[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | V Bruseli 20. 10. 2009 KOM(2009) 561 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU, EURÓPSKEMU SÚDNEMU DVORU A EURÓPSKEJ CENTRÁLNEJ BANKE Rámec EÚ pre cezhraničné krízové riadenie v bankovom sektore {SEK(2009) 1389}{SEK(2009) 1390}{SEK(2009) 1407} OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU, EURÓPSKEMU SÚDNEMU DVORU A EURÓPSKEJ CENTRÁLNEJ BANKE Rámec EÚ pre cezhraničné krízové riadenie v bankovom sektore(Text s významom pre EHP) 1. Úvod Počas nedávnej krízy sa ukázalo, že v EÚ chýba účinné krízové riadenie v prípade cezhraničných finančných inštitúcií. Na jeseň roku 2008 sa členské štáty dohodli, že prijmú nevyhnutné kroky s cieľom rekapitalizovať banky a poskytnúť im záruky, pričom tieto bezprecedentné aktivity boli koordinované na európskej úrovni na ad hoc základe. Vo výnimočných podmienkach, ktoré postihli finančný systém, boli tieto opatrenia potrebné. Vnútroštátne prístupy boli rozličné, no vo všeobecnosti sa dá povedať, že orgány buď použili verejné prostriedky na záchranu bánk, alebo ohraničili aktíva banky na svojom území a uplatnili vnútroštátne riešenia radšej na úrovni každého subjektu ako na úrovni cezhraničnej skupiny. Z toho vyplynuli riziká zníženej dôveryhodnosti, narušení hospodárskej súťaže, vysokých nákladov na záchranu znášaných daňovými poplatníkmi[1] a právnej neistoty. Udalosti sprevádzajúce zlyhanie bánk Fortis, Lehman a islandských bánk počas nedávnej finančnej krízy ukazujú, aká deštrukčná môže byť pre finančnú stabilitu celého bankového systému EÚ absencia adekvátneho rámca na riešenie problémov. Vo všeobecnosti platí, že EÚ potrebuje vybudovať režim riešenia problémov, ktorým by sa zaistilo, že všetky príslušné orgány budú účinne koordinovať svoje kroky a disponovať vhodnými nástrojmi na to, aby mohli v prípade zlyhania banky rýchlo zasiahnuť, a tým minimalizovať potrebu štátov zasahovať prostredníctvom takých výnimočných opatrení, aké boli potrebné počas tejto krízy. Európska komisia navrhuje zásadnú reformu regulácie finančných trhov a dohľadu nad nimi s cieľom riešiť zlyhania, ktoré sa prejavili v priebehu bankovej krízy[2]. Už boli prijaté opatrenia na zlepšenie poistenia vkladov, posilnenie kapitálových požiadaviek a reformu infraštruktúry dohľadu v EÚ: ide o opatrenia, ktoré sú zásadného významu pre robustnejší rámec prudenciálneho dohľadu a finančnej stability. Doterajšie reformy však musia dopĺňať jasný rámec, ktorý orgánom v budúcnosti umožní stabilizovať a ovládať systémový dosah zlyhaní cezhraničných finančných inštitúcií. Európa potrebuje silný regulačný rámec, ktorý zahŕňa prevenciu, včasnú intervenciu, riešenie problémov bánk a ich likvidáciu (pozri tabuľku nižšie). - V Larosièrovej správe sa konštatovalo, že „ absencia ucelených nástrojov na krízové riadenie a riešenie problémov v rámci jednotného trhu znevýhodňuje Európu oproti USA, pričom tieto otázky by sa mali riešiť prijatím primeraných opatrení na úrovni EÚ “[3]. Touto kritickou medzerou sa teraz treba zaoberať. - Európska rada na zasadnutí v júni 2009 dospela k záveru, že treba pokročiť v práci zameranej na vybudovanie komplexného cezhraničného rámca na prevenciu a riadenie finančných kríz. - Na samite v Pittsburghu 25. septembra sa vedúci predstavitelia G-20 zaviazali spoločne konať s cieľom „... vytvoriť výkonnejšie nástroje, ktorými sa zaistí, aby veľké globálne firmy prebrali zodpovednosť za riziká, ktoré podstupujú“ , a konkrétnejšie „vypracovať nástroje a rámce na účinné riešenie problémov finančných skupín s cieľom pomôcť zmierniť narušenia vyplývajúce zo zlyhaní finančných inštitúcií a znížiť mieru morálneho hazardu do budúcnosti “. Rámec EÚ na riešenie problémov cezhraničných bánk je zároveň významným doplnením novej architektúry dohľadu, ktorú navrhuje Komisia[4]. Nový Európsky výbor pre systémové riziká poskytne pre celosystémové riziká systém včasného varovania, zatiaľ čo nový Európsky orgán pre bankovníctvo bude zohrávať dôležitú úlohu pri koordinácii následných opatrení dohľadu a prenose informácií, pričom bude takisto zaisťovať, aby sa na varovania o rizikách primerane reagovalo. Ciele týchto nových mechanizmov je možné dosiahnuť iba vtedy, keď vnútroštátne orgány budú môcť prijímať účinné opatrenia na úrovni bánk s cieľom riešiť zlyhania a predchádzať systémovému rozširovaniu problémov. 2. Účel a štruktúra tohto oznámenia 2.1. Účel Komisia sa domnieva, že je potrebné uskutočniť zmeny s cieľom umožniť účinné krízové riadenie a reorganizáciu, resp. náležitú likvidáciu krachujúcej cezhraničnej banky[5]. Ťažiskom sú hlavne depozitné banky, ktoré zohrávajú jedinečnú úlohu ako poskytovatelia úverov, prijímatelia vkladov a sprostredkovatelia platieb. Toto oznámenie sa zaoberá opatreniami, ktoré sledujú dva rozdielne, no navzájom prepojené ciele. Prvým cieľom je zaistiť, aby všetky vnútroštátne orgány dohľadu disponovali adekvátnymi nástrojmi na identifikáciu problémov v bankách v dostatočne včasnom štádiu a zasiahnuť s cieľom obnoviť zdravý stav inštitúcie alebo skupiny, resp. predísť ďalšiemu zhoršovaniu. Na to budú nutné zmeny a doplnenia v režime dohľadu nad bankovým kapitálom. Tieto kľúčové zmeny a doplnenia môže zároveň sprevádzať rámec, ktorého cieľom je umožniť prevody aktív medzi subjektmi jednej skupiny ako prostriedok finančnej alebo likviditnej podpory pred tým, než problémy príslušných subjektov skupiny dosiahnu kritickú úroveň. Druhým cieľom je umožniť cezhraničným bankám vyhlásiť bankrot bez toho, aby to závažným spôsobom narušili najdôležitejšie bankové služby alebo aby sa to prenieslo na finančný systém ako celok. To bude znamenať vytvorenie rámca EÚ na riešenie problémov, ako aj opatrení na odstraňovanie prekážok účinného cezhraničného riešenia problémov, ktoré vyplývajú z územného a samostatného prístupu subjektu k platobnej neschopnosti, a mechanizmov na financovanie takýchto riešení problémov vrátane rozdelenia priamych fiškálnych nákladov medzi členské štáty. 2.2. Štruktúra Toto oznámenie sa týka troch oblastí. 1 . Včasná intervencia (oddiel 3) zahŕňa opatrenia orgánov dohľadu zamerané na obnovu stability a finančného zdravia inštitúcie, keď sa prejavia problémy, ako aj prevod aktív v rámci skupiny medzi solventnými subjektmi na účely finančnej podpory. Tieto opatrenia by sa prijímali pred tým, než sú splnené prahové podmienky na začatie riešenia problémov a pred tým, ako je inštitúcia insolventná alebo sa takou pravdepodobne stane. Nový Európsky orgán pre bankovníctvo by mohol zohrávať úlohu pri koordinácii včasnej intervencie zo strany dohľadu v cezhraničnej skupine. 2. Riešenie problémov (oddiel 4) zahŕňa opatrenia prijímané vnútroštátnymi reorganizačnými orgánmi s cieľom riadiť krízu v bankovej inštitúcii, obmedziť jej vplyv na finančnú stabilitu a v prípade potreby uľahčiť náležitú likvidáciu celej inštitúcie alebo jej častí. Tieto opatrenia sa uskutočňujú mimo rámca bankového dohľadu a môžu ich prijímať iné orgány ako orgány dohľadu, aj keď nie je vôbec vylúčené, aby sa angažovali aj orgány dohľadu. 3. Platobná neschopnosť (oddiel 5) zahŕňa reorganizáciu a likvidáciu, ktoré prebiehajú podľa platného režimu platobnej neschopnosti. Aj keď tieto opatrenia sú na účely diskusie predstavené ako koncepčne odlišné, nepredstavujú nevyhnutne oddelené a po sebe nasledujúce „fázy“ krízy. V praxi sa môžu značne prekrývať najmä „fázy“ riešenia problémov a platobnej neschopnosti, pričom včasná intervencia orgánov dohľadu sa môže rýchlo zmeniť na opatrenia v rámci riešenia krízy. 2.3 Vzájomné pôsobenie s inými opatreniami EÚ Tieto opatrenia sú dôležitou súčasťou širšieho regulačného systému EÚ a iniciatív na zvýšenie jeho odolnosti, ako je vysvetlené v ďalej uvedenej tabuľke. [pic] 3. Včasná intervencia zo strany orgánov dohľadu 3.1. Nástroje včasnej intervencie V rámci súčasného prudenciálneho rámca pre banky už existujú niektoré prvky včasnej intervencie zo strany orgánov dohľadu, pretože sa v ňom upresňuje minimálny súbor opatrení, ktoré musia byť orgánom dohľadu k dispozícii, aby mohli riešiť zlyhania úverových inštitúcií s cieľom splniť požiadavky tejto smernice[6]. Patrí sem okrem iného požiadavka na inštitúciu, aby navýšila svoje vlastné prostriedky nad rámec minimálnej úrovne stanovenej v smernici, aby posilnila svoje interné mechanizmy organizácie a riadenia, aby uplatňovala osobitnú politiku tvorby rezerv, obmedzila svoje podnikanie alebo prevádzku, alebo aby znížila riziko prirodzene obsiahnuté v jej činnostiach, produktoch alebo systémoch. Týmito opatreniami sa kontrola nad inštitúciou ponecháva v rukách manažmentu, pričom tieto opatrenia nepredstavujú nevyhnutne významné zasahovanie do práv akcionárov či veriteľov. Na základe nedávno schválených zmien smernice o kapitálových požiadavkách (SKP)[7] sa bude od konsolidujúcich orgánov dohľadu vyžadovať, aby plánovali a koordinovali spoločné hodnotenia, výnimočné opatrenia, pohotovostné plány a oznámenia verejnosti v krízových situáciách. Pretrvávajú však významné medzery, ktorými by sa mohli zaoberať tieto dodatočné opatrenia: - harmonizované právomoci orgánov dohľadu, na základe ktorých by sa mohlo v príslušných prípadoch (napríklad pri systémovo dôležitých finančných inštitúciách) vyžadovať vypracovanie „pohotovostných plánov a plánov na riešenie problémov špecifických pre jednotlivé spoločnosti“ (niekedy nazývaných „living wills“ – závety) obsahujúcich podrobné inštrukcie o tom, ako sa môže ukončiť činnosť alebo podnikanie inštitúcie a akým spôsobom má prebehnúť jej rýchla a riadna likvidácia – o potrebe takýchto plánov sa v súčasnosti diskutuje v rámci G-20; - propagácia dobrého riadenia v rámci finančných inštitúcií s cieľom zjednodušiť a uľahčiť zvládanie budúcich kríz, ak a keď sa vyskytnú; - právomoci – ktoré v súčasnosti nie sú zverené všetkým vnútroštátnym orgánom dohľadu – vyžadovať predloženie plánu obnovy skupiny, zmeniť manažment banky, alebo vymenovať zástupcu so špecifickým cieľom obnoviť finančnú situáciu inštitúcie; - spoločné ukazovatele alebo prahové hodnoty a terminológiu schválenú medzi orgánmi dohľadu EÚ, ktorá by jasne vymedzovala, kedy a ako by sa mala uskutočniť intervencia v cezhraničnej banke; - prehodnotenie dohľadu nad cezhraničnými pobočkami vzhľadom na nedostatky v mechanizmoch spolupráce medzi domovskými a hostiteľskými orgánmi, ako aj vzhľadom na obavy o právomoci hostiteľského štátu účinne zasahovať v krízových situáciách. Existujú jasné dôkazy z nedávnej minulosti, že rámec dohľadu nebol dostatočne robustný a že stimuly nestačili na efektívnu koordináciu opatrení zo strany dohľadu zameraných na oživenie cezhraničnej skupiny. Otázky[8] Ktorými ďalšími nástrojmi by orgány dohľadu mali disponovať, aby mohli riešiť rozvíjajúce sa problémy? Čo by tieto nástroje malo spúšťať? Aké dôležité sú likvidačné plány („závety“) ako nástroj krízového riadenia? 3.2. Vnútroskupinové prevody aktív Prevodom aktív ako spôsobom vnútroskupinovej finančnej podpory by sa mohlo pomôcť skupinám pri riadení likviditných pozícií a v niektorých prípadoch by sa mohlo pomôcť stabilizovať subjekty v rozvíjajúcej sa kríze. - V súčasnosti neexistuje žiadny režim EÚ na autorizáciu prevodov aktív, pričom v právnych predpisoch EÚ sa neustanovuje všeobecný rámec podmienok takýchto prevodov[9]. V zásade vo všetkých členských štátoch sa prevody majetku musia uskutočňovať za primeranú protihodnotu bez ohľadu na to, či sa uskutočňujú medzi pridruženými alebo neprepojenými subjektmi. Spôsob, ktorým jednotlivé členské štáty vyjadrujú a uplatňujú túto zásadu, však nie je jednotný. - Prevody majetku, ktoré neprebiehajú za výhradne komerčných podmienok, môžu mať škodlivý vplyv na veriteľov a menšinových akcionárov prevodcu. Takéto prevody môžu menšinoví akcionári alebo veritelia napadnúť a riaditelia môžu byť vystavení občianskoprávnej alebo trestnoprávnej zodpovednosti[10]. Tieto problémy môžu zabrániť opatreniam, ktoré môžu byť v najlepšom záujme skupín, a to najmä cezhraničných. Zavedenie koncepcie „skupinového záujmu“ pre bankové skupiny môže byť spôsob, ktorým by sa podporili prevody a vyriešili riziká zodpovednosti riaditeľov. Obmedzená koncepcia vzájomnej závislosti a vzájomných záujmov spoločností v skupine by sa takisto mala preskúmať, pričom prevody by sa povolili v prípadoch, keď by boli splnené určené podmienky. Treba však starostlivo zvážiť vplyv akéhokoľvek takéhoto návrhu na zásadu obmedzeného ručenia a oddelenú právnu subjektivitu skupinových subjektov. Takisto by bolo dôležité navrhnúť primerané ochranné opatrenia s cieľom predísť možnému zneužívaniu prevodov aktív na účely trestnej činnosti. Zároveň by bolo vhodné doplniť takýto režim o úpravy v zákone o platobnej neschopnosti, aby sa poskytli náležité ochranné opatrenia, ako napr. prioritné postavenie prevodcu v prípade platobnej neschopnosti prijímateľa. Je vytvorenie rámca na prevod aktív realizovateľné? Ak áno, akými problémami by sa bolo treba zaoberať? Aké ochranné opatrenia pre akcionárov a veriteľov sú potrebné? 4. Riešenie problémov bánk 4.1. Prečo sú pri riešení problémov bánk potrebné opatrenia na úrovni EÚ? Rozdiely vo vnútroštátnych rámcoch Rozsah a podstata jestvujúcich opatrení EÚ zameraných na riešenie problémov krachujúcej banky sú minimálne. Zaoberajú sa iba intervenciou zo strany orgánov dohľadu a vzájomným uznávaním konkurzného konania pri cezhraničných pobočkách bánk. Na základe smernice 2001/24/ES o reorganizácii a likvidácii úverových inštitúcií („smernica o likvidácii“) sa vyžaduje, aby akúkoľvek reorganizáciu alebo likvidáciu úverovej inštitúcie s pobočkami v inom členskom štáte začali a uskutočňovali príslušné orgány domovského členského štátu inštitúcie v rámci jedného konania a v súlade s vnútroštátnym zákonom o platobnej neschopnosti. Na cezhraničné bankové skupiny zložené z materskej spoločnosti s dcérskymi spoločnosťami v inom členskom štáte sa táto smernica nevzťahuje. Dcérske spoločnosti sú v Európe prevládajúcou formou cezhraničného podnikania v bankovom sektore, pričom majú v držbe aktíva v hodnote takmer 4 bilióny EUR[11]. Pri absencii akýchkoľvek opatrení EÚ preto riadenie kríz takmer úplne podlieha vnútroštátnym režimom, ktoré sa môžu zásadne líšiť[12]. Napríklad v niektorých členských štátoch sa príslušné právomoci odvodzujú z konkrétneho režimu riešenia problémov alebo platobnej neschopnosti pre banky, zatiaľ čo v iných je k dispozícii iba všeobecný režim platobnej neschopnosti podnikov. Právomoci riadiť krízy cezhraničných bánk sú delegované na niekoľko rôznych vnútroštátnych orgánov vrátane orgánov dohľadu nad bankovým sektorom, centrálnych bánk, vládnych ministerstiev, súdov alebo úradníkov pre platobnú neschopnosť a v niektorých prípadoch režimov ochrany vkladov. Rozsah právomocí a podmienky vzťahujúce sa na ich využívanie sa takisto od jedného vnútroštátneho systému k druhému značne líšia. Účinné cezhraničné riešenie problémov sa komplikuje, ak sa odlišujú opatrenia dostupné na základe vnútroštátneho právneho systému alebo procedurálne požiadavky na určité opatrenia podnikov. Primárnym príkladom je, ak jeden vnútroštátny orgán má právomoc prevádzať aktíva nákupcovi tretej strany na základe exekučného príkazu, zatiaľ čo druhý tak nemôže urobiť inak, ako na základe súdneho konania, je veľmi pravdepodobné, že rýchla a koordinovaná intervencia týchto dvoch orgánov s cieľom riešiť situáciu pridružených bánk alebo aktív v ich príslušných jurisdikciách bude veľmi ťažká. Štádium, v ktorom je možné prijímať opatrenia na riešenie problémov, môže byť takisto veľmi dôležité. Nie všetky vnútroštátne orgány majú právomoc stabilizovať a reorganizovať nezdravú banku pred formálnym vyhlásením platobnej neschopnosti (ako sa vymedzuje vo vnútroštátnom zákone), pričom nedostatok harmonizovaných prahových podmienok, ktoré spúšťajú takéto právomoci, môže v súvislosti s cezhraničnou skupinou zabrániť koordinovaným opatreniam. To sa ďalej analyzuje v oddiele 4.4. Aj keď táto diverzita nie je nevyhnutne problémom, ak sú operácie nezdravej banky výlučne vnútroštátne a opatrenia spĺňajú náležitosti štátnej pomoci, určite sa ňou zabráni prijímaniu účinných koordinovaných opatrení v súvislosti s bankovou skupinou pôsobiacou v niekoľkých jurisdikciách. Stimuly na ohraničenie vnútroštátnych aktív Vo svojich reakciách na túto krízu mali orgány členských štátov tendenciu ohraničovať vnútroštátne aktíva cezhraničnej skupiny a uplatňovať vnútroštátne nástroje na riešenie problémov na úrovni každého subjektu namiesto hľadania celoskupinového riešenia. Ohraničovaním miestnych aktív sa však často môže v cezhraničnej skupine skôr zabrániť ako pomôcť pri riešení problému. Vyskytnú sa prípady, keď takéto opatrenia povedú k zvýšeným stratám v skupine ako celku. Stimuly členských štátov na koordináciu a predchádzanie ohraničovaniu vnútroštátnych aktív počas cezhraničnej krízy obmedzuje ich potreba ochraňovať záujmy vnútroštátnych zainteresovaných strán (vrátane veriteľov, daňových poplatníkov a systémov ochrany vkladov). Táto základná prekážka kooperatívneho riešenia problémov cezhraničnej skupiny je okrem iného spôsobená teritoriálnou povahou zákona o platobnej neschopnosti. Ak je zákon o platobnej neschopnosti vnútroštátny, domáce orgány majú legitímny – ako aj silný politický – záujem ohraničiť vnútroštátne aktíva nezdravej banky s cieľom ochrániť vnútroštátne vklady a maximalizovať aktíva dostupné veriteľom vnútroštátneho subjektu. Avšak akákoľvek dohoda o obmedzení práv členského štátu na ohraničovanie miestnych aktív cezhraničnej bankovej skupiny bude bytostne závisieť od existencie primeraných, korektných a právne vyhovujúcich dohôd[13] medzi členskými štátmi v oblasti rozdelenia bremena akýchkoľvek následných strát, ktoré by mohli vzniknúť bankovej skupine ako celku vrátane jej zahraničných dcérskych spoločností. Takéto dohody by nielen podporovali krízové riadenie, ale mohli by zároveň pomáhať pri predchádzaní krízam, a to posilnením stimulov na spoluprácu medzi verejnými orgánmi. Dôveru k mechanizmom spolupráce musí predovšetkým podporovať uistenie, že náklady vyplývajúce z cezhraničného riešenie problémov budú môcť byť spravodlivo rozdelené medzi jednotlivé zainteresované strany. Analyzuje sa to v oddiele 4.8 tohto oznámenia. 4.2. Ciele rámca na riešenie problémov bánk Jednotlivé vnútroštátne prístupy k riešeniu problémov bánk majú v súčasnosti rozličné ciele. Zákony o platobnej neschopnosti podnikov majú obvykle dva základné ciele: spravodlivé a predvídateľné zaobchádzanie s veriteľmi a maximalizáciu aktív, ktoré sú k dispozícii na uspokojenie pohľadávok veriteľov. Naopak v špecifickom režime platobnej neschopnosti bánk môžu byť prioritnými ciele verejnej politiky, ako napríklad finančná stabilita, kontinuita služieb a integrita platobných systémov. Dohoda o spoločnom súbore cieľov bude určovať povahu a formu nového rámca EÚ. Európsky rámec riešenia problémov bánk musí byť preto založený na schválených spoločných cieľoch, ktorými by sa malo zaistiť, aby straty postihovali hlavne akcionárov a mladších a nezabezpečených veriteľov, a nie vlády a daňových poplatníkov. Je to nevyhnutné, aby sa zabránilo morálnemu hazardu, ktorý vyplýva z predstavy, že banky, ktoré sú príliš veľké alebo príliš vzájomne prepojené na to, aby zlyhali, sa pravdepodobne budú zachraňovať z verejných financií. Prvoradým politickým cieľom je zaistiť, aby bolo vždy možné – politicky a ekonomicky – aby banky zlyhali, a to bez ohľadu na ich veľkosť[14]. Tento prvoradý cieľ je pravdepodobne nedosiahnuteľný, pokiaľ sa rámcom na riešenie problémov nezaistí ochrana (poistených) vkladateľov a kontinuita bankových a platobných služieb, ako aj vo všeobecnosti riadenie systémového vplyvu zlyhania bánk minimalizáciou šírenia problémov a poskytovaním nevyhnutných právnych podmienok na riadnu likvidáciu[15]. Aké by mali byť kľúčové ciele a priority rámca EÚ na riešenie problémov bánk? 4.3. Aké nástroje sú potrebné na riešenie problémov? Vnútroštátne prístupy k riešeniu problémov bánk spadajú vo všeobecnosti do dvoch kategórií: prístupy, ktoré sa riadia všeobecnými zákonmi o platobnej neschopnosti podniku vrátane administratívy a prístupy, ktoré majú osobitný režim pre banky. V obidvoch prípadoch sa pravidlá obmedzujú na vnútroštátne bankové operácie. Na zahraničné prevádzky sa nevzťahujú[16]. Osobitné režimy môžu mať buď podobu všeobecného režimu pre platobnú neschopnosť prispôsobeného pre banky alebo súboru vyhradených nástrojov na riešenie problémov, ktoré sú osobitne prispôsobené krachujúcim bankám. Vyhradené nástroje na riešenie problémov môžu zahŕňať právomoci prevádzať všetky aktíva a pasíva krachujúcej banky alebo ich časť inému subjektu súkromného sektora (asistovaná alebo neasistovaná fúzia uskutočnená vnútroštátnymi orgánmi) alebo „preklenovacej banke“, právomoc očistiť súvahu krachujúcej inštitúcie prevodom nevýnosných úverov a „toxických“ alebo ťažko oceniteľných aktív na osobitný prostriedok riadenia aktív (alebo na „zlú banku“) a znárodnenie. V rámci tohto širokého rozlišovania existujú ďalšie rozdiely. Niektoré vnútroštátne systémy uprednostňujú postupný prístup, kým ostatné sa zameriavajú na rýchlu núdzovú intervenciu. Prvý model sa zvyčajne uplatňuje od skoršieho štádia a je nastavený tak, aby povzbudil akcionárov k súhlasu s reštrukturalizačnými opatreniami: prvým krokom je často náhrada manažmentu „správcom“ alebo „špeciálnym manažérom“ a predloženie reštrukturalizačného plánu akcionárom na schválenie, pričom až v druhom kroku sa ukladajú opatrenia, ktorými sa potláčajú práva akcionárov. Pri druhom modeli sa na rozdiel od prvého modelu ukladajú opatrenia bez predchádzajúceho súhlasu akcionárov. Účinný sortiment nástrojov musí orgánom na riešenie problémov nezdravej banky poskytovať iné možnosti, ako len podporu z verejných financií a likvidáciu. Aj keď je toto oznámenie otvorené, pokiaľ ide o najvhodnejšie nástroje pre režim EÚ – pričom sa snaží získať k nim aj rozličné postoje – je nevyhnutné, aby orgány pre riešenie problémov mali dostatočne široký sortiment spoločných nástrojov, ktoré sa budú dať používať pružne a s diskrétnosťou, a aby mohli konať primerane rýchlo a s náležitou kontrolou nad uskutočňovaním samotného riešenia problémov. Z nedávneho pracovného dokumentu MMF[17] vyplýva, že pri akomkoľvek preskúmaní režimu EÚ by sa mali zvážiť tieto nástroje, ktoré sa už používajú v rámci niekoľkých jestvujúcich vnútroštátnych režimov[18]: - právomoci sprostredkúvať alebo vykonávať nadobudnutie krachujúcej banky alebo jej podnikania súkromným sektorom; - právomoci prevádzať podnikanie krachujúcej banky na dočasnú „preklenovaciu banku“ s cieľom zachovať ju ako podnik s predpokladom nepretržitého pokračovania v činnosti, pričom by sa uvažovalo o jej predaji kupcovi zo súkromného sektora; - právomoci rozdeliť „čisté“ a „toxické“ aktíva medzi „dobré“ a „zlé“ banky prostredníctvom čiastkového prevodu aktív a pasív. V rozsahu, v akom by takéto nástroje potenciálne mohli zahŕňať štátnu podporu, by sa mali navrhnúť a využívať spôsobom, ktorý je konzistentný s režimom EÚ pre štátnu pomoc[19]. V iných jurisdikciách sa reorganizácia bánk riadi na základe špeciálnej správy, v rámci ktorej správca vymenovaný príslušným vnútroštátnym orgánom preberá kontrolu nad riadením krachujúcej banky a zvažuje, ako by sa mala reštrukturalizovať. Toto by mohlo byť užitočným nástrojom aj v režime EÚ, i keď príslušné prahové podmienky a načasovanie sa môžu líšiť (pozri oddiel 4.4). Aké sú kľúčové nástroje režimu EÚ na riešenie problémov? 4.4. Prahové podmienky a načasovanie používania nástrojov Ústredným prvkom režimu EÚ na riešenie problémov sú jasné „prahové podmienky“, ktoré musia byť splnené pred tým, než sa uplatnia právomoci intervenovať. Uľahčujú sa nimi koordinované opatrenia zo strany vnútroštátnych orgánov, znižuje sa riziko problémov a poskytuje sa právna istota pre akcionárov a veriteľov, pokiaľ ide o okolnosti, za ktorých sa môžu prijímať opatrenia. Akákoľvek intervencia, ktorá má vplyv na záujmy a práva akcionárov a veriteľov, musí byť primeraná závažnosti problémov v inštitúcii a musia sa v nej zohľadňovať legitímne aspekty verejného záujmu. S cieľom ochraňovať verejný záujem by intervencia mala byť možná pred tým, ako je banka insolventná „v súvahe“: to znamená pred tým, ako banka dosiahla príslušnú prahovú hodnotu na účely bežného konkurzného konania. Ak orgány s cieľom ochrániť verejný záujem nedokážu rozhodne zasiahnuť pred tým, ako je banka technicky insolventná, obmedzia sa tým účinné možnosti na stabilizáciu a riešenie problémov, resp. zvýši sa objem verejných prostriedkov, ktoré bude treba vynaložiť na podporu takejto možnosti. Prahové podmienky pre režim EÚ by preto mali umožňovať intervenciu v príslušnom štádiu a zároveň by mali byť dostatočne rigorózne na to, aby sa nimi zaistilo, že intervencia, ktorá zasahuje do práv akcionárov, je opodstatnená. Tento výsledok sa pravdepodobne dosiahne iba kombináciou regulačnej prahovej hodnoty založenej na posúdení dohľadu, že inštitúcii sa nedarí plniť základné regulačné podmienky, a širšieho verejného záujmu založeného napríklad na finančnej stabilite a kontinuite bankových služieb. Aké sú príslušné prahové hodnoty na používanie nástrojov na riešenie problémov? 4.5. Rozsah rámca na riešenie problémov bánk Nový rámec sa bude musieť vzťahovať na všetky úverové inštitúcie, ktoré sú súčasťou cezhraničnej skupiny. Musí zahŕňať cezhraničné pobočky, pretože zo skúseností vyplýva, že banky fungujúce prostredníctvom cezhraničných pobočiek môžu takisto predstavovať reálne riziko pre finančnú stabilitu v tých členských štátoch, kde tieto pobočky vykonávajú významné množstvo aktivít v oblasti prijímania vkladov[20]. Navyše, keďže bankové skupiny často zahŕňajú subjekty, ktoré vykonávajú investičné činnosti a iné finančné služby a ich zlyhanie by mohlo zároveň predstavovať systémové riziká pre finančný systém, je logické, že harmonizovaný rámec EÚ pre riešenie problémov by sa mal rozšíriť na investičné firmy a potenciálne i na poisťovateľov[21]. Likvidácia banky Lehman Brothers a narušenie trhu, ktoré spôsobila[22], vrátane neistoty týkajúcej sa umiestnenia a stavu aktív klientov, ako aj zmluvných pozícií protistrán banky Lehman a stavu ich nesplatených obchodov, jasne preukázala, že takisto potrebné sú opatrenia zamerané na riadenie zlyhania investičných firiem. Opatrenia na riešenie problémov, ktoré sú vhodné pre banky prijímajúce vklady, však nemusia byť nevyhnutne vhodné pre iné druhy finančných inštitúcií. Napríklad právomoc previesť aktíva a pasíva na „preklenovaciu banku“ môže byť vhodná pre banky prijímajúce vklady vzhľadom na povahu ich činnosti a ciele riešenia problémov, avšak menej relevantná pre investičné banky, ktorých cieľom režimu riešenia problémov môže byť riešenie problémov a neistôt v súvislosti s obchodovaním, zúčtovaním a vysporiadaním, zábezpekami a úschovou aktív klientov. Aký by mal byť rozsah pôsobnosti rámca EÚ na riešenie problémov? Mal by sa zameriavať iba na banky prijímajúce vklady (a nie na iné regulované finančné inštitúcie)? Ak áno, mal by sa uplatňovať iba na cezhraničné bankové skupiny alebo by mal zahŕňať aj jednotlivé subjekty, ktoré fungujú cezhranične iba prostredníctvom pobočiek? 4.6. Práva akcionárov pri postupoch riešenia problémov bánk Akcionári Robustný rámec práv akcionárov je nevyhnutným predpokladom pre dobré riadenie spoločnosti a zároveň pre voľný pohyb kapitálu. Platí to najmä v prípade bánk, ktoré sú verejne kótovanými spoločnosťami, pretože ich akcie budú kótované a bude sa s nimi obchodovať na kapitálových trhoch. Mala by sa dosiahnuť rovnováha medzi ochranou legitímnych záujmov akcionárov a schopnosťou orgánov určených na riešenie problémov rýchlo a rozhodne zasahovať s cieľom reštrukturalizovať krachujúcu inštitúciu alebo skupinu, aby sa minimalizovalo rozšírenie problémov a zaistila stabilita bankového systému v postihnutých členských štátoch. Právne predpisy EÚ obsahujú niekoľko povinných požiadaviek, na základe ktorých sa akcionárom priznávajú práva. Medzi tieto patria predkupné práva a požiadavka, aby akékoľvek navýšenia alebo zníženia vydaného akciového kapitálu schvaľovalo valné zhromaždenie akcionárov. Akcionári majú v rámci EÚ rovnocenné minimálne práva, pokiaľ pri danej spoločnosti platí predpoklad nepretržitého pokračovania v činnosti. Práva akcionárov priznané podľa právnych predpisov EÚ by za normálnych okolností nepredstavovali prekážku pre reorganizačné opatrenia prijaté na základe obvyklého režimu pre platobnú neschopnosť. Tieto práva by takisto ani nevyhnutne nepredstavovali problém v zmysle postupu riešenia problémov bánk, na základe ktorého sa uprednostňuje postupný prístup zameraný na povzbudenie akcionárov k súhlasu s reštrukturalizačnými opatreniami alebo v prípade, že je k dispozícii čas nevyhnutný na splnenie takýchto požiadaviek. Problémy nastávajú vtedy, keď sa reorganizácia uskutočňuje na základe postupu riešenia problémov banky, ktorého cieľom je uložiť opatrenia bez toho, aby sa pred tým od akcionárov žiadal súhlas. V takomto prípade môže povinná povaha práv priznaných na základe smerníc o práve obchodných spoločností EÚ oslabiť pokusy orgánov o rýchle zvládnutie bankovej krízy. Preto môžu byť potrebné úpravy týchto smerníc. Povaha týchto úprav by musela byť taká, aby sa ňou garantovala schopnosť vnútroštátnych orgánov rýchlo zasahovať za vymedzených okolností, t. j. spúšťacie mechanizmy alebo podmienky bez toho, aby sa musel získavať súhlas akcionárov, s cieľom zaistiť kontinuitu základných služieb, ktoré poskytovala banka, a minimalizovať systémové vplyvy jej zlyhania – napríklad sprostredkovaním jej odkúpenia subjektom zo súkromného sektora. Podobne aj akékoľvek prevody vlastníctva alebo aktív nezdravej banky bez predchádzajúceho súhlasu akcionárov musia spĺňať náležitosti práv akcionárov na majetok podľa Európskeho dohovoru o ľudských právach. Ak sú ovplyvnené práva udelené podľa právnych predpisov EÚ, bolo by sa treba zaoberať vhodnými mechanizmami nápravy a kompenzácie. Akcionári majú právo nebyť zbavovaní svojich akcií, resp. neutrpieť poklesom ich hodnoty, pokiaľ zásah nie je odôvodnený vo verejnom záujme a v súlade s podmienkami ustanovenými v právnych predpisoch a v súlade s medzinárodným právom. Neistota v súvislosti s tým, či sa podmienkami intervencie nastolí spravodlivá rovnováha medzi požiadavkami všeobecného záujmu spoločenstva a požiadavkou ochrany základných práv jednotlivých akcionárov, môže spôsobiť riziko, že opatrenia na riešenie problémov budú v ktoromkoľvek jednotlivom prípade spochybňované na vnútroštátnych a európskych súdoch. Veritelia a protistrany Nástroje na riešenie problémov bánk, ktoré zahŕňajú prevod aktív, sa takisto môžu dopustiť zásahu do práv veriteľov a trhových protistrán, pričom akýkoľvek rámec EÚ na riešenie problémov by musel obsahovať adekvátne ochranné opatrenia na ochranu týchto záujmov. Ochranné opatrenia pre veriteľov môžu napríklad obsahovať kompenzačné mechanizmy s cieľom zaistiť, aby žiadny veriteľ nebol ponechaný v horšej situácii, než v akej by sa ocitol, keby sa banka, v ktorej sa riešia problémy, likvidovala v súlade s príslušným zákonom o platobnej neschopnosti. Ochranné opatrenia pre trhové protistrany môžu obsahovať obmedzenia na predchádzanie otrasom vo vyrovnávacích a zúčtovacích mechanizmoch, bezpečnostných záujmoch a štruktúrovaných finančných dohodách. Je nevyhnutné odchýliť sa od určitých požiadaviek uložených smernicami o práve obchodných spoločností EÚ, a ak áno, aké podmienky alebo spúšťacie mechanizmy by sa mali vzťahovať na takéto výnimky? Aké vhodné ochranné opatrenia, prieskumné alebo kompenzačné mechanizmy pre akcionárov, veriteľov a protistrany by boli vhodné? 4.7. Uplatňovanie opatrení na riešenie problémov na bankovú skupinu Hlavným zameraním tohto oznámenia sú cezhraničné banky. Ak jeden právny subjekt vykonáva svoje cezhraničné podnikanie prostredníctvom pobočiek, mali by sa uplatňovať zásady ustanovené v smernici o likvidácii („CIWUD“) s cieľom rozšíriť uplatniteľnosť opatrení prijatých v domovskom štáte banky na pobočky v iných členských štátoch. To môže zahŕňať legislatívne zmeny, pretože nie je jasné, či by opatrenia EÚ na riešenie problémov banky nevyhnutne spadali do rozsahu pôsobnosti CIWUD. Uplatňovanie opatrení na riešenie problémov subjektov združených v bankovej skupine je však ešte zložitejšie. Vo všeobecnosti sa dá povedať, že ak sa má EÚ posunúť ďalej od vnútroštátne zameraného krízového riadenia a pochopiteľnej tendencie ohraničovať svoje aktíva, ponúkajú sa dva prístupy. Prvým je vypracovanie rámca na koordináciu opatrení, ktoré by sa naďalej uplatňovali na vnútroštátnej úrovni. Druhým prístupom, ktorý predstavuje oveľa ďalej siahajúci vývoj jednotného trhu, by bolo ustanovenie integrovaného riešenia problémov skupinových subjektov v rozličných jurisdikciách jedným orgánom určeným na riešenie problémov. Jednou z možností, ktoré Komisia považuje za vhodné preskúmať, by bolo posúdiť realizovateľnosť jediného orgánu určeného na riešenie problémov, ktorý by zodpovedal za riešenie problémov cezhraničných skupín určených na základe pravidiel a ktorý by zohrával poprednú úlohu pri sprostredkúvaní riešenia. Ak sa možnosť európskeho orgánu určeného na riešenie problémov nepovažuje za realizovateľnú, koordinovať by sa mali minimálne vnútroštátne opatrenia na riešenie problémov pri cezhraničných bankových skupinách. Prístup k cezhraničnému riešeniu problémov založený na koordinácii vnútroštátnych opatrení by predstavoval skôr posilnenie súčasných mechanizmov ako radikálny odklon od nich. Memorandum o porozumení[23] v oblasti finančnej stability schválené v júni 2008, už fungovalo v priebehu krízy, no nedokázalo poskytnúť dostatočný alebo užitočný základ pre spoluprácu medzi členskými štátmi. Riadne riešenie problémov krachujúcej cezhraničnej banky je s oveľa väčšou pravdepodobnosťou možné vtedy, ak existuje právne záväzný štruktúrovaný rámec EÚ na posilnenie mechanizmov spolupráce počas krízy. Pri type dohôd o financovaní cezhraničného riešenia problémov, ktoré sa rozoberajú v oddiele 4.8 nižšie, je takisto pravdepodobné, že sa v dôsledku správnych stimulov zvýši účinnosť koordinácie. Podľa rámca spolupráce a koordinácie sa však riešenie problémov bankovej skupiny bude nutne vykonávať na úrovni každého právneho subjektu v súlade s príslušným vnútroštátnym režimom. Takýmto oddeleným riešením problémov subjektov sa nevyhnutne nezabezpečí najúčinnejšia reorganizácia, a to ani v prípade koordinácie. Tento prístup takisto nedokáže zachytiť komerčnú realitu integrovaného bankového sektora EÚ, ktorá sa vyvinula v rámci jednotného trhu. Bankové skupiny sa stávajú stále viac prevádzkovo a komerčne vzájomne závislými, často centralizujú riadenie likvidity spôsobom, ktorý zahŕňa miešanie aktív, pričom tieto skupiny sú organizované a prevádzkované spôsobom, ktorý je odzrkadlením obchodných zameraní, a nie ich zákonnej štruktúry. Tieto obavy je možné plne vyriešiť iba väčšou štrukturálnou integráciou rámca riešenia problémov, potenciálne menovaním vedúceho orgánu (určeného v súlade s jasnými pravidlami ex ante ), ktorý by pripravil riešenie problémov konkrétnej skupiny. Tento orgán by v spolupráci so zainteresovanými vnútroštátnymi orgánmi uplatňoval opatrenia EÚ na riešenie problémov na každom príslušnom území. Tento prístup je jasne ambiciózny, pričom pravdepodobne nebude účinný alebo realizovateľný, ak sa neumožní integrovanejší režim platobnej neschopnosti bankových skupín. To sa analyzuje v oddiele 5 nižšie. Ako sa dá zlepšiť spolupráca a komunikácia medzi orgánmi a správcami zodpovednými za riešenie problémov a platobnej neschopnosti cezhraničnej bankovej skupiny? Je integrované riešenie problémov prostredníctvom európskeho orgánu riešenia problémov pre bankové skupiny žiaduce a realizovateľné? Ak sa táto možnosť nepovažuje za realizovateľnú, aké minimálne vnútroštátne opatrenia na riešenie problémov cezhraničnej bankovej skupiny sú potrebné? 4.8. Financovanie cezhraničného riešenia problémov Financovanie zo súkromného sektora Mechanizmy financovania sú podstatné pre ktorýkoľvek cezhraničný režim riešenia problémov. Primárnou zásadou je, že mechanizmy financovania zo súkromných zdrojov alebo riešenia súkromného sektora sú nevyhnutné, ak náklady na zlyhanie banky nemajú znášať daňoví poplatníci (pozri oddiel 4.2). Okrem toho v kontexte jednotného trhu nedostatok takýchto mechanizmov EÚ obmedzuje škálu nástrojov na riešenie problémov, ktoré budú orgány používať pri cezhraničných problémoch. Orgánom sa tým môže zabrániť v tom, aby sledovali najúčinnejšie riešenie, čo môže viesť k vyšším celkovým nákladom, ktoré budú jednotlivo znášať zainteresované členské štáty. Aj keď je vo všeobecnosti žiaduce, aby sa zabezpečilo zasahovanie súkromného sektora do riešenia problémov bánk, dostupnosť možností súvisiacich so súkromným sektorom sa prehlbovaním krízy rapídne znižuje. Bolo by užitočné preskúmať realizovateľnosť vytvorenia ex ante mechanizmov, ktorými by sa mohlo zaistiť, aby v časoch krízy boli k dispozícii prostriedky súkromného sektora. Programy ochrany vkladov by mohli obsahovať možnosť financovať opatrenia na riešenie problémov. Malo by to tú výhodu, že bankový sektor by priamo prispieval k zaisťovaniu svojej vlastnej stability. Nemalo by to však byť na škodu pri kompenzácii maloobchodných vkladateľov v prípade zlyhania banky. Vo svojom preskúmaní fungovania programov ochrany vkladov, ktoré sa má predložiť začiatkom roka 2010, Komisia preskúma využívanie programov ochrany vkladov v súvislosti s krízou. Alternatívne, ako to už uskutočňujú niektoré členské štáty, by Komisia mohla preskúmať vytvorenie fondu na riešenie problémov, potenciálne financovaného z poplatkov pre finančné inštitúcie, ktorý by mohol byť kalibrovaný tak, aby odzrkadľoval veľkosť alebo trhové aktivity.... Okrem toho by sa mohol preskúmať uľahčujúci rámec pre vnútroskupinové financovanie po začatí konkurzného konania. V kontexte svojej práce v oblasti zaobchádzania so skupinami podnikov, ktoré sú platobne neschopné, UNCITRAL[24] zvažuje spôsob, akým umožniť nepretržitú prevádzku podniku podstupujúceho reorganizáciu alebo likvidáciu tým, že sa zabezpečí nepretržitý prístup k finančným prostriedkom. Konečne akékoľvek riziko, že opatrenia na riešenie problémov by mohli byť následne zrušené na základe právneho spochybnenia, môže vážnym spôsobom obmedziť ochotu subjektov zo súkromného sektora investovať do nákupu aktív, resp. prebrať celú nezdravú banku alebo jej časť. Rámec, ktorým sa na prijaté opatrenia prenáša právna istota, preto pravdepodobne uľahčí riešenia zo súkromného sektora. Rozdelenie bremena Ako jasne vyplýva z nedávnych skúseností, riešenia zo súkromného sektora nebudú vždy k dispozícii. Preto je potrebná intenzívna práca, aby sa vypracovali zásady s cieľom stanoviť, ako by si členské štáty mali rozdeliť finančné bremená v prípade, že sa opatrenia na riešenie problémov uplatňujú na cezhraničnú bankovú skupinu. Je potrebný naliehavý a rýchly pokrok, aby sa ustanovili jasné povinnosti medzi členskými štátmi v oblasti spravodlivého rozdelenia fiškálnych nákladov na akékoľvek takéto riešenie problémov[25]. Dôležitosť konkrétneho pokroku v tejto problematike nemožno podceňovať. V tomto štádiu by nebolo žiaduce pokúšať sa definovať presné ex ante vzorce rozdeľovania nákladov figurujúcich v rámci cezhraničných verejných záchranných operácií. Členské štáty by však mali vedieť, či by sa od nich v princípe vyžadovalo, aby prispievali, aká miera rozdelenia bremena by sa zorganizovala, kto by bol zodpovedný za iniciovanie diskusií o rozdelení bremena a kto by takéto rozhovory koordinoval[26]. Okrem toho by sa mali zvážiť recipročné práva – pokiaľ ide o prístup k údajom apod. – pre ktorýkoľvek členský štát, ktorý prijme povinnosť znášať bremeno. Ex ante dohoda, v ktorej sa ustanovia zásady spravodlivého rozdelenia bremena, je nevyhnutnou „záchrannou sieťou“, ktorá zaistí, aby zapojené orgány mali potrebné stimuly na spoluprácu na základe rámca pre prevenciu kríz a riešenie problémov. Absencia pokroku v tejto oblasti je rizikom, že základné zásady Zmluvy o ES – sloboda usadiť sa a poskytovať služby, ako aj voľný pohyb kapitálu – sa dostanú pod neznesiteľný tlak. Aký je najvhodnejší spôsob, ako zabezpečiť cezhraničné financovanie opatrení na riešenie problémov? Akú rolu by mohlo zohrávať osobitné financovanie zo strany súkromného sektora? Je založenie krízových ex ante mechanizmov financovania praktickým riešením? Ak nie, ako by sa riešeniami zo súkromného sektora dala najlepšie vyriešiť táto otázka? Existuje priestor na ešte väčšie objasnenie otázky rozdelenia bremena? Ak áno, bolo by prvou prioritou definovať zásady rozdelenia bremena? 5. Platobná neschopnosť V súčasnosti sa akákoľvek likvidácia v kontexte riešenia problémov nevyhnutne uskutočňuje v súlade s vnútroštátnymi postupmi pre platobnú neschopnosť a akákoľvek koordinácia závisí od dobrovoľnej spolupráce medzi rozličnými vnútroštátnymi orgánmi a úradníkmi pre platobnú neschopnosť[27]. Spolupráca medzi vnútroštátnymi orgánmi pre platobnú neschopnosť je často neľahká a nedokonalá a nedokáže účinne zvládať finančné konglomeráty, medzinárodné holdingové štruktúry a organizáciu finančných skupín podľa obchodných zameraní[28]. Preto by sa mal podporovať minimálne rámec EÚ na riešenie problémov bánk, a to záväzným rámcom spolupráce a výmeny informácií medzi súdmi a subjektmi uskutočňujúcimi konkurzné konania a zodpovednými za tieto konania v súvislosti s pridruženými subjektmi v bankovej skupine. Medzi iné možnosti, ktoré by sa mali preskúmať, patrí ustanovenie koordinácie vnútroštátnych konaní prostredníctvom „hlavného správcu“. Integrované zaobchádzanie so skupinami podnikov Môže však byť vhodné ísť ešte ďalej pri uľahčovaní integrovanejšieho režimu zaobchádzania so skupinami podnikov pri platobnej neschopnosti. Za jasne ustanovených podmienok môže ísť o to, že so skupinou sa bude zaobchádzať ako s jediným podnikom, aby sa prekonala pociťovaná neefektívnosť a nespravodlivosť tradičného prístupu založeného na zaobchádzaní s jediným subjektom. Aj keď v rámci niektorých vnútroštátnych právnych predpisov sú k dispozícii techniky na dosiahnutie tohto cieľa, ich uplatňovanie sa nevyhnutne obmedzuje na subjekty v rámci tej istej jurisdikcie a podlieha tomu istému režimu pre platobnú neschopnosť. Ak by sa mali vypracovať podobné opatrenia pre konkurzné konanie pri cezhraničných bankových skupinách, musela by sa riešiť otázka odlišných režimov pre platobnú neschopnosť – ktoré majú napríklad rozličné substantívne pravidlá týkajúce sa priorít a prevencie. Harmonizovaný režim EÚ pre platobnú neschopnosť bánk Techniky umožňujúce integrovanejšie zaobchádzanie so skupinami v konkurznom konaní môžu pomôcť pri riešení niektorých nerovností, ktoré môžu vyplynúť z likvidácie vysoko integrovaných bankových skupín na báze oddelených subjektov. Existuje stále viac akademikov a profesionálov, ktorí tvrdia, že platobná neschopnosť oddeleného subjektu nedokáže adekvátnym spôsobom riešiť zložité štruktúry podnikov, v rámci ktorých sa forma neriadi funkciou, a že je teda potrebné medzinárodné úsilie s cieľom harmonizovať pravidlá pre platobnú neschopnosť. Bez takejto harmonizácie bude i naďalej veľmi ťažké reštrukturalizovať cezhraničné bankové skupiny. Náročnosť a citlivosť takejto práce by sa nemala podceňovať. Zákony o platobnej neschopnosti úzko súvisia s inými oblasťami vnútroštátneho práva, ako napríklad s majetkovými zákonmi, zmluvným a obchodným právom, pričom v pravidlách o prioritách sa môže odzrkadľovať sociálna politika. Začleňovať osobité vnútroštátne pojmy, ako napríklad „trust“ alebo „záložné právo na majetok“ (floating charges) do jednotného kódexu by bolo zložité. Takýto projekt by mohol mať formu oddeleného a samostatného režimu platobnej neschopnosti, ktorý by bol k dispozícii a ktorým by sa nahrádzali zvyčajne uplatniteľné vnútroštátne režimy v prípade reorganizácie a likvidácie cezhraničných bankových skupín v EÚ. Iba takýmto režimom by sa plne riešili problémy súvisiace s jednotlivým prístupom subjektov v rámci vnútroštátneho zákona o platobnej neschopnosti, ak by sa ním povoľovalo integrované zaobchádzanie so skupinovými subjektmi. Starostlivo by sa malo zvážiť uplatňovanie takéhoto režimu, ako aj miera – ak vôbec – do akej by režim mal byť voliteľný pre systémovo dôležité cezhraničné bankové skupiny. Akýmkoľvek uložením nového režimu EÚ pre oblasť platobnej neschopnosti na jestvujúce subjekty by sa vyvolali prechodné problémy vrátane vplyvu na veriteľov a protistrany. Je potrebný integrovanejší rámec pre platobnú neschopnosť bankových skupín? Ak áno, ako by mal vyzerať? Mal by existovať oddelený a samostatný režim pre platobnú neschopnosť cezhraničných bánk? 6. ĎALšÍ POSTUP Komisia vyzýva na predkladanie tak všeobecných názorov, ako aj podrobných pripomienok k otázkam, o ktorých sa pojednáva v tomto oznámení, a to do 20. januára 2010. Ďalšie informácie o záležitostiach obsiahnutých v tomto oznámení, ako aj špecifické otázky sa nachádzajú v sprievodnom pracovnom dokumente útvarov Komisie. Komisia plánuje zorganizovať začiatkom roka 2010 verejnú diskusiu, ktorej cieľom bude prezentovať výsledky konzultácie a vytýčiť, ako hodlá vo veci postupovať. Tieto závery budú základom pre vypracovanie cestovnej mapy následných iniciatív v oblastiach včasnej intervencie, riešenia problémov a platobnej neschopnosti s cieľom vybudovať rámec krízového riadenia, ktorým by sa zaistilo, aby v budúcnosti všetky príslušné orgány účinne koordinovali svoje kroky a disponovali vhodnými nástrojmi na rýchlu intervenciu s cieľom riadiť zlyhanie banky. [1] Takéto opatrenia na reštrukturalizáciu bánk sa posudzujú v kontexte pravidiel EÚ pre štátnu pomoc. Nepatria do rozsahu tohto oznámenia a sú už predmetom usmernení Komisie o rekapitalizácii, spôsobe narábania so znehodnotenými aktívami a o pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu bánk. [2] Pozri oznámenie Komisie jarnému zasadaniu Európskej rady, 4. marec 2009: http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090304_en.pdf . [3] Pozri Larosièrovu správu, s. 34: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf . [4] Pozri nové legislatívne návrhy Komisie o finančnom dohľade, 23. september 2009: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm#package . [5] Toto oznámenie sprevádza pracovný dokument útvarov Komisie, v ktorom sú poskytnuté ďalšie informácie súvisiace so špecifickými aspektmi potenciálneho režimu. [6] Článok 136 smernice 2006/48/ES o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií (prepracované znenie), Ú. v. EÚ L 177, 30.6.2006, s. 1. [7] Smernica 2006/48/ES o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií (prepracované znenie). Nedávno bola zmenená a doplnená návrhom na SKP 2: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0602:SK:NOT . [8] Podrobnejšie otázky o tomto a iných oddieloch tohto oznámenia sa nachádzajú v sprievodnom dokumente útvarov Komisie. [9] V odôvodnení 52 smernice 2006/48/ES sa ustanovuje iba to, že riadenie expozícií by malo prebiehať úplne nezávisle a podľa zásady zdravého riadenia bánk, pričom sa nesmie brať ohľad na žiadne iné faktory. [10] Správa útvarov Komisie zo 14. novembra 2008 o prevoditeľnosti aktív, pozri: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/windingup/rep141108_en.pdf . [11] Aktíva v držbe cezhraničných dcérskych spoločností (2006). Zdroj ECB. [12] Zákon DBB „Štúdia realizovateľnosti znižovania prekážok prevodu aktív v rámci cezhraničných bankových skupín počas finančnej krízy a realizovateľnosti vytvorenia právneho rámca na reorganizáciu a likvidáciu cezhraničných bankových skupín“, 2008. [13] Finančná podpora na opatrenia na riešenie problémov bánk by takmer s určitosťou zahŕňala pravidlá EÚ o štátnej pomoci, a preto by všetky takéto dohody museli spĺňať tieto pravidlá. [14] Pozri stanovisko vedúcich predstaviteľov G-20, 24. – 25. september 2009, http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/129639.htm . [15] Rada pre finančnú stabilitu vydala 15. septembra 2009 tlačovú správu, v ktorej ohlásila, že spúšťa pracovný program riešenia rizík morálneho hazardu a iných problémov, ktoré nastoľujú systémovo dôležité inštitúcie. http://www.financialstabilityboard.org/press/pr_090915.pdf . [16] Reorganizačné a likvidačné opatrenia spadajúce do rozsahu pôsobnosti smernice 2001/24/ES sa však vzťahujú na pobočky úverovej inštitúcie (no nie na jej dcérske spoločnosti) v iných členských štátoch. [17] Pracovný dokument MMF WP/09/200, „Potreba osobitných režimov riešenia problémov vo finančných inštitúciách – prípad Európskej únie“, autori: Martin Cihák a Erlend Nier. [18] V iných krajinách takéto právomoci existujú, no sú dané implicitne. Súdne orgány ich môžu používať v rámci konkurzného konania. [19] Pokiaľ ide o súčasnú finančnú krízu, Komisia prijala niekoľko usmernení s cieľom riešiť túto výnimočnú núdzovú situáciu. [20] Čo sa stalo v prípade islandskej bankovej krízy. [21] Na investičné firmy sa nevzťahuje ani smernica o likvidácii a reorganizácii ani nariadenie ES o platobnej neschopnosti. Na druhej strane sa na poisťovateľov vzťahuje smernica 2001/17/ES o reorganizácii a likvidácii poisťovní, v ktorej sa ustanovuje vzájomné uznávanie a koordinácia konkurzných konaní domáceho štátu v súvislosti s pobočkami poisťovateľa v iných členských štátoch. [22] Napríklad neistota týkajúca sa rozsahu vystavenia iných finančných inštitúcií rizikám súvisiacim s bankou Lehman viedla k prudkému prepadu globálnych cien akcií v bankovom sektore, kým vlna vyberania prostriedkov vo fondoch peňažných trhov v USA, o ktorých sa predpokladalo, že investovali do komerčných cenín banky Lehman, viedla k rýchlej likvidácii všetkých komerčných cenín v ich držbe na prepadávajúcom sa trhu v USA. [23] Memorandum o porozumení vzťahujúce sa na spoluprácu medzi orgánmi pre finančný dohľad, centrálnymi bankami a ministerstvami financií Európskej únie v oblasti cezhraničnej stability (1. jún 2008). [24] Pracovná skupina V komisie UNCITRAL – Komisie Organizácie spojených národov pre medzinárodné obchodné právo („United Nations Commission on International Trade Law”). [25] V nedávnej správe Hospodárskeho z finančného výboru (HFV) sa uvádzalo odporúčanie, aby rámec EÚ pre finančnú stabilitu zahŕňal dobrovoľné ex ante mechanizmy na rozdelenie bremena v súvislosti s cezhraničnými finančnými skupinami, ktoré podporuje referenčný rámec celej EÚ, pričom novozaložené cezhraničné skupiny stability zohrávajú kľúčovú rolu pri monitorovaní ich vykonávania (Ponaučenie z finančnej krízy pre európske mechanizmy finančnej stability, Pracovná skupina HFV na vysokej úrovni pre cezhraničné mechanizmy finančnej stability, júl 2008). [26] Takéto opatrenia musia samozrejme spĺňať náležitosti štátnej pomoci. [27] Smernicou 2001/24/ES o reorganizácii a likvidácii úverových inštitúcií sa zakazuje uplatňovanie osobitných opatrení o platobnej neschopnosti na pobočky podľa právnych predpisov hostiteľského štátu. Zaisťuje sa ňou vzájomné uznávanie a koordinácia postupov podľa kontrolných režimov domovskej krajiny, ukladá sa ňou povinnosť uplatňovať jednotlivý prístup podľa subjektov, na základe ktorého sa všetky aktíva a pasíva „materskej“ banky a jej zahraničných pobočiek reorganizujú alebo likvidujú ako jeden právny subjekt podľa právnych predpisov domovského štátu, pričom podliehajú iba výnimkám ustanoveným v smernici. V tejto smernici však nie je ustanovená konsolidácia konkurzného konania pre osobitné právne subjekty v rámci bankovej skupiny a nie je tu ani pokus harmonizovať vnútroštátne právne predpisy pre oblasť platobnej neschopnosti. [28] Zložitá a zdĺhavá platobná neschopnosť banky Lehman Brothers je jasným príkladom ťažkostí, ktoré majú pred sebou správcovia pri zložitých likvidačných postupoch.