Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument Návrh smernica Rady o identifikácii a označení európskej kritickej infraštruktúry a zhodnotení potreby zlepšiť jej ochranu - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2006) 787 v konečnom znení} {SEK(2006) 1654} /* SEK/2006/1648 */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 12.12.2006 SEK(2006) 1648 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument Návrh SMERNICA RADY o identifikácii a označení európskej kritickej infraštruktúry a zhodnotení potreby zlepšiť jej ochranu ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2006) 787 v konečnom znení}{SEK(2006) 1654} ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU Východisková situácia Bezpečnosť a ekonomika Európskej únie, ako aj spokojnosť jej občanov závisia od určitej infraštruktúry a služieb, ktoré poskytujú. Zničenie alebo narušenie infraštruktúry zabezpečujúcej kľúčové služby by mohlo spôsobiť straty na ľudských životoch, majetkové ujmy a rozpad morálky a dôvery verejnosti v EÚ. Kritickú infraštruktúru možno poškodiť, zničiť alebo narušiť rozličnými spôsobom – tak ľudským faktorom, ako aj prírodnými katastrofami. Akékoľvek takéto narušenie kritickej infraštruktúry alebo manipulácia s ňou by mali trvať čo najkratšie, nemalo by k nemu dochádzať často, malo by byť zvládnuteľné, zemepisne izolované a minimálne poškodzujúce životnú pohodu členských štátov, ich obyvateľov a Európskej únie. V čom je problém? Problém, ktorý treba riešiť, spočíva v zraniteľnosti kritickej infraštruktúry v Európe a z toho vyplývajúcej zraniteľnosti služieb, ktoré poskytuje. Menej viditeľný problém spočíva v tom, že nízka úroveň ochrany kritickej infraštruktúry v určitých členských štátoch môže prispieť k zvýšeniu zraniteľnosti ostatných členských štátov. Koho sa problém týka? Tento problém sa môže týkať všetkých obyvateľov Európskej únie, podnikania, vlád členských štátov a Európskej únie ako celku. Môže zanechať priame účinky (napr. obete teroristického útoku) a nepriame (napr. narušenie fungovania určitých služieb potom, čo vyplávajú napovrch problémy s niektorou infraštruktúrou). Prečo je potreba zásahu na úrovni EÚ tak naliehavo potrebná? - Rastúce množstvo členských štátov si pripravuje svoje vlastné stratégie ochrany kritickej infraštruktúry a čaká na Komisiu, aby predložila celkový Európsky program na ochranu kritickej infraštruktúry (EPCIP) a štáty mohli vo svojich stratégiách prihliadnuť na spoločnú stratégiu EÚ. Odkladaním prijatia spoločného rámca sa zvyšuje riziko, že jednotlivé členské štáty vyvinú nezlučiteľné stratégie ochrany kritickej infraštruktúry (CIP). - Treba odstrániť slabé prepojenie jednotlivých stratégií, a to najmä v prípadoch, keď prichádzajú do úvahy cezhraničné účinky. Je potrebné minimalizovať riziko vzniknutia situácie, že by jeden členský štát niesol dôsledky toho, že iný nedokázal primerane chrániť infraštruktúru na svojom území. - Treba minimalizovať náklady spoločností majúcich prevádzky vo viacerých členských štátoch, ktoré vyplývajú z rozdielnych bezpečnostných opatrení. - Niektoré infraštruktúry sú čoraz viac európske, z čoho vyplýva, že čisto vnútroštátna stratégia je v ich prípade nedostatočná (napr. prívody energií a rozvodná sieť). - Existuje oprávnený predpoklad, že istá časť úsilia vynakladaného na podrobnejšie rozpracovanie lepšej ochrany kritickej infraštruktúry v Európe (najmä určenie vzájomného prepojenia) bude trvať dlhý čas. Toto úsilie by sa malo začať vynakladať čo najskôr a treba pri ňom vychádzať zo spoločnej stratégie. - Diskusia medzi zainteresovanými stranami prebieha od roku 2004 a v rámci nej sa uskutočnili tri semináre na úrovni EÚ venované CIP, prijala sa zelená kniha, konali sa dve neformálne zasadnutia kontaktných miest CIP, ako aj viacero bilaterálnych stretnutí so zástupcami vlád a súkromného sektora. - Hrozba teroristických útokov a trestných činov neklesá a členské štáty aj Komisia majú vzájomný záujem o súčinnosť v boji proti nim. Cieľ Všeobecným cieľom navrhovanej politiky v oblasti ochrany kritickej infraštruktúry by bolo zvýšenie kvality ochrany kritickej infraštruktúry v EÚ. Výhody a nevýhody štyroch rozdielnych politických stratégií V záujme dosiahnutia uvedeného cieľa bolo vytýčených viacero politických stratégií. 1. Politika nevynášania CIP záležitostí na európsku úroveň. V rámci tejto možnosti by sa nepristupovalo k žiadnym horizontálnym opatreniam na európskej úrovni. Táto možnosť „pokračovania v predchádzajúcej politike“ neprináša žiadne jasné výhody, pokiaľ ide o zvýšenie kvality ochrany kritickej infraštruktúry v Európe. Na druhej strane má mnoho nevýhod súvisiacich s otázkami hospodárskej súťaže, vyššími nákladmi pri podnikaní a nedostatočnou bezpečnosťou. Všetky členské štáty túto možnosť vylúčili, pretože vo všeobecnosti cítia potrebu pristupovať k ochrane kritickej infraštruktúry z európskeho hľadiska. 2. Vytvorenie nezáväzného rámca. V rámci tejto možnosti by sa vytvoril nezáväzný horizontálny rámec a členské štáty by mali voľnosť v rozhodovaní, či ho chcú využívať. Možnosť „nezáväzného rámca“ má jednoznačnú výhodu v tom, že sa pomocou nej vytvorí rámec na budovanie dôvery medzi všetkými zainteresovanými stranami. Táto výhoda však nedokáže vyvážiť veľkú nevýhodu tejto možnosti prameniacu z rastúcich nákladov, otázok konkurencie a vyššieho bezpečnostného rizika. Otázka bezpečnosti je hlavným problémom tejto možnosti. Nezáväzný rámec nezabezpečí potrebné základy pre to, aby v záujme ochrany kritickej infraštruktúry zaviedli dostatočné opatrenia všetky členské štáty. 3. Vytvorenie mierneho právneho rámca. V rámci tejto možnosti by sa zaviedlo viacero záväzných opatrení na európskej úrovni. Členské štáty by museli pristúpiť na určité všeobecné záväzky, ale stále by sa kládol silný dôraz na výmenu najlepších zaužívaných postupov, vzájomný dialóg a budovanie dôvery na úrovni EÚ. Možnosť „mierneho právneho rámca“ predstavuje najlepšiu vyváženosť medzi výhodami a nevýhodami. Je to politika ochrany konkurencie, nízkych nákladov pri podnikaní vo viacerých členských štátoch a zvýšenej bezpečnosti v Európskej únii. Tieto jasné výhody by podľa všetkého prevážili nevýhody spojené s nákladmi. Možnou nevýhodou tejto možnosti je vytvorenie ďalšieho regulačného rámca v EÚ. No záujem na zvýšení bezpečnosti je podľa všetkého dostatočným zdôvodnením tejto stratégie. 4. Úplná harmonizácia na úrovni EÚ. V rámci tejto možnosti by boli navrhnuté opatrenia na maximálne zosúladenie na úrovni EÚ, pokiaľ ide o organizáciu CIP záležitostí v členských štátoch, ako aj ochranu požiadaviek dôležitých pre vlastníkov/prevádzkovateľov kritickej infraštruktúry. Možnosť „úplnej harmonizácie“ má viacero jasných výhod aj nevýhod. Výhodou je, že kritická infraštruktúra EÚ bude chránená do veľkej miery. Nevýhodou budú vysoké náklady a skutočnosť, že bude ťažké vybudovať medzi zainteresovanými stranami dôveru. Okrem toho túto možnosť členské štáty už vylúčili, pretože chcú budovať EPCIP na vlastných dosiahnutých výsledkoch. Táto stratégia by mohla byť v rozpore so zásadou subsidiarity a proporcionality a pravdepodobne by ju vylúčili všetky členské štáty. Analýza štyroch uvedených politických stratégií je potvrdením názoru, že zásah na európskej úrovni predstavuje riešenie s pridanou hodnotou a je skutočne potrebný. Najviac výhod podľa všetkého ponúka možnosť 3. Keď však vezmeme do úvahy, že EPCIP predstavuje úplne nový typ politiky a preto je v oblasti CIP potrebné postupovať veľmi dôkladne, z praktického hľadiska je najlepšia kombinácia možnosti 2 a 3. Znamenalo by to, že celkový rámec EPCIP bude vytvorený nezáväzným nástrojom, pričom zopár kľúčových požiadaviek v súvislosti s ECI bude predostretých záväznými opatreniami. Vplyv odporúčanej politiky pozostávajúcej zo záväzných a nezáväzných opatrení Potreba komplexného, dôsledného a dôkladného prístupu pri zavádzaní EPCIP si vyžaduje kombinovať záväzné a nezáväzné opatrenia. Vplyv záväzných a nezáväzných nástrojov je hodnotený pre každý z ich kľúčových prvkov[1]. Keďže celkovým cieľom EPCIP je skvalitniť ochranu kritickej infraštruktúry v EÚ, pozitívny vplyv kľúčových prvkov na bezpečnosť by vyvážil potenciálne náklady. 1. Účasť v skupinách CIP expertov na úrovni EÚ. Rozhodujúcim činiteľom zabezpečenia dlhotrvajúceho úspechu procesu CIP je vybudovanie dôvery medzi všetkými zainteresovanými a zúčastnenými stranami. Skupiny CIP expertov budú mať veľmi pozitívny vplyv, pokiaľ ide o bezpečnosť. Náklady na ne nebudú vysoké, keďže skupiny CIP expertov sa zriadia len v prípade potreby a ak prinesú úžitok. Keďže expertné skupiny na úrovni EÚ budú fungovať na dobrovoľnej báze, mali by tvoriť súčasť nezáväzného rámca EPCIP. 2. Využívanie bezpečného procesu výmeny CIP informácií. Proces výmeny CIP informácií medzi relevantnými zainteresovanými stranami si vyžaduje atmosféru dôvery. Dobrovoľnú výmenu CIP informácií nemožno presadzovať záväznými opatreniami, keďže by pôsobili kontraproduktívne pri budovaní dôvery a umožňovaní dialógu. Malo by to, samozrejme, pozitívny vplyv na bezpečnosť. Náklady sa očakávajú nízke, keďže pôjde o nezáväzné opatrenia a ich dôležitosť spočíva skôr v navodení určitého bezpečnostne orientovaného „stavu mysle“. 3. Identifikácia a analýza vzájomného prepojenia. Identifikácia a analýza vzájomného prepojenia, či už ide o sektory, alebo zemepisnú polohu, bude dôležitým prvkom skvalitnenia ochrany kritickej infraštruktúry v EÚ. Opäť tu nemožno vyžadovať záväzné opatrenia, keďže identifikácia vzájomného prepojenia je súčasťou rozsiahlejšieho procesu, ktorý si vyžaduje spoluprácu a koordináciu medzi viacerými zainteresovanými stranami. V tomto štádiu ešte nie je možné odhadnúť náklady, keďže proces identifikácie vzájomného prepojenia má priebežný charakter. Tento proces môže napomôcť financovanie z EÚ. 4. Vypracovanie národných CIP programov. Hoci zodpovednosť za ochranu vnútroštátnej kritickej infraštruktúry (NCI) je jednoznačne na pleciach vlastníkov/prevádzkovateľov NCI a na pleciach členských štátov, aj Spoločenstvo bude profitovať z toho, ak zabezpečí, že sa otázke vnútroštátnej kritickej infraštruktúry venujú v každom členskom štáte dostatočne. Hoci zavedenie záväznej stratégie pri vypracúvaní vnútroštátnych CIP programov by bolo z bezpečnostného hľadiska jednoznačne výhodné, spočiatku to pravdepodobne nebude možné. Zásada subsidiarity a potreba dôkladného prístupu k EPCIP by mohli byť zdôvodnením skutočnosti, aby sa pri zavádzaní záväzných opatrení zameriavalo na otázky súvisiace s európskou kritickou infraštruktúrou (ECI). Pri vnútroštátnych CIP programoch možno zdôvodniť skôr nezáväznú stratégiu. Len čo sa však rozbehne proces súvisiaci s ECI, bude treba aj uvedenú nezáväznú stratégiu opätovne prehodnotiť. 5. Identifikácia vnútroštátnej kritickej infraštruktúry každým členským štátom. Na zabezpečenie primeranej ochrany NCI je bezpodmienečne nutné, aby sa určilo, ktorá vnútroštátna infraštruktúra je kritická. Záväzná stratégia pri identifikácii NCI bude prospešnejšia pre oblasť bezpečnosti ako nezáväzná stratégia. Avšak prihliadnuc na zásadu subsidiarity a potrebu sústrediť sa najskôr na otázky ECI, možno pri identifikácii NCI zdôvodniť aj nezáväznú stratégiu. Len čo sa však v oblasti CIP nadobudne viac skúseností na úrovni EÚ, bude treba túto stratégiu pravdepodobne opätovne prehodnotiť. 6. Výber kontaktného miesta CIP každým členským štátom. Je potrebné, aby každý členský štát určil kontaktné miesto CIP, ktoré by malo všeobecný prehľad nad aktivitami v oblasti CIP a koordinovalo by CIP v rámci členského štátu, ako aj spoluprácu v oblasti CIP s ostatnými členskými štátmi, Radou a Komisiou. Iba záväzná stratégia zabezpečí, že každý členský štát splní nevyhnutné úlohy. Nezáväzné opatrenia by mohli byť v istom smere úspešné, ale v žiadnom prípade nemôžu zabezpečiť, že každý štát určí svoje kontaktné miesto CIP. Preto sa dáva prednosť záväznému určeniu kontaktného miesta CIP. 7. Identifikácia a označenie európskej kritickej infraštruktúry. Identifikácia a označenie európskej kritickej infraštruktúry je pre program EPCIP rozhodujúce, keďže zvyšovať kvalitu ochrany kritickej infraštruktúry možno len vtedy, ak sa určí, ktorá infraštruktúra to je. Tento proces treba uskutočniť koordinovane a úspešne ho možno zavŕšiť len vtedy, ak prebehne na úrovni EÚ. Iba záväzná stratégia identifikácie a označovania ECI je zárukou vysoko pravdepodobnej úspešnosti pri dosahovaní cieľov EPCIP. Navyše, záväzné hľadisko bude mať v tomto prípade dva ďalšie pozitívne dôsledky: - transparentnosť – ak bude identifikácia a označenie ECI podliehať právnej regulácii, členské a prípadne aj okolité štáty budú na tento proces zblízka dohliadať, takže transparentnosť sa maximálne znásobí; - porovnateľnosť – ak sa zabezpečí, že sa používajú spoločné postupy a metódy, bude to znamenať, že označená ECI bude porovnateľná a členské štáty si tento pojem nebudú rozlične vykladať. V prípade použitia nezáväznej stratégie pri tomto procese EÚ by sa dostala do situácie, keď by sa iba istá časť infraštruktúry dôležitej pre EÚ označila ako európska kritická infraštruktúra. Je v záujme celej EÚ odstrániť takéto slabé miesta. 8. Posudzovanie zraniteľnosti, ohrozenia ECI a rizík, ktoré jej hrozia. Každý členský štát by mal vypracovať hodnotenie ohrozenia a rizikovosti svojej dôležitej ECI. Tieto hodnotenia budú vypracované v záujme zvýšenia kvality ochrany ECI. Vzhľadom na úlohu tohto opatrenia v celom procese posilňovania ochrany ECI by sa tu dalo zdôvodniť použitie záväzného nástroja. Ak sa totiž nezabezpečí, aby všetky členské štáty vypracovali príslušné hodnotenia, vlastníci/prevádzkovatelia ECI nebudú mať dostatok informácií, pokiaľ ide o potenciálne hrozby, a potom nebude možné vypracovať ani hodnotenia nedostatkov v ochrane na úrovni EÚ. 9. Povinnosti európskej kritickej infraštruktúry. V záujme dosiahnutia cieľa zvýšenia kvality ochrany ECI by sa malo zvážiť zavedenie nasledujúcich opatrení voči vlastníkom/prevádzkovateľom ECI: vymenovanie styčného úradníka pre bezpečnosť a vypracovanie bezpečnostného prevádzkového plánu. Použitie záväzného nástroja v prípade týchto dvoch povinností je oprávnené, pretože žiadnym iným spôsobom by nebolo možné dosiahnuť spoločný postup pri ochrane ECI v celej EÚ. Keby sa zaviedli nezáväzné opatrenia, uvedené povinnosti by si splnila len časť ECI. Prípadné zvýšené náklady by vyvážila zvýšená bezpečnosť, ktorá znamená väčšiu stabilitu, predvídateľnosť a nárast dôvery spotrebiteľov v podnikateľské prostredie, čo následne prinesie viac podnikateľských príležitostí a viac investícií. Záver Analýza špecifických vplyvov deviatich kľúčových opatrení evokuje záver, že na dosiahnutie tak cieľov EPCIP, ako aj čo najvyváženejšieho pomeru medzi nákladmi na opatrenie a úžitkom z neho bude najlepšie skombinovať záväzné a nezáväzné opatrenia. Z deviatich kľúčových opatrení sa päť lepšie uplatní v nezáväznom rámci, zatiaľ čo štyri by mali byť záväzné. I) Nezáväzné opatrenia: a) účasť v skupinách CIP expertov na úrovni EÚ; b) využívanie bezpečného procesu výmeny CIP informácií; c) identifikácia a analýza vzájomného prepojenia; d) vpracovanie národných CIP programov; e) identifikácia vnútroštátnej kritickej infraštruktúry. II) Záväzné opatrenia: a) výber kontaktných miest CIP; b) učenie a označenie európskej kritickej infraštruktúry; c) posúdenie zraniteľnosti, ohrozenia a rizikovosti ECI; d) vypracovanie bezpečnostných plánov; vymenovanie styčných úradníkov pre bezpečnosť. Vzhľadom na uvedené by odporúčaná politika pre vypracovanie EPCIP pozostávala z: 1. všeobecného nezáväzného rámca EPCIP vytýčeného oznámením Komisie; 2. a zo záväzného nástroja, ktorý by sa zaoberal výlučne ECI (smernica o ECI). V tomto nástroji by bola vytýčená spoločná stratégia k identifikácii a označeniu ECI a k posúdeniu potreby skvalitniť jej ochranu. [1] Niektoré prvky možno vzhľadom na ich charakter realizovať len z pohľadu nezáväzného opatrenia (napr. zriadenie skupín expertov). V týchto prípadoch sa hodnotenie obmedzí len na nezáväzné hľadisko.