Táto správa o misii zvýšeného dohľadu v Maďarsku sa predkladá Rade podľa článku -11 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1466/97 . Ako sa stanovuje v článku -11 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1466/97, predbežné zistenia uvedenej misie boli predtým zaslané maďarským orgánom na pripomienkovanie.

Maďarsko – postup pri značnej odchýlke

Misia zvýšeného dohľadu, 18. – 19. septembra 2018

Správa

1. Úvod

Postup pri značnej odchýlke sa pre Maďarsko zaviedol na jar 2018 v dôsledku zistenej značnej odchýlky od požiadavky preventívnej časti Paktu stability a rastu v roku 2017. Komisia 23. mája 2018 adresovala Maďarsku varovanie. V odporúčaní Rady prijatom 22. júna 2018 sa potvrdilo posúdenie Komisie a orgány sa vyzvali, aby prijali potrebné opatrenia na obnovenie primeraného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu. Rada konkrétne odporučila Maďarsku, aby zabezpečilo, že nominálna miera rastu čistých primárnych verejných výdavkov v roku 2018 nepresiahne 2,8 %, čo zodpovedá ročnej štrukturálnej úprave vo výške 1 % HDP. Fiškálne odporúčanie pre jednotlivé krajiny z roku 2018 sa na toto odporúčanie v rámci postupu pri značnej odchýlke priamo odvolávalo. Maďarsko v súlade s požiadavkou do 15. októbra 2018 informovalo Radu o prijatých opatreniach. Komisia prijala 21. novembra 2018 posúdenie opatrení prijatých Maďarskom. V tejto správe sú prezentované zistenia Komisie vyplývajúce z misie zvýšeného dohľadu v Maďarsku, ktorá prebehla 18. a 19. septembra 2018.

V prognóze Komisie z jari 2018 sa na rok 2018 predpokladalo zvýšenie celkového deficitu na 2,4 % HDP v porovnaní s deficitom 2 % HDP v roku 2017 a štrukturálne saldo sa podľa odhadov malo ešte viac zhoršiť. Pokles dočasných príjmov prispieva k zvýšeniu deficitu, takisto ako ďalšie daňové škrty. Zároveň sa očakávalo, že rast výdavkov verejnej správy – okrem čerpania prostriedkov EÚ – sa v porovnaní s rokom 2017 spomalí. Čisté primárne výdavky upravené o jednorazové a diskrečné opatrenia však mali byť podľa odhadov vyššie než strednodobá miera potenciálneho rastu HDP v krajine, čo znamená, že mali výrazne prekročiť referenčnú sadzbu, ktorá odráža požiadavku vyplývajúcu z preventívnej časti paktu.

Misia zvýšeného dohľadu Komisie prebehla 18. – 19. septembra 2018. Cieľom misie bolo zistiť názory orgánov na fiškálny vývoj a plánované opatrenia a podporiť dodržiavanie Paktu stability a rastu. Zamestnanci Komisie sa stretli s i) ministrom Mihályom Vargom a štátnymi tajomníkmi Péterom Banaiom a Norbertom Izerom z ministerstva financií; ii) predsedom maďarskej fiškálnej rady Árpádom Kovácsom; a iii) s Barnabásom Virágom, výkonným riaditeľom Národnej banky Maďarska. Účastníci misie diskutovali aj o kontexte a dôsledkoch postupu pri značnej odchýlke s poslancami maďarského parlamentu z výboru pre rozpočet a pre európske záležitosti a so zástupcami sociálnych partnerov a think tankov. Táto správa vychádza z informácií získaných pred misiou a počas nej.

2. Zistenia misie

Maďarské orgány tento rok v reakcii na odporúčanie v rámci postupu pri značnej odchýlke neplánujú významné kroky, zdá sa však, že od roku 2019 sú odhodlané sprísňovať zámery rozpočtovej politiky. Orgány majú v roku 2018 v úmysle držať sa svojho pôvodného cieľového celkového deficitu verejnej správy. Rozpočet na rok 2019, ktorý bol prijatý už v júli 2018, sa zároveň zameriava na zníženie celkového deficitu o 0,6 % HDP v budúcom roku. Odporúčanie v rámci postupu pri značnej odchýlke sa však nevzťahuje na rok 2019.

Maďarsko vyvinulo po kríze značné úsilie o konsolidáciu svojich verejných financií, ale tento proces stratil v poslednom čase dynamiku a verejný dlh zostáva naďalej vysoký – nad úrovňou 70 % HDP. Maďarsko vstúpilo do Únie s vysokým deficitom a v rokoch 2004 až 2013 sa naň vzťahoval postup pri nadmernom deficite. Odvtedy sa deficit verejných financií udržiaval pod hranicou 3 % HDP. Účastníci misie ocenili tento úspech, ale zároveň poukázali na to, že fiškálna konsolidácia sa nedávno zastavila. Podľa posúdenia Komisie sa zámery fiškálnej politiky po roku 2016 zmenili na vysoko procyklické. To prináša najmä významné budúce riziká, keď opäť dôjde k nepriaznivým otrasom. Zatiaľ čo rast maďarského hospodárstva patrí v roku 2018 medzi najrýchlejšie v EÚ (t. j. 4,7 % v prvej polovici roka) a už sa začínajú objavovať náznaky prehriatia, nominálny deficit plánovaný na tento rok na úrovni 2,4 % HDP je tretí najvyšší v EÚ (a výrazne nad priemerom EÚ na úrovni 0,6 % HDP). Okrem toho je úroveň verejného dlhu – na úrovni približne 73 % HDP – stále vysoká. Niektorí poslanci Parlamentu a ekonomickí experti, s ktorými sa zamestnanci Komisie počas misie stretli, sa zhodli, pokiaľ ide o potrebu procyklickú fiškálnu politiku v Maďarsku revidovať.

Hoci maďarské orgány vo fiškálnej politike pripustili určitú procyklickosť, mali odlišné hodnotenie závažnosti problému, už pokiaľ išlo o posúdenie rozpočtového výsledku v roku 2017. Komisia odhaduje, že produkčná medzera v roku 2017 presiahla +1,5 % HDP. Na rozdiel od toho sa podľa výpočtov ministerstva financií v danom období sa negatívna produkčná medzera ešte stále uzatvárala. Orgány preto odhadujú najmä podstatne lepšiu štrukturálnu fiškálnu pozíciu ako Komisia. Podľa ich posúdenia zostalo štrukturálne saldo v roku 2017 blízko k strednodobému rozpočtovému cieľu (na úrovni -1,7 % HDP v porovnaní s strednodobým cieľom vo výške -1,5 % HDP), čo znamená, že začatie postupu pri značnej odchýlke nebolo opodstatnené. Zamestnanci Komisie v reakcii na to zdôraznili, že posúdenie dodržiavania ustanovení Paktu stability a rastu musí byť založené na metodike, ktorú spoločne odsúhlasili všetky členské štáty. Účastníci misie takisto poukázali na to, že vzhľadom na neistoty súvisiace s odhadom cyklickej pozície sa v posúdeniach Komisie súčasne kládol väčší dôraz na referenčnú hodnotu pre výdavky. Na tomto základe však bolo sotva možné spochybniť, že v roku 2017 bola zaznamenaná značná odchýlka. Dokonca aj bez zohľadnenia vplyvu výrazných daňových škrtov primárne výdavky (so vzájomným započítavaním finančných prostriedkov EÚ a jednorazových opatrení) v roku 2017 v každom prípade výrazne stúpli nad rámec potenciálneho rastu HDP Maďarska.

Pokiaľ ide o zaznamenaný vysoký nárast výdavkov v roku 2017, orgány uviedli, že maskoval výrazne lepšiu východiskovú rozpočtovú pozíciu (t. j. „skutočné“ štrukturálne saldo). V roku 2017 sa vláda rozhodla na konci roka čiastočne minúť úspory a príjmy z jednorazových diskrečných položiek (väčšinou presuny do súkromného a neziskového sektora), ktoré boli vyššie, než sa očakávalo. Napriek tomu sa ukázalo, že fiškálny deficit bol nižší než nominálny cieľ v roku 2017. Komisia vyjadrila názor, že ak k takejto situácii opäť dôjde koncom roka 2018, výnosy z príjmov by sa mali použiť na zníženie štrukturálneho deficitu v súlade s odporúčaním v rámci postupu pri značnej odchýlke, a nie na dodatočné diskrečné výdavky.

Maďarské orgány uviedli, že vykonanie zásadných fiškálnych úprav, ktoré odporučila Rada na druhý polrok 2018, nepovažujú za odôvodnené. Podľa ich názoru bol rozpočtový výsledok v roku 2018 už vo veľkej miere podmienený predchádzajúcimi rozhodnutiami a navrhovaná úprava uskutočnená do konca roka by poškodila hospodárstvo. Uviedli však určité opatrenia, ktoré by mohli zlepšiť rozpočtovú pozíciu už v roku 2018 alebo aspoň predstavovať určité pozitívne riziká (napr. povinný systém elektronického fakturovania pre medzipodnikové transakcie od 1. júla 2018 s cieľom zvýšiť efektívnosť výberu daní), alebo uľahčiť obmedzenie výdavkov plánované na rok 2019 (napr. začať s racionalizáciou počtu zamestnancov vo verejnej správe). Orgány uviedli, že očakávali len dočasný odklon od strednodobého cieľa v roku 2018, ktorý sa mal zvrátiť v roku 2019.

Delegácia Komisie poznamenala, že prijatie rozpočtu na rok 2019 bolo krokom správnym smerom. Účastníci misie zároveň upozornili, že vládne plány na rok 2019 stále zahŕňajú riziko značnej odchýlky od požadovaných úprav v rokoch 2018 a 2019 posudzovaných spolu, ako vyplýva z posúdenia Komisie týkajúceho sa konvergenčného programu na rok 2018. Inými slovami, očakáva sa, že plnenie rozpočtu na rok 2019 povedie k zlepšeniu štrukturálneho salda, ale nezdá sa, že bude dostatočné na zvrátenie účinkov predchádzajúcej procyklickej fiškálnej politiky na rozpočtovú pozíciu, najmä ak v roku 2018 nedošlo k žiadnemu významnému zlepšeniu. Poznamenali takisto, že sa zdá, že rozpočtové plány na nasledujúci rok vo veľkej miere závisia od optimistického makroekonomického scenára, v ktorom sa predpokladá trvalý rast HDP na úrovni približne 4 %. V tejto súvislosti orgány zdôraznili, že rozpočtovaná úroveň rezerv stability sa zvýšila, aby sa zabezpečila rezerva v prípade menej priaznivej situácie.

Existuje riziko, že strednodobý vplyv nedávnych daňových škrtov na daňové príjmy by mohol byť vyšší, než predpokladajú maďarské orgány. Maďarsko nedávno zaviedlo celý rad rozsiahlych daňových škrtov. Tie zahŕňali predovšetkým postupné znižovanie príspevkov zamestnávateľov na sociálne zabezpečenie v rokoch 2017 a 2018, ktoré má pokračovať aj budúci rok. Rozpočtový vplyv znižovania sociálnych príspevkov do dnešného dňa zostáva obmedzený vzhľadom na prehriaty trh práce a rýchly rast miezd. Účastníci misie varovali, že vplyv týchto škrtov sa môže zvýšiť, keď sa tieto podmienky zhoršia spolu s hospodárskym cyklom. Orgány súhlasili s tým, že takéto riziká existujú, ale tvrdili, že vplyv dynamického rastu miezd na pomer príjmov k HDP, ktorý bol doteraz zaznamenaný, by sa mohol považovať za prevažne trvalý. Podiel miezd v hospodárstve sa zvyšuje, čo predstavuje zvrátenie poklesu zaznamenaného po kríze. To mohlo byť čiastočne spôsobené aj nedávnym podstatným zvyšovaním minimálnej mzdy, ktoré malo za následok aj „bieliaci efekt“ z dôvodu obmedzenia nedeklarovaných príjmov.

Dynamika verejných investícií je vysoko procyklická. Maďarsko zrýchľuje uskutočňovanie vládnych investícií, a to ako projektov financovaných z vnútroštátnych zdrojov, tak aj projektov financovaných z prostriedkov EÚ. Celkové verejné investičné výdavky majú v rokoch 2018 a 2019 rýchlo rásť a v roku 2019 dosiahnu historicky najvyššiu hodnotu približne 7 % HDP. Komisia poznamenala, že tento harmonogram, pri ktorom sa ťažisko financovania presúva výrazne na začiatočnú fázu, sa nejaví v súlade s cyklickou pozíciou hospodárstva. Vzhľadom na súčasné obmedzenia kapacity v stavebníctve to môže mať za následok účinok vytesnenia súkromných investícií, čo nepriaznivo ovplyvní investície súkromného sektora a zároveň zvýši náklady na verejné projekty. Ak sa navyše počas hospodárskej expanzie nevyčlení dostatočný fiškálny priestor, vláda by bola nútená rýchlo sa zbaviť investícií, keď nastane ďalšia recesia. To by viedlo k zvýšeniu kolísania produkcie v nesprávnom okamihu a v nesprávnom smere. V tejto súvislosti vyjadrili think tanky a sociálni partneri obavu, že výrazné zrýchlenie verejných investícií by mohlo negatívne ovplyvniť kvalitu verejných výdavkov.

Maďarská fiškálna rada upozornila, že rozpočtové plány na roky 2017 – 2019 nie sú v súlade s vnútroštátnym pravidlom týkajúcim sa štrukturálneho salda. Pravidlo štrukturálneho salda maďarského zákona o stabilite stanovuje, že rozpočet predložený vládou by mal byť každý rok v súlade so strednodobým rozpočtovým cieľom. Fiškálna rada vo svojich stanoviskách k návrhom rozpočtov porovnáva strednodobý rozpočtový cieľ so štrukturálnym saldom podľa odhadu vlády pred plnením rozpočtu. Keďže rozpočtové plány na roky 2017 – 2019 obsahovali odhadovaný štrukturálny deficit presahujúci strednodobý rozpočtový cieľ, fiškálna rada následne uviedla, že v týchto plánoch sa porušilo zodpovedajúce vnútroštátne pravidlo. Fiškálna rada neočakávala v tejto súvislosti v roku 2018 zlepšenie. Fiškálna rada vo svojej správe o fiškálnom vývoji v roku 2018, ktorá bola uverejnená počas misie, zastáva názor, že rozpočtový cieľ pre deficit verejných financií pre rok 2018 stanovený podľa ESA možno dosiahnuť. Zároveň vyzvala orgány, aby vo zvyšnej časti roka uplatňovali prísnu rozpočtovú kontrolu, najmä pokiaľ ide o výdavky ústredných rozpočtových inštitúcií a kapitol. Fiškálna rada takisto poznamenala, že existuje vysoké riziko, že deficit peňažných tokov bude podstatne vyšší, než sa plánovalo. Je to v dôsledku značne vysokých zálohových platieb na projekty financované EÚ v spojení s oveľa nižšou mierou úhrady transferov z prostriedkov EÚ na základe pravidiel EÚ, než sa očakávalo.

Maďarská národná banka (MNB) súhlasila s názorom, že fiškálna politika sa po roku 2016 stala procyklickou, aj keď v menšom rozsahu, než tvrdí Komisia, a v rokoch 2019 a 2020 predpokladala proticyklické zámery fiškálnej politiky. Maďarská národná banka zdôraznila význam štruktúry fiškálneho impulzu. Významné dočasné účinky prispeli v jej posúdení aj k fiškálnemu uvoľneniu, a to najmä v roku 2018, vrátane postupného ukončovania predaja pozemkov a mimoriadnych príjmov z dane z príjmov právnických osôb v rámci systému rastového daňového kreditu. Maďarská národná banka navyše zdôraznila existenciu neistôt v súvislosti s posúdením produkčnej medzery. Zatiaľ čo využitie kapacity a ukazovatele trhu práce naznačujú zníženú stagnáciu, finančné premenné (vrátane kladného salda bežného účtu a nízkeho pomeru úverov k HDP) nepoukazujú na prehriatie. Pokiaľ ide o skladbu makroekonomických politík, maďarská národná banka tvrdila, že zatiaľ čo fiškálna a menová politika boli donedávna uvoľnené, táto pozícia sa bude postupne meniť, a že makroprudenciálna politika zostala prísna s cieľom minimalizovať finančnú zraniteľnosť.