Osobitná správa č. 9/2011 „Boli projekty elektronickej správy podporované z EFRR účinné?“





GLOSÁR EFRR : Európsky fond pre regionálny rozvoj EIF : Európsky rámec na dosiahnutie interoperability (European Interoperability Framework) GR INFSO : Generálne riaditeľstvo EK pre informačnú spoločnosť a médiá GR REGIO : Generálne riaditeľstvo EK pre regionálnu politiku IDA : Výmena údajov medzi správami (Interchange of Data between Administrations) – program zameraný na podporu rozvoja a prevádzkovania transeurópskych sietí IKT na výmenu údajov medzi členskými štátmi a/alebo inštitúciami Spoločenstva IDABC : Vzájomná súčinnosť pri poskytovaní európskych služieb elektronickej štátnej správy verejnej správe, podnikateľským subjektom a občanom (Interoperable Delivery of European e-Government Services to public Administrations, Businesses and Citizens). Nástupca nástroja IDA IKT : Informačné a komunikačné technológie Interoperabilita : Spôsobilosť rôznych programov na výmenu údajov prostredníctvom súboru spoločných výmenných formátov, na načítanie rovnakých formátov súborov a zaznamenávanie v nich a používanie rovnakých protokolov IS : Informačná spoločnosť ISA : Nový program na obdobie 2010 – 2015 "Riešenia interoperability pre európske orgány verejnej správy" NDP : Národný plán rozvoja (National Development Plan) Otvorený štandard : Akýkoľvek protokol komunikácie, vzájomného prepojenia alebo výmeny a akýkoľvek interoperabilný dátový formát s verejnými a neobmedzenými špecifikáciami, pokiaľ ide o prístup alebo implementáciu PLN : Oficiálny názov meny poľského zlotého podľa ISO 4217 PMM : Metodika projektového riadenia (Project Management Methodology) je metódou účinného projektového riadenia založená na procese, ktorá umožňuje riadenie projektov v medziach jasne definovaného rámca. Opisuje postupy na koordináciu zdrojov a aktivít, ktoré sú súčasťou projektu, pričom naznačuje ako navrhnúť projekt a vykonávať dohľad nad ním a ako reagovať, ak je potrebné projekt v dôsledku zmien prispôsobiť SMART : Konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, reálne a časovo ohraničené (Specific, measurable, achievable, realistic and timely). Softvér s otvoreným zdrojom : Rozšírený všeobecný typ softvérovej licencie, ktorého zdrojový kód je prístupný širokej verejnosti a obmedzenia uvalené autorskými právami sú voľné alebo neexistujú ŠF : Štrukturálne fondy Širokopásmový signál : Vysokorýchlostný prenos dát, pri ktorom je šírka pásma spoločná pre viac než jeden súbežný signál ZHRNUTIE I. Verejné správy považovali v období, na ktoré sa táto správa vzťahuje, elektronickú správu za prostriedok na zníženie administratívnej záťaže občanov, podnikateľských subjektov a iných správnych orgánov. Elektronická správa môže tiež slúžiť na zlepšenie služieb poskytovaných verejnými správami. To je v súlade s dosahovaním lisabonských cieľov (konkurencieschopnosť a inovácie), odstraňovaním bariér na vnútornom trhu, mobilitou občanov v Európe a regionálnym rozvojom. II. Audit Dvora audítorov bol zameraný na výdavky EFRR za programovacie obdobie 2000 – 2006 v štyroch členských štátoch: Francúzsko, Taliansko, Poľsko a Španielsko. Dvor audítorov preskúmal príslušné strategické a programové dokumenty a na mieste skontroloval 28 administratívnych projektov vytvárajúcich elektronickú správu. Doplnkom tejto práce bol online prieskum zaslaný vzorke projektových manažérov. III. Dvor audítorov preskúmal, či tieto projekty elektronickej správy: a) boli vybrané na základe posúdených potrieb; b) boli dobre navrhnuté a realizované podľa plánu; c) sú užitočné a trvácne. IV. Dvor audítorov dospel k záveru, že projekty elektronickej správy podporené z EFRR prispeli k vytvoreniu elektronických verejných služieb. Avšak napriek tomu, že väčšina projektov je v technickej prevádzke, získané výhody sú v dôsledku nedostatočného zamerania na projektové výsledky nižšie, než ako by sa očakávalo. V. Konkrétnejšie Dvor audítorov zaznamenal, že: a) napriek skutočnosti, že programovanie v súvislosti s elektronickou správou na národnej úrovni sa počas programového obdobia postupne zlepšilo, nedostatky počiatočných stratégií zapríčinili, že projekty neboli zamerané na riešenie prioritných potrieb vytvárania elektronickej správy. b) Projekty spravidla dosiahli svoje výstupy. Tieto výstupy však boli často dosiahnuté neskoro alebo ich rozsah bol znížený v dôsledku nedostatočného návrhu alebo chýbajúcej spoľahlivej metodiky implementácie. c) Väčšina kontrolovaných projektov bola z technologického hľadiska dobrá a vytvorili sa v rámci nich IT aplikácie poskytujúce elektronické služby verejným orgánom, podnikateľským subjektom a občanom. Systémy spolufinancované z EFRR boli vo všeobecnosti vhodne udržiavané a finančne udržateľné. Avšak v dôsledku chýbajúceho merania skutočných prínosov projektov projekty nie je možné zhodnotiť ani zozbierať poznatky pre budúce programy. VI. Dvor audítorov preto odporúča: a) Členské štáty by mali vypracovať stratégie pre elektronickú správu založené na zistených potrebách, mať jasné ciele a rozdeliť povinnosti orgánom zodpovedným za dosahovanie týchto cieľov. b) Riadiace orgány by mali vyberať projekty elektronickej správy podporované z EFRR na základe posúdenia pravdepodobných nákladov na projekty a ich prínosov. c) Riadiace orgány v členských štátoch by mali zabezpečiť, aby sa projekty elektronickej správy vybrané na financovanie z EFRR zameriavali nielen na projektové výstupy, ale aj na zmeny procesov alebo organizácie potrebné na to, aby sa v plnej miere dosiahli prínosy z vytvorených systémov. d) Riadiace orgány by pri prijatí financovania z EFRR mali zdôrazniť praktické uplatnenie osvedčených postupov a dôrazne odporučiť používanie vhodnej metodiky projektového riadenia projektov elektronickej správy. e) Komisia by mala zabezpečiť, aby sa v rámci projektov, ktoré využívajú podporu z EFRR, zohľadnili zásady a odporúčania EÚ umožňujúce transeurópsku interoperabilitu, najmä zásady EIF, s cieľom zvýšiť európsku pridanú hodnotu projektu a uľahčiť ďalšiu integráciu systémov v celej EÚ. f) Pri výbere projektov elektronickej správy by riadiace orgány mali zabezpečiť pokrytie všetkých dôležitých nákladov, vrátane údržby, v analýze nákladov a prínosov, ktorá by mala byť základom rozhodnutia o financovaní. g) Komisia by mala zabezpečiť, aby riadiace orgány monitorovali a hodnotili výsledky a dosah projektov s cieľom preukázať účinné vynakladanie finančných prostriedkov EÚ a poskytnúť dôležitú spätnú väzbu na zlepšenie návrhu budúcich projektov. ÚVOD DEFINÍCIA A CIELE ELEKTRONICKEJ SPRÁVY 1. Elektronická správa (e-Government) sa vzťahuje na elektronické transakcie medzi verejnou správou a občanmi alebo podnikateľskými subjektmi, alebo medzi rôznymi orgánmi verejnej správy. Elektronická správa si na poskytovanie verejných služieb vyššej kvality vyžaduje používanie informačných a komunikačných technológií (IKT) spolu s organizačnou zmenou a novými zručnosťami [1]. 2. Verejné správy považovali v období, na ktoré sa táto správa vzťahuje, elektronickú správu za nástroj znižovania administratívnej záťaže a čakacích lehôt a zároveň zlepšovania účinnosti z hľadiska nákladov a zvyšovania produktivity. Elektronická správa bola v súlade s cieľmi Lisabonskej stratégie v oblasti konkurencieschopnosti a inovácií a cieľmi podporiť regionálny rozvoj a odstraňovať bariéry na vnútornom trhu. Takisto môže uľahčiť mobilitu občanov v Európe. 3. S cieľom vyhnúť sa vzniku takzvaných elektronických bariér [2] Komisia odporučila, aby európske verejné správy dodržiavali súbor všeobecných zásad stanovených v Európskom rámci na dosiahnutie interoperability [3] (EIF) uverejnenom v novembri 2004. LISABONSKÁ STRATÉGIA, eEURÓPA A i2010 4. Na svojom zasadnutí v Lisabone v roku 2000 Európska rada stanovila ambiciózny cieľ vytvoriť z Európy najkonkurencieschopnejšiu a najdynamickejšiu ekonomiku sveta a uznala, že je potrebné, aby sa Európa chopila príležitostí, ktoré ponúka nová ekonomika, a najmä internet. 5. Európska komisia iniciovala dva po sebe nasledujúce akčné plány eEurópa na obdobie 2000 – 2005 zamerané na stimulovanie služieb, aplikácií a obsahu internetových stránok a pokrývajúce online verejné služby, ako aj elektronické obchodovanie. Akčné plány boli navrhnuté aj na riešenie nedostatkov širokopásmovej infraštruktúry a bezpečnostných opatrení. Tieto opatrenia mali byť posilnené takými aktivitami, ako sú rozširovanie osvedčených postupov a porovnávanie vytvárania IKT v členských štátoch na základe porovnávacích štandardov [4]. 6. Komisia od začiatku [5] považovala elektronickú správu za dôležitú a transformácia verejných služieb sa stala základným kameňom politiky IKT. Po akčnom pláne eEurópa 2002 Komisia uverejnila oznámenie [6], v ktorom rozvinula opatrenia týkajúce sa elektronickej správy zahrnuté v akčnom pláne a podrobne opísala kroky potrebné na pretvorenie verejných služieb pomocou IKT. 7. V roku 2005 boli akčné plány eEurópa nahradené novým strategickým rámcom, i2010 – Európska informačná spoločnosť 2010 – v ktorom sa stanovila všeobecná orientácia politiky [7]. V tomto novom strategickom rámci sa na elektronickú správu kládol ešte väčší dôraz. Podľa nedávnych štúdií [8] sa skutočne preukázala jasná súvislosť medzi modernou a účinnou verejnou správou a národnou konkurencieschopnosťou a inováciami. V oznámení [9] Komisie z roku 2006 sa opisujú predchádzajúce dosiahnuté výsledky a stanovujú nové ciele pre politiku v oblasti elektronickej správy. Politický záväzok členských štátov a ostatných partnerov je pre takéto opatrenia dôležitý a členské štáty to preukázali na viacerých konferenciách [10] podpísaním vyhlásení v tomto zmysle. V prvom dôležitom právnom akte [11], "smernici o službách" (pozri rámček 1), ktorý bol uverejnený v roku 2006 a mal nadobudnúť účinnosť v roku 2009, sa vyžaduje, aby boli isté verejné služby dostupné podnikateľským subjektom v elektronickej podobe. 8. Súbežne so svojimi akčnými plánmi Komisia vypracovala niekoľko iniciatív [12] týkajúcich sa špecifických oblastí s rôznymi cieľmi, akými sú napríklad odstránenie technologických prekážok alebo uľahčenie výmeny osvedčených postupov. Spomedzi špecializovanejších programov a iniciatív sa oplatí spomenúť program IDABC [13], ktorý uľahčil spoluprácu medzi Komisiou a členskými štátmi pri vypracúvaní spoločných interoperabilných štandardov [14]. RÁMČEK 1 SMERNICA O SLUŽBÁCH V smernici sa od členských štátov požaduje, aby zjednodušili postupy a formality, ktoré musia poskytovatelia služieb dodržiavať. konkrétne sa v nej požaduje, aby členské štáty odstránili neopodstatnenú a neprimeranú záťaž a výrazne uľahčili: založenie podnikateľského subjektu, t. j. prípady, keď fyzické alebo právnické osoby chcú zriadiť trvalý podnik v členskom štáte, acezhraničné poskytovanie služieb, t. j. prípady, keď podnikateľský subjekt chce poskytovať služby za hranicami, v inom členskom štáte bez toho, aby si tam zriadil podnik. V súlade so smernicou sú členské štáty povinné zriadiť "miesta jednotného kontaktu", kde môžu poskytovatelia služieb získať všetky príslušné informácie a vykonať všetky administratívne formality bez potreby kontaktovať niekoľko orgánov. "Miesta jednotného kontaktu" musia byť prístupné na diaľku a elektronicky. FINANČNÁ PODPORA EÚ 9. V programovom období 2000 – 2006 bola na oblasť Informačná spoločnosť vyčlenená podpora EÚ vo výške približne 11 mld. EUR [15]. Cieľmi v tejto oblasti je vytvorenie nových bezpečných technológií, infraštruktúrnych kapacít a prepojenia medzi regiónmi prostredníctvom širokopásmového signálu. Z toho 6,7 mld. EUR (61 %) tvorilo financovanie z EFRR. O opatreniach v súvislosti s elektronickou správou nie sú k dispozícii žiadne súhrnné číselné údaje. ZÁSADY RIADENIA EFRR V PROGRAMOVOM OBDOBÍ 2000 – 2006 10. Systém riadenia EFRR odráža zásady subsidiarity a partnerstva [16], pričom zodpovednosť a riadenie zdieľa Európska komisia spolu s vládami členských štátov. V grafe 1 je v zjednodušenej forme zobrazené programovanie EFRR a proces implementácie spolufinancovaných opatrení počas kontrolovaného programového obdobia 2000 – 2006. 11. Viacročné programy vypracúvali členské štáty po procese dialógu s príslušnými verejnými orgánmi a hospodárskymi a sociálnymi partnermi. Členské štáty identifikovali všeobecné programové priority a Komisia po rokovaniach schválila všetky programové dokumenty. Všeobecný opis opatrení bol zahrnutý v operačných programoch, kým členské štáty vypracovali podrobné opatrenia a vybrali projekty. 12. Programy zahŕňajú stanovené a schválené priority, ktoré sa majú implementovať počas programového obdobia. Každý operačný program alebo jednotný programový dokument má súvisiaci programový dodatok obsahujúci podrobný opis opatrení programu. Opatrenia môžu zahŕňať špecifické akcie na rozvoj elektronickej správy. GRAF 1 ZJEDNODUŠENÝ PROCES RIADENIA EFRR V OBDOBÍ 2000 – 2006 +++++ TIFF +++++ ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 13. Hlavným cieľom auditu bolo posúdiť, či kontrolované administratívne projekty elektronickej správy podporované z EFRR: a) boli vybrané na základe posúdených potrieb; b) boli dobre navrhnuté a realizované podľa plánu; c) sú užitočné a trvácne. 14. Audit Dvora audítorov bol zameraný na programové obdobie 2000 – 2006 a štyri členské štáty: Francúzsko, Taliansko, Poľsko a Španielsko, ktorých výdavky predstavovali 3,0 mld. EUR (45 %) výdavkov z EFRR na oblasť Informačná spoločnosť. 15. Audítorská práca zahŕňala: a) Preskúmanie strategického rámca Komisie pre politiku v oblasti elektronickej správy. b) Preskúmanie národných a relevantných regionálnych strategických dokumentov týkajúcich sa elektronickej správy za obdobie 2000 – 2006 v kontrolovaných krajinách, spolu s analýzou národných plánov rozvoja, príslušných operačných programov a podporných programových dodatkov. c) Kontroly národných a regionálnych orgánov zodpovedných za rozvoj elektronickej správy a výber projektov v kontrolovaných krajinách. d) Preskúmanie 28 regionálnych projektov s celkovým financovaním 216,9 mil. EUR, z čoho príspevok EFRR tvoril približne 127,2 mil. EUR. Priemerná hodnota kontrolovaného projektu elektronickej správy dosiahla 7,8 mil. EUR a priemerný príspevok EFRR predstavoval 4,5 mil. EUR. Desať z projektov malo hodnotu nižšiu než 1 mil. EUR, pričom hodnota štyroch najväčších projektov sa pohybovala v rozmedzí od 27 do 50 mil. EUR. Typy preskúmaných projektov sú uvedené v tabuľke a rámčeku 2. e) Online prieskum zaslaný 363 projektovým manažérom projektov elektronickej správy spolufinancovaných z EFRR v kontrolovaných krajinách. Svoje odpovede zaslalo 210 manažérov (58,4 %). TABUĽKA TYPY PROJEKTOV ELEKTRONICKEJ SPRÁVY KONTROLOVANÉ NA MIESTE Typ projektu | Španielsko | Francúzsko | Taliansko | Poľsko | Spolu | Geografický informačný systém | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 | Systém pracovného toku | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 | Daňové služby | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 | Referenčná databáza | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 | Iné | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 | Spolu | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 | RÁMČEK 2 PRÍKLADY PROJEKTOV POSKYTUJÚCICH SLUŽBY ELEKTRONICKEJ SPRÁVY Geografický informačný systém (GIS) – Toskánsko, Taliansko Vytvorenie GIS prístupného online pre občanov, verejné orgány a odborníkov bolo jedným z cieľov projektov uvedených v jednotnom programovom dokumente regiónu Toskánska. V tomto rámci provinciálny orgán Florencie podporil vytvorenie priestorovej databázy v súvislosti s oblasťou hydrogeológie, ako aj vývoj softvéru na riadenie správy využívania podzemnej a povrchovej vody. Takisto sa snažil riadiť predkladanie žiadostí o hľadanie podzemných vôd a vydávanie povolení v plnej miere online. Systém pracovného toku – región Warmia i Mazury, Poľsko Hlavným cieľom projektu bolo vytvoriť webový portál umožňujúci online kontakt medzi verejnosťou a 112 orgánmi. Postupy cirkulácie elektronických dokumentov boli vytvorené pre tri úrovne miestnej správy s cieľom zlepšiť prevádzkovú efektívnosť a zároveň zabezpečiť plnú interoperabilitu údajov spracúvaných správou. PRIPOMIENKY BOLI PROJEKTY VYBRANÉ NA ZÁKLADE POSÚDENÝCH POTRIEB? 16. Účelom elektronickej správy je zlepšiť prístup verejnosti, podnikateľských subjektov a iných správnych orgánov k službám štátnej správy, a tým skvalitniť služby a zlepšiť účinnosť a efektívnosť. 17. Uskutočnenie týchto cieľov si vyžaduje celkovú stratégiu založenú na posúdení potrieb, definíciu priorít a zváženie pravdepodobných nákladov a prínosov tejto stratégie. 18. Dvor audítorov preskúmal, či: a) národný alebo regionálny strategický rámec bol vytvorený na základe zistených potrieb a znalostí o tom, čo poskytujú existujúce systémy IT, pri zohľadnení usmernenia vydaného Európskou komisiou; b) postupy výberu projektov boli založené na jednotných a koherentných výberových kritériách, ktoré sa vzťahovali na najnaliehavejšie potreby a zainteresovaným stranám poskytli pridanú hodnotu, pričom jednotlivé ciele projektov boli v súlade s prioritami strategického rámca. POČIATOČNÉ STRATÉGIE NEBOLI ZALOŽENÉ NA ZISTENÝCH POTREBÁCH 19. V období 2000 – 2006 sa metódy komunikácie vyvinuli od používania telefónu a dokumentov v papierovej forme k využívaniu internetu a širokopásmového signálu. Niekoľko krajín začalo v súlade s tým prispôsobovať svoje správne orgány. 20. V Európskej únii sa v akčných plánoch eEurópa určili za priority iniciatívy týkajúce sa elektronickej správy, ktoré prepojili regionálnu konkurencieschopnosť s účinnou verejnou správou. Členské štáty sa v tomto období prostredníctvom vyhlásení ministrov zaviazali navrhnúť relevantné opatrenia na národnej úrovni, ktoré viedli k vypracovaniu národných stratégií v súlade s iniciatívou eEurópa. 21. Na začiatku programového obdobia boli v kontrolovaných členských štátoch pripravené stratégie pre elektronickú správu vo forme všeobecných deklarácií namiesto toho, aby sa zakladali na skutočných zistených potrebách. 22. Dvor audítorov preskúmal príslušné strategické dokumenty za kontrolované členské štáty a zistil tieto nedostatky: a) Potreby občanov, podnikateľských subjektov a správnych orgánov neboli stanovené vopred a strategické ciele boli príliš všeobecné a nezahŕňali špecifické úlohy. Skutočné potreby neboli dostatočne zanalyzované. Napríklad v niektorých krajinách nebol zavedený potrebný právny rámec umožňujúci elektronické transakcie. b) Zodpovednosť za dosiahnutie cieľov nebola jasne rozdelená medzi príslušné verejné orgány (pozri rámček 3) alebo tieto orgány nemali dostatočnú právomoc na presadenie účinnej implementácie. Neboli zavedené monitorovacie systémy, čo zapríčinilo, že sa neprijali včasné nápravné opatrenia a nebolo možné zozbierať skúsenosti pre budúce zlepšenia. RÁMČEK 3 PRÍKLAD NEJASNÉHO ROZDELENIA ZODPOVEDNOSTI Stratégia "e-Poľsko na roky 2004 – 2006" Hlavným nedostatkom stratégie bola pri všetkých prípadoch neschopnosť jasne definovať oblasti zodpovednosti. Rôznym ministerstvám a agentúram bolo pridelených 83 špecifických úloh a za implementáciu 30 z nich zodpovedal viac než jeden subjekt. V týchto prípadoch však nebolo stanovené, kto zodpovedal za koordináciu. V hodnotení konečnej stratégie sa poukázalo na to, že nedostatočná koordinácia a spolupráca medzi ministerstvami bola jedným z faktorov, ktoré zabránili dosiahnutiu cieľov. 23. Porovnanie počiatočných stratégií so stratégiami vypracovanými na konci kontrolovaného obdobia jasne nasvedčuje tomu, že sa zlepšila ich kvalita. Niektoré krajiny okrem toho určili elektronickú správu za prioritu a uznali ju ako spôsob modernizácie verejnej správy. Na úrovni členských štátov však orgánom zodpovedným za realizáciu projektu bola ponúknutá len minimálna metodická podpora, najmä pokiaľ ide o techniky projektového riadenia a technické usmernenia. V rámčeku 4 je uvedený príklad skutočne poskytnutej metodickej podpory. RÁMČEK 4 PRÍPAD METODICKEJ PODPORY Talianske národné centrum pre informačné systémy vo verejnom sektore (CNIPA) bolo zriadené v júni 2003 ako verejná agentúra pod záštitou talianskeho ministerstva pre verejné správy a inovácie. CNIPA začala zodpovedať za zavedenie plánov týkajúcich sa elektronickej správy vypracovaných ministerstvom a konkrétne zodpovedala za: a) Stanovenie pravidiel, štandardov a technických usmernení na zavedenie IKT v rámci verejnej správy. b) Posúdenie a monitorovanie projektov vytvorených miestnymi, regionálnymi a národnými správnymi orgánmi. c) Vypracúvanie stanovísk pre verejnú správu o strategickej koherentnosti projektov. PRI VÝBERE PROJEKTOV SA LEN ZRIEDKA POSUDZOVALO, ČI VYBRANÉ PROJEKTY S NAJVÄČŠOU PRAVDEPODOBNOSŤOU PONÚKNU NAJLEPŠÍ POMER MEDZI KVALITOU A CENOU 24. Postupy výberu projektov zorganizovali a zabezpečili národné orgány zodpovedné za spravovanie EFRR a zväčša sa riadili jedným z nasledujúcich modelov: a) Model A – Projekty boli zvolené v predbežnom výbere, označené a v programových dokumentoch EFRR (napr. programový dodatok) sa uviedol ich rozsah. b) Model B – Po výzve na predloženie ponúk sa vybrali projekty na súťažnej báze, pričom granty boli ponúknuté na tie projekty, ktoré najlepšie spĺňali ciele opatrenia. Na opatrenia, akým je napríklad vytvorenie elektronickej verejnej správy, sa uvoľnili konkrétne sumy finančných prostriedkov. 25. Dvor audítorov analyzoval 28 projektov vybraných na základe týchto dvoch postupov (11 A, 17 B): a) Centralizovaný prístup (model A), pri ktorom sa granty EFRR prideľovali vopred na stanovené projekty. Analýze nákladov a prínosov sa venovala len malá pozornosť a pomerne často neexistoval formálny postup predkladania žiadostí o grant. b) Druhý prístup (model B) navrhnutý na výber najlepších projektov. Riešil prioritné otázky definované v programových dokumentoch na základe porovnania obsahu projektov, ktoré uskutočňovali nezávislí experti. Analýza nákladov a prínosov bola povinnou súčasťou postupu predkladania žiadostí v Poľsku. Orgány zodpovedné za výber nestanovili okrem konečnej lehoty na predloženie žiadostí žiadny harmonogram pre celkový postup. V prípade veľkého počtu uchádzačov dochádzalo k dlhým oneskoreniam hodnotenia žiadostí a v Poľsku sa pôvodný dátum začatia štyroch kontrolovaných projektov musel posunúť z dôvodu dlhšie trvajúceho výberového postupu. 26. Orgány niekedy vyberali ambiciózne projekty z hľadiska cieľov, rozsahu a odhadov počtu potenciálnych používateľov, pričom dostatočne neposúdili schopnosť navrhovateľov projektov riadiť zložité projekty IT alebo zistiť, či navrhovatelia majú dostatočný počet primerane kvalifikovaných zamestnancov. Pri jednom projekte v Poľsku bol prvý projektový manažér vymenovaný v roku 2006, 17 mesiacov po udelení financovania. Počas roku 2007 za úlohu zodpovedali piati rôzni projektoví manažéri a zloženie riadiaceho výboru, ktorý dohliadal na projekt, sa zmenilo štyrikrát. Tento nedostatok stability bol uvedený v správe o internom audite ako čiastočný dôvod oneskorení projektu. V konečnej hodnotiacej správe k talianskemu projektu sa ako príčina oneskorení realizácie uviedli zmeny tímu riadiaceho projektu a chýbajúca koordinácia medzi miestnymi orgánmi, ktoré sa na projekte zúčastňovali. 27. Väčšina projektov, ktoré nedosiahli svoje pôvodné ciele, bola v skutočnosti značne komplikovaná z hľadiska počtu zúčastnených strán a zložitosti ponúkaných služieb. Táto situácia spolu s potrebou ukončiť projekty pred uzavretím programu spôsobila v niektorých prípadoch značné zníženie rozsahu (pozri bod 39). BOLI PROJEKTY DOBRE NAVRHNUTÉ A REALIZOVANÉ PODĽA PLÁNU? 28. Projekt elektronickej správy, ako akýkoľvek projekt IT, by mal byť podrobne naplánovaný, aby sa zabezpečila jeho plynulá realizácia. Plán by mal obsahovať jasné ciele s podrobným opisom opatrení potrebných na dokončenie projektu a odhad časových prekážok a prekážok týkajúcich sa zdrojov. 29. Cieľom Dvora audítorov bolo posúdiť, či sa projekty realizovali podľa pôvodného plánu a zistiť dôvody hlavných odchýlok. Pri každom kontrolovanom projekte sa preskúmali základné projektové prvky: a) Plánovanie a návrh – osobitná pozornosť sa venovala stanoveniu vhodných cieľov a úloh projektu v podobe ukazovateľov SMART a uplatneniu osvedčených postupov, napríklad využitiu prijatej metodiky projektového riadenia (PMM). b) Súlad so zásadami Európskeho rámca na dosiahnutie interoperability (EIF) – skúmalo sa, či návrh projektu zahŕňal zásady EIF. c) Realizácia – preskúmal sa proces z hľadiska organizácie času, riadenia rozpočtu a rozsahu projektu. d) Dostupnosť na využívanie – počas inšpekcií na mieste sa kontrolovala existencia projektových aktív (napr. IT softvér, servery, platformy) a plánovaných služieb. CIELE PROJEKTOV BOLI PRÍLIŠ VŠEOBECNÉ A PROJEKTOVÝ NÁVRH V DOSTATOČNEJ MIERE NERIEŠIL NETECHNICKÉ OTÁZKY 30. Stanovenie podrobných cieľov projektu bolo pre verejné orgány žiadajúce o grant z EFRR nevyhnutnou podmienkou. Projekty však boli zvyčajne definované zo všeobecného hľadiska vo vzťahu k národným alebo regionálnym stratégiám a cieľom zahrnutým v programových dokumentoch EFRR. Pridaná hodnota projektu sa stanovila len zriedka a okrem projektov v Poľsku sa nevypracúvala analýza nákladov a prínosov. 31. Kvalita projektovej dokumentácie sa výrazne líšila z projektu na projekt a v extrémnych prípadoch nebola k dispozícii žiadna dokumentácia na preskúmanie. Zodpovedné orgány nestanovili minimálne štandardy okrem iného ani pre dokumentáciu. 32. Pri väčšine kontrolovaných projektov boli stanovené ciele príliš všeobecné a neboli vyčíslené. Napríklad sa stanovili natoľko neurčité ciele ako "zlepšenie kvality služby". Navyše v prípadoch, keď boli ciele stanovené, vzťahovali sa hlavne na výstupy (napr. počet nakúpených serverov), namiesto zamerania na výhody plynúce pre subjekt alebo konečného používateľa (napr. zníženie prevádzkových nákladov oddelenia o x %). Podľa navrhovateľov projektov, ktorí sa zúčastnili na prieskume (graf 2), sa ukazovatele dosahu stanovili len pri 42 % projektov. GRAF 2 AKÝ TYP CIEĽOV PROJEKTOV BOL STANOVENÝ? +++++ TIFF +++++ Ciele týkajúce sa výstupu a výsledku boli jasne stanovené vo väčšine prípadov, no ciele z hľadiska dosahu boli stanovené zriedkavejšie. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov. 33. Plánovanie projektov sa výrazne zameriavalo na technické aspekty, pričom sa často opomínali dôležité otázky ako pretvorenie administratívneho procesu s cieľom získať lepšie výhody z nových technológií, čím sa znížil potenciálny dosah projektov. 34. Neschopnosť zvážiť koordináciu medzi útvarmi alebo organizačné otázky, ako napríklad prekonfigurovanie procesov a pracovných tokov na iné projekty, viedla k duplikácii postupov, oneskoreniam projektov, problémom s výmenou údajov a v niektorých prípadoch k projektom, ktoré neboli vytvorené podľa očakávaní, nevyužívali sa dostatočne alebo dokonca ktoré boli zanechané (pozri rámčeky 5, 7 a 9). PROJEKTY BOLI ZVÄČŠA V SÚLADE S PRINCÍPMI EIF 35. Európsky rámec na dosiahnutie interoperability (EIF) bol uverejnený v novembri 2004 a definuje sa v rámci neho súbor usmernení pre služby elektronickej správy, aby mohli verejné správy, podnikateľské subjekty a občania vzájomne komunikovať naprieč hranicami v paneurópskom kontexte. 15 kontrolovaných projektov, ktoré začali v roku 2005 alebo neskôr, sa preskúmalo, aby sa zistilo, do akej miery sa pri nich zohľadnili tieto usmernenia. RÁMČEK 5 PRÍKLAD NEDOSTATOČNEJ KOORDINÁCIE A JEJ DOSAH Integrovaná širokopásmová platforma pre Sicíliu, Taliansko Jedným z cieľov tohto projektu bolo vytvorenie webového portálu pre turistov so špecifickými interaktívnymi prvkami, ako sú rezervácia a platba za balík dovolenkových služieb online. Chýbajúca koordinácia medzi rôznymi riaditeľstvami v rámci regionálneho správneho orgánu zapríčinila oneskorenia a zníženie rozsahu, pričom niektoré plánované prvky sa nezrealizovali. 36. Dvor audítorov posúdil tieto projekty z hľadiska súladu so zásadami: a) Dostupnosti – prístup bol zabezpečený hlavne prostredníctvom internetu a v niekoľkých prípadoch inými komunikačnými prostriedkami, napríklad mobilnými telefónmi. Pri väčšine projektov sa použili odporúčané usmernenia [17] na tvorbu webových stránok a rozhraní. b) Viacjazyčnosť – služby miest prvého kontaktu sa väčšinou obmedzovali len na domáce jazyky a len 17 % z nich poskytovalo informácie vo viac než jednom jazyku. c) Bezpečnosť a súkromie – Dvor audítorov zistil, že problémom bezpečnosti a súkromných údajov sa venovala náležitá pozornosť a úroveň bezpečnosti a súladu s príslušnými právnymi predpismi bola primeraná. d) Využívanie otvorených noriem a otvoreného softvéru – využívanie otvorených noriem je bežné a mnohé projekty mohli vyprodukovať a vymieňať údaje v rôznych otvorených formátoch. Otvorený softvér sa používa často, pretože zmluvným dodávateľom v oblasti IT umožňuje ponúknuť viac konkurenčné ceny. Preskúmané systémy boli vytvorené za použitia kombinácie komerčných a otvorených zdrojov. VÄČŠINA PROJEKTOV NEBOLA V SÚLADE S PLÁNOM 37. Dvor audítorov preskúmal projektovú dokumentáciu k všetkým 28 projektom a posúdil napredovanie projektu vo vzťahu k plánu, postupy realizácie a kvalitu projektového riadenia. 38. Veľká väčšina kontrolovaných projektov dosiahla výstupy podľa plánu, avšak 82 % (23) projektov nebolo realizovaných v súlade s plánom definovaným v žiadosti o grant (graf 3). Hlavnými dôvodmi odchýlok boli: a) Plánovanie a návrh – v dôsledku nedostatočného alebo nepresného plánovania sa problémy ako objasnenie cieľov a zodpovednosti alebo nábor dodatočných zamestnancov museli riešiť počas realizácie. b) Procedurálne dôvody – niektoré postupy si vyžadovali viac času ako sa predpokladalo v pôvodnom pláne. Problémy sa najčastejšie týkali verejného obstarávania alebo koordinácie. Takisto došlo k všeobecným administratívnym omeškaniam, ktoré súviseli s byrokratickými postupmi, nedostatočnými právomocami projektových tímov alebo právnymi problémami. GRAF 3 BOL PROJEKT UKONČENÝ NAČAS? +++++ TIFF +++++ Len 35 % projektov bolo ukončených načas a 17 % sa oneskorilo o viac než jeden rok. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov. c) Ľudské zdroje – z malého počtu verejných správ, ktoré sa rozhodli samé vytvoriť systémy, dvom chýbali zamestnanci so skúsenosťami s projektovým riadením v oblasti IT, čo viedlo k oneskoreniam projektu a vysokej fluktuácii kľúčových zamestnancov. d) Externé príčiny – faktory s dosahom na konečné lehoty, ktoré boli mimo kontroly príjemcov realizujúcich projekty (napr. správanie zmluvných dodávateľov a ich schopnosť dodať produkty, zmeny národného právneho rámca). 39. Väčšina oneskorení bola v dĺžke menej než jeden rok a na dosiahnuté výsledky nemala vplyv ani nezapríčinila výrazné zvýšenie celkových nákladov, keďže väčšina zmlúv obsahovala klauzulu o fixnej cene, ktorá chránila pred nárastom nákladov. Avšak oneskorenia v dĺžke viac než jeden rok spolu s potrebou ukončiť projekty pred uzavretím programu mali nepriaznivý dosah na tri projekty, čo viedlo k zníženiu rozsahu (pozri rámček 6). 40. Z 28 kontrolovaných projektov sa pri desiatich (36 %) používala metodika projektového riadenia. Z výsledkov prieskumu vyplynulo, že pri realizácii len 23 % projektov sa uplatňovali zásady PMM. Dvor audítorov zistil, že 50 % kontrolovaných projektov, pri ktorých sa použila prijatá PMM, bolo ukončených načas a 90 % nepresiahlo svoj rozpočet. Pri 18 projektoch, kde sa nevyužila PMM, bolo len 22 % ukončených načas a 56 % sa udržalo v rámci rozpočtu. RÁMČEK 6 PRÍKLAD ZNÍŽENIA ROZSAHU Z DÔVODU ONESKORENÍ Elektronický úrad – Online postupy na Kanárskych ostrovoch, Španielsko V pravidlách pre programové obdobie 2000 – 2006 sa vyžadovalo, aby všetky projekty spolufinancované z efrr boli ukončené do konca roku 2008. V dôsledku zlého plánovania bol projekt oneskorený o päť rokov a vzniklo riziko, že grant EFRR sa bude musieť vrátiť. S cieľom vyhnúť sa strate spolufinancovania EÚ sa pôvodný rozsah projektu musel výrazne upraviť. Hoci projektoví manažéri zamýšľali zahrnúť vyše 50 postupov elektronického spracovania, neskôr sa rozhodli zamerať na dva hlavné postupy, ktoré predstavovali 75 % celkového počtu spracovaných spisov. 41. V jednom takomto prípade nedostatočné zameranie na organizačné otázky spôsobilo, že vytvorený systém IT sa nedal použiť. Zmluvy potrebné na získanie údajov, ktoré sa mali vložiť do systému, neboli včas podpísané a tak sa technicky operačný systém stal nepotrebným. 42. Ďalším faktorom, ktorý mal dosah na využitie systémov vytvorených v rámci projektov elektronickej správy, bol záväzok manažmentu využívať nové riešenia a služby. Tieto systémy často ponúkali nové funkcie okrem tých, ktoré tradične poskytujú verejné správy, napríklad elektronické verejné súťaže alebo personalizované profily používateľov pre verejnosť. Takéto prvky predstavujú hlavnú pridanú hodnotu nových elektronických systémov a umožňujú modernizáciu verejnej správy. V niektorých prípadoch sa však výhody plynúce z nových technológií nezrealizovali (pozri rámček 7). RÁMČEK 7 PRÍKLAD NEVYUŽITÝCH FUNKCIÍ SYSTÉMOV IT Internetový portál námorného úradu v Gdansku, poľsko Na poskytnutie online prístupu pre zákazníkov námorného úradu bol navrhnutý počítačový systém. Obsahoval modul pre verejné obstarávanie, ktorý umožňoval elektronické verejné súťaže. V realizačnej štúdii sa predpokladalo, že využívanie elektronických verejných súťaží bude mať pozitívny vplyv, a naplánovalo sa zorganizovanie 30 online aukcií za rok. Avšak napriek tomu, že v čase auditu bol systém v plnej miere zrealizovaný, neuskutočnili sa žiadne internetové aukcie. SÚ PROJEKTY UŽITOČNÉ A TRVÁCNE? 43. Údržba produktu IT sa týka procesov potrebných na jeho zachovanie počas celej prevádzkovej životnosti vrátane školení pre kľúčových zamestnancov a opatrení nevyhnutných pre poskytnutie podpory používateľom, napríklad zabezpečenie helpdesku. 44. V tejto časti auditu sa Dvor audítorov zameral na tieto prvky: a) Užitočnosť – preskúmala sa záverečná fáza projektu so zameraním na užitočnosť výstupov projektu a posúdilo sa skutočné využívanie nových služieb a súvisiace ekonomické výhody plynúce z projektu. b) Údržba – Dvor audítorov posúdil primeranosť údržby v súvislosti s projektom v dohľadnej budúcnosti bez zásahu EÚ a zhodnotil finančnú a prevádzkovú udržateľnosť projektov so zreteľom na údržbu. OČAKÁVANÉ VÝHODY SA ČIASTOČNE DOSIAHLI 45. Takmer všetky kontrolované projekty [18] boli sprevádzkované čoskoro po ich ukončení a nahradili a zdigitalizovali mnohé existujúce vnútorné postupy. Napriek dosiahnutiu výstupov projekty boli menej úspešné pri zabezpečovaní lepších výsledkov alebo pozitívneho dosahu (graf 4). GRAF 4 DOSIAHLI SA VŠETKY CIELE PROJEKTU PREDLOŽENÉ V ŽIADOSTI? +++++ TIFF +++++ Ciele týkajúce sa výstupov sa vo všeobecnosti dosiahli, no plnenie cieľov v súvislosti s výsledkami, a najmä dosahom bolo menej úspešné. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov. 46. Je zrejmé, že verejné správy prejavujú záujem o vytvorenie služieb elektronickej správy, avšak využívanie týchto služieb podnikateľskými subjektmi alebo širokou verejnosťou nedosahuje odhady uvádzané v projektových žiadostiach. Podľa názoru Dvora audítorov existuje niekoľko vysvetlení, ktoré navrhovatelia projektov uviedli počas rozhovorov: a) Elektronická identifikácia – Pri väčšine služieb, ktoré verejné správy poskytujú, sa vyžaduje identifikácia. Pri digitálnych službách je zvyčajne potrebná elektronická identifikácia, avšak jej úroveň sa medzi krajinami líši. V niektorých členských štátoch, napríklad v Španielsku, je elektronický podpis vytlačený na národnom identifikačnom doklade, a chýbajúci prístup k čítaciemu zariadeniu pre identifikačný doklad môže byť prekážkou pre ich použitie. Napríklad v Poľsku sa elektronický podpis predáva v podobe osobitného osvedčenia, a jeho cena teda môže obmedziť prístup k digitálnym službám. b) Právny rámec – Transakcie zdokumentované v papierovej forme sú súčasťou našej administratívnej kultúry. Stále existujú vykonávacie pravidlá, v ktorých sa požaduje predloženie pôvodných papierových dokumentov, čo znemožňuje úplné elektronické spracovanie žiadostí a znižuje potenciálne výhody elektronickej komunikácie. c) Prístup – Hoci prístup nepredstavuje problém v niektorých krajinách a v mestských oblastiach, nedostatočná dostupnosť počítačov a širokopásmových sietí stále vplýva na využívanie služieb. Počítačová gramotnosť môže byť ďalším problémom, ktorý ovplyvňuje dopyt po elektronických službách. 47. Podľa navrhovateľov projektov, s ktorými sa viedli rozhovory, sú výhody obzvlášť zrejmé v organizáciách, kde systémy IT nahradili značnú časť ich štandardných postupov a kde ich využíva väčšina prevádzkových oddelení. Medzi uvádzané výhody patrili nasledovné (graf 5): a) Zjednodušenie postupov – systémy IT umožňujú jednotné prístupové alebo kontaktné miesta, kde sa žiadosti automaticky presmerujú na príslušného zamestnanca v rámci organizácie, a prístup je tak pre konečného používateľa jednoduchší. b) Lepšie monitorovanie prípadov – sofistikovanejšie interné systémy sú pre verejné orgány účinným monitorovacím nástrojom. Kvalitnejšie informácie o pracovnej záťaži a dostupných zdrojoch umožňujú presnejšie plánovanie a lepšie využitie ľudských zdrojov. c) Úspory času – prístup k centralizovaným spisom a digitálnym dokumentom umožňuje rýchlejšiu odozvu a odstraňuje oneskorenia súvisiace s cirkuláciou dokumentov. Takisto uľahčuje prístup k aktuálnym i archivovaným spisom (pozri rámček 8). d) Nové komunikačné prostriedky – internet a e-mail sa stali novými komunikačnými prostriedkami na výmenu informácií a verejnosti umožnili praktickejší a z hľadiska používateľov jednoduchší prístup k službám. RÁMČEK 8 PRÍKLAD PRÍNOSOV Z HĽADISKA EFEKTÍVNOSTI Pozemkový informačný systém pre mesto Lodž – fáza V, Poľsko Tento projekt pozostával z vybudovania moderného portálu a systému databáz geografických informácií, ktoré by poskytovali online informácie o pozemkoch a nehnuteľnostiach v meste Lodž. Podľa výpočtov manažmentu projekt viedol k výraznému zvýšeniu efektívnosti (od 20 % do 52 % medzi rozličnými útvarmi) s odhadovanou hodnotou vo výške 4,5 mil. PLN v roku 2009 (približne 1,1 mil. EUR). Táto suma presiahla odhad uvedený v realizačnej štúdii na rok 2009 vo výške 3,2 mil. PLN (približne 0,8 mil. EUR). 48. Dvor audítorov však dospel k názoru, že vo všeobecnosti sa možným prínosom projektov nevenovala dostatočná pozornosť a výhody plynúce z moderných technológií neboli v plnej miere využité. Pri jednom talianskom projekte sa vytvorený softvér využíval len na interné účely, hoci plánovaným cieľom projektu bolo rozšíriť elektronickú službu až ku konečnému používateľovi. V prípade niektorých projektov kontrolovaných vo Francúzsku a Poľsku sa okrem toho postupy zaznamenávali v papierovej forme a súčasne prostredníctvom systémov IT pre pracovné toky bez definovania dátumu ukončenia, čo viedlo k duplikácii a zníženiu potenciálnych výhod vytvorenia IT. GRAF 5 AKÉ BOLI VÝHODY PLYNÚCE Z PROJEKTU A KTO Z NEHO ŤAŽIL? +++++ TIFF +++++ Podľa názoru projektových manažérov projekty zabezpečili používateľom širokú škálu výhod. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov. 49. Celkovo pri absencii monitorovania projektov alebo merania skutočných prínosov nie je možné určiť, do akej miery nové služby zvýšili kvalitu verejnej správy. Len pri jednom projekte vo vzorke bolo možné vyčísliť konkrétne prínosy vyplývajúce z poskytnutej podpory. Bez týchto meraní sa hodnotné informácie získané na základe spätnej väzby nezhromažďujú a skúsenosti nadobudnuté v rámci týchto projektov, ktoré by mohli zlepšiť plánovanie budúcich projektov, sa strácajú. VO VÄČŠINE PRÍPADOV BOLA ZAISTENÁ ÚDRŽBA PROJEKTOV 50. Pri väčšine projektov bola pre vytvorené systémy zabezpečená vhodná technická a organizačná (napr. helpdesk) údržba. Údržbu a aktualizáciu obvykle uskutočňovali zmluvní dodávatelia počas obdobia záruky, ktoré trvalo od jedného do troch rokov. Po uplynutí tohto obdobia na systémy IT dohliadali vnútorné útvary IT alebo v prípade nedostupnosti interných zamestnancov pre IT sa vykonávanie údržby zadávalo externým dodávateľom. Výsledok prieskumu viedol k podobnému záveru, aký sa zistil pri kontrole projektov na mieste (graf 6). GRAF 6 MÁTE V SÚVISLOSTI SO SVOJÍM PRODUKTOM IT UZAVRETÚ ZMLUVU O ÚDRŽBE? +++++ TIFF +++++ Údržbu 86 % projektov zabezpečili vnútorné útvary IT alebo externí odborníci. Zdroj: Prieskum Európskeho dvora audítorov. 51. Keď bolo plánovanie celého cyklu projektu zahrnuté v analýze nákladov a prínosov, náklady na údržbu boli započítané do rozpočtu. V týchto prípadoch bolo riziko pre kontinuitu projektu len malé, pretože príjemcovia predpokladali potrebné zdroje. V troch prípadoch však podhodnotenie nákladov na údržbu predstavovalo riziko pre sprevádzkovanie projektov alebo ich pokračovanie. Nezohľadnenie nákladov na údržbu znamenalo, že príjemcovia neboli schopní v plnej miere alebo čiastočne financovať prevádzkové náklady, a v jednom prípade to viedlo k ukončeniu projektu po uplynutí záručnej lehoty (pozri rámček 9). RÁMČEK 9 DOSAH NÁKLADOV NA ÚDRŽBU NA UDRŽATEĽNOSŤ PROJEKTU Elektronická správa: Centrum služieb pre občanov a podnikateľské subjekty a služby týkajúce sa infraštruktúry na Sicílii, Taliansko Cieľom projektu bolo vytvoriť technologickú infraštruktúru spoločnú pre 57 zúčastnených orgánov a zaviesť niekoľko aplikácií IT pre spoločné riadenie množstva služieb elektronickej správy. Systém bol vytvorený a sprevádzkovaný v apríli 2007. Keďže náklady na údržbu a ich rozdelenie medzi zúčastnené orgány neboli stanovené vo fáze plánovania, v máji 2008 musela byť aplikácia zastavená. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 52. Dvor audítorov dospel k záveru, že projekty elektronickej správy podporené z EFRR prispeli v štyroch vybraných členských štátoch k vytvoreniu elektronických verejných služieb. Avšak napriek tomu, že väčšina projektov je v technickej prevádzke, získané výhody sú v dôsledku nedostatočného zamerania na projektové výsledky nižšie, než sa očakávalo. 53. Nasledujúce odporúčania sú relevantné pre Európsku komisiu, ktorá zodpovedá za plnenie rozpočtu a uplatňovanie zásady riadneho finančného hospodárenia, a riadiace orgány členských štátov v kontexte opatrení elektronickej správy počas zostávajúcej časti programového obdobia 2007 – 2013 a návrhu budúcich schém elektronickej správy alebo podobných schém. 54. Závery a odporúčania Dvora audítorov ku každej z audítorských podotázok sú tieto: BOLI SPOLUFINANCOVANÉ PROJEKTY VYBRANÉ NA ZÁKLADE POSÚDENÝCH POTRIEB? 55. Napriek skutočnosti, že programovanie v súvislosti s elektronickou správou na národnej úrovni sa počas programového obdobia 2000 – 2006 postupne zlepšilo, nedostatky počiatočných stratégií zapríčinili, že spolufinancované projekty neboli zamerané na riešenie prioritných potrieb vytvárania elektronickej správy. 56. Dôvodom je najmä: a) Prvé stratégie v súvislosti s elektronickou správou sa vypracúvali najmä v reakcii na politické vyhlásenia, a nie na základe prísneho posúdenia potrieb. V dôsledku toho stratégie a ciele v rámci nich neriešili najdôležitejšie a najnaliehavejšie otázky, ktoré by mohli otvoriť a oživiť vytváranie elektronickej správy (pozri bod 20). b) Keď sa projekty vybrali v rámci predbežného centrálneho výberu, hodnotenie nákladov a prínosov projektov alebo ich potenciálneho dosahu alebo výsledkov sa vykonávalo len v malej miere alebo sa nevykonávalo vôbec (pozri bod 25). c) V prípadoch, keď sa nedostatočne zohľadnili kapacity projektových tímov z hľadiska schopností a zdrojov na zabezpečenie systémov elektronickej správy podľa plánu, často to viedlo k výraznému zníženiu rozsahu projektu (pozri bod 26). ODPORÚČANIE Č. 1 a) Členské štáty by mali vypracovať stratégie pre elektronickú správu založené na zistených potrebách, mať jasné ciele a rozdeliť povinnosti orgánom zodpovedným za dosahovanie týchto cieľov. b) Riadiace orgány by mali vyberať projekty elektronickej správy podporované z EFRR na základe posúdenia pravdepodobných nákladov na projekty a ich prínosov. BOLI PROJEKTY DOBRE NAVRHNUTÉ A REALIZOVANÉ PODĽA PLÁNU? 57. Kontrolované projekty dosiahli výsledky v oblastiach zvyšovania dostupnosti elektronických verejných služieb a rozvoja technických prostriedkov v rámci verejných orgánov. 58. Výstupy projektov, hoci boli vo všeobecnosti dosiahnuté, boli často dosiahnuté neskoro alebo pri znížení rozsahu v dôsledku slabého návrhu alebo chýbajúcej metodiky implementácie. Medzi hlavné zistené systematické problémy patrili: a) Väčšina navrhovateľov projektov neidentifikovala a nevyčíslila prínosy projektov a v dôsledku toho sa ciele stanovili najmä z hľadiska výstupov. Prínosy projektov (pozri bod 32) boli následkom toho len zriedka úplne dosiahnuté a možnosti vyplývajúce z nových technológií sa nevyužili v plnej miere. Tým sa znížili potenciálne prínosy projektov pre konečných používateľov (pozri bod 46). Ak sa organizačné a administratívne problémy riešili, ukázalo sa, že sú zložitejšie než technické problémy (pozri body 33 a 34). b) V mnohých prípadoch chýbajúca metodika projektového riadenia spolu s nedostatočným plánovaním negatívne ovplyvnila realizáciu projektu a spôsobila oneskorenia alebo úpravy rozsahu. Kontrolované projekty, pri ktorých sa uplatňovala PMM, boli úspešnejšie z hľadiska ich včasného ukončenia a skutočnosti, že nepresiahli rozpočet (pozri bod 40). c) Väčšina zásad EIF bola pri návrhu projektov riadne zohľadnená, bolo by však potrebné zvážiť poskytovanie služieb vo viacerých jazykoch, ak to napomáha významným skupinám používateľov (pozri bod 36). ODPORÚČANIE Č. 2 a) Riadiace orgány v členských štátoch by mali zabezpečiť, aby sa projekty elektronickej správy vybrané na financovanie z EFRR zameriavali nielen na projektové výstupy, ale aj na zmeny procesov alebo organizácie potrebné na to, aby sa v plnej miere dosiahli prínosy z vytvorených systémov. b) Riadiace orgány by pri prijatí financovania z EFRR mali zdôrazniť praktické uplatnenie osvedčených postupov a dôrazne odporučiť používanie vhodnej metodiky projektového riadenia projektov elektronickej správy. c) Komisia by mala zabezpečiť, aby sa v rámci projektov, ktoré využívajú podporu z EFRR, zohľadnili zásady a odporúčania EÚ umožňujúce transeurópsku interoperabilitu, najmä zásady EIF, s cieľom zvýšiť európsku pridanú hodnotu projektu a uľahčiť ďalšiu integráciu systémov v celej EÚ. SÚ PROJEKTY UŽITOČNÉ A TRVÁCNE? 59. Väčšina kontrolovaných projektov bola z technologického hľadiska dobrá a vytvorené IT aplikácie poskytovali elektronické služby verejným orgánom, občanom a podnikateľským subjektom. Systémy spolufinancované z EFRR boli vo všeobecnosti vhodne udržiavané a finančne udržateľné. 60. Avšak nie všetky projekty dosiahli všetky očakávané prínosy pre konečných používateľov a vyčíslenie výsledkov nebolo žiadnym presným spôsobom možné vykonať. Dôvodom tejto situácie bolo najmä: a) Organizácie zriedka prekonfigurovali svoje postupy a štruktúry s cieľom optimálne vyťažiť z možností vytvorených novými systémami. V niektorých prípadoch dochádzalo k nadbytočnej práci vykonávaním jedného postupu súčasne v papierovej aj elektronickej forme (pozri bod 48). b) Podhodnotenie nákladov na údržbu alebo ich nezohľadnenie projekty finančne zaťažilo a v troch prípadoch vzniklo riziko pre pokračovanie prevádzky (pozri bod 51). c) Spätná väzba, ktorá by manažmentu zaistila informácie o výsledkoch projektov, sa poskytovala len v malej miere alebo sa neposkytovala vôbec. Nedostatok týchto údajov znemožňuje riadne zhodnotenie projektov a bráni zozbieraniu skúseností, ktoré by v budúcnosti prispeli k lepším návrhom projektov elektronickej správy (pozri bod 49). ODPORÚČANIE Č. 3 a) Pri výbere projektov elektronickej správy by riadiace orgány mali zabezpečiť pokrytie všetkých dôležitých nákladov, vrátane údržby, v analýze nákladov a prínosov, ktorá by mala byť základom rozhodnutia o financovaní. b) Komisia by mala zabezpečiť, aby riadiace orgány monitorovali a hodnotili výsledky a dosah projektov s cieľom preukázať účinné vynakladanie finančných prostriedkov EÚ a poskytnúť dôležitú spätnú väzbu na zlepšenie návrhu budúcich projektov. Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Morten LEVYSOHN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 13. júla 2011. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Úloha elektronickej správy pre budúcnosť Európy, KOM(2003) 567 v konečnom znení z 26.9.2003, s. 7. [2] Napríklad chýbajúca interoperabilita systémov IT by zabraňovala výmene administratívnych údajov. [3] Európsky rámec na dosiahnutie interoperability bol v júni 2002 schválený 15 členskými štátmi a podporený v Manchesterskom vyhlásení z 24. novembra 2005 a Lisabonskom vyhlásení z 19. septembra 2007. [4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm. [5] eEurópa 2002: Dosah a priority, KOM(2001) 140 v konečnom znení z 13.3.2001. [6] KOM(2003) 567 v konečnom znení. [7] i2010 – Európska informačná spoločnosť pre rast a zamestnanosť, KOM(2005) 229 v konečnom znení z 1.6.2005. [8] Správy Svetového ekonomického fóra o globálnej konkurencieschopnosti – http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, Občianska výhoda: Zlepšovanie hospodárskej konkurencieschopnosti prostredníctvom elektronickej správy (Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government) – http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf. [9] Akčný plán i2010 pre elektronickú štátnu správu: Urýchlenie elektronickej verejnej správy v Európe v prospech všetkých, KOM(2006) 173 v konečnom znení z 25.4.2006. [10] Vyhlásenia ministrov jednohlasne schválené v Bruseli (2001), Come (2003), Manchestri (2005) a Lisabone (2007). [11] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 27.12.2006, s. 36). [12] Programy ako napríklad Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu. [13] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady 2004/387/ES z 21. apríla 2004 o vzájomnej súčinnosti pri poskytovaní paneurópskych e-government služieb pre verejnú správu, podnikateľské subjekty a občanov (IDABC) (Ú. v. EÚ L 181, 18.5.2004, s. 25). Program bol ukončený v roku 2009. [14] Kým program IDABC bol viac zameraný na digitalizáciu verejných správ, jeho nástupca ISA sa sústreďuje na vytvorenie konkrétnych všeobecne použiteľných nástrojov a spoločných služieb, ktoré by členské štáty, ktoré prejavia záujem, mohli priamo uplatniť. Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 922/2009/ES zo 16. septembra 2009 o riešeniach interoperability pre európske orgány verejnej správy (ISA). [15] Výpočet Dvora audítorov na základe informácií uverejnených Komisiou na www.europa.eu. [16] V programovom období 2000 – 2006 boli štrukturálne fondy a Európsky fond pre regionálny rozvoj financované na základe týchto právnych aktov: nariadenie Rady (ES) č. 1260/1999 z 21. júna 1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch (Ú. v. ES L 161, 26.6.1999, s. 1) a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1783/1999 z 12. júla 1999 o Európskom fonde pre regionálny rozvoj (Ú. v. ES L 213, 13.8.1999, s. 1). [17] Konzorcium World Wide Web (W3C) je medzinárodnou skupinou, ktorá vytvára štandardy na zabezpečenie dlhodobého rastu internetu. (www.w3.org/standards/) [18] Jedinými výnimkami boli dva prípady, pri ktorých sa využívanie systémov pre problémy s koordináciou a chýbajúcimi vlastníckymi právami v súvislosti s projektom odložilo na neurčito alebo úplne zanechalo. --------------------------------------------------