Osobitná správa č. 7/2010 „Audit postupu zúčtovania“





ZHRNUTIE I. Platobné agentúry v členských štátov v mene Komisie každoročne vyplatia zhruba 54 mld. EUR na poľnohospodárske výdavky. Konečné uznanie týchto výdavkov Komisiou sa určuje na základe postupu, ktorý sa nazýva zúčtovanie. Tento postup sa po svojej reforme v roku 1996 vyvinul z pôvodného rozhodnutia o zúčtovaní vzťahujúceho sa na konkrétny rozpočtový rok do svojej aktuálnej podoby dvojstupňového postupu. Certifikačné orgány v členských štátoch najprv skontrolujú presnosť účtovných závierok platobných agentúr a tie následne podliehajú ročnému rozhodnutiu Komisie o finančnom zúčtovaní. Následne Komisia sama vykoná overenie súladu prostredníctvom auditov zameraných na určenie a vylúčenie platieb (v ďalších rokoch), ktoré nie sú v súlade s pravidlami. II. V rámci auditu Dvora audítorov sa preskúmali oba stupne postupu s cieľom určiť, či spĺňajú stanovené ciele a umožňujú Komisii a ďalším zúčastneným stranám získať potrebné informácie o presnosti účtov a zákonnosti a správnosti poľnohospodárskych platieb. III. Postup finančného zúčtovania, ktorý je založený na auditoch vykonávaných nezávislými certifikačnými orgánmi v členských štátoch, sa v prvom rade týka spoľahlivosti účtov platobných agentúr. Na základe týchto auditov Komisia prijíma svoje ročné rozhodnutie o finančnom zúčtovaní a rozhoduje sa, či účtovnú závierku za rozpočtový rok prijať alebo jej prijatie odložiť, kým sa nevykonajú ďalšie činnosti. Dvor audítorov zistil, že tento postup Komisii vo všeobecnosti zabezpečuje dostatok informácií na prijatie ročného rozhodnutia o finančnom zúčtovaní. Na základe posledných zmien však došlo k rozšíreniu rozsahu činností certifikačných orgánov za hranicu auditu spoľahlivosti aj na prvky zákonnosti a správnosti platieb. Využitie týchto prvkov na účely poskytnutia záruky sa zatiaľ ukázalo ako obmedzené. Certifikačné orgány a riaditelia platobných agentúr nemali vždy jasnú predstavu o tom, čo sa od nich požaduje, a to na pozadí každoročných zmien usmernení a požiadaviek. IV. Pri postupe overovania súladu, ktorý zahŕňa zákonnosť a správnosť príslušných platieb, Dvor audítorov zistil, že postup prispel k ochrane finančných záujmov EÚ a za posledných desať rokov sa v rámci neho vylúčilo vyše 5 mld. EUR výdavkov. Z analýzy posledných rozhodnutí o súlade vyplýva, že v prípadoch, keď by sa suma finančnej korekcie dala vypočítať buď na základe osobitnej korekcie, extrapolácie výsledkov kontroly, alebo paušálnej korekcie, vo veľkej väčšine prípadov (z hľadiska hodnoty) sa vylúčené sumy stanovili na základe paušálnych korekcií. Problém s týmto typom korekcií spočíva v tom, že neposkytujú primeraný základ na presné určenie celkových súm neoprávnených platieb, ktoré sú spôsobené nedostatkami zistenými v systémoch. Preto sa považujú viac za sankciu orgánov členského štátu ako za účtovnú korekciu. Časté používanie paušálnych korekcií je dôsledkom obmedzených zdrojov Komisie na audit a jej audítorského prístupu prispôsobeného na túto situáciu. Pre presnejšiu účtovnú korekciu založenú na detailnom odhade škody pre Spoločenstvo je potrebné, aby Komisie zvážila využitie ďalších metód a zdrojov informácií pre svoj výpočet, najmä v prípadoch, kedy sú finančné dôsledky systémových nedostatkov vyčísliteľné a významné. V. Úplný postup zúčtovania a predovšetkým overovania súladu stále trvá pridlho a oddelil sa od plnenia konkrétneho rozpočtu. Na konci postupu navyše Komisia formálne neuznáva v danom čase výdavky zúčtovateľné v rámci konkrétneho rozpočtového roku, ako sa to ustanovuje v nariadení o rozpočtových pravidlách. VI. Najnovšie zmeny zhoršili rozlíšenie medzi cieľmi, ktoré sa majú dosiahnuť v zmysle spoľahlivosti, zákonnosti a správnosti. Dvor audítorov odporúča, aby sa na lepší súlad s celkovým cieľom postupu a plnšiu zhodu s potrebami a očakávaniami rôznych zúčastnených strán vykonalo komplexné preskúmanie a následne reforma postupu zúčtovania. ÚVOD ČO JE ZÚČTOVANIE VÝDAVKOV NA POĽNOHOSPODÁRSTVO? 1. Výdavky na poľnohospodárstvo dosiahli v rozpočtovom roku 2008 výšku 54 mld. EUR a predstavovali tak takmer 50 % z platieb EÚ v tomto roku. Na hospodárení s výdavkami na poľnohospodárstvo sa podieľajú hlavne členské štáty a Komisia: pomoc vyplácajú určené vnútroštátne orgány, takzvané platobné agentúry, ktorým potom Komisia vyplatené sumy uhradí. Konečné uznanie výdavkov Komisiou sa určuje na základe postupu, ktorý sa nazýva zúčtovanie. 2. Účel tohto postupu je vymedzený v nariadení o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev [1] a na jeho vykonávacie predpisy [2]. V článku 53b ods. 4 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že cieľom postupu je "aby sa zabezpečilo, že finančné prostriedky sa využívajú v súlade s uplatniteľnými predpismi", pričom tento postup umožňuje Komisii vziať na seba konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu. V článku 42 ods. 2 písm. c) vykonávacích pravidiel, v ktorom sa rieši vykonávanie článku 53b, sa bližšie objasňuje, že postup zúčtovania spočíva v stanovení objemu výdavkov Komisiou uznaných za zúčtovateľné na ťarchu rozpočtu [3]. DÔLEŽITÉ ZMENY ZA POSLEDNÝCH 25 ROKOV 3. Do roku 1996 Komisia prijímala ročné rozhodnutie o zúčtovaní, ktoré zahŕňalo spoľahlivosť účtovnej závierky platobných agentúr i zákonnosť a správnosť príslušných výdavkov. 4. Toto rozhodnutie vychádzalo z konkrétnych auditov vykonaných Komisiou, čo viedlo k dlhým oneskoreniam pri konečnom zúčtovaní, aj napriek lehote stanovenej v právnych predpisoch (14,5 mesiaca po uzavretí rozpočtového roka). Vo svojej osobitnej správe uverejnenej v roku 1982 Dvor audítorov poukázal na skutočnosť, že oneskorenie činností bolo také, že rozhodnutie o zúčtovaní stratilo väčšinu svojho významu. Dvor audítorov dospel k záveru, že žiadny z rozpočtových rokov, ku ktorým sa rozhodnutie prijalo, nemožno považovať za úplne zúčtovaný, pretože tieto rozhodnutia neboli konečné, boli neúplné alebo sporné [4]. 5. Komisia v roku 1991 zriadila pracovnú skupinu s cieľom riešiť rastúce ťažkosti vznikajúce v postupe zúčtovania, na ktoré upozorňovali viaceré zúčastnené strany. Podľa pracovnej skupiny postup ročného rozhodnutia o zúčtovaní vytváral komplikácie, keďže musel naraz plniť cieľ v zmysle účtovníctva a zároveň uznávať, že výdavky sa uskutočnili v súlade s pravidlami Spoločenstva. Na základe navrhovanej reformy preto bolo rozhodnuté postup rozdeliť do dvoch samostatných rozhodnutí: a) Ročné rozhodnutie zahŕňajúce úplnosť, presnosť a vierohodnosť (ďalej len "spoľahlivosť") ročnej účtovnej závierky predkladanej schválenými platobnými agentúrami (ďalej len rozhodnutie o financovaní); na účely tohto rozhodnutia Komisia vyžaduje, aby nezávislé kontrolné orgány (certifikačné orgány) vykonali certifikáciu týchto účtovných závierok. b) Rozhodnutia o vylúčení výdavkov z financovania Spoločenstvom, pretože neboli uskutočnené v súlade s pravidlami Spoločenstva. Tieto rozhodnutia (ďalej len "rozhodnutia o súlade") sa prijímajú na podnet Komisie a nie sú už prepojené so vzniknutými výdavkami v konkrétnom rozpočtovom roku, skôr vo väčšine prípadov pokrývajú výdavky za niekoľko rozpočtových rokov. 6. Vo svojom stanovisku k tejto reforme z roku 1994 Dvor audítorov zachoval svoju preferenciu pre ročné rozhodnutie a aj keď uznal problémy spojené s existujúcim systémom (predovšetkým výrazné oneskorenia), považoval nový systém s rozdelením rozhodnutia skôr za kompromis, ako za riešenie problémov spojených so zúčtovaním. V medziobdobí Dvor audítorov vo svojich výročných správach dôsledne upozorňoval na to, že časový horizont zúčtovania celkových výdavkov za daný rok nebol urýchlený. RÁMČEK Č. 1 OPIS SÚČASNÉHO POSTUPU ZÚČTOVANIA Proces súčasného postupu zúčtovania je tento: a) poľnohospodári predložia svoje žiadosti akreditovaným platobným agentúram v členských štátoch; b) platobná agentúra žiadosti preverí a žiadateľa vyplatí. Následne vykazuje uskutočnené výdavky Komisii, ktorá ich platobnej agentúre uhradí; c) účtovnú závierku a platby platobnej agentúry preskúmava nezávislý orgán (certifikačný orgán), ktorý predkladá správu Komisii vo februári nasledujúceho roka; d) do 30. apríla toho roka sa Komisia musí rozhodnúť, či účtovnú závierku prijať (rozhodnutie o finančnom zúčtovaní), alebo požiadať o vykonanie ďalších kontrol alebo o dodatočné informácie; e) Komisia môže aj potom preskúmať platby uskutočnené platobnou agentúrou. Na tento účel osobitné riaditeľstvo v rámci Generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka vykonáva audity vyberané na základe ročnej analýzy rizika, ktoré majú za cieľ overiť, či pri kontrole zákonnosti a správnosti výdavkov členské štáty prísne uplatňovali pravidlá Spoločenstva (audity súladu); f) ak sa pri týchto auditoch súladu zistí, že výdavky neboli uskutočnené v súlade s pravidlami Spoločenstva, alebo že členské štáty nedostatočne skontrolovali príslušné výdavky, čo viedlo k finančnej strate pre rozpočet EÚ, Komisia môže uložiť korekciu, čo v skutočnosti predstavuje odmietnutie uhradiť členskému štátu platby, ktoré uskutočnil. O každej takejto korekcii navrhnutej Komisiou musí byť informovaný členský štát, ktorý má právo požiadať o zmierovacie konanie. Až po skončení tohto konania môže Komisia zahrnúť korekciu do rozhodnutia o súlade. 7. Najnovšie zmeny postupu zúčtovania nadobudli účinnosť v roku 2007 zavedením revidovaných nariadení [5]. Tieto zmeny sa týkajú otázok zákonnosti a správnosti a Komisia prijíma dodatočné prvky v kontexte finančného zúčtovania. Certifikačné orgány musia v súčasnosti osvedčiť nielen účtovnú závierku, ale aj fungovanie systému vnútornej kontroly platobnej agentúry; zahrnúť do svojej správy o osvedčení stanovisko k novozavedenému vyhláseniu o vierohodnosti, ktoré vydáva riaditeľ platobnej agentúry. Ďalej musia certifikačné orgány overiť a potvrdiť štatistiky z kontrol, ktoré členské štáty predkladajú Komisii, a zhodnotiť niekoľko kontrol na mieste, ktoré platobné agentúry vykonali u príjemcov. ROZSAH A CIELE 8. Skutočnosť aktuálneho postupu zúčtovania pozostávajúceho z dvoch odlišných fáz vymedzila aj audítorský prístup Dvora audítorov. Pri stanovení rozsahu a cieľov auditu sa zohľadnili špecifiká oboch fáz a postupu ako celku. Správa sa preto člení na tri časti. FINANČNÉ ZÚČTOVANIE 9. V rámci auditu sa hodnotila úloha certifikačných orgánov a kvalita rôznych prvkov uistenia (pozri rámček č. 2), ktoré poskytujú vnútroštátne subjekty, ako aj ich využívanie. V tomto kontexte sa hľadali odpovede na tieto otázky: a) Má Komisia dostatočné informácie na prijatie svojho ročného rozhodnutia o finančnom zúčtovaní, ktoré musí každoročne prijať do 30. apríla? b) Poskytuje postup finančného zúčtovania so svojimi rozličnými zložkami prvky uistenia pokiaľ ide o zákonnosť a správnosť príslušných transakcií? 10. Audit na mieste sa vykonal na úrovni Komisie a vo vybratých platobných agentúrach v desiatich členských štátoch: Dánsku, Nemecku, Grécku, Španielsku, vo Francúzsku, v Taliansku, Holandsku, Poľsku, Portugalsku a Spojenom kráľovstve [6]. Kontroly v týchto členských štátoch sa uskutočnili v období od novembra 2008 do mája 2009. 11. Svojím rozsahom každý z týchto auditov zahŕňal plánovanie, testovanie a predkladanie správ certifikačnými orgánmi, ako aj príslušnú dokumentáciu. V rámci audítorských činností sa vykonali rozhovory s úradníkmi, preskúmanie metodík auditov, ako aj pracovných dokumentov certifikačných orgánov a testovali sa vybrané operácie. Do auditu sa ďalej zahrnul aj základ pre prípravu vyhlásenia o vierohodnosti, ktoré podpisuje riaditeľ platobnej agentúry. 12. Do kontrolovaného obdobia spadali rozpočtové roky 2007 a 2008, pričom sa zohľadnilo uplatnenie revízií, ktoré Komisia zaviedla vo svojich usmerneniach v priebehu roka 2008. Do auditu neboli zahrnuté zmeny uskutočnené od roku 2009. ZHODA ZÚČTOVANIA 13. Pri plánovaní tejto časti auditu sa za cieľ stanovilo určiť, ako Komisia prijíma svoje rozhodnutia o súlade, a rozsah, v akom sa v rámci týchto rozhodnutí vylučujú neoprávnené platby z financovania Spoločenstvom. Na tomto základe sa v rámci auditu hľadali odpovede na tieto otázky: a) Pokrýva postup overenia súladu výdavky dostatočne? b) Sú finančné škody spôsobené na rozpočte v dôsledku neoprávnených platieb dostatočne vyvažované korekciami na základe rozhodnutí o súlade? c) Prijímajú sa rozhodnutia o súlade načas? 14. Audit vo všeobecnosti zahŕňal rozhodnutia o súlade č. 1 až 29, ktoré boli prijaté v období od roku 1999 do konca roka 2008. V prípadoch, kedy sa to považovalo za potrebné, sa však Dvor audítorov sústredil na najnovšie rozhodnutia o súlade. Dôkazy boli získané na základe kontroly spisov a rozhovorov v Komisii. POSTUP ZÚČTOVANIA AKO CELOK 15. Po podrobnom preskúmaní jednotlivých krokov postupu zúčtovania sa audítori Dvora audítorov zamerali na posúdenie pokrytia a výsledkov postupu ako celku s cieľom určiť, či plní svoju úlohu tak, ako je definovaná v nariadení o rozpočtových pravidlách. Dvor audítorov preto hľadal odpovede na tieto otázky: a) Je možné v rámci súčasného postupu zúčtovania rozpoznať výdavky, ktoré možno zaúčtovať na ťarchu rozpočtu, a tak umožniť zúčtovanie účtovnej závierky predloženej rozpočtovým orgánom? b) Prispieva súčasný postup zúčtovania k ochrane finančných záujmov rozpočtu Spoločenstva? ČASŤ I — FINANČNÉ ZÚČTOVANIE ÚVOD 16. V článku 30 nariadenia (ES) č. 1290/2005 sa uvádza, že rozhodnutie Komisie o zúčtovaní "pokrýva úplnosť, presnosť a správnosť predložených ročných účtovných závierok". Toto rozhodnutie sa vo veľkej miere opiera o osvedčenia o audite a správy vydané certifikačnými orgánmi a o vyhlásenia o vierohodnosti vydané riaditeľmi platobných agentúr. Komisia doteraz vydala usmernenia, ktoré musia zohľadniť certifikačné orgány aj riaditelia platobných agentúr. RÁMČEK Č. 2 CHRONOLOGICKÝ PREHĽAD NAJNOVŠÍCH ZMIEN VO FINANČNOM ZÚČTOVANÍ Podrobné vykonávacie predpisy platné od rozpočtového roka 2007: od certifikačných orgánov sa požaduje, aby ich osvedčenia okrem konštatovania o vernosti, úplnosti a presnosti účtovnej závierky obsahovali aj informáciu o tom, že "postupy vnútorných kontrol fungovali uspokojivo"; zrevidovať vzorovú správu, ktorú majú certifikačné orgány dodržiavať a zahrnúť osobitné časti venované i) overeniu a potvrdeniu štatistík z kontrol IACS, rozvoja vidieka a z následných kontrol [7]; ii) dodržiavaniu finančných stropov pri opatreniach, na ktoré sa vzťahujú kvantitatívne obmedzenia; iii) režimu jednotnej platby; požadujú, aby bolo k ročnej účtovnej závierke, v prípade EPZF a EPFRV, priložené aj vyhlásenie o vierohodnosti, ktoré vydá osoba zastupujúca schválenú platobnú agentúru (obvykle riaditeľ platobnej agentúry), k spoľahlivosti účtovnej závierky platobnej agentúry a k uplatňovanému systému na poskytnutie primeranej záruky zákonnosti a správnosti príslušných transakcií. Od certifikačných orgánov sa tiež požaduje stanovisko k tomuto vyhláseniu o vierohodnosti. Od rozpočtového roku 2008 sa okrem toho uplatňujú dôležité dodatky. Konkrétne: stanoviť minimálny objem testovania v oblasti dlžníkov, ktoré sa očakáva od certifikačných orgánov; ďalej rozpracovať požiadavku voči certifikačným orgánom, aby overovali a potvrdzovali štatistiky z kontrol predkladané platobnými agentúrami a hodnotili kvalitu príslušných kontrol na mieste; povinnosť priložiť k vyhláseniu o vierohodnosti stručný zoznam dokumentov a vykonaných činností, ktoré predstavovali základ pre vyhlásenie o vierohodnosti, ako aj analýzu štatistík z kontrol. Od certifikačných orgánov sa tiež požaduje, aby zhodnotili, či podporné informácie použité pri vypracovaní vyhlásenia o vierohodnosti poskytujú dostatočný základ a zdôvodnenie pre vyhlásenie o vierohodnosti, a či sú v súlade s informáciami, ktoré sa získali v priebehu auditu. 17. Účtovnú závierku spolu so sprievodnými vyhláseniami a osvedčeniami o audite majú členské štáty povinnosť predložiť do 1. februára v roku nasledujúcom po skončení rozpočtového roka [8]. Do 30. apríla musí Komisia vydať formálne rozhodnutie, v ktorom prijíma ("zúčtováva") ročné účtovné závierky platobných agentúr alebo odkladá ("vylučuje") toto prijatie na neskorší dátum. Rozhodnutie sa prijíma po preskúmaní súboru dokumentov predložených členskými štátmi a, pokiaľ je to potrebné, dodatočnými dvojstrannými vysvetľovacími postupmi. 18. Nasledujúce pripomienky k finančnému zúčtovaniu sa predkladajú v dvoch častiach, ktoré v uvedenom poradí zahŕňajú osvedčenie o spoľahlivosti účtovnej závierky (body 19 až 24) a dodatočné činnosti požadované od certifikačných orgánov od roku 2007 v oblasti zákonnosti a správnosti transakcií (body 25 až 52). PRIPOMIENKY ZÁRUKA V OBLASTI SPOĽAHLIVOSTI ÚČTOVNEJ ZÁVIERKY PLATOBNÝCH AGENTÚR 19. Ako bolo uvedené vyššie, ročné rozhodnutie o finančnom zúčtovaní, ktoré prijíma Komisia, pokrýva spoľahlivosť účtovnej závierky, t. j. jej úplnosť, presnosť a vierohodnosť, a je prevažne založené na osvedčeniach a správach vydaných certifikačnými orgánmi k tejto účtovnej závierke. 20. V rámci auditu Dvora audítorov sa kontrolou vzorky certifikačných orgánov preskúmal rozsah, v akom ich práca poskytuje dostatočnú záruku pre Komisiu na prijatie rozhodnutia, a či boli zistené nedostatky správne vyjadrené v tomto rozhodnutí. V nasledujúcich bodoch sú zhrnuté hlavné nedostatky, ktoré Dvor audítorov zistil. SPOLIEHANIE SA NA PRÁCU JEDNOTKY VNÚTORNÉHO AUDITU 21. V rámci auditu sa zistilo, že niektoré certifikačné orgány sa značne spoliehali na prácu jednotiek vnútorného auditu v platobných agentúrach bez jej dostatočného preverenia, ako sa to vyžaduje v zmysle medzinárodných audítorských štandardov. Buď sa spoliehali sčasti na prácu vykonanú skôr jednotkou interného auditu v platobnej agentúre (DE, ES), alebo požiadali jednotku interného auditu, aby časť testovania vykonala za nich (DK, PT, UK) [9]. NEDOSTATOČNÉ TESTOVANIE VECNEJ SPRÁVNOSTI VÝDAVKOV (T. J. KONTROLA JEDNOTLIVÝCH PLATIEB) 22. Prípady nedodržania požiadaviek Komisie [10] pre testovanie vecnej správnosti, kľúčový prvok audítorských postupov, zahŕňali nedostatočnú dokumentáciu na preukázanie, že certifikačné orgány prepočítali minimálny počet jednotlivých platieb (ES, IT), nedostatočné overovanie nárokov v rámci režimu jednotnej platby [11] a následných platieb (DK, DE, ES, IT, UK) a nedostatky v pracovných dokumentoch vypracovaných certifikačnými orgánmi na podporu ich záverov auditu (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK). NEDOSTATOČNÁ KONTROLA TABULIEK DLŽNÍKOV 23. Účtovné závierky, ktoré majú platobné agentúry predložiť, zahŕňajú tabuľky so zoznamom prípadov neoprávnených platieb, ktoré sú výsledkom nezrovnalostí alebo prípadov krížového plnenia, ktoré čakajú na spätné získanie a následné spätné pripísanie v prospech rozpočtu Spoločenstva (tabuľky "dlžníkov"). Spoľahlivosť týchto údajov je dôležitá, pretože majú priamy finančný dosah na sumy, ktoré sa majú spätne získať uplatnením mechanizmu spätného získavania finančných prostriedkov plánovaných v rámci postupu zúčtovania [12]. Od certifikačných orgánov sa preto vyžaduje kontrola správnosti a úplnosti tabuliek. 24. Zistilo sa, že takéto kontroly sú nedostatočné z hľadiska úplnosti aj presnosti vo väčšine kontrolovaných členských štátov. Hlavné zistenia súviseli so skutočnosťou, že certifikačné orgány neoverovali včasné zadávanie údajov prípadov zistených nezrovnalostí do tabuliek a existenciu dostatočných podkladov pre korekcie a odpisy zaúčtované platobnými agentúrami. NEDOSTATOČNÁ PRÁCA NA PODPORU ZÁRUKY OHĽADOM ZÁKONNOSTI A SPRÁVNOSTI PRÍSLUŠNÝCH TRANSAKCIÍ 25. Ako bolo uvedené vyššie, Komisia významne rozšírila rozsah činností vyžadovaných od certifikačných orgánov za hranicu spoľahlivosti účtovnej závierky, s cieľom pokryť niektoré aspekty týkajúce sa zákonnosti a správnosti. Certifikačné orgány musia v súčasnosti osvedčiť uspokojivé fungovanie postupov vnútornej kontroly; overovať a potvrdzovať štatistiky z kontrol a hodnotiť kvalitu kontrol na mieste. 26. V rámci súčasného postupu však certifikačné orgány nemajú povinnosť overovať oprávnenosť platieb na úrovni konečného príjemcu a certifikačné orgány preto nezahŕňajú toto overenie do svojho testovania vecnej správnosti. CHÝBAJÚCA IDENTIFIKÁCIA KĽÚČOVÝCH A POMOCNÝCH KONTROL A OBMEDZENÉ TESTOVANIE SPOĽAHLIVOSTI SYSTÉMOV 27. Jedným z nových kľúčových prvkov, ktorý sa zaviedol v rámci zrevidovaného regulačného rámca, je požiadavka voči certifikačným orgánom, aby uvádzali, či získali primeranú záruku, že "(…) vnútorné kontrolné postupy boli uspokojivé" [13]. 28. Jeden certifikačný orgán nedokázal určiť hlavné kľúčové a pomocné kontroly, ktoré by sa mali použiť pri kontrolovaných platobných agentúrach (ES), napriek tomu, že Komisia poskytla v rámci usmernenia zoznam pre niektoré schémy [14]. Pri ďalších (DK,EL, IT, PT) nebola táto identifikácia úplná. 29. V prípadoch, kedy certifikačné orgány identifikovali kľúčové a pomocné kontroly, sa auditom zistilo, že ich preverovanie sa vo veľkej miere obmedzilo na overenie existencie týchto kontrol, a nie na overenie ich skutočnej funkčnosti a účinnosti, t. j. že fungovali účinne a ich výsledky odrážali skutočný stav (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK). 30. Navyše vo väčšine prípadov, v ktorých platobná agentúra opodstatnene delegovala konkrétne funkcie na vonkajšie orgány ("delegované orgány"), sa pri audite zistilo, že certifikačné orgány obmedzili rozsah svojho auditu na dokumentáciu, ktorá bola k dispozícii v ústrednej platobnej agentúre (DK, EL, IT, NL, PT) alebo nedokázali identifikovať a následne otestovať niektoré z týchto orgánov (DE, FR). OBMEDZENIA VALIDÁCIE ŠTATISTÍK Z KONTROL 31. Významným rozšírením úlohy certifikačných orgánov v oblasti zákonnosti a správnosti je to, že od rozpočtového roku 2007 majú povinnosť overiť a potvrdiť štatistiky z kontrol, ktoré členské štáty každoročne predkladajú Komisii. V týchto štatistikách sú formou tabuliek uvedené výsledky administratívnych kontrol a kontrol na mieste vykonaných platobnými agentúrami. V septembri 2008 Komisia uverejnila revidované usmernenia pre činnosti validácie, ktoré majú vykonávať certifikačné orgány. 32. V revidovaných usmerneniach stále nie je úplne presne stanovený rozsah audítorskej úlohy, predovšetkým to, ktoré prvky v štatistikách majú certifikačné orgány overovať a vyberať z nich vzorky. Táto nepresnosť prispela k veľkej nestálosti rozsahu a hĺbky činností vykonávaných certifikačnými orgánmi, ktorú zistil Dvor audítorov, keďže niektoré certifikačné orgány sa rozhodli obmedziť svoje testovanie len na časť štatistík zahrnutých do tabuliek. 33. Komisiou stanovená hĺbka testovania nebola dosiahnutá vo väčšine kontrolovaných certifikačných úradov. Konkrétne: a) nebolo dosiahnuté plné odsúhlasenie medzi štatistikami z kontrol predložených Komisii a príslušnými databázami (DE, EL, ES (2007), FR a IT); b) niektoré platobné agentúry nemali úplné databázy na podporu štatistík z ich kontrol v rámci niektorých schém IACS a rozvoja vidieka (DE, EL, FR); okrem toho v niektorých prípadoch (DK, DE, FR) sa pri odsúhlasení medzi predloženými štatistikami a príslušnými databázami odhalili nezrovnalosti, ktoré certifikačné orgány riadne neanalyzovali; c) navyše niektoré certifikačné orgány nedosiahli minimálny počet kontrolných správ na vzorku s cieľom testovať databázy príslušiace k štatistikám z kontrol (DE, NL) alebo preverovali len časti týchto databáz (DE, EL, FR, IT). 34. Spomenuté nedostatky spolu so záporným stanoviskom niektorých certifikačných orgánov (DK, UK) k spoľahlivosti, prinajmenšom aspoň časti týchto štatistík, vytvárajú významné obmedzenia pre ich využitie na účely poskytnutia záruky pre Komisiu. Ďalšie inherentné obmedzenie využitia štatistík z kontrol vyplýva z metodiky výberu vzoriek, ktorú používajú platobné agentúry pri výbere žiadostí na kontrolu na mieste. Tieto metódy neumožňujú štatistickú extrapoláciu s daným stupňom spoľahlivosti, čo má následne dosah na využitie takto stanovenej chybovosti. NEDOSTATOČNÉ OVEROVANIE KONTROL NA MIESTE 35. Od certifikačných orgánov sa v rámci požiadavky na kontrolu účinného fungovania systému vnútornej kontroly a overenia a potvrdenia štatistík z kontrol, vyžaduje kontrola vzorky kontrol na mieste. V usmerneniach sa certifikačným orgánom ukladá povinnosť vykonať najmenej desať kontrol na kontrolovaný súbor formou opakovanej kontroly alebo sprevádzaním kontrolórov, s cieľom zhodnotiť primeranosť týchto kontrol. Len jeden z kontrolovaných certifikačných orgánov (PL) dodržal túto požiadavku Komisie. Vo všetkých ostatných kontrolovaných certifikačných orgánoch sa zistil stav pod úrovňou tejto požiadavky a v niektorých prípadoch bola ich činnosť nedostačujúca (EL, FR, IT). Certifikačné orgány odôvodnili tieto nedostatky neskorým zavedením príslušného usmernenia Komisie a zdôraznili ťažkosti, ktoré sú inherentné pre takúto audítorskú úlohu, najmä jej náklady, načasovanie a potrebnú odbornosť. 36. Kontrolované certifikačné orgány sa navyše zamerali na "klasické" kontroly v teréne a nezaoberali sa kontrolami na mieste vykonávanými "diaľkovým snímaním", aj keď tieto predstavovali významný podiel zo všetkých kontrol (DE, EL, FR, PL, UK). 37. Veľká väčšina kontrolovaných certifikačných orgánov, s výnimkou DK a IT, sa rozhodla pre účasť na prebiehajúcich kontrolách v teréne a nie pre výber špecifickej vzorky zo skôr vykonaných kontrol a ich opakované vykonanie. Tento prístup je v súlade s usmerneniami Komisie, no prináša nevýhodu v zmysle straty "momentu prekvapenia", pretože kontrolóri v teréne vedia o tom, že budú hodnotení a takéto kontroly preto nemusia byť pre hodnotený súbor reprezentatívne. Opakované vykonanie [15]predchádzajúcej kontroly umožňuje lepšie zhodnotiť kontroly na mieste vykonané v preverovanom období. 38. Tieto zistenia týkajúce sa hodnotenia kontrol na mieste certifikačnými orgánmi majú dosah aj na možné využitie štatistík z kontrol, ktoré Komisii zasielajú platobné agentúry a ktoré obvykle vychádzajú z výsledkov týchto kontrol. To sa odzrkadľuje v jej nových návrhoch predložených členským štátom (pozri odpoveď Komisie na bod 67), v ktorých Komisia určuje nové podmienky, za ktorých je pripravená obmedziť sumu finančných korekcií na mieru chýb zistenú členským štátom a vykázanú v rámci jeho štatistík z kontrol. VYHLÁSENIE O VIEROHODNOSTI RIADITEĽA PLATOBNEJ AGENTÚRY – POZITÍVNY KROK, NO ZATIAĽ BEZ DOSTATOČNÉHO ZÁKLADU 39. Od rozpočtového roka 2007 je riaditeľ každej platobnej agentúry povinný predložiť Komisii vyhlásenie o vierohodnosti [16], v ktorom sa uvádza, či predkladaná účtovná závierka poskytuje verný, úplný a presný obraz výdavkov a príjmov v rozpočtovom roku, a či funguje systém poskytujúci primeranú záruku pre zákonnosť a správnosť príslušných transakcií. 40. Navyše od rozpočtového roka 2008 sú riaditelia platobných agentúr povinní poskytnúť informácie o základe, z ktorého vyhlásenie o vierohodnosti vychádza, v podobe zoznamu použitých dokumentov a súhrnu vykonaných činností. Súčasťou vyhlásenia o vierohodnosti musí byť analýza štatistík z kontrol. 41. Podľa názoru Dvora audítorov predstavuje zavedenie vyhlásenia o vierohodnosti pozitívny krok pri zvyšovaní konceptu zodpovednosti a vlastníckej zodpovednosti za riadne riadenie poľnohospodárskych výdajov. Využívanie vyhlásenia Komisiou na účely záruky však závisí od metodiky použitej pri príprave tohto vyhlásenia. 42. V rozpočtovom roku 2008 nedostatky, ktoré Dvor audítorov zistil v súvislosti s prípravou vyhlásení o vierohodnosti, obmedzujú záruku, ktorú z nich môže Komisia odvodiť. Tieto obmedzenia sú objasnené v nasledujúcich bodoch. 43. Revízia usmernenia č. 4 [17] z roku 2008 bola prvýkrát prerokovaná na zasadnutí Komisie pre poľnohospodárske fondy v júli 2008, no riaditeľom platobných agentúr bola predložená až na stretnutí v decembri toho roku, po skončení rozpočtového roka a menej ako dva mesiace pred termínom na predloženie účtovných závierok. Bola tak k dispozícii veľmi neskoro na to, aby ju bolo možné riadne zohľadniť v rámci rozpočtového roka 2008. Čo je dôležitejšie, v usmernení chýbali podrobnosti o tom, ktoré štatistiky z kontrol sa považujú za najrelevantnejšie a aký druh analýzy sa má vykonať. 44. Z formálneho hľadiska Dvor audítorov poznamenáva, že k väčšine preskúmaných vyhlásení o vierohodnosti neboli priložené súhrny činností vykonaných na podporu vyhlásenia (EL, PT), ani kvantitatívna analýza štatistík z kontrol (DK, DE, EL, FR, NL, PT). 45. V podstate Dvor audítorov zistil, že pri príprave väčšiny vyhlásení o vierohodnosti sa síce využívalo niekoľko prvkov systému vnútornej kontroly, no príprava ako taká nebola podporovaná modelom miery istoty, ktorý zaručuje pokrytie všetkých kľúčových kontrol a akreditačných kritérií systémovým spôsobom. Takýto model by v prípade, ak by ho riaditelia platobných agentúr použili, posilnil podporu pre ich vyhlásenia. 46. Príkladom následkov absencie tohto modelu miery istoty je prípad, kedy vyhlásenie o vierohodnosti čiastočne vychádza z "čiastkových vyhlásení o vierohodnosti", ktoré vydávajú vedúci rôznych oddelení v rámci platobnej agentúry a tieto čiastkové vyhlásenia sú zasa vo svojej podstate založené na úsudku príslušného vedúceho oddelenia, bez podpory akýchkoľvek dôkazov (napr. kontrolného zoznamu), ktorými by sa preukazoval základ, z ktorého sa vychádzalo pri ich príprave (EL, ES). V jednom členskom štáte (ES) neboli vydané nijaké čiastkové vyhlásenia o vierohodnosti pre kľúčové funkcie, ako je napríklad realizácia platieb. 47. Napriek tomu, že riaditelia platobných agentúr sústavne uvádzali analýzu štatistík z kontrol v zozname dokumentov priložených k vyhláseniu o vierohodnosti, počas kontrol Dvora audítorov v členských štátoch sa zistilo, že takáto analýza štatistík z kontrol, a najmä analýza chybovosti, neexistovala (EL, ES, NL, PL), bola nepostačujúca (DE, FR, IT) alebo neúplná (PT, UK). 48. Dvor audítorov ďalej vykonal obmedzený prepočet chybovosti, pri ktorom zistil, že v niektorých prípadoch prekročila 2 %, čo je podľa definície Komisie prahová hodnota, nad ktorú je na zváženie zaradenia do vyhlásenia o vierohodnosti potrebná výhrada (EL, ES-Extremadura, IT, PT). Takáto analýza od príslušných riaditeľov platobných agentúr sa nenašla. 49. Kontroly Dvora audítorov alebo samotných certifikačných orgánov zamerané na štatistiky z kontrol odhalili nedostatky v príslušných tabuľkách troch platobných agentúr, čo spochybňuje spoľahlivosť týchto štatistík (DK, EL, UK). OBMEDZENÁ PRIDANÁ HODNOTA ZO STANOVISKA CERTIFIKAČNÝCH ORGÁNOV K VYHLÁSENIU O VIEROHODNOSTI 50. Od rozpočtového roka 2007 sú certifikačné orgány povinné vydávať samostatné stanovisko, či vyhlásenie o vierohodnosti spĺňa požiadavky stanovené v právnom rámci. Usmernenie k tejto činnosti poskytla Komisia vo svojom usmernení č. 7, v ktorom sa okrem iného od certifikačných orgánov vyžaduje overovať, či sú podporné informácie priložené k vyhláseniu o vierohodnosti dostačujúce. 51. Ak aj niektoré certifikačné orgány vytvorili osobitné pracovné programy na hodnotenie vyhlásení, v podstate sa na podporu tohto stanoviska nevykonala nijaká dodatočná audítorská činnosť nad rámec tej, ktorá sa uskutočnila v kontexte osvedčenia účtov účtovnej závierky. Hodnota pridaná stanoviskom certifikačného orgánu k vyhláseniu je obmedzená, keďže obsahuje len o čosi viac údajov ako porovnanie medzi osvedčením o audite a vyhlásením o vierohodnosti (DK, DE, EL, ES, IT, UK). V jednom prípade (FR) sa v stanovisku certifikačného orgánu nedodržal model vyžadovaný v nariadení č. 7 a najmä neodkazoval na žiadne hodnotenie základu prípravy vyhlásenia o vierohodnosti. 52. Dvor audítorov ďalej poznamenáva, že obmedzenia ovplyvňujúce využitie štatistík z kontrol uvedené v tejto správe (pozri body 47 až 49) príslušné certifikačné orgány neuviedli vo svojich stanoviskách k vyhláseniam o vierohodnosti. ČASŤ II — ZHODA ZÚČTOVANIA ÚVOD 53. Zhoda zúčtovania sa v jej súčasnej podobe zaviedla v rámci reformy, ktorá začala platiť v roku 1996. V článku 31 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1290/2005 sa pre túto fázu postupu stanovuje, že "Komisia rozhoduje o čiastkach, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Spoločenstvom, ak zistí, že výdavky sa nerealizovali v súlade s pravidlami Spoločenstva…". 54. Od roku 1999 do konca roka 2008 prijala Komisia 29 rozhodnutí o súlade a v rámci nich rozhodla o vylúčení súm v celkovej hodnote 5582 mil. EUR z financovania Spoločenstvom. V grafe 1 sú uvedené sumy vylúčené v jednotlivých kalendárnych rokoch v tomto období [18] GRAF 1 VYLÚČENÉ SUMY PODĽA KALENDÁRNYCH ROKOV +++++ TIFF +++++ PRIPOMIENKY AUDITY SÚLADU VYKONÁVANÉ KOMISIOU SA NEDOSTATOČNE ZAOBERAJÚ VÝDAVKAMI A RIZIKAMI 55. Komisia na základe ročnej analýzy rizika vykonávanej v celej škále poľnohospodárskych výdavkov každoročne určuje opatrenia a členské štáty, v ktorých sa vykoná audit súladu. 56. Komisia na vykonanie svojej analýzy rizika pre konkrétny rok (N) rozdeľuje poľnohospodárske výdavky za rok N-2 do samostatných "auditných polí" [19]. V hlavnej analýze rizika za rok 2008 Komisia rozlíšila 83 auditných polí, z definície ktorých vyplýva, že podliehajú podobnému systému riadenia a kontroly. Keďže výdavky v rámci týchto auditných polí uskutočnili rôzne platobné agentúry, pridelia sa tieto polia príslušným agentúram a vytvorí sa tak takzvaná dvojica auditné pole/platobná agentúra (ďalej len "oblasť auditu"). Na účely svojej hlavnej analýzy rizika pre rok 2008 určila Komisia 1807 oblastí auditu, ktoré sú charakterizované rozdielnymi rizikovými faktormi. Medzi zohľadňované rizikové faktory patrí dôležitosť z finančného hľadiska a viacero ďalších rizikových faktorov, napríklad kvalita systémov kontroly vzťahujúcich sa na danú oblasť auditu alebo charakteristiky platobnej agentúry. Zlúčením týchto rizikových faktorov Komisia určuje mieru rizika pre jednotlivé oblasti auditu a vyčísľuje ju v podobe jednotlivých číselných hodnôt (nazývaných "zložené riziko"). Jednotlivé oblasti auditu sú zostupne usporiadané podľa hodnoty ich zloženého rizika. Na základe tohto zoznamu potom Komisia stanovuje svoje priority pre oblasť kontroly. Skutočnosť, že finančný význam zohráva hlavnú úlohu pri vyčíslení miery rizika znamená, že oblasť auditu s vysokými výdavkami bude s väčšou pravdepodobnosťou zaradená vyššie v zozname a kontrolovaná. 57. Tento postup vedie k obmedzenému počtu opatrení a platobných agentúr, ktoré Komisia identifikuje ako priority a podriadi ich svojim auditom súladu. V tabuľke 1 je uvedený rozsah pokrytia auditmi súladu, ktoré Komisia vykonala v rokoch 2006, 2007 a 2008. 58. Z tabuľky vyplýva, že auditmi súladu sa pokryla len časť poľnohospodárskych výdavkov: 44 % v roku 2006, 25 % v roku 2007 a 47 % v roku 2008. Skutočnosť, že súčet percentuálnych podielov za tri roky prekračuje 100 % neznamená, že v tomto období boli pokryté všetky oblasti auditu. Niektoré oblasti auditu boli totiž v danom období pokryté viackrát. TABUĽKA 1 POKRYTIE VÝDAVKOV V RÁMCI AUDITOV SÚLADU Zdroj: Tabuľka k príslušným údajom uverejneným na strane 92 výročnej správy o činnosti za rok 2008 Generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka. | Podiel pokrytých výdavkov v % | Oblasti politiky [1001] | Hlavné schémy | 2006 | 2007 | 2008 | Intervencia na poľnohospodárskych trhoch | Vývozné náhrady, ovocie a zelenina, mlieko, verejné uskladnenie, víno | 48 % | 32 % | 47 % [1002] | Priama pomoc | Režim jednotnej platby, SAPS, spojené prémie | 50 % | 24 % | 47 % | Rozvoj vidieka | Agroenvironmentálne opatrenia, horské oblasti, modernizácia poľnohospodárskych podnikov, diverzifikácia | 16 % | 20 % | 45 % | | Priemer | 44 % | 25 % | 47 % | 59. Schopnosť Komisie vylúčiť prostredníctvom svojich auditov súladu výdavky, ktoré nevznikli v súlade s pravidlami Spoločenstva, je ďalej obmedzená tzv. pravidlom 24 mesiacov, ktoré je ustanovené v nariadení [20]. V rámci pravidla sa stanovuje, že zamietnutie financovania sa nemôže týkať výdavkov, ktoré vznikli viac ako dvadsaťštyri mesiacov predtým, ako Komisia písomne oznámila dotknutému členskému štátu výsledky kontrol. Účelom tohto pravidla je poskytnúť členským štátom určitú právnu istotu. V praxi to znamená, že zistenia z auditov oznámené 15. októbra 2005 by Komisii umožnili vylúčiť platby uskutočnené len od 15. októbra 2003. Ak sa neoprávnené platby rovnakého typu zistené v priebehu toho istého auditu, vykonali pred 15. októbrom 2003, z dôvodu pravidla 24 mesiacov by ich nebolo možné vylúčiť. 60. Právna istota síce predstavuje legitímny cieľ, a plné pokrytie opatrení auditom v danom období nie je možné, zlúčený účinok aktuálneho pokrytia auditov zo strany Komisie a pravidla 24 mesiacov však vedie k situácii, pri ktorej v niektorých oblastiach výdavkov, ak sú nakoniec kontrolované, nie je možné uvaliť korekcie. Názorný príklad je uvedený v rámčeku č. 3. RÁMČEK Č. 3 NEOPRÁVNENÉ PLATBY NEPOKRYTÉ ZHODOU ZÚČTOVANIA Dvor audítorov hodnotil korekciu zahrnutú do rozhodnutia o súlade č. 22 z 27. júla 2006 (2006/554/ES). Táto korekcia bola vo výške zhruba 77,1 mil. EUR a riešila, okrem iného, riziko, že pomoc sa vyplatila na parcely mokradí vo Francúzsku, ktoré neboli oprávnené na priamu pomoc. Výška korekcie sa stanovila podľa výdavkov uskutočnených v období 24 mesiacov pred oznámením Francúzsku v októbri 2001. Aj keď boli podľa názoru Komisie neoprávnené aj platby na rovnaký typ parciel vykonané pred októbrom 1999, nebolo možné tieto platby zahrnúť do korekcie následkom uplatnenia pravidla 24 mesiacov. V tomto prípade, ktorý je ďalším názorným príkladom veľkých oneskorení, ktoré sú systému vlastné, Dvor audítorov odhadol výšku platieb, ktoré nebolo možné opraviť korekciami, zhruba na 100 mil. EUR. 61. Presné určenie celkovej sumy, ktorú Komisia nemohla vylúčiť z dôvodu uplatnenia tohto pravidla patrí medzi konkrétne a podrobné informácie, ktoré Komisia nemá k dispozícii. Z analýzy Dvora audítorov vyplýva, že oblasti auditu ovplyvnené týmto obmedzením sú jednotlivo pomerne malé z finančného hľadiska, ale pre ich počet nie je celková suma nevýznamná. V tejto súvislosti Dvor audítorov ďalej poukazuje na to, že veľký počet oblastí auditu zahrnutých do hlavnej analýzy rizika Komisie (1 807 v roku 2008) neumožňuje ich plné pokrytie v prijateľnom časovom horizonte. KOREKCIE KOMISIE NEVYCHÁDZAJÚ Z PRESNÉHO ODHADU FINANČNEJ ŠKODY PRE SPOLOČENSTVO 62. Nariadenie (ES) č. 1290/2005 obsahuje všeobecné zásady určovania sumy korekcií zhody a stanovuje, že "Komisia vyhodnotí čiastky, ktoré sa majú vylúčiť, najmä na základe závažnosti zaznamenaného nesúladu". Komisia zohľadňuje charakter a závažnosť porušenia, ako aj finančnú ujmu spôsobenú Spoločenstvu [21]. Podľa týchto pravidiel má Komisia právomoc určiť metódy, ktoré môže použiť na stanovenie sumy finančných korekcií. Komisia podrobne popísala tieto metódy na výpočet korekcií v oblasti súladu s predpismi v pracovnom dokumente [22]. 63. V pracovnom dokumente Komisie sa uvádza, že paušálne sadzby sa majú použiť v prípade, keď nie je možné použiť niektorú z ostatných dvoch metód (pozri rámček č. 4). Dvor audítorov preto analyzoval povahu uplatnených korekcií tam, kde pracovný dokument Komisie umožnil použiť paušálne sadzby alebo konkrétne prípady (iné metódy) na stanovenie korekcií [23]. Do analýzy sa zahrnulo šesť rozhodnutí o súlade prijatých v období zahrnutom do auditu (roky 2007 a 2008) [24]. RÁMČEK Č. 4 METÓDY KOMISIE NA VÝPOČET FINANČNÝCH KOREKCIÍ Komisia podrobne uvádza tri metódy výpočtu: (a) Ak sa chyba zistená pri audite zakladá na konkrétnom prípade (alebo niekoľkých prípadoch), náprava sa rovná hodnote chybných transakcií. (b) Keď sa chyby zistia pri preskúmavaní reprezentatívnej vzorky transakcií, korekcia potom vychádza z extrapolácie týchto výsledkov. (c) Keď nie je možné použiť niektorú z dvoch uvedených metód, použijú sa paušálne korekcie podľa objemu výdavkov, ktoré sú vystavené riziku. Výška uplatnených paušálnych korekcií (2 %, 5 %, 10 %, 25 % alebo viac) závisí od závažnosti zistených nedostatkov, od toho, či sa týkajú kľúčových alebo pomocných kontrol a či sa opakujú alebo nie [25]. Použite 2 % paušálnej sadzby | Kľúčové kontroly sú uspokojivé, ale jedna alebo viac pomocných kontrol nefungovala. | Použite 5 % paušálnej sadzby | Nie všetky kľúčové kontroly sa vykonávajú v počte, častosti alebo hĺbke požadovanej v nariadeniach. Riziko straty finančných prostriedkov je preto významné. | Použite 10 % paušálnej sadzby | Jedna alebo viacero kľúčových kontrol sa neuplatňujú alebo sa uplatňujú tak nedostatočne alebo tak zriedkavo, že sú celkom neúčinné pri určovaní oprávnenosti žiadosti alebo predchádzaní nezrovnalosti. Existuje preto vysoké riziko rozsiahlej straty pre fond. | Použite 25 % paušálnej sadzby | Keď systém kontroly chýba alebo je vážne nepostačujúci a sú dôkazy o rozsiahlych nezrovnalostiach a zanedbávaní pri boji s nesprávnymi alebo podvodnými praktikami. Existuje riziko mimoriadne vysokej straty pre fond. | Použitie vyšších paušálnych sadzieb | Nedostatky sú natoľko závažné, že predstavujú kompletné nedodržanie súladu s pravidlami Spoločenstva, následkom čoho sú všetky platby neoprávnené. | 64. Z grafu 2 vyplýva, že pri každom analyzovanom rozhodnutí o súlade (2007 a 2008) tvorili paušálne korekcie prevažnú väčšinu korekcií (podľa hodnoty) a preto ich nemožno považovať za výnimky. Pri šiestich rozhodnutiach o súlade predstavujú paušálne korekcie celkovo 92 % korekcií (podľa hodnoty). GRAF 2 POROVNANIE PAUŠÁLNYCH KOREKCIÍ S INÝMI METÓDAMI +++++ TIFF +++++ 65. Dominantným dôvodom pre túto najčastejšie používanú metódu je skutočnosť, že hodnotenie systémov riadených členskými štátmi je kľúčový prvok auditov súladu Komisie. Tento prístup však dostatočne neberie do úvahy potrebu s väčšou presnosťou určiť finančné dôsledky nedostatkov zistených v systémoch. V prípadoch, keď sú tieto dôsledky vyčísliteľné a významné, a potenciálne korekcie teda rozsiahle, je potrebné vykonať dostatočné tzv. testovanie vecnej správnosti, t. j. podrobné testovanie platby pomoci vrátane preskúmania jej oprávnenosti na úrovni príjemcu (na mieste), ktoré by umožnilo presný výpočet sumy na korekciu (napr. prostredníctvom extrapolácie štatisticky právoplatnej vzorky). Komisia vo svojej operačnej príručke uznáva toto obmedzenie a vysvetľuje, že pri postupe zúčtovania musí audítor zhodnotiť nielen nedostatok systému (čo by znamenalo preverenie kontrol), ale zohľadniť aj finančný dosah nedostatku (čo by znamenalo testovanie vecnej správnosti). To však v praxi nie je možné, pretože testovanie vecnej správnosti na primeranej úrovni by si vyžadovalo vyšší počet zdrojov, ako je k dispozícii. 66. Problémom metódy paušálnej sadzby je, že nedostatky systémov svedčia o riziku neoprávnených platieb, ale nedokazujú, že neoprávnené platby sa naozaj uskutočnili, a už vôbec nie, že ich celková výška sa rovnala uvalenej paušálnej korekcii. Paušálne korekcie teda nevytvárajú dostatočný základ na presné určenie neoprávnených platieb spôsobených nedostatkami zistenými v systéme [26]. Komisia vo svojej operačnej príručke pre audity súladu pripúšťa, že systematický prístup obvykle znemožní presne odhadnúť sumu platieb, ktoré nie sú v súlade s predpismi, keďže zvyčajne neexistuje rozpoznateľný vzťah medzi nedostatkami identifikovanými v systémoch a chybami pri platbe [27]. Túto situáciu znázorňuje nasledujúci príklad v rámčeku č. 5: RÁMČEK Č. 5 ROZSAH KONTROLY KOMISIE Vo svojom rozhodnutí o súlade č. 28 Komisia vylúčila z financovania Spoločenstvom sumu 55 mil. GBP (68 mil. EUR), ktorá sa týkala platieb uskutočnených platobnou agentúrou v Spojenom kráľovstve v rozpočtových rokoch 2004 a 2005. Táto suma vyplynula z 5 % paušálnych korekcií z dôvodu nedostatkov v systémoch, ktoré audítori Komisie zistili, a týkala sa nedostatočnej kvality kontrol na mieste pomocou diaľkového snímania (neprimerané načasovanie následných kontrol plnenia opatrení v teréne a nepresné určenie plochy oprávnenej na platbu). Aj keď Komisia skontrolovala na určitom počte parciel ich výmeru a oprávnenosť, nekontrolovala reprezentatívnu vzorku jednotlivých platieb, čo by jej umožnilo vypočítať presnú sumu straty pre rozpočet EÚ. Pri absencii takéhoto prístupu nie je možné stanoviť, či paušálna korekcia bola adekvátna, nedostatočná alebo nadmerná. 67. Pripomienku Dvora audítorov zdôraznil vo svojom rozhodnutí o udelení absolutória za rozpočtový rok 2007 Európsky parlament, keď vyjadril nespokojnosť, okrem iných nedostatkov v systéme zúčtovania, so skutočnosťou, že nie je možné vytvoriť platný vzťah medzi spätne získanými sumami a skutočnou sumou neoprávnených platieb [28]. Európsky parlament už v roku 2003 vo svojom uznesení o reforme postupu zúčtovania poznamenal, že zhruba 90 % všetkých korekcií sú z hľadiska hodnoty paušálne korekcie a nie presné korekcie a požiadal Komisiu, aby navrhla opatrenia s cieľom znížiť jej závislosť na paušálnych korekciách do konca roka 2004 [29]. Do súčasnosti neboli žiadne takéto opatrenia navrhnuté. ROZHODNUTIA O SÚLADE SA PRIJÍMAJÚ PRÍLIŠ NESKORO 68. Dvor audítorov pri viacerých príležitostiach poukázal na veľké omeškania v postupe zúčtovania pred jeho reformou v roku 1996. Následne vo svojom stanovisku č. 5/94 k reforme nariadenia Rady (EHS) č. 729/70 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky naznačil, že je potrebné stanoviť presné časové lehoty pre všetky fázy postupu zúčtovania, aby sa zabránilo neprijateľným oneskoreniam. Tento návrh nebol nakoniec v zmenenej a doplnenej verzii nariadenia prijatý. 69. Komisia však stanovila orientačný vnútorný cieľ, na základe ktorého sa usiluje dokončiť postup overovania súladu. V rámci neho je na dokončenie celého postupu stanovená lehota 450 dní od vykonania auditu (bez zmierovacieho konania) a 645 dní v prípade, ak členský štát požiada o zmierovacie konanie. Rozličné plánované fázy postupu sú uvedené v rámčeku č. 6. RÁMČEK Č. 6 ORIENTAČNÝ VNÚTORNÝ CIEĽ POSTUPU OVEROVANIA SÚLADU Zdroj: Generálne riaditeľstvo Komisie pre poľnohospodárstvo: Informačný leták – Postup zúčtovania (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf) Fáza A | Audit v členskom štáte | | Fáza B | Podanie správy o kontrolných zisteniach | A + 60 dní | Fáza C | Oznámenie o zisteniach členským štátom | B + 30 dní | Fáza D | Odpoveď členských štátov | C + 60 dní | Fáza E | Preklad a preskúmanie odpovede | D + 90 dní | Fáza F | Dvojstranné rokovanie o sporných záležitostiach | E + 45 dní | Fáza G | Záverečné stanovisko z dvojstranného rokovania | F + 15 dní | Fáza H | Odpoveď členského štátu na závery, jej preklad a preskúmanie zo strany Komisie | G + 105 dní | Fáza I | Návrh konečného záveru | H + 45 dní | Počet dní od vykonania auditu (bez zmierovacieho konania) | 450 dní | Fáza J | Žiadosť členských štátov o zmierovacie konanie | I + 30 dní | Fáza K | Správa zmierovacieho orgánu | J + 120 dní | Fáza L | Konečný návrh stanoviska Komisie | K + 45 dní | Počet dní od vykonania auditu (so zmierovacím konaním) | 645 dní | Navrhovaná častosť rozhodnutí o súlade | dva až trikrát za rok | 70. Na základe šiestich rozhodnutí o súlade prijatých v roku 2007 a 2008 Dvor audítorov posúdil skutočný čas potrebný na vypracovanie návrhu konečného záveru (fáza I – postup bez zmierovacieho konania) alebo návrhu konečného stanoviska (fáza L – postup so zmierovacím konaním). Výsledky sú znázornené v grafe 3. 71. Z tejto analýzy vyplýva, že celkovo bol čas potrebný na korekcie, či už so zmierovacím konaním alebo bez neho, výrazne nad rámec orientačného vnútorného cieľa Komisie. V mnohých prípadoch to bolo spôsobené povinnosťou Komisie vykonať ďalšie audity v členskom štáte na stanovenie rozsahu a závažnosti nedostatkov v ich systémoch kontroly. GRAF 3 ČAS POTREBNÝ NA OVERENIE SÚLADU +++++ TIFF +++++ 72. Postup sa samozrejme predĺži, keď členské štáty požiadajú o zmierovacie konanie. V roku 2003 Európsky parlament vo svojom uznesení o reforme postupu vyjadril ľútosť nad tým, že zmierovacie konanie nemá za následok pokles počtu prípadov predkladaných Súdnemu dvoru. Zastáva názor, že zmierovacie konanie nemá v skutočnosti za cieľ zmieriť pozície, ale slúži skôr ako dodatočná príležitosť pre členské štáty na odvolanie, ako kontrola práce Komisie a ako stimul pre Komisiu pre dobrú výkonnosť. Vyjadruje pochybnosť, či predstavuje dostatočný základ na odôvodnenie pokračovania zmierovacieho konania z dlhodobého hľadiska. Požaduje, aby Komisia spolu so zmierovacím orgánom hľadala spôsoby, ako odfiltrovať a tak znížiť počet prípadov predkladaných zmierovaciemu orgánu [30]. 73. Celkovo Dvor audítorov zistil, že postup overovania súladu je zdĺhavý (trvá dva až päť rokov). Ku koncu roka 2008 bolo uzavreté zúčtovanie len za roky do roku 2001. ČASŤ III — POSTUP ZÚČTOVANIA AKO CELOK ÚVOD 74. V častiach I a II tejto správy boli samostatne preskúmané dve fázy súčasného postupu zúčtovania. V tejto časti sa hodnotí, či tieto postupy ako celok plnia úlohu zúčtovania. PRIPOMIENKY SÚLAD SÚČASNÉHO POSTUPU ZÚČTOVANIA S NARIADENÍM O ROZPOČTOVÝCH PRAVIDLÁCH 75. Ako už bolo spomenuté v úvode tejto správy, celkovým cieľom zúčtovania je umožniť Komisii niesť konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu v situácii, kedy výdavky na poľnohospodárstvo uskutočňujú v rámci "zdieľaného hospodárenia" členské štáty. Na tento účel je povinnosťou Komisie uznať tú časť z výdavkov, ktoré boli uskutočnené v súlade s príslušnými pravidlami a sú zúčtovateľné na ťarchu rozpočtu EÚ a vylúčiť z financovania Spoločenstvom tú časť, ktorá nie je v súlade s pravidlami. Podrobnosti sú uvedené v článku 53b nariadenia o rozpočtových pravidlách a v článku 42 pravidiel na vykonávanie nariadenia o rozpočtových pravidlách. 76. Postup zúčtovania tak bude pozostávať z určenia sumy výdavkov uznaných ako zúčtovateľné na ťarchu rozpočtu. To predstavuje zo strany Komisie pozitívny konečný akt uznania výdavkov zúčtovateľných v rámci plnenia konkrétneho rozpočtu, s cieľom informovať rozpočtové orgány a niesť svoju konečnú zodpovednosť. 77. Dve fázy súčasného postupu zúčtovania poskytujú len ročné finančné rozhodnutie o spoľahlivosti účtovnej závierky (rozhodnutie o financovaní). Z následných rozhodnutí o súlade sú vylúčené konkrétne sumy. Neexistuje však formálne konečné rozhodnutie určujúce pre dané plnenie rozpočtu sumu výdavkov uznaných za zúčtovateľné na ťarchu rozpočtu. Ak takéto rozhodnutie o zákonnosti a správnosti chýba, nemožno výdavky za daný rok považovať za úplne zúčtované. 78. Rozhodnutia o súlade nemožno považovať za plnohodnotnú kompenzáciu obmedzenia ročného rozhodnutia o financovaní z týchto dôvodov: a) Komisia prijíma rozhodnutia o súlade (obvykle tri rozhodnutia za rok) podľa momentálnej potreby po dokončení auditu alebo skupiny auditov. Tieto rozhodnutia sa netýkajú konkrétneho rozpočtového roka, ale vzťahujú sa na rôzne rozpočtové roky. Rozhodnutie o súlade č. 29 prijaté v roku 2008 napríklad zahŕňalo korekcie, ktoré sa vzťahovali na rozpočtové roky v období 2001 až 2007; b) rozhodnutia o súlade sa môžu prijímať až do chvíle, kedy sú premlčané. Z praktického hľadiska to znamená, že audity súladu prebiehajúce na konci roka 2008 umožňovali korekcie vzťahujúce sa spätne až na rok 2002. To znamená, že ku koncu roka 2008 sa môže rozpočtový rok 2001 považovať za uzatvorený. Tento stav sa však i) žiadnej zo zúčastnených strán v rozhodnutí Komisie formálne neoznamuje, dokonca ani v podobe poznámky k účtovnej závierke a ii) dosiahne len dlho po prijatí príslušného rozhodnutia o financovaní. 79. Dvor audítorov opakovane poukazoval na tieto záležitosti vo svojich výročných správach, v ktorých identifikoval inherentné obmedzenia systému zúčtovania v podobe retroaktívneho a viacročného charakteru zhody zúčtovania [31]. V roku 2007 Dvor audítorov poznamenal, že rozhodnutia o súlade sa netýkali platieb uhradených konečným príjemcom v roku, v ktorom boli rozhodnutia prijaté – obvykle sa týkali výdavkov za niekoľko rokov a prijímali sa niekoľko rokov pozadu. Do konca roka 2006 nebolo ukončené zúčtovanie za žiadny neskorší rok ako rok 1998 [32]; ku koncu roka 2008 za žiadny neskorší rok ako rok 2001. 80. Európsky parlament otvoril túto otázku vo svojom uznesení k postupu zúčtovania za rozpočtový rok 2003, v ktorom Komisiu vyzýva, aby informovala orgán udeľujúci absolutórium, keď sa konkrétny rozpočtový rok dokončí a predložila finančné korekcie podľa členského štátu a podľa odvetvia za daný rok v nasledujúcej výročnej správe o financovaní EPUZF [33]. Do času vykonania auditu sa v rámci odpovede na túto požiadavku nevykonal nijaký pokrok. Komisia sa však zaviazala poskytnúť dodatočné údaje v ročnej účtovnej závierke za rok 2009, ktorá bude uverejnená v roku 2010. 81. Dvor audítorov zastáva názor, že súčasný postup zúčtovania, ktorý neposkytuje formálne konečné uznanie výdavkov zúčtovateľných v rámci plnenia konkrétneho rozpočtu, buď v podobe osobitného rozhodnutia s uvedením konečnej prijatej sumy alebo v podobe konkrétnych informácií uvedených v účtovnej závierke. Toto stanovisko Dvor audítorov opakovane uvádzal vo svojich výročných správach určených orgánu udeľujúcemu absolutórium. Postup podobne nezabezpečuje dostatočnú presnosť pokiaľ ide o sumu uznanú za zúčtovateľnú na ťarchu rozpočtu v danom rozpočtovom roku, ako sa stanovuje v nariadení o rozpočtových pravidlách (pozri bod 2). 82. V tejto súvislosti sa Dvor audítorov opätovne odvoláva na svoje stanovisko k reforme z roku 1994, v ktorom opakuje svoju podporu zásade jedného ročného rozhodnutia o zúčtovaní záručnej sekcie EPUZF tak, ako je to stanovené v prvej verzii nariadenia (EHS) č. 729/70 a považoval v tomto kontexte návrh Komisie za kompromisné riešenie, ktoré zohľadňuje nedostatky zistené v postupe zúčtovania no nezaisťuje ich úplnú nápravu. NÁSLEDKY SÚČASNEJ SITUÁCIE NÁSLEDKY PRE ÚČTOVNÚ ZÁVIERKU 83. Účtovné závierky sa predkladajú Európskemu parlamentu a Rade po každoročnom rozhodnutí o finančnom zúčtovaní, ale pred prijatím rozhodnutí o súlade. Tieto účtovné závierky zatiaľ neodrážajú vylúčenie výdavkov neuskutočnených v súlade s pravidlami. 84. Dvor audítorov v tejto súvislosti vo svojich výročných správach opakovane uviedol, že hoci vysvetľujúce poznámky k účtovnej závierke obsahujú informácie o skutočnosti, že niektoré transakcie pravdepodobne neskôr opravia oddelenia Komisie alebo členské štáty, v poznámkach sa však stále neuvádza výška a oblasti výdavkov, ktoré môžu byť predmetom ďalšieho overovania a postupov zúčtovania [34]. Napríklad v roku 2008 z poznámok k účtovnej závierke vyplýva, že Komisia sa rozhodla spätne získať 859 mil. EUR [35] od členských štátov (prostredníctvom rozhodnutí o súlade). Táto suma sa týka výdavkov zaúčtovaných v predchádzajúcich rokoch, avšak neuvádza sa informácia, o ktoré roky, členské štáty alebo opatrenia ide. 85. Komisia sa snaží zmierniť tento nedostatok istoty tým, že do poznámok k účtovnej závierke zahŕňa odhad súm, ktoré podľa jej názoru možno vylúčiť v budúcich rokoch, na základe určenia priemeru z celkovej sumy vylúčenej v predchádzajúcich rokoch. Zatiaľ čo zahrnutie takýchto odhadov prináša používateľovi účtovnej závierky doplňujúce informácie, nemožno ich považovať za spoľahlivý ukazovateľ pre budúce korekcie pokiaľ ide o hodnotu, ani pokiaľ ide o to, ktorú oblasť výdavkov prípadné budúce korekcie postihnú. Napríklad opäť v roku 2008 účtovná závierka obsahuje aj poznámku s informáciou, že Komisia predpokladá formou budúcich rozhodnutí o súlade spätné získanie zhruba 1,7 mld. EUR vzťahujúcich sa na výdavky uskutočnené v období 2001 – 2008 [36]. NÁSLEDKY PRE POSTUP UDEĽOVANIA ABSOLUTÓRIA 86. Absolutórium je rozhodnutie prijímané oprávneným orgánom, ktorým je Európsky parlament, ktorý "zbavuje" výkonný orgán, Komisiu, jej ďalšej zodpovednosti za hospodárenie s daným rozpočtom a znamená konečné uzavretie rozpočtu. 87. Rozhodnutie o udelení absolutória je vyvrcholením postupu, ktorý sa začína v roku nasledujúcom po plnení daného rozpočtu a obvykle sa končí do 15. mája nasledujúceho roku. Potom, čo Rada vypracuje odporúčanie, Parlament preskúma účtovnú závierku uvedenú v článku 275 Zmluvy o ES (článok 318 Lisabonskej zmluvy), výročnú správu a relevantné osobitné správy Dvora audítorov a jeho vyhlásenie o vierohodnosti uvádzané v článku 248 Zmluvy o ES (článok 287 Lisabonskej zmluvy). 88. Súčasný postup zúčtovania má dosah na hlavných aktérov postupu udeľovania absolutória, Európsky parlament a Radu, nasledovným spôsobom: Európsky parlament a Rada sú požiadané, aby preskúmali účtovnú závierku, v ktorej sa predkladajú neúplné informácie, a zbavili Komisiu zodpovednosti za hospodárenie s rozpočtom, zatiaľ čo príslušné výdavky nie sú konečné a budú neskôr Komisiou zmenené a doplnené alebo opravené prostredníctvom rozhodnutí o súlade. Európsky parlament už v minulosti k tejto situácii vyjadroval svoje stanovisko (pozri bod 80). Na túto otázku odkázala aj Rada, ktorá vo svojom odporúčaní o udelení absolutória Komisii za rozpočtový rok 2004 vyzýva Komisiu osobitne vyznačiť vo vyhlásení generálneho riaditeľa overené výdavky a výdavky, ktoré podliehajú ďalším kontrolám [37]. ÚLOHA ZÚČTOVANIA PRI OCHRANE FINANČNÝCH ZÁUJMOV SPOLOČENSTVA 89. Aj keď vylúčenie neoprávnených platieb chráni rozpočet EÚ pred výdavkami, ktoré by sa nemali zúčtovať na jeho ťarchu, sama Komisia poukazuje na to, že zhoda zúčtovania nie je mechanizmus na spätné vymáhanie neoprávnených platieb od príjemcov, ale zdôrazňuje, že korekcie predstavujú silný stimul pre členské štáty, aby zlepšovali svoje hospodárenie a kontrolu [38]. Finančné výkazy Európskej komisie za rok 2008 obsahujú sumu 859 mil. EUR na overenie súladu pod položkou "spätné získanie neoprávnených platieb". 90. Dvor audítorov v tejto súvislosti ďalej poukazuje na to, že prijaté rozhodnutia o súlade môžu nepochybne do určitej miery chrániť finančné záujmy EÚ. Avšak skutočnosť, že finančné korekcie sú vyňaté zo súm následne uhradených členským štátom má tieto následky: a) finančné korekcie nie sú účtované poľnohospodárom a obchodníkom, ktorí prijali neoprávnené platby, ale najmä daňovým poplatníkom v členskom štáte; b) v prevažnej väčšine prípadov nemajú priamy preventívny alebo odradzujúci účinok na príjemcov, ktorí prijali platby uskutočnené bez súladu s pravidlami, keďže urobené výnimky sa nemôžu vzťahovať na jednotlivé prípady a následne spätne získať. 91. Dvor audítorov zistil, že väčšina korekcií (z hľadiska hodnoty) sú paušálne korekcie (pozri bod 64) a preto nevylučujú identifikované položky výdavkov (ktoré nie sú v súlade s pravidlami), ale postihujú nedostatky v kontrolách a postupoch zavedených členskými štátmi. Mechanizmus, podľa ktorého sú schválené sumy vylúčené funguje tak, že sumy sú odčítané od budúcich platieb, ktoré členským štátom vyplatí Komisia. Z týchto dôvodov sa rozhodnutia o zúčtovaní začali považovať za sankcie správnych orgánov členského štátu, a nie za korekcie platieb, ktoré nie sú v súlade s pravidlami. ZÁVERY A ODPORÚČANIA ZÁVERY FINANČNÉ ZÚČTOVANIE 92. Postup ročného finančného zúčtovania sa pôvodne zameriaval na spoľahlivosť účtovnej závierky, ale nedávno bol rozšírený na niektoré aspekty zákonnosti a správnosti transakcií. 93. V oblasti spoľahlivosti účtovnej závierky zistil Dvor audítorov vysokú premenlivosť v štandarde testovania certifikačného orgánu, ktoré v niektorých prípadoch nežiaduco ovplyvnilo základ pre ich osvedčenie, ako je to uvedené v bodoch 21 až 24. Napriek zisteným nedostatkom dospel Dvor audítorov k záveru, že ich dosah by nezmenil rozhodnutie Komisie o účtovných závierkach príslušných platobných agentúr (t. j. o ich zúčtovaní alebo vylúčení). Podobne Dvor audítorov dospel k záveru, že postup zúčtovania z hľadiska spoľahlivosti účtovnej závierky, poskytuje primeranú istotu a dostatočné informácie pre Komisiu, aby mohla prijať svoje rozhodnutie o ročnom finančnom zúčtovaní. 94. V otázke nových prvkov záruky vzťahujúcich sa na zákonnosť a správnosť príslušných transakcií, ktoré sa teraz vyžadujú od certifikačných orgánov a riaditeľov platobných agentúr, dospel Dvor audítorov k záveru, že z dôvodov uvedených v bodoch 25 až 52, bolo zatiaľ využitie týchto nových prvkov záruky obmedzené. Predovšetkým testovanie postupov vnútornej kontroly sa podstatne líšilo medzi kontrolovanými certifikačnými orgánmi a vo všeobecnosti platí, že vykonané kontroly nie sú dostatočné na podporu ich stanoviska, že postupy vnútornej kontroly platobných agentúr fungovali uspokojivo. Vyhlásenia o vierohodnosti riaditeľov platobných agentúr nemôžu poskytnúť záruku pokiaľ ide o zákonnosť a správnosť príslušných transakcií, iba ak existuje primeraná záruka, že štatistiky z kontrol sú spoľahlivé, čo zatiaľ nemožno konštatovať. Pridaná hodnota zo stanoviska certifikačných orgánov k vyhláseniu o vierohodnosti je zatiaľ nejasná. ZHODA ZÚČTOVANIA 95. V období od roku 1999 do konca roku 2008 získala Komisia späť od členských štátov 5582 mil. EUR na základe svojich rozhodnutí o súlade. Avšak významné nedostatky naďalej ovplyvňujú plnenie postupu overovania súladu a majú nežiaduci dosah na dosiahnutie cieľa vylúčiť neoprávnené platby z financovania Spoločenstva. 96. Zdroje, ktoré má Komisia k dispozícii na svoje audity súladu majú za následok obmedzené pokrytie poľnohospodárskych výdavkov auditmi, čo v prípade kombinácie s uplatnením "pravidla 24 mesiacov" vedie k situácii, pri ktorej môžu byť neoprávnené platby identifikované, no nie následne vylúčené z financovania Spoločenstvom. 97. Ako Dvor audítorov zistil aj v minulosti, audit systémov, ktorý vykonáva Komisia, nie je prekážkou použitiu vhodnej metódy výberu vzorky s cieľom určiť finančný dosah neoprávnených výdavkov. Každá vhodná metóda by mala zahŕňať preskúmanie zákonnosti a správnosti platieb na úrovni konečných príjemcov. To, že Komisia prispôsobila audítorský prístup svojim disponibilným zdrojom vedie k nedostatočnému testovaniu vecnej správnosti a následne k všeobecnému uplatneniu paušálnych korekcií. Pri týchto korekciách nie je možné stanoviť platnú súvislosť medzi sumami spätne získanými od členských štátov prostredníctvom rozhodnutí o súlade a sumami neoprávnených platieb, ktoré by mali spätne získané finančné prostriedky kompenzovať. 98. Európsky parlament vo svojom uznesení o reforme postupu zúčtovania poznamenal, že postup zúčtovania bol v roku 1996 reformovaný s cieľom prekonať problém veľkých oneskorení pri rozhodnutiach o zúčtovaní. Čas potrebný na prijatie rozhodnutí o súlade a dokončenie postupu sa však stále považuje za pridlhý. Následkom dĺžky trvania postupu overenia súladu boli na konci roka 2008 dokončené postupy zúčtovania len za roky do roku 2001. POSTUP ZÚČTOVANIA AKO CELOK 99. Reformou postupu zúčtovania z roku 1996 sa zaviedol dvojstupňový postup, čo znamená, že v súčasnosti existuje len ročné rozhodnutie o financovaní Komisie a následne rozhodnutia o súlade pokrývajú niekoľko rokov a nie sú viac prepojené s konkrétnym rozpočtovým rokom. 100. Prostredníctvom postupu zúčtovania Komisia neprijíma formálne rozhodnutie stanovujúce sumu výdavkov uznanú za zúčtovateľnú na ťarchu rozpočtu pre dané plnenie rozpočtu, ako sa to stanovuje v nariadení o rozpočtových pravidlách. Pri chýbajúcom takomto rozhodnutí o zákonnosti a správnosti nemožno výdavky za daný rok považovať za úplne zúčtované v čase udeľovania absolutória. 101. Účtovná závierka sa predkladá Parlamentu a Rade po rozhodnutí o finančnom zúčtovaní, no pred vylúčením neoprávnených výdavkov. Parlament udelením absolutória Komisiu uvoľňuje od jej zodpovednosti za plnenie. Tým vydáva stanovisko o informáciách pokrývajúcich operácie, za ktoré Komisia zatiaľ neprebrala zodpovednosť a u ktorých je preto pravdepodobné, že budú neskôr zmenené a doplnené. 102. Uloženie korekcií Komisiou prostredníctvom rozhodnutí o súlade, ktoré sú najmä (z hľadiska hodnoty) paušálnymi korekciami, vytvára riziko, že vylúčené sumy členské štáty nepovažujú za jasné a nespochybniteľné. Následkom toho, a aj keď reforma z roku 1996 podporovala filozofiu preventívneho a nápravného mechanizmu, a nie prostriedku na uvaľovanie sankcií, možno finančné korekcie vnímať ako sankcie [39], o ktorých možno rokovať, a nie ako spätne získané neoprávnené platby. 103. Rozhodnutia o súlade sa priamo netýkajú neoprávnených platieb uhradených príjemcom a preto priamo nevylučujú tieto neoprávnené výdavky z financovania Spoločenstvom. V skutočnosti náklady na finančné korekcie zahrnuté do týchto rozhodnutí znášajú členské štáty, a nie príjemcovia neoprávnene vyplatenej pomoci. ODPORÚČANIA 104. Dvor audítorov odporúča, aby bol postup zúčtovania ako celok preskúmaný s cieľom riešiť predovšetkým tieto otázky: a) Ciele stanovené pre rôzne fázy postupu zúčtovania a pre postup ako celok, ako aj príslušné úlohy a zodpovednosti rôznych zúčastnených strán, by sa mali jasnejšie definovať v príslušných nariadeniach, a nie v priebehu času často upravovať prostredníctvom usmernení. To by malo pomôcť "stabilizovať" úlohu certifikačných orgánov; b) Dôležitým prvkom revízie odporúčanej v bode a) by malo byť stanovenie časových termínov pre všetky fázy postupu a najmä lehoty pre Komisiu na prijatie konečného rozhodnutia pre konkrétny rozpočtový rok; c) Komisia by mala na konci postupu overovania súladu uznať sumu výdavkov zúčtovateľných v rámci účtovnej závierky za daný rozpočtový rok a následne o tom informovať orgány udeľujúce absolutórium; d) Na zlepšenie súčasného sprístupnenia údajov pre používateľov účtovnej závierky by sa mali vo výkazoch pre každý členský štát identifikovať sumy podľa oblasti rozpočtu a podľa rozpočtového roka, ktoré môžu byť predmetom ďalšieho overovania; e) Dlhotrvajúcu kritiku, ktorá je napriek predchádzajúcim reformám stále relevantná, je potrebné riešiť: nadmerné oneskorenia potrebné na dokončenie postupu; skutočnosť, že postup je oddelený od ročnej účtovnej závierky (pozri body c) a d)) a prílišné spoliehanie sa na paušálne korekcie. Pokiaľ ide o korekcie, Komisia by mala zvážiť širšie využívanie štatisticky platných vzoriek v prípadoch zistenia významných systémových nedostatkov. Takýto prístup by znamenal nespochybniteľný prostriedok na stanovenie podloženého a vyváženého vzťahu medzi finančným dosahom chýb na účtovnú závierku a korekciami udeľovanými Komisiou. Komisia by preto mala preskúmať rôzne spôsoby, ktoré by jej umožnili dosiahnuť tento cieľ pri zohľadnení nákladov a prínosov takýchto kontrol; f) Právomoc Komisie udeľovať sankcie členským štátom za nedostatky v kontrolách, ktorá sa v súčasnosti vykonáva prostredníctvom rozhodnutí o súlade, by sa mala oddeliť od postupu zúčtovania, ktorý má iný charakter; g) Dvor audítorov teda zastáva názor, že postup zúčtovania by sa dal v oblasti spoľahlivosti účtovnej závierky ďalej vylepšiť pokračujúcim dohľadom Komisie nad prácou certifikačných orgánov, hlavne prostredníctvom osobitných auditov. Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Michel CRETIN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 21. júla 2010. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1). [2] Nariadenie Komisie (ES, Euratom) č. 2342/2002 z 23. decembra 2002, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 357, 31.12.2002, s. 1). [3] Podobne v nariadení Rady (ES) č. 1290/2005 sa v odôvodnení 24 jeho preambuly, uvádza "Je dôležité, aby Komisia, poverená správnym uplatňovaním práva Spoločenstva v súlade s článkom 211 Zmluvy, rozhodovala o tom, či sú výdavky uskutočnené členskými štátmi v súlade s právom Spoločenstva" (Ú. v. EÚ L 209, 11.8.2005, s. 1). [4] Osobitná správa č. 25/82 o zúčtovaní záručnej sekcie EPUZF (Ú. v. EHS C 313, 29.11.1982). [5] Nariadenie (ES) č. 1290/2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky a vykonávacie nariadenie Komisie (ES) č. 885/2006 (Ú. v. EÚ L 171, 23.6.2006, s. 90), ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV. [6] V členských štátoch s viacerými akreditovanými platobnými agentúrami sa do auditu zahrnula len jedna agentúra spolu s príslušným certifikačným orgánom. Takáto situácia nastala v prípade Nemecka (Sasko-Anhaltsko), Španielska (Extremadura), Francúzska (AUP), Talianska (AGEA), Poľska (AriMR) a Spojeného kráľovstva (RPA). [7] Nariadenie Rady (ES) č. 485/2008 z 26. mája 2008 o kontrole opatrení tvoriacich súčasť systému financovania Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu, vykonávaných členskými štátmi (Ú. v. EÚ L 143, 3.6.2008, s. 1). [8] Rozpočtový rok pre EPZF a EPFRV trvá od 16. októbra do 15. októbra nasledujúceho roka. [9] V konkrétnom prípade Dánska bolo využitie jednotky vnútorného auditu významné: certifikačný orgán priamo pracoval len na testovaní vecnej správnosti výdavkov a overovaní bezpečnosti informačného systému. Pre všetky ostatné oblasti vrátane hodnotenia systému vnútornej kontroly, testovania účtov dlžníkov a validácie štatistík z kontrol sa certifikačný orgán spoliehal na prácu a závery jednotky vnútorného auditu. Navyše, jednotka vnútorného auditu sa zúčastnila výberu certifikačného orgánu, ktorý bol definitívne zazmluvnený priamo platobnou agentúrou na návrh jednotky vnútorného auditu. [10] V usmernení Komisie č. 3 ("Stratégia auditu") sa stanovujú hlavné požiadavky na prácu certifikačných orgánov vrátane podrobných informácií o metodike výberu vzoriek a kľúčových položiek, ktoré má testovanie zahŕňať. [11] V článku 43 nariadenia (ES) č. 1782/2003 sa uvádza – "každý poľnohospodár má nárok na platbu na hektár, ktorý sa vypočíta vydelením referenčnej čiastky trojročným priemerom všetkých hektárov, na ktoré mu vznikol nárok, počas referenčného obdobia, na priame platby" (Ú. v. EÚ L 270, 21.10.2003, s. 1). [12] S takzvaným pravidlom 50-50, ktorým Komisia zavádza mechanizmus na zdieľanie straty v dôsledku neúspešného spätného získania dlhov s primeranými termínmi, sa počíta v článkoch 32 a 33 nariadenia (ES) č. 1290/2005 (Ú. v. EÚ L 209, 11.8.2005, s. 1). [13] Článok 5 nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, 23.6.2006, s. 90). [14] Kľúčové kontroly sú fyzické a administratívne kontroly, ktoré sa vyžadujú na overenie vecných prvkov, predovšetkým existencie predmetu žiadosti, kvantitatívne a kvalitatívne podmienky vrátane dodržiavania časových termínov, požiadaviek na zber, retenčných období a pod. Vykonávajú sa na mieste a prostredníctvom krížových kontrol s nezávislými údajmi, napr. s údajmi v katastroch. Pomocné kontroly sú administratívne operácie potrebné na správne spracovanie žiadostí, ako je napríklad overenie dodržiavania časových termínov pri ich podávaní, identifikácia duplicitných žiadostí na rovnaký predmet, analýza rizika, uplatňovanie sankcií a náležitý dohľad nad postupmi. [15] Opakované vykonanie kontroly neznamená, že certifikačný orgán musí takúto úlohu vykonať sám. Príslušné oddelenia a vybavenie platobnej agentúry by sa tiež muselo zúčastniť opakovania kontroly na mieste, ktorá už raz bola vykonaná. [16] Vyhlásenie o vierohodnosti sa vyžaduje v článku 8 ods. 1 písm. c, bod iii) nariadenia (ES) č. 1290/2005. [17] Usmernenie č. 4 o vyhlásení o vierohodnosti, ktoré predkladá riaditeľ platobnej agentúry v súlade s článkom 8 ods. 1, písm. c), bod iii) nariadenia (ES) č. 1290/2005. [18] Tieto sumy sa však týkajú iných predchádzajúcich rozpočtových rokov. [19] Hlavná analýza rizika za rok 2008 (N) vychádza z výdavkov uskutočnených v rozpočtovom roku 2006 (N-2). [1001] Oblasti politiky zodpovedajú rôznym úrovniam hospodárenia podľa činností Generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka. [1002] Uvedený percentuálny údaj sa líši od údaja uverejneného vo výročnej správe o činnosti Generálneho riaditeľstva Komisie pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka za rok 2008 (54 %). Je to preto, že Dvor audítorov porovnával hrubé hodnoty kontrolovaných aj vyplatených súm, pričom Komisia porovnávala hrubé kontrolované sumy s čistými vyplatenými sumami. [20] Článok 31 ods. 4 písm. a) nariadenia (ES) č. 1290/2005. [21] Článok 31 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1290/2005. [22] Usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní záručnej sekcie EPUZF (dokument VI/5330/97 z 23.12.1997). [23] Analýza vychádza z korekcií, ktoré spadajú pod prílohu II dokumentu VI/5330/97, v ktorom sa umožňuje výpočet korekcie na základe metódy paušálnych sadzieb alebo iných metód. [24] Rozhodnutia Komisie z 18. apríla 2007 (2007/243/ES), 3. októbra 2007 (2007/647/ES), 20. decembra 2007 (2008/68/ES), 19. apríla 2008 (2008/321/ES), 8. júla 2008 (2008/582/ES) a z 8. decembra 2008 (2008/960/ES). [25] Definícia kľúčových a pomocných kontrol je uvedená v poznámke pod čiarou č. 14. [26] Túto pripomienku nespochybňuje skutočnosť, že túto metódu prijal Súdny dvor ako metódu v súlade s príslušnými právnymi ustanoveniami. V skutočnosti Súdny dvor zatiaľ nespochybnil metódu paušálnej sadzby ako takú, ale len to, či je jej používanie v súlade s právnymi predpismi. [27] Pozri bod 28.2.1 Operačnej príručky Komisie pre audity súladu. [28] Pozri body 82 a 83 uznesenia Európskeho parlamentu z 23. apríla 2009 o absolutóriu na plnenie všeobecného rozpočtu Európskej únie za rozpočtový rok 2007, Oddiel III – Komisia (P6_TA(2009)0289)."82.ľutuje, že Dvor audítorov zistil za rok 2007 opäť tie isté obmedzenia spojené so systémom zúčtovania ako retroaktívny a viacročný charakter overovania zhody a skutočnosť, že sa nedá určiť platná súvislosť medzi takto vymáhanými sumami a skutočnými sumami neoprávnených platieb (bod 5.47 výročnej správy za rok 2007);83.zastáva názor, že Komisia musí po viacerých rokoch, počas ktorých Dvor audítorov vyjadruje tie isté závažné kritické pripomienky v súvislosti s tým istým problémom, navrhnúť opatrenia zamerané na reformu systému, aby bolo možné určiť jasnú a platnú súvislosť medzi vymáhanými sumami a sumami neoprávnených platieb a aby pokiaľ možno zabezpečili, aby náklady na finančné korekcie pokryli koneční prijímatelia, a nie daňoví poplatníci a aby sa paušálne korekcie uplatnili na tie členské štáty, ktoré neplnia svoje povinnosti". [29] Pozri bod 19 uznesenia Európskeho parlamentu o reforme postupu zúčtovania (Ú. v. EÚ C 39 E, 13.2.2004, s. 51). [30] Pozri body 10 až 12 uznesenia Európskeho parlamentu z 30. januára 2003 o reforme postupu zúčtovania. [31] Pozri bod 5.58 výročnej správy Dvora audítorov za rozpočtový rok 2008 (Ú. v. EÚ C 269, 10.11.2009) a bod 5.47 výročnej správy Dvora audítorov za rozpočtový rok 2007 (Ú. v. EÚ C 286, 10.11.2008). [32] Pozri bod 5.63 písm. a) výročnej správy Dvora audítorov za rozpočtový rok 2006 (Ú. v. EÚ C 273, 15.11.2007). [33] Pozri bod 8 uznesenia Európskeho parlamentu o reforme postupu zúčtovania. [34] Pozri bod 1.28 Výročnej správy Dvora audítorov za rozpočtový rok 2007. [35] Pozri poznámku 6.4.1.1 k finančným výkazom v ročnej účtovnej závierke Európskych spoločenstiev za rozpočtový rok 2008. [36] Pozri poznámku 5.3 k finančným výkazom v ročnej účtovnej závierke Európskych spoločenstiev za rozpočtový rok 2008. [37] Pozri bod 4 kapitoly 4 odporúčania Rady k udeleniu absolutória Komisii za plnenie všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev za rozpočtový rok 2004. [38] Pozri poznámku 6.2.1. k finančným výkazom v ročnej účtovnej závierke Európskych spoločenstiev za rozpočtový rok 2008. [39] Skutočnosť, že "opakujúce sa" nedostatky zistené Komisiou znamenajú uplatnenie paušálnej korekcie s vyššou sadzbou takéto vnímanie posilňuje. --------------------------------------------------