1. ÚVOD

Mechanizmus spolupráce a overovania (ďalej len „MSO“) bol zriadený pri pristúpení Rumunska k Európskej únii v roku 2007 ako prechodné opatrenie na uľahčenie pokračujúceho úsilia Rumunska o reformu súdnictva a zintenzívnenie boja proti korupcii. Predstavoval spoločný záväzok rumunského štátu a EÚ. V súlade s rozhodnutím o vytvorení mechanizmu a ako zdôraznila Rada, MSO sa skončí, keď budú uspokojivo splnené všetky referenčné kritériá, ktoré sa vzťahujú na Rumunsko.

MSO funguje od roku 2007 s cieľom podporiť a sledovať reformný proces v týchto oblastiach. V januári 2017 Komisia vykonala komplexné posúdenie pokroku dosiahnutého počas desiatich rokov uplatňovania mechanizmu. Toto posúdenie poskytlo jasnejší obraz o významnom pokroku, ktorý sa dosiahol od pristúpenia, a umožnilo Komisii stanoviť dvanásť odporúčaní, ktorých vykonanie by stačila na ukončenie procesu MSO a ktoré by mohli byť splnené v rámci mandátu tejto Komisie. Ukončenie MSO závisí od splnenia odporúčaní nezvratným spôsobom, ale je tiež podmienené tým, aby nedochádzalo k vývoju, ktorý by jasne zvrátil dosiahnutý pokrok.

Odvtedy Komisia vykonala dve posúdenia pokroku pri vykonávaní odporúčaní. V novembri 2017 Komisia konštatovala pokrok v súvislosti s niekoľkými odporúčaniami, ale aj stratu dynamiky reforiem v roku 2017. Upozornila na riziko, že sa bude treba znovu zaoberať otázkami, ktoré boli na základe správy z januára 2017 považované za splnené. Tieto obavy vyjadrila aj Rada.

V správe z novembra 2018 Komisia dospela k záveru, že došlo k vývoju, ktorý je zvratom alebo spochybnením nezvratnosti pokroku. V dôsledku toho dvanásť odporúčaní uvedených v správe z januára 2017 už nestačí na ukončenie MSO a bolo nevyhnutné stanoviť osem ďalších odporúčaní. Správa obsahovala výzvu, aby kľúčové inštitúcie Rumunska preukázali pevné odhodlanie zasadiť sa za nezávislosť súdnictva a za boj proti korupcii, ako za základy, a obnoviť kapacitu vnútroštátnych záruk a systém bŕzd a protiváh, aby sa mohlo reagovať vždy, keď sa objaví riziko zvrátenia pokroku. Európsky parlament aj Rada sa s týmto názorom stotožnili. Európsky parlament vydal uznesenie, v ktorom vyzval na spoluprácu a poukázal na riziko pre právny štát. Rada vo svojich záveroch z decembra 2018 osobitne vyzvala Rumunsko, aby vykonalo uvedené ďalšie odporúčania.

Táto správa sa zaoberá situáciou od novembra 2018. V tomto období musela Komisia viackrát vyjadriť obavy v súvislosti s právnym štátom, obzvlášť pokiaľ ide o zvrátenie pokroku dosiahnutého v predchádzajúcich rokoch. Počas veľkej časti tohto obdobia rumunské orgány prejavili malú ochotu, resp. neprejavili žiadnu ochotu zaoberať sa dodatočnými odporúčaniami z novembra 2018 – alebo odporúčaniami vydanými Benátskou komisiou a Skupinou štátov proti korupcii pri Rade Európy. Snahy tých, ktorí sa usilovali o zvrátenie negatívneho trendu – nielen politikov, ale aj zástupcov občianskej spoločnosti a sudcov – neprevážili. To viedlo k zásadným pochybnostiam o tom, či systém bŕzd a protiváh, uznaný v správe z januára 2017, funguje. V máji 2019 Komisia adresovala rumunským orgánom list, v ktorom uviedla, ako nedávny vývoj prehĺbil existujúce problémy, pokiaľ ide o dodržiavanie zásad právneho štátu vo všeobecnosti. Poukázala na to, že ak by sa situácia nezlepšila, musela by prijať opatrenia na základe rámca na podporu právneho štátu. V júni 2019 sa rumunský predseda vlády na stretnutí s predsedom Junckerom a prvým podpredsedom Timmermansom zaviazal, že nebude pokračovať v kontroverzných súdnych reformách a že okamžite obnoví dialóg v rámci MSO s cieľom pokročiť v reformách súdnictva a v boji proti korupcii. Tento zmenený prístup bol tiež v súlade s výsledkami referenda z mája 2019, ktoré vyhlásil rumunský prezident a v ktorom drvivá väčšina rumunských občanov podporila návrhy na posilnenie záruk proti korupcii a svojvoľnému používaniu mimoriadnych výnosov .

Správa je podobne ako v predchádzajúcich rokoch výsledkom procesu dôkladnej analýzy Komisie a vychádza z úzkej spolupráce s rumunskými inštitúciami, ako aj z príspevkov ostatných členských štátov, občianskej spoločnosti a ďalších zainteresovaných strán.

2. VŠEOBECNÁ SITUÁCIA

V správe z januára 2017 sa uvádza, že existujú spoločenské, právne a politické faktory, ktoré napriek tomu, že nepatria do rozsahu pôsobnosti MSO a nevzťahujú sa na ne príslušné odporúčania, „majú priamy vplyv na schopnosť uskutočniť reformy a predovšetkým sťažili Rumunsku úlohu preukázať, že sa reforma ujala na trvalom základe“. Medzi uvedenými bodmi bola napríklad legislatívna prax potrebná na zlepšenie zásad právnej regulácie, atmosféra konfrontácie medzi jednotlivými štátnymi aktérmi a mediálne prostredie. Následné správy potvrdili, že tieto faktory majú jasný negatívny vplyv na pokrok reformy súdnictva a na boj proti korupcii.

Vývoj od poslednej správy znovu ukázal, že významné legislatívne zmeny – nielen v oblasti spravodlivosti –, ktoré sú narýchlo schválené v rámci skrátených legislatívnych konaní s minimálnymi konzultáciami, znižujú kvalitu právnych predpisov a dôveru verejnosti v tvorbu politiky. Sudcovia a prokurátori naďalej čelia zavádzajúcemu spravodajstvu a neprimeraným osobným útokom v médiách, pričom mechanizmy nápravy nefungujú adekvátne, čo má v konečnom dôsledku vplyv na dobré meno a dôveryhodnosť justičného systému ako celku. Rôzne zložky štátnej moci sa opäť dostávali do konfliktov a tieto spory sa čoraz častejšie riešili na ústavnom súde, čo len prispievalo k zvyšovaniu napätia a dokazovalo, že lojálna spolupráca je nedostatočná.

Diskusia o dohodách o spolupráci medzi justičnými inštitúciami a rumunskými spravodajskými službami („tajné protokoly“) je naďalej kontroverzná. Rozhodnutie ústavného súdu pripravilo pôdu pre to, aby mohli súdy vyriešiť prebiehajúce a budúce prípady, stále však existuje neistota, pokiaľ ide o konkrétny vplyv. Komisia môže len znovu zopakovať, že cieľom by mal byť rámec, v ktorom sú spravodajské služby pod riadnym demokratickým dohľadom, v ktorom možno trestné činy účinne vyšetriť a potrestať, plne rešpektujúc základné práva, a v ktorom sa verejnosť môže spoľahnúť na to, že nezávislosť súdnictva je zabezpečená. Komisia pripomína svoj už vyjadrený názor, že odborné znalosti z iných členských štátov by mohli byť užitočné pri budovaní spoľahlivejšieho systému, pokiaľ ide o technické opatrenia dohľadu, ktoré využíva prokuratúra, a spoluprácu medzi spravodajskými službami a prokuratúrou, ktorá je nevyhnutná na stíhanie závažnej trestnej činnosti, napríklad terorizmu a počítačovej kriminality.

Prístup EÚ k právnemu štátu mimo rámca MSO takisto ovplyvňuje širšie prostredie na úrovni EÚ. Účinná súdna ochrana nezávislými súdmi sa vyžaduje podľa článku 19 ods. 1 ZEÚ ako konkrétne vyjadrenie hodnoty právneho štátu, ako to potvrdzuje nedávna judikatúra Súdneho dvora Európskej únie. V oznámení Komisie z júla 2019 sa stanovujú konkrétne opatrenia na posilnenie schopnosti Únie podporovať a presadzovať právny štát, predchádzať vzniku problémov v oblasti právneho štátu vytvorením cyklu preskúmania právneho štátu s cieľom monitorovať vývoj v členských štátoch, a zabezpečiť účinnú reakciu. V politických usmerneniach pre budúcu Komisiu sa uvádza zámer zaviesť komplexný mechanizmus právneho štátu s celoúnijnou pôsobnosťou a podávaním objektívnych správ o všetkých členských štátoch. Prehlbovanie takýchto horizontálnych procesov na monitorovanie situácie v oblasti právneho štátu vo všetkých členských štátoch a perspektíva ich ďalšieho vývoja podčiarkujú osobitný charakter MSO ako procesu monitorovania, ktorý je obmedzený tak z hľadiska dotknutých členských štátov, ako aj otázok, na ktoré sa vzťahuje. Takéto horizontálne procesy na monitorovanie stavu právneho štátu vo všetkých členských štátoch by poslúžili ako základ pre ďalšiu podporu reforiem v Rumunsku zo strany EÚ po tom, ako Komisia usúdi, že sa dosiahol pokrok, ktorý je dostatočný na splnenie záväzkov prijatých v čase pristúpenia k EÚ. Dovtedy by sa v rámci nového mechanizmu riešili otázky, ktoré súvisia s problematikou právneho štátu, ale nepatria do rozsahu pôsobnosti MSO.

3. POSÚDENIE POKROKU PRI PLNENÍ ODPORÚČANÍ

V tomto oddiele sa posudzuje pokrok dosiahnutý v súvislosti s 12 odporúčaniami z januára 2017 a s ôsmimi ďalšími odporúčaniami z novembra 2018. Splnenie týchto ďalších odporúčaní je aj naďalej nevyhnutným predpokladom na obnovenie reformného procesu, nápravu negatívnych účinkov súvisiacich so zvrátením pokroku, ktoré bolo konštatované v novembri 2017 a novembri 2018, a na obnovenie napredovania smerom k dokončeniu MSO.

3.1. Prvé referenčné kritérium: nezávislosť súdnictva a reforma súdnictva

3.1.1. Odporúčania z novembra 2018: návrat reformného procesu do správnych koľají

Zákony o justícii a právne záruky nezávislosti súdnictva

V správe z novembra 2018 sa uvádza, že zmenené zákony o justícii, ktoré nadobudli účinnosť v júli a októbri 2018, by mohli viesť k tlaku na sudcov a prokurátorov a v konečnom dôsledku tak oslabiť nezávislosť, efektívnosť a kvalitu súdnictva. Namiesto riešenia problémov, na ktoré sa upozornilo v predchádzajúcich správach v rámci MSO, priniesli zákony nové riziká, a to najmä pokiaľ ide o zriadenie osobitného útvaru pre vyšetrovanie sudcov, ako aj disciplinárny režim a režim zodpovednosti. Komisia preto dospela k záveru, že zákony sú v porovnaní so situáciou opísanou v posúdení z januára 2017 krokom späť a navrhla, aby sa zastavením nadobudnutia účinnosti uvedených zmien vytvoril priestor na opätovné zváženie týchto opatrení.