PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh Nariadenie o podporovaní voľného pohybu občanov a podnikov prostredníctvom zjednodušenia prijímania určitých verejných listín v Európskej únii, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 /* SWD/2013/0145 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh Nariadenie o podporovaní voľného pohybu občanov a podnikov prostredníctvom zjednodušenia prijímania určitých verejných listín v Európskej únii, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 OBSAH 1........... Vymedzenie problému.................................................................................................... 3 2........... Analýza subsidiarity........................................................................................................ 4 3........... Hlavné ciele politiky........................................................................................................ 5 4........... Možnosti politiky............................................................................................................ 5 5........... Hodnotenie vplyvov možností politiky.............................................................................. 6 6........... Uprednostňovaná možnosť............................................................................................. 8 7........... Monitorovanie a hodnotenie............................................................................................ 8 1. Vymedzenie problému Ak chcú občania a podniky EÚ uplatňovať svoje práva na voľný pohyb alebo slobody vnútorného trhu tak, že si zvolia miesto svojho pobytu alebo podnikania v inom členskom štáte, musia čeliť problémom pri predkladaní požadovaných verejných listín a ich prijímaní týmto členským štátom. Musia podstupovať neprimerané a zaťažujúce administratívne formality, aby preukázali pravosť rôznych verejných listín, a musia čeliť právnej neistote. Týmito formalitami sú legalizácia, apostil, ako aj overené kópie a overené preklady. Toto opatrenie má dvojaký účel: 1) obmedziť právnu neistotu, náklady a zdĺhavé postupy spôsobené vyššie uvedenými formalitami, ktoré sťažujú občanom EÚ výkon práva na voľný pohyb a podnikom EÚ uplatňovanie slobôd vnútorného trhu, a 2) poskytnúť nevyhnutné záruky na prevenciu používania falšovaných verejných listín v EÚ. Hlavnou úlohou verejných listín je poskytnúť faktický dôkaz o úkonoch orgánu verejnej moci, ktoré sú zaznamenané v listine. Zatiaľ čo domáce verejné listiny sa považujú za pravé bez ďalšieho dôkazu, verejné listiny pochádzajúce z iných členských štátov sú prijaté v členskom štáte, v ktorom sa predkladajú, iba pod podmienkou, že ich pravosť je doložená prostredníctvom apostilu alebo legalizácie, či inou osobitnou formou, ako sú overené kópie a overené preklady. Typickými príkladmi verejných listín súvisiacich s právami EÚ, ktoré uplatňujú občania a podniky EÚ, na ktoré sa vzťahujú vymedzené administratíve formality, sú: · záznamy o občianskom stave (napr. listiny súvisiace s narodením, úmrtím a manželstvom); · listiny súvisiace s bydliskom, občianstvom a štátnou príslušnosťou; · listiny súvisiace s nehnuteľnosťou; · listiny súvisiace s právnym postavením a zastúpením spoločnosti alebo iného podniku; · listiny súvisiace s právami duševného vlastníctva; · listiny dokazujúce neexistenciu záznamu v registri trestov. Formality ako legalizácia, apostil, overené kópie a overené preklady sú zastaranými a neprimeranými mechanizmami z hľadiska preukazovania pravosti verejných listín, a v prípadoch, že existujú odôvodnené pochybnosti, by sa mohli využívať efektívnejšie mechanizmy, vďaka ktorým by sa mohla upevniť vzájomná dôvera medzi členskými štátmi na jednotnom trhu. Existujúce právne predpisy EÚ a medzinárodné právne nástroje neponúkajú uspokojivé riešenia na uľahčenie prijímania verejných listín v členských štátoch. Právne predpisy EÚ upravujú otázku pravosti verejných listín na odvetvovom základe, v niektorých prípadoch výslovne, avšak väčšinou nejednotne. Celkovo možno rozlišovať tri prístupy: (1) príslušný nástroj práva EÚ výslovne oslobodzuje listiny od požiadaviek na overovanie (napr. nástroje civilného súdnictva pre súdne listiny); 3) príslušný nástroj práva EÚ neobsahuje výslovný odkaz na overovanie, ale stanovuje iné spôsoby overovania pravosti verejných listín pochádzajúcich z iných členských štátov (napr. vzájomné uznávanie odborných kvalifikácií); a 4) nástroj neobsahuje ani výslovný odkaz na zrušenie overovania, ani nestanovuje alternatívne spôsoby na tento účel (napr. voľný pohyb osôb). Pokiaľ ide o overené kópie a overené preklady, v práve EÚ existujú príklady právnych predpisov (napr. smernica 2006/123/ES o službách na vnútornom trhu), v ktorých sa stanovuje, že členské štáty nesmú požadovať predkladanie verejnej listiny v podobe originálu, overenej kópie či overeného prekladu. Okrem toho existuje celý rad medzinárodných právnych nástrojov, ktoré uplatňujú rozdielne prístupy k týmto aspektom verejných listín, vrátane Haagskeho dohovoru o apostile, Bruselského dohovoru o zrušení legalizácie listín v členských štátoch a rôznych dohovorov o Medzinárodnej komisii pre osobný stav. Tieto nástroje sa však ukázali ako nedostatočné na to, aby sa dosiahlo želané zmiernenie administratívne záťaže pre občanov a podniky EÚ, takže ešte stále obmedzujú výkon základných práv. Vzhľadom na vyššie uvedené nedostatky občania a podniky EÚ musia ešte stále v mnohých prípadoch podstupovať zdĺhavé a nákladné postupy. Odhaduje sa, že náklady občanov a podnikov EÚ na získanie apostilu na použitie v rámci EÚ môžu za jeden rok dosiahnuť viac ako 25 miliónov EUR. Celkové ročné náklady na získanie legalizácie verejných listín možno odhadovať na 2,3 až 4,6 milióna EUR. Ročné náklady občanov a podnikov EÚ na overené kópie možno odhadovať na 75 až 100 miliónov EUR. Celkové náklady občanov a podnikov EÚ na overené preklady môžu dosahovať 100 až 200 miliónov EUR ročne. Vzhľadom na všetky uvedené dôvody je nutný horizontálny prístup, aby sa uľahčil a posilnil výkon práva občanov EÚ na voľný pohyb a výkon práva podnikov EÚ na slobodu usadiť sa a slobodu poskytovať služby na jednotnom trhu. 2. Analýza subsidiarity EÚ je v lepšej pozícii ako členské štáty na to, aby prijala opatrenie na zrušenie legalizácie a apostilu a na zjednodušenie požiadaviek na overené kópie a overené preklady, pričom by zabezpečila cezhraničný a medziodvetvový rámec umožňujúci efektívnejšie odhaľovanie podvodov a falšovania verejných listín. Opatrenie na úrovni EÚ by pomohlo občanom a podnikom Únie využívať rôzne kategórie verejných listín v cezhraničných situáciách bez toho, aby museli podstupovať neprimerané, zaťažujúce a nákladné administratívne formality. Opatrenie na úrovni EÚ by preto bolo účinnejšie. Prijatie priamo uplatniteľného zjednodušujúceho opatrenia obsahujúceho horizontálne zásady voľného obehu verejných listín medzi členskými štátmi je dôkazom jednoznačného prínosu takéhoto opatrenia na úrovni EÚ. Opatrenie na úrovni EÚ by bolo v súlade so zásadou proporcionality, keďže sa zameriava iba na zrušenie a zjednodušenie vymedzených administratívnych formalít. 3. Hlavné ciele politiky Vzhľadom na vymedzený problém možno vytýčiť tieto všeobecné a konkrétne ciele: Všeobecný cieľ: · Uľahčiť a posilniť plné využívanie práv na voľný pohyb občanmi a podnikmi EÚ. Konkrétne ciele: · Obmedziť problémy spôsobené administratívnymi formalitami prijímania verejných listín pochádzajúcich z iných členských štátov. · Zjednodušiť neucelený právny rámec upravujúci obeh verejných listín medzi členskými štátmi. · Zaručiť účinnejšie odhaľovanie podvodov a falšovania verejných listín. · Odstrániť riziká diskriminácie medzi občanmi a podnikmi Únie. 4. Možnosti politiky Podrobne sa posúdilo päť možností politiky a sedem čiastkových možností v rámci možnosti politiky č. 4: Možnosť politiky č. 1: Zachovanie súčasného stavu (východiskový scenár). Možnosť politiky č. 2: Nelegislatívne opatrenie na podporu osvedčených postupov medzi členskými štátmi s cieľom uľahčiť cezhraničný obeh verejných listín. Možnosť politiky č. 3: Ratifikácia Bruselského dohovoru z roku 1987 všetkými členskými štátmi za podpory Komisie, t. j. zrušenie legalizácie a apostilu v prípade celého radu verejných listín a využívanie administratívnej spolupráce v zmysle dohovoru. Možnosť politiky č. 4: Legislatívne opatrenie na podporu voľného pohybu osôb a podnikov prostredníctvom zjednodušenia administratívnych formalít spojených s používaním a prijímaním určitých verejných listín v EÚ, ktoré by bolo doplnené lepšou administratívnou spoluprácou medzi členskými štátmi a vydaním štandardných viacjazyčných formulárov. Týmto nástrojom by sa zrušila legalizácia a apostil a pôsobnosť iniciatívy by sa ďalej rozšírila doplnením ustanovení zjednodušujúcich cezhraničné používanie overených kópií a overených prekladov. Lepšiu administratívnu spoluprácu možno dosiahnuť prostredníctvom troch čiastkových možností: Čiastková možnosť 4A: Administratívna spolupráca stanovená v rámci možnosti politiky č. 3. Čiastková možnosť 4B: Administratívna spolupráca na základe informačného systému o vnútornom trhu (IMI) v prípadoch odôvodnených pochybností o pravosti verejných listín. Čiastková možnosť 4C: Vytvorenie siete matričných úradov založenej na Európskej sieti matričných úradov (ECRN). Štandardné viacjazyčné formuláre možno riešiť prostredníctvom štyroch čiastkových možností: Čiastková možnosť 4D: Zachovanie súčasného stavu. To znamená, že by sa nezaviedli štandardné formuláre. Čiastková možnosť 4E: Zavedenie povinných štandardných formulárov, ktoré by sa používali v konkrétnych cezhraničných prípadoch. Čiastková možnosť 4F: Zavedenie nepovinných štandardných formulárov ako príloh k vnútroštátnym verejným listinám na účely ich použitia v iných členských štátoch. Čiastková možnosť 4G: Zavedenie nepovinných štandardných formulárov, ktoré by sa nezávisle používali v cezhraničných prípadoch. Zodpovedajúce vnútroštátne listiny by na úrovni členských štátov existovali aj naďalej. Možnosť politiky č. 5: Úplná harmonizácia verejných listín a pravidiel upravujúcich ich obeh v EÚ. 5. Hodnotenie vplyvov možností politiky Možnosť politiky č. 1: Neočakáva sa, že by táto možnosť politiky bola účinná z hľadiska sledovaných cieľov. Možnosť politiky č. 2: Účinnosť tejto možnosti politiky sa javí veľmi slabá. Napriek nepriamemu pozitívnemu vplyvu v dôsledku skrátenia lehôt pri kontrole listín pochádzajúcich z iných členských štátov a lepšej výmeny informácií by existujúce administratívne formality zostali zachované a právny rámec by bol naďalej neucelený. Navyše sa očakáva veľmi slabý pozitívny vplyv na odhaľovanie podvodov. Možnosť politiky č. 3: Táto možnosť politiky by nezaručila zlepšenie súčasnej situácie, pretože členské štáty nemajú právnu povinnosť ratifikovať tento dohovor. Ak ho raz všetky členské štáty ratifikujú, potom bude mať pozitívny vplyv na plné využívanie práv na voľný pohyb občanmi EÚ a slobôd vnútorného trhu podnikmi EÚ, keďže sa zruší legalizácia a apostil pri cezhraničnom obehu verejných listín. Celkový prínos tejto možnosti politiky z hľadiska uľahčenia výkonu práv EÚ na slobodný pohyb je veľmi obmedzený, pretože overené kópie a overené preklady by sa vyžadovali aj naďalej, a to bez výnimky. Možnosť politiky č. 4: Očakáva sa, že táto možnosť politiky bude mať veľmi pozitívny vplyv z hľadiska účinnosti, a to vďaka zrušeniu legalizácie a apostilu a ďalšiemu zjednodušeniu v oblasti overených kópií a overených prekladov. Mohol by sa tak výrazne a účinne podporiť obeh verejných listín medzi členskými štátmi a posilniť mobilita občanov a podnikov EÚ v rámci EÚ. Občania a podniky EÚ by tak ročne usporili 25,8 až 26,2 milióna EUR na apostiloch a 2,3 až 4,6 milióna EUR na legalizácii. Zjednodušenie v oblasti overených kópií prinesie ďalšie úspory vo výške 100 až 200 miliónov EUR ročne. Zrušením požiadaviek na overené preklady by sa občanom a podnikom EÚ ušetrilo ďalších 75 až 100 miliónov EUR ročne, ak vezmeme do úvahy, že súvisiace náklady na jednu stranu predstavujú 30 EUR. Odhaduje sa, že správne orgány členských štátov by mohli ročne dosiahnuť celkové čisté úspory nákladov vo výške 5 až 7 miliónov EUR na apostiloch a 500 000 až 1 milión EUR na legalizácii. Posilnenie administratívnej spolupráce Čiastková možnosť 4A: Účinnosť tejto čiastkovej možnosti by bola slabá, pretože pri tomto type administratívnej spolupráce neexistuje žiadna elektronická podpora a jej účinnosť by závisela od uváženia členských štátov. Čiastková možnosť 4B: Táto čiastková možnosť by mala v prípadoch odôvodnených pochybností o pravosti verejnej listiny pochádzajúcej z iného členského štátu pozitívny vplyv z hľadiska účinnosti. Existujúci systém IMI zaručuje rýchle a bezpečné komunikačné kanály pre cezhraničnú výmenu informácií a elektronických verzií verejných listín. Navyše sa očakáva, že administratívna spolupráca a bezpečná výmena informácií bude mať pozitívny vplyv na boj proti podvodom. Pokiaľ ide o overené kópie, orgány by mali mať k dispozícii rovnaké mechanizmy na zabezpečenie istoty. Čiastková možnosť 4C: Pozitívne vplyvy na matričné úrady, ktoré by medzi sebou mohli priamo komunikovať v prípade pochybností o pravosti verejnej listiny, by bola obmedzená iba na jednu kategóriu verejných listín, konkrétne listiny o občianskom stave. Veľmi negatívny hospodársky vplyv a náklady na dodržiavanie súladu na úrovni EÚ a členských štátov z dôvodu zavedenia a prevádzkovania nového systému IT. Štandardné viacjazyčné formuláre Čiastková možnosť 4D: Táto čiastková možnosť by nebola účinná z hľadiska sledovaných cieľov. Účinnosť čiastkovej možnosti 4E sa javí ako stredne pozitívna, pretože isté problémy a náklady spojené s prekladom a pochopením verejných listín pochádzajúcich z iných členských štátov by zostali zachované. Účinnosť čiastkovej možnosti 4F sa považuje za rovnakú ako účinnosť čiastkovej možnosti 4E. Používanie týchto štandardných formulárov by však záviselo od uváženia používateľov a systém by sa mohol javiť príliš zložitý. Navyše by mohli vzniknúť náklady vzhľadom na potrebu poskytovať kópie vnútroštátnych verejných listín, ku ktorým by boli tieto formuláre pripojené. V prípade čiastkovej možnosti 4G sa očakáva veľmi pozitívny vplyv na občanov a podniky EÚ z hľadiska väčšieho praktického prínosu a obmedzenia ťažkostí pri predkladaní verejných listín v cezhraničnom kontexte. Možnosť politiky č. 5: Očakávaný vplyv tejto „extrémnej možnosti“ na plnenie cieľov by bol obmedzený, a to hlavne preto, že by mal mimoriadne rušivý vplyv na vnútroštátne právne systémy a administratívne postupy. Napriek možnému prínosu pre občanov a podniky EÚ z hľadiska nákladov, časových úspor, právnej istoty a uľahčenia výkonu práv, ktoré im zaručuje zmluva a Charta, by v členských štátoch nepochybne dochádzalo k problémom s prijateľnosťou plne harmonizovaných verejných listín. Ďalšou súvisiacou nevýhodou tejto možnosti politiky by boli vysoké náklady na dodržiavanie súladu na úrovni členských štátov a EÚ. 6. Uprednostňovaná možnosť Z porovnávacieho posúdenia vplyvov vyplynulo, že legislatívne opatrenie, ktorým sa zruší legalizácia a apostil a zjednoduší používanie overených kópií a overených prekladov (možnosť politiky č. 4), spolu s vylepšenou administratívnou spoluprácou medzi členskými štátmi pomocou modernej komunikačnej siete založenej na existujúcom informačnom systéme o vnútornom trhu (čiastková možnosť 4B) a so zavedením štandardných viacjazyčných formulárov používaných nezávisle v cezhraničných prípadoch (čiastková možnosť 4G), by bolo najúčinnejším riešením z hľadiska dosiahnutia sledovaných cieľov. Uprednostňovaná možnosť politiky č. 4 je najvhodnejším prostriedkom na dosiahnutie cieľov politiky bez vysokých nákladov na vykonávanie, pričom by sa výrazne obmedzili neprimerané a zaťažujúce administratívne formality pre občanov a podniky EÚ. Možno očakávať najmä veľké úspory na strane občanov a podnikov EÚ v dôsledku zrušenia legalizácie alebo apostilu a zjednodušenia v oblasti overených kópií a overených prekladov, pričom žiadna z alternatívnych možností by nepriniesla podobnú úroveň úspor. Uprednostňovaná čiastková možnosť 4B, ktorá vedie k používaniu existujúcej infraštruktúry IT s minimálnym vplyvom na rozpočet, by predstavovala účinný a bezpečný prostriedok na posudzovanie pravosti verejných listín alebo ich overených kópií, na prevenciu podvodov a falšovania a súčasne aj na zjednodušenie administratívnej záťaže občanov a podnikov EÚ. Vďaka bezpečným elektronickým prostriedkom a obmedzeniu jazykových bariér by sa dali ľahko identifikovať príslušní partneri v iných členských štátoch. Uprednostňovaná čiastková možnosť 4G by viedla k úsporám nákladov a času pre občanov, podniky a štátnych úradníkov, prispela by k vzájomnej znalosti verejných listín medzi členskými štátmi, obmedzila by zvyšné požiadavky na preklady, keďže by existovali štandardné viacjazyčné formuláre, a umožnila by súbežnú existenciu základných vnútroštátnych verejných listín na úrovni členských štátov. Nariadenie sa ukazuje ako najvhodnejšia legislatívna forma nástroja vzhľadom na zistené problémy a sledované ciele. 7. Monitorovanie a hodnotenie Je nevyhnutné stanoviť pevný monitorovací a hodnotiaci mechanizmus, aby sa zabezpečilo, že pravidlá obsiahnuté v nástroji sa budú dodržiavať v praxi. V nástroji sa stanoví predchodné obdobie, aby sa členské štáty mohli pripraviť na jeho vykonávanie a oznámiť Komisii požadované informácie. Do nástroja sa začlení aj doložka o preskúmaní, aby bolo možné vyhodnotiť jeho uplatňovanie členskými štátmi a zabezpečiť možnosť následných zmien.