Osobitná správa č. 12/2009 - Účinnosť projektov Komisie v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí na západnom Balkáne





Zoznam skratiek BIH : Bosna a Hercegovina CARDS : Pomoc Spoločenstva pre rekonštrukciu, rozvoj a stabilizáciu EAR : Európska agentúra pre obnovu EBOR : Európska banka pre obnovu a rozvoj EIB : Európska investičná banka EK : Európska komisia EUPOL-Proxima : Policajná misia Európskej únie v Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko EÚ : Európska únia GR ELARG : Generálne riaditeľstvo pre rozšírenie PAMECA : Misia policajnej asistencie Európskeho spoločenstva v Albánsku SVV : Spravodlivosť a vnútorné veci Zhrnutie I. Strategickým záujmom Európskej únie na západnom Balkáne je zaviesť demokraciu, bezpečnosť a dlhodobú stabilitu. V minulosti bol Balkán nepriaznivo ovplyvnený neistotou a násilím. Politické a ekonomické prostredie je tam naďalej nestále. Sektor spravodlivosti a vnútorných vecí (SVV) má preto pre EÚ veľký význam. Stimul členstva v EÚ prispel k tomu, že sa EÚ stala najväčšou a najvplyvnejšou externou zainteresovanou stranou v tomto regióne. Komisia v období 2001 až 2006 vynaložila takmer 500 mil. EUR na projekty v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí na západnom Balkáne. Cieľom pomoci Komisie bolo zosúladiť krajiny západného Balkánu s normami EÚ prostredníctvom náležitých administratívnych, súdnych štruktúr a orgánov činných v trestnom konaní. II. Počas auditu Dvora audítorov sa hodnotilo, do akej miery: a) sa náležite stanovili potreby v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí a projekty boli relevantné k stanoveným potrebám; b) sa dosiahli plánované výstupy a očakávané výsledky a či boli udržateľné. III. Audit Dvora audítorov sa týkal investičných projektov aj projektov na budovanie inštitúcií v štyroch podoblastiach spravodlivosti a vnútorných vecí: azyl a migrácia, integrovaná správa hraníc, súdnictvo a polícia. Dvor audítorov zistil, že [1]: a) na rozdiel od predchádzajúcich predvstupových programov sa Komisia prednostne zamerala na sektor spravodlivosti a vnútorných vecí a pokúsila sa zvládnuť dôležité štrukturálne reformy v procese rozšírenia skôr; b) vzhľadom na náročné politické a organizačné prostredie Komisia riadila projekty v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí zväčša účinne, hoci Dvor audítorov zistil niektoré nedostatky, a to najmä z hľadiska udržateľnosti výsledkov; c) analýzy potrieb boli niekedy neprimerané a chýbala koordinácia poskytovateľov pomoci; d) hoci nie všetky investičné projekty dosiahli plne uspokojivé výsledky a ich udržateľnosť je ohrozená, investičná pomoc financovaná Komisiou bola relevantným a užitočným prínosom pre vnútroštátnu infraštruktúru a inštitúcie; e) na druhej strane, výsledky projektov na budovanie inštitúcií boli len čiastočne uspokojivé a ich udržateľnosť je nepravdepodobná. Je to spôsobené pretrvávajúcimi politickými nedostatkami a nedostatočnými záväzkami (účasťou) príjemcov, keďže väčšina iniciatív na reformy neprichádza z regiónu, ale od Európskej komisie alebo iných externých zainteresovaných strán; f) medzi stupňom úspechu, ktorý dosiahli projekty riadené delegáciami a projektmi riadenými Európskou agentúrou pre obnovu, nebol výrazný rozdiel. Graf 1 Zhrnutie zistení o kontrolovaných projektoch +++++ TIFF +++++ IV. Dvor audítorov na základe týchto pripomienok predkladá odporúčania, ktoré by Komisii mohli pomôcť pri poskytovaní efektívnejšej a účinnejšej pomoci. Výsledky projektov by sa mohli zlepšiť, ak by: a) pri navrhovaní projektov v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí pomoc Spoločenstva zodpovedala cieľom stanoveným v ročnom pláne (mali by sa napríklad uprednostniť budúce spoločné hraničné priechody, pretože by to podporilo spoluprácu v regióne); b) boli investičné projekty lepšie zosúladené s projektmi na budovanie inštitúcií; c) všetci poskytovatelia pomoci aktívni v tejto oblasti, vrátane Komisie ako hlavného poskytovateľa pomoci, boli navzájom lepšie koordinovaní (napr. jeden poskytovateľ pomoci by mohol financovať alebo spolufinancovať projekt navrhnutý iným poskytovateľom pomoci); d) poskytovatelia pomoci prehodnotili proces verejného obstarávania zariadení. Kdekoľvek je to možné, mali by sa zvážiť spoločné investičné fondy spravované prijímateľskými krajinami. V. Udržateľnosť projektov by sa mohla zlepšiť, ak by: a) sa zvýšila účasť príjemcov; b) sa nespustil žiadny projekt bez plánu údržby; c) Komisia podrobnejšie monitorovala rozdelenie a hodnotila využívanie zariadení a infraštruktúry financovaných EÚ; d) bolo poskytovanie technickej pomoci náležite doplnené aktívnym podporovaním inštitucionálnej zmeny. Úvod 1. Rozšírenie pomáha dosiahnuť strategické záujmy EÚ týkajúce sa stability, bezpečnosti a predchádzania konfliktov. Súčasný program rozšírenia zahŕňa krajiny západného Balkánu, ktoré majú perspektívu stať sa členmi EÚ po splnení potrebných podmienok. 2. Audit sektora spravodlivosti a vnútorných vecí (SVV) na západnom Balkáne sa týkal oblasti s veľkým politickým významom. Sektor SVV je jednou z najvýznamnejších oblastí spolupráce medzi Európskou úniou a krajinami západného Balkánu a možno ho rozdeliť do štyroch podoblastí: azyl a migrácia, integrovaná správa hraníc, súdnictvo a polícia. Hodnota zmlúv v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v rámci programu Komisie pre západný Balkán (CARDS [2]) dosiahla v rokoch 2001 až 2006 výšku približne 470 mil. EUR [3]. 3. Pred začiatkom auditu sa určili tieto hlavné riziká riadneho finančného hospodárenia: a) projekty v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí sa realizujú v nestálom politickom a ekonomickom prostredí, čo znamená, že pomoc Komisie nemusí dosiahnuť plánované politické ciele a nemusí byť udržateľná; b) prijímateľská krajina a koneční príjemcovia majú zásadný význam pre dosiahnutie úspechu projektov, pretože právomoci Komisie posilniť kompetencie, odbornosť a nezávislosť orgánov v sektore spravodlivosti a vnútorných vecí sú obmedzené; c) Spoločenstvo je pod tlakom dosiahnuť vysokú mieru uzatvárania zmlúv, a preto sa možno neberie ohľad na rozpočtové, procedurálne a politické obmedzenia príjemcov a prijímateľov. To by mohlo obmedzovať účinnosť výstupov, najmä v snahe zlepšiť administratívne kapacity; d) na základe predchádzajúcich skúseností je dodržiavanie kritérií v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí jednou z najťažších, ak nie najťažšou oblasťou rozšírenia [4]. 4. Programy Komisie mali tieto ciele a) posilniť právny štát, ľudské práva a vzťahy s občianskou spoločnosťou; b) podporiť reformu súdnictva a harmonizáciu štátnych právnych predpisov s požiadavkami EÚ; c) uskutočniť reformu polície vo všeobecnosti a konkrétne hraničnej polície a zabezpečiť verejný poriadok; d) bojovať proti korupcii, nezákonnej migrácii, organizovanému zločinu a terorizmu; e) napomôcť rozvoju, obchodným vzťahom a doprave; f) posilniť inštitucionálne a operačné kapacity, napr. pri azyle a migrácii, záležitostiach týkajúcich sa víz a integrovanej správy hraníc. 5. Pomoc Spoločenstva v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí sa realizuje financovaním investícií do infraštruktúry a zariadení alebo prostredníctvom projektov na budovanie inštitúcií. Investície sú buď zmluvy o vykonaní prác alebo zmluvy o dodávkach. Budovaním inštitúcií prostredníctvom technickej pomoci [5] alebo twinningu [6] sa stanovujú normy a základné pravidlá pre verejný sektor, napr. zákony a stratégie s potrebnými školeniami. Rozsah auditu a audítorský prístup 6. Európska únia pomáha krajinám západného Balkánu najmä prostredníctvom osobitných programov a projektovou pomocou. Cieľom auditu Dvora audítorov bolo posúdiť účinnosť projektov Európskej komisie (EK) v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí na západnom Balkáne. Audítorské práce zahŕňali vzorku 33 projektov v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí, t. j. 30 národných a tri regionálne, z ročných programov v období 2001 až 2005 [7]. Oba typy pomoci, t. j. investície a budovanie inštitúcií, boli vo vzorke zastúpené rovnako. V prílohe I sa nachádza zoznam kontrolovaných projektov s výsledkami a zisteniami Dvora audítorov. Podrobnosti o metodike auditu a vzorke sú uvedené v prílohe II. 7. Hlavnými cieľmi auditu bolo zhodnotiť, nakoľko: a) sa náležite stanovili potreby v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí a projekty boli relevantné k stanoveným potrebám [8]; b) sa dosiahli plánované výstupy a očakávané výsledky a či boli udržateľné [9]. 8. Komisia použila na západnom Balkáne dva základné typy riadenia: riadenie s prenesenými právomocami a nepriame centralizované riadenie. Pri riadení s prenesenými právomocami delegácie Komisie v Albánsku, Bosne a Hercegovine a Chorvátsku zodpovedajú za prípravu projektov, uzatvorenie zmlúv a finančnú a technickú realizáciu projektov. Pri nepriamom centralizovanom riadení Európska agentúra pre obnovu (EAR) riadila programy v Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko, Kosove (na základe uznesenia Bezpečnostnej rady OSN 1244/99), Čiernej Hore a Srbsku do konca roka 2008. Dvor audítorov preskúmal, či existujú dôkazy, že pri projektoch v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí je jeden z týchto prístupov riadenia účinnejší ako druhý [10]. 9. Európska komisia je finančne najvýznamnejším poskytovateľom pomoci na západnom Balkáne. Viac než polovica grantov udelených tomuto regiónu pochádza z rozpočtu EÚ (príloha III). V tejto súvislosti sa pri audite preskúmalo, aký úžitok mala vláda prijímateľskej krajiny z koordinácie poskytovateľov pomoci. 10. Štruktúra tejto správy zodpovedá formám pomoci – investičné projekty a projekty na budovanie inštitúcií. Rozoberajú sa v nej ich relatívne silné a slabé stránky. Horizontálne záležitosti ohľadom spôsobu riadenia a koordinácie poskytovateľov pomoci sú rozobrané v tretej časti. Mapa západného Balkánu +++++ TIFF +++++ Pripomienky Investičná podpora EÚ zväčša úspešná, avšak udržateľnosť ohrozená 11. V tejto časti sa najprv rozoberá relevantnosť investičných projektov a hodnotenie potrieb, na ktorom sa projekty zakladali. Následne sú predložené zistenia o dosiahnutých výsledkoch a potrebnom zosúladení priorít EÚ s národnými prioritami, a záležitosti týkajúce sa udržateľnosti, ktoré sú rozdelené do dvoch častí: jedna sa týka dôležitosti údržby a jedna potreby dostatočných inštitucionálnych kapacít na zabezpečenie udržateľnosti. Skutočná potreba investícií v dôsledku noriem EÚ a zanedbanej infraštruktúry 12. V dôsledku niekoľkoročného podinvestovania a geopolitických zmien [11] sú investičné potreby na západnom Balkáne značné, ak sa má infraštruktúra týchto krajín zosúladiť s normami EÚ. Vo väčšine prípadov na to štátne rozpočty nestačia. Investičné potreby sú výsledkom dvoch hlavných faktorov: Rámček 1 Príklad strategického a nestrategického investičného projektu Prípad 1: Projekt plniaci strategické ciele Väzenský systém v Albánsku nespĺňa medzinárodné normy. Väznice a centrá predbežného zadržania sú značne preplnené. V čase auditu bolo v albánskych väzniciach 3049 väzňov, hoci mali kapacitu pre 1510 ľudí. To znamená 102 % preplnenosť. Výstavba väznice Fushe Kruja s kapacitou pre 312 zadržaných osôb sa preto môže považovať za hlavnú a relevantnú prioritu. Prípad 2: Projekt neplniaci ročný program V Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko bol v dokumentoch schváleného azylového projektu pridelený rozpočet vo výške 2 mil. EUR na činnosti budovania inštitúcií, napr. vypracovanie právnych predpisov, stratégií a národného akčného plánu. To sa neuskutočnilo. Namiesto toho bolo vybudované stredisko na prijímanie žiadateľov o azyl. a) Normy EÚ pre úplne nové inštitúcie [12] sa musia dodržiavať. Podľa noriem EÚ sa napríklad vyžaduje profesionálny útvar hraničného dohľadu. To predstavuje výzvu, pretože len donedávna boli hranice väčšinou kontrolované brancami [13]. Nové hranice by okrem toho mali byť otvorené pre zákonný pohyb osôb a tovaru, ale zároveň bezpečné a strážené. b) Zanedbaná infraštruktúra v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí. Súčasná infraštuktúra je na západnom Balkáne nedostatočná a neprimeraná. Napríklad keď externí hodnotitelia [14] navštívili 38 súdnych budov v Albánsku v rokoch 2004 – 2005, väčšinou nedokázali odlíšiť sudcov od obžalovaných alebo členov verejnosti či žalobcov a prípady sa riešili na chodbách. 13. Pri audite sa zistilo, že v približne 70 % prípadov zostali investičné projekty v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v rámci široko definovaných strategických cieľov [15], t. j. zaviesť stabilitu a bezpečnosť a podporiť pristúpenie k EÚ. Zvyšné projekty neboli v súlade, alebo boli len čiastočne v súlade, s cieľmi ročných programov (rámček 1). 14. Pri audite sa zistilo, že pomoc bola spustená bez náležitých štúdií o realizovateľnosti projektu, v ktorých sa vymedzuje rozsah a špecifikácie projektov. Realizovať štúdie je náročná úloha vzhľadom na to, že prijímateľské inštitúcie nedefinovali primerane národné stratégie alebo akčné plány, v ktorých by boli stanovené priority. Zo 17 kontrolovaných investičných projektov mali len dva vysoko uspokojivé štúdie, v ktorých sa vopred opísala dôležitosť vybraného projektu (rámček 2). Rámček 2 Príklad vysoko uspokojivej analýzy potrieb Výstavba dvoch odvolacích súdov v meste Korça a Vlora v Albánsku boli dve hlavné priority vo Vzorovom pláne pre infraštruktúru súdnictva – štúdii. V tejto štúdii sa analyzovala situácia a možnosti všetkých okresných a odvolacích súdov v Albánsku. Vzorový plán bol dobre vypracovaný a podrobný. 15. Nedostatky vo fáze plánovania na strane prijímateľskej krajiny a v niektorých prípadoch Komisie viedli k neúčinnému a neefektívnemu rozdeleniu a využívaniu zariadenia, ktoré financovala EÚ (rámček 3). Zmiešané výsledky v hlavnej kategórii investičných projektov: správa hraníc a bezpečnosť 16. Na samite EÚ – západný Balkán, ktorý sa konal v Solúne v júni 2003, sa zdôraznilo, že nezabezpečené hranice sú jednou zo skutočných prekážok právneho štátu a pre Úniu sú hlavnou prioritou. Komisia sa aktívne zapája do sektora integrovanej správy hraníc, na ktorý sa vyčlenila veľká časť finančných prostriedkov na spravodlivosť a vnútorné veci (37 %). Tento sektor sa skladá z dvoch častí – správa hraníc a bezpečnosť hraníc. Dvor audítorov kontroloval osem investičných projektov integrovanej správy hraníc vrátane výstavby niekoľkých hraničných priechodov. Výsledky týchto investícií boli vo všeobecnosti uspokojivejšie, keď sa kombinovali s opatreniami na budovanie inštitúcií, napr. príprava národných stratégií v oblasti integrovanej správy hraníc [16]. Účinný systém správy hraníc si vyžaduje rovnováhu medzi otvorenými, avšak bezpečnými hranicami [17]. Túto rovnováhu sa podarilo dosiahnuť napríklad v Srbsku (rámček 4). Rámček 3 Príklady neúčinného a neefektívneho rozdelenia a využitia zariadenia, ktoré financovala EÚ V Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko sa niektoré motocykle financované EÚ, poskytnuté hraničnej polícii v lete 2005, prvých 18 mesiacov takmer nevyužívali, pretože vláda v rozpore s dohodou nezabezpečila pre políciu potrebné ochranné vybavenie. V roku 2007 niektoré časti zariadenia stále chýbali. Vláda začala dodatočné výberové konanie na zariadenie v septembri 2008 a zmluva by sa mala podpísať v prvom štvrťroku 2009. Otvorenie azylového strediska sa v tejto istej krajine oneskorilo o jeden rok, pretože vláda nezabezpečila potrebné vybavenie. Počítače dodané albánskej polícii boli po ôsmich mesiacoch od podpísania zmluvy ešte stále v kartónoch a čakalo sa, kým orgány rozhodnú o pridelení počítačov konečným príjemcom. Fotografia 1 Hraničný priechod Batrovci na diaľnici Belehrad – Záhreb, financovaný EÚ, prispel k výraznému zníženiu času čakania cestujúcich. +++++ TIFF +++++ Rámček 4 Príklad toho, ako sa využitím moderného zariadenia posilňujú hraničné kontroly a súčasne znižuje čas čakania cestujúcich V Srbsku na hraničnom priechode Batrovci nová infraštruktúra a zariadenie zlepšili situáciu v porovnaní s minulosťou (fotografia 1). Vďaka projektu sa zvýšila priechodnosť a znížil sa čas čakania. Čas čakania sa pri nákladných automobiloch znížil z niekoľkých hodín na 30 minút. Pri osobnej doprave sa čas čakania v najväčšej sezóne znížil z 12 hodín na asi 20 minút. Hraničnému priechodu bolo dodané aj moderné zariadenie, aby hraničná stráž mohla odhaliť aj dobre falšované dokumenty. "Dokubox" (prístroj na kontrolu pravosti dokumentov) sa v priemere použil stokrát denne a od jeho spustenia do prevádzky orgány odhaľujú takmer jeden falšovaný doklad denne. 17. Moderná hraničná bezpečnosť sa zakladá na štyroch prvkoch: mobilita, komunikácia, spravodajstvo a palebná sila. Komisia podporovala všetky zložky okrem zbraní. V Škodre, Albánsku, mohla hraničná polícia zjavne lepšie strážiť severné pozemné hranice na vozidlách s pohonom štyroch kolies než predtým pešo. Taktiež pozemné hranice medzi Bývalou juhoslovanskou republikou Macedónsko a Gréckom a námorné hranice medzi Albánskom a Talianskom sú teraz lepšie strážené než predtým (pozri fotografie 2 a 3). Počet pokusov o nezákonný prechod hraníc z Bývalej juhoslovanskej republiky Macedónsko a do tejto krajiny sa od roku 2005, kedy boli dodané vozidlá, a rokom 2008 výrazne znížil. 18. Hoci zostáva celkový obraz v tejto oblasti skôr pozitívny, zistili sa aj nedostatky, ktoré sa týkajú nielen nedostatočnej politickej vôle a zákonných prostriedkov v prijímateľských krajinách (pozri body 36 až 39), ale aj niektorých konkrétnych nedostatkov v riadení Komisie (rámček 5). Rámček 5 Príklad nezrealizovaného projektu hraničného priechodu Hraničný priechod Gorica v Bosne a Hercegovine sa nachádza na rušnej medzinárodnej ceste z Mostaru (BIH) do Splitu (Chorvátsko). Chorvátske orgány už vybudovali svoj hraničný priechod, ale bosnianskej strane chýbala náležitá infraštruktúra. Komisia podpísala zmluvu o vykonaní prác vo výške 3 mil. EUR bez toho, aby overila, či sa dokončil proces vyvlastnenia pôdy. Pre spory ohľadom hodnoty pozemkov projekt nikdy nezačal a platnosť zmluvy sa skončila v decembri 2006 [18]. Výsledkom toho je, že "colný terminál" na bosnianskej strane prevádzkuje súkromná spoločnosť, ktorá si ponecháva 70 % poplatkov za prístup k colnému terminálu (vo výške približne 20 EUR za jedno nákladné vozidlo). Plán na prevzatie tejto infraštruktúry vládou neexistuje. 19. Po rozdelení bývalej Juhoslávie sa v tomto regióne vytvorilo vyše 5000 kilometrov nových medzinárodných hraníc. Nákladovo najefektívnejší spôsob stráženia týchto hraníc by bolo vybudovanie spoločných hraničných priechodov. Komisia však naďalej financuje projekty spoločných hraničných priechodov využitím štátnych prostriedkov namiesto regionálnych. Týmto prístupom sa nepodporuje rozvoj regionálnej spolupráce. Fotografia 2 Okrem jedného projektu sa kontrolovali všetky projekty na mieste. Na tejto fotografii kontrolujú zamestnanci Dvora audítorov vozidlo s pohonom štyroch kolies financované EÚ v Gevgeliji na hranici medzi Bývalou juhoslovanskou republikou Macedónsko a Gréckom. +++++ TIFF +++++ Fotografia 3 Výsledok posilnenej kontroly námornej hranice v Albánsku. Skonfiškovaný motorový čln používaný organizovanými zločincami na nezákonné prevádzanie ľudí do EÚ. +++++ TIFF +++++ Zosúladenie priorít EÚ s národnými prioritami je nevyhnutnou podmienkou úspechu 20. Reformy v sektore spravodlivosti a vnútorných vecí, či už sa týkajú investícií alebo budovania inštitúcií, sú obrovským a zložitým procesom. Zo štátnych rozpočtov sa však nevyčleňuje na priority v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí dostatok finančných prostriedkov, najmä v hospodársky menej rozvinutých krajinách západného Balkánu [19]. 21. Hoci je Komisia najvýznamnejším poskytovateľom pomoci na západnom Balkáne, finančné prostriedky EÚ nestačia pokryť všetky investičné potreby. Komisia preto zvyčajne financovala pilotné projekty, ktoré prijímateľom ukázali výhody lepšej infraštruktúry. Príkladom takejto pomoci je moderná budova súdu v meste Vlora financovaná EÚ, ktorá prispela k zlepšeniu transparentnosti súdnictva (rámček 6). 22. Výška financovania zo strany štátu bola v jednotlivých krajinách rôzna. Pri audite sa zistil prípad, kedy už neexistovala závislosť od poskytovateľa pomoci. V Srbsku predstavovali náklady na projekty renovácie súdov financované EÚ približne 5 % celkového srbského rozpočtu na spravodlivosť a vnútorné veci na roky 2003 až 2007 (rámček 7). Rámček 6 Príklad investície posilňujúcej právny štát Výstavba odvolacieho súdu vo Vlore, v Albánsku Komisia investovala 770000 EUR do výstavby odvolacieho súdu vo Vlore, v Albánsku. Krátkodobý výsledok projektu bol pozitívny. V novej budove sa priemerný počet súdnych prípadov počas prvého roka prevádzky (2007) v porovnaní s počtom prípadov vyriešených v starých priestoroch viac než zdvojnásobil. Odvolací súd mal taktiež po prvýkrát skutočné súdne siene. Tým sa zvýšila transparentnosť procesov a vo všeobecnosti zlepšila "existencia súdnictva". V čase auditu tam však nebola elektrina zo štátnej rozvodnej siete a ročný rozpočet na ťažké oleje pre generátory sa vyčerpal už štyri mesiace pred koncom roka. Z tohto dôvodu nebolo možné používať počítače. Tým sa znížila rýchlosť riešenia prípadov aj celková účinnosť tejto investície. Fotografia 4 Nová a bezpečnejšia budova odvolacieho súdu vo Vlore, v Albánsku, financovaná Európskou úniou. Práce boli dokončené v roku 2006. +++++ TIFF +++++ Rámček 7 Príklad dostatočného financovania zo štátneho rozpočtu Renovácia najväčšej súdnej budovy v Srbsku Po atentáte na srbského predsedu vlády Zorana Djindjiča v marci 2003 príslušné orgány zatkli vysoký počet podozrivých zločincov. Srbským orgánom však chýbali vhodné zariadenia na riešenie týchto významných prípadov v bezpečnom a dôstojnom prostredí. Renovačné práce financované z rozpočtu EÚ poskytli belehradskému okresnému súdu napríklad modernú súdnu sieň. Od jej otvorenia v júni 2006 sa súdna sieň využila na 35 súdnych pojednávaní v roku 2006 a 40 súdnych pojednávaní v roku 2007 – väčšinou išlo o významné prípady organizovaného zločinu a vojnové zločiny. Odvtedy srbská vláda pridelila značné zdroje na rekonštrukciu súdnych budov v celej krajine. 23. Keď nie sú zosúladené priority EÚ s národnými prioritami, výsledkom je neúčinná pomoc. Komisia napríklad zaväzuje krajiny západného Balkánu prostredníctvom dohôd o stabilizácií a pridružení, aby implementovali ustanovenia o readmisii [20]. Tieto ustanovenia sa však úspešne neuplatňujú, pretože prijímateľské krajiny na ne nevyčlenili vo svojich štátnych rozpočtoch dostatok financií. Napríklad v Albánsku nedostatočný počet zamestnancov na riaditeľstve štátnej polície pre hranice a migráciu ohrozil plnenie povinností Albánska vyplývajúcich z tejto dohody. Napriek tomu, že Komisia financovala národnú stratégiu migrácie a readmisie Albánska a zdôrazňovala podmienky dohody na zasadnutí výborov na vysokej úrovni, zaznamenaný pokrok bol pomalý. Dosah a udržateľnosť investičných projektov ohrozené 24. Šesť zo 16 kontrolovaných investičných projektov malo problémy ovplyvňujúce ich udržateľnosť. Hoci kontrolované krajiny do istej miery udržiavali zavedenú infraštruktúru a zariadenia, nestačilo to na zabezpečenie udržateľnosti investícií. V čase auditu príjemca nebol povinný predložiť dôkazy o primeranom pláne údržby a rozpočte pred prijatím financovania zo strany EÚ. Rámček 8 Príklad projektu infraštruktúry s nedostatočným dosahom Komisia investovala vyše 3 mil. EUR na modernizáciu hraničného priechodu Kamensko v Bosne a Hercegovine na hraničný priechod "prvej kategórie", t. j. všetky typy tovaru môžu vstupovať do krajiny a z nej odchádzať . Od ukončenia tohto projektu EÚ však vláda zrevidovala svoje rozhodnutie a znížila status hraničného priechodu Kamensko. Pre toto rozhodnutie niektoré typy tovaru (napr. benzín) sa tu už nemôžu deklarovať. Premávka sa tu znížila, hoci je táto cesta najpraktickejšou cestou na dopravu zo Splitu v Chorvátsku do stredozápadnej a severnej časti Bosny a Hercegoviny. Komisia o tejto zmene nevedela. 25. Delegácie si neboli vždy vedomé situácie na mieste, pretože využívanie infraštruktúry a zariadení sa nemonitoruje. Komisia preto nemohla zaistiť dosah a udržateľnosť projektov (rámček 8). 26. Hoci pravidlá verejného obstarávania umožňujú zaradiť popredajné služby do verejného obstarávania, toto ustanovenie sa dostatočne neuplatňuje. V Albánsku delegácia obstarala vozidlá s pohonom štyroch kolies pre hraničnú políciu, hoci vedela, že budú problémy s ich údržbou [21]. Príslušné prijímateľské inštitúcie zodpovedné za údržbu nie sú pravidelne prizývané za členov komisií na hodnotenie ponúk, ani neboli dostatočne zapojené do skorších fáz výberového konania. Investíciám nezodpovedali potrebné inštitucionálne kapacity 27. V mnohých prípadoch sa situácia na mieste zlepšila vďaka pomoci EÚ na zariadenia alebo infraštruktúru. Samotnou investíciou sa však nedosiahnu všeobecné ciele prijímateľskej inštitúcie. Napríklad nestačí vybudovať moderný hraničný priechod: pracovné postupy hraničnej polície sa musia primerane prispôsobiť. 28. Ďalšie príklady investícií, ktorým nezodpovedali potrebné inštitucionálne kapacity, boli kontrolované projekty v oblasti IT. Aj keď dodané zariadenie zodpovedalo práci polície alebo súdnictva a riešilo súčasné a budúce potreby, potenciálna účinnosť projektu sa nemohla primerane využiť: a) pre nízky počet staníc hraničnej polície a súdnych budov, ktoré boli zapojené do siete. Napríklad v Čiernej Hore boli navzájom prepojené len tri z 26 hraničných priechodov; b) pretože projekty na informačné systémy verejných orgánov si vyžadujú pevný legislatívny rámec a primeranú politiku bezpečnosti, ak majú byť udržateľné, pretože sa vymieňajú dôverné údaje. V čase konania auditu nemala ani jedna krajina zákon o ochrane údajov, ktorý by bol plne v súlade s acquis Spoločenstva. Bosna a Hercegovina prijala zákon o ochrane údajov v roku 2006, musí sa však ešte zosúladiť s požiadavkami Spoločenstva; c) ani jeden z troch kontrolovaných projektov na IT softvér nemal písomné pokyny pre kontroly prístupu. Kontrola prístupu je kľúčový proces, ktorým sa kontroluje a obmedzuje prístup k zdrojom počítačového systému. Mala by chrániť pred neoprávneným vstupom alebo použitím. Výrazné potreby budovania inštitúcií, ale len malé zmeny výsledkom výdavkov EÚ 29. V tejto časti sa najprv rozoberajú príčiny obmedzených výsledkov projektov na budovanie inštitúcií a chýbajúce meranie výsledkov. V nasledujúcich podčastiach sú predložené kritické faktory udržateľnosti: stabilita kľúčových zamestnancov a prostredie bez korupcie, špecifické faktory týkajúce sa projektov školení a zapojenie sa príjemcov. Riadenie zmien a budovanie inštitúcií obmedzené a zle merané 30. Projekt v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí má potenciál byť účinný, ak sa týka zistených potrieb a nedostatkov, prináša očakávaný úžitok, je podporený záväzkom udržateľnosti zo strany príjemcu a je súčasťou koordinovanej stratégie budovania inštitúcií. 31. Výsledky projektov Komisie zlepšili situáciu príjemcov. Najviac zreteľné to bolo pri zmluvách o dodávkach a zmluvách o vykonaní prác, avšak najväčšou výzvou bola udržateľnosť projektov budovania inštitúcií. 32. Dvor audítorov zistil tri hlavné príčiny, prečo projekty na budovanie inštitúcií nedosiahli svoje ciele: a) administratívna nestabilita v regióne, napr. výrazná výmena zamestnancov po voľbách; b) školenia nepriniesli očakávané výsledky; c) nedostatočné zapojenie sa krajiny do reformy. 33. Pri audite bol taktiež zaznamenaný opak, t. j. ak je verejná správa stála, ak sú školenia dobre zacielené a vrcholový manažment príjemcu je odhodlaný dosiahnuť zmenu, pokrok sa dosiahne. Napríklad albánska vláda je odhodlaná dokončiť svoje úsilie odmínovať krajinu, v Bosne a Hercegovine ústavný súd dokončil nevyriešené prípady ľudských práv a súd v Sremskej Mitrovici v Srbsku sa stal vzorom pre súdy tým, že používa počítačový program na správu prípadov. 34. Komisia zaviedla v tejto oblasti málo konkrétnych ukazovateľov riadenia na základe činností. V rôznych vyhláseniach o činnosti Komisia uvádza, že sa dosiahol pokrok v oblasti spravodlivosti, slobody a bezpečnosti na západnom Balkáne, pretože sudcovia a prokurátori sú školení a polícia a prokurátori lepšie spolupracujú. Nie je však jasné, ako Komisia meria dosah týchto činností. 35. Komisia zvykla merať úspech svojej pomoci tak, že sa zamerala len na mieru uzatvárania zmlúv a vyplatených finančných prostriedkov. V roku 2002 sa Komisia začala zameriavať na udržateľný rozvoj inštitucionálnych kapacít, ktorý sa meria oveľa ťažšie. Krajiny západného Balkánu sa pripravujú na decentralizovaný systém implementácie pomoci, čo je pozitívne, pretože prenesenie riadenia znamená dostatočnú úroveň riadiacich kapacít. Komisia však zatiaľ plne neintegrovala meranie rozvoja kapacít do akreditačného procesu prijímateľských orgánov [22]. Udržateľnosť budovania inštitúcií ohrozená v dôsledku zmien kľúčových zamestnancov a korupcie 36. Len dva z 15 projektov na budovanie inštitúcií dosiahli uspokojivú udržateľnosť. Spoločným znakom kontrolovaných projektov na budovanie inštitúcií bol rušivý účinok zmien zamestnancov v prijímateľských organizáciách. Pozitívne výsledky projektov na budovanie inštitúcií boli takmer vždy oslabené zmenami zamestnancov na kľúčových pozíciách (rámček 9). 37. Pri audite sa taktiež zaznamenalo niekoľko pozitívnych príkladov zvýšených kapacít, ktoré viedli k zlepšeniu na operačnej úrovni (rámček 10). Napriek vysokej miere výmeny zamestnancov boli zabezpečené strategické ciele, t. j. udržanie bezpečnosti, stability a verejného poriadku. Dosiahlo sa to len vďaka pokračujúcej pomoci EÚ. Rámček 9 Nestála personálna situácia vo verejnej správe v Albánsku a Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko V Albánsku boli súčasťou troch z ôsmich kontrolovaných projektov v oblasti SVV školenia. Niektoré výsledky boli pozitívne, avšak personálne zmeny, napríklad v oblasti migrácie, naďalej obmedzovali budovanie kapacít a oneskorovali rozhodovací proces. Hneď po parlamentných voľbách v roku 2005 v Albánsku bolo nahradených všetkých 20 osôb na regionálnych úradoch práce, ktoré sa zaoberali otázkou migrácie. Na polícii Bývalej juhoslovanskej republiky Macedónsko bolo identifikovaných 30 kľúčových manažérskych pozícií. 28 z nich sa týkala personálna výmena niekoľko mesiacov po voľbách v roku 2006, t. j. 93 % výmena zamestnancov. 38. Počas auditu bola zaznamenaná neprimeraná spolupráca medzi orgánmi činnými v trestnom konaní, čo ovplyvňovalo udržateľnosť projektov. Napríklad, hoci policajné sledovacie zariadenia a systém na odtlačky prstov boli pre bosniansku políciu relevantné a mali umožniť vyššiu mieru odhalených zločinov, ich potenciál sa naplno nevyužil pre nedostatočnú spoluprácu polície [23]. 39. Bezúhonnosť inštitúcií v sektore spravodlivosti a vnútorných vecí možno upevniť bojom proti korupcii. Existujú náznaky, že sa situácia v kontrolovaných krajinách do istej miery zlepšila, hoci dosiahnutý pokrok je nestály. Jeden z možných celkových ukazovateľov účinnosti výdavkov EÚ je index vnímania korupcie, ktorý vypracovala Transparency International. V prílohe IV vidieť, ako sa rating (umiestnenie a počet bodov) od roku 2004 mierne zlepšuje. Rámček 10 Príklady zvýšenej operačnej kapacity V Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko operáciu "Horská búrka" v novembri 2007 naplánovali, zrealizovali a ukončili špeciálne útvary polície. Počas tejto operácie bol odhalený veľký úkryt zbraní s výzbrojou pre 650 vojakov vrátane protilietadlových zbraní. Najprv sa myslelo, že patrili "organizovanej zločineckej skupine", ktorá bola ale neskôr označená za teroristickú bunku. Operácia prebehla bez civilných obetí. Podľa medzinárodných pozorovateľov, ktorých oslovil Dvor audítorov, by operácia tohto rozsahu nebola ešte pred pár rokmi možná. V júli 2008 bolo súdnym rozsudkom v prípade "Horská búrka" odsúdených 17 ľudí spolu na 192 rokov väzenia. V rozsudku sa uvádza, že cieľom tejto skupiny bolo vytvárať medzi občanmi neistotu a ohrozovať ústavný poriadok v krajine. Od roku 1997 EÚ pomáha v Albánsku polícii posilňovať jej kapacity na vymožiteľnosť práva. Pomoc polícii bude pokračovať aspoň do roku 2011. Školenia – viac výstupov než výsledkov 40. Hlavnou zložkou procesu zavádzania reforiem a zmien je poskytovanie školení zamestnancom verejnej správy (rámček 11), čo je dôležitou prioritou Komisie. Napríklad súčasťou všetkých troch regionálnych projektov [24] s celkovým rozpočtom 10 mil. EUR boli školenia. Výstupy školení (semináre, praktické semináre a konferencie) sa zrealizovali uspokojivo, avšak ich dosah bol obmedzený (rámček 11). 41. Vzhľadom na nedávnu minulosť regiónu je cieľ, aby zamestnanci verejnej správy z rôznych krajín západného Balkánu zasadli za jeden stôl a boli školení, sám o sebe zmysluplný. Konkrétne ciele projektov Komisie však mali väčšie ambície, napr. vypracovať národné stratégie v oblasti azylu, migrácie a víz na základe súboru všeobecne uznávaných technických noriem a zásad EÚ. Rámček 11 Príklady stredísk pre odborné vzdelávanie pracovníkov v súdnictve Dvor audítorov kontroloval dva vzdelávacie inštitúty v oblasti súdnictva. Všeobecný cieľ týchto stredísk je rovnaký, t. j. stať sa vyspelým vzdelávacím inštitútom v súlade s osvedčenými európskymi postupmi, ponúkajúci vysoko kvalitné a zacielené školenia pre sudcov, prokurátorov, zamestnancov súdov a advokátov. V Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko sa pri zakladaní inštitúcie neprihliadlo na rady odborníkov EÚ. Ministerstvo neprizvalo medzinárodných odborníkov, aby sa podieľali na návrhu zákona o stredisku pre odborné vzdelávanie pracovníkov v súdnictve, čo poskytovatelia pomoci ostro kritizovali, pretože zákon nespĺňal európske normy. Navyše bol študijný program skrátený z pôvodných 24 na 15 mesiacov, čím vzniklo riziko zníženia dosahu školenia. V Srbsku vzdelávací inštitút pre sudcov nemal smerovanie ani jasný právny základ. V programe "školenie pre školiteľov" sa ponúkalo využitie moderných vyučovacích metód, t. j. malé skupiny účastníkov s veľkou interakciou. V skutočnosti sa zrealizovalo len školenie formou klasickej prednášky. 42. Vypracovať spoločné ciele pre projekty regionálnych školení je vo svojej podstate náročné pre rôzny stupeň pokroku, ktorý sa v jednotlivých krajinách dosiahol. Chorvátsko zvyčajne napredovalo viac než ostatné krajiny. Komisia správne zastávala názor, že regionálny rozmer školení je potrebné využiť na to, aby poznatky z najvyvinutejších národných systémov poslúžili ostatným prijímateľskými krajinám. Komisia však len málokedy merala, ako školenia zmenili politiky a pracovné postupy napriek tomu, že je to dobrý praktický postup na zosúladenie sa s normami EÚ. 43. Komisia nezaviedla nijaký systém na meranie výkonnosti regionálnych projektov spolupráce v oblasti súdnictva, ani keď za to bola kritizovaná jej vlastnými kontrolórmi [25]. Ukazovatele neumožnili merať dosah, keďže boli založené na činnostiach a boli skôr formálne než hodnotiace, napr. počet zasadnutí alebo konferencií. Ciele boli taktiež všeobecné a nejasné, napr. podporiť dialóg v regióne, uľahčiť operačnú spoluprácu. Dosahovanie cieľov nebolo možné merať, pretože neboli priamo prepojené s činnosťami. 44. Takisto na úrovni štátov školiace projekty Komisie nedosiahli svoje ciele úplne, pretože prebiehali bez účasti vrcholového manažmentu. Možno uviesť dva špeciálne kurzy v rámci projektu albánskej polície (PAMECA II). "Kurzov strategického velenia" sa zúčastnilo 60 dôstojníkov na strednej až vyššej pozícii. Keď sa vyškolení policajní dôstojníci vrátili späť, aby uplatnili teóriu v praxi, čelili vzdoru svojich nadriadených. V snahe napraviť potenciálne slabý dosah sa musel zrealizovať "program pre vysoko postavených dôstojníkov", ktorého sa zúčastnilo 34 najvyššie postavených policajných dôstojníkov. Hoci Komisiu možno pochváliť za toto nápravné opatrenie, bolo by lepšie, keby zabezpečila účasť najvyššieho vedenia pred zrealizovaním kurzu pre stredný manažment. 45. Učenie sa v praktických situáciách a priamo na mieste sú účinné spôsoby rozvíjania modernej a efektívnej administratívy. Odovzdanie administratívnych zodpovedností bude možné, pokiaľ výmena zamestnancov nebude príliš veľká (rámček 12). Twinningové projekty s členskými štátmi a zmluvy o udelení grantov s medzinárodnými organizáciami sa využívajú častejšie, odkedy sa program CARDS preorientoval z rekonštrukčného na reformný program. Rámček 12 Príklady projektov "učenia sa v praktických situáciách" v Bosne a Hercegovine Prípad 1: Úplné odovzdanie zodpovedností príjemcovi – Komisia pre ľudské práva V roku 2004 Komisia podpísala zmluvu o udelení grantu s Ústavným súdom Bosny a Hercegoviny na zriadenie špeciálneho súdneho orgánu v rámci tohto ústavného súdu, Komisie pre ľudské práva, s cieľom vyriešiť takmer 9000 nevyriešených prípadov ľudských práv [26]. Počas prvého roku Komisia pre ľudské práva vyriešila vyše 3000 prípadov. Komisia pre ľudské práva začala pracovať s medzinárodnými zamestnancami, ale od roku 2005 bola zložená len z národných zamestnancov. Počas projektu národní zamestnanci uplatňovali každodenne Európsky dohovor o ľudských právach a ostatné medzinárodné dohovory. Projekt bol úspešný, pretože deväť z desiatich kľúčových zamestnancov zostalo pracovať na ústavnom súde. V júni 2007 boli doriešené všetky zostávajúce prípady. Podľa príjemcu projekt výrazne prispel k uvedomeniu si ľudských práv v Bosne a Hercegovine. Prípad 2: Neúplné odovzdanie zodpovedností príjemcovi – Komora pre vojnové zločiny Komora pre vojnové zločiny je v Bosne a Hercegovine prvým stálym a špecializovaným štátnym orgánom, ktorý má riešiť závažné porušenia medzinárodného humanitárneho práva a je súčasťou stratégie dokončenia Medzinárodného trestného tribunálu pre bývalú Juhosláviu [27]. Počet podozrivých z vojnových zločinov v Bosne a Hercegovine sa odhaduje na niekoľko tisíc. V čase konania auditu bolo odovzdanie zodpovedností z medzinárodných na domácich odborníkov v oneskorení. Skutočný počet prebiehajúcich súdnych konaní prevýšil predpokladaný počet, čo je pozitívne, avšak pracovné zaťaženie súdu prevyšovalo jeho kapacitu. Táto situácia bola skomplikovaná fluktuáciou medzinárodných sudcov. Zapojenie miestnych organizácií je kľúčovým faktorom úspechu pri posilňovaní právneho štátu 46. Jedným z najčastejších strategických cieľov kontrolovaných projektov bolo posilniť právny štát na západnom Balkáne. Západoeurópsky koncept právneho štátu spočíva v podstate v tom, že nikto nestojí nad zákonom. Upevnenie právneho štátu na západnom Balkáne je zásadne dôležité pre stabilitu a bezpečnosť v Európe. Napriek určitému pokroku je právny štát na západnom Balkáne stále nedostatočný (rámček 13). 47. V mnohých správach o dosiahnutom pokroku Komisia vyjadrila svoju nespokojnosť s pomalým priebehom reforiem. Prístup k projektom, ktorý prijala Komisia, má svoje obmedzenia. Nie je "liekom na všetko". Úspech projektov Komisie v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí si vyžaduje, aby sa zmenil postoj národných orgánov a kontinuitu vládnych štruktúr. Tieto faktory nemá Komisia priamo pod kontrolou a ich záporný dosah, najmä pri budovaní inštitúcií, by sa nemal podceňovať. Rámček 13 Koncept právneho štátu na západnom Balkáne je nedostatočný Právny štát je v tomto regióne nedostatočný a dôvera vo vládu a inštitúcie nízka. Občania neveria právnemu systému a myslia si, že z neho majú úžitok len niektoré vybrané skupiny. Pri otázke, či "niektorí ľudia stoja v tejto krajine nad zákonom" bol percentuálny podiel kladných odpovedí v niektorých krajinách tohto regiónu takýto [28]: Čierna Hora: 69 %; Srbsko: 81 %; Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko: 85 %. Je potrebné poznamenať, že najpresvedčenejší o tom, že spoločnosť je nespravodlivá a ľudia si nie sú pred zákonom rovní, sú najvzdelanejší a najlepšie informovaní o politike. 48. Komisia sa však poučila z predchádzajúcich skúseností. V porovnaní s predošlým predvstupovým programom Komisie (Phare) sa dôležité štrukturálne reformy v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí teraz riešia v procese rozšírenia skôr. 49. Doteraz väčšina iniciatív na reformy neprichádzala z regiónu, ale od Európskej komisie a iných externých zainteresovaných strán [29]. Výsledné nedostatočné zapojenie oslabuje dlhodobé výsledky projektov. Prvou vážnou iniciatívou v rámci regiónu je Rada pre regionálnu spoluprácu, ktorá bola založená vo februári 2008 ako pokračovanie Paktu stability pre juhovýchodnú Európu. Rada pre spoluprácu sa zameria na šesť prioritných oblastí. Jednou z nich je spravodlivosť a vnútorné veci. Takmer dve desaťročia po kolapse bývalej štruktúry bezpečnosti a stability v juhovýchodnej Európe má táto nová inštitúcia so sídlom v Sarajeve ambíciu sťať sa prvým regionálnym fórom svojho druhu s regionálnou účasťou a riadením, ktorý taktiež podporuje európsku integráciu. Prístupy k riadeniu a koordinácia poskytovateľov pomoci 50. V tejto časti sú uvedené výsledky auditu dvoch horizontálnych otázok týkajúcich sa oboch typov projektov: porovnanie dvoch prístupov k riadeniu, ktoré používa Komisia a koordinácia poskytovateľov pomoci. Medzi prístupmi k riadeniu nie sú výrazné rozdiely 51. Komisia používa na západnom Balkáne dva základné spôsoby riadenia (pozri prílohu V), a to prostredníctvom Európskej agentúry pre obnovu (EAR) alebo prostredníctvom delegácií Komisie. Dvor audítorov zanalyzoval výsledky auditu projektov s cieľom zistiť, či existujú dôkazy, že je jeden z týchto prístupov účinnejší ako druhý. 52. Z 30 projektov v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí kontrolovaných v prijímateľských krajinách 18 riadili delegácie a 12 EAR (pozri prílohu I). Celková výkonnosť kontrolovaných projektov bola síce zmiešaná, avšak medzi stupňom úspechu, ktorý dosiahli projekty riadené delegáciami a projektmi riadenými EAR, nebol výrazný rozdiel. Jednou zo silných stránok delegácie, na ktorú boli prenesené právomoci, je úzke prepojenie medzi politickým dialógom a procesom ročného plánovania. Na druhej strane, ústredie EAR prispelo k dialógu dodatočnými odbornými znalosťami prínosnými pre celý región. Koordinácia poskytovateľov pomoci vedená príjemcami nepodporená 53. Komisia sa zaviazala, že bude zohrávať aktívnu úlohu pri podporovaní koordinácie poskytovateľov pomoci na západnom Balkáne. Koordinácia poskytovateľov pomoci je jednou zo zásad Parížskeho vyhlásenia z roku 2005 o účinnosti pomoci a Kódexu správania EÚ v oblasti rozdelenia práce. Komisia sa hlási k týmto zásadám. Dvor audítorov zistil, že v praxi bolo pre Komisiu náročné koordinovať poskytovateľov pomoci. 54. Spravodlivosť a vnútorné veci sú sektorom, na ktorom majú poskytovatelia pomoci spoločný záujem. Komisia, medzinárodné finančné inštitúcie, členské štáty a poskytovatelia pomoci z nečlenských štátov sú na západnom Balkáne všetci aktívni (príloha VI). Zásadu, že prijímateľská krajina by mala viesť koordinačný proces, nebolo možné uplatniť, pretože operačná kapacita prijímateľských krajín je stále nedostatočná. Príjemcovia navyše neboli dostatočne podporení, aby sa zvýšila ich kapacita viesť koordináciu poskytovateľov pomoci. Aj keď mali príjemcovia jasnú predstavu o tom, ako zrealizovať nimi uprednostňované riešenie, čelili nekoordinovaným činnostiam poskytovateľov pomoci (rámček 14). 55. Nedostatočná koordinácia poskytovateľov pomoci sa neobmedzovala len na investičné projekty. Pri budovaní inštitúcií bol príjemca zmätený odporúčaniami rôznych subjektov z EÚ. Nadmerný počet rád so zmiešanými odporúčaniami bol najviditeľnejší v Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko. V rokoch 2004 – 2005 bolo päť samostatných subjektov EÚ (delegácia EÚ, EAR, osobitný splnomocnenec EÚ, EUPOL-Proxima a monitorovacia misia EÚ) činných v oblasti rozvoja polície. Navyše Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe, Program medzinárodnej pomoci výcviku kriminálnych vyšetrovateľov (policajný projekt financovaný USA) a niekoľko bilaterálnych programov členských štátov EÚ vykonávali činnosť súčasne. Tento problém bol obzvlášť poškodzujúci v prípadoch, keď si poskytnuté rady protirečili. Rámček 14 Príklad nekoordinovanej investičnej činnosti viacerých poskytovateľov pomoci Jedna zásada harmonizácie pomoci sa týka zosúladenia pomoci a neviazanej pomoci. V dôsledku nekoordinovanej činnosti viacerých poskytovateľov pomoci, ktorí poskytli automobily, nákladné automobily a dodávky pochádzajúce z ich krajiny, používa polícia Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko vyše 40 typov vozidiel. To znemožňuje nákladovo efektívnu prevádzku vozového parku. Cieľom polície je používať v budúcnosti len 12 typov vozidiel. Závery a odporúčania 56. Stimul členstva v EÚ prispel k tomu, že sa EÚ stala najväčšou a najvplyvnejšou zainteresovanou stranou na západnom Balkáne. Na rozdiel od predchádzajúcich predvstupových programov sa Komisia prednostne zamerala na sektor spravodlivosti a vnútorných vecí a pokúsila sa zvládnuť dôležité štrukturálne reformy v procese rozšírenia skôr. Projekty v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí, ktoré riadi Komisia, sa realizujú v náročnom politickom a organizačnom prostredí. Vzhľadom na to bolo riadenie zo strany Komisie zväčša účinné. Auditom Dvora audítorov sa však zistili niektoré nedostatky v riadení zo strany Komisie, ktoré by v prípade ich vyriešenia mohli viesť ešte k vyššej miere úspešnosti projektov, najmä z hľadiska udržateľnosti ich výsledkov. 57. Dvor audítorov dospel k záveru, že analýzy potrieb boli niekedy neprimerané a chýbala koordinácia poskytovateľov pomoci. Hoci nie všetky investičné projekty dosiahli plne uspokojivé výsledky a ich udržateľnosť je ohrozená, investičná pomoc financovaná Komisiou bola relevantným a užitočným prínosom pre vnútroštátnu infraštruktúru a inštitúcie. Na druhej strane, Dvor audítorov zistil, že výsledky projektov na budovanie inštitúcií boli len čiastočne uspokojivé a ich udržateľnosť je nepravdepodobná. Je to spôsobené pretrvávajúcimi politickými nedostatkami a nedostatočnými záväzkami (účasťou) príjemcov, keďže väčšina iniciatív na reformy neprichádza z regiónu, ale od Európskej komisie alebo iných externých zainteresovaných strán. Tabuľka 1 Hlavné závery o investičných projektoch a projektoch na budovanie inštitúcií Hodnotenie: U = uspokojivé, ČU = čiastočne uspokojivé a N = neuspokojivé; U / ČU znamená, že hodnotenie je niekde medzi uspokojivým a čiastočne uspokojivým. Audítorská otázka | Potreby | Výstupy projektu | Výsledky | Typ pomoci | Relevantnosť | Hodnotenie | | Dosiahnuté | Udržateľnosť | Investície | U | ČU | U | U / ČU | U / ČU | Budovanie inštitúcií | U | U | U | ČU | N | 58. Celková výkonnosť kontrolovaných projektov bola síce zmiešaná, avšak pokiaľ ide o prístupy k riadeniu, medzi stupňom úspechu, ktorý dosiahli projekty riadené delegáciami a projektmi riadenými Európskou agentúrou pre obnovu, nebol výrazný rozdiel. Odporúčanie 1 Odôvodnenie činnosti Komisie v sektore spravodlivosti a vnútorných vecí na západnom Balkáne je jasné, avšak výsledky projektov by boli ešte lepšie, ak by: a) pri návrhu projektov v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí Komisia dávala náležitú váhu cieľom projektov a zabezpečila, aby sa stanovili ukazovatele dosahu projektov založené na činnostiach; b) boli investičné projekty lepšie zosúladené s projektmi na budovanie inštitúcií; c) všetci poskytovatelia pomoci aktívni v tejto oblasti, vrátane Komisie ako hlavného poskytovateľa pomoci, boli navzájom lepšie koordinovaní (napr. jeden poskytovateľ pomoci by mohol financovať alebo spolufinancovať projekt navrhnutý iným poskytovateľom pomoci); d) poskytovatelia pomoci prehodnotili proces verejného obstarávania zariadení. Kdekoľvek je to možné, mali by sa zvážiť spoločné investičné fondy spravované prijímateľskými krajinami, hoci verejné obstarávanie prijímateľskými organizáciami bude naďalej potrebné dôsledne monitorovať. Odporúčanie 2 Udržateľnosť projektov by sa zlepšila, ak by: a) sa zvýšila účasť prijímateľov, napr. v procese verejného obstarávania; b) sa nespustil žiadny projekt bez plánu údržby; c) Komisia podrobnejšie monitorovala rozdelenie a hodnotila využívanie zariadení a infraštruktúry financovaných EÚ a v prípade potreby prijala nápravné opatrenia; d) Komisia používala ukazovatele dosahu na meranie výsledkov; e) bolo poskytovanie technickej pomoci náležite doplnené aktívnym podporovaním inštitucionálnej zmeny. Odporúčanie 3 Regionálny aspekt by sa posilnil, ak by investície do infraštruktúry v oblasti integrovanej správy hraníc boli navrhnuté a zrealizované takým spôsobom, ktorý by podporil regionálnu spoluprácu. Mali by sa napríklad uprednostniť spoločné hraničné priechody financované z regionálnych zdrojov. Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí v dňoch 15. a 16. júla 2009. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Zhrnutie zistení o projektoch sa nachádza v grafe 1. [2] CARDS je akronym vytvorený z názvu programu "Pomoc Spoločenstva pre rekonštrukciu, rozvoj a stabilizáciu" (z angl. Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation), ktorý sa realizoval v rokoch 2000 až 2006. [3] Táto suma predstavuje približne 10 % celkového rozpočtu programu CARDS. Väčšina výdavkov v rámci programu CARDS sa vynaložila v prvých rokoch jeho realizácie na riešenie núdzových potrieb obyvateľov západného Balkánu po konflikte. [4] Krajiny z posledného rozšírenia v roku 2007, Bulharsko a Rumunsko, musia ešte stále dosiahnuť pokrok v sektore spravodlivosti a vnútorných vecí. EÚ rozhodla o zavedení osobitného mechanizmu spolupráce a overovania, aby pomohla novým členským štátom vyriešiť zostávajúce nedostatky. [5] Technická pomoc je zdroj využívaný pri mnohých rozvojových projektoch a programoch rozličných typov, ktorý možno definovať ako "odborníkov najatých na odovzdanie know-how a zručností a vytvorenie a posilnenie inštitúcií". Odkaz na Osobitnú správu Dvora audítorov č. 6/2007 o účinnosti technickej pomoci pri rozvoji kapacít (Ú. v. EÚ C 312, 21.12.2007, s. 3). [6] Twinning sa začal realizovať v roku 1998 v rámci predvstupovej pomoci. Administratívnym a poloverejným organizáciám v prijímateľských krajinách poskytuje možnosť spolupracovať s ich náprotivkami v členských štátoch. [7] V nariadení CARDS sa stanovuje, že ročný program, zostavený pre každú krajinu prijímajúcu pomoc Spoločenstva, obsahuje zoznam projektov, ktoré majú byť financované, a uvádzajú sa v ňom príslušné sumy. Riadiaci výbor, zložený zo zástupcov členských štátov, ktorému predsedá Komisia, vyjadruje stanovisko k ročným rozpočtovým prostriedkom. [8] Pri audite sa hodnotilo, do akej miery boli projekty v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí opodstatnené vzhľadom na rozsah a špecifikáciu potrieb a či sa zvážili a náležite zanalyzovali alternatívne prístupy. Okrem toho sa hodnotilo, či boli ciele v súlade s prioritami, ktoré boli stanovené v dokumentoch Komisie, Rady a v národných strategických dokumentoch. [9] Pri audite sa hodnotilo, nakoľko účinne prijímatelia využili pomoc financovanú EÚ (napr. zariadenia, infraštruktúru a školenia) a či boli výsledky projektov finančne a operačne udržateľné. [10] Táto dodatočná časť auditu bola zaradená na žiadosť Európskeho parlamentu. Odkaz na uznesenie Európskeho parlamentu z 22. apríla 2008 s poznámkami, ktoré je neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o absolutóriu za plnenie všeobecného rozpočtu Európskej únie za rozpočtový rok 2006, oddiel III – Komisia. [11] Vznikom šiestich nových štátov po rozpade bývalej Juhoslávie sa v tomto regióne vytvorilo 5000 kilometrov nových medzinárodných hraníc, ktoré je potrebné náležite kontrolovať. [12] Napríklad v Bosne a Hercegovine je hraničná polícia najstaršou štátnou inštitúciou, ale v roku 2009 mala menej než desať rokov. [13] Napríklad v Srbsku kontrolovala armáda hranice do roku 2007. [14] Vzorový plán pre infraštruktúru súdnictva – štúdia zrealizovaná externými konzultantmi od januára 2004 do apríla 2005. [15] V osobitnej správe Dvora audítorov č. 5/2007 o riadení programu CARDS Komisiou (Ú. v. EÚ C 285, 27.11.2007, s. 1) bol vyjadrený záver, že strategické usmernenie Komisie bolo príliš všeobecné. Bolo primerané pre fázu obnovy, nie však pri náročnejších cieľoch týkajúcich sa budovania inštitúcií. [16] V Albánsku bola stratégia integrovanej správy hraníc prijatá v novembri 2006, v Bosne a Hercegovine v júli 2005, v Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko v októbri 2005, v Čiernej Hore vo februári 2006 a v Srbsku v januári 2006. [17] Je potrebné poznamenať, že v acquis communautaire EÚ, schengenských normách ani Colnom kódexe Spoločenstva sa neposkytuje univerzálne riešenie správy hraníc, ktoré by vyhovovalo každému. Napriek tomu sa v normách požaduje, aby bol systém účinný a prispôsobený rizikám. [18] Keďže Komisia nemohla dodržať zmluvu, zmluvný dodávateľ podal žiadosť na uhradenie strát a škôd vo výške viac než 550000 EUR. V čase auditu prebiehalo mimosúdne vyrovnanie sporu. [19] V Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko sa akadémia na vzdelávanie sudcov a štátnych prokurátorov čiastočne financuje zo štátneho rozpočtu na základe osobitného zákona. Tým je zabezpečená nezávislosť tejto vzdelávacej inštitúcie. V roku 2008 však 63 % celkových financií na akadémiu pochádzalo od medzinárodných poskytovateľov pomoci. Na zabezpečenie operačnej nezávislosti tejto inštitúcie je potrebný vyváženejší finančný rámec. [20] Krajiny západného Balkánu a Európska únia podpísali dohodu o readmisii v rámci dohôd o stabilizácií a pridružení. V tejto dohode sa krajiny západného Balkánu a členské štáty EÚ zaväzujú súhlasiť s vrátením občanov, ktorí nezákonne vstúpili alebo mali nezákonný pobyt na území ktorejkoľvek inej krajiny, ako aj prijať nezákonných emigrantov, ktorí sú občanmi tretích krajín alebo osobami bez štátneho občianstva, ktoré vstúpili na územie jednej z krajín cez územie inej krajiny. Podstatou tejto dohody je, že sa v nej krajiny západného Balkánu zaväzujú niesť s Európskou úniou spoločnú zodpovednosť za bezpečnosť EÚ. [21] Údržba vlastného vozidla delegácie s pohonom štyroch kolies sa nevykonáva v Tirane, ale v susednej krajine. [22] Prvým krokom v procese decentralizovanej implementácie pomoci je vnútroštátna akreditácia prijímateľských orgánov na základe hodnotenia kapacít. Ďalším krokom je prenesenie riadenia z Komisie na prijímateľskú krajinu. [23] Je potrebné uviesť, že v Bosne a Hercegovine existuje 13 rôznych policajných síl, dve na úrovni entít, 10 na úrovni kantónov a navyše autonómna polícia dištriktu Brčko. [24] Regionálna spolupráca je na západnom Balkáne pre konflikty v minulosti výzvou. Regionálny program Komisie sa preto zameriava na podporu vzťahov medzi krajinami západného Balkánu. EÚ sa jasne vyjadrila, že regionálna spolupráca je nevyhnutou podmienkou v napredovaní k pristúpeniu do Únie. Približne 10 % finančných prostriedkov programu CARDS sa nasmerovalo na podporu tohto cieľa a regionálny program sa vždy zameriaval na dodržiavanie zákonov a záležitosti v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí. [25] Komisia uzavrela dohodu s externými poradcami, aby zhodnotili implementáciu projektov. [26] V Bosne a Hercegovine existujú štyri hlavné druhy prípadov porušenia ľudských práv: rovnosť pred zákonom, vlastnícke práva, právo na prácu a vzdelanie a hľadané osoby – "prípady zo Srebrenice". [27] Odkaz na uznesenie Bezpečnostnej rady OSN 1503. [28] Pozri štúdiu Aliny Mungui-Pippidiovej: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe, 2005. [29] Odkaz na Delevic, Milica: "Regional cooperation in the western Balkans", EU-ISS Chaillot Paper No. 104, júl 2007. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I KONTROLOVANÉ PROJEKTY V OBLASTI SPRAVODLIVOSTI A VNÚTORNÝCH VECÍ PROGRAMU CARDS A HODNOTENIE ICH ÚČINNOSTI Audítorské kritériá pre relevantnosť: Ciele projektu boli v súlade s prioritami SVV danej krajiny. Audítorské kritériá pre hodnotenie potrieb: Projekty boli opodstatnené a či sa zvážili alternatívne prístupy. Audítorské kritériá pre výstupy: Dokončené činnosti priniesli plánované výstupy. Audítorské kritériá pre dosiahnuté výsledky: Pomoc financovaná EÚ bola využitá účinne. Audítorské kritériá pre udržateľnosť: Výsledky projektov boli finančne a operačne udržateľné. Nevzťahuje sa. | POTREBA | VÝSTUP DOKONČENÝ | VÝSLEDKY | | RELEVANTNOSŤ | POTREBY | DOSIAHNUTÉ | UDRŽATEĽNOSŤ | | OPIS PROJEKTU | Ročný plán programu CARDS | SUMA v eurách (zmluvy) | | DOKONČENIE PROJEKTU | RIADI | Uspokojivé (U), čiastočne uspokojivé (ČU), neuspokojivé (N) | Áno / Čiastočne Nie | U, ČU, N / Nevzťahuje sa | Uspokojivá / Neuspokojivá / Nevzťahuje sa | Investície Albánsko | Kancelárske zariadenie pre policajné stanice | 2001 | 419093 | | september 2005 | Delegácia | N | N | Áno | N | Neuspokojivá | Albánsko | Výstavba väznice Fushe Kruja | 2001 | 2874708 | | marec 2007 | Delegácia | U | N | Čiastočne | ČU | Neuspokojivá | Albánsko | Odvolacie súdy v meste Korça a Vlora | 2003 | 1636375 | | máj 2006 | Delegácia | U | U | Áno | U | Neuspokojivá | Albánsko | Hraničná kontrola a správa zelenej hranice | 2003 | 2127106 | | február 2006 | Delegácia | U | N | Áno | ČU | Neuspokojivá | Bosna a Hercegovina | Dohľad a výstavba hraničného priechodu Kamensko | 2001 | 3349597 | | október 2005 | Delegácia | U | U | Áno | ČU | Neuspokojivá | Bosna a Hercegovina | Výstavba hraničného priechodu Gorica | 2002 | 2971834 | | nikdy nezačal | Delegácia | U | U | Nie | Nevzťahuje sa | Nevzťahuje sa | Bosna a Hercegovina | Dohľad a obnova priestorov pre súdnictvo BIH | 2002 | 2310367 | | december 2004 | Delegácia | U | ČU | Áno | U | Uspokojivá | Bosna a Hercegovina | Vybavenie pre policajné sily | 2003 | 1576604 | | júl 2005 | Delegácia | U | U | Áno | U | Uspokojivá | Bosna a Hercegovina | Dohľad a výstavba ústredia hraničnej polície BIH | 2003 | 2589621 | | júl 2008 | Delegácia | ČU | ČU | Áno | ČU | Uspokojivá | Bosna a Hercegovina | Poskytnutie telekomunikačného systému | 2003 | 2597772 | | december 2006 | Delegácia | U | U | Áno | U | Uspokojivá | Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko | Poskytnutie vozidiel pre hraničnú políciu | 2003 | 2799813 | | jún 2005 | EAR | U | ČU | Áno | ČU | Neuspokojivá | Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko | Výstavba záchytného strediska pre žiadateľov o azyl | 2002 | 1419580 | | november 2006 | EAR | ČU | U | Áno | U | Uspokojivá | Čierna Hora | Výstavba hraničných priechodov D. Brijeg a S. Polje | 2001 | 3685662 | | júl 2005 | EAR | ČU | U | Čiastočne | ČU | Uspokojivá | Čierna Hora | IT a špeciálne zariadenie pre hraničnú políciu | 2003 | 1683038 | | marec 2005 | EAR | U | U | Áno | U | Uspokojivá | Srbsko | Výstavba a dohľad nad hraničným priechodom Batrovici | 2002-2003 | 5134209 | | august 2006 | EAR | U | U | Čiastočne | ČU | Uspokojivá | Srbsko | Renovácia a údržba hlavnej súdnej siene v Belehrade | 2003 | 1196963 | | máj 2005 | EAR | ČU | U | Áno | U | Uspokojivá | Srbsko | Dodávky pre hraničnú políciu | 2003 | 2782209 | | máj 2005 | EAR | U | N | Áno | U | Uspokojivá | | | Medzisúčet | 41154551 | | | | | | | | | Budovanie inštitúcií Albánsko | Národná stratégia pre migráciu | 2001 | 1000000 | | január 2005 | Delegácia | U | U | Áno | N | Neuspokojivá | Albánsko | Albánsky akčný program odmínovania | 2002 | 2000000 | | máj 2006 | Delegácia | U | U | Áno | U | Uspokojivá | Albánsko | Predbežná kontrola žiadateľov o azyl a migrantov | 2003 | 2000000 | | február 2006 | Delegácia | U | U | Áno | ČU | Neuspokojivá | Albánsko | Pameca II – policajná misia | 2004-2005 | 6314404 | | december 2007 | Delegácia | U | ČU | Áno | ČU | Neuspokojivá | Bosna a Hercegovina | Podpora prokuratúry v BIH | 2002 | 916668 | | máj 2005 | Delegácia | U | ČU | Áno | ČU | Neuspokojivá | Bosna a Hercegovina | Podpora Komisie pre ľudské práva | 2003 | 645705 | | marec 2005 | Delegácia | U | U | Áno | U | Uspokojivá | Bosna a Hercegovina | Podpora vysokej rady pre sudcov a prokuratúry | 2004 | 3120986 | | január 2006 | Delegácia | U | U | Áno | U | Neuspokojivá | Bosna a Hercegovina | Podpora pre register vojnových zločinov v BIH | 2004 | 3500000 | | január 2008 | Delegácia | U | U | Áno | U | Neuspokojivá | Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko | Školiaci inštitút pre pracovníkov súdnictva | 2001 | 1188405 | | október 2005 | EAR | U | U | Áno | U | Neuspokojivá | Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko | Podpora pri stratégii reformy štátnej polície | 2001 | 1457533 | | september 2005 | EAR | U | ČU | Áno | ČU | Neuspokojivá | Srbsko | Školiace stredisko pre pracovníkov súdnictva | 2004 | 2499175 | | október 2007 | EAR | U | ČU | Čiastočne | N | Neuspokojivá | Srbsko | Budovanie kapacít ministerstva spravodlivosti | 2004 | 1491029 | | september 2007 | EAR | U | U | Čiastočne | ČU | Neuspokojivá | Regionálny projekt | Zavedenie rámca pre azyl, migráciu a vízové záležitosti kompatibilného s EÚ | 2002 | 2922700 | | december 2005 | Ústredie GR ELARG | U | U | Áno | ČU | Neuspokojivá | Regionálny projekt | Podpora a koordinácia stratégií integrovanej správy hraníc na západnom Balkáne | 2002-2003 | 1999984 | | marec 2007 | Ústredie GR ELARG | U | U | Áno | ČU | Neuspokojivá | Regionálny projekt | Zavedenie nezávislého, spoľahlivého a funkčného súdnictva a podpora spolupráce v oblasti súdnictva | 2003 | 5499579 | | apríl 2007 | Ústredie GR ELARG | U | N | Áno | ČU | Neuspokojivá | | | Medzisúčet | 36556168 | | | | | | | | | Investície a budovanie inštitúcií Srbsko | Podpora v oblasti IT pre súdnu správu, správu prípadov | 2004 | 3232093 | | november 2005 | EAR | U | U | Áno | ČU | Uspokojivá | | | SPOLU | 80942812 | | | | | | | | | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II METODIKA AUDITU A VZORKA 1. Súčasťou audítorských prác bola kontrola strategických a plánovacích dokumentov, napr. národných stratégií, viacročných indikatívnych programov a dokumentov o európskom partnerstve, ako aj monitorovacích a hodnotiacich správ. Vykonala sa kontrola vzorky 30 projektov z ročných programov z obdobia 2001 – 2005 v týchto krajinách západného Balkánu: Albánsko, Bosna a Hercegovina, Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko, Čierna Hora a Srbsko. Projekty riadila buď Európska agentúra pre obnovu alebo delegácie Európskej komisie [30]. Predmetom auditu boli aj tri projekty na regionálnej úrovni, ktoré riadilo GR pre rozšírenie (GR ELARG) v Bruseli. 2. Spolu sa skontrolovali zmluvy vo výške približne 81 mil. EUR, čo predstavuje 17 % záväzkov v rámci programu CARDS na SVV v rokoch 2001 – 2006. Projekty boli vybrané na základe týchto kritérií: i) finančný význam, ii) pokrytie všetkých podsektorov SVV a iii) pokrytie všetkých typov zmlúv, t. j. granty, služby, dodávky a práce. Dvor audítorov vykonal kontrolu na mieste 29 z 30 národných projektov, aby mohol vyjadriť zmysluplné pripomienky k výstupom, výsledkom a udržateľnosti projektov. TABUĽKA 1: OPRÁVNENÝ POČET PROJEKTOV V JEDNOTLIVÝCH KRAJINÁCH V APRÍLI 2007 Krajina | Počet projektov | Suma v mil. EUR | Albánsko | 21 | 38 | Bosna a Hercegovina | 30 | 48 | Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko | 12 | 15 | Regionálny program | 6 | 15 | Srbsko a Čierna Hora | 14 | 21 | Spolu | 83 | 137 | Kontrolovaných | 33 | 81 | Pokrytie | 40 % | 59 % | 3. Audit sa zameral na projekty, ktoré boli v pokročilom štádiu, avšak nie príliš pokročilom, čím sa audit obmedzil na projekty, ktoré začali najskôr 48 mesiacov a najneskôr 18 mesiacov pred začiatkom auditu. Pri týchto kritériách bola výška zmluvnej sumy v kontrolovaných krajinách 137 mil. EUR a auditom sa pokrylo 59 % tejto sumy. Až na jeden prípad (projekt hraničného priechodu Gorica v Bosne a Hercegovine), ktorý nikdy nezačal, ostatné projekty boli dokončené. Dvor audítorov mal preto dostatok materiálov na zistenie a zanalyzovanie hlavných problémov účinnosti. [30] EAR ukončila svoju činnosť koncom roka 2008. Operačné centrá mala v Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko, Čiernej Hore a Srbsku. Delegácie EK realizujú programy v Albánsku a Bosne a Hercegovine. EAR mala tiež operačné centrum v Kosove a delegácia je aj v Chorvátsku, tieto však neboli predmetom auditu. -------------------------------------------------- PRÍLOHA III CELKOVÁ GRANTOVÁ POMOC V ROKOCH 2006 – 2008, 4240 MIL. EUR PODĽA ZDROJA +++++ TIFF +++++ -------------------------------------------------- PRÍLOHA IV MIERA VNÍMANIA KORUPCIE – ZÁPADNÝ BALKÁN Index vnímania korupcie (z angl. Corruption Perception Index – CPI) je vypočítaný pre 180 krajín. Umiestnenie na prvej priečke patrí krajine, ktorá je vnímaná ako najmenej skorumpovaná, a umiestnenie na 180 priečke krajine, ktorá je vnímaná ako najviac skorumpovaná. Hodnota CPI sa pohybuje v rozmedzí od 0 do 10 a vyjadruje mieru vnímania korupcie, t. j. čím menšia je jej hodnota, tým vyššia je miera vnímania korupcie. Zdroj: Transparency International (http://www.transparency.org). | 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 | Umiestnenie | Hodnota CPI | Umiestnenie | Hodnota CPI | Umiestnenie | Hodnota CPI | Umiestnenie | Hodnota CPI | Umiestnenie | Hodnota CPI | Albánsko | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 | Bosna a Hercegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 | Bývalá juhoslovanská republika Macedónsko | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 | Čierna Hora | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | Nie je k dispozícii | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 | Srbsko | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | | -------------------------------------------------- PRÍLOHA V ŠTRUKTÚRA RIADENIA KOMISIE NA ZÁPADNOM BALKÁNE Program CARDS sa realizuje najmä prostredníctvom dvoch zo štyroch rôznych štruktúr riadenia (pozri diagram 1): a) Delegácie EK v Albánsku, Bosne a Hercegovine a Chorvátsku riadia projekty počnúc od fázy identifikácie a prípravy až po verejnú súťaž, uzatvorenie zmluvy, realizáciu a hodnotenie [31]. b) Európska agentúra pre obnovu (EAR) [32], nezávislá agentúra EÚ, riadi program v Srbsku a Čiernej Hore, vrátane Kosova, a v Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko. EAR bola zriadená v odozve na potrebu rýchlo a efektívne reagovať na naliehavé povojnové potreby obyvateľstva Kosova bezprostredne po kríze v roku 1999. c) GR pre rozšírenie (a predtým úrad EuropeAid) riadi regionálne programy priamo z ústredia. d) Implementačné agentúry prijímateľských krajín riadia programy rozvoja miestnych komunít v Albánsku a časť programu CARDS 2002 v Chorvátsku decentralizovaným spôsobom. Diagram 1: Štruktúra riadenia programu CARDS +++++ TIFF +++++ [31] Proces prenesenia právomocí začal v Bosne a Hercegovine v roku 1998 s cieľom urýchliť externú pomoc EK pri zabezpečovaní veľkých finančných postupov. [32] EAR bola zriadená vo februári 2000 a jej predchodca, pracovná skupina pre Kosovo, začala svoju činnosť v roku 1999. V roku 2001 bol mandát agentúry rozšírený na Srbsko a Čiernu Horu a v roku 2002 na Bývalú juhoslovanskú republiku Macedónsko. -------------------------------------------------- PRÍLOHA VI CELKOVÁ VÝŠKA GRANTOV A ÚVEROV POSKYTNUTÝCH V ROKOCH 2006 – 2008: 10488 MIL. EUR PODĽA ZDROJA +++++ TIFF +++++ --------------------------------------------------