V uvedenom oznámení sa navrhlo niekoľko zlepšení procesu tvorby právnych predpisov EÚ v súlade s ambicióznymi cieľmi Komisie pod vedením Ursuly von der Leyenovej a vychádzalo sa z hodnotenia lepšej právnej regulácie v roku 2019, v ktorom sa určilo niekoľko oblastí s potrebou zlepšenia v rámci programu lepšej právnej regulácie. V oznámení sa opätovne zdôraznilo, že lepšia právna regulácia je spoločným úsilím všetkých zainteresovaných strán s cieľom zabezpečiť, aby mali právne predpisy najvyššiu kvalitu a že EÚ by mala konať len v prípade potreby (subsidiarita) a v potrebnom rozsahu (proporcionalita). Takisto sa v ňom ohlásilo uverejnenie tabuľky na posudzovanie subsidiarity s každým politicky citlivým alebo dôležitým legislatívnym návrhom, ku ktorému je priložené posúdenie vplyvu, čo pomôže zaviesť tieto zásady do praxe. Ide o opatrenia v nadväznosti na odporúčania osobitnej skupiny pre subsidiaritu a proporcionalitu a scenár „Menej, ale efektívnejšie“.

Komisia v roku 2021 pokračovala v uplatňovaní svojho programu „lepšej právnej regulácie“, ktorým sa zaisťuje transparentná tvorba práva EÚ založená na dôkazoch, a v začleňovaní zásad subsidiarity a proporcionality do všetkých fáz tvorby politiky. Iniciatívy s pravdepodobným významným vplyvom podporila komplexnými posúdeniami vplyvu. Zároveň plnila svoj záväzok vyhodnocovať existujúce politiky pred predložením návrhov na ich revíziu. Uvedené posúdenia vplyvu a hodnotenia zahŕňajú analýzu rozsahu, v akom sú iniciatívy v súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality.

Inštitúcie v plnej miere prispôsobili svoje pracovné metódy tak, aby vyhovovali podmienkam vzniknutým v dôsledku pandémie COVID-19 a jej vývoja. V tomto druhom roku obmedzení sa spolupráca s národnými parlamentmi zintenzívnila. Národné parlamenty predložili 360 stanovísk, čo je podstatne viac ako v dvoch predchádzajúcich rokoch (225 v roku 2020 a 159 v roku 2019), čo čiastočne odráža vyšší počet návrhov predložených Komisiou. Z nich bolo spolu 16 odôvodnených stanovísk, v ktorých boli vyjadrené obavy, že došlo k porušeniu zásady subsidiarity. Väčšina z nich bola zameraná na legislatívne návrhy v balíku „Fit for 55“. V prípade žiadneho samostatného návrhu nebolo zaslaných viac ako tri odôvodnené stanoviská. Balík, ktorému sa venovalo najviac pozornosti, bol „Fit for 55“ a jednotlivé návrhy, ku ktorým bolo doručených najviac pripomienok, boli akt o digitálnych službách (10 stanovísk), smernica o primeraných minimálnych mzdách (9 stanovísk) a dva návrhy týkajúce sa digitálneho COVID preukazu EÚ (8 stanovísk každý).

V rámci Európskeho týždňa regiónov a miest v októbri 2021 Výbor regiónov zorganizoval v spolupráci s Konferenciou európskych regionálnych legislatívnych zhromaždení EÚ (CALRE) seminárna tému „Viacúrovňové riadenie a aktívna subsidiarita v záujme udržateľnej obnovy a odolnosti“. Závery zo seminára zopakované v uznesení Výboru regiónov týkajúcom sa výročného barometra 2021 opätovne potvrdili potrebu zapojiť miestne a regionálne orgány do hodnotenia a vykonávania Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, a to konkrétnejšie národných plánov obnovy a odolnosti, a vyjadrili poľutovanie nad tým, že toto zapojenie sa doteraz ukázalo ako obmedzené.

V roku 2021 Výbor regiónov prijal stanoviská týkajúce sa toho, čo považuje za dva z najcitlivejších legislatívnych návrhov, pokiaľ ide o subsidiaritu: Nový pakt o migrácii a azyle a návrh smernice o primeraných minimálnych mzdách v EÚ. Výbor regiónov po konzultácii so svojou sieťou na monitorovanie subsidiarity dospel k záveru, že tieto návrhy sú v súlade so zásadou subsidiarity.

V roku 2021 výskumná služba Európskeho parlamentu vypracovala 33 prvých hodnotení posúdení vplyvu Komisie a dve náhradné posúdenia vplyvu, sedem posúdení vykonávania na európskej úrovni ex post, 27 hodnotení implementácie, tri štúdie o „implementácii v praxi“, dve ďalšie hodnotenia ex post (vrátane publikácie o nových usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu) a jednu publikáciu o „lepšej tvorbe práva v praxi“, v ktorej sa hodnotí ročný pracovný program Komisie. V súvislosti s pridanou hodnotou EÚ boli dokončené dve správy o nákladoch spôsobených nečinnosťou na európskej úrovni, 12 posúdení pridanej hodnoty EÚ a jedna štúdia o pridanej hodnote existujúcich politík EÚ.

V roku 2021 výbor pre kontrolu regulácie skontroloval 15 hlavných hodnotení vrátane dvoch kontrol vhodnosti v porovnaní s 13 v roku 2020. Niektoré aspekty, na ktoré sa vzťahujú hodnotenia, sú z hľadiska subsidiarity a proporcionality obzvlášť dôležité. Napríklad hodnotenie nariadenia (EÚ) č. 1315/2013 o usmerneniach Únie pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete (TEN-T) bolo okrem iného zamerané na zmeny, o ktorých možno odôvodnene tvrdiť, že sú spôsobené zásahom na úrovni EÚ, a ktoré presahujú rámec toho, čo by sa dalo očakávať od opatrení na vnútroštátnej úrovni prijatých členskými štátmi. V hodnotení sa dospelo k záveru, že k účinnému zosúladeniu a vykonávaniu opatrení na národnej, regionálnej a miestnej úrovni došlo vďaka jednotnej a silnej európskej politike. Takisto sa v ňom poznamenalo, že značnú pridanú hodnotu vytvorenú prostredníctvom spolupráce s tretími krajinami v rámci TEN-T by nebolo možné dosiahnuť, ak by členské štáty boli bývali konali samostatne.

Výbor na svojom plenárnom zasadnutí v decembri 2021 zopakoval svoju výzvu na revíziu Medziinštitucionálnej dohody medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Komisiou o lepšej tvorbe práva s cieľom začleniť viacúrovňový rozmer európskeho regulačného procesu, ako navrhla osobitná skupina pre subsidiaritu a proporcionalitu a scenár „Menej, ale efektívnejšie“.

Výbor regiónov sa takisto zaviazal vytvoriť súbor nástrojov Výboru regiónov pre lepšiu právnu reguláciu s cieľom začleniť všetky jeho existujúce nástroje lepšej právnej regulácie (sieť na monitorovanie subsidiarity, RegHub a posudzovania územného vplyvu) do jedného rámca riadenia v snahe zlepšiť spoluprácu, prepojenia a synergie medzi jednotlivými nástrojmi a aktérmi a vytvoriť silnejšie prepojenia so súborom nástrojov Komisie pre lepšiu právnu reguláciu (ktorý zahŕňa nástroj na posudzovanie územných vplyvov) a s nástrojmi, ktoré vyvinula výskumná služba Európskeho parlamentu.

Pokiaľ ide o širší program subsidiarity, Výbor regiónov zaujal stanovisko v rámci Konferencie o budúcnosti Európy. Poskytol príspevok k tomu, ako „využiť ‚aktívnu subsidiaritu‘ v záujme lepšieho zapojenia parlamentov, regiónov a miest do formovania európskych politík“.

Súdny dvor Európskej únie

V roku 2021 Súdny dvor nevydal žiadne významné rozsudky týkajúce sa zásad subsidiarity a proporcionality.

3.UPLATŇOVANIE POSTUPU KONTROLY DODRŽIAVANIA ZÁSADY SUBSIDIARITY NÁRODNÝMI PARLAMENTMI

Komisii bolo v roku 2021 od národných parlamentov doručených 16 odôvodnených stanovísk. Je to viac ako za posledné dva roky (deväť v roku 2020 a žiadne odôvodnené stanoviská v roku 2019), ale menej ako v predchádzajúcich rokoch (2016 – 2018), a to v absolútnych číslach i úmerne k celkovému počtu stanovísk zaslaných národnými parlamentmi (pozri aj graf „Typy stanovísk“ v oddiele 4).

Zo 16 odôvodnených stanovísk doručených v roku 2021 deväť súviselo s balíkom „Fit for 55“, tri s balíkom opatrení v oblasti európskej zdravotnej únie, dve s paktom o migrácii a azyle, jedno s návrhom smernice o primeraných minimálnych mzdách v EÚ a jedno s návrhom, ktorým sa mení smernica o DPH, pokiaľ ide o prenesenie vykonávacích právomocí na Komisiu s cieľom určiť význam pojmov používaných v určitých ustanoveniach uvedenej smernice.

Deväť odôvodnených stanovísk týkajúcich sa návrhov z balíka „Fit for 55“, ktorý Komisia prijala 14. júla 2021, pochádzalo od štyroch národných parlamentov a vzťahovalo sa na 13 rôznych návrhov. Väčšina z nich súvisela s časťou balíka, ktorá sa týka solidarity medzi členskými štátmi, pričom najčastejšie vyjadrenými obavami sú nedostatočné posúdenie vplyvov a nedostatok dôkazov o pridanej hodnote opatrení na úrovni EÚ. V prípade žiadneho samostatného návrhu však neboli zaslané viac ako tri odôvodnené stanoviská, a teda ani pri jednom z nich sa nedosiahla prahová hodnota na súhrnnú odpoveď Komisie, a už vôbec nie na spustenie postupu „žltej karty“, v dôsledku čoho by sa od Komisie vyžadovalo, aby odôvodnila zachovanie, zmenu alebo stiahnutie svojho návrhu.

Írske komory parlamentu Oireachtas zaslali k uvedenému balíku dve odôvodnené stanoviská, z ktorých každé sa vzťahovalo na šesť návrhov. V prvom tvrdili, že návrhy nie sú v súlade so zásadou subsidiarity, pretože Komisia riadne nesplnila procedurálne požiadavky na poskytnutie podrobného vyhlásenia s dostatočnými kvantitatívnymi a kvalitatívnymi ukazovateľmi, aby národné parlamenty mohli v plnej miere posúdiť všetky dôsledky takýchto celoúnijných návrhov. V druhom odôvodnenom stanovisku, ktoré sa týkalo iných položiek v balíku, bolo hlavnou obavou komôr parlamentu Oireachtas, že „nevyhnutnosť“ a „väčšie prínosy“ návrhov v porovnaní s opatreniami prijatými na úrovni členských štátov neboli riadne stanovené a že návrhy preto neboli ani primerané, ani v súlade so zásadou subsidiarity. Vyjadrili aj osobitné obavy v súvislosti s návrhom nového samostatného systému obchodovania s emisiami v odvetví cestnej dopravy a stavebníctva a v súvislosti s prideľovaním príjmov prostredníctvom Sociálno-klimatického fondu, ktorý je predmetom nasledujúcich príslušných odsekov.

Komisia vo svojich odpovediach objasnila nevyhnutnosť a väčšie prínosy uvedených návrhov a vysvetlila, že všetky z nich vychádzajú z oznámenia Komisie o pláne cieľov v oblasti klímy do roku 2030, ku ktorému bolo priložené rozsiahle posúdenie vplyvu, ktoré je základom komplexného plánu zodpovedného zvýšenia záväzného cieľa EÚ na rok 2030 na čisté zníženie emisií aspoň o 55 %. Každý z návrhov, na ktoré sa vzťahuje odôvodnené stanovisko, bol podporený osobitným posúdením vplyvu. Komisia poukázala aj na to, že sa usilovala o skombinovanie účinkov rôznych politických návrhov v posúdení scenára pre členské štáty, ktoré sa snaží zachytiť ich kombinovaný vplyv (scenár „MIX“). Všetky tieto informácie sú verejne dostupné online.

Pokiaľ ide o Sociálno-klimatický fond, švédsky Riksdag spochybnil prínos opatrenia pre klímu, keďže priama podpora príjmov by nemusela nevyhnutne viesť k zníženiu emisií a prispieť k spoločným cieľom. Kritizoval aj priame prepojenie podpory príjmov domácností na vnútroštátnej úrovni s rozpočtom EÚ. Komisia vo svojej odpovedi vysvetlila, že Sociálno-klimatický fond bol navrhnutý s cieľom riešiť potenciálne nerovnomerné sociálne dôsledky, ktoré by nový systém obchodovania s emisiami mohol mať v rámci členských štátov aj medzi nimi. Ciele fondu by sa mali dosiahnuť prostredníctvom investičnej podpory a dočasnej podpory príjmov. Neuskutočnili by sa však žiadne platby z rozpočtu EÚ priamo občanom. Členské štáty by dostali podporu z rozpočtu EÚ a následne by vyplácali dočasnú priamu podporu príjmov zo svojich vnútroštátnych rozpočtov, pričom všetky takéto systémy by zriadili a spravovali vnútroštátne orgány v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a reguláciami.

Írske komory parlamentu Oireachtas spochybnili metodiku Komisie na výpočet finančných prostriedkov pridelených členským štátom zo Sociálno-klimatického fondu vzhľadom na nedostatok relevantných vnútroštátnych údajov. Komisia vo svojej odpovedi vysvetlila, že v metodike pridelenia prostriedkov sa zohľadnili osobitné potreby jednotlivých členských štátov. V rámci fungovania fondu by sa takisto zabezpečilo, aby členské štáty mohli prijímať opatrenia na doplnenie opatrení v oblasti klímy na úrovni EÚ. Majú najlepšie predpoklady na to, aby navrhli a vybrali opatrenia a investície, ktoré odrážajú vnútroštátne špecifiká.

Český Senát uviedol, že návrh prepracovaného znenia smernice o zdaňovaní energie zasahoval do daňových právomocí členských štátov viacerými spôsobmi: i) tak, že členským štátom neumožňuje stanoviť rôzne daňové sadzby pre energetické výrobky v tej istej kategórii; ii) mechanizmus automatickej indexácie daňových úrovní je v rozpore s daňovými právomocami členských štátov tým, že bráni racionálnej daňovej politike, najmä v prípade vysokej inflácie; iii) minimálne daňové úrovne predstavujú základný prvok, a preto by sa mali upraviť len legislatívnym aktom, a nie delegovaným aktom Komisie; a iv) vymedzenie zraniteľných domácností, ktoré by mohli dostať daňové úľavy, nebolo dostatočne flexibilné a výrazne obmedzovalo možnosti členských štátov riešiť sociálne vplyvy smernice.

Komisia odpovedala, že v návrhu sa zachovala flexibilita pre členské štáty na prispôsobenie vnútroštátnych právnych predpisov tak, aby vyhovovali ich osobitnému kontextu a potrebám. Navrhovanou daňovou štruktúrou by sa energetické výrobky a elektrina zoskupili do kategórií a zoradili by sa podľa ich environmentálnych vlastností a skupiny výrobkov s podobnými vlastnosťami (napr. fosílne palivá) by podliehali rovnakému daňovému režimu. Členské štáty by však mali slobodu pri stanovovaní svojich úrovní zdaňovania nad minimálnymi úrovňami, ktoré považujú za vhodné, pokiaľ dodržia uvedené poradie. V navrhovanom mechanizme indexácie založenom na harmonizovanom indexe Eurostatu by sa zachovala relevantnosť minimálnych sadzieb dane a ich reálna hodnota v priebehu času. Napokon možné oslobodenie zraniteľných domácností od dane by bolo spojené s harmonizovaným kritériom, ale uplatňovanie tohto kritéria by záviselo od vnútroštátnej situácie.

Český Senát vo svojom odôvodnenom stanovisku k revízii smernice o systéme EÚ na obchodovanie s emisiami uviedol, že posúdenie vplyvu a analýza, ktoré sú sprievodnými dokumentmi k legislatívnym návrhom Komisie, nezahŕňali analýzy vplyvov špecifické pre jednotlivé krajiny. Tvrdil, že Komisia dostatočne nezohľadnila negatívne sociálne a hospodárske dôsledky zavedenia obchodovania s emisiami v odvetví cestnej dopravy a stavebníctva v členských štátoch s nižšou kúpnou silou, a to najmä vzhľadom na neexistenciu mechanizmov na zabránenie špekulatívnemu obchodu.

Komisia vo svojej odpovedi vysvetlila, že politický scenár, v ktorom sa kombinujú rôzne politické návrhy, vychádza z verejne dostupných údajov za jednotlivé krajiny. Komisia navrhla zavedenie ceny uhlíka nad rámec politík na vnútroštátnej úrovni, pretože z predchádzajúcich rokov vyplynulo, že existujúce európske a vnútroštátne politiky na zníženie emisií v odvetví cestnej dopravy a stavebníctva nepriniesli uspokojivé výsledky na dosiahnutie cieľa zníženia emisií o 55 % do roku 2030. Ak by uplatňovanie stanovovania cien uhlíka v prípade emisií skleníkových plynov zo stavebníctva a z cestnej dopravy malo nerovnomerný sociálny vplyv v rámci členských štátov aj medzi nimi, Sociálno-klimatický fond by riešil tieto vplyvy na najzraniteľnejšie osoby a domácnosti.

Írske komory parlamentu Oireachtas tvrdili, že navrhovaný systém obchodovania s emisiami pravdepodobne neposkytne porovnateľnú úroveň príjmov ako vnútroštátna uhlíková daň, a preto by mal vplyv na schopnosť Írska vykonávať opatrenia v oblasti klímy na zníženie emisií skleníkových plynov a splniť svoj vnútroštátny cieľ klimatickej neutrality. Opatrenia na úrovni členských štátov by boli účinnejšie ako opatrenia na úrovni EÚ. Komisia odpovedala, že nový systém obchodovania s emisiami nebráni členským štátom v zavedení ambicióznejších vnútroštátnych politík stanovovania cien uhlíka prostredníctvom zdaňovania, ak si to želajú.

V súvislosti s návrhom nariadenia o zavádzaní infraštruktúry pre alternatívne palivá český Senát uviedol, že Komisia neposkytla dôkazy o tom, že navrhované záväzné ciele v oblasti infraštruktúry určenej pre ťažké úžitkové vozidlá sú reálne dosiahnuteľné s primeranými nákladmi pre členské štáty, a teda nepreukázala skutočnú pridanú hodnotu zvoleného prístupu na úrovni EÚ. Komisia vo svojej odpovedi vysvetlila, že záväzné ciele by sa vzťahovali len na základnú európsku diaľničnú sieť („sieť TEN-T“) a že jej vybavenie vhodnou infraštruktúrou by si vyžadovalo opatrenia na úrovni EÚ vzhľadom na jej nadnárodný charakter a celoeurópsky význam. Zatiaľ čo navrhované nariadenie ponechalo na uvážení členských štátov, aby určili prostriedky na dosiahnutie daných cieľov, členské štáty, ktoré rátali so spolufinancovaním, by mohli využiť finančné prostriedky poskytnuté z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti.

Pokiaľ ide o časť balíka „Fit for 55“ týkajúcu sa energetiky, t. j. návrhy smernice o energii z obnoviteľných zdrojoch a smernice o energetickej efektívnosti, Komisii boli doručené dve odôvodnené stanoviská, a to od švédskeho Riksdag k prvému návrhu a od českého Senátu k obom návrhom. Kritizovali podrobnú mieru regulácie (Riksdag) a domnievali sa, že neboli zohľadnené osobitné situácie v členských štátoch (Senát). Týmito návrhmi by sa vylúčili nákladovo efektívnejšie a účinnejšie riešenia (Riksdag, Senát). Okrem toho bola spochybnená podstata cieľov, najmä v sektore vykurovania, napríklad v súvislosti s diaľkovým vykurovaním (Senát). Pokiaľ ide o obnoviteľné zdroje energie, Senát zdôraznil, že vzhľadom na geografickú polohu Česka a obmedzený potenciál energií z obnoviteľných zdrojov v krajine by sa jadrová energia mala uznať v taxonómii EÚ za udržateľnú, rovnako ako aj plyn počas prechodného obdobia.