Pracovný dokument útvarov Komisie - Príloha Návrh rámcového rozhodnutia Rady o európskom príkaze na dohľad v predsúdnom konaní medzi členskými štátmi Európskej únie {KOM(2006) 468 v konečnom znení} - Zhrnutie hodnotenia vplyvu /* SEK/2006/1080 v konečnom znení */





[pic] | KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV | Brusel, 29.8.2006 SEK(2006) 1080 PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Príloha Návrh rámcového rozhodnutia Radyo európskom príkaze na dohľad v predsúdnom konaní medzi členskými štátmi Európskej únie{KOM(2006) 468 v konečnom znení} ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE HODNOTENIA VPLYVU ZHRNUTIE 1. ÚVOD Už niekoľko rokov sa v agende Komisie počíta s možnosťou podať návrh rámcového rozhodnutia, pokiaľ ide o vzájomné uznávanie opatrení dohľadu v predsúdnom konaní. Predpokladané rámcové rozhodnutie v tejto oblasti bolo predmetom diskusií v rámci troch stretnutí odborníkov (v rokoch 2003, 2004 a 2005), ako aj viacerých dokumentov, z ktorých najdôležitejšie boli Zelená kniha[1] a pripojený pracovný dokument útvarov Komisie[2]. Komisia tiež dostala od členských štátov a rôznych subjektov občianskej spoločnosti veľké množstvo odpovedí a pripomienok, ktoré sa týkajú danej problematiky[3]. Už počas procesu konzultácií bolo jasné, že dostupné štatistické údaje o množstve osôb, ktorých by sa taký právny akt týkal, by neboli dostatočným podkladom pre akýkoľvek návrh v tejto oblasti. Prijalo sa rozhodnutie o konzultáciách s externým dodávateľom, ktorý by Komisii poskytol ďalšie štatistické údaje pre posúdenie toho, či bude rámcové rozhodnutie skutočným prínosom. V súlade s usmerneniami a príručkou Komisie o hodnotení vplyvu poskytol externý dodávateľ metodické nástroje. V oblasti tejto politiky uskutočnil jednotné hodnotenie priameho a nepriameho vplyvu rôznych možností, ktoré sú opísané v dôvodovej správe návrhu („hodnotenie vplyvu“)[4]. 2. POčET VÄZOBNE STÍHANÝCH OSÔB, KTORÉ NEMAJÚ BYDLISKO V šTÁTE, KDE SA VEDIE KONANIE, KTORÝCH SA TÝKA TENTO NOVÝ NÁSTROJ Odhaduje sa, že takmer 10 000 občanov EÚ sa každoročne vezme do väzby v inom štáte EÚ ako je štát ich obvyklého pobytu. Približne 4 500 občanov EÚ je vo väzbe v inom štáte EÚ ako je štát ich obvyklého pobytu. Tieto informácie sa zakladajú na analýze štatistík trestného súdnictva a informácií získaných v rámci tejto štúdie priamo od orgánov členských štátov. Úplné informácie a predpoklady, z ktorých vychádza takéto hodnotenie počtu občanov EÚ vo väzbe, sú uvedené v prílohe 1 k hodnoteniu vplyvu[5]. Spomedzi 10 000 občanov EÚ, ktorí sú každoročne vzatí do väzby, sú niektorí z nich aj naďalej držaní vo väzbe, i keď sú rezidentmi štátu, v ktorom sú podozriví zo spáchania trestného činu. V prípade obzvlášť závažného trestného činu a/alebo ak ponechanie podozrivého na slobode predstavuje nebezpečenstvo, podozrivý sa vezme do väzby v štáte jeho obvyklého pobytu, ako aj „v cudzine“, t.j. v inom členskom štáte EÚ. Preto je nevyhnutné odhadnúť koľko občanov EÚ, ktorí sa vezmú do väzby je obvinených zo spáchania obzvlášť závažného trestného činu a v predsúdnom konaní nebudú pravdepodobne odovzdaní do štátu ich bydliska. Vzhľadom na to, že v tejto oblasti neexistujú štatistiky, vražda, znásilnenie a lúpež boli považované za závažné trestné činy. Na základe údajov pochádzajúcich z viacerých štátov sa odhadovalo, že až na 80 % občanov EÚ, ktorí sú v súčasnosti vo väzbe, by sa mohol potenciálne vzťahovať príkaz na odovzdanie vydaný v predsúdnom konaní a mohlo by sa uplatňovať alternatívne opatrenie namiesto väzby[6]. Za predpokladu, že na začatie trestného stíhania podozrivej osoby (alebo súdneho konania) sa vo všetkých členských štátoch vyžadujú rovnaké dôkazy, až v prípade 80 % občanov EÚ, ktorí sú vo väzbe v inom členskom štáte, ako je štát ich obvyklého pobytu, je možné v predsúdnom konaní uplatňovať alternatívne opatrenia dohľadu. Na základe uvedeného je možné vyvodiť, že v priebehu roka sa až 8 000 väzobne stíhaným osobám, ktoré nie sú rezidentmi v štáte, v ktorom sa vedie konanie , môže v predsúdnom konaní uložiť alternatívne opatrenie dohľadu. 3. PROBLÉMY A OTÁZKY, KTORÝM čELIA VO VÄZBE OBčANIA EÚ Hrozí, že občania EÚ, ktorí nie sú rezidentmi v štáte, v ktorom sa vedie konanie, budú v predsúdnom konaní vzatí do väzby častejšie než občania tohto štátu. Je tomu tak preto, lebo sa súd domnieva, že existuje väčšie riziko úteku z dôvodu nedostatku sociálnych väzieb v štáte, v ktorom sú tieto osoby obvinené zo spáchania trestného činu. Nedostatok preukázateľných informácií, ktoré by mal mať k dispozícií vydávajúci súd, môže byť významným faktorom, ktorý prispieva k vytvoreniu takejto domnienky. Pre súd v cudzom štáte je veľmi ťažké uskutočniť hodnotenie rizík. Môžu vzniknúť problémy súvisiace s výkladom a prekladom dôležitých dokumentov, existuje tu hrozba xenofóbie a kultúrnych konfliktov, ktoré sú dôvodom ťažkostí pri uznávaní dôkazov týkajúcich sa podozrivej osoby, ktorá je štátnym príslušníkom cudzieho štátu. Problémom je aj to, že je súd v ich prípade odkázaný na listinné dôkazy, zatiaľ čo sa štátni príslušníci jeho štátu môžu obrátiť na svedkov, aby svedčili v ich prospech. Ak sa písomné dokumenty nedajú takto spochybniť, môže im súd prisudzovať menšiu váhu. Údaje v tabuľke 3.1 (hodnotenia vplyvu)[7] takúto tendenciu potvrdzujú. Dokazujú, že podiel občanov EÚ vo väzbe je vo všeobecnosti oveľa vyšší než ich podiel v rámci celkovej skupiny osôb vo výkone trestu odňatia slobody. V niektorých štátoch je tento nepomer obzvlášť nápadný. Občania EÚ vzatí do väzby čelia tiež jazykovým problémom a problémom, ktoré súvisia s pochopením cudzieho právneho systému. Predsúdne konanie v „cudzom“ štáte, jazykové problémy, ako aj vzdialené zázemie rodiny a priateľov predstavujú závažné problémy napríklad ťažkosti pri príprave vlastnej obhajoby. Takéto prípady diskriminácie jednoznačne ohrozujú spoločný priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý predstavuje jeden z hlavných cieľov Európskej únie a jej členských štátov. Ako sa uvádza v tabuľke 3.2 (hodnotenia vplyvu)[8] priemerná dĺžka trvania väzby je 5,5 mesiaca, i keď sú medzi členskými štátmi veľké rozdiely (od 42,5 dní do 365 dní). Tieto rozdiely a najmä veľmi dlhá priemerná dĺžka väzby v niektorých členských štátoch, znásobujú diskrimináciu, ktorej sú občania EÚ vystavení. Občania EÚ sú nielenže vzatí do väzby za okolností, za ktorých by v štáte svojho bydliska vzatí neboli, ale rovnako aj dĺžka trvania väzby môže byť dlhšia, než by tomu bolo v štáte ich bydliska. Existujú tiež rozdiely pokiaľ ide o podmienky, ktoré sa týkajú väzby, ktoré aj keď nepredstavujú diskrimináciu, sú v rozpore s cieľom európskeho priestoru slobody a spravodlivosti. Ide napríklad o druhy trestných činov, pri ktorých sa uplatňuje väzba, a podmienky väzby. Podľa osoby, ktorá odpovedala na otázky v priebehu štúdie, „...hlavným problémom v členských štátoch je nadmerné ukladanie väzby, ako aj jej dĺžka...tradičné kritériá, ktoré sa uplatňujú pri rozhodovaní o podmienečnom prepustení sú nesprávne používané...ďalšími dôvodmi nadmernej dĺžky trvania väzby sú prieťahy v konaní, byrokracia alebo nedostatočné financovanie...“. 4. NÁKLADY Viaceré osoby, ktoré sú držané vo väzbe, sú nakoniec spod obžaloby oslobodené. Napríklad vo Veľkej Británii bolo v roku 2003 spomedzi osôb, ktoré boli držané vo väzbe aspoň určitú časť predsúdneho konania, oslobodených spod obžaloby 22 % mužov a 19 % žien. Iba v prípade 49 % mužov a 40 % žien bol nakoniec vydaný rozsudok, ktorým im bol uložený trest odňatia slobody. Približne jedna z piatich osôb vo väzbe je teda spod obžaloby oslobodená. V tabuľke 3.3 (hodnotenia vplyvu)[9] je uvedený počet osôb, ktoré sú uznané za vinné alebo sa spod obžaloby oslobodzujú v ostatných členských štátoch EÚ a rozdiely sú značné. Vzhľadom na predchádzajúce odhady, podľa ktorých je vo väzbe v iných členských štátoch, ako je štát ich obvyklého pobytu asi 10 000 občanov EÚ, možno očakávať, že približne 20 %, t.j. 2000 osôb bude oslobodených spod obžaloby. Finančné náklady, ktoré súvisia so vzatím týchto 2000 osôb do väzby, hraničia s čiastkou 22 miliónov EUR (ak predpokladaná čiastka na osobu predstavuje približne 11 000 EUR, vychádzajúc z priemernej dĺžky väzby 5,5 mesiacov x 2 000 EUR). Väzba predstavuje finančné náklady aj pre orgány verejnej moci. V tabuľke 3.4 (hodnotenia vplyvu)[10] sú uvedené údaje niektorých členských štátov EÚ pokiaľ ide o priemerné mesačné a ročné náklady vynaložené na väzbu. Pobyt jednej osoby vo väzbe stojí v priemere 3 000 EUR mesačne. Keďže približne 8 000 občanov EÚ, ktorí nemajú bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie, môže byť eventuálne odovzdaných do ich štátu obvyklého pobytu, súčasné náklady vynaložené na ich väzbu v predsúdnom konaní predstavujú približne čiastku 132 miliónov EUR (8 000 osôb x 3 000 EUR (mesačné náklady) x trvanie väzby v priemere 5,5 mesiaca). Pokiaľ ide o náklady, alternatívne opatrenia sú v porovnaní s pobytom vo väzbe podstatne efektívnejšie. 5. HODNOTENIE UPREDNOSTňOVANEJ MOžNOSTI V ZMYSLE DÔVODOVEJ SPRÁVY JE UPREDNOSTňOVAN á možnosť „nového legislatívneho nástroja pre vzájomné uznávanie opatrení v predsúdnom konaní, ktorý zahŕňa osobitný mechanizmus vrátenia alebo odovzdania osoby v predsúdnom konaní“. 5.1. Výhody uprednostňovanej možnosti Ak bude vzájomné uznávanie opatrení doplnené vo vykonávacom konaní tak, aby sa znížilo riziko, že podozrivý unikne spravodlivosti, uprednostňovaná možnosť bude mať tieto výhody: - Zabezpečenie práv jednotlivca a rovného prístupu k spravodlivosti . Touto možnosťou by sa malo zaručiť, že občania EÚ, ktorí nemajú bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie, nebudú diskriminovaní v priebehu predsúdneho konania a že sa s nimi bude zaobchádzať rovnako, ako by to bolo v štáte ich obvyklého pobytu. - Zníženie predpokladaných nákladov, ktoré súvisia s nerovným zaobchádzaním. V súčasnosti sa až 10 000 občanov EÚ nachádza každý rok priemerne 5,5 mesiacov vo väzbe v inom členskom štáte, ako je štát ich obvyklého pobytu. Podľa tejto možnosti v prípade vzájomného uznávania cezhraničných alternatívnych opatrení dohľadu sa môže veľký počet týchto osôb vyhnúť príliš dlhej väzbe, s ktorou súvisia príliš vysoké náklady, nielen pokiaľ ide o stratu príjmu. - Zníženie rizika úteku . Ak sa vo vykonávacom konaní podporí vzájomné uznávanie alternatívnych opatrení dohľadu v predsúdnom konaní, znižuje sa možné riziko úteku podozrivej osoby. Takéto riziko úteku nebude samozrejme úplne odstránené, ale prostredníctvom vykonávacieho konania by malo byť znížené. - Zníženie nákladov súvisiacich s väzbou. V prípade prijatia tejto možnosti sa veľmi pravdepodobne zvýši uplatňovanie opatrení dohľadu v predsúdnom konaní pokiaľ ide o občanov EÚ, ktorí nemajú bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie. V tejto súvislosti možno predpokladať značné úspory v oblasti nákladov vynaložených na väzbu (a čiastočné vyriešenie problému preplnených väzníc). - Vplyv na justičnú a policajnú spoluprácu . Podľa tejto možnosti je možné predpokladať, že justičné orgány budú musieť vo veľkej miere spolupracovať pri vytváraní opatrení dohľadu v predsúdnom konaní. Pokiaľ ide o policajnú spoluprácu, mala by byť ešte o niečo väčšia, keďže by policajné orgány mali zohrávať dôležitú úlohu pri výkone opatrení dohľadu (napr.: povinnosť ohlasovať sa policajným orgánom) a pri zabezpečení, aby sa podozrivý dostavil na súd. 5.2. Náklady potrebné na uprednostňovanú možnosť Jednou zo skutočností, na ktorú sa prihliada pri hodnotení efektívnosti nákladov alternatívnych opatrení vo vzťahu k väzbe v predsúdnom konaní sú náklady, ktoré je potrebné vynaložiť na zabezpečenie, aby sa občania EÚ, ktorí nemajú bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie a ktorí boli odovzdaní späť do štátu ich obvyklého pobytu, zúčastnili na súdnom pojednávaní. V súčasnosti sa značný po diel občanov EÚ, ktorí nemajú bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie, nachádza vo väzbe v štáte, v ktorom sú obžalovaní zo spáchania trestného činu, keďže existuje riziko, že sa nedostavia na súd. Ak sa uplatňuje niektorý z nástrojov o vzájomnom uznávaní opatrení dohľadu v predsúdnom konaní a ak sa dotknuté osoby odovzdajú späť do ich štátu pôvodu prostredníctvom dodržiavania alternatívnych opatrení dohľadu, je možné predpokladať, že by niektoré z takýchto osôb utiekli a súdneho pojednávania sa nezúčastnili. V takýchto prípadoch by sa vo vykonávacom konaní malo zabezpečiť, aby sa uvedené osoby vzali do väzby v štáte ich pobytu a aby sa odovzdali späť do štátu, kde sa bude viesť konanie. Náklady, ktoré súvisia s takýmto vykonávacím konaním by pozostávali z: - miezd príslušníkov polície, ktorí sa zúčastňujú na eskortovaní podozrivého, podľa odhadov budú potrebné v priemere 3 osoby na dva dni, - náklady na letenky pre príslušníkov polície (v priemere 600 EUR), - a náklady na hotelové ubytovanie pre príslušníkov polície (v priemere 100 EUR). Je preto možné predpokladať, že náklady, ktoré sú nevyhnutné, aby policajné orgány zabezpečili účasť podozrivého na súdnom konaní, budú značné a budú ich pravdepodobne musieť znášať policajné orgány štátu pobytu podozrivého. V rámci hodnotenia nákladov súvisiacich s uprednostňovanou možnosťou je však rovnako potrebné prihliadnuť na použitie technológie v predsúdnom konaní. Malo by sa vziať do úvahy najmä použitie videokonferencie v predsúdnom konaní. Umožňuje to už Európsky dohovor o vzájomnej pomoci v trestných veciach, ktorým sa stanovuje možnosť vykonávania dokazovania prostredníctvom videokonferencie, a to v prípadoch, ak tým nie sú dotknuté základné zásady práva. Podľa nedávnej správy, v ktorej sa skúma praktické uplatňovanie noriem upravujúcich dôkazy v trestnom konaní v rámci celej EÚ, je väčšina členských štátov vybavená zariadeniami potrebnými na vykonávanie dôkazov prostredníctvom videokonferencie[11]. Menší počet členských štátov okrem iného uviedlo, že plánuje zaviesť možnosť navrhovať a predkladať dôkazy prostredníctvom videokonferencie alebo zisťuje možnosť, ako tak urobiť. Jedným zo záverov štúdie bolo tiež, že je možné vykonať dôkazy získané prostredníctvom videokonferencie za určitých okolností, napríklad ak sa svedok nachádza v zahraničí. Využitím zariadení určených na videokonferenciu v priebehu predsúdneho konania, ak sa na občana EÚ, ktorý nemá bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie nevzťahujú alternatívne opatrenia dohľadu v predsúdnom konaní, sa môžu vo viacerých prípadoch dosiahnuť značné úspory nákladov, ako napríklad: - Ak podozrivý porušil podmienky alternatívneho opatrenia dohľadu v predsúdnom konaní, orgány v štáte, v ktorom sa vedie konanie, uskutočnia výsluch s cieľom rozhodnúť o sankciách za takéto porušenie. Použitím zariadení určených na videokonferenciu v štáte pobytu by sa mali dosiahnuť úspory nákladov vynaložených na to, aby sa podozrivý dostavil do štátu, v ktorom sa vedie konanie a pravdepodobne náklady potrebné na sprevádzajúci personál v štáte pobytu. - Vo viacerých členských štátoch sa vyžaduje, aby sa podozrivý pravidelne ohlasoval policajným orgánom a vyšetrovacím orgánom viackrát v priebehu predsúdneho konania. Ak je takýto podozrivý odovzdaný do jeho štátu pobytu a je mu uložené alternatívne opatrenie dohľadu v predsúdnom konaní, je povinný dostaviť sa do štátu, v ktorom sa vedie konanie, aby sa zúčastnil na úkonoch predsúdneho konania. Používaním zariadení určených na videokonferenciu by sa však malo v podobných prípadoch umožniť šetriť náklady súvisiace s povinnosťou podozrivého dostaviť sa do štátu, v ktorom sa vedie konanie. Na záver je možné uviesť, že používanie zariadení určených na videokonferenciu by malo prispieť k čo najväčšej pravdepodobnosti, že sa vďaka uprednostňovanej možnosti dosiahnu úspory nákladov. 5.3. Primeranosť a európska pridaná hodnota Pr idaná hodnota EÚ vo forme vzájomného uznávania opatrení dohľadu v predsúdnom konaní je badateľná v týchto oblastiach. Uvedenou možnosťou by sa mali vyriešiť problémy, ktoré sú v súčasnosti aktuálne v oblasti väzby, v ktorej sa opatrenia prijaté členskými štátmi javia ako úplne nedostačujúce, na základe čoho je nevyhnutný zásah na úrovni EÚ. Podiel občanov EÚ, ktorí sú vo väzbe je oveľa väčší než podiel občanov EÚ v rámci všetkých osôb vo výkone trestu odňatia slobody. Občania EÚ, ktorí nie sú rezidentmi v štáte, v ktorom sa vedie konanie, sú zriedkavejšie než štátni príslušníci tohto štátu, obžalovaní zo spáchania závažných trestných činov (ako napríklad vražda, znásilnenie alebo lúpež). Na druhej strane sú však oveľa častejšie vzatí do väzby, a to pre trestné činy, pre ktoré by sa štátnym príslušníkom dotknutého štátu uložili skôr alternatívne opatrenia než väzba. Vzájomným uznávaním opatrení dohľadu v predsúdnom konaní medzi členskými štátmi EÚ by sa malo jednoznačne zabezpečiť, aby nedochádzalo k takejto diskriminácii občanov EÚ, ktorí nie sú rezidentmi v štáte, v ktorom sa vedie konanie, a aby bola aj cez hranice zaručená spravodlivosť. Inak súčasná situácia, v ktorej zásady vlastné systémom trestného súdnictva členských štátov EÚ vedú k diskriminácii občanov EÚ, ktorí nie sú rezidentmi štátu, v ktorom sa vedie konanie, bude trvať aj naďalej. [1] KOM (2004) 562, konečné znenie. [2] SEK(2004) 1046. [3] K dispozícii na http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/consulting_public/. [4] s. 6 – 8. [5] s. 36 – 38. [6] Zakladá sa to na údajoch z roku 2005, ktoré predložili Holandsko a Fínsko, kde približne 40 % väzobne stíhaných osôb bolo obžalovaných z trestného činu vraždy, znásilnenia a lúpeže. Z podrobnejšieho preskúmania vyplýva, že občania ostatných štátov EÚ sú z týchto trestných činov obžalovaní iba z polovice tak často ako vlastní štátni príslušníci. V Holandsku bolo z celkového počtu osôb vzatých do väzby 4,4 % občanov EÚ, ktorí nemajú bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie, ale iba 3,2 % z osôb, ktoré boli obžalované z trestného činu vraždy, znásilnenia a lúpeže boli občania EÚ, ktorí nie sú rezidentmi v štáte, v ktorom sa vedie konanie. Vo Fínsku bola situácia rovnaká, 8,5% z celkového počtu osôb vzatých do väzby boli občania EÚ, ktorí nemajú bydlisko v štáte, v ktorom sa vedie konanie, zatiaľ čo iba 2,2 % z osôb, ktoré boli obžalované z trestného činu vraždy, znásilnenia a lúpeže boli občania EÚ, ktorí nie sú rezidentmi v štáte, v ktorom sa vedie konanie. Z tohto dôvodu sa odhadovalo, že iba 20 % občanov EÚ vo väzbe, ktorí nie sú rezidentmi v štáte, kde sa vedie konanie, by bolo obžalovaných z obzvlášť závažného trestného činu, na základe čoho by v ich prípade nebolo možné vydať príkaz na odovzdanie v predsúdnom konaní. [7] s. 8. [8] s. 10. [9] s. 11 - 12. [10] s. 12 - 13. [11] „The study of the laws of evidence in criminal proceedings throughout the European Union“ (Štúdia o normách upravujúcich dôkazy v trestnom konaní v rámci celej Európskej únie“, The Law Society of England and Wales, Súhrnná správa, október 2004.