[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel 22.9.2006 SEK(2006)1165 PRACOVNÝ DOKUMENT ZAMESTNANCOV KOMISIE Sprievodný dokument k OZNÁMENIU KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Tematická stratégia ochrany pôdyZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU{KOM(2006)231 konečné znenie}{SEC(2006)620} ZHRNUTIE POLITICKÉ VÝCHODISKÁ Šiesty environmentálny akčný program Spoločenstva[1] si vyžaduje vývoj tematickej stratégie ochrany pôdy (ďalej len „stratégia“) „zameranej okrem iného na ochranu pred znečisťovaním, eróziou, vysušovaním a degradáciou pôdy, zabraním pôdy a hydrogeologickými rizikami s prihliadnutím na regionálnu rozmanitosť vrátane špecifík horských a suchých oblastí.“[2]. 16. apríla 2002 Komisia prijala oznámenie „Podpora tematickej stratégie ochrany pôdy“[3], ku ktorému sa ostatné európske inštitúcie vyjadrili priaznivo. Odvtedy sa podniklo významné úsilie týkajúce sa prípravy stratégie. V rámci neho sa uskutočnilo hodnotenie dosahu, ktorého zhrnutie je súčasťou tohto dokumentu. Predmetné hodnotenie dosahu vychádza najmä zo správ Spoločného výskumného centra (Joint Research Centre, JRC) Komisie, zo správ predložených pracovnými skupinami zriadenými na účely pomoci Komisii, ako aj správ vypracovaných pre Komisiu, v ktorých sa posudzujú hospodárske dosahy degradácie pôdy a hospodárske ekologické a spoločenské dosahy rôznych opatrení zameraných na prevenciu degradácie pôdy. rozsah problému a finančné dôsledky degradácie pôdy Rozsah problému Z dostupných informácií vyplýva, že za posledné desaťročia sa zaznamenal významný nárast procesov degradácie pôdy. Všetko nasvedčuje tomu, že ak sa nepodniknú nijaké opatrenia, tieto procesy sa ešte viac rozšíria. Ľudia svojím konaním spôsobujú, či priam nezadržateľne spúšťajú procesy, pri ktorých dochádza k degradácii pôdy. Negatívny vplyv na pôdu má i zmena klímy spolu so stále častejšími extrémnymi výkyvmi počasia. Medzi procesy degradácie pôdy patrí[4]: - Erózia: Podľa odhadu sa v rámci EHP nachádza 115 miliónov hektárov pôdy , t.j. 12 % celkovej plochy pôdy poškodenej vodnou eróziou a 42 miliónov hektárov pôdy poškodenej veternou eróziou, 2 % ktorej tvorí vážne poškodená pôda. - Úbytok organických látok v pôde: Organické látky v pôde majú kľúčový význam v pôdnom uhlíkovom cykle. Je pravda, že pôda je zdrojom skleníkových plynov, no na druhej strane je aj hlavnou zásobárňou uhlíka s obsahom 1500 gigaton organického i anorganického uhlíka. Približne 45 % pôdy v Európe má nízky alebo veľmi nízky obsah organických látok (t.j. 0-2 % organického uhlíka) a 45 % pôdy má priemerný obsah týchto látok (t.j. 2-6 % organického uhlíka). Tento problém pretrváva najmä v krajinách južnej Európy, ale aj v niektorých oblastiach Francúzska, Spojeného kráľovstva, Nemecka a Švédska. - Zhutňovanie pôdy: Odhady oblastí s rizikom zhutňovania pôdy sa rôznia. Niektorí autori klasifikujú približne 36 % európskych pôdnych podloží ako podložia s vysokou alebo veľmi vysokou náchylnosťou na zhutňovanie. Iné zdroje hovoria o 32 % pôd s vysokou citlivosťou na zhutňovanie pôdy a 18 % mierne poškodených zhutňovaním. - Salinizácia je akumulovanie rozpustných solí, najmä solí sodíka, horčíka a vápnika v pôde. Postihuje asi 3,8 miliónov hektárov pôdy v Európe. Medzi najviac postihnuté oblasti patrí Campania v Taliansku, údolie Ebro v Španielsku a oblasť Veľkej dunajskej kotliny (Alföld) v Maďarsku, ale aj oblasti v Grécku, Portugalsku, Francúzsku, na Slovensku a v Rakúsku. - K zosuvom pôdy dochádza častejšie v oblastiach s pôdami s vysokou náchylnosťou na eróziu, v oblastiach s ílovitými podložiami alebo s pôdami nachádzajúcimi sa na strmých svahoch, v oblastiach s intenzívnou a nadmernou zrážkovou aktivitou a v oblastiach s viac neošetrovanou – opustenou pôdou, akými sú napríklad regióny v Alpách a Stredomorí. Dodnes neexistujú údaje o celkovej postihnutej ploche v rámci EÚ. Uvedený problém však súvisí aj s rastom počtu obyvateľstva, letnou a zimnou turistikou, intenzívnym využívaním pôdy a zmenou klímy. - Kontaminácia: V dôsledku viac ako dvestoročnej industrializácie čelí Európa problému kontaminácie pôdy spôsobenej jej využívaním a výskytom nebezpečných látok v rámci mnohých výrobných postupov. Podľa odhadu môže byť potenciálne kontaminovaných 3,5 miliónov oblastí, v rámci čoho je reálne postihnutých až pol milióna oblastí, ktoré treba ozdraviť. - Zástavba : Priemerná zastavaná plocha, teda pôdna plocha, na ktorej povrchu sa nachádza nepriepustný materiál, predstavuje približne 9 % celkovej plochy v členských štátoch[5]. V období rokov 1990 až 2000 sa zastavaná plocha v rámci EU15 rozšírila o 6 %[6]. Okrem toho naďalej stúpa dopyt po novej zástavbe v dôsledku zvýšeného rastu miest a dopravných infraštruktúr. - Pokles biodiverzity Biodiverzita pôdy nie je len rozmanitosť génov, druhov, ekosystémov a funkcií, ale aj schopnosť látkovej premeny v rámci ekosystému. Biodiverzitu pôdy ovplyvňujú aj všetky uvedené procesy jej degradácie. K jej poklesu však (rovnakou mierou) prispievajú aj všetky spomínané spúšťacie mechanizmy. Finančné dôsledky degradácie pôdy Hoci je náročné odhadnúť finančný dosah degradácie pôdy, v niektorých štúdiách sa uvádzajú významné ročné náklady, ktoré spoločnosť vynakladá v súvislosti s s degradáciou pôdy, pohybujúce sa v nasledujúcom rozmedzí: erózia | 0,7 – 14,0 mld €[7] | úbytok organických látok: | 3,4 – 5,6 mld € | zhutňovanie: | odhad nie je možný | salinizácia: | 158 – 321 mil. €[8] | zosuvy pôdy: | až do výšky 1,2 mld € na prípad | kontaminácia: | 2,4 – 17,3 mld €[9] | zastavanie: | odhad nie je možný | pokles biodiverzity: | odhad nie je možný | - K týmto nákladom nepatria náklady súvisiace s poškodením ekologických funkcií pôdy, pretože ich nemožno kvantifikovať. Preto skutočné finančný dosah degradácie pôdy pravdepodobne presahujú uvedené odhadované hodnoty. V súčasnosti nie sú k dispozícii hodnotenia finančných dosahov týkajúcich sa zhutňovania pôdy, zastavania pôdy a poklesu biodiverzity. Celkový finančný dosah degradácie pôdy, ktorý možno odhadnúť na základe dostupných údajov v prípade erózie, úbytku organických látok, salinizácie, zosuvov pôdy a kontaminácie, predstavuje v prípade EÚ25 hodnotu až 38 miliárd EUR[10] ročne. Vzhľadom na nedostatok dostatočných kvantitatívnych a kvalitatívnych údajov tieto odhady nevyhnutne kolíšu. Na druhej strane však treba upozorniť na skutočnosť, že sa vo finančnom dosahu degradácie pôdy nezohľadňuje účinok noriem prijatých v januári 2005 v rámci krížového plnenia, ani účinok iných opatrení nedávno prijatých členskými štátmi. Napriek tomu, že k zmenám v pôde dochádza veľmi pomaly, je pravdepodobné, že súčasný odhad rozsahu daného problému je primeraným referenčným údajom. Z dôkazov vyplýva, že spoločnosť znáša uvedené finančné dôsledky väčšinou vo forme poškodenia infraštruktúr v dôsledku úbytku sedimentov, zvýšenej zdravotnej starostlivosti o ľudí vystavených kontaminácii, úpravy vody kontaminovanej prostredníctvom pôdy, likvidácie sedimentácie, amortizácie pôdy v okolí kontaminovaných miest, sprísnenej kontroly bezpečnosti potravín, ako aj finančných dôsledkov súvisiacich s ekosystémovými funkciami pôdy. analyzované politické možnosti V rámci hodnotenia dosahu sa uvažovalo o týchto viac či menej direktívnych možnostiach: 1. Členským štátom sa odporúča podnikať opatrenia v zmysle všeobecnej nezáväznej stratégie EÚ týkajúcej sa pôdy. 2. Pružný právny nástroj, ktorý by mohol mať podobu rámcovej smernice týkajúcej sa pôdy, ktorá má vzhľadom na svoj rozsah pôsobnosti náročný charakter, avšak obsahovo nejde o nadmerne direktívny predpis. 3. Legislatívne návrhy súvisiace s rôznymi rizikami ohrozujúcimi pôdu, v ktorých sa stanovia všetky ciele a prostriedky na úrovni EÚ. V rámci úspešnej ochrany pôdy je potrebné podnikať opatrenia zamerané na prevenciu jej poškodenia na nadnárodnej, národnej, regionálnej a samozrejme aj miestnej úrovni. Rozsah tohto problému, významný cezhraničný vplyv, ako aj spoločenské náklady presahujúce miesto výskytu problému sú dôkazom toho, že doposiaľ uplatňovaný nekomplexný prístup namiesto adresnej politiky nebol dostatočne účinný pri riešení či odstraňovaní vymedzených problémov. Z tohto dôvodu by na vyriešenie uvedených problémov nepostačovalo nezáväzné opatrenie na úrovni EÚ . Okrem toho pôdu nemožno jednoznačne charakterizovať. Nelíšia sa však len jej všeobecné charakteristiky, ale aj využitie v spoločensko-hospodárskom kontexte. Z tohto dôvodu je mimoriadne náročné stanoviť všeobecné a v celej EÚ platné normy týkajúce sa kvality pôdy, ani opatrenia na riešenie rizík spojených s pôdou. Vymedzenie všetkých cieľov a prostriedkov na úrovni EÚ v legislatívnych návrhoch na riešenie rôznych problémov súvisiacich s pôdou sa preto nepovažuje za zlučiteľné so zásadou subsidiarity. zvolená možnosť Komisia je presvedčená, že rámcová smernica týkajúca sa pôdy je najlepším riešením s prihliadnutím na súčasné existujúce riziká, ktorým je pôda vystavená. Taká smernica, ktorá má vzhľadom na svoj rozsah pôsobnosti náročný charakter, avšak obsahovo nejde o nadmerne direktívny predpis, sa stane hybnou silou procesu vedúceho k zvýšenej ochrane pôdy v rámci celej EÚ. Navrhovaná smernica obsahuje všeobecné preventívne ustanovenia, v ktorých sa od členských štátov vyžaduje, aby sa vyhýbali procesom, pri ktorých dochádza k degradácii pôdy. Zároveň sa od nich vyžaduje, aby vymedzili oblasti, ktoré sú vystavené nebezpečenstvu erózie, úbytku organických látok, zhutňovaniu, salinizácii a zosuvom pôdy, aby prijali ciele týkajúce sa zníženia rizika a zaviedli programy, v rámci ktorých sa budú realizovať opatrenia v záujme dosahovania týchto cieľov. Členské štáty sú povinné vymedziť kontaminované oblasti v rámci svojich národných území so súvisiacim podkladovým materiálom - tzv. správou o stave pôdy a zároveň zaviesť národnú sanačnú stratégiu. analýza dosahov V navrhovanej smernici sa uvádza rad konkrétnych záväzkov zameraných na dosiahnutie spoločného cieľa, ktorým je vymedzenie lokality a rozsah problému degradácie pôdy. Okrem nich sa v nej uvádzajú aj požiadavky všeobecnejšieho charakteru, ktorými je potrebné sa riadiť. Predmetné náklady a prínosy predovšetkým súvisia s týmito dvoma časťami smernice: 4. identifikovanie problému (vymedzenie rizikových oblastí a kontaminovaných lokalít), vychádzajúce zo záväzkov uvedených v smernici; (2) následné opatrenia na riešenie daného problému, o ktorých rozhodnú a ktoré prijmú členské štáty. Náklady a prínosy identifikovania problému Náklady V záujme identifikovania rizikových oblastí sa preskúmali tri možnosti. Zvolená možnosť predstavuje cieľové monitorovanie, vďaka ktorému možno využívať údaje získané na základe súčasných programov monitorovania. V prípade EÚ25 celkové náklady pravdepodobne nepresiahnu 2 milióny EUR ročne. Zostavenie zoznamu kontaminovaných oblastí si vyžaduje uskutočnenie niekoľkých krokov: predbežný prieskum a následné preskúmanie oblasti v záujme zistenia či sú, prípadne nie sú predmetné oblasti kontaminované. Predbežný prieskum, ktorý sa má uskutočniť v priebehu piatich rokov po transponovaní rámcovej smernice týkajúcej sa pôdy, je úplným začiatkom procesu vytvárania zoznamu kontaminovaných oblastí. Odhadované náklady za toto úvodné päťročné obdobie predstavujú v prípade EÚ25 čiastku približne 51 miliónov EUR ročne. Po tomto úvodnom období, nasleduje niekoľko preskúmaní (na mieste) s cieľom finálne určiť, či situácia v danej oblasti skutočne predstavuje významné ohrozenie zdravia ľudí alebo životného prostredia. Ak áno, predmetná oblasť bude klasifikovaná ako kontaminovaná a zaradená do zoznamu. Pretože zatiaľ nie je známy počet potenciálne kontaminovaných oblastí v rámci EÚ25, bolo nevyhnutné stanoviť jeho odhad vychádzajúci z tzv. prístupu na základe tvorby scenárov. S prihliadnutím na tento scenár by vypracovanie zoznamu kontaminovaných oblastí v prípade EÚ25 stálo v priebehu 25 rokov približne 240 miliónov EUR ročne. Túto sumu treba vnímať ako hornú hranicu odhadu, ktorá vychádza z veľmi vysokého počtu potenciálne kontaminovaných oblastí v rámci predpokladaného scenára. Okrem toho sa v nej nezohľadňuje očakávaný pokles počtu oblastí, v ktorých sa má vykonávať preskúmanie na mieste, ako aj pokles nákladov na preskúmanie na mieste v priebehu daného obdobia v dôsledku kombinovaného skúmania lokalít a vývoja odborných posudkov a technického pokroku v súvislosti s preskúmaním (napr. diaľkové snímanie). Účelom správy o stave pôdy , ktorá vychádza z operácií v súvislosti s pôdou v danej oblasti, predtým alebo v súčasnosti vystavenej znečisťovaniu, je umožňovať a urýchľovať tvorbu zoznamu kontaminovaných oblastí. Činnosti týkajúce sa pôdy patriace do rámca tohto ustanovenia sa automaticky stanú zdrojom informácií, ktoré príslušné orgány v členských štátoch potrebujú v záujme vytvorenia tohto zoznamu. Z dôvodu, že preskúmania pôdy uskutočnené v rámci správy o stave pôdy by sa inak museli nevyhnutne vykonať v rozsahu tohto zoznamu, je potrebné osobitné finančné potvrdenie nákladov súvisiacich so správou o stave pôdy. Tieto náklady sú už súčasťou nákladov súvisiacich so zoznamom kontaminovaných oblastí. Celkové náklady na správu kontaminovaných oblastí sa nezvýšia vzhľadom na zavedenie mechanizmu financovania sanácie opustených miest . Vytvorenie osobitného mechanizmu však povedie k posunu pri tvorbe rozpočtu správy kontaminovaných oblastí. Prínosy Prínosy vyplývajúce z implementácie týchto ustanovení nemožno kvantifikovať . Z kvalitatívneho hľadiska však zavedenie systému, ktorý členským štátom umožňuje identifikovať problémy spôsobené degradáciou pôdy, týmto štátom zároveň dáva možnosť systematicky, efektívne a účinne riešiť úlohy súvisiace s ochranou pôdy a problémy s ňou spojené. Členské štáty budú môcť prijímať cielenejšie a účinnejšie opatrenia; plánovať svoje stratégie v strednodobom a dlhodobom horizonte, a pritom podporovať trvalo udržateľné využívanie pôdy. Vďaka tomuto systému bude možné zvoliť preventívny prístup zabezpečujúci ochranu ekosystémov. Uvedený systém zároveň spoločnosti umožní dosiahnuť úspory presahujúce dodatočné náklady spojené s uplatňovaním smernice týkajúcej sa ochrany pôdy. Náklady a prínosy súvisiace s možnými opatreniami, ktoré majú prijať členské štáty V navrhovanej smernici sa od členských štátov vyžaduje podniknutie osobitných opatrení v záujme eliminácie rizík, ktorým je pôda vystavená. Súčasne sa však členským štátom ponecháva vysoký stupeň voľnosti vzhľadom na spôsob uplatňovania tejto požiadavky. Znamená to, že členské štáty sami rozhodujú o prijateľnosti rizika, stupni ambicióznosti pri dosahovaní vytýčených cieľov a výbere opatrení na ich dosahovanie, v dôsledku čoho nemožno úplne posúdiť dosahy navrhovanej smernice. Z kvalitatívneho hľadiska síce environmentálne, ekonomické a spoločenské dosahy možných opatrení možno považovať za podobné vo všetkých členských štátoch, no z kvantitatívneho hľadiska sa vplyvy možných opatrení môžu výrazne líšiť v závislosti od osobitného prístupu (vzhľadom na predmetnú oblasť) a konkrétne prijaté opatrenia. Preto v rámci hodnotenia dosahov sa jednotlivé dosahy týchto osobitných opatrení nedali kvantifikovať . V tejto súvislosti bolo možné vypracovať len všeobecnejšie kvalitatívne hodnotenie dosahov možných opatrení na riešenie problémov degradácie pôdy Komisia sa však pokúsila kvantitatívne vyjadriť odhad environmentálnych, ekonomických a spoločenských dosahov možných opatrení na základe posúdenia rôznych hypotetických scenárov, podľa ktorých by členské štáty mohli postupovať pri obmedzenom počte dostupných informácií. Z tohto dôvodu majú náklady v súvislosti s týmito scenármi, ktoré sú uvedené v prílohe I, len orientačný charakter a za žiadnych okolností sa nesmú vnímať ako skutočné náklady súvisiace s uplatňovaním smernice týkajúcej sa ochrany pôdy. závery Z analýzy uvedenej v hodnotení dosahov vyplýva, že pružný právny nástroj v podobe rámcovej smernice týkajúcej sa pôdy, ktorý je vzhľadom na svoj rozsah náročný, avšak svojím obsahom nie nadmieru direktívny, svojím prínosom predstihne vynaložené náklady. Prínos celkovej implementácie smernice teoreticky predstavuje elimináciu finančných dôsledkov spojených s degradáciou pôdy. V tejto súvislosti by prínosy mali dosahovať výšku 38 miliárd EUR ročne (pozri oddiel II). Prínosy vyplývajúce z úkonov realizovaných v záujme ochrany pôdy však nebudú presne zodpovedať celkovým nákladom v súvislosti s degradáciou pôdy, a to najmä z toho dôvodu, že v skutočnosti je technicky a ekonomicky obtiažne, ba priam nemožné úplne sa vyhnúť všetkým procesom degradácie pôdy alebo celkom potlačiť ich vplyvy. Členské štáty si navyše sami určia náročnosť cieľov v rámci riešenia otázok degradácie pôdy podľa rozsahu daného problému, vlastného vnímania prijateľnosti s ním súvisiacich rizík a svojej politickej, spoločenskej a ekonomickej situácie. V smernici sa neuvádza strana znášajúca náklady na jej implementáciu, pretože o tejto záležitosti rozhodnú jednotlivé členské štáty. V závislosti od programov financovania, ktoré členské štáty prijmú v rámci svojich programov opatrení a národných sanačných stratégií, sa znášanie nákladov na rôznej úrovni vzťahuje na užívateľov pôdy, hospodárske sektory, národné rozpočty alebo rozpočet EÚ. Je potrebné poukázať na tieto skutočnosti: - Náklady vzniknú skôr ako prínosy. - Z prínosov budú mať prospech do istej miery užívatelia pôdy a v najvýznamnejšej miere celá spoločnosť. - Náklady sa znížia v dôsledku úplného odstránenia istých rizík v niektorých oblastiach. Tieto prínosy sa vďaka obnoveniu úrodnosti pôdy a jej ďalších funkcií časom ešte znásobia. - Uvedené výhody budú postupne pribúdať v súvislosti s pozitívnym vplyvom uskutočňovaných opatrení v mnohých oblastiach, ktoré sú v súčasnosti postihnuté finančnými dôsledkami degradácie pôdy. - Nie všetky náklady v dôsledku poškodenia pôdy budú existovať v rovnakom čase. Rozloženie nákladov medzi jednotlivými členskými štátmi teda nebude rovnomerné vzhľadom na závažnosť daného rizika v konkrétnom členskom štáte v porovnaní s inými členskými štátmi a úroveň vyspelosti daného členského štátu v kontexte riešenia otázok degradácie pôdy. [1] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES z 22. júla 2002, ktorým sa ustanovuje šiesty environmentálny akčný program Spoločenstva (Ú. v. ES L 242, 10.9.2002). [2] Článok 6 ods. 2 písm. c). [3] KOM(2002) 179. [4] Úplné referenčné údaje sú uvedené v hodnotení dosahu. Treba poznamenať, že z procesov degradácie pôdy uvedených v článku 6 ods. 2 písm. c) rozhodnutia uvedeného v poznámke pod čiarou č. 1, sa na hydrogeologické riziká vzťahuje osobitný návrh smernice týkajúcej sa posudzovania povodní a povodňového manažmentu (KOM(2006) 15). Problém rozširovania púští má prierezový charakter a rieši sa v rámci ostatných oblastí rizík (ku ktorým patrí predovšetkým erózia, úbytok organických látok v pôde a salinizácia). [5] Degradácia pôdy: Životné prostredie v Európskej únii na prelome storočia; Správa o hodnotení dosahov na životné prostredie č. 2, EHP, 1999. [6] Databáza „Corine Land Cover“. [7] V tomto odhade sú sústredené len náklady súvisiace s eróziou: 13 krajín vrátane členských štátov s najčastejším výskytom erózie. V prípade ostatných štátov údaje nie sú k dispozícii. [8] V tomto odhade sú sústredené len náklady súvisiace so salinizáciou v troch krajinách - v prípade ostatných štátov údaje nie sú k dispozícii. [9] V nezávislej štúdii sa uvádza, že odhadované náklady v dôsledku kontaminácie pôdy by sa ročne mohli zvýšiť až na 208 miliárd EUR. Pri tomto odhade však existoval vysoký stupeň neistoty, a preto sa naďalej vychdáza zo strednej hodnoty vo výške 17,3 mliárd ročne. [10] Pre tento odhad sa v prípade kontaminácie počítalo s prechodnou hraničnou hodnotou, zatiaľ čo v prípade ostaných rizík sa prihliadalo na hornú hranicu, pozri oddiel 2.6.2 hodnotenia dosahu.