[pic] | EURÓPSKA KOMISIA | Brusel, 22.12.2010 KOM(2010) 811 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE o nepriamej zmene využívania pôdy súvisiacej s biopalivami a biokvapalinami SPRÁVA KOMISIE o nepriamej zmene využívania pôdy súvisiacej s biopalivami a biokvapalinami ÚVOD Súvislosti Energia z obnoviteľných zdrojov vrátane biopalív je základným prvkom stratégie EÚ v oblasti energetiky a klímy. Biopalivá sú dôležité, pretože pomáhajú riešiť dva najzákladnejšie problémy v oblasti energetickej politiky týkajúcej sa dopravy: obrovskú závislosť sektoru dopravy na rope a potrebu dekarbonizácie dopravy. Podpora využívania biopalív ponúka aj ďalšie možnosti. Môžu prispieť k zamestnanosti vo vidieckych oblastiach, či už v EÚ, alebo v rozvíjajúcich sa krajinách, a ponúkajú priestor pre technologický rozvoj, napríklad v oblasti biopalív druhej generácie. Smernicou 2009/28/ES o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov energie („smernica o obnoviteľnej energii“) prijala EÚ v roku 2009 tieto povinné ciele, ktoré sa majú dosiahnuť do roku 2020: - 20 % celkový podiel energie z obnoviteľných zdrojov, - 10 % podiel energie z obnoviteľných zdrojov v sektore dopravy. Účelom týchto záväzných cieľov je poskytnúť investorom istotu a podporovať nepretržitý rozvoj technológií na výrobu energie zo všetkých druhov obnoviteľných zdrojov energie. Zároveň EÚ smernicou 2009/30/ES („smernica o kvalite palív“) prijala tento povinný cieľ, ktorý sa má dosiahnuť do roku 2020: - 6 % zníženie intenzity skleníkových plynov pri palivách používaných v doprave. Tento cieľ je zameraný na zabezpečenie špecifického znižovania emisií skleníkových plynov súvisiacich so všetkými aspektmi výroby a využívania energie používanej v cestnej doprave a necestných pojazdných strojoch. Očakáva sa, že biopalivá sa budú na týchto cieľoch výrazne podieľať[1]. Je preto dôležité, aby bola výroba biopalív udržateľná. S cieľom predchádzať negatívnym vedľajším účinkom zahŕňajú obidve smernice (ďalej len „smernice“) najkomplexnejší a najmodernejší režim udržateľnosti na svete. Stanovuje sa v nich rad kritérií udržateľnosti, ktoré musia hospodárske subjekty splniť, aby biopalivá bolo možné zarátať do plnenia legislatívnych cieľov a aby spĺňali podmienky pre režimy podpory[2]. Cieľom týchto kritérií je zabrániť premene oblastí s veľkými zásobami uhlíka a vysokou biologickou rozmanitosťou na oblasti produkcie surovín pre biopalivá. Okrem toho sa podľa týchto kritérií požaduje, aby minimálna úspora emisií skleníkových plynov pri používaní biopalív dosiahla 35 % v porovnaní s fosílnymi palivami. Táto požiadavka má pre nové zariadenia progresívny charakter, keďže sa v roku 2017 zvyšuje na 50 % a v roku 2018 na 60 %. Kritériá udržateľnosti[3] môžu mať na komoditnom trhu väčší vplyv ako biopalivá, pričom by mohli potenciálne zvýšiť trvalo udržateľnú výrobu poľnohospodárskych surovín ako vedľajší účinok. Vzhľadom na rastúci celosvetový dopyt po poľnohospodárskych komoditách však existuje riziko, že časť dopytu po biopalivách sa zabezpečí prostredníctvom celosvetového zvýšenia množstva pôdy určenej na poľnohospodársku produkciu. Podľa smerníc sa preto od Komisie do 31. decembra 2010 požaduje predloženie správy Európskemu parlamentu a Rade, v ktorej prehodnotí vplyv nepriamej zmeny využívania pôdy na emisie skleníkových plynov a navrhne spôsoby, ako tento vplyv minimalizovať[4]. K tejto správe sa podľa potreby priloží návrh založený na najlepších dostupných vedeckých dôkazoch, obsahujúci konkrétnu metodiku pre emisie zo zmien zásob uhlíka spôsobených nepriamymi zmenami využívania pôdy[5]. Hoci zmeny využívania pôdy môžu mať široké spektrum pozitívnych aj negatívnych dosahov (t.j. emisie skleníkových plynov, biologická rozmanitosť, sociálne otázky atď.), táto správa sa zameriava na dôsledky pre emisie skleníkových plynov z biopalív podľa požiadaviek smerníc. Komisia bude v správach Európskemu parlamentu a Rade podľa smernice o obnoviteľnej energii analyzovať širšie dosahy na udržateľnosť spojené s podporou biopalív a to v dvojročných intervaloch od roku 2012. Komisia sa navyše domnieva, že je dôležité riešiť nepriamu zmenu využívania pôdy pre biopalivá prostredníctvom holistického prístupu, pričom sa komparatívne zvážia udržateľnosť životného cyklu palív využívaných v sektore dopravy. Tento fakt sa zohľadní aj v nasledujúcom hodnotení vplyvu. Čo znamená nepriama zmena využívania pôdy? K antropogénnym emisiám skleníkových plynov prispieva najmä využívanie fosílnych palív a zmena využívania pôdy. Využívanie biopalív môže znížiť emisie skleníkových plynov za predpokladu, že priame a nepriame emisie skleníkových plynov sú nižšie ako emisie z fosílnych palív, ktoré nahrádzajú. V nasledujúcich desaťročiach sa predpokladá, že rastúca svetová populácia a vyššia životná úroveň povedú k zvýšeniu dopytu po potravinách, krmivách, energii a vláknine zo zemských ekosystémov. Takýto zvýšený dopyt pravdepodobne povedie k zvýšenej potrebe poľnohospodárskych komodít vo svete. Tento nárast je možné zabezpečiť pomocou zvýšenia výnosov a rozširovania poľnohospodárskej pôdy. Zvýšené využívanie biopalív v EÚ prispeje k existujúcemu dopytu po poľnohospodárskych komoditách. Suroviny na výrobu biopalív sa môžu produkovať na pozemkoch, ktoré sa priamo premenili na poľnohospodársku pôdu z pozemkov s iným statusom. Emisie uhlíka z takejto zmeny využívania pôdy je potrebné zahrnúť do celkového výpočtu emisií skleníkových plynov konkrétneho biopaliva s cieľom určiť, či spĺňa kritériá udržateľnosti[6]. Ak sa však suroviny pestujú na existujúcej poľnohospodárskej pôde, môžu vytlačiť inú rastlinnú výrobu, čo niekedy v konečnom dôsledku môže spôsobiť premenu pôdy na poľnohospodársku pôdu. Dodatočný dopyt po biopalivách touto cestou môže nepriamo viesť k zmenám využívania pôdy, z čoho je odvodený termín nepriama zmena využívania pôdy. Tento nepriamy účinok sa prejavuje zmenou dopytu po poľnohospodárskych komoditách a ich substitútoch na svetových trhoch. Zmena ceny môže byť stimulom na zmenu správania, ktoré povedie k zvýšenému využívaniu pôdy, čo v mnohých prípadoch znamená zmeny využívania pôdy. Zvýšenie ceny môže viesť k zmene správania tiež tým, že podnieti zvýšenie výnosov z existujúcej poľnohospodárskej pôdy. Základným stimulom nepriamej zmeny využívania pôdy je zvýšený dopyt po poľnohospodárskych plodinách v situácii, keď dostupnosť vhodnej poľnohospodárskej pôdy a možnosť zvýšenia výnosov sú obmedzené. Niektoré ďalšie kľúčové faktory, akými sú dosiahnutie maximálneho zisku z produkcie a dodržiavanie príslušných platných právnych predpisov, hrajú pravdepodobne tiež dôležitú úlohu pri určovaní toho, ako sa realizuje zvýšený dopyt. Rozsah, do akého je dostupnosť pôdy v jednotlivých regiónoch sveta obmedzená, je veľmi diskutovanou témou. Obrázok 1[7] znázorňuje zberovú plochu v rôznych regiónoch sveta. V porovnaní s rokom 1981 sa objem zberovej plochy v Európe, SNŠ a severnej Amerike výrazne znížil, z čoho vyplýva, že pôda s nízkymi zásobami uhlíka by bola dostupná[8]. [pic] Obrázok č. 1: Svetová plocha zberu v rokoch 1961 až 2007 Obmedzená dostupnosť pôdy s nízkymi zásobami uhlíka v iných častiach sveta a nedostatok prísnejšej ochrany lesov a oblastí bohatých na uhlík sú faktory, ktoré môžu prispieť k poškodzujúcej nepriamej zmene využívania pôdy. Ak by sa premena oblastí bohatých na uhlík mala obmedziť alebo ak by sa na viaceré poľnohospodárske komodity vzťahovali kritériá udržateľnosti porovnateľné s kritériami pre biopalivá, mohla by sa obmedziť nepriama zmena využívania pôdy. Dôvodom je, že účinok nepriamej zmeny využívania pôdy v prípade biopalív je priamou zmenou využívania pôdy v prípade inej komodity. ODHAD EMISIÍ SKLENÍKOVÝCH PLYNOV SPÔSOBENÝCH NEPRIAMOU ZMENOU VYUžÍVANIA PÔDY Na odhad vplyvov skleníkových plynov spôsobených nepriamou zmenou využívania pôdy je potrebná projekcia vplyvov do budúcnosti, ktorá je vo svojej podstate neistá, keďže budúci vývoj nemusí nutne sledovať trendy z minulosti. Navyše sa odhadovaná zmena využívania pôdy nikdy nedá potvrdiť, keďže nepriama zmena využívania pôdy je jav, ktorý sa nedá priamo sledovať ani zmerať. Na odhad nepriamej zmeny využívania pôdy je preto potrebné modelovanie[9]. Aby Komisia vychádzala z najlepších dostupných vedeckých dôkazov, vypracovala v rokoch 2009 a 2010 viacero analytických štúdií a preskúmala existujúcu odbornú literatúru v oblasti nepriamej zmeny využívania pôdy[10]. Okrem toho viedla Komisia rôzne konzultácie so širšou verejnosťou vrátane predbežných konzultácií o možných politických prístupoch[11] a ďalšie konzultácie, keď sa sprístupnili konečné verzie štúdií[12]. Uznávajúc ťažkosti spojené s mnohými neistotami v týchto modelových štúdiách boli do výskumu výstupov a záverov analýz zapojení vedúci svetoví technickí odborníci. Vykonané analýzy boli založené na týchto štúdiách: - Dosah cieľa EÚ pre biopalivá na poľnohospodárske trhy a využívanie pôdy: komparatívne hodnotenie modelovania Inštitútom pre technologický výskum budúcnosti (IPTS) Spoločného výskumného centra Európskej komisie. - Štúdia vplyvu mandátu EÚ v oblasti biopalív na svetový obchod a životné prostredie, ktorú realizoval Medzinárodný inštitút pre výskum potravinovej politiky (IFPRI). - Dosah zmeny využívania pôdy na emisie skleníkových plynov z biopalív a biokvapalín, interné preskúmanie, ktoré vykonalo GR pre energetiku (preskúmanie odbornej literatúry). - Nepriama zmena využívania pôdy v súvislosti so zvýšeným dopytom po biopalivách – porovnanie modelov a výsledkov týkajúcich sa okrajovej výroby biopalív z rôznych surovín, ktoré realizoval Inštitút pre životné prostredie a trvalo udržateľný rozvoj Spoločného výskumného centra Európskej komisie. Okrem toho sa zvážilo množstvo iných externých správ alebo článkov považovaných za podstatné, pričom väčšina vychádzala z diskusie o nepriamych zmenách využívania pôdy v USA, vrátane najaktuálnejšej správy[13], ktorú vypracovalo Spoločné výskumné centrum. Charakter tejto práce je široký a zahŕňa viacero aspektov vrátane ekonomického modelovania dosahov dopytu po biopalivách v EÚ na svetové komoditné trhy a ich pravdepodobné reakcie; porovnávanie hlavných ekonomických modelov používaných na svetovej úrovni s cieľom porozumieť nepriamej zmene využívania pôdy vrátane uľahčenia dialógu medzi rôznymi skupinami zapojenými do modelovania; nový prístup k určovaniu pravdepodobnej polohy pôdy, ktorá by sa v dôsledku zvýšeného dopytu premenila na pôdu s poľnohospodárskym využitím, a preskúmanie odbornej literatúry. Dve z týchto správ zahŕňali samostatné modelovanie. V prvej správe, ktorú vypracoval IPTS sa použil model AGLINK-COSIMO. V rámci tohto modelovania sa predpokladá, že cieľ 10 % energie z obnoviteľných zdrojov v doprave sa dosiahne prostredníctvom používania 7 % konvenčných biopalív a 1,5 % pokročilých biopalív, ktoré sa započítajú dvakrát. Hoci tento model zohľadňuje dosahy dodatočného dopytu po konvenčných biopalivách potrebných na splnenie cieľa, neberie do úvahy dosahy vyplývajúce z dodatočného dopytu, či už po pokročilých biopalivách, alebo po biokvapalinách. Zvážené podiely bioetanolu-bionafty boli totožné s podielmi benzínu a nafty, t.j. približne 35 % a 65 %, aby podiely biopalív v benzíne a nafte predstavovali približne po 8,5 %. Konečným záverom modelovania bolo, že dodatočný dopyt vyplývajúci z politiky v porovnaní s porovnávacím scenárom na rok 2020[14] predstavoval 21 miliónov ton ekvivalentu ropy, čo by znamenalo celosvetový nárast celkovej plochy potrebnej na pestovanie plodín o 5,2 miliónov hektárov, z čoho štvrtina sa nachádza v EÚ. V rámci tohto modelovania sa neposkytol výpočet dosahov skleníkových plynov z tejto premeny pôdy. Druhé modelovanie vykonal Medzinárodný inštitút pre výskum potravinovej politiky (IFPRI) prostredníctvom modelu MIRAGE. Toto modelovanie bolo založené na predpoklade, že cieľ 10 % energie z obnoviteľných zdrojov v doprave sa dosiahne prostredníctvom používania 5,6 % konvenčných biopalív, pričom zvyšok sa získa inými spôsobmi vrátane príspevku 1,5 % z pokročilých biopalív, a to v rámci súčasnej obchodnej politiky a za predpokladu úplnej liberalizácie obchodu. Dodatočný dopyt po pokročilých biopalivách a biokvapalinách nebol predmetom modelovania. Záverom modelovania bolo, že dodatočný dopyt vyplývajúci z politiky v porovnaní so scenárom na rok 2020[15] predstavoval 8 miliónov ton ekvivalentu ropy, čo by znamenalo nárast celkovej plochy potrebnej na pestovanie plodín o 0,8 miliónov hektárov na celom svete pri pokračovaní súčasného stavu a o 1 milión hektárov na celom svete pri uplatnení scenára voľného obchodu. To by po prepočte na emisie skleníkových plynov zodpovedalo 18 gramom[16] CO2-eq. na MJ energie (ďalej len g/MJ). Podiel bioetanolu sa stanovil na 45 % a podiel bionafty na 55 %. Celkové požiadavky na pôdu na celom svete sa zvýšili v rámci scenára využívajúceho 8,6 % konvenčných biopalív na 2,8 miliónov hektárov, čo predstavuje priemerné emisie v hodnote 30g/MJ. Pomer medzi bioetanolom a bionaftou sa ukázal ako veľmi dôležitý pre dosahy (nepriamych) zmien využívania pôdy odhadnutých podľa modelu MIRAGE inštitútu IFPRI. Ďalší model MIRAGE inštitútu IFPRI, v rámci ktorého sa použil scenár 5,6 % a pomer bioetanolu k bionafte 25 % ku 75 %, určil priemerné emisie spôsobené (nepriamou) zmenou využívania pôdy na približne 45 g/MJ[17]. Výsledky sú uvedené v tabuľke. Pomer medzi bioetanolom a bionaftou (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 | Priemerné emisie spôsobené zmenou využívania pôdy (g/MJ) | 18 | 31 | 45 | Tabuľka 1: Výsledky analýzy citlivosti rôznych pomerov bioetanolu/bionafty na priemerné emisie spôsobené (nepriamou) zmenou využívania pôdy Emisie skleníkových plynov týkajúce sa konkrétnych plodín a vyplývajúce z každého ďalšieho MJ biopaliva sa tiež spočítali a sú uvedené v obrázku 2[18]. [pic] Obrázok č. 2: Emisie spôsobené (nepriamou) zmenou využívania pôdy pre rôzne suroviny a obchodné scenáre (IFPRI 2010) Ako vyplýva z obrázku, výsledky modelu sa podľa surovín a odhadov obchodu značne líšia[19]. Vzhľadom na to, že model AGLINK-COSIMO nemá modul na premenu pôdy, dohodlo sa, že sa vytvorí metodika na pridelenie premenených pozemkov a na výpočet vyplývajúcich emisií skleníkových plynov. Túto metodiku priestorového prideľovania (Spatial Allocation Methodology – SAM) vypracovalo Spoločné výskumné centrum na základe množstva databáz GIS. V rámci modelu je rozhodnutie o tom, kde sa má premena pôdy uskutočniť, založené na vhodnosti pôdy a vzdialenosti od existujúcich obrábaných oblastí. Metodika sa zatiaľ použila iba v rámci požiadaviek na pôdu vyplývajúcich z modelovania AGLINK-COSIMO a IFPRI MIRAGE. V rámci týchto súborov dát sa podľa metodiky SAM vypočítalo, že emisie skleníkových plynov by dosiahli 1092 miliónov ton ekvivalentu CO2 pre AGLINK-COSIMO a 201 miliónov ton ekvivalentu CO2 pre IFPRI MIRAGE, čo sa rovná priemerným emisiám spôsobeným (nepriamou) zmenou využívania pôdy vo výške 64 g/MJ pre AGLINK-COSIMO a 34 - 41 g/MJ pre hlavný scenár IFPRI MIRAGE. V metodike SAM sa môžu použiť vstupné údaje o ploche pozemkov z ktoréhokoľvek modelu, čím SAM pomáha odstrániť jednu z príčin rozdielov v emisiách skleníkových plynov medzi rôznymi modelmi[20]. Pokiaľ ide o konkrétne suroviny, rôzne spôsoby modelovania poskytujú pre rovnakú plodinu odlišné výsledky. V literatúre sa väčšinou nachádzajú údaje o surovinách na výrobu biopalív príslušných pre USA, t.j. najmä pokiaľ ide o kukuricu a do určitej miery o sóju. V uvedenej tabuľke sú zhrnuté hlavné výsledky zistené pre tieto dve suroviny: Zmena využívania pôdy v g/MJ[21] | Etanol z kukurice | Bionafta zo sóje | Searchinger et.al. (2008) | 156 | 165-270 | CARB (2009) | 45 | 63 | EPA (2010) | 47 | 54 | Hertel et.al. (2010) | 40 | - | Tyner et.al (2010) | 21 | - | IFPRI MIRAGE (2010) | 54 | 75 | Tabuľka 2: Zhrnutie hodnôt emisií pre konkrétnu surovinu spôsobených zmenami využívania pôdy (preskúmanie odbornej literatúry) Uvedené výsledky vyplývajú z rôznych modelov, ktoré sú založené na rôznych predpokladoch. Z tabuľky vyplýva, že výsledky sa značne líšia, a teda poukazujú na nedostatky a neistotu v modelovaní (nepriamej) zmeny využívania pôdy, pričom hodnoty pre bioetanol z kukurice sa pohybujú v rozpätí 21 až 156 g/MJ. Zemepisný pôvod suroviny by pre odhadovaní dosahov (nepriamej) zmeny využívania pôdy pre konkrétne biopalivá mohol tiež predstavovať významnú premennú. Táto variabilita však v žiadnom z doteraz vykonaných modelov nebola preskúmaná, čo v skutočnosti ani nemusí byť v rámci súčasných modelov možné. V rámci porovnávania modelov, ktoré riadilo Spoločné výskumné centrum Komisie, sa oslovili hlavné tímy, ktoré vykonávali modelovanie (nepriamej) zmeny využívania pôdy. Konali sa dve stretnutia odborníkov s cieľom dohodnúť sa na spôsobe, akým vykonať porovnanie, diskutovať o zisteniach a vymedziť priestor pre ďalšie zlepšenie podkladových údajov. (Nepriame) zmeny využívania pôdy sa podľa odhadov modelov pohybovali v rozpätí od 223 do 743 kha na milión ton ekvivalentu etanolu používaného v EÚ a v rozpätí od 242 to 1928 kha na milión ton ekvivalentu bionafty používanej v EÚ. Na porovnanie scenáre AGLINK-COSIMO (vypracované OECD na porovnanie modelovania) týkajúce sa brazílskej cukrovej trstiny predstavovali 134 kha na milión ton a etanolu z USA 574 na milión ton; scenáre IFPRI MIRAGE boli odhadované na približne 100 kha na milión ton. Práca sa zaoberala dôvodmi variácií v požadovanej ploche pozemkov. Zistilo sa, že hlavnými faktormi ovplyvňujúcimi výsledky sú časť úrody nahradená vedľajšími produktmi, zníženie spotreby potravín a krmiva[22], zvýšenie výnosov a účinky presunu pestovania plodín. Okrem toho sa v rámci porovnávacej štúdie modelovania zistilo, že súčasné modely nezachytávajú množstvo faktorov, ktoré by v prípade ich zohľadnenia zvýšili odhadovaný dosah zmien využívania pôdy. Do týchto faktorov patria emisie z premeny rašelinísk[23]. Navyše v modeloch sa nezohľadňujú minimálne dva dodatočné zdroje zvýšenia emisií okrem emisií spôsobených (nepriamou) zmenou využívania pôdy, ako sa uvádza v tejto správe: emisie zo zvyšovania výnosov v dôsledku rastu cien plodín a ďalšie emisie z plodín, ktoré sa pestujú na okrajových pozemkoch a nie na existujúcej ornej pôde. V preskúmaní odbornej literatúry sa okrem iného prediskutovali rôzne nedostatky a neistoty spojené s modelovaním, z ktorých je väčšina založená na ekonomických princípoch, kde sa rozhodovanie napr. o zmene využívania pôdy zníži na problém čo najväčšej úspory nákladov. Je však známe, že to, aká zmena využívania pôdy nastane a kde sa prejaví, je v skutočnosti ovplyvnené niekoľkými faktormi, ktoré nemajú ekonomický charakter. Niektoré z týchto faktorov sú ovplyvnené politickými rozhodnutiami (využívanie pôdy a poľnohospodárska politika, pozemkové práva), iné majú inštitucionálny charakter (blízkosť infraštruktúry a trhov, právne predpisy týkajúce sa využívania pôdy). Koncepčné obmedzenia budú teda stále prítomné. Zatiaľ čo ceny ovplyvňujú rozhodnutia o tom, čo pestovať, na to, ktoré pozemky sa majú poskytnúť na poľnohospodársku produkciu, vplývajú iné faktory ako cena[24]. Bez ohľadu na tieto koncepčné obmedzenia je možné tvrdiť, že najlepšou dostupnou metodikou na odhad (nepriamej) zmeny využívania pôdy sú aj naďalej ekonomické modely, v rámci ktorých sa rozhodnutia prijímajú na základe relatívnych cien[25]. V rámci ekonomického modelovania však vždy bude existovať rad nevyriešených problémov, ktoré značne ovplyvňujú výsledky. Modelovanie závisí od odhadov, ktoré sa týkajú najmä zaobchádzania s vedľajšími produktmi[26], existujúcich výnosov[27], marginálnych výnosov[28], spotreby potravín a krmiva[29], klasifikácie pozemkov[30], elasticity[31], hodnôt zásob uhlíka[32], druhov premenenej pôdy[33], modelovania pasienkov[34] a príčin odlesňovania[35]. Naše pochopenie týchto faktorov sa v posledných rokoch rozvinulo, množstvo nedostatkov a neistôt však stále pretrváva. Z preskúmania odbornej literatúry navyše vyplýva, že súčasné modely nie sú schopné zachytiť viacero faktorov vrátane premeny lesov a rašelinísk, ktoré môžu viesť k značným emisiám uhlíka. V prípade, že by sa dali zachytiť, väčšina týchto faktorov by znížila odhadovaný dosah zmien využívania pôdy. Patria sem pridelenie všetkých emisií na rozšírenie pestovania plodín, keďže k odlesňovaniu môže prispievať rozšírenie pestovania plodín zároveň s ťažbou dreva, miera zlepšenia výnosov ako reakcia na zvýšený dopyt po biopalivách[36], štrukturálne zmeny[37] a obsah bielkovín v rôznych krmivách a vedľajších produktoch, ktoré sa zriedkavo úplne zohľadňujú[38]. Navyše sa nezohľadnili účinky záväzných kritérií udržateľnosti pre biopalivá stanovených v smerniciach (ktoré podľa modelov nemajú žiaden vplyv). V rámci preskúmania odbornej literatúry sa napokon uvádza, že pri porovnaní dosahu politiky na emisie skleníkových je dôležité, aby sa súčet priamych emisií z biopalív a neznámych emisií z nepriamej zmeny využívania pôdy porovnal s fosílnymi palivami, ktoré sa vďaka biopalivám nevyťažia. VÝVOJ MEDZINÁRODNÝCH REGULAčNÝCH OPATRENÍ NA RIEšENIE (NEPRIAMEJ) ZMENY VYUžÍVANIA PÔDY V Spojených štátoch sa využívanie biopalív podporuje na federálnej úrovni a pre jednotlivé druhy biopalív sú stanovené rôzne ciele. Uplatňuje sa minimálna úspora emisií skleníkových plynov vo výške 20 % a pre biopalivá druhej generácie sú úspory vyššie (50 %, 60 %). Úspory emisií skleníkových plynov sa pre rôzne druhy biopalív stanovili prostredníctvom následného posúdenia životného cyklu s cieľom určiť, či spĺňajú príslušné prahové podmienky (druh biopaliva prahové podmienky buď spĺňa alebo nespĺňa, hospodárske subjekty nemajú alternatívnu možnosť predloženia dôkazov o skutočných emisiách). Táto analýza zahŕňa emisie z (nepriamej) zmeny využívania pôdy určené prostredníctvom modelovania a rozlišuje medzi vnútroštátnymi a medzinárodnými zmenami využívania pôdy. Na existujúce zariadenia sa do roku 2022 uplatňujú ustanovenia o predchádzajúcom stave. V USA zaviedla Kalifornia na štátnej úrovni normu Low Carbon Fuel Standard (norma pre palivá s nízkym obsahom uhlíka)[39]. Aby mohli mať právne predpisy požadovaný účinok, je potrebné poznať životný cyklus emisií skleníkových plynov všetkých biopalív v rámci rozsahu pôsobnosti týchto predpisov. Pre rôzne cykly palív boli vyvinuté faktory emisií skleníkových plynov vrátane emisií (nepriamej) zmeny využívania pôdy. Viaceré krajiny uplatňujú politiku využívania pôdy, ktorou bránia rozširovaniu poľnohospodárskych oblastí na pôdu s vysokými zásobami uhlíka. Jedným z príkladov je Brazília, výrobca biopalív s najdlhšími skúsenosťami, ktorá s cieľom riadiť rozširovanie poľnohospodárskych oblastí využívaných na pestovanie energetických plodín a zároveň zlepšiť podmienky ochrany citlivých oblastí zaviedla agro-ekologické vymedzenie zón pre cukrovú trstinu. V súčasnosti ho doplňuje vymedzením zón pre hospodárske aktivity v amazonskom regióne podľa environmentálnych kritérií. Argentína, ktorá je hlavným vývozcom biopalív do EÚ, zaviedol právne moratórium na výroby prirodzených lesov platné až dovtedy, kým všetky argentínske provincie nevykonajú inventarizáciu, nepredložia plán obhospodarovania pôdy a nezaviažu sa vypracovať štúdiu environmentálneho vplyvu predtým, ako dostanú povolenie na akékoľvek vyrubovanie lesov. Argentínske provincie začali schvaľovať politiky vymedzovania zón, pričom vymedzili oblasti, kde je vzhľadom na životné prostredie zakázané rozširovanie poľnohospodárskej výroby a oblasti, v ktorých je toto rozširovanie povolené. Nórsko a Indonézia podpísali podrobné vyhlásenie o zámere spolupracovať na znižovaní emisií skleníkových plynov pochádzajúcich z odlesňovania a znehodnocovania lesa, pričom by Nórsko poskytlo finančné prostriedky na posilnenie kapacity Indonézie v tejto oblasti vrátane pozastavenia všetkých nových povolení na premenu rašelinísk a prirodzených lesov. Okrem toho Globálne partnerstvo v oblasti bioenergie[40], ktorého partnermi sú Komisia a sedem členských štátov EÚ, ako aj Argentína, Brazília, USA a ďalšie krajiny vyrábajúce biopalivá, pracuje na vytvorení súboru relevantných, praktických, vedeckých a dobrovoľných kritérií a ukazovateľov týkajúcich sa udržateľnosti bioenergie. Zámerom týchto kritérií a indikátorov je usmerniť akúkoľvek analýzu týkajúcu sa bioenergie vykonanú na vnútroštátnej úrovni tak, aby viedla k väčšej informovanosti v rámci procesu rozhodovania a uľahčeniu udržateľného rozvoja bioenergie v súlade s multilaterálnymi obchodnými záväzkami. Partnerstvo dosiahlo v tejto oblasti pokrok, hoci otázka nepriamej zmeny využívania pôdy je jednou z tém na ďalšiu diskusiu. ZHRNUTIE ODPOVEDÍ NA KONZULTÁCIE Komisia ako prvý krok pri riešení nepriamej zmeny využívania pôdy uskutočnila v júli 2009 predbežné konzultácie týkajúce sa ôsmich možných prístupov politiky v reakcii na nepriamu zmenu využívania pôdy. Celkovo bolo prijatých 71 príspevkov[41]. Väčšina priemyselných odvetví, združení poľnohospodárov a zámorských krajín buď nepodporovala žiadne opatrenia, alebo podporovala riešenie nepriamej zmeny využívania pôdy prostredníctvom širších politických opatrení, a to buď medzinárodnými opatreniami na ochranu pôdy s vysokými zásobami uhlíka, alebo rozšírením kritérií udržateľnosti na všetky poľnohospodárske komodity, prípadne oboma spôsobmi. Väčšina mimovládnych organizácií a zúčastnených strán z iných priemyselných odvetví ako biopalivá podporovali zahrnutie emisií zo zmeny využívania pôdy do existujúcich výpočtov emisií skleníkových plynov pre biopalivá. Názory členských štátov boli v tejto otázke rozdielne. Komisia začala po uverejnení príslušnej analytickej štúdie v júli 2010 druhú verejnú konzultáciu. Jej cieľom bolo získať názory o tom, či táto analytická štúdia poskytuje dobrý základ na určenie významu nepriamej zmeny využívania pôdy, či je potrebné prijať opatrenia, a ak áno, aký postup treba zvoliť. Do užšieho výberu sa tiež dostalo viacero možných prístupov politiky. Celkovo bolo prijatých 145 príspevkov[42]. Väčšina respondentov bola rozdelená do dvoch skupín. Viacero respondentov z priemyselných odvetví, združení poľnohospodárov a zámorských krajín sa domnievalo, že analytická štúdia neposkytla dobrý základ na určenie významu nepriamej zmeny využívania pôdy. Domnievali sa, že v politike biopalív by sa nemali prijať žiadne ďalšie opatrenia, hoci mnohí z nich podporovali medzinárodné dohody o ochrane pôdy s veľkými zásobami uhlíka. Na druhej strane väčšina mimovládnych organizácií a niektoré zúčastnené strany z iných priemyselných odvetví ako biopalivá sa domnievali, že ďalšie kroky sú potrebné a podporovali zahrnutie emisií zo zmeny využívania pôdy do existujúcich výpočtov emisií skleníkových plynov pre biopalivá. Mnoho ďalších respondentov uznalo, že opatrenia sú potrebné, pričom uprednostňovali rad iných opatrení. Názory členských štátov boli v tejto otázke rozdielne. Po týchto verejných konzultáciách zorganizovalo v novembri Spoločné výskumné centrum v mene Komisie konzultácie s odborníkmi, v rámci ktorých oslovilo renomovaných svetových akademických a odborných pracovníkov v tejto oblasti. Cieľom týchto konzultácií bolo diskutovať o hlavných neistotách týkajúcich sa odhadov nepriamej zmeny využívania pôdy[43]. PREDBEžNÉ ZÁVERY A ďALšIE KROKY Energia z obnoviteľných zdrojov vrátane biopalív je základným prvkom stratégie EÚ v oblasti energie a klímy. V tejto súvislosti je potrebné zachovať stabilné a predvídateľné investičné prostredie vytvorené smernicou o obnoviteľnej energii, ktorá už obsahuje prísne kritériá udržateľnosti pre biopalivá a biokvapaliny vrátane ich účinnosti pokiaľ ide o emisie skleníkových plynov a zároveň rešpektovať ambiciózny cieľ smernice o kvalite palív, ktorým je zníženie intenzity emisií skleníkových plynov z palív používaných v doprave. Pokiaľ ide o nepriamu zmenu využívania pôdy, Komisia sa na základe doposiaľ vykonanej práce domnieva, že je možné vyvodiť celý rad záverov. Komisia uznáva, že mnoho nedostatkov a neistôt spojených s modelovaním, ktoré je potrebné na hodnotenie vplyvov, je ešte nutné odstrániť, čo by mohlo mať významný dosah na výsledky existujúcej analytickej práce. Komisia bude preto pokračovať v práci v tejto oblasti s cieľom zabezpečiť, aby boli politické rozhodnutia založené na najlepších dostupných vedeckých poznatkoch, a splniť svoje budúce záväzky týkajúce sa podávania správ v tejto oblasti. Komisia však uznáva, že nepriama zmena využívania pôdy môže mať vplyv na úsporu emisií skleníkových plynov spojených s biopalivami, čo by za určitých okolností bez uplatnenia intervencie mohlo znížiť podiel biopalív na plnení cieľov politiky. Komisia sa domnieva, že ak je potrebné vykonať opatrenia, mala by sa nepriama zmena využívania pôdy riešiť prostredníctvom prijatia preventívneho princípu. Komisia v súčasnosti dokončuje hodnotenie vplyvu, ktoré by sa zameralo na posúdenie týchto možností politiky: 1. zatiaľ neprijať žiadne opatrenia, ale pokračovať v monitorovaní, 2. zvýšiť minimálnu prahovú hodnotu úspory skleníkových plynov pre biopalivá, 3. zaviesť dodatočné požiadavky udržateľnosti pre určité kategórie biopalív, 4. prideliť určité množstvo emisií skleníkových plynov biopalivám, čím sa zohľadní odhadovaný dosah nepriamej zmeny využívania pôdy. Komisia predloží posúdenie vplyvu, prípadne spolu s legislatívnym návrhom na zmenu a doplnenie smernice o obnoviteľnej energii a smernice o kvalite palív najneskôr do júla 2011. [1] Podľa odhadov nedávno predložených akčných plánov pre obnoviteľné zdroje energie budú biopalivá v roku 2020 predstavovať približne 9 % celkovej spotreby energie v doprave. [2] Kritériá udržateľnosti sa tiež uplatňujú na „biokvapaliny“ používané na výrobu elektrickej energie alebo na kúrenie a chladenie. [3] Komisia prijala v júni 2010 dve oznámenia s cieľom uľahčiť vykonávanie kritérií udržateľnosti stanovených v smerniciach, a to aj prostredníctvom uznania dobrovoľných režimov. [4] Požiadavka v smernici o obnoviteľnej energii sa vzťahuje aj na biokvapaliny. Odkaz na biopalivá v tejto správe sa teda bude vzťahovať v prípade potreby aj na biokvapaliny. [5] Článok 7d ods. 6 smernice 2009/30/ES a článok 19 ods. 6 smernice 2009/28/ES. [6] Existujú tiež obmedzenia týkajúce sa konkrétnych nepovolených oblastí, pozri článok 17 smernice 2009/28/ES a článok 7b smernice 2009/30/ES. [7] Štatistika FAO. Všimnite si, že medzi pojmami „zberová plocha“ a „obrábaná plocha“ je významný rozdiel. Dvojitým zberom na jednom poli by sa zdvojnásobil objem zberovej plochy, pričom obrábaná plocha sa nemení. [8] Ak však ide o najmenej úrodnú pôdu, ktorá sa v poslednom čase neobrába, potom sa očakáva, že jej budúca produkcia bude vykazovať typické podpriemerné výnosy, čo povedie buď k zvýšeným požiadavkám na pôdu alebo k zvýšenému používaniu hnojív. Navyše ak je pôda v procese zalesňovania, jej návrat k poľnohospodárskej výrobe by mohol spôsobiť uvoľnenie emisií uhlíka. [9] Modely nerozlišujú medzi nepriamou a priamou zmenou využívania pôdy. [10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm [11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm [12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm [13] „Biopalivá: nová metodika odhadu emisií skleníkových plynov z celosvetovej zmeny využívania pôdy ( Biofuels a new methodology to estimate GHG emissions from global land-use change)“, ktorú nájdete na stránke http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/download/EU_report_24483_Final.pdf [14] Východiskom pre porovnávací scenár je predpoklad, že miera rozšírenia biopalív bude veľmi nízka, keď sa odstránia hlavné politické stimuly. [15] Východiskom pre porovnávací scenár je predpoklad, že sa zachová miera rozšírenia biopalív z roku 2008. [16] Emisie zo zmeny využívania pôdy sa rozdelia na obdobie 20 rokov. [17] Pozri priesvitku 34 prezentácie Davida Laborda z inštitútu IFPRI na 2. konzultačnom zasadnutí (26. októbra 2010) na webovej stránke: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf [18] Marginálne hodnoty sa vypočítajú pridaním 0,1 % celkovej spotreby biopaliva v EÚ k spotrebe v roku 2020 na jednu plodinu. Marginálny nárast vykazuje neočakávané výsledky v dôsledku vysokej závislosti od konkrétneho marginálneho účinku poslednej marginálnej jednotky biopaliva v poľnohospodársko-ekonomickej sfére. Tento účinok znamená nárast odhadovaného dosahu zmeny využívania pôdy v prípade etanolu z cukrovej repy zo 16 g/MJ na 65 g/MJ, a to v dôsledku prechodu zo scenára bežného stavu na scenár voľného obchodu bez ciel na dovoz bioetanolu. Dôvodom je dodatočný dovoz cukru (nie cukrovej repy) z pozemkov (v Afrike a juhovýchodnej Ázii) s veľmi vysokým obsahom uhlíka, pokiaľ sa cukrová repa používa na výrobu bioetanolu. [19] V súčasnosti inštitút IFPRI vypracúva dodatočné modelové scenáre MIRAGE s cieľom zaistiť, aby sa v nich zohľadnili najnovšie odhady dopytu členských štátov do roku 2020. Okrem toho tiež vykonáva ďalšiu analýzu citlivosti zameranú na poskytnutie kvalitnejšieho opisu rozdelenia pravdepodobnosti spojeného s hodnotami emisií ILUC pre konkrétne plodiny. [20] Spoločné výskumné centrum rozšíri použitie svojej metodiky priestorového prideľovania (SAM) nad rámec hlavného scenára IFPRI MIRAGE (5,6 %) na scenáre zvýšenia dopytu. Preskúma sa tiež možnosť využitia tejto metodiky na výpočet hodnôt emisií skleníkových plynov pre konkrétne plodiny. [21] Výsledky boli prispôsobené časovému rámcu 20 rokov. [22] V rámci ekonomických modelov sa odhaduje, že časť surovín pre biopalivá pochádza zo zníženej spotreby potravín a krmiva, čo môže značne znížiť emisie (nepriamej) zmeny využívania pôdy. [23] Modely náležite nezohľadňujú emisie z oxidácie rašeliny v dôsledku odvodňovacieho procesu potrebného na produkciu palmového oleja, čo by mohlo skutočné emisie vážne podceniť. [24] Aj po značných dodatočných investíciách do získavania dát a analýz sa zdá, že existujú limity pokiaľ ide o mieru, do akej je možné zdokonaliť kvantitatívne odhady úlohy ktoréhokoľvek faktoru ovplyvňujúceho zmeny využívania pôdy. [25] Nedávno sa začal využívať alternatívny prístup, ktorý používa „kauzálno-deskriptívnu“ metodiku, v rámci ktorej hlavné vstupné údaje pochádzajú od odborníkov/zúčastnených strán a zahŕňajú historické a štatistické údaje (E4tech 2010). [26] Pri výrobe väčšiny surovín pre biopalivá vzniká značné množstvo vedľajších produktov. Väčšina modelov tento fakt berie do úvahy, hoci pri rôznych pomeroch značne ovplyvňujú výsledky modelovania. Vedľajšie produkty obvykle nahrádzajú krmivo pre zvieratá, čo vedie k uvoľneniu pôdy, ktorá by inak bola potrebná na jeho výrobu. [27] Obvykle sa predpokladá, že zvýšenie výnosov bude pokračovať rovnakou mierou ako v minulosti, i keď tieto predpoklady sú neisté. [28] Pokiaľ ide o vývoj marginálnych výnosov, k dispozícii je len málo empirických dôkazov. [29] V rámci ekonomických modelov sa predpokladá, že dopyt je funkciou ceny s rôznymi predpokladmi, pokiaľ ide o spôsob, akým bude dodatočný dopyt po biopalivách ovplyvňovať komoditné trhy s potravinami a krmivom. [30] Dostupnosť pôdy a klasifikácia pozemkov tvoria základné vstupné údaje pre modelovanie zmien využívania pôdy, údaje a terminológia však nie sú v dátových súboroch konzistentné. [31] Elasticita sa často odhaduje na základe údajov z rozvinutých krajín, zatiaľ čo modely poukazujú na skutočnosť, že k nepriamym zmenám využívania pôdy typicky dochádza v rozvojových krajinách. [32] Hodnoty zásob uhlíka týkajúce sa rôznych vegetácií a pôdy sa v jednotlivých štúdiách značne líšia a zohrávajú dôležitú úlohu pri určovaní dosahu nepriamej zmeny využívania pôdy. [33] Druh pôdy, ktorý je premenený na poľnohospodársku pôdu má hlavný vplyv, keďže zásoby uhlíka sa v jednotlivých druhoch pôdy značne líšia. Vzhľadom na príliš široké priestorové rozlíšenie existuje riziko, že regionálne rozdiely sa v zemepisných oblastiach stratia. [34] Pasienky pre zvieratá pokrývajú veľké časti sveta a ponúkajú možné zdroje poľnohospodárskych pozemkov. Spôsob, akým sú pasienky modelované a ich prepojenie s hlavnými trhmi s krmivom a ornou pôdou sa však v rôznych modeloch líši. Tieto predpoklady majú hlavný vplyv na celkové výsledky, keďže pasienky pokrývajú veľkú časť zemského povrchu a majú relatívne nízke zásoby uhlíka. [35] Príčiny odlesňovania majú komplexný charakter, pričom hlavnú úlohu hrajú miestne príslušné orgány, práva na využívanie pôdy a politická ekonomika. Tieto skutočné účinky nie je možné vhodne premietnuť do modelov, keďže rozhodovanie je obmedzené ma racionálne ekonomické otázky. [36] Zvýšené výnosy sú funkciou komplexného súboru premenných, medzi ktoré patria aj zvýšené investície a výskum, ktoré sú reakciou politiky biopalív. Tento vplyv je však náročné zachytiť v modeloch. [37] Štrukturálne zmeny sa typicky ťažko predvídajú modelmi, keďže elasticita je založená na údajoch z minulosti. Značný nárast využívania pôdy napr. v SNŠ je preto podľa modelov nepravdepodobný, keďže takáto štrukturálna zmena sa môže uskutočniť v základnom stave alebo v rámci politického scenára. [38] Týmto sa teda podceňuje pôda zachovaná vďaka vedľajším produktom. Napríklad v EÚ je sójová múčka kľúčovým zdrojom bielkovín, pričom 97 % sa dováža. Existuje tu teda značný priestor pre nahradenie. [39] http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm [40] http://www.globalbioenergy.org/ [41] Všetky príspevky sú dostupné na: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm [42] Všetky príspevky sú dostupné na: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm [43] Všetky príspevky sú dostupné na: http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/