Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru — Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Stratégia EÚ v oblasti dobrovoľného návratu a reintegrácie

[COM(2021) 120 final]

(2021/C 517/13)

Spravodajca: José Antonio MORENO DÍAZ

Konzultácia Európska komisia, 31. 5. 2021 Právny základ článok 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie Príslušná sekcia sekcia pre zamestnanosť, sociálne veci a občianstvo Prijaté v sekcii 7. 9. 2021 Prijaté v pléne 22. 9. 2021 Plenárne zasadnutie č. 563 Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa) 219/1/4

1. Závery a odporúčania

1.1. Cieľom stratégie v oblasti udržateľného dobrovoľného návratu a reintegrácie je stanoviť spoločný prístup k navrhovaniu, rozvoju a vykonávaniu programov asistovaného dobrovoľného návratu a reintegrácie (AVRR), ktoré realizujú členské štáty, vymedziť spoločné ciele a podporiť súdržnosť medzi národnými programami navzájom a medzi týmito programami a Európskou úniou. Stratégia sa zameriava aj na podporu a vytvorenie spoločných nástrojov a zlepšenie spolupráce medzi členskými štátmi v týchto oblastiach.

1.2. Veľká rozmanitosť existujúcich nástrojov a prístupov uplatňovaných v oblasti dobrovoľného návratu a reintegrácie doteraz viedla k miešaniu iniciatív, programov a projektov, ktorým často chýbajú spoločné referenčné rámce, čo sťažuje ich hodnotenie, ale aj ich účinné vykonávanie. Cieľom tejto stratégie je napredovať v harmonizácii týchto referenčných rámcov a podporiť spoluprácu európskych krajín pri rozvoji programov AVRR.

1.3. EHSV víta stratégiu ako nástroj riadenia zameraný na zlepšenie koordinácie a spoločných cieľov členských štátov v oblasti riadenia migrácie. EHSV súhlasí s prístupom Komisie, ktorá chce okrem iných pretrvávajúcich výziev ďalej preskúmať a harmonizovať nástroje, zhromažďovať údaje a poskytovať poradenstvo zúčastneným osobám s cieľom riešiť fragmentáciu prístupov, znížiť náklady na návrat alebo zlepšiť finančné krytie týchto programov.

1.4. EHSV však rovnako ako pri predchádzajúcich príležitostiach vyjadruje poľutovanie nad tým, že opatrenia na zlepšenie regulárnych možností vstupu, ktoré sa týkajú väčšiny cudzincov žijúcich v Európskej únii, sa rozvíjajú neskôr a v obmedzenejšom rozsahu ako návrhy zamerané na riešenie problémov súvisiacich s neregulárnosťou. Na ponúknutie alternatív, ktoré prekračujú rámec kontrol na hraniciach a návratu, je nevyhnutný komplexný prístup.

1.5. EHSV zdôrazňuje, že väčšina návratov nefunguje správne z dôvodu nedostatočného zapojenia krajín pôvodu, ako aj neochoty osôb v neregulárnej situácii. V tejto súvislosti, hoci víta úsilie Komisie, môže len vyjadriť pochybnosti, pokiaľ ide o účinnosť niektorých z uvedených návrhov, ako je sponzorovaný návrat.

1.6. EHSV je zároveň znepokojený budúcou úlohou agentúry Frontex, najmä vzhľadom na uverejnenie správy Európskeho parlamentu o porušovaní práv touto európskou agentúrou ( 1 ) . EHSV sa domnieva, že je nevyhnutné vyžadovať, aby sa zaviedli pružné a účinné mechanizmy monitorovania a kontroly činnosti (zodpovednosť) agentúry Frontex a aby sa jej činnosť upravila v súlade s dodržiavaním ľudských práv.

1.7. EHSV podporuje lepšiu koordináciu medzi všetkými zainteresovanými stranami, ako aj plánované zlepšenia na posilnenie solidarity medzi členskými štátmi a spolupráce s tretími krajinami. Takisto úsilie o zlepšenie poradenstva a usmernení v oblasti návratu a zapojenie občianskej spoločnosti do opatrení v oblasti návratu, a najmä udržateľnej reintegrácie. Zároveň víta úsilie o zlepšenie dostupnosti zdrojov a zhromažďovania údajov, ako aj výmenu osvedčených postupov v týchto oblastiach.

1.8. EHSV vyjadruje znepokojenie nad uvedeným cieľom, ktorým je zvýšenie počtu rýchlych dobrovoľných návratov z vonkajších hraníc, pre nedostatok záruk, ktoré môžu znamenať. Je osobitne znepokojený tým, že dobrovoľné návraty sa môžu stať eufemizmom pre vyhosťovanie alebo poskytovanie finančnej náhrady cieľovým krajinám, aby prijímali týchto navrátilcov, bez toho, aby dostatočne zohľadnili ich želania a, čo je ešte znepokojujúcejšie, ich práva. EHSV tiež upozorňuje na kontraproduktívnosť poskytovania stimulov v rámci programov, ktoré sú založené na existencii osôb v neregulárnej situácii, pretože to môže odradiť krajiny pôvodu od akejkoľvek snahy obmedziť tieto toky.

1.9. EHSV v tejto súvislosti naďalej považuje takmer výlučné zameranie prisťahovaleckej a azylovej politiky Európskej únie na boj proti neregulárnej situácii, či už na hraniciach alebo prostredníctvom dobrovoľných a nútených návratov, za jej strategickú slabinu. Preto opätovne vyzýva Komisiu, aby preskúmala svoj referenčný rámec a účinne sa snažila o integrovaný prístup k prisťahovaleckej a azylovej politike, ktorá podporuje riadnu, regulárnu a bezpečnú mobilitu.

2. Kontext

2.1. Uľahčenie dobrovoľného návratu je od prijatia smernice o návrate v roku 2018 strategickým cieľom migračnej politiky Európskej únie, ako sa uvádza aj v Novom pakte o migrácii a azyle.

2.2. Dobrovoľný návrat sa považuje za nástroj, ktorý umožňuje migrantom neregulárne sa zdržiavajúcim na území EÚ, vrátiť sa do svojich krajín pôvodu. Tento nástroj umožňuje dobrovoľné rozhodovanie migrantov, uľahčuje readmisiu v krajine pôvodu a umožňuje lepšiu reintegráciu do hostiteľskej spoločnosti ako postupy núteného návratu. Zo 491 195 neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým bol v roku 2019 nariadený návrat, sa do tretej krajiny skutočne vrátilo 142 320 migrantov.

2.3. Cieľom stratégie je stanoviť spoločný prístup k navrhovaniu, rozvoju a vykonávaniu programov asistovaného dobrovoľného návratu a reintegrácie (AVRR), ktoré podporujú členské štáty, vymedziť spoločné ciele a podporiť súdržnosť medzi národnými programami navzájom a medzi týmito programami a Európskou úniou. Medzi ciele stratégie patrí aj podpora a vytváranie spoločných nástrojov a zlepšovanie spolupráce medzi členskými štátmi.

2.4. Účelom pomoci pri návrate a reintegrácii je pomôcť neregulárnym migrantom dobrovoľne sa vrátiť a začať nezávislý život vo svojej krajine pôvodu, čím sa zníži riziko opätovného neregulárneho prisťahovalectva. Pomoc pri návrate môže zahŕňať napríklad poradenstvo pred odchodom, psychologicko-sociálnu podporu a pomoc pri organizácii cesty, pomoc pri riešení okamžitých zdravotných potrieb a/alebo finančnú podporu na uľahčenie návratu a stabilizáciu života po príchode. Cieľom pomoci pri reintegrácii je pomôcť jednotlivcovi úspešne sa opätovne začleniť do spoločnosti a môže zahŕňať okamžitú pomoc a poradenstvo po príchode, podporu pri hľadaní alebo vytváraní činností generujúcich príjem pre navrátilcov, ako aj činnosti s miestnymi komunitami.

2.5. EÚ priamo alebo prostredníctvom programov členských štátov financuje značný počet opatrení spojených s dobrovoľným návratom a reintegráciou. V rokoch 2014 až 2018 bolo takmer 60 programov AVRR financovaných z prostriedkov fondu AMIF a podobné iniciatívy sa financovali aj prostredníctvom Európskeho rozvojového fondu a nástrojov, ako je nástroj rozvojovej spolupráce (DCI) a nástroj predvstupovej pomoci (IPA). Na druhej strane majú mnohé členské štáty vlastné programy AVRR.

2.6. Táto rozmanitosť nástrojov viedla k miešaniu iniciatív, programov a projektov, ktorým často chýbajú spoločné referenčné rámce, čo sťažuje ich hodnotenie, ale aj ich účinné vykonávanie. Cieľom tejto stratégie je napredovať v harmonizácii týchto referenčných rámcov a podporiť spoluprácu európskych krajín pri rozvoji programov AVRR.

2.7. V stratégii, ktorú predstavila Komisia, sa stanovujú tieto ciele: 1. zvýšiť akceptovanie dobrovoľných návratov medzi migrantmi a ich podiel na celkovom počte návratov; 2. vytvoriť ďalší spôsob spolupráce a solidarity medzi členskými štátmi, ktorý prispeje k sponzorovaniu návratov; 3. zlepšiť efektívnosť individuálnej a komunitnej pomoci, zredukovať nedostatky a duplicitu a posilniť synergie s ostatnými darcami a tretími krajinami, a to aj prostredníctvom lepšej ochrany zraniteľných migrantov; 4. určiť formu opatrení v oblasti udržateľných návratov a reintegrácie s cieľom zohľadniť potreby jednotlivca a reagovať na ne; 5. podporovať udržateľnosť návratov a obmedzovať opätovné neregulárne prisťahovalectvo, a to aj podporou hostiteľských komunít; 6. zlepšiť udržateľnosť individuálnych opatrení v oblasti reintegrácie, ako aj opatrení na úrovni Únie, a ich prínos k rozvojovým plánom tretích krajín, a to aj prostredníctvom prepojenia s inými činnosťami financovanými na vnútroštátnej úrovni alebo na úrovni Únie; 7. zvýšiť kapacity a zapojenie tretích krajín v súvislosti s procesmi návratu, readmisie a reintegrácie; 8. prepojiť uvedené ciele s prístupom založeným na právach a zameraným na migrantov.

2.8. Dobrovoľný návrat ponúka navrátilcom skutočné príležitosti a zohľadňujú sa pri ňom ich potreby, očakávania a vyhliadky po návrate. V rámci spolupráce s tretími krajinami môže zároveň rátať so zapojením krajín návratu. Reintegrácia je kľúčom k efektívnosti a dôveryhodnosti programov návratu, keďže zahŕňa vývoj nástrojov, ktoré pomôžu migrantom prekonať sociálno-ekonomické a psychologicko-sociálne ťažkosti, ktorým čelia pri návrate do vlastnej komunity, a zvýšiť udržateľnosť ich návratu. Regintegrácia by sa mala realizovať so zapojením vnútroštátnych orgánov a miestnych samospráv, miestnych hostiteľských komunít a občianskej spoločnosti, ktoré pomôžu navrátilcovi a jeho miestnej komunite ako celku získať konkrétne vyhliadky do budúcnosti.

2.9. Na podporu zainteresovaných strán pri vykonávaní sa v stratégii navrhnú konkrétne operačné postupy v záujme dosiahnutia uvedených cieľov a súbor nástrojov od IT riešení až po odstránenie chýbajúcich informácií a uľahčenie správy údajov s cieľom zamerať sa na riadenie projektov, tvorbu programu v oblasti rozvoja a budovanie kapacít.

2.10. Stratégia je výsledkom otvoreného procesu účasti, do ktorého boli zapojení rôzni kľúčoví aktéri, ako aj vnútroštátne orgány zodpovedné za programy AVRR, subjekty zapojené do projektov návratu, siete služieb atď.

3. Pripomienky k predloženiu stratégie v oblasti dobrovoľného návratu a reintegrácie

3.1. EHSV víta stratégiu v oblasti dobrovoľného návratu a reintegrácie ako nástroj riadenia zameraný na zlepšenie koordinácie a spoločných cieľov členských štátov v oblasti riadenia migrácie.

3.2. EHSV sa domnieva, že revízia nástroja, akým je dobrovoľný návrat a reintegrácia, ponúka priestor na zlepšenia, ako sú tie, ktoré Komisia identifikovala vo svojom oznámení. EHSV sa domnieva, že s cieľom zlepšenia účinnosti týchto nástrojov je dôležité riešiť fragmentáciu prístupov, znížiť náklady na návrat; zlepšiť zhromažďovanie informácií; zlepšiť systém poradenstva pre navrátilcov; zlepšiť koordináciu medzi zapojenými stranami; podporiť udržateľnosť projektov v oblasti dobrovoľného návratu a reintegrácie alebo zvýšiť finančné krytie týchto programov. Takisto sa považuje za nevyhnutné zlepšiť zhromažďovanie údajov a identifikáciu osvedčených postupov s cieľom vymieňať si získané skúsenosti.

3.3. EHSV však rovnako ako pri predchádzajúcich príležitostiach (stanovisko SOC/649 ( 2 ) ) vyjadruje poľutovanie nad tým, že opatrenia na zlepšenie regulárnych možností vstupu, ktoré sa týkajú väčšiny cudzincov žijúcich v Európskej únii, sa rozvíjajú neskôr a v obmedzenejšom rozsahu ako návrhy zamerané na riešenie problémov súvisiacich s neregulárnym pobytom. Pripomína, že na to, aby sa mohli ponúknuť alternatívy, ktoré prekračujú rámec kontrol na hraniciach a návratu, je nevyhnutný komplexný prístup.

3.4. EHSV si uvedomuje ťažkosti, ktorým čelí väčšina členských štátov pri zabezpečovaní účinných návratov, ako aj vôľu Komisie dosiahnuť spoločný a účinný európsky systém návratov. EHSV napriek tomu pripomína, že väčšina návratov nefunguje správne z dôvodu nedostatočného zapojenia krajín pôvodu, ako aj neochoty osôb v neregulárnej situácii. Dobrovoľný návrat s cieľom zabrániť nútenému vyhosteniu nemožno chápať ako opatrenie bez obmedzení.

3.5. EHSV opätovne vyjadruje pochybnosti, pokiaľ ide o sponzorovaný návrat, keďže stimuly pre členské štáty, aby sa zapojili do tohto mechanizmu, ktorý je aj naďalej založený na dobrovoľnej solidarite, nie sú jasné.

3.6. EHSV oceňuje úsilie Komisie v oblasti návratu, a to tak pri monitorovaní národných programov, ako aj pokiaľ ide o iniciatívy financované samotnou EÚ. V tejto súvislosti treba zdôrazniť úlohu Európskej siete pre návrat a reintegráciu, ktorá uľahčuje spoluprácu medzi orgánmi zodpovednými za migráciu. Komisia plánuje, že od roku 2022 prevezme agentúra Frontex činnosť tejto siete, čo je pre EHSV veľkým problémom vzhľadom na správu pracovnej skupiny Európskeho parlamentu o porušovaní práv touto európskou agentúrou. EHSV sa domnieva, že v súvislosti s týmto plánom je potrebné, aby sa zaviedli pružné a účinné mechanizmy monitorovania a kontroly činnosti (zodpovednosť) agentúry Frontex a aby sa jej činnosť upravila v súlade s dodržiavaním ľudských práv ( 3 ) . Tento bod sa musí zdôrazniť, pretože ochrana ľudských práv je kľúčová vo všetkých činnostiach Európskej únie, a to aj v migračnej politike a v procesoch návratu a reintegrácie, a audit úlohy agentúry Frontex by sa mal dať vykonať (a v prípade potreby urobiť nápravu) v reálnom čase.

3.7. Programy návratu a reintegrácie mobilizujú veľkú skupinu aktérov, poskytovateľov služieb a odbornej prípravy, výmenu informácií a zdrojov, a to tak v krajinách odchodu, ako aj v krajinách príchodu. Táto dynamika je založená na prítomnosti osôb v neregulárnej situácii na európskom území a to spôsobuje obavy, že by mohol vzniknúť priestor na ekonomické aktivity, ktoré budú profitovať presne z tejto neregulárnej situácie ľudí, čo môže zase podporiť tento spôsob prisťahovalectva s očakávaním (dobrovoľného alebo núteného) návratu.

4. Niektoré ďalšie pripomienky k prístupu stratégie

4.1. EHSV naďalej považuje takmer výlučné zameranie prisťahovaleckej a azylovej politiky Európskej únie na boj proti neregulárnej situácii, či už na hraniciach alebo prostredníctvom dobrovoľných a nútených návratov, za strategickú slabinu. Predchádzanie neregulárnosti si vyžaduje vytvorenie pravidelných, flexibilných, bezpečných a účinných mechanizmov vstupu, ktoré zároveň obmedzujú možnosti vytvorenia priestoru na ekonomické využívanie takýchto neregulárnych situácií.

4.2. EHSV vyjadruje znepokojenie nad uvedeným cieľom, ktorým je zvýšenie počtu rýchlych dobrovoľných návratov z vonkajších hraníc, pre nedostatok záruk, ktoré môžu znamenať. Ak sa proces dobrovoľného návratu chápe ako premyslené rozhodnutie (danej osoby), ktoré zahŕňa reintegračné opatrenia (so zapojením správnych orgánov oboch krajín), nasadenie tohto modelu na hraniciach by bola nepochopiteľná. V opačnom prípade by sa dobrovoľný návrat mohol chápať ako eufemizmus pre vyhosťovanie alebo poskytovanie finančnej náhrady cieľovým krajinám, ktoré prijímajú týchto navrátilcov, bez toho, aby dostatočne zohľadnili ich želania a, čo je ešte znepokojujúcejšie, ich práva.

4.3. Účinná koordinácia medzi všetkými zainteresovanými stranami. EHSV môže len podporiť zlepšenie koordinácie medzi stranami zapojenými do verejnej politiky. Je však znepokojený tým, že sieť aktérov a zainteresovaných strán, ktoré vnímajú dobrovoľný návrat ako podnikateľskú príležitosť, sa rozšíri a že potreby navrátilcov sa dostatočne neriešia.

4.4. Posilnenie solidarity a spolupráce. Opatrenia v oblasti návratu a reintegrácie by sa mali vykonávať v rámci spolupráce a solidarity medzi členskými štátmi. Cieľom je posilniť koordinačné nástroje nad rámec hospodárskeho prínosu, a to aj podporou prostredníctvom poznatkov, záväzkov a získaných ponaučení. Okrem toho by sa všetky opatrenia mali zakladať na rešpekte a partnerstve s tretími krajinami, v ktorých sa tieto iniciatívy uskutočnia, pričom by sa mala podporovať nielen inštitucionálna účasť, ale aj spolupráca a príspevok občianskej spoločnosti.

4.5. Podpora dobrovoľného návratu a reintegrácia migrantov z tretích krajín a medzi nimi. EHSV sa domnieva, že spolupráca s tretími krajinami je kľúčom k riadeniu migrácie. Zameranie tejto spolupráce na nástroje spájajúce existujúce zdroje s neregulárnosťou sa nezdá byť najvhodnejším spôsobom, ako ju odradiť.

4.6. Účinné poradenstvo a usmerňovanie v oblasti návratu. Zlepšenie informácií poskytovaných migrantom počas celého procesu je kľúčové vzhľadom na to, že aj v procese vyhostenia sú ľudské práva neodňateľné a musia sa zaručiť. Práve z tohto dôvodu a vzhľadom na veľký počet aktérov, ktorí sa musia zapojiť do programu dobrovoľného návratu (v krajinách pôvodu, cieľových krajinách, v diaspóre atď.), aby bol úspešný, nemôžu byť vytvorené ako expresné nástroje a bez toho, aby boli jasne prepojené s projektmi reintegrácie.

4.7. Zabezpečenie kvalitnej podpory. EHSV opäť nemôže súhlasiť s tým, že je dôležité poskytovať podporu pri dobrovoľnom návrate širokou škálou služieb a služieb od poradenstva, lekárskej a psychologickej podpory, finančnej, právnej a logistickej pomoci až po cestovanie. Opätovne preto treba pripomenúť, že programy AVRR nemožno chápať ako nástroj na rozšírené a všeobecné použitie: napríklad dobrovoľný návrat rodín si vyžaduje osobitnú pozornosť vzhľadom na situáciu maloletých, ktorá je odlišná od iných situácií návratu. Úloha agentúry Frontex pri poskytovaní a hodnotení niektorých z týchto služieb je v súčasnosti dôvodom na znepokojenie.

4.8. Podpora udržateľnosti reintegračnej podpory a preberania zodpovednosti partnerskými krajinami. Je to kľúčové nielen pre budúcnosť navrátilcov, ale aj pre cieľ zabrániť opätovnému neregulárnemu prisťahovalectvu. EHSV opätovne upozorňuje na kontraproduktívnosť poskytovania stimulov v rámci programov, ktoré sú založené na existencii osôb v neregulárnej situácii, pretože to môže odradiť krajiny pôvodu od akejkoľvek snahy obmedziť tieto toky. Okrem toho, založenie účinnosti politiky, akou je dobrovoľný návrat, len na skutočnosti, ktorá závisí od vôle tretích krajín, môže viesť k kľúčovému oslabeniu dôveryhodnosti a súdržnosti európskej migračnej politiky.

4.9. Financovanie dobrovoľného návratu a reintegrácie. Je zrejmé, že EÚ je kľúčovým aktérom pri financovaní programov AVRR v rôznych aspektoch. Je nevyhnutné, aby bola spolupráca s tretími krajinami vo všetkých aspektoch podmienená dodržiavaním medzinárodného práva verejného zo strany tretích krajín, ako aj ochranou ľudských práv a základných slobôd jednotlivcov. Každá oblasť spolupráce s tretími krajinami, v ktorej ide o otázky ľudských práv, by mala podliehať schváleniu Európskym parlamentom. Podmieniť vonkajšiu činnosť a susedskú politiku Európskej únie spoluprácou v oblasti návratu je paradoxne silnejším stimulom pre neregulárne situácie ako mechanizmom na ich odstraňovanie.

V Bruseli 22. septembra 2021 Predsedníčka Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Christa SCHWENG

(1) Pozri Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations (správa o vyšetrovaní agentúry Frontex na účely zistenia potrebných skutočností v súvislosti s údajným porušovaním základných práv), Výbor LIBE pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci, 14. júla 2021, https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021 %20Final%20Report%20FSWG_en.pdf.

(2) Ú. v. EÚ C 123, 9.4.2021, s. 15.

(3) Pozri odporúčania v tomto zmysle obsiahnuté v tejto správe: Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations (správa o vyšetrovaní agentúry Frontex na účely zistenia potrebných skutočností v súvislosti s údajným porušovaním základných práv), Výbor LIBE pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci, 14. júla 2021, https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021 %20Final%20Report%20FSWG_en.pdf.