PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o právnom rámci Únie pre porušovanie colných predpisov a sankcie /* SWD/2013/0513 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o právnom rámci Únie pre porušovanie colných predpisov a sankcie 1. PROBLÉM Colné predpisy vzťahujúce sa na obchod s tovarmi medzi colným územím Únie a tretích krajín sú plne harmonizované a sú zhrnuté v Colnom kódexe Spoločenstva od roku 1992. Hlavná revízia tohto kódexu sa vykonala prostredníctvom nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 450/2008 z apríla 2008, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Spoločenstva (modernizovaný Colný kódex), ktorý sa má v súčasnosti prepracovať na „Colný kódex Únie“ na účely prispôsobenia colných predpisov elektronickému prostrediu colníctva a obchodu s cieľom podporiť ďalšiu harmonizáciu a jednotné uplatňovanie colných predpisov a poskytnúť hospodárskym subjektom Únie primerané nástroje na vyvíjanie ich činnosti v celosvetovom obchodnom kontexte. Napriek skutočnosti, že colné predpisy sú plne harmonizované, ich presadzovanie, ktorým sa zabezpečuje dodržiavanie colných predpisov a zákonné ukladanie sankcií, upravujú vnútroštátne právne predpisy členských štátov. Presadzovanie colných predpisov teda podlieha 27 rôznym právnym súborom sankčných pravidiel a odlišným administratívnym alebo súdnym zvyklostiam. To znamená, že porušenia určitých povinností, ktoré vyplývajú z harmonizovaných predpisov EÚ, sa trestajú sankciami, ktoré sa svojou povahou a prísnosťou líšia v závislosti od členských štátov, ktoré majú právomoc ich ukladať. Účinné riadenie colnej únie, zabezpečenie spravodlivých podmienok pre hospodárske subjekty pôsobiace na vnútornom trhu a primerané vykonávanie určitých politík Únie (environmentálna, poľnohospodárska atď.) vo veľkej miere závisia od jednotného presadzovania colných predpisov členskými štátmi. V súčasnosti sa toto vykonávanie opiera o zložitú štruktúru 27 rôznych právnych poriadkov a administratívnych alebo súdnych zvyklostí. Na medzinárodnej úrovni to v minulosti spôsobovalo viaceré problémy s dodržiavaním pravidiel Svetovej obchodnej organizácie (WTO) zo strany Únie, pokiaľ ide o jednotné vykonávanie colných predpisov. Spoločné vykonávanie a presadzovanie colných predpisov je navyše dôležité v súvislosti s rovnakým zaobchádzaním s hospodárskymi subjektmi. To má praktický vplyv na prístup k zjednodušeniu colných postupov prostredníctvom štatútu schváleného hospodárskeho subjektu a na rovnaké zjednodušenia, keďže v značnej miere závisia od profilu „súladu“ hospodárskeho subjektu. Ak sa tento profil líši iba v dôsledku vnútroštátnych colných predpisov, môže byť ohrozený rovnaký prístup k týmto zjednodušeniam. 2. KOHO SA ZISTENÝ PROBLÉM TÝKA? Existencia 27 rôznych systémov presadzovania colného práva Únie sa najviac dotkne tých hospodárskych subjektov Únie, ktoré pri svojej každodennej činnosti prichádzajú do styku s colnými orgánmi. Práve tieto subjekty sú konfrontované s nedostatočnou právnou istotou, ktorá vyplýva z rozdielov v právnych systémoch členských štátov v súvislosti s postupmi v prípade porušenia colného práva Únie. Colným správam členských štátov by to mohlo brániť, aby „konali ako jeden orgán“, vzhľadom na chýbajúci prístup na úrovni Únie v súvislosti s postupmi v prípade porušenia colných predpisov a sankcií. Tento rozdiel môže spôsobiť, že tieto colné správy si nebudú navzájom dôverovať. 3. SUBSIDIARITA Keďže Únia má výlučnú právomoc, zásada subsidiarity sa v súlade s článkom 5 ods. 3 ZEÚ neuplatňuje. V prípade návrhu legislatívneho opatrenia v trestnoprávnej oblasti na základe výsledkov posúdenia vplyvu bude toto opatrenie podliehať článku 83 ods. 2 ZFEÚ. Keďže v tomto článku sa upravujú spoločné právomoci (podľa článku 4 ods. 2 písm. j) ZFEÚ), osobitnú pozornosť treba venovať zásade subsidiarity, podľa ktorej by Únia mala mať legislatívnu právomoc iba v tom prípade, že rozsah alebo účinky navrhovaného opatrenia možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. . Keďže cieľom navrhovaného opatrenia je aproximácia colných predpisov v oblasti ukladania sankcií v členských štátoch, iba Únia je v pozícii, aby takéto opatrenie vypracovala prostredníctvom záväzných právnych predpisov. Okrem toho v tomto konkrétnom prípade ide o plne harmonizovanú oblasť politiky (colná únia) s plne harmonizovanými predpismi, ktorých účinné vykonávanie je podmienkou samotnej existencie colnej únie. 4. CIELE Všeobecným cieľom tejto iniciatívy je zabezpečiť v Únii účinné vykonávanie a presadzovanie práva v oblasti colnej únie. Iniciatíva má predovšetkým tieto špecifické ciele: (1) naďalej zabezpečovať súlad s medzinárodnými záväzkami Únie; (2) zabezpečiť rámec na úrovni Únie na jednotné presadzovanie colných predpisov v súvislosti s porušeniami a sankciami; (3) zabezpečiť spravodlivejšie podmienky pre hospodárske subjekty v colnej únii. Špecifické ciele uvedené v bodoch 2 a 3 si vyžadujú splnenie týchto operačných cieľov: · jednotnosť, pokiaľ ide o prvky, ktoré majú za následok uloženie sankcie v colnej únii (zabezpečiť, aby sa ten istý druh správania, ktorý predstavuje nedodržanie jedného alebo viacerých colných predpisov, považoval za ten istý druh porušenia), · zabezpečenie rovnakého rozsahu sankcií podľa druhu porušenia v členských štátoch EÚ, · zníženie nákladov a prekážok spojených s existenciou rôznych porušení colných predpisov a sankčných režimov pre spoločnosti s cieľom ich zapojenia do colných formalít v ostatných členských štátoch. 5. MOŽNOSTI POLITIKY Možnosť politiky A – Základný scenár (žiadne opatrenia) V súčasnosti sú colné predpisy Únie plne harmonizované. Každý členský štát však má svoj vlastný systém ukladania sankcií za porušenie colných predpisov Únie. Členské štáty budú naďalej zabezpečovať presadzovanie colných povinností prostredníctvom vnútroštátnych predpisov a v usmerneniach pre schválené hospodárske subjekty sa uvedú informácie k výkladu kritérií na umožnenie prístupu k štatútu schváleného hospodárskeho subjektu, ale bez záväzných účinkov. Možnosť politiky B – Legislatívne opatrenie v medziach platného právneho rámca EÚ V prípade tejto možnosti by Komisia navrhla zmenu platných colných predpisov Únie prostredníctvom: · vymenovania druhov administratívnych (iných ako trestnoprávnych) sankcií, · širšieho vymedzenia kritéria „záznamu o splnení colných požiadaviek“, ktoré musia splniť osoby žiadajúce o štatút schváleného hospodárskeho subjektu a/alebo rôzne zjednodušenia colných postupov. Možnosť politiky C – Legislatívne opatrenie o aproximácii druhov porušení colných predpisov a iných ako trestnoprávnych sankcií Týmto legislatívnym opatrením by sa stanovila spoločná nomenklatúra iných ako trestnoprávnych porušení colných predpisov na základe povinností vyplývajúcich z colných predpisov Únie a zoznam sankcií v rovnakom rozsahu pre každé jednotlivé porušenie. Možnosť politiky D – Dve samostatné legislatívne opatrenia zamerané na aproximáciu trestnoprávnych, ako aj iných ako trestnoprávnych porušení colných predpisov a sankcií. Táto možnosť by prekročila rámec možnosti C v takom rozsahu, že by zahŕňala legislatívne opatrenie možnosti C, ako aj ďalšie legislatívne opatrenie na účely aproximácie colných trestných činov a sankcií v trestnoprávnej oblasti, v dôsledku čoho by bol rozsah opatrení širší. Táto možnosť by teda zahŕňala všetky možné porušenia colných predpisov a priestupky a zabezpečila by sa ňou aproximácia trestnoprávnych, ako aj iných ako trestnoprávnych sankcií. Zamietnutá možnosť – Scenár „soft law“ (nezáväzné právo): vydanie usmernení k výkladu koncepcie dodržiavania colných predpisov Usmernenia k schválenému hospodárskemu subjektu boli vydané v apríli 2012 a tvoria súčasť vykonávacích opatrení súčasných colných predpisov. Stali sa preto súčasťou základného scenára a z tohto dôvodu sa táto možnosť nakoniec zamietla. 6. POSÚDENIE VPLYVOV 6.1. Možnosť politiky A – Základný scenár Každý členský štát by si naďalej zachoval svoj vlastný systém ukladania sankcií za porušenie colných predpisov. Rozdiely pri presadzovaní colného práva na colnom území Únie by sa nezmenšili a neodstránilo by sa ani riziko obmedzenia spravodlivého zaobchádzania s hospodárskymi subjektmi bez ohľadu na členské štáty, v ktorých majú tieto subjekty sídlo. 6.2. Možnosť politiky B – Zmena súčasných právnych predpisov v medziach platného právneho rámca EÚ Rozdiely medzi systémami členských štátov v oblasti ukladania sankcií za porušenie colných predpisov by sa zmiernili, keďže iné ako trestnoprávne sankcie za porušenie colných predpisov by boli v rámci Únie rovnaké. Podobne obmedzenia spravodlivého zaobchádzania s hospodárskymi subjektmi pri prístupe k zjednodušeniam colných postupov by boli oveľa miernejšie, lebo klasifikácia „závažného a opakovaného porušenia colných predpisov“, ako aj „porušenia zanedbateľného významu“ a prvkov „dodržiavanie požiadaviek vyplývajúcich z colných predpisov“ by už nepatrila do právomoci členských štátov, ale bola by vymedzená na úrovni Únie. Rozhodnutie o tom, ktorý druh správania sa považuje za porušenie colných predpisov a bude stíhaný inými ako trestnoprávnymi colnými sankciami, by však ostalo v právomoci členských štátov, takže zaobchádzanie s hospodárskymi subjektmi by sa naďalej líšilo v závislosti od príslušného členského štátu, čo znamená, že v rámci tejto možnosti by sa neriešili všetky zistené problémy (medzinárodné záväzky, vykonávanie ostatných politík atď.). 6.3. Možnosť politiky C – Legislatívne opatrenie o aproximácii druhov iných ako trestnoprávnych porušení colných predpisov a sankcií Touto možnosťou by sa zabezpečili spoločné a jednoduchšie právne predpisy (pokiaľ hlavné povinnosti a zoznam porušení budú spoločné a druh a rozsah colných sankcií bude takisto spoločný), jednoduchšie vykonávanie členskými štátmi a lepšie presadzovanie colného práva. Ďalej sa objasní „proporcionalita“ sankcie v tom zmysle, že séria porušení sa bude stíhať inými ako trestnoprávnymi sankciami. Zlepší sa včasný výber príjmov (vlastných zdrojov) ako priamy dôsledok predchádzajúceho konania (zistenia porušenia predpisov), a to aj vďaka lepšej úrovni súladu vo vyhláseniach, keďže riziko medzier vyplývajúcich z odlišných vnútroštátnych právnych predpisov by sa obmedzilo. Dodržiavanie záväzkov voči WTO zo strany Únie by sa zlepšilo vďaka existencii právneho nástroja, v rámci ktorého by sa stanovil spoločný rozsah sankcií za porušenie colných predpisov EÚ. Zabezpečí sa rovnaké zaobchádzanie s hospodárskymi subjektmi, pokiaľ ide o ich prístup k štatútu schváleného hospodárskeho subjektu a k zjednodušeniam colných postupov, lebo medzi členskými štátmi by existovalo menej rozdielov, pokiaľ ide o riešenie závažných porušení. Týmto spôsobom by bol výklad kritéria „dodržiavania colných predpisov“ jednotnejší. 6.4. Možnosť politiky D – Dve samostatné legislatívne opatrenia zamerané na aproximáciu iných ako trestnoprávnych porušení a sankcií na jednej strane a trestných činov a sankcií na druhej strane Táto možnosť sa čiastočne opiera o predchádzajúcu možnosť, má teda všetky výhody uvedené pri možnosti C, ku ktorým možno pridať výhodu opatrenia EÚ v dvoch oblastiach ukladania sankcií: inej ako trestnoprávnej a trestnoprávnej. Ak je však potrebné opatrenie na úrovni Únie, zákonodarca Únie musí rozhodnúť, či sú potrebné trestnoprávne sankcie alebo či postačujú spoločné administratívne sankcie. Právny základ legislatívneho opatrenia v trestnoprávnej oblasti – článok 83 ods. 2 ZFEÚ – vychádza z chápania trestného práva ako nástroja ultima ratio. Trestnoprávne návrhy založené na tomto právnom článku sa ako také budú zvyčajne zameriavať na oblasti, kde už existujú iné ako trestnoprávne sankčné režimy Únie. V tejto fáze a v tomto konkrétnom prípade ide o oblasť, kde na úrovni EÚ zatiaľ neboli stanovené vôbec žiadne sankcie. Nie je preto k dispozícii dostatok dôkazov, aby bolo možné vyvodiť záver o nevyhnutnosti trestného práva. Navyše nedávny návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o o ochrane finančných záujmov Únie pomocou trestného práva[1] sa čiastočne vzťahuje na niektoré porušenia colných predpisov s vplyvom na výber vlastných zdrojov. V dôsledku toho správny čas na posúdenie, či je v prípade porušení colných predpisov potrebné legislatívne opatrenie v trestnoprávnej oblasti, nastane až po tom, ako sa zavedie legislatívne opatrenie v inej ako trestnoprávnej oblasti a ako sa začne uplatňovať smernica o o ochrane finančných záujmov Únie pomocou trestného práva. 7. KOMPARATÍVNE POSÚDENIE MOŽNOSTÍ Nasledujúca tabuľka bola vypracovaná s cieľom poskytnúť obraz o účinnosti jednotlivých možností, a prispieť tak k analýze najvýhodnejšej možnosti. Možnosti || Ekonomické vplyvy || Vplyvy na životné prostredie || Dodatočné administratívne náklady pre členské štáty || Súdržnosť politík || Základné práva || Celkové posúdenie A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 B || + || + || ++ || 0 || 0 || + C || ++ || ++ || ++ || ++ || ++ || ++ D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++ Rozsah vplyvov v porovnaní so základným scenárom (základný scenár je označený ako 0): 0, neočakáva sa žiadna zmena v porovnaní so základným scenárom; + až +++, očakáva sa pozitívny účinok, ktorého intenzita je vyjadrená počtom plusov. 8. MONITOROVANIE A HODNOTENIE · Členské štáty poskytnú Komisii reakcie na niektoré prípady prezentované v rámci projektovej skupiny pre colné sankcie s cieľom zhodnotiť účinnosť tejto iniciatívy. Členské štáty navyše poskytnú niektoré informácie o tom, ako riešia problém dodržiavania predpisov hospodárskymi subjektmi pri poskytovaní prístupu k zjednodušeniam colných postupov a k štatútu schváleného hospodárskeho subjektu, ako aj iné všeobecné údaje, napríklad o počte podaných vyhlásení, počte uložených sankcií a ich priemernej výške. · Hospodárske subjekty vyplnia dotazník, ktorý obsahuje rovnaké otázky ako druhý dotazník použitý pri vypracúvaní tejto správy, a odpovedia na niekoľko dodatočných otázok s cieľom posúdiť, aký vplyv mohla mať táto iniciatíva v súvislosti s potenciálnymi zlepšeniami konkurencieschopnosti. [1] COM(2012) 363/3.