Pracovný dokument útvarov Komisie - Príloha k: Biela kniha o Stratégii riešenia zdravotných problémov súvisiacich s výživou, nadváhou a obezitou v Európe - Súhrn posúdenia vplyvu {KOM(2007) 279 v konečnom znení} {SEK(2007) 706} /* SEK/2007/0707 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 30.5.2007 SEK(2007) 707 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Príloha k: BIELA KNIHA O Stratégii riešenia zdravotných problémov súvisiacich s výživou, nadváhou a obezitou v Európe SÚHRN POSÚDENIA VPLYVU {KOM(2007) 279 v konečnom znení}{SEK(2007) 706} SÚHRN POSÚDENIA VPLYVU[1] TÝKAJÚCI SA BIELEJ KNIHY KOMISIE O STRATÉGII RIEŠENIA ZDRAVOTNÝCH PROBLÉMOV SÚVISIACICH S VÝŽIVOU, NADVÁHOU A OBEZITOU V EURÓPE 1. VYMEDZENIE PROBLÉMU Ako vyplýva z obrázku 1 v prílohe, podľa WHO nesprávne stravovanie a nedostatok telesnej aktivity spôsobujú 6 zo 7 hlavných rizikových činiteľov, ktoré sú príčinou zlého zdravotného stavu v Európe. Odhaduje sa, že by sa dalo predísť 80 % prípadom srdcových ochorení, mŕtvice a cukrovky typu 2 a 40 % prípadov rakoviny, keby bol vylúčený vplyv rizikových činiteľov súvisiacich s bežným životným štýlom (vrátane fajčenia). Existujú dôkazy, že úroveň stravovania a telesnej aktivity sa v EÚ zhoršuje. Základom je skutočnosť, že stúpa výskyt obezity a nadváhy. Údaje dokazujú, že už 19 z 27 členských krajín má zlé indexy telesnej hmotnosti (BMI), presahujúce zdravú úroveň 25 kg/m2, pozri obrázok 2 v prílohe. Za predpokladu lineárneho rastu a chýbajúceho zásahu sa odhaduje, že výskyt obezity v EÚ 27 dosiahne v roku 2020 úroveň 20,1 %, pozri obrázok 3 v prílohe. Predpoklady, z ktorých vychádzajú spomínané výpočty, naznačujú, že toto sú možno len konzervatívne predpovede. Napríklad skúsenosti USA z konca osemdesiatych rokov 20. storočia vykazujú oveľa prudší nárast. Navyše, analýza neprihliada na spôsob, akým narastá výskyt obezity a nadváhy u detí. Existujú dôkazy, že detská obezita neustále stúpa a najviac sa vyskytuje v juhoeurópskych krajinách, pozri obrázky 4 a 5 v prílohe. Je zrejmé, že výskyt obezity sa zvyšuje v dospelosti a najvyššiu úroveň dosahuje medzi dospelými vo veku 50 až 60 rokov. Pokiaľ ide o obezitu, rôzne zákonitosti platia u ženskej a mužskej populácie. Príjem soli je ďalším aspektom výživy, ktorý narúša zdravie (najmä v oblasti kardiovaskulárnych chorôb a mŕtvice). Údaje potvrdzujú, že príjem soli je v EÚ podstatne vyšší, ako je odporúčaných 5 g chloridu sodného na deň, a to 9–11 g na deň, pričom väčšina soli pochádza zo spracovaných potravín. Dlhodobé programy celkového zníženia spotreby soli sa ukázali ako veľmi efektívne a zdraviu osožné. Napríklad v rámci projektu Severnej Karélie vo Fínsku sa vďaka zníženiu príjmu soli o 30 až 35 % za obdobie 30 rokov podarilo dosiahnuť dramatický pokles (75 až 80 %) mortality v dôsledku mozgových príhod a srdcových chorôb u obyvateľstva vo veku do 65 rokov. Príčiny nesprávnej výživy, nedostatočnej telesnej aktivity a nárastu výskytu nadváhy/obezity sú komplexné a ovplyvnené viacerými činiteľmi, ktoré sú veľmi rôznorodé. Patrí sem medzinárodný obchod, poľnohospodárska politika, vzdelanie, prístup a vzťah k jedlu, ako i jeho dostupnosť a výber, možnosti a motivácia telesnej aktivity, ktoré sú zas ovplyvnené fyzickým prostredím, školskou politikou, rodinnými návykmi atď. Existujú dôkazy, že Európania jedia viac a ich strava nie je vyvážená. Štatistické údaje Organizácie pre výživu a poľnohospodárstvo ukazujú, že príjem energie z jedla stúpol v Európe počas rokov 1961 až 2001 o viac než 15 %. Existujú tiež údaje o tom, že medzi rokmi 1996 a 1998 mierne stúplo percento skonzumovaného tuku a že príjem ovocia a zeleniny je vo väčšine krajín významne pod odporúčanou hladinou. Takýto malý nárast v konzumácii potravín môže ľahko spôsobovať nárast váhy, alebo mať iné zdravotné účinky. Máme len obmedzené množstvo údajov o trendoch v telesnej aktivite, i keď je evidentné, že súčasná úroveň aktivity je významne nižšia, ako sa pre zdravie odporúča. 2. POTREBA čINNOSTI NA EURÓPSKEJ ÚROVNI Rada opakovane žiadala Komisiu vyvíjať intenzívnejšiu činnosť v tejto oblasti. Existuje celé spektrum právomocí na úrovni EÚ a právne predpisy, ktoré prispievajú k vytváraniu vhodného prostredia na správne rozhodovanie na úrovni členských štátov. Toto zahŕňa právne predpisy týkajúce sa potravín, tvorby programov v odvetviach poľnohospodárstva, štrukturálnych fondov, výskumu, dopravnej politiky, urbanizmu a médií. Zlepšovanie úrovne výživy a telesnej aktivity v členských štátoch má svoj nadnárodný aspekt a významnú úlohu pri ňom zohráva dimenzia vnútorného trhu napojeného na cezhraničný obchod s poľnohospodárskym a vyrábaným tovarom. Čo sa týka nadnárodných aspektov, výrobcovia potravín znížili hladinu živín (napr. soli) vo svojich výrobkoch len v niektorých členských štátoch. Výsledkom je, že v niektorých krajinách bude potravinový kôš vyšším rizikom hypertenzie (vysokého krvného tlaku) a mozgových príhod ako ten istý kôš v inej krajine. Opatrenia na úrovni EÚ môžu predísť neefektívnosti v EÚ vytvorením rovnakých podmienok pre výrobcov a predajcov potravín. Významné úspory pre všetkých zúčastnených by pravdepodobne vyplynuli z dialógu s týmito subjektmi vedeného nie na vnútroštátnej úrovni, ale na úrovni EÚ. Hoci členské štáty podnikajú príslušné kroky na boj s obezitou a nadváhou stále vo väčšej miere, ešte nikde sa neukázala stagnácia alebo znižovanie ich výskytu. V skutočnosti výskyt obezity a nadváhy narastá všade rôznym tempom. To podporuje tozu, že takýto stav ovplyvňujú činitele spoločné celému Spoločenstvu a globálne činitele, ktoré treba v reakcii zohľadniť. Existujúce opatrenia na úrovni EÚ prispeli k širšiemu politickému konsenzu a väčšiemu úsiliu mnohých zainteresovaných subjektov. Stretnutie za okrúhlym stolom v roku 2004 na tému obezita a Platforma pre výživu v roku 2005 vyvolali v niektorých členských štátoch nevídanú odozvu. Hospodárske subjekty mnohorako privítali „uznanie“ ich úsilia na úrovni EÚ, svoju vzájomnú spoluprácu a úlohu zlepšovať svoje výsledky v záujme skvalitnenia svojich výrobkov so zreteľom na zdravie. Navyše majú koordinácia a opatrenia na úrovni EÚ potenciál urýchľovať v EÚ 27 prínos pre zdravie, ktorý sa ukázal za menej než 5 rokov v krajinách ako Fínsko (iniciatívy na obmedzenie soli a prevenciu srdcových chorôb) a Poľsko (iniciatívy na obmedzenie tuku a prevenciu srdcových chorôb). Prístupy štátov pri riešení problémov súvisiacich s výživou a telesnou aktivitou sa rôznia. Napríklad Dánsko a Nórsko zvolili odlišný prístup v záležitosti obmedzenia hladiny transtukov v potravinách. Dánsko zvolilo regulatívny prístup, zatiaľ čo sa Nórsko priklonilo k metódam založeným na princípe dobrovoľnosti. Ukazuje sa, že výsledky sú podobné. 3. CIELE Všeobecným cieľom je zníženie ujmy na zdraví a hospodárskej ujmy spôsobenej nesprávnym stravovaním a nedostatočnou telesnou aktivitou, čím možno prispieť k zdravšej spoločnosti, vyššej produktivite a trvalo udržateľnému hospodárskemu rastu v súlade s cieľmi vymedzenými Európskou radou v Lisabone a s cieľmi programu zameraného na zvyšovanie počtu rokov prežitých v zdraví. Cieľom Európskej komisie je najmä podporovať členské štáty pri zlepšovaní úrovne stravovania a telesnej aktivity obyvateľov EÚ a osobitne znížiť výskyt obezity a nadváhy. Znižovanie výskytu obezity je kľúčový strednodobý cieľ (a ukazovateľ úspechu). 3.1. Možnosti Možnosti A a B sú samostatnými možnosťami a navzájom sa vylučujú. Možnosti C a D zlučiteľné sú. Podľa článku 152 Zmluvy o založení ES by mala Komisia vyvíjať činnosť smerom k silnej napojenosti svojich politík na ciele verejného zdravia. Preto je integrácia so všetkými politikami Komisie vlastná všetkým možnostiam. - A Žiadna aktivita na úrovni EÚ: V tomto prípade by boli politické rozhodnutia a iniciatívy z väčšej časti prenechané členským štátom a zainteresovaným subjektom, bez koordinácie na európskej úrovni. Existujúce opatrenia by stratili svoju účinnosť. - B Status quo: EÚ by naďalej podporovala dialóg medzi zainteresovanými subjektmi prostredníctvom platformy EÚ a Európskej siete pre výživu a fyzickú aktivitu potiaľ, kým by tieto fóra citeľne prinášali úžitok. Tiež by sa pokračovalo s financovaním projektov zastrešených Programom verejného zdravia. - C Všeobecná stratégia pre celú EÚ: Táto možnosť, ktorá vychádza z možnosti B, by spojila opatrenia na úrovni Spoločenstva s pokusom o rozvoj opatrení na miestnej a regionálnej úrovni v členských štátoch, a to tiež prostredníctvom nových mechanizmov, ktoré bežne nereagujú, alebo nie sú dosiahnuteľné pri použití inovatívnych prístupov. Táto možnosť by sa zamerala na dobrovoľné mechanizmy, hoci takýto prístup by nezmenil prístup Komisie v oblastiach, v ktorých už existuje právny rámec, ako napríklad pre označovanie nutričnej hodnoty na potravinách. Išlo by skôr o posilnenie týchto oblastí podporou dobrovoľných opatrení. - D Čisto regulatívny prístup: Vychádzajúc z možnosti B, táto možnosť by znamenala posilnenie právneho rámca v tých politických oblastiach, v ktorých je na to stále ešte priestor (napr. obmedzenia reklamy určenej deťom atď., zmena zloženia potravín), miesto toho, aby sa v týchto oblastiach preferoval individuálny prístup zainteresovaných subjektov. 4. ANALÝZA VPLYVOV 4.1. Ekonomické vplyvy Celkové ročné priame a nepriame náklady spojené s obezitou sa len na rok 2002 v EÚ 15 odhadli na 32,8 miliardy eur. V štúdii z roku 2005 sa priame a nepriame náklady spojené s obezitou (BMI [pic] 30kg/m2) odhadli na 0,3 % HDP v EÚ 15. Odvodením týchto údajov na EÚ 25[2] a použitím údajov o HDP z roku 2005 získame sumu nákladov na obezitu v objeme 40,5 miliardy eur ročne a sumu nákladov na obezitu a nadváhu v EÚ 25 v objeme 81 miliárd eur, ak vychádzame z predpokladu (na základe údajov zo Spojeného kráľovstva), že pripočítanie nákladov na nadváhu zdvojnásobí náklady na obezitu. Tieto štatistické údaje neodzrkadľujú celkové náklady spojené s nesprávnym stravovaním a nedostatočnou telesnou aktivitou, pretože (1) nárast váhy je len jedným z dôsledkov nesprávneho stravovania a nedostatku telesnej aktivity, (2) štúdie všeobecne nezohľadňujú náklady spojené s následkami nárastu váhy u detí, (3) ani pri zohľadnení nákladov spojených s obezitou odhady nezahŕňajú dodatočné náklady spojené s ďalšími zdravotnými problémami, ako sú bolesť chrbta a depresia, ktoré nárast váhy ešte zhoršuje a (4) existujú i nevyčísliteľné náklady spojené s osobným utrpením, stratou kvality života a predčasným úmrtím. Vplyv opatrení zameraných na potravinársky priemysel Analýza vplyvu na výrobné odvetvia sa zameriava na výrobcov potravín a nápojov, v roku 2001 druhé najväčšie výrobné odvetvie po hutníckom priemysle. Výroba potravín a nápojov tvorí 11 % celkovej hrubej pridanej hodnoty a 13 % pracovných miest v EÚ. Štruktúra tohto odvetvia je dôležitá: dominuje niekoľko veľkých spoločností na výrobu potravín a nápojov. Najväčšie spoločnosti vyrábajúce potraviny a nápoje, ktoré predstavujú 1 % všetkých potravinárskych spoločností, zamestnávajú 39 % pracovníkov a podieľajú sa 51 % na obrate tohto odvetvia. Niektoré opatrenia (ak budú schopné zmeniť preferencie spotrebiteľov, pokiaľ ide o výrobky) by mohli viesť k nižšej spotrebe určitých potravín, ako sú energeticky výdatné potraviny a k vyššej spotrebe iných potravín, ako sú ovocie a zelenina. Podľa analýzy výrobných odvetví možno v tomto ohľade očakávať potenciálne náklady a prospech. Náklady sa týkajú nižšieho rastu predaja a zníženia akciovej hodnoty značky pri tých potravinách, ktoré sa konzumujú a propagujú menej. Avšak, ako sa poznamenáva v správe JP Morgan, „značky, ktoré skutočne stelesňujú zdravie a wellness, majú možnosť vybudovať si dlhodobú konkurenčnú výhodu, ktorá by sa mala premietnuť do trvalo udržateľného rastu predaja a obchodnej marže“. Predstavu, že spoločnosti, ktoré zohľadnia otázku zdravia, trh ocení, podporuje dôkaz, že odvetvie spracovania potravín sa dokáže prispôsobiť trendom. Celkove 18 z 24 najrýchlejšie rastúcich kategórií a 6 zo 7 kategórií rastúcich dvojciferným percentom súvisí so spotrebiteľským vnímaním zdravia a wellness. Tieto kategórie pôsobia v súčasnosti ako kľúčový motor rastu v tomto odvetví. Správa naopak poukazuje i na kategórie, ktoré vnímajú spotrebitelia ako menej zdravé, a tieto vykazujú teraz nižší rast, alebo klesajú. Ďalšie dôležité vplyvy na výrobné odvetvie zahŕňajú možné náklady rôznych mediálnych odvetví (televízia, vydavateľstvá atď.), ktoré by vyplynuli z úbytku reklamy potravín a nápojov, ktoré majú pre deti vysoký obsah tukov, soli a cukru. 4.2. Vplyv na životné prostredie Opatrenia, ktoré podporujú telesnú aktivitu tak, že propagujú „aktívne dochádzanie do práce“, či už ide o informačné kampane alebo fondy Komisie na zlepšenie dopravnej infraštruktúry pre cyklistiku a pešiu chôdzu, by mali mať kladný vplyv na životné prostredie, keďže znižujú dopyt po motorizovanej doprave. Inak, ak budú ďalšie opatrenia viesť k zmenám spoločnej poľnohospodárskej politiky v oblastiach, ako sú ovocinárstvo a zeleninárstvo alebo výroba mlieka, potom možno očakávať vplyv na životné prostredie súvisiaci s využitím pôdy. Nepredpokladajú sa žiadne negatívne vplyvy na životné prostredie, pokiaľ ide o opatrenia ako rozvoj partnerstiev, informačné kampane, zmena zloženia potravín alebo zmeny reklamných praktík. 4.3. Sociálny vplyv Údaje tiež naznačujú, že nesprávne stravovanie a nedostatočná telesná ativita, ktoré vedú k obezite, sú problémom v určitých skupinách vrátane tých s nižším dosiahnutým vzdelaním, nižším sociálnym postavením a nižším sebahodnotením. Z odbornej literatúry: - Platí nepriama úmera medzi BMI a vzdelaním v asi len polovici skupín mužskej populácie, ale v prakticky všetkých ženských skupinách. - Tak obezita, ako i cukrovka sú silnejšie prepojené s ukazovateľmi nerovnosti (napr. Giniho koeficienty príjmu), ako s priemernou mzdou v krajine. - Prepojené je taktiež vnímanie sociálneho postavenia so sebaúctou, ktorá je podstatná pre zdravé správanie sa. Toto vyplýva zo štúdií, podľa ktorých súvisia účinky na zdravie so sociálnym postavením. Preto sa sociálny dosah stratégií na zníženie nadváhy a obezity vzťahuje na sociálne začlenenie, ako i na nediskrimináciu. Diskriminácia a sociálne znevýhodnenie spájané s obezitou sa ešte zvyšuje vzájomnou závislosťou medzi obezitou a nadváhou a sociálno-ekonomickým postavením. 5. POROVNANIE MOžNOSTÍ 5.1. Súhrnné porovnanie politických možností Ako je uvedené v tabuľke, existuje spektrum politických možností Komisie, ktoré môžu priniesť úžitok opatreniam členských štátov a prispieť k zlepšeniu úrovne výživy a telesnej aktivity a zníženiu obezity a nadváhy. Uvedená tabuľka zhŕňa argumenty pre a proti, pokiaľ ide o všetky štyri možnosti. Tabuľka 1: Súhrn argumentov pre/proti, pokiaľ ide o všetky štyri možnosti Možnosť | Argumenty pre | Argumenty proti | A (upustiť od existujúcich opatrení) | uvoľnenie zdrojov, ktoré by sa dali použiť na ostatné priority EÚ v oblasti verejného zdravia | nulový príspevok na úrovni EÚ v mnohých oblastiach, ktoré ovplyvňujú stravovanie a telesnú aktivitu nerešpektovanie požiadaviek zo strany Rady a Parlamentu chýbajúca koordinácia zainteresovaných subjektov, členské štáty ponechané konať samostatne | B (status quo) | pokračovanie v súčasných opatreniach zainteresovaných subjektov, ktoré sú všeobecne vnímané ako pozitívne žiadne nové riziká | chýbajúce spoločné strategické smerovanie všetkých subjektov na úrovni EÚ chýbajúca podpora fór pre zainteresované subjekty na úrovni členských štátov a miestnej úrovni nevyužitá možnosť Komisie pomôcť členským štátom riešiť príslušné problémy | C (prístup založený na dobrovoľnosti) | spoločný rámec pre všetky subjekty zabezpečenie súladu politík na úrovni Spoločenstva môže byť jednoduchšie v rámci jednotnej stratégie EÚ možnosť zistiť, ktoré opatrenia budú výhodné pre všetky strany nepovinná účasť priemyselných subjektov, založená na záujmoch firiem, čím sa náklady obmedzia na menej spoločností možnosť rýchlejšej reakcie | náklady účasti na dodatočných stretnutiach/sieťach zainteresovaných subjektov (členských štátov a súkromných subjektov) väčšie bremeno monitoringu pre zúčastnené zainteresované subjekty, ktoré súvisí s potrebou demonštrovať implementáciu opatrení | D (prísnejší právny rámec) | jednotná odozva v celej EÚ a od všetkých subjektov | náklady na úkor väčšieho počtu súkromných subjektov môže byť disproporčný, ak dobrovoľné možnosti výhodné pre všetky strany postačujú na to, aby riešili problém účinok sa dostaví neskôr právne predpisy sa môžu stať „neaktuálne“ pre stále sa meniaci trh | Hraničné aspekty Výdavky plynúce z potenciálnej nečinnosti EÚ sú veľmi vysoké: 80 miliárd € ročne (konzervatívny odhad). Toto významne prevyšuje náklady spojené so zvažovanými možnosťami. 6. NAJVHODNEJšIE RIEšENIE Existuje jasné logické zdôvodnenie pre intenzívnejšiu odozvu Spoločenstva,–čo naznačuje voľbu možnosti C alebo D. Uprednostňuje sa možnosť C na základe (i) predpokladov, že sa môže ukázať ako efektívna, (ii) toho, že ako prístup založený na dobrovoľnosti môže rýchlejšie priniesť očakávané výsledky a (iii) štruktúra potravinárskeho priemyslu je taká, že dominujú veľké spoločnosti a údaje výrobného odvetvia naznačujú, že tieto spoločnosti budú mať zo zavedenia opatrení v tejto oblasti prospech. 7. MONITOROVANIE A HODNOTENIE Plánovaná biela kniha Komisie bude obsahovať návrhy na zlepšenie monitoringu stavu výživy a telesnej aktivity a opatrenia na všetkých úrovniach, obzvlášť v súvislosti s obezitou a nadváhou. Výskyt obezity bude kľúčovým ukazovateľom pokroku v EÚ, ale určia sa i jeho ďalšie ukazovatele, pokiaľ ide o vytváranie dobrovoľných systémov v rámci uprednostňovanej možnosti C. 8. PRÍLOHA Obrázok 1: Hlavné rizikové činitele, ktoré sú príčinou zlého zdravotného stavu v Európe [pic] Zdroj: Správa Svetovej zdravotníckej organizácie z roku 2002 Obrázok 2: Priemerný BMI v členských štátoch EÚ [pic] Obrázok 3. Obezita v Európe: analýza trendov [pic] Zdroj: databanka WHO (Infobase), analýza: RAND Europe Obrázok 4: Výskyt nadváhy u školopovinných detí, EÚ 25 [pic] Zdroj: Medzinárodná pracovná skupina pre obezitu – správa o detskej obezite (2007) Obrázok 5: Výskyt nadváhy u školopovinných detí vo vybraných krajinách EÚ 27, založené na prieskumoch od 1958 do 2003 [pic] [1] Na základe SEK(2005) 791 z 15. júna 2005 (Pokyny k posudzovaniu vplyvu). [2] Súhrnný štatistický údaj o HDP v EÚ 27 nemáme k dispozícii. Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)