Stanoviska Európskeho výboru regiónov – Zlepšenie administratívnej kapacity miestnych a regionálnych samospráv s cieľom posilniť investície a štrukturálne reformy v rokoch 2021 – 2027

(2020/C 79/05)

Spravodajkyňa : Manuela BORA (IT/SES), členka regionálnej rady a regionálna ministerka regiónu Marche

STANOVISKO

EURÓPSKY VÝBOR REGIÓNOV

Zaistenie primeranej administratívnej kapacity miest a regiónov EÚ: výzva

1. zdôrazňuje, že administratívna kapacita je kľúčovým prvkom na úspešné investovanie a zavádzanie reforiem potrebných na dosiahnutie dlhodobých cieľov politiky EÚ. Po skončení uplatňovania stratégie Európa 2020 by sa tieto dlhodobé ciele mali začleniť do rámca uplatňovania cieľov udržateľného rozvoja, čo by malo mať prednosť aj pred systémami ekonomického riadenia týkajúcimi sa administratívnej kapacity, ako je napríklad proces európskeho semestra; Zdôrazňuje tiež veľký význam posilnenia administratívnych kapacít miestnych a regionálnych samospráv, pokiaľ ide o environmentálne a klimatické výzvy, ktoré treba riešiť pri vykonávaní nového ekologického dohovoru;

2. konštatuje, že miestne a regionálne samosprávy sú relevantnými aktérmi, pokiaľ ide o rozdelenie právomocí v členských štátoch, a sú zodpovedné za viac ako polovicu verejných investícií v EÚ a zároveň majú pomerne veľký stimulačný vplyv na súkromné investície. Zdôrazňuje, že lepšia administratívna kapacita miestnych a regionálnych samospráv by bola na prospech účinnejšieho vykonávania miestnych verejných politík, ktoré sú predpokladom pre budovanie dôvery občanov v miestne, regionálne a národné inštitúcie a inštitúcie EÚ;

3. zdôrazňuje, že od januára 2017 sa minimálne 38 stanovísk a uznesení VR venovalo potrebe posilniť administratívne kapacity miestnych a regionálnych samospráv v mnohých oblastiach vrátane politiky súdržnosti, EFSI/programu InvestEU a Programu pre jednotný trh ( 1 ) . Upriamuje tiež pozornosť na svoje uznesenie z 9. októbra 2019 o európskom semestri a so zreteľom na ročný prieskum rastu na rok 2020 ( 2 )

4. zdôrazňuje, že 12 % všetkých čiastkových odporúčaní uvedených v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny na rok 2019 sa týka výziev súvisiacich s administratívnou kapacitou miestnych a regionálnych samospráv ( 3 ) v 17 členských štátoch;

5. sa domnieva, že zlepšenie administratívnej kapacity je systémovou výzvou. Týka sa týchto otázok: a) ľudské zdroje (vrátane nedostatočného počtu zamestnancov, ťažkostí s obsadzovaním pracovných miest vyžadujúcich vysokú kvalifikáciu, nedostatočných interných odborných zručností, nedostatočného oceňovania vykonanej práce, nižších miezd než sú v súkromnom sektore, potreby vzdelávania štátnych zamestnancov v oblasti digitálnych zručností, schopnosti vykonávať vysokokvalifikované a odborné úlohy a znalosti fungovania EÚ a možností získavania finančných prostriedkov, b) systémy a postupy a c) vytváranie sietí s externými subjektami;

6. konštatuje, že v súlade so zásadou subsidiarity zodpovednosť za kvalitu verejnej správy nesú členské štáty a táto zodpovednosť zahŕňa rôzne úrovne správy. EÚ však môže zohrávať doplňujúcu úlohu tým, že aproximuje normy prostredníctvom právnych predpisov alebo koordinačných procesov, ako je napr. európsky semester, a tým, že umožní výmenu osvedčených postupov a podporí efektívnosť a inovácie v oblasti verejnej správy a budovanie administratívnych kapacít na všetkých úrovniach verejnej správy. Relevantným právnym základom pre kvalitu verejnej správy v súvislosti so službami všeobecného hospodárskeho záujmu by mohol byť článok 14 Zmluvy o fungovaní Európskej únie;

Posúdenie súčasného VFR

7. poukazuje na to, že EÚ v rámci súčasného VFR podporila budovanie kapacít miestnych a regionálnych orgánov prostredníctvom politiky súdržnosti, programu na podporu štrukturálnych reforiem a niekoľkých ďalších nástrojov a programov ( 4 ) vrátane tých, ktoré riadi EIB a ktoré podporujú investície miestnych a regionálnych samospráv ( 5 )

8. vyjadruje poľutovanie nad nedostatkom transparentných informácií o celkovom objeme a skutočnom využívaní ( 6 ) zdrojov EÚ, ktoré sú k dispozícii na budovanie kapacít miestnych a regionálnych samospráv, ako aj nad ich celkovým vplyvom, a vyzýva Komisiu, aby tieto informácie čo najskôr poskytla; navrhuje tiež, aby výročná monitorovacia správa o programe na podporu štrukturálnych reforiem obsahovala stálu časť o zapojení miestnych a regionálnych samospráv ako príjemcov programu;

9. konštatuje, že podľa dostupných informácií sa zdroje EÚ, ktoré sú k dispozícii na budovanie kapacít miestnych a regionálnych samospráv v rámci súčasného VFR, nevyužili v dostatočnej miere – ak sa vezme do úvahy úloha miestnych a regionálnych samospráv pri súčasnom rozdelení právomocí a počet odporúčaní pre jednotlivé krajiny určených miestnym a regionálnym samosprávam ( 7 ) . Pokiaľ ide o dva programy, ktorých priamymi príjemcami by mohli byť aj miestne a regionálne samosprávy, z dostupných informácií vyplýva, že a) miestne a regionálne samosprávy získali 15 % prostriedkov vyčlenených na budovanie kapacít v rámci tematického cieľa 11 EŠIF (TO11) a že b) miestne a regionálne samosprávy nevyužili v dostatočnej miere technickú pomoc z EŠIF na podnet členských štátov, ktorá by mohla podporiť aj budovanie kapacít súvisiacich s využívaním fondov;

10. sa domnieva, že by bolo vhodné zahrnúť do právnych predpisov o európskych fondoch ďalšie prvky, ktoré by ešte viac (nad rámec integrovaných projektov) podporovali možnosť kombinovať v rámci jedného projektu rôzne druhy európskych fondov;

11. zdôrazňuje, že dostupné informácie o zapojení miestnych a regionálnych samospráv do programu na podporu štrukturálnych reforiem (SRSP) sú nedostatočné. Podľa neoficiálnych odhadov sa len asi 6 % projektov v rámci programu na podporu štrukturálnych reforiem (SRSP) týkalo miestnych a regionálnych samospráv, čo je veľmi nízky podiel v porovnaní so skutočnosťou, že 55 % odporúčaní pre jednotlivé krajiny bolo priamo alebo nepriamo adresovaných miestnym a regionálnym samosprávam. Vyjadruje preto poľutovanie nad tým, že miestne a regionálne samosprávy majú prístup k SRSP len prostredníctvom svojich národných vlád;

12. sa domnieva, že miestne a regionálne samosprávy môžu pri využívaní podpory EÚ na budovanie administratívnych kapacít čeliť okrem iného týmto prekážkam: nedostatočná informovanosť o existujúcich príležitostiach, nedostatok zručností potrebných na podanie žiadosti o podporu, ťažkosti so spolufinancovaním, nadmerná administratívna záťaž a nedostatok podpory zo strany národných vlád;

13. konštatuje, že rozdiely v kvalite verejnej správy medzi členskými štátmi sa podľa všetkého pomaly stierajú ( 8 ) . Pripomína, že politika súdržnosti EÚ zohrala pri tomto vývoji úlohu, a to najmä v členských štátoch, v ktorých fondy predstavujú minimálne polovicu celkových verejných investícií. Zdôrazňuje, že technická pomoc z iniciatívy Komisie predstavovala takmer polovicu jej zdrojov na zlepšenie budovania kapacít na všetkých úrovniach riadenia EŠIF ( 9 )

14. rámci krajiny, ako ukazuje prístup Svetovej banky Doing Business. Súhlasí s názorom Európskeho parlamentu, že „s prístupom k finančným prostriedkom alebo s ich použitím [na reformu verejného sektora] majú často problémy najmä menej rozvinuté regióny, a to v dôsledku byrokracie, obmedzenej administratívnej kapacity alebo nezrovnalostí“ a rovnako ako Parlament dúfa, že „v členské štáty uskutočnia vnútorné reformy, vďaka ktorým sa začne skutočne uplatňovať zásada dobrej správy vecí verejných a zrýchlia sa súdne konania“ zdôrazňuje, že kvalita verejných inštitúcií sa môže líšiť aj vkrajiny, ako ukazuje prístup Svetovej banky Doing Business. Súhlasí s názorom Európskeho parlamentu, že „s prístupom k finančným prostriedkom alebo s ich použitím [na reformu verejného sektora] majú často problémy najmä menej rozvinuté regióny, a to v dôsledku byrokracie, obmedzenej administratívnej kapacity alebo nezrovnalostí“ a rovnako ako Parlament dúfa, že „v členské štáty uskutočnia vnútorné reformy, vďaka ktorým sa začne skutočne uplatňovať zásada dobrej správy vecí verejných a zrýchlia sa súdne konania“ ( 10 )

15. zdôrazňuje, že problém nedostatočných administratívnych kapacít je niekedy znásobený postupmi, ktoré spôsobujú nadmernú administratívnu záťaž. V tejto súvislosti vyjadruje znepokojenie v súvislosti s návrhmi EÚ týkajúcimi sa elektronického preukazu služieb, postupu oznamovania a testu proporcionality, ktoré sú súčasťou balíka predpisov o službách, ako aj nad dodatočnou administratívnou záťažou, ktorú prinášajú právne predpisy EÚ a národné právne predpisy v oblasti verejného obstarávania;

Návrhy opatrení v rámci budúceho VFR

16. trvá na tom, že miestne a regionálne samosprávy by mali mať priamy prístup k primeraným finančným prostriedkom na budovanie kapacít (t. j. nie menej než v období 2014 – 2020), a to prostredníctvom nástrojov v rámci politiky zdieľaného riadenia. Navrhuje preto, aby sa v článku 32 navrhovaného všeobecného nariadenia na roky 2021 – 2027 alebo v článku 2 navrhovaného nariadenia o EFRR/KF naplánovali opatrenia vo všetkých operačných programoch zameraných na budovanie kapacít verejných orgánov a zainteresovaných strán na všetkých úrovniach, a nie výlučne na riadenie EŠIF;

17. pripomína svoje stanovisko na tému Všeobecné nariadenie na roky 2021 – 2027 ( 11 ) , v ktorom sa uvádza, že paušálna sadzba na technickú pomoc v rámci EFRR a Kohézneho fondu (článok 31) by sa mala zvýšiť na 5 %, a stanovisko na tému Európsky fond regionálneho rozvoja a Kohézny fond ( 12 ) , v ktorom sa navrhuje poskytnúť dodatočné finančné prostriedky na budovanie kapacít, a to aj v kontexte potreby lokalizovať ciele udržateľného rozvoja, ako aj stanovisko na tému Európsky sociálny fond plus ( 13 ) zamerané na presmerovanie tematického cieľa 11 na obdobie po roku 2020;

18. zdôrazňuje význam šírenia vedomostí a osvedčených postupov, ako sú plány Talianska na posilnenie administratívy ( 14 ) , Dohovor primátorov a starostov o klíme a energetike a projekty medziregionálnej spolupráce v rámci programu Interreg Europe. Víta iniciatívy Komisie TAIEX-REGIO PEER 2 PEER, ako aj pakty integrity a pilotnú iniciatívu v spolupráci s OECD, v ktorých vyzýva na vypracovanie plánov na urýchlenie budovania administratívnych kapacít na obdobie po roku 2020;

19. poukazuje na jeho návrh na vytvorenie programu Erasmus pre miestnych a regionálnych zástupcov ( 15 ) by mohol relevantný pre zlepšenie administratívnych kapacít;

20. sa domnieva, že zamestnancov miestnych a regionálnych samosprávach členských štátov treba povzbudzovať k tomu, aby strávili isté obdobie v rôznych európskych inštitúciách, orgánoch a agentúrach, a to v rámci programov vyslaných národných expertov, národných expertov pre profesijný rozvoj a programu Erasmus pre verejnú správu;

21. zdôrazňuje, že národné a regionálne spolufinancovanie programov budovania kapacít by malo byť vyňaté z deficitných stropov Paktu stability a rastu;

22. konštatuje, že miestne a regionálne samosprávy majú na svojom území plniť ciele udržateľného rozvoja, a preto je dôležité, aby VR podporoval cieľ č. 17, t. j. partnerstvá za ciele. V čoraz prepojenejšom svete je nevyhnutné zlepšiť prístup miestnych a regionálnych samospráv k technológiám a poznatkom, a to v záujme výmeny nápadov a podpory verejných inovácií;

Lepšia správa vecí verejných a zjednodušenie

23. sa domnieva, že dlhodobým cieľom EÚ by malo byť udržateľné zlepšenie inštitucionálnych a administratívnych kapacít miestnych a regionálnych samospráv. Zdôrazňuje, že si to vyžaduje dlhodobé plánovanie, pričom existuje riziko kompromisov, pokiaľ ide o krátkodobé žiadosti členských štátov o technickú pomoc;

24. opakuje, že Dohovor primátorov a starostov je kľúčovým nástrojom na podporu miestnych a regionálnych samospráv pri prechode na klimatickú neutralitu; poukazuje však na skutočnosť, že nedostatok administratívnych kapacít bol označený za jednu z hlavných prekážok úspešnejšieho vykonávania dohovoru, a to najmä z hľadiska schopnosti miestnych a regionálnych samospráv využívať priaznivé podmienky financovania projektov obnovy v oblasti energetickej účinnosti;

25. zdôrazňuje potrebu koordinácie a synergií medzi existujúcimi nástrojmi budovania kapacít financovanými z EÚ, ako aj potrebu transparentného a včasného monitorovania a hodnotenia takýchto nástrojov. V tejto súvislosti pripomína svoje odporúčanie ( 16 ) , aby Komisia vydala jednotný súbor usmernení o budovaní kapacít, ktoré sa budú uplatňovať na všetky príslušné programy EÚ;

26. vyjadruje poľutovanie nad tým, že úsilie vynaložené na výraznejšie zjednodušenie administratívnych postupov pri správe fondov neprinieslo očakávané výsledky. Ide o veľmi závažnú prekážku, ktorá znižuje kapacitu sprostredkovateľských orgánov, a najmä prijímateľov pomoci. V nedávnych štúdiách sa totiž odhaduje, že administratívne náklady predstavujú 3 % priemerných nákladov programu v prípade EFRR a 2,2 % v prípade Kohézneho fondu;

27. na všetkých úrovniach verejnej správy . Posúdenie potrieb a súvisiacich politík budovania kapacít na všetkých úrovniach verejnej správy by pretransformovalo národné programy reforiem na strategický koordinačný nástroj. Súhlasí s návrhom Európskeho parlamentu, aby sa do ročného prieskumu rastu opätovne začlenila kapitola venovaná verejnej správe a riadeniu zdôrazňuje, že do ročného prieskumu rastu, správ o jednotlivých krajinách a národných programov reforiem by sa mali zahrnúť kapitoly o budovaní kapacít. Posúdenie potrieb a súvisiacich politík budovania kapacít na všetkých úrovniach verejnej správy by pretransformovalo národné programy reforiem na strategický koordinačný nástroj. Súhlasí s návrhom Európskeho parlamentu, aby sa do ročného prieskumu rastu opätovne začlenila kapitola venovaná verejnej správe a riadeniu ( 17 )

28. sa domnieva, že priame štruktúrované zapojenie miestnych a regionálnych samospráv alebo ich vnútroštátnych organizácií do európskeho semestra na základe partnerstva a viacúrovňového riadenia by im umožnilo pomôcť posúdiť potreby budovania kapacít a stanoviť dlhodobé ciele a politiky, posilniť ich zodpovednosť a podporiť opatrenia. Miestne a regionálne samosprávy alebo ich vnútroštátne organizácie by sa mali zapojiť ako plnohodnotní partneri v rámci európskeho semestra prostredníctvom právne záväzného európskeho kódexu správania ( 18 ) , a to aj teraz, keď tento semester poskytuje usmernenia pre plánovanie politiky súdržnosti ( 19 ) prostredníctvom prílohy D k správam o jednotlivých krajinách. To by miestnym a regionálnym samosprávam umožnilo v rámci cyklu semestra prispieť k tomu, aby sa politiky EÚ úspešne prispôsobili skutočným územným rozdielom a špecifickým problémom.

29. konštatuje, že so zreteľom na návrhy Európskej komisie na zjednodušenie na nasledujúce obdobie 2021 – 2027 a na vykonávanie politiky súdržnosti kombináciou rôznych zdrojov financovania EÚ veľmi potrebné uplatniť integrovaný prístup spoločného plánovania, čím sa uľahčí využívanie rôznych nástrojov, ako napríklad integrovaných územných investícií (ÍUI) a miestneho rozvoja vedeného komunitou (CLLD), čoho súčasťou je zapojenie miestnych a regionálnych samospráv do procesu rozhodovania a vykonávania;

30. súhlasí s postojom Európskeho parlamentu, ktorý vyjadril znepokojenie na tým, že „Komisia nemá štandardizovaný ani spoločný rámec posudzovania verejnej správy, ani metódu systematického zberu údajov“ a žiada Európsku komisiu, aby tieto nástroje vytvorila;

31. odporúča, aby bol nový Program na podporu reforiem priamo prístupný pre miestne a regionálne samosprávy a viac zameraný na zlepšenie kvality verejnej správy a podporu budovania kapacít na všetkých úrovniach. Poukazuje na svoje odporúčanie, aby sa riadenie Programu na podporu reforiem opieralo o partnerstvo a viacúrovňové riadenie ( 20 ) . Požaduje, aby časť prostriedkov v rámci tohto programu bola vyčlenená na projekty, o ktoré požiadali miestne a regionálne samosprávy. V prípade, že členské štáty budú mať prístup k službe na podporu štrukturálnych reforiem len prostredníctvom kontaktných miest na národnej úrovni, odporúča, aby boli miestne a regionálne samosprávy povzbudzované k predkladaniu žiadostí, ktoré by sa mali nepretržite monitorovať;

32. zdôrazňuje význam digitalizácie a elektronickej verejnej správy vrátane digitálnych regionálnych centier a otvorených dátových platforiem a súhlasí s názorom EP, že „v rámci verejnej správy treba presadzovať inovačné procesy na podporu lepšej pripojiteľnosti, digitalizácie a kvalitných digitálnych služieb“ ( 21 )

V Bruseli 4. decembra 2019 Predseda Európskeho výboru regiónov Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) A ďalším inými otázkam vrátane cieľov udržateľného rozvoja, environmentálneho akčného programu, inteligentných obcí, makroregionálnych stratégií, EGF, programu Erasmus +, programu Digitálna Európa (s jej digitálnymi centrami), stratégií pre inteligentnú špecializáciu, spoločného úsilia a nariadenia o LULUCF, Fondu pre azyl a migráciu, umelej inteligencie pre Európu, modrého hospodárstva a plného vykonávania Parížskej dohody o zmene klímy na úrovni jednotlivých krajín.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-SK.docx.

(3) VR: Územná analýza odporúčaní pre jednotlivé krajiny na rok 2019

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#).

(4) Pozri štúdiu o administratívnej kapacite miestnych a regionálnych samospráv s názvom „Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance“, ktorú dal vypracovať VR (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf), ako aj štúdiu EP s názvom „Public Sector Reform: How the EU budget is used to encourage it“ (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

(5) https://eiah.eib.org/index.

(6) „Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance“, štúdia, ktorú dal vypracovať VR, október 2018.(https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf).

(7) Pozri dokumenty uvedené v poznámke pod čiarou č. 11.

(8) Podľa nedávnej správy výskumnej služby Európskeho parlamentu (EPRS) vypracovanej na základe zistení vyplývajúcich z európskeho indexu kvality verejnej správy na rok 2017 dosiahli východné regióny v porovnaní s predchádzajúcimi rokmi výrazné zlepšenie, zatiaľ čo niektoré južné regióny vykazovali známky poklesu (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244).

(9) Tieto iniciatívy sú predstavené v tejto osobitnej časti webových stránok Komisie venovaných politike súdržnosti: https://ec.europa.eu/regional_policy/sk/policy/how/improving-investment/.

(10) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_SK.html.

(11) Prijaté 5. decembra 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-en.docx/content).

(12) Prijaté 5. decembra 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-en.docx/content).

(13) Prijaté 5. decembra 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-en.docx/content).

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/.

(15) Prijaté 31. januára 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-sk.docx/content).

(16) Stanovisko na tému Program na podporu štrukturálnych reforiem na roky 2017 – 2020 prijaté 7. apríla 2016 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-en.docx/content).

(17) Uznesenie EP z 15. januára 2019 na tému Posúdenie využitia rozpočtu EÚ na reformu verejného sektora, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_EN.html.

(18) Stanovisko na tému Zlepšenie riadenia európskeho semestra: kódex správania pre zapojenie miestnych a regionálnych orgánov, prijaté 11. mája 2017 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-en.docx/content).

(19) Stanovisko na tému Európsky semester a politika súdržnosti: zosúladenie štrukturálnych reforiem s dlhodobými investíciami, prijaté 10. apríla 2019 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-sk.docx/content).

(20) Stanovisko na tému Program na podporu reforiem a európsky nástroj stabilizácie investícií, prijaté 5. decembra 2018

(https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-sk.docx/content).

(21) Uznesenie EP z 15. januára 2019 na tému Posúdenie využitia rozpočtu EÚ na reformu verejného sektora, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_SK.html.