DÔVODOVÁ SPRÁVA

1.KONTEXT NÁVRHU

•Dôvody a ciele návrhu

V nariadení (EHS) č. 95/93 (ďalej len „nariadenie o prevádzkových intervaloch“) sa stanovujú pravidlá prideľovania prevádzkových intervalov na letiskách EÚ. V jeho článku 10 sa stanovuje pravidlo „využitia alebo straty“, podľa ktorého leteckí dopravcovia musia využiť aspoň 80 % prevádzkových intervalov v pridelených sériách prevádzkových intervalov v danom plánovacom období (letnom alebo zimnom), aby bol zachovaný ich nárok na rovnakú sériu prevádzkových intervalov v nasledujúcom ekvivalentnom plánovacom období (t. j. historické práva).

Pandémia COVID-19 spôsobila náhly a dosiaľ nevídaný pokles dopytu cestujúcich (najnižšie úrovne boli dosiahnuté v apríli 2020 s poklesom o 89 % v porovnaní s rovnakými týždňami v roku 2019). Keďže letecké spoločnosti už nedokázali plniť obvyklé pravidlo „využitia alebo straty“ bez toho, aby riskovali významnú finančnú alebo environmentálnu škodu, EÚ dvakrát zmenila nariadenie o prevádzkových intervaloch s cieľom upraviť toto pravidlo. Zmeneným nariadením sa Európskej komisii poskytli aj delegované právomoci na predĺženie úľavy z využívania prevádzkových intervalov a na úpravu prahovej hodnoty využívania, ak zníženie úrovne leteckej prevádzky v dôsledku pandémie COVID-19 pretrvávalo a bolo pravdepodobné, že bude aj naďalej pretrvávať. Komisia využila túto právomoc trikrát. Platnosť súčasných pravidiel týkajúcich sa úľavy z využívania prevádzkových intervalov uplynie 29. októbra 2022. Platnosť delegovaných právomocí Komisie uplynula 21. februára 2022, a preto Komisia nemôže predĺžiť úľavu EÚ z využívania prevádzkových intervalov nad rámec letného plánovacieho obdobia 2022.

Pravidlo „využitia alebo straty“ bolo úplne pozastavené od 1. februára 2020 do 27. marca 2021 (t. j. úplné pozastavenie). Vzhľadom na následné oživenie dopytu po leteckej doprave v súvislosti s očkovacou kampaňou a zavedením digitálneho COVID preukazu EÚ zaujala EÚ prístup, že úľava z využívania prevádzkových intervalov by mala byť zameraná na to, čo je nevyhnutné, a vyvážená zavedením určitých opatrení na podporu hospodárskej súťaže. Svojou povahou má úľava z využívania prevádzkových intervalov za následok určité zvýhodnenie etablovaných leteckých spoločností na úkor nových dopravcov, ktorí by potenciálne boli schopní poskytovať letecké dopravné služby, ale nemajú prístup ku letiskovej kapacite. S cieľom znížiť riziko protisúťažných účinkov sa postupne zvyšovala miera využívania prevádzkových intervalov z 0 % na 64 % (na letné plánovacie obdobie 2022). Keď sa miera využívania prevádzkových intervalov zvýšila nad 0 %, ako dodatočná záruka sa zaviedlo niekoľko nových výnimiek pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov. V týchto výnimkách sa stanovuje dodatočná úľava v osobitných prípadoch, keď letecká spoločnosť nedokáže prevádzkovať let z dôvodu opatrení zavedených verejnými orgánmi na zmiernenie šírenia ochorenia COVID-19 (napríklad zákazy letov alebo obmedzenia pohybu na obidvoch koncoch trate).

Boli zavedené ďalšie pravidlá na maximalizáciu efektívneho využívania letiskovej kapacity na podporu hospodárskej súťaže (napr. trojtýždňová lehota na vrátenie prevádzkových intervalov, ktoré sa neplánujú využiť, uprednostnenie používateľov ad hoc prevádzkových intervalov za určitých okolností atď.). Cieľom týchto pravidiel je maximalizovať prínos pre najväčší počet používateľov a umožniť cestujúcim využívať výhody konkurencieschopného trhu leteckej dopravy a prepojenosti.

Súčasná úroveň leteckej prevádzky v štátoch organizácie Eurocontrol je približne na 86 % úrovne v rovnakom období v roku 2019. Aj podľa údajov organizácie Eurocontrol sa letecká doprava na iné kontinenty oživuje podobným tempom. Letecká doprava do Severnej Ameriky je len 8 % pod úrovňou z roku 2019 a do Afriky je 37 % pod úrovňou z roku 2019 (s menším znížením v krajinách severnej Afriky). Letecká doprava do Južnej Ameriky je 20 % pod úrovňou z roku 2019 a na Blízky Východ je 8 % pod úrovňou z roku 2019. Najviac zaostávajúcim trhom je letecké spojenie medzi EÚ a Áziou, ktoré dosahuje 65 % úrovne z roku 2019. To je spôsobené zostávajúcimi cestovnými obmedzeniami, najmä v Číne, z dôvodu ochorenia COVID-19 (prevádzkové intervaly na dotknutých tratiach sú chránené výnimkami pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov) a skutočnosťou, že mnohí dopravcovia musia obchádzať ruský vzdušný priestor na ceste do ázijských krajín. Tým sa výrazne predlžuje trvanie letov na dotknutých tratiach a letecké spoločnosti musia znižovať frekvenciu letov.

Podľa výhľadu leteckej prevádzky organizácie Eurocontrol (základný scenár, ktorý je v súčasnosti prekonaný) bude prevádzka na začiatku zimného plánovacieho obdobia 2022/2023 na úrovni 90 %. Podľa rovnakej prognózy bude letecká prevádzka na konci roka 2022 na úrovni 92 % (základný scenár), 96 % (vysoký scenár) alebo 83 % (nízky scenár). V júni 2022 bola letecká prevádzka od začiatku roka k danému dňu na úrovni 75 % úrovne z roku 2019 a má stúpajúci trend. Medzinárodná rada letísk Európa v máji 2022 upravila svoju prognózu počtu cestujúcich smerom nahor: predtým predpovedaná strata cestujúcich v osobnej doprave na úrovni –32 % pre daný rok je teraz na úrovni –22 %. CAPA – Centrum pre letectvo (ktoré poskytuje informácie o trhu) v analýze uverejnenej v máji 2022 predpokladá, že ponúkaná kapacita miest na sedenie môže v treťom štvrťroku 2022 dosiahnuť úrovne z roku 2019. Zatiaľ čo počet cestujúcich stále zaostáva, rozdiel medzi ponúkanou kapacitou miest na sedenie a počtom cestujúcich sa zmenšuje. Vzhľadom na toto výrazné oživenie leteckej prevádzky sa navrhuje, aby sa od zimného plánovacieho obdobia 2022/2023 nemenila štandardná 80 % miera využívania.

Skúsenosti nadobudnuté počas pandémie ukázali, že epidemiologická situácia v súvislosti s ochorením COVID-19 je nestabilná a nepredvídateľná. Niektoré orgány verejného zdravotnícka už upozorňujú, že počet prípadov ochorenia COVID-19 môže počas jesennej a zimnej sezóny na severnej pologuli rásť. Vplyv prípadných nových variantov alebo zvýšeného počtu prípadov na schopnosť cestujúcich cestovať sa nedá predpokladať. Okrem toho vojenská agresia Ruska proti Ukrajine môže byť naďalej rušivým faktorom.

S cieľom zmierniť možné negatívne dôsledky pre úrovne leteckej prevádzky, ak sa tieto scenáre naplnia, je dôležité, aby bol právny rámec pre prideľovanie prevádzkových intervalov dostatočne odolný na to, aby umožňoval primeranú a rýchlu úľavu z využívania prevádzkových intervalov na podporu hospodárskej súťaže. Navrhuje sa preto udeliť Komisii na obmedzené obdobie delegované právomoci, aby v prípade potreby upravila mieru využívania prevádzkových intervalov, ak letecká prevádzka bude aj naďalej pod určitou prahovou hodnotou v dôsledku pandémie COVID-19 alebo priamych účinkov vojenskej agresie Ruska.

Okrem toho by letecké spoločnosti mali aj naďalej využívať výnimky pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov, ak verejné orgány zavedú sanitárne opatrenia, ktoré obmedzujú leteckú dopravu alebo vážne obmedzujú schopnosť cestujúcich cestovať. Takisto sa navrhuje rozšíriť túto výnimku, aby sa vzťahovala na opatrenia zavedené v reakcii na všetky epidemiologické situácie (nielen ochorenie COVID-19), prírodné katastrofy a politické nepokoje, ktoré ovplyvňujú letiská. Toto navrhované rozšírenie výnimiek pre oprávnené zdôvodnené nevyužitie prevádzkových intervalov vo veľkej miere schvaľujú všetky kategórie zainteresovaných strán (podrobnejšie opísané ďalej v texte).

Hoci je na koordinátoroch prevádzkových intervalov, aby vykonávali nariadenie o prevádzkových intervaloch, skúsenosti ukázali, že na dosiahnutie cieľov nariadenia o prevádzkových intervaloch, zaistenie konzistentného uplatňovania pravidiel EÚ a zachovanie rovnakých podmienok je nevyhnutná užšia spolupráca medzi koordinátormi. Navrhuje sa preto posilniť úlohu Európskeho združenia koordinátorov letísk (European Airport Coordinators Association) pri vydávaní usmernení. Pre letecké spoločnosti je veľmi dôležitá transparentnosť pri uplatňovaní výnimiek pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov, preto by koordinátori mali uverejňovať, pre ktoré destinácie sa výnimky uplatňujú. Okrem toho, ak koordinátor uplatňuje výnimku na prevádzkové intervaly na jednom konci trate, aj koordinátor na druhom konci trate by mal posúdiť uplatňovanie danej výnimky, a to za predpokladu, že neprimerane nezasahuje do prevádzky letiska ani do spravodlivého prístupu k letiskovej kapacite. Ďalej sa navrhuje, aby v prípade, že väčšina obyvateľstva EÚ bude ovplyvnená opatreniami, ktoré vážne obmedzujú leteckú dopravu, všetci koordinátori prevádzkových intervalov mohli udeliť výnimky pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov na všetky prevádzkové intervaly.

Komisia sa počas svojho pravidelného kontaktu so zainteresovanými stranami dozvedela o potrebe riešiť určité vplyvy vojenskej agresie Ruska proti Ukrajine na leteckú prevádzku. Zákaz vstupu do vzdušného priestoru Bieloruska, Ruska a Ukrajiny pre leteckých dopravcov z Únie a iných krajín má vplyv na plánovanú prevádzku. Potreba presmerovať lety môže výrazne predĺžiť čas letu a tým znemožniť dodržanie pôvodne prideleného harmonogramu prevádzkových intervalov. Po prvé Komisia plne podporuje, aby koordinátori využívali flexibilitu poskytnutú podľa článku 8 ods. 4 nariadenia o prevádzkových intervaloch na zmenu časovania prevádzkových intervalov využívaných na priamych tratiach ovplyvnených zákazom vstúpiť do ruského, bieloruského a ukrajinského vzdušného priestoru. Po druhé sa navrhuje objasniť, že po otvorení ukrajinského vzdušného priestoru by sa leteckým spoločnostiam, ktorých prevádzkové intervaly na tratiach medzi EÚ a Ukrajinou sú chránené podľa článku 10 ods. 4 písm. a), malo poskytnúť dodatočné obdobie na obnovu v trvaní 16 týždňov predtým, ako sa opäť začnú uplatňovať požiadavky týkajúce sa využívania prevádzkových intervalov. Po tretie, s cieľom napomôcť obnovu Ukrajiny a podporiť letecké spoločnosti, aby obnovili prepojenosť medzi EÚ a Ukrajinou, sa navrhuje splnomocniť Komisiu na prijímanie delegovaných aktov, aby sa znížila miera využívania prevádzkových intervalov na týchto konkrétnych tratiach medzi letiskami EÚ a ukrajinskými letiskami. Napokon sa navrhuje výslovne objasniť, že leteckí dopravcovia, na ktorých sa vzťahujú reštriktívne opatrenia podľa článku 215 Zmluvy o fungovaní EÚ (ďalej len „ZFEÚ“) alebo ktorí sú na bezpečnostnom zozname EÚ, nemôžu využívať článok 10 ods. 4 a 4a nariadenia o prevádzkových intervaloch. Ich prevádzkové intervaly by sa mali odobrať, aby sa predišlo blokovaniu letiskovej kapacity.

Komisia od 26. apríla do 24. mája 2022 uskutočnila výzvu na predkladanie podkladov a vyzvala zainteresované strany, aby reagovali na navrhovanú iniciatívu na rozšírenie úľavy z využívania prevádzkových intervalov. Celkovo dostala Komisia 43 odpovedí, z ktorých 29 je verejne dostupných na portáli pre lepšiu právnu reguláciu .

Všetci respondenti podporujú pokračovanie v úľave z využívania prevádzkových intervalov, najmä: i) pokračovanie výnimiek pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov; ii) koordináciu medzi koordinátormi prevádzkových intervalov pri uplatňovaní týchto výnimiek; a iii) udelenie delegovaných právomocí Komisii na zníženie miery využívania (čo podporili takmer všetky zainteresované strany). Zo všetkých respondentov päť zainteresovaných strán (tri letecké spoločnosti a dve združenia, ktoré zastupujú väčšinu letísk v EÚ) výslovne požadovalo obnovenie 80 % miery využívania, pričom 26 výslovne požadovalo nižšiu mieru využívania (letecké spoločnosti požadovali najmä zachovanie súčasnej 64 % miery využívania). Niektoré zainteresované strany, najmä členské štáty, neuviedli žiadnu preferovanú mieru využívania, ale podporili návrh splnomocniť Komisiu na prijímanie delegovaných aktov. Zainteresované strany okrem toho vo všeobecnosti podporili požiadavku, aby letecké spoločnosti, ktoré využívali ad hoc prevádzkové intervaly počas obdobia úľavy z využívania prevádzkových intervalov, mali prednostný prístup k týmto prevádzkovým intervalom v závislosti od dostupnej kapacity.

Komisia uznáva, že požiadavka na zachovanie nižšej miery využívania je spojená s neistotou v súvislosti s pandémiou COVID-19 a vojenskou agresiou Ruska proti Ukrajine a z toho vyplývajúcimi hospodárskymi vplyvmi. Počet prípadov ochorenia COVID-19 sa môže opäť zvýšiť počas zimného plánovacieho obdobia, v ktorom je dopyt vo všeobecnosti nižší. Organizácia Eurocontrol však očakáva, že na začiatku zimného plánovacieho obdobia bude letecká prevádzka na 90 % úrovne z roku 2019. Preto v tejto fáze nie je oznámenie nižšej miery využívania zdôvodnené. Komisia sa domnieva, že existujú dostatočné záruky proti neočakávanému nepriaznivému vývoju, konkrétne možnosť kedykoľvek znížiť mieru využívania prijatím delegovaných aktov (v prípade potreby s využitím postupu pre naliehavé prípady) v spojení s pokračujúcou dostupnosťou výnimiek pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov. Komisia takisto opakovane uviedla, že na to, aby sa obnovili bežné pravidlá týkajúce sa využívania prevádzkových intervalov, nie je potrebné, aby sa letecká prevádzka vrátila na úrovne prevádzky z roku 2019, pretože je pravdepodobné, že preferencie spotrebiteľov budú zmenené, čomu sa trh musí prispôsobiť. Je nevyhnutné, aby letisková kapacita bola využívaná efektívne a priaznivo pre hospodársku súťaž v prospech spotrebiteľov a prepojenosti.

Mnohé letecké spoločnosti boli za rozšírenie uplatňovania výnimiek pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov, napríklad aby sa vzťahovali na verejné odporúčania necestovať, aby sa vzťahovali nielen na priamo ovplyvnené trate, ale aj na prípojné lety, a aby sa vzťahovali na nedostupnosť základných služieb pozemnej obsluhy alebo iné činnosti nevyhnutné na podporu leteckej prevádzky.

Komisia pripomína, že výnimky pre oprávnené nevyužitie prevádzkových intervalov predstavujú výnimku zo štandardných pravidiel, a preto by sa mali obmedziť na to, čo je nevyhnutne potrebné, aby sa hospodárska súťaž neobmedzila nevhodným spôsobom, čo by naopak poškodilo spotrebiteľov. Odporúčania štátov necestovať môžu mať vplyv na ochotu cestujúcich cestovať; ako také však nepredstavujú vážne narušenie cestovania a cestovanie sa stále uskutočňuje. Ak sú na druhom konci trate zavedené prísne obmedzenia, napr. povinná karanténa, obmedzenia pohybu atď., výnimka sa uplatňuje, a teda poskytuje vhodnú ochranu.