[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 28.6.2006 KOM(2006) 331 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Implementácia Haagskeho programu: ďalšie smerovanie OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Implementácia Haagskeho programu: ďalšie smerovanie (Text s významom pre EHP) 1. ÚVOD Haagsky program „Posilnenie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej únii“ prijala Európska rada v novembri 2004. Opätovne potvrdila dôležitosť, akú Európska únia prikladá oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti od Európskej rady v Tampere v roku 1999, ktorú radí vysoko medzi svoje priority – nie iba preto, že je jedným zo základných cieľov Únie, ale tiež a predovšetkým preto, lebo je stredobodom záujmov občanov EÚ . Oznámenie Komisie Európskej rade týkajúce sa „Programu občanov pre Európu“ z 10. mája 2006 túto prioritu dôrazne opätovne potvrdilo[1]. Od konca roku 2004 pracovali členské štáty a inštitúcie EÚ na zabezpečení implementácie programu v súlade s akčným plánom Rady a Komisie prijatom v júni 2005. V decembri 2004 Európska rada vyhlásila, že „ keďže program bude realizovaný v období, počas ktorého Ústavná zmluva nadobudne platnosť, považuje sa za užitočné jeho implementáciu preskúmať. S týmto cieľom vyzvala Komisiu, aby v roku 2006 predložila správu „ Európskej rade o dosiahnutom pokroku a navrhla nevyhnutné doplnenia programu“ . Aj v prípade, že Ústavná zmluva nenadobudne platnosť, je potrebné vypracovať prvé politické posúdenie pokroku dosiahnutého pri realizácii Haagskeho programu a navrhnúť nevyhnutné úpravy. Toto oznámenie a súbežné oznámenia týkajúce sa „posilnenia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej únii: správa o implementácii Haagskeho programu za rok 2005“ (ďalej len „kladný ukazovateľ“) a o „Hodnotenie politík EÚ týkajúcich sa slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“ predstavujú reakciu na výzvu Európskej rady. Cieľom tohto komplexného balíka teda nie je určiť nové priority v porovnaní s prioritami stanovenými v Haagskom programe, ale predovšetkým (1) preskúmať dosiahnutý pokrok, (2) posúdiť úroveň implementácie na úrovni EÚ a na národnej úrovni a (3) navrhnúť dôkladné hodnotenie výsledkov. Vychádzajúc z priorít politiky stanovených na účely implementácie Haagskeho programu, Komisia vo svojom oznámení z 10. mája 2005[2] určila oblasti, v ktorých pokladá za potrebné rozvinúť politický program Únie na základe Haagskeho programu. Komisia uznáva naliehavú potrebu nájsť nové podnety v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti ako súčasť ambiciózneho programu zameraného na politiku a orientovaného na občanov. Pri predkladaní tohto balíka opatrení chce Komisia podnietiť a vytvoriť štruktúru diskusie s členskými štátmi a inými inštitúciami počas predsedníctva Fínska v Rade (júl - december 2006) na tému: 1. nové iniciatívy v oblasti politiky, ktoré považuje za potrebné (pozri kapitolu 2), iné než iniciatívy, ktoré už prebiehajú v rámci Haagskeho programu a 2. ako to požadovala Európska rada z júna 2006[3], na tému hľadania možných spôsobov zlepšenia fungovania politík v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti využívaním možností ustanovených v platných zmluvách, bez predčasného zasahovania do Ústavnej zmluvy (pozri kapitolu 3). Aby sa dosiahol ďalší pokrok vo vytváraní priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, sú nevyhnutné účinnejšie, transparentnejšie a demokratickejšie rozhodovacie postupy. Ako bolo ukázané v rámci „kladného ukazovateľa“, ktorý poskytuje prvé posúdenie implementácie právnych predpisov EÚ na národnej úrovni, prijímanie legislatívnych návrhov na úrovni EÚ je nesmierne zdĺhavé a v niektorých oblastiach výsledky sotva dosahujú najnižší spoločný menovateľ a nespĺňajú niektoré z počiatočných cieľov. 2. IMPLEMENTÁCIA HAAGSKEHO PROGRAMU: NOVÝ PODNET PRE POSILNENIE OBLASTI SLOBODY, BEZPEčNOSTI A SPRAVODLIVOSTI Prvé posúdenie implementácie Haagskeho programu a jeho akčného plánu prostredníctvom kladného ukazovateľa predložené v uvedenom súbežnom oznámení umožňuje Komisii určiť oblasti, ktoré si vyžadujú pozornosť pri činnosti Únie a v ktorých je nevyhnutné ďalšie úsilie. Na základe toho Komisia vypracovala tieto návrhy opatrení a implementácie pred skončením Haagskeho programu (2009). 2.1. Základné práva a občianstvo Základné práva tvoria jadro hodnôt Únie. Komisia zamerá svoje opatrenia na rešpektovanie a presadzovanie základných práv pre všetkých ľudí a rozvoj koncepcie európskeho občianstva . Občianstvo Únie so sebou prináša niekoľko zásadných práv, vrátane práva na voľný pohyb v rámci Únie a práva na diplomatickú a konzulárnu ochranu . Predpokladajú sa tieto opatrenia: - Komisia prijíma stále vyšší počet žiadostí, aby podnikla kroky proti údajnému porušovaniu základných práv zo strany členských štátov. Komisia bude pokračovať v úsilí súvisiacom s monitorovaním a presadzovaním základných práv v súlade so Zmluvou o EÚ a svojim oznámením z roku 2002 týkajúcom sa článku 7 Zmluvy o EÚ[4], ktorým sa inštitúciám Únie poskytli prostriedky na zabezpečenie dodržiavania spoločných hodnôt zo strany členských štátov. - Komisia klásť najvyššiu dôležitosť na to, aby členské štáty riadne implementovali smernicu Európskeho parlamentu a Rady č. 2004/38/ES o práve občanov Únie voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá nadobudla účinnosť 30. apríla 2006. - Je dôležité rozvíjať spoločné povedomie a spoločné normy EÚ týkajúce sa spôsobu ochrany občanov EÚ, ktorí potrebujú pomoc v tretej krajine, v ktorej ich domovská krajina nemá zastúpenie. Komisia je ochotná prispievať na činnosti v rámci odbornej prípravy v prospech úradníkov členských štátov EÚ. Tieto činnosti zahŕňajú podporu odborného vzdelávania v záležitostiach súvisiacich s konzulárnou ochranou občanov EÚ. - Opatrenia zamerané na komunikačnú a informačnú kampaň pre občanov EÚ o ich práve na diplomatickú a konzulárnu ochranu sa v súčasnosti pripravujú. - V aktualizovaných spoločných konzulárnych pokynoch pre zastúpenia členských štátov EÚ v tretích krajinách bola prvýkrát zahrnutá praktická podporná úloha delegácií Komisie pri poskytovaní logistickej a personálnej pomoci pri konzulárnych krízach[5]. To posilňuje možnosti členských štátov pri pomoci občanom v núdzi a tieto možnosti sa budú ďalej rozširovať. V druhej polovici roku 2006 sa predpokladá prijatie spoločnej správy generálneho tajomníka/vysokého predstaviteľa a Komisie o užšej konzulárnej spolupráci medzi členskými štátmi EÚ, vrátane spoločných stredísk pre konzulárnu pomoc vo vopred určených regiónoch. - Na základe žiadostí zo strany členských štátov pri prijímaní Haagskeho programu Komisia zváži spôsob ďalšieho rozvoja plánu (1) vytvorenia činností v rámci „eurokonzulátov“ s cieľom podieľať sa na spoločných konzulárnych úlohách aj v prospech občanov EÚ a plánu (2) zostavenia európskeho konzulárneho kódexu. 2.2. Druhé štádium v oblasti azylu Aby sa vytvoril Spoločný európsky azylový systém s účinnými a harmonizovanými postupmi , ktoré rešpektujú humanitárnu tradíciu Európy a medzinárodné záväzky Únie, je potrebné v niekoľkých nasledujúcich rokoch vykonať veľké množstvo práce. Predpokladajú sa tieto opatrenia: - Hodnotenie súčasného legislatívneho rámca . Do konca roka 2006 Komisia predloží hodnotenie dublinského nariadenia a smernice o podmienkach prijímania a v roku 2008 sa bude hodnotiť smernica o minimálnych ustanoveniach. - V Zelenej knihe o azylovej politike , po ktorej nasledoval strategický plán v oblasti azylovej politiky v roku 2007 budú uvedené podrobné informácie o druhej fáze ukončenia Spoločného európskeho azylového systému. - Po oznámení prijatom vo februári tohto roka[6], sa podniknú ďalšie kroky v oblasti praktickej spolupráce medzi administratívnymi zložkami s cieľom dosiahnuť súlad azylových systémov členských štátov, najmä vytvorením databázy pre celú EÚ o údajoch o krajine pôvodu. 2.3. Riadenie migrácie Globálny prístup k riadeniu migrácie znamená, že spoločná imigračná politika zameraná na situáciu legálnych migrantov na úrovni EÚ sa rozvíja súbežne s opatreniami zameranými na účinnejší boj s nelegálnou migráciou a zdokonalenie boja proti pašovaniu migrantov a obchodovaniu s ľuďmi, najmä so ženami a deťmi. Predpokladajú sa tieto opatrenia: - V nadväznosti na strategický plán legálnej migrácie, Komisia uvažuje o predložení návrhov pre rámec smernice Európskeho parlamentu a Rady a štyroch smerníc Európskeho parlamentu a Rady pre osobitné kategórie migrujúcich pracovníkov (vysoko kvalifikovaní pracovníci, sezónni robotníci, pracovníci preložení v rámci spoločnosti, platení praktikanti). - Po náraste nelegálnej migrácie zo západnej a severnej Afriky, ktorá postihla predovšetkým Taliansko, Španielsko, Maltu, Grécko a oblasť Stredomoria, Komisia koordinuje s členskými štátmi, EUROPOLOM, agentúrou FRONTEX a Spoločným výskumným centrom implementáciu prioritných opatrení stanovených na neoficiálnom zasadnutí hláv štátov a vlád v Hampton Court a na zasadnutí Európskej rady v decembri 2005. Zverejnenie správy o pokroku sa plánuje do konca roka 2006 . - Opatrenia týkajúce sa vonkajšieho rozmeru migrácie budú viac posilnené. Otázky migrácie musia tvoriť pevnú súčasť vonkajších vzťahov Únie s krajinami pôvodu a tranzitu, v rámci globálneho prístupu k migrácii. Predovšetkým činnosť týkajúca sa migrácie a rozvoja je zameraná na posilnenie kladných väzieb medzi týmito krajinami, pričom sa najviac sústredí na otázky remitencií migrantov, úlohu diaspór, migráciu mozgov a okružnú migráciu ako aj na oslabenie dopadu úniku mozgov na krajiny pôvodu. - Komisia predloží oznámenie o nelegálnej migrácii v júli tohto roka. Rastúca vzájomná dôvera a výmena informácií medzi členskými štátmi, vrátane informácií o právnej úprave týkajúcej sa nelegálnych migrantov, ktoré zdokonaľujú kontrolu pri vstupe na územie a boj so zamestnávaním občanov tretích krajín bez povolenia k legálnemu pobytu budú riešené ako prioritné otázky. - Politiky týkajúce sa udržateľnej legálnej migrácie si vyžadujú koordinované integračné politiky, prispôsobené na krátkodobé pobyty ako aj na prípady dlhodobých pobytov a problémy vyvstávajúce pri druhej a tretej generácii. Na základe oznámenia Komisie z 1. septembra 2005 a na základe záverov Rady z decembra 2005 sa bude uskutočňovať implementácia integračných politík. 2.4. Integrované riadenie vonkajších hraníc a interoperabilita informačných systémov Oblasť, v ktorej sa osoby pohybujú voľne si vyžaduje kontrolu pri vstupe na územie Únie prostredníctvom integrovaného systému riadenia vonkajších hraníc, spoločnej vízovej politiky a rozumného využívania nových technológií, vrátane biometrických identifikátorov. Predpokladajú sa tieto opatrenia: - Zváži sa úloha agentúry FRONTEX pri koordinácii sprostredkovateľských operácií v oblasti migrácie medzi existujúcimi sprostredkovateľskými sieťami v tretích krajinách odchodu a tranzitu. - Komisia predloží v júli tohto roka návrh Európskemu parlamentu a Rade týkajúci sa vytvorenia, právomocí a financovania „ tímov rýchleho nasadenia “ národných expertov, ktorí budú pod záštitou agentúry FRONTEX poskytovať technickú a prevádzkovú pomoc členským štátom pri sledovaní vonkajších hraníc. - Najmä využitie biometrických údajov by umožnilo zhromažďovanie a uchovávanie informácií o vstupe/vycestovaní občanov tretích krajín do/zo Schengenského priestoru . Komisia začína uskutočňovať štúdiu, výsledky ktorej budú dostupné v júni 2007, s cieľom posúdiť možnosť vytvorenia informačného systému o vstupe/vycestovaní do/z EÚ, ako aj implementáciu „programu dôveryhodného cestujúceho“, čím sa dôveryhodným cestujúcim uľahčí prechod cez hranice. - Mohla by sa preskúmať myšlienka vytvorenia európskeho registra cestovných dokladov vydaných občanom EÚ. - Komisia prerokuje s Európskym parlamentom a Radou spôsob presadzovania osobitných návrhov obsiahnutých v jej oznámení z novembra 2005 o zlepšení efektívnosti, posilnení interoperability a synergií medzi európskymi databázami . V roku 2007 bude na základe týchto rokovaní predložený akčný plán. 2.5. Pokračovanie programov vzájomného uznávania (v občianskoprávnych a trestných veciach) V oblasti občianskeho a trestného práva bude zásada vzájomného uznávania aj naďalej míľnikom politík Únie. Vzájomné uznávanie vychádza zo vzájomnej dôvery právnym a súdnym systémom jednotlivých krajín. Predpokladajú sa tieto opatrenia: - Na základe svojho oznámenia z mája 2005, Komisia pripravila niekoľko legislatívnych návrhov na zdokonalenie implementácie zásady vzájomného uznávania v trestných veciach v štádiu predsúdneho a vykonávacieho konania. Tieto rôzne iniciatívy by sa v tejto fáze mali okamžite prijať a realizovať . Je potrebné posilniť vzájomné uznávanie, a to na jednej strane tým, že v celej EÚ sa ustanovia pravidlá týkajúce sa konfliktov jurisdikcie, procesných záruk, prezumpcie neviny a minimálnych noriem na zhromažďovanie dôkazov a na strane druhej tým, že sa prijmú konkrétne kroky na zlepšenie odborného vzdelávania v justičnej oblasti a na zvýšenie efektívnosti justičných systémov. - V roku 2007 bude predložená štúdia, ktorá sa týka horizontálnych problémov, ktoré vyvstávajú pri rokovaní o princípe vzájomného uznávania a pri jeho uplatňovaní, a nedostatkov súčasného systému spolupráce v trestných veciach, ktoré možno odstrániť prostredníctvom nových nástrojov. - V strednodobom výhľade sa zváži postupný proces konsolidácie jednotlivých nástrojov vzájomného uznávania v rámci súčasných mechanizmov vzájomnej právnej pomoci, predovšetkým v súvislosti so získavaním dôkazov v oblasti trestného práva. - Vytvorenie jednotného priestoru spravodlivosti v občiansko-právnych záležitostiach má zásadný význam pre obchod ako aj pre občanov. Nový politický podnet by sa mal dať programu 2000 týkajúcemu sa vzájomného uznávania v občiansko-právnych záležitostiach, aby sa tak zachovala rýchlosť nastolená po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy, čo povedie k ukončeniu programu v súlade s predpokladmi v Haagskom akčnom pláne. Komisia predovšetkým navrhne nevyhnutné legislatívne opatrenia, aby zrušila doložku vykonateľnosti rozhodnutí v občiansko-právnych a obchodných záležitostiach a tiež predloží Zelenú knihu o zvýšení efektívnosti výkonu súdnych rozhodnutí. Komisia okrem toho navrhne niekoľko nových nástrojov v oblasti rodinného práva , ktoré sa týka občanov v ich každodennom živote, ako je dedičské a vlastnícke právo manželských a nezosobášených párov. - Uľahčenie prístupu občanov k spravodlivosti je skutočnou výzvou pre upevnenie európskeho priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. V rámci prvého kroku Komisia navrhne zmenu a doplnenie rozhodnutia Rady o vytvorení Európskej súdnej siete pre občianskoprávne záležitosti, aby ju priblížila občanom a odborníkom z oblasti súdnictva a ešte viac zvýšila jej efektívnosť. 2.6. Prístup k informáciám potrebným na boj proti terorizmu a organizovanému zločinu Informácie potrebné pre boj s terorizmom a závažnou trestnou činnosťou by mali prechádzať vnútornými hranicami EÚ bez prekážok. Spracúvaním dôležitých informácií príslušnými orgánmi v celej EÚ sa podporia opatrenia na vnútroštátnej úrovni a na úrovni Únie a zvýši sa kapacita EÚ ako celku pre prevenciu a boj proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti. Haagskym programom bola Komisia vyzvaná, aby predložila právny predpis pred koncom roka 2005 s cieľom realizovať „zásadu dostupnosti“ tak, aby nadobudol účinnosť 1. januára 2008[7]. Komisia predložila návrh rámcového rozhodnutia Rady o zásade dostupnosti v októbri 2005. Výmena informácií medzi členskými štátmi v oblasti trestnej justície sa musí rozšíriť o register trestov . Súčasný systém založený na Európskom dohovore o vzájomnej pomoci v trestných veciach z roku 1959 má vážne nedostatky . Komisia už predložila legislatívne návrhy zamerané na vytvorenie počítačového systému výmeny informácií o trestných registroch, ktorý by zvýšil vzájomné porozumenie a uľahčil vzájomnú informovanosť o existujúcich trestných rozsudkoch v rámci EÚ. Členským štátom bude poskytnutá finančná podpora na zjednodušenie vytvorenia siete vnútroštátnych trestných registrov. V tomto štádiu nie sú pravdepodobne potrebné nové iniciatívy. Je mimoriadne dôležité, aby sa súčasné (a budúce) legislatívne návrhy predložené Komisiou okamžite prijali a realizovali s cieľom zabezpečiť úplné uplatnenie zásady dostupnosti a efektívneho rozvoja a implementácie systému trestných registrov v celej EÚ. Komisia je pevne presvedčená, že súbežne s pokrokom vo výmene informácií je nevyhnutné postupovať vpred pri ochrane údajov v oblasti policajnej a justičnej spolupráce. Domnieva sa, že uvedené iniciatívy musia byť sprevádzané právne záväznými právnymi predpismi o ochrane údajov, čím sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany osobných údajov vo všetkých členských štátoch. Komisia s poľutovaním konštatuje, že v súvislosti s návrhom predloženým v októbri 2005 nebol dosiahnutý žiadny pokrok a domnieva sa, že jeho rýchle prijatie Radou je nevyhnutné. 2.7. Boj proti terorizmu a organizovanému zločinu, vrátane budúcnosti Europolu Terorizmus a organizovaný zločin budú znamenať neustálu hrozbu v budúcich rokoch. Únia bude musieť zostať ostražitá, aby dokázala svoju jedinečnú schopnosť presadzovať politické opatrenia na európskej úrovni, čo uskutočňuje budovaním znalostí a úzkymi stykmi so všetkými účastníkmi a tým, že pomáha členským štátom, justičným orgánom a orgánom na presadzovanie práva v ich každodennom zápase o naplnenie tejto výzvy. Vzhľadom na rozvoj operačnej spolupráce a vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi sa Komisia domnieva, že nastal čas rozvinúť dohodnutú Stratégiu vnútornej bezpečnosti , ktorá by mala byť vychádzať z prebiehajúcej spolupráce medzi inštitúciami v oblasti boja proti terorizmu a ochrany dôležitých infraštruktúr. Predpokladajú sa tieto opatrenia: - Komisia čoskoro predloží návrh programu ochrany najdôležitejšej infraštruktúry na základe rozsiahlych konzultácií, ktorými sa zaoberala od roku 2005. Neskôr v tomto roku a na základe predbežných výsledkov štúdie o možnostiach vytvorenia varovnej informačnej siete najdôležitejšej infraštruktúry Komisia predloží v tejto súvislosti návrh rozhodnutia Rady. - Komisia zvažuje zmenu a doplnenie rámcového rozhodnutia Rady o terorizme s cieľom dôkladnejšie vymedziť podnet k terorizmu a zabezpečiť trestnosť šírenie odbornosti pri výrobe bômb. - Komisia plánuje do konca tohto roka predložiť oznámenie o týkajúce sa bioterorizmu . 2.7.1. Budúcnosť Europolu Europol existuje preto, aby zvýšil efektívnosť a spoluprácu orgánov členských štátov na presadzovanie práva v boji proti terorizmu a organizovanému zločinu uľahčením výmeny informácií medzi členskými štátmi, zhromažďovaním týchto informácií a ich analýzou. Pridaná hodnota Europolu naďalej spočíva v jeho možnostiach podporovať vyšetrovanie tým, že poskytuje vysokú kvalitu analýzy informácií týkajúcich sa kriminality. Komisia je presvedčená, že Europol potrebuje flexibilnejší právny základ , pretože tým sa zabezpečí, že politické rozhodnutia prijaté s cieľom zlepšiť jeho fungovanie budú môcť byť vykonávané bez nenáležitého oneskorenia. Tiež bude potrebné zdokonaliť dohľad a kontrolu Európskeho parlamentu nad činnosťou Europolu s cieľom zvýšiť transparentnosť a demokratickú zodpovednosť pričom sa zabezpečí dôvernosť operačných informácií a postupov. Očakávajú sa tieto činnosti: - Komisia zvažuje predloženie návrhu rozhodnutia Rady, ktorým sa nahrádza súčasný Dohovor o Europole s cieľom zvýšiť jeho operačnú efektívnosť. 2.8. Finančné výhľady v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti Jednou z dôležitých podmienok dosiahnutia cieľov politiky stanovených v Haagskom programe je zosúladiť tieto ciele s primeranými finančnými zdrojmi . V súčasnej dohode o finančných výhľadoch je táto potreba vyjadrená poskytnutím väčších finančných zdrojov pre politiky slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Nové finančné rámcové programy budú funkčné v roku 2007. Budú zohrávať strategickú úlohu pri pomoci Únii a členským štátom. Zvýšená finančná podpora z rozpočtu Spoločenstva bude slúžiť na podporu spravodlivého zdieľania kolektívnych povinností v oblasti bez hraníc, pokiaľ ide o otázky azylu, imigrácie a hraníc a otázku operačnej spolupráce (predovšetkým spoločnú hliadkovú činnosť a spoločné lety na účely návratu). Financovanie zo strany EÚ ešte viac zjednoduší vznik spoločných prístupov v boji proti terorizmu a organizovanému zločinu a v boji za zachovanie oblasti spravodlivosti. Členské štáty sa vyzývajú, aby v plnej miere využili potenciál vytvorený novým finančným rámcom tak, že predložia ambiciózne a dôkladne spracované návrhy projektov, ktoré sú prejavom pridanej hodnoty opatrení na úrovní EÚ. 2.9. Vonkajší rozmer slobody, bezpečnosti a spravodlivosti Rada pre spravodlivosť a vnútorné záležitosti podporila vôbec prvú stratégiu pre vonkajší rozmer oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti[8]. V rámci stratégie sú stanovené tematické priority ako aj realizačné mechanizmy. Komisia v súčasnosti realizuje kľúčové prvky stratégie napríklad pomocou spoločného priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti s Ruskom, revidovaného akčného plánu s Ukrajinou, ako aj pomocou akčných plánov európskeho susedstva s ostatnými krajinami a v neposlednom rade pomocou prehlbovania spolupráce so Spojenými štátmi . Dosiahnutie pokroku v otázke právneho štátu v našej spolupráci s tretími krajinami potrebuje čas . Komisia a členské štáty by sa preto mali zamerať skôr na plnenie, než obnovu alebo aktualizáciu stratégie EÚ. Tematické a geografické priority boli stanovené jasne a stratégia by sa teraz mala uplatňovať efektívne s cieľom dosahovať výsledky. Pokrok v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti je možné dosiahnuť iba aktívnym prispievaním členských štátov a Komisie, ktorí by postupovali jednotne. Príprava dokumentov zameraných na opatrenia pre západný Balkán a problém drog z Afganistanu dokazuje význam týchto operácií. Na základe činnosti vykonanej od konca roku 2005 Komisia predloží do decembra 2006 správu o pokroku , v ktorej zhrnie plnenie uvedenej stratégie. Ďalšími významnými nástrojmi v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti s vonkajším rozmerom sú readmisné dohody a dohody o zjednodušení vydávania víz, ktoré boli doteraz úspešne uzavreté s kľúčovými partnermi EÚ, napr. s Ruskom. Komisia bude aj naďalej vyvíjať činnosť v tejto oblasti. 2.10. Implementácia a hodnotenie politík v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti Berúc do úvahy mandát udelený Komisii Haagskym programom a jeho akčný plán, roztrieštenosť súčasných monitorovacích a hodnotiacich mechanizmov a potrebu prenosu rozsiahlych informácií všetkým zúčastneným stranám v súvislosti s implementáciou politík, sa Komisia domnieva, že nastal čas usmerniť činnosť na vytvorenie premysleného a podrobného hodnotiaceho mechanizmu politík EÚ v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v duchu partnerstva s členskými štátmi a inštitúciami EÚ. Tento mechanizmus, ktorý bude zahŕňať každoročné monitorovanie implementácie [9] a hodnotenie výsledkov politík, je predložený súbežne s oznámením týkajúcim sa „hodnotenia politík EÚ v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“. 3. ZDOKONALENIE ROZHODOVACIEHO PROCESU V OBLASTI SLOBODY, BEZPEčNOSTI A SPRAVODLIVOSTI 3.1. Opakujúce sa ťažkosti v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti Politiky slobody, bezpečnosti a spravodlivosti vzbudzujú u našich občanov záujem a sú pre nich dôležité , ako sa naposledy ukázalo v diskusiách v rámci plánu B (pre demokraciu, dialóg a diskusiu) a potvrdilo v prieskumoch verejnej mienky. Občania Európy chcú, aby EÚ bola efektívnejšia najmä v boji proti organizovanému zločinu a terorizmu, ale tiež v riadení migračných tokov a kontrole vonkajších hraníc. Aj napriek intenzívnemu záujmu je pokrok pomalý a rozvoj politík slobody, bezpečnosti a spravodlivosti na úrovni EÚ čelí opätovným ťažkostiam , ktoré vedú k početným prekážkam. Prvé ročné pokračovanie Haagskeho programu, uvedené v súbežnom oznámení, ukázalo, že tieto ťažkosti vyplývajú predovšetkým z osobitosti rozhodovacieho procesu . Pri rozhodnutiach týkajúcich sa policajnej a justičnej spolupráce v trestných záležitostiach je stále potrebný jednomyseľný súhlas všetkých členských štátov. Tieto záležitosti sú predmetom osobitného rámca (Hlava VI Zmluvy o EÚ), ktorý sa týka takzvanej metódy „tretieho piliera“ , pre ktorú sú charakteristické: - osobitné legislatívne nástroje (spoločné pozície, rámcové rozhodnutia, rozhodnutia a dohovory), ktoré ďalej sťažujú ich implementáciu, - nedostatočné právomoci Európskeho parlamentu v legislatívnom procese , - využitie jednomyseľnosti , ktoré často vedie k dohodám na základe najnižšieho spoločného menovateľa, - zdieľané právo iniciatívy s každým z 25 členských štátov, ktoré nenapomáha skutočnému „európskemu rozmeru“, ani zodpovednosti a kvalite legislatívnych iniciatív členských štátov, ktoré nie sú predložené na posúdenie vplyvu ex-ante, - obmedzená úloha Súdneho dvora (vylúčenie konaní o porušení a predbežné rozhodnutia podliehajúce vnútroštátnemu rozhodnutiu o účasti - zatiaľ odsúhlasená 14 z 25 členských štátov - a možnosť obmedziť rozhodovanie na najvyššie vnútroštátne súdy), - nedostatok formálnych konaní o porušení, aby sa zabezpečil riadny výkon právnych predpisov. Rokovania v Rade v poslednom čase naznačili, že sa ďalší pokrok v EÚ v oblastiach ako je vzájomné uznávanie v trestných veciach a policajná spolupráca sa ukazuje byť veľmi zložitý. V júni minulého roka Rada pre spravodlivosť a vnútorné veci mohla napokon dospieť k dohode o návrhu Komisie pre európsky príkaz na získanie dôkazov až po mimoriadne dlhých rokovaniach a na základe najnižšieho spoločného menovateľa, ktorý nepostačuje nielen Komisii, ale ani členským štátom a má negatívny vplyv na uplatňovanie zásady vzájomného uznávania, ktorá podľa programu z Tampere a Haagskeho programu predstavuje základný kameň politík Únie v oblasti justičnej spolupráce. V posledných troch rokoch sa nedosiahol žiadny pokrok v oblasti základných minimálnych noriem pre procesné práva uplatniteľné v celej EÚ, ako napríklad právo na tlmočníka po zatknutí. Rokovania o dokumente ustanovujúcom vymedzenie a odsúdenie trestných činov rasizmu a xenofóbie v rovnakej miere v celej Európe sú v oboch prípadoch úplne zablokované a zastavené už takmer dva roky, hoci v poslednom čase sa objavujú známky toho, že by sa mohli opäť začať. Pokrok sa nedosiahol ani v rokovaniach o návrhu Komisie zameranom na schválenie cezhraničného vyšetrovania a trestného stíhania . Niektoré z týchto opakujúcich sa ťažkostí sú viditeľné aj v prípade politík slobody, bezpečnosti a spravodlivosti upravených právom Spoločenstva (Hlava IV Zmluvy o ES), v ktorých pretrvávajú osobitosti súvisiace s pôsobnosťou Súdneho dvora v prípade predbežných rozhodnutí (článok 68 Zmluvy o ES) a v ktorých sa o legálnej migrácii a rodinnom práve stále rozhoduje jednomyseľne. V prípade legálnej migrácie boli napríklad rokovania o návrhu Komisie z roku 2001 týkajúcom sa smernice o vstupe a pobyte občanov tretích krajín na účely zamestnania neúspešné vzhľadom na pravidlo jednomyseľnosti. Komisia nedávno opäť otvorila túto problematiku prostredníctvom zelenej knihy a výsledného akčného plánu predloženého v decembri 2005, ale v súčasnosti je zložité predpokladať koniec tejto diskusie pri neustálom uplatňovaní pravidla jednomyseľnosti v tejto oblasti. Vzhľadom na pôsobnosť Európskeho súdneho dvora existuje riziko, že na záležitosti vysokej dôležitosti a citlivosti ako napríklad prístup k spravodlivosti alebo azylovým právam sa nevzťahuje rovnaká jurisdikčná kontrola alebo že nie sú jednotne uplatňované v celej Európe. 3.2. Riešenie súčasných ťažkostí: preklenovacie ustanovenia Komisia sa domnieva, že načasovanie prvého preskúmania implementácie Haagskeho programu je vhodným momentom na znovuotvorenie a podnietenie úvah o tom, ako zdokonaliť rozhodovanie v EÚ a zabezpečiť lepšie hodnotenie a implementáciu právnych predpisov v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Toto je potrebné vykonať efektívnejším využívaním možností ponúknutých v platných zmluvách . Komisia sa domnieva, že úplná implementácia platných zmlúv by umožnila väčšiu efektívnosť a súdržnosť v oblastiach, kde pridanú hodnotu opatrení na úrovni EÚ naši občania široko uznávajú a jednoznačne požadujú a, ako to potvrdili posledné výsledky Eurobarometra, žiadajú vyššiu ochranu a bezpečnosť . Podľa svojho oznámenia z 10. mája 2006 sa Komisia domnieva, že maximálnym využitím platných zmlúv sa vytvoria podmienky potrebné na dosiahnutie ambicióznych cieľov obsiahnutých v Haagskom programe a umožnia jeho úplnú implementáciu . V platných zmluvách je ustanovená možnosť prekonať ťažkosti uvedené v kapitole 3.1 využitím takzvaných „preklenovacích ustanovení“ obsiahnutých v článku 42 Zmluvy o EÚ a článku 67 odseku 2, druhej zarážke Zmluvy o ES. V článku 42 Zmluvy o EÚ je ustanovené právo na iniciatívu Komisie (alebo členského štátu) navrhnúť to, že opatrenia v oblastiach uvedených v článku 29 Zmluvy o EÚ (boj proti terorizmu a kriminalite prostredníctvom opatrení v oblasti presadzovania práva a trestných záležitostí) patria do hlavy IV Zmluvy o EÚ a sú predmetom rovnakého inštitucionálneho rámca ako ostatné politiky slobody, bezpečnosti a spravodlivosti upravené právom Spoločenstva. Na rozhodnutie o použití článku 42 Zmluvy o EÚ sa v Rade vzťahuje pravidlo jednomyseľnosti , po konzultácii s Európskym parlamentom a prijatí v súlade s inštitucionálnymi požiadavkami členských štátov . Článok 67 odsek 2, druhá zarážka Zmluvy o ES umožňuje Rade, ktorá koná jednomyseľne po konzultácii s Európskym parlamentom, rozhodnúť, že legálna migrácia sa začína riadiť postupom spolurozhodovania , zabezpečujúc tak riadne demokratické preskúmanie zo strany Európskeho parlamentu. Na základe článku 67 ods. 2, druhej zarážky Zmluvy o ES sa od Rady, ktorá koná jednomyseľne a po konzultácii s Európskym parlamentom, vyžaduje prijať ustanovenia článku 68 Zmluvy o ES týkajúce sa právomocí Súdneho dvora, malo by sa to uskutočniť rozhodnutím o tom, že právomoc týkajúca sa predbežného rozhodnutia Súdneho dvora v rámci politík slobody, bezpečnosti a spravodlivosti upravených právom Spoločenstva sa spojí s právomocou ustanovenou v rámci ostatných politík EÚ, čo zabezpečí posilnenú úlohu Súdneho dvora[10]. Komisia verí, že preklenovacie ustanovenie je vhodným nástrojom, ktorý má Únia a členské štáty k dispozícii, na dosiahnutie ambiciózneho cieľa lepšieho rozhodovania v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Skutočnou pridanou hodnotou uplatňovania „preklenovacích ustanovení“ by bolo uplatňovanie metódy „Spoločenstva“ na všetky politiky v tejto oblasti, čo, ako sa ukázalo, zabezpečí väčšiu efektívnosť, transparentnosť a zodpovednosť . Najlepším príkladom prínosov metódy „Spoločenstva“ je, že Európsky parlament a Rada nedávno prijali návrh Komisie týkajúci sa smernice o zadržaní komunikačných údajov, na ktorom sa dohodlo iba tri mesiace po návrhu Komisie. Uplatňovaním metódy „Spoločenstva“ sa dosiahnu tieto výhody: - zvýšenie účinnosti, transparentnosti a zodpovednosti legislatívnych postupov, - zovšeobecnenie legislatívnych nástrojov Spoločenstva (nariadení, smerníc, rozhodnutí v rámci platných zmlúv), - Uznanie legislatívnej spolurozhodovacej právomoci demokraticky zvoleným predstaviteľom občanov EÚ prostredníctvom Európskeho parlamentu, - zabezpečenie „európskeho rozmeru“ legislatívnych návrhov prostredníctvom práva Komisie na legislatívnu iniciatívu prostredníctvom účinného používania nástrojov na posudzovanie dopadov, - podpora konsenzu a dosahovanie veľkých úspechov prostredníctvom rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou , - zabezpečenie riadneho súdneho dialógu s národnými jurisdikciami prostredníctvom mechanizmu predbežného rozhodnutia a monitorovanie implementácie zo strany členských štátov prostredníctvom konania o porušení . Využívanie preklenovacích ustanovení v otázkach policajnej a justičnej spolupráce by bolo určite zásadné pri riešení otázky rozlíšenia medzi prvým a tretím pilierom, ktorá nie je zďaleka hypotetická, ako to jasne potvrdzujú posledné rozhodnutia Súdneho dvora (v prípadoch environmentálnej kriminality a osobných údajov o cestujúcich). Riešenie týchto záležitostí v rámci jednotného právneho rámca by určite viedlo k väčšej právnej istote a efektívnosti. Predovšetkým článok 42 Zmluvy o EÚ umožňuje istú flexibilitu , najmä pokiaľ ide o vymedzenie náležitých pravidiel hlasovania, ktoré sa majú uplatňovať v oblastiach presunutých z hlavy VI Zmluvy o EÚ. Komisia je presvedčená, že by sa malo začať uvažovať a rokovať s členskými štátmi a inštitúciami EÚ s cieľom čo najlepšie využiť rôzne možnosti vyplývajúce z článku 42. 4. ZÁVERY Občania Európy naliehajú, aby EÚ zaviedla potrebné opatrenia s cieľom vytvoriť z Európy bezpečné miesto na život. Únia musí byť schopná reagovať rýchlo, pričom zároveň občanom Európy zabezpečí možnosť využívať svoje individuálne slobody. Únia a členské štáty musia na túto výzvu reagovať spolu, pretože terorizmus a organizovaný zločin neberú ohľad na hranice alebo postupy. Implementácia a ďalší rozvoj Haagskeho programu predstavujú spoločný cieľ, ktorý prináša účinné rozhodovanie a jasné politické priority. Stanovenie nasledujúcich krokov s cieľom napredovať ďalej v európskej integrácii v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti a zefektívnenie rozhodovacích postupov by sa mali uskutočňovať súbežne. Komisia je presvedčená, že tento postup je jedinou udržateľnou cestou vpred, aby sa dosiahol pokrok v tejto oblasti politiky. Na základe svojho posúdenia stavu implementácie Haagskeho programu má Komisia v úmysle začať rokovania spolu s ostatnými inštitúciami EÚ a členskými štátmi o ďalšom vývoji programu politiky tak, aby splnil očakávania občanov EÚ a zlepšil fungovanie oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Na základe výsledku úvah a rokovaní počas nadchádzajúceho predsedníctva Fínska v Rade o výhodách využitia ustanovení v platných zmluvách je Komisia pripravená prebrať iniciatívu podľa článku 42 Zmluvy o EÚ a článku 67 odseku 2, druhej zarážky Zmluvy o ES[11]. [1] KOM(2006) 211. [2] Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu: „Implementácia Haagskeho programu: Desať priorít pre päť nasledujúcich rokov. Partnerstvo pre obnovu Európy v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“ - KOM(2005) 184. [3] Odsek 10 záverov Európskej rady z júna 2006: „V súvislosti s preskúmaním Haagskeho programu, Európska rada vyzýva nadchádzajúce predsedníctvo Fínska, aby v úzkej spolupráci s Komisiou hľadalo možnosti zdokonalenia rozhodovania a opatrenia v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti na základe platných zmlúv.“ [4] KOM(2003) 606. [5] Správa predsedníctva o „posilnení kapacity Únie pri reakcii na núdzové a krízové situácie“ schválená Európskou radou z júna 2006. [6] KOM(2006) 67. [7] Zásada dostupnosti, ako je ustanovená v Haagskom programe znamená, že informácie na účely presadzovania práva, ktoré potrebujú orgány jedného členského štátu sprístupnia orgány iného členského štátu na základe určitých podmienok. [8] „Stratégia pre vonkajší rozmer SVV: globálna sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť“, na základe oznámenia Komisie - KOM(2005) 491 z 12.10.2005. [9] Ako je podrobne uvedené v oznámení týkajúcom sa „posilnenia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej únii: správa o realizácii Haagskeho programu na rok 2005“, predloženom súbežne s týmto oznámením. [10] Za predpokladu, že napriek skončeniu prechodného obdobia 1. mája 2004, Rada ešte nezačala vykonávať svoje povinnosti týkajúce sa úpravy ustanovení článku 68 Zmluvy o ES, Komisia určí Európskemu parlamentu a Rade, súbežne s týmto oznámením, osobitné oznámenie v tejto veci. [11] Bez toho, aby bola dotknutá osobitná iniciatíva v oznámení Komisie uvedenom v poznámke pod čiarou č. 6.