PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

ÚVOD

6.1. V tejto kapitole uvádzame zistenia týkajúce sa okruhu VFR „Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“. V rámčeku 6.1 sa nachádza prehľad hlavných činností a výdavkov v rámci tohto okruhu v roku 2016.

Rámček 6.1 – Podokruh 1b VFR „Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“ – prehľad za rok 2016 (mld. EUR) Celková výška platieb za rok 37,8 – zálohy ( 53 ) ( 54 ) 11,7 + zúčtovanie záloh ( 53 ) 15 + úhrady konečným prijímateľom z finančných nástrojov v rámcizdie ľaného hospodárenia 2,5 – platby za obdobie VFR 2014 – 2020 7,9 Kontrolovaný súbor spolu 35,7

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

Stručný opis okruhu „Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“

6.2. Výdavky v rámci podokruhu 1b VFR„Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“ sú zamerané na znižovanie rozdielov v rozvoji jednotlivých členských štátov a regiónov, posilňovanie konkurencieschopnosti všetkých regiónov a rozvoj spolupráce medzi regiónmi (1). Tieto ciele sa realizujú prostredníctvom týchto fondov/nástrojov:

— Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR, 56 % platieb v roku 2016), ktorý sa zameriava na vyrovnávanie hlavných regionálnych rozdielov prostredníctvom finančnej podpory na budovanie infraštruktúry a produktívnych investícií do vytvárania pracovných miest, najmä pre podniky,

— Kohézny fond (KF, 20 %), z ktorého sa financujú projekty v oblasti životného prostredia a dopravy v členských štátoch, ktorých HND na obyvateľa je nižší ako 90 % priemeru EÚ (2),

— Európsky sociálny fond (ESF, 21 %), ktorého cieľom je zvýšiť zamestnanosť a pracovné príležitosti, podporovať vysokú mieru zamestnanosti a vytvárať väčší počet lepších pracovných miest,

— iné menšie nástroje/fondy (3 %), napríklad nástroj európskeho susedstva (podpora pre cezhraničnú spoluprácu a politické iniciatívy na posilnenie vzťahov medzi EÚ a jej susedmi) a Fond európskej pomoci pre najodkázanejšie osoby (FEAD – materiálna podpora, ktorá má ľuďom pomôcť vymaniť sa z chudoby).

6.3. Až na niekoľko výnimiek sa na EFRR, Kohézny fond a ESF vzťahujú tie isté pravidlá. Vykonávajú sa na základe viacročných programov a na riadení sa podieľajú spoločne Komisia a členské štáty. Na každé programové obdobie vypracujú členské štáty operačné programy (OP), ktoré predložia na schválenie Komisii (3). Projekty, ktoré sa majú financovať z operačných programov, sa vyberajú na úrovni členských štátov. O preplatenie vzniknutých nákladov žiadajú príjemcovia príslušné orgány členských štátov, ktoré výdavky osvedčia a deklarujú Komisii. Tieto výdavky kontrolujú funkčne nezávislé orgány auditu v členských štátoch. Komisia môže uložiť nápravné opatrenia.

6.4. Rok 2016 bol posledným rokom, v ktorom sa všetky platby, ktoré sú predmetom auditu, vzťahujú na programové obdobie 2007 – 2013.

Rozsah auditu a audítorský prístup

6.5. Uplatniac audítorský prístup a metódy opísané v prílohe 1.1 sme tento rok za okruh „Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“ preskúmali:

a) vzorku 180 operácií (4) v súlade s bodom 7 prílohy 1.1 . Vzorka bola navrhnutá tak, aby bola reprezentatívna pre celý rad výdavkov v rámci tohto okruhu VFR. Pozostávala z operácií zo 14 členských štátov a zahŕňala jeden program Európskej územnej spolupráce (EÚS) (5);

b) vzorku 12 finančných nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia v ôsmich členských štátoch (6). Overovali sme tu aj mieru vyplácania (podiel finančných prostriedkov, ktoré sa dostali ku konečným prijímateľom) a v prípade záruk multiplikačný pomer uvedený v správe Komisie o pokroku za rok 2015;

c) či informácie o riadnosti výdavkov uvedené vo výročných správach o činnosti GR pre regionálnu a mestskú politiku (GR REGIO) a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (GR EMPL) boli vo všeobecnosti v súlade s našimi výsledkami.

6.6. Na účely druhej časti tejto kapitoly, ktorá je zameraná na výkonnosť, sme kontrolovali systémy členských štátov na meranie výkonnosti fyzicky ukončených projektov (všetky operácie v našej vzorke, okrem 12 finančných nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia).

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

ČASŤ 1 – RIADNOSŤ OPERÁCIÍ

Výsledky testovania operácií

6.7. Výsledky testovania operácií sú zhrnuté v prílohe 6.1 . Zo 180 preskúmaných operácií 87 (48 %) obsahovalo chyby. Na základe 25 chýb, ktoré sme vyčíslili, odhadujeme chybovosť na 4,8 % (7). 6.7. Komisia konštatuje, že chybovosť, ktorú uvádza Dvor audítorov, predstavuje ročný odhad, v ktorom sú zohľadnené opravy výdavkov na projekty alebo úhrady ovplyvnené chybami, ktoré boli zistené a zaznamenané pred vykonaním auditu Dvora audítorov. Komisia zdôrazňuje, že je viazaná nariadením o rozpočtových pravidlách, v ktorom sa v článku 32 ods. 2 písm. e) stanovuje, že jej systém vnútornej kontroly by mal okrem iného zabezpečiť „primerané riadenie rizík súvisiacich so zákonnosťou a riadnosťou príslušných operácií pri zohľadnení viacročnej povahy programov, ako aj charakteru príslušných platieb“. Vzhľadom na viacročnú povahu systémov riadenia a kontroly v rámci programového obdobia 2007 – 2013 v oblasti politiky súdržnosti možno chyby opravovať až do ukončenia programu. Komisia momentálne preskúmava vyhlásenia o ukončení s cieľom uistiť sa, že sa vykonali všetky potrebné opravy, a žiadny program sa neukončí, kým nezíska primerané uistenie, že sa zvyškové riziko pri danom programe nachádza pod prahom významnosti (2 %). Komisia ďalej konštatuje, že najpravdepodobnejšia miera chybovosti vypočítaná Dvorom audítorov sa za posledné roky zlepšila. Potvrdzuje to skutočnosť, že miera chybovosti za programové obdobie 2007 – 2013 zostáva značne pod úrovňou chybovosti vykázanou za obdobie 2000 – 2006. Tento vývoj vyplýva z posilnených kontrolných ustanovení za obdobie 2007 – 2013 a z prísnej politiky Komisie pri prerušení/pozastavení uhrádzania platieb po zistení nedostatkov, ako sa uvádza vo výročných správach o činnosti GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie za rok 2016. Komisia v roku 2016 svoje opatrenia naďalej zameriavala na najrizikovejšie programy/členské štáty z hľadiska prípravy na ukončenie a podľa potreby vykonávala nápravné opatrenia prostredníctvom prísnej politiky prerušenia a pozastavenia platieb až do ukončenia programu. Pre obdobie rokov 2014 – 2020 sa schopnosť nápravy ďalej posilnila možnosťou Komisie uložiť čisté finančné opravy v prípade, keď Komisia alebo Dvor audítorov zistia závažné nedostatky, ktoré predtým nezistili členské štáty. Pôjde o významný stimul pre členské štáty, aby odhalili a opravili závažné nezrovnalosti pred predložením potvrdených ročných účtovných závierok Komisii, ako vidieť na prvom súbore účtovných závierok a balíkov uistení predložených do 15. februára 2017.

6.8. Upozorňujeme tiež na dôležitú záležitosť v súvislosti s využívaním finančných prostriedkov z finančných nástrojov po období oprávnenosti, ktoré skončilo 31. decembra 2015 (pozri body 6.20 až 6.21). 6.8. Komisia odkazuje na svoje stanovisko k tejto pripomienke vo svojich odpovediach na výročné správy Dvora audítorov za roky 2014 a 2015. Pozri aj odpoveď Komisie na body 6.20 a 6.21.

6.9. V rámčeku 6.2 je uvedený prehľad nami odhadovanej chybovosti za rok 2016. Hlavnými zdrojmi chýb boli vykazovanie neoprávnených nákladov vo výkazoch príjemcov, porušovanie pravidiel vnútorného trhu (právnych predpisov EÚ i členských štátov v oblasti verejného obstarávania) a výber neoprávnených projektov, činností či príjemcov.

Rámček 6.2 – „Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“ – prehľad odhadovanej chybovosti Zdroj: Európsky dvor audítorov.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

Neoprávnené výdavky

6.10. Neoprávnené náklady boli deklarované v 10 % všetkých operácií, ktoré sme preskúmali (pozri prílohu 6.3 , príklady 1 až 6). Tieto prípady tvorili 72 % všetkých vyčísliteľných chýb, teda približne 2,0 percentuálneho bodu odhadovanej chybovosti. 6.10. Komisia podnikne kroky v prípadoch, ktoré zistil Dvor audítorov, a navrhne opatrenia, ktoré považuje za nevyhnutné.

6.11. Hlavnou príčinou neoprávnených nákladov bolo porušovanie vnútroštátnych pravidiel oprávnenosti i pravidiel EÚ. Porušovali sa väčšinou vnútroštátne pravidlá. Najčastejšími chybami bol chýbajúci audit trail zdôvodňujúci výdavky, neoprávnené mzdové náklady, nesprávny výpočet (alebo chýbajúci výpočet) medzery vo financovaní pri projektoch vytvárajúcich príjmy, deklarovanie vratnej DPH, nesprávne uplatnenie finančných opráv a nedodržanie iných osobitných pravidiel oprávnenosti. 6.11. Komisia sa domnieva, že jej výzva, aby členské štáty naďalej zjednodušovali pravidlá na vnútroštátnej úrovni a viac využívali zjednodušené možnosti nákladov, by mala prispieť k zníženiu počtu chýb súvisiacich so stratou kontrolných záznamov alebo neoprávnenými výdavkami.

6.12. Za posledných päť rokov sa na deklarovanie nákladov pri 135 z 1 437 operácií, ktoré sme preskúmali, použili zjednodušené možnosti vykazovania nákladov. Počas tohto obdobia sme v súvislosti s používaním týchto zjednodušených možností nevyčíslili žiadne chyby, no zistili sme desať nevyčísliteľných chýb (8). Svedčí to o tom, že pri projektoch, kde sa využívajú zjednodušené možnosti vykazovania nákladov, je tendencia k vzniku chýb nižšia ako pri preplácaní skutočných nákladov. V programovom období 2014 – 2020 sú členské štáty podnecované viac využívať zjednodušené možnosti vykazovania nákladov v oblasti súdržnosti a pri projektoch ESF v hodnote do 50 000 EUR je tento prístup povinný (9). 6.12. Komisia sa takisto domnieva, že zjednodušené možnosti nákladov sú menej náchylné na chyby, a preto už od zavedenia zjednodušených možností nákladov aktívne spolupracovala s orgánmi zodpovednými za programy, aby sa ich využívanie postupne rozšírilo. Tento prístup už priniesol niekoľko pozitívnych výsledkov. Komisia v programovom období 2014 – 2020 pokračuje v aktívnom presadzovaní využívania zjednodušených možností nákladov, ktoré boli výrazne posilnené v nariadení o spoločných ustanoveniach a v osobitnom nariadení o ESF, aby sa znížilo administratívne zaťaženie prijímateľov, podporila sa orientácia na výsledky a ďalej sa znížilo riziko výskytu chýb. Okrem poskytovania rozsiahlych usmernení a priamej podpory členským štátom v súvislosti so zjednodušenými možnosťami nákladov GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie vykonalo množstvo seminárov o zjednodušovaní s osobitným zameraním na určité prioritné členské štáty, v ktorých bola opakovane zaznamenaná vysoká miera chybovosti v programovom období 2007 – 2013 a ktoré doteraz dostatočne nevyužívali zjednodušené možnosti nákladov. V rámci strednodobého preskúmania viacročného finančného rámca predložila Komisia v roku 2016 návrhy, ktorými ponúkla ďalšie zjednodušujúce opatrenia a viac flexibility v legislatívnom rámci pre EŠIF. Podľa tohto návrhu by sa rozsah zjednodušených možností nákladov značne rozšíril a ich uplatňovanie by sa stalo povinným pre činnosti v rámci EŠIF pod 100 000 EUR.

6.13. Veľké projekty musia byť schválené Komisiou (10). Naša vzorka obsahovala tri veľké projekty, za ktoré orgány členských štátov nepredložili potrebnú žiadosť v lehote do 31. marca 2017, ktorá je stanovená pre ukončenie. Keďže rozhodnutie Komisie o schválení týchto veľkých projektov chýba, deklarované výdavky nie sú oprávnené a mali by sa vymáhať. 6.13. Komisia dôkladne monitorovala všetky predložené veľké projekty alebo zmeny predložené členskými štátmi a bude prijímať všetky potrebné rozhodnutia až do ukončenia programov. Na tomto základe posúdi oprávnenosť príslušných výdavkov v čase ukončenia programov. Ak sa v prípade niektorých veľkých projektov neposkytlo oznámenie Komisii v súlade s článkom 40 nariadenia č. 1083/2006, Komisia buď navrhne, aby členské štáty predložili žiadosť o veľký projekt, alebo podľa potreby uplatní finančnú opravu. Ak členský štát predloží žiadosť, môže Komisia prijať rozhodnutie o veľkom projekte.

Neoprávnené projekty

6.14. Našli sme tri projekty, ktoré nespĺňali pravidlá oprávnenosti stanovené v nariadení a/alebo pravidlá oprávnenosti vymedzené v operačnom programe či v konkrétnej výzve na predkladanie návrhov. Tieto projekty predstavovali 12 % všetkých vyčísliteľných chýb, teda približne 1,3 percentuálneho bodu odhadovanej chybovosti (pozri prílohu 6.3 , príklady 7 a 8). 6.14. Komisia podnikne kroky v prípadoch, ktoré zistil Dvor audítorov, a navrhne opatrenia, ktoré považuje za nevyhnutné.

Porušovanie pravidiel vnútorného trhu

Verejné obstarávanie

6.15. Tento rok sme preskúmali 121 postupov udeľovania zákaziek na práce, služby a dodávky, ktorých sa týkalo naše testovanie operácií. Celková odhadovaná hodnota bola približne 3 mld. EUR (11) a veľká väčšina týchto zákaziek súvisela s projektmi financovanými z EFRR/Kohézneho fondu (12). 6.15. a 6.16. Pravidlá verejného obstarávania sa vzťahujú na všetky verejné výdavky v členských štátoch a nie sú osobitné pre oblasť politiky súdržnosti. Nedodržiavanie pravidiel EÚ alebo vnútroštátnych pravidiel verejného obstarávania bolo v priebehu rokov hlavným zdrojom chýb v tejto oblasti politiky, predovšetkým pokiaľ ide o regionálnu a mestskú politiku, a to najmä vzhľadom na druhy projektov, ktoré sú spolufinancované. Od posledných programových období preto Komisia prijala rozličné preventívne a nápravné opatrenia s cieľom riešiť zistené nedostatky v tejto oblasti. Komisia odkazuje zvlášť na svoj akčný plán pre verejné obstarávanie vytvorený v roku 2013 a schválený Komisiou v decembri 2015, ktorého cieľom je ďalšie zlepšenie uplatňovania pravidiel verejného obstarávania v členských štátoch dodatočnými preventívnymi opatreniami, ako sú usmernenia, odborná príprava, výmena osvedčených postupov, súhrn chýb, ktorým je potrebné sa vyhýbať, pakty integrity (http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/public-procurement/). Akčný plán pre verejné obstarávanie bol aktualizovaný v marci 2017 tak, aby zahŕňal nové opatrenia týkajúce sa transpozície nových smerníc o verejnom obstarávaní a výraznejšie zameranie na strategické obstarávanie a transparentnosť. Právnym rámcom pre EŠIF na roky 2014 – 2020 sa takisto zaviedla osobitná ex ante kondicionalita vo vzťahu k verejnému obstarávaniu, ktorá by spolu so zjednodušenými smernicami z roku 2014 mala viesť k ďalším zlepšeniam v tejto oblasti. Komisia prijme kroky na riešenie všetkých chýb vo verejnom obstarávaní hlásených Dvorom audítorov v súlade s rozhodnutím Komisie C(2013) 9527 final o „stanovení a schválení usmernení o určení finančných opráv, ktoré má Komisia uplatňovať pri nedodržaní pravidiel verejného obstarávania“.

6.16. Prvky nesúladu s pravidlami EÚ a/alebo vnútroštátnymi pravidlami v oblasti verejného obstarávania sme zistili v 23 postupoch. Štyri z nich boli vážnym porušením pravidiel a boli klasifikované ako vyčísliteľné chyby. Predstavovali 16 % všetkých vyčísliteľných chýb, teda približne 1,4 percentuálneho bodu odhadovanej chybovosti (pozri prílohu 6.3 , príklady 9 až 11).

6.17. Rada a Európsky parlament prijali v roku 2014 tri smernice, ktorých účelom bolo zjednodušiť a spružniť postupy verejného obstarávania (13). Členské štáty mali do apríla 2016 transponovať tieto nové pravidlá do vnútroštátnych právnych predpisov (termín pre elektronické obstarávanie bol október 2018). Do 2. júna 2017 túto požiadavku splnilo 17 členských štátov (14). Rok po uplynutí lehoty bol pokrok za minulý rok nedostatočný (15). Komisia zaslala niekoľkým členským štátom odôvodnené stanoviská. No situácia v júni 2017 je taká, že konanie v súvislosti s členskými štátmi, ktoré požiadavky nespĺňajú, musí ešte pokračovať a musí byť čo najskôr posunuté Európskemu súdnemu dvoru (16). 6.17. K júnu 2017 dokončilo postup transpozície všetkých troch smerníc 17 členských štátov, štyri členské štáty transponovali smernice o verejnom obstarávaní, ale nie smernicu o koncesiách a sedem členských štátov ešte stále netransponovalo ani jednu z troch smerníc. Komisia nepovažuje túto situáciu za uspokojivú, najmä vzhľadom na rozšírenú pomoc, ktorú poskytla a naďalej poskytuje členským štátom. Preto Komisia včas začala postupy v prípade nesplnenia povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ proti všetkým členským štátom, ktoré si nesplnili svoje povinnosti v oblasti transpozície, pričom dotknutým členským štátom v máji 2016 zaslala 21 formálnych výziev a následne 15 odôvodnených stanovísk v decembri 2016. Odpovede poskytnuté členskými štátmi a najnovší vývoj sa teraz preskúmavajú v súvislosti s nadchádzajúcimi postúpeniami na Súdny dvor. Po hĺbkovom preskúmaní všetkých podrobností týkajúcich sa už prijatých, ako aj oznámených ustanovení posúdi Komisia v každom prípade potrebu uloženia primeraných peňažných sankcií, ako sa stanovuje v zmluve.

Štátna pomoc

6.18. Tento rok sme našli 11 projektov v siedmich členských štátoch (17), pri ktorých boli porušené pravidlá EÚ týkajúce sa štátnej pomoci. Hlavnou príčinou porušenia pravidiel bolo neposúdenie a/alebo neoznámenie projektov, na ktoré bola poskytnutá štátna pomoc. Pokiaľ však ide o štátnu pomoc, nevyčíslili sme žiadne chyby, pretože sme dospeli k záveru, že tieto prípady nedodržania pravidiel nemali vplyv na mieru verejného financovania poskytnutého Európskou úniou a/alebo členskými štátmi. Na projekty ESF sa veľmi často vzťahuje pravidlo „de minimis“, a preto sa v súvislosti s nimi prejavuje menšia tendencia k porušovaniu pravidiel štátnej pomoci ako pri projektoch EFRR a Kohézneho fondu. 6.18. Komisia v priebehu rokov zaznamenala pokles počtu prípadov štátnej pomoci s vplyvom na odhadovanú mieru chybovosti Dvora audítorov. Vzhľadom na riziká, ktoré sa spájajú s nedodržiavaním pravidiel štátnej pomoci v tejto oblasti politiky, však Komisia prijala preventívne a nápravné opatrenia v rámci akčného plánu štátnej pomoci vypracovaného v roku 2015 s cieľom ďalej zlepšiť uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci v členských štátoch. Zahŕňa to aj plnenie odporúčaní vydaných Dvorom audítorov v jeho osobitnej správe 24/2016. Komisia podnikne kroky v prípadoch, ktoré zistil Dvor audítorov, a navrhne opatrenia, ktoré považuje za nevyhnutné.

Informácie sa nie vždy využívajú primerane

6.19. Komisia a najmä orgány členských štátov prijali nápravné opatrenia, ktoré mali priamy vplyv na deväť operácií v našej vzorke. Tieto opatrenia boli relevantné pre naše výpočty, pretože znížili nami odhadovanú chybovosť za túto kapitolu o 3,3 percentuálneho bodu. V 18 prípadoch vyčísliteľných chýb mali členské štáty k dispozícii dostatok informácií (18) na to, aby chybám predišli alebo ich zistili a opravili pred deklarovaním výdavkov Komisii. Keby členské štáty riadne využili všetky informácie, ktoré mali k dispozícii, odhadovaná chybovosť za túto kapitolu by bola nižšia o 3,7 percentuálneho bodu. 6.19. Komisia tieto prípady pozorne sleduje a súhlasí, že je potrebné zaviesť riadne a včasné overovanie riadenia, aby sa v prvom rade zabránilo výskytu nezrovnalostí, resp. ich zahrnutiu do žiadostí o platbu. Komisia vykonáva od roku 2010 cielené audity zamerané na overovanie riadenia vo vysokorizikových programoch, v ktorých zistila, že niektoré nedostatky by mohli zostať neodhalené alebo by ich orgán auditu programu nemusel odhaliť včas. Výsledky týchto auditov vykonaných do roku 2016 sa uvádzajú vo výročných správach o činnosti GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie za rok 2016 (pozri strany 61 – 64, resp. 65/66). V rámci programového obdobia 2014 – 2020 je potrebné včas vykonať overovanie riadenia a kontroly (vrátane kontrol na mieste), aby bolo možné predložiť Komisii potvrdené ročné účtovné závierky programov, predložiť vyhlásenia hospodáriaceho subjektu a vypočítať spoľahlivé odhady zvyškovej úrovne chybovosti v účtovných závierkach dosiahnuté na základe všetkých opráv vykonaných od konca účtovného obdobia. Komisia sa zaoberala aktualizovaným usmernením pre členské štáty, pričom vychádzala z poučení získaných z predchádzajúceho programového obdobia, ktoré by v kombinácii s povinným využívaním zjednodušených možností nákladov malo prispieť k zlepšeniu kvality overovania riadenia. Komisia sa domnieva, že tieto posilnené kontrolné postupy by mali vyústiť do dlhodobého zníženia miery chybovosti, čo možno vidieť na balíkoch uistení predložených v roku 2017.

Využívanie finančných nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia v programovom období 2007 – 2013

6.20. Podľa článku 56 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1083/2006 bol konečný termín pre oprávnenosť platieb za obdobie 2007 – 2013 dňa 31. decembra 2015. V apríli 2015 predložila Komisia v usmerneniach k ukončeniu vlastný výklad, podľa ktorého by obdobie oprávnenosti pokračovalo do 31. marca 2017 (19), avšak Radu a Parlament nepožiadala o zmenu nariadenia. 6.20. a 6.21. Komisia sa domnieva, že zmeny zavedené v jej usmerneniach k ukončeniu programov patria do pôsobnosti článku 78 ods. 6 nariadenia (ES) č. 1083/2006 v znení zmien, a preto zmena legislatívneho aktu nie je potrebná. Komisia vyjadrila svoje stanovisko k rovnakej pripomienke vo svojich odpovediach na výročné správy Dvora audítorov za roky 2014 a 2015. Komisia konala v súlade s odporúčaniami Európskej rady z decembra 2014 a v medziach ponúknutých v existujúcom regulačnom rámci. Komisia preto považuje platby konečným prijímateľom uskutočnené do konca marca 2017 za platby uskutočnené v rámci stanoveného obdobia oprávnenosti. Komisia overí zodpovedajúce sumy vykázané členskými štátmi v čase ukončenia programov a potvrdí príslušné údaje vo svojej správe, ktorej zverejnenie sa plánuje do októbra 2017.

6.21. Ako sme už uviedli v predchádzajúcich dvoch výročných správach (20), domnievame sa, že tento výklad obdobia oprávnenosti nerešpektuje hierarchiu noriem, podľa ktorej sa právne ustanovenie môže zmeniť len právnym predpisom rovnakej alebo vyššej právnej hodnoty. Z tohto dôvodu zastávame názor, že všetky uhradené platby a záruky poskytnuté konečným prijímateľom z finančných nástrojov po 31. decembri 2015 boli uhradené a poskytnuté mimo obdobia oprávnenosti stanoveného v článku 56 ods. 1 nariadenia č. 1083/2006. Odhadujeme, že hodnota uhradených platieb či záruk poskytnutých konečným prijímateľom po 31. decembri 2015 predstavuje 2,5 mld. EUR.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

Príspevky neboli dostatočne využité a nástroje nedosiahli svoj plný potenciál

6.22. Kumulatívny príspevok za rok 2015 predstavoval zhruba 16,9 mld. EUR (21). V rámčeku 6.3 je zobrazené, ako sa táto suma doteraz vyplácala.

Rámček 6.3 – Kumulatívna miera vyplácania prostriedkov za obdobie 2011 – 2015 v EFRR a ESF (mld. EUR) Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe správ Komisie o vykonávaní.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

6.23. Do 31. decembra 2015 sa z finančných nástrojov EFRR a ESF využilo len 75 % celkového financovania. Ako sme už uviedli v minuloročnej správe (22), táto nízka miera naznačuje, že ani napriek predĺženému obdobiu oprávnenosti nebude niekoľko členských štátov schopných plne využiť príspevok z finančných nástrojov. Miera vyplácania prostriedkov, ktorá nedosahuje 100 %, znamená, že sa plne nevyužíva potenciál „revolvingovej“ štruktúry nástrojov (23), ktorý je jednou z ich hlavných výhod oproti grantom. 6.23. a 6.24. Komisia zdôrazňuje, že priemerná miera uhrádzania na úrovni 75 % na konci roku 2015 – výrazne vyššia miera v porovnaní s 57 % na konci roku 2014 – predstavuje veľmi heterogénnu situáciu medzi členskými štátmi, ktorá závisí od množstva faktorov vrátane finančnej krízy, obmedzených skúseností v niektorých členských štátoch a neskorého naštartovania niektorých nástrojov v rámci celého programového obdobia. Vzhľadom na životný cyklus finančných nástrojov sa ešte aj v poslednom roku vykonávania očakáva výrazné zvýšenie mier uhrádzania, pričom konečný záver o mierach uhrádzania možno vyvodiť až v čase ukončenia programov. Komisia do 1. októbra 2017 predloží správu o situácii v čase ukončenia programov (koniec marca 2017) na základe údajov poskytnutých členskými štátmi. Členské štáty musia v čase ukončenia programov v súlade s článkom 78 ods. 6 nariadenia č. 1083/2006 odpočítať zostávajúce sumy v rámci úplne nevyužitých finančných nástrojov. V programovom období 2014 – 2020 sa platbami v tranžiach do finančných nástrojov, v závislosti od skutočných úrovní platieb konečným prijímateľom, obmedzí riziko nedostatočného využívania finančných nástrojov a vytvárania nevyplatených dotácií počas vykonávania.

6.24. V rámčeku 6.4 je zobrazená miera vyplácania prostriedkov z finančných nástrojov v oblasti súdržnosti k 31. decembru 2015. Miery v štyroch členských štátoch (Španielsko, Taliansko, Holandsko a Slovensko) boli výrazne pod priemerom EÚ na úrovni 75 %.

Rámček 6.4 – Vyplácanie prostriedkov z finančných nástrojov v oblasti súdržnosti k 31. decembru 2015 Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe usmernenia Komisie EGESIF_16-0011-00, 20. septembra 2016.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

Neúplné alebo nepresné vykazovanie finančných nástrojov zo strany členských štátov

6.25. Informácie vykazované Komisiou o vykonávaní finančných nástrojov EFRR a ESF sú založené na údajoch poskytnutých priamo členskými štátmi. Komisia vyvinula od roku 2011 značné úsilie o zlepšenie kvality údajov, no v niektorých prípadoch sú stále neúplné alebo nepresné. Tento rok sme objavili nepresnosti v štyroch z 12 nástrojov, ktoré sme skúmali. Dôsledkom týchto chýb je nadhodnotenie výkonnosti a v prípade, že sa chyby neopravia, môžu pri ukončení umelo zvýšiť deklarovanú sumu oprávnených výdavkov. To platí najmä v prípade záručných fondov. 6.25. V čase ukončenia programov musia členské štáty osvedčiť efektívne využívanie finančných prostriedkov vo vzťahu k finančným nástrojom. Tieto výdavky musia pred predložením balíka ukončenia programov skontrolovať riadiace orgány a orgány auditu. Pri viacerých operačných programoch orgány auditu v skutočnosti vyjadrili obmedzenia vo vzťahu k svojim audítorským výrokom z dôvodu potreby dokončiť svoje audity v tomto smere. Tieto pokračujúce audity sa týkajú, okrem iných oblastí, platieb na úrovni konečných prijímateľov. Preto Komisia neuzatvorí príslušné programy, kým sa nezíska primerané uistenie o skutočne uhradených sumách a ich oprávnenosti, alebo uplatní príslušné finančné opravy.

Výročné správy o činnosti Komisie a ďalšie záležitosti týkajúce sa riadenia

6.26. Preskúmali sme výročné správy o činnosti a sprievodné vyhlásenia GR REGIO a GR EMPL za rok 2016 (24). Konkrétne sme kontrolovali, či Komisia počíta sumy vystavené riziku konzistentne a správne a či chybovosť zodpovedá nášmu odhadu.

6.27. V týchto VSČ sa uvádzajú predbežné informácie o sumách vystavených riziku a miere zostatkového rizika (25), a to v súvislosti s ukončením obdobia 2007 – 2013, ako aj pri balíku opatrení na zabezpečenie každoročného uistenia vytvoreného na obdobie 2014 – 2020. 6.27. V čase zverejnenia výročných správ o činnosti za rok 2016 ešte generálne riaditeľstvá neboli schopné potvrdiť informácie o sumách vystavených riziku a mierach zvyškového rizika poskytnuté orgánmi auditu. Dôvodom je načasovanie ukončenia programov (31. marca 2017) a právna lehota na predloženie dokumentov za roky 2014 – 2020 týkajúcich sa ročného uznávania účtovných závierok (do 1. marca), ako aj na uznanie účtovných závierok Komisiou (do 31. mája 2017). Komisia však v každom prípade plne využila všetky informácie dostupné v čase výročnej správy o činnosti za rok 2016 vrátane údajov poskytnutých orgánmi auditu, len s obmedzenými úpravami.

Uistenie Komisie za programové obdobie 2007 – 2013

6.28. Hoci konečný termín na predloženie dokumentácie k ukončeniu obdobia 2007 – 2013 bol 31. marca 2017 (26), dátum vydania posudku Komisie k dokumentácii o ukončení je až 31. augusta 2017. Keby Komisia pri posudzovaní zistila závažné problémy, tento termín by sa mohol posunúť na neskôr. Komisia oznámi výsledok posúdenia zostatkových mier vykázaných orgánmi auditu vo svojej VSČ za rok 2017 (apríl 2018). 6.28. Komisia vykonáva svoje podrobné posúdenie dokumentov o ukončení programov predložených členskými štátmi, ktoré bude dokončené do uplynutia regulačnej lehoty 31. augusta 2017. O výsledku tohto procesu sa v skutočnosti bude informovať vo výročnej správe o činnosti za rok 2017.

6.29. Komisia môže program ukončiť, až keď sa zostatková miera po zohľadnení všetkých finančných opráv zníži pod hranicu 2 % (27). V nedávno uverejnenej osobitnej správe o prípravách na ukončenie programov na obdobie 2007 – 2013 (28) sme konštatovali, že Komisia zaviedla pre členské štáty primerané opatrenia na ukončenie ich operačných programov v oblasti súdržnosti. V inej osobitnej správe, o finančných opravách, ktoré Komisia uložila v oblasti súdržnosti v programovom období 2007 – 2013 (29), sme tiež dospeli k záveru, že Komisia účinne využila opatrenia, ktoré mala k dispozícii na ochránenie rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami.

Uistenie Komisie za programové obdobie 2014 – 2020

Pripomienky k začiatku obdobia 2014 – 2020

6.30. Tri roky od začiatku obdobia 2014 – 2020 vymenovali členské štáty len 77 % orgánov zodpovedných za programy a finančné prostriedky na realizáciu politiky súdržnosti (30). Komisia do 1. marca 2017 dostala konečné účtovné závierky s výdavkami, ktoré pokrývajú len 0,7 % rozpočtu prideleného na celé programové obdobie. V polovici roku 2017 sa plnenie rozpočtu oneskorilo omnoho viac ako po uplynutí rovnakého času v období 2007 – 2013 (31). 6.30. 77 % určených orgánov zodpovedných za programy je zodpovedných za 88 % celkových prostriedkov pridelených v rámci politiky súdržnosti. Komisia konštatuje, že určenie je zodpovednosťou členských štátov. Komisia opakovane nabádala členské štáty pri viacerých príležitostiach (na zasadnutiach a v písomných oznámeniach), aby urýchlili tento proces – a zároveň zabezpečili úplné dodržiavanie kritérií určovania vymedzených v nariadení –, a v prípade potreby poskytla objasnenia a pomoc. Zatiaľ sa to nepremietlo do žiadostí členských štátov o platby na úrovniach podobných obdobiu 2007 – 2013, ale sú vytvorené všetky podmienky na čerpanie prostriedkov na miestne projekty. Miera čerpania na konci roku 2016 predstavuje celkove 3,7 % v prípade projektov EFRR/KF a 3,3 % v prípade projektov ESF/YEI, čo už odráža určité zlepšenie v porovnaní s údajmi dostupnými v polovici roka 2016 na základe účtovných závierok predložených do 1. marca 2017. Komisia však zdôrazňuje, že v týchto prvých rokoch vykonávania je kľúčovým krokom k úspešnému vykonávaniu politiky súdržnosti výber projektov na spolufinancovanie. V súvislosti s rokom 2016 Komisia v tomto smere konštatuje, že tempo výberu projektov sa zrýchlilo, pričom miera výberu vykázaná členskými štátmi dosiahla 26 % v prípade projektov EFRR/KF a 32 % v prípade projektov ESF/YEI. Tento údaj je podobný údaju v rovnakom čase v programovom období 2007 – 2013.

Nový model uistenia Komisie pre výdavky v oblasti súdržnosti

6.31. Členské štáty predkladajú „balík dokumentov na zabezpečenie uistenia“, ktorý obsahuje účtovnú závierku po osvedčení certifikačnými subjektmi. Prostredníctvom balíka členské štáty potvrdzujú účinnosť systémov riadenia a vnútorných kontrol vzťahujúcich sa na operačný program a zákonnosť a riadnosť osvedčených výdavkov a uvádzajú zostatkové miery vypočítané orgánmi auditu. Zostatkové miery zahŕňajú uplatnené finančné opravy, ktoré boli zaznamenané v účtovnej závierke a ktoré majú zmierniť riziká zistené pri auditoch operácií.

6.32. Komisia musí do 31. mája účtovnú závierku akceptovať alebo zamietnuť a v priebehu ďalšieho mesiaca vyplatiť konečný zostatok. Pred akceptáciou účtovnej závierky sa zameriava hlavne na administratívne kontroly úplnosti a správnosti. Otázky zákonnosti a riadnosti Komisia v tejto fáze neposudzuje, následne však môže vykonať audity zákonnosti a riadnosti v členských štátoch, aby posúdila prácu orgánov auditu (32). Jej závery týkajúce sa zákonnosti a riadnosti budú preto uverejnené vo VSČ za rok n + 1. 6.32. Komisia pokračuje vo vykonávaní dôkladnej administratívnej kontroly všetkých dokumentov zaslaných v rámci balíkov uistení, najmä pokiaľ ide o vykázané miery chybovosti, zvyškové riziká a audítorské výroky vydané orgánmi auditu. V súlade s jednotnou stratégiou auditu vykonávanou jednotlivými generálnymi riaditeľstvami dopĺňajú túto administratívnu prácu audity zhody založené na riziku. Hlavným cieľom je hľadanie primeraného uistenia, prostredníctvom preskúmavania práce orgánov auditu po uznaní účtovných závierok, že nezostávajú neodhalené, neohlásené, a preto neodstránené nijaké vážne nedostatky systémov riadenia a kontroly.

Pripomienky k informáciám uvedeným vo VSČ za obdobie 2014 – 2020

6.33. Za obdobie 2014 – 2020 predložilo 18 členských štátov účtovné závierky s výdavkami týkajúcimi sa 71 zo 419 schválených operačných programov (33) v celkovej výške 3,3 mld. EUR (34). Komisia akceptovala v lehote do 31. mája 2017 stanovenej v právnych predpisoch 69 účtovných závierok (35). Rovnako ako pri vyhlásení o ukončení za predchádzajúce obdobie (pozri bod 6.29) sa administratívna akceptácia účtovnej závierky uskutočnila po prijatí VSČ. Komisia okrem toho do júna 2017 nezačala overovať zákonnosť a riadnosť 71 operačných programov. Výsledky teda nebudú zverejnené až do vydania VSČ za rok 2017 v júni 2018. 6.33. V rámci nového usporiadania pre programové obdobie 2014 – 2020 doplní Komisia svoje administratívne posúdenie mier chybovosti hlásených orgánmi auditu o audity na mieste založené na riziku. Pred potvrdením spoľahlivosti vykazovaných údajov v následných výročných správach o činnosti bude takisto môcť zohľadniť pripomienky, ktoré mohol Dvor audítorov v tomto štádiu poskytnúť. To umožní posilnenie kvality údajov poskytovaných orgánom udeľujúcim absolutórium v príslušných výročných správach o činnosti.

6.34. Zistili sme niekoľko problémov týkajúcich sa metodiky, ktoré je potrebné riešiť, aby sa zabezpečila transparentnosť a spoľahlivosť vykázaných zostatkových mier: 6.34.

— Obdobie vykazovania VSČ sa nezhoduje s obdobím vykazovania ročnej účtovnej závierky predloženej členskými štátmi. Generálne riaditeľstvá sú povinné informovať o vykonávaní platieb za kalendárny rok n, členské štáty však oznamujú výdavky deklarované Komisii za rozpočtový rok od júla roku n – 1 do júna roku n. To znamená, že Komisia poskytne uistenie k inému obdobiu (kalendárny rok), ako používajú orgány členských štátov (rozpočtový rok). V každej VSČ by sa preto mal jasne uviesť výsledok kompletného posúdenia Komisie týkajúceho sa účtovnej závierky, ktorá bola prezentovaná vo VSČ za predchádzajúci rok. — Komisia využíva všetky informácie dostupné v čase podávania výročných správ o činnosti, ako sa to uskutočňuje už niekoľko rokov. Komisia však zdôrazňuje, že nariadenie pre programové obdobie 2014 – 2020 a časový rámec stanovený pre balík uistení umožňujú v porovnaní s programovým obdobím 2007 – 2013 lepšie zosúladenie vykazovaných období vo vzťahu k orgánom zodpovedným za programy. Generálny riaditeľ musí poskytnúť uistenie o výdavkoch počas kalendárneho roka zohľadnením uistenia poskytnutého orgánmi zodpovednými za programy v ich balíku uistení a zadržania 10 % všetkých priebežných platieb. Komisia súhlasí s tým, aby v rámci výročnej správy o činnosti poskytla výsledok svojho úplného posúdenia zákonnosti a správnosti na základe balíkov uistení predložených členskými štátmi v predchádzajúcom roku (pozri odpoveď Komisie na bod 6.33).

— Podľa článku 137 ods. 2 nariadenia o spoločných ustanoveniach musia členské štáty zo svojej účtovnej závierky vyňať všetky sumy, ktoré boli v minulosti zahrnuté do žiadosti o platbu, no ktorých zákonnosť a riadnosť sa v súčasnosti posudzuje. Každá časť týchto súm, ktorá bude následne vyhodnotená ako zákonná a riadna, sa môže zahrnúť do budúcej žiadosti o platbu. Našli sme jeden prípad, pri ktorom orgán auditu zahrnul takéto sumy do výpočtu zostatkových mier. Komisia by mala orgánom auditu znovu pripomenúť, že sumy definované v článku 137 ods. 2 musia byť jasne identifikovateľné a nesmú sa zahrnúť do výpočtu zostatkových mier. — Komisia už v skutočnosti v usmernení o výročnej kontrolnej správe a audítorskom výroku (36) orgánom auditu objasnila kritériá na výpočet finančnej opravy pri vypočítavaní miery zvyškového rizika. Ako uvádza Dvor audítorov, rozhodujúcim faktorom je to, či je účelom finančnej opravy zníženie rizika zisteného orgánmi auditu prostredníctvom auditu operácií (pozri pripomienky Dvora audítorov v bode 6.32). Sumy, ktoré sú predmetom prebiehajúceho posudzovania na základe článku 137 ods. 2 a ktoré boli odpočítané od účtovných závierok, poskytujú ďalšie záruky, že všetky výdavky potvrdené v účtovných závierkach sú zákonné a správne a nemali by mať vplyv na výpočet miery zvyškového rizika orgánmi auditu. Komisia príslušným spôsobom ďalej objasní svoje usmernenie členským štátom.

— Formuláre na vykazovanie účtovnej závierky neobsahujú podrobnú časť o jednotlivých vyňatých sumách a sumách vymedzených v článku 137 ods. 2. Uvádzajú sa síce súhrnné údaje, no len podrobné informácie na úrovni operácií zabezpečia, aby sa zachoval primeraný audit trail pre schválenie účtovnej závierky. Sprístupnenie týchto informácií priamo v spoločnom vykazovacom systéme by zvýšilo transparentnosť a umožnilo vykonať potrebné kontroly. — Sumy, ktoré sú predmetom prebiehajúceho posudzovania, sa majú zverejniť globálne v dodatku 8 účtovných závierok s vysvetlením certifikačného orgánu, pričom orgán auditu musí overiť tieto vysvetlenia a prípadné nezrovnalosti. Certifikačný orgán musí viesť úplné a podrobné účtovné záznamy v rámci systému monitorovania programov, pokiaľ ide o jednotlivé pohyby a úpravy vykonané medzi žiadosťami o priebežnú platbu a sumy vykázané v ročných účtovných závierkach, s cieľom monitorovať možnosť neskoršieho vykázania týchto súm, ktorú poskytuje článok 137 ods. 2. Takéto sumy, ak sa neskôr posúdia ako zákonné a správne a predložia v rámci žiadostí o platbu, budú v nasledujúcich rokoch podliehať rovnakému systému overovania a kontroly ako akékoľvek iné nové výdavky.

Je potrebné objasniť definíciu kontrolovaného súboru finančných nástrojov a záloh štátnej pomoci

6.35. Komisia by mala objasniť pravidlá, ako majú orgány auditu členského štátu definovať kontrolované súbory finančných nástrojov (37). Platby do nástroja sa uhrádzajú hneď po tom, ako nástroj získa právnu štruktúru, a uvádzajú sa v žiadostiach o priebežné platby, ktoré sa predkladajú Komisii (38). V nariadení sa definícia oprávnených výdavkov obmedzuje na platby konečným prijímateľom, zdroje viazané v zmluvách o záruke a preplatenie nákladov a poplatkov v súvislosti so správou (39). Ak sa za kontrolovaný súbor považuje pôvodný príspevok, a nie oprávnené výdavky zaznamenané v ročnej účtovnej závierke, výsledkom je podhodnotenie zostatkovej miery. To isté sa týka aj záloh štátnej pomoci. 6.35. Komisia sa zaväzuje spolupracovať s orgánmi auditu a Dvorom audítorov s cieľom zabezpečiť, aby sa uplatňovalo spoločné chápanie mier chybovosti, ktoré sa majú vykazovať. Zvlášť s cieľom dosiahnuť kvalitatívne posúdenie miery chybovosti vyzvala Komisia orgány auditu, aby využívali regulačnú možnosť mať osobitnú vrstvu pre finančné nástroje (článok 28 ods. 10 delegovaného aktu 480/2014). Orgánom auditu bude v tomto smere poskytnuté ďalšie usmernenie. V článku 127 NSU vzťahujúceho sa na obdobie rokov 2014 – 2020 sa stanovuje, že audity sa vykonávajú na primeranej vzorke operácií na základe vykázaných výdavkov. Komisia zdôrazňuje, že platby v rámci finančných nástrojov v období rokov 2014 – 2020 sa budú vykonávať v tranžiach podliehajúcich regulačným povinnostiam vo vzťahu k skutočnému použitiu predchádzajúcej platby, ktorá sa bude musieť zahrnúť do rozsahu auditov operácií vykonaných orgánmi auditu. Pokiaľ ide o prvú tranžu, orgány auditu musia overiť, či sa plnia príslušné požiadavky (verejné obstarávanie a posúdenie ex ante) a či majú zistené chyby vplyv na mieru chybovosti. Ako sa to už uskutočnilo v prípade ukončenia programov v období 2007 – 2013, Komisia v súvislosti so zálohami v rámci štátnej pomoci orgánom auditu objasní, že musia vykonať audit (t. j. systémové audity) s cieľom potvrdiť, že riadiace orgány zaviedli systém zabezpečujúci riadne odôvodňovanie zálohových platieb v rámci regulačnej lehoty.

Súlad medzi informáciami vo VSČ a našimi vlastnými zisteniami

6.36. Rámček 6.5 obsahuje prehľad informácií uvedených vo VSČ k programovému obdobiu 2007 – 2013.

Rámček 6.5 – Prehľad informácií vo VSČ za obdobie 2007 – 2013 (mld. EUR) Činnosť Fond Celková výška príslušných výdavkov Výška príslušných výdavkov za rok 2016 OP Chybovosť v roku 2016 Zostatkové riziko Počet výhrad Min. Max. Programové obdobie 2007 – 2013 EFRR/KF 254,5 26,2 322 2,2 % 4,2 % 0,4 % 66 ESF 70,2 6,4 118 3,9 % 4,3 % 0,7 % 23 Spolu 324,7 32,6 440 2,6 % 4,2 % 0,5 % 89 Zdroj: VSČ GR REGIO a GR EMPL za rok 2016.

6.37. Nami odhadovaná chybovosť je vyššia ako chybovosť vykázaná Komisiou v jej VSČ na základe výsledkov predložených orgánmi auditu. No tieto dva súbory chýb nie sú úplne porovnateľné, a to hlavne z týchto dôvodov: — zostatkové miery uverejnené vo VSČ sa nevzťahujú na to isté obdobie ako chybovosť, ktorú zverejňujeme my (40), — zostatkové miery vypočítané Komisiou majú viacročný charakter a zahŕňajú všetky finančné opravy na úrovni EÚ a členských štátov, — naše výsledky sú založené na štatisticky reprezentatívnej vzorke operácií na úrovni EÚ a hoci orgány auditu spravidla tiež uplatňujú štatistický výber vzorky, audity operácií môžu vykonávať aj na základe neštatistických vzoriek. 6.37. Komisia zdôrazňuje, že toto posúdenie spoľahlivosti mier chybovosti každoročne vykazovaných členskými štátmi vychádza z dôkladnej administratívnej analýzy všetkých dostupných informácií, ktoré dopĺňajú služobné cesty na účely zistenia potrebných skutočností na mieste na základe rizika, so súčasným prihliadnutím na celkové posúdenie spoľahlivosti práce orgánov auditu. Ak je to nutné, Komisia od orgánov auditu požaduje a získava akékoľvek ďalšie potrebné informácie. Pozri aj odpoveď Komisie na bod 6.27. Komisia sa domnieva, že pre výročnú správu za rok 2016, ako to bolo v prípade Generálneho riaditeľstva pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie za posledných šesť rokov a v prípade Generálneho riaditeľstva pre regionálnu a mestskú politiku za posledných päť rokov pred touto výročnou správou, je výsledok posúdenia zo strany Komisie v súlade s mierami chybovosti vypočítanými Dvorom audítorov (pozri strany 75 a 64 príslušných výročných správ o činnosti).

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

ZÁVER A ODPORÚČANIA

Záver

6.38. Z audítorských dôkazov celkovo vyplýva, že chybovosť vo výdavkoch v okruhu „Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“ bola významná. 6.38. a 6.39. Komisia konštatuje, že odhadovaná úroveň chybovosti, ktorú uvádza Dvor audítorov, sa v priebehu rokov zlepšila a je v súlade s mierami chybovosti vykazovanými vo výročných správach o činnosti príslušných útvarov Komisie. Komisia v roku 2016 svoje audity a opatrenia naďalej zameriavala na najrizikovejšie programy/členské štáty z hľadiska prípravy ukončenia programov a podľa potreby naďalej vykonávala nápravné opatrenia prostredníctvom prísnej politiky prerušenia a pozastavenia platieb. Pri ukončení programov uplatňuje dôkladnú analýzu a postupy, aby sa vylúčilo akékoľvek zostávajúce závažné riziko neoprávnených výdavkov. Komisia ďalej konštatuje, že vzhľadom na viacročný charakter systémov riadenia a kontroly v rámci programového obdobia 2007 – 2013 v oblasti politiky súdržnosti sa môžu chyby opravovať až do ukončenia programu, ako sa uvádza v oddiele 2.1.3 príslušných výročných správ o činnosti GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie za rok 2016. S cieľom riešiť závažné miery chybovosti vykazované Dvorom audítorov v rámci politiky súdržnosti zahŕňajú sprísnené požiadavky na zákonnosť, správnosť a zodpovednosť orgánov zodpovedných za programy v rámci programového obdobia 2014 – 2020 zavedenie ročných závierok, ktoré nesmú obsahovať významné nezrovnalosti, a posilnenie schopnosti nápravy zo strany Komisie možnosťou uplatniť za určitých okolností čisté finančné opravy. Tieto požiadavky budú predstavovať významné stimuly pre členské štáty, aby odhalili, oznámili a napravili závažné nedostatky pred predložením potvrdených ročných účtovných závierok Komisii, a mali by prispieť k trvalému zníženiu mier chybovosti, ktoré majú vykazovať orgány auditu, čo možno vidieť na balíkoch uistení predložených v roku 2017. Komisia ďalej odkazuje na svoje odpovede poskytnuté v bodoch 6.7 a 6.19.

6.39. V prípade tohto okruhu VFR z nášho testovania operácií vyplýva, že celková odhadovaná chybovosť predstavuje 4,8 % (pozri prílohu 6.1 ).

Odporúčania

6.40. V prílohe 6.4 sú uvedené zistenia z kontroly prijatia opatrení na základe 11 odporúčaní uvedených vo výročnej správe za rok 2013 (41). Komisia z nich vykonala osem v plnom rozsahu, dve vo väčšine ohľadov a jedno nebolo vykonané vôbec. 6.40. Komisia konštatuje, že neakceptovala odporúčanie uvedené v tomto bode ako nevykonané.

6.41. Na základe tohto preskúmania a našich zistení a záverov za rok 2016 Komisii odporúčame:

— Odporúčanie 1: pri ukončovaní programov za obdobie 2007 – 2013 venovať osobitnú pozornosť oblastiam, v ktorých je vyššie riziko neoprávnených výdavkov a zverejnenia nesprávnych informácií, ktoré môžu viesť k preplateniu nadmernej sumy. Konkrétne by Komisia mala: a) zabezpečiť, aby sa oprávnené sumy vykázané za finančné nástroje pri ukončení umelo nezvyšovali v dôsledku nadhodnotenia súm využitých na úrovni konečných prijímateľov. Riziko je najvyššie pri záručných fondoch, kde by neprirodzene nízky multiplikačný pomer znamenal neopodstatnený nárast oprávnených nákladov; b) overiť, že zálohy štátnej pomoci boli kryté skutočnými výdavkami na úrovni projektov, pretože len tie sú oprávnenými výdavkami. Komisia by mala zabezpečiť, aby riadiace orgány vykonávali dostatočné overovania, ktoré zaistia, aby bolo zúčtovanie záloh a odpočítanie neoprávnených súm doložené adekvátnym audit trailom; c) zaistiť, aby boli výdavky v rámci všetkých veľkých projektov podložené rozhodnutím Komisie, ktorým sa projekt schvaľuje. V opačnom prípade sa deklarované výdavky stanú neoprávnenými. Mimoriadne riziko vzniká v prípadoch, keď sa veľké projekty rozdelia na menšie časti, ktoré sú pod prahovou hodnotou stanovenou pre veľké projekty. Komisia toto odporúčanie prijíma a už počas svojho v súčasnosti prebiehajúceho preskúmavania balíkov ukončenia za obdobie 2007 – 2013 zohľadňuje okrem iného konkrétne oblasti, na ktoré poukázal Dvor audítorov v súvislosti s finančnými nástrojmi, štátnou pomocou a veľkými projektmi. Komisia pripomína, že oznamovanie veľkých projektov Komisii je zodpovednosťou členských štátov.

— Odporúčanie 2: v súvislosti s obdobím 2014 – 2020 vyriešiť záležitosti, ktoré môžu ovplyvniť spoľahlivý výpočet zostatkovej miery zavedením prísnych kontrol a usmernenia, pokiaľ ide o: Komisia toto odporúčanie prijíma.

a) kontrolovaný súbor finančných nástrojov a záloh štátnej pomoci. V celkovom súbore by mali byť za finančné nástroje náležite zastúpené sumy vynaložené na úrovni konečných prijímateľov a za štátnu pomoc skutočné výdavky na úrovni projektov vykázané v účtovnej závierke; a) Vzhľadom na súvislosti opísané v jej odpovediach na bod 6.36 a s prihliadnutím na ustanovenia nariadenia o oprávnených výdavkoch a kontrolovanom súbore sa Komisia zaväzuje spolupracovať s orgánmi auditu a Dvorom audítorov s cieľom zabezpečiť, aby sa uplatňovalo spoločné chápanie zaobchádzania s finančnými nástrojmi a zálohami v rámci štátnej pomoci v rámci kontrolovaného súboru a príslušnej audítorskej práce, ktorá sa má vykonať s cieľom získať požadované primerané uistenie.

b) rozsah auditov finančných nástrojov spravovaných EIB. Komisia by mala zaistiť, aby boli mechanizmy auditu primerané na úrovni finančných sprostredkovateľov i konečných prijímateľov. Konečné schválenie zmien súčasného právneho základu, ktoré Komisia navrhla pre súhrnné nariadenie (42), ako aj povinnosť vykonávať audity na úrovni členského štátu by boli v tomto ohľade nápomocné; b) Komisia v rámci súhrnného nariadenia, ktoré prijala v septembri 2016, navrhla zmenu článku 40 NSU. Navrhovanou zmenou článku 40, vzťahujúceho sa na všetky finančné nástroje uplatňované EIB a inými medzinárodnými finančnými inštitúciami (ďalej len „IFI“), sa objasňuje existencia dvoch úrovní kontrol/auditov: 1. na úrovni EIB/IFI; 2. na úrovni orgánov v jurisdikciách členských štátov. V rámci prvej úrovne skupina EIB a ostatné IFI budú poskytovať správy o kontrole doplnené o výročnú audítorskú správu/výrok vydané audítormi určenými v dohode o financovaní. V rámci druhej úrovne by členské štáty vykonávali overovania prostredníctvom riadiacich orgánov a audity prostredníctvom orgánov auditu na úrovni finančných sprostredkovateľov a pre orgány auditu, v prípade potreby, na úrovni konečných prijímateľov v ich jurisdikcii. Tieto overovania a audity sa budú, pri zohľadnení zistených rizík, týkať uplatňovania nástrojov. Výsledky týchto overovaní a auditov budú dopĺňať správy predkladané skupinou EIB/IFI.

c) nezapočítanie súm, ktoré sú predmetom prebiehajúceho posudzovania a o ktorých sa hovorí v článku 137 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013, do výpočtu zostatkovej miery, ktorú vykazujú členské štáty, pretože ich započítanie vedie k podhodnoteniu zostatkovej miery a znižuje transparentnosť a spoľahlivosť tohto kľúčového ukazovateľa. c) Komisia sa domnieva, že už prijala opatrenia, ale je pripravená pokračovať v objasňovaní svojho aktuálneho usmernenia členským štátom. Ako bolo vysvetlené v odpovedi Komisie na bod 6.34, na základe regulačného rámca na obdobie rokov 2014 – 2020 musia členské štáty zo svojich účtovných závierok vylúčiť určité sumy, ktoré boli predtým zahrnuté do žiadosti o platbu, ale v prípade ktorých prebieha posudzovanie zákonnosti a správnosti výdavkov. Akékoľvek alebo všetky z týchto výdavkov, o ktorých sa následne zistí, že sú zákonné a správne, sa môžu zahrnúť do budúcej žiadosti o platbu. Preto sumy, ktoré sú predmetom prebiehajúceho posudzovania na základe ustanovení článku 137 ods. 2, nemajú vplyv na výpočet miery zvyškového rizika. Komisia v usmernení o výročnej kontrolnej správe a audítorskom výroku ( 43 ) orgánom auditu objasnila kritériá na výpočet finančnej opravy v rámci miery zvyškového rizika. Možnosť, ktorú poskytuje nariadenie, teda zahrnúť tieto sumy, ktoré sú predmetom prebiehajúceho posudzovania, do následnej žiadosti o priebežnú platbu, ak sa o nich zistí, že sú zákonné a správne, nie je relevantná na účely výpočtu zvyškovej chybovosti a poskytuje ďalšie záruky, že všetky výdavky potvrdené v účtovných závierkach sú zákonné a správne.

— Odporúčanie 3: pri prehodnocovaní koncepcie a mechanizmu poskytovania finančných prostriedkov z EŠIF v období po roku 2020 posilniť zameranie programov na výkonnosť a zjednodušiť mechanizmus pre platby, a to, ak je to vhodné, prostredníctvom podpory zavádzania ďalších opatrení na prepojenie rozsahu platieb s výkonnosťou namiesto jednoduchého preplatenia nákladov. Komisia toto odporúčanie prijíma, keďže plne súhlasí s tým, aby zvážila alternatívne mechanizmy navrhovania a realizácie vrátane toho, ktorý odporúča Dvor audítorov, zatiaľ sa však nemôže zaviazať k podrobnému stanovisku v súvislosti so svojimi návrhmi pre EŠIF na obdobie po roku 2020. Takisto konštatuje, že navrhovaná zmena nariadenia o spoločných ustanoveniach predložená a prijatá Komisiou koncom roka 2016 (takzvané súhrnné nariadenie), ak ju prijmú ostatné inštitúcie, by už za určitých podmienok umožnila upustiť od úhrady nákladov v prospech platieb na základe výkonnosti projektov. Predloženie včasných legislatívnych návrhov pre politiku súdržnosti je pre Komisiu prioritou. Časový rámec však závisí od prijatia návrhu nariadenia o VFR. Vzápätí bude predložený návrh Komisie týkajúci sa legislatívneho balíka o politike súdržnosti na obdobie po roku 2020. Komisia bude úzko spolupracovať so spoluzákonodarcami s cieľom zabezpečiť včasné prijatie a nadobudnutie účinnosti legislatívneho rámca.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV

ČASŤ 2 – POSÚDENIE VÝKONNOSTI PROJEKTOV

6.42. Predpokladom zásady riadneho finančného hospodárenia pri plnení rozpočtu EÚ nie je len súlad s právnymi predpismi, ale aj dosiahnutie stanovených cieľov (44).

6.43. V posledných troch rokoch sme pri projektoch, ktoré už boli fyzicky dokončené, okrem kontroly riadnosti posudzovali aj výkonnosť (45). Keďže obdobie oprávnenosti skončilo 31. decembra 2015, tento rok malo byť všetkých 168 projektov, ktoré sme preskúmali (s výnimkou finančných nástrojov), v čase auditu ukončených. Pri všetkých 168 projektoch sme posudzovali:

— relevantné aspekty koncepcie systému výkonnosti (konkrétne, či boli pre operačné programy stanovené ukazovatele výstupov a výsledkov relevantné pre ich ciele a či ciele z hľadiska výstupov a výsledkov stanovené v projektových dokumentoch (46) zodpovedali cieľom operačných programov za každú prioritnú os),

— výkonnosť projektov, teda či sa v rámci projektov dosiahli ich ciele a splnili cieľové hodnoty stanovené za každý ukazovateľ.

Posúdenie koncepcie systému výkonnosti

6.44. V programovom období 2007 – 2013 mali príjemcovia právnu povinnosť vymedziť a vykázať výstupy. Na posúdenie prispenia projektu k cieľom operačného programu mali členské štáty tiež príležitosť vymedziť ukazovatele výsledkov prepájajúce výsledky projektov s príslušnými ukazovateľmi za prioritnú os operačného programu.

6.45. Ustanovenia právnych predpisov na obdobie 2014 – 2020 zahŕňajú určité opatrenia, ktoré ak sa primerane zavedú, by mali prispieť k posúdeniu výkonnosti programov. V jednom príklade sú orgány auditu povinné preskúmať spoľahlivosť údajov o výkonnosti (47). V inom môže Komisia na základe preskúmania výkonnosti uložiť sankcie v prípadoch, keď v rámci prioritnej osi došlo k závažnému zlyhaniu pri dosahovaní finančných ukazovateľov a ukazovateľov výstupov (48).

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

Na tretinu preskúmaných projektov sa vzťahoval systém merania výkonnosti, v ktorom boli ukazovatele výstupov a výsledkov prepojené s cieľmi operačného programu

6.46. Zistili sme, že na 63 zo 168 projektov (38 %) sa vzťahoval systém merania výkonnosti, v ktorom boli ukazovatele výstupov a výsledkov prepojené s cieľmi operačného programu.

6.47. V 101 ďalších prípadoch (60 %) sme zistili niekoľko nedostatkov v súvislosti s tým, ako orgány členských štátov navrhli svoje systémy výkonnosti na úrovni operačných programov i projektov. Najčastejšími nedostatkami boli tieto: 6.47. Hoci legislatívnym rámcom štrukturálnych fondov na roky 2007 – 2013 sa orgánom zodpovedným za programy neukladala povinnosť vymedziť ukazovatele výsledkov na úrovni projektu, Komisia vyzvala robiť to všade tam, kde to bude relevantné. Niektoré ukazovatele výsledkov by skutočne nebolo možné zmysluplne merať na úrovni jedného projektu.

— v 70 prípadoch (42 % zo 168) orgány nevymedzili ukazovatele výsledkov alebo nestanovili cieľové hodnoty na meranie výkonnosti projektov, prípadne stanovené ukazovatele výsledkov nezodpovedali ukazovateľom operačného programu. Za týchto okolností nie je možné určiť, či tieto projekty nejakým spôsobom prispeli k celkovým cieľom programu (pozri tiež bod 6.55),

— v 13 prípadoch orgány v operačných programoch a/alebo v schvaľovacích dokumentoch k projektom nesprávne klasifikovali výstupy ako výsledky alebo naopak,

— v 12 prípadoch ukazovatele výstupov projektov nezodpovedali ukazovateľom v operačných programoch.

6.48. V zostávajúcich štyroch prípadoch (2 %) (49) orgány nemali systém výkonnosti na definovanie a meranie výstupov a výsledkov na úrovni projektov. V týchto štyroch prípadoch sme výkonnosť projektov nedokázali posúdiť.

6.49. V nariadeniach pre programové obdobie 2007 – 2013 ani 2014 – 2020 sa od členských štátov nevyžaduje, aby stanovili ukazovatele výsledkov na úrovni projektov, no napriek tomu sa to urobilo v 90 (54 %) zo 168 projektov, ktoré sme preskúmali. Je dobrý postup, ak riadiace a sprostredkovateľské orgány vždy, keď je to možné, stanovia takéto ukazovatele výsledkov, pretože to umožňuje zmerať konkrétne prispenie projektu k cieľom príslušnej prioritnej osi. 6.49. Komisia poznamenáva, že došlo k významnému zlepšeniu pre obdobie rokov 2014 – 2020 vďaka komplexnému systému povinných ukazovateľov výstupov a výsledkov na úrovni programu. Dosiahnutie cieľov sa meria na základe ukazovateľa výsledku (so základom – východiskovým bodom – a cieľom). Programy budú pravidelne merať a vykazovať pokrok ukazovateľov výsledkov. Projekty v rámci programu sa vyberajú tak, aby zabezpečili výstupy a prispievali k dosahovaniu výsledkov na úrovni programu. Ich pokrok sa meria pomocou ukazovateľov výstupu. Tieto ukazovatele sú okrem toho povinné.

6.50. Projekty bez ukazovateľov výsledkov sme našli v 11 zo 14 členských štátov, z ktorých sme vyberali operácie do vzorky (50). Najčastejšie sa však vyskytovali v Bulharsku, Španielsku a Taliansku za EFRR/Kohézny fond a v Írsku a Španielsku za ESF. V týchto krajinách viac než polovica ukončených projektov, ktoré sme preskúmali, nemala ukazovatele výsledkov alebo stanovené ukazovatele nezodpovedali tým v operačnom programe.

Posúdenie výkonnosti projektov

6.51. Rámček 6.6 obsahuje prehľad výsledkov nášho posúdenia výkonnosti projektov.

Rámček 6.6 – Posúdenie výkonnosti projektov Posúdenie výkonnosti Počet projektov, za ktoré sme posudzovali: Ukazovatele výstupov i výsledkov Len ukazovatele výstupov (ukazovatele výsledkov neboli stanovené) Ani ukazovatele výstupov ani ukazovatele výsledkov Nefungujúce projekty SPOLU Počet projektov 90 (100 %) 70 (100 %) 4 (100 %) 4 (100 %) 168 (100 %) — Úplne dosiahnuté 43 (48 %) 54 (77 %) 97 (58 %) — Čiastočne dosiahnuté 45 (50 %) 12 (17 %) 57 (34 %) — Nedosiahnuté 2 (2 %) 4 (6 %) 4 (100 %) 10 (6 %) — Nebolo možné posúdiť 4 (100 %) 4 (2 %) Zdroj: Európsky dvor audítorov.

PRIPOMIENKY DVORA AUDÍTOROV ODPOVEDE KOMISIE

88 z 90 projektov s ukazovateľmi výstupov i výsledkov splnilo svoje ciele aspoň čiastočne

6.52. Z 90 projektov, pre ktoré bol zavedený systém merania výkonnosti z hľadiska výstupov a výsledkov, sa ciele z hľadiska výstupov i výsledkov stanovené riadiacimi orgánmi v plnej miere dosiahli v 43 (48 %). 6.52. Komisia konštatuje, že vyberanie a schvaľovanie projektov s pridanou hodnotou EÚ musia v prvom rade zabezpečiť riadiace orgány. Pokiaľ ide o ukazovatele výstupov, posudzovanie výkonnosti programov sa v období rokov 2014 – 2020 posilnilo: ako sa stanovuje v regulačnom rámci na obdobie rokov 2014 – 2020 [článok 22 ods. 6 a 7 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013], Komisia bude môcť pozastaviť priebežné platby alebo nariadiť členským štátom finančné opravy v prípade vážnych problémov pri dosahovaní cieľov prioritnej osi programu, a to na základe preskúmania výkonnosti [článok 22 ods. 6 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013], resp. pri ukončení programu (článok 22 ods. 7).

6.53. Ďalších 45 projektov (50 %) čiastočne dosiahlo svoje ciele z hľadiska výstupov a výsledkov. Sedem z nich sa nakoniec postupne realizovalo v dvoch programových obdobiach (2007 – 2013 a 2014 – 2020). Tieto projekty boli súčasťou troch operačných programov v troch členských štátoch (Maďarsko, Poľsko, Rumunsko). 6.53. Komisia konštatuje, že koniec obdobia oprávnenosti sa nevyhnutne nezhoduje s konečným dátumom na dosiahnutie cieľa stanoveného na účel merania všetkých ukazovateľov výkonnosti.

6.54. A napokon dva projekty nedosiahli žiadne zo svojich cieľov. Okrem toho štyri projekty boli „nefungujúce“ podľa definície v usmerneniach k ukončeniu (51). Riadiace orgány majú explicitnú povinnosť informovať o „nefungujúcich“ projektoch vo vyhlásení o ukončení operačného programu. 6.54. Komisia využíva všetky možné opatrenia, ktoré má k dispozícii, na zabezpečenie riadneho a efektívneho finančného hospodárenia pri využívaní fondov EÚ. Navyše hodnotenie výkonnosti projektov financovaných z operačných programov sa bude vykonávať až vo fáze ukončenia programu.

66 zo 70 projektov, ktoré mali stanovené a posúdené len ukazovatele výstupov, splnilo svoje ciele aspoň čiastočne

6.55. 54 zo 70 projektov (77 %) v plnej miere splnilo ciele výstupov stanovené riadiacimi orgánmi, ďalších 12 (17 %) ich splnilo čiastočne a zvyšné štyri (6 %) nesplnili žiadne z cieľov. 6.55. Komisia konštatuje, že vyberanie a schvaľovanie projektov s pridanou hodnotou EÚ musia v prvom rade zabezpečiť riadiace orgány.

Záver

6.56. Len tretina preskúmaných projektov mala stanovený systém merania výkonnosti, v ktorom boli ukazovatele výstupov a výsledkov prepojené s cieľmi operačného programu. Väčšina projektov splnila svoje ciele týkajúce sa výstupov aspoň čiastočne. Pri 42 % projektov však nebolo možné zistiť a zmerať ich konkrétny podiel na dosahovaní celkových cieľov programu, pretože na úrovni projektov neboli stanovené ukazovatele výsledkov ani cieľové hodnoty. 6.56. Hoci legislatívnym rámcom štrukturálnych fondov na roky 2007 – 2013 sa vnútroštátnym orgánom neukladala povinnosť vymedziť ukazovatele výsledkov na úrovni projektu, Komisia vyzvala robiť to všade tam, kde to bude relevantné. Niektoré ukazovatele výsledkov by skutočne nebolo možné zmysluplne merať na úrovni jedného projektu.