PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o indexoch používaných ako referenčné hodnoty v rámci finančných nástrojov a finančných zmlúv /* SWD/2013/0337 final */





1. Úvod Index je štatistická miera, zvyčajne ceny alebo množstva, vypočítaná z reprezentatívneho súboru podkladových údajov: keď sa tento index potom používa ako referenčná cena finančného nástroja alebo inej finančnej zmluvy, stane sa referenčnou hodnotou. V súčasnosti sa vytvára široká škála referenčných hodnôt. Tieto referenčné hodnoty sa nelíšia len v použitých podkladových údajoch, ale aj metódami, ktoré sa používajú na zber údajov, výpočtom indexu a ich konečným použitím. Odvetvie referenčných hodnôt celosvetovo generuje pre správcov referenčných hodnôt v oblasti financií a komodít príjmy približne na úrovni 2 miliárd EUR. Z odhadov vyplýva, že veľkosť ovplyvnených trhov by mohla byť viac než 1 000 biliónov EUR. Nedávna údajná manipulácia s referenčnými hodnotami úrokovej sadzby LIBOR a EURIBOR odhalila dôležitosť referenčných hodnôt, ako aj ich zraniteľnosti. Integrita referenčných hodnôt je nevyhnutná pre stanovovanie cien mnohých finančných nástrojov, ako sú úrokové swapy, dohody o budúcich úrokových mierach a komerčné a nekomerčné zmluvy, akými sú dohody o dodávkach, pôžičky a hypotéky. Zohrávajú takisto dôležitú úlohu v oblasti riadenia rizík. Na integritu referenčných hodnôt bolo zamerané Wheatleyho preskúmanie LIBOR-u a následná regulácia LIBOR-u v Spojenom kráľovstve, ako aj regulácia CIBOR-u v Dánsku. EBA a ESMA uverejnili 6. júna 2013 Zásady postupov stanovovania referenčných hodnôt v Európe, ktoré poskytujú účastníkom usmernenia na obdobie, kým nenadobudne účinnosť akákoľvek iniciatíva Komisie. EBA takisto vykonala preskúmanie EURIBOR-u a v januári 2013 uverejnila odporúčania pre EBF – EURIBOR. Okrem toho Európska komisia vedie vyšetrovania možného kartelu v súvislosti s EURIBOR-om a možného prípadu kolúzie medzi prispievateľmi údajov určených na posúdenie cien ropy a biopalív vykonávané určitými organizáciami pre správu cien komodít. FSB koordinuje medzinárodný prístup k reforme referenčných hodnôt. Na jej žiadosť IOSCO v júli 2013 uverejnila zásady finančných referenčných hodnôt. Predtým, v októbri 2012 IOSCO uverejnila zásady dohľadu nad organizáciami pre správu cien ropy. Ďalšia práca prebieha na úrovni FSB, G20 a BIS. 2. Vymedzenie problému 2.1 Riziko manipulácie s referenčnými hodnotami Referenčné hodnoty priamo ovplyvňujú hodnotu finančných nástrojov a iných zmlúv, ktoré sa na ne odvolávajú. Manipulovanie s referenčnou hodnotou preto vedie k priamemu presunu peňazí od jednej zo zmluvných strán k druhej. Riziko manipulácie zaznamenané v mnohých referenčných hodnotách je podnietené prvotne priestorom na vlastné uváženie, ktorý majú predkladatelia pri výbere údajov na predloženie kalkulantovi alebo pri posudzovaní svojich podaní, a priestorom na vlastné uváženie, ktorý využívajú správcovia vo výpočte referenčnej hodnoty. Niektoré referenčné hodnoty sa opierajú výhradne o posúdenia od prispievateľov, pričom existuje malá možnosť overenia ex post na základe skutočných údajov. Poskytovateľ nemusí byť schopný overiť, či sú tieto podania reprezentatívne, a využíva priestor na vlastné uváženie pri posudzovaní alebo výpočte referenčnej hodnoty na základe týchto údajov. Okrem toho sa môžu prispievatelia rozhodnúť, že predložia len čiastkový súbor svojich údajov, čím sa zhoršuje presnosť referenčnej hodnoty. Prispievatelia sa môžu aj zdráhať poskytovať úplné alebo presné údaje správcom referenčných hodnôt, ak je to v rozpore s inými záujmami, ako je zverejňovanie citlivých alebo dôverných obchodných údajov alebo informácií, ktoré pôsobia ako signál pre iných účastníkov trhu. Ku konfliktom záujmov dochádza osobitne v prípade, že prispievatelia alebo správcovia sú zároveň používateľmi referenčnej hodnoty. Prispievatelia môžu predkladať neúprimné odhady alebo nesprávne či čiastkové údaje, ktoré nemusia nevyhnutne odzrkadľovať skutočné trhové podmienky, ak majú možnosť získať prospech zo zmeny referenčnej hodnoty. V prípade, že sa index uverejní, jeho používanie sa môže tak rozšíriť, že sa stane nevyhnutným alebo minimálne jeho zlyhanie bude mať významný vplyv na trhy a investorov. Nakoniec, väčšina orgánov nemá právomoci dohľadu a presadzovania nad postupmi stanovovania a účastníkmi, čo bráni účinnému dohľadu nad referenčnými hodnotami a presadzovaniu dodržiavania súladu s minimálnymi normami v ich poskytovaní. 2.2. Používanie referenčných hodnôt, ktoré nie sú odolné, spoľahlivé a vhodné na daný účel V prípade, že referenčná hodnota nie je odolná a podlieha riziku manipulácie, jej používanie môže poškodiť investorov alebo iných používateľov. Sofistikovanejší používatelia, ako sú banky a iní účastníci veľkoobchodného trhu, môžu dobre chápať riziká, ktoré predstavuje chýbajúca odolnosť referenčných hodnôt, a pohlcujú toto riziko alebo sú schopní prijímať náležité opatrenia na jeho zmiernenie. Maloobchodní spotrebitelia však nemusia byť plne informovaní o charaktere referenčnej hodnoty, na ktorú sa odkazuje vo finančnej zmluve, ktorú podpísali, alebo nemusia mať voľnosť výberu, pokiaľ ide o použitú referenčnú hodnotu. Problém používania referenčných hodnôt, ktoré nie sú odolné, spoľahlivé alebo vhodné na daný účel, je spôsobený najmä tým, že účel referenčných hodnôt nie je dostatočne transparentný a referenčné hodnoty nie sú dostatočne vhodné na ich zamýšľaný účel, najmä v prípade retailových finančných zmlúv. Referenčnými hodnotami sa meria konkrétna trhová alebo hospodárska skutočnosť. V mnohých prípadoch však nie je dostatočne transparentné to, čo presne má referenčná hodnota merať, za akých okolností poskytuje spoľahlivé meranie a aké sú ostatné riziká spojené s jej používaním. Ak chýba táto transparentnosť, používatelia nemusia byť schopní prijímať vhodné rozhodnutia o tom, ktorú referenčnú hodnotu majú používať. Ak sa tak stane, hospodárske rozhodnutia budú založené na skreslených hodnotách, čo povedie k neoptimálnemu prideľovaniu aktív a možným stratám pre investorov a spotrebiteľov. Referenčné hodnoty sa často používajú ako odkaz v spotrebiteľských zmluvách bez dostatočného alebo náležitého posúdenia ich vhodnosti na tento účel. Aj referenčné hodnoty, ktoré náležite merajú hospodársku skutočnosť, na ktorej meranie sú určené, môžu mať škodlivý vplyv, ak sa použijú na iné účely. Tento problém je vyvolaný tým, že strany uzatvárajúce zmluvy, najmä retailoví investori alebo spotrebitelia, nedostatočne chápu referenčné hodnoty, na ktoré odkazujú v zmluvách. Trhy často využívajú referenčné hodnoty nie podľa ich vhodnosti, ale jednoducho preto, že sieťové účinky spôsobia, že sa z konkrétnej referenčnej hodnoty stane uznávaná merná jednotka. Podobne platí, že nerovná vyjednávacia pozícia alebo využívanie štandardných zmluvných podmienok znamenajú, že výber nevhodnej referenčnej hodnoty môže byť jednej z protistrán uložený. Môže takisto dochádzať k významným konfliktom záujmov v strategických/inštitucionálnych indexoch, ktoré používajú alebo vypracúvajú správcovia fondov, ktorí majú priamy záujem na výkonnosti týchto fondov. 3. Subsidiarita a proporcionalita Niektoré referenčné hodnoty sú síce vnútroštátne, ale odvetvie referenčných hodnôt ako celok je medzinárodné, pokiaľ ide o ich vytváranie aj používanie. V prípade referenčných hodnôt, ktoré sú široko využívané alebo vytvorené v niekoľkých členských štátoch, môže vnútroštátne opatrenie viesť k fragmentácii vnútorného trhu a mohlo by umožniť regulačnú arbitráž, keďže vytváranie referenčných hodnôt možno jednoducho presunúť do iných členských štátov. Naopak, iniciatíva EÚ by pomohla zlepšiť jednotný trh vytvorením spoločného rámca pre používanie spoľahlivých a vhodných referenčných hodnôt v rôznych členských štátoch. Akcia na úrovni EÚ je preto v súlade so zásadou subsidiarity. V rámci zásady proporcionality sa vyžaduje, aby bol akýkoľvek zásah cielený a neprekračoval rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov. Pri určovaní alternatívnych možností, ako aj počas celej analýzy a porovnávania možností a ich rozsahu pôsobnosti, bol postup vedený zásadou proporcionality. Dosiahlo sa to dvomi spôsobmi: po prvé, zameraním sa len na tie referenčné hodnoty, ktoré môžu mať priamy a určitý ekonomický vplyv, ak sa s nimi manipuluje, a po druhé, určením opatrení, ktoré z dôvodu svojho charakteru nezahŕňajú otázky proporcionality alebo, v prípade, že by opatrenia mohli predstavovať neprimeranú záťaž, umožnilo by sa, aby uvedené opatrenia boli nastavené primeraným spôsobom. 4. Rozsah pôsobnosti Rozsah pôsobnosti návrhu bol určený odkazom na načrtnuté problémy s cieľom zabezpečiť, aby sa problémy riešili účinne, efektívne a primerane. Rozsah pôsobnosti návrhu je určený v dvojkrokovom prístupe: po prvé, odkazom na to, na ktoré referenčné hodnoty sa vzťahuje („cieľové referenčné hodnoty“), a po druhé, ktoré činnosti v súvislosti s týmito cieľovými referenčnými hodnotami by sa mali pokryť. Po prvé, pokryté sú všetky uverejňované indexy, ktoré sa používajú ako odkaz na cenu finančného nástroja alebo zmluvy alebo meranie výkonnosti investičného fondu, keďže ide o referenčné hodnoty, ktorých manipulácia by spôsobila finančné straty a ktoré sú najnáchylnejšie na to, aby sa v ich prípade vyskytli uvedené problémy. Po druhé, všetci správcovia referenčných hodnôt poskytujúci tieto referenčné hodnoty používané v Únii patria do rámca rozsahu pôsobnosti, keďže správcovia sú vystavení všetkým uvedeným problémom. Centrálne banky sú vyňaté z rozsahu pôsobnosti, keďže už dodržiavajú vysokú úroveň integrity a podliehajú kontrole verejných orgánov. Prispievatelia so sídlom v Únii sú takisto vystavení týmto problémom, ale podľa analýzy je primerané zamerať sa len na prispievateľov, ktorí už podliehajú finančnej regulácii EÚ. Hlavný dôvod je, že záťaž vyplývajúca z dodržiavania predpisov by znamenala, že v súčasnosti neregulovaní prispievatelia by potenciálne mohli prestať prispievať a v každom prípade by na nich nemohli účinne dohliadať finančné regulačné orgány. 5. Ciele V nasledujúcej tabuľke je prehľad všeobecných, špecifických a operačných cieľov tejto iniciatívy v súvislosti s uvedenou analýzou rizík a problémov: Všeobecné ciele || Špecifické ciele || Operačné ciele || Merateľné ciele 1) Obnova dôvery vo finančné trhy 2) Zlepšenie integrity a spravodlivosti trhu; zabezpečenie toho, aby finančné trhy slúžili reálnej ekonomike 3) Zabezpečenie ochrany spotrebiteľa a investorov || Zabezpečenie integrity referenčných hodnôt: 1. Zníženie rizika manipulácie s referenčnými hodnotami 2) Zabezpečenie náležitého používania odolných a spoľahlivých referenčných hodnôt || 1) Obmedzenie stimulov a príležitostí na manipuláciu 2) Minimalizovanie priestoru na vlastné uváženie – zabezpečenie toho, aby boli referenčné hodnoty založené na dostatočných a reprezentatívnych údajoch 3) Zabezpečenie toho, aby sa riziká riešili na základe odolnej správy a kontrol 4) Zvýšenie transparentnosti a používania vhodných referenčných hodnôt 5) Zabezpečenie účinného dohľadu || 1) Zníženie počtu referenčných hodnôt náchylných na manipuláciu 2) Zvýšenie počtu referenčných hodnôt založených na dostatočných a reprezentatívnych údajoch 3) Zníženie počtu zistených prípadov nevhodného riadenia a kontrol 4) Zvýšenie počtu vyhlásení o účele referenčných hodnôt a posúdení vhodnosti na retailové použitie 5) Zníženie počtu prípadov manipulácie s referenčnými hodnotami 6. Možnosti politiky a analýza vplyvov Rôzne možnosti politiky sa testovali na základe kritérií ich účinnosti a efektívnosti pri dosahovaní šiestich operačných cieľov. 6.1. Obmedzenie stimulov a príležitostí na manipuláciu Možnosti politiky 1 Žiadne opatrenia 2 Riadenie a zverejňovanie konfliktov záujmov 3 Štrukturálne oddelenie Uprednostňuje sa možnosť 2: štrukturálne oddelenie je účinné na obmedzovanie príležitostí na manipuláciu, ale v mnohých prípadoch by nebolo primerané, pretože by mohlo odrádzať od poskytovania referenčných hodnôt a viedlo k ukončeniu niektorých referenčných hodnôt. Riadenie a zverejňovanie konfliktov záujmov vytvára stimuly, aby subjekty vykonávajúce výpočty alebo predkladajúce informácie do referenčných hodnôt tieto činnosti vykonávali objektívne. Podnecuje sa tak predkladanie presných údajov a čestnosť v postupe overovania údajov. 6.2. Minimalizovanie priestoru na vlastné uváženie; zabezpečenie toho, aby boli referenčné hodnoty založené na dostatočných a reprezentatívnych údajoch: Možnosti politiky 1 Žiadne opatrenia 2 Vyžadovanie používania údajov o transakciách, ak sú dostupné a spoľahlivé, inak riadne odôvodnený a overiteľný priestor na vlastné uváženie 3 Povinné používanie údajov o transakciách len v prípade potreby 4 Nariadenie príspevkov do nevyhnutných referenčných hodnôt Uprednostňovanými možnosťami sú možnosti 2 a 4: pravidlo, ktorým sa vyžaduje uprednostnenie reprezentatívnych údajov o transakciách a to, aby používanie iných údajov muselo byť overiteľné, poskytuje nástroj na zabezpečenie toho, že miery a príspevky referenčných hodnôt budú založené na dostatočných a reprezentatívnych údajoch a že priestor na vlastné uváženie bude opodstatnený, riadne odôvodnený a náležite využitý. Zlepšuje sa tak spoľahlivosť referenčných hodnôt a transparentnosť postupu. Právomoc nariadiť príspevky do nevyhnutných referenčných hodnôt zabezpečuje kontinuitu referenčných hodnôt s kľúčovým významom, keď existuje riziko, že by prispievatelia prestali poskytovať svoje príspevky. Takisto sa tak zabezpečuje, že budú založené na dostatočných vzorkách údajov o trhu, najmä v časoch napätia na trhu, keď sa prispievatelia môžu zdráhať predkladať údaje alebo odhady na výpočet referenčnej hodnoty. 6.3. Zabezpečenie odolnej správy a kontrol, ktorými sa rieši riziko Možnosti politiky 1 Žiadne opatrenia 2 Orgány dohľadu vydajú usmernenia k pravidlu „dodržiavaj alebo vysvetli“ 3 Nariadia sa primerané systémy riadenia a účinné kontroly Uprednostňovanou možnosťou je možnosť 3: vzhľadom na inherentné konflikty záujmov v prispievaní do referenčných hodnôt a ich výpočte nie je pravdepodobné, že by sa zásadami typu dodržiavaj alebo vysvetli dosiahli želané výsledky. Nariadenie primeraných systémov riadenia a účinných kontrol poskytuje nástroj na posilnenie odolnej správy a kontrol, ktoré sú potrebné na riešenie nedostatkov zistených v poskytovaní referenčných hodnôt a činností týkajúcich sa prispievania. 6.4. Zlepšenie transparentnosti a zabezpečenie používania odolných a reprezentatívnych referenčných hodnôt: Možnosti politiky 1 Žiadne opatrenia 2 Vyžadovanie transparentnosti metodiky, podkladových údajov, postupu a účelu a zároveň umožnenie odloženej alebo čiastočnej transparentnosti podkladových údajov, ak je to opodstatnené 3 Posúdenie vhodnosti používania referenčných hodnôt pre retailové zmluvy 4 Povinné oznamovanie používania referenčných hodnôt Uprednostňovanými možnosťami sú možnosti 2 a 3: transparentnosť údajov a metodiky by umožnila regulátorom aj verejnosti vyhodnotiť, či je referenčná hodnota presná a spoľahlivá. Vďaka prístupu k údajom aj metodike by investori a regulačné orgány boli schopné zreprodukovať alebo spätne otestovať referenčnú hodnotu s cieľom posúdiť jej presnosť. Úplná transparentnosť toho, čo referenčná hodnota meria, ako by sa mala používať, ako aj jej nedostatkov, by umožnila regulátorom a verejnosti, aby boli plne informovaní o hospodárskej skutočnosti, na ktorej meranie je referenčná hodnota určená, a o akýchkoľvek nedostatkoch, ktoré v jej sledovaní môže zahŕňať. Odložené uverejnenie alebo čiastočné uverejnenie by bolo povolené, ak by malo úplné a súčasné uverejnenie vážne nepriaznivé následky pre prispievateľov alebo nepriaznivo ovplyvnilo spoľahlivosť alebo integritu referenčnej hodnoty. Odloženie uverejnenia by bolo povolené len v rozsahu, v ktorom významne zmierňuje tieto dôsledky. V prípade, že regulovaný subjekt, ako napríklad banka, plánuje uzavrieť finančnú zmluvu so spotrebiteľom, v ktorej sa v prípade platieb odkazuje na referenčnú hodnotu, mal by posúdiť vhodnosť referenčnej hodnoty na tento účel a varovať spotrebiteľa, ak nie je vhodná. 6.5. Zabezpečenie účinného dohľadu nad referenčnými hodnotami: Možnosti politiky 1 Žiadne opatrenia 2 Súkromné poskytovanie referenčných hodnôt, nezávislý súkromný dohľad 3 Súkromné poskytovanie referenčných hodnôt, verejný dohľad a presadzovanie 4 Verejné poskytovanie nevyhnutných referenčných hodnôt Uprednostňovanou možnosťou je možnosť 3: verejné poskytovanie referenčných hodnôt môže brzdiť inováciu a takisto môže byť predmetom konfliktov záujmov. Súkromný dohľad môže byť takisto predmetom konfliktu záujmov. Tým, že sa z poskytovania referenčných hodnôt stane regulovaná činnosť, sa zabezpečí dohľad nad správcami referenčných hodnôt na najvyššej možnej úrovni. Takto by sa poskytol orgánom nástroj na presadzovanie dodržiavania súladu a zodpovednosti správcov a prispievateľov. Zabezpečila by sa nezávislosť orgánu dohľadu, pretože by šlo o verejný orgán, a umožnil by sa trhový výber, inovácia a hospodárska súťaž, pretože poskytovanie referenčných hodnôt by zostalo v súkromných rukách. Dohľad nad správcami by vykonávali vnútroštátne orgány dohľadu a koordinoval by ho ESMA. V prípade nevyhnutných referenčných hodnôt by bol dohľad povinný. ESMA by sa zúčastňovala kolégií orgánov dohľadu pre nevyhnutné referenčné hodnoty a v prípade potreby vyvíjala záväznú mediáciu. Dohľad nad prispievateľmi by vykonávali ich súčasné orgány dohľadu. 7. Vplyvy balíka uprednostňovaných možností Tabuľka obsahuje zhrnutie ponechaných možností politiky Operatívny cieľ || Uprednostňované možnosti politiky Obmedzenie stimulov a príležitostí na manipuláciu || riadenie a zverejňovanie konfliktov záujmov Dostatočné údaje a minimalizovaný priestor na vlastné uváženie || transakčné údaje, pokiaľ sú dostupné a spoľahlivé, inak dobre odôvodnené a overiteľné vlastné uváženie nariadenie príspevkov pre nevyhnutné referenčné hodnoty, len ak je to potrebné Zabezpečenie toho, aby sa riziko riešilo na základe odolnej správy a kontrol || nariadenie primeraných systémov riadenia a účinných kontrol Zlepšenie transparentnosti a zabezpečenie používania referenčných hodnôt, ktoré sú odolné, spoľahlivé a vhodné na daný účel || vyžadovanie transparentnosti metodiky, podkladových údajov, postupu a účelu a zároveň umožnenie odloženej alebo čiastočnej transparentnosti podkladových údajov, ak je to opodstatnené posúdenie vhodnosti používania referenčných hodnôt pre retailové zmluvy Zabezpečenie účinného dohľadu || súkromné poskytovanie referenčných hodnôt, verejný dohľad a presadzovanie Hlavným cieľom tejto iniciatívy je posilniť odolnosť a integritu európskych referenčných hodnôt znížením rizika manipulácie s referenčnými hodnotami. Prispeje sa tak k zlepšeniu integrity a spravodlivosti trhu a k obnove dôvery vo finančné trhy. Cieľom tejto iniciatívy je aj zabezpečiť náležité používanie odolných a spoľahlivých referenčných hodnôt, čím sa zlepší ochrana spotrebiteľa a investorov a zaistí sa, aby finančné trhy slúžili reálnej ekonomike. 8. Monitorovanie a hodnotenie Hodnotenie dôsledkov uplatňovania legislatívneho opatrenia by sa mohlo uskutočniť tri roky po nadobudnutí účinnosti legislatívneho opatrenia v súvislosti so správou Rady a Parlamentu o účinnosti legislatívnej iniciatívy a primeranosti odvetvového prístupu.