EURÓPSKA KOMISIA V Štrasburgu8. 6. 2021 COM(2021) 370 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o pokroku Rumunska v rámci mechanizmu spolupráce a overovania



1. ÚVOD Mechanizmus spolupráce a overovania (ďalej len „MSO“) bol zriadený pri pristúpení Rumunska k EÚ v roku 2007 ako prechodné opatrenie na uľahčenie pokračujúceho úsilia Rumunska o reformu svojho súdnictva a zintenzívnenie boja proti korupcii. Predstavoval spoločný záväzok rumunského štátu a EÚ. V súlade s rozhodnutím o zriadení mechanizmu, a ako zdôraznila Rada a potvrdil Súdny dvor Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“), MSO sa ukončí, keď budú uspokojivo splnené všetky referenčné kritériá, ktoré sa na Rumunsko vzťahujú. Práce v rámci MSO prebiehajú od roku 2007 s cieľom podporiť a sledovať reformný proces na základe referenčných kritérií. V januári 2017 Komisia vykonala komplexné posúdenie pokroku dosiahnutého počas desiatich rokov uplatňovania mechanizmu. Z tejto perspektívy vzišiel jasnejší obraz o významnom pokroku, ktorý sa dosiahol, a Komisii to umožnilo stanoviť dvanásť konkrétnych odporúčaní, ktorých splnenie by stačilo na ukončenie procesu MSO. Bude to závisieť od splnenia odporúčaní nezvratným spôsobom, ale aj od splnenia všeobecnejšej podmienky, že nedôjde k vývoju, ktorý by dosiahnutý pokrok zjavne zvrátil. Odvtedy Komisia vykonala tri posúdenia pokroku pri vykonávaní odporúčaní. V novembri 2017 Komisia konštatovala pokrok v súvislosti s niekoľkými odporúčaniami, ale aj stratu dynamiky reforiem, pričom upozornila na riziko, že sa bude treba znovu zaoberať otázkami, ktoré boli na základe správy z januára 2017 považované za splnené. V správe z novembra 2018 sa dospelo k záveru, že došlo k vývoju, ktorý zvrátil pokrok alebo spochybnil jeho nezvratnosť, a bolo nevyhnutné vydať ďalšie odporúčania. Európsky parlament aj Rada sa s týmto názorom stotožnili. V správe z októbra 2019 bol ocenený zámer rumunskej vlády tento prístup zmeniť, ale vyjadrilo sa poľutovanie nad tým, že Rumunsko sa nezaoberalo všetkými odporúčaniami. Komisia vyzvala príslušné rumunské orgány, aby svoj záväzok pokračovať v reforme premenili na konkrétne kroky zamerané na vykonanie všetkých odporúčaní. V roku 2020 vláda opätovne potvrdila svoj záväzok dosiahnuť ciele MSO, hoci celkový pokrok bol obmedzený. Okrem iných faktorov by sa to dalo vysvetliť situáciou súvisiacou s pandémiou COVID-19 a skutočnosťou, že rok 2020 bol v Rumunsku volebným rokom. Za týchto okolností Komisia nezverejnila osobitnú správu v rámci MSO, naďalej však dôsledne monitorovala vývoj, a spolupracovala a viedla dialóg s rumunskými orgánmi a so zainteresovanými stranami, a to aj prostredníctvom mechanizmu právneho štátu. Komisia v septembri 2020 prijala správu o právnom štáte za rok 2020: situácia v oblasti právneho štátu v Európskej únii zameranú na vývoj právneho štátu vo všetkých členských štátoch v oblastiach reformy súdnictva, protikorupčného rámca, plurality médií a iných inštitucionálnych bŕzd a protiváh. Proaktívna účasť rumunských orgánov na tomto novom mechanizme právneho štátu je dôležitým znakom odhodlania posilňovať právny štát, a tým aj otázky spadajúce pod MSO. Kapitola o jednotlivých krajinách týkajúca sa Rumunska obsahovala informácie o aktuálnej situácii vývoja v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii od správy v rámci MSO z októbra 2019, ako aj otázky, ktoré majú značný vplyv na schopnosť a udržateľnosť reformy tohto členského štátu vo všeobecnosti, napríklad kvalita právnych predpisov a legislatívny proces, ako aj mediálne prostredie. Súčasťou programu novej vlády, ktorá sa ujala funkcie koncom decembra 2020, je právny štát vo všeobecnosti a nezávislosť súdnictva, obnovenie boja proti korupcii a „riešenie stagnácie a regresií z posledných rokov“. V programe sa uvádza zámer vlády „pokračovať v krokoch potrebných na ukončenie MSO na základe skutočného pokroku v oblasti nezávislosti a efektívnosti rumunského systému súdnictva“. V januári 2021 vláda prijala memorandum, v ktorom vyjadrila politický záväzok zaoberať sa všetkými nevyriešenými odporúčaniami v rámci MSO, aby bolo možné tento mechanizmus zrušiť. Plány uvedené v memorande zahŕňajú návrh zákona, ktorým sa zrušuje Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve (SIIJ) a zmeny zákonov o justícii, ktoré priamo súvisia s odporúčaniami v rámci MSO. Rozsudok Súdneho dvora EÚ z 18. mája 2021 v sérii návrhov na začatie prejudiciálneho konania predstavuje dôležitý vývoj, ktorý objasnil povahu MSO a z neho vyplývajúce povinnosti pre Rumunsko. Pokiaľ ide o rozhodnutie týkajúce sa MSO z roku 2006, Súdny dvor vysvetlil, že toto rozhodnutie je pre Rumunsko od jeho pristúpenia k EÚ záväzné v celom rozsahu a Rumunsko je povinné zaoberať sa referenčnými kritériami stanovenými v prílohe k rozhodnutiu, ktoré sú takisto záväzné.Cieľom týchto referenčných kritérií stanovených na základe nedostatkov, ktoré zistila Komisia pred pristúpením Rumunska, je predovšetkým zabezpečiť, aby tento členský štát ctil hodnotu právneho štátu. Od Rumunska sa preto vyžaduje, aby prijalo príslušné opatrenia na splnenie referenčných kritérií a zdržalo sa vykonávania akýchkoľvek opatrení, ktoré by mohli ohroziť ich plnenie. V rozsudku sa takisto objasňuje, že v správach Komisie v rámci MSO sa formulujú požiadavky týkajúce sa Rumunska a „odporúčania“ sú vypracované s cieľom splniť tieto referenčné kritériá. V súlade so zásadou lojálnej spolupráce musí Rumunsko tieto požiadavky a odporúčania náležite zohľadniť a zároveň sa zdržať prijímania alebo zachovávania opatrení, ktoré by mohli ohroziť výsledok stanovený týmito požiadavkami a odporúčaniami. Táto správa sa zaoberá pokrokom v rámci MSO dosiahnutým od októbra 2019. Hoci niektoré z odporúčaní boli formulované z hľadiska konkrétneho okamihu ich prijatia, ich zámer zostáva jasný, a mali by sa vykonať všetky zostávajúce odporúčania, pričom tie, ktoré už boli vykonané, je naďalej potrebné zohľadňovať, aby sa predišlo opätovnému zhoršeniu situácie. Komisia vyzýva Rumunsko, jeho vládu a parlament, aby plnili záväzky prijaté v rámci MSO a aktívne sa snažili plniť všetky zostávajúce odporúčania v rámci MSO. Umožnilo by to ukončenie MSO a otázky súvisiace s právnym štátom v Rumunsku by sa ďalej sledovali v rámci mechanizmu právneho štátu, ktorý je uplatniteľný na všetky členské štáty. Správa je podobne ako v predchádzajúcich rokoch výsledkom procesu dôkladnej analýzy, pri ktorej Komisia vychádzala z úzkej spolupráce s rumunskými inštitúciami, občianskou spoločnosťou a ďalšími zainteresovanými stranami. 2. POSÚDENIE POKROKU PRI PLNENÍ ODPORÚČANÍ V tomto oddiele sa posudzuje pokrok dosiahnutý v súvislosti s 12 odporúčaniami z januára 2017 a ôsmimi ďalšími odporúčaniami z novembra 2018. Splnenie všetkých zostávajúcich odporúčaní je nevyhnutné pre reformný proces, nápravu negatívnych účinkov súvisiacich so zvrátením pokroku, ktoré sa zistilo v správach v rámci MSO za roky 2017, 2018 a 2019, a umožnenie dokončenia tohto mechanizmu. 2.1. Prvé referenčné kritérium: nezávislosť súdnictva a reforma súdnictva Zákony o justícii a právne záruky nezávislosti súdnictva Odporúčania z roku 2018 •Bezodkladne pozastaviť vykonávanie zákonov o justícii a následných mimoriadnych výnosov. •Revidovať zákony o justícii s plným zohľadnením odporúčaní v rámci MSO a odporúčaní vydaných Benátskou komisiou a skupinou GRECO. Tri zákony o justícii vymedzujú postavenie sudcov a upravujú justičný systém a Vyššiu súdnu radu. Preto majú zásadný význam pre zabezpečenie nezávislosti sudcov a dobré fungovanie súdnictva. Zmeny týchto zákonov o justícii v rokoch 2018 a 2019 , ktoré sú stále v platnosti, mali značný vplyv na nezávislosť, kvalitu a efektívnosť justičného systému. Hlavné identifikované problémy sa týkali otázok vytvorenia Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve (SIIJ), systému občianskoprávnej zodpovednosti sudcov a prokurátorov, systémov predčasného odchodu do dôchodku, nástupu do povolania a postavenia a vymenovania vysokopostavených prokurátorov. Vykonávanie zmenených zákonov čoskoro potvrdilo obavy a v nasledujúcich rokoch sa objavili nové problémy. V správach za roky 2018 a 2019 sa potvrdili obavy z pokračujúceho vplyvu zmenených zákonov a odporúčalo sa pozastaviť a revidovať zmenené zákony tak, aby odrážali odporúčania Komisie, skupiny GRECO a Benátskej komisie. V správach sa poukazovalo na to, ako sa Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve využíval na vytváranie tlaku na sudcov a prokurátorov a na ovplyvňovanie vyšetrovania prípadov korupcie na vysokej úrovni. Konštatovalo sa v nich aj to, že situácia vyvolala neistotu a tlak na kariérny rast a nezávislosť jednotlivých sudcov a na justičný systém ako celok. V správach sa takisto spochybňovala spoľahlivosť pravidiel týkajúcich sa vymenovania súdnej inšpekcie a zodpovednosti za jej riadenie. Keďže zákony o justícii zmenené v rokoch 2018 – 2019 sú naďalej platné, obavy z poškodenia fungovania justičného systému pretrvávajú. Vážne obavy vzbudzuje najmä existencia a fungovanie Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve. Hoci v menšej miere ako v predchádzajúcich rokoch, opätovne sa vyskytli prípady vyvíjania nátlaku na sudcov zo strany Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve prostredníctvom predvolaní a obavy z nedostatku objektivity, pokiaľ ide o výber prípadov, v ktorých sa má viesť vyšetrovanie trestných činov, ako aj príklady únikov informácií do médií , ktoré by mohli vytvárať tlak na sudcov a prokurátorov. Rovnako naďalej pretrváva negatívny vplyv útvaru na prípady korupcie na vysokej úrovni. Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve je menej aktívny pri zasahovaní do prebiehajúcich prípadov korupcie na vysokej úrovni – napríklad už nepreberá prípady korupcie pridelené niektorým zložkám prokuratúry, a po tom, ako ústavný súd rozhodol, že postúpenie odvolaní na Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve je protiústavné, zastavil sa problematický postup týkajúci sa stiahnutia odvolaní v prípadoch korupcie na vysokej úrovni. Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve však naďalej požaduje originálne dôkazy od iných prokuratúr v prebiehajúcich prípadoch korupcie, v dôsledku čoho existuje riziko narušenia súdnych konaní. Súdny dvor Európskej únie vo svojom rozsudku z 18. mája 2021 vyhlásil, že aby boli právne predpisy, ktorými sa vytvára takýto špecializovaný útvar, zlučiteľné s právom Únie, musia byť zdôvodnené objektívnymi a overiteľnými požiadavkami týkajúcimi sa riadneho výkonu spravodlivosti, pričom sa musí zabezpečiť, aby sa tento útvar nemohol používať ako nástroj politickej kontroly nad činnosťou sudcov a prokurátorov a aby vykonával svoju právomoc v súlade s požiadavkami Charty základných práv. V prípade nesplnenia týchto podmienok by sa tieto právne predpisy mohli vnímať tak, že ich účelom je vytvorenie nástroja nátlaku a zastrašovania sudcov, čím by sa narušila dôvera jednotlivcov v súdnictvo. Súdny dvor Európskej únie dodáva, že dotknuté vnútroštátne právne predpisy nesmú viesť k tomu, že Rumunsko si nebude plniť konkrétne povinnosti vyplývajúce z rozhodnutia o MSO v oblasti boja proti korupcii.

Zároveň sa tlak vyvíjaný na ľudské zdroje súdnych inštitúcií neustále zvyšuje. Je to spôsobené kombináciou absencie nového náboru do profesie v rokoch 2019 a 2020 , narastajúcej pracovnej záťaže sudcov a prokurátorov, zvyšujúceho sa počtu ľudí odchádzajúcich do dôchodku, odrádzajúceho počtu odpracovaných rokov potrebovaného na vymenovanie a obmedzení dočasných delegovaní (najmä v Národnom riaditeľstve pre boj proti korupcii). Ďalšiemu zhoršeniu situácie sa podarilo zabrániť, keď vláda a parlament prijali kroky na oddialenie a následné zrušenie nadobudnutia účinnosti problematických ustanovení o možnosti predčasného odchodu do dôchodku sudcov po 20 služobných rokoch a o zvýšení počtu sudcov v niektorých senátoch. Prebiehajúci proces zmeny zákonov o súdnictve V septembri 2020 ministerstvo spravodlivosti predložilo zmenu zákonov o súdnictve na verejnú konzultáciu trvajúcu šesť mesiacov. Nové návrhy predstavovali významné prepracovanie troch zákonov o súdnictve. Podľa ministra spravodlivosti tento prístup úplne zohľadňoval správy v rámci MSO, správy skupiny GRECO a stanoviská Benátskej komisie, ako aj širšiu potrebu premyslieť, prediskutovať a zmeniť zákony o súdnictve. Konkrétnym zamýšľaným cieľom bolo napraviť negatívne účinky predchádzajúcich zmien. Návrhmi zákonov zo septembra 2020 sa navrhujú riešenia mnohých problémov skonštatovaných v správach v rámci MSO, najmä: zrušenie Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve, posilnenie profesionálnej nezávislosti prokurátorov; zrušenie schémy predčasného odchodu sudcov do dôchodku; zmena ustanovení o občianskoprávnej zodpovednosti sudcov; odstránenie obmedzení týkajúcich sa slobody prejavu sudcov a zmena postupov pre odvolávanie a vymenúvanie prokurátorov na najvyšších riadiacich pozíciách (pozri aj ďalej). Konzultácia a reakcia sudcov na ňu mala vo všeobecnosti rozpačitý výsledok. Vyššia súdna rada najprv vydala vyhlásenie o zákonoch, v ktorom sa so znepokojením vyjadrovala o návrhoch zmien zákonov o súdnictve v podobe, v akej boli predložené na verejnú diskusiu. Neskôr útvary sudcov a prokurátorov Vyššej súdnej rady zorganizovali samostatné konzultácie a adresovali svoje názory ministrovi spravodlivosti, neboli však zverejnené. V januári 2021 nová vláda zmenila svoj prístup a zrýchlila prijatie dvoch osobitných obmedzenejších zmien. Najprv predložila návrh zákona o dočasných opatreniach týkajúcich sa prijímania sudcov, voči ktorému Vyššia súdna rada zaujala pozitívne stanovisko. Parlament 3. februára 2021 návrh zákona prijal, ale po napadnutí pred Ústavným súdom boli 17. marca 2021 niektoré ustanovenia zákona vyhlásené za protiústavné. Po druhé, návrh zákona o zrušení Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve bol 4. februára 2021 zverejnený na webovom sídle ministerstva spravodlivosti a odoslaný Vyššej súdnej rade na vyjadrenie. Vyššia súdna rada vydala negatívne stanovisko s odôvodnením, že sú potrebné dodatočné záruky na ochranu sudcov pred potenciálne protiprávnym vyšetrovaním prípadov korupcie. Vláda sa neriadila stanoviskom Vyššej súdnej rady a 18. februára prijala nezmenený návrh zákona, pretože zastávala názor, že zrušenie Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve podporí nezávislosť súdnictva, a predložila návrh parlamentu. Parlament nesúhlasil s požiadavkou vlády prijať zákon v zrýchlenom konaní, a keď poslanecká snemovňa, ako prvá komora, v marci schválila návrh zákona, pridala ustanovenia, ktoré podľa nej majú „chrániť sudcov pred protiprávnym vyšetrovaním prípadov korupcie“, a navrhla, aby žiadosť o súhlas s postúpením na súd odobrila najprv Vyššia súdna rada. Tento dodatočný krok vyvolal kritiku zo strany občianskej spoločnosti, veľkej časti súdnictva, ako aj z radov samotnej Vyššej súdnej rady, s odôvodnením, že predstavuje novú formu imunity a mohol by sa považovať za znižovanie zodpovednosti sudcov. Návrh zákona je teraz v senáte ako rozhodujúcej komore. Minister spravodlivosti 26. marca 2021 požiadal Benátsku komisiu o stanovisko k návrhu zákona, konkrétne k dodatočným zárukám. Benátska komisia by mala stanovisko zaujať v júli. Zákony o justícii Súčasne sa oživila diskusia o komplexnom súbore zmien troch zákonov o justícii formou dodatočných diskusií a konzultácií so súdnymi inštitúciami a v marci 2021 boli Vyššej súdnej rade odoslané tri návrhy zmien zákonov so žiadosťou o stanovisko. Minister spravodlivosti sa zaviazal, že návrhy zákonov pošle Benátskej komisii so žiadosťou o stanovisko súbežne s tým, ako ich postúpi parlamentu. Tieto návrhy sú v Rumunsku stále predmetom diskusií a konzultácií. Reagovala na ne aj občianska spoločnosť. Začiatkom mája minister spravodlivosti usporiadal diskusie o justičných reformách so 14 MVO pôsobiacimi v oblasti súdnictva. Dôležitým míľnikom je rozsudok Súdneho dvora EÚ z 18. mája 2021, v ktorom sa posudzovalo viacero ustanovení zákonov o justícii so zreteľom na článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ a na rozhodnutie o MSO, najmä pokiaľ ide o Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve a ad interim vymenúvanie do riadiacich pozícií v rámci súdneho inšpektorátu, ako aj o osobnú zodpovednosť sudcov za nesprávny úradný postup. Všeobecnejšie, Súdny dvor EÚ vo svojom rozsudku pripomenul, že členský štát nesmie zmeniť svoje právne predpisy, najmä pokiaľ ide o organizáciu justície, takým spôsobom, ktorý by oslabil ochranu hodnoty právneho štátu. Konečná podoba týchto troch zákonov o justícii bude mať rozhodujúci vplyv na nezávislosť, kvalitu a efektivitu systému súdnictva, ako aj na jeho schopnosť zabezpečiť právo občanov na účinný prostriedok nápravy. Vláda už potvrdila, že k reforme pristupuje spôsobom, ktorým sa snaží riešiť odporúčania v rámci MSO z hľadiska procesného, ako aj vecného. Z procesného hľadiska je naďalej dôležité, že okrem náležitého zohľadnenia samotných odporúčaní v rámci MSO sa plná pozornosť venuje judikatúre Súdneho dvora EÚ vo vzťahu k nezávislosti súdnictva, najmä nedávnemu rozhodnutiu z 18. mája 2021, ako aj stanoviskám Benátskej komisie a skupiny GRECO. Ide o významný prvok pri hľadaní spoľahlivých, stabilných a udržateľných riešení. Z vecného hľadiska odporúčania v rámci MSO poukazujú na viacero oblastí, v ktorých bude Komisia venovať osobitnú pozornosť výsledku revízie zákonov o justícii. Zahŕňajú štrukturálne a procedurálne otázky, ako napríklad zrušenie Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve, úprava disciplinárnej, občianskoprávnej a trestnej zodpovednosti sudcov a prokurátorov, zodpovednosť a vymenúvanie riadiacich pracovníkov súdneho inšpektorátu a postupy pre vymenúvanie a odvolávanie vyšších prokurátorov, ako aj úlohu Najvyššieho kasačného a odvolacieho súdu a Vyššej súdnej rady. Významný je zároveň vplyv reforiem na nezávislosť a organizáciu kariérneho rastu sudcov. Záver legislatívneho procesu Komisii umožní podrobnejšie posúdiť pokrok v zmysle odporúčaní v rámci MSO týkajúcich sa zákonov o justícii. •Odporúčanie z roku 2017: Zaviesť spoľahlivý a nezávislý systém vymenúvania vrcholových prokurátorov založený na jasných a transparentných kritériách a vypracovaný s podporou Benátskej komisie. •Odporúčanie z roku 2018: Rešpektovať negatívne stanoviská Vyššej súdnej rady k vymenovaniu alebo odvolaniu prokurátorov na riadiacich pozíciách, až kým sa nezavedie nový legislatívny rámec v súlade s odporúčaním č. 1 z januára 2017. •Odporúčanie z roku 2018: Opätovne začať postup na účely vymenovania hlavného prokurátora Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii s preukázanými skúsenosťami s trestným stíhaním trestných činov korupcie a s jasným mandátom zabezpečiť, aby Národné riaditeľstvo pre boj proti korupcii pokračovalo v odbornom, nezávislom a nestrannom vyšetrovaní prípadov korupcie. Vymenúvania na vedúce pozície v útvaroch prokuratúry V následných správach MSO sa zdôraznila potreba dostatočných bŕzd a protiváh v postupe vymenúvania vrcholových prokurátorov, ako aj rozsahu, v akom by sa ten istý postup vymenúvania a odvolávania uplatňoval na nižších riadiacich úrovniach v rámci prokuratúry. V správe MSO z roku 2018 sa dospelo k záveru, že situácia sa znovu zhoršila, zatiaľ čo v správe MSO z roku 2019 sa zdôraznilo riziko, že neustále zmeny vytvárajú ďalšiu neistotu a prehlbujú nedôveru: hoci sa postup zmenil štyrikrát za menej ako šesť mesiacov, žiadne z týchto zmien neriešili hlavnú otázku rovnováhy medzi vplyvom rôznych inštitúcií na proces a sústredením moci v rukách ministra spravodlivosti. Benátska komisia sa taktiež zamerala na nedostatok protiváhy na vyváženie vplyvu ministra spravodlivosti. Od roku 2019 nedošlo k žiadnym legislatívnym zmenám a daná otázka je teraz súčasťou prebiehajúcich zmien zákona o justícii, pokiaľ ide o postavenie sudcov a prokurátorov. V novom návrhu z marca 2021, ku ktorému si minister spravodlivosti vyžiadal stanovisko Vyššej súdnej rady (pozri v predchádzajúcom texte), sa navrhuje posilniť úlohu Vyššej súdnej rady zavedením záväzného stanoviska Vyššej súdnej rady. Posilňuje sa zároveň úloha rumunského prezidenta, pokiaľ ide o možnosť odmietnutia uchádzača. Od poslednej správy boli vymenovaní noví vedúci útvarov prokuratúry, dlhodobé obavy súvisiace s postupom však pretrvávajú. Začiatkom roku 2020 bolo jedným z prvých krokov vtedajšieho ministra spravodlivosti zorganizovanie výberových konaní za zvýšenej transparentnosti, ktorých cieľom bolo vymenovať nové vedenie útvarov prokuratúry. Hoci nový hlavný prokurátor Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii bol vymenovaný na základe kladného stanoviska Vyššej súdnej rady, generálny prokurátor a hlavný prokurátor Riaditeľstva pre vyšetrovanie organizovaného zločinu a terorizmu boli vymenovaní napriek zápornému stanovisku Vyššej súdnej rady. Sekcia prokurátorov Vyššej súdnej rady ďalej uvádza, že prokurátori, ktorí hlasovali za odmietnutie uchádzačov o post generálneho prokurátora a hlavného prokurátora Riaditeľstva pre vyšetrovanie organizovaného zločinu a terorizmu, boli v dôsledku toho vystavení tlaku zo strany Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve. V roku 2020 bolo viac prípadov, keď minister spravodlivosti ignoroval stanovisko Vyššej súdnej rady k pozíciám zástupcov riaditeľov. Postup prepustenia vrcholových prokurátorov úzko súvisí s procesom vymenúvania. Európsky súd pre ľudské práva preskúmal odvolanie bývalej generálnej prokurátorky Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii v roku 2018 . Zistilo sa, že Rumunsko porušilo právo na spravodlivé súdne konanie a slobodu prejavu, ktoré sú zakotvené v článku 6 ods. 1 a článku 10 Európskeho dohovoru o ľudských právach. Európsky súd pre ľudské práva rozhodol, že bývalá generálna prokurátorka nemala možnosť účinne na súde spochybniť dôvody svojho odvolania z funkcie. Zároveň upozornil na význam, ktorý sa čoraz viac prisudzuje orgánu nezávislému od výkonnej a zákonodarnej zložky, pokiaľ ide o rozhodnutia s vplyvom na vymenúvanie a odvolávanie prokurátorov. Zároveň poukázal na riziko, že odvolávanie by mohlo mať odradzujúci účinok na ochotu sudcov zúčastňovať sa na verejnej diskusii týkajúcej sa súdnictva. Rumunská vláda nedávno predstavila akčný plán pre vykonávanie rozsudku a v návrhu zmeny zákonov o justícii doplnila k postupu odvolávania vrcholových prokurátorov revízne konanie pred správnym súdom. Stručne možno skonštatovať, že odporúčanie v rámci MSO o vymenovaní hlavného prokurátora Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii bolo zohľadnené. Prebiehajúci legislatívny proces, ktorého cieľom je zmeniť justičné zákony, zahŕňa ustanovenia zamerané na riešenie zostávajúcich odporúčaní týkajúcich sa vymenúvania prokurátorov, pričom splnenie odporúčaní sa môže posúdiť až po ukončení procesu.

Kódex správania Odporúčanie z roku 2017: Zabezpečiť, aby kódex správania poslancov, ktorý sa v súčasnosti vypracúva v parlamente, obsahoval jasné ustanovenia o vzájomnom rešpekte medzi inštitúciami a objasňoval, že poslanci a parlamentné postupy by mali rešpektovať nezávislosť súdnictva. Podobný kódex správania by sa mohol prijať pre ministrov. Kódex správania poslancov platí od konca roka 2017. V správach za roky 2018 a 2019 sa konštatovalo, že kódex vzhľadom na nedostatok explicitných ustanovení o rešpektovaní nezávislosti súdnictva ešte nenaplnil svoj účel. Od poslednej správy nebol v súvislosti s uplatňovaním kódexu oznámený žiadny vývoj situácie. Naďalej sa vyskytujú prípady nerešpektovania nezávislosti súdnictva v parlamentnom postupe a kritiky justičného systému a jednotlivých sudcov zo strany niektorých poslancov parlamentu v médiách, hoci v porovnaní s obdobím od roku 2017 do roku 2019 počet a prudkosť útokov značne klesli. Komisia takisto navrhla, že by bolo užitočné, keby rovnaký účel plnil aj kódex správania ministrov, a vláda v apríli 2019 zmenila kódex správania ministrov a výslovne v ňom uvádza potrebu rešpektovať nezávislosť súdnictva. Od poslednej správy v rámci MSO sa vyskytol menší počet prípadov, keď Vyššia súdna rada zistila, že kritika vyslovená členom vlády mohla poškodiť nezávislosť súdnictva, ale takých prípadov sa vyskytlo výrazne menej ako v predchádzajúcich rokoch. V súvislosti s týmito prípadmi neboli doručené žiadne informácie o tom, či sa v rámci nich prediskutoval súlad s kódexom správania vlády. Vývoj v súvislosti s rešpektovaním nezávislosti súdnictva zo strany parlamentu v predchádzajúcom legislatívnom období nasvedčuje, že toto odporúčanie sa však nemohlo považovať za splnené. Nový parlament, ktorý pôsobí od začiatku roka 2021, a nadchádzajúce diskusie o otázkach spravodlivosti poskytujú parlamentu novú príležitosť vhodným spôsobom uplatňovať kódex správania, aby sa splnil cieľ odporúčania týkajúci sa rešpektovania nezávislosti súdnictva. Občiansky súdny poriadok Odporúčanie z roku 2017: Minister spravodlivosti, Vyššia súdna rada a Najvyšší kasačný a odvolací súd by mali dokončiť akčný plán, aby sa zabezpečilo, že nová lehota na vykonávanie zostávajúcich ustanovení Občianskeho súdneho poriadku bude dodržaná. Toto odporúčanie sa týkalo dokončenia reformy Občianskeho súdneho poriadku, ktorou sa zaviedla najmä fáza prerokovania veci poradným senátom v občianskoprávnom konaní a postupy pre odvolania v určitých prípadoch. V roku 2018 sa od tejto reformy upustilo. V správe v rámci MSO z roku 2019 sa dospelo k záveru, že by to malo vytvoriť príležitosť, aby v tejto časti justičného systému došlo k ustáleniu. Toto odporúčanie možno považovať za splnené. Posúdenie efektívnosti a kvality súdnych konaní sa skúma v kontexte správy o právnom štáte. Trestný zákon a trestný poriadok •Odporúčanie z roku 2018: Zastaviť nadobudnutie účinnosti zmien trestného zákona a trestného poriadku. •Odporúčanie z roku 2018: Opätovne začať proces revízie trestného zákona a trestného poriadku a v plnej miere pritom zohľadniť potrebu súladu s právom EÚ a s medzinárodnými protikorupčnými nástrojmi, ako aj odporúčania v rámci MSO a stanovisko Benátskej komisie. •Odporúčanie z roku 2017: Súčasná fáza reformy rumunských trestných zákonov by sa mala uzavrieť, pričom parlament by mal pokročiť vo svojich plánoch prijať zmeny predložené vládou v roku 2016 po konzultácii so súdnymi orgánmi. V parlamente boli v apríli 2019 v zrýchlenom postupe prijaté zmeny v trestnom zákone a trestnom poriadku a v osobitnom zákone o korupcii, pričom boli vyjadrené značné obavy týkajúce sa vplyvu na vyšetrovanie a udeľovania sankcií za trestné činy vo všeobecnosti, ale najmä v súvislosti s trestnými činmi súvisiacimi s korupciou. Tieto zmeny boli zoširoka kritizované a v júli 2019 boli v celom rozsahu vyhlásené za protiústavné. Toto rozhodnutie znamenalo, že zákony v minulom volebnom období nenadobudli účinnosť, ale skutočnosť, že bolo prijaté politické rozhodnutie pristúpiť k takýmto zmenám, vzbudila obavy ako u Komisie, tak aj u mnohých ďalších pozorovateľov , a to o to viac, že toto politické rozhodnutie nebolo explicitne zanechané hneď po rozhodnutí súdu a návrhy zákonov čakali na prerokovanie v parlamente počas celého predchádzajúceho funkčného obdobia. V marci 2021 obidve komory novozvoleného parlamentu definitívne zamietli zmeny z roku 2018 a 2019. Parlament predtým v máji 2020 takisto zamietol sedem problematických pozmeňujúcich návrhov trestného zákona a trestného poriadku, ktoré predložili poslanci parlamentu. Zmeny trestného zákona a trestného poriadku sú však stále potrebné. V prvom rade sa to vyžaduje v rámci nadväzujúcich opatrení na niekoľko ďalekosiahlych rozhodnutí Ústavného súdu vynesených po roku 2014, ktorými sa zrušili ustanovenia trestného zákona a trestného poriadku a ktoré mali osobitný dosah na boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Keďže neexistujú spoľahlivé legislatívne a politické riešenia, právna neistota brzdí niektoré jednotlivé prípady a v dôsledku toho ovplyvňuje boj proti korupcii. Od roku 2019 pôsobí medziinštitucionálna pracovná skupina, ktorej zámerom je preskúmavať legislatívne iniciatívy v snahe zmeniť trestný zákon a trestný poriadok a navrhnúť spoločné riešenia a stanoviská súdnych orgánov. V roku 2020 boli stretnutia pracovnej skupiny prerušené pre pandémiu COVID-19, ale v súčasnosti už opäť pokračujú. Minister spravodlivosti vyhlásil prácu na trestnom zákone a trestnom poriadku za prioritu, pričom práca pracovnej skupiny poslúži ako základ pri revízii trestného zákona a trestného poriadku. Vláda plánuje po prijatí zmien v justičných zákonoch predložiť parlamentu nové konsolidované texty. Tieto rôzne kroky fakticky znamenajú, že sa upúšťa od zmien, ktoré boli v odporúčaniach označené ako krok späť. Otvára sa tak priestor pre proces revízie trestného zákona a trestného poriadku s cieľom nadviazať na rozhodnutia Ústavného súdu a v plnej miere pritom zohľadniť potrebu zlučiteľnosti s právom EÚ a s medzinárodnými protikorupčnými nástrojmi, ako aj odporúčania v rámci MSO a stanovisko Benátskej komisie uvedené v odporúčaniach. Rumunské orgány teraz podnikajú prípravné kroky. Legislatívny proces v oblasti mechanizmu pre spoluprácu a overovanie Odporúčanie MSO z roku 2017: Na účely ďalšieho zlepšenia transparentnosti a predvídateľnosti legislatívneho procesu a na účely posilnenia vnútorných záruk v záujme nezvratnosti by vláda a parlament mali zabezpečiť úplnú transparentnosť a náležite zohľadniť konzultácie s príslušnými orgánmi a zainteresovanými stranami pri rozhodovacej a legislatívnej činnosti v oblasti trestného zákona a trestného poriadku, právnych predpisov o korupcii, právnych predpisov o bezúhonnosti (prípady nezlučiteľnosti, konfliktu záujmov, neoprávnene získaného majetku), právnych predpisov o súdnictve (týkajúce sa organizácie systému súdnictva) a občianskeho zákonníka a občianskeho súdneho poriadku, pričom inšpirácia sa bude čerpať z transparentnosti rozhodovacieho postupu, ktorý vláda zaviedla v roku 2016. Týmto odporúčaním bolo uznané, že najlepší spôsob, ako zabezpečiť udržateľnosť aj účinnosť reforiem, je otvorený a spoľahlivý legislatívny proces. V referende, ktoré sa konalo v máji 2019, väčšina občanov podporila zákaz používania mimoriadnych výnosov vlády v oblasti justície. Svedčí to o znepokojení z nadmerného používania mimoriadnych výnosov vlády, pričom od novembra 2019 sa vyskytlo ešte niekoľko takých prípadov.

Pokiaľ ide o postupy parlamentu, odkedy bola uverejnená správa v rámci MSO za rok 2019, počet zrýchlených konaní týkajúcich sa zákonov o justícii, trestného zákona a trestného poriadku, právneho rámca pre bezúhonnosť a boja proti korupcii výrazne klesol. Vo februári 2021 parlament zamietol návrh preskúmať návrh zákona na zrušenie Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve (SIIJ) v zrýchlenom parlamentnom konaní. Ubudlo aj prípadov, keď boli vo výboroch alebo v jednej z komôr predložené kontroverzné legislatívne návrhy v pôsobnosti MSO a pokročilo sa v nich, a ešte menej takýchto legislatívnych návrhov bolo prijatých. Jednou výnimkou bol zákon, ktorým sa zrušili osobitné dôchodky vrátane osobitných dôchodkov sudcov a prokurátorov, ktorý Vyššia súdna rada označila za zákon zameraný na súdnictvo. Napokon bol vyhlásený za protiústavný. Vzhľadom na parlamentný postup, v ktorom pozmeňujúce návrhy zostávajú v programe, kým nie sú výslovne zrušené, však v parlamente zostalo niekoľko dávno predložených zmien, pričom viaceré z nich by mohli závažne narušiť právny rámec, ktorého cieľom je predchádzať nezlučiteľnosti a konfliktom záujmov a udeľovať za ne sankcie. V tejto súvislosti bolo dôležitým ukazovateľom pokroku hlasovanie parlamentu za zamietnutie problematických zmien trestného zákona a trestného poriadku. V marci 2021 parlament ďalej zamietol niekoľko prerokúvaných zmien, ktoré vyvolávali obavy o právny rámec pre bezúhonnosť (pozri ďalej). Legislatívny postup v prípade rôznych návrhov na reformu (v súvislosti s Útvarom vyšetrovania trestných činov v súdnictve, zákonmi o justícii a neskôr aj s trestným zákonom a trestným poriadkom) je príležitosťou ukázať, že sa postupuje v súlade s odporúčaním. Vykonávanie rozhodnutí súdu verejnou správou Odporúčanie MSO z roku 2017: Vláda by mala zaviesť primeraný akčný plán na riešenie otázky vykonávania súdnych rozhodnutí a uplatňovania judikatúry súdov zo strany verejnej správy vrátane mechanizmu na poskytovanie presných štatistík s cieľom umožniť budúce monitorovanie. Takisto by mala vytvoriť systém vnútornej kontroly so zapojením Vyššej súdnej rady a dvora audítorov s cieľom zabezpečiť riadne vykonávanie akčného plánu. Rešpektovanie rozhodnutí súdu a ich vykonávanie je neoddeliteľnou súčasťou efektívnosti justičného systému. Rumunsko v roku 2005 sankcionoval Európsky súd pre ľudské práva, pretože štát alebo právne subjekty, za ktoré zodpovedá štát, sa neriadili právoplatnými rozhodnutiami tuzemských súdov, prípadne sa nimi riadili s výrazným omeškaním. Tento problém pretrváva: v roku 2016 Rumunsko navrhlo Výboru ministrov Rady Európy akčný plán na riešenie štrukturálnych problémov týkajúcich sa nevykonávania súdnych rozhodnutí vynesených voči štátu alebo ich vykonávania s omeškaním. Tento akčný plán a dodatočné opatrenia požadované Výborom ministrov Rady Európy priamo súvisia s plnením tohto odporúčania. V správe v rámci MSO za rok 2019 bol zaznamenaný určitý pokrok, keďže vláda v apríli 2019 schválila zoznam opatrení a zodpovednú medzirezortnú pracovnú skupinu poverila vypracovaním právnych návrhov na vykonávanie akčného plánu. Tieto opatrenia zahŕňali zmeny právneho rámca s cieľom zaručiť včasné vykonávanie a mechanizmus dohľadu a predchádzania oneskorenému vykonávaniu rozsudkov v prípadoch, keď je dlžníkom štát. Do dnešného dňa však žiadne z týchto opatrení nebolo prijaté ani sa nezačalo vykonávať. Zodpovednosť bola prenesená v rámci vlády a špecializovaná pracovná skupina bola poverená, aby navrhla nové právne riešenia. Ako v marci 2021 zdôraznil aj Výbor ministrov Rady Európy, je nevyhnutné urobiť dôrazný politický záväzok priniesť komplexné a udržateľné riešenia. Od predloženia poslednej správy neboli prijaté žiadne nové hlavné kroky na vykonanie tohto odporúčania. Strategická súdna správa a akčný plán pre súdnictvo Odporúčanie MSO z roku 2017: Strategická súdna správa, t. j. minister spravodlivosti, Vyššia súdna rada, Najvyšší kasačný a odvolací súd a generálny prokurátor, by mali zabezpečiť vykonávanie akčného plánu tak, ako bol prijatý, a zaviesť pravidelné spoločné verejné podávanie správ o jeho vykonávaní vrátane riešení otázok týkajúcich sa nedostatku súdnych úradníkov, nadmerného pracovného zaťaženia a omeškaní pri odôvodnení rozhodnutí. V roku 2017 bola zriadená Strategická súdna správa s cieľom vyriešiť zásadné strategické otázky justičného systému, čo zároveň spojilo hlavné inštitúcie zodpovedné za fungovanie justičného systému. Strategická súdna správa je zodpovedná aj za zabezpečenie vykonávania Akčného plánu stratégie rozvoja súdnictva na roky 2015 až 2020 , ktorý sa mal stať hnacím motorom justičnej reformy a preniesť do interných postupov dynamiku reforiem z MSO. V správe v rámci MSO z novembra 2019 sa uvádza, že Strategická súdna správa nefunguje v súlade so zámerom a že akčný plán sa z veľkej časti stále nevykonáva. Po zmenách zákonov o justícii a politík v tejto oblasti, ktoré boli prijaté v rokoch 2017 až 2019, sa situácia, ktorej čelil justičný systém z hľadiska ľudských zdrojov a organizácie, od roku 2019 ďalej zhoršovala. Kľúčovými štrukturálnymi problémami, ktoré boli uvedené v správe za rok 2017, ostávajú: nedostatok súdnych úradníkov, nadmerná pracovná záťaž na istých súdoch a omeškania pri odôvodňovaní súdnych rozhodnutí. Hoci sa koncom roka 2019 uskutočnilo niekoľko stretnutí Strategickej súdnej správy a mohlo sa pokračovať v profesionálnej inštitucionálnej spolupráci, neboli dosiahnuté žiadne hmatateľné výsledky. Minister spravodlivosti teraz začal znova zvolávať zasadnutia a uskutočnili sa prvé diskusie o fungovaní Strategickej súdnej správy a o stratégii v oblasti ľudských zdrojov na roky 2021 až 2022. V súčasnosti sa pripravuje záverečná správa o vykonávaní akčného plánu, ktorá by mala pomôcť určiť ďalšie kroky a opatrenia z predchádzajúceho plánu, ktoré sú stále relevantné. Nová vízia a stratégia pre účinný a udržateľný rozvoj justičného systému v nasledujúcich rokoch budú prostredníctvom zákonov o justícii dôležitým doplnením revidovaného právneho rámca. Svedčilo by to aj o tom, že Strategická súdna správa sa stáva aktívnym fórom, ktoré je schopné riešiť hlavné strategické otázky týkajúce sa justičného systému, budovania konsenzu a dôvery medzi kľúčovými justičnými a vládnymi inštitúciami. To by bolo dôležitým krokom pri preukázaní existencie udržateľných štruktúr, ktoré budú po skončení MSO pokračovať v reformnom procese. Transparentnosť a zodpovednosť Vyššej súdnej rady Odporúčanie MSO z roku 2017: Nová Vyššia súdna rada by mala vypracovať kolektívny program pre svoj mandát vrátane opatrení na podporu transparentnosti a zodpovednosti. Mal by obsahovať stratégiu informovanosti s pravidelnými otvorenými stretnutiami so zhromaždeniami sudcov a prokurátorov na všetkých úrovniach, ako aj so zástupcami občianskej spoločnosti a profesijných organizácií, pričom by sa malo zaviesť podávanie výročných správ, ktoré sa prerokujú na valných zhromaždeniach sudcov a prokurátorov. V správach v rámci MSO sa neustále zdôrazňovala dôležitosť toho, aby Vyššia súdna rada prispievala k udržiavaniu dynamiky reformného procesu, vyjadrila jasné kolektívne stanovisko a zabezpečila dôveryhodnosť prostredníctvom transparentnosti a zodpovednosti. V správach v rámci MSO za roky 2018 a 2019 boli v tejto súvislosti vyjadrené obavy a taktiež sa v nich konštatovalo, že stanoviská, ktoré Vyššia súdna rada prijala k záležitostiam ako Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve (SIIJ), vymenovania do kľúčových funkcií a obrana nezávislosti súdnictva, vyvolali obavy týkajúce sa jej inštitucionálnej nezávislosti a autority. Prácu Vyššej súdnej rady od novembra 2019 neustále sprevádza polemika. Jedna dôležitá obava sa týka schopnosti Vyššej súdnej rady dosiahnuť konsenzus v justičnom systéme, a tak zohrávať konštruktívnu úlohu v kľúčových rozhodnutiach týkajúcich sa organizácie a fungovania súdnictva. Túto obavu živí napríklad rozhodnutie nezapojiť sa konštruktívnym spôsobom do práce na návrhu zákonov o justícii, ktoré ministerstvo spravodlivosti v septembri 2020 zverejnilo na účely verejnej konzultácie trvajúcej šesť mesiacov. Do tejto konzultácie Vyššia súdna rada pred jej skončením neprispela žiadnym verejne prezentovaným ustáleným stanoviskom. Ďalším príkladom, keď Vyššia súdna rada nebola schopná vyjadriť jasné stanovisko a prispieť k verejnej diskusii, je reakcia Vyššej súdnej rady na návrh zákona o rozpustení Útvaru vyšetrovania trestných činov v súdnictve. Vyššia súdna rada zaujala k návrhu negatívne stanovisko, hoci návrh zákona ministra spravodlivosti bol v súlade s odporúčaniami v rámci MSO, Benátskej komisie a skupiny GRECO, a požadovala nové záruky. Napriek dlhotrvajúcej diskusii k tejto záležitosti sa však nevyjadrila, o aké záruky by malo ísť. To znamená, že zmeny návrhu vykonané v poslaneckej snemovni, ktoré reagovali na stanovisko Vyššej súdnej rady doplnením záruk týkajúcich sa postupu pri podaní žaloby na sudcov alebo prokurátorov obvinených z korupcie, nevychádzali z predchádzajúcej verejnej diskusie. Keď boli navrhnuté záruky zverejnené, vyvolali kritické reakcie vo Vyššej súdnej rade, ako aj v občianskej spoločnosti a medzi väčšinou sudcov a prokurátorov (pozri aj predchádzajúci text).

Zdrojom obavy však bola aj verejná komunikácia Vyššej súdnej rady, najmä v súvislosti s nezávislosťou súdnictva. V správe z januára 2017 bolo uvedené aj to, že proaktívny prístup Vyššej súdnej rady k nezávislosti súdnictva je dôležitým prvkom pre splnenie prvého referenčného kritéria. V správach v rámci MSO bolo uvedené, že Vyššia súdna rada nebola schopná zaujať k predmetnej otázke rozhodný postoj. Od poslednej správy ostala činnosť Vyššej súdnej rady v súvislosti s obranou nezávislosti súdnictva obmedzená. Keď Európsky súd pre ľudské práva v máji 2020 vyniesol zásadný rozsudok, s odvolaním sa na nezávislosť súdnictva sa k nemu nevyjadrila. Zároveň došlo k nejasnostiam v súvislosti s úlohami plenárneho zasadnutia Vyššej súdnej rady, ktoré je podľa ústavy zodpovedné za ochranu nezávislosti justičného systému a stanoviská k legislatívnym návrhom, a úlohami sekcií. V mnohých prípadoch na seba úlohu ochrany nezávislosti justičného systému prebrali namiesto plenárneho zasadnutia sekcie. Napriek tomu sa však vyskytli aj prípady, keď Vyššia súdna rada dokázala prekonať vnútorné rozpory a dospieť k výsledkom, ako napríklad v roku 2020, keď parlament zrušil osobitné dôchodky sudcov a prokurátorov, alebo v súvislosti s platmi a dôchodkami v roku 2021. Podobne vo februári 2021 Vyššia súdna rada pozitívne prispela k návrhu zákona na zorganizovanie výberového konania pre prijatie na pracovné miesto v roku 2021. Naďalej spolupracovala aj s vládou pri získavaní zdrojov pre súdy a prokuratúry. Vyššia súdna rada zmenila svoju prax aj v snahe o zlepšenie prístupu k verejným informáciám a zverejňuje návrhy rozhodnutí, o ktorých sa má hlasovať v jej pléne alebo v sekciách. K pokroku došlo aj v dôležitých projektoch financovaných z fondov EÚ vrátane jednotnej komunikačnej stratégie. Obavy, ktoré boli v súvislosti s kapacitou a zodpovednosťou Vyššej súdnej rady vyjadrené v správach v rámci MSO za roky 2018 a 2019, však stále pretrvávajú. Zmierlivejší tón vedúcich predstaviteľov Vyššej súdnej rady prispeje tento rok k opätovnému budovaniu dôvery a jednoty v justičnom systéme a Vyššej súdnej rade umožní splniť úlohu, ktorá jej bola stanovená v prvom referenčnom kritériu. Súdna inšpekcia Odporúčanie MSO z roku 2018: Vyššia súdna rada má s okamžitou platnosťou vymenovať dočasný tím na riadenie súdnej inšpekcie a do troch mesiacov na základe výberového konania vymenovať nový manažment súdnej inšpekcie. Roky 2018 a 2019 boli poznačené sporom, pokiaľ ide o prístup Vyššej súdnej rady k funkcii hlavného inšpektora, keďže Vyššia súdna rada fakticky predĺžila funkčné obdobie napriek sporu týkajúcemu sa dočasného predĺženia na základe mimoriadneho nariadenia vlády. Súdnemu dvoru Európskej únie bol predložený návrh na začatie prejudiciálneho konania o súlade s článkom 2 a článkom 19 ods. 1 ZEÚ o právomoci vlády dočasne vymenúvať do riadiacich funkcií v rámci súdnej inšpekcie, ktorá je zodpovedná za vykonávanie disciplinárnych konaní proti sudcom a prokurátorom. Súdny dvor Európskej únie v rozsudku z 18. mája 2021 rozhodol, že vnútroštátne právne predpisy nemôžu vyvolávať pochybnosti o tom, že právomoc súdneho orgánu, ktorý je zodpovedný za vykonávanie disciplinárnych vyšetrovaní a začatie disciplinárnych konaní proti sudcom a prokurátorom, môže byť použitá ako nástroj na vyvinutie nátlaku na konanie týchto sudcov a prokurátorov alebo ako politická kontrola nad ich konaním. Súd skonštatoval, že vnútroštátne právne predpisy by mohla vyvolávať takéto pochybnosti, ak môžu, hoci aj dočasne, umožniť vláde dotknutého členského štátu vymenúvať osoby do riadiacich funkcií orgánu zodpovedného za vykonávanie disciplinárnych vyšetrovaní a začatie disciplinárnych konaní proti sudcom a prokurátorom bez toho, aby musela zohľadniť riadny postup vymenúvania, ktorý je stanovený vo vnútroštátnom práve. V rozsudku sa tak sprítomňuje účel odporúčania z roku 2018. Orgány, ktoré majú dohľad nad súdnou inšpekciou, najmä Vyššia súdna rada, budú musieť rozsudok náležite zohľadniť, a to aj s ohľadom na opakované obavy, ktoré vznikli v súvislosti s činnosťou súdnej inšpekcie. Justičné inštitúcie vrátane samotnej Vyššej súdnej rady v posledných rokoch zdôrazňujú obavy týkajúce sa nedostatočnej zodpovednosti súdnej inšpekcie, pričom uvádzajú vysoký podiel prípadov predložených inšpekciou, ktoré boli na súde napokon zamietnuté, koncentráciu všetkých rozhodnutí v rámci funkcie hlavného inšpektora a obmedzenia právomocí Vyššej súdnej rady v oblasti dohľadu. Tento vývoj vo všeobecnosti vyvolal otázky v súvislosti s tým, či ustanovenia zákonov o justícii týkajúce sa vymenovania manažmentu súdnej inšpekcie a jej zodpovednosti ponúkajú dostatočné záruky a vedú k správnej rovnováhe medzi sudcami, prokurátormi a Vyššou súdnou radou. Novými návrhmi zákonov o justícii z marca 2021, v súvislosti s ktorými si minister spravodlivosti vyžiadal stanovisko Vyššej súdnej rady, sa menia ustanovenia o vymenovaní hlavného inšpektora a zástupcu hlavného inšpektora, ako aj kontrolné mechanizmy týkajúce sa činnosti súdnej inšpekcie, ktoré Vyššej súdnej rade poskytujú väčšie právomoci v oblasti dohľadu a zapájajú Národný súdny inštitút do výberových konaní do funkcií súdnej inšpekcie. Súdne inštitúcie nahlásili v období vykazovania celkové zníženie činnosti súdneho inšpektorátu, konkrétne menej ex officio disciplinárnych konaní vyvolávajúcich obavy, pokiaľ ide o objektivitu. Zostávajú však prípady, keď disciplinárne vyšetrovanie a prísne sankcie voči sudcom, ktorí sa kriticky stavajú k efektivite a nezávislosti súdnictva, vyvolali znepokojenie. Meškanie vo vyšetrovaniach sťažností zo strany súdneho inšpektorátu sa taktiež považuje za spôsob neutíchajúceho nátlaku na sudcu alebo prokurátora, kým prebieha vyšetrovanie. Hoci sa toto odporúčanie zameriava na osobitné okolnosti v čase správy z roku 2018, odkazuje na vecné obavy, pokiaľ ide o súdny inšpektorát. Patria sem systematické disciplinárne konania proti sudcom, ktorí verejne vystupujú proti smerovaniu reformy súdnictva, a úniky dokumentov, ktoré následne použili politici pri útokoch na súdne inštitúcie, ako aj predĺženie funkčného obdobia riadiaceho tímu. Tieto štrukturálne obavy zostávajú stále nevyriešené, a to aj vo svetle nedávneho rozsudku Súdneho dvora Európskej únie. Pokrok v prvom referenčnom kritériu sa opäť rozbehol. Ako sa uvádza v podrobnom posúdení pokroku v jednotlivých odporúčaniach, dokončenie zmien zákonov o justícii, trestného zákona a trestného poriadku bude v súlade s odporúčaniami zásadné pre meranie pokroku podľa prvého referenčného kritéria. Tieto zákony sú kľúčové pri hľadaní udržateľných riešení pre súdnictvo a rozhodujúci pokrok bude mať vplyv na posúdenie mnohých odporúčaní. 2.2. Druhé referenčné kritérium: rámec pre bezúhonnosť a Národný bezpečnostný úrad Národný bezpečnostný úrad (ANI) stále vyšetruje nezlučiteľnosť, konflikty záujmov a neoprávnene nadobudnutý majetok. Prácu úradu ANI by malo uľahčovať elektronické podávanie majetkových priznaní a priznaní konfliktov záujmov, ktoré sa spustilo v máji 2021 po zmene zákona o bezúhonnosti pri výkone verejných funkcií a pozícií v júli 2020. Úrad ANI uvádza, že jeho rozpočet na rok 2020 bol postačujúci na vykonávanie úloh vďaka tomu, že pôvodne zredukovaný rozpočet sa neskôr v danom roku navýšil. Úrad ANI čelí určitej neistote, pokiaľ ide o vedúce pozície. Pozícia predsedu je od decembra 2019 neobsadená a mandát podpredsedu sa končí v roku 2021. Výberové konanie sa napokon začalo v apríli 2021. Úrad ANI zohral počas miestnych a celoštátnych volieb v roku 2020 aktívnu úlohu zvyšovaním informovanosti o pravidlách bezúhonnosti pre kandidátov a výmenou informácií s príslušnými orgánmi o kandidátoch, na ktorých sa vzťahuje zákaz výkonu verejnej funkcie. Toto sa považuje za jeden z dôvodov pomerne nízkeho počtu sporov vo voľbách, pokiaľ ide o dodržiavanie pravidiel pre bezúhonnosť. V správe MSO z roku 2019 sa dospelo k záveru, že existovalo riziko zvrátenia druhého referenčného kritéria. Séria zmien upravujúcich zákony o bezúhonnosti, najmä v rokoch 2017 – 2019, mala oslabujúci účinok na schopnosť úradu ANI vykonávať svoju činnosť. Dva návrhy, ktoré nadobudli účinnosť v roku 2019, priniesli ešte väčšiu právnu neistotu, pokiaľ ide o platný režim bezúhonnosti. To so sebou nieslo riziko zvrátenia druhého referenčného kritéria, ak by už napriek konečnému rozhodnutiu súdu nebolo možné uplatňovať „odradzujúce sankcie“. V správe sa dospelo k záveru, že legislatívny vývoj zákonov o bezúhonnosti by sa mal objasniť, aby sa zabránilo takémuto riziku. Najvyšší kasačný a odvolací súd v roku 2020 a 2021 objasnil výklad zákona. Súd rozhodol, že sankcia sa uplatňuje, i keď sa nezlučiteľnosť týka predchádzajúceho mandátu a že premlčacia lehota troch rokov by sa mala vzťahovať na potrebu úradu ANI do troch rokov ukončiť vyšetrovanie skutočností rozhodujúcich pre určenie existencie situácie konfliktu záujmov alebo nezlučiteľnosti (namiesto toho, aby sa sankcia po uplynutí tejto lehoty neuplatňovala). Úrad ANI uvítal tieto rozhodnutia, ktoré objasnili a potvrdili možnosť uplatňovať sankcie po vydaní konečného rozhodnutia súdu. Úrad ANI a zainteresované strany zdôraznili potrebu ďalej zlepšovať stabilitu a jasnosť právneho rámca, pokiaľ ide o bezúhonnosť. Predchádzajúce volebné obdobie sa vyznačovalo mnohými zmenami, ktoré boli na rokovaní v parlamente napriek negatívnemu stanovisku zo strany ANI. Túto neistotu čiastočne zrušil nový parlament, keďže komory parlamentu definitívne zamietli päť zmien vyvolávajúcich znepokojenie, ktoré čakali na prijatie. Zrušenie všetkých zmien čakajúcich na prijatie s negatívnym stanoviskom zo strany úradu ANI by uvoľnilo cestu vhodnejším zmenám a konsolidácii právneho rámca pre bezúhonnosť. Konsolidácia zákonov o bezúhonnosti, nezlučiteľnosti a konfliktoch záujmov by umožnila zohľadnenie judikatúry a politík v oblasti predchádzania korupcii a vytvorila by stabilný základ do budúcnosti. Skupina GRECO by mohla v tejto otázke poskytnúť užitočné rady pri príprave tohto zákona. Systém PREVENT

Odporúčanie MSO z roku 2017: Zabezpečiť sprevádzkovanie systému PREVENT. Národný bezpečnostný úrad a Národná agentúra pre verejné obstarávanie by mali zaviesť podávanie správ o kontrolách ex ante zameraných na postupy verejného obstarávania a ich následných kontrol vrátane kontrol ex post, ako aj o zistených prípadoch konfliktov záujmov alebo korupcie a zorganizovať verejnú diskusiu, kde by vláda, miestne orgány, súdnictvo a zástupcovia občianskej spoločnosti boli vyzvaní, aby sa k nim vyjadrili. Systém PREVENT je plne funkčný a úrad ANI vykazuje pozitívne výsledky. Úrad ANI poukazuje najmä na neustále znižovanie počtu prípadov konfliktu záujmov od spustenia systému PREVENT, pretože sa zvyšuje informovanosť v rámci verejných orgánov. V správe z novembra 2018 sa toto odporúčanie považovalo za splnené a jeho ďalšie účinné vykonávanie potvrdzuje udržateľnosť systému. Opatrenia v nadväznosti na súdne rozhodnutia týkajúce sa poslancov Odporúčanie MSO z roku 2017: Parlament by mal byť transparentný v rozhodovacom procese, pokiaľ ide o nadviazanie na konečné a neodvolateľné rozhodnutia o nezlučiteľnosti, konflikte záujmov a neoprávnene získanom majetku proti jeho poslancom. Dve posledné správy MSO poukázali na zdržania a zjavné nezrovnalosti pri uplatňovaní sankcií uložených poslancom parlamentu, v prípade ktorých sa právoplatným rozhodnutím súdu vynesenom na základe správy úradu ANI konštatovalo, že zastávajú nezlučiteľné funkcie alebo sú v konflikte záujmov. V správach sa zdôraznila možnosť rozdielneho výkladu pravidiel (najmä v prípade, keď k incidentu týkajúcemu sa bezúhonnosti došlo v rámci predchádzajúceho mandátu alebo pozície) a navrhlo sa, že je potrebné objasniť spôsob splnenia referenčného kritéria MSO, aby sa zabezpečili „záväzné rozhodnutia, na základe ktorých možno ukladať odrádzajúce sankcie“. Prípady, ktoré boli predmetom sporu medzi úradom ANI a parlamentom v predchádzajúcom volebnom období, zostávajú nevyriešené v parlamente a sankcie sa nikdy neuplatnili. Prístup súčasného parlamentu sa výrazne líši. Validačný výbor rumunského senátu požiadal v rámci povolebného validačného procesu úrad ANI, aby oznámil definitívne a neodvolateľné rozhodnutia vydané súdmi, pokiaľ ide o nezlučiteľnosť alebo situácie konfliktu záujmov zvolených senátorov. Úrad ANI zistil, že na žiadneho zvoleného senátora sa nevzťahoval zákaz výkonu funkcie. Poslanecká snemovňa požiadala úrad ANI o stanovisko k informáciám, ktoré zverejnili viacerí poslanci v súvislosti s ich prípadnou nezlučiteľnosťou. Skúsenosti z predchádzajúceho volebného obdobia vrhajú pochybnosti na plnenie tohto odporúčania. Nová proaktívna spolupráca nového parlamentu by mohla predstavovať zmenu v plnení zákonov o bezúhonnosti a konečných rozhodnutí súdu, pokiaľ ide o poslancov. Podobný prístup, keď sa u poslancov potvrdia prípady nezlučiteľnosti alebo konfliktu záujmov, by mohol viesť k splneniu tohto odporúčania. Riziko zvrátenia druhého referenčného kritéria zistené v roku 2019 v súvislosti so zmenami právneho rámca týkajúceho sa bezúhonnosti sa zmiernilo. Existujú povzbudivé náznaky, že nový zákonodarný zbor by mohol nastoliť jasnú cestu smerom k udržateľnosti úradu ANI a legislatívneho rámca týkajúceho sa bezúhonnosti a k plneniu zostávajúceho odporúčania. 2.3. Tretie referenčné kritérium: riešenie korupcie na vysokých miestach Národné riaditeľstvo pre boj proti korupcii a boj proti korupcii na vysokých miestach V správe z novembra 2019 Komisia vyjadrila silné obavy a zopakovala svoj záver z novembra 2018, že Rumunsko narušilo základy, o ktoré sa opieralo kladné hodnotenie plnenia tretieho referenčného kritéria z januára 2017. V správe z roku 2019 sa uznalo, že Národné riaditeľstvo pre boj proti korupcii (DNA), ako aj Najvyšší kasačný a odvolací súd ďalej vyšetrovali korupciu na vysokých miestach a udeľovali sankcie, čím preukázali profesionalitu za veľmi ťažkých okolností a podarilo sa im udržať veľmi dobré výsledky. Zo správy zároveň vyplýva, že útoky na ich činnosť, následné zmeny platného právneho rámca a možné spochybnenie platnosti konečných rozsudkov vyvolávali otázky v súvislosti s udržateľnosťou výsledkov, ktoré Rumunsko dosiahlo v boji proti korupcii na vysokých miestach. Situácia sa od správy z roku 2019 zlepšila. Vymenovanie nového hlavného prokurátora Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii a obsadenie iných riadiacich pozícií v roku 2020 prinieslo nový impulz a inštitucionálnu stabilitu. Vďaka tomu sa začala venovať väčšia pozornosť zabezpečovaniu kvality vyšetrovaní a vecí predkladaných súdu. V roku 2020 sa Národnému riaditeľstvu pre boj proti korupcii podarilo dosiahnuť lepšie výsledky ako v roku 2019, pričom sa zvýšil počet obvinení a klesol počet nevyriešených vecí. Pokrok zároveň nastal na úrovni súdov vďaka nárastu počtu súdnych rozhodnutí. V roku 2020 vzrástol počet sťažností zo strany občanov a ex officio sťažností na údajné trestné činy korupcie, čím sa otočil klesajúci trend zaznamenávaný od roku 2015. Národné riaditeľstvo pre boj proti korupcii to považuje za znak obnovy dôvery zo strany verejnosti, ktorá bola vážne narušená útokmi na riaditeľstvo v rokoch 2017 – 2019. V roku 2020 sa zmenila aj komunikačná politika Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii, podľa ktorej sa po začatí vyšetrovania mená podozrivých osôb už neuvádzajú v tlačových správach, čo ich chráni pred pranierovaním na verejnosti. Zostáva však zdolať dôležité výzvy, pokiaľ ide o udržateľnosť Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii a nezvratnosť boja proti korupcii. Zmeny zákonov o justícii z rokov 2018 – 2019 boli hlavnou prekážkou pre dobré fungovanie Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii, čo sa nezmení, kým budú tieto zákony v platnosti. Všeobecné problémy, ktorým čelí systém súdnictva (pozri predchádzajúci text), boli pre Národné riaditeľstvo pre boj proti korupcii obzvlášť náročné. Riaditeľstvo trpelo nedostatkom ľudských zdrojov, a preto vyvíjalo silnejší tlak na prokurátorov práve v čase, keď čelilo veľkej výzve budovania vlastných technických kapacít na vykonávanie súdnych príkazov pomocou osobitných vyšetrovacích techník. Navyše, na účinné riešenie niektorých vecí korupcie na vysokých miestach nepriaznivo vplýva Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve (SIIJ), ktorý aj naďalej zasahuje do prebiehajúcich vyšetrovaní korupcie na vysokých miestach v kompetencii Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii, čo spôsobuje oneskorenia, ktoré môžu tieto veci negatívne ovplyvňovať. Skutočnosť, že Útvar vyšetrovania trestných činov v súdnictve vybavuje sťažnosti na prokurátorov zo strany osôb obvinených z korupcie, sa takisto považuje za vyvíjanie nátlaku na prokurátorov Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii. Ďalšou dôležitou výzvou v boji proti korupcii je absencia politických a legislatívnych riešení pre ďalekosiahle rozhodnutia ústavného súdu prijaté v rýchlom slede, ktorými sa od roku 2014 rušia alebo vykladajú ustanovenia trestného zákona a trestného poriadku. Pre túto situáciu vzniká viacero prekážok a právna neistota v súvislosti s vyšetrovaním, trestným stíhaním a sankcionovaním prípadov korupcie na vysokej úrovni. To viedlo k tomu, že prípady na súde neuspejú, k právnej neistote o prípustnosti dôkazov, ako aj k opätovnému začatiu vyšetrovaní alebo súdnych konaní. Vplyv rozhodnutí ústavného súdu na prebiehajúce konania týkajúce sa korupcie na vysokej úrovni, pokiaľ ide o zloženie trojčlenného senátu pre prípady korupcie na vysokej úrovni a päťčlenného senátu pre konečné odvolanie na Najvyššom kasačnom a odvolacom súde, sa ešte len prejaví. Súdny dvor EÚ vo svojom nedávnom rozsudku skonštatoval, že vnútroštátna právna úprava ústavnej povahy, ktorej následkom nižší súd stráca právo na neuplatnenie svojho vlastného návrhu vnútroštátneho ustanovenia, ktoré patrí do rámca MSO a ktoré je v rozpore s právom EÚ, odporuje zásade prednosti práva EÚ. V rámci zásady prednosti práva EÚ sa bude požadovať, aby vnútroštátny súd neuplatnil dotknuté ustanovenia, či už sú legislatívnej alebo ústavnej povahy, ak sa preukáže, že bola porušená Zmluva o EÚ alebo rozhodnutie o MSO. Hoci situácia v súvislosti so správnym, resp. udržateľným fungovaním Národného riaditeľstva pre boj proti korupcii a nezvratnosťou boja proti korupcii sa vďaka vedúcim predstaviteľom riaditeľstva a podporu vyjadrujúcej vláde zlepšila, niekoľko výziev pretrváva. Dôležitými krokmi pri ďalšom konsolidovaní boja proti korupcii na vysokej úrovni budú zámery vlády zmeniť zákony o justícii, ako aj trestný zákon a trestný poriadok. Zbavenie imunity poslancov parlamentu Odporúčanie MSO z roku 2017: Prijať objektívne kritériá na rozhodovanie o zbavení imunity poslancov parlamentu a odôvodňovanie takýchto rozhodnutí s cieľom pomôcť zabezpečiť, aby sa imunita nevyužívala na zabránenie vyšetrovaniu a stíhaniu trestných činov korupcie. Vláda by rovnako mohla zvážiť zmenu právnych predpisov na obmedzenie imunity ministrov na trvanie ich funkčného obdobia. Tieto kroky by mohli byť podporované Benátskou komisiou a skupinou GRECO. Parlament by mal zriadiť systém pravidelného podávania správ o rozhodnutiach, ktoré prijali jeho komory na základe žiadostí o zbavenie imunity, a mohol by usporiadať verejnú diskusiu, aby Vyššia súdna rada a zástupcovia občianskej spoločnosti mohli reagovať. Toto odporúčanie sa týka zodpovednosti parlamentu za jeho rozhodnutia o žiadostiach prokuratúry o povolenie preventívnych opatrení, ako sú prehliadky alebo zatknutia, a o žiadostiach o povolenie vyšetrovať poslanca parlamentu, keď zastáva aj funkciu ministra. Nedostatočné odôvodnenie rozhodnutí prijatých parlamentom – ako aj počet prípadov, keď parlament neumožnil pokračovať vo vyšetrovaní – viedli k obavám o objektívnosť týchto rozhodnutí. V správe v rámci MSO za rok 2019 bola ocenená skutočnosť, že poslanecká snemovňa v júni 2019 zmenila svoj rokovací poriadok a osobitne odkázala na kritéria stanovené v správe Benátskej komisie o účele a zbavení poslaneckej imunity. V správe bol vyzvaný aj senát, aby prijal podobné pravidlá, v tomto ohľade však nebol zaznamenaný žiaden vývoj.