Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade - Záverečné hodnotenie programu Fiscalis 2003-2007 v súlade s článkom 15 rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady 2235/2002/ES z 3. decembra 2002, ktorým sa prijíma program Spoločenstva na zlepšenie fungovania daňových systémov na vnútornom trhu (program Fiscalis 2003-2007) /* KOM/2008/0623 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 9.10.2008 KOM(2008) 623 v konečnom znení SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Záverečné hodnotenie programu Fiscalis 2003-2007 v súlade s článkom 15 rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady 2235/2002/ES z 3. decembra 2002, ktorým sa prijíma program Spoločenstva na zlepšenie fungovania daňových systémov na vnútornom trhu (program Fiscalis 2003-2007) SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE Záverečné hodnotenie programu Fiscalis 2003-2007 v súlade s článkom 15 rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady 2235/2002/ES z 3. decembra 2002, ktorým sa prijíma program Spoločenstva na zlepšenie fungovania daňových systémov na vnútornom trhu (program Fiscalis 2003-2007) 1. PROGRAM FISCALIS 2003-2007 Program Fiscalis 2003-2007 bol ustanovený rozhodnutím Európskeho parlamentu a Rady 2235/2002/ES z 3. decembra 2002. Bol to tretí akčný program Spoločenstva v oblasti zdaňovania a vzťahoval sa na obdobie od 1. januára 2003 do 31. decembra 2007. Programu sa zúčastnilo 27 členských štátov EÚ, ako aj Chorvátsko a Turecko. Náklady na program sa rozdelili medzi Európske spoločenstvo a zúčastnené krajiny. Cieľom programu bolo zlepšiť fungovanie daňových systémov na vnútornom trhu zintenzívnením spolupráce medzi zúčastnenými krajinami, ich správami a úradníkmi. V oblasti nepriamych daní, predovšetkým dane z pridanej hodnoty a spotrebných daní, mal program za cieľ: (i) umožniť úradníkom dosiahnuť vysoký spoločný štandard pochopenia práva Spoločenstva a jeho uplatňovania v členských štátoch; (ii) zabezpečiť efektívnu, účinnú a rozsiahlu spoluprácu medzi členskými štátmi; a (iii) zlepšiť správne postupy. V oblasti priamych daní bolo cieľom programu Fiscalis podporiť výmenu informácií v oblasti vzájomnej pomoci a zvýšiť povedomie o uplatniteľnom práve Spoločenstva. V oblasti daní z poistného bolo cieľom zlepšiť spoluprácu medzi členskými štátmi, aby sa zabezpečilo lepšie uplatňovanie existujúcich pravidiel. A nakoniec, osobitným cieľom programu bolo splniť špecifické potreby kandidátskych krajín tak, aby mohli prijať potrebné opatrenia na pristúpenie v oblasti daňových zákonov a administratívnych kapacít. Na dosiahnutie týchto cieľov program využíval predovšetkým: - Spoločné akcie, vrátane seminárov, projektových skupín, výmeny pracovníkov, multilaterálnych kontrol, školení a iných činností. Na spoločné akcie sa minulo približne 36% rozpočtu programu Fiscalis. - Systémy oznamovania a výmeny informácií s cieľom zabezpečiť výmenu informácií v celej transeurópskej počítačovej sieti. Patrí sem systém výmeny informácií o DPH (VIES) a niektoré ďalšie aplikácie používané v oblasti DPH, spotrebných a priamych daní. Na IT systémy bolo vyčlenených približne 64% rozpočtu programu, vrátane financovania časti sieťovej platformy spoločnej s programom Customs 2007 (spoločná komunikačná sieť/spoločné systémové rozhranie). Finančný rámec na päť rokov implementácie programu bol stanovený na 67,25 milióna EUR. 2. CIEĽ ZÁVEREČNÉHO HODNOTENIA V článku 15 rozhodnutia 2235/2002/ES sa uvádza, že „záverečné hodnotenie [programu Fiscalis 2003-2007] posúdi účinnosť a efektívnosť aktivít programu“ vo vzťahu k cieľom. Jeho relevantnosť už bola posúdená v rámci hodnotenia v polovici programu uskutočneného v rokoch 2004-05. Záverečné hodnotenie sa začalo realizovať v novembri 2007 a ukončilo sa v júni 2008. Pokrylo celé trvanie programu (2003-2007). Európska komisia poverila spoločnosť Deloitte vykonaním záverečného hodnotenia programu Fiscalis 2003-2007. Skúmali sa štyri hodnotiace kritériá: - efektívnosť programu Fiscalis pri dosahovaní jeho cieľov; - účinnosť vzhľadom na použité zdroje a dosiahnuté výsledky; - užitočnosť výsledkov programu vzhľadom na zistené potreby a riešenie problémov; - trvalá udržateľnosť výsledkov programu zo strednodobého a dlhodobého hľadiska. Kritérium efektívnosti bolo vyjadrené v siedmich hodnotiacich otázkach týkajúcich sa cieľov a nástrojov programu. Pre ostatné tri kritériá boli sformulované ďalšie tri otázky. V hodnotení sa posudzovali účinky programu Fiscalis v širšom zmysle prostredníctvom kombinácie kvalitatívnych informácií a kvantitatívnych údajov (ak boli k dispozícii) s cieľom posúdiť jeho dosah a efektívnosť. 3. METODIKA Hodnotenie bolo zamerané tak na kvalitatívne, ako aj na kvantitatívne aspekty: - Zdrojmi kvalitatívnych informácií boli správy o činnostiach programu (vypracované zúčastnenými krajinami), pohovory medzi Komisiou a úradníkmi zo zúčastnených krajín, prípadové štúdie na tri zvolené témy v troch zúčastnených krajinách a v určitej miere aj internetový prieskum (pozri ďalší bod). - Zdrojmi kvantitatívnych informácií boli: - rozsiahly internetový prieskum na základe rozličných profilov príjemcov (účastníkov činností programu, vnútroštátnych riadiacich tímov programu Fiscalis a kľúčových vnútroštátnych daňových úradníkov); - existujúce správy a údaje získané od Komisie. Zistené výsledky hodnotenia sú založené predovšetkým na primárnych informačných zdrojoch, na tých, ktoré poskytujú informácie priamo hodnotiacemu subjektu: pohovory, dotazníky, ktorými sa zisťovali názory respondentov, hodnotiace formuláre seminárov[1]. 4. ZISTENÉ VÝSLEDKY A ZÁVERY Nadnárodná spolupráca v daňovej oblasti sa uskutočňuje v špecifickom právnom kontexte, tak na európskej, ako aj na vnútroštátnej úrovni. V týchto právnych súvislostiach sa uskutočňovala aj spolupráca medzi zúčastnenými krajinami v rámci činností programu Fiscalis. Priestor pre rozvoj určitých činností programu Fiscalis podliehal teda právnym obmedzeniam (napr. smerniciam a nariadeniam v oblasti správnej spolupráce a vzájomnej pomoci). Ciele programu Fiscalis 2003-2007 boli sformulované obšírne, čo zúčastneným stranám a Komisii umožnilo navrhnúť široký rozsah činností a tém. N základe cennej flexibility programu bolo možné zohľadniť vývoj daňových predpisov, vyvíjajúce sa potreby zúčastnených strán a priority stanovené všetkými stranami. Vďaka tomuto aspektu boli činnosti mimoriadne užitočné pre účastníkov aj pre vnútroštátne správy. Napriek tomu daňoví úradníci vyjadrili potrebu ešte cielenejších a viac na mieru šitých činností. Z hodnotenia vyplynulo, že program dosiahol svoj celkový cieľ zintenzívnením spolupráce medzi zúčastnenými krajinami, ich správami a úradníkmi. Úradníci efektívne a rozsiahlo spolupracovali prostredníctvom implementácie a využívania systémov oznamovania a výmeny informácií. Hoci existuje priestor na zdokonalenie týchto systémov vzhľadom na ich rýchlosť, presnosť údajov a spoľahlivosť, napriek tomu boli ako prostriedky prepojenia všetkých vnútroštátnych správ, predovšetkým v oblasti nepriameho zdaňovania, úspešné a osožné. Spoločné akcie (t.j. semináre, výmeny pracovníkov, multilaterálne kontroly a projektové skupiny) posilnili „rozsiahlu spoluprácu“ v mnohých rozličných oblastiach, pričom prispeli predovšetkým k „vytvoreniu siete“ daňových úradníkov. Komisia podporovala zúčastnené krajiny v zintenzívňovaní spolupráce (napríklad pri multilaterálnych kontrolách). Napriek tomu rozsah spolupráce vo veľkej miere záleží od účastníkov a ich postavenia v rámci vnútroštátnych správ. Hlavnou oblasťou, na ktorú sa program zameriava, je nepriame zdaňovanie (DPH a spotrebná daň). V tejto oblasti program obsahoval veľké množstvo relevantných aktivít. Akcií, ktoré sa v rámci programu zamerali na priame zdaňovanie, sa zorganizovalo menej, avšak v čoraz väčšej miere sú považované v tejto oblasti za potrebné, a predpokladá sa, že počet aktivít sa v budúcnosti zvýši. Z programu sa nefinancovali činnosti súvisiace so zdaňovaním poistného, pretože zúčastnené krajiny nevyjadrili špecifické potreby v tejto oblasti. Činnosti sa navzájom dopĺňali a výber určitého nástroja na dosiahnutie konkrétneho výsledku zodpovedal jasnej logike. Chýbajúce štruktúrované správy o výsledkoch aktivít v zúčastnených krajinách sťažili dostupnosť dôkazov o výsledkoch programu, čo predstavuje nevyužitú príležitosť zorganizovať nadväzné podujatia. Týmto nedostatkom vo vykazovaní bol program menej viditeľný pre vnútroštátne správne orgány, čím sa dá vysvetľovať mierne obmedzená podpora programu na vyšších úrovniach. V každej zúčastnenej krajine boli účastníci povinní podávať správy, pričom vzniklo niekoľko osvedčených postupov pri výmene poznatkov. Pri chýbajúcom celkovom štruktúrovanom prístupe k spoločnej výmene poznatkov bolo však šírenie informácií obmedzené na malý okruh. Krajiny, ktoré vstúpili do EÚ 1. mája 2004 a 1. januára 2007, sa zúčastnili programu na rovnakom základe ako vtedajšie ostatné členské štáty. Pôvodné aj nové členské štáty to považovali za pozitívne. Záverom sa dá skonštatovať, že program Fiscalis 2003-2007 bol účinným programom, keďže formálna aj neformálna spolupráca, ktorá sa vytvorila, bola veľmi prínosná v porovnaní s nákladmi na program. Čo sa týka neformálnej spolupráce, program by ju mal aj naďalej nepretržite podporovať, aby sa zachovali kontakty, ktoré sa nadviazali, a rozšírili sa (na nové subjekty a ďalších vnútroštátnych daňových úradníkov). 5. ODPORÚČANIA - Z hodnotenia vyplýva pre Komisiu (EK) a/alebo zúčastnené krajiny (ZK) odporúčanie: - naďalej zabezpečovať flexibilitu programu (EK); - vytvoriť klasifikáciu činností programu, spájajúcu jednotlivé typy akcií s cieľmi programu a lepšie sprístupňujúcu informácie o činnostiach programu a ich výsledkoch pre zainteresované strany (EK); - vyvinúť pre program ukazovatele výkonnosti a výsledkov, popri už existujúcich ukazovateľoch výkonnosti pre systémy oznamovania a výmeny informácií, aby bolo možné systematicky hodnotiť dosah programu (EK); - zhromažďovať informácie o skutočných výsledkoch štruktúrovaným spôsobom a vypracovať záznamy o auditoch pre rozličné činnosti. Mala by sa preskúmať možnosť využívania internetových nástrojov hodnotenia a vykazovania. Malo by sa dbať na to, aby ďalšie povinnosti v oblasti podávania správ kládli čo možno najmenšie nároky na dodatočné na zdroje (EK/ZK); - zlepšiť a štruktúrovať šírenie informácií o výsledkoch programu (EK); - zvyšovať povedomie vedúcich pracovníkov vnútroštátnych správ zavádzaním špecifických činností s cieľom lepšieho šírenia informácií a podpory rozvoja programu. Vedúci pracovníci by mali byť informovanejší o možnostiach, ktoré program poskytuje ako odozvu na ich potreby (EK/ZK); - zabezpečiť udržateľnosť sietí, ktoré sa vytvorili medzi úradníkmi, aj mimo rámca činností programu Fiscalis. Mala by sa preskúmať možnosť využívania internetových nástrojov spolupráce (napr. porady cez internet), zohľadniac právne obmedzenia v súvislosti s výmenou informácií (EK); - pokračovať v optimalizácii systémov oznamovania a výmeny informácií a viesť vnútroštátne zainteresované strany k tomu, aby zvýšili rýchlosť a presnosť pri výmene údajov. Malo by sa posilniť prepojenie so spoločnými akciami, aby členské štáty mohli oficiálne vyjadrovať svoje potreby a očakávania v súvislosti so systémami oznamovania a výmeny informácií (EK/ZK); - vypracovať spoločné moduly odbornej prípravy v daňovej oblasti a pokračovať v podporovaní zmiešaného vzdelávania ( blended learning ) (EK/ZK); - podporovať využívanie multilaterálnych kontrol všetkými členskými štátmi, ak je to vhodné. Multilaterálne kontroly sú veľmi dôležitým nástrojom, nepostrádateľným pre účinnú kontrolu správneho uplatňovania právnych predpisov Spoločenstva, pre boj proti podvodom a daňovým únikom. Okrem toho majú výrazný odrádzajúci účinok na daňovníkov, ktorí chcú zneužiť daňový systém (EK/ZK); - premyslieť rozvoj činností súvisiacich so zdaňovaním poistného a ďalšie stimulačné činnosti v oblasti priamych daní (EK/ZK); - pokračovať vo využívaní programu na podporu výmeny myšlienok v oblasti existujúcich a potenciálnych problémov ešte pred legislatívnym konaním (EK/ZK); - posilniť identitu programu Fiscalis, aby sa z neho stalo synonymum pre daňovú spoluprácu v EÚ, napríklad prostredníctvom širšieho využívania loga programu Fiscalis na zviditeľnenie nástrojov, činností a výsledkov programu (EK/ZK).[pic][pic][pic][pic] [1] Sekundárne zdroje, napríklad správy členských štátov o výsledkoch činností programu (ak boli získané), poskytli len obmedzené informácie.