Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu o uplatňovaní smernice Rady 2003/86/ES o práve na zlúčenie rodiny /* KOM/2008/0610 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 8.10.2008 KOM(2008) 610 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU O UPLATŇOVANÍ SMERNICE RADY 2003/86/ES O PRÁVE NA ZLÚČENIE RODINY SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU O UPLATňOVANÍ SMERNICE RADY 2003/86/ES O PRÁVE NA ZLÚčENIE RODINY 1. ÚVOD Dňa 22. septembra 2003 prijala Rada smernicu 2003/86/ES, ktorou sa stanovujú základné pravidlá na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov (ďalej len „smernica“). Platí pre všetky členské štáty okrem IE, DK a UK[1]. Táto správa spĺňa povinnosť Komisie vyplývajúcu z článku 19 smernice a nadväzuje na oznámenie o „spoločnej prisťahovaleckej politike pre Európu“ zo 17. júna 2008[2], v ktorom Komisia oznámila, že posúdi vykonanie smernice. Podáva stručný prehľad, do akej miery členské štáty transponovali smernicu, identifikuje možné problémy a dáva návrhy na primerané uplatňovanie smernice. Správa sa zakladá na dvoch štúdiách Komisie o vykonaní smernice[3] a na údajoch z iných štúdií[4]. V súlade s článkom 3 ods. 3 smernice sa nevzťahuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov Únie. 2. HISTORICKÉ A POLITICKÉ SÚVISLOSTI Smernica tvorí prvý súbor opatrení na základe článku 63 ods. 3 písm. a) Zmluvy o založení Európskych spoločenstiev o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín. Keďže prijaté znenie prešlo v porovnaní s pôvodným návrhom Komisie niekoľkými podstatnými − často reštriktívnejšími zmenami − a priblížilo sa tak k existujúcim vnútroštátnym pravidlám, bolo považované len za prvý harmonizačný krok. Za posledných 20 rokov bolo zlúčenie rodiny jedným z hlavných zdrojov prisťahovalectva do EÚ. Vo viacerých členských štátoch je zlúčenie rodiny dôvodom pre veľký (a stále rastúci) podiel legálnej migrácie. Diskusie, ako zvládnuť účinnejšie obrovský prílev prisťahovalcov v rámci zlúčenia rodiny, viedli v niektorých členským štátoch k viacerým zmenám politiky, mnohé z nich boli reštriktívneho charakteru. Tieto zmeny musia byť v súlade s právom na zlúčenie rodiny stanoveným v smernici. 2.1. Monitorovanie a stav transpozície Členské štáty mali ukončiť transpozíciu do 3. októbra 2005[5]. Úradníci Komisie pomáhali členským štátom v tomto procese prostredníctvom pravidelných stretnutí s národnými expertmi. Po uplynutí konečného termínu transpozície sa proti 19 členským štátom začali konania o porušení Zmluvy o ES, pretože neoznámili ich transpozičné opatrenia. Následne, v súlade s článkom 226 Zmluvy, poslala Komisia desať odôvodnených stanovísk. V prípade štyroch členských štátov sa prijalo rozhodnutie predložiť veci Európskemu súdnemu dvoru (ESD): v troch prípadoch bolo od toho upustené a v jednom bol vyhlásený rozsudok[6]. Z 24 členských štátov viazaných smernicou sa v súčasnosti len jeden (LU) nachádza v procese transpozície[7] a iný (ES) ešte nezahrnul formálny výslovný odkaz (klauzulu o minimálnej harmonizácii) do svojich vnútroštátnych predpisov. 2.2. Rozsudok ESD vo veci C-540/03 Európsky parlament podal proti Rade žalobu o neplatnosť niektorých ustanovení smernice. Uviedol, že ustanovenia umožňujúce členským štátom obmedziť v niektorých prípadoch právo na zlúčenie rodiny (článok 4 ods. 1 posledná zarážka, článok 4 ods. 6 a článok 8) nie sú v súlade s právom na rešpektovanie rodinného života a so zásadou zákazu diskriminácie, ktoré sú zakotvené v článkoch 8 a 14 Európskeho dohovoru o ľudských právach (EDĽP). Vo svojom rozsudku z 27. júna 2006 ESD uviedol, že smernica nie je v rozpore so základným právom na rešpektovanie rodinného života, s najlepšími záujmami detí alebo so zásadou zákazu diskriminácie z dôvodu veku. Rozhodnutie má dosah na spôsob uplatňovania smernice členskými štátmi. Súd najmä zdôraznil, že základné práva sú záväzné pre členské štáty, keď uplatňujú právne predpisy Spoločenstva, a že musia uplatňovať ustanovenia smernice tak, aby boli v súlade s požiadavkami ochrany základných práv týkajúcich sa predovšetkým rodinného života a zásady najlepších záujmov maloletých detí[8]. 3. VšEOBECNÉ USTANOVENIA 3.1. Právo na zlúčenie rodiny (článok 1) Smernica uznáva existenciu práva na zlúčenie rodiny. V rozsudku vo veci 540/03[9] sa výslovne potvrdzuje existencia tohto práva, pričom sa uvádza, že smernica ukladá členským štátom určité pozitívne povinnosti, podľa ktorých musia v prípadoch stanovených smernicou povoliť zlúčenie rodiny určitých členov rodiny garanta bez toho, aby mali priestor konať podľa uváženia. Toto subjektívne právo je uznávané všetkými členskými štátmi buď výslovne v odkaze na „právo na zlúčenie rodiny“ alebo použitím formulácií, ktoré nenechávajú vnútroštátnym správam žiadny priestor na manévrovanie v prípadoch, na ktoré sa vzťahuje smernica. 3.2. Rozsah pôsobnosti (článok 3) - Kto môže byť garantom? Aby sa štátni príslušníci tretej krajiny mohli stať garantmi v rámci zlúčenia rodiny, musia mať riadny pobyt v členskom štáte, vlastniť povolenie na pobyt platné aspoň na obdobie jedného roka (bez ohľadu na názov tohto povolenia) a mať dostatočné vyhliadky na získanie povolenia na trvalý pobyt. Pri uplatňovaní tohto povinného ustanovenia postupujú členské štáty rozdielne. Väčšina povoľuje zlúčenie rodiny v prípade prechodného pobytu, avšak vyžaduje minimálnu dobu pobytu (FR 18 mesiacov, ES predĺženie povolenia pobytu aspoň na obdobie jedného roka), zatiaľ čo CZ a SE požadujú trvalý pobyt. Štyri členské štáty výslovne odkazujú na podmienku, že dotknutá osoba musí mať dostatočné vyhliadky na získanie povolenia na trvalý pobyt (CY, MT, LT, LU). Na Cypre je to problematické z tohto dôvodu, že tu platí všeobecné pravidlo maximálneho štvorročného povolenia na pobyt, po ktorom sa povolenia nepredlžujú (s výnimkou osoby zamestnanej v medzinárodnej spoločnosti) a preto podľa všetkého štátni príslušníci tretích krajín nie sú oprávnení uplatniť právo na zlúčenie rodiny. - Rodinní príslušníci občanov Únie Obidvaja, garant a jeho rodinný príslušník, musia byť štátnymi príslušníkmi tretích krajín, aby spadali do rozsahu pôsobnosti smernice, takže rodinní príslušníci občanov Únie sú z rozsahu pôsobnosti smernice vylúčení. Títo rodinní príslušníci spadajú pod smernicu 2004/38/ES[10], ktorá sa uplatňuje len na tých občanov Únie, ktorí sa sťahujú do členského štátu alebo sídlia v členskom štáte inom, než ktorého sú štátnymi príslušníkmi. Zlúčenie rodiny občanov Únie, ktorí sídlia v členskom štáte ich štátnej príslušnosti, nie je predmetom právnych predpisov Spoločenstva. Je preto vecou členských štátov stanoviť pravidlá, ktoré upravujú právo na zlúčenie rodiny, ak je rodinným príslušníkom štátny príslušník tretej krajiny a garantom vlastný štátny príslušník. Ak členský štát uplatňuje pre vlastných občanov pravidlá, ktoré sú menej priaznivé než ustanovenia smernice, mohlo by sa postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny zhoršiť, keby prijali štátnu príslušnosť členského štátu s nepriaznivejšími pravidlami pre svojich občanov v tejto veci. To platí v prípade týchto štyroch krajín: CY, LT, DE, NL. - Žiadatelia o azyl a dočasnú alebo subsidiárnu ochranu Štátni príslušníci tretích krajín pod dočasnou alebo subsidiárnou ochranou a žiadatelia o azyl sú vylúčení z rozsahu pôsobnosti smernice[11]. Vnútroštátne právne predpisy členských štátov sa líšia teda v tom, ako upravujú právo na zlúčenie rodiny v prípade utečencov, na ktorých sa nevzťahuje Dohovor o utečencoch. AT, CZ, EE, FR, FI, LU, NL, PT, SE uplatňujú smernicu napriek vyššie uvedenému vylúčeniu aj v prípade príjemcov subsidiárnej ochrany. Komisia je poverená[12] uzavrieť túto medzeru v právnych predpisoch Spoločenstva. Preto bude skúmať, či by sa smernica o uznaní azylu mohla zmeniť a doplniť tak, aby právne predpisy Spoločenstva o zlúčení rodiny boli rozšírené aj na príjemcov subsidiárnej ochrany. 4. Osobitné ustanovenia 4.1. Rodinní príslušníci, ktorí majú právo na zlúčenie rodiny (článok 4 ods. 1) Rodinní príslušníci, ktorí sú oprávnení nasledovať garanta, sú členovia „základnej rodiny“, prinajmenšom: manželský partner garanta a maloleté deti garanta alebo manželského partnera s týmito prípustnými obmedzeniami. - Manželský partner Po prvé, pre zákaz polygamického manželstva je povolené zlúčenie len s jedným manželským partnerom, a nasledovanie detí iných manželských partnerov môže byť zamietnuté. Po druhé, členské štáty môžu stanoviť minimálny vek pre garanta a manželského partnera. Viaceré členské štáty uplatňujú toto dobrovoľné ustanovenie s tým zdôvodnením, že pomáha zabraňovať núteným manželstvám. Päť členských štátov (BE, CY, LT, MT, NL) stanovilo vekovú hranicu 21 rokov, čo ja maximálna hranica podľa smernice. Jeden (CY) stanovil ešte ďalšie kritérium, ktoré požaduje, aby sa manželstvo uzavrelo rok pred podaním žiadosti. Prípustnosť takýchto ďalších podmienok v CY je vzhľadom na absenciu takého obmedzenia v smernici a vzhľadom na rozsudok ESD otázna[13]. - Maloleté deti Maloleté deti sú deti, ktoré podľa vnútroštátnych právnych predpisov nedosiahli plnoletosť (väčšinou 18 rokov) a ktoré neuzavreli manželstvo. Smernica umožňuje dve ďalšie obmedzenia, ak boli už súčasťou vnútroštátnych predpisov členského štátu k dátumu vykonania smernice. Po prvé, od detí nad 12 rokov, ktoré pricestujú nezávisle od ostaných rodinných príslušníkov, sa môže požadovať, aby preukázali, či spĺňajú integračné kritéria podľa vnútroštátnych právnych predpisov. Podľa rozsudku vo veci C-540/03 musia členské štáty napriek takýmto ustanoveniam stále rešpektovať najlepšie záujmy dieťaťa[14]. Túto výnimku uplatňujú iba 2 členské štáty (DE, CY). CY prijal vnútroštátne ustanovenia, ktorými sa tieto integračné podmienky zaviedli po uplynutí lehoty na vykonanie smernice. Druhé prípadné obmedzenie sa týka detí, ktoré sú v čase uplatňovania obmedzenia staršie než 15 rokov a od ktorých sa môže požadovať, že ich vstup do členského štátu sa koná na základe iných dôvodov, ako je zlúčenie rodiny. Žiadny členský štát neuplatnil toto obmedzenie. Keďže v prípade uvedeného článku ide o doložku o odkladnej lehote (príslušné obmedzenie mohlo byť zavedené len pred dátumom vykonania smernice), sú teraz takéto obmedzenia vo vnútroštátnych právnych predpisoch zakázané. 4.2. Iní rodinní príslušníci (článok 4 ods. 2) Okrem základnej rodiny môžu členské štáty zohľadňovať ako rodinných príslušníkov tieto osoby: rodičov a dospelé nezosobášené deti garanta alebo jeho manželského partnera, ktorí sú od neho závislí, a nezosobášeného partnera garanta (ktorý môže preukázať, že žije v dlhodobom vzťahu alebo v registrovanom partnerstve s garantom). Viac než polovica členských štátov[15] povoľuje zlúčenie rodiny v prípade rodičov garanta a/alebo jeho manželského partnera, zatiaľ čo sedem povoľuje zlúčenie rodiny v prípade nezosobášených partnerov (BE, DE, FI, NL, SE, PT, LT) buď na základe registrovaného partnerstva alebo preukázania stabilného dlhodobého vzťahu. Podľa smernice musia členské štáty povoliť rodičom maloletého dieťaťa uznaného za utečenca vstup a pobyt bez ohľadu na podmienky závislosti a chýbania náležitej rodinnej podpory. Toto povinné ustanovenie sa v BG neimplementovalo. Takisto môžu členské štáty podľa článku 4 ods. 2 a 3 povoliť vstup ‚iným rodinným príslušníkom‘ „za predpokladu, že spĺňajú podmienky ustanovené v kapitole IV“ . Ako náhle sa členské štáty rozhodnú poskytnúť túto možnosť, uplatňujú sa štandardné podmienky ustanovené smernicou. 4.3. Požiadavky na uplatnenie práva na zlúčenie rodiny 4.3.1 Ubytovanie (článok 7 ods. 1 písm. a)) Väčšina členských štátov okrem FI, NL, SI a SE zaviedla a/alebo ponechala podmienky týkajúce sa ubytovania. Praktické opatrenia sa od seba odlišujú, niektoré členské štáty odkazujú len na to, že garant má ubytovanie považované za „bežné“, iné sledujú precíznejší prístup a špecifikujú počet štvorcových metrov na dodatočnú osobu. Postup členských štátov (AT a BE), ktoré od garanta vyžadujú, aby splnil tieto požiadavky pred vstupom jeho rodinných príslušníkov je otázny vzhľadom na to, že doba trvania procesu zlučovania rodiny môže u garanta spôsobiť značnú finančnú záťaž. Podľa článku 12 smernice utečenci nemusia poskytovať dôkaz týkajúci sa ubytovania. PL neplní toto ustanovenie, pretože ukladá podmienku preukázania ubytovania aj v prípade utečencov. 4.3.2 Zdravotné poistenie (článok 7 ods. 1 písm. b)) Túto možnosť uplatňuje len polovica členských štátov[16]. HU uplatňuje alternatívny systém, podľa ktorého sa vyžaduje buď zdravotné poistenie alebo dostatok finančných prostriedkov. Tento postup je otázny, pretože sa môže považovať za uloženie dodatočnej podmienky. 4.3.3 Trvalý a pravidelný príjem (článok 7 ods. 1 písm. c)) Všetky členské štáty okrem SE uplatňujú toto kritérium, avšak s rôznymi modalitami: buď sa toto kritérium ďalej neupresňuje (CY), alebo sa pri ďalšom upresňovaní odkazuje na miestne ustanovenia (DE), alebo sa uvádza minimálna mzda (FR, LU, RO, LT) prípadne minimálny príjem (AT), pod hranicou ktorého sa poskytujú sociálne dávky. Požadovaný približný mesačný príjem sa pohybuje od 120 EUR (PL) do 1 484 EUR (NL). Niektoré členské štáty poskytujú prahové hodnoty, ktoré rastú v závislosti od počtu rodinných príslušníkov, ktorí majú byť zlúčení s garantom. Osobitné obavy vyvolávajú postupy troch členských štátov: v EE sa požadovaná suma skoro zdvojnásobí pri každom dodatočnom rodinnom príslušníkovi, a vo FI sa zvýši o 450 EUR na každé dieťa, ktoré je zlúčené s garantom. Špecifické ustanovenie v NL, ktoré vyžaduje najvyšší stupeň príjmu, by mohlo byť považované za diskrimináciu z dôvodu veku[17]. V prípade založenia rodiny[18] sa od každého garanta bez ohľadu na jeho vek požaduje 120 % zákonom stanovenej minimálnej mzdy, ktorú zarobí 23-ročný pracovník. Okrem toho sa požaduje pracovná zmluva na minimálne jeden rok alebo doklad o odpracovaní 3 rokov. Všetky tieto podmienky môžu obmedzovať právo na zlúčenie rodiny, najmä v prípade mladých ľudí. 4.3.4 Integračné opatrenia (článok 7 ods. 2) Toto dobrovoľné ustanovenie umožňuje členským štátom požadovať, aby štátni príslušníci tretej krajiny spĺňali integračné opatrenia, čo sa v prípade rodinných príslušníkov utečencov môže uplatňovať, až keď je zlúčenie rodiny povolené[19]. Niektoré členské štáty zaviedli integračné opatrenie do vnútroštátnych právnych predpisov. Tri z nich (NL, DE, FR) používajú toto opatrenie ako podmienku pre vstup na ich územie. DE požaduje s výnimkou niektorých štátnych príslušností, aby manželský partner mal základné znalosti nemčiny pred vstupom na územie, ktoré musí preukázať na zastupiteľstve. Vo FR je vydanie víza podmienené hodnotením znalostí jazyka a v prípade nedostatočných znalostí návštevou jazykových kurzov. Ak rodinný príslušník dostal povolenie na pobyt vo Francúzsku, musí podpísať zmluvu o „prijatí a integrácii“, ktorá ho zaväzuje navštevovať kurzy občianskej náuky a v prípade potreby jazykové kurzy. NL požaduje, aby rodinní príslušníci prešli najskôr[20] integračným testom zahŕňajúcim znalosti holandského jazyka a spoločnosti, ktorý sa môže konať len v ich krajine pôvodu. Osoby s určitou štátnou príslušnosťou, niektoré skupiny a vysoko kvalifikovaní prisťahovalci sú z tejto povinnosti vyňatí. Ak kandidát nespraví test, rozhodnutie nemôže byť napadnuté, ale test sa môže opakovať za tie isté náklady. Iné členské štáty (AT, CY, EL) požadujú, aby rodinní príslušníci absolvovali integračné kurzy (najmä jazykové kurzy) alebo spravili jazykové skúšky po povolení vstupu. Niektoré požadujú splnenie tejto podmienky len v prípade trvalého pobytu (LT) alebo stanovujú možnosť skrátenia dávok (DE) v prípade nesplnenia. Cieľom týchto opatrení je uľahčiť rodinným príslušníkom integráciu. Ich prijateľnosť podľa smernice závisí od toho, či slúžia tomuto účelu a či rešpektujú zásadu proporcionality. Ich prijateľnosť môže byť spochybnená na základe toho, do akej miery je prístup k týmto kurzom alebo testom poskytovaný, ako sú navrhované a/alebo organizované (podkladové materiály, náklady, miesto usporiadania, atď.), či sú týmito opatreniami alebo ich vplyvom sledované iné účely ako integrácia (napr. vylúčenie rodín s nízkym príjmom kvôli vysokým poplatkom). Procedurálne zabezpečenie, ktoré zaisťuje že dotknutá osoba má právo podať opravný prostriedok, by malo byť takisto rešpektované. 4.3.5 Čakacia doba a prijímacia kapacita (článok 8 prvý odsek) Okrem podmienok stanovených v článku 3 umožňuje toto ustanovenie členským štátom požadovať od garanta, aby mal oprávnený pobyt na ich území počas minimálneho obdobia (nepresahujúceho dva roky)[21] predtým, ako sa k nemu pripoja jeho rodinní príslušníci. To znamená, že žiadosť môže byť podaná, avšak členské štáty môžu oddialiť povolenie zlúčenia rodiny, až pokým neuplynie doba stanovená podľa ich vnútroštátnych právnych predpisov. Implementačné problémy preto vznikajú v prípade každého členského štátu, ktorý stanovuje, že podmienka dvojročného pobytu začína až po podaní žiadosti (CY, EE, EL a LT). Druhý odsek ustanovuje čakaciu dobu troch rokov od podania žiadosti, avšak len v tých členských štátoch, ktoré k dátumu prijatia smernice už brali do úvahy svoju prijímaciu kapacitu. Túto výnimku vo forme doložky o odkladnej lehote špeciálne požadovalo AT − jediný členský štát, ktorý ju uplatňoval − pretože jeho vnútroštátne právne predpisy obsahovali systém kvót. Po implementácii smernice a po rozsudku ESD[22] Rakúsko upravilo svoje ustanovenia v tom zmysle, že povolenie na pobyt za účelom zlúčenia rodiny musí byť bez ohľadu na kvóty poskytnuté do troch rokov od podania žiadosti. Toto ustanovenie zabraňuje, aby bol pojem prijímacia kapacita zavedený ako podmienka do vnútroštátnych právnych predpisov. 4.3.6 Možné obmedzenia z dôvodov verejného poriadku, bezpečnosti štátu a verejného zdravia (článok 6) Členské štáty implementovali toto ustanovenie rôznym spôsobom: niektoré odkazujú na príslušné ustanovenia schengenského acquis, iné na trestné činy s trestom odňatia slobody. Odôvodnenie 14 smernice síce poukazuje na niektoré prípady, ktoré môžu predstavovať hrozbu pre verejný poriadok alebo bezpečnosť štátu, je však na členských štátoch, aby stanovili svoje normy v súlade so všeobecnou zásadou proporcionality a horizontálnym článkom 17, podľa ktorého musia zohľadniť charakter a pevnosť rodinných vzťahov osoby a trvanie jej pobytu a porovnať ho so závažnosťou a druhom trestného činu proti verejnému poriadku alebo bezpečnosti. Kritérium verejného zdravia sa môže požiť len vtedy, ak choroba alebo zdravotná nespôsobilosť nie sú jediným dôvodom pre zamietnutie alebo predĺženie povolenia na pobyt. Tri členské štáty nespĺňajú toto ustanovenie (EE, SI, RO)[23]. 4.4. Procesné pravidlá 4.4.1 Postup posudzovania žiadosti - Osobitný postup (článok 5 ods. 1) Vo väčšine členských štátoch existuje osobitný postup v prípadoch zlúčenia rodiny. Iba štyri členské štáty (CZ, HU, LV, PL) nepovažujú osobitný postup za účelový a postupujú namiesto toho v prípadoch zlúčenia rodiny na základe všeobecných imigračných pravidiel. - Žiadateľ (článok 5 ods. 1) Členské štáty sa nezhodujú ani v otázke, či má byť v rámci postupu žiadateľom rodinný príslušník alebo garant. V CY, FR, EL, IT, LV, LU, MT, PL, RO, SI a ES podáva žiadosť o zlúčenie rodiny garant. V iných členských štátoch môže žiadosť o zlúčenie rodiny podať aj rodinný príslušník, výnimku tvoria AT a HU, kde žiadateľom môže byť len rodinný príslušník. V PT podáva rodinný príslušník žiadosť len vtedy, ak sa nachádza v Portugalsku, inak musí podať žiadosť garant. - Miesto podania žiadosti (článok 5 ods. 3) Podľa smernice sa rodinný príslušník musí zdržiavať mimo územia členského štátu v čase podania žiadosti a postupovať odlišne je povolené len za primeraných okolností. Päť členských štátov (CZ, FI, HU, PL, PT) porušuje toto ustanovenie, pretože ani neschválili základné pravidlo, podľa ktorého sa rodinní príslušníci musia zdržiavať mimo ich územia. Všetky iné členské štáty okrem CY uplatňujú túto výnimku a povoľujú podať žiadosť aj v prípade, ak sa rodinný príslušník už nachádza v členskom štáte, pričom rozsah pôsobnosti výnimky sa značne odlišuje. Niektoré to umožňujú iba z humanitárnych dôvodov (AT), niektoré požadujú len, aby sa rodinný príslušník zdržiaval oprávnene a iné akceptujú túto žiadosť, ak sa návrat žiadateľa do jeho krajiny pôvodu neodporúča (DE). - Písomné dôkazy (článok 5 ods. 2) Zoznam požadovaných dokladov sa líši podľa členského štátu: Niektoré majú veľmi podrobný zoznam, zatiaľ čo iné iba odkazujú na všeobecné požiadavky (SE, DE, MT, ES, LT) a ponechávajú orgánom značný priestor na voľné uváženie. Smernica stanovuje špecifické ustanovenia týkajúce sa utečencov, podľa ktorých by členské štáty mali zohľadňovať iný dôkaz, ak utečenec nemôže predložiť úradný doklad potvrdzujúci jeho rodinné väzby. EE nespĺňa toto ustanovenie: uvádza, že absencia úradného dokladu môže mať za následok zamietnutie. Ustanovenie v NL, ktoré zaťažuje utečenca tým, aby preukázal, že je pre neho nemožné predložiť takýto doklad, je tiež otázne. - Pohovory a vyšetrovania (článok 5 ods. 2) Všetky členské štáty využívajú možnosť viesť pohovory a vykonať iné vyšetrovania, ak je to potrebné. Niektoré členské štáty (AT, BE, DE, FI, FR, IT, ES, LT, SE, NL) zaviedli na doloženie rodinných väzieb možnosť testov DNA. Táto možnosť sa vzťahuje len na žiadateľa a vo väčšine prípadov orgány nesú náklady (okrem v LT a BE, v NL sú náklady uhradené, ak test preukázal rodinné väzby). Takéto pohovory a/alebo ďalšie vyšetrovania musia byť primerané, aby boli prijateľné podľa právnych predpisov Spoločenstva − t. j. nesmú narušovať právo na zlúčenie rodiny − a musia rešpektovať základné práva, najmä právo na súkromný a rodinný život. - Účelové manželstvo, partnerstvo alebo osvojenie (článok 16 ods. 4) Toto ustanovenie umožňuje členským štátom vykonať špecifické kontroly a inšpekcie, ak existuje odôvodnené podozrenie z podvodu alebo účelového manželstva, partnerstva alebo osvojenia. Každý vnútroštátny systém obsahuje ustanovenia, ktoré majú zabrániť zlúčeniu rodiny, ak vzťah existuje len za jediným účelom získania povolenia na pobyt. Právne predpisy v AT sú problematické, pretože odrážajú všeobecné podozrenie a systematicky uplatňujú toto ustanovenie. Matričné úrady musia postúpiť informácie o každom sobáši so štátnym príslušníkom tretej krajiny bez ohľadu nato, či existuje podozrenie z účelového manželstva, ktoré potom musí ďalej prešetrovať cudzinecká polícia. Podobná je situácia v NL, kde ak jeden z partnerov nemá holandskú štátnu príslušnosť, matrika musí pred uzavretím manželstva alebo registrovaného partnerstva najskôr vyžiadať vyhlásenie od náčelníka polície. - Poplatky Vo všetkých členských štátov s výnimkou IT a PT musí žiadateľ platiť poplatky. Nie je vždy jasné, či sa poplatky vzťahujú na vízum alebo na samotnú žiadosť. Celková suma sa môže pohybovať od symbolickej sumy pre správne poplatky v BE a ES, cez poplatky vo výške 35 EUR v CZ a EE až po 1 368 EUR v NL[24]. V priemere sa poplatky pohybujú od 50 do 150 EUR. Smernica neupravuje otázku správnych poplatkov, ktoré treba v rámci postupu zaplatiť. Členské štáty by však nemali stanoviť poplatky takým spôsobom, aby oslabovali účinnosť smernice pri uplatňovaní práva na zlúčenie rodiny. 4.4.2 Administratívne rozhodnutie - Dĺžka postupu (článok 5 ods. 4) Rozhodnutie sa musí písomne oznámiť žiadateľovi čo najskôr a v každom prípade do deviatich mesiacov od dátumu podania žiadosti. V priemere sú stanovené lehoty do troch mesiacov alebo sa uplatňujú všeobecné pravidlá do deviatich mesiacov. Štrnásť členských štátov využíva ustanovenie v smernici, podľa ktorého je možné predĺžiť lehotu vo výnimočných prípadoch z dôvodov komplexného prešetrovania žiadosti. V dvoch členských štátoch je situácia problematická. BG poskytuje len odporúčanú dobu siedmich dní. V ES neexistuje žiadna predpísaná lehota, ale v praxi sa ukázalo, že lehota požadovaná v tomto ustanovení je splnená. - Písomné oznámenie o rozhodnutí (článok 5 ods. 4) Všetky členské štáty spĺňajú kritéria, podľa ktorých sa rozhodnutie oznamuje písomne a uvádza dôvody na zamietnutie žiadosti. LV je jediným členským štátom, ktorý nestanovuje, aké dôsledky nastanú, ak sa do konca maximálnej deväťmesačnej lehoty neprijme žiadne rozhodnutie. Vo viacerých členských štátoch existuje v prípade neprijatia rozhodnutia možnosť požadovať nápravu. V BE, IT a PT neprijatie rozhodnutia znamená schválenie žiadosti, zatiaľ čo v BG, FR, EL a LU to naopak znamená zamietnutie žiadosti. - Najlepšie záujmy maloletých detí (článok 5 ods. 5) Vykonávanie tohto horizontálneho povinného ustanovenia, t. j. zohľadňovanie najlepších záujmov maloletých detí pri posudzovaní žiadosti podľa všetkého spôsobuje problémy pre niektoré členské štáty. Táto povinnosť sa výslovne neuvádza vo vnútroštátnych právnych predpisoch AT, EL[25] a PT. LT a NL iba odkazujú na článok 8 EDĽP, čo vzhľadom na pozorovania ESD vo veci C-540/03 zrejme nepostačuje na účinné vykonávanie tohto osobitného ustanovenia[26]. HU odkazuje iba na záruky poskytované medzinárodnými dohodami bez ďalšieho vysvetlenia. Členské štáty, ktoré spĺňajú toto ustanovenie buď formálne implementujú toto ustanovenie do svojich vnútroštátnych právnych predpisov alebo odkazujú na Dohovor OSN o právach dieťaťa. - Horizontálne ustanovenie týkajúce sa príslušného zohľadnenia (článok 17) Povinnosť náležite zohľadniť charakter a pevnosť rodinných vzťahov osoby a trvanie jej pobytu v členskom štáte a existenciu rodinných, kultúrnych a sociálnych väzieb s krajinou jej pôvodu a preto pristupovať k jednotlivým prípadom osobitne bola takisto konkrétne spomínaná Európskym súdnym dvorom vo veci C-540/03. Podľa tohto rozsudku sa iba odkaz na článok 8 EDĽP nezdá byť primeraným uplatňovaním článku 17, čo by mohlo byť problematické pre AT, LU a SK. Všeobecný problém v transpozícii zrejme spočíva v tom, že vnútroštátne právne predpisy sa uplatňujú veľmi prísne a že orgány nie sú povinné posudzovať žiadosť na individuálnom základe. Prísne uplatňovanie týchto pravidiel je zrejmé v NL vzhľadom na vekové obmedzenie, požiadavku príjmu, požadované urobenie integračnej skúšky v zahraničí, trojmesačnú lehotu pre utečencov a požadované udelenie povolenia na prechodný pobyt. - Náprava (článok 18) Pokiaľ ide o právo vzniesť právnu námietku, pravidlá členských štátov sa značne odlišujú vo vecnom a osobnom rozsahu pôsobnosti takýchto súdnych preskúmaní. Garant nemôže byť účastníkom správnych a súdnych konaní v AT, NL a SI, zatiaľ čo v DE, EL, FI, LV, LT majú obidvaja, rodinný príslušník (ako žiadateľ o zlúčenie rodiny) a garant, právo na súdne preskúmanie. Pokiaľ ide o otázky, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania, CZ, DE, HU a LV vylúčili víza a AT kvóty. Odvolacie konania existujú vo všetkých členských štátoch, vo väčšine prípadov v rámci riadneho súdneho systému, niektoré členské štáty majú však špecializované súdy (BE, SE). Preskúmania sú takisto rôzne upravené: LV, LU, PL a SK skúmajú len zákonnosť, zatiaľ čo IT, HU, LT, PT a ES skúmajú právnu aj vecnú stránku. Súdy v NL robia len okrajový vecný prieskum. Právnu pomoc poskytuje väčšina členských štátov okrem CY, DE, EL, IT, LV, PL a SK. Ustanovenie o náprave sa musí uplatňovať v súlade s právom na účinný prostriedok nápravy, ako je stanovené v článku 47 Charty základných práv, pred súdom, ktorý v tomto prípade uplatňuje jurisdikciu ESD. 4.5. Práva 4.5.1 Vstup a pobyt - Zjednodušenie vízového režimu (článok 13 ods. 1) Ako náhle je žiadosť o zlúčenie rodiny prijatá, príslušný členský štát musí povoliť vstup rodinných príslušníkov a poskytnúť im všetky prostriedky potrebné na získanie požadovaných víz. Niektoré členské štáty majú ťažkosti pri implementácii tohto povinného ustanovenia z právneho a praktického hľadiska. Niekoľko členských štátov (BE, BG, LU, NL, SI) neimplementovalo toto špecifické ustanovenie do svojich vnútroštátnych právnych predpisov, a pravidlá jedného členského štátu (NL) sú v rozpore so zjednodušením vízového režimu, lebo požadujú dvojitú kontrolu týkajúcu sa splnenia požiadaviek na zlúčenie rodiny; prvý krát pri podaní žiadosti o vízum na vstup a potom pri podaní žiadosti o povolenie na pobyt. Okrem toho bola zavedená dodatočná podmienka, ktorú smernica neustanovuje, podľa ktorej môže byť žiadosť o vízum podaná len v krajine pôvodu alebo trvalého pobytu. - Dĺžka trvania pobytu (článok 13 ods. 2 a 3) Členské štáty musia udeliť rodinným príslušníkom prvé povolenie na pobyt s dĺžkou najmenej jeden rok. Takisto je stanovené, že dĺžka trvania povolení na pobyt udelených rodinným príslušníkom nie je v zásade dlhšia ako dátum skončenia platnosti povolenia na pobyt, ktoré má garant. Pri uplatňovaní týchto ustanovení môže vzniknúť problém vtedy, ak povolenie na pobyt, ktoré má garant, k dátumu vydania povolenia na pobyt pre rodinného príslušníka, má kratšiu platnosť ako jeden rok. V tomto prípade sa zdá, že článok 13 ods. 3 má prednosť pred článkom 13 ods. 2. Členské štáty (EL, FI, CZ), ktoré dĺžku trvania povolenia na pobyt v prípade rodinného príslušníka vždy prispôsobia dĺžke trvania povolenia na pobyt, ktorú má garant, porušujú smernicu vtedy, ak uplatňujú toto pravidlo so zlým úmyslom tak, aby obmedzili pobyt rodinného príslušníka (t. j.: ak predĺženie povolenia na pobyt v prípade garanta je už v procese spracovania). - Samostatné povolenie na pobyt (článok 15) Najneskôr po piatich rokoch legálneho pobytu musí byť manželskému partnerovi alebo nezosobášenému partnerovi a dieťaťu, ktoré dosiahlo plnoletosť, udelené samostatné povolenie na pobyt. Väčšina členských štátov (20) využíva túto maximálnu dobu piatich rokov[27]. BE, CZ, NL, FR požadujú len tri roky predošlého pobytu. V HU sa päť rokov počíta od prvého vydania povolenia na pobyt, čo môže byť problematické, ak rodinný príslušník pred získaním povolenia na pobyt vlastnil najskôr vízum. FI implementovalo toto ustanovenie ako „možné“, a síce tak, že pravidlo piatich rokov nemusí byť dodržané. RO implementovalo toto ustanovenie veľmi reštriktívne tým, že zaviedlo konečný zoznam kritérií[28], ktorý určuje, kedy môže byť samostatné povolenie na pobyt udelené. V prípade rozviazania rodinných vzťahov môže členský štát obmedziť udelenie samostatného povolenia na pobyt manželskému alebo nezosobášenému partnerovi. Jedenásť členských štátov tak koná. Šestnásť členských štátov jednako využíva možnosť udeliť samostatné povolenia na pobyt v prípade ovdovenia, rozvodu alebo odluky, pričom sa v niektorých prípadoch ako zdôvodnenie uvádzajú etablované pevné putá alebo humanitárne dôvody. Povinné ustanovenie, podľa ktorého treba určiť pravidlá zaisťujúce udelenie samostatného povolenia na pobyt, porušilo sedem členských štátov (BU, EE, FI, HU, IT, RO, PL, SI), pričom buď nestanovili žiadne pravidlá[29] v tomto ohľade alebo implementovali tieto ustanovenia takým spôsobom, ktorý poskytuje orgánom neprijateľný priestor na voľné konanie. 4.5.2 Prístup k vzdelaniu a zamestnaniu (článok 14) Rodinným príslušníkom treba poskytnúť určitý druh rovnakého zaobchádzania: ak garant nemá prístup k zamestnaniu, tak podľa smernice nemá tento prístup ani rodinný príslušník. Niektoré členské štáty (AT, NL, MT, DE) obmedzili prístup rodinných príslušníkov presne podľa požiadaviek smernice, čo vedie v závislosti od postavenia garanta k trom rozdielnym situáciám: žiadny prístup, prístup len s pracovným povolením (vrátane alebo bez testu trhu práce) alebo voľný prístup na trh práce. Iné členské štáty (EE, FI, FR, LT, LU) neobmedzujú prístup na trh práce. Väčšina členských štátov požaduje pracovné povolenie, čo môže v niektorých i keď zriedkavých prípadoch narúšať smernicu (napr. ak garant nepotrebuje žiadne pracovné povolenie). Na základe dobrovoľného ustanovenia v odseku 2 môžu členské štáty obmedziť prístup na trh práce tým, že ho v prvých 12 mesiacoch urobia závislým od testu trhu práce. Túto možnosť uplatňuje sedem členských štátov (AT, CY, DE, EL, HU, SI, SK). V troch z nich (DE, HU, SI) uplatnenie tejto výnimky presahuje povolený rámec smernice, pretože vnútroštátne právne predpisy povoľujú úplné vylúčenie určitých kategórií rodinných príslušníkov zo zamestnania počas prvého roku po prijatí, zatiaľ čo smernica povoľuje vylúčenie len na základe testu trhu práce. Celkovo sa zdá, že transpozícia smernice do vnútroštátnych právnych predpisoch viedla k uľahčeniu prístupu prijatých rodinných príslušníkov k zamestnaniu. Žiadne osobitné problémy neboli hlásené, pokiaľ ide o prístup k vzdelaniu, okrem tej skutočnosti, že BE a RO toto ustanovenie výslovne neimplementovali, ale uplatňujú ho v praxi (v RO prostredníctvom všeobecnej zásady práva na rovnosť a nediskrimináciu). 4.6. Zlúčenie rodiny utečencov Kapitola V smernice odkazuje na rad výnimiek, ktoré vytvárajú priaznivejšie ustanovenia pre zlúčenie rodiny utečencov tak, aby sa pritom zohľadnila ich osobitná situácia. Horizontálny problém existuje v prípade dvoch členských štátov (CY, MT), pretože nezaviedli priaznivejšie ustanovenia, pričom druhý menovaný členský štát nerozlišuje medzi utečencami a inými príslušníkmi tretích krajín. Na špeciálne problémy týkajúce sa iných členských štátov, pokiaľ ide o priaznivejšie ustanovenia pre utečencov, bolo už poukázané počas tejto správy. 5. Závery V tejto správe sa analyzujú vnútroštátne právne predpisy na implementáciu smernice 2003/83/ES o práve na zlúčenie rodiny. Na úrovni EÚ ide o prvý právny nástroj v oblasti legálnej migrácie, vďaka ktorému vnútroštátne právne predpisy niektorých členských štátov[30] po prvý krát obsahujú podrobný súbor pravidiel týkajúcich sa práva na zlúčenie rodiny. V tejto správe sa poukázalo na niektoré dôležité prierezové otázky týkajúce sa nesprávnej transpozície alebo neuplatňovania smernice, ako sú ustanovenia o zjednodušení vízového režimu, udelenie samostatných povolení na pobyt, zohľadnenie najlepších záujmov dieťaťa, právna náprava a priaznivejšie ustanovenia pre zlúčenie rodiny utečencov. Komisia preskúma všetky prípady, v ktorých boli zistené problémy s uplatňovaním a zaistí, aby sa ustanovenia správne uplatňovali, najmä v súlade so základnými právami, ako sú právo na rešpektovanie rodinného života, práva dieťaťa a právo na účinný prostriedok nápravy. To znamená, že počas roku 2009 sa zavedú potrebné kroky, ako postupovať pri nedodržiavaní smernice − ak je to vhodné v súlade s článkom 226 Zmluvy − najmä v prípadoch, kde medzi členskými štátmi a Komisiou existujú jasné rozdiely v interpretácii právnych predpisov Spoločenstva. Správa okrem toho poukázala na to, že vplyv smernice na harmonizáciu v oblasti zlúčenia rodiny ostáva obmedzený. Nízky záväzný charakter smernice ponecháva členským štátom veľký priestor na voľné konanie a v niektorých členských štátoch viedlo uplatnenie tzv. „možných“ ustanovení smernice pri niektorých požiadavkách na výkon práva na zlúčenie rodiny dokonca k zníženiu noriem v príliš širokom alebo nadmernom rozsahu. V tejto súvislosti by sa mali najmä spomenúť možná čakacia doba, minimálny vek garanta, požiadavka príjmu a možné integračné opatrenia. Komisia použije všetky dostupné prostriedky, vrátane následných opatrení, ktoré prijme na základe tejto správy, aby sa v týchto otázkach dosiahol pokrok. V súlade s oznámením zo 17. júna 2008 ako aj s pripravovaným Európskym paktom o prisťahovalectve, ktoré označili zlúčenie rodiny za kľúčový prvok úspešného prisťahovalectva a za oblasť, v ktorej Európska únia musí ďalej rozvíjať svoju politiku, Komisia plánuje začať širší konzultačný proces − vo forme zelenej knihy − o budúcnosti režimu zlúčenia rodiny. [1] V tejto správe sa pod pojmom „členské štáty“ chápu štáty viazané smernicou. [2] KOM(2008) 359 v konečnom znení. [3] Štúdie vykonané sieťou Odysseus (2007) a Európskou migračnou sieťou (2008). [4] Centrum pre migračné právo, Nijmengen 2007, a štúdia zadaná Európskym parlamentom, marec 2008, C. Adam a A. Devillard, IOM. Iné štúdie ako prvá správa zverejnená v júni 2008 Agentúrou EÚ pre základné práva o homofóbii a diskriminácii na základe sexuálnej orientácie sa zaoberajú určitými aspektmi zlúčenia rodiny. [5] RO a BG museli implementovať ustanovenia smernice od ich vstupu do EÚ. [6] C-57/07, rozsudok zo 6. decembra 2007, Komisia/Luxembursko . [7] V prípade Luxemburska bol návrh právnych predpisov použitý ako základ hodnotenia. [8] Body 60, 62, 101 a 105 rozsudku. [9] Bod 60 rozsudku. [10] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov. [11] Avšak smernica by sa nemala vykladať tak, že členské štáty sú povinné odoprieť príjemcom dočasnej alebo subsidiárnej ochrany právo na zlúčenie rodiny. Smernica Rady 2001/55/ES výslovne predpokladá, že príjemcovia dočasnej ochrany majú právo na zlúčenie so svojimi rodinnými príslušníkmi. [12] Pozri Plán politiky v oblasti azylu prijatý 17. júna 2008 [KOM(2008) 360 v konečnom znení]. [13] C-540/03 (bod 60). [14] Bod 73. [15] BG, CZ, HU, IT, LT, LU, NL, PT, RO, SI, SK, SE, ES. [16] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, DE, EL, LV, LT, MT, PL, RO, SI. [17] V odôvodnení 5 smernice sa uvádza, že členské štáty majú zabezpečiť nadobudnutie účinnosti ustanovení tejto smernice bez diskriminácie, inter alia na základe veku. [18] Ak rodinný vzťah vznikol až po vstupe garanta na územie členského štátu. [19] Utečenci musia spĺňať integračné podmienky pre založenie rodiny v NL. [20] Po vstupe do NL sa od rodinných príslušníkov takisto vyžaduje splnenie integračných podmienok. [21] Článok 12 Európskeho dohovoru o právnom štatúte migrujúcich pracovníkov z 24. novembra 1977 predpokladá maximálnu čakaciu dobu najviac 12 mesiacov. Rozsah pôsobnosti tohto dohovoru je však obmedzený, pretože bol zatiaľ ratifikovaný len šiestimi členskými štátmi (FR, IT, NL, PT, ES, SE) a štyrmi tretími krajinami (Albánskom, Moldavskom, Tureckom, Ukrajinou). [22] Body 100 a 101 vo veci C-540/03. [23] EE používa kritérium ( „hrozba pre záujmy iných osôb“ ), ktoré je ešte širšie poňaté, ako je podľa smernice prípustné. [24] V NL stojí žiadosť o vízum za účelom zlúčenia rodiny 830 EUR, integračný test 350 EUR. Vystavenie povolenia na prechodný pobyt stojí 188 EUR. [25] V právnych predpisoch EL sa hovorí len o rodinnej väzbe, ktorú majú vnútroštátne orgány zohľadňovať. [26] Zásada, že najlepšie záujmy dieťaťa musia byť prvoradé pri zvažovaní, je zakotvená v článku 24 Charte základných práv ako aj v Dohovore OSN o právach dieťaťa. [27] AT a NL vyžadujú okrem toho, aby boli splnené integračné požiadavky. [28] Konkrétne, ak maloleté dieťa dosiahne plnoletosť (18 rokov); ak garant zomrie (pre všetky iné osoby); alebo v prípadoch rozvodu (pre manželského partnera). [29] EE. [30] (EL, CY, MT, RO).