Osobitná správa č. 25/2012 „Zaviedli sa nástroje na monitorovanie účinnosti výdavkov z Európskeho sociálneho fondu na starších pracovníkov?“





ZOZNAM SKRATIEK ESF : Európsky sociálny fond EÚ : Európska únia IT : Informačné technológie OP : Operačný program RO : Riadiaci orgán Ú. v. : Úradný vestník Európskej únie VSV : Výročná správy o vykonávaní ZHRNUTIE I. Európsky sociálny fond (ESF) je hlavným finančným nástrojom Európskej únie (EÚ) na pomoc členským štátom v oblasti zamestnanosti. Výdavky ESF za programové obdobie 2007 – 2013 dosiahnu vyše 75 mld. EUR, čo predstavuje zhruba 8 % celkového rozpočtu EÚ. II. Cieľom auditu bolo overiť, či a do akej miery členské štáty a Komisia vytvorili a využívali nástroje potrebné na posúdenie dosiahnutia plánovaných cieľov. Na tento účel si Dvor audítorov zvolil jednu z hlavných znevýhodnených skupín, konkrétne starších pracovníkov. III. Dvor audítorov zistil nedostatky v návrhu operačných programov (OP) ako aj v systémoch monitorovania a hodnotenia. Zaznamenal tiež, že Komisia nemá na úrovni EÚ ucelené údaje o operačných cieľoch, ukazovateľoch a pridelených finančných prostriedkoch. IV. V dôsledku toho, napriek skutočnosti, že zvýšenie zamestnanosti starších pracovníkov je súčasťou strategických cieľov EÚ, členské štáty ani Komisia nedokážu určiť, koľko starších pracovníkov získalo nové kvalifikácie alebo si našlo či udržalo pracovné miesto po využití opatrenia financovaného z ESF. Navyše sumy vynaložené na tento druh opatrení nie sú známe. V. Dvor audítorov Komisii odporúča: a) vyžadovať od členských štátov, aby svoje operačné programy koncipovali tak, aby sa dala merať výkonnosť finančných prostriedkov z ESF. Cieľové skupiny by sa mali jednoznačne definovať a mali by byť relevantné, mali by sa stanoviť vyčíslené operačné ciele a ukazovatele na meranie výstupov, výsledkov a špecifického dosahu na úrovni cieľovej skupiny. Mali by sa stanoviť priebežné medzníky a hierarchia cieľových hodnôt; b) požadovať od členských štátov navrhnutie systémov monitorovania a hodnotenia, prostredníctvom ktorých možno v primeraných intervaloch merať a vysvetliť pokrok pri dosahovaní stanovených hodnôt; c) získať od členských štátov ucelené a spoľahlivé údaje, aby bola Komisia schopná poskytnúť primerané informácie o prostriedkoch uvoľnených z ESF a výsledkoch, ktoré dosiahol; d) pri hodnotení a monitorovaní systémov hospodárenia a kontroly členských štátov zaistiť hĺbkovú analýzu záležitostí týkajúcich sa výkonnosti; e) a zlepšiť dokumentáciu k svojim kontrolám tým, že zabezpečí audit trail, ktorý umožní posúdiť rozsah a konzistentnosť týchto kontrol. ÚVOD CIELE EURÓPSKEJ ÚNIE V OBLASTI ZAMESTNANOSTI A EURÓPSKY SOCIÁLNY FOND 1. Hlavy štátov a predsedovia vlád schválili v roku 2000 lisabonskú agendu [1] a v roku 2010 stratégiu Európa 2020 [2], pričom v oboch prípadoch stanovili hospodárske a sociálne stratégie Európskej únie (EÚ) na nadchádzajúcich desať rokov. Oba strategické dokumenty obsahujú akčné plány pre väčší rast a viac pracovných miest a stanovujú sa v nich ciele pre niekoľko oblastí najmä v súvislosti so zamestnanosťou. 2. Európsky sociálny fond (ESF) je hlavným finančným nástrojom vytvoreným na pomoc členským štátom pri dosahovaní cieľov politiky zamestnanosti EÚ. Jeho cieľom je podporiť začlenenie nezamestnaných a znevýhodnených do trhu práce predovšetkým prostredníctvom podpory vzdelávacích aktivít. Výdavky ESF za programové obdobie 2007 – 2013 dosiahnu vyše 75 mld. EUR, čo predstavuje zhruba 8 % celkového rozpočtu EÚ. OPERAČNÉ PROGRAMY A ZDIEĽANÉ HOSPODÁRENIE 3. Komisia implementuje ESF prostredníctvom zdieľaného hospodárenia. To znamená, že určitými úlohami sú poverené členské štáty, kým Komisia nesie konečnú zodpovednosť za všetky výdavky EÚ [3]. 4. ESF sa implementuje prostredníctvom viacročných operačných programov (OP) vypracovaných členskými štátmi, prerokovaných s Komisiou a schválených v podobe rozhodnutí Komisie [4]. OP je strategickým dokumentom. Obsahuje analýzu problémov a potrieb príslušnej zemepisnej oblasti, identifikujú sa v ňom znevýhodnené skupiny, ktoré potrebujú pomoc, a stanovujú ciele, ktoré sa majú dosiahnuť za pomoci finančných prostriedkov z ESF. SCHÉMA 1 OPERAČNÝ PROGRAM: SCHEMATICKÝ PREHĽAD POSTUPU PROGRAMOVANIA, REALIZÁCIE A PREDKLADANIA SPRÁV +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov 5. Na riadenie a implementáciu OP členské štáty určia riadiace orgány (RO), ktoré nesú hlavnú zodpovednosť za zabezpečenie účinnej a správnej implementácie programu. Na tento účel RO zriadia a udržiavajú primerané systémy finančného hospodárenia a kontroly na vykonávanie úloh v súvislosti s programovaním, kontrolou, monitorovaním a predkladaním správ. RO sa môžu rozhodnúť poveriť jeden alebo viaceré sprostredkovateľské orgány časťou implementácie. Projekty vykonávajú realizátori vybraní riadiacimi orgánmi alebo sprostredkovateľskými implementačnými orgánmi. Realizátor im predkladá monitorovacie informácie o pokroku projektu a riadiace orgány zasielajú súhrnné informácie Komisii v podobe výročných správ o vykonávaní [5]. 6. V schéme 1 sú v zjednodušenej forme znázornené hlavné aspekty postupu programovania, realizácie a predkladania správ v súvislosti s opatreniami ESF. MERANIE VÝKONNOSTI 7. Ako všetky položky v rozpočte EÚ implementácia ESF musí byť v súlade s nariadením EÚ o rozpočtových pravidlách a konkrétne so základnými zásadami riadneho finančného hospodárenia [6]: hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť [7]. Táto požiadavka bola včlenená do nariadenia o štrukturálnych fondoch [8]. 8. Aby boli RO schopné vykazovať dosiahnuté výsledky, je nevyhnutné, aby sa v OP od začiatku stanovovali vyčíslené operačné ciele (cieľové hodnoty) a ukazovatele na meranie pokroku dosiahnutého v priebehu operačného programu. Okrem toho je potrebné zriadiť primerané systémy na monitorovanie a hodnotenie implementácie OP. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 9. Cieľom auditu bolo overiť, či členské štáty a Komisia vytvorili a implementovali nástroje potrebné na posúdenie účinnosti opatrení ESF zamerané na starších pracovníkov v priebehu programového obdobia. Audit bol zameraný na obsah OP a predovšetkým na vyčíslené operačné ciele a ukazovatele, ako aj na systémy monitorovania a hodnotenia. 10. Starší pracovníci sú jednou zo skupín, ktoré boli vyzdvihnuté vo viacročných stratégiách EÚ. V lisabonskej agende sa pre túto skupinu stanovil špecifický cieľ zamestnanosti a stále je kľúčovou skupinou pri dosahovaní cieľa zamestnanosti v rámci stratégie Európa 2020 [9]. 11. V programovom období 2007 – 2013 bolo 117 OP ESF, z ktorých 63 sa týkalo starších pracovníkov minimálne v jednom z nasledujúcich aspektov: a) V OP sa starší pracovníci jasne stanovujú za cieľovú skupinu. b) V OP sa definujú špecifické ukazovatele na monitorovanie pokroku v súvislosti s touto skupinou. c) Finančné prostriedky boli pridelené na opatrenia na podporu aktívneho starnutia a predĺženia pracovného života, t. j. prioritnú tému EÚ 67 [10]. 12. Dvor audítorov spomedzi týchto 63 OP vybral na účely auditu šesť [11]. Dovedna predstavujú 222 mil. EUR, t. j. 22 % celkovej sumy vyčlenenej na prioritnú tému EÚ 67 (1 mld. EUR) a týkajú sa štyroch členských štátov (Nemecko, Taliansko, Poľsko a Spojené kráľovstvo). 13. Audit sa týkal programového obdobia 2007 – 2013 do mája 2011. Pri každom vybranom OP Dvor audítorov analyzoval systémy hospodárenia a vykonal kontroly ich fungovania tak, že v závislosti od prípadu na mieste preskúmal dva až štyri projekty. V Komisii audítori uskutočnili rozhovory s príslušnými zamestnancami a vykonali dokladové kontroly. Okrem toho sa v súvislosti so 63 OP vrátane programov kontrolovaných na mieste zorganizoval prieskum, ktorého cieľom bolo získať od príslušných RO informácie o systémoch, ktoré používajú, a zistiť, ako hodnotia pomoc poskytovanú Komisiou [12]. PRIPOMIENKY OBSAH OPERAČNÝCH PROGRAMOV 14. Táto časť sa týka v prvom rade použitých definícií starších pracovníkov a poskytnutých podporných informácií, a v druhom rade rôznych prvkov potrebných na posúdenie výkonnosti (ciele, ukazovatele, cieľové hodnoty). Tretia časť sa zaoberá prepojením projektových cieľov s cieľmi operačného programu. Posledná časť sa týka hodnotenia Komisie. V OPERAČNÝCH PROGRAMOCH SA DEFINÍCIA "STARŠÍCH PRACOVNÍKOV" NEUPLATŇUJE JEDNOTNE A PREDLOŽENÉ PODPORNÉ INFORMÁCIE SÚ NEDOSTATOČNÉ NEJEDNOTNÉ DEFINÍCIE "STARŠÍCH PRACOVNÍKOV" 15. Hoci sa v lisabonskej agende starší pracovník definuje ako osoba v pracovnom veku 55 až 64 rokov [13], z prieskumu vyplynulo, že mnohé RO používajú vo svojich OP iné vekové skupiny (t. j. od 45 rokov a od 50 rokov do 55 rokov a viac, niekedy s hornou vekovou hranicou, niekedy bez nej). To sa dá vysvetliť odlišnými sociálno-ekonomickými a demografickými situáciami. 16. Napriek tomu sa definícia starších pracovníkov v celom dokumente neodôvodnene uplatňuje nejednotne. Bol to prípad štyroch zo šiestich vybraných OP [14]. Konkrétne bola veková skupina použitá v analýze potrieb iná ako veková skupina použitá v prioritných osiach [15] a/alebo v súvisiacich opatreniach a cieľoch (pozri rámček 1). RÁMČEK 1 DEFINÍCIA "STARŠÍCH PRACOVNÍKOV" V OPERAČNOM PROGRAME SA NEUPLATŇUJE JEDNOTNE V CELOM DOKUMENTE a) V OP Emilia Romagna sa jediná stanovená cieľová hodnota a opatrenia naplánované pre starších pracovníkov týkali vekovej skupiny nad 45 rokov, no opis situácie (vrátane štatistických údajov) a potrieb sa zameriava na vekovú skupinu 55 – 64 rokov. b) Pri OP Apúlia sa operačné ciele na úrovni prioritnej osi operačného programu a naplánované opatrenia týkali vekovej skupiny nad 45 rokov. Avšak opis situácie (vrátane štatistických údajov) a potrieb sa vzťahuje výhradne na vekovú skupinu 55 – 64 rokov. c) Pri OP Sasko-Anhaltsko a OP Thüringen sa v opise situácie a na účely cieľových hodnôt stanovených na úrovni operačného programu pre starších pracovníkov použila veková skupina 55 – 64 rokov. Režimy zamerané na starších pracovníkov sú však otvorené pre vekovú skupinu nad 50 rokov. NEDOSTATOČNÉ PODPORNÉ INFORMÁCIE 17. Do väčšej či menšej miery chýbajúce kvantitatívne údaje v analýze potrieb sťažili pochopenie národného alebo regionálneho pozadia situácie. Konkrétne kontextové ukazovatele poskytujúce vyčíslené informácie o sociálno-ekonomickej situácii v oblasti (napr. miera aktivity, miera nezamestnanosti) sa nepoužívajú v troch zo šiestich vybraných OP. 18. Dvor audítorov zistil, že v žiadnom z vybraných OP nebola explicitne vyjadrená príčinná súvislosť medzi opísanými opatreniami a sledovanými cieľmi. To bráni overeniu programovej zhody medzi identifikovanými potrebami, vybranou stratégiou a špecifickými cieľmi stanovenými na úrovni prioritnej osi [16]. 19. Hoci boli "starší pracovníci" identifikovaní vo vybraných OP ako znevýhodnená skupina a aj keď je to v súlade s cieľom zamestnanosti stanoveným v lisabonskej agende a stratégii Európa 2020, nájsť finančné informácie o opatreniach zameraných na starších pracovníkov ako na osobitnú skupinu je zriedkavé [17]. V súčasnom právnom rámci sa finančné informácie vyžadujú len na úrovni prioritnej osi. Žiaden OP nemá prioritnú os osobitne pre "starších pracovníkov". 20. OP obsahujú aj orientačný prehľad finančných prostriedkov ESF na rôzne prioritné témy EÚ [18]. Žiadna prioritná téma sa však nevzťahuje špecificky na opatrenia v prospech starších pracovníkov. Ako to naznačuje formulácia prioritnej témy EÚ 67 "Opatrenia na podporu aktívneho starnutia a dlhšieho pracovného života", je najpravdepodobnejšie, že táto prioritná téma bude zahŕňať opatrenia zamerané na starších pracovníkov [19], avšak rôzne RO si jej obsah vykladajú odlišne (pozri rámček 2). 21. V dôsledku toho je nemožné zistiť, koľko finančných prostriedkov sa v rámci OP pridelilo na zvýšenie zamestnanosti starších pracovníkov. ZAVEDENÉ CIELE, UKAZOVATELE A CIEĽOVÉ HODNOTY NIE SÚ ADEKVÁTNE 22. Ciele, ukazovatele a cieľové hodnoty by mali umožniť pochopenie cieľov operačného programu a meranie ich dosahovania. Na overenie účinnosti intervenčných opatrení by RO mali vo svojich operačných programoch definovať ukazovatele výstupu, výsledku a špecifického dosahu a vyčíslené ciele pre rôzne skupiny, ktorým plánujú poskytnúť pomoc v podobe finančných prostriedkov ESF. RÁMČEK 2 RÔZNY VÝKLAD OBSAHU PRIORITNEJ TÉMY 67 EURÓPSKEJ ÚNIE a) V OP Sasko-Anhaltsko sa prioritná téma 67 vzťahuje len na opatrenia "Aktívne až do dôchodku". Ostatné opatrenia na zlepšenie prispôsobivosti starších pracovníkov a ich prístupu k zamestnaniu sa uvádzajú v rámci iných prioritných tém. b) V OP Emilia Romagna sa prioritná téma 67 vzťahuje na mnoho rôznych opatrení, z ktorých nie všetky sú zamerané na starších pracovníkov. c) V OP Anglicko a Gibraltár sa prioritná téma 67 nevzťahuje na špecifické opatrenia. V skutočnosti je suma pridelená na túto prioritnú tému odhadom všetkých nákladov súvisiacich s účastníkmi nad 50 rokov. 23. V schéme 2 sú uvedené dodatočné informácie o rôznych prvkoch potrebných pre náležité posúdenie výkonnosti spolu s názornými príkladmi. SCHÉMA 2 OPERAČNÝ PROGRAM: PREHĽAD POTENCIÁLNYCH CIEĽOV, UKAZOVATEĽOV A CIEĽOVÝCH HODNÔT +++++ TIFF +++++ Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe definícií, ktoré Komisia vynechala z orientačného usmernenia o "metódach hodnotenia: ukazovatele monitorovania a hodnotenia" (pracovný dokument č. 2 z augusta 2006). CHÝBAJÚCE ŠPECIFICKÉ UKAZOVATELE A CIEĽOVÉ HODNOTY PRE STARŠÍCH PRACOVNÍKOV 24. Hoci boli starší zamestnanci identifikovaní ako skupina, ktorej sa má poskytnúť pomoc, vo vybraných operačných programoch neboli v súvislosti s nimi stanovené samostatné ukazovatele a cieľového hodnoty. Nie je preto možné posúdiť účinnosť opatrení na riešenie ich potrieb (pozri rámček 3). RÁMČEK 3 CHÝBAJÚCE ŠPECIFICKÉ UKAZOVATELE A CIEĽOVÉ HODNOTY PRE STARŠÍCH PRACOVNÍKOV a) V OP Anglicko a Gibraltár sa stanovili špecifické cieľové hodnoty výstupov vzťahujúce sa na starších pracovníkov v rámci každej prioritnej osi, ktorá sa ich týka (napr. pri prioritnej osi 1 by zo všetkých nezamestnaných a/alebo neaktívnych účastníkov malo byť 18 % vo veku 50 rokov alebo viac). Avšak cieľové hodnoty výsledkov a dosahu sú stanovené podľa prioritnej osi za účastníkov ako celku a nie špecificky za starších pracovníkov (napr. pri prioritnej osi 1 by 22 % účastníkov malo byť po ukončení projektu zamestnaných). b) V OP Apúlia sa starší pracovníci explicitne zmieňujú v dvoch prioritných osiach. Len jedna z nich však zahŕňa konkrétnu cieľovú hodnotu, v tomto prípade ukazovateľ špecifického dosahu (33,3 % starších pracovníkov a migrantov má byť zamestnaných rok po ukončení projektu). Všetky ostatné uvedené ukazovatele sú všeobecné a obmedzujú sa na výstupy (napr. počet projektov). c) V OP Sasko-Anhaltsko sú nezamestnaní starší zamestnanci cieľovou skupinou v rámci prioritnej osi zameranej na dlhodobo nezamestnané a niektoré znevýhodnené nezamestnané skupiny, pri ktorých existuje riziko, že sa stanú dlhodobo nezamestnanými (prioritná os C). Pri starších pracovníkoch sa v OP v rámci tejto prioritnej osi definovali len dva konkrétne vyčíslené ukazovatele, jeden ukazovateľ výstupu (11 % účastníkov je nezamestnaných a má 55 rokov alebo viac) a jeden makroekonomický ukazovateľ (aspoň o štvrtinu znížiť rozdiel medzi regionálnym pomerom a národným priemerným pomerom percentuálneho podielu nezamestnaných vo vekovej skupine nad 55 rokov k všetkým nezamestnaným). Nedefinovali sa pri nich ukazovatele výsledkov ani špecifického dosahu (v súlade s definíciou uvedenou v schéme 2). d) V OP Thüringen sú starší pracovníci identifikovaní ako cieľová skupina, pričom sa na nich vzťahujú prioritné osi A a C. Len v rámci prioritnej osi A sú stanovené špecifické cieľové hodnoty pre starších pracovníkov, konkrétne dve vyčíslené cieľové hodnoty výstupu (12000 starších účastníkov sa má prijať do kurzov, aby získali kvalifikácie; miera pokrytia skupiny starších pracovníkov je 10 %) a jednu makroekonomickú (stabilizácia miery účasti pracovnej sily vo vekovej skupine nad 55 rokov na 43,3 %). Neuvádzajú sa cieľové hodnoty výsledkov ani špecifického dosahu (v súlade s definíciou uvedenou v schéme 2). 25. Dvor audítorov zaznamenal aj to, že ukazovatele sa týkajú hlavne výstupov a výsledkov a nie špecifického dosahu. Hoci sa nájdenie pracovného miesta považuje za rozhodujúci dôkaz o úspechu opatrenia zameraného na zvýšenie zamestnanosti účastníkov, takýto cieľ sa vo vybraných OP systematicky nevyčísľuje a nemeria pri rôznych cieľových skupinách (pozri rámček 3). CIELE A UKAZOVATELE NIE VŽDY PRIAMO SÚVISIA S OPATRENIAMI EURÓPSKEHO SOCIÁLNEHO FONDU 26. Niektoré ciele a ukazovatele použité v rámci kontrolovaných opatrení nemajú priamy súvis s intervenčnými opatreniami ESF, čo sťažuje hodnotenie výkonnosti. 27. Týka sa to makroekonomických cieľov stanovených v operačných programoch (napr. dosiahnutie cieľovej zamestnanosti vekovej skupiny 55 – 64 rokov do roku 2013), pretože úspech alebo zlyhanie pri dosahovaní týchto cieľov je mimo kontroly opatrení ESF, keďže vo veľmi veľkej miere závisí od vonkajších faktorov (napr. ekonomické podmienky, zavedený sociálny systém a systém dôchodkového zabezpečenia, miestne investície). Dva [20] zo šiestich vybraných OP obsahujú takého ciele globálneho dosahu pri starších zamestnancoch a 34 zo 63 preskúmaných OP zahŕňa ukazovatele globálneho dosahu. 28. Ten istý problém relevantnosti môže vzniknúť, aj keď RO používa ukazovatele, ktoré zahŕňajú aj iné opatrenia ako len samotné opatrenia ESF. To sa zaznamenalo v OP Poľsko, kde sa ukazovateľ výstupu vzťahoval na všetkých účastníkov všetkých podporných opatrení bez ohľadu na zdroj finančných prostriedkov na opatrenia (finančné prostriedky ESF a ostatné finančné prostriedky). CHÝBAJÚCE PRIEBEŽNÉ MEDZNÍKY A HIERARCHIA 29. Ciele OP by sa mali dosiahnuť pred jeho ukončením, t. j. o deväť rokov neskôr [21]. Stanovenie priebežných (ročných alebo dvojročných) medzníkov by RO umožnilo v skoršej fáze odhaliť odchýlky v implementácii operačného programu, čo by im dalo šancu prijať včasné nápravné opatrenia. 30. Žiaden z vybraných OP nezahŕňal priebežné medzníky. V Poľsku však RO stanovuje svojim implementačným orgánom ciele, ktoré majú dosiahnuť do konca nasledujúceho roka. V rámci OP Anglicko a Gibraltár sa ustanovili dve obdobia na uzatvorenie zmlúv s realizátormi (2007 – 2010 a 2011 – 2013), takže sa môžu zohľadniť zmeny ekonomických vyhliadok a už dosiahnuté výsledky. 31. Prostredníctvom hierarchie môžu tvorcovia politiky zreteľne vyjadriť, ktorá je ich najvyššia priorita, a implementačným orgánom hierarchia pomáha konať zodpovedajúcim spôsobom. Bez hierarchie vzniká riziko nesúladu cieľov (napr. otvoriť vzdelávací kurz veľmi znevýhodneným osobám oproti vysokému percentuálnemu podielu účastníkov, ktorí sa zamestnajú), ako aj riziko, že implementačné orgány urobia nesprávne rozhodnutia. V žiadnom z vybraných OP nebola stanovená hierarchia v rámci rôznych vyčíslených cieľov a len sedem zo 63 RO v prieskume uviedlo, že ju stanovili. CHÝBAJÚCE SPOLOČNÉ UKAZOVATELE 32. A napokon v dôsledku chýbajúcich povinných spoločných ukazovateľov pre všetky operačné programy a s výnimkou výstupných údajov o účastníkoch [22] nemá Komisia k dispozícii štandardizované údaje o výkonnosti, ktoré by sa mohli zhrnúť na úrovni EÚ. Komisia z tohto dôvodu nedokáže predložiť správu o celkových výsledkoch a dosahu opatrení financovaných z ESF zameraných na starších pracovníkov. CIELE TÝKAJÚCE SA VÝSLEDKOV A ŠPECIFICKÉHO DOSAHU OPERAČNÝCH PROGRAMOV SA SYSTEMATICKY NEZAČLEŇUJÚ DO PROJEKTOVÝCH PODMIENOK 33. Pri piatich zo šiestych vybraných OP Dvor audítorov zistil, že projekty zvyčajne zahŕňajú len vyčíslené ciele výstupu (napr. počet účastníkov). Zabezpečenie určitého výsledku alebo špecifického dosahu sa od realizátorov vyžaduje zriedka. Výnimkou v tomto ohľade je OP Anglicko a Gibraltár, kde sa cieľové hodnoty výsledkov stanovené v OP systematicky zahŕňajú do projektových podmienok [23]. 34. Keď sa ciele OP nevčlenia do projektov, vzniká riziko, že tieto ciele nebudú na konci programového obdobia splnené alebo že vybrané projekty k ich splneniu vôbec neprispejú, aj keď projekty budú podľa vlastných kritérií úspešné (pozri rámček 4). 35. Navyše zahrnutie cieľov výsledku a špecifického dosahu, ktoré má realizátor dosiahnuť, do dohôd o projekte otvára cestu inej možnosti hospodárenia. RO to umožňuje prepojiť sumu ich platieb realizátorom s výkonnosťou projektov a nielen výhradne so skutočnými nákladmi. Zo šiestich vybraných OP túto metódu v súčasnosti systematicky uplatňuje len RO pre OP Anglicko a Gibraltár, ďalšie dva riadiace orgány však tento prístup použili v obmedzenej miere a jeden zvažoval kroky v tomto smere [24]. RÁMČEK 4 NEJEDNOTNOSŤ CIEĽOVÝCH HODNÔT PROJEKTOV A OPERAČNÝCH PROGRAMOV a) Pri OP Emilia Romagna výzvy na predloženie ponúk neobsahujú žiadne cieľové hodnoty a zmluvy s realizátormi uvádzajú len počet účastníkov, ktorý sa má dosiahnuť. Jediná cieľová hodnota účinku [25] vyčíslená na úrovni operačného programu (64 % účastníkov na 45 rokov si má nájsť pracovné miesto do jedného roka po ukončení opatrenia) nebola ešte zapracovaná do zmlúv. b) Pri OP Apúlia je jedinou cieľovou hodnotou stanovenou v operačnom programe, ktorá sa vzťahuje na starších pracovníkov a môže sa zahrnúť do projektu, celková miera začlenenia účastníkov do pracovného procesu (33,3 % imigrantov a starších pracovníkov sa má zamestnať do jedného roka po ukončení opatrenia). To sa však neurobilo. c) V Sasku-Anhaltsku sa miery účasti stanovené v OP pre rôzne cieľové skupiny neodrážali v projektových rozhodnutiach. Vysvetlením bolo, že všetky projekty majú svoje vlastné špecifické ciele. Okrem toho miery účasti a kvóty umiestnenia do pracovného pomeru uvedené na úrovni režimu financovania [26] nie sú pre implementačné orgány a realizátora záväzné, pretože je takmer nemožné ich s presnosťou predpovedať na sedem rokov trvania operačného programu. KOMISIA NEDOKLADÁ USPOKOJIVO SVOJE HODNOTENIE OBSAHU OPERAČNÝCH PROGRAMOV 36. Úlohou Komisie [27] je overiť, že OP obsahuje všetky požadované informácie a že je v súlade s ostatnými strategickými dokumentmi [28]. Po ukončení týchto analýz Komisia schváli OP. 37. Dvor audítorov zaznamenal, že Komisia overuje predkladanie a kvalitu údajov uvedených v OP. V roku 2006 vypracovala príručku [29] obsahujúcu operačné pokyny k všetkým hlavným aspektom týkajúcim sa programovania na obdobie 2007 – 2013 s cieľom zabezpečiť jednotný prístup všetkých jej útvarov. Z dôvodu transparentnosti je táto príručka dostupná členským štátom. 38. Z hľadiska audit trailu však Komisia nedokladá uspokojivo kontroly OP, ktoré vykonáva. Na overenie poskytnutia požadovaných informácií (tzv. kontrola prípustnosti) úradníci Komisie používajú spoločný kontrolný zoznam. Kontrolný zoznam je stručný a vo väčšine prípadov sa nevykonáva žiaden základný kontrolný program ani dokumentácia kontrol. Pre kvalitatívne hodnotenie predložených údajov [30] okrem toho neexistuje kontrolný zoznam. 39. V dôsledku toho sa kontroly šiestich OP vykonané útvarmi Komisie dajú len nepriamo identifikovať tak, že sa prechádzajú odporúčania a vznesené otázky. V dôsledku toho nie je možné posúdiť rozsah vykonaných kontrol ani to, či sa systematicky uplatňoval jeden prístup. SYSTÉMY MONITOROVANIA A HODNOTENIA 40. Táto časť sa týka najprv systémov monitorovania a následne plánovania a vykonávania hodnotení. Záverečná časť sa zaoberá hodnotením Komisie týkajúcim sa implementácie OP. PROSTREDNÍCTVOM SYSTÉMOV MONITOROVANIA SA NIE VŽDY DÁ OVERIŤ POKROK V DOSAHOVANÍ PLÁNOVANÝCH CIEĽOV 41. Je úlohou a zodpovednosťou členských štátov monitorovať implementáciu OP. Aby mohli RO posúdiť pokrok v dosahovaní cieľov stanovených v operačnom programe, musia mať buď prístup k úplným, spoľahlivým a aktuálnym údajom o miere účasti na rovni účastníkov, ktoré im umožnia začať všetky potrebné preskúmania, alebo musia mať k dispozícii nevyhnutné súhrnné informácie, ktoré im poskytnú sprostredkovateľské implementačné orgány. 42. Monitorovacie údaje sa zbierajú cez realizátorov alebo prichádzajú z iných nezávislých zdrojov (napr. ministerstvá práce alebo štatistické úrady). Je mimoriadne dôležité, aby RO na účely jednotnosti vopred definoval obsah údajov, ktoré sa majú zhromaždiť, a zabezpečil, aby bola ich kvalita overená alebo aby sa minimálne dala overiť. 43. Pri vybraných OP RO spravidla jasne definovali, aké údaje požadovali, no zistili sa prípady, keď boli monitorovacie údaje neúplné (pozri rámček 5). RÁMČEK 5 NEÚPLNÉ MONITOROVACIE ÚDAJE a) Pri OP Sasko-Anhaltsko RO definoval úplný obsah údajov o účastníkoch a projektoch, ktoré mali realizátori zozbierať, len v prvom štvrťroku 2009. Údaje o projektoch, ktoré začali predtým, chýbali. b) OP Thüringen zahŕňa dva ukazovatele týkajúce sa hrubej miery účinnosti na zamestnanosť vzťahujúce sa, okrem iných skupín, aj na starších pracovníkov: prvý sa týka prechodu účastníkov do zamestnania do štyroch týždňov od skončenia projektu a druhý udržateľnosti pracovného miesta účastníkov po šiestich a 12 mesiacoch. Pri druhom ukazovateli nebol definovaný presný obsah údajov a žiadne sa teda nezozbierali. 44. Nedostatky metódy použitej na zber údajov môžu mať negatívny vplyv na spoľahlivosť zhromaždených údajov. Príkladom je, keď realizátor nemusí doložiť alebo zdôvodniť svoje údaje alebo keď RO nemá ani možnosť prekontrolovať ich spoľahlivosť. Najmä zákony o ochrane údajov môžu pracovným agentúram v členských štátoch brániť v prezradení informácií o účastníkovi na účely projektu ESF, a dokonca aj RO [31] (pozri rámček 6). 45. Keď zodpovednosť za predloženie monitorovacích údajov nesie nezávislý tretí subjekt, metóda zberu údajov vybraná niektorými kontrolovanými RO nie je adekvátna, pretože údaje sa zhromažďujú príliš neskoro na to, aby RO včas získal aktuálne informácie o situácii (pozri rámček 7). RÁMČEK 6 PROBLEMATICKÉ MONITOROVACIE ÚDAJE V OP Sasko-Anhaltsko a OP Thüringen účastník projektu ESF nie je právne viazaný predložiť správne informácie a realizátor nemusí doložiť alebo zdôvodniť zamestnanecký status uvedený účastníkom na konci projektu. Keďže zákony o ochrane údajov bránia RO a sprostredkovateľským orgánom v prístupe do databáz pracovných agentúr, nemôžu skontrolovať spoľahlivosť týchto údajov. RÁMČEK 7 NEDOSTATKY PRÍSTUPU K ZBERU ÚDAJOV EXTERNÝMI SUBJEKTMI Hoci má RO v prípade OP Apúlia integrovaný monitorovací informačný systém a je schopný overiť zamestnanecký status všetkých účastníkov projektu ESF a porovnať ho s databázou zamestnanosti, rozhodlo sa, že údaje na účely ukazovateľa "hľadanie zamestnania pre účastníkov projektu ESF" sa budú zbierať prostredníctvom prieskumov organizovaných štatistickým úradom na národnej úrovni. Do auditu na mieste (máj 2011) RO tieto údaje ešte nedostal. 46. Audit poukázal na to, že nie všetky systémy IT majú zabudované kontroly na overenie včasnosti, úplnosti a hodnovernosti vložených monitorovacích údajov. To zvyšuje riziko, že RO nebudú mať k dispozícii vyčerpávajúce a spoľahlivé informácie potrebné na monitorovanie OP (pozri rámček 8). 47. Zaznamenalo sa tiež, že RO plne nevyužili údaje zozbierané v inom kontexte, a premeškali tak príležitosť zlepšiť monitorovacie informácie za zanedbateľné náklady (pozri rámček 9). RÁMČEK 8 CHYBY ELEKTRONICKÉHO MONITOROVACIEHO SYSTÉMU a) V prípade OP Poľsko používanie tabuľkového procesoru sprostredkovateľskými implementačnými orgánmi na monitorovanie projektov zvyšuje riziko chýb. RO dostáva konsolidované údaje len o výstupe. Okrem toho dva informačné systémy obsahujúce finančné údaje a údaje o účastníkoch nie sú prepojené. b) Pri OP Sasko-Anhaltsko sprostredkovateľské orgány používajú tabuľkový procesor na následnú kontrolu jednotlivých projektov, keď usúdia, že údaje v monitorovacom systéme sú neúplné a nepresné. RÁMČEK 9 NEVYUŽITIE DOSTUPNÝCH ÚDAJOV V postupe akreditácie zavedenom pre OP Emilia Romagna sa stanovuje, že na udržanie si akreditovaného statusu musia realizátori splniť dve vopred stanovené prahové hodnoty definované RO: 70 % mieru účinnosti (t. j. percentuálny podiel účastníkov projektu, ktorí sú po 12 mesiacoch po skončení projektu zamestnaní alebo stále študujú) a 50 % súvisiacu mieru účinnosti na zamestnanosť (t. j. počet účastníkov v zamestnaní, ktoré súvisí s odborným vzdelaním, ktoré získali, ako percentuálny podiel počtu zamestnaných účastníkov). Realizátori zaslali tieto údaje RO, ktorý kontroluje ich spoľahlivosť. RO však tieto údaje, ktoré má k dispozícii, nesleduje na účely žiadneho ukazovateľa účinnosti zamestnania, pretože v operačnom programe sa ustanovilo, že na účely tohto ukazovateľa sa použijú informácie z národných prieskumov organizovaných štatistickým úradom. 48. Napokon RO vo všeobecnosti ani Komisia nedokážu určiť, aká suma sa vynaložila na starších pracovníkov alebo na iné cieľové skupiny. RO predkladajú finančné údaje vo svojich výročných správach o vykonávaní za prioritné osi OP (vynaložené sumy) a prioritné témy EÚ (pridelené sumy), nie však na úrovni cieľových skupín [32] (pozri tiež bod 19). Údaje uvádzané za prioritné témy EÚ okrem toho nie sú konzistentné (pozri bod 20) a pre niektoré RO pridelené sumy znamenajú viazané sumy, kým pre iné RO znamenajú vyplatené sumy. PLÁNOVANIE A VYKONÁVANIE HODNOTENÍ MÁ NEDOSTATKY 49. Je úlohou a zodpovednosťou členských štátov hodnotiť implementáciu OP. Hodnotenie má riadiacim subjektom pomôcť pochopiť a vysvetliť, prečo a ako konkrétne opatrenia prispeli k dosiahnutiu stanovených cieľov alebo prečo sa nimi nedosiahol pokrok. 50. Nepretržité a včasné posúdenie pokroku programu si vyžaduje nielen neustále hodnotenie, ktoré je jeho súčasťou od začiatku, ale aj výber hodnotiacich tém a prístupov, ktoré umožnia posúdiť účinnosť rôznych opatrení na rôznych skupinách. 51. Keď sa v OP stanovujú cieľové skupiny, vyčíslené ciele a ukazovatele, posúdenie účinnosti opatrení pre tieto skupiny, ciele alebo ukazovatele by malo byť hlavnou hodnotiacou témou. RO inak nevyužije príležitosť na získanie hĺbkovej spätnej väzby o výkonnosti operačného programu. 52. Požiadavky na riadiace orgány týkajúce sa hodnotení stanovených v právnych predpisoch sú veľmi všeobecné [33]. Nestanovuje sa minimálny súbor tém a nie je ani povinné vypracovať plán hodnotenia. 53. Komisia vydáva nezáväzné usmerňovacie pokyny, ktoré majú členským štátom napomôcť pri implementácii OP. Pokiaľ ide o hodnotenie, Komisia zdôraznila dôležitosť vypracovania plánu hodnotenia, používania ukazovateľov, vykonávania neustálych hodnotení a zberu údajov [34]. Od roku 1997 tiež presadzovala meranie čistých účinkov zamestnanosti OP [35] ako hlavný nástroj na posúdenie účinnosti opatrení na podporu zamestnanosti. V aktualizovanom usmerňovacom pokyne spomenutom v predchádzajúcej časti sa stanovuje postup na odhadnutie priamych účinkov zamestnanosti na úrovni programu, ktorý zahŕňa použitie monitorovacích údajov o projektoch. 54. Podľa Komisie [36] jednotlivé členské štáty v rôznej miere používali jej usmernenia na odhad dosahu programov v období 2000 – 2006 na zamestnanosť. Pokiaľ ide o programové obdobie 2007 – 2013, Dvor audítorov zaznamenal, že RO vybraných OP si zvolili minimálny prístup: čo nie je povinné, to sa nevykonáva. V dôsledku toho existujú v prístupe k hodnoteniu v súvislosti s vybranými OP nedostatky (pozri rámček 10). RÁMČEK 10 NEDOSTATKY V PRÍSTUPE K HODNOTENIU a) Pri OP Apúlia a OP Emilia Romagna neboli v čase auditu Dvora audítorov v máji 2011 k dispozícii žiadne hodnotiace správy (v piatom roku implementácie). b) S výnimkou OP Anglicko a Gibraltár [37] a OP Poľsko [38] neboli naplánované ani vykonané žiadne hodnotenia na posúdenie dosahu opatrení na starších pracovníkov ako na konkrétnu cieľovú skupinu. c) Zo šiestich vybraných OP sa čistý účinok vykonaných opatrení na zamestnanosť vyčíslil len pri OP Anglicko a Gibraltár [39]. Pri zvyšných piatich OP nemali hodnotitelia v pláne vykonať podobný výpočet. KOMISIA VO SVOJOM HODNOTENÍ SYSTÉMOV HOSPODÁRENIA A KONTROLY UPREDNOSTŇUJE FINANČNÉ ZÁLEŽITOSTI 55. V nariadení [40] sa vyžaduje, aby Komisia kontrolovala, či existujú a riadne fungujú systémy hospodárenia a kontroly zavedené členskými štátmi, overovala výročné správy o vykonávaní OP a preskúmavala pokrok vykonaný v priebehu predchádzajúceho roka. 56. Na preskúmanie implementácie OP má Komisia k dispozícii množstvo informácií. Jej úradníci dostávajú kópie všetkých záverečných hodnotiacich správ, zúčastňujú sa na zasadnutiach monitorovacích výborov [41], vykonávajú návštevy na mieste a kontroly a aspoň raz ročne diskutujú s RO o dosiahnutom pokroku. A napokon kontrolujú ich výročné správy o vykonávaní. 57. Pri posudzovaní systémov hospodárenia a kontroly zavedených v členských štátoch Komisia kladie dôraz na finančné hospodárenie a zákonnosť a správnosť opatrení, a zatiaľ nie na procesy monitorovania a hodnotenia výkonnosti. Hlavný cieľom ja zjavne zníženie finančného dosahu chýb. Toto zameranie je zrejmé aj v usmernení, ktoré Komisia poskytuje RO v súvislosti s ich povinnosťami v tejto oblasti. 58. Komisia si je vedomá skutočnosti, že analýza pridanej hodnoty financovania EÚ, namiesto analýzy vstupov alebo vzniknutých nákladov, si vyžaduje rozhodnejší dôraz na nefinančné monitorovacie údaje [42]. V súvislosti s programovým obdobím 2007 – 2013 sa to však nezaznamenalo. 59. Pri dokumentácii hodnotení Komisie týkajúcich sa implementácie OP sa okrem toho vyskytujú tie isté hlavné nedostatky ako pri dokumentácii hodnotení obsahu OP (pozri body 38 až 39), konkrétne chýbajúci dostatočný audit trail. Keďže však Komisia konkrétne nevytvorila štandardný formát na zaznamenávanie následných opatrení prijatých na základe jej písomných pripomienok k výročným správam o vykonávaní, ktoré boli zaslané RO, Komisia nedokáže preukázať kvalitu tohto procesu. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 60. Napriek skutočnosti, že zvýšenie zamestnanosti starších pracovníkov je súčasťou strategických cieľov EÚ, RO ani Komisia nedokážu určiť, koľko starších pracovníkov získalo nové kvalifikácie alebo si našlo či udržalo pracovné miesto po využití opatrenia financovaného z ESF. Väčšina RO nezaviedla potrebné nástroje na zabezpečenie relevantných a spoľahlivých informácií o tejto oblasti. Navyše sumy vynaložené na tento druh opatrení nie sú známe. 61. Pri vybraných operačných programoch má neschopnosť preukázať výkonnosť finančných prostriedkov ESF dve hlavné príčiny. Po prvé, hoci sa vo všeobecnosti stanovili cieľové hodnoty výstupov, systematicky sa nedefinovali realizovateľné a relevantné ciele, pokiaľ ide o výsledky a špecifický dosah na úrovni operačného programu ani na úrovni projektov. Po druhé, pri zbere a zaznamenávaní monitorovacích údajov a organizácii prebiehajúcich hodnotiacich činností sa vyskytli nedostatky. Chýbajúci prístup k spoľahlivým, overiteľným a včasných údajom o výkonnosti a hodnoteniam rôznych opatrení sťažuje vyvodenie záverov na účely súčasných a budúcich rozhodnutí. 62. Niektoré z tých nedostatkov týkajúcich sa koncepcie OP a procesu monitorovania Dvor audítorov identifikoval už vo svojej osobitnej správe č. 17/2009 "Aktivity odborného vzdelávania žien spolufinancované z Európskeho sociálneho fondu", ktoré sa týkali predchádzajúceho programového obdobia (2000 –2006). ODPORÚČANIE 1 Komisia by mala od členských štátov vyžadovať: a) aby svoje OP koncipovali tak, aby sa dala merať výkonnosť finančných prostriedkov z ESF. Cieľové skupiny by sa mali jednoznačne definovať a mali by sa stanoviť relevantné vyčíslené operačné ciele a ukazovatele na meranie výstupov, výsledkov a špecifického dosahu na úrovni cieľovej skupiny. Mali by sa stanoviť priebežné medzníky a hierarchia cieľových hodnôt. Ciele týkajúce sa výsledkov a špecifického dosahu OP by sa mali včleniť na úrovni projektov, čím by sa prispelo k dosiahnutiu cieľových hodnôt OP a umožnilo podmienenie platieb výkonnosťou. b) aby navrhli svoj systém monitorovania a hodnotenia tak, aby bolo možné v primeraných intervaloch včas a zrozumiteľne merať pokrok pri dosahovaní všetkých stanovených cieľových hodnôt, čím sa umožní prijatie nápravných opatrení a vyvodenie záverov pre budúce rozhodovanie. Takáto koncepcia si vyžaduje včasné zozbieranie relevantných a spoľahlivých údajov, riadne fungovanie elektronických systémov na spracovanie údajov, neustále hodnotenia aj na úrovni cieľovej skupiny, a pri opatreniach ESF zameraných na zvýšenie zamestnanosti meranie čistého účinku na zamestnanosť. 63. Zistilo sa, že Komisia nemá k dispozícii jednotné a spoľahlivé údaje o cieľových hodnotách výkonnosti a finančných prostriedkoch, ktoré by sa dali vykázať v súhrnnej hodnote na úrovni EÚ a ktoré by poskytli celkové informácie o dosiahnutých výsledkoch ESF a a fortiori o dosiahnutí strategických cieľov EÚ v oblasti zamestnanosti. Nedostatok informácií je spôsobený tromi skutočnosťami. Po prvé, zákonodarca doteraz nedefinoval presný obsah prioritných tém EÚ, takže RO interpretujú svoj obsah rôzne; po druhé, každý RO má v súčasnosti možnosť definovať vlastné ukazovatele a cieľové hodnoty; a po tretie, za žiaden z vybraných OP neboli poskytnuté údaje o finančných prostriedkoch pridelených na rôzne cieľové skupiny. ODPORÚČANIE 2 Komisia musí získať od členských štátov získať ucelené a spoľahlivé údaje, aby mohla poskytnúť primerané informácie o prostriedkoch uvoľnených z ESF a jeho dosiahnutých výsledkoch. Konkrétne by Komisia mala vydať povinné spoločné ukazovatele, ktoré členské štáty zahrnú do svojich OP; prioritné témy EÚ by mali byť v súlade so stratégiami EÚ a zákonodarca by mal jasne definovať ich obsah. 64. Hodnotenie Komisie týkajúce sa systémov hospodárenia a kontroly v členských štátoch je v súčasnosti zameraný na platby a finančnú zhodu, a zatiaľ nie na výkonnosť. Hlavným cieľom kontrol je zníženie finančného dosahu chýb a rovnaké zameranie obsahuje aj usmernenie Komisie pre RA týkajúce sa ich zodpovedností v tejto oblasti. Komisia by okrem toho mala lepšie zdokumentovať overovania, ktoré vykonáva. Chýbajúci dostatočný audit trail vo veľkej miere sťažuje posúdenie rozsahu a konzistentnosti kontrol. ODPORÚČANIE 3 Komisia by mala: a) pri organizovaní hodnotenia systémov hospodárenia a kontroly vykonať hĺbkovú analýzu záležitostí týkajúcich sa výkonnosti; b) a zlepšiť dokumentáciu k svojim kontrolám tým, že zabezpečí audit trail, ktorý umožní posúdiť rozsah a konzistentnosť týchto kontrol. Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Harald NOACK, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 12. decembra 2012. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Cieľom lisabonskej agendy bolo zabezpečiť, aby sa EÚ do roku 2010 stala "najkonkurencieschopnejšou a najdynamickejšou znalostnou ekonomikou na svete, schopnou zabezpečiť trvalo udržateľný hospodársky rast a zvyšovať počet a kvalitu pracovných miest, ako aj sociálnu súdržnosť". [2] Európa 2020, spustená v roku 2010, nahradila lisabonskú agendu. Jej cieľom je zaistiť inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast. Stratégia je zameraná na päť cieľov v oblasti zamestnanosti, inovácií, vzdelávania, znižovania chudoby a klímy/energetiky, ktoré sa majú dosiahnuť do roku 2020. [3] Článok 17 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii a článok 317 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (Ú. v. EÚ C 115, 9.5.2008, s. 1). [4] OP je dokument vypracovaný po dlhom a podrobnom procese rokovania, ktorý zahŕňa porady zúčastnených strán, predbežné hodnotenie a bilaterálne zasadnutia medzi Komisiou a členskými štátmi. [5] Inštitucionálny rámec dopĺňa certifikačný orgán, ktorého úlohou je osvedčiť pre Komisiu, že výdavky deklarované na preplatenie sú správne, ich výpočet je založený na spoľahlivom účtovnom systéme, a že tieto výdavky sú v súlade s platnými pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami. Kontrolný orgán kontroluje účinnosť fungovania systémov kontroly a zodpovedá za vyhlásenie pri ukončení programu a správu Komisii. [6] Článok 27 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1). [7] Zásada hospodárnosti požaduje, aby zdroje, ktoré používa orgán na výkon svojich činností, boli dané k dispozícii v správnom čase, vo vhodnom množstve a kvalite a za najlepšiu cenu. Zásada efektívnosti sa týka najlepšieho pomeru medzi využívanými zdrojmi a dosiahnutými výsledkami. Zásada účinnosti sa týka splnenia stanovených špecifických cieľov a dosiahnutia plánovaných výsledkov. [8] Články 14 a 60 nariadeniu Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 25). [9] Stratégia Európa 2020 neobsahuje konkrétnu cieľovú hodnotu, pokiaľ ide o mieru zamestnanosti skupiny starších pracovníkov. Na dosiahnutie jediného vyčísleného cieľa EÚ v oblasti zamestnanosti, ktorým je zamestnanosť 75 % všetkých obyvateľov vo veku od 20 do 64 rokov, bude však potrebné, aby väčší podiel obyvateľstva pracoval do neskoršieho veku. Komisia okrem toho monitoruje zamestnanosť starších pracovníkov ako prvok, ktorý prispieva k cieľom stratégie Európa 2020, vo výročnej správe o činnosti GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie. [10] Príloha IV k nariadeniu (ES) č. 1083/2006 obsahuje zoznam očíslovaných tém, od zamestnanosti v čísle 62 (Rozvoj systémov a stratégií dlhodobého vzdelávania vo firmách; odborné vzdelávanie a služby pre zamestnancov na zlepšenie ich prispôsobivosti na zmenu; podpora podnikania a inovácie) do čísla 74 (Rozvoj ľudského potenciálu vo výskume a inovácii najmä prostredníctvom postgraduálneho štúdia a odbornej prípravy výskumníkov a prepájanie univerzít, výskumných stredísk a podnikov do sietí). Prioritná téma 67 má názov "Opatrenia na podporu aktívneho starnutia a dlhšieho pracovného života". V nariadení sa od RO požaduje, aby vo svojich operačných programoch predkladali prehľad finančných prostriedkov ESF, ktoré plánujú vynaložiť na tieto témy, a vo svojich výročných správach o vykonávaní kumulatívne viazané sumy na tieto témy. Odhad finančných prostriedkov, ktoré sa vynaložia, je orientačný, čo znamená, že pre RO nie je záväzný. [11] Príslušnými operačnými programami sú Emilia Romagna (Taliansko), Anglicko a Gibraltár (Spojené kráľovstvo), Poľsko, Apúlia (Taliansko), Sasko-Anhaltsko a Thüringen (Nemecko). [12] Prieskum sa začal v máji 2011 a bol ukončený v septembri 2011. [13] Definícia použitá Európskou radou v Štokholme, ktorá dopĺňa lisabonskú agendu. [14] Výnimkou je OP Anglicko a Gibraltár a OP Poľsko. [15] V každom operačnom programe RO definuje priority, na ktoré vynaloží finančné prostriedky z ESF (napr. prispôsobivosť pracovnej sily, prístup k zamestnaniu, technická pomoc). Tieto priority sa nazývajú prioritnými osami a na nižšej úrovni zahŕňa operácie a opatrenia, ktoré realizátori implementujú prostredníctvom projektov. [16] V súčasnom právnom rámci sa vyžaduje stanovenie špecifických cieľov len na úrovni prioritnej osi. [17] Zo šiestich kontrolovaných operačných programov to bolo možné len pri OP Anglicko a Gibraltár. [18] Podľa modelu uvedeného v prílohe XVI ku korigendu k nariadeniu Komisie (ES) č. 1828/2006 z 8. decembra 2006, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja (Ú. v. EÚ L 45, 15.2.2007, s. 3). [19] V publikácii Európskej komisie z roku 2012 [Demografia, aktívne starnutie a dôchodky (Demography, active ageing and pensions), Social Europe guide, zväzok 3, s. 31] sa aktívne starnutie opisuje ako "podpora starších ľudí, aby ostali aktívni dlhšou prácou a neskorším odchodom do dôchodku, vykonávaním dobrovoľníckej práce po odchode do dôchodku a zdravým a nezávislým životným štýlom". Táto definícia jasne prekračuje akýkoľvek cieľ zamestnanosti pre vekovú skupinu 55 – 64 rokov. [20] OP Sasko-Anhaltsko a OP Thüringen. [21] Súčasné operačné programy prebiehajú od roku 2007 do roku 2013. Keďže RO majú k dispozícii na ich uzavretie ešte dva roky navyše, skutočné trvanie operačných programov je deväť rokov. [22] V korigende k nariadeniu (ES) č. 1828/2006 sa v prílohe XXIII uvádzajú vyčíslené údaje o účastníkoch, ktoré RO musia predložiť Komisii podľa prioritnej osi. Údaje sa týkajú počtu účastníkov, ktoré sa majú analyzovať podľa pohlavia, postavenia na trhu práce, veku, zraniteľnej skupiny a dosiahnutého vzdelania. [23] V Poľsku bola miera účinnosti práce stanovená v roku 2011 pri niektorých opatreniach, ktoré sa mali zaviesť na úrovni projektov. V čase auditu v máji 2011 však v rámci tohto nového postupu ešte nezačali žiadne projekty. [24] Poľsko zvažuje zavedenie podobného prístupu v budúcnosti. V čase auditu v máji 2011 však v rámci tohto nového postupu ešte nezačali žiadne projekty. Pri OP Emilia Romagna sú platby za niektoré vzdelávacie kurzy – ktoré nespadajú do prioritnej témy EÚ 67 – istým spôsobom prepojené s úspešnou účasťou účastníkov. Pri OP Apúlia boli v rámci niektorých projektov, ktoré sa týkali +/- 390 žien, platby podmienené tým, aby si 75 % účastníkov našlo zamestnanie. [25] Účinkom sa tu myslí výsledok alebo špecifický dosah. [26] V Nemecku sa OP ESF implementujú prostredníctvom regionálnych (Land) administratívnych režimov financovania V nich sa stanovujú podmienky financovania, druh opatrení a administratívne postupy, ktoré majú byť dodržané. Pre riadiaci orgán alebo implementačný orgán nie je nevyhnutné, aby spustili vlastné režimy financovania z ESF, môžu sa použiť existujúce režimy. [27] Článok 32 nariadenia (ES) č. 1083/2006. [28] Ostatnými spomenutými strategickými dokumentmi sú národný strategický referenčný rámec a strategické usmernenia Únie o súdržnosti. Tieto dva dokumenty, z ktorých prvý vypracúvajú členské štáty a druhý Komisia, prepájajú štrukturálne fondy a politiku súdržnosti s dosiahnutím cieľov lisabonskej agendy, a teraz i stratégie Európa 2020. [29] Európska komisia, GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie, programové obdobie 2007 – 2013: stručný prehľad pre administratívnych zamestnancov, november 2006. [30] Treba však poznamenať, že pri OP Sasko-Anhaltsko a OP Thüringen Komisia vypracovala správu s pripomienkami k rôznym častiam OP. [31] To je prípad riadiacich orgánov pri OP Poľsko, OP Sasko-Anhaltsko a OP Thüringen. Možnosťou, ktorú RO ešte nepreskúmali, by mohlo byť získanie súhrnných (a teda anonymných) údajov o účastníkoch ESF ako o skupine od zamestnaneckých orgánov. [32] Článok 67 nariadenia (ES) č. 1083/2006. [33] V článkoch 37, 47 a 48 nariadenia (ES) č. 1083/2006 sa stanovuje, že OP musia obsahovať opis systému hodnotenia a že hodnotenia musia vykonať pred, počas a po programovom období experti alebo subjekty, ktoré sú funkčne nezávislé od certifikačných a kontrolných orgánov ESF, a že členské štáty by mali poskytnúť zdroje potrebné na vykonanie hodnotení, zabezpečiť vyprodukovanie a zber nevyhnutných údajov a využiť rôzne typy informácií poskytnuté monitorovacím systémom. [34] Pracovný dokument č. 2 – Ukazovatele monitorovania a hodnotenia (august 2006) a pracovný dokument č. 5 – Hodnotenie počas programového obdobia (apríl 2007). [35] Pracovný dokument č. 6 – Meranie účinkov štrukturálnych fondov na zamestnanosť (marec 2007). [36] Pracovný dokument č. 6 – Meranie účinkov štrukturálnych fondov na zamestnanosť, marec 2007, s. 3. [37] Hodnotitelia OP Anglicko a Gibraltár sa vo svojich správach zaoberajú zisteniami na celkovej úrovni i na úrovni rôznych skupín, na ktoré boli opatrenia zamerané, vrátane skupiny starších pracovníkov. To platí najmä pre Štúdiu o rodovej rovnosti a rovnosti príležitostí, Skupinové štúdie a Počiatočný dosah Európskeho sociálneho fondu v období 2007 – 2013. [38] Pri OP Poľsko sprostredkovateľské implementačné organizácie po audite Dvora audítorov v máji 2011 vydali dve správy o dosahu určitých opatrení na profesionálne aktivity starších pracovníkov (jedna správa sa týkala vekovej skupiny nad 45 rokov a druhá nad 50 rokov). Tretia správa týkajúca sa vekovej skupiny nad 55 rokov je naplánovaná na rok 2012. [39] Hodnotitelia OP Anglicko a Gibraltár zverejnili v máji 2011 výpočet čistých účinkov ESF na zamestnanosť (Počiatočný dosah ESF v období 2007 – 2013), aj keď pri výpočte uplatnili inú metódu než tú, ktorú odporučila Komisia. [40] Články 14, 67 a 68 nariadenia (ES) č. 1083/2006. [41] Členské štáty zriaďujú monitorovací výbor pre každý OP. Jeho hlavnou úlohou je dohľad RO nad implementáciou OP. [42] Výročná správa za rozpočtový rok 2010, s. 131 (Ú. v. EÚ C 326, 10.11.2011). --------------------------------------------------