[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

V Bruseli 18.12.2007

SEK(2007) 1684

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Sprievodný dokument k Bielej knihe o integrácii trhov EÚ s hypotekárnymi úvermi Zhrnutie hodnotenia vplyvu

{KOM(2007) 807 v konečnom znení}{SEK(2007) 1683}

SÚHRNNÁ SPRÁVA

Vyhlásenie o odmietnutí zodpovednosti Táto správa zaväzuje len tie útvary Komisie, ktoré sa podieľajú na jej vypracovaní, vypracúva sa ako základ na pripomienky, a nepredurčuje konečnú podobu nijakého rozhodnutia prijatého Komisiou.

1. ÚVOD

Hypotekárny úver spojený s kúpou domu je pre väčšinu občanov EÚ najväčšou finančnou investíciou v živote. Trhy s hypotekárnymi úvermi predstavujú významnú časť európskeho hospodárstva s pozoruhodnými kreditnými zostatkami hypotekárnych úverov na bývanie, ktoré predstavujú takmer 47% HDP EÚ[1].

Dokončenie jednotného trhu finančných služieb je integrálnou súčasťou lisabonského procesu hospodárskych reforiem a je nevyhnutné pre globálnu konkurencieschopnosť EÚ. Hoci sa však dosiahol významný pokrok pri vytváraní jednotného trhu finančných služieb, integrácia maloobchodných finančných služieb zatiaľ nedosiahla všetky svoje možnosti. Hospodárska súťaž na niektorých trhoch je nedostatočná, čo spôsobuje, že spotrebitelia a hypotekárni veritelia EÚ nemôžu v plnej miere využívať výhody jednotného trhu. V tomto ohľade by sa toto hodnotenie vplyvu malo robiť na základe Bielej knihy o finančných službách 2005–2010[2], výsledkov vyšetrovania v sektore retailového bankovníctva[3], Zelenej knihy o maloobchodných finančných službách[4] a oznámení o jednotnom trhu Európy pre 21. storočie[5].

Už niekoľko rokov sa Komisia zapája do komplexného prieskumu hypotekárnych úverov na bývanie v EÚ. Tento prieskum zahŕňa aj úverové zmluvy zabezpečené hypotékou alebo inou porovnateľnou zárukou bežne používanou na nehnuteľný majetok, ako aj niektoré úverové zmluvy, ktorých cieľom je získanie vlastníckych práv. Zameriava sa na hypotekárne úvery na bývanie, v malom počte prípadov však môže mať dôsledky aj na hypotéky na nehnuteľnosť určenú na podnikanie.

Politické rozhodnutia Komisie sú uvedené v Bielej knihe o hypotekárnych úveroch. V súlade so zásadami lepšej právnej regulácie sa starostlivo posudzujú všetky politické orientácie a vopred sa dôkladne hodnotí ich vplyv. Na tomto základe sa vypracovalo hodnotenie vplyvu, ktoré je založené na výsledkoch množstva konzultácií a štúdií v období rokov 2003–2007[6]. V tomto hodnotení vplyvu sa zisťujú problémy na hypotekárnych trhoch EÚ, stanovujú sa ciele Komisie v oblasti hypotekárnych úverov, uvažuje sa o rôznych politických možnostiach, pomocou ktorých by sa tieto ciele dali dosiahnuť, a hodnotí sa ich potenciálny vplyv.

Politické rozhodnutia predložené v bielej knihe sa budú neskôr ďalej rozpracúvať v úzkej spolupráci so všetkými príslušnými zainteresovanými stranami a pred prijatím sa podrobia primeraným hodnoteniam vplyvu.

2. PROBLÉMY NA HYPOTEKÁRNYCH TRHOCH EÚ

Po dôkladnej analýze hypotekárnych trhov EÚ a zohľadnení informácií zozbieraných prostredníctvom rozsiahlych konzultácií sa zistilo množstvo špecifických problémov[7]. Tieto problémy sa dajú rozdeliť do štyroch všeobecných kategórií: prekážky pri cezhraničnej ponuke hypotekárneho úveru, obmedzená rozmanitosť produktov, nízka dôvera spotrebiteľov a obmedzená mobilita spotrebiteľov.

2.1. Prekážky pri cezhraničných aktivitách hypotekárnych veriteľov

Rôzny právny rámec a rámec ochrany spotrebiteľa, roztrieštenosť infraštruktúr a rôzne hypotekárne finančné rámce vytvárajú právne a hospodárske prekážky, ktoré obmedzujú vstup na trh a rozvoj účinných hypotekárnych finančných stratégií. Výsledkom je obmedzená rozmanitosť produktov a vyššie ceny pre spotrebiteľov.

Hospodárske prekážky (napr. náklady na prístup k infraštruktúram a potreba prispôsobiť produkty, obchodné modely a cenové stratégie) zvyšujú náklady na podnikanie v inom členskom štáte. Hospodárske prekážky zvyšujú takisto náklady na financovanie hypotekárnych úverov pre hypotekárnych veriteľov, čím sa zmenšujú príležitosti na úspory z rozsahu, a čo odrádza hypotekárnych veriteľov od využívania finančných nástrojov kapitálových hypotekárnych trhov. Tieto prekážky odrádzajú pred vstupom na trh, obmedzujú hospodársku súťaž a dvíhajú ceny pre spotrebiteľov.

Právne prekážky môžu znemožniť alebo sťažiť ponúkanie niektorých produktov alebo prístup do trhových infraštruktúr, čím sa obmedzuje hospodárska súťaž a potláča inovácia. Niektorí hypotekárni veritelia nemôžu vôbec podnikať v niektorých krajinách. Mnohé z týchto právnych obmedzení, ktoré slúžia na ochranu spotrebiteľov alebo finančnej stability hypotekárnych veriteľov, môžu nepriamo obmedzovať prístup k hypotekárnym úverom. Právne ustanovenia alebo ich nedostatok v niektorých členských štátoch môžu mať takisto významný vplyv na výber finančných techník, a tým aj na rozmanitosť produktov.

Špecifické problémy, ktoré obmedzujú cezhraničnú aktivitu hypotekárnych veriteľov, boli zistené v týchto oblastiach: predzmluvné informácie, predčasné splatenie, viazanosť produktov, úverové registre, ohodnotenie, vynútené postupy pri predaji, registrácia pôdy, uplatniteľné právne predpisy, obmedzenia úrokových sadzieb a financovanie hypoték.

2.2. Obmedzenie rozmanitosti produktov

Pre vypožičiavateľov v EÚ je v súčasnosti k dispozícii široký rozsah produktov na primárnych trhoch. Nemožno však nájsť ani jednu krajinu, ktorá by mala k dispozícii kompletnú škálu produktov, pokiaľ ide o charakteristiky produktov alebo obslúžených vypožičiavateľov[8]. Dôvodom je niekoľko faktorov, napr. spotrebiteľské preferencie a kultúrne rozdiely a skutočnosť, že hypotekárni veritelia môžu mať rôznu ochotu riskovať. Dôvodom je však aj existencia hospodárskych a právnych prekážok v niektorých členských štátoch, ktoré bránia hypotekárnym veriteľom ponúkať niektoré produkty na niektorých trhoch, alebo si vybrať finančnú stratégiu, ktorú preferujú, čím obmedzujú výber na strane dopytu a znižujú hospodársku súťaž na strane ponuky.

Špecifické problémy, ktoré obmedzujú rozmanitosť produktov, boli zistené v týchto oblastiach: predčasné splatenie, obmedzenia úrokových sadzieb, škála hypotekárnych finančných otázok, povinnosť byť úverovou inštitúciou.

2.3. Nízka dôvera spotrebiteľov

Spotrebitelia EÚ naďalej vyhľadávajú produkty hypotekárnych úverov predovšetkým na miestnej úrovni: naozaj nijakí spotrebitelia nekupujú hypotekárne produkty priamo za hranicami[9]. Hoci prieskumy naznačujú, že väčšina spotrebiteľov má v úmysle pokračovať v nakupovaní hypoték na miestnej úrovni, niekoľko z nich uvažuje v budúcnosti o kupovaní priamo v zahraničí[10]. Tento jav možno pripísať okrem iného dvom hlavným dôvodom: nedostatočnej informovanosti spotrebiteľov o tom, čo je inde[11], a nedostatočnej dôvere spotrebiteľov.

Nedostatočné alebo chybné informácie, obavy z dodržiavania zákonných práv alebo slabej právnej ochrany v prípade, že dôjde ku chybe, ako aj potreba dorozumievať sa v inom jazyku, to všetko uvádzali spotrebitelia[12] ako faktory, ktoré im bránia v pôsobení v zahraničí. Informačná asymetria medzi hypotekárnymi veriteľmi a vypožičiavateľmi môže takisto narúšať trh.

Špecifické problémy, ktoré majú vplyv na dôveru spotrebiteľov, boli zistené v týchto oblastiach: predzmluvné informácie, finančné vzdelávanie, vhodnosť produktov, predčasné splatenie a uplatniteľné právne predpisy.

2.4. Obmedzená mobilita spotrebiteľov

Mobilita spotrebiteľov a tendencia spotrebiteľov zmeniť hypotekárnych veriteľov môže ovplyvniť úroveň hospodárskej súťaže na trhu. Zásadné faktory, ktoré ovplyvňujú mobilitu, sú na dvoch úrovniach:

- Niektorí spotrebitelia možno radšej nezmenia svoju hypotekárnu zmluvu a zostanú so svojím súčasným miestnym poskytovateľom.

- Spotrebitelia môžu čeliť vysokým nákladom na zmenu. V niektorých prípadoch spotrebitelia naozaj nemôžu z dôvodu obmedzení odstúpiť od svojej hypotekárnej zmluvy. V iných prípadoch môžu vysoké náklady na zmenu (napr. poplatky za predčasné splatenie a niektoré administratívne náklady) alebo uzavretie novej hypotekárnej zmluvy (napr. náklady na prieskum) prevážiť výnosy.

Špecifické problémy, ktoré obmedzujú mobilitu spotrebiteľov, boli zistené v týchto oblastiach: predzmluvné informácie, predčasné splatenie, viazanosť produktov, úverové registre a pozemkové registre.

3. POTREBA čINNOSTI NA ÚROVNI EÚ

Podľa Zmluvy je vnútorný trh charakterizovaný zrušením prekážok pri voľnom pohybe tovarov, osôb, služieb a kapitálu. Tento jednotný trh s hypotekárnymi úvermi na bývanie ani zďaleka nie je dokončený, preto tu existujú prekážky rôzneho druhu. Tieto prekážky tvrdo obmedzujú úroveň cezhraničnej činnosti v oblasti ponuky a dopytu hypotekárnych úverov, čím sa znižuje konkurencieschopnosť a výber na trhu. V dôsledku toho môžu byť poskytovatelia úverov menej výkonní v porovnaní s tým, akí by mohli byť, a vypožičiavatelia sa stretávajú s ponukami s nižšou konkurencieschopnosťou, obmedzenejším výberom produktov, a niektoré kategórie vypožičiavateľov môžu byť odsúvané alebo dokonca vylúčené z tohto trhu.

Zo záverov niekoľkých štúdií[13] vyplýva, že integrácia hypotekárnych trhov EÚ by priniesla značné výhody. Z odhadov jednej štúdie vyplýva, že do roku 2015, teda za obdobie desiatich rokov (2005–2015) by integrácia trhov s hypotekárnymi úvermi mohla zvýšiť HDP EÚ o 0,7% a súkromnú spotrebu o 0,5%. Podľa odhadov uvedených v štúdii spoločnosti London Economics v roku 2005 je čistá súčasná hodnota všetkých nákladov a výnosov z nových iniciatív za desaťročné obdobie (2005–2015) 94,6 miliardy EUR alebo 0,9% HDP EÚ[14]. V inej štúdii sa uvádza, že ročné zvýšenie účinnosti a úplnosti hypotekárnych trhov EÚ sa rovná 0,3–0,6% zostatkov hypotekárnych úverov na bývanie v EÚ, čo sa rovnalo 0,12–0,24% HDP v roku 2003[15].

Niektoré ďalšie faktory pri cezhraničnom poskytovaní hypotekárneho úveru, ako je jazyk, vzdialenosť, spotrebiteľské preferencie alebo podnikateľské stratégie hypotekárneho veriteľa, sa nedajú ľahko riešiť na úrovni EÚ. Ale iné faktory, ktoré bránia podnikaniu alebo významne zvyšujú náklady podnikateľov na to, aby ponúkli alebo si vzali hypotekárny úver v inom členskom štáte, sa dajú riešiť vhodnými politickými iniciatívami EÚ.

4. POLITICKÉ CIELE

Na riešenie zistených problémov boli ustanovené štyri všeobecné ciele[16]:

- uľahčenie cezhraničnej ponuky a financovanie hypotekárneho úveru odstránením prekážok a znížením nákladov na zapojenie do cezhraničných aktivít s cieľom zabezpečiť otvorené trhy a silnú konkurenciu;

- zvýšenie rozmanitosti produktov, ktoré uspokojujú potreby spotrebiteľov odstránením prekážok pri distribúcii a predaji produktov, vrátane inovačných a nových produktov v rámci Európy;

- zvýšenie dôvery spotrebiteľov tak, aby spotrebitelia boli schopní robiť vlastné rozhodnutia a profitovať z vysokej úrovne ochrany;

- uľahčenie mobility spotrebiteľov tak, aby spotrebiteľom, ktorí chcú zmeniť hypotekárnych veriteľov, v ich zámere nebránili neodôvodnené právne alebo hospodárske prekážky a neodradili ich od neho.

Súčasné dosiahnutie týchto cieľov nebude ľahké. Zosúladenie úsilia pri zvyšovaní rozmanitosti produktov s politickými postupmi na uľahčenie mobility spotrebiteľov a podporovanie dôvery spotrebiteľov, napríklad zabezpečením primeranej úrovne ochrany bude predstavovať zvlášť zložité politické výzvy.

5. HODNOTENIE A POROVNANIE POLITICKÝCH MOžNOSTÍ

5.1. Výber optimálnej kombinácie politík

Na dosiahnutie najvhodnejšej politickej odozvy pri uspokojovaní stanovených cieľov sa uskutočnila komplexná analýza a porovnanie rôznych politických možností. Pre každý zistený problém sa uvažovalo o kombinácii politických možností z tejto škály: neurobiť nič; vypracovať 'výsledkové tabuľky'; vydať usmernenia; uverejniť odporúčanie; povzbudiť samoreguláciu; presadiť existujúce právne predpisy EÚ; predložiť nové právne predpisy. Niektoré možnosti boli zamietnuté ako nerealistické alebo neefektívne z hľadiska nákladov. V iných oblastiach (napr. obmedzenia úrokových sadzieb, postupiteľnosť úverových portfólií, hypotekárne úvery na bývanie kryté cennými papiermi a otázka neúverových inštitúcií) je zrejmé, že pred navrhnutím akýchkoľvek zmysluplných politických možností je potrebné urobiť ďalšiu analýzu.

Pri všetkých dôveryhodných možnostiach sa pozorne a dôkladne hodnotil vplyv, pričom sa zohľadňovali pozitívne/negatívne a priame/nepriame účinky. Hlavným kritériom použitým na porovnanie možností je účinnosť každej možnosti pri dosahovaní stanovených cieľov. Okrem toho sa zohľadňovali aj iné aspekty, ako je účinnosť každej z možností a ich vplyv na rôzne skupiny zainteresovaných strán, pokiaľ to bolo rozumné v tomto štádiu skúmania. Na základe tohto hodnotenia sa zamietli neúčinné politické možnosti. Hodnotením vplyvu sa stanovil súbor najúčinnejších politických možností, ktoré prispejú k dosiahnutiu stanovených cieľov. Pre niektoré subjekty sa považuje za nevyhnutné množstvo doplňujúcich opatrení.

V hodnotení vplyvu sa dospelo k názoru, že právne predpisy sú v niektorých oblastiach (napr. predzmluvné informácie, vhodnosť produktu, úverové registre) najúčinnejšou politickou možnosťou a v niektorých prípadoch (napr. ročná percentuálna sadzba nákladov – APRC, predčasné splatenie) jedinou účinnou možnosťou. Hoci by právne predpisy boli tou naj účinnejšou možnosťou z hľadiska dosiahnutia stanovených cieľov, ešte stále je potrebné posúdiť, či náklady na uplatňovanie právnych predpisov neprevážia výnosy. Toto je zvlášť významné pre oblasti ako predzmluvné informácie a vhodnosť produktu, kde by mohli byť, hoci v menšej miere, potenciálne účinné aj samoregulačné opatrenia, ktoré by mohli byť účinnejšie z hľadiska nákladov. To isté sa týka aj APRC a predčasného splatenia, kde sa právne predpisy považujú za najlepšiu možnosť. Preto je potrebné hlbšie kvantitatívne hodnotenie vplyvu na stanovenie, či sú najlepším riešením právne predpisy alebo samoregulácia. Samoregulácia sa považuje za účinnú politickú možnosť aj v iných oblastiach (napr. úverové registre, podávanie správ o financovaní hypoték).

V hodnotení vplyvu sa dospelo k názoru, že nezáväzné opatrenia ako uverejnenie 'výsledkových tabuliek' (napr. postupy vynútených predajov, registrácia pôdy) a odporúčanie (napr. ohodnotenie majetku, postupy vynútených predajov, registrácia pôdy) môžu poskytnúť účinné riešenie zistených problémov. V niektorých oblastiach (napr. úverové registre, kryté dlhopisy ) sa takisto počíta s presadzovaním súčasných pravidiel EÚ . V niektorých oblastiach (napr. uplatniteľné právne predpisy, Bazilej II, finančné vzdelávanie, indexy cien nehnuteľností) boli na riešenie zisteného problému ako vhodné určené existujúce politiky EÚ . Nakoniec sa v hodnotení vplyvu takisto odporúča, aby sa pri určitých špecifických problémoch v oblasti krytých dlhopisov a hypotekárnych úverov na bývanie krytých cennými papiermi nevyžadovalo nijaké opatrenie .

5.2. Vplyv na zainteresované strany

Vplyv súboru možností na spotrebiteľov je priamy a nepriamy. Z hľadiska nepriamych vplyvov by mnohé opatrenia na zvýšenie účinnosti a konkurencieschopnosti cezhraničného poskytovania hypotekárnych úverov – na primárnom aj na sekundárnom trhu – viedli k zvýšeniu rozmanitosti produktov a potenciálne aj k nižším cenám pre spotrebiteľov.

Zvýšenie mobility spotrebiteľov v dôsledku niektorých politických možností (napr. informácií, úverových registrov, viazanosti produktov) by malo takisto vytvoriť konkurencieschopnejšie prostredie a vo všeobecnosti viesť k zníženiu cien. Z hľadiska priamych vplyvov najdôležitejšie je zabezpečiť, aby si spotrebitelia kúpili najvhodnejší produkt hypotekárneho úveru pre svoje potreby, čím sa zvýši dôvera spotrebiteľov. To sa prejaví prostredníctvom lepších informácií, poradenstva a hodnotenia úverovej spoľahlivosti. Výberom najvhodnejšieho produktu pre svoje potreby sa minimalizuje riziko, že spotrebitelia stratia svoj domov. Tieto opatrenia sa súčasne transformujú do vyšších nákladov pre hypotekárnych veriteľov, a preto majú negatívny vplyv na cenu hypotekárneho úveru a v menšej miere na rozmanitosť produktov. Zatiaľ čo čisté vplyvy sa dajú ťažko vyčísliť kvantitatívnymi termínmi, celkové výnosy sa vnímajú ako pozitívne.

Pre hypotekárnych veriteľov sú v súbore náklady aj výnosy. Výnosy sa môžu realizovať prostredníctvom účinnejšieho procesu poskytovania hypoték, ktorý by mohol viesť k nižším nákladom: zníženiu nákladov na refinancovanie nákladov, na prístup k registráciám pôdy a informáciám o úveroch. Hypotekárni veritelia takisto pravdepodobne profitujú zo zvýšenia transparentnosti v niektorých oblastiach (úverových registroch, pozemkových knihách, postupoch vynútených predajov, indexoch cien nehnuteľností). Okrem toho by sa jasne zlepšila možnosť hypotekárnych veriteľov vstupovať na iné trhy a zapojiť sa do cezhraničných aktivít, čo by prinieslo príležitosti na nové podnikanie. Zatiaľ čo súbor možností ponúka výnosy pre hypotekárnych veriteľov, nemali by sa podceniť náklady na uplatňovanie týchto opatrení. Bude potrebné zmeniť a doplniť interné postupy a zabezpečiť súlad. Malo by sa však zdôrazniť, že tie opatrenia, ktoré prinesú hypotekárnym veriteľom najvyššie náklady, sú tie isté opatrenia, ktoré prinesú spotrebiteľom najvyššie výnosy.

Investori budú v dôsledku niekoľkých faktorov menej riskovať pri investovaní do produktov krytých hypotékami. Po prvé, zvýšená transparentnosť trhu uľahčí hodnotenie rizík spojených s produktom a umožní urobiť presnejšie porovnania medzi rôznymi investičnými produktmi krytými hypotékami. Po druhé, v prípade nezaplatenia budú mať investori väčšiu istotu, pokiaľ ide o zostatkovú hodnotu ich investícií. Nakoniec, investori budú môcť profitovať zo širšej škály investičných príležitostí v dôsledku zvýšenia rozmanitosti produktov na primárnych, ako aj na sekundárnych trhoch.

Náklady členských štátov sa dajú rozdeliť do dvoch kategórií: náklady na uplatňovanie právnych predpisov a odporúčaní a náklady na zozbieranie údajov do výsledkových tabuliek a indexov cien nehnuteľností. Úroveň nákladov závisí od toho, do akej miery už existujú podobné právne predpisy alebo postupy v jednotlivých členských štátoch. Náklady členských štátov na uplatňovanie právnych predpisov sa môžu minimalizovať výberom samoregulačných možností namiesto právnych. Ako však bolo uvedené vyššie, výber samoregulačných opatrení znamená kompromis v súvislosti s účinnosťou politiky, pokiaľ sa súhlas subjektov so samoreguláciou a jej dodržiavanie nedá zabezpečiť vhodnými mechanizmami presadzovania. Keby mechanizmy presadzovania potenciálne ovládali členské štáty, vznikli by im aj náklady. Pred prijatím konečného rozhodnutia by bola potrebná podrobná kvantitatívna štúdia na úplné zhodnotenie čistého vplyvu samoregulačných opatrení na rôzne zainteresované strany v porovnaní s právnymi možnosťami.

[1] HYPOSTAT 2005: Prieskum európskych hypotekárnych trhov a trhov s nehnuteľnosťami určenými na bývanie , Európska hypotekárna federácia, november 2006, s. 140.

[2] KOM(2005) 629, 5.12.2005.

[3] KOM(2007) 33, 31.1.2007 a SEK(2007) 106, 31.1.2007.

[4] KOM(2007) 226, 30.4.2007.

[5] KOM(2007) 724, 20.11.2007 a SEK(2007) 1520, 20.11.2007.

[6] Pozri prílohu 2.

[7] Pozri prílohu 3.

[8] Pozri prílohu 1.

[9] Verejná mienka v Európe o finančných službách, Špeciálny Eurobarometer 230, august 2005, s. 39 a príloha (Q4a). Je potrebné upozorniť na to, že toto číslo nezahŕňa spotrebiteľov, ktorí kupujú hypotéku na miestnej úrovni a financujú majetok v zahraničí.

[10] Pozri poznámku č. 9, s. 42 a prílohu (Q4b).

[11] Stanoviská a skúsenosti podnikov v EÚ-15 v oblasti vnútorného trhu , Špeciálny Eurobarometer 254, október 2006, s. 59 (QD16).

[12] Pozri poznámku č. 9, s. 47 a prílohu (Q4b).

[13] Pozri napríklad: Náklady a výnosy z integrácie hypotekárnych trhov EÚ , London Economics, august 2005, s. 5. Štúdia o finančnej integrácii európskych hypotekárnych trhov , Mercer Oliver Wyman a Európska hypotekárna federácia, október 2003, s. 5. Riziko a financovanie pri európskych hypotékach , Mercer Oliver Wyman a Obchodná asociácia pre hypotekárne poisťovanie (MITA), apríl 2005, s. 5.

[14] Náklady a výnosy z integrácie hypotekárnych trhov EÚ , London Economics, august 2005, s. 5.

[15] Štúdia o finančnej integrácii európskych hypotekárnych trhov , Mercer Oliver Wyman a Európska hypotekárna federácia, október 2003, s. 5.

[16] Špecifické ciele jednotlivých opatrení sú podrobne opísané v prílohe 3.