Osobitná správa Posilňovanie 
administratívnej kapacity 
v Čiernej Hore: došlo 
k pokroku, no v mnohých 
kľúčových oblastiach sú 
potrebné lepšie výsledkySK 2016  Č. 20
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV
EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Otázky:  eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.  
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).
Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016
Print ISBN 978-92-872-5618-8 ISSN 1831-0931 doi:10.2865/382540 QJ-AB-16-021-SK-C
PDF ISBN 978-92-872-5650-8 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/665563 QJ-AB-16-021-SK-N
EPUB ISBN 978-92-872-5642-3 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/9145 QJ-AB-16-021-SK-E
© Európska únia, 2016
Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.
Posilňovanie 
administratívnej kapacity 
v Čiernej Hore: došlo 
k pokroku, no v mnohých 
kľúčových oblastiach sú 
potrebné lepšie výsledky
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)Osobitná správaSK 2016  Č. 20
02
 Audítorský tím
V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrét -
nych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali 
maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci 
vývoj a politický a verejný záujem.
Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora III, ktorej predsedá člen EDA Karel Pinxten a ktorá sa špecializuje 
na výdavky v oblasti vonkajších opatrení. Audit viedol člen EDA Hans Gustaf Wessberg, pomáhal mu Peter Eklund, vedúci 
jeho kabinetu; Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašé; Torielle Perreur-Lloyd, vedúca úlohy; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez 
Infante, Aurelia Petliza, audítori.
Zľava doprava:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, 
P . Eklund, S. Girard.

03
 Obsah
Body
 Skratky a akronymá
I – X Zhrnutie
1 – 10 Úvod
1 – 3 Cesta Čiernej Hory smerom k integrácii do EÚ
4 – 10 Predvstupová pomoc EÚ
11 – 15 Rozsah auditu a audítorský prístup
16 – 40 Pripomienky
16 – 20 Časť I – Kontrolované projekty sa zaoberali potrebami v oblasti administratívnej kapacity 
a vo väčšine prípadov boli dobre koordinované s inými projektmi v rámci nástroja IPA a inými 
opatreniami darcov
17 Projekty sa zaoberali potrebami v oblasti budovania kapacít
18 – 20 Koordinácia medzi projektmi a s ďalšími pomocnými zásahmi bola väčšinou dobrá
21 – 28 Časť II – Neprimerané využívanie výstupov znižovalo účinnosť niektorých kontrolovaných 
projektov
22 – 24 Projekty vo všeobecnosti dosiahli výstupy, ale nie vždy ich príjemcovia využívali alebo orgány Čiernej Hory 
na ne nadväzovali
25 – 28 Neboli k dispozícii dostatočné informácie na preukázanie pokroku, ktorý sa medzičasom dosiahol 
pri posilňovaní administratívnej kapacity
29 – 40 Časť III – Komisia využila svoje nefinančné prostriedky na podporu reformného procesu dobre, 
ostávajú však nevyriešené dôležité otázky
31 – 33 Mechanizmy na vedenie politického dialógu v rámci dohody o stabilizácii a pridružení fungujú dobre
34 – 37 Existovali nejasnosti týkajúce sa používania nástrojov na podporu reformy vyplývajúcej z procesu 
prístupových rokovaní
38 – 40 Potenciál na používanie decentralizovaného hospodárenia na posilnenie administratívnej kapacity zatiaľ 
nebol v plnej miere využitý
04 Obsah 
41 – 47 Závery a odporúčania
 Príloha I — Kľúčové udalosti vo vzťahoch medzi EÚ a Čiernou Horou
 Príloha II — Kontrolované projekty
 Odpoveď  Komisie
05
 Skratky a akronymá
CPCol : Komisia na predchádzanie konfliktom záujmov ( Commission for Prevention of Conflict of Interests )
DACI : Riaditeľstvo pre iniciatívu boja proti korupcii
ECAA : Spoločný európsky letecký priestor
EPA : Agentúra na ochranu životného prostredia ( Environmental Protection Agency )
IPA: Nástroj predvstupovej pomoci
MVK : Medzivládna konferencia
ReSPA : Regionálna škola verejnej správy ( Regional School of Public Administration )
SP: Stabilizácia a pridruženie
ŠKÚ : Štátny kontrolný úrad
06
 Zhrnutie
I
Čierna Hora od vyhlásenia svojej nezávislosti v roku 2006 urobila pokrok na ceste smerom k európskej integrácii. 
V roku 2010 sa stala kandidátskou krajinou na členstvo v EÚ a v júni 2012 prijala Rada rokovací rámec, po ktorom 
začali prístupové rokovania. Do konca roka 2015 bolo otvorených dvadsaťdva z tridsiatich piatich rokovacích kapitol 
a dve z nich boli predbežne uzavreté.
II
Komisia pomohla Čiernej Hore vybudovať inštitúcie a posilniť administratívnu kapacitu s cieľom podporiť jej pre -
menu na demokratickú a ekonomicky rozvinutú krajinu. Predvstupová pomoc je finančná v rámci nástroja predvstu -
povej pomoci (IPA) a nefinančná prostredníctvom mechanizmov na vedenie politického dialógu.
III
Počas obdobia 2007 až 2013 EÚ pridelila Čiernej hore finančnú pomoc vo výške 235,7 mil. EUR s cieľom pomôcť 
krajine, aby sa pripravila na členstvo. 76 % tejto sumy bolo nakontrahovaných do konca roka 2015. Za obdobie rokov 
2014 – 2020 predstavujú orientačne rozdelené finančné prostriedky krajiny z nástroja IPA 270,5 mil. EUR. Krajina má 
tiež prístup k programom a projektom financovaným v rámci programov pre viacerých prijímateľov, ktoré sa týkajú 
celého regiónu západného Balkánu a Turecka.
IV
Vykonali sme audit 19 projektov v troch hlavných sektoroch pomoci IPA I (2007 – 2013): reforma verejnej správy (13 
projektov), doprava (3 projekty) a životné prostredie (3 projekty). Z týchto projektov bolo 15 financovaných z pri -
delených finančných prostriedkov Čiernej Hory a ďalšie štyri z regionálnych pridelených prostriedkov. Okrem iného 
sme preskúmali mechanizmy na vedenie politického dialógu vytvorené na základe dohody o stabilizácii a pridru -
žení a procesu prístupových rokovaní.
V
Cieľom auditu bolo posúdiť, či predvstupová finančná a nefinančná pomoc EÚ počas obdobia 2007 – 2013 účinne 
prispela k posilneniu administratívnej kapacity v Čiernej Hore. Dospeli sme k záveru, že napriek pomalému pokroku, 
ktorý bol zaznamenaný v niektorých kľúčových oblastiach, predvstupová pomoc EÚ umožnila posilniť administra -
tívnu kapacitu v Čiernej Hore. V 12 z 19 projektov financovaných prostredníctvom IPA, ktoré sme kontrolovali, však 
účinnosť podpory znižoval fakt, že niektoré výstupy v oblasti budovania kapacít orgány Čiernej Hory nevyužívali 
v plnej miere alebo na ne nenadväzovali. Vo väčšine projektov, v ktorých sme vykonali audit, nebola stanovená 
jasná požiadavka, aby vnútroštátne orgány monitorovali a zužitkovali investície IPA.
VI
Kontrolované projekty vo všeobecnosti dosiahli plánované výstupy, ktoré sa týkali dôležitých potrieb v oblasti 
kapacity, napríklad prostredníctvom podpory legislatívnych zmien a zriadenia inštitúcií a poskytnutím odborného 
vzdelávania. Projekty boli vo väčšine prípadov dobre koordinované a zohľadňovali prácu vykonanú inými darcami. 
Zistili sme však, že v niektorých prípadoch došlo k prekrývaniu činností, ako aj to, že zdieľanie informácií medzi 
projektmi IPA prebieha len v Čiernej Hore a že regionálne projekty (s viacerými prijímateľmi), ktoré zahŕňajú viaceré 
predvstupové krajiny, by sa mohli zlepšiť.
Zhrnutie 07
VII
Tiež sme zistili, že napriek tomu, že Komisia monitoruje pokrok krajiny, pokiaľ ide o posilňovanie administratívnej 
kapacity, posúdenie bolo kvalitatívne a boli preskúmané rozličné časti verejnej správy. V dôsledku toho bolo ťažké 
porovnať zlepšenie v priebehu času. Komisia iniciovala uverejnenie nových údajov v roku 2015, ale bolo príliš skoro 
na to, aby sme ich mohli posúdiť.
VIII
Mechanizmy na vedenie politického dialógu fungovali dobre, ale vo významných oblastiach reformy verejnej 
správy, životného prostredia a boja proti korupcii sa výsledky dostavujú pomaly. Zistili sme, že k obmedzenému 
pokroku v kľúčových oblastiach dochádzalo často preto, že vnútroštátne orgány aj napriek predvstupovej pomoci 
EÚ neprijali dostatočný záväzok uskutočniť reformy. Komisia má k dispozícii nástroje na presadzovanie reformy vrá -
tane klauzuly o „celkovej rovnováhe“. Podmienky uplatňovania tohto nástroja v prípade, že nové zákony a inštitúcie 
podporované EÚ neprinesú výsledky v kľúčových oblastiach, ako je boj proti korupcii, je ešte potrebné objasniť.
IX
Komisia decentralizovala hospodárenie s 12 % finančných prostriedkov nástroja IPA I na orgány Čiernej Hory. Zistili 
sme, že decentralizované hospodárenie s finančnými prostriedkami EÚ predstavuje potenciálne užitočný nástroj 
na posilnenie administratívnej kapacity prostredníctvom odovzdávania znalostí, čo nebolo v plnej miere využité 
v rámci nástroja IPA I.
X
Vyjadrujeme niekoľko odporúčaní na podporu posilňovania administratívnej kapacity.
08
 Úvod
1 V čase auditu tvorilo západný 
Balkán týchto šesť krajín: 
Albánsko, Bosna 
a Hercegovina, bývalá 
Juhoslovanská republika 
Macedónsko, Kosovo*, Čierna 
Hora a Srbsko.
* Týmto označením nie sú 
dotknuté pozície k štatútu 
a označenie je v súlade 
s rezolúciou Bezpečnostnej 
rady OSN č. 1244 
a so stanoviskom 
Medzinárodného súdneho 
dvora k vyhláseniu nezávislosti 
Kosova.
2 Tamže.
3 Sčítanie obyvateľstva z roku 
2011. Pozri „Čierna Hora 
v číslach“, Štatistický úrad 
Čiernej Hory, 2013.
4 Dohoda o stabilizácii 
a pridružení nadobudla 
účinnosť v roku 2010.
5 Bola to kapitola 25, ktorá sa 
týkala vedy a výskumu. Táto 
kapitola bola v tomto roku 
aj predbežne uzavretá.
6 Každá kapitola sa týka oblasti 
politiky právnych predpisov 
EÚ.Cesta Čiernej Hory smerom k integrácii do EÚ
01 
Čierna Hora je malá horská krajina na západnom Balkáne.1 Leží na pobreží 
Jadranského mora na juhozápade a hraničí s Chorvátskom na západe, Bosnou 
a Hercegovinou na severozápade, so Srbskom na severovýchode, s Kosovom*2 
na východe a Albánskom na juhovýchode. Hlavné a najväčšie mesto Čiernej 
Hory je Podgorica. Populáciu so 625 266 obyvateľmi tvoria tieto etnické skupiny: 
čiernohorská 44,98 %, srbská 28,73 %, bosnianska 8,65 %, albánska 4,91 % a iné 
12,72 %3.
02 
Čierna Hora od vyhlásenia svojej nezávislosti v roku 2006 urobila pokrok na ces -
te k pristúpeniu do EÚ. V roku 2007 krajina podpísala s EÚ dohodu o stabilizácii 
a pridružení4 a v roku 2010 udelila Rada Čiernej Hore štatút kandidátskej krajiny 
na členstvo v EÚ. V júni 2012 Rada prijala rokovací rámec a začali prístupové ro -
kovania. V rovnakom roku bola otvorená prvá rokovacia kapitola.5 Do konca roka 
2015 bolo otvorených dvadsaťdva z tridsiatich piatich kapitol6 a dve z nich boli 
predbežne uzavreté. Pozri časový rámec integrácie EÚ do Čiernej Hory v  prílohe I .
03 
Napriek tvrdeniam o volebných podvodoch a bojkotu parlamentu zo strany 
niektorých opozičných strán zostáva Čierna Hora v rokoch po začatí prístupových 
rokovaní stabilnou krajinou. Hoci podobne ako zvyšok regiónu západného Bal -
kánu potrebuje naliehavo uskutočniť reformy, napríklad v oblasti verejnej správy 
a pri riešení korupcie, je v súčasnosti považovaná za krajinu, ktorá v procese 
pristúpenia postúpila najďalej.
09 Úvod 
7 Nástroj IPA I bol zriadený 
na základe nariadenia Rady 
(ES) č. 1085/2006 
zo 17. júla 2006, ktorým sa 
ustanovuje nástroj 
predvstupovej pomoci (IPA) 
(Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 82) 
a nariadenia Komisie (ES) 
č. 718/2007 z 12. júna 2007, 
ktorým sa vykonáva 
nariadenie Rady (ES) 
č. 1085/2006, ktorým sa 
ustanovuje nástroj 
predvstupovej pomoci (IPA) 
(Ú. v. EÚ L 170, 29.6.2007, s. 1).
8 Celkové finančné prostriedky 
nástroja IPA I za obdobie 2007 
až 2013 boli vo výške 10 mld. 
EUR.
9 Kodanské kritériá stanovené 
Európskou radou v júni 1993 
tvoria:
 a) politické kritériá: stabilita 
inštitúcií zaručujúcich 
demokraciu, právny štát, 
ľudské práva a úctu 
k menšinám a ich ochranu;
 b) ekonomické kritériá: 
existencia fungujúceho 
trhového hospodárstva 
a schopnosť vyrovnať sa 
s konkurenčným tlakom 
a trhovými silami v EÚ;
 c) schopnosť prevziať záväzky 
vyplývajúce z členstva vrátane 
cieľov politickej, hospodárskej 
a menovej únie.Predvstupová pomoc EÚ
04 
Čierna Hora prijala od roku 2007 finančnú pomoc EÚ v rámci nástroja predvstu -
povej pomoci7. Pridelené rozpočtové prostriedky vo výške 235,7 mil. EUR v rámci 
nástroja IPA I za obdobie 2007 – 20138 možno prezentovať v jednotlivých sekto -
roch podpory takto:
05 
Cieľom financovania EÚ v rámci nástroja IPA I je podporiť prechod Čiernej Hory 
na demokratickú a ekonomicky stabilnú krajinu na ceste k európskej integrácii. 
Komisia využíva finančné prostriedky v rámci nástroja IPA I, aby Čiernej Hore 
pomohla budovať inštitúcie a posilniť administratívnu kapacitu, ako aj podpo -
riť hospodársky a sociálny rozvoj v jej úsilí o splnenie kodanských kritérií9. Do 
konca roka 2015 boli prijaté záväzky na 76 % finančných prostriedkov nástroja 
IPA I a 87 % finančných prostriedkov bolo vyplatených. Tabuľka 1Pomoc Čiernej Hore z IPA v období rokov 2007 – 2013 
(mil. EUR)
SektorCelkové pridelené rozpoč -
tové prostriedky podľa 
sektoraPercentuálny podiel
Reforma verejnej správy 45,6 19 %
Životné prostredie a zmena klímy 35,3 15 %
Cezhraničná spolupráca 30,3 13 %
Doprava 30,0 13 %
Spravodlivosť a  vnútorné veci 25,5 11 %
Opatrenia  ad hoc 25,0 11 %
Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka 22,5 9 %
Sociálny rozvoj 21,5 9 %
SPOLU 2007 – 2013 235,7 100  %
Zdroj:  Európska komisia.
10 Úvod 
10 Rozpočtová podpora zahŕňa 
priame finančné prevody 
na účet štátnej pokladnice 
partnerskej krajiny - 
podmienené kritériami 
oprávnenosti (dobre 
vymedzená stratégia, stabilný 
makroekonomický rámec, 
dobré verejné finančné 
hospodárenie alebo 
dôveryhodný program na jeho 
zlepšenie a transparentnosť 
a dohľad nad rozpočtom) 
a politickým dialógom, 
hodnotením výkonnosti 
a budovaním kapacít.06 
Nástroj IPA II nadväzuje na IPA I a stanovuje nový rámec pre predvstupovú po -
moc na obdobie 2014 – 2020 s orientačne rozdeleným finančnými prostriedkami 
vo výške 270,5 mil. EUR. Projekty nástroja IPA II sú zamerané na štrukturálnu 
reformu v sektoroch, ktoré sa týkajú kľúčových oblastí stanovených v stratégií EÚ 
o rozšírení, ako je demokracia a správa vecí verejných, právny štát, udržateľný rast 
a konkurencieschopnosť.
07 
EÚ poskytuje predvstupovú pomoc aj na regionálnej úrovni v podobe projektov 
a programov pre viacerých prijímateľov (viaceré krajiny) z celého západného Bal -
kánu a Turecka. Z regionálnych prostriedkov bola na nástroj IPA I pridelená suma 
vo výške 1,357 mld. EUR a na nástroj IPA II suma vo výške 2,959 mld. EUR.
08 
Predvstupová pomoc EÚ sa zakladá na strategických dokumentoch, ako je do -
hoda o stabilizácii a pridružení, výročná stratégia rozširovania a výročné správy 
o pokroku, ktoré Komisia prijala pre túto krajinu. Tieto správy boli zohľadnené 
v dokumentoch o viacročnom orientačnom plánovaní do roku 2013 a sú teraz 
zahrnuté v orientačných strategických dokumentoch. Ročné alebo viacročné 
programy prijíma Komisia po porade s prijímateľskými krajinami a ďalšími zúčast -
nenými stranami.
09 
Komisia vykonáva projekty EÚ v Čiernej Hore najmä v rámci priameho centralizo -
vaného hospodárenia. Na konci IPA I Komisia decentralizovala správu programov 
v oblasti rozvoja ľudských zdrojov a regionálneho rozvoja na vnútroštátne orgá -
ny, no i naďalej je zodpovedná za tieto finančné prostriedky a vykonáva kontroly 
operácií. V rámci IPA II Komisia pokračuje vo využívaní kombinácie centralizova -
ného a decentralizovaného hospodárenia, teraz nazývané „priame a nepriame 
hospodárenie“, doplnené inými spôsobmi vykonávania, ako je odvetvová rozpoč -
tová podpora10.
10 
Komisia posudzuje pokrok Čiernej Hory za obdobie posledných dvanástich me -
siacov prostredníctvom balíka týkajúceho sa rozšírenia a výročných správ o pok -
roku. V ročnom strategickom dokumente, ktorý je súčasťou balíku týkajúceho sa 
rozširovania, sa do roku 2014 uvádzali nedávne úspechy a hlavné výzvy na ďal -
ších dvanásť mesiacov, vrátane konkrétnych záverov a odporúčaní. Strategický 
dokument v roku 2015 obsahoval dlhodobejší prehľad o výzvach, ktorý sa týkal 
zvyšného funkčného obdobia súčasnej Komisie.
11
 Rozsah auditu a audítorský 
prístup
11 
Cieľom auditu bolo posúdiť, či predvstupová pomoc EÚ počas obdobia 2007 – 
2013 účinne prispela k posilneniu administratívnej kapacity v Čiernej Hore. Tento 
rozsah bol rozšírený na finančnú pomoc (projekty financované z nástroja IPA) 
a nefinančnú pomoc (mechanizmy na vedenie politického dialógu medzi EÚ 
a Čiernou Horou).
12 
Pri audite sa riešili tri hlavné otázky:
a) Riešila sa v kontrolovaných projektoch potreba posilniť administratívnu kapa -
citu primerane?
 Na zodpovedanie tejto otázky sme sa pozreli na to, či kontrolované projekty 
boli navrhnuté tak, aby riešili potreby v oblasti administratívnej kapacity, 
ktoré Komisia a vnútroštátne orgány označili ako dôležité, a či boli projekty 
dobre koordinované s inými projektmi IPA a intervenciami iných darcov.
b) Dosiahli kontrolované projekty výsledky z hľadiska posilnenia administratív -
nej kapacity?
 Na zodpovedanie tejto otázky sme sa pozreli na to, či kontrolované projekty 
dosiahli očakávané výstupy v súvislosti s budovaním kapacít a či vnútroštátne 
orgány tieto výstupy využili a nadviazali na ne. V prípade, že výstupy neboli 
použité alebo sa na ne nenadväzovalo, skúmali sme hlavné dôvody, prečo 
to tak bolo. Skúmali sme aj to, ako Komisia hodnotí účinnosť podpory EÚ 
na zlepšenie administratívnej kapacity.
c) Využila Komisia nefinančnú pomoc účinne na zlepšenie administratívnej 
kapacity?
 Na zodpovedanie tejto otázky sme sa pozreli na to, ako Komisia využívala 
mechanizmy na vedenie politického dialógu vytvorené na základe dohody 
o stabilizácii a pridružení a prístupových rokovaní. Preskúmali sme tiež, ako 
Komisia využíva finančnú páku, ktorú má k dispozícii, aby od vnútroštátnych 
orgánov získala aktívny záväzok na uskutočnenie reformy. Napokon sme 
preskúmali, či Komisia využíva potenciál na prenos kapacity prostredníctvom 
šírenia osvedčených postupov vytvorených v rámci decentralizovaného hos -
podárenia s finančnými prostriedkami nástroja IPA.
12 Rozsah auditu a audítorský prístup 
11 Zamerali sme sa na nástroj 
IPA I, pretože projekty 
financované z nástroja IPA II 
ešte neboli v čase auditu 
zrealizované.
12 Krajiny oprávnené v rámci IPA 
zahŕňajú západný Balkán 
a Turecko. Tieto programy 
a projekty sa tiež označujú ako 
„regionálne“ alebo 
„pre viaceré krajiny“. Celková 
suma rozpočtových 
prostriedkov, ktoré sú v rámci 
nástroja IPA I pridelené 
na programy a projekty 
pre viacerých prijímateľov, 
bola vo výške 1 137 mil. EUR.13 
Zamerali sme sa na tri sektory, ktoré sú dôležité pre integráciu Čiernej Hory 
do EÚ: reforma verejnej správy, doprava a životné prostredie. Na celkovom 
finančnom príspevku pre krajinu v rámci nástroja IPA I11 sa tieto sektory podieľali 
47 %, ako sa uvádza v  tabuľke 1 . Pozreli sme sa aj na projekty zamerané na budo -
vanie kapacít vo verejnej správe financované z regionálnych finančných pro -
striedkov nástroja IPA (pre viacerých prijímateľov), v rámci ktorých sa poskytuje 
pomoc aj ďalším krajinám oprávneným na pomoc v rámci nástroja IPA12. Keďže 
všetky tieto oblasti podpory sú podporované aj v rámci nástroja IPA II (2014 – 
2020), Komisia môže zohľadniť pripomienky a odporúčania tejto správy pri vyko -
návaní nástroja IPA II a pri príprave preskúmania v polovici trvania nástroja IPA II, 
ktoré je naplánované na rok 2017.
14 
Skúmali sme vzorku 19 projektov. V sektore reformy verejnej správy sme vybrali 
13 projektov zameraných na verejné obstarávanie, boj proti korupcii, vnútornú 
kontrolu, externý audit, miestnu samosprávu a regionálnu školu verejnej správy 
(ReSPA). V odvetví dopravy sme vybrali 3 projekty zamerané na civilné letectvo, 
riaditeľstvo železníc a výstavbu ciest. V odvetví životného prostredia sme vybrali 
3 projekty zamerané na riadenie zo strany ústrednej štátnej správy, komunálnych 
služieb a odpadového hospodárstva. 15 projektov zo vzorky bolo financovaných 
z rozpočtových príspevkov pre krajinu Čierna Hora a zvyšné štyri z regionálnych 
rozpočtových prostriedkov. V  prílohe II  sú uvedené podrobné údaje o vybraných 
projektoch.
15 
Súčasťou auditu bola analýza dokumentov a rozhovory s predstaviteľmi Komisie 
a vnútroštátnych orgánov. Radili sme sa aj s ostatnými zúčastnenými stranami, 
ako sú organizácie občianskej spoločnosti a darcovské organizácie. Použili sme 
dôkazy z projektových dokumentov a dokumentov k programom, hodnotenia 
a posúdenia nástroja IPA I a krajiny, výročné správy Komisie o pokroku a uznese -
nia rozpočtového orgánu.
13
 Pripomienky
Časť I – Kontrolované projekty sa zaoberali potrebami 
v oblasti administratívnej kapacity a vo väčšine 
prípadov boli dobre koordinované s inými projektmi 
v rámci nástroja IPA a inými opatreniami darcov
16 
Projekty v rámci nástroja IPA by sa v snahe účinne prispieť k posilneniu adminis -
tratívnej kapacity verejnej správy Čiernej Hory mali zaoberať hlavnými potrebami 
v oblasti kapacity, ktoré určila Komisia a Čierna Hora. Predpokladali sme, že jed -
notlivé projekty v rámci nástroja IPA budú dobre koordinované medzi sebou, ako 
aj s podporou, ktorú poskytujú iní darcovia, napríklad aby sa zabránilo prekrýva -
niu činností. Nové projekty v rámci nástroja IPA by mali vychádzať z výsledkov, 
ktoré boli dosiahnuté v skorších opatreniach financovaných EÚ.
Projekty sa zaoberali potrebami v oblasti budovania kapacít
17 
Preskúmali sme viacročný orientačný finančný rámec Komisie a dokument 
o viacročnom orientačnom plánovaní Komisie, v ktorých sú vymedzené hlavné 
oblasti a ciele podpory EÚ, dohody o financovaní vybraných projektov, v kto -
rých sú opísané ich konkrétne ciele a národné strategické dokumenty. Všetky 
poukazovali na to, že je potrebné posilniť administratívnu kapacitu. Hodnotili 
sme, či kontrolované projekty boli zamerané na riešenie jednej alebo viacerých 
potrieb v oblasti kapacity, ktoré sú uvedené v týchto dokumentoch. Zistili sme, 
že všetkých 19 projektov bolo navrhnutých tak, aby boli splnené určené potreby 
v oblasti administratívnej kapacity. V  tabuľke 2  sa uvádza prehľad cieľov v oblasti 
budovania kapacít kontrolovaných projektov.
14 Pripomienky Tabuľka 2Ako boli kontrolované projekty navrhnuté, aby sa riešili nedostatky 
v administratívnej kapacite
Oblasť Projekty Ciele v  oblasti budovania kapacít
Verejné obstarávanie 1, 2, 3 ο zlepšenie právnych predpisov a kapacity verejných obstarávateľov prostredníctvom posilnenia kapacít orgánu 
pre verejné obstarávanie
 ο poskytovanie odbornej prípravy a organizovanie certifikačného programu
Korupcia 4, 5 ο budovanie kapacity v inštitúciách, ktoré majú predchádzať korupcii
 ο budovanie kapacity na miestnej úrovni na boj proti korupcii vrátane organizácií občianskej spoločnosti
Vnútorná kontrola 6, 7 ο zavedenie verejnej vnútornej finančnej kontroly
 ο príprava na plánované budúce hospodárenie vnútroštátnych orgánov s finančnými prostriedkami EÚ
Externý audit 8, 9 ο zlepšenie kapacity štátnej kontrolnej inštitúcie na plánovanie jej práce a vytvorenie jej metodiky na vykoná -
vanie auditu
 ο vypracovanie kontroly kvality auditu
Miestna samospráva 10, 11 ο vytvorenie programov odbornej prípravy a poskytovanie mentorstva
 ο vypracúvanie strategických plánov pre obce
ReSPA 12, 13  ο odpora v oblasti budovania kapacít v orgánoch verejnej správy regiónu západného Balkánu
Doprava 14, 15, 16 ο rozvíjanie kapacity na zlepšenie právnych predpisov v oblasti ciest, železníc a civilného letectva na zriadenie 
verejno-súkromných partnerstiev a  financovanie dopravnej infraštruktúry formou koncesií
 ο posilnenie kapacity spravovať investície medzinárodného finančného nástroja
 ο rozvíjanie technických a riadiacich zručností na miestnej úrovni
Životné prostredie 17 , 18, 19 ο vytvorenie stratégií na rozvoj, harmonizáciu a vykonávanie právnych predpisov
 ο rozvíjanie kapacity na vykonávanie projektov na všetkých úrovniach
Zdroj:  Pripravil EDA s použitím údajov Európskej komisie.
15 Pripomienky 
13 Mnohí darcovia znížili svoju 
podporu alebo ju stiahli, 
v súvislosti s dostupnosťou 
predvstupovej pomoci EÚ 
v rámci nástroja IPA 
a so začiatkom procesu 
prístupových rokovaní s EÚ.Koordinácia medzi projektmi a s ďalšími pomocnými zásahmi 
bola väčšinou dobrá
18 
Skúmali sme, či boli projekty dobre koordinované s ďalšími opatreniami financo -
vanými EÚ a s inými darcami v krajine. Zistili sme, že vo všeobecnosti boli projek -
ty dobre koordinované s ďalšími projektmi v rámci nástroja IPA, napríklad využí -
vaním práce predchádzajúcich projektov v rámci nástroja IPA v rovnakej oblasti. 
Hoci počet iných darcov v Čiernej Hore výrazne klesol od začiatku IPA I v roku 
200713, zistili sme, že projekty v rámci nástroja IPA zohľadňovali prácu, ktorú vyko -
nali iní darcovia (pozri príklady v  rámčeku 1 ).Rámček 1Príklady dobrej koordinácie
Projekty 6 a 7  pomohli 1) zaviesť systémy riadenia a kontroly osobitne pre plánovanú budúcu decentralizáciu 
hospodárenia Čiernej Hory s finančnými prostriedkami EÚ a 2) zaviesť verejnú vnútornú finančnú kontrolu 
v širšom meradle na celú verejnú správu.
Na splnenie prvého cieľa projekt 6 nadviazal na projekt, ktorý financovala EÚ pred tým, ako začal fungovať 
nástroj IPA I. Počas vykonávania projektu 6 Komisia požiadala dodávateľa, aby zmenil výstupy a zohľadnil 
prácu, ktorú vykonávajú súbežne oddelenia Komisie, aby skontrolovali súlad štruktúr, ktoré zriadili vnútroštát -
ne orgány v rámci prípravy na decentralizované hospodárenie. Projekt 7 potom poskytoval ďalšiu podporu 
a odbornú prípravu pre zamestnancov Čiernej hory, aby sa pripravili na riadenie štruktúr v rámci decentralizo -
vaného hospodárenia.
Na dosiahnutie druhého cieľa boli dva projekty zamerané najskôr na ústrednú verejnú správu, potom 
na miestnu úroveň. Konkrétne projekt 6 mal za úlohu zaviesť vnútornú kontrolu v ministerstvách ústrednej 
štátnej správy, vrátane vytvorenia oddelení vnútorného auditu s komplexnými plánmi auditu a vytvárania 
prepojení medzi týmito oddeleniami v rámci siete. Projekt 7 začal niekoľko mesiacov po skončení projektu 6 
a bol zameraný na nedostatočné postupy hospodárenia, ktoré sa zistili počas prvého projektu.
Cieľom projektov 8 a 9  bolo posilniť štátny kontrolný úrad (ŠKÚ) Čiernej Hory. V rámci projektu 8, ktorý 
vychádzal z projektu, ktorý bol predtým financovaný nemeckými darcami, mali audítori k dispozícii plány, 
usmernenia a semináre. Napríklad budoval kapacitu v oblasti auditu výkonnosti, čo bol pre ŠKÚ nový typ 
audítorskej práce. Počas realizácie bol projekt v rámci nástroja IPA koordinovaný s prácou na posilňovaní kapa -
cít auditu výkonnosti, ktorú vykonávali nemeckí a švédski darcovia. Projekt 9 bol twinningový projekt, ktorý 
viedol litovský ŠKÚ. Napriek dvojročnej medzere medzi týmito dvoma projektmi bol dobre koordinovaný 
s podporou poskytovanou v rámci projektu 8 a bola v rámci neho vypracovaná kontrola kvality v ŠKÚ Čiernej 
Hory prostredníctvom zvýšenia technickej kapacity a prípravy usmernení.
16 Pripomienky 
19 
Zistili sme však, že koordinácia medzi projektmi IPA funguje len v Čiernej Hore 
a projekty s viacerými príjemcami, ktoré sa týkali niekoľkých predvstupových 
krajín, neboli vždy dobré (pozri príklady v  rámčeku 2 ).Rámček 2Príklady nedostatočnej koordinácie medzi projektmi IPA
Projekty 1, 2 a 3  – Kontrolovali sme všetky projekty v rámci nástroja IPA I14, prostredníctvom ktorých sa pod -
porovalo verejné obstarávanie v Čiernej Hore. V rámci prvého projektu sa poskytovala podpora len v Čiernej 
Hore, zatiaľ čo ďalšie dva projekty boli projekty s viacerými príjemcami dostupné aj pre iné predvstupové kra -
jiny. Kým v rámci projektu 1 bol úspešne zavedený systém verejného obstarávania v krajine, zistili sme, že vý -
stupy troch projektov v oblasti budovania kapacít neboli dobre skoordinované. Projekty vytvorili kapacitu 
na zlepšenie právnych predpisov týkajúcich sa verejného obstarávania prostredníctvom pomoci pri vypracú -
vaní nových zákonov. Posilnili aj výkonnosť verejných obstarávateľov poskytovaním odborného vzdelávania 
a certifikačného programu pre úradníkov pracujúcich v oblasti verejného obstarávania. Projekty s viacerými 
príjemcami (2 a 3) boli realizované po projekte 1, ale nenadväzovali účinne na kurzy, ktoré už boli poskytnuté 
v projekte 1, a neponúkali ďalšie, špecifické odborné vzdelávanie. Namiesto toho v niektorých prípadoch bol 
obsah kurzov veľmi blízky alebo dokonca úplne rovnaký: všetky tri projekty poskytovali školenie zamerané 
na základné postupy verejného obstarávania, oba projekty 1 aj 2 sa zaoberali vykonávaním smernice o verej -
noprospešných službách15 a oba projekty 2 a 3 sa zaoberali systémom opravných prostriedkov16. Okrem toho 
boli účastníkmi kurzov často rovnaké osoby, napríklad kurzy odborného vzdelávania pre školiteľov sú organi -
zované v rámci projektov 1 a 3.
Projekty 12 a 13  – Regionálna škola pre verejnú správu (ReSPA) bola vytvorená na posilnenie administratívnej 
kapacity a podporu regionálnej spolupráce v orgánoch verejnej správy západného Balkánu. Kým šesť účastní -
kov vrátane Čiernej Hory prispieva sumou 150 000 EUR za každého účastníka ročne, väčšina nákladov ReSPA 
je financovaná prostredníctvom projektov v rámci nástroja IPA s viacerými príjemcami. Zistili sme, že činnosti 
odbornej prípravy ReSPA neboli dostatočne dobre koordinované s inými školeniami poskytovanými v pro -
jektoch v rámci IPA v Čiernej Hore. Napríklad odborná príprava ReSPA bola väčšinou zameraná na mladých 
zamestnancov, ktorých potreby boli do značnej miery uspokojené inými iniciatívami v oblasti budovania 
kapacít. Verejní činitelia taktiež nemali k dispozícii dostatočné informácie o dostupnom odbornom vzdelávaní. 
V dôsledku toho Čierna Hora využila ponuku školení ReSPA v malej miere.
14 Nezhŕňa to zmluvy v rámci nástroja technickej pomoci a výmeny informácií.
15 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach 
vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 30.4. 2004, s. 1).
16 Smernicami EÚ o revíznych postupoch sú smernica Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 (Ú. v. ES L 395, 30.12.1989, s. 33), smernica Rady 92/13/
EHS z 25. februára 1992 (Ú. v. ES L 76, 23.3.1992, s. 14) a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007 (Ú. v. EÚ L 335, 
20.12.2007, s. 31). Revízne postupy sú právne kroky hospodárskych subjektov zúčastnených na postupoch zadávania zákazky, ktoré im umožňujú 
napadnúť rozhodnutie o zadaní zákazky.
17 Pripomienky 
20 
Od roku 2014 Komisia uznáva potrebu lepšej koordinácie medzi vnútroštátny -
mi a regionálnymi nástrojmi (s viacerými príjemcami) a reviduje svoje postupy. 
Napríklad Komisia podporuje ReSPA, aby sa radil s vnútroštátnymi koordinátor -
mi nástroja IPA a primerane upravil svoje výstupy. Okrem toho Komisia zriadila 
v roku 2015 centrum tematických odborných znalostí o reforme verejnej správy 
v generálnom riaditeľstve pre susedstvo a rokovania o rozšírení na riadenie viace -
rých programov (regionálnych) s viacerými príjemcami v oblasti reformy verejnej 
správy vrátane zmlúv ReSPA. Jedným z cieľov tohto centra je zabezpečiť koor -
dináciu medzi regionálnou a národnou pomocou IPA. Bolo však priskoro na to, 
aby sme mohli overiť, či tento nový vývoj priniesol požadované zlepšenia v koor -
dinácii medzi národnou a regionálnou pomocou v rámci nástroja IPA.
Časť II – Neprimerané využívanie výstupov znižovalo 
účinnosť niektorých kontrolovaných projektov
21 
Projekty nástroja IPA by mali prinášať očakávané výstupy v oblasti budovania ka -
pacít, aby mohli účinne prispieť k posilňovaniu administratívnej kapacity verejnej 
správy Čiernej Hory. Po ich dodaní by tieto výstupy mali využiť orgány, na ktoré 
sú projekty zamerané (príjemcovia) a následne by ich mali vnútroštátne orgány 
monitorovať, aby boli výsledky projektov udržateľné a dosiahol sa ich plný úči -
nok. Na preukázanie toho, čo sa dosiahlo s finančnými prostriedkami EÚ, predpo -
kladáme, že Komisia bude jasne vykazovať dosiahnutý pokrok, vrátane rozsahu, 
v akom sa administratívna kapacita v krajine zlepšuje.
Projekty vo všeobecnosti dosiahli výstupy, ale nie vždy 
ich príjemcovia využívali alebo orgány Čiernej Hory na ne 
nadväzovali
22 
Pri kontrolovaných projektoch sme skúmali priebežné a konečné správy, monito -
rovanie Komisie a hodnotiace správy a zápisnice zo zasadnutí monitorovacieho 
výboru a viedli sme rozhovory s príjemcami. Zistili sme, že projekty spravidla 
dosiahli plánované výstupy. Niektoré sa týkali cieľov v oblasti budovania kapacít 
a niektoré boli navrhnuté na dosiahnutie iných cieľov, ako je výstavba ciest. Za -
merali sme sa na výstupy v súvislosti s budovaním kapacity. V 12 z 19 kontrolova -
ných projektov sme zistili, že jeden alebo viac výstupov v súvislosti s budovaním 
kapacít príjemcovia plne nevyužili alebo vnútroštátne orgány nevykonali potreb -
né následné opatrenia na udržanie dosiahnutých výsledkov.
18 Pripomienky 
23 
Keď príjemca nevyužil výstupy, znížila sa celková účinnosť príslušných projektov 
v posilnení administratívnej kapacity, pretože nie vždy došlo k uskutočneniu 
potenciálnych zlepšení, ktoré projekty ponúkajú. Často súvisel dôvod nevyuží -
vania výstupov s rozpočtovými obmedzeniami alebo obmedzeniami súvisiacimi 
s ľudskými zdrojmi.
Pozri rámček 3  s príkladmi výstupov, ktoré príjemcovia plne nevyužili.Rámček 3Príklady výstupov, ktoré príjemcovia plne nevyužili
Projekt 4  bol navrhnutý tak, aby sa zameral na predchádzanie korupcii a bol zacielený na dva hlavné or -
gány, ktoré v tom čase pracovali v tejto oblasti: Riaditeľstvo pre iniciatívu boja proti korupcii (DACI) a Komi -
sia na predchádzanie konfliktom záujmov (CPCoI). Príjemcovia v plnej miere nevyužili dva z plánovaných 
výstupov.
 οCPCoI nevyužila systém automatizovanej výmeny údajov o majetkových priznaniach, ktoré boli pripravené 
prostredníctvom projektu. Napriek tomu, že nemala primerané zdroje na jeho aktualizáciu, CPCol upred -
nostnila naďalej využívať manuálny register.
 οV projekte bol pre DACI vytvorený nástroj IT nazvaný Integrity Risk Manager  (IRM) na zabezpečenie dohľa -
du nad plánmi integrity, ktoré boli vypracované na zmiernenie rizík korupcie zistených vo verejnej správe. 
Napriek tomu, že 72 inštitúcií zo 102 v krajine vypracovalo plány integrity, nástroj IRM využili k dátumu ko -
nania auditu len štyri inštitúcie. Táto situácia nastala čiastočne pre nedostatočné personálne zabezpečenie 
a čiastočne preto, že Čierna Hora nezabezpečila potrebné finančné prostriedky na to, aby mohla nástroj 
ďalej vyvíjať a zavádzať. (Čierna Hora sa spoliehala na možnosť, že podľa akčného plánu pre kapitolu 23 zís -
ka 400 000 EUR od iných darcov. Keď sa tak nestalo, neposkytla potrebné prostriedky z vlastných zdrojov).
Zatiaľ čo bol vykonávaný projekt 4, vnútroštátne orgány sa rozhodli zlúčiť CPCol a DACI do novej protikorupč -
nej agentúry (ACA). K dátumu nášho auditu neexistovali žiadne dôkazy o tom, že niektoré z riešení IT, ktoré 
bolo vytvorené prostredníctvom projektu v rámci nástroja IPA pre DACI a CPCol, využije v ACA.
V projekte 14  boli vypracované technické špecifikácie pre externé zadávanie prípravy databázy na riadenie 
cestnej infraštruktúry v Čiernej Hore. Vnútroštátne orgány k dátumu konania auditu databázu nevyužívali, 
štyri roky po jej vyhotovení. Rovnaký projekt v rámci nástroja IPA pomohol vybudovať kapacitu vo verejnej 
správe Čiernej Hory na realizáciu projektov infraštruktúry. V niektorých prípadoch však očakávané výhody 
budovania kapacít zmarila vysoká fluktuácia zamestnancov. V čase konania auditu 6 z 8 vyškolených ľudí 
v spoločnosti železničnej infraštruktúry ( Railways Infrastructure Company ) už opustili svoje pracovné miesta, 
vo väčšine prípadov preto, lebo mali dočasné zmluvy.
Projekt 19  pomohol posilniť kapacitu odpadového hospodárstva na miestnej úrovni. Výstupy, ktoré boli 
pôvodne plánované, sa počas realizácie projektu zmenili. V našom audite sme však zaznamenali, že ani tieto 
revidované výstupy neboli všetky využívané, čiastočne pre nedostatok zamestnancov a finančných zdrojov. 
Napríklad recyklačné zariadenie financované z projektu a dokončené v roku 2013 stále nebolo v prevádz -
ke, čiastočne pre nedostatok zamestnancov, ktorí by toto zariadenie prevádzkovali. Okrem toho zariadenie 
zakúpené ako súčasť projektu nebolo udržiavané z dôvodu rozpočtových obmedzení v obci. Ostatné položky 
zakúpené v rámci projektu neboli vôbec využívané, napríklad, recyklačné koše.
19 Pripomienky 
24 
Keď vnútroštátne orgány nenadväzovali na výstupy projektov, často dochádzalo 
k znižovaniu očakávaných účinkov. V niektorých prípadoch vnútroštátne orgá -
ny neprijali potrebné právne predpisy, čo znamenalo, že výstupy neboli úplne 
účinné. V iných prípadoch nemali vytvorené inštitúcie nezávislosť, alebo orgány, 
ktoré mali presadiť prijaté právne predpisy, na to neboli splnomocnené. Niekedy 
vnútroštátne orgány nezaistili potrebné dodatočné ľudské alebo finančné zdroje 
na nadviazanie na výstupy z projektov v rámci nástroja IPA. Pozri rámček 4 , v kto -
rom sa uvádzajú príklady výstupov, na ktoré vnútroštátne orgány nenadviazali. Rámček 4Príklady výstupov, na ktoré vnútroštátne orgány nenadviazali
Projekt 5  bol zameraný na posilnenie úlohy miestnych správnych orgánov a organizácií občianskej spoloč -
nosti v boji proti korupcii na miestnej úrovni a na zlepšenie informovanosti o dôležitosti účinných protiko -
rupčných opatrení. Projekt dosiahol svoje plánované výstupy v oblasti budovania kapacít (štúdie, panelové 
diskusie, politické odporúčania). Ministerstvo vnútra, zodpovedné najmä za predkladanie správ o vykonávaní 
miestnych protikorupčných plánov, však rozhodlo o tom, že sa nezúčastní na konzultačnom procese inicio -
vanom v rámci projektu, ktorého cieľom je zriadiť viacodvetvový poradný protikorupčný výbor. Oslabilo to 
výbor, ktorý potom po ukončení projektu nezasadal.
Projekt 14  úspešne prispel k harmonizácii zákona o leteckej doprave v rámci prípravy na prvú fázu dohody 
o Spoločnom európskom leteckom priestore (ECAA). Vnútroštátne orgány však k dátumu konania auditu, 
t. j. 3,5 roka po ich vypracovaní, neprijali mnohé predpisy vypracované ako súčasť projektu v rámci pomoci 
zosúladiť krajinu s požiadavkami dohody o ECAA17.
V projekte 15  bol v roku 2013 vypracovaný podnikateľský plán na zlepšenie efektívnosti Riaditeľstva železníc. 
Vnútroštátne orgány však k dátumu konania auditu nevykonali podnikateľský plán pre finančné obmedzenia, 
ktoré viedli k oneskoreniam v prijímaní ďalších potrebných zamestnancov (7 voľných pracovných miest zo 17 
v riaditeľstve). Vnútroštátne orgány navyše neposkytli riaditeľstvu finančnú nezávislosť od ministerstva dopra -
vy, čo bolo potrebné na to, aby riaditeľstvo fungovalo v súlade so zamýšľaným účelom.
V projekte 17  bola suma 180 000 EUR určená na posilnenie kapacity Agentúry na ochranu životného pros -
tredia (EPA) na zber, potvrdzovanie a šírenie environmentálnych údajov. Na tento účel sa jeden rok v rámci 
projektu vytváral systém na zhromažďovanie, potvrdzovanie a šírenie environmentálnych údajov a súvisiace 
kurzy odborného vzdelávania. Napriek tomu, že táto práca bola dokončená v roku 2012, k dátumu konania 
auditu ešte tento systém nebol zavedený a nedošlo k žiadnemu výraznému zlepšeniu kapacity agentúry 
alebo kvality jej správ. Vnútroštátne orgány nenadviazali na výstup projektu pridelením dostatočného počtu 
zamestnancov a finančných zdrojov.
Projekt 18  pomáhal vnútroštátnym orgánom vypracovať 29 sekundárnych právnych predpisov v oblasti 
komunálnych služieb a odpadového hospodárstva. Napriek tomu, že návrhy právnych predpisov boli vypra -
cované na konci projektu v auguste 2013, k dátumu konania auditu vnútroštátne orgány prijali a uverejnili len 
polovicu, čím bol znížený účinok projektu v rámci nástroja IPA.
17 Projekt skončil v novembri 2011 a audit bol vykonaný v máji 2015.
20 Pripomienky 
Neboli k dispozícii dostatočné informácie na preukázanie 
pokroku, ktorý sa medzičasom dosiahol pri posilňovaní 
administratívnej kapacity
25 
Preskúmali sme informácie, ktoré sme mali k dispozícii, na meranie zlepšenia 
administratívnej kapacity v Čiernej Hore v kontrolovanom období. Pozreli sme sa 
na balík dokumentov týkajúci sa rozširovania, ktorý každoročne prijíma Komisia. 
Patrí sem strategický dokument o rozšírení, v ktorom sa stanovuje smerovanie 
v ďalších rokoch a hodnotí pokrok, ktorý dosiahli jednotlivé kandidátske a po -
tenciálne kandidátske krajiny. Patria sem i výročné správy o pokroku, v ktorých 
sa podrobnejšie opisuje pokrok, ktorý dosiahli jednotlivé krajiny za jeden rok. 
Okrem toho sme skúmali pokrok vykázaný v monitorovacích výboroch a sek -
torových výboroch zriadených v rámci dohody o stabilizácii a pridružení a prvé 
základné meranie reformy vo verejnej správe, ktoré sa vykonalo v roku 2015.
26 
Zistili sme, že napriek tomu, že vo výročných správach Komisie o pokroku sa pre -
zentuje celkový pokrok pri plnení kodanských kritérií a hodnotí stav jednotlivých 
rokovacích kapitol, neobsahujú hodnotenie pokroku pri posilňovaní kapacity 
počas dlhšieho časového rámca. Taktiež neboli navrhnuté tak, aby sa opierali 
o výsledky jednotlivých projektov. Na základe nášho chápania správ sme sa po -
kúsili vytvoriť celkový obraz o pokroku pri posilňovaní administratívnej kapacity 
v kľúčových oblastiach reformy v priebehu rokov 2011 až 2014 (pozri tabuľku 3 ).
27 
Zo všetkých výročných správ Komisie o pokroku vyplýva, že v posilňovaní ka -
pacity došlo k malému pokroku. Zistili sme však, že v jednotlivých správach sa 
nie vždy posudzovali rovnaké orgány verejnej správy a že kvalitatívny charakter 
posúdenia znamenal, že kritériá na posúdenie administratívnej kapacity ako „ne -
dostatočná“ alebo „zvýšená“ neboli jasne vymedzené. V dôsledku toho sa ťažko 
porovnávalo zlepšenie v priebehu času.
21 Pripomienky Tabuľka 3Prehľad hodnotení administratívnej kapacity vo výročných správach Komisie 
o pokroku (2011 – 2014) v kontrolovaných oblastiach
Kapitola1Oblasti politiky 2011 2012 2013 2014
5 Verejné obstarávanieRiaditeľstvo pre verejné obstarávanie  
Správny orgán pre verejné obstarávanie
Komisia pre kontrolu postupov verejného obstarávania
Inšpekčné služby
Koncesie
14 Dopravná politika Orgán vyšetrovania nehôd
22Regionálna politika a koordiná -
cia štrukturálnych nástrojovInštitucionálny rámec
Finančné riadenie, kontrola a audit
23Spravodlivosť, sloboda 
a bezpečnosťProtikorupčná politika
Komisia na predchádzanie konfliktom záujmov
Koordinácia boja proti korupcii
27Životné prostredie a zmena 
klímyHorizontálne otázky
Kvalita ovzdušia
Odpadové hospodárstvo
Administratívna kapacita je stále nedostatočná alebo obmedzená a sú potrebné výrazné alebo urgentné zlepšenia.
Administratívna kapacita sa zvýšila, ale stále sú potrebné ďalšie zlepšenia.
Administratívna kapacita sa zvýšila: nie sú potrebné ďalšie zlepšenia.
1 Správy sa riadia rokovacími kapitolami aj vtedy, keď ešte neboli otvorené.
Zdroj: EDA s použitím správ Európskej komisie o pokroku.
22 Pripomienky 
18 Správy o pokroku sa od roku 
2015 nazývajú „správy 
o jednotlivých krajinách.
19 Nová prezentácia sa vzťahuje 
na všetky kandidátske krajiny 
a potenciálne kandidátske 
krajiny a týka sa oblastí 
fungovania justície, korupcie, 
organizovaného zločinu, 
slobody prejavu, 
hospodárskych kritérií, 
reformy verejnej správy, 
verejného obstarávania, 
štatistiky a finančnej kontroly.
20 Pozri prílohu 2 k Stratégii 
rozširovania EÚ [COM(2015) 
611 final z 10. novembra 2015].
21 Prvé preskúmanie sa 
uskutočnilo v roku 2015 
a skúmala sa kapacita, 
štrukturálne, právne, 
procedurálne a iné otázky. 
Využívali sa zásady verejnej 
správy dohodnuté vo všetkých 
krajinách zapojených 
do procesu rozširovania 
a výsledkom bola podrobná 
správa z jednotlivých krajín, 
v ktorej sa analyzovalo, ako si 
počína Čierna Hora v oblasti 
reformy verejnej správy 
a navrhli podrobné 
a postupné odporúčania 
na reformu ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Komisia uznala dôležitosť kvalitných údajov pre nepretržité meranie pokroku 
v rámci reformy a na výročné hodnotenie použila v správach o pokroku za rok 
201518 v deviatich oblastiach novú metodiku predkladania správ vo forme pilot -
ného projektu19. Okrem informácií o dosiahnutom pokroku v predchádzajúcich 12 
mesiacoch sú v týchto oblastiach v správe podrobnejšie informácie o aktuálnom 
stave než predtým. Hodnotiace stupnice boli lepšie zladené a správy porovnateľ -
nejšie, medzi krajinami aj v priebehu času. Táto skutočnosť v budúcnosti pomôže 
uviesť dosahovanie pokroku do kontextu a tiež poskytne indíciu o tom, na čo by 
sa mal pokrok v ďalšom roku zamerať20. K dátumu konania auditu Komisia zatiaľ 
nerozšírila tieto postupy na ďalšie oblasti, ako je odvetvie dopravy a životného 
prostredia. Komisia tiež iniciovala previerky základného merania verejnej správy 
v roku 2015, čo umožní kvantitatívne a porovnateľné vykazovanie pokroku21.
Časť III – Komisia využila svoje nefinančné prostriedky 
na podporu reformného procesu dobre, ostávajú však 
nevyriešené dôležité otázky
29 
V snahe účinne prispieť k posilneniu administratívnej kapacity v Čiernej Hore by 
Komisia mala účinne využívať svoje nefinančné prostriedky na podporu reform -
ného procesu. Mali by sa zaviesť a dobre fungovať mechanizmy na vedenie poli -
tického dialógu a dialógu o politike a predpokladáme, že Komisia bude explicitne 
a konzistentne využívať finančnú páku, ktorú má k dispozícii, ako súčasť tohto 
dialógu, aby od vnútroštátnych orgánov získala aktívny záväzok uskutočniť refor -
mu. V prípade, že existuje potenciál na prenos znalostí, napríklad učením z riade -
nia a vykonávania projektov v rámci nástroja IPA, Komisia by to mala využiť.
30 
Preskúmali sme hlavné štruktúry na politický dialóg medzi Komisiou a Čiernou 
Horou vytvorené v rámci dohody o stabilizácii a pridružení a procesu prístu -
pových rokovaní vrátane nového prístupu k rokovaniam, ktorý sa uplatňoval 
v Čiernej Hore. Pozreli sme sa na nástroje na podporu reformy vrátane klauzuly 
o „celkovej rovnováhe“. Skúmali sme, či Komisia využila tieto nástroje účinne 
na podporu zlepšení administratívnej kapacity. Pozreli sme sa aj na to, do akej 
miery Komisia využíva potenciál na podporu osvedčených postupov pri decen -
tralizovanom hospodárení s finančných prostriedkami v rámci nástroja IPA.
23 Pripomienky 
22 Kapitola 5 o verejnom 
obstarávaní a kapitola 32 
o finančnej kontrole (Správa 
o Čiernej Hore za rok 2015).
23 Tamže, s. 6.Mechanizmy na vedenie politického dialógu v rámci dohody 
o stabilizácii a pridružení fungujú dobre
31 
Po získaní nezávislosti Čiernej Hory v roku 2006 začal medzi vládou Čiernej Hory 
a inštitúciami EÚ politický dialóg na úrovni ministrov. Dohoda o stabilizácii a pri -
družení, ktorá bola podpísaná v roku 2007, potom položila základ na vedenie po -
litického dialógu na rôznych úrovniach: Rada pre stabilizáciu a pridruženie, výbor 
pre stabilizáciu a pridruženie, sedem podvýborov pre stabilizáciu a pridruženie 
a od roku 2014 osobitná skupina pre reformu verejnej správy. Komisia a orgány 
Čiernej Hory sa stretávajú pravidelne od roku 2007 prostredníctvom týchto me -
chanizmov, aby diskutovali okrem iného o potrebe napredovať v reforme a o ne -
dostatkoch administratívnej kapacity krajiny. Súlad s  acquis  a prostriedky na jeho 
dosiahnutie sú hlavným zameraním sektorových podvýborov. Výstup podvýbo -
rov sa prerokúva každý rok na zasadnutiach Rady pre stabilizáciu a pridruženie 
a výboru pre stabilizáciu a pridruženie.
32 
Komisia využíva mechanizmy na vedenie politického dialógu s orgánmi Čiernej 
Hory dobre, napríklad na podporu legislatívnych zmien v mnohých oblastiach 
a na podporu vytvorenia inštitúcií, ktoré sú potrebné, aby sa pokročilo v refor -
mnom procese. Tento dialóg upozornil na dôležité oblasti, v ktorých sa nedo -
siahli výsledky alebo sa dosahujú len pomaly. Napríklad Komisia vo svojej správe 
o pokroku v roku 2015 zdôraznila, že: „lepší vnútorný audit v rámci verejných 
obstarávateľov má zásadný význam na zlepšenie monitorovania a overenia plne -
nia zmluvy“ a „kapacita vnútorného auditu je stále problematickou otázkou“22. 
V rovnakej správe sa dospelo k záveru, že „Čierna Hora je v počiatočnej fáze 
prípravy okrem iného v oblasti životného prostredia a zmeny klímy. Zosúladenie 
s acquis  a posilnenie administratívnej kapacity zostáva pre Čiernu Horu zásadnou 
výzvou“23. Analýzu Komisie potvrdzujú pripomienky z nášho auditu, ktoré sa 
uvádzajú v bodoch 16 až 24.
24 Pripomienky 
24 V marci 2016 74 % 
Čiernohorcov uviedlo, že by 
v referende volili vstup do EÚ 
(http://www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Rámcová dohoda medzi 
Čiernou Horou a Európskou 
komisiou o spôsoboch 
vykonávania finančnej pomoci 
EÚ pre Čiernu Horu v rámci IPA 
II. Súčasťou požiadaviek 
na vnútroštátne orgány 
v oblasti podávania správ 
(článok 58) a úlohy 
monitorovacích výborov IPA 
(články 52 – 54) je povinnosť 
zvyšovať „celkovú efektívnosť, 
účinnosť, dosah 
a udržateľnosť“. Ďalej sa 
v článku 55 stanovujú 
osobitné povinnosti 
vykonávať hodnotenie 
podpory z IPA II, vrátane 
hodnotenia v súvislosti 
s dosahovaním jeho 
dlhodobých cieľov a dosahu.
26 Kapitoly 23 (Súdnictvo 
a základné práva) a 24 
(Spravodlivosť a vnútorné 
veci).
27 Zasadnutie ministrov, ktorým 
sa otvára medzivládna 
konferencia o pristúpení 
Čiernej Hory k Európskej únii 
(Brusel, 29. júna 2012). AD 
23/12: „v prípade, že by pokrok 
v týchto kapitolách značne 
zaostával za celkovým 
pokrokom v rokovaniach, 
a po vyčerpaní všetkých 
ostatných dostupných 
prostriedkov podľa potreby 
navrhne z vlastnej iniciatívy 
alebo na podnet jednej tretiny 
členských štátov neodporučiť 
otvorenie a/alebo uzavretie 
iných rokovacích kapitol 
a prispôsobiť súvisiace 
prípravné práce, až kým sa 
táto nerovnováha neodstráni“, 
s. 11.33 
Od nezávislosti Čiernej Hory došlo k silnému dynamickému posunu smerom k in -
tegrácii do EÚ, o čom svedčí stabilný pokrok v prístupovom procese a aktuálna 
vysoká miera podpory v prospech členstva u obyvateľstva24. Komisii to poskytlo 
značný potenciálny pákový efekt na posilnenie administratívnej kapacity. Zistili 
sme však, že vnútroštátne orgány sa niekedy aktívne nezaviazali pokračovať v re -
formnom procese a nie vždy využívali a nadväzovali na opatrenia podporované 
z nástroja IPA I, aby zabezpečili dosiahnutie výsledkov (pozri body 23 a 24). Zistili 
sme, že vo väčšine kontrolovaných projektov nebola stanovená jasná požiadavka 
pre vnútroštátne orgány, aby zužitkovali investície nástroja IPA. Význam udržateľ -
nosti a dosah výsledkov sa odráža v rámcovej dohode IPA II s Čiernou Horou25.
Existovali nejasnosti týkajúce sa používania nástrojov 
na podporu reformy vyplývajúcej z procesu prístupových 
rokovaní
34 
Prístupový proces a osobitne prístupové rokovania, ktoré sa otvorili medzi EÚ 
a Čiernou Horou v roku 2012, poskytli EÚ nové nástroje na podporu právnej, 
administratívnej a hospodárskej reformy. Príkladom toho je príležitosť, ktorá bola 
poskytnutá v dialógu o 35 rokovacích kapitolách, ktoré sa týkajú všetkých častí 
acquis . Stanovenie úvodných, záverečných a v prípade potreby predbežných kri -
térií (posledné uvedené sa vzťahujú len na kapitoly týkajúce sa právneho štátu) 
poskytuje nástroje na podporu krajiny v jej procese zosúladenia.
35 
Ako súčasť rokovacieho rámca dohodnutého v roku 2012 EÚ zaviedla „nový prí -
stup“, v ktorom sa dve kapitoly týkajúce sa právneho štátu26 označovali za základ 
procesu rozširovania. Tieto dve kapitoly boli otvorené na začiatku procesu pristú -
penia, aby poskytli Čiernej Hore dostatok času na zavedenie potrebných práv -
nych predpisov, inštitúcií a dosiahnutie výsledkov vo vykonávaní pred uzavretím 
rokovaní. V rámci nového prístupu by bol možný pokrok v rokovaniach o „tech -
nických“ kapitolách, ako je doprava a životné prostredie, len vtedy, keby krajina 
naďalej dosahovala pokrok v oblasti právneho štátu. Nástroj vytvorený na po -
silnenie pokroku týmto spôsobom sa nazýva „klauzula o celkovej rovnováhe“27. 
Čierna Hora je prvá krajina rokujúca o pristúpení, v prípade ktorej bol zavedený 
„nový prístup“.
25 Pripomienky 
28 Správa o pokroku za rok 2014, 
s. 1.
29 Strategický dokument 
o rozšírení na obdobie 
2014 – 2015, s. 19 a s. 21.
30 Medzivládna konferencia.
31 Správa o pokroku za rok 2015. 
V rovnakej správe sa uvádzalo, 
že: „Výsledky, pokiaľ ide 
o vyšetrovanie, trestné 
stíhanie a konečné odsúdenie 
páchateľov v prípadoch 
korupcie, sa obmedzujú 
na korupciu na nízkej 
a strednej úrovni. Vysoká 
miera vyšetrovaní 
nahlásených trestných činov 
spojených s korupciou 
nevedie nikdy k vzneseniu 
obvinení. Zatiaľ neboli prijaté 
konečné rozsudky vo veci 
korupcie na vysokej úrovni.“ 
a „Finančné vyšetrovania sa 
ešte systematicky nevyužívajú 
v prípadoch korupcie. 
V ani jednom prípade 
korupcie nebola nariadená 
konfiškácia majetku“ a „vo veci 
presadzovania práva sú 
inštitucionálne a prevádzkové 
kapacity prokurátorov, sudcov 
a polície na boj proti korupcii 
nedostatočné“, s. 14.36 
Prvýkrát Komisia odkazovala na klauzulu o celkovej rovnováhe v správe o pokro -
ku za rok 201428 a v strategickom dokumente o rozšírení na obdobie 2014 – 201529, 
v ktorom uviedla: „Komisia sa odvoláva na existenciu klauzuly o ‚celkovej rov -
nováhe‘ v rokovacom rámci. Pokrok pri plnení predbežných kritérií v kapitolách 
o právnom štáte a príslušné identifikované nedostatky uvedené vyššie, ktoré sú 
preukázané konkrétnymi výsledkami, budú mať dosah na celkové tempo prístu -
pových rokovaní, aj na programy budúcich MVK30”. Orgány Čiernej Hory zarea -
govali na odkaz na klauzulu a niektoré nedostatky, ktoré Komisia identifikovala, 
riešili prijatím nových právnych predpisov. Komisia a členské štáty EÚ považovali 
podniknuté kroky za dostatočné na to, aby pokračovala v otváraní nových roko -
vacích kapitol.
37 
Skúsenosti s odvolaním sa na klauzulu o celkovej rovnováhe v roku 2014 pouka -
zujú na to, že tento nástroj možno užitočne využiť. V roku 2015 však bolo dosiah -
nutých málo konkrétnych výsledkov, pokiaľ ide o zavádzanie protikorupčných 
právnych predpisov, a to napriek tomu, že Komisia do tejto oblasti investovala 
a vnútroštátne orgány prijali záväzky. Komisia s odvolaním sa na všeobecne po -
malý pokrok v boji proti korupcii vo svojej správe o pokroku z roku 2015 uviedla, 
že „inštitúcie by mali preukázať aktívnejší prístup k plneniu svojho mandátu. Do -
siahnuté výsledky Čiernej Hory, pokiaľ ide o účinné vyšetrovanie, trestné stíhanie 
a konečné odsúdenie páchateľov v prípadoch korupcie, najmä korupcie na vy -
sokej úrovni, sú naďalej obmedzené“31. Napriek tomu, že v tejto kľúčovej oblasti 
zostal pokrok smerom k reforme obmedzený, neodvoláva sa na klauzulu o celko -
vej rovnováhe. Rada a Komisia jasne nestanovili podmienky, za akých je možné 
sa na klauzulu odvolať alebo ju použiť.  Napríklad nie je jasné, či by sa na klauzulu 
odvolalo v roku 2016, ak nové právne predpisy v oblasti boja proti korupcii a in -
štitúcie ako Protikorupčná agentúra (pozri príklad v  rámčeku 3 ) nebudú fungovať 
tak, ako bolo naplánované, a neprinesú konkrétne výsledky.
26 Pripomienky 
32 Pozri body 54 a 55 osobitnej 
správy Európskeho dvora 
audítorov č. 11/2016: 
„Posilňovanie administratívnej 
kapacity v bývalej 
Juhoslovanskej republike 
Macedónsko: obmedzený 
pokrok v zložitej situácii“ 
(http://eca.europa.eu ).Potenciál na používanie decentralizovaného hospodárenia 
na posilnenie administratívnej kapacity zatiaľ nebol v plnej 
miere využitý
38 
V Čiernej Hore Komisia uzatvárala zmluvy a vykonávala väčšinu nástroja IPA I cen -
trálne. V nariadení o rozpočtových pravidlách a nariadení o nástroji IPA sa stano -
vuje, že riadením predvstupových finančných prostriedkov budú poverené kandi -
dátske krajiny na pristúpenie, aby sa pripravili na budúce riadenie štrukturálnych 
a poľnohospodárskych fondov EÚ. V súlade s nariadeniami Čierna Hora v rokoch 
2012 – 2013 žiadala Komisiu, aby decentralizovala hospodárenie s finančnými 
prostriedkami nástroja IPA I a na tento účel vytvorila požadované prevádzkové 
štruktúry. Komisia po tom, ako skontrolovala splnenie požiadaviek na decentra -
lizované hospodárenie, udelila krajine zodpovednosť za riadenie 12 % celkových 
rozpočtových prostriedkov nástroja IPA I v krajine. Túto sumu tvorilo 22,7 mil. 
EUR, ktoré sa týkali projektov v oblasti dopravy a životného prostredia, a 5,6 mil. 
EUR, ktoré sa týkali projektov v oblasti zamestnanosti a sociálneho začlenenia. 
Žiadosť Čiernej Hory o decentralizované hospodárenie s pridelenými rozpočtový -
mi prostriedkami nástroja IPA II sa týka väčšieho podielu finančných prostriedkov.
39 
Tento spôsob hospodárenia môže okrem zvýšenia zodpovednosti za projekty 
financované EÚ užitočne posilniť budovanie kapacít v prevádzkových štruktú -
rach. Je to preto, že v prvých rokoch decentralizovaného hospodárenia Komisia 
vykonáva podrobné a dôsledné kontroly práce prevádzkových štruktúr vo všet -
kých štádiách uzatvárania zmlúv a vykonávania jednotlivých projektov. Šírenie 
osvedčených postupov na riadenie projektov nahromadených v štruktúrach IPA 
v ostatných orgánoch verejnej správy Čiernej Hory, ktoré sa venujú rovnakej 
oblasti, môže predstavovať potenciálne účinný prostriedok na posilnenie admi -
nistratívnej kapacity.
40 
Posilňovanie administratívnej kapacity však nebolo zahrnuté medzi ciele pri pri -
jímaní nariadení upravujúcich decentralizované hospodárenie. Znamenalo to, 
že Komisia nepodporovala vnútroštátne orgány v tom, aby zvážili, ako by sa 
osvedčené postupy mohli aktívne rozvíjať v štruktúrach zriadených na decentra -
lizované hospodárenie a potom použiť na budovanie kapacít v ostatných orgá -
noch verejnej správy. Konštatovali sme tiež, že podobne ako v iných predvstu -
pových krajinách32 existuje riziko, že sa operačné štruktúry v rámci nástroja IPA 
stanú organizáciami paralelnými s ostatnými orgánmi verejnej správy.
27
 Závery a odporúčania
41 
Cieľom auditu bolo posúdiť, či predvstupová finančná a nefinančná pomoc EÚ 
počas obdobia 2007 – 2013 účinne prispela k posilneniu administratívnej kapa -
city v Čiernej Hore. Dospeli sme k záveru, že napriek pomalému pokroku, ktorý 
bol zaznamenaný v niektorých kľúčových oblastiach, predvstupová pomoc EÚ 
umožnila posilniť administratívnu kapacitu v Čiernej Hore. V 12 z 19 projektov 
financovaných z nástroja IPA, ktoré sme kontrolovali, však účinnosť podpory 
znižoval fakt, že niektoré dosiahnuté výstupy v oblasti budovania kapacít orgány 
Čiernej Hory úplne nevyužívali alebo na ne nenadväzovali. V bodoch 42 až 47 vy -
jadrujeme päť odporúčaní, ktoré môže Komisia zohľadniť pri vykonávaní nástroja 
IPA II. Komisia by tieto odporúčania mohla tiež zvážiť v súvislosti s preskúmaním 
v polovici trvania nástroja IPA II, ktoré sa uskutoční v roku 2017.
42 
Zistili sme, že kontrolované projekty sa zaoberali dôležitými potrebami v oblasti 
budovania kapacít, napríklad prostredníctvom podpory legislatívnych zmien 
a zriadenia inštitúcií a poskytnutím odborného vzdelávania. Kontrolované projek -
ty boli vo väčšine prípadov dobre koordinované a zohľadňovali prácu vykonanú 
inými darcami. Zistili sme však, že v niektorých prípadoch došlo k prekrývaniu 
činností, ako aj to, že zdieľanie informácií medzi projektmi IPA prebieha len 
v Čiernej Hore a že regionálne projekty (s viacerými prijímateľmi), ktoré zahŕňajú 
viaceré predvstupové krajiny, by sa mohli zlepšiť (pozri body 17 až 20).
Odporúčanie 1 – lepšie koordinovať opatrenia na posilnenie 
kapacít
Komisia by mala zabezpečiť, aby sa opatrenia na budovanie kapacít financované 
na vnútroštátnej a regionálnej úrovni zaoberali prioritnými potrebami, v plnej 
miere zohľadňovali inú ukončenú, prebiehajúcu a plánovanú podporu a prime -
rane sa oznamovali potenciálnym účastníkom. V rámci nástroja IPA II by Komisia 
mala úzko monitorovať relevantnosť opatrení v oblasti budovania kapacít a zlep -
šiť koordináciu medzi vnútroštátnymi a regionálnymi opatreniami.
28 Závery a odporúčania 
43 
Kontrolované projekty vo všeobecnosti dosiahli plánované výstupy v oblasti 
budovania kapacít. V niektorých prípadoch však príjemcovia tieto výstupy v plnej 
miere nevyužívali alebo na ne vnútroštátne orgány nenadväzovali, aby zabezpe -
čili udržateľnosť výsledkov. Celková účinnosť kontrolovaných projektov z hľa -
diska posilnenia administratívnej kapacity bola teda znížená, pretože nie vždy 
došlo k uskutočneniu potenciálnych zlepšení, ktoré projekty ponúkali. Dôvodmi 
nevyužívania alebo nenadväzovania na projekty IPA primeraným spôsobom bolo, 
že vnútroštátne orgány nezabezpečili primeranú dostupnosť zamestnancov, 
neprijatie potrebných právnych predpisov na využívanie výstupov alebo neude -
lenie potrebnej nezávislosti vytvoreným inštitúciám (pozri body 21 až 24).
44 
Z celkového hľadiska sme zistili, že k obmedzenému pokroku pri posilňovaní ad -
ministratívnej kapacity v kľúčových oblastiach dochádzalo často preto, že vnút -
roštátne orgány neprijali dostatočný záväzok uskutočniť reformy. Vo väčšine 
projektov, ktoré sme kontrolovali, nebola stanovená jasná požiadavka, aby vnút -
roštátne orgány na investície IPA nadväzovali a zužitkovali ich (pozri body 31 
až 33).
Odporúčanie 2 – zlepšiť záväzok využívať výstupy 
a nadväzovať na výsledky
Pri programovaní predvstupovej pomoci EÚ v rámci nástroja IPA II by Komisia 
mala od vnútroštátnych orgánov požadovať, aby sa aktívne zaviazali využívať 
výstupy projektov IPA a nadväzovali na výsledky, aby boli udržateľné. Počas vyko -
návania projektov financovaných z nástroja IPA II by Komisia mala úzko monitoro -
vať, aké kroky podnikli vnútroštátne orgány, aby splnili záväzky v tomto ohľade, 
aby bol čas uplatniť nápravné opatrenia ešte pred ukončením projektov. Pri 
rozhodovaní o tom, do ktorých oblastí investovať budúcu predvstupovú pomoc, 
by Komisia mala zobrať do úvahy, či boli záväzky splnené.
29 Závery a odporúčania 
45 
Zistili sme, že napriek tomu, že Komisia monitoruje pokrok krajiny pri posilňovaní 
administratívnej kapacity, neboli k dispozícii porovnateľné informácie o pokroku, 
ktorý krajina medzičasom dosiahla (pozri body 25 až 28).
Odporúčanie 3 – vytvoriť lepšie nástroje na meranie pokroku 
smerom k lepšej administratívnej kapacite
Komisia by mala:
i) vychádzať z pilotnej prezentácie údajov v správe o pokroku za rok 2015 
pre správu v roku 2016 a z previerky základného merania reformy verejnej 
správy vykonanej v roku 2015;
ii) preskúmať, či by tieto iniciatívy mohli byť rozšírené na ďalšie relevantné ob -
lasti, ako je doprava a životné prostredie.
46 
Mechanizmy na vedenie politického dialógu fungovali dobre, hoci vo význam -
ných oblastiach reformy verejnej správy, boja proti korupcii a životného prostre -
dia sa výsledky dostavujú pomaly. Komisia vlastní nástroje na reformu, ale nieke -
dy nie je jasné, napríklad v prípade klauzuly o „celkovej rovnováhe“, ako sa budú 
tieto nástroje uplatňovať, ak nové zákony a inštitúcie neprinesú výsledky v kľúčo -
vých oblastiach, ako je boj proti korupcii (pozri body 34 až 37).
Odporúčanie 4 – naplno využívať nástroje na podporu 
pokroku v rámci reformy
Komisia by mala podporovať dosahovanie výsledkov reforiem tým, že:
i) všetkými nástrojmi, ktoré má v súvislosti s procesom prístupových rokovaní 
k dispozícii, bude podporovať pokrok reforiem;
ii) bude transparentná, pokiaľ ide o to, ako sa odvoláva na „klauzulu o celkovej 
rovnováhe“ alebo ju uplatňuje.
30 Závery a odporúčania 
47 
Komisia decentralizovala hospodárenie s 12 % finančných prostriedkov nástroja 
IPA I na Čiernu Horu. Zistili sme, že decentralizované hospodárenie s finančnými 
prostriedkami EÚ predstavuje potenciálne užitočný nástroj na posilňovanie ad -
ministratívnej kapacity prostredníctvom odovzdávania znalostí, čo nebolo úplne 
využité v rámci nástroja IPA I (pozri body 38 až 40).
Odporúčanie 5 – využívať decentralizované hospodárenie 
na šírenie osvedčených administratívnych postupov
Po zavedení príkladov osvedčených postupov v rámci operačných štruktúr vytvo -
rených na decentralizované hospodárenie by Komisia mala podporiť vnútroštátne 
orgány, aby tieto postupy šírili v iných orgánoch verejnej správy, napríklad pod -
poriť delegovanie rozhodovania na príslušnú úroveň a posilniť systémy vnútornej 
kontroly.
Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, 
v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 12. júla 2016.
 Za Dvor audítorov
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 predseda

31
 Prílohy
Kľúčové udalosti vo vzťahoch medzi EÚ a Čiernou Horou
1999 • 26. mája – Proces stabilizácie a pridruženia pre krajiny juhovýchodnej Európy.
2000 • 24. januára – Rada prijíma smernice na rokovania o dohode o stabilizácii a pridružení.
2003 •21. júna - Na samite o západnom Balkáne a EÚ, ktorý sa konal v Solúne, kde EÚ opätovne vyjadruje podporu európskej perspektíve krajín 
západného Balkánu.
2006 • 3. júna - Parlament Čiernej Hory vyhlasuje nezávislosť po referende z 21. mája.
2007• 22. januára – Rada prijíma Európske partnerstvo s Čiernou Horou.
• 15. októbra – Dohoda o stabilizácii a pridružení podpísaná v Luxemburgu.
• 28. decembra – Podpísaná dočasná dohoda o obchode a obchodných záležitostiach.
2008• 1. januára – Dočasná dohoda a dohoda o zjednodušení udeľovania víz a readmisná dohoda nadobúdajú účinnosť.
• 15. decembra – Čierna Hora predkladá žiadosť o členstvo v EÚ.
2009 • 19. decembra  – Udelené bezvízové cestovanie do  schengenského priestoru.
2010• 1. mája – Nadobúda účinnosť dohoda o stabilizácii a pridružení.
• 9. novembra – Komisia odporúča udeliť Čiernej Hore štatút kandidátskej krajiny.
• 17. decembra – Rada súhlasí s udelením štatútu kandidátskej krajiny Čiernej Hore.
2011• 12. októbra – Komisia odporúča otvoriť prístupové rokovania.
• 9. decembra – Rada začína prístupový proces s Čiernou Horou.
2012• 26. júna – Európska rada schvaľuje hodnotenie Komisie a otvára prístupové rokovania.
• 29. júna – Začínajú prístupové rokovania a konferencia o pristúpení prijíma rokovací rámec.
• 18. decembra – Otvorenie a predbežné uzavretie prvej rokovacej kapitoly 25 – Veda a výskum.
2013• 15. apríla – Otvorenie a predbežné uzavretie kapitoly 26 – Vzdelávanie a kultúra.
• 27. júna – Preverovacie zasadnutia sú ukončené.
•18. decembra – Otvorenie rokovaní o kapitole 5 – Verejné obstarávanie, kapitole 6 – Právo obchodných spoločností, kapitole 20 –  Pod -
nikanie a priemyselná politika, kapitole 23 – Súdnictvo a základné práva a kapitole 24  – Spravodlivosť, sloboda a bezpečnosť.
2014• 31. marca – Otvorenie kapitoly 7 – Právo duševného vlastníctva a kapitoly 10 – Informačná spoločnosť a médiá.
• 7. mája – Proces preverovania je ukončený (posledná správa o preverovaní predstavená Rade).
•24. júna – Otvorenie rokovaní o kapitole 4 – Voľný pohyb kapitálu, kapitole 31 – Zahraničná, bezpečnostná a obranná politika a kapitole 
32 – Finančná kontrola.
•16. decembra – Otvorenie rokovaní o kapitole 18 – Štatistika, kapitole 28 – Ochrana spotrebiteľa a zdravia, kapitole 29 – Colná únia 
a kapitole 33 – Finančné a rozpočtové ustanovenia.
2015• 30. marca – Otvorenie rokovaní o kapitole 16 – Zdaňovanie a kapitole 30 – Vonkajšie vzťahy.
• 22. júna – Otvorenie rokovaní o kapitole 9 – Finančné služby a kapitole 21 – Transeurópske siete.
• 21. decembra – Otvorenie rokovaní o kapitole 14 – Dopravná politika a kapitole 15 – Energetika.
Zdroj: Európska komisia.Príloha I
32 Prílohy 
Kontrolované projekty
Č. Názov projektu Zmluva č.Suma zmluvy
(EUR)
Verejné obstarávanie
1. Ďalší vývoj a posilnenie systému verejného obstarávania v Čiernej Hore 205-748 1 080 017
2. Podpora na zlepšenie správy a riadenia vecí verejných (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Odborná príprava v oblasti verejného obstarávania v západnom Balkáne a Turecku 248-580 3 962 000
Korupcia
4. Podpora vykonávania protikorupčnej stratégie a akčného plánu 297-271 643 419
5. Korupcia v miestnej samospráve – nulová tolerancia! 306-428 211 454
Vnútorná kontrola
6. Posilnenie systémov riadenia a kontroly pre finančnú pomoc EÚ v Čiernej Hore 252-719 2 000  000
7. Posilnenie riadenia finančných prostriedkov EÚ a všeobecného správneho konania 327-819 1 261 500
Externý audit
8. Posilnenie štátneho kontrolného úradu (ŠKÚ) Čiernej Hory 234-548 837 384
9. Kontrola kvality auditu v ŠKÚ Čiernej Hory 338-180 236 138
Iniciatíva v  oblasti budovania kapacít
10. Technická pomoc na reformu miestnej samosprávy 229-836 638 950
11. Budovanie kapacít a podpora miestnej samosprávy pri vykonávaní grantov na miestny rozvoj 282-481 1 065 900
ReSPA
12. Riadenie ReSPA a organizácia činností ReSPA 256-128 2 400  000
13. Riadenie ReSPA a organizácia činností ReSPA 331-241 3 500  000
Doprava
14. Technická pomoc pre  sektor dopravy 233-959 1 160 668
15. Technická pomoc pre inštitucionálny rozvoj Riaditeľstva železníc v Čiernej Hore 289-223 139 684
16. Rekonštrukcia časti cesty Crkvicko Polje-Nikovici 256-594 789 807
Životné prostredie
17. Podpora environmentálneho manažérstva 258-795 912 465
18. Vypracovanie právnych dokumentov v oblasti komunálnych služieb a odpadového hospodárstva 290-255 155 055
19. Zlepšenie odpadového hospodárstva v Danilovgrade 256-597 983 193
Zdroj: Európska komisia.Príloha II
33 Odpovede  
Komisie
Zhrnutie
VIII
Komisia zdôrazňuje, že politický dialóg môže reformy len podporovať, ale zodpovednosť za reformný proces spo -
číva na vnútroštátnych orgánoch.
Komisia ďalej zdôrazňuje, že v reformnom procese je dôležité uprednostniť kvalitu pred rýchlosťou.
Komisia zastáva názor, že využitie klauzuly o rovnováhe je dostatočne vymedzené v rokovacom rámci.
Využívanie nástrojov na riadenie procesu pristúpenia vrátane klauzuly o celkovej rovnováhe je založené na rozsiah -
lom posúdení existujúcich nedostatkov a na tom, do akej miery krajina dosahuje očakávaný pokrok.
Pripomienky
Rámček 2 – Príklady nedostatočnej koordinácie medzi projektmi IPA
Projekty 1, 2 a 3
Komisia zdôrazňuje, že vzhľadom na to, že čiernohorská verejná správa je pomerne malá a systém verejného obsta -
rávania v Čiernej Hore sa nachádza v ranom štádiu zriaďovania, určité doplnkové prekrývanie medzi rôznymi druhmi 
odbornej prípravy bolo nevyhnutné.
Projekty 12 a 13
Komisia poukazuje na to, že v druhej polovici kontrolovaného obdobia sa Regionálna škola pre verejnú správu 
(ReSPA) dokázala preorientovať z organizácie poskytujúcej odbornú prípravu na regionálne centrum prispievajúce 
k politickému dialógu prostredníctvom porovnávacích štúdií a regionálneho výskumu, partnerského preskúmania, 
letných škôl, vnútroštátnych seminárov, programov mobility a študijných pobytov, tematických sietí atď. V tomto 
kontexte Čierna Hora vyťažila zo súčinnosti medzi vládnymi predstaviteľmi na rôznych podujatiach organizovaných 
organizáciou ReSPA, ako aj z vykonaných porovnávacích štúdií.
Od roku 2013 zaujala organizácia strategickejší prístup na vysokej úrovni, v rámci ktorého sa zameriava iba na vyš -
ších úradníkov a osoby prijímajúce rozhodnutia.
Rámček 3 – Príklady výstupov, ktoré príjemcovia plne nevyužili
Projekt 4
Komisia poznamenáva, že protikorupčná agentúra (ACA) bola zriadená 1. januára 2016. Agentúra v súčasnosti pou -
žíva platformu Integrity Risk Manager ako vzor na vývoj novej verzie informačného systému, pretože všetky moduly 
informačného systému agentúry ACA vrátane modulu pre plány integrity musia byť vyvinuté v rámci jednotných 
noriem.
Odpovede Komisie 34
Projekt 19
Komisia poukazuje na to, že viaceré koše sú uskladnené, aby mohli v budúcnosti nahradiť koše, ktoré sa momen -
tálne používajú, a tak je potrebné mať zásobu nepoužívaných košov.
Rámček 4 – Príklady výstupov, na ktoré vnútroštátne orgány nenadviazali
Projekt 14 úspešne prispel
Komisia zdôrazňuje, že je dôležité uviesť aj to, že oneskorenia pri vykonávaní dohody o Spoločnom európskom 
leteckom priestore (ECAA) sú spôsobené aj oneskorenou ratifikáciou zo strany niektorých členských štátov EÚ 
(dohoda bola podpísaná v roku 2006, ale ešte stále nenadobudla platnosť). Celkovo Komisia ohodnotila úroveň pri -
pravenosti Čiernej Hory v tejto oblasti veľmi pozitívne. Posledná hodnotiaca návšteva ECAA v októbri 2015 dospela 
k záveru, že Čierna Hora spĺňa požiadavky prvej fázy dohody o ECAA.
28
Komisia poukazuje na to, že na oblasti dopravy a životného prostredia sa bude nová metodika predkladania správ 
vzťahovať od roku 2016.
37
Komisia zastáva názor, že využitie klauzuly o rovnováhe je dostatočne vymedzené v rokovacom rámci.
Využitie klauzuly o celkovej rovnováhe je založené na rozsiahlom posúdení existujúcich nedostatkov a na tom, do 
akej miery krajina dosahuje očakávaný pokrok. Pokiaľ ide o klauzulu o celkovej rovnováhe, špecifické problémy 
vznesené v roku 2014 sa podarilo vyriešiť po tom, čo Komisia pripomenula čiernohorským orgánom existenciu tejto 
klauzuly.
Závery a odporúčania
Odporúčanie 1 – lepšie koordinovať opatrenia na posilnenie kapacít
Komisia súhlasí s odporúčaním 1.
Odporúčanie 2 – zlepšiť záväzok využívať výstupy a nadväzovať na výsledky
Komisia súhlasí s odporúčaním 2.
45
V správach sa vždy odzrkadľuje pokrok dosiahnutý na medziročnom základe. Spojenie viacerých za sebou nasledu -
júcich správ umožňovalo vykonať porovnania za dlhšie časové obdobia. So zavedením novej metodiky predkladania 
správ v roku 2015 a s posilnením zamerania na pripravenosť ako doplnku k pokroku dosiahnutému v porovnaní 
s predchádzajúcim rokom bude ešte jednoduchšie v príslušných oblastiach vykonávať porovnania za dlhšie časové 
obdobia.
Odpovede Komisie 35
Odporúčanie 3 – vytvoriť lepšie nástroje na meranie pokroku smerom k lepšej 
administratívnej kapacite
Komisia súhlasí s odporúčaním 3.
Komisia bude v roku 2016 aj naďalej rozširovať svoju novú metodiku predkladania správ na ďalšie oblasti. To umožní 
aj lepšiu porovnateľnosť medzi krajinami a aj v priebehu času v príslušných oblastiach. Na oblasti dopravy a život -
ného prostredia sa bude nová metodika vzťahovať od roku 2016.
Posudzovanie v rámci novej metodiky je aj naďalej predovšetkým kvalitatívne, hoci zohľadňuje aj kvantitatívne fak -
tory. Je to potrebné na vytvorenie reálneho obrazu o všetkých prvkoch, ktoré sú relevantné na posúdenie situácie 
v konkrétnej oblasti.
46
Komisia zdôrazňuje, že politický dialóg môže reformy len podporovať, ale zodpovednosť za reformný proces spo -
číva na vnútroštátnych orgánoch.
Komisia ďalej zdôrazňuje, že v reformnom procese je dôležité uprednostniť kvalitu pred rýchlosťou.
Komisia zastáva názor, že využitie klauzuly o rovnováhe je dostatočne vymedzené v rokovacom rámci.
Využívanie nástrojov na riadenie procesu pristúpenia vrátane klauzuly o celkovej rovnováhe je založené na rozsiah -
lom posúdení existujúcich nedostatkov a na tom, do akej miery krajina dosahuje očakávaný pokrok.
Odporúčanie 4 – v plnej miere využívať nástroje na podporu pokroku v rámci reformy
Komisia čiastočne súhlasí s odporúčaním 4.
i) Komisia súhlasí s Dvorom audítorov, že z hľadiska prístupového procesu je kľúčové využiť všetky dostupné politické 
nástroje. Komisia sa domnieva, že v tomto prípade už využíva všetky dostupné politické nástroje, ale Komisia je 
rovnako odhodlaná zachovávať dôveryhodnosť procesu a uprednostňuje kvalitu reformy pred rýchlosťou. V tejto 
súvislosti je dôležité zdôrazniť, že najmä rýchlosť reforiem je pod kontrolou orgánov Čiernej Hory.
ii) Komisia sa domnieva, že vystupuje transparentne, pokiaľ ide o jej odkazovanie na klauzulu o rovnováhe alebo 
o využitie tejto klauzuly.
 V rokovacom rámci, ktorým sa upravuje vymedzenie medzivládneho procesu, sa veľmi jasne stanovujú podmienky 
(pozri ďalej), za ktorých možno uplatniť klauzulu o rovnováhe. Je dôležité zdôrazniť, že o využití klauzuly o rovno -
váhe rozhodujú členské štáty na základe návrhu Komisie. V rokovacom rámci sa hovorí aj o tom, že klauzula o rov -
nováhe sa využíva po vyčerpaní všetkých ostatných dostupných opatrení. Komisia teda nemôže súhlasiť s touto 
časťou odporúčania.
Odpovede Komisie 36
 V príslušnom texte rokovacieho rámca sa uvádza: „V priebehu rokovaní treba zabezpečiť celkovú rovnováhu medzi 
kapitolami. Vzhľadom na prepojenie medzi kapitolami Súdnictvo a základné práva a Spravodlivosť, sloboda a bez -
pečnosť, a na hodnoty, na ktorých je založená Únia, ako aj na ich význam z hľadiska vykonávania acquis  vo všetkých 
oblastiach, ak pokrok v týchto kapitolách značne zaostáva za celkovým pokrokom v rámci rokovaní, a po vyčerpaní 
všetkých ostatných dostupných opatrení, Komisia z vlastnej iniciatívy alebo na žiadosť jednej tretiny členských 
štátov navrhne pozastaviť svoje odporúčania na začatie a/alebo uzavretie iných rokovacích kapitol a podľa potreby 
prispôsobiť súvisiace prípravné práce, až kým sa táto nerovnováha nevyrieši. O takomto návrhu a o podmienkach 
zrušenia prijatých opatrení rozhodne Rada kvalifikovanou väčšinou. Členské štáty na medzivládnej konferencii 
konajú v súlade s rozhodnutím Rady bez toho, aby bola dotknutá všeobecná požiadavka jednomyseľnosti na me -
dzivládnej konferencii.“
Odporúčanie 5 – využívať decentralizované hospodárenie na šírenie osvedčených 
administratívnych postupov
Komisia súhlasí s odporúčaním 5.
AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ
Bezplatné publikácie:
  jeden kus:  
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  viac kusov alebo plagátov/máp:  
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,  
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);  
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).
(*)  Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne  
automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).
Platené publikácie:
 prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Udalosť Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu 27.1. 2015
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) 23.5.2016
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní 12.7. 2016
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všet -
kých jazykoch28.7.2016
Dvor audítorov v tejto správe skúma, či podpora Komisie 
pre Čiernu Horu účinne prispela k budovaniu 
administratívnej kapacity krajiny, aby  sa pripravila 
na členstvo v EÚ. Dvor audítorov dospel k záveru, 
že napriek pomalému pokroku, ktorý bol zaznamenaný 
v niektorých kľúčových oblastiach, predvstupová pomoc 
EÚ pomohla posilniť administratívnu kapacitu 
v kontrolovanom období (2007 – 2013). Finančná 
a nefinančná pomoc EÚ bola síce zameraná na dôležité 
potreby v oblasti budovania kapacity, Dvor audítorov však 
zaznamenal prípady, keď slabý záväzok vnútroštátnych 
orgánov uskutočniť reformy viedol k nevyužitiu výstupov 
a nedosiahnutiu plánovaných účinkov. Dvor audítorov 
odporúča spôsoby, ktoré by Komisii mohli umožniť získať 
lepšie výsledky.
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV