PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU /* SEC/2012/0056 v konečnom znení */





1. Politický kontext 1.1. Definícia, ciele a rozsah pôsobnosti Svetová organizácia pre zdravie zvierat definuje dobré životné podmienky zvierat takto: „(...)Zviera žije v dobrých podmienkach, ak (...) je zdravé, má pohodlie, dobrú výživu, je v bezpečí, môže sa správať prirodzene a netrpí nepríjemnými stavmi ako je bolesť, strach a úzkosť“. Ciele, zásady a rozsah politiky Európskej únie (EÚ) v oblasti dobrých životných podmienok zvierat vyplývajú z článku 13 Zmluvy o fungovaní EÚ. Tento článok neposkytuje právny základ na ochranu zvierat. Vytvára sa ním však pre členské štáty a Úniu povinnosť zabezpečiť, aby sa v rámci určitých politík EÚ bral ohľad na požiadavky týkajúce sa dobrých životných podmienok zvierat. 1.2. Príslušné odvetvia Sektor poľnohospodárstva používa približne dve miliardy vtákov a 334 miliónov cicavcov ročne. Odhaduje sa, že dvanásť miliónov zvierat ročne sa používa na pokusy. Okolo 120 miliónov psov a mačiek sa chová hlavne na účely aktivít vo voľnom čase. Chov dobytka v EÚ predstavuje hodnotu 149 miliárd EUR. Okrem toho sa predpokladá, že celková hodnota používania pokusných zvierat je 930 miliónov EUR za rok. Počet ľudí, ktorí zaobchádzajú so zvieratami v kontexte hospodárskej činnosti možno odhadnúť približne na 4 milióny, z ktorých prevažnú časť tvoria poľnohospodári. 1.3. Politika EÚ v oblasti dobrých životných podmienok zvierat V politike EÚ v oblasti dobrých životných podmienok zvierat sa vyvinuli legislatívne aj nelegislatívne nástroje. Hlavné právne predpisy EÚ v oblasti dobrých životných podmienok zvierat sa vzťahujú na zvieratá využívané na produkciu mäsa (teľatá, ošípané, hydinu, prepravu a zabíjanie) a na zvieratá používané na pokusné účely. Nelegislatívne nástroje zahŕňajú financovanie dobrých životných podmienok zvierat Európskou úniou prostredníctvom poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a financovanie výskumných, medzinárodných, komunikačných a školiteľských aktivít zo strany EÚ. V roku 2006 prijala Komisia akčný plán Spoločenstva na ochranu a dobré životné podmienky zvierat na roky 2006 – 2010[1]. Akčný plán z roku 2006 bol prvým dokumentom, v ktorom boli zlúčené rôzne aspekty politiky EÚ v oblasti dobrých životných podmienok zvierat do jedného textu. 1.4. Odkazy a konzultácie V decembri 2009 Komisia požiadala o externé hodnotenie politiky EÚ v oblasti dobrých životných podmienok zvierat. Počas procesu hodnotenia a posudzovania vplyvu prebiehali intenzívne konzultácie so zainteresovanými stranami. Sú v nich zahrnuté hospodárske sektory využívajúce zvieratá, organizácie zaoberajúce sa dobrými životnými podmienkami zvierat a vedci pracujúci v tejto oblasti. 2. Vymedzenie problému 2.1. Problémy s kvalitou životných podmienok zvierat a ovplyvňujúce faktory Kvalita životných podmienok určitých kategórií zvierat je v EÚ bežne ohrozovaná: napríklad ciciakom sa odsekávajú chvosty a kastrujú sa bez anestézie atď. Rada tiež poukázala na problémy so životnými podmienkami zvierat v súvislosti s reprodukciou psov a mačiek a obchodom s nimi. Každý problém s kvalitou životných podmienok zvierat je ovplyvňovaný špecifickými faktormi. Existuje však niekoľko spoločných faktorov: 1. Nedostatočné presadzovanie právnych predpisov EÚ zo strany členských štátov je bežné v niekoľkých oblastiach. Niektoré členské štáty neprijímajú dostatočné opatrenia na informovanie zainteresovaných strán, odbornú prípravu inšpektorov, vykonávanie kontrol a uplatňovanie sankcií. Z tohto dôvodu sa dôležité právne predpisy neuplatňovali v plnej miere a nemali zamýšľané účinky na životné podmienky zvierat. Okrem toho, lepšie normy v oblasti životných podmienok zvierat niekedy znamenajú dodatočné náklady pre výrobcov. Mnohokrát prevádzkovatelia podnikov, ktorí dodržujú pravidlá v oblasti životných podmienok zvierat, nie sú odmenení dodatočnými ekonomickými výhodami. 2. Spotrebiteľom chýbajú príslušné informácie o životných podmienkach zvierat. Trh pre výrobky s charakteristikami dobrých životných podmienok zvierat je obmedzený. Z prieskumu uskutočneného v celej EÚ vyplýva, že o životné podmienky zvierat sa zaujíma 64 % obyvateľstva. Zo štúdií však vyplýva, že životné podmienky zvierat sú iba jedným z faktorov ovplyvňujúcich spotrebiteľský výber. 3. Zainteresovaným stranám zaoberajúcim sa zvieratami chýbajú vedomosti o význame dobrých životných podmienok zvierat. Prejavilo sa to na koncepcii moderných výrobných metód. Nedostatočné vedomosti prevádzkovateľov a verejných činiteľov o alternatívnych postupoch často vedú k odporu voči zmenám smerujúcim k šetrným systémom produkcie s väčším ohľadom na zvieratá. 4. Nedostatok špecifických právnych predpisov a usmernení EÚ sťažuje zabezpečovanie primeraných životných podmienok pre niektoré kategórie zvierat (niektoré chované druhy alebo psy a mačky). 2.2. Základný scenár Odborníci Komisie monitorujú členské štáty. Nie sú poverení kontrolovať ani sankcionovať podniky, ale zisťovať, či tak robia príslušné orgány. Inšpekcie sa vykonávajú s ohľadom na špecifické právne predpisy EÚ uplatniteľné na hospodárske zvieratá. Komisia môže začať právne konanie proti členskému štátu, ak sa vyskytnú prípady porušenia predpisov. Iniciatívy zamerané na presadzovanie predpisov sú náročné na ľudské zdroje, zatiaľ čo ich vplyv na príslušné orgány je obmedzený. Preto je súčasná politika EÚ síce schopná riešiť rozhodujúce otázky presadzovania, jej rozsah je však obmedzený. Pokiaľ ide o ekonomické aspekty, politika EÚ poskytuje výrobcom niektoré nástroje na odškodnenie za vyššie náklady na produkciu. Prechodné obdobia sa veľmi neosvedčili. Pokiaľ ide o spotrebiteľov, neexistuje žiadny nástroj EÚ, ktorý by dal spotrebiteľom právomoc vyjadriť svoj výber v prospech produktov z chovov s dobrými životnými podmienkami zvierat. EÚ vytvorila iniciatívy na riešenie nedostatku vedomostí zainteresovaných strán v oblasti dobrých životných podmienok zvierat. Postupne sa do právnych predpisov EÚ zaviedli požiadavky na spôsobilosť osôb zaobchádzajúcich so zvieratami. Takéto pripomienky však nezahŕňajú všetky dotknuté zvieratá. EÚ financovala výskumné projekty v oblasti dobrých životných podmienok zvierat s príspevkom vo výške 15 miliónov EUR ročne. Je však potrebné vyvinúť väčšie úsilie pri šírení výsledkov výskumu a ich využití pri tvorbe praktických nástrojov. Súčasná politika EÚ nerieši mnoho otázok týkajúcich sa dobrých životných podmienok zvierat. EÚ by mohla naďalej rozhodovať o prijímaní špecifických právnych predpisov na základe jednotlivých prípadov. Takýto sektorový prístup však pravdepodobne nie je riešením spoločných faktorov. 2.3. Test subsidiarity Niektoré členské štáty trvajú na ponechaní možnosti zachovať si svoju vlastnú politiku v oblasti dobrých životných podmienok zvierat. Únia postupne prijala niekoľko právnych predpisov týkajúcich sa dobrých životných podmienok zvierat s cieľom vyhnúť sa prípadom narušenia vnútorného trhu z dôvodu rozdielov vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Odôvodnenie takéhoto rozsahu sa zakladá na skutočnosti, že úroveň požiadaviek týkajúcich sa dobrých životných podmienok zvierat má vplyv na konkurencieschopnosť hospodárskych činností súvisiacich so zvieratami. Harmonizácia požiadaviek na úrovni EÚ poskytuje v uvedených prípadoch pridanú hodnotu vytvorením spoločného súboru pravidiel pre príslušné podniky. 3. Ciele Nová stratégia v oblasti dobrých životných podmienok zvierat má tieto ciele: – Cieľ 1: zlepšiť presadzovanie právnych predpisov EÚ, – Cieľ 2: prevádzkovateľom podnikov v EÚ poskytnúť otvorenú a spravodlivú hospodársku súťaž, – Cieľ 3: zvýšiť úroveň vedomostí a povedomia prevádzkovateľov podnikov v EÚ, pokiaľ ide o dobré životné podmienky zvierat, – Cieľ 4: lepšie zosúladiť kvalitu životných podmienok medzi jednotlivými druhmi. 4. Možnosti Každá možnosť je zameraná na jeden alebo viac špecifických cieľov: – Možnosť č. 1: posilnenie dodržiavania predpisov zo strany členských štátov (neregulačné opatrenie EÚ) Možnosť 1 bude obsahovať tieto iniciatívy: – zvýšiť počet audítorských misií v členských štátoch a tretích krajinách, – posilniť medzivládnu spoluprácu v záujme lepšieho presadzovania predpisov, – organizovať pracovné stretnutia so zainteresovanými stranami zamerané na špecifické otázky životných podmienok zvierat, – vypracovať usmernenia EÚ pre druhy, na ktoré sa vzťahuje Európsky dohovor o ochrane hospodárskych zvierat, – zvýšiť účasť na vzdelávacej iniciatíve Lepšia odborná príprava pre bezpečnejšie potraviny. V tomto scenári zostane legislatívne prostredie EÚ nezmenené. Súčasné pravidlá možno aktualizovať alebo prijať nové pravidlá na ad hoc základe. – Možnosť č. 2: referenčné porovnávanie dobrovoľných systémov (sektorová samoregulácia) Možnosť 2 bude obsahovať tieto iniciatívy: – právny rámec na referenčné porovnávanie systémov osvedčovania opierajúci sa o tvrdenia o dobrých životných podmienkach zvierat, – komunikačné kampane na informovanie spotrebiteľov, – uprednostňovanie opatrení EÚ v oblasti dobrých životných podmienok zvierat na medzinárodnej úrovni. Komisia navrhne právny rámec na vytvorenie trhových príležitostí pre systémy dobrovoľného osvedčovania obsahujúce tvrdenia o dobrých životných podmienkach zvierat. Takýto rámec umožní registráciu systémov osvedčovania na úrovni EÚ. Registrácia povedie k predbežnému zriadeniu referenčného porovnávania v EÚ. V tomto scenári bude navrhnutý nový legislatívny akt, ale ostatné legislatívne prostredie EÚ zastane nezmenené. Súčasné pravidlá možno aktualizovať alebo prijať nové pravidlá na ad hoc základe. – Možnosť č. 3: zriadenie Európskej siete referenčných stredísk (špecifické predpisy EÚ) Podľa tohto scenára Komisia navrhne zriadiť sieť referenčných stredísk na základe vzoru, ktorý existuje v oblasti zdravia zvierat. Táto sieť skonsoliduje súčasné vedecké vnútroštátne zdroje v oblasti dobrých životných podmienok zvierat. Úloha tejto siete nebude kopírovať úlohu Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín a činnosti Spoločného výskumného centra EÚ. Každé stredisko bude mať tieto úlohy: – Na úrovni EÚ koordinovať a uskutočňovať výskum tém relevantných pre EÚ, – poskytovať príslušným orgánom vedeckú a technickú expertízu v oblasti právnych predpisov EÚ, – šíriť výsledky výskumu a inovácie medzi zainteresovanými stranami EÚ a medzinárodnou vedeckou obcou, – koordinovať na úrovni EÚ vypracúvanie zoznamu a vyhodnocovanie činností odbornej prípravy súvisiacich s dobrými životnými podmienkami zvierat. – Možnosť č. 4: zjednodušiť požiadavky na spôsobilosť a používať ukazovatele dobrých životných podmienok zvierat (všeobecný právny rámec) Táto možnosť bude legislatívnym návrhom všeobecného právneho predpisu EÚ týkajúceho sa dobrých životných podmienok zvierat zameraného na zjednodušenie týchto požiadaviek, ktoré už sú stanovené v určitých právnych predpisoch EÚ takto: – požiadavky na spôsobilosť sa zlúčia do jediného a presnejšieho textu, – možnosť používať ukazovatele dobrých životných podmienok zvierat sa zavedie ako alternatíva k dodržiavaniu právnych predpisov. Toto povedie k nahradeniu smernice 98/58 (zastrešujúca smernica pre všetky hospodárske zvieratá) novým právnym predpisom. Možnosť č. 4 bude obmedzená na kategórie zvierat, na ktoré sa v súčasnosti vzťahujú špecifické právne predpisy. – Možnosť č. 4+: preskúmať možnosť rozšírenia rozsahu možnosti č. 4 Možnosť č. 4+ znamená preštudovať význam rozšírenia rozsahu možnosti č. 4 na iné zvieratá, u ktorých sa zistili problémy v súvislosti s ich životnými podmienkami. 5. Posúdenie vplyvu V žiadnom prípade nebude mať ani jedna z možností negatívny vplyv na základné práva a konkrétnejšie na slobodu náboženstva, tak ako je zaručená v príslušných právnych predpisoch o ochrane zvierat počas zabíjania alebo usmrcovania. 5.1. Vplyv možnosti č. 1 Očakáva sa, že vplyv možnosti č. 1, pokiaľ ide o zlepšenie presadzovania predpisov, bude dosť pozitívny (++), avšak obmedzený v určitých problematických oblastiach. Očakáva sa, že vplyv možnosti č. 1, pokiaľ ide o poskytovanie otvorenej a spravodlivej hospodárskej súťaže pre výrobcov z EÚ, bude pozitívny (+), avšak obmedzený, pretože nepomáha spotrebiteľovi identifikovať produkty z chovov s dobrými životnými podmienkami zvierat. Organizácia workshopov so zainteresovanými stranami zameraných na špecifické problémy s dodržiavaním predpisov mala v minulosti pozitívne využitie. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 1, pokiaľ ide o zvýšenie vedomostnej úrovne zainteresovaných strán, bude mierne pozitívny (+). Očakáva sa, že vplyv možnosti č. 1, pokiaľ ide o zlepšenie súladu medzi jednotlivými druhmi zvierat, bude neutrálny (0). Očakáva sa, že vplyv na rozpočet EÚ bude mierne negatívny (-) alebo neutrálny (0), ak sa potrebné zdroje prerozdelia z iných činností. Možnosť č. 1 podporujú jednomyseľne všetky zainteresované strany. 5.2. Vplyvy možnosti č. 2 Zvýšená ekonomická hodnota, ktorú vytvára možnosť č. 2, by mohla povzbudiť prevádzkovateľov k zavedeniu vyšších noriem v oblasti dobrých životných podmienok zvierat. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 2, pokiaľ ide o zlepšenie presadzovania predpisov, bude mierne pozitívny (+). Zriadenie systému referenčného porovnávania v celej EÚ pre systémy zaregistrované v EÚ znásobí príležitosti výrobcov z EÚ na získanie lepších cien za lepšie normy v oblasti životných podmienok zvierat. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 2, pokiaľ ide o poskytovanie otvorenej a spravodlivej hospodárskej súťaže pre prevádzkovateľov podnikov v EÚ, bude veľmi pozitívny (+++). V prípade možnosti č. 2 je pravdepodobné, že sa prevádzkovatelia podnikov stanú zodpovednejšími, pokiaľ ide o životné podmienky zvierat. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 2, pokiaľ ide o zvýšenie vedomostnej úrovne prevádzkovateľov podnikov, bude mierne pozitívny (+). Možnosť č. 2 má potenciál riešiť určité problémy v oblasti životných podmienok zvierat, na ktoré sa nevzťahujú právne predpisy EÚ, nie je však pravdepodobné, že bude riešiť najhoršie praktiky. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 2, pokiaľ ide o zlepšenie súladu medzi jednotlivými druhmi zvierat, bude mierne pozitívny (+). Možnosť č. 2 má tiež potenciál zmierniť rozdiely medzi presadzovaním právnych predpisov a súkromnými normami. Transparentnosť je však pre spotrebiteľov dôležitá a ak sa má navrhnúť systém, tento aspekt by sa mal starostlivo zvážiť. Očakáva sa, že možnosť č. 2 si vyžiada dodatočné finančné zdroje najmä na podporu nového referenčného porovnávania pre spotrebiteľov a na zintenzívnenie medzinárodných činností. Očakáva sa, že vplyv možnosti č. 2 na rozpočet EÚ bude mierne negatívny (-). Väčšina zainteresovaných strán prijala možnosť č. 2 pozitívne. 5.3. Vplyvy možnosti č. 3 Možnosť č. 3 prispeje k lepšiemu presadzovaniu predpisov poskytovaním technickej pomoci príslušným orgánom a prevádzkovateľom podnikov. Nie je však pravdepodobné, že sa pomoc dostane k výrobcom, ktorí ju môžu potrebovať najviac. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 3, pokiaľ ide o zlepšenie presadzovania právnych predpisov, bude mierne pozitívny (+). Očakáva sa, že možnosť č. 3 bude mať vďaka väčším investíciám do aplikovaného výskumu pozitívne vplyvy na konkurencieschopnosť výrobcov z EÚ. Môže im tiež pomôcť rozvinúť systémy osvedčovania. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 3, pokiaľ ide o poskytovanie otvorenej a spravodlivej hospodárskej súťaže, bude mierne až dosť pozitívny (+ až ++) v závislosti od dostupnej úrovne financovania. Zvýšenie financovania výskumných projektov EÚ prispieva k zvyšovaniu povedomia o dobrých životných podmienkach zvierat medzi zainteresovanými stranami. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 3 na vedomosti prevádzkovateľov podnikov bude dosť pozitívny (++). Očakáva sa, že možnosť č. 3 bude mať neutrálny (0) až mierne pozitívny (+) vplyv, pokiaľ ide o súlad medzi jednotlivými druhmi zvierat. Očakáva sa, že vplyv možnosti č. 3 na rozpočet EÚ bude mierne negatívny (-). Možnosť 3 má všeobecnú podporu všetkých zainteresovaných strán, najmä Európskeho parlamentu. 5.4. Vplyvy možnosti č. 4 Očakáva sa, že požiadavky na spôsobilosť osôb zaobchádzajúcich so zvieratami prispejú k lepšiemu presadzovaniu predpisov. Používanie ukazovateľov dobrých životných podmienok zvierat na dosiahnutie súladu s predpismi umožní flexibilnosť pri vykonávaní určitých ustanovení, a teda uľahčí presadzovanie predpisov. Vzhľadom na široký rozsah opatrenia sa očakáva, že vplyv možnosti č. 4, pokiaľ ide o zlepšenie presadzovania predpisov, bude preto dosť pozitívny (++). Možnosť č. 4 bude pre prevádzkovateľov podnikov znamenať náklady na odbornú prípravu. Bude mať však aj pozitívne dlhodobé účinky na ich konkurencieschopnosť. V prípade možnosti č. 4 bude okrem toho možné používanie ukazovateľov dobrých životných podmienok zvierat, čo môže znížiť iné náklady súvisiace s dodržiavaním predpisov. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 4, pokiaľ ide o poskytovanie otvorenej a spravodlivej hospodárskej súťaže, bude mierne negatívny (-) až neutrálny (0) v závislosti od možných výhod vyplývajúcich z dodatočnej odbornej prípravy a zavedenia ukazovateľov založených na zvieratách, ako odškodnenie za náklady na odbornú prípravu. Požiadavkami na spôsobilosť sa zvýši vedomostná úroveň prevádzkovateľov. Keďže toto opatrenie je povinné, bude mať oveľa širší vplyv ako možnosť č. 3. Očakáva sa preto, že vplyv možnosti č. 4, pokiaľ ide o zlepšenie vedomostí prevádzkovateľov podnikov v oblasti dobrých životných podmienok zvierat, bude veľmi pozitívny (+++). Možnosť č. 4 nebude mať žiadny vplyv na zlepšenie súladu medzi jednotlivými druhmi zvierat (0). Zainteresované strany sa jednomyseľne zhodujú na tom, že vzdelávanie pracovníkov má veľmi pozitívne a dlhotrvajúce účinky na životné podmienky zvierat. Zainteresované strany sa nezhodujú na využití ukazovateľov založených na zvieratách. Výrobcovia sa obávajú nadmernej administratívnej záťaže, zatiaľ čo organizácie zaoberajúce sa dobrými životnými podmienkami zvierat pochybujú o tom, že tieto ukazovatele môžu efektívne nahradiť normatívne opatrenia. 5.5. Možnosť č. 4+ Vplyvy na ciele 1, 2 a 3 sa nepovažujú za relevantné, zatiaľ čo sa očakáva, že vplyv na cieľ 4 bude mierne až dosť pozitívny (+/++) v závislosti od možných následných opatrení, ktoré vyplynú zo štúdií. 6. Porovnanie možností Možnosti sa vcelku navzájom dopĺňajú. Keďže možnosť č. 4 vytvára pre všetkých dotknutých prevádzkovateľov povinnosti, jej silnou stránkou je riešenie dôležitých cieľov. Vytvára však náklady súvisiace s dodržiavaním predpisov, ktoré môžu mať vplyv na konkurencieschopnosť. Nerieši hospodárske faktory. Kombináciou možnosti č. 2 a č. 3 by sa tento aspekt riešil omnoho lepšie, pričom by sa tieto možnosti o seba vzájomne opierali. Možnosť č. 3 sa vcelku zdá byť tou najefektívnejšou možnosťou z hľadiska nákladov, keďže predstavuje dobrý kompromis medzi miernymi nákladmi a širokým rozsahom vplyvov na hlavné faktory. 7. Uprednostňovaná možnosť Ani jedna možnosť nie je sama osebe schopná riešiť všetky problémy účinne a efektívne. Preto sa uprednostní takáto možnosť súboru politík: 1. preskúmať možnosť zjednodušeného právneho rámca EÚ, ktorý by zahŕňal: – rámec na zlepšenie transparentnosti a primeranosti informácií pre spotrebiteľov o dobrých životných podmienkach zvierat, – zriadenie siete referenčných stredísk, – integráciu požiadaviek na spôsobilosť do jediného textu (spolu s prechodnými obdobiami, aby sa znížili náklady na jej dodržiavanie), – možnosť používať ukazovatele dobrých životných podmienok zvierat založené na výstupoch. 2. vyvinúť nástroje na posilnenie dodržiavania pravidiel EÚ zo strany členských štátov; 3. podporiť medzinárodnú spoluprácu; 4. poskytovať spotrebiteľom a verejnosti vhodné informácie; 5. skúmať životné podmienky zvierat, na ktoré sa nevzťahujú špecifické pravidlá EÚ. 8. Monitorovanie a hodnotenie Zaviedlo sa už veľa prvkov, z ktorých by v budúcnosti mohli vzísť užitočné nástroje monitorovania. V správe sa uvádza niekoľko možných ukazovateľov. Zdá sa vhodné naplánovať ďalšie hodnotenie na konci stratégie (2016). [1] KOM(2006) 13 v konečnom znení.