Zelená Kniha - Európska iniciatíva týkajúca sa transparentnosti /* KOM/2006/0194 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 3.5.2006 KOM(2006) 194 v konečnom znení ZELENÁ KNIHA EURÓPSKA INICIATÍVA TÝKAJÚCA SA TRANSPARENTNOSTI (predložená Komisiou) ZELENÁ KNIHA EURÓPSKA INICIATÍVA TÝKAJÚCA SA TRANSPARENTNOSTI I. ÚVOD Záväzok rozšíriť príležitosti všetkých zainteresovaných strán, aby sa mohli aktívne zúčastňovať na procese tvorby politiky EÚ, je jedným zo „Strategických cieľov na roky 2005 – 2009“, ktorými Európska komisia iniciovala „partnerstvo pre európsku obnovu“[1]. V tomto kontexte Komisia zdôraznila najmä, že „ idea partnerstva zahŕňa konzultáciu a participáciu “. Rovnako Komisia podčiarkla dôležitosť „ vysokej miery transparentnosti “, aby sa zabezpečilo, že Únia je „ otvorená verejnej kontrole a nesie zodpovednosť za svoju prácu “. Komisia je presvedčená, že náročné požiadavky na transparentnosť sú predpokladom legitímnosti každej modernej administratívy. Európska verejnosť má právo očakávať, že verejné inštitúcie sú efektívne, zodpovedné a zamerané na služby a že právomoci a zdroje zverené politickým a verejným orgánom sa starostlivo spravujú a nikdy sa nezneužijú na získanie osobného prospechu. Na základe toho Komisia v novembri 2005 zaviedla „Európsku iniciatívu týkajúcu sa transparentnosti“(EIT)[2]. Iniciatíva chce stavať na rade opatrení súvisiacich s transparentnosťou, ktoré už Komisia zaviedla, najmä na tých, ktoré tvoria súčasť celkových reforiem zavádzaných od roku 1999, a tých v Bielej knihe o európskej správe. Významnými úspechmi v tejto oblasti sú: - Právne predpisy o „prístupe k dokumentom“ (nariadenie (ES) č 1049/2001), ktoré predstavujú rámec pre prístup k neuverejneným dokumentom inštitúcií a orgánov EÚ prostredníctvom registra dokumentov alebo na základe individuálnych žiadostí. Komisia tiež vytvorila register dokumentov (ako to vyžaduje toto nariadenie) a osobitný register dokumentov týkajúcich sa práce výborov „komitológie“; - Sprístupnenie databáz poskytujúcich informácie o konzultačných orgánoch a expertných skupinách poskytujúcich Komisii poradenstvo; - Rozsiahle konzultácie zainteresovaných strán a hĺbkové hodnotenia vplyvu legislatívnych návrhov pred ich predložením. Tieto konzultácie a hodnotenia pomáhajú zabezpečiť, aby sa problémy občanov a všetkých zainteresovaných strán riadne zohľadňovali. Predstavujú základný príspevok k realizácii politiky Komisie v oblasti „lepšej tvorby práva“; - „Kódex dobrého administratívneho správania“ Komisie, ktorý predstavuje jej vzorový dokument pre kvalitné služby vo vzťahu k verejnosti. Profesionálna etika zamestnancov Komisie sa upravuje v služobnom poriadku a jeho vykonávacích predpisoch. Pokiaľ ide o politickú úroveň, Zmluva o ES zahŕňa jasné ustanovenia o etických normách, ktoré majú dodržiavať členovia Komisie. Do praxe sa zaviedli prostredníctvom „Kódexu správania komisárov Komisie“. Prostredníctvom Európskej iniciatívy týkajúcej sa transparentnosti Komisia začala revidovať svoj celkový prístup k transparentnosti. Cieľom je identifikovať oblasti, ktoré treba zlepšiť, a podnietiť o nich dialóg. Preto iniciatíva zahŕňa širokú škálu otázok. Ide o otázky od komplexnejšej informovanosti o riadení a využívaní finančných prostriedkov Spoločenstva po profesionálnu etiku európskych inštitúcií a rámec, v ktorom pôsobia lobistické skupiny a organizácie občianskej spoločnosti. Pri zavedení tejto iniciatívy 9. novembra 2005 Komisia načrtla tri rôzne oblasti činnosti. V prvej oblasti rozhodla o podniknutí týchto okamžitých krokov: - Aby sa zabezpečila lepšia kontrola využívania finančných prostriedkov EÚ v rámci centralizovaného hospodárenia, pripravuje sa špecializovaná internetová stránka, ktorá umožní jednoduchý prístup k existujúcim informáciám o príjemcoch pomoci na projekty a programy. Táto stránka bude tiež obsahovať spojenie na internetové stránky členských štátov, na ktorých možno nájsť údaje o príjemcoch finančných prostriedkov EÚ v rámci spoločného hospodárenia; - Komisia zlepší obsah registra dokumentov, predovšetkým s cieľom priamo online sprístupniť viac dokumentov. Druhá oblasť bude zahŕňať rokovania s ostatnými európskymi inštitúciami o týchto otázkach: - Pravidlá a normy profesionálnej etiky osôb zastávajúcich politické funkcie v európskych inštitúciách; - Revízia právnych predpisov o „prístupe k dokumentom“. Medziinštitucionálna spolupráca v tejto oblasti bude na konci roka 2006 alebo začiatku roka 2007 podložená konzultáciami zainteresovaných strán a doplní sa návrhom Komisie; - Revízia právneho rámca Úradu pre boj proti podvodom EU (OLAF) s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty systematicky informovali úrad o konečných výsledkoch prípadov podvodov ohlásených vnútroštátnym orgánom. Konečne, Komisia identifikovala tri kľúčové zložky EIT, ktoré by sa mali ďalej rozpracovať na základe budúcich otvorených verejných konzultácií a ktoré sú predmetom tejto zelenej knihy. - Potreba štruktúrovanejšieho rámca činností predstaviteľov záujmových skupín (lobistov) Základnou zásadou Komisie v kontakte s predstaviteľmi záujmových skupín bola vždy otvorenosť. V posledných rokoch Komisia posilnila a ďalej rozpracovala svoju politiku účasti organizácií občianskej spoločnosti a iných zainteresovaných strán, konkrétne prijatím „Bielej knihy o európskej správe vecí verejných“ a „Všeobecných zásad a minimálnych noriem pre konzultácie so zainteresovanými stranami“[3].Komisia zároveň kladie dôraz na zásadu, že „ s väčšou zainteresovanosťou prichádza väčšia zodpovednosť “[4]. Vzťahy medzi Komisiou a predstaviteľmi záujmových skupín musia byť prístupné kontrole zvonka. Preto bolo vhodné uvažovať o revízii rámca činností predstaviteľov záujmových skupín a získaní názorov na potrebu nových iniciatív. - Spätná väzba k minimálnym normám Komisie pre konzultácie Normy Komisie pre konzultácie prispievajú k zabezpečovaniu transparentných vzájomných vzťahov medzi predstaviteľmi záujmových skupín a Komisiou. V súčasnosti ubehli tri roky od prvého uplatnenia týchto noriem.Komisia by chcela svoj vlastný vnútorný monitoring uplatňovania noriem rozšíriť o vonkajšiu spätnú väzbu. - Povinné zverejňovanie informácií o príjemcoch finančných prostriedkov EÚ v rámci spoločného hospodárenia Okrem uvedeného internetového portálu sa nastolila aj otázka, či by členské štáty mali byť zo zákona povinné zverejňovať príjemcov finančných prostriedkov EÚ v rámci spoločného hospodárenia. Zainteresované strany boli vyzvané, aby predložili svoje názory na túto problematiku vo forme odpovedí na otázky, ktoré sa nachádzajú v osobitných kapitolách ku každej z týchto troch oblastí. Konzultácie sa začnú 3. mája a ukončia sa 31. augusta 2006. Príspevky by sa Komisii mali zaslať prostredníctvom špecializovanej internetovej stránky, na ktorej sa nachádzajú ďalšie informácie o tomto konzultačnom procese. Komisia osloví zainteresované strany taktiež prostredníctvom svojich zastúpení v členských štátoch. Všetky príspevky sa uverejnia na uvedenej internetovej stránke. II. TRANSPARENTNOSŤ A ZÁUJMOVÉ SKUPINY (LOBIZMUS) 1. Výklad pojmov a základný rámec Na účely tejto zelenej knihy pojem „lobizmus“ znamená všetky činnosti vykonávané s cieľom ovplyvniť proces tvorby politiky a rozhodovania európskych inštitúcií. Na základe toho sa „lobisti“ definujú ako osoby, ktoré vykonávajú tieto činnosti a pracujú v rôznych organizáciách, ako sú konzultanti vo verejných záležitostiach, právnické firmy, MVO, think-tanky, lobistické útvary podnikov („interní zástupcovia“) alebo obchodné združenia. Aby bola možná zmysluplná diskusia o tom, ako koncipovať lobizmus na úrovni EÚ, je potrebné definovať základný rámec, na ktorom by sa mal vybudovať vzťah medzi inštitúciami EÚ a lobistami. Komisia ako nevyhnutné vníma tieto prvky: 1. Lobizmus je legitímnou súčasťou demokratického systému, bez ohľadu na to, či ho vykonávajú jednotliví občania alebo spoločnosti, organizácie občianskej spoločnosti a iné záujmové skupiny alebo firmy pracujúce v mene tretích strán (odborníci na verejné záležitosti, think-tanky a právnici). 2. Lobisti môžu európske inštitúcie upozorniť na dôležité záležitosti. V niektorých prípadoch Spoločenstvo ponúka finančnú pomoc s cieľom zabezpečiť, aby sa názory určitých záujmových skupín efektívne vyjadrili na európskej úrovni (napr. záujmy spotrebiteľov, invalidných občanov, environmentálne záujmy atď.). 3. Zároveň by sa však na európske inštitúcie nemal vyvíjať nenáležitý tlak prostredníctvom neprimeraného lobizmu. 4. Ak sa na vývoji politiky EÚ chcú podieľať aj lobistické skupiny, verejnosť musí vedieť, aký je ich prínos pre európske inštitúcie. Musí byť taktiež jasné, koho zastupujú, aké je ich poslanie a ako sú financované. 5. Neodmysliteľnou súčasťou povinnosti európskych inštitúcií určiť a zabezpečiť „všeobecné záujmy Spoločenstva“[5] je ich právo viesť interné rokovania bez zasahovania záujmových skupín zvonka. 6. Opatrenia v oblasti transparentnosti musia byť efektívne a primerané. 2. Potenciálne problémové oblasti Masovokomunikačné prostriedky, akademická obec a predstavitelia záujmových skupín vyjadrili obavy z lobistických praktík, ktoré sa považujú za praktiky prekračujúce legitímne zastupovanie záujmov. Vzťahuje sa to nielen na praktiky, ktoré sú jednoznačne nezákonné (podvody a korupcia), ale aj na iné nevhodné lobistické metódy, ktoré zneužívajú politiku otvorenosti uplatňovanú inštitúciami EÚ, alebo sú zreteľne zavádzajúce. V tejto súvislosti sa často uvádzajú tieto príklady: - Inštitúciám EÚ sa poskytujú skreslené informácie o možných hospodárskych, sociálnych a environmentálnych dôsledkoch legislatívnych návrhov; - Moderné komunikačné technológie (internet a elektronická pošta) uľahčujú organizovanie masových kampaní za určitú vec alebo proti nej, bez toho, aby si inštitúcie EÚ mohli overiť, v akej miere tieto kampane odrážajú skutočné obavy občanov EÚ; - Niekedy sa spochybňuje legitímnosť zastupovania záujmov európskymi MVO, pretože niektoré MVO sú závislé od finančnej pomoci z rozpočtu EÚ, ako aj od politickej a finančnej podpory svojich členov; - Naopak, podľa mnohých MVO pri lobovaní nemajú všetci rovnaké podmienky, pretože podnikový sektor môže do lobovania vložiť viac finančných zdrojov; - Vo všeobecnosti sa kritizuje nedostatok informácií o lobistoch pôsobiacich na úrovni EÚ a o finančných zdrojoch, ktoré majú k dispozícii. 3. Existujúce opatrenia a možnosti Súčasná politika Komisie v oblasti transparentnosti v lobizme vychádza z dvoch rozdielnych kategórií opatrení. Na jednej strane sú to informácie o vzťahoch medzi predstaviteľmi záujmových skupín a Komisiou poskytované verejnosti, aby bola možná kontrola zvonka. Na druhej strane sú to pravidlá integrity, v ktorých sa upravuje vhodné správanie tých, u ktorých sa lobuje, ako aj samotných lobistov. 3.1. Kontrola zvonka Kontrola zvonka môže demotivovať nevhodné spôsoby lobovania. Opatrenia o transparentnosti môžu poskytovať informácie o tom, kto sa zaoberá lobovaním, a aká je jeho pozícia pri lobovaní v európskych inštitúciách. Európska komisia má kontakty s rôznymi zainteresovanými stranami, odborníkmi a lobistami. V tomto oddiele sa hovorí o účasti predstaviteľov záujmových skupín v procese verejných konzultácií. V tejto oblasti už Komisia uplatňuje zaužívanú politiku transparentnosti, ktorá sa ustanovila vo „V šeobecných zásadách a minimálnych normách pre konzultácie so zainteresovanými stranami “. V minimálnych normách sa vyžaduje, aby sa príspevok účastníkov k verejným konzultáciám uverejňoval na internete (pozri tiež kapitolu III). Normy pre konzultácie obsahujú taktiež požiadavky, ktoré sa týkajú transparentnosti, pokiaľ ide o charakter záujmových skupín. Všeobecné zásady a minimálne normy pre konzultácie „Dôležitými zásadami riadenia organizácií, ak chcú prispieť k tvorbe politík EÚ, sú otvorenosť a zodpovednosť. Musí byť jasné: - aké záujmy zastupujú, - v akej miere je toto zastúpenie inkluzívne. Zainteresované strany, ktoré chcú pripomienkovať návrhy Komisie k politikám, musia byť preto pripravené poskytnúť uvedené informácie Komisii a širokej verejnosti. Tieto informácie by sa mali sprístupňovať buď prostredníctvom databázy CONECCS (ak sa organizácie kvalifikujú do tejto databázy a chcú byť na dobrovoľnej báze do nej začlenené) alebo iným spôsobom, napr. formou osobitných informačných hárkov. Ak sa takáto informácia neposkytne, predložené dokumenty sa budú považovať za individuálne príspevky“[6]. CONECCS[7] je dobrovoľná databáza európskych organizácií občianskej spoločnosti spravovaná Komisiou. Pojem „organizácie občianskej spoločnosti“ je široký a zahŕňa odborové organizácie a zamestnávateľské federácie, MVO, spotrebiteľské skupiny, organizácie zastupujúce spoločenské a ekonomické subjekty, charitatívne a komunitné organizácie[8]. Preto možno CONECCS považovať za databázu európskych záujmových (lobistických) skupín . CONECCS slúži ako zdroj informácií pre odbory Komisie a širokú verejnosť. Avšak požiadavky ani stimuly pre organizácie občianskej spoločnosti, aby sa zaregistrovali, neexistujú. Rovnako nie je problém, ak sa nezaregistrujú. Európska komisia neprevádzkuje žiadny akreditačný systém ani povinný register organizácií, ktoré s Komisiou jednajú. Naopak, Európsky parlament (EP) má akreditačný systém pre všetky subjekty, ktoré potrebujú častý prístup do tejto inštitúcie (vymedzený ako päť a viac dní v roku). Tento systém umožňuje fyzický prístup do Parlamentu. Kvestori vydávajú zvláštne priepustky, ktoré sú platné jeden rok. Uvádza sa na nich meno držiteľa, názov firmy, pre ktorú pracuje, a organizácie, ktorú zastupuje. Register akreditovaných lobistov je uverejnený na internetovej stránke EP. Je to jednoduchý abecedný zoznam a uvádza len mená držiteľov priepustky a názvy organizácií, ktoré zastupujú. Neuvádzajú sa v ňom záujmy, ktoré lobista presadzuje. V EÚ je v súčasnosti jediným parlamentom, ktorý prijal osobitné formálne pravidlá registrovania lobistov, nemecký Bundestag[9]. Každoročne sa vypracúva verejný zoznam všetkých skupín, ktoré chcú vyjadriť alebo obhájiť svoje názory. Aby sa záujmové skupiny mohli zaregistrovať, musia predložiť tieto informácie: ich názov a sídlo, zloženie správnej rady a predstavenstva, oblasť záujmu, počet členov, mená ich zástupcov a adresa ich sídla. Nepožadujú sa žiadne finančné informácie. Register sa nachádza na internete. V zásade platí, že lobisti nemôžu predstúpiť pred parlamentné výbory alebo získať priepustku do budov parlamentu, pokiaľ nie sú v registri. Bundestag však môže príležitostne vyzvať aj organizácie, ktoré nie sú zaregistrované, aby predložili informácie. Niektoré štáty mimo EÚ (USA a Kanada) zaviedli povinný register lobistov, tzn. že verejné záujmové firmy a lobistické skupiny majú povinnosť uviesť svojich klientov, otázky, ktorými sa zaoberajú, ako aj finančné prostriedky, ktoré im klienti zaplatia za výkon úloh. Lobisti musia taktiež predkladať pravidelné správy. Údaje sa zverejňujú na internete. Posilnenie vonkajšej kontroly Do úvahy prichádzajú viaceré možnosti, ako posilniť vonkajšiu kontrolu lobovania. Európskej komisii sa najvhodnejšími možnosťami zdajú byť poskytovanie obšírnejších informácií o tom, kto prispel k tvorbe politiky alebo právneho rámca, a vypracovanie registračného systému na základe motivácie. Lepšia informovanosť Najprv by sa mal klásť dôraz na konzistentné uplatňovanie existujúcich pravidiel v oblasti otvorených verejných konzultácií. To znamená, že Komisia zabezpečí, aby sa v rámci takéhoto druhu konzultácií od záujmových skupín systematicky vyžadovalo poskytovanie informácií o ich zámeroch, zdrojoch financovania a záujmoch, ktoré zastupujú. Uplatňovanie týchto existujúcich požiadaviek transparentnosti by sa mohlo zlepšiť vytvorením elektronického nástroja (dotazníka), ktorý by umožňoval, aby Komisia získavala viac informácií o účastníkoch otvorených verejných konzultácií na internete. Takýto vopred pripravený nástroj by využívali pri svojich internetových konzultáciách všetky odbory Komisie. Registrácia – dobrovoľný systém stimulujúci registráciu Komisia by na internete mohla vytvoriť a riadiť dobrovoľný registračný systém pre všetky záujmové skupiny a lobistov, ktorí sa chcú zúčastniť na konzultáciách o iniciatívach EÚ. Skupiny a lobisti, ktorí sa zaregistrujú a poskytnú o sebe určité informácie, by mali možnosť uviesť svoje osobitné záujmy a následne by dostávali upozornenie o konzultáciách v týchto osobitných oblastiach. V tejto súvislosti by Komisia automaticky upozorňovala len lobistov, ktorí sa zaregistrovali. Aby sa žiadatelia mohli zaregistrovať, museli by uviesť informácie o tom, koho zastupujú, aké je ich poslanie a ako sú financovaní. Žiadatelia by tiež museli prijať kódex správania (pozri oddiel 3.2) a uplatňovať ho dôveryhodným a transparentným spôsobom. Z hľadiska širokej verejnosti by register poskytoval verejnej kontrole prístupný všeobecný prehľad o skupinách lobujúcich v Komisii. 3.2. Pravidlá integrity: Kódex správania lobistov Pravidlá integrity sú popri vonkajšej kontrole kontaktov s lobistami ďalším základným predpokladom pre transparentnosť v lobovaní. Súčasný stav Tradičné ponímanie na európskej úrovni kladie zodpovednosť za etické správanie na samotných zástupcov inštitúcií, pričom sa neustanovili žiadne dodatočné právne záväzné pravidlá správania lobistov. Preto sú členovia Komisie a zamestnanci európskych inštitúcií viazaní prísnymi pravidlami, ktoré zabezpečujú ich nestrannosť. Príslušné ustanovenia sa nachádzajú v Zmluve o založení Európskych spoločenstiev a v služobnom poriadku (pozri prílohu). Dodržiavanie týchto pravidiel zabezpečuje osobitný monitorovací a sankčný mechanizmus. Komisia si osvojila názor, že dobrovoľné kódexy správania lobistov môžu hrať užitočnú podpornú úlohu. Doposiaľ Komisia v tejto oblasti volila politiku samoregulácie. V oznámení z roku 1992 o osobitných záujmových skupinách sa lobisti vyzývajú, aby prijali svoje vlastné kódexy správania založené na minimálnych kritériách, ktoré navrhla Komisia. Hlavné črty týchto kritérií možno zhrnúť takto: - Lobisti by mali konať čestne a vždy by mali uviesť záujmy, ktoré zastupujú; - Nemali by šíriť zavádzajúce informácie; - Nemali by ponúkať stimuly v akejkoľvek forme výmenou za získanie informácií alebo uprednostnenie. V dôsledku systému samoregulácie, ktorý podporuje Komisia, rôzne organizácie zastrešujúce subjekty pôsobiace v oblasti európskych verejných záležitostí (konzultantov a konzultačné firmy) prijali dobrovoľné kódexy správania. Sú založené na minimálnych normách navrhnutých Komisiou a majú podobný duch a obsah. V roku 2005 organizácie doplnili do svojich kódexov interné sankčné mechanizmy zahŕňajúce opatrenia od napomenutia až po dočasné vylúčenie alebo vylúčenie na neurčitú dobu. Doposiaľ neboli voči týmto dobrovoľným kódexom správania hlásené žiadne priestupky. Treba tiež poznamenať, že týmito kódexmi sa riadia len konzultanti. Týmto dobrovoľným kódexom správania však nepodliehajú ani lobisti, ktorí sú stálymi zamestnancami záujmových skupín, ani iní predstavitelia záujmových skupín, ktorí sa na lobovaní zúčastňujú príležitostne (napr. právnické firmy a think-tanky). Ak porovnáme celú lobistickú scénu v Bruseli, dosah dobrovoľných kódexov je obmedzený. Okrem toho, keďže súčasný systém vychádza zo sebadisciplíny, je nevyhnutná konsolidácia existujúcich kódexov a zavedenie spoločného systému ich presadzovania a sankčného systému, ktorému by všetci dôverovali. Mohlo by ísť o spoločný kódex správania platný pre všetkých lobistov, ktorý by monitorovala osobitná zastrešujúca organizácia, prípadne by sa k nemu mohol pripojiť registračný systém, ktorý by riadila Komisia. Odporúča sa tiež, aby sa inštitúcie EÚ nezdráhali ukladať formálne sankcie v prípade všetkých lobistov, ktorí porušia kódex správania. Európsky parlament má povinný kódex správania[10] pre všetkých, ktorí chcú získať akreditáciu (pozri vyššie). Každé porušenie by mohlo viesť k odobratiu akreditácie, teda možnosti fyzického prístupu do priestorov EP. V členských štátoch EÚ v súčasnosti neexistujú povinné kódexy správania[11]. Zdá sa, že jedinou krajinou mimo EÚ, ktorá uplatňuje takýto systém, je Kanada. Z hľadiska obsahu kanadský kódex zahŕňa rovnaké oblasti ako minimálne kritériá dobrovoľného kódexu navrhované Komisiou. V kanadskom práve sa ustanovuje, že ak má „správca registra lobistov“ odôvodnené podozrenie, že došlo k porušeniu kódexu správania lobistov, musí toto porušenie prešetriť a podať správu parlamentu. Výsledky takýchto šetrení sú k dispozícii verejnosti. (V rokoch 2003 – 2004 sa prešetrovali štyri sťažnosti a všetky štyri boli uznané za neodôvodnené.) Porušenie zákona môže viesť k odňatiu slobody alebo pokute vo výške do 66 000 EUR. Ďalšie smerovanie Na základe uvedeného sa Komisia domnieva, že je potrebná väčšia transparentnosť v lobovaní. Myslí si, že dôveryhodný systém by mal obsahovať: - Dobrovoľný registračný systém, ktorý by zabezpečovala Komisia, s jasnými stimulmi pre lobistov v prospech registrácie. Stimuly by zahŕňali automatické upozorňovanie na konzultácie v otázkach, o ktorých je známe, že lobistov zaujímajú; - Spoločný kódex správania pre všetkých lobistov, prípadne aspoň spoločné minimálne požiadavky. Kódex by mali vypracovať samotní lobisti, napríklad konsolidáciou a zlepšením existujúcich kódexov; - Systém monitorovania a sankcií uplatňovaný v prípade nesprávnej registrácie a/alebo porušenia kódexu správania. Komisia sa nedomnieva, že systém povinnej registrácie by bol vhodnou voľbou. Vhodnejší by bol prísnejší systém samoregulácie. Po určitom čase by sa však mala uskutočniť kontrola, aby sa preverilo, či samoregulácia funguje. Ak by nefungovala, mohlo by sa uvažovať o systéme povinných opatrení – povinný kódex správania plus povinná registrácia. Otázky: - Súhlasíte, že by bolo treba zväčšiť transparentnosť v lobovaní? - Súhlasíte, aby sa lobisti, ktorí chcú, aby ich inštitúcie EÚ automaticky upozorňovali na konzultácie, zaregistrovali a poskytli informácie aj o svojich zámeroch, finančnej situácii a záujmoch, ktoré zastupujú? Súhlasíte s tým, aby boli tieto informácie dostupné širokej verejnosti? Kto by podľa vás mal register spravovať? - Súhlasíte s konsolidáciou existujúcich kódexov správania so súborom spoločných minimálnych požiadaviek? Kto by podľa vás mal kódex vypracovať? - Súhlasíte, že na monitorovanie dodržiavania kódexu je potrebný nový, otvorený externý kontrolný subjekt a že sankcie treba uplatniť pri každom jeho porušení? III. SPÄTNÁ VÄZBA K UPLATŇOVANIU MINIMÁLNYCH NORIEM PRE KONZULTÁCIE Rozsiahle konzultácie umožňujú účasť zainteresovaných strán v procese tvorby politík. Je to základný nástroj na skvalitnenie legislatívnych návrhov Komisie. Minimálne normy Komisie tvoria kľúčovú časť akčného plánu lepšej tvorby práva , ktorého primárnym cieľom je skvalitniť právne predpisy EÚ. Komisia v decembri 2002 prijala oznámenie o minimálnych normách pre konzultácie [12]. Cieľom bolo vytvoriť transparentný a koherentný všeobecný rámec konzultácií, ktorý by bol zároveň dostatočne flexibilný, aby umožňoval odborom Komisie prispôsobiť ich konzultačné metódy podľa konkrétnych oblastí politiky. Celkovým dôvodom bola potreba zaistiť, aby sa zainteresované strany mohli náležite vyjadriť v procese tvorby politík Komisie. Minimálne normy sa vzťahujú na konzultácie o významných návrhoch Komisie v oblasti politík, pri ktorých je potrebné hodnotenie vplyvu; tieto návrhy sa uvádzajú v ročnom pracovnom programe Komisie[13]. Minimálne normy sa tiež vzťahujú na konzultácie o zelených knihách[14]. Odbory Komisie boli vyzvané, aby tieto normy uplatňovali aj v iných konzultáciách. Na niektoré konzultačné nástroje sa však uplatňovanie minimálnych noriem nevzťahuje. Ide o rozhodnutia prijaté v procese zahŕňajúcom formálne konzultácie s členskými štátmi (tzn. postup rozhodovania vo výboroch), konzultácie v rámci „ sociálneho dialógu“ (články 137 až 139 Zmluvy o ES) a konzultácie požadované podľa medzinárodných dohôd. Všeobecné zásady a minimálne normy nie sú právne záväzné. V oznámení sa „ konzultácie “ definujú ako také procesy, prostredníctvom ktorých chce Komisia získať príspevky zainteresovaných strán k tvorbe politiky predtým, ako prijme rozhodnutie. „ Zainteresované strany “ predstavujú všetkých, ktorí sa chcú zúčastniť na konzultáciách vedených Komisiou, bez ohľadu na to, či ide o organizácie alebo jednotlivých občanov. Minimálne normy platia od začiatku roku 2003. Do konca roka 2005 Komisia uzavrela viac ako sto dôležitých návrhov[15], na ktoré sa vzťahovali minimálne normy. Okrem toho Komisia za tieto tri roky uverejnila 26 zelených kníh[16], na ktoré sa tieto normy tiež vzťahovali. Vo všeobecnosti možno zhodnotiť, že celkové dodržiavanie noriem počas tohto obdobia bolo uspokojivé. V správach o lepšej tvorbe práva[17] sa uvádza, že odbory Komisie väčšinu minimálnych noriem uplatňujú správne. Na uverejňovanie nových otvorených verejných konzultácií sa vo všeobecnosti využíva najmä jednotné prístupové miesto pre konzultácie, internetový portál „Váš hlas v Európe“[18]. Zdá sa, že vo väčšine prípadov sa dodržali minimálne termíny pre odpovede. V správach o hodnotení vplyvu sa transparentne informovalo o konzultačných procesoch a výsledkoch. Avšak príspevky k otvoreným verejným konzultáciám neboli na internete uverejnené vo všetkých prípadoch. Taktiež sa vyskytli prípady nedostatočnej spätnej väzby o tom, ako boli alebo neboli pripomienky predložené v rámci konzultácií zohľadnené pri konečnom návrhu politiky Komisie. Pre Komisiu je dôležitá spätná väzba od účastníkov konzultačného procesu – zainteresovaných strán, ktoré majú priame skúsenosti s konzultáciami a s uplatňovaním noriem pre konzultácie, pričom si uvedomuje, že sa tieto normy vzťahujú len na (i) významné návrhy politiky, ku ktorým sa vyžaduje hodnotenie vplyvu, a (ii) zelené knihy. Táto spätná väzba Komisii umožní odhaliť možné rezervy, pokiaľ ide o zlepšenie uplatňovania týchto noriem, a zvážiť ďalšie možné kroky na sprísnenie ich uplatňovania. Otázka: Uplatnila Komisia podľa vášho názoru všeobecné zásady a minimálne normy pre konzultácie uspokojivým spôsobom? Môžete sa odvolať na jednotlivé normy (uvedené pre ľahšiu orientáciu v prílohe 2). Odôvodnite prosím vašu odpoveď a v prípade potreby uveďte príklady. IV. ZVEREJŇOVANIE PRÍJEMCOV FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV SPOLOČENSTVA Európska komisia sa zaviazala, že zlepší informovanosť o využívaní finančných prostriedkov EÚ, konkrétne lepším vysvetľovaním, čo Európa robí a aký to má význam. Komisia zodpovedá za realizáciu rozpočtu EÚ. Zodpovedá sa platiteľom dane a domnieva sa, že poskytovanie informácií o tom, na čo sa vynakladajú finančné prostriedky EÚ, je vo verejnom záujme. Hoci moderné masovokomunikačné prostriedky poskytujú nevídané možnosti prístupu verejnosti k informáciám, európski občania majú bohužiaľ pocit, že majú relatívne málo poznatkov o Európskej únii. Zároveň rastú očakávania občanov vo vzťahu k väčšej transparentnosti vo verejných inštitúciách. Keďže narastá táto potreba aj v iných oblastiach života, verejnosť očakáva, že k potrebným informáciám bude mať prístup „na požiadanie“ v užívateľsky jednoduchej forme. Európska únia, ako hnacia sila zmien a modernizácie, chce byť na čele tohto vývoja. Príprava informácií pre verejnosť sa často spája s dodatočnou administratívnou záťažou. Komisia sa domnieva, že ide o nevyhnutné investície do získania podpory verejnosti. Komisia už poskytuje takéto informácie o politikách financovaných EÚ, ktoré centrálne a priamo riadi, a zaviazala sa, že tak bude konať užívateľsky ešte jednoduchším spôsobom. Hlavnú časť rozpočtu EÚ však nevyužíva centrálne a priamo Komisia, ale spolu s členskými štátmi („spoločné hospodárenie“). V rámci tohto spoločného hospodárenia sa realizuje spoločná poľnohospodárska politika a politika v oblasti rybného hospodárstva, štrukturálne fondy, kohézny fond a Európsky fond pre utečencov. Tieto politiky riadené v partnerstve s orgánmi členských štátov spolu predstavujú 75,7 % rozpočtu EÚ, teda 86,6 miliárd EUR ročne. Treba mať na pamäti, že význam pojmu „príjemca pomoci“ sa v rámci jednotlivých politík značne líši, v škále od samostatných poľnohospodárov, rybárov atď. po MVO, vzdelávacie centrá alebo štátne ministerstvá, ktoré iniciujú alebo realizujú určité opatrenia. Informácie o príjemcoch finančných prostriedkov Spoločenstva, ktoré sa vynakladajú spoločne s členskými štátmi, sú v súčasnosti v rukách jednotlivých členských štátov, pričom uverejňovanie informácií sa ponecháva na ich rozhodnutie. Rozsah zverejňovaných informácií sa výrazne líši. Keďže celková povinnosť na úrovni EÚ neexistuje, je prirodzene ťažké vytvoriť si úplný obraz o presnej situácii v každom programe alebo projekte v každom členskom štáte. Napríklad v prípade spoločnej poľnohospodárskej politiky sú informácie o príjemcoch pomoci v súčasnosti dostupné v jedenástich členských štátoch (Belgicko, Dánsko, Estónsko, Francúzsko, Írsko, Holandsko, Portugalsko, Španielsko, Slovinsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo)[19], výrazne sa však líši miera ich podrobnosti a postupy získavania týchto informácií (od úplného a priameho prístupu po čiastočný prístup na žiadosť). Pokiaľ ide o štrukturálne fondy, základné údaje o príjemcoch pomoci členské štáty zbierajú, no nie sú nikde centralizované ani dostupné verejnosti. Informácie o príjemcoch finančného nástroja na usmerňovanie rybného hospodárstva sú dostupné v niektorých členských štátoch (napr. online informácie v Dánsku, Írsku, Litve, Španielsku a Švédsku). Občania sa často obracajú na Európsku komisiu so žiadosťou o informácie o využívaní rozpočtu EÚ v prospech príjemcov pomoci, ak sa táto informácia nezverejnila na regionálnej alebo celoštátnej úrovni. To stavia Komisiu do ťažkej situácie, keďže tieto informácie buď nemá, alebo nie je oprávnená zverejniť ich bez predchádzajúceho súhlasu príslušného členského štátu. Existujúci právny rámec explicitne zakazuje Komisii uverejňovať informácie o príjemcoch pomoci. Okrem toho obmedzujúci prístup, pokiaľ ide o zverejňovanie, zaužívaný v niektorých členských štátoch často vychádza z vnútroštátnych právnych predpisov alebo praxe v oblasti ochrany údajov, pričom tento prístup nad rámec minimálnych požiadaviek ustanovených na úrovni EÚ[20] je v každej krajine iný a často určovaný rozdielnymi národnými tradíciami a kultúrnym vnímaním a cítením. Preto by akákoľvek koherentná celková povinnosť členských štátov musela vychádzať z nového právneho rámca EÚ, ktorý by bol priamo uplatniteľný vo všetkých členských štátoch, aby bolo možné zabezpečiť konzistentný prístup ku všetkým príjemcom finančných prostriedkov EÚ. Otázky : - Súhlasíte, že je na úrovni Spoločenstva potrebné zaviesť povinnosť, aby členské štáty sprístupňovali informácie o príjemcoch finančných prostriedkov EÚ v rámci spoločného hospodárenia? - Ak áno, aké informácie by sa mali požadovať na vnútroštátnej úrovni? Aký spôsob uverejňovania týchto informácií by bol najlepší (miera požadovaných informácií, zahrnuté obdobie a prednostné médium)? Príloha 1 Integrita: Zmluva o ES a služobný poriadok Článok 213 ods. 2 Zmluvy o ES „Členovia Komisie vykonávajú svoje funkcie úplne nezávisle a vo všeobecnom záujme Spoločenstva. Pri plnení svojich povinností nesmú žiadať, ani prijímať pokyny od žiadnej vlády, ani iného orgánu. Musia sa zdržať akéhokoľvek konania, ktoré sa nezlučuje s ich povinnosťami. […] Počas svojho funkčného obdobia členovia Komisie nesmú vykonávať inú platenú ani neplatenú pracovnú činnosť. Pri nástupe do funkcie sa slávnostne zaviažu, že počas svojho funkčného obdobia aj po jeho skončení budú rešpektovať povinnosti vyplývajúce z tejto funkcie, najmä povinnosť konať čestne a zdržanlivo pri prijímaní určitých funkcií alebo výhod po skončení funkčného obdobia.“ Služobný poriadok Článok 11: „Úradník vykonáva svoje povinnosti a správa sa výlučne v súlade so záujmami Spoločenstiev; nevyžaduje ani neprijíma pokyny od […] organizácií alebo osôb mimo svojho orgánu. Pridelené povinnosti vykonáva objektívne, nestranne […].” Článok 16: „ Úradník je aj po odchode zo služby viazaný povinnosťou správať sa čestne a rozvážne, pokiaľ ide o prijatie niektorých funkcií alebo výhod. Úradníci, ktorí sa chcú zapojiť do pracovnej činnosti, zárobkovej alebo nezárobkovej, do dvoch rokov po ukončení služby, sú povinní informovať o tom svoju inštitúciu. Ak táto činnosť súvisí s prácou vykonávanou úradníkom počas posledných troch rokov služby a mohla by viesť ku konfliktu s legitímnymi záujmami inštitúcie, môže mu menovací orgán […] zakázať vykonávať takúto činnosť alebo ju povoliť pod podmienkou, ktorú uzná za vhodnú.“ Príloha 2 Všeobecné zásady a minimálne normy podrobne [21] Všeobecnými zásadami konzultácií sú účasť, otvorenosť, zodpovednosť, efektívnosť a koherentnosť. V praxi to znamená, že treba zaistiť, aby Komisia viedla rozsiahle konzultácie a aby jej konzultačné postupy boli transparentné, účinné a konzistentné. Na rôzne aspekty konzultačného procesu sa sústreďuje päť minimálnych noriem : A. Zrozumiteľný obsah konzultačného procesu „Každá komunikácia súvisiaca s konzultáciou by mala byť zrozumiteľná a výstižná a mala by zahŕňať všetky informácie potrebné na uľahčenie odpovedí.“ B. Cieľové skupiny konzultácie „Komisia by pri definovaní cieľovej skupiny (skupín) konzultačného procesu mala zabezpečiť, aby príslušné strany mali možnosť vyjadriť svoj názor.“ C. Uverejňovanie „Komisia by mala zabezpečiť primeranú publicitu zvyšujúcu informovanosť a prispôsobiť svoje komunikačné kanály, aby sa uspokojili potreby všetkých cieľových adresátov. Otvorené verejné konzultácie by sa bez toho, aby sa vylúčili iné komunikačné nástroje, mali uverejňovať aj na internete a oznamovať na „jednotnom prístupovom mieste“[22]. D. Časové vymedzenie účasti „Komisia by mala poskytnúť dostatočný čas na plánovanie a odpovede na výzvy, ako aj na písomné príspevky. Komisia by sa mala usilovať poskytnúť aspoň 8 týždňov na prijímanie odpovedí k písomným verejným konzultáciám a stretnutia oznamovať 20 pracovných dní vopred.“ E. Potvrdenie prijatia a spätná väzba „Prijatie príspevkov by sa malo potvrdzovať. Výsledky otvorených verejných konzultácií by sa mali uverejňovať na internetových stránkach prepojených s jednotným prístupovým miestom na internete. […] Príspevky k otvoreným verejným konzultáciám sa budú uverejňovať na jednotnom prístupovom mieste. Výsledky iných foriem konzultácií by pokiaľ možno mali tiež podliehať verejnej kontrole na jednotnom prístupovom mieste na internete. Komisia poskytne respondentom a širokej verejnosti primeranú spätnú väzbu.“[23] [1] KOM(2005) 12. [2] SEK(2005) 1300. [3] KOM(2002) 704. [4] Biela kniha Európskej komisie o európskej správe vecí verejných. [5] Porovnaj článok 213 Zmluvy o ES. [6] KOM(2002) 704. [7] CONECCS – Con sultation, the E uropean C ommission and C ivil S ociety (Konzultácie, Európska komisia a občianska spoločnosť) http://europa.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index_en.htm. [8] Komisia významne čerpala z definície, ktorú používa Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV). [9] V niektorých nových členských štátoch EÚ sa v súčasnosti uvažuje o povinných systémoch. [10] Článok 3 prílohy IX k Rokovaciemu poriadku EP. [11] V súčasnosti sa o povinnej registrácii uvažuje na Slovensku a v Maďarsku. [12] KOM(2002) 704. [13] „Pracovný program“, internetová stránka: http://europa.eu.int/comm/atwork/programmes/index_en.htm;„Hodnotenie vplyvu“, internetová stránka: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/index_en.htm. [14] Zelené knihy, internetová stránka: http://europa.eu.int/comm/off/green/index_en.htm. [15] Tieto návrhy sú dostupné na internetovej stránke hodnotení vplyvu: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice_en.htm. [16] Zelené knihy sú dostupné na tejto internetovej stránke: http://europa.eu.int/comm/off/green/index_en.htm. [17] V správach o lepšej tvorbe práva sa informuje o uplatňovaní minimálnych noriem pre konzultácie: správa za rok 2003 http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/rpt/2003/com2003_0770en01.pdf .Správa za rok 2004 http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0098en01.pdf. a príloha http://europa.eu.int/comm/civil_society/docs/SEC_2005_0364_1_EN.pdf . [18] http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm. [19] Pozri napríklad informácie dostupné na: http://www.farmsubsidy.org/60.html. [20] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 95/46/ES z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov (Úradný vestník ES L 281, 23.11.1995, s. 31). [21] Úplné znenie zásad a noriem pozri v KOM(2002) 704, kapitola V. http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/consultation/index_en.htm. [22] Portál „Váš hlas v Európe“ (http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm) bol následne zriadený ako jednotné prístupové miesto Komisie pre konzultácie. Má dve časti: odbory Komisie môžu na jej internetovej stránke osobitne propagovať svoje konzultácie. Väčšina konzultácií je uverejnená na stránkach jednotlivých činností v rámci politík, ktoré spravujú príslušné odbory Komisie, a sú rovnako prepojené s jednotným prístupovým miestom. [23] Spätná väzba by sa mala poskytovať v dôvodových správach, ktoré sú súčasťou legislatívnych návrhov, v oznámeniach po ukončení konzultačného procesu a v správach hodnotiacich vplyv. Tieto dokumenty za roky 2003 – 2005 pozri na stránke hodnotenia vplyvu:http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice_en.htm.