Osobitná správa Využívanie rozpočtovej 
podpory na zlepšenie 
mobilizácie domácich 
príjmov v subsaharskej 
AfrikeSK 2016  Č. 35
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Otázky:  eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.  
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).
Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017
Print ISBN 978-92-872-6815-0 ISSN 1831-0931 doi:10.2865/040156 QJ-AB-16-036-SK-C
PDF ISBN 978-92-872-6800-6 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/39900 QJ-AB-16-036-SK-N
EPUB ISBN 978-92-872-6848-8 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/59047 QJ-AB-16-036-SK-E
© Európska únia, 2017
Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.
Printed in Luxembourg
Využívanie rozpočtovej 
podpory na zlepšenie 
mobilizácie domácich 
príjmov v subsaharskej 
Afrike
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)Osobitná správaSK 2016  Č. 35
02
 Audítorský tím
V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré 
sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto 
audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich 
príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.
Tento audit výkonnosti uskutočnila komora III, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Karel Pinxten a ktorá sa špecializuje 
na výdavkové oblasti vonkajších opatrení, bezpečnosti a spravodlivosti. Audit viedla členka Dvora audítorov Danièle  
Lamarque a  podporu jej poskytla atašé kabinetu Stéphanie Girard, hlavný audítorský manažér Alejandro Ballester  
Gallardo, vedúci úlohy Piotr Zych a audítori Karel Meixner a Helka Nykaenen.
Zľava doprava:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Obsah
Body
 Skratky
I – VIII Zhrnutie
1 – 14 Úvod
1 – 2 Mobilizácia domácich príjmov je dôležitá pre udržateľný rozvoj
3 Mobilizácia domácich príjmov je pre medzinárodné rozvojové spoločenstvo prioritou
4 – 7 EÚ je odhodlaná podporovať mobilizáciu domácich príjmov
8 – 14 Mobilizácia domácich príjmov je jednou z hlavných rozvojových výziev, ktorá sa rieši 
prostredníctvom rozpočtovej podpory
15 – 18 Rozsah auditu a audítorský prístup
19 – 67 Pripomienky
19 – 38 Nový prístup Komisie viedol k lepším požiadavkám na posudzovanie mobilizácie domácich 
príjmov v partnerských krajinách, no tieto požiadavky zatiaľ neboli úplne zavedené do praxe
20 – 31 Komisia neposúdila niektoré kľúčové aspekty mobilizácie domácich príjmov, ako sa to uvádza 
v usmerneniach
32 – 38 Rámec Komisie na riadenie rizík pri rozpočtovej podpore neumožňoval komplexne posúdiť riziká súvisiace s 
mobilizáciou domácich príjmov
39 – 59 Účinnosť podmienok pre rozpočtovú podporu, politického dialógu a rozvoja kapacít ohrozovali 
nedostatky v koncepcii a zložitá miestna situácia
40 – 49 Komisia pri väčšine zmlúv o rozpočtovej podpore nevyužila podmienky osobitne zamerané na mobilizáciu 
domácich príjmov, a keď ich uplatnila, nie vždy boli relevantné
50 – 57 Politický dialóg bol väčšinou dobre koordinovaný, no jeho účinnosť ako nástroj podpory mobilizácie 
domácich príjmov oslabilo slabé strategické zameranie a zložitá miestna situácia
58 – 59 Zložka rozvoja kapacít v zmluvách o rozpočtovej podpore bola zriedkakedy zameraná na mobilizáciu 
domácich príjmov
60 – 67 Komisia nemala vhodné nástroje, ktoré by poskytli dôkaz o tom, že rozpočtová podpora EÚ 
prispela v partnerských krajinách k mobilizácii domácich príjmov
04 Obsah 
68 – 76 Závery a odporúčania
 Príloha I —  Podiel rozpočtovej podpory na celkových záväzkoch oficiálnej bilaterálnej 
rozvojovej pomoci
 Príloha II —  Krajiny a zmluvy o rozpočtovej podpore vybrané na účely auditu
 Odpovede Komisie a ESVČ
05
 Skratky
AKT : Africké, karibské a tichomorské štáty
BEPS : Narúšanie základu dane a presun ziskov (Base Erosion and Profit Shifting)
DCI : Nástroj rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument)
EITI : Iniciatíva pre  transparentnosť v  ťažobnom priemysle (Extractive Industries Transparency Initiative)
ERF : Európske rozvojové fondy
ESP : Európska susedská politika
HDP : Hrubý domáci produkt
HND : Hrubý národný dôchodok
IPA: Nástroj predvstupovej pomoci (Instrument for Pre-accession Assistance)
MDP : Mobilizácia domácich príjmov
MMF : Medzinárodný menový fond
OECD : Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (Organisation for Economic Cooperation and Development)
ORP : Oficiálna rozvojová pomoc
PEFA : Program verejných výdavkov a  finančnej zodpovednosti (Public Expenditure and Financial Accountability 
programme)
RRR : Rámec riadenia rizík
RVF : Riadenie verejných financií
SIDS : Malé ostrovné rozvojové štáty (Small Island Development States)
TADAT : Diagnostický hodnotiaci nástroj daňovej správy (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool)
ZKÚ : Zámorské krajiny a územia
06
 Zhrnutie
I
Mobilizácia domácich príjmov znamená vytváranie vládnych príjmov z domácich zdrojov, a to daňových i neda -
ňových. Zlepšenie mobilizácie domácich príjmov rozvojových krajín je rozhodujúcim faktorom pre ich udržateľný 
rozvoj a preto sa stalo prioritou rozvojovej politiky EÚ. EÚ podporuje mobilizáciu domácich príjmov v týchto kraji -
nách prostredníctvom niekoľkých spôsobov poskytovania pomoci vrátane rozpočtovej podpory. Prostredníctvom 
rozpočtovej podpory sa prideľuje približne 20 % rozvojového financovania EÚ, pričom subsaharská Afrika je najväč -
ším príjemcom. Lepšia mobilizácia domácich príjmov bola jednou z piatich hlavných rozvojových výziev, na ktoré sa 
Komisia zamerala vo svojom novom prístupe k rozpočtovej podpore prijatom v roku 2012.
II
Prostredníctvom tohto auditu sme preskúmali, či Komisia účinne využívala zmluvy o rozpočtovej podpore na pod -
poru mobilizácie domácich príjmov v krajinách subsaharskej Afriky s nízkymi a nižšími strednými príjmami. Kon -
krétne sme kontrolovali posudzovanie politík partnerských krajín v oblasti príjmov a ich správy, ktoré vykonávala 
Komisia, využívanie podmienenosti v súvislosti s rozpočtovou podporou, využívanie politického dialógu a rozvoj 
kapacít. Takisto sme skúmali, či Komisia vie prostredníctvom ukazovateľov monitorovania a hodnotení preukázať, 
ako táto forma podpory prispela k zlepšeniu mobilizácie domácich príjmov.
III
Zistili sme, že nový prístup Komisie zvýšil potenciál rozpočtovej podpory na posilnenie mobilizácie domácich 
príjmov, no nedostatky v súvislosti s vykonávaním bránili tomu, aby sa tento potenciál plne využil. Dospeli sme 
preto k záveru, že Komisia zatiaľ účinne nevyužila zmluvy o rozpočtovej podpore na podporu mobilizácie domácich 
príjmov.
IV
Komisia pri navrhovaní svojich operácií rozpočtovej podpory nevenovala mobilizácii domácich príjmov dostatočnú 
pozornosť. Hoci v spolupráci s ostatnými darcami systematicky posudzovala politiky partnerských krajín v oblasti 
príjmov a ich správu, nie vždy to bolo plnom rozsahu. Posúdenia krajín sú základom pri navrhovaní rozpočtovej 
podpory, pretože Komisii pomáhajú identifikovať zásadné problémy, ktoré sa majú riešiť prostredníctvom pod -
mienok vyplatenia podpory, rozvoja kapacít a politického dialógu, ktoré Komisia využíva súbežne s financovaním. 
Posudky, ktoré sme kontrolovali, sa však nevenovali základným aspektom, ako je daňová politika a správa. Okrem 
toho sa nehodnotili ani kľúčové riziká súvisiace s oslobodením od daní a výberom a prevodom daní a nedaňových 
príjmov z  prírodných zdrojov.
07 Zhrnutie 
V
Len v prípade piatich z 15 zmlúv o rozpočtovej podpore, ktoré boli predmetom auditu, podmienila Komisia vypla -
tenie rozpočtovej podpory zavedením konkrétnych reforiem týkajúcich sa mobilizácie domácich príjmov. Zistili 
sme tiež, že týmito podmienkami sa nie vždy účinne podporili reformy mobilizácie domácich príjmov, pretože boli 
buď príliš ľahko dosiahnuteľné alebo sa ich plnenie nedalo vynútiť, v dôsledku čoho bola motivácia pre krajiny zavá -
dzať reformy nižšia. Celkovo sa podmienky týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov v žiadnom type zmlúv o roz -
počtovej podpore nevyužívali dostatočne, čo je v rozpore s hlavnou úlohou, ktorá sa mobilizácii domácich príjmov 
pripisuje.
VI
Politický dialóg v oblasti mobilizácie domácich príjmov bol lepšie zameraný vtedy, keď ho sprevádzali konkrétne 
podmienky alebo ukazovatele, pretože stanovenie týchto podmienok, rokovanie o nich a následne ich monitorova -
nie si vyžadovali obšírne diskusie s partnerskými krajinami. Zložité podmienky v týchto krajinách však mali za násle -
dok, že politický dialóg sa neviedol pravidelne. Komisia nevypracovala stratégie na vytvorenie štruktúry pre poli -
tický dialóg na základe konkrétnych aspektov mobilizácie domácich príjmov vrátane napríklad stanovenia priorít, 
cieľov, účastníkov a  dátumov.
VII
Rozpočtová podpora EÚ zahŕňala veľmi malý objem financovania na riešenie kapacitných potrieb: len 0,2 % celkovej 
hodnoty kontrolovaných zmlúv. A pri audite sme napokon zistili aj skutočnosť, že chýbali vhodné monitorovacie 
nástroje, ktorými by sa posúdil rozsah príspevku rozpočtovej podpory k celkovému zlepšeniu mobilizácie domácich 
príjmov.
VIII
Komisii predkladáme niekoľko odporúčaní na posilnenie posudkov týkajúcich sa mobilizácie domácich príjmov 
a analýzy rizika, využívania podmienok vyplácania podpory špecifických pre mobilizáciu domácich príjmov, pod -
pory rozvoja kapacít a politického dialógu a hodnotenia rozpočtovej podpory s cieľom zlepšiť mobilizáciu domácich 
príjmov.
08
 Úvod
Mobilizácia domácich príjmov je dôležitá 
pre udržateľný rozvoj
01 
Znižovanie chudoby a udržateľný rozvoj závisia od hospodárskeho rastu a investí -
cií, ale aj od poskytovania rozmanitých sociálnych služieb, ako je vzdelávanie, 
verejná infraštruktúra a  zdravotná starostlivosť. Tieto služby stoja viac, ako sa 
môže poskytnúť prostredníctvom samotnej rozvojovej pomoci. Musia sa pokryť 
z domácich príjmov vrátane daní a príjmov z využívania prírodných zdrojov (napr. 
poplatky za prístup a podiely na zisku z ťažby), ktoré sú nesporne najväčším zdro -
jom financovania, ktorý majú vlády k dispozícii1. Zvýšená mobilizácia domácich 
príjmov znižuje závislosť od rozvojovej pomoci, vedie k zlepšeniu verejnej správy, 
keďže daňoví poplatníci zvyčajne od vlády vyžadujú, aby sa zodpovedala, a je 
základom budovania štátu.
02 
Rozvojové krajiny, a najmä hospodárstva s nízkymi a nižšími strednými príjmami2, 
čelia pri mobilizácii príjmov značným ťažkostiam. Pomer daní k HDP3 sa v  týchto 
krajinách pohybuje od 10 do 20 % v porovnaní s 25 až 40 % v rozvinutých kraji -
nách4. Čelia špecifickým výzvam, ktoré ovplyvňujú možnosť zvýšenia daní a os -
tatných príjmov: rozšírená chudoba a negramotnosť, ťažko zdaniteľné skupiny 
v poľnohospodárstve produkujúcom pre  vlastnú potrebu a  v neformálnom hos -
podárstve, problematické účtovníctvo v  súkromnom sektore, nefungujúci právny 
štát a vysoký výskyt korupcie, ako aj slabá administratívna kapacita5. Účinnosť 
vnútroštátneho daňového systému a snáh o mobilizáciu domácich príjmov môže 
ďalej podkopať nízky daňový základ a nerovnováha medzi priamym a nepriamym 
zdaňovaním, ako aj nákladné daňové stimuly a výnimky, a to hlavne v krajinách 
bohatých na  zdroje.1 Celkové príjmy krajiny tvoria 
daňové príjmy, nedaňové 
príjmy a zisk centrálnej banky. 
Hlavnými zložkami daňových 
príjmov sú priame dane (napr. 
daň z  príjmu), nepriame dane 
(napr. DPH), spotrebná daň 
(napr. na tabak) a clá. 
Nedaňové príjmy pozostávajú 
z poplatkov za prístup 
k prírodným zdrojom (napr. 
ropa, zlato, diamanty) 
a podielov na zisku z ťažby. 
Zisk centrálnej banky vzniká 
predovšetkým z  vydávania 
bankoviek a mincí do obehu 
v hospodárstve.
2 Hospodárstva s nízkymi 
príjmami sa definujú ako tie, 
ktorých hrubý národný 
dôchodok na obyvateľa, 
vypočítaný za pomoci metódy 
Svetovej banky Atlas , 
nepresahuje 1 045 USD; 
hospodárstva so  strednými 
príjmami majú HND 
na obyvateľa vo výške od 
1 045 USD do 12 736 USD; 
HND na obyvateľa 
v hospodárstvach s vysokými 
príjmami prekračuje 
12 736 USD. Hospodárstva 
s nižšími strednými príjmami 
a s vyššími strednými príjmami 
sa rozlišujú hranicou HND 
na obyvateľa na úrovni 4 125 
USD. Pozri http://data.
worldbank.org/about/
country-and-lending-groups
3 Pomer daní k HDP predstavuje 
pomer vybraných daní 
k hrubému domácemu 
produktu (HDP).
4 Pozri OECD, Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices  („Správa, 
zdaňovanie a  vyvodzovanie 
zodpovednosti“), 2008, 
s. 21 – 22.
5 Tamže.
09 Úvod 
Mobilizácia domácich príjmov je pre medzinárodné 
rozvojové spoločenstvo prioritou
03 
Za posledných 13 rokov sa o mobilizácii domácich príjmov diskutovalo na mno -
hých medzinárodných fórach. Potreba zvýšiť domáce príjmy prostredníctvom 
efektívnych a účinných daňových systémov bola jedným z hlavných cieľov kon -
senzu z Monterrey o financovaní rozvoja, ktorý sa konal v roku 20026. Na nad -
väznej konferencii v  Dohe7 v roku 2008 sa zdôraznila potreba transparentnosti 
riadenia verejných financií, efektívnejšieho vyberania daní, širšieho základu dane 
a výraznejších krokov proti daňovým únikom a  nezákonným finančným tokom8. 
Na konferencii Rio+20 v roku 20129 a konferencii v Addis Abebe10 v júli 2015 bola 
mobilizácia domácich príjmov tiež vyzdvihnutá ako hlavná priorita v kontexte 
rozvojovej agendy na  obdobie po  roku 2015.
EÚ je odhodlaná podporovať mobilizáciu domácich 
príjmov
04 
V roku 2009 Európska komisia vydala oznámenie na podporu dobrej správy v da -
ňovej oblasti11. V nadväznom dokumente z roku 2010 navrhla spôsoby, ktorými by 
EÚ mohla pomôcť rozvojovým krajinám pri vytváraní efektívnych, spravodlivých 
a udržateľných daňových systémov a  správ12. Nový rámec rozvojovej politiky pri -
jatý v roku 201113 sústredil opatrenia EÚ do ôsmich oblastí, medzi nimi aj daňovú 
politiku a správu a prírodné zdroje14.
05 
V roku 2015 Európsky parlament tiež podčiarkol15 význam mobilizácie príjmov 
v rozvojových krajinách a poukázal na výzvy v súvislosti s vyhýbaním sa daňo -
vým povinnostiam, daňovými únikmi a nezákonnými finančnými tokmi. Odporu -
čil súbor opatrení, ako je posilnenie finančnej a technickej pomoci pre rozvojové 
krajiny a rámce regionálnych daňových správ, ako aj prijatie zásad pre rokovania 
o daňových zmluvách.6 Medzinárodná konferencia 
o financovaní rozvoja , 
Monterrey, Mexiko, marec 
2002; pozri http://www.
un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf
7 Nadväzná Medzinárodná 
konferencia o  financovaní 
rozvoja na  preskúmanie 
realizácie konsenzu 
z Monterrey, Doha, Qatar, 
november/december 2008.
8 Vo vyhlásení z konferencie 
bola uznaná zodpovednosť 
jednotlivých krajín za vlastné 
daňové systémy a zároveň 
zdôraznená povinnosť 
medzinárodného 
spoločenstva podporiť snahy 
rozvojových krajín posilnením 
technickej pomoci 
a zlepšením medzinárodnej 
spolupráce a zapojenia 
do medzinárodných daňových 
otázok vrátane otázky 
dvojitého zdanenia.
9 Konferencia OSN o trvalo 
udržateľnom rozvoji (UNCSD), 
Rio de Janeiro, 20. až 
22. júna 2012. 
10 Na tretej konferencii 
o financovaní rozvoja v  Addis 
Abebe v júli 2015 darcovia 
schválili „daňovú iniciatívu 
Addis“, ktorá má za cieľ 
pomôcť pri  podpore 
daňových reforiem 
v rozvojových krajinách a je 
osobitne zameraná 
na medzinárodné daňové 
otázky.
11 KOM(2009) 201 v konečnom 
znení z 28. apríla 2009 
„Podpora dobrej správy 
v daňových záležitostiach“.
12 KOM(2010) 163 v konečnom 
znení z 21. apríla 2010 „Dane 
a rozvoj – spolupráca 
s rozvojovými krajinami 
na podpore dobrej správy 
v daňových záležitostiach“.
13 KOM(2011) 637 v konečnom 
znení z 13. októbra 2011 
„Zvyšovanie vplyvu rozvojovej 
politiky EÚ: program zmien“.
14 V oblasti daňovej politiky sa 
EÚ zaviazala pokračovať 
v presadzovaní spravodlivých 
a transparentných domácich 
daňových systémov. V oblasti 
prírodných zdrojov sa 
zaviazala zvýšiť svoju podporu 
pre postupy dohľadu 
a dozorné orgány 
a pokračovať v podpore 
reforiem správy a zároveň 
10 Úvod 
06 
Politické odhodlanie EÚ podporovať mobilizáciu domácich príjmov v rozvojových 
krajinách sa odráža v právnom rámci pre Európske rozvojové fondy (ERF) a nástroj 
rozvojovej spolupráce (DCI)16 financované zo  všeobecného rozpočtu EÚ. Pokiaľ 
ide o ERF, Dohoda z Cotonou17, ktorá tvorí súčasný rámec vzťahov EÚ s africkými, 
karibskými a tichomorskými štátmi (AKT), obsahuje opatrenia spolupráce zame -
rané na  zlepšenie a  posilnenie riadenia verejných financií a  fiškálneho riadenia. 
Nariadenie, ktorým sa ustanovuje nástroj rozvojovej spolupráce18 na obdobie 
2014 – 2020 Úniu zaväzuje k podpore mobilizácie domácich príjmov prostred -
níctvom posilnenia daňových politík partnerských krajín so  zámerom znižovania 
chudoby a závislosti od pomoci.
07 
Prehľad hlavných regionálnych a  medzinárodných iniciatív a  spôsobov financo -
vania, ktorými Komisia podporuje mobilizáciu domácich príjmov v partnerských 
krajinách je zobrazený na obrázku 1 .presadzovať udržateľné 
využívanie zdrojov 
a transparentné riadenie.
15 Európsky parlament, „Správa 
o vyhýbaní sa daňovým 
povinnostiam a  daňových 
únikoch ako výzvach 
pre riadenie, sociálnu ochranu 
a rozvoj v  rozvojových 
krajinách“ (2015/2058(INI), 
2015.
16 Pomocou nástroja rozvojovej 
spolupráce sa poskytuje 
pomoc prostredníctvom i) 
geografických programov 
s partnerskými krajinami 
v Latinskej Amerike, Ázii, 
Strednej Ázii, na Blízkom 
východe a v Južnej Afrike 
na podporu opatrení 
v rôznych oblastiach; a ii) 
tematických programov.
17 Dohoda, ktorou sa druhý krát 
mení Dohoda o  partnerstve 
medzi členmi skupiny 
afrických, karibských 
a tichomorských štátov 
na jednej strane a Európskym 
spoločenstvom a  jeho 
členskými štátmi na  strane 
druhej, podpísaná v Cotonou 
23. júna 2000.
18 Článok 3 ods. 8 písm. e) 
nariadenia Európskeho 
parlamentu a  Rady (EÚ) 
č. 233/2014 z 11. marca 2014, 
ktorým sa ustanovuje nástroj 
financovania rozvojovej 
spolupráce na  obdobie 
2014 – 2020 (Ú. v. EÚ L 77, 
15.3.2014, s.  44).
11 Úvod Obrázok 1Účasť Komisie na podpore pre mobilizáciu domácich príjmov v subsaharskej Afrike
Zdroj:  Európsky dvor audítorov.Mobilizácia domácich príjmov partnerských krajínRegionálne iniciatívy
— Africké fórum pre daňovú správu (African T ax Administra-
tion Forum – ATAF)
— Centrum pre stretnutia a štúdie pre riadiacich pracovníkov 
daňových správ (Centre de rencontres et d’études des 
dirigeants des administrations ﬁscales – CREDAF)
— Regionálne centrá MMF pre technickú pomocPodpora EÚ
— Rozpočtová podpora
— Projekty
Iniciatívy týkajúce sa prírodných zdrojov 
zamerané na tretie krajiny
— Iniciatíva pre transparentnosť v ťažobnom priemysle 
(Extractive Industries Transparency Initiative – EITI)
— Tematický trustový fond pre riadenie bohatstva 
prírodných zdrojov (MMF)
— Program presadzovania práva, správy a obchodu v 
lesnom hospodárstve (Forest Law Enforcement, 
Governance and Trade – FLEGT)
— Globálna programová podpora pre ťažobný sektor 
(Svetová banka)Iniciatívy zamerané na spoluprácu
— Daňový výbor OSN
— Tematický trustový fond pre daňovú politiku a správu 
(MMF)
— Hodnotenia verejných výdavkov a ﬁnančnej zodpovednosti 
(PEFA)
— Platforma International T ax Compact (ITC)
— Medzinárodný dialóg o daniach (International T ax Dialogue 
– ITD)
— Diagnostický hodnotiaci nástroj daňovej správy (T ax 
Administration Diagnostic Assessment Tool – TADAT)
— Narúšanie základu dane a presun ziskov (OECD)— Trojstranná iniciatíva v oblasti transferového oceňovania 
(OECD, Svetová banka, Európska komisia)
12 Úvod 
Mobilizácia domácich príjmov je jednou z hlavných 
rozvojových výziev, ktorá sa rieši prostredníctvom 
rozpočtovej podpory
08 
Komisia definuje rozpočtovú podporu ako prevod finančných zdrojov do štátne -
ho rozpočtu partnerskej krajiny po tom, ako táto krajina splní dohodnuté pla -
tobné podmienky. Takto prijaté finančné prostriedky sa stanú súčasťou rozpočtu 
partnerskej krajiny a následne sa môžu použiť v súlade s pravidlami hospodárenia 
s verejnými financiami19 Okrem finančných prevodov má rozpočtová podpora 
tri ďalšie zložky: politický dialóg s partnerskou krajinou, hodnotenie výkonnosti 
založené na podmienkach vyplatenia pomoci a rozvoj kapacít. Pomocou týchto 
zložiek Komisia reaguje na konkrétne rozvojové výzvy (pozri rámček 1 ), kým 
finančné prevody sú prostriedkom a  stimulom pre  vlády partnerských krajín 
zaviesť potrebné reformy.
09 
EÚ poskytuje značný objem svojho rozvojového financovania prostredníctvom 
rozpočtovej podpory. Z najnovších dostupných informácií (pozri prílohu I ) vy-
plýva, že podiel záväzkov rozpočtovej podpory na celkovej oficiálnej rozvojovej 
pomoci EÚ sa v období 2010 – 2014 pohybovala v rozmedzí od 8,6 % do 18,2 %, 
kým priemer za členské štáty EÚ sa v tom istom období pohyboval od 1,62 % do 
2,77 %. Približne 20 % finančných prostriedkov EÚ v oblasti rozvojovej spolupráce 
sa vyplatilo prostredníctvom rozpočtovej podpory20.19 Európska Komisia, 
„Usmernenia k rozpočtovej 
podpore“, september 2012.
20 Európska komisia, „Finančné 
plnenie rozpočtovej podpory, 
hodnotenie rizika a  vybrané 
výsledky týkajúce sa chudoby 
a makroekonomické a  fiškálne 
výsledky“, 2015.
Kľúčové rozvojové výzvy, ktoré sa riešia prostredníctvom rozpočtovej podpory
1. podpora ľudských práv a demokratických hodnôt;
2. zlepšenie finančného hospodárenia, makroekonomickej stability, inkluzívneho rastu a boja proti korupcii 
a podvodom;
3. podpora sektorových reforiem a  zlepšenie poskytovania sektorových služieb;
4. budovanie štátu v zraniteľných štátoch a riešenie špecifických rozvojových výziev malých ostrovných 
rozvojových štátov (SIDS) a zámorských krajín a území (ZKÚ);
5. zlepšenie mobilizácie domácich príjmov a zníženie závislosti od pomoci.
Zdroj: Európska Komisia: Usmernenia k rozpočtovej podpore (september 2012).Rámček 1
13 Úvod 
10 
Komisia uverejnila v roku 2011 oznámenie pod názvom „Budúci prístup k rozpoč -
tovej podpore EÚ pre tretie krajiny“21, v ktorom vyzvala na väčší dôraz na mo -
bilizáciu domácich príjmov pri plánovaní rozpočtovej podpory EÚ. Rada neskôr 
podporila22 revidovaný prístup. Na tomto základe Komisia prijala v septembri 
2012 nové usmernenia k rozpočtovej podpore, ktoré nadobudnúť účinnosť 
1. januára 2013. Podľa týchto usmernení je mobilizácia domácich príjmov „stredo -
bodom udržateľného financovania rozvoja“  a jedným z piatich kľúčových rozvo -
jových výziev, ktoré sa majú riešiť prostredníctvom rozpočtovej podpory (pozri 
rámček 1 ).
11 
Komisia poskytuje tri typy zmlúv o rozpočtovej podpore (pozri rámček 2 ).21 KOM(2011) 638 v konečnom 
znení z 13. októbra 2011.
22 Závery Rady, „Budúci prístup 
k rozpočtovej podpore EÚ 
pre tretie krajiny“, 3166. 
zasadnutie Rady 
pre zahraničné veci, Brusel, 
14. mája 2012.Rámček 2Formy rozpočtovej podpory poskytovanej Európskou komisiou23
1. Dohody o dobrej správe vecí verejných a rozvoji
Využívajú sa na podporu základných vládnych systémov, povinnosti zodpovedať sa a vnútroštátnych reforiem. 
Túto formu rozpočtovej podpory môžu získať len krajiny, ktoré sa považujú za odhodlané presadzovať základ -
né hodnoty24. Zo 78 zmlúv, ktoré sú v súčasnosti v platnosti v subsaharskej Afrike, je 17 (22 %) z nich zmluvami 
o dobrej správe vecí verejných a rozvoji.
2. Zmluvy týkajúce sa sektorovej reformy
Táto forma rozpočtovej podpory má za cieľ zlepšiť riadenie a poskytovanie služieb vo vybranom sektore. Väč -
šinu zmlúv, ktoré sa v súčasnosti plnia v subsaharskej Afrike, tvoria zmluvy týkajúce sa sektorovej reformy [44 
zo 78 (56 %)].
3. Zmluvy o podpore konsolidácie štátu
Využívajú sa na zabezpečenie nevyhnutných funkcií štátu v krajinách, v ktorých vládne nestabilná situácia, 
alebo na podporu procesu prechodu na demokratické riadenie. Zmluvy o podpore konsolidácie štátu predsta -
vujú 22 % zmlúv, ktoré sú v súčasnosti v platnosti v subsaharskej Afrike.
23 Analýza Dvora audítorov na základe údajov poskytnutých Komisiou (pozri bod 13 a tabuľku 1 ).
24 Článok 21 Zmluvy o Európskej únii: „demokracia, právny štát, univerzálnosť a nedeliteľnosť ľudských práv a základných slobôd, zachovávanie 
ľudskej dôstojnosti, rovnosť a solidarita a dodržiavanie zásad Charty Organizácie Spojených národov a medzinárodného práva“.
14 Úvod 
12 
Na získanie rozpočtovej podpory musia partnerské krajiny preukázať: i) relevant -
nosť, vierohodnosť a uspokojivý pokrok v zavádzaní vnútroštátnych/sektorových 
politík a reforiem, ktoré prispievajú k udržateľnému rastu a znižovaniu chudoby; 
ii) makroekonomickú politiku zameranú na stabilitu; iii) dostatočne transparent -
ný, spoľahlivý a účinný systém riadenia verejných financií; iv) a transparentnosť 
a dohľad nad rozpočtom25. Podľa nových usmernení sa pri posudzovaní makro -
ekonomických kritérií oprávnenosti a  kritérií týkajúcich sa riadenia verejných 
financií má zohľadňovať aj mobilizácia domácich príjmov.
13 
Na konci roka 2015 bolo v 88 krajinách v platnosti 261 zmlúv o rozpočtovej 
podpore (pozri tabuľku 1 )26. Celkovo je subsaharská Afrika najväčším príjemcom 
rozpočtovej podpory (záväzky vo výške 6 mld. EUR).
14 
A v apríli 2016 bola hodnota zmlúv o rozpočtovej podpore podpísaných od vstu -
pu usmernení k rozpočtovej podpore do platnosti celkovo 4,9 mld. EUR. Z tejto 
sumy bolo 1,7 mld. EUR určených pre subsaharskú Afriku. Z dôvodu špecifických 
charakteristík tejto formy pomoci (pozri bod 8), nie je možné vyjadriť sumu roz -
počtovej podpory určenú priamo na mobilizáciu domácich príjmov.25 Podmienky udeľovania 
priamej rozpočtovej pomoci 
sa riadia článkom 61 ods. 2 
Dohody z Cotonou pre ERF 
a spoločnými vykonávacími 
pravidlami (hlava II, článok  4 
ods. 2), ako aj nariadením 
o rozpočtových pravidlách 
(článok 186 a článok 258 
pravidiel uplatňovania) 
pre všeobecný rozpočet.
26 Okrem toho boli na konci roka 
2015 schválené tri záväzky 
v rámci nástroja 
predvstupovej pomoci. Tieto 
záväzky neboli zohľadnené 
v tabuľke 1 , keďže v roku 2015 
zmluvy ešte neplatili 
a nevykonali sa žiadne platby.Tabuľka 1Platné zmluvy o rozpočtovej podpore na konci roku 2015 podľa regiónov
Región Počet krajínPočet zmlúv 
o rozpočtovej 
podporeTypy zmlúv o  rozpočtovej podporeCelkové záväz -
ky rozpočtovej 
podpory  
(mil. EUR)Zmluvy týkajú -
ce sa sektorovej 
reformy1Dohody  
o dobrej správe 
vecí verejných  
a rozvoji2Zmluvy  
o podpore 
konsolidácie 
štátu
Subsaharská Afrika 32 78 44 17 17 5 948,0
Európska susedská politika 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Ázia, tichomorské štáty a štáty AKT 28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Karibik a Latinská Amerika 17 49 46 2 1 1 260,7
Nástroj predvstupovej pomoci 1 1 1 0 0 40,0
Spolu 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Vrátane sektorovej rozpočtovej podpory.
2 Vrátane všeobecnej rozpočtovej podpory.
Zdroj: Európsky dvor audítorov na  základe údajov poskytnutých Európskou komisiou.
15
 Rozsah auditu a audítorský 
prístup
15 
Vzhľadom na rozvojovú prioritu EÚ, ktorou je podpora mobilizácie domácich 
príjmov, a význam rozpočtovej podpory v tomto kontexte, sme si stanovili túto 
audítorskú otázku: „Využívala Komisia účinne zmluvy o rozpočtovej podpore 
na podporu mobilizácie domácich príjmov v krajinách subsaharskej Afriky s níz -
kymi a nižšími strednými príjmami?“. Audit bol zameraný na tri kľúčové oblasti:
a) Posúdila Komisia v spolupráci s ostatnými darcami politiky partnerských kra -
jín v oblasti príjmov a ich správu adekvátne?
b) Využila Komisia účinne podmienenosť v súvislosti s rozpočtovou podporou, 
politický dialóg a rozvoj kapacít na podporu mobilizácie domácich príjmov?
c) Existujú jasné náznaky, že rozpočtová podpora EÚ pozitívne prispela k mobi -
lizácii domácich príjmov v partnerských krajinách?
16 
Predmetom auditu boli zmluvy o rozpočtovej podpore podpísané po 1. januári 
2013, teda po tom, ako začal platiť nový prístup k rozpočtovej podpore27.
17 
Súčasťou auditu bolo analytické preskúmanie 15 zmlúv o rozpočtovej podpore 
vo výške 1,25 mil. EUR (24,5 % hodnoty všetkých zmlúv podpísaných od roku 
2013) s deviatimi krajinami subsaharskej Afriky s nízkymi a nižšími strednými 
príjmami: Kapverdy, Stredoafrická republika, Mali, Mauritánia, Mozambik, Niger, 
Rwanda, Senegal a  Sierra Leone (pozri prílohu II ). V súvislosti s týmito zmluva -
mi sme preskúmali komplexnosť a jednotnosť posudkov Komisie týkajúcich sa 
reforiem mobilizácie domácich príjmov, politiku a správu v týchto krajinách, ako 
aj identifikáciu a vykonávanie rozvoja kapacít a politického dialógu zameraných 
na mobilizáciu domácich príjmov a stanovenie osobitných podmienok podpory. 
A napokon sme preskúmali aj dostupné štatistické údaje a hodnotenia pokroku, 
ktorý týchto deväť krajín dosiahlo v oblasti mobilizácie domácich príjmov.
18 
Audit zahŕňal návštevu v troch krajinách, z ktorých každá uzavrela s Komisiou 
zmluvu o inom type rozpočtovej podpory: Kapverdy (dohoda o dobrej správe 
vecí verejných a rozvoji), Rwanda (zmluva týkajúca sa sektorovej reformy) a Sierra 
Leone (zmluva o podpore konsolidácie štátu). Počas týchto návštev prebehli roz -
hovory so  zamestnancami Komisie a  zástupcami vnútroštátnych orgánov a  os-
tatných darcov/partnerov vrátane Medzinárodného menového fondu, Svetovej 
banky a  národných kontrolných úradov. Stretli sme sa aj  so zástupcami Minister -
stva Spojeného kráľovstva pre medzinárodný rozvoj v Londýne. Audit prebiehal 
od októbra 2015 do apríla 2016.27 Neposudzovali sme výhody 
a nevýhody rozpočtovej 
podpory v porovnaní s inými 
spôsobmi poskytovania 
pomoci.
16
 Pripomienky
Nový prístup Komisie viedol k lepším požiadavkám 
na posudzovanie mobilizácie domácich príjmov 
v partnerských krajinách, no tieto požiadavky zatiaľ 
neboli úplne zavedené do praxe
19 
Táto časť správy sa týka otázky, či Komisia pri navrhovaní operácií rozpočto -
vej podpory analyzovala mobilizáciu domácich príjmov tak, ako sa to uvádza 
v usmerneniach. Konkrétne sme skúmali, či Komisia v koordinácii s ostatnými 
darcami adekvátne posúdila politiky partnerských krajín v  oblasti príjmov a  ich 
správu, a tiež súvisiace riziká.
Komisia neposúdila niektoré kľúčové aspekty mobilizácie 
domácich príjmov, ako sa to uvádza v usmerneniach
20 
Analyzovali sme, či sa v usmerneniach Komisie ustanovovalo komplexné posúde -
nie situácie v súvislosti s mobilizáciou domácich príjmov v partnerských kraji -
nách. Následne sme preskúmali, či posudky mobilizácie domácich príjmov, ktoré 
boli k dispozícii v súvislosti s 15 kontrolovanými zmluvami o rozpočtovej podpo -
re, skutočne zahŕňali všetky aspekty vymenované v  usmerneniach.
21 
V nových usmerneniach Komisie k rozpočtovej podpore sa vyžaduje preskúmanie 
situácie partnerských krajín z hľadiska mobilizácie domácich príjmov pri posu -
dzovaní kritérií oprávnenosti týkajúcich sa makroekonomickej stability a  riadenia 
verejných financií (pozri bod 12). Toto posúdenie by malo byť podrobné, keďže 
Komisia ho využíva aj na identifikáciu hlavných výziev a slabých stránok súvisia -
cich s mobilizáciou domácich príjmov a určenie priorít pri ich riešení prostredníc -
tvom rôznych prvkov rozpočtovej podpory (t. j. politický dialóg, osobitné pod -
mienky a rozvoj kapacít).
22 
Domnievame sa, že rozsah rámca pre posúdenie mobilizácie domácich príjmov 
stanoveného v  usmerneniach bol komplexný. Oproti predchádzajúcemu prístu -
pu, keď Komisia pri koncipovaní operácií rozpočtovej podpory systematicky ne -
skúmala mobilizáciu domácich príjmov v partnerských krajinách, to predstavuje 
zlepšenie. Podľa súčasných usmernení by posudok Komisie týkajúci sa makroeko -
nomickej stability mal zahŕňať aj hodnotenie úsilia príslušnej krajiny o posilnenie 
mobilizácie domácich príjmov, najmä pokiaľ ide o daňové reformy a ich očaká -
vaný dosah, zatiaľ čo daňová správa by sa mala hodnotiť v rámci posudzovania 
kritéria oprávnenosti, ktoré sa týka riadenia verejných financií.
17 Pripomienky 
28 Prostredníctvom rámca PEFA 
sa posudzujú silné a slabé 
stránky riadenia verejných 
financií a vypracúvajú o nich 
správy, pričom v súčasnosti sa 
používa 31 ukazovateľov 
výkonnosti, ktoré sú rozdelené 
na 94 „dimenzií“. Výsledok 
jednotlivých ukazovateľov 
a dimenzií sa meria 
porovnaním so  štvorbodovou 
poradovou stupnicou od 
A po D.
29 Diagnostický hodnotiaci 
nástroj daňovej správy 
(TADAT) je prostriedkom 
na získanie objektívneho 
a typizovaného posúdenia 
relatívnych silných a slabých 
stránok správy a daňového 
systému krajiny. TADAT 
podporuje viacero 
medzinárodných rozvojových 
partnerov a  inštitúcií vrátane 
Európskej komisie, Nemecka, 
MMF, Japonska, Holandska, 
Nórska, Švajčiarska, Spojeného 
kráľovstva a Svetovej banky. 
Pilotné posúdenia 
prostredníctvom nástroja 
TADAT sa realizovali v rokoch 
2013 – 2015 v 17 krajinách 
vrátane Mozambiku a Rwandy, 
ktoré boli aj v našej vzorke.
30 Analýza daňového úsilia 
poskytuje všeobecné 
usmernenie pri  daňových 
reformách v  krajinách 
s rôznymi úrovňami daňovej 
spôsobilosti a  prísunu príjmov.23 
Posudky Komisia boli založené na širokej škále diagnostických nástrojov a správ. 
Odkazovali na správy MMF a Svetovej banky, pričom vo väčšine prípadov z nich 
vychádzali, hovorilo sa v nich o vývoji bodového hodnotenia verejných výdavkov 
a finančnej zodpovednosti (PEFA)28 a opakovali informácie o hlavných silných 
a slabých stránkach príjmových systémov uvedené v správach nástroja TADAT29, 
ak boli k  dispozícii. Ďalšími zdrojmi boli vládne dokumenty, národné štatistické 
údaje a správy národných kontrolných úradov. Zistenia v posudkoch zväčša zod -
povedali posúdeniam ostatných darcov a partnerov (pozri bod 56).
Aspekty mobilizácie domácich príjmov, ktoré sa majú analyzovať v rámci 
makroekonomických posúdení
24 
V posudkoch Komisie boli opísané najnovšie trendy týkajúce sa úrovní príjmov, 
pokrok v zavádzaní daňových reforiem a aktuálne plánovanie reforiem (vrátane 
stanovovania hlavných cieľov). Pozornosť sa venovala aj  hlavným nedostatkom 
spomenutým v správach o PEFA a správach MMF.
25 
Posudky všetkých krajín, ktoré boli predmetom auditu, teda zahŕňali informácie 
o najnovšom vývoji, pokiaľ ide o úrovne príjmov (pomer daní k HDP), a porov -
nanie s podobnými štátmi (zvyčajne so susednými krajinami). Pomer daní k HDP 
je síce užitočný na vykreslenie celkovej situácie krajiny z hľadiska mobilizácie 
domácich príjmov a na porovnanie, no na analýzu hlavných výziev a potrieb je 
príliš všeobecný. Z tohto dôvodu sa v usmerneniach Komisie stanovuje potreba 
hlbšej analýzy vrátane prehľadu daní a ostatných príjmov, informácie o celkových 
nákladoch súvisiacich s oslobodením od dane a o jeho dosahu, ako aj odhad 
daňového úsilia.
26 
Zistili sme však, že v praxi v posudkoch Komisie týkajúcich sa mobilizácie domá -
cich príjmov spravidla chýbali informácie o uvedených aspektoch, ktoré sú zásad -
ne dôležité pri hodnotení výkonnosti krajiny z hľadiska jej schopnosti mobilizovať 
domáce príjmy. Daňové úsilie, ktoré vyjadruje, v akom rozsahu krajina využíva 
svoj daňový potenciál30, nebol odhadnutý v  žiadnej z  kontrolovaných krajín. 
Daňové stimuly (pozri bod 38) boli označené za výzvu v štyroch z kontrolovaných 
krajín, no žiadny posudok neobsahoval odhad celkových nákladov v súvislosti 
s oslobodením od daní ani ich potenciálneho účinku. V mnohých rozvojových 
krajinách to môže predstavovať problém, pretože oslobodenie od daní často 
deformuje hospodársku súťaž, znižuje príjmy z daní a môže navádzať na korup -
ciu. Zloženie a význam rôznych typov daní a ostatných príjmov, vrátane príjmov 
z prírodných zdrojov, boli uvedené len v prípade štyroch krajín (Mauritánia, 
Mozambik, Rwanda a Senegal) a pomer priamych daní k nepriamym bol vykázaný 
len za  Kapverdy, Stredoafrickú republiku a  Sierra Leone.
18 Pripomienky 
27 
Hoci je možné, že tieto informácie nemuseli byť v niektorých krajinách vždy 
dostupné, v posudkoch Komisie sa nespomínalo, že by chýbali kľúčové údaje 
o mobilizácii domácich príjmov. Skutočnosť, že tieto informácie chýbajú, je však 
dôležitá, pretože môže poukazovať na slabú kapacitu partnerských krajín v tejto 
oblasti, čo by Komisia mohla následne riešiť prostredníctvom rôznych zložiek 
rozpočtovej podpory (pozri bod  8).
Aspekty mobilizácie domácich príjmov, ktoré sa majú analyzovať v rámci 
posúdení riadenia verejných financií
28 
Schopnosť orgánov pre správu príjmov mobilizovať domáce zdroje je tiež aspek -
tom, ktorému by sa mali venovať posudky Komisie. Komisia vo väčšine prípadov 
preskúmala štruktúru správy alebo stručne opísala snahy vlády o  posilnenie 
agentúr v  oblasti príjmov. Žiadne posudky však nezahŕňali analýzu potrieb z  hľa-
diska personálu a materiálneho vybavenia, ktoré obmedzujú správu príjmov, a to 
ani napriek tomu, že sa to uvádza v usmerneniach.
29 
Korupcia je príčinou nižších príjmov pre  krajinu a  transparentnosť štátnych 
príjmov v tejto súvislosti pomáha pri jej odstraňovaní. Vo všetkých posudkoch 
sa spomínali zavedené alebo plánované protikorupčné opatrenia a  vo väčšine 
kontrolovaných krajín sa analyzovali aj  všeobecné otázky týkajúce sa transpa -
rentnosti. Zistili sme, že posúdenie prístupu verejnosti k informáciám o daňovej 
legislatíve a daňových stimuloch, ktoré je dôležitou črtou transparentnosti, sa 
vykonalo len v Mali a Mozambiku.
30 
Ďalším aspektom, ktorý v posudkoch Komisie často chýbal, boli medzinárodné 
iniciatívy zamerané okrem iného na  zvýšenie štátnych príjmov riešením strát 
finančných prostriedkov v  dôsledku daňových únikov, prania špinavých peňazí 
a iných finančných trestných činov31. V najnovších štúdiách sa odhaduje, že  Afrika 
stráca v dôsledku nezákonných finančných tokov každoročne vyše 50 mld. USD32. 
Zistili sme, že hoci EÚ tieto iniciatívy aktívne presadzuje, posudky často neboli 
systematicky zamerané na  zapojenie kontrolovaných krajín33. Problémy transfe -
rového oceňovania34, právnych predpisov týkajúcich sa zahraničných spoločností 
a zneužívania daňových zmlúv [o ktorom sa v súčasnosti diskutuje v súvislosti 
s akčným plánom na  zabránenie narúšaniu základu dane a  presunu ziskov (akčný 
plán BEPS35)] neboli riešené. A  takisto ani  účasť zástupcov partnerských krajín 
na diskusiách a rokovaniach na medzinárodnej úrovni, ktorá si vyžaduje špecific -
ké zručnosti, ktoré v rozvojových krajinách často nie sú k dispozícii, nebola témou 
posudkov riadenia verejných financií a  makroekonomických posudkov.31 Napr. EITI, Kimberleyský 
proces a akčný plán 
na zabránenie narúšaniu 
základu dane a presunu ziskov 
(BEPS) presadzovaný 
organizáciou OECD 
a zoskupením G20.
32 Illicit Financial Flows  
(„Nezákonné finančné toky“), 
správa skupiny expertov 
na vysokej úrovni 
pre nezákonné finančné toky 
z Afriky, ktorej vypracovanie si 
vyžiadala konferencia 
ministrov financií, plánovania 
a hospodárskeho rozvoja 
Africkej únie a Hospodárskej 
komisie pre  Afriku.
33 Len v posudkoch 
za Mauritániu, Mozambik 
a Sierru Leone sa spomínala 
iniciatíva EITI a v posudku 
za Stredoafrickú republiku sa 
analyzovalo pozastavenie 
iniciatívy EITI 
a Kimberleyského procesu 
v roku 2013.
34 Transferové oceňovanie je 
opisom všetkých aspektov 
mechanizmu oceňovania 
medzi kontrolovanými (alebo 
prepojenými) právnickými 
osobami.
35 Účelom akčného plánu BEPS je 
riešiť obavy týkajúce sa 
narúšania základu dane 
a presunu ziskov a tiež metód 
domnelého vyhýbania sa 
medzinárodným daňovým 
povinnostiam zo  strany 
známych nadnárodných 
spoločností.
19 Pripomienky 
31 
V tabuľke 2  sa uvádza prehľad hlavných aspektov mobilizácie domácich príjmov, 
ktoré podľa usmernení majú tvoriť súčasť posúdení riadenia verejných financií 
a makroekonomickej stability, a tiež rozsah, v akom boli zahrnuté do posudkov, 
ktoré boli predmetom auditu. Tabuľka 2Aspekty mobilizácie domácich príjmov, ktoré sa majú analyzovať v rámci posúdení 
riadenia verejných financií a makroekonomickej stability
Aspekty mobilizácie domácich príjmov, 
ktoré majú byť zahrnuté do posudkov 
riadenia verejných financiíBoli súčasťou kontro -
lovaných posudkov?Aspekty mobilizácie domácich príjmov, 
ktoré majú byť zahrnuté do posudkov 
makroekonomickej stabilityBoli súčasťou kontro -
lovaných posudkov?
Hlavné krátkodobé a strednodobé výzvy pre 
systém riadenia verejných financiíÁnoZavedená fiškálna politika, nové opatrenia, 
očakávaný dosahÁno
Protikorupčné opatrenia  
(pozri bod 29)ÁnoMiera zdanenia (vrátane prírodných zdrojov i bez 
nich)  
(pozri bod 26)Áno
Posúdenie finančnej a organizačnej kapacity 
vlády mobilizovať domáce zdroje  
(pozri bod 28)ZväčšaSnahy o posilnenie mobilizácie domácich príjmov 
(zlepšenie pomeru domácich príjmov k výdav -
kom)  
(pozri bod 24)Zväčša
Posilnenie daňovej správy  
(pozri bod 28)ZväčšaDaňové stimuly (celkové náklady v súvislosti 
s oslobodením a jeho dosah)  
(pozri bod 26)Čiastočne
Transparentnosť a prístup k informáciám (krajiny 
bohaté na zdroje)  
(pozri bod 29)ČiastočneDaňový systém – zloženie a význam jednotlivých 
daní  
(pozri bod 26)Čiastočne
Medzinárodne dohodnuté daňové štandardy 
a iniciatívy  
(pozri bod 30)ČiastočneDaňové úsilie1 (odhad)  
(pozri bod 26) Nie
Verejne dostupné informácie o legislatíve 
a daňových stimuloch  
(pozri bod 29)Nie
Posúdenie kapacity ľudských zdrojov mobilizovať 
domáce zdroje  
(pozri bod 28)Nie
1 Vrátane príjmov z prírodných zdrojov i bez nich.
Zdroj:  Európsky dvor audítorov.
20 Pripomienky 
Rámec Komisie na riadenie rizík pri rozpočtovej podpore 
neumožňoval komplexne posúdiť riziká súvisiace s 
mobilizáciou domácich príjmov
32 
Prístup Komisie k rozpočtovej podpore zahŕňa aj rámec riadenia rizík, ktorý bol 
osobitne navrhnutý na určenie rizík súvisiacich s dosahovaním cieľov rozpočtovej 
podpory. Tento rámec je tiež dôležitým nástrojom na koncipovanie operácií roz -
počtovej podpory. Posudky politík v oblasti príjmov a správ, ktoré sa spomínajú 
v predchádzajúcej časti, dopĺňa analýzou súvisiacich rizík.
33 
Preskúmali sme, či sa popredná úloha mobilizácie domácich príjmov v súvislosti 
s rozpočtovou podporou odrážala v  uvedenom rámci Komisie na  riadenie rizík. 
Konkrétne sme analyzovali, či  dotazník Komisie venujúci sa rizikám vhodným 
spôsobom pokrýval hlavné riziká spojené so zlepšovaním mobilizácie domácich 
príjmov.
34 
Základom rámca na riadenie rizík je súbor otázok rozdelených do piatich tém36. 
Spomedzi 44 otázok v dotazníku zameranom na riziká sa jedna (otázka č. 38) 
priamo týkala mobilizácie príjmov37. Hoci ide o veľmi relevantnú otázku, pretože 
zahŕňa posúdenie, výber i včasný prevod daní do štátnej pokladnice, posúdenia 
Komisie týkajúce sa rizík spojených s výberom a včasným prevodom daní boli 
často neúplné.
35 
Podľa dotazníka by sa odpovede na túto otázku mali hodnotiť na základe ukazo -
vateľa PEFA PI-3, ktorý porovnáva skutočné domáce príjmy so sumou zahrnutou 
do rozpočtu. Tento ukazovateľ síce umožňuje posúdiť riziká pre správnosť prog -
nóz príjmov, no nijakým spôsobom nezahŕňa účinnosť výberu daní. V dotazníku 
sa okrem toho nevyžadovalo žiadne overenie ostatných ukazovateľov PEFA, ako 
je PI-14 (účinnosť opatrení na registráciu daňovníkov a daňový výmer) a PI-15 
(účinnosť pri vyberaní platieb daní), ktoré sú zamerané na riziká spojené s vyme -
riavaním a výberom daní.36 Politické riziká, 
makroekonomické riziká, 
rozvojové riziká, riadenie 
verejných financií, korupcia 
a podvody.
37 Otázka č. 38 (v rámci témy 4.2 
„Kontroly pri výbere daní 
a plnení rozpočtu“): „Aké je 
riziko, že  splatné dane nebudú 
riadne vymerané, vybrané 
a včas prevedené do štátnej 
pokladnice?“.
21 Pripomienky 
36 
Ukazovatele PI-14 a PI-15 neboli v dôsledku toho v žiadnej z kontrolovaných 
krajín zohľadnené pri odpovedi na otázku č. 38 dotazníka o rizikách. Skutočnosť, 
že rizikám spojeným s mobilizáciou domácich príjmov sa venuje nedostatočná 
pozornosť, bola zaznamenaná vo  februári 2015 v  posudku Komisie za  Mozam -
bik38. Komisia uviedla už vo svojej správe o rozpočtovej podpore z roku 2013, že 
„riziká súvisiace s výberom daní vykázal prekvapivo malý počet rámcov riadenia 
rizika“39. Len v jednej z deviatich kontrolovaných krajín (Sierra Leone) vyhodnotila 
Komisia riziká v súvislosti s mobilizáciou domácich príjmov ako vysoké.
37 
V otázke č. 38 sa okrem toho spomínajú „splatné dane“, no nevzťahuje sa už 
na riziko, že nedaňové príjmy, ako sú poplatky za prístup k prírodným zdrojom 
a podiely na  zisku z  ťažby, nebudú riadne vymerané, vyzbierané a  prevedené 
do štátnej pokladnice. V niektorých z kontrolovaných krajín boli príjmy z ťažby 
takmer také vysoké ako daňové príjmy. Napríklad v Mauritánii sa v roku 2012 
príjmy z ťažby rovnali 14,9 % HDP založeného na iných ako ťažobných odvetviach, 
kým príjmy z daní tvorili 16,9 % toho istého HDP40.
38 
Ďalším dôležitým rizikovým faktorom súvisiacim s mobilizáciou zdrojov, ktorý nie 
je zohľadnený v  súčasnom rámci riadenia rizika, je rozsah a  charakter oslobodení 
od daní. Tieto nástroje, ktoré zahŕňajú daňové stimuly, daňové prázdniny, daňové 
úľavy, zníženia daní, zóny oslobodené od daní atď., majú dosah na výšku príjmov, 
ktoré môže krajina vybrať, a zároveň ovplyvňujú voľby týkajúce sa hospodár -
skych aktivít a  potenciál na  prilákanie priamych zahraničných investícií.38 V odpovedi na otázku č. 38 
v mozambickom rámci 
riadenia rizík sa okrem iného 
spomína, že „PI-3 v plnej miere 
nepokrýva riziko č. 38 (ktoré sa 
náznakom týka aj správneho 
použitia príjmov z daní, 
a nielen výberu 
predpokladaných súm)“.
39 GR pre medzinárodnú 
spoluprácu a rozvoj, Budget 
support – financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)  
(„Rozpočtová podpora – 
finančné plnenie, hodnotenie 
rizika a vybrané 
makroekonomické a  fiškálne 
výsledky krajín (pilotná 
správa)“), 2013, s. 12.
40 Údaje za rok 2013 boli 11,2 % 
pri príjmoch z ťažby a 17,6 % 
v prípade daňových príjmov. 
Zdroj:  Správa MMF o  krajine 
č. 15/35, február 2015.
22 Pripomienky 
Účinnosť podmienok pre rozpočtovú podporu, 
politického dialógu a rozvoja kapacít ohrozovali 
nedostatky v koncepcii a zložitá miestna situácia
39 
Rozpočtová podpora je viac než len prevedením finančných prostriedkov na účet 
štátnej pokladnice partnerskej krajiny. Rovnako dôležitými zložkami tejto for -
my pomoci sú aj podmienky jej vyplatenia a súvisiace ukazovatele výkonnosti, 
ako aj politický dialóg a aktivity na rozvoj kapacít, ktoré sa vykonávajú v súlade 
so zmluvami o rozpočtovej podpore. Nasledujúca časť správy sa venuje otázke, 
či Komisia účinne využila podmienky na vyplatenie pomoci, politický dialóg 
a rozvoj kapacít v rámci svojho mechanizmu podpory mobilizácie domácich 
príjmov.
Komisia pri väčšine zmlúv o rozpočtovej podpore nevyužila 
podmienky osobitne zamerané na mobilizáciu domácich 
príjmov, a keď ich uplatnila, nie vždy boli relevantné
40 
Podmienky, na ktorých je založené vyplatenie rozpočtovej podpory, zahŕňajú šty -
ri všeobecné podmienky oprávnenosti, ktoré musia byť splnené predtým, ako sa 
vyplatia akékoľvek finančné prostriedky (pozri bod 12). Hoci dve z týchto podmie -
nok (makroekonomická stabilita a riadenie verejných financií) vyžadujú posúde -
nie pokroku partnerskej krajiny v reformách týkajúcich sa mobilizácie domácich 
príjmov, ich záber je omnoho širší ako samotná mobilizácia domácich príjmov41. 
To znamená, že situácia v súvislosti s mobilizáciou domácich príjmov partnerskej 
krajiny nezohráva nevyhnutne hlavnú úlohu pri rozhodovaní Komisie o vyplatení 
rozpočtovej podpory, ak sa celková makroekonomická situácia a situácia v oblasti 
riadenia verejných financií vyhodnotí ako uspokojivá.
41 
Vyplatenie pomoci môže byť podmienené aj  splnením osobitných podmienok. 
Tieto sa častejšie využívajú pri vyplácaní variabilných splátok (pozri tabuľku 3 ) 
a zvyčajne sú vyjadrené vo forme ukazovateľov výkonnosti a cieľov. S cieľom mo -
tivovať vlády k pokroku v zavádzaní ich programu reforiem alebo k zlepšeniu ich 
výkonnosti, výška vyplatených variabilných splátok závisí od toho, do akej miery 
boli dosiahnuté ciele. Uplatnenie osobitných podmienok týkajúcich sa mobili -
zácie domácich príjmov preto zaručuje prepojenie platieb rozpočtovej podpory 
s reformami mobilizácie domácich príjmov.41 Hlavnými cieľmi 
makroekonomických 
posúdení je: analyzovať hlavné 
súhrnné makroekonomické 
údaje a  identifikovať 
potenciálne zdroje 
makroekonomickej a  dlhovej 
nestability; posúdiť zavedené 
makroekonomické a  daňové 
politiky a ich podiel 
na stabilizácii 
makroekonomického rámca 
z krátkodobého 
a strednodobého hľadiska; 
posúdiť snahy o posilnenie 
mobilizácie domácich príjmov; 
a posúdiť zraniteľnosť 
v prípade vonkajších otrasov 
a úsilie o  posilnenie 
makroekonomickej odolnosti. 
Posúdenie riadenia verejných 
financií sa sústreďuje 
na najnovšie hlavné udalosti 
zaznamenané pri  zavádzaní 
reforiem riadenia verejných 
financií. Hlavným nástrojom 
na hodnotenie pokroku je 
PEFA, ktorý pokrýva tieto 
piliere riadenia verejných 
financií: spoľahlivosť rozpočtu; 
transparentnosť vo  verejných 
financiách; hospodárenie 
s aktívami a  pasívami; fiškálna 
stratégia a zostavovanie 
rozpočtu založené na politike; 
predvídateľnosť a kontrola 
pri plnení rozpočtu; 
účtovníctvo a  vykazovanie; 
vonkajšia kontrola a audit.
23 Pripomienky 
42 
S cieľom vyhnúť sa strate zamerania politiky obmedzila Komisia maximálny počet 
ukazovateľov viazaných na  variabilnú splátku na  osem42. Ukazovatele by mali 
byť vybrané spomedzi tých, ktoré sa uvádzajú v rámci hodnotenia výkonnosti, 
na ktorom sa dohodnú rozvojoví partneri a partnerské krajiny, alebo ak rámec 
hodnotenia výkonnosti nie je k dispozícii, mali by sa odvodiť v spolupráci s orgán -
mi z príslušných národných verejných politických dokumentov. Posudzovali sme, 
do akej miery sa stanovili podmienky na podporu mobilizácie domácich príjmov, 
a v prípadoch, keď boli stanovené, sme skúmali, či boli relevantné a motivovali 
vlády k zavádzaniu reforiem. Takisto sme preskúmali mechanizmy na overovanie 
a vykazovanie plnenia podmienok.
Využívanie podmienok vyplatenia pomoci osobitne zameraných 
na mobilizáciu domácich príjmov
43 
Komisia použila osobitné podmienky súvisiace s mobilizáciou domácich príjmov 
v piatich z 15 kontrolovaných zmluvách o rozpočtovej podpore (pozri tabuľku 4  
a prílohu II ). Tieto podmienky, viazané na variabilné splátky, boli stanovené len 
v zmluvách o podpore konsolidácie štátu, ktoré majú obmedzené trvanie v dĺžke 
jedného až dvoch rokov. Osobitné podmienky tak boli zamerané na krátkodobé 
zlepšenie mobilizácie domácich príjmov v najzraniteľnejších štátoch. To nie je 
v súlade s  deklarovaným cieľom Komisie43, ktorým je väčší dôraz na mobilizáciu 
domácich príjmov hlavne prostredníctvom dohôd o dobrej správe vecí verejných 
a rozvoji.42 Pozri usmernenia 
k rozpočtovej podpore, s. 48.
43 KOM(2011) 638 v konečnom 
znení, s. 6.Tabuľka 3Oprávnenosť na rozpočtovú podporu a osobitné podmienky na vyplatenie pomoci
Podmienky oprávnenosti  
– musia byť splnené počas platnosti zmluvy o rozpočtovej podporePlatba v  súvislosti 
s rozpočtovou 
podporouOsobitné podmienky
Základné hodnoty (ľudské práva, 
demokracia a právny štát):
Rôzne požiadavky v závislosti od 
typu zmluvy o rozpočtovej podpore, 
najprísnejšie požiadavky sa týkajú 
zmlúv o rozpočtovej podpore na 
dobrú správu vecí verejných a rozvoj.Štyri kritériá oprávnenosti:
1. relevantné a vierohodné verejné 
politiky a  reformy;
2. makroekonomická politika 
zameraná na stabilitu;
3. dostatočne transparentný, spo -
ľahlivý a účinný systém riadenia 
verejných financií;
4. transparentnosť a dohľad nad 
rozpočtom.Fixná splátkaOsobitné podmienky sa pri fixných splátkach využívajú 
zriedkavejšie a  vyžadujú úplné splnenie podmienky/cieľa.
Príklad: vypracovanie rámca hodnotenia výkonu pre 
program hospodárskej a  sociálnej reformy krajiny.
Variabilná splátkaOsobitné podmienky pri variabilných splátkach stimulujú 
lepšiu výkonnosť a umožňujú vykonávať čiastkové platby 
v prípade, že ukazovatele neboli splnené v plnej miere.
Príklad: zvýšenie podielu stredných a veľkých daňových 
poplatníkov, ktorí podávajú daňové priznania včas, aspoň 
na 60 %.
Zdroj:  Európsky dvor audítorov.
24 Pripomienky 
44 
Najčastejším argumentom Komisie na zdôvodnenie toho, prečo v zmluvách 
o rozpočtovej podpore nevyužila podmienky osobitne zamerané na mobilizáciu 
domácich príjmov, bolo, že mobilizácii sa venovali ostatní darcovia. My sme však 
nenašli žiadne dôkazy o tom, že by bolo toto rozhodnutie doložené posúdením 
účasti iných darcov v tejto oblasti.
Relevantnosť a motivačný účinok osobitných podmienok súvisiacich 
s mobilizáciou domácich príjmov
45 
Keď Komisia podmienila vyplatenie variabilných splátok splnením podmienok 
osobitne zameraných na mobilizáciu domácich príjmov, v prípade troch z piatich 
zmlúv nevybrala podmienky, ktoré by boli najrelevantnejšie v kontexte dané -
ho štátu. V Sierre Leone Komisia napríklad (pozri rámček 3 ) zamerala osobitné 
podmienky týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov na administratívne reformy 
daňových úradov a  nezahrnula podmienky na  presadenie nevyhnutných nových 
právnych predpisov, ktoré by mali širší dosah na mobilizáciu domácich príjmov. Tabuľka 4Zmluvy o rozpočtovej podpore s podmienkami osobitne zameranými na mobilizáciu 
domácich príjmov1
KrajinaSuma viazanej 
rozpočtovej 
podpory (mil. 
EUR)Podpis 
dohody 
o financo -
vaníVariabilné splátky (mil. EUR)Podmienené mobilizá -
ciou domácich príjmov 
2017 2016 2015 2014 2013 Mil. EUR %
Stredoafrická republika 40 2015nevzťahuje 
sa1 2nevzťahuje 
sanevzťahuje 
sa3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8nevzťahuje 
sanevzťahuje 
sanevzťahuje 
sa16 7, 4  %
Niger 130 2013nevzťahuje 
sanevzťahuje 
sa3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013nevzťahuje 
sanevzťahuje 
sanevzťahuje 
sa1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3nevzťahuje 
sanevzťahuje 
sanevzťahuje 
sa5 6,3 %
Spolu 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 Dvor audítorov/kontrola dokumentov.
2 Pre zaokrúhlenie údaj nezodpovedá celkovej sume.
Zdroj: Európsky dvor audítorov.
25 Pripomienky 
Osobitné podmienky týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov neboli osobitne 
zamerané na najrelevantnejšie reformy
V Sierre Leone (2013 – 2015) Komisia použila osobitné podmienky zamerané na mobilizáciu domácich príjmov, 
ktoré súviseli so znížením daňových nedoplatkov, s včasnejším podávaním daňových priznaní, so sprístup -
nením informácií o príjmoch z ťažobného priemyslu, s predložením zákona o Národnom úrade pre nerastné 
suroviny parlamentu a  so zverejnením ťažobných a  prieskumných licencií v  online archíve.
Komisia v správe o rozpočtovej podpore z roku 2013 poznamenala, že Sierra Leone je jednou z krajín s najväč -
ším potenciálom zvýšiť daňové príjmy. Avšak s výnimkou daňových nedoplatkov bolo účelom uplatnených 
podmienok zlepšiť administratívne postupy na daňových úradoch a prístup verejnosti k informáciám. Tieto 
podmienky samotné priamo nezvyšujú domáce príjmy krajiny.
V tom istom období bol vypracovaný a už roky čakal na prijatie parlamentom zákon o príjmoch ťažobného 
priemyslu, právny predpis, ktorý podľa Komisie a MMF obsahoval reformy politiky, ktoré boli zásadne dôležité 
pre zvýšenie domácich príjmov z ťažobných aktivít a prírodných zdrojov. Zákon bol parlamentu predložený 
v roku 2013, no vo februári 2016 stále nebol prijatý44. Podľa MMF45 uviazol zákon o  riadení verejných financií 
v parlamente a v dôsledku toho ochabla vôľa na zriadenie Fondu pre príjmy z prírodných zdrojov.
Neustále odďaľovanie prijatia týchto zákonov poukazuje na to, že silnejšia podpora zo strany darcov by proces 
urýchlila. V hodnotení rozpočtovej podpory pre Sierru Leone v období 2002 – 2015 sa tiež dospelo k záveru, že 
„je dokázané, že zložité rozhodnutia o mobilizácii príjmov boli odložené“ .
Hoci Komisia nemôže prinútiť parlament k  prijatiu zákonov, nepodporila zavedenie určitých reforiem, ktoré 
boli súčasťou týchto zákonov (Fond pre príjmy z prírodných zdrojov a jediný účet štátnej pokladnice) tým, 
že by ich stanovila za podmienky pre vykonanie platby. Ebola vážne obmedzila schopnosť vlády a darcov 
fungovať v rokoch 2014 a 2015. Avšak tieto ani podobné podmienky neboli zahrnuté ani do najnovšej zmluvy 
o rozpočtovej podpore, ktorá bola podpísaná v roku 2015.
44 Správa MMF o krajine č. 14/171, jún 2014; posúdenie Komisie týkajúce sa makroekonomickej spôsobilosti na účely dohody o financovaní č. 37419 
a informácie, ktoré počas auditu poskytli orgány a  ostatní darcovia/zainteresované strany.
45 Tlačová správa MMF č. 16/143, 29. marca 2016.Rámček 3
26 Pripomienky 
46 
V troch prípadoch uplatnené osobitné podmienky nepriniesli očakávaný moti -
vačný účinok (pozri rámček 4 ), pretože boli splnené už pred podpisom zmluvy 
alebo sa jednoducho nedali vynútiť. Ide preto o  neúčinné uplatnenie osobitných 
podmienok týkajúcich sa mobilizácie domácich príjmov.
Príklady osobitných podmienok týkajúcich sa mobilizácie domácich príjmov bez 
motivačného účinku
Podmienky splnené už pred podpisom dohody o financovaní
V Stredoafrickej republike boli k druhej zmluve o podpore konsolidácie štátu prostredníctvom rozpočtovej 
podpory podpísanej v roku 2015 pripojené osobitné podmienky zamerané na mobilizáciu domácich príjmov 
Podmienky viazané na prvú variabilnú splátku za rok 2015 (1 mil. EUR), ktoré sa týkali sprievodnej poznámky 
a následných opatrení po vykonaní akčného plánu na mobilizáciu daňových a colných príjmov, boli splnené už 
pred podpisom dohody o financovaní 10. júla 2015.
Podobne v Sierre Leone boli podmienky pre vyplatenie variabilnej splátky za rok 2013 splnené už predtým, 
ako sa podpísala súvisiaca dohoda o financovaní.
Zákony krajiny zabránili splneniu podmienky
V Nigeri sa ukázalo, že cieľovú hodnotu stanovenú pre obmedzenie oslobodenia od dane, ktorá bola pod -
mienkou variabilnej splátky za rok 2013, nebolo možné dosiahnuť, pretože zákony štátu nepovoľovali opatre -
nia, ktoré boli opísané v rámci ukazovateľa.
Podmienky sa týkali odstránenia oslobodenia od dane z príjmu z dosiahnutých ziskov a vymazania klauzuly 
o odpočítateľnosti v súvislosti so zdaňovaním banských spoločností.
Obe podmienky by si vyžadovali zmeny v transpozícii zákonníka o ťažobnom priemysle Západoafrickej hospo -
dárskej a menovej únie, čo v takej krátkej dobe nebolo možné zrealizovať (rok od podpisu dohody o financo -
vaní). Tieto právne problémy sa vo fáze koncipovania zmluvy o rozpočtovej podpore neidentifikovali.Rámček 4
27 Pripomienky 
Monitorovanie podmienok v súvislosti s mobilizáciou domácich príjmov
47 
Dohody o financovaní, prostredníctvom ktorých sa plnilo päť kontrolovaných 
zmlúv o rozpočtovej podpore obsahujúcich osobitné podmienky týkajúce sa 
mobilizácie domácich príjmov (pozri tabuľku 4 ), zahŕňali mechanizmy moni -
torovania a  hodnotenia plnenia týchto podmienok. Detaily sa pri  jednotlivých 
zmluvách líšili. V štyroch prípadoch boli dostatočne dobre definované, aby mohla 
Komisia vykonať objektívne posúdenie dodržiavania týchto podmienok zo  strany 
partnerskej krajiny. Avšak zmluva so  Stredoafrickou republikou nezahŕňala žiadne 
primerané mechanizmy monitorovania Komisiou (pozri rámček 5 ).
48 
Od vstupu nových usmernení Komisie do platnosti vypracovala Komisia výročnú 
správu o rozpočtovej podpore46. Cieľom je poskytnúť prehľad o plnení zmlúv 
o rozpočtovej podpore EÚ. Preskúmali sme, do akej miery poskytuje výročná 
správa relevantné informácie o mobilizácii domácich príjmov. Pilotná správa 
z roku 2013 obsahovala o tejto oblasti len niekoľko opisných prvkov: všeobecné 
informácie o krajinách vykonávajúcich iniciatívu pre transparentnosť v ťažobnom 
priemysle (EITI)47 a pomer príjmov za všetky krajiny, v ktorých sa plnia zmluvy 
o rozpočtovej podpore.46 GR pre medzinárodnú 
spoluprácu a rozvoj, Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)  
(„Rozpočtová podpora – 
finančné plnenie, hodnotenie 
rizika a vybrané 
makroekonomické a  fiškálne 
výsledky krajín (pilotná 
správa)“), 2013.
47 Iniciatíva pre  transparentnosť 
v ťažobnom priemysle (EITI) je 
celosvetovým štandardom 
na presadzovanie otvoreného 
a zodpovedného riadenia 
prírodných zdrojov. Krajiny 
uplatňujú štandard EITI 
s cieľom zabezpečiť úplné 
zverejnenie daní a ostatných 
platieb ropných, 
plynárenských a ťažobných 
spoločností vládam.
Príklady osvedčených a slabých postupov pri monitorovaní podmienok osobitne 
zameraných na mobilizáciu domácich príjmov
V Mali sa v rámci druhého programu rozpočtovej podpory na konsolidáciu štátu stanovili jasné mechanizmy 
monitorovania osobitných podmienok týkajúcich sa mobilizácie domácich príjmov. Pri každom ukazovateli/
čiastkovom ukazovateli sa v dohode o financovaní uvádzali podrobné informácie, ako je úplný opis ukazo -
vateľa, referenčné hodnoty, cieľové hodnoty, zdroje overovania, zodpovedné útvary a dátum, ku ktorému sa 
očakávalo sprístupnenie údajov. Podobné pozitívne črty mali aj zmluvy s Nigerom a so Sierrou Leone (dve 
zmluvy).
V zmluve o rozpočtovej podpore uzavretej so Stredoafrickou republikou v roku 2015 sa Komisia dohodla s vlá -
dou, že bude overovať dodržiavanie podmienok48 týkajúcich sa mobilizácie domácich príjmov prostredníc -
tvom sprievodných listov a správ o vykonávaní akčných plánov dvoch generálnych riaditeľstiev. Keďže sa však 
v dohode o  financovaní nestanovili pre  schválené ukazovatele žiadne cieľové ani  referenčné hodnoty, a  nee -
xistoval teda štandard, s ktorým by sa porovnal dosiahnutý pokrok, nebolo možné vykonať náležité monito -
rovanie. Komisia konkrétne nesformulovala požiadavky na  kvalitu akčných plánov ani  to, aký podiel plánov sa 
má zaviesť do praxe, aby sa ukazovatele mohli považovať za splnené.
48 Prvá variabilná splátka za rok 2015: sprievodná poznámka a následná kontrola vykonávania akčných plánov na mobilizáciu daňových a colných 
príjmov v roku 2015. Druhá variabilná splátka za rok 2015: následná kontrola vykonávania akčných plánov na mobilizáciu daňových a colných 
príjmov v roku 2015 a vypracovanie akčných plánov na mobilizáciu daňových a colných príjmov v roku 2016.Rámček 5
28 Pripomienky 
49 
Hoci nasledujúce správy obsahovali podrobnejšie informácie, stále sa ich posky -
tuje príliš málo v súvislosti so zmluvami o rozpočtovej podpore s podmienka -
mi zameranými na mobilizáciu domácich príjmov. Nepredkladajú sa napríklad 
žiadne finančné informácie o programoch zameraných na mobilizáciu domácich 
príjmov. Primeranosť správ EÚ o jej podpore na mobilizáciu domácich príjmov 
oslabuje skutočnosť, že nie je stanovený osobitný povinný kód DAC49 pre  daňo -
vú politiku a daňovú správu. V dôsledku toho nie sú k dispozícii žiadne úplné 
informácie o celkovom financovaní Komisie pre mobilizáciu domácich príjmov 
prostredníctvom rozpočtovej podpory alebo iných foriem pomoci.
Politický dialóg bol väčšinou dobre koordinovaný, no jeho 
účinnosť ako nástroj podpory mobilizácie domácich príjmov 
oslabilo slabé strategické zameranie a zložitá miestna 
situácia
50 
Komisia vníma politický dialóg ako základný prvok rozpočtovej podpory. Účin -
ný dialóg by mal vychádzať z posúdení oprávnenosti a rizika, ktoré sú opísané 
v predchádzajúcej časti tejto správy, a zároveň zohľadňovať dialóg, ktorý pre -
behol s ostatnými darcami. V usmerneniach k rozpočtovej podpore sa vyžaduje 
„stratégia súvislého dialógu“ na  identifikovanie najúčinnejších metód a  platfo -
riem dialógu a akčného programu. Ďalej sa v nich uvádza, že „politický dialóg by 
sa mal zameriavať na daňovú politiku, daňovú správu a príjmy vrátane príjmov 
z prírodných zdrojov“.
51 
Posudzovali sme, či  Komisia uplatňovala stratégiu dialógu, ktorá vychádzala 
z posúdení výziev a rizík spojených s mobilizáciou domácich príjmov, a či táto 
stratégia spĺňala všetky požiadavky spomenuté v usmerneniach. Takisto sme pre -
skúmali frekvenciu, primeranosť a účinnosť dialógu, a ako bol zdokumentovaný 
a koordinovaný s  hlavnými aktérmi v  oblasti.
Komisia nevytvorila stratégie dialógu
52 
Politický dialóg často prebieha v zložitom kontexte. Zodpovednosť za reformy 
v oblasti príjmov a miera odhodlania ich vykonávať sa môžu meniť s príchodom 
nových vlád k moci alebo keď sa vyskytnú neočakávané udalosti. Fluktuácia 
zamestnancov v delegáciách Komisie tiež predstavuje problém z hľadiska kon -
tinuity dialógu. Stratégia dialógu s jasne vymedzenými cieľmi je preto kľúčová 
na sledovanie pokroku a riešenie problémov, ktoré boli označené ako zásadné. 
Takáto stratégia by mala zahŕňať napríklad záležitosti, ktoré sa majú sledovať 
v nadchádzajúcom období, úlohy zamestnancov delegácie, hlavných účastníkov, 
ktorých treba kontaktovať, platformy, na ktorých sa záležitosti majú riešiť, orien -
tačný harmonogram a  očakávané výsledky.49 Výbor OECD pre  rozvojovú 
pomoc vytvoril 
prostredníctvom systému 
podávania správ veriteľov 
(Creditor Reporting System  – 
CRS) súbor „kódov 
označujúcich účel“, ktoré majú 
darcovia používať 
pri vykazovaní tokov pomoci 
do príslušnej databázy OECD, 
ktorá sa potom môže využiť 
na vygenerovanie štatistických 
údajov o tokoch pomoci. Od 
roku 2014 sa ako „umelý“ kód 
používa číslo 15114 
na dobrovoľné vykazovanie 
podpory na daňovú politiku 
a daňovú administratívu.
29 Pripomienky 
50 Usmernenia k rozpočtovej 
podpore, september 2012, 
s. 42: „stratégiou súvislého 
dialógu (…) by sa mali 
identifikovať najúčinnejšie 
metódy a platformy dialógu 
a akčný program“.53 
Zistili sme, že Komisia nevypracovala stratégie pre politický dialóg v prípadoch, 
keď identifikovala potrebu vyriešiť konkrétne aspekty mobilizácie domácich príj -
mov50. To platilo aj v prípade partnerských krajín ako je Sierra Leone, kde Komisia 
označila mobilizáciu domácich príjmov za vysoké riziko pre dosiahnutie cieľov 
rozpočtovej podpory.
54 
Hoci sa v posudkoch oprávnenosti z hľadiska riadenia verejných financií, do -
hodách o  financovaní a  ostatných prípravných dokumentoch spomínali fóra, 
na ktorých sa má viesť politický dialóg (napr. spoločné koordinačné zasadnutia 
vlády a darcov), otázky, ktoré sa mali riešiť, boli prezentované len vo všeobecnos -
ti. V situácii, keď chýbajú stratégie dialógu, je zložité objektívne posúdiť, či táto 
zložka rozpočtovej podpory účinne prispela k reformám mobilizácie domácich 
príjmov.
55 
Zistili sme, že politický dialóg v oblasti mobilizácie domácich príjmov bol lepšie 
zameraný vtedy, keď  ho sprevádzali konkrétne podmienky (Stredoafrická repub -
lika, Mali, Niger a Sierra Leone), pretože stanovenie týchto podmienok, rokovanie 
o nich a následne ich monitorovanie si vyžadovali obšírne diskusie s partnerskými 
krajinami. V zvyšných kontrolovaných krajinách sa dialóg viedol v omnoho širšom 
kontexte, napríklad v súvislosti s procesom reformy riadenia verejných financií, 
kde je mobilizácia domácich príjmov len jednou z mnohých tém na diskusiu (po -
zri bod 40). Diskusia o reformách riadenia verejných financií v skutočnosti nevy -
hnutne nezaručovala, že mobilizácia domácich príjmov bude podrobne preroko -
vaná (pozri príklad v rámčeku 6 ).
Dialóg o riadení verejných financií nie vždy zaručoval podrobnú diskusiu 
o mobilizácii domácich príjmov
V Mozambiku prebiehal politický dialóg v rámci koordinačnej skupiny, ktorá sa venovala všeobecným otáz -
kam spojeným s  riadením verejných financií. Vzhľadom na  široký záber oblasti riadenia verejných financií sa 
o niektorých špecifických a technických aspektoch diskutovalo v niekoľkých podskupinách vrátane podsku -
piny pre zdaňovanie, ktorá sa osobitne venovala otázkam súvisiacim s mobilizáciou domácich príjmov, ako je 
fiškálne riziko či príjmy z prírodných zdrojov.
Keďže zmluva EÚ o rozpočtovej podpore pre Mozambik neobsahovala osobitné podmienky vyplatenia varia -
bilných splátok zamerané na mobilizáciu domácich príjmov, Komisia sa nezúčastňovala na zasadnutiach pod -
skupiny pre zdaňovanie, v ktorej sa podrobne monitorovali výsledky krajiny z hľadiska mobilizácie domácich 
príjmov. Týmto sa zreteľne znížilo zapojenie Komisie v tejto oblasti, pretože na zasadnutiach skupiny pre ria -
denie verejných financií, na ktorých sa Komisia zúčastňovala, sa hovorilo len o hlavných záveroch z podskupi -
ny pre  zdaňovanie.Rámček 6
30 Pripomienky 
Dialóg bol spravidla dobre koordinovaný s rozvojovými partnermi, 
no v dôsledku zložitých podmienok v príslušných krajinách neprebiehal 
pravidelne
56 
V partnerských krajinách Komisia úzko spolupracovala s  ostatnými darcami 
poskytujúcimi rozpočtovú podporu51. Darcovia sa stretávali alebo komunikovali52 
pred spoločnými plánovacími či hodnotiacimi zasadnutiami, na ktorých prezen -
tovali a  prediskutovali svoje postoje a  zosúladili svoje názory. Analýza Komisie 
týkajúca sa makroekonomickej a fiškálnej situácie, hlavných nedostatkov, napre -
dovania reforiem a úspechov úsilia vlád boli zvyčajne v súlade s hodnoteniami 
MMF a ostatných aktérov v danej krajine.
57 
V Stredoafrickej republike, Nigeri a  Sierre Leone53 sa politický dialóg potrebný 
na posúdenie dodržiavania osobitných podmienok zo  strany vlády zameraných 
na mobilizáciu domácich príjmov neviedol pravidelne, a to z dôvodu zložitých 
podmienok v krajine. To oslabilo potenciál tejto zložky ako nástroja na rýchlu 
identifikáciu a  riešenie nedostatočného pokroku (pozri rámček 7 ).51 V Mauritánii bola EÚ jediným 
darcom poskytujúcim 
rozpočtovú podporu, 
no o otázkach súvisiacich 
s riadením verejných financií 
sa diskutovalo s ostatnými 
darcami a  koordinovali sa 
s nimi.
52 V Senegale darcovia využívajú 
na komunikáciu internetovú 
stránku určenú na tento účel.
53 V čase auditu Komisia ešte 
neposúdila pokrok Mali 
na základe relevantných 
podmienok osobitne 
zameraných na mobilizáciu 
domácich príjmov, pretože 
tieto podmienky sa vzťahovali 
len na variabilné splátky za rok 
2016 a  2017.
Príklady dialógu, ktorý neprebiehal pravidelne
V Stredoafrickej republike mechanizmus politického dialógu zriadený v roku 2010 prestal fungovať po začiat -
ku politickej krízy v roku 2012. V marci 2014 bol zostavený výbor, ktorý mal za úlohu monitorovať reformu 
verejných financií (ktorej súčasťou boli opatrenia na mobilizáciu domácich príjmov). Hoci darcovia orgánom 
pripomenuli ich povinnosti pri niekoľkých príležitostiach, výbor zasadol len raz, na konci roku 2014. Úloh 
výboru a procesu dialógu o dodržaní dvoch osobitných podmienok zameraných na mobilizáciu domácich 
príjmov viazaných na variabilnú splátku za rok 2015 sa preto musel ujať výbor pre štátnu pokladnicu, hoci sa 
to nestanovovalo v  pravidlách.
V Sierra Leone nebolo možné v období 2014 – 2015 udržať politický dialóg v dôsledku krízy spôsobenej 
ebolou. Z hodnotenia rozpočtovej podpory poskytnutej krajine v rokoch 2002 – 201554 okrem toho vyplynulo, 
že reformy správy príjmov neboli aktívne podporené dialógom na  vysokej úrovni a  odhodlaním rovnakým 
spôsobom, ako to bolo v niektorých iných oblastiach, ktoré zaznamenali väčší pokrok (EITI, iniciatíva bezplat -
nej lekárskej starostlivosti). Celkovo nebola správa príjmov dostatočne vyzdvihnutá v procese dialógu o rámci 
hodnotenia výkonnosti.
V Nigeri nebola ani  napriek opakovaným žiadostiam darcovskej komunity skupina pre  koordináciu rozpočto -
vej podpory zatiaľ schopná fungovať, a dôvodom bola nezhoda medzi dvomi ministerstvami o rozdelení úloh 
týkajúcich sa koordinácie darcov. Neexistoval spoločný rámec na monitorovanie pokroku v plnení podmienok 
Komisia tiež priznala, že mala ťažkosti zabezpečiť stretnutia so zástupcami vlády, a informovala, že sa nepri -
jali kroky na základe odporúčaní darcov. Vláda a Komisia sa dohodli, že variabilná splátka za rok 2013 bude 
zahŕňať podmienku týkajúcu sa mobilizácie domácich príjmov, ktorá vyžaduje opatrenia, ktoré sa v rámci 
vnútroštátnych právnych predpisov nedajú vynútiť (pozri rámček 4 ). V tomto prípade nebol tento problém 
pri politickom dialógu identifikovaný.
54 Independent Evaluation of Budget Support to Sierra Leone in 2002 – 2015  („Nezávislé hodnotenie rozpočtovej podpory pre Sierru Leone v období 
2002 – 2015“), (záverečná správa, apríl 2016).Rámček 7
31 Pripomienky 
Zložka rozvoja kapacít v zmluvách o rozpočtovej podpore 
bola zriedkakedy zameraná na mobilizáciu domácich príjmov
58 
Administratívna kapacita je kľúčovou súčasťou účinnej mobilizácie príjmov 
v subsaharskej Afrike. Hoci je zložka rozpočtovej podpory týkajúca sa rozvoja 
kapacít pomerne malá v porovnaní s ostatnými spôsobmi, ktoré Komisia využíva 
na riešenie kapacitných potrieb pri mobilizácii domácich príjmov, v usmerneniach 
k rozpočtovej podpore sa ako mimoriadne dôležité oblasti rozvoja kapacít iden -
tifikujú daňové reformy, daňová správa a riadenie prírodných zdrojov . Posudzovali 
sme, do akej miery Komisia v zmluvách o rozpočtovej podpore riešila kapacitné 
potrebné pri mobilizácii domácich príjmov.
59 
Rozpočtová podpora bola poskytnutá na rozvoj kapacít vo všeobecnejšej oblasti 
riadenia verejných financií, ktorá môže zahŕňať priamu alebo nepriamu podporu 
pre mobilizáciu domácich príjmov (pozri bod 40). V prípade deviatich z 15 kon -
trolovaných zmlúv v šiestich krajinách (Kapverdy, Stredoafrická republika, Mali 
Mauritánia, Niger a Sierra Leone) sa pridelila celková suma 60,4 mil. EUR na rozvoj 
kapacít, čo predstavovalo 4,8 % celkovej viazanej sumy rozpočtovej podpory. 
Avšak v rámci rozpočtovej podpory Komisia osobitne vyčlenila len veľmi málo fi -
nancovania na rozvoj kapacít pri mobilizácii domácich príjmov – spomedzi zmlúv, 
ktoré sme preskúmali, len jedna bola zameraná na rozvoj kapacít s podporou 
v celkovej výške 3 mil. EUR. V rámčeku 8  sa uvádzajú podrobnosti o  obmedze -
nom využití rozpočtovej podpory na rozvoj kapacít v rámci mobilizácie domácich 
príjmov.
Obmedzená podpora na rozvoj kapacít v rámci mobilizácie domácich príjmov
V Stredoafrickej republike majú mnohí darcovia program technickej pomoci, ktorou pomáhajú prechodnej 
vláde obnoviť základné fungovanie verejných financií. Zmluva o rozpočtovej podpore č. 37458 zahŕňala 3 mil. 
EUR na zavedenie reforiem potrebných na zabezpečenie príjmov. Malo ísť o jeden z troch pilierov zmluvy, 
ktorých účelom bolo zaručiť potrebné synergie v krehkej situácii, v ktorej sa krajina nachádzala. Podpora mala 
dopĺňať iné prebiehajúce projekty technickej pomoci v oblasti. V praxi sa však nikdy neuplatnila.Rámček 8
32 Pripomienky 
Komisia nemala vhodné nástroje, ktoré by poskytli 
dôkaz o tom, že rozpočtová podpora EÚ prispela v 
partnerských krajinách k zlepšeniu mobilizácie 
domácich príjmov
60 
Odkedy v roku 2012 vstúpil do platnosti nový prístup Komisie k rozpočtovej 
podpore, táto forma pomoci sa spolu s inými iniciatívami EÚ stala dôležitým ná -
strojom na pomoc partnerským krajinám pri zlepšovaní ich mobilizácie domácich 
príjmov (pozri obrázok 1 ). V tejto časti správy sme skúmali, či Komisia používa 
ukazovatele a hodnotiace metódy, prostredníctvom ktorých by sa dalo preuká -
zať, že rozpočtová podpora skutočne prispela v kontrolovaných krajinách k mobi -
lizácii domácich príjmov.
61 
Zistili sme, že Komisia využíva ukazovatele dosahu na vysokej úrovni. Hoci tieto 
ukazovatele sú vhodné na monitorovanie celkového pokroku v mobilizácii do -
mácich príjmov, môže ich ovplyvniť množstvo vonkajších faktorov a nedokážu 
zaznamenať výstupy a výsledky, ktoré sa dosiahli špecificky vďaka rozpočtovej 
podpore. Neposkytujú teda jasný záver o tom, či rozpočtová podpora prispela 
v kontrolovaných krajinách k mobilizácii domácich príjmov, či už pozitívne alebo 
negatívne.
62 
Jedným zo  štandardných ukazovateľov, ktorý Komisia používa na  posúdenie 
pokroku mobilizácie domácich príjmov je pomer daní k HDP55, ktorý vyjadruje 
vyzbierané príjmy vo  vzťahu k  hospodárskej výkonnosti krajiny. Analyzovali 
sme, ako sa tento ukazovateľ vyvíjal v období 2007 – 2014. Hoci sa pomer za toto 
obdobie zvýšil v šiestich z deviatich kontrolovaných krajín56, hodnoty nevykazujú 
žiadnu výraznú zmenu od konca roku 2012, keď vstúpil do platnosti nový prístup 
(pozri obrázok 2 ). Hodnoty tohto ukazovateľa však nemožno dávať do súvisu 
s rozpočtovou podporou ani so žiadnym iným darcovským opatrením, preto -
že ho ovplyvňuje mnoho faktorov. Napríklad v Mauritánii sa ukazovateľ zvýšil 
z roku 2011 na rok 2012, hlavne v dôsledku vysokých príjmov z ťažby z rekordne 
vysokého vývozu v roku 201157. To bolo v kontraste so Stredoafrickou republikou, 
kde ukazovateľ po roku 2012 v dôsledku politickej a bezpečnostnej krízy prudko 
klesol. V Mozambiku bola odchýlka medzi rokom 2012 a 2013 vyššia ako zvyčaj -
ne, no dôvodom boli hlavne neočakávané kapitálové zisky z predaja povolení 
na ťažbu plynu58.55 Tento ukazovateľ používa 
aj MMF a Svetová banka.
56 Pre jasnejší obraz sme použili 
pomer za príjmy bez grantov 
od darcov.
57 Správa MMF o krajine 12/323, 
piate preskúmanie 2012.
58 Správa MMF o krajine 14/148, 
druhé preskúmanie 2014.
33 Pripomienky 
63 
Niger bol jedinou krajinou, ktorá zaznamenala po roku 2012 pomerne stabilný 
pozitívny trend. Podľa MMF bolo zvýšenie v roku 2013 spôsobené najmä vý -
nimočnými príjmami z ropného sektora. Vývoj vo väčšine ostatných krajín bol 
v tomto období kolísavejší. Obrázok 2Vývoj pomeru príjmov k HDP v období 2007 – 2014
Subsaharská AfrikaKapverdySierra Leone*MauritaniaRwandaStredoafrická republika*SenegalMozambikNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Krajiny s ukazovateľmi týkajúcimi sa mobilizácie domácich príjmov.
Zdroj:  Regionálny hospodársky výhľad MMF, október 2015. Údaje za Mauritániu z Afrického hospodárskeho výhľadu za roky 2012, 2014 a 2016/
Európsky dvor audítorov (výpočet).
34 Pripomienky 
64 
Ďalší súbor ukazovateľov, ktorý Komisia používa na posúdenie zlepšení v daňo -
vom systéme pochádza z rámca PEFA. Analyzovali sme tri ukazovatele PEFA59 
špecifické pre mobilizáciu domácich príjmov, ktorými sa meria transparentnosť, 
registrácia a výber daní. Tieto ukazovatele poskytujú informácie o dôležitých 
aspektoch daňovej politiky a správy. Na naše účely však majú malú informatívnu 
hodnotu, keďže za obdobie po roku 2012 (po schválení nových usmernení k roz -
počtovej podpore) sú dostupné len za dve krajiny (Mauritánia a Sierra Leone). 
Z tabuľky 5  vyplýva celkové zlepšenie medzi prvým hodnotením PEFA, ktoré 
sa uskutočnilo za roky 2006 – 2008, a druhým hodnotením PEFA za roky 2010 – 
201260. Situácia v dvoch krajinách, za ktoré sú k dispozícii informácie po roku 
2012, je takáto:
– V správe o Mauritánii sa nevykazuje žiadne zlepšenie troch ukazovateľov 
oproti roku 2008.
– Za Sierru Leone sa od roku 2010 výrazne zlepšil len ukazovateľ týkajúci sa 
výberu daní.Tabuľka 559 Usmernenia Komisie, s. 37: 
„Komisia používa rámec merania 
výkonnosti PEFA-RVF ako 
preferenčný nástroj 
na posúdenie kvality systému 
riadenia verejných financií 
v príslušnej krajine. Rámec 
PEFA-RVF meria operačnú 
výkonnosť systému riadenia 
verejných financií za použitia 28 
ukazovateľov rozložených na šesť 
základných dimenzií a  hodnotí 
pravdepodobný dosah 
nedostatkov riadenia verejných 
financií na  troch úrovniach 
rozpočtových výsledkov RVF 
v strednodobom výhľade“. Na 
daňovú správu sa v rámci PEFA 
vzťahujú štyri ukazovatele, 
ktorými sa hodnotí „súhrnný 
výsledok plnenia príjmov 
v porovnaní s  pôvodným 
schváleným rozpočtom“ (PI-3), 
„transparentnosť povinností 
a záväzkov daňovníkov“ (PI-13), 
„účinnosť opatrení na  registráciu 
daňovníkov a  daňový výmer“ 
(PI-14) a „účinnosť pri vyberaní 
platieb daní“ (PI-15).
60 Najnovší rok hodnotenia PEFA sa 
v jednotlivých krajinách líši od 
roku 2007 do roku 2014.
Vývoj bodového hodnotenia PEFA
Ukazovateľ pre verejné 
výdavky a finančnú 
zodpovednosť1PI-13 Transparentnosť vo vzťahu  
k povinnostiam a  záväzkom 
daňovníkovPI-14 Účinnosť opatrení na regis -
tráciu daňovníkov a  daňový výmerPI-15 Účinnosť pri vyberaní platieb 
daní
Prvá 
dostupná 
správaDruhá 
dostupná 
správaTretia 
dostupná 
správaPrvá 
dostupná 
správaDruhá 
dostupná 
správaTretia 
dostupná 
správaPrvá 
dostupná 
správaDruhá 
dostupná 
správaTretia 
dostupná 
správa
Kapverdy 2007 – B 2007 – A 2007 – D+
Stredoafrická republika22008 – D+ 2010 – C 2008 – D+ 2010 – C 2008 – D+ 2010 – D+
Mali22006 – C+ 2010 – B 2006 – C 2010 – C+ 2006 – C+ 2010 – C+
Mauritánia 2008 – B 2014 – B 2008 – C+ 2014 – C 2008 – D+ 2014 – D+
Mozambik 2006 – B 2008 – B+ 2010 – A 2006 – C+ 2008 – B 2010 – A 2006 – D+ 2008 – D+ 2010 – C+
Niger22008 – C 2012 – C+ 2008 – C 2012 – C 2008 – D+ 2012 – D+
Rwanda 2007 – A 2010 – A 2007 – B+ 2010 – A 2007 – D+ 2010 – D+
Senegal 2007 – B 2011 – B 2007 – C+ 2011 – B 2007 – 2011 – D+
Sierra Leone22007 – C+ 2010 – B 2014 – B 2007 – C 2010 – B 2014 – B+ 2007 – D+ 2010 – D+ 2014 – B+
1  Rámec PEFA hodnotí a vykazuje silné stránky a nedostatky riadenia verejných financií, pričom v súčasnosti sa používa 31 ukazovateľov, ktoré 
sú ďalej rozdelené na 94 dimenzií. Výsledok jednotlivých ukazovateľov a dimenzií sa meria porovnaním so štvorbodovou poradovou stupni -
cou od A po D.
2 Krajiny s ukazovateľmi týkajúcimi sa mobilizácie domácich príjmov.
Zdroj: Európsky dvor audítorov.
35 Pripomienky 
65 
Z uvedených zistení vyplýva, že ukazovatele dosahu na vysokej úrovni týkajúce 
sa mobilizácie domácich príjmov, ktoré používa Komisia, neposkytujú dostatočne 
relevantné informácie o pomernom príspevku rozpočtovej podpory k mobilizácii 
domácich príjmov v kontrolovaných krajinách. Tieto zistenia zodpovedajú iným 
nedávnym hodnoteniam tohto spôsobu poskytovania pomoci, ktoré nedokázali 
potvrdiť žiadny významný dosah na mieru mobilizácie domácich príjmov, či už 
pozitívny alebo negatívny. V rámci hodnotenia, ktoré vykonala dánska organizá -
cia pre rozvojovú spoluprácu DANIDA, uverejneného v roku 2014 sa preskúmali 
štúdie týkajúce sa niekoľkých krajín, špecifické hodnotenia aj tematické štúdie 
zmlúv o rozpočtovej podpore. Zistila, že „sa nezdá, že by operácie rozpočtovej 
podpory mali akýkoľvek významný vplyv na mieru výberu domácich príjmov“. 
Útvar pre hodnotenie politík a operácií holandského Ministerstva zahraničných 
vecí v roku 2011 dospel k podobnému záveru, že neexistujú dôkazy, že rozpočto -
vá podpora „mala pozitívny účinok na daňové príjmy“61.
66 
Podobne ani hodnotenie rozpočtovej podpory poskytnutej v období 2002 – 2015 
v Sierre Leone nedospelo k presvedčivému záveru o jej vplyve na mobilizáciu do -
mácich príjmov: „súvis s rozpočtovou podporou sa zdá byť a priori slabý“62. V hod -
notení sa tiež poznamenalo, že „nie je možné preukázať kauzalitu, pokiaľ ide 
o prekážky, ktoré môže rozpočtová podpora vytvoriť pre mobilizáciu príjmov“.
67 
Na preukázanie priameho vplyvu zmlúv o rozpočtovej podpore na mobilizáciu 
domácich príjmov by bolo potrebné vytvoriť vhodné nástroje na zber údajov 
a podrobne posúdiť špecifické oblasti daňového systému a porovnať ich za urči -
tý čas a pripísať dosiahnutý pokrok jednotlivým zložkám rozpočtovej podpory. 
Jedným z takýchto nástrojov je TADAT (pozri bod 24), ktorý poskytuje špecifické 
hodnotenia systémov daňových správ krajín, ich procesov a inštitúcií. Tento ná -
stroj je však stále v pilotnej fáze: doteraz boli kľúčové zložky daňových systémov 
vyhodnotené za  17 krajín.61 Preskúmanie hodnotení 
rozpočtovej podpory, Danida 
(2014) a  preskúmanie 
rozpočtovej podpory 
za obdobie 2000 – 2011, útvar 
pre hodnotenie politík 
a operácií, Ministerstvo 
zahraničných vecí Holandska.
62 Independent Evaluation of 
Budget Support to Sierra Leone 
in 2002 – 2015  („Nezávislé 
hodnotenie rozpočtovej 
podpory pre  Sierru Leone 
v období 2002 – 2015“), s. 73.
36
 Závery a odporúčania
68 
Mobilizácia domácich príjmov znamená vytváranie vládnych príjmov z domácich 
zdrojov, daňových alebo nedaňových zdrojov. Zlepšenie mobilizácie domácich 
príjmov rozvojových krajín je rozhodujúcim faktorom pre ich udržateľný rozvoj 
a preto sa stalo prioritou rozvojovej politiky EÚ. EÚ podporuje mobilizáciu domá -
cich príjmov v týchto krajinách prostredníctvom niekoľkých spôsobov poskytova -
nia pomoci vrátane rozpočtovej podpory. Prostredníctvom rozpočtovej podpory 
sa prideľuje približne 20  % rozvojového financovania EÚ, pričom subsaharská 
Afrika je najväčším príjemcom. Lepšia mobilizácia domácich príjmov bola jednou 
z piatich hlavných rozvojových výziev, na ktoré sa Komisia zamerala vo svojom 
novom prístupe k rozpočtovej podpore prijatom v roku 2012.
69 
Prostredníctvom tohto auditu sme preskúmali, či Komisia účinne využívala zmlu -
vy o rozpočtovej podpore na podporu mobilizácie domácich príjmov v krajinách 
subsaharskej Afriky s nízkymi a nižšími strednými príjmami. Zistili sme, že nový 
prístup Komisie zvýšil potenciál tejto formy pomoci účinne podporiť mobilizáciu 
domácich príjmov, no nedostatky v súvislosti s plánovaním a vykonávaním bránili 
tomu, aby sa tento potenciál plne využil. Pri našej analýze dostupných údajov 
a hodnotení sme ďalej zistili, že chýbali vhodné monitorovacie nástroje, ktorými 
by sa posúdil rozsah príspevku rozpočtovej podpory k celkovému zlepšeniu mo -
bilizácie domácich príjmov v kontrolovaných krajinách. Na základe týchto prvkov 
sme dospeli k záveru, že Komisia zatiaľ účinne nevyužívala zmluvy o rozpočtovej 
podpore na podporu mobilizácie domácich príjmov v krajinách subsaharskej 
Afriky s nízkymi a nižšími strednými príjmami.
37 Závery a odporúčania 
70 
Komisia pri  navrhovaní svojich operácií rozpočtovej podpory nevenovala mobili -
zácii domácich príjmov dostatočnú pozornosť. Aj keď je nový prístup zlepšením, 
lebo zabezpečil lepšie posudzovanie mobilizácie domácich príjmov v partner -
ských krajinách a analýzu súvisiacich rizík, v praxi sa to nie vždy vykonávalo 
komplexne. Posúdenia krajín sú základom pri  navrhovaní rozpočtovej podpory, 
pretože Komisii pomáhajú identifikovať zásadné problémy, ktoré sa majú riešiť 
prostredníctvom podmienok vyplatenia podpory, rozvoja kapacít a politického 
dialógu, ktoré Komisia využíva súbežne s financovaním. Avšak posudky, ktoré 
sme kontrolovali v rámci auditu a ktoré sa vypracúvali v koordinácii s ostatnými 
darcami, nezahŕňali základné aspekty daňovej politiky a správy tak, ako sa to uvá -
dza v usmerneniach samotnej Komisie. Okrem toho sa nehodnotili ani kľúčové 
riziká súvisiace s oslobodením od daní a výberom a prevodom daní a nedaňových 
príjmov z prírodných zdrojov (pozri body 19 až 38).
Odporúčanie 1 – Posilniť posúdenia mobilizácie domácich 
príjmov a analýzu rizika
a) Pred schválením nových zmlúv o rozpočtovej podpore a súvisiacich platieb 
by sa Komisia mala uistiť, že sa vypracúvajú komplexné a jednotné posúdenia 
mobilizácie domácich príjmov. Konkrétne by mala overiť, či sa posudky vzťa -
hujú na všetky vhodné aspekty daňovej politiky a správy opísané v jej usmer -
neniach k rozpočtovej podpore. V posudkoch by sa mali uvádzať aj prípady, 
keď neboli k dispozícii relevantné štatistiky a údaje, pretože to môže poskyt -
núť cenné informácie o kapacitných potrebách v partnerských krajinách.
b) Komisia by mala s okamžitým účinkom skompletizovať svoj rámec hodno -
tenia rizík tak, že do neho doplní riziká spojené s nedaňovými príjmami 
a oslobodením od daní. Mala by rozšíriť zdroje informácií, ktoré sa používajú 
na zodpovedanie otázky č. 38 v dotazníku na posúdenie rizík týkajúcej sa da -
ňových príjmov, o ukazovatele PEFA PI-14 a PI-15 súvisiacich s vymeriavaním 
a výberom daní. Na posudzovanie mobilizácie domácich príjmov by sa ako 
zdroj informácií mal vo vhodných prípadoch využívať i nástroj TADAT.
38 Závery a odporúčania 
71 
Len v prípade piatich z 15 zmlúv o rozpočtovej podpore, ktoré boli predmetom 
auditu, podmienila Komisia vyplatenie rozpočtovej podpory zavedením konkrét -
nych reforiem týkajúcich sa mobilizácie domácich príjmov. Chýbajúce podmienky 
osobitne zamerané na mobilizáciu domácich príjmov v zmluvách o rozpočtovej 
podpore by bolo možné zdôvodniť rozdelením práce medzi darcami, no my sme 
nenašli žiadne dôkazy o tom, že by bolo toto rozhodnutie doložené posúdením 
účasti iných darcov v tejto oblasti.
72 
Zistili sme tiež, že osobitnými podmienkami sa nie vždy účinne podporili refor -
my mobilizácie domácich príjmov, pretože boli buď príliš ľahko dosiahnuteľné 
alebo sa ich plnenie nedalo vynútiť, v dôsledku čoho bola motivácia pre krajiny 
zavádzať reformy nižšia. K dohodám o dobrej správe vecí verejných a rozvoji 
neboli pripojené žiadne podmienky osobitne zamerané na  mobilizáciu domácich 
príjmov. To je v protiklade k vyhláseniu Komisie, že väčší dôraz na mobilizáciu 
domácich príjmov by mal byť súčasťou tohto typu rozpočtovej podpory. Celkovo 
sa podmienky týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov v žiadnom type zmlúv 
o rozpočtovej podpore nevyužívali dostatočne, čo je v rozpore s hlavnou úlohou, 
ktorá sa mobilizácii domácich príjmov pripisuje (pozri body 39 až 47).
Odporúčanie 2 – Posilniť využívanie podmienok vyplatenia 
pomoci osobitne zameraných na mobilizáciu domácich 
príjmov
Pri budúcich zmluvách o rozpočtovej podpore by Komisia mala vo väčšej miere 
zohľadniť mobilizáciu domácich príjmov v osobitných podmienkach vyplatenia 
pomoci pripojených k variabilným splátkam, a to:
a) posilnením zamerania na dohody o dobrej správe vecí verejných a rozvo -
ji týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov prostredníctvom častejšieho 
uplatňovania podmienok zameraných na mobilizáciu domácich príjmov, a to 
hlavne v krajinách, v ktorých sa táto oblasť primerane nerieši inými formami 
pomoci zo  strany EÚ a/alebo ostatných rozvojových partnerov;
b) zabezpečením, aby podmienky uplatňované pri variabilných splátkach účinne 
podporovali mobilizáciu domácich príjmov, boli dosiahnuteľné a vynútiteľné, 
aby sa tak zvýšila pravdepodobnosť, že partnerskej krajine poskytnú potreb -
nú motiváciu na dosiahnutie pokroku pri plnení ich programu reforiem.
39 Závery a odporúčania 
73 
Vo výročných správach o rozpočtovej podpore Komisia poskytuje užitočný 
kvantitatívny prehľad plnenia zmlúv EÚ o rozpočtovej podpore. Hoci mobilizácia 
domácich príjmov zohráva v novom prístupe k rozpočtovej podpore ústrednú 
úlohu, v správach sa uvádza príliš málo informácií o podpore EÚ pre mobilizáciu 
domácich príjmov prostredníctvom tejto formy pomoci (pozri body 48 až 49).
Odporúčanie 3 – Posilniť informovanie prostredníctvom 
správ o využívaní rozpočtovej podpory na zlepšenie 
mobilizácie domácich príjmov
Od roku 2017 by Komisia mala vo svojich správach o rozpočtovej podpore pred -
kladať viac informácií o využívaní zmlúv o rozpočtovej podpore na mobilizáciu 
domácich príjmov. Konkrétne by správy mohli obsahovať informácie o počte, 
type a hodnote zmlúv, ktoré obsahujú mobilizáciu domácich príjmov ako kon -
krétny cieľ, ako aj prípadové štúdie ilustrujúce príspevok rozpočtovej podpory 
k zlepšeniu mobilizácie domácich príjmov v partnerských krajinách.
74 
Politický dialóg v oblasti mobilizácie domácich príjmov bol lepšie zameraný vte -
dy, keď ho sprevádzali konkrétne podmienky, pretože stanovenie týchto podmie -
nok, rokovanie o nich a následne ich monitorovanie si vyžadovali obšírne diskusie 
s partnerskými krajinami. V dôsledku zložitej miestnej situácie sa však politický 
dialóg neviedol pravidelne, čo oslabilo jeho potenciál ako nástroj na rýchlu 
identifikáciu a  riešenie neuspokojivého napredovania reforiem, ktoré sa vyžadujú 
v podmienkach. Komisia nevypracovala stratégie na  vytvorenie štruktúry pre  po-
litický dialóg na základe konkrétnych aspektov mobilizácie domácich príjmov, 
stanovenia priorít, cieľov, účastníkov a dátumov (pozri body 50 až 57).
Odporúčanie 4 – Posilniť zložku politického dialógu 
v mobilizácii domácich príjmov
Komisia by mala vytvoriť stratégie dialógu pre budúce zmluvy o rozpočtovej 
podpore, ktorého súčasťou by bolo jasné vymedzenie záležitostí, ktoré sa majú 
riešiť (vrátane mobilizácie domácich príjmov), účastníkov, očakávaných výsled -
kov/výstupov a  orientačného harmonogramu. Komisia by mala následne posúdiť, 
nakoľko sa splnili ciele jej stratégií dialógu.
40 Závery a odporúčania 
75 
Administratívna kapacita je kľúčovým aspektom účinnej mobilizácie príjmov 
v subsaharskej Afrike. Rozpočtová podpora EÚ zahŕňala veľmi malý objem 
financovania na riešenie kapacitných potrieb: len 0,2 % celkovej hodnoty kontro -
lovaných zmlúv malo podobu finančných prostriedkov na rozvoj kapacít priamo 
a výhradne vyčlenených na mobilizáciu príjmov. Príslušná partnerská krajina 
navyše túto sumu nikdy nevyužila (pozri body 58 až 59).
Odporúčanie 5 – Posilniť využívanie rozvoja kapacít 
na mobilizáciu domácich príjmov
Pri všetkých v súčasnosti platných i budúcich zmluvách o rozpočtovej podpore 
so zložkou týkajúcou sa rozvoja kapacít vyčlenenou na mobilizáciu domácich 
príjmov by Komisia mala zvýšiť informovanosť partnerských krajín o  dostupnosti 
tejto podpory a uľahčiť jej využitie najmä na riešenie potrieb v oblasti rozvoja 
kapacít, ktorým sa zatiaľ nevenujú iní darcovia.
76 
V súčasnosti nie je možné určiť priamy súvis medzi rozpočtovou podporou a po -
krokom v oblasti mobilizácie domácich príjmov. Údaje, ktoré má Komisia k dispo -
zícii na sledovanie napredovania mobilizácie domácich príjmov, sú ukazovatele 
dosahu na vysokej úrovni, na ktoré môže vplývať mnoho vonkajších faktorov. 
Nemôžu preto zachytiť vyvolané výstupy a výsledky rozpočtovej podpory. Tieto 
zistenia zodpovedajú iným nedávnym hodnoteniam tohto spôsobu poskytovania 
pomoci, ktoré nedokázali potvrdiť žiadny významný dosah na mieru mobilizácie 
domácich príjmov, či už pozitívny alebo negatívny (pozri body 60 až 69).
Odporúčanie 6 – Vyhodnotiť vplyv rozpočtovej podpory
Vo svojich hodnoteniach rozpočtovej podpory v budúcnosti by sa Komisia mala 
snažiť predložiť jasný záver (založený na podrobnejších údajoch) o tom, ako 
mohli operácie rozpočtovej podpory prispieť k zlepšeniu mobilizácie domácich 
príjmov v prijímateľských krajinách. V hodnoteniach by sa konkrétne mal zohľad -
niť príspevok podmienok zameraných na mobilizáciu domácich príjmov.
Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audíto -
rov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 13. decembra 2016.
 Za Dvor audítorov
 Klaus-Heiner LEHNE
 predseda

41
 Prílohy
Podiel rozpočtovej podpory na celkových záväzkoch oficiálnej bilaterálnej rozvojo -
vej pomoci
2010 2011 2012 2013 2014
Belgicko 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Česká republika nevzťahuje sa 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Dánsko 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Nemecko 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Írsko 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Grécko 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Španielsko 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Francúzsko 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Taliansko 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Luxembursko 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Holandsko 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Rakúsko 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Poľsko 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugalsko 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Slovinsko nevzťahuje sa nevzťahuje sa 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Slovensko 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Fínsko 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Švédsko 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Spojené kráľovstvo 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
Inštitúcie EÚ 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
Priemer EÚ 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
Priemer EÚ bez inštitúcií 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Zdroj:  http://stats.oecd.org .Príloha I
42 Prílohy 
Krajiny a zmluvy o rozpočtovej podpore vybrané na účely auditu1
KrajinaViazaná suma  
(EUR)Typ zmluvy o rozpočto -
vej podporeČíslo 
rozhodnutiaUkazovatele 
mobilizácie 
domácich 
príjmovPodmienené 
mobilizáciou 
domácich 
príjmov  
(EUR)Doplnková 
podpora v  progra -
me rozpočtovej 
podpory  
(EUR)
1 Kapverdy 34 000 000Dobrá správa vecí verejných 
a rozvoj23892 nie 0 4 500 000
2 Stredoafrická republika 33 000 000 Podpora konsolidácie štátu 37458 nie 0 3 000 000
3 Stredoafrická republika 40 000 000 Podpora konsolidácie štátu 38108 áno 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Podpora konsolidácie štátu 24692 nie 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Podpora konsolidácie štátu 38388 áno 16 000 000 4 000 000
6 Mauritánia 46 000 000 Podpora konsolidácie štátu 22576 nie 0 7 300 000
7 Mozambik 200 000 000Dobrá správa vecí verejných 
a rozvoj38077 nie 0 0
8 Niger 141 000 000 Podpora konsolidácie štátu 24422 áno 6 000 000 11 000 000
9 Rwanda 40 000 000 Sektorová reforma 23259 nie 0 4 000 000
10 Rwanda 30 000 000 Sektorová reforma 24780 nie 0 2 000 000
11 Rwanda 4 000 000 Sektorová reforma 37416 nie 0 0
12 Senegal 53 500 000 Sektorová reforma 24569 nie 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Sektorová reforma 38172 nie 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Podpora konsolidácie štátu 24389 áno 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Podpora konsolidácie štátu 37419 áno 5 000 000 5 000 000
Spolu 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Podmienky týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov vo vybraných krajinách
Viazaná suma  
(EUR)% Počet zmlúv %
Zmluvy o rozpočtovej podpore bez podmienok týkajúcich sa 
mobilizácie domácich príjmov532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Zmluvy o rozpočtovej podpore s podmienkami týkajúcimi sa 
mobilizácie domácich príjmov715 000 000 57 ,32 % 5 33,33 %
Typ vybraných zmlúv
Viazaná suma  
(EUR)% Počet zmlúv %
Dohody o dobrej správe vecí verejných a rozvoji 234 000 000 19 % 2 13 %
Zmluvy týkajúce sa sektorovej reformy 187 550 000 15 % 5 33 %
Zmluvy o podpore konsolidácie štátu 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Tabuľka Komisie „BS operations commitment and disbursement follow-up in 2014 – 2015“, údaje zo systému CRIS, preskúmanie Dvorom audítorov.
Zdroj:  Európska komisia, Európsky dvor audítorov (výpočet).Príloha II
43 Odpovede Komisie  
a ESVČ
Zhrnutie
III
Komisia sa domnieva, že mobilizácia domácich príjmov bola pri formulácii a vykonávaní rozpočtovej podpory nále -
žite posilnená. Účinky sa očakávajú v strednodobom časovom horizonte 5 až 10 rokov.
IV
Posúdenia, na ktoré odkazuje Dvor audítorov, predstavujú užitočné koncepty mobilizácie domácich príjmov, nie -
ktoré z nich (napr. náklady súvisiace s oslobodením od dane a o jeho dosahu, daňové úsilie) sú dostupné iba príle -
žitostne vo výskumných prácach a systematicky ich nevytvára žiadna inštitúcia. V posúdeniach vykonaných počas 
prípravy operácií sa musia brať do úvahy podmienky v danej krajine, najmä zmluvy o podpore konsolidácie štátu, 
ako aj dostupnosť údajov a informácií.
Komisia je toho názoru, že pri formulácii operácií rozpočtovej podpory sa venovala mobilizácii domácich príjmov 
dostatočná pozornosť.
V
Hoci sa v oznámení a usmerneniach počíta s dôraznejším zameraním na mobilizáciu domácich príjmov (jedna z 5 
hlavných rozvojových výziev, ktoré sa majú riešiť), nevyžaduje sa, aby každá operácia mala špecifický cieľ týkajúci 
sa mobilizácie domácich príjmov. Zameranie na mobilizáciu domácich príjmov závisí od podmienok v danej krajine, 
povahy danej operácie a príležitostí na zlepšenie mobilizácie domácich príjmov.
Komisia sa domnieva, že mobilizácia domácich príjmov sa systematicky posudzuje vo všetkých zmluvách o rozpoč -
tovej podpore, aj keď nie je ukazovateľom variabilnej splátky. Všetky ukazovatele v rámci hodnotenia výkonnosti, 
nie len ukazovatele variabilnej splátky, sa dôkladne monitorujú v rámci operácie rozpočtovej podpory.
VI
Pri príprave politického dialógu a rozhodovaní o jeho forme treba brať do úvahy kontext danej krajiny a politickú 
citlivosť, ako aj dôvernosť určitých aspektov.
Pracovníci delegácie EÚ udržiavali politický dialóg vo veľmi zložitých podmienkach v krajinách v kríze. Pravidelnosť 
a forma politického dialógu sa prispôsobila okolnostiam.
VII
Zmluvy o rozpočtovej podpore EÚ riešia systematicky kapacitné potreby a podpora je často súčasťou dohody 
o financovaní. Toto sa dopĺňa o samostatné aktivity na rozvoj kapacít financované prostredníctvom projektov 
alebo iných operácií na regionálnej alebo globálnej úrovni. V rámci kontrolovanej vzorky bola iba malá časť priamo 
vyčlenená na mobilizáciu domácich príjmov, ale veľká časť aktivít na budovanie kapacít bola zameraná na riadenie 
verejných financií, čo zahŕňa tiež mobilizáciu domácich príjmov.
Poskytnutie dôkazu o tom, že rozpočtová podpora prispela k mobilizácii domácich príjmov a k iným cieľom je 
analyticky zložitá otázka, ktorú Komisia rieši v rámci metodiky hodnotenia rozpočtovej podpory Výboru OECD pre 
rozvojovú pomoc.
Odpovede Komisie a ESVČ 44
Úvod
02
Komisia uznáva, že krajiny samotné nesú hlavnú zodpovednosť za koncepciu svojich príjmových systémov a politík 
podľa vlastných hospodárskych a politických okolností a rozhodnutí. Tieto rozhodnutia majú vplyv na šírku základu 
dane.
Komisia sa domnieva, že je na partnerských krajinách, aby nastavili úroveň priamych a nepriamych daní a rovnováhu 
medzi nimi, rozsah základu dane a  distribúciu daňového zaťaženia s  ohľadom na štruktúru hospodárstva, potenciál 
generovania trvalo udržateľných príjmov a  sociálne potreby štátu. Komisia sa v  prípade potreby zapája prostredníc -
tvom politického dialógu.
03
Hoci súhlasí, že na dosiahnutie trvalo udržateľnej cesty pre rozvoj je potrebné mobilizovať domáce zdroje, je tiež 
potrebné uznať, že daňové systémy sa často považujú za záležitosť štátnej zvrchovanosti, a preto sú politicky citlivé.
Rámček 1 – Kľúčové rozvojové výzvy, ktoré sa riešia prostredníctvom rozpočtovej 
podpory
(5)
Komisia súhlasí, že mobilizácia domácich príjmov je jednou z hlavných rozvojových výziev, ale v nestabilnej situácii 
nemusí byť vždy okamžitou prioritou pre politický dialóg alebo dialóg o politike. Dôležitá je postupnosť reforiem.
Rámček 2 – Formy rozpočtovej podpory poskytovanej Európskou komisiou
1. Dohody o dobrej správe vecí verejných a rozvoji
Počet dohôd o dobrej správe vecí verejných a rozvoji v subsaharskej Afrike v súlade s novou politikou je 6 zo spo -
mínaných 17 dohôd. Zostávajúcich 11 operácií predstavuje všeobecnú rozpočtovú podporu z obdobia pred novými 
usmerneniami a odlišujú sa od dohôd o dobrej správe vecí verejných a rozvoji.
Pripomienky
19
V týchto usmerneniach sa uvádzajú užitočné koncepty mobilizácie domácich príjmov. Niektoré z týchto koncep -
tov (napr. náklady súvisiace s oslobodením od dane a jeho dosah, daňové úsilie) sa odhadujú iba príležitostne vo 
výskumných prácach a systematicky ich nevytvára žiadna inštitúcia. V každom posúdení sa zohľadní kontext danej 
krajiny a výzvy, ako aj dostupnosť údajov a informácií.
Odpovede Komisie a ESVČ 45
20
V usmerneniach sa vysvetľujú oblasti politiky vrátane praktických nástrojov a akademických konceptov s cieľom 
poskytnúť čo najkomplexnejšiu predstavu o tom, čo môže byť relevantné z hľadiska posúdenia mobilizácie domá -
cich príjmov. Takéto posúdenie však potom musí prebehnúť so zreteľom na kontext danej krajiny, výzvy v rámci 
mobilizácie domácich príjmov a dostupnosť a prístupnosť údajov a informácií. Tieto akademické koncepty sa pou -
žijú podľa možnosti, nemajú sa však všetky systematicky používať.
21
V prípade zmlúv o podpore konsolidácie štátu treba poukázať na obsah prílohy 9 bod 4.1 na konci, kde sa jasne uvá -
dza, že „všeobecné princípy posúdenia kritérií oprávnenosti opísané v usmerneniach tiež platia pre zmluvu o pod -
pore konsolidácie štátu. Pri posudzovaní oprávnenosti a plnenia všeobecných podmienok počas vykonávania však 
bude zameranie rôzne s cieľom prispôsobiť sa jednotlivým slabým stránkam vyplývajúcim z nestabilných situácií.“
A v bode 4.2 týkajúcom sa návrhu zmlúv o podpore konsolidácie štátu: „Zo skúseností vyplýva, že účinná podpora 
pre krajiny v nestabilnej situácii znamená zapojiť sa v počiatočnom štádiu a byť pripravený angažovať sa dlhodobo, 
uplatňovať filozofiu starostlivej postupnosti reforiem prispôsobených zlepšeniam kapacity, pomáhať orgánom kra -
jiny dosahovať výsledky vo forme ‚rýchlych riešení‘ pre obyvateľstvo, a – v rámci tohto procesu – budovať legitimitu 
štátu. Takýto prístup si vyžaduje zohľadnenie toho, čo štát v nestabilnej situácii alebo transformujúci sa štát môže 
reálne dosiahnuť v určitom časovom rámci.“
22
Niektoré z týchto konceptov (napr. náklady súvisiace s oslobodením od dane a jeho dosah, daňové úsilie) sa odha -
dujú iba príležitostne vo výskumných prácach a údaje systematicky nevytvára žiadna inštitúcia. Pri každom posú -
dení sa musí brať do úvahy kontext danej krajiny, najmä pri príprave zmluvy o podpore konsolidácie štátu, ako aj 
dostupnosť údajov a informácií.
23
TADAT je významným hodnotiacim nástrojom daňovej správy, ktorý bol formálne spustený ešte len koncom roka 
2015 a jeho pilotná verzia sa používala v rokoch 2014 a 2015. Komisia zohrávala aktívnu a vedúcu úlohu pri navr -
hovaní tohto nástroja a finančne podporuje sekretariát TADAT v rámci trustového fondu MMF s účasťou mnohých 
darcov.
25
V usmerneniach sa uvádzajú aj akademické koncepty s cieľom poskytnúť čo najkomplexnejšiu predstavu o tom, čo 
môže byť relevantné z hľadiska posúdenia mobilizácie domácich príjmov.
„… informácie o celkových nákladoch súvisiacich s oslobodením od dane a o jeho dosahu, ako aj odhad daňového 
úsilia“ sú analýzy, ktoré pravidelne nevykonáva ani MMF ani iná medzinárodná organizácia, dokonca ani v kra -
jinách OECD. V usmerneniach k rozpočtovej podpore sa vyžadujú analýzy krajín v rámci existujúcich informácií 
a diagnostiky.
Odpovede Komisie a ESVČ 46
26
V prílohe11 (mobilizácia domácich príjmov) usmernení k rozpočtovej podpore sa zdôrazňuje, že „zatiaľ neexistuje 
žiadny špecifický nástroj, ktorý by zabezpečil dôkladnú analýzu s cieľom adekvátne posúdiť daňové politiky a kapa -
city daňovej správy. Viaceré nástroje a ukazovatele sa však dajú využiť na získanie poznatkov o daňových režimoch. 
Pri posudzovaní výkonnosti krajiny z hľadiska jej schopnosti mobilizovať domáce príjmy môžu byť dobrou pomôc -
kou najmä miera zdanenia, daňové úsilie a daňový systém.“
V skutočnosti MMF niekedy vykonáva výpočty uvedených posudzovaní, sú však zložité a zvyčajne sú založené na 
značne sofistikovaných nástrojoch (ekonometrická metóda nazývaná analýza efektívnej hranice). Táto metodika je 
sama predmetom kritiky preto, že vychádza z veľkého počtu predpokladov. Zvyčajne si vykonanie takéhoto odhadu 
daňového úsilia (ostatné súvisiace ukazovatele sa odhadujú v procese – v prepojení na súbor kritických ukazova -
teľov o správe príjmov) vyžaduje nasadenie misie expertov na obdobie jedného alebo dvoch týždňov alebo počia -
točné nasadenie miestneho odborníka. Komisia úzko spolupracuje s MMF a inými medzinárodnými organizáciami 
v snahe pochopiť fiškálnu realitu v partnerských krajinách. Tieto odborné poznatky patria v zásade MMF a Komisia 
využíva tieto údaje vždy, keď boli predložené v takejto výskumnej štúdií.
27
O skutočnosti, že v niektorých prípadoch neboli údaje k dispozícii, sa výslovne neinformovalo. Vyplýva to však 
z analýzy situácie v krajine a neopakuje sa každoročne.
28
Systematické posudzovanie potrieb zamestnancov a materiálového vybavenia pri správe príjmov môže byť relevant -
nou informáciou, ak sa Komisia zapája do priameho a komplexného programu podpory. Takáto informácia je však 
pre Komisiu menej relevantná alebo dostupná, ak takúto podporu poskytujú iní partneri.
V prílohe 11 usmernení k rozpočtovej podpore sa spomína užitočnosť informácií o potrebách zamestnancov a mate -
riálového vybavenia, ale táto príloha poskytuje všeobecné východiskové informácie o mobilizácií domácich príjmov 
a načrtáva široký obraz možných nástrojov a konceptov.
29
Boj proti korupcii a podvodom je základným záujmom v rámci rozpočtovej podpory Komisie. Komisia posudzuje 
úsilie partnerských vlád zlepšiť riadenie verejných financií a bojovať s korupciou. Rámec riadenia rizík sa používa na 
štruktúrované monitorovanie rizík a zmierňujúcich opatrení, ktoré zahrňujú opatrenia proti korupcií a podvodom.
Komisia sa domnieva, že prístup k daňovým informáciám sa posudzuje v rámci kritérií oprávnenosti týkajúcich sa 
transparentnosti a dohľadu nad rozpočtom. Patrí sem aj zameranie na ukazovateľ Open Budget Index a rámec PEFA 
(najmä PI-10 „Prístup verejnosti ku kľúčovým fiškálnym informáciám“). Cielenejšie analýzy relevantných aspektov, 
napríklad verejnej dostupnosti informácií o daňovej legislatíve a daňových stimuloch, sa vykonávajú podľa potreby.
Odpovede Komisie a ESVČ 47
30
Komisia podporuje rozvojové krajiny v otázke transferového oceňovania na globálnej, ako aj národnej úrovni.
Medzinárodné povedomie o týchto otázkach počas posledných rokov postupne narástlo, najmä od roku 2013 a od 
predstavenia komplexného akčného plánu skupiny G20 a  OECD na zabránenie narúšaniu základu dane a  presunu 
ziskov (BEPS), ktorý Komisia podporuje na globálnej úrovni a ktorý potvrdila na konci roka 2015. Komisia podporuje 
ďalšie zapojenie rozvojových krajín do týchto medzinárodných rokovaní na vysokej úrovni a očakáva sa ďalšie posil -
nenie príslušného podávania správ.
Komisia tiež podporuje regionálne siete v oblasti daňových záležitostí, trojstrannú iniciatívu v oblasti transferového 
oceňovania, ako aj iniciatívy MMF (regionálne centrum technickej pomoci, trustový fond pre správu daňovej poli -
tiky a pre bohatstvo prírodných zdrojov). Ide o globálne problémy a informuje sa o nich na tejto úrovni. Posúdenia 
krajín sa nezameriavajú napríklad na podporu Výboru OSN pre dane, ktorý sa sústreďuje na to, aby rozvojové krajiny 
získali výraznejší hlas v  medzinárodných otázkach.
33
Rámec riadenia rizík (RRR) je interným riadiacim nástrojom, ktorý sumarizuje päť kategórií hlavných rizík identifiko -
vaných v krajine a jeho účelom nie je hĺbkové, komplexné posúdenie. Zameranie na mobilizáciu domácich príjmov 
bude závisieť od okolností danej krajiny a povahy operácií.
34
Problémy súvisiace s mobilizáciou domácich príjmov sú do určitej miery zahrnuté v iných otázkach týkajúcich sa 
najmä makroekonomickej stability, vonkajších otrasov, ako aj podvodov a korupcie – hlavne v otázkach 21 (fiškálna 
politika), 24 (udržateľnosť dlhu), 28 (strednodobý fiškálny rámec), 33 (ročný rozpočet) a 41 (korupcia) dotazníka 
o rizikách.
35
Dotazník k rámcu riadenia rizík ako zdroj informácií uvádza tiež posúdenia riadenia verejných financií. Zámerom 
bolo, aby analýza nebola založená výhradne na ukazovateli PI3. Komisia napriek tomu súhlasí s  Dvorom audítorov 
a v poslednej verzii rámca riadenia rizík sa výslovne odkazuje na iné ukazovatele výkonnosti v usmerneniach o zdro -
joch informácií.
36
Riziko týkajúce sa výberu daní v Sierra Leone bolo ohodnotené ako vysoké iba v jednom roku, ku koncu 2014 – 2015, 
na konci krízy spôsobenej prepuknutím ochorenia ebola. V rokoch predtým a potom bolo riziko menšie.
38
Rámec riadenia rizík sa zameriava na hlavné prierezové riziká operácií rozpočtovej podpory. Úroveň výberu príjmov 
má priamy vplyv na makroekonomickú stabilitu, udržateľnosť dlhu a fiškálne rezervy. Toto sú významné rizikové 
oblasti, ktorým sa venujú otázky 20, 21, 24 a 26 v rámci riadenia rizík.
Odpovede Komisie a ESVČ 48
40
Koncept dynamického prístupu, ktorý tiež potvrdila Európska rada v roku v 2012, vyžaduje globálne posudzovanie 
pokroku pri každom z kritérií oprávnenosti. Znamená to pokrok v danom sektore, ale nie nevyhnutne v každom 
z podsektorov.
Mobilizácia domácich príjmov je súčasťou analýzy v rámci celkového posudzovania kritérií oprávnenosti (makroe -
konomická stabilita a riadenie verejných financií). Komisia zohľadňuje otázky mobilizácie domácich príjmov v rámci 
politického dialógu s prijímajúcou krajinou a v rámci posúdenia výkonnosti.
42
Pozri odpoveď na bod 40.
Výber konkrétnych ukazovateľov je prepojený s  procesom a  s výstupom analýzy/posúdenia/dialógu s  prijímajúcou 
krajinou v  súvislosti s  reformami/prioritami/významom venovaným konkrétnym prvkom.
43
Treba poznamenať, že v prípade Nigeru bola rozpočtová podpora poskytnutá prostredníctvom dohody o dobrej 
správe vecí verejných a rozvoji v čase formulovania podmienok mobilizácie domácich príjmov. S cieľom zohľadniť 
náhle zhoršenie bezpečnosti a všeobecnej politickej situácie sa dohoda o dobrej správe vecí verejných a rozvoji 
transformovala v roku 2015 na zmluvu o podpore konsolidácie štátu (SBC).
44
Každý akčný dokument obsahuje zostavu darcov a ich účasti. Pokryté sú všetky významné sektory, ale nie nevy -
hnutne aj podsektory.
45
Reformy podporované Komisiou v  Sierra Leone sa týkali znižovania daňových nedoplatkov, zlepšenia včasného 
podávania daňových priznaní, sprístupnenia informácií o príjmoch z ťažobného priemyslu, predloženia zákona 
o Národnom úrade pre nerastné suroviny v  parlamente a  zverejňovania ťažobných a  prieskumných licencií v  online 
archíve. Mali významný potenciál zlepšiť mobilizáciu domácich príjmov.
Rámček 3 – Osobitné podmienky týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov neboli 
osobitne zamerané na najrelevantnejšie reformy
Verejná dostupnosť údajov a  zvýšenie transparentnosti s  ohľadom na príjmy vytvárané z  prírodných zdrojov sa uká -
zali byť jedným z  najsilnejších mechanizmov v  oblasti verejnej zodpovednosti a  výberu príjmov na základe zosúla -
ďovania údajov. Program na podporu mobilizácie domácich príjmov pozostáva z okamžite účinných opatrení, ako aj 
z nepriamych a strednodobých opatrení. Patria sem aj zlepšenia administratívnych postupov, ktorými sa zabezpečí 
lepšia mobilizácia domácich príjmov.
V súhrnnej správe o hodnotení rozpočtovej podpory (september 2014) sa vyvodzujú závery z hodnotení 7 krajín so 
záverom, že rozpočtovou podporou sa nedajú „kúpiť“ reformy. To ešte viac platí v situáciách, nad ktorými štát nemá 
priamu kontrolu. Hoci politický dialóg by mal riešiť tieto problémy, začlenenie podmienenosti v súvislosti s prijíma -
ním právnych predpisov sa nepreukázalo byť účinným nástrojom.
Odpovede Komisie a ESVČ 49
Prijatie právneho základu reforiem musí predchádzať týmto reformám. Presadzovanie vykonávania uvedených 
reforiem pred schválením právneho základu sa môže ukázať ako kontraproduktívne. Darcovia nemôžu vnucovať 
reformy, ale môžu sprevádzať procesy, pre ktoré existuje v partnerskej krajine impulz a ochota.
Počas obdobia, na ktoré sa vzťahuje audítorská správa, sa najnovšia operácia rozpočtovej podpory pripravovala 
počas vrcholu krízy spôsobenej ochorením ebola v kombinácii s dramatickým poklesom príjmov zo železnej rudy. 
Z dôvodu predpokladaného zvýšenia nestability situácie bol použitý veľmi podobný druh ukazovateľov ako pri 
predchádzajúcich operáciách. V rámci súčasných úvah týkajúcich sa prípravy ďalšej rozpočtovej podpory delegácia 
už zohľadňuje skutočnosť, že je potrebné, aby bola skupina zložená z viacerých darcov oveľa náročnejšia, pokiaľ ide 
o prebiehajúce reformy.
Rámček 4 – Príklady osobitných podmienok týkajúcich sa mobilizácie domácich 
príjmov bez motivačného účinku
Niekedy sa operácie rozpočtovej podpory a dohody o financovaní pripravujú a rokuje sa o nich počas značne 
dlhého časového obdobia. Z tohto dôvodu skutočnosť, že sa ukazovateľ dosiahol vo chvíli podpisu, možno považo -
vať za pozitívny výsledok procesu rokovania a sprievodného dialógu.
Je poľutovaniahodné, že právny problém sa riadne neidentifikoval pri vymedzovaní programu, ale je potrebné 
uznať, že transpozícia banského zákonníka Západoafrickej hospodárskej a menovej únie je zložitý proces, ktorý 
môže mať ťažko predvídateľné dôsledky. Jednotlivé ukazovatele výkonnosti sa preto môžu upravovať alebo neutra -
lizovať pri dodržaní súčasných pravidiel.
Rámček 5 – Príklady osvedčených a slabých postupov pri monitorovaní podmienok 
osobitne zameraných na mobilizáciu domácich príjmov
Komisia je toho názoru, že kontext danej krajiny neumožnil získať podrobnejšie informácie. Sledovaným cieľom 
bolo, aby otázka reforiem, t. j. zlepšenie mobilizácie domácich príjmov, zostala ústredným prvkom dialógu so Stre -
doafrickou republikou.
49
V rámci daňovej iniciatívy Addis (ATI) sa spoločne s Výborom OECD pre rozvojovú pomoc vynaložilo koordinované 
úsilie na riešenie otázky podávania správ o podpore mobilizácie domácich príjmov zo strany rozvojových partnerov. 
V dôsledku toho bol v roku 2016 vytvorený kód DAC pre mobilizáciu domácich príjmov nezávislý od riadenia verej -
ných financií. Prvú správu o záväzkoch a vyplácaní pomoci v rámci mobilizácie domácich príjmov zameranú na rok 
2015 zostaví ATI. Komisia sa zaviazala poskytnúť pre túto správu ATI presné a včasné údaje.
52
Pri príprave politického dialógu a rozhodovaní o jeho forme treba brať do úvahy kontext danej krajiny a politickú 
citlivosť, ako aj dôvernosť určitých aspektov.
53
Komisia sa domnieva, že sa pripravujú a vykonávajú dobré príklady politického dialógu. Napríklad v akčných doku -
mentoch sa stanovujú témy a očakávané výsledky politického dialógu a v súboroch o vyplácaní pomoci sa vysvet -
ľujú ďalšie kroky. Dokumentácia politického dialógu sa takisto zlepšuje.
Odpovede Komisie a ESVČ 50
54
Dialóg o riadení verejných financií a makroekonomickej stabilite zahŕňa relevantné otázky v oblasti daňovej správy 
a daňovej politiky.
Údaje o vývoji daňovej politiky a správy, ako aj o vývoji mobilizácie domácich príjmov systematicky zbierajú a posu -
dzujú partnerská vláda a rozvojoví partneri v danej krajine. Ukazovatele na vysokej úrovni sa zbierajú a posudzujú 
na medzinárodnej úrovni.
Možné vplyvy formy pomoci na mobilizáciu domácich príjmov si vyžadujú analýzu príspevkov, ktorá sa zvyčajne 
a pravidelne uskutočňuje v  rámci hodnotenia.
Rámček 6 – Dialóg o riadení verejných financií nie vždy zaručoval podrobnú diskusiu 
o mobilizácii domácich príjmov
Komisia sa domnieva, že ukazovatele týkajúce sa daní boli a naďalej sú súčasťou rámca hodnotenia výkonnosti 
Mozambiku, ktorý je monitorovacím rámcom pre operáciu rozpočtovej podpory. V dôsledku toho sa o podmienke 
týkajúcej sa mobilizácie domácich príjmov diskutovalo v rámci tohto fóra, hoci nejde o ukazovateľ variabilnej 
splátky alebo špecifickú podmienku súvisiacu s fixnou tranžou.
V Mozambiku, krajine s približne 15 darcami, ktorí sú aktívni v rámci riadenia verejných financií, je dôležité rozdele -
nie práce s cieľom zaručiť efektívnosť a zabezpečiť, aby sa EÚ mohla spoľahnúť na monitorovanie a politický dialóg 
určeného členského štátu a profitovať z neho.
Okrem toho sú útvary Komisie v Mozambiku v oblasti mobilizácie domácich príjmov veľmi dobre informované 
a aktívne. Delegácia EÚ sa podieľa na brífingoch/debrífingoch tematického trustového fondu pre riadenie bohatstva 
prírodných zdrojov, na stretnutiach pracovnej skupiny pre ťažobný priemysel (EIWG) a skupiny pre analýzu rozpočtu 
(BAG), ktoré sú príslušnými skupinami pre otázky mobilizácie domácich príjmov.
Rámček 7 – Príklady nepravidelného dialógu
Na prípad Stredoafrickej republiky treba pozerať vo svetle vtedajších veľmi zložitých okolností. Politická kríza 
extrémne sťažovala akúkoľvek konštruktívnu prácu, navyše bola väčšina delegácie evakuovaná. Je úspechom, že 
útvary Komisie dokázali nastaviť štruktúru dialógu a  udržiavať dialóg v  danom kontexte.
V programovom dokumente o spolupráci medzi EÚ a Sierra Leone pre obdobie rokov 2014 – 2020 sa predpokladá 
kladenie hlavného dôrazu na podporu vytvárania príjmov. Do auditovaného obdobia však úplne spadá obdobie 
krízy spôsobenej ochorením ebola a  na reformy správy príjmov v  Sierra Leone sa počas tohto neskoršieho obdobia 
mohol klásť menší dôraz. Krajina zápasiaca s  krízou spôsobenou ochorením ebola bude pochopiteľne prikladať 
reformám správy príjmov menšiu dôležitosť.
Nezhody medzi ministerstvami zapojenými do rozpočtovej podpory sa dotýkali reálnej politiky a prekračovali 
hranice politického dialógu. Súviseli viac s vyvážením moci medzi politickými stranami než s technickými otázkami. 
Kvalita politického dialógu je už lepšia a naďalej sa zlepšuje, a to tiež z dôvodu rozpočtovej podpory.
Rámček 8 – Obmedzená podpora na rozvoj kapacít v rámci mobilizácie domácich 
príjmov
Komisia plánuje vykonávanie zložky rozvoja kapacít na základe zákazky, ako je naplánované v  dohode o  financovaní 
37458, s cieľovým dátumom 15. február 2017.
Odpovede Komisie a ESVČ 51
Daňové úrady už podporuje MMF, Svetová banka a Africká rozvojová banka. Absorpčná kapacita daňových úradov 
vylučuje v súčasnosti ďalšiu podporu. Podpora Komisie sa zameria na mobilizáciu príjmov prostredníctvom posilne -
nia systémov zodpovednosti, ktoré si to vyžadujú. Táto podpora sa vykoná na úrovni štátnej pokladnice. Na re  -
gionálnej úrovni sa dohodou s Konferenciou OSN pre obchod a rozvoj (UNCTAD) zavádza colný informačný systém 
Sydonia CEMAC aj pre Stredoafrickú republiku.
61
Poskytnutie dôkazu o tom, že rozpočtová podpora prispela k mobilizácii domácich príjmov a k iným cieľom je analy -
ticky zložitá otázka, ktorú Komisia riešila v rámci metodiky hodnotenia krajiny Výboru OECD pre rozvojovú pomoc.
62
Komisia súhlasí, že hodnota pomeru daní k HDP sa nemôže priamo spájať s rozpočtovou podporou z dôvodov, ktoré 
uvádza Dvor audítorov. Výsledky sa očakávajú v strednodobom časovom horizonte 5 až 10 rokov. Možné dôkazy, že 
rozpočtová podpora prispela k mobilizácií domácich príjmov a k iným cieľom by sa mali náležite vyhodnotiť.
65
Tieto ukazovatele sú monitorovacími nástrojmi. Neslúžia na to, aby informovali o príspevku.
V rámci hodnotení sa analyzujú najmä vplyvy operácií finančnej podpory na dosiahnutie cieľov z hľadiska rozvo -
jových a sektorových dosahov. V hodnoteniach sa tiež analyzujú možné vplyvy z hľadiska financovania rozpočtu 
a domácich príjmov. Vo väčšine hodnotení, ktoré sú dnes k dispozícií, sa však analyzuje obdobie pred zavedením 
novej politiky, a preto sa v nich pravdepodobne nebudú rozlišovať dosahy tejto politiky.
66
V „súhrnnej správe o hodnotení rozpočtovej podpory“ na základe hodnotení 7 krajín (2014) sa dospelo k záveru, že 
„tvorba domácich príjmov zostala počas hodnotenia vzostupná a nič nenasvedčovalo tomu, že rozpočtová podpora 
má odrádzajúce účinky“ (s. 75).
V hodnotení rozpočtovej podpory v Sierra Leone, z ktorého cituje Dvor audítorov, sa tiež jasne uvádza: „… prostred -
níctvom rozpočtovej podpory sa v Sierra Leone dosiahli reálne a dôležité výsledky:
– podpora spustenia procesu rastu a stabilizácie povojnovej bezpečnostnej situácie,
– stabilizovanie situácie verejných financií v roku 2009 počas globálnej finančnej krízy a v roku 2014 počas krízy 
spôsobenej ochorením ebola/poklesom príjmov zo železnej rudy….“
67
Údaje o vývoji daňovej politiky a správy, ako aj o vývoji mobilizácie domácich príjmov systematicky zbierajú a posu -
dzujú partnerská vláda a rozvojoví partneri v danej krajine. Ukazovatele na vysokej úrovni sa zbierajú a posudzujú 
na medzinárodnej úrovni.
Odpovede Komisie a ESVČ 52
Preukázanie priamych dôsledkov rozpočtovej podpory na výsledky politiky v partnerských krajinách je zložité z hľa -
diska metodiky. Metodika hodnotenia rozpočtovej podpory Výboru OECD pre rozvojovú pomoc je zatiaľ jediným 
spôsobom ako (nepriamo) vyvodiť závery týkajúce sa možných príčinných súvislostí medzi rozpočtovou podporou 
a výsledkami politiky, napríklad dôsledkami na mobilizáciu domácich príjmov. Komisia sa aktívne podieľa na rozvoji 
tejto metodiky a aktívne presadzuje tento nástroj prostredníctvom narastajúceho počtu hodnotení viacerých dar -
cov realizovaných pod jej vedením od roku 2011.
Závery a odporúčania
69
Komisia zdôrazňuje, že podpora mobilizácie domácich príjmov sa poskytuje prostredníctvom radu opatrení na 
rôznych úrovniach: globálnej, regionálnej a  národnej. Tieto opatrenia dopĺňajú podporu prostredníctvom rozpoč -
tovej podpory, ale neboli súčasťou rozsahu auditu. Možný prínos novej politiky rozpočtovej podpory k celkovému 
zlepšeniu mobilizácie domácich príjmov možno očakávať v strednodobom časovom horizonte približne 5 až 10 
rokov. Komisia bude ďalej uplatňovať a zlepšovať novú politiku rozpočtovej podpory v oblasti mobilizácie domácich 
príjmov a  bude informovať o  dosiahnutom pokroku.
70
Komisia trvá na tom, že pri formulácii operácií rozpočtovej podpory sa venovala mobilizácii domácich príjmov 
dostatočná pozornosť. Každé posúdenie prebehne so zreteľom na kontext danej krajiny, výzvy v rámci mobilizá -
cie domácich príjmov a dostupnosť a prístupnosť údajov a informácií. Určité koncepty a aspekty daňovej politiky 
a správy sa v  súlade s  medzinárodnými postupmi rutinne neanalyzujú.
Odporúčanie 1 – Posilniť posúdenia mobilizácie domácich príjmov a analýzu rizika
a)
Komisia toto odporúčanie prijíma. Mobilizácia domácich príjmov by sa mala pri formulácii a vykonávaní operácie 
rozpočtovej podpory riadne posudzovať. Vzhľadom na záväzky z roku 2015 v rámci daňovej iniciatívy Addis sa bude 
ďalej posilňovať podpora mobilizácie domácich príjmov. V posúdení mobilizácie domácich príjmov sa musí brať do 
úvahy kontext danej krajiny a výzvy, ako aj dostupnosť údajov a informácií.
b)
Komisia toto odporúčanie prijíma.
71
Komisia sa domnieva, že rozdelenie práce sa systematicky analyzuje v akčných dokumentoch a pri ich vykonávaní.
Poukazujeme na konkrétny príklad uvedený v rámčeku 6, v ktorom sa Dvor audítorov odvoláva na rozdelenie práce 
týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov a riadenia verejných financií v Mozambiku, a na odpoveď Komisie.
Odpovede Komisie a ESVČ 53
72
Zameranie na mobilizáciu domácich príjmov závisí od podmienok v danej krajine, povahy danej operácie a príleži -
tostí na zlepšenie mobilizácie domácich príjmov.
Komisia sa domnieva, že posudzovania týkajúce sa mobilizácie domácich príjmov sa používajú vo všetkých zmlu -
vách o rozpočtovej podpore, aj keď to nie je ukazovateľ variabilnej splátky. Všetky ukazovatele v rámci hodnotenia 
výkonnosti (PAF), nie len ukazovatele variabilnej splátky, sa dôkladne monitorujú v rámci operácie rozpočtovej pod -
pory. Ukazovatele rámca hodnotenia výkonnosti vrátane mobilizácie domácich príjmov by sa mali chápať ako kľú -
čový zdroj overenia činnosti vlády. Je to hlavný prvok základu, podľa ktorého sa posudzujú všeobecné podmienky 
a rozhoduje o  uvoľnení rozpočtovej podpory.
Odporúčanie 2 – Posilniť využívanie podmienok vyplatenia pomoci osobitne 
zameraných na mobilizáciu domácich príjmov
a)
Komisia toto odporúčanie prijíma.
b)
Komisia toto odporúčanie prijíma. Vyvinie sa úsilie na lepšie formulovanie ukazovateľov výkonu vrátane ukazovate -
ľov mobilizácie domácich príjmov. Ako však nasvedčujú početné hodnotenia, Komisia je toho názoru, že vlády musia 
mať skutočnú zodpovednosť za reformy a potom je možná ich primeraná podpora.
Odporúčanie 3 – Posilniť informovanie prostredníctvom správ o využívaní rozpočtovej 
podpory na zlepšenie mobilizácie domácich príjmov
Komisia toto odporúčanie prijíma. Viac informácií o mobilizácii domácich príjmov sa poskytne v budúcich výroč -
ných správach o rozpočtovej podpore, ako aj prostredníctvom informovania o vykonávaní daňovej iniciatívy Addis.
Zrealizujú sa prípadové štúdie, hlavne vo forme hodnotení, s cieľom lepšie informovať o prínose rozpočtovej pod -
pory k mobilizácii domácich príjmov.
74
Pri príprave politického dialógu a rozhodovaní o jeho forme treba brať do úvahy kontext danej krajiny a politickú 
citlivosť, ako aj dôvernosť určitých aspektov. Komisia sa domnieva, že existujú dobré príklady správne štruktúrova -
ného politického dialógu.
Odporúčanie 4 – Posilniť zložku politického dialógu v mobilizácii domácich príjmov
Komisia toto odporúčanie prijíma. Súčasťou nadchádzajúcej revízie usmernení k rozpočtovej podpore bude lepšie 
usmernenie týkajúce sa politického dialógu v rámci rozpočtovej podpory. Výsledky politického dialógu sú a budú 
významnou súčasťou každého hodnotenia. Komisia chce napriek tomu zdôrazniť politickú citlivosť daňových 
reforiem a politických cieľov, a preto trvá na tom, aby sa formulovali stratégie dialógu, ktoré budú chrániť záujmy 
Komisie.
Odpovede Komisie a ESVČ 54
75
Komisia zdôrazňuje, že mobilizácia domácich príjmov je súčasťou makroekonomiky (fiškálnych politík) a riadenia 
verejných financií (najmä daňovej a fiškálnej správy). Podpora budovania kapacít mobilizácie domácich príjmov 
dopĺňajúca rozpočtovú podporu je súčasťou rozsiahlejších opatrení budovania kapacít. Okrem toho Komisia usu -
dzuje, že podpora mobilizácie domácich príjmov vrátane budovania kapacít sa poskytuje prostredníctvom škály 
opatrení na viacerých úrovniach.
Odporúčanie 5 – Posilniť využívanie rozvoja kapacít na mobilizáciu domácich príjmov
Komisia toto odporúčanie prijíma.
76
Údaje o vývoji daňovej politiky a správy a o vývoji mobilizácie domácich príjmov systematicky zbierajú a posu -
dzujú partnerská vláda a rozvojoví partneri v danej krajine. Ukazovatele na vyššej úrovni sa zbierajú a posudzujú na 
medzinárodnej úrovni.
Preukázanie účinkov rozpočtovej podpory na výsledky politiky v partnerských krajinách je zložité z hľadiska meto -
diky a vykonáva sa v rámci hodnotenia. Komisia uskutočnila od roku 2011 narastajúci počet hodnotení krajín s viace -
rými darcami.
Odporúčanie 6 – Vyhodnotiť vplyv rozpočtovej podpory
Komisia toto odporúčanie prijíma. Preukázanie účinkov rozpočtovej podpory na výsledky politiky v partnerských 
krajinách je zložité z hľadiska metodiky. Metodika hodnotenia rozpočtovej podpory a krajiny Výboru OECD pre 
rozvojovú pomoc je zatiaľ jediným spôsobom ako vyvodiť závery týkajúce sa prínosu rozpočtovej podpory k výsled -
kom politiky, ako je napríklad zlepšenie mobilizácie domácich príjmov. Komisia sa bude usilovať analyzovať túto 
otázku v  primeranom čase.
AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ
Bezplatné publikácie:
  jeden kus:  
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  viac kusov alebo plagátov/máp:  
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,  
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);  
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).
(*)  Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne  
automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).
Platené publikácie:
 prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Udalosť Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu 6.10.2015
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) 31.10.2016
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní 13.12.2016
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všet -
kých jazykoch17.1.2017
Vytváranie vládnych príjmov z  daňových a  nedaňových 
zdrojov je rozhodujúcim faktorom pre  udržateľný rozvoj 
a predstavuje preto prioritu rozvojovej politiky EÚ. Prijatím 
nového prístupu k rozpočtovej podpore v roku 2012 
Komisia zvýšila potenciál tejto formy pomoci na zlepšenie 
mobilizácie domácich príjmov. V tejto správe sme dospeli 
k záveru, že napriek nedávnym zlepšeniam Komisia zatiaľ 
v kontrolovaných krajinách nevyužíva zmluvy 
o rozpočtovej podpore na  podporu mobilizácie domácich 
príjmov účinne. Pri navrhovaní a  realizácii operácií 
rozpočtovej podpory Komisia systematicky 
neposudzovala niektoré kľúčové aspekty daňovej politiky 
a správy, ako aj počet a kvalita podmienok vyplatenia 
pomoci použitých v tejto oblasti boli nedostatočné. Pri 
našej analýze sme navyše zistili aj nedostatky týkajúce sa 
správ o využívaní a príspevku rozpočtovej podpory 
na zlepšenie mobilizácie domácich príjmov.
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV