[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 17.12.2007 KOM(2007) 806 v konečnom znení OZNÁMENIE KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU A EURÓPSKEMU DVORU AUDÍTOROV Predchádzanie podvodom opierajúc sa o operatívne výsledky: dynamický prístup k zabezpečeniu proti podvodom {SEK(2007) 1676} 1. ÚVOD Podvod, korupcia a iné nezákonné aktivity, ktoré sa dotýkajú finančných záujmov Európskej únie, využívajú slabé miesta v postupoch hospodárenia s finančnými prostriedkami EÚ a ich kontroly alebo tieto postupy obchádzajú. Aby sme zabránili podvodom a korupcii vo všetkých oblastiach rozpočtu EÚ - v príjmových aj výdavkových položkách[1], je dôležité, aby schvaľovacie orgány za pomoci úradu OLAF naďalej zdokonaľovali systém predchádzania podvodom v rámci finančného hospodárenia[2]. Toto oznámenie predstavuje nový prístup Komisie k zabezpečeniu právnych predpisov, zmlúv a systémov kontroly a riadenia proti podvodom. Nahrádza oznámenie Komisie o zabezpečení proti podvodom v prípade právnych predpisov a správy zmlúv[3] prijaté Komisiou 7. novembra 2001 s cieľom implementovať akciu 94 bielej knihy s názvom Reforma Komisie[4] . 2. KONTEXT 2.1. OLAF a reforma Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) bol založený v roku 1999. Pôsobí ako nezávislý vyšetrujúci úrad v boji proti podvodom a ako útvar Komisie pri vytváraní stratégie EÚ pre boj proti podvodom a príprave iniciatív potrebných na vytváranie alebo posilnenie právnych predpisov. V roku 2000 Komisia začala s reformou administratívy[5]. Systém finančného hospodárenia sa zmodernizoval rozšírením právomocí povoľujúcich úradníkov a zvýšením ich zodpovednosti. Biela kniha s názvom Reforma Komisie obsahovala opatrenia na lepšie využitie analýzy v rámci inštitúcií na účinnejšie predchádzanie nezrovnalostiam a podvodom. Táto politika predchádzania bola neskôr podrobnejšie opísaná v oznámení Komisie Ochrana finančných záujmov Spoločenstiev – boj proti podvodom – pre celkový strategický prístup [6]. V akcii 94 bielej knihy o reforme s názvom „Zabezpečenie právnych predpisov a správy zmlúv proti podvodom“ boli uvedené tieto záväzky: „S cieľom účinnejšie presadzovať súčasný systém zabezpečenia proti podvodom, bude sa od útvarov Komisie pri predkladaní návrhov nových právnych predpisov s možným vplyvom na rozpočet Spoločenstva vyžadovať, aby návrhy predložili úradu OLAF na posúdenie rizika v rámci konzultácií medzi útvarmi. Úrad OLAF bude pomáhať generálnemu riaditeľstvu pre rozpočet pri kontrole systému Komisie pre správu zmlúv (napr. štandardných zmlúv, centrálnych databáz zmlúv, nástrojov riadenia). Úrad OLAF bude takisto poskytovať poradenstvo, pokiaľ ide o zabezpečenie proti podvodom počas legislatívneho procesu.“ 2.2. Oznámenie o zabezpečení právnych predpisov a správy zmlúv proti podvodom Cieľom oznámenia z roku 2001 o zabezpečení proti podvodom bolo dosiahnuť ciele uvedené v bielej knihe o reforme a v oznámení Komisie o celkovom strategickom prístupe k boju proti podvodom. Patrili medzi ne vytvorenie kultúry predchádzania podvodom a posilnenie kapacity základných právnych nástrojov, aby bolo možné čeliť podvodom alebo akejkoľvek inej nezákonnej činnosti. Mechanizmus predchádzania podvodom stanovený v oznámení z roku 2001 sa týkal dvoch aspektov: právnych predpisov a správy zmlúv. Zabezpečenie právnych predpisov proti podvodom sa obmedzilo na najslabšie miesta v právnych predpisoch. Identifikácia takýchto citlivých oblastí európskej politiky vopred umožnila presnejšie zamerať proces konzultácie. Oznámením sa začal štvorfázový proces spolupráce: 1. definícia kritérií na identifikáciu vysokorizikových sektorov, 2. identifikácia vysokorizikových sektorov, 3. identifikácia legislatívnych iniciatív, ktoré pred prijatím potrebujú analýzu zabezpečenia proti podvodom, a 4. predbežná konzultácia úradu OLAF. Predchádzanie podvodom a nezrovnalostiam v oblasti správy zmlúv – druhý aspekt oznámenia z roku 2001 – sa realizuje na dvoch úrovniach: 5. Vytvorenie štandardných zmlúv verejného obstarávania a štandardných grantových dohôd na centrálnej úrovni (generálne riaditeľstvo pre rozpočet), harmonizácia ustanovení a postupov z oblasti zmlúv verejného obstarávania a z oblasti grantov: boli navrhnuté zmluvy a štandardné dohody vhodné na využitie všetkými útvarmi Komisie a boli uverejnené návody a usmernenia (príručky, obežníky, atď.) 6. Na úrovni útvaru pre správu zmlúv mali byť vyvinuté rôzne nástroje, ktoré by nezávisle využívali útvary Komisie. Niektoré z nich sú predmetom osobitného záujmu, ako napríklad štandardné zmluvy a lokálne databázy, ktoré môžu alebo nemusia byť prepojené s hlavnou účtovníckou databázou Komisie. 2.3. Potreba nového prístupu k zabezpečeniu proti podvodom Cieľ zabezpečenia proti podvodom bol dosiahnutý. Úrad OLAF bol úzko zapojený do následných revízií právnych predpisov uplatniteľných na plnenie rozpočtu EÚ a do prijímania základných aktov a štandardných nástrojov vyvinutých útvarmi Komisie na plnenie rozpočtu EÚ. Ďalšie podrobnosti nájdete v priloženej správe o výsledkov dosiahnutých v oblasti zabezpečenia proti podvodom. Najdôležitejšie finančné predpisy pre nasledujúce roky už boli zabezpečené proti podvodom, buď formálnym konaním na zabezpečenie proti podvodom, alebo konzultáciou medzi útvarmi. Boli navrhnuté štandardné ustanovenia na boj proti podvodom a právny rámec stanovujúci pravidlá finančného hospodárenia EÚ sa stabilizuje. Následkom toho sa preventívny mechanizmus uvedený v oznámení z roku 2001 zdá byť v súčasnom kontexte nie veľmi vhodným. Nový prístup okrem toho prispeje k tým istým cieľom, ako štandardy vnútornej kontroly na dosiahnutie efektívneho hospodárenia, najmä štandardy 2, 7 a 8. Okrem toho Komisia podporuje politiku „zjednodušovania“, ktorej cieľom je okrem iného „pokračovať v ďalšom upevňovaní, modernizácii a zjednodušovaní vnútorných postupov a pracovných metód v záujme efektivity a účinnosti a snažiť sa o lepšiu vyváženosť medzi úrovňou rizika a nákladmi na kontrolu“[7]. Je preto vhodné realizovať predbežné konzultácie úradu OLAF flexibilnejšie. 3. NOVÝ PRÍSTUP 3.1. Koncepcia nového prístupu Nový prístup k otázke zabezpečenia proti podvodom bude vychádzať hlavne z operatívnych skúseností úradu OLAF. Využívanie operatívnych výsledkov vytvorí nové prepojenie medzi praktickou skúsenosťou a opatreniami prijatými rozličnými inštitúciami s cieľom predchádzať podvodom a nezrovnalostiam. Úrad OLAF bude lepšie využívať poznatky, ktoré získal z operatívnych a spravodajských aktivít a poskytne ich iným útvarom Komisie, inštitúciám a orgánom EÚ. Nový prístup znamená identifikovať poznatky, ktoré je možné čerpať z výsledkov vyšetrovacích aktivít a spravodajskej analýzy a poskytnúť ich príslušným orgánom. Úrad OLAF bude napríklad pomáhať útvarom, ktoré implementujú politiku Spoločenstva, v ich úsilí chrániť finančné záujmy Spoločenstiev a poskytne odporúčania na zabezpečenie najvyššej možnej ochrany proti podvodom, korupcii a nezrovnalostiam. Aby mohol byť tento prístup účinný, bude nevyhnutné, aby príslušné orgány/útvary prijali tieto opatrenia. Systémovým nezrovnalostiam a slabým miestam bude venovaná osobitná pozornosť, najmä tam, kde je možné riešiť situáciu priamo a s vynaložením nízkych nákladov (napr. zlepšenie štandardných predlôh a/alebo dokumentov, ako sú vyhlásenia o absencii konfliktu záujmov, výmena informácií medzi rozličnými útvarmi, úprava príručiek atď.). 3.2. Očakávané zlepšenia Od výsledkov revidovaného prístupu k zabezpečeniu proti podvodom sa očakáva zlepšenie vplyvu vyšetrovaní za účelom predchádzania podvodom, korupcii, nezrovnalostiam a iným nezákonným aktivitám dotýkajúcim sa finančných záujmov EÚ. Výsledkom bude proaktívnejší informačný tok opierajúci sa o viacero informačných zdrojov. Tento informačný tok bude prebiehať nezávisle od konzultácií medzi útvarmi o iniciatívach týkajúcich sa finančného hospodárenia. Úrad OLAF rozšíri rozsah svojej podpory na ostatné útvary Komisie tak, že im ponúkne cielenú analýzu vychádzajúcu z jeho vlastných vyšetrovacích a spravodajských aktivít. Výsledky práce na zabezpečení proti podvodom budú k dispozícii všetkým dotknutým útvarom, inštitúciám a orgánom EÚ (pozri body 5.1, 5.2 a 5.3). 3.3. Dostupnosť súčasného procesu konzultácií Súčasný proces predbežných konzultácií o legislatívnom návrhu uvedený v oznámení z roku 2001 (a o akýchkoľvek osobitných rizikách alebo obavách vyjadrených zo strany útvaru zodpovedného za návrh) zostane na požiadanie dostupný pre útvary Komisie. Prehľad druhov nástrojov podliehajúcich tomuto procesu je zahrnutý v priloženom dokumente útvarov Komisie o výsledkoch dosiahnutých v súvislosti s oznámením z roku 2001. Predbežné konzultácie zostanú zachované pre prijímanie štandardných zmlúv verejného obstarávania a štandardných grantových dohôd. Generálne riaditeľstvo pre rozpočet bude na základe skúseností a revidovaných právnych predpisov pokračovať v aktualizácii súčasných štandardných zmlúv a grantových dohôd/rozhodnutí a v prípade potreby vyvíjať nové modely. 4. PROCES IMPLEMENTÁCIE NOVÉHO PRÍSTUPU V rámci nového prístupu sa počíta s tým, že výsledky, ktoré sa majú zaslať dotknutým útvarom Komisie, inštitúciám a orgánom EÚ, budú vypracované na základe vyšetrovacích aktivít, zatiaľ čo spravodajské aktivity budú slúžiť na posúdenie rizík pri tematických zabezpečeniach proti podvodom. Zabezpečenie proti podvodom a spravodajská činnosť sa budú vzájomne dopĺňať: proces zabezpečenia proti podvodom bude slúžiť na odhalenie problémov, ktoré si vyžadujú dôkladný tematický prístup prostredníctvom spravodajských metód a spravodajská činnosť poskytne údaje, ktoré bude možné využiť na dosiahnutie zabezpečenia proti podvodom. 4.1. Množstvo informačných zdrojov Proces implementácie prístupu na dosiahnutie zabezpečenia proti podvodom nevylučuje žiadny informačný zdroj. Úrad OLAF bude analyzovať svoje vyšetrovacie aktivity štruktúrovaným a multidisciplinárnym spôsobom. Táto analýza bude zahŕňať informácie pochádzajúce z interných a externých vyšetrovaní a iných operatívnych aktivít vykonávaných úradom OLAF. Okrem právneho záväzku informovať Komisiu a úrad OLAF o akýchkoľvek konkrétnych náznakoch možného podvodu, umožní nový prístup k zabezpečeniu proti podvodom lepší informačný tok medzi kontrolnými orgánmi. Výsledky auditov budú zahrnuté medzi informačné zdroje, najmä relevantné zistenia z auditov vykonaných útvarom pre vnútorný audit (IAS). Tento útvar informuje úrad OLAF o možných systémových nezrovnalostiach, ktoré počas auditu odhalí ktoré by mohli predstavovať riziko podvodu. Táto istá informácia o potenciálnych systémových nezrovnalostiach by mala byť poskytnutá úradu OLAF aj zo strany kapacít interného auditu (IACs) a subjektov vykonávajúcich dodatočnú kontrolu, ktoré patria pod operatívne útvary (údaje z auditového nástroja ABAC). Správy a zistenia Európskeho dvora audítorov a správy z auditov schvaľujúcich generálnych riaditeľstiev prípadne obohatia analýzu zabezpečenia proti podvodom. Analýzu doplnia aj ročné správy o činnostiach a iné správy o hospodárení, v ktorých boli jasne identifikované nedostatky a opatrenia prijaté na základe odporúčaní úradu OLAF. Informácie od orgánov členských štátov, vrátane orgánov auditu a kontroly, budú použité na ďalší rozvoj tohto nového prístupu. Nezrovnalosti oznámené vnútroštátnymi orgánmi v súlade s právnymi predpismi Spoločenstva[8] poskytujú informácie o možných rizikách. Vnútroštátna judikatúra priamo spojená s ochranou finančných záujmov EÚ bude tiež zahrnutá do analýzy zabezpečenia proti podvodom. 4.2. Hlavné kroky procesu zabezpečenia proti podvodom Hlavné kroky procesu: 7. Informácie sú zhromažďované z vyšetrovaní a iných operatívnych výsledkov a z iných externých zdrojov (uvedené v bode 4.1). Informácie zhromaždené z jednotlivých prípadov budú v plnej miere anonymizované s cieľom predísť zverejneniu osobných, dôverných a citlivých údajov; 8. Analýza zhromaždených informácií s cieľom identifikovať možné slabé miesta/nedostatky v právnych predpisoch, zmluvách alebo riadiacich/kontrolných systémoch a analýza súborov prípadov; 9. Identifikácia odporúčaní s cieľom predísť výskytu zistených slabých miest alebo zlepšiť zabezpečenie proti podvodom, korupcii a iným nezákonným aktivitám; 10. Zistenia a odporúčania sa postupujú dotknutým útvarom Komisie, inštitúciám a orgánom EÚ; 11. Útvary Komisie, inštitúcie a orgány EÚ následne poskytnú vyjadrenie. 5. ODPORÚčANIA A INÉ NÁSTROJE NA ZDIEľANIE INFORMÁCIÍ Výsledkom opísaného procesu majú byť odporúčania a závery z oblasti zabezpečenia proti podvodom. Tieto odporúčania a závery by boli priamo adresované dotknutým útvarom Komisie, inštitúciám a orgánom EÚ, buď jednotlivo, alebo spolu, najmä v prípade súvisiacich oblastí politiky. Odporúčania úradu OLAF nebudú mať záväzný charakter. Budú predmetom diskusie prípadne otvoreného flexibilného dialógu s adresátmi. Za implementáciu vrátane posúdenia nákladov a prínosu zodpovedajú dotknuté útvary Komisie, inštitúcie a orgány EÚ, ktoré nesú aj administratívne bremeno spojené s implementáciou. 5.1. Od prípadu k prípadu Úrad OLAF poskytne ad hoc odporúčania, ak si ochrana finančných záujmov EÚ vyžaduje konkrétne opatrenia od dotknutých útvarov, inštitúcií alebo orgánov EÚ. Dotknutý útvar bude vyzvaný, aby zvážil prijatie a/alebo implementáciu vhodného opatrenia na odstránenie alebo zníženie osobitných rizík alebo nedostatkov zistených zo strany úradu OLAF. Dotknuté útvary Komisie poskytnú úradu OLAF okrem toho informácie o opatreniach prijatých na zabránenie poškodeniu finančných záujmov EÚ. Rovnaký postup sa bude požadovať aj od inštitúcií a orgánov EÚ. 5.2. Všeobecné odporúčania a prehľad bežných prípadov Odporúčania vychádzajúce z analýzy rizika a typov podvodov vyplývajúcich z posúdenia súboru bežných prípadov, ktoré vykazujú podobné nezrovnalosti, budú sprístupnené zainteresovaným stranám. Dotknuté útvary Komisie poskytnú úradu OLAF informácie o opatreniach, ktoré následne príjmu na zabránenie vzniku podobných situácií v rámci svojich oblastí zodpovednosti. Rovnaký postup sa bude vyžadovať aj od inštitúcií a orgánov EÚ. Okrem toho bude vypracovaný prehľad anonymizovaných prípadov, vrátane opisu typov podvodov a nezrovnalostí a modu operandi, ktorý bude následne sprístupnený príslušným oprávneným zamestnancom útvarov Komisie (a prípadne iných inštitúcií). 5.3. Usmernenie ako predchádzať podvodom Iniciatíva Komisie o riadnom a účinnom finančnom hospodárení[9] (SEM 2000) sa začala v roku 1995. Prvé dve fázy boli zamerané na zlepšenie finančného hospodárenia v rámci Komisie, zatiaľ čo hlavným cieľom tretej fázy bolo zlepšiť hospodárenie v tej časti rozpočtu Spoločenstva (viac ako 80 %), ktorý je spravovaný členskými štátmi. „Usmernenie na kontrolu možnosti vzniku podvodu“[10] prijala Komisia v reakcii na odporúčanie č. 7 SEM 2000[11]. Usmernenie bolo uverejnené Generálnym sekretariátom Komisie a je stále k dispozícii zamestnancom Komisie zapojeným do finančného hospodárenia a ochrany finančných záujmov EÚ. Nová verzia usmernenia uverejnená Komisiou v kompetencii úradu OLAF bude široko sprístupnená všetkým zainteresovaným stranám vrátane členských štátov. Vychádzať bude z informácií, ktoré vzídu z procesu zabezpečenia proti podvodom a bude mať podobu internetového nástroja. Usmernenie by prípadne mohlo byť rozdelené a vypracované sektorovo alebo podľa oblastí politiky. 5.4. Informácie pre orgány kontroly a auditu Pri implementovaní nového prístupu k zabezpečeniu proti podvodom sa bude osobitná pozornosť venovať štrukturálnym a systémovým nedostatkom, ktoré dosiaľ neboli predmetom analýzy zo strany orgánov auditu a kontroly alebo neboli zistené prostredníctvom iných systematických nástrojov. Takéto systémové nedostatky alebo možné medzery v systémoch hospodárenia zistené v rámci inštitúcií EÚ budú oznámené riadiacim útvarom, útvaru IAS, dotknutým IACs alebo interným audítorom inštitúcií a orgánov EÚ. 5.5. Flexibilita nového prístupu Ak sa má nová politika zabezpečenia proti podvodom stať trvalou prekážkou pre možných páchateľov podvodov a ak má zabraňovať vzniku systematických nezrovnalostí, musí mať podobu flexibilného nástroja, ktorý bude možné rýchlo prispôsobiť meniacej sa situácii. Úrad OLAF bude neustále prehodnocovať potrebu zmeniť zameranie aktivít na zabezpečenie proti podvodom na osobitné oblasti a prispôsobiť analýzu tak, aby bola maximálne účinná. To si môže po určitej dobe vyžadovať zmenu zamerania aktivít na osobitný sektor rozpočtu EÚ v závislosti od zistených rizík a nezrovnalostí a dostupných zdrojov. Proces zabezpečenia proti podvodom bude spočiatku zameraný na sektor priamych výdavkov. 6. ZÁVER Nová politika zabezpečenia proti podvodom predstavená v tomto oznámení má za cieľ zlepšiť predchádzanie podvodom a korupcii na základe skúseností z vyšetrovacích a iných operatívnych aktivít úradu OLAF. Výsledky tohto nového procesu budú adresované útvarom Komisie a iným dotknutým inštitúciám a budú poskytnuté aj členským štátom zapojeným do správy a/alebo kontroly príjmov alebo výdavkov EÚ. Prvými výsledkami, ktoré sa očakávajú v druhej polovici roka 2008, budú ad hoc odporúčania a súhrnný prehľad bežných prípadov. Po skúšobnej trojročnej fáze sa prístup uvedený v tomto oznámení vyhodnotí. Komisia bude informovať o svojich aktivitách na zabezpečenie proti podvodom v rámci ročnej správy Komisie o boji proti podvodom, ktorá sa uverejňuje v súlade s článkom 280 zmluvy. 7. PRÍLOHY 12. Schéma procesu. 13. Pracovný dokument zamestnancov Komisie o výsledkoch mechanizmu zabezpečenia proti podvodom, ktorý bol vytvorený na základe oznámenia Komisie o zabezpečení právnych predpisov a správy zmlúv proti podvodom prijatého 7. novembra 2001. [pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic] [1] Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev, Ú. v. ES L 312, 23.12.1995, s.1. [2] Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev, naposledy zmenené a doplnené nariadením Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 z 13. decembra 2006. [3] Oznámenie Komisie týkajúce sa zabezpečenia proti podvodom v prípade právnych predpisov a správy zmlúv, SEK(2001) 2029, 7.11.2001 – neuverejnené v U. v. Pozri však bod 3.3. [4] Reforma Komisie – biela kniha - časť I (KOM/2000/0200 v konečnom znení). [5] Biela kniha „ Reforma Komisie “, časť II (akčný plán), z 5.4.2000, KOM(2000) 200 v konečnom znení/2. [6] KOM(2000) 358 v konečnom znení. [7] Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade „Správa o pokroku reformy Komisie po uskutočnení reformy“ KOM(2005) 668 z 21.12.2005. [8] Nariadenie Komisie (ES) č. 1681/94 z 11. júla 1994 o nezrovnalostiach a získavaní neoprávnene vyplatených čiastok späť v súvislosti s financovaním štrukturálnych politík a o organizácii informačného systému v tejto oblasti Ú. v. ES L 178, 12.7.1994, s. 43-46 a nariadenie Komisie č. 1848/2006 o nezrovnalostiach a vymáhaní súm neoprávnene vyplatených v súvislosti s financovaním spoločnej poľnohospodárskej politiky, o organizácii informačného systému v tejto oblasti a o zrušení nariadenia (EHS) č. 595/91. [9] Iniciatíva Komisie „Riadne a účinné finančné hospodárenie“ (SEM 2000): Všeobecná správa Európskej komisie za rok 1995, bod 976. [10] Dokument SG/C/3/ED D96 zo 6. mája 1996, neuverejnené v Ú. v. [11] V dôsledku interného rozhodnutia týkajúceho sa bývalého systému archivácie je k dispozícii iba francúzske znenie: Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Etanchéité de la législation à la fraude: mise en œuvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC (1996) 1802/4 du 11 Octobre 1996.