Cieľom vízového kódexu, teda predchádzaniu neregulárnej migrácii a bezpečnostným rizikám, sa v posledných rokoch venuje oveľa väčšia pozornosť. Významným faktorom, ktorý podnecuje toky neregulárnej migrácie do EÚ, je skutočnosť, že členské štáty len s veľkými ťažkosťami vracajú zadržaných neregulárnych migrantov do krajín pôvodu, pretože orgány v týchto krajinách s nimi pri plnení žiadostí o readmisiu dostatočne nespolupracujú.

Bezpečnosť spracúvania víz sa zvýši, a to najmä vďaka prepracovaniu vízového informačného systému (VIS), návrh na ktoré bude predložený neskôr na jar (pozri kapitolu 4). Cieľom návrhu na prepracovanie VIS zároveň bude plne využiť prístup založený na interoperabilite. Interoperabilita má rozhodujúci význam pre ďalšie zlepšovanie údajov, ktoré majú konzulárni úradníci k dispozícii pri posudzovaní žiadosti o udelenie víza. To im následne umožní ľahšie identifikovať osoby, ktoré by mohli predstavovať bezpečnostné riziko alebo riziko neregulárnej migrácie a ktorým by sa vízum nemalo udeliť. Rovnako bude pre nich ľahšie identifikovať cestujúcich bona fide, pre ktorých by sa dalo konanie o udelení víza uľahčiť.

Spolu so zavedením nových systémov pre riadenie bezpečnosti, hraníc a migrácie, ako je napríklad nedávno schválený systém vstup/výstup (EES), ktorý okrem iného umožňuje lepšie preverovanie dodržiavania podmienok udelenia víz, a európsky systém pre cestovné informácie a povolenia (ETIAS) navrhnutý Komisiou, sa kladú základy vízovej politiky, ktorá dokáže lepšie reagovať na bezpečnostné a migračné výzvy. K tomu ďalej prispeje návrh na zabezpečenie interoperability, na základe ktorého by sa mala zlepšiť schopnosť informačných systémov EÚ v oblasti riadenia hraníc, bezpečnosti a migrácie vymieňať si údaje a informácie.

Novým návrhom, ktorým sa mení vízový kódex a ktorý sa predkladá spolu s týmto oznámením, sa majú konania o udelení víz aktualizovať tak, aby lepšie zodpovedali zmenenej migračnej a bezpečnostnej situácii. Okrem iného sa má zaviesť aj prístup, v rámci ktorého sa vízová politika previaže so spoluprácou pri readmisiách. Vyrieši sa ním aj niekoľko nedostatkov súčasných pravidiel, aby bolo pre legitímnych cestujúcich jednoduchšie získať vízum na cestu do EÚ. Do nového návrhu boli prevzaté aj niektoré užitočné aspekty stiahnutého návrhu o prepracovaní vízového kódexu. Ide napríklad o ustanovenia, ktorými sa žiadateľom poskytuje väčšia voľnosť pri žiadaní o vízum a ktorými sa lepšie organizuje práca konzulátov.

Spoločná vízová politika EÚ je podstatnou súčasťou schengenského acquis a jedným z najviac cenených úspechov integrácie EÚ. Vízová politika je a mala by aj naďalej zostať nástrojom na uľahčenie cestovného ruchu a podnikania a zároveň by mala zabrániť bezpečnostným rizikám a riziku neregulárnej migrácie do EÚ.

V záverečnej správe skupiny expertov na vysokej úrovni sa poukázalo na to, že na úrovni EÚ chýbajú informácie o dokladoch, ktoré štátnym príslušníkom tretích krajín umožňujú zdržiavať sa na území niektorého členského štátu EÚ dlhšie ako 90 dní počas ktorýchkoľvek 180 dní. Údaje o takýchto dokladoch a ich držiteľoch sa v súčasnosti nezhromažďujú a nemožno ich overiť v žiadnom z rozsiahlych informačných systémov EÚ v oblasti hraníc a bezpečnosti (okrem SIS, aj to iba v obmedzenom rozsahu). Podľa členských štátov vedie súčasná správa týchto dokladov k nedostatkom, ktoré štátnym príslušníkom tretích krajín znemožňujú ľahší prechod cez hranice a následný voľný pohyb v priestore bez kontroly vnútorných hraníc. Členské štáty preto požiadali Komisiu, aby posúdila, či je na odstránenie existujúceho nedostatku informácií o týchto kategóriách štátnych príslušníkov tretích krajín potrebné, možné a primerané vytvoriť centrálne úložisko EÚ pre informácie o dlhodobých vízach a dokladoch o pobyte.

VIS bol takisto súčasťou širšieho procesu úvah o interoperabilite informačných systémov. Tento proces viedol k návrhu na zabezpečenie interoperability, ktorého cieľom je, aby informačné systémy EÚ v oblasti riadenia bezpečnosti, hraníc a migrácie vzájomne spolupracovali inteligentnejším a efektívnejším spôsobom. Základom interoperability je jedna platforma systémov EES-ETIAS-VIS, ktorá bude významným krokom vpred pri zbere údajov a výmene informácií na účely víz, zaistenia bezpečnosti a riadenia hraníc a migrácie. Vďaka jednej vyhľadávacej platforme (európsky vyhľadávací portál) bude možné uskutočniť jedno vyhľadávanie a dostať výsledky z rôznych systémov. To na druhej strane umožní efektívnejšie kontroly žiadateľov o víza a následne prispeje k väčšej bezpečnosti v priestore bez kontroly vnútorných hraníc. Z týchto dôvodov budú súčasťou nadchádzajúcej revízie právneho rámca VIS, ktorá bude predložená na jar, konkrétne opatrenia v oblasti interoperability zamerané na zvýšenie efektívnosti spracovávania víz (pozri oddiel 4.1). Uvedeným návrhom by sa tiež mali riešiť ďalšie problémy zistené pri hodnotení VIS v roku 2016 (pozri oddiely 4.2 a 4.3). Návrh týkajúci sa systému VIS je v súčasnosti v štádiu príprav, čo zahŕňa aj technické štúdie a posúdenie vplyvu, v ktorom sa bude analyzovať aj vplyv na základné práva.

Ďalším dôležitým prvkom rámca vízovej politiky je vízový informačný systém (VIS). VIS od roku 2011 slúži ako technologické riešenie uľahčujúce konanie o udelení víz, pričom pomáha orgánom členských štátov: i) rýchlo a efektívne overiť potrebné informácie o štátnych príslušníkoch tretích krajín, ktorí na cestu do EÚ potrebujú vízum, a ii) prijímať rozhodnutia o žiadostiach o udelenie víz. Systém vstup/výstup (EES), ktorý bude uvedený do prevádzky v roku 2020 a mal by byť plne interoperabilný so systémom VIS, rozšíri funkcie VIS, keďže bude poskytovať informácie o tom, na čo štátni príslušníci tretích krajín víza využívajú, a pomôže stanoviť bona fide status držiteľov víz, ktorí už schengenský priestor navštívili.

Komisia takisto navrhuje, aby sa v záujme podpory krátkodobých turistických výletov a podnietenia hospodárskeho rastu v EÚ poskytla žiadateľom bona fide určitá flexibilita. Členské štáty by tak mohli napríklad vydávať na vonkajšej hranici víza na jeden vstup; išlo by o osobitný režim na dočasnom základe podliehajúci prísnym podmienkam. Víza vydané na základe tohto režimu by boli platné len pre vydávajúci členský štát, na jeden vstup a na pobyt s dĺžkou najviac sedem dní.

Držitelia viacnásobných návratových víz môžu počas platnosti víz opakovane cestovať do EÚ. Časté návštevy majú pozitívny vplyv na hospodárstvo EÚ a jej rast, medziľudské kontakty a kultúrne výmeny. Na základe súčasných pravidiel pre viacnásobné návratové víza však majú konzuláty členských štátov pri vydávaní víz široký priestor na voľné konanie. To môže viesť k súťaži medzi členskými štátmi na (turisticky) atraktívnych trhoch, k bilaterálnym dohodám alebo dohodám s tretími krajinami a k zneužívaniu vízového systému. Takéto praktiky oslabujú základné zásady spoločnej vízovej politiky a nie sú prínosné pre obchod ani hospodárstvo. Mohlo by sa totiž stať, že dôveryhodní a pravidelne cestujúci podnikatelia budú musieť žiadať o víza každý raz, keď potrebujú cestovať. Neistota, ktorej žiadatelia čelia pri podávaní žiadosti o viacnásobné návratové vízum, ich môže navyše viesť k tomu, aby svoju žiadosť neoprávnene pozmenili. Komisia preto navrhuje záväzné pravidlá vydávania viacnásobných návratových víz, ktoré by umožnili žiadateľom dodržiavajúcim podmienky udelenia víz dostať pri každej následnej žiadosti viacnásobné návratové vízum s čoraz dlhšou lehotou platnosti (od jedného roka až po päť rokov).

Zvýšenie vízového poplatku je potrebné aj v záujme: i) zvýšenia efektívnosti spracovávania žiadostí o vízum, pokiaľ ide o odhaľovanie bezpečnostných rizík a rizika neregulárnej migrácie; ii) ďalšej modernizácie počítačového vybavenia a softvéru členských štátov a iii) zabezpečenia rýchlych a klientsky ústretových konaní pre žiadateľov o víza. Zároveň by prispelo aj k zachovaniu rozsiahlej celosvetovej siete konzulátov. Komisia v tejto súvislosti navrhuje aj to, aby sa v budúcnosti uplatňoval pružnejší postup zmeny výšky vízového poplatku.

V septembri 2017 bola dokončená technická štúdia uskutočniteľnosti vytvorenia centrálneho úložiska EÚ pre informácie o dlhodobých vízach a dokladoch o pobyte. V štúdii sa konštatovalo, že najvhodnejším riešením z hľadiska informačnej bezpečnosti, jednoduchosti realizácie a nákladovej efektívnosti by bolo úložisko v rámci systému VIS.

4.3. Riešenie zostávajúcich nedostatkov, pokiaľ ide o informácie o spracovávaní krátkodobých víz: zníženie vekovej hranice, od ktorej sa žiadateľom odoberajú odtlačky prstov, a uchovávanie kópií cestovných dokladov vo VIS

Komisia rieši aj tieto otázky:

·možnosť znížiť vekovú hranicu, od ktorej sa deťom s vízovou povinnosťou odoberajú odtlačky prstov, a uchovávať odtlačky vo VIS. Zabezpečila by sa tým lepšia ochrana detí a podporil by sa boj proti obchodovaniu s ľuďmi a neregulárnej migrácii, pričom by sa však v prvom rade prihliadalo na najlepšie záujmy dieťaťa.

·možnosť uchovávať kópie cestovných dokladov, ktoré žiadatelia o víza predložili počas konania o udelení víza, vo VIS. Umožnili by sa tým širšie kontroly týchto dokladov a zvýšila by sa efektívnosť konaní o návrate. Týmto opatrením by sa podporila návratová politika EÚ, jeho realizácia by však závisela od VIS.

5. VÄČŠIA SPOJITOSŤ MEDZI VÍZOVOU POLITIKOU EÚ A ĎALŠÍMI POLITIKAMI

Spoločná vízová politika EÚ je v globalizovanom svete čoraz dôležitejším prvkom vonkajších vzťahov EÚ. Pre mnohé partnerské krajiny je získanie alebo zachovanie možnosti bezvízového cestovania do EÚ pre ich občanov kľúčovou politickou prioritou vo vzťahoch s EÚ.

Treba sa zaoberať spojitosťou medzi vízovou politikou a záväzkami prijatými v iných oblastiach politiky, hlavne v obchodných dohodách, ako aj spojitosťou medzi spoločnou vízovou politikou a dvojstrannými dohodami o zrušení vízovej povinnosti, ktoré členské štáty uzatvorili s určitými tretími krajinami.

Nová generácia obchodných dohôd EÚ, o ktorých sa v súčasnosti rokuje, sa spravidla týka aj sektoru služieb, pričom umožňuje súkromným osobám investovať a poskytovať služby na území druhej strany. Čo sa týka dočasnej prítomnosti týchto osôb na území členských štátov, pri predbežnej analýze v rámci kontroly vhodnosti smerníc o legálnej migrácii, ktorú Komisia uskutočnila, sa potvrdilo, že na niektoré kategórie poskytovateľov služieb stanovené v obchodných dohodách (napr. poskytovatelia služieb, ktorí sa v EÚ môžu zdržiavať počas šiestich mesiacov z každých 12 mesiacov) sa nevzťahuje ani vízový kódex, ani existujúce predpisy o legálnej migrácii. Komisia zanalyzuje, ako by bolo možné v súvislosti s týmito kategóriami poskytovateľov služieb posilniť synergie medzi záväzkami stanovenými v obchodných dohodách na jednej strane a vízovou politikou EÚ a jej politikami v oblasti legálnej migrácie na druhej strane.

Okrem toho treba ďalej analyzovať dvojstranné dohody o zrušení vízovej povinnosti, ktoré členské štáty uzatvorili s určitými tretími krajinami pred tým, ako v roku 1999 nadobudla účinnosť Amsterdamská zmluva, na základe ktorej sa vízová politika stala spoločnou politikou. Tieto dvojstranné dohody sú stále účinné, pretože členské štáty a dotknuté tretie krajiny im, hlavne z historických a politických dôvodov, pripisujú veľkú hodnotu. Takéto dvojstranné dohody by však nielenže nemali mať v skutočne spoločnej politike miesto, ale do nej ani štrukturálne nezapadajú, keďže štátni príslušníci tretích krajín, na ktorých sa tieto dohody vzťahujú, by si mohli pobyt v priestore bez kontroly vnútorných hraníc predlžovať takmer neobmedzene. V nariadení o EES sa stanovuje, že tri roky po uvedení systému vstup/výstup do prevádzky sa vykoná posúdenie týchto dohôd. Komisia začne v tejto súvislosti uvažovať o tom, akú formu a rozsah pôsobnosti by mohol mať budúci nástroj EÚ, ktorým sa tieto dohody nahradia, pričom bude skúmať aj možnosti, v rámci ktorých by sa štátni príslušníci vybraných tretích krajín mohli v priestore bez vnútorných hraníc zdržiavať bez víz dlhšie ako 90 dní.

Mechanizmus, ktorý umožňuje dočasne pozastaviť oslobodenie od vízovej povinnosti v prípade štátnych príslušníkov tretej krajiny, ktorá je uvedená v prílohe II k nariadeniu (ES) č. 539/2001, bol nedávno prepracovaný. K zníženiu rizika nelegálnej migrácie a bezpečnostných rizík zároveň prispeje vývoj nových informačných systémov pre riadenie hraníc a migrácie, ako je napríklad EES a ETIAS, a interoperabilita medzi príslušnými databázami. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa Komisia domnieva, že všetky budúce návrhy na zaradenie tretej krajiny do prílohy II sa budú musieť posúdiť najmä s ohľadom na riziko neregulárnej migrácie a bezpečnostné hrozby. Ak to bude potrebné, takéto návrhy sa budú môcť v jednotlivých prípadoch predložiť iba pod podmienkou, že dotknuté tretie krajiny už zaviedli určité opatrenia, ako je napríklad vydávanie biometrických pasov alebo uzatvorenie readmisnej dohody. Takéto opatrenia by sa určovali v súlade s kritériami stanovenými v nariadení (ES) č. 539/2001.

6. SMEROM K DIGITÁLNYM VÍZAM

Komisia má v úmysle začať diskusiu, ktorá pripraví pôdu pre úvahy o tom, či by sa mali v budúcnosti používať digitálne víza.

Napriek veľkému technologickému pokroku, ktorý sa dosiahol od prijatia vízového kódexu, sa žiadosti o udelenie víza stále vo veľkej miere spracovávajú s použitím postupov spred digitálnej revolúcie. Hoci súčasný vízový proces už sčasti prebieha elektronicky, keďže žiadosti a rozhodnutia sa evidujú vo VIS, dva dôležité kroky sa stále uskutočňujú papierovej forme, a to predloženie žiadosti o udelenie víza s požadovanými sprievodnými dokladmi a vlastné vydanie vízovej nálepky. Žiadatelia sú najväčšmi priamo zapojení práve do týchto dvoch krokov, keďže sa musia dostaviť na konzulát, resp. k externému poskytovateľovi služieb: i) aby žiadosť podali a, v prípade žiadateľov, ktorí žiadosť podávajú po prvýkrát, aby im odobrali odtlačky prstov, a ii) aby si na konci procesu prevzali cestovný doklad. Viacero krajín (napr. USA, Austrália, Turecko) už postupne prechádza k programom elektronických víz a aj niektoré členské štáty zaviedli (čiastočne) elektronické postupy podávania žiadostí o udelenie víza.

V druhej polovici roka 2017 sa v rámci Rady začali diskusie s členskými štátmi s cieľom ďalej zlepšiť a zjednodušiť súčasné postupy spracovávania žiadostí o udelenie víza. Diskusie sa zameriavali na dve konkrétne možnosti: i) nahradenie fyzickej vízovej nálepky „digitálnymi vízami“; ii) nahradenie súčasnej papierovej žiadosti postupom podávania žiadosti o udelenie víza online.

Väčšina členských štátov sa zaujíma o možnosť používania digitálnych víz. Medzi potenciálne výhody, ktoré uviedli, patria nižšie náklady pre konzuláty a rýchlejší, efektívnejší a klientsky ústretovejší proces podávania žiadostí. Členské štáty si sú však zároveň vedomé toho, že mnohé aspekty by si vyžadovali ďalšie dôkladné posúdenie a štúdie a že prioritu by mal mať vývoj a zavedenie systémov EES a ETIAS a realizácia návrhov týkajúcich sa interoperability.

Aj podľa Komisie sa z dlhodobého hľadiska treba vybrať cestou digitálnych víz, a preto do konca roka 2018 začne realizovať štúdie uskutočniteľnosti. Komisia považuje v tejto súvislosti za potrebné začať diskutovať so zainteresovanými stranami o tom, ako možno využiť technologické výdobytky na ďalšie zefektívnenie a zjednodušenie vybavovania a spracovávania víz v prospech žiadateľov a konzulátov. V rámci tejto diskusie sa posúdia možnosti a podporia pilotné projekty, ktoré by pripravili pôdu pre budúce návrhy. Východiskom pre politickú diskusiu môžu v tejto súvislosti byť aj výsledky pilotných projektov, ktoré už niektoré členské štáty realizujú.

Niektoré členské štáty už navyše začali presúvať rozhodovanie o žiadostiach o udelenie víz z konzulátov na ústredné orgány. Preto treba začať diskutovať o tom, či sa dá v takých prípadoch zaistiť integrita a bezpečnosť spracovávania žiadostí o udelenie víz a za akých okolností. Pri takejto diskusii bude treba na jednej strane zvážiť dôležitosť znalosti miestnych pomerov pri posudzovaní migračného rizika spojeného s každou žiadosťou o udelenie víza a na druhej strane výhody centralizovaného prístupu z hľadiska efektívnosti a transparentnosti.

7. ZÁVER