Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k Návrh smernica Rady, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2006/112/ES o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty, pokiaľ ide o zaobchádzanie s poisťovacími a finančnými službami - Zhrnutie posúdenia vplyvu {SEK(2007) 1554} /* SEK/2007/1555 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 28.11.2007 SEK(2007) 1555 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k Návrh SMERNICA RADY, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2006/112/ES o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty, pokiaľ ide o zaobchádzanie s poisťovacími a finančnými službami ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU (Toto skrátené znenie iba zhrňuje analýzu, ktorá je obsiahnutá v úplnom znení, ktoré je spolu so všetkými uvedenými prílohami dostupné len v pôvodnom jazykovom znení a v súlade s tým predložené len so znením návrhu v anglickom jazyku) {KOM(2007) 747 v konečnom znení}{SEK(2007) 1554} 1. PROCEDURÁLNE OTÁZKY A KONZULTÁCIE SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI Zo zväčša praktických dôvodov sa smernicou o DPH oslobodzuje väčšina hlavných finančných služieb a poistení od dane. Do určitej miery však smernica zároveň odzrkadľuje aj svoj neistý prístup v tom, že členským štátom takisto umožňuje priznať zdaniteľným osobám rozhodnúť sa pre zdanenie týchto služieb. Pri poskytovaní služieb oslobodených od dane sa od týchto odvetví nevyžaduje, aby na takéto dodávky uplatnili daň, takisto im však spravidla nemôže byť vrátená DPH, ktorú platia za tovary a služby získané pre svoje podnikanie. Táto nevratná daň je významným zdrojom výnosov daňových správ členských štátov. Takisto sa automaticky zvyšuje, keďže finančné a poisťovacie inštitúcie zvyšujú svoje využitie špecializovaných treťostranných poskytovateľov služieb (externí dodávatelia) alebo konsolidujú svoje operácie na cezhraničnom základe (ako napríklad prostredníctvom stredísk pre zdieľanie nákladov). V práci Komisie na príprave tohto posúdenia vplyvu sa ukázalo, že rastú problémy pri zaistení jasného a jednotného uplatňovania oslobodenia od dane v rámci celého Spoločenstva. Pri niektorých zložitých transakciách môže byť dokonca ťažké určiť, kto je na daňové účely príjemcom služby. Bez ohľadu na pôvod a ťažkosti pri hľadaní iného riešenia je významným následkom oslobodenia od dane skutočnosť, že podnik nemôže získať späť DPH, ktorú znáša pri svojich vstupoch (alebo nákupoch) tovarov a služieb. Zostávajú však nepriaznivé následky oslobodenia od dane, najmä strata daňovej neutrality. Ďalším problémom pre EÚ je, že systém DPH musí fungovať v 27 členských štátoch takým spôsobom, ktorým sa umožňuje vytvorenie jednotného celoeurópskeho trhu. V tejto súvislosti zapríčiňuje uplatňovanie DPH vznik trecích plôch, ktoré sa nevyskytujú inde pri uplatňovaní spotrebnej dane na finančné služby a poistenie. Existujúcim daňovým režimom sa vytvárajú príjmy, ktoré výrazne vzrástli. Akákoľvek zmena musí rešpektovať túto skutočnosť, ktorú možno čiastočne prisúdiť zvýšeným sadzbám DPH, ale väčšinou nárastu v daňovom základe, bez ohľadu na hospodársku neúčinnosť spôsobenú podnikaniu. Vyváženie hospodárskej účinnosti a stability a spravodlivosti daňového systému nie je jednoduché, najmä tam, kde daná úloha zahŕňa zladenie cieľov jednotného trhu s primeraným zdaňovaním odvetví finančných služieb a poistenia. Členské štáty budú vyžadovať presvedčenie, že udržanie a ďalší rozvoj živého odvetvia finančných služieb v rámci celej EÚ by mali byť hodné kompromisov, pokiaľ ide o obmedzené príjmy z DPH. V tomto smere Komisia rokuje s členskými štátmi s cieľom určiť novú cestu vpred. Ako súčasť prípravnej práce s členskými štátmi zorganizovala Komisia dva semináre v rámci programu Fiscalis, ktoré sa zaoberali najmä určením oblasti napätia v existujúcich právnych predpisoch. V marci 2006 bol uverejnený konzultačný dokument vyjadrujúci názory na súčasný právny rámec a na možnosti zmeny uverejnenom a vyvolal rekordný počet reakcií pre konzultácie o daniach. Respondenti považovali na priority odstránenie prekážok pri cezhraničnej konsolidácii a modernizáciu definícií. V záujme urýchlenia Komisia zverejnila štúdiu (od spoločnosti PwC) o hospodárskych vplyvoch oslobodenia od DPH v prípade finančných služieb a poistenia v EÚ-25. Záverom správy (dokončenej v novembri 2006) bolo, že uložená DPH zvyšuje náklady pre inštitúcie EÚ a náklady finančných služieb v podnikaní. Odlišnosti pri výklade smernice o DPH, pokiaľ ide o finančné služby, ktoré sú alebo nie sú oslobodené od dane, vytvárajú neistotu v tom, čo by malo byť čisto obchodným rozhodnutím. Získali sa dôkazy, že inštitúcie finančných služieb trpeli relatívne vysokými sadzbami nevratnej DPH ako výsledku korporátnych štruktúr, alebo prípadne prijímali štruktúry, ktoré by inak mohli byť považované za menej ako optimálne z regulačného hľadiska alebo z hľadiska dane z príjmu právnických osôb s cieľom minimalizovať výdavky na DPH vnútri skupiny. Pokiaľ ide o zistené možnosti na zmenu, v správe sa zdôrazňuje potreba jasnosti, konzistentnosti a istoty pri vymedzení služieb oslobodených od dane. Správa je priložená k úplnému posúdeniu vplyvu. Okrem toho Komisia požiadala Medzinárodný úrad pre fiškálnu dokumentáciu, aby v členských štátoch preskúmal metódy odpočtu vstupnej DPH na finančné služby a poistenia. V správe PwC sa zistilo, že sadzby sa pohybovali od 0% do 74%, hoci smernicou o DPH sa predpokladá, že sa musia harmonizovať. Bez ohľadu na to sa smernicou takisto poskytuje členským štátom značná voľnosť, pokiaľ ide o metodiky na výpočet vrátenia dane. Existujú odchýlky v spôsobe, ktorým členské štáty uplatňujú právne predpisy a úľavy, ktoré v nich nie sú vždy odzrkadlené. Uplatňovanie možnosti rozhodnúť sa pre zdanenie tak môže viesť k vysokej miere vrátenia dane, vrátane toho, keď sa zdanená dodávka neuskutočnila. Nebolo možné získať spoľahlivé údaje o hodnote ušlej DPH v dôsledku oslobodenia od dane alebo o príjmoch pripísaných nevratnej DPH. Štúdia spoločnosti PwC odkazuje na nezverejnenú nezávislú správu, v ktorej údaje za jeden členský štát (UK) ukazujú, že na nevratnú DPH pripadá 20,3% daní platených odvetvím finančných služieb a že zvyšuje náklady na finančné služby do 4%. Z obmedzených údajov, ktoré má Komisia k dispozícii, nebolo jasné, či by ukončenie oslobodenia od dane malo nejaký vplyv na vyzberané daňové príjmy. Možné daňové zisky by boli so všetkou pravdepodobnosťou absorbované vyššou mierou vrátenia dane. 2. VYMEDZENIE PROBLÉMU Existujúce právne predpisy sú zastarané a slabo riešia zložitosť moderného podnikania, čo vedie k nadmerným nákladom a sú vo svojej podstate neúčinné. Smernica obsahuje zoznam finančných služieb a poistení oslobodených od dane, ktorý sa musí vykladať reštriktívne. Napriek tomu len 6% nedávnych prípadov ESD týkajúcich sa DPH (24) zahŕňa vymedzenia finančných služieb a poistení oslobodených od dane, hoci účinok môže byť ďalekosiahly. Náklady na vedenie sporov, aj keď sú ťažko vyčísliteľné, sú takisto vysoké a pravdepodobne ich možno zväčša prisúdiť zlému stavu právnych predpisov. Finančné a poisťovacie inštitúcie čelia z dôvodu uloženej dane celkovo vyšším nákladom. Inštitúcie sa budú skôr prikláňať k poskytovaniu zdaniteľných služieb vo vlastnej réžii, ako od špecializovaného poskytovateľa externe obstaraných služieb, pokiaľ by vznikla nevratná DPH. Skutočnosť, že DPH nie je neutrálna, je teda prekážkou celkovej účinnosti. Keď je konečné poskytnutie služby spotrebiteľovi oslobodené od DPH, cezhraničné poskytovanie služieb má nevyhnutne vplyv na distribúciu príjmov z DPH. Výnos z nevratnej DPH vznikne najmä tam, kde je ich príjemca usadený, a nie tam, kde sa nachádza konečný spotrebiteľ služby oslobodenej od DPH. Vzrastie s tým, ako bude politika Spoločenstva v oblasti finančných služieb dosahovať svoje ciele a budú odstránené prekážky integrácie a cezhraničnej distribúcie služieb pre súkromné osoby. Komisia pri príprave posúdenia vplyvu dospela k záveru, že jedinou istou cestou, ako riešiť tento rušivý vplyv, je úplné zdanenie. Komisia takisto zistila rozdiely v metodikách na vrátenie DPH, ktoré sú povolené alebo stanovené členskými štátmi. Možno metodiky stanovené niektorými členskými štátmi zapríčiňujú skreslenie hospodárskej súťaže a zvyšujú náklady. Tento záver je podporený rozhovormi s členskými štátmi o väčšej konzistentnosti v ustanoveniach o vrátení dane. Medzi druhotnými otázkami, ktoré vznikli v procese konzultácie, ktoré však Komisia v tejto etape nerieši, je zaobchádzanie s DPH v prípade finančných služieb a poistení dodržiavajúcich právo šaria. 3. CIELE - Znížiť správne náklady správnych orgánov pri vykonávaní daňového dohľadu a náklady hospodárskych subjektov pri dosahovaní súladu s daňovými predpismi. - Vytvoriť rozpočtovú bezpečnosť pre členské štáty a právnu istotu pre hospodárske subjekty. - Riešiť nekonzistentnosť medzi ustanoveniami o DPH z roku 1977 a novšími regulačnými a právnymi ustanoveniami, ako napríklad tými, ktoré patria do akčného plánu o finančných službách. Akékoľvek možné zmeny by mohli viesť k riešeniam, ktoré spĺňajú niektoré tieto ciele alebo ich časť. Správne náklady a náklady na plnenie požiadaviek sú záťažou pre daňové správy pri vyberaní DPH a pre podniky pri plnení daňových povinností. Povinnosti týkajúce sa dodržiavania predpisov o DPH však nie sú ustanovené v komunitárnom práve, ale sú skôr určené vo vnútroštátnych predpisoch, kde takéto výbery, odrážajúce prístup založený na subsidiarite, závisia od členských štátov. Možnosti znížiť náklady na plnenie požiadaviek využitím ostatných vykazovacích povinností sú obmedzené, keďže bežné finančné a nákladové postupy slúžia iným prioritám. Dodržiavanie daňových predpisov a vykazovanie sú málokedy začlenené v rámci dátových a riadiacich informačných platforiem, ktoré sa čoraz viac používajú vo finančných inštitúciách. Pokiaľ ide o DPH v EÚ, táto nekompatibilita môže byť prisúdená 27 rôznym súborom vykazovacích povinností a dodržiavania daňových predpisov v jednotlivých členských štátoch. Z cezhraničnej konsolidácie však budú mať niektoré členské štáty prospech na úkor iných. Zaistenie, aby tieto odvetvia zostali v EÚ, a tak pokračovali vo vytváraní daňového výnosu, môže vyžadovať kompromisy v podobe obmedzeného príjmu z DPH. Systém DPH by mal viesť k tomu, aby „sa v maximálnej možnej miere odstránili faktory, ktoré by mohli narušiť podmienky hospodárskej súťaže, či už na vnútroštátnej úrovni alebo na úrovni Spoločenstva“. Súčasný návrh by mal na tom stavať, ale niektoré z konkrétnejších krokov, z ktorých by mohli mať úžitok odvetvia finančných služieb a poistení, budú mať vplyv na rozpočty členských štátov. 4. MOžNOSTI VOľBY POLITIKY Možnosti voľby politiky, ktoré bolo možné vážne posúdiť, sú obmedzené na tri - ponechať súčasnú situáciu bez zmeny, modernizovať vymedzenie služieb oslobodených d dane spôsobom, ktorý zaistí ich jednotné uplatňovanie, a navrhnúť jednu alebo viaceré cielené štrukturálne zmeny na obnovenie určitej miery neutrálnosti systému DPH. Druhou možnou štrukturálnou zmenou bolo rozšíriť škálu služieb oslobodených od dane. V skutočnosti by to rozšírilo problémy súvisiace s oslobodením na ďalšie oblasti podnikania. Austrália a Singapur s cieľom obnoviť neutralitu prijali zjednodušený model obmedzeného odpočtu na vstupe založený na odhadovaných mzdových nákladoch a pridanej hodnote poskytovateľa služby, ale to nie je vhodné pre podmienky EÚ. Smernicou sa už umožňuje členským štátom zaviesť možnosť rozhodnúť sa pre zdaňovanie finančných služieb a v piatich členských štátoch, kde sa táto možnosť uplatňuje, sa môžu finančné inštitúcie vzdať oslobodenia od dane a zvoliť si zdaňovanie svojich dodávok finančných služieb oslobodených od dane (nie však poistení). Komisia sa takisto zaoberala úlohou cezhraničných štruktúr DPH pri znižovaní skreslenia hospodárskej súťaže. Inštitúcie, v ktorých sa používa štruktúra v podobe pobočiek/ústredia v rámci jednej právnickej osoby, ťažia z pružnosti pri ovplyvňovaní vnútorných transakcií bez DPH. Dosahujú priaznivejší výsledok, pokiaľ ide o DPH, ako spoločnosti štruktúrované ako materská/dcérska spoločnosť. Cieľom posúdenia akejkoľvek zmeny pri zaobchádzaní s cezhraničnými subjektmi preto je, či sa tým zlepší neutralita medzi rôznymi štruktúrami. Zoskupenie na účely DPH môže priniesť podobné výsledky, ale jeho dostupnosť je obmedzená na domáce operácie približne v polovici členských štátov. Praktickým následkom zoskupenia na účely DPH je, že zastrešuje transakcie medzi členmi skupiny na účely DPH. Smernicou sa už za určitých podmienok umožňuje oslobodenie od dane v prípade režimu zdieľania nákladov. Na základe skúseností s plným zavedením oslobodenia od dane v prípade zdieľania nákladov a na základe uskutočnenej širšej analýzy Komisia vidí výhodu v rozsiahlejšom používaní tohto ustanovenia, vrátane tretích poskytovateľov služieb a hospodárskych subjektov v rôznych členských štátoch. Znížené sadzby DPH na finančné služby a poistenie navrhované malým počtom respondentov nie sú reálnou možnosťou, ktorá by prichádzala do úvahy. Nedávne skúsenosti s problémami zníženej sadzby DPH v iných druhoch transakcií rozhodne nie sú povzbudzujúce. Jedinou ďalšou možnosťou zmeny, ktorá bola zistená, bolo vytvorenie Modrej knihy alebo komentára o európskej DPH s objasnením definícií, výkladom oslobodenia od dane a jeho oblasti pôsobnosti, ako aj vykonávania a uplatňovania judikatúry ESD. Týmto sa možno zaoberať neskôr. 5. ANALÝZA VPLYVU Preskúmanie možností vedie k odporúčaniu modernizovať vymedzenia poisťovacích služieb oslobodených od dane. Štrukturálne zmeny by sa mali potom zamerať na všeobecnejšie uplatňovanie úľav v prípade zdieľania nákladov a na širší prístup podnikov k možnosti zdaňovania podnikov. Úľava v prípade zdieľania nákladov môže najmä výrazne znížiť fragmentáciu na trhu tým, že sa umožní, aby sa rôzne odvetvia priemyslu kombinovali s cieľom znížiť náklady a dosiahnuť neutralitu pri strategických podnikateľských rozhodnutiach. Zámerom Komisie je, aby pracovala v rámci obmedzení existujúceho oslobodenia od dane a nemenila hranice. Následky by preto boli také, že akákoľvek služba, ktorá je v súčasnosti oslobodená od dane, zostane oslobodená a akákoľvek služba, ktorá je v súčasnosti zdaniteľná, takou aj ostane. Voľba oslobodiť od DPH v prípade výdavkov na režimy zdieľania nákladov pri službách, ktoré nie sú inak oslobodené od dane, by mohlo vyriešiť aspoň niektoré z problémov. V posúdeniach vplyvu sa uvádzajú dva spôsoby, ako to dosiahnuť. Minimalistický prístup, ktorý sa zakladá na objasnení existujúcich ustanovení, si vyžaduje osobitné ustanovenie o režime zdieľania nákladov počas dodávania finančných služieb a poistení oslobodených od dane - čo je vlastne opatrenie špecifické pre dané odvetvie, ktoré by však prinášalo obmedzené výhody. Dynamickejší postoj by znamenal rozsiahlejší prístup k úľave týkajúcej sa zdieľania nákladov tak, aby zahŕňala cezhraničné dohody a tretích poskytovateľov služieb, ktorí sami nie sú finančnými ani poisťovacími spoločnosťami. Toto sú možnosti dostupné v jednotlivých členských štátoch v súčasnosti, ale ich všeobecnejšie uplatnenie by sa najlepšie dosiahlo objasnením smernice. Pri analyzovaní vplyvu zmien v pravidlách týkajúcich sa využívania možnosti rozhodnúť sa pre zdanenie, otázky, ktoré treba vyriešiť, zahŕňajú správne zaobchádzanie s transakciami v rámci Spoločenstva a možno dodatočné požiadavky vykazovania. Keďže táto možnosť je obmedzená na B2B, pre členské štáty sa nevytvorí žiadny dodatočný daňový výnos, ale zníženie dane uhrádzané finančnými inštitúciami by malo znížiť náklady na finančné služby pre podniky. Existuje však možnosť mimoriadnych daňových príjmov, ktoré budú za určitých okolností vytvorené prostredníctvom nevratnej dane. Z praktických dôvodov sa možnosť rozhodnúť sa pre zdanenie môže uplatňovať na základe „transakcia po transakcii“ alebo na základe „klient po klientovi“ namiesto na základe „celého podniku“. Nepochybne sa budú musieť určiť podmienky na používanie možnosti zdaňovania na úrovni Spoločenstva, aby sa zaistilo jednotné uplatňovanie. Zodpovednosť za zaistenie súladu s týmito požiadavkami však bude naďalej na členských štátoch. 6. POROVNANIE MOžNOSTÍ VOľBY Ambicióznejší prístup so zvýšenou neutralitou, pokiaľ ide o obstarávanie služieb z vonkajších zdrojov na prácu by mohol mať potenciálny vplyv na príjmy v závislosti od toho, či činnosti vykonávané v rámci režimu zdieľania nákladov nahrádzajú vnútropodnikové činnosti (malý alebo žiadny vplyv na výnos), alebo činnosti zadané externe tretej strane (zníženie vzniknutej DPH). Akékoľvek väčšie všeobecnejšie využitie možnosti rozhodnúť sa pre zdanenie znamená posun smerom k jednotnému uplatňovaniu DPH. Malo by to znížiť skreslenie hospodárskej súťaže a zvýšiť neutralitu, ale je pravdepodobné, že členské štáty budú čeliť ďalším nápravám daňového zaťaženia ako nákladom na tieto prínosy. Komisia predpokladá, že akékoľvek zmeny právnych predpisov sa budú uplatňovať prostredníctvom kombinácie úpravy smernice o DPH a vykonávacích predpisov podľa článku 397 tejto smernice.