DÔVODOVÁ SPRÁVA

1.KONTEXT NÁVRHU

Dôvody a ciele návrhu

Ekonomiky Európskej únie (EÚ) pred desaťročím zasiahla bezpríkladná finančná a hospodárska kríza. Hoci sa táto kríza nezačala v eurozóne, obnažila niektoré z jej inštitucionálnych nedostatkov. V reakcii na to sa EÚ usilovala o posilnenie mechanizmov správy ekonomických záležitostí v rámci Únie a eurozóny, a to najmä prostredníctvom legislatívnych balíkov známych pod názvom „balík šiestich legislatívnych aktov“ (päť nariadení a jedna smernica prijaté v roku 2011) a „balík dvoch legislatívnych aktov“ (dve nariadenia prijaté v roku 2013). Tieto balíky pomohli zabezpečiť podrobnejší dohľad nad štátnymi rozpočtami, vytvoriť stabilnejšie fiškálne rámce a venovať väčšiu pozornosť úrovniam dlhu.

Avšak v snahe odstrániť hlavné príčiny krízy sa ukázalo, že fiškálny rámec založený na pravidlách na úrovni EÚ musí byť doplnený záväznými ustanoveniami na vnútroštátnej úrovni, aby sa podporili zdravé rozpočtové politiky vo všetkých členských štátoch, ako aj, že tento rámec musí pôsobiť ako trvalý mechanizmus proti vzniku nadmerných deficitov.

V tejto súvislosti sa skúmalo použitie práva Únie, z ktorého by takéto vnútroštátne predpisy vychádzali. Komisia bola v tom čase jednoznačne naklonená uskutočneniu ďalších reforiem správy hospodárskych záležitostí podľa metódy Spoločenstva. Európska rada sa však na svojom zasadnutí v decembri 2011 nedokázala dohodnúť na prijatí zvažovaných krokov. V reakcii na to členské štáty, ktoré chceli prijať spoločný záväzok mať takéto vnútroštátne pravidlá, začali konať na medzivládnom základe, čoho výsledkom bolo uzavretie Zmluvy o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii (ďalej len „uvedená zmluva“) slúžiacej ako odrazový mostík k čo najskoršiemu začleneniu jej ustanovení do zmlúv.

Uvedenú zmluvu 2. marca 2012 podpísalo 25 zmluvných strán (všetky členské štáty s výnimkou Českej republiky a Spojeného kráľovstva) a nadobudla platnosť 1. januára 2013. Základom uvedenej zmluvy je jej hlava III, ktorá obsahuje tzv. rozpočtovú dohodu. Jej hlavné ustanovenie spočíva v povinnosti zmluvných strán, aby pravidlo vyrovnaného rozpočtu v cyklicky upravenom vyjadrení zakotvili vo vnútroštátnych ustanoveniach záväzného, trvalého a pokiaľ možno ústavného charakteru. Toto pravidlo odzrkadľuje požiadavku, ktorá je ťažiskom preventívnej časti Paktu stability a rastu, teda strednodobý rozpočtový cieľ. Rozpočtovou dohodou je viazaných 22 zmluvných strán (všetky členské štáty eurozóny a na základe dobrovoľnosti Bulharsko, Dánsko a Rumunsko). Ostatné časti uvedenej zmluvy sa zameriavajú na posilnenie koordinácie hospodárskej politiky a správy eurozóny.

Všetky zainteresované strany chápali medzivládny prístup použitý na prijatie uvedenej zmluvy vždy ako možnosť na bezodkladné podniknutie potrebných krokov, keď boli takéto kroky v čase vrcholiacej hospodárskej a finančnej krízy blokované v rámci Európskej rady. Preto sa zmluvné strany dohodli, že sa budú usilovať o začlenenie základných ustanovení uvedenej zmluvy do právnych predpisov Únie najneskôr do piatich rokov odo dňa nadobudnutia jej platnosti, t. j. do 1. januára 2018.

Táto politická dohoda je zakotvená v článku 16 uvedenej zmluvy, podľa ktorého: „Najneskôr do piatich rokov od nadobudnutia platnosti tejto zmluvy sa na základe hodnotenia skúseností získaných s jej vykonávaním podniknú v súlade so Zmluvou o Európskej únii a Zmluvou o fungovaní Európskej únie potrebné kroky s cieľom začleniť obsah tejto zmluvy do právneho rámca Európskej únie.“

Komisia vo svojom diskusnom dokumente o prehĺbení hospodárskej a menovej únie z mája 2017 uvedenú dohodu pripomenula a poukázala na prípadné začlenenie rozpočtovej dohody do právneho rámca EÚ v priebehu rokov 2017 – 2019. Predseda Európskej komisie Jean-Claude Juncker ďalej vo svojej správe o stave Únie za rok 2017 a v priloženom vyhlásení o zámere okrem iného navrhol začlenenie obsahu uvedenej zmluvy do práva EÚ, a to pri zohľadnení flexibility zakotvenej v Pakte stability a rastu, ktorú Komisia vytýčila od januára 2015.

Európsky parlament takisto opakovane žiadal, aby sa obsah uvedenej zmluvy stal súčasťou rámca zmlúv, pričom tvrdil, že na to, aby bola správa skutočnej hospodárskej a menovej únie skutočne legitímna a demokratická, musí sa začleniť do inštitucionálneho rámca Únie.

Rozpočtová dohoda bola prijatá ako prechodné riešenie v čase hlbokej krízy, no jej základný princíp zostáva v platnosti v celom rozsahu, a to, že je v záujme EÚ a eurozóny podporovať zodpovedné politiky zamedzujúce nadmerným deficitom. Tento návrh je súčasťou širšieho a ambiciózneho súboru iniciatív zameraných na reformu hospodárskej a menovej únie, ktorý Komisia predložila 6. decembra 2017. Uznávajúc mimoriadnu dôležitosť dobudovania hospodárskej a menovej únie tento návrh reaguje na vôľu prejavenú zmluvnými stranami uvedenej zmluvy, na výzvy Európskeho parlamentu na jej začlenenie do rámca Únie, ako aj na výzvu predsedu Junckera na dosiahnutie jednoty, efektívnosti a demokratickej zodpovednosti, ktorú vyjadril vo svojej správe o stave Únie v septembri 2017.

Navrhovaná smernica posilňuje fiškálnu zodpovednosť a strednodobé rozpočtové smerovanie v členských štátoch a spolu s existujúcimi ustanoveniami Paktu stability a rastu tým chce dosiahnuť základný cieľ rozpočtovej dohody, a to konvergenciu na obozretnú úroveň verejného dlhu. Je pravdou, že určitý čas potrvá, kým sa absorbujú vysoké úrovne verejného dlhu, ktoré možno stále v súčasnosti pozorovať. Dosahovanie ďalšieho pokroku je naďalej životne dôležité, a to v krátkodobom aj dlhodobom horizonte.

Pokrok smerom k obozretným úrovniam dlhu si vyžaduje, aby ročné rozhodnutia o rozpočte sledovali nemenné smerovanie vedúce k dosiahnutiu a udržaniu strednodobého rozpočtového cieľa. Smerovanie rozpočtu musí byť podrobne objasnené z hľadiska politík pod kontrolou vlády a zároveň zohľadňovať hospodárske podmienky. Avšak časté nové úpravy tohto smerovania oslabujú dôveryhodnosť a účinnosť akejkoľvek stratégie na znižovanie dlhu. Takéto nemenné strednodobé smerovanie rozpočtových politík sa zatiaľ nepodarilo v plnej miere dosiahnuť, a to čiastočne v dôsledku výnimočných hospodárskych okolností prevládajúcich v čase, keď rozpočtová dohoda nadobudla platnosť. Keďže sa hospodárske podmienky normalizujú, nastal čas, aby sa realizovalo a posilnilo tak, aby všetky členské štáty účinne smerovali k dohodnutým cieľom.

Ako sa odporúča v diskusnom dokumente o hospodárskej a menovej únii, táto únia a jej dobudovanie musia zostať otvorené pre všetky členské štáty. To, čo sa navrhuje pre eurozónu, by sa malo vytvárať aj pre tie členské štáty – a spolu s nimi –, od ktorých sa očakáva, že príjmu euro v blízkej budúcnosti. To je kľúč k dobre fungujúcej jednotnej mene. Preto by sa navrhovaná smernica mala vzťahovať na členské štáty, ktorých menou je euro, ako aj na ostatné členské štáty, ktoré majú záujem o jeho prijatie.

Článok 3 (ktorý tvorí časť rozpočtovej dohody) je zďaleka najzásadnejšie ustanovenie uvedenej zmluvy z hľadiska hospodárskej a menovej únie, keďže jeho cieľom je reagovať na potrebu zachovania zdravých a udržateľných verejných financií a predchádzania vzniku nadmerného deficitu verejných financií a verejného dlhu. Podľa článku 3 ods. 1 sa zmluvné strany zaväzujú mať svoje rozpočtové pozície vyrovnané alebo v prebytku, pričom dolná hranica štrukturálneho deficitu je 0,5 % HDP, ktorý môže dosiahnuť 1,0 % HDP pre členské štáty s úrovňou dlhu výrazne pod 60 % HDP a s nízkym rizikom pre dlhodobú udržateľnosť verejných financií. Uvedené pravidlo vyrovnaného rozpočtu musí mať k dispozícii korekčný mechanizmus, ktorý sa v prípade značnej odchýlky automaticky aktivuje. Podľa článku 3 ods. 2 sú zmluvné strany povinné tieto pravidlá zaviesť do svojho vnútroštátneho právneho poriadku. Ostatné ustanovenia uvedenej zmluvy už buď boli začlenené do práva EÚ (najmä prostredníctvom balíka dvoch legislatívnych aktov v prípade eurozóny), alebo by si vyžadovali zmeny zmlúv, resp. na začlenenie nie sú vhodné z rôznych dôvodov (napr. niektoré reprodukujú platné právne predpisy EÚ). Z toho vyplýva, že „obsah“ navrhnutý na začlenenie do právneho rámca Únie je sústredený v článku 3 uvedenej zmluvy.

Dôvody na začlenenie tohto „obsahu“ uvedenej zmluvy do korpusu fiškálneho rámca EÚ sú rôzne. V porovnaní so súčasným medzivládnym usporiadaním by sa tým zjednodušil právny rámec a zabezpečilo účinnejšie a systematické monitorovanie vykonávania a presadzovania fiškálnych pravidiel na úrovni EÚ aj na vnútroštátnej úrovni, a to ako súčasť celkového rámca správy hospodárskych záležitostí EÚ. Znížilo by sa riziko zdvojenia a protichodných opatrení, ktoré sú späté s paralelnou existenciou medzivládnych opatrení, ako aj mechanizmov stanovených právom Únie. Konsolidovaný rámec, ktorý sa riadi právom EÚ, by v širšom procese prehlbovania hospodárskej a menovej únie takisto uľahčil súvislý a koordinovaný vývoj fiškálnych pravidiel EÚ a vnútroštátnych fiškálnych pravidiel. Ako sa uvádza v správe piatich predsedov o dobudovaní hospodárskej a menovej únie v Európe, začlenením všetkých medzivládnych nástrojov vytvorených počas krízy, do právneho rámca Únie, by sa predovšetkým dosiahla väčšia demokratická zodpovednosť a legitimita v celej Únii.

Navrhovaná smernica vychádza z postrehu, že nemožno dosiahnuť účinné presadzovanie fiškálneho rámca EÚ len pri uplatňovaní prístupu zhora nadol. Osobitná decentralizovaná povaha tvorby fiškálnej politiky v EÚ a všeobecná potreba zodpovednosti za dodržiavanie fiškálnych pravidiel na vnútroštátnej úrovni má zásadný význam pre to, aby sa ciele koordinovaného rozpočtového rámca hospodárskej a menovej únie premietli aj do fiškálnych rámcov členských štátov. Zatiaľ čo v smernici Rady (EÚ) 2011/85 sú už stanovené minimálne charakteristiky vnútroštátnych fiškálnych rámcov, v uvedenej zmluve jej zmluvné strany posilnili základ pre zodpovedné fiškálne politiky okrem iného stanovením povinnosti zakotviť požiadavku vyrovnaného rozpočtu prostredníctvom „[vnútroštátnych] ustanovení, ktoré sú záväzné, trvalé a v optimálnom prípade ústavného charakteru, alebo v prípade ktorých je inak zaručené ich úplné dodržiavanie a zachovávanie v rámci vnútroštátnych rozpočtových postupov“.

V rovnakom duchu sa v tomto návrhu stanovuje povinnosť, aby členské štáty zaviedli rámec pre záväzné a trvalé numerické fiškálne pravidlá, ktoré – súc v súlade s fiškálnymi pravidlami stanovenými v rámci Únie – vyjadrujú osobitosti dôležité pre príslušný členský štát. Tento rámec by mal posilniť ich zodpovedné vykonávanie fiškálnej politiky a podporiť súlad s rozpočtovými záväzkami vyplývajúcimi zo Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). Mal by zabezpečovať konvergenciu verejného dlhu na obozretnú úroveň (konkrétne na referenčnú hodnotu stanovenú v Protokole č. 12 o postupe pri nadmernom deficite, ktorý je pripojený k zmluvám), a to najmä zakotvením strednodobého cieľa z hľadiska štrukturálneho salda, ktorý je záväzný pre vnútroštátne rozpočtové orgány pri prijímaní ich každoročných rozhodnutí. Tento cielený prístup odráža spoločný cieľ zabezpečiť udržateľnosť verejných financií, ktorý je spoločný pre vnútroštátne rozpočtové pravidlá a mechanizmy, ako aj fiškálny rámec EÚ. Cieľom strednodobého smerovania je zabezpečiť pevnejší základ pre zdravé rozpočtové politiky, pretože väčšina fiškálnych opatrení má na rozpočet vplyv, ktorý podstatne presahuje ročný rozpočtový cyklus. V rovnakom duchu by sa malo v strednodobej fiškálnej perspektíve náležite zohľadniť uskutočnenie hlavných štrukturálnych reforiem s overiteľným pozitívnym vplyvom na dlhodobú udržateľnosť verejných financií.