Pracovný dokument útvarov Komisie - Sprievodný dokument k návrhu návrhu smernice Európskeho Parlamentu a Rady o koordinácii postupov zadávania určitých verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby v oblastiach obrany a bezpečnosti - Zhrnutie posúdenia vplyvu {KOM(2007) 766 v konečnom znení} {SEK(2007) 1598} /* SEK/2007/1599 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 5.12.2007 SEK(2007) 1599 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Sprievodný dokument k návrhu NÁVRHU SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o koordinácii postupov zadávania určitých verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby v oblastiach obrany a bezpečnosti ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU {KOM(2007) 766 v konečnom znení}{SEK(2007) 1598} ZHRNUTIE 1. ÚVOD Viac ako 40 rokov boli záležitosti obrany a bezpečnosti vylúčené z európskej integrácie. V dôsledku toho zostali trhy s obrannými zariadeniami fakticky mimo jednotného trhu a sú rozdrobené na úrovni jednotlivých štátov. Od konca studenej vojny predstavovala táto rozdrobenosť čoraz väčší problém. Vzhľadom na prísne rozpočtové obmedzenia na jednej strane a rastúce náklady na vojenské zariadenia na druhej strane sa vnútroštátne trhy s obrannými zariadeniami v Európe stali často príliš malými na výrobu a obstarávanie vysoko kvalitných zariadení za prijateľné ceny. Ak sa má v Európe zachovať životaschopný obranný priemysel a majú sa primerane vyzbrojovať jej ozbrojené sily, budú sa musieť uskutočniť rozsiahle reformy. V tejto súvislosti je mimoriadne dôležité, aby sa vytvoril európsky trh s obrannými zariadeniami (ďalej len „ETOZ“). V záujme dosiahnutia tohto cieľa predložila Komisia vo svojom oznámení „Smerom k politike EÚ v oblasti obranných zariadení“ z marca 2003 návrhy na opatrenia v oblastiach týkajúcich sa obranného priemyslu a obranných trhov, najmä v oblasti obstarávania pre rezort obrany. 2. PROCEDURÁLNE OTÁZKY A KONZULTÁCIE Komisia neskôr zorganizovala semináre s vládami a so zástupcami tohto priemyselného odvetvia v snahe zistiť, čo očakávajú od prípadných opatrení Spoločenstva v tejto oblasti. Pripravila sa tak pôda pre zelenú knihu o verejnom obstarávaní pre rezort obrany, ktorá bola prijatá v septembri 2004. Konzultácie zelenej knihy potvrdili, že legislatívny rámec verejného obstarávania pre rezort obrany v Európe je nedostačujúci: 1. Pretrvávajú neistoty v súvislosti s uplatňovaním článku 296 Zmluvy o ES, ktorý umožňuje členským štátom uplatniť odchýlku od predpisov Európskeho spoločenstva (ES), ak je to potrebné na ochranu ich základných bezpečnostných záujmov. 2. Smernica o verejnom obstarávaní sa dokonca aj vo svojom upravenom znení (2004/18/ES) považuje všeobecne za nevhodnú pre mnohé zákazky pre rezort obrany. V snahe riešiť tieto problémy Komisia oznámila v decembri 2005 dve iniciatívy: prijatie „výkladového oznámenia o uplatňovaní článku 296 Zmluvy o ES v oblasti verejného obstarávania pre rezort obrany” a prípravu prípadnej smernice o verejnom obstarávaní pre rezort obrany. Výkladové oznámenie, ktoré poskytuje obstarávateľom pokyny na zhodnotenie, či verejné zákazky môžu tvoriť výnimku, bolo prijaté v decembri 2006. Komisia súbežne pokračovala v príprave prípadnej smernice o obstarávaní pre rezort obrany. Zainteresované strany sa intenzívne zapojili prostredníctvom poradného výboru pre verejné obstarávanie, Európskej obrannej agentúry a bilaterálnych stretnutí. Svoje stanovisko v rámci hodnotenia vplyvu vyjadrili aj vlády a zástupcovia priemyselného odvetvia. Táto správa sa zameriava na verejné zákazky v rezorte obrany (zbrane, strelivo a vojenský materiál pre ozbrojené sily) a citlivé verejné zákazky v rezorte bezpečnosti (zariadenia s charakteristikami podobnými vojenským zariadeniam, ktoré sa obstarávajú pre nevojenské bezpečnostné sily). Táto druhá skupina pribudla v neskoršej etape diskusie na žiadosť členských štátov. Hlavným argumentom pre rozšírenie diskusie bol vývoj strategického prostredia, v ktorom sa zastrela deliaca čiara medzi vonkajšou a vnútornou a vojenskou a nevojenskou bezpečnosťou. Iniciatíva Komisie však zostáva zameraná na obranu. Pokiaľ ide o nevojenskú bezpečnosť, otázkou je „len“ to, či sa má nástroj ES pre obranu uplatňovať aj na niektoré osobitne citlivé verejné zákazky. 3. DEFINOVANIE PROBLÉMU Mnoho členských štátov vo veľkej miere využíva článok 296 ods. 1 písm. b) Zmluvy o ES s cieľom uplatniť výnimku z predpisov ES na obstarávanie obranných zariadení. Ten istý problém, hoci menej významný, existuje pri citlivých verejných zákazkách pre rezort bezpečnosti, kde členské štáty využívajú buď článok 296 ods. 1 písm. a) Zmluvy o ES, alebo článok 14 smernice o verejnom obstarávaní, aby sa vyhli uplatňovaniu pravidiel ES. Táto prax je v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora, ktorou sa ustanovuje, že takéto výnimky by sa mali obmedzovať na výnimočné prípady. Podstata problému spočíva v tom, že neexistujú pravidlá ES, ktoré by boli prispôsobené osobitným charakteristikám zákaziek pre rezort obrany a citlivých verejných zákaziek pre rezort bezpečnosti, najmä z hľadiska zložitosti (ktorá si vyžaduje pružnosť) a osobitných požiadaviek na bezpečnosť dodávok a bezpečnosť informácií. Keďže existujúce pravidlá ES boli vypracované pre zadávanie nevojenských verejných zákaziek a iných ako citlivých verejných zákaziek, nezohľadňujú dostatočne tieto charakteristiky. V dôsledku toho sa väčšina obranných a citlivých bezpečnostných zariadení obstaráva na základe nekoordinovaných vnútroštátnych pravidiel, ktoré sa výrazne líšia z hľadiska zverejnenia, postupov verejnej súťaže, kritérií výberu, udeľovania zákaziek, náhrad atď. Táto rozmanitosť právnej úpravy predstavuje závažnú prekážku na ceste k vytvoreniu ETOZ a umožňuje nedodržiavanie zásad Zmluvy. Nedostatočná transparentnosť a diskriminácia dodávateľov z iných členských štátov vedie k nedostatočnej otvorenosti trhov obrany s negatívnym vplyvom na všetky zainteresované strany. V prípade citlivých bezpečnostných zariadení je to menej viditeľné ako v prípade obranných zariadení, najmä z toho dôvodu, že nevojenská bezpečnosť je rozmanitejšia a obsahuje veľkú škálu zákazníkov, používateľov a rozpočtov na vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni. Problém (rozsiahle uplatňovanie výnimky z pravidiel ES), jeho príčina (osobitné charakteristiky zákaziek, pre ktoré nie sú pravidlá ES vyhovujúce) a dôsledky (nedostatočná otvorenosť) sú však rovnaké v prípade obstarávania pre rezort obrany, ako aj obstarávania citlivých zariadení pre bezpečnostné sily. Osobitným problémom je preto nesúlad medzi Zmluvou o ES a judikatúrou Európskeho súdneho dvora na jednej strane a praxou členských štátov v oblasti obstarávania na strane druhej. Komisia ako garant dodržiavania Zmluvy je povinná konať v záujme vyriešenia tohto problému. 4. CIELE Všeobecným cieľom Komisie je zaviesť otvorený ETOZ, ktorý bude charakterizovať silná hospodárska súťaž.. Takýto ETOZ teoreticky umožní dodávateľom usadeným v jednom členskom štáte zásobovať bez obmedzenia zákazníkov verejnej sféry vo všetkých členských štátoch. V oblasti verejného obstarávania to vyžaduje riadne fungujúci legislatívny rámec na úrovni EÚ pre udeľovanie zákaziek v oblastiach obrany a bezpečnosti. Operatívnym cieľom Komisie je obmedziť využívanie výnimiek ustanovených v článku 296 Zmluvy o ES a v článku 14 smernice o verejnom obstarávaní na výnimočné prípady v súlade s judikatúrou Súdneho dvora. Väčšina zákaziek v oblasti obrany a bezpečnosti vrátane zákaziek na obstaranie zbraní, streliva a vojenského materiálu by sa preto mala zadávať na základe pravidiel ES s cieľom zlepšiť rovnosť zaobchádzania, transparentnosť a nediskrimináciu. Súčasne sa musia zabezpečiť aj bezpečnostné záujmy členských štátov. 5. MOžNOSTI POLITIKY Na dosiahnutie tohto cieľa existujú tri možnosti: neprijať žiadne opatrenie, navrhnúť nelegislatívne opatrenie alebo navrhnúť legislatívne opatrenie. Bez ďalšieho opatrenia by súčasná smernica o verejnom obstarávaní , kódex správania spravovaný Európskou obrannou agentúrou a výkladové oznámenie o používaní článku 296 Zmluvy o ES zostali jedinými nástrojmi v oblasti obstarávania obranných zariadení. Nelegislatívne opatrenia by mohli zahŕňať výkladové oznámenie o používaní článku 14 smernice o verejnom obstarávaní v oblasti bezpečnosti ; aktívnejšiu politiku voči porušovaniu právnych predpisov ; a odbornú prípravu vnútroštátnych obstarávateľov a zamestnancov Komisie na účely hodnotenia možných výnimiek. Medzi možné legislatívne opatrenia patrí nariadenie , smernica vzťahujúca sa na dané odvetvie uplatniteľná na všetky zákazky zadávané obstarávateľmi pôsobiacimi v oblastiach obrany a bezpečnosti, a smernica, ktorou sa zavádzajú do právnych predpisov ES nové pravidlá prispôsobené špecifikám zákaziek týkajúcich sa obranných a citlivých bezpečnostných zariadení, buď formou zmeny a doplnenia smernice o verejnom obstarávaní, alebo samostatnej smernice . Odmietnuté možnosti a možnosti ponechané na ďalšie posúdenie Nelegislatívne opatrenia sú užitočné, ale je nepravdepodobné, že by samotné dosiahli cieľ obmedziť využívanie výnimiek. To možno dosiahnuť, len ak budú právne predpisy ES v oblasti obstarávania obsahovať pravidlá, ktoré zohľadnia špecifiká zákaziek týkajúcich sa obranných a citlivých bezpečnostných zariadení. Keďže takéto pravidlá v súčasnosti neexistujú, musia byť stanovené prostredníctvom legislatívneho opatrenia. Dve možnosti by sa preto mali posúdiť: 1. neprijať žiadne opatrenia, 2. prijať legislatívne opatrenie na zavedenie nových pravidiel do právnych predpisov ES , ktoré by boli prispôsobené špecifikám zákaziek týkajúcich sa obranných a citlivých bezpečnostných zariadení. Smernica sa vzhľadom na svoju väčšiu pružnosť zdá vhodnejšia na tento účel ako nariadenie. Pri možnosti č. 2 existujú čiastkové možnosti na troch úrovniach: - Druh právneho nástroja. Smernica vzťahujúca sa na dané odvetvie bola odmietnutá ako nezlučiteľná so zásadami lepšej právnej úpravy. Ponechali sa preto možnosti zmena a doplnenie smernice a samostatná smernica . - Rozsah pôsobnosti. Mohol by sa stanoviť buď zoznamom alebo všeobecným vymedzením; mohol by výslovne vylučovať určité zákazky alebo jednoducho odkazovať na výnimky povolené v Zmluve o ES; a mohol by buď obsahovať nové prahové hodnoty, alebo zachovať hodnoty uvedené v súčasnej smernici o verejnom obstarávaní. - Obsah. Existujú rôzne možnosti ohľadne bezpečnosti dodávok, bezpečnosti informácií, náhrad a postupov udeľovania zákaziek. 6. HODNOTENIE VPLYVU Výber možností Možnosť 1. Bez ďalšieho opatrenia EÚ bude rozsiahle využívanie výnimiek z uplatňovania pravidiel ES na obstarávanie vojenských a citlivých bezpečnostných zariadení určite pokračovať. Výkladové oznámenie môže obmedziť používanie článku 296 Zmluvy o ES na obstarávanie nevojenských zariadení, je však pravdepodobné, že bude mať malý vplyv na obstarávanie citlivých bezpečnostných zariadení. Kódex správania Európskej obrannej agentúry môže prinajlepšom obmedziť negatívne dôsledky výnimky ustanovenej v článku 296 Zmluvy o ES, ale nie jej zneužívanie. Trh vojenských a citlivých bezpečnostných zariadení nezíska v dôsledku toho vyššiu transparentnosť a otvorenosť. Negatívne dôsledky na náklady, efektívnosť a konkurencieschopnosť budú pretrvávať. Možnosť 2. Pred zhodnotením vplyvu prípadnej smernice sa musia prijať rozhodnutia o jej základných charakteristikách. (a) Samostatná smernica v porovnaní so zmenou a doplnením smernice Výber nástroja je predovšetkým otázkou legislatívnej metódy a vykonal sa na základe štyroch kritérií: zdokonalenie acquis , súlad so zásadami lepšej právnej úpravy, právna istota a viditeľnosť. Samostatná smernica by bola pre obstarávateľov transparentnejšia, jasnejšia a lepšia na čítanie, čím by predstavovala jednoduchší nástroj na používanie. Okrem toho by uľahčila zachovanie acquis (t. j. ustanovenia súčasnej smernice o verejnom obstarávaní) a poskytla by väčšiu pružnosť pri príprave ustanovení prispôsobených individuálnym potrebám. V neposlednom rade samostatnú smernicu uprednostňuje prevažná väčšina členských štátov. (b) Rozsah pôsobnosti Rozsah pôsobnosti musí byť vymedzený v zmysle hlavného cieľa, ktorým je obmedzenie využívania výnimiek na výnimočné prípady. Mal by sa preto udržiavať čo najširší potenciálny rozsah pôsobnosti nových pravidiel. Súčasne sa musí rešpektovať právo členských štátov neuplatniť právne predpisy ES z dôležitých bezpečnostných dôvodov, ktoré vyplýva zo Zmluvy. Na základe týchto kritérií sú najlepšími možnosťami: - určenie rozsahu pôsobnosti skôr všeobecným vymedzením ako zoznamom, - obmedzenie množstva explicitných výnimiek a skôr odkázanie na odchýlky uvedené v Zmluve, - zachovanie súčasných prahových hodnôt ES. (c) Obsah - Nové pravidlá sa musia zameriavať na uplatňovanie zásad jednotného trhu na obranné trhy. Na druhej strane musia poskytovať aj dostatočné záruky a pružnosť, aby sa zabezpečili bezpečnostné záujmy členských štátov. Na základe týchto dvoch kritérií sú optimálne tieto možnosti: - Pokiaľ ide o bezpečnosť dodávok , umožniť obstarávateľom (1), aby od dodávateľov požadovali dôkazy o ich schopnosti splniť si povinnosti vývozu, transferu a tranzitu, (2) používať bezpečnosť dodávok ako výberové kritérium pri hodnotení technickej spôsobilosti dodávateľov a požadovať od dodávateľov, aby sa zaviazali, že splnia požiadavky bezpečnosti dodávok v budúcnosti. - Pokiaľ ide o bezpečnosť informácií , umožniť obstarávateľom (1) nesprístupniť dôverné informácie počas procesu výberového konania, (2) využiť schopnosť zabezpečiť bezpečnosť informácií ako výberové kritérium pri hodnotení technickej spôsobilosti dodávateľov. - Pokiaľ ide o náhrady , neuvádzať ich. Keďže náhrady zvyčajne znamenajú diskrimináciu už svojou povahou, sú v priamom rozpore so Zmluvou. Pravidlá obstarávania ES ich nemôžu preto ani povoliť, ani ich upravovať. Na druhej strane výslovný zákaz náhrad v smernici by mohol vytvoriť dojem, že sú automaticky povolené pri zákazkách obstarávania pre rezort obrany, ktoré predstavujú výnimku podľa článku 296 Zmluvy o ES. To však nie je správne. Zdá sa preto vhodné ponechať na členské štáty, aby nechali potenciálne požiadavky na náhrady, ktoré sú zlučiteľné s právnymi predpismi EÚ. - Povoliť rokovacie konanie s predchádzajúcim zverejnením ako štandardné konanie, ale striktne obmedziť používanie rokovacieho konania bez zverejnenia na nutné prípady. Vplyv zvolených možností - Právny vplyv . Smernica by mala výrazne zlepšiť súčasný rozdrobený legislatívny rámec obstarávania pre rezort obrany. To by tiež výrazne zvýšilo právnu jasnosť. Zadávatelia budú schopní zhodnotiť, ktoré právne predpisy majú uplatniť, a podľa potreby zdôvodniť svoje rozhodnutie. To by zlepšilo právnu istotu pre všetky strany. - Administratívne náklady . Možný negatívny vplyv by bol nízky pre rezort, ako aj pre zadávateľov. Väčšia transparentnosť v strednodobom až dlhodobom horizonte určite zníži administratívne náklady pre podniky, najmä pre MSP. - Ekonomický vplyv . Tento výrazne závisí od prijímania smernice zadávateľmi. Toto prijímanie sa bude časom určite vyvíjať. Smernica môže mať zo začiatku vplyv najmä na obstarávanie zariadení bežne dodávaných zo skladu a technologicky menej sofistikovaných zariadení. Väčšia otvorenosť trhov by mala zvýšiť šance spoločností vyhrať zahraničné zákazky, čo by umožnilo najviac konkurencieschopným spoločnostiam dosiahnuť úsporu z rozsahu. Zníženie jednotkových nákladov potom zabezpečí vyššiu konkurencieschopnosť ich výrobkov na globálnom trhu. Na druhej strane obstarávatelia získajú lepšiu hodnotu za peniaze. - Medzinárodné aspekty . Zavedenie pravidiel obstarávania ES pre obranu a citlivé bezpečnostné zariadenia nezmení situáciu v oblasti obchodu so zbraňami s tretími krajinami. Tento obchod sa bude naďalej spravovať pravidlami Svetovej obchodnej organizácie (WTO), a najmä jej Dohodou o vládnom obstarávaní. Zadávatelia budú mať stále možnosť pozývať na výberové konanie len spoločnosti EÚ, alebo aj firmy z krajín, ktoré nie sú členmi EÚ. 7. POSTUPY MONITOROVANIA A HODNOTENIA Komisia bude naďalej počítať za jednotlivé roky hlavné ekonomické ukazovatele, čo umožní hodnotenie transparentnosti a hospodárskej súťaže na obranných trhoch. Bude tiež pokračovať v politickom dialógu s členskými štátmi. Prvé hodnotenie vplyvu smernice na administratívne náklady by malo byť päť rokov po prijatí. Hodnotenie ekonomického vplyvu by malo byť plánované v dlhodobejšom horizonte. 8. ZÁVER Zavedenie pravidiel prispôsobených špecifikám zákaziek v oblasti obrany a citlivých bezpečnostných zariadení do predpisov ES o obstarávaní sa zdá nevyhnutné v záujme obmedzenia využívania výnimky ustanovenej v článku 296 Zmluvy o ES a v článku 14 smernice o verejnom obstarávaní na výnimočné prípady, ako stanovuje Súdny dvor. Samostatná smernica sa zdá byť najvhodnejším nástrojom na uvedený účel. Prijatie smernice o obstarávaní pre rezort obrany a citlivé bezpečnostné zariadenia je logickým následným opatrením výkladového oznámenia z decembra 2006, v ktorom sa vysvetľujú podmienky používania článku 296 Zmluvy o ES v oblasti obstarávania pre rezort obrany. Súčasne je prirodzeným doplnkom Kódexu správania Európskej obrannej agentúry, ktorý je zameraný na podporu transparentnosti zákaziek pre rezort obrany, ktoré spĺňajú kritériá na uplatňovanie článku 296 Zmluvy o ES. Vzhľadom na veľké množstvo faktorov, ktoré utvárajú obranné trhy, je ťažké kvantifikovať očakávaný ekonomický vplyv takejto smernice. Vo všeobecnosti však má potenciál byť výrazný. Samotné zapojenie zbraní, streliva a vojenského materiálu, ako aj citlivých bezpečnostných zariadení do jednotného trhu je výrazným politickým signálom pripravenosti EÚ vybudovať ETOZ. Táto smernica koordináciou vnútroštátnych postupov zníži súčasnú rozdrobenosť právnej úpravy. Uľahčí členským štátom používať pravidlá ES, ale aj im sťaží dokazovať odôvodnenosť možných výnimiek. To zasa zníži počet výnimiek, a tým zlepší transparentnosť, nediskrimináciu a otvorenosť obranných trhov v EÚ. V záujme toho, aby boli nové pravidlá čo najúčinnejšie, by Komisia mala navrhnúť rad doplňujúcich opatrení. Osobitné programy odborného vzdelávania pre zamestnancov Komisie a pridelenie dodatočných zdrojov na aktívne monitorovanie obranných a bezpečnostných trhov možno považovať za osobitne dôležité. Komisia by mala uskutočňovať priebežné iniciatívy aj v súvisiacich oblastiach, a to v bezpečnosti dodávok a v normalizácii, a navrhnúť nové opatrenia, najmä v oblasti bezpečnosti informácií a náhrad. Vypracovanie pravidiel obstarávania ES pre obranné a citlivé zariadenia predstavuje len jeden, ale dôležitý krok k vytvoreniu európskeho trhu s obrannými (a bezpečnostnými) zariadeniami.