Kľúčový je spoľahlivý monitorovací systém na overovanie vykonávania schengenského acquis krajinami a na odporúčanie zlepšení týkajúcich sa jeho vykonávania. Zmluvné strany preto v roku 1998 zriadili v rámci Schengenského dohovoru stály výbor, ktorý je poverený zisťovať nedostatky vo vykonávaní Schengenu a navrhovať riešenia. Po začlenení Schengenského dohovoru do právneho rámca EÚ prevzala Rada koordinačnú úlohu a tímy expertov z členských štátov spolu so zástupcom Rady a pozorovateľom z Komisie vykonávali v pravidelných intervaloch hodnotenia.

Od roku 2015 do roku 2019 sa v rámci schengenského priestoru aj v 27 tretích krajinách, v ktorých sa kontrolovalo vykonávanie vízovej politiky, uskutočnilo viac ako 200 hodnotiacich kontrol. V 15 krajinách sa uskutočnilo 29 neohlásených kontrol a 8 opätovných kontrol vo všetkých hlavných oblastiach politiky s výnimkou ochrany údajov a policajnej spolupráce. Uskutočnili sa dve tematické hodnotenia, a to v roku 2015 hodnotenie, ktoré sa týkalo miestnej schengenskej spolupráce v oblasti vízovej politiky, a v rokoch 2019/2020 hodnotenie, ktoré sa týkalo národných stratégií pre integrované riadenie hraníc.

Keď sa v hodnotiacej správe dospeje k záveru, že existujú závažné nedostatky, Komisia musí neodkladne informovať Radu a pre následné opatrenia platia kratšie lehoty. Hodnotené krajiny musia predložiť akčný plán do jedného mesiaca od odporúčania Rady. Komisia môže zvážiť opätovnú kontrolu, aby overila vykonávanie opatrení prijatých na riešenie zistených nedostatkov. Ak sa navyše v hodnotiacej správe konštatuje, že hodnotená krajina závažným spôsobom zanedbáva svoje povinnosti, a Komisia počas monitorovania zistí, že situácia pretrváva, Komisia môže začať postup stanovený v článku 29 Kódexu schengenských hraníc, ktorý by napokon mohol viesť k odporúčaniu opätovne zaviesť kontroly na vnútorných hraniciach, pokiaľ sú na to splnené všetky podmienky.

Odlišné postupy existujú aj v súvislosti s vydávaním rozhodnutí o návrate. Rozhodnutia o návrate neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v nadväznosti na záporné rozhodnutie o žiadostiach o azyl systematicky nevydávajú všetky členské štáty. V niektorých rozhodnutiach o návrate sa okrem toho jasne nešpecifikuje, že dotknutý štátny príslušník tretej krajiny má opustiť nielen dotknutý členský štát, ale aj EÚ a schengenský priestor. Táto nejednoznačnosť má za následok možné neoprávnené presuny z jedného členského štátu do druhého. Podobné odlišné postupy existujú v súvislosti so zákazmi vstupu, ktoré sa systematicky nevydávajú, keď štátny príslušník tretej krajiny nesplní povinnosť návratu v lehote na dobrovoľný odchod podľa požiadaviek smernice o návrate.

V tomto zmysle boli zistené opakované nedostatky. Postupy členských štátov sa stále rozchádzajú pri určovaní platnosti víz či podporných dokladov, ktoré sa majú vyžadovať, a to napriek právne záväzným harmonizovaným zoznamom, ktoré prijala Komisia. Zistilo sa, že posudzovanie žiadostí nie je vždy dostatočne dôkladné, a to najmä v prípade centralizovaného rozhodovania. Na mnohých konzulátoch sa zistila nedostatočná odborná príprava zamestnancov a nedostatok zamestnancov, čo má na niektorých miestach za následok, že konzuláty nedokážu dodržať lehoty stanovené vo vízovom kódexe. Rozšírené je využívanie externých poskytovateľov služieb, monitorovanie ich činnosti však nebolo vždy primerané a zmluvy a postupy neboli vždy v súlade s právnymi požiadavkami. Ďalším opakovaným nedostatkom bolo systematické odoberanie odtlačkov prstov, dokonca aj keď žiadatelia poskytli svoje odtlačky prstov počas uplynulých piatich rokov. V niektorých prípadoch sa zároveň zistilo, že informácie o podmienkach a postupoch poskytované verejnosti sú neúplné alebo neaktuálne.

Na základe 29 hodnotení, ktoré sa uskutočnili v súvislosti so spoločnou vízovou politikou, možno konštatovať, že členské štáty do veľkej miery primerane vykonávajú spoločnú vízovú politiku a ich rozhodnutia o udelení alebo zamietnutí víz sú vo všeobecnosti riadne odôvodnené.

Spoločná vízová politika, ktorá je vnútorne spojená s riadením vonkajších hraníc, má dva hlavné ciele. Po prvé, umožňuje členským štátom vykonávať dôkladné migračné a bezpečnostné posúdenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí potrebujú víza na cestu do schengenského priestoru na účely krátkodobého pobytu (do 90 dní počas akéhokoľvek obdobia 180 dní). Po druhé, zároveň poskytuje právne záruky žiadateľom, pokiaľ ide o zabezpečenie efektívneho a spravodlivého konania o udelení víz, s cieľom uľahčiť legitímne cestovanie a medziľudské kontakty.

Za týchto päť uplynulých rokov sa úspešne vyriešila podstatná časť zistených nedostatkov a Komisia podporovala využívanie policajných kontrol alebo spoluprácu orgánov presadzovania práva v rámci schengenského priestoru ako účinnú alternatívu ku kontrole vnútorných hraníc. Napriek tomuto pokroku však členské štáty opakovane obnovovali kontrolu vnútorných hraníc na základe článkov 25 a 28 Kódexu schengenských hraníc, ktoré umožňujú okamžité obnovenie kontroly vnútorných hraníc z dôvodu závažného ohrozenia verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti. Schengenský priestor bol nedávno znovu vystavený skúške z dôvodu pandémie ochorenia COVID-19. Komisia na základe toho zasiahla, aby spoločne s členskými štátmi zabezpečila koordinovanú reakciu na túto krízu, okrem iného organizovaním videokonferencií s ministrami vnútra, stretnutiami Informačnej skupiny COVID-19 pre vnútorné záležitosti, ako aj uverejnením usmernení o opatreniach v oblasti riadenia hraníc, zelených jazdných pruhoch, uľahčení prechodu cezhraničných pracovníkov a predložením návrhu odporúčania Rady o dočasnom obmedzení ciest z tretích krajín do EÚ, ktoré nie sú nevyhnutné. Tieto nedávne udalosti opäť potvrdili význam odolnejšieho a efektívnejšieho Schengenu, ktorý by mal zahŕňať aj účinnejšie riadenie.

Na základe 42 hodnotení, ktoré sa uskutočnili v súvislosti s riadením vonkajších hraníc, možno konštatovať, že členské štáty do veľkej miery primerane vykonávajú Kódex schengenských hraníc a riadia vonkajšie hranice v súlade s acquis. Rozhodujúci pokrok sa dosiahol aj v harmonizácii strategických prístupov členských štátov k riadeniu vonkajších hraníc postupným vykonávaním integrovaného systému riadenia hraníc. Aj keď v štyroch členských štátoch boli zistené závažné nedostatky, tieto krajiny rýchlo prijali potrebné opatrenia na riešenie najzávažnejších nedostatkov. Dnes nemá v tejto oblasti závažné nedostatky žiadny členský štát, ale v niekoľkých krajinách pretrvávajú osobitné výzvy, ktoré ešte bude potrebné rýchlo vyriešiť. Napriek týmto pozitívnym prvkom riadenie vonkajších hraníc členských štátov ešte nezaručuje jednotnú úroveň kontroly na vonkajších hraniciach EÚ, a to vzhľadom na odlišné postupy a prístupy k riadeniu vonkajších hraníc vo viacerých otázkach.

Z hodnotení, ktoré sa uskutočnili od mája 2018 (dátum začiatku uplatňovania nového rámca pre ochranu údajov), vyplynulo, že v niektorých krajinách sa oneskorilo vykonávanie všeobecného nariadenia o ochrane údajov a/alebo transponovanie smernice o presadzovaní práva v oblasti ochrany údajov do vnútroštátneho práva, ako aj príslušné prispôsobenie vnútroštátnych právnych predpisov súvisiacich so systémami SIS a VIS.

V týchto hodnoteniach sa posudzuje, ako členské štáty vykonávajú a uplatňujú schengenské acquis, a to najmä v súvislosti so systémami SIS a VIS, na základe požiadaviek na ochranu údajov. Hodnotenia zahŕňajú aj úlohu orgánov pre ochranu osobných údajov, pokiaľ ide o dohľad nad orgánmi, ktoré riadia a používajú systémy SIS a VIS.

Jeho rozsah pôsobnosti sa vymedzuje v troch právnych nástrojoch, ktoré sa týkajú spolupráce v oblasti kontroly hraníc, spolupráce v oblasti presadzovania práva a spolupráce v oblasti evidencie vozidiel. SIS druhej generácie bol uvedený do prevádzky 9. apríla 2013 v 28 členských štátoch a v súčasnosti je k nemu pripojených 30 členských štátov. Európsky parlament a Rada prijali 28. novembra 2018 tri nové nariadenia, ktorými sa ďalej rozšíri rozsah pôsobnosti a funkcie SIS, ktoré sa majú zaviesť v troch fázach do roku 2021. Každý členský štát, ktorý využíva Schengenský informačný systém, zodpovedá za zriadenie, prevádzku a údržbu svojho vnútroštátneho systému a za určenie národného útvaru SIRENE, ktorý zabezpečuje výmenu všetkých doplňujúcich informácií v súvislosti so zápismi v systéme SIS. Za prevádzkové riadenie centrálneho systému a komunikačnej infraštruktúry zodpovedá agentúra Európskej únie na prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti (eu-LISA).

Legislatívny rámec pre schengenskú policajnú spoluprácu však zostáva rozdrobenejší ako iné zložky schengenského acquis a ponecháva stranám veľkú flexibilitu, pokiaľ ide o spôsob, akým sa ho rozhodnú vykonávať. Značná časť rámca spolupráce sa zakladá na nezáväzných dokumentoch Rady, akými sú osvedčené postupy (schengenský katalóg) a usmernenia. Ústredné ustanovenia Schengenského dohovoru sa navyše vykonávajú najmä prostredníctvom dvojstranných alebo mnohostranných dohôd uzavretých členskými štátmi. Od roku 1990 sa sústavne rozvíjal rámec EÚ pre výmenu informácií a prístup k údajom na účely presadzovania práva. Aj keď jeho časť formálne nepatrí k schengenskému acquis, je s ním úzko prepojená. Z tohto dôvodu sa počas hodnotení prihliada aj na vykonávanie prümského rozhodnutia, nariadenia o Europole a iných neschengenských právnych nástrojov. Prispieva to k posúdeniu toho, ako sa členské štáty vyrovnávajú so všeobecnými požiadavkami na výmenu informácií stanovenými v Schengenskom dohovore.

Viacero problémov sa zistilo v súvislosti so zaistením. V členských štátoch nie sú dostupné a v rovnakej miere využívané účinné alternatívy k zaisteniu. Nedostatočná kapacita zaistenia a skutočnosť, že niektoré členské štáty nevyužívajú všetky možnosti smernice týkajúce sa dĺžky zaistenia, prispievajú k zvýšeniu rizika úteku, čo má vplyv na účinnosť návratového systému. Problémy spojené so zabezpečením materiálnych podmienok v zariadeniach určených na zaistenie sa vyskytujú opakovane a patrí k nim okrem iného nedostatočné zabezpečenie primeraného súkromia pre zaistených a väzenské prostredie zariadení určených na zaistenie, v ktorom sa v plnej miere neodráža administratívna povaha pozbavenia slobody.

V niektorých členských štátoch existujú nedostatky týkajúce sa úplnej nezávislosti orgánov pre ochranu osobných údajov, ktorých dôsledkom je priamy alebo nepriamy vplyv vlády na činnosť orgánu pre ochranu osobných údajov. Niektoré z týchto problémov boli vyriešené v nadväznosti na schengenské hodnotenia a počas reformy vnútroštátnych právnych predpisov o ochrane údajov na účely vykonávania všeobecného nariadenia o ochrane údajov a transpozície smernice o presadzovaní práva v oblasti ochrany údajov. Niektoré orgány pre ochranu osobných údajov zároveň nemajú dostatočné ľudské a finančné zdroje na vykonávanie všetkých ich úloh súvisiacich so systémami SIS a VIS.

Vo viacerých členských štátoch sa považovali za potrebné častejšie a komplexnejšie kontroly zo strany orgánov pre ochranu osobných údajov, aby tieto orgány plnili svoju úlohu monitorovania zákonnosti spracovania údajov v systémoch SIS II a VIS. V niektorých prípadoch neboli dodržané lehoty na vykonanie prvého auditu operácií spracovania údajov v systémoch SIS a VIS.

V oblasti práv dotknutých osôb v súvislosti so systémami SIS a VIS sa zistilo, že prekážkou účinného uplatňovania týchto práv je nedostatok náležitých informácií.

V niektorých prípadoch nebola lehota na uchovávanie záznamov o požiadavkách v systémoch SIS a VIS v súlade so schengenským acquis. Prevádzkovatelia často aktívne nevykonávali vnútorný audit dodržiavania ochrany údajov ani pravidelnú revíziu záznamov. Okrem toho často nie sú dostatočne jasné úlohy a prideľovanie zodpovednosti za spracovanie osobných údajov medzi jednotlivými orgánmi, ktoré sa podieľajú na postupe udeľovania víz a spracovaní príslušných údajov. Stále sú potrebné určité zlepšenia týkajúce sa opatrení fyzickej, organizačnej a informačnej bezpečnosti v súvislosti s údajmi v systéme VIS. V niektorých prípadoch by mali byť do dohľadu nad spracovaním osobných údajov v osobitnom kontexte Schengenu viac zapojené zodpovedné osoby pre ochranu údajov. Pravidelná a sústavná odborná príprava v oblasti ochrany údajov a bezpečnosti osobných údajov sa často neposkytovala všetkým operačným pracovníkom, ktorí majú prístup k systému SIS II.

Členské štáty vo všeobecnosti podnikajú potrebné kroky v nadväznosti na zistenia a odporúčania. Zatiaľ čo v riešení nedostatkov sa celkovo dosiahol určitý pokrok, vykonávanie odporúčaní bolo pomalé.

4.FUNGOVANIE SCHENGENSKÉHO HODNOTIACEHO A MONITOROVACIEHO MECHANIZMU V PRVOM VIACROČNOM PROGRAME

4.1.Zistené nedostatky

Schengenský hodnotiaci a monitorovací mechanizmus viedol v posledných piatich rokoch k podstatným zlepšeniam vo vykonávaní schengenského acquis v EÚ a preukázal už svoju pridanú hodnotu pri zabezpečovaní efektívneho fungovania schengenského priestoru. Skúsenosti získané počas prvého viacročného programu hodnotenia (2015 – 2019) napriek tomu poukázali na rad nedostatkov, ktoré oslabili plný potenciál tohto mechanizmu. Európsky parlament v správe z roku 2017 aj členské štáty prostredníctvom konzultácie, ktorú začalo fínske predsedníctvo Rady v roku 2019, konštatovali, že je potrebné opätovne zvážiť niektoré aspekty mechanizmu. Je preto dôležité využiť skúsenosti získané počas prvého viacročného programu hodnotenia na vyhodnotenie toho, ako by mohol byť schengenský hodnotiaci a monitorovací mechanizmus vykonávaný efektívnejšie, a to aj z pohľadu zdrojov.

Jedným z hlavných nedostatkov je nadmerná dĺžka prvej fázy hodnotiaceho procesu (prijatie správy a odporúčaní), ktorá mala významný vplyv na rýchle a účinné riešenie nedostatkov. V 25 % prípadov táto fáza trvala viac ako rok a v dvanástich prípadoch viac ako 18 mesiacov, pričom mimoriadne dlho trvala, keď hodnotiaci tím zistil závažné nedostatky (zistenie, ktoré by v zásade malo viesť k rýchlejšiemu prijímaniu následných opatrení). Komisia potrebovala na prijatie hodnotiacej správy v priemere približne desať mesiacov a Rada potrebovala ďalších dva a pol mesiaca na prijatie odporúčaní, ktorými sa krajinám určuje východiskový dátum na predloženie akčného plánu na nápravu nedostatkov.

Poskytovanie expertov členskými štátmi nebolo vždy v súlade s potrebami. Počet dostupných expertov niekedy nebol dostatočný na plnenie potrieb prebiehajúcich hodnotení. Vzhľadom na nedostatočné nominácie expertov krajinami boli tímy pri hodnoteniach týkajúcich sa ochrany údajov a vízovej politiky niekedy zložené len zo štyroch či piatich expertov (optimálny počet je 8). Experti navyše nemali vždy požadovaný profil alebo dostatočné skúsenosti v príslušných oblastiach politiky. Vyskytovala sa aj značná geografická nerovnováha. Počas týchto piatich rokov pochádzala tretina expertov len z piatich krajín.

Neohlásené kontroly sa neukázali také účinné, ako sa pôvodne predpokladalo. V súčasnosti sa ročný program hodnotenia v prípade neohlásených kontrol stanovuje rok pred vykonaním kontroly na základe analýzy rizík, ktorá sa ukončila jeden rok pred uskutočnením kontroly. Toto nastavenie neumožňovalo rýchle prispôsobenie sa novým výzvam. Účel takýchto neohlásených kontrol navyše oslabovala výzva na určenie expertov dva týždne pred kontrolou a povinnosť upozorniť dotknutý členský štát 24 hodín vopred a zároveň uľahčiť hladkú organizáciu hodnotenia.

Následné činnosti a vykonávanie akčného plánu boli vo všeobecnosti pomalé a monitorovanie nebolo vo všeobecnosti komplexné a súdržné. Od roku 2015 sa uskutočnilo približne 201 hodnotení a napriek značnému pokroku bolo približne 25 % akčných plánov uzavretých v priemere po dva a štvrť roku. Hodnotenia sa vo všeobecnosti nesústredili na účinné a súdržné vykonávanie kľúčových prvkov v každej konkrétnej oblasti politiky schengenského acquis v rámci členských štátov, ktoré sú rozhodujúce pre zabezpečenie riadneho fungovania schengenského priestoru. Odporúčania sa preto príliš sústreďovali na veľmi špecifické a početné detaily namiesto ústredných prvkov schengenského acquis a neuvádzali sa v nich jasné lehoty na ich vykonanie. Okrem toho sa nedostatočne využívali tematické hodnotenia, ktoré by umožňovali hodnotiť konkrétny aspekt Schengenu vo viacerých alebo vo všetkých členských štátoch naraz a identifikovať trendy a spoločné nedostatky, ako aj najlepšie postupy. Súčasné povinnosti týkajúce sa predkladania správ v rámci schengenského hodnotenia navyše majú za následok značné administratívne zaťaženie Komisie aj členských štátov. Kombinácia všetkých týchto prvkov neumožňovala komplexné a súdržné monitorovanie vykonávania akčných plánov.

Odporúčania sa neukázali ako dostatočne účinný nástroj na zabezpečenie prijatia rýchlych opatrení členskými štátmi. V schengenskom výbore sa vo všeobecnosti málo diskutovalo o zisteniach hodnotení a súvisiacich odporúčaniach, ktoré navrhla Komisia, čiastočne preto, lebo hodnotenia majú príliš podrobnú a špecifickú povahu. A napokon skutočnosť, že odporúčania prijíma Rada, neviedla k očakávanému partnerskému tlaku na zabezpečenie vysokej úrovne vo vykonávaní schengenského acquis. Systém nezabezpečoval inak riadne politické diskusie o stave Schengenu na iných príslušných fórach a zapájanie Európskeho parlamentu takisto nebolo veľmi pravidelné.

Do hodnotiaceho mechanizmu nebolo dostatočne integrované posudzovanie rešpektovania základných práv pri vykonávaní schengenského acquis.

4.2.Potenciálne operačné opatrenia na zlepšenie fungovania schengenského hodnotiaceho a monitorovacieho mechanizmu

4.2.1.Zabezpečenie rýchlejších, cielenejších a strategickejších hodnotení

Všetci aktéri musia vyčleniť dostatočné finančné a ľudské zdroje a prijať primerané opatrenia na rýchle dokončenie ich príslušných úloh počas hodnotiaceho procesu. Zjednodušenie vnútorných pracovných tokov v spojení s referenčnými hodnotami by malo pomôcť znížiť čas potrebný na realizáciu hodnotení.

Dokončenie prvého viacročného programu hodnotenia poskytlo Komisii a Rade dobrý prehľad o situácii vo všetkých členských štátoch. Bez toho, aby sa ohrozila kvalita súčasného postupu, mohla by sa zvýšiť relevantnosť hodnotení vzhľadom na potreby vyplývajúce z výsledku predchádzajúcich hodnotení. Ako zdôraznili členské štáty, priestor na zlepšenie zostáva v súvislosti s kvalitou správ a odporúčaní, ako aj v súvislosti so zvýšenou súdržnosťou hodnotení naprieč rôznymi oblasťami politiky. Nedostatky existujú v rámci krajín aj v rámci oblastí politiky. Kontrolné zoznamy, ktoré sa v súčasnosti používajú na realizáciu hodnotení, by sa mohli revidovať tak, aby boli zamerané na hlavné prvky, ktoré môžu mať vplyv na schengenský priestor ako celok.

Potrebné je strategickejšie a racionálnejšie využívanie dostupných analytických nástrojov. Tematické hodnotenia by sa mohli systematicky využívať na posudzovanie vykonávania významných legislatívnych zmien po nadobudnutí ich účinnosti. Zároveň je nevyhnutné umožniť v prípade potreby rýchlu organizáciu neohlásených kontrol. Rozhodujúce je zlepšenie synergií a spolupráce s inými aktérmi a hodnotiacimi mechanizmami. Posilniť by sa mala najmä úloha, ktorú zohrávajú agentúry EÚ (Frontex, eu-LISA, FRA, Europol), európsky dozorný úradník pre ochranu údajov a vnútroštátne mechanizmy kontroly kvality. Mohlo by sa to dosiahnuť širšou účasťou agentúr na hodnoteniach a zavedením pravidelnejšej a systematickejšej výmeny informácií medzi agentúrami a Komisiou. Osobitné dôležité je zvýšenie synergií s posúdeniami zraniteľnosti v rámci agentúry Frontex a v prípade FRA a Europolu vypracovanie cielenejších analýz rizík, ktoré by prispeli k navrhovaniu lepších hodnotení.

Takisto je dôležité zabezpečiť, aby členské štáty určili dostatočný počet kvalifikovaných expertov pokrývajúcich všetky oblasti politiky. Treba zvážiť zriadenie mechanizmu na lepšiu koordináciu vymenúvania expertov pre všetky schengenské hodnotenia. Komisia bude aktualizovať existujúce učebné plány odbornej prípravy a zabezpečovať školenia v oblasti vízovej politiky. K dispozícii by mohla byť aj pravidelná aktualizačná odborná príprava.