PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU /* SWD/2014/022 final */





Obsah I............ Obsah.. 2 II........... Potreba konať. 2 1........... Aký problém sa rieši?. 2 2........... Čo sa očakáva od tejto iniciatívy?. 3 3........... Aká je pridaná hodnota opatrení na úrovni EÚ?. 3 III......... Riešenia. 3 1........... Aké legislatívne, ako aj nelegislatívne možnosti politiky sa zvažovali? Je niektorá z možností uprednostňovaná? Prečo?. 3 2........... Kto podporuje ktorú možnosť?. 4 IV.......... Vplyv možností 4 1........... Aké sú prínosy hlavných možnosti?. 4 2........... Aké sú náklady na hlavné možnosti?. 5 3........... Aký bude vplyv na podniky, MSP a mikropodniky?. 5 4........... Očakáva sa významný vplyv na vnútroštátne rozpočty a verejnú správu?. 5 5........... Očakávajú sa iné významné vplyvy?. 5 V........... Porovnanie možností 7 VI.......... Nadväzné opatrenia. 8 I. Obsah V poslednom desaťročí Spojené štáty zažili veľmi rýchly rozvoj nekonvenčných zdrojov plynu a ropy. Pojem „nekonvenčný“ sa vzťahuje predovšetkým na vlastnosť geologických ložísk alebo horninových formácií obsahujúcich uhľovodíky, ktoré sa líšia od konvenčných ložísk. Tieto nekonvenčné formácie sa často tiahnu cez veľmi veľké oblasti, sú charakterizované nízkym energetickým obsahom v pomere k objemu horniny a nízkou alebo veľmi nízkou priepustnosťou. Hlavnými druhmi nekonvenčných fosílnych palív sú: plyn z nízkopriepustných geologických formácií, bridlicový plyn, metán z uhoľného sloja, hydráty metánu, ropa z nízkopriepustných geologických formácií, bridlicová ropa, ropná bridlica a ropné piesky. Zdá sa, že z nekonvenčných uhľovodíkov má najväčší potenciál pre rozvoj v Európe bridlicový plyn, v súvislosti s ktorým sa už realizujú prieskumné činnosti v niektorých členských štátoch. Rast ťažby bridlicového plynu v USA viedol k následnému poklesu cien plynu na domácom trhu a mal pozitívny vplyv na hospodárstvo USA. Tieto zmeny v hospodárstve USA mali takisto vplyv na medzinárodné trhy s energiou. Napríklad boli sprístupnené väčšie zásoby skvapalneného zemného plynu (LNG) na globálnej úrovni, čo nepriamo ovplyvnilo ceny plynu v EÚ[1] a zároveň viedlo k zvýšeniu vývozu uhlia do EÚ. Za posledné tri roky začali postup udeľovania alebo už udelili koncesie a/alebo licencie na vyhľadávanie či prieskum viaceré členské štáty EÚ: Dánsko, Nemecko, Maďarsko, Holandsko, Poľsko, Portugalsko, Rumunsko, Španielsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo[2]. Všetci držitelia licencií však ešte nezačali konkrétne vyhľadávacie alebo prieskumné činnosti. V súčasnosti sa takéto činnosti (vyhľadávania alebo prieskumu) uskutočnili alebo prebiehajú v Dánsku, Nemecku, Poľsku, Rumunsku, Švédsku a Spojenom kráľovstve. Zatiaľ neexistuje komerčná ťažba bridlicového plynu v Európe, hoci niekoľko pilotných testov sa už uskutočnilo, napríklad v Poľsku. Komerčná ťažba v niektorých členských štátoch (napr. v Poľsku, Spojenom kráľovstve) by sa mohla začať v rokoch 2015 - 2017. II. Potreba konať 1. Aký problém sa rieši? Niektoré environmentálne vplyvy a riziká súvisiace s rozvojom v oblasti bridlicového plynu sú výsledkom techník používaných pri veľkoobjemovom hydraulickom štiepení kombinovaných so smerovým vŕtaním cez horninové formácie. Skúsenosti s týmito technikami sú v EÚ doteraz veľmi obmedzené. Existujúce právne predpisy v Európe nie sú plne uspôsobené na riešenie výsledných environmentálnych vplyvov a rizík (napr. kontaminácie povrchových a podzemných vôd, emisií do ovzdušia vrátane emisií skleníkových plynov). Na umožnenie investícií do tejto oblasti a na ubezpečenie verejnosti o tom, že vplyvom a rizikám takýchto činností sa bude predchádzať, alebo, ak to nebude možné, budú sa aspoň zmierňovať alebo vhodne riadiť, je potrebná právna čistota a predvídateľnosť regulačného prostredia. Bez opatrení na riešenie týchto otázok sa dajú očakávať pretrvávajúce problémy. Zúčastnené strany, ktorých sa to najviac dotýka, sú: podniky, ktoré chcú investovať do prieskumu a ťažby bridlicového plynu, odvetvia so vzťahom k vode, ktoré chcú zabezpečiť, aby bola zaručená kvalita vody, zodpovedné orgány členských štátov a občania EÚ. Väčšina odborníkov zastáva názor, že kľúčové environmentálne vplyvy a riziká spojené s projektmi z oblasti bridlicového plynu sa týkajú najmä využívania a znečistenia vody, emisií do ovzdušia (vrátane prchavých organických zlúčenín a metánu — vysoko účinného skleníkového plynu) a vplyvu na miestne komunity (napr. z hľadiska využívania pôdy, biodiversity, hluku, dopravy). Ako hlavné príčiny týchto vplyvov a rizík boli identifikované: - Činnosti v rozsiahlych oblastiach - Geologické podmienky (napr. hlboké zásobníky vody, opustené vrty, prípadné zlomy, ktorými sa môže šíriť znečistenie alebo ktoré môžu viesť k indukovanej seizmicite) - Kumulatívne účinky viacerých vrtov - Používanie obvykle nebezpečných chemických látok - Rozsiahle využívanie vody, ktorej časť sa spätne nezachytí - Objemy a charakteristiky odpadov - Používanie odplyňovania a spaľovania plynu v priebehu dokončovania vrtu 2. Čo sa očakáva od tejto iniciatívy? Všeobecným cieľom je zabezpečiť, aby sa rozvoj v oblasti ťažby nekonvenčných fosílnych palív, najmä bridlicového plynu, vykonával so zaručením riadnej ochrany klímy a životného prostredia a v rámci najvyššej právnej čistoty a predvídateľnosti pre zodpovedné orgány, občanov a hospodárske subjekty, čím sa umožní rozvoj v tejto oblasti. Prvým konkrétnym cieľom je zabezpečiť, aby environmentálne vplyvy a riziká vyplývajúce z techník využívaných počas prieskumných a ťažobných činností, v rámci konkrétnych projektov aj celkového rozvoja v tejto oblasti, boli primerane identifikované a riadené. Druhým konkrétnym cieľom je objasniť právny rámec EÚ, aby sa investície do rozvoja v oblasti bridlicového plynu v EÚ mohli uskutočňovať v predvídateľnom prostredí. 3. Aká je pridaná hodnota opatrení na úrovni EÚ? Geologické odhady ukazujú, že niekoľko ložísk bridlicového plynu presahuje hranice jednotlivých členských štátov. Navyše environmentálne vplyvy a riziká nerešpektujú hranice medzi štátmi: vplyv v jednej krajine môže spôsobiť alebo zhoršiť problémy so znečistením v iných krajinách. Toto platí najmä pre povrchové vody a podzemné vody, kvalitu ovzdušia a emisie skleníkových plynov. Opatrenie na úrovni EÚ je preto odôvodnené. Okrem toho Európsky parlament, Výbor regiónov, väčšina účastníkov verejných konzultácií a niekoľko členských štátov žiada o prijatie opatrenia na úrovni EÚ. III. Riešenia 1. Aké legislatívne, ako aj nelegislatívne možnosti politiky sa zvažovali? Je niektorá z možností uprednostňovaná? Prečo? Okrem základnej možnosti sa podrobne analyzovali štyri možnosti. Možnosť A obsahuje odporúčanie členským štátom o spôsoboch riešenia environmentálnych aspektov prieskumu a ťažby bridlicového plynu. Poskytuje aj usmernenia o výklade právnych predpisov z oblasti životného prostredia (napr. týkajúcich sa vody a odpadu). Okrem toho podporuje dobrovoľné záväzky hospodárskych subjektov z tohto odvetvia. Možnosť B navrhuje zmeny niektorých existujúcich právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia s cieľom vyjasniť pravidlá, ktoré sa uplatňujú na toto odvetvie (v kombinácii s prvkami možnosti A). Možnosť C je rámcová smernica, v ktorej sa navrhuje súbor spoločných cieľov vrátane zverejnenia používaných chemikálií a vysporiadania sa s kumulatívnymi vplyvmi so súčasnou zmenou existujúcich právnych predpisov v oblasti životného prostredia ako v rámci možnosti B. Možnosť D je smernica, ktorou sa stanovujú osobitné požiadavky týkajúce sa všetkých identifikovaných problémov. Neuprednostňujeme žiadnu možnosť, keďže medzi jednotlivými vplyvmi pôsobia rôzne vyvažovacie aspekty: cieľom posúdenia vplyvu je poskytnúť podklady pre politické rozhodnutie. 2. Kto podporuje ktorú možnosť? Podľa prieskumov Eurobarometra väčšina občanov EÚ podporuje harmonizované a jednotné prístupy na úrovni EÚ. Názory jednotlivých účastníkov verejných konzultácii sú približne rovnako rozdelené, ak sa berie do úvahy len počet odpovedí. Ak sa však odpovede vynásobia koeficientom, ktorý odráža počet obyvateľov príslušnej krajiny (päť krajín spolu tvorilo vyše 90 % jednotlivých odpovedí), výrazná väčšina podporuje komplexný rámec na úrovni EÚ. Mimovládne organizácie zaoberajúce sa ochranou životného prostredia uprednostňujú regulačný prístup posilňujúci záruky ochrany životného prostredia. Ropný a plynový priemysel má sklon uprednostňovať mäkké opatrenia, hoci by si vedel predstaviť aj zmeny existujúcich právnych predpisov EÚ. Niektorí prevádzkovatelia a poskytovatelia servisu z oblastí mimo ropného a plynového priemyslu prejavili záujem o komplexné a špecifické právne predpisy EÚ. Na základe neformálnych náznakov by sa jeden členský štát radšej spoľahol len na vnútroštátne ustanovenia, zatiaľ čo celý rad členských štátov vidí potrebu opatrení EÚ, siahajúcich od usmernení cez zmeny existujúcich právnych predpisov EÚ až po samostatný regulačný prístup. Európsky parlament vyzval na „harmonizovanie ustanovení na ochranu ľudského zdravia a životného prostredia“ a zdôraznil potrebu „najprísnejších bezpečnostných a environmentálnych noriem“. Výbor regiónov žiadal „jasný a právne záväzný regulačný rámec EÚ, najlepšie vo forme smernice“. IV. Vplyv možností 1. Aké sú prínosy hlavných možnosti? Všetky možnosti A - D si kladú za cieľ znižovanie environmentálnych rizík a vplyvov ťažby bridlicového plynu (aj keď v rôznej miere), pričom poskytujú vyššiu právnu istotu a čistotu a reagujú na obavy verejnosti, čo predstavuje hlavné výhody tejto iniciatívy. Vplyvy na zdravie, ktorými sa zaoberá táto iniciatíva, sú priame vplyvy, pokiaľ ide o emisie do ovzdušia, a nepriame vplyvy, pokiaľ ide o potenciálne znečistenie vody chemikáliami, časť ktorých je považovaná za karcinogénne. Základná možnosť neprináša účinné riešenie environmentálnych rizík a vplyvov, a neposkytuje ani právnu čistotu / istotu, ani nerozptyľuje obavy verejnosti. Možnosti B, C a D sú postupne čoraz účinnejšie pri odstraňovaní identifikovaných vplyvov a rizík, a pritom vytvárajú čistejší a lepšie predvídateľný regulačný rámec pre investorov a upokojujú verejnosť. Možnosť A, vzhľadom na jej nezáväzný charakter, je najmenej účinnou z analyzovaných možností politiky. Objasnenie právnych požiadaviek na prevádzku v oblasti bridlicového plynu by vytvorilo bezpečnejšie prostredie pre investície, a preto by podporilo rozvoj tejto oblasti. Regulačné možnosti (B, C a D) by umožnením ťažby bridlicového plynu v EÚ mohli spôsobiť obmedzený pokles cien plynu - alebo zabrániť ich zvýšeniu -, a tým prospieť hospodárstvu EÚ v krátkodobom až strednodobom horizonte. Vzhľadom na neistotu pri odhadovaní rozsahu zdrojov bridlicového plynu v Európe a mnohé premenlivé faktory ovplyvňujúce ceny plynu sú však účinky neisté. Navyše by pretrvávala konkurenčná výhoda USA v podobe nižších cien plynu. Rozvoj v oblasti bridlicového plynu v EÚ v najlepšom prípade len nahradí klesajúce kapacity konvenčného plynu. Nezmenila by sa existujúca závislosť EÚ od dovozov plynu, ale mohlo by to potenciálne zlepšiť rokovaciu pozíciu EÚ voči zahraničným dodávateľom energie. 2. Aké sú náklady na hlavné možnosti? Ročné náklady na dosiahnutie súladu s možnosťami politiky B, C a D pre prevádzkovateľov v oblasti bridlicového plynu dosahujú 1,4 až 1,6 % očakávaných ročných príjmov, pričom možnosť D (najdrahšia) by absolútne náklady na prevádzku zvýšila o 8 %. Náklady prevádzkovateľov na možnosť A budú závisieť od toho, či realizujú dobrovoľné opatrenia, alebo nie. 3. Aký bude vplyv na podniky, MSP a mikropodniky? Vzhľadom na úroveň investícií potrebných na prieskum a ťažbu bridlicového plynu, prevádzkovateľmi sú vo všeobecnosti veľké podniky. Očakáva sa, že vplyv na MSP a mikropodniky by bol len nepriamy, prostredníctvom zvýšenej intenzity súvisiacich činnosti (napr. zariaďovania, verejného stravovania a dopravy) a v prípade, ak by prevádzkovanie zariadení v oblasti bridlicového plynu v EÚ viedlo k ovplyvňovaniu cien energie. Vzhľadom na odhadované úrovne zdrojov bridlicového plynu v Európe a mnohé premenlivé faktory ovplyvňujúce ceny plynu sú však účinky neisté. 4. Očakáva sa významný vplyv na vnútroštátne rozpočty a verejnú správu? Možnosti B, C a D predstavujú rôzne stupne zmeny existujúcich právnych predpisov z oblasti životného prostredia; možnosťou A sa tieto predpisy nemenia. Očakáva sa, že vnútroštátne administratívy by sa tomu prispôsobili. Niektoré prvky zmien - napríklad vytvorenie integrovaného rámca požiadaviek navrhované v možnostiach C a D - by mohlo viesť k nižšej administratívnej záťaži v porovnaní s dnešným stavom. Inak sa žiadny významný vplyv na verejné orgány ako dôsledok tejto iniciatívy neočakáva. 5. Očakávajú sa iné významné vplyvy? Môže sa objaviť vplyv na konkurencieschopnosť, najmä v energeticky náročných priemyselných odvetviach využívajúcich plyn alebo možné vedľajšie produkty ako suroviny, ak by výber tejto možnosti viedol k významnému rozsahu ťažby bridlicového plynu v EÚ. V takomto prípade by to mohlo ovplyvniť ceny plynu v EÚ a potenciálne čiastočne znížiť rozdiel v cenách plynu oproti USA. Toto je však neisté, keďže ceny plynu závisia od rozsiahleho súboru premenlivých faktorov. Dokonca aj v prípade najlepšieho scenára sa očakáva, že v roku 2035 cena plynu v EÚ zostane dvakrát vyššia ako v USA. Hospodársky vplyv na členské štáty a regióny bude závisieť od niekoľkých faktorov, vrátane perspektívy rozvoja v oblasti bridlicového plynu, ich súčasného energetického mixu a závislosti od dovozu, vývojového štádia ich plynárenskej infraštruktúry, úrovne energetickej efektívnosti ich hospodárstva a ich administratívnej situácie. V. Porovnanie možností Možnosti || Účinnosť || Ekonomika náklady v eurách (približný odhad) || Ekonomika výhody || Účinnosť (účinnosť/náklady) || Sociálne vplyvy || Včasnosť implementácie || Jednoduchosť presadzovania || Súlad s príslušnými cieľmi EÚ || Celkové skóre znižovanie environmentálnych vplyvov a rizík || zabezpečovanie právnej čistoty/istoty || rozptyľovanie obáv verejnosti Základná línia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0 až 595 000 || + || + || 0 || + + + + || Neuvádza sa || + || + B || + + + || + +/+ + + || + + + || 595 000 || + + || + + || + || +/+ + || + + || + + || + + C || + + + + || + + + + || + + + + || 595 000 až 643 000 || + + || + + + || + || + + || + + + || + + + || + + + DD D || + + + + + || + + + + + || + + + + + || 643 000 || + + || + + + + || + || + + + || + + + + || + + + + || + + +/+ + + + VI. Nadväzné opatrenia Po uplynutí primeraného času od začatia uplatňovania preferovanej možnosti by Komisia predložila správu o implementácii a účinnosti tejto iniciatívy. Trvanie primeraného oznamovacieho obdobia sa bude líšiť v závislosti od preferovanej možnosti: bude dlhšie v prípade legislatívnych možností (aby zostal čas na transpozíciu) a kratšie pre nelegislatívne možnosti. Odporúča sa zber údajov pre niekoľko ukazovateľov s cieľom zabezpečiť monitorovanie implementácie iniciatívy. [1] Správa Ústavu pre energetiku a dopravu Spoločného výskumného centra (JRC IET) „Nekonvenčný plyn: Potenciálny vplyv na trh s energiou v EÚ“, september 2012. [2] Licencie udelené Bulharskom a Francúzskom boli následne zrušené zákonmi zakazujúcimi hydraulické štiepenie.