Tento dokument je pracovným dokumentom útvarov Európskej komisie na informačné účely. Nepredstavuje oficiálne stanovisko Komisie k tejto otázke, ani toto stanovisko nepredurčuje.

1. Vymedzenie problému

Verejnoprospešné nadácie, na ktoré sa toto posúdenie vplyvu konkrétne zameriava, sú dôležitými hráčmi v EÚ a jej hospodárstve. Prostredníctvom ich činností v kľúčových oblastiach, ako je vzdelávanie a výskum, sociálne služby a služby zdravotnej starostlivosti, umenie a kultúra alebo ochrana životného prostredia, významnou mierou prispievajú k dosahovaniu mnohých cieľov EÚ. V rámci EÚ pôsobí približne 110 000 verejnoprospešných nadácií. Hodnota ich aktív je približne 350 miliárd eur a výška ich výdavkov 83 miliárd eur (v oboch prípadoch ide o dolnú hranicu odhadov)[1]. Úloha nadácií spočívajúca vo vykonávaní verejnoprospešných činností bola vždy dôležitá, ale ešte väčší význam získala v súvislosti s rastúcimi očakávaniami obyvateľstva v dôsledku nedávnej hospodárskej a finančnej krízy. Podpora súkromného sektora vo vzťahu k verejnoprospešným cieľom dosiaľ sa v rámci EÚ zatiaľ nevyužíva v úplnom rozsahu.

Zdá sa, že jednou z hlavných príčin je, že nadácie nedokážu v EÚ na cezhraničnej báze efektívne smerovať prostriedky. Keď sa nadácie rozhodnú pôsobiť za hranicami, musia časť získaných prostriedkov vynaložiť na právne poradenstvo alebo splnenie právnych alebo administratívnych požiadaviek stanovených v odlišných vnútroštátnych predpisoch. To znamená, že na verejnoprospešné činnosti je k dispozícii menej prostriedkov. Potvrdilo sa to aj vo verejnej konzultácii, ktorú Komisia uskutočnila v roku 2009[2], v ktorej respondenti zdôraznili, že časť prostriedkov nadácií aktívnych v zahraničí sa využíva na krytie prevádzkových nákladov namiesto toho, aby smerovali na verejnoprospešné účely.

Okrem toho majú tieto právne a administratívne požiadavky odstrašujúci účinok na nadácie začínajúce alebo vyvíjajúce prevádzky v zahraničí s tým výsledkom, že rozsah ich činnosti je užší, ako by sa mohlo očakávať vzhľadom na ich potenciál a ambície rastu.

Konkrétnejšie povedané, nadácie často čelia neistote týkajúcej sa ich uznania ako verejnoprospešných nadácií v iných členských štátoch (čo vedie k neistote aj v súvislosti s príslušným daňovým režimom); musia znášať nie nevyhnutné náklady na cezhraničné smerovanie prostriedkov z dôvodu občianskoprávnych a daňovo-právnych prekážok; a cezhraničné darcovstvo je často obmedzené z dôvodu nedostatočnej dôvery darcov a ich znalostí o zahraničných nadáciách a skutočnosti, že darcovia nie sú si istí, či majú nárok na daňové zvýhodnenie, pokiaľ ide o cezhraničné dary.

2. Analýza subsidiarity

Opatrenia EÚ sú potrebné na účely odstránenia existujúcich prekážok a obmedzení cezhraničného pôsobenia nadácií v rámci EÚ. V súčasnej situácii sa preukazuje, že tento problém nie je náležite riešený na vnútroštátnej úrovni a že jeho cezhraničný charakter si vyžaduje spoločné riešenie na účely zlepšenia mobility nadácií. Ciele navrhovaných opatrení je možné lepšie dosiahnuť na úrovni EÚ, čo by zabezpečilo jasné a ucelené pravidlá v rámci EÚ. Uprednostňovaná možnosť zakotvenia štatútu európskej nadácie s automaticky uplatňovaným nediskriminačným daňovým režimom, ktorý by sa na európske nadácie (EF) vzťahoval, je dobrovoľným nástrojom a nenahradila by vnútroštátne predpisy. Nešla by nad rozsah nevyhnutný na uspokojivé dosiahnutie cieľov, a preto je v súlade so zásadou proporcionality.

3. Ciele

Hlavným cieľom je umožniť nadáciám efektívnejšie smerovať súkromné prostriedky na verejnoprospešné účely na cezhraničnej úrovni v rámci EÚ, čo by malo – napríklad v dôsledku nižších nákladov pre nadácie – zvýšiť výšku prostriedkov dostupných na verejnoprospešné činnosti a zároveň prospievať európskym občanom a hospodárstvu EÚ. Hlavný cieľ sa chápe ako niekoľko konkrétnych cieľov vrátane zníženia nákladov a neistoty nadácií a zvýšenia objemu cezhraničného darcovstva.

4. Možnosti politiky

V posúdení vplyvu sa hodnotia tieto možnosti: 1) základný scenár; 2) informačná kampaň a dobrovoľná charta kvality; 3) štatút európskej nadácie (s riešením daňových záležitostí alebo bez neho); a 4) čiastočná harmonizácia právnych predpisov o nadáciách. Podriadené možnosti štatútu sú podrobne zvážené v prílohe.

Základný scenár zahŕňa prebiehajúce iniciatívy, ktoré by mali mať naďalej vplyv na cezhraničné pôsobenie nadácií: okrem iného prípady porušenia predpisov a práca v daňovej oblasti, zabezpečenie úplnosti vykonávania smernice o službách a nelegislatívne iniciatívy v oblasti výskumu a na podporu cezhraničného darovania.

Cieľom informačnej kampane by bolo zvýšiť znalosti nadácií o svojich právach a povinnostiach podľa vnútroštátnych predpisov pri cezhraničnom pôsobení. Kampaň by sa mohla uskutočňovať prostredníctvom celoeurópskej webstránky alebo osobitných publikácií; mohla by ju viesť a financovať Komisia, sektor nadácií alebo sektor nadácií s podporou Komisie. Okrem toho by sa na účel zabezpečenia kvality a dôveryhodnosti ich činností mohli nadácie podnietiť, aby na dobrovoľnom základe podpísali chartu kvality. V tejto charte, ktorú by mal vypracovať sektor nadácií s podporou Komisie, by sa stanovil súbor spoločných pravidiel a kritérií, ktoré by sa museli dodržiavať (týkajúce sa napr. podávania správ, transparentnosti a zverejňovania). Dodržiavanie charty by mohlo byť predmetom nezávislého a nestranného dohľadu tretej strany. Okrem toho by sa sektor mohol podnietiť k tomu, aby rozšíril rozsah pôsobnosti charty o dohodu na spoločnom vymedzení verejnoprospešnej nadácie. V záujme zvýšenia povedomia verejnosti o charte a viditeľnosti nadácií, ktoré ju dodržiavajú, by tieto nadácie mohli získať označenie európskej značky kvality.

Štatút európskej nadácie bez riešenia daňových záležitostí by bol alternatívnou právnou formou nadácií; nevyžadoval by si žiadne zmeny existujúcich vnútroštátnych foriem nadácií a jeho využitie by bolo dobrovoľné. V štatúte by sa ustanovili hlavné požiadavky na európsku nadáciu, ktorá by mala právnu subjektivitu v rámci celej EÚ.

V záujme zabezpečenia dôveryhodnosti a zodpovednosti by FE bola povinná mať počiatočné aktíva vo výške rovnajúcej sa minimálne 25 000 eur. Jej aktíva by boli určené na verejnoprospešný účel vymedzený v štatúte prostredníctvom úplného zoznamu všeobecne uznaných účelov vo väčšine členských štátov. Od každej nadácie so záujmom o využívanie štatútu by sa vyžadovalo preukázanie jej cezhraničného rozmeru, pokiaľ ide o činnosti alebo plánované činnosti najmenej v dvoch členských štátoch. FE by mohla presadzovať svoje účely podľa vlastnej úvahy akýmkoľvek zákonným spôsobom povoleným v jej stanovách v súlade s jej verejnoprospešným účelom a nariadením o štatúte. Nadácia by bola spôsobilá na vykonávanie činností v ktoromkoľvek členskom štáte a mimo EÚ. Mohla by slobodne vykonávať hospodárske činnosti za predpokladu, že akýkoľvek zisk použije výhradne na plnenie svojich verejnoprospešných účelov. Hospodárske činnosti FE nesúvisiace s jej verejnoprospešným účelom by však boli povolené len do určitej hranice, ktorá by bola určená v štatúte. V záujme zabezpečenia vysokých noriem transparentnosti a zodpovednosti by sa vyžadovalo, aby ročné účtovné závierky FE podliehali auditu a boli zverejnené. Na záver, dohľad by vykonávali určené národné dozorné orgány, pre ktoré by sa v štatúte vymedzili primerané ale rozsiahle právomoci.

Podľa štatútu Európskej nadácie s riešením daňových záležitostí by európske nadácie automaticky požívali tie isté daňové zvýhodnenia, ktoré sa poskytujú domácim verejnoprospešným nadáciám, bez potreby vykonávania kontroly ich porovnateľnosti s domácimi nadáciami. Rovnaké riešenie by sa uplatňovalo vo vzťahu k darcom a príjemcom európskej nadácie.

Čiastočná harmonizácia právnych predpisov o nadáciách by predstavovala harmonizáciu tých požiadaviek, ktoré nadácie sú povinné splniť, aby mohli byť registrované a vykonávať činnosť v zahraničí, t. j. prijateľné účely verejnoprospešnej nadácie, minimálna výška aktív, požiadavky na registráciu a niektoré aspekty vnútorného spravovania. Členské štáty by museli umožniť nadáciám, ktoré spĺňajú harmonizované kritériá, pôsobiť v ich štáte bez nariadenia dodatočných požiadaviek. Zvažovali sa aj možnosti širšej harmonizácie vnútroštátnych predpisov o nadáciách a harmonizácia daňového posudzovania nadácií a ich darcov.

5. Posúdenie vplyvu a porovnanie možností

Očakáva sa, že zvažované možnosti politiky budú mať takýto vplyv:

Základný scenár by mal kladný ale obmedzený vplyv na nadácie a cezhraničné darcovstvo v tom zmysle, že prebiehajúce konania vo veci porušenia predpisov by odstránili daňovú diskrimináciu voči zahraničným verejnoprospešným nadáciám a ich darcom. Konaniami vo veci porušenia predpisov sa však nedokáže rýchlo vyriešiť problém diskriminácie. Okrem toho by uplatňovanie zásady nediskriminácie samo osebe dostatočne nezjednodušilo činnosti nadácií a nepodnietilo cezhraničné darcovstvo, pretože by stále existoval určitý stupeň neistoty v tom, či daňové orgány uznajú zahraničnú verejnoprospešnú nadáciu ako porovnateľnú s domácimi nadáciami. Okrem toho má vykonávanie smernice o službách priaznivý vplyv na znižovanie prekážok a nákladov na zakladanie nadácií a cezhraničné poskytovanie služieb nadáciami, ktoré vykonávajú hospodárske činnosti, ale neprinieslo by zmeny týkajúce sa nadácií vykonávajúcich iné ako hospodárske činnosti (napr. nadácie pôsobiace na základe grantov). Preto by sa sotva znížila neistota týkajúca sa verejnoprospešného štatútu zahraničnej nadácie. Z uvedených dôvodov by sa prostredníctvom tejto možnosti nedosiahli zvolené ciele politiky.

Účinnosť informačnej kampane a dobrovoľnej charty kvality by bola nedostatočná. Informačná kampaň poskytujúca viac informácií o pravidlách a postupoch v členských štátoch by v určitom rozsahu zjednodušila cezhraničné darcovstvo a vykonávanie činností nadácií. Vyžadovala by si však úsilie komplexného zhromažďovania informácií, čím by vznikali náklady, a nenahrádzala by konkrétne právne poradenstvo. Charta kvality by prostredníctvom dobrovoľných spoločných pravidiel v rámci EÚ a udelenia európskej značky mohla zvýšiť ochotu darcov poskytovať dary nadáciám, ako aj vnútroštátnych orgánov dôverovať nadáciám, ktoré k charte pristúpili. Ako nástroj tzv. mäkkého práva by však táto možnosť mala obmedzený vplyv, pretože by neriešila vnútroštátne občianskoprávne a daňovo-právne prekážky a pretože orgány by boli oprávnené rozhodnúť, či značku uznajú.

Uvedené dve možnosti by neviedli k dodatočnej administratívnej záťaži vnútroštátnych orgánov a mohli by využiť vysokú mieru politickej prijateľnosti. Keďže by však prekážky a náklady týkajúce sa nadácií zostali vo veľkej miere bezo zmeny, pravdepodobne by nadácie neboli ochotné rozvíjať mnohé cezhraničné projekty a v dôsledku toho ani zamestnať ďalších zamestnancov alebo dobrovoľníkov. Z dôvodu toho by boli priami príjemcovia a občania EÚ všeobecne zbavení niektorých sociálnych, environmentálnych a hospodárskych výhod.

Štatút európskej nadácie bez riešenia daňových záležitostí by poskytol jednotnejšie podmienky týkajúce sa uznania verejnoprospešnej nadácie, čím by sa znížila miera právnej neistoty v rámci členských štátov. Súčasne by sa znížili náklady vyplývajúce z prekážok spôsobených vnútroštátnymi občianskymi predpismi. Európska značka by podstatne podnietila cezhraničné darcovstvo a európsky obraz štatútu by tiež mohol stimulovať viac činností nadácií v oblasti celoeurópskych záležitostí, ako je výskum alebo životné prostredie. Táto možnosť politiky by však neriešila daňové posudzovanie zahraničných nadácií a darcov a s tým súvisiace náklady a najmä neistotu týkajúcu sa uznania ako verejnoprospešné nadácie na daňové účely v zahraničí. Vzhľadom na vyššiu dôveryhodnosť európskej právnej formy by mohla mať určitý nepriamy kladný účinok, ak by daňové orgány menej prísne vykonávali tzv. skúšku porovnateľnosti.

Štatút európskej nadácie s automatickým uplatňovaním nediskriminačného daňového režimu je zrejme najvhodnejšia možnosť politiky, pretože prostredníctvom podstatného zníženia občianskoprávnych a daňovo-právnych prekážok, ako aj nákladov, by sa pomocou nej dosiahli všetky ciele. Priniesla by tie isté výhody, ktoré sú uvedené vyššie v prípade štatúte bez riešenia daňových záležitostí. Okrem toho by zavedením nediskriminačného daňového režimu bez vykonávania tzv. skúšky porovnateľnosti ďalej znižovala náklady na dodržiavanie súladu a na právne poradenstvo a ďalej znižovala právnu neistotu, najmä pokiaľ ide o uznanie verejnoprospešnej nadácie na daňové účely v rámci členských štátov.

Celkovo možno očakávať, že štatút s riešením daňových záležitostí by mohol viesť k zníženiu väčšiny nákladov na právne poradenstvo, ktoré sa v súčasnosti (na občianske a daňové právo) odhadujú na 90 a 102 miliónov eur ročne. V porovnaní s ostatnými možnosťami by mala poskytnúť najlepšie podmienky pre nadácie, pokiaľ ide o rozvoj ich cezhraničných činností v oblastiach dôležitých pre spoločnosť (napr. výskum a vzdelávanie, sociálne služby a služby zdravotnej starostlivosti, umenie, kultúra alebo životné prostredie) a mala by najlepšie stimulovať darcovstvo, jeho vplyv na priamych príjemcov a občanov EÚ by vo sfére sociálnych, hospodárskych prínosov alebo prínosov v oblasti životného prostredia takisto mal byť vyšší ako v prípade ostatných možností politiky.

Vplyv štatútu by závisel od počtu nadácií, ktoré by sa rozhodli využívať ho a od počtu z toho vyplývajúcich darov. Za predpokladu existencie presných a jednotných pravidiel upravujúcich FE možno predpokladať, že mnohé nadácie s vôľou rozšíriť svoje existujúce činnosti v rámci celej EÚ (od 25 000 do 30 000[3]) by mohli mať záujem učiniť tak prostredníctvom tejto právnej formy. Okrem toho by o štatút mohli prejaviť záujem nadácie dosiaľ pôsobiace iba na vnútroštátnom trhu alebo aj tie, ktoré ešte len budú založené. Pokiaľ ide o vplyv na cezhraničné darcovstvo, údaje o daroch poskytnutých prostredníctvom mechanizmu Transnational Giving Europe, ktorý v roku 2010 vzrástol o 25 % a presiahol 4,2 milióna eur, naznačujú rastúci potenciál cezhraničného darcovstva, ktorý by štatút mohol využiť.

Aby boli členské štáty schopné zaobchádzať s touto novou formou FE, bolo by potrebné, aby prispôsobili svoje vnútroštátne systémy a vyškolili zamestnancov v príslušných národných registračných, dozorných a daňových orgánoch, čo by však nemalo spôsobiť veľkú administratívnu záťaž. Väčšina štátov už má register nadácií a vo všetkých členských štátoch existuje aj štátny dozorný orgán pre nadácie, takže štatút by nespôsobil podstatné náklady spojené so zriadením nových orgánov. Pokiaľ by štatút neviedol k žiadnym úpravám vnútroštátnych predpisov, bola by táto možnosť aj politicky prijateľnejšia ako možnosť harmonizácie.

Čiastočná harmonizácia právnych predpisov o nadáciách by v tejto otázke poskytla vyššiu mieru jednotnosti vnútroštátnych právnych predpisov. Keďže by harmonizovala najpodstatnejšie pravidlá cezhraničného pôsobenia nadácií a najmä vymedzenie verejnoprospešného účelu, mohla by zjednodušiť ich činnosti, znížiť ich náklady a poskytnúť im vyššiu mieru právnej istoty týkajúcej sa uznania verejnoprospešnej nadácie na občianskoprávne účely v zahraničí. Bolo by však náročné dosiahnuť kompromis medzi všetkými členskými štátmi, pokiaľ ide o harmonizované vymedzenia z dôvodu rôznorodosti vnútroštátnych právnych predpisov.

Čiastočná harmonizácia by nepriniesla priamu výhodu, ani pokiaľ ide o daňové obmedzenia, hoci by sa mohlo argumentovať, že môže priniesť nepriame výhody a menej prísny prístup daňových orgánov pri vykonávaní skúšky porovnateľnosti. Z toho dôvodu by táto možnosť neviedla k zníženiu nákladov a vplyvu na darcovstvo potenciálne porovnateľným s možnosťou štatútu bez riešenia daňových záležitostí, aj keď na rozdiel od nej by neposkytla zreteľnú európsku značku. Aktualizácia vnútroštátnych predpisov o nadáciách v dôsledku harmonizácie by vnútroštátnym orgánom a zainteresovaným stranám spôsobila určité administratívne náklady a náklady na dodržanie súladu.

Možnosti rozsiahlej harmonizácie vnútroštátnych právnych predpisov o nadáciách a zavedenie jednotného súboru daňových predpisov týkajúcich sa nadácií a ich darcov boli odmietnuté. Napriek tomu, že by mohli priniesť značné výhody účinným odstránením všetkých podstatných rozdielov vo vnútroštátnych právnych predpisoch a zabezpečením rovnakého daňového režimu v rámci EÚ, tieto možnosti by boli pre členské štáty technicky náročné a politicky neprijateľné, v neposlednom rade z dôvodu politickej citlivosti v oblasti daňových záležitostí.

6. Monitorovanie a hodnotenie

Komisia bude monitorovať presadzovanie zvolenej možnosti politiky a hodnotiť dosiahnutý pokrok vo vzťahu k stanoveným cieľom. Potrebné údaje sa budú zhromažďovať v spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi, sektorom nadácií a inými relevantnými zainteresovanými stranami. V prípade voľby štatútu by sa monitorovanie Komisie mohlo zamerať na otázky, ako je počet založených európskych nadácií, rozmanitosť ich cezhraničných činností a trendy v oblasti cezhraničného darcovstva. V prípade uprednostnenia čiastočnej harmonizácie by sa Komisia spočiatku zamerala na vykonávanie návrhu a až následne na zhromažďovanie údajov. Pokiaľ ide o hodnotenie, hodnotiaca správa by sa na účely hodnotenia pokroku a kontroly dosiahnutia cieľov vypracovala po uplynutí siedmich rokov od nadobudnutia účinnosti zvoleného návrhu.

[1] Údaje pochádzajú zo štúdie uskutočniteľnosti z roku 2008. Účelom vyššie uvedených údajov je vytvoriť predstavu, nie úplný obraz, o sektore nadácií a mali by byť vnímané len ako orientačné vzhľadom na náročnosť získavania údajov o európskych nadáciách. Pozri http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf.

[2] Pozri http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf.

[3] Údaje zo štúdie uskutočniteľnosti.