[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 7.3.2007

SEK(2007) 290 v konečnom znení

Odporúčanie

STANOVISKO RADY

v súlade s prvým odsekom článku 9 nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 ku konvergenčnému programu Bulharska na roky 2006 – 2009

(predložená Komisiou)

DÔVODOVÁ SPRÁVA

1. VšEOBECNÉ SÚVISLOSTI

Pakt stability a rastu, ktorý nadobudol platnosť 1. júla 1998, je založený na dosiahnutí cieľa zdravých verejných financií ako prostriedku posilňovania podmienok cenovej stability a silného udržateľného rastu smerujúceho k vytváraniu pracovných miest. V reforme paktu z roku 2005 sa mu priznáva užitočnosť pri upevňovaní fiškálnej disciplíny, požaduje sa však posilnenie jeho účinnosti a hospodárskych základov, ako aj zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií.

V nariadení Rady (ES) č. 1466/97 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii[1], ktoré je súčasťou paktu stability a rastu, sa stanovuje, že členské štáty musia Rade a Komisii predložiť programy stability alebo konvergenčné programy a ich ročné aktualizácie (členské štáty, ktoré už prijali jednotnú menu, predkladajú (aktualizované) programy stability a členské štáty, ktoré zatiaľ jednotnú menu neprijali, predkladajú (aktualizované) konvergenčné programy).

Bulharsko pristúpilo k EÚ 1. januára 2007 a svoj prvý konvergenčný program predložilo 5. januára 2007. Rada k nemu v súlade s nariadením predloží stanovisko na základe odporúčania Komisie a po porade s Hospodárskym a finančným výborom (pozri tabuľku s hlavnými bodmi zahrnutými v hodnotení).

2. KONTEXT HODNOTENIA PROGRAMU

S cieľom vymedziť kontext, v ktorom sa hodnotí rozpočtová stratégia v konvergenčnom programe, obsahuje tento odsek prehľad o výsledkoch v hospodárskej a rozpočtovej oblasti za posledných desať rokov.

Bulharsko dosiahlo vysoký stupeň makroekonomickej stability, ktorú podporili zdravé verejné financie. Hospodársky rast bol silný a stabilný, v posledných rokoch sa zvýšil na približne 5,5 %, HDP na hlavu (v PKS) však zostáva nízky na úrovni 32,9 % priemernej úrovne EÚ – 25 v roku 2005. Priestor približovania sa preto zostáva široký a predstavuje prvoradú úlohu Bulharska v strednodobom a dlhodobom horizonte. Zamestnanosť sa neustále zvyšovala, ale hoci sa miery nezamestnanosti podstatne znížili, miery zamestnanosti zostávajú pod priemernou úrovňou EÚ. Kvalifikácia a zemepisné rozdiely bránia flexibilite trhu práce a stále sa hromadia nedostatky, najmä vo vysokokvalifikovaných segmentoch trhu práce. Vysťahovalectvo a pokles miery pôrodnosti prispeli k rýchlemu ubúdaniu a starnutiu obyvateľstva. Priemerný rast produktivity práce bol v období rokov 1996 – 2005 pomerne nízky, v poslednom období sa však zvýšil na takmer 4 % v dôsledku rastúcich zahraničných a domácich investícií. Po zavedení režimu „currency board“ v roku 1997 sa inflácia do roku 1999 znížila na jednomiestne čísla, proces znižovania inflácie sa však v posledných rokoch zastavil. Veľmi vysoký rast úverov a rastúce vonkajšie deficity – hoci spojené s veľmi vysokým prílevom priamych zahraničných investícií – boli príčinou obáv o makroekonomickú stabilitu. Značný stupeň fiškálnej konsolidácie sa dosiahol tým, že od roku 1998 bol rozpočet verejných financií takmer vyvážený alebo prebytkový. Pomer dlhu k HDP sa znížil z úrovne nad 100 % na úroveň nižšiu ako 30 %. Navyše boli prijaté určité opatrenia na dosiahnutie demografickej zmeny pre dôchodkový systém.

Tabuľka: Hlavné body hodnotenia V zmysle článku 5 ods. 1 (pre programy stability) a článku 9 ods. 1 (pre konvergenčné programy) nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 sa hodnotenie týka týchto bodov: či sú hospodárske predpoklady, na ktorých je program založený, pravdepodobné, strednodobý rozpočtový cieľ predložený členským štátom a či je postup úpravy smerom k jeho dosiahnutiu vhodný, či sú prijímané a/alebo navrhované opatrenia na dodržiavanie postupu úpravy dostatočné na dosiahnutie strednodobého cieľa v rámci cyklu, či pri hodnotení postupu úpravy smerom k strednodobému cieľu je snaha o úpravu vyššia v priaznivom hospodárskom období, pričom snaha môže byť nižšia v nepriaznivom hospodárskom období a či sa v prípade členských štátov eurozóny a ERM II členský štát usiluje o ročné zlepšenie cyklicky upraveného salda bez jednorazových a iných dočasných opatrení o 0,5 % HDP ako štandardnej hodnoty na splnenie strednodobého cieľa, pri definovaní postupu úpravy smerom k strednodobému cieľu (pre členské štáty, ktoré ho ešte nedosiahli) alebo pri umožnení dočasného odchýlenia od strednodobého cieľa (pre členské štáty, ktoré ho už dosiahli), zavedenie významných štrukturálnych reforiem, ktoré majú priamy dlhodobý účinok na úsporu nákladov (vrátane zvýšenia potenciálneho rastu), a preto aj preukázateľný vplyv na dlhodobú udržateľnosť verejných financií (pod podmienkou, že sa zachová primeraná bezpečnostná rezerva vo vzťahu k referenčnej hodnote 3 % HDP a že sa očakáva, že sa rozpočtová pozícia vráti k strednodobému cieľu v rámci programového obdobia), s osobitnou pozornosťou venovanou dôchodkovým reformám, ktoré zavádzajú viacpilierový systém s povinným, plne financovaným pilierom, či sú hospodárske politiky členského štátu v súlade so všeobecnými usmerneniami hospodárskej politiky. Pravdepodobnosť makroekonomických predpokladov programu sa hodnotí na základe predpovede útvarov Komisie z jesene 2006 spolu s využitím spoločne dohodnutej metodiky na odhad potenciálneho produktu a cyklicky upravených sáld. Hodnotenie súladu so všeobecnými usmerneniami hospodárskej politiky sa vykonáva na podklade všeobecných usmernení hospodárskej politiky v oblasti verejných financií uvedených v integrovaných usmerneniach na obdobie rokov 2005 – 2008. V hodnotení sa takisto skúma: vývoj pomeru dlhu a výhľad pre dlhodobú udržateľnosť verejných financií, ktorým by sa mala venovať „dostatočná pozornosť pri dohľade nad rozpočtovou pozíciou“ podľa správy Rady z 20. marca 2005 o „Zlepšení vykonávania paktu stability a rastu“. V oznámení Komisie z 12. októbra 2006 sa stanovuje prístup k hodnoteniu dlhodobej udržateľnosti[2], súlad s kódexom správania[3], v ktorom sa okrem iného stanovuje aj spoločná štruktúra a súbor tabuliek údajov pre programy stability a konvergenčné programy. |

- Odporúčanie

STANOVISKO RADY

v súlade s prvým odsekom článku 9 nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 ku konvergenčnému programu Bulharska na roky 2006 – 2009

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva,

so zreteľom na nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii[4], a najmä na jeho článok 9 ods. 1,

so zreteľom na odporúčanie Komisie,

po porade s Hospodárskym a finančným výborom,

PREDLOŽILA TOTO STANOVISKO:

1. Rada [27. marca 2007] preskúmala konvergenčný program Bulharska, ktorý sa vzťahuje na obdobie rokov 2006 až 2009.

2. Bulharsko dosiahlo vysoký stupeň makroekonomickej stability, ktorú podporili zdravé verejné financie. Hospodársky rast bol silný a stabilný, v posledných rokoch sa zvýšil na približne 5,5 %, HDP na hlavu (v PKS) však zostáva nízky na úrovni 32,9 % priemeru EÚ – 25 v roku 2005. Priestor približovania sa preto zostáva široký a predstavuje prvoradú úlohu Bulharska v strednodobom a dlhodobom horizonte. Po zavedení režimu „currency board“ v roku 1997 sa inflácia do roku 1999 znížila na jednomiestne čísla, proces znižovania inflácie sa však v posledných rokoch zastavil a inflácia ISC dosiahla v roku 2006 7,3 %.

3. Makroekonomický scenár, z ktorého program vychádza, predpokladá, že rast reálneho HDP zostane na vysokej úrovni, mierne sa zvýši z 5,9 % v roku 2006 na priemernú úroveň 6,1 % počas zostávajúceho programového obdobia. Na základe v súčasnosti dostupných informácií sa zdá, že tento scenár vychádza z pravdepodobných predpokladov rastu. Vysoké nerovnováhy platobnej bilancie však v strednodobom horizonte naďalej prestavujú rizikový faktor, najmä keď vonkajší deficit bol v roku 2006 vyšší ako plánovaný na úrovni 16 % HDP namiesto 14,1 % HDP napriek tomu, že bol v plnej výške financovaný v dôsledku prílivu priamych zahraničných investícií. Prognózy programu týkajúce sa inflácie sa zdajú byť realistické.

4. V predpovedi útvarov Komisie z jesene 2006 sa prebytok verejných financií v roku 2006 odhaduje na úrovni 3,3 % HDP oproti cieľovému vyváženému rozpočtu stanovenému v predvstupovom hospodárskom programe (PHP) z decembra 2005 a plánovanému prebytku 3,2 % HDP v konvergenčnom programe. Výrazne lepší rozpočtový výsledok je spôsobený najmä vyššími ako plánovanými príjmami v dôsledku konzervatívnych predpovedí týkajúcich sa príjmov v PHP, vyššieho rastu produkcie a lepšieho výberu daní. Aj výdavky sú v porovnaní s prognózami v PHP nižšie o 1 % HDP, čo odráža najmä nižšie bežné výdavky.

5. Strednodobá rozpočtová stratégia ustanovená v konvergenčnom programe sa zameriava na udržanie prebytku verejných financií v rozpätí 0,8 % až 1,5 % HDP s cieľom zaručiť makroekonomickú stabilitu a udržateľnosť verejných financií. V roku 2007 sa plánuje silné fiškálne uvoľnenie, pričom rozpočtový prebytok klesne z úrovne 3,2 % HDP v roku 2006 na úroveň 0,8 % HDP. Prebytok verejných financií by sa mal v rokoch 2008 a 2009 opätovne zvýšiť a ustáliť na úrovni 1,5 % HDP. Plánuje sa pokles primárneho prebytku zo 4,5 % HDP v roku 2006 na 2,25 % HDP v roku 2007, v rokoch 2008 a 2009 sa vráti na úroveň približne 2,75 % HDP, pričom úrokové výdavky počas celého programového obdobia klesnú o približne 0,25 % HDP. Fiškálne uvoľnenie v roku 2007 by bolo takmer výhradne na strane výdavkov. Plánuje sa nárast výdavkov o 2,75 % HDP, pričom sa iba časť toho zvýšenia, približne 0,75 % HDP, vráti späť v roku 2008. Plánovaný nárast výdavkov v roku 2007 by bol spôsobený najmä „ostatnými výdavkami“ (+ 2,5 % HDP) a dotáciami (+ 0,5 % HDP). Nárast „ostatných výdavkov“ odráža príspevok Bulharska do EÚ (1,25 % HDP), nárast výdavkov na projekty štrukturálneho fondu EÚ (0,25 % HDP), čo by úplne pokrývali vyššie príjmy plynúce z grantov EÚ, a nárast „ostatných bežných výdavkov“ (1 % HDP). Predpokladá sa, že plánované zníženie daní z príjmov fyzických a právnických osôb v roku 2007 sa v takmer v plnej miere vyrovná lepšími mierami zhody a výberu daní. V dôsledku toho by mali celkové príjmy zostať takmer nezmenené (ako podiel na HDP) počas programového obdobia. V programe sa takisto uvádza, že hoci sa v rozpočte na rok 2007 predpokladá prebytok verejných financií vo výške 0,8 % HDP, pri plnení rozpočtu sa skutočne zameria na vyšší prebytok vo výške 2 % HDP. To by sa uskutočnilo na základe ustanovení zákona o štátnom rozpočte, ktoré povoľujú vynaložiť 10 % primárnych výdavkov v súčasnom rozpočte iba v prípade, že sa vonkajší deficit ďalej nerozšíri. Rozpočtové ciele sa v porovnaní s predvstupovým hospodárskym programom na rok 2005 výrazne zrevidovali smerom nahor, čo odráža podstatne lepšie príjmy v roku 2006 s vplyvom prenosu v nasledujúcich rokoch a o niečo priaznivejší výhľad rastu produktu.

6. Štrukturálne saldo (t. j. cyklicky upravené saldo bez jednorazových a iných dočasných opatrení), vypočítané podľa spoločne dohodnutej metodiky, má podľa plánu klesnúť z hodnoty približne 3,25 % HDP v roku 2006 na 1 % v roku 2007 a následne sa opäť zvýšiť na úroveň približne 2 % HDP v rokoch 2008 a 2009. Ak by sa v roku 2007 dosiahol v priebehu plnenia rozpočtu vyšší nominálny prebytok na úrovni 2 % HDP, čo sa v programe uvádza ako cieľ, postup úpravy by bol plynulejší. Strednodobým cieľom pre rozpočtovú pozíciu uvedeným v programe je vyvážený rozpočet v štrukturálnom vyjadrení, ktorý sa v programe plánuje vo veľkom rozsahu udržať počas celého programového obdobia . Keďže strednodobý cieľ je náročnejší ako minimálna štandardná hodnota (odhadovaný deficit je približne 1,25 % HDP), jeho dosiahnutie by malo splniť cieľ zabezpečenia bezpečnostnej rezervy proti vzniku nadmerného deficitu. Tento strednodobý cieľ má náročnejší charakter, ako naznačuje pomer dlhu a priemerný potenciálny dlhodobý rast.

7. Rozpočtový výsledok v roku 2007 by mohol byť lepší, ako sa v programe plánuje, pričom v rokoch 2008 a 2009 sa riziká pre rozpočtové prognózy zdajú byť vo všeobecnosti vyvážené. Vzhľadom na dobré výsledky zaznamenané pri dosahovaní rozpočtových cieľov a ustanovení zákona o štátnom rozpočte na rok 2007 na obmedzenie výdavkov v priebehu plnenia rozpočtu sa zdá, že vyšší prebytok v roku 2007 je reálny, aj keď prognózy týkajúce sa príjmov na rok 2007 by mohli znamenať určité negatívne riziká, keďže nedostatok príjmov v dôsledku zníženia daní sa nemusí v plnej miere vyrovnať lepšími mierami zhody a výberu poplatkov. Hoci nie sú poskytnuté žiadne podrobné údaje o stratégii pre úpravu od roku 2008, rozpočtové ciele do konca programového obdobia sa vo všeobecnosti zdajú byť pravdepodobné za predpokladu, že sa v roku 2007 dosiahne lepší rozpočtový výsledok, ako sa v súčasnosti plánuje.

8. V zmysle hodnotenia rizika rozpočtová pozícia v programe naznačuje, že sa strednodobý cieľ udržiava s veľkou rezervou počas celého programového obdobia. Okrem toho poskytuje dostatočnú bezpečnostnú rezervu proti prekročeniu hraničnej hodnoty deficitu na úrovni 3 % HDP pri bežných makroekonomických výkyvoch počas celého programového obdobia. Pozícia fiškálnej politiky naznačená v programe by mohla byť procyklická v priaznivom období v roku 2007. To by nebolo úplne v súlade s paktom stability a rastu. Priaznivé obdobie sa očakáva v roku 2007, keď sa v programe plánuje pokles štrukturálneho salda o približne 2,25 % HDP a v predpovedi útvarov Komisie z jesene 2006 o 1,5 %.

9. Odhaduje sa, že hrubý verejný dlh v roku 2006 dosiahol 25,25 % HDP, čo je výrazne pod referenčnou hodnotou 60 % HDP stanovenou v zmluve. V programe sa predpokladá, že v priebehu programového obdobia klesne pomer dlhu o 4 percentuálne body.

10. Bez dlhodobých prognóz výdavkov súvisiacich s vekom, založených na spoločných makroekonomických predpokladoch Výboru pre hospodársku politiku/Komisie, nie je možné hodnotiť vplyv starnutia obyvateľstva v Bulharsku na porovnateľnom a pevnom základe, ako sa to v súčasnosti robí v iných členských štátoch, pre ktoré sú prognózy na tomto základe dostupné. Vzhľadom na súčasnú demografickú štruktúru však nemožno vylúčiť podstatný vplyv starnutia obyvateľstva na výdavky. Počiatočná rozpočtová pozícia s vysokým štrukturálnym prebytkom významne prispieva k stabilizácii dlhu pred začlenením dlhodobého vplyvu starnutia obyvateľstva na rozpočet. Udržanie vysokých primárnych prebytkov v strednodobom horizonte by prispelo k zmierneniu rizík pre udržateľnosť verejných financií.

11. Rozpočtová stratégia v programe je čiastočne v súlade so všeobecnými usmerneniami hospodárskej politiky zahrnutými v integrovaných usmerneniach na obdobie rokov 2005 – 2008. Plánuje sa predovšetkým, že pozícia fiškálnej politiky v roku 2007 bude procyklická v priaznivom období a môže zhoršiť už vysoký vonkajší deficit. Navyše, hoci sa prijali opatrenia na zlepšenie dlhodobej udržateľnosti dôchodkového systému, predložilo sa veľmi málo konkrétnych opatrení na zlepšenie efektívnosti verejných výdavkov, najmä pokiaľ ide o výdavky na zdravotnú starostlivosť, kde sa stále vyskytujú problémy s monitorovaním a kontrolou výdavkov a s kvalitou poskytovaných služieb.

12. Pokiaľ ide o požiadavky na údaje stanovené v kódexe správania pre programy stability a konvergenčné programy, program má určité nedostatky v povinných i nepovinných údajoch[5].

Celkový záver je taký, že strednodobá rozpočtová pozícia je zdravá a rozpočtová stratégia je príkladom fiškálnej politiky uskutočňovanej v súlade s paktom stability a rastu. Plánované zníženie rozpočtového prebytku v priaznivom hospodárskom období v roku 2007 by mohlo znamenať procyklickú fiškálnu pozíciu a mohlo by zväčšiť existujúce nerovnováhy platobnej bilancie.

V zmysle uvedeného hodnotenia sa Bulharsko vyzýva, aby:

(i) v roku 2007 dosiahlo vyšší rozpočtový prebytok, ako je v súčasnosti plánovaný, a v ďalších rokoch udržalo silnú pozíciu s cieľom podporiť makroekonomickú stabilitu a zmierniť vysoký vonkajší deficit;

(ii) ďalej posilnilo efektívnosť verejných výdavkov, najmä prostredníctvom reformy systému zdravotnej starostlivosti.

Porovnanie kľúčových makroekonomických a rozpočtových prognóz 1

2 Výpočty útvarov Komisie na základe informácií v programe. |

3 Cyklicky upravené saldo (ako v predchádzajúcich riadkoch) bez jednorazových a iných dočasných opatrení. |

4 V programe nie sú žiadne jednorazové a iné dočasné opatrenia. |

5 V predpovedi útvarov Komisie z jesene 2006 nie sú žiadne jednorazové a iné dočasné opatrenia. |

6 Založené na odhadovanom potenciálnom raste 5,8 %, 6,3 %, 6,4 %, resp. 6,7 % v období rokov 2005 – 2008. |

[1] Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1. Nariadenie zmenené a doplnené nariadením (ES) č. 1055/2005 (Ú. v. EÚ L 174, 7.7.2005, s. 1). Všetky dokumenty uvedené v tomto texte možno nájsť na tejto internetovej stránke: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu, „Dlhodobá udržateľnosť verejných financií v EÚ“, 12.10.2006, KOM(2006) 574, a Európska komisia, Generálne riaditeľstvo pre hospodárske a finančné záležitosti (2006), „Dlhodobá udržateľnosť verejných financií v Európskej únii“, European Economy č. 4/2006.

[3] „Špecifikácie vykonávania paktu stability a rastu a usmernenia k forme a obsahu programov stability a konvergenčných programov“, schválené Radou ECOFIN z 11. októbra 2005.

[4] Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1. Nariadenie zmenené a doplnené nariadením (ES) č. 1055/2005 (Ú. v. EÚ L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenty uvedené v tomto texte možno nájsť na tejto internetovej stránke:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Neuvádzajú sa najmä údaje o odpracovaných hodinách na trhu práce a niektoré informácie o dlhodobej udržateľnosti.