1. ÚVOD

Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku (ďalej len „MSO“) bol zriadený pri pristúpení Bulharska do Európskej únie v roku 2007 na účely odstránenia nedostatkov v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Odvtedy je cieľom správ v rámci MSO pomôcť zameriavať úsilie bulharských orgánov prostredníctvom konkrétnych odporúčaní a dokumentovať pokrok, ktorý sa dosiahol. Ako zdôraznila Rada, MSO sa ukončí vtedy, keď bude uspokojivo splnených všetkých šesť referenčných kritérií vzťahujúcich sa na Bulharsko.

V správe o MSO z januára 2017 Komisia zhodnotila prehľad dosiahnutých výsledkov, nevyriešené problémy a zostávajúce kroky potrebné na dosiahnutie cieľov MSO. Na tento účel Komisia vypracovala sedemnásť kľúčových odporúčaní, ktorých splnenie bude viesť k ukončeniu procesu MSO. Odporúčania stanovené v januári 2017 preto možno považovať za dostatočné na ukončenie MSO, pokiaľ nedôjde k vývoju, ktorý bude brániť pokroku. V správe sa zdôrazňuje, že rýchlosť procesu bude závisieť od toho, ako rýchlo bude Bulharsko schopné splniť odporúčania nezvratným spôsobom.

V tomto štádiu procesu MSO sa preto v tejto správe opisuje pokrok vykonaný v nadväznosti na odporúčania uvedené v správe z januára 2017. Správa je podobne ako v predchádzajúcich rokoch výsledkom procesu dôkladnej analýzy Komisie s využitím úzkej spolupráce s bulharskými inštitúciami, ako aj údajov občianskej spoločnosti a iných zainteresovaných strán vrátane ďalších členských štátov.

Predseda Komisie Junker vo svojej správe o stave Únie v septembri 2017 zdôraznil význam právneho štátu a nezávislosť súdnictva, nevyhnutné pre všetky členské štáty EÚ, nielen členské štáty, na ktoré sa vzťahuje MSO.

Na základe svojej analýzy pokroku v Bulharsku za celé obdobie procesu MSO od roku 2007 a pokroku dosiahnutého od vydania správy v januári 2017 Komisia stále zastáva názor, že ak Bulharsko bude pokračovať v politickom kurze a odhodlaní pokročiť v reforme, malo by byť schopné splniť zostávajúce nesplnené odporúčania MSO v blízkej budúcnosti. V analýze sa zdôrazňuje dôležitosť riešenia zostávajúcich problémov v duchu dobrej spolupráce medzi inštitúciami.

Komisia zamýšľa posúdiť pokrok koncom roku 2018 a je pripravená poskytnúť ďalšiu pomoc na posilnenie nezvratnosti pokroku, a tak dosiahnuť ukončenie mechanizmu.

2. VŠEOBECNÁ SITUÁCIA

Ako bolo uvedené v správe z januára 2017, roky pretrvávajúca politická nestabilita ovplyvnila schopnosť vykonať reformy. Nová vláda nastúpila do úradu v máji. Hneď po nástupe sa nová vláda opäť ujala rôznych prvkov činnosti, ktoré umožnili pokrok v reformách začatých za predchádzajúcej vlády v roku 2016, takže bola zachovaná určitá miera politickej kontinuity v nadväznosti na prácu predchádzajúcej vlády. Nová vláda ukázala odhodlanie dobehnúť stratený čas rýchlym pokračovaním v legislatívnych iniciatívach s cieľom dokončiť rad významných reforiem do konca roku. V niektorých prípadoch jednotlivé zainteresované strany vyjadrili obavy týkajúce sa kvality právnych predpisov alebo svojho zapojenia do procesu reforiem. Dôležité legislatívne iniciatívy sú stále v štádiu prípravy alebo úvah a bude dôležité, aby sa v nich pokračovalo v duchu širokej verejnej diskusie a konzultácií s dotknutými zainteresovanými stranami. Komisia je presvedčená, že inkluzívne legislatívne procesy, ktoré sa opierajú o zásady lepšej regulácie, sú rozhodujúce pre udržateľnosť reformy.

Medzičasom nedávne udalosti v Národnom zhromaždení znovu upriamili pozornosť na dôsledky nepredvídateľného legislatívneho rozhodovacieho procesu. V júli niektorí poslanci predložili na program Národného zhromaždenia balík návrhov zmien zákona o súdnom systéme bez predchádzajúcej verejnej diskusie alebo konzultácie so zainteresovanými stranami. Navrhované zmeny vyvolali rozsiahlu kritiku, pretože ich mnohí v rámci súdnictva a občianskej spoločnosti považovali za priamy útok na nezávislosť súdnictva. Aj keď väčšina najzávažnejších zmien bola stiahnutá pred záverečným hlasovaním, niektoré zmeny, ktoré boli prijaté, boli kritizované ako potenciálne ohrozenie nezávislosti sudcov a niektorí pozorovatelia ich považujú za potenciálne protiústavné. Ďalšie návrhy zmien zákona o súdnom systéme, ktoré predložili rovnakým spôsobom začiatkom októbra jednotliví poslanci bez verejnej rozpravy a konzultácie so zainteresovanými stranami, opäť kritizovali pozorovatelia ako kľúčové prvky snáh o zvrátenie reforiem z roku 2016. Bulharsko by malo zabezpečiť nezvratnosť a dôveryhodnosť procesu reformy súdnictva vytvorením prostredia vzájomnej dôvery a spolupráce medzi inštitúciami, ktoré je rozhodujúce pre úspešné uskutočnenie reforiem. Aj keď je jednoznačne potrebné reformu urýchliť, nemalo by to viesť k obchádzaniu postupov konzultácií, ktorým by sa riskovalo vytvorenie atmosféru neistoty a nedostatku zodpovednosti.

Pokiaľ ide o súdnictvo, novozvolená Najvyššia súdna rada (ďalej len „NSR“) má príležitosť riešiť problematiku všeobecne nepriaznivého prostredia na diskusiu prevládajúceho za predchádzajúcej NSR so zrejmými rozpormi a vzájomnými podozrievaniami, ktoré bránili procesu nestranného rozhodovania. Najnovšími reformami boli zavedené nepopierateľné zlepšenia, a to najmä zriadenie samostatných komôr NSR pre sudcov a prokurátorov. Pretrvávajúce pochybnosti o možnom neprimeranom ovplyvňovaní sudcov zo strany NSR by však mohli oslabiť dojem nezávislého rozhodovacieho procesu v rámci tejto kľúčovej inštitúcie. Vzhľadom na tento problém bude preto dôležité, aby NSR v novom zložení vytvorila atmosféru otvorenej diskusie o kľúčových rozhodnutiach a ich transparentnosti s cieľom obnoviť dôveru medzi vyššími súdnymi úradníkmi, prokurátormi a širšou verejnosťou, ktorá je základom riadne fungujúceho súdnictva.

3. HODNOTENIE POKROKU PRI PLNENÍ REFERENČNÝCH KRITÉRIÍ MSO NA ZÁKLADE ODPORÚČANÍ UVEDENÝCH V SPRÁVE O MSO Z JANUÁRA 2017

3.1 Prvé referenčné kritérium: Nezávislosť súdov

Odporúčanie č. 1: Zabezpečiť transparentné voľby do budúcej Najvyššej súdnej rady a zároveň zaistiť verejné vypočutie v Národnom zhromaždení pred voľbou členov volených parlamentom, ako aj poskytnúť občianskej spoločnosti možnosť predkladať pripomienky týkajúce sa uchádzačov. Odporúčanie č. 2: Preukázať konzistentné výsledky súvisiace s menovaniami do vysokých súdnych funkcií, ktoré sú založené na zásluhách a transparentnosti, a to vrátane nadchádzajúceho menovania nového predsedu Najvyššieho správneho súdu. Odporúčanie č. 3: Zlepšiť praktické fungovanie justičného inšpektorátu a následné opatrenia Najvyššej súdnej rady v nadväznosti na zistenia inšpektorátu, najmä pokiaľ ide o otázky bezúhonnosti, zvážiť žiadosť o vonkajšiu pomoc, ako je napríklad služba Európskej komisie na podporu štrukturálnych reforiem a/alebo Rada Európy.

Najdôležitejšou udalosťou tohto roku v súvislosti so súdnictvom bola voľba novej NSR, ktorá sa uskutočnila 3. októbra. Voľby členov volených sudcami sa skončili v júni v súlade so zásadou „jeden sudca – jeden hlas“, ktorej význam predtým zdôrazňovala Komisia, a napriek istým obavám vyjadreným v tom čase sa proces všeobecne považoval za regulárny. Toto bolo významné zlepšenie v porovnaní s voľbou predchádzajúcej NSR na jeseň 2012. Voľbu členov volených parlamentom dokončilo Národné zhromaždenie 20. septembra a úspešní uchádzači boli zvolení výrazne viac ako požadovanou dvojtretinovou väčšinou. Médiá a občianska spoločnosť kritizovali to, že výsledok bol už vopred určený prostredníctvom dohôd medzi hlavnými politickými stranami a že nezaujímavá diskusia nepriniesla otvorenú úvahu o relatívnych zásluhách uchádzačov. Osobitne bola kritizovaná skutočnosť, že pri predbežnom verejnom vypočutí vo výbore pre právne záležitosti nebol čas na zodpovedanie zásadných otázok civilnej spoločnosti, hoci boli doručené a sprístupnené verejnosti na webovom sídle Národného zhromaždenia. Vo všeobecnosti sa však voľbami do novej NSR ukázali prínosy nového legislatívneho rámca, ktorý nadobudol účinnosť v roku 2016. Teraz bude záležať na novom zložení NSR, aby dokázalo svoju nezávislosť v praxi prostredníctvom konzistentných výsledkov nestranného a profesionálneho rozhodovania v kľúčových oblastiach.

Dôležitou zodpovednosťou NSR je vymenúvanie do vysokých funkcií v rámci súdnictva. Bude dôležité dbať na to, aby sa takéto rozhodnutia prijímali na základe zásluh a transparentne. Obzvlášť dôležitým rozhodnutím v roku 2017 bolo vymenovanie nového predsedu Najvyššieho správneho súdu. Hoci toto rozhodnutie mohla prijať NSR v novom zložení, dosluhujúca NSR sa rozhodla 11. septembra zvoliť svojho nominanta a navrhnúť svojho uchádzača prezidentovi republiky na schválenie . Medzitým prezident vrátil túto kandidatúru z dôvodu, že by bolo legitímnejšie, ak by postup nominovania dokončila nová nastupujúca NSR. Tým umožnil novému zloženiu NSR, aby znovu zvážilo nomináciu na zasadnutí 19. októbra, keď vybraného uchádzača druhým hlasovaním schválila s veľkou väčšinou.

Druhou hlavnou inštitúciou zriadenou podľa ústavy na ochranu nezávislosti súdnictva je Inšpektorát Najvyššej súdnej rady (ďalej len „inšpektorát“). Ústavnými zmenami prijatými v roku 2015 sa rozšírili právomoci inšpektorátu v kľúčových oblastiach, ako je kontrola bezúhonnosti vrátane kontroly konfliktu záujmov a súkromného majetku vyšších súdnych úradníkov, a dôležitejšia úloha pri príprave disciplinárnych konaní. Aj keď konečné rozhodnutia v týchto konaniach naďalej prislúchajú NSR, takéto právomoci sú nevyhnutne citlivé – disciplinárne rozhodnutia NSR v minulosti mali za následok spory – a preto je potrebné vykonávať ich opatrne. So zreteľom na tieto okolnosti bolo v správe z januára 2017 odporúčanie, aby si bulharské orgány prizvali externých odborníkov na zlepšenie praktického fungovania nového inšpekčného a disciplinárneho systému. V októbri Benátska komisia prijala stanovisko o Bulharsku obsahujúce dôležité prvky, ktoré by mohli byť základom ďalšieho posudzovania v súvislosti s takýmto preskúmaním.