OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Program zjednodušenia VFR na obdobie rokov 2014 – 2020 /* COM/2012/042 final */





OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Program zjednodušenia VFR na obdobie rokov 2014 – 2020 1. Úvod Európska komisia predstavila 29. júna 2011 svoj zámer, pokiaľ ide o vyčlenenie finančných prostriedkov EÚ na nasledujúci viacročný finančný rámec (VFR) na obdobie rokov 2014 –2020[1], a zároveň poukázala na jednotlivé politické ciele a spôsoby ich financovania. Do konca uplynulého roka predložila dovedna 57 konkrétnych legislatívnych návrhov, v ktorých stanovila, ako budú zdroje EÚ v praxi nasmerované do jednotlivých oblastí, aby umožnili reagovať na obavy občanov uvedené v stratégii Európa 2020[2] a zamerať sa pritom najmä na podporu rastu a tvorby pracovných miest v Európe. V rámci legislatívneho úsilia o obnovenie a zlepšenie účinnosti výdavkových programov EÚ, ktoré sa týka všetkých oblastí politiky EÚ a vyžaduje si zapojenie všetkých európskych inštitúcií a členských štátov, sa Komisia snaží občanom a podnikom uľahčiť prístup k finančným prostriedkom EÚ. Komisia však zároveň musí zabezpečiť, aby boli zdroje EÚ vynakladané v súlade so zásadou riadneho finančného hospodárenia, čo znamená, že sa musia uplatňovať primerané finančné postupy a mechanizmy. Oznámenie o VFR na obdobie rokov 2014 – 2020 bolo pre Komisiu vhodnou príležitosťou na to, aby sa zaviazala k realizácii ambiciózneho programu zjednodušenia celého budúceho VFR. V predkladanom oznámení preto bilancuje všetky svoje zámery, počnúc tými, ktoré sa týkajú nariadenia o rozpočtových pravidlách, a končiac 57 návrhmi legislatívnych aktov. Toto oznámenie vychádza z verejných konzultácií[3] a reaguje na požiadavky členských štátov a európskych inštitúcií[4] na zníženie administratívnej záťaže v prípade príjemcov finančných prostriedkov a aktérov zapojených do výdavkového cyklu, ako aj na urýchlenie procesu poskytovania finančnej pomoci zo zdrojov Únie. 2. Proces zjednodušenia EÚ je prostredníctvom rozsiahlych kontrol a účinného hodnotenia výkonnosti povinná zabezpečiť nielen riadne vynakladanie finančných prostriedkov, ale aj prijatie takých opatrení, ktoré budú reagovať na potrebu zjednodušenia jej výdavkových programov. Cieľom toho kroku je znížiť administratívnu zaťaž pre príjemcov finančných prostriedkov a všetkých zapojených aktérov, a to v súlade s programom inteligentnej regulácie[5]. Určitý pokrok v tomto smere bol už síce zaznamenaný v prípade súčasných programov[6], do budúcnosti však Komisia navrhuje ešte ambicióznejšie zjednodušenie. Základnými predpokladmi na dosiahnutie zjednodušenia sú jasne stanovené ciele a príslušné nástroje, jednotné pravidlá a právna istota, ako aj jednoduché a rýchle administratívne postupy – počnúc predkladaním žiadostí, cez samotné vykonávanie, až po predkladanie správ a audit. V záujme dosiahnutia tohto cieľa Komisia navrhla, aby sa v rámci nasledujúceho VFR pristúpilo k racionalizácii programov a k využívaniu zjednodušených vykonávacích mechanizmov a postupov. Skúsenosti ukazujú, že častá zmena pravidiel môže viesť k obmedzeniu právnej istoty príjemcov a k vzniku nestabilnej situácie pre národné a regionálne orgány. Získavanie skúseností a prispôsobovanie sa novým podmienkam si vyžaduje dostatočný čas a zdroje. Práve z tohto dôvodu mnoho zúčastnených strán požadujúcich zjednodušenie zároveň poukazovalo na skutočnosť, že výrazná zmena legislatívneho rámca by mohla vyústiť do ešte zložitejšieho systému hospodárenia. Keďže cieľom Komisie je zabezpečiť bezproblémový prechod z jedného programového obdobia do druhého, jej návrhy sa zameriavajú na tie oblasti, v ktorých možno dosiahnuť praktické zjednodušenie. Za proces zjednodušenia nesú však v konečnom dôsledku zodpovednosť inštitúcie EÚ spoločne s členskými štátmi. Znamená to teda, že počas celého legislatívneho procesu je potrebné vynakladať spoločné úsilie, a to tak v prípade všeobecných pravidiel stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách, ako aj v prípade osobitných sektorových pravidiel. Snaha o zjednodušenie na úrovni EÚ nebude dostatočne účinná, pokiaľ sa rovnaké úsilie nevyvinie aj na národnej a regionálnej úrovni, a to najmä v súvislosti s tými oblasťami politiky, ktoré podliehajú zdieľanému hospodáreniu – čo predstavuje väčšiu časť rozpočtu. Proces zjednodušenia nekončí prijatím právnych predpisov. Komisia bude sledovať vykonávanie záverečných aktov s cieľom zistiť, ako sa zjednodušené pravidlá uplatňujú v praxi a, ak to bude možné, aj s cieľom posúdiť a vyčísliť ich účinky priamo na mieste. V prípade potreby navrhne úpravu odsúhlasených pravidiel EÚ. Program zjednodušenia sa opiera o dva piliere: – Nariadenie o rozpočtových pravidlách Nariadenie o rozpočtových pravidlách obsahuje spoločné rozpočtové pravidlá a zásady uplatniteľné na všetky sektory. V rámci prvej etapy procesu zjednodušenia začala Komisia v máji 2010[7] pracovať na revízii nariadenia o rozpočtových pravidlách. Tento návrh (jeho hlavné prvky sú uvedené v prílohe) jasne stanovuje všeobecný vykonávací rámec, ktorý sa vzťahuje na všetky spôsoby hospodárenia (vrátane spoločného rámca pre zdieľané hospodárenie) a vytvára osobitné pravidlá pre inovatívne finančné nástroje a ceny. Pokiaľ ide o granty, ktoré podliehajú priamemu hospodáreniu zo strany Komisie, návrh osobitne podporuje využívanie zjednodušených metód na výpočet nákladov (napr. jednorazových platieb, paušálneho financovania a štandardnej stupnice jednotkových nákladov), a to v závislosti od profilu príjemcov a príslušných akcií. Zároveň uľahčuje uznávanie nákladov vykázaných v súlade s bežnou praxou účtovania nákladov príjemcu a zavádza jednoduchšie postupy v prípade grantov s nízkou hodnotou. Vzhľadom na kľúčové postavenie nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré slúži ako východiskový rámec pre ďalšie sektorové právne predpisy, je mimoriadne dôležité, aby rokovania v tejto otázke pokročili a aby medzi Európskym parlamentom a Radou došlo čo najskôr k dohode. – Sektorové legislatívne návrhy Sektorové legislatívne návrhy, ktoré Komisia predložila na obdobie po roku 2013, ďalej rozvíjajú a dopĺňajú proces zjednodušenia, a to vďaka racionalizácii výdavkových programov a nástrojov vo všetkých oblastiach politiky EÚ. Tieto návrhy zlepšujú harmonizáciu zásad financovania a zväčšujú zrozumiteľnosť a transparentnosť pravidiel, čím následne prispievajú k posilneniu právnej istoty. Zároveň zavádzajú sériu osobitných praktických zjednodušujúcich opatrení, a to vrátane primeranejších kontrolných opatrení, ktoré sú prispôsobené existujúcim rizikám a ktorých cieľom je poskytovať primerané záruky pri rozumných nákladoch. Zjednodušenie môže prebiehať rôznymi spôsobmi: obmedzenie rôznorodosti pravidiel pri jednotlivých nástrojoch; opatrenia zjednodušujúce posudzovanie výkonnosti; možnosť zvoliť takú úpravu, ktorá zodpovedá konkrétnym podmienkam; primeranejšie požiadavky v oblasti kontroly a výkazníctva či rozsiahle využívanie nástrojov elektronickej verejnej správy. Pri vypracovávaní svojich návrhov sa Komisia usilovala o to, aby boli občania a podniky, najmä MSP, vystavovaní v EÚ menšej administratívnej záťaži a aby mali ľahší prístup k finančným prostriedkom, keďže tento krok by výrazne prispel k podpore rastu a zamestnanosti. Do svojich návrhov Komisia zahrnula aj opatrenia, ktoré sú zamerané na vytvorenie modernejšieho, pružnejšieho a účinnejšieho systému správy, čo by sa malo pozitívne prejaviť aj na atraktívnosti samotných programov a zlepšení ich účinnosti. Z tohto dôvodu sa jedna skupina návrhov sústreďuje na zníženie administratívnej záťaže v prípade príjemcov, zatiaľ čo druhá je zameraná na znižovanie nákladov správnych orgánov pôsobiacich na úrovni EÚ alebo na národnej a regionálnej úrovni. Zjednodušenie môže okrem toho prispieť k zvýšeniu transparentnosti a zodpovednosti a vďaka zníženiu počtu chýb aj k väčšej vierohodnosti. Komisia reagovala na požiadavky na zjednodušenie predložené užívateľmi programov EÚ, členskými štátmi a inštitúciami EÚ tým, že do všeobecných návrhov VFR a príslušných sektorových právnych základov zahrnula konkrétne opatrenia, ktoré by mali prispieť k zjednodušeniu. V priebehu legislatívneho procesu a následného vykonávania príslušných programov bude Komisia dbať predovšetkým na to, aby zjednodušujúce opatrenia ostali aj naďalej prioritou a aby z celého procesu zjednodušenia mali v končenom dôsledku prospech príjemcovia. Hneď ako sa tieto zjednodušujúce opatrenia začnú plne uplatňovať v praxi, bude dôležité pristúpiť aj k posúdeniu a vyčísleniu ich účinkov. 3. Racionalizácia programov Politiky a výdavkové programy Európskej únie sa vyvíjali v priebehu niekoľkých rokov, a to v závislosti od postupného vývoja právomocí EÚ, ktorý sa odráža vo viacerých revíziách zmluvy. V minulosti sa pri tvorbe programov kládol dôraz na nové politické požiadavky. Takýto prístup vyústil do súčasnej, viac-menej nejednotnej legislatívnej štruktúry, ktorá sa vyznačuje čoraz zložitejšími rôznorodými programami, nástrojmi a postupmi a v niektorých prípadoch aj rozdielmi medzi jednotlivými programami. Nový finančný rámec je jedinečnou príležitosťou na zracionalizovanie programov EÚ, ktoré sú finančne podporované z rozpočtu. Cieľom ďalej uvedených racionalizačných opatrení je zjednodušiť postup predkladania a spracovania žiadostí o finančnú pomoc a znížiť administratívnu záťaž pre žiadateľov a príjemcov. 3.1. Zníženie počtu programov V záujme odstránenia uvedenej fragmentácie a posunu smerom k väčšej integrácii programov navrhla Komisia zjednodušiť štruktúru finančných mechanizmov EÚ vo viacerých oblastiach politiky, a to prostredníctvom systematického posudzovania potreby samostatných programov. Výsledkom tejto snahy je skutočnosť, že počet navrhovaných finančných programov EÚ sa znížil o 22. Spájanie samostatne existujúcich programov a podprogramov do uceleného balíka by malo viesť k väčšej účinnosti a zjednodušeniu, a to tak z hľadiska príjemcov finančných prostriedkov EÚ, ako aj z hľadiska príslušných správnych orgánov. Takýto prístup umožní klásť väčší dôraz na adresnejšie činnosti a posilniť súčinnosť medzi jednotlivými programami. Zníženie počtu programov a nástrojov by malo zároveň prispieť aj k väčšej účinnosti vykonávacích metód a postupov, ako aj k väčšej zrozumiteľnosti pravidiel, čo následne uľahčí prístup k programom a urýchli ich vykonávanie v prospech občanov a podnikov. Tento prístup Komisia navrhuje uplatniť v týchto oblastiach: výskum a inovácia, námorné záležitosti a rybné hospodárstvo, spravodlivosť a základné práva, vnútorné záležitosti, vzdelávanie a kultúra, zamestnanosť a sociálne veci, clá a dane a civilná ochrana. 3.2. Zlepšenie ucelenosti a jasnosti pravidiel Zložitý charakter jednotlivých programov ešte viac znásobovala tendencia vypracovávať osobitné ustanovenia pre rozličné nástroje. V dôsledku toho boli legislatívne nástroje a systémy riadenia a kontroly čoraz komplikovanejšie, čo vyvolávalo neistotu u žiadateľov a ešte viac brzdilo proces schvaľovania a vykonávania. V záujme odvrátenia tejto tendencie je nevyhnutné upustiť od individuálneho prístupu uplatňovaného v jednotlivých sektoroch a namiesto toho sa opätovne zamerať na spoločný súbor základných zásad. Návrhy Komisie naznačujú, že k tomu kroku možno pristúpiť bez toho, aby sa to negatívne prejavilo na politických cieľoch. Komisia napríklad v súlade so svojou stratégiou boja proti podvodom navrhuje zaviesť do všetkých výdavkových programov jednotné ustanovenia týkajúce sa boja proti podvodom. – Nariadenie o rozpočtových pravidlách Spoločné pravidlá a zásady sú v súlade s článkom 322 zmluvy stanovené v nariadení o rozpočtových pravidlách. Toto nariadenie upravuje celý proces, a to od rozpočtového plánovania a hospodárenia až po jeho plnenie a kontrolu. Už samotné zabezpečenie zosúladenia sektorových pravidiel so všeobecným rámcom nariadenia o rozpočtových pravidlách predstavuje výraznú formu zjednodušenia. V záujme dosiahnutia tohto zosúladenia navrhuje Komisia v prípade sektorových nástrojov: · uvádzať vo väčšine prípadov jednoduchý odkaz na horizontálne zásady nariadenia o rozpočtových pravidlách, s cieľom vyhnúť sa duplicite, ktorá môže narušiť harmonizáciu; · obmedziť osobitné pravidlá na nevyhnutné minimum a (tam, kde je to potrebné) riadne odôvodniť každý návrh odlišných pravidiel, ako sa to vyžaduje v nariadení o rozpočtových pravidlách. Dodržiavanie týchto spoločných zásad a postupov v takých otázkach, ako sú napríklad podmienky oprávnenosti, výkazníctvo, monitorovanie a kontrola, lehoty alebo mechanizmy auditu, a to vo všetkých programoch financovania, uľahčí prístup k finančným prostriedkom a prispeje k zníženiu administratívnej záťaže tým, že skráti na minimum čas, ktorý potenciálni príjemcovia potrebujú na oboznámenie sa s požiadavkami týkajúcimi sa predkladania žiadostí, a v konečnom dôsledku tak prispeje k urýchleniu procesu poskytovania a vyplácania finančných prostriedkov. – Zjednotenie rôznych nástrojov do jednotného rámca V prípade, že nebude možné vychádzať výlučne z horizontálnych zásad nariadenia o rozpočtových pravidlách, napríklad z dôvodu rôznych druhov príjemcov a spôsobov poskytovania finančných prostriedkov, bolo by vhodné vypracovať legislatívny rámec upravujúci doplňujúce spoločné pravidlá, ktorý by sa vzťahoval na viacero nástrojov a programov financovania. Zabezpečí sa tak lepšie zosúladenie a koordinácia medzi jednotlivými sektormi, ako aj potenciálna súčinnosť. V zmysle uvedeného Komisia navrhuje: · Zlúčiť tri hlavné zdroje financovania výskumu, inovácie a technického rozvoja [súčasný siedmy rámcový program, inovačná časť programu pre konkurencieschopnosť a inovácie a Európsky inovačný a technologický inštitút (EIT)] do jedného Spoločného strategického rámca pre výskum a inovácie v rámcovom programe Horizont 2020, na ktorý sa budú uplatňovať spoločné pravidlá upravujúce účasť na akciách a šírenie výsledkov. · Zriadiť Nástroj na prepojenie Európy (CEF), jedinečný nástroj zameraný na prioritné investície EÚ do infraštruktúry, vďaka ktorému sa bude pri financovaní projektov v oblasti dopravy, energetiky a telekomunikačných sietí uplatňovať súbor jednotných pravidiel. · Vypracovať spoločné pravidlá, ktoré budú upravovať strategické plánovanie a koordináciu (vrátane jednotného spoločného strategického rámca), pravidlá oprávnenosti, vytváranie finančných nástrojov, miestny rozvoj pod vedením komunít a ďalšie iné aspekty v prípade Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), Európskeho sociálneho fondu (ESF), Kohézneho fondu, Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európskeho fondu pre námorníctvo a rybárstvo (EFNR). · Vytvoriť spoločný nástroj pre Fond pre azyl a migráciu a pre všetky zložky Fondu pre vnútornú bezpečnosť, ktorý stanoví zásady pomoci, plánovania a mechanizmu podávania správ, pravidlá v oblasti finančného hospodárenia a kontroly, ako aj ustanovenia týkajúce sa monitorovania a hodnotenia uplatniteľné na oba fondy. · Zriadiť horizontálny nástroj, ktorý stanoví spoločné pravidlá a postupy týkajúce sa implementácie nástrojov Únie v oblasti vonkajšej pomoci. Tieto návrhy zabezpečia, že namiesto veľkého množstva čiastočne sa prekrývajúcich schém a rozličných pravidiel budú mať zúčastnené strany a príjemcovia pomoci EÚ k dispozícii jednotný súbor doplňujúcich programov, ktorý umožní „inteligentnú špecializáciu“. Lepšia harmonizácia v oblasti pravidiel oprávnenosti a koordinačných mechanizmov bude dôležitým krokom smerom ku koordinovanejšiemu presadzovaniu politík EÚ priamo na mieste. – Začleňovanie politických priorít Začleňovanie politických priorít (napr. efektívne využívanie zdrojov, zmena klímy, životné prostredie, energetická bezpečnosť a účinnosť a MSP) do rozličných programov sa ukázalo byť účinnou metódou, ktorá dokazuje, že vykonávanie jednej a tej istej akcie nielen môže, ale by aj malo prispievať k presadzovaniu rozličných doplňujúcich cieľov. Takýto prístup umožní dosiahnuť súčinnosť pri využívaní finančných prostriedkov na jednotlivé priority a rovnako zabezpečí aj väčší súlad, zjednodušenie a optimalizáciu v oblasti výdavkov. V jednotlivých oblastiach politiky EÚ bude teda možné pristúpiť k prehodnoteniu priorít a k väčšiemu zameraniu sa na kľúčové politické ciele v oblasti ochrany klímy, životného prostredia a energetiky. V záujme dosahovania cieľov stratégie Európa 2020 tak napríklad opatrenia v oblasti zmierňovania dôsledkov zmeny klímy a prispôsobovania sa tejto zmene budú začlenené do všetkých hlavných programov EÚ týkajúcich sa politiky súdržnosti, energetiky a dopravy, výskumu a inovácií, poľnohospodárstva (prostredníctvom ekologizácie priamych platieb farmárom) a rozvoja vidieka. Proces monitorovania výdavkov na ochranu klímy sa stane súčasťou metodiky merania účinnosti programov EÚ. Aj politické priority v oblasti životného prostredia budú začlenené do rovnakých oblastí politiky, ako aj do nástrojov EÚ na financovanie námorných záležitostí a rybného hospodárstva či do programov vonkajšej pomoci. Podrobné monitorovanie dosahovaných výsledkov zabezpečí, že začleňovanie politických priorít do rozličných výdavkových programov bude mať požadovaný účinok. 3.3. Zameranie sa na jasné prioritné ciele a ukazovatele Posudzovanie dosiahnutého pokroku a vplyvu politík EÚ je mimoriadne náročnou oblasťou, ale zároveň aj nevyhnutným predpokladom na zabezpečenie riadneho, transparentného a zodpovedného hospodárenia s finančnými prostriedkami EÚ. Zatiaľ čo plánovanie, monitorovanie a hodnotenie sú súčasťou samotného hospodárenia s rozpočtom EÚ, posudzovanie vplyvu opatrení EÚ zostáva aj naďalej úlohou, ktorá sa vykonáva tak na úrovni EÚ, ako aj na úrovni členských štátov. Z tohto dôvodu navrhla Komisia viacero opatrení, ktoré by uľahčili vykonávanie tejto činnosti na všetkých úrovniach. Komisia stanovila vo svojich návrhoch jasné prioritné ciele na dvoch úrovniach: · všeobecné ciele, ktoré stanovujú, akým spôsobom majú jednotlivé programy prispieť k dosahovaniu prioritných cieľov EÚ vymedzených v stratégii Európa 2020 a · osobitné ciele, v obmedzenom počte, ktoré sa zameriavajú na konkrétne opatrenia a zabezpečujú ich zrozumiteľnosť, ako aj väčšiu transparentnosť z hľadiska očakávaných výsledkov a reálnych výhod pre európskych občanov. Vzhľadom na obmedzené zdroje je nevyhnutné, aby sa zodpovedne vybralo obmedzené množstvo takých politických priorít, pri ktorých dokáže EÚ zabezpečiť skutočnú pridanú hodnotu. Stanovenie jasných prioritných cieľov tak umožní, aby sa zdroje zamerali na tie prioritné oblasti, ktoré sú vďaka finančným prostriedkom EÚ schopné európskym občanom[8] skutočne zabezpečiť zreteľné výhody, a aby sa zabránilo prekrývaniu programov EÚ s akciami na úrovni členských štátov. Programy ako Horizont 2020 alebo Nástroj na prepojenie Európy sú zamerané na dosahovanie zreteľných výhod v oblasti výskumu a inovácií na európskej úrovni, ako aj v oblasti kľúčovej európskej infraštruktúry, ktoré nie sú podporované prostredníctvom národných programov a ktoré sa zameriavajú na tie aspekty, ktoré majú zásadný význam z hľadiska konkurencieschopnosti Európy a jej potenciálu rastu. 3.4. Využívanie zjednodušených nástrojov pri rozhodovaní Výraznejšie zjednodušenie možno dosiahnuť vďaka využívaniu flexibilných a ľahko regulovateľných nástrojov, akú sú delegované a vykonávacie akty, čo zároveň zabezpečí právnu istotu pre všetky zúčastnené strany. V súlade so zásadou inštitucionálnej rovnováhy zavedenou Lisabonskou zmluvou[9] bude mať teda Komisia právomoc prijímať delegované akty na doplnenie alebo zmenu nepodstatných prvkov legislatívneho aktu stanovujúceho základné pravidlá výdavkového programu, ako aj vykonávacie akty na ich vykonávanie, napríklad v súvislosti s prijatím ročných pracovných programov/rozhodnutí o financovaní. Tieto právne nástroje umožnia Komisii, aby lepšie prispôsobila vykonávanie programov meniacim sa podmienkam a rýchlejšie reagovala na potreby príjemcov, a to bez toho, aby to malo vplyv na podstatné prvky legislatívneho aktu alebo aby bolo nejakým spôsobom porušené právo členských štátov na kontrolu či kontrolné právomoci Európskeho parlamentu. Komisia sa v rámci racionalizácie nástrojov rozhodla využívať namiesto rozhodnutí nariadenia. Nariadenia totiž stanovujú jednotné pravidlá v rámci celej EÚ a zabezpečujú rovnakú úroveň práv a povinností vo vzťahu k príjemcom. 4. Zjednodušené vykonávacie mechanizmy a postupy 4.1. Jasné a ucelené pravidlá v oblasti oprávnenosti výdavkov Zjednodušenie pravidiel v oblasti oprávnenosti výdavkov si vyžaduje určitú úpravu tak na úrovni nariadenia o rozpočtových pravidlách – zavedenie ustanovení, ktoré viac zodpovedajú bežným postupom príjemcov, ako aj na úrovni výdavkových programov – potrebné je zabezpečiť väčší súlad s nariadením o rozpočtových pravidlách a zároveň aj využívanie všetkých možností, ktoré v ňom stanovené opatrenia ponúkajú. Pokiaľ ide o nariadenie o rozpočtových pravidlách, dôraz sa kladie predovšetkým na stabilitu a zosúladenie so základnými zásadami uplatňovanými na financovanie z prostriedkov EÚ, a to vrátane zásady riadneho finančného hospodárenia, pričom sa ale vo väčšej miere zohľadňuje aspekt príjemcu. V prípade, že by administratívna záťaž prevážila finančné výhody príjemcu, Komisia navrhuje zaviesť nápravné opatrenia. Komisia v tejto súvislosti napríklad navrhuje, aby úroky plynúce z platieb predbežného financovania uložených na bankových účtoch príjemcu už spravidla neboli splatné do rozpočtu EÚ. Vďaka tomuto opatreniu odpadne príjemcom povinnosť otvoriť si a spravovať osobitný úročený bankový účet na účely uloženia finančných prostriedkov z EÚ. Ďalej sa navrhuje, aby príjemcovia mohli následným prerozdelením grantov jednoduchšie sprístupniť finančné prostriedky konečným príjemcom (napr. školám, utečencom a miestnym MVO), ak je to prvotným cieľom akcie, napríklad v prípade medzinárodnej mobility, a to v súlade s cieľmi stanovenými v programoch Únie. V novom nariadení o rozpočtových pravidlách sa okrem toho navrhujú opatrenia, vďaka ktorým sa do programov EÚ budú môcť ľahšie zapojiť rozličné siete, zoskupenia a iné spoločné podniky, ktoré v niektorých prípadoch tvoria prevažnú časť cieľovej populácie. Týka sa to napríklad klastrov v oblasti dopravy a inovácií, v prípade ktorých sa náklady pridružených subjektov budú považovať za oprávnené, a to bez toho, aby boli na členov klastra uvalené všetky povinnosti príjemcu. Práve z tohto dôvodu kládla Komisia pri predkladaní svojich návrhov osobitný dôraz na jednotnosť a harmonizáciu a v tejto súvislosti dbala na to, aby boli do návrhov nových programov zavedené osobitné pravidlá iba vtedy, ak sa už takéto pravidlá uplatňujú (napr. oprávnenosť vecných príspevkov v rámci výskumných programov) a sú riadne opodstatnené na základe povahy podporovanej akcie alebo príjemcu. Upustilo sa od ustanovení, ktoré uvaľovali na príjemcov neprimerané povinnosti a administratívnu záťaž, ako napríklad od osobitných pravidiel verejného obstarávania v prípade zákaziek zadávaných na základe programu v oblasti celoživotného vzdelávania. V oblastiach, v ktorých sektorové pravidlá už existujú, Komisia navrhla jasnejšie, jednoduchšie a ucelenejšie pravidlá oprávnenosti. Príkladom sú spoločné pravidlá pre fondy SSR, ako aj pravidlá zapájania sa do programov v oblasti výskumu a inovácií. Osobitný dôraz sa pritom kládol na možnosť naďalej uplatňovať súčasný systém, zlepšiť právnu istotu a zabezpečiť lepšie zosúladenie so schémami, ktoré existujú na úrovni EÚ a členských štátov. 4.2. Zjednodušené formy grantov Komisia navrhuje nadviazať na skúsenosti, ktoré boli v súvislosti so zjednodušenými formami grantov (jednorazové platby, štandardná stupnica jednotkových nákladov a paušálne financovanie) nadobudnuté v uplynulých rokoch, a zúročiť ich pri ďalšom rozvoji týchto schém financovania. Tieto schémy môžu totiž výrazným spôsobom znížiť administratívnu zaťaž pre všetky zúčastnené strany, a to tým, že obmedzia požiadavky v oblasti finančného výkazníctva v prípade paušálneho financovania alebo ich dokonca nahradia povinnosťou predkladať správy o výstupoch a výsledkoch v prípade jednorazových platieb a štandardnej stupnice jednotkových nákladov. Príjemcovia by tak mohli svoju pozornosť zamerať na samotné vykonávanie akcie. V záujme širšieho využívania týchto zjednodušených foriem financovania je potrebné pristúpiť k týmto krokom: – Z nariadenia o rozpočtových pravidlách boli vyňaté tie pravidlá, ktoré majú výrazne odradzujúci účinok, ako napríklad obmedzenie jednotkovej hodnoty pri jednorazových platbách na 25 000 EUR alebo požiadavka, aby boli príslušné sumy stanovené a aktualizované každé dva roky na základe rozhodnutia Komisie. Namiesto toho sa teraz navrhuje, aby sa na úrovni Komisie už nerozhodovalo o skutočnej výške príslušných súm, ale len o uplatnení týchto zjednodušených foriem financovania a o stanovení metodiky výpočtu. Pri grantoch s nízkou hodnotou a obmedzeným rizikom sa už nebude vyžadovať predchádzajúce rozhodnutie Komisie, keďže v tomto prípade môže rozhodnúť povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním. – Komisia zároveň navrhuje zaviesť alternatívny individuálny prístup ku každému príjemcovi, podľa ktorého by sa zjednodušené formy financovania nákladov stanovili na základe historických údajov o jednotlivých príjemcoch a nie na základe štatistických údajov zodpovedajúcich určitému typu akcie alebo širšej kategórii príjemcov. Hoci by takýto postup mohol predstavovať väčšiu záťaž pre Komisiu, pre príjemcov by znamenal výrazné zjednodušenie a zároveň by lepšie zohľadňoval potreby konkrétneho projektu. Táto metóda sa už úspešne otestovala pri normalizačných orgánoch, v prípade ktorých postúpil proces zjednodušenie ešte o krok ďalej, keďže boli prijaté všeobecné zásady udeľovania grantov vo forme jednorazových platieb za predpokladu splnenia určitých požiadaviek[10]. – Ceny by mali v novom nariadení o rozpočtových pravidlách upravovať osobitné ustanovenia zahrnuté v samostatnej hlave, pretože ide o najpodstatnejšiu formu zjednodušeného hospodárenia s finančnými prostriedkami EÚ, ktoré sa výlučne zameriava na výstupy (výsledky) a nie na kontrolu vstupov. – Zrevidované nariadenie o rozpočtových pravidlách umožní príjemcom vykazovať náklady v súlade s bežnou praxou účtovania nákladov – za predpokladu dodržania minimálnych podmienok, ktoré sú navrhnuté tak, aby vyhovovali väčšine týchto účtovných postupov[11], a to v súlade s priemernými nákladmi na zamestnancov schválenými pri predchádzajúcich rámcových programoch pre výskum. Komisia je odhodlaná zaviesť jednoduchší postup a zabezpečiť tak, aby subjekty, ktoré do realizácie politík EÚ prinášajú významnú pridanú hodnotu, neboli odrádzané od využívania finančných prostriedkov EÚ, a to dokonca ani vtedy, ak disponujú obmedzenými administratívnymi kapacitami či finančnými zdrojmi. V tejto súvislosti je nevyhnutné obmedziť byrokratické postupy nielen počas plnenia grantu, ale aj vo fáze výziev na predkladanie návrhov. Komisia z tohto dôvodu obmedzí na minimum počet podkladových dokumentov, ktoré sa vyžadujú na preukázanie skutočnosti, že žiadateľ nespĺňa podmienky vylúčenia, a naopak, že v prípade grantov s nízkou hodnotou spĺňa podmienky Komisie týkajúce sa právneho postavenia a prevádzkových a finančných kapacít. Pokiaľ ide o zábezpeku na predbežné financovanie, ktorej získanie a spravovanie je finančne nákladné, vyžadovať sa bude len v prípade opodstatneného rizika. Vďaka tomu sa v niektorých prípadoch výrazne zníži administratívna záťaž príjemcov, ako napríklad pri rozšírenom záručnom fonde v rámci programu Horizont 2020, kde zábezpeka na predbežné financovanie nie je potrebná. V podobnom duchu by sa mala zrevidovať aj požiadavka na postupné znižovanie počtu grantov na prevádzku a pravidlo neziskovosti, aby bolo financovanie z prostriedkov EÚ ešte atraktívnejšie, a to pri striktnom dodržiavaní zásady riadneho finančného hospodárenia. Tieto všeobecné zjednodušujúce opatrenia sa premietnu do navrhovaných výdavkových programov, ktoré budú jednoducho odkazovať na všeobecné zásady nariadenia o rozpočtových pravidlách. Podobné ustanovenia boli začlenené do všeobecných pravidiel pre fondy SSR, zatiaľ čo na základe všeobecných ustanovení uplatniteľných na politiku súdržnosti sa počíta so spoločným akčným plánom, ktorý predstavuje rozšírenie súčasného systému zjednodušeného financovania nákladov a zároveň nástroj zameraný na výsledky. V záujme dosiahnutia požadovaného účinku z hľadiska správnych orgánov, partnerov poverených vykonávaním či príjemcov je však potrebné, aby sa v oblasti zjednodušujúcich opatrení podnikli ešte ďalšie kroky, a to na úrovni Komisie alebo členských štátov. Ide napríklad o prípady, keď je použitie metód zjednodušeného financovania nákladov dobrovoľné. 4.3. Zjednodušenie postupu verejného obstarávania Komisiou navrhované nariadenie o rozpočtových pravidlách znižuje administratívnu záťaž pre uchádzačov v súťaži návrhov v dvoch ohľadoch: Po prvé, od povinnosti predkladať listinné dôkazy (napr. súvahu) možno upustiť, ak bol takýto dôkaz už predložený v rámci iného postupu verejného obstarávania. Po druhé, pri sumách presahujúcich stanovený strop sa už nebude vyžadovať zábezpeka na predbežné financovanie, potrebné však bude posúdenie rizika. K tejto zmene je nevyhnutné pristúpiť predovšetkým vzhľadom na ťažkosti, ktorým čelia MSP pri získavaní bankovej zábezpeky. Banky totiž od nich veľmi často vyžadujú, aby na blokovaný bankový účet vložili hotovosť v rovnakej výške, čím sa úplne vytráca zmysel predbežného financovania – poskytnúť dodávateľovi okrem jeho vlastných zdrojov hotovostnú zálohu a uľahčiť mu tak začatie vykonávania zákazky. Komisia predpokladá, že vďaka tomuto opatreniu sa bude od príjemcov vyžadovať menej záruk a že všetky riziká budú zároveň dostatočne podchytené, aby sa zabezpečilo riadne finančné hospodárenie. 4.4. Krok smerom k elektronickej verejnej správe Nariadenie o rozpočtových pravidlách už výslovne stanovuje možnosť predkladať žiadosti o grant elektronicky. Niektoré základné akty však idú ešte ďalej smerom k systematickej elektronickej výmene údajov. V návrhoch týkajúcich sa politiky súdržnosti sa uvádza najmä povinnosť elektronickej správy údajov a elektronickej výmeny údajov medzi správnymi orgánmi a príjemcami[12], čo prispeje k zmierneniu administratívnej záťaže príjemcov, ktorí budú povinní predložiť potrebné dokumenty iba raz. Podobný zámer sleduje Komisia aj vo svojom návrhu programu Horizont 2020, ktorým sa umožňuje výmena dokumentov, vrátane správ, a dokonca aj podpisovanie dohôd o grante prostredníctvom jednotného zabezpečeného elektronického systému Komisie. Pokiaľ ide o postup verejného obstarávania, v návrhu novej smernice o modernizácii sa počíta so zmiernením existujúcich právnych požiadaviek v oblasti elektronického predkladania ponúk (elektronický podpis). Tento krok by verejným obstarávateľom v členských štátoch výrazne zjednodušil vytvorenie systému na elektronické predkladanie ponúk, ktorý by dopĺňal už existujúci mechanizmus elektronického oznamovania a elektronického zverejňovania súťažných podkladov. 4.5. Primeranejšia a nákladovo efektívnejšia kontrola V záujme riadneho finančného hospodárenia je nevyhnutné, aby stratégia v oblasti kontroly vypracovaná na základe uvedených zjednodušení vyústila do účinnejších, hospodárnejších a efektívnejších kontrol. Kombinácia nástrojov vytvorených na základe nových právnych predpisov a stratégie v oblasti kontroly zameranej na tie oblasti, ktoré sú vystavené najväčšiemu riziku, by mala byť dostatočnou zárukou pre európskych daňových poplatníkov, a príjemcom by mala zase umožniť, aby sa zamerali na politické ciele. Zrevidované nariadenie o rozpočtových pravidlách ponúka Komisii väčšie možnosti predkladať také návrhy, ktoré lepšie zodpovedajú potrebám príjemcov a iných zúčastnených strán a ktoré zároveň zabezpečujú, že finančné prostriedky EÚ sa vynakladajú jasným, zrozumiteľným a jednoduchým spôsobom. Jedným z výsledkov takéhoto prístupu by mali byť aj primeranejšie a nákladovo efektívnejšie kontroly. Napríklad: – V prípade spoločnej poľnohospodárskej politiky by navrhovaný režim pre malých poľnohospodárov odbremenil výraznú časť príjemcov (až do 30 %) od administratívnej záťaže spojenej s plnením podrobných požiadaviek, a to bez toho, aby bola EÚ vystavená väčšiemu finančnému riziku. V návrhu reformy sa zároveň uvažuje o znížení počtu kontrol na mieste za predpokladu, že v príslušnom členskom štáte je zabezpečené riadne fungovanie kontrolného systému a že miera chybovosti na úrovni príjemcov je dostatočne nízka. V prípade politiky súdržnosti môžu byť operácie s hodnotou nižšou ako 100 000 EUR predmetom auditu pred priebežným ukončením iba raz. Iné operácie môžu podliehať auditu raz ročne, okrem prípadov, v ktorých existuje osobitné riziko nezrovnalostí a podvodov. Audítorské orgány budú môcť znížiť objem svojej audítorskej činnosti tam, kde sú systémy účinné, a Komisia bude môcť následne rozhodnúť o zredukovaní svojich vlastných auditov, ak sa bude môcť spoľahnúť na stanovisko audítorského orgánu. – Osobitné ustanovenia boli vypracované na zníženie záťaže spojenej s auditom a kontrolami v prípade najmenších príjemcov a operácií v rámci politiky súdržnosti. V tejto súvislosti sa počíta aj s obmedzením opakovaných auditov a so zavedením takého mechanizmu kontrol, ktorý sa zameriava na riziká a zohľadňuje objem použitých finančných prostriedkov EÚ. – Uvedený prístup sa uplatňuje aj v prípade programu Horizont 2020, ktorý by príjemcom zároveň umožnil účtovať náklady na základe ich bežnej praxe, a to za predpokladu dodržania minimálnych podmienok, ktoré sú navrhnuté tak, aby vyhovovali väčšine týchto účtovných postupov, čím by sa výrazne znížila administratívna záťaž pri príprave žiadostí o náhradu nákladov. S cieľom vyhnúť sa situácii, v ktorej by uvedené zjednodušenia viedli k zvýšeniu miery chybovosti, vychádzala Komisia pri navrhovaní opatrení zo stanoviska Dvoru audítorov č. 1/2012 a v tejto súvislosti dbala na to, aby sa medzi nákladmi na kontrolu a očakávanou mierou nesúladu s regulačnými požiadavkami dosiahla rovnováha. Komisia sa zamerala predovšetkým na tieto oblasti vytýčené Dvorom audítorov: zlepšenie konceptu schém financovania v záujme posilnenia riadiacich a kontrolných mechanizmov, zjednodušenie grantových schém pri súčasnom dosahovaní politických cieľov a vypracovanie primeraných referenčných hodnôt pri hodnotení rizika, ktoré zohľadňujú náklady kontrol a výhody z nich plynúce. Účelom týchto krokov je umožniť Európskemu parlamentu a Rade posúdenie pravdepodobných dôsledkov svojich regulačných rozhodnutí z hľadiska týchto parametrov a následne prispieť k tomu, aby mohla Komisie lepšie zosúladiť svoje kontrolné systémy so zistenými rizikami. Očakáva sa, že zjednodušenie povedie k zníženiu pravdepodobnosti výskytu chýb z dôvodu nejednoznačného alebo nesprávneho výkladu podmienok oprávnenosti alebo účtovných zásad, k čomu v minulosti často dochádzalo. 5. Závery a ďalšie kroky Jednoduchšie a adresnejšie využívanie finančných prostriedkov EÚ je nevyhnutným a účinným krokom smerom k úspešnej realizácii stratégie Európa 2020 a k využívaniu rozpočtu EÚ na presadzovanie politík, ktoré podporujú rast a tvorbu pracovných miest. Pri vypracovávaní návrhov nových programov na obdobie rokov 2014 – 2020 sa Komisia zamerala predovšetkým na potrebu stanovenia jasných priorít, zabezpečenia pridanej hodnoty, zníženia administratívnej záťaže, ako aj na potrebu vytvorenia výdavkových programov vysokej kvality. So všetkými týmito aspektmi sa Komisia veľmi vážne zaoberala, pretože v čase zvyšujúcich sa tlakov na verejné výdavky im občania a podniky pripisujú zásadný význam. Navrhované opatrenia by mali prispieť k tomu, aby bolo možné v plnej miere využiť potenciál, ktorý financovanie zo zdrojov EÚ so sebou prináša a zvýšiť tak účinnosť výdavkových programov. Návrhy jednotlivých opatrení sú podrobne spracované v prehľade podľa jednotlivých oblastí politiky, ktorý tvorí prílohu k tomuto dokumentu. V nasledujúcich mesiacoch sa obe zložky legislatívneho orgánu – Európsky parlament a Rada zapoja do medziinštitucionálnych rokovaní o návrhoch Komisie, čím pripravia pôdu na prijatie konkrétnych legislatívnych aktov. Nosnou myšlienkou celého legislatívneho procesu musí zostať zjednodušenie, ako aj dosiahnutie rovnováhy medzi politickými cieľmi, prostriedkami na ich dosahovanie a nákladmi na správu a kontrolu, a to bez toho, aby došlo k zvýšeniu rizika chybovosti. K významnému zjednodušeniu pri využívaní finančných prostriedkov EÚ môže však dôjsť len za predpokladu splnenia dvoch podmienok: – Bude potrebné pristúpiť k promptnej a ambicióznej revízii horizontálnych zásad nariadenia o rozpočtových pravidlách a sektorových pravidiel, ktorá si bude vyžadovať spoločné úsilie všetkých inštitúcií EÚ. Vzhľadom na význam a počet legislatívnych návrhov bude v tejto súvislosti potrebné pristúpiť aj ku koordinácii v rámci samotných inštitúcii EÚ. – Okrem toho je potrebné poznamenať, že snaha o zjednodušenie na úrovni EÚ nebude dostatočne účinná, pokiaľ sa rovnaké úsilie nevyvinie aj na národnej a regionálnej úrovni, a to najmä v súvislosti s tými oblasťami politiky, ktoré podliehajú zdieľanému hospodáreniu. Skúsenosti ukazujú, že pri vnútroštátnych vykonávacích pravidlách existuje ešte značný priestor na zjednodušenie. Komisia už v tejto súvislosti predložila návrh, na základe ktorého by mali členské štáty vo svojich zmluvách o partnerstve v rámci politiky súdržnosti, rozvoja vidieka a námorných záležitostí a rybného hospodárstva uvádzať prehľad všetkých akcií plánovaných na vnútroštátnej úrovni, čo by prispelo k obmedzeniu administratívnej záťaže príjemcov. Toto opatrenie by sa malo podporiť a ak to bude vhodné, rozšíriť aj do ďalších oblastí politiky. Zjednodušenie je teda spoločnou výzvou a zodpovednosťou inštitúcií EÚ a členských štátov. Komisia je pripravená podporiť aj ďalšie opatrenia, ktoré nie sú zahrnuté do jej návrhov, ak prispejú k dodržiavaniu zásady riadneho finančného hospodárenia. Komisia má preto v úmysle: – Dôkladne obhajovať návrhy na zjednodušenie uvedené v tomto oznámení, a to počas celého legislatívneho procesu. – Pravidelne monitorovať pokrok pri realizácii tohto programu zjednodušenia prostredníctvom hodnotiacej tabuľky, ktorá bude obsahovať tak zjednodušujúce opatrenia navrhnuté Komisiou, ako aj návrhy legislatívneho orgánu. Hodnotiaca tabuľka bude uvádzať aj opatrenia, ktoré neboli schválené legislatívnym orgánom a jej súčasťou bude aj posúdenie dodatočnej administratívnej záťaže, ktorej môžu príjemcovia čeliť v dôsledku nových opatrení, ktoré môžu byť zahrnuté do príslušných právnych aktov. Táto hodnotiaca tabuľka bude pravidelne sprístupňovaná Európskemu parlamentu a Rade. Konečná podoba hodnotiacej tabuľky, ktorá bude obsahovať prehľad právnych aktov v konečnom znení, v akom ich prijali spoluzákonodarcovia, bude sprístupnená inštitúciám EÚ, národným parlamentom a širokej verejnosti. – Po prijatí právnych predpisov posúdiť v spolupráci s členskými štátmi vplyv opatrení priamo na mieste. Komisia vyzýva Európsky parlament a Radu, aby v záujme výrazného zjednodušenia VFR podnikli príslušné kroky a dúfa, že s podporou oboch inštitúcií a členských štátov sa jej podarí toto úsilie dotiahnuť do úspešného konca. Prílohy 1. Zoznam návrhov 2. Prvky zjednodušenia v nariadení o rozpočtových pravidlách 3. Zoznam konkrétnych zjednodušujúcich opatrení podľa jednotlivých oblastí politiky [1] KOM(2011) 500 v konečnom znení [2] KOM(2010) 2020. [3] Pozri napríklad podrobnosti o procese konzultácií týkajúcich sa revízie rozpočtu EÚ, http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html. [4] Pozri napríklad závery Európskej rady zo 4.2.2011, uznesenie Európskeho parlamentu z 8.6.2011 pod názvom „Investovanie do budúcnosti: nový viacročný finančný rámec (VFR) pre konkurencieschopnú, udržateľnú a inkluzívnu Európu“, stanovisko Európskeho dvora audítorov č. 1/2010 pod názvom „Zlepšovanie finančného hospodárenia s rozpočtom Európskej únie: riziká a výzvy“, spoločný list 23 ministrov európskych vecí z 13.4.2011 adresovaný komisárovi J. Lewandowskému. [5] KOM(2010) 543. [6] Napríklad v prípade siedmeho rámcového programu, kde boli zjednodušujúce opatrenia zavedené v roku 2011 a lehota na udelenie grantu sa skrátila o takmer 30 dní. [7] KOM(2010) 815 v konečnom znení. [8] S cieľom zabezpečiť, aby boli tieto stanovené politické priority účinne tlmočené aj navonok a aby boli občania informovaní o výhodách vyplývajúcich z akcií EÚ, začne Komisia uplatňovať korporátnu komunikáciu, ktorá sa bude opierať o rozličné komunikačné činnosti Komisie. [COM(2011) 500 v konečnom znení, časť II, s. 8]. [9] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 182/2011 zo 16. februára 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá a všeobecné zásady mechanizmu, na základe ktorého členské štáty kontrolujú vykonávanie vykonávacích právomocí Komisie (Ú. v. EÚ L 55, 28.2.2011, s.13). [10] Pozri článok 13 ods. 4 návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o európskej normalizácii, ktorým sa menia a dopĺňajú smernice Rady 89/686/EHS a 93/15/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/9/ES, 94/25/ES, 95/16/ES, 97/23/ES, 98/34/ES, 2004/22/ES, 2007/23/ES, 2009/105/ES a 2009/23/ES, [KOM(2011) 315 v konečnom znení]. [11] Ak sa chcú viacnásobní príjemcovia uistiť, že ich účtovná prax zodpovedá podmienkam stanoveným Komisiou a že náklady, ktoré takto vykázali, nebudú následne spochybnené, môžu dobrovoľne požiadať o schválenie metodiky, ktorú majú v úmysle uplatňovať. [12] Pozri článok 112 ods. 3 návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom fonde námorného a rybného hospodárstva zahrnuté do spoločného strategického rámca a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1083/2006 [KOM(2011) 615 v konečnom znení].