V tejto správe sa potvrdzuje, že pilier dohľadu bankovej únie sa úspešne zaviedol a je plne funkčný, pričom jasne poskytuje ďalšie výhody z hľadiska finančnej stability a integrácie trhov. Je to dôležitý predbežný predpoklad na dobudovanie bankovej únie do konca roku 2019, ako sa uvádza v oznámení Komisie o dobudovaní bankovej únie, ktoré bolo prijaté v rovnakom čase ako táto správa, a v súlade s výzvami uvedenými v správe piatich predsedov z roku 2015 a Diskusnom dokumente Komisie o prehĺbení hospodárskej a menovej únie (HMÚ) (ďalej len „diskusný dokument o HMÚ“).

V niektorých oblastiach je priestor pre ďalšie zlepšovanie rámca dohľadu. V záujme riešenia niektorých z identifikovaných ťažkostí sú v správe uvedené výklady regulačného rámca, odkazuje sa v nej na prebiehajúce diskusie o zmenách príslušného práva Únie, alebo sa v nej navrhuje, ako by to ECB mohla zohľadniť vo svojom pôsobení. V súčasnej situácii Komisia nepovažuje za potrebné navrhovať zmeny nariadenia o JMD.

V súlade so závermi Európskej rady z 19. októbra 2012 bol zavedený jednotný mechanizmus dohľadu s cieľom zabezpečiť dohľad najvyššej kvality v záujme vykonávania politiky Únie týkajúcej sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami jednotným a účinným spôsobom s dôsledným uplatňovaním jednotného súboru pravidiel. Jednotný mechanizmus dohľadu (JMD) bol koncipovaný ako systém zložený z príslušných vnútroštátnych orgánov (NCA) v zúčastnených členských štátoch (členských štátoch, ktoré sú súčasťou eurozóny, a všetkých ostatných členských štátoch, ktoré nadväzujú úzku spoluprácu so JMD) a Európskej centrálnej banky (ECB). Na tento účel boli Európskej centrálnej banke prostredníctvom nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 (ďalej len „nariadenie o JMD“) pridelené osobitné úlohy týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami.

Pokiaľ ide o administratívnu zodpovednosť, ECB podlieha rozsiahlym doplnkovým preskúmaniam rôznymi správnymi orgánmi v EÚ, a to Komisiou, Európskym dvorom audítorov, Európskym orgánom pre bankovníctvo (EBA) a Európskym ombudsmanom. ECB preukázala, že berie odporúčania vydané na základe týchto preskúmaní vážne, pričom ich často pretavuje do úprav vlastných pravidiel alebo správania. Okrem toho ECB aktívne prispieva k vykonávaniu dohľadu, ktorý vykonáva Medzinárodný menový fond (MMF) v členských štátoch eurozóny, a plní kľúčovú úlohu v prebiehajúcom Akčnom pláne pre finančné služby EÚ/EZ. Predmetom tohto preskúmania bola aj účinnosť externého auditu uplatňujúceho sa na ECB vzhľadom na to, že rozsah pôsobnosti audítorského poverenia Európskeho dvora audítorov nad ECB by mal byť vnímaný v kontexte celkových opatrení v oblasti zodpovednosti, ktoré sa vzťahujú na ECB v jej funkcii výkonu dohľadu a so zreteľom na to, že mandáty vnútroštátnych orgánov auditu nad príslušnými vnútroštátnymi orgánmi sú veľmi rôznorodé. Zároveň treba upozorniť na to, že ECB v súlade so ZFEÚ podlieha povinnosti poskytnúť Európskemu dvoru audítorov akýkoľvek dokument alebo akékoľvek informácie, ktoré sú potrebné na to, aby Európsky dvor audítorov mohol vykonávať úlohu zodpovedajúcu jeho zákonnému mandátu. Bolo by vhodné, aby ECB a Európsky dvor audítorov uzavreli medziinštitucionálnu dohodu s cieľom špecifikovať formy výmeny informácií, ktoré by Európskemu dvoru audítorov umožnili prístup ku všetkým informáciám potrebným v rámci mandátu vykonávať audit.

Niektoré aspekty v mandáte udelenom Komisii v článku 32 nariadenia o JMD nemohli byť podrobne posúdené, pretože v tejto fáze neboli k dispozícii dostatočné informácie na vyvodenie významných záverov. Napríklad vzhľadom na to, že s členskými štátmi mimo eurozóny neboli uzavreté žiadne dohody o úzkej spolupráci, nie je možné posúdiť vplyv daných článkov. Takisto v súvislosti s možným vplyvom na vnútroštátne bankové systémy, hoci sa dajú zaznamenať určité vznikajúce trendy, je príliš skoro pripisovať ich možnému vplyvu JMD a identifikovať iné možné vplyvy na štruktúry vnútroštátnych bankových systémov. Na záver, mandát na posúdenie fiškálnych účinkov, ktoré môžu mať rozhodnutia týkajúce sa dohľadu na zúčastnené členské štáty, a vplyv vývoja v súvislosti s opatreniami na financovanie riešenia krízových situácií boli značne ovplyvnené následným vytvorením jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií (SRM), a preto by bolo vhodnejšie posudzovať ich po preskúmaní SRM.

Rozhodovacie orgány ECB sa skladajú z rady guvernérov a výkonnej rady. Rada guvernérov nesie v konečnom dôsledku zodpovednosť aj za rozhodnutia prijaté v rámci JMD. S cieľom zohľadniť osobitné úlohy JMD však boli zriadené osobitné štruktúry dohľadu (napr. Rada pre dohľad) a postupy (napr. postup nevznesenia námietok) na podporu Rady guvernérov, keď koná v rámci úloh udelených ECB prostredníctvom nariadenia o JMD.

Vzhľadom na vysoký počet rozhodnutí a ich rôznorodú typológiu sa zdá, že zapojenie Rady pre dohľad a Rady guvernérov do každého rozhodnutia predstavuje značnú záťaž pre zdroje týchto dvoch orgánov zahŕňajúcich všetky príslušné vnútroštátne orgány a národné centrálne banky. Rozhodnutia týkajúce sa dohľadu vykazujú dôležité rozdiely, a to z hľadiska zložitosti, vplyvu a relevantnosti pre dohliadané subjekty. Táto rozmanitosť existuje naprieč typmi rozhodnutí (napr. rozhodnutia týkajúce sa postupu preskúmania a hodnotenia orgánmi dohľadu v porovnaní so schváleniami nástrojov CET1), ako aj v rámci rovnakej kategórie rozhodnutí (napr. rozhodnutie o odbornej spôsobilosti a dôveryhodnosti v prípade rady veľkej materskej spoločnosti v porovnaní s rozhodnutím o odbornosti a dôveryhodnosti v prípade riadenia integrovanej dcérskej spoločnosti). Tieto rozdiely neboli zohľadnené v rozhodovacom procese, čo viedlo k neprimeranému používaniu zdrojov ECB v prípade bežných rozhodnutí alebo rozhodnutí s nižším celkovým vplyvom. Táto situácia bránila rozhodovacím orgánom ECB zamerať sa na dôležité záležitosti dohľadu a často si vyžadovala neprimerane veľa úsilia a zdrojov od ECB, ako aj od príslušných vnútroštátnych orgánov na prípravu formálneho rozhodovacieho procesu . S cieľom riešiť tieto problémy ECB zjednotila rozhodovanie prostredníctvom vzorov, písomných postupov a spájania rozhodnutí a prijala rámec pre delegovanie v prípade určitých bežných rozhodnutí alebo rozhodnutí s obmedzeným možným vplyvom. Ešte treba odskúšať, či sa pomocou rámca pre delegovanie dosiahne primeraná rovnováha medzi rozhodnutiami, ktoré sú delegované, a rozhodnutiami, ktoré nie sú delegované, a či to v konečnom dôsledku povedie k lepšiemu využívaniu zdrojov.

Oddelenie funkcií v oblasti dohľadu od funkcií v oblasti menovej politiky

V záujme predchádzania konfliktom záujmov medzi úlohami dohľadu ECB na jednej strane a úlohami v oblasti menovej politiky a všetkými ostatnými úlohami, ktoré ECB vykonáva, na druhej strane, sa nariadením o JMD vyžaduje oddelenie funkcií v oblasti menovej politiky od funkcií v oblasti dohľadu.

ECB túto povinnosť vykonáva prostredníctvom súboru procesných pravidiel, zabezpečovaním organizačného oddelenia zamestnancov, oddelenými zasadnutiami a rozhodovacími postupmi v prípade Rady guvernérov, oddelenými hierarchickými vzťahmi, pravidlami dôvernosti a mediáciou v prípade konfliktov záujmov. Väčšina zamestnancov, ktorí vykonávajú úlohy dohľadu, sa nachádza v organizačne odčlenených oddeleniach, má jasné hierarchické vzťahy voči Rade pre dohľad a podlieha prísnym pravidlám dôvernosti. Určité služby, ako napríklad právna služba, vnútorný audit alebo ľudské zdroje sú pre tieto dve funkcie spoločné. Neohrozuje sa tým zásada oddelenia v tom rozsahu, že tieto služby vykonávajú len podporné funkcie. Ak však tieto spoločné služby poskytujú poradenstvo, ktoré je kľúčové pre politické rozhodovanie ECB, treba zvážiť posilnené ochranné opatrenia.

Prípravnú činnosť pre makroprudenciálne úlohy pridelené ECB nariadením o JMD vykonáva oddelenie ECB zodpovedné za finančnú stabilitu, ktoré je zapojené do úloh dohľadu ECB, ako aj do iných jej úloh. Zároveň sa osobitným postupom určeným pre prijímanie makroprudenciálnych rozhodnutí na základe článku 5 nariadenia o JMD udeľuje Rade guvernérov dôležitejšia úloha v celom rozhodovacom procese, než je úloha, ktorú má Rada guvernérov v prijímaní rozhodnutí týkajúcich sa mikroprudenciálneho dohľadu. Hoci je rozhodnutie ECB využiť odborné znalosti a spôsobilosti svojho existujúceho oddelenia na ukotvenie svojich nových úloh dohľadu týkajúcich sa makroprudenciálnych právomocí pochopiteľné, je dôležité, aby ECB zabezpečila, že Rada pre dohľad bude náležite zapojená do rozhodovacieho procesu a že všetky rozhodnutia na základe článku 5 nariadenia o JMD budú založené na úplnom návrhu navrhnutom Radou pre dohľad.

Rozdelenie úloh a zodpovednosti medzi ECB a príslušné vnútroštátne orgány

JMD ako systém pozostáva z ECB, ktorá je na ústrednej úrovni poverená zabezpečovaním celkového fungovania a účinnosti systému, a z príslušných vnútroštátnych orgánov ako decentralizovanej úrovne. V nariadení o JMD sa stanovuje jasné rozdelenie zodpovednosti. Príslušné vnútroštátne orgány sú poverené asistovaním ECB vo všetkých jej opatreniach dohľadu a sú určené ako primárne zodpovedné za dohľad nad menej významnými inštitúciami. ECB s pomocou príslušných vnútroštátnych orgánov vykonáva priamy dohľad nad významnými inštitúciami, prijíma rozhodnutia týkajúce sa spoločných postupov, dohliada nad jednotnosťou príslušných vnútroštátnych orgánov vo vykonávaní dohľadu nad menej významnými inštitúciami, dáva pokyny príslušným vnútroštátnym orgánom a môže prevziať priamy dohľad nad menej významnými inštitúciami.

Zdá sa, že toto rozdelenie úloh a zodpovednosti v praxi funguje dobre, pričom ECB zlepšuje svoje vedomosti a odborné znalosti v stálej spolupráci s príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a príslušné vnútroštátne orgány posilňujú svoje know-how na základe intenzívnejšieho vzájomného pôsobenia s inými príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a s ECB. V tejto fáze JMD sa rozdelenie úloh medzi ECB a príslušné vnútroštátne orgány javí ako celkovo vyvážené.

Aj keď nie sú dôkazy o existujúcich sporných alebo rušivých zámeroch ECB, niektoré príslušné vnútroštátne orgány majú určité obavy, pokiaľ ide o úlohu ECB vo vzťahu k menej významným inštitúciám. Tieto príslušné vnútroštátne orgány vyzývajú na predvídateľnosť, pokiaľ ide o rozsah, v ktorom môže ECB ovplyvniť dohľad nad menej významnými inštitúciami alebo ho napokon prevziať. Východiskovo bol dohľad nad menej významnými inštitúciami pridelený príslušným vnútroštátnym orgánom a právo ECB prevziať výkon dohľadu nad menej významnými inštitúciami by sa mohlo uplatniť len v prípade, ak existuje potrebné a dostatočné odôvodnenie pre odchýlku od uvedeného pravidla. Ustanovenia nariadenia o JMD, ktorými sa ECB priznáva zodpovednosť v súvislosti s menej významnými inštitúciami, by sa však mali vykladať tak, že sa nimi ECB poskytuje dostatočná pružnosť, aby mohla zasiahnuť, ak je to potrebné na účel plnenia jej úloh. Možnosť poskytnúť usmernenia a pokyny príslušným vnútroštátnym orgánom je preto kľúčovým nástrojom na to, aby ECB mohla zabezpečiť jednotné a účinné vykonávanie prudenciálneho dohľadu v celej bankovej únii. Rovnako dôležitá je právomoc ECB prevziať dohľad nad menej významnými inštitúciami, ak je to potrebné na zaručenie dôsledného uplatňovania vysokej úrovne dohľadu. Pružnosť ECB vo využívaní týchto nástrojov by nemala podliehať dodatočným obmedzeniam.

Určité otázky vznikajú v súvislosti so zvyšnými právomocami príslušných vnútroštátnych orgánov a spôsobom, akým môžu byť použité na obchádzanie rozdelenia zodpovednosti v rámci JMD. Z nedávneho vývoja na štrukturálnom trhu v prípade skupín tretích krajín vyplýva trend mať v Únii čoraz komplikovanejšie štruktúry pôsobiace prostredníctvom subjektov, ktoré unikajú dohľadu ECB. ECB by napríklad nemala právomoci nad investičnými spoločnosťami alebo pobočkami inštitúcií v EÚ, ktoré majú sídlo v tretích krajinách, čo môže predstavovať medzeru v jej celkovom mandáte a otvárať tak dvere regulatórnej arbitráži a arbitráži v oblasti dohľadu. Osobitné obavy existujú vo vzťahu k najväčším investičným spoločnostiam, ktoré poskytujú kľúčové služby veľkoobchodného trhu a investičné bankové služby v celej EÚ, ktoré sú svojou povahou nebankové. Tieto spoločnosti preto predstavujú jasné riziko pre finančnú stabilitu, a to vzhľadom na svoju veľkosť a vzájomnú prepojenosť. To je dôvod, prečo podliehajú v podstate rovnakým povinnostiam ako úverové inštitúcie. Nemusia ich však nevyhnutne schvaľovať rovnaké orgány ako úverové inštitúcie a ani dohľad nad nimi nemusia vykonávať rovnaké orgány ako nad úverovými inštitúciami, čo by mohlo vytvoriť nerovnaké podmienky v oblasti uplatňovania CRD a CRR. Prebiehajúce preskúmania CRD a CRR a prudenciálneho zaobchádzania s investičnými spoločnosťami môžu byť dobrou príležitosťou na riešenie tohto problému.

V posúdení Komisie sa uznáva osobitosť povinnosti ECB uplatňovať vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa transponujú príslušné smernice, a jej spôsobilosť vyvodzovať konkrétne právomoci z týchto vnútroštátnych právnych predpisov. Na účel podloženia tejto bezprecedentnej situácie sú potrebné jasné zásady. Zdôrazňuje sa preto, že právomoci ECB v oblasti dohľadu podľa nariadenia o JMD by mali byť vykladané dostatočne všeobecne, aby zahŕňali právomoci, ktoré sú vnútroštátnym orgánom udelené vnútroštátnym právom na vykonávanie funkcií v oblasti dohľadu podľa CRD a CRR v súvislosti s úverovými inštitúciami. Keďže sa však právomoci ECB môžu vykonávať len v rámci obmedzení úloh pridelených ECB, treba sa v jednotlivých prípadoch uistiť, či konkrétna právomoc daná vnútroštátnym právom patrí do rozsahu osobitných úloh priznaných ECB alebo nie. Vzhľadom na to, že takáto analýza jednotlivých prípadov je náročná a nie vždy predvídateľná, navrhuje sa, aby sa v budúcich príslušných právnych predpisoch EÚ vyslovene uvádzali právomoci v oblasti dohľadu v priamo uplatniteľných ustanoveniach.

B. Nástroje dohľadu

ECB na účel vykonávania svojich úloh dohľadu vyvinula a uplatnila niekoľko kľúčových nástrojov dohľadu na základe právomocí, ktoré jej boli priznané v nariadení o JMD. V tomto oddiele sú zhrnuté zistenia Komisie týkajúce sa týchto nástrojov a ich užitočnosti pre ECB na účel vykonávania úloh v oblasti dohľadu.

Kategorizácia dohliadaných subjektov

S cieľom určiť presnú úlohu ECB a príslušných vnútroštátnych orgánov vo vzťahu k jednotlivým dohliadaným subjektom musí ECB na základe nariadenia o JMD stanoviť, či sú tieto subjekty významné alebo menej významné inštitúcie. Napriek tomu, že východiskovým bodom podľa nariadenia o JMD je klasifikácia na základe kvantitatívnych kritérií, ECB zohľadňuje aj možné „osobitné okolnosti“, ktoré by odôvodňovali odchýlku od týchto kritérií. Aj keď sa ECB len výnimočne odchýlila od východiskového určenia, uvítala by sa väčšia miera transparentnosti, pokiaľ ide o odôvodnenie rozhodnutí o zmene klasifikácie.

ECB takisto často používa ďalšie čiastkové klasifikácie dohliadaných subjektov na rôzne účely, napríklad na určenie rozsahu jej zapojenia, vykonávanie každodenného dohľadu, uplatňovanie proporcionality, zabezpečenie partnerského porovnávania, určenie, aké informácie by mali poskytnúť príslušné vnútroštátne orgány atď. Tieto objasnenia sú užitočné na to, aby ECB zabezpečila rovnaké podmienky v oblasti dohľadu medzi porovnateľnými inštitúciami a efektívnu organizáciu svojich činností. Vzájomné pôsobenie medzi rôznymi klasifikáciami a ich relevantnosť pre rôzne činnosti v oblasti dohľadu však nie sú vždy jednoznačné. Odporúča sa preto, aby ECB zlepšila informovanie o metodikách, na ktorých sú tieto klasifikácie postavené, ako aj o dôsledkoch rôznych kategórií z hľadiska opatrení dohľadu.

Spoločné dohliadacie tímy (SDT)

Spoločné dohliadacie tímy (SDT) sú zástupcovia JMD ako systému, predstavujú nástroj, pomocou ktorého ECB posilňuje odborné znalosti zamestnancov príslušných vnútroštátnych orgánov na účel vykonávania ich priamej zodpovednosti dohľadu voči významným inštitúciám. Sú zodpovedné za priebežný dohľad nad významnými inštitúciami a poverené vykonávaním úloh uvedených v programe previerok v oblasti dohľadu, koordináciou prešetrení na mieste a spoluprácou s príslušnými vnútroštátnymi orgánmi.