1.Úvod

Junckerova Komisia si zaumienila zmeniť ciele aj spôsob, ako ich dosiahnuť. Rozhodne sme sa zamerali sme sa na desať politických priorít, a vďaka tomu sme dosiahli konkrétne výsledky v otázkach, ktoré sú pre Európanov najdôležitejšie. Jednou z týchto priorít bola demokratická zmena. A keďže zvyšovanie legitimity činnosti EÚ si vyžaduje predovšetkým otvorenejšie a participatívnejšie politiky založené na dôkazoch, v priebehu posledného funkčného obdobia sa zásady lepšej právnej regulácie dostali do jadra našej tvorby politík. Naše vnútorné pracovné metódy a procesy plánovania sme prispôsobili tak, aby sa regulácia zlepšila vo všetkých fázach plánovacieho a programovacieho cyklu a aby boli ročné pracovné programy efektívnejšie.

Zásady lepšej právnej regulácie vyplynuli z túžby zlepšiť európske riadenie a zakotviť udržateľný rozvoj v politikách Únie tak, aby sa hospodárske, sociálne a environmentálne vplyvy nahliadali spoločne. Lepšia právna regulácia je o profesionalizácii každého aspektu tvorby politík a ich prispôsobení potrebám dneška. Nejde o nepreniknuteľný byrokratický postup. Účelom lepšej právnej regulácie je, aby sme právne predpisy prijímali, len ak ich potrebujeme na spoločné ciele, ktoré možno účinne dosiahnuť iba spoločnými opatreniami na európskej úrovni. Nejde o tajný deregulačný program. Lepšia právna regulácia je aj o tom, že sa zvažujú alternatívne spôsoby dosiahnutia výsledkov, keďže právne predpisy by nikdy nemali byť samoúčelné. Opatrenia na úrovni EÚ by mali v porovnaní s opatreniami na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni vždy priniesť pridanú hodnotu.

Táto Komisia preto bola ambiciózna, keď to bolo žiaduce, a umiernená, keď si to mohla dovoliť. Naším cieľom bolo dosiahnuť lepšie výsledky pre ľudí a podniky. Zamerali sme sa na budovanie dôvery v inštitúcie Únie. A do tvorby toho, čo Únia robí, čo by mala robiť alebo by mala robiť inak a čo by už nemala robiť, sme sa snažili aktívne zapojiť občanov a partnerské subjekty. V zmysle svojho záväzku zlepšiť reguláciu a zaviesť kľúčové opatrenia ohlásené v máji 2015 Komisia vytvorila rámec pre transparentnosť, vyvodzovanie zodpovednosti a rozhodovanie na základe dôkazov, ktorý nám umožnil výrazne pokročiť v plnení týchto cieľov.

Rámček 1. Kľúčové opatrenia na zlepšenie regulácie oznámené v máji 2015 ·lepšie zapojiť zainteresované subjekty i) vytváraním príležitostí na spätnú väzbu v celom cykle tvorby politík, a to aj v prípade návrhov delegovaných a vykonávacích aktov; ii) prijatím záväzku, že ku všetkým novým návrhom a hodnoteniam prebehne 12-týždňová konzultácia; a iii) vytvorením nového spoločného webového portálu, kde môžu všetky zainteresované subjekty získať informácie o nových iniciatívach a vyjadriť svoj názor; ·poskytnúť zamestnancom Komisie integrované usmernenia a komplexný súbor nástrojov, ktoré umožnia zlepšiť reguláciu v celom politickom cykle; ·obnoviť záväzok, že skôr, ako sa navrhne zmena súčasných právnych predpisov, budú podrobne vyhodnotené (zásada „najprv vyhodnotiť“); ·zriadiť nezávislý výbor pre kontrolu regulácie, ktorý bude skúmať kvalitu všetkých posúdení vplyvu a hlavných hodnotení a pozostávať zo siedmich členov na plný úväzok, ktorí sa nezúčastňujú na tvorbe politík, z ktorých traja budú menovaní z prostredia mimo inštitúcií EÚ; ·prijať nový záväzok, že pri revízii súčasných právnych predpisov sa budú systematicky skúmať možnosti zjednodušenia bez toho, aby to oslabilo ich účel; ·zabezpečiť, aby platforma REFIT poskytovala Komisii v uvedenej úlohe podporu zdola nahor; ako aj ·predložiť návrh, na základe ktorého bola 13. apríla 2016 schválená nová Medziinštitucionálna dohoda medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o lepšej tvorbe práva;

Predložili sme oznámenia o dosiahnutých výsledkoch za posledné roky a od roku 2017 každoročne podávame správu o znižovaní zaťaženia.

Obrázok 1. Prehľad činností v oblasti lepšej právnej regulácie, 2015 – 2018

·V roku 2018 sa do všetkých úradných jazykov preložilo viac ako 70 % verejných konzultácií. ·V súlade so zásadou „najprv vyhodnotiť“ sprevádzajú viac ako tri štvrtiny návrhov na revíziu právnych predpisov posúdenia vplyvu.

Nastal čas zhodnotiť fungovanie jednotlivých nástrojov a procesov tvorby lepšej právnej regulácie. Cieľom bolo zistiť, čo funguje dobre, čo je problematické a aké sú hlavné ponaučenia. Celkový výsledok je pozitívny: lepšia právna regulácia zlepšila spôsob tvorby politík a mala by naďalej tvoriť základ našich pracovných metód pre budúcnosť. Keďže však ostáva priestor na ďalšie zlepšenie, určili sme oblasti, v ktorých by sa mali v širšej diskusii hľadať možnosti, ako ich do budúcna zlepšiť. Je to podmienené intenzívnejším spoločným úsilím všetkých, ktorí sú zapojení do navrhovania a vykonávania politických riešení.

V priebehu tohto hodnotenia sme skúmali príslušné štúdie, konzultovali sme s verejnosťou a zisťovali sme sa názory ostatných inštitúcií a orgánov, nevynímajúc tie útvary Komisie, ktoré lepšiu právnu úpravu integrujú do svojej každodennej činnosti. Zohľadnili sme aj závery „osobitnej skupiny pre subsidiaritu a proporcionalitu a scenár Menej, ale efektívnejšie“ (ďalej len „osobitná skupina“) a záväzky, ktoré Komisia v nadväznosti na ne prijala.

Chceli by sme oceniť príspevky zainteresovaných subjektov k hodnoteniu, v ktorých poskytli bohatú spätnú väzbu o súčasnom fungovaní lepšej právnej regulácie. Podrobné výsledky hodnotenia sú uvedené v sprievodnom pracovnom dokumente útvarov Komisie. V tomto oznámení sa najprv vyvodzujú všeobecné ponaučenia a potom sa v ňom preberajú niektoré špecifické oblasti zlepšovania právnej úpravy, v ktorých môže úsilie pokračovať.

2.Všeobecné ponaučenia

Vo všeobecnosti sa uznáva, že od roku 2015 sa vo viacerých aspektoch dosiahol pokrok. Rovnako rozšírená je požiadavka, aby sa v zlepšovaní právnej regulácie pokračovalo a aby sa stalo integrálnou súčasťou pracovných metód Komisie, ktorú bude zaväzovať k budúcim zlepšeniam.

Tento názor objavil v širokom rozsahu vo všetkých zainteresovaných skupinách, ktoré okrem toho mali aj svoje konkrétne individuálne obavy. V porovnaní s polarizovanejšími názormi v minulosti teda došlo k zmene, na ktorej sa prejavil komplexný a vyvážený charakter systému Komisie na zlepšovanie právnej regulácie. Zamestnanci Komisie, ktorí sa zúčastnili prieskumu, považovali rôzne nástroje a zásady lepšej právnej regulácie za správne a zároveň predložili množstvo užitočných návrhov, ktoré zohľadníme pri zvažovaní, ako zlepšiť nástroje lepšej právnej regulácie a ich využitie v budúcnosti. Aj na základe publikovaných štúdií sa ukázalo, že odborná komunita víta rozhodnutie Komisie silnejšie sa zaviazať k tvorbe politík na základe dôkazov, ako aj jej usmernenia a nástroje na zlepšenie tvorby práva, platnosť zásady „najprv vyhodnotiť“ a výrazne viac príležitostí zapojiť sa do tvorby politík EÚ. Napokon aj z porovnávacieho posúdenia OECD o systémoch zlepšovania právnej regulácie v jej členských štátoch z roku 2018 vyplynulo, že reformy Komisie z roku 2015 priniesli významné zlepšenia. Celkovo možno konštatovať, že regulačná politika Komisie v súčasnosti patrí medzi najlepšie v OECD.

Z hodnotenia je zrejmé, že zlepšovanie tvorby práva sa cení a je žiaduce, aby sa uplatňovalo a skvalitňovalo aj naďalej. Zlepšenie tvorby práva má dnes dokonca silnejšie opodstatnenie ako v minulosti. Vo svete, v ktorom fakty strácajú význam, a zmes dezinformácií, ozveny sociálnych médií a neskrývanej propagandy oslabuje štruktúru demokratickej diskusie a podkopáva autoritu vedy, nie je tvorba politiky založená na dôkazoch len prioritou z minulosti či každodennou profesionálnou praxou. Ide o zásadnú úlohu pre budúcnosť.

Nástroje lepšej právnej regulácie sa uplatňujú v stále sa meniacom svete, v ktorom sa politické výzvy a priority nepretržite vyvíjajú. Splnenie našich cieľov v oblasti klímy a dosiahnutie cieľov OSN v oblasti trvalo udržateľného rozvoja je čoraz naliehavejšie. Zároveň sa zrýchľuje tempo technologických zmien. V tomto čoraz zložitejšom svete je o to dôležitejšie pochopiť medzisektorové vplyvy a hľadať príležitosti na spájanie síl s cieľom pripravovať a uskutočňovať vhodné politické riešenia naprieč celým politickým cyklom, od hodnotenia až po vykonávanie. Napríklad je dôležité mať právnu reguláciu, ktorá podporuje a zároveň využíva inovácie v prospech životného prostredia, hospodárstva a občanov EÚ, alebo rozšíriť digitálny rozmer našich právnych predpisov. Vzhľadom na takéto a ďalšie zmeny sa budeme musieť pozrieť na spôsob, akým tvoríme politiky a podkladáme naše návrhy dôkazmi získanými z hodnotení a posúdení vplyvu.

Zásady lepšej právnej regulácie by mali byť neoddeliteľnou súčasťou inštitucionálnej kultúry akéhokoľvek orgánu, ktorý plní podobné druhy úloh ako Európska komisia. Z hodnotenia, a najmä z rozhovorov so zamestnancami, jasne vyplynulo, že v Komisii dochádza v posledných rokoch k takejto zmene kultúry. Ešte však nie je nezvratná. Aby k tomu napokon došlo, Komisia bude musieť ešte nejaký čas naďalej zdôrazňovať význam lepšej právnej regulácie na vnútornej aj vonkajšej úrovni.

Nástroje a postupy lepšej právnej regulácie majú podporovať politické rozhodovanie, nie ho nahrádzať. Ich hlavnou úlohou je poskytnúť čo najlepší základ pre včasné a riadne politické rozhodnutia. V praxi to niekedy môže byť náročné, keďže sa neustále objavujú nové a naliehavé politické potreby a postupy zlepšovania regulácie dlho trvajú. Niektoré úpravy a výnimky v postupoch lepšej regulácie sú preto v praxi nevyhnutné a s najväčšou pravdepodobnosťou to tak bude aj v budúcnosti. Komisia sa usilovala obmedziť výnimky zo všeobecných pravidiel, ktoré sa týkajú požiadavky na hodnotenie, verejnú konzultáciu a posúdenie vplyvu, na minimum, odôvodniť výnimky vonkajšiemu svetu jasným a transparentným spôsobom a urobiť všetko pre to, aby sa zásady lepšej právnej regulácie dodržiavali za konkrétnych okolností v čo najväčšej miere. Z hodnotenia vyplynulo, že to tak prevažne bolo, ale nie vždy. Žiada sa v čo najširšom rozsahu zvýšiť úsilie v oblasti plánovania a komunikácie tých aspektov konkrétnej iniciatívy, ktoré sa týkajú lepšej tvorby práva.

Postupy zlepšovania regulácie nemajú nulové náklady. Vyžadujú si investície peňažných a ľudských zdrojov a na prípravu iniciatívy, aby mohla byť prijatá, je vzhľadom na formálne požiadavky politického procesu potrebný dlhší čas. Tieto investície sú odôvodnené prínosmi, a tým je v neposlednom rade aj podpora rýchlejšieho a informovanejšieho rozhodovania spoluzákonodarcov o návrhoch Komisie. Náklady však musia zostať primerané. Zo zistení hodnotenia vyplýva, ako by sa postupy lepšej tvorby práva mohli zefektívniť bez toho, aby sa tým oslabil ich účel. Musíme si lepšie uvedomiť, šíriť a využívať skúsenosti a odbornosť zamestnancov Komisie, ako aj výboru pre kontrolu regulácie.