Návrh je takisto v súlade s Európskym programom v oblasti zručností, v ktorom sa požaduje strategickejší prístup k legálnej migrácii, ktorý bude zameraný na to, ako lepšie získať a udržať talenty. To si vyžaduje lepšie zosúlaďovanie ponúkaných a požadovaných pracovných miest, jasné postupy v oblasti prisťahovalectva a väčšiu efektívnosť pri uznávaní kompetencií štátnych príslušníkov tretích krajín na trhu práce EÚ.

Cieľom tohto návrhu je zmena smernice 2011/98/EÚ o jednotnom postupe vybavovania žiadostí o jednotné povolenie na pobyt a zamestnanie na území členského štátu pre štátnych príslušníkov tretích krajín a o spoločnom súbore práv pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte (ďalej len „smernica o jednotnom povolení“). Tento návrh je súčasťou balíka opatrení v oblasti zručností a talentov, ktorý bol navrhnutý v nadväznosti na oznámenie Komisie o Novom pakte o migrácii a azyle (ďalej len „pakt“) prijaté 23. septembra 2020, v ktorom sa zdôrazňuje potreba zamerať sa na hlavné nedostatky politiky EÚ v oblasti legálnej migrácie, pričom celkovým cieľom je získanie zručností a prilákanie talentov, ktoré sú v EÚ potrebné. Prepracované znenie smernice o jednotnom povolení je súčasťou týchto opatrení s cieľom „hľadať spôsoby, ako zjednodušiť a objasniť rozsah pôsobnosti tohto právneho predpisu“, ako sa stanovuje v pakte. Balík takisto obsahuje prepracované znenie smernice 2003/109/ES o osobách s dlhodobým pobytom a sprievodné oznámenie, v ktorom sa stanovuje nový prístup smerom k ambicióznej a udržateľnej politike EÚ v oblasti legálnej migrácie, k prilákaniu talentov do našich hospodárstiev a k vytvoreniu bezpečných kanálov s cieľom dostať sa do Európy.

3.VÝSLEDKY HODNOTENÍ EX POST, KONZULTÁCIÍ SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI A POSÚDENÍ VPLYVU

Administratívna záťaž pre členské štáty, pokiaľ ide o zmenu právnych predpisov, by bola mierna, keďže smernica o jednotnom povolení už existuje, pričom túto záťaž by vyvážili výhody.

Zmeny smernice o jednotnom povolení zavedené týmto návrhom sú obmedzené a cielené, pričom sú zamerané na účinné riešenie hlavných nedostatkov zistených pri vykonávaní a hodnotení smernice. Navrhované zmeny sa obmedzujú na tie aspekty, ktoré členské štáty nemôžu uspokojivo zohľadniť samostatne a v prípade ktorých by administratívna záťaž pre zainteresované strany nebola neprimeraná vzhľadom na ciele, ktoré sa majú dosiahnuť, keďže opatreniami by sa len aktualizovali alebo doplnili už existujúce postupy.

Cieľom prepracovaného znenia smernice o jednotnom povolení je ďalej zjednodušiť postup a posilniť práva na rovnaké zaobchádzanie a ochranu pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v EÚ. Zo zefektívnených a skrátených postupov na úrovni EÚ budú mať prospech najmä štátni príslušníci tretích krajín, ako aj ich potenciálni zamestnávatelia v celej EÚ, zatiaľ čo zlepšené práva prispejú k zabezpečeniu rovnakých podmienok pre pracovníkov z tretích krajín v rôznych členských štátoch a k zmierneniu rizika sociálneho dampingu. Rozdiely vo vykonávaní smernice ukázali, že ak členské štáty konajú samostatne, existuje riziko, že rozdiely v zaobchádzaní so štátnymi príslušníkmi tretích krajín v rôznych členských štátoch budú pretrvávať a nebudú sa ďalej zmenšovať ani sa neobjasnia. To by mohlo viesť k pretrvávajúcemu narušeniu hospodárskej súťaže v rámci jednotného trhu, a to medzi členskými štátmi, ktoré udeľujú viac práv ako iné alebo majú menej ťažkopádne postupy udeľovania jednotných povolení.

Z kontroly vhodnosti vyplynulo, že smernice o legálnej migrácii vrátane smernice o jednotnom povolení mali niekoľko pozitívnych účinkov, ktoré by členské štáty nedokázali dosiahnuť samostatne, akými sú určitý stupeň harmonizácie podmienok, postupov a práv, čo prispelo k vytvoreniu rovnakých podmienok vo všetkých členských štátoch; zjednodušené správne konania; zlepšenie právnej istoty a predvídateľnosti pre štátnych príslušníkov tretích krajín, zamestnávateľov a správne orgány; lepšie uznávanie práv štátnych príslušníkov tretích krajín (konkrétne právo na rovnaké zaobchádzanie ako so štátnymi príslušníkmi v mnohých dôležitých oblastiach, akými sú pracovné podmienky, prístup k vzdelávaniu a odbornej príprave a dávkam sociálneho zabezpečenia a procesné práva) a zlepšenie mobility v rámci EÚ.

V rámci kontroly vhodnosti v oblasti legálnej migrácie sa uskutočnila rozsiahla konzultácia vrátane verejnej konzultácie. V období od 23. septembra do 30. decembra 2020 sa prostredníctvom portálu Komisie Vyjadrite svoj názor uskutočnila ďalšia verejná online konzultácia o budúcnosti legálnej migrácie.

V prvej polovici roka 2021 sa uskutočnili cielené konzultácie, v rámci ktorých sa položili ďalšie technické otázky týkajúce sa prepracovaného znenia smernice. Niektoré z týchto konzultácií uskutočnila Komisia nezávisle a niektoré v rámci štúdie zadanej externému dodávateľovi. V rámci posúdenia vplyvu sa vykonali aj ad hoc prieskumy určené členom Európskej migračnej siete.

Odpovede na uvedené dve verejné konzultácie prišli od občanov EÚ, organizácií a štátnych príslušníkov tretích krajín (s pobytom v EÚ alebo mimo nej), záujmových združení a organizácií, mimovládnych organizácií, akademických/výskumných inštitúcií, odborových organizácií, ministerstiev a subjektov verejného sektora. Na cielených konzultáciách sa zúčastnili príslušné orgány v členských štátoch, záujmové združenia a organizácie, mimovládne organizácie, akademická obec, príslušníci právnického povolania, think-tanky a subjekty verejného sektora.

Hlavné problémy zistené v rámci konzultácií sa zohľadnili a riešili v návrhu.

4.1.Získavanie a využívanie expertízy

Posúdenie vplyvu prepracovaného znenia smernice bolo podporené štúdiou, ktorú vypracoval externý dodávateľ. Okrem toho sa o prepracovanom znení smernice konzultovalo s viacerými expertnými skupinami: s expertnou skupinou pre názory migrantov v oblasti migrácie, azylu a integrácie 2. marca 2021, s európskou sieťou verejných služieb zamestnanosti 10. marca 2021, s neformálnou expertnou skupinou Komisie pre ekonomickú migráciu 14. apríla 2021 a so sieťou odborníkov EÚ pre legálnu migráciu 29. apríla 2021. S Európskou migračnou sieťou sa konzultovalo aj v rámci ad hoc prieskumu.

4.2.Posúdenie vplyvu

Komisia v súlade so svojou politikou lepšej právnej regulácie uskutočnila pri príprave návrhu posúdenie vplyvu. V posúdení vplyvu sa hodnotili tri možnosti politiky s rôznymi úrovňami zásahu zo strany EÚ.

Možnosť 1: opatrenia na zlepšenie účinnosti smernice. Táto možnosť politiky by zahŕňala nové nelegislatívne opatrenia zamerané na zlepšenie vykonávania smernice, ako je vykonávanie porovnávacích analýz a cielených štúdií zameraných na konkrétne aspekty vykonávania smernice a vypracovanie nezáväzných usmernení k výkladu ustanovení smernice vo forme príručky k smernici o jednotnom povolení, a odporúčania týkajúce sa aspektov, na ktoré sa v súčasnosti nevzťahuje postup udeľovania jednotného povolenia, ako aj na podporu inovačných prístupov.

Možnosť 2: základná legislatívna revízia smernice. Cieľom tejto možnosti politiky by bolo zjednodušiť postup vybavovania žiadostí a objasniť, na ktoré kategórie pracovníkov z tretích krajín sa smernica vzťahuje, ako aj zahrnúť osoby, ktorým sa poskytla ochrana, a to v súlade s vnútroštátnym právom. Touto možnosťou by sa takisto zabezpečilo prijatie právne nezáväzných opatrení (napr. odporúčaní) na zlepšenie a harmonizáciu uplatňovania práv na rovnaké zaobchádzanie, ktoré sú stanovené v smernici o jednotnom povolení.

Možnosť 3: legislatívna revízia smernice ako v možnosti 2 doplnená úpravou práv a ochrany. Táto možnosť by zahŕňala legislatívne zmeny predpokladané v rámci možnosti 2 a okrem toho by jej cieľom bolo zlepšiť a objasniť niektoré práva na rovnaké zaobchádzanie (prístup k bývaniu, rodinné dávky), zabezpečiť, aby povolenie nebolo spojené len s jedným zamestnávateľom s cieľom zabrániť príliš častým zmenám povolenia, a zlepšiť ochranu pred pracovným vykorisťovaním prostredníctvom legislatívnych opatrení.

Na základe posúdenia sociálnych a hospodárskych vplyvov, účinnosti a efektívnosti možností politiky a ich politickej uskutočniteľnosti a prijatia zainteresovanými stranami je uprednostňovanou možnosťou možnosť 3.

Možnosť 3 zahŕňa veľký súbor politických opatrení, ktorými by sa riešili existujúce nedostatky smernice, ďalej by sa zjednodušil a zefektívnil jednotný postup vybavovania žiadostí, čím by sa posilnili práva na rovnaké zaobchádzanie, a ďalej by sa zlepšila súdržnosť smernice so širšími právnymi predpismi EÚ v oblasti legálnej migrácie, a to objasnením kategórií pracovníkov z tretích krajín, na ktoré sa smernica nevzťahuje. Okrem toho sa možnosťou 3 rozširuje osobná pôsobnosť smernice na osoby, ktorým sa poskytla ochrana podľa vnútroštátneho práva a na ktoré sa v súčasnosti úplne nevzťahujú ustanovenia o rovnakom zaobchádzaní, a rozširuje sa ňou vecná pôsobnosť smernice tak, aby zahŕňala ustanovenia o inšpekciách práce, monitorovaní a sankciách voči zamestnávateľom v prípade, že porušia vnútroštátne ustanovenia prijaté podľa tejto smernice.

Z posúdenia vplyvu vyplynulo, že možnosť 3 bude vysoko účinná pri dosahovaní cieľov a zosúlaďovaní veľkej časti názorov vyjadrených v rámci konzultácií so zainteresovanými stranami. Možnosť 3 má okrem toho potenciál priniesť spoločenské výhody, keďže zahrnutím osôb, ktorým sa poskytla ochrana v súlade s vnútroštátnym právom, do rozsahu pôsobnosti smernice by sa im udelil posilnený súbor práv, keďže s týmito štátnymi príslušníkmi tretích krajín sa v súčasnosti rovnako nezaobchádza, prípadne sa tak s nimi zaobchádza len do určitej miery. Prispelo by to aj k posilneniu ochrany všetkých pracovníkov z tretích krajín, na ktorých sa vzťahuje smernica, pred vykorisťovaním. V rámci možnosti 3 sa preto našla správna rovnováha medzi rozšírením osobnej a vecnej pôsobnosti smernice a ďalším zjednodušením.

Uprednostňovaná možnosť politiky by navyše najlepšie zodpovedala odporúčaniam, ktoré vyplynuli z kontroly vhodnosti, a cieľom stanoveným v pakte Komisie o migrácii a azyle. Zároveň by sa tým zabezpečil súlad s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie. Zatiaľ čo sa v pakte oznámilo, že v revízii smernice sa budú hľadať spôsoby, ako zjednodušiť a objasniť rozsah pôsobnosti tohto právneho predpisu vrátane podmienok prijímania a pobytu pracovníkov s nízkou a strednou kvalifikáciou, možnosť zahrnúť takéto podmienky bola zamietnutá v počiatočnej fáze procesu posudzovania vplyvu.

Okrem toho sa rozsah pôsobnosti smernice už vzťahuje na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín bez ohľadu na úroveň ich zručností, a to pokiaľ ide o postup udeľovania jednotného povolenia a súvisiace práva. Väčšina zainteresovaných strán, s ktorými sa konzultovalo, vyjadrila skeptický názor v súvislosti s potrebou úpravy podmienok prijímania pracovníkov s nízkou a so strednou kvalifikáciou, keďže podľa ich názoru sú dostatočne riešené vnútroštátnymi právnymi predpismi a postupom udeľovania jednotného povolenia. Experti okrem toho vyjadrili názor, že smernica nie je vhodným právnym nástrojom na zavedenie podmienok prijímania len pre konkrétne kategórie pracovníkov, keďže je horizontálnou „procesnou“ smernicou.

Stanovisko výboru pre kontrolu regulácie

Posúdenie vplyvu bolo 22. septembra 2021 predložené výboru pre kontrolu regulácie a zasadnutie sa konalo 20. októbra 2021. Výbor vydal 25. októbra 2021 kladné stanovisko s výhradami. Výbor poukázal na niekoľko aspektov posúdenia vplyvu, ktoré by sa mali riešiť. Výbor konkrétne požiadal o ďalšie objasnenie úzkeho rozsahu pôsobnosti iniciatívy, čo by mohlo vyvolať neopodstatnené očakávania, pokiaľ ide o pravdepodobný vplyv navrhovaných opatrení. Výbor okrem toho požadoval podrobnejšie informácie o hlavných rozdieloch v politických rozhodnutiach týkajúcich sa výberu medzi jednotlivými možnosťami a lepšiu analýzu toho, či k navrhovaným opatreniam existujú možné alternatívne prístupy. Výbor takisto požiadal o objasnenie toho, ako by navrhované opatrenia ovplyvnili domáce trhy práce a administratívne systémy členských štátov.

Tieto a ďalšie podrobnejšie pripomienky výboru sa riešili v konečnej verzii posúdenia vplyvu, ktorá napríklad obsahuje lepšie zobrazenie možných vplyvov navrhovaných cielených opatrení na atraktívnosť trhu práce EÚ ako celku, ako aj na domáce trhy práce a administratívne systémy členských štátov. Možnosti politiky sa zrevidovali s cieľom nadviazať na tematické oblasti identifikované vo vymedzení problému. Pripomienky výboru boli zohľadnené aj v nasledujúcej navrhovanej smernici.

4.3.Regulačná vhodnosť a zjednodušenie