Rok od vypuknutia pandémie COVID-19: reakcia fiškálnej politiky

1.Úvod

Pandémia COVID-19 spôsobila bezprecedentnú celosvetovú krízu v oblasti verejného zdravia, ktorá viedla k prudkému poklesu hospodárskej činnosti. Členské štáty museli riešiť núdzovú situáciu v oblasti verejného zdravia a zároveň podporovať hospodárstvo. Rázna politická reakcia na úrovni jednotlivých štátov aj celej EÚ zmiernila vplyv krízy na hospodársku a sociálnu štruktúru Európy. Hospodársky pokles a núdzová fiškálna podpora sa prejavili prudkým zvýšením deficitu verejných financií a verejného dlhu.

V tomto oznámení Komisia zvažuje možnosti, ako na úrovni EÚ koordinovať vykonávanie fiškálnej politiky tak, aby sa spoločný prístup k riešeniu pandémie uplatnil aj v ďalšej fáze vývoja, aby sa podarilo udržať hospodárstvo, podporiť udržateľnú obnovu a aby sa v strednodobom horizonte zachovala fiškálna udržateľnosť. Členské štáty v súčasnosti plnia svoje rozpočty na rok 2021 a včasne, dočasne a cielene prispôsobujú politické opatrenia okolnostiam svojej krajiny. V apríli členské štáty predložia svoje programy stability a konvergenčné programy, v ktorých budú rozvedené ich strednodobé fiškálne politiky. V nadchádzajúcich mesiacoch, po nadobudnutí účinnosti nariadenia o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti (RRF), predložia členské štáty svoje plány podpory obnovy a odolnosti, ktorých vykonávanie bude v mnohých prípadoch sprevádzať značný fiškálny impulz financovaný z prostriedkov EÚ. Preto toto oznámenie poskytuje členským štátom všeobecné usmernenia na vykonávanie fiškálnych politík v nadchádzajúcom období.

Súčasná situácia je stále veľmi neistá, ale niektoré výzvy, ktorým budú naše hospodárstva čeliť súbežne s prekonávaním pandémie, sú zrejmé. Na úspešné riešenie týchto výziev bude potrebná koordinovaná a konzistentná politická reakcia zahŕňajúca dôveryhodné strednodobé stratégie fiškálnej politiky, ktoré budú zacielené na podporu obnovy a súčasné zabezpečenie fiškálnej udržateľnosti.

Aktivovaním všeobecnej únikovej doložky Paktu stability a rastu v reakcii na vypuknutie pandémie COVID-19 získali členské štáty možnosť odchýliť sa od rozpočtových požiadaviek, ktoré by sa za normálnych okolností uplatňovali. Keďže touto doložkou sa nepozastavujú postupy paktu, Európska komisia sa naďalej postupuje podľa ročného cyklu fiškálneho dohľadu. Toto oznámenie poskytuje politické usmernenia na uľahčenie koordinácie fiškálnych politík a prípravy programov stability a konvergenčných programov členských štátov. Skúma vhodnú koncepciu a kvalitu fiškálnych opatrení, pričom sa zameriava na ich účinnosť, postupné prispôsobovanie od núdzových k cielenejším opatreniam a ich prípadné postupné rušenie. Uvádzajú sa v ňom aj úvahy Komisie, či zrušiť aktiváciu všeobecnej únikovej doložky alebo v nej pokračovať. V oznámení sa napokon uvádzajú všeobecné údaje o celkovej fiškálnej politike v strednodobom horizonte vrátane vplyvu RRF na fiškálnu politiku.

Tieto úvahy sú podkladom pre rokovania Rady ECOFIN a Euroskupiny a budú podrobnejšie rozvedené v usmerneniach pre fiškálnu politiku, ktoré Komisia navrhne v rámci jarného balíka európskeho semestra Komisie koncom mája 2021.

2.Hospodárska situácia a výhľad

Rok po tom, ako pandémia COVID-19 zasiahla EÚ a svetové hospodárstvo, je Európa aj naďalej v jej pevnom zovretí. Opätovný výskyt infekcií na jeseň 2020 a vznik nákazlivejších variantov zhoršili epidemiologickú situáciu a prinútili členské štáty, aby znova zaviedli alebo sprísnili opatrenia proti šíreniu nákazy, ktoré majú vplyv na hospodársku činnosť.

Posledné mesiace sa však zároveň ukázalo svetlo na konci tunela. Prelomový vývoj vakcín na jeseň minulého roka a začiatok hromadnej vakcinácie vo všetkých členských štátoch priniesli priaznivejšie vyhliadky za krátkodobý horizont a povzbudili nádej na návrat do nového normálu. Okrem toho sa dosiahla dohoda o viacročnom finančnom rámci a o nástroji Next Generation EU. Účinnosť nadobudol Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, ktorý členským štátom pomôže na ceste k udržateľnej obnove.

Hoci európske hospodárstvo podľa očakávania skončilo rok 2020 a začalo rok 2021 oslabené, v prognóze Komisie zo zimy 2021 sa predpokladá, že európsky rast sa túto jar obnoví a v lete naberie rýchlosť. Hospodárska činnosť vo štvrtom štvrťroku 2020 poklesla a ukazovatele z prieskumov poukazujú na jej pomalé tempo aj začiatkom roku 2021. Predpokladá sa však, že pokrok vo vakcinácii zraniteľných skupín obyvateľstva pomôže hospodársku činnosť oživiť. Vďaka zlepšenému výhľadu pre svetové hospodárstvo prispeje k podpore obnovy vonkajší dopyt. Celkovo sa predpokladá, že rast v EÚ a eurozóne sa po poklese v roku 2020 o približne 6,5 % vráti v roku 2021 na približne 3,75 %. Po rozbehnutí obnovy by sa ročná miera rastu v roku 2022 mala udržať na úrovni približne 4 % v EÚ a 3,75 % v eurozóne. Aktuálne sa očakáva, že reálny HDP EÚ a eurozóny dosiahne v druhom štvrťroku 2022 priemerné predkrízové úrovne. Predpokladá sa však, že produkcia sa do konca roka 2022 k svojmu predkrízovému trendu nevráti (dodatok, graf 1).

Obnova bude v jednotlivých krajinách nerovnomerná. Očakáva sa, že na rýchlosti obnovy sa prejavia rozdiely v závažnosti pandémie, prísnosti a trvaní opatrení proti šíreniu nákazy, relatívnom význame cestovného ruchu a voľnočasových aktivít, hospodárskej odolnosti a vo fundamentoch, ako aj v rozsahu a vo včasnosti politickej reakcie. Očakáva sa, že niektoré členské štáty sa do konca roka 2021 priblížia k svojim predkrízovým úrovniam, zatiaľ čo v prípade iných sa očakáva, že tieto úrovne nedosiahnu ani do konca roka 2022.

Tieto prognózy podliehajú značnej neistote a zvýšeným rizikám, prevažne spojeným s vývojom pandémie a úspechom vakcinačných kampaní (dodatok, graf 2). Na druhej strane by vakcinačný proces mohol urýchliť zmierňovanie opatrení proti šíreniu nákazy, a tým prispieť k skoršej a výraznejšej obnove. Okrem toho by mohla pozitívne prekvapiť sila oživenia. Pokrízový optimizmus by mohol vďaka historicky vysokým úsporám domácností, nízkym nákladom na financovanie a podporným politikám viac uvoľniť nahromadený dopyt a investičné projekty. Negatívne by naopak bolo, keby pandémia pretrvávala alebo keby sa v blízkej budúcnosti ukázala byť ešte závažnejšia. Jedným z rizík je, že nové a nákazlivejšie varianty koronavírusu by mohli oddialiť zrušenie opatrení proti šíreniu nákazy. Tým by sa oddialila očakávaná obnova a v štruktúre európskeho hospodárstva a spoločnosti by mohli po dlhotrvajúcej kríze zostať hlbšie jazvy v podobe konkurzov, rastúcej dlhodobej nezamestnanosti a vyššej miery nerovností. Hrozí, že predčasné zrušenie fiškálnej podpory by mohlo zabrzdiť obnovu a hlbšie poznačiť celú EÚ. A napokon rozdiely medzi jednotlivými krajinami by sa mohli prehĺbiť a narušiť fungovanie vnútorného trhu, spôsobiť straty na efektívnosti a v konečnom dôsledku viesť k ďalšiemu zvyšovaniu nerovností.

Silným impulzom pre hospodárstvo EÚ by bola ambiciózna a rýchla implementácia programu Next Generation EU vrátane mechanizmu RRF. Po dosiahnutí politickej dohody o mechanizme RRF v decembri 2020 sa vo všetkých členských štátoch zintenzívnila príprava národných plánov na podporu obnovy a odolnosti. Väčšina návrhov plánov ešte do prognózy Komisie nebola zahrnutá. Po vykonaní opatrení pripravovaných plánov podpory obnovy a odolnosti by sa obnova hospodárstva v rokoch 2021 a 2022 mohla ukázať ako silnejšia, než sa v súčasnosti predpokladá. Súčasne s prípravou plánov podpory obnovy a odolnosti by mali členské štáty urýchliť programovanie fondov na kohéznu politiku 2021 – 2027, aby všetky nástroje jednotne podporovali udržateľnú a zelenú obnovu.

Zhoršenie zdravotnej a hospodárskej situácie v poslednom štvrťroku 2020 a začiatkom roka 2021 viedlo členské štáty k predĺženiu platnosti núdzových opatrení alebo k poskytnutiu ďalšej fiškálnej podpory. Rizikové prirážky štátneho dlhu zároveň zostali nízke, a to čiastočne aj vďaka kombinácii rozhodných opatrení EÚ a členských štátov. Ich súčasťou je úzka koordinácia politických reakcií a výrazne podporné zámery tak fiškálnej, ako aj menovej politiky. Predčasné zrušenie fiškálnej podpory, a to tak v EÚ, ako aj v iných veľkých ekonomikách (rámček 1), alebo upustenie od záväzku zachovať fiškálnu udržateľnosť v strednodobom horizonte by mohli zmeniť vnímanie finančných trhov.