PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument

Návrh NARIADENIE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY

o ochranných opatreniach proti škodcom rastlín

1. Vymedzenie problému

Kontext

Zdravie rastlín je kľúčovým faktorom pre udržateľné a konkurencieschopné poľnohospodárstvo, záhradníctvo a lesné hospodárstvo. Zdravé osivo a množiteľský materiál sú potrebné na zabezpečenie výnosnosti plodín, pracovných miest, inovácií v oblasti rastlín a potravinovej bezpečnosti. V prípade stromov a kríkov je ochrana zdravia rastlín nevyhnutná na zachovanie lesov, krajiny a verejnej, ako aj súkromnej zelene v Únii. Organizmy (hmyz, huby, háďatká, baktérie, vírusy), ktoré sú škodlivé pre rastliny (škodcovia rastlín), sa spravidla vyvíjali spoločne s hostiteľskými druhmi rastlín na ich vlastnom kontinente, kde spôsobujú len mierne škody a možno ich zvládať vhodnými postupmi v poľnohospodárstve, ako je diverzifikácia plodín, striedanie plodín, pestovanie odolných odrôd rastlín a používanie prípravkov na ochranu rastlín (pesticídov). Tieto prístupy však často nepostačujú na zvládnutie škodcov a chorôb z iných kontinentov, voči ktorým nie sú európske rastliny a stromy bežne geneticky odolné (pretože sa nevyvíjali spoločne) a ktoré v Európe nemajú žiadnych prirodzených nepriateľov. Ak sú títo škodcovia a choroby zavlečené do Európy, spôsobujú závažné hospodárske škody a obmedzujú rast poľnohospodárstva. Napádajú hostiteľské druhy, ktoré neboli predtým zasiahnuté, dokonca aj úplne nové hostiteľské druhy, rýchlo sa rozširujú do iných krajín a spôsobujú dlhodobý pokles úrody a trvalo zvyšujú náklady na produkciu a ochranu. Hospodárske straty, ktoré sú často rozsiahle, ohrozujú rentabilitu a konkurencieschopnosť poľnohospodárstva a lesného hospodárstva a predstavujú dodatočné zaťaženie výdavkov členských štátov. Usídlenie nových škodcov a chorôb navyše často vyvolá zákaz obchodovania zo strany tretích krajín, a tak ešte viac poškodzuje vývoz z EÚ (z ekonomického hľadiska a z hľadiska zamestnanosti).

Prvým cieľom režimu zdravia rastlín EÚ je preto chrániť európske poľnohospodárstvo a lesné hospodárstvo tým, že sa bude predchádzať zavlečeniu a šíreniu nepôvodných škodlivých organizmov (škodcov a patogénnych mikroorganizmov). Hlavný nástroj tu predstavuje smernica Rady 2000/29/ES, v ktorej sú zohľadnené aj medzinárodné obchodné dohody v tejto oblasti. Režim zdravia rastlín zaisťuje bezpečný obchod tým, že sa ním zavádzajú požiadavky EÚ na dovoz rastlín a rastlinných produktov ako aj podmienky pre premiestňovanie rastlín a rastlinných produktov v rámci EÚ. Prieniky organizmov uvedených v príslušných zoznamoch musia podliehať eradikácii alebo, ak to nie je možné, v snahe ochrániť ostatné územie EÚ, musí byť zamedzené ich šírenie. Druhým cieľom tohto režimu je zabezpečiť prostredníctvom prevencie šírenia škodlivých organizmov v osive a množiteľskom materiáli, aby bol na začiatku reťazca rastlinnej výroby dostupný a používaný zdravý rastlinný materiál. Tento cieľ je rovnaký ako v prípade režimu EÚ pre rastlinný rozmnožovací materiál (na výsadbu). Zdravý materiál na výsadbu má zásadný význam v prípade organizmov (napríklad vírusov), proti ktorým nie sú k dispozícii žiadne pesticídy. Ak sú pesticídy dostupné, ich použitie sa obmedzuje predovšetkým na poľnohospodárstvo, záhradníctvo (ich uplatnenie v lesnom hospodárstve je veľmi obmedzené), záhrady a parky, a tieto prípravky môžu zároveň predstavovať riziko pre životné prostredie a zdravie ľudí.

Bez režimu zdravia rastlín by poľnohospodárstvo, záhradníctvo a lesné hospodárstvo Únie utrpelo závažné hospodárske škody (opísané v prílohe VII). Mnohí škodcovia regulovaní na medzinárodnej úrovni ohrozujú napríklad pestovanie pšenice (hodnota vývozu EÚ do tretích krajín je 9 miliárd EUR), zemiakov (hodnota produkcie EÚ je 9 miliárd EUR) a paradajok (hodnota produkcie je 9 až 12 miliárd EUR). Regulovaní škodcovia môžu napríklad v prípade paradajok spôsobiť výrobné straty až do výšky 70 % a vyvolať zákazy obchodovania. Produkcia citrusových plodov v EÚ (4 miliardy EUR) by utrpela závažné škody, ak by sa do Únie dostala rakovina citrusov spôsobená škodcom, ktorý bol nedávno zavlečený do USA, ktoré následne vynaložili 800 miliónov EUR na odškodnenia a kontroly. Prieniky háďatka borovicového v Portugalsku sú od roku 1999 pod prísnou, hoci nákladnou kontrolou, pretože jeho rozšírenie v južnej Európe by malo za následok 50 – 90% mortalitu ihličnatých lesov (v hodnote 39 až 49 miliárd EUR). Prieniky škodcu Dendroctonus ponderosae, ktorý v súčasnosti ničí 80 % zo 16 miliónov hektárov borovicového lesa v západnej Kanade, by ohrozili borovice v EÚ, ktoré predstavujú až 20 % produktívnej lesnej plochy EÚ. Všeobecne sa pomer medzi nákladmi a prínosmi režimu zdravia rastlín odhaduje minimálne na 1:500.

Režim zdravia rastlín EÚ je jedinečný, pretože je to otvorený systém. Uvádzanie rastlín a rastlinných produktov do EÚ a ich premiestňovanie v rámci nej je povolené pod podmienkou, že budú dodržané osobitné obmedzenia a požiadavky (napríklad proveniencia z oblasti bez výskytu škodcu alebo vhodné ošetrenie). Vysoký objem dovozu z iných kontinentov (príloha VI) však v budúcnosti predstavuje vysokú pravdepodobnosť prienikov cudzích škodlivých organizmov. Režim zdravia rastlín je preto nevyhnutný tak na ochranu zdravia rastlín, hospodárstva a konkurencieschopnosti odvetvia rastlinnej výroby v EÚ, ako aj na zachovanie politiky otvoreného obchodu Únie.

Ďalej Komisia 3. mája 2011 vo svojej stratégii EÚ pre biologickú diverzitu do roku 2020 oznámila, že do režimu zdravia rastlín a režimu zdravia zvierat zaraďuje ďalšie otázky biologickej diverzity, ako aj rozvoj špecializovaného legislatívneho nástroja na vyplnenie medzier v politike boja proti cudzím inváznym druhom (organizmom, ktoré sú náhodne alebo úmyselne zavlečené do EÚ, kde sa prirodzene nevyskytujú). Cieľom súčasného preskúmania režimu zdravia rastlín je posilniť ochranu Únie pred inváznymi škodcami a patogénmi a zároveň prispieť k širším cieľom biodiverzity všade tam, kde je to možné.

Preskúmanie režimu zdravia rastlín je súčasťou balíka štyroch preskúmaní týkajúcich sa zdravia rastlín, zdravia zvierat, kvality rastlinného materiálu a úradných kontrol potravín a krmív. Určité aspekty nariadenia o úradných kontrolách (č. 882/2004) sa už vzťahujú na odvetvie zdravia rastlín. V budúcnosti sa nariadenie bude vzťahovať na režim zdravia rastlín v plnej miere. Toto posúdenie vplyvu analyzuje zmeny v tradičných „pilieroch“ režimu zdravia rastlín, aj keď určité ustanovenia (napríklad o poplatkoch, dovoze) budú zahrnuté do uvedeného nariadenia. Je to veľmi dôležité, pretože preskúmanie režimu zdravia rastlín sa týka fungovania tohto režimu ako celku. Existujú prepojenia s režimom rastlinného rozmnožovacieho materiálu, pokiaľ ide o certifikáciu osiva a rozmnožovacieho materiálu na potvrdenie neprítomnosti škodlivých organizmov. V tomto posúdení vplyvu sa analyzujú zmeny v záujme zlepšenia súdržnosti medzi týmito dvoma režimami.

Vymedzenie problému

Režim zdravia rastlín od svojho vytvorenia v roku 1977 úspešne chránil EÚ pred zavlečením a šírením mnohých škodcov (napríklad škodcov paradajok a citrusových plodov). Situácia sa však zmenila v dôsledku pretrvávajúcej globalizácie obchodu, ktorá má za následok stále vzrastajúci dovoz z nových častí sveta. To viedlo, najmä v poslednom desaťročí, k prudkému nárastu prílevu nových škodlivých organizmov. Tieto problémy sa ešte zhoršujú v dôsledku zmeny klímy, ktorá umožňuje novým škodcom, ktorí by na území EÚ predtým neprežili, aby sa usídlili a prospievali na tomto území a spôsobuje, že plodiny a lesy v EÚ sú voči týmto cudzím škodcom zraniteľnejšie. EÚ sa teda musí zaoberať zvýšeným rizikom zavlečenia škodcov, lepšími podmienkami pre ich usídlenie a šírenie a so zvýšenou zraniteľnosťou poľnohospodárskych a prírodných ekosystémov (vrátane lesov). Rozširovanie EÚ má okrem toho za následok väčšiu rozmanitosť klímy, poľnohospodárskych systémov pestovania plodín, typov lesov, krajiny a prirodzených biotopov, ktorých citlivosť alebo odolnosť voči škodlivým organizmom sa často líši, čo má na úrovni EÚ ešte závažnejší a širší dosah.

Z hodnotenia režimu zdravia rastlín, ktoré bolo vykonané v roku 2010, vyplynulo, že je potrebné prispôsobiť tento režim tak, aby sa uvedené zvýšené riziká mohli v plnej miere riešiť. V poslednom desaťročí sa v súvislosti s dovozom objavili významné prieniky škodlivých organizmov, ktorí majú vplyv na lesné hospodárstvo (napríklad háďatko borovicové, fúzač čínsky, nosánik palmový Rhynchophorus ferrugineus), a pritiahli pozornosť spoločnosti a politikov na náklady a dôsledky nedostatočnej ochrany. Hlavné zistené problémy sa týkajú nedostatočného zamerania na prevenciu, pokiaľ ide o nárast dovozu vysoko rizikových komodít, potreby stanoviť ochranu proti škodlivým organizmom ako prioritu na úrovni EÚ vo všetkých 27 členských štátoch, potreby lepších nástrojov na kontrolu výskytu a prirodzeného šírenia škodcov v prípade, že sa dostanú až na územie Únie, potreby modernizovať a zdokonaliť nástroje upravujúce premiestňovanie vo vnútri EÚ (rastlinné pasy a chránené zóny) a potreby vyčleniť doplňujúce zdroje. Je potrebné posilniť aj vedeckú základňu (výskum, laboratóriá) režimu. Tieto problémy by sa mali riešiť, aby sa z dlhodobého hľadiska posilnila pozitívna rovnováha medzi nákladmi a prínosmi tohto režimu. V prípade, že by sa nepristúpilo k regulácii zameranej proti prienikom škodcov, bola by ohrozená dôveryhodnosť uvedených opatrení, demotivovalo by sa investovanie do tohto režimu a bolo by to podnetom pre členské štáty, aby presadzovali krátkodobé vnútroštátne záujmy pred prioritami EÚ (začarovaný kruh). To by poškodilo hospodárstvo EÚ ako celok.

Okrem toho očakávania spoločnosti od správy vecí verejných prešli vývojom. Súčasný režim vymedzuje povinnosti pre zainteresované strany, ktoré musia platiť poplatky za povinné kontroly, ale do rozvoja a realizácie politík sú zahrnuté len v obmedzenej miere. To sa už nepovažuje za primerané. Treba zaviesť novú rovnováhu, pokiaľ ide o náklady a spoločnú zodpovednosť (rozvoj partnerstva). V rámci lepšej právnej regulácie (konkrétnej, merateľnej, dosiahnuteľnej, realistickej a časovo ohraničenej) a dôsledkom narastajúcich problémov, ktoré sú spôsobené súčasnou finančnou krízou, je veľmi potrebné zvýšiť účinnosť a znížiť zbytočné náklady a administratívne zaťaženie. Okrem toho existuje potreba modernizácie režimu, aj pokiaľ ide o stimuly na dodržiavanie predpisov.

V čase, keď sa vytvoril tento režim, všeobecnými cieľmi spoločnej poľnohospodárskej politiky bola poľnohospodárska produktivita a potravinová bezpečnosť. Odvtedy vznikla potreba ekologizácie spoločnej poľnohospodárskej politiky a zvýšil sa význam cieľov súvisiacich s prirodzeným životným prostredím. Toto má vplyv na intervenčnú logiku, aj pokiaľ ide o financovanie režimu zdravia rastlín, ktorý sa transformuje z režimu súkromného majetku v oblasti poľnohospodárstva na zmiešaný režim verejno-súkromného majetku v oblasti poľnohospodárstva, lesného hospodárstva, prírodného prostredia a krajiny.

V regulačnom rámci je potrebné regulovať aj invázne druhy. Ako bolo oznámené v stratégii Komisie pre biologickú diverzitu, je potrebné zistiť, do akej miery možno zahrnúť invázne druhy do režimu zdravia rastlín a režimu zdravia zvierat s cieľom optimalizovať využívanie zdrojov a infraštruktúr, a pritom sa vyhnúť zdvojeniu požiadaviek v budúcich všeobecných právnych predpisoch týkajúcich sa cudzích inváznych druhov.

V neposlednom rade je súčasné znenie smernice o zdraví rastlín, ktorá je výsledkom nespočetných zmien v jej ustanoveniach uskutočňovaných počas 34 rokov od roku 1977, veľmi zložité a je potrebné jeho zjednodušenie. Nedorozumenia a rozdielne interpretácie smernice sú významnou príčinou nedodržiavania pravidiel, a tým neúspešného dosahovania cieľov režimu.

Ako by sa problém vyvíjal, keby sa neprijali žiadne opatrenia?

Rastúci príliv škodlivých organizmov, ktoré sú v EÚ nové, by v poľnohospodárstve a lesnom hospodárstve EÚ spôsobil vznik nových epidémií. Straty spôsobené novými škodcami rastlín by poškodili ekonomickú životaschopnosť poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, ohrozili by potravinovú bezpečnosť a poškodili krajinu a prirodzené životné prostredie. Kvôli nedostatku zdrojov a narušeniu dôvery v tento režim by zlyhala eradikácia a zamedzenie šírenia škodcov. Zvyšovala by sa nevôľa súkromného sektora voči tomu, aby pokrýval náklady na režim, ktorý je neúčinný a ponúka minimálne prerozdelenie nákladov a zodpovednosti medzi orgánmi a prevádzkovateľmi. V dôsledku neustálych prienikov nebezpečných škodcov a ich šírenia by poklesol vývoz rastlinného materiálu do tretích krajín, pretože by dochádzalo k opakovaným zákazom obchodu. Ako možno vidieť v prílohách VII a VIII, tento negatívny vplyv by mohol dosiahnuť až miliardy EUR ročne. Vplyv na lesy by bol katastrofálny. Niektoré bežne sa vyskytujúce druhy ihličnatých a listnatých stromov by mohli zaniknúť, ako sa už v minulosti stalo v Európe aj inde v prípade druhov stromov, ktoré boli kedysi bežné.

2. Analýza subsidiarity

Režim zdravia rastlín je založený na článku 43 ZFEÚ o spoločnej poľnohospodárskej politike. V rámci tohto preskúmania sa uvažuje rozšíriť právny základ tak, aby zahŕňal aj články 114 (vnútorný trh) a 191 (životné prostredie) ZFEÚ.

Regulovanie zdravia rastlín na úrovni EÚ umožňuje koordinované a dlhodobo menej nákladné opatrenia, pokiaľ ide o priority EÚ, ktoré budú účinnejšie a menej nákladné ako opatrenia jednotlivých členských štátov. Napríklad hraničné kontroly v prípade rozdielnych vnútroštátnych zoznamov škodlivých organizmov by boli vysoko neúčinné a neefektívne, pretože na jednotnom vnútornom trhu EÚ je po dovoze voľný pohyb komodít. Škodcovia rastlín sú navyše samostatne pohybliví a k cezhraničným účinkom bude dochádzať nielen v dôsledku premiestňovania komodít v rámci EÚ, ale aj prirodzeným šírením škodcov. Preto je nevyhnutné, aby sa škodcovia a choroby, ktoré majú význam pre celú EÚ, riešili spoločne. Nečinnosť v jednom členskom štáte môže spôsobiť ich šírenie do iných členských štátov. Okrem toho, keby v jednom členskom štáte nebol prienik škodcov riadne eradikovaný, obchodní partneri z tretích krajín by mohli uplatniť obmedzenia na dovoz z celej EÚ. Z členstva EÚ (nielen jednotlivých členských štátov) v Medzinárodnom dohovore o ochrane rastlín a v dohode WTO o uplatňovaní sanitárnych a fytosanitárnych opatrení okrem toho vyplýva pre EÚ zodpovednosť udržiavať primeraný právny rámec, ktorý zabezpečí medzinárodné normy v oblasti zdravia rastlín.

Osobitná pridaná hodnota spolufinancovania režimu zdravia rastlín zo strany EÚ spočíva v tom, že poskytuje členským štátom stimuly na vykonávanie opatrení v oblasti eradikácie a dohľadu, ktoré sú dlhodobým záujmom Únie ako celku. Rozsiahle opatrenia členských štátov na eradikáciu prienikov škodcov by mohli byť bez podpory EÚ náročné, pretože jeden členský štát by niesol značné náklady na prospech celej EÚ, aj keď celkový pomer nákladov a prínosov pre Úniu ako celok by bol jednoznačne pozitívny. Vyžaduje si to solidaritu medzi členskými štátmi pri delení nákladov a zaťaženia. Uvedený príklad prieniku háďatka borovicového v Portugalsku ukazuje, že rozpočet EÚ na spolufinancovanie v oblasti zdravia rastlín má zásadný význam v prípade realizácie opatrení na eradikáciu a zamedzenie šírenia škodcov poškodzujúcich portugalské lesné hospodárstvo, ktoré sú však nevyhnutné na ochranu lesného hospodárstva v ostatných 26 členských štátoch.

3. Ciele politiky

Celkové ciele revízie majú zabezpečiť taký budúci režim zdravia rastlín, ktorý:

– podporuje poľnohospodársku politiku Únie (článok 43 ZFEÚ) a politiku v oblasti životného prostredia (článok 191 ZFEÚ) prostredníctvom ochranných opatrení proti škodlivým organizmom rastlín, pričom dôležitou zásadou je prevencia pri zdroji,

– umožňuje hladké fungovanie vnútorného trhu Únie a spravodlivú hospodársku súťaž (článok 114 ZFEÚ, pričom sa rešpektuje potreba vysokej úrovne ochrany zdravia a životného prostredia na základe vedeckých poznatkov),

– prispieva k harmonickému rozvoju svetového obchodu (článok 206 ZFEÚ, prijatím právnych predpisov, ktoré sú v súlade s dohodou WTO o sanitárnych a fytosanitárnych opatreniach).

Strednodobé ciele revízie sú:

– zabezpečiť, aby územie EÚ zostalo bez škodlivých organizmov, ktoré sa v Únii ešte nevyskytujú,

– zabezpečiť, aby sa nerozširovali oblasti Únie, ktoré sú zasiahnuté prioritnými organizmami,

– modernizovať režim, pokiaľ ide o správu vecí verejných a stimuly,

– zabezpečiť primeranú podporu pre režim.

Konkrétne ciele revízie sú:

(1) vymedziť priority EÚ (uznanie prioritných škodlivých organizmov pre územie Únie ako celku, jednoduchší prenos ostatných organizmov do režimu rastlinného rozmnožovacieho materiálu);

(2) zlepšiť prevenciu pri dovoze (zvýšená ochrana pri dovoze do EÚ proti vysoko rizikovému obchodu a rizikám súvisiacim s batožinou cestujúcich; lepšia pripravenosť a zvýšený dohľad v prípade prieniku nových a prioritných organizmov);

(3) zlepšiť kapacity na eradikáciu a zamedzenie šírenia (lepšie prístrojové vybavenie a opatrenia na podporu motivácie);

(4) obnoviť a modernizovať režim pre premiestňovanie v rámci EÚ (znovu vybudovaná spoľahlivosť a dôveryhodnosť, vyvážené rozdelenie zodpovednosti príslušných orgánov a súkromného sektora, menšie administratívne zaťaženie, rovnaké podmienky);

(5) lepšia podpora režimu (spolufinancovanie nákladov vzniknutých z dôvodu verejného záujmu zo strany Únie, úplná návratnosť nákladov od prevádzkovateľov za kontroly vykonávané príslušnými orgánmi (týkajú sa súkromných záujmov), spoľahlivá diagnostická a vedecká podpora, informovanie verejnosti o význame režimu a verejná podpora).

4. Možnosti politiky

V záujme zlepšenia režimu boli vypracované štyri možnosti. Vo všetkých možnostiach sú horizontálne hľadiská, ktoré sú spoločné s ostatnými právnymi predpismi Únie týkajúcimi sa potravinového reťazca, presunuté do nariadenia o úradných kontrolách (č. 882/2004). V tomto posúdení sa analyzujú zmeny v existujúcich pilieroch režimu zdravia rastlín bez ohľadu na to, či určité ustanovenia (napríklad požiadavky na certifikáciu, poplatky za rastlinné pasy, požiadavky na dovoz) budú zahrnuté do uvedeného nariadenia. Tieto možnosti sú:

Možnosť č. 1: Zlepšiť iba právnu formu a prehľadnosť režimu. Právne predpisy by boli prevedené zo smernice do nariadenia, zjednodušené a objasnené. Pokiaľ ide o ich podstatu, súčasný stav by bol zachovaný.

Možnosť č. 2: Stanoviť priority, modernizovať a zintenzívniť prevenciu. Okrem opatrení uvedených v možnosti č. 1 by sa zlepšilo stanovovanie priorít tým, že by sa prílohy I a II súčasnej smernice, ktoré obsahujú zoznam regulovaných škodcov podľa technických vlastností bez ohľadu na ich prioritu pre Úniu, pretransformovali na prílohy budúcich vykonávacích aktov prijatých podľa nariadenia, založených na intervenčnej logike a prioritách. Systémy rastlinných pasov a chránených zón by boli modernizované (spoločná zodpovednosť s prevádzkovateľmi) a zdokonalené (rozsah rastlinných pasov, ich formát, povinné poplatky za rastlinné pasy založené na zásade návratnosti nákladov, ktoré už existujú v prípade dovozu, pravidlá pri prieniku v chránených zónach). Zlepšila by sa súdržnosť medzi režimom zdravia rastlín a režimom rastlinného rozmnožovacieho materiálu, čo by malo za následok zvýšenie ich účinnosti a zníženie nákladov pre prevádzkovateľov. Zavedením novej kategórie vysoko rizikových rastlinných materiálov, ktoré nemajú povolenie na dovoz až do dokončenia analýzy rizík, a odstránením výnimky pre batožinu cestujúcich (aby podliehala kontrolám s nízkou frekvenciou v záujme minimalizácie nákladov, pozri prílohu IX) by sa zlepšila prevencia.

Možnosť č. 3: Stanoviť priority, modernizovať, zintenzívniť prevenciu a posilniť opatrenia proti prienikom škodcov. Okrem opatrení uvedených v možnosti č. 2 by boli zavedené povinnosti týkajúce sa dohľadu a plánovania pre prípad nepredvídaných udalostí. Podobne ako v prípade postupov v rámci režimu zdravia zvierat by spolufinancovanie EÚ bolo dostupné aj pre dohľad nad novými škodlivými organizmami a prioritnými organizmami a pre finančné odškodnenie priamych strát prevádzkovateľov v súvislosti s týmito prioritnými organizmami. Boli by podrobnejšie rozpracované právne nástroje na eradikáciu a zamedzenie šírenia škodcov. Odstránilo by sa vylúčenie opatrení, ktoré súvisia s prirodzeným šírením.

Možnosť č. 4: Stanoviť priority, modernizovať, zintenzívniť prevenciu, posilniť opatrenia proti prienikom škodcov a rozšíriť rozsah pôsobnosti na invázne rastliny. Okrem opatrení uvedených v možnosti č. 3 by sa režim vzťahoval aj na invázne rastliny, pokiaľ ide o právne ustanovenia v súvislosti s opatreniami a spolufinancovaním zo strany EÚ. Na invázne rastliny (okrem parazitických rastlín) sa nevzťahuje možnosť č. 1, 2 ani 3.

5. Posúdenie vplyvu

Každá možnosť bola posúdená z hľadiska jej celkových nákladov v porovnaní so základným scenárom a z hľadiska jej hospodárskeho, sociálneho a environmentálneho vplyvu. Podľa hodnotiacej správy, základné náklady na režim vzniknuté v referenčnom roku 2008 predstavovali sumu 59 miliónov EUR pre príslušné orgány, 88 miliónov EUR pre prevádzkovateľov a 2 milióny EUR pre rozpočet EÚ, pričom celkové náklady na režim boli 149 miliónov EUR. Tieto čísla zahŕňajú náklady na úradné kontroly (vzniknuté príslušným orgánom, ale čiastočne uhradené prevádzkovateľmi prostredníctvom poplatkov[1]) a náklady na opatrenia v oblasti dohľadu, opatrenia na eradikáciu a zamedzenie šírenia škodcov. Je potrebné uviesť, že základná suma z rozpočtu EÚ vo výške 2 milióny EUR je založená na oficiálnych údajoch na rok 2008. Keďže nároky za roky 2010 a 2011 sú o 10 – 20 miliónov EUR vyššie, ročné výdavky členských štátov a EÚ budú v súčasnosti tiež o 10 – 20 miliónov EUR vyššie.

Náklady na jednotlivé možnosti politiky sa značne líšili. Možnosť č. 1 nemala žiadny vplyv na náklady. Možnosť č. 2 predstavovala výrazné zníženie nákladov pre členské štáty a výrazné zvýšenie nákladov pre prevádzkovateľov (v dôsledku úplnej návratnosti nákladov za kontroly), zatiaľ čo náklady pre EÚ a celkové náklady na režim zostali do značnej miery nezmenené. Možnosť č. 3 predstavovala výrazné zníženie nákladov pre členské štáty (v dôsledku úplnej návratnosti nákladov za kontroly), nezmenené náklady pre prevádzkovateľov (v dôsledku spolufinancovania strát súvisiacich s opatreniami EÚ na eradikáciu, čo by sa vyrovnalo nárastu nákladov v dôsledku úplného pokrytia nákladov za kontroly) a vyššie náklady na spolufinancovanie zo strany EÚ, ale len mierne zvýšenie celkových nákladov na režim. Možnosť č. 4 predstavovala takmer nezmenené celkové náklady pre členské štáty a prevádzkovateľov, ale značné zvýšenie nákladov pre EÚ a na režim ako celok (v dôsledku nákladov na dohľad a eradikáciu inváznych druhov).

Celkové náklady na zabezpečenie súladu (vrátane administratívneho zaťaženia a poplatkov) || Príslušné orgány || Prevádzkovatelia || Rozpočet EÚ || Spolu

Základný scenár: -- pred uložením poplatkov -- po uložení poplatkov || 96 miliónov EUR 59 miliónov EUR || 51 miliónov EUR 88 miliónov EUR || 2 milióny EUR 2 milióny EUR || 149 miliónov EUR 149 miliónov EUR

Možnosť č. 1 || 59 miliónov EUR || 88 miliónov EUR || 2 milióny EUR || 149 miliónov EUR

Možnosť č. 2 || 45 miliónov EUR || 106,8 milióna EUR || 3 milióny EUR || 154,8 milióna EUR

Možnosť č. 3 || 44,3 milióna EUR || 89,8 milióna EUR || 26,7 milióna EUR || 160,8 milióna EUR

Možnosť č. 4 || 64,7 milióna EUR || 89,8 milióna EUR || 47,1 milióna EUR || 201,6 milióna EUR

Z hodnotenia hospodárskeho, sociálneho a environmentálneho vplyvu režimu vyplýva, že možnosť č. 1 mala neutrálny až mierne pozitívny vplyv, možnosť č. 2 mala mierne pozitívny environmentálny, ale negatívny hospodársky vplyv, zatiaľ čo možnosti č. 3 a 4 mali významný pozitívny hospodársky, sociálny a environmentálny vplyv (hoci by sa celkové náklady na režim zvýšili, prínos by bol väčší tiež):

Oblasti || Vplyv

Možnosť č. 1 || Možnosť č. 2 || Možnosť č. 3 || Možnosť č. 4

Hospodársky vplyv Zníženie nákladov/zaťaženia pre prevádzkovateľov Produktivita, rentabilita, konkurencieschopnosť || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++

Sociálny vplyv Zamestnanosť Potravinová bezpečnosť a bezpečnosť potravín || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++

Environmentálny vplyv Udržateľnosť Biologická diverzita a zachovanie ekosystémov Zdravie lesov, krajiny, verejnej a súkromnej zelene || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++

S cieľom zmerať využiteľnosť každej možnosti boli tieto možnosti hodnotené aj podľa prvotných cieľov preskúmania, aby sa zistilo, ktorá možnosť najlepšie spĺňa ciele preskúmania:

|| || Možnosť č. 1 || Možnosť č. 2 || Možnosť č. 3 || Možnosť č. 4

Všeobecné ciele || Zabezpečiť, aby režim účinne chránil Úniu pred prioritnými škodlivými organizmami v EÚ Modernizovať režim, pokiaľ ide o stimuly, náklady a zodpovednosti vrátane odstránenia narušenia hospodárskej súťaže a zníženie zaťaženia || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (aj invázne rastliny) +++

Konkrétne ciele || Vymedzenie priorít EÚ -- uznanie prioritných škodcov -- lepšia schopnosť hladko odstrániť škodlivé organizmy || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++

Lepšia prevencia pri dovoze -- zvýšená ochrana proti vysoko rizikovému obchodu -- zvýšená pripravenosť a dohľad || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++

Posilnenie kapacít na eradikáciu a zamedzenie šírenia -- lepšie prístroje -- lepšia motivácia na oznamovanie, eradikáciu a zamedzenie šírenia a prienikov prioritných škodcov || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++

Obnova a modernizácia režimu pre premiestňovanie v rámci EÚ -- obnovená dôveryhodnosť rastlinných pasov a chránených zón -- opätovne vyvážené rozdelenie zodpovednosti medzi členskými štátmi a prevádzkovateľmi, menšie zaťaženie/náklady, rovnaké podmienky || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++

Lepšia podpora režimu -- úplná návratnosť nákladov za kontroly prevádzkovateľov a spolufinancovanie Únie vo verejnom záujme -- spoľahlivá diagnostická a vedecká podpora -- informovanie verejnosti a podpora || 0 N.A. 0 || ++ N.A. + || +++ N.A. ++ || +++ N.A. ++

Rozsah vplyvu: ++ veľmi pozitívny, +pozitívny, −− veľmi negatívny, − negatívny, 0 žiadny. N.A.: neuplatňuje sa (bude sa riešiť prostredníctvom revidovaného nariadenia č. 882/2004 a programu Horizont 2020).

6. Porovnanie možností

Možnosť č. 1 nespĺňala ciele preskúmania.

Možnosť č. 2 zlepšila režim čo možno najviac bez ďalšieho zapojenia EÚ tým, že presunula zodpovednosť na prevádzkovateľov (vrátane úplnej návratnosti nákladov) a posilnila prevenciu. Vzhľadom na súčasnú finančnú krízu by možnosť č. 2 mohla byť východiskovou možnosťou pre režim zdravia rastlín v budúcnosti. V hodnotení sa však odhalilo, že jeho nákladová efektívnosť je nedostatočná.

Prísnejšie ustanovenia pri dovoze by mali pomôcť obmedziť príliv regulovaných škodlivých organizmov do Únie. V dôsledku vysokého objemu dovozu z iných kontinentov, kde sú títo škodcovia rozšírení, je však pravdepodobné, že skôr alebo neskôr niektoré regulované organizmy preniknú, ak EÚ neupustí od svojho otvoreného prístupu, pokiaľ ide o dovoz rastlinného materiálu (táto možnosť bola zamietnutá hneď na začiatku, aj z politických dôvodov, kvôli škodám, ktoré by spôsobila hospodárstvu Únie). Tieto prieniky je potrebné včas zistiť a účinne proti nim zasiahnuť, ak sa má zachovať otvorený prístup EÚ. Na základe podstaty možnosti č. 2, ktorá vylučuje ďalšie zapojenie EÚ, vyplýva, že potrebné dodatočné výdavky na dohľad a včasné opatrenia proti takýmto prienikom je možné zabezpečiť iba čiastočne, a to prostredníctvom intenzívnejšieho uplatňovania návratnosti nákladov súvisiacich s premiestňovaním rastlinného materiálu v rámci EÚ. To by pomohlo iba v niektorých členských štátoch (ktoré ešte v súčasnosti nemajú zabezpečenú návratnosť nákladov). Zvýšilo by to zaťaženie prevádzkovateľov (prísnejšie ustanovenia pri dovoze, dočasné pozastavenie vysoko rizikového obchodu) bez toho, aby bola poskytnutá lepšia dlhodobá ochrana proti škodlivým organizmom z tretích krajín, pretože by prevádzkovateľom neboli poskytované stimuly, aby uskutočňovali včasné oznamovanie a v mnohých členských štátoch by rozpočet na dohľad a včasné opatrenia zostal nedostatočný. To je riskantné, pretože škodlivé organizmy nerešpektujú hranice medzi členskými štátmi.

Hlavnou výhodou možnosti č. 2 je modernizácia a opätovné vyváženie rozdelenia úloh a zodpovedností prevádzkovateľov a príslušných orgánov členských štátov (ako aj lepšie prepojenie medzi režimom zdravia rastlín a režimom rastlinného materiálu a rovnaké podmienky). Kým toto bol jeden zo všeobecných cieľov preskúmania, druhý všeobecný cieľ (lepšia prevencia a včasné opatrenia) by bol splnený len čiastočne. Príliv škodlivých organizmov do EÚ by sa v najlepšom prípade spomalil, a škody by aj naďalej narastali. V možnosti č. 2 sa predpokladá, že členské štáty a prevádzkovatelia majú najlepšiu pozíciu, aby mohli riešiť problémy v oblasti zdravia rastlín, čo je v rozpore s výsledkom hodnotenia režimu a s preferenciami väčšiny zainteresovaných strán a členských štátov ísť cestou väčšieho zapojenia EÚ. V tejto možnosti sa nezohľadňuje zlyhanie trhu a existencia významných hľadísk verejného záujmu, a skôr sa v nej odráža pôvodná myšlienka režimu zdravia rastlín, a to že režim je o poľnohospodárstve a premiestňovaní pri obchode.

Možnosť č. 3 sa líšila od možnosti č. 2 zvýšeným spolufinancovaním zo strany EÚ v prípade dohľadu a eradikácie prienikov škodcov. Výsledkom sú viaceré súčinnosti, ktoré sa javia, že majú zásadný význam pre zabezpečenie lepšieho fungovania režimu zdravia rastlín, pokiaľ ide o prevenciu a skoré odhalenie prienikov škodcov, ako aj opatrenia proti nim, ktoré sú nevyhnutné na dosiahnutie žiaduceho sociálneho, hospodárskeho a environmentálneho prospechu.

Finančná podpora EÚ na dohľad nad novými a prioritnými škodcami by pomohla včasnému odhaleniu prienikov škodcov a ich eradikácii viac ako v prípade možnosti č. 2, pri ktorej nie je isté, či členské štáty budú mať zdroje na splnenie nových povinností vykonávať intenzívnejšie prieskumy. Opatrenia na eradikáciu by tiež boli pravdepodobne realizované vo väčšej miere. Spolufinancovanie EÚ a členských štátov pri finančnom odškodnení priamych strát pestovateľov, ktoré im vznikli v dôsledku eradikácie prioritných organizmov, by odstránilo snahy o zatajovanie prienikov škodcov. Tým, že by sa finančné odškodnenie podmienilo preukázaným dodržiavaním osvedčených postupov v oblasti biologickej bezpečnosti a včasným oznamovaním prienikov škodcov, zaviedla by sa motivácia na vykonávanie prevencie, ktorá chýba pri možnosti č. 2. Podpora prevádzkovateľov, pokiaľ ide o ich priame straty spôsobené prienikmi škodcov, by ich podnietila k tomu, aby pristúpili k partnerstvu v režime zdravia rastlín EÚ, o ktoré žiadali. Pokiaľ prevádzkovatelia nebudú dostávať na vnútroštátnej úrovni 100 % odškodnenie (čo nie je bežné), je nepravdepodobné, že spolufinancovanie strát prevádzkovateľom zo strany EÚ by mohlo byť negatívnou motiváciou k nedbanlivosti. Okrem toho by bola oprávnenosť na spolufinancovanie zo strany EÚ obmedzená na priame straty, pričom následné straty by niesol pestovateľ. Tieto straty môžu byť poistené alebo kryté zo vzájomných fondov spoločnej poľnohospodárskej politiky. Je pravdepodobné, že spolufinancovanie priamych strát zo strany EÚ podnieti potrebný rozvoj vnútroštátnych vzájomných fondov. V návrhu právneho predpisu Komisie o podpore rozvoja vidieka (oznámený dňa 12. októbra 2011) sa predpokladá podpora v súvislosti s finančnými príspevkami pre poľnohospodárov na poistenie a vzájomné fondy, z ktorých sa vyplácajú odškodnenie za škody, vrátane škôd spôsobených prienikmi regulovaných škodlivých organizmov rastlín.

V možnosti č. 3 je zabezpečená rovnováha nákladov a prínosov pre všetky zúčastnené strany. Na rozdiel od možnosti č. 2 sa náklady prevádzkovateľov nemenia a náklady členských štátov sa znížia, zatiaľ čo hospodársky a environmentálny prínos je oveľa vyšší. To si však vyžaduje väčšie výdavky zo strany EÚ. Tie sú oprávnené, ak sa riešia prípady zlyhávania trhu v súvislosti so zdravím rastlín, najmä nedostatočná podpora cieľov verejného záujmu. Celý systém môže fungovať lepšie, ak EÚ prijme zodpovednosť za ochranu životného prostredia aj po finančnej stránke. Okrem toho dôjde na úrovni EÚ k úsporám z rozsahu. Je potrebné poznamenať, že celkové náklady možnosti č. 3 sú len o niečo vyššie ako v prípade možnosti č 2, zatiaľ čo prínosy sú oveľa významnejšie. Obmedzené investície do systému skorého odhaľovania a eradikácie môžu viesť k značným úsporám, pokiaľ ide o konečné straty spôsobené prienikmi škodcov a uplatnením nápravných opatrení proti týmto prienikom v poľnohospodárstve a prírodnom životnom prostredí. Lepší pomer nákladov a prínosov je výsledkom prerozdelenia nákladov medzi prevádzkovateľov, členské štáty a Úniu. Tým sa umožní zavedenie stimulov a vznik synergií. Možnosť č. 3 premieňa „dotácie“ členských štátov vo forme poplatkov na motivovanie k dodržiavaniu predpisov (odškodnenie za straty spôsobené opatreniami na eradikáciu). Prenáša tak zodpovednosť za biologickú bezpečnosť na prevádzkovateľov a pokrýva časť ich rizík, ale iba v prípade prioritných organizmov EÚ a pod podmienkou dodržiavania právnych predpisov EÚ.

Možnosť č. 4 sa na rozdiel od možnosti č. 3 vzťahuje aj na invázne rastliny (okrem parazitických rastlín). Výsledkom by bol dodatočný prínos pre životné prostredie, ale s potenciálne vysokými nákladmi pre členské štáty a EÚ. Kým sa invázne rastliny v EÚ nevyskytujú, náklady na ich zahrnutie do režimu by boli minimálne. Ak by však došlo k prieniku škodcov, náklady na prieskum a opatrenia na eradikáciu by významne vzrástli a dosiahli rozsah nákladov na prieniky lesných škodcov. Rozsiahle prieniky škodcov by mohli viesť k vyšším nákladom ako sú náklady na režim zdravia rastlín v jeho súčasnom rozsahu. Podľa dohody o sanitárnych a fytosanitárnych opatreniach nie je dovolené vydávať zákazy na dovoz inváznych rastlín z tretích krajín bez primeraných domácich opatrení. Regulácia inváznych rastlín prináša teda riziko neočakávaných vysokých nákladov pre rozpočet EÚ. Keďže rozpočet je obmedzený, zahrnutie inváznych rastlín by poškodilo potreby režimu v jeho súčasnej podobe, pokiaľ sa na invázne rastliny neuplatní iná intervenčná logika (ale v tom prípade je ich zahrnutie do režimu zdravia rastlín sporné). Vyradením inváznych rastlín z politiky pre nové cudzie invázne druhy by možnosť č. 4 mohla časom vyústiť do nezrovnalostí so všeobecnými cieľmi politiky pre cudzie invázne druhy, a to kvôli nevhodnosti takéhoto vyraďovania v prirodzených biotopoch, ktoré sú významné pre životné prostredie. Zvládanie cudzích inváznych druhov rastlín si môže vyžadovať akceptovanie ich obmedzeného miestneho vypustenia do záhradníctva, kde inak musí byť vypustenie škodlivých organizmov prísne zakázané. Hlavné nástroje na zabezpečenie bezpečného premiestňovania rastlín medzi jednotlivými krajinami, t. j rastlinolekárske osvedčenie a rastlinný pas, nie sú pre reguláciu premiestňovania cudzích inváznych druhov rastlín použiteľné. Zvládanie cudzích inváznych druhov rastlín si teda vyžaduje skôr samostatný právny nástroj.

Uprednostňovaná možnosť

Na základe posúdenia uvedeného vyššie vyplynulo, že najlepší spôsob, ako dosiahnuť stanovené ciele pri najpriaznivejšom pomere nákladov a prínosov, ako aj optimálnej rovnováhe podnetov zo strany členských štátov, prevádzkovateľov a Únie, predstavuje možnosť č. 3. Možnosť č. 3 by mala mať značný pozitívny vplyv na ziskovosť a hospodársky rast dotknutých odvetví. Okrem toho sa k tejto možnosti najviac približovali aj výsledky konzultácií so zainteresovanými stranami a členskými štátmi. Rozpočet EÚ, ktorý je potrebný na realizáciu možnosti č. 3, je zabezpečený v návrhu viacročného finančného rámca (ďalej len „VFR“), ktorý Komisia predložila na roky 2014 – 2020.

Obavy ohľadom cudzích inváznych druhov je možné vyriešiť tým, že sa v nariadení č. 882/2004 vytvorí pre členské štáty možnosť využívať hraničné kontrolné miesta na účely úradných kontrol dovozu cudzích inváznych druhov rastlín a zvierat (podobne ako v prípade súčasných ustanovení na vykonávanie Washingtonského dohovoru). Členské štáty tak budú môcť využívať súčinnosť medzi kontrolami zdravia rastlín (a zvierat) a kontrolami cudzích inváznych druhov rastlín na hraniciach. Ustanovenia týkajúce sa územného dohľadu a eradikácie budú stanovené v osobitných právnych predpisoch o inváznych druhoch v súlade s odvetvovými právnymi predpismi v oblasti zdravia rastlín a zvierat.

7. Monitorovanie a hodnotenie

Cieľom revízie režimu zdravia rastlín EÚ je predovšetkým zlepšiť jeho účinnosť. Väčšina cieľov sa týka sprísnenia opatrení proti prenikaniu škodlivých organizmov do EÚ, ako aj proti ich usídleniu a šíreniu v rámci EÚ. Ďalšie ciele sa zameriavajú na modernizáciu fungovania režimu a jeho riadenia tým, že sa budú účinnejšie využívať obmedzené zdroje, opätovne sa vyváži rozdelenie zodpovednosti a nákladov medzi príslušnými orgánmi a súkromnými prevádzkovateľmi, zníži sa administratívne zaťaženie a zabezpečia sa rovnaké podmienky.

Pokiaľ ide o ciele preskúmania (bez ohľadu na to, či budú právne ustanovenia uvedené v novom nariadení o zdraví rastlín alebo v budúcom nariadení o úradných kontrolách), mohli by sa použiť tieto ukazovatele pokroku:

– počet regulovaných škodlivých organizmov, ktoré sa vyskytujú / nevyskytujú v Únii,

– celkové územie v Únii zasiahnuté prioritnými organizmami,

– počet kontrol dovozu a testov vykonaných členskými štátmi,

– počet kontrol v rámci dohľadu a testov vykonaných členskými štátmi v prípade organizmov, ktorých výskyt nie je v EÚ známy, a v prípade škodlivých organizmov uvedených v zozname ako prioritných pre EÚ,

– počet eradikovaných / neeradikovaných prienikov škodlivých organizmov, ktoré sú uvedené v zozname ako prioritné pre EÚ, na území EÚ,

– obdobie, ktoré uplynulo od zistenia regulovaných škodlivých organizmov do času ich oznámenia,

– obdobie, ktoré uplynulo od zistenia výskytu prioritných organizmov do času ich eradikácie,

– zachytenie regulovaných škodlivých organizmov uvedených v zozname členskými štátmi v zásielkach z iných členských štátov (v absolútnych číslach a v percentuálnom podiele objemu obchodu),

– počet eradikovaných / neeradikovaných prienikov v chránených zónach,

– miera spokojnosti prevádzkovateľov s fungovaním režimu a výškou nákladov,

– percentuálny podiel návratnosti nákladov na kontroly dovozu a rastlinných pasov pre členské štáty,

– počet národných referenčných laboratórií a referenčných laboratórií EÚ,

– miera informovanosti občanov o existencii režimu a miera podpory z ich strany.

Napriek očakávaným metodologickým ťažkostiam sa plánuje práca na vývoji parametrov strát, ktorým by sa zabránilo a ktoré môžu potom slúžiť na presnejšie meranie efektívnosti systému.

Uvedené ukazovatele sú súčasťou existujúcich povinností týkajúcich sa podávania oznámení a správ podľa nariadenia č. 882/2004 a smernice 2000/29/ES, aj keď sa v nich neodvoláva na vyššie uvedené konkrétne ukazovatele. Právne prepisy budú obsahovať ustanovenia o tom, že členské štáty musia každoročne zhromažďovať údaje týkajúce sa uvedených ukazovateľov, ak sa vzťahujú na konkrétne parametre v súvislosti s úradnými činnosťami. Meranie miery spokojnosti prevádzkovateľov s fungovaním režimu a výškou nákladov, ako aj miery informovanosti občanov o režime a ich podpory, sú novými prvkami. Tieto merania by sa nemali vykonávať každoročne, ale budú súčasťou pravidelných budúcich hodnotení režimu spolu s vývojom uvedených ukazovateľov a finančných výdavkov.

[1] V rámci režimu zdravia rastlín sú členské štáty povinné vyberať poplatky za kontroly dovozu. Nevyžadujú sa poplatky za kontroly rastlinných pasov ani registráciu prevádzkovateľov, za čo sa vyberajú poplatky v niektorých, nie však vo všetkých členských štátoch.