1. ÚVOD

Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania (ďalej len „MSO“) bol zriadený v čase pristúpenia Rumunska k Európskej únii v roku 2007 s cieľom riešiť nedostatky v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii. Odvtedy bol v správach v rámci MSO, ktorých zámerom bolo pomocou konkrétnych odporúčaní pomôcť rumunským orgánom zamerať ich úsilie, zaznamenávaný dosiahnutý pokrok. S pomocou MSO, ktorý v tomto roku oslávil svoje desiate výročie, Komisia hodnotí prehľad dosiahnutých výsledkov, zostávajúce výzvy a zvyšné kroky potrebné na dosiahnutie cieľov MSO.

Ako Rada opakovane zdôraznila , MSO sa ukončí vtedy, keď budú všetky štyri referenčné kritériá uplatňované na Rumunsko úspešne splnené. Referenčné kritériá boli definované v čase pristúpenia a vzťahujú sa na aspekty dôležité z hľadiska fungovania členských štátov – nezávislosť a účinnosť súdnictva, bezúhonnosť a boj proti korupcii. Na ich splnenie je potrebná kombinácia legislatívnych a inštitucionálnych opatrení. Okrem toho takéto opatrenia možno v plnej miere posúdiť až skúmaním, či sa zamýšľaný účinok prejaví v praxi a či ich možno považovať za zahrnuté v právnom a inštitucionálnom rámci Rumunska a za nezvratné. To umožňuje, aby občania mohli dôverovať tomu, že rozhodnutia a postupy v Rumunsku v plnej miere dodržiavajú zásady právneho štátu, a poskytuje základ pre vzájomnú dôveru, ktorá je potrebná na účinné vykonávanie právnych predpisov EÚ.

Reforma súdnictva a boj proti korupcii boli pre rumunskú spoločnosť v priebehu posledných desiatich rokov kľúčovými otázkami. MSO zohráva dôležitú úlohu ako hybná sila reforiem v Rumunsku a aj ako nástroj na sledovanie pokroku. Závery Komisie a metodika mechanizmu opakovane získali podporu Rady. Využitá bola aj spolupráca s mnohými členskými štátmi, ako aj informácie, ktoré poskytli. Spolupráca bola takisto posilnená prostredníctvom cielenej podpory Rumunska v rámci fondov EÚ.

Ako vyplynulo zo sledovania pokroku dosiahnutého za uplynulých desať rokov a ako bolo zdôraznené v správach v rámci MSO od roku 2014, konzistentnosť pokroku začala poukazovať na udržateľnosť. Legislatívne a inštitucionálne opatrenia priniesli výsledky, a to vďaka odhodlaniu zo strany mnohých sudcov a prokurátorov, implementačnej práci ministrov spravodlivosti a dobrej spolupráci rumunských orgánov a Komisie. Silná účasť občianskej spoločnosti bola takisto kľúčom k podpore reformy súdnictva a konkrétnych opatrení na riešenie korupcie na všetkých úrovniach. V správach v rámci MSO sa zároveň naďalej zdôrazňuje, že stále existujú oblasti, v ktorých bola reforma náročná – a niekedy odmietaná. Základné otázky, akými sú napríklad spochybňovanie nezávislosti súdnictva a autority súdnych rozhodnutí, a niekedy aj konkrétne pokusy o zvrátenie reforiem, nevyhnutne spomalili tempo pokroku v dosahovaní cieľov MSO.

Táto správa sa venuje vývoju v Rumunsku od roku 2007. Tak ako v predchádzajúcich rokoch je výsledkom dôkladného procesu analýzy Komisie a vychádza z úzkej spolupráce s rumunskými inštitúciami a z informácií od organizácií občianskej spoločnosti a ďalších zainteresovaných strán vrátane členských štátov.

V tejto súvislosti je dôležité, aby sa jasne vymedzil rozsah pôsobnosti MSO. V rozhodnutí o vytvorení MSO sa stanovili parametre rozsahu pôsobnosti MSO v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii. Opatreniami v rámci týchto parametrov sa určí, kedy budú referenčné kritériá splnené. Tempo a rozsah reformy sú však nevyhnutne podmienené širším spoločenským, právnym a politickým prostredím v Rumunsku, v ktorom môžu konkrétne otázky zahrnuté do MSO dosahovať pokrok. Napríklad v úsilí vynaloženom v posledných rokoch v Rumunsku s cieľom vybudovať administratívne kapacity sa stále ešte pokračuje, čo má dôsledky pre reformný proces. Legislatívna prax umožňuje náhle zavedenie zmien parlamentom, pričom sa obíde možnosť lepšej regulácie a konzultácie a sťaží sa preukázanie udržateľnosti právneho rámca v oblastiach, ako je korupcia. Dodržiavanie zásady lojálnej spolupráce medzi inštitúciami a zásady rešpektovania nezávislosti súdnictva sa musí ešte zlepšiť, pričom dochádza k útokom na sudcov a prokurátorov zo strany rumunských médií a sú potrebné silnejšie mechanizmy nápravy. Hoci sú tieto záležitosti mimo pôsobnosti MSO, majú priamy vplyv na schopnosť uskutočniť reformy a predovšetkým sťažili Rumunsku úlohu preukázať, že sa reforma ujala na trvalom základe.

Jednou z oblastí, kde sa toto širšie prostredie vyvíja pozitívnym smerom, je transparentnosť. V mnohých oblastiach pôsobnosti MSO existuje výrazný trend – vrátane minulého roka – zlepšovania kvality informácií o justičnom systéme a o korupcii a väčšej otvorenosti pri ich sprístupňovaní. Ďalšie kroky v tomto smere zo strany väčšieho počtu rumunských inštitúcií by upevnili zmeny v praxi, čo by malo pomôcť preukázať pokrok. Preto sa, pokiaľ ide o oblasť pôsobnosti MSO, v tejto správe predkladá niekoľko odporúčaní týkajúcich sa intenzívnejšieho podávania správ a transparentnosti. V krátkodobom horizonte by to Komisii pomohlo dospieť ku konečným záverom; po ukončení MSO by to takisto podporilo udržateľnosť reformy tým, že sa podporí zodpovednosť.

Napokon treba takisto zdôrazniť, že odlišná povaha rozsahu pôsobnosti MSO tiež bráni možnosti prepojenia s inými oblasťami politiky. Komisia sa preto nedomnieva, že je vhodné prepojiť MSO s rozhodnutiami v iných oblastiach, ako sú napríklad oprávnenosť na financovanie z európskych štrukturálnych a investičných fondov alebo vstup do schengenského priestoru.

Táto správa využíva dlhodobejšie perspektívy s cieľom identifikovať hlavné ostávajúce opatrenia na realizáciu cieľov MSO. Dynamika, ktorá sa doteraz vytvorila, umožňuje presunúť pozornosť na zvyšné kľúčové opatrenia, ktoré treba prijať. Keď budú opatrenia stanovené na základe referenčných kritérií uvedených v tejto správe prijaté, príslušné referenčné kritérium sa bude považovať za predbežne splnené. Keď bude toto platiť pre všetky referenčné kritériá, MSO sa uzavrie. Uvedené odporúčania sa preto môžu považovať za dostatočné na splnenie tohto cieľa, pokiaľ nedôjde k vývoju, ktorý bude brániť pokroku. Komisia sa domnieva, že by to malo takisto urýchliť proces zo strany rumunských orgánov a EÚ ako celku. V prípade referenčných kritérií, pri ktorých sa dospelo k záveru, že sa dosiahol značný pokrok, Komisia zastáva názor, že rozhodné vykonávanie a zachovanie tempa a konzistentného smerovania reforiem by umožnilo rýchlo uzavrieť tieto referenčné kritériá – v prípade ostatných referenčných kritérií to bude náročnejšie. Komisia preto zamýšľa predložiť ďalšiu správu do konca roku 2017 a je pripravená poskytnúť ďalšiu pomoc na posilnenie nezvratnosti pokroku, a tak dosiahnuť ukončenie mechanizmu.

2. HODNOTENIE POKROKU PRI PLNENÍ REFERENČNÝCH KRITÉRIÍ OD ZAČIATKU MSO

Okrem hodnotenia pokroku dosiahnutého v súvislosti s odporúčaniami uvedenými v správe v rámci MSO z roku 2016 sa v tomto oddiele celkove hodnotí desať rokov reforiem. Najdôležitejší vývoj a výsledky sú podrobnejšie opísané v priloženej technickej správe. Napriek tomu, že referenčné kritériá sú samostatnými kritériami, existujú aj dôležité prepojenia, ktoré majú vplyv na ich splnenie. Pri hodnotení pokroku sa zohľadňovali štrukturálne podmienky (ako sú právne predpisy, inštitúcie a zdroje), výsledky a dosiahnutý pokrok a to, či pokrok možno považovať za nezvratný. Treba zároveň poznamenať, že odvtedy, ako boli dohodnuté referenčné kritériá v rámci MSO, došlo k významnému vývoju v oblasti judikatúry ESĽP, medzinárodných noriem a najlepších postupov, ako aj porovnávacích informácií o vnútroštátnych justičných systémoch v EÚ, ktorými sa rumunské orgány riadili vo svojich reformách a ktoré takisto pomáhajú poskytnúť objektívne a porovnateľné meranie vývoja rumunského justičného systému a boja proti korupcii v rámci pôsobnosti štyroch referenčných kritérií.

2.1. Súdny proces

Prvé referenčné kritérium sa týkalo justičného systému s osobitným zameraním na vytvorenie nezávislého, nestranného a účinného systému, na posilnenie súdržnosti súdneho procesu a na zvyšovanie transparentnosti a zodpovednosti. V tejto oblasti sa z inštitucionálneho a legislatívneho hľadiska dosiahol značný pokrok. Od roku 2012 sa Vyššia súdna rada (VSR) etablovala ako správca justičného systému a preukázala narastajúcu ochotu plniť si svoju ústavnú úlohu, a to najmä v súvislosti s ochranou nezávislosti súdnictva, kľúčovou úlohou, ktorú bude odteraz vykonávať nedávno zvolená nová vyššia rada. Prieskum verejnej mienky uskutočnený v roku 2016 naďalej naznačuje silné vnímanie nezávislosti súdnictva a dôvery v súdnictvo zo strany verejnosti. Ako sa však uvádza v predchádzajúcich správach v rámci MSO, došlo aj k reakciám na tento trend, a to v podobe politických a mediálnych útokov na sudcov a prokurátorov a súdne inštitúcie. Útoky proti Národnému riaditeľstvu pre boj proti korupcii boli mimoriadne intenzívne v roku 2016.

Pokrok v oblasti štrukturálnych reforiem v určitých oblastiach týkajúcich sa efektívnosti, zdrojov a otázok pracovného zaťaženia bol pomalší a bez výrazných zmien – avšak kvalita informácií, ktoré ministerstvo spravodlivosti poskytlo v posledných rokoch Komisii, ukázala vývoj informácií o fungovaní justičného systému, ktoré majú ministerstvo a VSR v súčasnosti k dispozícii. V posledných troch rokoch ministerstvo spravodlivosti, VSR a súdnictvo ukázali svoju ochotu a schopnosť spolupracovať a nájsť riešenia, aby reformy napredovali. Toto bolo podporené zvýšením zdrojov určených pre súdnictvo, a to najmä zo strany posledných dvoch vlád. Pokrok je však pomalý v oblasti riešenia takých otázok, ako je rovnováha z hľadiska pracovného zaťaženia medzi súdmi a aj v rámci nich, spôsob riešenia rozdielov v pracovnom zaťažení medzi veľkými a malými súdmi a rozdeľovanie úloh medzi sudcov a súdnych úradníkov. V oblasti právnych predpisoch, ktoré by riešili tieto problémy, sa v roku 2016 pokrok nedosiahol a len samotné opatrenia v oblasti riadenia neboli schopné poskytnúť riešenie. Veľkým pokrokom je, že teraz sú už zavedené všetky nástroje na monitorovanie fungovania súdov a situácie v oblasti ľudských zdrojov a že bola vypracovaná komplexná stratégia pre rozvoj súdnictva v období rokov 2015 – 2020.

Prísne postupy pri vstupe do súdnictva, ktoré sú sprevádzané povinnou odbornou prípravou poskytovanou Národným justičným inštitútom, takisto zohrali dôležitú úlohu pri konsolidácii profesionálnosti a nezávislosti súdnictva. Pokiaľ ide o vymenovanie vyšších sudcov a prokurátorov, podľa poslednej správy v rámci MSO bol rok 2016 testovacím rokom pre vymenovania. Išlo najmä o vymenovanie vedúcich prokurátorov a ich zástupcov. Z hľadiska výsledkov žiadny z vymenovaných kandidátov nevyvolal otázky súvisiace s bezúhonnosťou a odbornosťou ani polemiky v súdnictve alebo občianskej spoločnosti a niektorí z nich už majú veľmi dobré výsledky. Použitý postup však neumožnil, aby sa vytvorilo jasné, otvorené a transparentné výberové konanie pre výber všetkých kandidátov, ktoré by sa konsolidovalo do stabilného a trvalého systému.

Vyššia súdna rada je takisto zodpovedná za udeľovanie sankcií za profesionálne pochybenie a disciplinárne priestupky sudcov a prokurátorov. Vyšetrovaním takýchto prípadov sa zaoberá justičná inšpekcia. V roku 2012 došlo k veľkej reforme justičnej inšpekcie, keď bola skonsolidovaná ako nezávislá a profesionálna inštitúcia. Týmto sa justičná inšpekcia stala efektívnejšou a spoľahlivejšou, čo bolo znovu potvrdené jej výsledkami v roku 2016. Proti disciplinárnym rozhodnutiam VSR sa možno odvolať na Najvyššom kasačnom a odvolacom súde, pričom v správe v rámci MSO z roku 2016 sa uvádza, že reťazec rozhodnutí sa zdá teraz predvídateľnejší a konzistentnejší.

Rumunsko prijalo a implementovalo nový občiansky zákonník a trestný zákon s cieľom zmodernizovať hmotné právo a zlepšiť efektívnosť a súdržnosť súdneho procesu. Nový občiansky zákonník nadobudol účinnosť v roku 2011, občiansky súdny poriadok v roku 2013 a nový trestný zákon v roku 2014. Prechod na nový občiansky zákonník bol postupný a dnes sa uplatňuje na takmer všetky prípady. Pokiaľ ide o trestný zákon, všetky ustanovenia sa uplatňovali od prvého dňa, takže v rokoch 2014, 2015 a 2016 sa zabezpečovalo jeho dôsledné uplatňovanie na všetkých súdoch a prokuratúrach a stabilizácia jeho právnych ustanovení. Prispôsobením sa tejto veľkej reforme preukázal justičný systém ako celok svoju profesionálnosť. Existujú dôkazy, že výsledkom bolo zrýchlenie v dĺžke súdnych konaní, zvýšené rešpektovanie práva na spravodlivé súdne konanie, ako aj väčšia konzistentnosť súdnych rozhodnutí. Tieto zásadné reformy sú takmer dokončené. Avšak finalizácia týchto dôležitých reforiem zákonníkov, ako sa odporúča v správe v rámci MSO z roku 2016, sa ukázala ako zložitá a poukazuje na pretrvávajúce nedostatky. V prípade občianskeho zákonníka sa uplatňovanie ustanovení vyžadujúcich nové infraštruktúry muselo postupne presúvať, čo svedčí o nedostatkoch v plánovaní. V prípade trestného zákona bol nevyhnutný proces zdokonaľovania prostredníctvom rozsudkov Ústavného súdu naďalej komplikovaný nepredvídateľným legislatívnym prístupom v parlamente. O dôležitých zmenách trestného zákona, ktoré predložila vláda s cieľom zosúladiť jeho ustanovenia s rozhodnutiami ústavného súdu, nebolo na konci funkčného obdobia v decembri 2016 stále rozhodnuté, pričom pozornosť v parlamente sa venovala zmenám, ktoré hoci neboli schválené, vyvolali polemiku z dôvodu oslabenia právneho rámca v oblasti korupcie. Dňa 18. januára 2017 vláda predložila na konzultácie dva návrhy mimoriadnych legislatívnych opatrení, z ktorých jedno sa týkalo milosti a druhým sa menil trestný zákon a trestný poriadok.