Obsah

Obsah.......................................................................................................................................... 2

1. Kontext................................................................................................................................ 3

2. Program............................................................................................................................... 3

3. Vypracovanie hodnotenia.................................................................................................... 4

3.1. Požiadavky, účel a rozsah pôsobnosti............................................................................. 4

3.2. Metodika......................................................................................................................... 4

3.3. Intervenčná logika........................................................................................................... 5

3.4. Posudky a závery............................................................................................................ 5

4. Účinnosť programu Fiscalis 2013 – informácie o jeho prínose............................................ 6

4.1. Zníženie daňových únikov a vyhýbania sa daňovým povinnostiam................................. 6

4.2. Jednotné, účinné a efektívne uplatňovanie daňových právnych predpisov EÚ............... 8

4.3. Zníženie záťaže na správy a daňových poplatníkov........................................................ 9

5. Efektivita........................................................................................................................... 10

6. Pridaná hodnota EÚ.......................................................................................................... 12

6.1. Komplementárnosť programu Fiscalis 2013 s inými vnútroštátnymi, regionálnymi a medzinárodnými iniciatívami.................................................................................................................... 13

6.2. Prínos k širším cieľom daňovej politiky........................................................................ 13

6.3. Význam spolupráce EÚ pri znižovaní administratívnych nákladov a záťaže................ 14

6.4. Transeurópska povaha daňovej spolupráce a spoločná administratívna kultúra......... 14

6.5. Udržateľnosť výsledkov:............................................................................................... 14

7. Kontextové faktory ovplyvňujúce výkonnosť programu.................................................. 15

8. Závery a odporúčania........................................................................................................ 16

1. Kontext

Program Fiscalis 2013, viacročný akčný program Spoločenstva na zlepšenie fungovania daňových systémov na vnútornom trhu, bol ustanovený na základe rozhodnutia 1482/2007/ES[1]. Je štvrtým[2] zo série programov spolupráce, ktoré boli zriadené po vytvorení jednotného európskeho trhu v roku 1993. Zrušením fyzických a daňových kontrol tovaru prechádzajúceho cez vnútorné hranice Európskej únie vznikla naliehavá potreba posilniť intenzívnu spoluprácu medzi daňovými správami.

Následné verzie programu sa postupne rozvíjali, pričom konečným cieľom bolo zlepšenie fungovania daňových systémov na vnútornom trhu. Riadne fungujúce daňové systémy na vnútornom trhu je potrebné chápať (podľa chápania zákonodarcu a podľa výkladu v hodnotení) ako ochranu finančných záujmov pred daňovými únikmi a vyhýbaním sa daňovým povinnostiam, ochranu trhu pred nekalou hospodárskou súťažou a zníženie záťaže na správu a daňových poplatníkov. V programe Fiscalis 2013 by sa mal tento všeobecný cieľ dosiahnuť prostredníctvom účinného, efektívneho a jednotného uplatňovania daňových právnych predpisov EÚ, ako aj efektívnou a účinnou výmenou informácií, administratívnou spoluprácou a využívaním osvedčených administratívnych postupov v oblasti DPH, spotrebných daní z alkoholu a tabakových výrobkov, ako aj daní z energetických výrobkov a elektriny a priamych daní.

2. Program

Hlavnými prijímateľmi programu boli daňové správy členských štátov EÚ, po ktorých nasledovali daňové správy kandidátskych a potenciálne kandidátskych krajín. Čo sa týka kandidátskych a potenciálne kandidátskych krajín, program je určený na pomoc správam pri prijímaní potrebných opatrení na pristúpenie v oblasti daňových právnych predpisov a administratívnych kapacít. Program nebol priamo zameraný na hospodárske subjekty. Niektoré z jeho činností však hospodárskym subjektom vďaka zníženiu administratívnej záťaže takisto priniesli určité prínosy.

Na dosiahnutie cieľov programu sa uskutočnili nasledovné aktivity: 1) rozvoj a prevádzka komunikačných systémov a systémov výmeny informácií; 2) spoločné akcie: mnohostranné kontroly, semináre, projektové skupiny, pracovné návštevy a iné aktivity potrebné na uskutočnenie cieľov programu; 3) odborná príprava.

Celkové finančné krytie na celé trvanie programu (6 rokov) bolo stanovené na 156,9 milióna EUR. Takmer 75 % rozpočtu programu Fiscalis 2013 sa vyčlenilo na rozvoj a údržbu transeurópskych informačných systémov vo všetkých členských štátoch EÚ, pričom zodpovednosti si medzi sebou podelili vnútroštátne správy a Európska komisia. Spolupráca sa uskutočňuje v rámci zabezpečenej Spoločnej komunikačnej siete/spoločného systémového rozhrania (CCN/CSI), ktoré zabezpečuje interoperabilitu všetkých vnútroštátnych informačných systémov. Ku koncu programového obdobia používalo platformu CCN/CSI približne 60 transeurópskych aplikácií IT v celej colnej a daňovej oblasti.

Medzi hlavné aplikácie IT patrili:

· Systém výmeny informácií o DPH (VIES) a VIES-on-the-web,

· vrátenie DPH, výmena elektronických formulárov DPH a priameho zdaňovania,

· module on-the-Web pre daňové identifikačné číslo (DIČ),

· Kontrolný systém pohybu tovaru podliehajúceho spotrebnej dani (KSPT),

· systém výmeny údajov o spotrebnej dani (SEED),

3. Vypracovanie hodnotenia 3.1. Požiadavky, účel a rozsah pôsobnosti

Európska komisia v súlade s článkom č. 19 ods. 1 rozhodnutia týkajúceho sa programu navrhla záverečné hodnotenie programu a jeho vykonaním poverila externého konzultanta. Hodnotiacu štúdiu[3] vykonala spoločnosť Ramboll Management Consulting AS, pričom jej pri tomto procese pomáhala riadiaca skupina zložená z príslušných pracovníkov Komisie a zástupcov zo štyroch zúčastnených krajín. Táto správa vychádza zo zistení a posúdení, ktoré boli uvedené v správe o externom hodnotení a schválené riadiacou skupinou. Správa spĺňa povinnosť stanovenú v článku 19 ods. 3 písm. b predložiť správu o záverečnom hodnotení Európskemu parlamentu a Rade.

Hodnotenie sa vzťahovalo na celé trvanie programu (roky 2008 – 2013) a všetky druhy činností. V rámci hodnotenia sa vzhľadom na rastúci dôraz na efektivitu výdavkov EÚ a v záujme primeranej analýzy venovala osobitná pozornosť vyššie uvedeným informačným systémom financovaným prostredníctvom programu, ktorých účinné fungovanie sa považuje za nevyhnutné na dosiahnutie celkového úspechu programu Fiscalis.

3.2. Metodika

Hodnotenie bolo zamerané na päť hlavných otázok: 1) rozsah prínosu celoeurópskeho elektronického daňového prostredia pre lepšie fungovanie daňových systémov na vnútornom trhu a v boji proti podvodom; 2) neočakávané a/alebo neželané výsledky a vplyvy a ich úloha v rámci vykonávania programu; 3) šírenie programu (informovanosť, povedomie a uplatňovanie); 4) pomer medzi kvalitou a cenou; 5) pridaná hodnota EÚ.

Pri hodnotení programu Fiscalis 2013 sa museli zohľadniť viaceré obmedzenia. Po prvé, väčšina činností programu bola pokračovaním činností ešte z prechádzajúcej verzie – Fiscalis 2007, pričom výsledky a účinky sa ako také mohli len zriedka pripísať výlučne programu Fiscalis 2013. Po druhé, okrem hypotetických úvah neexistovali žiadne východiská ani porovnania (kontrafaktuálne), v rámci ktorých by sa mohol program posudzovať, a nebolo možné posúdiť, ako by sa situácia vyvíjala bez programu Fiscalis. Po tretie, hodnotitelia mali k dispozícii len veľmi málo kvantitatívnych údajov, napríklad o sumách zodpovedajúcich odhaleným podvodom alebo o vybraných daniach vo všeobecnosti, nehovoriac o sumách, ktoré možno pripísať programu Fiscalis 2013. Preto sa hodnotitelia vo veľkej miere spoliehali na vnímanie zainteresovaných strán, s ktorými konzultovali (prostredníctvom všeobecného prieskumu, cielených rozhovorov a prípadových štúdií v teréne), pričom ani strany samotné často neboli schopné vyčísliť všetky prínosy a výhody, aj keď sa sa domnievajú, že k nim došlo.

Nezrovnalosti zistené pomocou nástrojov, ktoré ponúka program Fiscalis, si okrem toho zvyčajne vyžadovali ďalšie vyšetrovanie príp. začatie súdneho konania. Preventívny účinok, najmä vo vzťahu k podvodom, je na druhej strane prirodzene ťažké odhadnúť, a nieto ešte hodnotiť. Napokon, aj keby takéto údaje boli dostupné, vytvorenie silného kauzálneho vzťahu medzi zistenou zmenou a činnosťami programu Fiscalis 2013 by so sebou nieslo množstvo metodologických chýb.

Berúc do úvahy tieto obmedzenia a kontext celého programu sa na zodpovedanie uvedených otázok pri hodnotení použila metodika analýzy prínosov, ktorá je obzvlášť vhodná na vyhodnotenie pravdepodobného prínosu intervencie, ktorá pôsobí v zložitom prostredí, k očakávaným a viditeľným výsledkom. Tento prístup bol vybraný po dôkladnom zvážení kontextu programu Fiscalis, keďže kvôli viacerým základným mechanizmom a faktorom v rámci a mimo programu, ktoré umožnili realizáciu výsledku, a kvôli všetkým súvisiacim faktorom, ktoré ho ovplyvnili, by pýtanie sa na bežnú kauzálnu otázku neviedlo k požadovaným výsledkom. Namiesto toho sa analýza prínosov snažila poukázať na pravdepodobný prínos programu, a to preukázaním jeho priameho využívania vnútroštátnymi daňovými správami a vzniknutého úžitku.

3.3. Intervenčná logika

Hodnotenie sa opieralo o logický rámec (intervenčnú logiku), pričom sa činnosti programu Fiscalis 2013 (t. j. rôzne spoločné akcie a informačné systémy) prepojili s jeho najvyšším cieľom (t. j. zlepšenie fungovania daňových systémov na vnútornom trhu a boj proti podvodom), a premietli do výsledkov (t. j. zníženie daňových únikov a vyhýbania sa daňovým povinnostiam, zníženie administratívnej záťaže, jednotné a účinné uplatňovanie daňových právnych predpisov EÚ, a lepšia pripravenosť kandidátskych krajín[4]). Táto intervenčná logika, ako je uvedené na nasledujúcej strane, predstavuje chápanie a výklad očakávaných príčinných súvislostí medzi činnosťami, výstupom, výsledkami a vplyvom (globálny cieľ), tak ako sa na nich dohodla riadiaca skupina a externý poradca.

3.4. Posudky a závery

Posudky a závery boli vyvodené priamo zo zistení založených na zhromaždených dôkazoch. V hodnotení sa na účely zabezpečenia spoľahlivosti zistení použilo niekoľko metód zberu údajov, vrátane prieskumov, rozhovorov, sekundárneho výskumu (vrátane existujúcich analýz a údajov monitorovania) a prípadových štúdií. Zainteresované strany a riadiaca skupina považovali túto kombináciu metód v súvislosti s očakávanými informáciami celkovo za primeranú a prínosnú.

4. Účinnosť programu Fiscalis 2013 – informácie o jeho prínose

Celkovo sa v hodnotení dospelo k záveru, že prínos programu Fiscalis 2013 k lepšiemu fungovaniu zdaňovania na vnútornom trhu je zrejmý, hoci vo väčšine prípadov nevyčísliteľný. V tomto oddiele sa uvádzajú výsledky hodnotenia v súvislosti s účinnosťou programu prostredníctvom jeho prínosu k očakávaným výsledkom v rámci zníženia daňových únikov a vyhýbania sa daňovým povinnostiam (4.1); jednotného, účinného a efektívneho uplatňovania daňových právnych predpisov EÚ (4.2); zníženia záťaže na správu a daňových poplatníkov (4.3).

4.1. Zníženie daňových únikov a vyhýbania sa daňovým povinnostiam

Hlavným cieľom informačných systémov v daňovej oblasti bolo umožniť rýchlu výmenu bezpečných informácií medzi daňovými správami, a tým umožniť účinný boj proti podvodom. Tieto informačné systémy je možné považovať za kľúčové pri podpore každodennej práce daňových úradníkov v celej EÚ, pričom sa stali pevnou súčasťou vnútroštátnych správ.

K tomuto cieľu prispievajú najmä dva kľúčové informačné systémy: Systém výmeny informácií o DPH (VIES) a Kontrolný systém pohybu tovaru podliehajúceho spotrebnej dani (KSPT) s informáciami, ktoré pochádzajú z databázy systému výmeny údajov o spotrebnej dani (SEED). Systém VIES umožňuje výmenu informácií o dodávkach v rámci EÚ, ktorá sa má uskutočňovať na účely kontroly DPH medzi daňovými správami členských štátov. Zatiaľ čo KSPT je povinný integrovaný počítačový systém, ktorý používajú daňové správy na monitorovanie pohybu výrobkov podliehajúcich spotrebnej dani, VIES-on-the-web umožňuje rýchlu identifikáciu čísla DPH obchodného partnera.

Tieto informačné systémy poskytujú vnútroštátnym orgánom prostriedky na kontrolu nezrovnalostí pri cezhraničných transakciách. V oblasti DPH to bolo možné vďaka informáciám o objeme a charaktere transakcie podliehajúcej DPH a o zúčastnených stranách. Nedávne zmeny v databáze systému VIES viedli k zníženiu počtu retroaktívnych opráv a nezrovnalostí, rýchlejším aktualizáciám a spoľahlivejším údajom o obrate. Okrem toho skrátený časový rámec na podávanie a odovzdávanie súhrnných výkazov zrýchlil výmenu informácií, čím sa daňovým správam poskytla veľká výhoda[5]. Dôkazy získané od zainteresovaných strán prostredníctvom externého hodnotenia ukázali, že systém VIES pomáhal vnútroštátnym správam pri zisťovaní podvodov tým, že im umožnil krížovú kontrolu daňových priznaní, ktoré daňovníci podali na vnútroštátnej úrovni, s tými, ktoré podali inde, ako aj rýchlejšie odhaľovanie nezrovnalostí.

Program Fiscalis 2013 ponúkol daňovým úradníkom okrem informácií zo systému VIES aj možnosť vymieňať si špecifickejšie žiadostí alebo informácie prostredníctvom CCN mail, najmä TAXFRAUD schránky a VIES schránky, ktorá je určená na výmenu elektronických formulárov súvisiacich s DPH. Tieto dva kanály na odhaľovanie podvodov zaznamenali počas programového obdobia 2008 – 13 medzi členskými štátmi viac ako 578 000 a 187 000 vymenených správ. Tieto správy predstavujú dôvernú výmenu údajov medzi členskými štátmi, pričom Európska komisia nie je s ich obsahom oboznámená. Je preto nemožné priamo zhodnotiť výsledky vyplývajúce z týchto výmen, ale už len samotné uvedené čísla ukazujú, že spolupráca funguje a má dynamický charakter.

Prostriedky na kontrolu nezrovnalostí pri cezhraničných transakciách v súvislosti so spotrebnými daňami poskytol systém KSPT, ktorý v reálnom čase umožnil monitorovanie pohybu tovaru v režime pozastavenia dane od oznámenia pred príchodom až po prepustenie do voľného obehu, ako aj okamžité overenie subjektov oprávnených na odosielanie a prijímanie tovaru podliehajúcemu spotrebnej dani, a to pomocou databázy SEED. Zainteresované strany sa okrem toho domnievali, že vďaka týmto systémom je podvodné správanie náročnejšie, rizikovejšie a nákladnejšie, čo mohlo ako také od podvodov odrádzať. Po zavedení systému KSPT by sa napríklad odosielateľ a príjemca museli tajne dohovoriť, aby mohlo k podvodu dôjsť, pričom by sa zámerne zúčastnili podvodnej transakcie. Aj elektronické záruky spojené s každou transakciou zjednodušili daňovým úradníkom zabezpečenie riadneho výberu daní.

Pri externom hodnotení sa dospelo k záveru, že štandardné elektronické formuláre v oblasti DPH a priameho zdaňovania prispeli k predchádzaniu podvodom – aj keď nepomáhali priamo pri odhaľovaní podvodných transakcií, ale skôr pomáhali daňovým úradníkom pri výpočte správnej daňovej povinnosti. Podobné výsledky sa dosiahli vďaka automatickej výmene informácií týkajúcich sa smernice o zdaňovaní príjmu z úspor[6], a to použitím spoločnej XML schémy, ktorá za predpokladu, že informácie boli včasné a správne, podporovala správne určenie daňového výmeru.

Okrem oblasti informačných technológií ponúkol program Fiscalis 2013 členským štátom aj účinné nástroje na spoluprácu v boji proti zneužívaniu daňového systému – spoločné akcie - , ktoré daňovým správam poskytujú rámec na to, aby sa podelili o svoje odborné znalosti a skúsenosti. Z programu sa financovali logistické a technické operácie platformy EUROFISC, ktorú daňoví úradníci pravidelne označovali za dôležitý kanál na podporu a uľahčenie mnohostrannej a decentralizovanej spolupráce medzi členskými štátmi, umožňujúci cielený a pohotový boj proti osobitným druhom podvodov. Zainteresované strany napríklad považovali rýchlu výmenu informácií medzi útvarmi na boj proti podvodom v oblasti DPH v rôznych členských štátoch, ako aj rozvoj modelov spoločnej analýzy rizík za dôležité nástroje včasného odhalenia kolotočových podvodov[7], v rámci ktorých má rýchla reakcia zo strany orgánov kľúčový význam.

Mnohostranné kontroly zas umožnili daňovým audítorom z členských štátov spoločne uplatňovať svoje vedomosti, čo viedlo k identifikácii dodatočných splatných daňových príjmov v hodnote približne 3,26 miliárd EUR[8]. Podľa daňových orgánov mali kontroly navyše – spolu s automatickou výmenou informácií podľa smernice o zdaňovaní príjmu z úspor – za následok dodržiavanie povinností zo strany daňových poplatníkov, ktorí si uvedomili, že informácie o operáciách a daňových povinnostiach si členské štáty medzi sebou vymieňajú. Tým, že sa zvýšila pravdepodobnosť odhalenia podvodov súvisiacich s vyhýbaním sa plateniu daní, sa priamo znížila aj motivácia k tejto činnosti.

Ďalšie spoločné akcie, najmä cielené podujatia, ako sú semináre a pracovné návštevy, umožnili vnútroštátnym správam lepšie pochopiť organizačné zloženie a správne postupy svojich náprotivkov v iných členských štátoch. Napriek tomu, že táto výmena priamo neviedla k zníženiu množstva podvodov, daňové orgány ju považovali za užitočnú na účely účinnej výmeny informácií, pretože uľahčovala priame kontakty medzi príslušnými oddeleniami.

4.2. Jednotné, účinné a efektívne uplatňovanie daňových právnych predpisov EÚ

Informačné systémy, ktoré program Fiscalis 2013 podporuje, sa riadne využívali a boli vo všeobecnosti oceňované (aj keď niektoré azda zatiaľ nedosiahli svoj plný potenciál, ako sa uvádza nižšie). Vnútroštátne správy si napríklad len prostredníctvom systému VIES za rok vymenili viac ako 500 miliónov správ[9] o cezhraničných transakciách v EÚ, pričom tento systém je jedným zo základných prvkov administratívnej spolupráce v zmysle nariadenia Rady č. 904/2010[10]. Hodnotenie ukázalo, že systém bol základnou súčasťou súboru nástrojov na vykonávanie analýzy rizík spojených s DPH na daňových správach členských štátov, pričom ho denne používali mnohí úradníci.

Niektoré systémy navyše priamo podporujú vykonávanie acquis EÚ vo vzťahu k administratívnej spolupráci v oblasti daní, napr. systémy financované z programu Fiscalis, ako je systém KSPT zameraný na spotrebnú daň[11], či systém VIES zameraný na DPH[12], rovnako ako elektronické formuláre v oblasti priamych daní,[13] (hoci až od zavedenia týchto formulárov v januári 2013). Spolupráca prostredníctvom celoeurópskych elektronických systémov okrem toho pomohla členským štátom lepšie dodržiavať regulačné lehoty na výmenu informácií, ako to vyžadujú uvedené právne predpisy EÚ o administratívnej spolupráci, a umožnila rýchlejšiu a presnejšiu výmenu informácií (napríklad vďaka štandardizovaným elektronickým formulárom). V súvislosti so systémom KSPT sa vďaka mimoriadne nízkej miere technickej chybovosti (pri menej ako 1 % pohybov tovaru)[14] ukázalo, že systém predstavoval výrazne výhodnejšiu alternatívu v porovnaní so starým papierovým systémom náchylným na chyby, čo umožnilo hladké vykonávanie acquis v oblasti spotrebných daní.

Správne uplatňovanie právnych predpisov EÚ ďalej uľahčili spoločné akcie, ktoré členským štátom umožnili vymieňať si názory v súvislosti s výkladom ustanovení EÚ, ich implementáciou a problémami pri presadzovaní, vnútroštátnymi charakteristikami a najlepšími postupmi. Okrem toho, spoločné akcie umožnili členským štátom zamerať sa na konkrétne problémové oblasti, napr. na navrhovanie a implementáciu nového elektronického formulára (ako to bolo v prípade daňového priznania k DPH, ktoré bolo podmienkou pre zjednodušený režim jedného kontaktného miesta) alebo implementáciu niektorých aplikácií IT (napr. KSPT alebo aplikácie na vrátenie DPH). Počas hodnotenia zainteresované strany neustále vyzdvihovali význam neformálneho rámca, ktorý program poskytuje, na diskusiu o takýchto otázkach, čo umožnilo väčšiu mieru konvergencie medzi členskými štátmi. Tieto aspekty spoločne prispeli k čoraz jednotnejšiemu chápaniu, výkladu a navrhovaniu právnych predpisov EÚ v oblasti DPH, k úprave vzájomných očakávaní a mapovaniu rôznych postupov.

4.3. Zníženie záťaže na správy a daňových poplatníkov

Z externého hodnotenia a iných dostupných kvalitatívnych informácií vyplynulo, že mnohé z informačných systémov viedli k pociťovanému zníženiu administratívnej záťaže pre vnútroštátne správy, ako aj pre hospodárske subjekty.

Používané elektronické formuláre a platforma CCN/CSI spoločne najvýraznejšie prispeli k znižovaniu záťaže pre vnútroštátne správy. Zvýšila sa tak efektívnosť vďaka obmedzeniu zdĺhavých papierových postupov náročných na zdroje, zefektívneniu a zjednodušeniu elektronickej výmeny informácií, ktorú umožnila spoločná šablóna a usmernenia v prednastavených políčkach určených na sformulovanie žiadostí a odpovedí na ne. Vďaka väčšej presnosti a využiteľnosti vymieňaných informácií to viedlo aj k väčšej účinnosti tejto spolupráce. To sa podarilo dosiahnuť najmä cieleným zameraním na požadované a poskytované informácie a jednotným výkladom žiadostí.

Významný prínos pramenil aj z pravidelného využívania systémov VIES, VIES-on-the-web a KSPT aj napriek tomu, že ich hlavným cieľom bolo zabezpečiť správny výber daní a ciel. Daňové správy sa domnievali, že sa im darilo odhaľovať nezrovnalosti rýchlejšie, spolupráca a monitorovanie boli vhodnejšie a reakčný čas kratší než pri predchádzajúcom papierovom postupe. Zo štatistickej analýzy so zreteľom na systém KSPT vyplynulo, že priemerný čas na uvoľnenie tovaru podliehajúceho spotrebnej dani (medzi validáciou elektronických dokumentov a odoslaním správy o prijatí na mieste určenia) bol 6,8 dňa, čo sa považuje za veľmi krátky čas[15].

VIES-on-the-web pre hospodárske subjekty priamo znížil čas na validáciu čísel DPH ich obchodných partnerov, keďže už nemusia využívať prostredníka z vnútroštátnej správy. Len počas jedného roka sa v rámci aplikácie uskutočnilo 157 miliónov validácií. Za predpokladu, že každá z týchto aplikácií musela byť predmetom 5-minútového telefonického hovoru, VIES-on-the-web znížil náklady na dodržiavanie predpisov približne o 160 miliónov EUR na strane vnútroštátnych daňových správ, pričom pri hospodárskych subjektoch išlo o a podobne vysokú sumu. Keď sa navyše od januára 2010 zaviedol elektronický postup vrátenia DPH, celý proces sa zjednodušil, keďže sa spoločnostiam umožnilo požiadať o vrátenie DPH vzniknutej v inom členskom štáte priamo v členskom štáte, v ktorom je spoločnosť usadená. Aj keď sa v hodnotení dospelo k záveru, že na posúdenie celkového vplyvu zníženia nákladov pre podniky bolo priskoro, v rámci analýzy prieskumov, ktoré v roku 2012 odoslala Komisia daňovým úradníkom s cieľom uskutočniť analýzu nákladov a prínosov hlavných informačných systémov podporovaných programom Fiscalis 2013, sa od členských štátov zozbierali niektoré predbežné ukazovatele o tom, že efektívnosť správy sa naozaj zvýšila. V hodnotení sa ďalej odporučilo, aby sa v rámci činností a hodnotenia programu upriamila zvláštna pozornosť na daňových poplatníkov (odporúčanie č. 7).

Systém KSPT takisto priniesol viacero administratívnych výhod pre hospodárske subjekty, medzi ktoré patrí znížená manipulácia s papierovými dokumentami, rýchlejšie ukončenie postupov pozastavenia dane a začlenenie spracovávania do existujúcich počítačových systémov. Tieto výhody sa vzťahovali najmä na väčšie podniky, ktoré obchodujú často a majú väčšie kapacity IT, zatiaľ čo menšie podniky, využívajúce postupy pozastavenia dane iba sporadicky, sa vzhľadom na relatívne vysoké technické a finančné požiadavky pre pohyb tovaru v režime pozastavenia (napr.požiadavka záruky )prispôsobovali ťažšie.

V oblasti priameho zdaňovania sa z programu podporovala webová aplikácia pre daňové identifikačné číslo (TIN-on-the-web). Takýto systém poskytuje webové rozhranie, vďaka ktorému si môžu koncoví používatelia overovať daňové identifikačné čísla všetkých členských štátov na účely rýchlej identifikácie daňových poplatníkov a na uľahčenie spravovania svojich vnútroštátnych daňových záležitostí, alebo na identifikáciu daňových poplatníkov, ktorí investujú v iných štátoch EÚ. V hodnotení sa dospelo k záveru, že aplikácia pre daňové identifikačné číslo TIN-on-the-web bola nedostatočne využitá, čím sa znemožnilo vyhodnotenie úsilia o zníženie administratívnej záťaže. Nedostatočné využívanie aplikácie nie je spôsobené programom, ale závisí od viacerých faktorov, pričom hlavným z nich je, že na úrovni EÚ neexistuje žiadne daňové identifikačné číslo a nie všetky krajiny EÚ ho majú alebo používajú. Niektoré štáty majú iné identifikátory, ktoré sa z právnych alebo iných dôvodov nemôžu považovať za daňové identifikačné čísla, zatiaľ čo iné štáty ich všetkým daňovým poplatníkom nevydávajú automaticky.

5. Efektivita

Veľká časť výdavkov programu bola určená na prevádzku a podporu informačných systémov (približne 75 %), z čoho najväčšia časť bola vyčlenená pre sieť CCN/CSI. Berúc do úvahy, že sieť CCN/CSI podporuje výmenu informácií medzi členskými štátmi v rámci všetkých transeurópskych informačných systémov a umožňuje všetkým členským štátom rovnakú účasť na výmene informácií, vnútroštátne správy považovali túto investíciu za potrebnú a veľmi cennú.

Vzhľadom na to, že sieť CCN/CSI bola spoločnou platformou aj pre program Colníctvo 2013, v hodnotení sa konštatovalo, že investovanie do tejto siete bolo pragmatické nielen z hľadiska prevádzky IT, ale prinieslo aj úspory z rozsahu v podobe jednotnej štruktúry IT. Zatiaľ čo je stále možné dosiahnuť väčšiu harmonizáciu daňových a colných postupov (napríklad, pokiaľ ide o interoperabilitu medzi systémom KSPT a colnými systémami) a odporúča sa ju dosiahnuť(odporúčanie č. 6), Komisia a vnútroštátne správy sa zameriavali na zvyšovanie synergií a na spoločný vývoj modulov IT, a to prostredníctvom organizovania spoločných projektových skupín medzi daňovými a colnými orgánmi.

Podporovaním opätovného používania technológií a vývojom spoločných služieb sa v rámci implementácie a prevádzky informačných systémov podarilo na prevádzkovej úrovni dosiahnuť ďalšie zvýšenie efektívnosti. Toto zahŕňalo stratégie na podporu úspory nákladov, ako napríklad jednotnú metodiku na riadenie informačných systémov, konsolidáciu dátových centier a zdielaný priestor spoločne s členskými štátmi pre publikovanie na internete v daňovej oblasti. Na zabezpečenie účinného vyvíjania funkcií a podpory prevádzky boli operácie IT okrem toho do veľkej miery externalizované, pričom len málo prevádzkových či vývojárskych činností sa zabezpečuje interne.

Prevádzková podpora poskytovaná členským štátom určená na pomoc pri implementácii a fungovaní informačných systémov predstavovala dôležitú časť rozpočtu programu Fiscalis 2013 vyčleneného na výdavky spojené s IT, a síce viac než 40 %. Komisia úzko spolupracovala s členskými štátmi na zabezpečenie maximálnej kontroly a primeranosti. To zahŕňalo vypracovanie spoločných špecifikácií a aplikácií, ktoré by sa mohli uplatniť v každom členskom štáte, ako aj návštevy do členských štátov s cieľom pomôcť im pri riešení akýchkoľvek problémov alebo pri vykonávaní potrebných skúšok konektivity. Skúška zhody ponúkla ako jedna z oblastí najlepší pomer medzi kvalitou a cenou, keďže centrálne vyvinuté nástroje mohli využívať všetky členské štáty (napr. samoobslužný testovací systém (SSTS) navrhnutý tak, aby členským štátom umožnil väčšiu kontrolu nad vykonávaním skúšok zhody). V hodnotení sa navrhovalo vyvinúť viac centrálnych aplikácií (odporúčanie č. 5).

Odpovede na prieskum Komisie z roku 2012 o analýze nákladov a prínosov veľkých informačných systémov podporovaných v rámci programu Fiscalis 2013 poukázali na ťažkosti členských štátov pri výpočte nákladov na vykonávanie na vnútroštátnej úrovni. Ani jeden členský štát nepredložil kópie existujúcich vnútroštátnych štúdií alebo posúdení, pričom odhad nákladov od 17 členských štátov spojený so zriadením a prevádzkou systému KSPT v rokoch 2007 až 2011 sa pohyboval medzi 1,1 a 18,8 mil. EUR. Počet členských štátov, ktoré dokázali prínosy vyčísliť, je ešte nižší, pričom údaje sú v tomto zmysle nepodložené, napr. jeden členský štát nahlásil 10% nárast príjmov vybraných v roku po zavedení systému KSPT. Čo sa však týka vplyvu informačných systémov na efektívnosť správy, väčšina členských štátov reagovala pozitívne a uznala, že po zavedení systémov KSPT, VIES a vrátenia DPH sa efektívnosť ich správ zlepšila. Nepodložené dôkazy naznačujú, že v prípade jedného členského štátu sa v dôsledku odhalenia viacerých závažných podvodných schém náklady na implementáciu KSPT vrátili.

S cieľom uľahčiť a zjednodušiť výmenu informácií, organizáciu činností a vytváranie sietí. Komisia v roku 2012 zaviedla Informačný a komunikačný priestor programu (PICS), ktorý by sa mal využívať tak v rámci programu Fiscalis 2013, ako aj v rámci jeho sesterského programu Colníctvo 2013. Vnútroštátne správy tak získali spoločnú pracovnú platformu na výmenu informácií a online spoluprácu, čo sa vo všeobecnosti považovalo za pozitívny krok smerom k efektívnejšiemu využívaniu zdrojov. Hodnotenie však ukázalo, že celková informovanosť o funkcii a používaní nástroja bola stále nízka a jeho potenciál sa v súčasnosti dostatočne nevyužíva, pričom v tejto súvislosti vydalo odporúčanie (odporúčanie č. 3).

Úsilie Komisie a zúčastnených krajín o maximálnu efektívnosť programu Fiscalis 2013 bolo výrazné, keďže program fungoval najmä v období úsporných hospodárskych opatrení. To povzbudilo strany k užšej spolupráci na spoločnom vývoji zdieľaných nástrojov, vnútroštátnych aplikácií, či ku zdieľaniu najlepších postupov v oblasti IT riešení.

V každom prípade nemožno informačné systémy, ktoré sú podporované z programu Fiscalis 2013, posudzovať izolovane a bez ohľadu na hodnotu informácií, ktorých tok umožňujú. Vyčísliť hodnotu výmeny informácií je veľmi ťažké, keďže údaje o vybraných či opätovne prepočítaných daniach často nie sú dostupné. Skutočná hodnota informačných systémov by sa však mala posudzovať z hľadiska ich intenzívneho využívania a úlohy pri uľahčovaní rýchlej a bezpečnej výmeny informácií medzi členskými štátmi. Zainteresované strany považovali výmenu informácií medzi všetkými krajinami EÚ, ktoré používajú informačné systémy podporované v rámci programu Fiscalis, za mimoriadne dôležitú na to, aby sa daňovým úradníkom umožnilo lepšie monitorovanie transakcií a pohybov tovaru v rámci EÚ a s tým súvisiace stanovenie splatnej dane.

Ak by sa podobné systémy vyvinuli na vnútroštátnej úrovni, ich účinnosť by sa ani zďaleka nepriblížila súčasnej úrovni, keďže by boli menej interoperabilné, nejednotné a v konečnom dôsledku aj menej účinné. Náklady na vytvorenie a následné fungovanie týchto systémov by tiež boli výrazne vyššie, ak nie je dokonca neúnosné.

Hoci spoločné akcie predstavovali menšiu časť celkového rozpočtu programu Fiscalis 2013, zúčastnené krajiny ich považovali za jedinečný prínos programu. Viac ako 23 400 úradníkov sa zúčastnilo na rôznych seminároch, workshopoch, projektových skupinách a odbornej príprave, či mnohostranných kontrolách. Priemerné náklady na účastníka financované z programu boli približne 1 000 EUR, čo sa v externom hodnotení považovalo za primerané vzhľadom na to, že v uvedených nákladoch bolo zahrnuté aj cestovné, diéty a potrebné organizačné náklady vrátane jazykovej podpory. V hodnotení sa rovnako ako v prípade informačných systémov dospelo k záveru, že hodnota vymenených informácií a poznatkov získaných takouto činnosťou je nevyčísliteľná, pričom najväčší prínos spočíva v udržateľných sietiach ľudských vzťahoch, ako aj v spoločnom chápaní, výklade a uplatňovaní práva EÚ.

Potenciál programu v porovnaní s jeho nákladmi je možné vidieť na príklade mnohostranných kontrol. Nahlásená suma splatnej dane identifikovanej na základe približne 85 % uzavretých mnohostranných kontrol – 3,26 miliardy EUR – predstavuje pomer približne 1 : 1 350 EUR (pomer 2,41 milióna EUR reálne vynaložených na všetky mnohostranné kontroly k 3,26 miliardy EUR identifikovaných a nahlásených splatných daní). Zatiaľ čo výber splatnej dane je záležitosťou ďalšieho vnútroštátneho konania a tento príklad v žiadnom prípade neilustruje celkovú efektívnosť programu, je však dobrou ukážkou možných hospodárskych výhod, ktoré program vytvára a ktoré jasne prevyšujú výdavky na jeho realizáciu.

6. Pridaná hodnota EÚ

Pridaná hodnota EÚ v rámci programu Fiscalis 2013 sa definuje na účely záverečného hodnotenia ako dodatočný prínos vyplývajúci z uskutočnených opatrení na úrovni EÚ v porovnaní s vnútroštátnou, mnohostrannou alebo inou medzinárodnou iniciatívou. V záujme názornejšieho ukázania pridanej hodnoty EÚ sa v hodnotení na jej posudzovanie použili tieto kritériá: 1) komplementárnosť programu so skôr uvedenými iniciatívami; 2) jeho celkový prínos k stanoveným métam, ktoré sú súčasťou širších cieľov daňovej politiky a sú spoločné aj pre iné iniciatívy (napr. boj proti daňovým podvodom); 3) zníženie administratívnych nákladov a záťaže (napr. prostredníctvom spoločných IT platforiem, usmernení, procesov atď., pomocou krížovej implementácie osvedčených postupov zistených počas fungovania programu; znižovaním zdvojenia a prekrývania, vytváraním synergií atď.); 4) transeurópska povaha daňovej spolupráce a daňových podvodov, ktorá sa najlepšie rieši naprieč členskými štátmi a nie na vnútroštátnej úrovni, a hodnoty spoločnej administratívnej kultúry a ľudských sietí vytvorených prostredníctvom programu; a (5) udržateľnosť výsledkov/vplyvov, ak by sa mal program ukončiť.

6.1. Komplementárnosť programu Fiscalis 2013 s inými vnútroštátnymi, regionálnymi a medzinárodnými iniciatívami

V hodnotení boli identifikované viaceré vnútroštátne, regionálne a medzinárodné iniciatívy mimo programu Fiscalis 2013 zamerané na zlepšenie výmeny daňových informácií medzi niektorými krajinami, a to buď na dvojstrannom, alebo na mnohostrannom základe. Celkovo sa v hodnotení dospelo k záveru, že namiesto toho, aby programu Fiscalis 2013 viedol k prekrývaniu, bol komplementárny a umožnil s týmito iniciatívami vytváranie vzájomných synergií.

Na vnútroštátnej úrovni program predovšetkým umožnil vytváranie synergií v rámci ktorých sa rovnako Fiscalis 2013 ako aj národné iniciatívy navzájom dopĺňali, aby tak zvýšili želané účinky. Niektoré správy napríklad začlenili informácie zo systému VIES do pracovného softvéru svojich daňových úradníkov, čím im umožnili oveľa jednoduchší prístup a spracovanie informácií. Daňové správy program Fiscalis 2013 využívali vďaka vnútornej flexibilite a dobrovoľnej účasti na spoločných akciách na to, aby podporili svoje národné priority, napríklad prostredníctvom účasti na niekedy veľmi špecifických mnohostranných kontrolách.

V súvislosti s regionálnymi iniciatívami zohrával program Fiscalis 2013 podobnú doplňujúcu úlohu. V hodnotení sa uvádzajú dva príklady: úzka spolupráca v rámci daňových otázok medzi krajinami Beneluxu, a severská pracovná skupina pre boj proti daňovým únikom (NAIS). Tieto a podobné iniciatívy však boli vo veľkej miere považované za doplnkové k programu Fiscalis 2013, keďže mali odlišné cieľové zameranie a rozsah pôsobnosti[16].

Program Fiscalis 2013 fungoval v podobnom kontexte ako dve hlavné medzinárodné organizácie, ktorých činnosti, ciele a cieľové skupiny sa do určitej miery prekrývali so samotným programom Fiscalis: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) a Európska organizácia daňových správ (IOTA)[17]. Keďže prekrývanie s OECD bolo vzhľadom na široký mandát organizácie zanedbateľné, prínos organizácie IOTA k výsledkom, ktoré boli spoločné aj pre program Fiscalis 2013, bol zrejmý. Napriek tomu k prekrývaniu dochádza iba pokiaľ ide o spoločné akcie programu Fiscalis, napr. seminárov alebo školení. Žiadna z iniciatív organizácie IOTA (alebo inej regionálnej iniciatívy) by nijako nedokázala nahradiť hlavnú elektronickú výmenu informácií, ktorú medzi všetkými krajinami umožnil program Fiscalis 2013. Fiscalis 2013 bol jediným nástrojom s dôrazom na praktické zlepšenie daňových systémov na vnútornom trhu, čím bol jedinečným, na mieru šitým riešením cezhraničných daňových problémov v EÚ.

6.2. Prínos k širším cieľom daňovej politiky

V Montiho správe z roku 2010[18] bola potreba výmeny daňových informácií a spolupráca medzi daňovými správami uznaná ako jedno z opatrení v daňovej oblasti na zlepšenie fungovania vnútorného trhu. Akčný plán Komisie z roku 2012[19] na posilnenie boja proti daňovým podvodom a daňovým únikom ešte viac zdôraznil potrebu zabezpečiť úplnú implementáciu a uplatňovanie rámca pre administratívnu spoluprácu v oblasti DPH, priamych a spotrebných daní. Tento boj zostáva odvtedy kľúčovou európskou prioritou. Program Fiscalis 2013 výborne zapadol do tohto rámca, keďže poskytuje daňovým správam práve prostriedky na účinnú výmenu informácií (napr. prostredníctvom systému VIES, KSPT, štandardizovanými elektronickými daňovými formulármi atď.) alebo na združovanie odborných znalostí pre spoluprácu na špecifických úlohách (napr. prostredníctvom mnohostranných kontrol, platformy EUROFISC, workshopov, seminárov a iných spoločných akcií).

6.3. Význam spolupráce EÚ pri znižovaní administratívnych nákladov a záťaže

V hodnotení sa dospelo k záveru, že program Fiscalis 2013 umožnil zníženie administratívnych nákladov a záťaže troma hlavnými spôsobmi: i) štandardizáciou výmeny informácií medzi daňovými správami do určitého rozsahu (napríklad prostredníctvom elektronických formulárov), ii) poskytovaním platforiem pre zabezpečenú výmenu (t.j. platformy CCN/CSI so všetkými zabudovanými IT aplikáciami) a iii) poskytovaním spoločných informačných systémov určených na používanie priamo zo strany daňových správ (napr. KSPT alebo VIES) Podrobný opis prínosu programu k zníženiu administratívnych nákladov a záťaže je uvedený v oddiele 4 tejto správy. Zainteresované strany, s ktorými sa v rámci hodnotenia konzultovalo, nedokázali identifikovať iné vnútroštátne alebo medzinárodné alternatívy k programu Fiscalis 2013, ktoré by priniesli podobné alebo väčšie zníženie administratívnej záťaže pre vnútroštátne správny a hospodárske subjekty.

6.4. Transeurópska povaha daňovej spolupráce a spoločná administratívna kultúra

Účinnosť programu Fiscalis 2013 spočíva prevažne v jeho celoeurópskom prístupe a cezhraničných riešeniach, ktoré ponúka a ktoré nebolo možné zaviesť na vnútroštátnej úrovni. Tieto riešenia niekedy spočívali v centralizovaných informačných systémoch, vďaka ktorým dosiahli všetky zúčastnené krajiny rovnakú úroveň, niekedy zas spočívali v lepšej koordinácii a väčšom zosúladení cieľov a očakávaní vďaka spoločným akciám. Napriek tomu, že cieľom programu nebolo uľahčenie vytvorenia spoločnej administratívnej kultúry (takáto kultúra v súčasnosti ani nie je želaná), program umožnil daňovým úradníkom postupne zbližovať ich prístup s kolegami z iných členských štátov a dosiahnuť tak lepšie vzájomné porozumenie a spoluprácu. Dosiahnutie podobnej úrovne spolupráce individuálne a nekoordinovaným spôsobom bolo vo všeobecnosti z pohľadu zainteresovaných strán považované za nepredstaviteľné. Úlohu Komisie ako koordinátora a sprostredkovateľa uznali aj zainteresované strany a odporúča sa v nej pokračovať (odporúčanie č. 4).

6.5. Udržateľnosť výsledkov:

Udržateľnosť výsledkov sa analyzuje z hľadiska ukončenia programu, keďže činnosti programu Fiscalis zväčša nie sú vzhľadom na svoju povahu jednorázové, pričom závisia od jeho ďalšej podpory. V krátkodobom horizonte existovalo medzi zainteresovanými stranami presvedčenie, že ak by bol program Fiscalis 2013 ukončený, časť jeho účinkov by zostala zachovaná. Medzi tieto účinky patrili výraznejšie úspechy programu, akými sú napríklad nové zručnosti alebo ľudské siete. Zainteresované strany však usúdili, že tieto by sa z dlhodobého hľadiska nezachovali, pretože daňové správy fungujú v zložitom a veľmi dynamickom prostredí s meniacimi sa vnútroštátnymi prioritami, hospodárskymi podmienkami, reštrukturalizáciou atď. Zúčastnené krajiny by formálne mohli z vlastného podnetu organizovať činnosti podobné spoločným akciám, z praktického hľadiska sa však zabezpečenie potrebných finančných prostriedkov a koordinácia týchto činnosti zdali nepravdepodobné.

Zainteresované strany dospeli k podobným záverom aj čo sa týka informačných systémov. Ak by záviseli výlučne od vnútroštátneho financovania, iniciatív a organizácie, ich podporu, údržbu a vývoj na súčasnej úrovni by bolo veľmi ťažké udržať. Zainteresované strany sa v podstate jednohlasne zhodli na tom, že takéto systémy by sa rýchlo stali nefunkčnými a nedostatočnými, čoho priamym dôsledkom by bola rýchlo klesajúca kapacita na výmenu informácií, monitorovanie a kontroly, ako aj zvýšené administratívne náklady a záťaž. A to je dôležitý argument vzhľadom na skutočnosť, že mnohé informačné systémy nie sú len jednoducho praktické, ale v skutočnosti sú základom právnych predpisov (napr. KSPT alebo požiadavky právnych predpisov na administratívnu spoluprácu) a ich ukončenie by skomplikovalo dodržiavanie acquis EÚ v daňovej oblasti.

Nakoniec sa v hodnotení dospelo k záveru, že bez programu Fiscalis, no s dôrazom na boj proti cezhraničným daňovým podvodom a únikom, by niektoré členské štáty pravdepodobne spolupracovali intenzívnejšie prostredníctvom dvojstranných alebo regionálnych dohôd, čo by v konečnom dôsledku mohlo viesť k asymetrii v prístupe členských štátov k informáciám, uľahčiť vznik podvodov a narušiť obchod.

7. Kontextové faktory ovplyvňujúce výkonnosť programu

V rámci hodnotenia prostredníctvom analýzy prínosov sa preskúmali externé kontextové faktory programu, ktoré teda nie sú pod jeho priamou kontrolou a program buď brzdili (inhibítory) alebo k nemu prispievali (motory). Účelom tejto činnosti nebolo presne posúdiť do akej miery mali tieto faktory vplyv na výsledky programu, ale identifikovať ich v záujme objasnenia podmienok, za akých program Fiscalis 2013 fungoval. Tie najdôležitejšie, ktoré boli zaznamenané v mnohých členských štátoch, sú uvedené nižšie.

V hodnotení sa zistilo, že stratégie riadenia poznatkov v rámci vnútroštátnych správ, ktoré odrážali ako vnútroštátne správy organizovali spoluprácu na mnohostranných kontrolách a v rámci informačných systémov, ako aj rozdeľovanie zodpovednosti za úlohy spojené s programom Fiscalis 2013, mali pozitívny vplyv na jeho výsledky. Horizontálna organizácia s nízkym počtom úrovní riadenia sa napríklad zdá lepšie prispôsobená na rýchlejšie a jednoduchšie vykonávanie mnohostranných kontrol, zatiaľ čo úzka spolupráca medzi správou a oddelením IT umožnila väčšiu pružnosť a schopnosť rýchlo a účinne reagovať na problémy IT.

Čiastočne v tej istej súvislosti hodnotenie odhalilo, že zodpovednosť za úlohy súvisiace s operáciami programu Fiscalis 2013 nebola vždy vo vnútroštátnych správach jasne pridelená, čo mohlo negatívne ovplyvniť koordináciu a celkovú implementáciu programu v (niektorých) zúčastnených krajinách. To sa týkalo najmä úlohy národných koordinátorov, ktorí pracovali s rôznymi mandátmi, v rozdielnych organizačných štruktúrach, s rôznymi obmedzeniami zdrojov, čo v niektorých prípadoch mohlo mať vplyv na ich schopnosť presadzovať program, a preto sa odporúčalo túto skutočnosť bližšie objasniť (odporúčanie č. 2).

Počas hodnotenia sa zistilo, že vnútroštátne informačné systémy dopĺňali funkcie informačných systémov financovaných programom Fiscalis, pričom sa pri vytváraní silných synergií vzájomne posilňovali, ako to bolo v prípade španielskeho informačného systému o daňových poplatníkoch Zujar, ktorý keď sa používal v spojení so systémom VIES, umožnil rýchlu krížovú kontrolu DPH transakcií. Na druhej strane, ak však vnútroštátne systémy neboli interoperabilné s informačnými systémami financovanými programom Fiscalis 2013, okamžite bolo možné postrehnúť nevyužitý potenciál. Keďže napríklad holandský systém kontroly vývozu (ECS) nebol integrovaný ani spojený s KSPT, všetky pohyby tovaru, ktoré skončili mimo Holandska, sa museli ukončiť manuálne, čím sa zvýšila pracovná záťaž a znížili sa kapacity na monitorovanie a kontrolu v reálnom čase.

Jedným z kľúčových inhibítorov realizácie plného potenciálu programu Fiscalis 2013 bola hospodárska kríza v EÚ počas celého trvania programu. Napriek tomu, že sa v hodnotení nezistili žiadne významné rozdiely, pokiaľ ide o zdroje vyčlenené pre konkrétne daňové oblasti, zainteresované strany vo veľkej miere zdôraznili celkový tlak na zdroje a úsilie o efektívnosť. V praxi to znamená, že úsporné rozpočtové opatrenia obmedzili účasť členských štátov na činnostiach programu a znížili zdroje na zavádzanie vnútroštátnych zložiek informačných systémov. Zainteresované strany obzvlášť zdôrazňovali poslednú skutočnosť.

Na druhej strane sa však v hodnotení dospelo k záveru, že hospodárska kríza zvýšila pozornosť venovanú zabezpečeniu nákladovej efektívnosti činností a keďže členské štáty kládli väčší dôraz na výber daní, viedla aj k nárastu objemu informácií vymieňaných prostredníctvom programu.

Zainteresované strany uviedli jazykové bariéry ako brzdiaci faktor, ktorý znižuje účinnosť ústnej či písomnej komunikácie a informácií, ako aj účasť na spoločných akciách.

Povedomie a informovanosť o programe Fiscalis 2013 sa tiež vnímali ako faktor jasne ovplyvňujúci úroveň spolupráce a výmeny informácií. Zatiaľ čo celkové povedomie o programe a šírenie jeho výsledkov boli rozsiahle, väčšina zainteresovaných strán a potenciálnych príjemcov vedela o programe len málo alebo veľmi málo. Z hodnotenia takisto vyplynulo, že informačné systémy boli zúčastnenými krajinami často považované za „samozrejmosť“ a že existovalo len nízke povedomie o spojitosti s programom Fiscalis, čo by sa malo preskúmať (odporúčanie č. 1).

K ďalším kontextovým faktorom, ktoré uviedli zainteresované strany a ktoré mali na celkové výsledky programu menší význam alebo boli spomenuté len ojedinele, patria kritériá výberu úradníkov členských štátov, ktorí sa zúčastnili na spoločných akciách, vnútroštátne právne predpisy, ktoré zakazujú poskytovanie určitých informácií alebo používanie určitých dobrovoľných systémov (napr. nedostatočne využívanú internetovú aplikáciu TIN-on-the-web), niektoré miestne javy (napr. rast počtu cezhraničných pracovníkov a rastúci tlak na väčšiu výmenu informácií o priamych daniach, alebo zintenzívnie cezhraničného obchodu v rámci určitých komodít, pričom sa intenzívnejšie využíval systém KSPT).

Hodnotenie v neposlednom rade spomína aj dôležitý vplyv alebo paralelný výskyt ďalších iniciatív, najmä operácií organizácie IOTA, ktoré boli bližšie opísané v oddiele 6.

8. Závery a odporúčania

Hoci pri fungovaní vnútorného trhu zohrávajú úlohu mnohé faktory, v hodnotení sa dospelo k záveru, že je pravdepodobné, že program Fiscalis 2013 prispel k lepšiemu fungovaniu vnútorného trhu. Možno považovať za pravdepodobné, že podvody a daňové úniky sa znížili a/alebo sa im zabránilo, čím sa zároveň predišlo narušeniu hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Zistené nedostatky, ktoré bolo možné pripísať programu, viedli k príslušným odporúčaniam.

Hlavné zistenia sa dajú zhrnúť takto:

a) informačné systémy (t. j. KSPT, VIES a elektronické formuláre pre spoluprácu v oblasti priamych daní) priamo podporili vykonávanie acquis EÚ pre administratívnu spoluprácu v oblasti daní;

b) systém VIES podporil vnútroštátne orgány pri odhaľovaní podvodov a stal sa podstatnou súčasťou DPH nástrojov daňových správ, ktoré daňoví úradníci denne využívali;

c) aplikácia VIES-on-the-web priamo skrátila čas validácie identifikačných čísiel DPH pre hospodárske subjekty, čo viedlo k odhadovanej úspore 160 miliónov EUR pre daňové správy a k podobnej úspore aj pre hospodárske subjekty;

d) systém KSPT sa postaral o to, aby sa vďaka monitorovaniu v reálnom čase a okamžitému overovaniu oprávnených subjektov podvodné správanie stalo náročnejším, riskantnejším a nákladnejším; elektronické záruky spojené s každou transakciou v rámci systému KSPT daňovým úradníkom zjednodušili zabezpečenie riadneho výberu daní;

e) štandardné elektronické formuláre v oblasti DPH a priameho zdaňovania pomohli daňovým úradníkov pri výpočte správnej daňovej povinnosti;

f) elektronické formuláre a platforma CCN/CSI zefektívnili, zjednodušili a zlepšili kvalitu elektronicky vymieňaných informácií;

g) spoločné akcie umožnili vnútroštátnym správam, aby sa podelili o svoje odborné znalosti a skúsenosti, vymieňali si názory na výklad, uplatňovanie a presadzovanie ustanovení EÚ, lepšie porozumeli legislatívnemu a organizačnému usporiadaniu rôznych daňových správ a vytvorili vysoko cenené ľudské siete;

h) platforma EUROFISC poskytla daňovým úradníkom významný kanál na podporu a uľahčenie mnohostrannej a decentralizovanej spolupráce umožňujúcej cielené a pohotové opatrenia v boji proti konkrétnym typom podvodov;

i) mnohostranné kontroly umožnili členským štátom identifikovať dodatočné splatné dane v hodnote približne 3,26 miliardy EUR a spolu s ustanoveniami o automatickej výmene informácií podľa smernice o zdaňovaní príjmu z úspor viedli k dodržiavaniu povinností zo strany daňových poplatníkov;

j) v súvislosti s nákladmi a prínosmi informačných systémov zavedených na vnútroštátnej úrovni existuje len málo kvantitatívnych údajov, pričom odhady nákladov sa rôznia medzi 1,1 milióna a 18,8 milióna EUR a prínosy (pokiaľ ide o hodnotu vymieňaných informácií) je ťažké vyčísliť, ale zainteresované strany zhodnotili celkovú efektívnosť informačných systémov ako pozitívnu;

k) členské štáty by neboli schopné samostatne rozvíjať a udržiavať účinnejšie, efektívnejšie a interoperabilnejšie informačné systémy;

l) program Fiscalis 2013 doplnil ďalšie iniciatívy daňovej spolupráce na vnútroštátnej, regionálnej a medzinárodnej úrovni a umožnil vytváranie synergií s týmito iniciatívami, pričom dochádzalo len k nízkej miere prekrývania vo vzťahu k spoločným akciám. Program bol jediným nástrojom prispôsobeným jednotlivým potrebám vnútorného trhu a jediným nástrojom poskytujúcim aplikácie IT;

m) program Fiscalis 2013 umožnil zníženie administratívnych nákladov a záťaže troma hlavnými spôsobmi: i) štandardizáciou výmeny informácií (napríklad prostredníctvom elektronických formulárov), ii) poskytovaním platforiem pre zabezpečenú výmenu (t.j. CCN/CSI) a iii) poskytovaním spoločných informačných systémov určených na používanie priamo zo strany daňových správ (napr. KSPT alebo VIES);

n) bez podpory programu by účinok spoločných akcií a informačných systémov v dlhodobom horizonte nezostal zachovaný;

Na základe zhromaždených dôkazov hodnotitelia predložili niekoľko odporúčaní zameraných na zlepšenie fungovania programu a jeho potenciálu. Tieto odporúčania, ktoré riadiaca skupina všeobecne uznala, sú zhrnuté ďalej v texte. Komisia vo vzťahu k opatreniam vyvinie cielené úsilie a vypracuje akčný plán na ich implementáciu či ďalší postup, pričom zohľadní povahu odporúčaní, ich vplyv na program a možný harmonogram na ich realizáciu (napr. počas trvania programu alebo pripravovaného legislatívneho cyklu).

Č. || Odporúčanie || Hlavné zodpovedné subjekty

1 || Je potrebné zvýšiť povedomie o (budúcich) programoch Fiscalis, ich cieľoch a výstupoch. Zdôrazniť by sa mohlo najmä prepojenie medzi európskymi informačnými systémami a financovaním prostredníctvom programu Fiscalis. || Európska Komisia a zúčastnené krajiny

2 || Program by mal poskytnúť popis funkcie a povinností národného koordinátora, pričom zúčastnené krajiny by mali zabezpečiť, aby národní koordinátori mali dostatočnú podporu a zdroje na plnenie svojej funkcie. || Európska Komisia a zúčastnené krajiny

3 || Program by mal aj naďalej šíriť informácie o tom, ako sa má používať Informačný a komunikačný priestor programu (PICS) a aké sú jeho funkcie. || Európska Komisia

4 || Komisia by mala naďalej zohrávať aktívnu úlohu v uľahčovaní spolupráce medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o vnútroštátne aplikácie IT. || Európska Komisia a členské štáty

5 || Komisia by mala aj naďalej rozvíjať centrálne aplikácie, ktoré môžu používať všetky členské štáty. || Európska Komisia a členské štáty

6 || Komisia a členské štáty by mali preskúmať možnosti ďalšej integrácie daňových a colných postupov. || Európska Komisia a členské štáty

7 || Program Fiscalis by sa mal v budúcnosti viac zamerať na zníženie záťaže daňových poplatníkov a väčšie zacielenie činností programu na tento účel, a to v záujme lepšieho fungovania vnútorného trhu. || Európska Komisia a členské štáty

Komisia ocenila celkovú kvalitu externej štúdie, na základe ktorej bolo uskutočnené toto hodnotenie a uznala metodické ťažkosti a úsilie vyvinuté na ich zmiernenie. Zistenia vyplývajúce z hodnotenia, ktoré sú uvedené v tejto správe, sa považujú za vierohodné a vyvodené závery za správne. Prínos programu Fiscalis 2013 k lepšiemu fungovaniu vnútorného trhu je možné považovať za významný, a to vďaka zvýšenej kapacite daňových správ na efektívne a účinné odhaľovanie podvodov a ich predchádzanie, ako aj na uplatňovanie daňových právnych predpisov EÚ.

Konečné hodnotenie programu Fiscalis 2013 podporí budúce diskusie o rozsahu pôsobnosti a štruktúre ďalších verzií programu po roku 2020. Už priamo v rámci súčasného programu Fiscalis 2020 sa budú riešiť zistenia prevádzkového typu, ako napríklad zlepšenie informačných systémov a aplikácií alebo rozsiahlejšie šírenie výsledkov programu.

[1] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1482/2007/ES z 11. decembra 2007, ktorým sa ustanovuje program Spoločenstva na zlepšenie fungovania daňových systémov na vnútornom trhu (Fiscalis 2013) a ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 2235/2002/ES.

[2] Matthaeus-tax (1993), Fiscalis 2002 (1998 – 2002), Fiscalis 2007 (2003 – 2007) a Fiscalis 2013 (2008 – 2013).

[3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf

[4] S kandidátskymi a potenciálne kandidátskymi krajinami sa na účely hodnotenia zaobchádzalo ako so všetkými ostatnými zúčastnenými krajinami, pričom vždy, keď to bolo potrebné, sa zohľadnilo ich osobitné postavenie.

[5] COM(2014)71 final „Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu o uplatňovaní nariadenia Rady (EÚ) č. 904/2010 o administratívnej spolupráci a boji proti podvodom v oblasti dane z pridanej hodnoty“.

[6] Smernica Rady 2003/48/ES o zdaňovaní príjmu z úspor v podobe výplaty úrokov.

[7] Kolotočový podvod spočíva v tom, že namiesto toho, aby sa tovar oslobodený od DPH dovážaný z iných krajín EÚ predával na spotrebu, predáva sa prostredníctvom viacerých spoločností, až je napokon opätovne vyvezený. Jednotlivé spoločnosti následne nezákonne žiadajú o vrátenie DPH účtovanej za tovar.

[8] Tento údaj sa týka len splatných daní identifikovaných prostredníctvom operácií mnohostranných kontrol.

[9] Obsah vymieňaných správ medzi členskými štátmi má dôverný charakter, pričom Komisia s ním nie je oboznámená.

[10] Nariadenie Rady (EÚ) č. 904/2010 o administratívnej spolupráci a boji proti podvodom v oblasti dane z pridanej hodnoty.

[11] Nariadenie Rady (EÚ) č. 389/2012 o administratívnej spolupráci v oblasti spotrebných daní a nariadenie Komisie (ES) č. 684/2009, ktorým sa implementuje smernica Rady 2008/118/ES, pokiaľ ide o elektronické postupy pri preprave tovaru podliehajúceho spotrebnej dani v režime pozastavenia dane.

[12] Nariadenie Rady č. 904/2010.

[13] Smernica Rady 2011/16/EÚ o administratívnej spolupráci v oblasti daní.

[14] COM(2013)850 final, „Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o fungovaní počítačového systému kontroly prepravy výrobkov podliehajúcich spotrebnej dani v režime pozastavenia dane a o uplatňovaní pravidiel administratívnej spolupráce v oblasti spotrebných daní v súlade s článkom 8 ods. 3 rozhodnutia č. 1152/2003/ES, článkom 45 ods. 1 smernice 2008/118/ES, článkom 35 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 2073/2004 a nariadením Rady (EÚ) č. 389/2012.

[15] COM(2013) 850 final.

[16] Cieľom NAIS bolo uzatvoriť dohody o cielenej výmene informácií s mnohými ďalšími krajinami, vrátane s tzv. „daňovými rajmi“, ako aj s niektorými členskými štátmi. Táto spolupráca sa však zameriavala na zjednodušenie výmeny informácií s cieľovými krajinami.

[17] Európska organizácia daňových správ (IOTA) je nezisková medzivládna organizácia, ktorá členom v európskych krajinách poskytuje fórum zamerané na pomoc pri zlepšovaní daňových správ. Má 46 členov.

[18] Nová stratégia pre jednotný trh: v službách európskeho hospodárstva a európskej spoločnosti, Mario Monti, 9. mája 2010, s. 85.

[19] Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Akčný plán na posilnenie boja proti daňovým podvodom a daňovým únikom, SWD(2012) 403 final.