Pracovný dokument Komisie - Lepšia regulácia a tematické stratégie pre životné prostredie {SEK(2005) 1197} /* KOM/2005/0466 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 28.09.2005 KOM(2005) 466 v konečnom znení PRACOVNÝ DOKUMENT KOMISIE Lepšia regulácia a tematické stratégie pre životné prostredie {SEK(2005) 1197} V priebehu uplynulých štyroch rokov EÚ spustila a uskutočňovala široký program na zlepšenie regulačného prostredia. Ďalšia generácia politiky v oblasti životného prostredia, ktorou sú tematické stratégie, sa pripravuje v súlade s princípmi tohto programu „lepšej regulácie”. Tento dokument uvádza, ako sa tieto princípy uplatňujú a bude slúžiť ako základ politickej diskusie „Lepšia regulácia a tematické stratégie” naplánovanej na zasadnutie Rady pre životné prostredie v októbri 2005. 1. ÚVOD Európska komisia sa po mnohé roky venovala zlepšovaniu svojich postupov pre tvorbu práva, ktoré vyplývalo ako nadväzujúca činnosť z Bielej knihy európskej správe vecí verejných[1] s cieľom zabezpečiť, aby mali legislatívne návrhy vysokú kvalitu - boli jednoduché, relevantné a účinné. Táto činnosť zahŕňala zlepšovanie kvality legislatívnych návrhov prostredníctvom zlepšovania vedomostnej základne[2], využívanie rozsiahlych konzultácií pri príprave legislatívnych návrhov[3] a vyžadovanie komplexného hodnotenia vplyvov všetkých dôležitých návrhov politík a legislatívnych návrhov[4]. Komisia tiež zjednodušuje právo EÚ[5] a znižuje byrokraciu zabezpečením preverovania administratívnych nákladov[6] hodnotením vplyvov príslušných návrhov, zmenou a doplnením súčasných právnych predpisov s ohľadom na praktické skúsenosti a stiahnutím doteraz neschválených návrhov, ktoré nemusia byť v súlade s prioritami Komisie vyplývajúcimi z Lisabonskej stratégie a ktoré nemusia úplne vyhovovať normám lepšej regulácie. Súčasťou „lepšej regulácie” je aj lepšie odôvodnenie potreby a pridanej hodnoty zásahu na úrovni Spoločenstva, okrem iného prostredníctvom zlepšovania obsahu dôvodových správ pripojených k návrhom. Pružnosť pri úprave právnych predpisov v súlade s vedeckým a technickým vývojom sa zavádza prostredníctvom systematického začleňovania preskúmaných a upravených ustanovení do legislatívnych aktov. Komisia pri mnohých príležitostiach zdôraznila, že „lepšia regulácia” nie je to isté ako „deregulácia”. Lepšia regulácia znamená zlepšovanie európskych politík a plnenie cieľov politík v prospech všetkých hospodárskych subjektov (podnikateľské subjekty, verejné orgány) čo najmenej zaťažujúcim a čo najúspornejším spôsobom. Vyžaduje si to, aby sa politiky v jednotlivých oblastiach navzájom podporovali a boli súdržné, a aby sa jasne určili kompromisy. „Lepšia regulácia” sa zameriava na uľahčenie rastu a tvorby pracovných príležitostí pri súčasnom zachovaní vysokej úrovne sociálnej aj environmentálnej ochrany v súlade so stratégiou trvalo udržateľného rozvoja EÚ. Toto bolo zdôraznené v oznámení „Lepšia právna úprava pre rast a zamestnanosť v EÚ”[7] z marca 2005, ktoré predstavuje príspevok k účinnej realizácii Lisabonskej stratégie. V európskej politike v oblasti životného prostredia, ktorá má približne tridsaťročnú históriu, sa postupne uplatňovali koncepcie, ktoré sa teraz v „lepšej regulácii” stali štandardnými postupmi. Proces modernizácie a zjednodušovania sa odráža v prijatí rámcovej smernice o vode[8] v roku 2000, ktorou sa zracionalizovala legislatíva Spoločenstva o vode nahradením siedmich dovtedajších smerníc týkajúcich sa povrchových vôd, vodného prostredia rýb, vodného prostredia mäkkýšov, podzemných vôd a vypúšťania nebezpečných látok. Veľké úsilie vynaložené na „lepšiu reguláciu” v oblasti životného prostredia sa odrazí v siedmich tematických stratégiách, ktoré budú predstavené v nasledujúcich mesiacoch. V ďalšom texte sa skúma priebeh tejto činnosti, najmä s ohľadom na hodnotenie vplyvov, konzultácie a zjednodušenie. 2. SEDEM TEMATICKÝCH STRATÉGIÍ 6. environmentálny akčný program[9] vyzýva na prípravu siedmich tematických stratégií pre tieto oblasti: - Znečistenie ovzdušia - Morské prostredie - Trvalo udržateľné využívanie zdrojov - Prevencia vzniku odpadov a recyklácia - Trvalo udržateľné využívanie pesticídov - Ochrana pôdy - Mestské prostredie Stratégie pre ovzdušie, odpady a pesticídy skúmajú a budú meniť politiku a/alebo legislatívu v oblastiach, kde dlhodobo existuje rozsiahly súbor právnych predpisov Spoločenstva. Ďalšie stratégie sa budú venovať novým environmentálnym výzvam z novej jednotnej perspektívy. Stratégia pre zdroje poskytne nový analytický rámec pre trvalo udržateľné politiky produkcie a spotreby, vrátane odpadového hospodárstva. Stratégie pre pôdu a morské prostredie budú doplnením politík pre ovzdušie a vodu, budú tak pokryté všetky základné zložky životného prostredia. Stratégia pre mestské prostredie bude skúmať osobitné problémy mestského prostredia a venovať sa trvalo udržateľnej doprave, trvalo udržateľnej výstavbe a jednotnému environmentálnemu riadeniu. Tematické stratégie budú kľúčovými mechanizmami plnenia podľa 6. environmentálneho akčného programu, ktorý sám o sebe predstavuje prínos v oblasti životného prostredia k stratégii trvalo udržateľného rozvoja EÚ (pozri prílohu). Tematické stratégie zabezpečia širokú analýzu problémov podľa tém sledovaním tlakov a vplyvov na špecifické témy v oblasti životného prostredia (napríklad látky znečisťujúce ovzdušie, akými sú aj pevné častice, ktoré majú negatívny vplyv na zdravie, strata biodiverzity), vplyvov, ktoré sú prierezové pre témy životného prostredia (klimatické zmeny, strata biodiverzity) a spojení medzi vplyvom na životné prostredie a sektorovými politikami (napríklad vplyv dopravy, energetiky, poľnohospodárstva na ovzdušie, pôdu, vodu atď.). Zameriavajú sa na dosiahnutie správnej rovnováhy medzi ochranou životného prostredia a lisabonskými cieľmi rastu a zamestnanosti. Budú sa venovať širokej škále možností a rôznorodej zmesi politík vrátane využitia trhových nástrojov, technológií a inovácie na riešenie zistených problémov strategickým a účinným spôsobom. K problémom budú pristupovať z dlhodobejšej perspektívy, stanovia rámec činnosti Spoločenstva a členských štátov na nasledujúce dve desaťročia, navrhnú teda strategické ciele a zároveň preskúmajú krátkodobé a strednodobé opatrenia, ktoré budú preverené v rámci hodnotenia vplyvov. Ich cieľom bude prispieť k splneniu globálnych záväzkov EÚ. Malo by to pomôcť zabezpečiť vyššiu právnu a regulačnú istotu a stabilný rámec, v ktorom budú môcť verejný sektor, firmy a jednotlivci lepšie plánovať. Každá stratégia bude vo forme balíka, ktorý bude obsahovať: - celkový prístup k tematickej otázke predstavenej v oznámení, s dôrazom na problémy a navrhnuté riešenia, - legislatívne návrhy pre niektoré stratégie, - hodnotenie vplyvov 3. UPLATňOVANIE LEPšEJ REGULÁCIE Tematické stratégie sú založené na hodnotení vplyvov a sú pripravované s osobitnou pozornosťou venovanou konzultáciám so zúčastnenými stranami, zjednodušovaniu a prierezovým problémom a spojeniam. 3.1. Hodnotenie vplyvov Hodnotenia vplyvov sa uskutočnili alebo uskutočňujú pri všetkých tematických stratégiách s cieľom zabezpečiť, aby rozhodnutia boli prijímané na základe najlepších dostupných informácií. Pri hodnotení vplyvov sa analyzujú problémy, príčinné vzťahy a spojenia, kto je nimi ovplyvňovaný a tiež vhodnosť zásahu na úrovni EÚ. Zámerom tejto analýzy je prehĺbiť porozumenie otázkam a základným príčinám environmentálnych problémov a spoločenským a hospodárskym dôsledkom navrhovaných opatrení. Hodnotí sa škála možných politík, vrátane možnosti neuskutočniť žiadne zmeny. Skúmajú sa alternatívy regulácie, ako aj využitie trhových nástrojov. Napríklad pokiaľ ide o pesticídy, vykonala sa podrobná analýza zdanenia a poplatkov za likvidáciu obalov. Stratégie sa zamerajú na rôzne prostriedky vrátane výskumu a technologického vývoja, ktoré bude možné využiť pri kombinácii politík. Pri výbere možností sa bude brať do úvahy princíp subsidiarity a proporcionality. Bude na členských štátoch, aby si zvolili najvhodnejšiu cestu na dosiahnutie želaných cieľov napríklad vo vzťahu k zdrojom a predchádzaniu vzniku odpadov a stratégii recyklácie, pretože vo využívaní zdrojov a výrobných modeloch existujú v rámci EÚ výrazné rozdiely. Stratégia pre morské prostredie bude prispôsobená tak, aby zohľadňovala rozmanitosť jednotlivých morí a navrhne regionálny prístup k ekosystémom. Preskúmaný bude vplyv možných politík na hospodárstvo, vrátane vplyvu na konkurencieschopnosť európskej ekonomiky, spoločnosť a životné prostredie. Patrí k tomu aj analýza pomeru nákladov a zisku. Rozsah kvantifikácie vplyvov a peňažného vyjadrenia nákladov a zisku sa odlišuje od stratégie k stratégii. Pri niektorých stratégiách (zdroje, mestské prostredie) sa stanovia princípy a navrhnú nové prístupy a analýza ich vplyvov bude mať kvalitatívny charakter, pretože nebudú predložené žiadne záväzné realizačné opatrenia. Pri iných, napríklad stratégii morského prostredia či pôdy, budú stanovené strednodobé až dlhodobé ciele, ale podrobné určenie konkrétnych opatrení a kvantifikácia ich vplyvov sa odloží do budúcnosti na najvhodnejšiu úroveň riadenia. Hodnotenie vplyvov pre stratégie ovzdušia a pesticídov bude naopak obsahovať viac kvantitatívnych analýz s peňažným vyjadrením nákladov a zisku. Uskutočnené jednotné modelovanie počas prípravy tematickej stratégie ovzdušia napríklad umožnilo ľahšie určiť množstvo dlhodobých scenárov s rozličnými vplyvmi na ľudské zdravie, životné prostredie a konkurencieschopnosť, vrátane zodpovedajúcich nákladov a zisku pri každom z nich. Vďaka hodnoteniu vplyvov, ktoré sa uskutočňuje pri príprave stratégií bude možný výber uprednostňovaných možností, pri ktorých očakávaný zisk preváži náklady. Vzhľadom na skutočnosť, že náklady na vykonanie nápravných činností môžu byť vyššie ako pri vykonaní včasného inovatívneho preventívneho opatrenia, skúmajú sa aj náklady pri nečinnosti. Pri hodnotení vplyvov sa okrem toho berie do úvahy aj rola, ktorú môžu dobre pripravené právne predpisy v oblasti životného prostredia zohrať pri iniciovaní inovácií a rozvoji čistých technológií. 3.2. Konzultácie so zúčastnenými stranami Príprava stratégií zahŕňa výrazné úsilie konzultovať a využiť poznatky širokého okruhu zúčastnených strán. Každá stratégia je výsledkom dôkladného konzultačného procesu: najprv bol predložený dokument typu „zelená kniha”, v ktorom boli stanovené otázky a možné postupy ich riešenia. Tieto dokumenty boli potom predmetom rozsiahlych konzultácií v odborných pracovných skupinách, v procese hodnotenia vplyvov a na internete, pričom išlo o proces trvajúci niekoľko rokov. Európsky parlament aj Rada tieto dokumenty prerokovali a prijali príslušné závery. Konzultácie prebiehali v širokom okruhu zúčastnených strán – odborníkov z členských štátov, akademikov, podnikateľských a obchodných združení, jednotlivých firiem, mimovládnych organizácií, ostatných predstaviteľov občianskej spoločnosti a verejnosti. Pri všetkých stratégiách sa konzultácie uskutočňovali rôznymi spôsobmi, vrátane pravidelných stretnutí odborníkov, konferencií, špecializovaných pracovných stretnutí a internetových konzultácií. Posledný uvedený spôsob vzbudil značný záujem, len k stratégii v oblasti ovzdušia bolo zaslaných viac ako 11 000 reakcií. Tento spôsob rozsiahlych konzultácií umožnil, aby boli stratégie pripravené na základe najlepších dostupných poznatkov a umožnil tiež vziať do úvahy záujmy odborníkov, čo v budúcnosti uľahčí realizáciu zlepšení. 3.3. Zjednodušenie V tých oblastiach, kde v súčasnosti existuje politika a právne predpisy, ako v oblasti ovzdušia a odpadov, sa tematické stratégie zameriavajú na zjednodušovanie. Zjednodušia existujúce právne predpisy, objasnia vymedzenia pojmov, odstránia nejasnosti a navrhnú spôsoby na uľahčenie realizácie zlepšení. Stratégia pre znečistenie ovzdušia napríklad zjednotí päť súčasných samostatných zložiek legislatívy týkajúcej sa kvality ovzdušia do jednej smernice, zoradí vymedzenia pojmov, zruší a zmení zastarané ustanovenia a odstráni duplicitu. Tematické stratégie pri zavádzaní nových cieľov politík v najvyššej miere uprednostnia využitie súčasných nástrojov a politík pred novými politickými návrhmi. Stratégia pre pesticídy sa napríklad vytvára v úzkej spolupráci so zmenou smernice 91/414/EHS o schvaľovaní účinných látok pesticídov. Tam, kde stratégie vyžadujú prijatie opatrení v súvislosti s konkrétnymi výrobkami, budú sa tieto opatrenia prijímať v prvom rade na dobrovoľnej báze podľa rámca integrovanej politiky výrobkov a tam, kde bude potrebné podporiť ekologicky účinné inovácie, podľa akčného plánu pre environmentálne technológie[10]. Vzhľadom na zjednodušenie a znižovanie administratívnych nákladov sa pri príprave tematických stratégií skúma aj zjednotenie, modernizácia a zjednodušenie požiadaviek právnych predpisov v oblasti životného prostredia na sledovanie a podávanie správ. Cesta vpred spočíva v modernizácii – presune smerom k zdieľaným informačným systémom, ktoré spĺňajú potreby environmentálnych politík Spoločenstva, tvorcov politiky a verejnosti pri minimalizácii administratívneho zaťaženia. Pri príprave každej tematickej stratégie sa skúmajú súčasné systémy a požiadavky a všetky nové iniciatívy sa prispôsobujú presunu k poskytovaniu okamžite prístupných údajov, ktoré poskytnú obraz skutočného stavu životného prostredia na európskej úrovni a prispejú k zlepšeniu tvorby politiky. 3.4. Využívanie spojení a synergie Súbežný vývoj tematických stratégií poskytol možnosť podrobne preskúmať spojenia medzi jednotlivými oblasťami politiky a systematickejšie plánovať a programovať zmeny ďalších právnych predpisov v oblasti životného prostredia. Pri lepšom pochopení týchto spojení bude možné využívať synergiu a v rôznych stratégiách prijímať opatrenia vzájomnej podpory. Napríklad ozón v prízemnej vrstve je znečisťovateľom ovzdušia ovplyvňujúcim ľudské zdravie predovšetkým v mestských oblastiach a biodiverzitu. Je tiež priamym skleníkovým plynom. Opatrenia, ktoré znižujú jeho koncentráciu preto pomôžu splniť ciele politiky v oblasti kvality ovzdušia, klimatickej zmeny a mestského prostredia. Tematická stratégia znečistenia ovzdušia navrhne také zmeny v sledovaní kvality ovzdušia, ktoré poslúžia aj informačným potrebám v oblasti životného prostredia a zdravia, biodiverzity, pôdy, mestského a morského prostredia. Príprava tematických stratégií opäť zdôraznila, že riešenie problémov životného prostredia si vyžaduje integráciu environmentálnych záujmov do iných oblastí sektorovej politiky, akými sú poľnohospodárstvo, doprava, energia a výskum. Je to základ pre zabezpečenie príspevku týchto stratégií k širším cieľom trvalo udržateľného rozvoja. Tematické stratégie stanovia rámec pre úsilie integrácie pre nasledujúce roky – pomôžu vyjasniť, kde je toto integračné úsilie z dlhodobého hľadiska najviac potrebné. Tematické stratégie zabezpečia aj súdržné prostredie politiky pre financovanie Spoločenstva podľa budúcich finančných výhľadov. Priority výskumu v rôznych tematických oblastiach budú napríklad podporované prostredníctvom 7. rámcového programu pre výskum, technológie v oblasti životného prostredia prostredníctvom posledného programu, ako aj prostredníctvom programu pre konkurencieschopnosť a inováciu. 4. ZÁVER V príprave tematických stratégií sa pozornosť venuje zlepšeniu tvorby regulačných opatrení s cieľom uľahčiť účinnú realizáciu, minimalizáciu nákladov a optimalizáciu ziskov. Tematické stratégie sa tak stanú výzvou lepšej regulácie, ktorá je prioritou tejto Komisie[11]. Ich cieľom je stanoviť základ pre dosiahnutie zdravého životného prostredia Európy úsporným spôsobom tak, aby sledovanie cieľov v oblasti životného prostredia išlo ruka v ruke s trvalo udržateľným rastom a zamestnanosťou. Zlepší sa tak kvalita života a zdravia európskych občanov a naplní sa náš záväzok trvalo udržateľného rozvoja. [1] KOM (2001) 428 v konečnom znení („Biela kniha o európskej správe vecí verejných”); KOM (2002) 275 v konečnom znení („Európske riadenie: lepšie zákonodarstvo”); KOM (2002) 278 („Akčný plán pre zjednodušenie a zlepšenie regulačného prostredia”); KOM (2003) 71 v konečnom znení („Aktualizácia a zjednodušenie acquis Spoločenstva”). [2] KOM (2002)713 (“Zbieranie a využívanie odborných znalostí Komisiou – zásady a usmernenia – zlepšovanie vedomostnej základne pre lepšiu politiku”). [3] KOM (2002) 277 v konečnom znení („Smerom k posilneniu kultúry porád a dialógu – všeobecné zásady a minimálne normy použiteľné pri poradách Komisie so zúčastnenými stranami“). [4] KOM (2002) 276 v konečnom znení Hodnotenie vplyvu. [5] KOM (2003) 71 v konečnom znení Aktualizácia a zjednodušenie acquis Spoločenstva. [6] V pracovnom dokumente útvarov Komisie «Minimalizácia administratívnych nákladov spôsobených legislatívnym procesom» (SEK (2005) 175 z 16. marca 2005) Komisia oznámila spustenie pilotnej fázy s cieľom vytvorenia spoločnej metodológie merania administratívneho zaťaženia. [7] Porovnaj KOM (2005) 97. [8] Smernica 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia Spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva. [9] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES z 22. júla 2002, ktorým sa ustanovuje šiesty environmentálny akčný program Spoločenstva. Ú. v. ES L 242, 10.9.2002. [10] KOM(2004)38 Podpora technológie pre udržateľný rozvoj: Akčný plán pre environmentálne technológie pre EÚ. [11] KOM(2005)97 v konečnom znení Lepšia právna úprava pre rast a zamestnanosť v Európske únii.