SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE PRIEBEŽNÁ SPRÁVAo pokroku v Bulharsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania /* COM/2012/057 final */





SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE PRIEBEŽNÁ SPRÁVA o pokroku v Bulharsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania 1. Úvod Táto priebežná správa poskytuje technickú aktualizáciu výrazného pokroku, ktorý bol v rámci mechanizmu spolupráce a overovania[1] dosiahnutý v Bulharsku počas posledných šiestich mesiacov. Aktualizácia sa zameriava na opatrenia, ktoré už boli ukončené alebo sa v blízkej budúcnosti ukončia, a takisto na určenie zostávajúcich opatrení, ktoré je potrebné prijať. Odporúčania z poslednej správy o pokroku, ktorú Komisia prijala 20. júla 2011, zostávajú aj naďalej východiskom pre hodnotenie pokroku dosiahnutého pri plnení referenčných kritérií a pre identifikáciu pretrvávajúcich výziev. V lete 2012 Komisia predloží v rámci mechanizmu spolupráce a overovania celkové hodnotenie pokroku, ktorý Bulharsko dosiahlo od svojho pristúpenia. 2. Reforma súdnictva a boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti: zhrnutie vývoja na základe odporúčaní Komisie Bulharsko reagovalo na odporúčania uvedené v poslednej správe Komisie takto: Svoju činnosť začal špecializovaný súd a prokuratúra pre organizovanú trestnú činnosť, komisia pre identifikáciu a zaistenie majetku z trestnej činnosti zaznamenala značné výsledky a novozriadená komisia pre odhaľovanie a stíhanie konfliktu záujmov prijala prvé rozhodnutia. Bulharsko okrem toho iniciovalo opatrenia na zlepšenie súdnej praxe, organizácie prokuratúry a spolupráce medzi súdnymi orgánmi, políciou a administratívnymi orgánmi. V rámci reformy boli ohlásené ďalšie opatrenia, ktoré sa majú prijať v budúcich mesiacoch. Vývoj v Bulharsku, ktorý bol zaznamenaný v posledných mesiacoch, poukazuje na potrebu prijať ráznejšie kroky s cieľom uskutočniť odporúčania Komisie vo viacerých oblastiach. Ak má zákon o zaistení majetku, v súčasnosti diskutovaný v parlamente, účinným spôsobom odrádzať od organizovanej trestnej činnosti a korupcie na najvyšších miestach, musí byť komplexný a podporovaný silnými inštitúciami. Analýza nedostatkov v súdnej a vyšetrovacej praxi dôležitých prípadov súvisiacich s organizovanou trestnou činnosťou a korupciou, založená na komplexnom prístupe, sa ešte neuskutočnila. Očakávané zmeny nepriniesla ani implementácia zmeneného a doplneného zákona o súdnom systéme, ktorý bol vytvorený s cieľom uplatňovať transparentné a objektívne postupy menovania sudcov, ich hodnotenia a povýšenia, s dôrazom na ich integritu. Ako dôležitý krok k zásadnej reforme súdneho systému by sa mala uskutočniť reforma postupu menovaní do Najvyššej súdnej rady s cieľom posilniť transparentnosť a integritu rady. Výsledky rozhodnutí a pokút v prípadoch súvisiacich s korupciou na najvyšších miestach, podvodmi a organizovanou trestnou činnosťou, v súvislosti s ktorými prebieha vyšetrovanie alebo súdne konanie, ešte nie sú presvedčivé, pokiaľ ide o ich odrádzajúci účinok. Preto je potrebné počas budúcich mesiacov vynaložiť ďalšie úsilie s cieľom preukázať presvedčivé výsledky a prispieť tak k celkovému hodnoteniu pokroku v Bulharsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania, ktorý Bulharsko dosiahlo od pristúpenia k EÚ. Toto hodnotenie sa uskutoční v lete 2012. Komisia bude Bulharsko v týchto snahách aj naďalej podporovať. 3. Informácie o aktuálnom vývoji situácie Reforma súdnictva S cieľom implementovať ciele reformy nového zákona o súdnom systéme Komisia vo svojej poslednej správe v rámci mechanizmu spolupráce o overovania predovšetkým odporučila Bulharsku preukázať výsledky v oblasti menovaní a hodnotení sudcov, ktoré budú v plnej miere rešpektovať zásady transparentnosti, nezávislosti, integrity a profesionálnych zásluh. Okrem toho Komisia odporučila Bulharsku preukázať výsledky v oblasti následných disciplinárnych a trestných opatrení vykonaných v súvislosti s korupciou a procesnými chybami v súdnictve a zabezpečiť úplný elektronický prístup k súdnym rozhodnutiam a striktné uplatňovanie zásady náhodného prideľovania súdnych prípadov. Od poslednej správy Komisie Bulharsko začalo implementovať ustanovenia zákona o súdnom systéme týkajúce sa reformy menovaní, povýšení a hodnotení a posilnenia odpornej prípravy sudcov. Bulharsko takisto podniklo kroky na zlepšenie riadenia pracovnej záťaže v rámci súdnictva. Počas tohto obdobia sa uskutočnili prvé hodnotenia sudcov v rámci nového systému a bolo menovaných niekoľko vyšších sudcov. Boli vytvorené miestne etické výbory, aby poskytovali poradenstvo týkajúce sa integrity sudcov, ktorí boli navrhnutí na menovanie, povýšenie alebo hodnotenie. Začalo sa s vypracovaním štúdie na racionalizáciu pracovnej záťaže sudcov a prijali sa pravidlá pre prijímacie skúšky do Národného inštitútu pre spravodlivosť. Menovanie a povýšenie kompetentných sudcov s nespochybniteľnou integritou je dôležitou súčasťou reformy súdnictva. Od minulého leta Najvyššia súdna rada a parlament uskutočnili niekoľko menovaní vyšších sudcov, ktoré vzbudili obavy, pokiaľ ide o objektívnosť, transparentnosť a dôkladnosť hodnotenia zásluh a integrity kandidátov. Obavy vzbudili aj postupy hodnotenia. Ďalšie hodnotenia a povýšenia by mali preukázať schopnosť náležite zohľadniť výkonnostné rozdiely a otázky integrity. Boj proti korupcii v rámci súdnictva prináša zmiešaný obraz. Etický výbor Najvyššej súdnej rady a novozriadené miestne etické výbory ešte neboli schopné uskutočniť náležité preverenie týkajúce sa integrity v súvislosti s poslednými menovaniami a hodnoteniami. V roku 2011 súd oslobodil šesť sudcov v šiestich prípadoch súvisiacich s korupciou a zneužitím právomocí. Vyšetrovanie prebieha proti 28 sudcom v 27 trestných konaniach. V 13 prípadoch bolo prijaté rozhodnutie v prvom alebo druhom stupni, z čoho v desiatich boli vynesené rozsudky, v šiestich udelené podmienečné tresty. Hoci existuje niekoľko príkladov dobrej praxe, súdne rozhodnutia nie sú systematicky uverejňované a pravidlá zverejňovania neboli zosúladené. Bulharsko oznámilo, že Najvyššia súdna rada prijme usmernenia na riešenie nedostatkov v oblasti náhodného prideľovania prípadov. S cieľom zlepšiť riadenie, zodpovednosť a účinnosť súdneho systému Komisia odporučila Bulharsku uskutočniť ďalšie kroky vedúce k zásadnej reforme súdneho systému, najmä vypracovanie a uskutočnenie návrhov na reformu Najvyššej súdnej rady a prokuratúry. Od poslednej správy Komisie generálny prokurátor oznámil iniciatívy na podporu ďalšej špecializácie prokuratúry, ako sú organizačné opatrenia, metodické usmernenia a softvérové nástroje. Plánuje sa rozšírenie právomocí špecializovaných tímov zodpovedných za vyšetrovanie prípadov podvodov týkajúcich sa finančných prostriedkov EÚ na trestné činy voči štátnemu rozpočtu, ako sú napríklad daňové podvody. Takisto sa majú zriadiť spoločné tímy so zameraním na prípady korupcie na najvyšších miestach. Generálny prokurátor okrem toho zaviedol službu pre kriminalistický výskum a prístup k registru špeciálnych vyšetrovacích prostriedkov sa má rozšíriť pre všetky úrady prokuratúry. Jednotný informačný systém pre prokuratúru, políciu a ďalšie administratívne orgány ešte nebol zavedený. Na začiatok roka 2012 boli ohlásené ďalšie rozsiahle návrhy reformy prokuratúry, ktoré sú v súčasnosti predmetom diskusií. V posledných mesiacoch bola spochybnená dôveryhodnosť Najvyššej súdnej rady. Po tom, čo sa dvaja členovia rady vzdali funkcie ako protest voči jej opatreniam, niektoré súdy bojkotovali v septembri menovania ich nástupcov. To podnietilo verejnú debatu o tom, ako zvýšiť odbornú spôsobilosť a zodpovednosť rady. Táto debata o reforme oprávnenosti a postupe menovania do Najvyššej súdnej rady sa musí bezodkladne zhmotniť v reformách, ktoré by sa mali uskutočniť pred uplynutím mandátu súčasnej rady na jeseň 2012. Minister spravodlivosti začal diskusiu s príslušnými zainteresovanými stranami, ktorá má byť základom pre konkrétne návrhy. Medzitým je možné prijať konkrétne opatrenia na zlepšenie zodpovednosti Najvyššej súdnej rady, ako napr. včasné uverejnenie programov, systematický prístup verejnosti alebo pozorovateľov z občianskej spoločnosti na zasadnutia výborov alebo živé internetové vysielanie zo zasadnutí rady. S cieľom dosiahnuť lepšie výsledky v prípadoch organizovanej trestnej činnosti a korupcie na najvyšších miestach Komisia odporučila Bulharsku predovšetkým analyzovať súdnu a vyšetrovaciu prax a v spolupráci s medzinárodnými expertmi a občianskou spoločnosťou prijať a implementovať podrobné akčné plány a odstrániť nedostatky. Od poslednej správy Komisie bolo prijatých alebo pripravených niekoľko opatrení ako reakcia na obavy Komisie týkajúce sa súdnej a vyšetrovacej praxe. Tieto opatrenia zahŕňajú správu Najvyššieho kasačného súdu o nedostatkoch v rámci súdnej praxe, prácu prokuratúry nad vypracovaním usmernení na analýzu oslobodzujúcich rozsudkov a dohody o spolupráci medzi súdnictvom, políciou a orgánmi administratívnej kontroly. Uskutočnilo sa viacero programov odborného vzdelávania pre prokurátorov a policajných vyšetrovateľov. Okrem toho sa prijali zmeny a doplnenia trestného poriadku, aby sa obmedzil počet kasačných podnetov, bolo zriadené oddelenie pre nekonzistentnú judikatúru a pre podporu činností týkajúcich sa výkladu Najvyššieho kasačného súdu. Tieto analýzy by mala doplniť komplexnejšia a systematickejšia analýza nedostatkov v rámci vyšetrovania, prokuratúry a súdneho konania v prípadoch vysokého verejného záujmu. Zapojenie externých a nezávislých odborníkov umožnilo, aby prijaté opatrenia čerpali z najlepších postupov a aby sa uskutočnený pokrok preukázal prostredníctvom objektívnych ukazovateľov. Boj proti organizovanej trestnej činnosti S cieľom zabezpečiť účinnosť boja proti organizovanej trestnej činnosti Komisia odporučila Bulharsku predovšetkým náležite zabezpečiť zdroje a vymedziť mandát pre nový špecializovaný súd a prokuratúru pre organizovanú trestnú činnosť a pokračovať v reforme polície. Od poslednej správy Komisie bolo vynesených niekoľko rozsudkov v rámci odvolaní voči obžalovaným v jednom dôležitom prípade organizovanej trestnej činnosti, ktorých súd prvého stupňa oslobodil. Čaká sa na konečný rozsudok kasačného súdu. V uvedenom prípade boli takisto vyjadrené obavy, pokiaľ ide o účinnú ochranu svedkov. Súdne konanie prebieha v dôležitých prípadoch závažnej a organizovanej trestnej činnosti. V novembri a v decembri 2011 boli vynesené rozsudky v prvom stupni v ďalších dvoch prípadoch organizovanej trestnej činnosti voči viacerým obžalovaným. Ďalšie dôležité prípady súvisiace s organizovanou trestnou činnosťou v posledných mesiacoch zaznamenali zanedbateľný pokrok. Je potrebné preukázať ďalšie zlepšenia vyšetrovacej praxe, pokiaľ ide o vyšetrovacie techniky a zhromažďovanie dôkazov, a to prostredníctvom zvýšenej profesionality počas policajných akcií, kratšieho trvania vyšetrovania a konečných rozsudkov. Začiatkom januára 2012 začali svoju činnosť nové špecializované súdy prvého stupňa a odvolacie súdy pre prípady organizovanej trestnej činnosti, ako aj príslušné úrady prokuratúry. Hoci ústavný súd vydal nedávno rozhodnutie týkajúce sa rozsahu právomoci novovytvorených súdov, je potrebné určiť presné hranice právomocí, a to prostredníctvom modelových prípadov a pod vedením Najvyššieho kasačného súdu. Môže to mať vplyv na pracovnú záťaž a personálne obsadenie. Osobitné oddelenie, ktoré tvorí tridsať policajných úradníkov na ústrednej úrovni a dvadsať vyšetrovateľov v krajine, bolo zriadené s cieľom podporiť vyšetrovanie špecializovaného úradu prokuratúry pre organizovanú trestnú činnosť. Bude potrebné posúdiť vplyv týchto štruktúr na rýchle riešenie prípadov závažnej trestnej činnosti. Reforma policajnej vyšetrovacej praxe, ktorá sa začala v roku 2010, pokračovala v posledných mesiacoch prostredníctvom ďalšej odbornej prípravy[2]. Bulharsko oznámilo prípravu spoločných metodických postupov pre políciu, prokuratúru a ostatné administratívne orgány, ktoré sa budú týkať identifikácie a zmrazovania majetku z trestnej činnosti. Bude potrebné vynaložiť dodatočné úsilie s cieľom preukázať dosah reformy prostredníctvom vyššieho počtu obžalôb, ktoré spĺňajú vysoké profesionálne normy, ako aj prostredníctvom konečných súdnych rozhodnutí v prípadoch organizovanej trestnej činnosti. Napriek tomu, že darovanie v prospech polície bolo obmedzené na verejné orgány a štátne podniky a dary sa teraz evidujú vo verejnom registri, darovanie v prospech polície stále vzbudzuje obavy, pokiaľ ide o zodpovednosť a finančnú transparentnosť, a najmä riziko obchádzania pravidiel verejného obstarávania. S cieľom podporiť boj proti organizovanej trestnej činnosti a korupcii Komisia predovšetkým odporučila Bulharsku prijať prísnejšie právne predpisy o zaistení majetku a zlepšiť súčasnú prax a výsledky v zaisťovaní majetku z trestnej činnosti. V roku 2011 Komisia pre identifikáciu a zaistenie majetku z trestnej činnosti (CEPACA) dosiahla prijatie konečných súdnych rozhodnutí potvrdzujúcich konfiškáciu majetku v hodnote takmer 5 mil. EUR. V porovnaní s predchádzajúcimi rokmi ide o podstatné zvýšenie. Po vymenovaní nového riaditeľa na jar 2011 sa v komisii uskutočnila reorganizácia. V niektorých konkrétnych prípadoch bola nadviazaná užšia spolupráca s prokuratúrou, ktorá sa však systematicky nevyužíva. V januári bol parlamentu predložený nový návrh zákona o zaistení majetku. V návrhu sa stanovuje režim zaistenia majetku bez predchádzajúceho odsúdenia. Návrh zákona sa zameriava na majetok spojený s organizovanou trestnou činnosťou. Hoci Komisia takisto odporučila zahrnúť do právomoci komisie CEPACA aktívne preverovanie majetku vyšších úradníkov, sudcov a politikov, nezdá sa, žeby bol tento aspekt zohľadnený. V návrhu zákona sa vyšetrovania komisie CEPACA viažu na trestné prípravné konania začaté prokuratúrou, čo komisii umožňuje konať skôr ako je tomu v súčasnosti, ale vylučuje možnosť začať kontroly ex officio na mieste administratívnych porušení právnych predpisov. Takisto to spochybňuje operačnú nezávislosť komisie CEPACA. Parlamentné diskusie by mali byť príležitosťou na poslinenie návrhu, aby sa zabezpečil režim zaistenia majetku, ktorý má komplexný rozsah pôsobnosti, zahŕňa dostatočný časový interval na zabezpečenie účinnosti a podporujú ho silné inštitúcie. Skutočný dosah tohto budúceho zákona bude potrebné posúdiť vzhľadom na ďalšie zvýšenie počtu rozhodnutí o konfiškácii majetku a vzhľadom na nezávislosť komisie CEPACA. Boj proti korupcii S cieľom zabezpečiť účinný boj proti korupcii na najvyšších miestach Komisia odporučila Bulharsku zriadiť sieť špecializovaných prokurátorov, prijať aktívne stratégie vyšetrovania a preukázať výsledky sankcií v prípadoch konfliktu záujmov. Od poslednej správy Komisie bol vyhlásený jeden konečný rozsudok a dva rozsudky, ktoré ešte nenadobudli právoplatnosť, v prípadoch korupcie na najvyšších miestach voči trom poslancom a jeden oslobodzujúci rozsudok v druhom stupni v prípade bývalého ministra. Šesť rozsudkov, ktoré ešte nenadobudli právoplatnosť, bolo vynesených voči súčasným a bývalým starostom, z čoho štyri s podmienečnými trestami. Prokuratúra ukončila vyšetrovanie vo viacerých prípadoch údajných podvodov týkajúcich sa finančných prostriedkov EÚ, hoci v inom členskom štáte vyšetrovania v podobných prípadoch založené na podobných skutočnostiach pokračujú. Vo všetkých prípadoch podvodov týkajúcich sa finančných prostriedkov EÚ, ktoré sa dostali pred súd v roku 2011, nahradili administratívne pokuty trestnú zodpovednosť. Odvolanie dôležitého prípadu podvodu týkajúceho sa finančných prostriedkov EÚ trvalo na súde viac ako 18 mesiacov. Očakáva sa, že prokuratúra sa bude venovať viacerým spisom v súvislosti so závažnými nezrovnalosťami pri správe finančných prostriedkov EÚ, ktoré jej v rokoch 2010 – 2011 postúpil úrad OLAF. Komisia pre predchádzanie a odhaľovanie konfliktu záujmov, ktorá bola zriadená v júni 2011, už vykonáva svoju činnosť. Dostala 146 oznámení a vydala 25 rozhodnutí, z čoho sa v 12 prípadoch potvrdil konflikt záujmov. Odrádzajúce účinky jej činnosti budú okrem iného závisieť od počtu uzavretých prípadov, schopnosti aktívnym spôsobom sledovať konflikty záujmov a schopnosti prijímať riadne a náležite odôvodnené rozhodnutia v citlivých prípadoch. Účinné opatrenia proti konfliktu záujmov si takisto vyžadujú jednotnú prax, pokiaľ ide o zverejňovanie vyhlásení o konflikte záujmov zo strany rôznych administratívnych orgánov, a zároveň zefektívnenie právneho základu komisie, pokiaľ ide o sankcie a premlčacie lehoty. Generálny prokurátor sa zaviazal do konca roku 2011 zriadiť sieť špecializovaných prokurátorov pre hospodársku a finančnú trestnú činnosť a do apríla 2012 v spolupráci so zahraničnými expertmi vypracovať metodické inštrukcie pre vyšetrovanie zložitej hospodárskej a finančnej trestnej činnosti. Ministerstvo vnútra a generálna prokuratúra chcú vypracovať ďalšie spoločné inštrukcie pre vyšetrovanie a zhromažďovanie dôkazov. Jasnejšiu podobu má už aj spolupráca s Národnou agentúrou pre príjmy. V súčasnosti sa vypracúvajú návrhy na mesačné správy o pokroku v prípadoch vysokého verejného záujmu. Rozsah, v akom tieto zmeny prispejú k zintenzívneniu postupu v takýchto prípadoch, bude potrebné posúdiť. Prokuratúra vyšetruje obvinenia z volebných podvodov po prezidentských voľbách a voľbách do miestnych zastupiteľstiev, ktoré sa konali v októbri 2011. Aby verejnosť dôverovala v schopnosť verejných orgánov bojovať proti organizovanej trestnej činnosti a korupcii, je nevyhnutné zabezpečiť odrádzajúci účinok sankcií za kupovanie hlasov vo voľbách a úplnú transparentnosť financovania politických strán v súlade s odporúčaniami GRECO[3]. S cieľom zlepšiť predchádzanie korupcii Komisia odporučila Bulharsku predovšetkým preukázať konkrétne výsledky v rámci komplexného projektu boja proti korupcii, zlepšiť systém majetkových priznaní verejných činiteľov a ich overovania a posilniť administratívne kapacity v oblasti verejného obstarávania. Pre horizontálny protikorupčný projekt („Borkor“), ktorý bol navrhnutý začiatkom roka 2010, boli vymedzené priestory a prijatí stáli zamestnanci. Bol vytvorený poradný výbor, definované podmienky spolupráce s ústrednými a miestnymi administratívnymi orgánmi a rozhodlo sa o zozname úloh a možných legislatívnych návrhov. Očakáva sa, že v polovici roka 2012 bude projekt v prevádzke. Bulharsko vydalo nové pokyny pre disciplinárne konanie v rámci ministerstva vnútra a zmeny a doplnenia etického kódexu boli prijaté v decembri. Účelom je predchádzať korupcii úradníkov, ktorí sú zamestnancami ministerstva vnútra. Vplyv týchto opatrení bude potrebné preukázať v praxi. Od poslednej správy Komisie nenastal konkrétny pokrok, pokiaľ ide o systém kontroly majetkových priznaní vyšších štátnych úradníkov s cieľom odhaľovať a zaoberať sa nevysvetliteľným bohatstvom. V novom trestnom zákone by sa mali zohľadniť posledné odporúčania Dohovoru OSN proti korupcii (UNCAC) na riešenie medzier v legislatíve týkajúcich sa ochrany pred korupciou. Zmeny a doplnenia právnych predpisov uskutočnené na jeseň 2011, ktoré boli zamerané na posilnenie kontrol ex ante a ex post postupov verejného obstarávania, pokročili. Účinok týchto opatrení bude závisieť od dostatočnej administratívnej kapacity a efektívneho vymedzenia právomocí medzi rôznymi príslušnými orgánmi v oblasti verejného obstarávania a ostatnými orgánmi vrátane vykonávacích orgánov v rámci štrukturálnych fondov. Údajne bola posilnená kapacita personálu oboch príslušných orgánov v oblasti verejného obstarávania. Vplyv týchto opatrení bude potrebné posúdiť vzhľadom na ich praktickú realizáciu. [1] Rozhodnutie Komisie 2006/929/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Bulharsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu (Ú. v. EÚ L 354, 14.12.2006, s. 58). [2] Bulharsko informuje, že od júna do novembra 2011 sa vo vyšetrovacích funkciách školilo celkovo 1 660 operačných policajných úradníkov. 1149 policajných vyšetrovateľov absolvovalo odbornú prípravu v oblasti vyšetrovania korupcie, hospodárskej a organizovanej trestnej činnosti a finančných vyšetrovaní. [3] Záverečná správa OBSE o prezidentských voľbách a voľbách do miestnych zastupiteľstiev v Bulharsku je dostupná na http://www.osce.org/odihr/elections/86893.