OBSAH

1........... Vymedzenie problému a právny kontext 3

2........... Základný scenár 5

3........... Právny základ potreby konať. 5

4........... Analýza zásady subsidiarity. 5

5........... Hlavné ciele politiky. 5

6........... Možnosti politiky. 6

7........... Monitorovanie a hodnotenie. 8

1. Vymedzenie problému a právny kontext

Falšovanie mien je pretrvávajúcim problémom v celej Európskej únii. Falšovanie eura je osobitne znepokojivým javom vzhľadom na význam tejto meny. Dnes je euro druhou najdôležitejšou medzinárodnou menou na celom svete. Celosvetový význam eura spôsobuje, že je obzvlášť vystavené riziku falšovania. Podľa údajov poskytnutých Európskou centrálnou bankou predstavuje celková výška zistených škôd spôsobených falšovaním eura, ktoré boli zaznamenané v Európe od zavedenia eura v roku 2002, vyše 500 miliónov EUR.

Posúdenie vplyvu sa preto zameriava najmä na euro. Falšovanie je však rovnako veľkým problémom aj pre iné meny, ktoré sú v obehu v Európe. Zistené problémy vo vzťahu k euru sa preto môžu považovať za všeobecné a platné aj pre iné meny.

EÚ už má nástroje osobitne určené na ochranu eura, napríklad právny rámec pre overovanie pravosti eurobankoviek a euromincí a informačný a školiaci program EÚ (program Pericles[1]). Najmä rámcové rozhodnutie 2000/383/SVV o zvýšenej ochrane pred falšovaním prostredníctvom pokút a ďalších trestných sankcií v súvislosti so zavádzaním eura vyžaduje, aby členské štáty zabezpečili, že určité správanie bude trestne postihnuteľné a že za trestné činy súvisiace s falšovaním eura alebo iných mien bude možné uložiť sankcie. Toto rámcové rozhodnutie chráni aj iné meny na rovnakej úrovni ako euro.

Rámec pre trestnoprávnu ochranu eura a ostatných mien preukázal aj niektoré svoje nedostatky, pokiaľ išlo o zabezpečenie primeranej a účinnej úrovne ochrany. Nevytvára dostatočný základ pre prevenciu, vyšetrovanie a sankcionovanie falšovania eura jednotným spôsobom v celej Únii. To bráni aj spolupráci medzi členskými štátmi a vytvára lákavú možnosť pre páchateľov presunúť svoje aktivity do štátov, ktoré sa považujú za zhovievavejšie, pokiaľ ide o ich reakciu na falšovanie eura.

Berúc do úvahy hodnotenie Komisie vyplývajúce z jej troch správ, osobitný dotazník o stave implementácie rámcového rozhodnutia, ako aj výsledok konzultácií so zainteresovanými stranami na rôznych stretnutiach expertov, boli zistené nasledujúce slabé stránky právneho rámca pre ochranu európskej jednotnej meny pred falšovaním:

§ Výška trestov za falšovanie meny nie je dostatočne odrádzajúca a účinná

o Nedostatočný odrádzajúci účinok

Existujú značné rozdiely medzi sankciami stanovenými v jednotlivých členských štátoch, čo je jedným z dôvodov nedostatočného odrádzajúceho účinku a nerovnakej ochrany eura a iných mien v rámci Európskej únie. V niektorých členských štátoch nie sú zavedené minimálne sankcie, zatiaľ čo v iných je minimálna sankcia až desať rokov odňatia slobody. V praxi tých, ktorí podliehajú pokušeniu sfalšovať peniaze, odrádza práve vedomie minimálnych sankcií. Evidentný je napríklad rozdiel, či je niekto odsúdený na trest odňatia slobody na určité minimálne obdobie, alebo obíde s pokutou.

o Riziko účelového výberu jurisdikcie (tzv. „forum shopping“)

Keďže zločinecké skupiny disponujúce značnými zdrojmi sa často výrazne podieľajú na falšovaní peňazí, je pre ne jednoduché preniesť svoju činnosť cez hranice prostredníctvom organizovaných distribučných sietí. Tieto skupiny často už majú aktivity vo viacerých členských štátoch, čo znamená, že riziko, že sa zločinci presťahujú do krajín, kde platia menej prísne trestnoprávne predpisy, je značný (tzv. „forum shopping“). Konkrétne údaje svedčia o tom, že falšovateľov zvyčajne priťahujú členské štáty s nízkou úrovňou sankcií.

o Znížená účinnosť justičnej spolupráce

Rozdielna výška sankcií môže mať negatívny vplyv na justičnú spoluprácu. Ak má členský štát nízke minimálne sankcie vo svojom trestnom zákone, môže to viesť k poklesu dôležitosti úloh spojených s vyšetrovaním a stíhaním prípadov falšovania meny na orgánoch presadzovania práva a súdnych orgánoch. V praxi to môže mať negatívny dosah na cezhraničnú spoluprácu, keď iný členský štát žiada o pomoc, konkrétne pokiaľ ide o včasné spracovanie žiadosti. Okrem toho chýbajúca minimálna úroveň sankcií v niektorých členských štátoch môže viesť k rozsudkom kratším než štyri mesiace alebo k uloženiu pokuty, čo znamená, že nie všetky rozsudky za výrobu alebo distribúciu falzifikátov umožnia žiadosť o európsky zatykač.

§ Cezhraničné vyšetrovanie a trestné stíhanie môžu byť neúspešné z dôvodu problémov spolupráce vyplývajúcich z rozdielov v dostupnosti účinných nástrojov vyšetrovania

V niektorých členských štátoch EÚ sa falšovanie peňazí, ktoré je obvykle organizovanou trestnou činnosťou, stále nerieši nástrojmi vyšetrovania, ktoré sa obvykle používajú v boji proti organizovanému zločinu a v cezhraničných prípadoch (odpočúvanie telefónov, sledovacie zariadenia, kontrolované dodávky a agenti v utajení). Falšovanie sa pácha často v dvoch alebo viacerých členských štátoch zároveň, pričom výroba sa nachádza v jednom členskom štáte a distribúcia falzifikátov sa vykonáva v inom. Nástroje na odhaľovanie týchto aktivít teda musia byť rovnaké. Ak sa vyšetrovanie prípadov začalo v zahraničí pomocou konkrétnych vyšetrovacích techník, nie je možné pokračovať v nich v inom členskom štáte, v ktorého právnych predpisoch chýbajú ustanovenia týkajúce sa týchto techník. V tomto prípade to môže zapríčiniť nielen oneskorenie alebo dodatočné náklady pre vedenie vyšetrovaní, ale aj zastavenie vyšetrovania vo vzťahu k zdroju.

§ Oneskorenie pri úprave prístrojov na odhaľovanie falzifikátov, ktoré vyplýva z nedostatkov pri prenose zhabaných falzifikátov na analýzu príslušným orgánom v priebehu súdnych konaní

V súčasnosti neexistuje žiadna povinnosť odovzdať zhabané falzifikáty v priebehu súdnych konaní. V praxi justičné orgány v niektorých prípadoch odmietajú prenos vzoriek falošných eurobankoviek a mincí na analýzu pred koncom trestného konania, a to aj vtedy, ak by bol takýto prenos možný vzhľadom na množstvo zabavených falzifikátov. Prenos takýchto falzifikátov po skončení trestného konania má obmedzenú hodnotu. Často dochádza k značnému oneskoreniu – niekedy prejde aj niekoľko rokov, kým stroje na triedenie bankoviek a mincí, ktoré používajú finančné inštitúcie, môžu byť nastavené na odhaľovanie falzifikátov s cieľom predísť tomu, aby tieto typy falzifikátov boli naďalej v obehu.

2. Základný scenár

Pri pokračovaní platnosti súčasného rámca by sa v strednodobom horizonte dala očakávať úplná implementácia ustanovení rámcového rozhodnutia všetkými členskými štátmi. Prevencia a odhaľovanie falzifikátov, ktoré prichádzajú do obehu alebo v ňom už sú, by sa mohla zlepšiť prostredníctvom nedávno zlepšených právnych nástrojov na overovanie pravosti[2], ako aj prostredníctvom informačného a školiaceho programu Pericles. Z dlhodobého hľadiska by mohlo dôjsť k zlepšeniu, pokiaľ ide odrádzajúci účinok, a to po prijatí pripravovanej horizontálnej iniciatívy týkajúcej sa zhabania majetku v súvislosti s príjmami zo závažných trestných činov vrátane falšovania.

Uvedené zlepšenia však nebudú mať vplyv na problémy opísané v tejto správe. Najmä problém odrádzajúceho účinku by nebol dostatočne riešený v dôsledku absencie dostatočnej úrovne sankcií. Pretrvávajúce nebezpečenstvo falšovania, ktoré potvrdzujú aj štatistiky ECB, by pravdepodobne zostalo nezmenené alebo by sa zvýšilo. Okrem toho problémy uvedené v súvislosti s cezhraničným vyšetrovaním by sa nevyriešili, pretože nie všetky členské štáty by mohli využívať nástroje vyšetrovania používané pri závažných trestných činoch nadnárodného charakteru. Nebol by predložený ani návrh na riešenie problému uvoľnenia falzifikátov v priebehu súdnych konaní. Preto by naďalej existovalo riziko, že v dôsledku absencie včasného overovania pravosti zostanú falzifikáty v obehu.

3. Právny základ potreby konať

EÚ môže podľa článku 83 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ alebo Lisabonská zmluva) prijať smernice s minimálnymi trestnoprávnymi pravidlami EÚ v oblastiach mimoriadne závažnej trestnej činnosti s cezhraničným rozmerom vyplývajúcim z povahy alebo dôsledkov týchto trestných činov, alebo z osobitnej potreby bojovať proti nim na spoločnom základe. Falšovanie platobných prostriedkov je výslovne uvedené v 83 článku ods. 1 ZFEÚ ako oblasť mimoriadne závažnej trestnej činnosti.

4. Analýza zásady subsidiarity

Je dôležité zabezpečiť, aby euro a akúkoľvek inú menu, ktorých obeh je zákonne povolený vhodným spôsobom, chránili účinné a efektívne trestnoprávne opatrenia vo všetkých členských štátoch.

Len EÚ je v takej pozícii, aby vyvinula spoločné záväzné právne predpisy s účinnosťou vo všetkých členských štátoch, a teda vytvorila právny rámec, ktorý by prispel k prekonaniu nedostatkov súčasnej situácie, ako sú opísané v oddiele 3.2.1.

Akékoľvek trestnoprávne opatrenie sa musí starostlivo posúdiť a vypracovať vzhľadom na jeho možný vplyv na ochranu základných práv. Táto správa obsahuje takéto posúdenie.

5. Hlavné ciele politiky

Na základe zistených problémov boli určené viaceré všeobecné a osobitné ciele:

Všeobecné ciele:

zabrániť falšovaniu eura a iných mien posilnením trestnoprávnej ochrany a posilnením cezhraničnej spolupráce v oblasti justície a presadzovania práva v plnom súlade s Chartou základných práv EÚ, udržovať a posilňovať dôveru v pravosť jednotnej európskej meny a iných mien.

Špecifické ciele:

primerane zvýšiť účinnosť a odrádzajúci účinok v súvislosti s falšovaním (výroba a distribúcia) a odstránenie stimulov na účelový výber jurisdikcie v niektorých členských štátoch, uľahčiť primerané uplatňovanie európskeho zatýkacieho rozkazu v súvislosti s falšovaním meny (výroba a distribúcia), uľahčiť cezhraničné vyšetrovanie súvisiace s trestnými činmi falšovania meny a skrátiť čas na vybavenie žiadostí o spoluprácu, posilniť prevenciu trestných činov falšovania tým, že sa zvýši možnosť odhaliť bankovky a mince a včasným uplatňovaním postupov overovania pravosti. 6. Možnosti politiky

Posudzovali sa tri možnosti:

Možnosť 1: Zachovanie súčasného stavu

Na úrovni EÚ by sa neprijalo žiadne iné opatrenie, než je obsiahnuté v súčasnom rámci, t. j. bežné pokračovanie implementačného úsilia na základe rámcového rozhodnutia, ako aj osveta, odborná príprava a poradenstvo pre špecializovaných vyšetrovateľov a prokurátorov.

Možnosť 2: smernica, ktorou sa nahradí rámcové rozhodnutie z roku 2000 a zavedú ustanovenia o nástrojoch vyšetrovania a prenose zhabaných falzifikátov

Táto možnosť politiky preberá obsah súčasného rámcového rozhodnutia a nahrádza ho smernicou, ktorá rieši aj nástroje vyšetrovania a prenos zhabaných falzifikátov v reakcii na problémy 2 a 3.

Možnosť 3: smernica, ktorou sa nahradí rámcové rozhodnutie z roku 2000 a zavedú ustanovenia o minimálnej a maximálnej úrovni trestnoprávnych sankcií, nástrojoch vyšetrovania a prenose zhabaných falzifikátov

Táto možnosť politiky zahŕňa obsah možnosti 2 (nástroje vyšetrovania a prenos falzifikátov) doplnený o minimálnu a maximálnu úroveň sankcií za výrobu a distribúciu falzifikátov (v porovnaní s tým existuje v súčasnosti iba maximálna sankcia za výrobu). Zavádza sa minimálna dĺžka odňatia slobody v trvaní najmenej 6 mesiacov a maximálna dĺžka najmenej 8 rokov.

6.1. Posúdenie vplyvu možností politiky

Vplyv možnosti 1: zachovanie súčasného stavu

Účinnosť tejto možnosti pri plnení cieľov je veľmi nízka alebo žiadna. Právomoci Komisie v oblasti monitorovania a presadzovania výkonu ustanovení, ktoré sú uvedené v súčasnom v rámcovom rozhodnutí, sa posilnia po 1. decembri 2014 (podľa protokolu č. 36 k Lisabonskej zmluve). Lepšie vykonávanie by mohlo zvýšiť dôveru v menu a predísť falzifikátom, ktoré negatívne ovplyvňujú všeobecný obchod. Tieto výhody by však boli obmedzené, keďže zistené nedostatky uvedené v právnom rámci by pretrvávali. Problém odrádzajúceho účinku by nebol riešený v dôsledku absencie dostatočnej úrovne sankcií. Okrem toho problémy uvedené v súvislosti s cezhraničným vyšetrovaním by sa nevyriešili, pretože nie všetky členské štáty by mohli využívať nástroje vyšetrovania používané pri závažných trestných činoch s nadnárodným charakterom. Nepredložilo by sa ani žiadne riešenie problému prenosu falzifikátov v priebehu súdnych konaní, preto by sa mohlo zvýšiť riziko, že falzifikáty zostanú v obehu v dôsledku oneskoreného overovania pravosti. Pri tejto možnosti sa neočakáva, že by mala na základné práva, domáce justičné systémy alebo na hospodársku a finančnú oblasť väčší vplyv než súčasný právny rámec.

Vplyv možnosti 2: smernica, ktorou sa nahradí rámcové rozhodnutie z roku 2000 a zavedú ustanovenia o nástrojoch vyšetrovania a prenose zhabaných falzifikátov

Táto politická možnosť by znamenala uľahčenie cezhraničného vyšetrovania trestných činov a posilnenie prevencie falšovania včasným prenosom zhabaných falzifikátov na technickú analýzu a zisťovaním v priebehu súdnych konaní, čo zvyšuje možnosť odhalenia sfalšovaných bankoviek a mincí v obehu. Do určitej miery by reagovala na pretrvávajúcu hrozbu falšovania eura, a najmä na nedávne zlepšenia v kvalite falzifikátov. Jej pridaná hodnota pre ochranu eura je však obmedzená.

Táto možnosť by mala nízky až stredný vplyv na základné práva, keďže rozšírenie existujúcich nástrojov vyšetrovania týkajúcich sa falšovania meny a prenos falzifikátov na preskúmanie počas konania môžu mať priamy vplyv na niektoré základné práva.

Ako výsledok navrhovaného opatrenia možno očakávať finančný prínos vyplývajúci zo zabránenia škodám spôsobeným falšovateľmi. Náklady budú nízke, pretože sa obmedzujú na zmenu vnútroštátnych právnych predpisov a na technické vybavenie pre osobitné nástroje vyšetrovania a prenos falzifikátov, ktoré sú v niektorých členských štátoch menej nákladné.

Vplyv možnosti 3: smernica, ktorou sa nahradí rámcové rozhodnutie z roku 2000 a zavedú ustanovenia o minimálnej a maximálnej úrovni trestnoprávnych sankcií, nástrojoch vyšetrovania a prenose zhabaných falzifikátov

Okrem výhod dosiahnutých v rámci možnosti 2 by to prispelo k lepšej ochrane eura proti falšovaniu zvýšením odrádzajúceho účinku, znížením účelového výberu jurisdikcie a zvýšením možnosti použiť európsky zatýkací rozkaz (EZR) pri hlavných trestných činoch falšovania (výroba a distribúcia). Pridanie minimálnej úrovne sankcií za trestné činy výroby a distribúcie rozšírením maximálnej úrovne sankcií za výrobu a distribúciu falošnej meny bude znamenať, že odrádzajúci účinok od týchto činov bude pravdepodobne veľmi vysoký. Tieto spoločné minimálne sankčné pravidlá zlepšia aj súlad sankcií v celej EÚ, a tým aj vzájomnú dôveru medzi justičnými orgánmi. Tým sa uľahčí presadzovanie práva v cezhraničných prípadoch. Keďže táto možnosť politiky výrazne vplýva na možnosť odrádzania a na schopnosť vymáhania práva, predpokladá sa, že bude mať strednú až vysokú účinnosť.

Táto možnosť by mala stredne silný vplyv na základné práva, pretože harmonizácia minimálnych a maximálnych sankcií, nové nástroje vyšetrovania a preventívne opatrenia môžu mať priamy vplyv na niektoré základné práva. Tieto opatrenia slúžia na splnenie cieľov všeobecného záujmu, ktoré Únia uznáva (pozri článok 52 ods. 1 charty), najmä v tom zmysle, že zabezpečujú účinné a odrádzajúce opatrenia na ochranu eura a neprekračujú rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie tohto cieľa.

Ďalší finančný prínos v porovnaní s možnosťou 2 možno očakávať v dôsledku lepšieho odrádzajúceho účinku a tým aj menším škodám spôsobeným falšovateľmi. Členské štáty by mali počítať s určitými nákladmi, najmä pokiaľ ide o zmenu právnych predpisov.

6.2. Uprednostňovaná možnosť

Uprednostňuje sa možnosť 3.

Zhrnutie uprednostňovanej možnosti politiky

Uprednostnená možnosť politiky by zahŕňala kombináciu týchto prvkov. · Ustanovenia rámcového rozhodnutia z roku 2000 by sa v novom návrhu zachovali s malými úpravami, berúc do úvahy Lisabonskú zmluvu. · Ustanovenia o sankciách sa oproti rámcovému rozhodnutiu upravia zavedením minimálneho trestu šiestich mesiacov za výrobu a distribúciu a zavedením hornej hranice trestnej sadzby najmenej osem rokov za distribúciu. · Zavedie sa nové ustanovenie ukladajúce členským štátom povinnosť, aby umožnili používať určité nástroje vyšetrovania pri vyšetrovaní falšovania peňazí. · Zavedie sa nové ustanovenie ukladajúce členským štátom povinnosť zabezpečiť možnosť prenosu zhabaných falzifikátov eura aj v priebehu súdnych konaní.

7. Monitorovanie a hodnotenie

V smernici sa ustanoví, že členské štáty by mali podávať správy o jej vykonávaní v praxi. Okrem kvantitatívnych údajov, ktoré poskytli členské štáty, bude Justičné fórum, OLAF a Eurojust zhromažďovať aj kvalitatívne informácie z prípadných ďalších zdrojov o jej dodržiavaní.

Na pravidelné monitorovanie vykonávania smernice Komisia využije aj platformu stretnutí odborníkov ECEG.

Komisia okrem toho plánuje uskutočniť špecifickú empirickú štúdiu s dôrazom na zber dát jeden až tri roky od zavedenia návrhu. Tieto údaje by umožnili Komisii zhodnotiť, či členské štáty skutočne dodržiavajú nielen tieto právne predpisy, ale aj práva, slobody a zásady zakotvené v Charte základných práv EÚ.

Po uplynutí lehoty na transpozíciu tejto smernice Komisia vykoná potrebné kontroly transpozície a v prípade potreby začne konania o porušení v súlade so ZFEÚ.

[1] Rozhodnutie Rady 2001/923/ES zo 17. decembra 2001.

[2] Pozri nariadenia č. 1338/2001, 1210/2010 a rozhodnutie ECB zo 16.9.2010, uvedené v oddiele 2.1.