S cieľom overiť, či sú analyzované trhy schopné prilákať dostatočné investície do kapacity na pokrytie budúceho dopytu, sa sektorové zisťovanie zameralo na otázku, či existujú regulačné a/alebo trhové zlyhania, ktoré by bránili investíciám. Pri zisťovaní sa identifikovalo niekoľko trhových zlyhaní, ktoré by mohli brániť trhom s elektrinou vytvárať dostatok investícií na zaistenie bezpečnosti dodávok. Zo sektorového zisťovania vyplynul záver, že účinné fungovanie trhov s elektrinou závisí od toho, či ceny rastú dostatočne v období, keď je ponuka vo vzťahu k dopytu obmedzená. Zisky generované vysokými cenami v týchto obdobiach „nedostatočnej ponuky“ predstavujú rozhodujúci stimul k investíciám, a to najmä pre flexibilné technológie, ktoré fungujú len zriedka, a preto potrebujú získať späť svoje investičné náklady pri pomerne nízkom počte prevádzkových hodín.

V tejto záverečnej správe sa uvádzajú hlavné závery zisťovania, ktoré sú podrobnejšie uvedené v priloženej správe. Tento dokument poskytuje objasnenie otázky, kedy kapacitné mechanizmy zahŕňajú štátnu pomoc a aký názor má Komisia na kapacitné mechanizmy vo vzťahu k pravidlám štátnej pomoci. Pri uplatňovaní týchto pravidiel si Komisia kladie za cieľ zabezpečiť, aby členské štáty zaviedli kapacitné mechanizmy len v prípade potreby, a to takým spôsobom, aby vnútorný trh s energiou nebol integrovaný do vnútroštátnych trhov na náklady spotrebiteľov a potenciálne na úkor cieľov v oblasti klímy.

Verejná podpora pre poskytovateľov kapacity so sebou prináša riziko narušenia hospodárskej súťaže na trhu s elektrinou a v zásade predstavuje štátnu pomoc. Kapacitné mechanizmy často poskytujú dotácie len vnútroštátnym poskytovateľom kapacity, pričom ignorujú hodnotu dovozu a skresľujú investičné signály. To znamená, že mnohé výhody vyplývajúce z otvoreného a dobre prepojeného vnútorného trhu s energiou sa stratili a náklady pre spotrebiteľov vzrástli. Tieto mechanizmy takisto niekedy zvýhodňujú určité technológie alebo účastníkov trhu bez objektívneho dôvodu alebo bránia konkurenčným novým účastníkom stať sa aktívnymi na trhu s energiou. Narúšajú tak hospodársku súťaž, riskujú ohrozenie cieľov dekarbonizácie a tlačia nahor cenu za bezpečnosť dodávok energie. Komisia preto 29. apríla 2015 začala sektorové zisťovanie týkajúce sa štátnej pomoci s cieľom preskúmať potrebu, koncepciu a trhové vplyvy kapacitných mechanizmov.

Cieľom európskej stratégie energetickej únie je zabezpečiť bezpečné, čisté a cenovo dostupné dodávky energie pre európskych spotrebiteľov. Aj napriek významnému pokroku, ktorý sa dosiahol v súvislosti s týmito cieľmi, vyvoláva bezpečnosť dodávok elektrickej energie čoraz väčšie znepokojenie v stále väčšom počte členských štátov. S cieľom zabrániť prípadnému nedostatočnej ponuky elektriny niektoré členské štáty zaviedli alebo plánujú zaviesť rozličné typy kapacitných mechanizmov. Tieto mechanizmy by mali odmeňovať výrobcov elektriny a ďalších poskytovateľov kapacity, napríklad prevádzkovateľov poskytujúcich programy reakcie na dopyt, za to, že sú v prípade potreby k dispozícii.

Po druhé, existuje značný priestor na zlepšenie, pokiaľ ide o prístupy členských štátov k štandardom spoľahlivosti, t. j. deklarovanej úrovni bezpečnosti dodávok požadovanej vládou. Ekonomicky efektívny štandard spoľahlivosti je založený na hodnote, ktorú spotrebitelia elektriny prisudzujú bezpečnosti dodávok. Inými slovami, členské štáty by mali vykonať analýzu nákladov a prínosov, aby zistili, do akej miery je užitočné poskytovať účastníkom trhu stimuly na dosiahnutie určitého štandardu spoľahlivosti. Mnohé členské štáty však takúto analýzu nákladov a prínosov nevykonávajú a nemerajú hodnotu, ktorú spotrebitelia prisudzujú neprerušovaným dodávkam elektriny. Niektoré členské štáty, ktoré zaviedli kapacitné mechanizmy, dokonca ani nevymedzili štandard spoľahlivosti. Tam, kde štandardy spoľahlivosti existujú, sa často nezohľadňujú pri koncipovaní kapacitného mechanizmu alebo nastavovaní jeho veľkosti.

Členské štáty, ktoré navrhujú kapacitné mechanizmy, by mali vynaložiť primerané úsilie na riešenie obáv týkajúcich sa primeranosti ich zdrojov prostredníctvom trhových reforiem. Inak povedané, žiadny kapacitný mechanizmus by nemal nahrádzať trhové reformy.

Sektorové zisťovanie napokon preukazuje, že vymedzenie ponukových oblastí by sa malo preskúmať a prehodnotiť v záujme tvorby miestnych cien, ktoré by stimulovali investície do kapacity na tých miestach, kde je nedostatočná, ako aj investície do prenosovej infraštruktúry potrebnej na prenos elektriny od výrobcov k spotrebiteľom.

Regulačné orgány sa navyše môžu zdráhať umožniť rast veľkoobchodných cien, a to buď z obavy zo zneužívania trhovej sily, alebo z obavy, že ich rast by viedol k vyšším maloobchodným cenám pre domácnosti a podniky. Riziko zneužitia trhovej sily spojené s vyššou volatilitou cien možno zmierniť rozšírením účasti na trhu a zvýšením hospodárskej súťaže, ako aj zlepšením transparentnosti, dostupnosti údajov a monitorovania trhu.

Členské štáty by sa mohli obávať, že odstránenie cenových stropov a vyššie veľkoobchodné ceny v špičke ovplyvnia maloobchodné ceny. Zo sektorového prieskumu vyplynulo, že tieto riziká môže riadiť samotný trh, napríklad zavedením hedžingových produktov, ktoré dodávateľom a konečným spotrebiteľom umožnia chrániť sa proti cenovým maximám, a to aj dlhodobejšie prostredníctvom dlhodobých hedžingových zmlúv. Takýto dlhodobý hedžing môže takisto pomôcť podporiť zdôvodnenie projektu na investície výrobcov, a to premenou neurčitých potenciálnych scarcity prices (spotových cien v čase nedostatočnej ponuky) na určitý pravidelný tok príjmov. Ďalšie uzatváranie takýchto hedžingových zmlúv by sa preto malo vnímať ako užitočný vývoj, ktorý by mohol pomôcť predovšetkým znížiť potrebu kapacitných mechanizmov.

Ceny, ktoré odrážajú skutočnú hodnotu elektriny, môžu vyslať signály na nové investície do spoľahlivej a flexibilnej kapacity potrebnej na zaistenie bezpečných dodávok elektriny. Odstránenie príliš nízkych cenových stropov a umožnenie rastu cien tak, aby odrážali ochotu spotrebiteľov platiť, preto predstavujú kľúčovú reformu trhu. Pravidlá vyvažovania trhu by sa mali zlepšiť tak, aby sa náklady vynaložené prevádzkovateľmi sietí na udržanie systému v rovnováhe v plnej miere premietli do vyrovnávacích cien, ktoré platia účastníci trhu, ktorí „nie sú v rovnováhe“. Všetci účastníci trhu by mali mať motiváciu a príležitosť podporiť rovnováhu systému tým, že sa uistia, že ich skutočná odmeraná výroba alebo spotreba elektriny zodpovedá množstvu elektriny, na ktoré majú zmluvu o kúpe alebo predaji na termínových trhoch.

Po tretie, riadne vymedzenie ponukových oblastí má zásadný význam z hľadiska zabezpečenia správnych cenových signálov na investície do výroby a prenosu. V prípade, že ceny sú stanovené vo veľkej ponukovej oblasti bez zohľadnenia obmedzení prenosovej sústavy, mimotrhové opatrenia „opätovného prenosu (redispečingu)“ musia vypnúť nejakú časť výroby a zapnúť ju na inom mieste (za príplatok) v rámci príslušnej veľkej zóny v záujme rovnováhy siete. Tento mimotrhový opätovný prenos narúša investičné signály a skresľuje ceny elektriny, čím vytvára skryté dotácie pre niektorých spotrebiteľov a príplatky pre iných. Toto skreslenie cien narúša cezhraničný obchod a znižuje motiváciu investovania do kapacity s väčším prepojením medzi členskými štátmi. Zo sektorového zisťovania vyplynulo, že existujúca konfigurácia ponukových oblastí v EÚ vytvára značné problémy pre prevádzku a rozvoj efektívneho vnútorného trhu s energiou.

Ak to vyplýva z posúdení primeranosti a tvorcovia politík sú presvedčení, že v dlhodobom horizonte možno trh reformovať s cieľom zabezpečiť dostatočné investičné stimuly, a za predpokladu, že existuje dostatočná kapacita na zaistenie bezpečnosti dodávok do času, kým trhy prilákajú investície, dlhodobé zásahy nie sú nutné. Môže však byť potrebné zabezpečiť, aby sa existujúca kapacita neukončila predčasne.

Za takýchto okolností je strategická rezerva pravdepodobne najvhodnejším riešením, pretože môže pomôcť regulovať množstvo existujúcej kapacity opúšťajúcej trh. Okrem toho narušenie trhu možno obmedziť na minimum, ak je rezerva čo možno najmenšia, je navrhnutá tak, aby nepodporovala novú výrobnú kapacitu a uchováva sa mimo trhu s cieľom zachovať trhové cenové signály a stimuly pre kapacitu, ktorá má zostať na trhu. V záujme zabezpečenia ich dočasného charakteru by si strategické rezervy nemali vyžadovať dlhodobé záväzky (napríklad jednoročné zmluvy s možnosťou predĺženia) alebo lehoty na prípravu. Mali by tiež od úplného začiatku zabezpečovať jasný koncový dátum naviazaný na plánované trhové reformy, čo pomáha chrániť budúce investičné signály.

Miestne obavy o primeranosť

Obavy o primeranosť miestneho charakteru možno vo väčšine prípadov najlepšie vyriešiť prostredníctvom lepšieho prepojenia miestnej oblasti s inými oblasťami s dostatočnou kapacitou. Ak nie je možné zabezpečiť lepšie prepojenie (napr. na vzdialených ostrovoch) alebo by to bolo príliš nákladné, miestny nedostatok by sa mal premietnuť do miestnych cien elektriny, pretože to stimuluje investície do novej kapacity aj úspory energie zo strany spotrebiteľov. Na tento účel je potrebné pre miestnu oblasť zaviesť samostatnú ponukovú oblasť.

V prípade, že nie je možné zaviesť samostatnú ponukovú oblasť, napríklad z dôvodu, že deficitná oblasť ja taká malá, že by v nej neexistovala hospodárska súťaž a všetka kapacita v oblasti by musela byť plne regulovaná, môže byť vhodné zaviesť kapacitný mechanizmus. Tam, kde existujú dlhodobejšie obavy o primeranosť a kde sa zavádza celotrhový mechanizmus, možno tento celotrhový mechanizmus niekedy prispôsobiť aj na riešenie miestneho problému primeranosti. Napríklad Taliansko plánuje a Írsko zvažuje, že vytvorí v rámci celotrhového kapacitného mechanizmu cenové zóny za kapacitu s cieľom vysielať signály pre miestne investície.

Na riešenie miestnych obáv o primeranosť by mohlo byť vhodnejšie cielenejšie opatrenie. Určité formy strategickej rezervy môžu byť obmedzené len na určité oblasti, rovnako ako výzva na predkladanie ponúk na novú kapacitu. Veľkosť týchto cielených mechanizmov možno prispôsobiť identifikovanému kapacitnému rozdielu. Výzvy na predkladanie ponúk na novú kapacitu však so sebou nesú osobitné riziko, že nová kapacita vytlačí z trhu existujúcu kapacitu a vytvorí situáciu, kde sa účastníci trhu v budúcnosti budú spoliehať na výzvy na predkladanie ponúk na investovanie do novej kapacity namiesto toho, aby reagovali na trhové signály.

Na záver možno uviesť, že s výnimkou veľmi izolovaných systémov, kde je prenos cenovo nedostupný, je nová prenosová infraštruktúra alebo štrukturálne reformy na trhoch s elektrinou, ktoré odrážajú miestne obmedzenia, pravdepodobne najvhodnejším dlhodobým riešením, pokiaľ ide o miestne obavy o kapacitu. Kým sa však neprijmú potrebné reformy, môže byť nevyhnutné využiť miestne kapacitné mechanizmy.

Obavy týkajúce sa úlohy spotrebiteľov energie

Štvrtý problém súvisí s obavou, že dopyt zo strany spotrebiteľov energie zostane nepružný, hoci pružný dopyt má zásadný význam pre nákladovo účinnú rovnováhu trhu s elektrinou s čoraz vyššou volatilitou veľkoobchodných cien v dôsledku premenlivej povahy výroby energie z obnoviteľných zdrojov a potenciálu vysokých spotových cien v čase nedostatočnej ponuky. Táto obava môže viesť členský štát k zavedeniu programu prerušiteľnosti alebo osobitných pravidiel na stimulovanie reakcie na strane dopytu v rámci celotrhového systému založenom na objeme.

Z počiatočného posúdenia Komisie týkajúceho sa ôsmich programov prerušiteľnosti zavedených v 11 členských štátoch vyplýva, že tieto programy môžu byť opodstatnené vzhľadom na svoj prínos ku krátkodobej aj k dlhodobej bezpečnosti dodávok. Reakcia na strane dopytu môže poskytnúť užitočné nástroje na vyváženie systému v krátkodobom horizonte a v dlhodobom horizonte má vysoká schopnosť reakcie na strane dopytu potenciál eliminovať potrebu kapacitných mechanizmov, pretože by spotrebiteľom umožnila platiť za rôzne úrovne spoľahlivosti. Primeranosť programov prerušiteľnosti – a teda aj ich súlad s pravidlami EÚ o štátnej pomoci – však závisí predovšetkým od toho, ako sú koncipované a ako v skutočnosti fungujú.

Podľa pravidiel štátnej pomoci by kapacitné mechanizmy mali byť v zásade otvorené všetkým technológiám. V prípade mechanizmu reakcie na strane dopytu však absencia súťaže medzi rozličnými zdrojmi môže byť odôvodnená. Ak program reakcie na strane dopytu umožňuje širokú účasť veľkých i malých priemyselných odvetví a agregátorov reakcie na strane dopytu, nevytvára nadmernú kapacitu, je založený na súťažnom obstarávaní a je koncipovaný tak, aby neovplyvňoval tvorbu primeraných spotových cien elektriny v čase nedostatočnej ponuky, môže byť prijateľnou formou zasahovania. Na druhej strane programy reakcie na strane dopytu, v rámci ktorých sa príliš veľa kapacity obstaráva iba od časti veľkých priemyselných príjemcov, podľa pravidiel štátnej pomoci pravdepodobne nebudú schválené. Existuje pri nich riziko dotovania energeticky náročných priemyselných odvetví bez toho, aby poskytovali zodpovedajúcu protihodnotu, pokiaľ ide o zvýšenie bezpečnosti dodávok ostatným spotrebiteľom elektriny.

Najlepší postup identifikovaný v rámci sektorového zisťovania takisto ukazuje, že tam, kde majú programy reakcie na strane dopytu k dispozícii osobitnú podporu, by táto podpora nemala byť k dispozícii na neobmedzený čas. Cieľom by mala byť podpora rozvoja programov reakcie na strane dopytu, aby v dlhšom časovom horizonte mohli konkurovať na trhu (alebo v rámci celotrhového kapacitného mechanizmu).

Platby za kapacitu sú vo všeobecnosti nevhodné

Pokiaľ ide o „platby za kapacitu“, zo sektorového zisťovania vyplýva, že tieto mechanizmy pravdepodobne nenastavia správnu cenu za kapacitu, pretože neumožňujú, aby túto cenu konkurenčne nastavil trh, ale závisia skôr od „administratívnej“ ceny. Nie je teda pravdepodobné, že by správne vyjadrovali skutočnú situáciu nedostatočnej ponuky. Prinášajú so sebou vysoké riziko vytvorenia nedostatočnej alebo nadmernej kapacity – najmä pokiaľ majú tieto systémy tendenciu pomaly reagovať na meniace sa podmienky trhu. Všeobecne preto možno predpokladať, že mechanizmy založené na cene pravdepodobne nebudú vhodným opatrením, a to bez ohľadu na konkrétne identifikované obavy.

Voľba typu kapacitného mechanizmu, ktorý je vhodný na riešenie zisteného problému: V prípade dlhodobých rizík sú najvhodnejším nástrojom celotrhové kapacitné mechanizmy – súčasne s trhovými reformami zameranými na obmedzenie úlohy kapacitných mechanizmov. V prípade dočasných rizík je pravdepodobne najvhodnejším riešením strategická rezerva, pričom trh je potrebné zreformovať tak, aby zaisťoval bezpečnosť dodávok v dlhšom časovom horizonte. Táto rezerva sa musí uchovávať mimo trhu. Pokiaľ ide o miestne obavy o primeranosť, tento problém by sa mal riešiť lepšími sieťovými prepojeniami alebo vhodnejšími ponukovými oblasťami, ale ako vhodné prechodné nástroje môžu poslúžiť rozličné mechanizmy. Na zabezpečenie pružnosti strany dopytu môže byť vhodným riešením program prerušiteľnosti. Administratívne platby za kapacitu pravdepodobne nebudú vhodné, pretože chýbajúci súťažný postup so sebou nesie vysoké riziko nedosiahnutia cieľa alebo nadmernej odmeny.

6. Správna voľba koncepcie

Bez ohľadu na typ zvoleného systému si všetky členské štáty musia zvoliť detailnú koncepciu, pokiaľ ide o tri základné funkcie kapacitných mechanizmov:

oprávnenosť: kto sa môže zúčastniť na kapacitnom mechanizme?

prideľovanie: ako stanoviť cenu za kapacitu a vybrať poskytovateľov kapacity?