OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU Účasť Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy /* COM/2012/0604 final */





OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU Účasť Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy 1. Úvod V tomto oznámení Komisia uvádza, ako plánuje zintenzívniť spoluprácu medzi EÚ a Skupinou štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy v nadväznosti na súbor opatrení Komisie na boj proti korupcii zo 6. júna 2011[1]. Komisia počíta s dvomi fázami. V prvej fáze ide o získanie „postavenia plnohodnotného účastníka“[2] na základe článku 220 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“), ktoré by v druhej fáze mohlo viesť k riadnemu členstvu Európskej únie v skupine GRECO. Dvojfázový prístup umožní zintenzívniť spoluprácu na základe postavenia plnohodnotného účastníka v rámci relatívne krátkeho časového horizontu až do vypracovania analýzy (vrátane hodnotenia inštitúcií Európskej únie skupinou GRECO) o tom, ako sa dá riadne členstvo uskutočniť v praxi. 2. Zvažovaná forma účasti a konkrétne ciele účasti EÚ v skupine GRECO Hlavné zásady spolupráce, spoločných priorít a centrálnych oblastí na spoluprácu medzi Radou Európy a Európskou úniou sú stanovené v memorande o porozumení uzatvorenom v roku 2007[3]. V zmysle tohto memoranda by sa právna spolupráca medzi danými dvomi stranami v oblasti právneho štátu (vrátane boja proti korupcii) mala ďalej rozvíjať, aby sa zabezpečil súlad medzi právom EÚ a dohovormi Rady Európy. V bode „Medziinštitucionálna spolupráca“ tohto memoranda sa takisto uvádza, že Rada Európy a EÚ budú pokračovať v spolupráci v rámci možností, ktoré prinášajú už existujúce čiastočné dohody[4]. Na tomto právnom pozadí plánuje Komisia v prvej fáze diskutovať so skupinou GRECO o postavení plnohodnotného účastníka pre EÚ. Po ukončení týchto rozhovorov so skupinou GRECO vypracuje EÚ analýzu o tom, aký vplyv by malo prípadné hodnotenie inštitúcií Európskej únie skupinou GRECO. Táto analýza poslúži ako základ pri rozhodovaní, či sa EÚ v druhej fáze bude snažiť získať riadne členstvo v skupine GRECO. Na tento účel sa zriadi pracovná skupina na úrovni EÚ, ktorá bude zodpovedať za vypracovanie analýzy. EÚ s postavením plnohodnotného účastníka by sa do určitej miery mohla v skupine GRECO zúčastňovať na tvorbe systému hodnotenia potrebného v tejto prvej fáze, ale nepodliehala by vzájomnému hodnoteniu, a teda by nemala hlasovacie práva, ani by nemohla mať zástupcu v úrade GRECO, keďže tento sa skladá iba zo zástupcov riadnych členov. Postavenie plnohodnotného účastníka v skupine GRECO by EÚ mala využiť na dosiahnutie týchto konkrétnych cieľov: · zapojenie do návštev krajín, ktoré sú súčasťou hodnotení členských štátov EÚ a/alebo kandidátskych a potenciálnych kandidátskych krajín, ak s tým tieto krajiny súhlasia, · možnosť vyjadriť odporúčania týkajúce sa návrhu hodnotiacich správ a účasť na diskusiách pléna skupiny GRECO o hodnotiacich správach/správach o plnení záväzkov, ktoré sa týkajú členských štátov EÚ a/alebo kandidátskych krajín alebo potenciálnych kandidátskych krajín, ak s tým tieto krajiny súhlasia, · možnosť predkladať návrhy úradu GRECO[5], ktorý zohráva dôležitú úlohu pri príprave hodnotení a vypracovávaní správ, · porovnávacia analýza[6], ktorú má vykonať GRECO na základe existujúcich hodnotiacich správ a správ o plnení záväzkov týkajúcich sa členských štátov EÚ a ktorá sa zohľadní pri príprave správy EÚ o boji proti korupcii, · prístup k informáciám, ktoré skupina GRECO zozbierala a aktualizovala v rámci procesu hodnotenia, · stanovenie nevykonaných odporúčaní skupiny GRECO, ktoré majú význam pre EÚ a v prípade ktorých môže správa EÚ o boji proti korupcii poskytnúť ďalší stimul pre primerané následné opatrenia. Na zabezpečenie synergie medzi hodnotiacim systémom skupiny GRECO a správou EÚ o boji proti korupcii, ktorú zaviedol súbor opatrení Komisie na boj proti korupcii zo 6. júna 2011[7], Komisia počas prvej fázy zváži účasť zástupcu GRECO v skupine odborníkov na oblasť korupcie, ktorá bola zriadená, aby sa podieľala na príprave správy EÚ o boji proti korupcii. V druhej fáze (pred zavŕšením štyroch rokov od začiatku účasti EÚ v skupine GRECO) sa forma účasti EÚ v skupine prehodnotí. V závislosti od zistení uvedenej analýzy EÚ sa môže uvažovať o riadnom členstve v skupine. Plénum skupiny GRECO vyjadrilo pri analyzovaní výsledkov predbežných rozhovorov medzi Komisiou a sekretariátom skupiny GRECO názor, že hodnotenie inštitúcií EÚ zo strany skupiny by malo byť jedným z kľúčových bodov rokovaní a že ho treba považovať za viac než len málo pravdepodobnú možnosť. Stále je však potrebné ďalšie posúdenie požiadaviek, uskutočniteľnosti a potenciálneho vplyvu takéhoto hodnotenia inštitúcií EÚ. Hodnotiaci systém, ktorý skupina GRECO vytvorila, je v skutočnosti zameraný na krajiny a nie na organizácie. Znamená to, že by sa napríklad musela posúdiť uplatniteľnosť dvadsiatich usmerňujúcich zásad boja proti korupcii Rady Európy na Európsku úniu, keďže tieto zásady sú záväzné pre jednotlivé krajiny. Inštitúcie EÚ sa vyznačujú osobitnými charakteristikami, ktoré sa neprelínajú s charakteristikami klasických štátnych inštitúcií. Právomoci EÚ sú v porovnaní s právomocami jednotlivých krajín obmedzené. Takisto treba ozrejmiť, akým spôsobom sa vytvoria tímy, ktoré budú hodnotiť inštitúcie EÚ. Hodnotiaci systém GRECO by preto bolo potrebné prispôsobiť osobitostiam právneho a inštitucionálneho rámca EÚ. Vzhľadom na skutočnosť, že takýto systém sa ešte nikdy netestoval, obidve strany by museli dôsledne zanalyzovať praktické a právne stránky týchto hodnotení. Takéto posúdenie si vyžaduje čas a dôkladné uváženie. Skutočnosť, že EÚ sa už zúčastňuje na činnostiach skupiny GRECO, by analýze EÚ v tejto oblasti iba pomohlo. Dvojfázový prístup by bol v súlade so stanoviskom pléna skupiny GRECO, keďže by sa ním stanovil jasný termín na vykonanie posúdenia vhodnej formy účasti EÚ. Rozhodnutie EÚ v tejto otázke by sa prijalo na základe konkrétnych zistení pracovnej skupiny zriadenej na úrovni EÚ. 3. Právne a procesné kroky Prvá plánovaná fáza účasti EÚ v skupine GRECO (tzv. postavenie plnohodnotného účastníka) nepredstavuje svojou podstatou pristúpenie k medzinárodnej organizácii, ani k medzinárodnej zmluve, ktorá by si vyžadovala uzatvorenie dohody v zmysle článku 218 ZFEÚ[8]. Týka sa skôr stanovenia vhodnej formy spolupráce so skupinou GRECO, na ktorú sa uplatňuje článok 220 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). V článku 220 ZFEÚ sa stanovuje, že: „1. Únia nadväzuje všetky vhodné formy spolupráce s (...) Radou Európy (...). 2. Vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a Komisia sú poverení vykonávaním tohto článku.“ Postavenie EÚ v Rade Európy je takisto postavením plnohodnotného účastníka, ako ho od začiatku stanovila Komisia (pôvodný článok 302 ZES)[9]. Keďže činnosť skupiny GRECO sa netýka spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, je úlohou Komisie stanoviť vhodnú formu spolupráce s touto skupinou v zmysle článku 220 ZFEÚ. Účasť EÚ v skupine GRECO neovplyvní právomoci Únie, ani práva alebo povinnosti členských štátov v rámci skupiny GRECO. Účasť EÚ v skupine GRECO sa bude riadiť postupom na základe pozvania Výboru ministrov Rady Európy adresovaného Únii, aby sa zúčastňovala v skupine GRECO, a nie postupom pristúpenia k dohovorom Rady Európy o boji proti korupcii. Jedno osobitné ustanovenie štatútu skupiny GRECO (odlišné od ustanovenia o členstve) stanovuje o účasti Európskeho spoločenstva toto: „Výbor ministrov môže vyzvať Európske spoločenstvo, aby sa zúčastňovalo na činnosti skupiny GRECO. Spôsoby jeho účasti sa stanovia v uznesení, ktorým sa Spoločenstvo vyzýva k účasti.“ Toto pozvanie sa EÚ oficiálne má zaslať po tom, čo sa Výbor ministrov Rady Európy dohodol s EÚ o spôsoboch účasti EÚ v skupine GRECO na základe návrhu skupiny GRECO, ktorý schválil štatutárny výbor[10]. Inými slovami, znenie uznesenia, ktoré má prijať Výbor ministrov a ktorým sa EÚ vyzýva k účasti v skupine GRECO, v skutočnosti prediskutuje a schváli tak Výbor ministrov, ako aj Komisia konajúca v mene Únie. Komisia prijme toto pozvanie jednostranným rozhodnutím a informuje o výsledkoch rozhovorov Radu, Európsky parlament a Európsky hospodársky a sociálny výbor. 4. Finančné otázky Ak by boli splnené vyššie opísané konkrétne ciele, treba počítať s finančným príspevkom Únie do rozpočtu skupiny GRECO vo výške 300 000 EUR ročne v závislosti od ďalších rokovaní so skupinou GRECO. Poplatky členov skupiny GRECO sú stanovené v rozhodnutí, ktoré prijíma štatutárny výbor skupiny GRECO a ktorý je pravidelne aktualizovaný. Tento príspevok by mal odzrkadľovať náklady, ktoré skupine GRECO vzniknú z dôvodu účasti EÚ v nej, ako aj úroveň skutočného spolupôsobenia EÚ na činnostiach skupiny GRECO (teda skutočnosť, že v prvej fáze nebude mať hlasovacie práva). Ďalších 150 000 EUR za rok sa použije na spoločné činnosti so skupinou GRECO, akými sú zber údajov a príprava štúdií v súvislosti so správami EÚ o boji proti korupcii. Pri zohľadnení platných právnych predpisov, v rámci ktorých sa stanoví postavenie EÚ ako plnohodnotného účastníka (t. j. článku 220 ZFEÚ), Komisia zváži platbu svojho finančného príspevku formou spoluúčasti na spoločných programoch s Radou Európy. Potrebnú sumu pokryje Fond pre vnútornú bezpečnosť[11]. 5. Záver Na základe tohto oznámenia Komisia začne rozhovory o postavení EÚ ako plnohodnotného účastníka v skupine GRECO. O výsledku týchto rozhovorov Komisia informuje Radu, Európsky parlament a Európsky hospodársky a sociálny výbor. Príloha Rozsah rozhovorov o postavení plnohodnotného účastníka Komisia v mene Európskej únie prediskutuje spôsoby účasti Únie v skupine GRECO. Výsledky rozhovorov sa odzrkadlia v uznesení Výboru ministrov Rady Európy, ktorým Úniu vyzvú k účasti v skupine GRECO (ďalej len „uznesenie“). Uznesenie (vrátane dodatkov) by malo obsahovať jasné vyjadrenia o právach a povinnostiach EÚ v rámci skupiny GRECO a praktické opatrenia týkajúce sa účasti EÚ ako osobitného právneho subjektu, ktorý má rovnako ako všetky jeho členské štáty autonómne právomoci. Základné zásady, ktorými by sa mala riadiť účasť EÚ v skupine GRECO a ktoré by mali byť v prípade potreby spomenuté v uznesení, sú tieto: · Účasť by mala zohľadňovať osobitosti a obmedzenia právomocí Únie. Takisto by mala umožniť EÚ stanoviť prísnejšie normy v rámci jej hraníc. Účasť v skupine by teda nemala ovplyvniť právomoci Únie ani právomoci jej inštitúcií, orgánov, útvarov alebo agentúr. Osobitná pozornosť by sa mala venovať rozdeleniu právomocí medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi, a takisto aj zachovaniu práva Únie a jej jedinečného právneho systému (zásada neutrality, pokiaľ ide o právomoci Únie). · Účasťou v skupine by nemali byť dotknuté práva a povinnosti členských štátov v rámci skupiny GRECO (zásada neutrality, pokiaľ ide o povinnosti členských štátov). · Účasť by sa nemala dotknúť zásady prenesenia právomocí stanovenej v článku 13 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii, ani zásady inštitucionálnej rovnováhy, ktorá sa odvíja od judikatúry Súdneho dvora Európskej únie. · Skupina GRECO a jej osobitné orgány (štatutárny výbor a Výbor ministrov Rady Európy) by nemali byť vyzývané k výkladu práva Únie, ani nepriamo alebo neúmyselne, a to predovšetkým pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa právomocí jednotlivých inštitúcií, orgánov, útvarov alebo agentúr a pokiaľ ide o obsah a rozsah povinností členských štátov v rámci práva Únie (zásada nezávislého výkladu práva Únie). · V závislosti od stupňa zapojenia by sa zástupca EÚ mal usilovať o právo účasti v ďalších orgánoch Rady Európy, pokiaľ ich činnosti súvisia s účelom skupiny GRECO. Rozhovory by mali zabezpečiť, aby účasť EÚ v skupine GRECO zaistila osobitný pracovný vzťah potrebný na koordinovaný prístup k boju proti korupcii na európskej úrovni. Pre EÚ má mimoriadny význam prístup ku skorým štádiám hodnotiacich kôl, k vypracovaniu správ o krajinách a k aktualizovaným údajom získaným v rámci hodnotiaceho procesu, ďalej účasť v pléne skupiny GRECO, porovnávacia analýza hodnotení jednotlivých členských štátov a označenie nevykonaných odporúčaní. Rozhovormi by sa malo zabezpečiť, že účasť EÚ v skupine GRECO vytvorí synergie so správou EÚ o boji proti korupcii. Treba predchádzať akejkoľvek nepotrebnej dodatočnej záťaži na správy členských štátov a duplicite činností. Počas rozhovorov by sa malo zaistiť, že účasť EÚ v skupine GRECO nezasiahne právomoci Komisie, pokiaľ ide o správu EÚ o boji proti korupcii. Ďalej by sa malo zaistiť, že konkrétne ciele uvedené v časti 2 tohto oznámenia sa dosiahnu v čo najväčšej možnej miere. V rámci rozhovorov o postavení EÚ ako plnohodnotného účastníka v skupine GRECO by sa Únia zaviazala vykonať analýzu požiadaviek, uskutočniteľnosti a potenciálneho vplyvu hodnotiaceho postupu skupiny GRECO, ktorému by podliehali inštitúcie EÚ. V závislosti od výsledkov by táto analýza mohla viesť k riadnemu členstvu EÚ v skupine GRECO. Analýza by mala zohľadniť osobitosti právneho a inštitucionálneho rámca EÚ a právomoci Únie stanovené v zmluvách. Nová forma účasti EÚ v skupine GRECO by si vyžadovala rokovací proces. Európskej únii v postavení plnohodnotného účastníka by malo byť umožnené zúčastňovať sa na zasadnutiach pléna skupiny GRECO. Rozhovory by mali zabezpečiť, aby EÚ mohla vymenovávať delegácie zložené z najviac dvoch zástupcov pri skupine GRECO a v prípade potreby aj jedného náhradníka každého zástupcu. Rovnako by sa malo zabezpečiť, že zástupcovia EÚ požívajú výsady a imunity uplatniteľné podľa článku 2 protokolu Všeobecnej dohody o výsadách a imunitách Rady Európy v rovnakej miere ako všetci ostatní členovia skupiny GRECO. Počas rozhovorov sa treba zamerať na to, aby EÚ mohla vymenovávať až piatich expertov, ktorí by mohli vykonávať úlohy týkajúce sa hodnotiaceho procesu stanovené v štatúte a rokovacom poriadku skupiny GRECO v rámci obmedzení, ktoré so sebou prináša daná forma účasti EÚ. Ďalej treba zabezpečiť, aby sa experti EÚ mohli zúčastňovať na procese hodnotenia členských štátov EÚ a prípadných kandidátskych krajín alebo potenciálnych kandidátskych krajín, ak tieto krajiny s tým súhlasia, aspoň ako pozorovatelia, a aby mohli vyjadriť svoje poznámky, pripomienky a návrhy týkajúce sa prípravy hodnotení a postupu hodnotenia. V rámci rozhovorov by sa mal pre EÚ zabezpečiť aj prístup k návrhom hodnotenia a správam o plnení záväzkov už v skorých štádiách, ako aj k dodatkom k správam o plnení záväzkov týkajúcich sa členských štátov EÚ, a ak s tým dané krajiny súhlasia, aj kandidátskych krajín alebo potenciálnych kandidátskych krajín. Účasť EÚ v skupine GRECO by nemala zasiahnuť priame zastúpenie jednotlivých členských štátov, ani ich individuálne právo zúčastňovať sa na hlasovaní počas plenárneho zasadnutia skupiny GRECO. Rovnako by sa malo zaistiť, že najneskôr štyri roky od začiatku účasti EÚ v skupine GRECO sa forma účasti EÚ v skupine prehodnotí. Počas rozhovorov by sa mala zvážiť možnosť účasti EÚ na zasadnutiach štatutárneho výboru a aj Výboru ministrov Rady Európy v prípadoch, keď sa tento výbor zaoberá otázkami súvisiacimi so skupinou GRECO. Generálne riaditeľstvo pre vnútorné záležitosti určí jedného zo svojich úradníkov ako partnera pre rozhovory o vhodnej forme spolupráce. Výsledok rozhovorov musí schváliť kolégium komisárov a Komisia ho musí potvrdiť rozhodnutím. [1] Oznámenie Komisie o boji proti korupcii v EÚ [KOM(2011) 308 v konečnom znení] a Správa Komisie Rade o spôsoboch účasti Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy [KOM(2011) 307 v konečnom znení]. [2] „Postavenie plnohodnotného účastníka“ je bežne používaný výraz na označenie situácií, keď EÚ požíva – napriek tomu, že nie je riadnym členom danej organizácie – práva veľmi podobné tým, ktoré požívajú členovia organizácie, okrem hlasovacích práv (pozri aj postavenie EÚ vo Svetovej zdravotníckej organizácii, v Unescu, v Medzinárodnej organizácii civilného letectva, v Rade Európy, či v OECD). [3] Dokument CM(2007) 74, ktorý prijal Výbor ministrov Rady Európy 10. mája 2007. [4] Bod 48. [5] Úrad sa skladá z predsedu a podpredsedu skupiny GRECO a piatich ďalších zástupcov členov skupiny GRECO, ktorí majú právo hlasovať. Úrad vypracúva návrh ročného programu činností a návrh výročnej správy o činnosti, podieľa sa na návrhu rozpočtu, organizuje návštevy krajín, navrhuje zloženie hodnotiacich tímov, pripravuje program pléna skupiny GRECO a navrhuje ustanovenia, ktoré sa majú vybrať na hodnotenie. [6] Táto analýza by vychádzala z existujúcich hodnotiacich správ a správ o plnení záväzkov, t. j. nevyžiadala by si dodatočné postupy, ani ďalší krok v hodnotení členských štátov EÚ. Komparatívnym spôsobom by sa v nej len posúdili údaje, ktoré už spracovala skupina GRECO. [7] Správa Komisie Rade o spôsoboch účasti Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy [KOM(2011) 307 v konečnom znení]. [8] V správe o spôsoboch účasti EÚ v skupine GRECO zo 6. júna 2011 sa uvádza, že Rada bude požiadaná, aby povolila začatie rokovaní v mene EÚ o členstve. Prístup, ktorý Komisia po posúdení všetkých možných spôsobov účasti napokon zvolila, však v prvej fáze nepočíta s riadnym členstvom EÚ v skupine GRECO. [9] To isté sa uplatňuje na postavenie EÚ v UNESCO a OECD v súlade s ustanoveniami článku 220 ZFEÚ. [10] Pozri pravidlo 2 rokovacieho poriadku skupiny GRECO. [11] Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť zriaďuje nástroj pre finančnú podporu v oblasti policajnej spolupráce, predchádzania trestnej činnosti, boja proti trestnej činnosti a krízového riadenia, KOM(2011) 753 v konečnom znení.