Dane z energií by sa mali navrhnúť najmä tak, aby poskytli vhodné podnety na postupné znižovanie emisií a zlepšenie efektívnosti využívania zdrojov, okrem iného prostredníctvom sadzby dane z rôznych energetických nosičov a palív, v rámci ktorých sa zohľadňuje životné prostredie. Môžu takisto podnietiť určité správanie, ktoré bude v súlade so širšími potrebami a cieľmi spoločnosti v súvislosti s prechodom na čistú energiu a so zmenou klímy.

Budúcim režimom zdaňovania energie by sa mali doplniť a posilniť právne predpisy EÚ v oblasti energetiky a umožniť (finančný/technologický/sociálny) rámec na úrovni členských štátov a na úrovni EÚ. Komisia sa vzhľadom na to domnieva, že nasledovné tri aspekty majú rozhodujúci význam.

Komisia v návrhu zmeny smernice 2003/96/ES o reštrukturalizácii právneho rámca Spoločenstva pre zdaňovanie energetických výrobkov a elektriny v roku 2011 navrhla zaviesť do rámca EÚ pre zdaňovanie energie zložku CO2. Zdaňovanie podľa emisií CO2 sa malo uplatňovať v odvetviach, na ktoré sa nevzťahuje systém EÚ na obchodovanie s emisiami. V EÚ sa mal teda uplatniť jednotný signál o cenách emisií CO2 na úrovni celej ekonomiky. Okrem toho bol podaný návrh, aby sa energetické produkty zdaňovali na základe ich energetického obsahu a zjednodušil sa systém daňových úľav a oslobodenia od dane. Ukázalo sa však, že je nemožné, aby členské štáty dospeli k jednomyseľnosti v súvislosti s hlavnými prvkami návrhu, najmä so zavedením daňovej zložky podľa emisií CO2. Komisia teda v roku 2015 rozhodla o stiahnutí návrhu. V dôsledku toho až dodnes ostal v platnosti zastaraný rámec z roku 2003.

Aktuálny rámec zdaňovania energie vychádza z článku 113 ZFEÚ, v ktorom sa stanovuje mimoriadny legislatívny postup s jednomyseľnosťou Rady. Tento rámec nie je prispôsobený ambíciám Únie v oblasti energetiky a klímy. Nezabezpečuje sa ním súdržnosť politík medzi rámcom zdaňovania a politikami a cieľmi v oblasti energetiky a klímy. Napriek tomu, že odzrkadľuje vzorce zdaňovania členských štátov, ktoré do veľkej miery vychádzajú z potreby zvýšiť príjmy, aktuálne politiky zdaňovania systematicky nezačleňujú vplyv spotreby paliva a energie na dosahovanie cieľov EÚ v oblasti energetiky a klímy, ani ciele v oblasti zdravia a životného prostredia. Komisia v tejto súvislosti pri viacerých príležitostiach navrhla používanie dane z fosílnych palív na základe emisií oxidu uhličitého súvisiacich s používaním týchto palív. Členské štáty sa nevedeli jednomyseľne dohodnúť na podmienkach týchto návrhov. Aj nedávna výzva niektorých členských štátov využiť úpravu hraničnej uhlíkovej dane by si vyžadovala jednomyseľnosť.

Súčasne so stimulovaním používania čistých zdrojov energie by mal daňový režim lepšie odzrkadľovať aj všetky externé náklady na tovary a služby, najmä konzistentným uplatňovaním zásady „znečisťovateľ platí“. Tento cieľ ešte nebol splnený. V správe o cenách energie a nákladoch na energie z roku 2018 sa konkrétne poukazuje na to, že dotovanie fosílnych palív, najmä v podobe daňových úľav alebo oslobodení od dane, ostáva v platnosti napriek cieľu uvedenému v stratégii energetickej únie vyradiť dotácie poškodzujúce životné prostredie. Jedným zo spôsobov, ako dosiahnuť tento cieľ, môže byť použitie uhlíkovej dane, ktorá môže zmeniť štruktúry spotreby a výroby tak, aby boli menej náročné na uhlík a energiu, čo by viedlo k zníženiu emisií skleníkových plynov a k celkovým úsporám energie. Takisto motivuje investície do zlepšovania efektívnosti a nízkouhlíkových technológií.

Zdaňovaním energie by sa teda odzrkadlil jednak príspevok k udržateľnému rastu, jednak potenciálny rozvoj čistých technológií, ako aj vonkajšie poškodenia spôsobené každým palivom a jeho používaním. V tejto súvislosti by sa dane z energií použili, aby sa na trhu umožnil stav, v rámci ktorého by sa najmenej zdaňovali riešenia, ktorými sa zmenšuje aj naša ekologická stopa a znečistenie. Hlavnou výzvou je zabezpečiť súdržnosť aktuálneho rámca súvisiaceho s dopravou a vykurovacími palivami.

Zdaňovanie energie by malo prispievať k udržateľnému a sociálne spravodlivému rastu

Zdaňovanie v kombinácii s ďalšími politickými trhovými nástrojmi (ako sú poplatky, odvody či emisné kvóty) sa môže použiť na riešenie osobitných problémov v oblasti životného prostredia a zároveň na podporu investícií, pracovných miest a rastu. Ekonomické štúdie poukazujú na to, že určité typy daní – napríklad dane z práce a príjmu – skôr narúšajú hospodársku súťaž, zatiaľ čo iné, napríklad spotrebná daň a environmentálna daň, sú vhodné pre rast.

Dane z energií a ďalšie trhové nástroje by mali byť v súlade s investičnými potrebami, ktoré sú prípravou na budúcnosť, napríklad uľahčením zavedenia kľúčových technológií prispievajúcich k nízkouhlíkovému rastu, ktorý bude na čele prechodu k čistej energii.

Zdaňovanie energie má vplyv aj na riadne fungovanie jednotného trhu s energiou. Trhy s energiou, ako je elektrická energia, plyn a ropa, sú v súčasnosti do veľkej miery integrované na úrovni EÚ, pričom energia voľne prúdi z jedného členského štátu do druhého. Odzrkadľuje sa to okrem iného postupným zbližovaním vnútroštátnych cien. Napríklad rozdiely v cenách za elektrickú energiu sa za posledných desať rokov znížili o 21 %. Dokončenie vnútorného trhu EÚ s energiou si vyžadovalo rozsiahly súhrn právnych predpisov na odstránenie mnohých bariér a obchodných prekážok. Regulačný rámec EÚ umožnil postupné dosiahnutie jednotného trhu. Politika zdaňovania energie sa na rozdiel od toho nevyvíjala rovnakým tempom, aby sa podporilo lepšie a hlbšie začlenenie vnútorného trhu s energiou. Inými slovami, ceny elektrickej energie, plynu a motorového paliva naďalej ovplyvňujú náklady na podporu politiky a daňové nástroje stanovené na vnútroštátnej úrovni a v rozličnej miere vo všetkých členských štátoch.

Režimom zdaňovania energie by sa takisto mali minimalizovať deformácie spôsobené rôznymi daňovými sadzbami z rôznych palív. So všetkými zdrojmi energie by sa malo zaobchádzať rovnako vzhľadom na to, ako každý z nich prispieva k dosahovaniu konečných cieľov energetickej únie. Mala by sa napríklad zabezpečiť konzistentnosť zdrojov energie u používateľov, aby sa v daňovom systéme zabránilo neprimeranému uprednostňovaniu zákazníckych riešení založených na fosílnych palivách (napríklad podporovanie používania uhlia vo vykurovacích systémoch, pričom ide o často najmenej zdaňované, ale aj najviac znečisťujúce výhrevné palivo).

Reforma dane z energií by mala odzrkadľovať úvahy o sociálnej rovnosti

Politika zdaňovania energie môže negatívne ovplyvniť kúpnu silu spotrebiteľov v ekonomicky slabšej situácii, pokiaľ sa nezohľadní sociálny vplyv daňového systému. Napriek tomu, že zvyšovanie daní z fosílnych palív v doprave alebo v sektore vykurovania sú silným krátkodobým stimulom zmeny správania, spotrebitelia nemusia byť schopní jednoducho zmeniť svoje vzorce spotreby, pokiaľ ide o veľkú časť ich príjmu.

Sú teda potrebné aj starostlivo navrhnuté sprievodné opatrenia, aby sa zabezpečil presun daňového zaťaženia v súlade s politickými cieľmi v oblasti energetiky a klímy, ktorý bude sociálne prijateľný pre všetkých občanov. Tieto sociálne problémy bude treba riešiť prostredníctvom sociálnej politiky a systému sociálneho zabezpečenia, pri ktorých financovaní je potrebné účinne využívať presuny daňového zaťaženia a recykláciu príjmov. Možno to dosiahnuť nielen podporou zraniteľných spotrebiteľov prostredníctvom sociálnych politík, ale aj využívaním príjmov zo zdaňovania energie a environmentálneho zdaňovania tak, aby sa uprednostnil prechod hospodárskych odvetví a/alebo regiónov k environmentálnej výkonnosti, a umožnením zníženia zdaňovania práce v dôsledku zvýšenia príjmov z environmentálneho zdaňovania.

2.4. „Premosťovacie doložky“ ako nástroj na prispôsobenie rozhodovacieho postupu

V zmluvách sa uvádza možnosť odblokovať oblasti politiky, na ktoré sa vzťahuje požiadavka jednomyseľnosti, a posunúť hlasovací režim ku kvalifikovanej väčšine prostredníctvom všeobecného ustanovenia uvedeného v článku 48 ods. 7 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a prostredníctvom osobitných ustanovení ZFEÚ. Toto riešenie nazývané „premosťovacie doložky“ umožňuje prechod od jednomyseľnosti ku kvalifikovanej väčšine.

V hlave ZFEÚ o životnom prostredí sa zaviedla osobitná premosťovacia doložka, ktorá poskytuje Rade právomoc rozhodnúť, že opatrenia v oblasti životného prostredia s fiškálnou povahou možno prijať riadnym legislatívnym postupom hlasovaním kvalifikovanou väčšinou. Na výkon tejto právomoci musí Rada jednomyseľne odsúhlasiť návrh Komisie po porade s Európskym parlamentom, Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov.

Premosťovaciu doložku stanovenú v hlave ZFEÚ o životnom prostredí možno použiť na opatrenia na zdaňovanie energie s primárne environmentálnou povahou. Môžu sa tým odôvodniť opatrenia environmentálneho zdaňovania zamerané na znižovanie emisií CO2 a ďalších emisií znečisťujúcich látok alebo na zlepšovanie energetickej efektívnosti, teda hlavné priority stratégie energetickej únie EÚ a Parížskej dohody. Keďže výrobou a používaním energie sa produkujú viac než tri štvrtiny emisií CO2, environmentálnymi daňami na emisie CO2 možno tento cieľ dosiahnuť, ak sa tieto daňové opatrenia budú vzťahovať na výrobu a používanie energie. Opatrenia v oblasti energetiky týkajúce sa zdaňovania CO2 by mali mať prospech aj z premosťovacej doložky stanovenej v hlave ZFEÚ o životnom prostredí.

Využitie tejto premosťovacej doložky by nemalo priamy vplyv na súčasné právomoci členských štátov v daňovej oblasti, upravil by sa iba spôsob ich vykonávania. Takýto prístup by skôr posilnil úsilie o inštitucionálny rámec pre zdaňovanie vo všeobecnosti. Použitie premosťovacej doložky by navyše vyústilo do uplatnenia riadneho legislatívneho postupu, v rámci ktorého Európsky parlament a Rada ako spoluzákonodarcovia s rovnakým postavením zastupujú širokú škálu záujmov. Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou teda vyjadruje základnú myšlienku jednotnej činnosti založenej na kompromise. Toto odôvodnenie platí pre väčšinu politických rozhodnutí v oblastiach energetiky a klímy. Výhody kvalifikovanej väčšiny možno teda hlbšie skúmať aj v oblasti environmentálneho zdaňovania.

Takýto krok by tvoril súčasť všeobecnejšieho prístupu k používaniu premosťovacích doložiek, ako sa to stanovuje v pláne sektorového oznámenia „Efektívnejšie a demokratickejšie rozhodovanie v oblasti daňovej politiky EÚ“ . V druhom kroku tohto plánu sa stanovuje, že prechod k riadnemu legislatívnemu postupu, založenému na hlasovaní kvalifikovanou väčšinou v Rade a na spolurozhodovacích právach Európskeho parlamentu, by sa mal vzťahovať na opatrenia primárne fiškálnej povahy navrhnuté na podporu ďalších cieľov politiky vrátane boja proti zmene klímy. Komisia v druhom kroku vyzvala lídrov EÚ, aby rozhodovali rýchlo.

Komisia v tomto oznámení takisto zdôraznila, že efektívnejšie rozhodnutia súvisiace s daňami v tejto oblasti by umožnili realizovať energetickú politiku šetrnejšiu k životnému prostrediu, napríklad podporiť ambiciózne ciele EÚ v oblasti zmeny klímy. Osobitná premosťovacia doložka stanovená v článku 192 ods. 2 ZFEÚ v oblasti životného prostredia, ktorá sa vzťahuje najmä na ustanovenia s primárne fiškálnou povahou, poskytuje spôsob na prechod od mimoriadneho k riadnemu legislatívnemu postupu v oblasti energetickej politiky šetrnejšej k životnému prostrediu. Použitím všeobecnej premosťovacej doložky stanovenej v článku 48 ods. 7 ZEÚ by sa alternatívne umožnilo hlasovať kvalifikovanou väčšinou o daňových opatreniach určených najmä na energetické ciele.

3. Rozhodovanie podľa Zmluvy o Euratome

Jadrová energia je reálnou súčasťou dnešného európskeho energetického mixu. Polovica členských štátov používa na výrobu energie jadrovú energiu, ktorá predstavuje 27 % elektrickej energie vyrobenej v EÚ.

Keď sa v roku 1957 podpísala Zmluva o Euratome, jadrová energia sa vnímala ako zdroj energie pre hospodársky rast Európy. V tejto zmluve sa uvádzajú rozsiahle nadnárodné právomoci na úrovni Spoločenstva. Vykonávanie týchto právomocí však bolo v praxi selektívne a postupne sa vyvíjalo. Euratom sa pri svojom vzniku primárne zameriaval na podporu používania jadrovej energie. Dnes jeho činnosti súvisia s ochranou, bezpečnosťou dodávok, zárukami, nakladaním s odpadom, ochranou pred žiarením, výskumom a lekárskymi aplikáciami. Euratom má významnú úlohu pri posilňovaní jadrovej bezpečnosti v nových členských štátoch a v susedstve EÚ. Potenciálny cezhraničný vplyv problémov v oblasti jadrovej bezpečnosti si vyžaduje – ešte viac dnes a v nasledujúcich rokoch – právny rámec prekračujúci hranice členských štátov. Tento rámec sa posilnil sekundárnymi právnymi predpismi prijatými po havárii vo Fukušime. Starnúce elektrárne v EÚ podobne vzbudzujú otázky súvisiace s predĺžením životnosti, postupným odstavením, vyraďovaním, nakladaním s odpadom a súvisiacimi investíciami. V ďalších rokoch sa význam týchto otázok bude zvyšovať.