SK Úradný vestník Európskej únie C 325/3

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Prepojenie správy EÚ a členských štátov a postupy v tejto oblasti“

(2006/C 325/03)

Európsky hospodársky a sociálny výbor sa 19. januára 2006 rozhodol podľa článku 29 ods. 2 svojho vnútorného poriadku vypracovať stanovisko na tému: „Prepojenie správy EÚ a členských štátov“

Odborná sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 14. novembra 2006. Spravodajcom bol pán van Iersel.

Európsky hospodársky a sociálny výbor prijal na svojom 431. plenárnom zasadnutí 13. a 14. decembra 2006 (schôdza zo 14. decembra) 102 hlasmi za, pričom 5 členovia hlasovali proti a 48 členov hlasovania zdržalo, nasledujúce stanovisko:

1. Zhrnutie

1.1 Rada ministrov je kľúčovým prvkom v rozhodovacom procese v EÚ. No problematika koordinácie a tvorby politík na národnej úrovni nebola nikdy dôkladne prediskutovaná na úrovni EÚ. EÚ je jedinečná v oblasti rozdelenia suverenity. V dôsledku toho je v EÚ potrebný transparentný viacúrovňový systém riadenia a správy v mnohých oblastiach. EHSV zastáva názor, že jasne definované a efektívne národné politické a administratívne postupy v jednotlivých členských štátoch sú spolu s lepšou tvorbou právnych predpisov, ich uplatňovaním a presadzovaním v praxi neoddeliteľnou súčasťou zodpovedného systému riadenia a správy v EÚ. Takéto postupy tiež posilnia transparentnosť a ujasnia dôsledky právnych predpisov a politík EÚ pre celú spoločnosť. Analýza národných postupov v jednotlivých krajinách odzrkadľuje podstatné rozdiely medzi členskými štátmi v oblasti politického a administratívneho riadenia záležitostí EÚ. Táto analýza by mala stimulovať diskusiu o vládnych – politických a administratívnych – postupoch týkajúcich sa EÚ. Je potrebné zdôrazniť najzaujímavejšie a osvedčené postupy. Otvorená diskusia v celej Európe o tom, ako čo najlepšie riešiť európske záležitosti na národnej úrovni, by tiež prispela k diskusii o lepšej tvorbe zákonov, ich uplatňovaniu a presadzovaní v praxi. EHSV podporuje vypracovanie priebežnej štúdie o národných administratívnych procesoch a postupoch.

2. Úvod

2.1 V roku 2005 schválil EHSV stanovisko o lepšej tvorbe právnych predpisov a stanovisko o ich implementácii a vykonávaní. Obe stanoviská sú založené na zásade, že v právnom štáte je právny predpis dobrý, ak je vykonateľný a vykonaný (1). Právne predpisy EÚ musia vznikať na základe transparentného, demokratického a otvoreného procesu, ktorý posilní legitimitu EÚ. Vnútorné postupy vlád a orgánov jednotlivých členských štátov sú takisto súčasťou tohto procesu.

2.2 S poľutovaním treba konštatovať, že po mnohých rokoch európskej integrácie neboli právne predpisy a politiky EÚ vo viacerých členských štátoch dostatočne integrované ako politický a administratívny faktor do tvorby ich národných politík v tých oblastiach, v ktorých sa zaviazali realizovať spoločné politiky a výsledky spoločného rozhodovania.

2.3 V procese tvorby právnych predpisov, ich transpozície a implementácie sú členské štáty kľúčovým prvkom. To znamená, že spôsob, akým členské štáty riadia tieto procesy, je tiež veľmi dôležitý: čím lepšia je organizácia, tým lepší je konečný výsledok pre EÚ, v záujme samotných členských štátov, ako aj pre spoločnosť ako celok.

2.4 Efektívny a transparentný prístup k záležitostiam EÚ na národnej úrovni je nevyhnutný, pretože 25 členských štátov – pričom každý z nich má vlastnú kultúru a tradíciu správy, ako aj vlastné riadenie procesov – musí rešpektovať rovnaké acquis, ktoré zahŕňa podobné požiadavky týkajúce sa tvorby právnych predpisov EÚ, ich transpozície, implementácie a vykonávania.

2.5 Koordinácia a tvorba politík na národnej úrovni nikdy nebola predmetom rozsiahlej diskusie na úrovni EÚ, čiastočne z dôvodu subsidiarity, čiastočne z dôvodu nedostatku skutočného záujmu zo strany rozhodovacích orgánov v Bruseli a jednotlivých hlavných mestách. Je tiež pozoruhodné, že univerzitná a vysokoškolská sféra doteraz – s niekoľkými výnimkami – týmto aspektom nevenovala dostatočnú pozornosť. Je však jasné, že spôsob organizácie a fungovania koordinácie a tvorby politík na národnej úrovni má podstatný vplyv na rozhodovací proces v Bruseli a potom aj na transpozíciu a implementáciu právnych predpisov EÚ. Preto je pri diskusiách o lepšej tvorbe právnych predpisov a ich implementácii potrebné zohľadniť aj organizáciu koordinácie a tvorby politík na národnej úrovni.

2.6 Toto nie je len odborným problémom. Je to aj problém politický, pretože je potrebné iniciovať diskusiu o zlepšení organizácie a vnútorných procesoch v členských štátoch a o možnom novom definovaní vzájomných kompetencií medzi členskými štátmi a Komisiou. Súbežne s tým je potrebné zabezpečiť transparentnosť a otvorenosť týchto procesov v členských štátoch s cieľom zlepšiť komunikáciu medzi EÚ a spoločnosťou a odstrániť nedorozumenia a rozptýliť nedôveru na strane občanov.

2.7 Komisia s pochopiteľných dôvodov váhala so začatím diskusie o národných procesoch. Avšak Komisia v roku 2001 oprávnene konštatovala (2): „Je najvyšší čas uznať, že Únia už nie je procesom diplomatickým, ale demokratickým, a že zavádza politiky, ktoré zasahujú hlboko do národných spoločností a každodenného života. Rada musí rozšíriť svoje právomoci s cieľom koordinovať všetky aspekty politiky EÚ na svojej úrovni i v členských štátoch.“

2.8 Čo sa týka „transpozície“ právnych predpisov EÚ, odporúčanie Komisie z roku 2004 predkladá konkrétne návrhy smerujúce priamo členským štátom s cieľom podporiť správnu implementáciu a vykonávanie prijatých právnych predpisov EÚ (3). Viaceré z týchto návrhov môžu byť nápomocné aj pri zlepšovaní vnútroštátnych mechanizmov týkajúcich sa koordinácie a tvorby politík pri príprave právnych predpisov EÚ a realizácii dohodnutých politických cieľov.

2.9 Potreba zjednotenia vnútroštátnych politických a administratívnych procesov v členských štátoch je bezpochyby oveľa naliehavejšia od momentu: — zavedenia vyhodnocovania implementácie právnych predpisov EÚ, — zapájania EÚ do stále väčšieho počtu oblastí, — rokovaní o Zmluve o Ústave pre Európu, — rozšírenia Únie a plánovaného prijímania nových členov. No je potrebné vykonať ešte veľa práce.

3. Všeobecný rámec

3.1 EÚ nie je štátom a ani nesmeruje k jeho vytvoreniu. Komisia je orgánom s právom vyvinúť iniciatívu v jasne definovaných oblastiach. Rada je zodpovedná za prijímanie rozhodnutí v oblasti právnych predpisov a rozpočtu, pričom na mnohé rozhodnutia majú značný vplyv Európsky parlament ako ďalší legislatívny orgán a Súdny dvor ako „strážca“ právnych predpisov EÚ. Žiadny z týchto orgánov nemá rozhodujúcu riadiacu funkciu. EÚ je skôr veľmi komplexnou realitou viacerých vzájomne prepojených aktérov. Je aj jedinečná v tom, že vytvorila sieť vnútroštátnych a nadnárodných právomocí.

3.2 EÚ je jedinečná v oblasti rozdelenia suverenity. V dôsledku toho je v EÚ potrebné dosiahnuť transparentný systém viacúrovňového riadenia a správy v širokom spektre oblastí, ale nie je vôbec jasné, aké dôsledky to bude mať pre riadenie a správu jej súčastí, t.j. členských štátov (4). Týka sa to oblasti spoločných kompetencií členských štátov a „Bruselu“, ale aj prípadov, keď ide o nezávislé kompetencie samotných členských štátov, ako napr. implementácia Lisabonskej stratégie.

3.3 Počas posledných desaťročí sa EÚ zapojila do čoraz väčšieho množstva oblastí. Je to dynamický proces, do ktorého sú zapojené aj vlády členských štátov a v čoraz väčšej miere aj regionálne orgány, sociálni a hospodárski aktéri a občianska spoločnosť. V poslednom období sa začínajú implementovať záležitosti „tretieho piliera“, t.j. spravodlivosti a vnútorných vecí. Komisia však zatiaľ nemôže iniciovať konanie pre porušenie predpisov voči členským štátom s cieľom odstrániť nedostatky pri ich implementácii na národnej úrovni (5).

3.4 Napriek často priamym dôsledkom právnych predpisov EÚ a rozhodnutí na úrovni Spoločenstva pre jednotlivých občanov, podniky a organizácie je EÚ v mnohých členských štátoch naďalej primárne vnímaná ako medzinárodná inštitúcia mimo organizácie vlastného štátu, v niektorých členských štátoch dokonca ako súčasť zahraničnej politiky. V dôsledku toho vznikajú nedorozumenia a kontraproduktívny odstup. Problémy, s ktorými je EÚ konfrontovaná v politickej a administratívnej sfére v členských štátoch sú zväčša zapríčinené takýmto zmýšľaním.

3.4.1 V politických systémoch má kľúčový význam postavenie a úloha národných parlamentov. Často ešte pretrváva rozpor medzi rozsahom informovania a zapájania národných parlamentov na jednej strane a rozhodovacím procesom na úrovni EÚ na strane druhej. To prehlbuje odstup medzi EÚ a spoločnosťou.

3.4.2 Druhým aspektom v tejto súvislosti je rozdiel vo vnímaní a záväzkoch politikov, národných správ a zapojených súkromných aktérov.

3.4.3 Po tretie: ak chýba transparentnosť pri tvorbe politík, môžu vzniknúť nejasnosti o tom, ako a kedy majú byť na národnej úrovni a na úrovni EÚ definované a prerokované stanoviská jednotlivých členských štátov. Na ilustráciu možno uviesť existenciu európskych sekcií na rôznych ministerstvách, ktoré okrem toho, že sa zaoberajú zásadnými témami, a nielen koordináciou, sú viac-menej oddelené od sekcií zodpovedných za vnútroštátnu politiku. To môže mať negatívne dôsledky pre citlivosť a pozornosť týchto sekcií pre európske aspekty. Porovnateľné problémy s koordináciou existujú medzi stálymi výbormi v národných parlamentoch.

3.4.4 Po štvrté: rozhodovanie na národnej úrovni týkajúce sa „Európy“ je príliš často oddelené od výkonných riaditeľstiev a inštitúcií a príliš vzdialené od regionálnych a miestnych inštitúcií.

3.5 Je zjavné, že členské štáty len neochotne menia svoje administratívne a politické postupy. Ak však tieto postupy nebudú prispôsobené rastúcej komplexnosti a významu EÚ, môže to viesť ku konfliktom na rôznych úrovniach rozhodovacieho procesu.

3.6 V centre pozornosti sú zvyčajne špecifické politické záujmy, tradície a vnútroštátna ako aj stranícko-politická rétorika. Na základe toho sa potom vytvára umelá priepasť medzi rozhodnutiami prijímanými v Bruseli a vnímanými národnými záujmami a procesmi.

3.7 Tento vývoj je hlavným zdrojom zvláštneho paradoxu, keď na jednej strane vlády sa v EÚ – „Bruseli“ – dohodnú na politických cieľoch a právnych predpisoch, no na druhej strane ich potom často zamietnu, keď sa o nich diskutuje v národnom politickom systéme.

3.8 Ukázalo sa, že tento rozpor vyvoláva v rôznych záujmových skupinách a vo verejnosti vo všeobecnosti veľké pochybnosti. Určite tiež prispieva k vážnej kríze legitimity EÚ, pretože existuje priamy vzťah medzi kvalitou a spoľahlivosťou riadenia politických cieľov EÚ na národnej úrovni a názormi a očakávaniami verejnosti.

3.8.1 EHSV v tejto súvislosti tiež poukazuje na to, že prípadná kríza legitimity EÚ by sa nemala odvodzovať v prvom rade z problémov v komunikácii. Základný prístup k opätovnému získaniu dôvery občanov v EÚ musí i naďalej spočívať v riešení naliehavých problémov Únie.

3.9 V tejto súvislosti treba konštatovať, že mnohé organizácie sociálnych partnerov a občianskej spoločnosti reflektujú viac-menej podobné vzorce rozporuplného konania vo vzťahu k „bruselským“ a potom národným aspektom.

3.10 Tak sa môže spochybňovať reputácia EÚ, pretože kritici v jednotlivých členských štátoch sa zameriavajú na „Brusel“ a Komisiu, a nie na samotné členské štáty, ktoré sú hlavnými aktérmi integračného procesu.

3.11 V otázkach transpozície a implementácie postupujú národné lobistické skupiny zvyčajne podobne. Ich postoj niekedy vyplýva z možností, ktoré poskytujú kritické kompromisy v Rade a ktoré vytvárajú priestor pre slobodný postup na národnej úrovni. V iných prípadoch lobistické skupiny jednoducho využijú neoprávnene príležitosti, ktoré im poskytujú národní zákonodarcovia, čo vedie k tomu, že členské štáty pridávajú dodatky, ktoré nie sú obsiahnuté v predpisoch („gold plating“) a že postupujú selektívne pri zavádzaní do praxe („cherry-picking“).

3.12 Národnú orientáciu v záležitostiach EÚ môže podporiť aj tendencia využívať flexibilnejšie nástroje namiesto prísnych právnych inštrumentov, ako napr. metóda otvorenej koordinácie: čím viac priestoru sa poskytne pre národné interpretácie, tým väčšie budú rozdiely medzi jednotlivými krajinami.

4. Koordinácia na národnej úrovni

4.1 Zdá sa, že otázka harmonizácie procesov a postupov na národnej úrovni v mnohých členských štátoch sa donedávna primárne riešila na základe spontánneho vývoja v rámci ministerstiev, resp. medzi nimi, bez definovania dobre štrukturovaného postupu. Všetky členské štáty vyvíjajú viac či menej štrukturovaný koordinačný postup (a zodpovedajúce orgány), no v mnohých prípadoch sa to týka len záverečnej fázy rozhodovania na národnej úrovni. Predchádzajúce fázy sú zvyčajne organizované menej kvalitne.

4.2 To naznačuje, že existuje skôr komplexný model medzivládnej spolupráce než dynamickejší proces tvorby právnych predpisov EÚ s jeho komplikovaným politickým vyjednávaním. V praxi vytvorila európska integrácia veľmi široké a intenzívne kontakty s obrovským počtom prepojení medzi aktérmi vo verejnom a súkromnom sektore, ktorí sú zapojení do administratívnych rokovaní a procesov tvorby právnych predpisov v Európe. Existuje množstvo prepojení v rámci prípravy európskych právnych predpisov, vrátane konzultácií s expertmi a zainteresovanými stranami, pri rokovaní o nových právnych predpisoch, transpozícii, implementácii a vykonávaní schválených právnych predpisov, pri udržiavaní európskeho práva národnými súdnymi orgánmi a Súdnym dvorom Európskych spoločenstiev a napokon pri diskusiách o národných skúsenostiach s európskymi právnymi predpismi s európskym zákonodarcom. Tieto procesy si vyžadujú vysoký stupeň profesionality pri celkovej organizácii národnej správy.

4.3 Potreba adekvátneho riadenia a koordinácie na národnej úrovni ako aj efektívnej medzinárodnej siete kontaktov sa zvyšuje, pretože ciele politík a rozhodovací proces EÚ sú úzko prepojené a naviazané na ciele národných politík. Lisabonská stratégia je dobrým príkladom: bola zadefinovaná na úrovni EÚ, ale v praxi sa rozhodovací proces EÚ týka len určitej časti stratégie. Zodpovednosť za hlavné aspekty spočíva na členských štátoch. No konečný výsledok je neistý, ak členské štáty nebudú realizovať dohodnuté ciele, alebo ich zrealizujú len čiastočne, kvôli nedostatočnej interaktivite procesov medzi politikami EÚ a národnými politikami.

4.4 Intenzifikácia európskej integrácie podporená na viacerých summitoch EÚ a mnohých schôdzkach Rady v úzkej spolupráci s Európskou komisiou by sa mala odzrkadliť v politickej a administratívnej organizácii v členských štátoch. Ale v tejto súvislosti sú medzi jednotlivými členskými štátmi značné rozdiely (6). V dôsledku historického vývoja v každej krajine sa rozdiely týkajú skoro všetkých aspektov politického a vládneho života.

4.5 Týka sa to – okrem iného – postupov a základných konceptov vlády a správy, hierarchie medzi ministerstvami, kvality ministerstiev a centralizácie, resp. decentralizácie systému.

4.6 Vo vzťahu k EÚ existujú citlivé politické rozdiely medzi členskými štátmi týkajúce sa týchto aspektov: — postavenie a právomoci predsedu vlády, — úloha a funkcia ministrov v rámci vlády, — vzťah medzi predsedom vlády a ministrom zahraničných vecí alebo štátnym tajomníkom pre európske záležitosti, — koaličné alebo väčšinové vlády a ich priority, — vzťah medzi vládou a parlamentom a úloha národného parlamentu v európskom integračnom procese, — rozsah, ako vážne sa berie zlepšovanie tvorby právnych predpisov EÚ a ich implementácie.

4.7 Podobné rozdiely existujú vzhľadom na právomoci a pracovné metódy medzi ministerstvami a v rámci nich: — organizácia úradu predsedu vlády a jeho inštitucionálne postavenie, — miera, v ktorej existujú alebo neexistujú „čínske múry“ medzi „európskymi“ a ostatnými sekciami na ministerstvách, — moment, keď sa na ministerstvách objaví skutočný záujem o určitý návrh, — stupeň alebo úroveň koordinácie týkajúca sa „Bruselu“, — moment, keď sa začne koordinácia v súvislosti s konkrétnym návrhom, — úloha ministerstva zahraničných vecí a v súvislosti s tým miera nezávislosti ostatných ministerstiev, — (prebiehajúce) zaškoľovanie štátnych zamestnancov, — spôsob, akým prebiehajú konzultácie so zainteresovanými stranami počas rokovaní a procesu implementácie, — spôsob, ako sú zvyčajne implementované smernice, buď prostredníctvom formálnej národnej legislatívy alebo prostredníctvom vládnych nariadení, ktoré sú formálne menej náročné.

4.8 Deľba práce medzi národné ministerstvá môže mať pre Radu vážne dôsledky. Na ilustráciu jeden príklad: v Rade pre konkurencieschopnosť spolupracujú štyri alebo päť ministerstiev za každú krajinu. To je prekážkou pri tvorbe dlhodobej stratégie, blokuje to vedenie a prispieva to k roztrieštenosti politiky.

4.9 Prichádza aj ku komplikovanejším situáciám, keď existuje rozdelenie kompetencií medzi národnú a regionálnu úroveň, ako napr. vo federálnych systémoch. Komplexnosť a niekedy aj nedostatok transparentnosti vo vzťahu medzi národnou a regionálnou úrovňou môže ľahko spôsobiť ďalšie nedorozumenia.

4.10 Efektívnemu rozhodovaciemu procesu v členských štátoch tiež bránia nevhodné praktiky Komisie a sekretariátu Rady EÚ. Ako príklad možno uviesť, že odovzdávanie konečných návrhov dokumentov skúmaných Radou vo veľmi neskorom štádiu pred jej zasadnutím znemožňuje realizáciu aj tých najlepších rozhodovacích procesov jednotlivých štátov.

4.11 Rôzne typy deľby práce medzi ministerstvami a oddeleniami v členských štátoch často sťažujú skutočné vytváranie efektívnych medzinárodných sietí alebo dlhodobých osobných vzťahov zodpovedných štátnych zamestnancov v Európe.

4.12 Každodenné skúsenosti naďalej preukazujú, že podstatnej časti právnických kruhov vo všeobecnosti a mnohým sudcom pôsobiacim v rámci jednotlivých členských štátov, ktorí by mali v plnej miere zohľadniť európske právne predpisy často chýbajú dostatočné vedomosti. To určite nestimuluje národné správy, aby spontánne zohľadňovali EÚ ako politickú a administratívnu úroveň pri tvorbe národných politík.

5. Súčasný vývoj

5.1 Neustále prebiehajúce konania pre porušenie predpisov, kľúčová funkcia Komisie pri odstraňovaní nedostatkov pri národnej implementácii právnych predpisov EÚ a rozšírenie úspešného vyhodnocovania („scoreboards“) týkajúceho sa transpozície právnych predpisov EÚ do národnej legislatívy viedli k uvedomeniu si toho, že národné postupy musia byť prispôsobené požiadavkám EÚ.

5.2 Proces zavádzania acquis communautaire v desiatich nových členských štátoch do roku 2003 vyvolal podobnú pozornosť voči tejto téme.

5.3 Navrhovaná Zmluva o Ústave pre Európu sa o.i. zameriavala aj na prepojenie národných politických procesov s prípravou právnych predpisov EÚ, napr. aj zapojením národných parlamentov do začiatočných fáz procesov v EÚ.

5.4 Napriek určitým zlepšeniam v oblasti koordinácie je potrebné konštatovať, že väčšina národných správ nie je ochotná zmeniť vnútorné byrokratické postupy a prediskutovať svoju činnosť s partnerskými inštitúciami v iných štátoch alebo na úrovni EÚ. Subsidiarita je motto, na ktoré sa pritom odvolávajú.

5.5 Popri subsidiarite existuje ešte jeden faktor, ktorý komplikuje vzťahy medzi EÚ a členskými štátmi, a tým je skutočnosť, že prijímanie rozhodnutí v EÚ prebieha zväčša v inom cykle ako prijímanie rozhodnutí pri tvorbe národných politík.

5.6 Hoci sa v členských štátoch diskutuje o vzájomnom prispôsobení koordinačného procesu (7), naďalej pretrvávajú rozdiely v prístupe a praxi medzi členskými štátmi.

5.6.1 Napríklad v Dánsku sa parlament zapája do prípravy právnych predpisov a politík EÚ už na začiatku celého procesu, čo prispieva k systematickému zviditeľňovaniu procesov v EÚ a transparentnosti. V Dánsku sa zároveň pomerne dlho vykonávajú účinné adaptácie administratívnych procesov a vytvárajú sa vzájomné prepojenia pri práci s národnou legislatívou a právnymi predpismi EÚ.

5.6.2 V Spojenom kráľovstve zaviedli administratívne postupy, ktoré majú priblížiť záležitosti EÚ k tvorbe vnútroštátnej politiky, okrem iného pomocou efektívneho systému koordinovania medzi ministerstvami a udelením rozsiahleho mandátu úradu vlády v otázkach právnych predpisov EÚ. Dolná komora parlamentu (House of Commons) má možnosť dôkladne preskúmať právne predpisy EÚ a horná komora parlamentu (House of Lords) sa aktívne zapája do pripomienkovania právnych predpisov a politík EÚ.

5.6.3 Naproti tomu v Francúzsku a Španielsku sa parlamenty zapájajú zvyčajne až do záverečných fáz tohto procesu. To má vplyv na postavenie EÚ vo verejnej diskusii. Právne predpisy a politiky EÚ sú v týchto krajinách primárne záležitosťou národnej správy a politického vedenia. Je pozoruhodné, že hlavná časť vzdelávacej inštitúcie École nationale d'administration (ENA) sa presťahovala z Paríža do Štrasburgu, čo naznačuje rastúci vplyv EÚ vo Francúzsku.

5.6.4 V Holandsku vyvolali určité negatívne skúsenosti pri implementácii právnych predpisov EÚ rastúci záujem o riadenie a procesy týkajúce sa záležitostí EÚ. Prebieha reorganizácia vnútorných procesov na ministerstvách, prepojenie „vnútroštátnych“ a „európskych“ oblastí záujmov, pričom sa ukázalo, že v praxi ide o náročný proces. To isté platí o pokusoch zapojiť parlament efektívnejšie a včasnejšie do záležitostí EÚ. V Luxemburgu už úspešne prebehlo prispôsobenie procesov v parlamente.

5.6.5 V nových členských štátoch prinášajú kladné výsledky tie procesy, ktoré boli zavedené alebo upravené pri príprave členstva v EÚ, keď prebiehala integrácia acquis do národnej legislatívy, a to v tých prípadoch, kde tieto procesy zostali zachované v zavedenej či upravenej forme. Rozsiahly partnerský projekt medzi expertmi zo „starých“ a „nových“ členských štátov pomáha zvyšovať schopnosť nových členských štátov pri zavádzaní osvedčených postupov pri uplatňovaní právnych predpisov EÚ, čo môže mať kladný vplyv na zaradenie záležitostí EÚ do skorších fáz rozhodovacieho procesu.

5.6.6 Vo federálnych systémoch, ako napr. v Nemecku a Španielsku, určite nie je jednoduché preklenúť priepasť medzi regiónmi – spolkovými krajinami a provinciami – a „Európou“. Vážne problémy vznikajú najmä v prípadoch, keď sú regióny výlučne zodpovedné za vykonávanie právnych predpisov EÚ – čo platí vo všeobecnosti v Nemecku. Každá spolková krajina má v Bruseli svoje zastúpenie, aby tak mohla byť priamo zapojená do záležitostí EÚ, ktoré sú pre ňu relevantné.

5.7 Zavedenie a široké využívanie systému „národných expertov“ ako prebiehajúci proces interakcie medzi národnými správami a Komisiou môže napomôcť pri zvyšovaní plodnej interakcie medzi národnou úrovňou a „Bruselom“.

5.8 Európska komisia podporuje mnohé úspešne kooperatívne siete medzi správami členských štátov navzájom a medzi Európskou komisiou a národnými správami (napr. SOLVIT, siete spotrebiteľov, atď.). Komisia tiež vytvára informačný systém o jednotnom trhu (Internal Market Information – IMI), ktorého úlohou je pomôcť správam členských štátov pri jednoduchom uplatňovaní pravidiel jednotného trhu.

5.9 Systém „národných regulačných orgánov“ v rôznych oblastiach, napr. hospodárska súťaž, telekomunikácie, energetika a iné, prispieva k zjednocovaniu pri realizácii dohodnutých politík EÚ v členských štátoch.

5.10 Všeobecnejšie vyjadrené: naďalej pretrvávajú rozdiely v prístupe – na jednej strane – medzi krajinami, ktoré vytvárajú nové štruktúry na zlepšenie interakcie medzi EÚ a národným riadením záležitostí EÚ a – na druhej strane – krajinami, ktoré zatiaľ neprehodnocujú organizáciu a procesy. Tieto procesy závisia primárne od politickej vôle.

6. Závery a odporúčania

6.1 Závery

6.1.1 Spôsob organizácie národných správ je výsledkom historického vývoja v každej krajine. Z toho vyplýva, že rozdiely medzi krajinami sa týkajú takmer všetkých aspektov politického a verejného života. Tento stav zväčša pretrvá aj do budúcnosti. Ale tieto rozdiely by nemali nevyhnutne stáť v ceste adaptáciám alebo dokonca priblíženiu postupov a pracovných metód týkajúcich sa prípravy a implementácie právnych predpisov EÚ a schválených politík EÚ.

6.1.2 EHSV zastáva názor, že jasne definované a efektívne národné politické a administratívne postupy v jednotlivých členských štátoch sú spolu s lepšou tvorbou právnych predpisov, ich uplatňovaním a presadzovaním v praxi neoddeliteľnou súčasťou zodpovedného systému riadenia a správy v EÚ.

6.1.3 Z toho vyplýva, že je veľmi želateľné, aby adaptácia a zlepšenie národných procesov boli vyhodnocované spolu s postupmi na európskej úrovni, ako aj s prioritami EÚ v oblasti lepšej tvorby právnych predpisov, ich implementácie a vykonávania, pretože tieto ciele vo veľkej miere závisia od primeraného národného prístupu vo všetkých členských štátoch.

6.1.4 Organizácia záležitostí EÚ v členských štátoch je ich vlastnou vecou. Bolo by však veľkým krokom vpred, keby politické sily a národné správy vnímali záležitosti EÚ ako neoddeliteľnú časť vnútroštátnej politiky a keby verejne uznali, že oni samotné stelesňujú EÚ a keby podľa toho aj konali. Politická vôľa v tejto oblasti je rozhodujúca.

6.1.5 Takýto krok by bol úplne v súlade s osobitným charakterom vzťahu medzi EÚ a národnými politikami a ich dôsledkami, ktoré sú navzájom prepojené a viac než kedykoľvek predtým od seba navzájom závislé. Zapojenie EÚ ako politickej a administratívnej úrovne do vnútroštátnej politiky by takisto pomohlo pri tvorbe lepších právnych predpisov EÚ.

6.1.6 V niektorých členských štátoch, konkrétne v Dánsku a v poslednej dobe aj v Luxembursku, sú návrhy Komisie zaradené do programu politických rokovaní už v začiatočnej fáze. To sa vzťahuje aj na systematické zapájanie dánskeho parlamentu. V iných členských štátoch boli navrhnuté podobné adaptácie. Treba však povedať, že väčšina národných parlamentov sa stavia zdržanlivo k harmonizácii s politikami EÚ.

6.1.7 Navrhovaná Zmluva o Ústave pre Európu sa zameriavala aj na integráciu národných parlamentov do procesov EÚ už v začiatočnej fáze. V súlade s tým obdržali parlamenty nedávno návrhy na zváženie politík a právnych predpisov EÚ priamo od Komisie (8). Tieto zmeny procesov majú vo väčšine členských štátoch stimulovať diskusiu o politikách a právnych predpisoch EÚ a ich dôsledkoch, a to v skorších fázach než doposiaľ.

6.1.8 Väčší dôraz na politickú diskusiu a konzultácie v národnom kontexte a v počiatočnej fáze môže podporiť intenzívnejšie zapojenie vlád do rokovaní o konkrétnych témach.

6.1.9 Spoločnosť požaduje transparentnosť, čím sa posilní dôvera a legitimita. Z toho vyplýva, že je želateľné, aby administratívne a politické procesy v členských štátoch týkajúce sa záležitostí EÚ boli zosúladené s touto požiadavkou. Zefektívnené a transparentné procesy posilnia na jednej strane právny štát, no na druhej strane súčasne prispejú k lepšej komunikácii medzi EÚ a podnikovou sférou, sociálnymi partnermi a občianskou spoločnosťou tým, že vytvoria lepšie podmienky pre vzájomné porozumenie a umožnia účasť a aktívne zapojenie (9).

6.1.10 Z toho vyplýva, že transparentnosť a komunikácia majú obrovský význam pre prebiehajúce alebo novo iniciované konzultácie a diskusie so súkromnými záujmovými skupinami v členských štátoch, ktoré sú niekedy podceňované.

6.1.11 Zlepšenie právnych rámcových podmienok je spoločnou prioritou všetkých inštitúcií. Rovnakou prioritou je aj súdržnosť jednotného trhu a od roku 2000 aj realizácia Lisabonskej stratégie. Všetky tieto ciele možno dosiahnuť jednoduchšie, ak budú procesy rozhodovania na národnej úrovni a úrovni EÚ efektívne prepojené.

6.1.12 Aj keď subsidiarita je zásadou zakotvenou v myslení a praxi EÚ, je potrebné neustále brať do úvahy, že riadenie a implementácia práva a záväzkov EÚ v členských štátoch má často určité dôsledky pre ďalšie krajiny a spoločnosti v Únii. To znamená, že partneri z verejného a súkromného sektora majú záujem o spôsob, akým každý členský štát formuje svoje vzťahy k EÚ. Inými slovami: organizácia a pracovné metódy národných správ sú súčasťou správy EÚ ako celku.

6.1.13 Primerané postupy a monitorovanie záležitostí EÚ v členských štátoch by Komisii veľmi pomohli a zvýšili kvalitu jej práce.

6.2 Odporúčania

6.2.1 Popri návrhoch uvedených v stanovisku „Lepšia tvorba právnych predpisov“ (10) odporúča EHSV, aby vo všetkých 25 členských štátoch bola vykonaná hĺbková analýza národných a regionálnych procesov a postupov v politickej a administratívnej oblasti vzťahujúcich sa na záležitosti EÚ.

6.2.2 Všetky aspekty uvedené v kapitole 4 „Koordinácia na národnej úrovni“ a týkajúce sa spôsobu zapojenia národných politických a administratívnych subjektov v rozhodovacom procese si vyžadujú osobitnú pozornosť. Komisia môže popri čoraz intenzívnejších aktivitách v oblasti zlepšenia tvorby právnych predpisov, ich implementácie a vykonávania vyvíjať v tento oblasti iniciatívu a poskytovať podporu.

6.2.3 Analýzy budú produktívnym východiskom pre diskusiu o efektívnosti vládnych – politických a administratívnych – procesov týkajúcich sa EÚ. Z celkových výsledkov by mali vyplynúť osvedčené a odporúčané postupy. Analýzy majú vytvoriť solídny základ pre otvorenú diskusiu v celej Európe o tom, ako možno na národnej úrovni čo najlepšie riešiť európske záležitosti. Prispeje to aj k diskusii o lepšej tvorbe právnych predpisov, ich implementácii a vykonávaní.

6.2.4 Rozsiahla analýza a odvodenie realizovateľných záverov je veľmi komplikovanou záležitosťou. Národné a regionálne orgány v čoraz väčšej miere vyjadrujú potreby výmeny názorov a poznatkov o adekvátnom riadení záležitostí EÚ. EHSV podporuje vypracovanie priebežnej štúdie o národných procesoch a postupoch. Okrem toho možno podporiť aj bilaterálnu výmenu názorov medzi orgánmi jednotlivých štátov, napríklad tak, ako to prebieha v informačnom centre IMPEL (11) a v sieti SOLVIT.

6.2.5 Je tiež potrebné systematicky zohľadniť pripomienky podnikateľskej sféry, sociálnych partnerov a občianskej spoločnosti. Všetky tieto subjekty majú veľký záujem o proces lepšej tvorby právnych predpisov, ich implementácie a vykonávania, čo si vyžaduje transparentnosť a efektívne konzultácie na národnej úrovni už od začiatku celého procesu.

6.2.6 Je tiež potrebné ďalej rozvíjať a realizovať v praxi systém informácií o jednotnom trhu (IMI) na uľahčenie výmeny informácií medzi správami členských štátov, ktorého cieľom je lepšie uplatňovanie pravidiel jednotného trhu.

6.2.7 Nápomocná by bola aj príručka EÚ týkajúca sa národných procesov a postupov. Takáto príručka, ktorá by zohľadňovala výsledky informačného centra by mohla slúžiť ako návod pre proces dobre fungujúcich národných procesov, lepšej tvorby právnych predpisov, ich implementácie a vykonávania v celej jeho komplexnosti.

V Bruseli 14. decembra 2006 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Dimitris DIMITRIADIS

(1) Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006.

(2) Biela kniha o európskom riadení, KOM(2001) 428, konečné znenie.

(3) Odporúčanie Komisie z 12. júla 2004 k transpozícii smerníc ovplyvňujúcich vnútorný trh do vnútroštátneho práva (2005/309/ES).

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity? [Koordinácia záležitostí Európskej únie: Ako zvládajú rôzni aktéri viacúrovňovú komplexnosť?] Adriaan Schout a Andrew Jordan, 29. mája 2006. Štúdia analyzuje prax koordinácie medzi Komisiou, Nemeckom, Spojeným kráľovstvom a Holandskom. Poukazuje na široké spektrum literatúry o odvetvových aspektoch tejto všeobecnej témy, čo zároveň ukazuje, že ešte stále chýba súhrnná analýza praxe v 25 členských štátoch.

(5) Pozri neformálnu schôdzku ministrov spravodlivosti a vnútra, Tampere, 20. – 22. septembra 2006 o „Zlepšení rozhodovania v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí“.

(6) „De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken“ (Transpozícia európskych smerníc: komparatívna štúdia nástrojov, techník a procesov v šiestich členských štátoch), prof. Dr. B. Steunenberg a prof. Dr. W. Voermans, Univerzita Leyden, Holandsko, 2006. Popri hĺbkovej analýze a odporúčaniach týkajúcich sa situácie v Holandsku sa komparatívna štúdia zaoberá situáciou v Dánsku, Francúzsku, Nemecku, Taliansku, Španielsku a Spojenom kráľovstve.

(7) Pozri Steunenberg a Voermans, Leyden, 2006.

(8) Pozri závery Európskej rady, jún 2006.

(9) Je pozoruhodné, že počiatočná reakcia verejnosti v Dánsku na Zmluvu o Ústave pre Európu bola skôr pozitívna, pretože v nej boli naplánované demokratickejšie a transparentnejšie procesy. Na rozdiel od toho nemá tzv. Comité de dialogue, platforma vlády a sociálnych partnerov vo Francúzsku na prediskutovanie európskych záležitostí, už žiadny praktický význam.

(10) Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006. V tomto stanovisku uvádza EHSV, že hoci „členské štáty by mali mať aj naďalej voľnosť pri určovaní vlastných metód a postupov implementácie“, ďalším krokom „v spolupráci medzi inštitúciami EÚ a vnútroštátnymi orgánmi pri implementácii právnych úprav a politík EÚ je posilnenie alebo zosúladenie kapacít vnútroštátnych správnych orgánov pre uplatnenie politík“ (pozri ods. 4.2.1 a 4.2.4.). V kapitole 4 sú predložené návrhy, ktoré s tým súvisia.

(11) Inštitúcia „Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law“ (IMPEL – Sieť pre implementáciu a vykonávanie environmentálneho práva) vytvorená v roku 1992 je neformálnou sieťou európskych regulačných orgánov zaoberajúcich sa implementáciou a vykonávaním environmentálnych právnych predpisov. Do siete je momentálne zapojených 30 krajín – všetky členské štáty Európskej únie, dve pristupujúce krajiny Bulharsko a Rumunsko, dve kandidátske krajiny Chorvátsko a Turecko, ďalej Nórsko – a Európska komisia.