Správa Komisie Európskemu Parlamentu a Rade o predvstupovej pomoci (PHARE – ISPA – SAPARD) v roku 2003 {SEK(2005)558} /* KOM/2005/0178 v konečnom znení */





Brusel, 02.05.2005 KOM(2005) 178 v konecnom znení SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE O PREDVSTUPOVEJ POMOCI(PHARE – ISPA – SAPARD) V ROKU 2003{SEK(2005)558} 1. SÚHRN Toto je štvrtá správa Európskemu parlamentu a Rade o troch predvstupových nástrojoch a ich koordinácii v súlade s článkom 13 nariadenia Rady o koordinácii predvstupovej pomoci (ES) č. 1266/99[1] (ďalej iba „nariadenie o koordinácii“). Na základe pozitívnych výsledkov prístupových rokovaní v Kodani v roku 2002 sa v roku 2003 viac zdôrazňovalo vytvorenie administratívnych kapacít potrebných na úspešnú implementáciu acquis a účasť na súčasných alebo budúcich programoch Európskeho spoločenstva od vstupu. Fond Phare je zameraný na prioritné opatrenia týkajúce sa prijatia acquis communautaire , buď prostredníctvom zlepšenia administratívnych kapacít alebo podporou s ním súvisiacich investícií. Obsahuje aj zložku hospodárskej a sociálnej súdržnosti. Fond ISPA (nástroj predvstupových štrukturálnych politíkí) financuje významné projekty infraštruktúry v oblasti životného prostredia a dopravy. Fond SAPARD (osobitný prístupový program pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka) financuje rozvoj poľnohospodárstva a vidieka). Podrobnejšie informácie o činnostiach v roku 2003 v rámci každého nástroja predvstupovej pomoci možno nájsť v príslušných výročných správach o PHARE[2], ISPA[3] a SAPARD[4]. Finančné zabezpečenie predvstupových nástrojov pozri v oddiele 5 „Finančný prehľad“. Koordináciu týchto troch nástrojov zabezpečuje rozdelenie oblastí ich pôsobenia. Výbor na úrovni riaditeľstva zabezpečuje koordináciu medzi príslušnými útvarmi Komisie. V apríli 2003 bol riadiacemu výboru fondu PHARE, pomocnému orgánu Komisie na koordináciu nástrojov, predložený Dokument o všeobecnej pomoci týkajúci sa všetkých nástrojov. Komisia podporila kandidátske krajiny pri zvýšení koordinácie na úrovni ministerstiev v jednotlivých krajinách a považuje ju za kľúčový predpoklad úspešného spravovania štrukturálnych fondov v budúcnosti. 2. VŠEOBECNÝ OPIS MECHANIZMOV PREDVSTUPOVÝCH NÁSTROJOV 2.1. Viazanie a prenos prostriedkov Predtým, než sa finančné prostriedky EÚ môžu preniesť, vyžaduje sa: (1) rozhodnutie Komisie, aby mohli byť viazané v rozpočte; (2) rámcová dohoda; a (3) ročná bilaterálna finančná dohoda alebo memorandum určujúce viazanie finančných prostriedkov Spoločenstva na príslušné opatrenie v prijímajúcej krajine, t. j. stanovenie práv a povinností oboch strán. Postupy pri prijímaní rozhodnutia a viazaní finančných prostriedkov sú však pre každý nástroj iné. Podrobné informácie o postupoch vedúcich k poskytnutiu financií pri každom nástroji sú uvedené v prílohe 1.1. 2.2. Implementačné štruktúry v kandidátskych krajinách Finančné prostriedky z predvstupových nástrojov sa sústreďujú v Národnom fonde, ktorý v každej krajine zriadi ministerstvo financií a ktorý riadi splnomocnenec pre Národný fond. Konkrétnu implementáciu Phare a ISPA vykonávajú implementačné agentúry (napríklad Centrálna finančná a kontraktačná jednotka, CFKJ), ktoré dostávajú finančné prostriedky z Národného fondu[5]. Pokiaľ ide o SAPARD, implementáciu vykonáva príslušná agentúra SAPARD, ktorá dostáva finančné prostriedky z Národného fondu. 2.3. Decentralizácia implementácie podľa článku 12 nariadenia o koordinácii[6] Decentralizácia je proces, ktorým sa riadenie finančných prostriedkov EÚ prenáša na správu v kandidátskych krajinách. Pokiaľ ide o Phare a ISPA, tento proces bol v roku 2003 upravený decentralizačným implementačným systémom (DIS). DIS znamená, že pri postupoch na riadenie opatrení alebo projektov financovaných z ISPA a Phare sa vyžaduje kontrola ex ante , t.j. rozodnutia týkajúce sa obstarávania a zadávania objednávok prijíma obstarávateľ a predkladajú sa na schválenie Delegácii EÚ v štáte príjemcu. Tým sú Delegácie EÚ zodpovedné za schválenie dokumentov o obstarávaní pred vypísaním verejných súťaží alebo podpisom zmlúv. Fond SAPARD sa však implementuje úplne decentralizovaným systémom (EDIS = Extended Decentralisation Implementation System). EDIS predstavuje úplnú decentralizáciu podpory EÚ, čo znamená proces, prostredníctvom ktorého sa riadenie predvstupových fondov EÚ prevádza na štátnu správu kandidátskych krajín, v ktorých Komisia nevykonáva žiadnu systematickú ex-ante kontrolu jednotlivých transakcií, ale sa obmedzuje na kontrolu ex-post, pričom si ponecháva konečnú zodpovednosť za uplatnenie všeobecného rozpočtu. Pri takomto prevode zodpovednosti za riadenie sa od každej krajiny vyžaduje vytvorenie vhodných systémov riadenia a kontroly, ktoré má na národnej úrovni schváliť splnomocnenec pre Národný fond. Ak sú tieto požiadavky splnené, Komisia pred prijatím rozhodnutia o prenose finančného riadenia overí dodržanie podmienok. Kým v roku 2003 sa fondy Phare a ISPA naďalej implementovali decentralizačným implementačným systémom DIS, medzi pristupujúcimi a kandidátskymi krajinami sa na základe koordinačného rozhodnutia zaznamenal významný posun smerom k úplnej decentralizácii EDIS. Prípravy na EDIS sa vo všetkých kandidátskych krajinách urýchlili. Pokiaľ ide o Phare a ISPA, posun k systému EDIS má 4 stupne opísané v pracovnom dokumente Komisie s názvom „Príprava na úplnú decentralizáciu“ a dokumente „Plán systému EDIS pre ISPA a Phare“. Plán stanovuje procedurálne stupne pred prijatím rozhodnutia o systéme EDIS. Stupne 1 až 3 sú v pôsobnosti kandidátskych štátov a obsahujú posúdenie deficitu, odstránenie deficitu a posúdenie systémov riadenia a kontroly z hľadiska dodržiavania podmienok. Stupeň 4 je prípravou na rozhodnutie Komisie a je v pôsobnosti Komisie. Toto rozhodnutie sa prijme po hĺbkovom skúmaní, vrátane lokálneho overovacieho auditu riadiacich a kontrolných systémov opísaných v žiadosti EDIS, ktorú Komisii predloží splnomocnenec pre Národný fond. Povinnosť pristupujúcich štátov zaviesť EDIS do ich pristúpenia bola oznámená v roku 2002 a následne včlenená ako právny záväzok do Aktu o pristúpení podpísaného v roku 2003. Komisia podporuje prechod k EDIS v Bulharsku a Rumunsku do konca roka 2005, resp. začiatku roku 2006. Ďalšie informácie o EDIS pozri v Prílohe 1.2. 3. MONITOROVANIE A HODNOTENIE 3.1. PHARE Uplatňovanie programov Phare podlieha štuktúrovanému procesu monitorovania a hodnotenia. Spoločný monitorovací výbor v každom štáte podporujú sektorové monitorovacie podvýbory, ktoré zasadajú dvakrát ročne. Pokiaľ ide o hodnotenie, v roku 2003 sa uskutočnilo ex-ante hodnotenie , v ktorom sa prejavila potreba intenzívnejšieho strategického programovania, navýšenia zdrojov na návrh projektov a zavedenie systematickejšej kontroly kvality. Stodvadsaťtri predbežných hodnotiacich správ predložených v roku 2003 so súhrnným hodnotením ex-post ukázalo, že programovanie v rámci Phare všeobecne vytvorilo projekty, ktorých priority boli v súlade s prioritami partnerstiev v rámci prístupového procesu. Z výsledkov hodnotenia vyplynulo vcelku uspokojivé pôsobenie Phare. Významný pokrok sa dosiahol v plnení cieľov cezhraničnej spolupráce, v oblasti životného prostredia, spravodlivosti a vnútorných záležitostí, verejnej správy/financií, dopravy a sociálnych vecí. Rôznorodé výsledky sa zaznamenali v poľnohospodárstve, hospodárstve a v oblasti sociálnej súdržnosti/regionálnej politiky. Výsledky v malom a strednom podnikaní a v oblasti vnútorného trhu neboli rovnorodé, vykazovali však zlepšenie. 3.2. ISPA Monitorovanie a vyhodnocovanie všetkých projektov ISPA sa riadi podľa nariadenia o fonde ISPA a ustanovení finančnej dohody. Pokrok v implementácii systematicky dvakrát ročne a pravidelne hodnotia útvary Komisie, najmä monitorovacie výbory. Požiadavky na hodnotenie ex-post sú uvedené v časti XIII prílohy k finančnému memorandu, ktoré sa pre každý projekt uzatvára medzi Komisiou a krajinou čerpajúcou prostriedky ISPA. V tejto časti sa uvádza, že po ukončení projektu Komisia a užívateľské krajiny vyhodnotia jeho výsledky a spôsob, akým sa tento projekt uskutočnil. Keďže je implementácia ISPA v začiatočnom štádiu, v roku 2003 sa neuskutočnilo hodnotenie ex-post. 3.3. SAPARD Monitorovanie a vyhodnocovanie implementácie programov SAPARD sa riadi ustanoveniami viacročnej finančnej dohody. V roku 2003 mali všetky monitorovacie výbory aspoň jedno zasadanie. V prílohe 1.5 je uvedený zoznam subjektov, ktorými sa zaoberali výbory na svojich zasadaniach. Komisia naďalej úzko spolupracovala s užívateľskými krajinami pri prispôsobovaní a používaní monitorovacích a hodnotiacich systémov. Zasadania výborov poskytovali vhodnú príležitosť na posilnenie usmernení Komisie pri hodnotení v polovici hodnoteného obdobia; aby sa zabezpečilo, že sa hodnotenie vykoná komplexne a včas; a aby sa riešili osobitné problémy, ktoré si hodnotitelia želali prezentovať v ranom štádiu svojej práce. Komisia tiež usporiadala seminár na tému „Rozvoj a podpora miestnych iniciatív v kandidátskych krajinách“ (Pardubice, Česká republika, 8-11. mája), ktorého cieľom bolo poskytnúť fórum na výmenu názorov o implementácii programu SAPARD. 4. KOORDINÁCIA 4.1. Všeobecné informácie V zmysle požiadaviek v nariadení o koordinácii Komisia zabezpečuje úzku koordináciu medzi tromi predvstupovými nástrojmi. Nariadenie pozorne špecifikuje oblasť, pre ktorú každý nástroj poskytuje pomoc, čím minimalizuje možnú duplicitu medzi rozličnými nástrojmi. Prístupové partnerstvá stanovujú všeobecný rámec pomoci pri troch predvstupových nástrojoch. V prípade Phare ich dopĺňajú národné rozvojové plány, v prípade ISPA národné stratégie v oblasti životného prostredia a dopravy. Projekty SAPARDU sa vyberajú na základe programov rozvoja vidieka na roky 2000–2006, pri zostavovaní ktorých sa vychádza z plánov kandidátskych krajín, ktoré Komisia v roku 2000 schválila každej z týchto krajín. Pri celkovej koordinácii hrá kľúčovú úlohu Riadiaci výbor Phare. Podľa článku 9 nariadenia o koordinácii by výbor mal pomáhať Komisii pri koordinácii činností v rámci troch nástrojov a Komisia by mala informovať výbor o indikatívnom pridelení finančných prostriedkov každej krajine a v rámci nástroja predvstupovej pomoci o svojej činnosti týkajúcej sa koordinácie s Európskou investičnou bankou, inými nástrojmi Spoločenstva a medzinárodnými finančnými inštitúciami. 4.2. Koordinácia v Komisii Program Phare a koordinácia nástrojov sú náplňou Generálneho riaditeľstva pre rozšírenie, ktoré podporuje Riadiaci výbor programu Phare. Program ISPA je v náplni Generálneho riaditeľstva pre regionálnu politiku a SAPARD spravuje Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo. Program sa koordinuje prostredníctvom multilaterálnych konzultácií medzi jednotlivými útvarmi. Okrem toho bol v rozličných zainteresovaných útvaroch Komisie založený koordinačný výbor predvstupových nástrojov na úrovni riaditeľov. Osobitnú pozornosť venuje príprave EDIS programov Phare a ISPA. Aby neprichádzalo k duplicite, Komisia presne stanovila rozhranie medzi programami Phare a SAPARD, pričom zohľadnila ustanovenia nariadenia o koordinácii. Koordináciu monitoringu projektu má na starosti spoločný monitorovací výbor. Spoločný monitorovací výbor prípadne podporujú monitorovacie výbory ISPA a príslušné podvýbory Phare. 4.3. Koordinácia v kandidátskych krajinách V súlade s cieľom decentralizácie Komisia podporuje kandidátske krajiny pri koordinácii na úrovni ministerstiev ako kľúčovú podmienku budúceho úspešného riadenia štruktrálnych fondov a v krátkodobej perpektíve programovania a implementácie hospodárskej a sociálnej kohézie Phare. V niektorých krajinách si však takáto koordinácia medzi ministerstvami vyžaduje ďalšie zlepšenie. Keďže sa od začiatku uplatňoval úplne decentralizovaný manažment (SAPARD), alebo sa decentralizácia zvyšovala posunom k EDIS (Phare a ISPA), je potrebné, aby podľa toho kandidátske krajiny preberali zodpovednosť za vhodnú koordináciu činností, na ktoré sa čerpá predvstupová pomoc, a za odstránenie duplicity. Iba samotné štáty budú môcť zabezpečiť úplnú implementáciu na úrovni projektov. Komisia ich preto žiada, aby prijali potrebné opatrenia na efektívnu a účinnú koordináciu. 4.4. Spolupráca s Európskou investičnou bankou (EIB) a medzinárodnými finančnými inštitúciami Predvstupová pomoc sa môže naplno uplatniť, ak sa využijú finančné prostriedky medzinárodných finančných inštitúcií. Spolupráca s EIB a ostatnými medzinárodnými finančnými inštitúciami v roku 2003 preto pokračovala v rámci Memoranda o porozumení o spolupráci v predvstupovej pomoci[7]. Podľa ukazovateľov z rokov 2000 až 2003 ročné finančné operácie medzinárodných finančných inštitúcií dosiahli hodnotu vyššiu ako 22,8 miliárd eur pri pôžičkách poskytnutých 10 pristupujúcim krajiám. Táto suma tiež ukazuje, že od roku 2000 vzrástla výška predvstupovej pomoci pri investovaní finančných prostriedkov Spoločenstva. Keďže v rámci ISPA sa financujú veľké projekty infraštrukrúry, ktoré sa zvyčajne spolufinancujú z medzinárodných zdrojov; spolufinancovanie v rámci Phare bolo v praxi veľmi obmedzené. Útvary Komisie pravidelne organizujú zasadnutia s týmito medzinárodnými finančnými inštitúciami s cieľom koordinovať otázky, ktoré súvisia s programovaním a implementáciou, ako aj procedurálne otázky. Podľa možnosti sa uvažuje o spoločných misiách, ktoré sú dôležitou zložkou, zabezpečujúcou, aby spolupráca na úrovni projektov prinášala úžitok kandidátskym krajinám. Komisia zabezpečovala pravidelnú výmenu informácií s Európskou bankou pre obnovu a rozvoj, koordináciu zasadnutí a podrobné diskusie o metodických otázkach, ktoré napomáhali harmonizáciu prístupu k posúdeniu projektov. Na úrovni individuálnych predvstupových nástrojov možno spoluprácu zhrnúť takto: - Pre program Phare bola v roku 2003 hlavným nástrojom spolufinancovania úverová schéma pre malé a stredné podnikanie, ktorej sa zúčastňujú Európska investičná banka, Európska banka pre obnovu a rozvoj a Rada Európskej rozvojovej banky/KfW. Cieľom je pokračovať v spolufinancovaní pri budovaní kapacít vo finančnom sektore v záujme podpory financovania malého a stredného podnikania a obcí.Komisia v decembri schválila dva programy Phare pre nástroj financovania malých a stredných podnikov v roku 2003, ktoré po prvýkrát zahŕňali podpoložku pre oblasť vidieka umožňujúcu miestnym finančným sprostredkovateľom zamerať sa na špeciálne ciele v oblasti poskytovania úverov pre oblasť vidieka. Tým sa prijímateľom prostriedkov SAPARD vo vidieckych oblastiach zabezpečí lepší prístup k bankovým úverom. Dvoma zúčastnenými medzinárodnými finančnými inštitúciami sú Európska banka pre obnovu a rozvoj a Rada európskej rozvojovej banky/KfW. - ISPA je hlavným nástrojom na spolufinancovanie veľkých projektov infraštruktúry, ktoré sú zvyčajne spolufinancované medzinárodnými finančnými inštitúciami. Hlavným partnerom spolufinancovania medzinárodnými finančnými inštitúciami je tak Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku. - Výsledky spolupráce medzi ISPA a zúčastnenými medzinárodnými finančnými inštitúciami (najmä EIB a EBOR) sú veľmi pozitívne. Na úrovni projektov prebehla výmena informácií už v počiatočnej fáze postupu identifikácie projektov, aby sa tak vytipovali návrhy vhodné na spolufinancovanie. Spolupráca s EIB a EBOR viedla v roku 2003 k spoločnému financovaniu viacerých projektov. - Na určenie pracovného rámca a operatívneho vylepšenia dohody o spolupráci mezi Komisiou a EIB pri štrukturálnej pomoci Spoločenstva v období rokov 2000—2006, vrátane ISPA, sa konalo viacero pravidelných koordinačných zasadaní. Hlavným cieľom bolo maximalizovať efekt investovania finančných prostriedkov z grantov ES, a najmä usmerniť rozpočtové prostriedky ES na projekty, ktoré si vyžadujú väčšie grantové príspevky. Prebehli aj diskusie o spolupráci po pristúpení, keď sa kandidátske krajiny budú môcť uchádzať o kohézny fond a štrukturálne fondy. EIB a EBOR sa zúčastnili na príprave „Usmernení pre úspešné verejno-súkromné partnerstvá“, ktoré vypracovalo Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku a ktoré boli uverejnené začiatkom roka 2003. - Pokiaľ ide o implementáciu SAPARD, jednou z hlavných prekážok, ktoré sa objavili, boli problémy poľnohospodárov a podnikateľov na vidieku získať prístup k úverom na spolufinancovanie projektov. Komisia v roku 2003 pokračovala v konzultáciách a výmenách informácií s medzinárodnými finančnými inštitúciami, aby našla spôsob spolupráce v týchto otázkach, čo viedlo k vytvoreniu uvedenej podpoložky pre oblasť vidieka. 5. FINANČNÝ PREHĽAD Finančné prostriedky podľa krajín pre projekty PHARE, ISPA a SAPARD v roku 2003 (v mil. eur) PHARE | SAPARD | ISPA | CELKOM | Bulharsko | 99 | 56 | 113 | 268 | Česká republika | 95 | 24 | 76 | 195 | Estónsko | 40 | 13 | 31 | 84 | Maďarsko | 107 | 41 | 96 | 244 | Litva | 67 | 32 | 54 | 124 | Lotyšsko | 46 | 24 | 53 | 152 | Poľsko | 403 | 182 | 378 | 963 | Rumunsko | 272 | 162 | 261 | 695 | Slovensko | 57 | 20 | 51 | 128 | Slovinsko | 38 | 7 | 15 | 60 | Iné krajiny[8] | 476 | - | - | 476 | Celkom | 1699.0 | 561 | 1128 | 3389 | [1] Uverejnené v Ú. v. ES L 161, 21.6.1999, s. 68 [2] KOM(2005) 64 konečná verzia [3] KOM(2004) 735 konečná verzia [4] KOM(2004) 851 konečná verzia [5] Ak Národný fond neposkytuje finančné prostriedky za implementačnú agentúru. [6] Článok 12 koordinačného nariadenia poskytuje právny základ, podľa ktorého je možné, aby „ bol ex ante súhlas Komisie na výber projektov, verejné súťaže a uzatváranie zmlúv kandidátskymi krajinami zrušený”. [7] V septembri Komisia podpísala s EIB, Európskou bankou pre obnovu a rozvoj, Severskou finančnou korporáciou pre životné prostredie, Severskou investičnou bankou, Radou Európskej rozvojovej banky, Rozvojovou bankou čiernomorského obchodu a svetovou bankovou skupinou World Bank Group revidované memorandum o porozumení s cieľom posilniť vzájomnú spoluprácu a uľahčiť spolufinancovanie v rámci programov Phare, ISPA A SAPARD. [8] Horizontálne a regionálne programy a časť jadrových programov.