Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k Návrh smernica európskeho Parlamentu a Rady o zjednodušení podmienok pre transfery výrobkov na účely obrany v rámci Spoločenstva - Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2007) 765 v konečnom znení} {SEK(2007) 1593} /* SEK/2007/1594 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 5.12.2007 SEK(2007) 1594 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k Návrh SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o zjednodušení podmienok pre transfery výrobkov na účely obrany v rámci Spoločenstva ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU {KOM(2007) 765 v konečnom znení}{SEK(2007) 1593} 1. POLITICKÝ KONTEXT Komisia v minulosti niekoľkokrát zdôraznila výzvy, ktorým čelí európsky obranný priemysel a vyzdvihla potrebu vytvoriť európsky trh s obrannými zariadeniami[1] (EDEM). Nové iniciatívy prijaté Európskou obrannou agentúrou (EDA) a Komisiou po roku 2004 zvýraznili takúto potrebu. Neprimerané požiadavky na udeľovanie licencií na transfery výrobkov obranného priemyslu medzi členskými štátmi boli už dlho vnímané ako hlavné prekážky implementácie EDEM-u. Z politického hľadiska, členské štáty napriek 50 rokom európskej integrácie, stále pri kontrole vývozu výrobkov na obranné účely systematicky nerozlišujú medzi transferom do iného členského štátu a vývozom do tretích krajín. Z hospodárskeho hľadiska sa fragmentácia trhov s výrobkami obranného priemyslu podľa hraníc jednotlivých štátov stáva viac a viac neudržateľná. Kombinácia rozpočtových obmedzení a rastúcich nákladov na vojenské zariadenia dostala európsky priemysel do ťažkej situácie. Túto skutočnosť pripúšťajú napríklad ministerstvá obrany prostredníctvom Európskej obrannej agentúry: udržateľný a konkurencieschopný obranný priemysel potrebuje väčšiu integráciu, menšiu duplicitu a väčšiu špecializáciu. Rastúca vzájomná závislosť medzi obranným priemyslom v jednotlivých štátoch vyžaduje jednoduchšie transfery. 2. PROCEDURÁLNE OTÁZKY A KONZULTÁCIE SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI Bezprostredne po oznámení z roku 2003 sa Komisia oprela o prvú prieskumovú štúdiu nazvanú „ Transfery výrobkov na obranné účely v rámci Spoločenstva “[2]. V štúdii sa preskúmali všetky prekážky vnútroštátneho charakteru súvisiace s transfermi v rámci Spoločenstva, vyhodnotili ich priame a nepriame náklady a identifikovali prípadné ďalšie opatrenia na úrovni Spoločenstva. Proces konzultácií sa začal v rámci konferencie „Európsky obranný priemysel a trh“ v júli 2005 organizovanej Európskou komisiou v spolupráci s Európskou obrannou agentúrou, počas ktorej boli po prvý raz prezentované závery štúdie. V období medzi marcom 2006 a septembrom 2006 sa na základe dokumentu Európskej komisie o konzultáciách uskutočnila verejná konzultácia. Príležitosti predniesť svoje názory sa chopilo sedem členských štátov, desať priemyselných združení a spoločností, päť mimovládnych organizácií a tri ďalšie organizácie. Zhrnutie nájdete na internetovej stránke Komisie2. Nakoniec počas konzultačnej fázy v období od júla 2005 do júla 2007 Komisia zorganizovala v Bruseli 7 workshopov (4 s členskými štátmi a 3 so zástupcami priemyslu). Tieto workshopy umožnili útvarom Komisie rozšíriť a zdokonaliť svoj informačný základ, zozbierať názory tých zainteresovaných strán a členských štátov, ktoré sa nevyjadrili pri konzultácii a pokiaľ ide o navrhované rysy možnej iniciatívy, odskúšať ich možnosti z hľadiska technickej, hospodárskej a politickej realizovateľnosti. 3. VYMEDZENIE PROBLÉMU Všetky členské štáty majú svoje vlastné právne predpisy na reguláciu dovozu, vývozu a tranzitu výrobkov na obranné účely v rámci vnútorného trhu. Pokiaľ ide o bezpečnosť, kontrola a šírenie takýchto výrobkov je kľúčovým problémom – a záležitosťou politickej a/alebo právnej zodpovednosti, ktorú nesú spoločne všetky demokratické vlády. Okrem toho analýza občianskej spoločnosti týkajúca sa ľudských práv a demokratického kreditu krajiny určenia stále viac posilňuje potrebu prísnej a účinnej vývoznej disciplíny[3]. Systémy udeľovania licencií ex ante sú základným prvkom týchto režimov kontroly. Všetky členské štáty v podstate implementujú jeden alebo niekoľko z týchto troch hlavných typov licencií: - osobitná licencia zodpovedá povoleniu udelenému vnútroštátnym orgánom na požiadanie individuálneho dodávateľa na jeden transfer jednému prijímateľovi; - globálna licencia zodpovedá povoleniu udelenému vnútroštátnym orgánom na požiadanie individuálneho dodávateľa na jeden alebo viacero transferov jednému alebo viacerým prijímateľom; - všeobecná licencia je povolenie ustanovené vo všeobecnom administratívnom alebo legislatívnom výnose a umožňujúce ktorémukoľvek vývozcovi transfer kontrolovaného tovaru do určitých krajín určenia, pričom obe musia byť špecifikované v samotnej licencii. Vnútroštátne systémy udeľovania licencií sa značne líšia, pokiaľ ide o rozsah, kompetentné orgány, postupy a načasovanie. Pre spoločnosti predstavujú značnú administratívnu záťaž a vyžadujú dlhé čakacie lehoty. Náklady zodpovedajúce administratívnej záťaži boli odhadnuté na 433 miliónov EUR ročne a nepriamemu vplyvu na 2,73 miliardy EUR ročne. Táto rozmanitosť prísnych požiadaviek na udeľovanie licencií – a zodpovedajúca administratívna záťaž – sa vzhľadom na skutočné potreby kontroly jednoznačne javia už ako neopodstatnené, keďže žiadosti na licenciu na transfery v rámci Spoločenstva sú zamietnuté len výnimočne (ročne sa vydáva približne 11 500 licencií na transfery, od roku 2003 nebola ani jedna žiadosť oficiálne zamietnutá). Okrem toho priemysel i vládne subjekty pripúšťajú, že tieto rozsiahle požiadavky udeľovania licencií prekážajú rozvoju európskej obrannej priemyselnej a technologickej základne a narúšajú bezpečnosť dodávky medzi členskými štátmi: - na úrovni priemyslu potreba prispôsobiť sa rozdielnym vnútroštátnym režimom udeľovania licencií prekáža v optimalizácii dodávateľských reťazcov. Spoločnosti majú tendenciu uprednostňovať vnútroštátnych dodávateľov s cieľom vyhnúť sa časovo náročným, neistým a nákladným postupom. To predstavuje prekážku v súvislosti so špecializáciou európskeho obranného priemyslu a znižuje možné úspory z rozsahu. Okrem toho celoeurópske spoločnosti nemôžu naplno využívať výhody cezhraničnej integrácie, keďže transfery medzi spoločnosťou so sídlom v jednom členskom štáte a jej sesterskou pobočkou v inom členskom štáte zostávajú predmetom zložitých a dlhých schvaľovacích systémov, ktoré transferom predchádzajú; - ústredný orgán, ktorý zadáva zákazky v rámci EÚ, nemôže automaticky rátať s tým, že ak chce obstarať obranné zariadenie od dodávateľa so sídlom v inom členskom štáte, vývozné licencie budú vydané. Okrem toho, i keď sa sotva môže stať, že licencia nebude udelená, „teoretická” možnosť, že k tomu dôjde, je pre členské štáty podnetom na to, aby uprednostňovali nákup citlivého vojenského materiálu u domáceho výrobcu pred nákupom u (možno výhodnejšej) európskej konkurencie. Na medzivládnom základe sa už pripravilo niekoľko dvojstranných alebo viacstranných dohôd a iniciatív, ktoré sa zameriavajú na zjednodušenie transferov výrobkov obranného priemyslu. Najvýznamnejšie z nich, konkrétne vyhlásenie o úmysle a následná rámcová dohoda z Farnborough, ktorú podpísalo šesť členských štátov a zároveň hlavných výrobcov zbraní (FR, DE, UK, ES, IT, SE), dosiahli doteraz skôr obmedzené výsledky. Pokiaľ ide o EDA, tá nemá žiaden mandát zaoberať sa transfermi. 4. CIELE Celkovým cieľom Komisie je vytvoriť v EÚ otvorený a konkurencieschopný európsky trh s obrannými zariadeniami (EDEM). Dobre fungujúci EDEM si vyžaduje súdržný regulačný rámec v rôznych oblastiach politiky, ako napríklad obstarávanie alebo transfery. S cieľom chrániť bezpečnostné záujmy členských štátov je potrebné, aby tento rámec vzal do úvahy špecifickú povahu obranných zariadení (strategický význam, požiadavky na bezpečnosť dodávky a informácií). Takýto celkový cieľ zapadá aj do širšieho rámca lisabonskej agendy, vzhľadom na svoj príspevok k rozvoju konkurencieschopnej európskej obrannej technologickej a priemyselnej základne, ktorá môže zase podporovať Spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku (SZBP). Špecifický cieľ, ktorý Komisia sleduje, je uľahčenie transferov výrobkov na obranné účely v rámci Spoločenstva s cieľom zredukovať zložitosť – a súvisiacu administratívnu záťaž – ktoré sú súčasťou existujúcej siete rozdielnych systémov udeľovania licencií v jednotlivých štátoch. V tejto súvislosti dosiahnutie takéhoto špecifického cieľa doplní pripravovanú smernicu o obstarávaní na účely obrany. Vďaka uľahčeniu transferov výrobkov na obranné účely pre ozbrojené sily v EÚ, budú obstarávajúce vlády ťažiť z lepšej predvídateľnosti a následne väčšej bezpečnosti dodávky, čo zmierni súčasnú nechuť k cezhraničným nákupom. Cezhraničným dodávateľom to uľahčí „ukázať“ svoju schopnosť načas doručiť výrobky na účely obrany. 5. MOžNOSTI POLITIKY Zvážilo sa päť možností: Možnosť 1 | Žiadna aktivita (scenár zvyčajný postup) | Možnosť 2 | Nelegislatívne opatrenia vo forme výkladového oznámenia k článku 296 alebo opatrenia na budovanie dôvery | Možnosť 3 | Úplná liberalizácia všetkých transferov výrobkov na účely obrany | Možnosť 4 | Riadenie transferov v rámci Spoločenstva na úrovni EÚ prostredníctvom agentúry | Možnosť 5 | Zjednodušenie a aproximácia vnútroštátnych systémov udeľovania licencií. Tieto prvky zjednodušenia sa týkajú: typu vydanej licencie (3 ďalšie čiastkové možnosti: A1 = iba všeobecné licencie, A2 = iba globálne licencie, A3 = kombinácia všeobecných a globálnych licencií), poskytnutých záruk v súvislosti so spoľahlivosťou prijímateľov (3 ďalšie čiastkové možnosti: B1 = žiadna certifikácia EÚ pre spoločnosti, B2 = povinná certifikácia, B3 = certifikácia pre prijímané transfery v rámci všeobecnej licencie), poskytnutých záruk týkajúcich sa riadenia opätovného vývozu do tretích krajín (2 ďalšie čiastkové možnosti: C1 = požiadavky na informácie o reguláciách a sankcie, C2 – systém vysledovateľnosti založený na centralizovanej databáze). | V súlade so zásadou primeranej analýzy sa možnosti 2, 3 a 4 preskúmali, ale neuchovali na ďalšiu podrobnú analýzu vplyvu, kvôli ich nepravdepodobnosti účinne spĺňať identifikované ciele alebo kvôli ich nereálnosti z hľadiska politickej akceptovateľnosti. Dôkladná analýza sa vykonala v súvislosti so scenárom zachovania zvyčajného postupu, ako aj v súvislosti s každou čiastkovou možnosťou scenára zaoberajúceho sa zjednodušením právnych predpisov. Z konzultácií so zainteresovanými stranami, vzišiel spoločný zoznam vojenského materiálu Rady ako referenčný bod pre všetky členské štáty v rámci kódexu správania Európskej únie pri vývoze zbraní. Tento dohodnutý zoznam v dôsledku toho predstavuje prirodzeného kandidáta na definovanie rozsahu akéhokoľvek legislatívneho opatrenia. 6. HODNOTENIE VPLYVU Možnosť 1: Žiadne opatrenie EÚ Žiadne opatrenie na úrovni Spoločenstva, ktoré by sa zaoberalo transferom výrobkov na účely obrany v rámci Spoločenstva, nevyhnutne neznamená zamrznuté status quo . Určitý počet členských štátov pravdepodobne bude pokračovať v preskúmavaní ich vnútroštátnych režimov udeľovania licencií s úmyslom zjednodušiť ich a (prebiehajúce a budúce) iniciatívy vyvinuté v medzivládnom kontexte by mohli pokračovať v úsilí určitého uľahčenia transferov medzi zúčastnenými krajinami. Vzhľadom na zistené ťažkosti pri rozširovaní takých opatrení na ďalších zúčastnených členov by sa možné rozlišovanie medzi zúčastnenými a nezúčastnenými členskými štátmi v najlepšom prípade udržalo alebo ešte posilnilo. Takáto situácia by spomalila využívanie všetkých európskych kompetencií a špecifických expertíz (obzvlášť tých v nových členských štátoch). Nezúčastnené členské štáty budú mať naďalej malú motiváciu nákup európskych výrobkov obranného priemyslu, keďže (a) ich zbrojárske spoločnosti (väčšinou MSP) budú menej integrované do veľkých obranných programov a (b) v porovnaní s možnými dodávateľmi z tretích krajín nebude poskytnutá väčšia bezpečnosť dodávky. Zo stredno a dlhodobého hľadiska, ak európsky priemysel príde o výhody užšej spolupráce a integrácie, stratí svoju konkurencieschopnosť a jeho úloha by sa mohla scvrknúť na úlohu špecifického hráča a dodávateľa pre hlavných mimoeurópskych zadávateľov, čím ohrozuje svoju schopnosť samostatne rozvíjať spôsobilosti potrebné pre európsku bezpečnostnú a obrannú politiku. Akékoľvek takéto vyčlenenie z častí trhu s najvyššou pridanou hodnotou by malo negatívny vplyv na výnosy z európskych spoločností pôsobiacich v oblasti obrany, a spôsobovalo by ťažkosti pri priťahovaní investícií. Postupná strata konkurencieschopnosti priemyslu EÚ by nevyhnutne mala negatívny vplyv na úroveň i kvalitu zamestnanosti v sektore. Možnosť 5: Zjednodušenie a aproximácia vnútroštátnych systémov udeľovania licencií Počas konzultačnej fázy jasne vyplynulo, že celková prevládajúca úroveň ochrany bezpečnostných záujmov by sa mala udržať. Konkrétne to znamená, že akékoľvek zjednodušenie/uľahčenie transferov v rámci Spoločenstva musí byť doplnené opatreniami podporujúcimi atmosféru vzájomnej dôvery, najmä pokiaľ ide o prípadný opätovný vývoz do tretích krajín. Podrobne sa preverila efektívnosť nákladov rôznych uvedených čiastkových možností, pokiaľ ide o prostriedky na uľahčenie (typ licencie) a záruky (certifikácia a kontrola opätovného vývozu). V analýze sa dospelo k názoru, že systém EÚ založený na globálnych i všeobecných licenciách, by predstavoval najvhodnejší kompromis medzi cieľmi účinnosti opatrenia (t. j. takými, ktoré skutočne uľahčia transfery výrobkov obranného priemyslu v rámci Spoločenstva) a požadovanou pružnosťou členských štátov na doladenie možného opätovného vývozu alebo obmedzení konečného použitia, pokiaľ ide o najcitlivejšie výrobky. Zdá sa, že certifikácia EÚ pre prijímateľské spoločnosti predstavuje efektívny spôsob na zvyšovanie vzájomnej dôvery za minimálne medzné náklady. Avšak vzhľadom na možný neprimeraný vplyv možnosti, že by sa stanovila certifikácia za povinnú (najmä pre MSP), sa zdalo, že čiastková možnosť spájajúca certifikáciu s výhodou prijímania v rámci všeobecnej licencie predstavuje efektívny, dôveru budujúci podnet pre členské štáty, aby čo najviac používali najmenej zaťažujúce licencie. Spoľahlivosť spojená s vládami EÚ, ktoré nakupujú výrobky pre svoje vlastné ozbrojené sily (t. j. výrobky, ktorých konečným používateľom sú vlády EÚ), tiež umožňuje otvoriť všeobecné udeľovanie licencií pre obstarávajúce vlády v EÚ. Nakoniec, pokiaľ ide o kontrolu opätovného vývozu, systém vysledovateľnosti s dvojitou kontrolou by pre spoločnosti i pre administratívu evidentne znamenal nové, značne zaťažujúce povinnosti. Konvenčnejšia metóda regulácie, založená na ex post požiadavkách informácií a efektívnych politikách presadzovania, je preto považovaná za efektívnejšiu, čo sa týka nákladov. Pokiaľ ide o administratívnu záťaž, kombinácia odhadov príslušných čiastkových scenárov vedie k odhadovanému čistému finančnému prínosu od 190 mil. EUR do 405 mil. EUR za rok . Čo je ešte dôležitejšie, predpokladá sa, že očakávané nepriame prínosy zjednodušených transferov, ako je príspevok na dobre fungujúci EDEM a efektívnu EOPTZ, podstatne presiahnu tieto priame čisté prínosy. Očakáva sa, že priame sociálne vplyvy budú minimálne, a naopak, nepriame vplyvy budú pravdepodobne oveľa závažnejšie. Posilnenie európskej obrannej priemyselnej a technologickej základne by mohlo v krátkom čase viesť k racionalizácii štruktúr, a z toho dôvodu, k znižovaniu počtu pracovných miest v nadbytočných programoch a v málo konkurencieschopných spoločnostiach. Takáto reštrukturalizácia je však predpokladom na to, aby obranný priemysel EÚ udržal krok s technologickým vývojom, čo je potrebná podmienka na to, aby bol nielen schopný čeliť novej konkurencii, ale aj vyhnúť sa ďalšiemu zväčšovaniu rozdielov v oblasti technológií v porovnaní so svojou najvyspelejšou konkurenciou. Tento scenár takto ponúka najlepšiu záruku na udržiavanie alebo rozvíjanie zamestnanosti v strednodobom a dlhodobom horizonte, a to z hľadiska kvality i kvantity. Nakoniec, tento rámec by nemal mať žiadny citeľný vplyv na životné prostredie. 7. SLEDOVANIE A HODNOTENIE Akýkoľvek nástroj Spoločenstva, zavedený na uľahčenie transferov výrobkov obranného priemyslu v rámci EÚ budú musieť uplatňovať a presadzovať členské štáty. Tie budú musieť prijať svoj regulačný rámec, napríklad na to, aby ustanovili vhodné ustanovenia týkajúce sa certifikácie a globálnych/všeobecných licencie. Tieto vnútroštátne opatrenia na uplatňovanie si budú vyžadovať náležité sledovanie zo strany útvarov Komisie, po prvé na kontrolu súladu s pravidlami Spoločenstva, a po druhé na zorganizovanie transparentných výmen informácií medzi členskými štátmi, ktoré sa týkajú budovania dôvery. V strednodobom horizonte by Komisia mala zhodnotiť fungovanie nového zjednodušeného režimu EÚ a sústrediť sa hlavne na administratívne náklady. Vzhľadom na skôr dlhšiu životnosť obranných zariadení by sa nemalo očakávať, že zmeny postupov jednotlivých vlád pri obstarávaní a reorganizácia dodávateľských reťazcov sa uskutočnia hneď. Prínos vo forme zvýšenej bezpečnosti dodávky je skôr subjektívny pocit a čas je preto základným parametrom vytvorenia vzájomnej dôvery. Nepriame výhody vytvorené uľahčením transferov výrobkov na účely obrany v rámci Spoločenstva môžu priniesť plody len v dlhodobom horizonte. Hodnotenie týchto širších makroekonomických vplyvov by sa teda malo vykonať v tom istom časovom horizonte, pravdepodobne najskôr o 5 rokov od začiatku uplatňovania nástroja Spoločenstva. [1] KOM(97) 583 z 12. novembra 1997, KOM(2003) 113 z 11. marca 2003. [2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm [3] Kódex správania Európskej únie pri vývoze zbraní prijatý v roku 1998 stavia na ôsmich spoločných kritériách pre vývoz zbraní a tiež zahŕňa oznámenie o zamietnutí a konzultačný mechanizmus. Prijatie kódexu vyznačilo kvalitatívne novú etapu v rozvoji spoločného prístupu k vývozu zbraniam ako dôležitého prvku Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.