SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku dosiahnutom v Rumunsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania /* COM/2014/037 final */





1. ÚVOD V júli 2012 Európska únia podala správu o celkovom posúdení pokroku Rumunska, päť rokov po zriadení mechanizmu spolupráce a overovania.[1] Poukázala na to, že mnohé z vyžadovaných stavebných kameňov už boli položené a mechanizmus spolupráce a overovania predstavuje významný príspevok k reformám v Rumunsku. Centrum pozornosti sa presunulo na vykonávanie reforiem. Správa, jej metodika a závery boli potvrdené aj v záveroch Rady ministrov.[2] Správa bola ovplyvnená aj udalosťami v júli 2012 v Rumunsku, ktoré vzbudili isté pochybnosti o právnom štáte v Rumunsku a o nezávislosti jeho súdnictva. V januári 2013 sa Komisia venovala týmto otázkam v priebežnej správe.[3] Dospela k záveru, že Rumunsko zapracovalo viacero, ale nie všetky z odporúčaní Komisie k týmto záležitostiam. Komisia taktiež upozornila, že je potrebné urýchliť pokrok pri plnení jej odporúčaní v oblasti reformy súdnictva, bezúhonnosti a boja proti korupcii. V tejto správe sa posudzuje pokrok vykonaný Rumunskom po vydaní uvedených správ v dvoch kľúčových oblastiach mechanizmu spolupráce a overovania: v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii. Z histórie mechanizmu spolupráce a overovania vyplýva, že pokrok nie je priamy, že napredovanie v jednej oblasti môže byť hatené či negované neúspechmi inde. V decembri 2013 rozhodnutia v Parlamente dosvedčili, že základné zásady a ciele reformy sú stále spochybňované – na opätovné zdôraznenie týchto zásad sa vyžadoval zásah Ústavného súdu. V dôsledku toho je zvlášť ťažké posúdiť udržateľnosť reformy, ako aj to, nakoľko silné sú tie impulzy v krajine, ktoré by boli garanciou zabezpečenia rozsiahleho pozitívneho vývoja. Stojí za to uviesť, že ťažké okolnosti roku 2012 neutlmili odhodlanosť mnohých inštitúcií ani jednotlivcov v Rumunsku pokračovať v upevňovaní pokroku. Komisia verí, že monitorovanie mechanizmu spolupráce a overovania, príležitosti poskytnuté fondmi EÚ a konštruktívna angažovanosť Komisie a mnohých členských štátov budú aj naďalej predstavovať hodnotnú podporu reformnému procesu v Rumunsku. Nasledujúca správa bude vydaná približne o rok. 2. STAV REFORMNÉHO PROCESU V RUMUNSKU 2.1 Systém súdnictva Nezávislosť súdnictva a právny štát boli základnou témou správy z júla 2012 a nadväzujúcej správy z januára 2013.[4] Tieto dve témy boli aj jadrom neustávajúcich diskusií v samom Rumunsku, pričom súdne inštitúcie kládli veľký dôraz práve na túto stránku ich práce, čo mohlo mať vplyv na úroveň dôvery v súdne inštitúcie v Rumunsku.[5] Nezávislosť súdnictva a právny štát Ústavný poriadok Ústava a Ústavný súd, hoci striktne vzaté nepatria do súdnictva, tvoria podstatu právneho štátu. Napadnutie autority Ústavného súdu v lete 2012 sa už nezopakovalo a inštitúcia si upevnila postavenie dôležitého rozhodcu v štáte. Ústavný súd bude aj naďalej zohrávať významnú úlohu v obhajobe kľúčových zásad, ako je napr. oddelenie výkonnej od súdnej moci, ako aj v možných budúcich diskusiách o ústavných zmenách. Očakáva sa, že uvedené diskusie sa vrátia na pretras tento rok – bude potom dôležité zabezpečiť, aby Vyššia súdna rada mala príležitosť pripomienkovať všetky oblasti súvisiace so súdnictvom. Zvlášť bude potrebné dávať pozor, aby sa vylúčili zmeny, ktoré by politikom ponúkali príležitosti ovplyvniť vedúcich predstaviteľov súdnictva alebo spochybňovať nezávislosť súdnictva či jeho autoritu. Z tohto dôvodu je rozhodnutie vlády radiť sa s Benátskou komisiou zvlášť dôležitým signálom, že Rumunsko je odhodlané budovať akékoľvek budúce ústavné zmeny na európskych normách. Aj rumunské orgány jasne vyjadrili svoj úmysel informovať priebežne Európsku komisiu. Tlak na nezávislosť súdnictva V lete a na jeseň 2012 Komisia dostala veľké množstvo podnetov zo súdnych inštitúcií, pokiaľ ide o priamu kritiku politikmi a o politicky motivované mediálne útoky na jednotlivých sudcov, prokurátorov a ich rodinných príslušníkov, ako aj na súdne inštitúcie a prokuratúru.[6] Počet a úroveň ostrosti týchto útokov sa podľa všetkého od roku 2012 znížili, ale stále sa neskončili. Patria sem prípady, keď boli súdne inštitúcie a súdy kritizované okamžite po vydaní rozsudkov o významných politických osobnostiach. Uvedené je v rozpore s praxou v mnohých iných členských štátoch, kde úcta k zásade deľby moci a nezávislosti súdov, vynútená buď pravidlami, alebo tradíciou, vedie k obmedzenému komentovaniu súdnych rozhodnutí zo strany politikov. Vyššia súdna rada je hlavným obhajcom nezávislosti súdnictva a plní si túto úlohu systematickým a profesionálnym spôsobom, čo pridalo na vážnosti tejto otázke aj medzi občanmi a politikmi. Poukázalo sa tým na čoraz dôležitejšiu súčasť povinností Vyššej súdnej rady. Jasný a verejne dostupný postup, ako by Vyššia súdna rada mala reagovať v takýchto prípadoch, by pomohol upevniť túto jej povinnosť. Vyššia súdna rada by mohla hľadať aj iné spôsoby, ako demonštrovať inštitucionálnu záštitu uplatňovaniu nezávislosti súdnictva v praxi, a to podporou jednotlivých sudcov v takýchto situáciách.[7] Takisto minister spravodlivosti stál v čele užitočnej iniciatívy naštartovať dialóg medzi médiami a sudcami. Lepšie vzájomné pochopenie a profesionálnejší prístup justičných inštitúcií k médiám môžu napomôcť zlepšenie vzťahov. Napredovanie však nebude jednoduché, ak bude pokračovať kritika sudcov a súdnych rozhodnutí zo strany vyšších činiteľov. Rešpektovanie súdnych rozhodnutí Táto oblasť je dôležitým aspektom deľby moci a zásady právneho štátu. Funguje na viacerých úrovniach. Neschopnosť akceptovať súdne príkazy alebo prípady, keď verejná správa neodôvodnene spochybňuje súdne rozhodnutia, spochybňujú záväznosť súdnych rozhodnutí. Je to problém, ktorý sa týka najvyšších orgánov štátu. Od júla 2012 sa súdnictvo viackrát muselo obrátiť na Ústavný súd, keďže Parlament nebol ochotný ukončiť mandáty v dôsledku právoplatných súdnych rozhodnutí o nezlučiteľnosti s funkciou poslanca. Posledné rozhodnutie Ústavného súdu v tejto veci pochádza z novembra 2013, senát však zatiaľ stále nekoná. Menovania na vysokých miestach Menovania na posty v justícii predstavujú jeden z najtransparentnejších spôsobov preukázania nezávislosti súdnictva a prokuratúry. V rámci mechanizmu spolupráce a overovania bola zdôraznená dôležitosť jasných, objektívnych a premyslených postupov upravujúcich takéto menovania:[8] politicky nemotivované menovania osobností s vysokou úrovňou profesionality a bezúhonnosti sú rozhodujúcim prvkom pri získavaní dôvery verejnosti v systém súdnictva. Výsledky z minulého roka poskytujú zmiešané pocity.[9] V prípade vedenia Najvyššieho súdu neboli registrované známky ovplyvňovania procesu. Situácia je komplikovanejšia v prípade prokuratúry, kde nominačný proces rozbehnutý v septembri 2012 mal silnú politickú príchuť a následné zmeny v postupe sa jej už nedokázali zbaviť. Niektorých to mohlo odradiť od toho, aby sa uchádzali o posty. V záverečnom výbere uchádzačov sa nachádzali mená osobností, ktoré boli známe z boja proti korupcii. Celkový výsledok však nevyplynul z transparentného postupu, ktorý by bol umožnil kontrolu kvalít jednotlivých uchádzačov a skutočnú konkurenciu medzi nimi. Komisia vyjadrila ľútosť nad rozhodnutím nepostupovať podľa regulovaného postupu a upozornila, že sa tým len priťažilo vymenovaným v očakávaní, nakoľko budú odhodlaní sledovať prácu týchto inštitúcií v rámci boja proti korupcii. Jeseň 2013 priniesla ďalší problém súvisiaci s menovaním vedúcich a zástupcov vedúcich na odboroch Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii (ďalej len „DNA“). Opäť sa stalo, že dočasné nominácie na tzv. dočasné posty boli nečakane odvolané, a menovania uskutočnil minister spravodlivosti, ktorý sa nie úplne pridŕžal postupu konzultácií s riaditeľom DNA. V nadväznosti na kritiku zo strany verejnosti a Vyššej súdnej rady sa uskutočnilo druhé konsenzuálnejšie menovanie v súlade s pravidlami, ktoré skončilo vymenovaním iných ľudí, tentoraz na trvalé posty. Takéto načasovanie viedlo verejnosť k obavám, že ide o prepojenie s rozhodnutiami DNA o politikoch, a to popri verejnej politickej kritike prokurátorov.[10] Právny rámec Nové zákonníky V správach predkladaných v rámci mechanizmu spolupráce a overovania sa sledoval proces vývoja nových poriadkov a zákonníkov v Rumunsku. V správe v rámci mechanizmu spolupráce a overovania z júla 2012 sa zdôrazňuje, že to predstavuje podstatnú modernizáciu rumunského právneho rámca. Hoci ich vykonávanie nebolo jednoduché, najmä vzhľadom na to, že museli zostať v platnosti aj paralelné systémy, vedúce súdne inštitúcie podľa všetkého spolupracovali s ministerstvom spravodlivosti na uľahčení prechodu. Pri prípravách na to, aby vstúpili do platnosti nové trestné zákony, sa zodpovední snažili poučiť zo skúseností z minulosti.[11] Ministerstvo spravodlivosti takisto zabezpečilo dodatočný rozpočet a posty v záujme podpory vykonávania nových zákonov. Procesu pomohlo stanovenie trochu dlhších, ale realistickejších termínov. Nový trestný poriadok, ktorý sa má vykonávať od februára, je významným projektom: všetky ustanovenia sú priamo uplatniteľné a poriadok zavádza dve nové inštitúcie, „sudcu pre práva a slobodu“ a sudcu „prejudiciálnej komory“. Je preto zvlášť dôležité, aby sa predpokladali prípadné problémy a, pokiaľ možno, aj vyriešili. Len čo nové zákonníky a poriadky nadobudnú účinnosť, bude dôležité pravidelné monitorovanie vlastného účinku a vykonávania nových ustanovení. Zostávajúcim problémom je nestabilita nových poriadkov a zákonníkov pár mesiacov pred nadobudnutím ich účinnosti. Bolo identifikovaných viacero právnych problémov, ktoré si môžu vyžadovať novely zákonníkov alebo predpisov na uplatňovanie trestného poriadku, pričom uvedené novely by sa mali prijať ešte pred nadobudnutím účinnosti uvedených zákonníkov a predpisov[12]. Okrem toho v decembri rumunský parlament odhlasoval viacero kontroverzných noviel trestného zákonníka, ktoré boli podľa Ústavného súdu protiústavné (pozri nižšie). Súdržnosť judikatúry Zavedenie nových zákonníkov je významnou príležitosťou aj na to, aby sa riešila otázka súdržnosti judikatúry. Nedostatok súdržnosti a predvídateľnosti v judikatúre súdov či vo výklade zákonov je naďalej vnímaný podnikateľským prostredím aj širšou verejnosťou ako vážny problém. Najvyšší kasačný a odvolací súd podnikol viacero užitočných krokov na riešenie tejto otázky. Nové procesné poriadky presmerúvajú zameranie druhých odvolaní na ich pôvodný kasačný účel a posilňujú úlohu Najvyššieho súdu pri zlepšovaní súdržnosti. Medzi postupmi prejudiciálneho konania sa objaví nový postup, ktorý umožní, aby sa Najvyššiemu súdu mohli klásť otázky v záujme prijatia výkladového rozhodnutia, ktoré je záväzné pre predmetný súd aj pre budúce prípady. Najvyšší súd aj Vyššia súdna rada podnikli významné kroky v záujme uvedeného, tak pokiaľ ide o odbornú prípravu, ako aj o uverejňovanie odôvodnených súdnych rozhodnutí, a takisto poskytli sudcom a súdnym úradníkom zo všetkých súdov krajiny prístup k súdnym rozhodnutiam. Teraz by malo nastúpiť zabezpečenie toho, aby boli všetky súdne rozhodnutia prístupné aj pre právnikov a širokú verejnosť.[13] Stále zostáva pravdou, že v niektorých oblastiach stále panuje neochota držať sa judikatúry alebo usmernení vyšších súdov, čo brzdí normálne fungovanie súdneho systému. Výsledná neistota podkopáva dôveru v súdny systém, vytvára neefektívnosť a frustruje komerčných prevádzkovateľov aj občanov. Predsedovia súdov by mohli viac zdôrazňovať ostatným kolegom dôležitosť súdržnosti judikatúry a najmä napádať prípady, v ktorých sa rozhodnutia podľa všetkého odkláňajú od praxe Najvyššieho súdu. Samotný Najvyšší súd musí vyriešiť prípady, keď sú jeho vlastné rozhodnutia nekonzistentné. Ďalší zdroj problémov s jednotným uplatňovaním práva súvisí s kvalitou a stabilitou právneho rámca. Veľké množstvo mimoriadnych legislatívnych opatrení alebo parlamentných postupov, v ktorých nie je dodržaná ani minimálna transparentnosť, často neposkytuje priestor na riadne posúdenie, konzultácie a prípravu, aj keď naliehavosť prípadu nie je vôbec zrejmá. V dôsledku uvedeného sú sudcovia, prokurátori, právnici, podniky, správne orgány a občania, ktorí majú uplatňovať právo, zmätení a robia chyby, pričom je vyššie riziko existencie právnych medzier, ktoré možno využiť na výklad práva spôsobom, ktorý sa odkláňa od jeho podstaty. Štrukturálna reforma systému súdnictva Stratégia vývoja súdnictva (2014 – 2018) Ministerstvo spravodlivosti vyvinulo Stratégiu vývoja súdnictva (2014 – 2018). Stratégia si kladie za cieľ posilniť súčasné reformy a súdne inštitúcie a zvýšiť dôveryhodnosť súdnictva. Jej všeobecné ciele – vyššia efektívnosť, posilnenie inštitúcií, bezúhonnosť, kvalita, transparentnosť a dovolanie sa spravodlivosti – sú konzistentné s vývojom v tejto oblasti v iných členských štátoch a na európskej úrovni. Cieľom je prijať stratégiu aj sprievodný akčný plán vo februári 2014. Takáto iniciatíva si rozhodne vyžaduje úzku spoluprácu medzi vládou a súdnymi inštitúciami a ministrovi sa podarilo, aby sa predmetné inštitúcie spojili. Konsenzus napomôže podčiarknuť významnú úlohu stratégie. Dôležité bude aj to, aby boli do procesu zaangažované aj ďalšie právnické profesie, ako sú právni zástupcovia, notári a súdni exekútori. Dôležitým prvkom akejkoľvek budúcej reformy súdneho systému bude zvýšenie kapacity riadenia súdnictva v záujme prijímania lepšie informovaných rozhodnutí na základe spoľahlivého zhromažďovania údajov o fungovaní systému súdnictva, výskumu a dlhodobého plánovania. Aj iné členské štáty použili také praktiky, ako sú prieskumy medzi tými, ktorí sa na súdy obracajú, a medzi súdnymi zamestnancami, na zistenie informácií o slabých stránkach systému. Riadenie pracovného zaťaženia justície a jej efektívnosť Nadmerné zaťaženie niektorých súdov a prokuratúr je rozpoznaný a neustály problém, ktorý ešte zhoršuje neistota, pokiaľ ide o účinok zákonníkov a poriadkov. Pomôcť by mohli isté užitočné trendy v systéme súdnictva, napr. špecializácia, lepšie využívanie súdnych úradníkov a také opatrenia v súdnej praxi, ktorými by sa predchádzalo obťažujúcim prieťahom. Takisto nemožno zabúdať na pretrvávajúci problém[14] vyváženia dostupných zdrojov prostredníctvom prepracovania tzv. mapy súdnictva. Takáto zmena by si však vyžadovala legislatívne novelizácie, a napriek podpore ministerstva spravodlivosti je podpora parlamentu podľa všetkého neistá. Bezúhonnosť súdnictva Vyššia súdna rada zdôraznila svoju politiku nezhovievavosti pri riešení problémov nedostatku bezúhonnosti v súdnictve a s pomocou inšpektorátu vypracovala konzistentnejšiu a dôslednejšiu koncepciu. Bude dôležité, aby sa to odrazilo aj v konzistentnej koncepcii administratívnej sekcie Najvyššieho súdu. Podľa všetkého to vyústilo do väčšieho počtu prípadov[15], avšak na posúdenie toho, či to má odradzujúci účinok, bude potrebné ďalšie monitorovanie. 2.2 Rámec pre bezúhonnosť Rámec pre bezúhonnosť je jedným z kľúčových prvkov mechanizmu spolupráce a overovania. Opiera sa o inštitúcie a pravidlá, ktoré majú zabezpečiť, že očakávania sú jasné a správne vykonávané. Vychádza takisto z politického i kultúrneho prijatia skutočnosti, že zásada bezúhonnosti je pre štátnych zamestnancov jedným z rozhodujúcich princípov a za jej nedodržanie by mali byť vyvodené dôsledky. Národný bezpečnostný úrad (ANI) a Národná bezpečnostná rada (NIC) Národný bezpečnostný úrad (ďalej len „ANI“) dosiahol za posledný rok ďalšie dobré výsledky.[16] Naráža však neustále na prekážky a pretrvávajú rozdiely v napredovaní v otázkach nezlučiteľnosti, konfliktu záujmov a neoprávneného obohacovania. ANI a jeho vedenie museli čeliť viacerým útokom, ktoré mali podľa všetkého súvislosť s prípadmi proti vedúcim politickým osobnostiam riešenými úradom ANI. Národná bezpečnostná rada (ďalej len „NIC“) preukázala svoju hodnotu ako orgán dozoru, ktorý dokáže vysvetliť mandát úradu ANI a verejne zakročiť, keď sa to od nej vyžaduje. ANI sa lepšie etabloval ako inštitúcia a vláda ho podporuje posilnením zdrojov na zabezpečenie jeho účinného fungovania. Jeho vzťahy s inými vládnymi agentúrami sú kľúčové a ANI zaviedol viacero pracovných mechanizmov na úpravu týchto vzťahov – hoci niektoré z nich prinášajú viac ovocia ako iné. Rozhodnutia úradu ANI sú často napádané na súde, ale z údajov vyplýva, že vo viac ako 80 % prípadov podaní proti rozhodnutiam úradu ANI v oblasti konfliktu záujmov súdy potvrdili závery úradu ANI. Súdy sa podľa všetkého oboznámili s rámcom pre bezúhonnosť. Judikatúra je však stále nerovnomerná, odvolacie súdy a dokonca i Najvyšší kasačný a odvolací súd prijímajú stále aj protichodné rozhodnutia a súdne konania vo veci nezlučiteľnosti stále trvajú dlho. Jeden prípad na Najvyššom kasačnom a odvolacom súde, či možno podať odvolanie proti rozhodnutiu Komisie pre vyšetrovanie majetkových pomerov o tom, že nepostúpi jeden prípad ANI na súd, sa stále preťahuje. Skutočnosť, že trvá veľmi dlho, kým sa zrušia zmluvy podpísané v rozpore so zásadou nebyť v konflikte záujmov, ako aj zlé výsledky štátnej správy pri ich stíhaní obmedzujú odrádzajúci účinok výsledkov úsilia úradu ANI a znamenajú stratu pre verejné financie. Cenným doplnkom činnosti úradu ANI je rozhodnutie vyvinúť nový systém ex-ante overovania konfliktu záujmov pri udeľovaní zákaziek vo verejnom obstarávaní.[17] Je evidentne žiaduce, aby bol potenciálny konflikt záujmov odhalený a zamedzený predtým, než sa podpíše zmluva. V záujme fungovania systému bude dôležité zaviesť pre verejných obstarávateľov právne viazanú povinnosť reagovať na problémy zistené úradom ANI. Takisto dôležité bude ustanovenie, podľa ktorého bude platiť, že ak sa zákazka zadala a rozhodnutie úradu ANI sa potvrdilo, štátny zamestnanec v konflikte záujmov bude zodpovedný za určitý minimálny podiel ceny zákazky. Ak sa to podarí presadiť, táto koncepcia by sa mala rýchlo rozšíriť z fondov EÚ na všetky postupy verejného obstarávania. Bolo by logické poučiť sa z doterajších skúseností úradu ANI v záujme lepšieho vymedzenia jeho právneho rámca. V súčasnosti s vládou diskutuje o balíku zahŕňajúcom dôležité kroky, napr. okamžité zrušenie zmluvy, len čo nadobudne právoplatnosť rozhodnutie o konflikte záujmov, viac kontrol v štádiu menovania a jednoduchší prístup k vyhláseniam o záujmoch. Pre úrad ANI to bude dobrá príležitosť na riadenie kodifikácie rámca pre bezúhonnosť, čím by sa malo zabezpečiť aj to, že sa odstránia akékoľvek vnímané nejednoznačnosti súčasného rámca. Tieto rozumné kroky však musia čeliť neistote, keďže v parlamente neustávajú pokusy o podlomenie účinnosti rámca pre bezúhonnosť.[18] Patrí sem napr. pokus o zmenu pravidiel týkajúcich sa nezlučiteľnosti v prípade miestne volených zástupcov z leta 2013 alebo nedávny pokus upraviť trestný zákonník tak, aby boli celé kategórie jednotlivcov chránené od uplatňovania pravidiel pre bezúhonnosť vrátane pravidiel týkajúcich sa konfliktu záujmov. Patria sem aj prípady, keď parlament nebol ochotný vykonať rozhodnutie úradu ANI, ani keď v jeho prospech rozhodol súd. Takže v návrhu vlády na novelizáciu právneho predpisu pre úrad ANI nesmie chýbať posilnenie a konsolidácia jeho dôležitej úlohy pri testovaní ochoty politického prostredia ponechať účinný rámec pre bezúhonnosť v platnosti. Rámec pre bezúhonnosť: Parlament V predchádzajúcich správach mechanizmu spolupráce a overovania sa poukázalo aj na riziko, že parlamentné pravidlá podľa všetkého chránia poslancov pred uplatňovaním práva aj na nich.[19] V januárovej správe mechanizmu spolupráce a overovania sa uvádza, že parlament prijal v januári 2013 novelizácie štatútu poslancov parlamentu, ktorými sa zmenil postup pri zrušení imunity v prípadoch prehliadky, zatknutia alebo zadržania poslancov parlamentu a pri trestnom stíhaní bývalých ministrov. Štatút je podľa všetkého užitočný, keďže sprehľadňuje situáciu, keď v dôsledku nezlučiteľnosti nastáva skončenie mandátu, a vymedzuje lehoty na zvažovanie žiadostí prokuratúry o zadržanie, zatknutie alebo prehliadku poslancov v parlamente. Nevyžaduje sa v ňom však, aby bolo odmietnutie žiadosti prokuratúry odôvodnené.[20] V dôsledku napadnutia na Ústavnom súde tieto ustanovenia nadobudli účinnosť len v júli a vykonávacie nariadenia a nový Kódex správania[21] zatiaľ neboli prijaté. Časom bude potrebné posúdiť účinnosť štatútu. Žiaľ z praxe v jesennom období roku 2013 nevyplýva, že by poslanci čakali na nové pravidlá, aby sa do postupov zaviedla nová disciplína.[22] Konkrétne v reakcii na obavy vyjadrené v januárovej správe jedno rozhodnutie Najvyššieho súdu v prospech rozhodnutia úradu ANI nebolo v parlamente zohľadnené.[23] 2.3 Riešenie korupcie na vysokých miestach V predchádzajúcich správach mechanizmu spolupráce a overovania aj v záveroch Rady sa poukázalo na dobré výsledky inštitúcií zodpovedných za riešenie korupcie na vysokých miestach ako na jeden z najvýznamnejších spôsobov, ako Rumunsko napreduje v cieľoch mechanizmu spolupráce a overovania. Od posledných správ Komisie aj DNA na úrovni prokuratúry[24], aj Najvyšší kasačný a odvolací súd na úrovni súdnych konaní[25] pokračovali v dosahovaní dobrých výsledkov za ťažkých okolností. Tak z pohľadu prípadov obvinenia, ako aj z pohľadu prípadov uznania viny bolo uplatnenie systému spravodlivosti na silné politické osobnosti významnou demonštráciou dosahu rumunskej justície. Výrazne sa zlepšila súdna prax, najmä pokiaľ ide o rýchlosť vyšetrovaní riaditeľstva DNA a o rozsudky.[26] Bola odstránená značná právna medzera, ktorá už neumožňuje, aby sa otvorenie prípadu preťahovalo v závislosti od podania demisie, napr. v prípade poslanca, a Najvyšší súd má k dispozícii vlastných obhajcov, ktorí majú pohotovosť, aby sa predišlo neprítomnosti obhajcu použitej ako dôvod na odklad konania. Riešenie korupcie na úrovni sudcov[27] je kľúčovým prvkom dôveryhodnosti systému. Bolo vynaložené úsilie na zlepšenie koherentnosti a odrádzajúcej funkcie sankcií, a to návrhom zákona o odňatí špeciálneho „služobného dôchodku“ sudcov po právoplatnom uznaní viny za spáchanie úmyselných trestných činov vrátane korupcie.[28] Riešenie korupcie na vysokých miestach však stále čelí obrovským prekážkam. Hoci sa v predmetných prípadoch už vyšetruje, obviňuje aj odsudzuje, korupcia podľa všetkého ešte stále nie je vždy pokladaná za závažnú trestnú činnosť. Vysoký podiel podmienečných trestov v súdnom systéme zrejme poukazuje na neochotu sudcov aj realizovať dôsledky rozsudku o vine[29] – čo je v rozpore s usmerneniami samotného Najvyššieho súdu o rozsudkoch. Ďalšou dôležitou otázkou v tejto oblasti bude zlepšiť výsledky konfiškácie majetku a vymáhania majetku. Rozšírená konfiškácia umožňujúca konfiškáciu majetku aj od príbuzných je aj naďalej len nedávno zavedeným a pomerne zriedkavo používaným postupom.[30] Uvedené zdráhanie ešte podčiarkuje skutočnosť, že rumunskí politici prezentujú výroky sympatie pre tých, ktorí boli uznaní vinnými z korupcie. Nekonzistentné uplatňovanie pravidiel na ministrov a na ich odstupovanie z funkcií vzbudzuje dojem subjektivity. Môže to súvisieť aj s novelizáciou trestného zákonníka, ktorá prešla v parlamente v decembri 2013 bez predchádzajúcej diskusie či verejných konzultácií. Rumunské justičné orgány vrátane Najvyššieho súdu a Najvyššej súdnej rady vyjadrili vážne obavy, pokiaľ ide o uvedenú novelizáciu, v súvislosti tým, že jej dôsledkom budú poslanci[31] vyňatí z rozsahu pôsobnosti legislatívy upravujúcej také trestné činy korupcie, ako je branie úplatkov, obchodovanie s vplyvom a zneužitie funkcie. Z údajov riaditeľstva DNA vyplýva, že počet poslancov uznaných vinnými z korupcie alebo v súdnom konaní za korupciu sa vyšplhal na 28.[32] Ďalšou novelou sa upravili pravidlá pre premlčacie lehoty, a to tak, že sa značne obmedzili. V správach mechanizmu spolupráce a overovania sa často poukazovalo na pravidlá pre premlčacie lehoty v Rumunsku[33], ktoré obsahujú pomerne nezvyčajné ustanovenie, že plynutie premlčacej lehoty sa skončí až vynesením právoplatného rozsudku na poslednom stupni. Medzi ďalšie dôležité ustanovenia patrilo nové vymedzenie konfliktu záujmov v záujme vyňatia celej širokej škály kategórií osôb z trestnej zodpovednosti.[34] Výsledkom ďalšej navrhovanej novely bude podľa všetkého zrušenie dôsledkov za korupciu pre tých, čo už boli uznaní vinnými a odsúdení.[35] Uvedené novelizácie vyvolali reakcie rumunských sudcov[36] aj medzinárodného spoločenstva.[37] Bolo poukázané na skutočnosť, že podľa dohovoru OSN o korupcii spadajú všetci verejní činitelia vo funkciách v zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci alebo vo verejnej správe pod pravidlá pre korupciu a konflikt záujmov.[38] Ústavný súd Rumunska v januári 2014 rozhodol, že tieto novelizácie sú protiústavné s odvolaním sa najmä na potrebu rešpektovať záväzky vyplývajúce z medzinárodného práva, ako aj dodržiavanie zásady rovnosti pred zákonom zakotvenej v rumunskej ústave. Rozhodnutie Ústavného súdu predstavuje ilustráciu toho, že kontrolné mechanizmy fungujú, stále však mätie skutočnosť, že boli prijaté novely, ktoré, ako sa zdá, priamo spochybňujú takéto dôležité zásady. 2.4 Riešenie korupcie na všetkých úrovniach Mechanizmus spolupráce a overovania tiež vyžaduje značné úsilie pri riešení korupcie na všetkých úrovniach rumunskej spoločnosti. Z prieskumov neustále vyplýva vysoká úroveň znepokojenia verejnosti v súvislosti s veľkou rozšírenosťou korupcie.[39] Hoci skutočnosť, že niektorí vysoko postavení činitelia, ktorí čelia obvineniam z korupcie, boli postavení pred spravodlivosť, môže mať pozitívny vplyv na vnímanie spravodlivosti, riešenie korupcie na všetkých úrovniach si vyžaduje trvalé úsilie s cieľom obmedzovať príležitosti na korupciu a ukazovať dôsledky v prípade jej odhalenia. Zavádzanie takýchto opatrení na riadiacej a preventívnej úrovni zatiaľ zaostáva.[40] Národná stratégia boja proti korupcii je dôležitou iniciatívou, ktorej sa podarilo rozšíriť všeobecný rámec na širokú škálu rumunských inštitúcií. [41] Veľmi hodnotné je jej úsilie rozširovať najlepšie postupy a motivovať orgány verejnej moci, aby venovali pozornosť boju proti korupcii a prideľovali naň zdroje.[42] Ďalším krokom by bolo uplatňovanie konzistentnejších pravidiel v takých oblastiach, ako je vyhodnotenie rizika a interné kontrolné normy. Keďže jej chýba vynútiteľnosť[43], stratégia závisí vo veľkej miere od prioritizácie vedenia rozličných inštitúcií. Existujú spôsoby, ako demonštrovať odhodlanie riešiť korupciu, napr. ochota oznamovať orgánom boja proti korupcii správanie v rozpore s príslušnými pravidlami: to, že sú také rozdiely v ukazovateľoch výsledkov jednotlivých inštitúcií, poukazuje na nedostatočne konzistentný prístup. Ďalším rozhodujúcim krokom by bolo zabezpečenie toho, aby sa pri vypracúvaní nových politík a legislatívy už vopred myslelo na prevenciu korupcie. Príkladom by boli iniciatívy propagujúce decentralizáciu a regionalizáciu, kde by postupovanie rozhodovania o finančných záležitostiach sprevádzalo vyhodnotenie rizika a kroky v záujme kompenzácie nových slabých miest.[44] Určité špecifické protikorupčné projekty podporené z fondov EÚ, napr. na ministerstvách školstva, zdravotníctva, spravodlivosti a regionálneho rozvoja, ako aj v Národnej agentúre pre fiškálnu správu, naďalej prinášali zaujímavé výsledky a sú potenciálnymi príkladmi najlepších postupov. Komisia sa teší na pokračovanie týchto iniciatív pri vypracúvaní a príprave špecifických projektov na budúce programové obdobie. Popri potrebe obmedzovať príležitosti s cieľom zamedziť korupcii a konfliktom záujmov vo verejnom obstarávaní poukazujú sudcovia a subjekty zaoberajúce sa verejným obstarávaním v Rumunsku na ďalšie kľúčové otázky, a síce zefektívnenie legislatívy a zabezpečenie väčšej stability.[45] Viacero mimovládnych organizácií, podnikov a nezávislých expertov hlásilo, že postupy verejného obstarávania sú stále veľmi náchylné na korupciu. Hoci toto nie je len problém Rumunska, je potrebné poznamenať, že problematické sú aj administratívne kapacity na výkon týchto postupov, a to najmä na miestnej úrovni, čo si zvlášť zasluhuje pozornosť, hlavne na úrovni prevencie. Dôležitou otázkou bude prehĺbenie spolupráce medzi kontrolným orgánom ANRMAP a úradom ANI pri zriaďovaní ex-ante systému overovania konfliktu záujmov pri zadávaní zákazok a podpisovaní zmlúv vo verejnom obstarávaní vrátane pohotového rozšírenia koncepcie z verejného obstarávania s fondmi z EÚ na všetky rumunské verejné obstarávania. 3. ZÁVERY A ODPORÚČANIA Z tohto posúdenia vyplýva, že v porovnaní s minulými správami mechanizmu spolupráce a overovania Rumunsko pokročilo v mnohých oblastiach. Výsledky kľúčových súdnych inštitúcií, ako aj inštitúcií chrániacich bezúhonnosť zostali pozitívne. Nevyhnutné a dlho očakávané legislatívne zmeny sa prijímajú a duch spolupráce medzi súdnymi inštitúciami a ministerstvom spravodlivosti napomáha riešenie otázok riadenia. Uvedeným záležitostiam prospela pokojnejšia politická atmosféra od jari 2013. Obavy o nezávislosť súdnictva však neboli zahnané a existuje mnoho príkladov neochoty plniť opatrenia na boj proti korupcii a na ochranu bezúhonnosti na politickej i administratívnej úrovni. Unáhlená a netransparentná novelizácia trestného zákonníka v decembri 2013 vzbudila vážne obavy, keďže predstavuje fundamentálne spochybnenie právneho režimu na riešenie korupcie a presadzovanie bezúhonnosti, hoci Ústavný súd ukázal, že kontrolné mechanizmy fungujú, keďže ju vyhlásil za protiústavnú. Významný ukazovateľ týkajúci sa menovania na kľúčové posty navodzuje takisto zmiešané pocity, keďže niektoré z postupov prebiehali otvoreným, transparentným a záslužným spôsobom, zatiaľ čo iné si zaslúžia kritiku z dôvodu ovplyvňovania politickou sférou. Uvedené má vplyv na to, nakoľko možno reformný proces v Rumunsku pokladať za udržateľný. Odolnosť hlavných protikorupčných inštitúcií zoči voči neustálemu tlaku je známkou toho, že reformný prístup zapustil korene v mnohých dôležitých oblastiach rumunskej spoločnosti. Naproti tomu ochota poslancov otriasať reformou v základoch svedčí o tom, že v krajine niet konsenzu o plnení cieľov mechanizmu spolupráce a overovania. Komisia vyzýva Rumunsko, aby podniklo kroky v týchto oblastiach: Nezávislosť súdnictva Je potrebné, aby pokračovala obhajoba nezávislosti súdnictva zo strany vedúcich predstaviteľov súdnictva. Bezúhonnosť a profesionalita sú základné faktory, ktorými sa musia riadiť transparentné postupy menovania. V tejto súvislosti by Rumunsko malo: · zabezpečiť, aby Kódex správania poslancov zahŕňal jasné ustanovenia v záujme toho, aby poslanci a parlamentné postupy rešpektovali nezávislosť súdnictva a najmä súdne rozhodnutia, · poskytnúť Najvyššej súdnej rade potrebné podmienky na to, aby mohla konsolidovať svoje úsilie o ochranu nezávislosti súdnictva a podporu jednotlivých sudcov, ktorí čelia problémom ohrozujúcim nezávislosť súdnictva, · využiť príležitosť, keby sa revidovala ústava, a za existujúcimi ustanoveniami o deľbe moci doplniť jasné ustanovenie o povinnosti exekutívy a legislatívy dodržiavať nezávislosť súdnictva, · urýchliť úsilie, pokiaľ ide o spoľahlivé informovanie tlače a verejnosti o úlohe a štatúte súdnictva a o riešených prípadoch, ako aj o zvyšovanie ich povedomia. Reforma súdnictva Mal by sa urýchliť pokrok dosiahnutý pri zlepšovaní súdržnosti judikatúry a súdnej praxe vrátane opatrení na urýchlenie súdnych konaní a na využívanie nových možností, napr. rozšírenej konfiškácie. V tejto súvislosti by Rumunsko malo: · rýchlejšie postupovať v riešení otázok pracovného zaťaženia a prijať legislatívne opatrenia potrebné na reštrukturalizáciu súdneho systému. · vybaviť vedenie súdnictva informačnými nástrojmi potrebnými na fungovanie justičného systému (napr. štatistickými nástrojmi, správou prípadov, prieskumami používateľov a prieskumami medzi zamestnancami) v záujme informovanejšieho rozhodovania a preukázania napredovania, · zabezpečiť úplné a včasné uverejňovanie všetkých súdnych rozhodnutí a odôvodnení na internete a ich neustálu aktualizáciu, · zabezpečiť postupy, ktoré by zahŕňali všetky právne profesie a verejnú správu, · finalizovať zákon o dôchodkoch sudcov uznaných vinnými z trestných činov, · zlepšiť nadväzné opatrenia na rozsudky súdov na všetkých úrovniach s cieľom zabezpečiť, že rozhodnutia a finančné tresty sa riadne vykonávajú. 3. Bezúhonnosť Pokrok vykonaný na rámci pre bezúhonnosť je potrebné upevniť lepším objasnením právneho rámca v záujme zabezpečenia toho, že jeho uplatňovanie nesprevádzajú pochybnosti. V tejto súvislosti by Rumunsko malo: · zabezpečiť, aby pri uplatňovaní zákonov o nezlučiteľnosti, konflikte záujmov a neoprávnenom obohacovaní neexistovali žiadne výnimky, · vláda a úrad ANI by mali spolupracovať na vypracovaní a návrhu legislatívy na zlepšenie rámca pre bezúhonnosť, · zlepšiť ex-ante kontrolu verejného obstarávania v úrade ANI s perspektívou rozšírenia kontroly z fondov EÚ na všetky postupy verejného obstarávania, · zabezpečiť, aby vykonávanie nového štatútu poslanca maximalizovalo automatickosť uplatňovania právoplatných súdnych rozhodnutí. Boj proti korupcii Je potrebné zachovať odhodlanosť, s akou boli uplatňované právne predpisy na korupciu na vysokých miestach, a rozšíriť ju aj na malú korupciu. V tejto súvislosti by Rumunsko malo: · zabezpečiť, aby sa zákony o korupcii uplatňovali na všetkých na rovnakom princípe, · zlepšovať konzistentnosť a odrádzajúci účinok trestov uplatňovaných v prípadoch korupcie na súdoch v celom Rumunsku, · zintenzívniť úsilie pri trestnom stíhaní drobnej korupcie, rozvinúť národnú stratégiu boja proti korupcii zavedením konzistentnejších referenčných hodnôt a povinností pre verejnú správu a výsledky sprístupniť verejnosti. [1] COM(2012) 410 final. [2] 24. septembra 2012. [3] COM(2013) 47 final. Analýzu a odporúčania uvedenej správy potvrdila Rada pre všeobecné záležitosti vo svojich záveroch z 11. marca 2013. [4] COM(2012) 410 final , COM(2013) 47 final. [5] V špeciálnom vydaní Eurobarometra č. 385 o justícii sa dôvera rumunskej verejnosti v justíciu nachádzala na úrovni 44 %, čo nie je tak hlboko pod priemerom EÚ (53 %), a Rumunsko sa ocitlo na 17. pozícii medzi EÚ-28, pokiaľ ide o otázku dôvery. [6] COM(2013) 47 final, s. 4. [7] Technická správa, oddiel 1.1.1. [8] Napríklad v dokumente COM(2012) 410 final sa vyžadovali „transparentné a objektívne postupy menovania [v prípade inštitúcií boja proti korupcii], a to prostredníctvom otvorenej súťaže s jasnými kritériami, so zameraním na získanie čo najsilnejšieho vedenia a s cieľom zachovať kontinuitu činnosti týchto inštitúcií“. Pozri aj závery Rady ministrov, najnovšie z 13. marca 2013. [9] Technická správa, oddiel 1.5. [10] Technická správa, oddiel 1.5. [11] Pozri technickú správu, oddiel 1.2.2. [12] Technická správa, oddiel 1.2.2. [13] V technickej správe, oddiele 1.3.2 sú uvedené rozličné doteraz podniknuté iniciatívy. [14] Pozri napr. COM(2012) 410 final, s. 8. [15] Technická správa, oddiel 1.4.4. V oddiele sa uvádza, aký veľký je podiel prípadov, ktoré boli úspešne napadnuté na Najvyššom súde, čo spochybňuje účinnosť opatrení. [16] Technická správa, oddiel 2.1.3. [17] V technickej správe, oddiele 2.1.4 sa uvádzajú podrobnosti o zamýšľaných postupoch. [18] COM(2012) 410 final, na s. 14 sa uvádzajú príklady z posledných rokov. [19] Napr. COM(2012) 410 final, s. 14. [20] V dokumente COM(2013) 47 final, s. 7 sa odporúča: „Ak parlament nedá súhlas na bežný výkon presadzovania práva, mali by byť uvedené všetky dôvody.“ [21] Predseda poslaneckej snemovne sa vyjadril, že je otvorený tomu, aby bol Kódex správania inšpirovaný medzinárodnou praxou a návrh bol zaslaný Európskemu parlamentu v decembri 2013. [22] Technická správa, oddiel 2.2. [23] Dokonca ani po jednoznačnej podpore zo strany Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu a Ústavného súdu v prípade týkajúcom sa jedného člena senátu. [24] V roku 2013 bol zaznamenaný významný nárast počtu obvinených, ktorí boli obžalovaní (spolu 1073). Pozri technickú správu, oddiel 3.2.3. [25] Údaje Najvyššieho súdu sú rádovo porovnateľné s rokom 2012. Pozri technickú správu, oddiel 3.1. [26] Z 205 prípadov DNA, pre ktoré boli právoplatné rozhodnutia vynesené v referenčnom období, bola väčšina (asi 73 %) vyriešených za menej ako štyri roky (z toho väčšina z týchto prípadov za dva roky). Pozri technickú správu, oddiel 3.1. [27] V poslednom čase bolo hlásených niekoľko prípadov zo strany Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu a riaditeľstva DNA. [28] Tento návrh zákona už prešiel v poslaneckej snemovni, ale zatiaľ sa nedostal do senátu. [29] V prípadoch riešených riaditeľstvom DNA od 1. januára 2013 do 15. októbra 2013 boli 853 obžalovaní uznaní vinnými s možnosťou uloženia trestu odňatia slobody. Napokon bolo z toho len 22 % (189 trestov) odsúdených na výkon trestu vo väzbe a pre 77,8 % (664 trestov) bol vynesený odklad výkonu trestu (buď podmienečný odklad výkonu trestu, alebo odklad výkonu trestu pod dohľadom). Pozri technickú správu, oddiel 3.6.1. [30] Ministerstvo spravodlivosti oznámilo, že prokuratúra použila zákon o rozšírenej konfiškácii v období od 1. januára do 1. septembra 2013 v 34 prípadoch. Prijaté bolo jediné súdne rozhodnutie zahŕňajúce rozšírenú konfiškáciu a prípad sa v súčasnosti rieši v odvolacom konaní na Najvyššom kasačnom a odvolacom súde. [31] Ako aj prezident a osoby vykonávajúce také profesie ako právnik, notár alebo súdny exekútor. [32] Technická správa, oddiel 3.2.1. [33] V dokumente COM(2012) 410 final sa odporúčalo pozastaviť plynutie premlčacích lehôt na začiatku súdneho vyšetrovania. [34] Viac ako 100 primátorov, starostov a ich zástupcov je v súčasnosti v súdnom konaní za porušenie právnych predpisov v rozsahu pôsobnosti riaditeľstva DNA. [35] Zvažovanie tejto novely bolo odložené. [36] Pozri napr. tlačovú správu riaditeľstva DNA: http://www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=4510&jftfdi=&jffi=comunicat; a Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu: http://www.scj.ro/sesizari%20CC/Hot%20SU%201%202013.pdf [37] Pozri napr. reakciu Veľvyslanectva Spojených štátov v Rumunsku: http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html [38] Pozri napr. navrhovaný článok 4 ods. 5 návrhu smernice o boji proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie prostredníctvom trestného práva, COM(2012) 363 final, 11.7.2012. Je v súlade s dohovorom OSN o korupcii, kde sú verejní činitelia spadajúci pod pravidlá pre korupciu definovaní ako akákoľvek osoba v zákonodarnej, výkonnej alebo súdnej funkcii v zmluvnom štáte, či už je menovaná, alebo volená. [39] Pozri Eurobarometer č. 374 z februára 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf, a index vnímania korupcie na rok 2013 organizácie Transparency International: http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/. [40] Za príklad slúži skutočnosť, že mnohí primátori a starostovia boli v situácii nezlučiteľnosti a nekonalo sa proti nim, až kým úrad ANI nezačal poukazovať na tento problém. Existujúce administratívne kontroly teda zlyhali. [41] Napr. takmer 80 % miestnych orgánov sa teraz zúčastňuje na stratégii a nominovalo kontaktnú osobu na činnosti súvisiace s jej vykonávaním. [42] Národná stratégia boja proti korupcii má aj portál, ktorý ponúka možnosť oznamovať údaje o ukazovateľoch výsledkov preventívnych opatrení, ako aj sebahodnotenia verejnoprávnych inštitúcií. [43] Keď neuvedieme čiernu listinu tých, ktorí neuverejnili svoju správu. [44] Zákon o decentralizácii bol nedávno predmetom úspešného napadnutia na Ústavnom súde. [45] Viaceré úpravy zákona o všeobecnom rámci verejného obstarávania za menej ako jeden rok vyvolali napríklad veľa zmätku. Okrem toho zvyšovanie stropov v postupe verejného obstarávania bez toho, aby bola vyhlásená verejná súťaž, prehlbuje zraniteľnosť systému.