Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru – Vykonávanie Globálneho paktu o bezpečnej, riadenej a legálnej migrácii na základe hodnôt EÚ

(stanovisko z vlastnej iniciatívy)

(2020/C 14/02)

Spravodajca: José Antonio MORENO DÍAZ

Rozhodnutie plenárneho zhromaždenia 24.1.2019 Právny základ článok 32 ods. 2 Príslušná sekcia sekcia pre zamestnanosť, sociálne veci a občianstvo Prijaté v sekcii 8.7.2019 Prijatie v pléne 25.9.2019 Plenárne zasadnutie č. 546 Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa) 138/3/8

1. Závery a odporúčania

1.1. EHSV konštatuje, že nedošlo k pokroku pri uplatňovaní spoločnej migračnej politiky zo strany EÚ: to oslabuje solidaritu medzi členskými štátmi a zároveň ovplyvňuje riadne plnenie povinností vyplývajúcich z medzinárodného práva.

1.2. Podľa Organizácie Spojených národov sa riadenie migrácie musí riešiť multilaterálne: Globálny pakt OSN ( 1 ) o bezpečnej, riadenej a legálnej migrácii je dohoda obsahujúca niekoľko prioritných cieľov pre dialóg a globálne riadenie v oblasti migrácie.

1.3. Obsah paktu je plne v súlade s článkom 2 Zmluvy o Európskej únii, ktorý zahŕňa ako hlavné hodnoty úctu k ľudskej dôstojnosti, slobodu, demokraciu, rovnosť, právny štát a rešpektovaniu ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám.

1.4. Podľa Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru kladie pakt otázku o migrácii a azyle na medzinárodnej úrovni a s multilaterálnym charakterom s cieľom podporiť väčšiu spoluprácu a dialóg medzi krajinami pôvodu, cieľovými krajinami a tranzitnými krajinami migračných tokov, aby sa podporila riadená, bezpečná a legálna migrácia.

1.5. EHSV pripomína, že globálny pakt je nezáväzným nástrojom, ktorý nevytvára žiadne nové povinnosti pre členské štáty EÚ a ktorého obsah v plnej miere rozvíja princípy a hodnoty Európskej únie.

1.6. EHSV vyjadruje poľutovanie nad tým, že pakt neschválili všetky členské štáty a domnieva sa, že by to bola vynikajúca príležitosť posunúť sa ďalej v budovaní jednotného postoja EÚ v oblasti migrácie na svetovej scéne. EHSV preto považuje za potrebné, aby všetky členské štáty EÚ ratifikovali pakt, pričom odporúča, aby EÚ prostredníctvom vhodných mechanizmov konkretizovala a rozvinula ciele paktu. EHSV sa domnieva, že by sa mali preskúmať možnosti účasti na konzultáciách a medzivládnych rokovaniach, ktoré povedú k rozvoju Medzinárodného fóra na posudzovanie migrácie (International Migration Review Forum, IMRF), ako aj účasti na samotnom fóre, ktoré bude zároveň nástrojom OSN na monitorovanie globálneho paktu.

1.7. EHSV uznáva úsilie občanov, sociálnych partnerov a organizácií občianskej spoločnosti v EÚ, ktoré prostredníctvom svojho záväzku a činnosti preukázali skutočný súlad s hodnotami EÚ, a teda s cieľmi paktu.

1.8. EHSV opäť vyjadruje znepokojenie nad tým, že extrémne pravicové politické sily sa snažia zmeniť migračný fenomén na problém, ktorý vyvoláva napätie a podporuje nenávistné prejavy, čím vytvára rozdelenejšiu a konfrontovanejšiu EÚ, ktorá nie je schopná ponúknuť primerané návrhy.

2. Kontext

2.1. V decembri 2018 bol v Marrákeši (Maroko) prijatý Globálny pakt o bezpečnej, riadenej a legálnej migrácii (ďalej len „globálny pakt“).

2.2. Globálny pakt je nezáväznou dohodou, ktorá slúži na určenie hlavných otázok v riadení fenoménu migrácie, rovnako v krajinách pôvodu, ako aj v tranzitných a cieľových krajinách, a pokúša sa vytvoriť scenár konštruktívnej a realistickej globálnej diskusie o mnohostrannom riadení migrácie.

2.3. Globálny pakt vychádza z dvoch predošlých iniciatív. Na jednej strane je Agenda 2030 pre udržateľný rozvoj, ktorú schválili členské štáty a má spoločný strategický prístup ( 2 ) . Na druhej strane je newyorské vyhlásenie pre utečencov a migrantov prijaté všetkými členskými štátmi, ktoré odráža vôľu svetových lídrov zachraňovať životy, chrániť ľudské práva a spoločne niesť zodpovednosť za riadenie migrácie na globálnej úrovni.

2.4. Pakt prijalo 10. decembra 2018 v Marrákeši 164 krajín a 19. decembra toho istého roku ho schválili na Valnom zhromaždení OSN. Za hlasovalo 152 štátov, 12 sa ich zdržalo a 5 bolo proti (Česká republika, Maďarsko, Izrael, Poľsko a Spojené štáty americké).

2.5. Činnosť OSN v rámci rozvoja paktu pokračuje vytváraním globálnej migračnej siete a organizovaním Medzinárodného fóra pre migráciu (IMRF) každé štyri roky, pričom prvé zasadnutie sa uskutoční v roku 2022.

3. Právny rámec EÚ a činnosť EHSV v oblasti migrácie

3.1. Podľa článku 2 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) je „ Únia založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v európskej spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi. “

3.2. Európska komisia predstavila v marci 2018 Rade návrh rozhodnutia na schválenie paktu ( 3 ) , ktorý je v súlade s pokrokom Európskej únie v oblasti migrácie a azylu.

3.3. V návrhu rozhodnutia Komisia pripomína, že v pakte je stanovený zoznam spoločných cieľov pre bezpečnú, riadenú a legálnu migráciu a podľa národného alebo medzinárodného práva z neho nevyplýva žiadna zákonná povinnosť a nie je to ani jeho zámer.

3.4. EHSV vždy vyjadroval „silné posolstvo“ týkajúce sa migrácie, pričom ju považuje za bežný jav v dejinách a vývoji ľudstva, ako aj potrebu legálne, účinne, riadne a bezpečne riadiť migračné toky s cieľmi v EÚ, či už z ekonomických dôvodov alebo z dôvodov medzinárodnej ochrany.

3.5. Od roku 2015 rozvíja EHSV v súlade s podporou otvorenej, konštruktívnej a multidisciplinárnej diskusie Európske fórum pre migráciu (EFM), kde organizácie občianskej spoločnosti, ako aj inštitúcie EÚ a politickí aktéri členských štátov Únie diskutujú na rôznych úrovniach o migrácii ( 4 )

3.6. Zároveň bol EHSV priekopníkom pri vypracovávaní stanovísk k problematike migrácie, pričom v uplynulých rokoch bol obzvlášť aktívny ( 5 )

3.7. Európska komisia sa od Európskej migračnej agendy 2015 pokúša zlepšiť regulačný rámec hospodárskej migrácie a medzinárodnej ochrany, pričom sa stretla s vážnou opozíciou zo strany Rady, ktorá zabránila rozvoju nových nástrojov, najmä pre prekážky zo strany niektorých členských štátov v tejto súvislosti.

3.8. V každom prípade je bilancia toho, čo sa dosiahlo od roku 2015, frustrujúca a vyžadovala by konštruktívnu reflexiu, pretože sa ako obvykle pokročilo len v oblasti potláčania nelegálneho prisťahovalectva, stíhania prevádzačov a zatvárania hraníc.

4. Postoj EHSV k obsahu globálneho paktu

4.1. V preambule paktu sa potvrdzuje, že „utečenci a migranti majú nárok na rovnaké všeobecné ľudské práva a základné slobody, ktoré musia byť vždy rešpektované, chránené a dodržiavané“.

4.2. V pakte sa uznáva, že „dodržiavanie zásad právneho štátu, procesné záruky a prístup k spravodlivosti sú základom všetkých aspektov riadenia migrácie. Znamená to, že štát, verejné a súkromné inštitúcie a subjekty, ako aj samotní ľudia podliehajú zákonom, ktoré sú verejne vyhlásené, presadzované na báze rovnosti a nezávisle uplatňované, a ktoré sú v súlade s medzinárodným právom“.

4.3. Globálny pakt zahŕňa 23 cieľov pre riadenú, bezpečnú a legálnu migráciu. Pri mnohých príležitostiach uvádza, že sa musia všetky rozvíjať v súlade s právomocami a zámermi štátov.

4.4. Cieľom č. 1 je „zhromažďovať a využívať presné a rozčlenené údaje ako základ pre politiky založené na faktoch“. EHSV poznamenal, že Eurostat má presne za cieľ zhromažďovať údaje pre porovnávanie medzi členskými štátmi, aby sa tak zlepšila kvalita verejných opatrení ( 6 )

4.5. Cieľom č. 2 je „minimalizovať nepriaznivé podnety a štrukturálne faktory, ktoré nútia ľudí, aby opustili krajinu svojho pôvodu“, čo súvisí s cieľmi od Haagskeho programu z roku 2004 po Trustový fond EÚ pre infraštruktúru v Afrike z roku 2015, v ktorých Európska únia zdôraznila potrebu formulovať spoločnú prisťahovaleckú politiku, ktorá by zahŕňala všetky etapy a okrem iného by „zohľadnila základné príčiny migrácie ( 7 ) “.

4.6. Cieľom č. 3 je „poskytovať presné a včasné informácie vo všetkých fázach migrácie“. EHSV pripomína prácu Európskej komisie na rozvoji legálnych migračných trás prostredníctvom pilotných projektov ( 8 ) a informovaní a zvyšovaní povedomia o rizikách nelegálnych trás ( 9 ) , najmä pre skupiny najzraniteľnejších migrantov.

4.7. Cieľom č. 4 je „zabezpečiť, aby všetci migranti mali doklad o právnej totožnosti a vyhovujúcu dokumentáciu“. EHSV konštatuje, že v článku 79 ods. 2 písm. a) ZFEÚ sa počíta s prijatím nástrojov na vytvorenie noriem týkajúcich sa „udeľovania dlhodobých víz a povolení na dlhodobý pobyt členskými štátmi“, a vstup do schengenského priestoru znamená mať požadovanú dokumentáciu.

4.8. Cieľom č. 5 je „zvýšiť dostupnosť a flexibilitu ciest pre legálnu migráciu“. V tomto zmysle EHSV nabáda Komisiu, aby naďalej intenzívne pokračovala v rozvoji legálnych trás, z ktorých boli niektoré zdôraznené v poslednej diskusii o stave Európskej únie ( 10 )

4.9. Cieľom č. 6 je „uľahčiť spravodlivý a etický nábor a zabezpečiť podmienky pre dôstojnú prácu“. EHSV pri mnohých príležitostiach trval v súlade so základnými dohovormi Medzinárodnej organizácie práce a cieľmi udržateľného rozvoja na dôležitosti dôstojnej práce a prístupe zahraničných pracovníkov k nej ( 11 )

4.10. Cieľom č. 7 je „riešiť a znižovať zraniteľnosť pri migrácii“. EHSV opäť berie na vedomie hlavné zásady, ktoré sú uvedené v článku 2 ZEÚ a cieľ spoločnej prisťahovaleckej a azylovej politiky, ktorým je znížiť zraniteľnosť migrantov, neplnoletých osôb alebo osôb žiadajúcich o medzinárodnú ochranu ( 12 )

4.11. Cieľom č. 8 je „zachraňovať životy a zaviesť koordinované medzinárodné úsilie zamerané na nezvestných migrantov“. EHSV vyjadruje poľutovanie nad postojom niektorých členských štátov v súvislosti so záchranou stroskotancov a pripomína záväzok členských štátov dodržiavať medzinárodné morské právo týkajúce sa záchrany na mori a starostlivosti o stroskotancov a operácie, ktoré na tento účel vykonáva EÚ. EHSV chce tiež vyzdvihnúť prácu jednotlivcov a organizácií, ktoré pomáhajú a zachraňujú životy, niekedy aj napriek hrozbám a postihom, ktoré využívajú niektoré vlády EÚ ( 13 )

4.12. Cieľom č. 9 je „posilniť nadnárodnú reakciu na prevádzanie migrantov“. EHSV pripomína, že je to cieľom „smernice o napomáhaní“ ( 14 ) (hoci vyjadruje poľutovanie nad tým, že výnimka týkajúca sa humanitárnej pomoci nebola dostatočne transponovaná) a akčného plánu EÚ proti prevádzaniu migrantov.

4.13. Cieľom č. 10 je „predchádzať, bojovať proti a odstrániť obchod s ľuďmi v kontexte medzinárodnej migrácie“. EHSV konštatuje, že ide o prioritu ( 15 ) , do ktorej je zapojený aj EUROPOL a z ktorej sa rozvinuli (modernizovateľné) operácie, ako je operácia EUNAVFOR MED SOPHIA.

4.14. Cieľom č. 11 je „spravovať hranice integrovaným, bezpečným a koordinovaným spôsobom“. EHSV zdôrazňuje, že je to jedným z hlavných cieľov Európskej únie, ako sa uvádza v článku 67 ZFEÚ.

4.15. Cieľom č. 12 je „posilniť istotu a predvídateľnosť migračných postupov pre vhodný skríning, posúdenie a postúpenie“. EHSV pripomína, že ide o jednu z úloh agentúry Frontex, hoci poukazuje na to, že opatrenie neznamená vždy najlepšiu politickú reakciu.

4.16. Cieľom č. 13 je „využiť zadržanie migrantov len ako poslednú možnosť a pracovať na alternatívach“. EHSV zdôrazňuje, že v smernici o návrate ( 16 ) sa stanovuje, že zadržiavanie musí byť spojené s procesom návratu, ktorý je obmedzený na určité okolnosti a zohľadňuje záruky, ako je súdne preskúmanie tak, aby lehota zadržania neprekročila šesť mesiacov ( 17 )

4.17. Cieľom č. 14 je „zvýšiť konzulárnu ochranu, pomoc a spoluprácu počas migračného cyklu“. EHSV považuje za nevyhnutné preskúmať otvorené možnosti legislatívnej iniciatívy Európskeho parlamentu o humanitárnych vízach ( 18 ) , čo by umožnilo osobám žiadajúcim o medzinárodnú ochranu požiadať o víza na veľvyslanectve alebo konzuláte EÚ v zahraničí.

4.18. Cieľom č. 15 je „poskytnúť prístup k základným službám pre migrantov“. EHSV pripomína, že Európska únia pracuje od roku 1999 na zabezpečení spravodlivého zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa na území členských štátov zdržiavajú oprávnene. Pripomína tiež, že zo správy WHO pre Európu ( 19 ) vyplýva, že v prípade, že neexistuje zdravotná starostlivosť pre utečencov a migrantov, neexistuje žiadne verejné zdravie.

4.19. Cieľom č. 16 je „posilniť postavenie migrantov a spoločností, aby dosiahli plné začlenenie a sociálnu kohéziu“. EHSV zdôrazňuje dôležitosť sociálneho začlenenia migrantov do európskych spoločností, ktoré je pre Európsku úniu prioritou od Tampere, a na ktorej boli vypracované mnohé kľúčové iniciatívy vrátane akčného plánu pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín z roku 2016 ( 20 )

4.20. Cieľom č. 17 je „odstrániť všetky formy diskriminácie a podporiť verejný diskurz založený na faktoch, aby ste mohli formovať vnímanie migrácie“. EHSV pri mnohých príležitostiach zopakoval význam boja proti diskriminácii vo všetkých oblastiach a podpory činností proti xenofóbii a rasizmu. V tomto zmysle je práca Agentúry pre základné práva kľúčová. EHSV ( 21 ) v tejto súvislosti zdôrazňuje, že je potrebné komunikovať o migrácii novým štýlom, ktorý by uľahčil jej primeranú identifikáciu zo strany európskej spoločnosti s využitím pedagogických a didaktických diskusií, čím sa odstránia klamstvá a nenávistné prejavy o migrácii a uľahčia sa nové rozhovory o nej.

4.21. Cieľom č. 18 je „investovať do rozvoja zručností a uľahčiť vzájomné uznávanie zručností, kvalifikácií a kompetencií“. Význam zamestnanosti a vzdelávania sa zdôrazňoval už v prijatí spoločných základných zásad o integrácii migrantov z roku 2004, aby sa podporila integrácia cudzincov v Európskej únii. Uznanie skúseností, kvalifikácií a zručností je v tomto ohľade kľúčové a EHSV považuje za nevyhnutné, aby sa dosiahol pokrok v začleňovaní cudzincov do postupov uznávania a schvaľovania Európskej únie v súlade s návrhmi, ktoré predložila Európska rada pre utečencov a exulantov (ECRE) vo svojej správe z roku 2007 ( 22 )

4.22. Cieľom č. 19 je „vytvoriť podmienky pre to, aby migranti a diaspóry plne prispievali k udržateľnému rozvoju vo všetkých krajinách“. V posledných rokoch Európska komisia uznala úlohu diaspór pri spájaní európskej reality s ich krajinami pôvodu. Boli zahrnuté do poslednej výzvy AMIF, najmä ako dôveryhodný partner, ktorý hovorí o migračných trasách v krajine pôvodu. EHSV uvažuje, že viac preskúma potenciál diaspór využitím spoločných možností, ktoré vytvárajú ( 23 )

4.23. Cieľom č. 20 je „podporovať rýchlejší, bezpečnejší a lacnejší prevod remitencií a podporiť finančné začlenenie migrantov“. Z hľadiska finančnej integrácie zahraničných osôb žijúcich v krajinách EÚ, ako aj finančného posilnenia susedných krajín ( 24 ) , sa EÚ usiluje o finančné začlenenie. EHSV považuje za nevyhnutné, aby sa v tejto oblasti ďalej zabezpečovala rovnosť pre cudzincov, a aby sa uľahčili prevody finančných prostriedkov s cieľom zaručiť pozitívny vplyv v cieľových krajinách, ako aj krajinách pôvodu, ako to zdôraznila aj Európska investičná banka ( 25 )

4.24. Cieľom č. 21 je „spolupracovať na uľahčení bezpečného a dôstojného návratu a readmisie, ako aj na udržateľnej reintegrácii“. Politiky návratu a readmisie sú pre rozvoj spoločnej prisťahovaleckej politiky kľúčové. EHSV by chcel pripomenúť potrebu vždy zabezpečiť, aby sa tieto nástroje rozvíjali v súlade s európskymi právnymi predpismi s maximálnym rešpektovaním individuálnych a procesných záruk. EHSV opäť zdôrazňuje, že je potrebné bezpečne a dôstojne uľahčiť reintegráciu, ako sa uvádza v spoločnej iniciatíve EÚ – IOM o ochrane a reintegrácii migrantov ( 26 )

4.25. Cieľom č. 22 je „zaviesť mechanizmy prenositeľnosti nárokov na sociálne zabezpečenie a získané výhody“. Je to oblasť, v ktorej sa intenzívne pracuje z vnútroúnijnej perspektívy. EHSV považuje za nevyhnutné pokračovať v týchto oblastiach prenosnosti práv, ktoré zaručujú bezpečnejšiu mobilitu, a preskúmať iniciatívy, ako je multilaterálna dohoda s krajinami Latinskej Ameriky o sociálnom zabezpečení ( 27 ) , do ktorej sa zapojili členské štáty ako Španielsko a Portugalsko.

4.26. Cieľom č. 23 je „posilniť medzinárodnú spoluprácu a globálne partnerstvá pre bezpečnú, riadenú a legálnu migráciu“, ktorá je od svojho vzniku podstatným pilierom európskej prisťahovaleckej a azylovej politiky.

V Bruseli 25. septembra 2019 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Luca JAHIER

(1) Uznesenie OSN 73/195.

(2) COM(2016) 739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) V roku 2015 sa EFM zaoberal riadením zmiešaných tokov smerujúcich do Stredomoria, v roku 2016 pracovnou migráciou a integráciou, v roku 2017 prístupom migrantov v EÚ k právam a službám a v roku 2018 integráciou migrantov na trhu práce. V apríli 2019 sa riešila otázka, ako zabezpečiť legálne a bezpečné cesty do EÚ.

(5) Ú. v. EÚ C 62, 15.2.2019, s. 184; Ú. v. EÚ C 125, 21.4.2017, s. 40; Ú. v. EÚ C 75, 10.3.2017, s. 97; Ú. v. EÚ C 34, 2.2.2017, s 144; Ú. v. EÚ C 75, 10.3.2017, s. 75; Ú. v. EÚ C 264, 20.7.2016, s. 19; Ú. v. EÚ C 71, 24.2.2016, s. 46.

(6) Eurostat – Štatistika migrácie a migrujúceho obyvateľstva.

(7) Ú. v. EÚ C 53, 3.3.2005, s. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) EK – Stav Únie 2018 – Rozšírenie možností bezpečnej a legálnej migrácie do Európy.

(11) Napríklad stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému Ciele na obdobie po roku 2015 v európsko-stredomorskom regióne (Ú. v. EÚ C 383, 17.11.2015, s. 44).

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Pozri http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf a http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf.

(14) Smernica Rady 2002/90/ES z 28.11.2002.

(15) „The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks“, marec 2019.

(16) Ú. v. EÚ L 348, 24.12.2008, s. 98.

(17) Ú. v. EÚ C 159, 10.5.2019, s. 53.

(18) 2018/2271 (INL) „Humanitarian visas“.

(19) Svetová zdravotnícka organizácia – Report on the health of refugees and migrants in the WHO European Region.

(20) COM(2016) 377 final.

(21) Ú. v. EÚ C 110, 22.3.2019, s. 1.

(22) Pozri https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Na túto tému už bolo poukázané v dokumente COM(2016) 377 final

(23) Publikácie EÚ „How West African migrants engage with migration information en-route to Europe“.

(24) EU initiative on financial inclusion.

(25) Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries.

(26) Spoločná iniciatíva EÚ - IOM o ochrane migrantov a reintegráciu.

(27) OISS – Multilateral Ibero-American Social Security Agreement (link len v španielskom a portugalskom jazyku).