Brusel, 26.10.2004

KOM(2004) 740 v konečnom znení

OZNÁMENIE KOMISIE

Výročná správa orgánu príslušnému na udelenie absolutória na vnútorné audity vykonané v roku 2003 (článok 86 ods. 4 finančného nariadenia){SEK(2004) 1351}

OBSAH

1. Úvod 3

2. Prehľad audítorských prác IAS v roku 2003 3

3. Súhrn prierezových zistení a odporúčaní 5

3.1. Informačné systémy účtovníctva a riadenia 5

3.2. Riziko z delegovania 6

3.3. Riadenie na základe činností – nástroje ABM 7

3.4. Zdedené riziká, prideľovanie zdrojov a riadenie rizika 7

3.5. Ubezpečenie pre vedenie a kontrolné činnosti 8

Úvod

Cieľom tejto súhrnnej správy je informovať orgán príslušný na udelenie absolutória v súlade s požiadavkami článku 86 ods. 4 finančného nariadenia o zisteniach a odporúčaniach útvaru vnútorného auditu (IAS) o vnútorných auditoch v roku 2003 a podať správu o následnej akcii.

Táto správa sa sústreďuje na počet a typ zistení a odporúčaní, ktoré vyplynuli z auditov vykonaných IAS v roku 2003. Pracovný dokument útvarov Komisie, ktorý sa predkladá s touto správou, je usporiadaný podľa široko koncipovaných oblastí činnosti a obsahuje stručné opisy a doplňujúce informácie o jednotlivých audítorských prácach, ktoré IAS uskutočnila v roku 2003. Taktiež poskytuje ďalšie informácie o predošlých auditoch, a to najmä na základe informácií poskytnutých oddeleniami auditu.

Prehľad audítorských prác IAS v roku 2003

IAS na základe opatrenia 87 Bielej knihy reforiem plánovala vykonať do roku 2003 úplný cyklus hĺbkových auditov všetkých GR. Cieľom bolo prideliť dostatočné zdroje GR s „vysoko rizikovým profilom“, ktoré by im umožnili vykonať systémové audity vrátane substantívneho testovania a obmedziť rozsah auditov v iných GR na určenie ich hlavných rizikových oblastí.

Realizácia časti programu auditov na roku 2003 sa odložila na rok 2004, pričom IAS dostala osobitnú požiadavku týkajúcu sa revízie zmlúv a grantov, ktorých správu priamo vykonával ESTAT alebo sa na nich zúčastňoval. Európsky parlament v uznesení sprevádzajúcom rozhodnutie z 8. apríla 2003 udeliť absolutórium Komisii za rok 2001 požadoval, aby „ útvar vnútorného auditu Komisie preskúmal do leta 2003 zákonnosť a správnosť všetkých zmlúv, ktoré Eurostat uzavrel od roku 1999 a do svojho skúmania zahrnula aj zmluvy, ktoré uzavreli iné útvary Komisie.” Komisia sa preto 11. júna 2003 rozhodla vydať pokyn, aby IAS podľa dohodnutého postupu preskúmal zákonnosť a správnosť zmlúv a grantov, ktoré uskutočnil ESTAT alebo iné GR na základe odporúčania ESTAT od roku 1999 do 2002.

V roku 2003 IAS dokázal ukončiť deväť auditov konkrétne zameraných na GR v súlade s opatrením 87, dva tematické audity, dva následné audity a revíziu zmlúv a grantov ESTAT na požiadanie Komisie. Do tejto správy zahrnula aj jeden audit v súlade s opatrením 87, ku ktorému bola začiatkom roku 2004 vydaná záverečná správa.

Nasledujúca tabuľka podáva prehľad audítorských prác IAS, ktoré sa uskutočnili v roku 2003:

Prehľad audítorských prác IAS uskutočnených v roku 2003:

Audit | Memorandum o naplánovanom audite | Návrh správy | Záverečná správa (Dátum prenosu) | Diskusia APC |

Prierezové systémy riadenia rozpočtu, účtovníctva a vnútornej kontroly |

BUDG – Systém účtovníctva | 5.4.2001 | 15.10.2002 | 15.4.2003 | 15.9.2003 |

BUDG – SINCOM2 | 23.9.2002 | 10.2.2003 | 21.5.2003 | 15.9.2003 |

BUDG – Riadenie pokladne | 30.9.2002 | 10.4.2003 | 22.5.2003 | 15.9.2003 |

Interné politiky vrátane výskumu |

RTD | 21.5.2003 | 31.10.2003 | 2.12.2003 | 16.2.2004 |

Zmluvy a granty ESTAT | 11.6.2003 | 10.10.2003 | 22.10.2003 | Prerokované Komisiou (APC 7.5.2004) |

Štrukturálne opatrenia a spoločná poľnohospodárska politika |

REGIO | 30.9.2002 | 24.1.2003 | 26.2.2003 | 28.4.2003 |

AGRI | 20.11.2002 | 6.6.2003 | 13.10.2003 | 10.11.2003 8.12.2003 19.1.2004 |

Externé politiky vrátane predvstupovej pomoci |

ELARG | 18.3.2003 | 13.11.2003 | 22.12.2003 | 15.3.2004 |

DEV | 14.2.2003 | 21.11.l2003 | 2.2.2004 | 10.5.2004 |

EDF - doplnkové fondy (následná akcia) | 23.3.2003 | 23.5.2003 | 12.6.2003 | 13.10.2003 |

RELEX | 28.2.2003 | 8.9.2003 | 16.10.2003 | 16.2.2004 |

Revízia správy v oblasti RELEX (následná akcia) | 18.3.2003 | 8.4.2003 | 15.4.2003 | 16.6.2003 |

Administratívne a iné podporné systémy |

Správa IT | 15.3.02 | 21.1.2003 | 23.5.2003 | 15.9.2003 |

Doškoľovanie | 24.2.2003 | 19.3.2003 | 22.7.2003 | 13.10.2003 |

TLAČ | 17.2.2003 | 8.7.2003 | 12.9.2003 | 13.10.2003 |

Odporúčania IAS auditované subjekty všeobecne prijali a podľa informácií auditovaných subjektov sú tieto odporúčania už vo veľkej miere vykonané alebo sa priebežne vykonávajú.

Nasledujúca tabuľka podáva prehľad o úrovni prijatia odporúčaní z auditov, ktorých sa týka táto správa:

Prijatie odporúčaní IAS:

Prijaté | Prijaté s pripomienkami | Čiastočne odmietnuté | Odmietnuté | Neaktuálne | Spolu | % |

Kľúčové | 33 | 27 | 11 | 3 | 3 | 77 | 12,16 % |

Veľmi dôležité | 152 | 70 | 16 | 23 | 1 | 262 | 41,39 % |

Dôležité | 161 | 42 | 12 | 17 | 0 | 232 | 36,65 % |

Žiaduce | 31 | 16 | 4 | 11 | 0 | 62 | 9,79 % |

Spolu | 377 | 155 | 43 | 54 | 4 | 633 | 100,0 % |

% | 59,6 % | 24,5 % | 6,8 % | 8,5 % | 0,6 % | 100,0 % |

Po ukončení cyklu auditov GR v roku 2004 bude môcť IAS neskôr počas tohto roka predložiť ucelený obraz o svojich zisteniach, čo by malo pomôcť určiť ich relatívnu dôležitosť.

S výnimkou všeobecného naplánovania sa urobil iba malý pokrok, pokiaľ ide o nový príkaz IAS vykonať audit 14 agentúr v rámci úlohy požadovanej článkom 185 finančného nariadenia a vykonávacími predpismi, čo viedlo k vysloveniu výhrady vo Výročnej správe o činnosti IAS za rok 2003.

IAS taktiež občas vykonáva konkrétne konzultačné činnosti a často dostáva žiadosti o poskytnutie odborného poradenstva k otázkam vnútornej kontroly, riadenia zdrojov a prevádzky alebo poradenstvo poskytuje z vlastnej vôle. Konzultačné činnosti IAS vykonáva v súlade s bežnou praxou vnútorného auditu a na základe poverenia vyplývajúceho z finančného nariadenia a stanov IAS.

Súhrn prierezových zistení a odporúčaní

V nasledujúcich piatich kapitolách sa analyzujú odporúčania IAS týkajúce sa prierezových otázok, ktoré vyplynuli zo zistení auditov uvedených v priloženom pracovnom materiáli Služieb Komisie a ktoré v mnohých prípadoch zvýrazňujú podobné zistenia uvedené v predošlých výročných správach IAS.

Ústrednou témou mnohých zistení a odporúčaní, ktoré sa objavujú v správach IAS, je delegovanie kompetencií, zodpovednosti a dohľadu, ktoré sú hlavnými cieľmi reformy a dávajú podnet na väčšinu systémových otázok.

Informačné systémy účtovníctva a riadenia

IAS sa domnieva, že súbežne s reformou finančného riadenia a účtovníctva je potrebné posilniť a odborne zvýšiť aj účtovné funkcie v rámci GR tak, aby vo vnútri všetkých GR mala Komisia a jej vedenie systematickú istotu v tom, že účty sú úplné, presné a relevantné. Systémy musia zabezpečiť, aby na účtoch boli podchytené všetky významné informácie a pracovníci si musia byť vedomí nebezpečenstiev plynúcich z nezaevidovania týchto informácií. Vedenie a externé zainteresované strany sa potrebujú ubezpečiť, že tieto čísla zobrazujú skutočnosť, v opačnom prípade by rozhodnutia vychádzali z nesprávnych predpokladov. Z toho dôvodu IAS dáva prednosť riešeniu, kde by bola monitorovacia/evidenčná funkcia profesionálna a zároveň by úplne nezávisela od funkcie povoľovania.

Vzhľadom na to IAS navrhuje, aby sa funkčné vzťahy medzi pracovníkmi zodpovedajúcimi za účtovnú/monitorovaciu funkciu v GR a účtovníkom sformalizovali. Vzhľadom na terajšie zmluvné usporiadanie siete finančných jednotiek (RUF), skupiny riaditeľov pre zdroje, skupiny koordinátorov vnútornej kontroly GR a vytvorenie užívateľskej siete pre účtovnú korešpondenciu a účtovný systém, ako aj vzhľadom na potrebu zachovať jasné a jednoznačné vzťahy podriadenosti na generálneho riaditeľa, Komisia nezamýšľa ďalej formalizovať vzťahy medzi účtovnou a monitorovacou funkciou na GR a na ústrednej úrovni.

V záujme dodržania ustanovení finančného nariadenia, pokiaľ ide o úlohy a funkcie účtovníka (článok 61), sa IAS domnieva, že je nevyhnutné, aby popri konsolidačnej funkcii, ktorá sa výlučne opiera o ubezpečenie zo strany delegovaných povoľujúcich úradníkov podľa ustanovení článku 61 ods. 2, účtovník prevzal aj systémovú zodpovednosť a celkovú zodpovednosť za produkt ako taký, t. j. zodpovednosť za integritu účtov za inštitúciu ako celok. IAS navrhuje potvrdiť alebo objasniť, v prípade potreby aj zmeniť finančné nariadenie. Na základe ustanovení finančného nariadenia, podľa ktorých za základné ubezpečenie o zákonnosti a správnosti transakcií a za spoľahlivosť s nimi súvisiacich informácií zodpovedajú povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním, a nie účtovník, potvrdila Komisia systémovú zodpovednosť účtovníka. V záujme uplatnenia článku 61 ods. 1 písm. e) finančného nariadenia začal účtovník v roku 2004 revíziu na overenie informačných systémov a účtovných postupov GR.

Keďže nie je možné priradiť hlavné kategórie režijných nákladov k jednotlivým činnostiam, IAS navrhuje vyhodnotiť nástroje potrebné v priebehu vykonávania ABM, s osobitným poukazom na potrebu výpočtu kľúčových režijných nákladov. Komisia toto odporúčanie vezme do úvahy v prípade, že bude pokladať za vhodný ďalší rozvoj súčasnej štruktúry SPP/ABM, ktorá vyplýva zo správnej reformy, na ktorú sa podujala terajšia Komisia.

Riziko z delegovania

Dosiahol sa pokrok v priznaní rizika z delegovania, ktoré vyplýva zo skutočnosti, že Komisia zodpovedá za všetky svoje výdavky voči konečnému rozpočtu, ale túto zodpovednosť si musí plniť aj vtedy, keď sa finančné prostriedky EÚ implementujú spoločne na základe zdieľaného hospodárenia s členskými štátmi. V správe IAS sa opakovane objavuje návrh, aby sa táto zásadne dôležitá otázka riešila jasným oficiálnym zápisom o tom, akú majú presne zodpovednosť členské štáty na jednej strane a Komisia na strane druhej, čo by podoprelo vyhlásenie krajiny o uverejnení informácií a vierohodnosti.

IAS taktiež navrhuje, aby sa už teraz podnikli kroky na to, aby vyhlásenie riadiacich orgánov o uverejnení „ex ante“ sa zahrnulo do legislatívneho rámca pre štrukturálne fondy na nasledujúce programovacie obdobie spolu s jasne zákonne stanovenou právomocou na vyrubovanie sankcií s vplyvom na celkové financovanie príslušného členského štátu v prípade neuspokojivého uverejnenia. Vo svojich posledných návrhoch právneho rámca pre štrukturálne fondy v budúcom programovacom období Komisia uviedla požiadavku, aby kontrolné orgány členských štátov predložili vyhlásenie o vierohodnosti za svoje členské štáty spolu s posilnenými opravnými položkami na finančné korekcie. Pokiaľ ide o poľnohospodárstvo, legislatívny rámec na ďalšie programovacie obdobie zahrnuje aj vyhlásenie o vierohodnosti pre platobné agentúry, ktoré majú na starosti riadenie a kontrolu v členských štátoch. Tento návrh sa týka všetkých výdavkov v poľnohospodárstve (2 fondov: FEAGA a FEADER).

IAS navrhuje, aby sa spolu s ECA vypracoval spoločný prístup na dosiahnutie schváleného ubezpečenia s prijateľnými výhradami. Komisia víta nový prístup Dvora k DAS (systému zberu dát) a vníma ho ako východisko na dosiahnutie odsúhlaseného vyhlásenia na základe solídnych informácií o finančnom hospodárení uvedených vo výročných správach o činnosti GR a v syntetickej správe Komisie.

Riadenie na základe činností – nástroje ABM

Zistenia z auditu priviedli IAS k tomu, aby v tejto oblasti nastolila niekoľko otázok: predovšetkým vymedzenie cieľov môže byť príliš všeobecné, čo sa prejavuje v ťažkostiach s prideľovaním zdrojov a analýzou rizík. Po druhé, pochopiteľne sú ťažkosti s vypracovaním výkonnostných ukazovateľov s dostatočnou výpovednou hodnotou. IAS k týmto postrehom v tejto etape nenavrhol žiadne odporúčanie, keďže môže ísť len o detské choroby nového mechanizmu ABM. Po tretie, v niektorých prípadoch neexistuje jasná nadväznosť medzi ročným riadiacim plánom (AMP) za GR a porovnateľným plánom na úrovni riaditeľstiev alebo jednotiek. To by totiž viedlo k zreteľnej a ucelenej jedinej plánovacej štruktúre pre GR, pričom by AMP na úrovni GR mal väčšiu šancu na vykonávanie, ak by sa opieral o plány na úrovni jednotiek. IAS taktiež radí, aby sa objasnili pokyny pre GR, pokiaľ ide o potrebné prepojenie AMP na všetkých úrovniach organizácie.

Komisia uznáva potrebu ročných riadiacich plánov na úrovni jednotiek, ale nechce zavádzať povinné štandardy, pretože sa zodpovednosti útvarov značne líšia a decentralizácia riadiacich zodpovedností voči GR znamená, že práve jednotky sú najpovolanejšie organizovať svoje interné hospodárenie, výkazníctvo priamo na mieste a podľa vlastných okolností.

Zdedené riziká, prideľovanie zdrojov a riadenie rizika

Komisia zdedila celý rad závažných rizík z predošlého obdobia, pričom niektoré z nich vznikli v dôsledku predchádzajúceho nedostatku zdrojov, ktorému sa podľa názoru IAS buď nevenoval dostatok pozornosti, alebo sa riešili na úkor solídneho riadenia súčasných programov. IAS sa domnieva, že takéto situácie by sa mali explicitne pomenovať a mali by figurovať v analýze rizika za celú inštitúciu na potreby riadenia. Toto by sa malo stať základom rozhodovania o prideľovaní zdrojov, vrátane využitia výkonných agentúr tam, kde je to vhodné, a o „nedostatočne zvládnutých“ rizikách by mal byť informovaný rozpočtový orgán.

IAS odporúča, aby Komisia a jej útvary zabezpečili zdroje tak, aby sa audit mohol vykonať dostatočne včas, ešte počas trvania programu, a tak zabrániť prejaveniu sa nedoriešených problémov v budúcnosti. Takýmito auditmi v kombinácii s vyhláseniami o uverejnení podľa návrhu by sa omnoho efektívnejšie zabránilo narastaniu angažovanosti v dôsledku novo vznikajúcich neriešených záväzkov. Tiež odporúča, aby sa minulé chyby napravili hneď po ich odhalení a aby sa nápravné opatrenia riadne zaevidovali a zdokumentovali. Komisia súhlasí s odporúčaniami IAS a podľa možnosti náležite zohľadní tieto hľadiská pri prideľovaní zdrojov a plánovaní. Najmä v súvislosti so štrukturálnymi fondmi v súčasnom programovacom období sa zintenzívni spolupráca s vnútroštátnymi orgánmi v oblasti systémových auditov a kontrol ex post. Nová sieť kontrol ex-post, ktorá je podskupinou siete koordinátorov vnútornej kontroly GR, predstavuje fórum na výmenu najlepších praktík a harmonizáciu metodík a stratégií. Svoju činnosť začne na jeseň súpisom kontrolných činností ex-post a metód existujúcich na GR.

IAS opakuje svoje odporúčanie z minulého roka, ktoré prijala aj Komisia, t. j. aby sa rozpracovalo riadenie rizika za celú inštitúciu a konkrétne, aby sa vlastné hodnotenia rizika zo strany vedenia GR ďalej spoločne využívali a centrálne analyzovali, a tak doplnili prehľad CFS o stave vnútorných kontrol. Takýto konsolidovaný obraz, skompletizovaný na základe rôznych podkladov, napr. výsledkov auditov, správ Dvora audítorov a uznesení o udelení absolutória, by mal poskytnúť predstavu o rizikovom profile inštitúcie ako celku, a to za účelom zriadenia centrálnej kapacity na riadenie podľa rizika. Pomocou tej istej centrálnej kapacity by sa mohli vhodne usmerňovať a monitorovať rast a možnosti výkonných agentúr ako prostriedku na riešenie nedostatku pracovníkov na riadenie programov.

Komisia prijala toto odporúčanie vo svojej syntetickej správe za rok 2002 a vo svojej syntetickej správe za rok 2003 potvrdila, že "analýza rizika by mala pomôcť pri určovaní zamerania pri prideľovaní zdrojov popri takých prvkoch, ako sú priority politiky."[1]

Ubezpečenie pre vedenie a kontrolné činnosti

Uznala sa dôležitosť vyhlásenia o vierohodnosti GR ako nástroja na zabezpečovanie priehľadnosti a zodpovednosti, ktorý je zavedený už druhý rok. Odvtedy, čo vo februári 2004[2] sa prijali príslušné rozhodnutia, riaditelia pre zdroje na GR koordinujú otázky vnútornej kontroly a schvaľujú príslušné prílohy výročnej správy o činnosti (AAR), čo posilňuje kontrolu a proporcionalitu na úrovni GR. Táto správa naďalej zostáva hlavným nástrojom zmeny v rámci reformy a podľa názoru IAS by sa mala ďalej posilňovať súhrnná správa o činnosti Komisie a s ňou spojený Prehľad o vnútornej kontrole od Centrálneho finančného útvaru (CFS).

IAS odporúča, aby sa ďalšie syntetické správy zamerali na vyhlásenia AOD o efektívnosti kontrol a aby sa vo vyhlásení o stanovisku CFS postupne kládol čoraz väčší dôraz na vyhodnotenie efektívnosti, a nie na stupeň formálneho dodržiavania interných štandardov noriem. Komisia súhlasí, pričom vo svojej syntetickej správe za rok 2003 zdôrazňuje „potrebu, aby GR a služby venovali zvýšenú pozornosť efektívnosti svojich systémov vnútornej kontroly v snahe zabezpečiť dostatočnú podporu ako základ ubezpečenia, ktoré musia každoročne poskytnúť z pozície povoľovacieho úradníka vymenovaného delegovaním.“[3]

Podľa názoru IAS kontroly na mieste nie sú dostatočne časté na to, aby odrádzali subjekty od nárokovania si nadsadených výdavkov, prípadne nie sú súčasťou celkovej stratégie v oblasti kontroly a auditu. V prípade úplnej decentralizácie interného riadenia by riadiaca jednotka mala vykonávať všetky potrebné kontroly na vlastnú zodpovednosť; to by zahŕňalo aj kontroly na mieste, ktorými sa má zabrániť takýmto nadsadeným nárokom v prípadoch, keď sú granty spojené so skutočnými výdavkami. Riadiace jednotky často nemajú na to potrebné znalosti, a ak sa také niečo u nich vôbec robí, vykonávateľom sú centrálne kontrolné jednotky na GR.

Treba si koncepčne ujasniť, že v takýchto prípadoch tieto špecializované jednotky poskytujú pomoc riadiacim jednotkám a nepreberajú za ne zodpovednosť; pracovníci riadiacich jednotiek by sa mali podieľať na vypracúvaní stratégie auditu a analýze rizika a mali by sa zúčastňovať aj na kontrolách na mieste. Treba jasne rozlišovať medzi touto činnosťou a činnosťou vnútorného auditu (IAC), ktorou sa má overovať efektívnosť riadiacich systémov ako celku. Na základe týchto skutočností IAS navrhuje, aby CFS pomohla koncepčne ujasniť pôsobnosť kontroly na mieste vo vzťahu k zodpovednostiam AOD a AOSD a vydať primerané pokyny, prípadne zmeniť či doplniť interné normy kontroly v záujme zabezpečenia jej riadneho vykonávania. Uvedená sieť kontrol ex-post, ktorá sa vytvorila v rámci siete koordinátorov kontroly GR a ktorej predsedá CFS, má okrem iného aj poverenie na výmenu najlepších praktík a harmonizáciu kontrolných činností a metód, a to s prihliadnutím na medzinárodné normy.

[1] "Syntéza výročných správ o činnosti generálnych riaditeľstiev a služieb za roku 2003", bod 4.

[2] „Uskutočňovanie mandátu na reformu“, KOM(2004) 93 z 10. februára 2004.

[3] „Syntéza výročných správ o činnosti generálnych riaditeľstiev a útvarov za rok 2003“, bod 7.