Osobitná správa č. 6/2013 „Dosiahli členské štáty a Komisia prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi?“





GLOSÁR EPFRV : Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka. FTE : Ekvivalent pracovného času na plný úväzok, jednotka, ktorá sa používa na meranie zamestnancov tak, aby boli porovnateľní, aj keď odpracujú odlišný počet hodín za týždeň. Táto jednotka je výsledkom porovnania priemerného počtu odpracovaných hodín zamestnanca s priemerným počtom hodín zamestnanca na plný pracovný čas. HPH : Hrubá pridaná hodnota. Mŕtva váha : Situácia, keď by sa podporovaný projekt plne alebo čiastočne realizoval bez grantovej pomoci. MTE : Hodnotiace správy v polovici obdobia. NSP : Národný strategický plán je dokument vypracovaný členským štátom, ktorý zabezpečuje, že pomoc Spoločenstva na rozvoj vidieka je jednotná so strategickými usmerneniami Spoločenstva a že priority Spoločenstva, národné a regionálne priority sú navzájom koordinované. Národný strategický plán je referenčným nástrojom pre prípravu programu EPFRV. Realizuje sa prostredníctvom programov rozvoja vidieka. Opatrenie 311 : Opatrenie na "diverzifikáciu smerom k nepoľnohospodárskym činnostiam". Opatrenie 312 : Opatrenie na "zriaďovanie a rozvoj mikropodnikov". Opatrenie 313 : Opatrenie na "podporu činností v oblasti cestovného ruchu". Opatrenie : Systém pomoci na realizáciu politiky. V opatrení sa vymedzujú pravidlá pre projekty, ktoré možno financovať v rámci osi. Osi : Rozvoj vidieka sa v programovom období 2007 – 2013 realizuje v troch tematických osiach, ktoré predstavujú koherentné skupiny opatrení na rozvoj vidieka, a jedna horizontálna os je zameraná na prístup Leader (os Leader). Presun : Miera, v rámci ktorej sa činnosť realizovaná s verejnou podporou kompenzuje obmedzením činnosti niekde inde. Programové obdobie : Viacročný rámec pre plánovanie a realizáciu politík EÚ, ako je napríklad politika rozvoja vidieka; súčasné programové obdobie rozvoja vidieka trvá od roku 2007 do roku 2013. PRV : Program rozvoja vidieka, programový dokument vypracovaný členským štátom a schválený Komisiou na plánovanie a realizáciu politiky rozvoja vidieka EÚ. PRV možno vypracovať na regionálnej alebo vnútroštátnej úrovni. SRMH : Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie. Strategické usmernenia Spoločenstva : Rada prostredníctvom týchto strategických usmernení určuje priority Európskej únie v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). Vytvára prepojenie s cieľmi stanovenými Európskou radou v Lisabone a Göteborgu a transformuje ich do politiky rozvoja vidieka. Zámerom je zabezpečiť konzistentnosť rozvoja vidieka s ostatnými politikami EÚ, najmä v oblasti súdržnosti a životného prostredia, a sprevádzať realizáciu novej spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) a príslušnú reštrukturalizáciu. ZHRNUTIE I. Cieľom politiky rozvoja vidieka EÚ je riešiť problémy vidieka, ako sú napríklad vyľudňovanie vidieka, nedostatok hospodárskych príležitostí a nezamestnanosť. Finančné prostriedky sa poskytujú s cieľom podporiť rast, zamestnanosť a udržateľný rozvoj vidieckych oblastí. II. Cieľom jednej z troch tematických osí politiky rozvoja vidieka EÚ je zlepšiť kvalitu života vo vidieckych oblastiach a diverzifikovať vidiecke hospodárstvo; označuje sa ako os 3. V rámci tejto osi sú na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva určené tri osobitné opatrenia: - diverzifikácia smerom k nepoľnohospodárskym činnostiam (opatrenie 311); - podpora pre zriaďovanie a rozvoj mikropodnikov s cieľom podporiť podnikanie a rozvoj hospodárskej štruktúry (opatrenie 312); - podpora činností v oblasti cestovného ruchu (opatrenie 313). III. V rozpočte EÚ sa na tieto opatrenia vyčlenilo 5 mld. EUR na obdobie 2007 – 2013. Plánuje sa, že objem týchto finančných prostriedkov EÚ sa zvýši o ďalšie 2 mld. EUR z vnútroštátnych finančných prostriedkov. IV. V rámci auditu sa preskúmalo, či Komisia a členské štáty dosiahli prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi. Dvor audítorov najmä posúdil, či sa tieto tri opatrenia navrhli a realizovali tak, aby účinne prispeli k rastu a zamestnanosti a či sa na financovanie vybrali najúčinnejšie a najefektívnejšie projekty. Okrem toho Dvor audítorov preskúmal, či sa prostredníctvom dostupných informácií o monitorovaní a hodnotení poskytli spoľahlivé, úplné a včasné informácie o výsledkoch opatrení. V. Dvor audítorov dospel k záveru, že celkovo Komisia a členské štáty dosiahli prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi len v obmedzenom rozsahu, keďže pomoc sa systematicky nenasmerovala k projektom, prostredníctvom ktorých by sa najpravdepodobnejšie dosiahol účel opatrení. Dôvodom bola skutočnosť, že chýbala jasná potreba pomoci alebo sa nestanovili konkrétne ciele v programoch rozvoja vidieka, prijali sa všeobecné kritériá oprávnenosti, na základe ktorých sa projekty neobmedzili len na tie projekty, prostredníctvom ktorých by sa najpravdepodobnejšie dosiahla diverzifikácia, a kritériá výberu, na základe ktorých sa nevyberali najúčinnejšie projekty alebo ktoré sa vôbec neuplatňovali. Príliš často a najmä na začiatku programového obdobia sa projekty vyberali skôr na základe potreby použiť pridelené rozpočtové prostriedky než na základe kvality týchto projektov. V niektorých členských štátoch sa financovali všetky oprávnené projekty, ak bol k dispozícii dostatok rozpočtových prostriedkov, bez ohľadu na hodnotenie týchto projektov. VI. Členské štáty nezabezpečili dostatočné zmiernenie rizík mŕtvej váhy a presunu, a teda nezabezpečili najefektívnejšie využitie zdrojov. Členské štáty prostredníctvom kontrol primeranosti nákladov neznížili dostatočne riziko zvýšených nákladov a zistili sa prípady nadmerného administratívneho zaťaženia žiadateľov a omeškania platieb. VII. Chýbalo účinné monitorovanie a hodnotenie opatrení, preto existuje skutočné riziko, že nebudú známe výsledky rozpočtových prostriedkov pridelených projektom. Strategická priorita EÚ v oblasti vytvárania pracovných miest sa nezamerala správne, a keď bolo zrejmé, že stanovené ciele sa nesplnia, chýbalo aktívne riadenie. VIII. Dvor audítorov preto odporúča: - Členské štáty by mali vo svojich programov rozvoja vidieka (PRV) jasne určiť, ako a prečo prispeje verejná pomoc v oblasti investícií do nepoľnohospodárskych činností k náprave napríklad zlyhania trhu súvisiaceho s prekážkami zamestnanosti a rastu. V súvislosti s týmito potrebami by preto členské štáty mali stanoviť konkrétne a merateľné ciele. Komisia by mala schváliť len tie programy rozvoja vidieka, ktoré predstavujú opodstatnené a komplexné stratégie s jednoznačným odôvodnením preukazujúcim, ako pomoc v rámci politiky prispeje k strategickým cieľom vytvorenia podmienok pre rast a pracovné príležitosti. - Členské štáty by mali stanoviť a dôsledne uplatňovať kritériá na zabezpečenie výberu najefektívnejších, trvalo udržateľných projektov vzhľadom na konkrétne ciele členských štátov. Komisia by mala zabezpečiť správne a nepretržité uplatňovanie týchto kritérií, a to nielen v prípade nedostatku rozpočtových prostriedkov. - Komisia a členské štáty by mali podporovať prijatie overených postupov v súvislosti so zmiernením rizík mŕtvej váhy a presunu. Komisia by mala podporiť členské štáty, aby prijali postup, na základe ktorého by boli výdavky na investície oprávnené až odo dňa schválenia grantu. - Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty mali účinné systémy na vykonávanie kontrol primeranosti nákladov. - Komisia a členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa v nasledujúcom programovom období získali relevantné a spoľahlivé informácie s cieľom umožniť riadenie a monitorovanie opatrenia a preukázať, v akom rozsahu poskytnutá pomoc prispieva k dosiahnutiu priorít EÚ. Ciele v oblasti vytvárania pracovných miest by mali byť reálne, počet vytvorených pracovných miest by sa mal presne monitorovať, opatrenia by sa mali v programovacom období lepšie riadiť, a to najmä v prípade, keď je zrejmé, že stanovené ciele sa nedosiahnu. - Komisia a členské štáty by mali zvýšiť svoje úsilie o zníženie administratívnej záťaže a zabezpečenie realizácie platieb v primeranej lehote. ÚVOD 1. Cieľom politiky rozvoja vidieka EÚ je riešiť problémy vidieka, ako napríklad vyľudňovanie vidieka, nedostatok hospodárskych príležitostí a nezamestnanosť. Finančné prostriedky sa poskytujú s cieľom podporiť rast, zamestnanosť a udržateľný rozvoj vidieckych oblastí. 2. Politika rozvoja vidieka EÚ na obdobie 2007 – 2013 je zameraná na tri oblasti (označované ako tematické osi). Ide o: Os 1 – zlepšenie konkurencieschopnosti odvetvia poľnohospodárstva a lesného hospodárstva; Os 2 – zlepšenie životného prostredia a vidieka; Os 3 – zlepšenie kvality života vo vidieckych oblastiach a podpora diverzifikácie vidieckeho hospodárstva [1]. 3. Osem opatrení, ktoré sa podporujú v rámci osi 3, má tieto ciele [2]: "Diverzifikácia poľnohospodárskych činností smerom k nepoľnohospodárskym činnostiam a pri rozvoji nepoľnohospodárskych odvetví, podpore zamestnanosti, zlepšovaní základných služieb vrátane miestneho prístupu k informačným a komunikačným technológiám (IKT) a pri uskutočňovaní investícií, ktoré vidiecke oblasti zatraktívňujú, aby sa zvrátil vývoj smerujúci k hospodárskemu a sociálnemu úpadku a vyľudňovaniu vidieka [...]." 4. Časť osi 3, cieľ EÚ zameraný na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva, sa podporuje prostredníctvom troch osobitných opatrení: (i) diverzifikácia nepoľnohospodárskych činností (opatrenie 311); (ii) podpora pre zriaďovanie a rozvoj mikropodnikov s cieľom podporiť podnikanie a rozvoj hospodárskej štruktúry (opatrenie 312) a (iii) podpora činností v oblasti cestovného ruchu (opatrenie 313). 5. V strategických usmerneniach Spoločenstva, ktoré prijala Rada [3], sa určujú priority Európskej únie v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). V týchto usmerneniach sa stanovuje cieľ, ktorý by sa mal dosiahnuť prostredníctvom financovania v rámci osi 3: "Prostriedky v osi 3 by mali prispieť k zastrešujúcej priorite, ktorou je vytváranie pracovných príležitostí a podmienok pre rast [...]." V usmerneniach sa stanovuje strategický prístup, ktorý členské štáty uplatňujú pri príprave svojho národného strategického plánu (NSP) a následných programoch rozvoja vidieka (PRV) na obdobie 2007 – 2013. V súlade s lisabonskou stratégiou sa očakávaný prínos k rastu a zamestnanosti vo vidieckych oblastiach vyjadril aj prostredníctvom ukazovateľov výsledkov uvedených vo vykonávacích predpisoch [4]. 6. Na diverzifikačné opatrenia, ktoré sú súčasťou politiky rozvoja vidieka, sa vzťahuje systém spoločného riadenia Komisie a členských štátov. Členské štáty navrhnú programy rozvoja vidieka a Komisia ich schvaľuje. Členské štáty potom vyberú projekty, ktorým sa pridelia finančné prostriedky na základe predložených programov. V grafe 1 sa znázorňuje, ako sa prostredníctvom regulačného rámca prideľujú finančné prostriedky projektom v oblasti diverzifikácie. GRAF 1 +++++ TIFF +++++ 7. Plánované výdavky EÚ na tieto opatrenia na obdobie 2007 – 2013 predstavovali 5 mld. EUR a 2 mld. EUR sa takisto vyčlenili z vnútroštátnych finančných prostriedkov členských štátov. Vzhľadom na skutočnosť, že úroveň dopytu po niektorých opatreniach bola nižšia, ako sa očakávalo, plánované financovanie opatrení sa v priebehu programového obdobia v niektorých členských štátoch znížilo spolu o 0,3 mld. EUR (pozri prílohu I). 8. Financovanie sa poskytuje vo forme grantov na podporu predložených projektov, a preto dopĺňa financovanie, ktoré poskytujú samotní príjemcovia. Typickými druhmi projektov financovaných v rámci opatrení osi 3 sú: V rámci opatrenia 311: činnosti v oblasti služieb (nocľah s raňajkami, agroturistika, vzdelávanie a spoločenské aktivity na farmách...), remeselné činnosti (hrnčiarstvo, výroba miestnych výrobkov...) a obchodné činnosti (vytvorenie obchodov pri farmách, kde sa výrobky [5] predávajú priamo zákazníkovi...). V rámci opatrenia 312: podpora rozvoja existujúcich mikropodnikov alebo jednotlivcov, ktorí vytvoria nové mikropodniky (menej ako desať zamestnancov a ročný obrat nižší ako 2 mil. EUR) v oblasti nepoľnohospodárskej činnosti. V rámci opatrenia 313: vybudovanie alebo obnova infraštruktúry v oblasti cestovného ruchu, zariadenia a/alebo atrakcie pre návštevníkov, zariadenia určené na voľný čas, rozvoj produktov cestovného ruchu a ich umiestnenie na trh, rozvoj marketingových stratégií v oblasti cestovného ruchu, informačné materiály. 9. V rámčeku 1 sa uvádzajú príklady projektov financovaných v rámci troch diverzifikačných opatrení, ktoré Dvor audítorov kontroloval. 10. Výška celkových nákladov kontrolovaných projektov sa pohybovala v rozsahu od 10000 EUR do 3 mil. EUR, pričom výška štátnej pomoci bola v rozsahu od 2500 EUR do 1,1 mil. EUR. V súvislosti s týmito opatreniami sa v nariadení (ES) č. 1698/2005 nestanovuje maximálna oprávnená výška ani povolená miera maximálnej intenzity pomoci. Členské štáty určia vo svojich programoch rozvoja vidieka mieru pomoci a maximálnu oprávnenú sumu v súlade so všeobecnými pravidlami štátnej pomoci v EÚ. RÁMČEK 1 PRÍKLADY INVESTÍCIÍ FINANCOVANÝCH PROSTREDNÍCTVOM DIVERZIFIKAČNÝCH OPATRENÍ +++++ TIFF +++++ © Európsky dvor audítorov. +++++ TIFF +++++ © Európsky dvor audítorov. +++++ TIFF +++++ © Európsky dvor audítorov. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 11. Dvor audítorov sa usiloval posúdiť, či sa kontrolované opatrenia navrhli a realizovali tak, aby sa dosiahol efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi a či sa prostredníctvom kontrolovaných projektov, ktoré sa financovali, dosiahli ciele opatrení. Dvor audítorov takisto posúdil, či sa výsledky opatrení monitorovali a hodnotili tak, aby členské štáty a Komisia mohli určiť prípadné problémy a reagovať na ne, a poskytnúť objektívne informácie o výsledkoch opatrení. 12. Dvor audítorov sa pri audite zameral na zodpovedanie tejto otázky: Dosiahli členské štáty a Komisia prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi? Hlavné podotázky boli tieto: Navrhli a realizovali sa diverzifikačné opatrenia tak, aby sa dosiahol účinný prínos k rastu a zamestnanosti? Zmiernili sa dostatočne riziká ohrozujúce efektívnosť a hospodárnosť? Skutočne sa financovali účinné a efektívne projekty? 13. Audit sa týkal Komisie a kontrol šiestich členských štátov [Českej republiky, Francúzska – Akvitánie, Talianska – Kampánie, Poľska, Švédska (Västra Götaland) a Spojeného kráľovstva − Anglicka (Yorkshire a Humber)] [6] a zahŕňal navrhovanie a realizáciu opatrení, výsledky dokončených projektov a monitorovanie finančnej podpory v rámci diverzifikačných opatrení. V rámci toho sa preskúmala vzorka 129 projektových spisov týkajúcich sa troch diverzifikačných opatrení. V súvislosti s 57 projektmi sa vykonali kontroly na mieste vrátane analýzy príslušnej dokumentácie a rozhovorov s príjemcami. V rámci preskúmania dokumentácie sa skontrolovalo 72 projektových spisov. PRIPOMIENKY PRVÁ ČASŤ – NAVRHLI A REALIZOVALI SA DIVERZIFIKAČNÉ OPATRENIA TAK, ABY SA DOSIAHOL ÚČINNÝ PRÍNOS K RASTU A ZAMESTNANOSTI? 14. "Opatrenia v rámci osi 3 by mali prispieť k zastrešujúcej priorite, ktorou je vytváranie pracovných príležitostí vo vidieckych oblastiach v oblasti nepoľnohospodárskych činností a služieb. To je reakcia na vývoj v mnohých častiach Európy smerom k hospodárskemu a sociálnemu úpadku, ako aj k vyľudneniu vidieka. Diverzifikácia je potrebná pre rast, zamestnanosť a trvalo udržateľný rozvoj vo vidieckych oblastiach a prispieva k lepšej územnej rovnováhe z hospodárskeho, ako aj sociálneho hľadiska..." [7]. 15. Členské štáty musia vo svojich programoch rozvoja vidieka vyjadriť svoje štrukturálne a územné potreby z hľadiska jasných a konkrétnych cieľov [8] v súlade s ich národnými strategickými plánmi. Potom musia realizovať opatrenia zamerané na dosiahnutie týchto cieľov. 16. Je potrebné, aby členské štáty rozumeli hybným silám zamestnanosti a rastu vo vidieckych oblastiach a ich prekážkam s cieľom zabezpečiť účinnosť a zameranosť svojich politík. Takisto musia zabezpečiť jasné odôvodnenie pomoci z hľadiska možného prínosu verejného financovania napríklad k náprave zlyhania trhu. Členské štáty by mali takisto určiť výsledky, ktoré plánujú dosiahnuť (ako diverzifikácia môže prispieť/prispeje k trvalo udržateľnému rastu a ktoré zmeny treba dosiahnuť), a na základe toho poskytnúť jasný rámec a jasné usmernenie pre súčasné riadenie programu (napr. určiť, ktoré zlepšenia sa v prípade potreby vykonajú). 17. Dvor audítorov preskúmal právne predpisy EÚ a systémy, postupy a dokumenty členských štátov s cieľom zistiť, či pravdepodobným výsledkom návrhu a realizácie diverzifikačných opatrení bolo efektívne financovanie účinných projektov, ktorých prioritou bol rast a vytváranie pracovných miest. V rámci auditu sa konkrétne preskúmalo, či členské štáty majú opodstatnenie, ktoré v súvislosti s opatreniami preukazuje nevyhnutnosť verejnej pomoci, stanovenie jasných cieľov a relevantné kritériá oprávnenosti spolu so zavedenými účinnými výberovými konaniami. V rámci auditu sa okrem toho preskúmalo, v akom rozsahu Komisia a členské štáty zabezpečili, aby sa v opatreniach zohľadnili dosiahnuté výsledky. STANOVENÉ CIELE BOLI VŠEOBECNÉ A NETÝKALI SA VŽDY VYTVORENIA PODMIENOK PRE RAST A PRACOVNÉ PRÍLEŽITOSTI 18. V súlade s požiadavkou v článku 16 nariadenia (ES) č. 1698/2005 [9] v kontrolovaných národných/regionálnych PRV sa určili viacero silných a slabých stránok svojich vidieckych hospodárstiev. Vo svojich programoch rozvoja vidieka a ostatnej programovej dokumentácii však už neanalyzovali základné príčiny týchto problémov s cieľom určiť, ako by sa mala pomoc zamerať [10] (pozri rámček 2). 19. Hoci sa v kontrolovaných programoch rozvoja vidieka uvádzali niektoré potenciálne výhody, ktoré by sa mohli dosiahnuť prostredníctvom opatrení 311, 312 a 313, v žiadnom z nich sa neuvádzala jasná logika pomoci v súlade s: identifikovanými potrebami – konkrétnymi cieľmi – činnosťami potrebnými na dosiahnutie týchto cieľov. Napríklad vo Švédsku sa v programe rozvoja vidieka uvádzalo viacero oblastí, v ktorých môže byť verejná pomoc potrebná na dosiahnutie diverzifikácie vidieckeho hospodárstva a podpory rastu (odstránenie prekážok účasti žien, vytvorenie združení ručiacich za úvery atď.), nestanovili sa však osobitné ciele ani sa neurčili osobitné druhy činností, ktoré treba financovať na splnenie týchto potrieb. RÁMČEK 2 PRÍKLAD PRV, V KTOROM POTREBA FINANCOVANIA DIVERZIFIKAČNÝCH OPATRENÍ NIE JE ZRETEĽNE PREUKÁZANÁ Spojené kráľovstvo – Anglicko: Podľa programu rozvoja vidieka by sa pri realizácii opatrení mala pre každý región brať osobitne do úvahy nedostatočná hospodárska výkonnosť a nevýhody. V regionálnom vykonávacom pláne pre Yorkshire a Humber sa uvádza odôvodnenie, že región má nižší podiel diverzifikovaných poľnohospodárskych podnikov, ako je vnútroštátny priemer, neuvádza sa v ňom však, že je potrebná väčšia diverzifikácia vidieckeho hospodárstva, a to z hľadiska poľnohospodárskych príjmov, životaschopnosti poľnohospodárskych podnikov, nestálosti príjmov alebo iných faktorov, takisto sa v ňom neuvádza, prečo je v tomto regióne menšia diverzifikácia a ako by mohla pomôcť verejná intervencia. 20. Vo všetkých kontrolovaných národných/regionálnych PRV s výnimkou osobitného príkladu v Taliansku (pozri bod 21) boli predložené ciele také všeobecné a neohraničené, že vnútroštátne/regionálne orgány nemohli vypracovať merateľné ciele (pozri rámček 3). Preto sa prínos každého opatrenia k operatívnym cieľom vyčíslil len z hľadiska cieľov pre ukazovatele monitorovania určené v spoločnom rámci EÚ pre monitorovanie a hodnotenie [11]. Tieto ciele sa však stanovili výpočtom očakávaných výsledkov na základe objemu plánovaných výdavkov namiesto toho, aby sa najprv určili želané výsledky požadované na splnenie potreby alebo dosiahnutie cieľa a potom sa určilo, v akom rozsahu by sa daný cieľ mohol splniť s dostupnými finančnými prostriedkami. 21. Opatrenie 311 v Taliansku – Kampánii bolo výnimkou, keďže sa v ňom stanovil konkrétny cieľ "podporovať úplnú zamestnanosť členov domácnosti farmy", ku ktorému sa pripojil dodatočný vyčíslený ukazovateľ (t. j. s cieľom): "počet členov domácnosti farmy, ktorí sa zamestnali v oblasti podporovaných činností". RÁMČEK 3 PRÍKLAD VEĽMI VŠEOBECNÝCH CIEĽOV STANOVENÝCH PRE DIVERZIFIKAČNÉ OPATRENIA V Českej republike sa stanovili rovnaké ciele pre všetky tri opatrenia: "diverzifikácia poľnohospodárskych činností na nepoľnohospodársku výrobu, rozvoj nepoľnohospodárskej výroby a podpora vytvárania pracovných miest", "rozmanitosť vidieckeho hospodárstva", "zlepšenie kvality života vo vidieckych oblastiach a hospodárska diverzifikácia". Tieto ciele sa prevzali z odôvodnenia 46 preambuly nariadenia (ES) č. 1698/2005 bez pridania akejkoľvek ďalšej špecifikácie a sú všeobecné a neohraničené. Napríklad v cieli "rozmanitosť vidieckeho hospodárstva" sa nešpecifikuje rozsah zlepšenia súčasnej situácie, ktoré je cieľom opatrenia, a preto sa nemôže vyjadriť prostredníctvom kvalitatívneho alebo kvantitatívneho ukazovateľa. V programe rozvoja vidieka pre Poľsko sa uvádzajú ciele opatrenia 313 (cestovný ruch) len všeobecne v rámci integrovaného opatrenia [12] takto: "prostredníctvom opatrenia sa zlepšia životné podmienky vo vidieckych oblastiach"; "opatrenie prispeje k rozvoju identity vidieckeho obyvateľstva"; "opatrenie prispeje k (...) zachovaniu (...) špecifickosti vidieckych oblastí atď." V tejto všeobecnej formulácii sa neuvádza, ako toto opatrenie prispeje k podpore činností v oblasti cestovného ruchu. 22. Skutočnosť, že kontrolované členské štáty a regióny neurčili jasne, čo si želajú dosiahnuť, poukazuje na stratégiu, ktorej hybnou silou je skôr dopyt ako cieľ. Vzhľadom na to sú mnohé rozličné činnosti a odvetvia naďalej oprávnené, pričom existuje riziko, že pomoc nebude dostatočne zameraná na identifikované potreby a štrukturálne nevýhody (odôvodnenie pomoci), ktoré predstavujú prekážky rastu a vytvárania pracovných miest. KOMISIA SCHVÁLILA PROGRAMY ROZVOJA VIDIEKA NAPRIEK NEDOSTATKOM 23. V nariadení (ES) č. 1974/2006 sa stanovuje, že členské štáty musia uviesť odôvodnenie intervencie, ciele, rozsah a činnosti opatrení. Okrem toho by sa mal v rámci plánu rozvoja vidieka poskytnúť "dôkaz, že podpora pre investičné opatrenia je zameraná na jasne vymedzené ciele odzrkadľujúce identifikované územné potreby a štrukturálne nevýhody". Preto Komisia pred schválením programu rozvoja vidieka členského štátu skontroluje súlad cieľov programu rozvoja vidieka s európskymi a vnútroštátnymi stratégiami a s identifikovanými potrebami a slabými stránkami. 24. Keďže sa však v kontrolovaných programoch rozvoja vidieka vymedzili ciele tak všeobecne, vykonané kontroly súladu mohli byť užitočné len v obmedzenom rozsahu. Komisia však schválila programy rozvoja vidieka napriek týmto nedostatkom a nevykonala kritické posúdenie tvrdení v prospech intervencie. Takisto neuviedla, ako účinne alebo efektívne môžu navrhované opatrenia vytvoriť rast a trvalo udržateľné pracovné miesta. PODMIENKY/KRITÉRIÁ OPRÁVNENOSTI STANOVENÉ KONTROLOVANÝMI ČLENSKÝMI ŠTÁTMI NEOBMEDZUJÚ ROZSAH POMOCI NA DIVERZIFIKÁCIU 25. Keď členské štáty určia ciele, musia stanoviť podmienky oprávnenosti (napr. typy investícií, kategórie príjemcov a druh podpory) s cieľom zabezpečiť zameranie pomoci na dosiahnutie stanovených cieľov. 26. Tieto podmienky oprávnenosti sú určené na obmedzenie rozsahu pomoci. Dvor audítorov zistil, že kritériá oprávnenosti členských štátov boli takisto veľmi všeobecné, takže finančné prostriedky sa prideľovali projektom, ktoré sa v skutočnosti nezamerali na ciele konkrétnych opatrení, aj keď môžu mať určitý prínos pre miestne obyvateľstvo (pozri rámček 4). V Českej republike a vo Švédsku Dvor audítorov dokonca zistil projekty, ktoré neboli oprávnené podľa nariadení EÚ (pozri prílohu II). VÝBEROVÝMI KONANIAMI SA FINANCOVANIE NENASMEROVALO K NAJLEPŠÍM PROJEKTOM 27. Členské štáty musia po stanovení svojich cieľov a kritérií oprávnenosti stanoviť postupy výberu operácií a projektov zo súboru oprávnených projektov. Na základe výberových kritérií by mali členské štáty určiť a použiť dostupné rozpočtové prostriedky na tie operácie a projekty, ktoré najviac prispejú k dosiahnutiu cieľov. Účinné uplatňovanie výberových kritérií je požiadavka vyplývajúca z príslušných právnych predpisov EÚ [13]. RÁMČEK 4 VÝSLEDKOM VŠEOBECNÝCH KRITÉRIÍ OPRÁVNENOSTI BOLO FINANCOVANIE NIEKTORÝCH PROJEKTOV, KTORÉ SA NEZAMERALI NA CIELE OPATRENÍ Poľsko: Aj keď cieľom opatrenia 311 je diverzifikácia podnikov smerom k nepoľnohospodárskym činnostiam a podporovať zamestnanosť mimo poľnohospodárstva vo vidieckych oblastiach, 42 % príjemcov v regióne Malopolska nakúpilo zariadenia (napríklad traktory atď.), aby mohli poskytovať základné poľnohospodárske služby, ako napríklad služby, ktoré sa vykonávajú v ich vlastných poľnohospodárskych podnikoch v prospech tretích strán, bez akéhokoľvek prínosu k diverzifikácii vo vidieckom hospodárstve. V Poľsku sa tiež 68 % projektov financovaných v rámci opatrenia 313 (cestovný ruch) v čase konania auditu týkalo budovania mestských športových zariadení alebo investícií do detských ihrísk. Napríklad v rámci opatrenia 313 sa modernizovalo futbalové ihrisko pri škole. Cieľom tohto projektu bolo zvýšiť kvalitu života vidieckeho spoločenstva vytvorením modernej infraštruktúry pre šport a voľný čas a zabezpečiť športové zariadenia pre žiakov základnej školy. Výsledkom tohto typu projektu však nie je diverzifikácia hospodárstva prilákaním turistov, ktorá je cieľom tohto opatrenia [14]. 28. Na základe výberových kritérií by malo byť možné posúdiť relatívne výhody návrhov projektov na objektívnom a transparentnom základe; takisto by sa malo zabezpečiť, aby sa zamietli všetky projekty, ktoré nepredstavujú efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi. Aj keď však projekty spĺňajú podmienky, v niektorých sú zahrnuté lepšie riešenia cieľov stanovených na splnenie potrieb vidieckych oblastí. Napríklad, keďže dostupné finančné prostriedky sú obmedzené, ak sa prostredníctvom jedného investičného projektu vytvorí viac pracovných miest vo vidieckych oblastiach ako prostredníctvom iného projektu a ostatné podmienky sú rovnaké, mal by sa uprednostniť tento projekt. 29. Dva kontrolované členské štáty nestanovili výberové kritériá a pri vytvorení zoznamu projektov, ktorým sa poskytne financovanie, používali len svoje všeobecné kritériá oprávnenosti. Týkalo sa to Francúzska (Akvitánie) a Poľska v prvých rokoch programového obdobia (2007 – 2010). V skutočnosti Poľsko vyberalo v tomto období projekty buď na základe zásady "kto prv príde, ten prv melie" alebo náhodne [15]. V ďalšom členskom štáte, vo Švédsku ("Västrä Götaland"), sa v rámci použitého výberového konania nevytvorila klasifikácia alebo hodnotenie projektov, na základe ktorých by bolo možné objektívne porovnanie projektov v čase s cieľom zabezpečiť dôsledné vyberanie projektov s najvyššou prioritou. 30. Zvyšné tri členské štáty (Taliansko – Kampánia, Česká republika a Spojené kráľovstvo – Anglicko) uplatňovali výberové kritériá a rôzne systémy hodnotenia, aj keď Česká republika v roku 2009 prestala uplatňovať svoje výberové kritériá. Tie však nemali význam v Taliansku – Kampánii a Českej republike, keďže ani jeden z týchto dvoch členských štátov/regiónov nestanovil účinnú úroveň minimálneho počtu bodov, ktoré musí projekt dosiahnuť, aby bol vybraný. To znamená, že keďže boli finančné prostriedky k dispozícii, projekty sa mohli vybrať, aj keď sa posúdili ako nie veľmi relevantné pre vnútroštátne/regionálne priority (pozri rámček 5). 31. Štyri kontrolované členské štáty (Francúzsko (Akvitánia), Taliansko - Kampánia, Švédsko (Västra Götaland) a Česká republika) vybrali toľko oprávnených projektov, koľko bolo vzhľadom na dostupné finančné prostriedky možné, bez ohľadu na ich potenciálny prínos k dosiahnutiu cieľov opatrení. Pri audite sa však zistilo, že neskôr, keď na pokrytie všetkých oprávnených žiadostí nebol k dispozícii dostatok finančných prostriedkov, členské štáty vyberali projekty prísnejšie. Výsledkom bolo, že neskôr sa len z dôvodu rozpočtových prostriedkov zamietli lepšie projekty (pozri rámček 6). RÁMČEK 5 PRÍKLADY SYSTÉMOV VÝBERU PROJEKTOV, NA ZÁKLADE KTORÝCH SA NEVYBRALI RELEVANTNÉ PROJEKTY Taliansko – Kampánia: zdalo sa, že návrh systému predstavuje dobrý postup, keďže oprávnené investičné projekty sa hodnotili na základe siete výberových kritérií, ktorá zabezpečovala celkový minimálny počet bodov (prah), ktorý mali oprávnené projekty dosiahnuť vrátane prahu kvality projektu. V rámci systému sa však pripisovali body nielen v prípade, keď projekt spĺňal kritériá, ale aj keď ich nespĺňal. V kategórii kvalita projektov dosiahne projekt, ktorý nespĺňa žiadne kritériá, 20 bodov (to je minimálny prah, ktorý je potrebné dosiahnuť), a preto sa aj tak bude financovať. Vzhľadom na to je výber podľa kvality projektov bezvýznamný, keďže všetky projekty sa automaticky kvalifikujú, ak je k dispozícii dostatok finančných prostriedkov. Francúzsko – Akvitánia: Keďže chýbali výberové kritériá, projekt bol vybraný už na základe skutočnosti, že bol oprávnený a k dispozícii bol dostatok finančných prostriedkov. Na základe toho sa financovalo vytvorenie nového priestoru na ochutnávanie vína, aj keď už takéto zariadenie existovalo. Výsledkom projektu nebola ďalšia diverzifikácia/rozšírenie činnosti poľnohospodárskeho podniku, a preto neprispel k cieľom opatrenia, v rámci ktorého sa financoval. RÁMČEK 6 PRÍKLADY NEÚČINNÝCH VÝBEROVÝCH KONANÍ Česká republika: V prvých dvoch rokoch (2007 a 2008) sa predložené projekty neklasifikovali podľa preferenčných kritérií, keďže chýbal minimálny prah a k dispozícii bol dostatok finančných prostriedkov na financovanie všetkých oprávnených žiadostí. Výsledkom bolo, že sa financovali aj projekty, ktoré dosiahli 0 bodov z maximálneho počtu 35 bodov a 1 bod z maximálneho počtu 106 bodov. Od roku 2010 musia oprávnené projekty dosiahnuť omnoho vyšší počet bodov, aby boli financované: minimálny počet 25 zo 40 bodov a 54 zo 101 bodov. Taliansko – Kampánia: V prvom období uplatňovania (júl/august 2009) sa v rámci opatrenia 312 financovalo všetkých 163 oprávnených žiadostí. V druhom období (september/október 2009) bolo prípustných 322 žiadostí, len 70 sa však financovalo, pretože sa už vyčerpal celý rozpočet na opatrenie. To znamenalo, že v druhom období sa projekty vylúčili aj v prípade, keď sa kvalifikovali omnoho lepšie ako iné projekty financované v prvom období. Napríklad najlepšie hodnotené projekty spomedzi projektov, ktoré sa v druhom období vylúčili z dôvodu nedostatku finančných prostriedkov, dosiahli vyšší počet bodov ako 85 % projektov financovaných v prvom období. Švédsko: Až do roku 2011 sa nezamietli žiadne žiadosti o oprávnené projekty z dôvodu ich nízkej priority. Skutočnosť, že chýbalo rozdelenie projektov podľa priority spôsobila, že opatrenia sa v roku 2011 čiastočne uzatvorili z dôvodu nedostatku rozpočtových prostriedkov a projekty sa zamietali na základe toho, že "finančné prostriedky na projekty sú obmedzené a musíme brať do úvahy priority". Aj keď výsledkom toho bolo prísne zameranie zvyšných rozpočtových prostriedkov, väčšina z nich sa už použila. VYTVÁRANIE PRACOVNÝCH MIEST BOLO SÚČASŤOU ZASTREŠUJÚCEJ PRIORITY OPATRENÍ, TÁTO SKUTOČNOSŤ SA VŠAK NEVYJADRILA VŽDY V SPÔSOBE PRIDELENIA FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV 32. Ako sa uvádza vyššie (pozri bod 14), vytváranie pracovných miest je súčasťou zastrešujúcej priority osi 3. Členské štáty by sa mali preto pri uprednostňovaní projektov, ktoré spĺňajú ciele programu rozvoja vidieka, usilovať o výber projektov s najväčším potenciálom pre vytváranie pracovných miest. Ich cieľom by malo byť nielen vytváranie pracovných miest, ale aj zohľadnenie finančnej efektívnosti a účinnosti pomoci, napríklad prostredníctvom zohľadnenia nákladov na pracovné miesto a kvality pracovného miesta. 33. Pri audite sa zistilo, že všetky kontrolované členské štáty okrem Francúzska zohľadňovali pri hodnotení návrhov projektov potenciál vytvárania pracovných miest. Vzhľadom na to, že systémy výberu projektov majú nedostatky, v niektorých členských štátoch sú prakticky neúčinné, pokiaľ ide o uprednostnenie projektov zameraných na vytváranie zamestnanosti (pozri body 30, 31). Napríklad, aj keď na základe výberového systému v rámci opatrenia 311 v Taliansku (Kampánii) bolo možné uprednostniť projekty, ktoré podporovali úplnú zamestnanosť členov domácnosti farmy (pozri bod 21), pri uplatňovaní tohto kritéria sa vyskytli nedostatky (pozri rámček 7). RÁMČEK 7 DOBRÝ SYSTÉM TEORETICKY, NIE VŠAK PRAKTICKY V Taliansku – Kampánii sa kritérium spojené s cieľom podporovať úplnú zamestnanosť členov domácnosti uvádza ako pomer medzi investičnými nákladmi a počtom zamestnancov. Toto hodnotenie však zahŕňa výpočet percentuálneho podielu členov domácnosti farmy, ktorí získali úplné zamestnanie, a vyjadrenie tohto podielu v bodoch. Vo výzve na predkladanie návrhov sa však neuvádzali pokyny na výpočet tohto percentuálneho podielu. Preto sa tento výpočet nevykonával a body sa prideľovali na základe nepodložených tvrdení v technickej správe. Napríklad príjemca v prípade projektu v oblasti agroturistiky uviedol ako očakávaný výsledok "zvýšenie počtu pracovných hodín členov rodiny" a na základe toho projekt získal maximálny počet bodov. Pri kontrole na mieste, ktorú vykonali orgány pred konečným vyplatením pomoci, sa nepreveril súlad s týmto kritériom a príjemca nemohol audítorom poskytnúť žiadny dôkaz na podporu tohto tvrdenia. 34. V prípade projektov, ktorých cieľom je vytváranie pracovných miest, sú náklady na vytvorené pracovné miesto ukazovateľom ich finančnej efektívnosti. Dvor audítorov vypočítal tento ukazovateľ [16] pre 26 kontrolovaných projektov, ktorých výsledkom boli vytvorené pracovné miesta (pozri prílohu II). Z tohto výpočtu vyplýva, že náklady na vytvorené pracovné miesto sa pre jednotlivé projekty veľmi odlišovali, pohybovali sa v rozsahu od 3000 EUR do 215000 EUR. Hoci Dvor audítorov uznáva, že projekty môžu mať iné ciele, ktoré je potrebné pri výbere takisto zohľadniť, z veľkých rozdielov nákladov na vytvorené pracovné miesto v rámci činností/na podobné činnosti je zrejmé, že tomuto aspektu treba venovať viac pozornosti. 35. Tri kontrolované členské štáty zohľadnili finančnú efektívnosť predložených návrhov projektov vo forme nákladov na pracovné miesto. Orgány v Spojenom kráľovstve pri hodnotení projektov posúdili a zaznamenali úroveň zručností potrebných pre plánované pracovné miesta súvisiace s projektom a ich efektívnosť pomeru medzi nákladmi a kvalitou (náklady na pracovné miesto a náklady na úroveň zručností z hľadiska grantu). 36. V Poľsku sa výška poskytnutej pomoci odlišuje na základe počtu pracovných miest, ktoré sa príjemca zaviazal vytvoriť, kým v Taliansku sa náklady na pracovné miesto hodnotia len v rámci opatrenia 312 a berú sa do úvahy všetky výdavky (t. j. všetky investičné náklady) v porovnaní s priemernou hodnotou, ktorú určia orgány. Na základe výpočtu nákladov na pracovné miesto sa prideľujú ďalšie body. 37. Len Poľsko, Česká republika a Spojené kráľovstvo podmienili poskytnutie grantu vytvorením pracovných miest, ak sa toto vytvorenie plánovalo v projekte. V Poľsku a Spojenom kráľovstve bolo potrebné spolu so žiadosťou o platbu predložiť dôkaz (aj keď Spojené kráľovstvo akceptovalo aj očakávané výsledky), kým v Českej republike sa po realizácii projektu vykonávali cielené kontroly realizátorov projektu. V Poľsku a Českej republike sa stanovili jasné pravidlá týkajúce sa trvania záväzku zachovať vytvorené pracovné miesta, a to dva roky odo dňa konečnej platby a do konca päťročného obdobia trvania záväzku [17]. 38. Na druhej strane sa orgány v Taliansku – Kampánii spoliehali len na odhad pracovných miest, ktoré sa mali vytvoriť podľa tvrdení príjemcu v žiadosti. Vytvorenie týchto pracovných miest nebolo podmienkou platby a pri konečnej platbe ani v rámci neskorších monitorovacích činností sa nekontrolovalo. Pri audite sa zistilo, že len štyri z deviatich kontrolovaných projektov mali za cieľ vytvárať pracovné miesta a pri dvoch z nich sa vytvorilo omnoho menej pracovných miest, ako sa očakávalo. CHÝBALO AKTÍVNE RIADENIE OPATRENÍ 39. Aj keď z informácií o monitorovaní a hodnotení vyplývalo, že ciele opatrení sa nesplnia, orgány členských štátov neprepracovali pomoc s cieľom maximalizovať jej vplyv a podporiť efektívnejšie a účinnejšie projekty, prostredníctvom ktorých by bolo možné dosiahnuť skutočné výsledky vzhľadom na stanovené ciele. 40. Táto skutočnosť bola obzvlášť zrejmá v Českej republike, kde sa napriek podstatným nedostatkom pri plnení cieľa vytvárania pracovných miest, najmä z dôvodu nereálnych/ambicióznych cieľov, ktoré stanovili orgány, neprijali nijaké opatrenia na zvýšenie preferencie projektov, výsledkom ktorých bolo vytváranie pracovných miest. Vo Švédsku sa pri prerozdeľovaní časti rozpočtových prostriedkov v rámci osi 3 medzi jednotlivé kraje brala do úvahy úroveň výdavkov, nie však pokrok pri dosahovaní výsledkov. V Taliansku sa ponúkala vysoká miera pomoci s cieľom podporiť účasť, ale bez prepojenia s dosiahnutím výsledkov (pozri rámček 8). RÁMČEK 8 PRÍKLADY CHÝBAJÚCEHO AKTÍVNEHO RIADENIA Česká republika: V hodnotení v polovici obdobia z roku 2010 sa zdôraznil obmedzený účinok kontrolovaných troch opatrení. Hodnotiaci orgán zistil, že v rámci opatrenia 311 sa dosiahlo len 0,8 % ukazovateľa celkového počtu pracovných miest, ktoré sa mali vytvoriť. Po troch rokoch realizácie programu sa v rámci opatrenia 312 dosiahlo len 1,4 % z pôvodne stanoveného cieľa vytvárania pracovných miest a v rámci opatrenia 313 sa dosiahlo len 1 %. Česká republika napriek nedostatočným výsledkom neprispôsobila opatrenia. České orgány namiesto toho znížili svoje ciele týkajúce sa ukazovateľa výsledku "Celkový počet vytvorených pracovných miest" o 90 %, to znamená z 29000 na 2700, pritom však zachovali rovnakú úroveň plánovaných nákladov na opatrenie. Taliansko – Kampánia: Orgány zvýšili v roku 2010 mieru maximálnej štátnej pomoci na 100 % sumy projektov do 50000 EUR v rámci opatrenia 311 a 312 s cieľom podporiť finančnú realizáciu opatrení. Toto odstránenie povinnosti príjemcu prispieť na projekt sa nespájalo so zvýšením efektívneho pomeru medzi kvalitou a nákladmi projektu z hľadiska plánovaných výsledkov. Švédsko: Napriek skutočnosti, že ukazovateľ výsledku spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie, týkajúci sa vytvorených pracovných miest, dosiahol v roku 2010 len 6,6 % z cieľa, opatrenia ani výberové kritériá sa neprispôsobili, aby sa dosiahla ich vyššia efektívnosť s cieľom zabezpečiť splnenie cieľov. Okrem toho krajským orgánom sa oznámilo, že ak do októbra 2011 nezaviažu aspoň 50 %, ich rozpočtové prostriedky sa prerozdelia iným krajom, ktoré ich budú môcť použiť rýchlejšie. KOMISIA NEVYUŽILA DOSTATOČNE INFORMÁCIE O VÝKONNOSTI NA ZLEPŠENIE EFEKTÍVNOSTI A ÚČINNOSTI DIVERZIFIKAČNÝCH OPATRENÍ 41. Komisia monitoruje a kontroluje realizáciu programov najmä prostredníctvom účasti na zasadnutiach monitorovacieho výboru [18], preskúmania výročných správ o pokroku a audite v členských štátoch. Okrem toho zodpovednosť Komisie za riadne finančné hospodárenie takisto znamená, že Komisia na základe toho zlepší realizáciu programu. V článku 77 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa stanovuje, že zástupcovia Komisie sa môžu zúčastňovať na zasadnutiach monitorovacieho výboru "ako poradcovia". 42. Komisia trvá na tom, že v programovom období je pri vykonávaní opatrení potrebná väčšia selektívnosť a zameranie bez ohľadu na dostatok rozpočtových prostriedkov. Pri audite sa však zistilo, že Komisia nezabezpečila vždy, aby členské štáty stanovili primerané výberové kritériá a/alebo dôsledne ich uplatňovali. Komisia napríklad neprijala účinné opatrenie napriek skutočnosti, že Francúzsko, Poľsko a Česká republika (v roku 2009) neuplatňovali nijaké výberové kritériá. Vzhľadom na opatrenia na rozvoj vidieka však Komisia prijala opatrenie na riešenie podobných nedostatkov prostredníctvom návrhu finančných korekcií. 43. Okrem toho Komisia počas zasadnutia monitorovacieho výboru alebo preskúmania výročnej správy o dosiahnutom pokroku [19] neprijala primerané opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty efektívne vyberali a schvaľovali projekty, ktoré prispejú k dosiahnutiu stanovených cieľov. Ako sa uvádza v rámčeku 8, Komisia nevyžadovala, aby Česká republika zlepšila efektívnosť diverzifikačných opatrení, namiesto toho súhlasila s jednoduchým znížením cieľov celkového počtu pracovných miest, ktoré sa mali vytvoriť. DRUHÁ ČASŤ − ZMIERNILI SA DOSTATOČNE RIZIKÁ OHROZUJÚCE EFEKTÍVNOSŤ A HOSPODÁRNOSŤ? 44. Dosiahnuť efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi znamená optimálne využiť zdroje na dosiahnutie plánovaných výsledkov. Okrem rizík ohrozujúcich účinnosť existujú všeobecné riziká ohrozujúce riadne finančné hospodárenie, a to sú riziká ohrozujúce efektívnosť a hospodárnosť. 45. Riziko ohrozujúce efektívnosť znamená možnosť, že v rámci činnosti sa: - nemaximalizuje výstup vzhľadom na daný vstup alebo maximalizuje, nezohľadňuje sa však pri tom primeraná kvalita, alebo - neminimalizuje vstup vzhľadom na daný výstup alebo minimalizuje, nezohľadňuje sa však pri tom primeraná kvalita. 46. Riziko ohrozujúce hospodárnosť znamená možnosť, že v rámci činnosti sa: - neminimalizujú náklady na zdroje alebo minimalizujú, nezohľadňuje sa však pri tom primeraná kvalita. 47. Riziká ohrozujúce efektívnosť a hospodárnosť možno podstatne zmierniť dobrým plánovaním. To však nezbavuje orgány zodpovednosti za vykonávanie príslušných kontrol realizácie. 48. Dvor audítorov sa preto v súlade so zásadami efektívnosti a hospodárnosti stanovenými v článku 30 ods. 2 nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 [20] domnieva, že členské štáty by mali: - pred poskytnutím financovania zabezpečiť, aby žiadatelia preukázali, že ich projekty sú finančne životaschopné a trvalo udržateľné, - uplatňovať postupy na zmiernenie rizika mŕtvej váhy a presunu [21], - zabezpečiť, aby projekty mali primerané náklady, - zabezpečiť, aby sa projekty mohli realizovať v primeranej lehote a bez neopodstatnenej byrokracie a nákladov. EFEKTÍVNOSŤ PROSTREDNÍCTVOM KONTROL, KTORÉ VYKONÁVAJÚ ČLENSKÉ ŠTÁTY, SA ZABEZPEČUJE FINANČNÁ UDRŽATEĽNOSŤ PROJEKTOV V OBMEDZENOM ROZSAHU 49. Členské štáty by mali prostredníctvom primeraných kontrol životaschopnosti analyzovať finančnú situáciu žiadateľa a podnikové plánovanie a doložiť svoje hodnotenie s cieľom predísť zbytočnému vynakladaniu štátnych prostriedkov na projekty, ktoré predčasne zlyhajú. 50. V súčasných právnych predpisoch sa výslovne nevyžadujú uvedené kontroly životaschopnosti [22] a len tri kontrolované členské štáty (Poľsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo) systematicky vykonávali kontroly finančnej situácie žiadateľov. Najmä v Poľsku a vo Švédsku sa však pri audite zistil veľký počet nedostatkov najmä v súvislosti s povrchnými a nespoľahlivými hodnoteniami a nedostatočnou dokumentáciou. Ostatné kontrolované členské štáty nevykonávali žiadne systematické kontroly životaschopnosti (Francúzsko – Akvitánia a Taliansko – Kampánia) alebo ich prerušili (Česká republika) (pozri rámček 9). RÁMČEK 9 KONTROLY ŽIVOTASCHOPNOSTI: PRÍKLADY DOBRÝCH POSTUPOV A NEDOSTATKOV Spojené kráľovstvo – Anglicko: Orgány uplatňujú niekoľko postupov v závislosti od veľkosti grantu, ktoré možno považovať za dobrý postup: na základe účtovných údajov a odhadov peňažných tokov sa vypočítajú finančné pomery, účtovník poskytne nezávislé stanovisko a je nevyhnutné predložiť plán činnosti s odhadovaným predajom a analýzou trhu. Hodnotiteľ a riadiaci pracovníci kriticky preskúmajú príslušné predpoklady a vezmú do úvahy riziká plnenia. Poľsko: V jednom prípade z pôvodného plánu činnosti príjemcu vyplývala negatívna čistá aktuálna hodnota, ktorá by bola dôvodom neoprávnenosti projektu. Keď poľské orgány požiadali príjemcu o vysvetlenie tejto negatívnej hodnoty, príjemca len predložil nový plán, v ktorom sa podstatne zvýšil odhadovaný predaj. Čistá aktuálna hodnota sa tak zmenila z negatívnej na pozitívnu a orgány projekt schválili. Dvor audítorov zistil, že výsledky projektu ani zďaleka nedosiahli pôvodné ani prepracované odhady. Francúzsko (Akvitánia): V súvislosti s niektorými projektmi sú nevyhnutné finančné analýzy a štúdie uskutočniteľnosti, aj keď na základe týchto dokumentov sa nevykonáva formálna kontrola životaschopnosti. V jednom prípade sa projekt schválil a financoval aj napriek tomu, že zo štúdie uskutočniteľnosti vyplývalo, že podnik je vo finančných ťažkostiach, keďže jeho celková solventnosť bola slabá, hrozili značné krátkodobé riziká a finančná nezávislosť bola veľmi obmedzená. Dvor audítorov pri audite zistil, že podporovaný podnik je v krachu. Česká republika: Spočiatku sa vykonávali kontroly úverovej bonity žiadateľov v súvislosti s projektmi, ktorých oprávnené náklady boli vyššie ako 2 mil. CZK (približne 78000 EUR). Vzhľadom na hospodársku krízu a s cieľom zabrániť zníženiu počtu oprávnených žiadateľov v období krízy české orgány prestali od polovice roka 2009 posudzovať úverovú bonitu príjemcov. ČLENSKÉ ŠTÁTY PRI PLÁNOVANÍ A VYKONÁVANÍ OPATRENIA NEZMIERŇUJÚ ÚČINNE RIZIKÁ MŔTVEJ VÁHY... 51. Mŕtva váha znamená rozsah, v akom by príjemca realizoval investíciu aj bez poskytnutia grantu. Poskytovanie grantov v takých prípadoch znižuje efektívnosť európskych a vnútroštátnych rozpočtových prostriedkov, keďže na dosiahnutie želaného účinku nie sú potrebné verejné výdavky. 52. Hlavnými prostriedkami na zníženie rizika mŕtvej váhy je navrhnúť a naplánovať opatrenia 311 – 313 tak, aby sa verejné financovanie nasmerovalo tam, kde sa zistila potreba (napr. zlyhanie trhu), alebo podporiť poskytovanie pozitívnych externalít a verejných statkov (napr. prostredníctvom pomoci s nákladmi potrebnými na zavedenie environmentálne udržateľných technológií alebo projektov so všeobecným prínosom pre verejnosť). Hoci je systém určený na podporu poskytovania verejných statkov prostredníctvom podpory súkromných príjemcov, v niektorých prípadoch bol potenciálny pozitívny vplyv v praxi nulový (pozri rámček 10). 53. Členské štáty môžu zmierniť riziko mŕtvej váhy takisto prostredníctvom procesu výberu projektov. Členské štáty mohli so zreteľom na informácie o finančnej, trhovej a riadiacej oblasti získané na účely kontroly životaschopnosti požiadať žiadateľov, aby preukázali, že potrebujú grant. Ak mal žiadateľ dostatočný kapitál alebo prístup ku kapitálu na financovanie celého projektu, alebo ak boli prognózy projektu na úspech vysoké, investície by sa spravidla aj tak realizovali s pomocou alebo bez nej. Predstavovalo by to neefektívne využitie aj tak obmedzených verejných financií. RÁMČEK 10 PRÍKLAD POTENCIÁLNEHO POZITÍVNEHO VPLYVU, KTORÝ BOL V PRAXI ZRUŠENÝ Taliansko – Kampánia: Prostredníctvom systému hodnotenia projektov sa stanovil výpočet počtu bodov vzhľadom na environmentálne kritériá. Pri audite sa však zistilo, že za kritérium "úspora vody" sa mohlo prideliť desať bodov alebo za "viac ako bežné spracovanie odpadov" päť bodov, a to len na základe prísľubu realizovať najzákladnejšie investície, ako napríklad toalety s dvojitým splachovaním alebo nízkonákladové kompostovacie nádoby (náklady na kompostovaciu nádobu 350 EUR v porovnaní s celkovými nákladmi projektu v jednom prípade 247000 EUR). Nebolo potrebné prisľúbiť celkovú úsporu vody a úspora vody sa ani neposudzovala. 15 bodov (v mnohých prípadoch rozhodujúci počet bodov) bolo možné získať bez toho, aby sa v projekte plánovala významná úspora vody alebo environmentálny vplyv. 54. V programoch rozvoja vidieka dvoch zo šiestich kontrolovaných členských štátov (Švédsko a Spojené kráľovstvo – Anglicko) sa poukazuje na skutočnosť, že mŕtva váha sa spája so značným ohrozením riadneho finančného hospodárenia. Avšak len v Spojenom kráľovstve orgány vyžadovali, aby príjemcovia preukázali, že grant je potrebný, pričom zamietali projekty, v súvislosti s ktorými sa nepreukázalo, že verejné financovanie je potrebné. Orgány Spojeného kráľovstva brali pri posudzovaní projektov do úvahy tieto prvky: ako presvedčivo sa v žiadosti odôvodňuje potreba poskytnutia grantu, zlyhania trhu, ktoré sa prostredníctvom projektu riešia, existencia medzery vo financovaní (napríklad porovnanie prognóz alternatívnych peňažných tokov "scenára pôžičky" a "scenára verejnej intervencie") a hodnota výstupov projektu pre región prostredníctvom odhadu podielu výstupov, ktoré by sa dosiahli bez poskytnutia grantu. 55. Dvor audítorov už uviedol (napr. vo svojich správach o prístupe Leader, opatrení 121 a opatrení 123 [23]), že výrazným náznakom účinku mŕtvej váhy sú prípady, keď sa investície začali alebo dokončili pred prijatím rozhodnutia o poskytnutí grantu. V týchto situáciách už z počiatočného investičného rozhodnutia príjemcu vyplýva, že príjemca by bol ochotný a schopný vykonať investíciu aj bez pomoci. Vzhľadom na to sa považuje za dobrý postup, aby členské štáty považovali projekty za oprávnené na financovanie až odo dňa schválenia grantu. 56. V Spojenom kráľovstve (Anglicku) sa uplatňoval tento dobrý postup. V ostatných kontrolovaných členských štátoch sa investície považovali za oprávnené spravidla odo dňa predloženia žiadosti. Audítori zistili, že 25 z 57 kontrolovaných projektov (t. j. 44 %) sa začalo pred prijatím rozhodnutia o poskytnutí grantu (pozri tabuľku). 57. Riziko mŕtvej váhy sa ďalej posudzovalo na základe rozhovorov s príjemcami a písomnej dokumentácie týkajúcej sa zdrojov financovania, ktoré sa použili na dokončenie projektu, rentability investície a načasovania investície vzhľadom na rozhodnutie o poskytnutí grantu. Z analýzy vyplýva, že 35 z 57 projektov (61 % zo vzorky) by sa aj tak realizovalo, aj keď v niektorých prípadoch v menšom rozsahu alebo dlhší čas (pozri prílohu II). Týkalo sa to najmä prípadov, keď suma grantu bola veľmi nízka, ako napríklad vo Švédsku, kde viac ako jedna tretina poskytnutých grantov bola vo výške približne 10000 EUR alebo menej. Okrem toho Dvor audítorov zistil vo Švédsku prípad, keď sa projekt schválil po dokončení (pozri rámček 11). TABUĽKA PROJEKTY, KTORÉ SA ZAČALI PRED SCHVÁLENÍM GRANTU Členský štát | Celkový počet kontrolovaných projektov | Kontrolované projekty, ktoré sa začali pred schválením | Česká republika | 11 | 4 | Francúzsko (Akvitánia) | 10 | 8 | Taliansko – Kampánia | 9 | 3 | Poľsko | 8 | 3 | Švédsko (Västra Götaland) | 10 | 7 | Spojené kráľovstvo – Anglicko (Yorkshire a Humber) | 9 | 0 | Spolu | 57 | 25 | RÁMČEK 11 VÝRAZNÝ NÁZNAK MŔTVEJ VÁHY: POSKYTNUTIE FINANCOVANIA EÚ PROJEKTU, KTORÝ UŽ BOL DOKONČENÝ Vo Švédsku sa poskytol grant vo výške 240000 SEK (22000 EUR) na rozšírenie pracovných priestorov existujúceho podniku poskytujúceho služby v oblasti servisu a opráv strojov pre lesné hospodárstvo. V máji 2008 príjemca predložil neúplnú žiadosť o poskytnutie grantu, v ktorej sa v jednom riadku uvádzal opis projektu a chýbal plán činnosti. Potom začiatkom mája 2009 svoju žiadosť doplnil o informácie, ktoré požadovala krajská rada. O týždeň sa prijalo rozhodnutie o poskytnutí grantu a príjemca v tom istom mesiaci predložil žiadosť o platbu. Projekt bol dokončený už v apríli 2009, skôr ako žiadateľ predložil úplnú žiadosť. Príjemca pri audite uviedol, že projekt začal realizovať, skôr než sa dozvedel o možnosti získať grant. Už uzatvoril dohodu o poskytnutí bankovej pôžičky na 1,2 mil. SEK (približne 110000 EUR), ktorú by použil na financovanie celého projektu, ak by nezískal grant. ... A PRESUNU 58. Presun je rozsah, v akom sa prínos vyplývajúci z činnosti podporovanej prostredníctvom štátnych finančných prostriedkov vyváži obmedzením činnosti niekde inde. Dotácia, na základe ktorej môže príjemca zvýšiť svoj trhový podiel na úkor konkurenta, nemusí mať nijaký čistý účinok na ciele politiky, ako napríklad vytvorenie pracovných miest. Také dotácie sa preto a priori považujú za neefektívne použité finančné prostriedky EÚ a môžu spôsobiť narušenie trhu na miestnej úrovni. V prípade, keď existuje dostatočný čistý účinok z hľadiska cieľov politiky, môže byť určitá úroveň presunu odôvodnená. 59. Ako v prípade mŕtvej váhy, základným prostriedkom na zmiernenie rizika neopodstatneného presunu je návrh opatrení. V programe rozvoja vidieka by sa mala stanoviť nevyhnutnosť výdavkov (napr. prostredníctvom analýzy predpokladaného dopytu a vylúčenia odvetví, v ktorých je trh nasýtený), určiť potreby, ktoré sú dostatočne dôležité na opodstatnenie akéhokoľvek prípadného presunu, a stanoviť ciele a podmienky oprávnenosti, ktoré sú špecifické pre tieto potreby. Ako však vyplýva z prvej časti tejto správy, kontrolované členské štáty to nevykonali. V programe rozvoja vidieka Švédska a Spojeného kráľovstva sa však presun uznáva ako prípadné riziko pre riadne finančné hospodárenie. 60. Orgány členských štátov by mali vo fáze schvaľovania projektov posúdiť riziko presunu vyplývajúce z návrhov projektov. V prípade, keď je presun pravdepodobný, by mali zabezpečiť, aby bol prínos projektu k cieľom opatrení dostatočne veľký na opodstatnenie grantu. 61. Len Spojené kráľovstvo [24] prijalo primerané opatrenia na posúdenie a zmiernenie presunu; konkrétne sa prostredníctvom vykonávacích predpisov tejto krajiny vylučujú návrhy "v hospodárskych odvetviach, ktoré dosiahli bod nasýtenia, výsledkom ktorého je nadbytočná ponuka, poškodenie produktivity, a ktoré spôsobujú presun podobných podnikov". Okrem toho Dvor audítorov určil nasledujúce prvky dobrého postupu v hodnotiacom systéme Spojeného kráľovstva: požiadavku, aby príjemca preukázal dopyt na trhu a opísal vplyv na konkurentov, posúdenie rizika presunu v rámci posúdenia a výberu projektu a zamietnutie projektov v prípade pravdepodobného presunu. 62. Dvor audítorov posúdil 57 kontrolovaných projektov vzhľadom na riziko presunu, pričom svoje posúdenie zakladal na preskúmaní dokumentácie a rozhovoroch s príjemcami o výrobkoch ich podnikov, trhoch a konkurentoch a o vplyve investícií na tieto faktory. V prípade 19 projektov sa zistili náznaky rizika presunu (pozri prílohu II). V rámčeku 12 sa uvádzajú príklady náznakov presunu. V prípade troch projektov sa riziko presunu posúdilo ako neplatné a v prípade štyroch projektov Dvor audítorov nemal dostatok dôkazov na toto posúdenie. HOSPODÁRNOSŤ 63. Zásada hospodárnosti vyžaduje, aby sa finančné zdroje sprístupnili v primeranom čase, primeranom množstve a kvalite a za najlepšiu cenu. Existuje riziko, že príjemcovia sa nemusia usilovať o realizáciu projektov s najnižšími nákladmi a v nevyhnutnej kvalite. V takom prípade sa náklady, ktoré sa uhradia z rozpočtu EÚ a vnútroštátnych rozpočtov, môžu zbytočne zvýšiť. Je to nehospodárne a neefektívne a obmedzujú sa tak dostupné prostriedky na ostatné projekty. Komisia a členské štáty by mali zabezpečiť, aby projektové náklady navrhnuté žiadateľmi v rámci opatrení 311 – 313 boli primerané a aby administratívne postupy boli čo najjednoduchšie s cieľom umožniť účinnú a efektívnu realizáciu projektov v prospech vidieckych oblastí. RÁMČEK 12 PRÍKLAD RIZIKA PRESUNU Švédsko: Prostredníctvom opatrenia 313 sa podporila výstavba konferenčných priestorov návštevníckeho centra. Príjemca zabezpečuje dvojdňové konferencie, počas ktorých sa približne 15 účastníkov ubytuje v blízkom hoteli. Nový investičný projekt predložený návštevníckym centrom a podporený finančnými prostriedkami EÚ zahŕňa výstavbu ubytovacích priestorov až pre 20 osôb. Švédske orgány nezvážili pri schvaľovaní grantu riziko presunu napriek skutočnosti, že výsledkom projektu bude pravdepodobne strata zákazníkov v blízkom hoteli, ktorý v súčasnosti poskytuje účastníkom ubytovanie. Pri audite sa však zistili príklady dobrých postupov Spojené kráľovstvo – Anglicko: V rámci hodnotenia projektu týkajúceho sa obchodu na farme agentúra pre regionálny rozvoj posúdila otázku, ako ďaleko sa nachádzajú jeho najbližší konkurenti a či je pravdepodobné, že bude mať vplyv na ich podnikanie. Vzhľadom na pozitívne posúdenie regionálnych orgánov pre cestovný ruch sa nízka úroveň presunu považovala za opodstatnenú. NEDOSTATOČNÉ KONTROLY PRIMERANOSTI NÁKLADOV 64. V článku 24 ods. 2 písm. d) nariadenia (ES) č. 65/2011 [25] sa stanovuje, že členské štáty v rámci administratívnych kontrol žiadostí o podporu kontrolujú primeranosť predložených projektových nákladov. Pri tejto kontrole sa použije príslušný systém hodnotenia, ako sú referenčné náklady, porovnanie rozličných ponúk alebo hodnotiaci výbor. 65. Dvor audítorov zistil, že Francúzsko neuplatňovalo nijaký podobný postup. Táto skutočnosť bola o to závažnejšia, že Komisia už (v roku 2008) požiadala francúzske orgány, aby v rámci svojich administratívnych kontrol zaviedli systém na kontrolu primeranosti nákladov, a v minulosti uplatnila finančnú korekciu v súvislosti s týmto druhom nedostatkov týkajúcich sa ostatných investičných opatrení. 66. Ostatné kontrolované členské štáty používali príslušné systémy pozostávajúce z osobitných pravidiel verejného obstarávania, kontrol štandardných nákladov alebo kombinácie obidvoch. Kvalita týchto kontrol však bola odlišná. Dvor audítorov zistil vo Švédsku prípady nedodržiavania pravidiel EÚ a v Českej republike, Taliansku – Kampánii a Poľsku výrazné nedostatky týkajúce sa okrem iného neúplných, povrchných a nedostatočne doložených kontrol (pozri rámček 13). Talianske orgány vydali na základe kontroly, ktorú vykonal Dvor audítorov, príkaz na odobratie pomoci poskytnutej miestnej samospráve (46780 EUR), a to čiastočne z dôvodu problémov týkajúcich sa vybranej ponuky a schválenej ceny za podporované služby. RÁMČEK 13 PRÍKLADY NEDOSTATOČNÝCH PRAVIDIEL A PRAVIDIEL "DOBRÝCH POSTUPOV" A KONTROL ZISTENÝCH V ČLENSKÝCH ŠTÁTOCH Švédsko: Bežný postup na určenie primeranosti nákladov je vyzvať žiadateľa, aby predložil dve ponuky nákladov, ktoré predstavujú aspoň 25 % celkovej výšky. To znamená, že realizátor projektu nemusí preukázať primeranosť nákladov až do výšky 75 % celkovej navrhovanej výšky nákladov. Oprávnené výdavky sa neobmedzujú na sumy uvedené v ponukách, a príjemca preto môže uplatňovať náklady, ktoré prekračujú uvedené sumy (schválené ako "primerané"), a ešte získať celý grant, pokiaľ dostane nižšie ceny za ostatné položky (v prípade ktorých sa "primeranosť" nekontrolovala), alebo na základe toho, že nekúpi ostatné položky zahrnuté v žiadosti. Výsledkom tohto postupu nie sú úspory rozpočtových prostriedkov EÚ, keďže príjemca môže použiť "úspory" na kúpu ďalších položiek až do výšky schválených celkových projektových nákladov. V jednom kontrolovanom projekte sa nepredložili žiadne ponuky na náklady vo výške 2,5 mil. SEK alebo 290000 EUR na vybudovanie a zariadenie novej reštaurácie a osobitného penziónu pre hostí (grant 900000 SEK alebo 94000 EUR, miera grantu: 30 %). V projektovom spise sa neuvádzali nijaké opatrenia na kontrolu primeranosti nákladov. Taliansko – Kampánia: Jediná kontrola primeranosti nákladov, ktorú vykonali talianske provinčné orgány v súvislosti so všeobecnými výdavkami, bola zameraná na skutočnosť, že ich výška nesmela prekročiť výšku uvedenú vo výzve na predkladanie návrhov, pričom sa nebrala do úvahy podrobná povaha a rozsah poskytovaných služieb (zvyčajne konzultačných služieb). Napríklad v prípade jednoduchého projektu týkajúceho sa kúpy nového autobusu si konzultant účtoval poplatok 15000 EUR (5,1 % ceny autobusu); tento poplatok bol oprávnený na štátnu podporu. Okrem toho v prípade niektorých projektov poskytli stroje a/alebo zariadenia iné spoločnosti ako spoločnosti, ktoré vybral nezávislý odborník a schválil odborný hodnotiteľ. V jednom prípade príjemca uviedol, že zadal zákazku na vytvorenie internetovej stránky priateľovi, ktorý bol schopný vykonať uvedenú prácu za tú istú cenu ako spoločnosť, ktorú vybral odborník. Audítori však zistili, že internetová stránka nebola v čase konania auditu úplne funkčná (marec 2012) napriek tomu, že faktúra bola uhradená 9. augusta 2010. Pri kontrole v rámci kontrol pred realizáciou platby sa neúplná internetová stránka nezaznamenala. Dvor audítorov zistil tieto dobré postupy: v Anglicku sa v rámci kontrol, ktoré sa vykonali v súlade s článkami 27 a 30 nariadenia (ES) č. 1975/2006 (5 % pri platbe a 1 % ex post), kontrolovali dobropisy alebo zľavy. V Taliansku – Kampánii regionálny orgán v roku 2011 zahrnul do výzvy na predkladanie návrhov požiadavku pripojiť k ponuke uverejnený cenník predávajúceho a označiť všetky ponúkané zľavy. ADMINISTRATÍVNA ZÁŤAŽ BRÁNI ÚČINNEJ A EFEKTÍVNEJ REALIZÁCII PROGRAMOV 67. Ako sa uvádza v bode 63, postupy členských štátov nesmú byť nadmerne dlhé a zaťažujúce, aby neodrádzali žiadateľov od predkladania návrhov projektov. Toto riziko je obzvlášť zrejmé v prípade potenciálnych príjemcov, ktorí si nemôžu dovoliť riziko, že ich žiadosť o poskytnutie grantu bude zamietnutá a že svoj projekt budú musieť financovať zo svojich vlastných prostriedkov, alebo že sa investícia inak omešká a oni prípadne stratia podnikateľskú príležitosť. 68. Administratívna záťaž a súvisiace byrokratické náklady a omeškanie predstavujú faktory, ktoré bránia dosiahnutiu cieľov programov, najmä ak nie sú opodstatnené výberom účinnejších projektov (pozri rámček 14). RÁMČEK 14 SYSTÉM, KTORÝ ZNIŽUJE ZAŤAŽENIE ŽIADATEĽA, A SYSTÉM, KTORÝ HO NEZNIŽUJE Spojené kráľovstvo – Anglicko: Orgány Spojeného kráľovstva každý týždeň preskúmali krátke formuláre vyjadrenia záujmu a žiadateľom poskytli spätnú väzbu o pravdepodobnej oprávnenosti ich projektov a rozsahu, v ktorom ich projekty vyhovujú prioritám regiónu. Týmto postupom žiadatelia usporili výdavky na prípravu úplnej žiadosti, ktorá by sa pravdepodobne zamietla, a súčasne sa znížila administratívna záťaž súvisiaca s hodnotením atď. V súvislosti s každým projektom sa určili sprostredkovatelia vidieckeho podnikania, aby poskytli žiadateľom podporu pri podávaní žiadostí. Po predložení žiadosti realizátora projektu sa výberové konanie dokončilo v lehote približne deviatich týždňov. Pri hodnotení sa brali do úvahy strategická vhodnosť pre regionálne priority, inovácie, viacnásobný účinok, dopyt po výrobku/službe, finančná životaschopnosť, primeranosť nákladov; výstupy a výsledky návrhu, mŕtva váha a efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi vo vzťahu k verejnému financovaniu. Poľsko: V Poľsku trval postup schvaľovania väčšiny žiadostí dlhšie ako šesť mesiacov a v prípade 55 % žiadostí v rámci opatrenia 312 viac ako jeden rok. Hlavnými dôvodmi bola nízka kvalita/neúplnosť žiadostí a pružné pravidlá, ktoré umožňovali príjemcom zmeniť a doplniť svoje žiadosti dvakrát v každej fáze posúdenia. V rámci výberových kritérií, ktoré stanovili poľské orgány, sa nehodnotila "kvalita jednotlivých projektov", keďže uvedené kritériá sa týkali merateľných ukazovateľov súvisiacich s vlastnosťami spoločnosti (napr. veľkosť, nevyužívanie finančných prostriedkov EÚ v minulosti) alebo oblasti, v ktorej sa nachádzali. Nehodnotil sa relatívny prínos návrhov projektov. 69. Vo Francúzsku, v Taliansku – Kampánii, Poľsku a vo Švédsku trvalo spracovanie žiadostí o poskytnutie grantu sedem až osem mesiacov [26] (pozri graf 1). Okrem toho francúzskym orgánom trvalo spracovanie žiadosti o platbu a realizácia konečnej platby približne päť mesiacov, v extrémnych prípadoch viac ako jeden rok. Dvor audítorov sa domnieva, že táto lehota je neprimerane dlhá vzhľadom na nízku hodnotu a nízku úroveň zložitosti väčšiny projektov podporovaných v rámci opatrení 311 – 313. GRAF 1 SPRACOVANIE ŽIADOSTÍ A ŽIADOSTÍ O PLATBU (V KALENDÁRNYCH DŇOCH) +++++ TIFF +++++ 70. Omeškanie pri schvaľovaní projektov a platbách môže mať negatívny vplyv na včasnú realizáciu projektov a rozsah financovaných projektov a nakoniec na hospodársku situáciu žiadateľa (pozri rámček 15). 71. Opýtaní vlastníci projektov v Taliansku – Kampánii, vo Francúzsku (Akvitánii) a v Českej republike uviedli, že postupy v ich vlastnej krajine sú veľmi zaťažujúce. Okrem toho je potrebné uviesť, že Dvor audítorov kontroloval len úspešne dokončené projekty a nebral do úvahy žiadateľov, ktorých odradila administratívna záťaž alebo omeškanie. Navyše väčšina príjemcov využívala pri príprave svojich žiadostí služby konzultantov, a to čiastočne preto, lebo sa domnievali, že sami by to nezvládli, pričom v niektorých prípadoch sa s týmito službami spájali podstatné náklady. RÁMČEK 15 SYSTÉMY PLATIEB MÔŽU PRÍJEMCOM POMÔCŤ ALEBO ICH ZDRŽIAVAŤ Spojené kráľovstvo – Anglicko: Systém v Spojenom kráľovstve poskytoval príjemcom relatívnu istotu, pokiaľ ide o lehoty schválenia a platieb, pričom umožňoval upraviť krátkodobé financovanie a podporiť poskytnutie grantu spoločnostiam, ktoré by inak neboli schopné uhradiť náklady na projekt. Okrem toho sa žiadateľom vopred poskytli informácie o dátumoch zasadnutí výberovej komisie a stanovil sa čas na predloženie žiadosti na osobitnom zasadnutí. V prípade žiadostí o platbu sa realizátorom projektu oznámilo, že môžu počítať s tým, že ich granty sa vyplatia v lehote jedného mesiaca odo dňa predloženia žiadosti. Dvor audítorov považuje tieto príklady za dobré postupy. Taliansko – Kampánia: Podmienkou získania zálohovej platby je, aby príjemcovia predložili poistnú zmluvu o zaručení požadovanej sumy. Postup spracovania záruk, ktorý používala talianska platobná agentúra (AGEA), bol úplne funkčný až od mája 2010, aj keď výzvu na predkladanie návrhov uverejnili už v roku 2008. Výsledkom boli závažné omeškania zálohových platieb s následným vplyvom na realizáciu programu. Zo 430 projektov schválených v období 2008 – 2011 sa do fázy konečnej platby dostalo len 27 projektov (6 %). V roku 2012 čelili príjemcovia ďalším problémom s uvoľnením záruk a výsledkom boli prípady, keď niektorým príjemcom napriek tomu, že v roku 2011 dostali konečné platby, ešte v čase auditu v marci 2012 vznikli podstatné náklady súvisiace so zárukou. TRETIA ČASŤ − SKUTOČNE SA FINANCOVALI ÚČINNÉ A EFEKTÍVNE PROJEKTY? 72. Na preukázanie výsledkov, ktoré sa dosiahli prostredníctvom rozpočtových prostriedkov EÚ, a skutočnosti, že tieto prostriedky sa použili správne (zodpovednosť), sú potrebné informácie o výkonnosti zamerané na účinnosť a efektívnosť financovania rozvoja vidieka; tieto informácie je potrebné takisto použiť na zvýšenie účinnosti a efektívnosti rozpočtu EÚ prostredníctvom informovania o prebiehajúcom riadení (výzvy na predkladanie návrhov alebo rozhodnutia o grantoch), určenia zlepšení, ktoré sú potrebné v súčasnom programovom období, a informovania o rozhodovaní o budúcej politike. 73. Členské štáty by mali zbierať údaje o výsledkoch, ktoré sa dosiahli prostredníctvom projektov s cieľom preukázať výsledky dosiahnuté s pomocou rozpočtových prostriedkov EÚ použitých na diverzifikačné opatrenia. Členské štáty musia v rámci spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie (SRMH) zbierať informácie aspoň pre spoločné ukazovatele o výstupoch a výsledkoch (pozri poznámku pod čiarou 12). Prostredníctvom dvoch spoločných ukazovateľov o výstupoch a výsledkoch stanovených v opatreniach 311 – 313 by sa mali získať informácie o výkone projektov z hľadiska zvýšenia nepoľnohospodárskej hrubej pridanej hodnoty (HPH) [27] a celkového počtu vytvorených pracovných miest. 74. Dvor audítorov preskúmal systémy zbierania údajov a monitorovania v šiestich členských štátoch a tak ako v prípade predchádzajúcich správ [28] zistil, že na vyvodenie záverov o účinnosti opatrení chýbajú relevantné a spoľahlivé informácie. Audítori preto merali výsledky projektov (z hľadiska dvoch uvedených ukazovateľov SRMH) a dosiahnuté výsledky v oblasti konkrétnych cieľov projektov, ak to bolo možné, na základe dôkazov získaných pri kontrole projektov. CHÝBAJÚ INFORMÁCIE Z MONITOROVANIA A Z VÝSLEDKOV PROJEKTOV VYPLÝVA PROTICHODNÝ OBRAZ O EFEKTÍVNOSTI A ÚČINNOSTI 75. Vzhľadom na prvok spolufinancovania a bez ohľadu na monitorovanie a hodnotenie, ktoré je potrebné podľa SRMH, je vo vlastnom záujme orgánov členských štátov vykonávať monitorovanie projektov, ktoré je dôležitým nástrojom na sledovanie pokroku projektov a získavanie informácií o dosahovaní očakávaných výsledkov a cieľov programov rozvoja vidieka. To možno dosiahnuť tak, že členské štáty použijú dostupné informácie z administratívnej a kontrolnej oblasti a že sa budú pravidelne zbierať relevantné informácie od príjemcov aspoň do skončenia päťročnej lehoty na udržanie investícií stanovenej v článku 72 nariadenia (ES) č. 1698/2005. 76. Pri audite sa zistilo, že členské štáty nemonitorovali krátkodobý a strednodobý úspech projektov z hľadiska ich výsledkov v rámci dosahovania cieľov programu rozvoja vidieka ani z hľadiska cieľov stanovených pre samotný projekt. Prekážkou v tejto súvislosti bola skutočnosť, že v žiadostiach a/alebo rozhodnutiach o grante chýbali jasné, konkrétne a reálne ciele (pozri rámček 16). Francúzsko (Akvitánia) nepredložilo ku dňu konania auditu ani povinné informácie z monitorovania, ktoré sú potrebné podľa SRMH. 77. Audítori zistili, že informácie o monitorovaní, ktoré poskytli kontrolované členské štáty, neboli spoľahlivé. Údaje, ktoré členské štáty zozbierali, sa vo veľkej miere zakladali na odhadoch v čase predloženia žiadosti (Taliansko, Švédsko a Česká republika), alebo v čase žiadosti o konečnú platbu (Spojené kráľovstvo). Okrem toho orgány neoverili údaje z monitorovacích prieskumov príjemcov (Poľsko a Česká republika). Audítori zistili niekoľko nezrovnalostí a chýb v predložených údajoch, najmä rozdiely medzi prognózami a skutočnými výsledkami (pozri príklady v rámčeku 17). 78. Hoci orgány členských štátov mohli pri kontrolách na mieste a následných kontrolách získať spoľahlivé údaje týkajúce sa dosiahnutých cieľov a výsledkov projektov, pri audite sa zistilo, že tieto kontroly neboli súčasťou postupov. Napríklad aj keď sa v súvislosti s jedným projektom v Taliansku vykonalo niekoľko kontrol zameraných na nákupy a činnosť po jeho realizácii, pri žiadnej z nich sa nepoukázalo na skutočnosť, že skutočný príjem ani zďaleka nedosiahol prognózu uvedenú v žiadosti. 79. Vzhľadom na to, že neboli k dispozícii spoľahlivé informácie z monitorovania a že na programovej úrovni nebolo celkom zaručené, že podpora opatrení v rámci osi 3 je zameraná na projekty, ktoré najlepšie spĺňajú ciele opatrení, Dvor audítorov hodnotil efektívnosť a účinnosť v prípade 57 projektov na základe informácií získaných pri auditoch. Z analýzy vyplýva, že vo väčšine prípadov sa dosiahli ciele projektov, pokiaľ ide o hmotný výstup a pozitívne účinky na HPH, avšak projekty, ktorých cieľom bolo vytváranie pracovných miest dosiahli len mierny úspech (pozri prílohu II). RÁMČEK 16 VÝSLEDKOM VŠEOBECNÝCH CIEĽOV BOLA SITUÁCIA, KEĎ SA "ZVÝŠENIE BIODIVERZITY" SCHVÁLILO AKO CIEĽ PRE OBCHOD S KOLÁČMI V súvislosti s projektom z Talianska – Kampánie, ktorý sa týkal obnovy obchodu s koláčmi (opatrenie 312), sa v žiadosti uvádzali tieto zdanlivo nesúvisiace ciele: "... vyváženie veľmi rizikových situácií, ako napríklad vyľudňovanie vidieka, zmenšenie rozdielu v porovnaní s rozvinutejšími oblasťami [...], zvýšenie biodiverzity, ako aj tradičných znalostí v oblasti poľnohospodárstva". Tieto ciele nemožno v prípade takého projektu vyčísliť alebo merať. RÁMČEK 17 PRÍKLADY NEZROVNALOSTÍ V ÚDAJOCH Z MONITOROVANIA, KTORÉ ZÍSKALI ČLENSKÉ ŠTÁTY Švédsko: Údaje pre ukazovatele SRMH sa získali z projektových informácií, ktoré poskytli príjemcovia vo fáze žiadosti o grant (plán činnosti a finančné prognózy), a neboli aktualizované na základe skutočne dosiahnutých výsledkov. V prípade projektu na reštauráciu a penzión z dôkazov získaných pri kontrole vyplýva, že údaje SRMH o hrubej pridanej hodnote boli nadhodnotené na 1800000 SEK (202000 EUR) v porovnaní so skutočným výsledkom 238000 SEK (27000 EUR) a v databáze SRMH sa uvádzali tri pracovné miesta vyjadrené ako ekvivalent plného pracovného času v porovnaní s výsledným jedným pracovným miestom vyjadreným ako ekvivalent plného pracovného času, k vytvoreniu ktorého prispela podporovaná investícia. Spojené kráľovstvo – Anglicko: Z dôkazov získaných pri kontrole projektov vyplýva, že výsledky uvedené v databáze SRMH neboli presné. V piatich prípadoch z deviatich kontrolovaných boli údaje o vytvorených pracovných miestach a zachovaných pracovných miestach nadhodnotené, v ostatných prípadoch boli podhodnotené. Poľsko: Údaj o nepoľnohospodárskej HPH, ktorý uviedol príjemca v monitorovacom prieskume, nebolo možné porovnať s údajmi o príjme získanými pri audite. V prípade podporovaného podniku bola oznámená HPH vyššia ako celkový výstup, čo podľa vymedzenia hrubej pridanej hodnoty nie je možné. 80. Aj keď sa prostredníctvom projektov možno dosiahol očakávaný hmotný výstup (napr. stavba budovy, kúpa vozidla), nedosiahli sa nutne ciele opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva. Bolo tomu tak v tých prípadoch, keď účel investície nebol v súlade (alebo bol len čiastočne v súlade) s cieľmi opatrenia (spolu 11 projektov: tri vo Francúzsku a v Poľsku, dva vo Švédsku a v Taliansku a jeden v Českej republike) a/alebo keď existovali zrejmé náznaky, že investícia nie je trvalo udržateľná (dva prípady v Českej republike) alebo podnik skrachoval (jeden projekt vo Francúzsku). 81. Dvor audítorov zistil prípady, keď skutočnosti nasvedčovali tomu, že finančné prostriedky EÚ na rozvoj odvetvia cestovného ruchu alebo na podporu mikropodnikov sa použili na investície, ktoré sa aspoň čiastočne použili na súkromné účely (niekoľko príkladov sa uvádza v rámčeku 18). RÁMČEK 18 INVESTÍCIE, KTORÉ NEPRISPELI ÚČINNE K ROZVOJU ODVETVIA CESTOVNÉHO RUCHU A PODPORE PODNIKATEĽSKÝCH INICIATÍV Taliansko – Kampánia: V čase kontroly na mieste týkajúcej sa projektu v oblasti agroturistiky rodinný príslušník príjemcu použil prostriedky v rámci opatrenia 311 na zariadenie bytu, to znamená, že projekt neprispel úplne k dosiahnutiu cieľa opatrenia zameraného na zvýšenie nepoľnohospodárskej HPH prostredníctvom diverzifikovaných činností. Poľsko: V prípade projektu na kúpu kancelárskeho zariadenia, ktorý získal pomoc v rámci opatrenia 312, sa zistili náznaky použitia tejto pomoci na súkromné účely. Príjemca použil finančné prostriedky na kúpu koženej pohovky na prijímanie zákazníkov vo svojom dome (ktorý sa takisto využíval ako podnikateľský priestor), ktorá sa používala v obývačke. V prípade tohto projektu sa pred realizáciou platby nevykonala kontrola, ktorá by vzbudila pochybnosti kontrolórov, pokiaľ ide o prípadné súkromné použitie financovaného tovaru. DIVERZIFIKAČNÉ PROJEKTY MÔŽU PRISPIEŤ K PODPORE FINANČNEJ VÝKONNOSTI POĽNOHOSPODÁROV... 82. Spomedzi podnikov, ktoré získali podporu, sa 33 podnikom (58 %) podarilo zvýšiť svoju nepoľnohospodársku HPH; v ôsmich prípadoch existovalo slabé spojenie medzi týmto zvýšením a investíciou podporenou grantom. V prípade piatich kontrolovaných projektov v Poľsku a Českej republike nebolo možné vypočítať HPH, pretože sa na ne vzťahovali zjednodušené účtovné predpisy. Orgány napriek tomu nezaviedli systém na zbieranie spoľahlivých údajov. V prípade ďalších šiestich projektov (v Poľsku a Taliansku) nebolo možné hodnotiť zvýšenie HPH preto, lebo buď bolo príliš skoro na hodnotenie ich finančného vplyvu, alebo príjemca neposkytol relevantné finančné údaje. V prípade šiestich projektov sa nedosiahlo zvýšenie nepoľnohospodárskej HPH. ... KEĎ JE VŠAK ICH CIEĽOM VYTVORENIE PRACOVNÝCH MIEST, SÚ ÚČINNÉ LEN ČIASTOČNE... 83. Spomedzi 27 projektov zameraných na vytvorenie pracovných miest sa len v 13 prípadoch dosiahli stanovené ciele (aj keď Dvor audítorov má v dvoch prípadoch pochybnosti o trvalej udržateľnosti vytvorených pracovných miest), kým v prípade deviatich projektov sa vytvoril plánovaný počet pracovných miest len čiastočne a v piatich prípadoch sa nevytvorili žiadne pracovné miesta. Pri audite sa zistilo, že plánované pracovné miesta sa vytvorili väčšinou v tých členských štátoch, kde bolo poskytnutie grantu podmienené vytvorením pracovných miest a kde sa vykonávali cielené kontroly s cieľom zabezpečiť splnenie tejto podmienky. Týkalo sa to Poľska, Českej republiky (v prípade niektorých čiastočných opatrení) a Spojeného kráľovstva (pozri bod 37). Audítori na druhej strane konštatovali, že vplyv na vytváranie pracovných miest bol menší v prípade kontrolovaných projektov vo Francúzsku, v Taliansku a vo Švédsku, kde sa tento druh podmienky neuplatňoval a nevykonávali sa cielené kontroly (pozri prílohu II). ... A VPLYV NA ZACHOVANIE PRACOVNÝCH MIEST JE NEZNÁMY 84. Aj keď nie všetky projekty môžu byť zamerané na vytvorenie pracovných miest, pracovné miesta možno zachovať alebo zabezpečiť prostredníctvom investícií. V rámci pre monitorovanie a hodnotenie sa však členským štátom nestanovuje povinnosť zbierať tieto údaje. Len Spojené kráľovstvo – Anglicko vymedzilo vo svojej databáze spoločného rámca na monitorovanie a hodnotenie dodatočný ukazovateľ, ktorým sa meralo "zabezpečenie pracovných miest", ako pracovné miesta, ktoré by sa bez realizácie grantovej pomoci zrušili, aj keď sa toto vymedzenie uplatňovalo nedôsledne. Dvor audítorov v prípade jedného projektu zistil, že počet pracovných miest uvádzaných ako zabezpečené je nulový, aj keď sa v projekte uvádzali dve takéto pracovné miesta. V Poľsku sa pri audite zistilo, že údaje o zachovaných pracovných miestach sa uvádzali spolu s údajmi o vytváraní pracovných miest. Preto audítori nemohli dospieť k záveru, pokiaľ ide o vplyv projektov na zabezpečené alebo vytvorené pracovné miesta, keďže na posúdenie tejto otázky na úrovni členského štátu a príjemcov neboli k dispozícii žiadne dôkazy. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 85. Členské štáty môžu v rámci politiky rozvoja vidieka použiť rozpočtové prostriedky EÚ na financovanie projektov, ktoré sú zamerané na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva s cieľom podporiť rast, zamestnanosť a trvalo udržateľný rozvoj vo vidieckych oblastiach. Na dosiahnutie tohto cieľa sa používa spolufinancovanie EÚ a členských štátov určené pre projekty v oblastiach diverzifikácie smerom k nepoľnohospodárskym činnostiam, vytvorenia mikropodnikov a podpory činností v oblasti cestovného ruchu. 86. V rámci tohto auditu sa preskúmala otázka: "Dosiahli členské štáty a Komisia prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi?" Dvor audítorov vo všeobecnosti dospel k záveru, že Komisia a členské štáty dosiahli prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi len v obmedzenom rozsahu, keďže pomoc sa neposkytovala systematicky na projekty, v súvislosti s ktorými bolo najpravdepodobnejšie, že dosiahnu cieľ opatrení. Dôvodom bola skutočnosť, že chýbala jasná potreba pomoci alebo v programoch rozvoja vidieka sa nestanovili konkrétne ciele, prijali sa všeobecné kritériá oprávnenosti, prostredníctvom ktorých sa neobmedzovali projekty len na tie, u ktorých bolo najpravdepodobnejšie, že dosiahnu cieľ diverzifikácie, a uplatňovali sa výberové kritériá, prostredníctvom ktorých sa nevyberali najúčinnejšie projekty, alebo sa neuplatňovali nijaké kritériá. 87. Hybnou silou výberu projektov bola veľmi často – najmä na začiatku programového obdobia – potreba použiť pridelené rozpočtové prostriedky, a nie kvalita projektov. V niektorých kontrolovaných členských štátoch sa financovali všetky oprávnené projekty, ak bolo k dispozícii dostatočné množstvo rozpočtových prostriedkov, bez ohľadu na to, aké hodnotenie získal projekt v rámci výberového systému. Nezabezpečilo sa zameranie na zastrešujúcu prioritu, a to vytvorenie pracovných miest, na základe monitorovania nebolo možné získať skutočný obraz o vytvorených pracovných miestach a chýbalo aktívne riadenie najmä v situáciách, keď bolo zrejmé, že ciele sa nedosiahnu. 88. Členské štáty nezabezpečili najefektívnejšie použitie zdrojov, keďže nezmiernili dostatočne riziká mŕtvej váhy a presunu. Prostredníctvom kontrol primeranosti nákladov, ktoré vykonávali členské štáty, sa dostatočne nezmenšilo riziko prečerpania a zaznamenali sa prípady nadmernej administratívnej záťaže a omeškania platieb. 89. Tieto nedostatky a príslušné odporúčania Dvora audítorov sa podrobnejšie uvádzajú v ďalších bodoch. 90. Na zabezpečenie vyššej efektívnosti na úrovni opatrenia je rozhodujúce lepšie zameranie podpory rozvoja vidieka. Keďže zameranie je založené na určení prioritných oblastí, príjemcov alebo druhov činností alebo výsledkov, jeho účinnosť závisí najmä od kvality stratégie, na ktorej je program založený. Lepšie zameranie preto bude výsledkom lepšej tvorby stratégie, a najmä jasného rámca týkajúceho sa otázky, ako diverzifikácia môže prispieť/prispeje k trvalo udržateľnému rastu (t. j. odôvodnenie intervencie). Vo väčšine kontrolovaných programov rozvoja vidieka sa však nestanovil plánovaný výstup ani sa neuvádzalo, ako sa prostredníctvom poskytnutia financovania v rámci diverzifikačných opatrení zlepší hospodárska udržateľnosť vidieckej oblasti. Komisia tieto plány rozvoja vidieka aj tak schválila. ODPORÚČANIE 1 Členské štáty by mali vo svojich programoch rozvoja vidieka jasne určiť, ako a prečo môže štátna pomoc v oblasti investícií do nepoľnohospodárskych činností prispieť napríklad k náprave zlyhania trhu súvisiaceho s prekážkami zamestnanosti a rastu. V programoch rozvoja vidieka by sa mali v súvislosti s týmito potrebami stanoviť konkrétne a merateľné ciele. Komisia by mala schváliť len tie programy rozvoja vidieka, ktoré predstavujú opodstatnené a komplexné stratégie s jednoznačným odôvodnením preukazujúcim, ako pomoc v rámci politiky prispeje k strategickým cieľom vytvorenia podmienok pre rast a pracovné príležitosti. 91. V rámci podmienok oprávnenosti, ktoré stanovili niektoré členské štáty, sa pomoc neobmedzovala na činnosti podporujúce diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva vo vzťahu k nepoľnohospodárskym činnostiam. Okrem toho podľa právnych predpisov EÚ sú členské štáty povinné stanoviť výberové kritériá, na základe ktorých by malo byť možné uprednostniť najúčinnejšie a najefektívnejšie projekty a súčasne by mali poskytovať základ na zamietnutie tých projektov, ktoré nepredstavujú efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi. Len štyri zo šiestich kontrolovaných členských štátov/regiónov stanovili výberové kritériá, a ani tie sa neuplatňovali vždy v praxi. 92. Kontrolované členské štáty financovali všetky oprávnené projekty bez ohľadu na ich účinnosť a efektívnosť, ak ešte mali k dispozícii finančné prostriedky z prideleného rozpočtu. Neskôr, keď bolo finančných prostriedkov menej, sa zamietali "lepšie" projekty. ODPORÚČANIE 2 Členské štáty by mali stanoviť a dôsledne uplatňovať kritériá na zabezpečenie výberu najefektívnejších, trvalo udržateľných projektov vzhľadom na osobitné ciele členských štátov s cieľom rozvinúť nepoľnohospodárske činnosti a podporiť zamestnanosť. Členské štáty by mali pri tvorbe budúcej politiky brať do úvahy potenciál projektov vytvoriť pozitívne účinky na zamestnanosť a príjmy a mali by ho výraznejšie zohľadniť vo svojich systémoch výberu projektov. V týchto systémoch výberu projektov by sa mal systematicky stanoviť minimálny prah zohľadňujúci kvalitu projektu. S cieľom zabezpečiť dodržiavanie týchto kritérií by sa mali vykonávať cielené kontroly, napr. počas kontrol na mieste a následných kontrol. Komisia by mala zabezpečiť správne a nepretržité uplatňovanie týchto kritérií, nielen v prípadoch nedostatku rozpočtových prostriedkov. 93. Dvor audítorov zistil, že členské štáty nespájali systematicky financovanie s projektmi, v súvislosti s ktorými sa preukázala potreba štátnej podpory. Preto je pravdepodobnosť mŕtvej váhy veľká a výsledky, ktoré sa prostredníctvom projektov dosiahli, nemožno nutne prisúdiť grantu. Navyše ak uvedené dotácie spôsobujú narušenie trhu na miestnej úrovni (t. j. účinok presunu), môžu predstavovať plytvanie obmedzenými verejnými financiami. Len jeden členský štát bral toto riziko do úvahy pri hodnotení projektov. ODPORÚČANIE 3 Komisia a členské štáty by mali podporovať prijatie overených postupov v súvislosti so zmiernením rizík mŕtvej váhy a presunu. V tejto súvislosti by mali členské štáty vyberať projekty, v prípade ktorých sa preukázala potreba štátnej podpory (a prostredníctvom ktorých sa vytvorí pridaná hodnota). Členské štáty by mali pri vypracovaní svojich programov rozvoja vidieka a pri výbere projektov brať do úvahy riziká mŕtvej váhy a presunu. Komisia by mala podporiť členské štáty, aby prijali postup, na základe ktorého by boli výdavky na investície oprávnené až odo dňa schválenia grantu. 94. Dvor audítorov zistil nedostatky v systémoch, ktoré členské štáty zaviedli na hodnotenie primeranosti nákladov na projekty. Na základe týchto nedostatkov sa zvyšuje riziko, že verejné financie sa použijú bez riadneho zohľadnenia zásady hospodárnosti. ODPORÚČANIE 4 Členské štáty by mali zmierniť riziko, ktoré ohrozuje hospodárnosť systematickým hodnotením nákladov, ktoré by sa nemalo obmedzovať len na otázky oprávnenosti, a výsledky tohto hodnotenia by sa mali primerane zaznamenať. Ak je to možné, mali by sa vytvoriť porovnávacie štandardy pre spoločné náklady s cieľom umožniť hodnotenie nákladov v návrhoch projektov. Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty zaviedli účinné systémy na vykonávanie kontrol primeranosti nákladov. 95. Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie sa vytvoril ako monitorovací a hodnotiaci nástroj pre členské štáty a Komisiu. Dvor audítorov zistil, že prostredníctvom tohto rámca sa nevytvárajú spoľahlivé údaje, ktoré možno použiť na monitorovanie účinnosti vykonávania opatrení a včasné určenie problémov a riešení. Okrem toho Komisia a členské štáty nepoužívajú informácie z monitorovania na aktívne riadenie týchto opatrení s cieľom zvýšiť ich účinnosť. 96. Pokiaľ ide o vytváranie pracovných miest, ktoré je súčasťou zastrešujúcej priority osi 3, kontrolované členské štáty nemohli poskytnúť presné informácie o vytvorených alebo zachovaných pracovných miestach a v prípadoch, keď sa tieto ciele neplnili, neupravili výdavky, aby túto skutočnosť zohľadnili. ODPORÚČANIE 5 Komisia a členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa v nasledujúcom programovom období získali relevantné a spoľahlivé informácie s cieľom umožniť riadenie a monitorovanie opatrenia a preukázať, v akom rozsahu poskytnutá pomoc prispieva k dosiahnutiu priorít EÚ. Okrem toho by členské štáty mali zabezpečiť, aby sa v súvislosti s projektmi, ku ktorým sa viažu finančné prostriedky, stanovili jasné konkrétne ciele. Ak je to možné, ciele by sa mali vyčísliť, aby sa umožnilo vykonávanie a monitorovanie projektov a aby sa riadiacemu orgánu poskytla potrebná spätná väzba. Ciele v oblasti vytvárania pracovných miest by mali byť reálne a počet vytvorených pracovných miest by sa mal presne monitorovať, opatrenia by sa mali v programovom období lepšie riadiť, a to najmä v prípade, keď je zrejmé, že stanovené ciele sa nedosiahnu. Je potrebné podporovať členské štáty, aby na účely svojho vlastného riadenia a hodnotenia vytvorili prispôsobené ukazovatele, ktoré vyjadrujú ich vlastný osobitný kontext a potreby. 97. Administratívna záťaž by sa mala čo najviac znížiť, najmä vzhľadom na menšie projekty; príjemcov môže odradiť nadmerné omeškanie platieb. ODPORÚČANIE 6 Komisia a členské štáty by mali zvýšiť svoje úsilie o zníženie administratívnej záťaže a zabezpečenie realizácie platieb v primeranej lehote. Mohlo by sa uvažovať o postupe "rýchleho vysledovania" malých investícií (kratšie lehoty na spracovanie žiadostí) a platieb. Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Ioannis SARMAS, člen Dvora audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 5. júna 2013. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Článok 4 písm. c) nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 21.10.2005, s. 1), v ktorom sa ustanovuje tento celkový cieľ: "zlepšenie kvality života vo vidieckych oblastiach a podpora diverzifikácie hospodárskej činnosti". [2] Odôvodnenie 46 nariadenia (ES) č. 1698/2005. [3] Ako sa vyžaduje v článku 9 nariadenia (ES) č. 1698/2005, v rozhodnutí Rady 2006/144/ES z 20. februára 2006 o strategických usmerneniach Spoločenstva pre politiku rozvoja vidieka (programovacie obdobie 2007 – 2013) (Ú. v. EÚ L 55, 25.2.2006, s. 20) sa stanovujú priority pre rozvoj vidieka, ods. 3.3 prílohy. [4] Bod III prílohy VIII k nariadeniu Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 368, 23.12.2006, s. 15). [5] Obchod je oprávnený v rámci opatrenia 311, len ak sa v ňom nepredávajú iba poľnohospodárske výrobky vlastnej výroby. [6] Dôvodom výberu týchto členských štátov bolo zabezpečiť dobré geografické pokrytie a skutočnosť, že tieto členské štáty realizovali všetky tri diverzifikačné opatrenia s dostatočným počtom dokončených projektov. [7] Príručka k spoločnému rámcu pre monitorovanie a hodnotenie – Usmernenie E – Formuláre pre opatrenia – Stanovenie opodstatnenia opatrení; GR pre poľnohospodárstvo, 2006. [8] Článok 43 nariadenia (ES) č. 1974/2006: "Pre investičné opatrenia členské štáty zabezpečia, aby podpora bola zameraná na jasne definované ciele odzrkadľujúce identifikované štrukturálne a územné potreby a štrukturálne nevýhody." [9] "Každý program rozvoja vidieka obsahuje: a) analýzu situácie z hľadiska silných a slabých stránok, zvolenú stratégiu na ich riešenie, a hodnotenie ex ante uvedené v článku 85." [10] V bode A.5.2 prílohy II k nariadeniu (ES) č. 1974/2006 sa stanovuje požiadavka uviesť "dôkaz, že podpora pre investičné opatrenia je zameraná na jasne definované ciele odzrkadľujúce identifikované územné potreby a štrukturálne nevýhody". [11] Vo vykonávacom nariadení sa v rámci spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie stanovujú tieto ukazovatele výsledku: - zvýšenie nepoľnohospodárskej hrubej pridanej hodnoty v podporených podnikoch (opatrenia: 311, 312, 313);; - celkový počet vytvorených pracovných príležitostí (rozdelenie podľa pracovných príležitostí na farme/mimo farmy, rodovej príslušnosti a vekovej kategórie) (opatrenia: 311, 312, 313); - prírastok počtu návštev turistov (rozdelenie podľa počtu návštevníkov, ktorí prenocujú mimo domova, a denných návštevníkov) (opatrenie: 313). [12] Opatrenie 313 "Podpora činnosti v oblasti cestovného ruchu", 322 " Obnova a rozvoj dediny" a 323 " Zachovávanie a skvalitňovanie vidieckeho dedičstva" boli spojené do jedného opatrenia. [13] V článku 71 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa uvádza, že: "Výdavky sú oprávnené na príspevok z EPFRV, iba ak sa vynaložili na operácie, o ktorých v súlade s výberovými kritériami stanovenými príslušným subjektom rozhodol riadiaci orgán príslušného programu alebo o ktorých sa rozhodlo na základe jeho zodpovednosti." [14] V článku 55 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa stanovuje druh investícií, ktoré sú oprávnené v rámci opatrenia 313 – Podpora činností v oblasti cestovného ruchu – "Podpora uvedená v článku 52 písm. a) bode iii) sa vzťahuje na: a) infraštruktúru malého rozsahu, ako napríklad informačné strediská a vyznačenie turistických miest; b) rekreačnú infraštruktúru, ako napríklad infraštruktúru, ktorá umožňuje prístup k prírodným oblastiam, a nízkokapacitné ubytovanie; c) rozvoj a/alebo marketing služieb cestovného ruchu, ktoré súvisia s vidieckym cestovným ruchom." [15] V Poľsku sa výberové kritériá uplatnili len pri výzve na predkladanie návrhov za rok 2011 pri opatrení 311, pri výzvach na predkladanie návrhov za rok 2010, 2011 pri opatrení 312 a pri výzvach na predkladanie návrhov za rok 2009, 2010 pri opatrení 313. [16] Vypočíta sa ako podiel celkovej výšky štátnej podpory vyplatenej príjemcovi a počtu vytvorených pracovných miest (v ekvivalentoch plného pracovného času). [17] Článok 72 nariadenia (ES) č. 1698/2005. [18] V článku 78 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa stanovuje: "Monitorovací výbor sa ubezpečuje o účinnosti vykonávania programu rozvoja vidieka." To sa vykoná prostredníctvom preskúmania a posúdenia výberových kritérií, monitorovania pokroku pri plnení cieľov, dosahovania konkrétnych cieľov atď. [19] V článku 83 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa uvádza: "Každý rok po predložení výročnej správy o dosiahnutom pokroku Komisia a riadiaci orgán preskúmajú hlavné výsledky predchádzajúceho roku v súlade s postupmi, ktoré sa určia po dohode medzi dotknutým členským štátom a riadiacim orgánom." [20] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1). [21] Vymedzenie pojmov sa uvádza v bodoch 51 a 58. [22] V článku 72 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa však stanovuje, že všetky podporované projekty sú udržateľné v tom zmysle, že členské štáty zabezpečia, aby investičná operácia počas piatich rokov od rozhodnutia riadiaceho orgánu o jej financovaní neprešla podstatnou zmenou vrátane ukončenia alebo premiestnenia výrobnej činnosti. Okrem toho Komisia v prvom čísle publikácie EU Rural Review uznala, že tieto kritériá by mali byť súčasťou posúdenia projektu: "Starostlivo sa dbá o to, aby sa značné sumy finančnej podpory v rámci osi 3 použili optimálne a aby kľúčovým kritériom pri hodnotení všetkých návrhov projektu EPFRV bola trvalá hospodárska udržateľnosť." (s. 31) (pozri: http://enrd.ec.europa.eu/publications-and-media/eu-rural-review/en/eu-rural-review_en.cfm). [23] Osobitná správa č. 5/2010 o realizácii prístupu Leader v rozvoji vidieka, osobitná správa č. 8/2012 o zameraní pomoci na modernizáciu poľnohospodárskych podnikov a osobitná správa č. 1/2013 Je podpora EÚ pre potravinársky priemysel účinná a efektívna z hľadiska pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom? (http://eca.europa.eu). [24] Francúzsko (Akvitánia) takisto vyžadovalo posúdenie rizík presunu v prípadoch osobitných druhov investícií do kempingových zariadení. [25] Nariadenie Komisie (EÚ) č. 65/2011 z 27. januára 2011, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005, pokiaľ ide o realizáciu kontrolných postupov a krížového plnenia pri opatreniach na podporu rozvoja vidieka (Ú. v. EÚ L 25, 28.1.2011, s. 8). [26] Mediánová hodnota (v kalendárnych dňoch). [27] V usmernení I usmernení SRMH sa navrhuje použiť na meranie HPH podporovaných podnikov toto zastúpenie: "výstupy spolu – medzispotreba spolu". V usmernení sa uznáva, že skutočnosť, že HPH sa počas rokov zmenila, možno takisto vysvetliť inými faktormi ako poskytnutie podpory. [28] Pozri osobitné správy č. 8/2012 a č. 1/2013 (http://eca.europa.eu). -------------------------------------------------- PRÍLOHA I PLÁNOVANÉ A POUŽITÉ FINANČNÉ PROSTRIEDKY EÚ NA DIVERZIFIKAČNÉ OPATRENIA V RÁMCI OSI 3 (K FEBRUÁRU 2012) Pôvodne plánované výdavky (2007 – 2013): 4922400000 EUR Revidované plánované výdavky (2007 – 2013): 4619133731 EUR [1] Realizované výdavky (2007 – február 2012): 1090970738 EUR +++++ TIFF +++++ Zdroj: Zhrnutie, ktoré vytvoril Európsky dvor audítorov na základe údajov z internetovej stránky Európskej siete pre rozvoj vidieka: finančné a hmotné ukazovatele (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). Írsko a Portugalsko neplánovali opatrenia 311, 312 a 313. Znakom "*" sa označujú členské štáty (Dánsko, Estónsko, Cyprus, Lotyšsko, Malta, Poľsko a Rumunsko, Slovinsko a Slovensko), ktoré neplánovali všetky tri opatrenia. Cyprus nevykázal k februáru 2012 nijaké výdavky. [1] Do 31. decembra 2011. -------------------------------------------------- PRÍLOHA II HODNOTENIE KONTROLOVANÝCH PROJEKTOV VYKONANÉ DVOROM AUDÍTOROV Členský štát | Opatrenie | Opis projektu | Oprávnené náklady (zaokrúhlené, EUR) | Štátna pomoc ako % oprávnených nákladov | Výstup projektu v súlade so všeobecnými cieľmi opatrenia | Výsledky projektu | Náznaky mŕtvej váhy | Náznaky presunu | Zvýšenie nepoľnohospodárskej HPH | Počet vytvorených/plánovaných pracovných miest (v ekvivalentoch plného pracovného času) | Česká republika | 312 | Vybudovanie tlačiarenskej haly | 200000 | 60 % | | | 0 / 0 | presvedčivé | niekoľko | 312 | Kúpa výrobnej linky na viazanie kníh | 95000 | 49 % | | | 1 / 1 | presvedčivé | niekoľko | 313 | Montáž informačných panelov a vytvorenie oddychových oblastí na vínnej ceste | 20000 | 90 % | | | 0 / 0 | málo | none | 313 | Vybudovanie turistickej ubytovne prostredníctvom rozšírenia existujúcej vínnej pivnice | 75000 | 60 % | | | 0 / 0 | niekoľko | niekoľko | 312 | Kúpa motorovej píly a pomocného zariadenia | 45000 | 50 % | | | 2 / 2 [**] | málo | málo [***] | 311 | Vybudovanie zariadenia na výrobu bioplynu (500 kW) | 1600000 | 35 % | | | 0 / 0 | málo | nedostatok dôkazov | 311 | Rozšírenie zariadenia na výrobu bioplynu (o 250 kW) a iné stavebné práce | 550000 | 30 % | | | 0 / 0 | niekoľko | nedostatok dôkazov | 312 | Obnova výrobnej haly a kúpa zariadenia na spracovanie kovov | 190000 | 50 % | [*] | | 6 / 6 [**] | presvedčivé | presvedčivé | 311 | Vybudovanie podniku na výrobu bioplynu (537 kW) | 2380000 | 45 % | | | 0 / 0 | málo | nedostatok dôkazov | 311 | Kúpa zariadení na sušenie dreva a úprava pozemku | 155000 | 60 % | | | 0 / 0 | málo | málo | 311 | Vybudovanie podniku na výrobu bioplynu (526 kW) | 1890000 | 46 % | | | 0 / 0 | málo | nedostatok dôkazov | pozitívne hodnotenie prevažne pozitívne hodnotenie prevažne negatívne hodnotenie | negatívne hodnotenie žiadne vytvorené/plánované pracovné miesta nedostatočné dôkazy/príliš skoro na hodnotenie | n.a. nevzťahuje sa | Francúzsko (Akvitánia) | 311 | Vytvorenie obchodu na miestny predaj | 135000 | 29 % | | | 0,8 / 0 | presvedčivé | málo | 311 | Vytvorenie priestoru na ochutnávanie vína | 130000 | 21 % | | | 0 / 0 | presvedčivé | niekoľko | 311 | Vytvorenie obchodu na farme predávajúcej vlastné výrobky (syr) | 60000 | 38 % | | | 0 / 0 | niekoľko | niekoľko | 311 | Vytvorenie obchodu na farme predávajúcej vlastné výrobky (syr) | 55000 | 50 % | | | 0 / 0 | málo | niekoľko | 312 | Premiestnenie obchodu do novej obchodnej oblasti | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | presvedčivé | niekoľko | 312 | Vytvorenie obchodu s elektrickými spotrebičmi | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | presvedčivé | málo | 312 | Kúpa elektrickej pece na pečenie chleba | 35000 | 25 % | | | -3,3 / 0 | niekoľko | málo | 313 | Vybudovanie a modernizácia ekologickej ubytovne | 3000000 | 10 % | | | 0 / 1 | niekoľko | málo | 313 | Vytvorenie ekologického kempingu | 625000 | 16 % | | | 2,58 / 2 | málo | niekoľko | 313 | Vytvorenie prijímacej haly/obchodu v rámci obnovy štátneho zámku | 200000 | 50 % | | | 1,2 / 0 | presvedčivé | n.a. | pozitívne hodnotenie prevažne pozitívne hodnotenie prevažne negatívne hodnotenie | negatívne hodnotenie žiadne vytvorené/plánované pracovné miesta nedostatočné dôkazy/príliš skoro na hodnotenie | n.a. nevzťahuje sa | Taliansko (Kampánia) | 311 | Obnova agroturistickej oblasti a kúpa záhradného náradia | 400000 | 50 % | | | 0 / 0 | presvedčivé | málo | 311 | Obnova domu na účely vidieckeho cestovného ruchu | 245000 | 50 % | | | 0,75 / 0 | málo | niekoľko | 311 | Vydláždenie priestoru pri podniku a kúpa zariadenia do učebne pre vzdelávacie centrum | 125000 | 50 % | | | 0 / 0 | presvedčivé | málo | 313 | Usporiadanie vidieckych podujatí a festivalov a vytvorenie webovej stránky | 45000 | 100 % | [****] | n.a. | n.a. | málo | n.a. | 312 | Kúpa autobusu so zariadením pre osoby so zdravotným postihnutím na účely návštev turistických atrakcií | 305000 | 50 % | | | 1,2 / 3 | presvedčivé | málo | 312 | Obnova obchodu s koláčmi a kúpa solárnych panelov a ostatného zariadenia na výrobu koláčov | 205000 | 40 % | | | 1