·Ako identifikovať všetky oblasti politiky, v ktorých by sa časom mohlo rozhodovanie a/alebo vykonávanie úplne alebo čiastočne opätovne delegovať na členské štáty, prípadne by sa im mohlo definitívne odovzdať?

To dokazuje, že veľká väčšina národných parlamentov má trvalý záujem aktívne sa zapájať do iniciatív Komisie, a to aj v skorej, ale výhľadovej fáze cyklu politík, napríklad pokiaľ ide o budúci viacročný finančný rámec alebo prehlbovanie hospodárskej a menovej únie. Táto intenzívna výmena sa prejavuje aj vysokým počtom návštev komisárov v národných parlamentoch a naopak.

V roku 2018 Komisia pokračovala v uplatňovaní svojho posilneného programu lepšej právnej regulácie a začlenila zásady subsidiarity a proporcionality do všetkých fáz tvorby politiky na základe zlepšených usmernení uverejnených v roku 2017. Webový portál „Vyjadrite svoj názor“ sa ďalej zlepšil s cieľom poskytnúť občanom a zainteresovaným stranám jednotný prístupový bod pre účasť na príprave politiky Komisie. Komisia pokračovala aj v hodnotení existujúcich právnych predpisov a politických rámcov pred predložením návrhov na ich revíziu. Tieto hodnotenia zahŕňajú posúdenia toho, či existujúce politické opatrenia naďalej plnia svoj účel a do akej miery sú v súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality.

Vo svojich záveroch z 30. novembra 2018 o osobitnej správe Európskeho dvora audítorov č. 16/2018 „Preskúmanie ex post týkajúce sa právnych predpisov EÚ: dobre zriadený, no neúplný systém“ Rada „zdôraznila dôležitosť Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva (...), jej príslušných cieľov (napríklad legislatívne zameranie na oblasti s najväčšou pridanou hodnotou pre európskych občanov, zjednodušenie právnych predpisov Únie a predchádzanie nadmernej regulácii) a zásad, ako je subsidiarita, proporcionalita, právna istota a transparentnosť“.

Výbor pre právne veci tiež navrhol, aby sa osemtýždňové obdobie, počas ktorého môžu národné parlamenty podávať odôvodnené stanoviská, mohlo na základe odôvodnených objektívnych dôvodov (napr. prírodných katastrof a období parlamentných prázdnin) predĺžiť. To by sa mohlo dosiahnuť prostredníctvom politickej dohody medzi inštitúciami Európskej únie a národnými parlamentmi. Výbor pre právne veci navyše navrhol, aby Komisia spolu s národnými parlamentmi mohla vyhodnotiť možnosť prijať nezáväzné usmernenia na pomoc národným parlamentom pri posudzovaní dodržiavania zásad subsidiarity a proporcionality bez toho, aby to ohrozilo ich priestor na voľné uváženie.

Výbor pre právne veci takisto prispieva k polročným správam Konferencie parlamentných výborov pre záležitosti Únie z parlamentov Európskej únie (COSAC) o otázkach týkajúcich sa subsidiarity a proporcionality. Výbor pre právne veci osobitne v odpovedi na 29. polročnú správu konferencie COSAC a s ohľadom na svoje uznesenie zo 17. mája 2017 opätovne potvrdil, že v rámci možného preskúmania zmlúv by sa mohol zlepšiť a zefektívniť proces kontroly subsidiarity. Mohlo by sa napríklad zvážiť, či by sa odôvodnené stanoviská mali obmedziť na preskúmanie dôvodov subsidiarity alebo či by mali zahŕňať aj hodnotenia proporcionality a aký by mal byť účinok v prípadoch, keď sa dosiahne prah týchto postupov v súlade s článkom 7 ods. 2 protokolu č. 2.

Podľa prílohy V k Rokovaciemu poriadku Európskeho parlamentu nesie horizontálnu zodpovednosť za zabezpečenie súladu so zásadou subsidiarity Výbor pre právne veci. Každých šesť mesiacov je jeden člen Výboru pre právne veci vymenovaný za stáleho spravodajcu pre subsidiaritu na základe rotácie medzi politickými skupinami. Sajjad Karim (Európski konzervatívci a reformisti) bol stálym spravodajcom v prvej polovici roku 2018, v druhej polovici roka ho nasledoval Gilles Lebreton (Európa národov a slobody). Odôvodnené stanoviská, ktoré výbor prijal a potvrdil ako také, sa zaraďujú pre informáciu do programu najbližšej schôdze Výboru pre právne veci.

·V prípade programu Digitálna Európa, ktorý je súčasťou viacročného finančného rámca na roky 2021 – 2027, sa výbor domnieva, že v posúdení vplyvu by sa mali lepšie zohľadniť záväzky členských štátov spoluinvestovať a prispievať aktívami k spoločnej infraštruktúre na európskej úrovni. V posúdení vplyvu by sa takisto mala lepšie identifikovať požiadavka členských štátov, výskumnej obce a súkromného sektora na koordináciu ich výskumných a vzdelávacích činností, pričom by sa malo uviesť, ako by výdavkový program pomohol pokryť túto požiadavku. V reakcii na obavy výboru sa oddiel o zapojení členských štátov v revidovanom posúdení vplyvu rozšíril a zmenilo sa jeho usporiadanie tak, aby zodpovedal piatim častiam programu.

Zo vzájomnej závislosti týchto dvoch cieľov vyplýva, že zákonodarca Únie sa mohol legitímne domnievať, že musí stanoviť súbor pravidiel uvádzania tabakových výrobkov na orálne použitie na trh Európskej únie a že tento dvojitý cieľ možno lepšie dosiahnuť na európskej úrovni. Súdny dvor sa osobitne domnieval, že aj za predpokladu, že by druhý cieľ mohol byť lepšie dosiahnutý na úrovni členských štátov, platí, že sledovanie cieľa na tejto úrovni by mohlo viesť k situáciám, v ktorých by niektoré členské štáty dovoľovali uvádzanie tabakových výrobkov na orálne použitie na trh, hoci iné by to zakazovali. To by úplne odporovalo prvému cieľu smernice 2014/40/EÚ, a to zlepšeniu fungovania vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami.

Pokiaľ ide o zásadu proporcionality, v prejudiciálnom rozhodnutí sa potvrdilo, že zákonodarca Únie mohol na základe vedeckých štúdií a veľkej miery voľnej úvahy, ktorú má v tejto súvislosti, ako aj v súlade so zásadou obozretnosti dospieť k záveru, že uvádzanie tabakových výrobkov určených na orálne použitie na trh by mohlo spôsobiť riziko pre verejné zdravie. Pokiaľ ide o vhodnosť zákazu uvádzania tabakových výrobkov určených na orálne použitie na trh s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany verejného zdravia, Súdny dvor dospel k záveru, že smernica zjavne neprekročila rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa zabezpečiť vysokú úroveň ochrany verejného zdravia.

Viacročný finančný rámec bol druhou prioritnou iniciatívou v pracovnom programe v oblasti subsidiarity na druhú polovicu roka 2018. Z balíka legislatívnych návrhov bol jediným návrhom, pri ktorom boli vznesené obavy, návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch. V stanovisku Výbor regiónov zdôraznil, že nebolo vypracované posúdenie vplyvu a že vzhľadom na dôležitosť návrhu a úplne nový obsah by sa to malo považovať za základný procesný nedostatok. Hoci Výbor regiónov v stanovisku „víta zámer Komisie zaviesť tri nové vlastné zdroje“, zároveň „s poľutovaním poukazuje na to, že Komisia vo svojom návrhu na vytvorenie nových vlastných zdrojov v dostatočnej miere nepreskúmala rešpektovanie zásady subsidiarity a že nebol vypracovaný ani odhad potenciálneho vplyvu návrhu na finančnú spôsobilosť miestnych a regionálnych samospráv“. Komisia odpovedala, že zavedením nových zdrojov by sa znížil príspevok členských štátov založený na hrubom národnom dôchodku a že zásada spoločného daňového základu medzi Európskou úniou a členskými štátmi, napríklad pri dani z pridanej hodnoty, je dobre zavedenou praxou.

3. Uplatňovanie mechanizmu kontroly subsidiarity zo strany národných parlamentov

3.1. Prehľad

V roku 2018 bolo Komisii predložených 37 odôvodnených stanovísk národných parlamentov, čo bolo výrazne menej ako v roku 2016 (65) a v roku 2017 (52). Celkový počet stanovísk prijatých v roku 2018 bol takmer rovnaký ako v predchádzajúcich rokoch (576 v roku 2017, 569 v roku 2018), čo znamená, že podiel odôvodnených stanovísk na celkovom počte stanovísk naďalej klesal, a to z 10,5 % v roku 2016 a 9 % v roku 2017 na 6,5 % v roku 2018. Podiel odôvodnených stanovísk na celkovom počte stanovísk k návrhom Komisie, ktoré podliehajú mechanizmu kontroly subsidiarity, takisto prudko klesol zo 17,6 % (65/370) v roku 2016 a 16 % (52/325) v roku 2017 na 10,5 % (37/351) v roku 2018.

V roku 2018 bolo prijatých 37 odôvodnených stanovísk, ktoré sa týkali 22 rozličných návrhov alebo balíkov návrhov (pozri prílohu 1). K žiadnemu z nich neboli predložené viac ako štyri odôvodnené stanoviská (s piatimi až siedmimi hlasmi). To je v protiklade so situáciou v roku 2016, keď k návrhu na revíziu smernice o vysielaní pracovníkov bolo predložených 14 odôvodnených stanovísk, čo viedlo k spusteniu postupu „žltej karty“, a v roku 2017, keď návrh týkajúci sa vnútorného trhu s elektrinou viedol k 11 odôvodneným stanoviskám, no daný postup sa nespustil. Väčšina odôvodnených stanovísk sa týkala týchto návrhov: revízia smernice o pitnej vode, zdaňovanie digitálnych činností v Únii a návrh o zefektívnení opatrení na urýchlenie realizácie transeurópskej dopravnej siete. Každý návrh viedol k štyrom odôvodneným stanoviskám. Podrobnejšie sa opisujú v oddiele 3.2.

Zatiaľ čo v odôvodnených stanoviskách národných parlamentov sa vo všeobecnosti spochybňuje pridaná hodnota navrhovaného opatrenia na európskej úrovni v porovnaní s opatreniami na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni, treba takisto spomenúť, že na druhej strane v odôvodnenom stanovisku Assemblée nationale (FR) k strategickým plánom v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky bola vznesená námietka proti nadmernému delegovaniu právomocí na členské štáty s tým, že politika by sa účinnejšie uplatňovala na úrovni Únie.

Pokles celkového počtu odôvodnených stanovísk vydaných v roku 2018 odrážal podobný pokles počtu odôvodnených stanovísk vydaných jednotlivými komorami. V roku 2018 vydalo odôvodnené stanoviská 14 zo 41 komôr (v porovnaní s 26 v roku 2016 a 19 v roku 2017). Najväčší počet odôvodnených stanovísk vydal švédsky parlament Riksdag. Sám vydal 12 odôvodnených stanovísk, t. j. viac ako jednu tretinu z celkového počtu. Ďalšie komory, ktoré v roku 2018 vydali odôvodnené stanoviská boli (v abecednom poradí členských štátov): Poslanecká sněmovna (CZ) (4), Senát (CZ) (1), Folketing (DK) (2), Bundestag (DE) (2), Dáil a Seanad Éireann (IE) (4), Sénat (FR) (2), Assemblée nationale (FR) (1), Senato della Repubblica (IT) (1), Kamra tad-Deputati (MT) (1), Tweede Kamer (NL) (1), Bundesrat (AT) (3) a House of Commons (UK) (2) a House of Lords (UK) (1).

3.2. Kľúčové prípady

V tomto oddiele sa predstavujú tri konkrétne návrhy/balíky, ku ktorým bolo v roku 2018 predložených najviac odôvodnených stanovísk (štyri ku každému z nich).

·Návrh na revíziu smernice o pitnej vode

Komisia 1. februára 2018 navrhla prepracovať smernicu o kvalite vody určenej na ľudskú spotrebu. Tento návrh viedol k štyrom odôvodneným stanoviskám.

Komora Bundesrat (AT) spochybnila prínos navrhovaných ustanovení o hodnotení nebezpečenstva a informovaní verejnosti a zlučiteľnosť ustanovení o prístupe k spravodlivosti s rakúskym právnym systémom. Komory Dáil a Seanad Éireann (IE) uviedli, že návrhom sa zbytočne obmedzuje rozsah vnútroštátneho rozhodovania a nezohľadňujú sa v ňom existujúce opatrenia na vnútroštátnej úrovni a miestne a regionálne aspekty. Komora House of Commons (UK) uviedla argument, že v návrhu nebol preukázaný vyšší prínos opatrení na európskej úrovni, pričom sa členským štátom dáva príliš malá voľnosť pri uplatňovaní nových ustanovení, najmä pokiaľ ide o požiadavku poskytovať prístup k pitnej vode na verejných priestranstvách. Poslanecká sněmovna (CZ) sa domnievala, že kvalitu vody a záležitosti súvisiace s voľným prístupom k vode na verejných priestranstvách by členské štáty mohli dostatočne zabezpečiť na centrálnej, regionálnej a miestnej úrovni.

Komisia vo svojich odpovediach na obavy národných parlamentov týkajúce sa subsidiarity zdôraznila, že navrhnutím revízie smernice o pitnej vode reagovala na vôbec prvú úspešnú európsku iniciatívu občanov „Right2Water“ a na uznesenie Európskeho parlamentu, v ktorom Európsky parlament vyzval Komisiu, aby predložila legislatívne návrhy v súlade s primárnym cieľom tejto európskej iniciatívy občanov. Návrh nadväzoval aj na Agendu 2030 Organizácie Spojených národov. Okrem toho hodnotenie smernice o pitnej vode potvrdilo význam právnych predpisov o pitnej vode na európskej úrovni. Komisia preto tvrdila, že cieľ návrhu chrániť ľudské zdravie zabezpečením vysokej kvality pitnej vody pre občanov v celej Európe možno lepšie dosiahnuť na európskej úrovni. Komisia takisto pripomenula, že návrh ponechal členským štátom široký priestor na voľné uváženie pri transponovaní smernice do vnútroštátneho práva a pri jej vykonávaní.

·Návrh smerníc o zdaňovaní digitálnych činností v Únii

Komisia 21. marca 2018 prijala návrh smernice, ktorou sa stanovujú pravidlá týkajúce sa zdaňovania príjmov právnických osôb, ktoré sa vyznačujú významnou digitálnou prítomnosťou, a návrh smernice o spoločnom systéme zdanenia digitálnych služieb formou dane z výnosov z poskytovania určitých digitálnych služieb. Tieto smernice tvorili súčasť balíka o zdaňovaní digitálneho hospodárstva a ich cieľom bolo riešiť problémy, ktoré vyplývajú zo skutočnosti, že súčasný rámec dane z príjmov právnických osôb nedrží krok s novými charakteristikami digitálneho sektora. Tieto dva návrhy podnietili vznik štyroch odôvodnených stanovísk. Štyri komory vo svojich odôvodnených stanoviskách uviedli, že zdanenie je v prvom rade záležitosťou členských štátov a že cieľ návrhov možno lepšie dosiahnuť prostredníctvom vnútroštátnych riešení koordinovaných na medzinárodnej úrovni, najmä v rámci Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj.

Komisia vo svojich odpovediach zdôraznila, že zdaňovanie digitálnych činností má medzinárodný rozmer, pretože je zakotvené v medzinárodnom daňovom rámci a týka sa prípadov, keď sa digitálne činnosti vykonávajú cezhranične. Nekoordinované vnútroštátne opatrenia v tejto oblasti by vytvorili zložitú situáciu, viedli by k narušeniu jednotného trhu a zvýšili by riziko dvojitého zdanenia. Európske riešenie by v tejto súvislosti prinieslo pridanú hodnotu v porovnaní s rôznymi vnútroštátnymi politikami, pretože by znížilo zaťaženie podnikov, ktoré podliehajú novým pravidlám, a vyslalo by medzinárodnému spoločenstvu silný signál, že Európska únia je odhodlaná zabezpečiť spravodlivé zdaňovanie podnikov v digitálnom hospodárstve. Komisia úzko spolupracuje s Organizáciou pre hospodársku spoluprácu a rozvoj s cieľom podporiť vytvorenie medzinárodného riešenia, čo si však vyžiada určitý čas, a návrh týkajúci sa zdaňovania právnických osôb s významnou digitálnou prítomnosťou podnieti medzinárodné diskusie.

·Návrh nariadenia o zefektívnení opatrení na urýchlenie realizácie transeurópskej dopravnej siete

Komisia 27. mája 2018 prijala návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o zefektívnení opatrení na urýchlenie realizácie transeurópskej dopravnej siete. Cieľom tohto návrhu je podporiť účinnú a včasnú realizáciu základnej transeurópskej dopravnej siete, pričom od každého členského štátu sa vyžaduje, aby určil jediný príslušný orgán, ktorý bude udeľovať povolenia. Boli predložené štyri odôvodnené stanoviská.

Riksdag (SE) podporil ciele návrhu, ale kritizoval navrhovaný rozsah pôsobnosti návrhu nariadenia, ktorý by zahŕňal všetky zložky infraštruktúry základnej transeurópskej dopravnej siete, ktorá pozostáva z vnútroštátnych dopravných sietí podliehajúcich vnútroštátnemu plánovaniu a udeľovaniu povolení. Podľa názoru švédskeho parlamentu Riksdag nie je potrebné dôsledne kontrolovať vnútroštátne plánovanie a postupy udeľovania povolení ani fungovanie vnútroštátnych inštitúcií vrátane miestnej a regionálnej samosprávy. Komora Bundestag (DE) takisto podporila ciele návrhu, ale uviedla, že tieto ciele by členské štáty mohli dosiahnuť rovnako účinne na centrálnej, regionálnej alebo miestnej úrovni bez toho, aby každý členský štát musel určiť jediný príslušný orgán. Kritizovala aj výber nariadenia, pričom sa domnievala, že smernica by umožnila lepšie zohľadnenie špecifických vnútroštátnych situácií. Senát (CZ) sa domnieval, že v navrhovanom jednotnom integrovanom postupe nebola zohľadnená zložitosť zistených situácií a že súčasnú situáciu možno zlepšiť výmenou osvedčených postupov medzi členskými štátmi. Írsky parlament Oireachtas uviedol, že návrhom sa zbytočne obmedzuje vnútroštátne rozhodovanie a nezohľadňujú sa v ňom miestne a regionálne okolnosti.