Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade - Správa internetu : ďalšie kroky /* KOM/2009/0277 v konečnom znení */





OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Správa internetu: ďalšie kroky ÚVOD Správa internetu figuruje ako predmet medzinárodných diskusií už od polovice deväťdesiatych rokov. EÚ bola jedným z „priekopníkov“ pri určovaní kľúčových otázok verejnej politiky, ktoré treba prediskutovať medzi členskými štátmi EÚ a s partnerskými krajinami na medzinárodnej úrovni. Odvtedy je správa internetu stále mimoriadne dôležitou prioritou verejnej politiky, vzhľadom na to, ako internet zmenil životy a pracovné prostredie miliónov občanov EÚ. Napríklad, obyvateľstvo EÚ tvorí len vyše 7 % svetovej populácie, na druhej strane tu žije 19 % všetkých používateľov internetu[1]. Internet sa stal všadeprítomným nástrojom obchodu, vzdelávania, sociálnych služieb a každodennej spoločenskej interakcie. V čoraz väčšej miere sa k medziľudskej interakcii pridáva aj medzistrojová interakcia – tzv. „internet vecí“, ktorá je základom dôležitých činností aj vtedy, si vôbec neuvedomujeme, že v procese je zahrnutý aj internet. PREčO JE SPRÁVA INTERNETU DÔLEžITÁ? Internet v uplynulých dvadsiatich rokoch nesmierne ovplyvnil spoločnosť. Pôvodná malá vedecká výskumná sieť sa už v polovici deväťdesiatych rokov dvadsiateho storočia premenila na vskutku celosvetovú komunikačnú platformu. Od vtedy sa vlády čoraz častejšie nachádzajú v situácii, keď musia riešiť celý rad otázok verejnej politiky - od hľadania spôsobov, akými zabezpečiť, aby ich občania mohli potenciál internetu naplno využívať, až po boj proti nevhodnému alebo nezákonnému obsahu, potrebu primeraných opatrení na ochranu spotrebiteľov a riešenie problémov právomoci v čoraz väčšmi globalizovanom online svete. Dôležitá je skutočnosť, že internet je v súčasnosti už taký rozšírený a využíva sa takou mierou, predovšetkým v rozvinutých krajinách, ako sú krajiny EÚ, že sa stal kritickým zdrojom a každé vážne narušenie jeho fungovania môže mať potenciálne katastrofálne účinky na spoločnosť a hospodárstvo. Celé obchodné modely sú v súčasnosti postavené na predpoklade takmer neprerušenej dostupnosti internetového spojenia. Takisto mnohé vládne a finančné služby už využívajú internet tak intenzívne, že každé výraznejšie narušenie jeho fungovania by mohlo vážnym spôsobom znemožniť prístup občanov ku kľúčovým službám. Preto má väčšina používateľov internetu v EÚ opodstatnené očakávania spojené so spoľahlivosťou „ich internetu“. V prípade veľkého narušenia ich internetových služieb sa väčšina používateľov nevyhnutne obráti na svoje vlády , a nie na rozličné orgány spravujúce internet zodpovedné za koordináciu zdrojov. ÚSPECH INTERNETU Otvorená a interoperabilná architektúra Rané dejiny internetu odhaľujú jeho pôvod vo výskume a akademickom svete. Rozhodnutia o tom, čo dnes označujeme ako „správu internetu“, robili inžinieri a vedci. Výsledkom bola otvorená a interoperabilná architektúra, ktorej výkonnosť a spoľahlivosť sa dosiahli prostredníctvom distribúcie prevádzkových funkcií až po samotné okraje siete, čo sa ukázalo ako prospešné pre milióny následných používateľov internetu. Pokiaľ sa rešpektovali relatívne jednoduché protokoly, akákoľvek sieť sa mohla spojiť s inou. Tým sa umožnilo, že inovácia mohla vychádzať zo všadiaľ vrátane od jednotlivých používateľov a úplne nových aktérov, ktorí nemuseli prekonávať výrazné prekážky vstupu. Okrem toho je distribuovaná povaha internetu takisto kľúčovým prvkom bezpečnosti, keďže je len veľmi málo pravdepodobné, že jedno lokalizované miesto narušenia naruší tok údajov inde. Úspech tejto otvorenej a neutrálnej architektúry mal za následok, že mnohí iní aktéri začali využívať internú flexibilitu a efektívnosť internetu na poskytovanie služieb a ako platformu pre svoje vlastné inovácie. Vedúca úloha súkromného sektora Keď sa internet rozšíril z akademického sveta do širokej spoločnosti, predovšetkým súkromný sektor zaujal významnú vedúcu úlohu pri zabezpečovaní investícií, odborných znalostí a podnikateľskej iniciatívy potrebných na zvýšenie miery inovácie a rozšírenia internetu, akého sme svedkami dnes. Súkromný sektor vlastní a prevádzkuje veľkú časť medzinárodnej chrbtovej kosti infraštruktúry a vnútroštátnych káblových sietí a takisto zabezpečuje rozličné služby, ktoré umožňujú a riadia tok údajov. Mnohé technické pravidlá, ktoré sú základom fungovania internetu, zostavuje pracovná skupina Internet Engineering Task Force (IETF), ktorá takisto nie je vládnym orgánom. Rovnako prideľovanie IP adries na regionálnej úrovni vykonávajú súkromné subjekty, ako RIPE NCC[2], ktorá pokrýva región EÚ[3]. Táto vedúca úloha súkromného sektora má aj naďalej za následok, že sa dosahujú dôležité ciele verejnej politiky, a treba ju udržať a podporovať . Model mnohých zainteresovaných strán Ďalším aspektom správy internetu, ktorý bol faktorom jeho súčasného úspechu, je využitie postupov, ktoré zahŕňali mnohé zainteresované strany, pri dosahovaní a rozvíjaní konsenzu o politike správy internetu. Dobrým príkladom fóra s mnohými zainteresovanými stranami je Fórum správy internetu. ÚLOHA VLÁD A PREBERANIE ZODPOVEDNOSTI Narastajúci význam internetu v živote celej spoločnosti si však vyžaduje, aby sa vlády aktívnejšie zapájali do prijímania kľúčových rozhodnutí, ktoré sú základom rozvoja internetu. Treba takisto skonštatovať, že v súvislosti s finančnou krízou sa zmenil aj postoj verejnosti ku koncepcii samoregulácie. Pokiaľ ide o kritické zdroje, či už o bankové systémy alebo infraštruktúru a služby internetu, zo strany verejnosti je citeľné intenzívnejšie a pochopiteľné očakávanie, že vlády budú pri ochrane verejného záujmu proaktívnejšie ako v minulosti . Z tohto dôvodu neprichádza do úvahy zostávať pri rozvoji medzinárodných praktík správy internetu výlučne v úzadí. To však neznamená, že vlády by mali zohrávať výraznejšiu úlohu pri riadení alebo kontrole každodennej prevádzky internetu. Vedúca úloha súkromného sektora pri tvorbe každodenného riadenia internetu, ako ju poznáme v súčasnosti, funguje dobre. Ako sa už skonštatovalo, iniciatívu súkromného sektora treba udržať . Ale mimovládne zainteresované strany musia uznať, že používatelia internetu na celom svete – väčšina ktorých sa nezapája do fór správy internetu ani v nich nie je zastúpená iným spôsobom – oprávnene očakávajú , že ich vlády zabezpečia, že všetky súčasné alebo budúce úpravy správy internetu budú zodpovedať verejnému záujmu celej spoločnosti a nie len úzkym komerčným alebo regionálnym záujmom. Vedúca úloha súkromného sektora a účinné verejné politiky sa navzájom nevylučujú. Silný a prehľadný rámec verejnej politiky takisto môže pomôcť vytvoriť predpovedateľné prostredie prospešné pre investície, ak sa v ňom určia ciele verejnej politiky, ktoré sa budú podporovať, a „červené línie“, ktoré sa nebudú smieť prekročiť. Súčasťou takého rámca je potreba umožniť vládam overovať, či sa tieto zásady dodržiavajú, a teda aj požiadavka prevzatia zodpovednosti zo strany súkromných subjektov, ktoré sa zaoberajú každodennou prevádzkou internetu. AKÚ ÚLOHU ZOHRÁVA EÚ? Už sa spomenula skutočnosť, že EÚ sa od samotného začiatku zapájala do medzinárodných diskusií o správe internetu. Prvé oznámenie o tejto téme Komisia predložila v roku 1998[4] a Európska únia zaujala vedúcu úlohu pri diskusii o správe internetu na svetovom samite o informačnej spoločnosti (SSIS) v rokoch 2003 až 2005. EÚ bola takisto aktívnym a vplyvným aktérom medzinárodných diskusií týkajúcich sa zriadenia Internetovej korporácie pre prideľovanie mien a čísel (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN)[5] na konci deväťdesiatych rokov dvadsiateho storočia a vytýčenia jej cieľov. V oznámení Komisie z apríla 2000 o organizácii a riadení internetu[6] a uznesení Rady z 3. októbra 2000[7] sa však uviedlo, že ciele, ktoré si Európska únia vytýčila pri riadení doménových mien, sa nepodarilo úplne dosiahnuť, okrem iného v súvislosti s týmito otázkami: - podstaty a úpravy vyváženého a rovnocenného dohľadu verejných orgánov nad niektorými činnosťami ICANN, - pravidiel platiacich pre generické domény, predovšetkým vlastníctvo databáz a oddelenie činností registrov a registrátorov, - prenesenie riadenia koreňového serverového systému z amerického ministerstva obchodu na ICANN, pričom táto operácia má byť pod primeraným medzinárodným dohľadom verejných orgánov. Nedá sa skonštatovať, že by sa doteraz všetky aspekty boli riešili uspokojivým spôsobom. Treba však zároveň poznamenať, že iniciatíva EÚ zriadiť svoju vlastnú doménu najvyššej úrovne „.eu“ zaznamenala veľký úspech a do dnešného dňa sa na nej zaregistrovalo viac ako 3 milióny doménových mien. PERSPEKTÍVA ROZVOJA EÚ vždy pripisovala politickú prioritu aspektom rozvoja správy internetu a dôležitosti preklenutia „digitálneho rozdelenia“. Prvá miliarda používateľov internetu pochádzala prevažne z rozvinutých krajín a nie je prekvapivé, že rozhodnutia o správe robili a jej štruktúru vypracovali predovšetkým účastníci z týchto krajín. Ďalšia miliarda používateľov však bude pochádzať prevažne z rozvojových krajín a pri všetkých úpravách správy internetu v budúcnosti sa budú musieť zohľadniť ich záujmy. ZÁSADY SPRÁVY INTERNETU Skúsenosti za posledných 10 rokov preukázali životaschopnosť politickej koncepcie, ktorú EÚ zastáva pri správe internetu. Komisia verí v zachovanie silného dôrazu EÚ na potrebu bezpečnosti a stability svetového internetu, dodržiavanie ľudských práv, slobodu prejavu, súkromie, ochranu osobných údajov a podporu kultúrnej a jazykovej rozmanitosti. Okrem toho zostávajú tieto kľúčové zásady, ktoré umožňujú úspech internetu a ktoré EÚ podporuje: - musí sa dodržiavať otvorená interoperabilná podstata základnej architektúry internetu s prepojením koncových bodov . Túto potrebu zdôraznila Rada v roku 2005[8] a opätovne v roku 2008[9]. - treba udržať vedúce postavenie súkromného sektora v každodennom riadení internetu, ale súkromné subjekty zodpovedné za koordináciu zdrojov svetového internetu musia byť pred medzinárodným spoločenstvom zodpovedné za svoje kroky. Úloha vlád by mala byť zameraná najmä na otázky zásad verejnej politiky a vylúčené by malo byť akékoľvek zapájanie sa do každodennej prevádzky. - Postupy, na ktorých sa zúčastňujú mnohé zainteresované strany, pri správe internetu aj naďalej zabezpečujú integratívny a účinný mechanizmus propagácie svetovej spolupráce a treba ich ďalej podporovať. - Vlády by sa v úplnej miere mali zapájať do interakcie v takýchto postupoch, ktoré zahŕňajú mnohé zainteresované strany, pričom zainteresované strany by mali akceptovať skutočnosť, že konečnú zodpovednosť za vymedzenie a realizáciu verejných politík nesú jedine vlády. - Úprava správy internetu musí byť úplne integratívna, musí reagovať na naliehavú potrebu zlepšiť účasť rozvojových krajín na fórach, kde sa prijímajú kľúčové rozhodnutia týkajúce sa správy internetu. PRIDEľOVANIE MIEN A ADRIES NA INTERNETE Ako prideľovanie mien a adries funguje Centrálna funkcia riadenia nevyhnutná na zabezpečenie správneho fungovania svetového internetu je koordinácia zdrojov „prideľovania mien a adries“. Vzhľadom na obrovský každodenný tok dát v svetovom internete je mimoriadne dôležitá možnosť spoľahlivo identifikovať zariadenia jednotlivcov, aby sa internetové balíky dostávali na správne miesto. Komunikáciu ďalej zjednodušuje priradenie mnohých numerických adries používaných na tento účel jedinečným „doménovým menám“ na internete. Popularita takýchto doménových mien v uplynulých rokoch stále narastala a v súčasnosti je na celom svete zaregistrovaných vyše 170 miliónov doménových mien[10] na približne 270 „doménach najvyššej úrovne“. IANA Z historických dôvodov sa funkcie Internetového orgánu pre prideľovanie čísel (Internet Assigned Numbers Authority, IANA) týkajúce sa svetových zdrojov prideľovania mien a adries vykonávajú v Spojených štátoch amerických. S rozmachom internetu a nárastom jeho významu pre hospodárske a spoločenské činnosti sa vláda Spojených štátov v druhej polovici deväťdesiatych rokov dvadsiateho storočia rozhodla uzatvoriť zmluvu[11] o poskytovaní súvisiacich služieb so súkromnou neziskovou organizáciou ICANN. Súčasnú situáciu týchto funkcií medzinárodná spoločnosť nedávno preskúmala v súvislosti s SSIS a dospela k záveru, že „politická právomoc pri otázkach verejnej politiky týkajúcich sa internetu je zvrchovaným právom štátov“. Ďalej sa dospelo k dohode, že „krajiny by sa nemali podieľať na prijímaní rozhodnutí týkajúcich sa kódu inej krajiny na doméne najvyššej úrovne (ccTLD)“[12]. ICANN Organizácia ICANN bola zriadená v roku 1998 ako jedinečný experiment samosprávy s ambicióznou agendou zjednotiť všetky zainteresované strany, aby začali rozvíjať spoluprácu na koordinácii týchto zdrojov. EÚ sa na tomto procese aktívne podieľala a vyjadrila svoju podporu iniciatíve americkej vlády s podmienkou, že koordinácia takýchto kľúčových zdrojov zostane naďalej predovšetkým zodpovednosťou súkromného sektora, ktorý každodenne zdroje prevádzkuje, ale ktorý bude zároveň v konečnom dôsledku riadne zodpovedný pred medzinárodným spoločenstvom, a že zdroje sa budú spravovať v širokom verejnom záujme v prospech používateľov internetu na celom svete. ICANN funguje už desať rokov. V septembri 2009 uplynie platnosť poslednej z celého radu dohôd medzi ICANN a vládou Spojených štátov o cieľoch organizácie. Preto nastal vhodný čas, aby EÚ preskúmala pokrok, ktorý ICANN doteraz dosiahla , a v prípade potreby určila, aké zmeny by boli žiaduce. Dohoda o spoločnom projekte (JPA) Medzinárodné spoločenstvo (vrátane EÚ) uvítalo oznámenie americkej vlády z roku 2006, že súčasná dohoda s ICANN je poslednou dohodou tohto druhu. Zároveň však vláda Spojených štátov opakovane upozorňovala, že plánuje naďalej vykonávať skutočnú kontrolu koordinácie kľúčových funkcií prideľovania mien a adries, čo pravdepodobne znamená, že problém „jednostranného dozoru“ spomenutých zdrojov zostáva nevyriešený. Čo dosiahla ICANN v prvých desiatich rokoch svojej existencie? Výsledkom skúseností z desiatich rokov činností ICANN je bezpochyby široká škála otázok, ktoré treba analyzovať. V prvom rade sa musí zdôrazniť skutočnosť, že stabilita systému doménových mien bola celé uvedené obdobie zabezpečená, a ICANN a vláda Spojených štátov môžu teda oprávnene považovať tento cieľ za dosiahnutý. Aj vytvorenie rozsiahleho fóra zainteresovaných strán pre integratívnu tvorbu politiky patrí k hodnotným príspevkom ICANN. ICANN sa úspešne podarilo preukázať potenciál tohto modelu, ale zároveň aj jeho obmedzenia. Príkladom je skutočnosť, že vo vládnom poradnom výbore (Governmental Advisory Committee, GAC) organizácie ICANN ešte nie sú zastúpené všetky štáty, čo je dôvodom pre kritický pohľad na jeho reprezentatívnosť. Na druhej strane výbor vypracoval celý rad podstatných zásad tykajúcich sa dôležitých otázkach verejnej politiky, napr. domén najvyššej úrovne s kódom krajiny, nových generických domén najvyššej úrovne a zásad Whois. Zároveň sa však vyjadrili aj obavy, či predstavenstvo ICANN dostatočne zohľadňuje poradenstvo, ktoré poskytuje GAC. Ďalší príklad sa týka možných obáv súvisiacich s hospodárskou súťažou, ktoré môžu vzniknúť na základe postavenia ICANN, organizácie súkromného sektora, ako monopolného dodávateľa určitých služieb. Čo znamená „prevzatie zodpovednosti“ v súvislosti s ICANN? Prevzatie zodpovednosti znamená, že organizácie ako ICANN sa musia zodpovedať za svoje rozhodnutia. ICANN nedávno vynaložila výrazné úsilie pri na preskúmanie zásad svojej internej povinnosti preberať zodpovednosť – t. j. zodpovednosti voči tým, ktorí sa aktívne podieľajú na rozličných oblastiach pôsobnosti ICANN. Problém spočíva v tom, že prevažná väčšina používateľov internetu sa nezapája do činností ICANN. Preto treba zabezpečiť, aby ICANN bola zodpovedná externe pred celosvetovým internetovým spoločenstvom, čo v prvom rade znamená preberať zodpovednosť externe voči vládam rozličných krajín sveta (čiastočne z dôvodu chýbajúcej alternatívnej možnosti v mnohých krajinách). Jediná externá zodpovednosť, ktorú ICANN momentálne má, je pred vládou Spojených štátov v rámci JPA a zmluvy IANA, ale v nej sa ustanovuje len jednostranná zodpovednosť pred jedinou vládou. Stabilita a riadenie súboru s koreňovými zónami je však mimoriadne dôležitá otázka nielen pre vládu Spojených štátov, ale pre všetky krajiny sveta. Na medzinárodnej úrovni ale neexistuje žiadny konsenzus o vytvorení novej medzivládnej organizácie, ktorá by vykonávala takýto dohľad, ani o prenesení tejto úlohy na existujúce organizácie. Inou možnosťou by bolo urobiť ICANN externe zodpovednou tak, aby každá vláda mohla vo svojom vlastnom záujme vykonávať túto úlohu, ktorá právom patrí na ich úroveň. Aké ďalšie otázky treba zodpovedať? Právna štruktúra ICANN a skutočnosť, že spadá pod kalifornské právo, predstavuje problém, z ktorého vyplývajú aj konflikty vzhľadom na uplatniteľné právo a príslušné právomoci. Okrem toho pretrvávajú aj opodstatnené obavy[13], či vládny výbor, ktorý poskytuje poradenstvo súkromnej spoločnosti, je vhodným a účinným nástrojom, ktorý by vládam umožňoval vykonávať ich úlohy v rámci verejnej politiky. V neposlednom rade, koncepcia samoregulácie tak, ako ju realizuje ICANN, znamená, že etablované hospodárske subjekty môžu zohrávať neželanú úlohu (napr. z hľadiska politiky hospodárskej súťaže) pri určovaní podmienok vstupu pre nových konkurentov. ĎALšIE KROKY Uplatňovanie zásad verejnej politiky v praxi si bude vyžadovať spoločné úsilie pri rozvíjaní dialógu so všetkými zúčastnenými stranami a pri vytváraní účinných mechanizmov preberania zodpovednosti, ktoré budú zárukou náležitého dodržiavania zásad. Aj diskusie a úvahy o správe internetu by sa mali viesť so zreteľom na budúcnosť. Výsledky týchto úvah by sa predovšetkým mali dať prispôsobiť budúcemu rozvoju internetu vrátane „internetu vecí“. Komisia na tento účel navrhuje, aby EÚ aktívne zapájala svojich medzinárodných partnerov do diskusií o tom, ako stimulovať a podporovať nielen prebiehajúcu prácu v rámci rozličných oblastí činnosti, ale aj medzivládny dialóg a spoluprácu s cieľom realizovať v praxi zásady verejnej politiky, na ktorých sa krajiny dohodli v rámci SSIS v súvislosti so správou internetu. Východiskovým bodom takýchto diskusií by mala byť nevyhnutnosť zachovať vedúcu úlohu súkromného sektora vo všetkých záležitostiach každodenného riadenia internetu. Takisto treba všade, kde to je možné, podporovať postupy, ktoré zahŕňajú mnohé zainteresované strany. Zároveň musia byť verejné politiky týkajúce sa kľúčových internetových zdrojov (najmä tie, ktoré si vyžadujú celosvetovú koordináciu) založené na mnohostrannej medzivládnej spolupráci. Jedným z krokov rozvoja súčasného systému správy internetu by mohlo byť zavŕšenie internej reformy ICANN, ktorej výsledkom by bolo úplné prevzatie zodpovednosti a transparentnosť. Pokiaľ ide o prevzatie externej zodpovednosti, súčasné úpravy a jednostranný dozor nad ICANN a IANA sa musia nahradiť iným mechanizmom s cieľom zabezpečiť, aby ICANN prevzala zodpovednosť voči mnohým stranám . Pritom by sa mala sledovať koncepcia rozvoja, ktorá umožní vládam náležite vykonávať ich zodpovednosť. V tejto súvislosti sa bude treba zaoberať otázkou, ako zabezpečiť, aby právne usporiadanie ICANN ako spoločnosti podľa kalifornského práva nebolo pre vlády prekážkou pri vyvíjaní primeraného vplyvu. Okrem toho by EÚ mala zaujať vedúce postavenie aj pri iniciovaní dialógu s medzinárodnými partnermi smerujúceho k dosiahnutiu cieľa zvýšenej bezpečnosti a stability internetu. A konečne, Komisia takisto navrhuje, aby sa EÚ usilovala o začatie diskusie s vládou Spojených štátov o vyrovnanejšej forme dozoru nad riadením IANA, ktorá by zohľadňovala národné priority Spojených štátov a zároveň odzrkadľovala očakávania a záujmy medzinárodného spoločenstva. [1] http://www.internetworldstats.com/stats9.htm. [2] Réseaux IP Européens Network Coordination Centre [3] A takisto celé geografické územie Európy, strednú Áziu a blízky Východ. [4] KOM(98) 111, 20. 2. 1998 ‘International policy issues related to Internet governance’ (Medzinárodné otázky politiky týkajúce sa správy internetu) (za ktorým v tom istom roku nasledovali ďalšie oznámenia o tejto istej téme : KOM(1998) 476, 29. 7. 1998 a potom opäť v roku 2000: KOM(2000) 202, 11. 4. 2000.) [5] Pozri 8.2. [6] KOM(2000) 202. [7] Ú. v. ES C 293, 14.10.2000, s. 3. [8] Porov. dokument 10285/05 (Presse 156). [9] Závery zo zasadnutia Rady pre telekomunikácie z 26. – 27. júna 2005 týkajúce sa SSIS a z 28. novembra 2008 týkajúce sa „budúcnosti sietí a internetu“ (KOM(2008) 594). [10] Zdroj: „Domain Name Industry Brief“ (Stručný odvetvový prehľad doménových mien) spoločnosti Verisign, február 2009. [11] Pozri: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/iana/ianacontract_081406.pdf. [12] Odseky 35 a 63 tuniskej agendy. Pozri: http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html. [13] Dokladom toho je pretrvávajúca absencia niekoľkých významných krajín v GAC a zásadná kritika z radov niektorých krajín, ktoré sa aktívne zúčastňujú.