[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV |

Brusel, 13.2.2008

SEK(2008) 154

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Príprava ďalších krokov pre riadenie hraníc v Európskej Únii SÚHRN HODNOTENIA VPLYVU

{KOM(2008) 69 v konečnom znení}{SEK(2008) 153}

ÚVOD

Posúdenie vplyvu vytvorenia systému vstupu/výstupu na vonkajších hraniciach Európskej únie a uľahčenia prechodu hraníc pre cestujúcich bona fide sa zakladá na údajoch zhromaždených z rozhovorov, ako aj z prípadových štúdií, pilotných projektov a rozborov odbornej literatúry. Rozhovory sa viedli hlavne s odborníkmi na systémy, ktoré už existujú v členských štátoch. Zhromaždenie údajov a veľká časť konzultácií s príslušnými orgánmi v členských štátoch sa vykonala prostredníctvom dvoch externých štúdií, ktoré Komisia nariadila v decembri 2006 a v júni 2007. Externé štúdie a táto správa boli vypracované na základe podnetov získaných z viacerých stretnutí medzi Generálnym riaditeľstvom pre spravodlivosť, slobodu a bezpečnosť a zmluvnými stranami. V novembri 2007 sa konalo spoločné zasadnutie jednotlivých útvarov, vrátane útvarov právneho servisu (SJ), daní a colnej únie (TAXUD), rybného hospodárstva a námorných záležitostí (FISH), podnikania a priemyslu (ENTR) a vonkajších vzťahov (RELEX). Okrem iného treba spomenúť, že GR pre energetiku a dopravu (TREN) tvorilo časť riadiaceho výboru pre externú štúdiu a bolo už od samého začiatku zapojené do tohto procesu.

Posúdenie vplyvu bolo prepracované, aby sa zohľadnilo stanovisko, ktoré vydala rada pre posudzovanie vplyvu 4. a 14. decembra 2007.

SÚčASNÁ SITUÁCIA A PROBLÉMY

Počet cestujúcich na vonkajších hraniciach Európskej únie vzrástol a v budúcnosti sa bude stále zvyšovať. Väčšina cestujúcich, takzvaní cestujúci bona fide , má povolený vstup v súlade s existujúcimi nariadeniami a predpismi; avšak v súvislosti s pohybom ľudí na hraničných priechodoch dochádza tiež k závažným trestným činom: neoprávnenému nakladaniu s cestovnými dokladmi a osobnými údajmi, prevádzačstvu, obchodovaniu s ľuďmi a terorizmu. Nelegálne prisťahovalectvo do EÚ predstavuje výzvu pre všetky členské štáty.

Je preto potrebné dosiahnuť dva ciele, ktoré sa zdajú byť protichodné: na jednej strane zaistiť cestujúcim bona fide hladký prechod hraníc a na druhej strane zaručiť vnútornú bezpečnosť schengenského priestoru.

Počet prechodov cez vonkajšie hranice EU 27 na oficiálnych hraničných priechodoch sa pohybuje okolo 300 miliónov[1] ročne. Z toho pripadá okolo 160 miliónov na občanov EÚ, 60 miliónov na štátnych príslušníkov tretích krajín bez vízovej povinnosti a 80 miliónov na štátnych príslušníkov tretích krajín s vízovou povinnosťou.

Odhaduje sa, že v roku 2006 bolo v EÚ až 8 miliónov nelegálnych prisťahovalcov a je pravdepodobné, že viac než polovica z nich vstúpila do EÚ legálne, ale prekročením povolenej dĺžky pobytu sa stali nelegálnymi prisťahovalcami.

Pas každého štátneho príslušníka tretej krajiny by mal byť v okamihu, keď vstupuje do schengenského priestoru a opúšťa ho, ručne opečiatkovaný. Dĺžka pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území členských štátov sa vypočíta podľa týchto pečiatok, tie sa však často ťažko interpretujú; môžu byť nečitateľné alebo sfalšované. Presné vypočítanie dĺžky pobytu v schengenskom priestore podľa pečiatok v cestovných dokladoch je preto zdĺhavé a náročné. Okrem toho chýbajú záznamy o dĺžke pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín v schengenskom priestore. Z týchto dôvodov neexistujú v súčasnosti žiadne dostatočne jednoduché a spoľahlivé prostriedky, ktoré by určovali, či štátny(a) príslušník(čka) tretej krajiny prekročil(a) povolenú dĺžku pobytu; žiadna dôsledná registrácia vstupov cestujúcich do schengenského priestoru a výstupov z neho, ktorá by mohla zlepšiť riadenie hraníc, bezpečnosť a plánovanie; ani žiadna možnosť získať informácie o osobách, ktoré prekročili povolenú dĺžku pobytu.

V tejto súvislosti sú hlavnými problémami v súčasnej situácii:

1. nelegálne prisťahovalectvo;

2. terorizmus a závažné trestné činy;

3. medzery v údajoch;

4. rastúci tlak vyplývajúci z prílevu cestujúcich a

5. výzvy, ktoré prináša ekonomická migrácia.

POLITICKÉ CIELE

Všeobecné ciele systému vstupu/výstupu sú v tomto poradí dôležitosti:

- znížiť počet nelegálnych prisťahovalcov (najmä tých, ktorí prekračujú povolenú dĺžku pobytu),

- podieľať sa na boji proti terorizmu a závažným trestným činom,

- zlepšiť účinné riadenie ekonomickej migrácie (napríklad, sezónnych pracovníkov).

Všeobecné ciele programu registrovaných cestujúcich sú v tomto poradí dôležitosti:

- uľahčiť prechod vonkajších hraníc EÚ pre cestujúcich bona fide pri zabezpečení celkovej súdržnosti hraničnej politiky EÚ,

- zlepšiť účinné riadenie ekonomickej migrácie (napríklad, sezónnych pracovníkov).

Pre každý z uvedených cieľov sa vypracovali špecifické a operačné politické ciele.

MOžNOSTI POLITIKY

Určilo sa päť rôznych možností:

Možnosť 1: Status quo

Možnosť status quo musí odrážať celý rad dôležitých zmien v technickom vývoji, ktoré práve prebiehajú, ako je použitie elektronického cestovného dokladu a úplné zavedenie vízového informačného systému (VIS). Očakáva sa takisto podstatné zlepšenie infraštruktúry riadenia cezhraničného pohybu.

Možnosť 2: Systém vstupu/výstupu

Táto možnosť by zahŕňala zaznamenávanie času a miesta vstupu a výstupu štátnych príslušníkov tretích krajín prekračujúcich vonkajšie hranice EÚ. Tým by sa získali lepšie informácie o cezhraničnom pohybe štátnych príslušníkov tretích krajín. Takéto informácie by sa dali použiť na odhalenie a preskúmanie situácie osôb, ktoré prekročili povolenú dĺžku pobytu. Tieto údaje by boli takisto užitočné pri plánovaní využitia zdrojov na hraničné kontroly a riadenie migrácie. Táto možnosť pozostáva z dvoch podmožností: (2a) systému vstupu/výstupu pre štátnych príslušníkov tretích krajín s vízovou povinnosťou a (2b) systému vstupu/výstupu pre štátnych príslušníkov tretích krajín bez vízovej povinnosti.

Možnosť 3: Opatrenia na uľahčenie cezhraničného pohybu

Táto možnosť by mohla mať niekoľko podôb a vzťahovať sa na rôzne kategórie cestujúcich. Boli vybrané tri podmožnosti tak, aby sa pri procese posudzovania vplyvu mohli zohľadniť prípadné dôsledky týchto hlavných rozdielov. Podmožnosť programu registrovaných cestujúcich pre štátnych príslušníkov tretích krajín (3a) by bola čiastočnou odpoveďou na ďalšie obmedzenia a dôsledky cezhraničného cestovania, ktoré by systém vstupu/výstupu so sebou priniesol. Štátni príslušníci tretích krajín, ktorým bol udelený štatút registrovaného cestujúceho, by využívali výhody rýchlejších automatických kontrol. Posúdenie dvoch ďalších podmožností vzťahujúcich sa na občanov EÚ zdôrazňuje rozdiely medzi vytvorením jednotného celounijného systému (3b) a stanovením minimálnych noriem pre vývoj viacerých systémov (3c), ktoré by zodpovedali potrebám určitých hraničných priechodov a skupín cestujúcich EÚ (napr. programy registrovaných cestujúcich, ako aj automatickej hraničnej kontroly).

Zvažovali sa ďalšie dve možnosti, ktoré by zaviedli rôzne povinnosti pre migrantov zaväzujúce k návratu do krajiny pôvodu, kombinované prípadne so systémom záruk („bond system“), boli však zavrhnuté. Tieto možnosti boli z politického hľadiska, ako aj z hľadiska praktickej realizácie príliš široké a zložité, aby mohli byť strednodobo uskutočnené. V budúcnosti by sa tieto možnosti mohli znovu rozoberať v širšom kontexte ako súčasť obsiahlejších politických úvah o riadení ekonomickej migrácie a medzinárodného vývoja.

Okrem toho sa zvažovali niektoré technické možnosti systému vstupu/výstupu pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ale posudzovanie sa zameralo na systém, ktorý využíva zmeny prebiehajúce pri zachovaní súčaného stavu a najmä vo VIS.

POROVNANIE JEDNOTLIVÝCH MOžNOSTÍ POLITIKY

Jednotlivé možnosti sa posudzovali vo vzťahu k všeobecným, špecifickým a operačným cieľom, ako aj vo vzťahu k príslušnými kritériami ako stabilite v prípade podstatných zmien v politike a vplyvom na základné práva, najmä práva na ochranu osobných údajov a súkromia.

Tabuľky 1 a 2 obsahujú posúdenie možnosti status q uo a porovnanie iných možností a podmožností politiky vo vzťahu k všeobecným cieľom systému vstupu/výstupu a programu registrovaných cestujúcich.

Tabuľka 1 − Posúdenie možnosti status quo

Možnosť (očakávané vplyvy od „−“ (neprispieva k naplneniu cieľa) do „√√√√√“ (úplného dosiahnutia cieľa) |

Žiadaný cieľ/problém, ktorý treba riešiť | Možnosť 1 (status quo) |

Cieľ politiky: znížiť počet nelegálnych prisťahovalcov (najmä tých, ktorí prekračujú povolenú dĺžku pobytu), | √√ |

Cieľ politiky: uľahčiť prechody vonkajších hraníc EÚ pre cestujúcich bona fide pri zabezpečovaní celkovej súdržnosti hraničnej politiky EÚ, | − |

Cieľ politiky: podieľať sa na boji proti terorizmu a závažným trestným činom, | √ |

Cieľ politiky: zlepšiť účinné riadenie ekonomickej migrácie (napríklad sezónnych pracovníkov). | √ |

Približné náklady | Neuverejňuje sa |

Poznámka: Možnosť status quo bola posúdená vo vzťahu k súčasnej situácii.

Tabuľka 2 − Porovnávanie iných možností a podmožností politiky (2a − 3c)

Porovnávanie možností a podmožností politiky |

Možnosť (očakávané vplyvy od „−“ (neprispieva k naplneniu cieľa) do „√√√√√“ (úplného dosiahnutia cieľa) |

Žiadaný cieľ/problém, ktorý treba riešiť | Možnosť 2a | Možnosť 2b | Možnosť 3a | Možnosť 3b | Možnosť 3c |

Cieľ politiky: znížiť počet nelegálnych prisťahovalcov (najmä tých, ktorí prekračujú povolenú dĺžku pobytu) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Cieľ politiky: uľahčiť prechody vonkajších hraníc EÚ pre cestujúcich bona fide pri zabezpečovaní celkovej súdržnosti hraničnej politiky EÚ | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Cieľ politiky: podieľať sa na boji proti terorizmu a závažným trestným činom | 0/√ | √ | - | - | - |

Cieľ politiky: zlepšiť účinné riadenie ekonomickej migrácie (napríklad sezónnych pracovníkov) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Približné náklady[2] | nízka | stredná | nízka − stredná | stredná | nízka |

Uprednostňovaná možnosť | √ | √ | √ | √ |

Poznámka: Východisková situácia pre tieto posúdenia predpokladá úspešné zavedenie možnosti status quo (tabuľka 1). Iné možnosti politiky (2a − 3c) boli posudzované na základe tejto možnosti. Napríklad, možnosť 2a je pre cieľ politiky „znížiť počet nelegálnych prisťahovalcov (najmä tých, ktorí prekračujú povolenú dĺžku pobytu)“ o dva háčiky (√√ = stredný vplyv) účinnejšia než východisková situácia.

Poznámka: Možnosť 2a = systém vstupu/výstupu pre štátnych príslušníkov tretích krajín s vízovou povinnosťou; 2b = systém vstupu/výstupu pre štátnych príslušníkov tretích krajín bez vízovej povinnosti; 3a = program registrovaných cestujúcich pre štátnych príslušníkov tretích krajín; 3b = harmonizovaný program registrovaných cestujúcich pre občanov EÚ; 3c = minimálne normy stanovené pre systémy registrovaných cestujúcich a automatickej hraničnej kontroly pre občanov EÚ.

Uprednostňovaná možnosť

Na základe týchto posúdení boli vybrané tie možnosti politiky, u ktorých sa môže realisticky očakávať, že budú v krátkej až strednej dobe realizované pri rešpektovaní základných práv a ochrany údajov.

Uprednostňovaná možnosť je teda kombináciou systému vstupu/výstupu pre štátnych príslušníkov tretích krajín (podmožnosti 2a a 2b), programu registrovaných cestujúcich pre štátnych príslušníkov tretích krajín (podmožnosť 3a) a minimálnych noriem pre systémy registrovaných cestujúcich a automatickej hraničnej kontroly pre občanov EÚ (podmožnosť 3c).

Uprednostňovaná možnosť prináša výhody a prispieva k dosiahnutiu cieľov, aj keď jej potenciál na zníženie terorizmu a závažných trestných činov je nepodstatný. Uprednostňovaná možnosť však závisí vo vysokej miere od úspechu zavedenia možnosti status quo .

Z technického hľadiska sledujú VIS a SIS II rozdielne ciele, pokiaľ ide o systém vstupu/výstupu, a preto sa v tejto súvislosti nedajú účinne uplatniť súhrnné synergie, aj keď technické synergie by sa našli. Systém VIS by sa dal použiť na účely systému vstupu/výstupu pre registráciu údajov o vstupe a výstupe štátnych príslušníkov tretích krajín s vízovou povinnosťou, ako aj pri overovaní biometrických identifikátorov. V prípade štátnych príslušníkov tretích krajín bez vízovej povinnosti by boli potrebné aspoň čiastočne samostatné systémy, ktoré by budovali na rovnakej technickej platforme ako VIS a používali rovnaký systém biometrickej identifikácie (Biometric Matching System – BMS). Tým by sa využili synergie s existujúcimi biometrickými systémami, udržali nízke náklady a zabezpečila interoperabilita.

Program registrovaných cestujúcich si vyžaduje samostatnú databázu. Je možné vytvoriť jednu centralizovanú databázu systému vstupu/výstupu a programu registrovaných cestujúcich; ktorá by v každom prípade vyžadovala len jednu novú databázu. Komisia predstaví samostatný pracovný dokument útvarov Komisie o technických možnostiach systému vstupu/výstupu a programu registrovaných cestujúcich na začiatku roka 2008.

V súlade s návrhom záverečnej správy o štúdii k technickej uskutočniteľnosti by sa odhadované náklady centralizovaného systému vstupu/výstupu a programu registrovaných cestujúcich mohli predstavovať okolo 20 miliónov EUR, rozložené na 2−3 roky, a náklady na ročnú údržbu spolu s prevádzkovými nákladmi okolo 6 miliónov EUR. Náklady v rámci všetkých členských štátov by mohli predstavovať okolo 35 miliónov EUR, avšak mohli by sa líšiť hlavne v závislosti od počtu zavedených automatických brán. Jedna takáto automatická brána stojí približne 35 000 EUR. Fond pre vonkajšie hranice by mohol členským štátom poskytnúť prostriedky na zakúpenie potrebného vybavenia. Tretím krajinám by nevznikli žiadne náklady.

MONITOROVANIE A HODNOTENIE

Posúdenie vplyvu určuje potenciálne ukazovatele, podľa ktorých sa dá monitorovať, do akej miery boli špecifické a operačné ciele dosiahnuté. Hlavnými informačnými zdrojmi sú databázy systému vstupu/výstupu a programov registrovaných cestujúcich.

[1] Vlastné výpočty na základe turistickej databázy Eurostatu. Číslo vychádza z odhadovaného počtu prenocovaní v hoteli, kolektívnom ubytovacom zariadení alebo súkromnej turistickej ubytovni. Nezahŕňa osoby, ktoré prenocujú u priateľov alebo príbuzných. Prenocovania sa registrujú podľa krajiny pobytu cestujúcich.

[2] Náklady technickej implementácie budú uvedené v zvláštnom pracovnom dokumente útvarov Komisie o technických možnostiach na začiatku roka 2008.