Osobitná správa č. 14/2011 „Zlepšila pomoc EÚ schopnosť Chorvátska riadiť financovanie po pristúpení?“





POUŽITÉ AKRONYMÁ A SKRATKY BRI : Infraštruktúra súvisiaca s podnikaním (Business Related Infrastructure) CARDS : Pomoc Spoločenstva pre obnovu, rozvoj a stabilizáciu EPFRV : Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka ESF : Európsky sociálny fond GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka : Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka GR pre rozšírenie : Generálne riaditeľstvo pre rozšírenie GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie : Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie GR pre regionálnu politiku : Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku IPA : Nástroj predvstupovej pomoci IPARD : Nástroj predvstupovej pomoci pre rozvoj vidieka ISPA : Nástroj štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie LPE : Miestne partnerstvo pre zamestnanosť (Local Partnership for Employment) OP : Operačný program Phare : Hlavný predvstupový nástroj v období 1989 – 2006 Sapard : Špeciálny predvstupový program pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka SPP : Spoločná poľnohospodárska politika USKOK : Úrad na predchádzanie korupcii a organizovanej trestnej činnosti ZHRNUTIE I. Hlavným cieľom predvstupovej pomoci EÚ Chorvátsku (150 mil. EUR ročne od roku 2007) je pomôcť vybudovať administratívne kapacity krajiny na riadenie veľmi významného objemu finančných prostriedkov, ktoré Chorvátsko dostane z fondov EÚ po pristúpení, najmä z Európskych poľnohospodárskych fondov, zo štrukturálnych fondov a z Kohézneho fondu. II. Cieľom auditu bolo posúdiť účinnosť pomoci EÚ tak z hľadiska relevantnosti, ako aj dosiahnutých výsledkov. III. Od pristúpení v rokoch 2004 a 2007 vypracovala Komisia nové postupy na zlepšenie rámca pomoci. Programové postupy sú dobre navrhnuté na to, aby sa zabezpečilo plnenie priorít v oblasti budovania kapacít, a projekty, ktoré Dvor audítorov v Chorvátsku preskúmal, sa ukázali ako veľmi relevantné. Viac pozornosti však treba venovať vytvoreniu kapacity obstarávania a kapacity regionálnych a miestnych orgánov. IV. Z hľadiska výsledkov pomoc EÚ významne prispieva k posilneniu schopnosti Chorvátska riadiť financovanie po pristúpení, aj pomocou učenia sa z vlastných skúseností. Implementácia pomoci sa však oneskorila a niektoré plánované výsledky projektov je ešte potrebné dosiahnuť. Učenie z vlastných skúseností bolo obzvlášť užitočné v oblasti štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu, hoci dôraz sa kládol na vypracovanie veľkých projektov infraštruktúry na úkor ďalších projektov, najmä na regionálnej a miestnej úrovni. Opatrenia na rozvoj vidieka boli poznačené nízkym čerpaním a pokrok v budovaní kapacít je mierny. Podnikli sa niektoré dôležité kroky na posilnenie protikorupčného orgánu, stále však existujú veľké výzvy. V. Záverom správy je, že pomoc EÚ významne prispieva k podpore prípravy Chorvátska na riadenie finančných prostriedkov EÚ po pristúpení, zatiaľ však bola úspešná len čiastočne. V správe sú uvedené odporúčania týkajúce sa oblastí, v ktorých je dodatočná pomoc obzvlášť potrebná na dosiahnutie ďalšieho pokroku v budovaní kapacít na správu finančných prostriedkov pred pristúpením, ako aj po pristúpení, a ktoré budú pravdepodobne relevantné pre predvstupovú pomoc v ostatných krajinách. ÚVOD ZÁKLADNÉ INFORMÁCIE 1. Európska Rada vo Feire v júni 2000 rozhodla v rámci procesu stabilizácie a pridruženia Európskej únie, že všetky krajiny západného Balkánu by mali mať šancu stať sa budúcimi členmi EÚ. Chorvátsko predložilo svoju žiadosť o členstvo v EÚ v roku 2003 a v júni 2004 získalo od Rady štatút kandidátskej krajiny. V roku 2006 a 2008 boli vytvorené prístupové partnerstvá, v rámci ktorých sa stanovili prioritné oblasti, v ktorých malo Chorvátsko podľa Európskej Komisie pred pristúpením dosiahnuť pokrok. 2. Na pristúpenie do EÚ musí Chorvátsko, podobne ako ostatné kandidátske krajiny, spĺňať kodanské kritériá [1], prijať celý právny rámec EÚ, známy ako acquis communautaire [2], a prebrať právne predpisy EÚ do svojej vnútroštátnej legislatívy. Na uľahčenie prístupových rokovaní je acquis rozdelené do kapitol týkajúcich sa jednotlivých politík EÚ (pozri prílohu I). Rokovania o rôznych kapitolách sa neobmedzujú len na regulačné a legislatívne aspekty, ale zahŕňajú aj zriadenie potrebných administratívnych štruktúr a dosiahnutý pokrok v budovaní ich kapacity riadenia. 3. Prístupové rokovania sa formálne začali 3. októbra 2005. Rokovania s Radou EÚ o jednotlivých kapitolách začali v júni 2006 a boli ukončené 30. júna 2011na ministerskej konferencii o pristúpení. V súlade so závermi Európskej rady v júni 2011 by sa zmluva o pristúpení mala podpísať do konca roka 2011 [3]. Cieľovým dátumom pristúpenia Chorvátska do EÚ dohodnutý členskými štátmi je 1. júl 2013. PREDVSTUPOVÁ POMOC EÚ NA PRÍPRAVU NA ČLENSTVO 4. Predvstupová pomoc EÚ má za cieľ podporiť prijatie a implementáciu acquis communautaire a pomôcť kandidátskym krajinám posilniť administratívnu kapacitu na prípravu riadenia väčších súm finančných prostriedkov EÚ, ktoré budú mať ako členské štáty k dispozícii. Komisia sa riadi dvoma doplnkovými postupmi na posilnenie administratívnej kapacity. V prvom rade priamo financuje činnosti ako budovanie inštitúcií, zavádzanie systémov riadenia a odborná príprava. V druhom rade taktiež podporuje budovanie kapacít prostredníctvom financovania podobných programov, ako sú programy financované z Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV), zo štrukturálnych fondov a z Kohézneho fondu, aby kandidátskym krajinám umožnila "učiť sa z vlastných skúseností" v rámci implementácie týchto programov pred pristúpením. 5. Komisia poskytuje predvstupovú pomoc Chorvátsku od roku 2001 prostredníctvom niekoľkých nástrojov (pozri graf 1) [4]. Spočiatku bolo financovanie poskytované z programu pomoci Spoločenstva pre obnovu, rozvoj a stabilizáciu (CARDS). V Chorvátsku bol program Phare, hlavný predvstupový nástroj Komisie, zavedený v roku 2005. Dopĺňal ho nástroj štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie (ISPA), z ktorého sa financovali projekty infraštruktúry v odvetví dopravy a životného prostredia a ktorý bol predchodcom Kohézneho fondu EÚ, a špeciálny predvstupový program pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (Sapard), ktorý bol takisto predchodcom tentoraz Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). V roku 2007 boli tieto tri nástroje nahradené nástrojom predvstupovej pomoci (IPA), z ktorého sa prostredníctvom piatich zložiek poskytujú finančné prostriedky vo výške približne 150 mil. EUR ročne (pozri tabuľku 1). Po pristúpení sa objem finančných prostriedkov EÚ Chorvátsku výrazne zvýši. TABUĽKA 1 POMOC CHORVÁTSKU Z IPA NA OBDOBIE 2007 – 2013 (MIL. EUR) Zdroj: KOM(2009) 543 v konečnom znení zo 14. októbra 2009 – Nástroj predvstupovej pomoci (IPA) – Viacročný orientačný finančný rámec na obdobie 2011 – 2013. Zložka | I. Prechodná pomoc a budovanie inštitúcií | II. Cezhraničná spolupráca | III. Regionálny rozvoj | IV. Rozvoj ľudských zdrojov | V. Rozvoj vidieka | Spolu | Spolu (2007 – 2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 | GRAF 1 VÝDAVKY EÚ V CHORVÁTSKU PRED PRISTÚPENÍM A PO PRISTÚPENÍ +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov 6. Komisia plánuje pomoc EÚ Chorvátsku v spolupráci s chorvátskymi orgánmi. Hlavnými prvkami politického rámca pomoci sú prístupové parnerstvá a národný program pre integráciu Chorvátska do EÚ. Finančné prostriedky EÚ sa prerozdeľujú na jednotlivé priority pomoci stanovené vo viacročných ori​entačných plánovacích dokumentoch, ktoré zostavuje Komisia v úzkej spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi. Chorvátske orgány vypracúvajú relevantné návrhy projektov a spolu s Komisiou zaraďujú návrhy do užšieho výberu a vylepšujú ich, aby sa stali dostatočne vypracovanými projektmi pripravenými na implementáciu. Projekty musia byť spravidla dokončené v časovom rámci troch alebo štyroch rokov. Implementujú sa pomocou grantových programov, zmlúv (na služby, dodávky alebo verejné práce) alebo twinningových zmlúv [5]. Pokiaľ ide o pomoc v rámci nástroja predvstupovej pomoci pre rozvoj vidieka (IPARD), projekty vyberá výlučne príslušná chorvátska agentúra. 7. Pomoc EÚ Chorvátsku je riadená tromi spôsobmi. V rámci programu CARDS bola prevažne riadená centrálne Komisiou. Pri novších nástrojoch však Komisia preniesla na akreditované chorvátske orgány riadiace právomoci týkajúce sa riadenia financovania EÚ [6] za podmienky, že delegácia EÚ v Chorvátsku vykonáva predbežné kontroly verejných súťaží a uzatvárania zmlúv (decentralizované hospodárenie s predbežnými kontrolami). Tretí, najpokročilejší spôsob hospodárenia, je ten, keď Komisia zhodnotí vnútroštátne orgány ako orgány s dostatočnou riadiacou kapacitou na riadenie pomoci EÚ bez toho, aby delegácia EÚ vykonávala predbežné kontroly (decentralizované hospodárenie bez predbežných kontrol). Tento spôsob hospodárenia sa najviac zhoduje so spôsobom riadenia financovania EÚ po pristúpení. Komisia ho však v mnohých oblastiach ešte nezaviedla [7]. V prílohe II sú uvedené rozličné spôsoby hospodárenia podľa jednotlivých nástrojov a zložiek. ROZSAH AUDITU A METODIKA 8. Audit bol vykonaný v období od júna 2010 do júna 2011. Jeho cieľom bolo zodpovedať celkovú otázku: "Podporuje predvstupová pomoc EÚ účinne prípravu Chorvátska na riadenie finančných prostriedkov EÚ po pristúpení?" Audit bol zameraný na tieto dve hlavné oblasti: a) Plánovala Komisia pomoc EÚ takým spôsobom, ktorý prijateľne podporuje prípravu Chorvátska na riadenie finančných prostriedkov po pristúpení? b) Dosiahli projekty financované EÚ plánované výsledky z hľadiska posilnenia kapacity Chorvátska riadiť finančné prostriedky EÚ? 9. Audit nebol zameraný na hodnotenie účinnosti pomoci EÚ na podporu prijímania a implementácie acquis communautaire Chorvátskom. Cieľom auditu nebolo ani celkové hodnotenie pripravenosti Chorvátska na členstvo EÚ. 10. Výsledky auditu sú založené na: a) analýze dokumentov súvisiacich s programovaním a vykonávaním predvstupovej pomoci; b) audite vzorky 16 projektov financovaných prostredníctvom zložiek I, III a IV IPA a bývalých finančných nástrojov CARDS, Phare, ISPA a Sapard (pozri prílohu III). Celková výška pomoci EÚ na tieto projekty bola 96,6 mil. EUR, čo predstavuje približne 11 % celkových finančných prostriedkov v kontrolovanom období [8]. Projekty boli hodnotené na základe písomných dôkazov a rozhovorov, ako aj na základe kontrol na mieste, ktoré boli v prípade ôsmich projektov vykonané v októbri 2010; c) rozhovoroch so zamestnancami Komisie v Bruseli a Záhrebe; d) rozhovoroch s chorvátskymi ministerstvami, agentúrami a orgánmi regionálnej a miestnej správy zapojenými do riadenia finančných prostriedkov EÚ v týchto mestách: Slavonski Brod, Split, Tovarnik, Vinkovci, Zadar a Záhreb. MAPA POLOHA KONTROLOVANÝCH PROJEKTOV +++++ TIFF +++++ Zdroj: Eurostat. PRIPOMIENKY PREMYSLENÉ A DOBRE ZAMERANÉ PLÁNOVANIE ZAVEDENIE NOVÉHO RÁMCA PREDVSTUPOVEJ POMOCI VYCHÁDZALO Z PONAUČENÍ Z PREDCHÁDZAJÚCICH ROZŠÍRENÍ 11. Komisia pri navrhovaní svojho rámca riadenia predvstupových fondov zohľadnila ponaučenia získané z predchádzajúcich rozšírení. Zavedením nástroja IPA v roku 2007 sa celá predvstupová pomoc zoskupila do jedného nástroja, a nebola ako predtým rozptýlená medzi tri rozličné nástroje (PHARE, ISPA a SAPARD). Výrazne to uľahčilo plánovanie pomoci EÚ. 12. Pred nástrojom IPA prebiehala koordinácia rozličných nástrojov pomocou rôznych mechanizmov, ale v rámci IPA je na koordináciu plánovania činností súvisiacich s budovaním kapacít a financovaných EÚ určený premyslenejší systém. V Komisii bolo riadením koordinácie pomoci IPA poverené Generálne riaditeľstvo pre rozšírenie (GR pre rozšírenie) spolu s ďalšími tromi generálnymi riaditeľstvami: Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku (GR pre regionálnu politiku) pre zložku III (regionálny rozvoj), Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie) pre zložku IV (rozvoj ľudských zdrojov) a Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka) pre zložku V (rozvoj vidieka). Tieto štyri generálne riaditeľstvá koordinujú svoje činnosti týkajúce sa programovania a implementácie pomoci, ako aj prerokúvania kapitol neformálne a neskôr aj prostredníctvom oficiálnych konzultácií medzi jednotlivými útvarmi. 13. Komisia podporila aj prepojenie medzi plánovaním a implementáciou predvstupovej pomoci EÚ a procesom predvstupových rokovaní. Uskutočnila to tak, že do tohto procesu zaviedla porovnávacie kritériá, ktoré treba splniť pred uzavretím kapitol. Nový prístup uplatnila pri tých kapitolách, v ktorých je predvstupové financovanie EÚ, konkrétne kapitola 11 (Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka) a kapitola 22 (Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov). V rámci tohto nového prístupu sa kladie väčší dôraz na pokrok v budovaní kapacity Chorvátska v týchto oblastiach prostredníctvom predvstupovej pomoci EÚ. Preto napríklad porovnávacie štandardy v kapitole 11 zahŕňajú kapacitu platobnej agentúry a toto bol taktiež hlavný dôraz pomoci EÚ (pozri tiež bod 37). Prístup vychádzajúci z porovnávacích štandardov mohol byť v Chorvátsku uplatňovaný širšie, než v skutočnosti bol. Ako porovnávací štandard pre kapitolu 22 nebolo napríklad použité vytvorenie dostatočnej kapacity chorvátskych orgánov, aby mohli byť poverené riadením predvstupovej pomoci bez predbežnej kontroly zo strany delegácie EÚ. PROGRAMOVÉ POSTUPY IPA SÚ DOBRE NAVRHNUTÉ A AKO PRIORITU SI STANOVILI POSILNENIE ADMINISTRATÍVNEJ KAPACITY CHORVÁTSKA, JE VŠAK NUTNÉ NAĎALEJ VENOVAŤ POZORNOSŤ OBSTARÁVANIU 14. Výrazným nedostatkom pomoci EÚ na prípravu kandidátskych krajín na rozšírenie v rokoch 2004 a 2007 bolo, že programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti financované z PHARE boli len ročnými programami [9]. Chorvátsku priniesol prístup zavedený v rámci nástroja IPA, v ktorom sú viacročné operačné programy podobné programom používaným v rámci štrukturálnych fondov, úžitok. Na jednej strane sa zlepšili možnosti pre "učenie z vlastných skúseností", pretože boli zavedené plánovacie postupy, ktoré boli bližšie k postupom uplatňovaným po pristúpení, a na druhej stane sa lepšie plánovali konkrétne opatrenia v oblasti budovania kapacít. V rámci nástroja IPA môžu GR pre regionálnu politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie v tomto viacročnom procese plánovania taktiež ľahšie poskytovať svoju expertízu na pomoc chorvátskym orgánom než v prípade dvoch predchádzajúcich pristúpení. 15. Dôležitým krokom k lepšiemu riadeniu financovania Chorvátskom po pristúpení bola skutočnosť, že Komisia zaviedla prísnejší prístup, ktorým zabezpečila, aby bolo Chorvátsko schopné riadiť svoje predvstupové financovanie, než tomu bolo v prípade predchádzajúcich kandidátskych krajín [10]. Najdôležitejšou časťou tohto prístupu je systém plánovania, ktorý vytvorila na posúdenie potrieb Chorvátska v oblasti budovania kapacít a určenie potrebnej pomoci na splnenie týchto potrieb, aby mohla zaviesť decentralizované hospodárenie, najprv s predbežnými kontrolami delegácie a následne bez týchto predbežných kontrol (pozri bod 7). 16. Naďalej je však potrebné osobitne sa sústrediť na pomoc budovaniu kapacity Chorvátska v oblasti obstarávania. Dvor audítorov prostredníctvom svojich finančných auditov, ktoré vykonáva v rámci výročného vyhlásenia o vierohodnosti rozpočtu EÚ, pravidelne zisťuje, že hlavným zdrojom nezrovnalostí v členských štátoch EÚ v oblasti súdržnosti je obstarávanie [11]. Ako sa uvádza v tabuľke 2, delegácia EÚ v Chorvátsku musela v rámci svojich predbežných kontrol decentralizovaného hospodárenia pravidelne zamietať predkladané dokumenty, pretože neboli úplne v súlade s postupmi EÚ. Napriek výraznému zníženiu počtu zamietnutí v období od roku 2007 do roku 2010 GR pre rozšírenie vo svojej výročnej správe o činnosti za rok 2010 uviedlo, že v prípade komplexnejších zmlúv zostáva tento počet pomerne vysoký, najmä v súvislosti s verejnými prácami, a to pre neprimeranú kvalitu posudku technickej kontroly [12] (pozri tiež bod 23). TABUĽKA 2 POMER HODNOTIACICH SPRÁV SÚŤAŽNÝCH NÁVRHOV A ZMLÚV PREDLOŽENÝCH CHORVÁTSKYMI ORGÁNMI, KTORÉ DELEGÁCIA EÚ V CHORVÁTSKU ZAMIETLA (%) Zdroj: Výročná správa o činnosti GR pre rozšírenie za rok 2010. | | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | Hodnotiace správy | Prvé predloženie | 60 | 22 | 20 | 14 | Ďalšie predloženia | 34 | 35 | 67 | 20 | Zmluvy | Prvé predloženie | 60 | 20 | 21 | 20 | Ďalšie predloženia | 34 | 37,5 | 33 | 10 | KONTROLOVANÉ PROJEKTY SA ZAOBERALI PRIORITAMI BUDOVANIA KAPACÍT, HOCI POMOC SA ZATIAĽ VO VEĽKEJ MIERE ZAMERIAVALA NA ÚSTREDNÉ ORGÁNY, A NIE NA ORGÁNY NA REGIONÁLNEJ ÚROVNI 17. Komisia vo všeobecnosti zabezpečila identifikáciu kľúčových kapacitných potrieb po porade s chorvátskymi orgánmi. Potreby Chorvátska v oblasti financovania Komisiou sa posudzujú a aktualizujú na základe systematického prístupu: zhora nadol z úrovne prístupového partnerstva a zdola nahor pomocou návrhov projektov od potenciálnych príjemcov, najmä chorvátskych ministerstiev. 18. Pomoc EÚ vo forme konkrétnych projektov dopĺňala vlastné úsilie chorvátskych orgánov o posilnenie kapacity ministerstiev a zriadenie orgánov špeciálne určených na riadenie budúceho financovania zo strany EÚ. Konkrétne ciele 16 kontrolovaných projektov boli vo všeobecnosti v úplnom súlade s prioritami budovania kapacít stanovenými v prístupovom partnerstve. Dokonca i projekty, ktoré nezahŕňali priame budovanie kapacít prostredníctvom zmlúv o technickej pomoci a twinningových zmlúv, obsahovali dôležitý rozmer "učenia sa z vlastných skúseností", čo poskytlo príležitosť získať hodnotné praktické skúsenosti z riadenia financovania EÚ pred pristúpením. 19. Takmer vo všetkých prípadoch bolo financovanie Komisie zacielené na chorvátske orgány, ktoré by po pristúpení boli zodpovedné za implementáciu pomoci EÚ. Pomoc však vo veľkej miere smerovala ústredným orgánom, ktoré by boli zodpovedné za riadenie financovania po pristúpení, a už v menšej miere orgánom na regionálnej úrovni, hoci regionálne orgány zohrávajú významnú úlohu pri implementácii financovania po pristúpení. V dôsledku toho vzniká riziko, že orgány na regionálnej úrovni nebudú mať v čase svojho pristúpenia primerané skúsenosti s implementáciou pomoci EÚ [13]. VÝZNAMNÝ PRÍNOS K BUDOVANIU KAPACITY CHORVÁTSKA RIADIŤ FINANCOVANIE PO PRISTÚPENÍ, ALE VYSKYTLI SA ZNAČNÉ ONESKORENIA A V URČITÝCH OBLASTIACH JE POTREBNÉ DOSIAHNUŤ VÄČŠÍ POKROK PREDVSTUPOVÁ POMOC ČASTO NEBOLA VYKONÁVANÁ PODĽA PÔVODNÉHO ČASOVÉHO PLÁNU 20. V tabuľke 3 je uvedený rozsah viazaných a realizovaných plánovaných výdavkov. Všetky programy Phare, ISPA a Sapard mali ťažkosti s implementáciou finančných prostriedkov podľa pôvodného časového rámca. Problémom nástroja IPA naďalej zostáva pomalá implementácia, najmä v prípade operačných programov v oblasti dopravy a životného prostredia (IPA III) a programu IPARD (IPA V), kde hrozí riziko, že pre tieto omeškania budú musieť byť viazané finančné prostriedky zrušené [14]. 21. Implementácia pomoci EÚ v Chorvátsku bola poznačená niekoľkými vážnymi oneskoreniami realizácie, ktoré vznikli v nadväznosti na zavedenie nových nástrojov. Chorvátsko sa stalo oprávnené na predvstupovú pomoc v rámci programov Phare, ISPA a Sapard 1. januára 2005. Vzhľadom na to, že bolo nutné určiť sektorové ciele zodpovedajúce strategickým prioritám, trvalo následne približne 12 mesiacov v prípade programov ISPA a Sapard a 18 mesiacov v prípade programu Phare, kým boli dokončené finančné dohody. Finančné dohody pre programy z roku 2007 v rámci rozličných zložiek nástroja IPA boli uzavreté až v lehote približne 16 mesiacov po nadobudnutí účinnosti vykonávacieho nariadenia o IPA. Bolo to spôsobené predovšetkým tým, že na prenesenie riadiacich právomocí pred začiatkom implementácie bol potrebný určitý čas, čo je nová podmienka vyplývajúca z nariadenia o IPA (pozri bod 7). 22. Niekoľko projektov pred zavedením nástroja IPA, ktoré kontroloval Dvor audítorov, ešte nebolo po podpísaní finančnej dohody pripravených na implementáciu. Dôvodom bol fakt, že chorvátske orgány nedokončili potrebné zadávacie podmienky a technické špecifikácie, ktorú sú nutné na začatie verejnej súťaže. Pri kontrolovaných zmluvách bol priemerný čas medzi podpísaním finančnej dohody a začatím verejnej súťaže 12 mesiacov. Isté zlepšenie bolo zaznamenané v súvislosti s nástrojom IPA, kde sa príslušný čas znížil na osem mesiacov, no v tejto oblasti ešte stále existuje priestor na dosiahnutie lepšieho výkonu. TABUĽKA 3 IMPLEMENTÁCIA POMOCI EÚ CHORVÁTSKU (MIL. EUR, MAREC 2011) Zdroj: Delegácia EÚ v Chorvátsku. Programy v Chorvátsku | Rozpočet | % prijatých záväzkov v rozpočte | % platieb z rozpočtu [9999] | CARDS | 260 | 97 % | 92 % | Phare | 147 | 86 % | 78 % | ISPA | 59 | 96 % | 63 % | Sapard | 25 | 62 % | 48 % | IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % | IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % | IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % | IPA II 2007 – 2009 | 8 | 64 % | 36 % | IPA III 2007 – 2009 (z toho) | 143 | 29 % | 7 % | – OP Doprava | 54 | 20 % | 4 % | – Operačný program (OP) Životné prostredie | 54 | 25 % | 2 % | – OP Regionálna konkurencieschopnosť | 35 | 48 % | 20 % | IPA IV 2007 – 2009 – OP Rozvoj ľudských zdrojov | 38 | 71 % | 9 % | IPA V 2007 – 2009 (IPARD) – Opatrenia 101 a 103 | 51 | 12 % | 0 % | Spolu | 860 | 68 % | 55 % | 23. Aj po začatí výberových konaní sa vyskytli časté omeškania spôsobené stále obmedzenou schopnosťou chorvátskych orgánov riadiť postupy verejného obstarávania EÚ (pozri bod 16). Stávalo sa, že delegácia EÚ musela často zamietať súťažné podklady a dokumentáciu k zadávaciemu konaniu a zasielať ju späť chorvátskym orgánom, aby uskutočnili potrebné zlepšenia (pozri tabuľku 2). To viedlo k omeškaniam, ktoré by nenastali, keby bola dokumentácia vyhotovená podľa stanovených pravidiel. Dvor audítorov preskúmal vzorku 18 zmlúv a zistil, že zmluvy boli uzatvárané v priemere o desať mesiacov neskôr, než bol plánovaný časový rozvrh, čo je dosť dlhé obdobie vzhľadom na to, že obvyklý časový rámec projektov sú tri až štyri roky. 24. Komisia s ohľadom na ťažkosti, s ktorými sa stretlo Chorvátsko pri implementácii pomoci EÚ podľa pôvodného časového plánu, predĺžila lehoty na implementáciu o jeden rok v prípade projektov pomoci Phare 2005, Phare 2006 a Sapard a o jeden alebo dva roky v prípade projektov ISPA. Na základe týchto skúseností zaviedla Komisia dlhšie lehoty pre zložku I nástroja IPA. Zložky III, IV a V nástroja IPA majú lehoty na úhradu, ktoré sa zakladajú na pravidle "n + 3", čo predstavuje veľkú výzvu (pozri poznámku pod čiarou č. 14). 25. Ako sa uvádza v ďalších bodoch v súvislosti s konkrétnymi projektmi (pozri body 26 až 47), meškania spôsobené predovšetkým problémami s administratívnou kapacitou Chorvátska, obmedzili pokrok, ktorý dosiahlo Chorvátsko prostredníctvom predvstupovej pomoci v oblasti budovania administratívnych kapacít ešte pred pristúpením. Poukazuje to na riziko, že Chorvátsko nebude schopné plne čerpať zvýšený objem pridelených finančných prostriedkov po pristúpení v predpísanom časovom rámci. PRÍPRAVNÉ PROJEKTY NA ŠTRUKTURÁLNE FONDY: RÔZNORODÉ VÝSLEDKY, NO ÚŽITKY Z "UČENIA SA Z VLASTNÝCH SKÚSENOSTÍ" 26. Pri audite bolo preskúmaných osem prípravných projektov na štrukturálne fondy týkajúcich sa štyroch hlavných oblastí (pozri graf 2). Dosahovanie plánovaných výsledkov projektov sa líšilo, čiastočne pre oneskorenia, a rovnako sa líšila ich potenciálna udržateľnosť. Bolo jasné, že "učenie z vlastných skúseností" prináša chorvátskym orgánom úžitok, naďalej je však potrebné venovať sa riešeniu otázok kapacity. GRAF 2 PRÍPRAVA ŠTRUKTURÁLNYCH FONDOV A KOHÉZNEHO FONDU V CHORVÁTSKU +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov POTREBA ĎALEJ ZLEPŠIŤ NIEKOĽKO HĽADÍSK MONITOROVANIA A HODNOTENIA POMOCI 27. Nedostatočné využívanie cieľov "SMART" [15] a súvisiacich ukazovateľov často komplikovalo posudzovanie projektových výsledkov, predovšetkým v súvislosti s grantovými programami. Následne kontrolované projekty v rámci nástroja IPA, ktoré Dvor audítorov preskúmal, boli síce v tomto ohľade lepšie než projekty pred zavedením nástroja IPA, avšak stále existoval priestor na zlepšenie spôsobu, akým sa hodnotila účinnosť projektu. Komisia má dobre navrhnutý monitorovací systém, ktorý je v procese implementácie chorvátskymi orgánmi, hoci z auditu vyplynulo, že miestami sa v monitorovacích správach podhodnotili problémy, ktoré sa pri projektoch vyskytli. Niekedy neboli projekty predmetom vonkajšieho hodnotenia, predovšetkým v súvislosti s financovanými grantovými programami. Je to sčasti preto, že Komisia plánuje kombinovať priebežné hodnotenie programov IPA s predbežným hodnotením operačných programov pri štrukturálnych fondoch, no tento prístup odďaľuje možnosť poučiť sa z vonkajšieho hodnotenia možných zlepšení projektov pomoci v rámci nástroja IPA. UDRŽATEĽNOSŤ VÝSLEDKOV KONTROLOVANÝCH PROJEKTOV V OBLASTI ROZVOJA ĽUDSKÝCH ZDROJOV JE NEISTÁ 28. Projekt CARDS z roku 2004 zahŕňal prvý decentralizovaný program typu ESF v Chorvátsku a poskytol hodnotnú skúsenosť v oblasti budovania kapacít v štyroch okresoch, ktorých sa projekt týkal [16]. V každom okrese bolo vytvorené miestne partnerstvo pre zamestnanosť (LPE), ktoré prevzalo celý rozsah činností rozvoja ľudských zdrojov. Po skončení financovania EÚ v roku 2008 sa však miestne partnerstvá pre zamestnanosť stali z veľkej časti nečinnými, čo spochybňuje ich udržateľnosť. 29. Nedostatočná finančná podpora alebo pomoc v inej forme existujúcim LPE neveštila nič dobré pre rozvoj LPE v ďalších 13 okresoch Chorvátska, čo bol jeden z cieľov projektu LPE, ktorý bol predmetom následnej kontroly v rámci IPA. Okrem toho oneskorené začatie zmluvy o poskytovaní služieb financovanej ako súčasť projektu IPA znamenalo, že konzultanti zamestnaní na základe tejto zmluvy nemali dosť času pomôcť pri zriaďovaní LPE v týchto okresoch pred začatím grantových programov. Komisia uznáva, že udržateľnosť je kľúčovou otázkou a snaží sa posúdiť, aký model by bolo najlepšie prijať pre LPE, aby sa zlepšili vyhliadky na ich udržateľnosť. NAĎALEJ PRETRVÁVAJÚ VÝRAZNÉ PROBLÉMY S KAPACITOU SÚVISIACE S FINANCOVANÝMI PROJEKTMI V OBLASTI REGIONÁLNEJ KONKURENCIESCHOPNOSTI 30. Výsledky projektu infraštruktúry súvisiacej s podnikaním (BRI) v rámci Phare 2005 sa líšili. Implementačné orgány boli schopné využiť celú sumu rozpočtu, aj keď s oneskoreniami, a zabezpečiť infraštruktúru pre všetky vybrané grantové projekty. Pri audite grantového projektu Benkovac (jeden zo siedmich grantov v prámci programu Phare) sa však preukázalo, že miestne orgány dostatočne nezohľadnili udržateľnosť infraštruktúry financovanej EÚ. Nedostatky sa týkali údržby infraštruktúry a skutočnosti, že neexistovala žiadna stratégia na prilákanie spoločností; infraštruktúra bola využívaná v malej miere. 31. V návrhu projektu BRI v rámci nástroja IPA v roku 2007, ktorý bol podrobený následnej kontrole, boli zohľadnené skúsenosti získané pri projekte v roku 2005 a návrh z nich vychádzal. Pri projekte z roku 2005 sa však oneskoril hodnotiaci postup systému grantov a príjemcovia grantov veľakrát neboli schopní pripraviť kompletnú technickú dokumentáciu. Potenciálne prínosy učenia z vlastných skúseností boli zredukované, pretože projekt sa nezameriaval priamo na príslušné orgány zodpovedné za budúci operačný program regionálnej konkurencieschopnosti. Sústrediť sa na desať najmenej rozvinutých okresov v Chorvátsku navyše znamenalo, že miestne orgány v ostatných okresoch nemali pred pristúpením možnosť učiť sa z implementovania grantových programov BRI, hoci aj tieto okresy by boli oprávnené na financovanie [17]. OČAKÁVANÉ VÝSLEDKY PROJEKTOV V ODVETVÍ DOPRAVY SA DOSAHOVALI, AVŠAK S VEĽKÝMI OMEŠKANIAMI V PRÍPRAVE PROJEKTOV A OBSTARÁVANÍ 32. Projekt obnovy železničnej trate v rámci ISPA 2005 na zmodernizovanie 33 km dlhého úseku železničnej trate na hlavnom transeurópskom koridore X [18] bol prvým projektom dopravnej infraštruktúry v Chorvátsku, ktorý bol pripravený a implementovaný podľa pravidiel EÚ a bol aj dôležitým prínosom z hľadiska "učenia sa z vlastných skúseností". Projekt začal s dvojročným oneskorením oproti pôvodnému plánu, pretože v čase plánovaného začatia implementácie ešte nebol dostatočne vypracovaný. Nedostatočná kapacita obstarávania potom spôsobila oneskorenia v procese verejnej súťaže. Oneskorenia sa vyskytli i v projekte na železničné práce v rámci IPA 2007 na hlavnej železničnej stanici v Záhrebe, najmä pre neúplné súťažné podklady. Týchto oneskorení však bolo menej než pri predchádzajúcom projekte ISPA. 33. V čase kontroly na mieste, ktorú Dvor audítorov vykonal v októbri 2010, bol projekt ISPA v dôsledku vzniknutých omeškaní stále v procese realizácie. Plánované výsledky projektov mali byť dosiahnuté do konca roka 2011, hoci ich konečný dosah závisí od implementácie ostatných železničných projektov v koridore X v Chorvátsku a susedných krajinách. POMOC PRI PRÍPRAVE "SÚBORU PROJEKTOV" PRE ŠTRUKTURÁLNE FONDY A KOHÉZNY FOND A ZVYŠOVANÍ KAPACITY BOLA LEN ČIASTOČNE ÚSPEŠNÁ 34. Napriek tomu, že jedným z hlavných pôvodných cieľov projektu Phare 2006 bolo zaviesť systém na vytvorenie súboru dostatočne vypracovaných projektov v rámci štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu, Komisia sa následne rozhodla zamerať na vytvorenie obmedzeného počtu veľkých projektov infraštruktúry [19]. V dôsledku toho dostalo pomoc na posilnenie kapacít menej chorvátskych orgánov, než bolo pôvodne plánované, a počet zamestnancov, ktorí mali byť zaškolení, klesol z 1000 na 90. Takéto zameranie sa na prípravu veľkých projektov síce pravdepodobne povedie k vyššej miere čerpania prostriedkov v začiatočnej fáze štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu, rovnako je však potrebné pripravovať dostatočne vypracované "menšie" projekty vzhľadom na ich dôležitosť pre regionálny rozvoj. Vo všeobecnosti sa Komisia dostatočne nezaoberala potrebou motivovať regionálnych a miestnych navrhovateľov projektov a pomáhať im pri príprave budúcich operačných programov a neposkytovala im podporu na tejto úrovni. Bolo vyhotovených len deväť veľkých projektov infraštruktúry a niektoré z nich mali neúplnú technickú dokumentáciu. Boli vypracované usmernenia pre žiadosti o takmer 50 grantových programov, avšak na odovzdanie znalostí týkajúcich sa týchto programov z ústrednej úrovne na regionálnu úroveň nebolo dosť času. Odborné znalosti financované EÚ výrazne prispeli k programovaniu národného strategického referenčného rámca a operačných programov na pomoc v rámci štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu. Na druhej strane vo vyvíjaní informačného systému riadenia pre tieto fondy sa dosiahol len malý pokrok. 35. Značné oneskorenia v postupoch prípravy a verejného obstarávania prác, ktoré boli v tejto súvislosti vykonané v rámci programu IPA 2008, pravdepodobne povedú k strate dynamiky. Chorvátske orgány takisto čelia významným problémom týkajúcim sa počtu zamestnancov a ich fluktuácie v oblasti štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu. PRÍPRAVA NA POĽNOHOSPODÁRSKU POLITIKU EÚ: ZMIEŠANÉ VÝSLEDKY 36. Účinnosť predvstupovej pomoci EÚ pre poľnohospodárske odvetvie bola posúdená na základe preskúmania dvoch projektov budovania inštitucionálnych kapacít financovaných v rámci programu Phare 2005 a zložky I nástroja IPA 2007 a programov Sapard a IPARD, ako aj štyroch investičných projektov spolufinancovaných v rámci programu Sapard (pozri graf 3). GRAF 3 PRÍPRAVA NA POĽNOHOSPODÁRSKE FONDY EÚ V CHORVÁTSKU +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov. URČITÝ POKROK V PRENOSE RIADIACICH PRÁVOMOCÍ PRI OPATRENIACH NA ROZVOJ VIDIEKA 37. Chorvátska platobná agentúra zaznamenala zmiešané výsledky, pokiaľ ide o posilnenie jej kapacity riadne využívať predvstupové a povstupové finančné prostriedky. Chorvátsko muselo pred začatím implementácie predvstupových opatrení v oblasti rozvoja vidieka vybudovať dostatočné riadiace kapacity, aby mu Komisia povolila potrebné prenesenie riadiacich právomocí pre decentralizované hospodárenie bez predbežných kontrol. V prípade programu Sapard bolo prenesenie riadiacich právomocí povolené len pri dvoch opatreniach na rozvoj vidieka v septembri 2006 [20] namiesto štyroch pôvodne plánovaných opatrení. 38. Pokrok v budovaní kapacít na získanie financovania z programu IPARD bol skromný, najmä preto, že ciele projektu v rámci programu Phare 2005 neboli z hľadiska akreditácie chorvátskymi orgánmi [21] a prenesenia riadiacich právomocí veľmi ambiciózne. Na jednej strane cieľom programu bolo získať akreditáciu len pre dve opatrenia programu IPARD, ktoré už boli akreditované v rámci programu Sapard. Na druhej strane cieľom pri nových opatreniach programu IPARD nebolo získať akreditáciu, ale len pripraviť dokumentáciu pre možnú akreditáciu v budúcnosti. Napriek tomu, že pomoc v rámci programu IPARD bola vyplácaná z rozpočtu EÚ na rok 2007, projekt programu Phare 2005 neobsahoval žiadne presné ciele na prenesenie riadiacich právomocí Komisiou s cieľom poskytnúť Chorvátsku čo najrýchlejší prístup k financovaniu z programu IPARD. PREDVSTUPOVÁ POMOC NA ROZVOJ VIDIEKA NEKOPÍROVALA ÚPLNE POVSTUPOVÉ PRACOVNÉ PODMIENKY 39. Program Sapard bol prvým programom na báze "učenia sa z vlastných skúseností" v rámci EPFRV, pričom všetky implementované projekty boli súčasťou procesu pomoci chorvátskym orgánom na zriadenie administratívneho rámca implementácie spolufinancovaných projektov po pristúpení. Zahŕňali spravovanie žiadostí (kontroly úplnosti, analýzu podnikateľského plánu), kontroly na mieste pred schválením projektu, rozhodnutie o pridelení finančných prostriedkov z programu Sapard, uzatváranie zmlúv, overovanie oprávnenosti výdavkov, platbu a predkladanie správ monitorovaciemu výboru a Komisii. 40. V prípade opatrení, pre ktoré chorvátske orgány získali prenesené riadiace právomoci, ktoré im umožnili využívať decentralizované hospodárenie bez predbežných kontrol, možno predvstupové programy v zásade implementovať na základe podobných podmienok, ako sú tie, ktoré sa uplatňujú po pristúpení. V praxi sa však prostredie riadenia financovania EÚ po pristúpení úplne neprenieslo do implementácie programov Sapard a IPARD: a) program Sapard bol celý riadený na ústrednej úrovni platobnej agentúry a v čase auditu bol aj program IPARD riadený centrálne. V dôsledku toho regionálne pracoviská platobnej agentúry ešte nemali možnosť získať praktické skúsenosti z riadenia predvstupových programov EÚ na rozvoj vidieka, hoci v čase po pristúpení budú musieť zohrávať kľúčovú úlohu [22]; b) v prípade projektov programov Sapard a IPARD platobná agentúra používala výlučne manuálne postupy; c) v rámci programu Sapard agentúra nevypracovala a neuplatňovala žiaden systém bodovania projektových žiadostí. Namiesto toho boli projektové žiadosti spracúvané podľa pravidla "kto prv príde, ten prv melie". NÍZKA MIERA ČERPANIA PROSTRIEDKOV Z PROGRAMOV SAPARD A IPARD VYVOLÁVA OBAVY OHĽADOM BUDÚCEHO ČERPANIA PROSTRIEDKOV Z EPFRV 41. Chorvátsko čerpá málo finančných prostriedkov z programu Sapard. Na konci programu predstavovali deklarované výdavky len 48 % pridelených finančných prostriedkov. Podľa ukazovateľov výstupu programu Sapard malo byť v rámci dvoch opatrení financovaných 161 oprávnených projektov, zatiaľ čo v skutočnosti boli podpísané zmluvy len k 49 projektom a dokončilo sa ich len 37 (pozri tabuľku 4). V piatich okresoch z 21 okresov nebola v rámci programu Sapard zaregistrovaná ani jedna úspešná žiadosť. Niektoré odvetvia boli obzvlášť nedostatočne zastúpené v implementácii opatrenia 1 (Investície a poľnohospodárske podniky), predovšetkým mliekarenské odvetvie, odvetvie skleníkového záhradníctva a sektor ovocia a zeleniny. Poukazuje to na vážne nedostatky v kapacite a pripravenosti týchto sektorov na čerpanie finančných prostriedkov EÚ [23]. 42. Kontrahované sumy v rámci programu IPARD potvrdzujú pretrvávajúce problémy s čerpaním finančných prostriedkov EÚ v prípade programov na rozvoj vidieka. V rozpočte na rok 2008 boli prijaté finančné záväzky pre programy IPARD 2007 (25,5 mil. EUR) a IPARD 2008 (25,6 mil. EUR), ktoré muselo Chorvátsko podľa rozpočtových postupov EÚ (pozri bod 20) vyčerpať do konca roka 2011. V máji 2011 však boli schválené investície len vo výške približne 16,9 mil. EUR (časť financovania zo strany EÚ) po štyroch výzvach na predkladanie žiadostí (33 % rozpočtu IPARD v rokoch 2007 a 2008) [24]. So zreteľom na čas potrebný na začatie a spracovanie výziev a na implementáciu schválených projektov existuje zrejmé riziko, že veľkú časť viazaných rozpočtových prostriedkov z rozpočtu na roky 2007 – 2008 bude potrebné zrušiť. 43. V dôsledku nízkej miery čerpania finančných prostriedkov sa chorvátski poľnohospodári a poľnohospodárski spracovatelia ešte nezoznámili s postupmi financovania EÚ formou "učenia sa z vlastných skúseností" v rámci programov Sapard a IPARD tak, ako sa plánovalo. Bude preto komplikovanejšie vyčerpať plánovaný zvýšený objem finančných prostriedkov EÚ, keď sa po pristúpení úplne dokončí postupné zavádzanie opatrení na rozvoj vidieka v Chorvátsku. TABUĽKA 4 PROJEKTY V RÁMCI PROGRAMU SAPARD V CHORVÁTSKU Zdroj: Výročná a konečná správa o implementácii programu Sapard Chorvátskou republikou (2006 – 2009), máj 2010. Opatrenie | Počet | Dokončené/ plánované | Plánované projekty | Žiadosti | Zadané projekty | Dokončené projekty | 1. Investície do poľnohospodárskych podnikov | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % | 2. Zlepšenie spracovania poľnohospodárskych a rybích výrobkov a ich uvádzania na trh | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % | Spolu | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % | 44. Komisia konečne až v roku 2009 zistila, že hlavným dôvodom nízkeho čerpania prostriedkov z programu Sapard bol vnútroštátny program, ktorý ponúkal priaznivejšie podmienky a menej postupov a kontrol pre rovnaké opatrenia, ako sú opatrenia financované z programu Sapard. Po zásahu Komisie sa Chorvátsko rozhodlo tento nezlučiteľný vnútroštátny program zrušiť v novembri 2009 po ukončení zmluvného obdobia programu Sapard. Pomalý začiatok programu IPARD však naznačuje, že i naďalej bude potrebné naplno sa zaoberať dôvodmi malého záujmu o program rozvoja vidieka v Chorvátsku zo strany poľnohospodárov. PREDVSTUPOVÁ POMOC PRISPELA K POSILNENIU ADMINISTRATÍVNEJ KAPACITY CHORVÁTSKA V BOJI PROTI KORUPCII A ORGANIZOVANEJ TRESTNEJ ČINNOSTI, NO ZOSTÁVAJÚ EŠTE VEĽKÉ VÝZVY 45. Boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti je veľmi ci- tlivá záležitosť a je hlavnou súčasťou budovania kapacity Chorvátska na zabezpečenie správneho využívania povstupového financovania EÚ, ako aj národného financovania. Predvstupová pomoc EÚ sa používala na financovanie dvoch projektov budovania inštitucionálnych kapacít financovaných v rámci programov CARDS 2002 a IPA 2007 (pozri graf 4). GRAF 4 POSILŇOVANIE KAPACÍT NA BOJ PROTI KORUPCII A ORGANIZOVANÉMU ZLOČINU +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov. 46. Projekt CARDS bol spustený na zlepšenie fungovania Úradu na predchádzanie korupcii a organizovanej trestnej činnosti, ktorý bol zriadený v roku 2001. Napriek výrazným oneskoreniam v prípravnej fáze, pre ktoré projekt začal až v roku 2005, boli projektové činnosti ukončené koncom roka 2006. V prípade jedného ukazovateľa účinnosti projektu, a síce zvyšujúci sa počet prípadov vážnej organizovanej trestnej činnosti a korupcie, ktoré boli zistené a v ktorých sa začalo trestné stíhanie, sa v roku 2009 začali ukazovať prvé výsledky vyšetrovania podporené projektom, ktoré sa týkali vysokej miery oznámených prípadov korupcie. V prípade ďalšieho ukazovateľa, ktorým je lepšie umiestnenie v rebríčku vnímania korupcie organizácie Transparency International, Chorvátsko postúpilo zo 70. miesta v roku 2005 na 62. miesto v roku 2010 a jeho skóre v indexe sa zlepšilo z 3,4 v roku 2005 na 4,1 v prípade väčšiny ostatných rokov od konca projektu. 47. Činnosti projektu IPA na rok 2007, ktorý má byť dokončený v roku 2012, sú navrhnuté dobre tak, aby mohli stavať na predchádzajúcom projekte. Medzičasom sa postupne zvyšoval celkový počet prípadov, ktoré spracúval úrad USKOK, a obvinenia a usvedčenia vysokopostavených politikov naznačujú, že USKOK je na správnej ceste v boji za odstránenie korupcie na najvyššej úrovni. Ako Komisia zdôrazňuje v správe o pokroku Chorvátska v roku 2010, v skutočnosti je však ešte potrebné úplne preveriť nedávno zmodernizované právne a administratívne štruktúry. Schopnosť úradu USKOK zaoberať sa zložitými finančnými zločinmi je taktiež mimoriadne ťažkou úlohou. ZÁVERY A ODPORÚČANIA ZÁVERY 48. Celková predvstupová pomoc EÚ Chorvátsku výrazne prispieva k dosahovaniu pokroku Chorvátska v budovaní jeho administratívnej kapacity na riadenie zvýšeného objemu financovania po pristúpení. Ciele pomoci však zatiaľ boli dosiahnuté len čiastočne a ďalší pokrok v budovaní kapacít je potrebné podporiť vo viacerých kľúčových oblastiach pred pristúpením i po ňom. Vo väčšine oblastí predvstupovej pomoci Komisia zatiaľ neohodnotila kapacitu Chorvátska ako dostatočnú na to, aby ho oprávnila implementovať pomoc bez predbežných kontrol Komisie. Napriek nedávno dosiahnutému pokroku sú kapacita obstarávania a boj proti korupcii dvomi oblasťami, v ktorých je osobitne potrebné viac podporovať chorvátske orgány. 49. Vo všeobecnosti Komisia a chorvátske orgány riadne plánovali pomoc zameranú na potrebu budovania kapacít. Vychádzali z poznatkov z predchádzajúcich rozšírení a pri plánovaní pomoci a jej prepojení s procesom rokovaní sa uplatňovali nové postupy. Programovacie systémy boli dobre navrhnuté a uprednostňovali budovanie kapacít, hoci kapacite obstarávania aj naďalej treba venovať mimoriadnu pozornosť. Zistilo sa, že kontrolované projekty boli veľmi relevantné z hľadiska priorít v oblasti budovania kapacít, ale zameriavali sa na ústredné orgány, pričom na regionálne orgány bola zameraná len obmedzená podpora, napriek tomu, že aj regionálne orgány mali dôležitú úlohu pri implementácii podpory po pristúpení. 50. Z hľadiska výsledkov pomoc EÚ významne prispieva k budovaniu kapacity Chorvátska na riadenie financovania po pristúpení vrátane učenia z vlastných skúseností. Stále je však potrebné získať plánované výsledky niektorých projektov a pri audite bolo v tejto súvislosti identifikovaných niekoľko kľúčových problémov. Implementácia projektovej pomoci v Chorvátsku veľakrát zaostávala za pôvodným časovým plánom, predovšetkým pre omeškania projektov, ktoré neboli dostatočne vypracované, a pre nedostatočnú kapacitu obstarávania. Zostáva priestor na zlepšenie monitorovania a hodnotenia projektov v rámci štrukturálnych fondov. Veľký dôraz sa kládol na prípravu veľkých projektov infraštruktúry na centrálnej úrovni a menej významným projektom sa venovalo menej pozornosti. Je ešte potrebné v plnej miere zaviesť systém vypracúvania návrhov projektov z regionálnej a miestnej úrovne. V sektore rozvoja vidieka bola implementácia poznačená nízkou mierou čerpania a učenie z vlastných skúseností na regionálnej úrovni a na úrovni príjemcov grantov bolo obmedzené. Pomocou projektov EÚ na boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti bol dosiahnutý určitý pokrok, v tejto oblasti však zostávajú významné výzvy. 51. Napriek tomu, že stále existuje priestor na ďalšie zlepšenia, Komisia sa evidentne poučila z predchádzajúcich rozšírení, čím sa jej pomoc Chorvátsku ešte viac zefektívnila. ODPORÚČANIA 52. Komisia a chorvátske orgány by mali úzko spolupracovať pri zapracúvaní týchto odporúčaní: ODPORÚČANIA PRE POMOC EÚ CHORVÁTSKU 1. Zvýšiť prioritu pre budovanie kapacity obstarávania realizovaním plánov na odbornú prípravu na pracovisku a mimo pracoviska zameranú najmä na: a) vypracúvanie súťažných podkladov, ktoré sú v úplnom súlade s pravidlami EÚ; b) riadenie verejných súťaží a uzatvárania zmlúv pri komplexných projektoch verejných prác. 2. Prijať viac opatrení na účely potrieb budovania kapacít na regionálnej a miestnej úrovni, najmä: a) zabezpečením toho, aby mali všetky relevantné orgány na tejto úrovni možnosť učiť sa z vlastných skúseností ešte pred pristúpením; b) zlepšením mechanizmov na podporu rozvoja projektových myšlienok a pomoc pri ich vypracúvaní. 3. Ďalej rozvinúť hodnotenie účinnosti: a) posilnením využívania cieľov SMART; b) prispievaním k zvyšovaniu kvality monitorovacích správ vypracúvaných chorvátskymi orgánmi; c) vypracúvaním priebežných a následných hodnotení. 4. Vybudovať súbor dostatočne vypracovaných projektov, ktoré budú schopné v plnej miere čerpať zvýšený objem dostupných finančných prostriedkov po pristúpení, predovšetkým tým, že: a) sa zabezpečí úplnosť potrebnej technickej dokumentácie v prípade významných projektov, na ktoré sa doteraz sústredilo úsilie; b) sa bude venovať viac pozornosti vytvoreniu doplnkového súboru menej významných projektov pre obdobie po pristúpení. 5. Prijať opatrenia pri programoch na rozvoj vidieka s cieľom: a) zabezpečiť, aby si vnútroštátne orgány vybudovali svoje kapacity a dosiahli prenesenie riadenia všetkých plánovaných opatrení; b) určiť spôsoby na vypracovanie väčšieho počtu projektov v mliekarenskom odvetví, v odvetví skleníkového záhradníctva a sektore ovocia a zeleniny. 6. Posilniť opatrenia na boj proti korupcii pomocou: a) nepretržitej podpory pre zmodernizované právne a administratívne štruktúry vo forme vstupov z twinningu či ďalších poradenských činností, vrátane zamerania sa na pomoc pri riešení zložitej finančnej trestnej činnosti; b) neustáleho prísneho monitorovania miery korupcie a otázok súvisiacich s korupciou v období pred pristúpením a v súvislosti s financovaním EÚ po pristúpení. 53. Komisia by v nadväznosti na svoju predvstupovú pomoc ďalším kandidátskym krajinám a potenciálnym uchádzačom mala: ODPORÚČANIA PRE PREDVSTUPOVÚ POMOC EÚ ĎALŠÍM KRAJINÁM 7. Ak je to možné, zohľadniť skúsenosti získané v rámci predvstupovej pomoci Chorvátsku vo svojej predstvupovej pomoci ďalším krajinám, a predovšetkým: a) zabezpečiť dostatočné zaznamenávanie predvstupových finančných prostriedkov v decentralizovanom hospodárení bez predbežných kontrol pred dátumom pristúpenia. b) venovať viac pozornosti tomu, aby boli návrhy projektov na predvstupovú pomoc dostatočne vypracované, aby mohli byť implementované v stanovenom časovom rámci. Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 25. októbra 2011. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Kodanské kritériá stanovené Európskou radou v júni 1993 tvoria:a)politické kritériá: stabilita inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a úcta k menšinám a ich ochrana;b)ekonomické kritériá: existencia fungujúceho trhového hospodárstva, ako aj schopnosť vyrovnať sa s tlakom konkurencie a trhovými silami v rámci Únie;c)schopnosť prevziať záväzky vyplývajúce z členstva vrátane cieľov politickej, hospodárskej a menovej únie. [2] V acquis communautaire je predstavený celý rad zásad, politík, zákonov, postupov, povinností a cieľov, ktoré boli dohodnuté alebo vypracované v rámci Európskej únie. [3] Európska rada v Bruseli, 24.6.2011, EUCO 23/11. [4] Pomoc EÚ Chorvátsku začala v roku 1991, hneď po vypuknutí ozbrojeného konfliktu v bývalej Juhoslávii. V období 1991 – 2000 bola poskytnutá pomoc vo výške 382 mil. EUR z Úradu Európskej komisie pre humanitárnu pomoc (1991 –1998) a z programu Obnova (1998 – 2000). Táto pomoc bola zameraná na návrat a opätovnú integráciu utečencov a vysídlených osôb, obnovu infraštruktúry, ekonomickú revitalizáciu vojnou zasiahnutých oblastí a odmínovanie. [5] Twinning je nástroj vypracovaný Komisiou na uľahčenie prenosu know-how zo štátnej správy členských štátov EÚ na štátnu správu prijímateľských krajín. Dopĺňajú prenos know-how prostredníctvom zmlúv o poskytovaní služieb technickej pomoci uzavretých s poradenskými spoločnosťami. [6] Pred tým, ako Komisia povolí prenesenie riadiacich právomocí, sa musia orgány podrobiť akreditačnému procesu zo strany chorvátskej vlády. [7] Oblasť rozvoja vidieka je v tomto ohľade výnimkou. Decentralizované hospodárenie s predbežnými kontrolami sa neuplatňuje na Osobitný prístupový program pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (Sapard) a Nástroj predvstupovej pomoci pre rozvoj vidieka (IPARD). Kandidátska krajina musí pred začatím vykonávania opatrení v rámci týchto dvoch programov získať prenesenie riadiacich právomocí pre decentralizované hospodárenie bez predbežných kontrol. [8] Celková pomoc EÚ Chorvátsku od roku 2001 do roku 2009 dosiahla výšku 860 mil. EUR (pozri tabuľku 3). [9] Pozri osobitnú správu Európskeho dvora audítorov č. 5/2004 týkajúcu sa pomoci z programu Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov (Ú. v. EÚ C 15, 20.1.2005, s. 1). [10] Pred predchádzajúcimi rozšíreniami bol v kandidátskych krajinách používaný spôsob decentralizovaného hospodárenia s predbežnými kontrolami bez toho, aby Komisia predtým zhodnotila schopnosť krajiny účinne riadiť financovanie prostredníctvom tohto systému. [11] Pozri napríklad body 4.18 až 4.20 výročnej správy Dvora audítorov za rozpočtový rok 2009 (Ú. v. EÚ C 303, 9.11.2010, s. 1). Jedným z dvoch hlavných zdrojov chýb bolo "vážne porušenia pravidiel verejného obstarávania". [12] Výročná správa o činnosti GR pre rozšírenie za rok 2010, s. 20. [13] Konzultanti platení Komisiou preskúmali pomoc z programu Phare za rok 2009 na prípravu štrukturálnych fondov v Chorvátsku a výsledkom tohto preskúmania bolo, že budovanie kapacít pre miestne a regionálne orgány nebolo dostatočnou prioritou. Z preskúmania vyplynuli odporúčania, aby sa brali do úvahy skúsenosti nových členských štátov a aby "sa proces vytvárania požadovanej kapacity neodkladal dovtedy, keď bude príliš neskoro na účinné zapojenie týchto orgánov". [14] V článku 166 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že podľa pravidla "N + 3" Komisia automaticky zruší viazanosť akejkoľvek časti rozpočtového záväzku určeného pre program, ak do 31. decembra tretieho roka od roku n, ktorým je rok, v ktorom rozpočtový záväzok vznikol, nedošlo k jej použitiu na účely vyplatenia (nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1)). [9999] Bez zálohových platieb vo výške 30 % pre zložky III, IV, V. [15] Konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené (specific, measurable, achievable, relevant and timely). [16] Skorší projekt CARDS z roku 2002 sa týkal ďalších štyroch okresov. [17] V priebežnom ad hoc hodnotení pomoci PHARE na prípravu na štrukturálne fondy v Chorvátsku v roku 2009 sa taktiež dospelo k záveru, že na menej rozvinuté regióny sa kladie príliš veľký dôraz a že aj ostatné regióny Chorvátska čelia významným výzvam z hľadiska konkurencieschopnosti Európskej únie. [18] Koridor prechádza touto trasou: Salzburg – Ľubľana – Záhreb – Belehrad – Niš – Skopje – Veles – Solún. [19] V súlade s nariadením o štrukturálnych fondoch Komisia definuje "veľký" projekt ako projekt nad 50 mil. EUR. Projekty pod týmto prahom sa klasifikujú ako "menšie". Nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 25). Nariadenie zmenené a doplnené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 539/2010 zo 16. júna 2010 (Ú. v. EÚ L 158, 24.6.2010, s. 1). [20] Rozhodnutie Komisie 2006/658/ES z 29. septembra 2006, ktorým sa implementujúce agentúry poverujú riadením pomoci pre predvstupové opatrenia v oblasti poľnohospodárstva a rozvoja vidieka v Chorvátsku počas predvstupového obdobia (Ú. v. EÚ L 271, 30.9.2006, s. 83). [21] Pozri bod 7, poznámku pod čiarou č. 7 o akreditácii. [22] Chorvátske orgány rozhodli, že regionálne pracoviská platobnej agentúry skontrolujú prijateľnosť žiadostí a vykonajú administratívne kontroly a kontroly na mieste. [23] V mliekarenskom odvetví boli dokončené dva projekty oproti 16 plánovaným projektom (12,5 %), v odvetví skleníkového záhradníctva boli dokončené dva projekty oproti 14 plánovaným (14,3 %) a v sektore ovocia a zeleniny bolo dokončených sedem projektov oproti plánovaným 42 projektom (16,7 %). [24] Správa o implementácii programu IPARD chorvátskou platobnou agentúrou pre poľnohospodárstvo, rybné hospodárstvo a sektor rozvoja vidieka pre štrukturálnu podporu, 24.5.2011. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I 35 KAPITOL ACQUIS ( 30. JÚNA 2011) Č. | Kapitoly | Začatie rokovaní | Predbežne ukončené rokovania | 1 | Voľný pohyb tovaru | 25. 7. 2008 | 19. 4. 2010 | 2 | Sloboda pohybu pracovníkov | 17. 6. 2008 | 2. 10. 2009 | 3 | Právo usadiť sa a sloboda poskytovať služby | 26. 6. 2007 | 21. 12. 2009 | 4 | Voľný pohyb kapitálu | 2. 10. 2009 | 5. 11. 2010 | 5 | Verejné obstarávanie | 19. 12. 2008 | 30. 6. 2010 | 6 | Právo obchodných spoločností | 26. 6. 2007 | 2. 10. 2009 | 7 | Právo duševného vlastníctva | 29. 3. 2007 | 19. 12. 2008 | 8 | Politika hospodárskej súťaže | 30. 6. 2010 | 30. 6. 2011 | 9 | Finančné služby | 26. 6. 2007 | 27. 11. 2009 | 10 | Informačná spoločnosť a médiá | 26. 6. 2007 | 19. 12. 2008 | 11 | Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka | 2. 10. 2009 | 19. 4. 2011 | 12 | Bezpečnosť potravín, veterinárna a fytosanitárna politika | 2. 10. 2009 | 27. 7. 2010 | 13 | Rybné hospodárstvo | 19. 2. 2010 | 6. 6. 2011 | 14 | Dopravná politika | 21. 4. 2008 | 5. 11. 2010 | 15 | Energetika | 21. 4. 2008 | 27. 11. 2009 | 16 | Daňový systém | 2. 10. 2009 | 30. 6. 2010 | 17 | Hospodárska a menová politika | 21. 12. 2006 | 19. 12. 2008 | 18 | Štatistika | 26. 6. 2007 | 2. 10. 2009 | 19 | Sociálna politika a zamestnanosť | 17. 6. 2008 | 21. 12. 2009 | 20 | Politika v oblasti podnikania a priemyslu | 21. 12. 2006 | 25. 7. 2008 | 21 | Transeurópske siete | 19. 12. 2007 | 2. 10. 2009 | 22 | Regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov | 2. 10. 2009 | 19. 4. 2011 | 23 | Súdnictvo a základné práva | 30. 6. 2010 | 30. 6. 2011 | 24 | Spravodlivosť, sloboda a bezpečnosť | 2. 10. 2009 | 22. 12. 2010 | 25 | Veda a výskum | 12. 6. 2006 | 12. 6. 2006 | 26 | Vzdelávanie a kultúra | 11. 12. 2006 | 11. 12. 2006 | 27 | Životné prostredie | 19. 2. 2010 | 22. 12. 2010 | 28 | Ochrana spotrebiteľov a zdravia | 12. 10. 2007 | 27. 11. 2009 | 29 | Colná únia | 21. 12. 2006 | 2. 10. 2009 | 30 | Vonkajšie vzťahy | 12. 10. 2007 | 30. 10. 2008 | 31 | Zahraničná, bezpečnostná a obranná politika | 30. 6. 2010 | 22. 12. 2010 | 32 | Finančná kontrola | 26. 6. 2007 | 27. 7. 2010 | 33 | Finančné a rozpočtové ustanovenia | 19. 12. 2007 | 30. 6. 2011 | 34 | Inštitúcie | 5. 11. 2010 | 5. 11. 2010 | 35 | Ostatné otázky | Nie je k dispozícii | 30. 6. 2011 | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II SCHVÁLENIE PRENESENIA RIADENIA NA CHORVÁTSKE ORGÁNY ZODPOVEDNÉ ZA FONDY EÚ KOMISIOU ( 15. JÚNA 2011) Program | Prenesenie právomocí v rámci decentralizovaného hospodárenia | s predbežnými kontrolami | bez predbežných kontrol | Phare | 7. 2. 2006 | nezavedené | ISPA | 13. 2. 2006 | nezavedené | IPA I | 28. 10. 2008 | ešte nezavedené | IPA II | 14. 11. 2008 | ešte nezavedené | IPA III | | | – Doprava | 3. 11. 2008 | ešte nezavedené | – Životné prostredie | 29. 10. 2008 | ešte nezavedené | – Regionálna konkurencieschopnosť | 29. 10. 2008 | ešte nezavedené | IPA IV | 1. 12. 2008 | ešte nezavedené | Sapard | | | – Opatrenie 1 Investície do poľnohospodárskych podnikov | nehodí sa [1] | 29. 9. 2006 | – Opatrenie 2 Zlepšovanie spracovávania a uvádzania poľnohospodárskych výrobkov a produktov rybného hospodárstva na trh | nehodí sa | 29. 9. 2006 | IPA V (IPARD) | | | – Opatrenie 101 Investície do poľnohospodárskych podnikov | nehodí sa | 30. 11. 2009 | – Opatrenie 103 Investície do spracovávania a uvádzania poľnohospodárskych výrobkov a produktov rybného hospodárstva na trh | nehodí sa | 30. 11. 2009 | – Opatrenie 201 Prípravné opatrenia na vykonávanie agroenvironmentálnych opatrení | nehodí sa | ešte nezavedené | – Opatrenie 202 Príprava a vykonávanie miestnych stratégií rozvoja vidieka | nehodí sa | ešte nezavedené | – Opatrenie 301 Zlepšovanie a rozvoj vidieckej infraštruktúry | nehodí sa | 17. 3. 2011 | – Opatrenie 302 Diverzifikácia a rozvoj vidieckych hospodárskych činností | nehodí sa | 17. 3. 2011 | – Opatrenie 501 Technická pomoc | nehodí sa | ešte nezavedené | [1] Nehodí sa – Sapard a IPARD možno implementovať podľa decentralizovaného hospodárenia len bez predbežných kontrol. -------------------------------------------------- PRÍLOHA III ZOZNAM KONTROLOVANÝCH PROJEKTOV Projekty pred zavedením nástroja IPA | Kontrahované sumy v mil. EUR | Príspevok EÚ | Národný príspevok | Príspevok EÚ + národný príspevok | 1 | Sapard Opatrenie 2 – GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 | 2 | Sapard Opatrenie 2 – CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 | 3 | Sapard Opatrenie 1 – AGROMEÐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 | 4 | Sapard Opatrenie 1 – MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 | 5 | Phare 2005 Grantová schéma – Infraštruktúra súvisiaca s podnikaním | 5,280 | 4,264 | 9,544 | 6 | ISPA 2005 Obnova železničnej trate Vinkovci – Tovarnik – štátna hranica | 28,789 | 31,394 | 60,183 | 7 | CARDS 2004 Miestne partnerstvo pre zamestnanosť Fáza II | 1,488 | – | 1,488 | 8 | CARDS 2002 Budovanie kapacít pre USKOK | 0,650 | – | 0,650 | 9 | Phare 2005 Budovanie inštitucionálnych kapacít a podpora implementácie programov Sapard/IPARD | 3,822 | – | 3,822 | 10 | Phare 2006 Rozvoj inštitucionálnych kapacít a súbor projektov pre štrukturálne fondy | 6,200 | – | 6,200 | Spolu projekty pred zavedením nástroja IPA | 48,788 | 36,510 | 85,298 | Projekty IPA | Rozpočtované sumy v mil. EUR | Príspevok EÚ | Národný príspevok | Príspevok EÚ + národný príspevok | 11 | IPA Zložka IIIc Regionálna konkurencieschopnosť – Operačný program na obdobie 2007– 2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 | 12 | IPA 2007 Zložka III Signalizačný a zabezpečovací systém hlavnej stanice Záhreb | 14,025 | 4,675 | 18,700 | 13.a | IPA 2007 2009 Zložka IV Miestne partnerstvo pre zamestnanosť Fáza III | 2,210 | 0,390 | 2,600 | 13.b | IPA 2007 2009 Zložka IV Miestne partnerstvo pre zamestnanosť Fáza III | 1,615 | 0,285 | 1,900 | 14 | IPA 2007 Zložka I Posilňovanie kapacít úradu USKOK | 1,000 | – | 1,000 | 15 | IPA 2007 Zložka I Zriadenie účinného finančne správneho riadiaceho systémmu a kontrola využívania poľnohospodárskych fondov | 5,114 | 0,375 | 5,489 | 16 | IPA 2008 Zložka I Podpora pre riadenie, monitorovanie a hodnotenie štrukturálnych nástrojov | 4,000 | 0,288 | 4,288 | Spolu projekty IPA | 47,787 | 12,621 | 60,408 | --------------------------------------------------