Táto správa je výsledkom úzkej spolupráce s členskými štátmi a opiera sa o rôzne vnútroštátne, medzinárodné a iné zdroje. Všetky členské štáty boli vyzvané, aby sa zúčastnili na tomto procese, predložili písomné príspevky a zapojili sa do návštev jednotlivých krajín uskutočňovaných od februára do apríla 2022 . Cenné horizontálne príspevky a príspevky týkajúce sa jednotlivých krajín sa získali aj vďaka konzultáciám so zainteresovanými stranami . Rada Európy okrem toho poskytla prehľad o svojich najnovších stanoviskách a správach, ktoré sa týkali členských štátov EÚ. Pred prijatím tejto správy dostali členské štáty príležitosť, aby poskytli aktuálne informácie ku svojim kapitolám.

-inštitucionálnych otázok súvisiacich so systémom bŕzd a protiváh, pričom sa osobitne sledujú oblasti kľúčového významu pre právny štát, ako sú kvalita a inkluzívnosť vnútroštátneho legislatívneho procesu, úloha ústavných súdov a nezávislých orgánov, ako sú ombudsmani, subjekty pre rovnaké zaobchádzanie a národné inštitúcie pre ľudské práva, a úloha organizácií občianskej spoločnosti pri ochrane právneho štátu. Ďalším prvkom zahrnutým do analýzy je meniaci sa vplyv pandémie COVID-19 a reakcia na ňu. Tohtoročná správa obsahuje prvýkrát aj prehľad o vykonávaní rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské práva.

Toto tretie vydanie správy predstavuje nový krok v úsilí, ktoré Komisia investuje do právneho štátu, keďže po prvýkrát obsahuje aj osobitné odporúčania pre jednotlivé členské štáty, ako to oznámila predsedníčka von der Leyenová v Správe o stave Únie 2021. Keďže má správa preventívnu povahu, cieľom odporúčaní je podporiť snahu členských štátov pokročiť v realizácii prebiehajúcich alebo plánovaných reforiem, stimulovať pozitívne zmeny a pomôcť členským štátom identifikovať, kde by mohli vykonať zlepšenia alebo podniknúť opatrenia v nadväznosti na nedávne zmeny alebo reformy, pričom v niektorých prípadoch by išlo aj o riešenie systémových problémov.

Komisia uznáva, že pri plnení tejto spoločnej zodpovednosti zohráva osobitnú úlohu, či už tak, že stimuluje zmeny, podporuje spoluprácu alebo poukazuje na zlyhania a rieši ich. Túto úlohu si Komisia plní rôznymi spôsobmi prostredníctvom rozličných nástrojov, ktoré má k dispozícii, no cieľ je vždy jasný: zabezpečiť skutočnú zmenu v tom, ako občania pociťujú vplyv právneho štátu vo svojom každodennom živote. Komisia takisto dbala na to, aby sa v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti uprednostnilo vykonávanie reforiem súdnictva v členských štátoch, ich protikorupčných rámcov a verejnej správy, ako aj digitalizácia ich justičných systémov, keďže majú kľúčový význam z hľadiska vytvárania priaznivého investičného prostredia.

Nevyprovokovaná a neodôvodnená vojenská agresia Ruska voči Ukrajine a jej obyvateľom priamo ohrozuje hodnoty EÚ a svetový poriadok založený na pravidlách. Hrubým spôsobom porušuje medzinárodné právo a zásady Charty OSN a oslabuje demokraciu a právny štát, ako aj európsku a svetovú bezpečnosť a stabilitu. Za ochranu a posilňovanie demokratických inštitúcií a hodnôt nesú spoločne zodpovednosť členské štáty a inštitúcie EÚ. Teraz je to o to dôležitejšie, že Európsku úniu a jej členské štáty ohrozujú zahraničné nepriateľské sily, ktoré sa snažia oslabiť naše demokracie využívajúc dezinformácie a kybernetické útoky.

2.1. Justičné systémy

Nezávislosť, kvalita a efektívnosť sú základnými parametrami účinného justičného systému. Účinné justičné systémy sú mimoriadne dôležité pre uplatňovanie a presadzovanie práva EÚ a posilňovanie právneho štátu. Nezávislosť súdnictva je nevyhnutným predpokladom spravodlivosti súdnych konaní. Táto požiadavka vyplýva z princípu účinnej súdnej ochrany uvedeného v článku 19 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a z práva na účinný prostriedok nápravy pred súdom zakotveného v článku 47 Charty základných práv EÚ . Nezávislí sudcovia a nezávislé súdy zaručujú, že sa chránia práva jednotlivcov podľa práva EÚ, ako aj spoločné hodnoty členských štátov, ktoré sú stanovené v článku 2 Zmluvy o EÚ, najmä hodnoty právneho štátu . Pri reformovaní svojich justičných systémov musia členské štáty plne dodržiavať požiadavky práva EÚ a judikatúry Súdneho dvora Európskej únie .

Vnímaná nezávislosť súdnictva v EÚ

Podľa porovnávacieho prehľadu EÚ v oblasti justície za rok 2022 a prieskumov Eurobarometra uskutočnených v roku 2022 sa vnímanie nezávislosti medzi podnikmi v porovnaní s rokom 2021 zlepšilo približne v dvoch tretinách členských štátov. Z prieskumov medzi širokou verejnosťou však vyplynul pokles úrovne vnímanej nezávislosti súdnictva vo viac ako polovici členských štátov. V relatívnom vnímaní došlo medzi členskými štátmi len k malým zmenám. Vo Fínsku, v Dánsku, Rakúsku, Luxembursku, Holandsku a Nemecku je medzi širokou verejnosťou úroveň vnímanej nezávislosti naďalej pomerne vysoká (vyše 75 %), zatiaľ čo na Slovensku, v Poľsku a Chorvátsku zostáva veľmi nízka (pod úrovňou 30 %).

Súdne rady a postupy vymenúvania sudcov ako kľúčové záruky nezávislosti súdnictva

Súdne rady môžu byť mimoriadne dôležitými zárukami nezávislosti súdnictva, ako sa uznáva v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie . Dokážu pôsobiť ako nárazník medzi súdnictvom a ostatnými zložkami moci vo veciach ako vymenovanie a kariéra sudcov alebo zmierovacích sudcov, ako aj pri ich úlohe v oblasti riadenia justičného systému. V rámci Rady Európy boli vypracované dôležité európske normy o tom, ako by sa mali zriaďovať súdne rady a aké by malo byť ich zloženie, aby sa čo najlepšie zabezpečila ich nezávislosť. Súdne rady potrebujú aj primerané zdroje na účinné fungovanie a plnenie svojich mandátov.

V mnohých členských štátoch sa začali legislatívne snahy o posilnenie nezávislosti súdnych rád. V Luxembursku boli predložené legislatívne zmeny na zosúladenie zloženia budúcich súdnych rád s európskymi normami. Stanovili by sa nimi právomoci súdnej rady v oblasti riadenia kariéry zmierovacích sudcov a zaviedol by sa nový disciplinárny režim. V Chorvátsku sa nedávnymi zmenami posilňuje úloha dvoch rád pri výbere sudcov a štátnych zástupcov. V Taliansku bol nedávno prijatý nový zákon na reformu justičného systému, v ktorom sa stanovuje zriadenie a fungovanie Najvyššej súdnej rady, ako aj spôsob volenia jej členov. Na Cypre sa nedávno v parlamente hlasovalo o reformách v súvislosti so zložením Súdnej rady. V Holandsku sa plánujú možné zmeny zloženia a vymenúvania členov Súdnej rady. Vo Švédsku od roku 2020 vyšetrovací výbor zložený zo všetkých strán skúma, ako posilniť nezávislosť súdnictva. Do februára 2023 má predložiť svoju správu.

Vývoj v súvislosti s národnými súdnymi radami je hlavnou témou vo viacerých členských štátoch. V Španielsku aj naďalej vyvolávajú znepokojenie oneskorenia pri obnove Súdnej rady a pribúdali ďalšie výzvy na zmenu systému vymenúvania rady. V Bulharsku rastú obavy v súvislosti s fungovaním Najvyššej súdnej rady a potrebou riešiť jej zloženie. V Írsku vyvoláva určité obavy navrhované zloženie plánovanej Komisie pre vymenovanie sudcov. Na Slovensku prevzala Súdna rada nové úlohy, pretrvávajú však obavy v súvislosti s režimom odvolávania jej členov. V Portugalsku sa od roku 2004 čaká na dokončenie legislatívneho rámca pre Vysokú radu pre správne a daňové súdy a boli prijaté nové opatrenia na riešenie problémov s prideľovaním prípadov na súdoch.

V ostatných členských štátoch sa štrukturálne ani systémové problémy neriešili. V Poľsku zostali nevyriešené vážne problémy v súvislosti s nezávislosťou národnej súdnej rady, a to aj napriek tomu, že sa nimi zaoberali viaceré rozhodnutia Súdneho dvora Európskej únie a Európskeho súdu pre ľudské práva, v ktorých sa potvrdzujú obavy zistené Komisiou v rámci postupu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ. Tieto obavy sa odrážajú aj vo všeobecnejšom odporúčaní pre jednotlivé krajiny v rámci európskeho semestra, podľa ktorého treba zaistiť nezávislosť súdnictva. V Maďarsku Národná súdna rada naďalej čelí problémom so zabezpečovaním protiváhy k právomoci predsedu Národnej justičnej kancelárie, pokiaľ ide o riadenie súdov, a odporúčanie posilniť nezávislosť súdnictva, ktoré bolo tejto krajine adresované v rámci európskeho semestra, ako aj súvisiace obavy vyjadrené v rámci postupu podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ zostávajú nevyriešené.

Spôsob vymenúvania sudcov môže mať zásadný vplyv na nezávislosť súdnictva a vnímanie jeho nezávislosti verejnosťou. Ako stanovil Súdny dvor Európskej únie, v záujme zaručenia nezávislosti súdnictva musia byť hmotnoprávne podmienky a procesné pravidlá, ktorými sa riadi vymenúvanie sudcov, dostatočné na to, aby zabránili vzniku opodstatnených pochybností, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť dotknutých sudcov vonkajšími činiteľmi a ich neutralitu ako sudcov .

Od poslednej správy niektoré členské štáty pristúpili k zlepšovaniu postupov vymenúvania sudcov. V Írsku sa novým návrhom zákona o vymenúvaní sudcov obmedzuje diskrečná právomoc vlády pri tomto postupe. V Chorvátsku bol dokončený proces vymenovania predsedu Najvyššieho súdu a bol zmenený postup, ktorým sa riadi výberové konanie, aby sa v budúcnosti zabránilo prípadnej patovej situácii. V Česku je cieľom zmenených právnych predpisov zaviesť transparentný a jednotný systém náboru a výberu sudcov a predsedov súdov. Na Cypre parlament nedávno odhlasoval reformu postupov vymenúvania sudcov a predsedov novonavrhnutého Najvyššieho ústavného súdu a Vrchného súdu. V Holandsku sa uvažuje o viacerých zmenách, ktorými by sa mala ďalej posilniť nezávislosť súdnictva, a to aj pokiaľ ide o vymenúvanie sudcov Najvyššieho súdu.

V ostatných členských štátoch, ktoré prijali kroky na zlepšenie týchto postupov, problémy pretrvávajú, a to najmä v oblasti vymenúvania členov vyšších súdov a predsedov súdov. Na Malte boli prijaté kroky na odpolitizovanie vymenúvania predsedu Najvyššieho súdu, súdne orgány sa však do toho postupu stále nezapájajú. V Grécku pretrvávajú obavy v súvislosti s postupom vymenúvania sudcov a prokurátorov do najvyšších funkcií, ako aj v súvislosti s nedostatočným zapojením súdnych orgánov do výberového procesu. V Rakúsku bola oznámená reforma postupu vymenúvania predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu, ktorou sa má riešiť nedostatočné zapojenie súdnych orgánov do tohto postupu, pretrvávajú však obavy v súvislosti s obmedzeným zapojením súdnych orgánov do vymenúvania predsedov a podpredsedov správnych súdov.

Kľúčovým problémom sú naďalej postupy vymenúvania do vysokých súdnych funkcií. V Litve sa od septembra 2019 čaká na vymenovanie predsedu Najvyššieho súdu, keďže v zákone sa nestanovujú lehoty pre príslušné výberové konanie a prezidentovi republiky zákon udeľuje možnosť voľného uváženia pri rozhodovaní o lehotách výberových konaní pre Najvyšší súd. V Lotyšsku bol uchádzač o funkciu sudcu Najvyššieho súdu zamietnutý parlamentom, čo bolo poznačené spormi o neprimeranom politickom vplyve. V Poľsku sa konkrétnymi vymenovaniami do funkcií na Najvyššom súde zaoberali kľúčové rozhodnutia Súdneho dvora Európskej únie a Európskeho súdu pre ľudské práva. V Maďarsku sa obavy týkajú najmä možnosti voľného uváženia pri vymenúvaní a povyšovaní sudcov, ako aj voľby predsedu Najvyššieho súdu, prideľovania prípadov a prémií. V Bulharsku neexistujú pravidelné výberové konania pri vymenúvaní sudov do vyšších funkcií a zároveň sa vo veľkej miere využíva dočasné preloženie, čo vytvára riziká pre nezávislosť súdnictva.

Samostatnosť a nezávislosť prokuratúry ako základné prvky dobrého fungovania systému trestnej justície

Keďže v EÚ neexistuje jednotný model inštitucionálneho usporiadania prokuratúry, vždy sú potrebné inštitucionálne záruky na zabezpečenie toho, aby bola prokuratúra dostatočne samostatná a mohla bez politického tlaku účinne a nestranne vyšetrovať a predkladať prípady na súd. Toto je dôležité nielen pre vnútroštátne a únijné trestné právo, ale aj pre ďalšie dôležité otázky, ako je ochrana finančných záujmov EÚ a boj proti nenávistným prejavom v digitálnom prostredí.

Viaceré členské štáty začali reformy na posilnenie nezávislosti prokuratúry. V Rakúsku pokračujú prípravné práce na reforme prokuratúry s cieľom posilniť jej nezávislosť. Pripravovanou reformou v Česku sa má zaviesť pevne stanovené funkčné obdobie generálneho prokurátora a ostatných hlavných prokurátorov a majú sa určiť jasné podmienky ich odvolania. V Bulharsku sa vláda v rámci plánu obnovy a odolnosti zaviazala zaviesť účinný mechanizmus zodpovednosti a trestnej zodpovednosti generálneho prokurátora a jeho zástupcov, ako aj súdne preskúmanie rozhodnutí prokuratúry o nezačatí vyšetrovania. V Španielsku boli prijaté právne zmeny zamerané na zvýšenie transparentnosti vzťahov medzi vládou a generálnym prokurátorom, pretrvávajú však obavy týkajúce sa súbežnosti funkčného obdobia generálneho prokurátora a vlády. Na Slovensku vyvolalo znepokojenie prijatie rozhodnutí o uzavretí viacerých prípadov veľkej korupcie, preto ministerstvo spravodlivosti pripravuje zmenu, ktorou sa obmedzí právomoc generálneho prokurátora zrušiť rozhodnutia prokuratúry v jednotlivých prípadoch.

V niektorých členských štátoch však existujú obavy týkajúce sa nezávislosti a samostatnosti prokuratúr. V Slovinsku vznikli obavy, aký vplyv môže mať na nezávislosť prokurátorov právomoc ministra vnútra vydávať pokyny polícii v jednotlivých prípadoch. V Poľsku pretrvávajú obavy v súvislosti s fungovaním prokuratúry, keďže funkciu ministra spravodlivosti a generálneho prokurátora zastáva tá istá osoba. Poľské súdy poukázali aj na obavy, že prax prekladania prokurátorov na inú pozíciu možno považovať za prostriedok na preradenie na nižšiu pozíciu alebo na diskrimináciu. V Maďarsku sa zmenili pravidlá odvolávania generálneho prokurátora, pričom odporúčanie skupiny GRECO, aby sa zrušila možnosť ponechať generálneho prokurátora vo funkcii po uplynutí jeho mandátu, sa doteraz nezrealizovalo a obavy vyvoláva nedostatočná zodpovednosť za nezačatie alebo za ukončenie vyšetrovaní.

Disciplinárne rámce a zodpovednosť v prípade sudcov a prokurátorov

Súdny dvor Európskej únie naďalej rozvíjal svoju judikatúru o základných zárukách, ktorými sa má zabezpečiť, aby sa disciplinárny rámec nemohol využívať ako nástroj politickej kontroly súdnych rozhodnutí . Tieto záruky obsahujú aj jasné pravidlá, ktorými sa vymedzuje správanie považované za disciplinárny priestupok a stanovujú platné sankcie. Disciplinárne konanie sa musí uskutočňovať za účasti nezávislého orgánu a postupy musia v plnej miere zaručovať práva zakotvené v článkoch 47 a 48 charty, a najmä právo na obhajobu. A napokon musia byť zavedené pravidlá na zabezpečenie toho, aby bolo možné rozhodnutia disciplinárnych orgánov súdne napadnúť .

V niektorých členských štátoch prebiehajú reformy na posilnenie záruk v oblasti nezávislosti súdnictva v disciplinárnych konaniach. V Španielsku bol zavedený nový disciplinárny režim pre prokurátorov. V Slovinsku sa z iniciatívy súdnych orgánov pripravujú zmeny na zlepšenie disciplinárneho rámca. V Belgicku boli zavedené štandardné formuláre na oznamovanie disciplinárneho konania týkajúceho sa sudcov a prokurátorov, pričom prvú konsolidovanú správu o disciplinárnych konaniach vypracuje Vysoká súdna rada v priebehu roka 2022.