SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Správa o vykonávaní a fungovaní nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1342/2011, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1931/2006, pokiaľ ide o zahrnutie Kaliningradskej oblasti a niektorých poľských správnych oblastí do oprávnenej pohraničnej oblasti, a o zodpovedajúcej dvojstrannej dohode uzavretej medzi Poľskom a Ruskou federáciou /* COM/2014/074 final */





1. Úvod Európsky parlament a Rada prijali v roku 2006 nariadenie, ktorým sa ustanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov (ďalej len „nariadenie o malom pohraničnom styku“)[1], ktoré umožňuje udeliť osobám žijúcim v pohraničnej oblasti výnimku zo všeobecných pravidiel týkajúcich sa hraničných kontrol, ktoré sú stanovené v Kódexe schengenských hraníc. Toto nariadenie umožňuje členským štátom uzatvoriť so susednými krajinami, ktoré nie sú členmi EÚ, dvojstranné dohody pod podmienkou, že tieto dohody sú v úplnom súlade s parametrami stanovenými v tomto nariadení. Komisia vo februári 2011 dospela vo svojej druhej správe o vykonávaní a fungovaní režimu malého pohraničného styku[2] k záveru, že tento režim výrazne uľahčuje život ľuďom žijúcim v blízkosti vonkajších pozemných hraníc a zároveň zabezpečuje vnútornú bezpečnosť schengenského priestoru. Komisia taktiež v správe uviedla, že vzhľadom na špecifickú polohu Kaliningradu v snahe predísť izolácii od bezprostredných susedov a uľahčiť cestovanie jeho obyvateľom bola zmena nariadenia o malom pohraničnom styku opodstatnená. Kaliningrad je región Ruskej federácie s počtom obyvateľov takmer jeden milión, ktorý sa v rámci EÚ stal jedinou enklávou, a v dôsledku rozšírenia EÚ v roku 2004 je obkolesený dvoma členskými štátmi. Takáto zmena by umožnila, aby bola celá Kaliningradská oblasť v dvojstrannej dohode medzi členským štátom a Ruskou federáciou oprávnená ako pohraničná oblasť. Hoci dohoda medzi EÚ a Ruskou federáciou o zjednodušení udeľovania víz platná od roku 2007 už predstavuje významný krok k zlepšeniu možností mobility, režim malého pohraničného styku by mal poskytnúť ďalšie výhody, najmä pokiaľ ide o pravidelnú potrebu cestovať v miestnej oblasti. Obyvatelia pohraničných oblastí nebudú musieť preukazovať dostatok prostriedkov na živobytie, povolenia bude možné vydávať bezplatne a pre malý pohraničný styk by sa mohli vyhradiť oddelené pruhy a/alebo osobitné hraničné priechody. Tieto výhody by mohli využívať všetci obyvatelia Kaliningradskej oblasti vrátane obyvateľov mesta Kaliningrad, kým niektoré výhody vyplývajúce z dohody medzi EÚ a Ruskou federáciou o zjednodušení udeľovania víz sa vzťahujú iba na určité kategórie osôb. Vzhľadom na túto konkrétnu situáciu bola zavedená výnimka z článku 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1931/2006, ktorá umožňuje, aby celá Kaliningradská oblasť bola považovaná za pohraničnú oblasť. Do oprávnenej pohraničnej oblasti sa zahrnula aj špecifická pohraničná oblasť na poľskej strane s cieľom uľahčiť a zintenzívniť spoluprácu medzi Kaliningradskou oblasťou na jednej strane a významnými centrami v severnom Poľsku na strane druhej. Toto výnimočné rozšírenie pohraničnej oblasti v Kaliningradskej oblasti nemalo vplyv na všeobecné vymedzenie oprávnenej pohraničnej oblasti (oblasť 30/50 km) ani na iné pravidlá a podmienky stanovené nariadením o malom pohraničnom styku, aby sa zaručila bezpečnosť schengenského priestoru. Nariadenie Rady 1342/2011/EÚ z 13. decembra 2011[3]3, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie 1931/2006/ES, nadobudlo účinnosť v januári 2012. Dvojstranná dohoda medzi Poľskom a Ruskou federáciou nadobudla platnosť 27. júla 2012. Po prijatí tohto nariadenia Rada a Komisia vydali spoločné vyhlásenie, ktoré znie nasledovne (výňatok): „(...) Osobitná pozornosť sa bude venovať bezpečnostným opatreniam týkajúcim sa praktického vykonávania zmeneného a doplneného nariadenia na území Poľskej republiky. Príslušné poľské orgány zabezpečia uplatňovanie bezpečnostných záruk v súlade s normami stanovenými v nariadení. Komisia každé dva roky – a po prvýkrát jeden rok po nadobudnutí účinnosti tohto nariadenia – predloží Európskemu parlamentu a Rade správu o vykonávaní a fungovaní tejto zmeny a doplnenia a o dvojstrannej dohode, ktorá sa v súlade s touto zmenou a doplnením uzatvorila, a to najmä s cieľom vyhodnotiť ich vplyv v oblasti bezpečnosti a migrácie. (...).“ 2. fungovanie režimu miestnej hraničnej dopravy v praxi Táto správa bola vypracovaná na základe informácie poskytnutej Poľskom a výsledkov návštevy spoločnej delegácie EÚ a Ruskej federácie na hraničných priechodoch Mamonovo II (Ruská federácia) a Grzechotki (Poľsko) v júli 2013. Rok po tom, ako dohoda o miestnej hraničnej doprave s Ruskou federáciou nadobudla platnosť, malo jej vykonávanie podľa Poľska pozitívny dosah a nezaznamenali sa žiadne vážne porušenia. Nadobudnutiu účinnosti nového režimu predchádzala dôležitá informačná kampaň. Počas kampane poskytovali informácie o miestnej hraničnej doprave občanom regiónu najmä združenia dopravcov, turistické a cestovné agentúry. K dispozícii boli aj informačné brožúry v poľskom a ruskom jazyku, ktoré sa elektronicky zaslali všetkým orgánom miestnej samosprávy, pod ktoré spadajú územia zahrnuté v dohode o malom pohraničnom styku. Pripravené informačné tabule s najdôležitejšími informáciami o režime malého pohraničného styku boli umiestnené na vhodné miesta, ako napríklad cestné hraničné priechody a územia pozdĺž vnútroštátnych a okresných ciest. V záujme zabezpečenia riadneho využívania práv v rámci dohody o malom pohraničnom styku bolo prijatých niekoľko opatrení. V tomto prípade ide o špeciálny modul malého pohraničného styku, ktorý je prepojený s databázou malého pohraničného styku na cudzineckom úrade, ktorý je ústredným orgánom zodpovedným za podobné prípady v Poľsku. Tento systém umožňuje príslušníkom pohraničnej stráže kontrolovať hraničné priechody a dĺžku pobytu držiteľov povolenia na malý pohraničný styk a zaznamenávať prípady porušenia podmienok dohody alebo akýchkoľvek rozhodnutí alebo opatrení s ňou súvisiacich. Cezhraničný pohyb v rámci režimu malého pohraničného styku systematicky zaznamenáva tak Poľsko, s výnimkou svojich vlastných občanov, ako aj Rusko vo svojich príslušných systémoch vstupu/výstupu. 2.1. Uľahčujúce opatrenia členských štátov 2.1.1. Počet vydaných povolení K 31. januáru 2013 dostal poľský generálny konzulát v Kaliningrade 29 000 žiadostí a vydal takmer 19 000 povolení na prekročenie hranice v rámci dohody o malom pohraničnom styku. V priebehu roku 2013 sa zaznamenal značný nárast týchto hodnôt a podľa štatistík k 31. októbru 2013 bolo podaných viac ako 160 000 žiadostí a vydaných viac ako 140 000 povolení od nadobudnutia platnosti dohody. Hlavným dôvodom uvádzaným v žiadostiach o povolenie bolo využitie služieb pre spotrebiteľov, cestovný ruch a návšteva priateľov a rodiny. Obe strany využívajú externé zdroje na spracovanie väčšiny žiadostí o povolenie na malý pohraničný styk. Externý subjekt vybraný vo verejnom obstarávaní zriadil centrá pre podávanie žiadostí v Kaliningrade, Chernyakhovsku a Sovetsku. Tieto centrá pre podávanie žiadostí prijali asi 90 % žiadostí, zvyšok prijal konzulát. Rusko zriadilo externé centrá pre podávanie žiadostí v Olsztyne a Gdansku, ktoré prijali dve tretiny z celkového počtu žiadostí o povolenie na malý pohraničný styk v Poľsku. Čakacia doba na podanie žiadosti predstavuje približne dva týždne. K koncu januára 2013 dostal ruský generálny konzulát v Gdansku 15 500 žiadostí a vydal 14 500 povolení poľským občanom. Celkový počet povolení vydaných povolení, ktoré udelili ruské orgány, bol k 22 589 k augustu 2013. Poľské povolenie na malý pohraničný styk sa vydáva vo formáte ID1 a v súčasnosti neobsahuje kontaktný čip. Komisia v súčasnosti hodnotí dodržiavanie existujúcich dohôd o malom pohraničnom styku s požiadavkami stanovenými nariadením Rady (ES) 1030/2002 z 13. júna 2002[4], ktorým sa stanovuje jednotný formát povolení na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích štátov, spolu s používaním biometrie. V súlade s novým poľským zákonom o cudzincoch z 12. decembra 2013, bude biometria v povoleniach na malý pohraničný styk zavedená od 1. mája 2014. 2.2. Využívanie dvojstrannej dohody zo strany obyvateľov pohraničných oblastí Od začiatku vydávania povolení na malý pohraničný styk sa zaznamenáva neustály nárast v počte osôb prekračujúcich hranice s takýmto povolením. V roku 2012 celkový počet osôb prechádzajúcich poľskú hranicu z Kaliningradskej oblasti dosiahol rovnakú úroveň, na akej bol pred tým, ako sa Poľsko pripojilo k schengenskému priestoru, čo sa považuje za dôsledok vykonávania dohody o malom pohraničnom styku. 2.2.1. Počet prekročení hranice Od júla 2012 do januára 2013 prekročilo poľsko-ruskú hranicu vedúcu do Poľska viac ako 1,2 milióna iných než poľských štátnych príslušníkov, z toho 43 653 osôb (viac ako 3,6 %) na základe povolenia na malý pohraničný styk. V decembri 2012 počet týchto osôb zaznamenal takmer 100 % nárast v porovnaní s predchádzajúcim mesiacom. V januári 2013 počet iných než poľských štátnych príslušníkov prekračujúcich hranicu na základe povolenia na malý pohraničný styk predstavoval približne 8 % z celkového počtu iných než poľských cestujúcich v tejto oblasti. V priebehu roka 2013 tieto počty prudko vzrástli, pričom na poľské územie do októbra vstúpilo viac ako 400 000 iných než poľských štátnych príslušníkov s povolením na malý pohraničný styk, čo predstavuje 31 % celkovej dopravy vedúcej do Poľska cez pozemnú hranicu s Ruskom. Od novembra 2012 do januára 2013 prekročilo hranicu viac ako 150 000 poľských občanov s povolením na malý pohraničný styk, čo predstavuje približne 31,2 % celkovej prepravy poľských občanov. Počet prekročení hranice ešte do konca októbra 2013 vzrástol na viac ako 350 000. 2.2.2. Prípady zneužitia a odňatia povolenia Rusko ani Poľsko zatiaľ neohlásilo vážne porušenia pravidiel pobytu v pohraničných oblastiach v rámci malého pohraničného styku, ani prípady, kedy by sa presiahla povolená dĺžka pobytu alebo kedy by sa občania stali páchateľmi alebo obeťami trestného činu. Celkovo Poľsko odoprelo vstup v 25 prípadoch[5]. Podľa doteraz poskytnutých informácií bolo od nadobudnutia platnosti dohody zistených iba 14 prípadov. Deväť prípadov sa týkalo ruských občanov, ktorí sa nachádzali mimo pohraničnej oblasti, a v ďalších piatich išlo o osoby, ktorých pobyt prekročil povolenú dĺžku. Týmto cudzím štátnym príslušníkom boli povolenia zrušené, bola im uložená pokuta a museli opustiť územie Poľska, do ktorého mali odopretý vstup počas ďalších šesť mesiacov. V okolí hraničných priechodov (na ruskej strane) sa pred nadobudnutím platnosti dohody o malom pohraničnom styku zaznamenali prípady ľudí čakajúcich na vstup, tento problém však po nadobudnutí platnosti dohody pominul. Komisia zatiaľ nedostala žiadne hlásenia členských štátov ani sťažnosti od zainteresovaných strán týkajúcich sa možného zneužitia tohto systému. Na základe dostupných informácií možno usúdiť, že dohoda o malom pohraničnom styku medzi Poľskom a Ruskom viedla k zníženiu počtu nezákonných prekročení hraníc alebo pokusov o nezákonné prekročenie poľsko–ruskej hranice. 2.3. Tok cestujúcich na hranici Na poľských hraničných priechodoch s Ruskom sa nenachádzajú žiadne oddelené pruhy slúžiace len pre držiteľov povolenia o malom pohraničnom styku. Podľa vyjadrení Poľska sú rady na hraničných priechodoch do Poľska dočasné a súvisia so zvýšenou frekvenciou prepravy osôb v určitých hodinách alebo dňoch. Napriek tohtoročnému 80 % nárastu počtu vozidiel, ktoré prešli hraničnou kontrolou, sa počas 95 % pracovného času hraníc neobjavili rady a hraničná kontrola v priemere netrvá viac ako jednu hodinu. V čase špičky netrvajú kontroly viac ako dve hodiny. Celkový trend smeruje k zvyšovaniu hraničnej dopravy, kým priemerný čas potrebný na kontrolu na hraničnom priechode sa znižuje. Poľsko pripravilo odbornú prípravu týkajúcu sa práv a povinností jednotlivých inštitúcií a dotknutých služieb v rámci pravidiel o malom pohraničnom styku. Išlo o stretnutia s príslušníkmi polície zo všetkých okresov dotknutého územia, úradníkmi dopravného inšpektorátu Warmińsko-Mazurskie a železničnou políciou. Poľský generálny konzulát v Kaliningrade pripravil odbornú prípravu pre spoločnosť VFS Global, ktorej bola zadaná zákazka na prijímanie žiadostí a vydávanie povolení na malý pohraničný styk. Dohoda o malom pohraničnom styku s Ruskou federáciou je tiež základným prvkom odbornej prípravy poľského ministerstva zahraničných vecí pre konzulárny personál. 3. Výpočet dĺžky pobytu v pohraničnej oblasti Podľa rozsudku Súdneho dvora Európskej únie vo veci C-254/11 (Shomodi) článok 5 nariadenia o malom pohraničnom styku stanovuje, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk je zakaždým oprávnený zostať v pohraničnej oblasti nepretržite po dobu troch mesiacov. Okrem toho má táto osoba nové právo na rovnakú dĺžku pobytu až tri mesiace zakaždým, keď svoj pobyt preruší. Článok 4 dohody medzi Poľskom a Ruskom o malom pohraničnom styku oprávňuje osobu zostať v pohraničnej oblasti zmluvnej strany jednorazovo až 30 dní, nie však dlhšie ako celkovo 90 dní počas 6 mesiacov odo dňa, kedy prvýkrát prekročila hranice. Dohoda teda držiteľov povolenia na malý pohraničný styk obmedzuje viac ako nariadenie. Rozhovory medzi Komisiou a Poľskom stále pokračujú, aby sa zaistilo, že sa dohoda uplatňuje v súlade s rozsudkom. 4. Záver Vzhľadom na krátky čas, ktorý ubehol od nadobudnutia platnosti dohody, je v súčasnosti akékoľvek hodnotenie jej vykonávania a fungovania orientačné. Z absencie prípadov zneužitia a z dostupných informácií vyplýva, že režim malého pohraničného styku v osobitnom prípade Kaliningradu podľa všetkého funguje dobre a prispieva k zvýšeniu počtu prekročení hranice osobami žijúcimi v pohraničnej oblasti. Podľa regionálnych a miestnych orgánov v Poľsku viedlo vykonávanie dohody k zvýšenému počtu ľudí, ktorí prichádzajú do Poľska za nákupmi, cestovným ruchom alebo lekárskymi službami a službami starostlivosti, čo má priaznivý účinok na hospodárstvo tejto oblasti. Obe strany sa zhodujú na priaznivom hodnotení fungovania dohody, čo potvrdili aj na poľsko-ruskom ministerskom hodnotiacom stretnutí dňa 29. novembra 2012 v Gdansku a uviedli aj v spoločnej misii v júli 2013. Komisia bude aj naďalej pozorne sledovať vykonávanie a fungovanie dohody. Členské štáty preto vyzýva k spolupráci a zdôrazňuje potrebu bezodkladne nahlásiť akékoľvek zneužitie. Komisia zatiaľ povzbudzuje Poľsko a Ruskú federáciu, aby pokračovali v úsilí o znižovanie čakacej doby na hraničných priechodoch, a aby súčasne zabezpečili úplné dodržiavanie bezpečnostných záruk systému. [1] Nariadenie č. 1931/2006 z 20. decembra 2006 (Ú. v. EÚ L 405, 30.12.2006, s. 1). [2] KOM(2011) 47 v konečnom znení 3 Ú. v. EÚ L 347, 30.12.2011, s.41 [4] Ú. v. ES L 157, 15.06.2002, s. 1. [5] 7 prípadov: stratené alebo falšované povolenie na malý pohraničný styk 8 prípadov: upozornenie zo strany Schengenského informačného systému v súvislosti s odopretím vstupu 10 prípadov: prekročenie maximálnej dĺžky pobytu