V súlade s článkom 23 ZFEÚ sa v smernici odkazuje na konzulárnu ochranu v tretích krajinách, ktorú poskytujú zastúpené členské štáty nezastúpeným občanom EÚ „za rovnakých podmienok“ ako svojim vlastným štátnym príslušníkom. To znamená, že smernicou sa neharmonizuje úroveň pomoci, ktorú musia členské štáty poskytnúť nezastúpeným občanom. Namiesto toho majú nezastúpení občania EÚ nárok na rovnaké zaobchádzanie, teda na získanie rovnakej úrovne ochrany, ktorú by pomáhajúce štáty poskytli svojim vlastným štátnym príslušníkom v rovnakej situácii. V praxi to znamená, že nezastúpení občania EÚ môžu získať rôzne druhy ochrany a rôzne úrovne služby v závislosti od členského štátu, od ktorého požadujú ochranu, vzhľadom na odlišnú ochranu poskytovanú členskými štátmi svojim vlastným štátnym príslušníkom.

Ako sa uvádza v Správe o občianstve EÚ za rok 2020, v pracovnom programe Komisie na rok 2021 bolo oznámené preskúmanie pravidiel EÚ konzulárnej ochrany s cieľom zlepšiť pripravenosť a kapacitu EÚ a členských štátov na ochranu a podporu občanov EÚ v čase krízy. Znamenalo by to posilnenie podpornej úlohy EÚ a optimalizovanie využívania jej jedinečnej siete delegácií EÚ.

Konzulárna ochrana sa v budúcnosti môže stať významnejšou, keďže by sa mohli zvýšiť frekvencia, závažnosť a trvanie kríz, najmä kríz týkajúcich sa globálneho otepľovania, ktoré spôsobuje neodvratné viacnásobné ohrozenia v súvislosti s klímou a predstavuje početné riziká pre ekosystémy a ľudí. Poukazuje to na potrebu zaistiť, aby sa zaviedla infraštruktúra na uplatňovanie práv občanov EÚ súvisiacich s konzulárnou ochranou v praxi. Takisto to poukazuje na potrebu posilniť právny rámec konzulárnej ochrany EÚ, najmä zlepšiť pripravenosť na krízy a zohľadniť znížené celkové konzulárne zastúpenie členských štátov v EÚ po vystúpení Spojeného kráľovstva z EÚ.

Rada 20. apríla 2015 prijala smernicu (EÚ) 2015/637 o opatreniach koordinácie a spolupráce na uľahčenie konzulárnej ochrany nezastúpených občanov Únie v tretích krajinách (ďalej len „smernica“), prvý právny predpis sekundárneho práva EÚ prijatý v tejto oblasti. Účelom smernice je: i) zaviesť v práve EÚ uplatniteľné opatrenia koordinácie a spolupráce potrebné na uľahčenie každodennej konzulárnej ochrany nezastúpených občanov EÚ; ii) zvýšiť právnu istotu, pokiaľ ide o rozsah, podmienky a postupy týkajúce sa konzulárnej ochrany a iii) optimalizovať využívanie zdrojov členských štátov a EÚ, a to aje v čase krízy. Členské štáty mali smernicu transponovať do vnútroštátneho práva do 1. mája 2018.

Občianstvo Európskej únie (EÚ), „ktoré má byť základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov“ EÚ, ponúka občanom EÚ ochranu pri vycestovaní do zahraničia alebo pobyte v zahraničí. V článku 20 ods. 2 písm. c) a článku 23 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa ako súčasť práv občianstva EÚ uvádza, že každý občan EÚ má na území tretej krajiny (t. j. mimo EÚ), v ktorej nie je zastúpený členský štát, ktorého je štátnym príslušníkom, právo na poskytnutie ochrany diplomatickými a konzulárnymi orgánmi ktoréhokoľvek členského štátu za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto členského štátu.

Komisia bude naďalej dôsledne monitorovať situáciu a podnikne potrebné kroky na zabezpečenie súladu so smernicou v celej EÚ, a to aj, v prípade potreby, iniciovaním konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.

Podľa článku 17 mali členské štáty smernicu transponovať do vnútroštátneho práva do 1. mája 2018.

Čo je dôležitejšie, od dátumu nadobudnutia účinnosti smernice sú delegácie EÚ veľmi dôležité pre fungovanie miestnej a krízovej spolupráce. Po vypuknutí pandémie ochorenia COVID-19 delegácie EÚ, ESVČ a útvary Komisie vrátane jej Koordinačného centra pre reakcie na núdzové situácie (ERCC) podporovali členské štáty pri organizovaní bezprecedentnej spoločnej úlohy repatriovať asi 600 000 občanov EÚ zasiahnutých cestovnými obmedzeniami po celom svete, a to najmä prostredníctvom mechanizmu Únie v oblasti civilnej ochrany. Hoci sa týmto preukázali prínosy konzulárnej ochrany ako súčasti práv občianstva EÚ, takisto sa zdôraznila potreba posilniť existujúci rámec EÚ, aby členské štáty a EÚ mohli účinnejšie čeliť prípadným podobným výzvam v budúcnosti. Nemecké predsedníctvo Rady vo svojom priebežnom posúdení „poznatkov získaných o ochorení COVID-19“ uviedlo, že vykonaním repatriácie sa ukázalo, že „existujúce nástroje poskytujú pevný základ pre ďalšie zlepšenie koordinovanej konzulárnej reakcie na krízu“.

Opis úlohy delegácií EÚ v smernici sa na základe všetkých dostupných dôkazov javí byť príliš obmedzený na to, aby úplne vyjadroval podporu, ktorú poskytujú v teréne, a ich skutočnú angažovanosť predovšetkým v čase krízy. Delegácie EÚ uvádzajú, že sú pravidelne žiadané konať priamo na podporu občanov, ktorí potrebujú pomoc, a to výrazne nad rámec mandátu, ktorý sa pre ne predpokladal pri prijímaní smernice. Táto situácia však nie je ideálna, keďže neposkytuje potrebnú právnu istotu. Právna zrozumiteľnosť a istota, pokiaľ ide o takéto situácie, by sa mohla zlepšiť, napríklad splnomocnením delegácií EÚ konať v prípade potreby na žiadosť členských štátov.

Po tretie v smernici sa nehovorí o konzulárnej ochrane určitých zraniteľných skupín medzi nezastúpenými občanmi. Môže to zahŕňať žiadosti o konzulárnu ochranu tehotných žien, maloletých osôb bez sprievodu, osôb so zníženou pohyblivosťou, osôb so zdravotným postihnutím alebo jednotlivcov, ktorí sú predmetom diskriminácie z akéhokoľvek dôvodu uvedeného v článku 21 charty. Okrem toho sa v smernici neuvádza osobitný režim konzulárnej pomoci obetiam trestného činu, čo by mohlo zahŕňať obete domáceho a rodovo motivovaného násilia. Prístup k adekvátnej konzulárnej ochrane, zvlášť v čase krízy, môže byť komplikovanejší pre jednotlivcov z týchto skupín vzhľadom na ich osobitné potreby. Keďže členské štáty v praxi uprednostňujú pomoc nezastúpeným zraniteľným skupinám, mohla by sa právna istota zlepšiť. To by mohlo prípadne zahŕňať zmeny smernice, ktorými by sa objasnila osobitná situácia zraniteľných nezastúpených občanov.

Po štvrté mohli by sa prijať ďalšie opatrenia na zabezpečenie toho, aby občania EÚ boli informovaní o svojich právach súvisiacich s konzulárnou ochranou a mali prístup k spoľahlivým a aktuálnym informáciám, ktoré im umožnia jej plný výkon. Takéto informácie by mali zahŕňať kontaktné údaje veľvyslanectiev a konzulátov iných členských štátov, honorárnych konzulátov schopných poskytovať konzulárnu ochranu a dojednania medzi členskými štátmi. Hoci smernica obsahuje odkazy na poskytovanie informácií vo viacerých článkoch, neobsahuje osobitný článok o komunikácii prenášanej kanálmi EÚ a o poskytovaní príslušných informácií občanom EÚ, ktorý by zahŕňal všetky uvedené aspekty. Takéto doplnenie by bolo prínosné na zabezpečenie toho, aby sa občanom poskytovala minimálna a konzistentná úroveň informácií na ďalšie uľahčenie výkonu práv občanov EÚ súvisiacich s konzulárnou ochranou.

V tejto súvislosti sa v článku 2 ods. 2 stanovuje, že členské štáty musia informovať nezastúpených občanov o rozsahu, v akom sú honorárni konzuli v danom prípade príslušní poskytovať ochranu. Okrem toho sa v článku 7 ods. 2 uvádza, že členské štáty a EÚ musia uverejniť existujúce praktické dojednania medzi členskými štátmi, aby sa vo vzťahu k nezastúpeným občanom zabezpečila transparentnosť. Členské štáty však nie vždy prijímajú osobitné opatrenia na informovanie nezastúpených občanov o týchto konkrétnych aspektoch a zber informácií na úrovni EÚ, ktoré sa majú šíriť prostredníctvom kanálov EÚ, nie je komplexný. V dôsledku toho nemusia mať občania EÚ ľahko dostupné a/alebo adekvátne informácie o praktických dojednaniach. Z toho vyplýva, že celkovú konzulárnu ochranu by zlepšili požiadavky na komplexné a účinné informácie. Doplnením opatrení prijatých členskými štátmi by EÚ mohla v tomto ohľade zohrávať významnejšiu úlohu, a to racionalizáciou informácií a/alebo poskytnutím centrálneho miesta prístupu, a/alebo ďalej využívať svoje celosvetové a miestne komunikačné kanály na prenos informácií.

Príležitosť existuje aj pre väčšiu účinnosť v toku informácií počas kríz medzi ESVČ, delegáciami Únie, členskými štátmi a ich zastúpeniami a prípadne Komisiou. Rovnako dôležité je zlepšenie toku informácií smerom k občanom. Napríklad miestna konzulárna spolupráca by sa mohla dohodnúť na ústrednom zdroji informácií, ktorý by slúžil ako hlavný nástroj komunikácie s nezastúpenými občanmi EÚ v krízových situáciách v každej tretej krajine. Kanály by mohli spravovať buď delegácie EÚ, alebo členské štáty vymenované do tejto úlohy.

Napokon by členské štáty mali nezastúpeným občanom EÚ poskytnúť prístup k účinnému prostriedku nápravy a odškodneniu s cieľom zaistiť, aby mali nezastúpení občania možnosť požadovať prostriedok nápravy a odškodnenie, keď boli porušené ich práva súvisiace s konzulárnou ochranou. S cieľom ďalej uľahčiť výkon práv občanov EÚ súvisiacich s konzulárnou ochranou by sa mohlo zvážiť zavedenie jednoznačného právneho základu do smernice na účely spracúvania osobných údajov občanov EÚ, najmä v krízových situáciách. Okrem toho je vzhľadom na rastúci počet a rozsah kríz potrebné viac využívať mechanizmy predvídania pre pripravenosť na krízu, najmä vzhľadom na ľudskú ujmu spojenú so zlyhaním konzulárnej ochrany.

5.Konkrétne body posúdenia

V nasledujúcom oddiele sa vyhodnocuje vykonávanie a uplatňovanie kapitoly 1 smernice (všeobecné ustanovenia a rozsah pôsobnosti), kapitoly 2 (opatrenia koordinácie a spolupráce) a kapitoly 3 (finančné postupy).

5.1.Všeobecné ustanovenia a rozsah pôsobnosti

5.1.1.Honorárni konzuli (článok 2 ods. 2).

Podľa článku 2 ods. 2 sa členské štáty môžu rozhodnúť, či sa má smernica uplatňovať na konzulárnu ochranu poskytovanú honorárnymi konzulmi. V článku sa vyžaduje, aby členské štáty zabezpečili, aby boli nezastúpení občania riadne informovaní o takýchto rozhodnutiach a o rozsahu, v akom sú honorárni konzuli v danom prípade príslušní poskytovať ochranu.

V dôsledku flexibility smernice v tejto súvislosti sa vykonávanie tohto ustanovenia členskými štátmi líši. Niektoré členské štáty do svojich právnych predpisov jednoznačne zahrnuli ustanovenie o konzulárnej ochrane pre nezastúpených občanov honorárnymi konzulmi. Vo vnútroštátnych právnych predpisoch niektorých z týchto členských štátov sa ďalej špecifikuje, že honorárni konzuli môžu poskytovať takúto pomoc nezastúpeným občanom iba vtedy, ak na to výslovne dostali pokyn od ministerstva zahraničných vecí. Iné členské štáty výslovne špecifikovali vo svojich právnych predpisoch, že smernica sa neuplatňuje na honorárnych konzulov, alebo inak neprijali jednoznačné ustanovenie v tejto záležitosti.

Pokiaľ ide o uplatnenie článku 2 ods. 2 v praxi, niektoré členské štáty bez osobitných právnych ustanovení v tejto záležitosti môžu podľa jednotlivých prípadov zapojiť svojich honorárnych konzulov, a to aj tým, že im umožnia sa zúčastniť na zasadnutiach venovaných miestnej spolupráci, ak je to schválené na miestnej úrovni. Naopak v niektorých z týchto členských štátov, v ktorých vnútroštátne právo umožňuje honorárnym konzulom poskytovať konzulárnu ochranu, honorárni konzuli takúto úlohu v praxi nepreberajú. Celkovo stojí za zmienku, že vo väčšine členských štátov sa honorárni konzuli zriedkavo zapájajú alebo vôbec nezapájajú do poskytovania konzulárnej pomoci nezastúpeným občanom EÚ. Len v jednom členskom štáte sa honorárni konzuli zapájajú v strednej miere (10 – 25 % všetkej konzulárnej ochrany poskytnutej nezastúpeným občanom EÚ). Dôvody nerozšírenia rozsahu pôsobnosti smernice na honorárnych konzulov, ktoré uvádzajú členské štáty, zahŕňajú ich obmedzenú právomoc vo všeobecnosti (aj pokiaľ ide o ich vlastných štátnych príslušníkov), obmedzené služby, ktoré môžu poskytovať (napríklad väčšina z nich nemôže vydávať náhradné cestovné doklady), a ich obmedzenú kapacitu. V tejto súvislosti vo veľkej väčšine členských štátov sú konzulárne právomoci pridelené honorárnym konzulom obmedzenejšie než právomoci bežných konzulárnych úradníkov.

Členské štáty nie vždy prijímajú osobitné opatrenia, aby informovali občanov a členské štáty o rozsahu, v akom sú honorárni konzuli v danom prípade príslušní poskytovať ochranu. Napríklad nemusí byť jasné, či honorárny konzul členského štátu má, alebo nemá právomoc vydávať náhradné cestovné doklady nezastúpeným občanom EÚ. Môže to vytvárať neistotu.

Na záver možno uviesť, že honorárni konzuli všeobecne majú obmedzené právomoci a väčšinou sa zapájajú do konzulárnej ochrany za výnimočných okolností. Napriek tomu môže byť ich úloha v krízových situáciách veľmi dôležitá. V tejto súvislosti by sa mohol zlepšiť spôsob, akým sa členské štáty vzájomne informujú a akým informujú občanov EÚ o existencii honorárnych konzulov a o rozsahu, v akom môžu poskytovať konzulárnu ochranu nezastúpeným občanom EÚ.

5.1.2.Nezastúpení občania v tretích krajinách (články 4 a 6)

V článkoch 4 a 6 sa uvádza vymedzenie „nezastúpeného občana“. Toto vymedzenie sa vzťahuje na každého občana, ktorý je štátnym príslušníkom členského štátu, ktorý nemá zastúpenie v tretej krajine, t. j. nemá v nej zriadené žiadne stále veľvyslanectvo ani konzulát alebo v nej nemá žiadne veľvyslanectvo, konzulát ani honorárneho konzula, ktorí sú skutočne schopní poskytnúť v konkrétnom prípade konzulárnu ochranu.

Keď teda členský štát, ktorého je občan štátnym príslušníkom, má zriadené v tretej krajine veľvyslanectvo, konzulát alebo honorárneho konzula, ale títo z akýchkoľvek dôvodov nedokážu poskytnúť ochranu, na ktorú by dotknutý občan inak mal nárok podľa vnútroštátneho práva alebo praxe v danom prípade, mal by sa tento občan takisto považovať za „nezastúpeného“. Ako sa uvádza v odôvodnení 8 smernice, do úvahy by sa v tejto súvislosti mala vziať aj prístupnosť a blízkosť. Napríklad občan, ktorý žiada o konzulárnu ochranu veľvyslanectvo alebo konzulát iného členského štátu, by nemal byť presmerovaný na veľvyslanectvo, konzulát alebo honorárneho konzula svojho vlastného členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, ak z dôvodu miestnych okolností (napr. pre prerušenie systému dopravy v dôsledku prírodnej katastrofy) alebo nedostatku zdrojov nie je možné, aby bol občan schopný bezpečne sa dostať na svoje veľvyslanectvo, konzulát alebo k svojmu honorárnemu konzulovi – a byť týmto veľvyslanectvom, konzulátom alebo honorárnym konzulom dosiahnuteľný – tak, aby sa mu mohla poskytnúť konzulárna ochrana. Toto si nevyhnutne bude vyžadovať posúdenie každého jednotlivého prípadu. Pojem absencia zastúpenia by sa mal vykladať tak, aby sa zabezpečila účinnosť práva nezastúpených občanov, ktorým má poskytnúť ochranu veľvyslanectvo alebo konzulát iného členského štátu ako svojim vlastným štátnym príslušníkom, berúc pritom do úvahy okolnosti každého jednotlivého prípadu, najmä krízové situácie. Ako sa vysvetľuje ďalej, Komisia sa domnieva, že by mohlo byť potrebné ďalej objasniť a zabezpečiť právnu istotu situácií, v ktorých sa občan EÚ môže považovať za nezastúpeného, pretože v tretej krajine nie je veľvyslanectvo, konzulát ani honorárny konzul, ktorí sú skutočne schopní poskytnúť konzulárnu ochranu.

Väčšina členských štátov transponovala vymedzenia zahrnuté v článkoch 4 a 6.