DÔVODOVÁ SPRÁVA

1.KONTEXT NÁVRHU

•Dôvody a ciele návrhu

Dobre fungujúci a konkurenčný vnútorný trh leteckej dopravy má zásadný význam pre mobilitu európskych občanov a európskeho hospodárstva ako celku. V roku 2018 odvetvie leteckej dopravy a letecký priemysel zamestnávali podľa odhadov 0,4 milióna ľudí priamo v EÚ a k HDP EÚ v roku 2017 prispeli odhadom 2,1 %. Letecká doprava je výraznou hybnou silou sociálnej a regionálnej súdržnosti, ktorá posilňuje cestovný ruch, podporuje podnikanie a spája ľudí. V roku 2018 priletelo na viac ako 500 letísk v Európe a odletelo z nich vyše 1,2 miliardy cestujúcich. Odvetvie leteckej dopravy EÚ prispieva k európskej integrácii a posilňuje pozíciu EÚ ako geopolitického lídra.

Letecká prepojenosť je základnou hnacou silou mobility občanov EÚ, rozvoja regiónov EÚ a rastu hospodárstva ako celku. Vysoká úroveň leteckej prepojenosti v rámci EÚ, ako aj do EÚ a z nej sa najlepšie zabezpečuje, keď trh leteckej dopravy v EÚ funguje s rovnakými podmienkami, kde všetci účastníci trhu môžu pôsobiť na základe rovnakých príležitostí. V prípade narušenia trhu hrozí znevýhodnenie prevádzkovateľov lietadiel alebo letísk v porovnaní s konkurentmi. Na druhej strane to môže viesť k strate konkurencieschopnosti odvetvia a leteckej prepojenosti pre občanov a podniky.

Predovšetkým je nevyhnutné zaistiť rovnaké podmienky na celom trhu leteckej dopravy v EÚ, pokiaľ ide o používanie leteckého paliva. Letecké palivo totiž predstavuje podstatnú časť nákladov prevádzkovateľov lietadiel, t. j. až 25 % prevádzkových nákladov. Rozdiely v cene leteckého paliva môžu mať významný vplyv na hospodársku výkonnosť prevádzkovateľov lietadiel. Okrem toho rozdiely v cene leteckého paliva medzi geografickými lokalitami, ako je to v súčasnosti medzi letiskami Únie alebo medzi letiskami Únie a mimo Únie, môžu viesť prevádzkovateľov lietadiel k tomu, aby z ekonomických dôvodov prispôsobili svoje stratégie dopĺňania paliva.

K praktikám, ako je tankering, dochádza, keď prevádzkovatelia lietadiel natankujú na určitom letisku viac leteckého paliva, než je potrebné, s cieľom predísť čiastočnému alebo úplnému dopĺňaniu paliva na cieľovom letisku, kde je letecké palivo drahšie. Tankering vedie k vyššiemu spaľovaniu paliva, než je potrebné, a tým k vyšším emisiám, a narúša spravodlivú hospodársku súťaž na trhu leteckej dopravy Únie. Okrem toho, že tankering je v rozpore s úsilím Únie o dekarbonizáciu leteckej dopravy, takisto poškodzuje zdravú hospodársku súťaž medzi účastníkmi trhu leteckej dopravy. Zavedením a rozšírením udržateľných leteckých palív na letiskách Únie sa môžu zintenzívniť praktiky tankeringu v dôsledku zvýšenia nákladov na letecké palivo. Pokiaľ ide o tankering, cieľom tohto nariadenia je preto obnoviť a zachovať rovnaké podmienky v odvetví leteckej dopravy a zároveň zabrániť akýmkoľvek nepriaznivým vplyvom na životné prostredie.

Komisia prijala v decembri 2020 stratégiu pre udržateľnú a inteligentnú mobilitu. V tejto stratégii sa stanovuje cieľ zvýšiť vyžívanie udržateľných leteckých palív. Udržateľné letecké palivá majú potenciál významne prispieť k dosiahnutiu zvýšeného cieľa EÚ v oblasti klímy do roku 2030 a cieľa EÚ v oblasti klimatickej neutrality. Na účely tejto iniciatívy udržateľné letecké palivá sú kvapalné priamo využiteľné palivá, ktorými možno nahradiť konvenčné letecké palivo. Ak chce odvetvie leteckej dopravy výrazne znížiť svoje emisie, musí znížiť svoju dnešnú výlučnú závislosť od fosílneho leteckého paliva a urýchliť prechod na inovatívne a udržateľné druhy palív a technológií. Zatiaľ čo alternatívne technológie pohonu pre lietadlá, ako je elektrina alebo vodík, dosahujú sľubný pokrok, ich zavedenie na komerčné využitie si vyžiada značné úsilie a čas na prípravu. Keďže letecká doprava musí riešiť svoju uhlíkovú stopu v prípade všetkých doletov už do roku 2030, úloha udržateľných leteckých kvapalných palív bude zásadná. Z tohto dôvodu sú potrebné aj opatrenia na zvýšenie dodávok a používania udržateľných leteckých palív na letiskách Únie.

Hoci na používanie v letectve je certifikovaných niekoľko spôsobov výroby udržateľných leteckých palív, ich používanie je v súčasnosti zanedbateľné v dôsledku chýbajúcej výroby za dostupné náklady. Je potrebné zaviesť povinnosť zmiešavania osobitne zameranú na odvetvie leteckej dopravy, aby sa podnietilo využívanie najinovatívnejších a najudržateľnejších palivových technológií na trhu. Umožnilo by sa tým v priebehu času rozšíriť výrobnú kapacitu a znížiť výrobné náklady. Vzhľadom na to, že udržateľné letecké palivá by mali predstavovať aspoň 5 % leteckých palív do roku 2030 a 63 % do roku 2050, je nevyhnutné, aby palivové technológie podporované v zmysle tohto nariadenia mali najväčší potenciál z hľadiska inovácie, dekarbonizácie a dostupnosti. Ide o podmienku sine qua non s cieľom uspokojiť dopyt po leteckej doprave v budúcnosti a prispieť k dosiahnutiu cieľov v oblasti dekarbonizácie. Malo by sa to týkať najmä pokročilých biopalív a syntetických leteckých palív. Najmä syntetické letecké palivá majú potenciál pomôcť dosiahnuť úspory emisií až 85 % alebo viac v porovnaní s fosílnymi leteckými palivami. Pri ich výrobe z elektriny z obnoviteľných zdrojov a zachytávaní uhlíka priamo zo vzduchu môžu potenciálne úspory emisií v porovnaní s fosílnym leteckým palivom dosiahnuť 100 %. Syntetické letecké palivá ako také majú najvyšší dekarbonizačný potenciál zo všetkých palív zahrnutých v tejto iniciatíve. Ich výrobný proces je takisto mimoriadne efektívny z hľadiska zdrojov, najmä pokiaľ ide o využívanie vody, v porovnaní s výrobou iných udržateľných leteckých palív. Hoci by syntetické letecké palivá mohli významne prispieť k dekarbonizácii tohto odvetvia, na trhu sa v značných objemoch do roku 2030 bez osobitnej politickej podpory pravdepodobne neobjavia. Výrobné náklady syntetických leteckých palív sa v súčasnosti odhadujú na troj- až šesťnásobok súčasnej trhovej ceny fosílnych leteckých palív. Keďže sa očakáva, že syntetické letecké palivá budú zohrávať úlohu pri dekarbonizácii odvetvia už do roku 2030 a mali by predstavovať aspoň 28 % palivového mixu v leteckej doprave do roku 2050, je preto potrebné, aby sa v tomto nariadení stanovila osobitná čiastková povinnosť, ktorou by sa podnietilo ich zavádzanie na trh. Očakáva sa, že sa tým čiastočne zníži riziko investícií do výrobnej kapacity syntetických leteckých palív a umožní rozšírenie výrobnej kapacity.

Z dôvodov udržateľnosti by sa nemali podporovať biopalivá prvej generácie, ako sú biopalivá založené na plodinách a biopalivá založené na potravinárskych a krmovinárskych plodinách, ktoré majú obmedzený potenciál škálovateľnosti a vyvolávajú obavy týkajúce sa udržateľnosti. Nepriama zmena využívania pôdy nastáva vtedy, keď pestovanie plodín na výrobu biopalív vytláča tradičné pestovanie plodín na potravinárske a krmovinárske účely. Takýto dodatočný dopyt zvyšuje tlak na pôdu a môže viesť k rozšíreniu poľnohospodárskej pôdy do oblastí s veľkými zásobami uhlíka, ako sú lesy, mokrade a rašeliniská, čím vzniknú dodatočné emisie skleníkových plynov. Výskum ukázal, že rozsah tohto vplyvu závisí od rôznych faktorov vrátane typu suroviny použitej na výrobu paliva, úrovne dodatočného dopytu po surovine spôsobeného používaním biopalív a miery ochrany pôdy s vysokými zásobami uhlíka v rôznych častiach sveta. Najväčšie riziká spojené s nepriamou zmenou využívania pôdy sa zistili v prípade biopalív vyrábaných zo surovín, pri ktorých sa pozoruje významné rozširovanie produkčnej plochy do oblastí s veľkými zásobami uhlíka. Okrem emisií skleníkových plynov spojených s nepriamou zmenou využívania pôdy, ktorá dokáže znehodnotiť niektoré alebo všetky úspory emisií skleníkových plynov z jednotlivých biopalív, vyvoláva nepriama zmena využívania pôdy aj riziká pre biodiverzitu. Toto riziko je osobitne závažné v súvislosti s potenciálne rozsiahlou expanziou výroby spôsobenou výrazným zvýšením dopytu. Preto by sa palivá založené na potravinárskych a krmovinárskych plodinách nemali podporovať. Tento prístup je v súlade s príslušným politickým rámcom Únie, ktorý má tendenciu obmedzovať alebo dokonca postupne zastaviť používanie biopalív založených na plodinách z environmentálnych dôvodov. Tak je to najmä v prípade smernice o obnoviteľných zdrojoch energie, ktorou sa obmedzuje využívanie biopalív založených na plodinách z dôvodu ich obmedzeného environmentálneho prínosu, obmedzeného potenciálu, pokiaľ ide o znižovanie emisií skleníkových plynov, a skutočnosti, že takéto biopalivá priamo konkurujú potravinárskemu odvetviu a odvetviu krmív z hľadiska prístupu k surovinám. Pri nezahrnutí biopalív založených na plodinách ide aj o snahu zabrániť riziku presunutia biopalív z cestnej dopravy do leteckej dopravy, keďže to by mohlo spomaliť dekarbonizáciu cestnej dopravy, ktorá je v súčasnosti stále zďaleka najviac znečisťujúcim druhom dopravy. V odvetví leteckej dopravy sú súčasné úrovne dopytu po biopalivách založených na potravinárskych a krmovinárskych plodinách bezvýznamné, keďže viac než 99 % v súčasnosti používaných leteckých palív má fosílny pôvod. Preto je vhodné predísť vzniku potenciálne veľkého dopytu po biopalivách založených na potravinárskych a krmovinárskych plodinách podporovaním ich používania podľa tohto nariadenia.

Technológie, ktoré sú priemyselne najvyspelejšie a zároveň majú vysoký potenciál udržateľnosti, ako sú udržateľné letecké palivá vyrobené z odpadových lipidov (suroviny uvedené v časti B prílohy IX k druhej smernici o obnoviteľných zdrojoch energie), by mali byť oprávnené s cieľom otvoriť príslušný trh a umožniť zníženie emisií už v krátkodobom horizonte. Hoci sa očakáva, že takéto opatrenie podstatne zníži emisie z odvetvia dopravy ako celku, v súčasnosti sa veľká väčšina kvapalných biopalív vyrába pre odvetvie cestnej dopravy. Preto môže dôjsť k presunutiu surovín na výrobu biopalív v odvetví cestnej dopravy do výroby v odvetví leteckej dopravy, bolo by však obmedzené. Odhaduje sa, že potenciálne presunutie biopalív vyrobených zo surovín uvedených v časti B prílohy IX k druhej smernici o obnoviteľných zdrojoch energie by do roku 2030 predstavovalo približne 3,2 %.

Očakáva sa, že postupné zavádzanie udržateľných leteckých palív na trhu leteckej dopravy povedie k zvýšeniu nákladov leteckých spoločností na letecké palivá. To môže zintenzívniť už existujúce praktiky prevádzkovateľov lietadiel narúšajúce trh, ako je tankering. Cieľom tohto návrhu nariadenia je preto vytvoriť prísne pravidlá na trhu leteckej dopravy EÚ, ktorými sa zaistí postupné zvyšovanie podielov udržateľných leteckých palív na letiskách Únie, ale bez nepriaznivých účinkov na konkurencieschopnosť vnútorného trhu leteckej dopravy EÚ.

Základným faktorom na zabezpečenie toho, aby povinnosť dodávať udržateľné letecké palivá nenarušila rovnaké podmienky na trhu leteckej dopravy, je uložiť všetkým dodávateľom leteckého paliva na vnútornom trhu EÚ jasnú a jednotnú povinnosť. Vzhľadom na inherentný cezhraničný a globálny rozmer leteckej dopravy sa pred rámcom, ktorý si vyžaduje transpozíciu na vnútroštátnej úrovni, uprednostňuje harmonizované nariadenie osobitne pre leteckú dopravu, keďže takýto rámec by mohol viesť k rôznorodým vnútroštátnym opatreniam s rozdielnymi požiadavkami a cieľmi. V záujme jasnej a účinnej politiky by sa mali povinnosti dodávateľov leteckého paliva, pokiaľ ide o udržateľné letecké palivá, stanovovať výlučne v tomto nariadení, ktoré predstavuje lex specialis smernice o obnoviteľných zdrojoch energie. Keďže nariadenie stanovuje minimálne podiely udržateľných leteckých palív, nebráni leteckým spoločnostiam ani dodávateľom paliva v tom, aby sledovali ambicióznejšie environmentálne ciele alebo hľadali iné hospodárske/finančné výhody súvisiace s udržateľnými leteckými palivami prostredníctvom tankovania resp. dodávania vyšších podielov udržateľných leteckých palív. Na tento účel by letecké spoločnosti mali mať možnosť zabezpečiť si vhodné dohody s dodávateľmi leteckého paliva s cieľom zvýšiť využívanie udržateľných leteckých palív. Nariadenie nezahŕňa obchodovateľnosť používania udržateľných leteckých palív (tzv. systém book and claim). Ak by sa niekedy v budúcnosti obchodovanie zaviedlo, malo by sa riadiť prísnymi pravidlami zaisťujúcimi environmentálnu integritu systému.

Toto nariadenie by malo sprevádzať intenzívnejšie úsilie EÚ a jej členských štátov v rámci organizácie ICAO zamerané na stanovenie záväzných cieľov pre používanie udržateľných leteckých palív v medzinárodnej leteckej doprave so strategickou alianciou EÚ na posilnenie hodnotového reťazca výroby udržateľných leteckých palív v EÚ, najmä pokiaľ ide o najinovatívnejšie technológie, ako sú pokročilé biopalivá a syntetické letecké palivá, predovšetkým vrátane mechanizmov financovania, ako sú rozdielové zmluvy a opatrenia na uľahčenie certifikácie inovačných technológií udržateľných leteckých palív.

•Súlad s existujúcimi ustanoveniami v tejto oblasti politiky

Tento návrh nariadenia je v súlade s politikou EÚ v oblasti leteckej dopravy, a najmä s príslušnými pravidlami, ktoré tvoria rámec vnútorného trhu leteckej dopravy EÚ. Sleduje rovnaké ciele ako nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 z 24. septembra 2008 o spoločných pravidlách prevádzky leteckých dopravných služieb v Spoločenstve, a to zaistiť, aby letecké spoločnosti pôsobiace v EÚ mohli súťažiť na základe rovnakých príležitostí. Navrhované nariadenie je takisto v súlade s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/712 zo 17. apríla 2019 o ochrane hospodárskej súťaže v leteckej doprave, ktorého cieľom je zaistiť, aby všetci leteckí dopravcovia prevádzkujúci lety do EÚ a z nej mohli využívať rovnaké podmienky.

Tento návrh nariadenia je v súlade s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1139 zo 4. júla 2018 o spoločných pravidlách v oblasti civilného letectva, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre bezpečnosť letectva (EASA), a najmä s nariadením Komisie (EÚ) č. 965/2012 z 5. októbra 2012, ktorým sa ustanovujú technické požiadavky a administratívne postupy týkajúce sa leteckej prevádzky. V navrhovanom nariadení sa od agentúry EASA vyžaduje, aby prijímala a spracúvala správy od leteckých spoločností, najmä o ich tankovaní leteckého paliva. Povinnosť týkajúca sa tankovania leteckého paliva stanovená v navrhovanom nariadení by mala byť v súlade s pravidlami o bezpečnosti leteckého paliva, ktoré sa stanovujú v nariadení (EÚ) č. 965/2012.

Navrhované nariadenie je v súlade s druhou smernicou o obnoviteľných zdrojoch energie, keďže sa očakáva, že povedie k zvýšeniu používania energie z obnoviteľných zdrojov v leteckej doprave. Navrhované nariadenie sa opiera o zložky pravidiel druhej smernice o obnoviteľných zdrojoch energie, najmä o jej rámec udržateľnosti. Druhá smernica o obnoviteľných zdrojoch energie je medziodvetvovým rámcom, ktorým sa stanovujú ciele pre zastrešujúce odvetvia. Na podporu využívania udržateľných leteckých palív nepostačuje, a to z dôvodu osobitostí odvetvia leteckej dopravy, najmä silného konkurenčného tlaku tohto odvetvia na náklady v rámci EÚ a celosvetovo, ako aj vysoko integrovaného a konkurencieschopného vnútorného trhu leteckej dopravy EÚ a jeho globálneho rozmeru. V navrhovanom nariadení sa stanovujú plne harmonizované požiadavky s cieľom zaistiť rovnaké podmienky pre letecké spoločnosti a zabrániť konkurenčnej nevýhode medzi letiskami Únie.