STANOVISKO č. 8/2018

(podľa článku 325 ods. 4 ZFEÚ)

k návrhu Komisie z 23. mája 2018, ktorým sa mení nariadenie (EÚ, Euratom) č. 883/2013 o úrade OLAF, pokiaľ ide o spoluprácu s Európskou prokuratúrou a účinnosť vyšetrovaní úradu OLAF

(2019/C 42/01)

OBSAH

Body Strana ZHRNUTIE I – VI 2 ÚVOD 1 – 6 3 Základné informácie 1 – 3 3 Návrh Komisie 4 – 6 4 VŠEOBECNÉ PRIPOMIENKY 7 – 17 4 Spolupráca s Európskou prokuratúrou 8 – 10 5 Účinnosť vyšetrovaní úradu OLAF 11 – 13 5 Externé preskúmanie dodržiavania procesných záruk 14 – 17 5 KONKRÉTNE PRIPOMIENKY 18 – 38 6 Prispôsobenie činnosti úradu OLAF zriadeniu Európskej prokuratúry 19 – 27 6 Oznamovanie predbežných hodnotení Európskej prokuratúre a úradu OLAF (článok 12c ods. 5) 20 – 21 6 Podpora úradu OLAF pre Európsku prokuratúru (článok 12e) 22 – 24 6 Doplňujúce vyšetrovania (článok 12f) 25 – 26 7 Výmena informácií (článok 12g) 27 7 Posilnenie účinnosti vyšetrovacej funkcie úradu OLAF 28 – 38 7 Kontroly a inšpekcie na mieste (článok 3) a pomoc vnútroštátnych orgánov (článok 3 ods. 7 a článok 7 ods. 3) 29 – 31 7 DPH (článok 3 ods. 1 a článok 12 ods. 5) 32 8 Prístup k informáciám o bankových účtoch (článok 7 ods. 3) 33 – 34 8 Prípustnosť dôkazov získaných úradom OLAF (článok 11 ods. 2) 35 – 36 8 Koordinačné útvary pre boj proti podvodom (článok 12a) 37 – 38 8 ZÁVER A ODPORÚČANIA 39 – 47 9 PRÍLOHA I — PRÍSLUŠNÉ STANOVISKÁ A OSOBITNÉ SPRÁVY EDA 11 PRÍLOHA II — HLAVNÉ PRÁVNE PREDPISY TÝKAJÚCE SA ČINNOSTÍ ÚRADU OLAF 12

DVOR AUDÍTOROV EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 325 ods. 4,

so zreteľom na návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 23. mája 2018, ktorým sa mení nariadenie (EÚ, Euratom) č. 883/2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), pokiaľ ide o spoluprácu s Európskou prokuratúrou a účinnosť vyšetrovaní úradu OLAF (ďalej len „návrh“),

so zreteľom na žiadosť Rady zo 7. júla 2018 o stanovisko k uvedenému návrhu,

so zreteľom na žiadosť Európskeho parlamentu z 10. júla 2018 o stanovisko k uvedenému návrhu,

so zreteľom na predchádzajúce stanoviská a osobitné správy Európskeho dvora audítorov (pozri prílohu I),

PRIJAL TOTO STANOVISKO:

ZHRNUTIE

I. Návrh Komisie na zmenu nariadenia o úrade OLAF má dosiahnuť dva ciele: prispôsobiť fungovanie úradu OLAF zriadeniu Európskej prokuratúry predtým, ako tento nový orgán EÚ začne fungovať, a zvýšiť účinnosť vyšetrovacej funkcie úradu OLAF.

II. Vzhľadom na to, že Európska prokuratúra bude mať právomoc vyšetrovať a stíhať trestné činy poškodzujúce finančné záujmy EÚ v (v súčasnosti) 22 členských štátoch, zriadenie Európskej prokuratúry významným spôsobom mení právne a inštitucionálne prostredie. Hoci úrad OLAF zostáva orgánom EÚ zodpovedným za ochranu finančných záujmov EÚ prostredníctvom administratívnych vyšetrovaní a za podporu politiky Komisie v oblasti boja proti podvodom, jeho práca sa zmení a jeho úloha sa bude meniť, keďže nie všetky členské štáty sa pripojili k Európskej prokuratúre.

III. Keďže v nariadení o Európskej prokuratúre je už uvedený rámec pre vzťahy úradu OLAF s Európskou prokuratúrou, cieľom návrhu je stanoviť podrobné pravidlá. Návrh zohľadňuje zásady, ktorými sa riadi spolupráca medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou: úzka spolupráca, výmena informácií, komplementárnosť a neduplicita práce. V tomto ohľade sme však zistili aj určité nedostatky.

IV. Z našej práce a vlastného hodnotenia Komisie vyplynulo, že úrad OLAF musí zvýšiť účinnosť svojich vyšetrovaní a hlavnými výzvami sú včasnosť a vymáhanie finančných prostriedkov. Návrh obsahuje obmedzený počet cielených opatrení, ktoré vítame, pretože by mali prispieť k zvýšeniu účinnosti: a) objasnenie, kedy sa počas kontrol úradu OLAF na mieste uplatňujú vnútroštátne právne predpisy a európske právne predpisy, pričom vnútroštátnym orgánom sa ukladá povinnosť pomáhať úradu OLAF; b) prístup úradu OLAF k informáciám o bankových účtoch, aj keď to bude vo veľkej miere závisieť od pomoci poskytovanej vnútroštátnymi orgánmi; c) posilnená prípustnosť dôkazov získaných úradom OLAF, hoci len vo veciach, ktoré nie sú trestného charakteru. V návrhu sa okrem toho objasňuje, že vyšetrovania týkajúce sa dane z pridanej hodnoty (DPH) spadajú do mandátu úradu OLAF.

V. Uvedené zmeny neriešia celkový problém účinnosti administratívnych vyšetrovaní úradu OLAF. Komisia to uznáva a plánuje komplexnejšiu modernizáciu rámca úradu OLAF. V súčasnosti však neexistuje časový plán pre takúto ďalšiu reformu úradu OLAF, ani nie sú jasne určené problémy, ktoré by sa mali riešiť.

VI. Vzhľadom na obmedzenia návrhu týkajúce sa celkovej účinnosti vyšetrovaní úradu OLAF odporúčame nielen zmeny, ale zdôrazňujeme aj potrebu ďalších opatrení: a) Z krátkodobého hľadiska by sa Komisia mala zaoberať celkovým problémom účinnosti úradu OLAF. Súčasne by mala prehodnotiť úlohy a povinnosti úradu OLAF v boji proti podvodom v oblasti výdavkov EÚ. Úrad OLAF by v tejto súvislosti mohol získať strategickú úlohu a úlohu dohľadu v rámci opatrení EÚ v oblasti boja proti podvodom. b) Zo strednodobého hľadiska by Komisia mala vyhodnocovať spoluprácu medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou a v prípade potreby navrhnúť ďalšie legislatívne opatrenia.

ÚVOD

Základné informácie

1. Office européen de lutte antifraude ) ako generálne riaditeľstvo Komisie. Poslaním úradu OLAF je prispievať k ochrane finančných záujmov EÚ prostredníctvom dvoch hlavných úloh: vykonávať nezávislé administratívne vyšetrovania podvodov, korupcie a iných nezákonných činností, ktoré majú vplyv na finančné záujmy EÚ, a prispievať k navrhovaniu a vykonávaniu politiky Komisie v oblasti boja proti podvodom V roku 1999 Komisia zriadila Európsky úrad pre boj proti podvodom OLAF () ako generálne riaditeľstvo Komisie. Poslaním úradu OLAF je prispievať k ochrane finančných záujmov EÚ prostredníctvom dvoch hlavných úloh: vykonávať nezávislé administratívne vyšetrovania podvodov, korupcie a iných nezákonných činností, ktoré majú vplyv na finančné záujmy EÚ, a prispievať k navrhovaniu a vykonávaniu politiky Komisie v oblasti boja proti podvodom ( 1 ) . Úrad OLAF je vo svojej vyšetrovacej právomoci funkčne nezávislý od Komisie. Vedie externé vyšetrovania (vo všetkých oblastiach výdavkov a príjmov EÚ) a interné vyšetrovania podozrení zo závažného pochybenia zamestnancov EÚ alebo členov inštitúcií EÚ.

2. Úrad OLAF funguje podľa právneho rámca, ktorý sa postupom času vyvíjal, ale jeho základné prvky sa od roku 1999 podstatne nezmenili. V roku 2017 bol právny a inštitucionálny rámec na ochranu finančných záujmov EÚ ovplyvnený dvoma kľúčovými regulačnými zmenami: — Smernicou o boji proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie prostredníctvom trestného práva (ďalej len „smernica o ochrane finančných záujmov“) (2), ktorá bola prijatá 5. júla 2017 a ktorou sa harmonizuje vymedzenie štyroch trestných činov (podvod, korupcia, pranie špinavých peňazí a sprenevera), ako aj sankcií a premlčacích lehôt. Objasňuje sa v nej aj to, že závažné trestné činy proti spoločnému systému DPH sa považujú za trestné činy poškodzujúce finančné záujmy EÚ (3). Členské štáty musia transponovať smernicu do svojho vnútroštátneho práva do 6. júla 2019. — Rada v októbri 2017 prijala nariadenie (EÚ) 2017/1939 (4), ktorým sa zriaďuje Európska prokuratúra (EPPO), ktorá bude zodpovedná za vyšetrovanie a trestné stíhanie trestných činov poškodzujúcich finančné záujmy EÚ v zmysle smernice o ochrane finančných záujmov. Európska prokuratúra bola zriadená na základe modelu posilnenej spolupráce medzi členskými štátmi. Zatiaľ má Európska prokuratúra 22 členských štátov (5). Európska prokuratúra by mala začať svoju činnosť v roku 2020 (alebo najneskôr začiatkom roka 2021).

3. Zriadenie Európskej prokuratúry bude mať dosah na úrad OLAF. V ilustrácii je znázornené, ktorých činností úradu OLAF sa to dotkne. Ilustrácia Činnosti úradu OLAF, na ktoré má zriadenie Európskej prokuratúry vplyv Výdavky EÚ Výdavky a príjmy EÚ Podpora pre Európsku prokuratúru;dopl-ňujúce vyšet-rovania;vyšetro-vania prípadov v kompe-tencii Európskej proku-ratúry, keď sa ale Európska proku-ratúra rozhodne nevyšetrovať; EÚ 22 (***) súčasť Európskej prokuratúry EÚ 6 (**) nie je súčasť Európskej prokuratúry Činnosti úradu OLAF, na ktoré má zriadenie Európskej prokuratúry vplyv Členské štáty Tretie krajiny, medzinárodné organizácie (*) Inštitúcie, orgány, úrady a agentúry EÚ Predbežné hodnotenia Výdavky a príjmy EÚ Činnosti úradu OLAF bez zmeny (*) Pozri článok 23 nariadenia o Európskej prokuratúre (**) Dánsko, Írsko, Maďarsko, Poľsko, Švédsko, Spojené kráľovstvo (***) Rakúsko, Belgicko, Bulharsko, Chorvátsko, Česká republika, Cyprus, Estónsko, Fínsko, Francúzsko, Nemecko, Grécko, Taliansko, Lotyšsko, Litva, Luxembursko, Malta, Holandsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko, Španielsko Nezávislé administratívne vyšetrovania prípadov podvodov, korupcie a nezrovnalostí (externé vyšetrovania) Nezávislé administratívne vyšetrovania prípadov podvodov, korupcie a nezrovnalostí (externé vyšetrovania) Vyšetrovania závažných pochybení zamestnancov EÚ a členov inštitúcií EÚ (interné vyšetrovania) Úrad OLAF vypracuje politiku EÚ na boj proti podvodom Komisia

Návrh Komisie

4. Návrh má tri konkrétne ciele: — prispôsobiť činnosť úradu OLAF zriadeniu Európskej prokuratúry, — posilniť účinnosť vyšetrovacej funkcie úradu OLAF, — objasniť a zjednodušiť vybrané ustanovenia nariadenia úradu OLAF.

6. V tomto stanovisku sa zohľadňujú príslušné odporúčania uvedené v predchádzajúcich stanoviskách a osobitných správach EDA (pozri prílohu I ).

VŠEOBECNÉ PRIPOMIENKY

7. V tejto časti nadväzujeme na dôsledky našich predchádzajúcich stanovísk a poukazujeme na otázky, ktoré v návrhu neboli zahrnuté. V časti „Konkrétne pripomienky“ analyzujeme jednotlivé ustanovenia návrhu, ktoré vykazujú niekoľko nedostatkov.

Spolupráca s Európskou prokuratúrou

8. Zásadným cieľom návrhu je prispôsobiť činnosť úradu OLAF zriadeniu Európskej prokuratúry. Za predpokladu, že Európska prokuratúra bude mať primerané zdroje ( 12 ) , jej zriadenie by malo byť dôležitým krokom k posilneniu ochrany finančných záujmov EÚ.

9. Nariadením o Európskej prokuratúre sa úlohou poskytovať podporu Európskej prokuratúre poverujú najmä vnútroštátne orgány a hlavným vyšetrovacím orgánom pre prácu Európskej prokuratúry teda nie je úrad OLAF. Úrad OLAF zostáva nezávislým orgánom EÚ zodpovedným za ochranu finančných záujmov EÚ prostredníctvom administratívnych vyšetrovaní v oblastiach, ktoré nepatria do právomoci Európskej prokuratúry, v prípadoch, keď sa Európska prokuratúra rozhodne nevyšetrovať, a v členských štátoch, ktoré sa nepodieľajú na činnosti Európskej prokuratúry.

10. Návrh zohľadňuje zásady, ktorými sa riadi spolupráca medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou: úzka spolupráca, výmena informácií, komplementárnosť a neduplicita práce. Okrem nedostatkov, ktoré sme zistili v návrhu (pozri body 19 až 27), upozorňujeme na to, že Komisia nenavrhla žiadne ustanovenia, ktoré by upravovali úlohy úradu OLAF pri vyšetrovaní trestných činov poškodzujúcich finančné záujmy EÚ, pokiaľ ide o členské štáty, ktoré sa podieľajú na činnosti Európskej prokuratúry, i členské štáty, ktoré sa na tejto činnosti nepodieľajú (cezhraničné prípady). Kľúčom k účinnej spolupráci bude neustále a konštruktívne zapojenie oboch strán.

Účinnosť vyšetrovaní úradu OLAF

11. Druhým kľúčovým cieľom návrhu je zlepšiť účinnosť úradu OLAF. V predchádzajúcich osobitných správach a stanoviskách k úradu OLAF sme predložili niekoľko pripomienok a odporúčaní týkajúcich sa efektívnosti a účinnosti jeho vyšetrovaní (pozri prílohu I ).

12. V návrhu sa však uvádza len obmedzený počet cielených zmien založených na tom, čo Komisia sama považuje za „najjednoznačnejší výsledok“ svojho hodnotenia v súvislosti s účinným fungovaním úradu OLAF ( 13 ) . Hoci vítame tieto cielené zlepšenia, domnievame sa, že nebudú stačiť na to, aby viedli k výraznému zvýšeniu účinnosti vyšetrovaní úradu OLAF. Návrh sa nezaoberal všetkými zisteniami hodnotenia Komisie ani našimi predchádzajúcimi auditmi a stanoviskami.

13. Podľa Komisie by po navrhovaných zmenách nasledovala komplexnejšia modernizácia rámca úradu OLAF. V súčasnosti neexistuje časový plán pre takúto ďalšiu reformu úradu OLAF, ani nie sú jasne určené problémy, ktoré by sa mali riešiť. Komisia nám nebola schopná predložiť akčný plán, v ktorom by preukázala systematickú kontrolu všetkých opatrení prijatých v nadväznosti na zistenia z hodnotení s presnými lehotami. Podľa nášho názoru je dôležité, aby Komisia bezodkladne riešila celkovú účinnosť vyšetrovaní úradu OLAF, a najmä včasnosť práce úradu OLAF a vymáhanie finančných prostriedkov.

Externé preskúmanie dodržiavania procesných záruk

14. Podľa návrhu by úrad OLAF zostal správnym orgánom bez donucovacích právomocí (ako je právomoc sankcionovať svedkov v prípade nepravdivých vyhlásení alebo odpočúvanie komunikácie), pričom by sa pri vedení vyšetrovania spoliehal na administratívne nástroje, ako sú kontroly na mieste. Procesné záruky, ktoré úrad OLAF musí dodržiavať pri všetkých vyšetrovaniach, boli zavedené v roku 2013 ( 14 )

15. Tieto procesné záruky sa vo všeobecnosti považujú za záruky, ktoré správne zohľadňujú všeobecné zásady uplatňované pri administratívnych vyšetrovaniach ( 15 ) . Externé preskúmanie uplatňovania týchto procesných záruk však zostáva nedostatočné. Dôvodom je skutočnosť, že súdy EÚ opakovane dospeli k záveru, že proti vyšetrovacím úkonom úradu OLAF vrátane jeho záverečných správ nemožno podať žiadne žaloby o neplatnosť ( 16 )

16. Zavedením súdneho preskúmania vyšetrovacích úkonov úradu OLAF by sa zabezpečila účinná a nezávislá kontrola takýchto úkonov. Komisia v roku 2014 navrhla zriadiť kontrolóra procesných záruk ( 17 ) . V tomto návrhu, ktorý sa stále prerokúva, sa však stanovuje iba nezáväzná kontrola vyšetrovacích úkonov úradu OLAF.

17. Považujeme preto za potrebné, aby sa hlavné vyšetrovacie úkony úradu OLAF podrobili preskúmaniu Súdneho dvora Európskej únie (SDEÚ) s cieľom zabezpečiť uplatňovanie procesných záruk.

KONKRÉTNE PRIPOMIENKY

18. V nasledujúcej časti sa uvádzajú naše pripomienky k dvom hlavným cieľom návrhu: prispôsobenie činnosti úradu OLAF zriadeniu Európskej prokuratúry a zvýšenie účinnosti vyšetrovacích funkcií úradu OLAF. Táto časť sa týka len tých článkov návrhu, ku ktorým máme konkrétne pripomienky.

Prispôsobenie činnosti úradu OLAF zriadeniu Európskej prokuratúry

19. Spolupráca medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou sa riadi štyrmi zásadami: úzka spolupráca, výmena informácií, komplementárnosť a neduplicita práce ( 18 ) . V našom stanovisku sa pri preskúmaní navrhovaných mechanizmov spolupráce medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou tieto zásady zohľadnili.

Oznamovanie predbežných hodnotení Európskej prokuratúre a úradu OLAF (článok 12c ods. 5)

20. Inštitúcie, orgány, úrady a agentúry EÚ, OLAF a členské štáty oznámia Európskej prokuratúre akékoľvek informácie týkajúce sa prípadov, ktoré patria do jej právomoci ( 19 ) . Aby tak mohli konať účinným spôsobom, inštitúcie, orgány, úrady a agentúry EÚ môžu úrad OLAF požiadať, aby vykonal hodnotenie v ich mene, aby zabezpečili, že tieto informácie budú dostatočne odôvodnené a kvalitné ( 20 )

21. Aj napriek tomu, že menšie orgány, úrady a agentúry EÚ by mohli mať prospech z hodnotenia úradu OLAF, pretože nemajú v tejto oblasti porovnateľné odborné znalosti. Tento dodatočný krok však predlžuje čas potrebný na to, aby sa informácie dostali k Európskej prokuratúre. Keďže čas je pre úspech vyšetrovania trestného činu rozhodujúci, úspech akéhokoľvek následného opatrenia by mohol byť ohrozený, ak by tieto orgány žiadali o predbežné hodnotenie príliš často. Stanovením maximálnej dvojmesačnej lehoty, ktorú má úrad OLAF na vykonanie predbežných hodnotení, návrh toto riziko zmierňuje.

Podpora úradu OLAF pre Európsku prokuratúru (článok 12e)

22. V návrhu sa stanovuje, že ak o to Európska prokuratúra v priebehu vyšetrovania požiada, úrad OLAF by jej musel poskytnúť informácie, analýzy (vrátane forenzných analýz), odborné znalosti a operačnú podporu, uľahčiť koordináciu činnosti vnútroštátnych správnych orgánov a orgánov EÚ a viesť administratívne vyšetrovania na podporu Európskej prokuratúry ( 21 )

23. Pridaná hodnota dôkazov získaných alebo analyzovaných úradom OLAF na podporu vyšetrovania trestného činu bude závisieť od toho, či Európska prokuratúra bude schopná tento dôkaz použiť v trestnom konaní. Domnievame sa preto, že je nevyhnutné výslovne uviesť v návrhu, že normy procesných záruk stanovené v nariadení o Európskej prokuratúre ( 22 ) by sa vzťahovali aj na dôkazy získané úradom OLAF. Tým by sa zabezpečilo, aby boli dôkazy získané úradom OLAF v mene Európskej prokuratúry prípustné na vnútroštátnych súdoch rovnakým spôsobom ako dôkazy získané samotnou Európskou prokuratúrou. Okrem toho, pokiaľ ide o súdne preskúmanie procesných úkonov vykonávaných úradom OLAF v mene Európskej prokuratúry, v návrhu by sa malo objasniť, že Súdny dvor má aj naďalej právomoc preskúmavať procesné úkony vykonávané úradom OLAF v mene Európskej prokuratúry, ak je cieľom týchto úkonov zakladať právne účinky voči tretím stranám.

24. Návrh sa nezaoberá možnými administratívnymi opatreniami v nadväznosti na vyšetrovania, ktoré vykonáva úrad OLAF v mene Európskej prokuratúry. Neexistuje žiadne ustanovenie, ktoré by úradu OLAF stanovilo povinnosť bez zbytočného odkladu predložiť inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram EÚ dôkazy preukazujúce nezrovnalosť s cieľom zabezpečiť rýchle vymáhanie neoprávnene vyplatených finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ, pokiaľ Európska prokuratúra nie je toho názoru, že tieto informácie zasahujú do jeho vyšetrovania.

Doplňujúce vyšetrovania (článok 12f)

25. Aby sa zabránilo duplicite práce medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou, úrad OLAF nezačne súbežné vyšetrovanie okolností, ktoré sú už predmetom vyšetrovania Európskej prokuratúry ( 23 ) . V riadne odôvodnených prípadoch však úrad OLAF môže začať doplňujúce vyšetrovanie s cieľom prijať preventívne opatrenia alebo finančné, disciplinárne alebo administratívne opatrenia. Keďže administratívne postupy na vymáhanie neoprávnene vyplatených finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ môžu byť efektívnejšie a menej nákladné ako trestné konania, mohol by existovať celý rad prípadov, kde úrad OLAF môže konať rýchlo.

26. Účinnosť doplňujúcich vyšetrovaní bude závisieť od ich včasnosti a od dostupnosti dostatočných informácií na preukázanie nezrovnalosti ( 24 )

Výmena informácií (článok 12g)

27. V návrhu a nariadení o Európskej prokuratúre sa stanovujú dva samostatné systémy správy prípadov na základe pozitívnej/negatívnej lustrácie. Návrh v súčasnej podobe neuvádza dostatočné podrobnosti o druhu informácií, ktoré by Komisia a úrad OLAF dostali od Európskej prokuratúry v súvislosti s nahlásenými prípadmi podozrení zo spáchania trestného činu týkajúcimi sa ochrany finančných záujmov, odmietnutými vecami a prípadmi, ktoré viedli k podaniu žaloby. Takéto informácie sú však kľúčové pre účinnú stratégiu boja proti podvodom a mali by teda byť v návrhu špecifikované ( 25 )

Posilnenie účinnosti vyšetrovacej funkcie úradu OLAF

28. V návrhu sa predkladajú cielené zmeny na zvýšenie účinnosti vyšetrovaní úradu OLAF.

Kontroly a inšpekcie na mieste (článok 3) a pomoc vnútroštátnych orgánov (článok 3 ods. 7 a článok 7 ods. 3)

29. V súlade s viacerými štúdiami ( 26 ) Komisia pri hodnotení zistila, že rozdielne výklady rozsahu, v akom sa uplatňujú vnútroštátne právne predpisy, spolu s rozdielmi medzi orgánmi vnútroštátneho práva vedú k fragmentácii právomocí úradu OLAF ( 27 )

30. V návrhu sa zohľadňuje nedávny rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie ( 28 ) a objasňuje, že právo členského štátu sa uplatňuje vtedy, keď hospodársky subjekt namieta proti kontrolám a inšpekciám úradu OLAF na mieste, a právo EÚ sa uplatňuje v prípade, že takéto námietky vznesené nie sú. Návrh by takisto uložil vnútroštátnym orgánom povinnosť poskytnúť úradu OLAF pomoc v prípadoch, keď hospodársky subjekt nespolupracuje s úradom OLAF ( 29 )

31. V návrhu sa jasne neuvádza, či je úrad OLAF oprávnený vstúpiť bez predchádzajúceho oznámenia do kancelárií príslušného hospodárskeho subjektu, v prípade interných vyšetrovaní však právo na prístup do priestorov inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ má ( 30 ) . V snahe vyhnúť sa tomu, aby sa právo na prístup vykladalo rozdielne v závislosti od vnútroštátnych pravidiel, navrhujeme objasniť, že úrad OLAF má takúto právomoc vykonávať kontroly a inšpekcie na mieste v priestoroch hospodárskeho subjektu v rámci interných aj externých vyšetrovaní za predpokladu, že vyšetrovacie úkony úradu OLAF podliehajú dostatočnému súdnemu preskúmaniu ( 31 )

DPH (článok 3 ods. 1 a článok 12 ods. 5)

32. Vítame vysvetlenie, že mandát úradu OLAF zahŕňa aj DPH v súlade s našimi predchádzajúcimi odporúčaniami ( 32 ) a s nedávnym rozsudkom Súdneho dvora Európskej únie, ktorým sa objasňuje, že podvody s DPH patria do rozsahu pôsobnosti článku 325 ZFEÚ a v dôsledku toho majú vplyv na finančné záujmy EÚ ( 33 ) . Návrh takisto umožňuje úradu OLAF vymieňať si informácie so sieťou Eurofisc ( 34 )

Prístup k informáciám o bankových účtoch (článok 7 ods. 3)

33. V návrhu sa stanovuje povinnosť vnútroštátnych orgánov – najmä finančných spravodajských jednotiek zriadených podľa piatej smernice o boji proti praniu špinavých peňazí ( 35 ) a iných príslušných vnútroštátnych orgánov – poskytnúť úradu OLAF informácie o bankovom účte v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi. Tieto informácie by mohli zahŕňať informácie o držiteľoch bankových účtov registrovaných v národných centralizovaných registroch bankových účtov alebo vo vnútroštátnych systémoch vyhľadávania údajov, alebo v riadne odôvodnených prípadoch záznam transakcií.

34. Prístup k údajom, a najmä informácie o peňažných tokoch, má kľúčový význam pre akýkoľvek vyšetrovací orgán, ktorý sa zameriava na hospodárske trestné činy, ako sú podvody alebo korupcia ( 36 ) . Podľa súčasného návrhu však prístup úradu OLAF k informáciám o bankových účtoch bude vo veľkej miere závisieť od pomoci poskytovanej vnútroštátnymi orgánmi v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi, ako je to v súčasnosti. Znamená to, že prístup úradu OLAF k informáciám o bankových účtoch by mohol byť obmedzený v tých členských štátoch, v ktorých je poskytovanie takýchto informácií správnym orgánom obmedzené vnútroštátnym právom.

Prípustnosť dôkazov získaných úradom OLAF (článok 11 ods. 2)

35. Podľa nariadenia o úrade OLAF bolo základnou zásadou prípustnosti záverečných správ úradu OLAF vo vnútroštátnych správnych a súdnych konaniach pravidlo asimilácie. Cieľom návrhu je zvýšiť hodnotu záverečných správ úradu OLAF zavedením zásady prípustnosti: záverečné správy úradu OLAF by mali podliehať len overeniu pravosti. V súdnom konaní netrestnoprávnej povahy sa týmto prístupom nahrádza pravidlo asimilácie, čo znamená, že záverečné správy úradu OLAF predstavujú dôkaz rovnakým spôsobom a za rovnakých podmienok ako administratívne správy vypracované národnými administratívnymi inšpektormi. Kľúčovým dôvodom tohto návrhu je zvýšiť kontrolu prijatia opatrení v nadväznosti na odporúčania uvedené v týchto správach a vyhnúť sa tomu, aby vnútroštátne súdne orgány opakovali vyšetrovaciu činnosť, ktorú už vykonal OLAF.

36. Hoci cieľ návrhu objasniť stav záverečných správ úradu OLAF v iných ako trestných súdnych konaniach vítame, upozorňujeme na to, že v návrhu sa výslovne neuvádza status dôkazov získaných úradom OLAF. Odporúčame preto objasniť, že všetky dôkazy, ktoré podporujú správu úradu OLAF a sú k nej priložené, sa vo vnútroštátnom súdnom konaní i v súdnom konaní EÚ musia považovať za prípustné.

Koordinačné útvary pre boj proti podvodom (článok 12a)

37. Vnútroštátne koordinačné útvary pre boj proti podvodom (AFCOS) boli zriadené na základe nariadenia o úrade OLAF ( 37 ) s cieľom uľahčiť účinnú spoluprácu a výmenu informácií s úradom OLAF. Členské štáty majú veľkú voľnosť pri rozhodovaní o organizácii, úlohe a povinnostiach týchto útvarov ( 38 )

38. Návrh je nedostatočný, pretože sa zaoberá len spoluprácou útvarov s úradom OLAF. Hoci návrh nemôže ukladať členským štátom požiadavky, pokiaľ ide o organizáciu, minimálne by mohol objasniť funkcie, ktoré majú tieto útvary vykonávať. Prispelo by to k harmonizovanejšiemu a účinnejšiemu vykonávaniu činnosti koordinačných útvarov pre boj proti podvodom vo všetkých členských štátoch.

ZÁVER A ODPORÚČANIA

39. Zriadenie Európskej prokuratúry významným spôsobom mení právne a inštitucionálne prostredie a zatiaľ čo úrad OLAF zostáva autonómnym nezávislým orgánom zodpovedným za ochranu finančných záujmov EÚ prostredníctvom administratívnych vyšetrovaní, jeho činnosť v tejto oblasti sa zmení. Hlavným cieľom návrhu, ktorý je predmetom tohto stanoviska, je stanoviť podrobné pravidlá fungovania vzťahu medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou. V tomto ohľade sme zistili niekoľko nedostatkov.

40. Po prvé, v návrhu sa stanovuje, že úrad OLAF by pri poskytovaní podpory Európskej prokuratúre uplatňoval svoje vlastné procesné záruky v súvislosti s vyšetrovanými osobami, a nie záruky stanovené v nariadení o Európskej prokuratúre. Úrad OLAF je správny orgán, zatiaľ čo Európska prokuratúra využíva trestné konania, na ktoré sa vzťahujú vyššie normy procesných záruk. V dôsledku toho existuje riziko, že dôkazy získané úradom OLAF na žiadosť Európskej prokuratúry (na rozdiel od dôkazov, ktoré získala samotná Európska prokuratúra) by neboli prípustné na vnútroštátnych súdoch.

41. Po druhé, návrh sa nezaoberá úlohou úradu OLAF pri vyšetrovaní trestných činov poškodzujúcich finančné záujmy EÚ, ktoré sa týkajú zároveň členských štátov, ktoré sa podieľajú na činnosti Európskej prokuratúry, i členských štátov, ktoré sa na tejto činnosti nepodieľajú (cezhraničné prípady). Nariadenie o zriadení Európskej prokuratúry neobjasnilo niektoré neistoty týkajúce sa spolupráce Európskej prokuratúry s justičnými orgánmi členských štátov, ktoré sa nepodieľajú na činnosti Európskej prokuratúry, čo by mohlo ovplyvniť spoluprácu Európskej prokuratúry s úradom OLAF.

42. V návrhu sa napokon uvádza, že v riadne odôvodnených prípadoch by úrad OLAF mohol začať vykonávať doplňujúce vyšetrovania s cieľom prijať preventívne opatrenia alebo finančné, disciplinárne alebo administratívne opatrenia. Účinnosť týchto opatrení by sama osebe závisela od opatrení na zvýšenie celkovej účinnosti úradu OLAF.

43. Z našej práce a vlastného hodnotenia Komisie vyplynulo, že úrad OLAF musí zvýšiť účinnosť svojich vyšetrovaní a veľkými výzvami sú včasnosť a vymáhanie finančných prostriedkov. Návrh obsahuje obmedzený počet cielených opatrení, ktoré vítame, ale ktoré sa nezaoberajú celkovým problémom účinnosti administratívnych vyšetrovaní úradu OLAF. Komisia to tiež uznáva a plánuje komplexnú modernizáciu rámca úradu OLAF. Neexistuje však žiadny časový plán pre takúto reformu, ani nie sú jasne určené problémy, ktoré by sa mali riešiť.

44. Na základe uvedených skutočností odporúčame, aké krátkodobé a strednodobé opatrenia by mali byť v súvislosti s návrhom prijaté.

45. Odporúčame, aby zákonodarné orgány zmenili návrh tak, aby: — objasnil, že v prípadoch, keď úrad OLAF vykonáva administratívne vyšetrovania v mene Európskej prokuratúry, sa uplatňujú normy procesných záruk stanovené v nariadení o Európskej prokuratúre a že Súdny dvor bude naďalej zodpovedný za preskúmanie procesných úkonov v tejto súvislosti (39), — špecifikoval druh informácií, ktoré Komisia a úrad OLAF potrebujú získať od Európskej prokuratúry na to, aby mohli riadne plniť svoju úlohu, ktorou je rozvoj politík EÚ na boj proti podvodom (40), — zabezpečil, aby v prípade, že úrad OLAF bude pracovať v mene Európskej prokuratúry a získa dostatočné dôkazy na preukázanie nezrovnalosti, bez zbytočného odkladu postúpil získané informácie inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram EÚ s cieľom zabezpečiť rýchle vymáhanie finančných prostriedkov, pokiaľ sa Európska prokuratúra nedomnieva, že tieto informácie by narušili jeho vyšetrovanie (41), — výslovne uvádzal štatút dôkazov získaných úradom OLAF na vnútroštátnych súdoch a na úrovni EÚ a stanovil úradu OLAF povinnosť postúpiť všetky dôkazy na podporu svojich záverečných správ a odporúčaní orgánom zodpovedným za kontrolu prijatia následných opatrení (42), — zabezpečil väčšiu jasnosť ohľadom minimálnych funkcií, ktoré majú plniť útvary AFCOS, najmä pokiaľ ide o ich úlohu pri koordinácii opatrení členských štátov na boj proti podvodom v súvislosti s finančnými záujmami EÚ (43), — stanovil, že správy úradu OLAF predstavujú akty, ktoré by mohli „nepriaznivo ovplyvniť dotknuté osoby“, a preto podliehajú preskúmaniu Súdneho dvora Európskej únie. — objasnil úlohu úradu OLAF v prípadoch, ktoré sa týkajú členských štátov, ktoré sa podieľajú na činnosti Európskej prokuratúry, i členských štátov, ktoré sa na tejto činnosti nepodieľajú, a zohľadniť pritom akékoľvek pripravované právne nástroje, ktoré sa týkajú oblasti justičnej spolupráce medzi členskými štátmi, ktoré sa podieľajú na činnosti Európskej prokuratúry, a členským štátmi, ktoré sa na činnosti Európskej prokuratúry nepodieľajú.

46. krátkodobého hľadiska by Komisia mala pokračovať a pristúpiť k svojmu plánovanému druhému kroku modernizácie úradu OLAF a zaoberať sa celkovým problémom jeho účinnosti. Súčasne by mala prehodnotiť úlohu a povinnosti úradu OLAF v boji proti podvodom v oblasti výdavkov EÚ. V tejto súvislosti by úrad OLAF mohol získať strategickú úlohu a úlohu dohľadu v rámci opatrení EÚ v oblasti boja proti podvodom by Komisia mala pokračovať a pristúpiť k svojmu plánovanému druhému kroku modernizácie úradu OLAF a zaoberať sa celkovým problémom jeho účinnosti. Súčasne by mala prehodnotiť úlohu a povinnosti úradu OLAF v boji proti podvodom v oblasti výdavkov EÚ. V tejto súvislosti by úrad OLAF mohol získať strategickú úlohu a úlohu dohľadu v rámci opatrení EÚ v oblasti boja proti podvodom ( 44 )

47. Zo strednodobého hľadiska by sa spolupráca úradu OLAF s Európskou prokuratúrou mala vyhodnocovať a v prípade potreby by mala nasledovať legislatívna činnosť. Toto hodnotenie by sa minimálne malo vzťahovať na: — analýzu toho, či je možné boj EÚ proti trestným činom poškodzujúcim finančné záujmy EÚ zlepšiť prostredníctvom reštrukturalizácie orgánov EÚ zodpovedných za administratívne a trestné vyšetrovania, — potrebu zjednodušiť a konsolidovať všetky právne nástroje na boj proti podvodom do jednotného regulačného rámca.

Toto stanovisko prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 15. novembra 2018. Za Európsky dvor audítorov Klaus-Heiner LEHNE predseda

(1) Článok 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 883/2013 z 11. septembra 2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorým sa zrušuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nariadenie Rady (Euratom) č. 1074/1999 (ďalej len „nariadenie o úrade OLAF“) (Ú. v. EÚ L 248, 18.9.2013, s. 1).

(2) Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1371 z 5. júla 2017 o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva (Ú. v. EÚ L 198, 28.7.2017, s. 29).

(3) Článok 2 ods. 2 smernice o ochrane finančných záujmov.

(4) Nariadenie Rady (EÚ) 2017/1939 z 12. októbra 2017, ktorým sa vykonáva posilnená spolupráca na účely zriadenia Európskej prokuratúry (ďalej len „nariadenie o Európskej prokuratúre“) (Ú. v. EÚ L 283, 31.10.2017, s. 1).

(5) Rakúsko, Belgicko, Bulharsko, Chorvátsko, Česká republika, Cyprus, Estónsko, Fínsko, Francúzsko, Nemecko, Grécko, Taliansko, Lotyšsko, Litva, Luxembursko, Malta, Holandsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko a Španielsko. Členské štáty, ktoré sa rozhodli nebyť členmi Európskej prokuratúry, sa k nej môžu kedykoľvek v budúcnosti pripojiť.

(6) Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o hodnotení uplatňovania nariadenia (EÚ, Euratom) č. 883/2013.

(7) SWD(2017) 332, 2.10.2017.

(8) Hodnotenie uplatňovania nariadenia (EÚ, Euratom) č. 883/2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), záverečná správa, ICF Consulting Services Limited, september 2017. Pozri https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9) Stanovisko dozorného výboru úradu OLAF č. 2/2017, ktoré je priložené k hodnotiacej správe Komisie o uplatňovaní nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 883/2013 (článok 19); http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10) Podľa usmernení o lepšej právnej regulácii [SWD(2017) 350 final zo 7. júla 2017] sa posúdenie vplyvu vyžaduje pri opatreniach EÚ, pri ktorých sa očakáva, že pravdepodobne budú mať významný ekonomický, environmentálny alebo sociálny vplyv (s. 15).

(11) Konzultácie so zainteresovanými stranami sa uskutočnili prostredníctvom prieskumu príslušných orgánov členských štátov, prieskumu inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ a stretnutia expertov. Výsledky boli zahrnuté do pracovného dokumentu útvarov Komisie [SWD (2018) 251].

(12) Neboli sme požiadaní o poskytnutie stanoviska k návrhu Komisie na zriadenie Európskej prokuratúry. V našej ďalšej osobitnej správe „Boj proti podvodom súvisiacim s výdavkami EÚ: potrebné opatrenia“ sme zdôraznili určité riziká súvisiace s prideľovaním zdrojov a vnútornou činnosťou Európskej prokuratúry, ktoré by v prípade, že sa nebudú vhodne riešiť, mohli nepriaznivo ovplyvniť účinné fungovanie Európskej prokuratúry.

(13) Tieto cielené zmeny sa týkajú kontrol na mieste a inšpekcií a pomoci zo strany vnútroštátnych orgánov, prístupu úradu OLAF k informáciám o bankových účtoch, mandátu úradu OLAF, pokiaľ ide o podvody v oblasti DPH, prípustnosti dôkazov získaných úradom OLAF a služieb a činností v oblasti boja proti podvodom.

(14) Článok 9 nariadenia o úrade OLAF.

(15) Bola však identifikovaná potreba objasnenia, najmä pokiaľ ide o právo na prístup k vyšetrovaciemu spisu. Pozri Hodnotenie uplatňovania nariadenia (EÚ, Euratom) č. 883/2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), záverečná správa, ICF Consulting Services Limited, september 2017, s. 168 – 172; pozri tiež K. Ligeti, „Ochrana procesných práv osôb, ktorých sa týkajú administratívne vyšetrovania úradu OLAF a prípustnosť konečných správ úradu OLAF ako dôkazov zločinu“, IF/D/CONT/IC/2017 – 066, júl 2017, s. 20.

(16) Súdy EÚ odôvodnili neprípustnosť žalôb o neplatnosť tým, že príslušné orgány sa slobodne rozhodnú, či na základe správy úradu OLAF prijmú opatrenia alebo ich neprijmú. Pozri K. Ligeti, „Ochrana procesných práv osôb, ktorých sa týkajú administratívne vyšetrovania úradu OLAF a prípustnosť záverečných správ úradu OLAF ako dôkazov zločinu“, IF/D/CONT/IC/2017 – 066, júl 2017, s. 22.

(17) Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (EÚ, Euratom) č. 883/2013, pokiaľ ide o zriadenie kontrolóra procesných záruk, COM(2014) 340 final.

(18) Článok 101 nariadenia o Európskej prokuratúre.

(19) Článok 24 ods. 1 nariadenia o Európskej prokuratúre.

(20) Pozri odôvodnenie 51 nariadenia o Európskej prokuratúre a článok 12c ods. 5 návrhu.

(21) Článok 12e, ktorý odzrkadľuje článok 101 ods. 3 nariadenia o Európskej prokuratúre, poskytuje základ pre podporu úradu OLAF pre Európsku prokuratúru.

(22) Napríklad v článku 41 nariadenia o Európskej prokuratúre sa stanovuje právo na informácie a prístup k spisovým materiálom podľa smernice 2012/13/EÚ.

(23) Článok 12d návrhu, ktorý odráža článok 101 ods. 2 nariadenia o Európskej prokuratúre.

(24) Nadchádzajúca osobitná správa „Boj proti podvodom súvisiacim s výdavkami EÚ: potrebné opatrenia“. Do nariadenia o úrade OLAF by sa preto mohlo doplniť jedno konkrétne odôvodnenie.

(25) Ďalšie podrobnosti by potom mohli byť uvedené v dohodách o spolupráci, ako sa stanovuje v návrhu (článok 12g ods. 1).

(26) M. Luchtman a J. Vervaele (eds.), Investigatory powers and procedural safeguards (Vyšetrovacie právomoci a procesné záruky); Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (Zlepšenie právneho rámca úradu OLAF prostredníctvom porovnania s inými orgánmi presadzovania práva) (ECN/ESMA/ECB), 2017; K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence (Ochrana procesných práv osôb, ktorých sa týka administratívne vyšetrovanie úradu OLAF a prípustnosť záverečných správ úradu OLAF ako dôkazov zločinu), IF/D/CONT/IC/2017-066, júl 2017.

(27) Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o hodnotení uplatňovania nariadenia (EÚ, Euratom) č. 883/2013.

(28) Vec T-48/16, Sigma Orionis v Commission.

(29) Články 3 ods. 7 a 7 ods. 3

(30) Článok 4 ods. 3.

(31) Pozri body 14 až 17.

(32) Osobitná správa č. 24/2015 – „Boj proti podvodom v oblasti DPH vnútri Spoločenstva: Ďalšie opatrenia sú potrebné“. Odporučili sme, aby Komisia a členské štáty odstránili právne prekážky, ktoré zabraňujú výmene informácií medzi administratívnymi, súdnymi orgánmi a orgánmi presadzovania práva, aby mal úrad OLAF a Europol prístup k údajom systému výmeny informácií o DPH (VIES) a Eurofiscu a aby mal úrad OLAF jasné kompetencie a nástroje pre vyšetrovanie podvodov v oblasti DPH vnútri Spoločenstva.

(33) Pozri vec C-105/14 Tarrico (a tiež vec C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34) Eurofisc je decentralizovaná sieť úradníkov daňovej a colnej správy členských štátov, ktorí si rýchlo vymieňajú informácie o možných podvodných spoločnostiach a transakciách. Bola zriadená na základe nariadenia Rady (EÚ) č. 904/2010 (Ú. v. EÚ L 268, 12.10.2010, s. 1), zmeneného aj článkom 1 ods. 12 nariadenia Rady (EÚ) 2018/1541 z 2. októbra 2018, ktorým sa menia nariadenia (EÚ) č. 904/2010 a (EÚ) 2017/2454, pokiaľ ide o opatrenia na posilnenie administratívnej spolupráce v oblasti dane z pridanej hodnoty (Ú. v. EÚ L 259, 16.10.2018, s. 1).

(35) Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/849 z 20. mája 2015 o predchádzaní využívaniu finančného systému na účely prania špinavých peňazí alebo financovania terorizmu, ktorou sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 648/2012 a zrušuje smernica Európskeho parlamentu a Rady 2005/60/ES a smernica Komisie 2006/70/ES (Ú. v. EÚ L 141, 5.6.2015, s. 73).

(36) Pozri správu Komisie Európskemu parlamentu a Rade o hodnotení uplatňovania nariadenia (EÚ, Euratom) č. 883/2013.

(37) Článok 3 ods. 4.

(38) Hodnotenie uplatňovania nariadenia (EÚ, Euratom) č. 883/2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), záverečná správa, ICF Consulting Services Limited, september 2017, s. 102.

(39) Článok 12e.

(40) Článok 12g.

(41) Článok 12e.

(42) Článok 11 ods. 2.

(43) Článok 12a.

(44) Pozri tiež nadchádzajúcu osobitnú správu s názvom Boj proti podvodom súvisiacim s výdavkami EÚ: potrebné opatrenia.