OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Konečná tabuľka hodnotenia pokroku v dosahovaní zjednodušenia VFR na obdobie rokov 2014 – 2020 /* COM/2014/0114 final */





OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Konečná tabuľka hodnotenia pokroku v dosahovaní zjednodušenia VFR na obdobie rokov 2014 – 2020 Chronológia Viacročný finančný rámec na roky 2014 – 2020 stanovuje rámec pre financovanie z prostriedkov EÚ. Počas nasledujúcich siedmich rokov investuje Európska únia takmer 1 bilión eur do udržateľného hospodárskeho rastu, zamestnanosti a konkurencieschopnosti, solidarity a súdržnosti a na zabezpečenie toho, aby Únia mohla zohrávať svoju úlohu vo svete. Vo viacročnom finančnom rámci (ďalej len „VFR“)[1] prijatom Radou 2. decembra 2013 so súhlasom Európskeho parlamentu sa stanovujú výdavky EÚ na obdobie rokov 2014 – 2020 v šiestich identifikovaných kategóriách výdavkov, ktoré korešpondujú so všeobecnými oblasťami politík: konkurencieschopnosť pre rast a zamestnanosť, hospodárska, sociálna a územná súdržnosť, udržateľný rast: prírodné zdroje, bezpečnosť a občianstvo, globálna Európa, administrácia a kompenzácia. Celkovo sa EÚ počas nasledujúcich siedmich rokov zaviaže investovať sumu až do výšky 960 mld. EUR a schváliť v tom istom období skutočné platby vo výške 908,4 mld. EUR. Pri porovnávaní predstavuje táto suma menej ako 1 % hrubého národného dôchodku (HND) celej Európskej únie. Tieto finančné prostriedky poskytnú významnú pridanú hodnotu EÚ, pokiaľ ide o investície a dosiahnutie cieľov stratégie Európa 2020[2] pre rast a zamestnanosť. V novom rozpočtovom období Európska únia zaistí dosiahnutie výsledkov prostredníctvom lepšieho využívania rozpočtových prostriedkov najmä pomocou finančnej podpory orientovanej na výsledky, zjednodušenia, zníženia počtu chýb a vyššej efektívnosti – ide o aspekty, ktorým bola počas príprav a rokovaní o VFR venovaná osobitná pozornosť. S prihliadnutím na uvedené zaviedla Európska komisia osobitnú tabuľku hodnotenia pokroku v dosahovaní zjednodušenia VFR[3] – proces, prostredníctvom ktorého sa všetky opatrenia na zjednodušenie a racionalizáciu vo všetkých návrhoch programov v rámci VFR starostlivo označili a usmernili prostredníctvom legislatívneho procesu. Schválenie rozpočtu EÚ na rok 2014 Európskym parlamentom a Radou[4] vytvára priestor na pridelenie prostriedkov na prebiehajúci rozpočtový rok. Spoluzákonodarcovia takisto schválili financovanie sektorových programov tak v prípade centralizovaného, ako aj zdieľaného hospodárenia a tieto sa uplatňujú od 1. januára 2014. Odvetvové programy financovania schválila Komisia, Rada a Parlament. Právny rámec pre vyčlenenie prostriedkov v každom sektore sa uplatňuje od 1. januára 2014. Rozpočet EÚ na rok 2014 okrem toho prijal Európsky parlament a Rada. Finančné zdroje na prebiehajúci rozpočtový rok sú preto k dispozícii na pridelenie prostredníctvom sektorových programov. To znamená, že všetky požadované prvky – VFR, rozpočet a odvetvové predpisy – sa uplatňujú a EÚ môže začať nové rozpočtové obdobie. 1. Koniec je len nový začiatok Cesta k zjednodušeniu nie je ukončená. Niektoré z prijatých sektorových programov je ešte treba doplniť o technické predpisy. Všetky si vyžadujú prijatie vykonávacích opatrení. V prípade predpisov a postupov, ktoré na tento účel zavedú inštitúcie EÚ a členské štáty, by mal pokračovať proces zjednodušenia. Prijatie odvetvových finančných programov a opatrení na zjednodušenie preto pre inštitúcie EÚ predstavuje koniec fázy rokovaní. Snahy o zjednodušenie by však mali pokračovať. Je to zodpovednosť tak inštitúcií EÚ, ako aj členských štátov. Niektoré finančné programy sa musia doplniť o technické prvky, a to ešte pred ich zavedením. Nelegislatívne akty, ktoré je potrebné prijať na tento účel, by sa mali zaviesť čo najskôr s cieľom začať vykonávať a prideľovať dostupné finančné prostriedky čo možno najskôr v roku 2014. Je potrebné sa vyhnúť zbytočnej administratívnej záťaži a oneskoreniam. Toto sa dá dosiahnuť iba prostredníctvom udržania politickej dynamiky a hladkej spolupráce medzi Európskym parlamentom, Radou a Komisiou. Tieto tri inštitúcie sa plne zúčastňovali na prijímacom procese. Ich zodpovednosťou je teraz zabezpečiť plynulé a rýchle dokončenie právneho rámca, ktorý umožní pridelenie finančných prostriedkov pre príjemcov. Inštitúcie EÚ, a najmä Komisia, sú tiež zodpovedné za vymedzenie pravidiel realizácie programov, ktoré centrálne riadi samotná Komisia. V tomto zmysle je opäť potrebná spolupráca. Na stretnutiach národných expertov vo výboroch sa v mnohých prípadoch budú kontrolovať vykonávacie predpisy. Takáto kontrola by sa mala vykonávať s cieľom zaviesť čo najskôr najlepšie pravidlá financovania. Na základe ustanovení, ktoré sa zaviedli v sektorových programoch, bude Európsky parlament užšie zapojený do fázy implementácie, pokiaľ ide o informačný alebo strategický dialóg s Komisiou. V tomto zmysle môže mať Európsky parlament rozhodujúcu úlohu pri podpore prijatia jednoduchých a účinných vykonávacích predpisov s cieľom prideliť finančné prostriedky na základe pridanej hodnoty projektov pre EÚ. Programy, na riadení ktorých sa spoločne podieľa Komisia a členské štáty, predstavujú 80 % rozpočtu EÚ. Vykonávacie predpisy a postupy pre tieto programy stanoví najprv Komisia na úrovni Únie a v prípade potreby sa doplnia vnútroštátnymi a regionálnymi predpismi, ktoré stanovia členské štáty pod dohľadom a kontrolou Komisie. Najmä pri vymedzovaní týchto predpisov a postupov by sa zjednodušenie opatrení v legislatívnych aktoch malo uskutočňovať spoločným úsilím a v duchu spolupráce medzi členskými štátmi a inštitúciami EÚ. Zjednodušujúce opatrenia často zavádzajú ako voliteľná možnosť pre programy, ktorých riadenie sa vykonáva spoločne s členskými štátmi. Napríklad v súvislosti s prostriedkami spoločnej poľnohospodárskej politiky viedli rokovania k poskytnutiu významného stupňa rozhodovania na základe vlastného uváženia pre členské štáty pri vykonávaní nového nariadenia o priamych platbách[5]. Toto sa týka tak výberu platobných systémov, na ktoré by sa mali peniaze použiť, ako aj spôsobu, akým sa majú tieto postupy vykonávať. Flexibilita členských štátov by mohla znamenať určitý potenciál na zjednodušenie (najmä pre príjemcov), ale skúsenosti ukazujú, že vo všeobecnosti vedie k sťaženiu riadenia a kontroly tak pre vnútroštátne orgány, ako aj Komisiu. Konečné výsledky z hľadiska nákladov a záťaže do veľmi veľkej miery závisia od politických rozhodnutí na vnútroštátnej a regionálnej úrovni. V tejto súvislosti Komisia vyzýva členské štáty, aby dôsledne zvážili, ako vykonávať nové právne predpisy čo najjednoduchším spôsobom, a aby osobitne zohľadnili vplyv, ktorý budú mať ich rozhodnutia z hľadiska miery kontroly a chybovosti. Komisia poskytne podporu pri realizácii týchto možností na vnútroštátnej úrovni, a to aj pokiaľ ide o technické zdroje – napríklad v rámci politiky súdržnosti – najmä pre tie členské štáty, ktoré majú v tejto oblasti administratívne problémy. Na záver treba pripomenúť, že stanovenie jednoduchých pravidiel a postupov je prostriedkom na dosiahnutie lepšieho plnenia rozpočtu EÚ. V tomto zmysle bude lepšie vynakladanie prostriedkov takisto znamenať zníženie miery chýb, ktoré sa majú dosiahnuť prostredníctvom správneho a efektívneho uplatňovania preventívnych a nápravných opatrení. Napriek tomu, že tieto opatrenia sú zamerané na ochranu rozpočtu EÚ, je ich uplatňovanie takisto v záujme členských štátov, pretože tieto opatrenia majú vplyv na vnútroštátne rozpočty[6]. 2. Hlavné úspechy 2.1. Zosúladenie programov 2.1.1. Zníženie počtu programov Výsledkom všeobecného zjednodušenia je zníženie počtu programov financovania o 22 prostredníctvom vytvorenia integrovaných programov pre jednotlivé oblasti politiky. Jediná výnimka sa týka integrovaného programu navrhovaného Komisiou pre dane a colníctvo (ďalej len „program FISCUS“)[7], na rozdelení ktorého sa spoluzákonodarcovia dohodli. Vo všetkých ostatných prípadoch sa samostatné a odlišné programy začlenili do jednotných a súdržných rámcov vymedzených podľa oblastí politiky. Zosúladenie programov podľa oblasti politiky je prostriedok na zjednodušenie a väčšiu účinnosť, keďže sa očakáva, že zabezpečí synergie a spoločné vykonávacie predpisy a postupy. Jednotné sektorové rámce sa zaviedli pre politiku v oblasti výskumu a inovácií (Horizont 2020), súdržnosti, rozvoja vidieka, rybárstva a námorných politík (nariadenie o spoločných ustanoveniach, ďalej len „NSU“), vonkajších vzťahov (RELEX) a fondov v oblasti vnútorných vecí (Fond pre azyl, integráciu a migráciu a Fond pre vnútornú bezpečnosť), ako aj v oblasti sociálnej politiky, v rámci ktorej sa program v oblasti zamestnanosti a sociálnej inovácie (EaSI) zameriava na financovanie niektorých cieľov stratégie Európa 2020. 2.1.2. Zosúladenie s nariadením o rozpočtových pravidlách Ďalším dôležitým úspechom bolo zosúladenie ustanovení v programoch financovania s nariadením o rozpočtových pravidlách. Spoluzákonodarcovia uznali zásadný význam nariadenia o rozpočtových pravidlách[8] ako dohodnutého súboru pravidiel, ktorý zabezpečí súlad a jednotnosť financovania EÚ. Európsky parlament a Rada preto uznali potrebu zaistiť dodržiavanie ustanovení nariadenia o rozpočtových pravidlách vo všetkých sektorových programoch a počas rokovaní plne akceptovali takéto zosúladenie. Súlad s nariadením o rozpočtových pravidlách sa takisto zaistil prostredníctvom krížových odkazov bez toho, aby sa príslušné ustanovenia nariadenia o rozpočtových pravidlách opakovali v jednotlivých programoch. Tieto krížové odkazy zabránia, aby pri uplatňovaní nariadenia o rozpočtových pravidlách vznikali rôzne výklady a/alebo rozpory pre výskyt toho istého ustanovenia v rôznych právnych textoch. Súlad s nariadením o rozpočtových pravidlách sa takisto zabezpečil tým, že vo veľmi obmedzenom počte odôvodnených prípadov sa zaviedli výnimky, najmä v NSU a napríklad vo fondoch v oblasti vnútorných vecí, v ktorých sa v prípade opatrení pomoci v núdzových situáciách povolili spätné granty. Niektoré výnimky sa zaviedli aj pre nový nástroj na riešenie nezamestnanosti mladých ľudí, tzv. iniciatívy na podporu zamestnanosti mladých ľudí (Youth Employment Initiative, ďalej len „YEI“). Aby sa zabezpečilo rýchle vykonávanie YEI, poskytnú sa všetky zdroje pridelené na YEI počas prvých dvoch rokov programového obdobia a oprávnenosť výdavkov sa v rámci tejto iniciatívy výnimočne očakáva od 1. septembra 2013. Okrem toho regulačný rámec takisto stanovuje aj výnimky týkajúce sa povinnosti štátneho spolufinancovania, aby sa znížila záťaž na vnútroštátne rozpočty. 2.1.3. Synergie a začleňovanie politických priorít Okrem zjednodušených programov, ktoré sú v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách, bude možné vytvoriť synergie a zohľadňovať priority politiky EÚ. Vytvorili sa synergie medzi rôznymi programami, napríklad v oblasti ekologicky udržateľného rastu. Priame platby poľnohospodárom v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) sa podmienili tým, že poľnohospodári dodržiavajú postupy šetrné k životnému prostrediu. Cieľom, o ktorého dosiahnutie sa môže realisticky usilovať, je prepojiť 30 % priamych platieb na podporu poľnohospodárstva s ekologickými postupmi. Komisia však navrhla tri jednoduché a kontrolovateľné postupy uplatniteľné na všetkých poľnohospodárov. Požiadavky členských štátov na posilnenie postupov ekologizácie prispôsobených ich vnútroštátnym a regionálnym podmienkam viedli zákonodarcov k zavedeniu rôznych prahových úrovní, výnimiek a možností. Tieto prvky by mohli obmedziť náklady poľnohospodárov na dodržiavanie predpisov, avšak komplikované riadenie a kontroly by mohli mať takisto vplyv na kontrolovateľnosť systému. Inštitúcie EÚ takisto uznali konkrétny význam potrieb malých a stredných podnikov. Vynaložilo sa značné úsilie za účelom definovať primeraný rámec pre investície MSP v rámci rôznych programov [program pre konkurencieschopnosť podnikov a MSP – COSME, Horizont 2020 (výskum a inovácie, nariadenie o spoločných ustanoveniach]. Pozornosť sa venovala najmä investičným potrebám, ktoré nie sú trhom v súčasnej finančnej situácii uspokojené [COSME, Horizont 2020, Nástroj na prepájanie Európy (infraštruktúra) – NPE, nariadenie o spoločných ustanoveniach]. Na tento účel sa zaviedli nové finančné nástroje. Tieto nástroje poskytnú dodatočné zdroje pre investície. 2.2. Jednoduchšie a dostupnejšie financovanie zníži mieru chybovosti a zlepší výsledky 2.2.1. Orientácia na výsledky Dôležitým krokom v rámci zjednodušovania a racionalizácie bola takisto orientácia programov na výsledky: obmedzený počet jasných cieľov a priorít a ich prepojenie na stratégiu Európa 2020 Ciele financovania EÚ sú v odvetvových programoch priamo prepojené so stratégiou Európa 2020. Spoluzákonodarcovia počas rokovaní takúto väzbu podporili. V niektorých prípadoch bola táto väzba stanovená v osobitnom článku, ako napríklad v rámcovom programe Horizont 2020[9]. V iných prípadoch sa odkaz na stratégiu Európa 2020 zaviedol ako kľúčový prvok v článkoch, ktorými sa stanovujú ciele, ktoré má program dosiahnuť, alebo aspoň v bodoch odôvodnení. Takto je to aj v prípade nariadenia o spoločných ustanoveniach. Uskutočneniu politickej priority na dosiahnutie niektorých cieľov stratégie Európa 2020 slúži takisto špecializovaný finančný nástroj, program Európskej únie v oblasti zamestnanosti a sociálnej inovácie (919, 496 milióna EUR), ktorý centrálne riadi Komisia. Uskutočňovanie cieľov stratégie Európa 2020 je takisto prioritou politiky súdržnosti, ktorá na tieto ciele systematicky viaže výdavky. Pre všetky európske štrukturálne a investičné fondy (ďalej len „EŠIF“) sa stanovil spoločný strategický rámec, ktorý má zaistiť premietnutie cieľov stratégie Európa 2020 do investičných priorít. Z operačného hľadiska sa s každým členským štátom uzatvárajú dohody o partnerstve. Tieto dohody určia záväzok partnerov na vnútroštátnej a regionálnej úrovni, podľa ktorého sa majú využívať pridelené finančné prostriedky na realizáciu programov a projektov, ktoré majú silnú väzbu na stratégiu Európa 2020. Programy podporované z fondov EŠIF budú zahŕňať výkonnostný rámec, na základe ktorého bude možné posúdiť pokrok pri plnení záväzkov. S cieľom posilniť zameranie na výsledky a na dosahovanie cieľov stratégie Európa 2020 sa vytvorí výkonnostná rezerva, ktorá predstavuje 6 % rozpočtu na politiku súdržnosti v rámci cieľa investovanie do rastu a zamestnanosti a tiež do rozvoja vidieka, a po preskúmaní v roku 2019 sa pridelí prioritám, pri ktorých došlo k splneniu určených čiastkových cieľov súvisiacich so stratégiou Európa 2020 (výkonnostný rámec). Ďalším nástrojom, ktorý bude v politike súdržnosti podporovať prístup orientovaný na výsledky, je spoločný akčný plán (ďalej len „SAP“). Tento spoločný akčný plán umožňuje členským štátom, aby spoločne zavádzali časti programov na základe výstupov a výsledkov, na ktorých sa vopred dohodli s Komisiou. Platby pre SAP závisia od miery plnenia a majú formu zjednodušených možností nákladov. 2.2.2. Zameranie na výkonnosť Zvyšovanie a meranie výkonnosti je kľúčovým prvkom financovania EÚ v rokoch 2014 – 2020: ciele programov financovania spĺňajú kritériá SMART (špecifické, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené) a sú doplnené výkonnostnými ukazovateľmi[10]. Všetky schválené programy financovania vyhovujú zásadám výkonnosti stanoveným v nariadení o rozpočtových pravidlách. Obsahujú presné a podrobné informácie o pridanej hodnote navrhovaného opatrenia, jeho dôležitosť pre strategické ciele Komisie a ciele sektorovej politiky EÚ, konkrétne ciele popisujúce výsledky, ktoré sa opatrením dosiahnu, a výkonnostné ukazovatele na meranie úrovne dosiahnutia týchto cieľov, a to tak z kvantitatívneho, ako aj kvalitatívneho hľadiska. Do textu väčšiny legislatívnych návrhov sa zaviedla pridaná hodnota EÚ, teda kľúčový prvok pri prideľovaní finančných prostriedkov EÚ, a to často ako súčasť ustanovení týkajúcich sa hodnotenia, v ktorých sa stanoví, že pridaná hodnota sa má posúdiť v hodnotiacich správach o dosiahnutí cieľov všetkých iniciatívach financovaných programov, pričom tieto správy vypracuje Komisia v polovici finančného obdobia. Zvýšená výkonnosť je tiež základom mechanizmov financovania stanovených v niektorých programoch. Tematická koncentrácia v NSU a v nariadeniach špecifických pre fondy EŠIF či odmena za výkon v rámci nástroja predvstupovej pomoci (IPA II) – ktorý poskytuje finančnú podporu krajinám, ktorých cieľom je pristúpenie k Európskej únii – sa zameriava na meranie a zvyšovanie výkonnosti financovania EÚ. Výkonnostný rámec a rezerva v NSU uplatňujú výkonnostné zásady v rovnakej miere na všetky európske štrukturálne a investičné fondy (fondy EŠIF). 2.2.3. Možnosti zjednodušených nákladov Významným zjednodušením bude takisto zavedenie jednotných modelov financovania, a to najmä pokiaľ ide o znížené administratívne zaťaženie a náklady. Možnosti zjednodušených nákladov nadobúdajú v európskych štrukturálnych a investičných fondoch (fondy EŠIF) nový rozmer. Po prvé už nie je obmedzené len na Európsky sociálny fond (ESF) a Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), ale bude sa vzťahovať takisto na Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF), ako aj fondy v oblasti vnútorných vecí. Do nariadenia sa zaviedlo viacero noviniek. Výpočet paušálnych sadzieb sa bude napríklad vzťahovať na všetky druhy nákladov a nielen na nepriame náklady. Do nariadenia sa takisto začlenili niektoré sadzby a metódy výpočtu a zaviedli sa odkazy na ostatné politiky Únie. Využitie možností zjednodušených nákladov by malo znížiť administratívne zaťaženie riadiacich orgánov a príjemcov a takisto posilniť právnu a finančnú istotu. Európsky dvor audítorov nedávno konštatoval, že „projekty, pri ktorých sa náklady vykazujú pomocou možností zjednodušených nákladov, sú menej náchylné na chyby. Rozsiahlejšie využívanie možností zjednodušených nákladov by preto malo za normálnych okolností pozitívny dosah na chybovosť“[11]. V záujme podpory využívania možností zjednodušených nákladov sa stanovilo, že pre najmenšie projekty ESF[12] a materiálnu pomoc v rámci Fondu európskej pomoci najodkázanejším osobám (FEAD) budú povinné. V programe Horizont 2020 sa zaviedla jednotná sadzba úhrady, ako aj povinná paušálna sadzba pre nepriame náklady. Jednotné sadzby úhrady sa budú uplatňovať na všetkých príjemcov pomoci v rámci istej akcie („jeden projekt – jedna miera financovania“) s výnimkou neziskových právnych subjektov a paušálne sadzby pre nepriame náklady sa budú uplatňovať na takmer všetky opatrenia a na všetky typy účastníkov. Obidvoma opatreniami sa zabráni zložitým výpočtom, vykazovaniu a chybám. Takáto inovácia je obzvlášť významná z dôvodu strategickej úlohy výskumu a inovácií pre hospodárstvo EÚ. Prostredníctvom tohto zjednodušujúceho opatrenia by sa mal ušetriť čas vynaložený na administratívu a energia, a tým uvoľniť zdroje, ktoré sa môžu použiť na dané opatrenie produktívnejšie. Dvor audítorov vo svojom stanovisku č. 6/2012 k návrhu rámcového programu Horizont 2020[13] podporil tento radikálne zjednodušený model financovania nákladov s poukázaním na to, že „by uľahčil a urýchlil proces predkladania žiadostí“ a „znížilo by sa riziko nezrovnalostí“. 2.2.4. Zníženie záťaže spojenej s auditom V súlade so zásadou proporcionality sa znížila záťaž spojená s auditom. V NSU sa zaviedli pravidlá, ktoré obmedzujú audit operácií pod určitou prahovou hodnotou (200 000 EUR pre EFRR/Kohézny fond, 150 000 EUR pre ESF a 100 000 EUR pre Európsky námorný a rybársky fond). Vďaka tomu by sa mohlo dosiahnuť podstatné zjednodušenie. Takisto sa povolila kratšia doba uchovávania dokumentácie, čo znižuje administratívne zaťaženie príjemcov. 2.2.5. Oprávnenosť nákladov na DPH Ďalším zjednodušujúcim krokom bolo zosúladenie ustanovení o vrátení nákladov na DPH v rôznych odvetvových programoch s príslušným ustanovením v nariadení o rozpočtových pravidlách. Takýmto zosúladením sa zaručí, že s nákladmi na DPH, ktoré znáša príjemca, sa bude v rôznych programoch zaobchádzať súdržne v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách, a zabezpečí sa právna jednoznačnosť. Náklady na DPH sú oprávnené na vrátenie len v prípade, že podľa vnútroštátnych právnych predpisov nie sú vymáhateľné a zaplatil ich príjemca, ktorý nie je nezdaniteľnou osobou[14]. Okrem toho sa zaviedol iba obmedzený počet výnimiek z tohto štandardného pravidla – v NSU, vo fondoch v oblasti vnútorných záležitostí a v rámci Nástroja na prepájanie Európy. V týchto prípadoch sa výnimky definovali čo najjednoduchším spôsobom, aby sa zabránilo nedorozumeniam a chybám pri vykonávaní. 2.2.6. Ukončenie prideľovania finančných prostriedkov jednotlivým členským štátom Tým, že sa ukončilo prideľovanie finančných prostriedkov jednotlivým členským štátom v programe Životné prostredie a klíma, ktorý je riadený Komisiou centralizovaným spôsobom, sa dosiahol dôležitý pokrok pri tvorbe jednoduchého a súdržného rámca pre finančnú podporu na úrovni EÚ. Finančné prostriedky EÚ určené jednotlivým členským štátom na financovanie environmentálnych projektov v rámci programu LIFE sa štátom sa budú postupne rušiť a v roku 2018 úplne zaniknú. Vnútroštátne kvóty na pridelenie finančných prostriedkov EÚ pre environmentálne projekty predtým zabezpečovali rozdelenie celého rozpočtu programu medzi členské štáty na základe vopred určenej orientačnej sumy. Prostriedky pridelené na úrovni členských štátov však neviedli k vyváženejšiemu rozdeleniu financovania, a to z dôvodu rôznej kvality a rôzneho počtu projektov, ktoré každý členský štát predložil. V skutočnosti sa tak znížila pridaná hodnota EÚ predchádzajúceho environmentálneho programu (LIFE+)[15], pretože nebolo možné financovať kvalitnejšie projekty, keďže bolo nutné rozdeliť rozpočet na daný rok podľa toho, v akej krajine sa projekty realizovali. Postupné rušenie týchto kvót je teda významným úspechom, pokiaľ ide o účinnosť a kvalitu výdavkov. Od roku 2018 sa budú finančné prostriedky prideľovať najlepším environmentálnym projektom na úrovni EÚ, Komisia však bude poskytovať technickú pomoc tým členským štátom, v ktorých by potenciálni príjemcovia mohli mať ťažkosti pri príprave projektov primeranej kvality potrebnej na získanie finančnej podpory od EÚ. 2.3. Elektronická správa Vo viacročnom finančnom rámci na obdobie rokov 2014 – 2020 sa náležite zohľadňuje technologický pokrok – správa politiky súdržnosti bude od roku 2016 elektronická. Využívaním systémov elektronickej výmeny údajov na komunikáciu s príjemcami, na prácu s existujúcimi databázami a na uchovávanie dokumentov v oblasti politiky súdržnosti (projekt „e-cohesion“) sa zníži administratívne zaťaženie príjemcov, napr. tým, že sa zabezpečí, aby príjemcovia nemuseli predkladať rovnaké informácie viac ako jeden raz. Odhaduje sa, že projekt „e-cohesion“ zníži celkovú administratívnu záťaže na úrovni EÚ o približne 11 %. Táto požiadavka je založená na hlavnom odporúčaní skupiny na vysokej úrovni pre oblasť administratívnej záťaže pozostávajúcej z nezávislých zúčastnených strán, ktoré vyplýva z pôvodného posúdenia administratívnej záťaže za obdobie rokov 2000 – 2006. Projekt „e-cohesion“ rovnako zníži riziko straty dokumentu a z dlhodobého hľadiska prispeje k zníženiu nákladov na archivovanie. Spoluzákonodarcovia projekt „e-cohesion“ podporili, ale jeho povinné zavedenie odložili do 31. decembra 2015 (Komisia pôvodne navrhla 31. december 2014), aby mali orgány štátnej správy viac času na zavedenie potrebných systémov a postupov. 3. Nevyužité príležitosti 3.1. Príliš podrobné základné akty Dosiahnutiu ambicióznejších výsledkov pri zjednodušovaní niekedy bráni konflikt priorít. Do niektorých základných legislatívnych textov sa začlenili podrobné ustanovenia, ktoré mali vytvoriť stabilný a obmedzujúci legislatívny rámec, ktorý by vopred definoval všetky možné prvky, a tým obmedzil priestor na konanie podľa vlastného uváženia, ktorý má Komisia pri vykonávaní programov k dispozícii. Tendencia zachádzať v legislatívnych textoch do značných podrobností a znížiť tak manévrovací priestor Komisie pri vykonávaní programov viedla k nadmernému zaťaženiu niektorých základných aktov technickými podrobnosťami, ktoré sa môžu ukázať ako nepružné a ťažko interpretovateľné. Do základných aktov sa pridali viaceré prvky, ktoré ovplyvňujú vykonávanie. Medzi ne patria tematické priority alebo typy opatrení počas celého trvania programov (fondy RELEX fondov, NPE, LIFE, program „Spotrebiteľ“), ale v niektorých programoch medzi ne patria ciele, oprávnené opatrenia alebo dokonca kritériá, ktoré Komisia používa pri zostavovaní svojho pracovného programu – hlavného nástroja, ktorý Komisia používa na programovanie svojej činnosti týkajúcej sa financovania (v tomto prípade program „Zdravie“). V iných prípadoch sa do základných aktov zaviedli rôzne podrobné údaje: bolo by lepšie, keby sa takéto podrobnosti definovali v následnej fáze prostredníctvom delegovaných aktov, aby sa zabránilo tomu, že budú základné akty preťažené technickými podrobnosťami, a aby bolo možné tieto prvky definovať s väčšou flexibilitou. Táto tendencia bola zjavná v prípade fondov spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP), ako aj finančných nástrojov pre fondy EŠIF (NSU) alebo Nástroja na prepájanie Európy. Možnosť, ktorá sa schválila v rámci NPE a podľa ktorej sa po vyhodnotení jednotlivých finančných nástrojov môžu na zmenu hlavných termínov, podmienok a postupov využívať delegované akty, pričom sa takisto môžu zohľadniť meniace sa trhové podmienky, je užitočným prostriedkom, ako zabrániť nepružnosti pri plnení rozpočtu a rýchlo reagovať na meniace sa trhové podmienky. 3.2. Prísnejšia kontrola Komisie nad vykonávaním programu 3.2.1. Podrobné rozdelenie rozpočtu programov Podrobným rozdelením rozpočtu a vo väčšine prípadov vyčlenením rozpočtových prostriedkov sa stanoví spôsob, akým sa budú počas nasledujúcich siedmich rokov prideľovať prostriedky na jednotlivé programy. Komisia má tak obmedzenú možnosť preorientovať zameranie finančnej podpory EÚ v súvislosti s nepredvídaným hospodárskym, sociálnym a politickým vývojom. Tým sa môže znížiť efektívnosť výdavkov EÚ. Toto riziko je však zmiernené oprávnenosťou Komisie meniť pridelené prostriedky pomocou delegovaných aktov. S cieľom zabezpečiť prísnejšiu demokratickú kontrolu spôsobom ex-ante, ktorým Komisia počas vykonávania prideľuje rozpočtové prostriedky (ako doplnok ku každoročnému prideľovaniu rozpočtových prostriedkov), sa do legislatívneho textu väčšiny programov financovania zaviedlo podrobné rozdelenie rozpočtu. Na tento účel sa novo zavedené tematické priority často dopĺňali percentuálne vyjadreným prídelom z finančného krytia programu na sedem nasledujúcich rokov (RELEX, NPE, Tvorivá Európa, Galileo, COSME), aj keď sa často doplnili stanovením rozpätia flexibility, v ktorom môže Európska komisia rozhodovať samostatne, a možnosťou prijať delegovaný akt v prípade, pokiaľ by bolo potrebné toto rozpätie rozšíriť. Minimálny percentuálny prídel rozpočtových prostriedkov na opatrenie sa zaviedol tiež v prípade, že tieto opatrenia budú realizovať členské štáty prostredníctvom vnútroštátnych programov, ktoré musí schváliť Komisia (fondy v oblasti vnútorných vecí). Hoci majú tieto prídely finančných prostriedkov zaručiť, že spoločné priority EÚ budú v určitej minimálnej miere financované členskými štátmi, sú v rozpore s množstvom situácií a priorít, ktoré je potrebné v tejto oblasti politiky v rôznych členských štátoch financovať, ako aj s tým, ako obtiažne zabezpečuje Komisia ich plnenie v prípadoch, keď je vykonávanie prenesené na členské štáty a Komisia uplatňuje svoju úlohu dohľadu a kontroly (zdieľané hospodárenie). V niektorých prípadoch bolo rozdelenie rozpočtu navrhnutého Komisiou ešte podrobnejšie (EASI, Erasmus+, Horizont 2020). Podrobné rozdelenie rozpočtu môže byť obzvlášť zaťažujúce v prípade programov, pri ktorých je vzhľadom na charakter financovanej činnosti nanajvýš dôležitá úplná flexibilita pri prideľovaní rozpočtových prostriedkov (mechanizmus Únie v oblasti civilnej ochrany, program dobrovoľnej pomoci EU Aid Volunteers, z ktorého sa budú financovať zbory dobrovoľníkov na úrovni EÚ poskytujúcich humanitárnu pomoc) alebo v prípade programov, kde je úplná flexibilita potrebná na to, aby bolo možné čo najefektívnejšie riadiť obmedzené zdroje (programy „Práva“, „Rovnosť a občianstvo“ a „Spravodlivosť“, Colníctvo 2020, Hercule III – boj proti podvodom, Pericles – ochrana eura pred falšovaním). 3.2.2. Administratívna záťaž Posilnili sa kontroly ex-ante vykonávané členskými štátmi, ktoré sa zameriavajú na to, ako Komisia prideľuje rozpočtové prostriedky: povedie to k tomu, že Komisia bude mať pri vykonávaní programov financovania menšiu flexibilitu. Tieto postupy môžu v rovnakej miere ovplyvniť účinnosť, a tým aj negatívne ovplyvniť kvalitu spôsobu vynakladania finančných prostriedkov. Stanovené komitologické postupy, ktoré už Rada zaviedla alebo posilnila vo väčšine programov, už zabezpečujú kontrolou pracovného programu národnými odborníkmi, ktorí sa stretávajú vo výboroch. Rada však v niektorých programoch doplnila ďalšiu kontrolu nad rozdeľovaním rozpočtových prostriedkov Komisiou (Horizont 2020). V týchto programoch bude nutné, aby k rozhodnutiu o poskytnutí grantu – čo je administratívny akt, ktorým Komisia určí podmienky a výšku grantu pridelenú príjemcovi v rámci prijatého pracovného programu – vyjadril svoje stanovisko aj príslušný výbor. V prípade usmernení pre transeurópske telekomunikačné siete (TEN-telekomunikácie) Rada s podporou Európskeho parlamentu zaviedla povinnosť, aby sa pred tým, ako sa začne riadny komitologický postup, uskutočnilo prijatie pracovného programu konzultovaného s národnými expertmi. Tieto administratívne postupy ovplyvňujú inštitucionálnu rovnováhu a môžu znížiť účinnosť financovania EÚ, keďže vedú k procesným prieťahom a zvyšujú byrokratickú záťaž a náklady. Tieto účinky môžu byť obzvlášť nepriaznivé v prípadoch, kedy je naliehavo potrebná finančná podpora EÚ, napríklad v prípade opatrení mimoriadnej pomoci na zaistenie bezpečnosti potravín a krmív. 4. Výhľady do budúcnosti: ďalšie kroky 4.1. Na úrovni inštitúcií EÚ Inštitúcie EÚ by mali prijať akty, ak je tak stanovené, ktorými sa rýchlym a účinným spôsobom dopĺňajú základné legislatívne texty a vykonávacie opatrenia, aby bolo možné čo najrýchlejšie začať prideľovať konkrétne finančné prostriedky. V niektorých oblastiach politiky je potrebné doplniť právny rámec prostredníctvom prijímania aktov, ktoré dopĺňajú základné znenia pridaním potrebných technických špecifikácií. S cieľom uľahčiť a urýchliť proces sa právomoc prijímať tieto akty delegovala na Komisiu. Urýchlene budú prijaté príslušné všeobecne záväzné nelegislatívne akty, aby sa celý právny rámec zaviedol čo najskôr a aby bolo možné začať poskytovať finančnú podporu. Konkrétne, finančné prostriedky sa prideľujú prostredníctvom vykonávacích opatrení, ktoré sú potrebné pre všetky programy financovania. Tieto opatrenia zahŕňajú pracovné programy, pomocou ktorých Komisia centralizovaným spôsobom riadi príslušné programy financovania, ale tiež vzory a modely. Pri prijímaní týchto opatrení je potrebné usilovať sa o zjednodušenie. Legislatívne ustanovenia by sa mali uplatňovať účinným spôsobom, aby sa čo najviac zabránilo vzniku administratívnej záťaže a oneskoreniam a aby bolo možné prideliť finančné prostriedky príjemcom čo najskôr. Podobne Komisia prijme opatrenia, ako napríklad usmernenia, ktoré uľahčia vykonávanie v prípade, že sa ich prijatie stanoví v základných aktoch (napríklad NPE, Horizont 2020, Tvorivá Európa). 4.2. Na úrovni členských štátov Kľúčovú zodpovednosť za zjednodušenie majú takisto členské štáty. Mali by zabrániť zbytočnej administratívnej záťaži pre potenciálnych príjemcov finančnej podpory EÚ a sústrediť využívanie finančných prostriedkov na dohodnuté priority a ciele EÚ. Aby bolo zjednodušenie účinné, je potrebné zaviesť v rôznych programoch financovania systémy, prostredníctvom ktorých sa prideľovanie finančných prostriedkov zameria na tematické priority a ciele politiky definované v stratégii Európa 2020. Použitie týchto systémov je však často iba možnosťou. Aby boli systémy účinné, musia sa uplatňovať. Ak sú vykonávacie úlohy prenesené na členské štáty (napr. v prípade fondov EŠIF), členské štáty sú zodpovedné za napĺňanie dohodnutých tematických priorít a cieľov zavedením takých pravidiel a postupov, ktoré k ich napĺňaniu prispievajú. Pri financovaní programov, ktoré podliehajú zdieľanému hospodáreniu s Komisiou, sú členské štáty zodpovedné za presadzovanie zjednodušovania v tom, že rýchle a účinne vytvoria nevyhnutné politiky a inštitucionálne rámce tak pre programovanie, ako aj pre vykonávanie. To znamená, že zabránia zbytočnej administratívnej záťaži, stanovia pravidlá a postupy, ktoré príjemcom uľahčia prístup k finančnej podpore EÚ, a definujú transparentné a prístupné právne a administratívne rámce. Tieto rámce by sa mali zaviesť s cieľom uľahčiť a urýchliť pridelenie finančných prostriedkov príjemcom, podporovať investície a vyhnúť sa zbytočným výdavkom a rozptylu finančných prostriedkov EÚ prostredníctvom neproduktívnych kanálov. Jednoduché pravidlá a postupy sú najlepším spôsobom na dosiahnutie týchto výsledkov. 4.3. Na úrovni Komisie aj členských štátov Aby boli zjednodušujúce opatrenia zavedené vo finančných programoch účinné, je potrebné ich realizovať. V tomto ohľade nesie zodpovednosť tak Komisia, ako aj členské štáty. Komisia (centralizované hospodárenie) a členské štáty (zdieľané hospodárenie, v rámci ktorého sa vnútroštátne alebo regionálne programy predkladajú Komisii na schválenie ) by mali urýchlene pripraviť ambiciózne programy, v ktorých sa stanovia konkrétne a merateľné ciele na zvýšenie viditeľnosti výsledkov a demonštrovanie pridanej hodnoty finančnej podpory EÚ. Ak existuje možnosť výberu, malo by sa využívanie modelov zjednodušeného výpočtu nákladov uprednostniť pred modelmi vykazovania skutočných nákladov. Napríklad v NSU je možné – pri podobnom druhu operácie a príjemcu – použiť zjednodušené možnosti nákladov uplatňované v politikách Únie alebo v existujúcich metódach v rámci grantových schém financovaných výlučne členským štátom. Takéto možnosti by nemali ostať nevyužité. Európsky dvor audítorov konštatoval[16], že členské štáty a riadiace orgány sa niekedy zdráhajú zaviesť modely zjednodušeného výpočtu nákladov zo strachu, že porušia požiadavky príslušného nariadenia. Komisia vyzvala členské štáty, aby organizovali semináre o modeloch zjednodušeného výpočtu nákladov, ktorých by sa zúčastňovali zástupcovia členských štátov, Komisie a Európskeho dvora audítorov. Niekoľko seminárov sa už konalo v roku 2013 a ďalšie sa plánujú v roku 2014. V záujme zaistenia väčšej právnej istoty pre členské štáty a riadiace orgány sa niektoré sadzby stanovili v príslušných základných aktoch (NSU, nariadenie o ESF). Na používanie týchto sadzieb preto nebude potrebné žiadne metodické odôvodnenie. Podobne sa dá v súčasnosti dosiahnuť zjednodušenie z hľadiska administratívnej záťaže vo fondoch EŠIF. Okrem koncentrácie rozpočtových prostriedkov by sa mala prostredníctvom spolupráce medzi Komisiou a členskými štátmi pri vykonávaní zabezpečiť lepšia koordinácia rôznych zdrojov financovania (vrátane finančných nástrojov). Táto koordinácia je nevyhnutná, ak sa má zlepšiť prístup príjemcov k finančným prostriedkom a ak majú mať výdavky Únie multiplikačný účinok tým, že sa získajú dodatočné zdroje od súkromných investorov. Zjednodušenie je potrebné, ale samo osebe nepostačuje na zabezpečenie lepšieho vynakladania prostriedkov a zníženie miery chybovosti. Mali by sa doplniť primeranými kontrolami a preventívnymi a nápravnými opatreniami. Jednoduché pravidlá a postupy sú dôležitým prostriedkom, ako sa vyhnúť chybám a zvýšiť efektívnosť vynakladania prostriedkov. Vykonávanie týchto zjednodušujúcich opatrení by mali sprevádzať primerané kontroly, za ktoré sú zodpovedné tak inštitúcie EÚ, ako aj členské štáty. Komisia a členské štáty majú spoločnú zodpovednosť za správne uplatňovanie preventívnych a nápravných opatrení, ktoré sa zaviedli v oblasti poľnohospodárstva a kohéznej politiky (SPP, NSU), a to prostredníctvom potenciálneho prerušenia a pozastavenia platieb a finančných opráv[17]. Prerušenie a pozastavenie platieb a finančných opráv chránia rozpočet EÚ. Členské štáty však majú takisto veľký záujem, aby sami odhalili a opravili chyby a zabránili tak čistým finančným opravám, ktoré s konečnou platnosťou znižujú sumu pridelených finančných prostriedkov. [1] Nariadenie Rady č. 1311/2013, ktorým sa ustanovuje viacročný finančný rámec na roky 2014 – 2020, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:SK:PDF. [2] Oznámenie Komisie Európa 2020 – Stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu, KOM(2010) 2020 v konečnom znení, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:SK:PDF. [3] KOM(2012) 531 v konečnom znení. [4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=EN. Komplexnú prezentáciu rozpočtu EÚ na rok 2014 pozri na: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf. [5] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1307/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovujú pravidlá priamych platieb pre poľnohospodárov na základe režimov podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 637/2008 a nariadenie Rady (ES) č. 73/2009 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 608). [6] V tejto súvislosti pozri oznámenie Európskemu parlamentu s názvom Ochrana rozpočtu Európskej únie do konca roka 2012, COM(2013) 682/2 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf. [7] Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa ustanovuje akčný program pre colníctvo a dane v Európskej únii na obdobie rokov 2014 – 2020 (FISCUS) a ktorým sa zrušujú rozhodnutia č. 1482/2007/ES a č. 624/2007/ES, KOM(2011) 706 v konečnom znení, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf. [8] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, EURATOM) č. 966/2012 z 25. októbra 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:SK:PDF. [9] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1291/2013 z 11. decembra 2013, ktorým sa zriaďuje program Horizont 2020 – rámcový program pre výskum a inováciu (2014 – 2020) a zrušuje rozhodnutie č. 1982/2006/ES, článok 4. [10] Príloha k oznámeniu Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov, Regulačná vhodnosť a efektívnosť (REFIT): Výsledky a ďalšie kroky, COM(2013) 685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf. [11] Výročná správa Dvora audítorov o plnení rozpočtu za rozpočtový rok 2012 spolu s odpoveďami inštitúcií, Ú. v. EÚ C 331, 14.11.2013, s. 1 – 256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:SK:HTML. [12] Príspevok z verejných zdrojov vyplatený príjemcovi je nižší ako 50 000 EUR. [13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:SK:PDF. [14] Článok 126 nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 o rozpočtových pravidlách. [15] V tejto súvislosti pozri osobitnú správu č. 15 Európskeho dvora audítorov: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015SKN.pdf. [16] Pozri poznámku pod čiarou č. 11. [17] V tejto súvislosti pozri oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade, Metódy uplatňovania čistých finančných opráv s dosahom na úrovni členských štátov, COM(2013) 934.