Správa Komisie - Výročná správa o nástroji štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie (ISPA) 2004 {SEC(2005) 1552} /* KOM/2005/0612 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 1.12.2005 KOM(2005) 612 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE VÝROČNÁ SPRÁVA O NÁSTROJI ŠTRUKTURÁLNYCH POLITÍK PRE PREDVSTUPOVÉ OBDOBIE (ISPA)2004{SEC(2005) 1552} OBSAH 1. Úvod 3 2. Rozpočet ISPA 3 3. Financovanie projektov 4 3.1. Nové projekty ISPA 4 3.2. Projekty financované v období 2000 – 2004 4 3.3. Platby 5 4. Technická pomoc 5 4.1. Technická pomoc na základe iniciatívy prijímajúcej krajiny 5 4.2. Technická pomoc na základe iniciatívy Komisie 6 5. Riadenie a implementácia 7 5.1. Monitorovanie projektov 7 5.2. Finančné riadenie a kontrola 7 5.3. EDIS 8 6. Posudzovanie rizík 8 6.1. Nálezy Európskeho dvora audítorov 8 6.2. Spolufinancujúci partneri – EIB a EBOR 9 7. Prínos pre politiky Spoločenstva 9 7.1. Verejné obstarávanie 9 7.2. Politika životného prostredia 9 7.3. Politika dopravy: od TINA k novým usmerneniam TEN-T 9 8. Koordinácia predvstupových nástrojov 10 Predslov V tejto výročnej správe o činnostiach v rámci nástroja štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie (Instrument for structural policy for pre-accession, ISPA) sa hodnotí kalendárny rok 2004. Správa poskytuje informácie o piatom roku implementácie ISPA. Štruktúra správy zodpovedá požiadavkám článku 12 nariadenia o ISPA[1]. Bola upravená tak, aby sa v nej zohľadnili pripomienky Európskeho parlamentu, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru a Výboru regiónov. Táto správa by mala slúžiť aj ako užitočný referenčný dokument každému, kto sa zaujíma o podporu hospodárskej a sociálnej súdržnosti v kandidátskych krajinách pred ich pristúpením k EÚ. 1. ÚVOD Počet krajín prijímajúcich podporu z ISPA sa rozšírením znížil z desiatich na dve, takže novú finančnú pomoc poskytovanú v rámci ISPA v roku 2004 využívali iba Bulharsko a Rumunsko. Správa sa preto týka len činností súvisiacich s ISPA v týchto dvoch krajinách, zatiaľ čo implementáciou bývalých projektov ISPA v nových členských štátoch sa zaoberá výročná správa o Kohéznom fonde za rok 2004. 2. ROZPOčET ISPA Na rok 2004 sa z rozpočtu Komisie pridelilo nástroju ISPA 453,3 milióna eur. Nezávisle od toho, či opatrenia technickej pomoci (TP) vyšli z iniciatívy prijímajúcej krajiny alebo Komisie, sa z týchto viazaných prostriedkov hradili všetky výdavky v prijímajúcich krajinách na spolufinancované projekty (opatrenia) v oblastiach životného prostredia a dopravy, ako aj na poskytovanie technickej pomoci. Tabuľka 1: Rozpočet ISPA v roku 2004 ( v eurách) Rozpočtová položka | Viazané rozpočtové prostriedky | Uskutočnené záväzky | Uskutočnené platby | Administratívna rozpočtová položka B 13.01.04.02 | 2 100 000 | 1 890 000 | 1 696 088 | Operačná rozpočtová položka B 13.05.01.01 | 451 200 000 | 449 469 968 | 132 162 924 | Spolu | 453 300 000 | 451 359 968 | 133 859 012 | 3. FINANCOVANIE PROJEKTOV 3.1. Nové projekty ISPA V roku 2004 schválila Komisia jedenásť nových opatrení ISPA, ktoré sa týkali deviatich investícií v oblasti životného prostredia a dvoch v sektore dopravy, vrátane jedného opatrenia technickej pomoci. Celkový príspevok ISPA v uvedenom roku predstavoval 452 miliónov eur, čo znamená 58,3 % priemerný podiel grantu na celkových oprávnených nákladoch projektov vo výške 775 miliónov eur. Na nové projekty (303 miliónov eur), ako aj na práve prebiehajúce projekty schválené počas predchádzajúcich rokov, sa použili záväzky v celkovom objeme 449 miliónov eur. Približne 56,5 % z príspevku ISPA sa pridelilo projektom na ochranu životného prostredia, predovšetkým projektom na odvádzanie a čistenie odpadových vôd, ale aj na odsírovacie zariadenie. V dopravnom sektore by sa mal spomenúť grant na výstavbu kombinovaného železničného a cestného mosta cez rieku Dunaj. Tabuľka 2: Nové projekty schválené v roku 2004 (v eurách) Doprava | 2 | 377 452 452 | 183 734 500 | 48,7 | 124 960 302 | Doprava | 17 | 2 112 247 242 | 1 326 144 338 | 62,8 | 956 777 621 | EDIS | 2 | 1 482 308 | 1 482 308 | 100,0 | 1 303 797 | Životné prostredie | 77 964 300 | 67 584 714 | 145 549 014 | Doprava | 119 173 044 | 64 191 648 | 183 364 692 | EDIS | 537 962 | 386 562 | 924 524 | Spolu | 197 675 306 | 132 162 924 | 329 838 230 | 4. TECHNICKÁ POMOC 4.1. Technická pomoc na základe iniciatívy prijímajúcej krajiny Opatrenia TP na prípravu projektu musia zaistiť, aby prijímajúce krajiny Komisii včas predkladali dostatočné množstvo kvalitných projektov na financovanie z ISPA. Podobne je zlepšenie kapacít správy prijímajúcej krajiny v oblasti riadenia a monitorovania implementácie rozsiahlych investícií do infraštruktúry cieľom opatrení TP na posilnenie inštitúcií . V roku 2004 bola schválená jedna žiadosť v oblasti životného prostredia, ktorá sa týkala prípravy projektu aj posilnenia inštitúcií. Tabuľka č. 5: Technická pomoc na základe iniciatívy prijímajúcej krajiny v období 2000 – 2004 (v eurách) Sektor | Počet projektov | Oprávnené náklady | Príspevok ISPA | Životné prostredie | 6 | 42 481 000 | 34 948 500 | Doprava | 4 | 9 786 060 | 7 927 545 | EDIS | 2 | 1 482 308 | 1 482 308 | Spolu | 12 | 53 749 368 | 44 358 353 | 4.2. Technická pomoc na základe iniciatívy Komisie Činnosti technickej pomoci na základe iniciatívy alebo v mene Komisie boli hlavne zamerané na posilnenie kapacít prijímajúcich krajín, aby mohli pripravovať, oceňovať a implementovať projekty ISPA v súlade s požadovanými normami na spravovanie finančných prostriedkov Spoločenstva. A. Činnosti technickej pomoci financované v rámci Akčného programu TP 2001 V rámci tohto programu, ktorý pôvodne zahŕňal činnosti TP pre 10 krajín prijímajúcich podporu z ISPA počas obdobia 2001 – 2003, sa v roku 2004 zmluvne pokračovalo len v tých, ktoré presahovali do roka 2004, t. j. do konca apríla 2004 v činnostiach pre osem pristupujúcich krajín a do konca roka 2004 pre Bulharsko a Rumunsko. Tieto činnosti sa vo všeobecnosti financovali z viazaných prostriedkov pridelených v období 2001 – 2003, ktoré predstavovali 11 860 864 eur a ktoré sa do konca roka 2003 úplne nevyčerpali. Týkali sa podpory monitorovacích výborov a poskytovania poradenských služieb o verejno-súkromných partnerstvách. B. Činnosti technickej pomoci financované v rámci Akčného programu TP 2004 – 2006 Tento program nadväzuje na uvedený Akčný program TP 2001, týka sa však len Bulharska a Rumunska, pričom väčšina oblastí činností má podobný charakter ako v programe 2001. V roku 2004 sa v rámci programu poskytovala podpora predovšetkým na zlepšenie kvality projektov počas celého projektového cyklu a na pomoc pri oceňovaní a kontrole kvality projektových žiadostí. C. Činnosti technickej pomoci uskutočnené mimo rámca Akčného programu TP 2001 a Akčného programu TP 2004 – 2006 V roku 2004 príslušné oblasti činnosti zahŕňali úhradu miezd a réžie, týkajúcich sa personálu ISPA (miestni zamestnanci), prijatého do pracovného pomeru delegáciami (do 30. apríla 2004 vrátane ôsmych pristupujúcich krajín), a pomoc pri oceňovaní a kontrole kvality projektových žiadostí. Tabuľka 6: Technická pomoc na základe iniciatívy Komisie v období 2000 – 2004 (v eurách) Činnosť | Orientačné pridelené prostriedky | Záväzky | Platby | Akčný program 2001(*) | 12 000 000 | 11 860 864 | 6 514 699 | Akčný program 2004 – 2006 | 5 185 000 | 1 529 950 | 21 270 | Činnosti mimo rámca akčných programov | 17 800 000 | 17 800 000 | 10 258 355 | Spolu | 34 985 000 | 31 190 814 | 16 794 324 | (*) Vrátane ISPA-10 5. RIADENIE A IMPLEMENTÁCIA 5.1. Monitorovanie projektov Prijímajúce krajiny pokročili v priebehu roka 2004 v rozvíjaní praktických schopností, pokiaľ ide o účinnú implementáciu projektov v rámci ISPA. Zdá sa však, že naďalej zostáva priestor na zlepšenie pri účinnej realizácii rôznych fáz projektového cyklu a na zlepšenie koordinácie medzi rozličnými subjektmi zúčastnenými na projekte. Súvisiacim problémom, ktorý vyvoláva znepokojenie, je najmä v sektore životného prostredia nedostatok adekvátnych finančných a ľudských zdrojov určených na plánovanie, prípravu a riadenie opatrení ISPA, ako aj pokračujúca vysoká fluktuácia personálu. 5.2. Finančné riadenie a kontrola Počas roka 2004 Komisia uskutočnila štvrté kolo systémového auditu v prijímajúcich krajinách, aby posúdila vhodnosť systémov a postupov vytvorených pre riadenie a kontrolu finančných prostriedkov ISPA i súlad s požiadavkami, ktoré do veľkej miery zodpovedajú požiadavkám uplatňovaným pri Kohéznom fonde a štrukturálnych fondoch. Závery z tohto kola auditu naznačujú, že pokrok sa dosiahol, ale naďalej sú potrebné zlepšenia v rozhodujúcich oblastiach ako vnútorná kontrola, vnútorný audit a dodržiavanie pravidiel v oblasti verejného obstarávania. V prípade Rumunska odhalil systémový audit veľké nedostatky, ktorých rozsah a povaha Komisiu v decembri 2003 a vo februári 2004 viedli k prerušeniu platieb pre CFR (železničná spoločnosť Caile Ferate Romane) a v decembri 2004 pre všetky implementačné agentúry. Do výročnej správy Generálneho riaditeľstva pre regionálnu politiku o činnosti v roku 2004 bola vložená výhrada týkajúca sa riadenia a kontroly systému ISPA v Rumunsku. Rumunské orgány boli vzápätí požiadané, aby v stanovených lehotách urobili nápravné opatrenia. Auditom projektov, ktorý prebehol v prijímajúcich krajinách súbežne, sa potvrdilo, že verejné obstarávanie je naďalej mimoriadne riskantným článkom celého projektového cyklu, čo je zrejmé z vysokého počtu zamietnutí hlavných dokumentov predložených ponúk a zo zdĺhavého procesu udeľovania kontraktov. 5.3. EDIS Vďaka postupu, v rámci ktorého majú prijímajúce krajiny prejsť na rozšírený decentralizovaný implementačný systém (extended decentralised implementation system, EDIS) pre ISPA, nadobudol v roku 2001 proces vytvorenia prijateľných systémov finančného riadenia a kontroly pre ISPA nový rozmer. Zavedenie systému EDIS, a tým zrušenie požiadavky ex ante súhlasu Komisie so začatím verejných súťaží a s uzatváraním kontraktov, podliehajú štvorfázovému procesu porovnávania podľa referenčných kritérií, pričom prvou fázou je posudzovanie zaostávania . Do mája 2005 vyvolával nedostatočný pokrok prijímajúcich krajín v rámci tohto procesu znepokojenie. V prípade Rumunska prišli externí audítori tretej fázy ( posudzovanie zhody ) k záveru, že žiadny z orgánov zaoberajúcich sa implementáciou ISPA nespĺňa požiadavky systému EDIS. V prípade Bulharska veľké problémy v procese verejných súťaží spôsobili, že sa k druhej fáze ( doháňanie zaostávania ) mohlo pristúpiť až v polovici roka 2005. Za týchto okolností je dosť nepravdepodobné, že Bulharsko a Rumunsko predložia žiadosť o akreditáciu systému EDIS pre ISPA oveľa skôr ako v polovici roka 2006, takže na rozhodnutie Komisie o štvrtej fáze ( akreditácia ) zostáva pred pristúpením veľmi málo času. 6. POSUDZOVANIE RIZÍK V rámci systému ex ante súhlasu sa stratégia auditu vo vzťahu k prijímajúcim krajinám zameriava najmä na prevenciu, aby sa zabezpečilo, že každá krajina zavedie v súvislosti s implementáciou projektov a s platbami vyhovujúce postupy v oblasti kontroly. Cieľom opakovaných kôl auditu vo všetkých fázach systému EDIS je identifikovať nedostatky pri vytváraní systému a overiť, či sa odporúčania implementujú a tieto nedostatky odstraňujú. Ako však vyplýva z nálezov auditu, implementácia ISPA je vystavená celému radu rizík, ktorým treba v priebehu auditového procesu zabraňovať a prípadne ich odstraňovať. 6.1. Nálezy Európskeho dvora audítorov Vo svojej výročnej správe o finančnom roku 2003 Dvor audítorov uviedol, že Komisia v minulosti neprijala dostatočné opatrenia na zavedenie takých systémov v prijímajúcich krajinách, ktoré spĺňajú požiadavky uplatňované pri ISPA a ktoré by urýchlili odstránenie ex ante kontroly uskutočňovanej Komisiou. Komisia preto vykonala dodatočný systémový a projektový audit a dohodla s týmito krajinami akčný plán, v rámci ktorého sa majú podľa stanoveného harmonogramu zohľadniť príslušné odporúčania Komisie, týkajúce sa zistených nedostatkov systému. Aj vo viacerých prijímajúcich krajinách, ktoré sa stali členskými štátmi, dvor v roku 2004 posúdil účinnosť pomoci z ISPA. Analogicky sú nálezy tohto auditu relevantné aj pre krajiny v súčasnosti prijímajúce podporu z ISPA. Podľa názoru Komisie bola väčšina chýb, na ktoré dvor poukázal, formálnej povahy a nevyústila do finančných dôsledkov. 6.2. Spolufinancujúci partneri – EIB a EBOR Európska investičná banka (EIB) a Európska banka pre obnovu a rozvoj (EBOR) boli aj v roku 2004 privilegovanými partnermi pri financovaní projektov ISPA cudzím kapitálom. Odborné vedomosti bánk v oblasti zostavovania kombinácií financovania z grantov a pôžičiek, vrátane dohôd o verejno-súkromných partnerstvách, sa pri zlepšovaní kvality projektov financovaných z ISPA naďalej ukázali ako prospešné. 7. PRÍNOS PRE POLITIKY SPOLOčENSTVA 7.1. Verejné obstarávanie Najväčšiu výzvu pre prijímajúce krajiny predstavovalo splnenie právnych požiadaviek na regulárne, korektné a transparentné verejné obstarávanie, ktoré sú zakotvené v Praktickej príručke o kontraktačných procedúrach Phare, Ispa a Sapard (Practical Guide to Phare, Ispa and Sapard contract procedures, PRAG). Školeniami o špecifických problémoch obstarávania i praktickými pomôckami (príručkami) sa má zabezpečiť, aby verejná súťaž a uzatváranie kontraktov prebiehali v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi, ktoré sú zharmonizované s normami EÚ. 7.2. Politika životného prostredia Poskytovaním priamej podpory prioritným environmentálnym projektom urýchľuje ISPA v prijímajúcich krajinách implementáciu politiky životného prostredia a dodržiavanie noriem EÚ. Posilnili sa najmä administratívne kapacity na plánovanie investícií a stanovenie priorít v oblasti životného prostredia, a bol zaznamenaný pokrok pri správnej implementácii smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, vrátane aspektov týkajúcich sa konzultovania verejnosti. Tieto krajiny sa však musia prioritne zaoberať problémami v súvislosti s ťažkosťami, s ktorými sa stretávajú orgány z oblasti životného prostredia pri získavaní primeraných finančných prostriedkov a vhodného personálu, a takisto riešiť otázky spojené s nedostatočnou koordináciou jednotlivých oblastí politík a s chýbajúcim strategickým plánovaním. 7.3. Politika dopravy: od TINA k novým usmerneniam TEN-T Dopravné siete v prijímajúcich krajinách, na ktorých sa dohodlo v súlade s hodnotením potrieb dopravnej infraštruktúry (Transport Infrastructure Needs Assessment, TINA), boli vytvorené podľa rámca celoeurópskych koridorov. Tieto siete predstavujú základ pre plánovanie vnútroštátnych dopravných stratégií na účely ISPA, t.j. výstavbu alebo obnovu dopravného úseku, uzla alebo napojenia na tieto siete. Štyri z uvedených koridorov prechádzajú cez územie Bulharska a Rumunska. Podľa nových usmernení Spoločenstva pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete (TEN-T) sa tri prioritné projekty siete (PP7: diaľničná os Igoumenitsa/Patra-Atény-Sofia-Budapešť , PP18: Rýn/Meuse-Mohan-Dunaj a PP22: železničná os Atény-Sofia-Budapešť-Viedeň-Praha-Norimberg/Drážďany ) týkajú osí, ktoré pretínajú územie Bulharska a Rumunska. 8. KOORDINÁCIA PREDVSTUPOVÝCH NÁSTROJOV Riadiaci výbor pre PHARE zabezpečuje úzku koordináciu troch predvstupových nástrojov PHARE, SAPARD a ISPA. Ďalšia koordinácia sa uskutočňuje prostredníctvom Spoločného monitorovacieho výboru (pre PHARE), Výboru pre koordináciu útvarov a pravidelných stretnutí s delegáciami EK v prijímajúcich krajinách. [1] Nariadenie Rady (ES) 1267/1999 z 21. júna 1999.