EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli23. 11. 2016 COM(2016) 857 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE podľa článku 85 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 648/2012 zo 4. júla 2012 o mimoburzových derivátoch, centrálnych protistranách a archívoch obchodných údajov



1.ÚVOD Nariadenie (EÚ) č. 648/2012 o mimoburzových derivátoch, centrálnych protistranách a archívoch obchodných údajov (EMIR) bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (EÚ) 27. júla 2012 a nadobudlo účinnosť 16. augusta 2012. Nariadenie EMIR bolo reakciou na záväzok vedúcich predstaviteľov krajín skupiny G20, ktorý prijali v septembri 2009 a v ktorom sa uvádza: „So všetkými štandardizovanými zmluvami o mimoburzových derivátoch by sa najneskôr do konca roka 2012 malo obchodovať na burzách alebo prípadne elektronických obchodných platformách a mali by sa zúčtovať prostredníctvom centrálnych protistrán. Zmluvy o mimoburzových derivátoch by sa mali ohlasovať archívom obchodných údajov. Na zmluvy, ktoré sa nezúčtovávajú centrálne, by sa mali vzťahovať vyššie kapitálové požiadavky.“ Mnohé orgány na reguláciu derivátov na celom svete už takisto transponovali tento záväzok do svojich legislatívnych rámcov. Predtým, ako sa v roku 2007 začala finančná kríza, regulačné orgány nemali k dispozícii informácie o činnosti na trhoch s derivátmi. To znamenalo, že riziká mohli zostať nepovšimnuté, až kým nenastala krízová situácia. Okrem toho protistrany mimoburzového derivátu často neprijali kroky na zmiernenie kreditného rizika protistrany, a to mohlo viesť k vzniku strát v prípade, ak došlo k zlyhaniu jednej protistrany predtým, ako si splnila svoje záväzky. Vzhľadom na veľké objemy transakcií na všetkých týchto trhoch a na vzájomnú previazanosť medzi účastníkmi týchto trhov, by tieto straty mohli predstavovať väčšiu hrozbu pre finančný systém. Cieľom nariadenia EMIR je preto podporovať transparentnosť a štandardizáciu na trhoch s derivátmi, ako aj znižovať systémové riziká prostredníctvom uplatňovania základných požiadaviek. Ide o tieto požiadavky: I) Centrálne zúčtovanie štandardizovaných zmlúv o mimoburzových derivátoch; II) Maržové požiadavky týkajúce sa zmlúv o mimoburzových derivátoch, ktoré sa nezúčtovávajú centrálne; III) Požiadavky na zmierňovanie operačného rizika týkajúce sa zmlúv o mimoburzových derivátoch, ktoré sa nezúčtovávajú centrálne; IV) Ohlasovanie všetkých zmlúv o derivátoch; V) Požiadavky na centrálne protistrany (CCP); VI) Požiadavky na archívy obchodných údajov. V súlade s článkom 85 ods. 1 nariadenia EMIR je Európska komisia povinná preskúmať toto nariadenie a pripraviť o ňom všeobecnú správu, ktorú spolu s akýmikoľvek vhodnými návrhmi predloží Európskemu parlamentu a Rade. V rámci tohto preskúmania treba mať na zreteli potrebu podporiť prioritu Európskej komisie, ktorá sa zameriava na podporu zamestnanosti a rastu. 2.PRIPOMIENKY OD ZAINTERESOVANÝCH STRÁN EMIR sa uplatňuje na takmer všetkých používateľov derivátov vrátane všetkých protistrán, ktorým bolo udelené povolenie v rámci rámcov finančných služieb Únie, nefinančných protistrán usadených v Únii, ako aj centrálnych protistrán a archívov obchodných údajov. Ako nariadenie sa uplatňuje priamo vo všetkých členských štátoch Únie. Komisia zorganizovala verejnú konzultáciu o vykonávaní nariadenia EMIR, aby získala pripomienky od zainteresovaných strán na účely preskúmania. V rámci tejto konzultácie, ktorá sa konala od 19. mája do 13. augusta 2015, získala Komisia 172 odpovedí od širokého spektra zainteresovaných strán z celej EÚ, ako aj z tretích krajín. Navyše aj počas konzultácie spojenej s výzvou na predloženie dôkazov v rámci iniciatívy únie kapitálových trhov, ktorá sa konala od 30. septembra 2015 do 31. januára 2016, respondenti poukázali na otázky spojené s ustanoveniami nariadenia EMIR. Prijalo sa rozhodnutie počkať na pripomienky k tejto iniciatíve s cieľom získať objektívny a vyvážený obraz o súčasnom stave vykonávania nariadenia EMIR a o súvisiacich problémoch, a to poslúži ako vhodné východisko na vykonanie preskúmania tohto nariadenia. Podrobné zhrnutie odpovedí na konzultáciu o vykonávaní nariadenia EMIR je uvedené vo vyhlásení o spätnej väzbe. Komisia zohľadnila aj viacero správ od Európskeho orgánu pre cenné papiere a trhy (ESMA), ktoré sa týkali rôznych tém v rámci nariadenia EMIR.

Napokon v rámci preskúmania predložili osobitné pripomienky aj určité orgány a orgány Únie v súlade s mandátom Komisie preskúmať nariadenie EMIR podľa článku 85 ods. 1: a) Posúdenie členov ESCB (Európskeho systému centrálnych bánk), pokiaľ ide o potrebu akýchkoľvek opatrení na uľahčenie prístupu centrálnych protistrán k nástrojom likvidity centrálnych bánk: ESCB vo svojom posúdení uvádza, že hoci by príslušné orgány mali aj naďalej skúmať rámce centrálnych protistrán na riadenie rizika likvidity, do nariadenia EMIR by sa nemali zaviesť ustanovenia o prístupe k likvidite centrálnych bánk. ESCB sa domnieva, že by to mohlo ohroziť nezávislosť centrálnych bánk, ktorá sa zaručuje v článku 130 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, a mohol by vzniknúť rozsiahly morálny hazard. Komisia súhlasí s posúdením ESCB. b) Posúdenie ESMA týkajúce sa systémovej dôležitosti transakcií nefinančných spoločností s mimoburzovými derivátmi a najmä vplyvu tohto nariadenia na využívanie mimoburzových derivátov nefinančnými spoločnosťami: Orgán ESMA dospel k záveru, že súčasný hedžingový prístup nezachytáva najvýznamnejších účastníkov trhu. Orgán ESMA navrhol odstrániť výnimku týkajúcu sa hedžingu a preskúmať zavedenie jednoduchej prahovej hodnoty s cieľom zachytiť najväčších účastníkov trhu z hľadiska objemov. Na základe pripomienok orgánu ESMA Komisia súhlasí s tým, že pre niektoré nefinančné protistrany by uplatňovanie súčasného prístupu podľa nariadenia EMIR mohlo byť príliš zaťažujúce, najmä ak nemusí spoľahlivo znížiť systémové riziko. Charakter hedžingovej činnosti však napriek tomu predstavuje relevantný faktor pri posudzovaní systémovej významnosti nefinančných protistrán, pretože hedžingové subjekty vo všeobecnosti nebývajú vysoko zadlžené a sú držiteľmi podkladových spárovaných pozícií voči svojim zmluvám o mimoburzových derivátoch. c) Preskúmanie orgánu ESMA týkajúce sa fungovania rámca dohľadu pre centrálne protistrany vrátane efektívnosti kolégií dohľadu, príslušných mechanizmov hlasovania stanovených v článku 19 ods. 3 a úlohy orgánu ESMA, ktorú má predovšetkým počas procesu udeľovania povolení centrálnym protistranám: Orgán ESMA identifikoval niektoré prípady, pri ktorých by sa mali vypracovať spoločné postupy, najmä pokiaľ ide o uplatňovanie procesov uvedených v článkoch 15 a 49 nariadenia EMIR. Z pripomienok uvedených v rámci konzultácie vyplýva, že je veľký záujem o objasnenie uplatňovania týchto článkov. Európske orgány podrobnejšie preskúmajú konvergenciu dohľadu, ako aj verejne dostupné kritériá na uplatňovanie týchto článkov. d) Správy orgánu ESMA a výboru ESRB o efektívnosti maržových požiadaviek s cieľom obmedziť procyklickosť a nutnosť stanoviť dodatočné intervenčné kapacity v tejto oblasti: Oba orgány navrhli opatrenia na lepšie zaobchádzanie s procyklickosťou. Komisia súhlasí s návrhom zvýšiť transparentnosť maržových požiadaviek, pretože zúčtovací členovia tieto informácie potrebujú na účinné riadenie svojich expozícií a na predvídanie náhlych maržových zmien, ale ostatné zmeny by boli predčasné vzhľadom na nedávne uplatnenie existujúcich maržových požiadaviek a požiadaviek zameraných proti procyklickosti a vzhľadom na to, že odvtedy nedošlo k jasnému zlyhaniu maržových noriem. e) Správa orgánu ESMA o vývoji politík centrálnych protistrán týkajúcich sa požiadaviek na marže a zaistenia pre kolaterál a ich prispôsobení konkrétnym činnostiam a rizikovým profilom ich používateľov: orgán ESMA dospel k záveru, že v tomto štádiu nie je potrebné preskúmať ustanovenia nariadenia EMIR o požiadavkách na marže a zaistenia pre kolaterál, pretože v delegovanom nariadení č. 153/2013 sa poskytuje dostatočná úroveň podrobnosti pre tieto požiadavky. Z pripomienok od rôznych orgánov vyplýva, že vykonávaním nariadenia EMIR sa darí dosahovať jeho pôvodné ciele, ktoré sa týkajú podpory transparentnosti a štandardizácie na trhoch s derivátmi, ako aj zníženia systémového rizika. Pri príprave tejto správy sa tieto pripomienky riadne zohľadnili. Komisia však poznamenáva, že v niektorých oblastiach by zavedenie významných zmien do nariadenia EMIR bolo predčasné vzhľadom na nedávne uplatnenie existujúcich požiadaviek a vzhľadom na to, že až k dnešnému dňu nedošlo k zlyhaniu pri uplatňovaní príslušných noriem. 3.ÚČEL SPRÁVY Podľa článku 85 ods. 1 Komisia musí vypracovať správu Je dôležité poznamenať, že určité základné požiadavky uvedené v nariadení EMIR sa ešte musia vykonať alebo dokončiť. V tomto štádiu zatiaľ nie sú v plnej miere uplatniteľné zúčtovacie povinnosti a maržové požiadavky týkajúce sa nezúčtovaných transakcií s mimoburzovými derivátmi. V tomto zmysle v tomto štádiu nie je možné komplexne preskúmať vplyv nariadenia EMIR. Zainteresované strany však napriek tomu identifikovali viaceré problémy týkajúce sa tých požiadaviek, ktoré sa už uplatňujú (konkrétne ohlasovanie do archívov obchodných údajov a požiadavky na zmierňovanie operačného rizika), ako aj problémy, ktoré sa vyskytli pri príprave na zúčtovacie a maržové požiadavky. Mnohé zainteresované strany predovšetkým tvrdia, že určití účastníci trhu s derivátmi čelia značným problémom pri vykonávaní požiadaviek ako je ohlasovanie a zúčtovanie niektorých transakcií v takej miere, ktorú možno považovať za neprimeranú vzhľadom na ciele nariadenia EMIR a ktorá by v niektorých prípadoch mohla nadmerne zaťažiť podniky, pretože splnenie týchto požiadaviek by bolo finančne nákladné v porovnaní s výhodami, ktoré prinášajú z hľadiska trhovej transparentnosti a finančnej stability. Mnohí respondenti verejnej konzultácie objasnili svoje odpovede poukázaním na porovnanie s prístupmi k regulačnej reforme, ktoré sa prijali v iných jurisdikciách. V tejto správe sa uvádza zhrnutie oblastí, v súvislosti s ktorými sa v odpovediach v rámci konzultácie a v osobitných pripomienkach predložených rôznymi orgánmi ukázalo, že treba prijať opatrenia na zabezpečenie splnenia cieľov nariadenia EMIR primeranejším, účinnejším a efektívnejším spôsobom. 4.HLAVNÉ IDENTIFIKOVANÉ PROBLÉMY Ciele nariadenia EMIR, ktoré sa týkajú podpory transparentnosti a štandardizácie na trhoch s derivátmi, ako aj zníženia systémového rizika prostredníctvom základných požiadaviek, majú všeobecnú podporu. Tieto základné požiadavky – zúčtovanie, maržové požiadavky, ohlasovanie, požiadavky na zmierňovanie prevádzkového rizika a požiadavky na archívy obchodných údajov a centrálne protistrany – sú aj naďalej nevyhnutné na dosiahnutie cieľov nariadenia EMIR a na zabezpečenie splnenia medzinárodných záväzkov týkajúcich sa regulačnej reformy, ktoré z neho vyplývajú. Preto prevláda presvedčenie, že by nemalo dôjsť k zásadným zmenám charakteru základných požiadaviek nariadenia EMIR, ktoré sú nevyhnutné na zabezpečenie transparentnosti a zmiernenie systémových rizík na trhoch s derivátmi. Napriek tomu sa však zdôraznili viaceré oblasti, v ktorých možno upraviť požiadavky vyplývajúce z nariadenia EMIR bez toho, aby došlo k ohrozeniu jeho celkových cieľov, s cieľom: i) zjednodušiť požiadavky a zvýšiť ich účinnosť; a ii) znížiť neprimerané náklady a zaťaženie.

4.1. Zjednodušenie požiadaviek a zvýšenie ich účinnosti Respondenti vrátane centrálnych protistrán, zúčtovacích členov, nefinančných protistrán, malých finančných subjektov a dôchodkových fondov poukázali na viacero požiadaviek, ktoré by sa dali upraviť, aby sa zabezpečilo bezproblémové fungovanie trhov s derivátmi alebo aby sa umožnilo hladšie vykonávanie požiadaviek zo strany účastníkov trhu bez toho, aby došlo k ohrozeniu celkových cieľov nariadenia EMIR alebo k zavedeniu dodatočného regulačného zaťaženia. 4.1.1. Zavedenie mechanizmu na pozastavenie zúčtovacej povinnosti Orgán ESMA aj výbor ESRB poukázali na to, že v rámci nariadenia EMIR neexistuje mechanizmus na rýchle pozastavenie zúčtovacej povinnosti, pričom uviedli, že by to mohlo byť potrebné na to, aby bolo možné rýchlo zareagovať na dramatické zmeny trhových podmienok (napr. výrazná zmena zúčtovaných objemov alebo likvidity) a rýchlo odstrániť alebo pozastaviť zúčtovaciu povinnosť v prípade, že si to vyžaduje situácia na trhu. Zavedenie tohto mechanizmu podporili aj niekoľkí ďalší respondenti. Zúčtovacie povinnosti možno zmeniť alebo odstrániť prostredníctvom regulačných technických predpisov, ale takýto proces môže trvať aj niekoľko mesiacov. Okrem toho možno predpokladať okolnosti, pri ktorých môže byť potrebný urýchlený proces na pozastavenie zúčtovacej povinnosti, aby sa zabránilo narušeniu trhu. Komisia preto navrhne mechanizmus na pozastavenie zúčtovacej povinnosti ako súčasť návrhu týkajúceho sa ozdravenia a riešenia krízových situácií centrálnych protistrán na účely riešenia krízových situácií a posúdi možnosť rozšíriť rozsah pôsobnosti pozastavenia zúčtovacej povinnosti aj na iné náležité účely. 4.1.2. Uľahčenie predvídateľnosti maržových požiadaviek Mnohí respondenti, najmä odvetvové združenia a banky, poznamenali, že v súčasnosti môže byť náročné predvídať úrovne marží, ktoré budú musieť zložiť centrálnym protistranám za centrálne zúčtované transakcie. Títo respondenti uviedli, že tento nedostatok možno vyriešiť tak, že sa vylepší poskytovanie informácií zo strany centrálnych protistrán smerom k zúčtovacím členom. Orgán ESMA aj výbor ESRB vo svojich správach o procyklickosti a maržových požiadavkách takisto požadujú väčšiu transparentnosť maržových noriem a požiadaviek procyklickosti. Lepšia výmena informácií by mohla zefektívniť dodržiavanie súladu s maržovými požiadavkami zo strany účastníkov trhu a mohla by im umožniť lepšie riadenie vlastných aktív. Podobne pokiaľ ide o nezúčtované transakcie, niektorí respondenti, najmä finančné inštitúcie, poznamenali, že chýba jasný mandát pre modely počiatočných marží, ktoré by mali orgány schváliť, čo by mohlo viesť k neistote účastníkov trhu z hľadiska toho, či orgány považujú ich výpočty za v plnej miere vyhovujúce právnym predpisom. Prostredníctvom mandátu pre modely počiatočných marží, ktoré by mali orgány schváliť, možno podporiť istotu účastníkov trhu a aj orgánov. 4.1.3. Zefektívnenie ohlasovania obchodov Veľmi veľa účastníkov trhu a orgánov sa vyjadrilo k téme ohlasovania do archívov obchodných údajov. Respondenti, najmä odvetvové združenia a podniky, ale aj verejné orgány, poradenské inštitúcie, mimovládne organizácie a odbory, uviedli, že v súčasnosti mnohé správy od dvoch protistrán, ktoré sa týkajú rovnakej transakcie, nie sú v rámci archívov obchodných údajov správne spárované. Sčasti sa to pripisuje tomu, že nie je jasné, čo treba ohlasovať a akým spôsobom, a takisto majú jednotlivé archívy obchodných údajov rozdielne požiadavky. Respondenti navyše poukázali na to, že požiadavky možno významne zjednodušiť bez straty kľúčových údajov, najmä pokiaľ ide o deriváty obchodované na burze. Respondenti spochybnili aj náležitú spoľahlivosť a využiteľnosť údajov v dôsledku problémov súvisiacich s predkladaním presných údajov a s párovaním. Napokon respondenti spochybnili prospešnosť požiadavky ohlásiť transakcie existujúce pred začiatkom uplatňovania ohlasovacej povinnosti (tzv. „odloženie“), keďže je veľmi obtiažne ohlásiť tieto údaje (týkajú sa derivátov, ktoré sa uzavreli skôr, než protistrany mohli vedieť, aké informácie treba uchovávať a ohlasovať) a považuje sa to za čoraz menej prospešné, keďže ide o historické údaje, ktoré už pre regulačné orgány nemajú kľúčový význam. Mnohí respondenti poukázali na vylepšenia, ktoré možno vykonať na úrovni archívov obchodných údajov s cieľom zefektívniť zhromažďovanie údajov predovšetkým tým, že archívy obchodných údajov v Únii budú využívať spoločné metodiky. Orgán ESMA ďalej navrhol, že môže byť potrebné zvýšiť pokuty pre archívy obchodných údajov, aby sa zabezpečil účinný dohľad. Podpora transparentnosti prostredníctvom zefektívnenia požiadaviek na ohlasovanie v určitých oblastiach a rozšírenie fungovania archívov obchodných údajov je nevyhnutné, aby sa v plnej miere dosiahli ciele nariadenia EMIR. Preto by sa malo vykonať ďalšie posúdenie súčasných predpisov, aby sa prijali konkrétne opatrenia na dosiahnutie tohto cieľa. Účastníkom trhu by sa tým mohlo znížiť zaťaženie spojené s dodržiavaním predpisov. Okrem toho, určité orgány tretích krajín čelia právnym problémom pri vykonávaní dojednaní (t. j. uzavretie medzinárodnej dohody), ktoré sa v súčasnosti požadujú podľa nariadenia EMIR na vzájomný prístup k údajom uchovávaným v archívoch obchodných údajov. Preto treba preskúmať alternatívne metódy na poskytnutie prístupu orgánom tretích krajín k údajom uchovávaným v archívoch obchodných údajov. 4.2. Zníženie neprimeraných nákladov a zaťaženia 4.2.1. Rozsah transakcií Odpovede poukázali na viaceré oblasti, v ktorých by sa rozsah transakcií, na ktorý sa vzťahujú požiadavky, mohol považovať za neúčelný z hľadiska dosiahnutia cieľov nariadenia EMIR. Spochybňovala sa predovšetkým primeranosť požiadavky zúčtovať zmluvy uzavreté skôr, než zúčtovacia povinnosť nadobudne účinnosť (tzv. „prednostné uskutočnenie“) vzhľadom na obmedzený počet zmlúv, ktorých sa to bude týkať, keďže už zo samotnej podstaty tohto opatrenia vyplýva, že je dočasné, a to najmä v porovnaní s neistotou a ťažkosťami, ktoré sú spojené s retrospektívnym uplatňovaním zúčtovacích povinností. Podniky a odvetvové združenia spochybnili primeranosť uplatňovania požiadaviek na zmierňovanie operačného rizika na transakcie v rámci skupiny, keďže tieto transakcie sa vykonávajú v rámci tých istých obchodných skupín, a teda koordinácia medzi protistranami vyplýva už zo samotnej podstaty týchto transakcií. Je vhodné preskúmať, do akej miery by transakcie uzavreté skôr, než zúčtovacia povinnosť nadobudne účinnosť, a transakcie v rámci skupiny mali aj naďalej patriť do rámca príslušných požiadaviek. 4.2.2. Rozsah subjektov a) Nefinančné protistrany