EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli18. 12. 2017 COM(2017) 781 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o uplatňovaní smernice Rady (EÚ) 2011/16/EÚ o administratívnej spolupráci v oblasti priamych daní {SWD(2017) 462 final}



1.ÚVOD Prehĺbený a spravodlivejší vnútorný trh je jednou z hlavných priorít Európy. Na dosiahnutie tohto cieľa Únia potrebuje rámec na účinnú a efektívnu spoluprácu medzi daňovými správami členských štátov. Európska únia a jej členské štáty sú odhodlané posilniť boj proti cezhraničným daňovým podvodom, daňovým únikom a vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam a sú rozhodnuté zabezpečiť zdaňovanie ziskov tam, kde vznikajú. Politické opatrenia však môžu byť úspešné len vtedy, ak je zabezpečené účinné vykonávanie v praxi. Administratívna spolupráca je kľúčová. Je neprípustné, aby 28 samostatných daňových správ pracovalo izolovane. Hoci daňový systém vo veľkej miere zostáva vnútroštátnou otázkou, hospodárske prostredie je čoraz viac globalizované, mobilné a digitálne. Podniky dokážu presúvať zisky cez hranice, daňovníci môžu mať príjem zo zahraničia bez zdanenia a daňové rozhodnutia jedného štátu môžu mať dosah na daňovú základňu iných členských štátov. Európa potrebuje vysokú mieru spolupráce medzi členskými štátmi, aby bolo možné zabezpečiť, že všetci občania a všetky podniky prispievajú spravodlivým dielom v správnom štáte. Od prijatia smernice Rady 2011/16/EÚ o administratívnej spolupráci v oblasti daní (ďalej len „smernica“ alebo „DAC“) sa vykonalo veľa práce. Táto smernica predstavuje kľúčový prvok v rámci spolupráce EÚ. Nahradila smernicu o vzájomnej pomoci 77/799/EHS (ďalej len „MAD“). Prostredníctvom smernice sa podarilo dosiahnuť zlepšenia najmä v týchto oblastiach: i) rozšírenie rozsahu pôsobnosti tak, aby zahŕňal všetky predvídateľne relevantné informácie týkajúce sa nielen priamych daní, ale aj všetkých nepriamych daní okrem DPH a spotrebných daní; ii) zosúladenie noriem EÚ s článkom 26 ods. 4 a 5 Modelovej zmluvy OECD o zdaňovaní, čím sa okrem iného zabezpečila výmena informácií aj v prípade, ak domáci štát nemá o takéto informácie záujem; iii) posilnenie automatickej výmeny informácií; iv) stanovenie lehôt, nových štandardných formulárov a bezpečného kanála na výmenu informácií a v) povinnosť členských štátov zapojených do rozsiahlejšej spolupráce s treťou krajinou, aby poskytovali rovnakú úroveň spolupráce všetkým ostatným členským štátom, ktoré sa chcú zapojiť do takejto rozsiahlejšej vzájomnej spolupráce. Odvtedy bola smernica štyrikrát zmenená prostredníctvom pozmeňujúcich smerníc, aby sa vyriešili špecifické problémy, ktorým museli čeliť daňové správy členských štátov, s cieľom posilniť administratívnu spoluprácu medzi členskými štátmi. V smernici 2014/107/EÚ (ďalej len „DAC2“) sa zaviedla automatická výmena informácií o finančných účtoch; v smernici 2015/2376/EÚ (ďalej len „DAC3“) automatická výmena daňových záväzných stanovísk a záväzných stanovísk k stanoveniu metódy ocenenia; v smernici 2016/881/EÚ (ďalej len „DAC4“) automatická výmena správ podľa jednotlivých krajín; v smernici 2016/2258/EÚ (ďalej len „DAC5“) sa na rozdiel od predchádzajúcich pozmeňujúcich smerníc nerozširuje rozsah automatickej výmeny informácií, ale zabezpečuje sa prístup daňových orgánov k informáciám o skutočnom vlastníctve získaným v zmysle právnych predpisov na boj proti praniu špinavých peňazí. Na grafe 1 je znázornená časová postupnosť. Graf 1: Prijatie a uplatnenie kľúčových ustanovení administratívnej spolupráce v oblasti priamych daní 2.SPRÁVA V článku 27 smernice sa požaduje, aby od 1. januára 2013 Komisia každých päť rokov predložila správu o uplatňovaní tejto smernice. Treba ju interpretovať spolu s podporným pracovným dokumentom útvarov Komisie, ktorý bol pripravený na základe informácií poskytnutých členskými štátmi prostredníctvom dotazníkov a štatistických údajov od roku 2013. V pracovnom dokumente útvarov Komisie sa opisujú kľúčové zistenia správy a načrtávajú sa hlavné znaky obnoveného európskeho prístupu k administratívnej spolupráci na účely spravodlivého zdanenia v EÚ. Preskúmanie sa vzťahuje na všetky kľúčové ustanovenia DAC, ktoré už nadobudli účinnosť. Nevzťahuje sa na novšie ustanovenia, ktoré sa týkajú automatickej výmeny informácií a ktoré boli do pôvodnej smernice DAC zavedené prostredníctvom pozmeňujúcich smerníc (t. j. DAC2 – DAC3 – DAC4), pretože v čase prípravy správy sa výmeny v zmysle smerníc DAC2 a DAC3 len začali a výmeny v zmysle smernice DAC4 sa ešte ani nezačali. V grafe sú zobrazené dátumy jednotlivých prvých výmen. V článku 8b smernice sa vyžaduje, aby Komisia do 1. januára 2019 predložila druhú správu obsahujúcu prehľad a hodnotenie štatistických údajov a informácií prijatých na základe odseku 1 tohto článku. Vzťahuje sa to aj na štatistické údaje o automatických výmenách v zmysle článkov 8 a 8a (t. j. budú zahrnuté výmeny podľa smerníc DAC1, DAC2 a DAC3), pričom sa to týka otázok, ako sú administratívne a ostatné relevantné náklady a prínosy automatickej výmeny informácií, ako aj praktické aspekty, ktoré s ňou súvisia. Uplatňovanie smernice a úsilie o rozšírenie administratívnej spolupráce v rámci Európskej únie predstavujú celosvetovo najvyššiu úroveň spolupráce medzi daňovými správami. Stále však zostáva niekoľko otázok, ktoré treba vyriešiť. Existuje priestor na ďalšie zlepšenie administratívnej spolupráce, aby sa zabezpečilo, že členské štáty a Európska únia budú naďalej na čele globálneho hnutia smerom k spravodlivejšiemu a transparentnejšiemu daňovému systému. 3.HLAVNÉ ZISTENIA V pracovnom dokumente útvarov Komisie sú uvedené kvalitatívne a kvantitatívne informácie o uplatňovaní smernice 2011/16/EÚ. V dokumente sa skúmajú kľúčové ustanovenia smernice, predovšetkým výmena informácií (EOI) v rôznych podobách – výmena informácií na požiadanie (EOIR), spontánna (SEOI) a automatická výmena informácií (AEOI). V dokumente sú zahrnuté aj iné formy spolupráce, ako je prítomnosť v správnych úradoch a účasť na administratívnych zisťovaniach, simultánne kontroly a žiadosti o oznámenie a všeobecné podmienky, ktorými sa riadi administratívna spolupráca v oblasti priamych daní. Dokument vychádza z informácií a údajov získaných prostredníctvom dotazníkov a štatistík členských štátov, ktoré sa týkajú práce na uplatňovaní smernice, ako aj praktických skúseností v rámci spolupráce s inými členskými štátmi.

Na základe analýzy informácií získaných od členských štátov možno v tejto správe pomenovať tri kľúčové zistenia: -ustanovenia DAC sa vykonávajú, ale nie všetky sa vykonávajú efektívne, -výsledkom uplatňovania výmeny informácií v zmysle DAC bolo výrazné zvýšenie množstva údajov, ktoré musia daňové správy spracovať, ale ich kapacita v tomto smere sa v priemere nezvýšila v rovnakej miere, -posúdenie prínosov DAC sa vykonáva príliš skoro. Ustanovenia DAC sa vykonávajú, ale nie všetky sa vykonávajú efektívne Na základe informácií poskytnutých členskými štátmi sa celkovo DAC uplatňuje správne. Napriek tomu však boli identifikované tieto oblasti, v ktorých možno dosiahnuť zlepšenie, pokiaľ ide o riadne uplatňovanie smernice: Napriek vynaloženému úsiliu na dodržanie lehôt stanovených v smernici, výmena informácií na požiadanie (EOIR) neprebieha dostatočne včasným spôsobom. V smernici sa stanovujú lehoty na poskytnutie odpovedí na žiadosti o informácie, ale uznáva sa, že môžu existovať osobitné prípady, pri ktorých sa možno osobitne dohodnúť na iných lehotách. Včasnosť odpovedí je však mimoriadne dôležitá na zabezpečenie účinnej spolupráce. Ustanovenia DAC sú v tomto smere veľmi jasné: informácie je nutné poskytnúť čo najrýchlejšie, pretože neskorá odpoveď môže byť pre dožadujúci členský štát menej užitočná. Ako sa uvádza v pracovnom dokumente útvarov Komisie v oddiele 5, odpovede na žiadosti o informácie v súčasnosti neprichádzajú vo všetkých prípadoch v lehote vymedzenej v smernici. Prostredníctvom spontánnej výmeny informácií (SEOI) si členské štáty vymieňajú informácie, ktoré môžu byť relevantné pre správu iného členského štátu a z hľadiska presadzovania domácich daňových právnych predpisov. Informácie poskytované spontánne by mali byť účinné, pretože ich vyberajú úradníci na základe vlastných praktických skúseností a odborných znalostí v oblasti výberu daní. Keďže však nie je k dispozícii pravidelná spätá väzba, nemožno posúdiť efektívnosť vymieňaných informácií. Ako sa uvádza v pracovnom dokumente útvarov Komisie v oddiele 7, v priebehu rokov došlo k spontánnej výmene niektorých informácií, ale táto spontánna výmena informácií nedosiahla maximálnu efektívnosť, najmä pokiaľ ide o cezhraničné daňové záväzné stanoviská a záväzné stanoviská k stanoveniu metódy ocenenia. Pri afére LuxLeaks sa jasne ukázalo, že administratívna spolupráca v tejto oblasti nefungovala, a Komisia v roku 2015 navrhla smernicu DAC3, podľa ktorej sú členské štáty povinné automaticky vymieňať informácie o svojich záväzných stanoviskách. Prvé (DAC1) ustanovenia o povinnej automatickej výmene informácií (AEOI) sa začali uplatňovať od 1. januára 2015 v piatich kategóriách príjmov a majetku, konkrétne ide o tieto kategórie: príjmy zo závislej činnosti, tantiémy, určité produkty životného poistenia, dôchodky a vlastníctvo nehnuteľného majetku a príjmy z nehnuteľného majetku. Na základe prijatých informácií však neexistujú jasné dôkazy o skutočnom využití týchto informácií. Aj keď väčšina členských štátov uviedla, že po prijatí otvoria súbory s hromadnými informáciami, zdá sa, že niektoré členské štáty majú ťažkosti s využitím týchto informácií z rôznych dôvodov vrátane nedostatočných zdrojov alebo nedostatočných automatizovaných procesov na identifikáciu daňovníka, ako sa uvádza v pracovnom dokumente útvarov Komisie v oddiele 6. Smernicou sa vymedzujú spôsoby spolupráce, ktoré sa netýkajú výmeny informácií. Predpokladá sa možnosť, že daňové správy sa dvojstranne dohodnú na prítomnosti svojich úradníkov na území iného členského štátu; možnosť, že v prípade daňovníkov spoločného záujmu dva alebo viaceré členské štáty vykonajú simultánne daňové kontroly, a možnosť, že daňové správy môžu požadovať spoluprácu od daňových orgánov iných členských štátov s cieľom zabezpečiť, že daňovníci budú informovaní o rozhodnutiach a nástrojoch týkajúcich sa ich daňovej povinnosti bez ohľadu na miesto ich sídla. V porovnaní s mierou cezhraničnej aktivity v Európe alebo s celkovým počtom auditov vykonaných daňovými správami je však administratívna spolupráca v zmysle týchto ustanovení obmedzená (ako sa uvádza v pracovnom dokumente útvarov Komisie v oddieloch 8 a 9) a mohla by byť rozsiahlejšia. Výsledkom intenzívnejšej spolupráce by bola aj väčšia daňová istota pre cezhraničných daňovníkov, ak by sa podarilo viac sprehľadniť a zosúladiť rôzne spôsoby, ktorými ich daňové správy kontrolujú. Výsledkom uplatňovania výmeny informácií v zmysle DAC bolo výrazné zvýšenie množstva údajov, ktoré musia daňové správy spracovať, ale ich kapacita v tomto smere sa v priemere nezvýšila v rovnakej miere Množstvo informácií, ktoré sa vymieňajú na základe DAC, je obrovské a po praktickom vykonaní ďalších ustanovení o automatickej výmene informácií bude ešte väčšie. Prostriedky vyčlenené na riadenie tohto toku však ostávajú obmedzené. Podľa informácií, ktoré poskytli daňové správy členských štátov, počet zamestnancov vyčlenených na administratívnu spoluprácu v rámci EÚ na ústrednom kontaktnom úrade vo väčšine členských štátov je v rozmedzí od 1 do 5 úradníkov, ako sa uvádza v pracovnom dokumente útvarov Komisie v oddiele 4. Tento počet nepredstavuje všetkých zamestnancov, ktorí sa zaoberajú administratívnou spoluprácou, ale v priebehu rokov nebolo nahlásené žiadne významné zvýšenie počtu zamestnancov ústredných kontaktných úradov, hoci vo veľmi krátkom čase došlo k výraznému rozvoju administratívnej spolupráce a rozšíril sa jej rozsah. Keď sa tieto údaje porovnajú s celkovými počtami zamestnancov daňových správ v členských štátoch, naznačuje to, čo niektoré členské štáty len minimálne investujú do administratívnej spolupráce v rámci EÚ. Informačno-technologické prostriedky používané v členských štátoch slúžia najmä na vytváranie bezpečného prostredia pre automatické výmeny. Práca v oblasti IT zameraná na automatické využitie prijatých informácií je ešte len na začiatku. Ako sa uvádza v pracovnom dokumente útvarov Komisie v oddiele 6, podľa členských štátov daňové správy majú stále ťažkosti s tým, ako vyriešiť automatické priradenie údajov, ktoré prichádzajú prostredníctvom automatickej výmeny informácií, k vlastnej daňovej databáze. Posúdenie prínosov DAC sa vykonáva príliš skoro Cieľom DAC je prostredníctvom lepšej dostupnosti údajov a spolupráce zabezpečiť, aby sa znížila miera cezhraničných daňových únikov, daňových podvodov a vyhýbania sa daňovým povinnostiam. Takmer päť rokov potom, čo DAC nadobudla účinnosť, v tomto smere existuje len málo poznatkov o skutočných účinkoch vykonávania DAC. Komisia každoročne požaduje údaje o hodnote vzniknutých daňových prínosov administratívnej spolupráce (bez ohľadu na jej podobu), ale túto informáciu dokáže poskytnúť alebo odhadnúť len málo daňových správ. Existuje všeobecná zhoda v tom, že táto informácia v peňažnom, ako aj behaviorálnom vyjadrení by bola užitočná, ak by jej vyčíslenie bolo spoľahlivé. Pre členské štáty je však náročné prepojiť tieto údaje s administratívnou spoluprácou, na rozdiel napríklad od iných vnútroštátnych iniciatív zameraných na dodržiavanie predpisov. Okrem toho je zložité vyčísliť aj odradzujúci účinok plynúci z intenzívnejšej spolupráce. 4.ĎALŠÍ POSTUP Na základe získaných informácií a vykonaných analýz je Komisia presvedčená, že v EÚ je potrebný lepší, transparentnejší prístup, prostredníctvom ktorého sa zabezpečí, že administratívna spolupráca bude prispievať k celkovému cieľu spravodlivého zdanenia pre všetkých. Opatrenia na zlepšenie tohto prístupu budú založené na troch pilieroch: Komplexné a transparentné vykonávanie DAC členskými štátmi

Vykonávanie DAC musí byť komplexné a efektívne, aby sa podarilo dosiahnuť ciele stanovené v tejto smernici. Je nutné, aby subjekty prijímajúce rozhodnutia a zúčastnené strany boli náležite informované. V článku 27 smernice DAC v súčasnom znení sa predpokladá, že Komisia predloží Rade a Európskemu parlamentu správu každých päť rokov. Okrem toho je v článku 8b smernice ustanovenie ad hoc o tom, že do 1. januára 2019 je potrebné predložiť jednorazovú správu o automatickej výmene informácií „obsahujúcu prehľad a posúdenie prijatých štatistických údajov a informácií, ktorá sa bude týkať napríklad administratívnych a iných relevantných nákladov a prínosov automatickej výmeny informácií, ako aj praktických aspektov, ktoré s ňou súvisia“. Na účely transparentného a pravidelného vykazovania je potrebné prijať niekoľko opatrení: -Hoci nie je potrebné meniť požiadavku vyplývajúcu z článku 27, Komisia preskúma možnosť každoročného zverejňovania niektorých základných štatistických údajov, ako to už mnoho rokov robí v prípade postupov vzájomnej dohody a záväzných stanovísk k stanoveniu metódy ocenenia v rámci Spoločného fóra EÚ pre transferové oceňovanie. -Je potrebné podporiť zamestnancov Európskeho parlamentu v tom, aby prijímali pozvania a zúčastňovali sa na zasadnutiach skupiny expertov, ktorí sa za účasti členských štátov zameriavajú na vykonávanie DAC. Okrem toho je potrebné prijať ďalšie opatrenia na zvýšenie účinnosti a efektívnosti administratívnej spolupráce: -Pokiaľ ide o výmenu informácií na požiadanie, členské štáty by pri odpovediach mali zlepšiť dodržiavanie lehôt. Komisia posúdi, ako zautomatizovať potvrdenia o prijatí, monitorovanie postupu výmeny a vytvorenie komplexných štatistických údajov, a tak uvoľní niektoré personálne zdroje v členskom štáte. -Pokiaľ ide o spontánnu výmenu informácií, treba zvýšiť informovanosť o tom, že je dôležité identifikovať informácie užitočné pre iný členský štát a zaviesť prispôsobený prístup, aby sa aj naďalej zabezpečila užitočnosť spontánnej výmeny informácií zo strany členského štátu, ktorému boli informácie zaslané. Členské štáty by mali pokračovať vo výmene spontánnych informácií aj prostredníctvom štandardných formulárov a mali by zvyšovať informovanosť na internej úrovni. -Členské štáty by mali vo väčšej miere využívať nástroje administratívnej spolupráce, ktoré sa netýkajú výmeny informácií, ako je prítomnosť v správnych úradoch a účasť na administratívnych zisťovaniach, simultánne kontroly, a mali by poskytovať štruktúrovanú spätnú väzbu k vymieňaným informáciám a k ich užitočnosti. Komisia takisto zváži možnosť rozšíriť elektronické formuláre tak, aby v súlade s požiadavkami členských štátov zahŕňali administratívne oznamovanie. -Komisia posúdi návrh spoločných auditov v oblasti priamych daní (ako je to v súčasnosti v rámci administratívnej spolupráce naplánované v oblasti DPH) spolu s jednotnou metodikou. Posilnenie kapacity členských štátov v oblasti administratívnej spolupráce v rámci EÚ Bez primeraných zdrojov na daňových správach členských štátov možno dosiahnuť len málo, hoci by k dispozícii bolo aj viac údajov. Ak v členských štátoch nie je primeraný počet zamestnancov, ktorí analyzujú a používajú údaje prijaté od iných členských štátov, automatická výmena informácií nie je účinná a nespĺňa svoj účel. Samotná smernica DAC nie je nástroj na budovanie kapacít daňovej správy. Komisia však identifikovala niekoľko ďalších nástrojov, ktoré má k dispozícii a ktoré môžu zlepšiť vykonávanie DAC: -V rámci programu Fiscalis 2020 môže Komisia podporiť administratívnu kapacitu daňových správ v členských štátoch a kandidátskych krajinách. V rámci tohto programu prebieha viacero seminárov a ďalších aktivít, ktoré sa týkajú rôznych otázok súvisiacich s daňovou správou vrátane administratívnej spolupráce. Rozmer programu zameraný na problematiku DAC možno rozšíriť vytvorením osobitnej série aktivít súvisiacich s DAC s cieľom podporiť vykonávanie DAC v praxi. Komisia preskúma možnosť vytvoriť skupinu expertov EÚ na administratívnu spoluprácu. -V rámci rovnakého programu Komisia pracuje na vytvorení kompetenčného rámca pre daňové správy s cieľom rozšíriť zručnosti a zvýšiť výkonnosť daňových úradníkov v členských štátoch EÚ. Komisia zabezpečí, že súčasťou tohto rámca bude aj odborná príprava a ukazovatele administratívnej spolupráce v rámci EÚ. -Existujú dôkazy o tom, že výkonnosť niektorých daňových správ je lepšia ako výkonnosť iných daňových správ, najmä pokiaľ ide o používanie daňových informácií a o súvisiace vykazovanie. Úsilie o zlepšenie by sa malo začať s väčšou mierou automatizácie pri identifikácii daňovníkov a s priradením informácií prijatých prostredníctvom automatickej výmeny zo zahraničia k informáciám, ktoré sú k dispozícii v rámci vnútroštátneho systému, a malo by sa rozšíriť na možné vytvorenie spoločného nástroja na riadenie rizík. Komisia spolu s touto správou vydáva aj komplexnú štúdiu o možných zlepšeniach pri identifikácii cezhraničných daňovníkov, pričom zváži možnosť zorganizovať sériu seminárov zameraných na problematiku DAC s cieľom podporiť výmenu najlepších postupov a skúseností. -Splnenie cieľov DAC závisí aj od množstva nástrojov, ktoré Komisia poskytne členským štátom, aby DAC vykonali čo najplynulejšie. V rámci novej centrálnej aplikácie eForms (elektronické formuláre) Komisia poskytne členským štátom nástroje, ktoré im umožnia úplne alebo čiastočne zautomatizovať určité postupy DAC, ktoré sa v súčasnosti považujú za zaťažujúce, ako sa uvádza aj v pracovnom dokumente útvarov Komisie, a tak sa zamestnancom daňových správ v členských štátoch umožní zamerať sa na činnosti s vyššou pridanou hodnotou. V dôsledku toho sa zvýši aj kvalita a spoľahlivosť štatistických údajov. Kvalitnejšie a transparentnejšie údaje o vykonávaní a prínosoch ustanovení DAC V článku 8b smernice DAC v súčasnom znení sa od členských štátov požaduje, aby „v možnom rozsahu“ poskytovali štatistické údaje o prínosoch automatickej výmeny informácií, ale neuvádza sa nič o prínosoch iných foriem výmeny informácií alebo administratívnej spolupráce. -Komisia s pomocou Výboru pre administratívnu spoluprácu v oblasti daní (CACT) navrhla vykonávacie nariadenie o štatistických údajoch DAC a o ročnom posúdení automatickej výmeny informácií, ktoré zahŕňa monitorovanie využívania a účinnosti automatických výmen na účely dodržiavania daňových predpisov. -Komisia v spolupráci s expertmi členských štátov stanoví spoločné postupy, ktoré umožnia spoľahlivo a komplexne odhadnúť prínosy administratívnej spolupráce.