Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov - Správa o hodnotení a budúcom vývoji agentúry FRONTEX - Súhrn hodnotenia vplyvu {KOM(2008) 67 v konečnom znení} {SEK(2008) 148} /* SEK/2008/0149 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 13.2.2008 SEK(2008) 149 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Správa o hodnotení a budúcom vývoji agentúry FRONTEX SÚHRN HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2008) 67 v konečnom znení}{SEK(2008) 148} SÚHRNNÁ SPRÁVA ÚVOD Politika Spoločenstva v oblasti vonkajších hraníc EÚ sa zameriava na integrované riadenie zaisťujúce jednotnú a vysokú úroveň kontroly a dozoru, ktorá je potrebným predpokladom pre slobodný pohyb osôb v rámci Európskej únie a základným prvkom oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. V tejto súvislosti sa plánuje ustanovenie spoločných pravidiel o normách a postupoch kontroly vonkajších hraníc. Účinná implementácia spoločných pravidiel si vyžaduje zvýšenú koordináciu operačnej spolupráce medzi členskými štátmi. Na základe skúseností spoločnej jednotky odborníkov na vonkajšie hranice činnej v rámci Rady sa ustanovil špecializovaný odborný úrad poverený zlepšením koordinácie a operačnej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc v podobe Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (ďalej „agentúra FRONTEX“). SÚčASNÁ SITUÁCIA A PROBLÉMY V Haagskom programe, ktorý prijala Európska rada 4.-5. novembra 2004 sa od Komisie požadovalo, aby do konca roka 2007 predložila Rade hodnotenie Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach (FRONTEX). Hodnotenie má obsahovať preskúmanie úloh a mandátu agentúry a posúdenie, či by sa agentúra mala zaoberať inými aspektmi riadenia hraníc, vrátane zvýšenej spolupráce s útvarmi colných úradov a inými príslušnými orgánmi v oblasti záležitostí bezpečnosti súvisiacich s tovarom na základe celkového vývoja spoločnej hraničnej politiky Spoločenstva. Na základe výsledkov hodnotenia problémov, alebo presnejšie nedostatkov, ktoré možno určiť v tejto etape a na účel hodnotenia vplyvu sa preto spájajú skôr s tým, či implementácia umožňuje dosiahnuť celkové politické ciele optimálnym spôsobom: rastie agentúra FRONTEX príliš rýchlo, sú určité činnosti implementované úspešnejšie ako iné, prispievajú členské štáty k činnostiam agentúry alebo sú schopné k nim prispievať, sú očakávania a presné žiadosti o podniknutie krokov jasné a realistické alebo predstavujú riziko priorít ad hoc spôsobujúc, že sa agentúra v dlhodobom hľadisku odkláňa od smerovania. Výbor, ako aj Európska rada opakovane reagovali na krízové situácie a problémy, ktoré sa vyskytli na vonkajších hraniciach formou politických záverov, vyzývajúc agentúru FRONTEX, aby predložila konkrétne iniciatívy. V týchto súvislostiach treba zvážiť tieto body: - Ako je možné maximálne zvýšiť potenciál agentúry FRONTEX na dosiahnutie politických cieľov so zreteľom na nepretržité výzvy v riadení vonkajších hraníc v súvislosti s pohybom osôb, - Ako sa dá zaistiť koherentný vývoj, pričom sa pozornosť venuje všetkým častiam mandátu agentúry FRONTEX, - Ako je možné dosiahnuť primerané stanovenie priorít činností agentúry. Tieto kľúčové oblasti činností agentúry sa skúmajú podrobnejšie na základe výsledku hodnotenia: - spoločné operácie koordinované agentúrou FRONTEX, - technické vybavenie poskytnuté k dispozícii agentúre členskými štátmi, - možnosť vytvoriť špecializované pobočky, - vzťah medzi spoločnými operáciami a Európskou hliadkovou sieťou, - správy o analýze rizík, - riadenie siete ICONet (Informačnej a koordinačnej siete pre služby riadenia migrácie členských štátov), - riadenie Centra pre informácie, diskusiu a výmenu o prekračovaní hraníc a migrácii (CIREFI), - poskytovanie odbornej prípravy pre hraničné stráže, - začatie a účasť vo výskumných projektoch, - pomoc v operácii v prípadoch navracania vykonávaných členskými štátmi, - spolupráca s tretími krajinami, - horizontálna integrácia s ostatnými zodpovednými úradmi, - prispievanie k integrovanej koncepcii riadenia hraníc ako celku. CIELE POLITIKY Hodnotiaca správa je odpoveďou Komisie na žiadosť Európskej rady zahrnutej v Haagskom programe. Politické ciele sú v súlade s cieľmi stanovenými pre agentúru v čase jej založenia a stále platia pre politiku integrovaného riadenia hraníc Únie ako celku. 3.1. Všeobecné ciele politiky Všeobecné politické ciele možno vymedziť takto: - prispievať k integrovanému riadeniu vonkajších hraníc na európskej úrovni, - efektívna kontrola a dozor nad vonkajšími hranicami, - zjednodušiť uplatnenie súčasných a budúcich opatrení Spoločenstva súvisiacich s riadením vonkajších hraníc zaistením koordinácie operačnej spolupráce medzi členskými štátmi. 3.2. Konkrétne ciele politiky Konkrétne ciele politiky je možné definovať ako vymenovanie úloh súčasného mandátu agentúry. - koordinovať operačnú spoluprácu medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc, - pomáhať členským štátom v odbornej príprave štátnej hraničnej stráže, vrátane stanovenia spoločných noriem odbornej prípravy, - vykonávať analýzy rizík, - pokračovať vo vývoji výskumu relevantného pre kontrolu a dozor na vonkajších hraniciach, - pomáhať členským štátom v podmienkach vyžadujúcich si technickú a prevádzkovú pomoc na vonkajších hraniciach, - poskytovať členským štátom potrebnú podporu pri organizovaní spoločných operácií v prípadoch navrátenia, - rozmiestniť Hraničné tímy rýchleho zásahu v členských štátoch, - medzinárodná spolupráca. POLITICKÉ MOžNOSTI Určili sa tieto tri politické možnosti, ktoré prispejú k dosiahnutiu celkových cieľov a poskytujú riešenie identifikovaných nedostatkov. Tieto možnosti obsahujú 15 samostatných odporúčaní, ktoré boli zoskupené do troch politických možností: Politická možnosť 1: Politická možnosť zachovania existujúceho stavu , Politická možnosť 2: Možnosť zahŕňajúca najmä nelegislatívne odporúčania, ktoré by mali byť relatívne finančne nenáročné, nekontroverzné a priame, pokiaľ ide o implementáciu v krátkodobom/strednodobom rámci , Politická možnosť 3: Možnosť zahŕňajúca všetky odporúčania politickej možnosti 2 a dodatočné odporúčania v dlhodobom rámci , ktoré si budú vyžadovať podrobnejšiu diskusiu. Politické možnosti sú opísané v tabuľke 4.1. Odporúčania sú očíslované a rozdelené podľa toho, či by mohli obsahovať legislatívne (l) alebo nelegislatívne kroky (nl). Tab uľka 4.1 – Prehľad politických možností Opis politickej možnosti | Politická možnosť 1 | Súčasná situácia zostane bezo zmeny | Politická možnosť 2 | 1. Technické vybavenie Potenciál CRATE a záväzky uskutočnené členskými štátmi sa musia využiť v plnom rozsahu vo všetkých činnostiach agentúry (nl) 2. Špecializované pobočky Zvážiť by sa malo vytvorenie špecializovaných pobočiek v príslušných zemepisných oblastiach (nl) 3. Vzťah medzi spoločnými operáciami a EPN Agentúra FRONTEX s cieľom analyzovať polostále spoločné operácie môže byť prepojená s Európskou hliadkovou sieťou (nl) 4. Analýza rizík Mala by sa podporiť spoločná analýza s Europolom, medzinárodnými organizáciami a príslušnými tretími krajinami a analýza rizík orientovaná na geografiu a/alebo na určitú tému, s príslušnými partnermi (nl) 5. Riadenie siete ICONet Úloha agentúry FRONTEX s riadením siete ICONet na súčasnej alebo inej technickej platforme, ako napríklad Informačný systém agentúry FRONTEX (nl) 6. Riadenie CIREFI Úloha agentúry FRONTEX centralizovať výmenu operačných informácií súvisiacich s nelegálnou migráciou (nl) 7. Vlastné technické vybavenie Zaistiť dostupnosť zariadenia prostredníctvom agentúry FRONTEX získavaním vlastného vybavenia na kontrolu a dozor na hraniciach, napríklad na využitie tímami RABIT (nl) 8. Navrátenie Posilniť úlohu agentúry FRONTEX, pokiaľ ide o operácie v prípadoch navrátenia – preskúmať možnosť používania CRATE ako prostriedku na zdieľanie technického vybavenia medzi členskými štátmi (l) 9. Odborná príprava Odborná príprava poskytovaná hraničnej stráži by mala rešpektovať a obsahovať príslušné ustanovenia európskych a medzinárodných pravidiel o azyle, o morskom práve a o základných právach. FRONTEX by preto mal poskytovať špecializované kurzy odbornej prípravy v týchto aspektoch, s cieľom zvýšiť dostupnosť hraničných stráží o potrebné kompetencie a prispieť ku konzistentnému prístupu k situáciám, ktoré si vyžadujú koordináciu hľadania a záchrany (nl) 10. Výskum Implementovanie spoločných projektom, ktorých cieľom je prevádzkové testovanie nových technológií v skutočných situáciách s cieľom posúdiť ich životaschopnosť a vplyv na súčasné postupy na bodoch prechádzania hraníc (nl) | Politická možnosť 3 | Všetky opatrenia uvedené v politickej možnosti 2 a: 1. Schengenské posúdenie Mechanizmus vykonávania schengenských posúdení sa v súčasnosti preskúmava. Komisia predstaví návrh v tomto smere v druhej polovici roka 2008. V tejto perspektíve je jasné, že agentúra FRONTEX by mohla poskytnúť pridanú hodnotu takémuto hodnotiacemu mechanizmu prostredníctvom svojej odbornosti v kontrole a dozore na vonkajších hraniciach a o možných súvislostiach s jej inými činnosťami, najmä s odbornou prípravou a analýzou rizík (l) 2. Spolupráca s tretími krajinami Prioritu treba klásť na posilnenie spolupráce s tými tretími krajinami, ktoré boli označené za problémové oblasti prostredníctvom spoločných operácií koordinovanými agentúrou FRONTEX. Zhodnotiť možný rozsah súčasného mandátu agentúry FRONTEX umožňujúci agentúre zavádzať projekty s tretími krajinami ako príjemcami. (l) 3. Budúca operatívna koordinácia Iniciovať hĺbkové zváženie dlhodobej stratégie, vrátane záležitostí súvisiacich s hraničnou strážou EÚ. (l) 4. Hraničný dozor Agentúra Frontex by mala prevziať úlohu strediska na výmenu informácií v budúcom európskom systéme dozoru na hraniciach a vývoj predhraničného spravodajského obrazu. (l) 5. Colné orgány a horizontálna integrácia Pilotné projekty na európskej úrovni by mohli podporiť koordináciu medzi činnosťami štátnych orgánov hraničného dozoru a štátnymi colnými orgánmi. FRONTEX, Komisia a členské štáty by mali využiť možnosť vykonávať spoločné operácie vedené agentúrou FRONTEX v koordinácii s projektmi spolupráce štátnych colných orgánov (nl) | POROVNANIE POLITICKÝCH MOžNOSTÍ Postup vymedzenia politických možností zahŕňal rozdelenie návrhov odporúčaní do troch politických možností. Hodnotenie a zváženie pre a proti politických možností si vyžadovalo systematické zváženie každej z jednotlivých odporúčaní opísaných v každej politickej možnosti. Mnohé z odporúčaní sú doplňujúce, ale v malom počte prípadov by mohli byť alternatívnymi prostriedkami dosahovania cieľov. 5.1. Politická možnosť 1 Ako východiskový bod by nezmenený stav znamenal, že Komisia ignoruje početné žiadosti Európskej rady, aby sa pozrela na možné spôsoby zlepšenia fungovania a operácií agentúry FRONTEX. Zistenia hodnotenia by nevyústili do žiadnych návrhov toho, ako by sa mohli odstrániť nedostatky, nedostatky ktoré sú priamo spojené s tým, ako je možné dosiahnuť politické ciele. Takisto by to znamenalo, že sa nezačala žiadna diskusia v dlhodobom smerovaní toho, ako by sa mala agentúra FRONTEX ďalej vyvíjať v kontexte koncepcie Európskeho riadenia integrovaných hraníc, vrátane toho, v akom rozsahu je potrebné preskúmať súčasný mandát. 5.2. Politická možnosť 2 Hodnotenie identifikuje nedostatky a medzery v súčasnom mandáte a navrhuje odporúčania na riešenie týchto záležitostí v krátkodobom/strednodobom rámci. Riešenie určených nedostatkov a plnenie cieľov je potrebné na to, aby sa dopracovalo k integrovanej politike riadenia európskych hraníc. Takýto prístup je v súlade s cieľom Komisie udržať hraničné kontroly na európskej úrovni efektívnejšie. Z toho dôvodu sa v hodnotení využívajú zdroje rôznych oblastí týkajúcich sa fungovania agentúry FRONTEX, zameriava sa na možnosti optimalizovať činnosti v rámci súčasného mandátu a odporúča súbor možností, ktoré možno implementovať v krátkych lehotách s cieľom optimalizovať prácu agentúry a ďalej zlepšovať jednotný európsky prístup k rôznym aspektom hraničných kontrol. Možnosť preto poskytuje výrazné zlepšenie súčasnej situácie. Má však zásadný nedostatok, lebo neposkytuje dlhodobejšiu víziu. 5.3. Politická možnosť 3 Pridaná hodnota krátkodobých odporúčaní zostáva rovnaká ako v možnosti 5.2. Na riešenie hodnotenia agentúry FRONTEX komplexným spôsobom je potrebná stratégia na vývoj dlhodobejšej politiky. Dlhodobejšie odporúčania tvoria základ na zapojenie sa do hlbšieho uvažovania, ktoré umožní príslušným predstaviteľom, aby vzali do úvahy úplný obraz početných vyvíjajúcich sa politík (Schengenský priestor, clá, dozor na hraniciach, horizontálna integrácia, vzťahy s tretími krajinami, zlepšená operačná koordinácia), ktoré majú dôležitý vplyv na všetky tri politické ciele. Dlhodobejšia stratégia je potrebná, aby sa zabránilo tomu, že sa úlohy agentúry časom stanú roztrúsené alebo stratia smer založený na ad hoc prioritách zameriavajúcich sa len na krátkodobé hľadisko. Na druhej strane je jasné, že ďalšie vymedzenie konkrétnych krokov v tomto smere bude potrebné vziať do úvahy, v mnohých prípadoch ďalšie skúsenosti z činností agentúry ako aj z diskusií o súvisiacich politických iniciatívach. PREFEROVANÁ MOžNOSť Možnosti 1 a 2 majú zásadné nedostatky v tom, aby riešili všetky z politických cieľov. Komisia zastáva názor, že jedinou možnou cestou vpred je práca konštruktívnym spôsobom smerom k integrovanej politike EÚ v riadení hraníc, ktorá pozostáva zo zvolenia si politickej možnosti 3, t.j. implementovať krátkodobé/strednodobé odporúčania a zapojiť sa do dialógu s inštitúciami EÚ, agentúrou a príslušnými európskymi a medzinárodnými partnermi s cieľom zistiť, ako je možné splniť politické ciele dlhodobejšie na základe postupného vývoja a zároveň udržovania kroku s dostupnými zdrojmi a administratívnou kapacitou agentúry. Politická možnosť 3 rieši komplexným spôsobom: - identifikované nedostatky agentúry, - všeobecné a konkrétne politické ciele, - mechanizmus určovania priorít v krátkodobom hľadisku, pokrývajúci všetky aspekty činností súčasného mandátu, - všeobecné zmapovanie požiadaviek na zlepšenie existujúcich krokov alebo na vývoj nových bez preťaženia agentúry novými a nepredpokladanými úlohami, - otvorenie diskusie o politických orientáciách umožňujúcich, aby agentúra FRONTEX dlhodobo zostala účinná. MONITOROVANIE A HODNOTENIE Monitorovanie a hodnotenie implementácie budúcich krokov a opatrení stanovených v preferovanej politickej možnosti bude významným prvkom na zaistenie ich efektivity. Všetky činnosti agentúry FRONTEX sú zahrnuté v jej pracovnom programe doplnenom ukazovateľmi každého kroku, čo umožňuje monitorovanie založené na výročnej správe agentúry o činnosti. Toto sa bude uplatňovať aj na odporúčania, ktoré sa predložili v tomto dokumente. Neprestajné monitorovanie činností agentúry sa uskutočňuje aj prostredníctvom Riadiaceho výboru, ktorý sa obvykle stretáva šesťkrát ročne a prostredníctvom priameho podávania správ agentúry na stretnutiach Rady a EP. ***