PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Lepšia informovanosť o situácii prostredníctvom lepšej spolupráce medzi orgánmi námorného dozoru: ďalšie opatrenia v rámci spoločného prostredia na výmenu informácií pre námornú oblasť EÚ /* SWD/2014/0224 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Lepšia informovanosť o situácii prostredníctvom lepšej spolupráce medzi orgánmi námorného dozoru: ďalšie opatrenia v rámci spoločného prostredia na výmenu informácií pre námornú oblasť EÚ Vyhlásenie o odmietnutí zodpovednosti: Toto zhrnutie zaväzuje len útvary Európskej komisie, ktoré sa zúčastnili na jeho vypracovaní, a nepredurčuje konečnú podobu nijakého rozhodnutia prijatého Komisiou. 1. Vymedzenie problému Cieľ tohto posúdenia vplyvu je preskúmať, v akom rozsahu sú potrebné ďalšie opatrenia EÚ na ďalší rozvoj spoločného prostredia na výmenu informácií pre námornú oblasť EÚ. Príslušné funkcie odvetvia, ktorých sa toto spoločné prostredie týka, sú 1) námorná bezpečnosť (vrátane pátracích a záchranných činností), námorná ochrana a zabránenie znečisťovaniu z lodí, 2) kontrola rybárstva, 3) pripravenosť a reakcia na znečistenie morí, ochrana morského prostredia, 4) clá, 5) kontrola hraníc, 6) všeobecné presadzovanie právnych predpisov a 7) obrana. Narastajúce hrozby a riziká, ktorým je námorná oblasť EÚ vystavená, spôsobujú zvýšenie záťaže na orgány námorného dozoru členských štátov EÚ, ktorých úlohou je zaistiť bezpečnosť a ochranu EÚ a jej obyvateľov. Tieto orgány čelia dodatočnej záťaži, ktorá sa nespája s dodatočnými zdrojmi, a preto musia dosiahnuť väčšiu účinnosť zdrojov a efektívnosť nákladov. Výmena informácií medzi orgánmi námorného dozoru v súčasnosti nie je optimálna a môže spôsobiť zníženie efektívnosti, zdvojenie úsilia o zber údajov a zbytočné prevádzkové náklady. Výmena informácií sa v mnohých prípadoch nevykoná, keďže 1) orgány námorného dozoru nevedia, že informácie sú niekde k dispozícii; 2) orgány námorného dozoru nevedia, že majú informácie, o ktoré majú záujem iné orgány a 3) výmena informácií sa považuje za veľmi zložitú. Ďalší aspekt, ktorý treba na základe existujúcich riešení a výsledkov viac rozvinúť, sa týka spoločných noriem, na základe ktorých by bola možná interoperabilita odvetvových systémov a služieb strojovo čitateľných informácií. Na základe toho by sa ďalej zlepšili možnosti prístupu ku všetkým informáciám, ktoré sú pre operačnú činnosť týchto orgánov potrebné, a to nepriamo spôsobí, že tieto orgány budú môcť zvýšiť svoju výkonnosť a efektívnosť v rámci vykonávania svojich operačných úloh. Ide nielen o výmenu nespracovaných údajov (napr. polohy lodí), ale aj o ďalší rozvoj informačných služieb (napr. situácia v oblasti námorných záležitostí, správy spravodajských služieb, zoznam podozrivých plavidiel, analýza rizík, zisťovanie nepravidelností, rozšírené informácie o veľkých haváriách, kapacity núdzovej reakcie, nástroje spolupráce) v rámci odvetví a na cezhraničnej úrovni, a to prispieva k zjednodušeniu vykonávania každodenných úloh orgánov námorného dozoru. Aj keď sa zaznamenalo zlepšenie výmeny informácií a čoraz viac odvetví si začína navzájom vymieňať informácie, nie všetky odvetvia zapojené do činností námorného dozoru poskytujú tieto informačné služby iným odvetviam/funkciám. Konkrétna oblasť, v ktorej je výmena informácií naďalej nedostatočná, je výmena medzi civilnými a vojenskými orgánmi. Zistili sa tri hlavné príčiny tejto nedostatočnej situácie: 1. príčina: Skutočné alebo vnímané obmedzenia a právna neistota v oblasti výmeny informácií medzi príslušnými odvetviami námorného dozoru. 2. príčina: Chýba primerané IT prostredie, ktorým sa zabezpečí prepojenosť existujúcich a budúcich systémov. 3. príčina: Pretrvávajú kultúrne a administratívne prekážky riadnej výmeny informácií. Týka sa to približne 400 orgánov, ktoré sa zaoberajú nejakou formou výmeny informácií pre oblasť námorného dozoru. Ide väčšinou o orgány členských štátov EÚ a EHP, ale takisto o viacero agentúr EÚ (ako sú EFCA, FRONTEX, EMSA a EDA). Je nevyhnutná verejná intervencia s cieľom zabezpečiť lepšiu interoperabilitu medzi existujúcimi systémami so spoločnými normami pre služby strojovo čitateľnej výmeny informácií, prostredníctvom ktorej bude možné splniť nové úlohy a riešiť zistené problémy. Výsledkom nevykonania intervencie by bolo, že narastajúce hrozby a riziká by sa neriešili najúčinnejšie, pretrvávali by prípadné konflikty medzi ústrednými cieľmi politiky EÚ a naďalej by existovalo zdvojené úsilie o zber údajov. 2. Analýza subsidiarity V rámci posúdenia vplyvu sa uprednostňujú nezáväzné možnosti (oznámenie a usmerňovací dokument), ktoré si nevyžadujú vymedzenie právneho základu. V rámci konzultácií so zainteresovanými stranami pri rozličných podujatiach a konzultáciách sa už všeobecne uznala pridaná hodnota opatrení EÚ; vnútroštátne orgány pevne žiadajú, aby sa s projektom pokročilo. Okrem toho sa už na úrovni EÚ upravujú pravidlá a podmienky nadnárodnej výmeny informácií najmä medzi orgánmi v tom istom odvetví. Navyše do činností námorného dozoru sú zapojené viaceré agentúry EÚ. V tomto prípade je súčasne veľmi dôležitá zásada subsidiarity. Operačné aspekty každého budúceho spoločného prostredia na výmenu informácií treba decentralizovať, aj keď na zabezpečenie interoperability súčasných systémov sú nevyhnutné cielené opatrenia EÚ. Úlohou EÚ by preto v zásade malo byť, aby pôsobila ako sprostredkovateľ a mala by sa zamerať na nadnárodné aspekty bez zapojenia sa do vnútroštátnych organizačných vecí. 3. Ciele Hlavný cieľ tejto politickej iniciatívy je zabezpečiť, aby sa informácie a služby pre námorný dozor, ktoré zozbiera jedno námorné odvetvie a ktoré sa považujú za potrebné a užitočné pre činnosti iných námorných odvetví, mohli účinne vymieňať v rámci týchto odvetví. Východiskovým bodom budú súčasné výsledky a existujúce normy pre výmenu informácií a činnosť by sa mala zamerať na zabezpečenie interoperability výmeny informácií upravenej na úrovni EÚ, najmä s cieľom poskytnúť členským štátom riešenia interoperability, ktoré môžu uplatniť na vnútroštátnej úrovni. Osobitný cieľ by bol zlepšiť výmenu informácií medzi civilnými a vojenskými orgánmi. Predpokladá sa, že sa lepšou výmenou informácií medzi odvetviami prispeje k lepšej informovanosti orgánov námorného dozoru o námornej oblasti na vnútroštátnej a európskej úrovni a väčšej zhode medzi odvetvovými politikami v súlade s integrovanou námornou politikou EÚ. V rámci plánovanej výmeny informácií medzi odvetviami bude nevyhnutné dodržať tie isté pravidlá a zásady ako v prípade výmeny údajov v rámci odvetví, najmä príslušné ustanovenia Charty základných práv EÚ, právneho rámca EÚ pre ochranu osobných údajov a vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa vykonávajú tieto právne predpisy EÚ, ako aj príslušné ustanovenia o ochrane citlivých obchodných údajov. Prvým konkrétnym cieľom je určiť a riešiť skutočné alebo vnímané právne obmedzenia medzi odvetviami odôvodnenej výmeny informácií námorného dozoru a služieb. Druhým konkrétnym cieľom je zabezpečiť interoperabilitu medzi príslušnými IT riešeniami, ktoré budú používať subjekty pôsobiace v oblasti námorného dozoru, prostredníctvom uplatnenia spoločných noriem a špecifikácií. Tretím konkrétnym cieľom je vybudovať dôveru s cieľom spojiť orgány námorného dozoru z jednotlivých odvetví a usilovať sa o lepšiu spoluprácu aj prostredníctvom spoločných misií, spoločných operačných postupov a odborného vzdelávania a výmeny najlepších postupov. 4. Možnosti politiky Otázka, ktorá je predmetom tohto posúdenia vplyvu, je, ako možno dosiahnuť lepšiu výmenu informácií medzi orgánmi námorného dozoru. Predstavil sa celý rozsah prípadných možností s cieľom zabezpečiť optimálnu výmenu informácií v oblasti námorného dozoru v rámci odvetví a medzi odvetviami. Ponechané možnosti politiky sa rozdelili do troch rôznych kategórií: • žiadne ďalšie opatrenia na úrovni EÚ, • dobrovoľné opatrenia a • právne záväzné opatrenia. Posúdili sa tri rôzne čiastkové možnosti v prípade dobrovoľných opatrení: Vytvorenie oznámenia: Cieľom tohto nástroja by v podstate bolo poskytnúť plán na ďalší rozvoj spoločného prostredia na výmenu informácií. Vytvorenie tzv. mäkkých politických iniciatív, ako sú usmerňovacie dokumenty a najlepšie postupy Cieľom tohto dokumentu by bolo poskytnúť odporúčania, usmernenia a najlepšie postupy v oblasti výmeny informácií a podporiť intenzívnejšiu spoluprácu medzi orgánmi členských štátov EÚ s cieľom odstrániť kultúrne prekážky. Vytvorenie spoločného podniku podľa článku 187 ZFEÚ Cieľom takého podniku by bolo poskytnúť rámec pre spoluprácu a výskum všetkých zainteresovaných strán s cieľom vytvoriť novú generáciu informačných služieb pre oblasť námorného dozoru, ako aj posilniť spoluprácu medzi civilnými a vojenskými orgánmi v záujme zvýšenia výkonnosti a nákladovej efektívnosti námorného dozoru. Posúdili sa tri rôzne čiastkové možnosti v prípade záväzných opatrení: Vytvorenie súboru politických opatrení v rámci existujúceho legislatívneho rámca Cieľom tejto iniciatívy by bolo plánovať prípadné pozmeňujúce návrhy existujúcich odvetvových pravidiel EÚ, ktorými sa upravuje výmena informácií týkajúcich sa námorného dozoru. Nezahŕňa sa v nej prijatie nového nástroja na úrovni EÚ, ani sa v nej neodstraňujú právne obmedzenia na vnútroštátnej úrovni. Vytvorenie medziodvetvového legislatívneho rámca pre výmenu informácií (nariadenie) Cieľom tohto nariadenia by bolo zaviesť právne záväzný legislatívny rámec, prostredníctvom ktorého by sa mohli odstrániť právne obmedzenia a zaviesť normy technickej interoperability predchádzajúcej čiastkovej možnosti, ale aj záväzne zaviesť ďalšie prvky spoločného priestoru na výmenu informácií. Vytvorenie medziodvetvového legislatívneho rámca pre technické aspekty Cieľom tohto technického nariadenia by bolo zaviesť potrebné normy interoperability pre služby výmeny informácií na celoeurópskej úrovni. 5. Posúdenie vplyvov Posúdenie jednotlivých možností politiky sa vykonalo v týchto štyroch krokoch: • kvalitatívne posúdenie každej možnosti politiky. • kvantitatívne posúdenie potenciálnej pridanej hodnoty každej možnosti politiky a realizácie úplného potenciálu spoločného prostredia na výmenu informácií ako takého, • posúdenie vplyvu týchto možností na základné práva, • posúdenie nákladov. V rámci kvalitatívneho posúdenia sa dospelo k záveru, že dobrovoľné možnosti oznámenia a usmerňovacieho dokumentu s najlepšími postupmi predstavujú najlepšie možnosti na zabezpečenie účinnosti, súdržnosti z hľadiska dosahovania cieľa, pričom sa zabezpečí najmä spolupráca medzi civilnými a vojenskými orgánmi. Pokiaľ ide o záväzné opatrenia, zdá sa, že najúčinnejšiu možnosť na riešenie právnych obmedzení na úrovni EÚ predstavuje zmena odvetvových právnych predpisov. Plnohodnotné nariadenie má medzi zainteresovanými stranami obmedzenú podporu a podľa všetkého by bolo veľmi zložité na dosiahnutie plánovaného cieľa, a teda neprimerané. V rámci kvantitatívneho posúdenia sa najprv dospelo k záveru, že celkový úplný potenciál vplyvu spoločného prostredia na výmenu informácií sa odhaduje v rozsahu od 1,6 do 4,2 miliárd EUR za desať rokov. V rámci analýzy rizík, ktorá sa vykonala v súvislosti s výzvami, rizikami, hrozbami a zraniteľnými miestami celosvetových námorných oblastí v európskom záujme (vrátane Baltského mora, Severného keltského mora, Biskajského zálivu/Iberského polostrova, Čierneho mora, Stredozemného mora, Arktického oceánu, zámorských území a šíreho mora), sa dospelo k záveru, že zlepšením znalostí a informovanosti o situácii v námornej oblasti by sa mohli znížiť hrozby a riziká priemerne o 30 %, pričom tento účinok by, samozrejme, nebol rovnaký, pokiaľ ide o druh rizika a jednotlivé námorné oblasti európskeho záujmu. V rámci posúdenia vplyvu na základné práva sa dospelo k záveru, že ani jedna z možností nemá výrazný vplyv na základné práva. Ak by sa však legislatívne opatrenia prijali v neskoršej fáze, v tejto fáze bude opäť potrebné posúdiť ďalej vplyv na základné práva. V rámci posúdenia nákladov sa dospelo k záveru, že celkové náklady súvisiace s uprednostnenou možnosťou sa odhadujú na 133 miliónov EUR za desať rokov. Náklady na úrovni EÚ predstavujú 26 miliónov EUR a náklady na úrovni členských štátov predstavujú 107 miliónov EUR za desať rokov. Náklady na ďalší rozvoj spoločného priestoru na výmenu informácií závisia vo veľkej miere od toho, ako chcú jednotlivé členské štáty vnútorne zabezpečiť, aby sa spojili so životným prostredím, od počtu informačných služieb, ktoré sa budú v oblasti životného prostredia poskytovať, a od veľkého rozsahu existujúcich a plánovaných IT systémov. 6. Porovnanie možností || || Krátkodobá účinnosť v rámci dosahovania cieľov || Krátkodobý, hospodársky, sociálny a environmentálny prínos || Dlhodobá účinnosť v rámci dosahovania cieľov || Dlhodobý, hospodársky, sociálny a environmentálny prínos || Náklady Možnosť 1 || Základný scenár || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Možnosť 2 || Oznámenie || +++ || +++ || +++ || +++ || € Usmerňovací dokument prostredníctvom odporúčania || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Spoločný podnik || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Možnosť 3 || Zmeny odvetvových právnych predpisov || ++ || + || ++ || ++ || €€ Medziodvetvová úprava || + || + || +++ || +++ || €€ || Technická úprava || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: nijaká zmena v porovnaní so základným scenárom; +: mierne zvýšenie v porovnaní so základným scenárom; ++: priemerné zvýšenie v porovnaní so základným scenárom; +++: veľké zvýšenie v porovnaní so základným scenárom. Záver V rámci posúdenia vplyvu sa dospelo k záveru, že určený cieľ nebude možné dosiahnuť prostredníctvom jednej možnosti politiky. Prostredníctvom právne záväzných možností možno odstrániť právne a technické obmedzenia, nie však pre všetkých sedem odvetvových funkcií, a okrem toho nemožno ďalej odstrániť kultúrne prekážky. Prostredníctvom tejto možnosti nemožno riešiť najmä lepšiu výmenu informácií medzi civilnými a vojenskými orgánmi. Nezáväzné možnosti sú najvhodnejšie na odstránenie kultúrnych prekážok (ktoré podľa všetkého predstavujú aspoň zo strednodobého hľadiska najväčšiu prekážku výmeny informácií) a môžu podstatne prispieť k zisteniu praktických situácií, ktoré sa môžu týkať všetkých siedmich funkcií, a teda môžu prispieť k zlepšeniu výmeny informácií medzi civilnými a vojenskými orgánmi. Tieto možnosti však nie sú dostatočné na riešenie právnych obmedzení a technických prekážok. Preto sa zdá, že najlepšie riešenie je usilovať sa o spojenie viacerých možností v krátkodobom, strednodobom a dlhodobom horizonte. Zdá sa, že najlepším spôsobom na vykonanie tejto činnosti v krátkodobom horizonte je uvažovať o uverejnení oznámenia, prostredníctvom ktorého sa poskytne plán vykonávania a konkrétne sa určí potrebná činnosť v súvislosti s príslušným časovým rámcom. Na túto činnosť by mal v krátkodobom horizonte nadväzovať usmerňovací dokument s cieľom riešiť v prvom rade kultúrne prekážky a zaviesť najlepšie postupy pre výmenu informácií. Zdá sa, že zainteresované strany považujú za najvhodnejšiu a najprijateľnejšiu možnosť na zabránenie nadmerným európskym opatreniam čiastkovú možnosť zameranú na odstránenie právnych a technických obmedzení prostredníctvom zmien existujúcich právnych predpisov v určitom čase. Z dlhodobého hľadiska môže byť riešením technická úprava s cieľom súdržne uplatniť normu. Z toho dôvodu by sa uprednostnila kombinácia možností, 2.1, 2.2, prípadne spojené s 3.1 a 3.3 v prípade, že sa tieto opatrenia budú považovať za potrebné. Vzhľadom na to sa odhaduje, že v porovnaní so základným scenárom sa v rámci tejto politickej zmesi môže realizovať 80 % celkového potenciálu projektu na spoločný priestor na výmenu informácií, pričom sa prostredníctvom vzniknutých nákladov vo výške 133 miliónov EUR dosiahnu úspory nákladov vo výške 151 miliónov EUR, pozitívny vplyv 460 miliónov EUR, a teda v prvých desiatich rokoch, počas ktorých sa spoločný priestor na výmenu informácií progresívne vytvára, sa môže dosiahnuť progresívny kumulovaný pozitívny vplyv vo výške aspoň 611 miliónov EUR. V odhadoch sa uvádza, že spoločný priestor na výmenu informácií bude mať v nasledujúcom desaťročí celkový pozitívny vplyv v rozsahu od 160 do 420 miliónov EUR ročne. 7. Monitorovanie a hodnotenie Iniciatívu bude potrebné pravidelne monitorovať a hodnotiť, pričom sa použijú ukazovatele na meranie relatívneho zvýšenia toku údajov a zlepšenia efektívnosti činností námorného dozoru.