[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

V Bruseli, 23.1.2008

SEK(2008) 53

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Sprievodný dokument Návrh SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87/ES s cieľom zlepšiť a rozšíriť systém EÚ na obchodovanie s emisnými kvótami skleníkových plynov ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

{KOM(2008) 16 v konečnom znení}{SEK(2008) 52}

Zhrnutie

ÚVOD A POLITICKÝ KONTEXT

V zmysle článku 30 smernice 2003/87/ES (ďalej len „smernica o obchodovaní s emisiami“) sa v oznámení Komisie „Budovanie globálneho trhu s uhlíkom – Správa podľa článku 30 smernice 2003/87/ES”[1] vymedzili štyri hlavné okruhy, ktorými je potrebné sa zaoberať pri preskúmaní systému EÚ na obchodovanie s emisiami (EÚ ETS): 1) rozsah pôsobnosti smernice, 2) dôrazné presadzovanie a dosahovanie zhody, 3) ďalšia harmonizácia a zvýšená predvídateľnosť, 4) prepojenie so systémami obchodovania s emisnými kvótami v tretích krajinách a primerané prostriedky na začlenenie rozvojových krajín a krajín v procese hospodárskej transformácie. Na tieto témy sa viedli rozsiahle diskusie, najmä počas revízneho procesu zorganizovaného v rámci Európskeho programu klimatických zmien (EPKZ) v prvom polroku 2007, ale aj nepretržitými rozhovormi s hlavnými zainteresovanými stranami od začiatku uplatňovania EÚ ETS v roku 2005.

K preskúmaniu dochádza v čase, keď má téma zmeny klímy v rámci politických diskusií vysokú prioritou. V marci 2007 Európska rada potvrdila novú stratégiu v oblasti energetiky a zmeny klímy, ktorú Európska komisia navrhla v januári 2007 a podľa ktorej by na základe budúcej globálnej dohody mala skupina vyspelých krajín znížiť do roku 2020 svoje emisie skleníkových plynov (GHG) na úroveň o 30% nižšiu, ako bola úroveň v roku 1990. Bez ohľadu na akúkoľvek medzinárodnú dohodu EÚ zníži do roku 2020 svoje vlastné emisie aspoň o 20 %.

CELKOVÉ CIELE

Rada potvrdila, že EÚ ETS je a zostane jedným z najdôležitejších nástrojov EÚ na dosiahnutie jej strategického cieľa, ktorým je obmedzenie nárastu priemernej globálnej teploty na maximálne 2 stupne ºC nad predindustriálnou úrovňou.

Za týchto okolností možno určiť tri hlavné ciele preskúmania:

1. Úplné využitie potenciálu EÚ ETS, ktorým môže prispieť k záväzku EÚ znížiť celkové emisie skleníkových plynov hospodársky výhodným spôsobom

2. Doladiť a zlepšiť EÚ ETS v zmysle získaných skúseností

3. Prispieť k transformácii Európy na hospodárstvo s nízkymi emisiami skleníkových plynov a vyslať jasný, neskreslený a dlhodobý signál o cene CO2, čím sa vytvoria správne stimuly pre prezieravé investičné rozhodnutia.

PÔSOBNOSť SMERNICE

Racionalizácia terajšej pôsobnosti

Nejednotný výklad pojmu „spaľovacie zariadenie“ členskými štátmi viedol k narušeniu hospodárskej súťaže, nedostatočnému pokrytiu emisií z procesov, ako aj k právnej neistote o rozsahu pôsobnosti smernice.

Z rozličných alternatív sa najsľubnejšou zdá byť kodifikácia širšieho výkladu pojmu „spaľovacie zariadenia“ v súlade s oznámením Komisie o ďalších pokynoch k alokačným plánom na obdobie obchodovania v rámci EÚ ETS[2] v rokoch 2008 až 2012, podporená novou definíciou spaľovacieho zariadenia a doplnená zoznamom činností. Takýto prístup by umožnil jednotný rozsah uplatňovania smernice vrátane jej uplatňovania v súvislosti s emisiami z procesov a poskytoval by členským štátom právnu istotu. Okrem toho by prispel k environmentálnej účinnosti EÚ ETS rozšírením jeho pokrytia.

Nákladová efektívnosť malých zariadení

V súčasnosti je do EÚ ETS začlenených približne 10 800 zariadení. Sedem percent najväčších zariadení zo zariadení, ktoré sú zapojené do EÚ ETS, predstavuje 60 % celkových emisií, kým 14 % najmenších zariadení sa na celkových emisiách podieľa len 0,14 %. To poukazuje na nevyvážený pomer nákladov a výnosov. Ako najlepšia možnosť na zvýšenie nákladovej efektívnosti EÚ ETS sa ukázala byť možnosť, pri ktorej spaľovacie zariadenia s menovitým tepelným príkonom vyšším ako 20 MW a zároveň nižším ako 25 MW, ktorých ročné emisie nepresahujú 10 kt, sú vyčlenené zo systému („ opt-out“ ), pretože predstavuje najlepší pomer medzi emisiami vylúčenými z EÚ ETS a počtom vylúčených malých zariadení.

Začlenenie nových sektorov a plynov

Podľa overených emisií z roku 2005 a súpisu emisií skleníkových plynov pokrýva EÚ ETS 41 % celkových emisií skleníkových plynov Európskej únie. Rozšírenie tohto pokrytia začlenením nových odvetví a plynov by zvýšilo environmentálnu účinnosť systému a zaviedlo nové a ďalšie možnosti na zníženie emisií, čím by umožnilo vyšší potenciál na zníženie emisií a nižšie náklady na znižovanie emisií.

Pri rozhodovaní o začlenení nových odvetví a plynov je potrebné splniť celý rad technických kritérií, aby bolo možné zabezpečiť riade monitorovanie emisií skleníkových plynov. Okrem toho je potrebné brať do úvahy aj cieľ prispievať k transformácii Európy na hospodárstvo s nízkymi emisiami CO2. Kým v tejto súvislosti môžu potenciál a náklady na znižovanie emisií zohrávať určitú úlohu, ich nedostatok nesmie byť dôvodom pre nezačlenenie daného sektora do EÚ ETS.

- Pokiaľ ide o emisie CO2 a následnú skríningovú analýzu, bolo by vhodné začleniť do systému emisie CO2 z výroby petrochemických výrobkov a iných chemických výrobkov, ako aj z výroby amoniaku a hliníka.

- Pokiaľ ide o emisie iných skleníkových plynov ako CO2, odporúča sa, aby sa do EÚ ETS začlenili emisie N2O z výroby kyseliny dusičnej, kyseliny adipovej a kyseliny glyoxylovej a emisie PFC z výroby hliníka.

- Projekty CCS sa môžu už teraz v EÚ ETS uznávať jednostranným začlenením („opt-in“) podľa článku 24 smernice. S ohľadom na nesmierny potenciál tejto technológie[3] a v záujme zachovania dôvery investorov sa uprednostňuje priame začlenenie všetkých činností CCS explicitným odkazom na CCS v prílohe I k smernici.

- Pokiaľ ide o začlenenie cestnej a námornej dopravy, bude potrebné vykonať ďalšie preskúmanie a podrobnú analýzu, najmä dôkladnú analýzu nákladov a výnosov vrátane porovnania s alternatívnymi opatreniami s cieľom dospieť k podloženému a odôvodnenému záveru, či by sa tieto sektory mali začleniť do EÚ ETS alebo nie.

- Rozšírenie pôsobnosti smernice s cieľom uznať, že projekty LULUCF nie je možné odporučiť.

Možný vplyv kombinovaných politických možností na rozsah EÚ ETS

Širší výklad pojmu „spaľovacie zariadenie“, zmienené začlenenie ďalších sektorov a plynov, ako aj zvýšenie nákladovej efektívnosti malých zariadení opísaným spôsobom by priniesli – pokiaľ ide o pokrytie EÚ ETS v prípade prahovej hodnoty 10 kt emisií pre možné vylúčenie malých zariadení – ďalší čistý zisk vo výške 5,8 % až 6,3 % (do 121 – 131 MtCO2eq)[4] a počet zariadení by sa znížil o približne o 40 % bez toho, aby to nepriaznivo ovplyvnilo environmentálnu účinnosť systému z hľadiska vylúčenia zariadení zo systému.

DÔRAZNÉ PRESADZOVANIE A DOSAHOVANIE ZHODY

Monitorovanie a podávanie správ, overovanie a akreditácia

Aby „tona bola skutočne tonou“ je nevyhnutné dôsledné plnenie požiadaviek v oblasti monitorovania a podávania správ. Bez dôveryhodného a spoľahlivého overovania správ o monitorovaní by prevádzkovatelia mohli narušiť environmentálnu integritu systému. Terajšia prax členských štátov a príslušných úradov však naznačuje celú škálu rozdielnej implementácie a uplatňovania smernice, pokiaľ ide o monitorovanie, podávanie správ, overovanie a akreditáciu overovateľov. Následkom toho je ohrozená environmentálna integrita a dôveryhodnosť systému.

Z analýzy vyplýva, že najsľubnejším riešením z hľadiska dodržiavania smernice sa ukazujú možnosti využívajúce jedno nariadenie o monitorovaní a podávaní správ a ďalšie o overovaní a akreditácii. Z dlhodobého hľadiska by to malo za následok vyššiu konzistentnosť a transparentnosť, zlepšenie nákladovej efektívnosti monitorovania a úrovne predkladaných správ, zabezpečilo by to konzistentnú a porovnateľnú úroveň podmienok overovania a akreditácie a viedlo k dopytu po službách overovania a akreditovania na vnútornom trhu v rámci celej EÚ. Následne by sa zlepšila kvalita overovaní a schopnosť zistiť a napraviť chyby, a tým zabezpečiť lepšiu kvalitu údajov.

Vypracovanie pravidiel platných pre celú EÚ by po počiatočnej etape revízie vnútroštátnych usmernení/predpisov viedlo k výrazným úsporám pre ČŠ.

Registre

Neexistujú žiadne dôvody sťažovať sa z technickej stránky na terajší systém registrov, ktorý sa skladá z 27 registrov členských štátov a nezávislého protokolu transakcií Spoločenstva (CITL). Po začatí prvého záväzného obdobia podľa Kjótskeho protokolu v roku 2008 by sa však registre členských štátov mali napojiť aj na medzinárodný protokol transakcií (ITL), ktorý na účely Kjótskeho protokolu vedie UNFCCC. Zavedenie ITL by tiež znamenalo, že každý systém obchodovania, ktorý sa chce zapojiť do EÚ ETS, by musel posielať správy prostredníctvom ITL, ktorý podlieha dohľadu zmluvných strán Kjótskeho protokolu. Tento vývoj vnáša technické, politické a správne riziká do prevádzky systému registrov, ktoré by bolo možné vyriešiť tým, že by sa existujúci register Spoločenstva používal na vedenie kvót EÚ.

ĎALšIA HARMONIZÁCIA A ZVÝšENÁ PREDVÍDATEľNOSť

Stanovovanie emisných stropov

V I. a II. etape sa celkové emisné stropy EÚ ETS rovnali sume národných emisných stropov, ktoré určili členské štáty a ktoré boli stanovené v zmysle rozhodnutí Komisie. Kým tento prístup poskytol členským štátom vysokú mieru flexibility, v rámci ktorej mohli zohľadniť osobitné a vnútroštátne okolnosti, priniesol so sebou celý rad problémov, ktoré mali za následok nerovnaké počiatočné podmienky pre všetky zúčastnený strany a nedostatočnú predvídateľnosť a transparentnosť, ako i veľkú správnu záťaž pre všetky zúčastnené strany.

Analýza ukázala, že emisný strop pre celú EÚ stanovený v smernici najlepšie vyhovuje cieľu zameranému na zvýšenie účinnosti a predvídateľnosti systému. Minimalizuje správnu záťaž spojenú so stanovovaním emisných stropov a je najjednoduchším a najtransparentnejším spôsobom na stanovovanie stropu. Preto sa radí medzi najvhodnejšie riešenie aj z hľadiska medzinárodnej dôveryhodnosti EÚ. Napokon je to aj najjednoduchšia možnosť, keď zoberieme do úvahy potrebu upravovať strop EÚ ETS tak, aby bol v súlade s cieľom dosiahnuť 30 % zníženie celkových emisií skleníkových plynov v EÚ po uzavretí medzinárodnej dohody o zmene klímy.

Čo sa týka úrovne stropu , prístup zameraný na účinnosť je jediným možným prístupom, ktorý by spĺňal požiadavku na dosiahnutie celkového zníženia emisií za najnižšie možné náklady. Na zvýšenie predvídateľnosti sa do popredia dostáva stanovovanie trendu na osemročné obdobie obchodovania, pretože vedie k väčšej istote a predvídateľnosti, pokiaľ ide znižovanie emisií po roku 2020. Používanie trendu znižovania by bolo najefektívnejšie aj v prípade zvyšovania dôveryhodnosti EÚ voči tretím krajinám.

Prideľovanie kvót

V 1. a 2. období sa väčšina kvót prideľovala bezplatne. Pri prideľovaní kvót členské štáty uplatňovali veľké množstvo osobitných pravidiel, ktoré viedli k mnohým problémom, ako je napríklad negatívny vplyv na hospodársku efektívnosť, ďalej viedli k narušeniu hospodárskej súťaže v členských štátoch, mali neželaný vplyv na rozdeľovanie kvót a neboli dostatočne transparentné.

Nové pravidlá prideľovania kvót by mali týmto problémom predchádzať, ale zároveň by mali brať do úvahy zásadu „znečisťovateľ platí“ a zásadu internalizácie externých nákladov.

Obchodovanie s kvótami formou aukcie verzus bezplatné prideľovanie kvót

Alternatíva obchodovania s emisnými kvótami výlučne formou aukcie najlepšie zabezpečuje efektívnosť, transparentnosť a jednoduchosť systému a predchádza nežiaducim účinkom pri rozdeľovaní kvót. Obchodovanie s emisnými kvótami výlučne formou aukcie spĺňa aj zásadu „znečisťovateľ platí“ a odmeňuje tých, ktorí sú najrýchlejší, a preto by bola v súlade s celkovými cieľmi preskúmania.

Bezplatné prideľovanie kvót v prechodnom období: referenčné porovnávanie

Kým sa nedosiahne, aby sa všetky emisné kvóty prideľovali prostredníctvom obchodovania formou aukcie, bude možno potrebné bezplatné prideľovanie emisných kvót s cieľom minimalizovať možné nepriaznivé účinky. Podľa analýzy, na základe ktorej bolo vypracované toto hodnotenie vplyvu, by sa najlepšie výsledky dosiahli referenčným porovnávaním v rámci celého Spoločenstva.

Opatrenia súvisiace s obchodovaním: zabezpečenie proti možnému presunu emisií CO 2

Kým neexistuje medzinárodná dohoda o zmene klímy a vzhľadom na to, že určité energeticky náročné odvetvia musia čeliť medzinárodnej hospodárskej súťaži zo strany krajín, ktoré v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov nie sú až také aktívne, môže hroziť riziko presunu emisií CO 2. Na účely vyriešenia tohto problému sa preskúmalo niekoľko opatrení súvisiacich s obchodovaním. Keďže sa očakáva prijatie medzinárodnej dohody, odporúča sa, aby sa teraz vyslal jasný signál a aby sa vykonanie opatrení ponechalo na neskôr s cieľom umožniť tretím krajinám prijatie zodpovedajúcich a primeraných záväzkov.

PREPOJENIE SO SYSTÉMAMI OBCHODOVANIA S EMISNÝMI KVÓTAMI V TRETÍCH KRAJINÁCH A VHODNÉ PROSTRIEDKY NA ZAčLENENIE ROZVOJOVÝCH KRAJÍN A KRAJÍN V PROCESE HOSPODÁRSKEJ TRANSFORMÁCIE

Prepojenie s inými systémami

Akékoľvek prepojenie EÚ ETS s iným systémom obchodovania s emisiami bude potrebné vykonať tak, aby sa zohľadnili konkrétne modality daného systému. V takom prípade sa pravdepodobne vykoná osobitné hodnotenie vplyvu. Z toho dôvodu sa odvolávame na niektoré všeobecné úvahy uvedené v úplnom znení hodnotenia vplyvu.

Využitie započítania

Oprávnenia

Využitie zahraničného započítania by EÚ mohlo brániť pri dosiahnutí skutočných zmien na domácom trhu, čo by naopak viedlo k zvýšeniu nákladov na znižovanie emisií a nákladov na dosiahnutie domácich emisných cieľov do roku 2020 a cieľov týkajúcich sa obnoviteľných zdrojov energie. Ak by nedošlo k zníženiu emisií v EÚ, ohrozila by sa tým možnosť presvedčiť rozvojové krajiny, ktoré emitujú veľké množstvá emisií, aby po roku 2012 prijali akékoľvek záväzky na zníženie emisií. Ak by sa tretím krajinám umožnilo, aby zarobili peniaze zo bez toho, aby podpísali novú medzinárodnú dohodu, slúžilo by to ako motivácia na nesúhlas s podpisom novej dohody. V neposlednom rade by nezosúladený prístup ku kreditom v členských štátoch mohol narušiť rovnaké podmienky spoločností, ktoré súťažia na vnútornom trhu.

Oprávnenia využívať započítanie v rámci EÚ ETS sa preto budú musieť pevne viazať na určitý stupeň potrebnej motivácie pre prevádzkovateľov EÚ ETS, aby znižovali emisie na domácom trhu, a budú musieť byť dostatočne flexibilné, aby umožňovali vývoj medzinárodných rokovaní.

Normy

Zdá sa, že umožnenie prístupu do EÚ ETS pre také typy projektov, ktoré nenarušujú environmentálnu ani sociálnu integritu systému, by mohlo narušiť správnu rovnováhu medzi vysokou úrovňou environmentálnej účinnosti na jednej strane a stratou hospodárskej efektívnosti na strane druhej. To by sa však mohlo doplniť inými opatreniami, ako je napríklad používanie kritérií vhodnosti na použitie v kombinácii s odpočtom (založeným na rozdiele medzi referenčnými hodnotami projektu a referenčnými hodnotami EÚ), ale kompromis medzi vyššou environmentálnou integritou a vyššími správnymi nákladmi by bol väčší.

Prechodné ustanovenia a predvídateľnosť

Je potrebné objasniť, ako sa v EÚ ETS bude nakladať s kreditmi získanými pred rokom 2012 („ banking “) alebo s tými, ktoré ešte len majú byť vydané po roku 2012 za projekty zaregistrované pred rokom 2012. Z dôvodu neistoty medzinárodného usporiadania po roku 2012 bude musieť revidovaný EÚ ETS poskytovať primerané štruktúry a postupy na vysporiadanie sa s rozličnými situáciami po roku 2012, najmä v súvislosti s dosahovaním 20 % alebo 30 % cieľov. Smernica o EÚ ETS je zárukou toho, že sa s emisnými kvótami EÚ bude môcť obchodovať aj po roku 2012. Kjótskym protokolom sa stanovujú limity na obchodovanie s kreditmi za ERU/CER a rozhodnutie ponecháva na uváženie zmluvných strán, ktoré prekročia svoje záväzky na zníženie emisií. Spomedzi posudzovaných možností dosiahla podľa hodnotiacich kritérií najvyšší počet bodov možnosť prijať ustanovenia harmonizované v rámci celej EÚ zamerané na uznávanie bankových kreditov ERU/CER aj po roku 2012, pretože táto možnosť najlepšie zabezpečuje rovnaké podmienky pre všetkých a zvyšuje transparentnosť trhu.

Pokiaľ ide o používanie kreditov JI/CDM získaných do roku 2012 aj po roku 2012, analýza naznačuje niekoľko možností. EÚ môže mať systém schvaľovania a/alebo zamietania určitých projektov alebo typov projektov, môže uzatvárať dvojstranné alebo viacstranné dohody na uznávanie projektov JI a CDM od určitých hostiteľských krajín v období od roku 2012 do dátumu uzatvorenia medzinárodnej dohody alebo sa môže zaviazať, že bude akceptovať kredity z prebiehajúcich projektov tých krajín, ktoré podporia dohodu po roku 2012. Vhodnosť týchto možností je podmienená priebehom medzinárodných rokovaní.

MONITOROVANIE A HODNOTENIE

Vykonávanie smernice sa bude monitorovať a hodnotiť podľa článku 21, ktorý od členských štátov vyžaduje, aby predkladali výročné správy o uplatňovaní smernice.

[1] KOM(2006) 676, v konečnom znení

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_sk.pdf

[3] IPKZ uvádza predpokladaný rozsah ekonomického potenciálu pre kumulatívne globálne zníženie emisií z CCS v tomto storočí v rozsahu 220-2 200 GtCO2. Na porovnanie, súčasné emisie v rámci EÚ ETS sa pohybujú radovo okolo 2 GtCO2/rok.

[4] Ako je uvedené v úplnom znení hodnotenia vplyvu, pri zvažovaní týchto údajov je potrebné postupovať veľmi opatrne, pretože z dôvodu nedostatku spoľahlivých údajov vychádzajú len z odhadov.