamingu v rámci celej Európy platili ceny porovnateľné s domácimi cenami. Maximálne veľkoobchodné ceny by boli stanovené na základe porovnávania založeného na násobkoch priemeru terminačných poplatkov v mobilnej sieti EU (MTR) stanovených pre operátorov s významným vplyvom na trhu. Ako zdôraznila Európska skupina regulátorov, násobok terminačného poplatku je vynikajúci odrazový bod pre porovnanie veľkoobchodných cien, pretože poskytuje transparentnosť, jednoduchosť a istotu. Na maloobchodnej úrovni by bol strop určený ako 30 % pásmo nad veľkoobchodnou hodnotou, aby sa zabezpečilo prenesenie úspor na spotrebiteľa. Takáto marža je rozumná a zároveň zabezpečuje zníženie cien. Operátorom sa poskytuje na prispôsobenie prechodné obdobie v dĺžke 6 mesiacov. Operátori budú môcť voľne súťažiť s nižšími maržami, než akú predstavuje táto úroveň. Maximálne bezpečnostné obmedzenie ceny bude pri prijímaní hovorov nastavené na úroveň MTR zvýšenú o 30 % maržu. Tento prístup prekonáva implementačné problémy vyskytujúce sa pri zásade domácej ceny a poskytuje veľký prínos pre spotrebiteľov. Transparentnosť Transparentnosť poplatkov zostáva pre spotrebiteľov veľmi dôležitou otázkou. Hoci nedávne iniciatívy Komisie a NRO priniesli pozitívne výsledky, sú potrebné ešte ďalšie opatrenia. Tieto opatrenia by sa mohli doplniť požiadavkou, aby operátori mobilných sietí poskytli buď prostredníctvom služby krátkych správ (SMS), alebo hovoru z mobilného telefónu bezplatný prístup k personalizovanej informácii o tarifách využívaného medzinárodného roamingu. Hospodársky vplyv Pri zásadnom sústredení na spotrebiteľský prebytok najväčší prínos predstavuje možnosť politiky tvorená reguláciou na maloobchodnej i veľkoobchodnej úrovni (nehľadiac na efekty elastickosti). Údaje naznačujú, že spotrebiteľský prebytok by sa mohol pohybovať medzi 5,28 a 5,96 miliárd EUR v porovnaní s rozmedziami 2,2 až 2,3 miliárd EUR a 1,5 až 1,55 miliárd EUR pri možnostiach „regulácia len na veľkoobchodnej úrovni“ a „nijaká zmena politiky“. Širšie vplyvy Dynamické vplyvy Keďže pri niektorých možnostiach politík by sa celkový príjem z mobilných služieb v dôsledku regulácie znížil, je rozumné predpokladať, že po zníženiu poplatkov za roaming by mohlo dôjsť k istému zníženiu investícií. Zároveň sa však dá predpokladať, že pôjde skôr o cielené škrty než o plošné znižovanie. Pôsobenie na okolité trhy Ako naznačili niektoré príspevky v priebehu konzultácií, od operátorov sa dá očakávať, že v reakcii na znižovanie príjmov z roamingu zvýšia ceny za iné služby. Dá sa predpokladať, že i keď pri maržiach dôjde k istému vyvažovaniu taríf, všeobecné zvýšenie cenovej hladiny v prípade ostatných služieb je vysoko nepravdepodobné vzhľadom na intenzívnu hospodársku súťaž na veľkých trhoch. Otázky redistribúcie Spotrebiteľský segment, ktorý pocíti najväčší prínos zníženia poplatkov za roaming, budú tvoriť vysoko mobilní zákazníci. Pri vyrovnanosti ostatných záležitostí zníženie poplatkov za roaming bude najväčším prínosom pre zákazníkov z firemnej oblasti, ktorí v súčasnosti nevyužívajú zvýhodnené zmluvy poskytované veľkým obchodným partnerom (týka sa to väčšiny MSP), ľudia, ktorí vo voľnom čase často cestujú, a ľudia žijúci v pohraničných oblastiach. Účinky na firemnej úrovni a konsolidácia Vplyv zmien regulovaných cien na firemnej úrovni sa bude meniť v spojitosti s, po prvé, závislosťou konkrétnej firmy od príjmov z roamingu a po druhé, s konkrétnou podobou zvoleného regulačného prístupu. Odhad administratívnej záťaže Všetky možnosti regulácie prezentované v tomto hodnotení vplyvu na seba viažu isté administratívne náklady, ale ich významnosť je rozličná. Regulácia na veľkoobchodnej úrovni založená na cenovom obmedzení, ako ju navrhuje ERG, by si vyžadovala monitorovanie veľkoobchodných i maloobchodných poplatkov za roaming, aby sa potvrdilo premietnutia zníženia veľkoobchodných poplatkov do maloobchodných cien. To by znamenalo administratívne náklady pre operátorov a NRO, pravda, nie výrazne odlišné od terajšej situácie. Veľkoobchodná i maloobchodná regulácia vo forme cenových obmedzení by znamenala podobné administratívne bremeno. Hodnotenie a monitorovanie Ak bude potrebný regulačný zásah, NRO budú musieť monitorovať súlad a dozerať na jeho dodržiavanie. Zásadným ukazovateľom pre monitorovanie implementácie návrhu sú maloobchodné tarify. NRO by mali monitorovať maloobchodné poplatky za roaming pri hlasových hovoroch, SMS a multimediálnych službách (MMS) a oznamovať zistenia na požiadanie Komisii. Rok pred preskúmaním fungovania regulácie by Komisia mohla pripraviť hodnotiacu správu, ktorá by vyhodnotila vplyv opatrenia na trh a spotrebiteľov. Záver Navrhovaná možnosť regulácie, kombinácia veľkoobchodnej a maloobchodnej regulácie na základe prístupu, ktorý útvary Komisie nazývajú koncepciou európskeho domáceho trhu, predstavuje v konečnom dôsledku najväčší prínos pre spotrebiteľov. Každá z ostatných posudzovaných možností má svoje prednosti – od mininálnej intruzívnosti až po maximálnu flexibilitu ponúkajúcu sa odvetviu. Iba regulácia na základe koncepcie európskeho domáceho trhu však zabezpečí, aby spotrebitelia – bez ohľadu na to, na ktorom mieste EÚ budú fyzicky prítomní – mohli využívať svoje mobilné telefóny rovnakým spôsobom ako doma.