PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o platobných službách na vnútornom trhu a o zmene smerníc 2002/65/ES, 2013/36/EÚ a 2009/110/ES a o zrušení smernice 2007/64/ES a Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o výmenných poplatkoch pri kartových platobných transakciách /* SWD/2013/0289 final */





1. Úvod V nadväznosti na to, ako svet postupne opúšťa sféru kamenného obchodovania a smeruje k obchodu elektronickému, ak majú spotrebitelia, obchodníci a spoločnosti naplno využívať výhody jednotného trhu, je nevyhnutné zaistiť bezpečné, efektívne, konkurencieschopné a inovačné elektronické platby. Súčasný súbor právnych predpisov EÚ (acquis) v oblasti platieb umožnil dosiahnuť významný pokrok a integráciu maloobchodných platieb v EÚ. Dôležité oblasti platobného trhu – kartové, internetové a mobilné platby – sú však stále charakterizované roztrieštenosťou pozdĺž štátnych hraníc. Najnovší vývoj na týchto trhoch odhalil aj určité regulačné medzery a nezrovnalosti v súčasnom právnom rámci pre platby. 2. Vymedzenie problému 2.1. Problémy Právny rámec ustanovený smernicou o platobných službách 2007/64/ES (ďalej len „SPS“)[1] už priniesol významný pokrok v oblasti celkovej integrácie európskeho trhu s maloobchodnými platbami. V oblasti kartových, internetových a mobilných platieb však naďalej existuje viacero špecifických a jasne vymedzených problémov. Príčiny týchto problémov sa dajú rozdeliť do dvoch kategórií. Po prvé, trh vo viacerých oblastiach nefunguje optimálne. Po druhé, v súčasných právnych ustanoveniach existuje viacero medzier a nedostatkov. 2.1.1. Fragmentácia trhu V sieťovom platobnom prostredí sú rozhodujúcimi prvkami technická normalizácia a interoperabilita. Interoperabilita medzi rôznymi systémami na základe spoločných noriem je potrebná v záujme maximálnej dosiahnuteľnosti medzi platiteľmi, príjemcami platieb a ich poskytovateľmi platobných služieb. Kartové, internetové a mobilné platby však všetky z rôznych hľadísk a v rôznej miere trpia nedostatkom normalizácie a interoperability medzi rôznymi riešeniami, najmä na cezhraničnej úrovni. Tieto problémy, ktoré obmedzujú aj hospodársku súťaž, sú ďalej zhoršované nedostatočnými mechanizmami správy a riadenia európskeho trhu s maloobchodnými platbami. 2.1.2. Neúčinná hospodárska súťaž V oblasti platobných kariet existuje niekoľko obmedzujúcich obchodných pravidiel a zaužívaných postupov, ktoré vedú k narušeniu hospodárskej súťaže. Po prvé, kolektívne dohody v oblasti systémov platobných kariet medzi bankami vydávajúcimi karty a bankami prijímajúcimi karty týkajúce sa medzibankových poplatkov, takzvaných výmenných poplatkov, spôsobujú niekoľko problémov v súvislosti s hospodárskou súťažou a integráciou trhu. Výmenné poplatky spôsobujú obrátenie hospodárskej súťaže, ktorej výsledkom nie je tlak na znižovanie, ale na zvyšovanie cien účtovaných obchodníkom a spotrebiteľom. Veľké rozdiely v úrovni výmenných poplatkov medzi členskými štátmi a spôsob ich uplatňovania v jednotlivých členských štátoch predstavujú okrem toho prekážku brániacu integrácii trhu, pretože odrádzajú obchodníkov od využívania služieb zahraničných poskytovateľov. Navyše určité pravidlá kartových systémov obmedzujú výber a možnosť obchodníkov odmietnuť drahé platobné nástroje alebo nasmerovať spotrebiteľov k lacnejším spôsobom platieb. 2.1.3. Odlišné postupy účtovania medzi členskými štátmi Príplatky (poplatky za použitie určitého platobného nástroja) boli pôvodne navrhnuté ako riadiaci mechanizmus pre obchodníkov na nasmerovanie spotrebiteľov k lacnejším alebo efektívnejším platobným nástrojom. Tento nástroj však nepriniesol očakávané výsledky. V súčasnosti sú príplatky povolené v polovici členských štátov EÚ, kým v zostávajúcich členských štátoch sú zakázané. Táto skutočnosť spôsobuje spotrebiteľom v súvislosti s elektronickým obchodovaním značné nejasnosti a ujmu. 2.1.4. Právne vákuum v prípade určitých poskytovateľov internetových platobných služieb Od prijatia SPS v roku 2007 sa v oblasti internetových platieb objavili nové služby, ako sú poskytovatelia – tretie strany, ktorí ponúkajú iniciáciu platby založenú na online bankovníctve. Pri internetových platbách predstavujú tieto služby reálnu alternatívu voči kartám, pretože sú spravidla pre obchodníkov lacnejšie a sú prístupné mnohým spotrebiteľom, ktorí nevlastnia kreditné karty. Veľké obavy však vyvolal prístup tretích strán k online bankovým údajom spotrebiteľov a skutočnosť, že na tieto nové služby sa súčasný právny rámec nevzťahuje. 2.1.5. Medzery v rozsahu pôsobnosti a nejednotné uplatňovanie SPS Určité vyňatia z rozsahu pôsobnosti stanovené v SPS viedli k veľmi rozdielnej interpretácii a uplatňovaniu tohto právneho predpisu v jednotlivých členských štátoch. Kritériá vyňatia stanovené v SPS sú podľa všetkého príliš všeobecné alebo zastarané vzhľadom na vývoj na trhu a členské štáty ich interpretujú rôznymi spôsobmi. Týka sa to najmä vyňatia z rozsahu pôsobnosti SPS vzťahujúceho sa na obchodných agentov, obmedzené siete, platobné transakcie iniciované telekomunikačným zariadením a nezávislých poskytovateľov bankomatov. K medzerám v rozsahu pôsobnosti SPS dochádza aj v prípade platieb, pri ktorých je jedna časť platobnej transakcie situovaná mimo EHP, a v prípade platieb v menách iných, než sú meny členských štátov Európskej únie. 2.2. Dôsledky Zistené problémy majú následky pre spotrebiteľov, obchodníkov, nových poskytovateľov platieb a trh ako celok. 2.2.1. Nerovnaké podmienky medzi poskytovateľmi služieb/platobnými inštitúciami Spoločnosti už pôsobiace na trhu – najmä banky a kartové systémy – majú eminentný záujem zvýšiť alebo prinajmenšom chrániť príjmy z kartových platieb, predovšetkým z výmenných poplatkov. Poskytovatelia služieb ponúkajúci platobné riešenia s nižšími výmennými poplatkami alebo bez nich majú preto ťažkosti etablovať sa na trhu. Ďalšiu bariéru pre vstup nových a inovačných poskytovateľov platobných služieb na trh vytvárajú okrem toho medzery v normalizácii a interoperabilite, ktoré bránia hospodárskej súťaži medzi spoločnosťami už pôsobiacimi na trhu. 2.2.2. Negatívne vplyvy na používateľov platobných služieb (spotrebiteľov, obchodníkov) Banky nútia spotrebiteľov používať drahé karty, akými sú napríklad prémiové karty. Keď obchodníci tieto karty nemôžu odmietnuť alebo účtovať priamo spotrebiteľom poplatky za ich používanie, prenášajú tieto náklady prostredníctvom vyšších cien za ponúkaný tovar a služby na všetkých spotrebiteľov. Spoločnosti to spôsobuje ujmu. Na druhej strane mnohí menší obchodníci možno budú musieť odmietnuť platby kartou v dôsledku vysokých poplatkov, ktoré im účtujú nadobúdatelia kariet (a ktorých hlavnou súčasťou sú výmenné poplatky). 2.2.3. Nízka úroveň cezhraničnej činnosti Nedostatočná interoperabilita, najmä debetných kariet alebo platieb založených na online bankovníctve spôsobuje, že možnosti spotrebiteľov sú v prípade online nakupovania v inej krajine väčšinou obmedzené na používanie drahých kreditných kariet. To pravdepodobne prispieva k tomu, že v roku 2011 si 34 % spotrebiteľov v EÚ objednalo tovar alebo služby cez internet na domácom trhu, ale len 10 % spotrebiteľov si objednalo výrobky zo zahraničia.[2] Výber nadobúdajúceho poskytovateľa služieb sa v prípade obchodníkov často obmedzuje na spoločnosti už pôsobiace na domácom trhu. Dokonca aj veľké európske maloobchodné spoločnosti majú problémy s využívaním služieb nadobúdateľov, ktorí majú sídlo v inom členskom štáte. To vedie k nevyužitým príležitostiam v oblasti úspor z rozsahu a zefektívnenia činností obchodníkov. 2.2.4. Rozptýlená a obmedzovaná inovácia Technické rozdiely medzi vnútroštátnymi platobnými formátmi a infraštruktúrami spôsobujú, že noví účastníci trhu alebo existujúci poskytovatelia platieb, ktorí by chceli začať ponúkať inovačné služby, považujú svoju obchodnú príležitosť za obmedzenú na vnútroštátny trh. To obmedzuje potenciál úspor z rozsahu z hľadiska znižovania nákladov aj potenciálnych príjmov, a preto odrádza od investícií do začínajúcich spoločností (start-up). Napokon prostredie charakterizované roztrieštenosťou pozdĺž štátnych hraníc by mohlo viesť k zaostávaniu Európy v inováciách v porovnaní s inými oblasťami, akými sú USA alebo ázijsko-tichomorská oblasť. 3. Uskutočnenie opatrení na úrovni EÚ Integrovaný trh EÚ s elektronickými maloobchodnými platbami prispieva k splneniu cieľa uvedeného v článku 3 Zmluvy o Európskej únii, ktorým sa ustanovuje vytvorenie vnútorného trhu. Medzi výhody integrácie trhu patria väčšia miera hospodárskej súťaže medzi poskytovateľmi platobných služieb a väčší výber, inovácie a bezpečnosť pre používateľov platobných služieb, najmä spotrebiteľov. Integrovaný platobný trh založený na sieťach presahujúcich štátne hranice si svojou podstatou vyžaduje prístup na úrovni celého Spoločenstva, pretože príslušné zásady, pravidlá, postupy a normy musia byť jednotné vo všetkých členských štátoch, aby sa dosiahla právna istota a rovnaké podmienky pre všetkých účastníkov trhu. Možný zásah na úrovni EÚ je preto v súlade so zásadou subsidiarity. 4. Politické ciele V súvislosti s identifikovanými problémovými oblasťami vystupujú dva všeobecné ciele. Prvým je vytvorenie rovnakých podmienok medzi všetkými kategóriami poskytovateľov platieb, čo následne zväčšuje výber, efektívnosť, transparentnosť a bezpečnosť maloobchodných platieb. Druhým cieľom je uľahčenie cezhraničného poskytovania inovačných kartových, internetových a mobilných platobných služieb zabezpečením jednotného trhu pre všetky maloobchodné platby. Tento cieľ vedie k šiestim špecifickým cieľom: - vyriešiť nedostatky v normalizácii a interoperabilite kartových, internetových a mobilných platieb, - odstrániť prekážky hospodárskej súťaže, najmä v oblasti kartových a internetových platieb, - zosúladiť postupy účtovania a riadiace postupy používané v oblasti platobných služieb v celej EÚ, - zaistiť, aby novo vznikajúce druhy platobných služieb boli pokryté regulačným rámcom, - zaistiť jednotné uplatňovanie legislatívneho rámca (SPS) v jednotlivých členských štátoch, - chrániť záujmy spotrebiteľov rozšírením regulačnej ochrany na nové platobné kanály a inovačné platobné služby. 5. Politické možnosti Identifikovaných bolo viacero politických možností. Tieto možnosti sú zhrnuté v tabuľke uvedenej nižšie (vybraté možnosti sú zvýraznené). Ďalšie možné opatrenia buď na riešenie menej závažných problémov alebo na zabezpečenie, aby hlavné politické možnosti boli účinné v plnej miere bez toho, aby mali samy osebe významný vplyv (pomocné a dolaďovacie opatrenia) sa podrobnejšie opisujú v samotnom posúdení vplyvu. Fragmentácia trhu Nedostatočné mechanizmy správy a riadenia 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Samoregulačný orgán ustanovený účastníkmi trhu 3: Oficiálny orgán na základe právneho aktu spoluzákonodarcov Nedostatky v normalizácii a interoperabilite 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Presadzovať normalizáciu prostredníctvom rámca pre správu platieb (kartové platby) 3: Poveriť európsku organizáciu pre normalizáciu (mobilné platby) 4: Prostredníctvom právnych predpisov zaviesť povinné technické požiadavky Neúčinná hospodárska súťaž v určitých oblastiach kartových a internetových platieb Výmenné poplatky 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Umožniť cezhraničné nadobúdanie a regulovať úroveň cezhraničných výmenných poplatkov 3: Poveriť členské štáty, aby stanovili domáce výmenné poplatky na základe spoločnej metodiky 4: Stanoviť spoločnú celoeurópsku úroveň výmenných poplatkov na základe maximálneho stropu 5: Oslobodenie komerčných kariet a kariet vydaných systémami s troma účastníkmi 6: Regulácia obchodných prevádzkových poplatkov Reštriktívne obchodné pravidlá 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Dobrovoľné odstránenie pravidla „rešpektuj všetky karty“ kartovými systémami 3: Zakázať (časť) pravidla „rešpektuj všetky karty“ Odlišné postupy účtovania medzi členskými štátmi 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Zakázať príplatky vo všetkých členských štátoch 3: Povoliť príplatky vo všetkých členských štátoch 4: Zaviazať obchodníkov, aby vždy ponúkali prinajmenšom jeden široko používaný platobný prostriedok bez akýchkoľvek príplatkov 5: Zakázať účtovanie príplatkov v prípade všetkých platobných nástrojov regulovaných výmennými poplatkami Právne vákuum v prípade určitých poskytovateľov platobných služieb Prístup k informáciám o dostupnosti finančných prostriedkov v prípade nových kartových systémov a ďalších poskytovateľov tretej strany 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Vymedziť podmienky prístupu, vymedziť práva a povinnosti poskytovateľov – tretích strán, objasniť rozdelenie ručenia 3: Umožniť poskytovateľom – tretím stranám prístup k informáciám v rámci zmluvnej dohody s bankou poskytujúcou služby vedenia účtov Medzery v rozsahu pôsobnosti a nejednotné uplatňovanie SPS Vyňatie z rozsahu pôsobnosti SPS 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Aktualizovať a objasniť rozsah vyňatí z pôsobnosti SPS (obchodní agenti, obmedzené siete) 3: Zrušenie vyňatí z rozsahu pôsobnosti (platieb iniciovaných prostredníctvom telekomunikačných zariadení a nezávislými poskytovateľmi bankomatov) 4: Vyžadovať od poskytovateľov platobných služieb, ktorí využívajú vyňatia z rozsahu pôsobnosti, aby požadovali zúčtovanie príslušnými orgánmi Transakcie s jednou časťou mimo EHP a platby v menách iných, než sú meny členských štátov EÚ 1: Zachovanie súčasného stavu 2: Úplné rozšírenie na všetky transakcie s jednou časťou mimo EHP a na všetky meny 3: Selektívne rozšírenie určitých pravidiel SPS na transakcie s jednou časťou mimo EHP a na všetky meny Medzi zainteresovanými stranami existuje zhoda vo veciach 1) výhod, ktoré by mohli vyplývať z dosiahnutia primeranej úrovne technickej normalizácie, a teda interoperability v oblasti kartových, internetových a mobilných platieb; 2) potreby jasných pravidiel o multilaterálnych výmenných poplatkoch a ďalších obchodných pravidiel v záujme zabezpečenia právnej jednoznačnosti a vytvorenia rovnakých podmienok na trhu platobných kariet[3]; 3) dôležitosti pokrytia služieb iniciovania platieb ponúkaných poskytovateľmi – tretími stranami v regulačnom rámci; 4) potreby harmonizácie riadiacich postupov, najmä účtovania príplatkov; 5) rozšírenia a objasnenia rozsahu pôsobnosti SPS. 6. Vplyvy Cieľom odporúčaných možností politiky je: - zmenšiť fragmentáciu trhu prostredníctvom normalizačného úsilia a nových mechanizmov správy a riadenia, - riešiť prekážky hospodárskej súťaži v oblasti kartových platieb, najmä regulovaním výmenných poplatkov, odstránením obmedzujúcich obchodných pravidiel a zlepšením prístupu na trh, - obmedziť možnosti účtovania príplatkov obchodníkmi na nástroje ponechané mimo rozsahu pôsobnosti regulácie výmenných poplatkov, - zabezpečiť právny rámec týkajúci sa prístupu poskytovateľov – tretích strán k informáciám o finančných prostriedkoch, - významne zredukovať regulačné medzery a nezrovnalosti v SPS. Zistený problém || Odporúčaná možnosť || Hospodársky vplyv na úrovni EÚ Riadenie a normalizácia Mechanizmy správy a riadenia || Prostredníctvom oficiálneho orgánu (Európska rada pre maloobchodné platby) || Lepšie zapojenie zainteresovaných strán. Okrajové náklady. Normalizácia kartových platieb || Prostredníctvom rámca pre správu platieb (v európskom rámci pre maloobchodné platby) || Prispieva k úplne integrovanému trhu platobných kariet. Prínosy sa odhadujú na 4 miliardy ročne, hlavne pre podniky a spotrebiteľov. Normalizácia mobilných platieb || Prostredníctvom európskej organizácie pre normalizáciu || Stimuluje objem transakcií mobilných platieb. Odhad: v prípade normalizácie sa objem transakcií zvýši o 68 %. Výmenné poplatky (za kartové platby) Regulácia výmenných poplatkov (1. etapa) || Strop na cezhraničné výmenné poplatky (debetné a kreditné) a pri cezhraničných transakciách umožniť voľbu výmenných poplatkov (prostredníctvom cezhraničného nadobúdania, pozri nižšie) || Prevádzkové úspory veľkých obchodníkov. Úspory sa odhadujú na 3 miliardy EUR ročne. Regulácia výmenných poplatkov (2. etapa) || Obmedziť výmenné poplatky pri debetných kartách maximálne na 0,2 % a pri kreditných kartách maximálne na 0,3 % hodnoty transakcie || Prevádzkové úspory všetkých obchodníkov, ktorí prijímajú karty. Úspory sa odhadujú na 6 miliárd EUR ročne. Časť týchto úspor by sa mohla preniesť na spotrebiteľov. Výmenné poplatky – hlavné podporné opatrenia Cezhraničné nadobúdanie || Odstrániť prekážky v oblasti cezhraničného nadobúdania spôsobené kartovými systémami a právnymi predpismi. || Prevádzkové úspory veľkých obchodníkov sa odhadujú vo výške 3 miliardy EUR ročne (v prípade, že budú podporované reguláciou cezhraničných výmenných poplatkov). Reštriktívne obchodné pravidlá || Zakázať (časť) pravidla „rešpektuj všetky karty“ a pravidla nediskriminácie. || Prevádzkové úspory všetkých obchodníkov, ktorí prijímajú karty. Odhadujú sa vo výške maximálne 0,6 – 1,7 miliardy EUR ročne, prípadne do 0,5 miliardy EUR pri navrhovaných stropoch. Časť týchto úspor by sa mohla preniesť na spotrebiteľov. Rozdielne postupy účtovania medzi členskými štátmi || Zakázať príplatky v prípade platobných nástrojov s regulovanými výmennými poplatkami. || Úspory pre spotrebiteľov: odhadujú sa až na 731 miliónov EUR ročne. Medzery v rozsahu pôsobnosti a nejednotné uplatňovanie SPS Prístup poskytovateľov – tretích strán k informáciám o dostupnosti finančných prostriedkov || Vymedziť podmienky prístupu k informáciám o dostupnosti finančných prostriedkov, vymedziť práva a povinnosti prevádzkovateľov – tretích strán, objasniť rozdelenie ručenia. || Úspory obchodníkov v prípade, ak sa pri online transakciách kreditné karty nahradia službami poskytovateľov – tretích strán, sa odhadujú na 0,9 – 3,5 miliardy EUR ročne. Omnoho nižšie poplatky za akékoľvek nové kartové systémy (15 – 75 %). Nové riešenie online platieb pre spotrebiteľov vrátane tých, ktorí nevlastnia kreditné karty. Vyňatie z rozsahu pôsobnosti (výnimky) || Nové vymedzenie rozsahu pôsobnosti pre obchodných agentov a obmedzené siete. Vrátane transakcií iniciovaných počítačovým/mobilným zariadením a nezávislými poskytovateľmi bankomatov v rozsahu pôsobnosti. Vyžadovať zúčtovanie služieb vyňatých z rozsahu pôsobnosti príslušnými orgánmi. || Náklady na príslušných poskytovateľov platobných služieb sa odhadujú vo výške 128 – 193 miliónov EUR (jednorazovo). Prínosy sa nedajú vyčísliť, ale zahŕňajú väčšiu ochranu spotrebiteľov, zvýšenú bezpečnosť platieb a vytvorenie rovnakých podmienok hospodárskej súťaže. Rozšírenie rozsahu pôsobnosti (transakcie s jednou časťou mimo EHP a platby v menách iných, než sú meny členských štátov EÚ) || Selektívne rozšírenie (hlava III a IV) rozsahu pôsobnosti SPS na transakcie s jednou časťou mimo EHP a platby v menách iných, než sú meny členských štátov EÚ. || Okrajové náklady. Rozšírenie prínosov SPS na platobné transakcie s celkovou odhadovanou hodnotou 60 miliárd EUR ročne, približne pre 32 miliónov používateľov platobných služieb. Vplyvy na zainteresované strany Okrem priamych hospodárskych výhod, o ktorých sa hovorilo vyššie: Spotrebitelia z toho majú osoh väčšinou prostredníctvom väčšieho sortimentu platobných prostriedkov, najmä prostredníctvom služieb poskytovateľov – tretích strán a mobilných platieb, posilnených pravidiel ochrany spotrebiteľa a väčšieho zapojenia sa do správy a riadenia maloobchodných platieb. Obchodníci získavajú voľnosť, pokiaľ ide o prijímanie platobných prostriedkov (pretože získali právomoc odmietnuť drahé karty), profitujú z rozsiahlejšej normalizácie (napríklad prostredníctvom racionalizácie terminálov na čítanie kariet) a možnosti cezhraničného/centrálneho nadobúdania. Noví účastníci trhu na strane ponuky: získavajú rovnaké podmienky a prístup na trh (napríklad poskytovatelia – tretie strany a nové kartové systémy), profitujú z regulácie výmenných poplatkov. Súčasní poskytovatelia platobných služieb a kartové systémy: banky a kartové systémy ovplyvnené možným znížením príjmov v dôsledku regulácie výmenných poplatkov; čelia silnejšej hospodárskej súťaži zo strany nových účastníkov trhu. Pravdepodobne však budú profitovať v strednodobom a dlhodobom horizonte v dôsledku väčšej normalizácie a omnoho väčšieho objemu kartových platieb než v súčasnosti (pretože karty by začalo prijímať omnoho viac obchodníkov, najmä menších). 7. Navrhované regulačné nástroje Mnohé z navrhovaných politických opatrení sa môžu riešiť v rámci revízie smernice o platobných službách. Týka sa to najmä tých oblastí, ktoré sú zahrnuté v SPS už v súčasnosti, napríklad prístup poskytovateľov – tretích strán na trh, príplatky a pravidlá pre platobné inštitúcie. Ďalšie opatrenia, najmä regulácia výmenných poplatkov a pomocné opatrenia, by sa riešili pomocou špecializovaného nariadenia. Niektoré opatrenia uvedené vyššie by sa mohli riešiť pomocou nelegislatívnych prostriedkov, napríklad zapojením európskych organizácií pre normalizáciu. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:0036:SK:PDF [2] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables [3] Najmä vzhľadom na početné konania vo veci hospodárskej súťaže.