Komisia 20. marca 2020 prijala oznámenie o aktivácii všeobecnej únikovej doložky Paktu stability a rastu. Doložka v zmysle článku 5 ods. 1, článku 6 ods. 3, článku 9 ods. 1 a článku 10 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1466/97 a článku 3 ods. 5 a článku 5 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1467/97 uľahčuje koordináciu rozpočtových politík v časoch prudkého hospodárskeho poklesu. Komisia v oznámení komunikovala Rade svoj názor, že vzhľadom na očakávaný prudký hospodársky pokles v dôsledku pandémie COVID-19 je za súčasných podmienok možné doložku aktivovať. S posúdením Komisie súhlasili 23. marca 2020 ministri financií členských štátov. Aktivácia všeobecnej únikovej doložky umožňuje dočasný odklon od postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu za predpokladu, že to neohrozí fiškálnu udržateľnosť v strednodobom horizonte. Pokiaľ ide o nápravnú časť paktu, Rada môže na odporúčanie Komisie rozhodnúť aj o prijatí revidovanej fiškálnej trajektórie. Aktiváciou všeobecnej únikovej doložky sa nepozastavujú postupy Paktu stability a rastu. Doložka umožní členským štátom odchýliť sa od rozpočtových požiadaviek, ktoré by sa uplatňovali v bežnej situácii, a Komisii a Rade umožní uskutočniť potrebné opatrenia koordinácie politík v rámci paktu.

Vypuknutie pandémie začiatkom marca však viedlo k prijatiu prísnych opatrení na zabránenie šírenia vírusu, ktoré pravdepodobne povedú k výraznému poklesu produkcie v prvej polovici roka. Hoci by sa produkcia po uvoľnení obmedzení mala rýchlo oživiť, očakáva sa, že oživenie nebude rovnomerné vo všetkých odvetviach a produkčné straty sa v prognózovanom období neobnovia v plnej miere. Európska komisia v prognóze z jari 2020 predpokladá, že HDP v roku 2020 klesne v priemere o 9,4 %. Okolo vývoja pandémie, tempa uvoľňovania obmedzení hospodárskej činnosti a krátkodobej reakcie súkromných aktérov panuje neobvykle vysoká miera neistoty. Predpokladaný prudký pokles HDP je pri posudzovaní dodržania kritéria deficitu zo strany Španielska v roku 2020 zmierňujúcim faktorom.

V prípade zjavného porušenia dlhového kritéria je analýza závažných faktorov obzvlášť odôvodnená, keďže dynamika dlhu je vo väčšej miere ovplyvnená faktormi, ktoré sú mimo kontroly vlády, než je tomu v prípade deficitu. To sa uznáva v článku 2 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1467/97, v ktorom sa stanovuje, že závažné faktory sa zohľadnia pri posudzovaní súladu na základe dlhového kritéria bez ohľadu na mieru porušenia. Z hľadiska vplyvu na dynamiku a udržateľnosť dlhu treba v tejto súvislosti pri posudzovaní dodržiavania dlhového kritéria zvážiť aspoň tieto tri hlavné aspekty: i) dodržiavanie strednodobého rozpočtového cieľa alebo postupu úprav k nemu smerujúcich, ii) zavedenie štrukturálnych reforiem a iii) prevládajúce hospodárske podmienky.

V článku 126 ods. 3 zmluvy sa stanovuje, že ak členský štát nesplní požiadavky vyplývajúce z jedného alebo z oboch uvedených kritérií, Komisia pripraví správu. Správa Komisie „prihliadne tiež na to, či štátny deficit prekračuje štátne výdavky na investície a zohľadní všetky ostatné závažné faktory vrátane stavu hospodárskeho a rozpočtového výhľadu členského štátu na stredne dlhé obdobie.“

b)po druhé, kedykoľvek počas prechodného obdobia by zvyšná ročná štrukturálna úprava nemala prekročiť ¾ % HDP (pokiaľ prvá podmienka neznamená ročné úsilie prevyšujúce ¾ % HDP).

a)po prvé, ročná štrukturálna úprava by sa od minimálnej lineárnej štrukturálnej úpravy nemala odchyľovať o viac ako ¼ % HDP, aby sa zabezpečilo dosiahnutie referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu do konca prechodného obdobia;

Po zrušení postupu pri nadmernom deficite v júni 2019 je Španielsku poskytnuté trojročné prechodné obdobie, počas ktorého by malo zabezpečiť dostatočný pokrok smerom k dodržaniu referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu. Toto prechodné obdobie sa začalo v roku 2019 a skončí sa v roku 2021. S cieľom zabezpečiť nepretržitý a účinný pokrok smerom k dosiahnutiu súladu počas prechodného obdobia by Španielsko malo splniť tieto dve podmienky súčasne:

Celkový deficit vzrástol z 2,5 % HDP v roku 2018 na 2,8 % v roku 2019 preto, že rast výdavkov bol rýchlejší ako rast nominálneho HDP, kým daňové príjmy sa v súlade s ním zvyšovali. K rýchlemu nárastu výdavkov prispeli najmä odmeny zamestnancov a sociálne transfery vrátane dôchodkov. Odhaduje sa, že vládne investície klesli z 2,1 % HDP v roku 2018 na 2,0 % v roku 2019, čo je stále pod úrovňou deficitu verejných financií v roku 2019.

Španielsku sa 13. júla 2018 odporučilo, aby zabezpečilo, že nominálna miera rastu primárnych verejných výdavkov bez diskrečných príjmových opatrení a jednorazových opatrení v roku 2019 nepresiahne 0,6 % („referenčná hodnota pre výdavky“), čo zodpovedá štrukturálnej úprave vo výške 0,65 % HDP. Ako vyplýva z údajov o výsledku rozpočtového hospodárenia a z prognózy Komisie, rast výdavkov presiahol referenčnú hodnotu, čo viedlo k odchýlke od odporučeného postupu úpravy smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu vo výške 1,6 % HDP v roku 2019, čo poukazuje na výraznú odchýlku. Štrukturálne saldo sa v roku 2019 zhoršilo o 0,5 % HDP, čo takisto poukazuje na výraznú odchýlku vo výške 1,2 % HDP v roku 2019. Z celkového posúdenia vyplýva výrazná odchýlka od odporúčaného postupu úpravy smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu v roku 2019. Nedodržanie požiadaviek preventívnej časti paktu predstavuje v prípade Španielska priťažujúci faktor pri posudzovaní prima facie nesúladu s dlhovým kritériom v roku 2019.

Program stability obsahuje informácie o zásadných opatreniach prijatých s cieľom zabrániť šíreniu pandémie a podporiť hospodárstvo, pričom sa v ňom uvádzajú podporné opatrenia prijaté v reakcii na krízu, ktoré predstavujú celkovo približne 3 % HDP. Komisia odhaduje, že vplyv týchto opatrení na rozpočet bude menší (na úrovni 0,8 % HDP), keďže veľkú časť výdavkov na režimy skráteného pracovného času považuje za súčasť bežného pôsobenia automatických stabilizátorov, kým v programe stability je hrubý vplyv týchto režimov zaradený pod rozpočtové opatrenia prijaté v reakcii na krízu. V princípe to však neznamená, že by v celkovom posúdení vplyvu krízy na verejné výdavky boli podstatné rozdiely. Strednodobý fiškálny výhľad je naďalej pod vplyvom veľkej neistoty.

4.4. Strednodobá pozícia verejného dlhu

Verejný dlh v rokoch 2016 až 2018 trvalo klesal z 99,2 % na 97,6 % HDP v dôsledku relatívne silného rastu nominálneho HDP, ktorý viac než len vyrovnal kumulované deficity verejnej správy, ako aj vplyv zosúladení dlhu a deficitu na zvyšovanie dlhu zaznamenaný v tom istom období. V roku 2019 pomer verejného dlhu k HDP klesol až na 95,5 % HDP, najmä v dôsledku zosúladenia dlhu a deficitu vedúcemu k zníženiu dlhu, ale aj v dôsledku toho, že dlh znižujúci vplyv nominálneho rastu HDP bol stále väčší ako nárast dlhu vyplývajúci z verejného deficitu.

Podľa prognózy Komisie z jari 2020 sa predpokladá, že verejný dlh narastie z 95,5 % HDP v roku 2019 na 115,6 % HDP v roku 2020.

Celkovo z posúdenia udržateľnosti dlhovej služby vyplýva, že dlhová pozícia napriek rizikám zostáva udržateľná v strednodobom horizonte, pri ktorom sa zohľadňujú dôležité zmierňujúce faktory (vrátane profilu dlhu). Predovšetkým z neho vyplýva, že hoci sa pozícia verejného dlhu v dôsledku krízy spôsobenej nákazou COVID-19 zhoršila, očakáva sa, že pomer dlhu k HDP v základnom scenári bude v strednodobom horizonte v udržateľných medziach (bude mierne klesať).

Graf 1: Verejný dlh (v % HDP)

4.5. Iné faktory predložené členským štátom

Španielske orgány 11. mája 2020 zaslali list so závažnými faktormi v súlade s článkom 2 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1467/97. Kľúčové faktory predložené orgánmi sú v hrubých rysoch zahrnuté už v analýze uvedenej v predchádzajúcich oddieloch. Dodatočnými faktormi, ktoré sa v analýze nespomínajú, boli ťažkosti s vytvorením vlády s plnými právomocami v roku 2019, v dôsledku čoho sa museli dvakrát konať parlamentné voľby a rozpočet na rok 2019 nebol schválený parlamentom. Neschválenie rozpočtu viedlo k neprijatiu plánovaných opatrení na zvýšenie príjmov. Okrem toho sa v liste uvádzajú nepredvídané udalosti, ktorých vplyv sa prejavil v roku 2019, a orgány ich považujú za jednorazové; potreba zabezpečiť rovnováhu medzi nutnosťou znižovania verejného dlhu a nutnosťou znižovania nezamestnanosti a iných sociálnych nerovností; a pokrok, ktorý Španielsko naďalej dosahuje v oblasti nápravy makroekonomickej nerovnováhy. Takisto sa v liste odkazuje na metodologické otázky týkajúce sa merania fiškálnych cieľov a fiškálneho úsilia. V liste sa odkazuje aj na nedávny vývoj dlhu a poukazuje sa na to, že v porovnaní s odchýlkami, ktoré sa v minulosti zaznamenali v prípade iných členských štátov, by odchýlka od referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu bola malá, čo vedie k otázkam o spravodlivosti a rovnakom zaobchádzaní. Napokon sa v liste predkladá argument, že tempo znižovania dlhu spomalila výnimočne nízka inflácia.

5. Závery

Na základe programu stability sa očakáva, že deficit verejných financií Španielska dosiahne v roku 2020 10,3 % HDP, čo prevyšuje referenčnú hodnotu 3 % HDP stanovenú v zmluve a nepribližuje sa k nej. Plánované prekročenie referenčnej hodnoty sa považuje za výnimočné, ale nie za dočasné.

Dlh verejných financií bol koncom roka 2019 na úrovni 95,5 % HDP, teda nad referenčnou hodnotou 60 % HDP stanovenou v zmluve. Španielsko nedosiahlo v roku 2019 dostatočný pokrok smerom k dosiahnutiu referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu.

V súlade so zmluvou a Paktom stability a rastu sa v tejto správe preskúmali aj závažné faktory. Ako sa uvádza v článku 2 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1467/97, pokiaľ ide o súlad s kritériom deficitu v roku 2020, v prípade Španielska nemožno v krokoch vedúcich k rozhodnutiu o existencii nadmerného deficitu zohľadniť závažné faktory na základe kritéria deficitu, keďže pomer verejného dlhu k HDP prekračuje referenčnú hodnotu 60 % a nie je splnená dvojitá podmienka, t. j. aby deficit zostal približne na úrovni referenčnej hodnoty a aby prekročenie tejto hodnoty bolo dočasné.

Pokiaľ ide o dodržanie dlhového kritéria v roku 2019, závažné faktory, najmä: i) sledované makroekonomické podmienky; ii) zavedenie štrukturálnych reforiem vedúcich k rastu v minulých rokoch a iii) výrazná odchýlka od odporúčaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu vedú k záveru, že dlhové kritérium stanovené v zmluve a v nariadení (ES) č. 1467/1997 nebolo dodržané.

Celkovo z analýzy vyplýva, že kritérium deficitu a dlhové kritérium stanovené v zmluve a nariadení (ES) č. 1467/1997 nie sú splnené.