SK Úradný vestník Európskej únie C 487/57

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru k Návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o právnom rámci Únie pre porušenia colných predpisov a sankcie

[COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD)]

(2016/C 487/08)

Hlavný spravodajca: Antonello PEZZINI

Konzultácia Európsky parlament, 22/06/2016 Právny základ článok 114 Zmluvy o fungovaní Európskej únie Príslušná sekcia sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu Prijaté v pléne 21/09/2016 Plenárne zasadnutie č. 519 Výsledok hlasovania (za/proti/zdržali sa) 173/0/3

1. Závery a odporúčania

1.1. Európsky hospodársky a sociálny výbor vždy tvrdil, že účinná colná únia je nevyhnutným predpokladom procesu európskej integrácie, a jej cieľom je zabezpečiť bezpečný a transparentný voľný pohyb tovaru a maximálnu možnú ochranu spotrebiteľov a životného prostredia v súlade s pravidlami hospodárskej súťaže, ako aj účinný boj proti porušovaniu predpisov, podvodom a falšovaniu na uľahčenie rozvoja zákonného obchodu.

1.2. Výbor s presvedčením podporuje zámery návrhu Komisie, keďže navrhované opatrenia majú za cieľ: — byť prvým krokom smerom k vytvoreniu skutočného systému jednotnej európskej colnej správy, ktorý by mal jednotné riadenie, spoločné správne a súdne orgány, ako napr. európsky colný súdny dvor, spoločný súbor vykonávacích predpisov colného kódexu, spoločný digitálny systém s jednotnými postupmi dodržiavania predpisov, jednoznačný výklad predpisov schopný uľahčiť rozvoj vnútorného a vonkajšieho obchodu EÚ, — zaručiť právnu istotu a jednotné uplatňovanie na celom území EÚ prostredníctvom harmonizovaného režimu zisťovania porušení predpisov a obviňovania zaň, ako aj sankčných občianskoprávnych a nie trestnoprávnych opatrení, úmerných k výške nezaplateného cla a závažnosti, v rámci spoločných minimálnych a maximálnych prahových hodnôt, vrátane potenciálnych nepeňažných sankcií, — ako neoddeliteľnú súčasť právnych predpisov zahrnúť posilnené spoločné systémy predchádzania porušeniam predpisov a odrádzania od nich s pomocou digitálnych modelov dodržiavania predpisov a automatických systémov včasného varovania, — ustanoviť spoločné mechanizmy urovnávania sporov a vysporiadania uvalených sankcií s cieľom zjednodušiť a urýchliť rozvoj európskeho trhu a zabrániť dlhotrvajúcim a nákladným súdnym konaniam, — dôsledne splniť všetky povinnosti vyplývajúce z medzinárodných referenčných rámcov Svetovej obchodnej organizácie (WTO) a Svetovej colnej organizácie (WCO).

1.3. EHSV žiada, aby sa medzi ciele smernice zahrnulo, že nástroj, ktorý by umožnil postupne ale nevyhnutne smerovať k jednotnému spoločnému režimu predpisov, uplatňovania a výkladu, by sa mal doplniť o kontroly a dohľad nad trhom, založené na automatických mechanizmoch zisťovania, ktoré by nevytvárali prekážky pre rozvoj zákonného európskeho obchodu.

1.4. Výbor odporúča, aby správa, ktorá sa má každé dva roky predkladať Európskemu parlamentu, Rade a EHSV, obsahovala okrem hodnotenia úrovne konvergencie vykonávania nových predpisov na území aj návrh ukazovateľov pre ďalšie kroky smerom k vytvoreniu — skutočnej európskej colnej agentúry, — európskeho colného súdneho dvora, — účinného a efektívneho spoločného colného orgánu s cieľom zosúladiť colné systémy porušení predpisov a sankcií na spoločnom regulačnom základe a uplatňovaní s jednotným výkladom.

2. Úvod

2.1. Colná únia je základom Európskej únie. Colná legislatíva Únie je z hľadiska pravidiel hmotného a procesného práva úplne harmonizovaná už od roku 1992. V roku 2013 bol nariadením (EÚ) č. 952/2013 prijatý nový Colný kódex Únie (Union Customs Code – UCC), v platnosti od roku 2016.

2.2. Colné záležitosti, pokiaľ ide o regulačné aspekty, spadajú do výlučnej právomoci Únie podľa článku 3 ZFEÚ, zatiaľ čo činnosti týkajúce sa organizácie kontrol, systému sankcií a činnosti v oblasti presadzovania práva v rámci justičnej spolupráce v trestných veciach sú v právomoci členských štátov (hlava V ZFEÚ).

2.3. Colné operácie EÚ predstavujú takmer 16 % svetového obchodu spravujúc dovoz a vývoz v hodnote viac než 3 500 miliárd EUR ročne. Vybrané clá v roku 2013 dosiahli hodnotu 15,3 miliardy EUR, t. j. približne 11 % rozpočtu EÚ.

2.4. Vnútroštátne systémy v oblasti porušovania colných predpisov a sankcií, ktoré nie sú harmonizované, môžu viesť k presunu nelegálneho obchodovania do členských štátov, kde je menšie riziko, že bude odhalené, a kde sú postihy nižšie, zatiaľ čo legitímne podniky čelia vyšším nákladom, keď pôsobia vo viacerých jurisdikciách a rôzne sankčné režimy môžu narušiť obchodné toky a formy hospodárskej činnosti na jednotnom trhu a prinášať výhody pre spoločnosti pôsobiace v krajinách, v ktorých sú menej prísne colné kontroly.

2.5. Už od programu Colníctvo 2013 sa analyzovali vnútroštátne režimy členských štátov týkajúce sa porušenia colných predpisov a sankcií, pričom sa zistil značný počet rozdielov medzi jednotlivými systémami, ako upozornili nedávne hĺbkové analýzy (1).

2.6. V skutočnosti sa pri boji proti porušovaniu colných predpisov dodržiava 28 (2) rôznych súborov právnych noriem, ako aj rôzne administratívne alebo právne tradície s veľkými rozdielmi vo vymedzení pojmov a prísnosti týchto sankcií: chýbajúca jednotnosť pri uplatňovaní colných predpisov má vplyv na podmienky hospodárskej súťaže, ktoré by mali byť homogénne v rámci vnútorného trhu.

2.7. Rozdiely pri uplatňovaní pravidiel sa týkajú predovšetkým: povahy administratívnych a/alebo trestných sankcií, druhov sankcií, prahových hodnôt a rozsahu porušenia, systémov urovnávania sporov/vysporiadania, úrovní a druhov zodpovednosti, všetkých priťažujúcich alebo poľahčujúcich faktorov, časových obmedzení a premlčacích lehôt a zodpovednosti právnických osôb.

2.8. Prekonanie nesúladu vo vykonávaní bude potrebné a mali by sa harmonizovať európske colné systémy podľa princípu jednotnej colnej správy, v rámci ktorej členské štáty umožnia mechanizmy urovnávania sporov v oblasti zúčtovania v prípade porušenia colných predpisov, v závislosti od jeho povahy a rozsahu, v snahe predchádzať pre obe strany nákladným a dlhotrvajúcim právnym postupom.

2.9. Okrem toho treba pripomenúť, že colná únia je operatívnym nástrojom väčšiny opatrení obchodnej politiky EÚ a vykonáva mnohé medzinárodné dohody, pokiaľ ide o obchodné toky EÚ. Prostredníctvom správnych orgánov členských štátov rozvíja dôležité horizontálne postupy riadenia údajov, obchodných hospodárskych subjektov a uplatnení. Rozdiely vo vykonávaní v rámci európskeho systému už boli predmetom odvolaní vo WTO.

2.10. Vzhľadom na vážne problémy s fungovaním, ktorým colná únia čelí v dôsledku nejednotného uplatňovania právnych predpisov, ktoré môže ohroziť jej celkovú efektívnosť, EHSV už prízvukoval, že je dôležité „aby sa sledovala jednotná colná politika, založená na jednotných, aktualizovaných, transparentných, účinných a zjednodušených postupoch, ktorá by prispela k zvýšeniu hospodárskej konkurencieschopnosti EÚ v celosvetovom meradle“ (3).

2.11. Je totiž dôležité, ako to zdôraznil EHSV (4), aby sa v záujme vytvorenia skutočného vnútorného trhu zaručili isté lehoty na zavedenie vykonávacích predpisov ako aj jednotný výklad colných právnych predpisov Únie, pričom colné správy musia konať ako jedna správa s cieľom dosiahnuť: rovnaké zaobchádzanie s hospodárskymi subjektmi kdekoľvek na colnom území EÚ, uľahčenie prístupu k statusu schváleného hospodárskeho subjektu, poskytovanie aktualizovaných informácií všetkým zainteresovaným aktérom, informatizované postupy, kvalitnú odbornú prípravu ľudských zdrojov. V zásade by sme mali byť schopní vytvoriť jednotnú európsku colnú správu.

2.12. Jedine účinnými krokmi smerom k vytvoreniu jednotnej európskej colnej správy a primeraných riadiacich štruktúr sa bude dať odstrániť pretrvávajúca zložitosť a nejednotnosť pri fungovaní colnej únie.

3. Návrh Komisie

3.1. Hlavným cieľom navrhovanej smernice Komisie je dosiahnuť prostredníctvom harmonizačnej smernice spoločný právny rámec s cieľom zabezpečiť: — rovnaké zaobchádzanie s hospodárskymi subjektmi, — účinnú ochranu finančných záujmov EÚ, — účinné presadzovanie pravidiel v oblasti porušovania colných predpisov a sankcií, — situácia právnej istoty (lex certa) a podmienenosti a proporcionality sankcií (nulla poena sine culpa), pričom sa zaručí dodržiavanie colných predpisov konzistentným spôsobom v celej EÚ jednotným uplatňovaním pravidiel týkajúcich sa porušovania colných predpisov a sankcií s cieľom zabrániť tomu, aby sa vnútroštátne systémy týkajúce sa porušovania predpisov a sankcií príliš navzájom odlišovali, až natoľko, že by menili pravidlá hospodárskej súťaže a ovplyvňovali voľný pohyb tovaru.

3.2. Európska komisia konkrétne v súlade so zvoleným právnym základom, ktorým je článok 33 ZFEÚ, navrhla: — dlhý zoznam sankcionovateľných prípadov roztriediť podľa typológie do troch makrokategórií: prípady postihnuteľné v prípade objektívnej zodpovednosti (strict liability) v prípade zavinenia alebo nedbanlivosti, alebo v prípade úmyselného porušenia predpisov, — vytvoriť škálu sankcií, ktoré sú „účinné, primerané a odrádzajúce“ pre každú z kategórií v súlade s kritériami ustanovenými v judikatúre Súdneho dvora (5), — rozsah sankcií, ktoré možno uložiť v rozpätí od 1 do 30 % hodnoty tovaru, alebo stanoviť paušálnu sadzbu, ak sa porušenie týka určitého postavenia alebo povolenia, — s cieľom predísť rozdielom v časových obmedzeniach sankčných právomocí zaviesť lehotu 4 rokov odo dňa porušenia predpisov alebo odo dňa, keď sa prestávajú porušovať v prípade pokračujúceho alebo opakovaného porušovania, — zaviesť mechanizmy na pozastavenie správneho konania v prípade, že v súvislosti s tými istými skutočnosťami začne trestné konanie, — podporovať spoluprácu a výmenu informácií medzi členskými štátmi.

3.3. Návrh, ktorý pred tromi rokmi predložila Európska komisia, dôkladne preskúmal Európsky parlament a viaceré členské štáty predniesli svoje námietky. Litovský parlament namietol, že výber právneho základu (článok 33 ZFEÚ) návrhu neoprávňuje Úniu prijať opatrenia, ktorými sa stanovuje rámec týkajúci sa porušení colných predpisov Únie, ako aj sankcie za tieto porušenia (6), keďže nie je v súlade so zásadou subsidiarity, najmä ak nie je dodržaná zásada prenesenia právomocí, podľa ktorej Únia koná iba vtedy, ak zmluvy poskytujú právny základ pre dané opatrenie.

3.4. EP teraz pokračuje v skúmaní návrhu, pričom vypracovaním svojho stanoviska bola poverená pani Kaja Kallas, spravodajkyňa výboru IMCO, ktorá požiadala o rozšírenie právneho základu aj na článok 114 ZFEÚ (7), ktorý stanovuje povinnú konzultáciu s EHSV, ako je uvedené v liste predsedu výboru EP IMCO so žiadosťou o konzultáciu s EHSV.

3.5. EHSV plne súhlasí s týmto rozhodnutím a zdôrazňuje význam jednotného colného systému, so schopnosťou dodať hodnoty a jednotu nielen vnútornému trhu, ale celej európskej spoločnosti, ktorá v súčasnosti viac ako kedykoľvek predtým vyhľadáva zjednocujúce systémy.

4. Všeobecné pripomienky

4.1. Európsky hospodársky a sociálny výbor vždy tvrdil, že účinná colná únia je nevyhnutným predpokladom procesu európskej integrácie, a jej cieľom je zabezpečiť voľný pohyb tovaru a maximálnu možnú ochranu spotrebiteľov a životného prostredia v súlade s pravidlami hospodárskej súťaže.

4.2. EHSV považuje za nevyhnutný spoločný prístup k prevencii, odrádzaniu a jednoznačnému vymedzeniu porušení predpisov a jednotnému riadeniu systémov sankcií, vrátane systémov urovnávania sporov vysporiadaním s cieľom zabezpečiť jednotné a nediskriminačné uplatňovanie právnych predpisov EÚ na celom území, ako sa uvádza v článku 3 ZFEÚ.

4.3. EHSV s presvedčením podporuje urýchlenie prebiehajúceho procesu smerom k vytvoreniu skutočne jednotnej európskej colnej správy s jednotným riadením Európskou colnou agentúrou a zriadenie spoločných správnych a súdnych orgánov (8), ako Európsky colný súdny dvor (9), podľa vzoru severoamerického systému na uplatňovanie jednotného systému pre porušovanie predpisov a jednotného systému sankcií poslednej inštancie doplnený o ex ante uplatňovanie systémov prevencie a systémy urovnávania sporov/vysporiadania zamerané na obmedzenie, resp. odstránenie nákladných sporov, ktoré poškodzujú obchod Únie, najmä pre malé a stredné podniky.

4.4. EHSV sa domnieva, že jednotné uplatňovanie colných predpisov EÚ sa musí vzťahovať aj na štádium súdneho konania pre hospodárske subjekty, a to jednak z hľadiska vnútorného trhu, jednak na medzinárodnej úrovni, ako aj na ex ante prístup k prevencii založený na jednoznačných posilnených telematických riešeniach IKT, aby sa zabránilo zvyšovaniu byrokratickej záťaže pri overovaní totožnosti.

4.4.1. Výbor opätovne poukazuje na dôležitosť uplatňovania „colnej politiky založenej na jednotných, transparentných, efektívnych, účinných […] postupoch, ktorá umožní Európskej únii čeliť svetovej konkurencii a chrániť práva a bezpečnosť podnikov a európskych spotrebiteľov, ako aj duševné vlastníctvo“ (10).

4.5. EHSV je presvedčený, že každý európsky systém porušení predpisov, urovnávania sporov a sankčného vysporiadania musia sprevádzať opatrenia zahŕňajúce všetky ostatné prvky, ktoré sú súčasťou všeobecného systému presadzovania práva, ako sú dohľad, kontrola a vyšetrovanie a monitorovanie.

4.6. Výbor považuje za nevyhnutné zaručiť právnu istotu a jednotné uplatňovanie na celom území EÚ prostredníctvom harmonizovaného režimu zisťovania porušení predpisov a obviňovania zaň podľa presných a dobre stanovených kategórií, a prostredníctvom sankčných občianskoprávnych a nie trestnoprávnych opatrení, úmerných k závažnosti, v rámci spoločných minimálnych a maximálnych prahových hodnôt, ktoré by si vynútili konvergenciu trendov, vrátane potenciálnych nepeňažných sankcií.

4.7. EHSV sa domnieva, že tento prvý krok vedúci k zosúladeniu systémov porušenia predpisov a sankcií spoločnej colnej legislatívy, by mal: — zosúladiť premlčacie lehoty s premlčacími lehotami na oznámenie colného dlhu vo výške 3 rokov, ako sa stanovuje v Colnom kódexe, — zabezpečiť, aby porušenia predpisov boli sankcionované v závislosti od závažnosti previnenia, — odstupňovať peňažné pokuty proporčne a podľa výšky nezaplateného cla, a nie podľa hodnoty daného tovaru.

4.8. EHSV trvá na tom, aby sa zaručila plná interoperabilita medzi rôznymi existujúcimi databázami európskeho systému dohľadu nad trhom, v snahe zvýšiť odrádzajúci efekt porušenia predpisov, na základe spoločnej stratégie a s výraznou podporou programov Únie s cieľom zabezpečiť spoločné využívanie informácií medzi rôznymi orgánmi na rôznych úrovniach v reálnom čase, najmä v prípadoch vážnych porušení predpisov a sankcií, a to aj s cieľom posilniť boj proti nezákonnému obchodu a zjednodušiť postupy pre legálny obchod.

4.9. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora, sa výbor domnieva, že možno súhlasiť so začlenením článku 114 popri článku 33 do právneho základu návrhu, pretože opatrenia uvedené v článku 114 ZFEÚ majú za cieľ zlepšenie podmienok fungovania vnútorného trhu a prispievajú k odstráneniu narušení hospodárskej súťaže v zmysle legislatívneho návrhu.

4.10. Kým sa vytvorí skutočná colná únia, EHSV vyzýva na zintenzívnenie činnosti EÚ v oblasti odbornej prípravy a rozvoja kvalifikovaných ľudských zdrojov a posilnenie riadiacich kapacít regulačného rámca EÚ, okrem iného aj pomocou opatrení zameraných na zlepšenie administratívnych kapacít a vytvorením spoločnej colnej zásahovej jednotky s cieľom zabezpečiť jednotné uplatňovanie systémov sankcií, urovnávania sporov a vysporiadania.

4.11. Výbor odporúča, aby do správy, ktorú má Komisia každé dva roky predkladať Európskemu parlamentu, Rade a EHSV, nebolo zahrnuté len hodnotenie úroveň konvergencie vykonávania v členských štátoch, ale predovšetkým aj názorný prehľad kľúčových výkonnostných ukazovateľov colných sankcií, šírenia osvedčených postupov, účinnosti súvisiacich služieb, efektívnosti legislatívneho rámca EÚ, aby sa zvážili ďalšie kroky smerom k vytvoreniu skutočnej európskej colnej agentúry, európskeho colného súdneho dvora a účinného a efektívneho spoločného colného orgánu.

V Bruseli 21. septembra 2016 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Georges DASSIS

(1) Pozri Analysis and effects of the different Member States‘ customs sanctioning systems. PE 569.990 – január 2016.

(2) V súčasnosti.

(3) Pozri Ú. v. EÚ C 229, 31.7.2012, s. 68.

(4) Pozri stanoviská EHSV Ú. v. EÚ C 229, 31.7.2012, s. 68 a Ú. v. EÚ C 251, 31.7.2015, s. 25.

(5) Pozri rozsudky Súdneho dvora vydané vo veciach C-382/92 a C- 91/02.

(6) Pozri Seimas Litovskej republiky – závery Výboru pre európske záležitosti, dokument č. ES-14-51, 9. júla 2014, č. 100-P-71.

(7) Článok 33 ZFEÚ predstavuje teda správny právny základ, keď ide o rámec spolupráce medzi colnými orgánmi. Článok 114 ZFEÚ je právny základ použitý na prijatie harmonizačných opatrení týkajúcich sa vnútorného trhu. Zosúlaďovacie opatrenia uvedené v tomto článku vychádzajú z predpokladu, že medzi právnymi predpismi jednotlivých členských štátov existujú rozdiely, ktoré by mohli narušiť obchodnú výmenu v rámci vnútorného trhu.

(8) Z právneho hľadiska je to možné na základe článku 257 ZFEÚ, ktoré sa už uplatňuje na Súd pre verejnú službu (t. j. súdny dvor pre pracovnoprávne spory zamestnancov EÚ), a perspektívne by sa to dalo uplatniť aj na vytvorenie európskeho súdu pre ochranné známky a patenty.

(9) Referenčným modelom by mohol byť U. S. Court of International Trade.„The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade.“

(10) Pozri stanovisko EHSV (Ú. v. C 271 z 19.09.2013, s. 66).