PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument

Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady

o kolektívnom riadení autorských a s nimi súvisiacich práv, ako aj o multiteritoriálnom udeľovaní licencií na hudobné diela s cieľom ich online využívania na vnútornom trhu

1. Úvod

Kreatívne odvetvia významne prispievajú k HDP, zamestnanosti a rastu v EÚ. Distribúcia tovarov a služieb chránených autorským právom (napr. kníh, filmov, hudobných nahrávok) si vyžaduje udeľovanie licencií od rôznych nositeľov práv (napr. autorov, interpretov, producentov). V oblasti zjednodušovania udeľovania týchto licencií sú často veľmi dôležité organizácie kolektívnej správy, a to najmä vtedy, ak priame udeľovanie licencií od nositeľov práv nie je uskutočniteľné alebo praktické. Aj z pohľadu mnohých komerčných používateľov, či už pôsobia v tradičných (ako je napr. rozhlasové a televízne vysielanie, káblová retransmisia) alebo nových formách využívania (ako je napr. preberanie, služby vysielania cez internet), je úloha organizácií kolektívnej správy veľmi dôležitá. Okrem toho plnia kľúčovú úlohu v oblasti ochrany a podpory rozmanitosti kultúrnych prejavov, pretože umožňujú najmenším a menej populárnym repertoárom prístup na trh.

Kolektívna správa práv má rozmer jednotného trhu. Aj keď organizácie kolektívnej správy udeľujú licencie obmedzené na vlastné územie, ich licencie zvyčajne pokrývajú práva domácich nositeľov práv aj nositeľov práv z iných členských štátov. V prípade online využívania sa od organizácií kolektívnej správy často žiada, aby udelili licencie, ktoré sa vzťahujú na niekoľko členských štátov alebo na všetky členské štáty.

Miera, v ktorej sa rôzni nositelia práv a odvetvia spoliehajú na kolektívnu správu, je odlišná a vo veľkej miere závisí od preferencie nositeľov práv a od potrieb a postupov v rôznych odvetviach. Na kolektívnu správu sa najviac spoliehajú autori, najmä autori hudobných diel (skladatelia a textári).

2. Vymedzenie problému

V posúdení vplyvu sa identifikujú dva problémy: problémy týkajúce sa fungovania organizácií kolektívnej správy vo všeobecnosti (bez ohľadu na kategóriu nositeľov práv, ktorú zastupujú, alebo kategóriu práv, ktorú spravujú) a problémy špecifické pre ponuku multiteritoriálnych licencií na online využívanie hudobných diel. Tieto problémy sú navzájom prepojené, pretože problémy s udeľovaním licencií sa vo veľkej miere odvíjajú od neschopnosti nositeľov práv dostať sa k informáciám a vykonávať skutočnú kontrolu nad určitými organizáciami. V tomto zmysle nemožno druhý problém (udeľovanie licencií) vyriešiť bez riešenia prvého problému.

2.1. Všeobecné fungovanie organizácií kolektívnej správy

V uplynulých rokoch bolo prijaté významné acquis v oblasti autorského práva, ktoré umožňuje zjednodušenie fungovania jednotného trhu. V tomto acquis sa rieši takmer výhradne vymedzenie práv, obmedzenia, výnimky a s nimi súvisiace ustanovenia. V smerniciach o autorskom práve je veľmi málo ustanovení týkajúcich sa správy práv; v žiadnej smernici sa nestanovuje rámec fungovania organizácií kolektívnej správy. Prostredníctvom Súdneho dvora Európskej únie a rozhodnutí Komisie na základe právnych predpisov o hospodárskej súťaži sa vyvinuli dôležité zásady týkajúce sa ich správy a transparentnosti, ale tieto zásady sa v EÚ neuplatňujú jednotne a správne.

Prístup k regulovaniu kolektívnej správy riadenia práv sa medzi členskými štátmi líši a za uplynulé roky sa nazhromaždili dôkazy, ktoré naznačujú, že kontroly a rovnováhy vo fungovaní niekoľkých organizácií kolektívnej správy sú nedostatočné. Nositelia práv vrátane zahraničných nositeľov práv nie sú plne informovaní o činnostiach svojich organizácií kolektívnej správy a nemôžu nad nimi vykonávať zmysluplnú kontrolu, najmä pokiaľ ide o výber autorských honorárov, nakladanie s nimi a ich rozdeľovanie . Preukázala sa aj slabá finančná správa určitých organizácií; autorské honoráre splatné nositeľom práv sa zhromažďujú s nedostatočným dohľadom a/alebo sa s nimi nakladá nesprávne. Mnohé združenia autorov, vydavatelia, komerční používatelia a spotrebitelia, s ktorými sa konzultovalo, uvádzajú, že sú potrebné špecifické opatrenia zameriavajúce sa na ich správu a transparentnosť, zatiaľ čo organizácie kolektívnej správy zastávajú názor, že by stačila sebaregulácia.

Pre nositeľov práv znamenajú nedostatočne konajúce organizácie kolektívnej správy stratené (licenčné) príležitosti a nadmerné zrážky nákladov z ich príjmov z autorských honorárov. Pokiaľ ide o používateľov, nedostatočná transparentnosť a zodpovednosť vedie k službám nižšej kvality a v niektorých prípadoch k drahšiemu udeľovaniu licencií.

2.2. Ponuka multiteritoriálnych licencií na online využívanie hudobných diel

Poskytovatelia online služieb často potrebujú zaistiť multiteritoriálne licencie pre súhrnný alebo celý hudobný repertoár, aby mohli začať poskytovať svoje služby. V súčasnosti musia kombinovať niekoľko multiteritoriálnych licencií (od niektorých organizácií kolektívnej správy a zástupcov hudobných vydavateľstiev) s územnými licenciami (od niektorých organizácií kolektívnej správy), čo je zložité a často sa tým obmedzuje územný rozsah online služieb. Niektoré zainteresované strany, s ktorými sa konzultovalo, vrátane komerčných používateľov, vydavateľstiev a výrobcov záznamov, sa sťažujú na túto situáciu a žiadajú zlepšenia v oblasti multiteritoriálneho udeľovania licencií na online využívanie hudobných diel.

Hoci k územnej roztrieštenosti online poskytovania hudby prispieva niekoľko faktorov vrátane obchodných rozhodnutí poskytovateľov služieb, postupy udeľovania licencií na autorské právo pri tom zohrávajú dôležitú úlohu. Udeľovanie licencií týkajúcich sa práv autorov na online využívanie hudobných diel, najmä so získaním pokrytia pre celý repertoár („súhrn“), sa pre komerčných používateľov (najmä malých a nových účastníkov na trhu) ukazuje ako zložité, časovo náročné a nákladné[1]. Nie je to prispôsobené veľmi rýchlo sa meniacemu trhu. Práve to je dôležité pre komerčných používateľov, ktorí očakávajú súhrn repertoárov a zjednodušené vysporiadanie práv a udeľovanie licencií. Mnohé organizácie nie sú vybavené na to, aby mohli riadiť multiteritoriálne udeľovanie online licencií, ktoré je náročné a nákladné (spravovanie repertoáru naprieč viacerými jurisdikciami, interakcia s veľkými a multiteritoriálnymi poskytovateľmi služieb a spracúvanie údajov o využívaní generovaných v rôznych jurisdikciách). Vstup na trh bez požadovanej kapacity a technických zdrojov vedie k ďalším problémom (ako je nepresné alebo „dvojité“ fakturovanie, výrazné oneskorenia pri fakturácii používateľov a platbách nositeľom práv). Okrem toho je multiteritoriálne udeľovanie licencií predmetom právnej neistoty, pokiaľ ide o uplatňovanie acquis a možnosť organizácií kolektívnej správy udeľovať licencie vzťahujúce sa na niekoľko krajín EÚ a/alebo držiteľov licencie usadených v iných členských štátoch.

V dôsledku toho sa niektoré služby môžu rozhodnúť spustiť len v jednom alebo niekoľkých členských štátoch, čím sa pripravia o veľkú základňu spotrebiteľov, ktorú má ponúkať elektronický jednotný trh. Alternatívne si niektoré služby môžu zvoliť spustenie len na základe hlavného repertoáru, ktorý je možné zabezpečiť pomocou menšieho počtu licencií. Malo by to nepriaznivý vplyv na špecializovaný a miestny repertoár a kultúrnu rozmanitosť. Pre spotrebiteľov to znamená, že prístup k širokej škále a typom hudobných služieb v ponuke je v rámci EÚ rozšírený nerovnomerne. Nositelia práv prichádzajú o zvýšený príjem, ktorý by mohli vygenerovať spotrebitelia, ktorí pristupujú k ich dielam prostredníctvom nových služieb a v rámci celého jednotného trhu.

3. Subsidiarita

Odôvodnenie európskej akcie vyplýva z nadnárodnej povahy problému. Vo všetkých organizáciách kolektívnej správy pochádza významný podiel vybraných poplatkov zo zahraničného repertoáru, keďže môžu zastupovať práva zahraničných nositeľov práv. Ochrana záujmov nositeľov práv v EÚ si vyžaduje, aby boli všetky toky autorských honorárov vrátane cezhraničných tokov transparentné a zúčtované. Je aj v záujme komerčných používateľov v rámci EÚ, aby organizácie kolektívnej správy fungovali efektívne. Možno to dosiahnuť, len ak sa základnými spoločnými pravidlami bude riešiť výber a rozdeľovanie autorských honorárov spôsobom, ktorý je v celej EÚ jednotný.

Zjednodušenie udeľovania multiteritoriálnych licencií na používanie hudobných diel v online službách a súhrn repertoáru je na základe svojej povahy cezhraničnou záležitosťou a jednoznačne sa dá lepšie riešiť na úrovni EÚ. Prostredníctvom európskeho rámca by sa malo zaistiť, aby používatelia, nositelia práv a spotrebitelia mohli využívať príležitosti, ktoré poskytuje elektronický jednotný trh.

4. Ciele

Cieľom iniciatívy je zabezpečiť príspevok kolektívnej správy práv k rozvoju jednotného trhu prostredníctvom súvislého a účinného rámca správy a transparentnosti kolektívnej správy práv a prostredníctvom lepšej ponuky multiteritoriálnych licencií na hudobné diela. Takto by sa malo prispieť k zlepšeniu dostupnosti širšej škály kultúrnych tovarov a služieb pre spotrebiteľov. Komerční používatelia budú využívať lepšie fungujúce a transparentnejšie organizácie kolektívnej správy a v online prostredí aj rámec, ktorý umožňuje prístup k licenciám na poskytovanie hudobných služieb v celej EÚ. Nositelia práv budú maximalizovať svoje príjmy širokou propagáciou svojich diel. Kultúrna rozmanitosť sa posilní dostupnosťou veľkého a rozmanitého repertoáru. V dôsledku toho sa európskym občanom, a to aj za hranicami, sprístupní viac obsahu a viac služieb.

5. Možnosti politiky v oblasti transparentnosti a kontroly v organizáciách kolektívnej správy

5.1. Možnosti

Analyzovali sa štyri možnosti vrátane možnosti zachovania nezmeneného stavu. Možnosť A2 (lepšie presadzovanie) by nezahŕňala žiadny legislatívny zásah a závisela by výhradne od presadzovania existujúcich vnútroštátnych pravidiel a pravidiel EÚ. Možnosť A3 (kodifikovanie existujúcich zásad) by zahŕňala kodifikovanie existujúcich pravidiel EÚ a nazáväzných odporúčaní vydaných v oblasti kolektívnej správy práv. Možnosť A4 (rámec pre správu a transparentnosť) by dopĺňala možnosť A3 o pravidlá založené na zásadách, ktoré by „vyplnili medzery“ a konkrétne by sa prispôsobili povahe kolektívnej správy práv (ako je transparentnosť finančných operácií a účasť nositeľov práv na rozhodovacom procese). V čiastkovej možnosti A4a by sa spájal regulačný zásah so sebareguláciou odvetvia. Čiastková možnosť A4b by zahŕňala rozsiahlejšiu právnu úpravu tvoriacu vyčerpávajúci právny rámec pre všetky organizácie kolektívnej správy v Európe.

5.2. Vplyvy

Lepším presadzovaním by sa zlepšil regulačný dohľad nad organizáciami kolektívnej správy, ale nedostatky správy by sa vyriešili len v obmedzenom rozsahu a v dôsledku toho by sa kontrola nositeľov práv nad organizáciami kolektívnej správy podstatne nezlepšila. Možnosť A3 by bola účinnejšia, keďže by sa podľa nej zaviedol rámec minimálnej správy a transparentnosti, ale nezlepšila by sa kvalita hlavných záležitostí, ako napríklad finančného hospodárenia. Na základe možnosti A4 by sa nositeľom práv poskytol prístup k relevantným, podrobným a presným referenčným hodnotám informácií o výkonnosti organizácií kolektívnej správy vrátane finančných informácií a zabezpečila by sa efektívna účasť nositeľov práv na rozhodovacom procese. Čiastková možnosť 4a a čiastková možnosť A4b by zabezpečili podobné výsledky, ale skúsenosti z minulosti vyvolávajú pochybnosti o účinnosti čiastkovej možnosti A4a, zatiaľ čo na základe čiastkovej možnosti A4b by sa neponechala členským štátom žiadna flexibilita v oblasti regulácie organizácií kolektívnej správy.

5.3. Náklady

Možnosť A2 by organizáciám kolektívnej správy nespôsobila náklady na dodržanie predpisov, pretože neprináša žiadny legislatívny zásah. Záťaž by znášala Komisia a vnútroštátne orgány zodpovedné za presadzovanie. Možnosť A3 by si vyžadovala vytvorenie mechanizmov na riešenie sporov pre nositeľov práv a používateľov (skutočné náklady by sa líšili podľa povahy zvoleného mechanizmu). Náklady uprednostňovanej možnosti A4 by boli pomerne vyššie, keďže táto možnosť spája možnosť A3 a ďalšie prvky. Väčšina dodatočných nákladov na možnosť A4 by súvisela s uplatňovaním nových pravidiel zaobchádzania s finančnými prostriedkami (o odhade týchto nákladov nie sú k dispozícii žiadne údaje) a finančného výkazníctva a auditu (ročné náklady sa odhadujú v priemere približne na 4,1 milióna EUR za všetky organizácie kolektívnej správy v EÚ). Náklady na možnosť A4 však treba vnímať v súvislosti so zvýšenou účinnosťou, ktorá sa pomocou tejto možnosti dosiahne. Náklady týkajúce sa čiastkovej možnosti A4a by záviseli od rozsahu pravidiel, ktoré by sa dohodli v dialógu so zainteresovanými stranami. Čiastková možnosť A4b by spôsobila najvyššie náklady na dodržiavanie predpisov.

6. Možnosti na strane ponuky multiteritoriálnych licencií na online využívanie hudobných diel

6.1. Možnosti

Analyzovalo sa päť možností vrátane možnosti zachovania nezmeneného stavu. Možnosť B2 (Európske licenčné povolenie) by podnietila zhromažďovanie repertoáru na účely online využívania hudobných diel na úrovni EÚ, ako aj udeľovanie licencií prostredníctvom účinných a zodpovedajúcich infraštruktúr multiteritoriálneho udeľovania licencií. Realizácia by prebiehala tak, že by sa požadovalo, aby organizácie kolektívnej správy, ktoré chcú udeľovať online licencie na hudobné diela na multiteritoriálnom základe, dodržiavali vopred stanovený súbor podmienok určených na to, aby sa zabezpečili dostatočné schopnosti na zaobchádzanie s údajmi a fakturáciu, dodržiavanie určitých noriem transparentnosti voči nositeľom práv a používateľom, ako aj rozsah pôsobnosti využívania mechanizmu na riešenie sporov. Právo na zahrnutie do repertoáru pre „povolený subjekt“ by zabezpečilo, aby všetci nositelia práv mohli poskytovať svoje licencie na práva na multiteritoriálnom základe.

Možnosť B3 (paralelné priame udeľovanie práv) by poskytla nositeľom práv možnosť uzatvárať priame licenčné zmluvy s používateľmi paralelne s ich členstvom v organizácii kolektívnej správy. Na dosiahnutie toho by sa mandáty organizácií kolektívnej správy museli stať nevýhradnými: nositeľ práva by už nemusel odňať svoje práva organizácii, aby sám mohol udeľovať licencie.

Možnosť B4 (rozšírené kolektívne udeľovanie licencií a zásada krajiny pôvodu) by vytvorila predpoklad, že každá organizácia kolektívnej správy autorov má oprávnenie udeľovať bianko licencie na účely online využívania, ktoré sa vzťahujú na celý repertoár, pričom nositelia práv (a ostatné organizácie) by mohli upustiť od takéhoto poskytovania licencií. To by sa spojilo so zavedením zásady krajiny pôvodu tak, že licencia (licencie) by sa získavala len podľa práva jedného členského štátu.

Možnosť B5 (centralizovaný portál) by organizáciám kolektívnej správy umožnila zhromažďovať ich repertoár na centrálnom portáli na účel multiteritoriálneho udeľovania licencií. Táto možnosť by umožnila vytvorenie celoeurópskej organizácie s de facto monopolnou právomocou a vyvolala by prima facie obavy týkajúce sa hospodárskej súťaže. Vplyv tejto možnosti nebol z toho dôvodu analyzovaný.

6.2. Vplyvy

Možnosť B2 by viedla k zhromažďovaniu repertoárov v licenčných subjektoch a umožnila by všetkým organizáciám kolektívnej správy, aby udeľovali licenciu na svoj repertoár na multiteritoriálnom základe prostredníctvom takýchto subjektov. Možnosť B3 by umožnila nositeľom práv, aby udeľovali flexibilné a zodpovedajúce paralelné priame licencie na online služby a využívali zlepšené služby správy. Riskovalo by sa však aj to, že sa vytvorí dvojúrovňový systém udeľovania licencií s menším miestnym alebo špecializovaným repertoárom na nižšej úrovni, čo by negatívne ovplyvnilo kultúrnu rozmanitosť. Na základe možnosti B4 by sa všetky miestne organizácie kolektívnej správy dostali do pozície prima facie na spravovanie práv za celý repertoár na multiteritoriálnom základe bez toho, aby sa zabezpečilo, že tieto organizácie kolektívnej správy sú schopné poskytovať primerané licencie používateľom alebo že by boli práva nositeľov práv riadne spravované. Pravdepodobne by spôsobila aj to, že tie organizácie kolektívnej správy a nositelia práv, ktorí už poskytujú multiteritoriálne licencie, by vystúpili z miestnych organizácií kolektívnej správy (čo by spôsobilo ďalšie rozčlenenie).

6.3. Náklady

Možnosť B2 by spôsobila náklady pre „povolené subjekty“, ale tieto náklady by zlepšili účinnosť poskytovaných služieb týkajúcich sa správy práv. Očakáva sa, že by vznikli len subjektom, ktoré sú v najlepšej pozícii, aby ich zvládli, zatiaľ čo iné organizácie kolektívnej správy by využívali služby týchto subjektov Možnosť B3 by bola najmenej nákladnou možnosťou, ktorá si vyžaduje len to, aby boli mandáty organizácií kolektívnej správy nevýhradné. Na základe možnosti B4 by sa od členských štátov vyžadovalo, aby zvýšili dohľad nad organizáciami kolektívnej správy, ktoré udeľujú rozšírené licencie, a vznikli by náklady pre organizácie kolektívnej správy (oznamovanie členských štátov a zmena ich štatútov na ochranu práv „nezastúpených“ nositeľov práv) a pre nositeľov práv a organizácie kolektívnej správy, ktoré by potrebovali upustiť od vykonávania svojich vlastných činností multiteritoriálneho udeľovania licencií.

7. Voľba politiky

Rámec správy a transparentnosti (možnosť A4) v spojení s Európskym licenčným povolením (možnosť B2) je najvhodnejším spôsobom na dosiahnutie daných cieľov.

8. Výber nástroja

Smernicou sa najlepšie zabezpečia súvislé a účinné normy správy a transparentnosti v celej EÚ, pričom sa jednotlivým členským štátom umožní prispôsobenie vlastných právnych režimov. Smernica takisto umožňuje rôzne stupne harmonizácie v závislosti od špecifických aspektov, ktorých sa týka, čo je osobitne dôležité so zreteľom na odlišné, hoci súvisiace oblasti, ktoré sa budú regulovať.

9. Monitorovanie a hodnotenie

Ihneď po prijatí návrhu Komisia zorganizuje semináre o transpozícii so zástupcami členských štátov, aby im pomohla v procese transpozície a uľahčila vzájomnú výmenu informácií.

V strednodobom až dlhodobom horizonte sa Komisia zameria na monitorovanie priamych účinkov, akými sú zlepšenia transparentnosti a správy organizácií kolektívnej správy a uľahčenie získavania multiteritoriálnych licencií na základe dobre vymedzeného súboru ukazovateľov.

Prvé komplexné hodnotenie by sa mohlo uskutočniť po piatich rokoch od dátumu transpozície.

[1] Tieto ťažkosti sú špecifické pre túto oblasť čiastočne preto, lebo ostatné sektory a nositelia práv sa oveľa menej spoliehajú na kolektívnu správu pri udeľovaní online práv a čiastočne pre spôsob, ktorým sa správa práv týkajúcich sa hudobných diel vyvíja v Európe.