EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli23. 1. 2019 COM(2019) 12 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Systémy udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom v Európskej únii

{SWD(2019) 5 final}



SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV 1.Úvod V priebehu posledných rokov bol zaznamenaný rastúci trend vo využívaní systémov udeľovania občianstva (tzv. „zlatý pas“) a povolení na pobyt („zlaté víza“ ) investorom, ktoré majú za cieľ prilákať investície tým, že investorom udelia občianstvo danej krajiny alebo povolenie na pobyt v tejto krajine. Tieto systémy vzbudili obavy o určitých inherentných rizikách, najmä pokiaľ ide o bezpečnosť, pranie špinavých peňazí, daňové úniky a korupciu. Tri členské štáty vykonávajú systémy udeľovania občianstva investorom, v rámci ktorých sa občianstvo udeľuje za menej prísnych podmienok v porovnaní s bežným režimom naturalizácie, a to najmä bez predchádzajúceho faktického pobytu v danej krajine. Takéto systémy majú dosah na Európsku úniu ako celok, keďže každá osoba so štátnou príslušnosťou členského štátu je zároveň aj občanom Únie. Hoci tieto systémy sú vnútroštátnymi systémami, sú zámerne a často výslovne uvádzané na trh a propagované ako prostriedky nadobudnutia občianstva Únie spolu so všetkými právami a výsadami, ktoré sú s ním spojené, najmä vrátane práva na voľný pohyb. Systémy udeľovania občianstva investorom sú odlišné od systémov udeľovania povolení na pobyt investorom (tzv. „zlaté víza“), ktoré majú za cieľ prilákať investície výmenou za práva na pobyt v danej krajine a ktoré existujú v dvadsiatich členských štátoch EÚ. Riziká spojené s takými systémami sú však podobné ako tie, ktoré vznikajú pri systémoch udeľovania občianstva investorom. Tieto systémy majú okrem toho dosah na ostatné členské štáty, keďže platné povolenie na pobyt je zárukou určitých práv pre štátnych príslušníkov tretích krajín na voľný pohyb, najmä v rámci schengenského priestoru. Vo svojom uznesení zo 16. januára 2014 vyjadril Európsky parlament znepokojenie nad tým, že vnútroštátne systémy zahŕňajúce „priamy alebo nepriamy predaj“ občianstva Únie oslabujú samotnú podstatu občianstva Únie. Vyzval Komisiu, aby zhodnotila všetky systémy udeľovania občianstva v súvislosti s európskymi hodnotami a znením a duchom právnych predpisov EÚ a praxe. Komisia oslovila bulharské, cyperské a maltské orgány s cieľom získať viac informácií o ich systémoch. V rámci diskusie v máji 2018 rokoval Európsky parlament o viacerých rizikách spojených so systémami udeľovania občianstva a povolení na pobyt pre investorov. Vo svojej Správe o občianstve za rok 2017 Komisia oznámila správu o vnútroštátnych systémoch udeľujúcich občianstvo Únie investorom, v ktorej opisuje svoje konanie v tejto oblasti a preskúmava súčasné vnútroštátne právo a postupy a poskytuje členským štátom usmernenie. Komisia s cieľom pripraviť túto správu zadala štúdiu o právnych predpisoch a postupoch v súvislosti so systémami udeľovania občianstva a povolení na pobyt pre investorov vo všetkých príslušných členských štátoch a zorganizovala konzultácie s členskými štátmi. V tejto správe sa tiež berú na vedomie ďalšie relevantné zdroje vrátane nedávnych publikácií o danej téme. Táto správa sa týka tak systémov udeľovania občianstva investorom, ako aj systémov udeľovania povolení na pobyt pre investorov a identifikuje kľúčové oblasti, ktoré sú spojené s obavami a rizikami vyplývajúcimi z udeľovania občianstva Únie alebo práv na pobyt len na základe investícií. V správe sa opisujú najmä možné medzery v bezpečnosti vyplývajúce z udeľovania občianstva bez predchádzajúceho pobytu, ako aj riziká prania špinavých peňazí, korupcie a daňových únikov spojených s občianstvom alebo pobytom na základe investícií. Správa tiež opisuje problémy spojené s riadením a transparentnosťou takýchto systémov, nahliada na ich možné riešenia a poskytuje rámec na zlepšenie. K správe je pripojený pracovný dokument útvarov Komisie, ktorý poskytuje detailnejšie podkladové informácie o systémoch udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom.

2. Systémy udeľovania občianstva investorom v EÚ 2.1. Kontext Ako sa uvádza v judikatúre Súdneho dvora, občianstvo je väzba medzi občanom a štátom a je to „osobitný vzťah solidarity a lojality medzi (členským štátom) a jeho štátnymi príslušníkmi, ako aj reciprocity práv a povinností, ktoré sú základom väzby štátnej príslušnosti“ . Štátne občianstvo je tradične založené na jeho nadobudnutí pri narodení, či už na základe pôvodu (ius sanguinis) alebo narodením sa v danej oblasti (ius soli). Krajiny tiež poskytujú prisťahovalcom možnosť naturalizácie v prípade, že splnia určité podmienky integrácie a/alebo preukážu skutočné prepojenie na krajinu, čo môže zahŕňať sobáš s občanom danej krajiny. Všetky členské štáty majú k dispozícii také bežné postupy naturalizácie. Väčšina členských štátov má tiež diskrečné postupy naturalizácie. V rámci takých postupov môžu členské štáty na individuálnej úrovni udeliť občianstvo cudzincovi na základe „štátneho záujmu“. To môže byť za výnimočné úspechy, napríklad v oblasti kultúry, vedy alebo športu. V právnych predpisoch niektorých členských štátov EÚ sa uvádza, že „štátny záujem“ sa môže rovnať hospodárskemu alebo komerčnému záujmu. Diskrečné postupy naturalizácie sa môžu využiť v jednotlivých prípadoch na udelenie občianstva výmenou za investíciu. Také diskrečné postupy naturalizácie sú vysoko individualizované a využívané obmedzene. Nie sú preto cieľom tejto správy. Bulharsko, Cyprus a Malta zaviedli v rokoch 2005, 2007 a 2013 obsiahlejšie systémy zamerané na prilákanie investícií od štátnych príslušníkov tretích krajín tým, že zjednodušili prístup k ich občianstvu. Tieto systémy sú novou formou naturalizácie, keďže systematicky udeľujú občianstvo daného členského štátu v prípade, že je vykonaná požadovaná investícia a sú splnené určité kritériá. Keďže Bulharsko, Cyprus a Malta sú jedinými členskými štátmi, ktoré vykonávajú systémy udeľovania občianstva investorom, tento oddiel správy sa zameriava na právne predpisy a postupy týchto krajín. 2.2. Druh a množstvo požadovaných investícií Systémy udeľovania občianstva investorom majú za cieľ prilákať investície prostredníctvom ponuky získania občianstva výmenou za určenú sumu finančných prostriedkov. V Bulharsku sa požaduje celková investícia vo výške 1 milión EUR v rámci systému rýchleho udelenia občianstva investorovi. Na Cypre je nutná minimálna investícia vo výške 2 miliónov EUR, spolu s vlastníctvom majetku na Cypre. Na Malte musí byť zaplatený príspevok vo výške 650 000 EUR do národného investičného fondu, spolu s investíciou vo výške 150 000 EUR a požiadavkou vlastniť alebo prenajímať si nehnuteľnosť na Malte. Na Cypre a Malte sa požadujú dodatočné investície za členov rodiny. V troch členských štátoch, ktoré vykonávajú systémy udeľovania občianstva investorom existujú rôzne možnosti investícií: kapitálové investície, investície do nehnuteľností, investície do štátnych dlhopisov, jednorazové príspevky do štátneho rozpočtu. Okrem investičných požiadaviek musia uchádzači takisto zaplatiť nenávratné správne poplatky, ktoré sú súčasťou procesu podávania žiadosti. Cyprus a Malta majú značne vyššie poplatky ako Bulharsko.

2.3. Pobyt alebo iné požadované prepojenia na členský štát V daných troch členských štátoch získajú žiadatelia povolenie na pobyt na začiatku procesu podania žiadosti o občianstvo. Na splnenie podmienok daného systému stačí mať iba povolenie na pobyt na požadovaný časový rámec. Faktický pobyt, čo znamená fyzickú prítomnosť počas pravidelného a predĺženého obdobia na území daného členského štátu v období držania povolenia, sa však nevyžaduje. Na Malte je nutné minimálne 12 mesiacov pred vydaním osvedčenia o naturalizácii vlastniť tzv. elektronické povolenie na pobyt. Na Cypre musí byť žiadateľ držiteľom povolenia na pobyt minimálne 6 mesiacov pred vydaním osvedčenia o naturalizácii. V Bulharsku musí mať žiadateľ povolenie na trvalý pobyt na obdobie 5 rokov (bežný systém) alebo jeden rok (zrýchlený systém) na to, aby mohol žiadať o bulharské občianstvo. To znamená, že žiadatelia môžu získať občianstvo Bulharska, Cypru alebo Malty – a tým aj občianstvo Únie – bez toho, aby mali niekedy reálny pobyt v členskom štáte. Na Malte musí byť žiadateľ fyzicky prítomný pri poskytovaní biometrických údajov pre elektronické povolenie na pobyt a pri skladaní prísahy vernosti . Na Malte sa môže vyžadovať aj osobný rozhovor so žiadateľom. V Bulharsku sa prítomnosť žiadateľa vyžaduje pri podaní žiadosti o občianstvo, v prípade Cypru pri vyzdvihnutí si povolenia na pobyt. Štúdia hľadala iné faktory, okrem fyzického pobytu, ktoré by mohli pravdepodobne vytvoriť prepojenie medzi žiadateľom o občianstvo a danou krajinou. V Bulharsku musí žiadateľ absolvovať rozhovor v súvislosti so žiadosťou, ale je oslobodený od podmienok plynulého ovládania bulharského jazyka alebo preukázania vedomostí o verejnom živote v Bulharsku. Cyperské orgány sa domnievajú, že investície do samotnej krajiny sú dostatočným prepojením medzi žiadateľom a Cyprom. Treba poznamenať, že v súlade s príslušným rozhodnutím cyperskej Rady ministrov, sa kritérium pobytu vyžadované v rámci bežných systémov naturalizácie nahrádza kritériom investície. Žiadateľom o maltské občianstvo v záverečnej fáze procesu naturalizácie sa nastolia otázky o ich prepojení na Maltu. Od žiadateľov sa vyžaduje, aby predložili palubný lístok dokazujúci cestu na Maltu, a ak majú, aj iné dôkazy, napríklad donácie pre charitatívne organizácie na Malte, členstvo v miestnych športových, kultúrnych alebo spoločenských kluboch alebo platenie daní z príjmu oddeleniu maltského daňového úradu. Žiadatelia sú tiež povzbudzovaní k založeniu podniku na Malte. 2.4. Systémy udeľovania občianstva investorom a právne predpisy EÚ V súlade so zmluvami sa každá osoba, ktorá sa stane občanom členského štátu, stane aj občanom Únie . Občianstvo Únie je základným statusom štátnych príslušníkov členských štátov . Rozhodnutie jedného členského štátu udeliť občianstvo za investície automaticky priznáva práva vo vzťahu k iným členským štátom, a to najmä práva voľného pohybu, práva voliť a kandidovať v miestnych voľbách a voľbách na úrovni EÚ, právo na konzulárnu ochranu v prípade nezastúpenia mimo EÚ, ako aj práva na prístup na vnútorný trh s cieľom vykonávať hospodársku činnosť. Sú to práve tie výhody občianstva Únie, najmä právo na voľný pohyb, ktoré sú často propagované ako najviac atraktívne črty týchto systémov. Súdny dvor EÚ tvrdí, v súčasnej ustálenej judikatúre, že je na rozhodnutí každého členského štátu určiť si podmienky udeľovania a straty štátneho občianstva, musia tak však robiť s ohľadom na právne predpisy Únie. Prihliadnutie na právne predpisy EÚ znamená zohľadnenie všetkých pravidiel tvoriacich súčasť právneho poriadku Únie a zahŕňa prihliadnutie na normy a obyčaje vyplývajúce z medzinárodného práva, keďže takéto normy a obyčaje tvoria súčasť právnych predpisov EÚ. Vo veci Medzinárodného súdneho dvora Nottebohm sa stanovuje, že na to, aby bola štátna príslušnosť nadobudnutá naturalizáciou uznaná na medzinárodnej úrovni, mala by byť udelená na základe skutočného prepojenia medzi jednotlivcom a danou krajinou. „Prepojenie štátnej príslušnosti“ je tradične založené na skutočnom prepojení s ľuďmi danej krajiny (či už pôvodom alebo manželstvom) alebo na skutočnom prepojení s krajinou, ktoré je podmienené narodením sa v danej krajine alebo predchádzajúcim faktickým pobytom v krajine počas zmysluplného obdobia. Na osvedčenie existencie skutočného prepojenia s danou krajinou môžu byť požadované ďalšie prvky, ako sú znalosti štátneho jazyka a/alebo vedomosti o kultúre krajiny, prepojenia na spoločenstvo. Existencia týchto požiadaviek v režimoch štátnej príslušnosti členských štátov potvrdzuje, že členské štáty vo všeobecnosti považujú vytvorenie skutočného prepojenia za potrebnú podmienku na prijatie štátnych príslušníkov tretích krajín do svojej spoločnosti ako občanov. Takéto spoločné porozumenie prepojenia štátnej príslušnosti je takisto základom uznania zo strany členských štátov, že občianstvo Únie a práva s ním spojené v súlade so Zmluvou o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) by boli automaticky zaručené každej osobe, ktorá by sa stala jedným z ich občanov.

Udelenie naturalizácie založenej iba na peňažnej platbe, bez akýchkoľvek ďalších podmienok potvrdzujúcich existenciu skutočného prepojenia s udeľujúcim členským štátom a/alebo jeho občanmi, sa odchyľuje od tradičných postupov udeľovania občianstva v členských štátoch a má vplyv na občianstvo celej Únie. Podľa článku 20 ZFEÚ je občianstvo Únie automatickým dôsledkom nadobudnutia občianstva členského štátu a hostiteľský členský štát nemôže obmedzovať práva naturalizovaných občanov Únie na základe toho, že nadobudli občianstvo iného členského štátu bez akéhokoľvek prepojenia na udeľujúci členský štát, každý členský štát preto musí zaistiť, že občianstvo nie je udeľované bez skutočného prepojenia na krajinu alebo jej občanov. Komisia rokovala s orgánmi Malty a Cypru o zaradení kritéria faktického pobytu do svojich právnych predpisov o systémoch udeľovania občianstva investorom. V dôsledku toho zaviedla Malta v roku 2014 do svojich právnych predpisov požiadavku na dôkaz o dvanásťmesačnom pobyte v krajine. V praxi sa táto požiadavka považuje za splnenú, ak žiadateľ získa povolenie na pobyt na Malte, a to aj bez fyzického pobytu, ak poskytne palubný lístok, a prípadne dôkazy, napríklad o donáciách pre charitatívne organizácie na Malte, o členstve v miestnych športových kluboch alebo o platení daní z príjmov na Malte. Cyprus tiež v roku 2016 zmenil svoje právne predpisy, v ktorých sa vyžaduje, aby žiadatelia v rámci ich systémov udeľovania občianstva investorom a ich rodinní príslušníci mali povolenia na pobyt. Komisia bude i naďalej monitorovať súlad s právnymi predpismi EÚ. 3. Systémy udeľovania povolení na pobyt investorom v EÚ 3.1. Kontext Zatiaľ čo sa niektoré systémy udeľovania povolení na pobyt investorom začali začiatkom roku 2000, finančná kríza, ktorá sa začala v roku 2007, priviedla viaceré členské štáty k prijatiu týchto systémov alebo k obnove predchádzajúcich. Tento trend pokračoval posledných desať rokov a tieto systémy existujú dodnes v dvadsiatich členských štátoch. Ich črty sa výrazne líšia, najmä pokiaľ ide o plánované investície z hľadiska charakteru a množstva. Pozorovať možno päť typov investícií: kapitálové investície, investície do nehnuteľností, investície do štátnych dlhopisov, darovanie finančných prostriedkov alebo poskytnutie činnosti prispievajúcej k verejnému blahu, jednorazové príspevky do štátneho rozpočtu. Tieto možnosti sa navzájom nevylučujú, niektoré členské štáty umožňujú rôzne druhy investícií a ich kombináciu. Čo sa týka výšky sumy, tá sa pohybuje rôzne, od veľmi malých investícií (pod 100 000 EUR) až po veľmi vysoké investície (nad 5 miliónov EUR). Okrem týchto sa môže vyžadovať aj nefinančná investícia, akou je vytvorenie pracovných miest alebo prínos pre hospodárstvo.

Postupy aj podmienky spojené s fyzickou prítomnosťou v členskom štáte pre udelenie práv na pobyt sú veľmi rôzne. 3.2. Systémy udeľovania povolení na pobyt investorom a právne predpisy EÚ o legálnej migrácii Právne predpisy EÚ regulujú podmienky vstupu pre určité kategórie štátnych príslušníkov tretích krajín. Udelenie povolenia na pobyt investorom z tretích krajín v súčasnosti nie je regulované na úrovni EÚ a zostáva v moci vnútroštátnych zákonov. Povolenie na pobyt udelené na základe systému udeľovania povolení na pobyt investorom v jednom členskom štáte má však dosah aj na iné členské štáty. Platné povolenie na pobyt umožňuje štátnemu príslušníkovi tretej krajiny slobodne cestovať v rámci schengenského priestoru po dobu 90 dní v časovom horizonte 180 dní. Umožňuje tiež krátkodobé pobyty v Bulharsku, Chorvátsku, na Cypre a v Rumunsku na základe jednostranného uznania povolení na pobyt týmito členskými štátmi. Je preto nevyhnutné, aby pred vydaním takého povolenia boli vykonané všetky relevantné kontroly, najmä bezpečnostné (pozri oddiel 4 nižšie). Okrem toho to môže mať vplyv na získanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom v EÚ, ktoré sa priznáva štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa v členskom štáte EÚ zdržiavajú oprávnene a nepretržite päť rokov. Toto postavenie dáva štátnym príslušníkom tretích krajín určité práva na základe trvania ich pobytu v členskom štáte a skutočnosti, že sa v danom členskom štáte usadili. Základným aspektom a podmienkou tohto postavenia je nepretržitá prítomnosť v hosťujúcom štáte. Štúdia zistila, že v niekoľkých členských štátoch požiadavka na pobyt v rámci systému udeľovania povolení na pobyt investorom naopak nevyžaduje nepretržitý fyzický pobyt. V niektorých z nich zákon vyslovene vyžaduje prítomnosť investorov na obmedzené časové obdobie (napr. sedem dní za rok v Portugalsku alebo len v deň podania žiadosti v prípade Malty, Grécka a Bulharska). Vzhľadom na to, že faktický pobyt v rámci systémov udeľovania povolení na pobyt investorom môže byť buď priamo vylúčený, obmedzený alebo vôbec nepredpísaný podľa týchto vnútroštátnych právnych predpisov, skutočné monitorovanie podmienok udelenia pobytu sa javí ako náročné. To znamená, že môžu vzniknúť situácie, keď v prípade absencie účinného monitorovania nepretržitosti pobytu, by investori, o ktorých sa možno domnievať, že sa na základe vnútroštátneho povolenia zdržiavajú v členskom štáte päť rokov, mohli získať postavenie osoby s dlhodobým pobytom v EÚ a následné práva, najmä práva na mobilitu, bez splnenia skutočnej podmienky nepretržitosti pobytu počas piatich rokov. To by nebolo v súlade so smernicou o dlhodobom pobyte. Komisia bude monitorovať dodržiavanie požiadaviek zo strany členských štátov, aby zaistila správne vykonávanie podmienky spojenej s nepretržitosťou pobytu podľa smernice. Navyše, povolenie pre investora umožňuje, podľa smernice o zlúčení rodiny, právo na zlúčenie rodiny, ak žiadatelia spĺňajú podmienky. V tejto súvislosti stojí za zmienku skutočnosť, že vo väčšine členských štátov rodinní príslušníci investorov nepodliehajú hĺbkovému prevereniu, čo by mohlo predstavovať bezpečnostné riziká. 3.3. Prepojenie medzi systémami udeľovania povolení na pobyt investorom a postupmi naturalizácie Systémy udeľovania povolenia na pobyt investorom môžu mať dosah aj na získanie občianstva. Povolenie na pobyt získané investíciou sa môže použiť v rámci bežných postupov naturalizácie viacerých členských štátov na vytvorenie skutočného spojenia s krajinou a upustenie od iných požiadaviek. Inými slovami, povolenie na pobyt získané investíciou – a niekedy bez požiadavky fyzickej prítomnosti v krajine – môže poskytnúť rýchly prístup alebo prepojenie na trvalý pobyt a následne občianstvo. Taktiež dochádza k tomu, že v členských štátoch, ktoré majú aj systém udeľovania občianstva investorom, aj systém udeľovania povolení na pobyt investorom, môžu byť investície požadované na systémy udeľovania povolení na pobyt vzaté do úvahy pri kvalifikovaní sa do systému udeľovania občianstva investorom.

4. Oblasti, ktoré vzbudzujú obavy Štátni príslušníci tretích krajín môžu investovať v členskom štáte , ak na to majú legitímne dôvody, môžu však mať aj nelegitímne ciele, ako sú vyhýbanie sa vyšetrovaniu a trestnému stíhaniu na účely presadzovania práva vo svojej domovskej krajine a ochrana svojho majetku pred súvisiacim zmrazením a konfiškáciou. Systémy udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom tak vytvárajú pre členské štáty a Úniu ako celok rôzne riziká: najmä bezpečnostné riziká vrátane možnosti infiltrácie skupín organizovaného zločinu s pôvodom mimo EÚ, ako aj riziká prania špinavých peňazí, korupcie a daňových únikov. Také riziká sú ešte vyššie vzhľadom na cezhraničné práva spojenými s občianstvom Únie alebo pobytom v členskom štáte. Existujú tiež obavy z nedostatku transparentnosti a riadenia týchto systémov. Oba systémy udeľovania občianstva a povolení na pobyt boli po obvineniach zo zneužívania a korupcie, ktoré s nimi súvisia v niektorých členských štátoch, podrobené dôslednej verejnej kontrole. Zvýšenie transparentnosti a zavedenie primeraného riadenia rizík, kontrolných systémov a mechanizmov monitorovania by mohli pomôcť čo najviac zmierniť niektoré z týchto obáv. 4.1. Riziká spojené so systémami udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom 4.1.1. Bezpečnosť Za posledné roky predstavila Komisia rôzne iniciatívy zamerané na posilnenie bezpečnosti EÚ a vytvorenie bezpečnostnej únie. Tri hlavné centralizované informačné systémy vyvinuté EÚ využívané na bezpečnostné kontroly sú i) Schengenský informačný systém (SIS) so širokým spektrom záznamov o osobách a predmetoch, ii) vízový informačný systém (VIS) s údajmi o krátkodobých vízach, a iii) systém Eurodac s údajmi odtlačkov prstov žiadateľov o azyl a štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí neregulárne prekročili vonkajšie hranice. Tieto tri systémy sa navzájom dopĺňajú a – s výnimkou SIS – sú primárne zamerané na štátnych príslušníkov tretích krajín. Okrem toho Komisia zaviedla nové IT systémy, ako sú systém vstup/výstup (EES) a elektronický systém EÚ pre cestovné informácie a povolenia (ETIAS), a navrhla posilnenie VIS , a rozšírenie Európskeho informačného systému registrov trestov na štátnych príslušníkov tretích krajín (ECRIS-TCN). Komisia tiež navrhla, aby boli všetky informačné systémy interoperabilné. Postupy týkajúce sa systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom môžu tieto snahy narušiť tým, že umožnia štátnym príslušníkom tretích krajín vyhnúť sa týmto kontrolám, čo by malo vplyv na ostatné členské štáty a EÚ ako celok. Je preto dôležité, aby akékoľvek systémy udeľovania občianstva alebo povolení na pobyt investorom boli organizované takým spôsobom, aby sa vyhli takému druhu bezpečnostných rizík. V dôsledku absencie kontrol na vnútorných hraniciach v rámci schengenského priestoru je mimoriadne dôležité zabezpečiť, aby boli vykonané spoločne dohodnuté a primerané bezpečnostné preventívne kontroly. Bezpečnosť a systémy udeľovania občianstva investorom v členských štátoch Štúdia identifikovala len veľmi obmedzené množstvo právnych predpisov alebo usmernení týkajúcich sa súčasných praktík v súvislosti s občianstvom investorov.

Na Malte sú kontroly založené na policajných záznamoch maltskej polície a/alebo príslušných orgánov v krajine pôvodu vykonávané na základe trestnoprávneho pozadia hlavných žiadateľov a ich závislých osôb nad 12 rokov. Od požiadavky preukázať čistý výpis z registra trestov sa môže vo výnimočných prípadoch upustiť, ak príslušný orgán zváži, že takýto výpis nie je možné obdržať. Maltské orgány nahliadajú do databáz organizácie INTERPOL a agentúry Europol v rámci štvorfázového postupu povinnej starostlivosti, ktorá zahŕňa: kontroly povinnej starostlivosti „poznaj svojho klienta“ vykonané zástupcom a maltskou agentúrou pre program pre individuálnych investorov (Malta Individual Investor Programme Agency (pozri oddiel o kontrolách v súvislosti s praním špinavých peňazí nižšie), schválenie policajnými orgánmi, kontrolu úplnosti a správnosti žiadosti a overenie predložených dokumentov, a externú kontrolu povinnej starostlivosti, pri ktorej agentúra pre program pre individuálnych investorov zadá medzinárodným spoločnostiam vypracovanie dvoch správ o každej žiadosti o program pre individuálnych investorov, a to v záujme predloženia dôkazov, ktoré sú k dispozícii. Malta vylúčila z možnosti žiadať o občianstvo v rámci svojho systému štátnych príslušníkov niektorých krajín a osoby, ktoré podliehajú zákazu cestovania vydanému Spojenými štátmi americkými, zatiaľ čo žiadateľov, ktorí sa nachádzajú na akýchkoľvek iných sankčných alebo kontrolných zoznamoch, musia zástupcovia nahlásiť maltskej agentúre pre program pre individuálnych investorov. Na Cypre musia žiadatelia predložiť výpis z registra trestov z ich krajiny pôvodu a pobytu (ak sú rôzne), ktorý nesmie byť vydaný neskôr ako 90 dní pred podaním žiadosti. Cyperská polícia tiež využíva databázy agentúry Europol a organizácie INTERPOL. Meno investora a rodinných príslušníkov sa nesmú nachádzať na zozname osôb, ktorých finančné prostriedky boli v rámci hraníc Európskej únie zmrazené v dôsledku sankcií. Navyše, podľa nových pravidiel zavedených v júli 2018, od žiadateľov, ktorí podajú svoje žiadosti prostredníctvom poskytovateľa služieb, sa vyžaduje, aby predložili správu o povinnej starostlivosti prostredníctvom medzinárodne uznávanej databázy (napríklad World-Check, Lexis Diligence, Regulatory DataCorp Inc. atď.). V prípade obáv týkajúcich sa národnej bezpečnosti, žiadosť dodatočne zhodnotí Ústredná spravodajská služba Cypru. Cyprus nie je pripojený do schengenského informačného systému. Právne predpisy v Bulharsku vyžadujú od žiadateľa, aby preukázal čistý výpis z registra trestov a dokument preukazujúci, že voči nemu neprebieha žiadne trestné konanie. Rada pre občianstvo poskytuje stanovisko k žiadostiam o občianstvo na základe písomného vyhlásenia ministerstva vnútra a Štátnej agentúry pre národnú bezpečnosť (ŠANB). Štátna agentúra pre národnú bezpečnosť vykonáva kontroly všetkých žiadateľov o bulharské občianstvo (vrátane žiadateľov prostredníctvom systémov pre investorov) v rámci svojich právomocí, ako sú policajné spravodajské informácie alebo databázy policajných záznamov. Informácie o bulharskej politike týkajúcej sa osôb, ktoré sú predmetom reštriktívnych opatrení EÚ, ani o tom, či orgány používajú systém SIS na kontrolu žiadateľov, neboli k dispozícii. Štúdia poukázala na významný počet šedých oblastí súvisiacich s bezpečnostnými kontrolami. Jeden problém sa týka právomoci členských štátov v súvislosti so žiadosťami o občianstvo. Štúdia v skutočnosti ukazuje, že orgány môžu prijať žiadosti, aj keď žiadatelia nespĺňajú isté bezpečnostné požiadavky. Okrem toho sa žiadosti nemusia predávať osobne alebo prostredníctvom zástupcov, čo je prípadom Malty a Cypru. Okrem toho členské štáty v súčasnosti nevedú vzájomné konzultácie o žiadateľoch o občianstvo pre investorov. Na porovnanie, v prípade žiadateľov o krátkodobé víza z určitých tretích krajín sa vykonajú medzi členskými štátmi predchádzajúce konzultácie týkajúce sa bezpečnosti. A to aj napriek skutočnosti, že s občianstvom je spojená široká škála práv vrátane pobytu a práva voliť a kandidovať v miestnych voľbách a voľbách na úrovni EÚ, ktoré sú udeľované na celý život na rozdiel od práva na krátkodobú návštevu krajiny. Ďalší problém súvisí so skutočnosťou, že nedostatok koordinácie a spoločne odsúhlasených podmienok je priestorom pre „nákupy“ za najvýhodnejších podmienok. Žiadateľ, ktorému bolo zamietnuté občianstvo na jednom území, oň môže žiadať znovu v inom členskom štáte. Členské štáty sa v súčasnosti navzájom neinformujú o zamietnutých žiadateľoch, dokonca ani o tých, ktorí bolo zamietnutí na základe bezpečnostného rizika. Bezpečnosť a systémy udeľovania povolení na pobyt investorom v EÚ Na rozdiel od postupov súvisiacich so získaním občianstva, existujú podľa práva EÚ určité povinnosti, pokiaľ ide o bezpečnostné kontroly, ktoré sa majú vykonať pred vydaním víz alebo povolenia na pobyt pre zahraničných investorov, s cieľom zabezpečiť, že tieto osoby nie sú hrozbou pre verejný poriadok a bezpečnosť, ani pre ostatné členské štáty. Také kontroly sú založené na schengenskom acquis a sú povinné pre tie členské štáty, ktoré sú ním viazané. Najmä podľa článku 25 ods. 1 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, musí členský štát, ktorý zvažuje udelenie povolenia na pobyt, systematicky vyhľadávať údaje v schengenskom informačnom systéme (SIS). Ak členský štát zamýšľa udeliť povolenie na pobyt osobe, na ktorú bol vydaný zápis na účely odopretia vstupu, musí túto skutočnosť najskôr prekonzultovať s členským štátom, ktorý tento zápis vydal a prihliada k jeho záujmom. Štúdia zistila, že vnútroštátne zákony daných členských štátov všeobecne zahŕňajú kontroly verejného poriadku a bezpečnosti, ktoré sú základom pre zamietnutie (neobnovenie) povolenia, a tiež identifikovala nedostatok dostupných informácií, ako aj významné diskrečné právomoci členských štátov, pokiaľ ide o prístup k otázkam bezpečnosti. Toto viedlo k niektorým problematickým prípadom, čo bolo zdôraznené aj v iných správach. V tom kontexte Komisia už navrhla aktualizáciu vízového informačného systému, ktorá – v spojení s návrhom nariadenia o interoperabilite – zavedie povinné vyhľadávania v príslušných databázach EÚ a medzinárodných bezpečnostných databázach na vonkajších hraniciach v prípade všetkých vydaných povolení na pobyt a dlhodobých víz. Informácie o žiadostiach o povolenie na pobyt, ktoré zamietol členský štát z bezpečnostných dôvodov, by boli tiež uložené a na základe nich by sa mohli následne vykonávať kontroly. Na overenie toho, či sú podmienky, za ktorých boli udelené práva na pobyt, dodržané aj počas platnosti tohto povolenia, existujú kontroly ex post. Sú však k dispozícii iba v obmedzenom množstve prípadov. Pozostávajú z overenia, či držiteľ povolenia počas jeho platnosti stále spĺňa podmienky pre pobyt (pre viac podrobností pozri sprievodný pracovný dokument útvarov Komisie). Keďže pre držiteľov povolenia nemusí existovať požiadavka na skutočný pobyt v hostiteľskom štáte (alebo pobyt sa môže vyžadovať len na veľmi krátke časové obdobie, ako je uvedené vyššie), môže byť náročné overiť, či držitelia povolenia stále spĺňajú podmienky na povolenie na pobyt. Komisia bude monitorovať súlad členských štátov s cieľom zaistiť, že systematicky a účinne vykonávajú všetky povinné existujúce hraničné a bezpečnostné kontroly a tiež na zaistenie toho, že systémy udeľovania povolení na pobyt investorom nepredstavujú hrozbu pre bezpečnosť iných členských štátov a EÚ.

4.1.2. Pranie špinavých peňazí Čo sa týka kontrol pôvodu finančných prostriedkov, všetky členské štáty EÚ s výnimkou jedného oznámili opatrenia na transpozíciu pre štvrtú smernicu o boji proti praniu špinavých peňazí . Komisia vykonáva horizontálnu kontrolu úplnosti oznámených vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa transponuje štvrtá smernica o boji proti praniu špinavých peňazí, a pokračuje v postupoch v prípade nesplnenia povinnosti z dôvodu neoznámenia proti tým členským štátom, v ktorých boli identifikované medzery v transpozícii. Podľa týchto právnych predpisov musia povinné subjekty (okrem iného úverové a finančné inštitúcie, notári a právnici, a realitní agenti) vykonať opatrenia povinnej starostlivosti vo vzťahu ku klientovi. Povinné subjekty majú povinnosť nahlásiť podozrivé transakcie finančnej spravodajskej jednotke v ich krajine a majú zakázané informovať klientov o tomto nahlásení. Okrem toho, štvrtá smernica o boji proti praniu špinavých peňazí obsahuje osobitnú dodatočnú požiadavku pre povinné subjekty na vykonanie kontrol v rámci zvýšenej povinnej starostlivosti v prípade transakcií klientov z vysokorizikových tretích krajín. Piata smernica o boji proti praniu špinavých peňazí, ktorá vstúpila do platnosti 9. júla 2018 a musí byť transponovaná členskými štátmi do 10. januára 2020, zavádza zmenu, ktorá za vysokorizikových označuje štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí žiadajú „ o právo na pobyt alebo občianstvo v členskom štáte výmenou za prevody kapitálu, nákup majetku alebo vládnych dlhopisov alebo investície do podnikateľských subjektov v danom členskom štáte“ a ktorá v súvislosti s nimi vyžaduje zvýšenú povinnú starostlivosť. Smernica však udeľuje tieto povinnosti iba v súvislosti s hospodárskymi subjektmi a nepokrýva vládne organizácie a agentúry, ktoré podľa tejto smernice nie sú povinnými subjektmi. To znamená, že orgánov zodpovedných za systémy udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom sa to netýka. Štúdia poukázala na množstvo rôznych postupov, ktoré sa v rámci systémov udeľovania občianstva investorom používajú na boj proti praniu špinavých peňazí, a zároveň odhalila viaceré šedé oblasti. Formálne neexistuje povinnosť, aby orgány zapojené do vykonávania kontrol pôvodu finančných prostriedkov v systémoch pre investorov oznamovali výsledky týchto kontrol príslušným orgánom členských štátov. V praxi však existuje určitá spolupráca v súvislosti so systémami udeľovania občianstva investorom. Agentúra Identity Malta na účely štúdie potvrdila, že definície povinnej starostlivosti a postupy štvrtej smernice o boji proti praniu špinavých peňazí sú vykonávané vo štvorfázovom postupe povinnej starostlivosti, ktorú používa. Cyperský právny rámec o systémoch udeľovania občianstva investorom vytvára priamy krížový odkaz na cyperské právne predpisy o boji proti praniu špinavých peňazí. To vyžaduje, aby útvary vnútornej kontroly a vnútorného auditu cyperských bánk zaviedli opatrenia povinnej starostlivosti na overenie a potvrdenie pôvodu finančných prostriedkov použitých na investíciu. V Bulharsku je kontrola pôvodu finančných prostriedkov (v súlade s bulharským zákonom o opatreniach proti praniu špinavých peňazí) vykonávaná agentúrou Invest Bulgaria. Pri tomto postupe musí žiadateľ poskytnúť vyhlásenie o pôvode finančných prostriedkov v súlade so zákonom o boji proti praniu špinavých peňazí. Podobne existujú rôzne postupy v členských štátoch, v ktorých fungujú systémy udeľovania povolení na pobyt investorom s cieľom bojovať proti praniu špinavých peňazí. Zatiaľ čo niektoré členské štáty vyžadujú, aby boli všetky platby vykonané prostredníctvom ich národných bánk, ktoré ako povinné subjekty podľa štvrtej smernice o boji proti praniu špinavých peňazí musia vykonávať potrebné kontroly v rámci povinnej starostlivosti vo vzťahu ku klientovi (Cyprus), štúdia tiež ukázala, že niektoré právne predpisy nestanovujú konkrétne kontroly (Chorvátsko, Portugalsko). V Maďarsku, kde je systém momentálne pozastavený, neexistovala povinnosť prevodu peňazí na maďarské územie, čoho výsledkom bolo vylúčenie finančných prostriedkov z kontrol. V iných prípadoch podliehajú finančné prostriedky dvojitej kontrole, najprv prostredníctvom dôkazov predložených krajinou pôvodu finančných prostriedkov a neskôr príslušnými oddeleniami v členskom štáte (Írsko). Príslušné orgány poverené vykonávaním týchto konkrétnych kontrol sa líšia: môže nimi byť národná investičná agentúra (Bulharsko) alebo komisia zameraná na boj proti praniu špinavých peňazí (Španielsko). Tieto subjekty môžu byť súkromné alebo verejné a zahŕňajú nezávislých odborníkov. Tieto kontroly sa líšia, keďže môžu pozostávať z potvrdzovania dokumentov súvisiacich s finančnými prostriedkami použitými na investíciu, akými sú výpisy o bankových prevodoch, výkazy k daňovým priznaniami zmluva o kúpe alebo nájme z katastra nehnuteľností, ak je investíciou nehnuteľný majetok, alebo môžu pozostávať z obmedzeného vyhlásenia príslušného orgánu. Ako stanovujú nové pravidlá EÚ o boji proti praniu špinavých peňazí, členské štáty by mali venovať osobitnú pozornosť zvýšenej povinnej starostlivosti vo vzťahu ku klientovi v kontexte systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom. Členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa uplatňovanie pravidiel EÚ o boju proti praniu špinavých peňazí neobchádzalo. To by sa malo zaistiť v prípade, že finančné prostriedky poskytnú žiadatelia o občianstvo pre investorov a že tieto finančné prostriedky sú zasielané prostredníctvom orgánov, ktoré podľa štvrtej a piatej smernice o boji proti praniu špinavých peňazí nie sú kvalifikované ako povinné subjekty. Okrem toho, orgány zapojené do vykonávania kontrol pôvodu finančných prostriedkov v rámci systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom by mali vždy oznámiť svoje zistenia orgánom členských štátov, ktoré sú zodpovedné za spracovanie žiadostí. Členské štáty by tiež mohli vziať na vedomie možné riziká prania špinavých peňazí spojené so systémami udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom vo svojich vnútroštátnych hodnoteniach rizika vykonávaných podľa pravidiel EÚ v oblasti boja proti praniu špinavých peňazí a vykonať potrebné opatrenia na ich zmiernenie. V prípadoch hotovostných platieb priamo vládnym organizáciám, tieto nie sú kryté európskymi právnymi predpismi o boji proti praniu špinavých peňazí. Pravidlá pre hotovostné platby v súčasnosti nie sú v rámci EÚ harmonizované. Členské štáty preto môžu zaviesť určité obmedzenia pre hotovostné platby, ak sú v súlade s inými ustanoveniami právnych predpisov EÚ. 4.1.3. Obchádzanie pravidiel EÚ Existuje aj možnosť, že postavenie udelené systémami udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom môže byť využité na obchádzanie právnych predpisov EÚ. Systémy udeľovania občianstva investorom môžu štátnym príslušníkom tretích krajín poskytnúť najmä možnosť obísť určité požiadavky týkajúce sa štátnej príslušnosti, ktoré sa vyžadujú na základe právnych predpisov EÚ. Napríklad, pravidlá EÚ stanovujú, že prevádzková licencia, t.j. povolenie na poskytovanie leteckých dopravných služieb, môže byť udelená príslušným (vnútroštátnym) licenčným orgánom, pričom členský štát alebo občania členského štátu vlastnia viac ako 50 % daného podniku a účinne ho kontrolujú. Komisia obdržala jednu sťažnosť a viacero otázok od vnútroštátnych licenčných orgánov, ktoré sa týkali investorov z tretích krajín, ktorí získali občianstvo Únie v členskom štáte prostredníctvom systému udeľovania občianstva investorom a následne požiadali o prevádzkovú licenciu leteckej dopravy. 4.1.4. Daňové úniky

Ďalšou obavou je, či daňové stimuly vyplývajúce z využívania systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom vytvárajú dopyt pre takéto systémy . Samotné využívanie týchto systémov nezodpovedá daňovým únikom, hoci tieto systémy môžu umožniť jednotlivcom získať výhody z existujúcich zvýhodnených daňových pravidiel. Môže sa však vytvoriť priestor na zneužitie výhod a dokumentácie získanej prostredníctvom týchto systémov, ktoré sa od systému k systému líšia, t.j. niektoré môžu uľahčiť postup a slúžiť ako nástroj v prípadoch agresívneho daňového plánovania a únikov. Štúdia sa nezaoberala daňovou stránkou takých systémov. Diskusie na úrovni EÚ a na medzinárodnej úrovni sa zameriavajú na dosah, ktorý také systémy môžu mať na automatickú výmenu informácií o finančných účtoch medzi daňovými orgánmi vykonanú v rámci EÚ prostredníctvom smernice Rady 2014/107/EU (prvá zmena smernice o administratívnej spolupráci) a s tretími krajinami prostredníctvom spoločného štandardu oznamovania. Prvá zmena smernice o administratívnej spolupráci a spoločný štandard oznamovania vyžadujú zaslanie príslušných bankových informácií na všetky jurisdikcie daňovej rezidencie majiteľa účtu. Daňová rezidencia môže byť iná ako ostatné definície pobytu na nedaňové účely. Kritériá pre pobyt na daňové účely sa môžu výrazne líšiť od jurisdikcie k jurisdikcii a sú zvyčajne spojené s počtom dní fyzickej prítomnosti v rámci jurisdikcie. Niektoré jurisdikcie tiež určujú pobyt jednotlivca na základe rôznych faktorov, akými sú občianstvo, vlastníctvo domu alebo dostupnosť ubytovania, rodina a finančné záujmy. Existujú teda situácie, keď sa ten istý jednotlivec môže považovať za daňového rezidenta vo viac ako jednej jurisdikcii. Okrem toho, byť považovaný za daňového rezidenta v novej jurisdikcii neznamená zánik statusu daňovej rezidencie v iných krajinách. Dokumentácia vydaná podľa niektorých týchto systémov však môže veľmi skomplikovať situáciu pre finančné inštitúcie pri správnom identifikovaní legitímneho miesta daňovej rezidencie. V niektorých prípadoch môžu byť informácie o finančných účtoch odoslané nesprávnemu štátu a/alebo nemusia byť odoslané tomu správnemu štátu. Napríklad, ak sú informácie odoslané len krajine, v ktorej fungujú systémy udeľovania občianstva alebo povolení na pobyt (ktoré často nezdaňujú príjem alebo nevyžadujú fyzickú prítomnosť v krajine) a nie krajine skutočnej daňovej rezidencie, môže sa príjem vyhnúť zdaneniu v správnej krajine. Systémy v krajinách, ktoré nezdaňujú príjem alebo ho zdaňujú len s veľmi nízkou sadzbou, predstavujú väčšie riziko, pokiaľ ide o skrývanie dôkazov majiteľmi účtov o skutočnom mieste pobytu a následné vyhýbanie sa plateniu daní. Najmä systémy tretích krajín predstavujú vyššie riziko, že ich občania Únie môžu využiť na zámerné vyhýbanie sa plateniu daní v krajine EÚ, v ktorej majú pobyt. Finančné inštitúcie EÚ môžu byť menej oboznámené so systémami, ktoré sa uplatňujú mimo EÚ, a hoci niektoré systémy ponúkané krajinami EÚ tiež nezdaňujú zahraničné príjmy, väčšina z nich sa zameriava (a obmedzuje prístup) na osoby s pobytom mimo EÚ. Pravidlá povinného zverejňovania pre sprostredkovateľov prijaté prostredníctvom zmeny smernice o administratívnej spolupráci v roku 2018 vyžadujú, aby subjekty propagujúce systémy vyhýbania sa daňovým povinnostiam a poskytovatelia služieb zapojení do ich prípravy alebo vykonávania, informovali daňové orgány o akýchkoľvek systémoch, ktoré propagujú alebo zavedú. To zahŕňa osobitné ustanovenia so zameraním na systémy, ktoré môžu mať dosah na obchádzanie ohlasovacích povinností ustanovených právnymi predpismi EÚ o automatickej výmene informácií o finančných účtoch. Smernica v skutočnosti zahŕňa oznamovaciu povinnosť zameranú na systémy alebo opatrenia, ktoré narúšajú alebo využívajú nedostatky v postupoch povinnej starostlivosti, ktoré používajú finančné inštitúcie na poskytovanie informácií daňovým orgánom, ako je napríklad identifikácia jurisdikcie daňovej rezidencie majiteľa účtu. To je v prípade, že majiteľ účtu získa občianstvo alebo práva na pobyt v krajine inej, ako je krajina faktického pobytu. Vždy, keď sa takýto systém uvádza alebo sa doň vstúpi, oznamovacia povinnosť prechádza na sprostredkovateľa, ktorý službu poskytuje. V súlade so zmenou smernice o administratívnej spolupráci z roku 2018, budú systémy zavedené od 25. júna 2018 oznámené daňovým orgánom EÚ, ktoré si od roku 2020 tieto informácie budú automaticky vymieňať medzi sebou a poskytnú týmto orgánom spravodajské informácie, ktoré môžu viesť k skorému zisteniu prípadných zneužívaní. Týka sa to systémov založených v rámci EÚ aj tretích krajín. Na riešenie rizík spojených so systémami udeľovania občianstva a trvalého pobytu investorom a tiež na zabezpečenie účinného vykonávania smernice o administratívnej spolupráci, by mali členské štáty EÚ, ktoré poskytujú také systémy, využiť dostupné nástroje v rámci EÚ pre administratívnu spoluprácu, najmä spontánnu výmenu informácií v rámci členského štátu (členských štátov) pobytu, podľa smernice o administratívnej spolupráci. Okrem toho, existencia systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom a otázky, ktoré z nich vyplývajú na daňové účely, by sa mali tiež zvážiť v rámci činnosti, ktorú členské štáty momentálne vykonávajú v Rade, napríklad pri pripravovanej reforme kódexu správania pri zdaňovaní podnikov, ktorá je zameraná na zaistenie koordinovanej činnosti na európskej úrovni s cieľom riešiť škodlivú daňovú konkurenciu, pričom v rámci súčasného mandátu je to obmedzené len na zdaňovanie podnikov.. Reforma kódexu je príležitosťou na rozšírenie rozsahu práce tak, aby boli zahrnuté iné typy škodlivých daňových praktík, vrátane tých zacielených na jednotlivcov. Členské štáty by mali zobrať na vedomie možnú úlohu systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom pri vyhýbaní sa daňovým povinnostiam a daňových únikoch a zvážiť, či riziká vyplývajúce z takých systémov by nebolo vhodné zahrnúť do zoznamu predpísaných kritérií EÚ.

Medzinárodný ekvivalent prvej zmeny smernice o administratívnej spolupráci, ktorým je Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD), v rámci svojej úlohy identifikovať medzery v spoločnom štandarde oznamovania, analyzoval potenciál, ktorý systémy udeľovania občianstva a povolení na pobyt môžu mať pri obchádzaní oznamovacích povinností podľa tohto štandardu a ktoré tak môžu uľahčiť daňové úniky. OECD dospela najmä k záveru, že preukazy totožnosti a iná dokumentácia získané prostredníctvom takýchto systémov môžu byť potenciálne zneužité na nesprávne uvádzanie jurisdikcie daňovej rezidencie jednotlivca a môžu ohroziť správnu činnosť postupov povinnej starostlivosti v rámci spoločného štandardu oznamovania. V tejto súvislosti vypracovala OECD zoznam systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom, ktoré môžu predstavovať veľké riziko pre účinné vykonávanie spoločného štandardu oznamovania. Oba systémy udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom na Cypre a Malte sú do tohto zoznamu zahrnuté. OECD tiež zverejnila dodatočné informácie a usmernenia pre finančné inštitúcie s cieľom minimalizovať priestor pre možné zneužitie. Dňa 9. marca 2018 vydala OECD „Vzorové pravidlá povinného zverejňovania na riešenie opatrení na vyhýbanie sa spoločnému štandardu oznamovania a neprehľadných štruktúr v daňových rajoch“. Tieto vzorové pravidlá sú podobné ako tie zahrnuté v zmene smernice o administratívnej spolupráci z roku 2018 zameranej na systémy vyhýbania sa daňovým povinnostiam, ktorých cieľom je automatická výmena informácií o finančných účtoch. Treba poznamenať, že tieto pravidlá neboli schválené ako minimálny štandard. Ako také sú pre jurisdikcie voliteľné. 4.2. Transparentnosť a riadenie Prísny regulačný dohľad a transparentnosť systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom na vnútroštátnej úrovni majú rozhodujúci význam pri určovaní ich dosahu. Štúdia tiež poukazuje na nedostatok jasných informácií o uplatniteľných postupoch a o fungovaní systémov, vrátane informácií o počte a pôvode žiadateľov a o osobách, ktorým bolo udelené občianstvo alebo právo na pobyt. 4.2.1. Transparentnosť a riadenie systémov udeľovania občianstva investorom dnes Na Malte je regulačný orgán pre systém udeľovania občianstva investorom, ktorý zverejňuje výročné správy, ktoré sú predmetom parlamentného preskúmania. Dňa 22. mája 2018 Cyprus oznámil založenie výboru pre kontrolu a dohľad a zavedenie kódexu správania pre svoj systém udeľovania občianstva investorom. V Bulharsku nie je k dispozícii ani regulačný orgán, ani kódex správania. Na Malte musia hlavní žiadatelia podať žiadosti o občianstvo pre investorov agentúre pre program pre individuálnych investorov buď prostredníctvom schválených zástupcov alebo koncesionárom. Toto sú neverejné orgány s významnou úlohou v rámci procesu podávania žiadosti, ktoré konajú v mene žiadateľov a v ich mene prichádzajú priamo do kontaktu s príslušnými orgánmi. V Bulharsku a na Cypre môžu žiadatelia využiť poradcov alebo právnych zástupcov, ktorí im poskytnú rady v súvislosti s podávaním žiadosti a podajú ju v ich mene. Nový kódex správania Cypru sa vzťahuje na zástupcov a sprostredkovateľov, ktorí sa zaoberajú žiadosťami o občianstvo v mene svojich klientov. Kódex sa zameriava na podporu vysokých etických štandardov a ukladá povinnosť zdržať propagácie predaja občianstva na verejných miestach. Reklamy zamerané na predaj „občianstva EÚ“ boli na Cypre bežné. Aký účinok bude mať nový kódex správania sa ukáže neskôr. Čo sa týka obmedzenia počtu udelených žiadostí, Cyprus a Malta majú určenú hranicu pre počet žiadateľov, ktorí môžu mať prospech z ich systémov udeľovania občianstva investorom. Cyperská vláda sa rozhodla, že od roku 2018 obmedzí počet takto získaného občianstva na 700 za rok . Na Malte je množstvo úspešných hlavných žiadateľov (okrem závislých osôb) v rámci tohto systému celkovo obmedzené na 1 800. Maltské orgány sú však v procese aktualizácie zákona a na základe verejnej konzultácie majú v pláne zvýšiť toto množstvo o ďalších 1 800. Bulharsko nemá žiadne obmedzenia počtu zahraničných investorov, ktorí sa môžu uchádzať o občianstvo. 4.2.2. Transparentnosť a riadenie systémov udeľovania povolení na pobyt investorom dnes

Čo sa týka riadenia systémov udeľovania povolení na pobyt investorom, nie je na Malte k dispozícii regulačný orgán, aký funguje pre systémy udeľovania občianstva investorom. Pokiaľ ide o Cyprus, nepredpokladá sa, že by výbor pre kontrolu a dohľad, ktorý Cyprus oznámil v súvislosti so systémom udeľovania občianstva investorom, mal byť zodpovedný aj za povolenia na pobyt. V Bulharsku je jedinou povinnosťou zahrnutou v právnych predpisoch oznámenie o povoleniach na pobyt, ktoré boli vydané v rámci tohto systému, ktoré má podať riaditeľstvo pre migráciu bulharskej investičnej agentúre. Osobitné mechanizmy monitorovania a oznamovacie povinnosti existujú vo veľmi obmedzenom počte členských štátov. To znamená, že vo väčšine prípadov je dohľad nad systémom úlohou všeobecných mechanizmov monitorovania (ak existujú), ako sú parlamentné preskúmanie, správna zodpovednosť, všeobecné podávanie správ o činnosti vláde alebo žiadosti o prístup k dokumentom, a že neexistujú žiadne dodatočné a osobitné mechanizmy povinnej starostlivosti. Obmedzený počet členských štátov zvolil možnosť zapojiť do vykonávania svojich systémov udeľovania povolení na pobyt súkromné spoločnosti, v niektorých prípadoch významnou mierou. Na Cypre majú žiadatelia možnosť rozhodnúť sa, či podajú svoju žiadosť prostredníctvom splnomocneného zástupcu, ktorého úloha je obmedzená na to, aby vystupoval ako sprostredkovateľ a poskytovateľ poradenských služieb. Na Malte môžu byť žiadosti podané príslušným orgánom prostredníctvom registrovaných zástupcov alebo akreditovaných osôb, títo registrovaní zástupcovia vystupujú v mene žiadateľa v prípade všetkej korešpondencie, žiadostí, podaní, vypĺňaní a oznamovaní podľa predpisov. V Maďarsku povolil hospodársky výbor maďarského parlamentu niekoľko podnikov, ktorých úlohou bolo vydávať rezidentské dlhopisy, ktoré by mali odkúpiť žiadatelia. Iba jedna spoločnosť mohla získať povolenie na vydávanie dlhopisov v danej tretej krajine. 4.2.3. Opatrenia na zlepšenie transparentnosti, riadenia a bezpečnosti Štúdia ukazuje, že ročné predkladanie správ je stále veľmi obmedzené. V rámci systémov udeľovania občianstva investorom je vo všeobecnosti nedostatok transparentnosti, pokiaľ ide o žiadosti a osoby, ktoré získajú občianstvo. V prípade systémov udeľovania povolení na pobyt nie je v dôsledku chýbajúcej desegregácie štatistík možné identifikovať osobitné dôvody na pobyt, ani zvolenú možnosť investície. Údaje o počte prijatých žiadostí, krajine pôvodu a počte udelených občianstiev a povolení na pobyt by mohli byť užitočne zverejnené napríklad vo forme výročných správ. Členské štáty by tiež na pravidelnej báze mohli objasňovať a zverejňovať kritériá posudzovania žiadostí, bezpečnostných kontrol vykonávaných v rámci systémov a zaručiť ex post monitorovanie súladu s týmito kritériami (najmä investícií). Okrem toho je charakteristickým znakom týchto systémov využívanie podnikov, ktoré vláde poskytujú poradenstvo o vykonávaní systému alebo vykonávajú proaktívne úlohy zahŕňajúce výkon právomocí orgánu verejnej moci pri riadení takýchto systémov, a ktoré však zároveň radia jednotlivcom pri podávaní žiadostí v rámci systému. V žiadnom z členských štátov, ktoré boli kvôli systému udeľovania občianstva alebo povolení na pobyt predmetom štúdie, neexistuje mechanizmus na riešenie konfliktov záujmu, ktoré môžu vzniknúť z tejto situácie. Dohľad nad všetkými ostatnými sprostredkovateľmi je tiež dôležitý. Vzhľadom na význam, ktorý majú práva na občianstvo a pobyt, možno očakávať, že preskúmavanie žiadostí, rozhovory a akékoľvek iné činnosti spojené s rozhodovaním alebo preverovaním budú vždy vykonávať vládne orgány, ako súčasť všeobecnej potreby účinného a nezávislého dohľadu nad systémami a všetkými zapojenými aktérmi. Jednoznačné vymedzenie postupov a oblastí zodpovednosti v kombinácii s transparentnosťou prostredníctvom pravidelného monitorovania a podávania správ sú tou najlepšou cestou, ako v prípade systémov udeľovania občianstva a povolení na pobyt investorom zabrániť vzniku obáv.. V prípade systémov udeľovania občianstva investorom by sa na účely zaistenia súladu v praktikách členských štátov a účinnej výmeny informácií, a to aj pokiaľ ide o predchádzajúce konzultácie o bezpečnosti, mal vytvoriť systém na výmenu informácií a štatistík o počte prijatých, uznaných a zamietnutých žiadostí, ako aj na konzultácie o zamietnutých žiadostiach z dôvodu bezpečnosti. Z tohto dôvodu má Komisia v úmysle zriadiť skupinu odborníkov z členských štátov s cieľom bližšie sa zamerať na osobitné riziká, ktoré vyplývajú zo systémov udeľovania občianstva investorom a riešiť aspekty transparentnosti a dobrého riadenia v súvislosti s vykonávaním oboch systémov udeľovania občianstva aj povolení na pobyt. Konkrétne by mala skupina odborníkov do konca roka 2019 vyvinúť spoločný súbor bezpečnostných kontrol pre systémy udeľovania občianstva investorom, vrátane osobitných postupov riadenia rizík, ktoré zohľadnia riziká z hľadiska bezpečnosti, prania špinavých peňazí, daňových únikov a korupcie. 5. Vonkajší rozmer Aj v tretích krajinách existuje narastajúci trend zavádzania systémov, v ktorých si investori môžu kúpiť občianstvo, čo môže mať dosah na EÚ.

5.1. Kandidátske krajiny a potenciálne kandidátske krajiny Vzhľadom na vyhliadky budúceho občianstva Únie štátnych príslušníkov kandidátskych krajín a potenciálnych kandidátskych krajín, sa občianstvo týchto krajín stáva pre investorov čoraz atraktívnejším. To sa deje už počas procesu pristúpenia, keď kandidátske krajiny a potenciálne kandidátske krajiny rozvíjajú bližšie vzťahy s EÚ a pre svojich občanov môžu získať právo vstupovať do schengenského priestoru v prípade krátkodobého pobytu v bezvízovom režime . V Turecku funguje systém udeľovania občianstva investorom, zatiaľ čo v Čiernej Hore sa v januári 2019 začali prípravy na vykonávanie takého systému, ktorý bol prijatý v novembri 2018. S cieľom zabrániť tomu, aby tieto systémy spôsobovali riziká v oblastiach uvedených v oddiele 4.1 vyššie, do procesu pristúpenia k EÚ (od stanoviska k žiadosti krajiny o členstvo až po ukončenie rokovaní) budú zahrnuté podmienky týkajúce sa systémov občianstva pre investorov. Od dotknutých krajín sa bude očakávať, že budú disponovať veľmi silnými systémami monitorovania, vrátane systémov na riešenie možných bezpečnostných rizík, ako sú pranie špinavých peňazí, financovanie terorizmu, korupcia a infiltrácia organizovaného zločinu, ktoré sú s takýmito systémami spojené. Čo sa týka kandidátskych krajín a potenciálnych kandidátskych krajín, Komisia bude monitorovať systémy udeľovania občianstva investorom v kontexte procesu pristúpenia k EÚ. 5.2. Iné tretie krajiny, ktoré sa tešia bezvízovému vstupu do EÚ Systémy udeľovania občianstva investorom, ktoré vykonávajú tretie krajiny, môžu byť problematické z niekoľkých dôvodov v prípade, že dané občianstvo zaručuje pri krátkodobom pobyte bezvízový vstup do Európskej únie. Napríklad Moldavská republika, ktorej občania využívajú bezvízový režim v prípade krátkodobého pobytu v EÚ od roku 2014, zaviedla systém udeľovania občianstva investorom v roku 2018. Niektoré tretie krajiny alebo dodávatelia, ktorí ich podporujú, explicitne propagovali svoje občianstvo s argumentom, že poskytuje bezvízový vstup do Európskej únie. Investori, ktorí majú o takéto systémy záujem, sú často bohatí štátni príslušníci krajín, na ktoré sa vzťahuje vízová povinnosť, ktorí by takéto systémy mohli využiť na obchádzanie bežného schengenského vízového postupu a hĺbkového hodnotenie jednotlivých migračných a bezpečnostných rizík, ktoré tento postup zahŕňa, vrátane možného vyhýbania sa opatreniam na boj proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu. Európska únia rešpektuje právo suverénnych krajín rozhodovať o ich vlastných postupoch naturalizácie, bezvízový vstup do Únie by však nemal byť používaný ako nástroj na prilákanie investícií jednotlivcov výmenou za občianstvo. Vykonávanie takýchto systémov sa bude brať do úvahy pri posudzovaní tretích krajín, pri ktorých by sa mohlo uvažovať o zavedení bezvízového režimu s Európskou úniou. Okrem toho musia tretie krajiny, ktoré už bezvízový styk využívajú, vykonávať bezpečnostné kontroly a previerky žiadateľov o systémy občianstva podľa najvyšších možných štandardov, akékoľvek zlyhania v tomto ohľade by mohli byť dôvodom na opätovné zavedenie vízovej povinnosti a pozastavenie alebo ukončenie dohôd o oslobodení od vízovej povinnosti. Komisia bude monitorovať vplyv systémov udeľovania občianstva investorom vykonávaných krajinami s bezvízovým stykom v rámci mechanizmu pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti. 6. Závery