EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli27. 5. 2016 COM(2016) 316 final OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Dosahovanie prínosov environmentálnych politík EÚ prostredníctvom ich pravidelného preskúmavania



OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Dosahovanie prínosov environmentálnych politík EÚ prostredníctvom ich pravidelného preskúmavania 1.Medzery vo vykonávaní a ich vplyv V správe Európskej environmentálnej agentúry o stave životného prostredia z roku 2015 sa uvádza: „Základ krátkodobých a dlhodobých zlepšení európskeho životného prostredia, zdravia ľudí a hospodárskeho blahobytu spočíva v úplnej implementácii politík a lepšej integrácii životného prostredia do odvetvových politík, ktoré prispievajú k väčšine tlakov a vplyvov na životné prostredie.“ Komisia identifikovala výzvy a spôsoby odstránenia medzier vo vykonávaní environmentálnych právnych predpisov v dvoch oznámeniach z roku 2008 a 2012. Povaha medzier vo vykonávaní sa líši v jednotlivých sektoroch a členských štátoch. Medzery môžu vzniknúť pri vykonávaní právnych predpisov EÚ prostredníctvom vnútroštátnych environmentálnych predpisov, pri dosahovaní schválených hlavných cieľov v oblasti kvality ovzdušia, kvality vody a biodiverzity, pri dokončení požadovanej infraštruktúry týkajúcej sa odpadu a odpadových vôd, pri spôsobe komunikácie orgánov s verejnosťou, pri plnení záruk, ako je včasné vypracovanie záväzných environmentálnych plánov, napríklad plánov nakladania s odpadom, ako aj pri plnení rozsiahleho súboru predpisov uplatňovaných „v teréne“, napríklad zákaz skládkovania odpadu. Ako sa uvádza v oznámení Komisie z roku 2008 o vykonávaní environmentálneho práva Európskeho spoločenstva, medzi výzvy, ktoré sa musia riešiť, patrí nedostatočná pozornosť venovaná termínom a úplnosti predpisov, nedostatočná znalosť a informovanosť, nedostatočná administratívna kapacita, nekvalitné vnútroštátne a regionálne politiky a postupy v oblasti presadzovania práva a poddimenzované a oneskorené investície do potrebných infraštruktúr na znižovanie znečisťovania. Výsledky prieskumu medzi vnútroštátnymi environmentálnymi orgánmi z roku 2015 ukazujú, že existujú spoločné základné faktory, ktoré sú príčinou nedostatočného napredovania pri vykonávaní právnych predpisov a politík. Hlavnou základnou príčinou je nedostatočná kapacita v správnych orgánoch zodpovedných za presadzovanie právnych predpisov vrátane nedostatočnej kapacity v organizáciách zodpovedných za environmentálnu reguláciu a presadzovanie. Ďalšou príčinou je nedostatok údajov, dôkazov a informácií a chýbajúce zručnosti na miestnej úrovni. Nemenej závažné sú neprimerané postihy a výška pokút pre tých, ktorí porušia právne predpisy, keďže nemajú odradzujúci účinok. Prieskum poukázal na ďalšie faktory prispievajúce k nedostatočnému vykonávaniu práva a politiky v oblasti životného prostredia. Patrí medzi ne: chýbajúca koordinácia na úrovni štátnej správy s cieľom zabezpečiť horizontálnu (na vládnej úrovni) a vertikálnu (medzi jednotlivými úrovňami štátnej správy, t. j. miestnou, regionálnou a celoštátnou úrovňou) konzistentnosť priorít, ako aj nedostatočné začlenenie otázok životného prostredia do ostatných politík, programov a projektov. Základné príčiny medzier vo vykonávaní sa musia odstrániť komplexne, systematicky a za vzájomnej spolupráce, a to minimálne z dvoch dôvodov. Po prvé, nedostatočné vykonávanie vedie ku vzniku ekologických, ekonomických a sociálnych nákladov. Odhaduje sa napríklad, že náklady spojené s poškodením zdravia a životného prostredia, ktoré spôsobili látky znečisťujúce ovzdušie z európskych priemyselných zariadení, ročne prevyšujú 100 miliárd EUR. Ekonomické náklady súvisiace s nedostatočným vykonávaním environmentálneho acquis boli v roku 2011 odhadnuté na 50 miliárd EUR vrátane nákladov súvisiacich s právnymi postupmi proti členským štátom (konania vo veci porušenia predpisov). To znamená, že v EÚ vznikajú zbytočné náklady vo výške viac než 4 miliardy EUR mesačne, zatiaľ čo skúsenosti ukázali, že je oveľa lacnejšie dodržiavať právne predpisy, než následne hradiť hospodárske a ekologické náklady vyplývajúce z nečinnosti alebo neskorého konania. Nevykonávanie platných predpisov v oblasti životného prostredia vedie ku vzniku sociálnych a ekonomických nákladov. Keby sa právne predpisy EÚ o nakladaní s odpadom vykonávali v plnej miere, do roku 2020 by v EÚ mohlo vzniknúť ďalších 400 000 pracovných miest a ročný obrat odpadového hospodárstva a recyklačných odvetví by sa mohol zvýšiť o 42 miliárd EUR . Podobne, keby sa plne vykonávali platné právne predpisy EÚ o vode a všetky vodné útvary dosiahli hodnotenie „dobrý“, kombinovaný ročný zisk by dosiahol aspoň 2,8 miliardy EUR.To, že jednotlivé členské štáty dosahujú rôzne výsledky pri vykonávaní, je tiež príčinou vzniku prekážok fungovania vnútorného trhu (a nerovnakých podmienok pre podniky). Po druhé, nedosiahnutie cieľov EÚ v oblasti životného prostredia oslabuje dôveryhodnosť vnútroštátnych orgánov, ako aj EÚ v očiach občanov. Veľký počet porušení, petícií a sťažností v oblasti životného prostredia a problémy pri ich riešení signalizuje nedostatočnú úroveň vykonávania environmentálneho acquis. Treba uznať, že vnútroštátne súdy a orgány ochrany životného prostredia, ktoré sú v prvom rade zodpovedné za vykonávanie práva EÚ, vynakladajú úsilie o vykonávanie a presadzovanie predpisov v oblasti životného prostredia, toto úsilie však nestačí na preklenutie medzier vo vykonávaní. V tejto súvislosti tiež treba uviesť, že niektoré členské štáty a regióny dosahujú pri vykonávaní environmentálneho acquis výnimočné výsledky, zatiaľ či iné zaostávajú, niekedy veľmi výrazne. 2.Potreba strategického a komplexného prístupu Vykonávanie je v prvom rade úlohou pre samotné členské štáty, ale Komisia ako strážkyňa zmlúv má svoju vlastnú rolu, ktorá je súčasťou jej povinnosti dohliadať na uplatňovanie právnych predpisov prijatých Európskou úniou. Významným nástrojom na zabezpečenie správneho vykonávania právnych ustanovení sú naďalej nepochybne konania vo veci porušovania predpisov a po niekoľko rokov boli iniciované cielené opatrenia na podporu súladu adresované členským štátom, predovšetkým v oblastiach s najhoršími výsledkami vykonávania. Týkalo sa to okrem iného sektorov odpadového a vodného hospodárstva. Cielené opatrenia sú kľúčové a budú pokračovať, mali by sa však začleniť do systémového prístupu určeného na riešenie medziodvetvových aspektov, mali by ponúknuť komplexný prehľad úspechov a výzev a vymedziť mieru a rozpätie priorít, ktoré si vyžadujú nielen technickú, ale aj politickú pozornosť. Takýto strategický a komplexný prístup – ktorý v súčasnosti chýba – by mal umožňovať identifikáciu a riešenie hlavných príčin medzier vo vykonávaní v skoršej fáze a v rámci partnerskej spolupráce členských štátov a Komisie. Komisia by na základe určených východísk bola pripravená spojiť vlastné úsilie členských štátov s technickou expertízou a cielenejšou finančnou podporou s využitím existujúcich finančných prostriedkov EÚ. Takýto postup je v súlade so 7. environmentálnym akčným programom, v rámci ktorého sa uprednostňuje lepšie vykonávanie ako prostriedok umožňujúci dosiahnutie cieľov programu a reaguje sa tiež na potrebu ponúknuť analýzu prispôsobenú na mieru a podporu členským štátom, zlepšiť porozumenie a zvýšiť informovanosť o vykonávaní . 3.Zásady a ciele preskúmavania vykonávania environmentálnych politík Zastrešujúcim cieľom uvedenej iniciatívy preskúmavania vykonávania environmentálnych politík (Environmental Implementation Review, EIR) je podpora dosiahnutia cieľov doterajších politík a environmentálnych právnych predpisov a zároveň dôkladné zabezpečenie rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi. Ciele stanovené v existujúcich schválených politikách a predpisoch predstavujú súbor referenčných hodnôt, na základe ktorých sa monitoruje pokrok pri vykonávaní. Preskúmavanie vykonávania environmentálnych politík by malo byť inkluzívne a participatívne. Členské štáty budú vyzvané, aby zapojili príslušné zainteresované strany, napríklad súkromný sektor a organizácie občianskej spoločnosti, ako aj orgány samosprávy s cieľom diskutovať o hlavných medzerách vo vykonávaní a možných riešeniach. Preskúmavanie vykonávania environmentálnych politík bude flexibilné. Po prvé preto, lebo sa v ňom zohľadnia osobitné národné výzvy v rámci posúdenia vypracovaného Komisiou a po druhé preto, lebo v ňom bude plne uznané, že členské štáty si môžu zvoliť spôsob a prostriedky vykonávania pod podmienkou, že ich kroky povedú k dosiahnutiu spoločných cieľov stanovených v acquis a environmentálnych politikách.

Táto iniciatíva sa uskutoční v súčinnosti s doposiaľ vykonanou prácou v rámci preskúmania vykonávania environmentálnych politík. Výsledky budú vychádzať z informácií a údajov, ktoré už zozbierala Komisia (vrátane Eurostatu a Spoločného výskumného centra), Európska environmentálna agentúra, Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj atď., ako aj z oficiálnych vnútroštátnych zdrojov. Podobne sa podkladom pre preskúmanie stanú zistenia rôznych kontrol vhodnosti, ktoré Komisia uskutočňuje pri platných environmentálnych právnych predpisoch, vrátane predpisov o podávaní environmentálnych správ, ako aj zistenia posúdení vplyvu návrhov budúcich právnych predpisov. Komisia teda uskutoční preskúmanie vykonávania environmentálnych politík s cieľom: vytvoriť fundovanú a súhrnnú predstavu o postavení jednotlivých členských štátov z hľadiska hlavných medzier vo vykonávaní environmentálnych politík, a to na základe súboru referenčných hodnôt, ktoré odrážajú existujúce schválené politické ciele a kľúčové povinnosti vymedzené právnymi predpismi EÚ v oblasti životného prostredia, vytvoriť príležitosť pre štruktúrovaný dialóg s jednotlivými členskými štátmi o úspechoch a výzvach pri odstraňovaní medzier vo vykonávaní a o potrebných opatreniach, poskytnúť členským štátom osobitne prispôsobenú podporu s cieľom zlepšiť vykonávanie acquis a politík EÚ v oblasti životného prostredia, posilniť kultúru EÚ týkajúcu sa dodržiavania právnych predpisov v oblasti environmentálnych politík, poskytnúť informovaný základ pre politické diskusie a úvahy medzi inštitúciami EÚ o horizontálnych výzvach, príležitostiach a možných riešeniach zameraných na ďalšie zmenšovanie medzier vo vykonávaní, určiť najlepšie postupy a spoločné problémy a podeliť sa s nimi, a čo najlepšie využiť skúsenosti zhromaždené z celej EÚ, ako aj zapojiť celý rad zúčastnených strán do činností zameraných na odstránenie medzier. 4.Cyklus preskúmavania vykonávania environmentálnych politík Ako prvý krok sa každé dva roky vypracujú správy o jednotlivých krajinách, ktoré budú zamerané na základné témy v oblasti environmentálnych právnych predpisov a politiky v jednotlivých členských štátoch. Prvá časť sa týka takých tematických oblastí, ako je napríklad obehové hospodárstvo, efektívne využívanie zdrojov a odpadové hospodárstvo, biodiverzita, ochrana morského prostredia, ochrana pôdy, zelená infraštruktúra a odhadovanie prírodného kapitálu; kvalita ovzdušia, kvalita vody a vodné hospodárstvo, chemikálie a udržateľné mestá. Druhá časť zahŕňa podporný rámec a nástroje na vykonávanie vrátane kvality administratívnej kapacity, zabezpečenia súladu s právnymi prepismi, skutočného prístupu k spravodlivosti a mechanizmom nápravy, prístupu k environmentálnym informáciám, znalostiam a dôkazom, environmentálneho zdanenia, vyradenia subvencií škodlivých pre životné prostredie, zeleného verejného obstarávania a investícií. V budúcnosti sa v relevantných doménach všetkých tematických oblastí bude ako prierezový problém riešiť aj zmiernenie zmeny klímy a adaptácia na ňu. V týchto správach budú zdôraznené hlavné výzvy a úspechy jednotlivých členských štátov pri vykonávaní acquis a politík EÚ v oblasti životného prostredia a navrhnuté možné cesty k pokroku pri vykonávaní. Správy budú založené na existujúcej tematickej dvojstrannej činnosti Komisie a jednotlivých členských štátov pri vykonávaní a začleňovaní environmentálnej politiky do ostatných politických oblastí a túto činnosť ďalej usmernia. Stanovia rámec pre dvojstranné dialógy s krajinami a pre sektorové opatrenia na podporu súladu medzi Komisiou a dotknutým členským štátom. Komisia sa obráti na členské štáty pred dokončením správ s cieľom ubezpečiť sa o ich presnosti. Správy o jednotlivých krajinách, ktoré Komisia prijme, budú následne uverejnené. Druhým krokom, ktorý nadviaže na uvedený prvý krok, je vytvorenie rámca pre diskusie na vysokej úrovni o závažných medzerách vo vykonávaní, ktoré sú spoločné pre niekoľko členských štátov. Kľúčové zistenia z 28 správ o jednotlivých krajinách budú zhrnuté v sprievodnom dokumente, ktorý bude uverejnený spoločne so správami. V závislosti od závažnosti zistení by Komisia pripravila konkrétne dokumenty o najdôležitejších otázkach s cieľom spoločne s Radou hlbšie preskúmať určité témy, ktoré sú relevantné pre niekoľko členských štátov a ktoré si vyžadujú osobitnú pozornosť a úsilie. Dokumenty o najdôležitejších otázkach by boli postúpené Rade na účely výmeny stanovísk, pokiaľ ide o prístupy, skúsenosti a najlepšie postupy, ktoré vznikli v súvislosti danými otázkami, predovšetkým tam, kde majú cezhraničné vplyvy na životné prostredie a konkurencieschopnosť. Komisia bude informovať o hlavných horizontálnych zisteniach aj Európsky parlament, pričom náležite zohľadní svoju úlohu dohľadu vymedzenú v zmluvách. V súvislosti s týmito kľúčovými zisteniami bude spolupracovať tiež s Výborom regiónov s cieľom spojiť sa s miestnymi a regionálnymi zástupcami pri zvyšovaní informovanosti o špecifických opatreniach. Výsledky týchto dialógov poskytnú informácie pre činnosť Komisie nadväzujúcu na jednotlivé cykly preskúmavaní vykonávania environmentálnych politík. Komisia bude od druhého cyklu podávať správy o pokroku dosiahnutom pri vykonávaní, ktorými tiež nadviaže na závery predchádzajúceho cyklu. 5.Očakávané prínosy Cieľom preskúmavania vykonávania environmentálnych politík je zvýšenie účinnosti a efektívnosti realizácie politiky a právnych predpisov v oblasti životného prostredia, pričom preskúmanie dopĺňa ich presadzovanie. Zreteľnou výhodou takéhoto prístupu je, že môže preventívne a transparentne poukázať na kritické otázky a možné štrukturálne riešenia, v niektorých prípadoch dokonca skôr, než vyprší lehota dosiahnutia súladu s právnymi predpismi a bude potrebné uplatniť opatrenia na ich presadenie. Informovanosť o systematickej činnosti členských štátov a efektívnosť pri riešení hlavných príčin medzier pri vykonávaní zohrávajú zásadnú úlohu pri vymedzení prístupu Komisie k presadzovaniu. Lepšie vykonávanie prehlbuje dôveru občanov v environmentálne právne predpisy Únie, zvyšuje vzájomnú dôveru medzi členskými štátmi a vytvára rovnaké podmienky pre hospodárske subjekty pôsobiace na vnútornom trhu. Lepšia regulácia je okrem toho podmienená lepším vykonávaním: čím viac sa prostredníctvom existujúcich predpisov dosiahnu ciele, pre ktoré boli tieto predpisy prijaté, tým menej je nutná nová regulačná intervencia s cieľom revidovať existujúce alebo prijať dodatočné predpisy. Členské štáty budú mať príležitosť na výmenu osvedčených postupov a podelia sa navzájom o vedomosti a odborné znalosti s cieľom riešiť svoje individuálne environmentálne problémy. Jasne sa určia spoločné otázky v oblasti životného prostredia a môžu sa riešiť kolektívne, ak to bude vhodné. Lepšie pochopenie vo všeobecnosti zvyšuje prijatie a podporu pre výsledky preskúmavania vykonávania environmentálnych politík. Komplexná predstava o úsilí, ktoré vynakladajú jednotlivé členské štáty, môže poskytnúť príležitosti na výmenu vedomostí (partnerské učenie sa). Malo by tiež prispieť k cielenejšiemu využívaniu finančných prostriedkov EÚ, podnietiť vyššiu mieru absorpcie a poukázať na skutočné potreby a priority inteligentných investičných politík. Navyše verejnosť a zainteresované strany lepšie uvidia úspechy členských štátov pri zvládaní výziev, ktorým musia čeliť, ako aj náklady alebo prínosy nutných opatrení. Komisia bude mať príležitosť identifikovať možné systémové riešenia problémov pri vykonávaní environmentálnych právnych predpisov, zvýšiť informovanosť v skoršej fáze a posilniť preventívny rozmer súvisiaci s uplatňovaním práva Únie. To umožní členským štátom lepšie predvídať otázky, ktoré si vyžadujú nápravné opatrenia v súlade so zásadami verejnej politiky obsiahnutými v článku 191 Zmluvy o fungovaní EÚ. Preskúmanie vykonávania environmentálnych právnych predpisov tiež umožní lepšie pochopenie výziev, ktorým musia čeliť vnútroštátne orgány pri uplatňovaní práva Únie, čo bude užitočné pri revidovaní platných alebo navrhovaní nových environmentálnych právnych predpisov. Prostredníctvom tejto iniciatívy sa zlepší používanie údajov, ktoré má Komisia k dispozícii, keďže z nej vyplýva nutná požiadavka na cielenejšie zhromažďovanie a hodnotenie dostupných informácií o jednotlivých krajinách. Okrem toho by výsledky iniciatívy v oblasti monitorovania predpisov mali viesť k tomu, že by v budúcnosti boli k dispozícii lepšie údaje o životnom prostredí. Iniciatíva tiež poskytne prierezový prehľad hlavných výziev pri vykonávaní. 6.Súvislosť s ostatnými iniciatívami Preskúmavanie vykonávania environmentálnych politík je zamýšľané tak, aby sa zaradilo medzi činnosti a iniciatívy v oblasti vykonávania. Pokrýva širokú paletu environmentálnych tém, pričom niektoré z nich prinášajú znalosti špecifické pre konkrétne krajiny, ktoré by mohli mať význam pre európsky semester, a podnieti podrobnejší dialóg a výmenu praktických postupov na špecifické environmentálne témy relevantné pre agendu pre rast a zamestnanosť. Preskúmavanie vykonávania environmentálnych politík tiež prispeje k lepšiemu poznaniu kvality verejnej správy ako jednej z príčin medzier vo vykonávaní právnych predpisov v oblasti životného prostredia, čo je v súlade so širšou analýzou kvality verejnej správy v rámci semestra. V súlade s programom lepšej právnej regulácie sa v tejto iniciatíve zdôrazňuje význam vykonávania existujúcich právnych a politických záväzkov. V EÚ existuje dôkladne rozpracovaný rámec environmentálnej politiky zahŕňajúci viacero smerníc a ďalších nezáväzných politických cieľov, ktorých vykonávanie sa vo všeobecnosti sleduje v rámci jednotlivých sektorov. Cieľom tejto iniciatívy je systematicky sa zamerať na kľúčové otázky vykonávania v jednotlivých členských štátoch vo všetkých sektoroch týkajúcich sa životného prostredia, a tým podporiť koherentnosť politík. Preskúmanie tiež prispeje k lepšej právnej regulácii, a to tak, že poskytne dôkazy o fungovaní existujúcich nástrojov v praxi s cieľom pripraviť prípadné nápravné opatrenia.