SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku dosiahnutom v Bulharsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania /* COM/2012/0411 final */





SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku dosiahnutom v Bulharsku v rámci mechanizmu spolupráce a overovania I. Mechanizmus spolupráce a overovania na účely podpory Bulharska v oblastiach reformy súdnictva, boja proti korupcii a organizovanému zločinu V období pred pristúpením Bulharska k EÚ, ktoré sa stalo členským štátom v roku 2007, bola dosiahnutá zhoda v tom, že táto krajina musí vykonať ďalšie opatrenia na odstránenie nedostatkov v kľúčových oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu. Na základe toho bol vytvorený rámec na podporu Bulharska a monitorovanie pokroku v týchto oblastiach, ktorý sa označuje ako „mechanizmus spolupráce a overovania“ (MSO)[1]. Bolo stanovených šesť referenčných kritérií, ktoré sa týkali nezávislosti a zodpovednosti súdneho systému vrátane jeho transparentnosti a efektívnosti, vyšetrovania prípadov korupcie na vysokých miestach a v celom verejnom sektore, ako aj boja proti organizovanému zločinu. V tomto rozhodnutí sa zároveň stanovila povinnosť Komisie podávať pravidelné správy, a to za predpokladu, že mechanizmus bude existovať, až kým nebudú dosiahnuté jeho ciele a nebude uspokojivo splnených všetkých šesť referenčných kritérií[2]. V tejto správe sa po piatich rokoch od začatia uplatňovania MSO hodnotí, či sa naplnili jeho ciele. Toto hodnotenie je výsledkom analýzy opísanej v technickej správe, ktorá sprevádza tento dokument, pričom sa v nej inventarizuje doposiaľ dosiahnutý pokrok, ako aj ďalšie potrebné kroky. Hodnotenie sa zameriava na výsledky dosiahnuté počas uplynulých piatich rokov v rámci prijímania právnych predpisov a uplatňovania opatrení. Počas tohto obdobia sa pokrok niekedy darilo dosahovať rýchlejšie a niekedy bolo jeho dosahovanie zložitejšie. K spolupráci sa v určitých fázach pristupovalo aktívne, boli však aj momenty, keď MSO narážal na nepochopenie a odpor. Celkovo je Komisia presvedčená, že MSO zásadným spôsobom prispel k reformnému procesu v Bulharsku. V tejto správe sa osobitná pozornosť venuje predovšetkým udržateľnosti a nezvratnosti reformného procesu, a to vrátane toho, či je kontrola nad procesom reforiem natoľko dobre zakotvená, aby nedošlo k strate smerovania. Európska únia sa v súčasnosti vyznačuje vysokou vzájomnou prepojenosťou. Dodržiavanie zásad právneho štátu patrí medzi základné hodnoty EÚ – tieto zásady sú predmetom silného spoločného záujmu, čo sa odzrkadľuje aj v záujme bulharskej verejnej mienky na predmetných otázkach[3]. Z prieskumu Eurobarometer vyplýva, že 96 % obyvateľov Bulharska považuje problematiku korupcie a organizovaného zločinu za významnú otázku pre ich krajinu a 92 % z nich rovnako odpovedalo na otázku v súvislosti s nedostatkami justičného systému. Z tohto prieskumu taktiež vyplynulo, že 76 % bulharských občanov sa domnieva, že EÚ by mala zohrávať úlohu pri riešení týchto otázok[4]. V rámci MSO sa od Bulharska nepožaduje, aby dosiahlo vyšší štandard, než existuje v ostatných členských štátoch. Cieľom tohto mechanizmu je pomôcť Bulharsku v tom, aby dosiahlo porovnateľné štandardy ako v ďalších členských štátoch, čo ako cieľ podporuje 78 % bulharských obyvateľov[5]. V súvislosti s hodnotením výsledkov, ktoré Bulharsko dosiahlo v období od pristúpenia, je významným prvkom situácia v ostatných členských štátoch. Komisia v rámci tejto správy používa dostupné referenčné body a komparatívne indikátory[6]. Pri porovnávaní pokroku Bulharska so situáciou v ostatných členských štátoch Komisia čerpala z práce skúsených odborníkov z hlavných profesijných oblastí, ktoré sa predmetnou problematikou zaoberajú[7]. Od roku 2007 EÚ vyčlenila v rámci svojho rozpočtu na účely podpory reformy súdnictva v Bulharsku prostredníctvom štrukturálnych fondov sumu vo výške približne 41 miliónov EUR. Do polovice roka 2012 bolo dohodnutých 25 projektov s celkovým rozpočtom 13,6 milióna EUR pre oblasť odbornej prípravy, rozvoja ľudských zdrojov, budovania kapacít a technickej pomoci. Niekoľko členských štátov súbežne poskytlo podporu prostredníctvom bilaterálnych projektov vo všetkých oblastiach reformy súdnictva vrátane reformy polície, boja proti korupcii a organizovanému zločinu[8]. II. Analýza dosiahnutého pokroku v rámci MSO v období rokov 2007 – 2012 Z celkového hodnotenia pokroku uskutočneného Komisiou v rámci MSO vyplýva, že Bulharsko dosiahlo v období od pristúpenia k EÚ významný pokrok v oblasti vytvárania základného právneho rámca. V rozhodujúcich chvíľach bulharská vláda preukázala pevné politické odhodlanie na uskutočnenie hlbokých a trvalých reforiem. V súčasnosti je pre túto krajinu výzvou, aby zaplnila isté strategické medzery a zabezpečila účinné vykonávanie právneho rámca. Pokiaľ ide o odhodlanie bulharskej spoločnosti naplniť ciele reforiem realizovaných v rámci MSO, možno konštatovať istú premenlivosť: je nutné zabezpečiť súdržnejšie a spoločné vykonávanie nesúrodých opatrení. Toto súdržnejšie smerovanie reforiem by bolo najlepším indikátorom udržateľnosti a nezvratnosti reformného procesu. V období od roku 2007 Bulharsko uskutočnilo celý rad významných právnych a ústavných reforiem. Aj keď neboli ešte zavŕšené, položili základy pre významné a v niektorých prípadoch aj inovatívne štruktúry, a to najmä pokiaľ ide o podporu špecializácie na riešenie existujúcich problémov. Svojich úloh sa zhostili také zásadné inštitúcie, ako je Najvyššia súdna rada a jej inšpektorát. Vynaložili sa významné investície do štruktúr na boj proti organizovanému zločinu, čo viedlo k vytvoreniu špecializovaných útvarov v rámci justície aj polície, a takisto sa realizovali aj zásadné kroky na zlepšenie právnej úpravy problematiky zaistenia majetku a úspešnej spolupráce s ostatnými členskými štátmi. Potenciál tohto rámca sa však nateraz nepodarilo využiť v plnom rozsahu. Najvyššej súdnej rade boli udelené široké právomoci na riadenie a vedenie súdnictva. Tieto právomoci neboli využité na účinné spravovanie súdnej profesie na základe profesijných zásluh a integrity, a ani na podporu súdržnosti a nezávislosti orgánov v oblasti spravodlivosti, od ktorých závisí dôvera verejnosti. Naďalej pretrváva nedostatok riadenia v rámci politík, čo vedie k brzdeniu v rámci dosahovania pokroku. Mnohé inštitúcie prijali užitočné opatrenia. Obmedzený rozsah týchto opatrení vo vnútri predmetných inštitúcií a chýbajúci koordinovaný prístup však nasvedčujú tomu, že pretrvávajú otázky v súvislosti so smerovaním reforiem. Počas päťročného obdobia existencie MSO pripisovali jednotlivé vlády a zloženia zákonodarného zboru týmto otázkam rôznu dôležitosť a zároveň sa k nim stavali s rozličným stupňom odhodlania na ich riešenie. V roku 2010 bol prijatý akčný plán pre reformu justície. Nie vždy sa dodržiavali základné zásady, ako je napríklad nezávislosť justície. Skutočnosť, že nejestvuje súdržnosť v rámci celkového trendu nasvedčuje, že reformný proces v Bulharsku nenabral takú dynamiku, ktorá je potrebná na to, aby sa stal akceptovanou súčasťou rozvoja tejto krajiny. Tento záver posilňuje aj skutočnosť, že viaceré významné opatrenia boli prijaté primárne na základe tlaku prichádzajúceho z vonkajšieho prostredia. V tejto súvislosti zohral ústrednú úlohu samotný MSO, čo uznáva aj bulharská verejná mienka[9]. Tento mechanizmus pomohol udržať smerovanie reforiem v čase, keď boli vystavené tlaku, a podporil zmeny, ktoré si vyžadovali odvahu zasiahnuť do etablovaných záujmov. Skutočnosť, že je stále ešte potrebný vonkajší tlak, nastoľuje otázky v súvislosti s udržateľnosťou a nezvratnosťou realizovaných zmien. Pokiaľ ide o plnenie referenčných kritérií, má tu preto zásadný význam kontrola nad reformnými krokmi a ich vykonávanie. Práve tieto dva aspekty majú určujúci vplyv na udržateľnosť a nezvratnosť reformného procesu. Ďalším indikátorom udržateľnosti reforiem bude vymenovanie a pôsobenie novej Najvyššej súdnej rady a nového generálneho prokurátora. II.1 Reforma súdnictva v období rokov 2007 – 2012 Referenčné kritérium č. 1: Prijať zmeny a doplnenia ústavy, ktorými sa odstránia nejednoznačnosti v súvislosti s nezávislosťou a mierou zodpovednosti v rámci súdneho systému. Referenčné kritérium č. 2: Zabezpečiť transparentnejšie a účinnejšie súdne konanie prijatím a implementáciou nového zákona o súdnom systéme a nového občianskeho súdneho poriadku. Podať správu o vplyve týchto nových zákonov a trestného a správneho poriadku, najmä vo fáze prípravného konania. Referenčné kritérium č. 3: Pokračovať v reforme súdnictva s cieľom zvýšiť profesionálnosť, mieru zodpovednosti a účinnosť. Ročne hodnotiť vplyv tejto reformy a zverejňovať výsledky. Bulharsko sa pri pristúpení zaviazalo, že posilní nezávislosť, mieru zodpovednosti a integritu justície, a že zabezpečí vyššiu efektívnosť, súdržnosť a transparentnosť súdnych konaní. Tieto komplexné reformné ciele si vyžiadali legislatívne zmeny, reformu súdnych štruktúr a personálneho zloženia a zlepšenie súdnych konaní a súdnej praxe. Takisto si vyžiadali aj zmenu postojov zo strany sudcov a ďalších prvkov justičného systému. Toto spojenie si vyžiadalo angažovaný prístup všetkých zložiek štátnej moci (parlamentu, výkonnej moci a justície), ale aj podporu zo strany občianskej spoločnosti. Od roku 2007 Bulharsko vybudovalo viacero dôležitých prvkov na splnenie záväzkov voči EÚ. Bezprostredne po pristúpení bol uskutočnený rad významných krokov, či už to boli zmeny a doplnenia ústavy, nový zákon o organizácii súdnictva, nový občiansky súdny poriadok, nový správny poriadok a zmeny a doplnenia trestného poriadku. Počas prvého roka po pristúpení takisto došlo k vytvoreniu nových justičných inštitúcií. Bol vytvorený nezávislý súdny inšpektorát a začalo sa funkčné obdobie novej Najvyššej súdnej rady, ktorá bola vybavená rozsiahlymi úlohami v súvislosti s riadením súdneho systému[10]. Medzi tieto úlohy patrilo riadenie ľudských zdrojov v justícii vrátane menovania, povyšovania, hodnotenia a prideľovania pracovníkov v justícii. Rade boli udelené aj disciplinárne úlohy a teda aj úloha zabezpečiť nesenie zodpovednosti zo strany justičných orgánov a ich integritu, ako aj súlad súdnej praxe s vysokými profesijnými štandardmi[11]. Rada sa vďaka tomuto rozsahu úloh stala hlavným aktérom pri realizácii reformy súdnictva. Bulharsko v rámci vykonávania tohto nového právneho a inštitucionálneho rámca dosiahlo výsledky. Po prvýkrát sa uskutočnili nezávislé kontroly súdov a prokuratúr, pričom boli vydané odporúčania týkajúce sa riadenia súdov a súdnej praxe a zároveň sa začal uplatňovať razantnejší prístup v rámci disciplinárnych opatrení. Bulharsko okrem toho zlepšilo svoje normy v oblasti procesného práva vo všetkých troch odvetviach práva a začalo skvalitňovať svoju súdnu prax. Toto úsilie však nateraz neprinieslo zásadné zlepšenie, pokiaľ ide o mieru zodpovednosti a efektívnosť v oblasti justície. Dĺžka súdnych konaní je naďalej často neprimeraná[12]. V rámci disciplinárnej praxe možno konštatovať nekonzistentnosť, pričom vo viacerých významných prípadoch sa nepodarilo disciplinárne konania uzavrieť, resp. nepriniesli odrádzajúce výsledky. Pokiaľ ide o systém hodnotenia, povyšovania a menovania v oblasti súdnictva, nateraz sa nepodarilo dosiahnuť transparentnosť ani zavedenie objektívnych kritérií založených na profesijných zásluhách. Stále nejestvuje komplexná politika v oblasti riadenia ľudských zdrojov, ktorá by priniesla súlad medzi existujúcimi potrebami v oblasti pracovných síl a existujúcou pracovnou záťažou. Opatrenia na zlepšenie súdnej praxe často pôsobia umelo a nateraz nemali žiadny konkrétny vplyv na vyústenie najdôležitejších prípadov. Pretrvávajú otázky v súvislosti s nezávislosťou súdnictva. Niektoré z týchto nedostatkov možno pripisovať chybnému či nedostatočnému uplatňovaniu zákona, avšak takisto sú výrazom aj štrukturálnych, procedurálnych a organizačných nedostatkov, pokiaľ ide o Najvyššiu súdnu radu a prokuratúru. Pripravované voľby do Najvyššej súdnej rady, ktoré by sa mali uskutočniť túto jeseň, ako aj voľba nového generálneho prokurátora a nového predsedu Najvyššieho kasačného súdu, majú zásadný význam, pokiaľ ide o preukázanie odhodlania Bulharska pokračovať v reforme súdnictva. Existuje potenciál, ktorý by umožnil využiť existujúce štruktúry zavedené v rámci systému súdnictva na realizovanie reforiem, na riešenie nedôvery verejnosti v justíciu a na vytvorenie systému, ktorý by sa opieral o účinné riadenie súdnictva, v rámci ktorého by sa uplatňoval princíp zodpovednosti. Využitie tohto potenciálu by napomohlo vytvorenie systému, ktorý by sa vyznačoval správnou rovnováhou medzi efektívnosťou, nesením zodpovednosti, integritou a nezávislosťou. To si však vyžaduje vysokú mieru odhodlanosti Najvyššej súdnej rady a prokuratúry, ktorá by bola dostatočne silná, aby bola schopná zasiahnuť do dobre etablovaných záujmov. V období od roka 2007 sa podarilo dosiahnuť významné výsledky v rámci zapájania občianskej spoločnosti a profesijných združení sudcov do reformy súdnictva. Bulharské orgány by mali lepšie využívať tieto zdroje a intenzívnejšie spolupracovať so zahraničnými partnermi a spojiť všetky hlavné sily v rámci spoločného úsilia o reformu. Nezávislosť, zodpovednosť a integrita justície Zmeny a doplnenia ústavy vo februári 2007 vytvorili rámec pre nezávislosť súdnictva v Bulharsku. Ústava poskytuje justičnému systému značnú mieru riadiacej autonómie. Zároveň však stanovuje silné postavenie politických inštitúcií: polovicu členov Najvyššej súdnej rady a všetkých justičných inšpektorov volí parlament[13], čo je predmetom kritiky zo strany Benátskej komisie Rady Európy[14]. Súdni prísediaci môžu mať zásadný vplyv na rozhodovanie súdov, avšak sú nominovaní miestnymi politickými silami[15]. V správach predkladaných v rámci MSO sa takisto zdôrazňovala aj otázka dodržiavania zásady menovania a povyšovania sudcov na základe profesijných zásluh[16]. Obavy v tejto súvislosti sa potvrdili na základe viacerých zásadných menovaní v justícií zo strany parlamentu a Najvyššej súdnej rady, ktoré boli netransparentné, neobjektívne a v prípade ktorých sa objavovali tvrdenia o údajnom politickom nátlaku[17]. Nezávislosť sa stala otáznou takisto aj v dôsledku viacerých prípadov priamej kritiky jednotlivých sudcov zo strany politických predstaviteľov – v tejto súvislosti vyvoláva obavy aj prepustenie predsedu Únie sudcov z justície na základe rozhodnutia Najvyššej súdnej rady[18]. Rada v týchto prípadoch nepodnikla žiadne jednoznačné kroky na ochranu nezávislosti súdnictva. Vznikol tak celkový dojem, že sa nedodržiava zásada oddelenia jednotlivých zložiek štátnej moci, čo priamo ovplyvňuje dôveru verejnosti v justíciu. Uvedené zmeny a doplnenia ústavy uskutočnené v roku 2007 a prijatie novely zákona o organizácii súdnictva v tom istom roku poskytli takisto základ pre uplatnenie skutočnej politiky integrity a zodpovednosti v rámci justičného systému. Imunita sudcov sa obmedzila len na výkon povolania a bol vytvorený nezávislý justičný inšpektorát. V roku 2009 Bulharsko prijalo etický kódex súdnictva a vytvorilo v rámci Najvyššej súdnej rady ústrednú komisiu pre integritu[19]. V dôsledku legislatívnych zmien v roku 2010 sa z hodnotení integrity pracovníkov stala mandatórna podmienka služobného postupu a povýšenia v rámci justície, pričom boli vytvorené miestne štruktúry na posudzovanie integrity a hodnotenie. To viedlo k historicky prvej skutočnej disciplinárnej činnosti v rámci bulharskej justície[20]. Väčšinu týchto disciplinárnych prípadov vyvolali kontroly justičného inšpektorátu, ktorý začal vykonávať svoju činnosť v roku 2008. Inšpektorát ďalej aktívne prezentoval svoje názory na disciplinárne otázky v rámci Najvyššej súdnej rady a v roku 2009 mu bolo udelené právo podať opravný prostriedok proti disciplinárnym rozhodnutiam. Inšpektorát prekladá predsedom súdov podrobné odporúčania. Kontrolná činnosť inšpektorátu je prínosným príspevkom k zlepšeniu disciplíny a zodpovednostného aspektu v justícii, keďže v minulosti sa takéto kontroly nevykonávali[21]. Zároveň však treba uviesť, že činnosť inšpektorátu nesmerovala k podpore hľadania riešení systematických nedostatkov v rámci zodpovednostného aspektu a justičnej praxe. Ako príklad možno uviesť, že inšpektorát nevydal žiadne odporúčania v súvislosti s takými otázkami, ako je systém náhodného prideľovania súdnych prípadov, ani odporúčania na nápravu zásadných a systematických nedostatkov súdnej praxe[22]. Pokiaľ ide o disciplinárne činnosti od roku 2007, možno pozorovať určitú zhovievavosť a zdržanlivosť pri riešení závažných prípadov, a to najmä v súvislosti s integritou. Dva charakteristické prípady obchodovania s vplyvom v rámci justície sa začali prešetrovať len po tom, ako sa objavil výrazný tlak zo strany verejnosti[23]. Úspešné napadnutie disciplinárnych rozhodnutí na Najvyššom správnom súde poukazuje na slabiny v rozhodovacej praxi tohto súdu, v disciplinárnych konaniach Najvyššej súdnej rady, resp. v právnej úprave: tieto nedostatky by sa mali analyzovať a napraviť. To isté platí aj pre trestno-právne pokračovanie prípadov, pretože prokuratúra sa systematicky nezaoberala sudcami figurujúcimi v daných prípadoch. To súvisí s celkovými nedostatočnými výsledkami dosiahnutými justíciou v rámci riešenia prípadov korupcie vo vnútri justície[24]. Celkovo možno konštatovať, že disciplinárna rozhodovacia prax nie je súdržná. Bulharsku sa takisto nepodarilo riadne zaviesť aspekt integrity do systému povyšovania a hodnotenia v justícii, a to aj napriek prijatiu novely zákona o organizácii súdnictva v roku 2010. Overovania integrity sa uskutočňovali formálne, s malými preventívnymi účinkami, pričom niekedy sa opierali o informácie z verejne dostupných zdrojov, ktoré museli poskytnúť mimovládne organizácie. V rámci predmetného obdobia bola v rôznych prípadoch menovania do vysokých súdnych funkcií zaznamenaná nedostatočná transparentnosť, pričom pri nich zaznievali tvrdenia o politickom zasahovaní a o nedostatkoch v súvislosti s integritou[25]. Skutočnosť, že vedenie justície nebolo schopné stanoviť a realizovať stratégiu boja proti korupcii[26] viedla k tomu, že toto vedenie stratilo podporu u časti justície, pričom to taktiež prispelo k poklesu dôvery verejnosti v tejto oblasti[27]. Efektívnosť súdnych konaní Najvyššia súdna rada zodpovedá za politiku riadenia ľudských zdrojov v oblasti justície. Sem patrí nábor nových pracovníkov, odborné vzdelávanie prostredníctvom Národného justičného inštitútu, pravidelné hodnotenie, povyšovanie a menovanie do vysokých súdnych funkcií. Legislatívne zmeny a doplnenia v roku 2010 stanovili pre Najvyššiu súdnu radu úlohy aj v oblasti posudzovania pracovnej záťaže, pri zmenách a doplneniach súdnej príslušnosti, prerozdeľovaní zdrojov a pri prípadnom rušení súdov. Rada má preto všetky právomoci, ktoré sú potrebné na riadne riadenie ľudských zdrojov a súdnych štruktúr v záujme efektívnosti súdneho systému. Pri pohľade na obdobie od roku 2007 možno konštatovať viacero ťažkostí v rámci spôsobu, akým si Najvyššia súdna rada plnila povinnosti v tejto sfére. Rada po prvé nebola schopná riadnym spôsobom preniesť do praxe ciele novelizovaného zákona o organizácii súdnictva v súvislosti s povyšovaním. Súčasná praktická podoba tohto systému nezabezpečuje kariérny postup sudcov v závislosti od ich profesijných zásluh či od riadneho posúdenia otázok integrity. Aj keď nové kritériá hodnotenia boli v zákone stanovené, nepoužívali sa na riadne zohľadnenie rozdielov v plnení si pracovných povinností[28]. Slabiny systému hodnotenia sa prejavujú aj v rámci postupov povýšenia, pričom často viedli k napadnutiu rozhodnutí o povýšení na súde[29]. Povýšenia a nábory nových pracovníkov sa neuskutočňovali na základe súdržného a predvídateľného harmonogramu[30], ktorý by vychádzal z potrieb v oblasti pracovných síl a zo stratégie na ich uspokojenie. V období rokov 2009 až 2011 neboli prijaté žiadne rozhodnutia o povýšení. V dôsledku toho sa veľký počet voľných pracovných miest na niektorých súdoch obsadil na základe pridelení – postupu, na ktorý sa systém povyšovania nevzťahuje a ktorý sa zakladá čisto len na dohode medzi predsedami súdov[31]. Existujú významné rozdiely v pracovnom zaťažení súdov v Sofii a ostatných bulharských súdov[32]. Tieto rozdiely v pracovnej záťaži viedli k vážnym omeškaniam na viacerých súdoch, a to predovšetkým vo vydávaní odôvodnení súdnych rozhodnutí. Tieto omeškania pri zverejňovaní odôvodnení súdnych rozhodnutí sú skutočnou prekážkou, ktorá bráni efektívnosti súdnych konaní. Takisto ovplyvňujú aj nezávislosť justície: keďže vysoká pracovná záťaž na mnohých súdoch často vedie k omeškaniam vo vydávaní odôvodnení, veľa sudcov sa tým po formálnej stránke dopúšťa porušenia povinností. Profesijné združenia vyjadrili obavy, že tento stav vytvára priestor pre subjektívne posudzovanie, pričom uviedli, že niektorí z členov týchto združení boli sankcionovaní, avšak v iných prípadoch súdny inšpektorát oneskorené zverejnenie odôvodnení toleroval[33]. Ďalšími dôležitými predpokladmi efektívnejších a súdržnejších súdnych konaní sú efektívne postupy a prax polície, prokuratúry a súdov. V období od roku 2007 Bulharsko zlepšilo všetky tri svoje procesno-právne predpisy – trestný, občiansky aj správny poriadok[34]. To umožnilo polícii zlepšiť vyšetrovaciu prax a zároveň to uľahčilo dokazovanie na súdoch. Taktiež sa umožnilo, že súdy môžu ustanovovať obhajcov spomedzi právnych zástupcov na rezervnom zozname, čo znižuje riziko súdnych omeškaní, pričom sa zároveň umožnilo prokuratúre podávať odvolania proti súdnym rozhodnutiam v záujme vrátenia prípadov na ďalšie vyšetrovanie. Bulharsko okrem toho začalo v roku 2010 pracovať na novom trestnom zákonníku, pretože ten platný je zastaraný a nehodí sa na riešenie mnohých novodobých trestných činov vrátane korupcie, zneužívania právomoci a organizovanej trestnej činnosti[35]. Práce na novom trestnom zákonníku prebiehali nerovnomerným tempom a pôvodný cieľ predložiť do verejného pripomienkovania prvotný návrh začiatkom roka 2013 bolo nutné presunúť na neskorší dátum. Na nedostatky v súdnej a vyšetrovacej praxi, a to najmä v súvislosti s prípadmi korupcie na vysokých miestach a závažnej organizovanej trestnej činnosti, upozorňuje Komisia od roku 2008[36]. Bulharsko spočiatku na tieto obavy reagovalo tak, že zaviedlo monitorovanie určitých prípadov vo verejnom záujme prostredníctvom Najvyššej súdnej rady, ako aj vzdelávacími aktivitami a kontrolami zo strany inšpektorátu, ktoré mali preveriť, či sudcovia postupovali v súlade s procesnými pravidlami. Reformu trestného konania v roku 2010 sprevádzala aj štrukturálna reorganizácia policajného vyšetrovania, pridelenie vyšetrovacích úloh omnoho väčšiemu okruhu príslušníkov policajného zboru a poskytnutie odborného vzdelávania a vybavenia na tento účel. Tieto opatrenia prispeli v niektorých prípadoch k zrýchleniu súdneho konania, avšak mali malý vplyv na najvýznamnejšie prípady korupcie na vysokých miestach a organizovaného zločinu, ktoré monitorovala Komisia. V dôsledku podrobnej analýzy niektorých najdôležitejších prípadov sa v správe predkladanej v rámci MSO v júli 2011 navrhlo vykonať komplexnú analýzu organizačných štruktúr a súdnych postupov a za účasti odborníkov zo zahraničia pripraviť akčný plán, ktorého vykonávanie by sa monitorovalo spolu s organizáciami občianskej spoločnosti[37]. Toto odporúčanie bolo predovšetkým zamerané na potrebu chápania rôznych inštitúcií ako jedného celku, než ako osobitných orgánov, ktoré sa riadia svojimi vlastnými stratégiami. V reakcii na toto odporúčanie Bulharsko prijalo viacero štrukturálnych a organizačných rozhodnutí, ktoré súviseli s prokuratúrou a jej spoluprácou s ostatnými hlavnými orgánmi. Tieto opatrenia nateraz nepriniesli žiadne viditeľné zlepšenia, pokiaľ ide o políciu a justíciu a ich výsledky v prípadoch korupcie na vysokých miestach a organizovaného zločinu (pozri ďalej). Okrem toho treba uviesť, že orgány presadzovania práva ani justícia doposiaľ nepristúpili ku komplexnému a nezávislému hodnoteniu nedostatkov existujúcich štruktúr a postupov. Z tohto dôvodu bude nutné na potenciálne dosahy opatrení, ktoré Bulharsko prijalo v lete minulého roka, ešte počkať. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť význam súdržnosti v rámci rozhodovacej praxe justície. Nedávne konzultácie v rámci justície odhalili značne rozdielne názory medzi sudcami, pokiaľ ide o podmienky uplatnenia predbežného zadržania voči osobám stíhaným pre podozrenie zo spáchania závažného trestného činu. Rozdielne názory v tak dôležitých oblastiach prinášajú značné obavy a naznačujú nedostatky v rámci úsilia o súdržnosť justičných orgánov, pričom najvýznamnejším aktérom v tejto oblasti je Najvyšší kasačný súd. Proaktívna stratégia tohto súdu zameraná na riešenie nesúdržného výkladu právnych predpisov vo všetkých príslušných oblastiach by mohla byť zásadným prínosom, a to najmä v záujme podpory úsilia Bulharska v oblasti boja proti organizovanému zločinu a korupcii[38]. Bulharsku sa okrem toho stále nepodarilo zabezpečiť plné zverejňovanie súdnych rozhodnutí a odôvodnení v jednotnom formáte. Reforma súdneho systému Je nutné, aby sa nedostatkami v rámci miery zodpovednosti justície a efektívnosti súdnych konaní zaoberali hlavné inštitúcie, ktoré sú nositeľmi pokroku v tejto oblasti, a to najmä Najvyššia súdna rada a prokuratúra. Komisia preto odporučila komplexnú reformu uvedených inštitúcií, ako aj analýzu a zlepšenie organizačných štruktúr a praxe využívaných v súvislosti s riešením závažnej trestnej činnosti[39]. Hoci na úrovni prokuratúry[40] sa prijali určité opatrenia v obmedzenom rozsahu, tieto odporúčania Komisie stále nemožno v zásade považovať za zohľadnené. Reforma Najvyššej súdnej rady bola predmetom osobitnej pozornosti vzhľadom na blížiace sa skončenie jej funkčného obdobia. Táto pozornosť v súvislosti s Najvyššou súdnou radou ešte viac vzrástla, keď z nej v priebehu roku 2011 odstúpili dvaja členovia pre svoju nespokojnosť s tým, ako táto rada nie je schopná priniesť hmatateľné zlepšenie v rámci miery zodpovednosti a integrity justície a pre nedostatok transparentnosti v rámci jej vnútornej organizácie. Viacero súdov sa odmietlo zúčastniť na voľbe nových členov rady, ktorí mali obsadiť uvoľnené miesta, pretože sa domnievali, že rada stratila legitimitu na zastupovanie justície. Táto diskusia viedla ministerstvo spravodlivosti k úvahe, že by sa mal zmeniť spôsob voľby Najvyššej súdnej rady, pričom justícia a organizácie občianskej spoločnosti predložili rôzne návrhy na podporu zásadnej zmeny jej organizácie a spôsobu voľby[41]. Niektoré z obáv vyjadrených v tejto súvislosti potvrdili aj odborníci, s ktorými konzultovala Komisia[42]. Voľby novej Najvyššej súdnej rady na jeseň tohto roka budú významnou príležitosťou na posilnenie jej miery zodpovednosti a legitimity v rámci justície, ako aj z pohľadu verejnosti. Mali by sa využiť ako východisko pre zásadnejšiu reformu, ktorá by Najvyššej súdnej rade umožnila lepšie plnenie jej ústavných povinností. Komisia pre tieto dôvody bulharským orgánom odporučila zavedenie priamej voľby v rámci sekcie pre sudcov ako významný krok smerom k vyriešeniu súčasných nedostatkov systému. Bulharské orgány túto priamu voľbu niektorých členov Najvyššej súdnej rady v zásade podporili, vyjadrili sa však v tom zmysle, že je nemožné ju riadne pripraviť už na jeseň tohto roka. Zmeny a doplnenia zákona o organizácii súdnictva prijaté v júni obsahujú významné prvky na posilnenie transparentnosti nadchádzajúcich volieb, a to v prípade sekcie pre parlament aj sekcie pre justíciu. Sekcia pre justíciu sa však stále má voliť podľa nepriameho volebného systému, takže Najvyššia súdna rada bude musieť čakať ďalších päť rokov, než bude môcť využiť systém priamej voľby[43]. Z prvých správ vyplýva, že hoci požiadavky v oblasti transparentnosti predstavujú v rámci tohto procesu krok vpred, odklad, v dôsledku ktorého sa systém priamej voľby tento rok nepoužije, viedol k nesúdržným postupom a k dominantnému postaveniu predsedov súdov pri výbere kandidátov. Nadchádzajúce voľby však aj tak budú príležitosťou, aby do Najvyššej súdnej rady boli zvolení členovia, ktorí sú oddaní myšlienke aktívnejšieho pôsobenia rady v rámci jej nového funkčného obdobia. Parlament aj justícia sa pri svojom zvažovaní môžu sústrediť na také kritériá, ako sú profesijná kvalifikácia, vzdelanie, integrita a vízia do budúcnosti. Transparentnosť by mala byť príležitosťou, aby kandidátov preskúmala občianska spoločnosť, a parlament a justícia by mali byť pripravení niesť zodpovednosť za svoj výber kandidátov. V záujme vytvorenia predpokladov pre úspešný priebeh nového funkčného obdobia Najvyššej súdnej rady bude dôležité, aby sa skvalitnila jej štruktúra, postupy aj organizácia. Nové vedenie Najvyššej súdnej rady sa môže čerstvým pohľadom pozrieť na úlohu rady, a to na základe komplexnej analýzy jej momentálneho funkčného obdobia. Inšpiráciou pre Najvyššiu súdnu radu môžu byť myšlienky, ktoré začiatkom tohto roka predstavili profesijné združenia a organizácie občianskej spoločnosti. Najbližšou previerkou budú nadchádzajúce voľby nového generálneho prokurátora a nových predsedov Najvyššieho kasačného súdu. Nová Najvyššia súdna rada sa môže rozhodnúť, že z týchto volieb na najvýznamnejšie pozície v bulharskej justícii urobí symbol nového prístupu vyznačujúceho sa otvorenými a transparentnými postupmi, jasnými kritériami a skutočnou súťažou. II.2 Boj proti organizovanému zločinu v období rokov 2007 – 2012 Referenčné kritérium č. 6: Zaviesť stratégiu boja proti organizovanému zločinu, so zameraním sa na závažnú trestnú činnosť, pranie špinavých peňazí, ako aj na systematické konfiškovanie majetku páchateľov trestnej činnosti. Podať správu o nových a prebiehajúcich prípadoch vyšetrovania, vznesenia obvinenia a odsúdenia v týchto oblastiach. Bulharsko sa pri pristúpení zaviazalo, že preukáže presvedčivé výsledky v rámci boja proti organizovanému zločinu. Súčasťou toho je aj preukázanie, že orgány presadzovania práva a justícia disponujú kapacitami na úspešné vyšetrovanie, stíhanie a súdne konanie v prípadoch organizovanej trestnej činnosti, aby sa dosiahol skutočný odrádzajúci účinok. Medzi hlavné prvky patrí zhabanie majetku a konfiškácia, zlepšenie praxe v polícii a na prokuratúre a súdoch, vytvorenie účinných štruktúr a efektívnej spolupráce, pokiaľ ide o políciu, prokuratúru a ďalšie správne orgány. Boj proti organizovanému zločinu sa v roku 2010 zintenzívnil, pretože polícia začala konať aktívnejšie a uskutočnili sa viaceré, dlhší čas odkladané, procesné a inštitucionálne reformy. Toto úsilie prinieslo kvalitnejší inštitucionálny rámec, lepšie postupy a zároveň zlepšilo postavenie Bulharska v očiach orgánov presadzovania práva ostatných členských štátov EÚ[44]. Došlo k výraznému zvýšeniu zdrojov vyčlenených na policajné vyšetrovanie[45]. Stále sa však nedostavili presvedčivé výsledky, a to v rámci prípravných konaní ani hlavných pojednávaní, ktoré by boli schopné účinne riešiť tento druh kriminality. V tejto oblasti stále existuje veľké množstvo neobjasnených prípadov či prípadov trpiacich omeškaniami. Nezávislí pozorovatelia neprestávajú organizovaný zločin označovať za najväčšiu výzvu pre štát a spoločnosť[46], na čom sa zhoduje aj verejná mienka[47]. V období od roku 2007 bol viackrát upravovaný inštitucionálny rámec boja proti organizovanému zločinu[48]. Bol zaznamenaný celkový trend smerom k väčšej špecializácii, väčšiemu vzdelávaniu a k starostlivejším bezpečnostným previerkam[49]. Na úrovni piatich oblastných súdov boli v roku 2010 vytvorené v rámci prokuratúry osobitné spoločné tímy pre riešenie prípadov organizovaného zločinu a roku 2012 začala pracovať nová prokuratúra špecializovaná na organizovaný zločin a nový špecializovaný súd[50]. Tento prístup je v súlade s odporúčaniami obsiahnutými vo viacerých po sebe idúcich správach MSO[51]. Tieto nové štruktúry na úrovni polície, prokuratúry a súdov sú prejavom odhodlania prispôsobiť štruktúry riešeniu organizovaného zločinu. Nateraz sa im však nepodarilo preukázať, že sú účinnými nástrojmi na úspešné vyšetrovanie, stíhanie a súdne konanie vo významných prípadoch. S výnimkou veľmi malého počtu prípadov tento špecializovaný súd rozhodoval len o menej významných prípadoch, pretože právne predpisy upravujúce jeho činnosť mu neumožňujú stanoviť si ako prioritu najdôležitejšie kauzy[52]. Tento stav je posilnený aj limitovanými ľudskými zdrojmi, ktorými disponuje prokuratúra aj súd. Ďalším výrazným nedostatkom zákona je, že súdu neumožňuje konať v prípadoch korupcie, ktoré sú v skutočnosti často prepojené s prípadmi organizovanej trestnej činnosti. Spolu s celkovým posilnením trestnoprávnych postupov a reformou policajného vyšetrovania sú tieto nové štruktúry a reformy jasným signálom, že Bulharsko chce dosiahnuť postupnú zmenu v rámci boja proti organizovanému zločinu. Významným prvkom odrádzajúceho účinku boja proti organizovanému zločinu a korupcii je dosahovanie lepších výsledkov pri zaisťovaní majetku. V prvých rokoch po pristúpení sa v tejto oblasti dosiahol len malý pokrok a vo významných prípadoch týkajúcich sa organizovaného zločinu a korupcie na vysokých miestach dochádzalo len málokedy k zaisteniu a zhabaniu majetku. V priebehu roka 2011 sa však objem zaisteného majetku v Bulharsku výrazne zvýšil a komisia na zaistenie majetku zaujala pod vedením nového riaditeľa proaktívnejší a nekompromisnejší prístup. Jeho rezignácia z funkcie v roku 2012 pre nedostatok politickej podpory vyvoláva pochybnosti, pokiaľ ide o udržateľnosť tohto zlepšenia, a naznačuje existenciu rozsiahlejších prekážok účinného zaisťovania majetku [53]. V záujme zvýšenia účinnosti zaisťovania majetku prijal bulharský parlament v máji nový zákon o zaisťovaní majetku[54]. Tento zákon prvýkrát vytvára možnosť konfiškácie nelegálneho majetku v rámci občianskoprávneho konania bez toho, aby bol nutný už vynesený odsudzujúci rozsudok, pričom ku konfiškácii môže dôjsť už pri začatí súdneho vyšetrovania a táto možnosť existuje v prípade viacerých závažných trestných činov a rôznych správnych deliktov. Bulharsko prijatím tohto zákona, na čo musela vláda vyvinúť v parlamente mimoriadne úsilie, naplnilo odporúčania, ktoré už dlhší čas predkladalo medzinárodne spoločenstvo aj mnohí bulharskí odborníci pôsobiaci v tejto oblasti. Komisia a členské štáty na toto riešenie vyzývali a poskytli mu podporu[55]. Zákon nezohľadňuje všetky odporúčania, ktoré boli v tejto súvislosti formulované v správach v rámci MSO[56], a obsahuje aj viacero ďalších nedostatkov, na ktoré upozorňovali odborníci[57]. V záujme dosiahnutia skutočne odrádzajúceho účinku nového zákona o zaisťovaní majetku je nutné, aby sa vo všetkých príslušných prípadoch preskúmaval majetok na systematickom základe a aby sa zlepšila spolupráca medzi jednotlivými orgánmi. To si bude vyžadovať, aby prokuratúra prizývala komisiu na zaistenie majetku do riešených prípadov systematicky, a to už v skorých fázach vyšetrovania, aby sa zabránilo miznutiu majetku. Keďže táto komisia nemá právomoc konať ex offo, užšiu spoluprácu s touto komisiou budú musieť nadviazať aj orgány správnej kontroly v súvislosti s identifikovaním a vytváraním profilov relevantných prípadov. Ďalším rozhodujúcim prvkom pre účinnosť tohto zákona bude aj súdržnosť rozhodovacej praxe súdov na základe jeho uplatňovania, a to najmä pokiaľ ide o prenos dôkazného bremena ustanovený v tomto zákone. Zásadný význam bude mať aj zabezpečenie nezávislosti a efektívnosti budúcej komisie na zaistenie majetku, ktorá sa má zriadiť v zmysle nového zákona, a to predovšetkým prostredníctvom vymenovania kompetentných a politicky nezávislých členov na základe transparentného a objektívneho procesu[58]. Hoci Bulharsko od roku 2010 investovalo značné zdroje do zlepšenia svojho inštitucionálneho a právneho rámca na boj proti organizovanému zločinu, dosiahlo len obmedzené výsledky. Tresty boli uložené len v malom počte významných prípadov[59] týkajúcich sa organizovanej trestnej činnosti, a niekoľko významných prípadov, v ktorých sa vzhľadom na verejne dostupné informácie očakávalo odsúdenie páchateľov[60], sa skončilo oslobodzujúcimi rozsudkami. Je potrebné vyjadriť vážne obavy v súvislosti so slabými výsledkami pri objasňovaní nájomných vrážd. Z celkového počtu 33 prípadov nájomných vrážd, ktoré Komisia monitoruje od roku 2006, sa začalo súdne konanie len v štyroch prípadoch, aj keď vyšetrovanie stále vo viacerých prípadoch prebieha[61]. Tento rok došlo k ďalším vraždám na objednávku. V tejto súvislosti je dôležité podotknúť, že Komisia pravidelne dostáva od bulharských občanov a zahraničných investorov sťažnosti na nečinnosť justície a na údajné prepojenia na organizovaný zločin na miestnej úrovni[62]. Väčší pokrok možno pozorovať v oblastiach súvisiacich so spoluprácou Bulharska s ostatnými členskými štátmi. To viedlo k radu krokov zameraných osobitne na riešenie cezhraničnej trestnej činnosti, ako je napr. obchodovanie s drogami[63]. Slabé výsledky dosiahnuté pri ďalšom riešení individuálnych prípadov nemožno pripísať konkrétnej inštitúcii. Z analýzy vyplýva, že nedostatky sa vyskytujú vo všetkých fázach vyšetrovania a súdneho konania, a to na strane polície, prokuratúry aj súdov[64]. Niektoré z týchto nedostatkov majú systematický charakter, pričom ide najmä o roztrieštenosť vyšetrovania medzi niekoľko orgánov a problémy v ich vzájomnej spolupráci, o nedostatky pri dokazovaní, ako aj o špecifické problémy v takých oblastiach, ako je ochrana svedkov a ekonomická a finančná analytika[65]. Na to, aby bolo schopné úspešne riešiť prípady organizovanej trestnej činnosti, Bulharsko potrebuje jasné a účinné postupy a prax, ako aj lepšie nástroje na spoluprácu[66]. Najzrejmejším spôsobom, ako dosiahnuť pokrok, je v spolupráci s partnermi z EÚ uskutočniť komplexné a nezávislé hodnotenie neúspešných prípadov a prijať nápravné opatrenia v podobe akčného plánu. Systémové zlyhania bulharského rámca na presadzovanie práva boli pred nedávnom demonštrované útekom dvoch prominentných odsúdených pred nástupom do výkonu trestu odňatia slobody. Bulharské orgány neboli schopné zadržať niekoľko najvýznamnejších zločincov krajiny po tom, ako súd vyniesol verdikt. To treba považovať za zásadné zlyhanie systému. II.3 Boj proti korupcii v období rokov 2007 – 2012 Referenčné kritérium č. 4: Viesť profesionálne, nezaujaté vyšetrovanie v prípadoch podozrenia z korupcie na najvyšších miestach a podávať o ňom správy. Podať správu o vnútorných kontrolách verejných inštitúcií a o zverejňovaní majetku osôb zastávajúcich vysoké štátne funkcie. Referenčné kritérium č. 5: Prijať ďalšie opatrenia na prevenciu a boj proti korupcii, najmä na hraniciach a v miestnej samospráve. Pri pristúpení sa v rámci MSO stanovilo, čo sa očakáva od Bulharska, aby preukázalo dosiahnutie lepších výsledkov v boji proti korupcii. Patrilo tam aj preukázanie, že orgány presadzovania práva a justícia disponujú kapacitami na úspešné vyšetrovanie, stíhanie a súdne konanie v prípadoch organizovanej korupcie na vysokých miestach, ako aj na vyšetrovanie nevysvetliteľného bohatstva. Medzi hlavné nástroje patrí systém kontroly majetku osôb zastávajúcich vysoké štátne funkcie, opatrenia na boj proti korupcii v orgánoch presadzovania práva, na prokuratúre, na hraniciach a v ostatných verejných orgánoch a osobitné opatrenia v oblasti konfliktu záujmov a v oblasti verejného obstarávania. Bulharsko v období od roku 2007 zriadilo komplexný administratívny rámec na boj proti korupcii a v tejto súvislosti prijalo aj preventívne opatrenia. Existujú nástroje na posudzovanie rizika aj osobitné metodiky, ktoré boli implementované v takých oblastiach, ako sú majetkové priznania a konflikt záujmov. Reformy realizované v rámci policajných a colných orgánov znížili príležitosti na korupciu v týchto oblastiach. Implementácia je však stále nerovnomerná. Tieto sféry zažili aj regresívny vývoj, napr. zákon o amnestiách prijatý v roku 2009[67]. Okrem toho sa nateraz nevykonali kroky na splnenie odporúčania Komisie, aby sa systém overovania upravil tak, aby mohol slúžiť ako účinný prostriedok na odhaľovanie nezákonného obohacovania[68]. Odborníci oslovení Komisiou pri analýze bulharského protikorupčného rámca pomenovali niektoré nedostatky, ktoré brzdia pokrok v tejto oblasti. Bulharsko nemá v tejto oblasti nezávislé orgány, ktoré by mali právomoci a povinnosť predkladať protikorupčné návrhy a byť hnacou silou pokroku[69]. Bráni im to, aby konali slobodne a proaktívne, ako aj vo vykonávaní nezávislého monitorovania. Dôsledkom toho je, že mnohé administratívne činnosti sa vykonávajú len ako reakcia, a zameriavajú sa na čisto formálne dodržiavanie predpisov. Neexistencia právomoci udeliť sankcie a neexistencia účinných sankcií v oblastiach, kde takáto právomoc existuje, ilustruje, ako zložité je v tejto oblasti vytvoriť potrebnú dynamiku[70]. Bulharsko by v záujme dosiahnutia postupných zmien v oblasti boja proti korupcii v nadchádzajúcom období malo zvážiť vytvorenie nezávislého orgánu, ktorý by koordinoval túto oblasť a napomáhal jej monitorovanie. V tomto kontexte by bolo na mieste, keby sa uskutočnilo nezávislé posúdenie vplyvu bulharskej národnej stratégie v oblasti boja proti korupcii a organizovanému zločinu, a keby sa na tomto základe vytvorila ďalšia stratégia tak, aby obsahovala jasnejšie indikátory a referenčné kritériá na hodnotenie dosiahnutých výsledkov. V súvislosti s korupciou v Bulharsku existujú značné obavy: 96 % bulharských obyvateľov vníma korupciu ako závažný problém a 68 % týchto obyvateľov sa domnieva, že situácia v tejto oblasti sa nezmenila, resp. je horšia ako v roku 2007[71]. Toto vnímanie verejnosti sa zmení, len ak verejnosť zaregistruje, že sa podnikli rázne kroky na boj proti korupcii. Korupcia na vysokých miestach Od roku 2007 MSO pozorne sleduje, akým spôsobom koná justícia a orgány presadzovania práva v prípadoch korupcie, a to predovšetkým v prípadoch korupcie na vysokých miestach, do ktorej sú zapojení vyšší štátni úradníci a politici. Bulharsko v tejto oblasti rozvinulo proces špecializácie. Bulharsko na základe odporúčaní Komisie[72] vytvorilo v roku 2009 spoločný tím pre vyšetrovanie a stíhanie podvodov pri nakladaní s finančnými prostriedkami EÚ a posilnilo svoj právny rámec[73]. Na niekoľkých ďalších prípadoch korupcie na vysokých miestach pracovali spoločné tímy zamerané na organizovaný zločin, ktoré boli vytvorené v tom istom čase. Bulharsko na základe ďalších odporúčaní predložených v rámci MSO[74] vytvorilo v roku 2012 osobitný spoločný tím so zameraním na korupciu na vysokých miestach a uskutočnilo reorganizáciu spoločného tímu pre boj proti podvodom pri nakladaní s finančnými prostriedkami EÚ, v rámci čoho sa rozšírili jeho kompetencie aj na niektoré ďalšie oblasti týkajúce sa podvodov s verejnými finančnými zdrojmi. Tieto špecializované štruktúry dosiahli zmiešané výsledky. Hoci vytvorenie spoločného tímu pre boj proti podvodom pri nakladaní s finančnými prostriedkami EÚ pôvodne viedlo k zvýšeniu počtu súdnych prípadov, ich počet sa v roku 2011 zase znížil[75], pričom prevažná väčšina týchto prípadov bola len malého významu. Analýza Komisie okrem toho zistila aj veľké množstvo nevysvetliteľných zamietnutí prípadov a neúspešných prípadov[76]. Podobný stav možno konštatovať, aj pokiaľ ide o úspešnosť riešenia prípadov korupcie súdmi. Hoci počet prípadov sa v rokoch 2009 a 2010 zvýšil, v roku 2011 došlo k výraznému poklesu[77]. Okrem toho treba uviesť, že do súdnej fázy sa dostane len veľmi malý počet prípadov týkajúcich sa korupcie na vysokých miestach, a v mnohých z nich prebieha súdne konanie pomaly, pričom sa nepomerne veľká časť z týchto prípadov končí oslobodzujúcimi rozsudkami[78]. Mimoriadne slabé výsledky dosiahla justícia v rámci vyšetrovania údajnej korupcie a zneužívania právomoci sudcov[79]. V tomto kontexte je nutné vyjadriť osobitné obavy v súvislosti s neustálymi omeškaniami a odkladmi na úrovni odvolacieho súdu v rámci dvoch charakteristických prípadov týkajúcich sa podvodov pri nakladaní s finančnými prostriedkami EÚ, v ktorých súd prvého stupňa v marci a októbri 2010 vyniesol rozsudky ukladajúce dlhé tresty odňatia slobody. Nenašlo sa žiadne uspokojivé vysvetlenie, prečo justícia aktívne nevyužila dostupné procesné možnosti urýchlenia týchto charakteristických prípadov[80]. Neuspokojivé výsledky v prípravnej fáze ako aj v súdnej fáze pri riešení prípadov korupcie na vysokých miestach možno v prevažnej miere pripísať systematickým nedostatkom, ktoré majú vplyv na efektívnosť justície aj v ostatných oblastiach – patrí sem napr. právny rámec, rozhodovacia prax a prax prokuratúry a orgánov správnej kontroly. Tieto nedostatky konštatovala Komisia vo svojej správe z roku 2011[81] a mnohokrát sa spomínajú aj v analýze, ktorú vypracovali útvary prokuratúry v roku 2012. Nápravné opatrenia realizované prokuratúrou[82] sú dôkazom, že v rámci justície rastie pochopenie, že na to, aby Bulharsko dosiahlo lepšie výsledky v boji proti korupcii bude potrebné uskutočniť zásadné zmeny v profesijnej praxi aj organizácii. Tieto opatrenia by mali mať základ v globálnom legislatívnom a inštitucionálnom úsilí v Bulharsku, zameranom na zlepšenie spôsobov, ktorými sa vytvárajú predpoklady pre súdne riešenie prípadov korupcie, ako sa odporúča v správe v rámci MSO z roku 2011[83]. To si vyžiada koordinovaný postup vo viacerých oblastiach. Po prvé, Bulharsko by malo zvážiť legislatívne zmeny a doplnenia, ktorými by sa uľahčilo stíhanie trestných činov korupcie pracovníkov justície[84]. Po druhé, orgány správnej kontroly by mali zaujať proaktívny prístup k vyhľadávaniu prípadov a mali by mať účinné nástroje spolupráce s justíciou. Po tretie, policajní vyšetrovatelia a prokurátori by mali vybudovať kapacity na analýzu komplexných ekonomických a finančných údajov. Napokon je nutné, aby prokuratúra dokázala riadne plánovať a riadiť komplexné vyšetrovania tak, aby dospeli do zdarného konca a súdny systém musí zlepšiť schopnosti sudcov v oblasti hodnotenia ekonomických a finančných dôkazov, zladiť rozhodovaciu prax a podporovať odrádzajúce sankcie prostredníctvom kasačného konania. V tejto súvislosti bude potrebné, aby špecializovaný spoločný tím zameraný na boj proti korupcii a špecializovaná prokuratúra zaoberajúca sa organizovaným zločinom nadviazali úzku operatívnu spoluprácu. Aj napriek rôznym právnym a procesným nástrojom, ktoré boli vytvorené na účely riešenia korupcie na vysokých miestach, vznikajú v dôsledku pretrvávajúcich ťažkostí pri súdnych konaniach v takýchto prípadoch otázky o schopnostiach justície a jej odhodlaní. Do korupcie na vysokých miestach sú zvyčajne zapojené vplyvné osobnosti verejného života. Z tohto dôvodu predstavujú skúšku, pri ktorej sa overujú schopnosti bulharskej justície a jej nezávislosť. Keďže korupcia a organizovaný zločin sú často prepojené, podrobné finančné vyšetrovanie je dôležitou súčasťou akéhokoľvek vyšetrovania v tejto oblasti a má zásadný význam pre odhalenie prepojenia medzi organizovaným zločinom a politikou. Týmto aspektom sa v Bulharsku nevenuje dostatočná pozornosť. Okrem toho bude dôležitá aj úzka spolupráca s komisiou na zaistenie majetku a s ďalšími orgánmi správnej kontroly, aby sa podarilo presadiť efektívne riešenie korupcie na vysokých miestach, ktoré bude mať odrádzajúce účinky. Korupcia vo verejnej správe Úsilie orgánov presadzovania práva v rámci boja proti korupcii je potrebné doplniť o účinné správne opatrenia na odhaľovanie porušovania pravidiel, uplatňovať sankcie a zaviesť preventívne opatrenia. Bulharsko po roku 2007 vybudovalo komplexný administratívny rámec v tejto oblasti. Predovšetkým vytvorilo koordinačný orgán na vysokej úrovni, ktorý spadá pod vládu a ktorého úlohou je vykonávať dohľad nad implementáciou stratégie a akčných plánov Bulharska v tejto oblasti. V roku 2010 boli vytvorené dva nové správne orgány, a to komisia pre predchádzanie konfliktu záujmov a horizontálny orgán na podporu boja proti korupcii. Popritom majú správne inšpektoráty v každom jednotlivom odvetví spadajúcom do pôsobnosti vlády za úlohu realizovať a monitorovať preventívne opatrenia a nástroje na posudzovanie rizík, pričom sú povinné v prípade potreby uplatniť aj správne sankcie. Tento rámec dopĺňa národný kontrolný úrad, ktorý je zodpovedný za majetkovú kontrolu verejných činiteľov. S pomocou tohto komplexného rámca sa Bulharsku od roku 2007 podarilo dosiahnuť viacero úspechov v rámci predchádzania korupcii a jej postihovania. Vo väčšine oblastí vládnej pôsobnosti boli vytvorené a uplatnené nástroje na posudzovanie rizík a etické kódexy, systém pravidelného podávania hlásení o konflikte záujmov, boli vytvorené pravidlá upravujúce nezlučiteľnosť a majetok verejných činiteľov, pričom niektoré orgány (napr. colné a daňové orgány a hraničná polícia) prešli štrukturálnou reformou s osobitným zameraním na integritu a predchádzanie korupcii. Existuje však viacero nedostatkov, ktoré by Bulharsko malo odstrániť, aby dosiahlo postupnú zmenu pri odrádzaní od korupcie a pri zvyšovaní dôvery, ktorú bulharskí občania vkladajú vo svoje štátne inštitúcie. Systém majetkovej kontroly spočívajúci v tom, že národný kontrolný úrad zhromažďuje a uverejňuje majetkové priznania, je užitočným príspevkom k transparentnosti, avšak overovanie vyhlásení je nedostatočné a systém neponúka žiadnu možnosť overenia nezákonného obohatenia. Bolo oznámených len málo príkladov konkrétnych následných krokov v prípade rozporov vo vyhláseniach iných orgánov[85]. Odporúčanie Komisie, aby sa overovanie majetku stalo súčasťou nového zákona o zaisťovaní majetku, nebolo naplnené[86]. Skutočnosť, že len málo takýchto prípadov sa vyšetruje, jasne naznačuje, že tu existuje medzera, a preto časť administratívneho aparátu musí byť výslovne uložená povinnosť proaktívne riešiť nezákonné obohacovanie. Bulharsko v roku 2009 prijalo zákon o konflikte záujmov a zriadilo správny orgán, ktorý má za úlohu odhaľovať a postihovať konflikt záujmov[87]. Vytvorenie osobitnej komisie na odhaľovanie konfliktu záujmov, ktorá navrhuje sankcie za takýto konflikt, viedlo k významnému zvýšeniu počtu upozornení zo strany verejnosti na konflikty záujmov, ako aj počtu rozhodnutí, nateraz však bol ukončený len jeden prípad[88]. Z hodnotenia prvých 15 mesiacov fungovania komisie na zaistenie majetku vyplýva, že táto komisia prijala výzvu, ktorá pred ňu bola postavená, a začala pracovať rýchlo, avšak ešte stále nebola schopná osvedčiť sa prostredníctvom presvedčivých výsledkov v dôležitých prípadoch[89]. Otázky si treba položiť aj v súvislosti s účinnosťou zákona o konflikte záujmov. Voči rozhodnutiam komisie je možné podať opravný prostriedok na dvoch súdnych stupňoch a akékoľvek následné správne sankcie je takisto možné napadnúť na dvoch stupňoch. V dôsledku tohto zdĺhavého dvojstupňového procesu bola komisia schopná vydať celkovo len päť trestných rozkazov[90]. Táto komisia musí preukázať, že je schopná vydávať zmysluplné rozhodnutia v citlivých prípadoch. Nateraz nebolo naplnené odporúčanie Komisie, aby sa pravidlá o konflikte záujmov uplatňovali aj v prípade individuálnych zmlúv o poskytnutí služieb[91]. Bulharsko uplatňuje metodiku posudzovania rizika korupcie na orgány výkonnej moci spadajúce pod generálny inšpektorát vlády. Túto metodiku možno považovať za užitočný nástroj na predchádzanie korupcii. Jej uplatňovanie však nie je povinné a kapacity generálneho inšpektorátu na sledovanie jej uplatňovania a realizáciu nadväzných opatrení sú obmedzené. Posudzovanie rizika korupcie je navyše povinné len pre výkonnú zložku štátnej moci[92] a v prípadoch nedodržania požiadaviek neboli doposiaľ nikdy uplatnené disciplinárne sankcie. Stále nefunguje nová štruktúra na posudzovanie rizík korupcie v bulharskom inštitucionálnom rámci („Borkor“). Aby priniesla pridanú hodnotu, musí sa táto štruktúra stať silným centrálnym orgánom na koordináciu boja proti korupcii s právomocou posudzovať plány ostatných orgánov, posudzovať riziká v súvislosti s vyhláseniami o konflikte záujmov, resp. poskytovať služby sekretariátu pre nezávislý monitorovací proces. Verejné obstarávanie Významným zdrojom korupcie sú nedostatky v rámci uplatňovania právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania. Tieto nedostatky okrem toho narúšajú účinné využívanie finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ a vo všeobecnosti vedú k nižšej kvalite dodávania verejných statkov a plytvaniu s verejnými zdrojmi. Audity a hodnotenia rôznych útvarov Komisie odhalili značné riziká a nedostatky v tejto sfére. Bulharsko sa v období od roku 2007 usilovalo zlepšiť svoj právny rámec a správu v oblasti verejného obstarávania. V záujme naplnenia odporúčaní Komisie uskutočnilo reformu svojho právneho rámca v oblasti verejného obstarávania s cieľom jeho zjednodušenia a posilnenia niektorých nástrojov administratívnej kontroly[93]. Agentúre na kontrolu verejných financií a Dvoru audítorov boli udelené právomoci na uskutočňovanie kontrol ex offo a agentúre pre verejné obstarávanie sa rozšírila pôsobnosť v oblasti kontroly verejných súťaži pred ich zverejnením. Vyvinulo sa úsilie na zvýšenie odbornosti justície, a to aj prostredníctvom špecializácie. Tieto kroky však ešte nepriniesli očakávané výsledky. Počet sťažností, ktoré dostáva Komisia v súvislosti s bulharským systémom verejného obstarávania, stále rastie[94], a boli zaznamenané zjavné prípady porušenia pravidiel EÚ v oblasti verejného obstarávania. Hoci tento rok boli poskytnuté ďalšie ľudské zdroje[95], celkovo sú zdroje určené na pomoc verejným obstarávateľom stále nedostatočné. Pre Bulharsko bude dôležité, aby účinne implementovalo nové kontrolné postupy. Ak by sa agentúre pre verejné obstarávanie udelila právomoc vykonávať kontroly ex offo, vyslalo by to dôležitý signál všetkým kontrolným orgánom, že sa od nich očakáva proaktívnejší prístup založený na analýze rizík. III. Ďalšie kroky Z hodnotenia Komisie vyplýva, že Bulharsko dosiahlo počas piatich rokov od pristúpenia k EÚ pokrok. Prispel k tomu aj mechanizmus spolupráce a overovania (MSO). Komisia zastáva názor, že Bulharsko bude za predpokladu vystupňovania reformného procesu schopné dosiahnuť ciele MSO. Prehĺbenie reforiem si vyžiada silnejšiu kontrolu nad reformným procesom, a to najmä vo vedení justície. Takisto si to vyžiada aj spoločné smerovanie všetkých orgánov, komplexný prístup k implementácii zmien, ako aj účinnejšie spojenie úsilia rôznych inštitúcií ako v minulosti. To v sebe zahŕňa aj väčšiu snahu dokázať, že integrita sa cení a že korupciu a organizovaný zločin postihujú účinné sankcie. Mechanizmus spolupráce a overovania by mal pokračovať, aby sa toto úsilie podporilo a aby sa zachovala dynamika zmien v záujme dosiahnutia udržateľnosti a nezvratnosti reformného procesu – tak, aby bol tento proces natoľko silný, aby neboli potrebné externé zásahy MSO. Uplynulých päť rokov ukázalo, že Bulharsko je schopné riadne pokročiť v prípade, že je jasné politické smerovanie. Zaviedlo veľa správnych nástrojov. V ďalšej fáze bude treba tieto nástroje využiť na rozvoj a implementáciu reforiem. To Bulharsko privedie bližšie k splneniu požiadaviek MSO a zároveň to bude dôkazom plnenia záväzkov voči bulharským občanom. Všetky členské štáty majú v rámci oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti povinnosti, ale aj príležitosti, a Komisia s potešením očakáva, keď Bulharsko dovŕši proces MSO a vyrieši predmetné otázky tak ako ostatné členské štáty. Keďže Komisia uznáva, že Bulharsko teraz potrebuje implementovať opatrenia, o ktorých bolo rozhodnuté, a to bez toho, aby došlo k regresívnemu vývoju, pričom musí naopak preukázať presvedčivé výsledky, dospela k rozhodnutiu, že najbližšie hodnotenie Bulharska uskutoční koncom roka 2013. To poskytne čas potrebný na hodnotenie hmatateľných výsledkov. Komisia okrem toho ukončí prax vydávania priebežných hodnotiacich správ. Počas obdobia do konca roku 2013 však bude pozorne monitorovať dosahovanie pokroku, a to pri pravidelných pracovných návštevách, ako aj prostredníctvom intenzívneho dialógu s bulharskými orgánmi a ďalšími členskými štátmi. IV. Odporúčania Aby Bulharsko aj naďalej dosahovalo pokrok, Komisia ho vyzýva, aby prijalo opatrenia v ďalej uvedených oblastiach, a to na základe odporúčaní, ktoré sú formulované tak, aby Bulharsko mohlo koncentrovať svoje úsilie v rámci prípravy na ďalšie hodnotenie dosiahnutého pokroku, ktoré Komisia v rámci MSO uskutoční koncom roka 2013. 1. Reforma súdneho systému – Zvolenie nových členov Najvyššej súdnej rady s mandátom na realizáciu fundamentálnej reformy. – Vytvorenie a realizácia strednodobej stratégie justície v oblasti ľudských zdrojov, a to na základe analýzy potrieb a množstva práce a pri vykonaní zmien v štruktúre súdov, nábore nových pracovníkov a vzdelávacích aktivitách. – Nový generálny prokurátor by mal mať mandát na uskutočnenie reformy prokuratúry, pokiaľ ide o jej štruktúru, postupy a organizáciu, a to na základe nezávislého funkčného auditu a v spolupráci s externými odborníkmi. – Stanoviť si cieľový termín dokončenia prác na novom trestnom zákonníku, ako aj cieľový termín jeho implementácie. – Zabezpečiť otvorenú účasť všetkých významných mimovládnych organizácií a profesijných združení pri stanovovaní a monitorovaní reformných stratégií. 2. Nezávislosť, zodpovednosť a integrita justície – Zamerať činnosť inšpektorátu na otázky integrity a efektívnosti justície. Stanoviť jednotný, účinný a celoštátny systém náhodného prideľovania súdnych prípadov. – Zabezpečiť, aby voľba generálneho prokurátora bola príkladom transparentného a na súťaži založeného procesu, pri ktorom sa vychádza z kritérií integrity a účinnosti. – Zabezpečiť, aby pri hodnoteniach, povyšovaniach, vymenovaniach a disciplinárnych rozhodnutiach v rámci justície boli hlavnou prioritou transparentnosť, objektivita a integrita. 3. Efektívnosť súdnych konaní – Vytvoriť stratégiu na zníženie množstva súdnych prípadov, v ktorých sa mešká so zverejnením odôvodnenia, a uskutočniť analýzu s cieľom nájsť riešenie tohto problému. – Odstrániť medzery, ktoré existujú v účinnosti vykonávaní súdnych rozhodnutí, ako je napr. unikanie pred výkonom trestov odňatia slobody, resp. nemožnosť vykonania finančných trestov uložených súdmi. – Prijať stratégiu na zlepšenie právnej súdržnosti vrátane proaktívnej stratégie Najvyššieho kasačného súdu, kde sa vymedzia oblasti, na ktoré existujú rozdielne názory, pričom sa v týchto stratégiách o predmetných sporných otázkach rozhodne. 4. Boj proti organizovanému zločinu – Zabezpečiť, aby nová komisia na zaistenie majetku bola vymenovaná na základe zásady integrity a aby s ňou ostatné orgány, a to najmä prokuratúra, plne spolupracovali v rámci plnenia jej úloh. Zabezpečiť, aby Najvyšší kasačný súd v prípade potreby rozhodoval rázne v záujme ochrany svojich právomocí. – Uskutočniť nezávislú analýzu neúspešných prípadov, ktorá sa zameria na nedostatky vyšetrovania aj stíhania vrátane nedostatkov v ochrane svedkov, ako aj na ekonomickú a finančnú analýzu, zhromažďovanie dôkazov zo strany polície a spoluprácu medzi súdnou a výkonnou zložkou štátnej moci. – Na tomto základe odstrániť nedostatky v štruktúrach, riadení, personálnom obsadení, odbornej príprave, spolupráci a odbornej praxi. 5. Boj proti korupcii – Využiť skúsenosti z minulých prípadov na zlepšenie práce polície, prokuratúry aj súdov. – Uskutočniť nezávislé posúdenie vplyvu bulharskej národnej stratégie v oblasti boja proti korupcii. Zveriť jednej inštitúcii úlohu koordinovať boj proti korupcii, napomáhať a koordinovať úsilie v rôznych odvetviach, podávať správy o výsledkoch protikorupčnej stratégie realizovanej v rámci všetkých verejných orgánov a poskytovať podporu novému nezávislému monitorovaciemu systému, na ktorom sa bude zúčastňovať občianska spoločnosť. – Zmeniť a doplniť zákon o konflikte záujmov, aby bolo možné účinne uplatňovať odrádzajúce sankcie. Uskutočniť revíziu systému majetkových priznaní a preverovania majetku tak, aby sa stal účinným nástrojom pri odhaľovaní nezákonného obohacovania sa. [1] Závery Rady ministrov, 17. október 2006 (13339/06); rozhodnutie Komisie 2006/929/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Bulharsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu (Ú. v. EÚ L 354, 14.12.2006, s. 58 ). [2] V predmetnom rozhodnutí sa taktiež stanovila aj možnosť uplatnenia bezpečnostných mechanizmov, k čomu však nedošlo. [3] Závery zo zasadnutia Európskej rady 28. – 29. júna 2012 obsahujú záväzok, že EÚ v rámci Paktu pre rast a bude v kontexte modernizácie verejnej správy odstraňovať prieťahy v justičnom systéme (Závery zo zasadnutia Európskej rady 29. júna 2012, s. 8). [4] Prieskum Flash Eurobarometer, ktorý Komisia uskutočnila v Bulharsku v máji 2012 (Flash Eurobarometer č. 351 „Mechanizmus spolupráce a overovania pre Bulharsko a Rumunsko“ na adrese: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm ). [5] Prieskum Flash Eurobarometer č. 351. [6] Pokiaľ ide o referenčné body, patria medzi ne výsledky práce Rady Európy, OECD a agentúr OSN. [7] V roku 2012 bola využitá práca skúsených odborníkov z Francúzska, Nemecka, Írska, Poľska, Slovinska, Spojeného kráľovstva a Španielska. [8] Pozri technickú správu, s. 36. [9] Tieto závery podporuje aj vnímanie problematiky zo strany verejnosti: 71 % respondentov prieskumu Flash Eurobarometer v Bulharsku uviedlo, že sa domnievajú, že EÚ mala prostredníctvom MSO pozitívny vplyv na riešenie nedostatkov bulharského súdneho systému. V súvislosti s korupciou to uviedlo 67 % respondentov a v súvislosti s organizovaným zločinom tak odpovedalo 65 % respondentov. Zároveň je však väčšina respondentov presvedčená, že situácia sa za uplynulých päť rokov nezmenila, resp. že sa zhoršila. (Prieskum Flash Eurobarometer č. 351.) [10] Štruktúra Najvyššej súdnej rady vychádza z ústavy (technická správa, s. 4, poznámka pod čiarou č. 6). [11] Najvyššej súdnej rade v týchto oblastiach pomáha justičná inšpekcia, predsedovia súdov a bulharská inštitúcia odborného vzdelávania pre justičných pracovníkov – Národný justičný inštitút. [12] Zo štatistických údajov Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP) vyplýva, že v prípade Bulharska existuje spomedzi všetkých členských štátov EÚ najväčší počet rozsudkov ESĽP, ktoré čakajú na vykonanie. V prevažnej väčšine prípadov ide o rozsudky, ktoré sa týkajú neprimeranej dĺžky trestnoprávnych konaní a chýbajúcich účinný prostriedkov nápravy. Medzi ďalšie prvky patria aj neúčinné vyšetrovania a neprimerané použitie strelných zbraní zo strany polície. (Rada Európy: Dohľad nad vykonávaním rozsudkov a rozhodnutí ESĽP, výročná správa za rok 2011, k dispozícii na adrese: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf. [13] Členovia Najvyššej súdnej rady volení parlamentom sa volia jednoduchou väčšinou, a inšpektori sa volia dvojtretinovou väčšinou. [14] Pozri technickú správu, s. 5 a poznámku pod čiarou č. 7. [15] Pozri technickú správu, s. 18. [16] Ostatný raz v dokumente KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 8. [17] Obavy v súvislosti s transparentnosťou a objektívnosťou menovaní do vysokých súdnych funkcií boli v tomto kontexte vyjadrené v správe Komisie v rámci MSO z 20. júla 2011 [KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 4] a správe Komisie v rámci MSO z 8. februára 2012 [COM(2012)57 final, s. 2] (pozri technickú správu, s. 6 a 14). [18] Po obvineniach z ovplyvňovania a zaujatosti v prípadoch týkajúcich sa organizovaného zločinu zo strany členov vlády sa sudcovia Mestského súdu v Sofii obrátili vo februári na Najvyššiu súdnu radu, aby ochránila nezávislosť justície a zistila skutkový stav veci. Sudca, voči ktorému smerovali obvinenia, okrem toho podal aj trestné oznámenie pre ohováranie. Tento sudca bol následne 12. júla prepustený z justície na základe rozhodnutia Najvyššej súdnej rady za oneskorenie pri vydaní odôvodnenia súdneho rozhodnutia. To viedlo k protestným aktivitám na viacerých súdoch, ako aj zo strany veľkého počtu sudcov Najvyššieho kasačného súdu. [19] Nezávislí odborníci oslovení Komisiou však vyjadrili obavy v súvislosti s nedostatočne oddelenými úlohami vo vnútri rady (technická správa, s. 13, poznámka pod čiarou č. 49). [20] Pred rokom 2007 a vytvorením nezávislého justičného inšpektorátu bola disciplinárna činnosť veľmi malá. Celkovo sa Najvyššia súdna rada v období medzi októbrom 2007 a decembrom 2011 zaoberala 179 disciplinárnymi prípadmi. Celkový počet sankcií sa zvýšil z 15 v roku 2008 a 24 v roku 2009 na 34 v roku 2010, pričom v roku 2011 opäť poklesol na 13. [21] Inšpektorát uskutočňuje pravidelné kontroly a kontroly ad hoc zamerané na riadenie miestnych súdov a prokuratúr, zaoberá sa sťažnosťami a okrem toho vyšetruje ďalšie otázky, ako napr. prieťahy v súdnom konaní. Do roku 2011 inšpektorát vykonal komplexné hodnotenie všetkých súdnych obvodov. [22] Pozri technickú správu, s. 7. [23] V jednom z týchto dvoch prípadov Najvyšší správny súd zrušil všetky disciplinárne sankcie. Pozri technickú správu, s. 14 až 15. [24] Na túto skutočnosť sa upozorňovalo vo viacerých správach v rámci MSO vrátane správy KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 4 a správy COM(2012) 57 final, s. 2 – 3. [25] Otázky v súvislosti s integritou sa objavili pri vymenovaniach predsedov viacerých významných súdov, ako aj pri menovaní členov inšpektorátu Najvyššej súdnej rady a v súvislosti s niektorými členmi Najvyššej súdnej rady. (technická správa, s. 6 a 14 a správa KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 4. [26] Napr. stratégiu, ktorá by riešila nedostatky náhodného prideľovania spisov na súdoch, v súvislosti s čím overovanie zo strany inšpektorátu nateraz neviedlo ku konkrétnym opatreniam na nápravu (pozri technickú správu, s. 7 a 19). [27] Obyvatelia Bulharska vnímajú spomedzi všetkých členských štátov najnegatívnejšie všeobecné rozšírenie korupcie v rámci justičnej sféry. V septembri 2011 bolo o širokej rozšírenosti korupcie v sektore súdnictva presvedčených 76 % zo všetkých respondentov v Bulharsku. V rámci tohto vnímania však došlo od roku 2009 k určitému zlepšeniu. (Špeciálny prieskum Eurobarometer č. 374 o vnímaní korupcie v EÚ zverejnený vo februári 2012) [28] Pozri technickú správu, s. 13. Najvyššia súdna rada napr. uznala, že pokiaľ ide o hodnotenia uskutočnené v roku 2011, v prípade 98 % sudcov boli ukončené hodnotením „veľmi dobre“. [29] Najvyšší správny súd v máji zrušil rozhodnutie o povýšení vydané Najvyššou súdnou radou, pretože podľa jeho názoru Najvyššia súdna rada v tomto kontexte náležite neposúdila akademické výsledky kandidáta. [30] Pozri technickú správu, s. 13 a poznámku pod čiarou č. 46. [31] Pridelenia sa fakticky rovnajú povýšeniam a zväčša sa týkajú súdov a prokuratúr v Sofii. V roku 2011 bol celkový počet pridelení sudcov a prokurátorov 265, a to v porovnaní s 294 pozíciami, ktoré boli v tom istom roku k dispozícii v rámci systému povyšovania a transferu. [32] Podľa odhadov profesionálov je pracovná záťaž Mestského súdu v Sofii asi osemkrát väčšia ako na ostatných súdoch prvého stupňa, pričom situácia na regionálnom súde v Sofii sa považuje za ešte horšiu. Prerozdelenia postov sú aj naďalej veľmi skromné – v priemere ide o 20 až 30 transferov ročne (pozri technickú správu, s. 14). Nateraz nebolo prijaté žiadne rozhodnutie o zrušení celého súdu a prerozdelení zamestnancov. [33] Prípad uvádzaný v tejto súvislosti je stručne vyjadrený v poznámke pod čiarou č. 18. [34] Nový občiansky súdny poriadok bol prijatý v júli 2007, správny poriadok bol novelizovaný v rokoch 2007 a 2011 a trestný poriadok bol zmenený a doplnený v roku 2010. Pozri technickú správu, s. 10 až 12. [35] Pozri technickú správu, s. 9. [36] Pozri technickú správu, s. 16. [37] KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 8, odporúčania f) a g). [38] Najvyšší kasačný súd vydal v období rokov 2007 až 2011 v súvislosti s organizovanou trestnou činnosťou a trestným činom korupcie len päť výkladových rozhodnutí. [39] Komisia tieto odporúčania formulovala v bodoch 1 a 3 na strane 8 svojej správy v rámci MSO z 20. júla 2011 [KOM(2011)459]. [40] Prokuratúra napríklad vytvorila dva nové útvary, ktoré sa zaoberajú bojom proti finančnej trestnej činnosti, ako aj útvar pre justíciu mladistvých. Bulharsko ešte stále neprijalo opatrenia na posilnenie vnútornej nezávislosti prokurátorov v záujme zabezpečenia nezávislosti, objektívnosti a účinnosti vyšetrovania. Bulharsko bude musieť predovšetkým vyriešiť problém spočívajúci v tom, že v rámci bulharského právneho poriadku neexistujú záruky nezávislosti vyšetrovania protizákonnej činnosti, z ktorej môže byť podozrivý generálny prokurátor alebo iní, jemu blízki, vysoko postavení úradníci (Európsky súd pre ľudské práva, prípad 1108/02 Kolevi, rozsudok z 5.11.2009, právoplatný 5.2.2010). [41] Skupina najdôležitejších profesijných a mimovládnych organizácií pôsobiacich v oblasti reformy súdnictva predložila ministerstvu spravodlivosti návrhy na komplexnú reformu Najvyššej súdnej rady vo februári 2012. Pozri technickú správu, s. 16. [42] Odborníci konkrétne uviedli, že v rámci Najvyššej súdnej rady chýba formálne oddelenie medzi sekciou pre prokurátorov a sekciou pre sudcov. Na tento problém predtým upozorňovali aj stanoviská Benátskej Komisie Rady Európy, kde sa upozorňovalo aj na to, že menovania sú vystavené značným politickým tlakom. [43] Mená kandidátov sa uverejnia dva mesiace pred voľbami a budú prebiehať verejné vypočutia všetkých kandidátov, aby sa umožnila verejná kontrola. Na jeseň tohto roka sa uskutoční nepriama voľba s dvojnásobným počtom delegátov. Priama voľba sa plánuje pri konštituovaní budúcej Najvyššej súdnej rady v roku 2017. [44] Europol konštatoval zlepšenie spolupráce Bulharska s orgánmi presadzovania práva ostatných členských štátov, čo viedlo k rôznym úspešným spoločným operáciám. [45] Počet policajných vyšetrovateľov sa zvýšil z 2 000 v roku 2010 na 6 000 v roku 2011 a mal by dosiahnuť celkovú úroveň 8 000. [SEK(2011)967 v konečnom znení, s. 18]. [46] Europol považuje organizovaný zločin v Bulharsku za jedinečný fenomén v rámci celej EÚ, pretože tento zločin má značnú kontrolu nad hospodárstvom, čo je základ pre ovplyvňovanie politických procesov a štátnych inštitúcií. Ročný obrat z 12 najvýznamnejších aktivít bulharského organizovaného zločinu sa odhaduje na 1,8 mld. EUR, resp. na 4,8 % HDP ročne. [údaj z publikácie Centra pre štúdium demokracie (Centre for the Study of Democracy) o posúdeniach rizík spojených s organizovaných zločinom s názvom Serious and Organised Crime Threat Assessment 2010 – 2011; vydanej v Sofii, apríl 2012, s. 5]. Europol ďalej konštatuje, že v porovnaní s rozsahom organizovaného zločinu, je počet riešených trestných prípadov v Bulharsku aj napriek stúpajúcemu trendu stále nízky. [47] 96 % respondentov prieskumu Flash Eurobarometer v Bulharsku v máji 2012 uviedlo, že organizovaný zločin považuje za závažný problém. (Prieskum Flash Eurobarometer č. 351.) [48] Pozri technickú správu, s. 31. [49] Celkové posilnenie policajného vyšetrovania v roku 2010 malo pozitívny účinok aj na kapacity polície v tejto oblasti. [50] Pozri technickú správu, s. 32. [51] KOM(2009)402 v konečnom znení, s. 7, KOM(2010)400 v konečnom znení, s. 8, KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 9. [52] V zmysle bulharského trestného zákona je organizovaný ten trestný čin, ktorý spáchali traja alebo viacerí páchatelia. [53] Pozri technickú správu, s. 34. [54] Začiatkom júla bola podaná sťažnosť na ústavnom súde. [55] Po tom, ako sa tento zákon na prvýkrát nepodarilo v júli 2011 presadiť v bulharskom parlamente a Komisia na jeho prijatie vyzývala v dvoch po sebe idúcich správach v rámci MSO, v máji verejne na jeho podporu intervenovali veľvyslanci viacerých členských štátov a Komisia poskytla poradenstvo v súvislosti s jeho určitými aspektmi. [56] Chýba predovšetkým preverovanie majetku vyšších úradníkov a politikov a právomoc komisie vykonať zaistenie majetku ex offo. [57] Pozri technickú správu, s. 35. [58] Členovia novej komisie budú volení parlamentom, vládou a prezidentom. [59] Medzi povšimnutiahodné výnimky patria prípady Dimitara Željazkova, Plamena Galeva a Angela Christova. [60] Najvyšší kasačný súd od júla minulého roku vyniesol konečné oslobodzujúce rozsudky v štyroch významných prípadoch: v prípade tzv. krokodílieho gangu, v prípade bratov Marinovcov, v prípade Iliana Varsanova a v prípade Dimitara Vučeva. Oslobodzujúce rozsudky sa ďalej spomínali aj v KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 5. [61] Vo všeobecnosti panuje zhoda v tom, že za uplynulých 10 rokov došlo k približne 150 nájomným vraždám, z ktorých len veľmi málo bolo odhalených a potrestaných. [62] Platí to predovšetkým pre čiernomorský región. [63] V máji bol zatknutý významný člen organizovanej zločineckej skupiny a bude vydaný na účely súdneho konania do iného členského štátu. Nedávne zhabanie veľkého množstva drog bolo výsledkom spolupráce medzi Bulharskom, niekoľkými členskými štátmi a Europolom. [64] Pozri technickú správu, s. 30. [65] V súvislosti s prípadmi začatými novou špecializovanou prokuratúrou zaoberajúcou sa organizovaným zločinom nie sú k dispozícii žiadne informácie o zaistenom či zhabanom majetku pri týchto prípadoch. Pred nedávnom sa začal dôležitý prípad týkajúci sa prania špinavých peňazí, v ktorom figurujú Plamen Galev a Angel Christov. [66] Odborníci na základe praktických skúsenosti v iných členských štátoch navrhovali napr. pravidelné podávanie správ zo strany vyšších riadiacich pracovníkov prokuratúry a polície, a centrálny register bankových účtov na uľahčenie finančného vyšetrovania. [67] Na základe zákona o amnestiách z roku 2009 bolo zastavených 458 prípadov, ktoré sa okrem iného týkali zneužívania právomoci verejného činiteľa a zneužívania verejných finančných prostriedkov. [68] KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 10. [69] Okrem národného kontrolného úradu sú všetky orgány v tejto oblasti podriadené exekutíve. [70] Národný kontrolný úrad ani komisia pre konflikt záujmov nemajú právomoc udeliť sankcie v prípade odmietnutia poskytnutia súčinnosti. Inšpektoráty majú právomoc sankcionovať porušenie pravidiel na predchádzanie korupcii, ale v skutočnosti túto právomoc nevyužívajú. [71] Prieskum Flash Eurobarometer č. 351 z júla 2012. [72] Komisia Bulharsku v roku 2009 odporúčala, aby zriadilo špecializované štruktúry na stíhanie a súdne prejednávanie prípadov korupcie na vysokých miestach a prípadov týkajúcich sa organizovaného zločinu. [KOM(2009)402 v konečnom znení, s. 7] [73] Zmeny a doplnenia trestného zákona v roku 2008 umožnili prípustnosť dôkazov Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) na účely súdnych konaní. [74] KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 8 a 9. [75] Počet odsúdení v prípadoch podvodov v súvislosti s finančnými prostriedkami EÚ sa z nuly v roku 2007 postupne zvýšil na vysokú úroveň 243 odsúdení, pričom v roku 2011 tento počet opäť poklesol na 159. Všetky obvinenia v prípadoch podvodov v súvislosti s finančnými prostriedkami EÚ, ktoré boli vznesené v roku 2011, boli ako obvinenia zo spáchania trestných činov zrušené a prekvalifikované na správne delikty. [COM(2012) 57 final, s. 6] [76] Komisia vo svojich správach z júla 2011 a februára 2012 upozornila na veľké množstvo zastavených prípadov, súvisiace aspekty ktorých však boli v inom členskom štáte stíhané. [KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 6, COM(2012) 57 final, s. 6] [77] Novozačaté vyšetrovania v rámci prípravného konania v prípadoch korupcie: 512 v roku 2007, 490 v roku 2008, 595 v roku 2009, 684 v roku 2010 a 522 v roku 2011. [78] Od ostatnej analýzy Komisie v júli 2011 sa podarilo dosiahnuť rozsudky len v piatich prípadoch korupcie na vysokých miestach, z toho dva konečné. Konečné rozsudky ukladajúce tresty odňatia slobody boli vynesené v prípade týkajúcom sa poslanca parlamentu a v prípade bývalého riaditeľa štátneho podniku, pričom výkon jedného z týchto rozsudkov bol pozastavený. Za ten istý čas bolo vynesených 10 oslobodzujúcich rozsudkov v prípadoch, ktoré sa týkali troch bývalých ministrov, jedného štátneho tajomníka a iných vyšších úradníkov, manažérov štátnych podnikov a podnikateľov. [79] Pozri vyššie, s. 7. [80] V oboch prípadoch rôzne omeškania viedli k tomu, čo odvolacie konania proti dvom odsudzujúcim rozsudkom vyneseným v roku 2010 takmer vôbec nepokročili. (Pozri technickú správu, s. 20 a poznámku pod čiarou č. 80.) [81] Technická správa v rámci MSO z 20. júla 2011, SEK(2011)967 v konečnom znení, s. 12. [82] Pozri technickú správu, s. 16 a 17. [83] Na tento účel Komisia odporučila, aby Bulharsko vykonalo komplexný audit justičnej praxe, postupov a organizácie, ako aj aby v spolupráci s odborníkmi zo zahraničia vypracovalo podrobný akčný plán. [KOM(2011)459 v konečnom znení, odporúčania uvedené v bodoch 3 a 6, s. 8 – 9] [84] Pozri technickú správu, s. 9. [85] Vyhlásenia automaticky kontroluje počítačový program, ktorý ich porovná s ostatnými dostupnými údajmi, ako sú napríklad daňové priznania, avšak nejestvuje žiadna tvorba rizikových profilov, nie je možnosť prístupu k bankovým údajom ani možnosť porovnania s vyhláseniami z predchádzajúcich rokov, takže nie je možné nadväzne riešiť nevysvetliteľné bohatstvo. [86] Komisia Bulharsku odporučila, aby prijalo právne predpisy upravujúce zaistenie majetku bez predchádzajúceho odsúdenia a preverovanie majetku ex offo, pokiaľ ide o vyšších úradníkov, sudcov a politikov, a taktiež odporučila, aby Bulharsko preukázalo výsledky v tejto oblasti. [KOM(2011) 459 v konečnom znení, s. 9] [87] Bulharsko tento zákon prijalo v roku 2009 a následne v roku 2011 zriadilo Komisiu pre predchádzanie a odhaľovanie konfliktu záujmov na základe toho, že mu v lete 2008 bola pozastavená možnosť čerpania prostriedkov z rozpočtu EÚ v dôsledku viacerých prípadov konfliktu záujmov a neexistencie ochrany finančných prostriedkov EÚ v tejto oblasti. [Technická správa, s. 27, pozri tiež KOM(2008)496 v konečnom znení s názvom „Správa o riadení fondov EÚ v Bulharsku“]. [88] Pozri technickú správu, s. 27. [89] Verejné pochybnosti sa objavili v súvislosti s nedávnymi prípadmi, v ktorých figuruje bývalý predseda komisie na zaistenie majetku a bývalý predseda a bývalý člen komisie na ochranu spotrebiteľov. [90] Odborníci upozornili aj na iné nedostatky, a to predovšetkým na nemožnosť riešiť anonymné upozornenia a na nemožnosť ukladania správnych sankcií v prípadoch predloženia nepravdivých vyhlásení (pozri technickú správu, s. 27). [91] [KOM(2011)459 v konečnom znení, odporúčanie uvedené v písm. v), s. 10] Individuálne zmluvy o poskytnutí služieb sa momentálne zakladajú na zákone o záväzkoch a zmluvách, a preto sa na ne nevzťahujú pracovnoprávne predpisy a ich ustanovenia o konflikte záujmov a nezlučiteľnosti. [92] Posudzovanie rizika korupcie nie je mandatórne pre parlament, justíciu, miestnu samosprávu, štátne agentúry, štátne inštitúty a štátne zariadenia a fondy. [93] KOM(2011)459 v konečnom znení, s. 10. [94] Komisia dostala v súvislosti s oblasťou verejného obstarávania v priebehu rokov 2008 a 2009 štyri sťažnosti a v období rokov 2010 a 2011 to bolo 26 sťažností. [95] Agentúre pre verejné obstarávanie bolo tento rok pridelených 10 dodatočných pracovných pozícií, a to najmä na účely plnenia dodatočných kontrolných funkcií ex ante.