-Na konci roka 2021 rozpočet EÚ zahŕňal podmienené záväzky vo výške približne 163 miliárd EUR v súvislosti s úvermi poskytnutými členským štátom a tretím krajinám a vo výške viac ako 60 miliárd EUR v súvislosti so zárukami poskytnutými v kontexte Európskeho fondu pre strategické investície (EFSI), Európskeho fondu pre udržateľný rozvoj (EFSD), EFSD+ a mandátu na poskytovanie vonkajších úverov (ELM). V porovnaní s koncom roka 2020 to predstavuje nárast podmienených záväzkov o 43 %. Veľký objem z toho tvoria úvery poskytnuté členským štátom v rámci európskeho nástroja dočasnej podpory na zmiernenie rizík nezamestnanosti v núdzovej situácii (SURE) a Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti.

-so správou o dlhodobej prognóze budúcich peňažných tokov do rozpočtu EÚ a z rozpočtu EÚ, v ktorej sa uvádza prognóza dostupnej finančnej kapacity EÚ v rokoch 2023 – 2027 po zohľadnení plánovaných výdavkov rozpočtu.

Rastúci význam rozpočtových záruk a programov finančnej pomoci pre vykonávanie politík EÚ sa prejavuje prudkým zvýšením celkovej sumy podmienených záväzkov v období medzi rokmi 2020 a 2021 o 43 %. Najviac sa zvýšili úvery poskytnuté členským štátom (+78 %). Bolo to spôsobené najmä dodatočným vyplácaním úverov v rámci nástroja SURE a prvými platbami v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Podmienené záväzky vyplývajúce z finančnej pomoci tretím krajinám sa takisto výrazne zvýšili (+30 %), zatiaľ čo podmienené záväzky vyplývajúce z rozpočtových záruk zostali pomerne stabilné (pozri graf 2).

Na podmienené záväzky vyplývajúce z finančnej pomoci členským štátom EÚ sa rezervy netvoria. Sumy, ktoré si EÚ požičala, predstavujú priame a nepodmienené záväzky EÚ. To znamená, že ak by prijímajúci členský štát nesplnil svoje záväzky voči EÚ, tak by EÚ – v krajnom prípade a až po vyčerpaní všetkých ostatných možností na nájdenie riešenia v medziach existujúceho rozpočtového rámca – bola oprávnená vyzvať ostatné členské štáty, aby predmetnú sumu dočasne kryli. Takéto čerpania finančných prostriedkov by sa uskutočnili nad rámec stropov VFR pri súčasnom dodržaní stropu vlastných zdrojov.

Ako bolo oznámené v máji 2022, SRF zaznamenal v roku 2021 stratu trhového ocenenia na úrovni 1 %, keďže úrokové sadzby začali rásť, čím sa znížila hodnota dlhopisov, ktoré už sú držané v portfóliu. Tieto účtovné straty vyplývajú z uplatňovania účtovných štandardov „oceňovania podľa trhovej hodnoty“ na portfóliá spravované EÚ. Ako skutočné straty sa konkretizujú len vtedy, ak Komisia predá predmetný dlhopis pred dátumom jeho splatnosti. Účtovné straty, ktoré vznikli SRF v roku 2021, nemali významný vplyv na schopnosť SRF absorbovať očakávané/neočakávané straty v roku 2021 a prevýšili kompenzáciu veľkými peňažnými tokmi do fondu. Tvorba rezerv všetkých zložiek zostala v súlade so sumami uvedenými v právnych predpisoch, ktorými sa stanovujú rôzne zdroje podmienených záväzkov. SRF rovnako ako všetkým fondom investujúcim do dlhopisov vznikli v roku 2022 ďalšie straty, keďže úrokové sadzby prudko rástli. Komisia priebežne monitoruje situáciu a o tomto vývoji bude podávať správy v kontexte výročných správ o výkonnosti SRF v roku 2022.

-Úvery a súvisiace vypožičiavanie si prostriedkov na poskytnutie finančnej pomoci tretím krajinám (t. j. úvery v rámci programu makrofinančnej pomoci a úvery Euratomu poskytnuté tretím krajinám). Úvery poskytnuté tretím krajinám sa financujú prostredníctvom operácií „back-to-back“, t. j. každý úver je financovaný prostredníctvom súvisiaceho dlhopisu EÚ, ktorý sa plne zhoduje s úverom EÚ z hľadiska jeho splatnosti, úrokovej sadzby a plánu splácania. To znamená, že investori investujúci do dlhopisov EÚ sú vystavení iba kreditnému riziku EÚ, a nie kreditnému riziku každej jednej prijímajúcej krajiny. Záväzok EÚ je podmienený, pretože prijímajúca krajina je zmluvne viazaná poskytnúť tok príjmov na splatenie dlhopisov EÚ. Preto sa na vyrovnanie dlhu EÚ v zásade nevyžaduje žiadne vynaloženie zdrojov EÚ.

Z rozpočtu EÚ sa financuje veľké množstvo finančných nástrojov (kapitál, dlh, záruky za úver, rizikový kapitál, nástroje na budovanie kapacít a nástroje s rozdelením rizika). Možno ich klasifikovať do dvoch hlavných kategórií: finančné nástroje súvisiace s vnútornými politikami EÚ a finančné nástroje súvisiace s vonkajšími politikami EÚ (v závislosti od toho, či sa koneční príjemcovia nachádzajú prevažne v EÚ alebo mimo nej). Príkladom vnútornej politiky je Európsky fond 2020 pre energetiku, zmenu klímy a infraštruktúru, pričom ide o kapitálový fond, ktorý Komisii umožnil podporovať investície do projektov v oblasti infraštruktúry a do spoločností v odvetviach dopravy, energetiky a v rozvinutých odvetviach energie z obnoviteľných zdrojov. Príkladom vonkajšej politiky je Európsky fond pre juhovýchodnú Európu (EFSE), ktorý je jedným z najväčších fondov mikrofinancovania na svete s kapitálovými záväzkami vo výške približne 1 miliardy EUR. EFSE je popredným poskytovateľom dlhodobého financovania pre vybrané partnerské úverové inštitúcie v juhovýchodnej Európe a Turecku a v regióne východného susedstva. Slúži na financovanie potrieb mikropodnikov a malých podnikov a domácností s nízkymi príjmami.

To znamená, že zdroje, ktoré je EÚ schopná čerpať v jednom roku v rámci súčasného VFR (strop vlastných zdrojov), by mali postačovať na financovanie výdavkov vyplývajúcich z VFR, ako aj akýchkoľvek podmienených záväzkov, ktoré môžu vzniknúť.

-Úverový nástroj Euratomu pomáha členským štátom pri financovaní investícií do jadrových elektrární a do priemyselných zariadení v jadrovom palivovom cykle.

Vzhľadom na nadpriemerné riziká spojené s finančnou podporou pre Ukrajinu v súčasnom kontexte vojny sa to týka všetkých nových expozícií voči Ukrajine, t. j. doteraz ide o makrofinančnú pomoc vo výške 1 miliardy EUR vyplatenú v auguste (makrofinančná pomoc 1); makrofinančnú pomoc vo výške 5 miliárd EUR, na ktorej sa dohodli Rada a Európsky parlament v septembri 2022 (makrofinančná pomoc 2), a úvery s upraveným účelom vo výške 1,59 miliardy EUR v rámci ELM, na ktoré sa bude vzťahovať rozpočtové krytie na úrovni 70 %, čo je viac ako tradičná miera tvorby rezerv uplatňovaná na krajiny prijímajúce makrofinančnú pomoc (9 %). Hoci potreba vyššej ochrany v prípade úverov s upraveným účelom v rámci ELM sa v plnej miere uspokojuje zvýšením miery tvorby rezerv na úroveň 70 % z rozpočtu EÚ, to isté sa dosiahne v prípade výnimočnej makrofinančnej pomoci vo výške 6 miliárd EUR prostredníctvom zachovania miery tvorby rezerv na úrovni 9 % a jej doplnenia zárukami členských štátov, ktorými sa kryje 61 % úverových expozícií. Od polovice roku 2023 sa primeranosť tejto miery tvorby rezerv bude pravidelne preskúmavať, aby sa zabezpečilo, že akýkoľvek budúci vývoj rizikového profilu expozícií sa primerane a promptne zohľadní.

-uplatniteľná miera tvorby rezerv na úrovni 35 % celkovej záruky EFSI je dostatočná na krytie čistých odhadovaných strát počas životnosti vyplývajúcich z operácií zaručených v rámci rôznych okien EFSI so stupňom spoľahlivosti na úrovni 95 % v súlade s ochotou podstupovať riziká ex ante v súvislosti s programom,

Na úvod treba poznamenať, že rozpočtové záruky EÚ sa môžu významne líšiť, pokiaľ ide o ciele politiky a rizikový profil príslušných operácií podporovaných v rámci osobitného programu. To by mohlo viesť k rôznej úrovni ochoty podstupovať riziká, ktorá sa uplatňuje na každú z nich. Ochota podstupovať riziká sa zvyčajne vyjadruje hodnotou v riziku (VaR) počas životnosti pri určitom (vopred vymedzenom) percentuálnom podiele stupňa spoľahlivosti.

Platby súvisiace so vznikom podmienených záväzkov vyplývajúcich z finančnej pomoci členským štátom EÚ, na ktorú sa netvoria rezervy, sa môžu financovať uplatnením dodatočných vlastných zdrojov do výšky stropu stanoveného v rozhodnutí o vlastných zdrojoch. Rozdiel medzi stropom vlastných zdrojov a vlastnými zdrojmi potrebnými na financovanie rozpočtu EÚ (známy ako „manévrovací priestor“) predstavuje finančnú kapacitu EÚ na krytie dodatočných peňažných tokov z rozpočtu súvisiacich so vznikom podmienených záväzkov vyplývajúcich z finančnej pomoci členským štátom EÚ, na ktorú sa netvoria rezervy. Rámec posudzovania tohto súboru podmienených záväzkov bol podrobne opísaný v správe za rok 2021. Výsledky tohto posúdenia podmienených záväzkov, na ktoré sa netvoria rezervy a ktoré existovali ku koncu roka 2021, sú uvedené v oddiele 5.3. Rozhodnutím o vlastných zdrojoch z roku 2020 sa dočasne zvýšil strop vlastných zdrojov s cieľom zohľadniť záväzky vzniknuté počas vykonávania nástroja NextGenerationEU vrátane podmienených záväzkov, na ktoré sa netvoria rezervy a ktoré vyplývajú z úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti poskytnutých členským štátom.

5.3. Posúdenie udržateľnosti podmienených záväzkov vzhľadom na limity stropu vlastných zdrojov

Schopnosť rozpočtu EÚ reagovať na situáciu, keď dôjde k vzniku expozície v súvislosti s podmienenými záväzkami, na ktoré sa netvoria rezervy, sa posudzuje uplatnením rámca uvedeného v bode 5.1.

Emisie súvisiace s nástrojom NGEU sa začali v roku 2021, takže tohtoročná správa sa vzťahuje aj na dočasný strop vlastných zdrojov na úrovni 0,6 % HND EÚ, ktorý je k dispozícii výhradne pre všetky záväzky v rámci nástroja NGEU. Ako sa uvádza v oddiele 4, Komisia financuje nástroj NextGenerationEU prostredníctvom diverzifikovanej stratégie financovania, ktorá poskytuje súbor spoločného financovania úverov a nenávratnej podpory, podmienené záväzky však predstavujú výhradne úvery. Pôžičky na nenávratnú podporu sa splácajú z rozpočtu EÚ a financujú sa z rozpočtových príjmov. Manévrovací priestor sa preto odhaduje vzhľadom na celkový počet záväzkov v rámci nástroja NGEU, ale analýza citlivosti sa osobitne zameriava na podmienené záväzky v súlade s požiadavkami stanovenými v článku 210 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

Prvým krokom je vytvorenie hlavného scenára (základný scenár), ktorý zodpovedá očakávanému vývoju výdavkov EÚ a finančnej kapacite v období do roku 2027 v súlade so správou o dlhodobej prognóze potrieb v súvislosti s rozpočtovými výdavkami a potrebami (graf 3). S výnimkou súčasného rozpočtového roka je k dispozícii manévrovací priestor na krytie existujúcich a nových podmienených záväzkov v období 2023 – 2027, a to v priemere 187 miliárd EUR ročne (približne 83 miliárd EUR na stálu časť stropu vlastných zdrojov na úrovni 1,40 % HND EÚ a približne 104 miliárd EUR na dočasný strop na úrovni 0,6 % HND EÚ).

Po stanovení hlavného scenára sa v dodatočných testoch posúdi udržateľnosť existujúcich podmienených záväzkov podľa extrémnych scenárov v období 2023 – 2027.

1.Stresový test hospodárstva. V hlavnom scenári HND zodpovedá prognózam týkajúcim sa skutočného rastu a inflácie, ktoré sú uvedené v európskej hospodárskej prognóze Komisie z jari 2022 . V prípade stresového testu je predpokladaná miera nominálneho rastu v porovnaní so základným scenárom nižšia o jeden percentuálny bod za každý rok v rámci vykazovacieho obdobia . Tým sa znižuje nominálna hodnota stropu vlastných zdrojov, a tým aj dostupný manévrovací priestor v priemere o 3,5 miliardy EUR ročne (2,4 miliardy EUR sa týkajú stáleho stropu vlastných zdrojov).

2.Stresový test na príjmovej strane rozpočtu. V tomto extrémnom scenári sa posudzuje, či by dostupný manévrovací priestor postačoval, ak by všetky podmienené záväzky, na ktoré sa netvoria rezervy, vznikli v rovnakom čase. Z praktického hľadiska by to znamenalo, že všetky členské štáty, ktoré využívajú programy finančnej pomoci, by zároveň neuhradili svoje splátky, keď sa stanú splatnými. Predmetné sumy odrážajú plán splácania na konci roku 2021 (pozri tabuľku 4). Ide o mimoriadne nepravdepodobný scenár, v ktorom sa nezohľadňujú všetky opatrenia, ktoré môže Komisia prijať s cieľom zabrániť takejto situácii (napr. zmena plánu splácania dlhov a aktívne riadenie likvidity). Podľa tohto scenára by sa dostupný manévrovací priestor znížil v priemere o 3,85 miliardy EUR ročne. To by sa takmer úplne (3,82 miliardy EUR) týkalo stáleho stropu vlastných zdrojov. Podmienené záväzky vyplývajúce z úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti by predstavovali minimálne (0,03 miliardy EUR ročne), pretože splácanie istiny úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti v rámci dočasného stropu sa začne až v roku 2032.

3.Stresový test na výdavkovej strane rozpočtu. Podľa tohto scenára, ktorý sa týka VFR, sú výdavky predpokladané v maximálnej teoretickej výške (t. j. maximálne možné stropy pre platby v rámci VFR a jednotlivé osobitné nástroje). Treba zdôrazniť, že to neodráža prognózu zdola nahor a nesúvisí to so žiadnymi skutočnými prognózami týkajúcimi sa vývoja platieb EÚ. Okrem toho na výdavkovej strane rozpočtu – na rozdiel od stresového testu príjmov – si rozhodnutie zvýšiť výdavky (v rámci stropov VFR) vyžaduje návrh Komisie a schválenie Európskym parlamentom a Radou. Je nereálne domnievať sa, že Komisia navrhne rozhodnutie, ktoré by bolo nezlučiteľné s finančnou kapacitou EÚ v danom roku. Neexistuje žiadny osobitný strop VFR výlučne pre výdavky z rozpočtu EÚ na splnenie záväzkov týkajúcich sa splácania nenávratnej podpory nástroja NGEU . Pokiaľ ide o splácanie dlhov v rámci nástroja NGEU, v stresovom teste sa preto predpokladá, že maximálne rozpočtové výdavky zodpovedajú splatným emisiám nástroja NGEU (čo je menej ako podmienené záväzky testované v rámci uvedeného stresového testu na príjmovej strane rozpočtu, pretože v tomto súčasnom stresovom teste na výdavkovej strane rozpočtu sa nezohľadňuje scenár, v ktorom si všetky členské štáty využívajúce finančnú pomoc súčasne neplnia záväzky týkajúce sa splácania). Plánovaná prolongácia dlhu sa v tejto hypotetickej situácii nezohľadňuje. Manévrovací priestor by bol približne o 15,8 miliardy EUR nižší ako v prípade hlavného scenára vrátane 14,2 miliardy EUR na stály strop vlastných zdrojov.

4.Kombinovaný stresový test na strane hospodárskych podmienok, príjmov a výdavkov. Ide o mimoriadne negatívny scenár, v ktorom sa kombinujú všetky nepriaznivé scenáre opísané v predchádzajúcich troch bodoch. Tým by sa v období 2023 – 2027 znížil manévrovací priestor ročne v priemere o 23 miliárd EUR na úroveň približne 164 miliárd EUR ročne (vrátane 63 miliárd EUR na stály strop vlastných zdrojov). Zdá sa, že táto suma predstavuje veľkú bezpečnostnú rezervu pre finančnú kapacitu EÚ kryť svoje záväzky (vyplývajúce z operácií mimo nástroja NGEU a v rámci neho), a to aj v prípade rozsiahlych hospodárskych otrasov, potenciálnej legislatívnej zmeny vedúcej k vyšším výdavkom a možného vzniku nových podmienených záväzkov.

Podrobné výsledky týkajúce sa základného scenára a scenárov stresových testov sú uvedené v prílohe.

Graf 3: Strop vlastných zdrojov a potreby vlastných zdrojov podľa základného scenára a kombinovaného testu citlivosti

6. Závery

Na konci roku 2021 zahŕňal rozpočet EÚ podmienené záväzky vo výške približne 163 miliárd EUR v súvislosti s úvermi poskytnutými členským štátom a tretím krajinám a vo výške viac ako 60 miliárd EUR v súvislosti so zárukami poskytnutými v kontexte EFSI, EFSD, EFSD+ a ELM.

Riziká, že prijímajúce krajiny tieto úvery nesplatia alebo že sa uskutočnia výzvy na uplatnenie záruk, sa dôsledne riadia prostredníctvom komplexného rámca riadenia rizík, ktorý v prípade určitých kategórií podmienených záväzkov zahŕňa vyčlenenie rozpočtových prostriedkov na krytie potenciálnych strát s dostatočne konzervatívnym stupňom spoľahlivosti.

Na základe zohľadnenia viacerých záruk poskytnutých v rámci EÚ na monitorovanie a riadenie rizík súvisiacich s podmienenými záväzkami, na ktoré sa tvoria rezervy, ako aj s podmienenými záväzkami, na ktoré sa netvoria rezervy, a posúdenia udržateľnosti uvedeného v tejto správe možno vyvodiť niekoľko záverov.

-Riziká vyplývajúce z nástrojov, na ktoré sa tvoria rezervy (t. j. rozpočtových záruk a finančnej pomoci tretím krajinám) sú dôsledne riadené a primerane zabezpečené. V tomto posúdení sa zohľadňuje nárast rizikových pozícií v minulosti; údaje o predchádzajúcich omeškaniach a očakávaných stratách; opatrenia, ktoré sú zavedené na zabezpečenie toho, aby straty nepresiahli vopred vymedzené úrovne tolerancie, a rozpočtové rezervy, ktoré sú dostupné na krytie očakávaných strát.

-Finančná kapacita EÚ v rámci existujúceho právneho rámca (t. j. rozhodnutie o vlastných zdrojoch a nariadenie o VFR) je dostatočná na riešenie vzniku strát, ku ktorým môže dôjsť odteraz do konca roku 2027 v súvislosti s úvermi, na ktoré sa netvoria rezervy. V období 2023 – 2027 je k dispozícii v priemere 187 miliárd EUR ročne (t. j. 1,05 % HND EÚ) v rámci stropu vlastných zdrojov (vrátane 0,47 % HND EÚ v rámci stáleho stropu) na zvládnutie mimoriadneho čerpania príjmov v záujme financovania nepredvídaných výdavkov alebo na splnenie akýchkoľvek existujúcich a potenciálnych podmienených záväzkov, ktoré by mohli vzniknúť.

-Manévrovací priestor je primeraný, a to aj v prípade extrémne negatívneho scenára, v ktorom sa kombinujú nepriaznivé vplyvy na rozpočtové príjmy, výdavky a hospodársky rast. Priemerná suma 164 miliárd EUR ročne (t. j. približne 0,94 % HND EÚ) by zostala k dispozícii v rámci stropu vlastných zdrojov (vrátane 0,37 % HND EÚ v rámci stáleho stropu) s cieľom zabezpečiť spoľahlivosť finančného systému EÚ a jej úverového ratingu, ktorý poskytuje bezpečnostnú rezervu v prípade ďalších negatívnych hospodárskych otrasov, nových iniciatív v oblasti výdavkov a podmienených záväzkov.

Príloha: Udržateľnosť a manévrovací priestor vzhľadom na strop vlastných zdrojov (v miliardách EUR, v bežných cenách)