Správa Komisie Rade a európskemu Parlamentu - Piata správa podľa článku 12 nariadenia (EHS, Euratom) č. 1553/89 o postupoch výberu DPH a kontroly {SEC(2004)1721} /* KOM/2004/0855 v konečnom znení */





Brusel, 10.1.2005 KOM(2004) 855 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU Piata správa podľa článku 12 nariadenia (EHS, Euratom) č. 1553/89 o postupoch výberu DPH a kontroly{SEC(2004)1721} OBSAH 1. Úvod 3 1.1. Aké sú správy podľa článku 12? 3 1.2. Piata správa 3 1.3. Predchádzajúce odporúčania 3 2. Hlavné závery piatej správy 4 2.1. Organizácia, štruktúra a politika DPH 4 2.2. Ľudské zdroje 4 2.3. Registrácia 5 2.4. Kontroly 5 2.5. Náhrada a vymáhanie dlhov 7 2.6. Dobrovoľné splnenie povinností 7 2.7. Zavádzanie počítačov 7 2.8. Informácie 8 2.9. Ukazovatele hodnotenia a výkonu 8 3. Závery a odporúčania 8 1. ÚVOD 1.1. Aké sú správy podľa článku 12? Článok 12 nariadenia Rady (EHS, EURATOM) č. 1553/89[1] o konečných jednotných dohodách o vyberaní vlastných zdrojov pochádzajúcich z dane z pridanej hodnoty vyžaduje, aby Komisia predkladala Európskemu parlamentu a Rade každé tri roky správu. Táto správa analyzuje postupy uplatňované v členskými štátoch, ktoré slúžia na registráciu daňovníkov a na stanovenie a výber DPH, ako aj formy a výsledky kontrolných systémov DPH v členských štátoch. Správa tiež uvádza možné zlepšenia. Komisia doteraz predložila štyri správy. Odporúčania prvej správy boli zamerané na zlepšenie dobrovoľného a povinného platenia DPH a kládli dôraz na podporu dobrovoľného splnenia povinností daňovníkmi. Prvé dve správy zhodnotili zdroje aj organizáciu daňových orgánov a odporučili zlepšenia v postupoch správnych orgánov. Druhá správa navrhovala aj ďalšie zlepšenia služieb poskytovaných daňovníkom, vypracovanie preventívnej analýzy a akčných plánov na minimalizovanie nesplnenia povinností zo strany daňovníkov a uskutočnenie, rozpracovanie alebo posilnenie zavádzania počítačov. Navrhuje aj lepšie spravovanie dlhov. Tretia správa sa zaoberala riešeniami problémov kontroly DPH a metódami boja proti podvodom. Komisia vyzvala k vypracovaniu spoločnej analýzy na stanovenie najlepších postupov a zistenie počtu sektorov s vysokým rizikom výskytu podvodov. Štvrtá správa sa zamerala na úlohu administratívnej spolupráce pri zefektívňovaní spoločnej politiky zameranej na boj proti podvodom. Aby sa dosiahol tento cieľ, správa tiež odporúčala členským štátom, aby uznali výzvu nových technológií. 1.2. Piata správa Piata správa sa objavuje hneď po najväčšom rozšírení Európskeho spoločenstva/Európskej únie v jeho/jej histórii. Je zvlášť dôležité, aby túto správu, ktorá zahŕňa pätnásť členských štátov, ktoré tvorili Európsku úniu do roku 2003, neštudovali len daňové orgánov, ktorých prácu táto správa analyzuje. Pre daňové orgány desiatich nových členských štátov môže byť preštudovanie tejto správy hodnotným nahliadnutím do organizácie a realizácie postupov v oblasti DPH. 1.3. Predchádzajúce odporúčania Predchádzajúce odporúčania sa zamerali na optimalizovanie rešpektovania povinností daňovníkmi a na prevenciu podvodov prostredníctvom účinnej kontrolnej stratégie. Súčasne sa dôraz kládol na to, aby bolo pre daňovníkov jednoduchšie a prospešnejšie dodržiavať zákony. Príloha {SEC(2004)1721}k tomuto zhrnutiu ukazuje, že členské štáty prijali mnohé z týchto odporúčaní za vlastné. Je tu však ešte priestor na ďalšie napredovanie a hlavným záverom je, že zostáva viac toho, čo je potrebné ešte urobiť v oblastiach, ktoré už boli stanovené. 2. Hlavné závery piatej správy 2.1. Organizácia, štruktúra a politika DPH Hoci DPH existuje v Európskom spoločenstve už štyridsať rokov, doteraz nebol žiaden pokus o zosúladenie organizácie kontrol DPH alebo štruktúry orgánov pre správu DPH, dokonca aj keď niektoré opatrenia a iniciatívy Spoločenstva naznačujú obmedzenú organizačnú konvergenciu za účelom fungovania. V minulosti rôzne dane spravovali rôzne oddelenia, hoci teoreticky spadali pod jediné ministerstvo alebo generálne riaditeľstvo. Keďže podvody a sprenevery nerešpektujú takéto hranice, predchádzajúce správy uviedli, že všetky dane by vyťažili z užšej štrukturálnej integrácie alebo prinajmenšom z väčšej spolupráce medzi útvarmi. Vedľajším produktom efektívnejšieho boja proti sprenevere prostredníctvom takejto integrácie by bol jednoduchší vzťah medzi daňovníkmi a integrovanými fiškálnymi orgánmi. V niekoľkých členských štátoch reorganizácia so sebou priniesla užšiu integráciu zodpovednosti za rôzne dane do jednotnej štruktúry alebo prinajmenšom do menšieho počtu rôznych štruktúr; žiaden členský štát nepristúpil k rozloženiu predtým integrovaných daňových útvarov. Na druhej strane neexistuje žiadna zhoda pokiaľ ide o výber medzi väčšou geografickou centralizáciou a decentralizáciou, keď v oboch smeroch nastal určitý pohyb. Niektoré členské štáty sú ústavne zamerané na decentralizáciu. Prieskumom sa zistilo, že aj keď existuje centralizovaný prístup, miestne úrady v skutočnosti zvyčajne využívajú značnú autonómiu, pretože práve na miestnej úrovni sú znalosti a skúsenosti rozhodujúce pre účinné kontroly. Napriek tendencii sústrediť fiškálne úlohy v jednom alebo aspoň v menšom počte oddelení, úrady pre správu DPH sa vo forme stále líšia od autonómneho útvaru DPH na dokončenie zlúčenia do jedného fiškálneho správneho úradu. Všetky úrady pre správu DPH registrujú daňovníkov, kontrolujú ich činnosť a vymáhajú dane. Avšak zodpovednosť za boj proti podvodom sa niekedy zdieľa s ďalšími útvarmi, ktoré majú výhradne represívnu úlohu. Zdá sa, že existuje dôkaz o tom, že užšia integrácia alebo aspoň lepšia spolupráca prináša daňovej kontrole prospech. Organizačné otázky sa musia vnímať v kontexte celkovej politiky DPH. Od uverejnenia štvrtej správy prehodnotilo svoju daňovú politiku nie menej ako dvanásť členských štátov. Reorganizácia často viedla k zjednodušeniu štruktúr a postupov na maximálne zvýšenie efektívnosti. Pokiaľ ide o daňovú politiku, napriek zväčšujúcemu sa dôrazu na občianske a ľudské práva a tiež rastúcemu tlaku na podporu hospodárskej aktivity znižovaním administratívnych prekážok podnikania, niektoré daňové orgány získali nové právne zbrane na boj proti podvodom, vrátane zavedenia spoločnej zodpovednosti, právomoci prevziať záruky za vysokorizikové daňové dlhy a prísnejšie pravidlá dôkazov v prípade práva na odpočet DPH pri vstupe. 2.2. Ľudské zdroje Zhromaždené údaje svedčia o tom, že počet úradníkov zaoberajúcich sa úplne alebo čiastočne DPH zostal v období medzi rokmi 1999 a 2003 pomerne stabilný, napriek menším nárastom alebo poklesom počtu niektorých správnych orgánov. Všetky daňové orgány sú povinné nepretržite školiť zamestnancov s cieľom zlepšovania ich práce. Napriek tomu počet úradníkov, ktorí sa zúčastňujú kurzov, a počet dní strávených na školeniach sa mení z roka na rok vo väčšine členských štátov bez jasných trendov. Hoci prieskum vo všeobecnosti ukázal niektoré slabé stránky pri hodnotení postupov a praktík, väčšina členských štátov hodnotí svojich zamestnancov podľa presných pravidiel a využíva kvantitatívne aj kvalitatívne kritériá. Iba dva členské štáty nemajú žiaden formálny hodnotiaci mechanizmus. 2.3. Registrácia Daňovníci sa musia zaregistrovať a získať DPH číslo. Vnútroštátne správne orgány uznávajú, že ak má osoba v úmysle obchodovať s tovarom alebo službami, je prakticky nemožné odmietnuť registráciu. Členské štáty a Komisia dospeli k záveru, že tento postup registrácie môže byť a mal by byť používaný ako nástroj na vysporiadanie sa s podvodmi spojenými s chýbajúcimi podnikateľmi, keďže tento postup umožňuje preskúmať úprimnosť zámeru osoby. Vo väčšine členských štátov sa preto uskutočňujú šetrenia za účelom určiť, či príslušný jednotlivec alebo riaditelia spoločností majú záznam o zlom dodržiavaní daňových a súvisiacich zákonov. Ak je to tak, registrácia si môže vyžiadať špeciálne podmienky (napr. poskytnutie záruky, častejšie daňové priznania) a bude určite viesť k dôkladnejšiemu preskúmaniu zamýšľanej činnosti, než v prípade podnikateľov, o ktorých je známe, že dodržiavajú zákony. Zdá sa, že dôkladná kontrola žiadateľov sa stáva pravidlom a v niektorých členských štátoch sa tým predĺžila doba na získanie registračného čísla u tých podnikateľov, ktorí sú považovaní za rizikových. Medzi členskými štátmi neexistuje jednotný postoj k problému zisťovania neregistrovaných podnikateľov. Predošlé správy zdôrazňovali, aké je dôležité podporovať, aby daňovníci dobrovoľne plnili svoje povinnosti a prieskum ukázal, že členské štáty obvykle akceptujú potrebu investovania zdrojov do tohto postoja tým, že pre podniky vytvárajú časovo menej náročné alebo menej nákladné podmienky s cieľom zvýšiť rešpektovanie povinností týmito podnikmi, napr. vzhľadom na registráciu. Prísnejšie kontroly, hlavne cielené kontroly, súčasne podporujú dobrovoľné plnenie povinností tým, že zvyšujú šance odhaliť nedodržiavanie predpisov. Informačná technológia zohráva v tomto procese významnú úlohu, napr. možnosťou registrácie on-line. 2.4. Kontroly Pracovníci vykonávajúci kontrolu musia mať neobmedzený prístup do prevádzok podnikateľov, k obchodným záznamom a súvisiacim dokumentom a na dosiahnutie tohto cieľa všetky daňové úrady udelili svojim kontrolórom rovnaké právomoci. Tieto právomoci sú prirodzene vyvážené právami daňovníkov, pravidlami ochrany údajov a ďalšími faktormi. Viac ako polovica kontroly sa zvyčajne uskutočňuje v prevádzkach daňovníkov. To odpovedá odporúčaniu uvedenému v predchádzajúcich správach, že vo väčšine prípadov sa majú uprednostňovať kontroly priamo na mieste pred „kontrolami od stola“, hoci kontroly od stola môžu niekedy stačiť. Prieskum odhalil rastúci trend zriaďovať špeciálne oddelenie zaoberajúce sa veľkými firmami. Komisia víta takúto flexibilitu a navrhuje, aby členské štáty zvážili podobný špecializovaný prístup ku skupinám firiem podnikajúcim ako jediný subjekt a k zmiešaným daňovníkom, u ktorých sa kombinujú zdaňované a nezdaňované činnosti. V prípade, že sa zachovajú kontroly jednej dane, bude stále viac potrebný kontakt s úradníkmi, ktorí kontrolujú tých istých daňovníkov kvôli iným daniam alebo vymenovanie celkového koordinátora. Východiskovým bodom pre väčšinu kontrol je daňové priznanie. Podľa právnych predpisov Spoločenstva musia teraz členské štáty akceptovať elektronické daňové priznania a niektoré dokonca ich aj vyžadovať. Informačná technológia umožňuje, aby elektronické daňové priznania boli rýchlo a dôkladne analyzované. Daňové úrady majú teraz často proaktívny prístup k podnikateľom, ktorí nepredkladajú daňové priznania včas. Avšak málo členských štátov má presné údaje o výške DPH, ktorú týmto spôsobom získali. Väčšina daňových úradov má kontrolný program, zvyčajne ročný, ktorého cieľom je zamerať sa na vysokorizikové sektory a zabezpečiť, aby všetci daňovníci boli pravidelne kontrolovaní. S veľkými podnikateľmi sa úrady často zaoberajú oddelene: môžu byť nepretržite alebo pravidelne monitorovaní a v priemere je pravdepodobné, že ich úrady navštívia najmenej raz za tri roky. Na druhej strane malé podniky môžu mať veľmi nepravidelné návštevy, hlavne keď ich nevyberú kontrolné programy alebo riziková analýza. Komisia sa domnieva, že DPH skupiny a zmiešaní daňovníci uvedení vyššie, ktorí predstavujú zvláštne problémy, sú tiež vhodní na časté zaradzovanie do kontrolných programov. Len málo členských štátov by mohlo oznámiť relatívne percentá kontrol vykonaných v prísnej zhode s programom a tých, ktoré boli zvolené z iných dôvodov. Kým Komisia uprednostňuje programovanie kontrol, je dôležitá pružnosť odchýliť sa od programu, ak sa okolnosti zmenia alebo budú k dispozícii nové informácie. Prieskum ukázal, že kontrolná činnosť sa obvykle hodnotí, ak vôbec, skôr kvantitatívne (t. j. počty osôb/počet potrebných dní), než kvalitatívne. Napriek tomu zavedenie mechanizmov spätnej väzby v niektorých členských štátoch a kontrolných nahliadnutí, ktoré sa dajú rozdeliť medzi všetkých kontrolných pracovníkov, je zaujímavou snahou šíriť úspešné postupy. Správy z kontrol sa zvyčajne uchovávajú na miestnej úrovni a niekedy iba v papierovej forme. Komisia pochvalne uvádza príklad členských štátov, ktoré uchovávajú elektronické súbory o daňovníkoch. Asi polovica členských štátov má registre podnikateľov, o ktorých je známe alebo sú podozriví, že majú daňové úniky, hoci vnútroštátne právne predpisy o ochrane údajov to môžu obmedzovať. Takéto registre prirodzene poskytujú dôležité základné informácie na plánovanie kontrol, a ako už bolo uvedené vyššie, v prípadoch, keď sa žiada o novú registráciu. Daňové úrady majú zvyčajne aj bez sofistikovanej analýzy rizika dobrú predstavu o sektoroch, v ktorých sú podvody bežné. Komisia podporila túto činnosť tým, že pomohla členským štátom šíriť najlepšie postupy a poskytla im nové právne prostriedky, aby sa mohli deliť o informácie o cezhraničných podvodoch[2]. Či už existuje alebo neexistuje podrobný program, kontrolóri sa zvyčajne riadia smernicami a kontrolnými zoznamami, aby zabezpečili, že kontroly splnia určité bežné požiadavky. Okrem dvoch členských štátov, všetky členské štáty uskutočňujú kontrolu s využitím počítačov a poskytujú kontrolórom nástroje informačnej technológie. Článok 12 predchádzajúcich správ zdôrazňoval význam pokračovať v zavádzaní počítačov; pokrok v tejto oblasti pokračuje, ale Komisia znovu opakuje, že zavedenie a neustále posilňovanie zavádzania počítačov prináša prospech daňovej správe aj poctivým podnikateľom. Prieskum ukázal, že väčšina členských štátov zhromažďuje málo údajov o kontrolách a ich výsledkoch, pričom niektoré dokonca nezaznamenávajú počet kontrol, ani množstvo zistených a vymáhaných nezaplatených daní. Dostupné údaje ukazujú, že rozsah kontroly sa časom mení a v jednom členskom štáte sa ukázalo, že došlo k poklesu kontrolnej činnosti. Komisia vyzýva členské štáty, aby viedli lepšiu štatistiku a záznamy o výsledkoch svojho kontrolného úsilia. 2.5. Náhrada a vymáhanie dlhov Podpora dobrovoľného splnenia povinností pomáha zabezpečiť, aby dlhy boli uhradené včas bez ďalších opatrení vymáhania. Avšak predchádzajúce správy tiež naliehavo žiadali členské štáty, aby spravovali dlhy tak, aby boli v maximálnej miere zaplatené. Lepšie informácie o daňovníkoch a ich finančnej situácii, určovanie daňovníkov, ktorí sa môžu stať insolventnými alebo nezistiteľnými, rýchla reakcia v prípade nesplnenia povinností a užšie vzťahy medzi útvarmi, ktoré spravujú rôzne dane, to všetko prispelo k zlepšeniu. Správa dlhov, ktorá zahŕňa odklad platby alebo platby v splátkach, môže radšej vytvoriť príjmy, než zatlačiť daňovníkov do stavu insolventnosti. Daňové oddelenia často evidujú bankové a ďalšie finančné informácie o daňovníkoch, ako aj údaje z iných zdrojov. V prípadoch, keď pravidlá o ochrane súkromia neobmedzujú prístup k informáciám, tieto sa môžu využiť na to, aby sa zabránilo potenciálnemu nesplneniu povinností aj ukázalo, ako uskutočniť vymáhanie. Rozsah nástrojov používaných na vymáhanie je veľmi široký, ale stále väčší dôraz sa kladie na preventívny zásah, aby sa predišlo potrebe použiť takéto opatrenia. Pokiaľ ide o odpísanie zdanlivo nedobytných dlhov, prieskum odhalil v praxi široké varianty. Najmenej tri členské štáty uviedli možnosť vzdať sa dlhov, ktorých vymáhanie by prinieslo neprimerané náklady. Ukázala sa výrazná tendencia zrušiť precedens poskytovaný daňovým dlhom v prípade bankrotu. Sedem členských štátov v súčasnosti prehodnocuje svoje postupy vymáhania za účelom reformy. Tomuto procesu by značne pomohol dôkladnejší monitoring dlhov a lepšie hodnotenie mechanizmov vymáhania, než odhalil prieskum. 2.6. Dobrovoľné splnenie povinností Podpora dobrovoľného splnenia povinností tvorí základ mnohých odporúčaní predchádzajúcich správ. Registrácia, samohodnotenie, predloženie daňových priznaní k DPH a platby načas bez napomínania zo strany daňovej správy, to všetko znižuje administratívne náklady, a preto si dobrovoľné splnenie povinností zaslúži určitú investíciu zdrojov. Aby však mohlo fungovať, daňovníci musia byť presvedčení, že im to prinesie výhody a musia považovať daňový systém za dostatočne spravodlivý a musia byť presvedčení o účinnosti a schopnosti daňovej správy vymáhať dane. 2.7. Zavádzanie počítačov Daňové úrady všetkých členských štátov zaviedli používanie počítačov pri niektorých, ak nie všetkých svojich činnostiach. Ide o dve stránky: daňová správa má prospech zo zavedenia počítačov do svojich vlastných činností a služieb poskytovaných daňovníkom. Takýto vývoj veľmi dobre zapadá do snahy o dobrovoľné splnenie povinností. Narastajúce využívanie informačnej technológie je univerzálnym javom na všetkých úrovniach podnikania a správy. Informácie o výhodách rozumného využívania počítačov zhromaždené v tejto správe môžu pomôcť pri šírení najlepších postupov. Členské štáty, ktoré ešte stále nevyužívajú kontrolu s použitím počítačov, môžu v tejto správe nájsť radu. 2.8. Informácie Predchádzajúce správy videli v zriadení špecializovaného oddelenia na zhromažďovanie, analýzu a šírenie informácií výhody. Kým päť členských štátov vytvorilo centrálne informačné oddelenie na zhromažďovanie a vydávanie informácií o jednotlivých daňovníkoch, sektorových trendoch a typoch podvodov, iné pracujú s decentralizovanými štruktúrami. Komisia dospela k záveru, že decentralizované usporiadanie môže fungovať efektívne vďaka vývoju moderných počítačových sietí. Zdá sa však, že aspoň v piatich členských štátoch sa výsledky kontrol nezasielajú do informačného systému so zberom štruktúrovaných údajov a iba menšina má plne fungujúci informačný systém so zberom štruktúrovaných údajov, spätnou väzbou a ďalším sledovaním. Stále existuje priestor na zlepšovanie. 2.9. Ukazovatele hodnotenia a výkonu Aby sa mohla merať účelnosť, efektívnosť a plnenie plánov a programov, daňové úrady stále viac stanovujú ukazovatele výkonu, ako to odporúčali predchádzajúce správy. Avšak doteraz je väčšina ukazovateľov skôr kvantitatívnych ako kvalitatívnych a zriedkavo berú do úvahy náklady na daňovníkov. Komisia dáva prednosť tomu, aby sa väčšia pozornosť venovala kvalite služieb poskytovaných fiškálnym orgánom aj daňovníkom. 3. Závery a odporúčania Úplný zoznam záverov a odporúčaní je uvedený v pracovnom dokumente pracovníkov Komisie (SEC(2004)1721). [1] Ú. v. ES L155, 7.6.1989 [2] Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu o využití administratívnej spolupráce v boji proti podvodu v oblasti DPH, KOM (2004) 260 a nariadenie Rady (ES) č. 1798/2003 zo 7. októbra 2003 o administratívnej spolupráci.