EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli24. 7. 2020 COM(2020) 305 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o preskúmaní smernice 2016/681 o využívaní údajov zo záznamov o cestujúcich (PNR) na účely prevencie, odhaľovania, vyšetrovania a stíhania teroristických trestných činov a závažnej trestnej činnosti

{SWD(2020) 128 final}



SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o preskúmaní smernice 2016/681 o využívaní údajov zo záznamov o cestujúcich (PNR) na účely prevencie, odhaľovania, vyšetrovania a stíhania teroristických trestných činov a závažnej trestnej činnosti

1.Preskúmanie – rozsah a postup Európsky parlament a Rada prijali 27. apríla 2016 smernicu 2016/681 o využívaní údajov zo záznamov o cestujúcich (PNR) na účely prevencie, odhaľovania, vyšetrovania a stíhania teroristických trestných činov a závažnej trestnej činnosti (ďalej len „smernica o PNR“). Smernicou sa upravuje zhromažďovanie, spracúvanie a uchovávanie údajov PNR v Európskej únii a stanovujú sa dôležité záruky ochrany základných práv, predovšetkým práva na súkromie a práva na ochranu osobných údajov. Členské štáty mali transponovať túto smernicu do vnútroštátnych právnych predpisov do 25. mája 2018. Táto správa sa predkladá v súlade s povinnosťou Komisie preskúmať do 25. mája 2020 všetky prvky smernice a predložiť správu Európskemu parlamentu a Rade podľa článku 19 smernice o PNR. Správa zasadzuje smernicu o PNR do všeobecného kontextu a uvádza skutočnosti, ktoré Komisia zistila pri preskúmaní uplatňovania smernice počas dvoch rokov od uplynutia lehoty na transpozíciu. V zmysle článku 19 smernice sa preskúmanie týka všetkých prvkov smernice s osobitným zreteľom na dodržiavanie uplatniteľných noriem ochrany osobných údajov, potrebu a proporcionalitu zhromažďovania a spracúvania údajov PNR v prípade každého účelu ustanoveného v tejto smernici, dĺžku doby uchovávania údajov, účinnosť výmeny informácií medzi členskými štátmi a kvalitu posúdení, a to aj so zreteľom na štatistické informácie zozbierané podľa článku 20.Preskúmanie ponúka aj predbežnú analýzu potreby, proporcionality a efektívnosti rozšírenia povinného zhromažďovania údajov PNR na lety vnútri EÚ a potreby začlenenia hospodárskych subjektov, ktoré nie sú leteckými dopravcami, do pôsobnosti tejto smernice. V preskúmaní sa okrem toho opisujú hlavné otázky a problémy, ktoré sa vyskytli pri vykonávaní a praktickom uplatňovaní smernice. V rámci prípravy preskúmania Komisia zozbierala informácie a spätnú väzbu z rôznych zdrojov a cielených konzultačných činností. Patria sem výsledky posúdenia dodržiavania smernice o PNR založené na analýze vnútroštátnych transpozičných opatrení, diskusie s vnútroštátnymi orgánmi zodpovednými za vykonávanie smernice a s odvetvím cestovného ruchu v rámci pravidelných stretnutí a účelovo zameraných seminárov, štatistické údaje predložené členskými štátmi v zmysle článku 20 smernice a návštevy na mieste v šiestich členských štátoch. Na priblíženie spôsobu, akým sa údaje PNR využívajú na boj proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti v praxi, sa tam, kde je to možné, v správe uvádzajú príklady zo skutočného života, ktoré poskytli vnútroštátne orgány z vlastných skúseností. Sprievodný pracovný dokument útvarov Komisie poskytuje podrobnejšie informácie a komplexnú analýzu všetkých záležitostí, na ktoré sa táto správa vzťahuje. 2.Všeobecný kontext V posledných rokoch sa zvýšil počet krajín – pričom nejde len o členské štáty – a medzinárodných organizácií, ktoré ocenili prínos využívania údajov PNR ako nástroja na presadzovanie práva. Zavedenie mechanizmu PNR a vykonávanie smernice o PNR by sa mali posudzovať aj s ohľadom na tento širší medzinárodný trend. Využívanie údajov PNR je dôležitým prvkom medzinárodnej spolupráce EÚ v boji proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti už takmer dvadsať rokov. V oznámení o všeobecnom prístupe z roku 2010 sa stanovil súbor všeobecných kritérií, ktoré majú budúce dvojstranné dohody o PNR dodržiavať, predovšetkým viacero zásad a záruk v oblasti ochrany údajov. Tie tvorili základ opätovného prerokovania dohôd o PNR s Austráliou, Kanadou a USA, ktoré viedlo k uzatvoreniu nových dohôd o PNR s Austráliou a USA. V reakcii na žiadosť Európskeho parlamentu vydal Súdny dvor EÚ 26. júla 2017 stanovisko, v ktorom vyhlásil, že zamýšľanú dohodu s Kanadou nemožno uzavrieť v plánovanej podobe, pretože niektoré jej ustanovenia nespĺňajú požiadavky vyplývajúce z Charty základných práv. Vzhľadom na obavy Súdneho dvora pristúpili EÚ a Kanada k opätovnému prerokovaniu dohody. Na technickej úrovni boli tieto rokovania ukončené v marci 2019, pričom v súčasnosti sa čaká na právne preskúmanie dohody a politické schválenie jej znenia zo strany Kanady, aby sa dohoda mohla sfinalizovať. Rada okrem toho 18. februára 2020 poverila Komisiu začatím rokovaní s Japonskom s cieľom uzavrieť dohodu o prenose údajov PNR. Rokovania s Mexikom, ktoré sa začali v júli 2015, sú v súčasnosti zastavené. Na úrovni EÚ predstavovalo prijatie smernice o PNR v apríli 2016 dôležitý medzník vnútornej politiky v oblasti PNR. Ako je uvedené vyššie, v smernici sa stanovuje harmonizovaný rámec na spracúvanie údajov PNR prenesených leteckými dopravcami členským štátom. Komisia podporovala členské štáty pri vykonávaní smernice tým, že koordinovala pravidelné stretnutia, uľahčovala výmenu osvedčených postupov a vzájomnú podporu a poskytovala finančnú pomoc. Rozpočtový orgán predovšetkým zvýšil rozpočet Únie na rok 2017 o 70 miliónov EUR určených na Fond pre vnútornú bezpečnosť – polícia, konkrétne na opatrenia súvisiace s PNR. Komisia takisto financovala štyri projekty súvisiace s PNR v rámci akcií Únie podporovaných prostredníctvom Fondu pre vnútornú bezpečnosť – polícia. Cieľom týchto projektov bolo zabezpečiť, aby útvary informácií o cestujúcich vybudovali v členských štátoch kapacity potrebné na výmenu údajov PNR alebo výsledkov spracovania takýchto údajov medzi sebou a s Europolom. V roku 2016 EÚ okrem toho zmodernizovala svoju právnu úpravu týkajúcu sa ochrany osobných údajov, a to prijatím nariadenia (EÚ) 2016/679 (všeobecné nariadenie o ochrane údajov alebo GDPR) a smernice (EÚ) 2016/680 (smernica o ochrane údajov v odvetví presadzovania práva, známa aj ako smernica o presadzovaní práva). Komisia 24. júna 2020 prijala oznámenie o zosúlaďovaní nástrojov bývalého tretieho piliera s pravidlami ochrany údajov a uverejnila výsledky prvého preskúmania a hodnotenia GDPR. V kontexte tohto preskúmania treba poznamenať, že belgický ústavný súd podal na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania v súvislosti so súladom smernice s Chartou základných práv a Zmluvou o EÚ. Nedávno podal návrh na začatie prejudiciálneho konania vo vzťahu k smernici o PNR aj okresný súd v Kolíne nad Rýnom. Komisia v rámci prvého konania predložila svoje podmienky a v primeranom čase urobí to isté aj v rámci druhého konania. Na globálnej úrovni prijala Organizácia Spojených národov v decembri 2017 rezolúciu Bezpečnostnej rady OSN č. 2396, v ktorej sa od všetkých členských štátov OSN vyžaduje, aby vybudovali kapacity na zhromažďovanie, spracúvanie a analýzu údajov PNR a aby všetky ich príslušné vnútroštátne orgány využívali a navzájom si vymieňali údaje z PNR. V marci 2019 Medzinárodná organizácia civilného letectva (ďalej len „ICAO“) iniciovala proces vypracovania nových noriem týkajúcich sa PNR s cieľom podporiť štáty pri rozvoji takýchto kapacít. Tieto normy, ktoré budú záväzné pre všetky členské štáty ICAO, pokiaľ nepožiadajú o vyňatie z tohto záväzku, boli 23. júna 2020 prijaté Radou ICAO. Komisia sa ako pozorovateľ zastupujúci EÚ aktívne podieľala na tomto procese s cieľom zabezpečiť súlad týchto noriem s právnymi požiadavkami EÚ tak, aby mohli napomôcť prenosu údajov PNR. 3.Hlavné zistenia Hlavné zistenia vyplývajúce z procesu preskúmania možno zhrnúť takto: 3.1.Vytvorenie celoeurópskeho systému PNR Komisia víta úsilie vnútroštátnych orgánov vykonávať smernicu o PNR. Na konci lehoty na preskúmanie oznámilo Komisii úplnú transpozíciu smernice 24 z 26 členských štátov. Pokiaľ ide o zvyšné dva členské štáty, Slovinsko oznámilo čiastočnú transpozíciu a prípad Španielska, ktoré neoznámilo žiadne transpozičné opatrenia, bol 2. júla 2020 postúpený na Súdny dvor z dôvodu nevykonávania smernice. Veľká väčšina členských štátov zriadila plne funkčné útvary informácií o cestujúcich, t. j. špeciálne útvary zodpovedné za zhromažďovanie a spracúvanie údajov PNR. Tieto útvary informácií o cestujúcich dosiahli dobrú úroveň spolupráce s ostatnými príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, ako aj s útvarmi informácií o cestujúcich v ostatných členských štátoch. Všetky členské štáty určili príslušné orgány, ktoré sú oprávnené požadovať a prijímať údaje PNR od svojich útvarov informácií o cestujúcich výlučne na účely prevencie, odhaľovania, vyšetrovania a stíhania teroristických trestných činov a závažnej trestnej činnosti, ako sú polícia a iné orgány zodpovedné za boj proti trestnej činnosti.

3.2.Dodržiavanie noriem ochrany údajov v smernici Analýza vnútroštátnych transpozičných opatrení poukazuje na celkové dodržiavanie požiadaviek na ochranu údajov smernice o PNR aj napriek tomu, že niektoré členské štáty nepremietli všetky z nich v plnom rozsahu do svojich vnútroštátnych predpisov. Navyše prehľad o ich uplatňovaní potvrdzuje záväzok vnútroštátnych orgánov dodržiavať tieto záruky a uplatňovať ich v praxi. Komisia bude aj naďalej podporovať šírenie osvedčených postupov, ktoré boli v tejto súvislosti vyvinuté, prostredníctvom pravidelných stretnutí s členskými štátmi a projektov financovaných na základe opatrení Únie v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť – polícia. Zároveň Komisia bez váhania využije svoje právomoci strážkyne zmlúv vrátane právomoci začať postup v prípade nesplnenia povinnosti, ak to bude nutné, s cieľom zabezpečiť úplné dodržiavanie požiadaviek stanovených v smernici členskými štátmi, predovšetkým tých, ktoré sa týkajú ochrany osobných údajov. Ak sú záruky v oblasti ochrany údajov obsiahnuté v smernici vykonané správne, čo je prípad väčšiny členských štátov, zaručujú proporcionalitu spracúvania údajov PNR a ich cieľom je predchádzať zneužívaniu zo strany vnútroštátnych orgánov alebo iných subjektov. Obmedzením účelu sa zabezpečuje, že spracúvanie údajov sa uskutočňuje výlučne na účely boja proti terorizmu a závažnej trestnej činnosti. Zákaz zhromažďovania a spracúvania citlivých údajov predstavuje dôležitú záruku toho, že PNR sa nebudú využívať diskriminačným spôsobom. Skutočnosť, že členské štáty vedú záznamy o operáciách spracúvania údajov, ako sa vyžaduje v smernici, zvyšuje transparentnosť a umožňuje účinnú kontrolu zákonnosti spracúvania údajov. Zodpovedné osoby môžu vykonávať nezávislú kontrolu zákonnosti spracúvania údajov, najmä ak nie sú zamestnancami útvaru informácií o cestujúcich a nie sú podriadení vedúcemu útvaru informácií o cestujúcich. Ich prítomnosť v útvare informácií o cestujúcich okrem toho zaručuje, že hľadisko ochrany údajov je zakotvené v každodennom fungovaní týchto útvarov. V praxi sa zdá, že vzájomná súčinnosť medzi útvarmi informácií o cestujúcich a ich zodpovednými osobami funguje dobre a že úloha zodpovednej osoby je v súvislosti s operáciami útvaru informácií o cestujúcich považovaná za pridanú hodnotu. Zodpovedné osoby zohrávajú mimoriadne dôležitú úlohu pri monitorovaní operácií spracúvania údajov, kde schvaľujú a preskúmavajú vopred stanovené kritériá a poskytujú zamestnancom útvaru informácií o cestujúcich poradenstvo vo veciach ochrany údajov. Vo väčšine členských štátov sú zodpovedné osoby určené zákonom ako kontaktný bod pre dotknuté osoby a ich kontaktovanie je uľahčené aj v praxi. 3.3.Ostatné prvky preskúmania Potreba a proporcionalita zhromažďovania a spracúvania údajov PNR Z preskúmania vyplýva niekoľko prvkov, ktoré potvrdzujú potrebu a proporcionalitu zhromažďovania a spracúvania údajov PNR na účely smernice. V obmedzenom časovom období od uplynutia lehoty na transpozíciu sa PNR osvedčili ako účinné pri dosahovaní svojich cieľov, ktoré zodpovedajú cieľu všeobecného záujmu, t. j. ochrane verejnej bezpečnosti prostredníctvom zabezpečenia prevencie, odhaľovania, vyšetrovania a stíhania závažnej trestnej činnosti a terorizmu na území Únie bez vnútorných hraníc. Členské štáty uviedli, že rôzne prostriedky spracúvania údajov PNR, ktoré majú k dispozícii (t. j. v reálnom čase, reaktívne a proaktívne), už priniesli hmatateľné výsledky v boji proti terorizmu a trestnej činnosti. Členské štáty poskytli Komisii kvalitatívne dôkazy, o ktorých však netvrdia, že sú kompletné, o tom, ako porovnanie údajov PNR s databázami a vopred stanovenými kritériami prispelo k identifikácii potenciálnych teroristov alebo osôb zapojených do inej závažnej trestnej činnosti, ako je obchodovanie s drogami, počítačová kriminalita, obchodovanie s ľuďmi, sexuálne zneužívanie detí, únosy detí a účasť v organizovaných zločineckých skupinách. V niektorých prípadoch viedlo využívanie údajov PNR k zatknutiu osôb, ktoré boli dovtedy policajným službám neznáme, alebo umožnilo príslušným orgánom ďalšie preskúmanie cestujúcich, ktorí by inak skontrolovaní neboli. Posúdenie cestujúcich pred ich odchodom alebo príchodom takisto pomohlo predísť spáchaniu trestných činov. Vnútroštátne orgány zdôrazňujú, že tieto výsledky by nebolo možné dosiahnuť bez spracúvania údajov PNR, napr. výlučne prostredníctvom ostatných nástrojov, ako sú vopred poskytované informácie o cestujúcich. V zmysle smernice o PNR sa spracúvanie údajov PNR týka všetkých cestujúcich prichádzajúcich a odchádzajúcich letov mimo EÚ. Z posúdenia vyplýva, že takéto široké pokrytie je nevyhnutné na dosiahnutie zamýšľaných cieľov smernice. Pokiaľ ide o zhromaždené údaje, kategórie uvedené v prílohe I odrážajú medzinárodne dohodnuté normy, predovšetkým na úrovni ICAO. Vnútroštátne orgány potvrdili, že možnosť zhromažďovať takéto kategórie údajov PNR zodpovedá tomu, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov. Pokiaľ ide o úroveň zasahovania do základných práv na súkromie a ochranu osobných údajov, treba vziať do úvahy nasledujúce hľadiská. Čo je dôležité, smernica o PNR prísne zakazuje spracúvanie citlivých údajov. Údaje PNR môžu odhaliť špecifické informácie o osobnom živote človeka, takéto informácie sú však obmedzené na konkrétny aspekt súkromného života, a to leteckú dopravu. Smernica o PNR okrem toho obsahuje prísne záruky, ktorých cieľom je ďalej obmedziť stupeň zasahovania na absolútne minimum a zabezpečiť proporcionalitu metód spracúvania, ktoré majú vnútroštátne orgány k dispozícii, a to aj so zreteľom na výkon automatizovaného spracúvania. Výsledkom týchto záruk je, že príslušným orgánom sa na ďalšie spracúvanie prenášajú iba osobné údaje veľmi obmedzeného počtu cestujúcich. Znamená to, že systémy PNR prinášajú zamýšľané výsledky, vďaka ktorým sa zasahovanie do práva na súkromie a práva na ochranu osobných údajov udržiava na obmedzenej úrovni. Údaje PNR sa napokon nevyužívajú na vytvorenie individuálnych profilov všetkých osôb, ale na vytvorenie rizikových a anonymných scenárov alebo „abstraktných profilov“. Dĺžka doby uchovávania údajov Uchovávanie údajov PNR všetkých cestujúcich počas obdobia piatich rokov je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov zaistenia bezpečnosti a ochrany života a bezpečnosti osôb prostredníctvom prevencie, odhaľovania, vyšetrovania a stíhania teroristických trestných činov a závažnej trestnej činnosti. Potreba uchovávania údajov počas piatich rokov v prvom rade vyplýva z povahy PNR ako analytického nástroja, ktorého cieľom je nielen identifikácia známych hrozieb, ale aj odhaľovanie neznámych rizík. Cestovné plány zaznamenávané ako údaje PNR sa využívajú na identifikáciu špecifických vzorcov správania a na zisťovanie prepojení medzi známymi a neznámymi osobami. Identifikácia takýchto vzorcov a prepojení si vo svojej podstate vyžaduje možnosť dlhodobej analýzy. Takáto analýza si pritom vyžaduje, aby mal útvar informácií o cestujúcich k dispozícii dostatočné množstvo údajov za takéto pomerne dlhé obdobie. Tieto údaje potom možno prenášať príslušným orgánom na základe náležite odôvodnenej žiadosti, individuálneho posúdenia a v rámci vyšetrovania trestného činu. V druhom rade je uchovávanie údajov PNR počas piatich rokov potrebné na zabezpečenie účinného vyšetrovania a stíhania teroristických trestných činov a závažnej trestnej činnosti. Vyšetrovanie a stíhanie takýchto trestných činov zvyčajne zahŕňa mesiace, a často aj roky práce. Členské štáty preto potvrdili, že päťročná doba uchovávania je z prevádzkového hľadiska nevyhnutná. V prípade, že je osoba obvinená zo spáchania závažného trestného činu alebo z účasti na teroristickej činnosti, je vďaka dostupným historickým údajom možné preskúmať záznamy o minulých cestách a zistiť, kto s danou osobou cestoval, ako aj identifikovať potenciálnych spolupáchateľov alebo ostatných členov zločineckej skupiny a potenciálne obete. Navyše sa záruky poskytnuté v smernici o PNR v súvislosti s prístupom príslušných orgánov k údajom uchovávaným útvarmi informácií o cestujúcich a v súvislosti s depersonalizáciou a repersonalizáciou údajov ukázali ako dostatočne účinné pri prevencii zneužívania. Súdny dvor skúmal lehoty na uchovávanie údajov PNR vo svojom stanovisku 1/15 týkajúcom sa zamýšľanej dohody o PNR medzi EÚ a Kanadou a vzhľadom na obavy Súdneho dvora Komisia vyrokovala s Kanadou nový návrh dohody. V tomto ohľade je dôležité poznamenať, že Komisia sa domnieva, že skutkové a právne okolnosti smernice o PNR sú odlišné od tých, ktoré v uvedenom prípade skúmal Súdny dvor. Smernicou o PNR sa predovšetkým jasne sleduje cieľ zaistenia bezpečnosti v Únii a v rámci jej územia bez vnútorných hraníc, kde členské štáty nesú spoločnú zodpovednosť za verejnú bezpečnosť. Navyše na rozdiel od návrhu dohody s Kanadou sa smernica netýka prenosu údajov do tretej krajiny, ale zhromažďovania údajov o cestujúcich letov smerujúcich do EÚ alebo z EÚ členskými štátmi. Povaha smernice o PNR ako sekundárneho právneho predpisu v tejto súvislosti znamená, že jej uplatňovanie podlieha kontrole vnútroštátnych súdov členských štátov a v konečnej inštancii kontrole Súdneho dvora. Okrem toho sa vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa vykonáva smernica o presadzovaní práva, vzťahujú aj na spracúvanie údajov, ktoré upravuje smernica o PNR, vrátane akéhokoľvek následného spracúvania príslušnými orgánmi. Účinnosť výmeny informácií medzi členskými štátmi Spolupráca a výmena údajov PNR medzi útvarmi informácií o cestujúcich je jedným z najdôležitejších prvkov smernice. Zatiaľ čo výmena údajov medzi členskými štátmi na základe náležite odôvodnených žiadostí funguje efektívne, možnosť prenosu údajov PNR z vlastnej iniciatívy útvaru informácií o cestujúcich je oveľa menej bežná. Z informácií poskytnutých členskými štátmi vyplýva, že orgány presadzovania práva sú ochotnejšie využívať postupy spolupráce založené na jasných a presne formulovaných predpisoch, ako sú predpisy týkajúce sa prenosov v nadväznosti na žiadosť. Naopak, všeobecná a pomerne nejasná formulácia ustanovenia smernice o spontánnych prenosoch viedla k určitej zdržanlivosti pri jej uplatňovaní. Kvalita posúdení, a to aj so zreteľom na štatistické informácie zozbierané podľa článku 20 V zmysle článku 20 smernice o PNR sú členské štáty povinné zhromažďovať minimálne štatistické informácie o celkovom počte cestujúcich, ktorých údaje PNR sa zhromaždili a vymieňali, a o počte cestujúcich identifikovaných na bližšie preskúmanie. Z analýzy týchto informácií vyplýva, že iba údaje veľmi malej časti cestujúcich sa prenášajú príslušným orgánom na ďalšie preskúmanie. Podľa dostupných štatistík teda systémy PNR vo všeobecnosti fungujú v súlade s cieľom identifikovať vysoko rizikových cestujúcich bez toho, aby boli dotknuté cestovné toky bona fide.