[pic] | EURÓPSKA KOMISIA |

Brusel, 12.7.2010

KOM(2010)369 v konečnom znení

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Revízia smernice 94/19/ES o systémoch ochrany vkladov

KOM(2010) 368

SPRÁVA KOMISIEEURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Revízia smernice 94/19/ES o systémoch ochrany vkladov

1. Úvod

Táto správa sa týka tých otázok uvedených v revíznych doložkách článku 7 ods. 1 písm. a) a článku 12 ods. 1 smernice, ktorými sa nezaoberá alebo sa nimi nezaoberá v plnej miere návrh na zmenu a doplnenie smernice 94/19/ES:

– náležitosť pevne stanovenej úrovne krytia vo výške 100 000 € [článok 7 ods. 1 písm. a)];

– vhodnosť a podmienky poskytovania úplného krytia niektorých dočasne zvýšených stavov účtov [článok 12 ods. 1 písm. b)];

– výnosy a náklady vyplývajúce zo zavedenia celoeurópskeho systému ochrany vkladov [článok 12 ods. 1 písm. d)];

– harmonizácia rozsahu pokrytých produktov a vkladateľov vrátane osobitných potrieb malých a stredných podnikov a miestnych orgánov [článok 12 ods. 1 písm. f)];

– súvislosť medzi systémami ochrany vkladov a alternatívnymi spôsobmi náhrady škôd vkladateľom, napríklad mechanizmami núdzového vyplácania [článok 12 ods. 1 písm. g)].

Táto správa by sa teda mala čítať v súvislosti s legislatívnym návrhom, ku ktorému je pripojená. Správa sa napokon stručne zaoberá vzťahom medzi systémami ochrany vkladov a činnosťou Komisie v oblasti riešenia problémov bánk.

2. Úroveň a rozsah krytia

Tento oddiel sa zaoberá náležitou úrovňou krytia, dočasne vysokými stavmi vkladov a osobitnými potrebami orgánov a malých a stredných podnikov (MSP).

2.1. Náležitosť pevne stanovenej úrovne krytia vo výške 100 000 €

Na základe smernice 2009/14/ES sa od členských štátov vyžaduje, aby do 31. decembra 2010 zabezpečili stanovenie svojej úrovne krytia vo výške 100 000 €. Táto smernica bola prijatá na jeseň 2008, keď sa prehlbovala finančná kríza. V dôsledku naliehavosti tejto otázky sa vtedy neuskutočnilo žiadne posúdenie vplyvu. Komisia spätne posúdila vhodnosť pevne stanovenej úrovne krytia vo výške 100 000 €.

Výsledkom prístupu „minimálnej harmonizácie“, ktorý sa zaujal v smernici 2009/14/ES, sú výrazné rozdiely medzi úrovňami krytia v členských štátoch. Keď sa finančná kríza na jeseň 2008 zhoršila, niektorí vkladatelia v EÚ presunuli svoje vklady z bánk v členských štátoch s nižšou úrovňou krytia do bánk v členských štátoch s vyššou ochranou vkladov. Takéto rozdiely môžu spôsobiť vážne narušenia. Pohyb vkladov založený iba na jednom činiteli (úrovni krytia) sa môže stať nákladným pre vkladateľov, keďže prechod z jednej banky do druhej môže napríklad ovplyvniť úrokovú mieru, ktorú vkladatelia získavajú. Pre úverové inštitúcie môže takýto náhly a výrazný odlev vkladov spôsobiť značnú záťaž z hľadiska likvidity. Táto skutočnosť zas môže ovplyvniť reálnu ekonomiku (pretože banky môžu obmedziť svoju úverovú činnosť v období finančnej nestability) a nakoniec viesť k zásahom zo strany vlády a k použitiu verejných prostriedkov. Ak si vkladatelia okrem toho zvolia banku skôr podľa ponúkanej ochrany vkladov (čo banky neovplyvňujú) ako podľa kvality, nákladov či výhod produktu, nevyužívajú v plnej miere vnútorný trh. Aby sme sa v budúcnosti vyhli takýmto deformáciám a zaručili rovnaké východiskové podmienky na vnútornom trhu, úroveň krytia by mala byť všade rovnaká.

Úrovne krytia sa v členských štátoch stále veľmi líšia, a to od minimálnej hodnoty 50 000 € po 103 291 € v Taliansku[1] a dokonca v niektorých členských štátoch až po neobmedzenú ochranu vkladov. V súčasnosti už 16 z 27 členských štátov buď uplatňuje úroveň krytia 100 000 € alebo má právne predpisy, ktorými sa táto úroveň zavedie v tomto roku. Návrat k akejkoľvek nižšej úrovni krytia ako 100 000 € by bol preto pre vkladateľov mätúci a mohol by opäť spôsobiť narušenie ich dôvery tým, že by sa zbytočne zvýšilo riziko návalu na banky zo strany vkladateľov, ktorí sa z nich hromadne snažia vybrať všetky svoje vklady. Mohlo by sa to zároveň zle pochopiť tak, že EÚ chýba jasná predstava a dôsledná celková stratégia reformy systémov ochrany vkladov, ktoré sú základným prvkom finančnej záchrannej siete.

Pevná úroveň krytia vo výške 100 000 € je optimálnym riešením z hľadiska účinnosti a efektívnosti nákladov. Podstatne by sa tým zlepšila ochrana vkladov bez toho, aby sa bankám a vkladateľom nepomerne zvyšovali náklady. V porovnaní s úrovňami krytia platnými v členských štátoch pred začiatkom finančnej krízy by sa tým zvýšil objem krytých vkladov zo 61 % na 72 % oprávnených vkladov; zvýšilo by sa tým aj množstvo vkladov krytých v plnej miere z 89 % na 95 % oprávnených vkladov. Výhody prijatia úrovne krytia vyššej ako 100 000 € by boli veľmi obmedzené (napríklad úrovňou 200 000 € by sa zvýšil počet vkladov krytých v plnej miere iba o menej ako 2 %) a vyšším krytím by sa tak pravdepodobne neodôvodnili dodatočné náklady.

Súčasný mechanizmus zvýšenia krytia na pevne stanovenú úroveň vo výške 100 000 € je preto náležitý.

2.2. Malé a stredné podniky (MSP) a miestne orgány

Aby sa zjednodušil a harmonizoval systém a aby sa zaručilo rýchlejšie vyplácanie tým, že sa uľahčí overovanie nárokov, Komisia radšej zahrnie alebo vylúči celé kategórie vkladateľov, napríklad podniky a orgány vo všetkých členských štátoch, ako by mala rozlišovať v rámci príslušnej kategórie (t. j. podľa veľkosti podniku alebo typu orgánu), pretože takéto rozdeľovanie by bolo časovo náročné a nákladné.

MSP sú v súčasnosti zahrnuté do systému do tej miery, že im je povolené zostavovať skrátenú súvahu. Toto približne zodpovedá pojmu malé podniky, ako je vymedzený v EÚ. Keďže podkategória MSP už predstavuje 98,7 % všetkých podnikov EÚ (99,8 %, ak by sa zahrnuli všetky MSP), odhaduje sa, že náklady na určenie asi 1 % vkladateľov počas vyplácania a na potenciálne odloženie procesu náhrady škôd vkladateľom sú vyššie ako očakávaný prospech z vyhnutia sa úhradám platieb takému nízkemu počtu vkladateľov. Komisia preto navrhuje zahrnúť všetky podniky bez ohľadu na ich veľkosť.

Pretože vklady miestnych orgánov sú v súčasnosti vylúčené v 20 členských štátoch, ich vylúčenie by prichádzalo do úvahy iba v 7 členských štátoch a malo by menší dosah ako ich začlenenie. Úroveň krytia 100 000 € by bola pre väčšinu miestnych orgánov nevýznamná, pretože podľa odhadov okolo 83 % z nich má v EÚ vklady nad 50 000 € a okolo 72 % nad 100 000 €. V niektorých členských štátoch EÚ-12 (napr. v Českej republike a Litve) je priemerná výška vkladov miestnych orgánov najnižšia v EÚ, takže v nich by sa dosah vylúčenia prejavil vo väčšej miere.

V EÚ je oveľa menej miestnych orgánov ako iných vkladateľov (asi 121 000 miestnych orgánov a 450 miliónov iných vkladateľov). Nízky počet miestnych orgánov v porovnaní so všetkými ostatnými vkladateľmi minimalizuje dosah zlyhania bánk na finančnú stabilitu. Dokonca aj vtedy, keby boli miestne orgány technicky insolventné, v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi existujú prostriedky, aby sa zabezpečil ďalší výkon ich základných úloh voči verejnosti a v prípade potreby by mali oveľa jednoduchší prístup k úveru ako bežní občania.

Zatiaľ čo systémy ochrany vkladov by sa mali vzťahovať na všetky podniky, miestne orgány by sa mali z týchto systémov vynechať.

3. Celoeurópsky systém ochrany vkladov

S cieľom zdokonaliť cezhraničnú spoluprácu medzi systémami ochrany vkladov a prekonať súčasnú fragmentáciu systému (v EÚ je takmer 40 systémov) preskúmali útvary Komisie výhody a náklady zavedenia systému ochrany vkladov na úrovni EÚ. Zohľadnili sa tieto štrukturálne možnosti:

- jednotný systém platný v celej EÚ, ktorým sa nahradia existujúce systémy;

- dodatočný systém na úrovni EÚ (tzv. 28. režim) doplňujúci a podporujúci existujúce systémy v 27 členských štátoch;

- sieť existujúcich systémov (sieť EÚ pre systémy ochrany vkladov) vrátane zriadenia spoločného nástroja úverových operácií; znamenalo by to, že v prípade vyčerpania finančnej kapacity jedného zo systémov ochrany vkladov by sa mohli prostredníctvom uvedeného nástroja požičať peniaze z ostatných systémov (podobný systém sa uplatňuje v Rakúsku).

Pokiaľ ide o členstvo, zohľadnili sa tieto možnosti: i) všetky banky sú členmi; ii) iba cezhraničné banky sú členmi (t. j. banky s pobočkami v inom členskom štáte); iii) iba veľké banky dôležité zo systémového hľadiska sú členmi.

Jednotný systém ochrany vkladov v EÚ by bol efektívny z hľadiska nákladov, pretože by sa ním ušetrili administratívne výdavky vo výške 40 miliónov eur ročne. Bolo by to teda hospodársky účinné riešenie na prekonanie problému fragmentácie, potrebné je však ďalej preskúmať niektoré právne otázky. Myšlienka jednotného systému ochrany vkladov v EÚ by sa preto mala pokladať za dlhodobý projekt a do roku 2014 by sa mala ďalej posudzovať. Tento systém by mal byť zároveň v súlade s vývojom a pokrokom zaznamenanými v súvislosti s novou štruktúrou dohľadu v EÚ a s vývojom v oblasti riešenia problémov bánk (pozri nasledujúci oddiel).

28. režim by bol dosť neúčinný, pretože by viedol k väčšej zložitosti bez toho, aby sa ním vyriešil problém nejednotnosti, ktorý vyplýva z existencie takmer 40 systémov v EÚ. Pomerne jednoduché by bolo vytvoriť sieť existujúcich systémov (sieť EÚ pre systémy ochrany vkladov), pretože by nebolo potrebné meniť právny rámec vnútroštátnych systémov. Dôvera vkladateľov by sa navyše posilnila, ak by medzi systémami fungoval spoločný nástroj úverových operácií, vďaka ktorému by sa znížilo riziko zásahu zo strany vlády.

V tejto situácii by sa mala sieť systémov ochrany vkladov so spoločným nástrojom úverových operácií (pozri prílohu) pokladať za prvý krok k zriadeniu jednotného systému ochrany vkladov na úrovni EÚ v budúcnosti. Je nutné poznamenať, že podmienkou zavedenia jednotného systému pre EÚ je úplná harmonizácia systémov ochrany vkladov, a preto môže uvedený systém nadobudnúť účinnosť iba vtedy, keď sa dosiahne cieľová úroveň ich prostriedkov vo výške 1,5 % oprávnených vkladov.

Systém ochrany vkladov pre celú EÚ by mal bez ohľadu na jeho štruktúru zahrnúť všetky banky. Akékoľvek iné riešenie by mohlo potenciálne narúšať hospodársku súťaž a nemuselo by byť v súlade s pravidlami vnútorného trhu.

4. núdzové vyplácanie

Komisia navrhuje znížiť výplatnú lehotu na sedem dní. Núdzové vyplácanie však nebolo uznané za uprednostňovanú možnosť.

V prípade sumy nad 10 000 € by rýchla platba určitej sumy vopred (napr. 10 000 € za tri dni) pri zachovaní súčasnej výplatnej lehoty (t. j. štyri až šesť týždňov) vyžadovala, aby systémy ochrany vkladov vyplácali dvakrát, pričom aj náklady (na ľudské a technické zdroje) by sa pravdepodobne zdvojnásobili. Rýchle platby bez náležitého overenia nároku (z dôvodu naliehavosti) by mohli viesť k vyššiemu počtu chybných platieb ako zvyčajne. Výsledkom by boli ďalšie náklady pre systémy ochrany vkladov, pretože by bolo potrebné zabezpečiť zdroje na náhradu chybne vyplatených finančných prostriedkov. V praxi by toto riešenie mohlo byť veľmi zložité a časovo náročné, keďže by pravdepodobne nútilo systém vymáhať si svoje nároky pred súdom. Núdzové platby by mohli zároveň narušiť dôveru vkladateľov, lebo by smerom k vkladateľom vysielali veľmi nepriaznivý signál o situácii na trhu. Vkladatelia, ktorí by v krátkej lehote dostali iba časť svojich vkladov, by sa mohli domnievať, že systém ochrany vkladov nemá dostatočné finančné prostriedky na vyplatenie celej sumy, a preto by mohli spôsobiť nával na banky zo strany vkladateľov, ktorí by sa z nich hromadne snažili vybrať všetky svoje vklady.

Núdzové vyplácanie by preto bolo neefektívne z hľadiska nákladov a mohla by sa ním narušiť dôvera vkladateľov. Ak sa zo systému ochrany vkladov môže vyplatiť 10 000 € do troch dní, mal by byť schopný vyplatiť v krátkej lehote aj 100 000 € za predpokladu, že je náležite financovaný. Oveľa efektívnejšie je zabezpečiť podmienky potrebné na dosiahnutie oveľa rýchlejšieho štandardného vyplácania, ako je to uvedené v legislatívnom návrhu Komisie.

5. ochrana vkladov a riešenie problémov bánk (alternatívy vyplácania)

Alternatívou k zavedeniu systémov ochrany vkladov a k likvidácii banky by mohlo byť riešenie problémov bánk (t. j. uskutočnením kontrolovanej likvidácie), čo zahŕňa kontinuitu poskytovania bankových služieb tak, aby vkladatelia mali nepretržitý prístup k svojim finančným prostriedkom. Konkrétne je možné vklady presunúť do iných bánk.

Takéto alternatívy k vyplácaniu by sa však nemali príliš riešiť v smernici o systémoch ochrany vkladov, pretože riešením problémov bánk sa zaoberajú osobitné oznámenia[2], prostredníctvom ktorých sa pripravuje ďalší legislatívny návrh. V návrhu o systémoch ochrany vkladov by sa nemala predvídať prebiehajúca činnosť súvisiaca s riešením problémov bánk, ani by na druhej strane ďalší vývoj v tejto oblasti nemal spomaliť pokrok v oblasti systémov ochrany vkladov. Vhodným riešením by bolo zabezpečiť ďalšie prispôsobovanie smernice o systémoch ochrany vkladov zmenám, ktoré vyplynú z nadchádzajúcej práce na riešení problémov bánk. Komisia preto navrhuje, aby systémy ochrany vkladov nemali vyššie náklady na presun vkladov ako opatrenie riešenia problémov bánk než náklady na náhradu škôd vkladateľom.

V prípade, že by systémy ochrany vkladov mali väčší mandát, t. j. mandát zahrnujúci opatrenia včasného zásahu (napr. rekapitalizáciu, pomoc pri zvyšovaní likvidity, záruky), bolo by potrebné ich náležite financovať. Bolo by nutné zozbierať ďalšie finančné prostriedky prevyšujúce cieľovú úroveň. Je to preto, že riešenie problémov bánk je alternatívou k vyplácaniu, zatiaľ čo včasným zásahom sa nedokáže vždy zabrániť neskoršiemu vyplácaniu. Z tohto dôvodu by sa systémom ochrany vkladov malo iba v obmedzenej miere umožniť používať ich finančné prostriedky na zamedzenie úpadku bánk bez toho, aby boli tieto prostriedky výlučne určené na financovanie presunu vkladov.

* * *

Príloha: Prehľad prvkov financovania v sieti EÚ pre systémy ochrany vkladov (SOV), ktoré podliehajú spoločným úverovým operáciám

[pic]

Zdroj: Útvary Komisie

[1] V Nórsku dosahuje (konvertovaná) úroveň krytia vyše 240 000 €.

[2] Pozri KOM(2009) 561 a KOM(2010) 254.