Toto hodnotenie predstavuje širšiu analýzu fungovania smernice, ktorá presahuje rámec jednoduchej transpozície. Metodika použitá na hodnotenie bola kombináciou teoretického výskumu a výskumu v teréne. Konzultovalo sa so širokou škálou zainteresovaných strán. Patrili medzi ne orgány členských štátov zodpovedné za vykonávanie smernice, rôzne generálne riaditeľstvá v rámci Komisie, Európska služba pre vonkajšiu činnosť, Agentúra pre základné práva (ďalej len „FRA“), Agentúra Európskej únie pre spoluprácu v oblasti presadzovania práva (ďalej len „Europol“), Agentúra Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach (ďalej len „Eurojust“), občianska spoločnosť vrátane organizácií pre ľudské práva, akademická a odborná obec a široká verejnosť. Na podporu hodnotenia sa vykonala externá hodnotiaca štúdia (ďalej len „externá štúdia“). Externú hodnotiacu štúdiu vypracovala spoločnosť ICF Consulting Services Limited na základe rámcovej zmluvy po výzve na poskytnutie služieb. Pri hodnotení sa použil prístup zmiešaných metód a hodnotenie bolo podložené trianguláciou rôznych zdrojov. Agentúra FRA okrem toho na žiadosť Komisie predložila v apríli 2021 Komisii príspevok o vplyve smernice na základné práva a slobody. Agentúra FRA uskutočnila v rámci svojho výskumného projektu rozhovory so 107 odborníkmi z praxe (obhajcovia, sudcovia a vyšetrujúci sudcovia, orgány presadzovania práva, prokurátori, mimovládne organizácie a akademická obec). Agentúra FRA zverejní na jeseň 2021 podrobnejšiu správu, ktorá obsahuje kľúčové zistenia a jej stanoviská. Eurojust okrem toho poskytol príspevok zameraný na ustanovenia smernice, ktoré sa použili pri nedávnych trestných stíhaniach a odsúdeniach. Komisia požiadala o takýto príspevok, aby zohľadnila informácie poskytnuté členskými štátmi podľa rozhodnutia 2005/671/SVV, ako sa vyžaduje v článku 29 ods. 2 smernice. Európsky hospodársky a sociálny výbor (ďalej len „EHSV“) napokon z vlastnej iniciatívy vykonal nezávislé hodnotenie smernice a vypracoval informačnú správu, ktorá sa použila aj ako zdroj pre toto hodnotenie.

Európsky parlament a Rada prijali 15. marca 2017 smernicu (EÚ) 2017/541 o boji proti terorizmu (ďalej len „smernica“). Smernica nahradila rámcové rozhodnutie 2002/475/SVV (ďalej len „rámcové rozhodnutie“) a bola prijatá s cieľom posilniť právny rámec EÚ rozšírením trestných činov súvisiacich s terorizmom, čím sa polícii a prokurátorom poskytli nástroje na predchádzanie trestným činom terorizmu a boj proti nim, a lepšou reakciou na konkrétne potreby obetí terorizmu. Pre členské štáty viazané smernicou (ďalej len „členské štáty“) sa smernicou stanovuje harmonizované vymedzenie trestných činov terorizmu a minimálne pravidlá týkajúce sa sankcií v oblasti trestných činov terorizmu, trestných činov súvisiacich s teroristickou skupinou a trestných činov súvisiacich s teroristickými činnosťami. Slúžia ako referenčný bod pre spoluprácu a výmenu informácií medzi vnútroštátnymi orgánmi. Spoločný základ v rámci EÚ takisto bráni existencii právnych medzier, ktoré môžu využívať teroristi. Nedávne udalosti v Afganistane opäť zdôraznili význam pevného rámca na boj proti terorizmu, a to aj prostredníctvom trestného práva. Lehota na začlenenie pravidiel do vnútroštátneho práva uplynula 8. septembra 2018. Komisia v septembri 2020 dospela k záveru, že transpozícia smernice viedla k značnému posilneniu prístupu k terorizmu v rámci trestného práva členských štátov a práv priznaných obetiam terorizmu. Komisia však narazila na niekoľko problémov týkajúcich sa transpozície (podrobnejšie informácie pozri v oddiele 2).

IV.Smernica je celkovo vnútorne súdržná. V hodnotení sa takisto uvádza, že smernica je do značnej miery v súlade s inými príslušnými intervenciami na vnútroštátnej úrovni, na úrovni EÚ a medzinárodnej úrovni.

V.Pokiaľ ide o pridanú hodnotu EÚ, smernica vytvorila pridanú hodnotu nad rámec toho, čo by bolo možné dosiahnuť jednostranne členskými štátmi alebo na medzinárodnej úrovni. Priniesla pridanú hodnotu aj v porovnaní s rámcovým rozhodnutím. Pokiaľ ide o boj proti terorizmu, smernica má jasnú pridanú hodnotu. Pokiaľ ide o články týkajúce sa práv obetí terorizmu (články 24 až 26) a ich pridanú hodnotu EÚ, názory zainteresovaných strán boli o niečo rozdielnejšie, aj keď ich posúdenie bolo celkovo kladné.

VI.Hoci mala smernica vplyv na základné práva a slobody, obmedzenia do značnej miery spĺňajú požiadavky nevyhnutnosti a proporcionality. Celkovo väčšina zainteresovaných strán, s ktorými sa konzultovalo v rámci externej štúdie, nepovažovala vykonávanie smernice za problematické z hľadiska základných práv. Pri niektorých problémoch sa však zistilo, že môžu potenciálne spôsobiť rozpor s požiadavkami nevyhnutnosti a proporcionality, z ktorých niektoré sú priamo spojené s rozsahom pôsobnosti smernice, zatiaľ čo iné s ňou súvisia iba nepriamo (napr. procesné práva osôb podozrivých z terorizmu). Napriek tomu, že v členských štátoch sú zavedené ochranné opatrenia na predchádzanie diskriminácii, niektoré zúčastnené strany kritizovali opatrenia na boj proti terorizmu vrátane opatrení, na ktoré sa vzťahuje smernica, z dôvodu potenciálnych nepriaznivých účinkov na skupiny, ktoré čelia zvýšenému riziku diskriminácie a rasizmu.

VII.Podobne mala smernica obmedzený vplyv na právny štát a celkovo nemala v tejto súvislosti problematický vplyv. Napriek tomu boli vyjadrené určité obavy v súvislosti s procesom prijímania smernice (t. j. bez posúdenia vplyvu) a jej právnou zrozumiteľnosťou, ako aj s preukazovaním teroristického úmyslu a predvídateľnosťou a vplyvom na zákonné činnosti. Napriek týmto obavám sa zistilo, že celkový nepriaznivý vplyv týchto problémov je obmedzený.

VIII.Smernica mala celkovo priaznivý vplyv na úroveň pomoci a ochrany, ktorá sa poskytuje obetiam terorizmu. Povinnosti stanovené v článkoch 24 až 26 smernice viedli v mnohých členských štátoch k prijatiu opatrení týkajúcich sa ochrany, podpory a práv obetí terorizmu. Pri praktickom vykonávaní týchto článkov však niekoľko zainteresovaných strán zistilo problémy v súvislosti s poskytovaním pomoci a ochrany cezhraničným obetiam. Tieto problémy s praktickým vykonávaním znižujú priaznivý vplyv, ktorý má celkovo smernica na úroveň pomoci a ochrany poskytovanej obetiam terorizmu.

Napriek celkovému kladnému posúdeniu existuje niekoľko problémov, ktoré obmedzujú fungovanie smernice:

Po prvé niekoľko vnútroštátnych orgánov a sudcov oznámilo ťažkosti pri preukazovaní teroristického úmyslu. Úmysel je dôležitým prvkom ustanovení smernice. Hlavná výzva súvisí so skutkovými okolnosťami, a nie s potrebou ďalšieho objasnenia pojmu „úmyselný čin“ uvedeného v smernici. Konkrétnejšie sa tieto problémy týkajú predovšetkým zhromažďovania dôkazov, najmä ak sa tieto dôkazy nachádzajú mimo územia príslušného štátu, čo je v kontexte smernice bežná okolnosť. Podobne vnútroštátne orgány a zástupcovia súdnictva a prokurátori informovali vo vzťahu k trestným činom cestovania na účely terorizmu (články 9 – 10) o ťažkostiach pri určovaní subjektívneho prvku teroristického úmyslu, ako aj o náročnosti zhromažďovania dôkazov na preukázanie tohto úmyslu v praxi.



Okrem toho existujú náznaky, že napriek tomu, že sa smernica vzťahuje na všetky formy terorizmu, v skutočnosti je pre niektoré členské štáty náročné klasifikovať násilné činy pravicového extrémizmu ako teroristické činy. Eurojust zorganizoval diskusie s členskými štátmi s cieľom určiť presné výzvy. Riešenie tohto problému je dôležité nielen z dôvodu zvýšenia účinnosti smernice, ale aj na zabezpečenie nediskriminačného uplatňovania smernice. Hlavný opakujúci sa problém súvisí s ťažkosťami pri preukazovaní teroristického úmyslu činu vykonaného pravicovou extrémistickou skupinou alebo samostatne konajúcim jedincom. Nedostatok dôkazových informácií preukazujúcich teroristický úmysel, ktoré sa požadujú v smernici a vo vnútroštátnych právnych predpisoch, aby bol čin kvalifikovaný ako trestný čin terorizmu, bol predstavený ako jedna z hlavných prekážok využívania právnych predpisov na boj proti terorizmu pri vyšetrovaní a stíhaní trestných činov pravicového extrémizmu.



Ďalšia výzva, ktorú určili súdni odborníci z praxe zúčastňujúci sa na seminároch Eurojustu, sa týka osobitostí násilnej pravicovej extrémistickej scény. Skupiny a hnutia obhajujúce názory a ideológiu pravicového extrémizmu sa vyznačujú rôznorodosťou svojich podporovateľov a stúpencov, početnými prepojeniami súčasných organizácií s dlhodobo existujúcimi pravicovými extrémistickými skupinami a rozmanitosťou potenciálnych cieľov. V tomto kontexte zmiešaných ideológií a nejasných hraníc medzi hnutiami môžu mať súdne orgány ťažkosti pri zvažovaní trestného stíhania na základe účasti na činnostiach teroristickej skupiny, čo si vyžaduje stanovenie jasného prepojenia medzi podozrivým a organizáciou.

V hodnotení sa identifikovali niektoré ustanovenia, ktoré by bolo vhodné objasniť. Napríklad v súvislosti s trestnými činmi terorizmu (článok 3) niektoré členské štáty uviedli ťažkosti pri určovaní kritérií na stanovenie toho, že činy „môžu vážne poškodiť krajinu alebo medzinárodnú organizáciu“ (článok 3 ods. 1). Niekoľko zainteresovaných strán okrem toho poukázalo na skutočnosť, že vymedzenie teroristickej skupiny v smernici nezohľadňuje meniaci sa charakter a uvoľnenie štruktúry teroristických skupín. Pokiaľ ide o štruktúru týchto skupín, vo vymedzení v smernici sa predpokladá určitý stupeň organizácie, ku ktorému podľa viacerých zainteresovaných strán často nedochádza. Zainteresované strany uviedli predovšetkým nedostatok zrozumiteľnosti v súvislosti s požadovanou mierou účasti v teroristickej skupine a so spôsobom vymedzenia tejto účasti.



Napriek celkovému pozitívnemu vplyvu smernice na úroveň pomoci a ochrany poskytovanej obetiam terorizmu bolo identifikovaných niekoľko výziev. V celom hodnotení je obzvlášť viditeľná kritická situácia cezhraničných obetí terorizmu. Cezhraničné obete terorizmu sa spoliehajú na rýchlu a primeranú spoluprácu medzi členskými štátmi. Existujú však prekážky, ktoré bránia takejto účinnej spolupráci a koordinácii. Napríklad nie všetky členské štáty určili jednotné kontaktné miesta, k čomu boli vyzvané v záveroch Rady z roku 2018 a čo by výrazne uľahčilo vykonávanie článku 26 smernice. Okrem toho chýba bezpečný nástroj na výmenu informácií o jednotlivých situáciách, a to tak po útoku, ako aj počas dlhodobejšieho sledovania. Takéto problémy znižujú priaznivý vplyv smernice na úroveň pomoci a ochrany poskytovanej obetiam terorizmu. Celkovo mala smernica menší vplyv na ochranu a pomoc poskytovanú obetiam terorizmu, a najmä cezhraničným obetiam, než sa očakávalo.

4.Závery a následné opatrenia

Ako je uvedené v oddiele 2, Komisia vo svojej správe z roku 2020 zistila určité nedostatky v transpozícii. Komisia v súčasnosti ďalej posudzuje transpozíciu smernice do vnútroštátneho práva. Ak sa zistia problémy so súladom a vnútroštátne právne predpisy nie sú úplne v súlade so smernicou, Komisia môže začať postupy v prípade nesplnenia povinnosti. Komisia spustila tento proces v júni 2021, keď začala postupy v prípade nesplnenia povinnosti proti štyrom členským štátom, pričom tieto členské štáty vyzvala, aby zaistili správnu transpozíciu smernice. V júli 2021 začala Komisia ďalšie postupy v prípade nesplnenia povinnosti proti piatim členským štátom. V septembri 2021 začala ďalšie postupy v prípade nesplnenia povinnosti proti štyrom členským štátom.

Okrem zistení uvedených v správe o transpozícii sa v hodnotení identifikovali aj problémy, ktoré by sa mohli zmierniť ďalej uvedenými opatreniami.

4.1.Teroristický úmysel a zhromažďovanie dôkazov

Prvou výzvou sú hlásené ťažkosti pri preukazovaní teroristického úmyslu. Do značnej miery je to spôsobené náročnosťou zhromažďovania dôkazov, najmä ak sa tieto dôkazy nachádzajú mimo územia príslušného štátu, čo je v súčasnom kontexte bežné. Pokiaľ ide o tieto problémy súvisiace so zhromažďovaním dôkazov mimo územia príslušného štátu, a to predovšetkým v oblastiach konfliktov, Komisia a ESVČ podporujú členské štáty vo využívaní informácií z bojísk na identifikáciu, odhaľovanie a stíhanie vracajúcich sa zahraničných teroristických bojovníkov prostredníctvom stanovenia najlepších postupov, výmeny informácií, ako aj financovania projektov. Eurojust navyše v septembri 2020 zverejnil svoje Memorandum o dôkazoch z bojísk. V memorande sa uvádza prehľad skúseností s používaním dôkazov z bojísk v trestnom konaní. Riešia sa v ňom aj zistené výzvy a spôsoby ich prekonania, ako aj opatrenia na posilnenie výmeny informácií. Komisia vyzýva členské štáty, aby v plnej miere využívali informácie zhromaždené v tomto memorande. Komisia rovnako vyzýva členské štáty, aby v plnej miere využívali poznatky uvedené v správe Siete pre vyšetrovanie genocídy o hromadnom trestnom stíhaní zahraničných teroristických bojovníkov za najzávažnejšie medzinárodné trestné činy a trestné činy súvisiace s terorizmom. Komisia ďalej nabáda členské štáty, aby vo vhodných prípadoch využívali informácie z bojísk o podozrivých teroristoch, vrátane informácií získaných od dôveryhodných tretích štátov, na vytváranie zápisov v Schengenskom informačnom systéme a aby v prípade potreby vykonali krížovú kontrolu informácií z bojísk s inými relevantnými databázami a informačnými zdrojmi (napr. Schengenský informačný systém, záznamy o cestujúcich, Informačný systém Europolu, databázy Interpolu a systém EURODAC), a to v plnom súlade s právnymi ustanoveniami o používaní týchto databáz a informačných systémov. Použitie dôkazov z bojísk môže byť zásadným nástrojom na zabezpečenie toho, aby boli aj zahraniční teroristickí bojovníci postavení pred súd a nevyhýbali sa trestnému stíhaniu z dôvodu, že spáchali trestné činy na mieste s problémovým prístupom k dôkazom. Je dôležité pripomenúť, že predmetná smernica bola prijatá najmä s cieľom lepšie riešiť fenomén zahraničných teroristických bojovníkov. Komisia napokon žiada členské štáty, aby využívali Európsky register Eurojustu na boj proti terorizmu s cieľom včas identifikovať prepojenia medzi prípadmi boja proti terorizmu a aby požiadali Eurojust o podporu pri koordinácii súbežných trestných stíhaní.

Okrem toho je dôležité poznamenať, že v decembri 2020 Komisia navrhla posilniť mandát Europolu. Takýto posilnený mandát umožní Europolu účinnejšie spolupracovať so súkromnými stranami, najmä v situáciách, keď majú súkromné strany k dispozícii relevantné informácie, ale majú ťažkosti pri identifikácii dotknutých členských štátov. V týchto prípadoch môžu súkromné strany poskytnúť príslušné informácie Europolu, ktorý identifikuje a informuje dotknuté členské štáty. Členské štáty tak budú môcť získať prístup k informáciám, ktoré by mohli byť užitočné pri vyšetrovaní, trestnom stíhaní, rozhodovaní alebo odsúdení v prípade trestných činov, na ktoré sa vzťahuje smernica.

4.2. Zlepšenie právnej zrozumiteľnosti

Niektoré z konzultovaných zainteresovaných strán okrem toho zastávali názor, že určité ustanovenia smernice by bolo vhodné dodatočne objasniť bez potreby akýchkoľvek právnych zmien. V externej štúdii sa odporúča, aby Komisia prijala neregulačné usmernenie pre členské štáty k výkladu článkov 1 – 14 smernice. O potrebe takéhoto usmernenia sa diskutovalo s členskými štátmi na seminári 1. júla 2021, na ktorom sa zúčastnili aj Europol, Eurojust a kancelária koordinátora EÚ pre boj proti terorizmu. Všetky členské štáty, ktoré vystúpili, zastávali jednomyseľné stanovisko, že smernica je dostatočne jasná a že nepotrebujú neregulačné usmernenie. Poukázali takisto na to, že výklad právnych predpisov je výlučne v kompetencii súdnictva. Z hodnotenia však vyplynulo, že iné zainteresované strany, napr. niektorí sudcovia a prokurátori, vidia priestor na ďalšie objasnenie určitých ustanovení. Komisia preto poznamenáva, že jej začatie postupov v prípade nesplnenia povinnosti (ako je uvedené v predchádzajúcom texte) bude viesť aj k lepšej právnej zrozumiteľnosti, keďže objasňuje správny výklad smernice. Je dôležité poznamenať, že iba Súdny dvor Európskej únie (SDEÚ) je oprávnený poskytovať autoritatívny výklad práva EÚ.

4.3. Boj proti násilnému pravicovému extrémizmu

V hodnotení sa ďalej uvádza, že pre niektoré členské štáty je náročné kvalifikovať násilné činy pravicového extrémizmu ako teroristické činy. Riešenie tohto problému je dôležité nielen z dôvodu zvýšenia účinnosti smernice, ale aj na zabezpečenie nediskriminačného uplatňovania smernice. Hlavný opakujúci sa problém súvisí s ťažkosťami pri preukazovaní teroristického úmyslu v kombinácii s osobitosťami pravicovej extrémistickej scény. Lepšie využívanie existujúcich dôkazov by mohlo čiastočne zmierniť ťažkosti pri preukazovaní teroristického úmyslu. To by sa mohlo dosiahnuť napríklad prostredníctvom posilneného mandátu Europolu, ktorý mu umožní účinnejšie spolupracovať so súkromnými subjektmi a poskytovať informácie od súkromných subjektov príslušným členským štátom.

Takisto je potrebné lepšie porozumieť násilnej pravicovej extrémistickej scéne, a najmä osobitostiam násilných pravicových extrémistických skupín.

Komisia pracuje na prehľade opatrení na riešenie násilného pravicového extrémizmu v členských štátoch. Budú obsiahnuté v pracovnom dokumente, ktorý sa členským štátom poskytne na jeseň 2021. Bude zahŕňať prehľad násilných extrémistických skupín a súvisiacich symbolov na vnútroštátnej úrovni. Cieľom tohto prehľadu bude dosiahnuť lepšie situačné pochopenie fenoménu pravicového extrémizmu v celej EÚ a poskytnúť odporúčania týkajúce sa spoločných prístupov a činností.

Okrem toho internetové fórum EÚ, ktoré spája vlády, Europol a technologické spoločnosti s cieľom okrem iného bojovať proti teroristickému a násilnému extrémistickému obsahu online, pracuje na „balíku znalostí“. Tento „balík znalostí“ obsahuje zoznam násilných pravicových extrémistických a teroristických skupín, symbolov a manifestov s cieľom poskytnúť technologickým spoločnostiam usmernenie pri ich úsilí o moderovanie obsahu.