[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 23.7.2008 KOM(2008) 494 v konečnom znení RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre os progressos realizados pela Roménia no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação{SE K(2008) 2349} SPRÁVA KOMISIEEURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku Rumunska v rámci mechanizmu spolupráce a overovania 1. ÚVOD Keď Rumunsko pristúpilo v roku 2007 k EÚ, ešte stále čelilo vážnym výzvam súvisiacim so zabezpečením fungovania súdnictva a bojom proti korupcii. Komisia a členské štáty považovali tieto výzvy za zvládnuteľné a rumunské orgány sa zaviazali odstrániť nedostatky v týchto oblastiach tak, aby Rumunsko mohlo v plnom rozsahu prevziať práva a povinnosti vyplývajúce z členstva v EÚ. Rumunsko a ostatné členské štáty uznali, že na to, aby mohli rumunskí občania uplatňovať svoje práva občanov EÚ a využívať finančnú podporu, ktorá súvisí s členstvom v EÚ, je potrebné vykonať ďalekosiahlu reformu súdnictva, ktorá zabezpečí zodpovednosť a efektívnosť systému súdnictva a ostatných orgánov presadzovania práva. V širšom zmysle uznali, že zásady, na ktorých je EÚ postavená – rešpektovanie zásad právneho štátu, vzájomné uznávanie a spolupráca založená na vzájomnej dôvere – možno zaviesť do praxe len v prípade, že sa uvedené problémy budú riešiť pri ich samotnom zdroji. V tejto súvislosti Komisia a ostatné členské štáty považovali za potrebné úzko spolupracovať s Rumunskom po jeho pristúpení s cieľom zaistiť zavedenie nevyhnutných reforiem zameraných na posilnenie justičného systému a boj proti korupcii. Komisia vytvorila mechanizmus spolupráce a overovania na monitorovanie pokroku a poskytovanie podpory pri riešení týchto nedostatkov. Táto správa, ktorá je založená na údajoch poskytnutých rumunskými orgánmi a doplňujúcich informáciách získaných prostredníctvom misií expertov, predstavuje súhrnné a podrobné hodnotenie pokroku, ktorý Rumunsko dosiahlo pri plnení referenčných kritérií stanovených v rámci mechanizmu spolupráce a overovania. Ide o tretiu správu v rámci šesťmesačného cyklu podávania správ. Hodnotenie poukazuje na úsilie rumunskej vlády a rumunských orgánov reformovať systém súdnictva a vyšetrovať prípady korupcie. Inštitucionálne a procedurálne zmeny zavedené v posledných rokoch s cieľom riešiť uvedené problémy začínajú prinášať prvé výsledky. Dosiahnutý pokrok však nie je stabilizovaný. Neexistuje široký politický konsenzus v otázke podpory reforiem ani jednoznačné odhodlanie všetkých politických strán odstrániť korupciu na vysokých miestach. Odhodlanie Rumunska eliminovať korupciu sa prejavuje vo fáze prípravného konania, ale nevedie k nárastu počtu odsudzujúcich rozsudkov alebo odrádzajúcich sankcií. Výkonnosť rumunského systému súdnictva obmedzuje právna neistota vyplývajúca z mnohých faktorov, medzi ktoré patrí nejednotné uplatňovanie právnych predpisov a nadmerné využívanie mimoriadnych legislatívnych opatrení. Upevnenie reforiem si vyžiada určitý čas. Potreba overovania a spolupráce tak bude ešte určitú dobu naďalej existovať. 2. REFORMNÝ PROCES V RUMUNSKU 2.1. Dosiahnuté úspechy Od prijatia poslednej priebežnej správy Komisiou vo februári Rumunsko zvýšilo svoje úsilie. Napriek obdobiu intenzívnej politickej diskusie a tlaku sa vláde podarilo obnoviť reformnú dynamiku a relatívnu stabilitu právneho a inštitucionálneho rámca na boj proti korupcii. Významným krokom bolo vymenovanie nového ministra spravodlivosti vo februári 2008. Pokiaľ ide o reformu súdnictva , Vyššej súdnej rade (VSR), ktorá je strážcom nezávislosti súdnictva, boli poskytnuté potrebné personálne a finančné zdroje, aby mohla vykonávať svoje hlavné úlohy súvisiace s reformou justičného systému, medzi ktoré patrí poradenstvo a kroky zamerané na riešenie naliehavých problémov v oblasti ľudských zdrojov. V oblasti boja proti korupcii na vysokých miestach bolo prijatých viacero krokov. Rumunská prokuratúra a Národné riaditeľstvo boja proti korupcii (DNA) dosiahli dobré výsledky v rámci trestného stíhania prípadov a podnikli kroky na začatie vyšetrovania viacerých významných prípadov, ktoré sa týkajú bývalých ministrov a členov parlamentu. Budúcnosť ukáže, do akej miery bude Rumunsko úspešné pri dokončení týchto vyšetrovaní v rámci riadneho súdneho konania a uložení odrádzajúcich trestov v náležitých prípadoch. V prvej polovici roka 2008 vykonalo Rumunsko dôležitý krok vpred zriadením Národného úradu pre preverovanie bezúhonnosti. Teraz musí tento orgán preukázať, že je schopný monitorovať toky finančných aktív, odhaľovať a sankcionovať neodôvodnené zvýšenia majetku a regulovať konflikty záujmov. Rumunsko organizovalo kampane na zvýšenie povedomia a pokračovalo v zavádzaní preventívnych opatrení proti korupcii na miestnej úrovni . Nedávno boli zavedené opatrenia na zlepšenie kvality verejných služieb, ktoré by mali obmedziť príležitosti na korupciu. Národná protikorupčná stratégia zameraná na boj proti korupcii v miestnej verejnej správe bola prijatá v júni 2008. 2.2. Výsledky Po období určitej neistoty bolo Rumunsko schopné obnoviť svoj záväzok týkajúci sa reformy súdnictva a boja proti korupcii. Právny a inštitucionálny rámec je krehký. Je potrebné ho stabilizovať a konsolidovať. Je tiež potrebné rozvíjať a posilňovať administratívne kapacity. Dôležité je, aby parlament preukázal svoje jednoznačné odhodlanie odstrániť korupciu na vysokých miestach. Následne je potrebné umožniť, aby prijaté zákony, zavedené postupy a zriadené inštitúcie zaznamenali určité úspechy – aby sa tak preukázalo, že sú schopné dosahovať výsledky z dlhodobého hľadiska. Reforma súdnictva napreduje, avšak pokrok je nerovnomerný. Pokiaľ ide o ľudské zdroje, situácia v súdnictve sa zlepšuje. Počet uchádzačov, ktorí boli prijatí do Národného justičného inštitútu, sa zvýšil a počet voľných miest klesol. Noví sudcovia boli pridelení na súdy prvého stupňa. Existuje však chronický a vážny nedostatok zamestnancov na prokuratúre a postupy pri nábore pracovníkov nie vždy fungujú tak, aby bola zaistená kvalita ľudských zdrojov. Kvalita judikatúry sa zlepšuje. Počet odvolaní týkajúcich sa právnych otázok sa zvyšuje a vynakladá sa úsilie na zlepšenie prístupu k judikatúre a jej konzistentnosti. Tento pozitívny vývoj je však neutralizovaný nedávnymi rozpormi v judikatúre vyšších súdov, vrátane Najvyššieho kasačného súdu, v niektorých prípadoch korupcie na vysokých miestach. Jednotnému a konzistentnému uplatňovaniu právnych predpisov tiež bránilo časté využívanie mimoriadnych legislatívnych opatrení. Táto prax vedie k prekrývaniu a rozporom a jej výsledkom sú procesné chyby pri implementácii. Nekonzistentnosť judikatúry vyšších súdov následne spôsobuje právnu neistotu. Všetky tieto faktory oslabujú súdny systém a často vedú k zhovievavým súdnym rozhodnutiam a ukladaniu podmienečných trestov. To je problémom najmä v prípadoch korupcie. Hoci je Vyššia súdna rada (VSR) náležite zriadená, doteraz ešte konzistentne nevykonávala svoj plný mandát, najmä pokiaľ ide o aktívne vyšetrovanie v rámci disciplinárnych konaní. Justičná inšpekcia vyššej súdnej rady ešte len musí vypracovať usmernenia a dosiahnuť výsledky, pokiaľ ide o ex-offo vyšetrovania. Vyššia súdna rada postupuje pri prijímaní rozhodnutí týkajúcich sa riadenia a disciplinárnych rozhodnutí pomaly. Sankcie, ktoré ukladá sú často zanedbateľné. Rumunsko dosiahlo pokrok aj vďaka zriadeniu Národného úradu pre preverovanie bezúhonnosti (ANI) . Od posledného hodnotenia Komisie, ktoré sa uskutočnilo vo februári, úrad ANI prijal kľúčových zamestnancov a začala s vyšetrovaním prípadov. Je príliš skoro na to, aby bolo možné presne posúdiť jeho výkonnosť pri vyšetrovaní prípadov a kvalitu jeho rozhodnutí (napr. o sankciách). Podobne je veľmi skoro na hodnotenie toho, či je právny mandát Národného úradu pre preverovanie bezúhonnosti dostatočne silný. Dozornú úlohu Národnej rady pre preverovanie bezúhonnosti bude možné posúdiť až na základe budúcich výsledkov jej práce. Napriek značnému pokroku v oblasti vyšetrovania, Rumunsko dosiahlo vo svojom boji proti korupcii na vysokých miestach len málo konkrétnych výsledkov . Hoci Národné riaditeľstvo boja proti korupcii (DNA) naďalej dosahuje dobré výsledky v oblasti trestného stíhania v prípadoch korupcie na vysokých miestach, tresty, ktoré ukladajú súdy, sú stále mierne a nekonzistentné. Opatrenia, ktoré by bolo možné prijať na zlepšenie spôsobu riešenia prípadov korupcie (ako napríklad komparatívna analýza súdnych rozhodnutí; uplatňovanie dostatočne odrádzajúcich minimálnych povinných trestov alebo eventuálne vypracovanie usmernení o týchto trestoch), boli pozdržané alebo sa nezačali zavádzať. V desiatich prípadoch, ktoré sa týkajú bývalých ministrov, nedošlo k žiadnemu skutočnému pokroku. To je z časti spôsobené tým, že parlament zablokoval vyšetrovanie a čiastočne rozhodnutím Najvyššieho kasačného súdu, ktorý zamietol prípady a zrušil predchádzajúce rozhodnutia. Neschopnosť napredovať v riešení týchto prípadov marí pozitívne úsilie, ktoré bolo vynaložené vo fáze prípravného konania. Intenzívna politická diskusia o „protikorupčnom“ inštitucionálnom rámci sa zmiernila a úloha DNA bola zachovaná. Úsilie DNA pokračovať vo vyšetrovaní niektorých dôležitých prípadov však zabrzdil parlament, ktorý neodporučil začatie súdnych konaní. Výsledkom neochoty justičných orgánov a parlamentu umožniť vyšetrenie týchto všeobecne známych prípadov je strata dôvery verejnosti. Parlamentná diskusia o novelizácii trestného poriadku, ktorej cieľom je obmedziť zhromažďovanie určitých dôkazov, vytvára právnu neistotu a má negatívny vplyv na prebiehajúce vyšetrovania. Z tejto právnej neistoty tiež vyplýva neochota justičných orgánov pokračovať v riešení prípadov, keďže nie je jasné, či dnes zhromaždené dôkazy budú zajtra prípustné. Rumunsko naďalej dosahuje pokrok v boji proti korupcii na miestnej úrovni , avšak potrebuje viac výsledkov . Rumunsko zorganizovalo kampane na zvýšenie povedomia, školenia a prijalo ďalšie preventívne opatrenia. Zvýšil sa počet prípadov vyšetrovania korupcie v radoch polície. Avšak v oblastiach, akými sú napríklad zdravotníctvo alebo školstvo, v ktorých existujú jasné náznaky korupcie, sa prijalo len málo opatrení. Podľa prieskumu verejnej mienky, ktorý vykonala organizácia Transparency International v prvej polovici roku 2008, sa „každodenná korupcia“ v porovnaní s minulým rokom zvýšila. Na základe podnetov informátorov sa koná len zriedka. Rumunská vláda na začiatku júna prijala národnú stratégiu boja proti korupcii na miestnej úrovni, ktorej cieľom je vytvorenie transparentnejšej a efektívnejšej miestnej správy. 2.3. Potrebné zlepšenia Reforma súdnictva a pokrok v boji proti korupcii spolu úzko súvisia. Zlepšenie je stále potrebné dosiahnuť v obidvoch oblastiach. V kľúčových justičných inštitúciách je potrebné posilniť odhodlanie uskutočniť reformu: Vyššia súdna rada musí prijať kroky na zlepšenie transparentnosti a efektívnosti súdnictva a posilnenie svojej vlastnej zodpovednosti. V kontexte kontroverznej politickej diskusie, ktorá v súčasnosti prebieha v parlamente, musí v otázke boja proti korupcii na vysokých miestach zaujať jednoznačné stanovisko. Rada ešte musí získať dôveryhodnosť v očiach justičných orgánov, a to tak, že ponúkne udržateľné riešenia nedostatkov v personálnej oblasti a v oblasti riadenia. Je potrebné naďalej vyvíjať úsilie o rozvoj administratívnych kapacít v oblasti súdnictva. Vážny nedostatok ľudských zdrojov na prokuratúre by sa mal riešiť prostredníctvom mimoriadnych opatrení, ako je napríklad dočasné prerozdelenie pracovných miest. Je potrebné vylepšiť niektoré prvky procesu prijímania zamestnancov, aby sa podarilo prilákať riadne kvalifikovaných uchádzačov. Národný úrad pre preverovanie bezúhonnosti bude musieť teraz preukázať svoju schopnosť v praxi účinne uplatňovať postihy v súvislosti s vlastníctvom majetku, ktorého pôvod nie je možné preukázať, a kontrolovať prípady nezlučiteľnosti a konfliktu záujmov. Musí preukázať, že je schopný dosiahnuť presvedčivé výsledky, pokiaľ ide o ukončené prípady a uložené sankcie. Pri príprave zákonov a pri ich uplatňovaní sa musí zaistiť súlad a súdržnosť. Je potrebné, aby súčasťou prípravy zákonov boli verejné konzultácie. Malo by sa obmedziť využívanie mimoriadnych legislatívnych opatrení. Väčšia pozornosť sa tiež musí venovať konzistentnému a jednotnému uplatňovaniu právnych predpisov . Vláda by mala dokončiť nový trestný poriadok a pokročiť v otázke návrhu trestného zákona, aby sa tak stabilizoval právny rámec, v rámci ktorého je možné začať vyšetrovania. To by viedlo k vytvoreniu jasnejšieho a účinnejšieho rámca pre trestné stíhanie a umožnilo by to lepšiu spoluprácu s ostatnými členskými štátmi. Okrem toho by malo dôjsť k stiahnutiu kontroverzných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov k mimoriadnemu nariadeniu o zmene a doplnení platného trestného zákona a trestného poriadku, ktoré boli predložené v parlamente[1]. Tieto zmeny a doplnenia by vážnym spôsobom obmedzili možnosť viesť zmysluplné vyšetrovanie. Boj proti korupcii sa musí odpolitizovať a Rumunsko musí potvrdiť svoj jednoznačný záväzok bojovať proti korupcii na vysokých miestach. Justičným orgánom musí byť umožnené viesť nezávislé vyšetrovanie týkajúce sa bývalých ministrov a členov parlamentu, aby sa obnovila dôvera verejnosti v boj proti korupcii a dodržiavanie zásad právneho štátu. Rumunsko musí zaviesť prístupný a komplexný systém, ktorý umožní jednotlivcom oznamovať prípady podozrenia z korupcie. Je potrebné vytvoriť pravidlá na ochranu totožnosti informátorov. Odhodlanie uskutočniť reformu a prebrať za ňu zodpovednosť sa musí rozšíriť v rámci celého politického spektra a súdnictva. Dôveru verejnosti v boj proti korupcii sa podarí obnoviť len vtedy, ak sa v prípadoch korupcie na vysokých miestach dosiahnu výsledky a dôjde k usvedčeniu páchateľov. 3. ZÁVERY Mechanizmus spolupráce a overovania a súvisiace referenčné kritériá boli navrhnuté tak, aby Rumunsko mohlo pravidelne preukazovať, že dosiahlo pokrok v reforme systému súdnictva a v rámci boja proti korupcii. Je povinnosťou rumunských orgánov preukázať, že súdny systém funguje a že vyšetrovanie prípadov korupcie vedie k zatýkaniu a trestnému stíhaniu páchateľov a v závislosti od rozhodnutia súdu k ukladaniu trestov s odrádzajúcim účinkom a zabavovaniu majetku. Reformný proces v Rumunsku je vo svojej podstate stále nestabilný a k vyneseniu konečných odsudzujúcich rozsudkov v prípadoch korupcie na vysokých miestach zatiaľ stále nedošlo. Bilancia Rumunska je zmiešaná. Rumunsku sa podarilo zaviesť základné prvky funkčného systému, avšak tieto základy sú krehké a rozhodnutia týkajúce sa korupcie sú silne spolitizované. Každý krok správnym smerom vyvoláva kontroverznú vnútornú politickú diskusiu, ktorá je zdrojom právnej neistoty. Reformné odhodlanie nie je v kľúčových rumunských inštitúciách a orgánoch rovnaké a to isté platí aj o plnení rôznych referenčných kritérií. Napríklad, hoci prokuratúra vyvíja veľké úsilie o dosiahnutie konkrétnych výsledkov vo fáze prípravného konania, rovnaké odhodlanie sa už počas samotného súdneho konania neprejavuje. Vláda sa neusiluje dostatočne dôrazne presadiť naliehavo potrebné návrhy, ako sú nový trestný poriadok a protikorupčné opatrenia, medzi ktoré patria dostatočne odrádzajúce minimálne tresty v prípadoch korupcie na vysokých miestach. Spolitizovanie prípadov korupcie rumunským parlamentom a neschopnosť súdneho systému vyniesť rozsudky v prípadoch korupcie na vysokých miestach negatívne ovplyvňuje vnímanie dodržiavania zásad právneho štátu verejnosťou. Skutočné úsilie o boj proti korupcii, ktoré vyvíja miestna, regionálna alebo ústredná verejná správa, je veľmi často zmarené na politickej úrovni. Pozitívne reformné úsilie vlády, Národného riaditeľstva boja proti korupcii alebo generálneho prokurátora môže byť úspešné len v prípade, že získa jednoznačnú podporu všetkých aktérov na všetkých úrovniach. Na to, aby bola reforma udržateľná, musí byť toto úsilie podporené účinným vykonávaním. Len prísne a odrádzajúce tresty uložené vo všeobecne známych prípadoch budú presvedčivým dôkazom toho, že systém funguje. Existujúce štruktúry by mali Rumunsku umožniť dosiahnuť reálne výsledky v boji proti korupcii. Rumunskí občania majú právo na plný prístup k výhodám členstva v EÚ, ktoré by mali prispieť k posilneniu právneho štátu a odstráneniu korupcie. Pokrok v rámci mechanizmu spolupráce a overovania a rozptýlenie pochybností o schopnosti Rumunska poradiť si s korupciou umožnia rumunským občanom využívať tieto výhody a posilnia ich dôveru v právny štát. To bude mať dlhodobo pozitívny vplyv na rumunské hospodárstvo. Rumunsko má určité povinnosti voči ostatným členským štátom, napríklad v rámci politiky spravodlivosti a vnútorných vecí, ako aj v rámci spoločného riadenia fondov EÚ. Primerané administratívne kapacity a účinná kontrola zameraná na konflikt záujmov, podvody a finančné nezrovnalosti sú nevyhnutným predpokladom na to, aby mohlo Rumunsko plne využívať predvstupové a štrukturálne fondy EÚ. Potreba ďalšej spolupráce Dobre fungujúca verejná správa a súdnictvo, ktoré sú schopné poradiť si s korupciou, nie sú len v záujme samotného Rumunska, ale aj v širšom záujme EÚ. Spolupráca a podpora majú preto zásadný význam. Komisia považuje podporu za účinnejší nástroj než sankcie a nepristúpi k použitiu ochranných ustanovení, ktoré obsahuje zmluva o pristúpení. Mechanizmus spolupráce a overovania bude ešte potrebné na určitý čas zachovať. Februárová správa predložená v rámci mechanizmu spolupráce a overovania poukázala na značný objem pomoci, ktorú Rumunsko v posledných rokoch získalo od členských štátov a Komisie, a to či už vo finančnej forme alebo v podobe technickej pomoci. Je dôležité, aby bola poskytnutá podpora dobre využitá. Všetky strany musia vyvinúť ďalšie úsilie s cieľom pomôcť Rumunsku úspešne zvládnuť reformný proces. Komisia je pripravená spolupracovať s Rumunskom a ostatnými členskými štátmi na poskytovaní tejto pomoci – to však vyžaduje, aby príjemcovia využívali poskytované poradenstvo strategicky a účinne a napredovali tak pri uskutočňovaní reforiem a zmien. Výhľad Rumunsko urobilo prvé kroky správnym smerom. Nové inštitúcie a postupy potrebujú čas, aby preukázali svoju účinnosť a na to je potrebné umožniť ich nerušené fungovanie. Okrem toho na odstránenie korupcie zo systému a na zabezpečenie úplného dodržiavania zásad právneho štátu je potrebný jednoznačný a obnovený záväzok na všetkých úrovniach – v rámci celého politického spektra, verejnej správy a súdnictva. Komisia dôrazne vyzýva Rumunsko, aby zintenzívnilo svoje reformy a naďalej úzko spolupracovalo s ostatnými členskými štátmi a Komisiou tak, aby bolo možné pretrvávajúce významné výzvy spoločne zvládnuť. [1] Mimoriadne nariadenie vlády č. 60/2006.