[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 26.4.2007

SEK(2007) 506

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE S prievodný dokument

OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Európska vesmírna politika

ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2007) 212 v konečnom znení}{SEK(2007) 504}{SEK(2007) 505}

OBSAH

1. Právny a politický kontext 3

2. Vymedzenie problému 4

3. Ciele iniciatívy politiky vo vesmírnom sektore 5

4. Politické možnosti dosiahnutia cieľov 6

5. Porovnanie možného dosahu jednotlivých možností 6

6. Monitorovanie a hodnotenie 8

Právny a politický kontext

Toto hodnotenie dosahu je sprievodným dokumentom k oznámeniu Komisie o európskej vesmírnej politike, ktoré bolo vypracované na základe ďalej uvedených právnych a politických okolností.

Cieľom spolupráce stanoveným v rámcovej dohode medzi Európskym spoločenstvom (ES) a Európskou vesmírnou agentúrou (ESA) je „Koherentný a pokračujúci rozvoj celkovej európskej vesmírnej politiky ... spojenie dopytu po službách a aplikáciách pri využívaní vesmírnych systémov na podporu politík Spoločenstva s ponukou vesmírnych systémov a infraštruktúry nevyhnutných na uspokojenie tohto dopytu.“

Generálny riaditeľ ESA paralelne predkladá európsku vesmírnu politiku rade ESA. Rada EÚ pre konkurencieschopnosť a ministerská rada ESA, ktoré na základe rámcovej dohody zasadali v júni 2005 pod spoločným názvom „vesmírna rada“, stanovili usmernenia týkajúce sa obsahu a povahy európskej vesmírnej politiky a európskeho vesmírneho programu. Sú súčasťou pokračujúceho procesu, ktorý už ovplyvnil programové rozhodnutia v EÚ a ktorý nadviazal na skoršiu zelenú a bielu knihu a na oznámenie Komisie „Európska vesmírna politika - predbežné prvky“.

V rámci politiky sa stanovuje rámec na budúci rozvoj a nevymedzujú sa konkrétne výdavky alebo regulačné opatrenia. Hodnotenie dosahu zodpovedá povahe politiky.

K hodnoteniu dosahu bola paralelne vypracovaná podporná faktická štúdia[1], ktorú uskutočnili konzultanti spoločnosti Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Tam, kde je to možné, štúdia vychádza z existujúcich štúdií, a analyzujú sa v nej scenáre budúceho možného trhu a správy pre inštitucionálny rámec, vrátane ich vzájomného ovplyvňovania sa.

Konzultácie so zainteresovanými stranami boli rozsiahle. Medzi získanými stanoviskami boli aj tieto:

- EÚ, ktorá by sa venovala vesmírnej politike na najvyššej politickej úrovni a ktorá by zvýšila svoju účasť, vrátane právomoci v ústavnej zmluve,

- rozsiahlejší inštitucionálny trh, ktorý by odvetviu umožnil úspešnú hospodársku súťaž na komerčných trhoch,

- nezávislý prístup k vesmíru má strategický význam,

- je potrebný koordinovaný prístup medzi národnými a európskymi programami s cieľom zabezpečiť prevádzkové financovanie pre Globálne monitorovanie pre životné prostredie a bezpečnosť (GMES), satelity majú kapacitu preklenúť digitálne rozdelenie,

- medzinárodná spolupráca vo vesmírnom sektore je dôležitá a nemusí viesť k oslabeniu európskej autonómie,

- nové členské štáty prejavujú veľký záujem o skorú účasť na vesmírnych aktivitách,

- politika by mala zahŕňať záujmy satelitných operátorov.

Politika a súvisiaci Európsky vesmírny program boli zostavené na základe konzultácií s kľúčovými vládnymi zainteresovanými stranami v skupine expertov na vysokej úrovni v oblasti vesmírnej politiky (HSPG). Skupina zdôraznila, že výkonnosť odvetvia by nemala viesť k zanedbaniu politickej a strategickej motivácie pre investovanie. Akékoľvek rozhodnutia o užšom združení ESA v rámci EÚ by boli prijaté len na základe dôkladnej analýzy.

Vymedzenie problému

Vesmír je sektorom s vysokým rizikom a vysokou inováciou, ktorý si vyžaduje trvalo udržateľné investície do technológie. Od potvrdenia koncepcie po jej skutočnú implementáciu a spôsobilosť na obežnej dráhe môže uplynúť 10 rokov. Je nepravdepodobné, že súkromný sektor odkázaný sám na seba by bol schopný znášať technologické a finančné riziká.

Vesmír je strategickým sektorom, ktorý je globálne závislý od verejných investícií Vesmírne systémy sú strategickými zdrojmi ako aj komerčnými infraštruktúrami, na ktorých je hospodárstvo závislé. Vlády kompenzujú zlyhanie trhov, ktoré by viedlo k nízkemu investovaniu do nových technológií, čo vytvára priestor pre odvetvie riadené inštitúciami. Investície USA sú rovnaké ako zjednotené investície zvyšku sveta do civilného vesmíru. Vojenské výdavky USA do vesmíru prevyšujú ich civilné výdavky do vesmíru. Vplyv ďalších národov ako Rusko, Čína a India neustále narastá. Pri posudzovaní rozpočtov týchto krajín treba zohľadňovať miestnu kúpnu silu.

Európa uplatňuje väčší trhovo zameraný prístup. Európske vlády vymedzujú na civilné aktivity takmer 90 % z vesmírneho rozpočtu vo výške 6,3 mld. EUR a významne podporujú komerčné vesmírne aktivity. Dve tretiny obratu v sektore európskeho vesmíru pochádzajú od inštitucionálnych zákazníkov, zatiaľ čo v USA je to 85 %. Pre európskych výrobcov satelitov a nosných rakiet je preto globálny komerčný trh nevyhnutný na dosiahnutie kritického množstva.

Na ESA pripadajú približne dve tretiny európskych civilných výdavkov na vesmír odhadovaných na 5,5 mld. EUR. ESA zadáva zmluvy v odvetví v pomere k príspevku každého členského štátu. Toto je pre národy silným investičným podnetom, avšak s obmedzenou špecializáciou. V roku 2003 sa členské štáty ESA dohodli, že nezávislá, nákladovo efektívna európska nosná raketa je v strategickom záujme Európy a nebude ohrozovaná kolísaniami na komerčnom trhu.

Komerčné trhy sú nevyhnutné ale zároveň vysoko cyklické. Inštitucionálny trh poskytuje výrobcom životaschopný a stabilný príjem. Reťazec vesmírnych hodnôt možno rozdeliť do troch kategórií: dodávatelia pre vesmírny sektor, dodávatelia pre pozemný sektor a sektor služieb. Celkový príjem odvetvia ako celku predstavoval v roku 2004 97,2 mld. EUR, z ktorých najväčší objem predstavoval príjem zo satelitných služieb[2].

Ide o značnú fragmentáciu v európskom dopyte a ponuke. Využívanie vesmírnych systémov na rozvoj a implementáciu verejných politík je v Európe v porovnaní s ostatnými vesmírnymi veľmocami obmedzené. Niektoré reakcie politiky boli zavedené na vnútroštátnej úrovni, najmä s cieľom splniť požiadavky na bezpečnosť a obranu, čo viedlo k nedostatočnej interoperabilite medzi systémami. Pokiaľ ide o ponuku, systémoví integrátori sa v Európe skonsolidovali, podobne ako všade inde. Pokiaľ ide o odvetvie dodávky zariadení a podsystémov, ESA charakterizuje tento sektor ako značne fragmentovaný[3].

Vesmírny sektor stojí pred neistou regulačnou perspektívou. Vesmírne technológie sú vo svojej podstate citlivé. Mnohé krajiny prijali prísne nariadenia týkajúce sa kontroly vývozu alebo dovozu, ktoré môžu byť prekážkou voľného toku technológií v Európe aj mimo nej a ktoré vedú k nákladom v odvetví spôsobeným zložitou administratívou a oneskoreniami v dodávke. Zavedenie poplatkov a aukcií pre spektrum môže viesť k tomu, že satelitní operátori budú musieť v každom členskom štáte platiť za distribúciu rovnakého spektra. Právna úprava vesmírnych objektov sa riadi prostredníctvom vnútroštátneho práva, pre ktoré neexistuje žiadna harmonizácia.

Ciele iniciatívy politiky vo vesmírnom sektore

Aby mohla politika pre vesmírny sektor prekonať účinky faktorov opísaných v predchádzajúcej kapitole, bude potrebné:

- zabezpečiť nezávislý a nákladovo efektívny prístup k vesmíru,

- pokračovať v silných investíciách do vesmírnej vedy,

- vybudovať silné a konkurencieschopné vesmírne odvetvie, ktoré prinesie inováciu, rast a príležitosti pre komerčné využitie satelitných systémov,

- zabezpečiť rozvoj a využívanie vesmírnych aplikácií, ktoré spĺňajú ciele politík EÚ a potreby podnikov a občanov,

- rozvíjať vesmírne prostriedky potrebné na zabezpečenie potrieb európskych občanov, pokiaľ ide o bezpečnosť a obranu.

Na dosiahnutie týchto cieľov bude potrebné:

- stanoviť jasné priority, implementovať prispôsobenú politiku odvetvia a optimalizovať verejné zdroje,

- stanoviť optimálne regulačné prostredie,

- zabezpečiť financovanie rozvoja rozhodujúcich systémov a technológií,

- rozvíjať vyváženú medzinárodnú spoluprácu s vybranými strategickými partermi.

Akákoľvek politika by mala takisto zohľadňovať pridanú hodnotu vesmíru, pokiaľ ide o škálu politík EÚ.

Politické možnosti dosiahnutia cieľov

Boli určené štyri možnosti.

Žiadna európska vesmírna politika. Táto možnosť by zahŕňala upustenie od cieľa zjednotiť politický záväzok a akcie všetkých európskych aktérov. Mohlo by ísť o zmenu predchádzajúcich trendov smerom k zvýšeným investíciám EÚ do vesmírnych systémov a ich využívania alebo by došlo k zmrazeniu súčasných opatrení, ktoré by sa v predvídateľnej budúcnosti ďalej neposilňovali. Členské štáty by riadili svoje vlastné vesmírne programy bez jasnej koordinácie, čo by viedlo k roztrieštenému inštitucionálnemu trhu a izolovaným pozíciám jednotlivých členských štátov vo vzťahu k tretím krajinám.

Zvýšená koordinácia a rastúce využívanie vesmírnych aplikácií pri uskutočňovaní európskych politík. Všetci aktéri v Európe by súhlasili so systematickou výmenou informácií týkajúcich sa vesmírnych programov s cieľom dosiahnuť súdržný európsky inštitucionálny trh pre vesmír, ktorý by odvetviu umožnil zvládať kolísanie dopytu a investovať do technológií. Dôležitou súčasťou by bolo zjednotenie potrieb európskej verejnej politiky, pričom by sa využíval európsky vesmírny program. Od všetkých aktérov by sa vyžadovali záväzky trvalého financovania, vrátane návrhov na financovanie a riadenia operačných služieb GMES. Prijali by sa mechanizmy koordinácie medzi civilnými a vojenskými programami, pričom by sa dodržiavali inštitucionálne právomoci. Technologické programy by sa zaoberali ochranou vesmírnych infraštruktúr.

Zmena politického rámca pre vesmír v Európe by zahŕňala začlenenie medzivládnych aktivít do rámca Európskej únie. Členské štáty by mali aj naďalej možnosť zúčastňovať sa na programoch s medzivládnymi režimami financovania, ale zároveň by mohli na aktivity využívať rozpočty spravované podľa pravidiel EÚ. Trvalo udržateľné správne opatrenia by boli nevyhnutné pre krajiny v ESA, ktoré nie sú členmi EÚ. Štruktúra by mohla umožňovať aktivity v rámci piliera s cieľom posilniť civilnú/vojenskú koordináciu.

Radikálna zmena – rámec Spoločenstva, podstatné zvýšenie rozpočtu. Radikálnejšou možnosťou by bolo zahrnutie vesmírnych aktivít do rámca Európskeho spoločenstva a významné zvýšenie investícií do vesmíru. Znamenalo by to prevod existujúcich vnútroštátnych rozpočtov pre civilný vesmír do rozpočtu EÚ a záväzok k novým fondom ES. Biela kniha vychádzala z predpokladu zvýšenia celkových výdavkov na vesmír v celej Európe v rozsahu od 23 do 35 % alebo 1,25 až 2 mld. EUR ročne.

Porovnanie možného dosahu jednotlivých možností

Krátkodobé možnosti sú z dôvodu politických úvah obmedzené.

Neexistencia európskej vesmírnej politiky by bola v rozpore s výslovnými požiadavkami ministrov členských štátov a mohla by viesť k tomu, že: GMES nebude uvedené do prevádzkového stavu; nedostatočná koordinácia civilného vesmíru v Európe bude pokračovať; civilná a vojenská súčinnosť sa bude využívať vo veľmi malej miere a naďalej bude pretrvávať nedostatočná interoperabilita; a že európske verejné politiky budú vesmírne systémy využívať v príliš malej miere, čo povedie k tomu, že sa nevyužijú príležitosti na dosiahnutie väčšej účinnosti a efektivity. V podpornej štúdii k hodnoteniu dosahu sa možnosť neuskutočniť žiadne zmeny považuje za východiskový scenár, na základe ktorého sa posudzujú ostatné možnosti.

Zmena politického rámca pre vesmír v Európe na úplný rámec by mohla umožniť efektívnejšie systémy koordinácie, vrátane dvojakého využitia, čím by sa všetkým členským štátom poskytli účinné prostriedky na účasť na vesmírnych aktivitách. Vytvoril by sa tak jasnejší programový rámec pre všetky zainteresované strany. Stanovil by sa tak, aby sa s Komisiou nemuselo rokovať o každom jednotlivom programe. Z analýzy, ktorá je súčasťou podpornej štúdie k hodnoteniu dosahu, vyplýva, že možnosť agentúry EÚ v rámci piliera 2 by na základe daných kritérií hodnotenia získala vysoký počet bodov pre každý z posudzovaných scenárov dopytu.

Stále je však spojená s množstvom neistôt, ktoré je potrebné znížiť. Vesmírne aktivity musia zahŕňať takisto pilier 1. Právny základ pre agentúru fungujúcu v rámci piliera, umožňujúcu rôznu účasť na jednotlivých programoch, si vyžaduje ďalšiu štúdiu. Je potrebná ďalšia analýza toho, či by boli nevyhnutné zmeny finančnej a priemyselnej politiky ESA, ak by jej aktivity dostali v rámci zmluvy medziinštitucionálny charakter. Členské štáty sa jasne vyjadrili, že politika by nemala anticipovať výsledky tejto ďalšej analýzy.

Radikálna zmena – rámec Spoločenstva, podstatné zvýšenie rozpočtu, by sa vyznačovala dvoma hlavnými znakmi: prenesenie aktivít z rámcov jednotlivých členských štátov a z medzivládnych rámcov do rámca Spoločenstva; a zvýšenie výdavkov na európsky civilný vesmír v rozsahu medzi jednou štvrtinou a jednou tretinou.

Komisii by to mohlo poskytnúť rámec na vypracovanie predvídavej stratégie na rozvoj a využívanie vesmírnych systémov v prospech politík ES a zdroje na jej implementáciu. Existovala by jediná skupina rozhodovacích orgánov. Odvetvie by malo istejší rámec na investície. Toto však predpokladá zachovanie percentuálneho podielu podpory pre projekty výskumu a vývoja na súčasnej úrovni, v mnohých prípadoch na úrovni 100 %.

Z analýzy, ktorá je súčasťou podpornej štúdie k hodnoteniu dosahu, vyplýva, že možnosť programu Spoločenstva riadeného agentúrou Spoločenstva by na základe kritérií použitých na vypracovanie hodnotenia získala vysoký počet bodov pre každé z posudzovaných scenárov dopytu.

Možnosť radikálnej zmeny by predstavovala významný záväzok všetkých členských štátov k zvýšeným investíciám do vesmíru a posilnila by sa prostredníctvom nej dôvera investorov. Zahŕňala by prevod viac ako 6 mld. EUR ročne z medzivládnych a vnútroštátnych výdavkov do rozpočtu Spoločenstva a takisto zjednotenie rozhodovacích procesov o prioritných otázkach. Všetko nasvedčuje tomu, že členské štáty v súčasnosti nechcú podporovať tento prístup. V navrhovanej ústavnej zmluve sa uvádza, že „vykonávanie tejto právomoci [Spoločenstva] nesmie viesť k tomu, aby sa členským štátom bránilo vykonávať ich právomoci.“ Z konzultácií s členskými štátmi okrem toho vyplynulo, že bez dôkladnej analýzy sú členské štáty nedôverčivé, pokiaľ ide o vývoj týmto smerom.

Zvýšená koordinácia a rastúce využívanie vesmírnych aplikácií pri uskutočňovaní európskych politík by európske inštitucionálne programy zviditeľnili a uľahčili by ich lepšiu koordináciu. Proces zvyšovania flexibility pravidiel ESA by mohol napomôcť ďalšie zlepšenie výkonnosti, špecializácie a konkurencieschopnosti európskeho odvetvia.

Projekt GALILEO je jasným príkladom výhod projektu vytvoreného v spolupráci, ktorý závisí od vývoja osobitných technológií, výstavby vesmírnej infraštruktúry európskou vesmírnou priemyselnou základňou a od dlhodobého financovania a trvalých záväzkov zo strany európskych užívateľov.

Spoločenský dosah vesmírnych systémov je významný. Používajú sa na prenos údajov, hlasu a obrazu, a zohrávajú významnú úlohu pri zbere a šírení informácií. Ich význam možno posudzovať na základe toho, aký potenciálny dosah by mohlo mať akékoľvek pozastavenie časti našej vesmírnej infraštruktúry, ktoré by malo ďalekosiahle dôsledky a viedlo by k zmrazeniu podstatnej časti hospodárskej aktivity, ako aj k značnému poškodeniu organizácie pohotovostných služieb.

Možnosť zvýšiť koordináciu urýchli proces prepájania politík EÚ s potenciálnymi výhodami vesmírnych systémov. Satelitné spojenia možno predstavujú jediný spôsob zavedenia možnosti vzdelávania do odľahlých regiónov a/alebo regiónov bez pozemnej infraštruktúry. Satelitné aplikácie sa môžu takisto používať na zlepšenie zdravotníckej pomoci v rozvojových krajinách.

Dosah možnosti zvýšenej koordinácie na životné prostredie bude v úvode systematického monitorovania, v rámci GMES. Výhody GMES boli zhodnotené vo významnej štúdii[4], ktorú uskutočnila spoločnosť PricewaterhouseCoopers. Hodnotenie sa vzťahuje na obdobie 25 rokov. Na zabezpečenie týchto výhod sú potrebné investície do služieb GMES a do infraštruktúry, ale takisto do každej z určených politických oblastí. GMES je preto nevyhnutnou, nie však postačujúcou podmienkou a príslušné náklady sa musia presne vypočítať v rámci osobitnej analýzy nákladov/výhod. Celkové výhody očakávané do roku 2030 zahŕňajú: úspory na základe účinnosti vo výške približne 310 miliónov EUR ročne; zisky vo výške 2,9 mld. EUR ročne vyžadujúce si nové politické opatrenia na európskej úrovni; zisky v odhadovanej celkovej výške 7 mld. EUR ročne, ktoré si budú od roku 2025 vyžadovať nové globálne dohody a spoluprácu.

Satelity prispievajú k bezpečnostnej a obrannej politike. Prínos vesmíru pre európsku bezpečnostnú a obrannú politiku zahŕňa neobmedzený prístup k potenciálnym alebo aktuálnym oblastiam aktivity, poskytovanie dôkazov o nezákonných aktivitách a uskutočňovanie operácií krízového riadenia. Možnosť zvýšenej koordinácie by podporila spoločné využívanie a zjednocovanie zdrojov pre európske civilné a vojenské vesmírne programy a vytváranie viacúčelových technológií a spoločných noriem.

Monitorovanie a hodnotenie

GR ENTR bude uskutočňovať aktualizáciu prieskumu odvetvia v 2-3 - ročných intervaloch. Uskutočnia sa hodnotenia fungovania rámcovej dohody ako základ pre rozhodovanie o jej predĺžení a takisto hodnotenia najvýznamnejších nákladovo efektívnych scenárov na optimalizáciu organizácie aktivít v oblasti vesmíru v Európe.

[1] RPA, február 2007: Hodnotenie dosahu súvisiace s hospodárskym a správnym vývojom vesmíru v Európe, RPA, február 2007, vypracované pre GR EK pre podnikanie a priemysel.

[2] RPA, február 2007.

[3] „PLÁN 2007 – Dokument vypracovaný generálnym riaditeľom ESA“ (BR–213 október 2003).

[4] PricewaterhouseCoopers, júl 2006: Analýza socioekonomických výhod GMES, vypracovaná pre ESA.