Pracovný dokument utvarov Komisie - Rozhodnutie Rady o európskom policajnom úrade - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2006) 817 v konečnom znení} {SEK(2006) 1682} /* SEK/2006/1683 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel 20.12.2006 SEK(2006) 1683 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ROZHODNUTIE RADY O EURÓPSKOM POLICAJNOM ÚRADE Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2006) 817 v konečnom znení}{SEK(2006) 1682} PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ROZHODNUTIE RADY O EURÓPSKOM POLICAJNOM ÚRADE Zhrnutie hodnotenia vplyvu Čo je cieľom návrhu? Európsky policajný úrad (Europol) bol zriadený v roku 1995 prostredníctvom dohovoru medzi členskými štátmi. Europol bol prvou organizáciou zriadenou podľa ustanovení Zmluvy o Európskej únii. Odvtedy už pre túto oblasť bolo prijaté značné množstvo právnych nástrojov vrátane nástrojov zriaďujúcich iné orgány a agentúry zaoberajúce sa bezpečnosťou a podobnými otázkami. Príkladom takýchto novozriadených orgánov sú Eurojust a CEPOL, pričom právnym základom oboch bolo rozhodnutie Rady – nástroj zavedený Amsterdamskou zmluvou. Zatiaľ čo každá zmena a doplnenie dohovoru si vyžaduje ratifikáciu všetkými signatármi dohovoru, o zmene rozhodnutia môže rozhodnúť priamo Rada (jednomyseľne) po konzultácii s Európskym parlamentom. Diskusie vedené počas rakúskeho a fínskeho predsedníctva ukázali, že aj keby tri protokoly nadobudli účinnosť, boli by aj potom potrebné ďalšie zlepšenia vo fungovaní Europolu. Súčasný rámec Europolu je potrebné uviesť do súladu s novými formami ohrozenia bezpečnosti, ktoré si vyžadujú nový prístup. Predbežné diskusie o budúcej podobe Europolu vedené v rámci jednotlivých zoskupení Rady ukázali, že členské štáty plne súhlasia s nahradením dohovoru o Europole rozhodnutím Rady. Aké hlavné politické ciele sa týmto sledujú? Hlavným politickým cieľom návrhu je dať Europolu taký právny rámec, ktorý je možné ľahšie prispôsobovať meniacim sa okolnostiam. Pokiaľ ide o konkrétne politické ciele, mal by návrh zabezpečiť, aby: - Europol bol schopný lepšie plniť svoju úlohu, ktorou je podpora orgánov presadzovania práva členských štátov v ich boji proti závažnej trestnej činnosti vrátane terorizmu, - mandát Europolu bol v súlade s politickou víziou Europolu, ako bola stanovená v Zmluve o ústave, - právny rámec Europolu bol v súlade s právnym rámcom iných orgánov zriadených v rámci tretieho piliera, predovšetkým Eurojustu a CEPOLu, - právny rámec Europolu umožnil plnú podporu zásady dostupnosti informácií relevantných pre presadzovanie práva, - sa zjednodušilo fungovanie Europolu, - zostala zachovaná alebo, tam kde je to možné, sa vylepšila vysoká úroveň ochrany údajov, ktorú v súčasnosti garantuje dohovor o Europole a jeho vykonávacie opatrenia, - sa zvýšilo zapojenie Európskeho parlamentu, pokiaľ ide o fungovanie Europolu, - starostlivo zvážené prechodné opatrenia poskytujúce Europolu a jeho partnerom právnu istotu pri zachovaní jestvujúcich práv zamestnancov Europolu zabezpečili, aby každodenná práca Europolu nebola príliš ovplyvnená zmenami právneho rámca. Ktoré hlavné politické možnosti sú k dispozícii na dosiahnutie týchto cieľov? Komisia pri príprave tohto návrhu zvažovala niekoľko rozdielnych politických možností, z ktorých väčšinu v dôsledku vývoja situácie počas posledných niekoľkých rokov už vo včasnej fáze odmietla. Možnosť ponechať celý stav bezo zmeny bola odmietnutá, keďže sa už v súčasnosti prejavujú ťažkosti v súvislosti s realizáciou zmien a doplnení dohovoru o Europole. Keďže nebola dosiahnutá žiadna dohoda o budúcnosti Zmluvy o ústave, zostáva otvorená aj otázka, aké legislatívne nástroje by v budúcnosti mohli byť k dispozícii na zlepšenie súčasnej situácie Europolu. Rada SVZ v záveroch z 1. a 2. júna 2006 vyzvala k „zváženiu otázky a spôsobu nahradenia dohovoru o Europole do 1. januára 2008 alebo čo najskôr po tomto termíne, rozhodnutím Rady, ako sa uvádza v článku 34 ods. 2 písm. c) ZEÚ, tam kde je to možné na základe konkrétnej inovácie alebo návrhu.“ Druhou možnosťou bolo nahradiť dohovor o Europole rozhodnutím Rady a predložiť zároveň aj návrh protokolu, ktorý by zrušil dohovor o Europole. Po starostlivej právnej analýze Komisia dospela k záveru[1], že protokol rušiaci dohovor o Europole nie je potrebný. Po ďalších diskusiách v rámci jednotlivých zoskupení Rady získal návrh Komisie podporu veľkej väčšiny členských štátov, ako aj právneho odboru Rady. Treťou možnosťou bolo nahradenie dohovoru o Europole rozhodnutím Rady bez ustanovenia, že Europol bude financovaný z rozpočtu Spoločenstva. Avšak z pohľadu Komisie je financovanie činnosti Europolu z rozpočtu Spoločenstva jedinou logickou politickou voľbou, keďže o rozpočte Europolu takto rozhodnú spoločne Rada a Európsky parlament v rámci procesu rozhodovania o celkovom rozpočte, čím sa posilní demokratická kontrola Europolu. Uplatnenie štandardných nástrojov (Služobný poriadok EÚ a rozpočtové nariadenia) v prípade Europolu navyše prinesie značné administratívne zjednodušenie. Okrem toho je potrebné uviesť, že podľa článku 41 ods. 3 ZEÚ: „Prevádzkové výdavky, ktoré vzniknú pri uskutočňovaní, sa tiež zahrnú do rozpočtu Európskych spoločenstiev s výnimkou prípadov, keď Rada jednomyseľne rozhodne inak. “ V dôsledku problémov so súčasným právnym nástrojom sa uvažovalo len o rámcovom rozhodnutí alebo rozhodnutí Rady. Keďže rámcové rozhodnutia sú skôr nástrojom, ktorého cieľom je harmonizácia legislatívy členských štátov, na zriadenie orgánu podľa ustanovení hlavy VI ZEÚ sa rozhodnutie Rady opierajúce sa o článok 34 ods. 2 písm. c) zdá byť najvhodnejším nástrojom. Pri príprave návrhu sa zvažovalo niekoľko možností, ako zlepšiť fungovanie Europolu, z ktorých mnohé boli vyvinuté pri práci počas rakúskeho predsedníctva a zahrnuté do tzv. „dokumentu o možnostiach.“ Aké pozitívne a negatívne vplyvy možno očakávať po realizácii vybranej možnosti? Cieľom návrhu je vo všeobecnosti zlepšiť fungovanie Europolu a podporiť politický cieľ zlepšenia policajnej spolupráce. Členské štáty žiadali postupné budovanie Europolu ako organizácie, nepodporili však „revolúciu“ v zmysle úplne zmenenej podoby tejto organizácie. Návrh preto zahŕňa niekoľko zmien navrhovaných a podporovaných členskými štátmi a Europolom, základnú podobu organizácie však ponecháva nezmenenú. Rozhodnutie Rady zabezpečí možnosť implementácie akýchkoľvek budúcich potrebných zmien právneho rámca Europolu. Uplatnenie známych a aktualizovaných ustanovení týkajúcich sa rozpočtu Europolu a s ním spojených postupov, ako aj uplatnenie Služobného poriadku EÚ na zamestnancov Europolu, značne zjednoduší riadenie a organizáciu, rozhodovanie o rozpočte Europolu a kontrolu plnenia tohto rozpočtu. Hlavným priamym pozitívnym dôsledkom zmeny mandátu Europolu je zrušenie podmienky, na základe ktorej sa Europol mohol zapojiť do vyšetrovania len vtedy, ak išlo o organizovaný zločin. Výklad tejto požiadavky spôsoboval problémy v každodennej praxi. Hoci je pravdou, že prechod si bude vyžadovať značné množstvo práce, je to jednorazová investícia. Dobre zvážené prechodné opatrenia umožnia Europolu sústrediť sa na jeho hlavnú úlohu, a to ešte počas tohto prechodu. Keďže Europol zamestnáva viac ako 400 ľudí, jeho ročný rozpočet predstavuje 60 mil. EUR a nadviazal dobre fungujúce vzťahy s rôznymi partnermi, je potrebné realizovať proces zmeny starostlivo a transparentne pre všetkých dotknutých. Dá sa to dosiahnuť pomocou riadneho informovania a rešpektovania jestvujúcich práv. Implementácia zásady dostupnosti v každodennej praxi si bude vyžadovať ešte ďalšiu diskusiu. Návrh sa preto obmedzuje len na poskytnutie jasného právneho základu Europolu, aby sa umožnil širší prístup k vnútroštátnym a medzinárodným databázam za predpokladu, že takýto prístup je možný len ak je ustanovený v platných vnútroštátnych alebo medzinárodných právnych nástrojoch. Všetky záruky, ktoré boli v minulosti poskytnuté na zabezpečenie súčasnej úrovne ochrany údajov, zostávajú návrhom nedotknuté. Pôsobnosť spoločného dozorného orgánu zostáva vo veľkej miere nezmenená, v návrhu sa však počíta s možnosťami prípadnej spolupráce s Európskym dozorným úradníkom pre ochranu údajov. Pri niektorých bodoch, ako je napríklad zavedenie úradu nezávislého úradníka pre ochranu údajov v Europole a zjednodušenie a ujasnenie práv občanov, bola úroveň ochrany ešte posilnená. Orgány členských štátov budú preto pokladať Europol za plne spoľahlivú a dôveryhodnú organizáciu pre presadzovania práva, a to je jednoznačný prínos. Dá sa očakávať finančný dosah na rozpočet Spoločenstva, ako dôsledok jeho ustanovenia za nový zdroj financovania Europolu. Vo Finančnom rámci 2007 – 2013 už boli na tento účel vyhradené príslušné sumy: 82 mil. EUR na rok 2010 a postupné navyšovanie až na 85 mil. EUR v roku 2013. Zapojenie Európskeho parlamentu do procesu rozhodovania o rozpočte Europolu prinesie lepšiu demokratickú kontrolu na európskej úrovni. Na zamestnancov Europolu sa v budúcnosti bude uplatňovať všeobecný Služobný poriadok EÚ s cieľom zaručiť im ich jestvujúce práva a zabrániť zvyšovaniu mzdových nákladov. Návrh vychádza z predpokladu, že zamestnancom pracujúcim pre Europol budú v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia ponúknuté zmluvy na dobu určitú v súlade so Služobným poriadkom EÚ. Pokiaľ ide o ľudské práva, je návrh v súlade s právnymi predpismi Spoločenstva a rešpektuje Chartu základných práv. Hoci je zrejmé, že sa navrhované rozhodnutie dotkne práva občanov na súkromie, ktoré zaručuje článok 7 Charty, ako aj práva na ochranu osobných údajov garantovaného jej článkom 8, zásahy do týchto práv sú odôvodnené v súlade s článkom 52 Charty. Presnejšie povedané, obmedzenia predmetných práv obsiahnuté v tomto návrhu sú primerané a nevyhnutné na dosiahnutie všeobecne uznávaných cieľov a prevenciu a boj proti zločinu a terorizmu. Pokiaľ ide o medzinárodné dohody, prechodné ustanovenia stanovujú, že všetky platné dohody zostávajú v platnosti. Partnerom spolupracujúcim s Europolom bude poskytnutý čas, aby posúdili, či sa zmena dotýka platnej dohody, a ak áno, či si situácia vyžaduje jej zmenu. Cieľom návrhu je revízia systému takým spôsobom, aby sa medzinárodné vzťahy Europolu dostali do užšieho spojenia so stratégiou zahraničnopolitických vzťahov Únie ako celku. Okrem pracovných dohôd, ktoré sa netýkajú výmeny osobných údajov, je jeho cieľom dosiahnutie preklenovacích dohôd s tretími krajinami, ktoré by upravovali všetky aspekty spolupráce medzi nimi a Európskou úniou v oblasti spravodlivosti a vnútorných záležitostí. Keď sa rozhodne o návrhu, bude Europol najskôr musieť prejsť prechodným obdobím, ktoré si bude vyžadovať značné úsilie najmä z právneho, finančného a personálneho odboru. Priebeh vyšetrovaní by nemal byť narušený. Po skončení tohto prechodného obdobia sa rozhodnutie o Europole bude uplatňovať v plnej miere. Ako monitorovať a hodnotiť výsledky a vplyvy návrhu po jeho implementácii? Výsledky a vplyvy návrhu po jeho implementácii budú monitorované a hodnotené na kontinuálnej báze, najmä správnou radou Europolu, ale takisto Radou, Komisiou a Európskym parlamentom na základe výročných správ. V návrhu sa počíta so zavedením monitorovacieho systému a externého hodnotenia, ktoré sa bude realizovať každých päť rokov. Konzultácia so zainteresovanými stranami Návrh z veľkej časti vychádza z konzultácií so zainteresovanými stranami, ktoré sa uskutočnili počas rakúskeho predsedníctva v Rade; počnúc diskusiou na neformálnom stretnutí Rady SVZ v januári 2006, po ktorom nasledovala konferencia na vysokej úrovni o budúcnosti Europolu vo februári. Konferencia na vysokej úrovni sa konala za účasti zástupcov orgánov presadzovania práva členských štátov, Europolu, Eurojustu, spoločného dozorného orgánu Europolu, Komisie a akademickej obce. Zámerom bolo pripraviť materiál pre ďalšiu prácu v oblasti definovania súčasného zmýšľania o budúcnosti Europolu. Jedným z jeho záverov bolo zistenie, že použitie platného znenia Zmluvy o EÚ ako základu pre Europol by znamenalo nahradenie dohovoru rozhodnutím Rady. Pokiaľ ide o mandát Europolu bolo navrhnuté, aby Europol bol poverený právomocami v oblasti „cezhraničnej závažnej trestnej činnosti“. Spolupráca s tretími krajinami a medzinárodnými organizáciami bola označená za mimoriadne dôležitú otázku. Spôsob akým Europol nadväzuje spoluprácu s tretími stranami je však potrebné zlepšiť. Konferencia takisto dospela k záveru, že Europol potrebuje lepší prístup k informáciám. Boli predložené návrhy, ktorých cieľom bolo podnietiť viac strategicky orientované konanie zo strany správnej rady. Výsledky konferencie na vysokej úrovni a práca skupiny priateľov predsedníctva, ako boli uvedené v dokumente o možnostiach, tvorili základ prevažnej časti návrhu Komisie. Po ukončení konferencie na vysokej úrovni pokračovala práca formou niekoľkých stretnutí skupiny priateľov predsedníctva, v ktorej boli zastúpené takmer všetky členské štáty. Výsledky tejto práce boli zhrnuté do dokumentu o možnostiach, ktorý prezentuje veľký počet možností ako zlepšiť fungovanie Europolu. Ďalšie kontakty so zainteresovanými stranami – vrátane Europolu – sa pri príprave návrhu ukázali byť prínosné. Ďalšie konzultácie pri príprave návrhu už boli pokladané za nadbytočné, keďže sa do tejto práce zapojili už všetky zainteresované strany. Návrh komisie a odôvodnenie Vybraná iniciatíva pozostáva z návrhu rozhodnutia Rady o Europole a nahradenia dohovoru o Europole rozhodnutím. Konečným cieľom je vytvoriť úplne nový právny rámec Europolu, ktorý zlepší efektivitu a podporu, ktorú Europol poskytuje orgánom presadzovania práva členských štátov. Komisia dospela k záveru, že Europol potrebuje aktualizovaný právny rámec vo forme rozhodnutia Rady, že by mal byť financovaný z rozpočtu Spoločenstva a na jeho zamestnancov by sa mal uplatňovať všeobecný Služobný poriadok EÚ. Závery Rady prijaté v júni 2006 a predložené na stretnutí Rady v decembri 2006 podporujú takýto vývoj. Návrh najlepšie rieši potrebu zlepšiť fungovanie Europolu, pokiaľ ide o jeho právny rámec, jeho mandát a úlohy. Diskutovalo sa aj o smelších možnostiach, ako napríklad o poskytnutí nezávislých vyšetrovacích právomocí Europolu, tieto možnosti boli však už vo včasnej fáze zamietnuté. Žiadna z menej smelších možností neponúka také značné výhody ako súčasný návrh. [1] Pracovný dokument útvarov Komisie (SEK (2006) 851 z 21. júna 2006).