Osobitná správa č. 1/2011 „Viedlo prenesenie právomocí v oblasti riadenia vonkajšej pomoci Komisie z jej ústredia na delegácie k zlepšeniu poskytovania pomoci?“





POUŽITÉ SKRATKY CRIS : Spoločný informačný systém RELEX CSP : Dokument národnej stratégie EAMR : Správa o riadení vonkajšej pomoci ENPI : Nástroj európskeho susedstva a partnerstva ERF : Európsky rozvojový fond ESVČ : Európska služba pre vonkajšiu činnosť EuropeAid : Úrad pre spoluprácu EuropeAid FLEX : ERF na podporu kolísania exportných výnosov ROM : Monitorovanie zamerané na výsledky SPSP : Program podpory odvetvových politík Štáty AKT : Africké, karibské a tichomorské štáty ZHRNUTIE I. Dvor audítorov vykonal audit, aby zhodnotil, či zásadné prenesenie právomocí na riadenie vonkajšej pomoci z ústredia Európskej komisie na jej delegácie vo svete viedlo k zlepšeniu poskytovania pomoci. Audit bol zameraný na tri hlavné ciele prenesenia právomocí: zrýchliť poskytovanie pomoci, zlepšiť kvalitu pomoci a dosiahnuť dôkladnejšie postupy finančného hospodárenia. II. Predmetom auditu bolo obdobie od dovŕšenia procesu prenesenia právomocí v rokoch 2004 až 2009. Načasovanie auditu je obzvlášť vhodné, keďže v Európskej únii momentálne prebieha ďalšia významná reforma, ktorá má dôležitý vplyv na riadenie vonkajšej pomoci Európskej únie Komisiou – vytváranie Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) v súlade s Lisabonskou zmluvou. III. Dvor audítorov zistil, že prenesenie právomocí prispelo k zlepšeniu poskytovania pomoci. Vo vzťahu k trom konkrétnym cieľom: a) Komisia zrýchlila poskytovanie pomoci tak, že rezervovala na záväzky vyššie množstvo finančných prostriedkov na nové opatrenia pomoci a použila tieto dodatočné finančné prostriedky dosť rýchlo na to, aby sa vyhla hromadeniu nevyčerpaných finančných prostriedkov; b) výsledky naznačujú, že prenesenie právomocí prispelo k zlepšeniu kvality pomoci. Hodnotenie Komisie svedčí o poklese slabo výkonných projektov a náraste relevantnosti projektov. Avšak hodnotenie kvality pomoci je zložitý proces a súčasné systémy Komisie nie sú na tento účel ešte dostatočne prepracované; c) od prenesenia právomocí Komisia postupne zaviedla do svojho finančného hospodárenia dôležité zlepšenia, aj keď niektoré nedostatky naďalej pretrvávajú. IV. Napriek týmto zlepšeniam sa auditom poukázalo na množstvo problémov, ktoré Komisii bránia dosiahnuť všetky výhody prenesenia právomocí: a) pre Komisiu ešte vždy existuje priestor na zlepšenie rozdeľovania a využitia ľudských zdrojov v delegáciách. Kľúčové problémy, ktoré sa auditom zistili v tejto súvislosti zahŕňajú správnu rovnováhu medzi zamestnancami, ktorí pracujú v oblasti poskytovania pomoci, a zamestnancami, ktorí sa zaoberajú politickými a obchodnými záležitosťami, kvalifikačný profil zamestnancov a vysoký počet voľných pracovných miest medzi zmluvnými zamestnancami. Počet odvetví, v ktorých sú delegácie naďalej zapojené, napriek krokom na posilnenie koordinácie poskytovateľov pomoci, zvyšuje pracovnú zaťaženosť delegácií; b) úlohu Úradu pre spoluprácu EuropeAid (EuropeAid) pri zabezpečovaní podpory delegáciám sťažuje vysoká miera fluktuácie zmluvných zamestnancov, ktorí tvoria do 40 % jeho pracovnej sily. To komplikuje vybudovanie náležitej odbornosti, spôsobuje stratu inštitucionálnej pamäte a znižuje účinnosť operácií; c) delegácie neuskutočňujú dostatočné technické a finančné monitorovanie opatrení pomoci na mieste, hoci viac príležitostí na takéto monitorovanie bolo jedným z potenciálnych prínosov prenesenia právomocí. Podávanie správ delegácií úradu EuropeAid nezabezpečuje dostatočnú spätnú väzbu o výsledkoch alebo o spoľahlivosti systémov finančného hospodárenia. V. V závere správy je uvedený súbor odporúčaní navrhnutých na zlepšenie prínosov, ktoré môže Komisia získať z prenesenia právomocí. ÚVOD 1. Európska únia je najväčším poskytovateľom pomoci a Európska komisia riadi značnú časť tejto pomoci, jej výdavky na operácie globálnej pomoci dosiahli v roku 2009 sumu 8440 mil. EUR [1]. Približne 80 % tejto pomoci sa realizuje prostredníctvom systému preneseného riadenia. "Preniesť právomoci" znamená delegovať úlohy a zodpovednosť za riadenie aktivít spolupráce financovaných Európskou komisiou z jej ústredia na 111 úradov ("delegácií") v partnerských štátoch. Prenesenie právomocí bolo zavedené v období rokov 2002 až 2004 na podporu širších reforiem na zlepšenie riadenia vonkajšej pomoci Komisie začatých v roku 2000. Cieľom prenesenia právomocí a celého reformného procesu bolo predovšetkým zrýchliť implementáciu, zvýšiť kvalitu a zabezpečiť čo najdôkladnejšie postupy. 2. V roku 2004 vydal Dvor Audítorov osobitnú správu "Prenesenie právomocí v oblasti riadenia vonkajšej pomoci ES na delegácie Komisie" [2]. Správa sa zameriavala na dve hlavné otázky. Po prvé, na riadenie postupu prenosu právomocí vykonávané Komisiou a po druhé, či prenesenie právomocí riadenia dosiahlo svoje ciele. V správe sa pozitívne hodnotilo riadenie postupu prenesenia právomocí, ale v závere sa uvádza, že v roku 2004 bolo ešte skoro hodnotiť, či boli dosiahnuté plánované ciele prenesenia právomocí. 3. Hlavnými prvkami prenesenia právomocí, ktoré sa uplatňuje už viac ako päť rokov, sú (pozri tiež schému 1): a) delegácie sú zodpovedné za identifikáciu, formuláciu a implementáciu opatrení pomoci, vrátane štádií uzatvárania zmlúv a vyplácania. Vedúci delegácií boli ustanovení za subdelegovaných povoľujúcich úradníkov a delegácie majú prevádzkové aj finančné oddelenia; b) EuropeAid ostáva zodpovedným za dokončenie a úpravy rozhodnutí o financovaní a dohôd o financovaní, kým prípravné práce vykonávajú delegácie; c) EuropeAid podporuje delegácie vykonávaním kontrol kvality navrhovaných opatrení pomoci na konci identifikačnej a formulačnej fázy a zabezpečuje priebežnú podporu na požiadanie delegácií počas celého trvania jednotlivých opatrení; d) zatiaľ čo delegácie sú zodpovedné za technické a finančné monitorovanie a hodnotenie jednotlivých opatrení pomoci, EuropeAid je zodpovedný za celkové monitorovanie a hodnotenie implementácie rozvojovej pomoci Komisie; e) plánovanie pomoci – stanovenie viacročných stratégií spolupráce s partnerskými krajinami a rozdelenie zdrojov na ich podporu – nebolo prenesené. Ústredie Komisie je zaň [3] naďalej zodpovedné, hoci delegácie zohrávajú v procese dôležitejšiu úlohu ako pred prenesením právomocí. 4. Od zásadného prenesenia zodpovednosti z ústredia Komisie na delegácie v rokoch 2002 až 2004 sa uskutočnili iba menej závažné presuny zodpovednosti. V súlade s akčným programom z Akkry 2008 [4] sa Komisia spolu s ostatnými poskytovateľmi pomoci zaviazala k ďalšiemu preneseniu zodpovednosti z ústredia na ich kancelárie v partnerských krajinách, aby pomoc viac zodpovedala potrebám krajín. 5. Najvýznamnejšou reformou riadenia vonkajšej pomoci od prenesenia právomocí, podľa Lisabonskej zmluvy, vytvára Európska únia novú Európsku službu pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) [5]. V čase auditu pokračovali prípravy na zriadenie ESVČ. Delegácie sa budú zodpovedať ESVČ a budú mať silnejšiu politickú a diplomatickú úlohu ako v minulosti, pričom zostanú zodpovedné za implementáciu rozvojovej pomoci z rozpočtu EÚ. Čo sa týka časti ich zodpovednosti za rozvojovú pomoc, vedúci delegácií budú ako subdelegovaní povoľujúci úradníci naďalej zodpovedať úradu EuropeAid, kým v súvislosti s ostatnými funkciami budú zodpovedať ESVČ. SCHÉMA 1 ROZDELENIE ZODPOVEDNOSTI MEDZI ÚSTREDÍM A DELEGÁCIAMI V SYSTÉME KOMISIE PRENESENÝCH PRÁVOMOCÍ RIADENIA +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza Európskeho dvora audítorov zostavená na základe strategických dokumentov Komisie. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 6. Cieľom auditu bolo odpovedať na súhrnnú otázku: "Viedlo prenesenie právomocí v oblasti riadenia vonkajšej pomoci Komisie z jej ústredia na delegácie k zlepšeniu poskytovania pomoci?" Táto súhrnná otázka sa riešila skúmaním troch osobitných otázok: a) Viedlo prenesenie právomocí k zrýchleniu poskytovania pomoci? b) Viedlo prenesenie právomocí k zlepšeniu kvality pomoci? c) Boli zavedené dôkladné postupy v oblasti finančného hospodárenia? 7. Audit bol zameraný na obdobie od roku 2004, keď bol zvŕšený proces zavádzania prenesených právomocí a Dvor audítorov uskutočnil posledný audit prenesenia právomocí. Audit sa uskutočnil od polovice roka 2009 do polovice roka 2010. Zameriaval sa na úlohu EuropeAid a delegácií, čo nezahŕňalo fázu plánovania a úlohu GR pre rozvoj a GR pre vonkajšie vzťahy [6]. Auditom sa preskúmal systém prenesených právomocí riadenia prostredníctvom kontroly dokumentácie a rozhovorov s kľúčovými zamestnancami EuropeAid. Kvôli zhodnoteniu fungovania systému na úrovni delegácií zahŕňal audit aj návštevy piatich partnerských krajín (Kolumbie, Ekvádoru, Etiópie, Indonézie a Tuniska). Okrem toho audit vychádzal z pripomienok k systému prenesených právomocí riadenia vo výročných správach a osobitných správach, ktoré Dvor audítorov vydal od roku 2004. 8. V prvej časti správy sa skúma či a do akej miery sa zlepšilo poskytovanie pomoci. Pretože nie je možné presne posúdiť, do akej miery môžu byť zlepšenia pripísané konkrétne preneseniu právomocí, Dvor audítorov sa pri audite snažil zistiť aspekty systému preneseného riadenia, ktoré konkrétne prispeli k zlepšeniam. 9. Druhá časť správy sa zameriava na aspekty prenesenia právomocí, ktoré audit identifikoval ako oblasti, kde potrebuje byť riadenie Komisie posilnené. Záverečná časť správy predstavuje odporúčania ako to dosiahnuť. Plánovaná reorganizácia úradu EuropeAid po zriadení ESVČ poskytuje príležitosť na realizáciu týchto odporúčaní. PRIPOMIENKY PRENESENIE PRÁVOMOCÍ PRISPIEVA K CELKOVÉMU ZLEPŠENIU POSKYTOVANIA POMOCI PRENESENIE PRÁVOMOCÍ PRISPIEVA K ZRÝCHLENIU POSKYTOVANIA POMOCI A KOMISIA JE SCHOPNÁ REZERVOVAŤ NA ZÁVÄZKY A UVOĽNIŤ ZVÝŠENÉ MNOŽSTVO FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV. 10. Počas 90-tych rokov sa Komisia zápasila s naplnením rozpočtu rozvojovej pomoci, ktorý sa za dané obdobie viac ako zdvojnásobil. To viedlo k značnému nahromadeniu nevyčerpaných prostriedkov. Zrýchlenie poskytovania pomoci bolo preto kľúčovým cieľom prenesenia právomocí. 11. S cieľom vyhodnotiť či sa zrýchlilo poskytovanie pomoci, audit preskúmal výkonnosť Komisie s použitím kľúčových finančných ukazovateľov, ktoré zaviedol EuropeAid (pozri rámček 1). Hodnotenie zahŕňalo zistenie, či ukazovatele boli založené na spoľahlivých údajoch a spolu tak poskytli ucelený prehľad o rýchlosti poskytovania pomoci. Audit sa tiež snažil identifikovať faktory, ktoré ovplyvnili rýchlosť poskytovania pomoci. RÁMČEK 1 KĽÚČOVÉ UKAZOVATELE FINANČNÝCH ÚDAJOV POUŽÍVANÉ ÚRADOM EUROPEAID Nasledujúce ukazovatele súvisiace s rýchlosťou poskytovania pomoci sú súčasťou správy EuropeAid o ukazovateľoch, ktorá sa predkladá trikrát ročne skupine komisárov pre vonkajšie vzťahy: a) ročná suma viazaných, zmluvne dohodnutých a uhradených finančných prostriedkov na pomoc; b) úroveň "starých" a "spiacich" záväzkov. Týmto ukazovateľom sa hodnotí, nakoľko závažné je omeškanie zásahov. Staré záväzky sú záväzky otvorené viac ako šesť rokov. Spiace záväzky sú tie záväzky, ktoré sú staré menej ako päť rokov a nemali žiadnu finančnú operáciu v priebehu posledných 24 mesiacov; c) uzatváranie zmlúv na dohody o financovaní podľa tzv. pravidla D + 3. Tento ukazovateľ sa takisto vzťahuje na rýchlosť, akou sú opatrenia pomoci implementované, pričom sa sústreďuje na riziko, že opatrenia môžu prísť o finančné zdroje, ak sa na ne neuzavrú zmluvy do troch rokov od podpisu dohody o financovaní. 12. Auditom sa zistilo, že finančné informácie použité pre ukazovatele boli spoľahlivé a že celkove nastalo zrýchlenie v poskytovaní pomoci. Záver auditu o spoľahlivosti finančných informácií je do značnej miery založený na práci vykonanej v rámci finančných auditov Dvora audítorov. Nasledujúce body definujú hodnotenie auditu týkajúce sa zrýchlenia. 13. Objem pomoci implementovanej v roku 2009 bol výrazne vyšší ako v roku 2004. Objem viazanej rozvojovej pomoci v roku 2009 bol o 42 % vyšší ako v roku 2004, suma na ktorú boli uzavreté zmluvy v roku 2009 sa zvýšila o 45 % v porovnaní s rokom 2004, a platby narástli o 30 % za tú istú dobu. Kým v sumách vyčlenených na záväzky, zmluvy a platby v jednotlivých rokoch existujú výkyvy (pozri graf 2), základný trend má stúpajúci charakter. GRAF 2 SUMA VIAZANEJ, ZMLUVNE DOHODNUTEJ A UHRADENEJ VONKAJŠEJ POMOCI V ROKOCH 2004 – 2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Správy o ukazovateľoch EuropeAid. 14. Napriek rastúcemu objemu pomoci bola v roku 2009 Komisia schopná znížiť objem starých záväzkov na úroveň roku 2004. Kým údaj bol asi o 50 % vyšší v rokoch 2006 a 2008 ako v roku 2004, toto hromadenie neukončených opatrení pomoci bolo zlikvidované v roku 2009. Objem spiacich záväzkov za to isté obdobie klesol o takmer 25 % (pozri graf 3). To nasvedčuje, že menej nových opatrení pomoci sa potýka so závažnými omeškaniami. 15. No jednako, rýchlosť uzatvárania zmlúv na záväzky sa od roku 2004 mierne znížila (pozri kľúčový ukazovateľ, rámček 1, bod c)). Kým do roku 2007 neboli uzavreté zmluvy na 4 % záväzkov z roku 2004 a preto už nemohli byť použité, zodpovedajúci údaj v roku 2009 na záväzky z roku 2006 bol 6 %. GRAF 3 MNOŽSTVO STARÝCH A SPIACICH ZÁVÄZKOV V ROKOCH 2004 – 2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Správy EuropeAid o ukazovateľoch. 16. Posledné výročné správy Dvora audítorov do značnej miery potvrdili celkové zlepšenie v rýchlosti poskytovania pomoci v porovnaní so situáciou pred prenesením právomocí, keď sa Dvor audítorov obzvlášť kriticky vyjadroval k hromadeniu nevyužitých finančných prostriedkov, najmä vo vzťahu k ERF. 17. Hlavnou obavou Dvora audítorov, pokiaľ ide o ucelenosť použitých ukazovateľov, je, že sa zameriavajú najmä na rýchlosť plnenia rozpočtu. Ukazovatele plnenia rozpočtu však nadhodnocujú rýchlosť skutočného poskytovania pomoci a ostatné ukazovatele na monitorovanie času potrebného na poskytnutie pomoci sa dostatočne nevyužívajú. Toto je obzvlášť dôležitá otázka pri niektorých typoch poskytovania pomoci Komisie, v rámci ktorých sa finančné prostriedky pred ich konečným využitím vyplácajú na prechodné účty. Napríklad: a) 45 % rozvojovej pomoci z ERF a 25 % zo všeobecného rozpočtu je plánovaných v dokumente národnej stratégie na vyplatenie v podobe rozpočtovej podpory na obdobie 2007 – 2013. Hoci pre Komisiu predstavuje prevod týchto finančných prostriedkov na účet štátnej pokladnice partnerskej krajiny konečnú platbu, môže uplynúť nejaký čas, kým ju vnútroštátne orgány v rámci svojich rozpočtov skutočne vynaložia v plnej výške. Okrem toho môžu nastať oneskorenia v plnení ročného prevádzkového rozpočtu danej krajiny alebo v tom, ako táto krajina vynakladá finančné prostriedky vyčlenené na kapitálový rozpočet na financovanie investičných projektov; b) čoraz viac sú finančné prostriedky prevádzané Komisiou v rámci mechanizmu spoločného hospodárenia na medzinárodné organizácie alebo na medzinárodné iniciatívy s cieľom financovať programy, ktoré tieto organizácie často implementujú prostredníctvom sprostredkovateľov, napríklad mimovládnych organizácií. Financovanie Komisiou má zväčša podobu veľkých záloh a môže trvať určitú dobu, kým sa tieto zálohy použijú v plnej výške. V osobitnej správe Dvora audítorov o pomoci na zdravotnícke služby v subsaharskej Afrike boli problémy v tejto oblasti zdôraznené v súvislosti s Globálnym fondom na boj proti AIDS, tuberkulóze a malárii [7]; c) pri mnohých projektoch, najmä v afrických, karibských a tichomorských štátoch (AKT) [8], Komisia uvoľňuje zálohové platby na financovanie ročných plánov práce partnerských krajín v rámci decentralizovaného hospodárenia. Implementácia, a preto aj vyplatenie týchto programov sa môžu oneskoriť. 18. Prenesenie právomocí napomohlo zrýchleniu poskytovania pomoci niekoľkými spôsobmi. To, že v delegáciách sú zamestnanci Komisie určení na finančné záležitosti a uzatváranie zmlúv, rovnako ako zvýšený počet prevádzkových pracovníkov, umožňuje bližšie spolupracovať s národnými orgánmi štátnej správy pri predchádzaní a rýchlejšom riešení procedurálnych problémov. Existencia finančných oddelení a oddelení zmlúv popri prevádzkových oddeleniach tiež urýchlila riešenie problémov finančného hospodárenia, ktoré vznikajú v rámci útvarov Komisie. Významné opatrenia prijaté EuropeAid na účely racionalizácie a štandardizácie postupov tiež uľahčili finančné hospodárenie v delegáciách. 19. Rovnako i ďalšie faktory okrem prenesenia právomocí boli dôležité pre zrýchlenie poskytovania pomoci. Komisia vo zvýšenej miere používala rozpočtovú podporu, nástroj, ktorý vo všeobecnosti umožňuje rýchlejšie vyplácanie ako tradičný projektový prístup, čo bol jeden z aspektov zlepšenia. Komisia vo väčšej miere využívala medzinárodné inštitúcie, čo bolo podobne činiteľom. Prísnejšie požiadavky nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002 týkajúce sa konečných termínov uzatvárania zmlúv na poskytovanie pomoci tiež pôsobili ako stimuly na rýchle poskytovanie pomoci a vyhýbanie sa tak prepadnutiu značných súm. Nie je možné vyčísliť, do akej miery prenesenie právomoci a do akej miery tieto ďalšie faktory prispeli k zrýchleniu poskytovania pomoci. NIEKTORÉ UKAZOVATELE POUKAZUJÚ NA ZLEPŠENIE KVALITY POMOCI, SYSTÉMY KOMISIE NA HODNOTENIE KVALITY VŠAK NEUMOŽŇUJÚ VYVODIŤ JEDNOZNAČNÉ ZÁVERY 20. Hlavným cieľom rozvojovej pomoci Komisie je zníženie chudoby. Prínosy Komisie v tejto oblasti z hľadiska výsledkov a dosahu a ich dlhodobej udržateľnosti sú faktory, ktoré určujú kvalitu pomoci. 21. Na vyhodnotenie, či prenesenie právomocí zlepšilo kvalitu pomoci, audit preskúmal výkonnosť Komisie s použitím kľúčových ukazovateľov kvality, ktoré zaviedol EuropeAid (pozri rámček 2). Audit zahŕňal aj hodnotenie, či ukazovatele boli spoľahlivé a spolu tak poskytli ucelený prehľad o kvalite pomoci. Audítori sa tiež snažili identifikovať faktory súvisiace s prenesením právomocí, ktoré ovplyvnili kvalitu poskytovanej pomoci. 22. Auditom sa zistilo, že niektoré ukazovatele Komisie poukazovali na zlepšenie kvality pomoci z hľadiska výsledkov. Avšak hodnotenie kvality je vo svojej podstate komplikované a Dvor audítorov zastáva názor, že systém hodnotenia Komisie má nedostatky týkajúce sa užitočnosti údajov, ako aj v pokrytí a relevantnosti ukazovateľov. RÁMČEK 2 KĽÚČOVÉ UKAZOVATELE ÚDAJOV KVALITY POUŽITÉ EUROPEAID EuropeAid používa štyri ukazovatele na hodnotenie kvality pomoci: a) meranie kvality počas procesu implementácie: celkové hodnotenie výkonu projektu na základe výsledkov dosiahnutých v piatich štandardných kritériách hodnotenia (relevantnosť, efektívnosť, účinnosť, dosah, udržateľnosť) [9]; b) meranie kvality počas procesu implementácie: podrobné hodnotenie projektu na základe piatich štandardných kritérií hodnotenia. Ukazovateľ predstavuje percentuálnu mieru projektov, ktoré sú hodnotené ako "veľmi dobré" alebo "dobré" v rámci každého kritéria; c) meranie kvality počas prípravy projektu: percentuálna miera návrhov projektov, ktoré boli hodnotené ako vyžadujúce si prepracovanie; d) suma finančných prostriedkov vyčlenených na záväzky podpory zo všeobecného rozpočtu a programy podpory odvetvových politík. 23. Hlavným nástrojom, ktorý Komisia použila na hodnotenie celkovej kvality svojich opatrení, je monitorovací systém zameraný na výsledky (ROM). Tento systém zapája externých kontrolórov, ktorí sú zmluvne zviazaní s Komisiou, aby navštevovali projekty pri jednej alebo viacerých príležitostiach počas trvania projektu. Kontrolóri hodnotia celkovú výkonnosť projektov a tiež bodujú ich výkon podľa piatich štandardných kritérií hodnotenia (pozri prvé dva ukazovatele v rámčeku 2). Výsledky ROM naznačujú, že v celkovej výkonnosti projektov došlo od roku 2004 k zlepšeniu na základe údajov o postupnom znížení percentuálnej miery nevýkonných projektov z 11 % v roku 2004 na 6 % v roku 2009 (pozri schému 4). GRAF 4 PERCENTUÁLNA MIERA NEVÝKONNÝCH PROJEKTOV PODĽA HODNOTENIA ROM ZA ROKY 2004 – 2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Správy o ukazovateľoch EuropeAid. 24. Hodnotenia ROM takisto poukazujú na všeobecné zlepšenie týkajúce sa niektorých štandardných kritérií hodnotenia (pozri graf 5) [10]: a) relevantnosť, kritérium, podľa ktorého projekty dosahovali najvyššie bodovanie sa medzi rokmi 2005 a 2009 zvýšilo zo 68 % na 82 %, hoci k najvýraznejšiemu zvýšeniu došlo od roku 2008 do roku 2009. Dosah sa takisto výrazne zvýšil zo 69 % v roku 2005 na 78 % v roku 2009; b) efektívnosť a udržateľnosť sa udržali na úrovni roku 2005 alebo mierne nad ňou; c) účinnosť bola v roku 2009 ohodnotená pod úrovňou roka 2005, pričom klesla zo 65 % na 61 %, čím sa zvrátil trend plynulého zlepšovania do roku 2008. Je zložité uviesť do súladu pokles účinnosti s hodnotením, že pri tých istých projektoch sa dosah výrazne zvýšil (pozri bod 24 písm. a); d) výrazné zmeny v bodovaní relevantnosti a účinnosti od roku 2008 do roku 2009 vznikli aspoň čiastočne zmenou metodiky vykonávania hodnotení ROM. Toto potvrdzuje, že hodnotenie kvality v rámci systému ROM je nevyhnutne závislé od konkrétnej použitej metodiky. GRAF 5 ROM HODNOTENIE RELEVANTNOSTI, EFEKTÍVNOSTI, ÚČINNOSTI, DOSAHU A UDRŽATEĽNOSTI ZA ROKY 2005 – 2009 +++++ TIFF +++++ Zdroj: Správy EuropeAid o ukazovateľoch. 25. Existuje niekoľko všeobecných faktorov, ktoré limitujú, do akej miery sa dá systém ROM použiť na meranie zlepšení celkovej účinnosti poskytovania pomoci. Tieto z veľkej časti pramenia zo skutočnosti, že ROM nebol pôvodne vytvorený na meranie celkovej výkonnosti portfólia pomoci Komisie. Skôr bol určený na monitorovanie jednotlivých projektov počas ich implementácie na účely včasného prijatia nápravných opatrení, aby sa zabezpečilo, že budú dosiahnuté všetky plánované výsledky. Kľúčové obmedzenia znižujúce užitočnosť ROM ako ukazovateľa pre celkové portfólio pomoci sú: a) vzhľadom na to, že ROM si do značnej miery vyžaduje monitorovacie návštevy prebiehajúcich projektov, jeho spoľahlivosť sa líši v závislosti od kritéria, ktoré sa hodnotí. Hodnotenie relevantnosti bude pravdepodobne spoľahlivé, keďže toto kritérium sa môže hodnotiť pred implementáciou projektu a počas nej. Takisto efektívnosť sa môže hodnotiť počas implementácie. Avšak, čo sa týka najdôležitejšej oblasti výsledkov, systém ROM môže vyhodnotiť iba potenciálnu účinnosť, dosah a udržateľnosť projektov, nie ich aktuálnu výkonnosť v týchto oblastiach, ktorá sa môže posudzovať iba po ukončení projektu; b) nie je to spoľahlivý nástroj na porovnávanie jednotlivých rokov. To preto, že vzorka projektov vybraná na monitorovanie v danom roku nie je zostavená na štatistickom základe, ale skôr na základe posúdenia; c) pokrytie pomoci ROM je limitované. Metodika ROM bola zostavená pre projekty a zostáva zameraná prevažne na tento typ opatrení. Avšak iba asi polovica pomoci Komisie je naďalej poskytovaná prostredníctvom projektov z dôvodu nárastu nových foriem pomoci, konkrétne rozpočtovej podpory, na ktorú sa systém ROM nevzťahuje. Komisia je v procese testovania metodiky ROM pre podporné programy odvetvovej politiky (SPSP) vrátane podpory z odvetvového rozpočtu, ale zatiaľ nemá žiadnu ROM metodiku na hodnotenie podpory zo všeobecného rozpočtu. 26. Čo sa týka problému, že hodnotenia ROM riešia iba potenciálnu účinnosť, dosah a udržateľnosť, pretože sú vykonávané počas implementácie, Komisia si kladie za cieľ uskutočniť približne 10 % týchto hodnotení po ukončení projektových operácií. Avšak tieto hodnotenia sa nepoužívajú ako ďalší ukazovateľ kvality. 27. Obmedzenia systému ROM ako nástroja na hodnotenie kvality neboli dostatočne kompenzované využitím iných prostriedkov. Oddelenie pre hodnotenie pomoci v rámci ústredia Komisie vykonáva prostredníctvom nezávislých konzultantov veľký počet geografických, odvetvových, tematických hodnotení a hodnotení nástrojov. Delegácie tiež uzatvárajú zmluvy s konzultantmi, ktorí majú vykonať podrobné hodnotenia jednotlivých opatrení pomoci. Avšak ani posúdenia v rámci hodnotení uskutočnených oddelením pre hodnotenie pomoci v rámci ústredia Komisie ani hodnotenia delegácií nie sú vyčíslené, čo znamená, že nemôžu byť použité ako súčasť systému merania kvality. Okrem toho neexistuje žiadne systematické hodnotenie a bodovanie programov a projektov zamestnancami delegácií na konci programu/projektu (pozri tiež bod 56). 28. Ukazovateľ kvality EuropeAid pre fázu prípravy projektu (tretí ukazovateľ v rámčeku 2) ukazuje, že percentuálna miera návrhov projektov predložených delegáciami, ktoré EuropeAid vyhodnotil ako tie, ktoré si vyžadujú prepracovanie skôr ako môžu byť financované Komisiou, sa znížila z 20 % v roku 2005 na 15 % v roku 2009. 29. Komisia takisto používa ako ukazovateľ kvality percentuálnu mieru záväzkov pridelených na podporu zo všeobecného rozpočtu a podporné programy odvetvovej politiky, ktoré sa implementujú najmä cez podporu z odvetvového rozpočtu (štvrtý ukazovateľ v rámčeku 2). To preto, že sú mechanizmami poskytovania pomoci, ktoré sú podľa Parížskej deklarácie [11] z roku 2005 považované za najvhodnejšie na propagáciu kľúčových princípov vhodných na zlepšenie účinnosti pomoci. Tento ukazovateľ má silný stúpajúci charakter od roku 2004 pri podiele pomoci smerovanej prostredníctvom rozpočtovej podpory. Avšak tento ukazovateľ nepredstavuje určujúci činiteľ kvality pomoci vzhľadom na jej výsledky a dosah na zníženie chudoby [12]. 30. Auditom Dvor audítorov zistil, že prenesenie právomocí prispelo k zlepšeniu kvality týmito spôsobmi: a) umožnilo Komisii prostredníctvom delegácií lepšie spoznať a porozumieť podmienkam partnerských krajín a prinieslo viac príležitostí na dialóg s národnými orgánmi a inými miestnymi zainteresovanými stranami vrátane poskytovateľov pomoci zastúpených v danej krajine. Toto prispelo k zlepšeniu relevantnosti opatrení Komisie, vrátane budovania väčšej vlastníckej zodpovednosti partnerských krajín na opatreniach a takisto zlepšilo ich efektívnosť prostredníctvom lepšej koordinácie s ostatnými poskytovateľmi pomoci; b) posilnená prítomnosť Komisie v krajinách zjednodušila monitorovanie projektov, umožnila lepšiu identifikáciu projektov nedosahujúcich primeranú výkonnosť a nevyhnutných nápravných opatrení; c) mechanizmus skupiny na podporu kvality EuropeAid a oddelenia tematickej podpory boli dôležitým doplnkom riadenia pomoci preneseného na delegácie. Odrážajú, akú dôležitosť pripisuje EuropeAid otázkam kvality, a delegáciám poskytujú podporu a zabezpečujú ich kontrolu počas kľúčovej prípravnej fázy projektov a programov, ako aj pomoc počas následnej implementácie. Od prenesenia právomocí, preverovaní návrhov projektov plynule pribúdalo, aby boli pokryté všetky navrhované opatrenia pomoci, ktoré sú oprávnené na takéto preverovanie. 31. Ako bolo upozornené v druhej časti správy, je naďalej potrebné, aby Komisia zlepšila kvalitu posilnením kapacity svojich delegácií a naďalej zlepšovala ich dialóg a monitorovanie spolu s podporou, ktorú poskytuje EuropeAid. Toto je potvrdené vlastnými auditmi výkonnosti rozvojovej pomoci, ktoré uskutočnil Dvor audítorov v priebehu posledných rokov (pozri prílohu), ktoré tiež ukazujú, že napriek niektorým zlepšeniam ešte stále existuje značný priestor na zefektívnenie pomoci Komisie. POSTUPY FINANČNÉHO HOSPODÁRENIA ZAVEDENÉ OD PRENESENIA PRÁVOMOCÍ SÚ ČORAZ SPOĽAHLIVEJŠIE 32. Jedným z hlavných zámerov prenesenia právomocí bolo presunúť väčšinu finančného hospodárenia s pomocou z ústredia Komisie na delegácie. Vedúci delegácií boli subdelegovaní za povoľujúcich úradníkov a v rámci delegácií vznikli "oddelenia pre financie a zmluvy". 33. Na vyhodnotenie, do akej miery Komisia zaviedla a realizovala dôkladné postupy v oblasti finančného hospodárenia pre prenesené riadenie pomoci, boli počas auditu použité výročné správy Dvora audítorov od roku 2004. Kľúčovým cieľom týchto správ bolo zhodnotiť spoľahlivosť systémov dohľadu a kontroly, ktoré používa Komisia, vrátane úrovne chýb zákonnosti a správnosti v záväzkoch a platbách Komisie. 34. EuropeAid urobil výrazný pokrok v zdokonaľovaní systémov dohľadu a kontroly vo vzťahu k prenesenému riadeniu od roku 2004, aj keď Dvor audítorov zastáva názor, že celkovo sú tieto systémy stále iba "čiastočne účinné". V roku 2008 Komisia zostavila ucelenú stratégiu kontroly a realizovaním tejto stratégie pokračuje v zavádzaní zlepšení. RÁMČEK 3 KRITÉRIÁ HODNOTENIA DÔKLADNOSTI POSTUPOV FINANČNÉHO HOSPODÁRENIA Dvor audítorov každý rok hodnotí systémy dohľadu a kontroly EuropeAid a všetkých ostatných generálnych riaditeľstiev Komisie. Systémy sú hodnotené ako "účinné" pri znižovaní rizika chýb v transakciách, "čiastočne účinné" (ak sú nejaké nedostatky vplývajúce prevádzkovú účinnosť) alebo "neúčinné" (ak sú nedostatky rozšírené a preto úplne ohrozujú prevádzkovú účinnosť). 35. Vo výročných správach Dvora audítorov od roku 2004 sa zistilo, že Komisia dosiahla pokrok predovšetkým vo vzťahu k nasledujúcim aspektom systémov dohľadu a kontroly: a) Komisia vynaložila značné úsilie v zavádzaní jasných, harmonizovaných finančných postupov a v príprave príručiek usmernení a školení oboch sekcií, pre financovanie i prevádzku delegácií; b) kľúčovým znakom kontrolného systému Komisie je, že pre projekty využíva externé audity [13]. Dvor audítorov zistil, že kvantita aj kvalita týchto auditov sa od roku 2004 výrazne zvýšili. Navyše, Komisia vyvinula pre delegácie špeciálny modul v rámci počítačového informačného systému pre vonkajšiu pomoc (CRIS [14]), aby tak mohli oznamovať výsledky auditov ústrediu Komisie na informačné účely a následnú analýzu; c) rámec hodnotenia rizika Komisie sa postupne zlepšuje, čiastočne vďaka väčšej zainteresovanosti delegácií v tomto prípade a lepšej analýze správ vydávaných útvarom vnútorného auditu EuropeAid, celého oddelenia vnútorného auditu Komisie a externých audítorov; d) správy Dvora audítorov sa kriticky vyjadrovali o spôsobe, akým Komisia hodnotila oprávnenosť partnerských krajín na programy a vyplácanie rozpočtovej podpory. Napriek tomu sa v správach tiež pripúšťa, že v jasnosti rámcov využívaných Komisiou na vyhodnocovanie kritérií oprávnenosti a v kvalite samotného hodnotenia oprávnenosti, ktoré uskutočňujú delegácie, nastalo postupné zlepšenie. 36. Napriek dosiahnutému pokroku Dvor audítorov neustále nachádza nedostatky v systémoch dohľadu a kontroly, najmä na úrovni delegácií. Tie sa predovšetkým týkajú spôsobu, akým delegácie riešia nedostatky vo finančnom hospodárení a kontroly kľúčových činiteľov podieľajúcich sa na rozvojovej pomoci EÚ v partnerských krajinách. Tieto zahŕňajú národné organizácie, ktoré implementujú pomoc, dozorných úradníkov projektov infraštruktúry, a v prípade ERF, oddelenia národných povoľujúcich úradníkov (pozri tiež bod 57). 37. Nedostatky v týchto oblastiach sú hlavným zdrojom chýb, ktoré odhalil Dvor audítorov počas svojho auditu zákonnosti a správnosti finančných transakcií Komisie. V oblasti politiky Komisie, ktorá zahŕňa rozvojovú pomoc financovanú zo všeobecného rozpočtu EÚ, Dvor audítorov musel vo svojich správach uvádzať významnú chybovosť v platbách, odhadovanú na úroveň medzi 2 % až 5 %. To je vo všeobecnosti tiež prípad ERF, hoci v roku 2009 Dvor audítorov konštatoval, že sa v platbách nevyskytli významné chyby. 38. Kľúčovým aspektom práce Komisie na ďalšom zlepšovaní jej stratégie kontroly a odstraňovaní nedostatkov je hodnotenie nákladov a prínosov tejto stratégie. Toto sa ukázalo ako významná výzva z niekoľkých dôvodov. Odhady nákladov doposiaľ vzniknutých Komisii boli sťažené inherentnými ťažkosťami pri definovaní toho, čo vlastne tvorí kontrolu, a následne hodnotením času, ktorý personál strávil vykonávaním týchto kontrol. PRENESENIE PRÁVOMOCÍ PRISPELO K ZLEPŠENIU POSKYTOVANIA POMOCI, AVŠAK NEPRINÁŠA VŠETKY VÝHODY, KTORÉ BY MOHLO, ZVLÁŠŤ VO VZŤAHU K ZLEPŠENIU KVALITY 39. V závere prvej časti správy sa konštatuje, že prenesenie právomocí prispelo k zlepšeniu poskytovania pomoci, ale tiež sa zistilo, že je naďalej nutné ho posilňovať, najmä vo vzťahu ku kvalite pomoci. Táto druhá časť správy poukazuje na oblasti, ktorými je podľa zistení auditu potrebné sa zaoberať, kvôli lepšiemu využitiu potenciálnych výhod prenesenia právomocí. NAĎALEJ EXISTUJE PRE KOMISIU PRIESTOR NA ZLEPŠENIE ROZDEĽOVANIA A VYUŽITIA ĽUDSKÝCH ZDROJOV V DELEGÁCIÁCH 40. Presun značnej novej zodpovednosti v rámci prenesenia právomocí z ústredia Komisie si vyžadovalo, aby boli pre delegácie zaručené dostatočné zdroje, najmä personál, ktorý by prebral túto zodpovednosť. Komisia si uvedomila potrebu výrazného zvýšenia počtu zamestnancov v delegáciách a počas rokov 2001 až 2005 pridelila delegáciám ďalších približne 1500 zamestnancov. To sa uskutočnilo presunom asi 450 zamestnancov z EuropeAid a prijatím viac ako 1000 zmluvných zamestnancov [15]. Avšak v roku 2007 sa Komisia zaviazala k nulovému rastu počtu svojich zamestnancov do roku 2013, čo zvýšilo dôležitosť čo najlepšieho rozdelenia a využitia existujúcich zdrojov, ak sa majú dosiahnuť plné výhody prenesenia právomocí. 41. EuropeAid zdôraznil riziko, ktoré predstavuje situácia v ich ľudských zdrojoch pre efektívne poskytovanie pomoci vo svojich posledných výročných správach o činnosti. Dvor audítorov takisto nastolil otázku dostatočných personálnych zdrojov a jej vplyvu na kvalitu finančného hospodárenia s pomocou pri niekoľkých príležitostiach, zvlášť vo svojich výročných správach. 42. V období rokov 2005 až 2008 sa personálne zloženie delegácií zmenilo kvôli veľkému dôrazu, ktorý sa kládol na politické a obchodné funkcie delegácií. Vedúci delegácií sú sami čoraz viac zamestnaní politickými a obchodnými otázkami a tento trend bude pravdepodobne narastať so zriadením ESVČ. Počas hlavného presunu zamestnancov v roku 2008 bolo 56 pracovných miest úradníkov presunutých z prevádzkových oddelení do politických a obchodných oddelení, čo znížilo schopnosť delegácií hospodáriť s pomocou. Následne po presune personálu v roku 2008 pracovné miesta úradníkov v prevádzkových oddeleniach pomoci boli nahradené hierarchicky nižšími pracovnými miestami pre zmluvných a miestnych zamestnancov. 43. Na konci roka 2009 tvorili úradníci približne 20 % zamestnancov delegácií pracujúcich v oblasti riadenia pomoci, 30 % zmluvní zamestnanci a takmer 50 % tvorili miestni zamestnanci. Zmluvní a miestni zamestnanci zohrávajú dôležitú úlohu v poskytovaní odborných a miestnych poznatkov, hoci obidve skupiny zamestnancov mali horší prístup k možnostiam školení, čo znížilo ich potenciálny prínos. Na konci roka 2009 bol celkový podiel voľných pracovných miest pre dočasných zamestnancov v delegáciách 14 % a v centrálnom zozname rizík EuropeAid bol zaznamenaný ako hlavné riziko pre rok 2010. Vysoká miera voľných pracovných miest bola spôsobená najmä ťažkosťami s najímaním dočasných zamestnancov s vhodnou odbornosťou, najmä na prácu v krajinách v núdzi. 44. Zloženie kompetencií zamestnancov je ďalším problémom, ktorému delegácie čelia. Delegácie sa stále iba prispôsobujú požiadavkám na nové zručností, ktoré so sebou priniesol posun Komisie od tradičného projektového prístupu k poskytovaniu pomoci k využívaniu rozpočtovej podpory, čo si vyžaduje odborné znalosti z makroekonomiky a riadenia verejných financií. Nevyhnutná schopnosť viesť politický dialóg je stále dôležitejšou požiadavkou pre všetky formy pomoci, ale najmä pre programy rozpočtovej podpory. Aj keď Komisia vyvinula značné úsilie, aby pre svojich zamestnancov pripravila odborné vzdelávanie o nových mechanizmoch pomoci, tieto kurzy sú iba krátkodobé. V praxi slúžia hlavne na zvyšovanie povedomia zamestnancov o kľúčových témach, neposkytujú im však hĺbkové odborné poznatky, ktoré sú potrebné, aby priniesli významnú pridanú hodnotu. Posledné audity výkonnosti, ktoré uskutočnil Dvora audítorov, zamerané na vzdelávanie a zdravotnú starostlivosť tiež poukázali na obmedzenú odbornosť v týchto tradičných oblastiach pomoci, napriek ich kľúčovej úlohe pre miléniové rozvojové ciele a znižovanie chudoby. 45. EuropeAid síce vykonal rozličné podrobné analýzy pracovnej zaťaženosti, tieto však boli do značnej miery využité na posúdenie individuálnych žiadostí vedúcich delegácie o ďalších zamestnancov a neobsahovali závery o celkovom primeranom počte zamestnancov delegácií. Takisto neexistuje žiadne vyhodnotenie, ktoré by udávalo optimálnu rovnováhu medzi počtom politických/obchodných pracovných miest a pracovných miest riadenia pomoci v delegáciách, pri vytváraní pracovných miest v ESVČ. Podobne nemá Komisia zmapovanú dostupnú odbornosť v delegáciách, aby sa uistila, že zamestnanci so špecifickým odborným vzdelaním a skúsenosťami sú pridelení do delegácií, kde môžu byť najlepšie využití. 46. Komisia podnikla niekoľko krokov, aby umožnila efektívnejšie riadenie pomoci prostredníctvom existujúcich personálnych zdrojov. Napríklad sa snaží zvýšiť veľkosť jednotlivých projektov/programov, ktoré financuje, aby znížila administratívne zaťaženie riadenia veľkého počtu malých projektov. Rastúce využívanie programov rozpočtovej podpory uľahčilo veľké vyplácania, hoci hlavnou výhodou rozpočtovej podpory sú často príležitosti na dialóg o cieľoch programu. Účinný dialóg vyžaduje intenzívne vstupy zamestnancov. Pre programy podpory zo všeobecného rozpočtu, ktorých ciele zvyčajne zahŕňajú makroekonomickú stabilitu, verejné financie a zdravotnú starostlivosť a vzdelávanie, delegácie často nemajú zdroje, aby sa zapojili do dialógu vo všetkých týchto oblastiach. 47. Prístup Komisie, podľa ktorého vyžaduje financovanie podľa dokumentu národnej stratégie (CSP) sústredené na maximálne dve kľúčové odvetvia, aby sa dosiahol čo najväčší dosah, má v zásade prínos aj v podobe zníženia potreby odlišných odborností v delegáciách. Na druhej strane delegácie zvyčajne okrem týchto dvoch kľúčových odvetví riadia aj opatrenia pomoci v niekoľkých ďalších oblastiach, čo im pridáva významné množstvo práce (pozri graf 6): a) delegácie v štátoch AKT tiež musia riadiť programy všeobecnej rozpočtovej podpory, ak sú na ne štáty oprávnené; b) CPS vo všeobecnosti tiež zahŕňajú okrajové odvetvia na financovanie menších opatrení mimo dvoch hlavných kľúčových odvetví; c) delegácie sa často podieľajú na dohľade nad regionálnymi projektmi; d) delegácie musia tiež implementovať niekoľko menších projektov financovaných z horizontálnych tematických programov [16]; e) delegácie sú často zapojené do riadenia ostatných opatrení financovaných z ďalších špecifických nástrojov pomoci (pozri schému 6). SCHÉMA 6 OBLASTI POSKYTOVANIA POMOCI V TYPICKEJ DELEGÁCII +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza zostavená Európskym dvorom audítorov na základe dokumentov Komisie. 48. Pokračujúce zapájanie veľkého počtu odvetví do pomoci je v rozpore s Etickým kódexom EÚ v oblasti komplementárnosti a rozdelenia práce v rozvojovej politike z roku 2007 [17]. Ten vyzýva poskytovateľov pomoci EÚ k obmedzeniu ich aktivít v partnerskej krajine na najviac tri odvetvia [18] a aby presunuli svoje ostatné aktivity, pokiaľ možno prostredníctvom delegovanej spolupráce/partnerstva s ďalšími darcami. Kódex tiež zabezpečuje rámec pre využívanie odbornosti "vedúcich poskytovateľov pomoci", ktorí boli určení pre jednotlivé odvetvia. Komisia vypracovala strategický dokument [19], ktorý tvoril základ etického kódexu a usiluje sa presadiť jeho zavedenie. V tomto ohľade však ostáva urobiť značný pokrok, aj prostredníctvom spoločného plánovania. Je zrejmé, že zníženie počtu odvetví, do ktorých je Komisia aktívne zapojená, a ďalšie posilňovanie spolupráce s ostatnými poskytovateľmi pomoci, hlavne s ostatnými členskými štátmi EÚ, môže pomôcť čo najlepšiemu využitiu existujúcich personálnych zdrojov. 49. Pri všetkých výzvach, s ktorými sa delegácie potýkajú pri ich súčasnej úrovni zodpovednosti a narastajúcom objeme pomoci, ktorú riadia, sa zdá, že existuje len malý priestor na ďalšie prenášanie právomocí, aj keď Komisia je tomu na základe akčného programu z Akkry v princípe naklonená. ÚSTREDIE KOMISIE MÁ IBA OBMEDZENÚ KAPACITU NA PODPORU DELEGÁCIÍ V ZLEPŠOVANÍ KVALITY, NAPRIEK ZNAČNÉMU ÚSILIU, KTORÉ VYNALOŽIL EUROPEAID 50. Ústrednou črtou preneseného systému riadenia je, že EuropeAid má zabezpečovať odbornosť na podporu delegácií v realizovaní ich povinností. EuropeAid prijal dôležité opatrenia potrebné na splnenie tejto úlohy. Tie zahŕňajú zriadenie riaditeľstva špeciálne pre "kvalitu operácií", zatiaľ čo jeho geografické riaditeľstvá tiež poskytujú podporu. Mechanizmus skupiny pre podporu kvality, ktorý preveruje navrhované opatrenia na konci fáz identifikácie a formulácie, je vedený jednotlivými geografickými riaditeľmi a zahŕňa geografické služby aj riaditeľstvo pre kvalitu operácií. 51. EuropeAid však čelí značným ťažkostiam v budovaní nevyhnutnej odbornosti, aby dobre zohrával svoju ústrednú rolu v poskytovaní podpory, z dôvodu vysokej fluktuácií svojich zamestnancov. Približne 40 % zamestnancov tvoria zmluvní zamestnanci [20], ktorí všetci majú najviac trojročnú neobnoviteľnú zmluvu, ako sa to vyžaduje v služobnom poriadku. V skutočnosti mnohí zamestnanci odchádzajú pred uplynutím troch rokov, pretože si potrebujú nájsť nové zamestnanie. Vysoká miera fluktuácie neposkytuje spoľahlivý základ pre silnú centrálnu podpornú funkciu a oslabuje inštitucionálnu pamäť aj účinnosť operácií. SCHÉMA 7 ODDELENIA TEMATICKEJ PODPORY RIADITEĽSTVA PRE KVALITU OPERÁCIÍ EUROPEAID +++++ TIFF +++++ Zdroj: Analýza zostavená Európskym dvorom audítorov na základe dokumentov Komisie. 52. Riaditeľstvo pre kvalitu operácií tvorí šesť tematických oddelení, ktoré zahŕňajú viac ako 20 rozličných odvetví (pozri schému 7). Široký okruh odvetví, ktoré pokrývajú, nezodpovedá Európskemu konsenzu o rozvoji, podľa ktorého by sa Komisia mala zamerať na menej odvetví na základe analýzy svojej porovnateľnej výhody. Pre jedno odvetvie zvyčajne pracujú iba dvaja až šiesti zamestnanci, aby zabezpečili podporu pre 111 delegácií na celom svete. To znamená, že riaditeľstvo má iba limitovanú kapacitu spolupodieľať sa na formálnej kontrole mechanizmov podpory kvality a na dodatočnej podpore na mieste pre delegácie podľa ich osobitných požiadaviek. Nízky rozpočet na cesty do delegácií kvôli poskytnutiu podpory predstavuje pre riaditeľstvo ďalšiu prekážku pri plnení jeho poslania. 53. EuropeAid vynaložil značné úsilie, aby vytvoril rad užitočných usmernení, príručiek a ostatných materiálov, ako ďalšieho spôsobu podpory delegácií. Hlavnou oblasťou, ktorej sa nevenovala dostatočná pozornosť, boli usmernenia k politickému dialógu. To aj napriek tomu, že politický dialóg je kľúčovým prostriedkom na zlepšenie výsledkov pomoci a že významnou výhodou prenesenia právomocí je nárast možností, ktoré Komisia získava na politický dialóg. To bol predovšetkým prípad týkajúci sa usmernení Komisie k podpore zo všeobecného rozpočtu, napriek konkrétnym príležitostiam, ktoré pre politický dialóg poskytla rozpočtová podpora. Usmernenia k riadeniu projektového cyklu Komisie, ktoré sa datujú do roku 2004, sa málo zaoberajú úlohou, ktorú politický dialóg môže zohrávať v kontexte projektových opatrení. Audit nového nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) vykonaný Dvorom audítorov rovnako poukázal na nedostatok osobitného usmernenia k štruktúrovanému dialógu s partnerskou krajinou [21]. MONITOROVANIE, PODÁVANIE SPRÁV A HODNOTENIE, ČO SA TÝKA KVALITY POMOCI A FINANČNÉHO HOSPODÁRENIA, NIE SÚ ZATIAĽ DOSTATOČNE PREPRACOVANÉ 54. Prenesenie právomocí viedlo k tomu, že delegácie sa stali zodpovednými za technické a za finančné monitorovanie jednotlivých programov a projektov. Ako už bolo uvedené (pozri bod 29), existencia prevádzkových a finančných oddelení v príslušnej krajine priniesla Komisii zvýšenie príležitosti na monitorovanie, konkrétne na kontroly projektu na mieste, na účely zlepšenia kvality a finančného hospodárenia s jej opatreniami. Keďže ústredie Komisie ostáva zodpovedné za celkové monitorovanie poskytovania pomoci, je nevyhnutné, aby fungoval efektívny systém podávania správ od delegácií k EuropeAid. Hodnotenia uskutočnené po ukončení opatrení pomoci tiež zohrávajú dôležitú úlohu v zhromažďovaní informácií o kvalite opatrení pomoci pre ústredie i pre delegácie. 55. V praxi však delegácie úplne nevyužili široké možnosti, ktoré im poskytlo prenesenie právomocí na monitorovanie technickej a finančnej implementácie projektov a programov na mieste. Kontrolnými návštevami Dvora audítorov v delegáciách sa zistilo, že monitorovacie návštevy sú nesystematické a zvyčajne sa vykonávajú podľa konkrétnej potreby v závislosti od dostupného času a rozpočtu. Prevádzkový aj finančný personál často dáva prednosť spracovaniu dokumentácie súvisiacej so zmluvami a platbami, a návštevy v teréne sú tak zanedbávané. Tento trend zhoršuje skutočnosť, že delegácie nevypracovali strategické plány monitorovania, aby sa uistili, že sú projekty pravidelne kontrolované. 56. Čo sa týka monitorovania kvality pomoci na mieste, vzhľadom na výsledky je systém ROM hlavným prostriedkom, ktorý Komisia používa. Systém ROM je založený na externých konzultantoch, ktorí vykonávajú krátke služobné cesty do partnerských krajín, aby vykonali kontrolu projektov na mieste a odovzdali správy zamestnancom delegácií zodpovedným za projekt. Komisia nezaviedla systém pre svojich vlastných zamestnancov, ktorí by navštevovali projekty počas a po implementácii a vypracovali štruktúrované kvalifikované správy zamerané na výsledky. To napriek tomu, že Komisia svojim zamestnancom zdôrazňuje dôležitosť prístupu zameraného na výsledky, a napriek tomu, že zamestnanci delegácií majú najlepšie poznatky o opatreniach pomoci a podmienkach v krajine. 57. Pokiaľ ide o monitorovanie finančného hospodárenia na mieste, vo výročných správach Dvora audítorov sa pravidelne poukazuje na nedostatky finančného hospodárenia implementačných organizácií a výsledné chyby zákonnosti a správnosti, ktoré spôsobujú. V správach sa tiež poukazuje na nedostatky v kontrole infraštruktúry projektov, ktorú vykonávajú úradníci dohliadajúci na prácu. V oboch prípadoch obmedzené monitorovacie návštevy zamestnancov delegácií na mieste, hlavne finančných zamestnancov, znamenajú, že finančné hospodárenie nie je dostatočne monitorované a nevyhnutné nápravné opatrenia na riešenie nedostatkov alebo chýb sú oneskorené alebo sa vôbec neprijímajú. 58. Tento audit a posledný audit ERF pre regionálnu spoluprácu vykonaný Dvorom audítorov zistil konkrétne nedostatky v technickom a finančnom monitorovaní na mieste u tematických projektov a regionálnych projektov [22], ktoré vykonali delegácie (pozri bod 44). To odráža ťažkosti, ktorým delegácie čelia pri dosahovaní priorít a ktoré vyplývajú z nedostatočného počtu personálu. V prípade regionálnej spolupráce to tiež odráža nedostatok jasnej definície zodpovednosti medzi delegáciami. 59. Hlavným nástrojom podávania správ, ktorý používa Komisia medzi delegáciami a EuropeAid, sú správy o monitorovaní vonkajšej pomoci (EAMR), ktoré sú delegácie povinné vypracovať každých šesť mesiacov. Vypracovanie týchto správ si od delegácií vyžaduje značný čas. Tieto správy do značnej miery opisujú vykonávané činnosti a problémy, ktoré sa objavili počas implementácie. Navyše, informácie, ktoré poskytujú, sa do istej miery prekrývajú s informáciami dostupnými v CRIS. Svedčia málo o aktuálnych výsledkoch pomoci, či z hľadiska hodnotenia, ktoré uskutočnili samotné delegácie, alebo podávaním správ o výsledkoch hodnotení uskutočnených po ukončení opatrení pomoci. Zároveň dostatočne nepomenúvajú problémy finančného hospodárenia, za ktoré sú zodpovední vedúci delegácií ako subdelegovaní povoľujúci úradníci. 60. Hodnotenia uskutočnené oddelením pre hodnotenie v rámci ústredia Komisie (pozri bod 27) sú delegáciám k dispozícii na verejnej internetovej stránke úradu EuropeAid. Ústredie Komisie však zistenia hodnotení, ktoré zadali delegácie, nevyužívajú systematicky, pretože neexistuje žiadna centrálna databáza na uchovávanie a analyzovanie takýchto hodnotení. ZÁVERY A ODPORÚČANIA CELKOVÉ ZÁVERY 61. Prenesenie právomocí prispelo k zlepšeniu poskytovania pomoci a bolo kľúčovou časťou širšej reformy vonkajšej pomoci Komisie v priebehu posledného desaťročia. Zlepšenia sú najlepšie viditeľné v oblastiach rýchlosti poskytovania pomoci a dôkladnosti postupov finančného hospodárenia. Niektoré ukazovatele tiež poukazujú na zlepšenie kvality, hoci systém Komisie na meranie kvality pomoci nie je natoľko prepracovaný, aby umožnil vyvodiť jednoznačný záver. 62. Napriek tomu sa pri audite zistilo niekoľko nedostatkov vo fungovaní systému preneseného riadenia, ktoré bránia plnej realizácii všetkých možných prínosov prenesenia právomocí. Delegácie čelia množstvu výziev, aby čo najlepšie rozdelili a využili existujúce zdroje. Zároveň má EuropeAid ťažkosti s poskytovaním náležitej podpory delegáciám, aby zabezpečili, že poskytovaná pomoc je vysokej kvality, to i napriek značnej snahe, ktorú v tomto ohľade vynakladá. Komisia naplno nevyužíva široké možnosti vyplývajúce z prenesenia právomocí na zlepšenie pomoci prostredníctvom dialógu v príslušnej krajine a monitorovania na mieste. 63. Reorganizácia úradu EuropeAid po zriadení ESVČ poskytuje Komisii príležitosť na riešenie problémov uvedených v tejto správe. KONKRÉTNE ZÁVERY A ODPORÚČANIA 64. Od nástupu prenesených právomocí bola Komisia schopná rezervovať na záväzky a uvoľniť viac pomoci. V dôsledku toho sa Komisia vyhla riziku, že rozsiahlejšie prideľovanie pomoci by viedlo k hromadeniu nevyčerpaných finančných prostriedkov. Avšak medzi platbou Komisie a samotným poskytnutím pomoci môže uplynúť určitý čas, a toto sa prostredníctvom súčasných ukazovateľov Komisie dostatočne nerieši. ODPORÚČANIE Č. 1 Komisia by mala k plneniu rozpočtu ako ukazovateľu rýchlosti doplniť iné ukazovatele, čo by umožnilo lepšie posúdenie rýchlosti skutočného poskytovania pomoci. 65. Komisia už vynaložila značnú snahu na zlepšenie kvality svojej pomoci a niektoré ukazovatele poukazujú na dosahovanie lepších výsledkov. Napriek tomu systémy Komisie na meranie kvality nie sú veľmi dôkladné a Komisia sa na tento účel príliš spolieha na externý monitorovací systém (ROM). Samotné delegácie nevykonávajú hodnotenia účinnosti opatrení pomoci a hodnotenia, na ktoré delegácie uzatvárajú zmluvy, nie sú na tento účel dostatočne využité. ODPORÚČANIE Č. 2 Komisia by mala podniknúť nasledovné kroky na zlepšenia systému merania kvality svojej vonkajšej pomoci: a) delegácie by mali vykonávať hodnotenia účinnosti každého ukončeného opatrenia pomoci; b) nezávislé hodnotenia zadávané Komisiou by mali zahŕňať kvantitatívne hodnotenia, ktoré by umožnili jasnejšie vyhodnotiť účinnosť pomoci. 66. EuropeAid urobil značný pokrok v zlepšovaní dôkladnosti postupov svojho finančného hospodárenia, aj keď niektoré nedostatky naďalej pretrvávajú. Od roku 2008 sa zavádza ucelená stratégia kontroly a ďalej sa vylepšuje prostredníctvom priebežných analýz nákladov a prínosov jej kontrol. ODPORÚČANIE Č. 3 Komisia by mala podrobne monitorovať zavádzanie svojej novej stratégie kontroly na úrovni EuropeAid i delegácií, aby získala spoľahlivé a úplné informácie na vyhodnotenie nákladov a prínosov. 67. Komisia čelí množstvu výziev, aby zabezpečila najlepšie rozdelenie a využitie existujúcich personálnych zdrojov vo svojich delegáciách v kontexte politiky nulového rastu ľudských zdrojov. Tieto výzvy zahŕňajú vyrovnanie personálnych zdrojov medzi riadením pomoci a ostatnými funkciami, vysokú mieru voľných miest u zmluvných zamestnancov a potrebu, aby si jej personál rozvíjal zručnosti na riadenie nových foriem pomoci. Pomoc, ktorú riadia jednotlivé delegácie, naďalej pokrýva širokú škálu oblastí, napriek snahe Komisie o zlepšenie koordinácie s ostatnými poskytovateľmi pomoci, a to vyvíja ďalší tlak na zdroje delegácií. ODPORÚČANIE Č. 4 Na pomoc riešeniu výziev súvisiacich s ľudskými zdrojmi, ktorým čelia delegácie EÚ, by Komisia mala: a) vykonať analýzy: i) objemu práce v delegáciách, aby mohli rozhodnúť o primeranosti počtu zamestnancov v delegáciách; ii) rovnováhy počtu zamestnancov delegácií medzi riadením pomoci a ostatnými funkciami; iii) odborných poznatkov personálu delegácií, aby boli zamestnanci prideľovaní do delegácií, kde sú ich zručnosti najviac potrené, a zistené medzery v zručnostiach vyplniť; b) vynaložiť ďalšiu snahu na zníženie počtu oblastí opatrení, v ktorých je aktívne zapojená najmä prostredníctvom bližšej koordinácie s členskými štátmi EÚ; c) viac využívať odbornosť členských štátov v partnerských krajinách. 68. EuropeAid vyvinul značnú snahu na podporu delegácií v zlepšovaní kvality pomoci. Prekážkou je vysoká úroveň fluktuácie zamestnancov, spôsobená tým, že 40 % ich zamestnancov má uzavreté trojročné neobnoviteľné zmluvy. To sťažuje budovanie a udržanie pevného základu odbornosti a je neefektívne. EuropeAid vypracoval širokú škálu usmernení pre delegácie, hoci v kľúčovej oblasti politického dialógu je naďalej potrebná podpora. ODPORÚČANIE Č. 5 Na posilnenie podpory delegácií: a) by Komisia mala podniknúť kroky na zníženie vysokej fluktuácie u zamestnancov EuropeAid; b) EuropeAid by mal vypracovať dôkladnejšie usmernenia k politickému dialógu. 69. Delegácie dostatočne nevyužili možnosti, ktoré im poskytlo prenesenie právomocí, na monitorovacie návštevy na mieste pomoci na účely zlepšenia ich kvality a finančného hospodárenia a predkladania správ o výsledkoch. Vo všeobecnosti delegácia sa pri predkladaní správ EuropeAid príliš zamerala na aktivity a duplikuje podávanie správ v CRIS. Ústredie Komisie dostatočne nevyužíva externé nezávislé hodnotenia zmluvne zabezpečené delegáciami. ODPORÚČANIE Č. 6 Komisia by mala posilniť monitorovanie, podávanie správ a hodnotenie v rámci systému prenesených právomocí riadenia tak že: a) bude vyžadovať, aby delegácie systematicky vykonávali technické a finančné monitorovacie návštevy projektov v rámci stratégie monitorovania pre každú delegáciu; b) interný systém podávania správ zameria viac na výsledky, ktoré boli dosiahnuté prostredníctvom opatrení pomoci; c) v kontexte zriadenia ESVČ zabezpečí účinné zavedenie nových právnych predpisov, v ktorých sa navrhuje, aby sa vedúci delegácií zodpovedali ako subdelegovaní povoľujúci úradníci. Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Jan KINŠT, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 1. februára 2011. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] 5371 mil. EUR sa minulo zo všeobecného rozpočtu EÚ a 3069 mil. EUR z európskych rozvojových fondov (ERF). [2] Osobitná správa č. 10/2004 týkajúca sa prenesenia právomocí v oblasti riadenia vonkajšej pomoci ES na delegácie Komisie (Ú. v. EÚ C 72, 22.3.2005). [3] Generálne riaditeľstvo pre rozvoj je zodpovedné za plánovanie pomoci v štátoch AKT a generálne riaditeľstvo pre vonkajšie vzťahy za plánovanie pomoci v ostatných krajinách. [4] Akčný plán z Akkry bol vypracovaný na stretnutí partnerských krajín a poskytovateľov pomoci v Akkre v septembri 2008 ako súčasť prehľadu postupu plnenia záväzkov Parížskej deklarácie z roku 2005 o účinnosti pomoci. [5] Článok 27 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii, zmenenej a doplnenej Lisabonskou zmluvou. [6] GR pre rozšírenie nebolo zahrnuté do rozsahu tohto auditu. [7] Pozri Osobitnú správu č. 10/2008 – Rozvojová pomoc ES na zdravotnícke služby v subsaharskej Afrike (body 26 a 27). [8] V roku 2008 bolo približne 16 % (300 mil. EUR) z ERF zmluvne zaviazaných na vyplatenie prostredníctvom toho mechanizmu (pozri výročnú správu o činnosti AIDCO za rok 2008, prílohu 5). [9] Tieto kritériá sú štandardné kritériá hodnotenia rozvoja, odporúčané výborom OECD pre rozvojovú pomoc (DAC). [10] Je potrebné poznamenať, že metodika ROM bola v roku 2009 pozmenená (pozri bod 24 d). [11] V Parížskej deklarácii z roku 2005 o účinnosti pomoci sa za päť kľúčových princípov na zefektívnenie pomoci určili vlastnícka zodpovednosť krajiny, zbližovanie, harmonizácia, riadenie výsledkov a vzájomná zodpovednosť. Deklaráciu podpísalo viac ako sto poskytovateľov pomoci a partnerských krajín vrátane Európskej komisie. [12] Pozri osobitnú správu Dvora audítorov č. 11/2010 o riadení všeobecnej rozpočtovej podpory Komisiou v štátoch AKT, Latinskej Ameriky a ázijských štátov, bod 83. [13] Zmluvy na vykonanie externých auditov uzatvárajú delegácie na konci projektov, pred uskutočnením konečných platieb, aby sa uistili, že výdavky na projekt boli zákonné a správne. [14] Spoločný informačný systém RELEX. [15] V roku 2001 dosahoval počet zamestnancov v delegáciách približne 900, zatiaľ čo v EuropeAid približne 1350. [16] V rámci nástroja rozvojovej spolupráce existuje päť tematických programov: mimovládne subjekty a miestne orgány, investovanie do ľudí, potravinová bezpečnosť, životné prostredie a udržateľnosť prírodných zdrojov, a migrácia a azyl. [17] Etický kódex EÚ v oblasti komplementárnosti a rozdelenia práce v rozvojovej politike. Závery zo zasadnutia Rady a zástupcov vlád členských štátov 9558/07, Brusel, 15.5.2007. [18] Tieto tri odvetvia nezahŕňajú programy všeobecnej rozpočtovej podpory. [19] Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu "Etický kódex EÚ v oblasti komplementárnosti a rozdelenia práce v rozvojovej politike", KOM(2007) 72 v konečnom znení, Brusel, 28.2.2007. [20] V niektorých geografických riaditeľstvách je podiel vysoký 50 %, v Riaditeľstve pre kvalitu operácií na úrovni 35 %. Na porovnanie s celkovým priemerom Komisie, ktorý je na úrovni 15 %. [21] Pozri osobitnú správu č. 13/2010 z auditu "Začal sa nový nástroj európskeho susedstva a partnerstva úspešne uplatňovať na južnom Kaukaze (v Arménsku, Azerbajdžane a Gruzínsku) a dosahuje výsledky?" [22] Pozri osobitnú správu č. 18/2009 o účinnosti podpory ERF pre regionálnu hospodársku integráciu vo východnej a v západnej Afrike, najmä rámček 2. -------------------------------------------------- PRÍLOHA POSLEDNÉ AUDITY VÝKONNOSTI (2007 – 2010) ROZVOJOVEJ POMOCI VYKONANÉ EURÓPSKYM DVOROM AUDÍTOROV Osobitná správa č. 6/2007 o účinnosti technickej pomoci pri rozvoji kapacít. Osobitná správa č. 6/2008 o pomoci Európskej komisie na obnovu po cunami a hurikáne Mitch. Osobitná správa č. 9/2008 "Účinnosť podpory EÚ v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Bielorusku, Moldavsku a na Ukrajine". Osobitná správa č. 10/2008 "Rozvojová pomoc ES na zdravotnícke služby v Subsaharskej Afrike". Osobitná správa č. 4/2009 "Riadenie zapojenia neštátnych subjektov do rozvojovej spolupráce ES Komisiou". Osobitná správa č. 15/2009 "Pomoc EÚ vykonávaná prostredníctvom organizácií OSN: rozhodovanie a monitorovanie". Osobitná správa č. 18/2009 "Účinnosť podpory ERF pre regionálnu hospodársku integráciu vo východnej a v západnej Afrike". Osobitná správa č. 11/2010 "Riadenie podpory všeobecného rozpočtu Komisiou v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie". Osobitná správa č. 12/2010 "Rozvojová pomoc EÚ pre základné vzdelávanie v subsaharskej Afrike a južnej Ázii". Osobitná správa č. 13/2010 "Začal sa nový nástroj európskeho susedstva a partnerstva úspešne uplatňovať na južnom Kaukaze (v Arménsku, Azerbajdžane a Gruzínsku) a dosahuje výsledky?" --------------------------------------------------