[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 12.7.2006 SEK(2006) 914 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Zhrnutie HODNOTENIA VPLYVU TEMATICKEJ STRATÉGIE TRVALO UDRŽATEĽNÉHO VYUŽÍVANIA PESTICÍDOV {KOM(2006) 373 final} {SEK(2006) 894} Toto hodnotenie vplyvu vypracovali útvary Komisie s cieľom podporiť tematickú stratégiu trvalo udržateľného využívania pesticídov. Podrobne skúma vplyv opatrení navrhovaných v stratégii na hospodárstvo, sociálne veci, zdravie a životné prostredie na základe hĺbkovej štúdie, ktorú pre Komisiu vypracoval externý dodávateľ[1]. DEFINOVANIE PROBLÉMU Pesticídy sú účinné látky a prípravky určené na to, aby ovplyvňovali základné procesy v živých organizmoch, a preto majú potenciál zabiť alebo regulovať škodlivé organizmy. Používajú sa v poľnohospodárstve alebo na riadenie rastu rastlín na nepoľnohospodárskych plochách (prípravky na ochranu rastlín, PPP) alebo na iné účely (biocídne výrobky). Stratégia sa bude zatiaľ zaoberať len prípravkami na ochranu rastlín (PPP), kvôli ich väčšej dôležitosti z hľadiska použitého množstva a s tým spojeného hospodárskeho obratu. S používaním prípravkov na ochranu rastlín je spojený významný hospodársky a sociálny úžitok. Zlepšujú alebo chránia úrodu prostredníctvom vylúčenia alebo obmedzenia konkurencie zo strany buriny a útokov zo strany škodcov a zlepšujú alebo chránia kvalitu výrobkov a minimalizujú pracovný vstup. Prípravky na ochranu rastlín zohrávajú dôležitú úlohu aj pri každoročnom zabezpečovaní spoľahlivých zásob poľnohospodárskych výrobkov tým, že prispievajú k predchádzaniu výkyvom v každoročnej úrode. Okrem toho prispievajú prípravky na ochranu rastlín k zabezpečovaniu dostupnosti lacného a kvalitného ovocia a zeleniny, ktoré sú pre spotrebiteľov cenovo prístupné. Používanie prípravkov na ochranu rastlín znižuje dopyt po pôde na pestovanie potravín a umožňuje dosiahnuť väčšiu rozmanitosť potravín v regionálnej výrobe, čo môže znížiť náklady na dopravu a sprístupniť viac pôdy na iné účely, napríklad na rekreačné účely, prírodné parky a ochranu biodiverzity. Konzervačné obrábanie pôdy a metódy minimálneho obrábania pôdy, ktoré znižujú dopyt po fosílnej energii v poľnohospodárstve a znižujú eróziu a vylúhovanie výživných látok, závisia z časti od používania herbicídov. V neposlednom rade je európske odvetvie ochrany rastlín významným hospodárskym hráčom na svetovom trhu a dôležitým zamestnávateľom v Európe s okolo 26 000 zamestnancami v 25 krajinách EÚ. Okrem toho je v používaní prípravkov na ochranu rastlín zainteresovaných mnoho iných spoločností (napríklad výrobcovia postrekovačov, spoločnosti poskytujúce služby leteckého postreku, a. i.). Zároveň majú pesticídy často škodlivé vlastnosti a zvyčajne sa počas svojho použitia úmyselne uvoľňujú do vonkajšieho prostredia, čo môže viesť k vystaveniu ľudí a životného prostredia negatívnym účinkom. Riziká pre ľudské zdravie sa môžu vyskytnúť v dôsledku priameho vystavenia negatívnym účinkom (robotníci, ktorí vyrábajú pesticídy, a obsluhujúci pracovníci, najmä poľnohospodári, ktorí ich používajú) a nepriameho vystavenia negatívnym účinkom (spotrebitelia, miestne obyvateľstvo a okoloidúci), predovšetkým počas a po použití v poľnohospodárstve, krajinných úpravách a iných činnostiach. Riziká spojené s každou jednotlivou účinnou látkou obsiahnutou v pesticídoch sú hodnotené počas príslušných schvaľovacích postupov, avšak neexistuje uspokojivý spôsob hodnotenia účinkov vystavenia sa zmesiam chemických látok. Preto je nemožné zhodnotiť celkový vplyv všetkých v súčasnosti používaných látok na ľudské zdravie . Vystavenie sa pesticídom môže mať akútne, ako aj chronické zdravotné účinky. Chronické zhoršenie zdravia sa vyskytuje v dôsledku slabého ale trvalého vystavenia negatívnym účinkom a má dlhodobý charakter (napríklad rakovina, vrodené chyby, problémy s plodnosťou, senzibilizácia). Negatívne účinky nepriameho vystavenia okoloidúcich, miestneho obyvateľstva (prostredníctvom unášaného postreku) a spotrebiteľov (prostredníctvom zvyškových množstiev v poľnohospodárskych výrobkoch a vode) môžu byť ešte zosilnené v prípade zvlášť citlivých skupín obyvateľstva, akými sú napríklad deti, staršie osoby alebo iné osobitné rizikové skupiny a pracovníci. V súčasnosti vidí vedecká obec medzery vo vedomostiach o vplyve chemických látok na deti. Riziká pre životné prostredie zo strany neúmyselných a nadmerných tokov chemických látok do vody, ovzdušia a pôdy majú za následok škodlivé účinky na rastliny, voľne žijúcu zver, kvalitu zložiek životného prostredia a biodiverzitu všeobecne. Predovšetkým unášaný postrek, presakovanie a odtekanie môžu viesť k znečisteniu pôdy, povrchových vôd a podzemných vôd. Kontaminácia povrchovej vody pesticídmi je veľmi silná v nížinných riekach s vysokým podielom kontaminácie presahujúcim prahovú hodnotu 0,1 µg/l, a preto musí prejsť procesom odstránenia pesticídov predtým, ako sa môže distribuovať ako pitná voda. Potenciálna kontaminácia povrchových a spodných vôd si vyžaduje neustále monitorovanie. Fázy počas použitia a po použití sú, vzhľadom na potenciálne vystavenie ľudí negatívnym účinkom a priame emisie škodlivín do životného prostredia, najrizikovejšími krokmi v životnom cykle pesticídov. Užívateľ, ktorý príjme konečné rozhodnutie týkajúce sa toho, aký pesticíd použiť, prečo, kedy a ako ho použiť, je očividne kľúčovým faktorom pri obmedzovaní znečistenia životného prostredia. Potreba akcie na úrovni EÚ Regulačný rámec Spoločenstva týkajúci sa prípravkov na ochranu rastlín sa zameriava v prvom rade na uvádzanie týchto prípravkov na trh a na koniec ich životného cyklu. Medzi najdôležitejšie právne úpravy v tejto oblasti patria smernica 91/414/EHS o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a nariadenie (ES) č. 396/2005 o maximálnych hladinách rezíduí pesticídov v alebo na potravinách a krmivách rastlinného a živočíšneho pôvodu. Jeden z nedostatkov súčasného právneho rámca týkajúceho sa pesticídov spočíva v tom, že nevenuje dostatočnú pozornosť práve fáze počas použitia, ktorá je kľúčovým faktorom pri určovaní celkových rizík, ktoré pesticídy predstavujú. Súčasná situácia používania pesticídov v členských štátoch sa vyznačuje rozsiahlymi výkyvmi nielen v celkovom používaní, ale aj v prevládajúcich trendoch. Tie môžu byť z časti vysvetlené rozličnými štruktúrami poľnohospodárskych sektorov a rôznymi klimatickými podmienkami (vedúcimi k rozličným potrebám pri ochrane rastlín), avšak aj úrovňou úsilia vynaloženého na zníženie používania pesticídov a rizík, ktoré prinášajú. To vytvára stav, v ktorom pre užívateľov a odvetvie pesticídov neexistujú rovnaké podmienky. Navyše, v rámci celého Spoločenstva neexistuje rovnaká úroveň ochrany ľudského zdravia ani životného prostredia. Je veľmi pravdepodobné, že bez zásahu Spoločenstva bude tento trend vedúci k rozdielom v podmienkach v jednotlivých členských štátoch pokračovať. CIELE Stratégia sa zaraďuje do šiesteho environmentálneho akčného programu EÚ (6. EAP), v ktorom sú rozpracované jej celkové a špecifické ciele. Celkovým cieľom stratégie je znížiť vplyv pesticídov na ľudské zdravie a životné prostredie a všeobecne dosiahnuť ešte širšie trvalo udržateľné využívanie pesticídov, ako aj významné celkové zníženie rizík a obmedzenie využívania pesticídov v súlade s potrebnou ochranou plodín. Špecifickými cieľmi stratégie sú: (i) minimalizovať nebezpečenstvá a riziká pre zdravie a životné prostredie vyplývajúce z používania pesticídov, (ii) zlepšiť kontrolu využívania a distribúcie pesticídov, (iii) znížiť hladiny škodlivých účinných látok vrátane toho, že sa budú najnebezpečnejšie látky nahrádzať bezpečnejšími alternatívami (vrátane nechemických alternatív), (iv) podporiť poľnohospodárstvo s nízkym vstupom pesticídov alebo bez pesticídov predovšetkým zvyšovaním povedomia užívateľov, prostredníctvom podporovania kódexu osvedčených postupov, ako aj zvážiť prípadné použitie finančných nástrojov, (v) vytvoriť transparentný systém podávania správ a monitorovania pokroku v dosahovaní cieľov stratégie, vrátane vypracovania vhodných ukazovateľov. Táto stratégia, ktorej opatrenia sa zvolili na základe optimalizovaných ekonomických, sociálnych, environmentálnych a zdravotných vplyvov, je plne v súlade s cieľmi rastu a zamestnanosti lisabonskej stratégie. Cieľ znížiť významné hrozby vyplývajúce z využívania pesticídov je okrem toho plne v súlade so zásadou prevencie, z ktorej vychádza koncepcia trvalo udržateľného rozvoja. POUžITÁ METODOLÓGIA Keďže tematické stratégie používajú pri riešení konkrétnych tém holistický prístup, veľký dôraz sa kládol na integrovanie opatrení tejto stratégie do existujúcich postupov a právnych úprav. Tematická stratégia trvalo udržateľného využívania pesticídov sa skladá z množstva špecifických opatrení, ktoré sa v súlade s týmto konceptom integrácie implementujú prostredníctvom existujúcich nástrojov alebo, ak to nebude možné, predložia sa ako nové právne akty. Základný prístup teda obsahuje tri body: - začlenenie mnohých opatrení do existujúceho právneho a strategického rámca (spoločná poľnohospodárska politika, novelizácia smernice 91/414/EHS a zmena a doplnenie smernice o strojových zariadeniach); - nové návrhy právnej úpravy: rámcová smernica o trvalo udržateľnom využívaní pesticídov, ktorá bude zahŕňať všetky opatrenia, v prípade ktorých bolo potrebné hľadať právne riešenie a ktoré nemôžu byť integrované do existujúcej právnej úpravy. Okrem toho sa navrhne nariadenie, ktoré sa bude zaoberať zberom štatistických dát týkajúcich sa využívania pesticídov; - odporúčanie členským štátom, aby v prípade potreby prijali určité dodatočné opatrenia, pre ktoré sa zásah Spoločenstva nepovažuje za vhodný. Hodnotenie vplyvu sa zameriava na opatrenia a s nimi súvisiace možnosti, ktoré nemôžu byť integrované do existujúcich právnych predpisov/politík a v prípade ktorých sa očakáva, že budú mať veľký význam pre dosiahnutie cieľov stratégie, alebo boli veľmi kontroverzné počas procesu konzultácií. Vypracovalo sa niekoľko možností zavedenia a realizácie každého opatrenia podrobne rozobratého v hodnotení vplyvu. Tieto možnosti sa pohybujú od politiky „žiadneho zásahu“ až po povinné vysoko normatívne právne záväzné možnosti. Možnosť „žiadneho zásahu“ sa uvádzala systematicky a vzťahuje sa na striktné status quo : žiadne zdokonalenie existujúceho rámca, ale ani žiadna úprava smerom k nižšiemu stupňu. V dôsledku toho je „cena žiadneho zásahu“ rovnaká v absolútnom vyjadrení, avšak s opačným znamienkom ako očakávaný úžitok spojený s navrhovanou stratégiou. Všetky možnosti sa potom rozobrali takto: - vymedzenie a dokumentácia súčasného stavu ( status quo ) v členských štátoch súvisiaceho s kľúčovými opatreniami a možnosťami, - identifikácia príčin a vzťahov, - zhodnotenie vplyvu jednotlivých možností, - odporúčanie najvhodnejších možností. Vplyv sa hodnotil s ohľadom na: - hospodárske dôsledky (ak to bolo možné, merané v dodatočných nákladoch alebo dodatočných príjmoch zúčastnených aktérov v porovnaní so status quo ), - sociálne dôsledky (ak to bolo možné, merané v množstve a kvalite pracovných miest; na základe priemernej korelácie medzi príjmom a pracovnými miestami alebo nákladmi a pracovnými miestami), - dôsledky pre životné prostredie (hodnotené predovšetkým na základe očakávaného zníženia množstva v tonách použitých prípravkov na ochranu rastlín, berúc do úvahy možné následky náhrady prípravkov na ochranu rastlín a iné následky, ktoré nie sú vo vzťahu so znížením využívania, ale aj napriek tomu predstavujú zníženie rizika, napríklad ochranné pásy na ochranu vôd), - zdravotné dôsledky (nevyčíslené ale kvalitatívne zhodnotené, berúc do úvahy odvrátený škodlivý vplyv na obsluhujúcich pracovníkov, spotrebiteľov, miestne obyvateľstvo a okoloidúcich ako následok zníženého vystavenia sa alebo zníženého množstva nehôd). NAVRHOVANÉ OPATRENIA Vzhľadom na výsledok hodnotenia vplyvu sa odporúča, aby sa ako časť stratégie navrhli tieto opatrenia: - Školenia a požiadavky na kvalifikáciu distribútorov a profesionálnych užívateľov pesticídov vo všetkých členských štátoch s tým, že minimálne požiadavky sa dohodnú na úrovni Spoločenstva. - Systémy povinných osvedčení pre nové prístroje na aplikáciu pesticídov, ktoré sa majú uviesť na trh, ako aj pravidelné kontroly už používaných prístrojov vo všetkých členských štátoch. - Celkový zákaz leteckého postreku. Členské štáty by však mali udeliť výnimky v prípadoch, kedy sa môže dokázať, že letecký postrek prináša zrejmé výhody a environmentálny prospech v porovnaní s inými postrekovacími metódami, alebo v prípadoch, keď neexistujú iné možné alternatívy. - Opatrenia na zlepšenie ochrany vôd prostredníctvom „zavedenia ochranných pásem“ a obmedzenia unášaného postreku pomocou „vhodného technického vybavenia“. - Zavedenie právne záväzných vymedzení zón so zníženým alebo nulovým využívaním prípravkov na ochranu rastlín. Pre tieto oblasti sa musia pripraviť špecifické usmernenia a osvedčené postupy, na príprave ktorých budú spolupracovať členské štáty s Komisiou. - Opatrenia na zaistenie bezpečného uskladnenia pesticídov, ich obalov a zvyškov ako aj bezpečného narábania s nimi. Organizačné podrobnosti by mali byť ponechané na členské štáty. - Zavedenie vnútroštátnych systémov na zber údajov týkajúcich sa uvádzania na trh a využívania prípravkov na ochranu rastlín. Rozhodnutie o optimálnom spôsobe zberu údajov by malo zostať v kompetencii členských štátov, keďže ten bude vo veľkej miere závisieť na štruktúre ich poľnohospodárskeho sektora. - Zavedenie spoločného rámca pre integrovanú ochranu proti škodcom (IPM) prostredníctvom zavedenia možnosti „harmonizácie minimálnych všeobecných požiadaviek cestou zmeny a doplnenia definície integrovanej kontroly v smernici 91/414/EHS“ v kombinácii s „Prípravou špecifických usmernení pre integrovanú ochranu proti škodcom“. Hodnotenie vplyvu viedlo k odmietnutiu právne záväzných cieľov kvantitatívneho znižovania využívania, ako aj zavádzania daní/poplatkov na úrovni Spoločenstva. OčAKÁVANÉ NÁKLADY A PRÍNOSY Navrhované opatrenia si kladú za cieľ znížiť riziká pre životné prostredie a ľudské zdravie vyplývajúce z využívania prípravkov na ochranu rastlín bez straty úrody pre poľnohospodárov. Spoločnosť ako celok, predovšetkým obsluhujúci pracovníci, spotrebitelia a životné prostredie, bude mať úžitok z rôznych účinkov zníženého rizika vyplývajúcich z využívania prípravkov na ochranu rastlín. Extrapolácia z komplexnej štúdie v Nemecku vedie k záveru, že optimalizované využívanie pesticídov by malo vytvoriť celkový úžitok pre EÚ v hodnote viac ako 200 miliónov EUR ročne prostredníctvom zníženia vonkajšieho vplyvu, akými sú napríklad škodlivé účinky na životné prostredie a ľudské zdravie. Oveľa viac čiastkových údajov z Veľkej Británie a Holandska podáva ďalšie dôkazy o nákladoch vyplývajúcich z kontaminácie zásob vody pesticídmi. Z hľadiska interpretácie sú straty (pre odvetvie prípravkov na ochranu rastlín a pre poľnohospodárov, ktorí platia za školenia a za získanie osvedčení a za údržbu aplikačných prístrojov) a prínosy (pre poľnohospodárov, ktorí používajú menej prípravkov a pre firmy, ktoré vykonávajú školenia, vydávanie osvedčení a údržbu) rovnaké. Celkový očakávaný čistý vplyv, ktorý sa rovná hore uvedenému zníženému vonkajšiemu vplyvu (keďže toto je jediný prínos, ktorý nie je vykompenzovaný žiadnou stratou), je teda jednoznačne pozitívny. Celkové náklady a prínosy vyplývajúce z implementácie opatrení navrhovaných v stratégii sú zhrnuté v tabuľke 1. Prínosy pre ľudí a životné prostredie sa veľmi ťažko vyčísľujú z rôznych dôvodov, ktoré zahŕňajú: (i) nedostatok relevantných dostupných údajov, (ii) niektoré prínosy majú len kvalitatívnu a relatívnu hodnotu a (iii) kvantifikujúce metódy nie sú vždy k dispozícii. Aj keď to nie je cieľom samo osebe, očakáva sa, že opatrenia znížia celkovo použité množstvo o 11 % až 16 % (t.j. 31 000 až 44 000 ton účinných látok) ročne. Zodpovedajúce úspory pre poľnohospodárov by sa mali pohybovať medzi 770 miliónmi EUR a 1 100 miliónmi EUR, čo bude tiež znamenať menší obrat pre odvetvie prípravkov na ochranu rastlín. Aj keby sa celkové náklady opatrení (okrem 40 až 80 miliónov EUR potrebných na prípravu systému spravovania kontajnerov, ktoré by malo logicky zabezpečiť odvetvie pesticídov) ponechali na poľnohospodárov, čisté prínosy pre nich zostanú značné, vo výške rádovo 380 až 710 miliónov EUR (vrátane podpory spadajúcej pod rozvoj vidieka). Náklady sa odhadujú vo výške 250 miliónov EUR na školenia, 90 miliónov EUR na testovanie a kontrolu postrekovačov, 40 miliónov EUR na údržbu prístrojov, 2 – 4,5 milióna EUR dodatočných nákladov na nákup certifikovaného nového vybavenia, 2 milióny EUR na podrobné vedenie záznamov a prípravu správ o využívaní pesticídov. Ďalšie náklady v podobe dodatočného pracovného času (cca. 210 miliónov EUR) a intenzívnejšieho využívania poradenstva (okolo 130 miliónov EUR) môžu byť vykompenzované v rámci opatrení na rozvoj vidieka spoločnej poľnohospodárskej politiky. Jediný prípad, kedy bolo možné zhodnotiť a vyčísliť značný administratívny náklad pre orgány členských štátov, bol zber údajov o predaji a využívaní pesticídov, ktorý bude stáť okolo 9 miliónov EUR ročne. Čo sa týka pracovných miest, očakáva sa vysoko pozitívna bilancia, celkový čistý prírastok vo výške približne 3 000 pracovných miest. Strata 1 700 až 2 000 (prinajhoršom) pracovných miest vo výrobných a distribučných odvetviach bude vyrovnaná vytvorením nových pracovných miest v iných odvetviach: 200 v súvislosti so systémami spravovania kontajnerov, 2 500 v súvislosti so školeniami a udeľovaním osvedčení, 1 000 v súvislosti s testovaním a kontrolou postrekovačov, 500 v súvislosti s údržbou prístrojov a 900 – 1 300 pracovných miest v poľnohospodárskom poradenstve. Navyše, stratégia bude podnecovať výskum a inováciu s cieľom vyvinúť selektívnejšie účinné látky. To bude znamenať trhovú príležitosť pre najinovatívnejšie spoločnosti a bude to plne v súlade s Lisabonskou stratégiou. Keďže súčasný stav je v každom členskom štáte iný, očakáva sa, že v deviatich členských štátoch bude vplyv menej až stredne významný, v ôsmich bude stredne významný a v ôsmich členských štátoch bude stredne až veľmi významný. Tabuľka 1: Celkové náklady a prínosy tematickej stratégie Prínosy | Náklady | Bilancia | Poľnohospodári | 1 100 mil. EUR až 1 440 mil. EUR ročne Znížený vplyv na zdravie | 725 mil. EUR ročne | + 380 až 710 mil. EUR ročne Znížený vplyv na zdravie | Priemyselné odvetvia | + 3 000 pracovných miest | 300 mil. EUR až 670 mil. EUR ročne (môžu byť dosiahnuté prostredníctvom zvýšenia množstva poradenstva a vývoja inovatívnejších výrobkov) | - 670 mil. EUR až - 300 mil. EUR ročne + 3 000 pracovných miest Väčšia konkurencia | Orgány členských štátov | 200 mil. EUR ročne (úspory na nákladoch na zdravie a životné prostredie) + 180 pracovných miest Pozitívny vplyv na ľudí a životné prostredie | 9 mil. EUR ročne | + 191 mil. EUR ročne + 180 pracovných miest Pozitívny vplyv na ľudí a životné prostredie | [1] Komisia začala konzultácie po prijatí správy „Smerom k tematickej stratégii trvalo udržateľného využívania pesticídov“ [KOM(2002) 349, konečné znenie]. Všetky kroky konzultácie a príslušné dokumenty sú k dispozícii na: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm