Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k návrhu smernice Európskeho Parlamentu a Rady, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 97/67/ES týkajúca sa úplného dokončenia vnútorného trhu poštových služieb spoločenstva zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2006) 594 konečné znenie} {SEK(2006) 1291} /* SEK/2006/1292 */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel 18.10.2006 SEK(2006) 1292 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k návrhu SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 97/67/ES týkajúca sa úplného dokončenia vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva Zhrnutie hodnotenia vplyvu {KOM(2006) 594 konečné znenie}{SEK(2006) 1291} Úvod Tento dokument sa vzťahuje na pracovný plán Komisie časť 2006/MARKT/006 o poštových službách. Účelom tohto dokumentu je poskytnúť zhrnutie celkového hodnotenia vplyvu so zameraním sa na možnosti, ktoré sa v návrhu zohľadnili, ich vplyv a odporúčania. | Tento dokument sa skladá z: 1 - Úvod 2 - Konzultácia so zainteresovanými stranami 3 - Súčasná situácia a problémy 4 - Ciele 5 - Politické možnosti a hodnotenie 6 - Záver | V poštovej smernici (97/67/ES) z roku 1997 sa upravovala prvá fáza harmonizácie poštových služieb EÚ. V smernici z roku 2002, ktorou sa mení a dopĺňa smernica o poštových službách (2002/39/ES), sa stanovilo obmedzenie vyhradenej oblasti v roku 2003 a 2006, a tým postupné a kontrolované otváranie sa trhu poštových služieb hospodárskej súťaži. Poštovou smernicou sa bezvýhradne podporuje cieľ plného otvorenia trhu a tiež stanovuje rok 2009 ako konečný dátum na dokončenie vnútorného trhu poštových služieb alebo ďalšie opatrenie na dosiahnutie tohto cieľa (článok 7 ods. 3 a odôvodnenie 24). Európsky parlament v roku 2006 opätovne potvrdil toto celkové smerovanie.[1] Celkový kontext a východiská tohto návrhu sú: - Komisia na základe súčasnej poštovej smernice má predložiť (podľa článku 7) návrh „na úplné dokončenie vnútorného trhu poštových služieb alebo stanoviť iné opatrenie v zmysle záveru štúdie (budúceho vývoja)“, - Podľa „doložky o platnosti“ stanovenej v článku 27 sa platnosť poštovej smernice ukončí 31. 12. 2008, ak Komisia do toho dňa neprijme ďalší návrh, bude tento sektor v prvom rade podliehať príslušným ustanoveniam Zmluvy o ES (najmä článku 86 Zmluvy o ES), - Zo správy Komisie o uplatňovaní[2] (týkajúcej sa súčasnej smernice) a štúdie budúceho vývoja[3] (o vplyve úplného otvorenia trhu na univerzálne služby) vyplynulo, že pri zabezpečení určitých ochranných opatrení možno úplné otvorenie trhu dosiahnuť vo všetkých členských štátoch do roku 2009, - Mnohé členské štáty sa už rýchlym tempom pripravujú na úplné otvorenie trhu a v rámci tohto procesu došlo k zlepšeniu kvality služieb, pričom sa neohrozilo poskytovanie univerzálnych služieb. Konzultácia so zainteresovanými stranami Komisia vykonala rad konzultačných činností vrátane: - verejnej konzultácie, v rámci ktorej bolo prijatých 2295 vyplnených dotazníkov a 103 písomných príspevkov, - 6 rozsiahlych štúdií, zadaných v rokoch 2004 až 2006, o otázkach týkajúcich sa budúceho zamerania politiky poštových služieb a 10 verejných seminárov, okrem ďalších 14 štúdií vykonaných od roku 1997, - prieskumu „Eurobarometer“ o spokojnosti spotrebiteľov a 25 cieľových skupín vo všetkých krajinách EÚ s cieľom porozumieť potrebám a spokojnosti jednotlivých užívateľov poštových služieb, - rozhovorov s členskými štátmi, prevádzkovateľmi a všetkými ostatnými zainteresovanými stranami, vrátane sociálnych partnerov a spotrebiteľských organizácií, Súčasná situácia a problémy sektoru poštových služieb V EÚ Súčasná situácia Poštové služby v EÚ dosiahli v roku 2004 príjmy približne 90 mld. EUR a naďalej významným spôsobom prispievajú k hospodárstvu EÚ. Priamy príspevok k HDP EÚ sa odhaduje na 37 mld. EUR (0,4 %), pričom poskytujú zamestnanie pre 1,7 milióna osôb. Dodatočné príjmy vo výške približne 150 mld. EUR a 3,5 mil. pracovných miest pochádzajú zo súvisiacich alebo odvodených sektorov. Z hľadiska zákazníkov alebo užívateľov poštových služieb individuálni užívatelia posielajú 12,5 %, ale dostávajú 70 % všetkých poštových položiek; obchodní užívatelia posielajú 87,5 % a dostávajú 30 % poštových položiek. Z hľadiska rozsahu pôsobnosti sa tento návrh zameriava najmä na univerzálne poštové služby . Pokrýva trh listových zásielok (listy a pohľadnice, malé balíky atď.), časti trhu balíkov a niektoré nepoštové položky (napr. noviny). Sektor poštových služieb EÚ v súčasnosti prechádza významnými zmenami, medzi ktoré patrí postupné otváranie trhu, rýchly rast a klesajúce náklady náhradných elektronických médií, nové automatizačné technológie a nové vlastnícke štruktúry. Zvyšuje sa tým tlak na vyššiu, konkurencieschopnosť a efektívnosť sektora, inak by to mohlo mať negatívne dôsledky na zamestnanosť a udržateľnosť služieb. Rôzne právne a trhové prostredia, v ktorých pôsobia európski prevádzkovatelia poštových služieb, vytvárajú narušenie hospodárskej súťaže a bránia ďalšej reforme. Okrem toho existuje množstvo bariér, ktoré bránia účinnej hospodárskej súťaži na trhu poštových služieb, napr. pretrvávajúce monopoly alebo rozdielne systémy poskytovania povolení a licencií. Povinnosť poskytovať univerzálne poštové služby môže v niektorých oblastiach niektorých krajín prinášať nehospodárne náklady, pre obyvateľov a spoločnosti EÚ je však veľmi dôležité, aby sa zachovalo poskytovanie univerzálnych služieb vo všetkých zemepisných oblastiach zachovalo. Pri štruktúrovaní ďalších opatrení reformy poštových služieb v EÚ je preto potrebné zabezpečiť efektívny a konkurencieschopný sektor poštových služieb EÚ, ktorý bude naďalej poskytovať cenovo prístupné a vysokokvalitné služby pre európskych obyvateľov a spoločnosti. Hlavný dôraz sa kladie na tieto otázky: 1) Rozsah univerzálnych služieb : znamená to stály a povinný rozsah poštových produktov, ktoré by mali byť predmetom univerzálnych služieb. Čím je rozsah rozsiahlejší, tým je vyššie riziko, že by ho nemohli zabezpečiť samotné obchodné/trhové sily bez existencie monopolu. Otázkou na úrovni Spoločenstva je, či viac harmonizovať rozsah univerzálnej služby pre všetky členské štáty . 2) Normy poskytovania univerzálnych služieb : v poštovej smernici sa pre členské štáty stanovujú konkrétne normy týkajúce sa zberu a doručovania na všetky miesta na území členského štátu do 5 pracovných dní, vyžaduje sa cenová dostupnosť a prístupnosť služieb a umožňuje sa uplatňovanie jednotných sadzieb. Otázkou na úrovni Spoločenstva je, či zmeniť niektoré z týchto noriem, najmä uplatňovanie jednotných sadzieb. 3) Vyhradená oblasť: predstavuje najväčšiu prekážku pre dokončenie vnútorného trhu, pretože doručovanie listových zásielok do 50 g (ktoré predstavujú väčšinu všetkých poštových zásielok) môže byť stále monopolizované. Vyhradenú oblasť doteraz zrušili Fínsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo, zatiaľčo Dánsko a Holandsko plánujú úplne zrušiť vyhradené oblasti do roku 2008. Niektoré ďalšie členské štáty otvorili trh adresných reklamných zásielok a iných poštových tokov pred cieľovým dátumom stanoveným na rok 2009. Otázkou na úrovni Spoločenstva je, či potvrdiť cieľový dátum zákonodarcu EÚ pre zrušenie vyhradených oblastí, stanovený na rok 2009 . 4) Alternatívne finančné mechanizmy k monopolu: v prípade zrušenia vyhradenej oblasti je otázkou na úrovni Spoločenstva, či sú potrebné alternatívne opatrenia na financovanie univerzálnych služieb, ak áno, aké, a či by smernica by mala v tomto ohľade poskytovať výber. 5) Prístup k niektorým zariadeniam/prostriedkom poštovej infraštruktúry: na vnútroštátnej úrovni existujú mnohé právne obmedzenia týkajúce sa používania jednotlivých súčastí poštovej infraštruktúry (alebo „prístupu“ k nim), ako sú poštové a doručovacie schránky a databázy poštových smerovacích čísel a zmien adries. Tieto obmedzenia môžu brzdiť rozvoj hospodárskej súťaže a mohli by tiež narušiť dôveru užívateľov, ak by sa znížili normy kvality poštových služieb. Otázkou na úrovni Spoločenstva je, či je potrebné v prostredí poštových služieb, kde pôsobí viacero prevádzkovateľov, posilniť úlohu členských štátov alebo národných regulačných orgánov pri monitorovaní a/alebo poskytovaní prístupu k takýmto zariadeniam a pri vytváraní postupov, ktorými sa zabezpečí integrita a dôvera užívateľov v poštové služby. 6) Prístup k odberateľskej sieti: vzťahuje sa na prístup tretích strán k infraštruktúre súčasného prevádzkovateľa, najmä k jeho triediacim a doručovacím zriadeniam. Poštová smernica to v súčasnosti výslovne neupravuje. Otázkou je, či prirodzený vývoj rôznych modelov hospodárskej súťaže alebo, kde to členský štát považuje za nevyhnutné, podporenie alebo zavedenie jedného modelu, môžu naďalej spoluexistovať alebo si vyžiadajú plánovaný zásah Spoločenstva. Ak áno, je potrebné rozhodnúť, či by Spoločenstvo malo harmonizovať a/alebo posilniť ex-ante úlohu členských štátov pri monitorovaní alebo poskytovaní prístupu k odberateľskej sieti. POLITICKÉ CIELE Komisia pre tento návrh stanovila tieto politické ciele: Dosiahnuť vnútorný trh poštových služieb, v rámci ktorého reforma prinesie prospech pre všetkých obyvateľov a spoločnosti - zachovať cenovo prístupnú a vysokokvalitné univerzálne služby pre všetkých - dosiahnuť úplné otvorenie trhu - znížiť narušenia trhu/prekážky vnútorného trhu Konkrétne: - pokračovať v obmedzovaní a prípadnom zrušení vyhradenej oblasti - zabezpečiť primerané využívanie alternatívnych ochranných opatrení alebo finančných mechanizmov pre univerzálne služby - zabezpečiť spravodlivý prístup k poštovej infraštruktúre Politické možnosti Pri hodnotení vplyvu sa zvažovali politické možnosti na dvoch úrovniach: - štyri možnosti „na vysokej úrovni“, ktoré zodpovedajú širokým politickým možnostiam, ako by Spoločenstvo mohlo jednať a - 16 konkrétnych politických možností , ktoré predstavujú podrobný postup v jednotlivých určených oblastiach, ktoré je potrebné riešiť. V tabuľke 2 v oddiele 5.3 celkového hodnotenia vplyvu sa uvádza, ktoré konkrétne možnosti sú realizovateľné, na základe ktorej politickej možnosti „vysokej úrovne“. Politické možnosti na vysokej úrovni Určili sa tieto štyri politické možnosti na vysokej úrovni: Možnosť A: Žiadne opatrenia (žiadny legislatívny návrh) by znamenalo, že sektor poštových služieb by sa vzhľadom na skončenie platnosti súčasnej poštovej smernice k 31. decembru 2008 riadil v prvom rade pravidlami Zmluvy o ES (a to článkom 86), v ktorých sa stanovuje, aby členské štáty odôvodnili všetky vyhradené služby, podriadili využívanie monopolov záujmu Spoločenstva na rozvoji obchodu a Komisii umožňujú, podľa potreby, členským štátom adresovať rozhodnutia a smernice. Členské štáty by mohli okrem toho na svojom území stanovovať poskytovanie univerzálnych služieb a súvisiace normy kvality v súlade s medzinárodnými dohodami a zmluvami, ako sú (všeobecnejšie, menej náročné) povinnosti Svetovej poštovej únie. Hodnotenie: Rozdielnejší právny rámec a normy poskytovania univerzálnych služieb by mohli mať negatívny vplyv na sociálnu kohéziu a mohli by viesť k „nerovnomernejšiemu“ súťažnému prostrediu, kde by bolo viac prekážok pre vnútorný trh. Možnosť B: Podstatne nová a súhrnná poštová smernica, ktorá vychádza z predpokladu dosiahnutia plne konkurenčného trhu poštových služieb v roku 2009 a poskytuje plne harmonizovaný prístup k všetkým záležitostiam sektora. Hodnotenie: Napriek tomu, že sú určité pochybnosti o uplatňovaní všetkých ustanovení súčasnej poštovej smernice s rovnakou prísnosťou v celom Spoločenstve, neexistuje dôkaz o tom, že súčasný rámec Spoločenstva je neprimeraný. Vnútroštátne charakteristiky a rozdiely v potrebách užívateľov okrem toho pravdepodobne bránia dosiahnutiu všeobecne platného, primeraného a prijateľného riešenia pre všetky členské štáty. Možnosť C: Predĺženie platnosti súčasnej poštovej smernice po roku 2009 – pri tejto možnosti by sa doložka o platnosti v článku 27 zrušila, ostatné prvky by však zostali nezmenené. Hodnotenie : Týmto faktickým vzdaním sa podnetu Spoločenstva na otvorenie trhu na úrovni Spoločenstva by pravdepodobne došlo k oddialeniu dôležitej reštrukturalizácie sektora, spomaleniu dynamickej efektívnosti, obmedzeniu rozvoja možností a inovácie a z dlhodobého hľadiska by sa tým narušila komparatívna konkurencieschopnosť sektoru poštových služieb. Komparatívny pokles by mal vplyv na celkový dopyt (menší objem poštových služieb) – a okrem toho by ovplyvnil udržateľnú zamestnanosť a schopnosť zabezpečiť obyvateľom prístup k cenovo dostupným poštovým službám. Možnosť D: Prispôsobenie existujúcej poštovej smernice v rozsahu potrebnom pre otvorený trh poštových služieb – vychádza z predpokladu, že udržanie vysoko kvalitných univerzálnych služieb a úplné otvorenie trhu sú zlučiteľné a umožňujú užšie dosiahnutie cieľov Spoločenstva v tomto sektore. Hodnotenie : Touto možnosťou by sa zachoval existujúci rámec poštovej smernice a vychádzalo by sa z neho, zmeny by sa vykonali iba tam, kde sú potrebné vzhľadom na posledný a očakávaný vývoj trhu, vrátane zrušenia vyhradenej oblasti. Táto možnosť neznamená základné prehodnotenie cieľov Spoločenstva. Vplyv na spotrebiteľov: Možnosti A a B a v strednodobom horizonte (vzhľadom na riziko poklesu konkurencieschopnosti sektoru) aj možnosť C môžu spôsobiť zníženie noriem poskytovania univerzálnych služieb definovaných na úrovni EÚ, čo by následne mohlo spôsobiť negatívny vplyv na spotrebiteľov a územnú a sociálnu kohéziu. Pri možnosti D sa zachovávajú súčasné normy pre poskytovanie univerzálnych služieb, požiadavky na cenovú prístupnosť a možnosť uplatňovania jednotných sadzieb, v dôsledku otvorenia trhu by však tiež spôsobila užšie zosúladenie cien s nákladmi, čo by mohlo viesť k rastu cien tých položiek, kde je stanovená cena za kus. Možnosti „na vysokej úrovni“ A/B/C/D sa posúdili podľa toho, ako prispievajú k cieľom sektora poštových služieb. Možnosti na vysokej úrovni A a B sa zamietli v štádiu počiatočného preskúmavania. Závery o možnostiach na vysokej úrovni C a D sa vyvodili v súlade s podrobnejšou analýzou vplyvov definovaných konkrétnych politických možností. Konkrétne politické možnosti Do užšieho výberu sa zaradilo desať konkrétnych politických možností, ktoré pokrývajú politické oblasti: i) rozsah univerzálnych služieb, ii) normy pre poskytovanie univerzálnych služieb, iii) vyhradená oblasť a mechanizmy financovania univerzálnych služieb, iv) prístup k základným prostriedkom a v) prístup k odberateľskej sieti. V tabuľke sa uvádza prehľad vplyvov a politických možností na vysokej úrovni, ktorým každá konkrétna možnosť zodpovedá. Opis a ďalšia analýza všetkých možností sú uvedené v oddieloch 5 a 6 celkového hodnotenia vplyvu. Otázka | Možnosti | Vplyv na užívateľov | Vplyv na zamestnanosť | Hospodársky vplyv | Rozsah univerzálnych služieb | Možnosť 1 (možnosti B/C/D) žiadna zmena: existujúca flexibilita | (( | ( | ( | Možnosť 2 (možnosť D) – rámec zameraný na produkty pre spotrebiteľov/malé a stredné podniky | ( | ( | ( | Normy poskytovania univerzálnych služieb | Možnosť 4 (možnosti C/D) – žiadna zmena: súčasné normy zostanú minimálnymi pravidlami Spoločenstva | ( až ( | ( | ( až ( | Možnosť 5 (možnosť D) – žiadna zmena: súčasné normy zostanú minimálnymi pravidlami Spoločenstva, ale jednotná sadzba bude povolená len pre jednotlivé položky | (( | (( | ((( | Vyhradená oblasť a mechanizmy financovania univerzálnych služieb | Možnosť 8 (možnosť C) – zachovať súčasnú smernicu zrušením článku 27 – vyhradené oblasti, povinnosti účastníkov a kompenzačné fondy zachované | ( až ( | ( až ( | ( až (( | Možnosť 9 (možnosť D) – v prípade zrušenia vyhradenej oblasti vyčerpávajúci zoznam finančných mechanizmov vrátane štátnej pomoci, postupov verejného obstarávania, vnútorných krížových dotácií, zdieľania nákladov alebo kompenzačného fondu a poplatkov za univerzálne služby kladených na účastníkov na trhu univerzálnych služieb | (( | ( až ( | ( až (( | Prístup k základným prostriedkom | Možnosť 11 (možnosť C) – žiadna zmena: ponechať otázky prístupu pravidlám trhu a hospodárskej súťaže | ( až ( | ( | ( | Možnosť 12 (možnosť D) – stanoviť národným regulačným orgánom povinnosť určiť základné prostriedky, posúdiť, či je potrebný prístup k databáze poštových smerovacích čísiel, PO Boxom, informáciám o zmene adresy a presmerovacích službách a zabezpečiť, aby bol prístup transparentný a nediskriminačný | (( | ( | ( | Prístup tretích osôb | Možnosť 15 (možnosť D) – stanoviť dominantnému prevádzkovateľovi/prevádzkovateľovi, ktorý využíva pôvodnú verejnú sieť, povinnosť neobmedzovať prístup nezávislých subjektov za primeraných podmienok | ( | ( | ( | Možnosť 16 (možnosti C/D) – žiadna zmena: nediskriminačný prístup pri zohľadnení nákladov, ktorým sa predíde | (( | ( až ( | ( | Pre tieto konkrétne politické možnosti sa odporúčajú tieto riešenia: Pokiaľ ide o rozsah univerzálnych služieb – obmedzenie rozsahu univerzálnych služieb na poštové produkty, ktoré by nemohli zabezpečiť trhové sily, nemožno v tejto chvíli harmonizovať, lebo hospodárska súťaž v jednotlivých štátoch EÚ sa bude vytvárať rôznou rýchlosťou a vnútroštátne trhy a potreby používateľov sa rôznia. Odporúča sa možnosť 1– t. j. základné povinnosti Spoločenstva týkajúce sa všeobecného rozsahu poštových služieb, ktoré sa musia poskytovať, by mali zostať nezmenené. Pokiaľ ide o normy poskytovania univerzálnych služieb –harmonizované zníženie noriem alebo obmedzenie rozhodovania členských štátov o uplatňovaní noriem pre kvalitu a služby nad minimálnu úroveň Spoločenstva sa požaduje iba v obmedzenom rozsahu. Po otvorení trhu by však jednotné sadzby pre konkurenčné poštové produkty mohli vytvoriť podnet pre neefektívny vstup na trh, čo by na druhej strane mohlo narušiť schopnosť súčasného prevádzkovateľa financovať univerzálne služby. Individuálni užívatelia oceňujú jednotné sadzby a skutočnosť, že prispievajú k sociálnej kohézii. Odporúča sa možnosť 5 – t. j. minimálne zmeny, ktoré obmedzia slobodu členských štátov uplatňovať jednotné sadzby iba na položky pri ktorých je stanovená cena za kus a niektoré ďalšie položky. Zameriava sa tiež na jeden to základných dôvodov, ktorými zainteresované strany obhajujú potrebu užšieho rozsahu univerzálnych služieb, ktorý by slúžil iba ako „záchranná sieť pre spotrebiteľov“. Pokiaľ ide o vyhradenú oblasť a modely financovania – zachovanie vyhradenej oblasti by naďalej narúšalo hospodársku súťaž; s cieľom financovať univerzálne služby bez existencie monopolu je však nevyhnutné mať k dispozícii súbor alternatívnych možností pre výnimočné použitie. Odporúča sa možnosť 9 – t. j. zrušenie vyhradenej oblasti a ponechanie členským štátom možnosť výberu z možností financovania, medzi ktoré patria: verejné obstarávanie služieb (ako nepriamy zdroj verejného financovania), štátna pomoc, sektorový poplatok a fond na zdieľanie nákladov univerzálnych služieb ako alternatívy vyhradenej oblasti. Pokiaľ ide o prístup k základným prostriedkom poštovej infraštruktúry – pre užívateľov a existujúcich a potenciálnych trhových účastníkov je výhodné, že prínosy hospodárskej súťaže sa nezmiernia v dôsledku toho, že sa trhoví účastníci nedohodnú na podmienkach prístupu k týmto prostriedkom. Možnosť 12 by jednoznačne oprávnila národný regulačný orgán na zásah, ak by bol potrebný s cieľom tomu zabrániť, a preto sa táto možnosť odporúča. Pokiaľ ide o prístup k odberateľským triediacim a doručovacím sieťam – keďže málo (ak vôbec) súčastí základnej poštovej siete predstavuje „základné vybavenie“, stanovenie povinnosti umožniť prístup tretích osôb k týmto zariadeniam sa na úrovni Spoločenstva nezdá oprávnené. Zákonodarcovi EÚ sa však rovnako nezdá vhodné obmedziť rozvoj hospodárskej súťaže pri prístupe. Odporúča sa možnosť 16, t. j. rozhodnutia o povinnom prístupe tretích osôb by sa naďalej prijímali na úrovni členského štátu, pri zohľadnení príslušných hospodárskych a konkurenčných faktorov. Prístup možno považovať za primeraný na niektorých vnútroštátnych trhoch, na ostatných však nie, no zmena súčasnej poštovej smernice v tomto ohľade sa však nenavrhuje. ZÁVER Vzhľadom na vplyvy a odporúčania v konkrétnych politických otázkach sa navrhla možnosť vysokej úrovne D: prispôsobiť súčasnú smernicu v rozsahu potrebnom na otvorenie trhu poštových služieb pri zabezpečení vysokej úrovne univerzálnych poštových služieb .[4] [1] Rezolúcia Európskeho parlamentu o uplatňovaní poštovej smernice (2006 (0040)) [2] KOM(2006) 595. [3] KOM(2006 596. [4] Možnosť D sa tiež implicitne potvrdila v štúdii budúceho vývoja Komisie, v ktorej sa dospelo k záveru, že vzhľadom na dostupnosť dodatočných ochranných opatrení, nie sú dôvody na odloženie prechodu na úplné otvorenie trhu po roku 2009.