Osobitná správa Predvstupová pomoc EÚ 
pre SrbskoSK 2014  Č. 19
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV
EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352  4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Viac doplňujúcich informácií o  Európskej únii je k  dispozícii na internete.  
Sú dostupné cez server Európa ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2014
ISBN 978-92-872-1812-4
doi: 10.2865/63745
© Európska únia, 2014
Rozmnožovanie je povolené pod podmienkou uvedenia zdroja.
Printed in Luxembourg
Predvstupová pomoc EÚ 
pre Srbsko
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)Osobitná správaSK 2014  Č. 19
02
 Obsah
Body
 Zoznam skratiek
I – VII Zhrnutie
1 – 6 Úvod
1 – 4 Základné informácie
5 – 6 Predvstupová pomoc EÚ pre Srbsko
7 – 8 Rozsah auditu a audítorský prístup
9 – 71 Pripomienky
9 – 48 Prvá časť  – Riadenie projektov IPA Komisiou
9 – 22 Rozhodnutia o financovaní boli založené na relevantných stratégiách
23 – 38 Komisia začala riešiť nedostatky súvisiace s koncepciou projektov, ktoré prispeli k oneskoreniu realizácie
39 – 48 Projekty IPA spravidla zabezpečili plánované výstupy, no výsledky presahujúce výstupy možno nebudú 
udržateľné
49 – 71 Druhá časť  – Riadenie nefinančnej pomoci na podporu správy vecí verejných zo strany Komisie
49 – 63 Komisia sa v dialógu so Srbskom intenzívne zaoberala záležitosťami v oblasti správy veci verejných  
a má v tejto súvislosti čoraz pozitívnejší vplyv
64 – 71 Pri schvaľovaní systému Srbska na riadenie finančných prostriedkov EÚ Komisia v plnej miere nezohľadnila 
hospodárenie s verejnými financiami v Srbsku
03 Obsah
72 – 81 Závery a odporúčania
72 – 79 Závery
80 – 81 Odporúčania
 Príloha I  — Zoznam kontrolovaných projektov IPA
 Príloha II  —  Zoznam projektov IPA kontrolovaných v rámci preskúmania správy vecí verejných 
a boja proti korupcii ako prierezových záležitostí
 Odpovede Komisie
04
 Zoznam skratiek
DD: Dočasná dohoda o obchode a obchodných záležitostiach
DPP : Dokument o posúdení potrieb
DSP : Dohoda o stabilizácii a pridružení 
DVOP : Dokumenty o viacročnom orientačnom plánovaní 
EP: Európsky parlament
EPD : Posilnený trvalý dialóg (Enhanced Permanent Dialogue)
HVF : Hospodárenie s verejnými financiami
IPA: Nástroj predvstupovej pomoci (Instrument for Pre‑Accession)
MSP : Malé a stredné podniky 
NIPAC : Národný koordinátor IPA (National IPA Coordinator)
OOS : Organizácia občianskej spoločnosti
PEFA : Verejné výdavky a finančná zodpovednosť (Public Expenditure and Financial Accountability)
PSP : Proces stabilizácie a pridruženia
ROM : Monitorovanie orientované na výsledky (Result‑oriented Monitoring)
RVS : Reforma verejnej správy
SDH : Systém decentralizovaného hospodárenia
SEIO : Úrad Srbskej republiky pre európsku integráciu
SIGMA : Podpora zlepšenia správy a riadenia vecí verejných (Support for Improvement in Governance and 
Management)
VOFR : Viacročný orientačný finančný rámec 
05
 Zhrnutie
I
Od roku 2007 dosiahla finančná podpora v rámci 
nástroja predvstupovej pomoci (IPA) pre Srbsko výšku 
približne 170 mil. EUR ročne. Na správu vecí verejných, 
ktorú Komisia identifikovala v súvislosti so Srbskom 
ako najproblematickejšiu oblasť, sa vynaložila štvrtina 
financovania v rámci IPA. EÚ dopĺňa financovanie z IPA 
nefinančnými prostriedkami s cieľom pomôcť Srbsku 
v príprave na členstvo v EÚ.
II
Cieľom auditu bolo posúdiť, či Komisia účinne riadi 
predvstupovú podporu pre Srbsko, a podrobnejšie 
aj podporu pre kľúčovú oblasť, ktorou je správa vecí 
verejných. Audit sa vzťahoval na obdobie 2007 – 2013 
a jeho cieľom bolo zodpovedať tieto dve otázky:
a) Riadila Komisia projekty IPA účinne?
b) Riadila Komisia nefinančnú pomoc v rámci podpo ‑
ry správy vecí verejných účinne?
III
Pri audite bol preskúmaný proces programovania 
IPA, ako aj 15 projektov financovaných v rámci IPA 
z ročných programov IPA pre Srbsko za roky 2007, 
2008 a 2009, s osobitným zameraním na výsledky 
projektov. Kontrolovaná nefinančná pomoc zahŕňala 
dialóg medzi EÚ a Srbskom o otázkach správy vecí 
verejných a spoluprácu s cieľom pripraviť Srbsko na 
decentralizované hospodárenie s finančnými pro ‑
striedkami EÚ. Dvor audítorov preskúmal aj ďalšiu 
vzorku desiatich projektov IPA z ročných programov 
za roky 2010, 2011 a 2012, aby zistil, či boli správa vecí 
verejných a boj proti korupcii prierezovými záležitos ‑
ťami v tých projektoch, v ktorých prvoradým cieľom 
nebola dobrá správa vecí verejných.IV
Pri audite sa zistilo, že celkovo riadi Komisia predvstu ‑
povú podporu pre Srbsko účinne. Finančná predvstu ‑
pová pomoc Srbsku spolu s inými formami podpory 
mu účinne pomáhajú zavádzať sociálne a hospodárske 
reformy a zlepšovať správu vecí verejných v krajine. Pri 
plánovaní finančnej a nefinančnej pomoci pre Srbsko 
Komisia na základe skúseností z iných krajín, ktoré 
boli príjemcami pomoci v rámci IPA, kladie čoraz väčší 
dôraz na záležitosti správy vecí verejných.
V
Komisia riadila projekty IPA účinne. Programovanie 
finančnej pomoci IPA je založené na ucelenom strate ‑
gickom rámci a prístup k výberu projektov relevant ‑
ných pre prípravu Srbska na pristúpenie sa postupne 
zlepšuje. Kontrolované projekty vo všeobecnosti 
dosiahli svoje plánované výstupy, mali však aj nedo ‑
statky, ktoré sa týkali koncepcie, realizácie a udržateľ ‑
nosti. Pri vypracúvaní najnovších ročných programov 
IPA urobila Komisia kroky na riešenie nedostatkov, 
ktoré Dvor audítorov zistil v predchádzajúcich projek ‑
toch IPA.
Zhrnutie 06
VI
Komisia účinne riadila nefinančnú pomoc pre Srbsko 
v oblasti správy vecí verejných. Pri audite sa zistilo, že 
štruktúrovaný dialóg medzi EÚ a Srbskom primerane 
pokryl kľúčové oblasti správy vecí verejných a pre ‑
pojil politické priority s vytváraním politík. Dôraz na 
správu vecí verejných v dialógu sa v koncepcii pro ‑
jektov vo všeobecnosti priamo neodrážal, no väčšina 
projektov, ktoré Dvor audítorov preskúmal, nepriamo 
prispela k lepšej správe vecí verejných a/alebo boju 
proti korupcii, a to prostredníctvom aktivít súvisiacich 
s budovaním administratívnych kapacít. Pokiaľ ide 
o prípravu Srbska na decentralizované hospodárenie 
s finančnými prostriedkami EÚ, pri audite sa zistilo, že 
vďaka prístupu Komisie sa účinne podporila správa 
vecí verejných, avšak len v obmedzenej sfére riadia ‑
cich štruktúr IPA. Audítorská práca Komisie týkajúca sa 
vnútroštátnych štruktúr IPA nebola v súlade s nariade ‑
ním o IPA súčasťou komplexného posúdenia hospodá ‑
renia s verejnými financiami na úrovni krajiny.VII
V správe sa uvádzajú konkrétne opatrenia na zlepšenie 
programovania, koncepcie a vykonávania projektov 
IPA v Srbsku. V súvislosti s nefinančnou pomocou Dvor 
audítorov odporúča, aby Komisia podporila srbské 
orgány pri ďalšom zefektívňovaní svojich národ ‑
ných stratégií a dopracovaní kompletného plánu pre 
hospodárenie s verejnými financiami, zlepšila proces 
konzultácií organizácií občianskej spoločnosti, vo fáze 
navrhovania projektov systematicky posudzovala 
potrebu konkrétnych opatrení v oblasti boja proti 
korupcii alebo dobrej správy vecí verejných a urobila 
kroky na začlenenie svojej audítorskej práce týkajúcej 
sa vnútroštátnych štruktúr IPA do hodnotenia hospo ‑
dárenia s verejnými financiami za celú krajinu.
07
 Úvod
Základné informácie
01 
Po páde režimu Slobodana Miloševića 
v októbri 2000 sa Srbsko, najväčšia 
z krajín západného Balkánu z hľadiska 
počtu obyvateľov i rozlohy1, vydalo 
v rámci procesu stabilizácie a pridru ‑
ženia na cestu vedúcu k fáze pred 
vstupom do EÚ. V  schéme 1  sa uvádza 
prehľad kľúčových udalostí, ktoré 
v období od roku 1999 do roku 2014 
poznačili vzťahy medzi EÚ a Srbskom.1 Územie Srbska má rozlohu 
77 474 km2, pričom počet 
obyvateľov je 7,2 milióna 
(údaje za rok 2014, CIA World 
Factbook ).Schéma 1Kľúčové udalosti vo vzťahoch medzi EÚ a Srbskom
2014•  21. januára – Konanie prvej medzivládnej konferencie (Rada Európskej únie, Európska komisia a Srbsko), ktorá signalizuje formálny začia ‑
tok rokovaní o pristúpení Srbska.
2013•  1. septembra – Do platnosti vstupuje dohoda o stabilizácii a pridružení medzi EÚ a Srbskom. Začína analytické preskúmanie acquis  
(„screening“).
• 28. júna – Európska rada prijíma rozhodnutie o otvorení prístupových rokovaní so Srbskom.
2012 • 1. marca – Európska rada potvrdzuje štatút Srbska ako kandidátskej krajiny EÚ.
2011• 14. októbra – Komisia vydáva stanovisko k žiadosti Srbska o členstvo v EÚ.
•  20. júla – Zatknutie Gorana Hadžića, posledného podozrivého na úteku, Medzinárodným trestným tribunálom pre bývalú Juhosláviu 
(International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia – ICTY) .
• 26 mája – Zatknutie Ratka Mladića.
2010•  1. februára – Do platnosti vstupuje dočasná dohoda o obchode a obchodných záležitostiach (súčasť dohody o stabilizácii a pridružení 
medzi EÚ a Srbskom).
2009• 22. decembra – Srbsko predkladá žiadosť o členstvo v EÚ.
• 19. decembra – Bezvízové cestovanie v schengenskom priestore pre občanov Srbska.
2008• 21. júla – Zatknutie Radovana Karadžića.
• 29. apríla – Podpis dohody o stabilizácii a pridružení medzi EÚ a Srbskom a dočasnej dohody o obchode a obchodných záležitostiach.
2006•  3. mája – EÚ pozastavuje rozhovory o dohode o stabilizácii a pridružení medzi EÚ a Srbskom a ako dôvod uvádza, že Srbsko plne nespolu ‑
pracuje s Medzinárodným trestným tribunálom pre bývalú Juhosláviu (ICTY).
2005 • 1. októbra – Srbsko začína rokovať s EÚ o podpise medzinárodnej zmluvy pod názvom Dohoda o stabilizácii a pridružení.
2003 • 1. júna – Európska rada v Solúne potvrdzuje vyhliadky krajín západného Balkánu na členstvo v EÚ.
2001 • 1. apríla – Zatknutie Slobodana Miloševića.
2000•  1. júna – Európska rada v Santa Maria da Feira vyhlasuje, že všetky krajiny v rámci procesu stabilizácie a pridruženia sú potenciálnymi 
kandidátskymi krajinami na členstvo v EÚ.
1999•  26. mája – Komisia predkladá návrh procesu stabilizácie a pridruženia, politiky EÚ zameranej na krajiny západného Balkánu, ktorej koneč ‑
ným cieľom je ich členstvo v EÚ.
08 Úvod
02 
Proces stabilizácie a pridruženia, ktorý 
v roku 1999, po desaťročí nepokojov 
a ozbrojeného konfliktu v bývalej 
Juhoslovanskej socialistickej federatív ‑
nej republike, iniciovala EÚ, sa opiera 
o ideu, že len skutočné vyhliadky 
na integráciu do EÚ môžu v krajinách 
Balkánu zabezpečiť udržateľný mier, 
stabilitu a demokraciu. Proces stabi ‑
lizácie a pridruženia zlučuje zmluvné 
vzťahy v podobe dohôd o stabilizácii 
a pridružení (DSP), obchodné opatre ‑
nia, ktoré dávajú regiónu voľný prístup 
takmer všetkých tovarov na trhy EÚ, 
a značnú finančnú pomoc z rozpočtu 
EÚ.
03 
EÚ trvala na tom, aby Srbsko jednak 
vydalo podozrivých z vojnových zloči ‑
nov Medzinárodnému trestnému súdu 
v Haagu a tiež našlo trvalé riešenie pre 
vzťahy s Kosovom predtým, ako môže 
výrazne pokročiť smerom k členstvu 
v EÚ. Srbsko predložilo žiadosť o člen ‑
stvo v EÚ 22. decembra 2009 a Európ ‑
ska rada mu 1. marca 2012 na základe 
záverov Rady pre všeobecné záležitosti 
z 28. februára udelila štatút kandi ‑
dátskej krajiny. V záveroch sa osobit ‑
ne poukázalo na pokrok v dialógu 
s Kosovom2. Rozhodujúcimi faktormi, 
ktoré prispeli k rozhodnutiu Rady, bol 
aj pokrok Srbska pri plnení politických 
prvkov kodanských kritérií3, ako aj vy ‑
danie niekoľkých údajných vojnových 
zločincov.04 
Rokovania o pristúpení Srbska sa for ‑
málne začali 1. januára 2014. Európska 
komisia už predtým naznačila, že 
otázky správy vecí verejných považuje 
za hlavnú výzvu, ktorej Srbsko čelí, 
a rozhodla, že táto najzložitejšia oblasť 
by sa mala riešiť hneď na začiatku ro ‑
kovaní o jednotlivých kapitolách4.2 Dialóg medzi Belehradom 
a Prištinou sprostredkovala 
vysoká predstaviteľka Únie 
pre zahraničné veci 
a bezpečnostnú politiku 
a podpredsedkyňa Európskej 
komisie Catherine Ashton 
a podporila ho aj Európska 
služba pre vonkajšiu činnosť.
3 Kodanské kritériá stanovené 
Európskou radou v júni 1993 
tvoria: 
 a) politické kritériá: stabilita 
inštitúcií zaručujúcich 
demokraciu, právny štát, 
ľudské práva a úctu 
k menšinám a ich ochranu;
 b) ekonomické kritériá: 
existencia fungujúceho 
trhového hospodárstva 
a schopnosť vyrovnať sa 
s konkurenčným tlakom 
a trhovými silami v EÚ;
 c) schopnosť prevziať záväzky 
vyplývajúce z členstva vrátane 
cieľov politickej, hospodárskej 
a menovej únie.
4 Na uľahčenie rokovaní 
o pristúpení je tento proces 
rozdelený na 35 kapitol 
týkajúcich sa jednotlivých 
politík EÚ. Rokovania 
o rôznych kapitolách 
sa neobmedzujú len na 
regulačné a legislatívne 
aspekty, ale zahŕňajú aj 
vytvorenie potrebných 
administratívnych štruktúr 
a dosiahnutý pokrok 
v budovaní ich kapacity 
riadenia. Kapitolami 
týkajúcimi sa správy vecí 
verejných sú kapitola 23 
(súdnictvo a základné práva) 
a kapitola 24 (spravodlivosť, 
sloboda a bezpečnosť).
09 Úvod
Predvstupová pomoc EÚ 
pre Srbsko
05 
Medzi priority predvstupovej pomoci 
EÚ patrí pomoc prijímateľským kraji ‑
nám pri posilňovaní ich administra ‑
tívnej kapacity a podpora prijímania 
a vykonávania acquis communautaire5. 
Na posilnenie administratívnej kapaci ‑
ty Komisia financuje činnosti, akými sú 
budovanie inštitúcií, zavádzanie systé ‑
mov riadenia a odborná príprava.06 
V období 2007 – 2013 poskytovala EÚ 
pomoc v oblasti administratívnej kapa ‑
city pre Srbsko prostredníctvom zložky 
I (prechodná pomoc a budovanie inšti ‑
túcií) nástroja predvstupovej pomoci 
(IPA)6. Finančné prostriedky v rámci 
IPA – v priemernej výške asi 170 mil. 
EUR ročne – boli rozdelené medzi rôz ‑
ne odvetvia vcelku rovnomerne, ako 
to vyplýva aj z  tabuľky 1 . Na oblasť 
správy vecí verejných  – „spravodlivosť 
a vnútorné veci“, ktorej súčasťou je 
boj proti korupcii, a „reforma verejnej 
správy“ vrátane reformy hospodáre ‑
nia s verejnými financiami (HVF) – sa 
pridelila štvrtina financovania, čo odrá ‑
ža význam, ktorý Komisia prisudzuje 
riešeniu nedostatkov v tejto oblasti.5 Acquis  predstavuje celý rad 
zásad, politík, zákonov, 
postupov, povinností a cieľov, 
ktoré boli dohodnuté alebo 
vytvorené v rámci Európskej 
únie.
6 IPA bol zriadený na základe 
nariadenia Rady (ES) 
č. 1085/2006 zo 17. júla 2006, 
ktorým sa ustanovuje nástroj 
predvstupovej pomoci (IPA) 
(Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 82), 
a nariadenia Komisie (ES) 
č. 718/2007 z 12. júna 2007, 
ktorým sa vykonáva 
nariadenie Rady (ES) 
č. 1085/2006, ktorým sa 
ustanovuje nástroj 
predvstupovej pomoci (IPA) 
(Ú. v. EÚ L 170, 29.6.2007, s. 1).Tabuľka 1Pomoc IPA pre Srbsko (2007 – 2013)
OdvetviePridelené prostriedky  
(mil. EUR)Podiel z celko ‑
vých pridelených 
prostriedkov
Spravodlivosť a  vnútorné veci 117 9,7 %
Reforma verejnej správy 164 13,6  %
Sociálny rozvoj 171 14,2  %
Rozvoj súkromného sektora 109 9,1 %
Doprava 146 12,1  %
Životné prostredie, zmena klímy a  energetika 192 16,0  %
Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka 109 9,1 %
Iné aktivity v súvislosti s acquis  a horizontálne 
aktivity195 16,2  %
Spolu 1 203
Zdroj : Dokumenty o viacročnom orientačnom plánovaní pre Srbsko, 2011 – 2013.
10
 Rozsah auditu  
a audítorský prístup
07 
Cieľom auditu bolo posúdiť, či Komisia 
účinne riadi predvstupovú podporu 
pre Srbsko, a podrobnejšie aj podporu 
pre kľúčovú oblasť, ktorou je správa 
vecí verejných. Pri audite sa riešili dve 
hlavné otázky:
a) Riadila Komisia projekty IPA 
účinne?
b) Riadila Komisia nefinančnú pomoc 
v rámci podpory správy vecí verej ‑
ných účinne?
08 
Audit sa vykonával od mája 2013 do 
januára 2014 a jeho súčasťou bolo:
a) Preskúmanie 15 projektov finan ‑
covaných v rámci IPA s osobitným 
zameraním na výsledky projektov 
(pozri prílohu I )7. Vzorka obsa ‑
hovala osem projektov v oblasti 
správy vecí verejných, čo odrážalo 
zameranie auditu na túto oblasť, 
a sedem projektov z iných oblastí 
pomoci  – sociálny rozvoj, doprava, 
energetika, rozvoj vidieka a rozvoj 
súkromného sektora.b) Administratívne preskúmanie 
ďalšej vzorky desiatich projektov 
IPA z ročných programov za roky 
2010, 2011 a 2012 (pozri prílohu II ) 
s cieľom posúdiť, či boli správa 
vecí verejných a boj proti korupcii 
začlenené ako prierezové záleži ‑
tosti do tých projektov, v ktorých 
prvoradým cieľom nebola dobrá 
správa vecí verejných.
c) Preskúmanie procesu programo ‑
vania IPA, mechanizmov dialógu 
o otázkach správy vecí verejných 
a postupov zavedených na posú ‑
denie pripravenosti Srbska na ria ‑
denie systému decentralizovaného 
hospodárenia (SDH) s pomocou 
IPA.
d) Audítorské návštevy v delegácii Eu ‑
rópskej únie v Belehrade a na prí ‑
slušných srbských ministerstvách, 
v agentúrach8, regionálnych či 
miestnych orgánoch, ako aj v štát ‑
nych podnikoch v dňoch 17. až 
28. júna 2013. Projekty sa kontrolo ‑
vali na mieste v Belehrade, Horgo ‑
ši, Kragujevaci, Kraljeve, Leskovaci, 
Niši, Novom Sade, Obrenovaci, 
Prokuplje, Subotici, a Ušće.7 Týchto 15 kontrolovaných 
projektov IPA bolo vybraných 
z ročných programov IPA  
pre Srbsko za roky 2007, 
2008a 2009, pretože tieto 
projekty mali mať v čase 
auditu (v polovici roku 2013) 
už splnené ciele. Jediný 
doterajší program rozpočtovej 
podpory vo výške 100 mil. EUR 
pre Srbsko financovaný 
v rámci IPA 2009 bol tiež 
súčasťou auditu.
8 Konkrétne v Úrade Srbskej 
republiky pre európsku 
integráciu, Protikorupčnej 
agentúre a v Úrade pre verejné 
obstarávanie.
11
 Pripomienky
Prvá časť  – Riadenie 
projektov IPA Komisiou
Rozhodnutia o financovaní 
boli založené na 
relevantných stratégiách
09 
Dvor audítorov preskúmal, či boli stra ‑
tegické dokumenty navzájom v súlade, 
obsahovali jasné priority a ukazovatele 
výkonnosti a či Komisia a srbské orgá ‑
ny vytvorili postupy na výber najrele ‑
vantnejších projektov na financovanie 
IPA. Dvor audítorov tiež preskúmal, či 
pomoc IPA na správu vecí verejných 
v primeranej miere zahŕňala aj orga ‑
nizácie občianskej spoločnosti a či 
fungovala koordinácia darcov.
Pomoc IPA je založená 
na jednotnom súbore 
strategických dokumentov
10 
Programovací rámec IPA je zložitý a za ‑
hŕňa množstvo dokumentov, v ktorých 
sa definujú politické ciele a strategické 
priority (pozri body 13, 14 a  schému 3 ). 
Dokumenty sú však napriek tomu 
vo všeobecnosti navzájom v súlade, 
pokiaľ ide o potreby a priority krajiny. 
Programovacie dokumenty IPA pre 
Srbsko sú tiež v súlade s národnou 
stratégiou pre integráciu do EÚ, ako aj 
s národným hodnotením potrieb.11 
Srbské orgány vypracovali vyše 70 
národných stratégií a akčných plánov 
na riešenie rôznych politických a so ‑
ciálno‑ekonomických problémov, ich 
kvalita však bola rôzna. Rôzne národné 
stratégie sa okrem toho nevenovali 
dvom významným oblastiam súvisia ‑
cim so správou vecí verejných:
 — Keďže územná decentralizácia je 
v Srbsku politicky citlivou témou, 
proces decentralizácie sa vy ‑
konal bez strategického rámca, 
v ktorom by sa stanovili priority 
krajiny a harmonogram pre ich 
dosiahnutie.
 — Na koordináciu zavádzania reformy 
hospodárenia s verejnými finan ‑
ciami (HVF) nebola vypracovaná 
celková stratégia.
12 
Koaličná vláda, ktorá boli pri moci od 
júla 2012 do jari 2014, vyvinula veľké 
úsilie o konsolidáciu strategického 
rámca pre prípravu na pristúpenie 
Srbska do EÚ. V decembri 2012 prijala 
akčný plán na riešenie zistení, kto ‑
ré Komisia uviedla vo svojej správe 
o pokroku, a vo februári 2013 prija ‑
la „národný plán pre aproximáciu 
právnych predpisov s  acquis “. Komisia 
a Úrad Srbskej republiky pre európ ‑
sku integráciu (SEIO) medzitým prijali 
opatrenia na zlepšenie jednotnosti 
srbského strategického rámca, naprí ‑
klad prostredníctvom snáh o konsoli ‑
dáciu rozličných národných stratégií 
v dokumente o posúdení potrieb (DPP) 
v období 2011 – 2013. Súlad národných 
stratégií s cieľmi IPA sa ešte viac zvýšil 
vďaka odvetvovému prístupu, ktorý sa 
uplatňuje od roku 2012.
12 Pripomienky
Strategické dokumenty 
obsahovali relevantné 
priority a definícia cieľov 
a ukazovateľov výkonnosti 
sa postupne zlepšovala
13 
Najnovšie európske partnerstvo so 
Srbskom z roku 20079 slúžilo ako 
politický rámec pre podporu reforiem 
a vďaka doložke o podmienenosti aj 
ako základ pre potenciálne pozasta ‑
venie finančnej pomoci10. Stanovoval 
sa v ňom veľmi všeobecný súbor 
krátkodobých a strednodobých priorít 
vzťahujúcich sa na prístupové kritériá 
a presadzovanie štandardov EÚ, tieto 
priority sa však neuvádzali v poradí 
podľa svojho významu pre pristúpenie 
Srbska do EÚ alebo prijímanie finanč ‑
ných prostriedkov EÚ.
14 
V dokumentoch o viacročnom orien ‑
tačnom plánovaní (DVOP), srbskom 
dokumente o posúdení potrieb (DPP) 
a v následných programovacích doku ‑
mentoch sa definuje niekoľko cieľov 
a ukazovateľov výkonnosti, ktoré sú 
však často príliš všeobecné. V dô ‑
sledku toho bolo zložité objektívne 
posúdiť pokrok v oblastiach, na ktoré 
sa poskytla pomoc11. Novovytvorené 
podvýbory na monitorovanie oblastí 
(sector monitoring sub‑committees  – 
SMSC, pozri bod 58) potvrdili závaž ‑
nosť tohto problému. Podvýbory na 
monitorovanie oblastí právneho štátu 
a verejnej správy napríklad v novembri 
2012 informovali, že pre nevhodne 
definované ukazovatele nebolo možné 
merať pokrok, a odporučili zlepšiť 
vymedzenie ukazovateľov v nasledujú ‑
cich programových cykloch12.15 
S postupným prechodom na od ‑
vetvový prístup boli však v procese 
programovania IPA na roky 2012 a 2013 
zavedené zmeny. Ukazovatele RACER13, 
referenčné hodnoty a ciele na obdobie 
do roku 2020 prepojené s najaktuálnej ‑
ším dokumentom o posúdení potrieb 
Srbska boli schválené odvetvovými 
pracovnými skupinami a mali byť 
zahrnuté do odvetvovej a projektovej 
dokumentácie na rok 201314.
Komisia spolu so srbskými 
orgánmi postupne zlepšuje 
metodiku na výber 
relevantných projektov
16 
V prvej polovici programového obdo ‑
bia 2007 – 2013 priority, ktoré stanovili 
SEIO, delegácia EÚ a ústredie Komisie 
nezabránili tomu, aby boli vybrané 
nepripravené či problematické projek ‑
ty. Tieto projekty nemali byť vybrané 
alebo sa mali zaradiť do rezervy pre 
nasledujúci ročný program15. Medzi 
problémy ovplyvňujúce programova ‑
nie, ktoré odhalila Komisia prostred ‑
níctvom svojho monitorovania, patrili 
chýbajúca podpora zo strany vnút ‑
roštátneho orgánu; chýbajúca koor ‑
dinácia jednotlivých inštitúcií; slabá 
koncepcia projektov; nedostatočne 
vymedzené podmienky; neudržateľ ‑
né riešenia týkajúce sa financovania 
a nedostatočné využitie skúseností 
získaných v rámci predchádzajúcich 
projektov.9 Rozhodnutie Rady 2008/213/ES 
z 18. februára 2008 o zásadách, 
prioritách a podmienkach 
obsiahnutých v európskom 
partnerstve so Srbskom vrátane 
Kosova v zmysle rezolúcie 
Bezpečnostnej rady 
Organizácie Spojených národov 
1244 z 10. júna 1999 a o zrušení 
rozhodnutia 2006/56/ES  
(Ú. v. EÚ L 80, 19.3.2008, s. 46).
10 Pomoc je podmienená 
dosiahnutím pokroku pri  
plnení kodanských kritérií 
a konkrétnych priorít 
európskych partnerstiev (bod 5 
prílohy 1 k rozhodnutiu Rady 
2008/213/ES).
11 V hodnotení pomoci IPA pre 
oblasť poľnohospodárstva 
a rozvoja vidieka v období 
2007 – 2011 sa dospelo k záveru, 
že meranie očakávanej 
výkonnosti a dosahu bolo 
„oblasťou s trvalými 
nedostatkami“ a dôvodom boli 
chýbajúce primerané 
a merateľné ukazovatele 
v programových dokumentoch –  
Hodnotiaca správa konzorcia 
AESA, január 2013.
12 Zápisnica zo zasadnutia SMSC 
pre oblasť právneho štátu 
z 15. decembra 2012 a oblasť 
reformy verejnej správy zo 
16. novembra 2012.
13 RACER znamená relevantné 
(z angl. relevant  ‑ t. j. úzko 
prepojené s cieľmi pomoci; 
akceptované ( accepted ) 
všetkými partnermi; 
presvedčivé ( credible ) pre laikov 
a zrozumiteľné; ľahko 
monitorovateľné ( easy to 
monitor  – napr. možnosť zberu 
údajov pri nízkych nákladoch; 
a spoľahlivé ( robust  – ťažko 
falšovateľné).
14 Odvetvová a projektová 
dokumentácia sú štandardnými 
dokumentmi, ktoré Komisii 
predkladá prijímateľská krajina 
za daný rok po diskusiách 
medzi ňou a Komisiou. 
V dokumentácii sa jasne 
stanovujú za odvetvie či projekt 
prioritné osi, ciele, plánované 
operácie, očakávané výsledky 
a súvisiace objektívne 
overiteľné ukazovatele, ako  
aj plánované spôsoby 
vykonávania vrátane 
medzníkov.
15 Delegácia EÚ vyhodnotila 
mesačne v období od mája 
2009 do mája 2013 v priemere 
14 projektov IPA ako 
problematické.
13 Pripomienky
17 
Miera spolufinancovania projektov 
a očakávaný pákový efekt financovania 
IPA sa vo výberovom procese nepoužili 
ako kritériá. Do roku 2012 Európska 
komisia nevydala v súvislosti s IPA 
usmernenia k paralelnému spolufinan ‑
covaniu. Srbsko sa zaviazalo poskytnúť 
spolufinancovanie vo výške 289 mil. 
EUR na ročné programy IPA v obdo ‑
bí 2007 – 2012, čo predstavuje 24 % 
celkového národného financovania 
a financovania EÚ v rámci IPA16. Bolo 
však zložité vysledovať, či bol záväzok 
národného spolufinancovania splnený, 
a neexistovali usmernenia k opatre ‑
niam, ktoré sa mali prijať v prípade, ak 
sa takého záväzky neplnia.
18 
Delegácia EÚ i srbské orgány vyvinuli 
skutočné snahy o vyriešenie zistených 
problémov a ich zohľadnenie pri na ‑
sledujúcom programovaní. Zlepšenia 
výberového postupu, ktoré zaviedli 
Komisia a SEIO v rámci programov IPA 
na roky 2012 a 2013, zahŕňali:
a) prísnejšie požiadavky týkajúce sa 
pripravenosti projektov;
b) dohodu medzi Komisiou a srb ‑
skými orgánmi z roku 2012 týka ‑
júcu sa usmernení k paralelnému 
spolufinancovaniu.Financovanie IPA na oblasť 
správy vecí verejných čoraz 
viac zahŕňalo organizácie 
občianskej spoločnosti
19 
V európskej stratégii rozšírenia sa 
kladie dôraz na posilnenie organizácií 
občianskej spoločnosti (OOS) a ich za ‑
pojenie do formulácie politík. V rámci 
ročných programov IPA pre Srbsko na 
obdobie 2007 – 2013 boli schválené 
štyri projekty podpory občianskej spo ‑
ločnosti v celkovej výške 9 mil. EUR.
20 
Postavenie OOS a ich spolupráca s vlá ‑
dou sa od roku 2007 výrazne zlepšili. 
OOS sú v Srbsku v súčasnosti veľmi 
aktívne v oblasti správy vecí verejných 
a boja proti korupcii17. Všeobecnejšie 
je od roku 2010 možné pravidelne 
konzultovať programovanie IPA s OOS, 
no v čase auditu sa ešte mechanizmus 
konzultácií nevyužíval často.16 Na základe údajov v ročných 
programoch IPA pre Srbsko. 
Táto vysoká miera 
spolufinancovania sa dosiahla 
hlavne preto, že sa srbské 
orgány v roku 2011 zaviazali 
k prideleniu sumy 122 mil. EUR 
na investičný program týkajúci 
sa úverov v oblasti mestského 
prostredia (MEGLIP) v odvetví 
životného prostredia, zmeny 
klímy a energetiky.
17 Pozri napríklad výsledky 
projektu 15 „Dialóg 
o občianskej spoločnosti“ 
v rámčeku 8 .
14 Pripomienky
Koordinácia s ostatnými 
poskytovateľmi pomoci 
bola len čiastočne účinná, 
no zlepšuje sa
21 
Napriek snahám nebola koordiná ‑
cia prvých projektov IPA s projektmi 
ostatných poskytovateľov pomoci 
dostatočnej dôsledná s cieľom zabez ‑
pečiť ich komplementaritu a obmedziť 
prekrývanie hlavne v oblasti právneho 
štátu (pozri rámček 1 ).
18 Partnerstvo Komisie 
s medzinárodnými 
organizáciami sa 
neobmedzuje na produkciu 
informácií na účely dialógu. 
Niekoľko projektov IPA sa 
realizuje za účasti týchto 
organizácií, napríklad projekt 
„Koridor X“ (2010) so Svetovou 
bankou; projekt „Dobrá správa 
vecí verejných“ (2007) 
a projekt „Proti praniu 
špinavých peňazí“ (2010) 
s Radou Európy; projekt 
„Informačný systém 
pre nemocnice“ (2008) 
s Úradom OSN pre servisné 
zabezpečenie projektov; 
projekt „Podpora pre 
občiansku spoločnosť“ (2010) 
s OBSE; a projekt „Podpora 
rozvoja MSP“ (2012) s EBOR.Príklady medzier v koordinácii v oblasti právneho štátu
Projekt 3 „Súdny systém“ je jasným príkladom nedostatočnej koordinácie od fázy koncipovania až po reali ‑
záciu. Systém riadenia prípadov financovaný EÚ fungoval paralelne s iným systémom financovaným USAID. 
O nedostatočnej koordinácii a chýbajúcej vlastníckej zodpovednosti v súvislosti so záležitosťami IT v oblasti 
právneho štátu svedčí aj skutočnosť, že veľké investície IPA do IT sa vykonali bez náležitej stratégie pre IT.Rámček 1
22 
Odkedy sa však uplatňuje odvetvový 
prístup, z dokumentácie IPA vyplýva, 
že koordinácia poskytovateľov po ‑
moci sa zlepšila a je systematickejšia. 
Odvetvové pracovné skupiny teraz 
pravidelne konzultujú s poskytovateľ ‑
mi pomoci a Komisia sa v dialógu so 
Srbskom značne spolieha na zapojenie 
medzinárodných organizácií do ich 
príslušných oblastí expertízy, konkrét ‑
ne na Svetovú banku (správy PEFA), 
Európsku banku pre obnovu a rozvoj, 
Organizáciu pre hospodársku spolu ‑
prácu a rozvoj (hodnotenia SIGMA), 
Organizáciu pre bezpečnosť a spolu ‑
prácu v Európe, Radu Európy a organi ‑
zácie OSN18.Komisia začala riešiť 
nedostatky súvisiace 
s koncepciou projektov, 
ktoré prispeli k oneskoreniu 
realizácie
23 
Dvor audítorov preskúmal, či 15 kon ‑
trolovaných projektov (pozri prílohu I ) 
sledovalo presne stanovené ciele 
a bolo založených na konkrétnych 
hodnoteniach potrieb, ako aj to, či 
bola príslušná podmienenosť súčasťou 
koncepcie projektov. Dvor audítorov 
preskúmal aj to, či sa projekty realizo ‑
vali podľa plánovaného harmonogra ‑
mu a boli náležite monitorované, a či 
sa v prípade potreby prijali nápravné 
opatrenia.
15 Pripomienky
Pri koncipovaní projektov 
a zákaziek Komisia nevenovala 
zo začiatku dostatočnú 
pozornosť presnému 
vymedzeniu cieľov projektov, 
konkrétnemu posúdeniu 
potrieb ani skúsenostiam 
z predchádzajúcich projektov
24 
Všetky preskúmané projekty zodpove ‑
dali prioritám stanoveným v strategic ‑
kých dokumentoch IPA, avšak zhruba 
polovica z nich sledovala ciele, ktoré 
boli príliš neurčité a nereálne (pozri 
rámček 2 ). Komisia zároveň flexibilne 
prispôsobovala zoznam cieľov a oča ‑
kávaných výsledkov v prípadoch, keď 
to bolo nevyhnutné z dôvodu veľké ‑
ho časového odstupu (až štyri či päť 
rokov) od koncepcie projektu až po 
samotné dosiahnutie výstupov19. Touto 
flexibilitou sa do značnej miery, hoci 
nie úplne, vyvážil negatívny vplyv pô ‑
vodne neurčitých či nereálnych cieľov 
projektov.25 
Niektoré kontrolované projekty boli 
navrhnuté a zrealizované bez presného 
posúdenia potrieb, čo v istých prípa ‑
doch viedlo k neefektívnemu rozde ‑
leniu finančných prostriedkov z IPA 
(pozri rámček 3 ). V roku 2012 začala 
Komisia zavádzať opatrenia, ktoré pri 
koncipovaní pomoci kládli väčší dôraz 
na posúdenie potrieb, čo potvrdzuje aj 
preskúmanie Dvora audítorov týkajúce 
sa projektovej a odvetvovej dokumen ‑
tácie IPA za rok 2012.19 Dlhá doba medzi koncepciou 
a výstupmi projektov sa 
spomína aj v návrhu správy 
CONT o predvstupových 
fondoch EÚ, ref.: 
2011/2033(INI), 20.6.2013, 
článok 11, s. 25.
Príklady nedostatočného posúdenia potrieb
V rámci projektu 14 „Rozvoj vidieka“ sa 40 % poskytnutého IT vybavenia nepoužívalo a v čase auditu sa časť 
z neho stále nachádzala v sklade platobnej agentúry.Príklady neurčitých či nereálnych cieľov projektov
Keďže neboli poskytnuté referenčné hodnoty, bolo zložité posúdiť rozsah, v akom projekt splnil svoj účel, 
napríklad „posilnenie úlohy ministerstva zdravotníctva“ v rámci projektu 10 „Pohotovostná lekárska služba“ 
alebo „posilnenie prístupového procesu podporou a zlepšením vzájomného poznávania a porozumenia pro ‑
cesu integrácie Srbska do EÚ“ v projekte 15 „Dialóg o občianskej spoločnosti medzi Srbskom a EÚ“.
Súčasťou projektu 7 „Úrad pre verejné obstarávanie“ bol prvok elektronického verejného obstarávania, no 
neskôr sa ukázalo, že tento cieľ nie je reálny.Rámček 3 Rámček 2
16 Pripomienky
26 
Pri koncipovaní kontrolovaných pro ‑
jektov sa málo využili skúsenosti získa ‑
né pri realizácii predchádzajúcich pro ‑
jektov. Časti projektovej dokumentácie 
o získaných skúsenostiach boli skôr 
formalitou. V žiadnej z kontrolovaných 
projektových dokumentácií sa okrem 
toho nespomínali poznatky získané 
pri podobných projektoch v iných prijí ‑
mateľských krajinách. V skutočnosti sa 
mechanizmy Komisie na využívanie zís ‑
kaných skúseností zakladali predovšet ‑
kým na zisteniach hodnotení na makro 
úrovni, niekedy aj niekoľko rokov po 
udalosti, a neboli teda prispôsobené 
na poskytovanie včasnej odozvy pri 
koncipovaní projektov.
Nedostatky podmienenosti pre 
začatie projektov a stanovenie 
postupu operácií sa postupne 
odstraňovali
27 
Nedostatočná pozornosť venovaná 
podmienenosti a stanoveniu postupu 
pri koncipovaní projektov bola často 
hrozbou pre hladkú a včasnú realizáciu 
projektov IPA (pozri rámček 4 ).28 
Komisia zvyčajne skontrolovala, či sú 
v platnosti vnútroštátne právne pred ‑
pisy zabezpečujúce účinnosť pomoci. 
Prvky dvoch kontrolovaných projektov 
však neboli úplne v súlade s platnými 
právnymi predpismi či s predpismi, 
ktoré sa mali prijať, a boli teda nepou ‑
žiteľné (pozri rámček 5 ).
29 
V projektoch, kde zákazky na dodávky 
dopĺňali zákazky týkajúce sa budova ‑
nia kapacít, podmienenosť nezahŕňala 
hĺbkovú prípravnú analýzu trhu, ktorá 
sa mala vykonať najmä v prípade 
špecializovaného alebo citlivého 
zariadenia. Prieskum trhu sa nevyžado ‑
val napríklad pri projekte 1 „Reforma 
polície“. Neúspech zákazky na dodáv ‑
ku rozhodujúcim spôsobom ovplyvnil 
relevantnosť a účinnosť doplnkovej 
twinningovej zmluvy.
Príklady nedostatkov v súvislosti s podmienenosťou a stanovením postupu v rámci 
projektov
Postup stanovený v súvislosti s dvomi zákazkami na služby, ktoré tvorili projekt 9 „Regionálny rozvoj“, bol 
nevhodný. Stratégie regionálneho rozvoja boli vypracované pred národným plánom regionálneho rozvoja 
a následne museli byť preto preformulované, aby boli v súlade s plánom.
V projekte 12 „Most Žeželj“ nebolo získanie potrebných stavebných povolení podmienkou, ale aktivitou v rám ‑
ci projektu. Ukázalo sa, že je to problém, pretože získanie stavebného povolenia v Srbsku je zdĺhavý proces. 
Projekt začal v marci 2011, zmluvní dodávatelia však dostali potrebné povolenia až v apríli 2012, čím sa projekt 
oneskoril.Rámček 4
17 Pripomienky
30 
Zároveň bola podmienenosť zabezpe ‑
čená a dôsledne realizovaná v rámci 
výziev na predloženie návrhov, napr. 
pri projekte 15 „ Projekt o občianskej 
spoločnosti medzi Srbskom a EÚ “, pre 
ktorý bola prínosom vysoká miera 
zapojenia OOS a ich projektových 
partnerov.
31 
V porovnaní s IPA na roky 2007 a 2008 
sa v programových dokumentoch 
po roku 2012 odráža väčší dôraz na 
podmienenosť. Návrhy projektov boli 
odložené pre chýbajúce povolenia20 
alebo sa obmedzil ich rozsah, pretože 
neboli predložené požadované štúdie 
realizovateľnosti.Pri realizácii kontrolovaných 
projektov sa vyskytli 
oneskorenia, no celkovo 
vyhodnotila Komisia schopnosť 
čerpať prostriedky IPA ako 
dobrú
32 
Realizácia všetkých kontrolovaných 
projektov sa oneskorila, niekedy 
značne, čo môže poukazovať na to, že 
schopnosť niektorých srbských pro ‑
jektových partnerov vykonávať pomoc 
bola precenená. Pri veľkých projektoch 
infraštruktúry, akým bol napríklad 
projekt 12 „Most Žeželj“ (pozri bod 43) 
bola schopnosť čerpať prostriedky ob ‑
medzená. Dôkazom lepšej schopnosti 
čerpať prostriedky IPA bol úspech 
výziev na predloženie návrhov, kon ‑
krétne v grantovom programe v rámci 
projektu 5 „Program podpory obcí“, 
kde bolo predložených vyše 200 návr ‑
hov, z ktorých 67 získalo financovanie 
a bolo dokončených podľa plánované ‑
ho harmonogramu.20 Príkladom je projekt 
intermodálnej dopravy, ktorý 
sa odložil na niekoľko 
programových rokov od IPA 
2011 z dôvodu chýbajúcich 
povolení.Príklady nesúladu s právnymi predpismi
Časť projektu 1 „Reforma polície“ sa musela zanechať, pretože príjemca tvrdil, že previerka bezúhonnosti prís ‑
lušníkov polície nie je podľa srbských zákonov povolená.
V projekte 10 „Pohotovostná lekárska služba“ sa defibrilátory, ktoré mali byť umiestnené na verejných priesto ‑
roch a používané verejnosťou, sa vôbec nevyužívali, pretože srbské zákony nepovoľujú, aby defibrilátory 
používali osoby, ktoré nie sú zdravotníckym personálom.Rámček 5
18 Pripomienky
33 
Zároveň však napriek oneskoreniam 
či predĺženiam lehôt na dokončenie 
zákaziek, ktoré sa zistili v kontrolova ‑
nej vzorke, vysoká miera uzatvárania 
zákaziek a platieb za celý programový 
cyklus 2007 – 2013, o ktorej informo ‑
vala delegácia EÚ, svedčí o dosť dobrej 
schopnosti čerpať prostriedky na vnút ‑
roštátnej úrovni za celý nástroj IPA.
Pomoc IPA sa monitorovala na 
úrovni zákaziek, nie však na 
úrovni projektov
34 
Pomoc IPA sa na úrovni projektov 
systematicky nemonitorovala. Riadiace 
výbory, označované zavádzajúcim ná ‑
zvom „výbory na riadenie projektov“ 
zodpovedali len za niektoré zákazky, 
a nie za projekt ako celok.
35 
Postupy delegácie EÚ v rámci kontrol 
na mieste sa sprvu líšili, avšak v roku 
2011 delegácia EÚ zlepšila celkovú 
situáciu zavedením formálneho me ‑
chanizmu vnútorného monitorovania. 
Monitorovanie orientované na vý ‑
sledky (ROM) zavedené v roku 2009 
je v súčasnosti prevládajúcim mecha ‑
nizmom monitorovania pri projektoch 
budovania kapacít. Dvor audítorov 
zistil, že správy z ROM týkajúce sa 
kontrolovaných projektov, obsahovali 
vo všeobecnosti dostatočné informá ‑
cie o pokroku projektov.36 
V projektoch, ktorých časť bola finan ‑
covaná na vnútroštátnej úrovni a časť 
z prostriedkov IPA, napríklad projekt 6 
„Podpora pre colnú správu“, sa tieto 
dve časti riadili osobitne bez toho, aby 
medzi srbskými orgánmi a delegáciou 
EÚ prebiehala akákoľvek formálna 
výmena informácií. Časové lehoty, 
ktoré sa vzťahovali na časť projektu 
riadenú na národnej úrovni, neboli 
natoľko náročné ako lehoty pre zložky 
financované z IPA. Dohoda so srbský ‑
mi orgánmi umožňovala Komisii od 
roku 2012 zvýšiť snahy o riešenie tejto 
nedostatočnej koordinácie (pozri body 
17 a 18).
Prístup Komisie k nápravným 
opatreniam bol pomerne 
obmedzený
37 
V prípadoch, keď boli v procese 
realizácie potrebné nápravné opatre ‑
nia, tie, ktoré prijala Komisia, neriešili 
problémy v dôsledku oneskorení (pozri 
bod 16). Pozostávali predovšetkým 
z flexibilného predĺženia lehoty na do ‑
končenie zákazky bez toho, aby vznikli 
dodatočné náklady, a bez úpravy čin ‑
ností v rámci zákazky. Ak sa napríklad 
projekt zastavil z dôvodu nedostatoč ‑
nej angažovanosti srbských orgánov, 
zdroje z IPA sa presunuli na iné, nové 
činnosti. Komisia ani nezvažovala 
ráznejšiu reakciu, napríklad odloženie 
realizácie projektu do vyriešenia prob ‑
lémov alebo dokonca jeho zrušenie.
19 Pripomienky
38 
Podmienky stanovené pri koncipovaní 
projektu neboli spravidla dostatočne 
reštriktívne na to, aby viedli k ná ‑
pravným opatreniam (pozri body 27 
až 29)21. Delegácia EÚ sa však súčasne 
zaoberala riešením vážnych problémov 
na strane príjemcov, ktoré by mohli 
ohroziť proces verejnej súťaže, udeľo ‑
vania zákaziek či realizáciu. Záležitosti, 
ktoré sa nepodarilo vyriešiť na úrovni 
delegácie EÚ, boli posunuté monitoro ‑
vacím výborom a napokon spoločné ‑
mu monitorovaciemu výboru pre IPA.
Projekty IPA spravidla 
zabezpečili plánované 
výstupy, no výsledky 
presahujúce výstupy možno 
nebudú udržateľné
39 
Dvor audítorov preskúmal, či sa do ‑
siahli plánované výstupy a výsledky 
a či sa správne vykonali postupy verej ‑
ného obstarávania a udeľovania záka ‑
ziek. Dvor audítorov preskúmal aj to, 
aká je pravdepodobnosť, že výstupy 
a iné výsledky projektov sa udržia po 
ukončení financovania IPA.
40 
V tabuľke 2  za projekty týkajúce sa 
správy vecí verejných a v tabuľke 3  
za projekty v ostatných oblastiach 
sú uvedené podrobné zistenia Dvora 
audítorov z hľadiska výstupov a iných 
výsledkov projektov. Ak boli k dispozí ‑
cii relevantné závery zo správ a hod ‑
notení z monitorovania orientovaného 
na výsledky (ROM), Dvor audítorov ich 
zohľadnil vo svojich hodnoteniach22.Projekty IPA zabezpečili 
väčšinu plánovaných výstupov, 
ako aj výsledky presahujúce 
výstupy
41 
Napriek systematickým oneskoreniam 
kontrolované projekty, ktoré boli 
v čase auditu ukončené, zabezpečili 
väčšinu výstupov, ktoré sa pôvodne 
naplánovali alebo upravili v priebehu 
realizácie projektu. Dosiahnutie výstu ‑
pov bolo v skutočnosti požiadavkou na 
uhradenie konečných platieb Komi ‑
siou, čo vysvetľuje veľmi malý počet 
prípadov, keď sa do ukončenia projek ‑
tov nedosiahli všetky výstupy (pozri 
rámčeky 7, 9  a 10). Z niektorých kon ‑
trolných zistení však vyplynula otázka 
o užitočnosti istých, často relatívne 
menej dôležitých výstupov projektov 
zo strednodobého či dlhodobého 
hľadiska (pozri bod 48).
42 
Projekty zväčša dosiahli dobré vý ‑
sledky, dokonca presahujúce výstupy, 
čo prispelo k splneniu cieľov pomoci 
poskytovanej v rámci IPA. Celkovo 
osem kontrolovaných projektov IPA 
týkajúcich sa správy vecí verejných po ‑
mohlo zvýšiť kapacity prijímateľských 
inštitúcií a/alebo skvalitniť vnútroštát ‑
ny právny rámec (pozri rámček 6 ). 
Dvor audítorov zistil závažné nedostat ‑
ky vo výsledkoch štyroch projektov 
v oblasti správy vecí verejných (pozri 
rámček 7 ).21 Ako to potvrdzuje aj 
dokument „Hodnotenie 
oblasti právneho štátu 
implementovanej 
a financovanej z IPA a inými 
poskytovateľmi pomoci 
v Srbsku“ (vzťahujúci sa na 
obdobie 2007 – 2011), návrh 
z mája 2013: „Predčasný 
začiatok projektu za okolností, 
ktoré nie sú vhodné pre 
náležité plnenie činností, je 
vždy známkou nedostatočnej 
koncepcie“ (s. 24) a „je 
potrebné začleniť 
podmienenosť s možnosťou 
udelenia sankcií v podobe 
pozastavenia realizácie 
projektu“ (s. 59).
22 Konkrétne priebežné 
hodnotenie 
a metahodnotenie pomoci 
IPA, správa o Srbsku, ECORYS, 
august 2013. Pozri aj 
hodnotenia spomenuté 
v poznámkach pod čiarou 
č. 22, 24, 28 a 30.
20 Pripomienky
Príklady konkrétnych výsledkov projektov v oblasti správy vecí verejných
Prostredníctvom projektu 2 „Boj proti korupcii“ sa úspešne podporilo posilnenie administratívnej kapacity 
Protikorupčnej agentúry, a to konkrétne zabezpečením riešení v súvislosti s informačnými technológiami. Pro ‑
jekt zlepšil aj právny a inštitucionálny rámec pre boj proti korupcii prispením k návrhu revízie stratégie boja 
proti korupcii a akčného plánu.
Projekt 5 „Program podpory obcí“ prispel k zvýšeniu kapacít miestnych správ a zlepšeniu služieb pre občanov. 
Dvor audítorov sa o tom presvedčil pri kontrolách na mieste v Kraljeve (Geografický informačný systém) a Niši 
(Kontaktné centrum a centrum pre stavebné povolenia). Projekt prispel aj k zlepšeniu komunikácie a spoluprá ‑
ce medzi obcami a spoločnosťami poskytujúcimi verejné služby pôsobiacimi v týchto oblastiach.
Príklady zmiešaných výsledkov projektov v oblasti správy vecí verejných
V rámci projektu 5 „Program podpory obcí“ dosiahol špecifický modul na podporu iniciatívy na vydávanie 
komunálnych dlhopisov obmedzené výsledky. Stála konferencia miest a obcí presadzovala komunálne dlho ‑
pisy ako alternatívu k tradičným bankovým pôžičkám, musela však čeliť odporu bánk a nechuti k zmenám zo 
strany obcí. Objem komunálnych dlhopisov bol mimoriadne nízky. V polovici roku 2013 komunálne dlhopisy 
vydali len dve obce: mesto Novi Sad vo výške 35 mil. EUR a mesto Pančevo vo výške 1 mil. EUR. Sekundárny trh 
financovaný z IPA nezačal vôbec fungovať pre nízky počet vydaných dlhopisov.
V rámci projektu 8 „Vnútorná finančná kontrola vo verejnej správe“ bol úspešne zriadený ústredný útvar pre 
harmonizáciu (ÚÚH) v rámci ministerstva financií, no v čase auditu útvar zameriaval všetky svoje zdroje na 
vzdelávacie aktivity a ešte nevykonával bežné povinnosti ÚÚH, akým je vytvorenie stratégií a štandardov 
pre vnútorný audit. ÚÚH konkrétne dovtedy neposkytoval podporu finančným manažérom a vnútorným audí ‑
torov v súvislosti s hodnotením rizika. Plánované útvary pre vnútorný audit boli formálne zriadené, čelili však 
problémom v oblasti ľudských zdrojov. V rámci projektu bol však úspešne vytvorený postup osvedčovania 
pre vnútorných audítorov.
Príklady pozitívnych výsledkov projektov IPA v iných oblastiach ako je správa vecí 
verejných
Prvky projektu 13 „Elektrická energia Srbska“ financované z IPA dosiahli očakávané výsledky týkajúce sa budo ‑
vania kapacít na verejné obstarávanie a inštalácie systémov proti znečisteniu, ktoré sú v súlade s  acquis .
Prostredníctvom grantov pre OOS na boj proti korupcii v rámci programu 15 „Dialóg o občianskej spoločnosti“ 
sa dosiahli udržateľné výsledky, napríklad vytvorenie praktických metodík na boj proti korupcii v zdravotníc ‑
tve a monitorovanie postupov verejného obstarávania zo strany občanov, ako aj realizácia prieskumu vnút ‑
roštátneho systému na overovanie bezúhonnosti.Rámček 6 Rámček 7 Rámček 8
21 Pripomienky
43 
Spomedzi siedmich projektov kon ‑
trolovaných v iných oblastiach, ako je 
správa vecí verejných, štyri projekty 
dosiahli alebo už takmer dosiahli plá ‑
nované výsledky presahujúce výstupy 
(pozri rámček 8 ) a dva boli vyhod ‑
notené ako čiastočne účinné (pozri 
rámček 9 ). Siedmy projekt, projekt 12 
„Most Žeželj“, bol v čase auditu v štá ‑
diu realizácie a očakávalo sa oneskore ‑
nie v dĺžke 18 mesiacov. Na zoznamoch 
problémových projektov prevládajú 
veľké projekty infraštruktúry, pri kto ‑
rých sa opakovane vyskytuje problém 
stagnácie a nedodržaných termínov23. 
EÚ už predtým financovala dva iné 
projekty na podporu rekonštrukcie 
mostu Žeželj: projekt CARDS v roku 
200424, v rámci ktorého sa financova ‑
li podrobné dizajnové špecifikácie, 
a projekt IPA v roku 2008 týkajúci sa 
dohľadu nad rekonštrukciou. Napriek 
značnému financovaniu a technickej 
pomoci od EÚ, je plánovanie a vykoná ‑
vanie investičných projektov zo strany 
srbských orgánov stále slabé. Získanie 
stavebných povolení naďalej pred ‑
stavuje vážny problém, ktorý Komisia 
postupne rieši v rámci programovania 
IPA (pozri bod 31).23 Hodnotenie účinnosti 
a efektívnosti rozvojovej 
pomoci pre Srbskú republiku 
podľa jednotlivých odvetví, 
Maxima Consulting, SWE14/
OC01 ‑18, 2014, s. 80.
24 V období 2000 – 2006 sa 
programy na podporu Srbska 
financovali hlavne v rámci 
programu CARDS v súlade 
s nariadením Rady (ES) 
č. 2666/2000 z 5. decembra 
2000 o pomoci Albánsku, 
Bosne a Hercegovine, 
Chorvátsku, Federatívnej 
republike Juhoslávii a bývalej 
Juhoslovanskej republike 
Macedónsko, ktorým 
sa zrušuje nariadenie (ES) 
č. 1628/96 a menia a dopĺňajú 
nariadenia (EHS) č. 3906/89 
a (EHS) č. 1360/90 
a rozhodnutia 97/256/ES 
a 1999/311/ES (Ú. v. ES L 306, 
7.12.2000, s. 1). Akronym 
CARDS znamená pomoc 
Spoločenstva pre obnovu, 
rozvoj a stabilizáciu.
Príklady čiastočne účinných projektov IPA v inej oblasti ako je správa vecí 
verejných
Projekt 11 „Konkurencieschopnosť v súkromnom sektore“ čiastočne dosiahol očakávané výsledky týkajúce 
sa posilňovania inštitúcií: na vládnej úrovni je potrebné prepracovať stratégiu na vytváranie centier a treba 
vytvoriť účinné podporné opatrenia na rozvoj miestnych reťazcov. Čiastočné dosiahnutie cieľov bolo zazna ‑
menané aj pri internacionalizácii: dosiahlo sa päť z ôsmich cieľov.
Projekt 14 „Rozvoj vidieka“ bol tiež čiastočne účinný. Platobná agentúra a riadiaci orgán boli zriadené, no ich 
akreditácia sa v dôsledku udalostí, ktoré boli mimo kontroly projektu oneskorila (v čase auditu to bolo 1,5 
roka). Platobná agentúra nebola schopná pokryť plánované projektové činnosti, najmä v oblasti odborného 
vzdelávania. Druhá zložka projektu (Leader) takisto dosiahla čiastočné výsledky. Snahy o vytvorenie pláno ‑
vaných miestnych štruktúr boli úspešné, ale v rámci projektu sa nepodarilo zaistiť kľúčový počet vyškolených 
pracovníkov.Rámček 9
22 Pripomienky
Postupy výberového konania 
a udeľovania zákaziek boli vo 
všeobecnosti účinné
44 
Zistilo sa, že postupy výberového 
konania a udeľovania zákaziek boli 
vo všeobecnosti primerané na to, aby 
sa zabezpečilo včasné dosiahnutie 
očakávaných výstupov25. Pri štyroch 
kontrolovaných projektoch sa však 
vyskytli vážne problémy v súvislosti 
s obstarávaním celého plánovaného 
zariadenia alebo jeho časti, najmä 
v prípadoch, keď šlo o špecializované 
a citlivé zariadenie (pozri rámček 10 ).
45 
Komisia nevyžadovala žiadny súhrnný 
dokument o monitorovaní doterajších 
neúspešných výberových konaní a ne ‑
analyzovala, prečo niektoré výberové 
konania zlyhali, a to dokonca opa ‑
kovane. Nenašli sa dôkazy o tom, že 
boli dodržané ustanovenia usmernení 
k programovaniu IPA z roku 2008 týka ‑
júce sa špecializovaného zariadenia26.Vyhliadky na udržateľnosť 
projektov IPA neboli úplne 
uspokojivé
46 
V dvoch tretinách kontrolovaných pro ‑
jektov našiel Dvor audítorov problémy 
súvisiace s udržateľnosťou niektorých 
jednotlivých výstupov a iných výsled ‑
kov. Udržateľnosť prínosov vyplý ‑
vajúcich z nakúpených tovarov bola 
obzvlášť ohrozená, keď neboli prijaté 
zásadné rozhodnutia alebo keď roz ‑
počtové zdroje príjemcu nepostačovali 
a záviseli od darcov (pozri rámček 11 ). 
Udržateľnosť projektov v oblasti 
správy vecí verejných ohrozovali najmä 
problémy týkajúce sa ľudských zdro ‑
jov, ktoré ešte viac prehĺbili úsporné 
opatrenia prijaté srbskou vládou na 
začiatku celosvetovej krízy (pozri 
rámček 12 ).25 Keďže delegácia EÚ 
organizovala postupy 
verejného obstarávania 
v rámci centralizovaného 
hospodárenia, 
o administratívnej kapacite 
srbských orgánov v súvislosti 
s obstarávaním v rámci 
projektov nie je možné 
vyvodiť závery.
26 Pri investičných projektoch 
alebo zložkách projektov, 
ktoré zahŕňajú špecializované 
zariadenie alebo na ktoré sa 
vyčlenila značná suma, je 
konečné schválenie príslušnej 
projektovej dokumentácie 
podmienené predložením 
náležitej štúdie trhu. 
Nevyhnutné výnimky z tohto 
pravidla musí Európskej 
komisii písomne zdôvodniť 
národný koordinátor pre IPA 
(časť 7.2 usmernenia 
k programovaniu IPA).
Príklady problémov pri výberových konaniach a udeľovaní zákaziek
V projekte 1 „Reforma polície“ uplynula lehota na výberové konanie v súvislosti so zariadením potrebným 
na tajné sledovanie a viazanosť pridelených finančných prostriedkov bola napokon zrušená. Neschopnosť 
obstarať toto zariadenie oslabila záväzok príjemcu a doteraz narušuje schopnosť útvaru pre vnútornú kontrolu 
účinne bojovať proti korupcii vo vnútri policajného zboru, čo bol hlavný cieľ projektu.
V projekte 6 „Podpora pre colnú správu“ bola druhá séria vybavenia (oblečenie) financovaného z IPA nakoniec 
vynechaná z výberového konania z dôvodu ťažkostí dosiahnuť súlad s pravidlami EÚ týkajúcimi sa pôvodu 
a napokon ju financovalo priamo Srbsko.Rámček 10
23 Pripomienky
Príklady problémov v oblasti ľudských zdrojov pri projektoch v oblasti správy vecí 
verejných
Udržateľnosť výsledkov projektu 8 „Vnútorná finančná kontrola vo verejnej správe“ závisí od schopnosti minis ‑
terstva financií vytvoriť primeraný stály tím skúsených vnútorných audítorov vo verejnom sektore. Keďže kon ‑
kuruje súkromnému sektoru a vnútroštátnej kontrolnej inštitúcii, je preň zložité finalizovať svoj plán prijímania 
zamestnancov a obmedziť fluktuáciu zamestnancov28.
Fluktuácia zamestnancov ohrozuje aj inštitucionálnu kapacitu nových orgánov zodpovedných za vykonávanie 
zložky IPA týkajúcej sa rozvoja vidieka financovanej prostredníctvom projektu 14 „Rozvoj vidieka“29.
28 Útvary pre vnútorný audit navštívené v rámci auditu mali problémy súvisiace s ľudskými zdrojmi. Na ministerstve spravodlivosti boli zamestnaní 
dvaja (neakreditovaní) audítori namiesto plánovaných ôsmich. Na ministerstve financií aktívne pôsobil len jeden vnútorný audítor (vedúci 
útvaru) namiesto troch plánovaných.
29 Pozri tiež „Hodnotenie odvetvia poľnohospodárstva a rozvoja vidieka implementované a financované v rámci programu IPA a prostredníctvom 
iných darcov“, január 2013, hodnotenie odvetvia, s. 37 – 39.Príklady rizík pre udržateľnosť
Pokiaľ ide o udržateľnosť projektu 3 „Súdny systém“, v čase auditu srbské orgány ešte neprijali kľúčové roz ‑
hodnutie o tom, ktorý systém (EÚ SAPS alebo US AVP) sa má zaviesť do siete srbského súdnictva. Dostupnosť 
financovania na celonárodné zavedenie systému nebola istá a bolo pravdepodobné, že prekážkou zavedenia 
bude obmedzená životnosť softvéru a nepostačujúci či zastaralý hardvér. Približne 70 % rozpočtu na IT pre 
srbské súdnictvo sa získalo z IPA a od iných poskytovateľov pomoci, pričom zostávajúcich 30 % sa poskytlo zo 
štátneho rozpočtu. To nepredstavuje udržateľné riešenie pre rozvoj IT a zabezpečenie vlastníckej zodpoved ‑
nosti príjemcov.
Hlavným problémom v súvislosti s udržateľnosťou pri projekte 9 „Regionálny rozvoj“ bola nejasná organizačná 
štruktúra pre politiku regionálneho rozvoja na národnej i regionálnej úrovni. Nedospelo sa k jasnému kon ‑
senzu o rozsahu decentralizácie a súlade s regionalizáciou27. Existovalo značné riziko, že podporené agentúry 
pre regionálny rozvoj nebudú môcť fungovať bez jasne stanovených úloh a povinností. Agentúry okrem toho 
čelili veľkým finančným problémom a záviseli od pomoci darcov.
V prípade sanitných áut financovaných z IPA, ktoré mali onedlho dosiahnuť maximálnu životnosť a náklady na 
ich údržbu sa čoraz viac zvyšovali, nebol vypracovaný plán a harmonogram ich výmeny. Nebolo teda jasné, či 
kapacity zlepšené vďaka projektu 10 „Pohotovostná lekárska služba“ boli dlhodobo udržateľné.
27 Predbežné hodnotenie vnútroštátneho plánu regionálneho rozvoja a stratégií regionálneho rozvoja, IBD International Consulting, júl 2012, s. 7.Rámček 12 Rámček 11
24 Pripomienky
47 
Ukázalo sa, že hoci boli právne predpi ‑
sy prekážkou pre účinnosť niektorých 
prvkov projektu (pozri bod 28), v urči ‑
tých prípadoch prispeli k udržateľnosti 
celých projektov. Napríklad srbský 
zákon o verejnom obstarávaní zabez ‑
pečil udržateľnosť mnohých výsledkov 
projektu 7 „Verejné obstarávanie“, ako 
aj niektoré snahy financované v rámci 
kontrolovaných grantov na činnosti 
v projekte 15 „Dialóg o občianskej 
spoločnosti“. Tabuľka 2Projekty IPA v oblasti správy vecí verejných – hodnotenie výstupov a iných výsledkov
Kritériá audituProjekt1. Reforma polície
2. Boj proti korupcii
3. Súdny systém
4. Štátni zástupcovia 
a trestno‑právny systém
5. Program podpory obcí
6. Srbská colná správa
7. Úrad pre verejné 
obstarávanie
8. Vnútorná finančná kon ‑
trola vo verejnej správe, 
fáza 3
Plánované výstupy boli dosiahnuté.
Očakávané výsledky presahujúce výstupy boli 
dosiahnuté.Nie je 
k dispozícii –
prebieha
Postupy výberového konania a udeľovania zákaziek 
boli primerane pripravené na to, aby sa zabezpečilo 
včasné dosiahnutie očakávaných výstupov.
Vnútroštátne právne predpisy potrebné na zabezpe ‑
čenie účinnosti pomoci boli zavedené.
Vyhliadky na udržateľnosť projektu po ukončení 
financovania z IPA boli dobré, a konkrétne: bolo za ‑
bezpečené financovanie po skončení IPA a príjemca 
mal vlastnícku zodpovednosť a kapacity na zaistenie 
kontinuity projektu.
Uspokojivé
Čiastočne uspokojivé
Neuspokojivé
25 Pripomienky
48 
Pokiaľ ide o udržateľnosť, chýbajú 
primerané nadväzné opatrenia. Dosah 
a užitočnosť zákaziek sa po ich vykona ‑
ní zriedka vyhodnocuje. Následné hod ‑
notenia v systéme ROM na overenie 
strednodobej a dlhodobej udržateľ ‑
nosť výsledkov projektov IPA sa zatiaľ 
v Srbsku nevykonávali. V rámci samot ‑
ných projektov/zákaziek nie je nariade ‑
ná povinnosť zabezpečiť strednodobý 
či dlhodobý vplyv alebo udržateľnosť 
plánovaných výsledkov. Zodpovednosť za ne končí vykonaním zmluvne do ‑
hodnutých činností. Primeraný me ‑
chanizmus následnej kontroly chýba 
najmä vtedy, keď praktickú užitočnosť 
určitých výsledkov možno posúdiť až 
niekoľko rokov po ukončení projektu, 
ako napríklad v prípade politických 
dokumentov, protokolov, postupov, 
príručiek, analýz, rôznych štúdií atď., 
alebo keď je to výslovne stanovené, 
napr. v projektoch 1 „Reforma polície“ 
a 10 „Pohotovostná lekárska služba“.Tabuľka 3Projekty IPA v iných oblastiach ako je správa vecí verejných – hodnotenie výstupov 
a iných výsledkov
Kritériá audituProjekt9. Program 
regionálneho 
rozvoja
10. Pohotovost ‑
ná lekárska 
služba
11. Konkuren ‑
cieschopnosť 
v súkromnom 
sektore
12. Most Žeželj 
13. Elektrická 
energia Srbska 
14. Politiky 
v oblasti rozvoja 
vidieka 
15. Občianska 
spoločnosť
Plánované výstupy boli dosiahnuté.Nie je 
k dispozí ‑
cii –
prebieha
Očakávané výsledky presahujúce výstupy boli 
dosiahnuté.Nie je 
k dispozí ‑
cii –
prebieha
Postupy výberového konania a udeľovania zákaziek 
boli primerane pripravené na to, aby sa zabezpečilo 
včasné dosiahnutie očakávaných výstupov.
Vnútroštátne právne predpisy potrebné na zabezpe ‑
čenie účinnosti pomoci boli zavedené.Nie je 
k dispozícii
Vyhliadky na udržateľnosť projektu po ukončení 
financovania z IPA boli dobré, a konkrétne: bolo za ‑
bezpečené financovanie po skončení IPA a príjemca 
mal vlastnícku zodpovednosť a  kapacity
na zaistenie kontinuity projektu.
Uspokojivé
Čiastočne uspokojivé
Neuspokojivé
26 Pripomienky
Druhá časť  – Riadenie 
nefinančnej pomoci na 
podporu správy vecí 
verejných zo strany 
Komisie
Komisia sa v dialógu so 
Srbskom intenzívne zaoberala 
záležitosťami v oblasti správy 
veci verejných a má v tejto 
súvislosti čoraz pozitívnejší 
vplyv
49 
Dvor audítorov preskúmal, či sa EÚ 
a Srbsko v rámci vzájomného dialógu 
výslovne venovali otázkam správy 
vecí verejných a či do neho zahrnuli aj 
stanovenie akčných bodov a následných 
opatrení. Skúmal tiež, či sa pri formulácii 
politiky a navrhovaní projektov zohľad ‑
nili politické priority. Dvor audítorov 
preskúmal desať nedávnych projektov 
IPA, ktoré sa realizovali v iných odvet ‑
viach, ako je správa vecí verejných (pozri 
prílohu II ), s cieľom posúdiť, do akej 
miery boli správa vecí verejných a boj 
proti korupcii začlenené ako prierezové 
záležitosti do týchto projektov.
Medzi Komisiou a Srbskom 
prebiehal na tému správy vecí 
verejných štruktúrovaný dialóg
50 
Dohoda o stabilizácii a pridružení (pozri 
bod 2) obsahuje ustanovenia o dialó ‑
gu medzi EÚ a Srbskom o politických 
otázkach a politikách spolupráce30. 
Komisia zaviedla komplexný systém 
oficiálnych i menej formálnych stretnutí 
a dokumentov na viacerých úrovniach, 
aby tak umožnila viesť neustály hĺbkový 
dialóg so srbskými partnermi. Štruktúra 
pre posilnený trvalý dialóg (EPD), dialóg 
v rámci dočasnej dohody (DD) a dialóg 
v rámci IPA na vyššej úrovni je zobraze ‑
ná v  schéme 2 . Komplexnosť celkového 
politického dialógu a programovania 
IPA je znázornená v  schéme 3 .51 
V rámci EPD sa veľký význam pripiso ‑
val reforme verejnej správy a reforme 
súdnictva vrátane boja proti korupcii 
ako politickým kritériám. Tieto oblasti 
boli systematicky a podrobne prero ‑
kúvané na plenárnych zasadnutiach 
v rámci EPD, ako aj na nižších úrovniach 
EPD. Pretrvávajúca dôležitosť reformy 
súdnictva a boja proti korupcii vo vzťa ‑
hu k štatútu Srbska ako kandidátskej 
krajiny odráža aj skutočnosť, že súvisia ‑
ce kapitoly acquis  (23 a 24) sú na zákla ‑
de skúseností z predchádzajúcich kôl 
prístupových rokovaní témou hneď na 
začiatku procesu.30 Konkrétne hlavy II a VIII DSP.
27 Pripomienky
Štruktúry dialógu medzi EÚ a Srbskom (do septembra 2013)Schéma 2
Štruktúra dialógu IPADočasná dohoda (DD)
Štruktúra dialógu
Len členské štáty 
EÚ
Srbská vládaKomisiaČlenské 
štáty EÚ
Srbská vláda 
(NIPAC 
a SEIO)KomisiaVýročné zasadnutie 
komisie IPA
Srbská vládaKomisiaVýročné zasadnutie 
komisie DD
Doprava
Vnútorný trh 
a konkurencie-schopnosť
Obchod, clá a danePoľnohospodárst-
vo a rybné hospodárstvo
ŠtatistikaVýbory na nižších 
úrovniach DDDSP
Výročné plenárne 
zasadnutie EPD
Spravodlivosť, 
sloboda, bezpečnosť
Doprava, energetika, 
životné prostredie, regionálna politika
Vnútorný trhSociálna politika, 
informačná spoločnosť, audiovizuálna politika, výskum a inovácie
Hospodárske a ﬁnančné 
záležitosti, štatistika
Poľnohospodárstvo, 
rybné ospodárstvo, bezpečnosť potravín
PriemyselVýbory na nižších 
úrovniach EPDSpoločný 
monitorovací 
výbor pre IPA
Odvetvové pracovné 
skupiny/podvýbory 
na monitorovanie 
oblastí
Právny štátReforma verejnej 
správy
OOS a médiáHospodársky rozvojDopravaSociálny rozvojPoľnohospodárstvo 
a rozvoj vidieka
Životné prostredie 
a energetikaDohoda o stabilizácii a pridružení (DSP)
Štruktúra posilneného trvalého dialógu 
(EPD)
Zdroj:  EDA, na základe informácií od Komisie a ESVČ.
28 Pripomienky
Hlavné prvky politické dialógu a dialógu o IPA medzi EÚ a SrbskomSchéma 3
Politický dialóg Politický dialóg Vykonávanie a následná kontrola
Audítorská správa Hodnotenia Správy ROMVýročné správy 
Komisie o pokrokuPriebežné a záverečné 
správy o plnení 
zákaziekKomisiaVykazovanie, monitorovanie a hodnotenieNávrhy projektovSrbskoPosúdenie 
potrieb SrbskaProgram integrácie 
Srbska do EÚ
Ročný program 
IPARozhodnutia 
o ﬁnancovaníDVOP VOFRSrbsko
KomisiaKomisiaOznámenia 
KomisieStrategický 
dokument o rozšíreníZávery 
RadySprávy EPEurópske 
partnerstvoEDP DSP
Úpravy zákaziekVerejné obstarávanie, 
zadávanie zákaziekRozhodnutie o vypísaní 
zákazkyKomisiaRealizácia projektu/zákazkyPlánovanie IPARámec politickej stratégie
Srbské národné 
akčné plánySrbské národné 
stratégie
Zdroj:  EDA, na základe informácií od Komisie a ESVČ.
29 Pripomienky
52 
Reforma hospodárenia s verejnými 
financiami (HVF) sa zvyčajne na plenár ‑
nych zasadnutiach EPD riešila v rámci 
RVS, no kládol sa na ňu trochu menší 
dôraz ako na iné oblasti správy vecí 
verejných. Avšak konkrétnym témam 
HVF – akými sú štátny kontrolný úrad, 
vnútorná finančná kontrola vo verejnej 
správe, ústredný útvar pre harmoni ‑
záciu, vnútorný audit a zákon o roz ‑
počtovom systéme – sa podrobnejšie 
venovali nižšie úrovne v rámci EPD.
53 
Komisia mala ďalšiu príležitosť pre ‑
diskutovať so Srbskom otázky HVF 
pri koncipovaní podmienok progra ‑
mu podpory všeobecného rozpočtu 
Srbska v rámci zložky I IPA na rok 2009. 
Cieľom programu bolo krátkodobo 
podporiť makrofinančnú stabilitu 
v Srbsku a umožniť krajine vykonať 
štrukturálne reformy aj napriek hos ‑
podárskej kríze31. Podmienky platby 
boli zamerané hlavne na spoľahlivosť 
finančných a administratívnych po ‑
stupov v Srbsku, predloženie nového 
zákona o rozpočte srbskou vládou 
a prijatie strategického dokumentu 
o finančnej kontrole vo verejnom 
sektore. Ďalšou podmienkou bola 
aktualizácia PEFA s cieľom vypracovať 
harmonogram reformy HVF. Komisia 
sa domnievala, že do konca roku 2010 
boli všetky tieto podmienky splnené. 
Hoci Srbsko nevypracovalo konkrétny 
harmonogram reformy HVF, Dvor audí ‑
torov zistil, že stratégia Srbska v oblasti 
RVS na obdobie 2013 – 2016 obsahuje 
aj niektoré aspekty týkajúce sa HVF. 
Prostredníctvom zákona o verejnom 
obstarávaní z roku 2012 sa okrem toho 
vyriešili niektoré nedostatky zistené 
v predchádzajúcich rokoch.Dialóg zahŕňal systematické 
stanovovanie akčných bodov 
v súvislosti s dobrou správou 
vecí verejných a následných 
opatrení k nim
54 
Viacúrovňové štruktúry (pozri sché -
my 2  a 3) poskytovali dobrý základ 
pre otvorený dialóg, v rámci ktorého 
sa mali schváliť, zaviesť, vykonávať 
a monitorovať priority. Akčné body tý ‑
kajúce sa kľúčových záležitostí správy 
vecí verejných sa každoročne revido ‑
vali, ako na plenárnych zasadnutiach 
EPD, tak aj na zasadnutiach výborov na 
nižšej úrovni.
55 
Výsledkom procesu monitorovania 
Komisie sú výročné správy o pokroku. 
Dvor audítorov pri analýze zistil, že 
Komisia vo svojich správach reálne po ‑
súdila pokrok dosiahnutý v kľúčových 
oblastiach správy vecí verejných v Srb ‑
sku. Podľa správ sa v rokoch 2007 – 
2013 dosiahli konkrétne výsledky v boji 
proti korupcii, počnúc zostavením 
inštitucionálneho rámca za pomoci 
podpory z IPA, cez zvýšené zapojenie 
OOS, až po vyšetrovanie niektorých 
medializovaných prípadov korupcie. 
Pokrok sa zaznamenal aj v súvislosti 
s reformou verejnej správy a prvkom 
finančnej kontroly v rámci reformy 
hospodárenia s verejnými financia ‑
mi, a tiež významný pokrok v oblasti 
verejného obstarávania. Spomedzi 
kľúčových oblastí dobrej správy vecí 
verejných najviac zaostávala oblasť 
súdnictva, v ktorej bol od roku 2007 
zaznamenaný len malý pokrok.31 100 mil. EUR z finančných 
prostriedkov pridelených 
Srbsku z IPA v roku 2009 bolo 
vyčlenených na rozpočtovú 
podporu. Tieto prostriedky 
boli navyše k financiám 
z revidovaného programu 
MMF vo výške 2,9 mld. EUR 
a pôžičiek Svetovej banky na 
rozvojovú politiku.
30 Pripomienky
56 
Na srbskej strane svedčia od roku 2010 
vnútroštátne akčné plány na zavádza ‑
nie odporúčaní Komisie o stanovení 
transparentných cieľov a úloh, ako aj 
o primeranom monitorovaní a sys ‑
tematickom a ľahko porovnateľnom 
prehľade následných opatrení.
Dialóg prepojil politické 
priority s vytváraním politík
57 
Hlavné programové dokumenty IPA za 
Srbsko32 od roku 2007 do roku 2013 – 
pričom sa v podstate jedná o kľúčové 
dokumenty v súvislosti s dialógom – 
v dostatočnej miere pokrývali hlavné 
oblasti správy vecí verejných, hoci 
dôraz na reformu hospodárenia s ve ‑
rejnými financiami nebol taký veľký. 
V dialógu sa bežne pomoc IPA vo 
všeobecnosti alebo konkrétne projekty 
IPA spomínajú ako dôležité nástroje na 
zlepšenie správy vecí verejných v Srb ‑
sku. Spoločný monitorovací výbor IPA 
(pozri schému 2 ), ktorý bol zriadený 
v roku 2008, sa zaoberal konkrétnymi 
aspektmi vykonávania v rámci dialógu 
na vyššej úrovni a strategickej úrovne 
finančnej pomoci33.58 
V roku 2012 začalo v rámci spoločné ‑
ho monitorovacieho výboru pracovať 
osem podvýborov na monitorovanie 
oblastí. Ich prvoradým zameraním 
je kontext, v ktorom sa poskytuje 
pomoc IPA. Riadi ich Komisia a Srbsko 
(SEIO), majú transparentnú štruktúru 
a zaviedli účinný a ľahko porovnateľný 
nástroj na monitorovanie. Podvý ‑
bory na monitorovanie oblastí tiež 
významne zlepšili koordináciu medzi 
identifikáciou vnútroštátnych potrieb 
a pomocou z IPA. Projekty v súvislosti 
s RVS v rámci vnútroštátnych progra ‑
mov IPA pokryli takmer všetky priority 
definované v časti dokumentu o posú ‑
dení potrieb Srbska týkajúcej sa RVS za 
obdobie 2011 – 201334.
Dôraz na správu vecí 
verejných v dialógu a procese 
programovania spravidla 
nebol priamo vyjadrený pri 
koncipovaní projektov
59 
Pri programovaní IPA na vysokej úrovni 
sa dobrá správa vecí verejných oso ‑
bitne presadzovala, a to sčasti z toho 
dôvodu, že v predchádzajúcich kolách 
prístupových rokovaní sa vyskytli 
problémy v tejto oblasti, čo sa pova ‑
žovalo za ukazovateľ nedostatočnej 
pripravenosti príslušných krajín. Komi ‑
sia ani srbské orgány však tento dôraz 
priamo nevyjadrili na úrovni plánova ‑
nia projektov.32 DSP, stratégie Komisie 
týkajúce sa rozšírenia, 
Európske partnerstvo, DVOP 
a vnútroštátne ročné 
programy IPA.
33 Spoločnému 
monitorovaciemu výboru IPA 
spolupredsedá zástupca 
Komisie na vysokej úrovni (na 
úrovni riaditeľa) a národný 
koordinátor pre IPA, ktorým je 
v súčasnosti minister pre 
európsku integráciu.
34 Zvýšená pozornosť správy vecí 
verejných pri formulovaní 
politiky sa okrem toho odráža 
aj v stratégii EÚ na obdobie 
2013 – 2014 týkajúcej sa 
rozšírenia, v ktorej sa 
predpokladá, že sa vyvinie 
ďalšie výrazné úsilie o rozvoj 
hospodárenia s financiami vo 
verejnom sektore a jeho 
kontroly.
31 Pripomienky
60 
V menej než polovici dokumentov 
týkajúcich sa návrhov projektov z ob ‑
dobia 2007 – 2012 sa spomínala dobrá 
správa vecí verejných. V prípade pro ‑
jektov, pri ktorých boli aspekty správy 
vecí verejných relevantné, no nepatrili 
medzi primárne ciele, sa v projektovej 
dokumentácii zvyčajne všeobecne 
spomínala potreba transparentnosti. 
Len v niekoľkých dokumentoch týka ‑
júcich sa návrhov projektov spomínajú 
Komisia a srbské orgány konkrétne 
riziká, ktorými sú korupcia či potenci ‑
álne konflikty záujmov. Avšak od roku 
2011 je dobrá správa vecí verejných 
dôslednejšie vyjadrovaná v koncepcii 
projektov.
61 
Na zozname prierezových záležitostí 
v koncepcii projektov nebola dobrá 
správa vecí verejných či boj proti ko ‑
rupcii. Dokumenty týkajúce sa návrhov 
projektov z obdobia 2007 – 2011 sa 
prísne obmedzovali na tri prierezové 
kritériá: rovnosť príležitostí, životné 
prostredie a menšiny. V roku 2012 bola 
občianska spoločnosť a zapojenie 
partnerov pridaná ako štvrtá prierezo ‑
vá záležitosť.
62 
Koncepcia žiadneho z preskúmaných 
projektov (pozri prílohu II ) neobsaho ‑
vala formálne posúdenie potrieb opat ‑
rení proti korupcii či na dobrú správu 
vecí verejných, ktoré by bolo konkrét ‑
ne zamerané na odvetvie príjemcu, 
s výnimkou projektu E „Posilnenie le ‑
gislatívy na centrálnej úrovni“, ktorého 
dokumentácia sa v obmedzenej miere 
venuje korupcii, a projektu I „Podpora 
rozvoja MSP“, ktorý bol priamo zame ‑
raný na boj proti korupcii a neformál ‑
nemu hospodárstvu prostredníctvom 
zavedenia elektronických služieb.63 
No aj napriek absencii jasne vyjadrenej 
zmienky o opatreniach proti korupcii 
či v prospech správy vecí verejných 
v koncepciách projektov, väčšina 
z tých, ktoré boli preskúmané, nepria ‑
mo prispela k boju proti korupcii a k 
lepšej správe vecí verejných. Činnosti 
zahrnuté v niektorých projektoch, 
ktoré prispeli k šíreniu informácií 
a uplatňovaniu osvedčených postupov 
pri verejnom obstarávaní a zadávaní 
zákaziek (napr. projekty A „Komunálna 
infraštruktúra“ a B „Dohľad nad vý ‑
stavbou ciest pozdĺž koridoru X“), boli 
v súlade s vnútroštátnou stratégiou 
boja proti korupcii. Prostredníctvom 
projektu A „Komunálna infraštruk ‑
túra“ sa podporila aj dobrá správa 
vecí verejných, a to vďaka činnostiam 
zameraným na finančné hospodárenie, 
kontrolu a audit na miestnej úrovni 
a činnostiam v súvislosti so zavede ‑
ním postupu na realizáciu projektu, 
ktorý je v súlade so štandardmi EÚ. 
O projektoch podpory na budovanie 
administratívnych kapacít v odvetví 
životného prostredia a energetiky 
(projekty D „Posilnenie inšpekcie v ob ‑
lasti životného prostredia“ a H „Ener ‑
getická agentúra“) a poľnohospodár ‑
stva (projekty C „Účinné hospodárenie 
s pôdou“ a J „Podpora pre poľnohos ‑
podárstvo“) možno tiež povedať, že 
mali vplyv na potlačenie korupcie.
32 Pripomienky
Pri schvaľovaní systému 
Srbska na riadenie 
finančných prostriedkov 
EÚ Komisia v plnej miere 
nezohľadnila hospodárenie 
s verejnými financiami 
v Srbsku
64 
Dvor audítorov preskúmal, či Komisia 
systematicky posudzovala riziká v im ‑
plementačných orgánoch IPA, či srbské 
úrady prijímali primerané opatrenia na 
zmiernenie rizík a či v prípade potreby 
prijímali nadväzné opatrenia, ako aj to, 
či bol tento proces súčasťou kom ‑
plexného posúdenia záležitostí HVF 
zo strany Komisie.
Implementačné orgány IPA 
boli predmetom systematickej 
analýzy rizika, no pred 
decentralizáciou hospodárenia 
s finančnými prostriedkami 
EÚ sa nevykonalo komplexné 
posúdenie hospodárenia 
s verejnými financiami
65 
V nariadení o IPA sa stanovuje, že vždy, 
keď je to možné, sa hospodárenie s fi ‑
nančnými prostriedkami EÚ decentra ‑
lizuje z Komisie na kandidátske krajiny, 
aby sa zvýšila vlastnícka zodpoved ‑
nosť prijímateľskej krajiny za riadenie 
pomoci EÚ. Robí sa to prostredníctvom 
nových vnútroštátnych orgánov, ktoré 
spolu tvoria systém decentralizované ‑
ho hospodárenia a vykonávajú pred ‑
vstupovú pomoc. Pred prevedením 
právomocí35 v súvislosti s hospodáre ‑
ním na prijímateľskú krajinu by sa Ko ‑
misia mala uistiť, že táto krajina spĺňa 
stanovené podmienky, najmä pokiaľ 
ide o jej systémy riadenia a kontroly36.66 
Na dosiahnutie decentralizácie, sprvu 
s predbežnými kontrolami Komi ‑
sie a následne bez nich, postupuje 
Srbsko podľa podrobného harmo ‑
nogramu, v ktorom sú stanovené 
orientačné porovnávacie štandardy 
a lehoty. Podľa tohto harmonogramu 
boli implementačné štruktúry IPA37 
v rámci ich akreditácie podrobené 
systematickému posudzovaniu rizika 
zo strany srbských orgánov a Komisie. 
Akreditačný proces sa však vzťahoval 
len na štruktúry, ktoré boli zriadené 
na účely decentralizovaného hospo ‑
dárenia s finančnými prostriedkami 
z IPA. Neexistovala zákonná požiadav ‑
ka vykonávať komplexné posúdenie 
celkového pokroku v súvislosti s HVF 
a predchádzaním korupcii v Srbsku 
a boji proti nej. Akreditačný proces DIS 
preto účinne podporil správu vecí ve ‑
rejných len v oblasti riadiacich štruktúr 
IPA, nevzťahoval sa však na celkovú 
stratégiu HVF na úrovni krajiny.
67 
Očakáva sa, že dostatočne rozvinu ‑
tý útvar pre vnútorný audit v rámci 
ministerstva hospodárstva a rezort ‑
ných ministerstiev pozitívne prispeje 
k systému riadenia a kontroly, ktorý 
je nevyhnutný pre decentralizované 
hospodárenie. Napriek nedávne ‑
mu pokroku38 je vnútroštátny útvar 
pre vnútorný audit stále v prvotných 
fázach poskytovania účinnej podpory 
pre decentralizované hospodárenie 
s finančnými prostriedkami EÚ. V sprá ‑
ve SIGMA z roku 201339 sa uvádza, že 
v súvislosti s podvodmi a nezrovnalos ‑
ťami nebola prijatá žiadna politika a že 
ústredný útvar ministerstva financií 
pre harmonizáciu40 neposkytol finanč ‑
ným manažérom a vnútorným audíto ‑
rom dostatočnú metodickú podporu 
v súvislosti s posudzovaním rizika 
a podvodmi.35 V rámci decentralizovaného 
hospodárenia Komisia 
prevádza zodpovednosť 
za riadenie určitých opatrení 
na prijímateľskú krajinu, 
pričom jej samotnej ostáva 
celková konečná 
zodpovednosť za plnenie 
všeobecného rozpočtu.
36 Článok 56 ods. 2 nariadenia 
Rady (ES, Euratom) 
č. 1605/2002 z 25. júna 2002 
o rozpočtových pravidlách, 
ktoré sa vzťahujú na 
všeobecný rozpočet 
Európskych spoločenstiev 
(Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1), 
a články 11 a 19 vykonávacieho 
nariadenia o IPA (ES) 
č. 718/2007.
37 V rámci decentralizovaného 
hospodárenia sa od Srbska 
vyžaduje, aby zriadilo 
štruktúry pre verejné 
obstarávanie, zadávanie 
zákaziek, platby, 
monitorovanie a predkladanie 
správ o programoch IPA.
38 Pozri závery týkajúce sa 
projektu 8 „Vnútorná finančná 
kontrola vo verejnej správe“  
v rámčekoch 7  a 12.
39 Hodnotenie SIGMA týkajúce 
sa Srbska, apríl 2013, 
Koordinácia, vykonávanie 
a priority reformy verejnej 
správy.
40 Úlohou ústredného útvaru pre 
harmonizáciu je vytvoriť 
a zosúladiť kapacitu 
vnútorného auditu vo 
verejnom sektore. Pozri tiež 
rámčeky 7  a 12.
33 Pripomienky
68 
Komisia vo svojej stratégii pre rozší ‑
renie z roku 2013 urobila kroky správ ‑
nym smerom a v súvislosti s krajinami 
pripravujúcimi sa na vstup vyzdvihla 
potrebu vyriešiť najskôr zásadné veci. 
Osobitne spomenula potrebu výrazne 
posilniť systémy HVF, aby sa znížilo 
riziko podvodov a korupcie. Podpora 
odvetvového rozpočtu z IPA je okrem 
toho podmienená dodržaním potreb ‑
ných štandardov HVF.
Boli prijaté opatrenia na 
obmedzenie rizík a vykonala sa 
následná kontrola
69 
Opatrenia prijaté na zmiernenie rizík 
zistených v implementačných orgá ‑
noch IPA boli relevantné a Komisia po 
ich vykonaní zrealizovala následnú 
kontrolu. Po prevedení právomocí 
týkajúcich sa riadenia, Komisia naďalej 
monitoruje systém kontrolou prijatia 
následných opatrení k nevyriešeným 
problémom (napr. ku kontrolným 
zisteniam, z ktorých vyplýva stredné 
či nízke riziko). Dôležitým faktorom na 
obmedzenie rizika je, že Komisia môže 
v prípade neplnenia požiadaviek stiah ‑
nuť alebo pozastaviť udelené riadiace 
právomoci.70 
Riziká súvisiace s fluktuáciou zamest ‑
nancov41 a politickými zmenami počas 
vykonávania decentralizovaného hos ‑
podárenia, ktoré by mohli viesť k strate 
skúseností a súčinnosti, sa nedajú 
jednoducho riešiť vo fáze prevádzania 
právomocí a je potrebné ich aktívne 
sledovať v neskoršej fáze. Zamestnanci 
sa okrem toho po prijatí hlavne zúčast ‑
ňujú na školeniach a, keďže doposiaľ 
nevznikli žiadne transakcie, majú ob ‑
medzené príležitosti na získanie prak ‑
tických skúseností. Ďalšími rizikami je 
preto demotivácia a vysoká fluktuácia 
zamestnancov.
71 
Ďalším rizikom pre štruktúry IPA je 
obmedzená ochrana poskytovaná 
informátorom v podobe, v akej je sta ‑
novená vo vnútroštátnej stratégii boja 
proti korupcii na obdobie 2013 – 2018. 
Srbské orgány pripravujú nové právne 
predpisy o informovaní o nekalých 
praktikách a ich cieľom je získanie dô ‑
very potenciálnych informátorov.41 V správe SIGMA z roku 2013 sa 
odhaduje 15 – 20 % miera 
fluktuácie za rok. Uvádza sa 
v nej tiež, že zmeny vo vláde 
vedú k vyššej fluktuácii, najmä 
na vedúcich pozíciách.
34
 Závery  
a odporúčania
Závery
72 
Celkovo riadi Komisia predvstupovú 
podporu pre Srbsko účinne. Finančná 
predvstupová pomoc Srbsku spolu 
s inými formami podpory mu účinne 
pomáhajú zavádzať sociálne a hos ‑
podárske reformy a zlepšovať správu 
vecí verejných v krajine. Pri plánovaní 
finančnej a nefinančnej pomoci pre 
Srbsko Komisia na základe skúseností 
z iných krajín, ktoré boli príjemca ‑
mi pomoci v rámci IPA, kladie čoraz 
väčší dôraz na záležitosti správy vecí 
verejných.
Riadila Komisia projekty IPA 
účinne?
73 
Celkovo riadi Komisia projekty IPA 
v Srbsku účinne. Programovanie 
pomoci IPA je založené na ucelenom 
strategickom rámci a prístup k výberu 
projektov relevantných pre prípravu 
Srbska na pristúpenie sa postupne 
zlepšuje (pozri body 9 až 22).
74 
V rámci kontrolovaných projektov, ako 
v oblasti správy vecí verejných, tak 
i v iných oblastiach, sa zväčša dosiahli 
plánované výstupy (pozri body 39 
až 43), projekty však čelili problémom 
týkajúcim sa:a) koncepcie. Nevenovala sa dosta ‑
točná pozornosť vymedzeniu cie ‑
ľov, posúdeniu potrieb, skúsenos ‑
tiam z predchádzajúcich projektov 
ani podmienenosti pre začatie 
projektov a stanovenie postupu 
operácií (pozri body 24 až 31);
b) realizácie. Kontrolované projekty 
zo skorších programov IPA čelili 
oneskoreniam, ktoré boli niekedy 
výrazné. Pomoc sa monitorovala 
na úrovni zákaziek, nie však na 
úrovni projektov a nápravné opat ‑
renia prijaté Komisiou sa väčšinou 
obmedzovali na zmeny činností. 
Niektoré jednotlivé postupy verej ‑
ného obstarávania a udeľovania 
zákaziek neboli úplne efektívne 
či účinné (pozri body 32 až 38, 44 
a 45);
c) udržateľnosti. Vyhliadky na udr ‑
žateľnosť výsledkov dvoch tretín 
projektov boli otázne a obzvlášť 
udržateľnosť projektov v oblasti 
správy vecí verejných bola ohroze ‑
ná pre problémy v oblasti ľudských 
zdrojov (pozri body 46 až 48).
75 
Pružný prístup, ktorý Komisia uplat ‑
ňovala pri riadení, zmiernil účinky 
niektorých nedostatkov v koncepcii 
a pri vypracúvaní najnovších ročných 
programov IPA prijala Komisia opatre ‑
nia na riešenie nedostatkov zistených 
v predchádzajúcich programoch IPA 
(pozri body 27 až 31 a 38).
35 Závery a odporúčania 
Riadila Komisia nefinančnú 
pomoc v rámci podpory 
správy vecí verejných 
účinne?
76 
Celkovo Komisia účinne riadila nefi ‑
nančnú pomoc pre Srbsko v oblasti 
správy vecí verejných. Dialóg so Srb ‑
skom účinne využila na riešenie prob ‑
lémov v oblasti správy vecí verejných 
a boja proti korupcii. Postupne zlepšila 
svoj prístup tak, aby sa tieto problémy 
zohľadnili pri formulácii politík a navr ‑
hovaní projektov. Komisia účinne pod ‑
porila správu vecí verejných v rámci 
štruktúr financovania EÚ, nebrala však 
v plnej miere do úvahy hospodárenie 
s verejnými financiami na úrovni kraji ‑
ny (pozri body 50 až 71).
77 
Komisia zaviedla štruktúrovaný dialóg 
so Srbskom o otázkach správy vecí 
verejných. Dialóg v dostatočnej miere 
zahŕňa hlavné oblasti správy vecí ve ‑
rejných, jeho súčasťou sú akčné body 
a následné opatrenia k nim a prepája 
politické priority s vytváraním politík. 
V stratégii EÚ týkajúcej sa rozšírenia 
a revidovanom nariadení o IPA sa 
venuje zvýšená pozornosť finančnej 
a hospodárskej správe v pristupujúcich 
krajinách (pozri body 50 až 58).78 
Dvor audítorov zistil, že dôraz na 
správu vecí verejných v dialógu 
a procese programovania sa v menšej 
miere odrážal aj v koncepcii projektov. 
V častiach projektovej dokumentácie 
týkajúcich sa podmienenosti, skúse ‑
ností z predchádzajúcich projektov 
a prierezových aspektov úplne chýbala 
zmienka o rizikách pre správu vecí ve ‑
rejných, prípadne sa v týchto častiach 
spomínali len v obmedzenej miere. 
Napriek tomu, že v mnohých nedáv ‑
nych projektoch, ktoré Dvor audítorov 
preskúmal, sa priamo nespomínala 
potreba opatrení v oblasti boja proti 
korupcii či dobrej správy vecí verej ‑
ných, sa zistilo, že väčšina týchto pro ‑
jektov nepriamo prispela k boju proti 
korupcii a lepšej správe vecí verejných, 
a to prostredníctvom aktivít zamera ‑
ných na budovanie administratívnych 
kapacít (pozri body 59 až 63).
79 
Pri schvaľovaní DIS Komisia posúdila 
srbské štruktúry na hospodárenie 
s finančnými prostriedkami EÚ. Syste ‑
maticky vyhodnocovala riziká v rámci 
štruktúr IPA a monitorovala opatrenia 
prijaté na ich zmiernenie. V súlade 
s právnymi požiadavkami sa však pro ‑
ces akreditácie vzťahoval len na im ‑
plementačné orgány IPA, čo znamená, 
že DIS nebol prepojený s predbežným 
komplexným posúdením hospodáre ‑
nia s verejnými financiami a boja proti 
korupcii na úrovni krajiny (pozri body 
65 až 71).
36 Závery a odporúčania 
Odporúčania
80 
Na zlepšenie programovania, kon ‑
cepcie a realizácie projektov IPA by 
Komisia mala:
a) zabezpečiť, aby boli postupy sta ‑
novovania priorít a výberu projek ‑
tov transparentnejšie a systematic ‑
kejšie zdokumentované, pričom by 
odrážali jednotlivé fázy zdôvodne ‑
ného stanovovania priorít v rámci 
projektov;
b) zlepšiť proces využívania skúse ‑
ností z predchádzajúcich projek ‑
tov vytvorením špecializovanej 
databázy s poznatkami získanými 
pri realizácii minulých projektov 
v Srbsku a iných relevantných 
prijímateľských krajinách. Tieto 
skúsenosti by mali zahŕňať prehľad 
či typológiu neúspešných alebo 
opakovaných výberových konaní. 
Takisto by sa malo zvážiť vkla ‑
danie dôležitých odporúčaní zo 
záverečných správ o zákazkách do 
tejto databázy. Databáza by mohla 
byť organizovaná podľa hlavných 
oblastí v rámci programovania IPA;
c) systematicky dokumentovať posú ‑
denie potrieb, na ktorom sú zalo ‑
žené výstupy projektov a zákaziek, 
najmä s cieľom zlepšiť vlastnícku 
zodpovednosť príjemcov za stano ‑
vené potreby;d) posilniť zásadu podmienenosti. 
Konkrétne treba vopred overiť 
schopnosť príjemcu vykonať po ‑
trebné činnosti na zabezpečenie 
kvalitného projektu, a to konkrét ‑
nym merateľným spôsobom, a zá ‑
roveň overiť, či sú jednotlivé prvky 
projektov v súlade s vnútroštátnym 
právnym rámcom a či sa získali 
potrebné stavebné povolenia. Prís ‑
nejšia podmienenosť by mala po ‑
môcť znížiť počet projektov, ktoré 
nie sú pripravené na realizáciu, čo 
sa hlavne týka veľkých projektov 
infraštruktúry;
e) zriadiť systém na pravidelné pred ‑
kladanie stručných správ o pokro ‑
ku s cieľom zabezpečiť primeraný 
audit trail za celý projekt, a nielen 
za jednotlivé zákazky. Súhrnné 
správy by mali obsahovať úplný 
zoznam zákaziek v rámci daného 
projektu/odvetvia;
f) zaviesť systém na kontrolu užitoč ‑
nosti výstupov projektov (vrátane 
štúdií, analýz, postupov, proto ‑
kolov a vzdelávacích materiálov) 
zo strednodobého a z dlhodobého 
hľadiska. Väčší dôraz na konečnú 
užitočnosť by mal pomôcť pre ‑
sunúť pozornosť z dodania vý ‑
stupov a plnenia cieľov zákaziek 
a platieb na trvalejšie výsledky.
37 Závery a odporúčania 
Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora 
audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 21. októbra 2014.
  Za Dvor audítorov
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 predseda
81 
V súvislosti so štruktúrovaným dialó ‑
gom so Srbskom o otázkach správy 
vecí verejných a s procesom DIS by 
Komisia mala:
a) vyjadriť potrebu, aby srbské 
orgány ďalej zefektívňovali súbor 
svojich vnútroštátnych stratégií 
a dopracovali kompletný plán pre 
HVF, a ak je to potrebné, poskytnúť 
v tejto súvislosti technickú pomoc;
b) v rámci programovania IPA prijať 
opatrenia na zlepšenie mechaniz ‑
mu konzultácií s OOS aktívnymi 
v oblasti správy vecí verejných;c) vydať usmernenie s cieľom za ‑
bezpečiť, aby sa v relevantných 
prípadoch v rámci koncipovania 
projektov zohľadnila potreba kon ‑
krétnych opatrení v oblasti boja 
proti korupcii alebo dobrej správy 
vecí verejných;
d) pri hodnotení reforiem HVF za celú 
krajinu overiť, že sa v plnej miere 
zohľadnila audítorská práca Komi ‑
sie vykonaná v súvislosti s akredi ‑
tačným procesom DIS.
38
 Prílohy
Zoznam kontrolovaných projektov IPA
Poradové 
čísloNázovNárodný program/číslo 
projektuRozpočet  
(mil. EUR)1
Projekty v oblasti správy vecí verejných
Spravodlivosť a  vnútorné veci  – boj proti korupcii a  administratívna kapacita
1. Reforma polície: vnútorné záležitosti 2007/6 1,0
2. Boj proti korupcii 2008/5 2,5
3. Zlepšenie efektívnosti a transparentnosti súdnictva 2007/4 2,6
4.Zlepšenie transparentnosti a efektívnosti (štátni zástupcovia  
a trestno‑právny systém)2008/8 4,5
Reforma verejnej správy (RVS)
5. Program podpory obcí 2007/2 22,5
6.Harmonizácia odboru pre vymáhanie práva srbskej colnej správy  
so štandardmi, organizáciou a prevádzkovou metodikou agentúr EÚ  
pre vymáhanie práva2008/6 4,4
Hospodárenie s  verejnými financiami (HVF)
7. Podpora Úradu pre verejné obstarávanie 2007/7 2,0
8.Podpora pre rozvoj vnútornej finančnej kontroly vo verejnom sektore 
(PIFC), fáza 32008/2 2,0
Projekty v inej oblasti ako je správa vecí verejných
Sociálny rozvoj
9. Program regionálneho hospodárskeho a sociálneho rozvoja 2007/13 23,3
10. Reforma v zdravotníctve – pohotovostná lekárska služba 2007/16 10,0
Rozvoj súkromného sektora
11. Konkurencieschopnosť v  súkromnom sektore 2007/22 3,5
Transport
12. Most Žeželj – obnova srbskej infraštruktúry 2009/4 30,0
Životné prostredie, zmena klímy a  energetika
13.Ochrana životného prostredia v srbskej spoločnosti pre elektrickú 
energiu 2008/17 11,0
Poľnohospodárstvo a  rozvoj vidieka
14.Budovanie kapacít na vykonávanie politík v oblasti rozvoja vidieka  
podľa štandardov EÚ 2007/32 4,4
Iné aktivity v súvislosti s acquis  a prierezové aktivity
15.Podpora občianskej spoločnosti I
Podpora občianskej spoločnosti II2007/12
2008/112,0
2,5
Spolu 128,4
1 Spolufinancovanie zo strany vlády nie je zahrnuté.Príloha I
39 Prílohy Príloha IIZoznam projektov IPA kontrolovaných v rámci preskúmania správy vecí verejných 
a boja proti korupcii ako prierezových záležitostí
Poradové 
čísloNázovNárodný program/číslo 
projektuRozpočet  
(mil. EUR)
A. Program podpory pre komunálnu infraštruktúru – PPKI 2010 2010/3 31,1
B.Dohľad nad výstavbou ciest pozdĺž koridoru X (úseky Grdelica –  
Vladicin Han a Pirot – Čiflik)2010/15 10,0
C.Budovanie inštitucionálnych kapacít a podpora pre odvetvie  
poľnohospodárstva a rozvoja vidieka v Srbsku2010/20 2,8
D.Posilnenie inšpekcie v oblasti životného prostredia v Srbsku  
a príslušných partnerov2010/23 2,5
E.Posilnenie legislatívnych, politických a koordinačných kapacít  
na centrálnej úrovni2011/3 6,5
F. Sociálno‑ekonomický rozvoj v Podunajskom regióne 2011/13 18,5
G.Investičný program týkajúci sa úverov v oblasti mestského prostredia 
(MEGLIP)2011/17 19,1
H. Budovanie kapacít energetickej agentúry 2011/19 1,5
I. Podpora pre rozvoj MSP 2012/7 6,2
J.Podpora pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (konkrétne  
opatrenia 1.4 a 2)2012/10 15,6
Spolu 113,8
40
11 Prvá zarážka
Obmedzená podpora decentralizačného procesu 
s využitím nástroja IPA je založená na stratégii 
reformy verejnej správy (RVS), ktorú prijala srbská 
vláda v roku 2004, a s ňou súvisiacimi akčnými 
plánmi. Osobitné oblasti pomoci IPA sú priamo 
odvodené od RVS stratégie akčných plánov. 
Vybraný projekt 5 „Program podpory obcí“ bol 
zameraný na zabezpečenie kapacít miestnej správy 
v prioritných oblastiach integrácie EÚ. Okrem toho 
bol navrhnutý projekt v súlade s akčným plánom 
stratégie RVS, ktorý má za cieľ podporiť vypracova ‑
nie decentralizačnej stratégie, ako to požadovalo 
vtedajšie ministerstvo zodpovedné za decentralizá ‑
ciu. Projekt však trpel nedostatkom politickej vôle. 
Napriek tomu výsledky tohto projektu naďalej pou ‑
žíva novovytvorená rada pre decentralizáciu, ktorá 
sa opätovne zišla na jeseň 2013, aby pokračovala vo 
vypracúvaní stratégie. Podľa novej vlády je opráv ‑
nenie na vypracovanie decentralizačnej stratégie 
udelené ministerstvu regionálneho rozvoja a miest ‑
nej samosprávy.
Komisia súhlasí, že každá ďalšia podpora v rámci 
nástroja IPA II pre procesy decentralizácie musí byť 
založená na stratégii vnútroštátnej decentralizácie 
a príslušného akčného plánu.
11 Druhá zarážka
Komisia uznáva, že neexistuje žiadna všeobecná 
HVF stratégia, ktorá by bola zameraná na všetky 
kľúčové aspekty verejných financií. Naopak, rôzne 
aspekty verejných financií boli predmetom osobit ‑
ných stratégií, ako napríklad fiškálna stratégia alebo 
vnútorná kontrola verejných financií (VVFK), na 
zabezpečenie strategického základu pre podporu 
osobitných projektov IPA aj v prípade, že by neexis ‑
tovala formálne všeobecná stratégia na hospodáre ‑
nie s verejnými financiami. Nová stratégia rozširova ‑
nia „najskôr zásadných vecí“ z októbra 2013 kladie Zhrnutie
IV 
Nástroj IPA je zameraný na potreby a jeho priority 
sa opierajú o posúdenie úrovne plnenia kritérií týka ‑
júcich sa EÚ, najmä tých, ktoré sú uvedené v strate ‑
gickom dokumente komisie o rozšírení a vo výroč ‑
ných správach. Kritériá prideľovania zohľadňujú 
schopnosť Srbska využívať a spravovať finančné 
prostriedky a zároveň dodržiavať podmienky pristú ‑
penia. IPA takýmto spôsobom zabezpečuje prepoje ‑
nie medzi politickým rámcom rozšírenia a rozpočto ‑
vým procesom EÚ.
VI 
Komisia uznáva skutočnosť, že na správu finančných 
prostriedkov nástroja IPA bol založený decentralizo ‑
vaný implementačný systém (DIS). Srbsko v súčas ‑
nosti pripravuje program reformy hospodárenia 
s verejnými financiami (HVF), ktorý sa bude zakladať 
na komplexnej diagnostike podsystémov správy 
verejných financií. Z tohto dôvodu sa vykoná pre ‑
skúmanie verejných výdavkov a finančnej zodpo ‑
vednosti (PEFA).
Pripomienky
11
Komisia už vyjadrila podporu vláde pri zlepšovaní 
kvality strategických dokumentov prostredníctvom 
niekoľkých zmierňujúcich opatrení financovaných 
z nástroja IPA. Komisia v minulom roku uskutočnila 
niekoľko oblastných hodnotení v rámci predchá ‑
dzajúcich nástrojov IPA a inej darcovskej pomoci 
Srbsku na podporu príprav pre nástroj IPA II, kto ‑
rého cieľom je podporiť zavádzanie koherentných 
sektorových stratégií/programov prostredníctvom 
odvetvového prístupu.Odpovede  
Komisie
Odpovede Komisie 41
16
Komisia si uvedomuje, že v rámci predchádzajú ‑
cich programov nástroja IPA boli niektoré projekty 
vybrané z dôvodu ich významu pre Srbsko a na zák ‑
lade záruky ich bezproblémovej realizácie zo strany 
vlády. V rámci programov nástroja IPA 2012 a 2013 
už boli zavedené oveľa prísnejšie požiadavky týka ‑
júce sa pripravenosti projektu, ktoré budú presa ‑
dzované ešte systematickejšie aj v rámci nástroja 
IPA II. Komisia podporila prostredníctvom pomoci 
z IPA rozvoj novej metodiky na výber investičných 
projektov, ktorá bude súčasťou vnútroštátneho 
jednotného súboru projektov. Metodika sa zame ‑
riava na pomoc srbskej vláde posúdiť a) stanovenie 
priorít a b) zrelosť projektov/programov v oblas ‑
tiach infraštruktúry.
20
Komisia súhlasí s dôležitým postavením organizácií 
občianskej spoločnosti a bude aj naďalej podneco ‑
vať a podporovať zapojenie organizácií občianskej 
spoločnosti do plánovania IPA.
Rámček 3
Dodávky boli zosúladené so vstupmi paralelných 
partnerstiev na podporu plánu inštitucionálneho 
rozvoja platobnej agentúry (PA). Platobná agentúra 
vyčlenila 105 miest na systematizáciu ministerstva 
poľnohospodárstva. Počas trvania tohto projektu sa 
vláda zmenila trikrát, čo viedlo k narušeniu plá ‑
novaného prijímania zamestnancov do platobnej 
agentúry.
26
Boli prijaté opatrenia na zdokonalenie schopnosti 
ponaučenia sa z predchádzajúcich skúseností 
a tým skvalitniť proces programovania nástroja 
IPA II (2014 – 2020). V návrhu programu IPA 2014 
sa uplatnili získané skúsenosti a odporúčania IPA 
zložky I odvetvových posúdení v Srbsku. Ako kľú ‑
čový východiskový dokument pre pracovné skupiny 
príslušných odvetví programovacieho procesu 
v roku 2014 sa zaviedla tabuľka s odporúčaniami pre 
každú oblasť jednotlivo a pre program ako taký.osobitný dôraz na ekonomické záležitosti, ako aj na 
riadenie verejných financií a predpokladá, že krajiny 
zapojené do procesu rozširovania by mali vypraco ‑
vať osobitné akčné plány hospodárenia s verejnými 
financiami. Preto sa podpora v rámci IPA II v tejto 
oblasti bude zakladať na koherentnejšom rámci HVF 
ako v minulosti. Je dôležité poznamenať, že nová 
srbská RVS stratégia na obdobie 2013 – 2016 zahŕňa 
aj HVF. To predstavuje dôležité zlepšenie v porov ‑
naní s minulosťou, pretože zdôrazňuje skutočnosť, 
že správa verejných financií sa týka všetkých uží ‑
vateľov rozpočtu, nielen ministerstva financií a že 
pri jej vykonávaní je potrebná koordinácia a jed ‑
notnosť. Okrem toho plánované hodnotenie PEFA 
prispeje k celkovému obrazu systémov HVF.
13
Cieľom európskych partnerstiev je zabezpečiť 
skôr všeobecný referenčný rámec než politický, 
zameraný na určenie prioritných oblastí reformy 
a poskytnutie všeobecných usmernení pre finančnú 
pomoc za predpokladu, že krajina dodrží zásady 
a priority zdôraznené v tomto rámci. Tieto zásady 
Srbskom odsúhlasilo a počas prvých rokov pláno ‑
vaného obdobia IPA boli vyjadrené v národných 
programoch. Každoročne aktualizovaná stratégia 
rozširovania a jednotlivé ročné správy o pokroku 
poskytli presnejší a pristúpeniu relevantnejší rámec.
14
Komisia uznáva potrebu zlepšenia ukazovateľov 
v oblasti programovania nástroja IPA a riešila túto 
otázku v rámci nástroja IPA II. Orientačné strate ‑
gické dokumenty pre jednotlivé krajiny definujúce 
dlhodobú strategickú orientáciu financovania IPA 
podľa krajín, obsahujú prílohu, ktorá podrobne 
vymedzuje ukazovatele na rôznych úrovniach. Tieto 
okrem iného zahŕňajú aj ukazovatele v oblasti eko ‑
nomických záležitostí a boja proti korupcii.
Odpovede Komisie 42
Komisia zastáva názor, že bez tejto podpory by 
pravdepodobne miestny trh s dlhopismi v Srbsku 
neexistoval a obce by museli aj naďalej čeliť vyso ‑
kým úrokovým sadzbám bankových úverov. Preto 
bola podpora miestnych dlhopisov dôležitým 
východiskovým bodom pre trh s úvermi miestnej 
samosprávy v Srbsku, na financovanie miestnej 
infraštruktúry a úspory v miestnych rozpočtoch.
Rámček 7 – Odpoveď na druhý odsek
Finančná podpora nástroja IPA pomáha vláde spĺňať 
kritériá EÚ a dopĺňa politický dialóg. Komisia pou ‑
kázala na nedostatky v oblasti činností CHJ a per ‑
sonálneho obsadenia oddelení vnútorného auditu 
príslušných štruktúr v rámci politického dialógu so 
srbskými orgánmi, najmä v príslušných podvýbo ‑
roch DSP , ako aj v hodnotiacej správe kapitoly 32. 
Zlepšenie je preto v krátkodobom horizonte možné 
očakávať v rámci prístupových rokovaní. Ak projekt 
roku 2008 nevyriešil všetky problémy v dostatočnej 
miere, výrazne prispel k dosiahnutiu úrovne pri ‑
pravenosti, ktoré by umožnili Komisii, aby navrhla 
otvorenie kapitoly 32.
43
Na základe tohto konkrétneho projektu nie je 
možné vyvodiť všeobecné závery o účinnosti pod ‑
pory EÚ v oblasti verejných prác. Väčšina onesko ‑
rení bola posudzovaná dôstojníkom dodávateľa. 
Ďalej, problémy týkajúce sa nástroja IPA z roku 2011 
sa teraz riešia prostredníctvom lepšieho prepojenia 
medzi prvkami politiky a plánovaním.
45
Komisia berie na vedomie absenciu zhrnutia moni ‑
torovacieho dokumentu o histórii neúspešných 
ponúk. Dôvody zrušenia alebo neúspechu ponuky 
sú však jednotlivo analyzované, pričom sa zohľad ‑
ňujú v prípade jej možného obnovenia.27
Keďže podmienky na programovanie nástroja IPA 
2012 sa používajú cielene, sú jasne merateľným 
spôsobom vymedzené v odvetvových/projektových 
dokumentoch a presadzované počas vykonávania. 
V prípade nesplnenia nevyhnutných predpokladov, 
boli mnohé projekty v rámci programovania odlo ‑
žené. Komisia však plánuje presadzovať podmienky 
prísnejšie a oboznámiť srbskú vládu, že do plánu 
budú zahrnuté iba plne pripravené projekty.
33
Správy Komisie od povoľujúceho úradníka vyme ‑
novaného subdelegovaním poukazujú na to, že 
vysoké ciele boli splnené a zmluvné sadzby, ktoré 
boli rok čo rok ustálené, preukázali vysoké absor ‑
pčné kapacity.
37
Komisia zareagovala najmä v prvých monitorova ‑
cích výboroch, s cieľom zabezpečiť úspešné vykoná ‑
vanie prebiehajúcich projektov, čo viedlo k zavede ‑
niu flexibilného riadenia zákaziek. V prípade, že sa 
vyskytnú ťažkosti v realizácii jednotlivých prípadov 
tento proces povedie k vytvoreniu silnejších moni ‑
torovacích mechanizmov a prísnejších rozhodnutí.
Rámček 7 – Odpoveď na prvý odsek
Objem komunálnych obligácií mesta Novi Sad 
predstavuje druhú najväčšiu pôžičku miestnej 
samosprávy v Srbsku. Výsledky dosiahnuté v rámci 
tohto programu ovplyvňujú trh aj v roku 2014, kedy 
sa napr. plánuje aj zavedenie ďalších komunálnych 
obligácií pre mesto Sabac a obec Stara Pazova. Stála 
konferencia miest a obcí naďalej dostáva žiadosti 
o poskytnutie podpory pre miestne emisie dlho ‑
pisov, ktoré predstavujú alternatívu k pôžičkám. 
Odpovede Komisie 43
Rámček 11 – Odpoveď na tretí odsek
Projekt možno považovať za jednorazovú vládnu 
pomoc štruktúram miestnej samosprávy, ktoré sa až 
následne stanú zodpovednými za údržbu a obstará ‑
vanie vybavenia a infraštruktúry v rámci zdravotníc ‑
kych inštitúcií.
V čase nákupu Ministerstvo zdravotníctva zamýš ‑
ľalo obstarať viac vozidiel s cieľom uspokojiť ďalšie 
potreby (vozidiel malo byť 1 000, pričom Srbsko 
malo iba 400 vozidiel vrátane 252 vozidiel, ktoré 
dostalo ako dar od EÚ). Finančné zdroje však čoraz 
viac nestačia a v rámci obecných rozpočtov bolo 
možné vykonať iba opravy a občasné nákupy.
Obstarávanie zo strany EÚ by mohlo byť považo ‑
vané za mimoriadnu rehabilitačnú pomoc, keďže 
pred rokom 1991 sa neuskutočnili žiadne takéto 
nákupy, pričom vozidlá boli naliehavou potrebou 
systému. Inak by dôsledky na poskytovanie služieb 
a zdravia obyvateľstva boli vážne.
Tieto vozidlá stále patria medzi najnovšie dostupné 
v krajine a stále sa využívajú na maximum, pričom 
rozšírené možnosti získané z projektu sa darí udržia ‑
vať. Obnova vozidiel závisí od budúceho hospodár ‑
skeho rastu krajiny.
Rámček 12 – Odpoveď na prvý odsek
Komisia súhlasí s tým, že je náročné na niektorých 
ministerstvách zamestnať personál zodpovedný za 
vnútorný audit. Srbsko však informovalo Komisiu, 
že funkcia vnútorného auditu bola pridelená 76 
užívateľom rozpočtu (55 na úrovni ústrednej štátnej 
správy, 21 na miestnej úrovni). Títo používatelia 
využívajú 90 % verejných finančných prostriedkov. 
Všetky ministerstvá zriadili útvary vnútorného 
auditu, no v dvoch ministerstvách tieto miesta stále 
neboli naplnené. Menší užívatelia rozpočtu môžu 
zatiaľ buď vybudovať spoločný útvar vnútorného 
auditu, alebo uzavrieť dohodu s tými užívateľmi 
rozpočtu, ktorí majú funkciu v rámci vnútorného 
auditu a využívajú svojich audítorov.Rámček 10 – Odpoveď na prvý odsek
Postup verejného obstarávania v rámci projektu 
reformy polície zlyhal kvôli predloženiu jedinej žia ‑
dosti po formálnom termíne. Po zlyhaní výberového 
procesu zostal príjemca (útvar pre vnútorné záleži ‑
tosti ministerstva vnútra) projektu verný aj naďalej, 
pričom otázky týkajúce sa nedostatku nezávislosti 
útvaru, primeraného personálu a podpory zo strany 
vrcholového manažéra ministerstva vnútra stále 
ovplyvňujú schopnosť oddelenia vnútornej kontroly 
účinne bojovať proti korupcii v policajných silách. 
Tieto otázky boli predmetom osobitných listov, 
ktoré adresovali ministrovi vedúci delegácie a veľ ‑
vyslanec partnera.
Rámček 11 – Odpoveď na prvý odsek
Komisia už uplatnila ponaučenia z tejto skúsenosti. 
V rámci IT problematiky v oblasti justície sa ako prvý 
krok programu IPA 2012 uvádza analýza potrieb. 
Akákoľvek ďalšia pomoc, môže byť nasadená až po 
dokončení tejto analýzy potrieb.
Rámček 11 – Odpoveď na druhý odsek
Komisia súhlasí s tým, že absencia rámca pre regi ‑
onálnu politiku predstavovala z hľadiska udržateľ ‑
nosti riziko. Neexistoval však jednotný model EÚ, 
ktorý by bolo možné navrhnúť, keďže organizačné 
aspekty musia byť vymedzené na vnútroštátnej 
úrovni ako politické rozhodnutie srbskej vlády. 
Otázka udržateľnosti sa stala problémovou zále ‑
žitosťou, keď sa ukázalo, že by Srbsko na začiatku 
procesu nezaviedlo regionálnu politiku a právny 
rámec, tak ako aj jasné mechanizmy financovania. 
Komisia chce zdôrazniť, že všetky Európskou úniou 
financované RRA po ukončení projektu a po skon ‑
čení financovania EÚ fungujú. Aj keď sú stále vo 
veľkej miere závislé od projektu, väčšina z nich bola 
na regionálnej úrovni uznaná a využíva programy 
cezhraničnej spolupráce, vnútroštátne finančné pro ‑
striedky, prostriedky bilaterálnych darcov a takisto 
aj príjmy od rôznych obchodných služieb. Ponauče ‑
ním, ktoré vyplýva z tohto programu je organizácia 
jasného harmonogramu činností, pomocou ktorého 
je napríklad prijatie strategického/legislatívneho 
rámca základnou podmienkou na poskytnutie ďal ‑
šej podpory.
Odpovede Komisie 44
66
Srbsko v súčasnosti pripravuje komplexnú reformu 
hospodárenia s verejnými financiami (HVF), ktorá 
by mala byť zameraná na komplexnú diagnostiku 
podstystémov hospodárenia s verejnými financiami. 
Z tohto dôvodu sa vykoná preskúmanie verejných 
výdavkov a finančnej zodpovednosti (PEFA). Kom ‑
plexný a spoľahlivý reformný program HVF pred ‑
stavuje jednu z kľúčových požiadaviek srbských 
prístupových rokovaní s Európskou úniou a zároveň 
predstavuje jeden z kľúčových prvkov plánovania 
a vykonávania dlhodobých reforiem.
Hodnotenie PEFA poskytne vláde Srbska obraz 
vysokej výkonnosti hospodárenia s verejnými 
financiami, ktoré umožňuje zhodnotiť súčasný stav 
v kľúčových oblastiach a určiť obmedzenia a riziká 
v napredovaní novej stratégie reformy hospodá ‑
renia s verejnými financiami. Táto správa bude 
tiež obsahovať hodnotenie IPA štruktúr v srbských 
orgánoch.
67
Komisia súhlasí s potrebou ďalšieho úsilia na 
zabezpečenie ochrany finančných záujmov EÚ. 
Funkcia vnútorného auditu sa postupne stanovila 
tak, aby zvládla aj decentralizované hospodárenie. 
Počet vnútorných audítorov a vykonaných auditov 
sa časom zvýšil. Účinný a fungujúci systém vnútor ‑
ného auditu sa však stále musí zosúladiť s požiadav ‑
kami zákona o rozpočtovom systéme pre mnohé 
rozpočtové orgány a príjemcov. Vnútorná kontrola 
je zameraná na následnú kontrolu dodržiavania 
právnych predpisov s cieľom odhaliť prípadné 
nezrovnalosti, ako to dokazuje práca vnútorných 
audítorov, inšpektorov centralizovaného rozpočtu 
a vnútroštátnej kontrolnej inštitúcie. V prvom rade, 
s cieľom predísť nezrovnalostiam a v súlade so zása ‑
dou manažérskej zodpovednosti, by sa však mala 
postupne pozornosť upriamiť na to, aby boli mana ‑
žéri zodpovední za vypracovanie a vykonávanie 
vhodných FMC štruktúr, ktoré podporujú funkciu 
vnútornej kontroly.Táto otázka sa bude bližšie rozoberať v rámci kapi ‑
toly 32 a očakáva sa preto ďalší pokrok, ktorý sa 
bude v tejto súvislosti pred uzavretím tejto kapitoly 
pozorne sledovať.
Rámček 12 – Odpoveď na druhý odsek
Komisia uznáva, že ťažkosti pri uchovávaní vyško ‑
lených pracovníkov v hlavných administratívnych 
štruktúrach predstavujú v kandidátskych krajinách 
horizontálny problém. Táto záležitosť sa bude 
počas rokovaní sledovať vo všetkých oblastiach, 
keďže kapitola sa môže uzavrieť až vtedy, keď budú 
právne predpisy krajiny v súlade s právnymi pred ‑
pismi EÚ a administratívna kapacita bude označená 
za dostatočnú na vykonávanie politík EÚ.
48
Opatrenia na odstránenie nedostatkov v oblasti 
udržateľnosti už boli zavedené. Monitorovací plán 
ROM z roku 2014 obsahuje niekoľko následných 
hodnotení v systéme ROM na overenie strednodo ‑
bej a dlhodobej udržateľnosti výsledkov projektov 
IPA.
59
Oficiálne otvorenie prístupových rokovaní so 
Srbskom v januári 2014 sa začalo kapitolami o práv ‑
nom štáte (kapitola 23: súdnictvo a základné práva 
a kapitola 24: spravodlivosť, sloboda a bezpečnosť), 
ktoré kladú veľký dôraz na potrebu zabezpečenia 
prostredia riadneho a predvídateľného právneho 
štátu na celkové zlepšenie prostredia v oblasti 
správy vecí verejných. Zahŕňa to najmä a prioritne 
účinný a odstrašujúci boj proti korupcii na všetkých 
úrovniach a vo všetkých oblastiach, vrátane úrovne 
projektov.
61
Prierezové záležitosti boli vo všetkých programo ‑
vých obdobiach zahrnuté do všeobecnejších otázok 
právneho štátu. Hoci nie sú v predchádzajúcich 
rokoch explicitne uvedené, Komisia ich rieši ako 
prierezové záležitosti, pričom uznáva, že jasné 
zmienky môžu v tomto ohľade slúžiť na väčšiu 
transparentnosť.
Odpovede Komisie 45
74 b)
Komisia priznáva ojedinelé problémy pri vykoná ‑
vaní predchádzajúcich projektov, ktoré boli riešené 
verejným obstarávateľom s cieľom zabezpečiť reali ‑
záciu zmluvy a riadne finančné správanie pri riadení 
zmlúv. Zložitosť a technicky náročné postupy obsta ‑
rávania viedli k niektorým chybám, ktoré však boli 
po znovuvypísaní verejnej súťaže zrušené.
74 c)
Komisia uznáva, že ťažkosti pri zamestnávaní 
a udržiavaní vyškolených pracovníkov v administra ‑
tívnych štruktúrach, predstavujú v kandidátskych 
krajinách horizontálny problém. Táto záležitosť sa 
bude počas rokovaní sledovať, keďže kapitola sa 
môže uzavrieť až vtedy, keď budú právne predpisy 
krajiny v súlade s právnymi predpismi EÚ a adminis ‑
tratívna kapacita bude označená za dostatočnú na 
vykonávanie politík EÚ.
76
Srbsko v súčasnosti pripravuje komplexnú reformu 
hospodárenia s verejnými financiami (HVF), ktorá 
by mala byť zameraná na komplexnú diagnostiku 
podsystémov hospodárenia s verejnými financiami. 
Z tohto dôvodu sa vykoná preskúmanie verejných 
výdavkov a finančnej zodpovednosti (PEFA). Kom ‑
plexný a spoľahlivý reformný program HVF pred ‑
stavuje jednu z kľúčových požiadaviek srbských 
prístupových rokovaní s Európskou úniou a zároveň 
predstavuje jeden z kľúčových prvkov plánovania 
a vykonávania dlhodobých reforiem.
78
Vo všetkých programových obdobiach boli priere ‑
zové témy zahrnuté do všeobecnejších otázok práv ‑
neho štátu. Hoci nie sú v predchádzajúcich rokoch 
explicitne uvedené, Komisia ich rieši ako prierezové 
záležitosti, pričom uznáva, že jasné zmienky môžu 
v tomto ohľade slúžiť na väčšiu transparentnosť.70
Komisia zaviedla opatrenia na zmiernenie rizík 
spojených s vysokou fluktuáciou zamestnancov. 
Predtým než zamestnanci sami vykonajú transakcie 
a bude zavedený decentralizovaný systém, aktívne 
sa zapájajú do úloh, ktoré vykonáva delegácia 
v rámci súčasného centralizovaného nastavenia 
s cieľom zužitkovať praktické skúsenosti na skutoč ‑
ných prípadoch. Tieto úlohy zahŕňajú pozorovacie 
hodnotiace výbory, účasť na kontrolách na mieste 
a overovacích misiách projektov.
71
Posilnenie ochrany informátorov je dôležitým 
prvkom, ktorý už bol identifikovaný v hodnotiacej 
správe kapitoly 23. Rozvoj fungujúceho systému 
ochrany informátorov by mal v rámci akčného 
plánu, ktorý Srbsko pripravuje za účelom odpo ‑
vede k úvodnému kritériu tejto kapitoly zohrávať 
poprednú úlohu. Návrh zákona o ochrane informá ‑
torov bol pripravený a bude sa schvaľovať.
Závery a odporúčania
74 a)
Komisia uznáva, že obzvlášť prvé IPA projekty 
obsahujú isté konštrukčné nedostatky. Preto 
Komisia v tejto súvislosti vylepšila svoju odvetvovú 
dokumentáciu. Hodnotenia oblastí financovaných 
z nástroja IPA vyvodilo ponaučenia zo zavádzania 
nástroja IPA I (2007 – 2012). Odporúčania z týchto 
hodnotení boli využité v pracovných skupinách 
a budú sa odrážať v programovaní nástroja IPA II. 
Niektoré z istých odporúčaní, ktoré boli uvedené 
v oblasti hodnotenia, sa už odrazili v nových nasta ‑
veniach nástroja IPA II (nariadenie EÚ č. 231/2014), 
v spoločnom vykonávacom nariadení (nariadenie 
EÚ č. 236/2014) a návrhu rámcových dohôd, ktoré sa 
majú uzatvoriť s každým jednotlivým príjemcom.
Odpovede Komisie 46
vnútorného monitorovania a vykazovania vyjadruje 
osobitná tabuľka. Okrem toho, v súvislosti s vytvo ‑
rením rámca na monitorovanie a podávanie správ 
pre splnenie požiadaviek na vykazovanie vyplýva ‑
júcich z právneho rámca nástroja IPA II, má Komisia 
v úmysle preskúmať, či môže byť stanovený účinný 
a nákladovo efektívny nástroj podávania správ, 
ktorý by riešil otázky výberového konania a zakla ‑
dal by sa na už existujúcich nástrojoch. Navyše sa 
v súlade s nedávno aktualizovanými politickými 
usmerneniami o hodnotení GR pre rozšírenie, 
predpokladá uskutočnenie prieskumu súčasných 
monitorovacích postupov a nástrojov, ako aj 
posilnenie synergií medzi hodnotením a monito ‑
rovacími funkciami, ktoré prispejú k zabezpečeniu 
uceleného nadviazania na predchádzajúce zistenia 
a odporúčania.
80 c)
Komisia prijíma toto odporúčanie a má v úmysle ho 
zohľadniť, a to zlepšením logického rámca opatrení 
v rámci akčných dokumentov nástroja IPA II, najmä 
pokiaľ ide o výsledky a výstupy činností, ako aj ďalej 
zlepšovať dokumentáciu súvisiacu s posúdením 
potrieb, ktorá tvorí prílohy k akčným dokumentom.
80 d)
Komisia prijíma toto odporúčanie. Keďže de facto  
od programu IPA 2012 sa podmienky využívajú 
cielene, sú jasne merateľným spôsobom vymedzené 
v odvetvových/projektových dokumentoch a pre ‑
sadzujú sa počas vykonávania, táto záležitosť sa už 
zohľadňuje vo veľkej miere. V prípade nesplnenia 
nevyhnutných predpokladov boli mnohé projekty 
v rámci plánovania odložené. Komisia však plánuje 
presadzovať podmienky prísnejšie a oboznámiť 
srbskú vládu, že do plánu budú zahrnuté iba plne 
pripravené projekty. Pokiaľ ide o infraštruktúru, táto 
politika sa bude naďalej podporovať zavedením 
jednotného súboru projektov, ktoré budú zahŕňať 
individuálne hodnotenie všetkých projektov, týka ‑
júce sa ich úrovne zrelosti (a plnenia podmienok).80 a)
Komisia prijíma toto odporúčanie. Počas pôsobenia 
nástroja IPA I sa stanovovanie priorít a výberový 
proces sa celkovo zlepšili. V súlade s novovytvore ‑
nou metodikou a prechodom na odvetvový prístup, 
ktorý zlepší prepojenie medzi politickými prioritami 
a programami pomoci, sa ďalší pokrok očakáva pri 
projektoch nástroja IPA II. Kľúčové priority progra ‑
movacej politiky sa premietnu do dokumentu 
o stratégii krajiny, pričom medzery sa budú kaž ‑
doročne posudzovať v strategickom dokumente 
Komisie a v správach o dosiahnutom pokroku. Ak 
je to uplatniteľné, po začatí prístupových rokovaní, 
by v každej oblasti malo byť programovanie priamo 
naviazané na priority určené v príslušných kapito ‑
lách, najskôr v hodnotiacich správach a následne 
v úvodných či záverečných kritériách. Ďalšie jasné 
zlepšenie v oblasti investícií by malo byť výsledkom 
vývoja vnútroštátneho jednotného súboru strate ‑
gických projektov v oblasti dopravy, energetiky, 
životného prostredia a infraštruktúry, ktoré má 
prijať vláda a použiť ako jediný základ podpory 
nástroja IPA na projekty infraštruktúry.
80 b)
Komisia prijíma toto odporúčanie. Skúsenosti z rea ‑
lizácie projektu, súvisiace s jednotlivými krajinami 
a/alebo odvetviami, sú už v kontexte tematických 
oblastných hodnotení spoločné, pričom najmä pri 
tých oblastných hodnoteniach, ktoré boli financo ‑
vané z nástroja IPA, sa využili skúsenosti z vykoná ‑
vania nástroja IPA I (2007 – 12). V dôsledku toho sa 
niektoré z istých odporúčaní, ktoré boli uvedené 
v oblasti hodnotenia, už odrazili v nových nasta ‑
veniach nástroja IPA II (nariadenie EÚ č. 231/2014), 
v spoločnom vykonávacom nariadení (nariadenie 
EÚ č. 236/2014) a návrhu rámcových dohôd, ktoré 
sa majú uzatvoriť s každým jednotlivým príjemcom. 
To sa v prípade potreby odráža aj v rámci progra ‑
movania nástroja IPA II. Vývoj prijatých krokov 
na implementáciu hlavných zistení a odporúčaní 
z predchádzajúcich hodnotení, ktoré sa vzťahujú 
na obidve odvetvia a formy pomoci, na účely 
Odpovede Komisie 47
81 b)
Komisia toto odporúčanie prijíma a víta všetku ini ‑
ciatívu organizácií občianskej spoločnosti (OOS) do 
procesov tvorby politiky a programovacích proce ‑
sov. Je toho názoru, že tieto opatrenia sú už v znač ‑
nej miere zavedené. Komisia už poskytla podporu 
z nástroja IPA na založenie úradu pre spoluprácu 
s občianskou spoločnosťou. Úrad bol založený 
v roku 2010. V roku 2010 vnútroštátne orgány zalo ‑
žili tzv. SECO mechanizmus (organizácií občianskej 
spoločnosti) pre účasť občianskej spoločnosti na 
plánovaní, programovaní a monitorovaní pomoci 
z nástroja IPA. SECO mechanizmus je organizovaný 
podľa jednotlivých oblastí. V rámci každej oblasti 
bol zaregistrovaný jeden zástupca pre organizácie 
občianskej spoločnosti. Podpora z nástroja IPA bola 
poskytnutá prostredníctvom technickej pomoci pre 
konštrukciu SECO mechanizmu a na posilnenie jeho 
vplyvu na širšie politické rozhodovanie. Napriek 
tomu, že boli uskutočnené pravidelné konzultácie 
organizácií občianskej spoločnosti o programovaní 
nástroja IPA, v minulosti bolo použitie tohto mecha ‑
nizmu skôr obmedzené.
81 c)
Komisia prijíma toto odporúčanie a vydá usmer ‑
nenie, ktorého cieľom bude zabezpečiť, aby sa 
v relevantných prípadoch v rámci koncipovania 
projektov zohľadnila potreba konkrétnych opatrení 
v oblasti boja proti korupcii alebo dobrej správy 
vecí verejných.
81 d)
Komisia prijíma toto odporúčanie a zabezpečí, aby 
sa audit vykonaný v kontexte akreditácie a prene ‑
senia riadiacich rozhodnutí z marca 2014 zohľadňo ‑
val pri procese reformy hospodárenia s verejnými 
financiami.80 e)
Komisia prijíma toto odporúčanie. Vylepšený audit 
trail celého projektu má byť zahrnutý do správy 
povoľujúceho úradníka vymenovaného subde ‑
legovaním za rok 2014, t. j. pre zmluvy, ktoré sú 
zahrnuté v ročnej stratégie vierohodnosti pre rok 
2014 a plán auditu od roku 2014. Výsledky, zistenia 
a odporúčania z auditov a monitorovaní na mieste 
sa uvedú v súhrnnej správe, ktorá bude obsahovať 
údaje týkajúce sa celého projektu/odvetvia. Tieto 
správy sa vylepšia tak, aby sa uľahčili a spĺňali tieto 
odporúčania.
80 f)
Komisia prijíma toto odporúčanie a má v úmysle 
vytvoriť systém s cieľom zahrnúť vzorky týchto 
kontrol vo svojich ročných plánoch auditu a kontrol 
na mieste.
81 a)
Komisia prijíma toto odporúčanie. Komisia je 
v štádiu podpory posúdenia verejných výdavkov 
a finančnej zodpovednosti s cieľom poskytnúť srb ‑
skej vláde široký prehľad výkonnosti hospodárenia 
s verejnými financiami. Toto hodnotenie posúdi stav 
v kľúčových oblastiach a zistí, kde sa v rámci napre ‑
dovania novej stratégie reformy HVF nachádzajú 
obmedzenia a riziká. Táto správa bude tiež obsaho ‑
vať hodnotenie IPA štruktúr v srbských orgánoch. 
Srbsko v súčasnosti pripravuje program reformy 
hospodárenia s verejnými financiami (HVF), ktorý 
sa bude zakladať na komplexnej diagnostike jej 
podsystémov. Pokrok bude počas rokovaní v rámci 
kapitoly 32 o finančnej kontrole podrobne riadený 
a monitorovaný.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ
Bezplatné publikácie:
•  jeden kus:  
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
•  viac kusov alebo plagátov/máp:  
na zastúpeniach Európskej únie ( http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách, ktoré sídlia 
v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm); kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);  
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).
(*) Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si 
však môžu účtovať poplatok).
Platené publikácie:
• prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu).
Predplatné:
•  prostredníctvom obchodných distribútorov Úradu pre vydávanie publikácií Európskej únie  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sk.htm).
QJ-AB-14-019-SK-N  ISSN 1977-5776
V tejto správe sa hodnotí, či pomoc EÚ (približne 
1,2 mld. EUR v období 2007 až 2013) pri príprave 
Srbska na členstvo v EÚ bola účinná. 
Kontrolované projekty dosiahli plánované 
výstupy, boli však poznačené nedostatkami 
týkajúcimi sa koncepcie, realizácie 
a udržateľnosti. Celkovo Dvor audítorov dospel 
k názoru, že Komisia oprávnene kladie dôraz na 
záležitosti správy vecí verejných pri plánovaní 
pomoci pre Srbsko a že pomoc EÚ účinne 
pomáha Srbsku vykonávať štrukturálne reformy 
a zlepšiť hospodárenie s  verejnými financiami.
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV