PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Posúdenie národného programu reforiem a programu stability SLOVENSKA na rok 2014 /* SWD/2014/0426 final */





Obsah Zhrnutie. 3 1....... Úvod. 5 2....... Hospodárska situácia a výhľad. 5 3....... Výzvy a posúdenie programu politiky. 6 3.1......... Fiškálna politika a daňový systém.. 6 3.2......... Finančný sektor 16 3.3......... Trh práce, vzdelávanie a sociálne politiky. 17 3.4......... Štrukturálne opatrenia na podporu udržateľného rastu a konkurencieschopnosti 22 3.5......... Modernizácia verejnej správy. 28 4....... Záver 32 Tabuľka s prehľadom.. 34 Príloha. 39 Zhrnutie Slovenské hospodárstvo, ktoré sa zotavovalo z finančnej krízy ako jedno z najrýchlejších, čelí výzve spočívajúcej v posilnení domácej výrobnej základne a diverzifikovaní zdrojov rastu, pričom je zároveň potrebné upevniť pokrok dosiahnutý v oblasti štrukturálnych reforiem a verejných financií. Po spomalení v roku 2013 by v roku 2014 malo dôjsť k nárastu hospodárskej činnosti na Slovensku. Očakáva sa rast reálneho HDP o 2,2 % v roku 2014 a o 3,1 % v roku 2015. Predpokladá sa, že zloženie rastu bude vyrovnanejšie, pretože hlavnou hybnou silou sa stane domáci dopyt. Po niekoľkých rokoch poklesu pravdepodobne dôjde k postupnému oživeniu súkromnej spotreby. Podmienky na trhu práce sa však podľa očakávaní budú zlepšovať iba mierne a nezamestnanosť zostane približne 13 %. Pri súčasných politikách dôjde v roku 2014 k miernemu zhoršeniu a v roku 2015 k zlepšeniu celkového deficitu verejných financií a štrukturálneho salda. Pomer verejného dlhu k HDP bude v rokoch 2014 a 2015 naďalej rásť. Slovensko vo všeobecnosti dosiahlo obmedzený pokrok pri plnení odporúčaní pre jednotlivé krajiny na rok 2013. Podľa prognóz Komisie z jari 2014 sa celkový deficit verejných financií dostal v roku 2013 udržateľným spôsobom pod 3 % HDP. Napriek tomu existuje riziko odchýlky od postupu úpravy k strednodobému cieľu v roku 2014, keďže primeraná náprava sa očakáva v roku 2015. Vykonali sa opatrenia na boj proti daňovým podvodom a zlepšila sa účinnosť výberu DPH. Vyvinulo sa úsilie na zníženie daňovo-odvodového zaťaženia dlhodobo nezamestnaných s nízkymi mzdami. Bol predložený plán zriadenia systému záruk pre mladých ľudí a vykonali sa niektoré kroky na reformovanie odborného vzdelávania a prípravy. Pri znižovaní finančného rozdielu vo verejnom dôchodkovom pláne sa však nedosiahol žiadny pokrok. Stále existuje dostatočný priestor na rozšírenie daňového základu. Kapacity verejných služieb zamestnanosti sa naďalej zlepšujú len obmedzene a prepojenia medzi aktivačnými opatreniami a sociálnou pomocou sú aj naďalej slabé. Pokrok v zlepšovaní dostupnosti služieb starostlivosti o deti je takisto obmedzený. Marginalizované komunity sa naďalej stretávajú s nedostatočne inkluzívnym prístupom k vzdelávaniu. Na zlepšenie fungovaniu trhu s energiou sa neprijali žiadne významné opatrenia. Obmedzený pokrok sa dosiahol pri posilňovaní analytických kapacít kľúčových ministerstiev a pri zlepšovaní efektívnosti justičného systému. Ak sa má zlepšiť rastový potenciál Slovenska, dosiahnuť rozpočtové ciele a zlepšiť udržateľnosť verejných financií, sú potrebné ďalšie opatrenia. Väčší pokrok je potrebné dosiahnuť v oblastiach verejných financií, zamestnanosti, vzdelávania, podnikateľského prostredia a inovácií, energetiky a verejnej správy. V národnom programe reforiem a programe stability sa potvrdzuje potreba vyvinúť ďalšie úsilie v týchto oblastiach a predkladajú sa opatrenia, ktoré majú potenciál zvýšiť hospodársky rast, produktivitu a zamestnanosť. Kľúčové výzvy, ktorým čelí Slovensko, sú konkrétne tieto: · Verejné financie: Celkový deficit verejných financií dosiahol v roku 2013 úroveň 2,8 % HDP a očakáva sa, že aj v nasledujúcich rokoch zostane pod úrovňou 3 % HDP, bude však vystavený rizikám. Zatiaľ čo program stability aj národný program reforiem sa pridržiavajú štruktúry verejných výdavkov podporujúcich rast, tento cieľ nemá v plnej miere podporu v poskytnutých údajoch. Očakáva sa, že verejný dlh zostane pod úrovňou 60 % HDP. Na dosiahnutie rozpočtových cieľov budú potrebné ďalšie opatrenia. Konkrétne predpokladom úpravy smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu je obmedzenie uplatňovania jednorazových a iných dočasných opatrení využívaných v posledných rokoch. Zlepšil sa výber daní, zdá sa však, že existuje priestor na ďalšie rozšírenie daňového základu aj v prípade periodických daní z nehnuteľností a daní z príjmov, a na zlepšenie dodržiavania daňových povinností. Vzhľadom na predpokladaný nárast výdavkov na zdravotníctvo zostáva významnou výzvou dlhodobá udržateľnosť verejných financií. · Trh práce: Vysoká nezamestnanosť zostáva najvýznamnejšou výzvou na trhu práce. Zvlášť závažnou oblasťou je dlhodobá nezamestnanosť, ktorá sa týka približne 70 % celkovej nezamestnanosti. Nezamestnanosť mladých ľudí patrí takisto medzi najvyššie v EÚ. Zamestnanosť žien naďalej nerastie v dôsledku nedostatočnej dostupnosti služieb starostlivosti o deti. Integrácia rómskeho obyvateľstva na trhu práce zostáva obmedzená. · Vzdelávanie: Význam systému vzdelávania a odbornej prípravy vzhľadom na potreby trhu práce je malý a prechod zo školy do zamestnania je pomalý. Sektor vzdelávania navyše nie je dostatočne atraktívny pre talentovaných mladých učiteľov. V spojení s nedostatočnými kapacitami predprimárneho vzdelávania to má negatívny vplyv na výsledky žiakov primárneho vzdelávania. · Podnikateľské prostredie a inovácie: Jednoduchosť podnikania na Slovensku sa nedávno znížila, a to čiastočne z dôvodu vyšších nákladov na dodržiavanie daňových povinností pre začínajúce podniky. Systém jednotného kontaktného miesta sa využíva nedostatočne a posudzovanie vplyvu regulačných iniciatív by malo prebiehať systematickejšie. Okrem toho nedostatočná spolupráca medzi akademickou obcou a podnikmi obmedzuje účinnosť odovzdávania poznatkov. · Energetika: Nedostatok transparentnosti v regulačnej politike vrátane metódy stanovovania sieťových poplatkov a nízka miera adresnej zodpovednosti regulačných orgánov v oblasti energetiky brzdí hladké fungovanie trhu s energiou. Vysoké sieťové poplatky sa premietajú do vysokých cien za elektrinu, čím sa obmedzuje konkurencieschopnosť slovenského priemyslu. Dokončením cezhraničného severo-južného plynového prepojenia by sa zmiernila závislosť od jediného dodávateľa. · Verejná správa: Verejná správa na Slovensku trpí z dôvodu neuspokojivého riadenia ľudských zdrojov a vysokej fluktuácie zamestnancov, čo takisto ovplyvňuje pomalé čerpanie fondov EÚ. Nedostatočná analytická kapacita brzdí tvorbu politiky založenej na dôkazoch. Verejné obstarávanie a transparentnosť súdnych konaní predstavujú aj naďalej vážnu výzvu. Vnímaná korupcia bráni rýchlejšiemu pokroku pri budovaní vysoko kvalitnej verejnej správy orientovanej na klienta a zefektívňovaní prideľovania verejných zdrojov. 1. Úvod V máji 2013 Komisia navrhla súbor odporúčaní pre Slovensko týkajúcich sa politík hospodárskych a štrukturálnych reforiem. Na základe uvedených odporúčaní Rada Európskej únie v júli 2013 prijala šesť odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Uvedené odporúčania pre jednotlivé krajiny sa týkali verejných financií, daní, trhu práce, vzdelávania, energetiky a verejnej správy. V tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie sa posudzuje stav vykonávania uvedených odporúčaní na Slovensku. Posudzujú sa v ňom aj politické opatrenia v súvislosti so zisteniami ročného prieskumu rastu Komisie na rok 2014[1] a tretej ročnej správy o mechanizme varovania[2], ktoré boli uverejnené v novembri 2013. V ročnom prieskume rastu sa stanovujú návrhy Komisie zamerané na dosiahnutie potrebného spoločného porozumenia, pokiaľ ide o priority činnosti na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ v roku 2014. Identifikuje sa v ňom päť priorít, na ktoré by sa mali členské štáty zamerať pri obnovovaní rastu: presadzovanie diferencovanej fiškálnej konsolidácie, ktorá podporuje rast; obnovenie poskytovania bežných úverov pre hospodárstvo; podpora rastu a konkurencieschopnosti pre súčasnosť aj budúcnosť; boj proti nezamestnanosti a sociálnym dôsledkom krízy a modernizácia verejnej správy. Správa o mechanizme varovania slúži ako nástroj počiatočnej kontroly na určenie, či existujú makroekonomické nerovnováhy alebo vznikajú riziká v členských štátoch. V správe sa uvádzajú pozitívne signály, že v Európe dochádza k náprave makroekonomických nerovnováh. S cieľom zaistiť komplexné a trvalé nastolenie rovnováhy bolo vybraných 16 členských štátov na preskúmanie, ako u nich prebiehalo nahromadenie a odstraňovanie nerovnováh. Tieto podrobné preskúmania boli zverejnené 5. marca 2014 zároveň s oznámením Komisie.[3] Na základe odporúčaní Rady na rok 2013 v ročnom prieskume rastu a správe o mechanizme varovania Slovensko 23. apríla 2014 predložilo aktualizáciu národného programu reforiem a programu stability. Tieto programy poskytujú podrobné informácie o pokroku dosiahnutom od júla 2013 a o plánoch vlády. Na základe informácií obsiahnutých v týchto programoch bolo vykonané posúdenie, ktoré je obsahom tohto pracovného dokumentu útvarov Komisie. Na príprave národného programu reforiem sa zúčastnila aj Rada pre solidaritu a rozvoj, ktorá zahŕňa široké spektrum zainteresovaných strán. Program bol takisto predmetom verejne prístupného konzultačného procesu a schválil ho parlamentný výbor. Program stability schválili dva parlamentné výbory a parlament. 2. Hospodárska situácia a výhľad Hospodárska situácia Po mohutnom raste v roku 2012 sa slovenské hospodárstvo v roku 2013 spomalilo, pričom sa reálny HDP zvýšil o 0,9 %. Domáci dopyt naďalej pozitívne prispieval k rastu, hlavne z dôvodu stále klesajúcich investícií a stagnujúcej súkromnej spotreby. Rast čistého vývozu pokračoval, aj keď pomalším tempom, a zostal hlavným faktorom, ktorý prispel k pozitívnemu celkovému tempu rastu Slovenska. V druhej polovici roku 2013 sa výrazne znížila inflácia, a to najmä v dôsledku poklesu cien energie. Vysoká celková nezamestnanosť sa v roku 2013 prevažne stabilizovala na úrovni okolo 14 %, zatiaľ čo dlhodobá nezamestnanosť je aj naďalej závažným problémom. Hospodársky výhľad Očakáva sa, že hospodársky rast sa zrýchli. Podľa prognózy Komisie z jari 2014 sa reálny HDP v roku 2014 zvýši o 2,2 % a v roku 2015 o 3,1 %. Zloženie rastu sa stane vyrovnanejším, keďže hlavná hnacia sila sa presunie z čistého vývozu na domáci dopyt. Situácia na trhu práce sa pravdepodobne zlepší iba okrajovo, pričom sa očakáva, že nezamestnanosť zostane približne 13 %. Vzhľadom na klesajúce ceny komodít a slabé tlaky na zvýšenie dopytu sa predpokladá, že inflácia v roku 2014 zostane nízka. Makroekonomický výhľad predložený v programe stability je v súlade s prognózou Komisie z jari 2014. V obidvoch prognózach sa predpokladá rýchlosť rastu reálneho HDP na úrovni približne 2 % v roku 2014 a na úrovni približne 3 % v roku 2015. Pokiaľ však ide o očakávané zdroje tohto rastu, sú medzi nimi určité rozdiely. V prognóze Komisie sa predpokladá, že hybnou silou rastu bude najmä domáci dopyt, zatiaľ čo v prognóze, z ktorej vychádza program stability, sa očakáva väčší prínos z čistého vývozu. Obidve prognózy majú podobné očakávania, pokiaľ ide o nezamestnanosť, ktorá podľa nich zostane do roku 2015 približne na 13 %, aj pokiaľ ide o infláciu, ktorá by v roku 2014 mala zostať nízka a v roku 2015 by malo dôjsť k jej rastu. Celkovo sa scenár, z ktorého vychádza program stability, javí vzhľadom na makroekonomické vyhliadky Slovenska v rokoch 2014 a 2015 ako realistický. Makroekonomický scenár, z ktorého vychádza národný program reforiem, je identický s makroekonomickým scenárom programu stability. Národný program reforiem na rok 2014 zahŕňa odhady makroekonomického vplyvu štyroch štrukturálnych reforiem, ktoré sa v ňom predkladajú. Tento vplyv je kvantifikovaný a vychádza z modelu QUEST III. 3. Výzvy a posúdenie programu politiky 3.1. Fiškálna politika a daňový systém Vývoj rozpočtu a dynamika dlhu Fiškálna politika sa naďalej zameriava na dodržiavanie súladu s fiškálnymi pravidlami EÚ a na tvorbu udržateľných dlhodobých výsledkov. Hlavným cieľom programu stability je udržať fiškálnu pozíciu, ktorá zabezpečí dlhodobú udržateľnosť verejných financií. V krátkodobom horizonte to znamená udržanie deficitu pod úrovňou referenčnej hodnoty 3 % HDP s cieľom zabezpečiť zrušenie postupu pri nadmernom deficite. Orgány plánujú dosiahnuť svoj strednodobý cieľ definovaný ako štrukturálny deficit na úrovni približne 0,5 % HDP v roku 2017, teda o rok skôr, než sa pôvodne plánovalo. Aj keď je strednodobý cieľ vyjadrený ako o niečo nižší než v programe stability na rok 2013 (t. j. „okolo“ namiesto „vo výške“), v porovnaní s Paktom stability a rastu je prísnejší. Celkový deficit v roku 2013 bol o niečo nižší, než sa predpokladalo v rozpočte. Celkový deficit verejných financií v roku 2013 dosiahol 2,8 % HDP v porovnaní s cieľom 2,9 % HDP. K tomuto výsledku prispel oveľa dôslednejší výber DPH, nižšie spolufinancovanie projektov financovaných z fondov EÚ, nižšie náklady na financovanie dlhu, lepšie výsledky vyšších územných celkov a univerzít a vplyv začlenenia Železničnej spoločnosti Slovensko do verejnej správy. Jednorazové opatrenia prispeli k zlepšeniu celkového salda o 0,3 %. Na druhej strane príjmy z daní z príjmov, dividend a predaja emisných kvót nedosahujú rozpočtované úrovne. Predaj telekomunikačných licencií sa odložil na neskôr a predaj núdzových zásob ropy Eurostat neakceptoval ako príjem verejnej správy. Ďalší záporný vplyv na úrovni približne 0,2 % HDP vznikol v dôsledku finančných opráv týkajúcich sa financovania z fondov EÚ. V prognóze Komisie z jari 2014 sa predpokladá, že celkový deficit zostane v rokoch 2014 a 2015 tesne pod úrovňou 3 % HDP. Program stability predstavuje v porovnaní s návrhom rozpočtového plánu ambicióznejší cieľ deficitu na rok 2014. Orgány v roku 2014 stanovili cieľový deficit na úrovni 2,6 % HDP, teda rovnaký ako v programe stability na rok 2013 a o 0,2 percentuálneho bodu nižší, než sa predpokladalo v návrhu rozpočtového plánu. V programe stability sa však uznáva, že bez dodatočných opatrení by sa celkový deficit oproti roku 2013 nezmenil a zostal by na úrovni 2,8 % HDP. V tomto odhade sa odzrkadľuje už realizovaný pokles príjmov z dividend a predaja telekomunikačných licencií oproti hodnotám predpokladaným v návrhu rozpočtového plánu. Napriek tomu sa očakáva, že vyššie príjmy z DPH (čiastočne vďaka zlepšenému výberu) a nerozpočtované príjmy z pokút v kartelových prípadoch v sektore stavebníctva, ako aj predpokladané jednorazové príjmy (0,2 % HDP) z poplatkov priemyselných odvetví pôsobiacich v regulovanom prostredí budú kompenzovať výpadky príjmov z dividend a predaja licencií.[4] V programe stability sa predpokladajú aj ďalšie škrty v povinných výdavkoch vyvolané domácou ústavnou dlhovou brzdou (pretože podiel verejných financií v roku 2013 presiahol 55 % HDP). Tieto škrty nie sú zahrnuté do odhadu deficitu na rok 2014. V prognóze Komisie z jari 2014 sa predpokladá deficit na úrovni 2,9 % HDP, a to za predpokladu škrtov vo výdavkoch z dôvodu domácej dlhovej brzdy, ale s vylúčením plánovaných príjmov z poplatkov priemyselných odvetví pôsobiacich v regulovanom prostredí z dôvodu nedostatku podrobných údajov. Pritom sa predpokladá intenzívnejšie zvýšenie mzdových nákladov vo verejnom sektore vzhľadom na pretrvávajúce prekračovanie výdavkov v tejto oblasti. Od roku 2015 sa dve tretiny opatrení, ktoré sú spresnené a kvantifikované v programe stability, sústreďujú na stranu príjmov. K hlavným opatreniam patrí udržanie výnosov z DPH (pričom sa predpokladá zachovanie štandardnej sadzby DPH na úrovni 20 % namiesto jej zníženia na 19 % z uvedeného roka, ako sa plánovalo predtým) a zavedenie registračných pokladní pre lekárov a iné slobodné povolania. Predpokladá sa, že úspory na strane výdavkov budú pochádzať z prebiehajúcej reformy štátnej správy. Očakáva sa, že ústavná dlhová brzda, ktorú v roku 2013aktivoval pomer dlhu presahujúci 55 % HDP, prinesie ďalšie úspory (v porovnaní so scenárom nezmenenej politiky), pretože miestne samosprávy si musia udržať svoje úspory na úrovniach rozpočtovaných na rok 2014. Toto pravidlo sa bude testovať po prvýkrát a do základného programu na rok 2015 a ďalšie roky sa zatiaľ nezačlenilo. Napokon od roku 2016 sa plánuje, že ročné vyrovnanie sociálnych príspevkov poskytne ďalšie príjmy (pozri rámček 1). Predpokladaná fiškálna úprava sa oneskorila a vyžaduje stanovenie dodatočných opatrení po roku 2014. Program sa zameriava na zníženie celkového deficitu verejných financií na 2,5 % HDP v roku 2015, 1,6 % HDP v roku 2016 a 0,5 % HDP v roku 2017. Ciele celkového deficitu sú o niečo menej ambiciózne v porovnaní s programom stability na rok 2013 a na to, aby sa mohli dosiahnuť, je potrebné stanoviť dodatočné opatrenia. Ak by sa dodatočné opatrenia neprijali, deficit v roku 2015 by dosiahol 2,8 % HDP (v súlade s prognózou Komisie z jari 2014), 2,0 % HDP v roku 2016 a 1,3 % HDP v roku 2017. Postup konsolidácie je vystavený mnohým rizikám, ktoré by sa mohli zmierniť za predpokladu vyššieho príjmu z výberu, než sa očakávalo, a vďaka tlmiacemu vplyvu znižovania výdavkov pri uplatňovaní ústavnej dlhovej brzdy. V roku 2014 sa konsolidačné úsilie stále výrazne spolieha na jednorazové opatrenia, a to do výšky 0,5 % HDP, aj keď v menšej miere než v návrhu rozpočtového plánu z jesene 2013. Plánované jednorazové príjmy vyplývajúce z organizačných zmien v SPP (Slovenský plynárenský priemysel) budú závisieť od úspešného vykonania. O tom, či sa môžu považovať za príjem verejnej správy, rozhodne Eurostat. Predpokladané zníženie mzdových nákladov vo verejnom sektore o 0,6 % HDP v roku 2014 nie je primerane podložené dostatočne spresnenými opatreniami. Úspory z reformy štátnej správy v roku 2015, ktorá sa dostáva do pokročilejšej fázy, a preto jej vykonanie môže byť ťažšie, sú takisto do určitej miery neisté. Na druhej strane by neistotu mohol vyvážiť intenzívnejší výber daní vo fáze obnovy a požadované úspory vyplývajúce z uplatňovania pravidiel dlhovej brzdy. Úsilie o zlepšenie efektívnosti verejných výdavkov pokračuje, zdá sa však, že výdavky podporujúce rast sa neudržali. Na Slovensku pokračuje reforma štátnej správy, ktorá má podľa očakávaní priniesť úspory nákladov a zlepšiť využívanie verejných zdrojov, aj keď v súvislosti s jeho vykonávaním existujú riziká. V národnom programe reforiem sa uvádza zámer zvýšiť v budúcich rokoch výdavky na vzdelávanie. V štátnom rozpočte na roky 2014 – 2016 sa tento zámer odzrkadľuje iba v roku 2014. Predpokladané výdavky na vzdelávanie by sa znížili aj v nominálnom vyjadrení. Vzhľadom na uvedené úvahy a na skutočnosť, že celkový deficit podľa predpokladov zostane v rokoch 2014 a 2015 pod úrovňou 3 % HDP, Komisia dospela k záveru, že Slovensko v roku 2013 udržateľným spôsobom odstránilo svoj nadmerný deficit v súlade s odporúčaním Rady. Túto konsolidáciu podporilo intenzívne fiškálne úsilie rozložené na niekoľko rokov. Celkový deficit verejných financií sa znížil z 8 % HDP v roku 2009 na 2,8 % HDP v roku 2013. Za obdobie rokov 2010 – 2013 dosiahlo priemerné ročné fiškálne úsilie 1,5 % HDP (1,8 % HDP v upravenom vyjadrení), čo výrazne presahuje priemerné fiškálne úsilie odporúčané Radou na úrovni najmenej 1 % HDP. Od Slovenska sa očakáva čiastočné dodržiavanie fiškálnych pravidiel EÚ. V roku 2014 musí Slovensko plniť požiadavky preventívnej časti Paktu stability a rastu. Z prepočítanej plánovanej zmeny štrukturálneho salda –0,4 % HDP v programe stability na rok 2014 by vyplývalo, že Slovensko sa významne odchyľuje od požadovaného postupu úpravy smerom k strednodobému cieľu, t. j. minimálnemu požadovanému fiškálnemu úsiliu na tento rok vo výške 0,1 % HDP. Naopak, cielené zlepšenie o 0,3 % HDP v roku 2015 by bolo väčšie než minimálna požiadavka v uvedenom roku. V neskorších rokoch programu stability by sa prostredníctvom štrukturálnej úpravy nezabezpečila primeraná úprava smerom k strednodobému cieľu. Preto sú potrebné ďalšie opatrenia na to, aby sa požadovaná úprava smerom k strednodobému cieľu dosiahla do konca programového obdobia, čo znamená, že sa budú v menšej miere uplatňovať jednorazové a iné dočasné opatrenia. Podľa informácií poskytnutých v návrhu programu stability sa očakáva, že v rokoch 2014 a 2015 miera rastu verejných výdavkov financií bez diskrečných opatrení na strane príjmov prispeje k vytvoreniu ročnej štrukturálnej úpravy smerom k strednodobému cieľu vo výške 0,5 % HDP. Dôvodom je predpokladaná miera rastu výdavkov pod 2,6 %, ktorá zodpovedá nižšej miere v rámci referenčnej hodnoty pre výdavky. Rozdiel v signáloch vyvolaných zmenou štrukturálneho salda a rastu výdavkov v roku 2014 sa do veľkej miery vysvetľuje oveľa nižšou elasticitou výdavkov predpokladaných v programe v porovnaní so štandardnou elasticitou. Podľa prognózy Komisie bude odchýlka od postupu úpravy v roku 2014 nižšia, než sa predpokladalo v programe, zatiaľ čo v roku 2015 sa predpokladá dostatočná štrukturálna úprava a v rokoch 2014 aj 2015 dôjde k splneniu referenčnej hodnoty pre výdavky. Po celkovom posúdení rozpočtových plánov Slovenska so štrukturálnym saldom ako referenčnou hodnotou a vzhľadom na analýzu výdavkov bez diskrečných opatrení na strane príjmov existuje riziko odchýlky od postupu úpravy smerom k strednodobému cieľu, pričom v roku 2015 sa očakáva primeraná náprava. V návrhu rozpočtového plánu z roku 2013 Slovensko vzhľadom na postup úpravy žiadalo o investičnú doložku na rok 2014, ktorá umožňuje krajinám, aby sa dočasne odchýlili od požadovanej zmeny štrukturálneho salda. Slovensko v súčasnosti nemožno považovať za oprávnené na to, aby využívalo investičnú doložku, pretože podľa prognózy Komisie z jari 2014 nespĺňa v roku 2014 podmienku neznižovania verejných investičných výdavkov. V programe stability sa predpokladá zníženie pomeru verejného dlhu do konca programového obdobia. Pomer dlhu k HDP v roku 2013 dosiahol 55,4 % HDP a predpokladá sa, že v roku 2015 sa zvýši približne na 56 % HDP a potom v roku 2017 klesne približne na 53 % za predpokladu, že sa v uvedenom roku dosiahne primárny prebytok. V súvislosti s operáciami týkajúcimi sa dlhu sa v programe stability predpokladá, že plánovaná reštrukturalizácia Agentúry pre núdzové zásoby ropy prispeje k zníženiu dlhu prostredníctvom klasifikácie jej dlhu predstavujúceho približne 0,6 % HDP nad rámec účtu verejných financií v roku 2014. Toto sa nepredpokladá v prognóze Komisie, čím sa vysvetľuje rýchlejšie zvyšovanie predpokladaného pomeru verejného dlhu na 57,8 % HDP v roku 2015. Keďže pomer dlhu k HDP by zostal pod úrovňou referenčnej miery 60 % HDP, referenčná hodnota pre zníženie dlhu sa neuplatňuje. Na základe prognózy Komisie sa do roku 2030 predpokladá ďalší rast verejného dlhu, aj keď pod úrovňou referenčnej hodnoty. Úplným vykonaním programu stability by však dlh do roku 2030 získal klesajúci trend, vďaka čomu by v roku 2030 zostal pod úrovňou referenčnej hodnoty. || Rámček 1 Hlavné opatrenia Dodatočné príjmy z pokút v kartelových prípadoch v roku 2014 v sektore stavebníctva a poplatkov priemyselných odvetví pôsobiacich v regulovanom prostredí by boli jednorazové. Konsolidačné opatrenia predložené v programe stability na rok 2014 sú potom z dvoch tretín na strane príjmov a zostávajúci odhadovaný výkon pochádza z úspor výdavkov. Tieto opatrenia sú štrukturálnej povahy. Hlavné rozpočtové opatrenia || || Príjmy || Výdavky || || 2014 || || · Pokuta v kartelových prípadoch v sektore stavebníctva (0,1 % HDP) · Jednorazové príjmy z poplatkov spoločností pôsobiacich v regulovanom prostredí (0,2 % HDP). || · Neuvádza sa || || 2015 || || · Udržanie výnosov z DPH (0,3 % HDP) · Zavedenie registračných pokladní pre lekárov a iné slobodné povolania (0,1 % HDP) || · Úspory v kontexte reformy štátnej správy (ESO) (0,1 % HDP) || || 2016 || || · Ročné vyrovnanie sociálnych príspevkov (0,1 % HDP) || · Neuvádza sa || || Poznámka: Rozpočtový vplyv v tabuľke je vplyv oznámený v programe, t. j. ktorý oznámili vnútroštátne orgány. Pozitívnym znakom je, že v dôsledku tohto opatrenia sa zvyšujú príjmy / výdavky. || Rámček 2 Postup pri nadmernom deficite v prípade Slovenska Slovensko v súčasnosti podlieha nápravnej časti Paktu stability a rastu. Rada 2. decembra 2009 otvorila postup pri nadmernom deficite v prípade Slovenska a odporučila vykonať nápravu nadmerného deficitu najneskôr do roku 2013. Slovensku bolo odporučené, aby v roku 2010 zaviedlo opatrenia na zníženie deficitu, ako sa plánovalo v rozpočte na roky 2010 – 2012, aby počas rokov 2010 – 2013 zabezpečilo priemerné ročné úsilie o zníženie deficitu na úrovni 1 % HDP a aby do roku 2013 špecifikovalo opatrenia potrebné na nápravu nadmerného deficitu, ak to umožnia cyklické podmienky. Takisto sa odporúčalo, aby sa zrýchlilo znižovanie deficitu, ak by sa hospodárske alebo rozpočtové podmienky ukázali lepšie, než sa očakávalo. Na obmedzenie rizík súvisiacich s touto úpravou sa Slovensku okrem toho odporučilo, aby posilnilo vykonateľnosť svojho strednodobého rozpočtového cieľa a aby zlepšilo monitorovanie plnenia rozpočtu počas roka, a to najmä s cieľom zabrániť prekračovaniu výdavkov v porovnaní s rozpočtovými plánmi. Rok po náprave nadmerného deficitu bude Slovensko podliehať preventívnej časti paktu a malo by dosiahnuť dostatočný pokrok smerom k svojmu strednodobému cieľu. Prehľad o súčasnom stave postupov pri nadmernom deficite je k dispozícii na webovej stránke: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm. Fiškálny rámec Základným stavebným prvkom slovenského fiškálneho rámca je podrobný trojročný rozpočet verejných financií a zákon o štátnom rozpočte. Makroekonomickú prognózu, z ktorej vychádzajú rozpočtové plány vlády, vypracoval Inštitút finančnej politiky ministerstva financií a schválil nezávislý orgán (Výbor pre makroekonomické prognózy), ktorého členmi sú predstavitelia komerčných bánk a niektorých verejných inštitúcií. V reakcii na požiadavky fiškálnej dohody zaviedlo Slovensko v novembri 2013 pravidlo vyrovnaného rozpočtu.[5] V zákone sa takisto stanovuje postup aktivácie nápravného mechanizmu v prípade významnej odchýlky od strednodobého cieľa alebo od postupu úpravy smerom k vyrovnanému rozpočtu. V prípade výnimočných okolností sa poskytujú únikové doložky. V zákone sa definujú úlohy ministerstva financií, vlády a nezávislej Rady pre rozpočtovú zodpovednosť vo vzťahu k uplatňovaniu pravidla vyrovnaného rozpočtu. Rade pre rozpočtovú zodpovednosť bola zverená zodpovednosť za aktiváciu nápravného mechanizmu, za posúdenie návrhu nápravy a za stanovenie okolností, za ktorých sa môžu uplatňovať únikové doložky. Okrem toho sa posilnili aj rozpočtové pravidlá pre miestne samosprávy. Rozpočtový rámec je oslabený v dôsledku chýbajúcich výdavkových stropov a v dôsledku skutočnosti, že podrobné fiškálne údaje sa uverejňujú iba pre ústrednú štátnu správu. V programe stability na rok 2013 sa predpokladalo zavedenie výdavkových stropov na podporu konvergencie smerom k strednodobému cieľu. Tieto stropy však doposiaľ neboli stanovené a v programe stability na rok 2014 sa neopakuje záväzok zaviesť ich v budúcom programovom období. Zverejňovanie hotovostných fiškálnych údajov sa uskutočňuje včas a je pomerne podrobné. S oficiálnym zverejňovaním údajov o ostatných útvaroch verejnej správy sa však začalo iba na začiatku roku 2014 a poskytujú sa iba súhrnné príjmy a výdavky. To bráni monitorovaniu fiškálneho vývoja počas roka. Dlhodobá udržateľnosť Pokiaľ ide o udržateľnosť verejných financií, Slovensko je naďalej krajinou so strednodobým rizikom. Zdá sa, že Slovensko bude v strednodobom horizonte čeliť nízkym rizikám fiškálnej udržateľnosti. Strednodobá medzera udržateľnosti[6], v ktorej sa prejavuje úsilie o úpravu až do roku 2020 potrebné na dosiahnutie pomerov dlhu do 60 % HDP v roku 2030, je na úrovni –0,3 % HDP a vzťahuje sa predovšetkým na predpokladané náklady súvisiace so starnutím obyvateľstva, ktoré dosiahnu 0,3 percentuálneho bodu HDP do roku 2030. Zdá sa, že v dlhodobom horizonte bude Slovensko čeliť stredným rizikám fiškálnej udržateľnosti predovšetkým v súvislosti s predpokladanými nákladmi súvisiacimi so starnutím, ktoré vo veľmi dlhodobom horizonte dosiahnu 3,4 percentuálneho bodu HDP. Dlhodobá medzera udržateľnosti[7], v ktorej sa prejavuje úsilie o úpravu potrebnú na to, aby pomer dlhu k HDP nemal stále rastúci trend, je na úrovni 4,3 % HDP. Riziká by boli vyššie v prípade, keby sa štrukturálne primárne saldo vrátilo na úroveň nižších hodnôt pozorovaných v minulosti, ako boli priemerné hodnoty v rokoch 2004 – 2013. Pre Slovensko je preto vhodné, aby naďalej kontrolovalo rast výdavkov súvisiacich so starnutím[8] s cieľom prispieť k udržateľnosti verejných financií v strednodobom až dlhodobom horizonte. Očakáva sa, že výdavky na zdravotníctvo budú mať významný vplyv na zvýšenie výdavkov súvisiacich so starnutím. Zatiaľ čo podľa odhadov dôchodky pridajú k dlhodobým nákladom na starnutie obyvateľstva 1,4 percentuálneho bodu, zdravotníctvo by pridalo 2 percentuálne body HDP,[9] čo predstavuje jeden z najvyšších rastov výdavkov na zdravotníctvo v EÚ. V odporúčaniach určených Slovensku sa riešila aj otázka dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Analýza v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie vedie k záveru, že Slovensko dosiahlo obmedzený pokrok pri plnení týchto odporúčaní. Jedno z odporúčaní pre Slovensko na rok 2013 sa týkalo zlepšenia dlhodobej udržateľnosti verejných financií znížením finančného rozdielu vo verejnom dôchodkovom pláne. Vzhľadom na toto odporúčanie sa nedosiahol žiadny pokrok. V dôsledku zmien prijatých v roku 2012 sa významne znížili verejné náklady na dôchodky v dlhodobom horizonte.[10] Napriek tomu sa očakáva, že verejné výdavky na dôchodky sa v období od roku 2010 do roku 2060 zvýšia o 2,7 percentuálneho bodu v porovnaní s priemerným zvýšením v EÚ na úrovni 1,0 percentuálneho bodu, a predpokladá sa, že verejný dôchodkový plán zostane do roku 2060 v deficite.[11] Jednou z nevýhod súčasného priebežne financovaného dôchodkového plánu je to, že výpočet dôchodku nezahŕňa žiadny faktor udržateľnosti. Slovensko však napriek tomu zlepšilo udržateľnosť dôchodkových plánov polície a ozbrojených síl, ktoré nie sú súčasťou univerzálneho dôchodkového plánu, a to okrem iného zvýšením minimálneho požadovaného počtu príspevkových rokov a prispôsobením mechanizmu indexácie inflácii od roku 2018. Ďalší aspekt odporúčania pre Slovensko sa týka nákladovej účinnosti zdravotníctva. V tejto oblasti Slovensko vo všeobecnosti dosiahlo iba obmedzený pokrok. Slovensko bude mať podľa očakávaní jeden z najvyšších rastov (3 percentuálne body v období od roku 2010 do roku 2060)[12] pomeru verejných výdavkov na zdravotníctvo k HDP v krajinách EÚ-28. Zdravotné výsledky slovenského obyvateľstva však súčasne naďalej zaostávajú za zvyškom EÚ. Na slabé výsledky týkajúce sa vybraných ukazovateľov[13] nemá významný vplyv životný štýl obyvateľstva, čo naznačuje potenciálnu úlohu systému zdravotníctva pri zabezpečovaní lepších zdravotných výsledkov slovenského obyvateľstva. Najviditeľnejšie problémy sú v oblasti nemocničnej starostlivosti. Jedným z hlavných problémov je model zdravotnej starostlivosti, ktorá sa sústreďuje v nemocniciach. Z počtu lôžok akútnej starostlivosti, miery ich obsadenosti a priemernej dĺžky nemocničnej starostlivosti[14] následne vyplývajú nadmerné kapacity v porovnaní s priemerom EÚ. Manažéri zariadení vo vlastníctve štátu takisto čelia riziku morálnemu hazardu z dôvodu nedostatku motivačných opatrení na zodpovedné riadenie. Existujú predovšetkým obavy, že nie sú riadne motivačné opatrenia na zabezpečenie spravodlivej zmluvnej politiky medzi poisťovacími fondmi a nemocnicami. Z dôvodu nedostupnosti niektorých údajov sa prejavuje nedostatočná transparentnosť v systéme oceňovania a fakturácie v službách zdravotnej starostlivosti. V sektore verejného obstarávania sa nepracuje nákladovo účinným spôsobom, a to preto, lebo do verejných súťaží sa hlási málo ponúk a nemocnice nie sú motivované, aby znižovali náklady. Okrem nedostatkov v sektore nemocničnej starostlivosti sa problémy objavujú aj v iných oblastiach. Nedostatočná koordinácia v roztrieštenom segmente ambulantnej zdravotnej starostlivosti a neúčinná sprostredkovateľská úloha všeobecných lekárov vedú k nadmernému využívaniu ambulantných služieb. Pomerne vysoká miera priamych platieb[15] zvyšuje obavy o dostupnosť zdravotnej starostlivosti. Vzhľadom na starnutie obyvateľstva nie je dostatok primeraných dlhodobých služieb, ktoré by takisto uľahčili presun z nákladnej nemocničnej starostlivosti. Chýba riadne plánovanie pracovných síl v zdravotníctve, prostredníctvom ktorého by sa riešili predpokladané výzvy týkajúce sa pracovných síl v strednodobom a dlhodobom horizonte, čo vedie k nedostatočnému počtu zdravotných sestier a nízkemu podielu všeobecných lekárov.[16] Neexistujú štandardné odporúčané klinické postupy, ktoré by umožňovali lekárom, aby pacientov liečili nákladovo účinným spôsobom. Vzhľadom na širokú škálu nedostatkov v zdravotníctve Komisia v roku 2013 poukázala na potrebu premyslených motivačných opatrení a akčného plánu reformy. Vláda v decembri 2013 prijala Strategický rámec starostlivosti o zdravie na roky 2014 – 2030. V uvedenom rámci sa stanovujú strednodobé a dlhodobé ciele, ako aj merateľné zámery v oblasti ambulantnej a nemocničnej starostlivosti a verejného zdravia. Vykonávacie stratégie na dosiahnutie týchto cieľov budú vypracované v rokoch 2014 až 2016. Rámec obsahuje opatrenia na zlepšenie nákladovej účinnosti, ako napríklad plánované zníženie počtu lôžok akútnej starostlivosti, zavedenie finančného mechanizmu DRG (Diagnosis Related Groups) do plnej prevádzky do roku 2016 (aj keď iba pre nemocničnú starostlivosť), zavedenie rezidenčného programu na riešenie nedostatku všeobecných lekárov, zlepšenie starostlivosti so zameraním na sprostredkovateľskú úlohu všeobecných lekárov, rozvoj technológií a služieb elektronického zdravotníctva, reštrukturalizácia nemocničného sektora a podpora programov prevencie. Daňový systém Slovensko stojí pred výzvami na ďalšie zlepšenie efektívnosti výberu daní, na využívanie zdrojov, ktoré sú najmenej nepriaznivé pre rast, a na riešenie laxných predpisov týkajúcich sa daňových odpisov. Zdá sa, že v roku 2013 sa zlepšila efektívnosť slovenského daňového systému, najmä pokiaľ ide o DPH. Efektívna daňová sadzba DPH sa výrazne zlepšila od druhého štvrťroka 2012, keď dosiahla vôbec najnižšiu úroveň 12 %. V poslednom štvrťroku 2013 bola účinná daňová sadzba DPH vyššia o viac než 1,5 percentuálneho bodu, ale stále pod úrovňami spred krízy.[17]Posilnenie posudzovania rizika, audit a kapacity v oblasti IT daňovej správy by mohli pomôcť udržať súčasné zlepšenia týkajúce sa efektívnosti výberu daní. Základ dane z nehnuteľností zostáva neprimeraný a pravidlá daňových odpisov môžu vo veľkej miere uľahčovať daňovú optimalizáciu samostatne zárobkovo činných osôb. Rámec environmentálnych daní obsahuje protirečivé prvky pri riešení environmentálnych otázok. V roku 2013 dostalo Slovensko odporúčanie týkajúce sa daní. Slovensko bolo vyzvané, aby rozšírilo základ dane z nehnuteľností a aby zlepšilo výber daní a dodržiavanie daňových povinností vrátane vykonania akčného plánu boja proti daňovým podvodom. Analýza v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie vedie k záveru, že Slovensko dosiahlo určitý pokrok pri plnení týchto odporúčaní. Jedno z odporúčaní pre Slovensko na rok 2013 sa týkalo daní a jeho cieľom bolo riešiť rozsiahly výpadok DPH. Slovensko dosiahlo určitý pokrok pri plnení odporúčania na zrýchlenie vykonávania akčného plánu boja proti daňovým podvodom a pokračuje v úsilí zlepšiť výber DPH. Na národnej úrovni sa prejavuje vysoká informovanosť o tejto otázke a zlepšenie výberu daní zostáva aj naďalej pre slovenské orgány najvyššou prioritou. Slovensko významne posilnilo svoj legislatívny rámec v záujme zabránenia daňovým únikom v cieľových oblastiach, najmä v oblasti DPH. V skúmanom období bola prijatá približne polovica z 50 opatrení plánovaných v trojetapovom akčnom pláne boja proti daňovým podvodom. Opatrenia sa v prvej fáze sústreďovali na otázky týkajúce sa DPH, a to predovšetkým vyčistenia súčasného registra DPH, obmedzenia zneužívania systému novými uchádzačmi a zabránenia najevidentnejším typom podvodom.[18] V druhej fáze verejná správa stanovuje vnútorné postupy boja proti korupcii a podvodom v rámci inštitúcie.[19] Pilotné tímy zložené z predstaviteľov daňového úradu, polície a prokuratúry – známe pod názvom „daňová kobra“ – odhalili zložité typy podvodov. Od januára 2014 sa od subjektov, ktoré platia DPH, vyžaduje, aby predkladali výkazy DPH s údajmi o všetkých faktúrach, a rozšírilo sa uplatňovanie mechanizmu prenesenia daňovej povinnosti. Okrem úsilia vyvíjaného v rámci akčného plánu sa v septembri 2013 začala bločková lotéria, v ktorej môžu občania získať cenu, ak zaregistrujú platný doklad z elektronickej registračnej pokladnice. Vďaka lotérii sa zvýšila informovanosť verejnosti a zdá sa, že pomohla posilniť dobrovoľné dodržiavanie daňových predpisov, pretože motivovala zákazníkov k tomu, aby požadovali doklady z registračnej pokladnice.[20] Bude potrebné, aby sa prijaté opatrenia monitorovali a hodnotili s cieľom zistiť rozsah, v akom sa prostredníctvom nich zlepšilo dobrovoľné dodržiavanie daňových predpisov daňovníkmi. Naďalej je potrebné riešiť nedostatky na operačnej úrovni týkajúcich sa posúdenia rizika, auditu, vymáhania dlhov a IT, aby legislatívny rámec priniesol očakávané výsledky. Zdá sa, že súčasné úsilie je rozdrobené a nie sú dostatočne preskúmané väzby medzi výmerom dane/podaním daňového priznania, výberom dane a následným posúdením rizika a daňovým auditom. Napríklad zatiaľ neexistuje systém hodnotenia daňovníkov podľa rizikovosti, ktorý by využíval informácie z dodatočných zdrojov s cieľom dosiahnuť lepšie zacielenie daňových auditov. Existuje priestor na vypracovanie funkčných procesov a stratégií riadenia rizík spojených s nedodržaním súladu s predpismi na všetkých úrovniach. Na zlepšenie výberu daňových nedoplatkov sa nevynaložilo žiadne osobitné úsilie.[21] V projekte UNITAS určenom na prepojenie výberu daní, ciel a príspevkov sociálneho poistenia sa nedosiahol významný pokrok a výmena informácií medzi rôznymi daňovými orgánmi je aj naďalej zložitá. Zdá sa, že významný problém predstavujú aj systémy IT.[22] Slovensko okrem toho reaguje s oneskorením na viac než 80 % žiadostí z ostatných členských štátov o informácie týkajúce sa DPH, z čoho vyplýva, že existuje priestor na zlepšenie administratívnej spolupráce s finančnými orgánmi ostatných členských štátov, najmä susedných krajín zameranej na cezhraničné podvody týkajúce sa DPH.[23] Slovensko by mohlo presadzovať aj iné prostriedky na rozšírenie efektívneho daňového základu. Zdá sa, že existujúci systém odpočítateľných výdavkov poskytuje samostatne zárobkovo činným osobám priestor na optimalizáciu daňových záväzkov. V roku 2013 vláda vykonala opatrenia na zníženie značného rozdielu v daňovo-odvodovom zaťažení medzi zamestnancami a samostatne zárobkovo činnými osobami. Významný rozdiel v účinnej daňovej sadzbe týchto dvoch skupín pozorovaný v roku 2012 sa však veľmi nezmenil ani v roku 2013. [24] Príjmy z dane z príjmov fyzických osôb, ktoré platia samostatne zárobkovo činné osoby, sú vzhľadom na ich podiel na pracovnej sile, nízke. Čiastočne to môže vyplývať z nízkeho daňového základu. Pomer priznaných výdavkov k priznaným príjmom, ktorý sa od roku 2007 ustálil na úrovni približne 90 %, sa zdá vysoký, čo naznačuje potenciálne priznávanie nižších príjmov alebo vyšších výdavkov, či obidve uvedené možnosti. Počet auditov na posúdenie príjmov zostáva pomerne nízky (9 % všetkých auditov). V roku 2014 má vláda v úmysle preskúmať súčasný rámec odpočítateľných položiek dane, a to aj v prípade samostatne zárobkovo činných osôb, a navrhnúť legislatívne zmeny s cieľom dosiahnuť pokrok v tejto oblasti. Slovensko v roku 2013 dostalo odporúčanie, aby prepojilo daň z nehnuteľností s trhovou hodnotou nehnuteľností. Vzhľadom na absenciu akýchkoľvek úprav týkajúcich sa zdanenia nehnuteľností určených na bývanie sa v tomto ohľade nedosiahol žiadny pokrok. Príjmy z periodických daní z nehnuteľností sú nízke. Od roku 2000 zostávajú na úrovni 0,4 % HDP, čo je o viac než 1 percentuálny bod menej než priemer EÚ. Ministerstvo financií vypracovalo analýzu s cieľom navrhnúť systém určovania trhových cien nehnuteľností a uľahčiť prepojenie dane z nehnuteľností s trhovou hodnotou nehnuteľností. Ďalšie pokračovanie sa však plánuje až po roku 2015. Súčasný návrh daňového systému neobsahuje koherentný rámec stimulov na podporu environmentálnych cieľov. Cena elektriny zahŕňa poplatok na podporu výroby elektriny z obnoviteľných zdrojov a kombinovanú výrobu tepla a elektriny, ale aj výrobu elektriny z lignitu, ktorá má značne negatívny vplyv na emisie a zvyšuje ceny elektriny.[25] Preferenčné zdaňovanie nafty v porovnaní s benzínom patrí medzi najvyššie v EÚ. Početné výnimky zo spotrebných daní z uhlia, elektriny a zemného plynu odrádzajú spoločnosti a domácnosti od environmentálne uvedomelého správania. Tieto výnimky zahŕňajú aj sociálny aspekt a aspekt konkurencieschopnosti. Cielená redistribúcia pre najzraniteľnejšie domácnosti však vo všeobecnosti poskytuje efektívnejší nástroj na zmiernenie regresívnych vplyvov. Podobne aj postupné rušenie škodlivých dotácií môže spoločnostiam poskytnúť čas na investovanie do zelených technológií, ktoré ich ochránia pred okamžitými stratami konkurencieschopnosti. Daňový systém takisto podporuje používanie služobných vozidiel, pretože percentuálny podiel použitý na výpočet zdaniteľnej hodnoty tohto zamestnaneckého požitku zostáva nízky a nepremieta sa doňho najazdená vzdialenosť ani výkon vozidla z hľadiska emisií CO2.[26] Nízke dane zo znečistenia na Slovensku, ako napríklad daň zo skládok komunálneho odpadu, nevytvárajú stimuly na vhodnejšie využívanie zdrojov.[27] 3.2. Finančný sektor So zreteľom na kľúčové ukazovatele stability pracuje bankový systém aj naďalej dobre. Podiely kapitálu sú výrazne nad minimálnymi požiadavkami, zatiaľ čo pomery úverov k vkladom a podiel nesplácaných úverov zostal v porovnaní s EÚ nízky. Úvery pre domácnosti vzrástli prudkým tempom, ale čistý tok úverov pre nefinančné spoločnosti bol v roku 2013 negatívny. Slovensko v roku 2013 v tejto oblasti nedostalo odporúčanie. V prístupe k finančným prostriedkom sa prejavujú určité obmedzenia, najmä pre malé a stredné podniky. Podľa prieskumu Európskej komisie a Európskej centrálnej banky z roku 2013 42,4 % slovenských malých a stredných podnikov považuje prístup k finančným prostriedkom za naliehavý problém, čo je ďaleko najvyšší percentuálny podiel v EÚ.[28] Zdá sa však, že celková silná pozícia slovenského bankového sektora by mala umožniť financovanie sľubných projektov vzhľadom na fázu úverového cyklu. Pokrok pri zavádzaní finančných nástrojov pre malé a stredné podniky z Európskeho fondu regionálneho rozvoja je aj naďalej pomalý. Iba jeden z troch nástrojov JEREMIE[29]— portfóliová záruka prvej straty — začal v novembri 2013 poskytovať úvery pre malé a stredné podniky. Ostatné dva nástroje – rizikový kapitál a úverový nástroj s rozdelením portfóliového rizika – boli na konci roku 2013 ešte stále v štádiu výberu finančných sprostredkovateľov. Príčinou pomalého štartu nástrojov JEREMIE na Slovensku bol najmä nedostatočný legislatívny rámec na podporu nástrojov finančného inžinierstva, nedostatok súkromných investorov a nedostatočné realizačné know-how. Vzhľadom na obmedzený trh Slovenska bude pre zlepšenie podnikateľského financovania rozhodujúce aj podporenie cezhraničných investícií. 3.3. Trh práce[30], vzdelávanie a sociálne politiky Trh práce je aj naďalej oblasťou, ktorá vyvoláva vážne obavy, a hospodársky rast stále nie je dostatočný na podporu výraznej obnovy pracovných miest. Nezamestnanosť dosahuje okolo 14 % a podľa očakávaní sa zlepší iba mierne. Väčšina nezamestnaných v krajine patrí k dlhodobo nezamestnaným, z čoho vyplýva, že nezamestnanosť je skôr štrukturálna než cyklická. Prechod zo školy do práce je stále pomalý a vzdelávací systém nie je pripravený reagovať na potreby trhu práce. Integrácia rómskeho obyvateľstva na trhu práce a jeho sociálne začlenenie zostávajú celkovo obmedzené. Trh práce Na Slovensku je vysoká nezamestnanosť a značné regionálne rozdiely. Dlhodobá nezamestnanosť a nezamestnanosť mladých ľudí patria k najvyšším v EÚ a zamestnanosť medzi rómskym obyvateľstvom je veľmi nízka. Pokračujúci nedostatok služieb starostlivosti o deti bráni ženám zapojiť sa do trhu práce. Plánované zvýšenie dôchodkového veku si vyžaduje zlepšenie zamestnateľnosti starších pracovníkov. Kapacity verejných služieb zamestnanosti potrebné na poskytovanie individuálne prispôsobených služieb naďalej brzdia obmedzené zdroje. Slovensko v roku 2013 dostalo odporúčanie týkajúce sa trhu práce, v ktorom sa požadovalo zvýšenie kapacity verejných služieb zamestnanosti, silnejšia previazanosť medzi aktivačnými opatreniami a sociálnou pomocou, riešenie dlhodobej nezamestnanosti, zníženie daňového zaťaženia pracovníkov s nízkym príjmom a zlepšenie stimulov pre zamestnanosť žien. Analýza v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie vedie k záveru, že Slovensko dosiahlo pri plnení týchto odporúčaní obmedzený pokrok. Iba obmedzený pokrok sa dosiahol aj pri riešení prvkov odporúčania z roku 2013 zameraných na zlepšenie kapacity verejných služieb zamestnanosti, posilnení väzby medzi aktivačnými opatreniami a sociálnou pomocou a pri riešení dlhodobej nezamestnanosti prostredníctvom aktivačných opatrení a odbornej prípravy. Na zlepšenie kvality podpory, ktorú poskytujú, vytvorili verejné služby zamestnanosti integrovaného sprievodcu trhom práce, ktorá poskytuje online služby pre uchádzačov o prácu. Pokrok pri poskytovaní personalizovanejších služieb je však pomalý. V národnom programe reforiem na rok 2014 sa predpokladá posilnenie kapacít verejných služieb zamestnanosti vrátane zlepšenia služieb a zvýšenia platov pracovníkov verejných služieb zamestnanosti. Väzba medzi aktivačnými opatreniami a sociálnou pomocou je aj naďalej nedostatočná. Vláda v januári 2014 zaviedla požiadavky na poberateľov dávok, aby prijali prácu, ak chcú naďalej dostávať dávky, sprísnila poskytovanie dávok s cieľom znížiť ich zneužívanie a zvýšiť stimuly zamerané na prácu.[31] V tomto opatrení nie sú zahrnuté prvky na podporu hľadania práce či odbornej prípravy a vzdelávania, pričom pokrytie a úroveň dávok v nezamestnanosti a dávok sociálnej pomoci zostáva pod priemerom EÚ. Pomerne nízke výdavky na aktívne politiky trhu práce – vrátane vzdelávania a odbornej prípravy – sa za posledné dva roky znížili, podobne ako počet osôb zúčastňujúcich sa na príslušných programoch.[32] Neuskutočňuje sa pravidelná a komplexná analýza vplyvu aktívnych politík trhu práce. Pokiaľ ide o odporúčanie z roku 2013 týkajúce sa zlepšenia v oblasti poskytovania zariadení starostlivosti o deti, predovšetkým o deti mladšie ako tri roky, nedosiahol sa žiadny pokrok. Negatívny vplyv rodičovstva na zamestnanosť žien patrí naďalej medzi najvyššie v EÚ. Neaktivita žien na trhu práce z dôvodu osobných a rodinných povinností je v porovnaní s priemerom EÚ takmer dvojnásobná, zatiaľ čo v prípade mužov je približne na úrovni priemeru EÚ. Napriek určitému čiastočnému zlepšeniu pri poskytovaní služieb starostlivosti o deti vo veku od troch do šiestich rokov, sú miesta v materských škôlkach aj naďalej obmedzené. Mnohé žiadosti sú zamietnuté a počet finančne dostupných zariadení starostlivosti o deti mladšie ako tri roky stále patrí medzi najnižšie v EÚ. Národný program reforiem na rok 2014 zahŕňa plány na zvýšenie finančného krytia na starostlivosť o deti, neexistuje však žiadna stratégia alebo právne predpisy a rozpočtový rámec na zabezpečenie starostlivosti o deti mladšie ako tri roky. Navyše informovanosť o možnostiach kvalitného predškolského vzdelávania a starostlivosti je nízka. Zamestnanosť žien takisto negatívne ovplyvňuje nízka dostupnosť pružných foriem organizácie práce, pomerne vysoký platový rozdiel medzi mužmi a ženami[33], nedostatočné služby starostlivosti o staršie osoby a osoby so zdravotným postihnutím a možnosť rodičovskej dovolenky v trvaní až troch rokov. Slovensko dosiahlo určitý pokrok smerom k zníženiu daňovo-odvodového zaťaženia pracovníkov s nízkymi mzdami, ako sa požadovalo v odporúčaniach z roku 2013. Od novembra 2013 dlhodobo nezamestnaní pracovníci, ktorí nastúpili do práce so zárobkom nižším ako 67 % priemernej mzdy, a ich zamestnávatelia môžu počas 12 mesiacov využívať oslobodenie od platenia príspevkov zdravotného a sociálneho poistenia. Keďže dlhodobo nezamestnaní predstavujú približne 70 % celkového počtu nezamestnaných, tieto opatrenia umožňujú zvýšiť zamestnanosť zvlášť znevýhodnených uchádzačov o zamestnanie. Od februára 2014 sa však toto opatrenie dotklo len 1900 osôb (0,67 % dlhodobo nezamestnaných Slovenska). Vplyv tohto opatrenia a jeho zacielenie bude preto treba pozorne monitorovať. Pokrok v oblasti zintenzívnenie úsilia o riešenie vysokej nezamestnanosti mladých ľudí je obmedzený. Nezamestnanosť mladých ľudí na úrovni 34 % patrí medzi najvyššie v EÚ aj napriek cieleným programom na zvýšenie dopytu po práci mladých ľudí. V roku 2012 bolo nevyužitých 70 miliónov EUR zo štrukturálnych fondov prerozdelených do dvoch národných projektov, ktoré poskytli dotácie na mzdy pre nezamestnaných do veku 29 rokov. Do decembra 2013 bolo viazaných už 62,3 milióna EUR a vytvorených 11 605 pracovných miest. Udržateľnosť týchto pracovných miest však treba monitorovať, pretože existuje riziko ich zrušenia po vyčerpaní dotácií. Okrem toho sú pochybnosti, či sa projekty zameriavajú na osoby, ktoré to skutočne potrebujú. Slovensko má najvyššiu dlhodobú nezamestnanosť medzi mladými ľuďmi v EÚ (19,1 % oproti priemeru EÚ 7,5 % v roku 2012), v opatreniach politík sa však prejavuje tendencia podporovať krátkodobo nezamestnaných. Vzhľadom na to, že v rámci národných projektov sa teraz poskytujú pomerne vysoké dotácie na mzdy pre mladých pracovníkov, ktorí boli nezamestnaní iba mesiac, je tu riziko „nákladov mŕtvej váhy“ a zanechania mladých ľudí, ktorí sú najďalej od trhu práce, bez potrebnej podpory. V januári 2014 Slovensko predložilo plán zavedenia záruky pre mladých ľudí (pozri ďalej), pretože nezamestnanosť mladých ľudí je aj naďalej vážnou výzvou. Rámček 3 Poskytovanie záruky pre mladých ľudí na Slovensku[34] K najdôležitejším problémom pri poskytovaní záruky pre mladých ľudí [35] na Slovensku patrí: · Príliš veľký dôraz sa kladie na poskytovanie poradenských a konzultačných služieb mladým ľuďom, pričom záruky pre mladých ľudí znamenajú zabezpečenie ponuky práce, odbornej prípravy, stáže alebo učňovskej prípravy; · V dôsledku vysokej miery spoliehania sa na financovanie z fondov EÚ by mohlo dôjsť k ohrozeniu udržateľnosti poskytovania záruky mladým ľuďom; · Nedostatočná kapacita verejných služieb zamestnanosti v oblasti včasných intervencií na to, aby mohli poskytovať služby podľa profilov uchádzačov o zamestnanie a zabezpečiť širšiu škálu aktivačných opatrení; · Absencia aktívnej podpory pre mladých ľudí, ktorí nie sú zamestnaní, nevzdelávajú sa a ani sa nezúčastňujú na odbornej príprave a nie sú evidovaní na úrade práce. Treba sa viac sústrediť na opatrenia včasných intervencií, aby sa podpora dostala k najviac zraniteľným mladým ľuďom vrátane mladých Rómov. Zlepšeniu situácie na trhu práce bráni niekoľko ďalších problémov. Zamestnanosť rómskeho obyvateľstva je výrazne pod priemerom nerómskeho obyvateľstva v tých istých regiónoch.[36] Z údajov vyplýva, že zlepšenie účasti na vzdelávaní a výsledkov vzdelávania mladších Rómov (v porovnaní so staršími vekovými skupinami) sa nepremieta do nárastu zamestnanosti, čo naznačuje existenciu významných štrukturálnych prekážok, ako napríklad diskriminácie.[37] Napriek výrazným regionálnym rozdielom v úrovni nezamestnanosti je regionálna mobilita pracovnej sily na Slovensku pomerne nízka a obmedzuje párovanie uchádzačov o zamestnanie s voľnými miestami. Medzi faktory, ktoré brzdia mobilitu, patria vysoké náklady na bývanie v pomere k príjmom, nevyspelý trh s nájomným bývaním a vysoké cestovné náklady.[38] Zamestnávatelia konštatujú nedostatok zručností, pričom účasť dospelých na celoživotnom vzdelávaní – najmä dospelých s nízkou kvalifikáciou – patrí medzi najnižšie v EÚ a ďalej sa znižuje.[39] Obmedzený prístup k celoživotnému vzdelávaniu a kvalitnej odbornej príprave bráni starším pracovníkom v ľahšom prístupe k zamestnaniu. Nízku účasť dospelých na celoživotnom vzdelávaní čiastočne vysvetľujú chýbajúce právne predpisy v oblasti uznávania a validácie výsledkov vzdelávania získaných prostredníctvom neformálneho a informálneho (neinštitucionálneho) vzdelávania a nedostatočné stimuly pre zamestnávateľov alebo jednotlivcov, aby sa zúčastňovali na ďalšom vzdelávaní (predpokladané v akčnom pláne z roku 2012). Vzdelávanie Nízka kvalita systémov vzdelávania a odbornej prípravy na Slovensku a ich nedostatočné prepojenie s trhom práce obmedzuje ponuku pracovných síl s vhodnými zručnosťami pre hospodárstvo. Prechod zo školy do práce je náročný a predvídanie kvalifikačných potrieb zostáva na nedostatočnej úrovni. Verejné výdavky na vzdelávanie sú značne pod priemerom EÚ[40]. V národnom programe reforiem na rok 2014 Slovensko oznámilo zámer zvýšiť finančné krytie na vzdelávanie do roku 2020 na priemernú úroveň OECD. V rozpočte na roky 2014 – 2016 sa však odzrkadľuje zámer zvýšiť prostriedky zo štátneho rozpočtu len v roku 2014. Úrovne finančného krytia a modely vzdelávania nie sú orientované na podporu kvality a financie vyčlenené na pedagogickú činnosť zostávajú obmedzené. Tým sa znižuje atraktívnosť sektora vzdelávania pre talentovaných mladých učiteľov. To potom v spojení s nedostatočnými kapacitami predprimárneho vzdelávania má následne negatívny vplyv na výsledky žiakov primárneho vzdelávania. Odporúčania Rady pre Slovensko z roku 2013 zahŕňali odporúčania v oblasti vzdelávania. V týchto odporúčaniach sa Slovensko vyzývalo, aby podporilo mladých ľudí pri výbere učiteľského povolania, vďaka čomu by sa zlepšili výsledky vzdelávania. Rada takisto odporučila, aby Slovensko zlepšilo poskytovanie vzdelávania v podnikoch, vytvorilo bakalárske programy, viac orientované na pracovné miesta ktoré zároveň lepšie spĺňajú potreby pracovísk. Okrem toho by sa mal zlepšiť prístup k vysokokvalitnému a inkluzívnemu predškolskému a školskému vzdelávaniu. Analýza v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie vedie k záveru, že Slovensko dosiahlo pri plnení týchto odporúčaní obmedzený pokrok. Slovensko dosiahlo určitý pokrok, pokiaľ ide o kroky zamerané na pritiahnutie mladých ľudí k učiteľskému povolaniu, vzhľadom na slabú východiskovú pozíciu to však naďalej predstavuje značný problém. Platy učiteľov na Slovensku predstavovali 45 % priemerného platu absolventov univerzít, pričom priemer OECD kolísal v roku 2010 medzi 82 % až 90 % v závislosti od úrovne vzdelávania. Platy učiteľov stúpli v roku 2014 o 5 % a zaviedla sa odmena pre nových učiteľov. S cieľom riešiť nedostatok učiteľov dostali odborníci z rôznych oblastí znova možnosť prekvalifikovať sa na učiteľov prostredníctvom doplnkového programu odbornej prípravy učiteľov. Finančné krytie na vysokoškolské vzdelávanie však v roku 2014 kleslo oproti roku 2013 a zameriava sa na znižovanie neefektívnych výdavkov. V odporúčaniach z roku 2013 sa zdôrazňovali nedostatočné výsledky vzdelávania na Slovensku. V tomto ohľade sa dosiahol iba obmedzený pokrok. Výsledky žiakov povinnej školskej dochádzky sú nižšie než priemerné výsledky EÚ, pričom dochádza k ich významnému zhoršovaniu[41], a nedostatočné je aj zabezpečenie učebníc pre školy. Na rozdiel od iných krajín, z výsledkov prieskumov PISA a PIAAC vyplýva úzky a čoraz menší rozdiel v odbornej spôsobilosti medzi staršou a mladšou generáciou.[42] Počiatočná odborná príprava učiteľov sa zlepšuje, pričom sa väčší dôraz kladie na praktické skúsenosti. Nové štandardy pre učiteľov sa testujú v pilotných programoch s podporou fondov EÚ. Pilotne sa testuje aj nový národný test pre žiakov 5. ročníka (vek 10 – 11 rokov). V reakcii na klesajúcu úroveň výsledkov vzdelávania medzi slovenskými žiakmi sa budú meniť štátne učebné osnovy. Školám, učiteľom a žiakom s nedostatočnými výsledkami sa neposkytuje primeraná podpora a chýba lepšia podpora pre učiteľov, vysokokvalitné učebné materiály a vybavenie. S cieľom poskytnúť cielenejšiu podporu sa experti a zainteresované strany vyzývajú, aby sa vypracovalo presnejšie posúdenie výsledkov škôl. Pokiaľ ide o odborné vzdelávanie a prípravu, v odporúčaniach z roku 2013 sa uvádza potreba zlepšiť poskytovanie vzdelávania v podnikoch. V tejto oblasti Slovensko dosiahlo určitý pokrok. Napriek úsiliu, ktoré vynaložilo, zostáva prechod zo školy do práce zložitý a to najmä z dôvodu nesúladu medzi ponúkanými a požadovanými zručnosťami na trhu práce a chybného predvídania potrebných zručností.[43] Iniciatívam zameraným na vzdelávanie v podnikaní chýba koordinácia a na podporu predvídania kvalifikačných potrieb sa nezhromažďujú údaje. Začala sa uskutočňovať reforma odborného vzdelávania a prípravy, ktorej cieľom je zaviesť prvky duálneho systému. V roku 2014 sa očakáva prijatie nového zákona o odbornom vzdelávaní a príprave. Nie je však jasné, či budú mať zamestnávatelia dostatok stimulov na to, aby poskytovali učňovskú prax, ani do akej miery sa bude podporovať budovanie kapacít v podnikoch. Na podporu tejto ambicióznej reformy sa očakáva spolupráca so zamestnávateľmi, ako aj s nemeckými a rakúskymi partnermi a takisto projekty financované z fondov EÚ. V národnom programe reforiem na rok 2014 sa potvrdzuje, že financovanie odborného vzdelávania a prípravy bude vychádzať zväčša z analýzy potrieb trhu práce od roku 2015. V komplexnom pláne vykonávania záruky pre mladých ľudí sa takisto uvádzajú nové legislatívne opatrenia týkajúce sa neformálneho a informálneho vzdelávania od roku 2015. Význam a efektívnosť vysokoškolského vzdelávania pre trh práce je nízka a v odporúčaniach z roku 2013 sa zdôrazňovala potreba bakalárskych programov, ktoré sú viac orientované na výkon povolania a ktoré zároveň lepšie spĺňajú potreby pracovísk. V tomto ohľade sa však dosiahol iba obmedzený pokrok. Pomerne nízky podiel bakalárskych programov orientovaných na požiadavky výkonu povolania[44] a nedostatočná spolupráca so zamestnávateľmi znižuje význam terciárneho vzdelávania pre potreby trhu práce. Stále je evidentný nesúlad medzi ponúkanými a požadovanými zručnosťami na trhu práce. Začal sa realizovať projekt financovaný z európskych štrukturálnych fondov, ktorý má umožniť študentom, aby rozvíjali svoje praktické skúsenosti. Prebiehajú práce na novom zákone o vysokoškolskom vzdelávaní, ktorý by mal podľa očakávaní nadobudnúť účinnosť v septembri 2015 a v roku 2014 sa majú zaviesť motivačné štipendiá. Nový zákon sa bude zameriavať najmä na úpravu finančného krytia založeného na dosiahnutých výsledkoch. To by mohlo prispieť k vytváraniu bakalárskych programov viac orientovaných na výkon povolania a podporiť zlepšenie profilu inštitúcií a programov (akademických, odborných a výskumných). Úzka spolupráca medzi akademickou obcou a podnikateľským sektorom je aj naďalej nedostatočná (Pozri oddiel 3.4). V odporúčaniach z roku 2013 bolo uvedené, že do výsledkov vzdelávania, najmä v prípade Rómov, sa premieta nízka kvalitatívna úroveň vzdelávania a starostlivosti v ranom detstve. Pri zlepšovaní prístupu k vysokokvalitnému a inkluzívnemu predškolskému a školskému vzdelávaniu marginalizovaných komunít sa dosiahol obmedzený pokrok. Kapacita služieb v oblasti vzdelávania a starostlivosti v ranom detstve je nedostatočná, kvalita a inkluzívnosť je na nízkej úrovni, najmä vzhľadom na potrebu zredukovať nerovnosti a zlepšiť celkové výsledky vzdelávania. Zapojenie do vzdelávania a starostlivosti na Slovensku patrí medzi najnižšie v EÚ.[45] Tento podiel je oveľa nižší v prípade detí z marginalizovaných rómskych komunít (24 % v roku 2011).[46] Diskutuje sa o povinnom zapojení do vzdelávania a starostlivosti v ranom detstve v prípade detí zo sociálne znevýhodneného prostredia, ako aj o bezplatnom prístupe k vzdelávaniu a starostlivosti v ranom detstve v prípade sociálne znevýhodnených žiakov od troch rokov. Zdá sa, že oznámené zvýšenie kapacít vzdelávania a starostlivosti v ranom detstve nevyplýva z miestnych potrieb a predpokladaného demografického vývoja. Podiel rómskych žiakov v osobitných školách s obmedzenými učebnými osnovami je takisto nepomerne vysoký, v dôsledku čoho sa ich ďalšie vyhliadky na vzdelávanie a povolanie zhoršujú. V roku 2010 iba 0,3 % rómskeho obyvateľstva (27 – 64) na Slovensku dosiahli vysokoškolské vzdelanie. Iniciatívy zamerané na zlepšenie výsledkov vzdelávania rómskych žiakov sú príliš závislé od projektov spolufinancovaných EÚ. Opatrenia sociálnej politiky Hoci počet ľudí ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením je pomerne nízky, kľúčovými výzvami zostávajú biedne životné podmienky marginalizovaných rómskych komunít a deti ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením. Systém podpory, ktorého cieľom je zmierniť chudobu najmä v prípade domácností s viacerými deťmi a nízkou intenzitou práce, je neprimeraný a krytie je nedostatočné, pričom osoby bez zabezpečenia sociálnej pomoci predstavujú približne 30 %. Zatiaľ sa nevytvoril ani udržateľný finančný systém služieb dlhodobej starostlivosti. Nedostatočná dostupnosť sociálneho bývania, ktorého zabezpečenie patrí medzi najnižšie v EÚ, naďalej negatívne ovplyvňuje sociálne začlenenie a mobilitu pracovnej sily.[47] V národnom akčnom pláne pre deti sa nedostatočne rieši chudoba detí a neobsahuje metódy na zabezpečenie prístupu k primeraným zdrojom. Zmenou zákona o sociálnych službách z roku 2013 sa zaviedli nové typy služieb (napríklad podpora na domácu starostlivosť, útulky a rodiny s deťmi), tým sa však deinštitucionalizácia neuľahčila dostatočne. Pre obce je finančné krytie služieb starostlivosti aj naďalej problémom. Riziko chudoby v prípade osôb nad 65 rokov sa v roku 2012 mierne zvýšilo, zostáva však pod priemerom EÚ. Slovensko v roku 2013 zaviedlo reformu, ktorá by mohla zmierniť toto riziko tým, že posilní redistribúciu v rámci dôchodkového systému prostredníctvom dočasnej indexácie dôchodkov o pevne stanovenú nominálnu sumu do roku 2017 a zavedie upravené koeficienty „solidarity“ od roku 2018. 3.4. Štrukturálne opatrenia na podporu udržateľného rastu a konkurencieschopnosti Zvyšujúca sa produktivita na pozadí cyklického oživenia a utlmených pracovných nákladov viedla k zlepšeniu konkurenčného postavenia Slovenska. Podiely na vývoznom trhu naďalej rastú a na Slovensku je teraz značný prebytok obchodnej bilancie, ktorý by sa podľa očakávaní mal udržať aj v nasledujúcich rokoch. Model rastu Slovenska do veľkej miery závisí od priamych zahraničných investícií, ktorých podiel predstavuje až 60 % HDP. Počas krízy sa však tok priamych zahraničných investícií na Slovensko znížil. To by mohlo mať negatívny vplyv na dlhodobý rast, najmä vzhľadom na to, že domáce investície do výskumu a vývoja sú nízke a podniky do veľkej miery závisia od dovezených technológií. Je tu aj potenciál na cielenejšiu a intenzívnejšiu spoluprácu medzi akademickou obcou, podnikmi a vysokými školami, vďaka ktorému by sa mohla pozdvihnúť aplikácia výskumu a následne aj inovačné kapacity podnikov. V odporúčaniach pre Slovensko na rok 2013 sa riešila aj potreba štrukturálnych opatrení, ktoré podporujú rast a konkurencieschopnosť, najmä v oblastiach výskumu a vývoja, ako aj energetiky. V odporúčaniach týkajúcich sa výskumu a vývoja sa odporúčalo podporiť a povzbudiť odovzdávanie poznatkov medzi akademickou obcou a výskumom a podnikateľským sektorom. V odporúčaniach týkajúcich sa energetiky sa odporúčalo zlepšiť fungovanie trhu s energiou, posilniť vzájomné prepojenia so susednými krajinami a zvýšiť energetickú účinnosť. Analýza v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie vedie k záveru, že Slovensko dosiahlo obmedzený pokrok pri plnení týchto odporúčaní. Politiky v oblasti výskumu, vývoja a inovácií K hlavným výzvam, ktorým čelí slovenský výskum a vývoj, aj naďalej patrí nedostatočná spolupráca medzi verejnými výskumnými inštitúciami a podnikmi, ktorá sa spomínala aj v odporúčaní z roku 2013. V tomto ohľade sa dosiahol iba obmedzený pokrok. Úroveň podnikateľských výdavkov na výskum a vývoj, ako aj kvalita verejného výskumu sú nízke z dôvodu neefektívnych verejných výdavkov. Napriek tomu nedávne prijatie národnej stratégie výskumu a inovácií pre inteligentnú špecializáciu (november 2013) poskytuje lepšie vyhliadky účinnej spolupráce medzi akademickou obcou a podnikmi. Stratégia stanovuje najmä kľúčové oblasti špecializácie, na ktoré sa sústreďujú zdroje, navrhuje zlepšenie štruktúry riadenia v systéme výskumu a inovácií[48] a stanovuje ciele a opatrenia na stimulovanie štrukturálnych zmien slovenského hospodárstva. Očakáva sa, že väčšina navrhovaných opatrení v rámci výskumného a inovačného operačného programu sa bude financovať z fondov EÚ. Stratégia má potenciál povzbudiť rast vďaka zvýšeniu inovačnej schopnosti a excelentnosti v slovenskom výskume a inováciách, pokiaľ sa bude účinne vykonávať prostredníctvom riadnych akčných plánov. Existuje však riziko, že vykonávanie tejto stratégie pritiahne iba nízku úroveň súkromných investícií a podmienky, v ktorých pôsobia domáci inovátori, najmä malé a stredné podniky, budú naďalej nedostatočné. Niektoré opatrenia už boli nedávno prijaté, prijatie iných opatrení sa pripravuje. Okrem iného ide o revidované daňové stimuly pre výskum a vývoj, podporu inovačných zoskupení a inovačných preukazov, účinnosť týchto opatrení sa však zatiaľ nepreukázala. Rámček 4 Potenciálny vplyv štrukturálnych reforiem na rast – referenčné porovnávanie Štrukturálne reformy sú rozhodujúce pre oživenie rastu. Preto je dôležité poznať potenciálne prínosy týchto reforiem. Prínosy štrukturálnych reforiem možno posudzovať s pomocou hospodárskych modelov. Komisia používa svoj model QUEST s cieľom určiť, ako by štrukturálne reformy v danom členskom štáte ovplyvnili rast, ak by členský štát znížil svoj rozdiel oproti trom krajinám EÚ s najlepším výkonom v takých kľúčových ukazovateľoch, ako je stupeň hospodárskej súťaže v ekonomike alebo účasť na trhu práce. Zlepšením týchto ukazovateľov by Slovensko mohlo zvýšiť HDP približne o 6,4 % za 10-ročné obdobie. Niektoré reformy by mohli mať účinok aj v pomerne krátkodobom horizonte. Modelové simulácie potvrdzujú analýzu v oddiele 3.4, podľa ktorej by najväčší nárast pravdepodobne vyplýval zo zníženia prirážok pri predaji finálnych výrobkov, najmä v sektore energetiky. Simulácia podporuje aj analýzu v oddiele 3.3, pričom poukazuje na skutočnosť, že významné zisky by sa dali dosiahnuť riešením problematiky dlhodobej nezamestnanosti a zvýšením zamestnanosti žien. Tabuľka: Štrukturálne ukazovatele, ciele a potenciálne účinky na HDP[49] Zdroj: Útvary Komisie. Poznámka: V simuláciách sa predpokladá, že všetky členské štáty vykonajú reformy, ktorými o polovicu znížia svoje štrukturálne medzery. V tabuľke vidieť prínos každej reformy k celkovému HDP po piatich a desiatich rokoch. Ak je daný ukazovateľ krajiny nad referenčnou hodnotou, nesimuluje sa vplyv reformných opatrení v uvedenej oblasti; príslušný členský štát však môže profitovať z opatrení, ktoré prijali ostatné členské štáty.[50] *Dlhodobý vplyv rastúceho podielu vysokokvalifikovanej pracovnej sily medzi obyvateľstvom by mohol predstavovať 2,8 % HDP a klesajúci podiel nízkokvalifikovanej pracovnej sily by mohol byť 0,7 %. **Ako referenčná hodnota je stanovený priemer EÚ. Podnikateľské prostredie Kvalita podnikateľského prostredia na Slovensku sa zhoršuje a podpora rýchlo rastúcich firiem stagnuje. Hodnotenie jednoduchosti podnikania na Slovensku kleslo zo 43. miesta v roku 2013 na 49. miesto v roku 2014.[51] Tento výsledok potvrdzujú aj podobné medzinárodné prieskumy.[52] Z národných prieskumov medzi podnikateľmi takisto vyplýva podstatné zvýšenie negatívneho vnímania slovenského podnikateľského prostredia, najmä medzi malými a strednými podnikmi.[53] Najviac sa spomínajú tieto slabé stránky podnikateľského prostredia: otázky právneho štátu a slabé presadzovanie práva, často sa meniace právne predpisy a nízka kvalita legislatívneho procesu, vnímaná korupcia a klientelizmus najmä vo verejnom obstarávaní, nadmerná byrokracia, vysoké sociálne odvody a dane, nedostatok kvalifikovanej pracovnej sily a vysoké ceny elektriny. Začatie podnikania sa skomplikovalo zavedením požiadavky zložiť finančnú záruku pri zakladaní spoločnosti s ručením obmedzeným. Služby elektronickej verejnej správy sú aj naďalej nedostatočne rozvinuté. Jednotné kontaktné miesto, ktoré sa v súčasnosti nachádza na ministerstve vnútra[54], poskytuje obmedzené služby a neplánuje sa jeho integrácia s daňovou správou alebo platformami elektronickej verejnej správy, ktoré sa vyvíjajú samostatne. Nové ohlasovacie povinnosti podnikov zavedené ako súčasť akčného plánu boja proti daňovým podvodom (pozri oddiel 3.1) iba čiastočne vyvažuje jednoduchšia regulácia v iných oblastiach a existuje priestor na zjednodušenie dodržiavania daňových predpisov v prípade podnikov.[55] Zatiaľ neexistuje žiadny test malých a stredných podnikov a posúdenie vplyvu nových regulačných a legislatívnych iniciatív sa nevykonáva systematicky. Počet malých a stredných podnikov s prístupom k elektronickému obchodu a zahraničným trhom je naďalej nízky. Prípady platobnej neschopnosti zostávajú aj naďalej zdĺhavé a alternatívne postupy riešenia sporov sa takmer nevyužívajú.[56] Napriek celkovému zhoršeniu podnikateľského prostredia sa niektoré prijaté opatrenia javia ako účinné. K najdôležitejším patrí: stanovenie fixných poplatkov za prevody, vďaka ktorým sa ľahšie zaregistruje majetok, zavedenie iba elektronickej komunikácie spoločností s orgánmi a spájanie registrov s cieľom zabrániť duplicite informácií. Umožnením prístupu ku všetkým dokumentom právnických osôb počas súdneho konania sa takisto zlepšila ochrana investorov. Niekoľko iniciatív na podporu začínajúcich podnikov ako – pomocná ruka pre mladých ľudí, ktorú zorganizovala Národná agentúra pre rozvoj malého a stredného podnikania (NADSME), „víkendy pre začínajúce podniky“ a „ceny pre začínajúce podniky“ – viedli k založeniu inovačných podnikov s vysokým rastovým potenciálom. Väčšina opatrení na podporu podnikateľských a inovačných aktivít vo firmách je však roztrieštená, a preto neúčinná: prostredníctvom využívania technológií na úrovni firiem, inkubátorov podnikov a technológií, vývoja klastrov, verejného obstarávania moderných technológií a opatrení týkajúcich sa transferu technológií sa nepodarilo vytvoriť skutočné ekosystémy pre inovácie. Štátne orgány majú v úmysle vypracovať strednodobú stratégiu zameranú na rozvoj a podporu malých a stredných podnikov, ale harmonogram jej prijatia a vykonávania je nejasný. Trh s energiou a obnoviteľné zdroje Fungovanie trhu sieťových odvetví, najmä energetiky zostáva slabou stránkou. Slovensko je takisto jedným z energeticky najnáročnejších členských štátov, a to čiastočne z dôvodu veľkého podielu priemyslu. Pomerne vysoké ceny elektriny, zvlášť pre malých a stredných priemyselných odberateľov, oslabujú konkurencieschopnosť slovenského priemyslu. Napriek nedávnemu úsiliu o liberalizáciu trhu s energiou sa tento trh musí stále ďalej zlepšovať. Mohlo by sa to uľahčiť najmä vďaka väčšej transparentnosti a zodpovednosti regulačných rozhodnutí. Existuje tu aj priestor na zlepšenie energetickej bezpečnosti a energetickej účinnosti. Vzhľadom na nedostatky vo fungovaní trhu s energiou sa v odporúčaniach pre Slovensko z roku 2013 vyžaduje vyvinúť väčšie úsilie, aby sa zlepšilo fungovanie trhu s energiou. Slovensko však nedosiahlo žiadny pokrok v zlepšení transparentnosti metódy stanovovania taríf ani nezvýšilo adresnú zodpovednosť regulačného orgánu (ÚRSO, Úrad pre reguláciu sieťových odvetví). Počet maloobchodných a veľkoobchodných odberateľov elektriny, ktorí zmenia dodávateľa, zostáva nízky a ceny pre priemyselných odberateľov sú veľmi vysoké v porovnaní s priemerom EÚ a jeho európskymi partnermi. Pre malé a stredné podniky bola navyše v roku 2012 opätovne zavedená cenová regulácia. Úrad pre reguláciu sieťových odvetví však nielen ukladá regulačné povinnosti prevádzkovateľom, ktorí majú významný stupeň trhovej sily, ale aj novým účastníkom na trhu. Tým Úrad pre reguláciu sieťových odvetví zbytočne brzdí rozvoj nových účastníkov na trhu a v konečnom dôsledku poškodzuje odberateľov. Úrad pre reguláciu sieťových odvetví okrem toho v roku 2013 zvýšil tarify za prístup do slovenskej plynovodnej prenosovej sústavy. V porovnaní s predchádzajúcimi tarifami sa tarifa za plyn dovážaný z Českej republiky zvýšila o 350 % a z Rakúska o 50 %. Úrad pre reguláciu sieťových odvetví neposkytol k tomuto zvýšeniu žiadne odôvodnenie. Keď sa vypracúvajú hospodárske posúdenia regulačných rozhodnutí, obyčajne sa z dôvodu politiky obchodného tajomstva nezverejňujú, a to ani námietky osôb, ktorých sa regulačné rozhodnutie týka. Najnovšia národná správa Úradu pre reguláciu sieťových odvetví pre Európsku komisiu neposkytuje dostatočné informácie o úrovniach hospodárskej súťaže alebo metodike výpočtu sieťových taríf a ich determinantov. Ako riešenie chýbajúcej verejnej transparentnosti regulačnej politiky obsahuje národný program reforiem na rok 2014 príslušné opatrenia vrátane zriadenia dátového centra na zvýšenie transparentnosti regulačných informácií, dôkladného posudzovania potreby ďalšej cenovej regulácie a zverejňovania hospodárskej analýzy regulačných rozhodnutí. Aj keď sú opatrenia sľubné, ich prijímanie je v počiatočnom štádiu a podlieha implementačným rizikám. Vysoké sieťové poplatky sú jedným z niekoľkých ukazovateľov nízkej miery transparentnosti a adresnej zodpovednosti regulačného orgánu. Podľa údajov Eurostatu boli sieťové poplatky v absolútnych hodnotách v roku 2011 najvyššie v EÚ a druhé najvyššie ako podiel na konečných cenách elektrickej energie (49 %). Slovensko je jedným z iba troch členských štátov, v prípade ktorých sú sieťové poplatky pre priemyselných odberateľov vyššie než náklady na dodávku energie.[57] Aj keď náklady na energiu klesajú, sieťové náklady sa rokoch 2009 až 2012 zvýšili.[58]Sieťové náklady zahŕňajú prenosové a distribučné tarify. Z porovnania prenosových taríf, ktoré pravidelne vykonáva Európska sieť prevádzkovateľov prenosových sústav pre elektrinu (ENTSO-E)[59], vyplýva, že slovenské prenosové tarify za elektrinu patria medzi najvyššie v EÚ a že nie je k dispozícii žiadna analýza skúmajúca úroveň týchto taríf. Nejasné sú aj dôvody vysokých distribučných taríf, a to vinou nedostatočného zverejnenia metódy a mechanizmu, akým sa stanovujú tarify. Vysoká úroveň prenosových a distribučných taríf môže byť odzrkadlením mnohých faktorov, ako je rozloha krajiny, jej topografia a objem prepravovanej elektrickej energie. Zvýšenie sieťových poplatkov bolo takisto ovplyvnené rastúcou podporou energie z obnoviteľných zdrojov a kombinovanou výrobou tepla a elektriny, ako aj dotáciami na domácu výrobu lignitu s nepriaznivými účinkami na životné prostredie. Vysoké sieťové poplatky sa premietajú do cien elektriny. Ceny koncových používateľov v prípade stredne veľkých priemyselných odberateľov na Slovensku patrili v roku 2012 medzi najvyššie v EÚ.[60] Za posledných päť rokov boli ceny približne o 21 % vyššie než v Českej republike. Zatiaľ čo Slovensko dosiahlo svoj priebežný cieľ v stratégii Európa 2020 týkajúci sa energie z obnoviteľných zdrojov, rast sektora energie z obnoviteľných zdrojov stagnuje. Dôvodom sú časté zmeny podporného rámca vo forme výkupných cien, komplikované administratívne postupy a elektroenergetická infraštruktúra, ktorá nepodporuje decentralizovanú výrobu energie z obnoviteľných zdrojov. Zatiaľ čo vývoj energie z obnoviteľných zdrojov stagnuje, účinnosť a stabilita mechanizmu na podporu energie z obnoviteľných zdrojov sú nedostatočné a chýbajú viac trhovo orientované nástroje (napríklad výkupné prémie). Ako sa uvádza v odporúčaní z roku 2013, súčasťou výziev týkajúcich sa energetickej infraštruktúry na Slovensku sú investície najmä do elektrizačnej a plynovej sústavy, ktorých cieľom je posilniť vzájomné prepojenia so susednými krajinami. Slovensko vo všeobecnosti dosiahlo určitý pokrok pri zlepšovaní vzájomných prepojení so susednými krajinami. Niektoré projekty boli vybrané ako projekty spoločného záujmu a v súčasnosti sa vykonávajú.[61] Vzrástol význam plynových prepojení a trás, ktorými by sa diverzifikovali dodávatelia a trasy plynu pre Slovensko. V tejto súvislosti sa očakáva, že slovensko-maďarský projekt plynového prepojenia začne fungovať na komerčnej báze od 1. januára 2015. Projekty týkajúce sa elektrickej energie v rámci Maďarska zmiernia problémy slovensko-maďarského úseku siete zvýšením cezhraničnej kapacity. V novembri 2013 bola podpísaná medzivládna dohoda o zlepšení slovensko-poľských plynových prepojení. Vzhľadom na potrebu zvýšiť energetickú bezpečnosť nadobudlo význam budovanie severo-južnej plynovej osi v strednej Európe, jej ďalší rozvoj však pokračuje iba miernym tempom. Energetika a efektívnosť zdrojov Slovensko dosiahlo určitý pokrok pri riešení odporúčania z roku 2013 v oblasti energetickej účinnosti. Vykonáva sa pilotný projekt používania finančného nástroja v oblasti bývania (JESSICA) z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, aj keď celkové širšie využívanie finančných nástrojov a zmluvy o energetickej efektívnosti sú pomerne obmedzené. Vypracúva sa aj národný plán zvýšenia počtu budov s takmer nulovou spotrebou energie, v ktorom sa požaduje postupné zvyšovanie úrovní energetickej hospodárnosti rekonštruovaných budov a novostavieb. V budúcom programovom období sa balík opatrení zosúladených s odporúčaniami pre Slovensko z roku 2013, ktorých súčasťou sú energetické audity a ich vykonávanie v podnikoch, rekonštrukcia budov, zníženie energetických strát v tepelných rozvodných sieťach a zriadenie mohutného systému na monitorovanie úspor energie, navrhuje na financovanie z relevantných operačných programov EÚ („Kvalita životného prostredia“ a „Integrovaný regionálny operačný program“). Nízka energetická účinnosť má negatívny vplyv aj na vysokú energetickú závislosť Slovenska (obchodná bilancia v energetike v roku 2011 dosiahla –6,5 % HDP). Otázky efektívnosti využívania zdrojov sa však na Slovensku neriešili komplexne. Štrukturálna transformácia slovenského hospodárstva v predchádzajúcom desaťročí, najmä presun od ťažkého priemyslu, pomohla znížiť negatívne vplyvy na životné prostredie. Rozsah recyklácie je však malý a hlavný spôsob úpravy komunálneho odpadu je aj naďalej skládkovanie. Úlohou je aj zlepšenie a rozšírenie zásobovania vodou a kanalizačnej infraštruktúry, pričom miera pripojenia patrí medzi najnižšie v OECD (58 %). Slovensko za predchádzajúce desaťročie postihlo niekoľko vážnych povodní, nepodarilo sa mu však znížiť riziko ich opakovania prijatím nákladovo účinných opatrení, ktoré by nemali škodlivý vplyv na prírodu. Závažným problémom zostáva takisto znečistenie ovzdušia, pretože Slovensko v súčasnosti nedodržiava normy EÚ týkajúce sa kvality ovzdušia. Doprava Špecializácia Slovenska na výrobu orientovanú na vývoz kladie čoraz väčšie nároky na kvalitu dopravnej infraštruktúry. Pomerne nedostatočne rozvinutá železničná a cestná dopravná infraštruktúra je však naďalej nepriaznivá pre hospodársky rast. Jednotkové náklady na novú a zrekonštruovanú dopravnú infraštruktúru sú vysoké a odzrkadľuje sa v nich nedostatočné plánovanie a dizajn, ako aj problémy pri verejnom obstarávaní. Nedávne zníženie infraštruktúrnych poplatkov za železničnú dopravu malo pozitívny vplyv na hospodársku súťaž, ale administratívna záťaž zostala vysoká, čím sa vytvorili prekážky pre nových účastníkov na trhu. Pokrok sa dosiahol pri vypracúvaní dopravného plánu, v ktorom sa stanovili kľúčové priority v súlade s dopravnou politikou EÚ, najmä transeurópskej dopravnej siete. Tým sa zabezpečí silný základ na financovanie zo štrukturálnych fondov. Podiel celkovej spotreby energie využívanej v doprave sa v rokoch 2005 až 2012 zvýšil o 5 percentuálnych bodov. K hlavným dôvodom tohto trendu patrí nedostatočný rozvoj verejnej dopravy a nízke spotrebné dane z motorového paliva. V dôsledku toho je sektor dopravy teraz hneď na druhom mieste za priemyslom, pokiaľ ide o spotrebu energie. V roku 2012 slovenské orgány zaviedli daň z motorových vozidiel, vďaka ktorej by sa časom mala zlepšiť energetická účinnosť vozidiel. Žiadne významné opatrenia sa však nevykonali v záujme rozvoja verejnej dopravy ani sektora železničnej dopravy. Digitálna infraštruktúra Slovensko má tretie najnižšie pevné širokopásmové pokrytie v EÚ (75,2 % domácností v roku 2012). Tento údaj výrazne zaostáva za priemerom EÚ (95,5 %) a vlastným cieľom Slovenska v stratégii Európa 2020 dosiahnuť „100 % širokopásmové pokrytie pre všetkých“. Pokrytie sa rozšírilo len zanedbateľne (0,2 % v rokoch 2011 a 2012), najmä z dôvodu nedostatočného využívania štrukturálneho finančného krytia (eurofondov) určeného na rozvoj širokopásmovej infraštruktúry z operačného programu „Informatizácia spoločnosti“ v predchádzajúcom programovom období. Nedostatočná širokopásmová infraštruktúra má negatívne účinky v oblastiach, ako je zamestnanosť, podnikanie, zručnosti v oblasti IKT a digitálna gramotnosť, elektronická verejná správa, elektronické zdravotníctvo a sociálne začlenenie. Aj keď počet osôb s priemernými a pokročilými počítačovými zručnosťami v rámci dospelého obyvateľstva Slovenska (57,2 %) bol v roku 2012 nad priemerom EÚ (50,9 %), podiel dospelého obyvateľstva, ktoré komunikuje online s verejnými orgánmi klesol v roku 2013 na 32,7 %, teda významne pod priemer EÚ (41,4 %). Cieľovú hodnotu indexu elektronickej verejnej správy na rok 2020 – jediný index týkajúci sa digitálnej agendy zahrnutý v národnom programe reforiem na rok 2014 – možno preto považovať za prehnane ambicióznu a jej dosiahnutie za nepravdepodobné. 3.5. Modernizácia verejnej správy Slovenská verejná správa aj naďalej zaostáva, pokiaľ ide o kvalitu a efektívnosť. Pretrváva vysoká fluktuácia zamestnancov spojená s politickým cyklom a slabé riadenie ľudských zdrojov. Okrem toho chýbajú analytické kapacity, čo nepriaznivo vplýva na tvorbu politiky založenej na dôkazoch. Riešenie problémov so správou finančných prostriedkov EÚ je pomalé. Verejné obstarávanie a transparentnosť súdnych konaní sú aj naďalej vážnou výzvou. Slovensko dosahuje v rebríčkoch medzinárodných ukazovateľov vnímania korupcie aj naďalej zlé výsledky. V roku 2013 dostalo odporúčanie zamerané na verejnú správu a súdnictvo. Analýza v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie vedie k záveru, že Slovensko dosiahlo pri plnení týchto odporúčaní obmedzený pokrok. Rada v roku 2013 zaznamenala problémy slovenskej verejnej správy a odporučila, aby ich orgány riešili. Slovensko dostalo odporučenie, aby posilnilo nezávislosť verejného sektora, zlepšilo riadenie ľudských zdrojov a posilnilo analytické kapacity. Pokrok v týchto oblastiach bol doposiaľ iba obmedzený. Analytické kapacity sa posilnili iba na siedmich ministerstvách, ale tieto analytické oddelenia boli aktívne zapojené do tvorby politiky iba vo veľmi obmedzenom rozsahu. Prejavuje sa to nedostatkami alebo absenciou posúdenia vplyvu nových právnych predpisov (napríklad na podniky). V rámci prebiehajúcich reforiem štátnej správy boli rôzne úrady štátnej správy na miestnej úrovni začlenené do zjednotených úradov a boli zriadené pilotné klientské centrá pre občanov. Riadenie ľudských zdrojov však nezaznamenalo žiadnu významnú zmenu k lepšiemu. K zmene zákona o štátnej službe s cieľom posilniť nezávislosť verejného sektora nedošlo, ale v národnom programe reforiem sa v roku 2014 predpokladá návrh nového zákona. V decembri 2013 vláda vzala na vedomie strategický rámec pre reformu verejnej správy a vytvorila riadiaci výbor na dohľad nad reformou. Tento rámec zohľadňuje niektoré z bodov odporúčaných v roku 2013. Na druhej strane sa v ňom opakujú mnohé ciele z iných stratégií a chýba mu akčný plán s konkrétnymi opatreniami vrátane ich harmonogramu a rozpočtu. Vláda sa predbežne zaviazala prijať akčný plán týkajúci sa reformy verejnej správy, a to do júla 2014. Pokrok pri zvyšovaní čerpania fondov EÚ bol obmedzený aj napriek odporúčaniam pre Slovensku z roku 2013. Postupy obstarávania, overovanie vykonávané riadiacim orgánom a výber projektu, to sú hlavné oblasti, v ktorých sa prejavujú slabé stránky. Neriešila sa ani vysoká fluktuácia zamestnancov, ktorí riadia fondy kohéznej politiky, spôsobená okrem iného aj politickým cyklom. Nedostatky pretrvávajú aj pri praktickom vykonávaní finančného riadenia a audítorských postupov. Riziko korupcie pri prideľovaní finančných prostriedkov EÚ ohrozuje ich efektívne a účinné používanie.[62] Všetky uvedené faktory môžu mať negatívny vplyv na rýchle a efektívne vykonávanie súčasných a budúcich operačných programov v rokoch 2014 – 2020. Problémy existujú aj v colnej oblasti. Krajina má významný potenciál na zlepšenie svojich výsledkov, pokiaľ ide o čas potrebný na spracovanie dovozu a vývozu, s cieľom znížiť náklady na podnikanie a uľahčiť obchod.[63] V záujme riešenia problémov v justičnom systéme dostalo Slovensko v roku 2013 odporúčanie, aby zlepšilo efektívnosť justičného systému a aby podporilo alternatívne postupy riešenia sporov. Z prijatých a plánovaných opatrení vyplýva iba obmedzený pokrok a očakáva sa, že budú mať nepatrný vplyv na systémový problém dĺžky súdnych konaní.[64] Plánované zlepšenie nástrojov IKT, najmä v prípade elektronickej komunikácie medzi súdmi a stranami sporu, by mohlo napomôcť skrátenie konaní a zlepšenie kvality súdnictva. Nový zákon o rozhodcovskom konaní, ktorý by mal podľa očakávaní nadobudnúť účinnosť v lete 2014, oddeľuje obchodné a spotrebiteľské rozhodcovské konania,bez toho, aby ďalej podporil alternatívne mechanizmy riešenia sporov. Prebieha reforma Občianskeho súdneho poriadku, do roku 2016 sa však zmena zákona neočakáva. Dôvera verejnosti vo fungovanie súdnictva je nízka. Podľa najnovšieho Eurobarometra o súdnictve v EÚ iba 25 % slovenských respondentov dôveruje systému súdnictva, čo je druhý najnižší počet v EÚ. Vnímanie nezávislosti súdnictva od vplyvu vlády, občanov alebo podnikov sa v rokoch 2012 – 2013 zhoršilo a je na najnižšej úrovni v EÚ.[65] Kapacita súdnych orgánov vyšetrovať a stíhať údajnú korupciu je slabá.[66] Zvýšili sa aj obavy o nedostatočnú osobnú nezávislosť sudcov vo vzťahu k hierarchickej organizácii súdnictva.[67] Niektoré kroky vládnych orgánov takisto vyvolali otázky týkajúce sa nezávislosti systému súdnictva od politických vplyvov.[68] V národnom programe reforiem sa oznamuje návrh ústavného zákona, ktorý má byť predložený do leta 2014 a ktorý sa zameriava na obmedzenie trestnej imunity sudcov a oddelenie úlohy predsedu najvyššieho súdu od predsedu súdnej rady. Rozšírené vnímanie korupcie zostáva všeobecným problémom slovenskej verejnej správy. Podľa protikorupčnej správy EÚ 90 % Slovákov vníma korupciu ako značne rozšírenú a 21 % sa s ňou v minulom roku osobne stretlo.[69] Na základe globálneho barometra o korupcii z roku 2013 sa ľudia najčastejšie stretávajú s korupciou v zdravotníctve.[70] Podľa indexu globálnej konkurencieschopnosti sa Slovensko radí na posledné miesto v EÚ, pokiaľ ide o neregulárne platby a úplatky, pričom situácia sa zhoršuje.[71] Aj v hodnotení organizácie Transparency International Slovensko zostáva na veľmi nízkej úrovni v porovnaní s ostatnými európskymi krajinami.[72] Rozšírené vnímanie korupcie je prekážkou v rýchlejšom tempe budovania vysoko kvalitnej verejnej správy orientovanej na klienta a efektívneho prideľovania verejných zdrojov. Korupcia je prierezový problém Slovenska, ktorý je prítomný na všetkých úrovniach štátnej správy. Tento problém sa konštatuje v národnom programe reforiem na rok 2014 a navrhujú sa opatrenia na zlepšenie ukazovateľov vnímania korupcie. Slovensko nedávno reformovalo svoje pravidlá verejného obstarávania, ale zo skúseností vyplýva, že uplatňovanie týchto pravidiel je aj naďalej problematické. Zdá sa, že vplyv reformy verejného obstarávania z roku 2013 zostáva zatiaľ obmedzený. Zmeny zákona o verejnom obstarávaní sa zameriavajú na zvýšenie nezávislosti úradu pre verejné obstarávanie, zefektívnenie zdĺhavých tendrov, zlepšenie požiadaviek transparentnosti a zlepšenie hospodárskej súťaže. Z výsledkov však vyplýva, že verejné obstarávanie sa stalo zdĺhavejším, úspory sú nižšie a miera využívania elektronickej verejnej správy sa znížila.[73] Zdá sa, že reforma nezvýšila transparentnosť postupov verejného obstarávania podstatne a neviedla k zníženiu počtu sťažností na rozhodnutia zmluvných orgánov. Skúsenosti s využívaním štrukturálnych fondov EÚ tieto závery potvrdzujú. 4. Záver Desať rokov po pristúpení k EÚ a päť rokov po prijatí eura sa zdá, že počiatočné hospodárske stimuly z týchto krokov sa oslabili a Slovensko potrebuje vykonať potrebné štrukturálne reformy, aby si udržalo rast. Výrazný rast Slovenska v minulosti bol poháňaný silným domácim a zahraničným dopytom po slovenských výrobkoch, vysokými investíciami a vytvorením nových výrobných kapacít v priemyselnom sektore. Prílev zahraničného kapitálu a celková akumulácia výrobných faktorov však zrejme dosiahli svoje hranice a štrukturálne opatrenia identifikované v tomto pracovnom dokumente budú kľúčové ako piliere hospodárskej prosperity a rastu v nadchádzajúcich rokoch. Zároveň treba pamätať na úlohy spojené s fiškálnou a dlhodobou udržateľnosťou, ktoré treba sledovať súčasne. Analýza v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie vedie k záveru, že Slovensko dosiahlo obmedzený pokrok pri plnení odporúčaní z roku 2013. Vo fiškálnej oblasti došlo v roku 2013 k náprave celkového deficitu verejných financií pod prahovú hodnotu 3 % udržateľným spôsobom. Napriek tomu existuje riziko odchýlky od postupu úpravy k strednodobému cieľu v roku 2014, keďže primeraná náprava sa očakáva v roku 2015. Udržateľný pokrok smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu závisí od nahradenia jednorazových a prechodných opatrení štrukturálnymi opatreniami. Dlhodobá udržateľnosť verejných financií zostáva výzvou z dôvodu obmedzeného pokroku v tejto oblasti, hlavne z dôvodu predpokladaného výrazného zvýšenia výdavkov na zdravotnú starostlivosť. Pokiaľ ide o dane, zatiaľ čo Slovensko dosiahlo určitý pokrok v zlepšení výberu daní a dodržiavania daňových predpisov, a to najmä vykonávaním akčného plánu boja proti podvodom, pretrváva značný rozdiel v efektívnom daňovom zaťažení medzi zamestnancami a samostatne zárobkovo činnými osobami a žiadny pokrok sa nedosiahol v oblasti zdanenia nehnuteľností. Pokiaľ ide o trh práce, aj keď sa daňovo-odvodové zaťaženie dlhodobo nezamestnaných osôb s nízkym príjmom znížilo, dlhodobá nezamestnanosť a nezamestnanosť mladých ľudí naďalej stúpa. Na riešenie ostatných problémov v tejto oblasti je potrebné podniknúť kroky v zmysle odporúčania, ktorých súčasťou by malo byť zabezpečenie väčšieho počtu zariadení starostlivosti o deti a integrácia Rómov. V oblasti vzdelávania teraz prebieha reforma odborného vzdelávania a prípravy. Vzhľadom na nedostatočný pokrok a slabú východiskovú pozíciu je v budúcnosti potrebné venovať viac pozornosti všetkým odporúčaným opatreniam v tejto oblasti vrátane atraktívnosti učiteľského povolania. Napriek nedávnemu prijatiu národnej stratégie výskumu a inovácií sa dá stále podstatne zlepšiť účinnosť odovzdávania poznatkov medzi akademickou obcou, výskumným sektorom a podnikmi. Pokiaľ ide o trh s energiou a energetickú účinnosť, opatrenia na zlepšenie transparentnosti regulačnej politiky boli iba oznámené a musia sa zrealizovať. V otázke zlepšenia prepojení plynu a elektrickej energie a zlepšenia energetickej účinnosti sa medzičasom dosiahol určitý pokrok. Naďalej sa požadujú podstatné zlepšenia v oblasti verejnej správy a súdnictva, aj keď zákon o štátnej službe sa v súčasnosti mení. Týka sa to aj riadenia fondov EÚ, zlepšenia efektívnosti systému súdnictva a podpory alternatívnych postupov riešenia sporov. Okrem posúdenia pokroku v oblastiach, ktorými sa zaoberajú odporúčania pre jednotlivé krajiny na rok 2013, sú pred krajinou aj ďalšie výzvy. Analýza v tomto pracovnom dokumente vedie k záveru, že náročné verejné obstarávanie a rozšírené vnímanie korupcie zostávajú vážnym problémom pre rast, pretože bránia efektívnemu prideľovaniu verejných zdrojov a brzdia rozvíjanie rovnakých podmienok pre všetkých. Zhoršovanie podnikateľského prostredia vystavuje riziku celkovú konkurencieschopnosť slovenského hospodárstva. Okrem nových úskalí identifikovaných v tomto pracovnom dokumente útvarov Komisie zostali problémy zistené minulý rok a zopakované v ročnom prieskume rastu zväčša bezo zmeny. Tieto problémy sa riešia v predložených plánoch politiky Slovenska, ktoré sú vo všeobecnosti v súlade s národným programom reforiem a programom stability. V národnom programe reforiem sa správne konštatujú nedostatky a tento program sa zaväzuje k prijatiu príslušných opatrení, najmä v oblastiach ako verejné financie, zamestnanosť, vzdelávanie, podnikateľské prostredie a inovácie, energetika a verejná správa. Z programu stability vyplýva ambiciózny záväzok dodržiavať súlad s odporúčaniami postupu pri nadmernom deficite, aby sa počas programového obdobia dosiahol strednodobý cieľ. Tabuľka s prehľadom Záväzky v roku 2013 || Zhrnutie posúdenia[74] Odporúčania pre jednotlivé krajiny Odporúčanie pre jednotlivé krajiny 1: Podľa plánu plniť rozpočet na rok 2013 podľa plánu, aby sa dosiahla náprava nadmerného deficitu udržateľným spôsobom a fiškálne úsilie v zmysle odporúčaní Rady v rámci postupu pri nadmernom deficite. Po náprave nadmerného deficitu má Slovensko vyvinúť úsilie o štrukturálnu úpravu, ktorá mu umožní dosiahnuť strednodobý rozpočtový cieľ do roku 2017. Zabrániť škrtom vo výdavkoch podporujúcich rast a zintenzívniť úsilie zamerané na zlepšenie efektívnosti verejných výdavkov. Vychádzajúc z už prijatej dôchodkovej reformy ďalej zlepšovať dlhodobú udržateľnosť verejných financií znižovaním finančného rozdielu vo verejnom dôchodkovom pláne a zvyšovaním nákladovej účinnosti zdravotníckeho sektora. || Slovensko dosiahlo určitý pokrok pri plnení tohto odporúčania pre jednotlivé krajiny. • Odporúčanie v súvislosti s nápravou nadmerného deficitu bolo vyriešené v plnej miere. Slovensko udržateľným spôsobom znížilo celkový deficit verejných financií pod prahovú hodnotu 3 % HDP. • Žiadny pokrok pri znižovaní finančného rozdielu vo verejnom dôchodkovom pláne. Neboli prijaté žiadne opatrenia na zlepšenie dlhodobej udržateľnosti verejných dôchodkov. • Obmedzený pokrok pri zvyšovaní nákladovej účinnosti zdravotnej starostlivosti. Vláda prijala Strategický rámec pre zdravie na obdobie rokov 2014 – 2030, ktorý sa zameriava na zvýšenie nákladovej účinnosti. Vykonávacie stratégie na dosiahnutie cieľov rámca budú vypracované v rokoch 2014 až 2016. Odporúčanie pre jednotlivé krajiny 2: Zrýchliť vykonávanie akčného plánu na boj proti daňovým podvodom a pokračovať v úsilí zameranom na zlepšenie výberu DPH (najmä posilnením analytických a auditových kapacít daňovej správy). Zlepšiť dodržiavanie daňových predpisov. Prepojiť zdaňovanie nehnuteľností s trhovou hodnotou nehnuteľností. || Slovensko dosiahlo určitý pokrok pri plnení tohto odporúčania pre jednotlivé krajiny. • Určitý pokrok v boji proti daňovým podvodom, vykonávaní akčného plánu a zlepšení výberu daní a dodržiavania daňových predpisov. Výrazne sa zlepšil legislatívny rámec na zabránenie daňovým únikom, najmä v oblasti DPH, a zdá sa, že sa zlepšila efektívnosť slovenského daňového systému. • Žiadny pokrok v oblasti zdaňovania nehnuteľností. V oblasti prepojenia dane z nehnuteľnosti s trhovou hodnotou príslušnej nehnuteľnosti. Odporúčanie pre jednotlivé krajiny 3: Prijať opatrenia na zlepšenie kapacity verejných služieb zamestnanosti pri poskytovaní individuálne prispôsobených služieb pre uchádzačov o zamestnanie a posilniť prepojenie medzi aktivačnými opatreniami a sociálnou pomocou. Účinnejšie riešiť dlhodobú nezamestnanosť prostredníctvom aktivačných opatrení a na mieru šitého odborného vzdelávania. Zlepšiť stimuly v oblasti zamestnanosti žien zlepšením poskytovania zariadení starostlivosti o deti, najmä pre deti do troch rokov. Znížiť daňovo-odvodové zaťaženie zamestnancov s nízkymi mzdami a upraviť systém dávok. || Slovensko dosiahlo obmedzený pokrok pri plnení tohto odporúčania pre jednotlivé krajiny. • Obmedzený pokrok pri posilňovaní kapacít verejných služieb zamestnanosti a prepojení aktivačných politík so sociálnymi dávkami. Napriek legislatívnym zmenám pokrok pri posilňovaní kapacity verejných služieb zamestnanosti a prepojenia medzi aktivačnými politikami a sociálnymi dávkami zostávajú obmedzené a brzdené z dôvodu nedostatočných zdrojov. • Obmedzený pokrok pri riešení dlhodobej nezamestnanosti prostredníctvom aktivačných opatrení a individuálne prispôsobeného odborného vzdelávania. Aj keď boli prijaté niektoré opatrenia na reformovanie aktívnej politiky trhu práce, kvalita odbornej prípravy stále nie je dostatočná a nie je v súlade s potrebami miestneho trhu práce. • Žiadny pokrok pri poskytovaní kvalitných zariadení starostlivosti o deti. Vláda plánuje v roku 2014 zvýšiť verejné financie prideľované na starostlivosť o deti, neexistuje však žiadna stratégia alebo legislatívny a rozpočtový rámec na zabezpečenie starostlivosti o deti do troch rokov. • Určitý pokrok pri znižovaní daňovo-odvodového zaťaženia pracovníkov s nízkym príjmom: dlhodobo nezamestnaní, ktorí predstavujú približne 70 % celkového počtu nezamestnaných, a ich zamestnávatelia profitujú z nižších sociálnych odvodov počas prvého roka zamestnania. Odporúčanie pre jednotlivé krajiny 4: Zintenzívniť úsilie o riešenie vysokej nezamestnanosti mladých ľudí, napríklad prostredníctvom záruky pre mladých ľudí. Prijať kroky zatraktívnenie učiteľského povolania pre mladých ľudí a zlepšiť výsledky vzdelávania. V rámci odborného vzdelávania a odbornej prípravy posilniť poskytovanie vzdelávania v podnikoch. V oblasti vysokoškolského vzdelávania vytvoriť bakalárske programy viac orientované na výkon povolania. Posilniť účinné odovzdávanie poznatkov medzi akademickou obcou, výskumným sektorom a podnikmi. Zintenzívniť úsilie o zlepšenie prístupu k vysokokvalitnému a inkluzívnemu predškolskému a školskému vzdelávaniu marginalizovaných komunít vrátane Rómov. || Slovensko dosiahlo obmedzený pokrok pri plnení tohto odporúčania pre jednotlivé krajiny. • Obmedzený pokrok pri riešení vysokej nezamestnanosti mladých ľudí. Slovensko predložilo plán implementácie záruky pre mladých ľudí, ale jeho uskutočniteľnosť závisí od pridelenia dostatočných zdrojov. • Určitý pokrok sa dosiahol v oblasti zatraktívnenia učiteľského povolania pre.mladých ľudí Platy učiteľov sa v roku 2014 zvýšili a zaviedol sa príspevok pre nových učiteľov. • Obmedzený pokrok pri zlepšovaní výsledkov vzdelávania. Aj keď boli zavedené niektoré opatrenia, ktorých cieľom bolo zlepšenie výsledkov vzdelávania, neboli dostatočne zacielené. Chýba primeraná podpora školám, učiteľom a žiakom s nedostatočnými výsledkami. • Obmedzený pokrok pri posilnení poskytovania výučby prácou. Prebieha reforma odborného vzdelávania a odbornej prípravy smerom k duálnemu systému a na rok 2014 bol ohlásený nový zákon o odbornom vzdelávaní a príprave. • Obmedzený pokrok pri vytváraní bakalárskych programov viac orientovaných na výkon povolania. Pracuje sa na novom zákone o vysokoškolskom vzdelávaní, ktorý má za cieľ prideľovanie finančných prostriedkov podľa výsledkov. • Obmedzený pokrok pri účinnom odovzdávaní poznatkov medzi akademickou obcou, výskumným sektorom a podnikmi. V národnej stratégii výskumu a inovácií pre inteligentnú špecializáciu schválenom v roku 2013 sa prejavuje úsilie o podporu účinnej spolu