OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Budovanie otvorenej a bezpečnej Európy: rozpočet pre oblasť vnútorných záležitostí na obdobie rokov 2014 – 2020 /* KOM/2011/0749 v konečnom znení */





1. Financovanie vnútorných záležitostí 1.1. Financovanie vnútorných záležitostí v širšom kontexte Vytvorenie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti je základným kameňom európskeho projektu. Politiky v oblasti vnútorných záležitostí predstavujú pre tento projekt prínos tým, že formujú Európu, do ktorej môžu osoby voľne vstupovať, v ktorej sa môžu voľne pohybovať a žiť s vedomím, že sú rešpektované ich práva a zaistená ich bezpečnosť. Integrovaný prístup k migrácii a bezpečnosti môže byť prínosom EÚ a jej partnerov z krajín mimo EÚ. Rastúcu dôležitosť politík v oblasti vnútorných záležitostí potvrdil Štokholmský program[1] a jeho akčný plán[2]. Ide takisto o jednu z oblastí, ktorá v Lisabonskej zmluve prešla významnými zmenami[3]. V oblasti vnútornej bezpečnosti sa v oznámení Komisie Európskemu parlamentu a Rade s názvom „Stratégia vnútornej bezpečnosti EÚ“[4] uvádzajú jasné strategické ciele a poskytuje sa v ňom základ pre jednotný postup na riešenie spoločných bezpečnostných problémov v nadchádzajúcich rokoch. Prostredníctvom spolupráce a solidarity na úrovni EÚ a s krajinami mimo EÚ došlo v súvislosti s vytváraním otvorenejšej a bezpečnejšej Európy k podstatnému pokroku. Napriek tomuto pokroku Európa stále čelí mnohým problémom. Na riešenie otázky migrácie je potrebná komplexná, koherentná a účinná odpoveď. Občania takisto očakávajú, že Únia prispeje k zaisteniu bezpečnosti bojom proti organizovanej trestnej činnosti, terorizmu a iným hrozbám. Pri premene cieľov Únie v oblasti vnútorných záležitostí na hmatateľné výsledky zohráva zásadnú úlohu rozpočet EÚ. Vytvorenie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti sa realizuje prostredníctvom širokého spektra „nástrojov“ vrátane výdavkových programov, sietí, rozsiahlych systémov IT a agentúr EÚ. Komisia vo svojom oznámení z 29. júna 2011 o budúcom viacročnom finančnom rámci[5] navrhla rozpočet pre vnútorné záležitosti vo výške 10,9 miliardy EUR (v bežných cenách) na obdobie 2014 – 2020, čo predstavuje zachovanie úrovne výdavkov, s ktorou sa rátalo na koniec finančného rámca 2007 – 2013, a táto úroveň naďalej predstavuje menej ako 1 % celkového rozpočtu EÚ. Ak sa vychádza z hodnotiacich výsledkov a konzultácií zúčastnených strán, tvorba budúceho viacročného finančného rámca je príležitosťou pre lepšie zladenie výdavkov na úrovni EÚ s cieľmi strategickej politiky Únie. Je to aj príležitosť zlepšiť a zjednodušiť spôsoby financovania. V tomto oznámení sa uvádza, ako sa Komisia chopila týchto príležitostí v oblasti vnútorných záležitostí. 1.2. Výhľad do budúcna: výzvy súvisiace s politikou v oblasti vnútorných záležitostí V budúcich desaťročiach bude Únia čeliť dôležitým výzvam v oblasti vnútorných záležitostí. Bude musieť bojovať proti obchodovaniu s ľuďmi a dôkladne sa zaoberať otázkou nelegálnej migrácie. Zároveň bude Únia musieť aj naďalej prejavovať solidaritu s osobami, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu. Prioritou zostáva dokončenie spoločného európskeho azylového systému, ktorý bude účinnejší, bude mať vyšší stupeň ochrany a bude odrážať naše hodnoty. Ak chceme, aby sa posilnila konkurencieschopnosť EÚ a sociálna súdržnosť, vzhľadom na demografické zmeny, štrukturálne zmeny na trhoch práce a na spôsoby hľadania talentov bude mať zásadný význam politika v oblasti legálneho prisťahovalectva a integrácie zameraná na budúcnosť. Táto politika obohatí našu spoločnosť a vytvorí príležitosti pre všetkých. Mala by sa koncipovať v kontexte siedmich prioritných iniciatív predstavených v stratégii Európa 2020[6], ktorej cieľom je pomôcť EÚ prekonať súčasnú finančnú a hospodársku krízu a dosiahnuť inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast. Zaistenie bezpečného a chráneného prostredia je nevyhnutné a prospešné pre hospodársky, kultúrny a sociálny rast EÚ. EÚ zohráva rozhodujúcu úlohu, či už pri riešení hrozieb závažnej a organizovanej trestnej činnosti, počítačovej kriminality, terorizmu a pri zabezpečovaní riadenia vonkajších hraníc EÚ, alebo pri rýchlom reagovaní na nové krízy spôsobené ľudskou činnosťou či prírodnými katastrofami. V ére globalizácie, kedy množstvo hrozieb stúpa a má v čoraz väčšej miere nadnárodný charakter, nedokáže žiaden členský štát účinne reagovať sám. Preto je potrebná ucelená a komplexná európska odpoveď, aby orgány presadzovania práva mohli účinne realizovať cezhraničnú spoluprácu, a to v rôznych oblastiach právomoci. Opatrenia na presadzovanie práva sú síce na zaručenie bezpečnosti Európy potrebné, je však nanajvýš dôležité, aby sa vykonávali v súlade so základnými právami zakotvenými v Charte základných práv Európskej únie. Pri plnení týchto cieľov je zásadná spolupráca s krajinami mimo EÚ a medzinárodnými organizáciami. Nedávne udalosti v severnej Afrike ukázali, ako dôležitý je pre EÚ komplexný a koordinovaný prístup k migrácii, hraniciam a bezpečnosti. Čoraz dôležitejší vonkajší rozmer politík EÚ v oblasti vnútorných záležitostí sa preto musí posilniť v plnom súlade so zahraničnou politikou Únie. 1.3. Pridaná hodnota intervencie EÚ Riadenie migračných tokov a bezpečnostných hrozieb predstavuje problémy, ktoré členské štáty nemôžu riešiť samostatne. Rozpočet EÚ je jeden z kľúčových nástrojov EÚ na ich riešenie. Ponúka pridanú hodnotu tým, že rieši nevyvážené požiadavky na rôzne členské štáty v Únii bez vnútorných hraníc a tým, že financuje cezhraničné opatrenia účinnejšie, ako je to možné na výlučne vnútroštátnej úrovni. Niektoré členské štáty čelia obzvlášť ťažkému tlaku napríklad kvôli ich konkrétnej zemepisnej situácii a dĺžke vonkajších hraníc Únie, ktoré musia riadiť. Zrušenie kontrol na vonkajších hraniciach musia sprevádzať opatrenia na účinnú kontrolu a dohľad nad vonkajšími hranicami Únie. Podstatou spoločných politík v oblasti azylu, prisťahovalectva a vonkajších hraníc je preto zásada solidarity a spravodlivého zdieľania zodpovednosti medzi členskými štátmi. Rozpočet EÚ poskytuje prostriedky na riešenie finančných dôsledkov tejto zásady. V oblasti bezpečnosti majú hrozby súvisiace so závažnou a organizovanou trestnou činnosťou, terorizmom a iné hrozby súvisiace s bezpečnosťou čoraz častejšie cezhraničnú povahu. V záujme úspešného predchádzania tejto trestnej činnosti a boja s ňou, napr. prostredníctvom výmeny informácií, spoločného vyšetrovania, spoločných aktivít v oblasti odbornej prípravy, interoperabilných technológií, ako aj prostredníctvom spoločného posudzovania hrozby a rizika má nadnárodná spolupráca a koordinácia medzi orgánmi presadzovania práva zásadný význam. Riešenie otázky migračných tokov, riadenie vonkajších hraníc EÚ a bezpečnosť EÚ si od Únie, ako aj od členských štátov vyžadujú značné zdroje a schopnosti. Zlepšená operačná spolupráca a koordinácia zahŕňajúca združovanie prostriedkov v oblastiach, ako je odborná príprava a vybavenie prináša úspory z rozsahu a synergie, čím sa zaisťuje účinnejšie využitie verejných finančných prostriedkov a posilňuje sa solidarita, vzájomná dôvera a spoločná zodpovednosť v oblasti spoločných politík EÚ medzi členskými štátmi. Osobitne to platí v oblasti bezpečnosti, kde má finančná podpora všetkých foriem cezhraničnej spoločnej prevádzky zásadný význam z hľadiska posilnenia spolupráce medzi políciou, colnou správou, pohraničnou strážou a súdnymi orgánmi. Prijatie opatrení a združovanie zdrojov na úrovni EÚ v súvislosti s vonkajším rozmerom vnútorných záležitostí výrazne zvýši vplyv EÚ potrebný na presvedčenie tretích krajín, aby spolupracovali s Úniou v otázkach súvisiacich s migráciou a bezpečnosťou, ktoré sú predovšetkým v záujme Únie a členských štátov. 2. Priority v oblasti financovania 2.1. Stručný prehľad budúceho rozpočtu pre oblasť vnútorných záležitostí Dňa 29. júna 2011 predložila Komisia svoj návrh viacročného finančného rámca. V oblasti vnútorných záležitostí navrhla Komisia celkový rozpočet v hodnote 10 911 miliónov EUR (v bežných cenách) na obdobie rokov 2014 – 2020, čo predstavuje značné zvýšenie v porovnaní s priemerom za súčasný viacročný finančný rámec (6 449 miliónov EUR na obdobie rokov 2007 – 2013 v bežných cenách). Toto číslo sa vzťahuje nielen na výdavky na finančné programy, ale aj na financovanie rozsiahlych systémov IT a agentúr EÚ pôsobiacich v oblasti vnútorných záležitostí[7]. Rozpočet pre oblasť vnútorných záležitostí na obdobie rokov 2014 – 2020 || v miliónoch EUR (v bežných cenách) Fond pre azyl a migráciu vrátane programu presídlenia a Európskej migračnej siete || 3 869 Fond pre vnútornú bezpečnosť vrátane nových rozsiahlych systémov IT || 4 648 Existujúce rozsiahle systémy IT a agentúry IT || 822 Medzisúčet || 9 339 Agentúry (Europol, Frontex EASO, Cepol a EMCDDA) || 1 572 Spolu || 10 911 2.2. Dva fondy na podporu politík v oblasti vnútorných záležitostí Komisia navrhuje zjednodušenie štruktúry programov v oblasti vnútorných záležitostí znížením počtu fondov na dva: Fond pre azyl a migráciu a Fond pre vnútornú bezpečnosť. Na podporu veľmi rozdielnych, no doplňujúcich sa kľúčových politík v oblasti migrácie a bezpečnosti, ktoré budú tvoriť podstatu vnútorných záležitostí aj v období po roku 2013, sú potrebné dva komplexné finančné rámce. Právna štruktúra fondov je vysvetlená v prílohe 1. S celkovým rozpočtom vo výške 3 869 miliónov EUR (v bežných cenách) sa Fond pre azyl a migráciu zameria na prílev ľudí a integrované riadenie migrácie. Fond pre vnútornú bezpečnosť bude mať rozpočet vo výške 4 648 miliónov (v bežných cenách) na podporu vykonávania stratégie vnútornej bezpečnosti[8] a koherentného a komplexného prístupu k spolupráci v oblasti presadzovania práva vrátane riadenia vonkajších hraníc EÚ. Oba fondy budú mať vonkajší rozmer na podporu opatrení v tretích krajinách a opatrení týkajúcich sa tretích krajín, ktoré budú chrániť predovšetkým záujmy a ciele EÚ a ktoré budú mať priamy dosah na EÚ a členské štáty a zabezpečovať kontinuitu činností uskutočnených na území EÚ. Financovanie bude navrhnuté a realizované v súlade s politikou EÚ pre vonkajšiu činnosť, ako aj v súlade so zahraničnou politikou EÚ. Jeho úlohou nebude podporovať činnosti zamerané na rozvoj. V prípade potreby bude dopĺňať finančnú pomoc poskytovanú prostredníctvom nástrojov vonkajšej pomoci. Zatiaľ čo tieto nástroje podporujú buď rozvojové potreby prijímajúcich krajín, alebo všeobecné politické záujmy EÚ týkajúce sa jej strategických partnerov, fondy v oblasti vnútorných záležitostí budú v záujme migračnej politiky EÚ a cieľov vnútornej bezpečnosti EÚ podporovať konkrétne opatrenia v tretích krajinách. Budú tak riešiť konkrétny nedostatok a prispievať k dokončeniu sady nástrojov, ktorá je Únii k dispozícii. Každý fond bude takisto v naliehavých prípadoch umožňovať rýchlu reakciu, aby mohla EÚ reagovať rýchlo a účinne na krízy súvisiace s migráciou a bezpečnosťou. 2.2.1. Fond pre azyl a migráciu Fond pre azyl a migráciu sa zameria na integrované riadenie migračných tokov, ktoré sa vzťahuje na rôzne aspekty spoločnej azylovej a migračnej politiky EÚ. Bude podporovať opatrenia v súvislosti s azylom, legálnou migráciou, integráciou štátnych príslušníkov tretích krajín a organizovaním návratov. Financovanie týchto činností sa v súčasnosti realizuje prostredníctvom troch samostatných fondov, a to Európskeho fondu pre utečencov, Európskeho fondu pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín a Európskeho fondu pre návrat. V oblasti azylu je prioritou rozvoj spoločného európskeho azylového systému na základe účinného a jednotného uplatňovania acquis EÚ v oblasti azylu. Finančná podpora sa preto poskytne opatreniam, ktoré sa prijali s cieľom zlepšiť podmienky prijímania žiadateľov o azyl a azylový postup v členských štátoch. Je potrebné zvýšiť úsilie aj v otázke stanovenia účinnejšieho systému spoločného zdieľania zodpovednosti medzi členskými štátmi a tretími krajinami. Fond preto bude podporovať vytvorenie programu Únie pre presídľovanie, na ktorý sa vyčlenila suma 560 miliónov EUR. Program má dva ciele: trvalo vyriešiť zvyšujúci sa počet utečencov tým, že sa podporí ich presun z územia mimo EÚ a ich usídlenie v členských štátoch EÚ a tým, že sa maximalizuje strategický dosah presídlenia prostredníctvom lepšieho zacielenia na osoby, ktoré presídlenie najviac potrebujú na základe spoločných priorít EÚ v oblasti presídľovania. Tieto priority sa stanovia na dvojročné obdobie a do ich určovania sa zapojí Európsky parlament a Rada. Vytvorí sa spolupráca s Vysokým komisárom OSN pre utečencov a Európskym podporným úradom pre azyl. Fond bude takisto kontrolovať presun príjemcov medzinárodnej ochrany v rámci EÚ („premiestnenie v rámci EÚ“). Na tento účel sa členským štátom, ktoré sa zaviažu k presídleniu alebo premiestneniu určitého počtu osôb na základe dvojročných „presídľovacích prísľubov“, poskytnú finančné stimuly (jednorazové platby) na základe spoločných priorít EÚ v oblasti presídľovania. V tomto kontexte prispeje fond k posilneniu kapacít tretích krajín predovšetkým v rámci regionálnych programoch ochrany. V oblasti integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín finančné prostriedky pomohli členským štátom pri vytváraní národných stratégií pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín alebo pri posilňovaní už existujúcich národných stratégií. Ďalšia fáza plánovania bude zameraná na miestny, cielenejší prístup na podporu ucelených stratégií osobitne vytvorených na podporu integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín na miestnej alebo regionálnej úrovni, napr. kurzy občianskej orientácie, účasť na spoločenskom a občianskom živote, rovnaký prístup k službám atď. Zvláštna pozornosť bude venovaná osobitným potrebám najzraniteľnejších skupín migrantov, ako sú utečenci, maloletí bez sprievodu, staršie osoby a obete obchodovania s ľuďmi. Okrem toho sa budú ako zásadný prostriedok zjednodušenia legálnej migrácie do EÚ podporovať aj tzv. opatrenia pred prijatím, ktoré sa zaviedli v krajinách pôvodu a ktoré presadzujú integráciu v ranom štádiu. Pomoc poskytovaná Fondom pre azyl a migráciu zameraná na integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín a opatrenia Európskeho sociálneho fondu zamerané na zlepšenie zručností migrantov a na integráciu do pracovného trhu EÚ sa budú vzájomne dopĺňať. V záujme zjednodušenia legálnej migrácie bude fond poskytovať aj finančnú podporu tretím krajinám, a to na uplatnenie opatrení v rámci partnerstiev pre mobilitu, ktoré sa uskutočňujú buď v EÚ, alebo v tretích krajinách a sú zamerané na sledovanie hlavných potrieb a priorít EÚ. Pokiaľ ide o návrat, ťažisko sa presunie z budovania kapacít na riadenie návratov s cieľom podporiť udržateľné návraty, programy asistovaného dobrovoľného návratu (bez toho, aby sa vylúčili nútené návraty) a reintegračné opatrenia, ako aj zlepšiť zaobchádzanie s cielenými skupinami počas procesu, ktorý predchádza návratu, a to najmä pokiaľ ide o podmienky zadržania. Dohody o readmisii sú dôležitým nástrojom účinného riadenia migračných tokov, najmä v boji proti nelegálnej migrácii a dôležitou zložkou politiky EÚ v oblasti návratu, pretože uľahčujú rýchly návrat nelegálnych migrantov. Na posilnenie kapacít tretích krajín na readmisiu nelegálnych migrantov budú preto dostupné finančné prostriedky, a to buď na reintegráciu ich vlastných štátnych príslušníkov alebo na nadväznú readmisiu do krajiny pôvodu. Z prvých poznatkov získaných z udalostí v obl,asti južného Stredomoria vyplýva, že je potrebné, aby bola EÚ schopná reagovať rýchlo a účinne na krízové situácie a náhle príchody vyššieho počtu osôb vrátane tzv. zmiešaných tokov. Fond disponuje finančnými prostriedkami, ktoré možno rýchlo použiť v prípade rôznych druhov kríz súvisiacich s migráciou. Ak by sa rozšírila pôsobnosť rezervy určenej na núdzovú pomoc, mohli by sa takisto doplniť finančné prostriedky v prípade takýchto núdzových stavov, pokiaľ sa na tom dohodne Komisia, Európsky parlament a Rada v kontexte návrhu Medziinštitucionálnej dohody o spolupráci v oblasti rozpočtu a riadnom finančnom hospodárení[9]. 2.2.2. Fond pre vnútornú bezpečnosť Fond pre vnútornú bezpečnosť[10] je odpoveďou na výzvu Štokholmského programu na vytvorenie fondu na podporu vykonávania stratégie vnútornej bezpečnosti a koherentného a komplexného prístupu k spolupráci v oblasti presadzovania práva vrátane riadenia vonkajších hraníc EÚ. Činnosti, ktoré v súčasnosti podporujú programy ISEC (predchádzanie trestnej činnosti a boj proti nej) a CIPS (predchádzanie, pripravenosť a zvládanie následkov terorizmu a iných bezpečnostných rizík), ako aj tie, ktoré podporuje Fond pre vonkajšie hranice, budú preto financované z Fondu pre vnútornú bezpečnosť. V súvislosti s vnútornou bezpečnosťou bude fond poskytovať finančnú podporu v oblasti policajnej spolupráce, predchádzania trestnej činnosti a boja proti závažnej cezhraničnej trestnej činnosti, ako aj v oblasti krízového riadenia a ochrany kritickej infraštruktúry EÚ. Fond pomôže v boji proti závažnej a organizovanej trestnej činnosti v jej rozličných podobách posilnením praktickej spolupráce v oblasti presadzovania práva napríklad prostredníctvom finančnej podpory spoločných operácií orgánov presadzovania práva (vrátane spoločných vyšetrovacích tímov), združovania zdrojov, výmeny informácií a osvedčených postupov alebo odbornej prípravy pre orgány presadzovania práva. Finančné prostriedky sa poskytnú aj na vývoj spoločných nástrojov vrátane interoperabilných systémov IT a bezpečných komunikačných kanálov na úrovni členských štátov potrebné na spoluprácu v oblasti presadzovania práva. Aby sa mohlo bojovať proti narastajúcej hrozbe počítačovej kriminality, poskytne sa finančná podpora na zriadenie centra počítačovej kriminality, prostredníctvom ktorého budú môcť členské štáty a inštitúcie EÚ budovať operačné a analytické kapacity na vyšetrovanie, ako aj spoluprácu s medzinárodnými partnermi. Okrem toho sú finančné prostriedky sprístupnené pre konkrétne inovačné projekty, ktorých cieľom je rozvoj nových metód alebo technológií, najmä testovanie a potvrdzovanie výsledkov výskumu financovaného EÚ v oblasti bezpečnosti. Táto pomoc tak preklenie priepasť medzi výsledkami výskumu dosiahnutými pomocou podpory z 8. rámcového programu a ich sériovým uplatnením v praxi v prospech orgánov presadzovania práva. Finančná podpora sa takisto poskytne na ochranu kritickej infraštruktúry a na zvýšenie kapacity členských štátov a EÚ v oblasti riešenia problematiky terorizmu a iných rizík súvisiacich s bezpečnosťou a krízovými situáciami. Fond bude takisto podporovať opatrenia zamerané na odrezanie prístupu teroristov k finančným prostriedkom, a to aj prostredníctvom európskeho systému na sledovanie financovania terorizmu[11] a výbušnín, chemických, biologických, rádiologických či jadrových materiálov (CBRN). Finančné prostriedky budú k dispozícii aj na podporu opatrení na riešenie otázok násilnej radikalizácie a náboru a na podporu obetí terorizmu. Podporu získa aj vonkajší rozmer politiky v oblasti vnútornej bezpečnosti napríklad na spoluprácu s tretími krajinami týkajúcu sa otázok priamo ovplyvňujúcich Úniu, ako napr. obchodovanie s ľuďmi, drogami a zbraňami, rozkladanie medzinárodných zločineckých sietí, predchádzanie terorizmu a iné riziká súvisiace s bezpečnosťou. Navyše v oblasti vnútornej bezpečnosti môže dôjsť k incidentom alebo novým hrozbám, ako sú napr. teroristické útoky alebo rozsiahle počítačové útoky, ktoré si vyžadujú rýchlu a účinnú reakciu na úrovni EÚ. Aby EÚ mohla v spolupráci s príslušnými členskými štátmi uvoľniť finančné prostriedky na rýchly prvotný zásah, do fondu pre internú bezpečnosť bol začlenený mechanizmus reakcie na núdzové situácie. Tento mechanizmus doplní finančné prostriedky dostupné v rámci Fondu solidarity EÚ vytvoreného na pomoc jednotlivým členským štátom v prípade veľkej prírodnej katastrofy alebo katastrofy spôsobenej ľudskou činnosťou, ako aj finančné prostriedky v rámci finančného nástroja civilnej ochrany, ktorý pôsobí v oblasti prírodných katastrof a katastrof (nehôd) spôsobených ľudskou činnosťou. V oblasti vonkajších hraníc nastal čas ucelenejším a systematickejším spôsobom zvýšiť pomocou rozpočtu EÚ podporu úsilia členských štátov v súvislosti s hraničnými kontrolami a vychádzať pritom z predpokladu, že hraničná kontrola je „verejná služba“, ktorú v záujme a v prospech EÚ vykonávajú členské štáty. Fond bude poskytovať prevádzkovú pomoc s cieľom kompenzovať úsilie, ktoré členské štáty vynaložili na zabezpečenie vonkajších hraníc Únie. Pomoc bude k dispozícii aj pre zintenzívnené vykonávanie schengenského acquis, pre konzulárnu spoluprácu týkajúcu sa víz (napr. zvýšenie miestnej hraničnej premávky a na vytvorenie spoločných stredísk pre podávanie žiadostí o víza), ako aj pre ďalší rozvoj systému integrovaného riadenia hraníc, ktorý sa realizuje pomocou vylepšenia, nahradenia a modernizácie vybavenia/infraštruktúry v prípade víz a hraníc v súlade s novým technologickým vývojom. Zahŕňalo by to predovšetkým zvýšenie prevádzkovej spôsobilosti členských štátov v rámci noriem EUROSUR. V súvislosti s vonkajším rozmerom riadenia hraníc bude fond poskytovať cielenú podporu na zvýšenie spolupráce s tretími krajinami a na posilnenie určitých kľúčových aspektov ich hraničného dozoru a riadiacich schopností v oblastiach, ktoré sú obzvlášť významné a ktoré majú priamy dosah na EÚ. Napríklad v rámci systému EUROSUR by sa finančné prostriedky mohli sprístupniť na prepojenie systémov a infraštruktúr tretích krajín so systémami a infraštruktúrami EÚ, aby sa umožnila pravidelná výmena informácií. Rozsiahle systémy IT: osobitná výzva Rozsiahle systémy IT, ktoré podporujú riadenie migračných tokov v rámci vonkajších hraníc Únie, predstavujú vysokú pridanú hodnotu. Zo skúseností však vyplýva, že vývoj a riadenie takýchto systémov môže byť veľmi problematické. Komisia vo svojom oznámení z júna 2011 navrhla vyčleniť 822 miliónov EUR (v bežných cenách) na riadenie existujúcich rozsiahlych systémov IT (Schengenský informačný systém II, Vízový informačný systém a systém Eurodac). Riadenie týchto systémov sa prenesie z Komisie na budúcu agentúru IT, ktorá začne fungovať v roku 2012. V súvislosti s novými systémami IT vytvorila Komisia v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť osobitný program pre rozvoj budúcich systémov IT v členských štátoch, ako sú systém vstup/výstup a program registrovaných cestujúcich (balík pre inteligentné hranice), ktorý má rozpočet vo výške 1,1 miliardy EUR (v bežných cenách)[12]. Vývoj týchto nových systémov sa nezačne, kým Európsky parlament a Rada neodsúhlasia právny základ systémov, v ktorom sa jasne stanovia ich špecifikácie. Preto sa do roku 2015, kedy Komisia predpokladá, že zverí vývoj systémov agentúre IT, neočakávajú žiadne výdavky. Vo viacročnom strategickom rámci sa stanovia hlavné opatrenia, ktoré sa majú vykonať a ich zodpovedajúci rozpočet, ako aj harmonogram na ich vykonanie. S cieľom ušetriť a zabezpečiť technickú konzistenciu a hladké zavedenie uhradí fond náklady na vývoj zložiek nových systémov na centrálnej aj na vnútroštátnej úrovni. Keď tieto systémy začnú fungovať, presunie sa podpora prevádzkových nákladov na centrálnej úrovni na agentúru IT. Členské štáty budú môcť prevádzkovú pomoc využívať v rámci viacročných programov na uhradenie prevádzkových nákladov týchto systémov na vnútroštátnej úrovni. 3. lepšie poskytovanie financovania 3.1. Plánovanie a riadenie financovania vnútorných záležitostí: Zameranie na flexibilitu a výsledky Veľká časť financovania vnútorných záležitostí sa realizuje v súlade s metódou zdieľaného hospodárenia, t. j. v spolupráci s členskými štátmi. Zdieľané hospodárenie sa preto stane hlavným mechanizmom poskytovania v súvislosti so všetkými politikami v oblasti vnútorných záležitostí vrátane vnútornej bezpečnosti. Nebude však iba pokračovaním súčasného systému zdieľaného hospodárenia, pôjde o krok smerom k zjednodušenému zdieľanému hospodáreniu zameranému vo väčšej miere na výsledky. Priame a nepriame hospodárenie sa ponechá pre technickú pomoc, osobitné nadnárodné alebo obzvlášť inovačné projekty a pri väčšine opatrení v tretích krajinách a opatrení týkajúcich sa tretích krajín, ako aj na podporu neštátnych aktérov, podujatí a štúdií a rýchleho uvoľňovania finančných prostriedkov v núdzových situáciách. Počas verejných konzultácií o budúcnosti financovania v oblasti vnútorných záležitostí vzniesli zúčastnené strany požiadavku zjednodušenia financovania a ľahšieho prístupu k nemu. Tieto požiadavky sa zohľadnili pri tvorbe nových fondov v oblasti vnútorných záležitostí. Európsky parlament vo svojom uznesení z 8. júla 2011 privítal zámer Komisie znížiť počet finančných nástrojov v oblasti vnútorných záležitostí na štruktúru s dvoma fondmi a v prípade možnosti prejsť na zdieľané hospodárenie s vierou, že tento prístup významne prispeje k väčšiemu zjednodušeniu, racionalizácii, konsolidácii a transparentnosti finančných prostriedkov v oblasti vnútorných záležitostí[13]. Rozsiahle mechanizmy monitorovania a hodnotenia majú zásadný význam, pokiaľ ide o meranie dosiahnutého pokroku pri implementácii fondov. Migrácia a bezpečnosť sú však oblasti, pri ktorých nemožno definovať presné ukazovatele a ich použitie, pretože sú v zásade závislé od vonkajších faktorov alebo je ťažké ich monitorovať. Napríklad počet žiadateľov o azyl prichádzajúci do EÚ závisí od politickej nestability v tretích krajinách a je ťažké určiť mieru nelegálneho prisťahovalectva vzhľadom na jeho skrytý charakter. Miera výdavkov na migráciu a bezpečnosť by preto nemala závisieť len od číselných údajov, ktoré nutne neodrážajú skutočnú situáciu alebo sú poznamenané vonkajšími faktormi. Z tohto dôvodu vychádzajú mechanizmy hodnotenia a monitorovania navrhnuté pre uvedené dva fondy z kvantitatívnych, ako aj kvalitatívnych posudkov (vrátane posúdenia rizík), ktoré zohľadňujú rôzne ukazovatele. 3.1.1. Zdieľané hospodárenie Z hľadiska zdrojov v rámci zdieľaného hospodárenia je potrebné flexibilné plánovanie a pružný cyklus podávania správ, aby sa vnútroštátne programy členských štátov zosúladili s prioritami a cieľmi na úrovni EÚ. Komisia v súlade so všeobecne definovanými politickými prioritami navrhuje prejsť od súčasného systému ročného plánovania v rámci viacročného rámca na viacročné plánovanie, ktorému bude predchádzať „politický dialóg“. Na začiatku budúceho viacročného finančného rámca iniciuje Komisia pred rokovaniami o viacročných programoch jednotný politický dialóg na vyššej úrovni o financovaní vnútorných záležitostí s jednotlivými členskými štátmi a v prípade niektorých častí Fondu pre vnútornú bezpečnosť aj s krajinami pridruženými k Schengenskej dohode. Politický dialóg povedie k lepšiemu zameraniu sa na ciele, výsledky orientácií a ich vplyv (a nie na vstupy a výstupy) tým, že do procesu zahrnie centrálny zodpovedný orgán každého zúčastneného štátu a tým, že sa zameria na to, ako bude tento orgán využívať financovanie EÚ, aby prispel k plneniu cieľov politiky v oblasti vnútorných záležitostí. Komisia bude o výsledku dialógu informovať Európsky parlament. Rozdelenie finančných prostriedkov medzi členské štáty bude spravidla vychádzať z kombinácie základnej a flexibilnej sumy. Základná suma vypočítaná na základe objektívnych kritérií a potrieb členských štátov bude pridelená členským štátom na začiatku budúceho viacročného finančného rámca. Zabezpečí sa tak kontinuita financovania a členské štáty získajú istú predvídateľnosť potrebnú na primerané naplánovanie svojich vnútroštátnych programov. Flexibilná suma sa k základnej doplní v závislosti od ochoty jednotlivých štátov financovať v rámci svojich vnútroštátnych programov opatrenia reagujúce na osobitné priority EÚ (je potrebné odlíšiť ich od „opatrení Únie“ v rámci centralizovaného hospodárenia). Tieto finančné prostriedky by boli pridelené v dvoch fázach, a to na začiatku viacročného finančného rámca počas politického dialógu a po priebežnom hodnotení v roku 2017. Suma vyčlenená v rámci Fondu pre azyl a migráciu na aktivity spojené s presídlením a/alebo s premiestnením sa medzi členské štáty prerozdelí na základe dvojročných „presídľovacích prísľubov“. Vo vnútroštátnych viacročných programoch sa opíše základná situácia, stanovia sa všeobecné ciele, ktoré sa členské štáty budú usilovať v oblasti vnútorných záležitostí splniť, ako aj konkrétne ciele, ktoré členské štáty majú v úmysle splniť pomocou prostriedkov z fondu, pričom zohľadnia výsledky týchto politických dialógov. Na tieto účely sa v programoch určia ciele a uvedú príklady kľúčových opatrení. Okrem toho sa vo finančnom pláne uvedie, akým spôsobom sa majú pridelené prostriedky viazať a vynaložiť v priebehu celého sedemročného obdobia. S cieľom posúdiť pokrok budú musieť členské štáty každoročne podávať správu o výsledkoch dosiahnutých v rámci ich programov a finančného hospodárenia. Politický dialóg sa opäť otvorí v prípade, že členský štát požiada o zmeny vo svojom viacročnom programe. Priebežné hodnotenie v roku 2017 bude príležitosťou na opätovné preskúmanie situácie v členských štátoch, doterajšej realizácie programov, ako aj na pridelenie nových finančných prostriedkov na posledné tri roky budúceho viacročného finančného rámca (2018 – 2020). Tieto dodatočné prostriedky sa sprístupnia, pričom sa vezmú do úvahy posúdenia rizika/potrieb a/alebo meniace sa priority EÚ. Komisia bude informovať Európsky parlament o významných zmenách vo viacročných programoch a všeobecne o pokroku pri realizovaní programov. Systémy hospodárenia a kontroly, ktoré majú vytvoriť zúčastnené štáty, sa zjednodušia. V súlade s revidovaným nariadením o rozpočtových pravidlách bude ich cieľom posilniť zodpovednosť pridelením zodpovednosti za finančné hospodárenie jednému orgánu, znížiť počet úrovní kontrol a prispieť k zabezpečeniu vierohodnosti účtov, správnemu fungovaniu systému, zákonnosti a správnosti transakcií a dodržiavaniu zásady riadneho finančného hospodárenia. 3.1.2. Centralizované hospodárenie (priame a nepriame) Finančné prostriedky získané prostredníctvom vnútroštátnych viacročných programov členských štátov sa doplnia o prostriedky vyčlenené na činnosti vychádzajúce z politík, ktoré majú byť riadené priamo a nepriamo. Oprávnené opatrenia sú definované všeobecne s cieľom stanoviť celú škálu nástrojov na tvorbu práva a koordináciu politiky. Tzv. „opatrenia Únie“ poskytnú podporu pre nadnárodné činnosti, predovšetkým inovačné činnosti a väčšinu činností v tretích krajinách a vo vzťahu k nim (vonkajší rozmer). Financovanie bude k dispozícii aj na núdzové opatrenia implementované v rámci rýchleho núdzového mechanizmu s cieľom podporovať siete, napr. Európsku migračnú sieť, ďalej na technickú pomoc, štúdie a podujatia, ako aj na rozvoj v rámci zodpovednosti Komisie za nové systémy IT pre riadenie migračných tokov na vonkajších hraniciach Únie. S týmito prídelmi sa bude zaobchádzať ako s jedným balíkom, ktorý sa má vynaložiť v závislosti od rozvoja politík alebo situácie v členských štátoch alebo tretích krajinách. Je preto možné, že za daný rok sa celá suma vynaloží iba na jeden druh opatrení, napríklad na núdzové opatrenia. V časoch očakávaného znižovania ľudských a administratívnych zdrojov, ktoré sú k dispozícii Komisii, sa bude venovať oveľa menej pomoci výzvam na predloženie návrhov, ktoré sú náročné z hľadiska času aj práce. S cieľom zabezpečiť flexibilitu a rýchle a efektívne poskytnutie finančných prostriedkov sa budú núdzové opatrenia a opatrenia Únie uplatňovať pomocou celej škály subjektov, ako sú napr. medzinárodné organizácie (dohody o príspevku) a organizácie občianskej spoločnosti (rámcové partnerstvá) alebo zverením konkrétnych úloh existujúcim agentúram EÚ, ako sú Frontex, Europol a EASO, a to so zreteľom na obmedzovanie v oblasti personálu, ktoré sa týka aj agentúr. 4. Čo sa zmení? Hlavné inovácie Zúčastneným stranám ide predovšetkým o zjednodušenie. Štokholmský program požaduje „lepší/ľahší prístup“ príjemcov pomoci k financovaniu v oblasti vnútorných záležitostí. Počas verejnej konzultácie zameranej na budúcnosť financovania vnútorných záležitostí zúčastnené strany takisto zdôraznili potrebu znížiť a zjednodušiť administratívne bremeno. Značné úsilie sa preto vyvinulo na zabezpečenie navrhnutia nových fondov takým spôsobom, aby optimalizovali poskytovanie finančných prostriedkov. Medzi štruktúrou a regulačným rámcom nových fondov a nastavením súčasnej generácie výdavkových programov v oblasti vnútorných záležitostí sú z tohto dôvodu značné rozdiely. Medzi hlavné inovácie patrí: Fond pre azyl a migráciu a Fond pre vnútornú bezpečnosť. Zníženie počtu fondov v oblasti vnútorných záležitostí na dva komplexné finančné rámce zjednodušuje integrovaný prístup k výdavkom na migráciu a bezpečnosť, čím sa zjednodušuje financovanie opatrení, ktoré sú v súčasnosti na spojnici medzi finančnými nástrojmi. Napríklad kvôli konkrétnej definícii cieľových skupín, ktoré môžu ťažiť z pomoci, je pomoc na zlepšenie stredísk pre prijímanie a zadržiavanie momentálne rozložená medzi Európsky fond pre utečencov a Fond pre návrat v závislosti od druhu cieľovej skupiny, ktorá bude ťažiť zo zlepšení (žiadatelia o azyl alebo tí, ktorí čakajú na návrat). Zjednotenie takýchto opatrení do jediného Fondu pre azyl a migráciu môže priniesť synergie a takisto úspory z rozsahu. Znížením počtu výdavkových programov sa takisto zvyšuje viditeľnosť financovania v oblasti vnútorných záležitostí, čím sa zabezpečuje, že dôjde k riadnemu oceneniu dosahu a pridanej hodnoty výdavkov v oblasti vnútorných záležitostí. Opatrenia financované fondmi v oblasti vnútorných záležitostí sa budú snažiť o úplný súlad s inými politikami EÚ, ako napr. politikou súdržnosti, či politikou v oblasti spravodlivosti a občianstva, a budú vykonané prostredníctvom finančnej pomoci poskytovanej pomocou nástrojov EÚ, ktoré podporujú tieto politiky. Spoločný regulačný rámec. Vďaka spoločnému súboru pravidiel o plánovaní, podávaní správ, finančnom riadení, kontrolách a hodnoteniach sa zabezpečí vyššia miera súdržnosti a ucelenosti a zúčastnené strany lepšie pochopia pravidlá. Súdržnosť je posilnená aj zosúladením regulačného rámca fondov v oblasti vnútorných záležitostí a revidovaným nariadením o rozpočtových pravidlách, jeho vykonávacími pravidlami a pravidlami, ktoré sa vzťahujú na iné nástroje EÚ v rámci zdieľaného hospodárenia predovšetkým na tie, na ktoré sa vzťahuje spoločný strategický rámec. Politický dialóg pre zdieľané hospodárenie zamerané vo väčšej miere na výsledky. Premena v rámci zdieľaného hospodárenia na viacročné plánovanie s politickým dialógom na vyššej úrovni zabezpečí, že národné programy členských štátov budú zladené s politickými cieľmi a prioritami EÚ a aby boli zamerané na dosahovanie výsledkov a účinkov. Zrušenie ročných programov výrazne zníži administratívnu záťaž Komisie, členských štátov a príjemcov pomoci. Rozdelením rozpočtových prostriedkov medzi členské štáty na základe kombinácie základnej a flexibilnej sumy sa prepojí potreba pokračovania a stability s potrebou flexibility a prispôsobenia sa zmene. Vonkajší rozmer. Vďaka vonkajšiemu rozmeru získa každý fond EÚ prostriedky na sledovanie a plnenie politických priorít v oblasti vnútorných záležitostí EÚ a podporu predovšetkým pre záujmy a ciele EÚ podporujúce opatrenia v tretích krajinách, ktoré priamo ovplyvňujú EÚ a členské štáty. Zabezpečením kontinuity financovania, počnúc v EÚ a končiac v tretích krajinách a naopak, sa budú vnútorné a vonkajšie aspekty riadenia migrácie a vnútornej bezpečnosti riešiť koherentnejšie, napríklad vo vzťahu k presídleniu utečencov, plneniu readmisných dohôd, regionálnych programov ochrany, ako aj vo vzťahu k spolupráci s tretími krajinami v boji proti obchodovaniu s ľuďmi, predchádzaniu terorizmu a k posilneniu vonkajších hraníc. S výnimkou niektorých konkrétnych opatrení predovšetkým v rámci Fondu pre azyl a migráciu vykonáva tieto činnosti Komisia (centralizované riadenie) v spolupráci s tretími krajinami a kľúčovými medzinárodnými organizáciami a v plnej zhode so zahraničnou politikou Únie, ktorú bude dopĺňať financovanie poskytované prostredníctvom programov vonkajšej pomoci. Nástroj vonkajšej pomoci EÚ zostane hlavným zdrojom finančných prostriedkov na pomoc v súvislosti s budovaním kapacít tretích krajín v oblasti migrácie a bezpečnosti. Lepšie využitie odborných poznatkov agentúr pôsobiacich v oblasti vnútorných záležitostí. Agentúry pôsobiace v oblasti vnútorných záležitostí hrajú dôležitú úlohu pri podpore praktickej spolupráce medzi členskými štátmi. S cieľom účinnejšie využiť kompetencie a odborné poznatky agentúr pôsobiacich v oblasti vnútorných záležitostí predpokladá Komisia využitie možnosti, ktorú ponúka nariadenie o rozpočtových pravidlách, a to zveriť agentúram konkrétne operačné úlohy v rámci ich misií v súlade s ich právnym základom a v nadväznosti na ich pracovné programy. Uvedené by platilo o opatreniach, ktoré majú charakter ad hoc a pri ktorých úspešné vykonanie závisí od operačných a technických odborných poznatkov agentúr. Nie je tým dotknuté predpokladané celkové obmedzovanie v oblasti personálu. Účinná a rýchla reakcia na krízy. Nedávne udalosti v severnej Afrike ilustrujú, ako je pre EÚ dôležité reagovať rýchlo a účinne na rýchlo sa vyvíjajúce krízové situácie. Pružný mechanizmus reakcie na núdzové situácie, ktorý je v týchto dvoch fondoch zakomponovaný, umožní EÚ vhodne reagovať na zmiešané migračné toky a krízy v oblasti vnútornej bezpečnosti, ako sú teroristické alebo kybernetické útoky. Zrýchlené postupy zabezpečia, aby bolo uvoľnenie finančných prostriedkov len otázkou dní. V rámci zdieľaného hospodárenia majú členské štáty takisto možnosť zahrnúť do svojho viacročného programu rezervnú sumu na nepredvídané udalosti. Od členských štátov by sa vyžadovalo oznámiť Komisii ich úmysel použiť túto rezervu, nebola by však nutná revízia viacročného programu, čím by sa zvýšila flexibilita v prípade kríz. Príloha 1 Právna štruktúra uvedených dvoch fondov Na vytvorenie uvedených dvoch fondov, ktoré sa môžu komplexným spôsobom vzťahovať na politické ciele v oblasti migrácie a bezpečnosti, ako aj na dôkladné podchytenie ich prevádzky prostredníctvom spoločného a jednoduchého rámca, sú podľa zmluvy potrebné štyri legislatívne návrhy. Na rozdiel od Fondu pre azyl a migráciu, ktorý bol vytvorený prostredníctvom jediného nariadenia, si vytvorenie Fondu pre vnútornú bezpečnosť vyžaduje dva legislatívne nástroje. Táto požiadavka vychádza z ustanovení zmluvy, ktoré sa vzťahujú na oblasť vnútorných záležitostí; predovšetkým ide o iné pravidlá hlasovania v Rade vyplývajúce z „variabilnej geometrie“ v súlade s protokolmi 19 (o Schengenskom acquis), 21 (o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti) a 22 (o postavení Dánska, aj vo vzťahu k hlave V tretej časti zmluvy). Fond pre vnútornú bezpečnosť sa preto vytvára ako komplexný finančný rámec zložený z dvoch samostatných aktov, ktorými sa vytvárajú rozdielne zložky fondu a ustanovujú ciele, oprávnené opatrenia a hradenie každej zložky: · nariadenie, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť vytvára nástroj finančnej pomoci pre oblasť policajnej spolupráce, predchádzania trestnej činnosti a boja proti nej a krízového riadenia, · nariadenie, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť vytvára nástroj finančnej pomoci v oblasti vonkajších hraníc a víz. Uvedené dva fondy by mali v čo najväčšej možnej miere fungovať ako identické mechanizmy poskytovania finančných prostriedkov a mali by mať štruktúru, ktorá sa čo najviac podobá štruktúre iných finančných nástrojov EÚ v rámci zdieľaného hospodárenia, a to predovšetkým štruktúrou fondov, na ktoré sa vzťahuje spoločný strategický rámec. Toto možno dosiahnuť vytvorením horizontálneho nástroja pre Fond pre azyl a migráciu a dve zložky Fondu pre vnútornú bezpečnosť (buď priamo alebo cez krížové odkazy), ktorým sa ustanovujú pravidlá plánovania, riadenia a kontroly, predkladania správ finančného riadenia a hodnotenia. Tento nástroj určí aj vytvorenie spoločného výboru. Vytvorenie tohto spoločného nástroja predstavuje tri značné výhody. Po prvé, zabraňuje duplicite a významne znižuje počet (inak identických paralelných) ustanovení v uvedených dvoch fondoch. Po druhé, zabezpečuje zjednodušenie a konzistenciu, pretože rovnaké pravidlá sa budú uplatňovať na všetkých príjemcov pomoci bez ohľadu na to, z akého nástroja v oblasti vnútorných záležitostí ich finančné prostriedky pochádzajú, čo uľahčí pochopenie fondov a prístup k nim. Po tretie, vytvorenie spoločného výboru pre oba fondy bude nabádať každý zúčastnený štát, aby označil jediného zástupcu pre všetky politiky v oblasti vnútorných záležitostí. [1] Dokument Rady 17024/09 z 1. a 2. decembra 2009. [2] KOM(2010) 171 v konečnom znení z 20. apríla 2010. [3] Ú. v. EÚ 2008 C 115 z 9. mája 2008. [4] KOM(2010) 673 v konečnom znení z 22. novembra 2010. [5] KOM(2011) 500 v konečnom znení z 29. júna 2011. [6] KOM(2010) 2020 v konečnom znení z 3. marca 2010. [7] Európsky policajný úrad (EUROPOL), Európska policajná akadémia (CEPOL), Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach (FRONTEX), Európsky podporný úrad pre azyl (EASO), Európske monitorovacie centrum pre drogy a drogovú závislosť (EMCDDA) [8] KOM(2010) 673 v konečnom znení z 22. novembra 2010. [9] KOM(2011) 403 v konečnom znení z 29. júna 2011. [10] Z dôvodu uvedených v prílohe 1 sa Fond pre vnútornú bezpečnosť vytvorí prostredníctvom dvoch samostatných nástrojov, ktoré spoločne tvoria fond. [11] KOM(2011) 429 v konečnom znení z 13. júla 2011. [12] KOM(2011) 630 v konečnom znení z 25. októbra 2011. [13] P7_TA(2011)0266 z 8. júna 2011.