Prináša komplexný prístup, ktorý spája politiku v oblasti migrácie, azylu, integrácie a riadenia hraníc, pričom uznáva, že celková účinnosť závisí od pokroku na všetkých frontoch. Zavádza rýchlejšie a súvislé migračné procesy a posilnenú správu migračnej politiky a politiky v oblasti hraníc, podporené modernými informačnými systémami a účinnejšie fungujúcimi agentúrami. Jeho cieľom je obmedziť používanie nebezpečných a nelegálnych trás a podporiť udržateľné a bezpečné legálne možnosti pre tých, ktorí potrebujú ochranu. Odráža skutočnosť, že väčšina migrantov využíva pri príchode do EÚ legálne kanály, ktoré by sa mali lepšie prispôsobiť potrebám trhu práce EÚ. Zároveň tým, že odstráni existujúce nedostatky vo vykonávaní, posilní dôveru v politiky EÚ.

V novom pakte sa uznáva, že žiadny členský štát by nemal niesť neúmernú zodpovednosť a že všetky členské štáty by mali neustále prispievať k solidarite.

Nový pakt o migrácii a azyle je príležitosťou na nový začiatok pri riešení tejto úlohy. Utečenecká kríza v rokoch 2015 – 2016 poukázala na závažné nedostatky, ako aj zložitosť riadenia situácie, ktorá má rôzny vplyv na rôzne členské štáty. Odkryla skutočné obavy a odhalila nezhody, ktoré si treba priznať a prekonať. Predovšetkým však zdôraznila elementárny fakt, ktorý vyplýva z podstaty EÚ: že čokoľvek spraví jeden, má vplyv na ostatných. Zatiaľ čo niektoré členské štáty stále čelia výzve v oblasti riadenia vonkajších hraníc, iné sa musia vyrovnať s hromadnými príchodmi po súši alebo po mori alebo preplnenými záchytnými centrami a ďalšie musia naďalej riešiť problém vysokého počtu neoprávnených pohybov migrantov. Je potrebný nový, trvalý európsky rámec, ktorý umožní riadiť vzájomnú závislosť medzi politikami a rozhodnutiami členských štátov a primerane reagovať na príležitosti a výzvy za bežných okolností, v situáciách, keď sú členské štáty vystavené tlaku, a v krízových situáciách – rámec, ktorý mužom, ženám a deťom prichádzajúcim do EÚ poskytne istotu, zrozumiteľnosť a dôstojné podmienky a vďaka ktorému Európania zároveň získajú dôveru v to, že sa migrácia riadi účinne a humánne v plnom súlade s našimi hodnotami.

Komisia podporuje predbežné politické dohody, ktoré sa už dosiahli v súvislosti s kvalifikačným nariadením a smernicou o podmienkach prijímania. Uvedené návrhy by mali byť schválené čo najskôr. Kvalifikačným nariadením by sa ďalej harmonizovali kritériá na poskytovanie medzinárodnej ochrany, ako aj objasnili práva a povinnosti osôb, ktorým bola poskytnutá ochrana, a stanovilo by sa, kedy by sa ochrana mala skončiť, najmä ak sa osoba, ktorej bola ochrana poskytnutá, stala hrozbou pre verejnú bezpečnosť alebo ak spáchala závažný trestný čin. Prepracované znenie smernice o podmienkach prijímania by prinieslo harmonizovanejšie pravidlá a lepšie podmienky prijímania žiadateľov o azyl vrátane skoršieho prístupu na trh práce a lepšieho prístupu migrujúcich detí k vzdelávaniu. Takisto by sa objasnilo, že podmienky prijímania sa majú poskytovať len v zodpovednom členskom štáte, čo by odrádzalo od neoprávnených pohybov, a objasnili by sa pravidlá týkajúce sa zaistenia. Ďalším základným stavebným prvkom súdržného a funkčného systému, ktorého rýchle prijatie by malo okamžitý pozitívny účinok, je nariadenie, ktorým sa zriaďuje plnohodnotná Agentúra Európskej únie pre azyl. Návrh nariadenia o rámci Únie pre presídlenie a humanitárne prijatie by vytvoril stabilný rámec, ktorý by EÚ umožnil prispieť ku globálnemu úsiliu v oblasti presídľovania. Kľúčovou prioritou zostáva aj návrh Komisie z roku 2018, ktorým sa mení smernica o návrate a ktorého cieľom je odstrániť nedostatky a zjednodušiť postupy tak, aby azyl a návrat fungovali ako súčasť jednotného systému .

Na vonkajšej hranici musí EÚ odstrániť existujúce nedostatky, pokiaľ ide o prepojenie kontrol na vonkajších hraniciach s konaniami o azyle a návrate. Tento proces by mal byť rýchly a mali by existovať jasné a spravodlivé pravidlá upravujúce povoľovanie vstupu a prístup k príslušnému konaniu. Komisia navrhuje zaviesť súvislé konanie na hraniciach, ktoré by sa vzťahovalo na všetkých občanov tretích krajín prekračujúcich hranice bez povolenia a ktoré by zahŕňalo preverovanie pred vstupom, konanie o azyle a prípadne rýchle konanie o návrate, čím by sa integrovali procesy, ktoré sú v súčasnosti oddelené.

Prvým krokom by mal byť preverovanie pred vstupom, ktorý by sa vzťahoval na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí prekračujú vonkajšie hranice bez povolenia. Toto preverovanie bude zahŕňať identifikáciu, zdravotné a bezpečnostné kontroly, odobratie odtlačkov prstov a registráciu v databáze Eurodac. Bude prvým krokom v rámci celkového systému azylu a návratu, zvýši transparentnosť pre dotknuté osoby v počiatočnej fáze a prispeje k budovaniu dôvery v tento systém. Bude podporovať užšiu spoluprácu medzi všetkými príslušnými orgánmi s podporou agentúr EÚ. Preverovanie urýchli proces určovania postavenia osoby a toho, aký druh konania by sa mal použiť. S cieľom zabezpečiť, aby sa rovnaké kontroly vykonávali v prípade všetkých neregulárnych príchodov pred legálnym vstupom na územie členského štátu, členské štáty budú musieť vykonať preverovanie aj vtedy, keď sa osoba vyhne kontrolám na hraniciach, ale je neskôr identifikovaná na území členského štátu.

Komisia takisto navrhuje cielenú zmenu svojho návrhu nového nariadenia o konaní o azyle z roku 2016 s cieľom umožniť účinnejšie a zároveň pružnejšie využívanie konaní na hraniciach ako druhú etapu procesu. Pravidlá upravujúce konania na hraniciach o azyle a návrate by sa spojili do jedného legislatívneho nástroja. Konania na hraniciach umožňujú zrýchlenie vybavenia žiadosti, podobne ako dôvody na zrýchlenie konania, ako sú koncepty bezpečných krajín pôvodu alebo bezpečných tretích krajín. Žiadosti o azyl, v prípade ktorých existuje nízka pravdepodobnosť kladného vybavenia, by sa mali urýchlene preskúmať bez toho, aby bol potrebný legálny vstup na územie členského štátu. Týkalo by sa to žiadostí predložených žiadateľmi, ktorí zavádzajú orgány, pochádzajú z krajín s nízkou mierou uznaných žiadostí, a tak pravdepodobne nepotrebujú ochranu, alebo ktorí predstavujú hrozbu pre národnú bezpečnosť. Hoci žiadosti o azyl podané na vonkajších hraniciach EÚ sa musia posúdiť v rámci konaní o azyle EÚ, nepredstavujú automatické právo na vstup do EÚ. Bežné konanie o azyle by sa naďalej uplatňovalo na ostatné žiadosti o azyl a stalo by sa efektívnejším a prehľadnejším pre osoby, ktorých žiadosti sú opodstatnené. Okrem toho by malo byť možné premiestniť žiadateľov počas konania na hraniciach, vďaka čomu by konania mohli pokračovať v inom členskom štáte.

V prípade osôb, ktorých žiadosti boli zamietnuté v konaní o azyle na hraniciach, by okamžite nasledovalo konanie EÚ o návrate na hraniciach. Eliminovalo by sa tak riziko neoprávneného pohybu a vyslal by sa tak jasný signál prevádzačom. Tento nástroj by bol obzvlášť dôležitý na trasách s vysokým podielom žiadateľov o azyl z krajín s nízkou mierou uznaných žiadostí o azyl.

Zavedú sa všetky potrebné záruky, aby sa zabezpečilo, že situácia každej osoby sa posúdi individuálne a že všetky základné záruky zostanú zachované v plnej miere, a to v plnom súlade so zásadou zákazu vyhostenia alebo vrátenia a základnými právami. Osobitná pozornosť venovaná potrebám najzraniteľnejších osôb by zahŕňala všeobecnú výnimku z konania na hraniciach v prípadoch, keď nie je možné poskytnúť potrebné záruky. S cieľom zaručiť účinný prístup ku konaniam o azyle a dodržiavanie základných práv členské štáty v úzkej spolupráci s Agentúrou pre základné práva zavedú účinný monitorovací mechanizmus už vo fáze preverovania ako dodatočnú záruku.

Nové konania umožnia azylovým a migračným orgánom efektívnejšie posudzovať odôvodnené žiadosti, rýchlejšie prijímať rozhodnutia, a tým prispievať k lepšiemu a dôveryhodnejšiemu fungovaniu azylovej politiky a politiky návratu. Prínos pocítia tak členské štáty, ako aj EÚ ako celok – na podporu súvisiaceho úsilia by sa preto mali využiť zdroje a know-how agentúr EÚ, ako aj finančné prostriedky EÚ.

Nariadením o konaní o azyle by sa zaviedol aj prístupný, účinný a včasný rozhodovací proces založený na jednoduchších, jasnejších a kratších postupoch, primeraných procesných zárukách pre žiadateľov o azyl a nástrojoch na zabránenie obchádzaniu obmedzení. V nadchádzajúcich rokovaniach – vychádzajúc z predchádzajúcich medziinštitucionálnych diskusií – bude mimoriadne dôležité dosiahnuť vyšší stupeň harmonizácie koncepcií bezpečnej krajiny pôvodu a bezpečnej tretej krajiny na základe zoznamov EÚ, v ktorých sa identifikujú krajiny, ako sú napríklad partneri zo západného Balkánu.

2.2. Spoločný rámec solidarity a rozdelenie zodpovednosti

Čerpajúc zo skúseností, ktoré vyplynuli z rokovaní o návrhoch na reformu spoločného európskeho azylového systému z roku 2016, je zrejmé, že treba vypracovať prístup, ktorý pôjde nad rámec obmedzení súčasného dublinského nariadenia. Pravidlá na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl by mali byť súčasťou spoločného rámca a mali by ponúkať inteligentnejšie a flexibilnejšie nástroje na pomoc členským štátom, ktoré čelia najväčším výzvam. Komisia preto stiahne svoj návrh z roku 2016, ktorým sa mení dublinské nariadenie, a nahradí ho novým, rozsiahlejším nástrojom ustanovujúcim spoločný rámec pre riadenie azylu a migrácie – nariadením o riadení azylu a migrácie. Táto reforma je naliehavá a politická dohoda v súvislosti s jej základnými zásadami by sa mala dosiahnuť do konca roka 2020.

V tomto novom spoločnom rámci sa stanovia zásady a štruktúry potrebné pre integrovaný prístup k migračnej a azylovej politike, ktorou sa zabezpečí spravodlivé rozdelenie zodpovednosti a budú sa účinne riešiť zmiešané príchody osôb, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu, a osôb, ktoré ju nepotrebujú. Jeho súčasťou je nový mechanizmus solidarity, ktorý má vniesť prvok spravodlivosti do azylového systému EÚ a ktorý odráža rozdielne výzvy vyplývajúce z rôznej geografickej polohy členských štátov, pričom mechanizmus zabezpečuje, aby všetci v duchu solidarity prispievali tak, aby skutočné potreby spôsobené neregulárnym príchodom migrantov a žiadateľov o azyl neriešili jednotlivé členské štáty samostatne, ale EÚ ako celok. Solidarita znamená, že prispieť by mali všetky členské štáty, ako to objasnil Európsky súdny dvor.

Nový mechanizmus solidarity sa bude v prvom rade zameriavať na premiestňovanie alebo sponzorovanie návratov. V rámci sponzorovania návratu by členské štáty poskytli členskému štátu, ktorý sa ocitol pod tlakom, všetku potrebnú podporu, aby urýchlene vrátil tie osoby, ktoré nemajú právo na pobyt, pričom ak k návratu nedôjde v stanovenej lehote, podporujúci členský štát prevezme plnú zodpovednosť. Členské štáty sa môžu zamerať na tie štátne príslušnosti, pri ktorých vidia vyššiu pravdepodobnosť, že budú môcť realizovať návrat. Zatiaľ čo k premiestňovaniu a/alebo sponzorovaniu návratu by musel prispieť každý členský štát a uplatňoval by sa distribučný kľúč, členské štáty budú mať možnosť rozhodnúť o tom, či a ako rozdelia svoje úsilie medzi osoby, ktoré sa majú premiestniť, a osoby, na ktoré sa bude vzťahovať sponzorovanie návratu. Zároveň by existovala možnosť prispieť inými formami solidarity, ako napríklad budovanie kapacít, operačná podpora, technické a operačné odborné znalosti, ako aj podpora vonkajších aspektov migrácie. Hoci členské štáty budú mať vždy k dispozícii reálne alternatívy k premiestneniu, záchranná sieť zabezpečí, že tlak na daný členský štát sa účinne zmierni premiestnením alebo sponzorovaním návratu. Uznať treba aj osobitnú situáciu prípadov pátrania a záchrany, a najmä zraniteľných skupín – Komisia na základe svojich krátkodobých prognóz týkajúcich sa očakávaného počtu vylodení na všetkých trasách, ako aj zraniteľných skupín, ktoré budú podľa predpokladov potrebovať premiestnenie, vypracuje súbor plánovaných solidárnych opatrení (v členení podľa členského štátu za rok), ktoré budú zahŕňať najmä premiestnenia.

Súčasné pravidlá v oblasti presunu zodpovednosti za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu medzi členskými štátmi môžu pôsobiť ako stimul pre neoprávnený pohyb, a to najmä vtedy, keď je presun zodpovednosti následkom správania žiadateľa (napríklad keď žiadateľ utiekol). Systém preto treba posilniť a musia sa odstrániť jeho nedostatky. Hoci súčasné kritériá určovania zodpovednosti budú platiť aj naďalej, pravidlá týkajúce sa zodpovednosti za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu by sa mali spresniť, aby bol systém efektívnejší, odrádzal žiadateľov od zneužívania systému a predchádzal neoprávnenému pohybu. Stanovené by mali byť aj jasné povinnosti žiadateľov, pričom za ich nedodržiavanie by mali byť vymedzené dôsledky. Ďalším krokom bude zmena smernice o osobách s dlhodobým pobytom tak, aby osoby požívajúce medzinárodnú ochranu mali motiváciu zostať v členskom štáte, ktorý im poskytol medzinárodnú ochranu, pričom po troch rokoch legálneho a nepretržitého pobytu v uvedenom členskom štáte budú mať perspektívu získať postavenie osoby s dlhodobým pobytom. To by im zároveň pomohlo integrovať sa do miestnych komunít.

2.3. Vzájomná dôvera založená na robustnej správe a riadení a na monitorovaní vykonávania

Aby boli politiky v oblasti riadenia hraníc, azylu a návratu účinné, musia dobre fungovať na vnútroštátnej úrovni a v prípade integrácie migrantov aj na miestnej úrovni. Vnútroštátne politiky preto musia byť v súlade s celkovým európskym prístupom. Nové nariadenie o riadení azylu a migrácie sa tento cieľ bude snažiť dosiahnuť užšou európskou spoluprácou. Zlepší plánovanie, pripravenosť a monitorovanie na vnútroštátnej úrovni i úrovni EÚ. Pomoc EÚ by sa ponúkala v rámci štruktúrovaného procesu, takže členské štáty by si mohli navzájom pomáhať pri budovaní odolného, účinného a flexibilného systému, pričom vo vnútroštátnych stratégiách by boli integrované azylové a migračné politiky na vnútroštátnej úrovni. Členské štáty by usmerňovala a podporovala európska stratégia. Komisia takisto vypracuje na základe ročných správ členských štátov správu o pripravenosti a nepredvídaných udalostiach. Táto správa poskytne na budúcnosť orientovaný výhľad, pokiaľ ide o riešenia rizík a využívanie príležitostí súvisiacich s riadením migrácie s cieľom zlepšiť schopnosť i pripravenosť reagovať na nové situácie.

Kľúčom k dôvere v politiky EÚ a vnútroštátne politiky je konzistentnosť pri ich vykonávaní, čo si vyžaduje posilnené monitorovanie a operačnú podporu agentúr EÚ. Znamená to aj systematickejšie monitorovanie existujúcich aj nových pravidiel zo strany Komisie, a to aj formou postupov v prípade nesplnenia povinnosti.

Kľúčovú úlohu budú zohrávať systémy kontroly kvality týkajúce sa riadenia migrácie, ako napríklad schengenský hodnotiaci mechanizmus a posúdenia zraniteľnosti vykonávané Európskou agentúrou pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex). Ďalším dôležitým krokom bude budúce monitorovanie azylových systémov zahrnuté do najnovšieho kompromisu týkajúceho sa návrhu na zriadenie novej Agentúry Európskej únie pre azyl. Nový mandát by reagoval na rastúcu potrebu členských štátov, pokiaľ ide o operačnú podporu a usmernenia v súvislosti s vykonávaním spoločných pravidiel o azyle, a zároveň by zaistil väčšiu konvergenciu. Posilnila by sa tým vzájomná dôvera prostredníctvom nového monitorovania azylových a prijímacích systémov členských štátov a prostredníctvom schopnosti Komisie vydávať odporúčania s podpornými opatreniami. Tento právny predpis by sa mal prijať ešte tento rok, aby bola táto praktická podpora rýchlo k dispozícii, pričom sa uznáva, že zavádzanie nových štruktúr, ako je monitorovanie, si môže vyžadovať určitý čas.

2.4. Podpora detí a zraniteľných osôb

Systém EÚ pre riadenie azylu a migrácie musí zabezpečovať osobitné potreby zraniteľných skupín, a to aj prostredníctvom presídľovania. Táto Komisia identifikovala potreby detí ako prioritu, keďže migrujúci chlapci a dievčatá sú obzvlášť zraniteľní . Táto skutočnosť sa plne zohľadní v širších iniciatívach v snahe podporiť práva a záujmy detí, ako je stratégia v oblasti práv dieťaťa, a to v súlade s medzinárodným právom v oblasti práv utečencov a detí, ako aj s Chartou základných práv EÚ .

Reforma pravidiel EÚ v oblasti azylu a návratu je príležitosťou posilniť záruky a normy ochrany vzťahujúce sa na deti migrantov v rámci právnych predpisov EÚ. Nové pravidlá zabezpečia, aby sa pri všetkých rozhodnutiach týkajúcich sa migrujúcich detí v prvom rade zohľadňovali najlepšie záujmy dieťaťa a aby sa rešpektovalo právo dieťaťa na vypočutie. Zástupcovia maloletých osôb bez sprievodu by sa mali vymenúvať rýchlejšie a mali by sa im poskytnúť dostatočné zdroje. Európska sieť pre opatrovníctvo by sa mala posilniť a mala by zohrávať významnejšiu úlohu pri koordinácii, spolupráci a budovaní kapacít opatrovníkov. Maloleté deti bez sprievodu a deti do dvanástich rokov spolu so svojimi rodinami by mali byť vyňaté z konania na hraniciach, pokiaľ v súvislosti s nimi neexistujú bezpečnostné obavy. Vo všetkých ostatných relevantných konaniach o azyle by sa mali účinne poskytovať procesné záruky pre deti, ako aj dodatočná podpora. Systém sa musí nastaviť tak, aby odzrkadľoval osobitné potreby detí vo všetkých fázach, poskytoval účinné alternatívy k zaisteniu, podporoval rýchle zlúčenie rodiny a zabezpečil vypočutie hlasu orgánov na ochranu detí. Deťom by sa malo poskytnúť primerané ubytovanie a pomoc vrátane právnej pomoci počas celého konania o určení postavenia. Napokon by mali mať aj rýchly a nediskriminačný prístup k vzdelávaniu a včasný prístup k integračným službám.