SK Úradný vestník Európskej únie C 18/95

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „25. výročná správa Komisie o kontrole uplatňovania právnych predpisov Spoločenstva v roku 2007“

[KOM(2008) 777 v konečnom znení]

2011/C 18/17

Spravodajca: Christoph LECHNER

Komisia sa 18. novembra 2008 rozhodla podľa článku 262 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom nasledujúci dokument

„25. výročná správa Komisie o kontrole uplatňovania práva Spoločenstva za rok 2007“

KOM(2008) 777 v konečnom znení.

Odborná sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 2. marca 2010.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 462. plenárnom zasadnutí 28. a 29. apríla 2010 (schôdza z 29. apríla 2010) prijal 120 hlasmi za, pričom 4 členovia hlasovali proti, nasledujúce stanovisko:

1. Závery a odporúčania

1.1 Niektoré členské štáty sa pri vypracúvaní predpisov, ktorými sa transponujú ustanovenia smerníc stále stretávajú s problémami. Pri uplatňovaní smerníc existuje rozlične široký priestor, od implicitných ustanovení, ktoré nechávajú členským štátom pomerne voľnú ruku pri výbere transpozičných opatrení, až po výslovné alebo záväzné ustanovenia. Je preto potrebné nájsť správnu mieru medzi slepým kopírovaním alebo naopak, nadmerne voľnou interpretáciou.

1.2 Výbor podporuje hlavné návrhy Komisie, najmä:

— riešenie problému rozsiahlej oneskorenej transpozície smerníc,

— zintenzívnenie preventívnych opatrení, vrátane neustálej potreby rozvíjať analýzu otázok implementácie a zhody pri vypracúvaní posúdení vplyvu,

— zlepšovanie informovanosti a neformálne riešenie problémov v záujme občanov a podnikov a

— určenie najdôležitejších prípadov ako prioritných a úzka spolupráca s členskými štátmi s cieľom zrýchliť nápravu porušovania právnych predpisov.

1.3 Výbor víta vyhlásenia Komisie, podľa ktorých budú naďalej prioritou problémy, ktoré vplývajú v širokom rozsahu na základné práva a voľný pohyb. Rovnako víta, že sa prioritná pozornosť venuje porušeniam právnych predpisov, pri ktorých môžu občania vo významnej miere alebo opakovane utrpieť priamu ujmu alebo dôjde k závažnému zníženiu ich kvality života.

1.4 Výbor navrhuje proaktívnejší prístup, napríklad:

— vypracúvať ľahšie transponovateľnú legislatívu Spoločenstva,

— viesť presnú a neustále aktualizovanú korelačnú tabuľku od samého začiatku,

— umožniť transpozíciu prostredníctvom osobitného odkazu na záväzné alebo výslovné ustanovenia v smernici.

1.5 Výbor by však chcel tiež upriamiť pozornosť na oblasti, v ktorých by plánovanie, príprava a transpozícia legislatívy mala vychádzať z proaktívneho právneho prístupu. V tejto súvislosti by chcel EHSV zdôrazniť, že pravidlá a predpisy nie sú vždy jediným a určite nie vždy najlepším spôsobom, ako dosiahnuť stanovené ciele.

1.6 Výbor sa nazdáva, že Komisia by mala zlepšiť riadenie konania o porušení predpisov – zlepšiť by sa mal najmä spôsob, akým Komisia uplatňuje tento zrýchlený postup nadväzujúci na oneskorenú transpozíciu.

1.7 Výbor sa nazdáva, že ostatné mechanizmy riešenia problémov ako SOLVIT, IMI, systém výmeny informácií v súvislosti s vysielaním pracovníkov a EU PILOT predstavujú vhodné príležitosti na zníženie pracovnej záťaže Komisie pri riešení prípadov porušenia predpisov.

1.8 Výbor zastáva názor, že by sa mal zlepšiť spôsob, akým sa občianskej spoločnosti a verejnosti poskytujú informácie o rozličných mechanizmoch podávania sťažností prostredníctvom stránky „Europa Portal“, pričom by sa mala dodržať výnimka založená na ochrane verejného záujmu v súlade s definíciou judikatúry.

1.8.1 Výbor takisto navrhuje, aby sa naďalej rozširovali informácie dostupné na príslušnej internetovej stránke a zverejňovanie rozhodnutí Komisie o porušení predpisov, od registrácie sťažnosti až po ukončenie konania o porušení predpisov.

1.9 Mali by sa preskúmať aj mechanizmy kolektívneho odškodnenia v rámci EÚ, ako doplnok k momentálne pripravovaným iniciatívam v oblasti spotrebiteľského práva a práva hospodárskej súťaže zameraným na posilnenie samoregulačných mechanizmov v členských štátoch.

1.10 Výbor navrhuje, aby ho Komisia pravidelne žiadala o stanovisko k výročnej správe, ktoré by jej poskytlo názory organizovanej občianskej spoločnosti a pomohlo by posilniť uplatňovanie právnych predpisov v EÚ.

2. Správa Komisie (1)

2.1 Komisia ako ochrankyňa zmluvy má právomoc a zodpovednosť zabezpečovať dodržiavanie práva Európskej únie a overuje, či členské štáty dodržiavajú pravidlá zmluvy a sekundárnu legislatívu Spoločenstva. Pravidlá zmluvy o ES, t. j. 10 000 nariadení a viac než 1 700 smerníc platných v 27 členských štátoch, tvoria rozsiahly súbor právnych predpisov. V súvislosti s uplatňovaním tohto práva nevyhnutne vyvstáva mnoho rôznych otázok a výziev. Pri uplatňovaní predpisov v niektorých oblastiach sa objavujú osobitné problémy.

2.2 V septembri 2007 prijala Komisia oznámenie „Európa výsledkov – uplatňovanie práva Spoločenstva“ (2), v ktorom uviedla, že „zameria svoju výročnú správu na strategické otázky, hodnotenie súčasného stavu práva v rôznych sektoroch, priority a plánovanie budúcej práce“, čo „napomôže strategickému medziinštitucionálnemu dialógu o miere dosahovania cieľov práva Spoločenstva, vzniknutých problémoch a uplatnení možných riešení“.

2.3 Táto správa poukazuje na problémy pri uplatňovaní práva a uvádza tri hlavné prioritné oblasti činnosti: 1. prevencia; 2. informácie a riešenie problémov v záujme občanov; 3. prioritizácia v riešení sťažností a prípadov porušenia právnych predpisov. Ďalej sa v správe zdôrazňuje význam pevného partnerstva medzi Komisiou a členskými štátmi, ktoré v expertných skupinách pracujú na riadení uplatňovania právnych nástrojov a proaktívne spolupracujú na riešení problémov.

2.4 Analýza jednotlivých odvetví: vyskytuje sa značný počet sťažností a prípadov porušenia práva v oblasti životného prostredia, vnútorného trhu, daní a colnej únie, energetiky, dopravy, zamestnanosti, sociálnych vecí a rovnakých príležitostí, ako aj zdravia, spotrebiteľských záležitostí, základných práv a slobôd a bezpečnosti. V niektorých iných odvetviach ako poľnohospodárstvo, vzdelávanie a kultúra sa oneskorená transpozícia smerníc vyskytuje zriedka (3).

2.4.1 V roku 2007 boli kvôli oneskorenej transpozícii smerníc začaté nové konania o porušení právnych predpisov v nasledujúcich oblastiach:

— vnútorný trh a služby: 206 konaní,

— ustanovenia Spoločenstva o voľnom obehu tovaru: 227 konaní,

— zdravie a ochrana spotrebiteľa: vyše 330 konaní,

— právne predpisy Spoločenstva v oblasti životného prostredia: 125 konaní.

2.5 Nasledujúce osobitné príklady ilustrujú rozličný stupeň problémov s transpozíciou a ich dôsledky pre občanov:

Verejné obstarávanie:

— V roku 2007 bolo prejednávaných 344 prípadov porušenia právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania. Z toho bolo uzatvorených 142 prípadov (41 %). Len 12 prípadov (približne 3,5 %) bolo postúpených Súdnemu dvoru ES. Približne 200 z uvedených 344 prípadov predstavovalo prípady porušenia práva, z toho 25 % bolo prioritných.

— V roku 2007 bolo začaté konanie o porušení právnych predpisov proti 7 z 10 členských štátov, ktoré neoznámili svoje vnútroštátne transpozičné opatrenia v lehote na transpozíciu smerníc o verejnom obstarávaní (4). Do konca uvedeného roka len tri členské štáty (Belgicko, Luxembursko a Portugalsko) neoznámili svoje transpozičné opatrenia. Momentálne je jediným členským štátom, proti ktorému prebieha konanie o porušení práva, Luxembursko (5).

Ochrana spotrebiteľa:

— Lehota na transpozíciu smernice o nekalých obchodných praktikách podnikateľov voči spotrebiteľom na vnútornom trhu (6) vypršala 12. júna 2007. Do tohto dátumu neoznámilo Komisii svoje transpozičné opatrenia 22 členských štátov – Komisia im zaslala formálne výzvy. Do konca roka 2007 následne oznámilo svoje transpozičné opatrenia šesť členských štátov.

— Počas roka 2007 Komisia kontrolovala aj transpozíciu smernice 93/13/EHS o nekalých podmienkach v spotrebiteľských zmluvách v 10 členských štátoch, ktoré vstúpili do EÚ v máji 2004. V deviatich z uvedených štátov boli odhalené rôzne závažné problémy s transpozíciou a boli im adresované listy zasielané pred začatím konania o porušení.

— Viacero potenciálnych problémov s transpozíciou bolo odhalených v súvislosti so smernicou o poskytovaní finančných služieb spotrebiteľom na diaľku (7), no v roku 2007 neboli zaznamenané žiadne sťažnosti občanov nespokojných s jej implementáciou.

2.6 Ďalšie podrobnosti o situácii v rôznych oblastiach práva Spoločenstva, ako aj zoznamy a štatistiky týkajúce sa všetkých prípadov porušenia právnych predpisov sú uvedené v pracovných dokumentoch útvarov Komisie, ktoré sú pripojené k tejto správe (8).

3. Všeobecné pripomienky

3.1 Zo správy a priložených pracovných dokumentov, ktorým je niekedy veľmi ťažké porozumieť, vyplýva, že niektoré členské štáty sa pri vypracúvaní predpisov, ktorými sa transponujú ustanovenia smerníc stále stretávajú s problémami. Hoci transpozícia sa v teórii môže javiť jednoduchá, v praxi existujú prípady, keď koncepcie vlastné právu Spoločenstva, ktoré sa zdajú byť jasné a presné, nemajú v právnej terminológii členských štátov obdobu (9) alebo keď koncepcia v práve Spoločenstva neobsahuje odkaz na právo členských štátov, ktoré by definovalo jej význam a rozsah (10).

3.2 Pri uplatňovaní smerníc existuje rozlične široký priestor, od implicitných ustanovení, ktoré nechávajú členským štátom pomerne voľnú ruku pri výbere transpozičných opatrení, až po výslovné alebo záväzné ustanovenia ako sú definície, zoznamy alebo tabuľky uvádzajúce látky, predmety alebo výrobky a ktoré vyžadujú, aby členské štáty zaviedli „jednoduché transpozičné opatrenia“, ktorými zabezpečia súlad predpisov s ustanoveniami smernice.

3.3 Akékoľvek nové ustanovenia musia zabezpečovať právnu istotu – inými slovami, z vnútroštátneho práva sa musia odstrániť všetky nadbytočné alebo protirečivé ustanovenia. Preto je potrebné nájsť správnu mieru medzi slepým kopírovaním alebo naopak, nadmerne voľnou interpretáciou.

3.4 Transpozícia však nepredstavuje len preformulovanie právnych koncepcií Spoločenstva podľa právnych zvyklostí v členských štátoch, ale spája sa s ňou aj konkrétny proces. Po zverejnení smernice v Úradnom vestníku Európskej únie by mali členské štáty urýchliť proces transpozície a poveriť štátne orgány zodpovedné za vykonávanie legislatívy (ktoré by mali mať aktualizovanú databázu vytvorenú na tento účel), aby spolupracovali s orgánmi iných členských štátov prostredníctvom siete, v ktorej by si mohli vymieňať skúsenosti a diskutovať o problémoch pri transpozícii konkrétnych ustanovení.

3.5 Komisia zdôrazňuje, že sú potrebné nasledujúce kroky:

— riešenie problému rozsiahlej oneskorenej transpozície smerníc,

— zintenzívnenie preventívnych opatrení, vrátane neustálej potreby rozvíjať analýzu otázok implementácie a zhody pri vypracúvaní posúdení vplyvu,

— zlepšovanie informovanosti a neformálne riešenie problémov v záujme občanov a podnikov a

— určenie najdôležitejších prípadov ako prioritných a úzka spolupráca s členskými štátmi s cieľom zrýchliť nápravu porušovania právnych predpisov.

3.5.1 V súvislosti s ostatným bodom sa výbor nazdáva, že určenie prioritných prípadov porušovania právnych predpisov je dobrá myšlienka. Takisto podotýka, že tento krok si vyžaduje politické, a nielen odborné rozhodnutia bez vonkajšieho posúdenia, kontroly a transparentnosti. Komisia by preto mala rozhodnutia súvisiace so stanovením prioritných prípadov porušovania právnych predpisov konzultovať s občianskou spoločnosťou. Výbor však napriek tomu vyjadruje spokojnosť s tým, že boli zohľadnené niektoré z jeho skorších odporúčaní, najmä pokiaľ ide o konzultácie s organizáciami občianskej spoločnosti, sociálnymi partnermi, expertmi a odborníkmi pri príprave procesu transpozície (11).

3.5.2 Výbor víta vyhlásenia Komisie, podľa ktorých budú mať naďalej prioritu problémy, ktoré vplývajú v širokom rozsahu na základné práva a voľný pohyb. Rovnako víta, že sa prioritná pozornosť venuje porušeniam právnych predpisov, pri ktorých môžu občania vo významnej miere alebo opakovane utrpieť priamu ujmu alebo dôjde k závažnému zníženiu kvality ich života.

3.6 Výbor by chcel využiť túto príležitosť a navrhnúť proaktívnejší prístup. Výbor navrhuje, aby sa na uľahčenie správnej transpozície práva ES dodržiavali niektoré pravidlá, vrátane:

— vypracúvania ľahšie transponovateľnej legislatívy Spoločenstva, a to zabezpečením konceptuálnej súvislosti a kontinuity, ktoré sú nevyhnutné pre právnu istotu. V roku 2007 požiadali súdy členských štátov Súdny dvor ES o vydanie predbežného nálezu v súlade s článkom 234 Zmluvy o ES v 265 prípadoch (12).

— Vedenia presnej a neustále aktualizovanej korelačnej tabuľky vnútroštátneho práva od začiatku diskusií o návrhoch smerníc. (Tento postup sa už uplatňuje v mnohých členských štátoch a mal by sa rozšíriť do všetkých členských krajín.)

— Umožniť transpozíciu prostredníctvom osobitného odkazu na záväzné alebo výslovné ustanovenia v smernici, ako sú napr. tabuľky pripojené k smernici.

3.7 Výbor by však chcel tiež upriamiť pozornosť na oblasti, v ktorých by plánovanie, príprava a transpozícia legislatívy mala vychádzať z proaktívneho právneho prístupu (13). V tejto súvislosti by chcel EHSV zdôrazniť, že pravidlá a predpisy nie sú vždy jediným a určite nie vždy najlepším spôsobom, ako dosiahnuť stanovené ciele. Niekedy môže regulátor najlepšie podporiť stanovené ciele tým, že sa zdrží regulácie a v prípadoch, keď je to opodstatnené, podporí samoreguláciu a koreguláciu. Za takýchto okolností nadobúdajú väčší význam a rozmer základné zásady subsidiarity, proporcionality, opatrnosti a udržateľnosti.

4. Konkrétne pripomienky

4.1 V roku 2007 sa 1 196 nových prípadov porušenia predpisov týkalo nesplnenia oznamovacej povinnosti, prípadne oneskoreného oznámenia vnútroštátnych opatrení súvisiacich s transpozíciou smerníc Spoločenstva. Komisia väčšinou uplatňuje maximálnu dĺžku referenčného obdobia 12 mesiacov (14), počas ktorého sa môže obrátiť na Súdny dvor EÚ a požiadať o vydanie rozhodnutia alebo prípad uzatvoriť, aj keď si vec môže vyžadovať podrobné preskúmanie. Výbor sa nazdáva, že v takýchto prípadoch, ktoré si nevyžadujú ani špecifickú analýzu, ani posúdenie, by sa mal požadovať rýchlejší postup. Komisia by mala zlepšiť riadenie konaní o porušení predpisov – zlepšiť by sa mal najmä spôsob, akým Komisia uplatňuje tento zrýchlený postup nadväzujúci na oneskorenú transpozíciu.

4.1.1 Treba však poznamenať, že implementačné opatrenia členských štátov boli už oznámené v 99,4 % všetkých schválených smerníc (k septembru 2009) (15).

4.2 Výbor podporuje myšlienku vytvárania sietí a výmeny informácií medzi štátnymi orgánmi zodpovednými za vykonávanie legislatívy, pokiaľ tento systém nevytvorí ďalšiu administratívnu záťaž alebo väčšmi nezahmlí súčasnú situáciu.

4.3 Výbor sa nazdáva, že ostatné mechanizmy riešenia problémov ako SOLVIT, informačný systém vnútorného trhu (IMI) (16), systém výmeny informácií odporúčaný Komisiou v súvislosti s vysielaním pracovníkov (17) a EU PILOT predstavujú vhodné príležitosti na zníženie pracovnej záťaže Komisie pri riešení prípadov porušenia predpisov, pod podmienkou, že Komisia bude naďalej vykonávať systematické a vyčerpávajúce hodnotenia súladu transponovaných textov na základe možného rizika.

4.4 Výbor súhlasí, že vyvstáva „potreba neustálej proaktívnej spolupráce medzi Komisiou a členskými štátmi“, ako sa zdôrazňuje v správe Komisie. Táto spolupráca by bola ešte efektívnejšia, ak by sa realizovala v skoršej fáze a nadobudla formu školení v oblasti implementácie práva ES pre štátnych úradníkov. Komisia by mohla pomôcť stanoviť, pre koho by mali byť školenia určené.

4.5 Výbor zastáva názor, podľa ktorého by sa mal zlepšiť spôsob, akým sa občianskej spoločnosti a verejnosti poskytujú informácie o rozličných mechanizmoch podávania sťažností prostredníctvom internetovej stránky „Europa Portal“. Momentálne je pre „bežných občanov“ pomerne ťažké pochopiť, za akých okolností by mali podať sťažnosť Komisii, alebo či by radšej mali využiť iné prostriedky, napríklad vnútroštátne opravné mechanizmy alebo sa obrátiť na ombudsmana svojej krajiny (18).

4.6 Výbor víta novú pracovnú metódu Komisie (EU PILOT), v rámci ktorej sa budú žiadosti o informácie a sťažnosti zaslané Komisii priamo postupovať príslušnému členskému štátu v prípadoch, keď si záležitosť vyžaduje urýchlené vysvetlenie skutkového alebo právneho stavu v členskom štáte.

4.7 Mali by sa preskúmať aj mechanizmy kolektívneho odškodnenia v rámci EÚ, ako doplnok k momentálne pripravovaným iniciatívam v oblasti spotrebiteľského práva a práva hospodárskej súťaže (19) zameraným na posilnenie samoregulačných mechanizmov v členských štátoch.

4.8 Komisia zriadila internetovú stránku venovanú uplatňovaniu práva Spoločenstva (20), ktorá už poskytuje dôležité informácie o transpozícii práva Spoločenstva, pri dodržaní výnimky ochrany verejného záujmu v súlade s definíciou judikatúry.

4.8.1 Ochrana verejného záujmu môže byť dôvodom na zamietnutie prístupu k formálnym výzvam a zdôvodneným stanoviskám vypracovaným v súvislosti s konaním o porušení práva a súvisiacim s inšpekciami, vyšetrovaním a súdnym konaním (21). Napriek tomu je však potrebné zdôrazniť, že Komisia sa nemôže pri zdôvodňovaní zamietnutia prístupu ku všetkým dokumentom, o ktoré občan požiada, obmedziť len na uvádzanie možného začatia konania o porušení práva pod hlavičkou ochrany verejných záujmov (22).

4.9 Keďže efektívna politika spočíva na efektívnom informačnom a komunikačnom systéme, výbor navrhuje, aby boli informácie sprístupnené na príslušných internetových stránkach, na ktorých by sa rozhodnutia Komisie súvisiace s porušením práva zverejňovali od zaregistrovania sťažnosti až po ukončenie konania o porušení práva, pričom by vždy bola zabezpečená ochrana verejného záujmu, ako ho definuje judikatúra.

4.10 Práve z iniciatívy EHSV Komisia po prvýkrát požiadala výbor o konzultáciu o výročnej správe o kontrole uplatňovania práva Spoločenstva. Výbor navrhuje, aby ho Komisia pravidelne žiadala o stanovisko k výročnej správe, ktoré by jej poskytlo názory organizovanej občianskej spoločnosti a pomohlo by posilniť uplatňovanie právnych predpisov v EÚ.

V Bruseli 29. apríla 2010 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Mario SEPI

(1) KOM(2008) 777 v konečnom znení; SEC(2008) 2855, body 1 a 2.

(2) KOM(2007) 502 v konečnom znení, 5.9.2007. Pozri aj súvisiace stanovisko EHSV, Ú. v. EÚ C 204, 9.8.2008, s. 9.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(4) Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 1; Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 114.

(5) KOM(2008) 777 v konečnom znení, SEC(2008) 2854, 18.11.2009, s. 206.

(6) Ú. v. EÚ L 149, 11.6.2005, s. 22.

(7) Ú. v. EÚ L 271, 09.10.2002., s. 16.

(8) KOM(2008) 777 v konečnom znení, SEC (2008) 2854 a SEC(2008) 2855.

(9) Rozsudok Súdneho dvora ES z 26. júna 2003, Komisia proti Francúzskej republike, C 233/00 ECR I, s. 6625.

(10) Rozsudok Súdneho dvora ES z 19. septembra 2000, Luxemburské veľkovojvodstvo proti Berthe Linster a Yvonne Linster, C 287/98, ECR I s. 6917.

(11) Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006, s. 39; Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006, s. 52.

(12) KOM(2008) 777 v konečnom znení, SEK(2008) 2855, Príloha VI, s.1.

(13) Ú. v. EÚ C 175, 28.7.2009, s. 26.

(14) Komisia medzitým zlepšila hodnotenie posudzovania vplyvov požiadaviek na implementáciu v revidovaných usmerneniach Komisie o hodnotení vplyvu, schválených v roku 2009.

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines), a plánuje prijať vyhlásenie o uplatňovaní článku 260 Zmluvy o fungovaní EÚ o uložení finančných sankcií Súdnym dvorom EÚ.

(15) Pozri http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_en.htm.

(16) Pozri stanovisko CESE 1694/2009 z 5.11.2009 na tému Znásobovanie výhod jednotného trhu prostredníctvom posilnenej administratívnej spolupráce.

(17) Pozri Ú. v. EÚ C 85, 4.4.2008, s. 1.

(18) Pozri http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_en.htm.

(19) Ú. v. EÚ C 128, 18.5.2010, s. 97.

(20) Pozri http://ec.europa.eu/community_law/index_en.htm.

(21) Rozsudok Súdu prvého stupňa z 5. marca 1997. WWF UK (World Wide Fund for Nature) proti Komisii Európskych spoločenstiev, vec T-105/95, bod 63 a nasl.

(22) Rozsudok Súdu prvého stupňa z 11. decembra 2001 vec T-191/99, David Petrie a iní proti Komisii Európskych spoločenstiev.