Osobitná správa Posilňovanie 
administratívnej kapacity 
v bývalej Juhoslovanskej 
republike Macedónsko: 
obmedzený pokrok 
v zložitej situáciiSK 2016  Č. 11
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Otázky:  eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.  
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).
Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016
Print ISBN 978-92-872-4894-7 ISSN 1831-0931 doi:10.2865/6999 QJ-AB-16-012-SK-C
PDF ISBN 978-92-872-4931-9 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/578586 QJ-AB-16-012-SK-N
EPUB ISBN 978-92-872-4927-2 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/648369 QJ-AB-16-012-SK-E
© Európska únia, 2016
Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.
Posilňovanie 
administratívnej kapacity 
v bývalej Juhoslovanskej 
republike Macedónsko: 
obmedzený pokrok 
v zložitej situácii
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)Osobitná správaSK 2016  Č. 11
02
 Audítorský tím
V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrét -
nych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali 
maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci 
vývoj a politický a verejný záujem.
Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora III, ktorej predsedá člen EDA Karel Pinxten a ktorá sa špecializuje 
na výdavky v oblasti vonkajších opatrení. Audit viedol člen EDA Hans Gustaf Wessberg, pomáhal mu Peter Eklund, vedúci 
jeho kabinetu; Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašé; Torielle Perreur-Lloyd, vedúca úlohy; Stéphanie Girard, Ainhoa Perez 
Infante, Aurelia Petliza, audítori.
Zľava doprava:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard.

03
 Obsah
Bod
 Skratky a akronymy
I – X Zhrnutie
1 – 13 Úvod
1 – 5 Cesta k pristúpeniu
6 – 10 Vnútroštátny kontext reformy
11 – 13 Predvstupová finančná pomoc EÚ
14 – 21 Rozsah auditu a audítorský prístup
22 – 66 Pripomienky
22 – 44 Časť I – Účinnosť predvstupovej finančnej pomoci v rámci prispievania k posilňovaniu 
administratívnej kapacity
23 – 36 Predvstupovou finančnou pomocou sa nepodarilo úspešne vyriešiť niektoré závažné nedostatky týkajúce 
sa administratívnej kapacity v kľúčových oblastiach
37 – 38 Podarilo sa dosiahnuť väčšinu plánovaných výstupov, ale neboli vždy využité
39 – 40 Vplyvy projektov boli často obmedzené a nie vždy udržateľné
41 – 44 Prekážky pokroku pri posilňovaní administratívnej kapacity
45 – 55 Časť II – Využívanie decentralizovaného hospodárenia ako prostriedku na  
budovanie kapacít
46 – 49 Krajina nebola pripravená na objem a zložitosť finančných prostriedkov z nástroja IPA, s ktorými sa 
hospodárilo decentralizovane
50 – 51 Komisia síce prijala opatrenia, ale pravdepodobne dôjde k ďalšiemu zrušeniu viazanosti prostriedkov
52 – 55 Decentralizácia hospodárenia sa mohla vo väčšej miere využiť ako nástroj na budovanie kapacít pre verejnú 
správu
04 Obsah 
56 – 66 Časť III – Prínos politického dialógu k posilňovaniu administratívnej kapacity
57 – 60 Hoci bol politický dialóg dobre zorganizovaný, výrazne neprispel k celkovému posilneniu administratívnej 
kapacity
61 – 66 Potreba posilniť administratívnu kapacitu sa riešila prostredníctvom ďalších mechanizmov na vedenie 
dialógu, ktoré však nepriniesli pokrok smerom k odstráneniu hlavných prekážok
67 – 73 Závery a odporúčania
 Príloha I —  Kľúčové dátumy týkajúce sa vzťahov medzi EÚ a bývalou Juhoslovanskou 
republikou Macedónsko
 Príloha II — Kontrolované projekty
 Odpovede Komisie
05
 Skratky a akronymy
GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení : Generálne riaditeľstvo pre európsku susedskú 
politiku a rokovania o rozšírení
GR pre regionálnu a mestskú politiku : Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku
IPA: nástroj predvstupovej pomoci
OOS : Organizácia občianskej spoločnosti
USAID : Agentúra Spojených štátov pre medzinárodný rozvoj
06
 Zhrnutie
I
Bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko je kandidátska krajina na členstvo v EÚ od roku 2005. Každý rok od 
roku 2009 Komisia oznamuje, že krajina spĺňa povinné politické kritériá na postup do ďalšej etapy prístupového 
procesu. Rada súhlasila, že krajina spĺňa politické kritériá, ale nerozhodla o rámci na otvorenie rokovaní. V novem -
bri 2015 Komisia uviedla, že je pripravená rozšíriť svoje odporúčanie začať prístupové rokovania s krajinou. Bolo to 
však podmienené vyriešením súčasnej politickej krízy v krajine a vykonaním niekoľkých naliehavých reformných 
priorít.
II
Počas obdobia rokov 2007 – 2013 EÚ vyčlenila v rámci nástroja predvstupovej pomoci (IPA I) 615 mil. EUR, ktoré mali 
krajine pomôcť pripraviť sa na pristúpenie. Krajina tiež získala finančnú podporu z viacstranných programov vzťahu -
júcich sa na celý západný Balkán.
III
Skontrolovali sme projekty financované z nástroja IPA I v troch hlavných sektoroch: reforma verejnej správy (12 % 
z celkových pridelených prostriedkov), doprava (18 %) a životné prostredie (16 %). Zistili sme, že napriek tomu, 
že pre Komisiu bolo budovanie kapacít prioritou, počas kontrolovaného obdobia sa pri posilňovaní administratív -
nej kapacity krajiny podarilo dosiahnuť len pomerne obmedzený pokrok. Projekty, ktoré sme kontrolovali, vo vše -
obecnosti priniesli plánované výstupy, ale tie sa často nepodarilo v plnej miere využiť. V niektorých prípadoch mali 
projekty obmedzený vplyv a neboli udržateľné.
IV
Všetky projekty, ktoré boli skontrolované v sektore reformy verejnej správy, zahŕňali činnosti navrhnuté na posilne -
nie administratívnej kapacity, ale často účinne neriešili mnohé nedostatky. Niektorým kľúčovým oblastiam, v kto -
rých už existovali prísne právne predpisy (vnútorná kontrola, rozvoj profesionálnej, nezávislej štátnej služby), bola 
počas kontrolovaného obdobia poskytnutá len malá pomoc z nástroja IPA a pri vykonávaní týchto právnych pred -
pisov nedošlo k dostatočnému pokroku. V iných kľúčových oblastiach (ako je boj proti korupcii a verejné obstaráva -
nie) mali projekty financované z nástroja IPA malý vplyv, keďže im chýbala aktívna podpora vnútroštátnych orgánov.
V
V sektoroch dopravy a životného prostredia bolo len niekoľko kontrolovaných projektov zameraných na budovanie 
kapacít s cieľom zabezpečiť súlad s  acquis  EÚ. Hoci ostatné projekty boli zamerané na posilnenie administratívnej 
kapacity prostredníctvom „učenia sa z vlastných skúseností“, z ďalšieho preskúmania vyplynulo, že investície do 
infraštruktúry nezahŕňali činnosti, ktoré boli jasne navrhnuté na priamu podporu tohto cieľa.
Zhrnutie 07
VI
Kontrolované projekty vždy nezapadali do koherentného, súdržného a koordinovaného prístupu k posilňovaniu 
administratívnej kapacity. Niektoré projekty nenadväzovali na predchádzajúcu pomoc poskytnutú v tom istom 
sektore alebo im nebola primeraným spôsobom poskytnutá ďalšia podpora. Medzi stanovením potreby pomoci 
a dosiahnutím výsledkov projektu často uplynuli až štyri roky a viac.
VII
Komisia decentralizovala hospodárenie so 76 % finančných prostriedkov pridelených z nástroja IPA I na vnútroštátnu 
správu a podporila vytvorenie a fungovanie štruktúr na hospodárenie s týmito finančnými prostriedkami. To viedlo 
k zlepšeniu kapacity v príslušných častiach verejnej správy. Zistili sme však, že skúsenosť s decentralizáciou hospo -
dárenia bola príležitosťou na budovanie kapacít aj vo zvyšku verejnej správy, ktorú Komisia počas kontrolovaného 
obdobia nevyužila.
VIII
Mechanizmy na vedenie politického dialógu boli dobre prispôsobené na podporu reformy v krajine. Skutočnosť, 
že celková administratívna kapacita sa počas kontrolovaného obdobia významne nezlepšila, bola do značnej miery 
výsledkom nedostatočnej politickej vôle vnútroštátnych orgánov odstrániť niektoré prekážky pri posilňovaní 
administratívnej kapacity. Navyše vplyv, ktorý Komisia mohla využiť na podporu reformy, a to najmä v citlivých 
oblastiach, bol počas tohto obdobia výrazne obmedzený, keďže neexistoval rámec, ktorý poskytujú prístupové 
rokovania.
IX
Uviedli sme niekoľko odporúčaní na podporu posilňovania administratívnej kapacity.
08
 Úvod
Cesta k pristúpeniu
01 
Bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko a EÚ podpísali v roku 2001 doho -
du o stabilizácii a pridružení, ktorá bola prvou na západnom Balkáne. Na samite 
v Solúne v roku 2003 Európska únia (EÚ) poskytla všetkým krajinám západného 
Balkánu1 jasnú perspektívu členstva v EÚ pod podmienkou, že splnia kodanské 
kritériá2 a podmienky procesu stabilizácie a pridruženia3. V roku 2005 sa krajina 
oficiálne stala plnohodnotným kandidátom na členstvo v EÚ.
02 
Do roku 2009 krajina úspešne zosúladila mnohé dôležité časti svojich vnútroštát -
nych právnych predpisov s právnymi predpismi EÚ. Komisia tento pokrok uznala 
a odporučila otvorenie oficiálnych prístupových rokovaní. Rokovania o členstve 
sa však nemôžu začať, kým sa na tom nedohodnú vlády všetkých členských štá -
tov EÚ v podobe jednomyseľného rozhodnutia Rady EÚ. Napriek súhlasu s tým, 
že krajina splnila politické kritériá na otvorenie prístupových rokovaní, Rada také -
to rozhodnutie neprijala ani po odporúčaní Komisie z roku 2009.
03 
Rada ostala nečinná aj napriek priaznivým odporúčaniam, ktoré Komisia vydávala 
počas každého z nasledujúcich piatich rokov. Ukázalo sa, že prijatiu rozhodnu -
tia bránia problémy týkajúce sa oficiálneho názvu krajiny4 a v poslednom čase 
aj vzťahy so susednými krajinami. Oficiálna cesta krajiny k pristúpeniu je zabloko -
vaná už viac ako šesť rokov. Medzičasom ju mnohé iné krajiny západného Balká -
nu dobehli a dokonca predstihli5.
04 
V roku 2013 krajina vstúpila do obdobia politickej krízy a došlo k zlyhaniu do -
máceho politického dialógu6, čo odhalilo závažné nedostatky v demokratickej 
správe vecí verejných v roku 2015. Na verejnosť prenikla zachytená komunikácia 
naznačujúca porušovanie ľudských práv, politizáciu a korupciu7. Komisia a nie -
ktorí poslanci Európskeho parlamentu sa úzko podieľali na uľahčovaní politickej 
dohody s cieľom prekonať túto krízu.1 Medzi tieto krajiny v tom čase 
patrili: Albánsko, Bosna 
a Hercegovina, Chorvátsko, 
bývalá Juhoslovanská 
republika Macedónsko, Srbsko 
a Čierna Hora.
2 Kodanské kritériá stanovené 
Európskou radou v júni 1993 
tvoria:  
a) politické kritériá;  
b) ekonomické kritériá;  
c) schopnosť prevziať 
záväzky vyplývajúce 
z členstva.
3 Proces stabilizácie 
a pridruženia, ktorý 
predstavuje politiku EÚ 
týkajúcu sa západného 
Balkánu, bol vytvorený 
s cieľom dosiahnuť konečné 
členstvo v EÚ. Krajiny 
západného Balkánu sú 
zapojené do progresívneho 
partnerstva s cieľom 
stabilizovať región a vytvoriť 
zónu voľného obchodu.
4 Tento problém sa od roku 
1994 rieši prostredníctvom 
mediácie Organizácie 
Spojených národov.
5 Chorvátsko je v súčasnosti 
členským štátom EÚ. Čierna 
Hora, Srbsko a Albánsko sa 
stali kandidátskymi krajinami 
na členstvo v EÚ a Čierna Hora 
a Srbsko otvorili prístupové 
rokovania.
6 Hlavná opozičná strana 
bojkotovala parlament.
7 Pozri úvod k správe o pokroku 
z roku 2015 [SWD(2015) 212 
final z 10. novembra 2015].
09 Úvod 
05 
V roku 2014 Komisia oznámila, že do roku 2020 nebude mať EÚ žiadne nové člen -
ské štáty8. Toto celkové spomalenie procesu rozširovania bolo spôsobené potre -
bou konsolidácie v rámci EÚ po posledných kolách rozširovania, ako aj výzvami 
súvisiacimi s integráciou regiónu, ktorý sa stále spamätáva z násilného konfliktu 
z 90. rokov minulého storočia. Kľúčové dátumy sa uvádzajú v  prílohe I .
Vnútroštátny kontext reformy
06 
Komisia pomáha bývalej Juhoslovanskej republike Macedónsko uzákoniť reformy 
a pripraviť sa na členstvo v EÚ. Proces reformy pozostáva zo zavádzania a vykoná -
vania vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré sú v súlade s právnymi predpis -
mi EÚ. Komisia pomáha navrhovať nové právne predpisy a posilňovať administra -
tívnu kapacitu na ich vykonávanie.
07 
Komisia a ostatné zainteresované strany oznámili, že hoci verejná správa bývalej 
Juhoslovanskej republiky Macedónsko pokračuje v práci na integrácii do EÚ, od -
hodlanie vnútroštátnych orgánov na vyššej úrovni vykonávať reformy je menšie9. 
Často chýba vôľa zapojiť sa do niektorých významných finančných investícií, 
ktoré sú nevyhnutné na dosiahnutie pokroku v oblasti reformy, napríklad pokiaľ 
ide o environmentálne opatrenia. Takisto neexistuje primerané politické vedenie 
potrebné na riešenie problémov v citlivých oblastiach, ako je boj proti korupcii.
08 
Keďže neprebiehajú oficiálne prístupové rokovania, Komisia používa kapitoly, 
z ktorých zvyčajne vychádzajú rokovania, ako príručku10 na posudzovanie roč -
ného pokroku v krajine11. Hoci Komisia poukazovala na nedostatky v administra -
tívnej kapacite, až do roku 2012 konštatovala, že celkový proces reformy v kra -
jine prebiehal vo všeobecnosti dobre. V správe z roku 2013 Komisia poukázala 
na neschopnosť dosiahnuť pokrok v určitých oblastiach a na opätovné zhoršenie 
situácie v iných oblastiach. V správe z roku 2014 uviedla negatívnejšie posúdenie 
a vydala toto varovanie: „… Komisia nalieha na orgány, aby prijali rozhodné kroky 
a rozptýlili tak obavy týkajúce sa politizácie a narastajúcich nedostatkov v sú -
vislosti s nezávislosťou súdnictva a slobodou prejavu, tak aby mohla pri svojom 
odporúčaní zotrvať aj v budúcich rokoch.“128 Úvodné vyhlásenie predsedu 
Európskej komisie 
na plenárnom zasadnutí 
Európskeho parlamentu, 
Štrasburg 15. júla 2014.
9 Pozri správu o pokroku 
za rok 2015: „Na zaručenie 
nezávislosti verejnej správy je 
potrebná silná politická vôľa“ 
(časť 2.2), „Schopnosť účinne 
riešiť [boj proti korupcii] je 
v súčasnosti oslabená 
nedostatkom politickej vôle 
a politickým zasahovaním 
do činnosti príslušných 
orgánov, čo bráni ich 
schopnosti konať aktívne 
a neselektívne, najmä pokiaľ 
ide o prípady na vysokej 
úrovni“ (časť 2.3) a kapitolu 23: 
„Súčasný nedostatok politickej 
vôle na vyriešenie 
zostávajúcich výziev 
na najvyššej úrovni bráni 
schopnej verejnej správe 
dosiahnuť jej plnú účinnosť“.
10 Kapitoly acquis  
(v súčasnosti 35) tvoria základ 
prístupových rokovaní každej 
kandidátskej krajiny. 
Zodpovedajú rôznym 
oblastiam acquis , v ktorých sú 
potrebné reformy s cieľom 
splniť podmienky pristúpenia. 
11 Bez toho, aby ich otvorili 
a uzavreli, ako by to bolo 
v prípade, keby prístupový 
proces fungoval normálne.
12 Správa o pokroku bývalej 
Juhoslovanskej republiky 
Macedónsko za rok 2014, s. 1.
10 Úvod 
09 
Komisia vo svojej správe o pokroku za rok 2015, uverejnenej v novembri 2015, 
zopakovala svoje odporúčanie otvoriť prístupové rokovania s bývalou Juhoslo -
vanskou republikou Macedónsko. Toto priaznivé odporúčanie je však podmie -
nené úspešným vykonaním dohody z Pržina13 a dosiahnutím výrazného pokroku 
pri realizácii naliehavých priorít v oblasti reformy14.
10 
V tabuľke I  je uvedené zhrnutie nedostatkov týkajúcich sa administratívnej 
kapacity v niektorých kľúčových oblastiach reformy, na ktoré Komisia poukázala 
vo svojich správach o pokroku za roky 2011 – 2015.13 Štyri hlavné politické strany 
podpísali dohodu z Pržina 
v júni 2015. Táto dohoda 
pozostávala z podmienok, 
ktoré sa majú splniť, vrátane 
slobodných a spravodlivých 
volieb a vymenovania 
osobitného prokurátora 
na vyšetrenie otázok 
týkajúcich sa zachytenej 
komunikácie alebo otázok, 
ktoré z toho vyplynuli. Pozri 
aj bod 65 a  prílohu I .
14 V júni 2015 Komisia vydala 
dokument s názvom 
Naliehavé priority v oblasti 
reformy pre bývalú 
Juhoslovanskú republiku 
Macedónsko, ktorý bol 
vypracovaný na základe 
zistení skupiny vedúcich 
odborníkov. Obsahuje zoznam 
naliehavých priorít v oblasti 
reformy, ktoré musí bývalá 
Juhoslovanská republika 
Macedónsko splniť v oblasti 
právneho štátu a základných 
práv, depolitizácie verejnej 
správy, slobody prejavu 
a volebnej reformy.  
11 Úvod Tabuľka 1Posúdenie administratívnej kapacity vo výročných správach o pokroku (2011 – 2015) 
v kontrolovaných oblastiach
Kapitola Inštitúcie 2011 2012 2013 2014 2015
5 Verejné obstarávanieMinisterstvo hospodárstva, Útvar pre koncesie a verejno-
súkromné partnerstvá
Štátna odvolacia komisia
14 Dopravná politikaCesty/Štátny dopravný inšpektorát
Železnice/Úrad pre  bezpečnosť železníc
Letectvo/Agentúra pre  civilné letectvo
21 Transeurópske siete Inštitúcie zapojené do výstavby
22Regionálna politika 
a koordinácia 
štrukturálnych nástrojovNárodný fond, Ústredné finančné a kontraktačné oddelenie 
a príslušné ministerstvá
Programovanie
Monitorovanie a  hodnotenie
Finančné hospodárenie, kontrola a audit
23Súdnictvo a základné 
právaInštitúcie zapojené do vykonávania protikorupčnej politiky
Súdy zaoberajúce sa prípadmi na vysokej úrovni
27Životné prostredie 
a zmena klímyRegulačné orgány (horizontálne právne predpisy)
Orgány zapojené do kontroly kvality ovzdušia
Orgány zapojené do nakladania s odpadom
Orgány zapojené do presadzovania právnych predpisov
Administratívna kapacita je stále nedostatočná/obmedzená a vyžaduje si zásadné/okamžité zlepšenie.
Administratívna kapacita sa zvýšila, ale stále si vyžaduje ďalšie zlepšenie.
Administratívna kapacita sa zvýšila: nie je potrebné žiadne ďalšie zlepšenie.
Zdroj:  EDA s použitím správ Európskej komisie o pokroku.
12 Úvod 
Predvstupová finančná pomoc EÚ
11 
EÚ poskytuje krajinám zapojeným do procesu rozširovania (krajinám západného 
Balkánu a Turecku) finančnú a technickú pomoc prostredníctvom nástroja pred -
vstupovej pomoci (IPA)15. Nástroj IPA I sa vzťahoval na obdobie rokov 2007 – 2013 
s celkovou sumou pridelených prostriedkov vo výške 10 mld. EUR, z ktorých 
615 mil. EUR (6 %) bolo určených bývalej Juhoslovanskej republike Macedónsko. 
Po ňom nasledoval nástroj IPA II s celkovou sumou pridelených prostriedkov 
vo výške približne 11,7 mld. EUR v období rokov 2014 – 2020 vrátane 664 mil. EUR 
(6 %) pre bývalú Juhoslovanskú republiku Macedónsko.
12 
V rámci nástroja IPA I môže byť finančná pomoc pre krajinu prezentovaná v sied -
mich sektoroch výdavkov, ako sa uvádza v  tabuľke 2 .15 Nástroj IPA I bol zriadený 
na základe nariadenia Rady 
(ES) č. 1085/2006 
zo 17. júla 2006, ktorým sa 
ustanovuje nástroj 
predvstupovej pomoci (IPA) 
(Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 82), 
a nariadenia Komisie (ES) 
č. 718/2007 z 12. júna 2007, 
ktorým sa vykonáva 
nariadenie Rady (ES) 
č. 1085/2006, ktorým sa 
ustanovuje nástroj 
predvstupovej pomoci (IPA) 
(Ú. v. EÚ L 170, 29.6.2007, s. 1).Tabuľka 2Pomoc bývalej Juhoslovanskej republike Macedónsko 
z nástroja IPA v rokoch 2007 – 2013 (mil. EUR)
Sektor/oblasť financovaniaCelková suma pridelených 
prostriedkov podľa sektorovPercentuálny 
podiel
Spravodlivosť a  vnútorné veci 64 10 %
Reforma verejnej správy 71 12 %
Sociálny rozvoj 67 11 %
Rozvoj súkromného sektora 45 7 %
Doprava 110 18 %
Životné prostredie 99 16 %
Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka 111 18 %
Iné 48 8 %
SPOLU za roky 2007 – 2013 615 100 %
Zdroj:  Európska komisia.
13 
Keď sa v roku 2007 začal používať nástroj IPA, s väčšinou finančných prostriedkov 
hospodárila priamo Komisia. Do roku 2010 však došlo k decentralizácii hospo -
dárenia so 76 % finančných prostriedkov, ktoré boli krajine pridelené z nástroja 
IPA. Podľa zásad decentralizovaného hospodárenia s pridelenými finančnými 
prostriedkami hospodária príslušné štruktúry v rámci verejnej správy danej 
krajiny. Komisia je však za tieto finančné prostriedky naďalej zodpovedná, a preto 
vykonáva kontroly transakcií.
13
 Rozsah auditu a audítorský 
prístup
14 
Cieľom auditu bolo posúdiť, či predvstupová pomoc EÚ účinne prispela k posil -
neniu administratívnej kapacity na vykonanie reformy v bývalej Juhoslovanskej 
republike Macedónsko. V rámci nášho audítorského prístupu sme sa zamerali 
na finančnú aj nefinančnú pomoc na posilňovanie administratívnej kapacity 
v rámci nástroja IPA I16.
15 
Pri audite sa riešili tri hlavné otázky:
a) Zabezpečuje Komisia, aby projekty financované z nástroja IPA účinne prispie -
vali k posilňovaniu administratívnej kapacity?
b) Dokáže Komisia účinne využívať decentralizovaný spôsob hospodárenia 
na budovanie kapacít?
c) Zabezpečuje nefinančná pomoc Komisie účinnú podporu posilňovania admi -
nistratívnej kapacity?
16 
Pre náš audit sme si vybrali tri hlavné sektory, v ktorých je silná administratívna 
kapacita rozhodujúca pre úspešné vykonávanie reformy a ktoré predstavovali 
46 % celkového objemu pridelených prostriedkov: reforma verejnej správy, do -
prava a životné prostredie (pozri tabuľku 2 ). Audit zahŕňal analýzu dokumentov 
a rozhovory s predstaviteľmi Komisie a prijímateľskej krajiny. Použili sme dôkazy 
uvedené v projektovej a programovej dokumentácii, hodnotenia a posúdenia 
nástroja IPA I a príslušnej krajiny a výročné správy Komisie o pokroku.
17 
Na zodpovedanie audítorskej otázky a) uvedenej v časti 1 pripomienok sme 
preskúmali vzorku 17 projektov zo sektorov reformy verejnej správy, dopravy 
a životného prostredia. Projekty vybrané v rámci sektora reformy verejnej správy 
zahŕňali činnosti v kľúčových oblastiach verejného obstarávania, boja proti ko -
rupcii, vnútornej kontroly, budovania kapacít pre decentralizované hospodárenie 
a pomoci pri odbornej príprave verejnej správy. Činnosti vykonávané v rámci 
projektov sa zameriavali na posilnenie administratívnej kapacity, napríklad pro -
stredníctvom podpory tvorby stratégií, programov, osnov, príručiek a postupov, 
poskytovania poradenstva o posilňovaní inštitúcií a orgánov v kľúčových oblas -
tiach reformy a poskytovania kurzov odbornej prípravy.16 Projekty financované 
z nástroja IPA II v čase auditu 
ešte neboli zrealizované.
14 Rozsah auditu a audítorský prístup 
18 
Väčšina projektov v sektoroch dopravy a životného prostredia nezahŕňala po -
silňovanie administratívnej kapacity ako hlavný cieľ. Skontrolovali sme tie, ktoré 
takýto hlavný cieľ mali, ako aj projekty, ktorých doplnkovým cieľom bolo budova -
nie kapacít prostredníctvom „učenia sa v praxi“.
19 
Väčšina preskúmaných projektov sa obmedzovala na danú krajinu, ale v niekto -
rých prípadoch, napríklad v oblasti verejného obstarávania, šlo o projekty určené 
viacerým príjemcom, ktoré boli dostupné všetkým krajinám západného Balkánu. 
Pozreli sme sa aj na prínos Regionálnej školy verejnej správy, ktorá je takisto 
financovaná z programu určeného viacerým príjemcom. Sedemnásť kontrolova -
ných projektov je uvedených v  prílohe II .
20 
Na zodpovedanie audítorskej otázky b) uvedenej v časti 2 pripomienok sme 
skontrolovali postupy vykonané na posúdenie toho, či je krajina pripravená riadiť 
systém decentralizovaného hospodárenia s prostriedkami na pomoc z nástroja 
IPA, a preskúmali sme, ako Komisia využila skúsenosti s týmto spôsobom hospo -
dárenia na posilnenie administratívnej kapacity v krajine.
21 
Na zodpovedanie audítorskej otázky c) uvedenej v časti 3 pripomienok sme sa 
pozreli na nefinančnú pomoc a preskúmali sme mechanizmy na vedenie politic -
kého dialógu vytvorené na základe dohody o stabilizácii a pridružení, ako aj iné 
štruktúry na vedenie dialógu, ako je dialóg na vysokej úrovni o pristúpení.
15
 Pripomienky
Časť I – Účinnosť predvstupovej finančnej pomoci 
v rámci prispievania k posilňovaniu administratívnej 
kapacity
22 
Skúmali sme, či projekty financované z nástroja IPA úspešne prispievali k posilňo -
vaniu administratívnej kapacity v kľúčových oblastiach reformy verejnej správy 
(verejné obstarávanie, korupcia a vnútorná kontrola) a v sektoroch dopravy 
a životného prostredia. V prípade projektov zaradených do vzorky sme skúmali, 
či boli dosiahnuté plánované výstupy17 a či ich vnútroštátne orgány následne 
využili a či boli vplyvy18 udržateľné. Skúmali sme aj prekážky pokroku smerom 
k posilňovaniu administratívnej kapacity.
Predvstupovou finančnou pomocou sa nepodarilo 
úspešne vyriešiť niektoré závažné nedostatky týkajúce sa 
administratívnej kapacity v kľúčových oblastiach
Kľúčové oblasti reformy verejnej správy
23 
Podľa posúdenia Komisie sú právne predpisy o verejnom obstarávaní, ktoré boli 
v krajine zavedené do roku 2007, mierne prísne a pomerne dobre zosúladené 
s právnymi predpismi EÚ19. V oblasti reformy však došlo k opätovnému zhoršeniu 
situácie a zavedené právne predpisy sa nedarí vykonávať20. V správe o pokroku 
za rok 2015 sa poukázalo na potrebu „odstrániť nezrovnalosti s  acquis , a to aj po -
kiaľ ide o zaraďovanie určitých spoločností na čiernu listinu, podmienky použí -
vania kritérií na vyhodnotenie návrhov, zabezpečenie harmonizácie s pravidlami 
verejného obstarávania EÚ v oblasti obrany a bezpečnosti, ako aj smernice EÚ 
z roku 2014 o verejnom obstarávaní, najmä o koncesiách“21.
24 
Komisia počas kontrolovaného obdobia poukázala na nedostatočnú transparent -
nosť v systéme verejného obstarávania a nedostatok spoľahlivých údajov o ne -
zrovnalostiach22. Hoci tieto nedostatky boli v správach o pokroku od roku 201123 
identifikované ako vysokorizikové oblasti, v kontrolovaných projektoch (pozri 
prílohu II ) sa neriešili.17 Výstup je produkt alebo 
výsledok vytvorený alebo 
dosiahnutý pomocou zdrojov 
pridelených na opatrenie, 
napríklad uskutočnené kurzy 
odbornej prípravy v oblasti 
budovania kapacít. Pozri 
osobitnú správu Európskeho 
dvora audítorov č. 21/2015 
s názvom Preskúmanie rizík 
spojených s prístupom 
k opatreniam EÚ v oblasti 
rozvoja a spolupráce 
zameraným na výsledky 
(http://eca.europa.eu ).
18 Vplyvy sú dlhodobejšie 
sociálno-ekonomické 
dôsledky, ktoré možno 
pozorovať počas určitého 
obdobia po ukončení zásahu, 
napríklad vylepšenia v oblasti 
administratívnej kapacity. 
Tamže.
19 SEK(2007) 1432 v konečnom 
znení zo 6. novembra 2007, 
Správa o pokroku za rok 2007, 
s. 28 a 29.
20 OECD: Partnerská pomoc 
v oblasti verejného 
obstarávania, koncesií 
a verejno-súkromných 
partnerstiev, záverečná správa, 
október 2011, správa 
o pokroku za rok 2015 a SWD 
(2015) 212 final, s. 35 a 36.
21 Tamže.
22 SEK(2009) 1335 v konečnom 
znení, Správa o pokroku 
za rok 2009, s. 35; SEK(2010) 
1332 v konečnom znení, 
Správa o pokroku za rok 2010, 
s. 14; SEK(2011) 1203 
v konečnom znení, Správa 
o pokroku za rok 2011, s. 14; 
SWD(2012) 332 v konečnom 
znení, Správa o pokroku 
za rok 2012, s. 12, COM(2013) 
700 final, Správa o pokroku 
za rok 2013, s. 11 a 42; 
SWD(2014) 303 final, Správa 
o pokroku za rok 2014, s. 25. 
Pozri aj Tematické hodnotenie 
podpory z nástroja IPA na boj 
proti korupcii 2014/348-486/2, 
s. 74.
23 Správa o pokroku za rok 2011, 
s. 14; Správa o pokroku 
za rok 2012, s. 12; Správa 
o pokroku za rok 2013, s. 11 
a 42; Správa o pokroku 
za rok 2014, s. 25.
16 Pripomienky 
25 
Komisia takisto oznámila, že je potrebné zefektívniť systém verejného obstaráva -
nia. Prostredníctvom kontrolovaných projektov sa zabezpečovali kurzy odbornej 
prípravy, ktoré boli zamerané najmä na právne predpisy o verejnom obstarávaní, 
a potreba posilniť kapacitu na vykonávanie efektívneho verejného obstarávania 
sa nimi dostatočne neriešila. V rámci prvého projektu v kontrolovanej vzorke 
(pozri prílohu II ) sa podporovala odborná príprava zabezpečovaná Úradom 
verejného obstarávania, čo je orgán zodpovedný najmä za posilňovanie kapacity 
verejných obstarávateľov. Odborná príprava zabezpečovaná týmto úradom však 
výrazne nezlepšila ich administratívnu kapacitu24.
26 
Úrad verejného obstarávania už mal zavedený systém elektronického obstaráva -
nia, ktorý bol zriadený v roku 2008. S cieľom zlepšiť celkovú efektívnosť verej -
ného obstarávania projekt 1 zahŕňal preskúmanie systému, ale neposkytoval 
podporu na jeho zlepšenie.
27 
Komisia a iné zainteresované strany neustále poukazovali na nedostatky v boji 
proti korupcii, ktorá sa mala riešiť ako priorita25. Vnútroštátne orgány prijali 
politické záväzky bojovať proti korupcii, napríklad v rámci dohody o stabilizácii 
a pridružení. Pracovný program vlády na obdobie 2011 – 2015 obsahoval závä -
zok krajiny „nekompromisne bojovať proti korupcii“. V dôsledku toho boli prijaté 
programy členského štátu a súvisiace akčné plány, ktoré sa však nepremietli do 
účinných opatrení a konkrétnych výsledkov. Komisia použila niekoľko metód na 
riešenie boja proti korupcii. Vzhľadom na absenciu formálnych rokovaní o pri -
stúpení s bývalou Juhoslovanskou republikou Macedónsko však Komisia nebola 
schopná uplatniť komplexnejší prístup, ktorý je bežne stanovený pre kandidátske 
krajiny v ich príslušných rokovacích rámcoch26. Znamenalo to aj to, že prístup Ko -
misie k podpore budovania kapacít v tejto kľúčovej oblasti nebol počas kontrolo -
vaného obdobia dostatočne jasný.
28 
Komisia využila projekty financované z nástroja IPA I na riešenie niektorých 
izolovaných potrieb týkajúcich sa budovania kapacít. V sektore reformy verejnej 
správy sme kontrolovali dva projekty, ktoré boli zamerané na budovanie kapacít 
a ktoré boli zrealizované alebo sa mali realizovať v čase auditu (pozri prílohu II ). 
Projekt 5 bol zameraný na posilnenie práce Štátnej komisie pre prevenciu korup -
cie, ktorá je hlavný orgán zodpovedný za prevenciu korupcie. Projekt však neriešil 
skutočnosť, že Štátna komisia pre prevenciu korupcie nemohla vykonávať svoj 
mandát účinne, keďže vnútroštátne orgány sa v tejto oblasti dostatočne neanga -
žovali. Chýbala jej nezávislosť, napríklad preto, lebo pri menovaní a prepúšťaní 
členov vyššieho manažmentu sa neuplatňujú jasné kritériá27. Podľa správy Komi -
sie o pokroku za rok 2011 nemá ani dostatočné zdroje, keďže má k dispozícii len 
polovicu zamestnancov potrebných na účinné plnenie jej úlohy28.24 OECD (2013): Správa 
o prioritách bývalej 
Juhoslovanskej republiky 
Macedónsko za rok 2013, 
hodnotiace správy krajín 
v rámci programu SIGMA, 
2013/09, OECD Publishing, 
s. 13.
25 Pozri napríklad 
L. Grozdanovska 
Dimishkovska, Nations in 
Transition  (Krajiny v procese 
transformácie), s. 424 a 425, 
a Správu o ľudských právach 
v Macedónsku za rok 2013 
z Ministerstva zahraničných 
vecí Spojených štátov, s. 17 
(http://www.state.gov/
documents/
organization/220516.pdf ).
26 Konkrétne prostredníctvom 
hodnotiacich správ 
a súvisiacich akčných plánov 
a úvodných a záverečných 
kritérií v rokovacích kapitolách.
27 Pozri správu financovanú 
z prostriedkov EÚ s názvom 
Zavedenie komparatívneho 
monitorovania pokroku v boji 
proti korupcii založeného 
na ukazovateľoch 
v kandidátskych 
a potenciálnych 
kandidátskych krajinách 
na vstup do EÚ a v Kosove, 
s. 35. V Správe Komisie 
o pokroku za rok 2011 sa 
uvádza: „... objavili sa otázky 
o kritériách, ktoré parlament 
použil pri výbere siedmich 
nových členov Štátnej komisie 
pre prevenciu korupcie“ 
a v Správe Komisie o pokroku 
za rok 2013 sa uvádza: 
„... prepustenie bývalého 
riaditeľa Štátnej komisie 
pre prevenciu korupcie bez 
jasného právneho základu 
vzbudilo obavy“.
28 Pozri aj Tematické hodnotenie 
podpory z nástroja IPA na boj 
proti korupcii 2014/348-486/2 
s názvom Účinná prevencia 
korupcie a boj proti korupcii, 
s. 125: „... účinnosť závisí od 
toho, či vláda prekoná faktory, 
ako je nedostatočná 
nezávislosť a rozpočtové 
obmedzenia Štátnej komisie 
pre prevenciu korupcie 
a celkový nedostatok 
administratívnej kapacity 
príjemcov v rámci projektov“.
17 Pripomienky 
29 
Keďže neexistovala účinná vládna stratégia v oblasti boja proti korupcii, Komisia 
podporila OOS v ich úlohe, ktorú môžu zohrávať pri upozorňovaní verejnosti 
na podozrenie z korupcie. Prostredníctvom projektu 6 bola poskytnutá podpora 
na pomoc pri rozvíjaní a šírení najlepších postupov medzi OOS v rámci tejto úlo -
hy. Zistili sme však, že prístup Komisie v tejto kľúčovej oblasti by sa mohol zlepšiť 
s ohľadom na posilnenie potenciálneho príspevku OOS, ktoré pracujú na tom, 
aby sa zvýšila transparentnosť a výmena poznatkov.
30 
Prostredníctvom predvstupovej pomoci IPA Komisia pomohla vnútroštátnym or -
gánom zaviesť náležité právne predpisy o vnútornej kontrole. Keď sa začal použí -
vať nástroj IPA, zákon o verejnej vnútornej finančnej kontrole bol hodnotený ako 
dobrý základ reformy riadiacich finančných a kontrolných štruktúr a vnútorného 
auditu29. Počas kontrolovaného obdobia sa projekty financované z nástroja IPA 
zameriavali na finančné hospodárenie a kontrolu kapacity v operačných štruktú -
rach vytvorených na decentralizované hospodárenie s finančnými prostriedkami 
z nástroja IPA, ale nie vo zvyšku verejnej správy.
31 
Vnútroštátne orgány zasa dosiahli len malý pokrok, pokiaľ ide o posilňovanie 
administratívnej kapacity v tejto oblasti, a v plnej miere neuplatňovali zákon o ve -
rejnej vnútornej finančnej kontrole. Komisia napríklad vo svojej správe o pokroku 
za rok 2015 poukázala na to, že väčšina útvarov pre vnútorný audit nemá k dispo -
zícii dostatok audítorov a že hoci svoje audity vykonávajú na základe strategic -
kých a ročných plánov, tieto plány nevychádzajú z operačných a systematických 
rizík. Navyše sa práca vykonávaná v rámci vnútorného auditu zameriava najmä 
na dodržiavanie súladu a nezahŕňa analýzy nedostatkov systémov ani sa v nej 
nezohľadňujú aspekty týkajúce sa pomeru kvality a ceny a potreby v oblasti za -
bezpečovania kvality, ktoré treba lepšie vykonávať.
32 
Nedostatočná kapacita útvarov pre vnútorný audit oslabila vnútornú kontrolu 
a riadiaci pracovníci venovali menej pozornosti zisteniam vnútorných audítorov. 
Počas kontrolovaného obdobia poskytovali podporu na posilňovanie zručností 
vnútorných audítorov aj iní darcovia než Komisia. Napríklad Agentúra Spojených 
štátov pre medzinárodný rozvoj financovala odbornú prípravu pre vnútorných 
audítorov na Autorizovanom ústave verejných financií a účtovníctva (Chartered 
Institute of Public Finance and Accountancy – CIPFA) v centre excelentnosti v Slo -
vinsku. Kapacita vnútorného auditu a vnútorná kontrola však vo všeobecnosti 
ostávajú nedostatočné.29 SEC(2008) 2695 v konečnom 
znení, Správa o pokroku 
za rok 2008, s. 59.
18 Pripomienky 
33 
Význam silnej vnútornej kontroly sa v rámci nástroja IPA II zvýšil, keďže Komisia 
pracuje s krajinou na príprave programu sektorovej rozpočtovej podpory v oblas -
ti hospodárenia s verejnými financiami na rok 2016.
Doprava a životné prostredie
34 
Hlavným cieľom prostriedkov pridelených z nástroja IPA na sektory dopravy a ži -
votného prostredia (18 % a 16 % prostriedkov pridelených na roky 2007 – 2013 – 
pozri tabuľku 2 ) bolo zlepšiť regionálnu infraštruktúru. Niektoré z týchto fi -
nančných prostriedkov boli vyčlenené na posilnenie kapacity verejnej správy 
na navrhovanie a vykonávanie právnych predpisov v súlade s  acquis  EÚ. Percento 
finančných prostriedkov použitých na budovanie kapacít v sektore dopravy (1 %) 
bolo oveľa nižšie ako v sektore životného prostredia (15 %) napriek tomu, že obe 
odvetvia trpia v oblasti kapacity rovnakými nedostatkami (pozri graf 1 ).Graf 1Prostriedky pridelené z nástroja IPA podľa sektorov (2007 – 2013) (v mil. EUR)
Zdroj:  Európska komisia.0 20 40 60 80 100 120
Projekty priameho budovania kapacít Ostatné projektySpravodlivosť a vnútorné veci
Reforma verejnej správy a integrácia do EÚ
Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka
Životné prostredie a zmena klímyKonkurencieschopnosť
Zamestnanosť
DopravaViacerí príjemcovia
Iné
Cezhraničná spolupráca
19 Pripomienky 
35 
Hoci na budovanie kapacity operačných štruktúr pre decentralizované hospodá -
renie30 neboli z nástroja IPA pridelené žiadne osobitné prostriedky, doplnkovým 
cieľom finančných prostriedkov z nástroja IPA určených pre sektor dopravy aj ži -
votného prostredia bolo „učiť sa v praxi“. Niekoľko činností vykonávaných v rámci 
kontrolovaných projektov 12 až 17 (pozri prílohu II ) však jasne slúžilo na pod -
poru v tomto smere. Napríklad skutočnosť, že kancelárske priestory poskytnuté 
konzultantom sa nachádzali v inej lokalite ako kancelárie štátnych zamestnancov 
zapojených do projektu 15, neuľahčovala prenos odborných poznatkov. Pro -
jekt 17 bol, naopak, príkladom úspešného prenosu odborných poznatkov, keďže 
zamestnanci vo verejnej správe dokázali dobre využiť poradenstvo, ktoré sa im 
poskytujú prostredníctvom technickej pomoci z nástroja JASPERS, pri príprave 
podkladov k projektu31.
36 
V rámci nástroja IPA II Komisia znížila celkovú sumu prostriedkov pridelených kra -
jine o 4 mil. EUR, pretože vnútroštátne orgány nedokázali získať podporu na tech -
nickú pomoc a budovanie kapacít v sektore dopravy. Zatiaľ čo tieto finančné 
prostriedky sú pre krajinu stratené, ak sa krajina zaviaže, že bude riešiť potreby 
v oblasti budovania administratívnych kapacít a vykoná horizontálne reformy, 
finančné prostriedky môžu byť prerozdelené v rámci existujúceho programu.
Podarilo sa dosiahnuť väčšinu plánovaných výstupov, 
ale neboli vždy využité
37 
Pred poskytnutím konečných platieb na projekty financované z nástroja IPA, 
ktoré boli dokončené, Komisia dostane od žiadateľa záverečnú správu. V prípade 
jedenástich uzavretých projektov v kontrolovanej vzorke z nášho auditu vyplynu -
lo, že všetky alebo väčšinu plánovaných výstupov sa podarilo dosiahnuť. V prípa -
de dvanástich kontrolovaných projektov sa však niektoré výstupy využívali len 
čiastočne alebo sa nevyužívali vôbec. V  rámčeku 1  sa uvádzajú príklady výstupov 
projektov, ktoré vnútroštátne orgány nevyužili.30 Operačná štruktúra zahŕňa 
verejného obstarávateľa 
a príslušné ministerstvá.
31 JASPERS predstavuje 
partnerstvo v oblasti 
technickej pomoci medzi GR 
pre regionálnu a mestskú 
politiku, EIB a EBOR, ktoré 
zabezpečuje nezávislé 
poradenstvo na pomoc 
prijímateľským krajinám 
pri príprave dôležitých 
projektov vysokej kvality.
20 Pripomienky 
38 
Niekedy sa výstupy nevyužívali preto, lebo si to vyžadovalo ďalšie investície. Pozri 
rámček 2 .Rámček 1 Rámček 2Výstupy, ktoré vnútroštátne orgány nevyužili
Projekty 8 a 9 financovala Regionálna škola verejnej správy, ktorá bola zriadená v roku 2006 v Čiernej Hore, 
aby poskytovala podporu v oblasti budovania kapacít všetkým krajinám západného Balkánu. Komisia na 
financovanie činností Regionálnej školy verejnej správy každoročne prispieva sumou 1,2 mil. EUR. Všetky zú -
častnené krajiny, medzi ktoré patrí aj bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko, prispievajú na prevádzko -
vé náklady škôl sumou 150 000 EUR ročne. Hoci medzi členmi správnej rady Regionálnej školy verejnej správy 
je aj národný zástupca, zistili sme, že kurzy odbornej prípravy, porovnávacie posúdenia a vytváranie sietí, 
ktoré škola zabezpečuje, využívala krajina len v malej miere. Dôvodom bolo, že zamestnanci verejnej správy 
v krajine nepovažovali tieto možnosti za dôležité alebo cenné.
Projekt 12 bol zameraný na posilnenie administratívnej a operačnej kapacity Štátneho dopravného inšpek -
torátu na presadzovanie právnych predpisov v oblasti cestnej dopravy. Projekt bol uzavretý v júli 2014, 
ale do dátumu konania auditu, čo bolo o deväť mesiacov neskôr, inšpektorát stále nevyužil polovicu výstupov 
projektu, napríklad strategický plán rozvoja alebo akčný plán, alebo podklady pripravené na zverejnenie vý -
ziev na predkladanie ponúk.
Na základe projektu 15 boli zriadené dva regionálne orgány pôsobiace v oblasti odpadového hospodárstva 
a verejný informačný systém zameraný na nakladanie s odpadom. Hoci projekt bol ukončený v júni 2012, infor -
mačný systém riadenia v čase, keď sa konal audit, nevyužíval.
Ďalšie investície potrebné na využitie výstupov
Projekt 7 bol zameraný na zlepšenie vnútroštátneho systému koordinácie odbornej prípravy a zavedenie 
regulačného rámca týkajúceho sa riadenia verejnej správy. Hlavným výstupom tohto projektu bolo, že sa 
v rámci neho vykonali funkčné analýzy na zistenie nedostatkov v administratívnej kapacite. Tento postup má 
obrovský potenciál z hľadiska poskytovania informácií potrebných pre stratégiu v oblasti budovania kapacít. 
Išlo však len o pilotný projekt, a hoci poskytol usmernenie k ďalším analýzam, krajina v skutočnosti bez ďalšej 
finančnej pomoci prácu možno nedokončí a nevyužije ju na odstránenie nedostatkov v kapacite.
V rámci projektu 7 boli vyvinuté nástroje na elektronické vzdelávanie, ktoré predstavujú flexibilnú metódu po -
silňovania administratívnej kapacity. Na to, aby tento výstup dosiahol svoj plný potenciál, sa však musí rozšíriť 
jeho dostupnosť a musí sa začleniť do celkovej stratégie odbornej prípravy.
Prostredníctvom projektu 11 bola poskytnutá technická pomoc na posilnenie kapacity operačných štruktúr 
vytvorených na hospodárenie s finančnými prostriedkami z nástroja IPA v rámci decentralizovaného spôsobu 
hospodárenia. Medzi dosiahnuté výstupy patrili kvalifikovaní školitelia, osnovy odbornej prípravy, moduly 
a manuály odbornej prípravy a súbor nástrojov a knižnica zdrojov vytvorené na posilnenie kapacity v oblasti 
monitorovania a hodnotenia. Po ukončení projektu vnútroštátne orgány využili kvalifikovaných školiteľov, 
ale len na obmedzené obdobie. Ďalšie využitie týchto školiteľov by si bolo vyžadovalo dodatočnú investíciu 
do štátnych zamestnancov a viac zdrojov. Vnútroštátne orgány nevyužili ani nástroje na monitorovanie a hod -
notenie, ktorých aktualizácia a umiestnenie online si budú vyžadovať isté náklady.
21 Pripomienky 
Vplyvy projektov boli často obmedzené a nie vždy 
udržateľné
39 
Prostredníctvom jedenástich kontrolovaných projektov sa podarilo dosiahnuť 
obmedzený vplyv, ktorý často nebolo možné udržať. Niektoré z týchto projektov 
nezahŕňali žiadne opatrenie na zaistenie ich vlastnej udržateľnosti. V ďalších prí -
padoch vnútroštátne orgány nepodnikli nič pre to, aby zabezpečili udržateľnosť 
vplyvov. Pozri rámček 3 .Rámček 3Príklady obmedzených a neudržateľných vplyvov
Projekt 5 použila Štátna komisia pre prevenciu korupcie ako pomôcku na vypracovanie návrhu dokumen -
tov na podporu stratégie na prevenciu korupcie. Tento projekt mal malý vplyv na boj krajiny proti korupcii, 
pretože nebol zasadený do širšej národnej protikorupčnej stratégie, a preto, lebo Štátna komisia pre preven -
ciu korupcie nebola nezávislá a nemala zdroje na to, aby účinne monitorovala vykonávanie vlastnej stratégie 
vo všetkých dotknutých inštitúciách. Potenciálny vplyv projektu bol ešte viac oslabený preto, lebo trvalo tri 
roky, kým naň Komisia nadviazala ďalším projektom.
Projekt 6 bol zameraný na kapacitu OOS bojovať proti korupcii 
a organizovanej trestnej činnosti. Rozvoj najlepších postupov a vy -
tvárania sietí bol pozitívny. Keď sa však financovanie z prostriedkov 
EÚ skončí, projekt pravdepodobne nebude udržateľný. Dôvodom 
je, že jedinej inštitúcii, ktorá vyjadrila záujem poskytovať pokraču -
júcu podporu v tejto oblasti, chýba potrebná právomoc aj kapacita 
na to, aby mohla pokračovať v práci.
Projekt 10 slúžil ako pomôcka pri vytvorení centralizovaného 
zariadenia odbornej prípravy a podpory v súvislosti s IPA. Toto 
zariadenie malo pomerne malý vplyv na posilňovanie administra -
tívnej kapacity. Jedným z dôvodov je, že len málo zo školiteľov, 
ktorí boli v rámci projektu vyškolení, skutočne aj viedlo kurzy, ako 
sa zamýšľalo. Príčinou bolo buď to, že sa nemohli uvoľniť zo svojej 
ďalšej práce, alebo to, že neboli motivovaní prevziať na seba úlohu, 
ktorá sa považuje za vedľajšiu a nevďačnú. Po tom, ako platnosť 
pôvodných zmlúv so školiteľmi uplynula, vnútroštátne orgány ne -
podporili nové opatrenia na zabezpečenie školiteľov pre zariadenie 
odbornej prípravy a podpory v súvislosti s IPA. Ani vnútroštátne 
orgány, ani Komisia neposkytli finančnú podporu na pokrytie ne -
dostatku školiteľov. Ďalším dôvodom bolo, že vnútroštátne orgány 
oficiálne nesústredili odbornú prípravu týkajúcu sa IPA do zaria -
denia odbornej prípravy a podpory v rámci IPA, takže odborná 
príprava väčšinou naďalej prebieha na jednotlivých príslušných 
ministerstvách (pozri fotografiu).
Priestory zariadenia odbornej prípravy a podpory v súvislosti 
s IPA v Skopje (projekt 10).
Zdroj:  Európsky dvor audítorov.
22 Pripomienky 
40 
Mnohé kontrolované projekty nedosiahli žiadny vplyv pre prekážky, ktoré 
vyplynuli z nepružnosti štruktúry a organizácie verejnej správy. Pri niektorých 
projektoch zahŕňajúcich verejných obstarávateľov sme napríklad zistili, že medzi 
ministerstvami neexistovala dostatočná pružnosť, ktorá by umožňovala výmenu 
zamestnancov a skúseností. Okrem toho administratívni pracovníci vyškolení 
v rámci troch kontrolovaných projektov na školenie ďalších zamestnancov často 
neboli uvoľnení z práce, aby mohli viesť kurzy, a činnosť spočívajúca vo vyškoľo -
vaní iných zamestnancov sa nijako nekompenzovala. V prípade viac ako polovice 
kontrolovaných projektov sme zistili, že vyškolení zamestnanci neboli vždy pod -
necovaní, aby využívali získané zručnosti, alebo im to nebolo dovolené, a že nad -
merná rotácia zamestnancov a vysoká fluktuácia viedli k nedostatku kvalifikova -
ného personálu. Rámček 3Prostredníctvom projektu 16 sa realizovala odborná príprava zamestnancov merajúcich kvalitu ovzdušia, 
ale projekt sa nezaoberal hlavnou prekážkou plne funkčného systému na monitorovanie kvality ovzdušia, 
ktorou je nedostatočná kapacita z hľadiska fungujúceho vybavenia. Navyše kalibračné laboratórium, na ktoré 
sa v rámci projektu poskytovala pomoc, ešte nebolo akreditované ani nemá dostatok zamestnancov.
V rámci projektu 17 bol vytvorený prostriedok na presadzovanie zásady „znečisťovateľ platí“ a na posilňovanie 
kapacity na jej vykonávanie, ale vnútroštátne orgány ho ešte nezaviedli. Ten istý projekt bol súčasťou prípravy 
na zavedenie sadzieb s cieľom zabezpečiť udržateľnosť čistiarní odpadových vôd, ale krajina ešte stále nezria -
dila regulačný orgán na presadzovanie sadzieb. Projekt nemal v čase konania auditu udržateľný vplyv.
23 Pripomienky 
Prekážky pokroku pri posilňovaní administratívnej kapacity
41 
Komisia nemala celkovú stratégiu na podporu posilňovania administratívnej 
kapacity v krajine a kontrolované projekty nie vždy vzájomne súviseli ako súčasť 
koherentného, súdržného a koordinovaného prístupu. Niektoré projekty nenad -
väzovali na predchádzajúcu pomoc v tom istom sektore a nebola im primeraným 
spôsobom poskytnutá ďalšia podpora. Častým dôvodom bola skutočnosť, že Ko -
misia musí rozhodovať o obmedzených zdrojoch, ktoré sú k dispozícii pre širokú 
škálu politík EÚ v krajine. Navyše jednotlivé projekty boli často veľmi ambiciózne 
a mali mnoho cieľov.
42 
Dosahovaniu cieľov pomoci z nástroja IPA často bránila aj skutočnosť, že pomoc 
nebola dostatočne pohotová, pružná a cielená. Napríklad vplyv kontrolovaných 
projektov bol často oslabený, lebo medzi stanovením potreby pomoci a dosiah -
nutím výsledkov projektu často uplynuli až štyri roky alebo viac. V niektorých 
prípadoch sa potreby zmenili ešte pred dosiahnutím výsledkov. Čiastočne to bolo 
spôsobené zdĺhavým procesom mobilizácie finančných prostriedkov z nástroja 
IPA. Dôvodom bolo aj to, že projekty v čase svojho výberu neboli vždy dostatoč -
ne prepracované, čo znížilo efektívnosť realizácie.
43 
V rámci nástroja IPA I Komisia nemala k dispozícii finančné prostriedky, ktoré by 
mohla rýchlo zmobilizovať na riešenie problémov, keď sa objavili. Príklad, ako 
možno týmto spôsobom použiť finančné prostriedky, sa objavil počas nedávnej 
politickej krízy. Komisia úspešne použila finančné prostriedky v krátkom čase 
a za výnimočných okolností, aby zabezpečila flexibilný, cielený a urýchlený od -
borný vklad na podporu naliehavých a citlivých politických priorít.
24 Pripomienky 
44 
Z pretrvávajúcich prekážok na zlepšenie administratívnej kapacity v krajine 
vyplynulo, že ciele predvstupovej pomoci sa nie vždy podarilo dosiahnuť. Hlav -
ným problémom bol nedostatok politickej vôle na vysokej úrovni a odhodlania 
vnútroštátnych orgánov podporovať projekty financované z nástroja IPA. Naprí -
klad na politickej úrovni existuje neustály odpor proti krokom na rozvoj verejnej 
správy, ktorá je nezávislá, silná a reprezentatívna. Pozri rámček 4 .Rámček 4Odpor proti vytvoreniu verejnej správy, ktorá je nezávislá, silná a reprezentatívna
Vo februári 2015 krajina s podporou Komisie zaviedla nový právny rámec pre profesionálnu verejnú službu. 
Hlavnou úlohou právnych predpisov bolo zabezpečiť, aby sa nábor zamestnancov verejnej správy zakladal 
na zásluhách a rovnakom zaobchádzaní. Hoci v právnych predpisoch stále existujú isté nedostatky, tieto 
predpisy predstavujú významný krok k vytvoreniu silnej, nezávislej a profesionálnej štátnej služby. Dva dni 
pred tým, ako zákon nadobudol účinnosť, parlament prijal nový zákon o zmene dočasných pracovných miest 
na miesta s trvalou pracovnou zmluvou. Tento zákon obchádza zásady náboru založeného na zásluhách 
a umožňuje, aby sa tisícky dočasných zamestnancov stali stálymi štátnymi zamestnancami alebo zamestnan -
cami verejnej správy bez verejného výberového konania.
V rámci projektu 7 bolo vyškolených 600 administratívnych úradníkov spomedzi 2 400 zamestnancov, ktorých 
vnútroštátne orgány prijali z menšinových spoločenstiev32 na základe Ochridskej rámcovej dohody33 o spra -
vodlivom zastúpení. Hoci títo jednotlivci dostávali plat, nemali aktívne zamestnanie. Cieľom poskytovania tej -
to odbornej prípravy bolo zvýšiť pravdepodobnosť, že účastníkom budú ponúknuté pracovné miesta. V čase 
auditu bola väčšina zamestnancov vyškolených v rámci tohto projektu stále platená, ale aktívne nepracovala. 
Cieľ dosiahnuť spravodlivé zastúpenie vo verejnej správe teda nebol splnený.
32 Etnickí Albánci, Srbi, Turci, Rómovia atď.
33 Ochridská rámcová dohoda bola mierová dohoda podpísaná medzi vládou a zástupcami komunity etnických Albáncov 13. augusta 2001. 
Dohoda ukončila ozbrojený konflikt medzi etnickou Albánskou národnou oslobodzovacou armádou a vnútroštátnymi bezpečnostnými silami 
a stala sa základom na zlepšenie práv etnických Albáncov.
25 Pripomienky 
Časť II – Využívanie decentralizovaného hospodárenia 
ako prostriedku na budovanie kapacít
45 
Preskúmali sme zavedenie decentralizovaného hospodárenia v rámci nástroja 
IPA I a spôsob, akým Komisia riešila otázky, ktoré sa objavili pri používaní tohto 
spôsobu hospodárenia. Preskúmali sme aj to, či využívanie decentralizovaného 
hospodárenia zo strany Komisie posilnilo administratívnu kapacitu.
Krajina nebola pripravená na objem a zložitosť finančných 
prostriedkov z nástroja IPA, s ktorými sa hospodárilo 
decentralizovane
46 
V roku 2008 bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko požiadala Komisiu, 
aby decentralizovala hospodárenie s finančnými prostriedkami z nástroja IPA 
na vnútroštátne orgány34. Do roku 2010 bola krajina zodpovedná za uzatváranie 
zmlúv a využitie 470 mil. EUR (76 %) z jej celkového finančného krytia z nástroja 
IPA I, ktoré podliehali predbežným alebo následným kontrolám zo strany Komi -
sie. Od vnútroštátnych orgánov sa požadovalo, aby vytvorili operačné štruktúry 
na hospodárenie s decentralizovanými finančnými prostriedkami z nástroja IPA.
47 
Proces decentralizácie sa vykonal v súlade s regulačnými požiadavkami. Od Ko -
misie sa však nepožadovalo, aby posúdila, či sú vnútroštátne orgány pripravené 
zvládnuť taký objem a zložitosť finančných prostriedkov z nástroja IPA, ktoré mali 
byť decentralizované. Na účinné fungovanie decentralizovaného spôsobu hospo -
dárenia je potrebné, aby mali operačné štruktúry dostatočnú kapacitu.
48 
Už krátko po začiatku decentralizácie vnútroštátne orgány nedokázali dodržiavať 
termíny na predkladanie zmluvnej dokumentácie na predbežné kontroly, ktoré 
mala vykonať Komisia. Častým dôvodom bolo predkladanie dokumentov v nedo -
statočnej kvalite, ktoré následne museli byť vrátené. To sa stalo v prípade jednej 
tretiny dokumentov v roku 2014. Tempo uzatvárania zmlúv sa spomalilo. Do 
konca roka 2014 viedli omeškania k zrušeniu viazanosti35 finančných prostriedkov 
z nástroja IPA I vo výške 70 mil. EUR (11 % finančných prostriedkov z nástroja IPA 
vyčlenených pre krajinu), pričom 244 mil. EUR sa ešte malo zaviazať (okolo 40 % 
celkového objemu). Zrušenie viazanosti prostriedkov v mnohých prípadoch vied -
lo k zrušeniu projektov navrhnutých na financovanie kľúčových reform. Napríklad 
na rok 2010 bolo vyčlenených 33 mil. EUR, ale zrušenie 12 z 31 projektov predlo -
žených na financovanie znamenalo, že prakticky došlo k strate 10 mil. EUR (33 %) 
na financovanie reformy v krajine.34 Pozri články 11 a 14 nariadenia 
(ES) č. 718/2007.
35 Komisia zruší viazanosť 
finančných prostriedkov 
určených na projekt v prípade, 
keď sa nevyčerpajú 
do stanoveného termínu. 
Tieto finančné prostriedky 
na príslušný projekt sú 
stratené.
26 Pripomienky 
49 
Komisia pripisovala omeškania vysokocentralizovanému rozhodovaciemu proce -
su, ktorý bráni včasným rozhodnutiam, ako aj nedostatku materiálnych zdrojov, 
nedostatku zamestnancov a dostatočne kvalifikovaných zamestnancov, obvine -
niam z politického zasahovania do verejného obstarávania a slabej medziinštitu -
cionálnej spolupráci. Komisia už na nedostatky tohto druhu poukázala vo zvyšku 
verejnej správy, a to ešte pred tým, ako došlo k decentralizácii hospodárenia. 
Keby Komisia vo väčšej miere zohľadnila nedostatky, ktoré sa už zistili vo verejnej 
správe, mohla dospieť k záveru, že rozhodnutie o decentralizácii hospodárenia by 
sa malo odložiť alebo že by sa mal decentralizovať v rámci obmedzení platných 
právnych predpisov menší podiel finančných prostriedkov z nástroja IPA.
Komisia síce prijala opatrenia, ale pravdepodobne dôjde 
k ďalšiemu zrušeniu viazanosti prostriedkov
50 
Na základe predchádzajúcich skúseností s inými krajinami zapojenými do proce -
su rozširovania Komisia očakávala, že prvé roky decentralizovaného hospodáre -
nia budú obdobím učenia a prenosu znalostí. Spolupracovala s krajinou na rie -
šení dôvodov omeškaní pri uzatváraní zmlúv a čerpaní finančných prostriedkov 
z nástroja IPA. V rokoch 2015, 2016 a 2017 sa však očakáva ďalšie výrazné rušenie 
viazanosti finančných prostriedkov z nástroja IPA I.
51 
V roku 2015 Komisia prijala opatrenia na zlepšenie situácie týkajúcej sa finanč -
ných prostriedkov z nástroja IPA I napríklad opätovnou centralizáciou riadenia 
niektorých projektov financovaných z nástroja IPA a urýchlením postupov uza -
tvárania zmlúv prostredníctvom zníženia počtu predbežných kontrol. V prípade 
nástroja IPA II Komisia v súčasnosti posudzuje najvhodnejšiu úroveň decentralizá -
cie a plánuje zaujať selektívnejší prístup, pokiaľ ide o druhy projektov, ktoré bude 
decentralizovať a pri ktorých presunie riadenie na vnútroštátne orgány.
Decentralizácia hospodárenia sa mohla vo väčšej miere 
využiť ako nástroj na budovanie kapacít pre verejnú správu
52 
Keď v roku 2010 došlo k decentralizácii hospodárenia, hlavným cieľom bolo pri -
praviť krajinu na budúce hospodárenie so štrukturálnymi a poľnohospodárskymi 
fondmi EÚ. Dôraz sa preto kládol na vytvorenie štruktúr na prevádzku decentrali -
zovaného hospodárenia a posilňovanie kapacity administratívnych pracovníkov, 
ktorí mali tieto štruktúry prevádzkovať.
27 Pripomienky 
53 
Decentralizácia hospodárenia si vyžadovala významné investície do zdrojov 
zo strany krajiny, ako aj Komisie. Krajina napríklad pridelila na prácu v operačných 
štruktúrach 436 administratívnych pracovníkov, ktorých mzdy ročne dosahovali 
4,7 mil. EUR (údaje z roku 2014). Komisia aj krajina poskytovali odbornú prípravu 
pri vytváraní operačných štruktúr a pri programovaní, zazmluvňovaní a vykoná -
vaní projektov financovaných z nástroja IPA.
54 
Decentralizované hospodárenie posilnilo kapacitu v operačných štruktúrach. 
Vnútorná kontrola je silnejšia a operačné rozhodnutia sa väčšinou prijímajú 
na vhodnej úrovni s menším politickým zasahovaním než v iných častiach verej -
nej správy. Dôkladné predbežné kontroly, ktoré vykonáva delegácia EÚ, poskytli 
ďalšiu príležitosť na „učenie sa v praxi“36. Operačné štruktúry sa z hľadiska admi -
nistratívnej kapacity stali „centrami excelentnosti“.
55 
Napriek tomu, že posilnenie administratívnej kapacity nebolo zaradené medzi 
ciele decentralizovaného hospodárenia, Komisia mohla vo väčšej miere vy  užiť zís -
kané skúsenosti, aby podporila vnútroštátne orgány v prenose znalostí do zvyšku 
verejnej správy napríklad prostredníctvom metódy „učenia sa v praxi“. Operačné 
štruktúry pre decentralizované hospodárenie sa považovali za organizácie, ktoré 
fungovali súbežne so zvyškom verejnej správy alebo boli od neho dokonca odde -
lené. Napríklad neboli zahrnuté do stratégie krajiny týkajúcej sa reformy verejnej 
správy na roky 2010 – 2015. Pri skúmaní vzorky kontrolovaných projektov sme za -
znamenali, že došlo len k obmedzenému prenosu súhrnných znalostí a skúseností 
operačných štruktúr do zvyšku verejnej správy. Skúsenosť s decentralizáciou 
hospodárenia teda výrazne neprispela k celkovému zlepšeniu administratívnej 
kapacity v krajine.36 Predbežná kontrola je v tomto 
štádiu nevyhnutnou súčasťou 
decentralizovaného 
hospodárenia, ktorá slúži 
na ochranu finančných 
záujmov EÚ.
28 Pripomienky 
Časť III – Prínos politického dialógu k posilňovaniu 
administratívnej kapacity
56 
Skúmali sme spôsob, akým sa hlavné štruktúry vytvorené na základe dohody 
o stabilizácii a pridružení na účely politického dialógu medzi Komisiou a bývalou 
Juhoslovanskou republikou Macedónsko využili ako príspevok k posilňovaniu 
administratívnej kapacity. Skúmali sme aj príspevok politického dialógu mimo 
týchto oficiálnych štruktúr a prostredníctvom alternatívnych štruktúr vytvore -
ných počas kontrolovaného obdobia na kompenzáciu neexistujúceho rámca 
pre dialóg, ktorý by poskytovali prístupové rokovania.
Hoci bol politický dialóg dobre zorganizovaný, výrazne 
neprispel k celkovému posilneniu administratívnej kapacity
57 
Hlavné štruktúry pre politický dialóg boli vytvorené na základe dohody o stabi -
lizácii a pridružení. Ide o Radu pre stabilizáciu a pridruženie, výbor pre stabilizá -
ciu a pridruženie, sedem podvýborov pre stabilizáciu a pridruženie a osobitnú 
skupinu pre reformu verejnej správy. Zástupcovia Komisie a krajiny sa pravidelne 
stretávajú na týchto fórach, aby riešili potrebu pokroku v oblasti reformy a nedo -
statočnú kapacitu krajiny.
58 
Na najvyššej úrovni dialóg prebieha v Rade pre stabilizáciu a pridruženie37, a to 
s cieľom posúdiť pokrok smerom k plneniu politických a hospodárskych prístu -
pových kritérií (kodanských kritérií), ako aj finančnú spoluprácu. Počas kontrolo -
vaného obdobia sa diskusia často sústreďovala na potrebu odstrániť pretrváva -
júce prekážky pri posilňovaní administratívnej kapacity. Medzi niektoré kľúčové 
oblasti, ktoré sa riešili, patrila:
a) potreba vylepšení v oblasti politiky a lepšieho presadzovania s cieľom dosiah -
nuť konkrétnejšie výsledky v boji proti korupcii;
b) potreba rešpektovať a budovať nezávislosť verejnej správy;
c) potreba uplatňovať zásady transparentnosti, zásluh a spravodlivého zastúpe -
nia na všetkých úrovniach v krajine.37 Na stretnutiach sa zúčastňuje 
podpredsedníčka Komisie 
a vysoká predstaviteľka Únie 
pre zahraničné veci 
a bezpečnostnú politiku 
(alebo jej zástupca), komisár 
pre európsku susedskú 
politiku a rokovania o rozšírení 
a ministri alebo štátni 
tajomníci z krajiny.
29 Pripomienky 
59 
Zástupcovia Komisie a krajiny diskutovali o nedostatkoch v oblasti administra -
tívnej kapacity aj na výročných schôdzach podvýborov pre stabilizáciu a pridru -
ženie a osobitnej skupiny pre reformu verejnej správy. Hoci sa charakter diskusií 
vo všetkých štruktúrach pre politický dialóg, ktoré boli vytvorené na základe 
dohody o stabilizácii a pridružení, počas kontrolovaného obdobia zintenzívnil, 
problémy ostali nezmenené.
60 
Aj keď boli štruktúry pre politický dialóg, ktoré boli vytvorené na základe doho -
dy o stabilizácii a pridružení, dobre prispôsobené prístupovému procesu v čase, 
keď sa uberal správnym smerom, počas kontrolovaného obdobia úspešne nepri -
spievali k posilňovaniu administratívnej kapacity. Čiastočne to bolo spôsobené 
nedostatkom politickej vôle vnútroštátnych orgánov napredovať. Príčinou bolo 
aj to, že vzhľadom na absenciu oficiálneho pokroku smerom k pristúpeniu mala 
Komisia obmedzený potenciálny vplyv na to, aby krajinu podnecovala k posilňo -
vaniu administratívnej kapacity. Napríklad rámec, ktorý zabezpečujú prístupové 
rokovania, zvyčajne zahŕňa proces preverovania v každej oblasti politiky (budúcej 
rokovacej kapitoly) s cieľom určiť, ako dobre je krajina v tejto oblasti pripravená. 
Na základe tohto preverovania Komisia môže odporučiť splnenie určitých pod -
mienok (tzv. otváracích, priebežných a uzatváracích kritérií) ešte pred tým, ako 
bude možné otvoriť jednotlivé kapitoly pre rokovania alebo ich uzavrieť. Táto 
štruktúra v krajine v súčasnosti neexistuje.
Potreba posilniť administratívnu kapacitu sa riešila 
prostredníctvom ďalších mechanizmov na vedenie dialógu, 
ktoré však nepriniesli pokrok smerom k odstráneniu 
hlavných prekážok
61 
Komisia s bývalou Juhoslovanskou republikou Macedónsko stále vedie dvoj -
stranný dialóg o konkrétnych témach, ktoré krajinu zaujímajú. Administratívni 
pracovníci z ministerstiev a Komisia si často vymieňajú názory na širokú škálu 
otázok. Vďaka tomu má krajina príležitosť prehĺbiť si znalosť metód EÚ a pochopiť 
politiku EÚ v oblasti rozširovania, pričom v niektorých citlivých oblastiach sa už 
podarilo dosiahnuť pokrok. Komisia napríklad pomohla krajine pripraviť a viesť 
„prehľad záznamov“ o prípadoch korupcie. To malo pozitívny vplyv na zvyšo -
vanie množstva dostupných informácií o podozreniach z korupcie, ktorými sa 
vnútroštátne orgány ďalej zaoberajú. V záznamoch sa však neuvádzajú informá -
cie o podozreniach, ktoré sa ďalej nevyšetrujú.
30 Pripomienky 
62 
Prístup Komisie k podpore krajín zapojených do procesu rozširovania sa zmenil 
v roku 2014, keď bol dialóg sústredený na GR pre európsku susedskú politiku a ro -
kovania o rozšírení. Krajina už vo väčšine oblastí politiky nevedie dialóg s prísluš -
nými generálnymi riaditeľstvami Komisie, ale s centrami tematických odborných 
znalostí pre jednotlivé sektory, ktoré boli vytvorené v roku 2015 v rámci reorgani -
zácie GR pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení. Ďalšou zmenou 
je, že v rámci nástroja IPA II decentralizované hospodárenie v sektoroch dopravy 
a životného prostredia už viac nie je podporované Generálnym riaditeľstvom 
pre regionálnu a mestskú politiku38. To vyvoláva znepokojenie v tých častiach ve -
rejnej správy, ktoré majú pocit, že tým teraz prišli o hlavný zdroj podpory pri po -
silňovaní administratívnej kapacity v krajine.
63 
Keďže neexistuje rámec, ktorý poskytujú prístupové rokovania (pozri bod 60), 
krajina stratila hybnú silu reformy v mnohých dôležitých oblastiach. V snahe 
bojovať proti tomuto javu Komisia preskúmala alternatívne spôsoby, ako posunúť 
politický dialóg vpred. V roku 2012 pripravila dialóg na vysokej úrovni o pristúpe -
ní ako „mostík“ na otvorenie rokovaní. Dialóg sa sústreďoval na ciele dohodnuté 
medzi komisárom pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení a pre -
miérom39. Dialóg na vysokej úrovni o pristúpení sa týkal podobných otázok, ako 
boli tie, ktoré sa riešili v rámci štruktúr, ktoré boli vytvorené na základe dohody 
o stabilizácii a pridružení vrátane potreby posilniť administratívnu kapacitu 
a odstrániť prekážky vo vykonávaní reformy. Dialóg prebiehal na vyššej politickej 
úrovni a na technickej úrovni. Na základe podozrení z podvodu v parlamentných 
voľbách v roku 2012 hlavná opozičná strana bojkotovala parlament viac ako dva 
roky. V dôsledku toho došlo na politickej úrovni k prerušeniu dialógu na vysokej 
úrovni o pristúpení od roku 2013 do septembra 2015, hoci sa podarilo dosiahnuť 
istý pokrok v technických otázkach.
64 
Komisia uznala potrebu pohnúť sa vpred aj napriek absencii rámca pre dialóg 
a v roku 2013 uviedla, že „na výzvu Európskej rady“ by bola pripravená začať 
„proces analytického preskúmania acquis  EÚ, počnúc kapitolami o súdnictve 
a základných právach a o spravodlivosti, slobode a bezpečnosti“40. Rada v tejto 
veci nekonala.38 GR pre regionálnu a mestskú 
politiku sa tejto úlohy opäť 
ujme, keď sa usúdi, že krajina 
sa priblížila k pristúpeniu.
39 Cieľové oblasti zahŕňajú tie, 
ktoré patria aj do rozsahu 
auditu: právny štát (vrátane 
protikorupčnej politiky) 
a základné práva, volebná 
reforma, vzťahy medzi 
etnikami, reforma verejnej 
správy (vrátane riadenia 
ľudských zdrojov, 
administratívnych postupov 
a decentralizácie) a správa 
hospodárskych záležitostí 
(vrátane riadenia verejných 
financií).
40 COM(2013) 700 final, Stratégia 
rozširovania a hlavné výzvy 
v rokoch 2013 – 2014.
31 Pripomienky 
65 
Po tom, ako boli v roku 2015 zverejnené záznamy odpočúvania oficiálnej tele -
fonickej konverzácie, ktoré naznačovali zapojenie členov vlády do volebného 
podvodu a iných korupčných činností, Komisia podporovala návrat k rokovacie -
mu stolu s cieľom zabrániť ďalšiemu zhoršovaniu situácie. Počas roka 2015 sa Ko -
misia zapájala do intenzívneho dialógu s krajinou, aby našli spôsob, ako ukončiť 
súčasnú domácu krízu, čo viedlo k uzavretiu dohody z Pržina sprostredkovanej EÚ 
medzi hlavnými politickými stranami. Komisia tiež predložila dokument s názvom 
Naliehavé priority v oblasti reformy s cieľom vyriešiť systémové otázky (pozri 
bod 9) v kľúčových oblastiach, ako je právny štát a súdnictvo, odpolitizovanie 
verejnej správy a sloboda prejavu.
66 
Angažovanosť Komisie v súčasnej kríze jej poskytuje príležitosť získať od vlády 
záväzky na odstránenie dlhodobých prekážok posilňovania administratívnej 
kapacity v krajine.
32
 Závery a odporúčania
67 
Dospeli sme k záveru, že počas kontrolovaného obdobia došlo v kľúčových 
oblastiach k pomerne obmedzenému pokroku pri posilňovaní administratívnej 
kapacity. Komisii, ktorá pracovala v zložitej situácii, v prípade mnohých skúma -
ných projektoch dostatočne nezabezpečila, aby účinne prispievali k posilňovaniu 
administratívnej kapacity.
68 
Všetky projekty, ktoré boli skontrolované v sektore reformy verejnej správy, za -
hŕňali činnosti navrhnuté na posilnenie administratívnej kapacity, ale nedokázali 
dostatočne vyriešiť mnohé nedostatky. Niektorým kľúčovým oblastiam, v ktorých 
už existovali prísne právne predpisy (napríklad pokiaľ ide o vnútornú kontrolu 
a rozvoj profesionálnej, nezávislej štátnej služby), bola počas kontrolovaného 
obdobia poskytnutá len malá pomoc z nástroja IPA a pri vykonávaní týchto 
právnych predpisov nedošlo k žiadnemu výraznému pokroku. V iných kľúčových 
oblastiach (napr. boj proti korupcii a postupy verejného obstarávania) mali pro -
jekty financované z nástroja IPA malý vplyv, keďže im chýbala aktívna podpora 
zo strany vnútroštátnych orgánov (pozri body 23 až 33).
Odporúčanie 1  
Konkrétna pomoc pre stanovené priority
Komisia by mala sústrediť svoju pomoc určenú na posilňovanie administratívnej 
kapacity na stanovené priority, ktoré zohľadňujú významné nedostatky v kľúčo -
vých oblastiach. Medzi príklady oblastí, v ktorých sme počas nášho auditu zazna -
menali potrebu zlepšenia, patrí:
i) efektívnosť systému verejného obstarávania napríklad ďalším rozvíjaním 
elektronického obstarávania;
ii) transparentnosť verejných výdavkov napríklad zlepšovaním dostupnosti 
a kvality údajov o nahlásených prípadoch korupcie s cieľom umožniť kontrolu 
zo strany občianskej spoločnosti a širšej verejnosti;
iii) vnútorná kontrola napríklad zlepšovaním stálych a odborných zručností vnú -
torných audítorov.
69 
V sektoroch životného prostredia, a najmä dopravy bolo len málo kontrolovaných 
projektov zameraných na budovanie kapacít s cieľom zlepšiť súlad s  acquis  EÚ. 
Ostatné boli zamerané na posilnenie administratívnej kapacity prostredníctvom 
„učenia sa v praxi“, ale nezahŕňali činnosti, ktoré boli jasne navrhnuté na podporu 
tohto cieľa (pozri body 34 až 36).
33 Závery a odporúčania 
Odporúčanie 2  
Intenzívnejšie úsilie o posilnenie kapacity
V sektoroch dopravy a životného prostredia by Komisia mala:
i) zintenzívniť úsilie o posilnenie administratívnej kapacity s cieľom zazmluvňo -
vať, vykonávať a riadiť projekty napríklad poskytovaním odbornej prípravy 
prispôsobenej verejným obstarávateľom, lepším podporovaním činností 
založených na „učení sa v praxi“ a poskytovaním širšieho prístupu k nástroju 
JASPERS;
ii) zabezpečovať pevný záväzok vnútroštátnych orgánov zosúladiť vnútroštátne 
právne predpisy s právnymi predpismi EÚ a posilniť prepojenie medzi budo -
vaním kapacít a podporou EÚ.
70 
Projekty, ktoré sme kontrolovali, boli vo všeobecnosti náležité a dobre riadené, 
ale výsledky sa často podarilo dosiahnuť len čiastočne alebo neboli primerane 
sledované. Väčšina projektov priniesla plánované výstupy, ale často sa ich nepo -
darilo v plnej miere využiť. Projekty často dosiahli len obmedzený vplyv a neboli 
vždy udržateľné. Vplyv projektov bol oslabený aj tým, že boli ambiciózne a zahŕ -
ňali širokú škálu priorít (pozri body 37 až 40).
Odporúčanie 3  
Lepšie sledovanie výstupov a lepšia udržateľnosť vplyvov
Komisia by mala lepšie využívať nástroje politiky na posilnenie záväzku vnút -
roštátnych orgánov k procesu reformy, a to vrátane predĺženého a aktívneho 
sledovania výstupov a vplyvov. To by sa malo pozorne sledovať aj vo výboroch 
na monitorovanie IPA.
71 
Kontrolované projekty nezapadali vždy do koherentného, súdržného a koordino -
vaného prístupu k posilňovaniu administratívnej kapacity. Niektoré projekty ne -
nadväzovali na predchádzajúcu pomoc v tom istom sektore a nebola im prime -
raným spôsobom poskytnutá ďalšia podpora. Medzi stanovením potreby pomoci 
a dosiahnutím výsledkov projektu často uplynuli až štyri roky alebo aj viac (pozri 
body 41 až 44).
34 Závery a odporúčania 
Odporúčanie 4  
Lepšie cielená pomoc
Projekty financované z nástroja IPA by mali na seba nadväzovať a mali by byť 
súčasťou koherentného prístupu. Pri plánovaní projektov by Komisia mala:
i) lepšie stanoviť poradie priorít v postupných krokoch a zohľadniť to 
pri programovaní a čerpaní finančných prostriedkov z nástroja IPA;
ii) využiť väčšiu časť prostriedkov pridelených z nástroja IPA na zabezpečenie 
urýchlenej, flexibilnej a cielenej podpory v naliehavých a citlivých otázkach 
politiky a  acquis .
72 
Decentralizované hospodárenie s finančnými prostriedkami z nástroja IPA umož -
nilo cenný prenos znalostí. Nedošlo by však k toľkým prípadom omeškania a zru -
šenia viazanosti prostriedkov, keby sa decentralizácia realizovala postupnejšie. 
Napriek tomu, že posilnenie administratívnej kapacity nebolo zaradené medzi 
ciele decentralizovaného hospodárenia, vnútroštátne orgány mohli účinnejšie 
využívať získané skúsenosti, aby prispeli k celkovému zlepšeniu administratívnej 
kapacity vo verejnej správe (pozri body 46 až 55).
Odporúčanie 5  
Rozsiahlejšie využívanie decentralizovaného hospodárenia 
na posilnenie kapacity
Komisia by mala využívať decentralizovaný spôsob hospodárenia selektívnejšie 
s ohľadom na objem finančných prostriedkov a zložitosť a citlivosť projektov, kto -
ré sa majú decentralizovať. Po zavedení príkladov osvedčených postupov v rámci 
operačných štruktúr vytvorených na decentralizované hospodárenie by Komisia 
mala podporiť vnútroštátne orgány, aby rozšírili tieto postupy na iné časti verej -
nej správy, napríklad aby sa rozhodovanie prenieslo na príslušnú úroveň a posil -
nili sa systémy vnútornej kontroly.
73 
Mechanizmy na vedenie politického dialógu boli dobre prispôsobené na podpo -
ru reformy v krajine, ale počas kontrolovaného obdobia výrazne neprispeli k po -
silneniu celkovej administratívnej kapacity. Dôvodom je nedostatočná politická 
vôľa krajiny odstrániť niektoré prekážky v reforme a obmedzený vplyv Komisie pri 
podnecovaní reformy v citlivých oblastiach, keďže neexistuje rámec pre dialóg, 
ktorý by poskytovali prístupové rokovania. Komisia sa naďalej vo veľkej miere 
angažovala v priebehu roka 2015 v podporovaní politickej dohody na prekonanie 
politickej krízy v krajine. To dáva Komisii príležitosť oživiť hybnú silu na realizáciu 
reformy (pozri body 57 až 66).
35 Závery a odporúčania 
Odporúčanie 6  
Využívanie politického dialógu na zabezpečenie záväzku 
posilniť administratívnu kapacitu
V súvislosti s obnovenou príležitosťou na posilňovanie administratívnej kapacity 
v záujme lepšieho vykonávania reformy by Komisia mala využívať politický dialóg 
na to, aby:
i) zabezpečila pevný záväzok posilniť kapacitu potrebnú na boj proti korupcii 
a zlepšila transparentnosť;
ii) vyžadovala od krajiny, aby ďalej stavala na svojom „prehľade záznamov“ 
o prípadoch korupcie, aby sa tak stal zmysluplným nástrojom na posudzova -
nie pokroku v boji proti korupcii;
iii) zvýšila zameranie na monitorovanie výsledkov na zvrátenie opätovného 
zhoršenia situácie v oblasti reformy verejnej správy vrátane vykonávania 
právnych predpisov v oblastiach, ako je verejné obstarávanie a verejná vnú -
torná finančná kontrola;
iv) dohodla ciele a lehoty v rámci štruktúrovaného prístupu k odstraňovaniu 
prekážok v posilňovaní administratívnej kapacity s cieľom vykonať kľúčové 
oblasti acquis .
Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, 
v Luxemburgu na svojom zasadnutí 1. marca 2016.
 Za Dvor audítorov
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 predseda

36
 Prílohy
Kľúčové dátumy týkajúce sa vzťahov medzi EÚ a bývalou Juhoslovanskou republi -
kou Macedónsko
1999 • 26. máj – Proces stabilizácie a pridruženia pre krajiny juhovýchodnej Európy.
2000 • 24. január – Rada prijíma smernice na rokovania o dohode o stabilizácii a pridružení.
2001 • 9. apríl – Podpísanie dohody o stabilizácii a pridružení, prvej v regióne.
2003• 21. jún – Na samite EÚ a krajín západného Balkánu v Solúne EÚ potvrdzuje svoju podporu európskej budúcnosti krajín západného 
Balkánu.
2004• 22. marec – Krajina predkladá žiadosť o členstvo v EÚ.
• 1. apríl – Dohoda o stabilizácii a pridružení nadobúda účinnosť.
2005 • 16. december – Rada koná na odporúčanie Komisie a udeľuje krajine status kandidátskej krajiny.
2007 • 30. október – Podpísanie rámcovej dohody o IPA a dohody o financovaní národného programu IPA na rok 2007.
2008 • 1. január – Účinnosť nadobúda dohoda o zjednodušení udeľovania víz a dohoda o readmisii.
2009• 7. október – Komisia odporúča postúpenie do 2. fázy dohody o stabilizácii a pridružení.
• 14. október – Komisia odporúča otvoriť prístupové rokovania.
• 8. december – Závery Rady pre všeobecné záležitosti GAC. Žiadne rozhodnutie o prvom odporúčaní Komisie otvoriť prístupové rokovania.
• 19. december – Zavedenie bezvízového styku pri cestovaní do schengenského priestoru.
2010• 9. november – Komisia odporúča otvoriť prístupové rokovania.
• 14. december – Závery Rady pre všeobecné záležitosti. Žiadne rozhodnutie o odporúčaní Komisie otvoriť rokovania.
2011• 12. október – Komisia odporúča otvoriť prístupové rokovania.
• 5. december – Závery Rady pre všeobecné záležitosti. Žiadne rozhodnutie o odporúčaní Komisie otvoriť rokovania.
2012• 15. marec – Komisár Füle začína viesť s Komisiou dialóg na vysokej úrovni o pristúpení.
• 7. máj a 17. september – Komisár Füle sa zúčastňuje na plenárnych zasadnutiach v rámci dialógu na vysokej úrovni o pristúpení.
• 10. október – Komisia odporúča otvoriť prístupové rokovania.
• 11. december – Závery Rady pre všeobecné záležitosti. Žiadne rozhodnutie o odporúčaní Komisie otvoriť rokovania.
• 24. december – Počas búrlivej diskusie o rozpočte na rok 2014 predseda nariaďuje vykázať z národného parlamentu opozičných poslan -
cov a všetkých novinárov. Hlavná opozičná strana začína bojkotovať parlamentné schôdze.
2013• 16. október – Komisia odporúča otvoriť prístupové rokovania.
• 17. december – Závery Rady pre všeobecné záležitosti. Žiadne rozhodnutie o priaznivom odporúčaní Komisie.
2014• 8. október – Komisia vyhlasuje, že krajina „naďalej dostatočne spĺňa“ kritériá členstva v EÚ, a už šiesty rok po sebe odporúča otvoriť 
rokovania.
• 16. december – Závery Rady pre všeobecné záležitosti. Žiadne rozhodnutie o šiestom odporúčaní Komisie otvoriť prístupové rokovania.Príloha I
37 Prílohy 
2015• 31. január – Prokurátor vznáša obvinenie proti hlavnému vodcovi opozície zo „sprisahania so zahraničnou spravodajskou službou s cieľom 
zvrhnúť vládu“. EÚ vyjadruje obavy zo zhoršenia politického dialógu v krajine a vyzýva na nezávislé a transparentné vyšetrovanie. 
• 10. február – Vodca opozície začína zverejňovať záznamy z odpočúvania, pričom tvrdí, že vláda nezákonne sledovala 20 000 občanov.
• 18. február – Komisár Hahn prichádza na návštevu Skopje a tiež vyjadruje hlboké znepokojenie nad údajným sledovaním tisícok občanov, 
pričom vyzýva na dôkladné vyšetrenie celej záležitosti.
• 21. apríl – Rada pre všeobecné záležitosti vyjadruje vážne znepokojenie nad zhoršovaním situácie v krajine a nalieha na vedúcich politic -
kých predstaviteľov, aby tieto otázky okamžite riešili.
• 9. – 10. máj – Pri nepokojoch v meste Kumanovo na severe krajiny prichádza o život 8 policajtov a 14 údajných členov ozbrojenej skupiny 
etnických Albáncov.
• 2. jún – Komisár Hahn sa stretáva s vedúcimi predstaviteľmi 4 hlavných politických strán a podpisujú dohodu z Pržina.
• 22. a 23. jún – Rada pre všeobecné záležitosti a vonkajšie vzťahy EÚ vyzýva všetky strany, aby dodržali svoju dohodu z 2. júna a vykonali 
všetky odporúčania Komisie.
• 15. júl – Dohoda o protokole na vykonanie dohody z Pržina. Hlavné prvky zahŕňajú návrat opozičnej strany do parlamentu 1. septembra, 
technokratickú vládu od 15. januára a parlamentné voľby, ktoré sa majú konať 24. apríla 2016.
• 15. september – Vymenovanie osobitného prokurátora na vyšetrenie otázok, ktoré vyplynuli zo zachytenej komunikácie.
• 18. september – Komisár Hahn navštevuje Skopje počas plenárneho zasadnutia v rámci dialógu na vysokej úrovni o pristúpení.
• 2. október – Premiér Gruevski opätovne potvrdzuje, že členstvo v EÚ a NATO a vyriešenie dlhodobého sporu týkajúceho sa názvu patria 
medzi priority krajiny.
• 5. november – Komisia uviedla, že je pripravená rozšíriť svoje odporúčania otvoriť prístupové rokovania. Bude to však „pod podmienkou 
trvalého uplatňovania politickej dohody z júna/júla a výrazného pokroku pri uskutočňovaní naliehavých priorít v oblasti reformy“.
Zdroj: Európska komisia.Príloha I
38 Prílohy 
Kontrolované projekty
Projekt č.
(v texte)Názov projektu Zmluva č.Zazmluvnená suma
(EUR)
Verejné obstarávanie
1. Podpora systému verejného obstarávania 260-590 986 442
2. Podpora zlepšenia verejnej správy a riadenia 253-091 + 296-87410 204 081  
3 061 225
3.Program na podporu zlepšenia verejnej správy a riadenia (SIGMA), čiastkový program na po -
silnenie inštitucionálnej kapacity v regióne financovanom z nástroja IPA.319-423 10 000  000
4. Odborná príprava v oblasti verejného obstarávania na západnom Balkáne a v Turecku 248-580 3 962 000
Korupcia
5.Podpora navrhovania nadväzných strategických dokumentov a príslušných akčných plánov 
na prevenciu a potláčanie korupcie a konfliktu záujmov252-831 165 968
6.Výmena najlepších postupov EÚ v oblasti monitorovania boja proti korupcii na miestnej 
úrovni10-39880 138 500
Iniciatíva v  oblasti budovania kapacít
7.Technická pomoc ministerstvu pre informačnú spoločnosť a administratívu a posilňovanie 
zavádzania vnútroštátneho systému koordinácie odbornej prípravy10-14592 1 095 000
8. Vedenie Regionálnej školy verejnej správy a organizovanie jej činností 256-128 2 400  000
9. Vedenie Regionálnej školy verejnej správy a organizovanie jej činností 331-241 3 500  000
10.Technická pomoc pre zariadenie odbornej prípravy a podpory v súvislosti s IPA pre bývalú 
Juhoslovanskú republiku Macedónsko v rámci nariadenia o nástroji IPA z roku 2007240-984 969 000
11. Posilňovanie kapacity inštitúcií na riadenie a realizáciu operačných programov 260-772 1 599 710
Doprava
12. Posilňovanie administratívnej a prevádzkovej kapacity Štátneho dopravného inšpektorátu 09-42802 732 750
13.Dohľad nad výstavbou nedokončeného prepojenia v rámci Koridoru X na úrovni diaľničného 
úseku Demir Kapija – Smokvica09-24859/1 8 977 500
14.Príprava podrobného návrhu a súťažných podkladov na výstavbu nového železničného úse -
ku Kičevo – hranica s Albánskou republikou ako súčasť Koridoru VIII a súťažných podkladov 
pre dohľad nad stavebnými prácami vykonávanými v prijímateľskej krajine11-28412/1 7 752 425
Životné prostredie
15.Posilňovanie administratívnych kapacít na vykonávanie a presadzovanie právnych predpi -
sov v oblasti odpadového hospodárstva na ústrednej a miestnej úrovni244-793 1 297  150
16.Posilňovanie kapacít na environmentálne riadenie v oblasti kvality ovzdušia na ústrednej 
a miestnej úrovni245-323 1 000  000
17. Technická pomoc na vypracovanie štúdie o vnútroštátnej sadzbe za vodu 10-10139/1 785 000
Zdroj:  Údaje z databázy Európskej komisie.Príloha II
39 Odpovede  
Komisie
Zhrnutie
V
V sektoroch dopravy a životného prostredia bolo cieľom investícií z nástroja predvstupovej pomoci (ďalej len „IPA“) 
posilniť administratívnu kapacitu učením sa z vlastných skúseností („learning-by-doing“). To znamená, že krajina 
v týchto sektoroch nepriamo rozvíja svoje know-how v oblasti verejného obstarávania v súlade s právnym rámcom 
štrukturálnych fondov.
VI
Hoci Komisia uznáva, že decentralizovaný implementačný systém (ďalej len „DIS“) mohol spomaliť proces stanovo -
vania potrieb a dosahovania výsledkov, chce zároveň upozorniť, že programovanie finančnej pomoci, vykonávanie 
týchto programov a meranie výsledkov je postupným, komplexným procesom, ktorý vo všeobecnosti trvá niekoľko 
rokov, a to bez ohľadu na typ projektov alebo spôsob správy projektov.
VII
Cieľom DIS bolo vytvoriť funkčný systém decentralizovanej správy finančných prostriedkov EÚ. Vnútroštátne orgány 
možno podporovať v tom, aby tento systém využívali ako osvedčený postup v rámci celej verejnej správy. Bývalá 
Juhoslovanská republika Macedónsko v súčasnosti pripravuje program komplexnej reformy riadenia verejných 
financií, ktorý bude založený na komplexnej diagnostike subsystémov riadenia verejných financií a ktorý by mal 
prispieť k zvýšeniu kapacity celej verejnej správy v tejto oblasti.
Úvod
12
Komisia súhlasí s týmto rozdelením výdavkov podľa sektorov. Komisia by chcela poskytnúť tieto dodatočné informá -
cie. V zmysle nariadenia IPA I sa pomoc programuje a vykonáva podľa týchto zložiek:
1. prechodná pomoc a budovanie inštitúcií – táto zložka zahŕňa všetky sektory;
2. cezhraničná spolupráca – táto zložka zahŕňa sektor územnej spolupráce;
3. regionálny rozvoj – táto zložka zahŕňa sektory životného prostredia a dopravy;
4. rozvoj ľudských zdrojov – táto zložka zahŕňa sektory vzdelávania, zamestnanosti a sociálnych politík;
5. rozvoj vidieka – táto zložka zahŕňa sektor poľnohospodárstva.
V rámci posledných troch zložiek sa mohli vykonávať projekty typu štrukturálnych fondov, pričom boli dostupné 
iba pre tie kandidátske krajiny, ktoré boli akreditované na správu finančných prostriedkov decentralizovaným 
spôsobom.
Odpovede Komisie 40
13
Podpora projektov typu štrukturálnych fondov, ako sú napr. investície do životného prostredia a dopravy, z nástroja 
IPA I bola v krajine právne možná len v rámci DIS. V rámci decentralizovanej správy spravujú pridelené finančné pro -
striedky konkrétne štruktúry v rámci verejnej správy krajiny, ktoré boli osobitne akreditované na tento účel.
Pripomienky
27
S ohľadom na neexistujúci rámec rokovaní Komisia využíva dostupné prostriedky na podporu budovania kapacít 
v tejto oblasti. V roku 2015 krajina prijala akčné plány, v rámci ktorých sa navrhujú konkrétne opatrenia s termínmi 
plnenia a pridelenými zodpovednosťami v niekoľkých prioritných oblastiach vrátane boja proti korupcii. Komisia 
pravidelne monitoruje postup vykonávania týchto akčných plánov a zabezpečuje následné činnosti na najvyššej 
úrovni. Komisia rieši danú oblasť v rámci svojej správy o pokroku a v rámci naliehavých reformných priorít. V rámci 
akčného plánu naliehavých reformných priorít, ktorý krajina pripravila, sa venuje osobitná pozornosť boju proti 
korupcii, pričom sa stanovujú jasné ciele a termíny plnenia. Boj proti korupcii sa rieši aj prostredníctvom dialógu 
na vysokej úrovni o pristúpení, v rámci ktorého sa tiež stanovujú ciele a termíny na riešenie tejto otázky. Úspešné 
dosahovanie všetkých cieľov v končenom dôsledku závisí od vnútroštátnych orgánov, ktoré musia v tomto ohľade 
preukázať potrebnú politickú vôľu.
29
Komisia má jasný prístup k podpore OOS, ako sa uvádza v oznámení Komisie [COM(2012) 492 z 12. septembra 2012] 
a v Usmerneniach o podpore občianskej spoločnosti v kandidátskych krajinách zo strany EÚ v období 2014 – 2020, 
pričom s týmito organizáciami vedie intenzívny dialóg o všetkých kľúčových sektoroch vrátane boja proti korupcii. 
Komisia neprestajne skúma nové a inovačné spôsoby podpory OOS.
Rámček 2 – Prvá zarážka
V súvislosti s projektom 7 krajina prijala zákon zo 14. februára 2014, ktorým sa zavádza povinné vykonanie funkčnej 
analýzy pred každou zmenou organizačnej štruktúry. Bude dôležité, aby vnútroštátne orgány zabezpečili správne 
vykonávanie tohto zákona.
Rámček 2 – Tretia zarážka
Súčasný právny rámec krajiny neumožňuje, aby verejná správa vyplácala dodatočné finančné prostriedky subjek -
tom, ktoré takúto odbornú prípravu vykonávajú.
Rámček 3 – Štvrtá zarážka
Hoci Komisia súhlasí s pripomienkou k projektu 16, je dôležité poznamenať, že EÚ v tejto oblasti poskytuje 
významnú technickú podporu, pokiaľ ide o budovanie kapacít a o vybavenie. Kvalita vzduchu je však veľmi kom -
plexný problém, ktorý si vyžaduje investície významných finančných a ľudských zdrojov, ktoré umožnia vytvorenie 
dôveryhodného systému. Je tiež potrebná pravidelná údržba a obnova zariadení vnútroštátnymi orgánmi.
Odpovede Komisie 41
EÚ poskytla 13 zo 17 staníc na monitorovanie kvality ovzdušia, ktoré vytvárajú základ siete národného monitorova -
nia kvality ovzdušia. V súčasnosti prebieha twinningový projekt v oblasti kvality ovzdušia (v rámci nástroja IPA 2012), 
prostredníctvom ktorého sa ministerstvu poskytuje pomoc pri príprave dokumentov na akreditáciu kalibračného 
laboratória.
Rámček 3 – Piata zarážka
V súvislosti s projektom 17 národný parlament 15. januára 2016 schválil Zákon o určovaní cien za vodné služby 
(Úradný vestník č. 07/16 z 18. januára 2016) a pripravuje sa zriadenie regulačného orgánu. Zavŕšenie tohto procesu si 
vyžiada dlhší čas.
Termín vykonávania zákona bude september 2016, pričom prijatie novej metodológie určovania cien vody sa plá -
nuje na koniec októbra 2016. Nová metodológia určovania cien vody sa bude v obciach s viac ako 10 000 obyvateľmi 
uplatňovať od 1. januára 2018 a v obciach s menej ako 10 000 obyvateľmi od 1. januára 2019.
41
S cieľom ďalej posilniť a zlepšiť koherentnosť a koordináciu v rámci novej finančnej perspektívy IPA II Komisia 
zaviedla sektorový prístup, ktorým sa zabezpečí dôslednejšie riešenie jednotlivých sektorov, ako aj koherentnosť 
pomoci a koordinácia medzi zúčastnenými stranami a darcami.
42
Pomoc v rámci nástroja IPA je založená na programe, pričom postup stanovovania potrieb, prípravy programov 
finančnej pomoci, vykonávania týchto programov a následného dosahovania výsledkov je postupným, komplexným 
procesom, ktorý trvá niekoľko rokov. V rámci nástroja IPA II Komisia svoju pomoc programuje na základe zrelosti 
projektov s cieľom skrátiť uvedené obdobie. Navyše pomoc typu štrukturálnych fondov v rámci nástroja IPA I prešla 
akreditačným procesom, ktorý sa uskutočnil až po schválení programov, čo takisto ovplyvnilo verejné obstarávanie/
vykonávanie a čerpanie týchto finančných prostriedkov.
47
Komisia by chcela poskytnúť tieto dodatočné informácie. V rokoch 2005 – 2006 sa programy CARDS použili na pod -
poru zamestnancov novoprijatých do operačných štruktúr a poskytovanie odbornej prípravy s cieľom zabezpečiť, 
aby mali zamestnanci vedomosti potrebné na prácu v rámci DIS. V ďalších rokoch sa kapacita operačných štruktúr 
oslabila z dôvodu vysokej fluktuácie personálu. Komisia vždy zdôrazňovala potrebu vhodnej politiky na udržanie 
personálu, ktorá mala byť dokonca súčasťou akčného plánu DIS na rok 2013. Vláda musí plne podporovať zabezpe -
čovanie dostatočnej kapacity operačných štruktúr.
49
Komisia by chcela poskytnúť tieto dodatočné informácie. Podľa uplatniteľných nariadení č. 1085/2006 a č. 718/2007 
nie je pomoc typu štrukturálnych fondov v krajine dostupná inak než decentralizovaným spôsobom. V rámci 
nástroja IPA II je Komisia selektívnejšia, pokiaľ ide o decentralizovanú správu finančných prostriedkov v krajine.
Odpovede Komisie 42
50
Popri znížení počtu kontrol ex ante a selektívnejšej decentralizácii finančných prostriedkov v rámci nástroja IPA II 
Komisia úzko monitoruje plány verejného obstarávania, ktoré pripravujú vnútroštátne orgány. Krajine tiež odporu -
čila prioritizovať projekty s cieľom znížiť riziko ďalších zrušení záväzkov. Komisia monitoruje vykonávanie akčného 
plánu DIS, ktorý pripravili vnútroštátne orgány s cieľom riešiť problémy spojené s vykonávaním nástroja IPA.
Závery a odporúčania
67
Hoci Komisia vo všeobecnosti súhlasí s celkovými závermi Dvora audítorov, mnohé výstupy sa podarilo dosiahnuť 
a pomoc poskytnutá krajine v niektorých prípadoch prispela k posilneniu administratívnej kapacity. Napríklad v prí -
pade verejného obstarávania sa pomoc poskytnutá v rámci nástroja IPA stala základom vytvorenia Štátnej odvolacej 
komisie.
Odporúčanie 1
Komisia súhlasí s týmto odporúčaním. V rámci posúdenia verejných výdavkov a finančnej zodpovednosti sa potvr -
dilo, že je potrebné posilniť tieto oblasti tak, aby sa zabezpečilo dobré fungovanie systému riadenia verejných 
financií. Ďalšia pomoc EÚ by mala byť v súlade s opatreniami, ktoré sa stanovia v rámci programu reformy riadenia 
verejných financií, ktorý sa v súčasnosti pripravuje.
69
Cieľom investícií z nástroja IPA v sektoroch dopravy a životného prostredia bolo posilniť administratívnu kapacitu 
učením sa z vlastných skúseností („learning-by-doing“). To znamená, že krajina v týchto oblastiach nepriamo rozvíja 
svoje know-how v súlade s právnym rámcom štrukturálnych fondov.
Odporúčanie 2
Komisia súhlasí s týmto odporúčaním. Okrem toho bude Komisia krajine naďalej poskytovať odbornú prípravu 
a podporu v rámci nástroja JASPERS.
Odporúčanie 3
Komisia súhlasí s týmto odporúčaním. Komisia v súčasnosti sleduje výstupy a udržateľnosť v rámci sektorových 
a spoločných monitorovacích výborov nástroja IPA. V rámci nástroja IPA II sa sledovanie výstupov ďalej posilní 
prostredníctvom zriadenia rámca na meranie výkonu, ktorým sa zavedú ukazovatele s cieľovými a základnými hod -
notami na projektovej a programovej úrovni projektov. Komisia navyše skúma vykonávanie každého programu pri 
jeho uzatvorení a vyhradzuje si právo vymáhať finančné prostriedky naspäť, ak nastane nesúlad medzi očakávanými 
výsledkami a použitými finančnými prostriedkami.
71
Proces programovania finančnej pomoci, vykonávania týchto programov a merania výsledkov je postupným, kom -
plexným procesom. V rámci nástroja IPA II Komisia zaviedla sektorový prístup, ktorým sa zabezpečí dôslednejšie 
riešenie jednotlivých sektorov. Zabezpečí sa tiež koherentnosť pomoci a vhodná koordinácia medzi zúčastnenými 
stranami a darcami. Komisia venuje oveľa viac pozornosti zrelosti projektov s cieľom zmierniť riziko vzniku medzier 
medzi programom a vykonávaním projektov. Na tento účel sa v rámci nástroja IPA II zriadilo jednotné spracovanie 
projektov.
Odpovede Komisie 43
Odporúčanie 4
Komisia súhlasí s týmto odporúčaním. V rámci IPA II Komisia zaviedla sektorový prístup, ktorým sa zabezpečí dôsled -
nejšie riešenie jednotlivých sektorov. Zabezpečí sa tiež koherentnosť pomoci a vhodná koordinácia medzi zúčastne -
nými stranami a darcami.
Odporúčanie 5
Komisia súhlasí s týmto odporúčaním. V rámci IPA II je Komisia selektívnejšia, pokiaľ ide o objem finančných pros -
triedkov a komplexnosť projektov. Decentralizácia je založená na posúdení kapacity relevantných vnútroštátnych 
štruktúr vykonávať projekty.
Odporúčanie 6
Komisia súhlasí s týmto odporúčaním.
Odporúčanie 6 bod i)
Vnútroštátne orgány by nemali posilňovať len svoju administratívnu kapacitu, ale mali by preukázať aj silný politický 
záväzok bojovať proti korupcii a zlepšovať transparentnosť, čo možno merať existujúcimi nástrojmi, ako sú správy 
o pokroku, dialóg na vysokej úrovni o pristúpení a naliehavé reformné priority.
Odporúčanie 6 bod ii)
V uplynulom desaťročí Komisia pracovala na tom, aby krajine pomohla nazbierať skúsenosti s riešením korupčných 
prípadov, a v tejto podpore budovania skúseností bude ďalej pokračovať.
Odporúčanie 6 bod iv)
Keďže neexistuje rámec rokovaní, Komisia bude ďalej používať existujúce nástroje, ako sú správy o pokroku, dialóg 
na vysokej úrovni o pristúpení a naliehavé reformné priority, ktorými bude merať kapacitu vnútroštátnych orgánov 
na vykonávanie kľúčových oblastí acquis . Napríklad akčný plán, ktorý vnútroštátne orgány pripravili v súvislosti 
s naliehavými reformnými prioritami, obsahuje ciele a termíny plnenia priorít v kľúčových oblastiach. Nový prístup 
k formátu správy o pokroku navyše umožňuje lepšie nastavenie cieľov v niektorých pilotných kapitolách. Konkrétne 
a trvalé výsledky však možno dosiahnuť iba v prípade, ak vnútroštátne orgány preukážu potrebný politický záväzok 
vykonávať uvedené činnosti.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ
Bezplatné publikácie:
  jeden kus:  
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  viac kusov alebo plagátov/máp:  
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,  
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);  
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).
(*)  Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne  
automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).
Platené publikácie:
 prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
V tejto správe Dvor audítorov skúma, či pomoc Komisie 
pre bývalú Juhoslovanskú republiku Macedónsko účinne 
prispela k  budovaniu administratívnej kapacity krajiny, 
aby sa pripravila na členstvo v EÚ. Dvor audítorov dospel 
k záveru, že v kontrolovanom období (2007 – 2013) sa 
podarilo dosiahnuť len pomerne obmedzený pokrok. 
Dôvodom bola najmä nedostatočná politická vôľa krajiny 
odstrániť niektoré prekážky pri  posilňovaní 
administratívnej kapacity a  obmedzený vplyv Komisie 
v kľúčových oblastiach, keďže neexistuje rámec 
pre prístupové rokovania. Dvor audítorov zároveň 
poukázal na nedostatky pri  riadení kontrolovaných 
projektov Komisiou.
EURÓPSKY
DVOR
AUDÍTOROV