OBSAH

1........... Úvod............................................................................................................................. 3

2........... Vymedzenie problému.................................................................................................. 3

2.1........ Hlavné problémy v odvetví železničnej dopravy EÚ................................................... 3

2.2........ Hlavné problémy, ktoré si vyžadujú konanie................................................................ 3

2.3........ Príčiny problémov......................................................................................................... 4

2.3.1..... Fragmentácia úsilia v oblasti výskumu a inovácií......................................................... 4

2.3.2..... Malý pákový efekt investícií EÚ do výskumu a vývoja v odvetví železničnej dopravy 4

2.3.3..... Obmedzené a nekoordinované zapojenie zainteresovaných strán do železničného hodnotového reťazca 4

2.3.4..... Vysoké náklady, riziká a dlhé obdobia rozbehu investícií do výskumu a inovácií....... 4

2.4........ Najviac ovplyvnené zainteresované strany a posúdenie potrieb................................... 5

2.5........ Subsidiarita................................................................................................................... 5

2.5.1..... Právny základ............................................................................................................... 5

2.5.2..... Potreba a pridaná hodnota EÚ..................................................................................... 5

3........... Ciele.............................................................................................................................. 5

4........... Politické možnosti......................................................................................................... 6

5........... Posúdenie vplyvov........................................................................................................ 6

5.1........ Všeobecný prístup k posudzovaniu vplyvov................................................................ 6

5.2........ Zhrnutie vplyvov.......................................................................................................... 7

6........... Porovnanie možností..................................................................................................... 8

6.1.1..... Štruktúra riadenia......................................................................................................... 9

6.1.2..... Rozpočet....................................................................................................................... 9

7........... Monitorovanie a hodnotenie......................................................................................... 9

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument

Návrh nariadenia Rady, ktorým sa zriaďuje spoločný podnik Shift2Rail

1. Úvod

V tomto zhrnutí sa opisujú hlavné zistenia a závery správy o posúdení vplyvu, ktorá je priložená k návrhu Komisie nariadenia Rady, ktorým sa zriaďuje spoločný podnik Shift2Rail v rámci programu Horizont 2020 (H2020) pre koordinovaný prístup EÚ v oblasti výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy na podporu dokončenia jednotného európskeho železničného priestoru (SERA).

Návrh nadväzuje na bielu knihu s názvom Plán jednotného európskeho dopravného priestoru[1], v ktorej sa zdôrazňuje potreba vytvorenia priestoru SERA na dosiahnutie konkurencieschopného európskeho dopravného systému efektívne využívajúceho zdroje a v ktorej sa rozoberajú hlavné spoločenské otázky súvisiace s rastúcim dopytom po doprave, preťažením, dodávkami energie a zmenou klímy. V oznámení Komisie s názvom Partnerstvo v oblasti výskumu a inovácií sa ďalej zdôrazňuje, že verejno-súkromné partnerstvá (PPP) môžu pomôcť riešiť tieto výzvy a posilniť postavenie Európy v hospodárskej súťaži.

2. Vymedzenie problému

2.1. Hlavné problémy v odvetví železničnej dopravy EÚ

Ambiciózne ciele EÚ týkajúce sa zmeny klímy, spotreby energie a ochrany životného prostredia znamenajú, že odvetvie železničnej dopravy bude musieť v ďalších desaťročiach prevziať veľký podiel dopytu po doprave.

Pre európsku železničnú sieť je však stále ťažké čeliť prevahe cestnej dopravy. Napriek veľkým verejným dotáciám a značným investíciám do infraštruktúry a špičkových technologických výrobkov sa podiel železničnej nákladnej dopravy v rámci celkovej dopravy za posledné desaťročie v skutočnosti znížil, pričom podiel osobnej železničnej dopravy sa nezmenil.

Hoci európske železničné zásobovacie odvetvie stále vedie na svetovej úrovni, čoraz viac musí súťažiť so zahraničnými dodávateľmi, najmä v Ázii, ktorí veľa investujú do výskumu a inovácií.

Dlhodobý konkurenčný úspech európskej železničnej dopravy vo vzťahu k iným spôsobom dopravy, ako aj k zahraničným konkurentom teda závisí od nepretržitých inovácií výrobkov, služieb a procesov, čo si zas vyžaduje rozsiahle a koordinované investície do výskumu a inovácií.

2.2. Hlavné problémy, ktoré si vyžadujú konanie

Inovácie vo všetkých stupňoch železničného hodnotového reťazca predstavujú strategický prvok, ktorý umožní dokončiť priestor SERA a zvýšiť konkurencieschopnosť odvetvia železničnej dopravy. Minulé úsilie v odvetví železničnej dopravy na úrovni EÚ v oblasti výskumu a inovácií nebolo dostatočne zamerané na dosiahnutie širšieho politického cieľa dokončiť priestor SERA a prienik projektov EÚ v oblasti železničného výskumu a inovácií na trh a ich vplyv boli malé a pomalé.

2.3. Príčiny problémov

Zistili sa štyri hlavné príčiny, ktoré prispievali k týmto problémom.

2.3.1. Fragmentácia úsilia v oblasti výskumu a inovácií

Okrem fragmentácie rozpočtov na výskum a inovácie medzi členskými štátmi koordináciu úsilia v oblasti výskumu a inovácií ďalej obmedzujú tieto formy fragmentácie:

Fragmentácia železničných ekosystémov s nesúrodou spleťou rôznorodých regionálnych a vnútroštátnych systémov, sietí a technických prevádzkových noriem. Priemysel tak musel vyvinúť prispôsobené vozidlá, ktoré sú navrhnuté tak, aby spĺňali špecifické obmedzenia pomerne malých vnútroštátnych trhov. Vysoká úroveň prispôsobenia výrobkov na mieru a nedostatočná európska normalizácia predstavujú prekážku nielen pre priestor SERA, ale vedú aj k vyšším výrobným nákladom a nízkym prevádzkovým maržiam, čo znemožňuje realizáciu väčších investícií do špekulatívneho výskumu zameraného na technológie a obmedzuje prienik inovácií na trh.

Fragmentácia podsystémov odvetvia železničnej dopravy. Zložité vzájomné pôsobenia podsystémov (infraštruktúra, výrobcovia vozového parku a signalizačného zariadenia, železničné podniky a správcovia infraštruktúry) obmedzujú potenciál zlepšenia jednej určitej časti systému alebo navrhnutia prelomových riešení, ktoré ovplyvňujú celý systém a možno ich nasadiť v celom priestore SERA.

Fragmentácia životného cyklu inovácií. Výskumné úsilie EÚ sa zameriava predovšetkým na predkonkurenčné inovácie na nízkych úrovniach pripravenosti technológie, preto existuje málo veľkých demonštračných projektov a značná časť vedomostí získaných prostredníctvom európskych projektov v oblasti výskumu a inovácií sa nikdy nedostane na trh.

2.3.2. Malý pákový efekt investícií EÚ do výskumu a vývoja v odvetví železničnej dopravy

Súčasné fungovanie výskumu a inovácií EÚ v odvetví železničnej dopravy obmedzuje priamy pákový efekt financovania EÚ. Priemerný podiel súkromného financovania v železničných projektoch bol len 34 %. Relatívne nízka miera účasti súkromných spoločností na projektoch znamená aj to, že mnohé projekty sú zamerané na pomerne nízke technologické úrovne, čo obmedzuje nepriame pákové efekty spojené s ďalšími súkromnými investíciami po dokončení projektu.

2.3.3. Obmedzené a nekoordinované zapojenie zainteresovaných strán do železničného hodnotového reťazca

Súčasný postup začínania projektov v oblasti výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy „zdola nahor“ neumožňuje komplexný programový prístup a znamená, že jednotlivé projekty nemusia byť zladené navzájom a so všeobecnými politickými cieľmi EÚ. Vytváranie ad hoc konzorcií znamená, že nemusí byť zastúpený celý hodnotový reťazec, a sťažuje plynulú spoluprácu partnerov mimo jednotlivých projektov, čo vedie k zníženej dôvere medzi partnermi.

2.3.4. Vysoké náklady, riziká a dlhé obdobia rozbehu investícií do výskumu a inovácií

Všeobecné riziká inovácií sú v odvetví železničnej dopravy ešte väčšie pre:

· zložité vzájomné pôsobenia medzi rôznymi železničnými segmentmi a potrebou synchronizácie medzi inováciami;

· dlhé životné cykly výrobkov, ktoré obmedzujú nasadenie nových železničných technológií;

· nerovnomernú distribúciu výhod z inovácií medzi zainteresovanými stranami, čo znižuje motiváciu na investovanie do nových technológií;

· nedostatok synergií s ostatnými priemyselnými odvetviami, najmä v oblasti rozvíjajúcich sa technológií.

2.4. Najviac ovplyvnené zainteresované strany a posúdenie potrieb

Navrhnutá iniciatíva ovplyvní všetkých aktérov v odvetví železničnej dopravy, čo pomôže zlepšiť ich konkurenčnú výhodu a znížiť náklady. Ostatné priemyselné odvetvia vrátane súvisiacich dodávateľov a aktérov v hospodárskych pododvetviach, ktoré využívajú tovar a služby poskytované odvetvím železničnej dopravy, môžu byť takisto ovplyvnené.

Tým, že táto iniciatíva pomôže znížiť náklady na infraštruktúru a prevádzkové náklady, prispeje k zníženiu rozsahu dotácií vyplácaných vnútroštátnymi vládami. Udržaním európskeho vedúceho postavenia v odvetví železničnej dopravy pomôže tiež vytvoriť nové vysokokvalitné európske pracovné miesta.

Cestujúci a používatelia služieb nákladnej dopravy budú tiež nepriamo ovplyvnení, keďže sa zlepší spoľahlivosť a kvalita služieb. Lepšia konkurencieschopnosť odvetvia železničnej dopravy spoločne s vyššou kapacitou pomôžu odvetviu prevziať vyšší podiel dopytu po doprave, čo prispeje k zníženiu dopravného preťaženia a emisií CO2. Pozitívny vplyv to bude mať aj na zdravie a dobré životné podmienky občanov, a to vďaka zníženému hluku železničnej dopravy.

2.5. Subsidiarita

2.5.1. Právny základ

Právo EÚ konať v tejto oblasti je ustanovené v článku 187 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktorý umožňuje zakladanie spoločných podnikov alebo iných štruktúr potrebných pre účinné vykonanie výskumných programov, programov technologického rozvoja a demonštračných programov Únie.

2.5.2. Potreba a pridaná hodnota EÚ

Úrovne financovania výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy sú historicky nízke, investície trpia fragmentáciou a neefektívnosťou, čo je spôsobené rozdielmi vo vnútroštátnych programoch. Spoločné a koordinované úsilie na úrovni EÚ v oblasti výskumu a inovácií má väčšiu nádej na úspech s ohľadom na medzinárodnú povahu infraštruktúry a technológií, ktoré sa majú rozvíjať na podporu priestoru SERA, a tiež na potrebu získať dostatočné množstvo zdrojov. Konanie na úrovni EÚ prispeje k racionalizácii výskumných programov a zaistí interoperabilitu vyvinutých systémov. Vďaka tejto normalizácii sa otvorí širší trh a podporí sa hospodárska súťaž.

3. Ciele

Všeobecným cieľom je lepšie zladiť úsilie EÚ v oblasti výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy na podporu dokončenia priestoru SERA a zároveň urýchliť prienik inovačných riešení na trh, čo zvýši konkurencieschopnosť odvetvia železničnej dopravy EÚ vo vzťahu k ostatným druhom dopravy a k zahraničným konkurentom.

Konkrétnejšie bude iniciatíva zameraná na:

· podporovanie cielených, koordinovaných a dlhodobých investícií do výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy EÚ;

· zvýšenie pákového efektu financovania výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy EÚ;

· zriadenie trvalých sietí a výmeny informácií medzi rôznymi zainteresovanými stranami;

· zmierňovanie rizík spojených s inováciami;

· zvýšenie prevádzkovej výkonnosti a nákladovej efektívnosti výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy.

4. Politické možnosti

Keďže činnosti v oblasti výskumu a inovácií na podporu odvetvia železničnej dopravy sú naplánované v rámci programu H2020, medzi posudzované možnosti vykonávania činností v oblasti výskumu a inovácií patria:

· pokračovanie modelu spolupráce v oblasti výskumu uplatniteľného v rámci 7. rámcového programu, pričom sa začlenia vylepšenia programu H2020, ako sú zjednodušené monitorovacie opatrenia a väčší dôraz na demonštráciu (základná možnosť);

· zriadenie zmluvného PPP, ktorý bude zahŕňať flexibilnú zmluvnú dohodu medzi Komisiou a súkromnými partnermi, že budú pracovať na spoločnom programe na základe plánu, ktorý vypracujú súkromní partneri, s použitím štandardných projektov spolupráce v oblasti výskumu a inovácií;

· zriadenie inštitucionálneho PPP, ktorý bude zahŕňať vytvorenie špecializovanej administratívnej štruktúry na koordináciu výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy vo forme orgánu Únie na základe článku 187 ZFEÚ, čo poskytne rámec pre verejné a súkromné subjekty na spoluprácu a prijímanie spoločných rozhodnutí;

· koordinácia činností v oblasti výskumu a inovácií Európskou železničnou agentúrou (ERA), čo zahŕňa zmenu nariadenia o zriadení agentúry, aby mohla vykonávať činnosti v oblasti výskumu a inovácií popri svojej úlohe ako regulačný orgán.

5. Posúdenie vplyvov

5.1. Všeobecný prístup k posudzovaniu vplyvov

Analýza sa vzťahuje výlučne na vplyv typu štruktúry zriadenej na vykonávanie činností v oblasti výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy, a preto sa zameriava najmä na tieto vstupné vplyvy:

· sústredenie a koordinácia výskumného úsilia

· pákový efekt financovania EÚ výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy

· široké zapojenie zainteresovaných strán a trvalé siete

· zmierňovanie rizík inovácií

· prevádzková výkonnosť a nákladová efektívnosť

5.2. Zhrnutie vplyvov

V rámci spolupráce v oblasti výskumu zmeny naplánované v programe H2020 povedú k jednoduchším a súdržnejším pravidlám účasti, zvýšeniu dostupnosti a atraktívnosti programov, uľahčeniu prístupu k špecifickým odborným poznatkom a k umožneniu rýchlejšej práce úspešných uchádzačov. Bude sa klásť väčší dôraz na inovácie a činnosti úzko spojené s trhom a prechod na dvojročné pracovné programy umožní lepšiu kontinuitu. Je však pravdepodobné, že financované projekty by zostali na nižších úrovniach pripravenosti technológie, a synchronizáciu a súdržnosť projektov by narúšali jednotlivé výzvy. Ad hoc účasť na úrovni projektov obmedzí možnosť zapojiť celý hodnotový reťazec zainteresovaných strán a vybudovať trvalé siete spolupráce. Nejasný rámec pre práva duševného vlastníctva pre viaceré projekty a absencia pevného záväzku odvetvia znamenajú, že pákový efekt finančných prostriedkov EÚ zostane podobný súčasným úrovniam.

Zmluvné PPP by uľahčilo stanovovanie jasných cieľov, zameranie na obmedzený počet výskumných sektorov a koordináciu viacerých výskumných tém. Pracovný program by sa zosúladil s potrebami odvetvia, obsahoval by podrobné pravidlá pre práva duševného vlastníctva a začlenil demonštračné činnosti, čo podporuje veľký prienik na trh. Priority v oblasti výskumu a inovácií by však s ohľadom na prístup zdola nahor a absenciu spoločných riadiacich opatrení s Komisiou boli menej zamerané na plnenie politických cieľov EÚ. Vopred určené záväzky odvetvia by mohli zaistiť väčší pákový efekt, to však nie je zaručené, keďže právne záväzky sú obmedzené na jednotlivé projekty. Systém jednotlivých výziev by mohol sťažiť synchronizáciu projektov a zapojenie subjektov z celého železničného hodnotového reťazca.

V rámci inštitucionálneho PPP by koordinácia, programovanie a vykonávanie činností v oblasti výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy boli v zodpovednosti jednej, špecializovanej administratívnej štruktúry, čo by zabezpečilo väčšiu kontinuitu a menšiu fragmentáciu úsilia v oblasti výskumu a inovácií. Vypracovanie dlhodobej stratégie v úzkej spolupráci so všetkými subjektmi na trhu zabezpečí, že projekty v oblasti výskumu a inovácií podporia konkurencieschopnosť odvetvia železničnej dopravy, zatiaľ čo vedúca úloha Komisie zabezpečí zosúladenie programu výskumu a inovácií s cieľmi priestoru SERA. Stabilná povaha inštitucionálneho PPP, jasné vymedzenie pravidiel pre práva duševného vlastníctva a pevný záväzok EÚ dodá dôveru verejným a súkromným partnerom, čo stimuluje vyššie úrovne investícií. Právne záväzné záväzky odvetvia zodpovedajúce finančným prostriedkom EÚ zabezpečia priamy pákový efekt minimálne o 30 % vyšší ako v prípade ostatných možností. Keďže podmienky účasti možno spravovať flexibilne a transparentne, inštitucionálne PPP by mohlo zabezpečiť širokú účasť zainteresovaných strán a cielený prístup k malým a stredným podnikom.

Keď by agentúra ERA zodpovedala za koordináciu výskumu a inovácií, zabezpečila by zosúladenie dlhodobej stratégie s politickými cieľmi EÚ, hoci by to s ohľadom na hlavný mandát agentúry ERA a nedostatočné komerčné odborné znalosti mohlo byť príliš obmedzené na otázky normalizácie a interoperability. Existencia špecializovanej štruktúry so silnými technickými odbornými znalosťami a zavedenými sieťami by mohla zabezpečiť silné vedenie a koordináciu. So zreteľom na absenciu formálnych záväzkov odvetvia by však priamy pákový efekt bol pravdepodobne relatívne malý. Čo je ešte dôležitejšie, kombinácia úlohy agentúry ERA ako regulačného orgánu s úlohou koordinácie a riadenia výskumu a inovácií by mohla predstavovať vážny konflikt záujmov. Tiež je neisté, či by agentúra ERA mala dostatok zdrojov na hospodárenie s veľkým rozpočtom na činnosti v oblasti výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy.

Pokiaľ ide o nákladovú efektívnosť, hoci celkovo sú náklady na inštitucionálne PPP trochu vyššie ako v iných možnostiach, skutočnosť, že odvetvie sa zaviaže k pokrytiu polovice administratívnych nákladov, znamená, že inštitucionálne PPP je pre Komisiu v skutočnosti o 17 % až 35 % menej nákladné ako ostatné možnosti.

6. Porovnanie možností

V tejto tabuľke je zhrnutie posúdenia jednotlivých politických možností.

Parametre || Základný scenár || Zmluvné PPP || Inštitucionálne PPP || Agentúra ERA

Zameranie a koordinácia || Dlhodobá stratégia || = || + || + || +

Význam pre EÚ || = || = || + || =

Koordinácia || = || + || ++ || ++

pákový efekt financovania EÚ výskumu a inovácií v odvetví železničnej dopravy || Priamy pákový efekt (súkromné spolufinancovanie) || 1,5 || =/+ 1,5 až 2 || ++ aspoň 2 || 1,5

Pevný záväzok || = || + || ++ || =

Široké zapojenie zainteresovaných strán a trvalé siete || Zastúpenie celého hodnotového reťazca || = || = || + || =

Trvalé partnerstvá || = || + || ++ || =

zmierňovanie rizík inovácií || Význam pre odvetvie a úrovne pripravenosti technológie || = || ++ || + || -

Ochrana duševného vlastníctva || = || + || ++ || -

Prevádzková výkonnosť || Prípravný čas || Žiadne zdržanie do začatia || - 9 – 12 mesiacov || -- 2 roky vrátane legislatívneho postupu || -- 3 roky vrátane legislatívneho postupu

Miera úspešnosti || 20 % || + 20 – 30 % || ++ 30 – 40 % || = 20 %

Priemerný čas potrebný na udelenie grantu || 250 || + 210 || + 160 – 240 || = 250

Nákladová efektívnosť || Ročné ekvivalentné náklady pre Komisiu || 4,7 milióna EUR || + 4,9 milióna EUR || ++ 3,2 milióna EUR || ++/-- 3,8 milióna EUR

Hospodárske, sociálne a environmentálne výsledky || = || + || ++ || =

Vysvetlivky: = : základný scenár alebo ekvivalent základného scenára

+ až ++ : malé až veľké zlepšenie v porovnaní so základným scenárom

- až - - : malé až veľké zhoršenie v porovnaní so základným scenárom

Na základe posúdenia a výsledkov verejnej konzultácie vyplýva možnosť inštitucionálneho PPP ako najvhodnejšia možnosť na dosiahnutie stanovených cieľov, a to napriek dlhším zdržaniam potrebným na zriadenie jej štruktúry.

6.1.1. Štruktúra riadenia

Pri vypracúvaní štruktúry riadenia budúceho inštitucionálneho PPP sa budú brať do úvahy tieto zásady:

· Silné spojenie s politikou EÚ: EÚ by si mala v inštitucionálnom PPP zachovať dôležitú úlohu s cieľom zabezpečiť zosúladenie činností v oblasti výskumu a inovácií s politickými cieľmi EÚ;

· Široká účasť zainteresovaných strán: členstvo by malo byť otvorené pre všetky subjekty odvetvia železničnej dopravy na zabezpečenie systémového prístupu k inováciám s integráciou všetkých prvkov železničného hodnotového reťazca;

· Odborné znalosti: mali by sa zriadiť vedecké a poradné orgány, ktoré by inštitucionálnemu PPP poskytovali náležité odborné znalosti; s ohľadom na rozsiahle odborné znalosti o otázkach interoperability a integrácie železničného systému sa agentúra ERA musí zapojiť do práce inštitucionálneho PPP.

6.1.2. Rozpočet

Aktuálne odhady odvetvia týkajúce sa potrieb v oblasti výskumu a inovácií sa pohybujú od 800 miliónov EUR do 1 miliardy EUR. EÚ by pokryla 50 % týchto nákladov, jej príspevok by bol vo výške približne 450 miliónov EUR, keď sa vychádza z rozpočtu programu H2020.

Odvetvoví partneri by prispeli zvyšnými 50 % prostredníctvom hotovostných a nepeňažných príspevkov. Budú prispievať aj na všetky administratívne náklady podľa zásady 50/50.

Odhaduje sa, že budúca štruktúra bude potrebovať približne 20 zamestnancov na plný pracovný čas a že administratívne náklady budú predstavovať približne 3 % prevádzkových výdavkov.

7. Monitorovanie a hodnotenie

Budúci systém monitorovania a hodnotenia bude zahŕňať zákonnosť a regulárnosť transakcií vykonávaných v novej štruktúre, ako aj výsledok činností v oblasti výskumu a inovácií na zabezpečenie toho, aby prispievali k strategickému pracovnému programu. Patria sem:

· Štvrťročné monitorovanie a podávanie správ na úrovni projektu a pracovného balíku, založené na výstižnom súbore spoľahlivých ukazovateľov fungovania, ktoré definuje výkonný riaditeľ a potvrdí správna rada.

· Monitorovanie a podávanie správ na úrovni programu založené na údajoch o projektoch a pracovných balíkoch a vrátane monitorovania kvality dodávaných výstupov na základe súboru kritérií zhody; monitorovanie riadenia projektov na kontrolu celkovej kvality a dodržiavania strategického pracovného programu.

Hodnotenia vykonávania nariadenia, ktoré bude vykonávať Komisia každé tri roky od začatia činností inštitucionálneho PPP a najmenej jeden rok pred uplynutím obdobia inštitucionálneho PPP a ktoré budú zamerané na posúdenie, či bolo partnerstvo v súčasnom stave účinné a efektívne.

[1] KOM(2011) 144 v konečnom znení.