SK Úradný vestník Európskej únie C 175/26

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Proaktívny prístup k právu: ďalší krok k lepšej právnej úprave na úrovni EÚ“

(2009/C 175/05)

Európsky hospodársky a sociálny výbor sa 17. januára 2008 rozhodol v súlade s článkom 29 ods. 2 svojho vnútorného poriadku vypracovať stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému

„Proaktívny prístup k právu: ďalší krok k lepšej právnej úprave na úrovni EÚ“.

Odborná sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu poverená prípravou návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 6. novembra 2008. Spravodajcom bol pán Pegado Liz.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 449. plenárnom zasadnutí 3. a 4. decembra 2008 (schôdza z 3. decembra) prijal 155 hlasmi za, pričom 5 členovia sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1. Závery

1.1 Toto stanovisko vychádza z predpokladu, že právo, a nie legislatíva, ktorú vymysleli právni experti, odráža správanie, ktoré určitá spoločnosť akceptuje a vyžaduje ako nevyhnutnú podmienku sociálneho poriadku. Právo netvoria formálne koncepcie, ktoré trvajú večne a sú vytesané do kameňa, ale súhrn písaných a nepísaných pravidiel a zásad, ktoré odzrkadľujú legitímne kolektívne záujmy každého občana v danom období dejín.

1.2 Tradičnou úlohou zákonodarcu v každom právnom systéme je interpretovať kolektívne záujmy spoločnosti, prípadne prostredníctvom právnych predpisov definovať, čo je správanie v súlade so zákonom a sankcionovať postupy, ktoré toto správanie porušujú. Dlhodobo panuje presvedčenie, že právne predpisy vyhlásené takýmto spôsobom musia byť nielen spravodlivé, ale aj nestranné. Musia byť takisto zrozumiteľné, prístupné, akceptovateľné a vynútiteľné. V dnešnej spoločnosti to však už nestačí.

1.3 V právnej oblasti sa príliš dlho kládol dôraz na minulosť. Zákonodarca a súdnictvo reagujú na nedostatky, spory, márne uplynuté lehoty a porušenia tak, že sa ich usilujú vyriešiť a napraviť. Spory, súdne konania a opravné prostriedky na dosiahnutie súladu so zákonom sú príliš nákladné. Tieto náklady nemožno merať iba v peniazoch.

1.4 EHSV naliehavo odporúča radikálnu zmenu prístupu. Treba sa vzdať stáročí starého prístupu k právu a zaujať proaktívny prístup. Je čas pozrieť sa na právo iným spôsobom: pozerať sa skôr dopredu ako dozadu, zamerať sa na to, ako sa právo používa a ako funguje v každodennom živote a ako ho prijíma komunita, ktorú má regulovať. Reagovať na problémy a riešiť ich je naďalej dôležité, avšak rozhodujúce je predchádzať príčinám problémov a zároveň uspokojiť potreby občanov a podnikov a uľahčiť ich vzájomné tvorivé pôsobenie.

1.5 Proaktívne právo je právo, ktoré vytvára možnosti a poskytuje viac nezávislosti. Uskutočňujú ho adresáti práva, t. j. jednotlivci a podniky, vytvára sa spolu s nimi a pre nich. Proaktívne právo vychádza z predstavy spoločnosti, v ktorej si jednotlivci a podniky uvedomujú svoje práva, môžu využívať výhody, ktoré im poskytuje právo, poznajú svoje zákonné povinnosti, aby sa v rámci možností vyhli problémom a môžu vyriešiť neodvratné spory v rannom štádiu využitím najvhodnejších metód.

1.6 Proaktívny prístup k právu sa usiluje o kombináciu metód v záujme dosiahnutia stanovených cieľov: dôraz sa nekladie len na právne predpisy a ich formálne uplatňovanie. Stanoviť tieto ciele a najvhodnejšiu kombináciu metód na ich dosiahnutie si vyžaduje zapojenie zúčastnených strán v rannom štádiu, zosúladenie cieľov, vytvorenie spoločnej predstavy a poskytnutie podpory a usmernenia pre úspešnú realizáciu hneď od začiatku. EHSV je presvedčený, že nový spôsob myslenia, ktorý predstavuje proaktívny prístup, sa dá všeobecne použiť na právo a tvorbu práva.

1.7 Právny systém Spoločenstva je svojou povahou presne takým typom oblasti, v ktorej by sa mal pri plánovaní, vypracovávaní a implementovaní právnych predpisov zaujať proaktívny prístup. V tomto kontexte by chcel EHSV zdôrazniť, že pravidlá a predpisy nie sú jediným a vždy najlepším spôsobom, ako dosiahnuť stanovené ciele. Niekedy môže regulátor tieto ciele najlepšie podporiť tým, že sa zdrží regulácie a v prípadoch, keď je to opodstatnené, podporí samoreguláciu a koreguláciu. Za takýchto okolností nadobúdajú základné zásady subsidiarity, proporcionality, opatrnosti a udržateľnosti nový význam a rozmer.

1.8 Podľa EHSV môže zmena v oblasti prístupu práva EÚ a jeho tvorcov – zákonodarcov a administrátorov v najširšom zmysle – znamenať pre jednotný trh značné výhody. Táto zmena spočíva v tom, že dôraz, ktorý sa kladie na vnútorný aspekt právneho systému, pravidlá a inštitúcie, sa prenesie na vonkajší aspekt, na adresátov práva – spoločnosť, občanov a podniky – ktorým má právny systém slúžiť.

1.9 Hoci transpozícia a implementácia právnych predpisov sú významným krokom k lepšej právnej úprave na úrovni EÚ, jej úspešnosť by sa mala hodnotiť na základe toho, ako sa dosiahli ciele na úrovni adresátov práva, t. j. občanov a podnikov. O obsahu právnych predpisov by sa mali tí, ktorým sú určené, informovať spôsobom im zrozumiteľným. Ide v prvom rade o subjekty, správania ktorých sa tieto právne predpisy týkajú, teda nielen o príslušné inštitúcie a administrátorov.

1.10 Uplatňovanie proaktívneho prístupu k právu by sa malo systematicky zohľadňovať pri každej tvorbe právnych predpisov a ich implementácii v rámci EÚ. EHSV je pevne presvedčený, že ak by sa tento prístup stal súčasťou nielen programu „lepšia právna úprava“, ale i prioritou zákonodarcov a administrátorov na európskej, národnej a regionálnej úrovni, umožnilo by to postaviť silné právne základy, z ktorých by mali osoh jednotlivci a podniky.

2. Odporúčania

2.1 Právna istota je jedným zo základných predpokladov dobre fungujúcej spoločnosti. Adresáti práva musia poznať právo a rozumieť mu, aby bolo funkčné. EHSV práve v tejto súvislosti upozorňuje na proaktívny prístup k právu. Ide o prístup, ktorý sa orientuje na budúcnosť a ktorého cieľom je presadzovať to, čo je žiaduce a ex ante maximalizovať možnosti a zároveň minimalizovať problémy a riziká.

2.2 EHSV prostredníctvom tohto stanoviska z vlastnej iniciatívy poukazuje na to, že cieľ „lepšia právna úprava“ by sa mal zamerať na dosiahnutie optimálnej kombinácie regulačných prostriedkov, ktoré najlepšie podporia ciele spoločnosti a správne fungovanie právneho prostredia priaznivého pre občanov a podniky.

2.3 Cieľom tohto stanoviska je ukázať, ako môže proaktívny prístup k právu podnietiť lepšiu právnu úpravu prostredníctvom nového spôsobu myslenia, ktorého východiskovým bodom sú skutočné životné potreby a priania jednotlivcov a podnikov.

2.4 Pri vypracovávaní právnych predpisov by sa mal zákonodarca usilovať o vytvorenie funkčne účinných pravidiel, ktoré odrážajú skutočné životné potreby a implementujú sa spôsobom, ktorý umožňuje dosiahnutie konečných cieľov týchto pravidiel.

2.5 Životný cyklus určitého právneho predpisu sa nezačína vypracovaním návrhu a nekončí jeho formálnym prijatím. Právny predpis nie je cieľom. Cieľom je jeho úspešné uplatňovanie. Avšak ani implementácia neznamená len presadzovanie právnych predpisov inštitúciami. Znamená tiež ich prijatie a akceptáciu príslušnými jednotlivcami a organizáciami a v prípade potreby zmenu správania týchto jednotlivcov a organizácií.

2.6 Niektoré dôsledky spomínaného prístupu, vrátane praktických, môžeme predvídať:

— aktívna a účinná účasť zainteresovaných strán namiesto jednoduchých konzultácií s nimi, a to v štádiu pred vypracovaním, ako i počas vypracovania návrhu a v priebehu celého rozhodovacieho procesu,

— posúdenia vplyvu by zohľadňovali nielen ekonomické, ale tiež sociálne a etické otázky; do úvahy by sa vzali nielen záujmy podnikateľov ale aj spotrebiteľov; vypočuli by sa tiež názory anonymných občanov a nielen organizovanej občianskej spoločnosti,

— predvídanie skôr riešení než problémov, používanie práva na dosiahnutie a dodržiavanie cieľov, umožnenie toho, aby sa práva a slobody stali v danom kultúrnom kontexte skutočnosťou,

— vypracovávanie právnych predpisov takým spôsobom, aby boli čo najpriamejšie a najbližšie k svojmu adresátovi; používanie ľahko zrozumiteľného a jasného jazyka,

— odstránenie prebytočných, nekoherentných a obsolétnych právnych predpisov a harmonizácia významu výrazov, definícii, opisov, obmedzení a výkladov v podobe spoločných referenčných rámcov,

— presadzovanie zavedenia nových oblastí zmluvnej slobody, samoregulácie a koregulácie a oblastí, ktoré môžu byť pokryté normami alebo kódexmi správania na národnej a európskej úrovni,

— uprednostnenie „vzorových právnych predpisov“ (tzv. režimy 28) pred príliš podrobnou a nepotrebnou úplnou harmonizáciou.

2.7 Začať by sa mohlo výskumnými projektmi a dialógom so zainteresovanými stranami o špecifickej úlohe proaktívneho prístupu k právu v priebehu celého životného cyklu a na všetkých úrovniach regulácie.

2.8 EHSV preto odporúča, aby Európska komisia, Rada a Európsky parlament uplatňovali proaktívny prístup pri plánovaní, vypracovávaní, revízii a implementácii práva Spoločenstva a nabádali k tomu i členské štáty vždy, keď je to odôvodnené.

3. Úvod: trochu z teórie práva

3.1 V oblasti pravidiel, alebo inými slovami v oblasti normatívnych systémov, charakterizuje „právne“ normy v protiklade s morálnymi alebo estetickými pravidlami možnosť štátneho donútenia, ktoré spočíva v tom, že dodržiavanie noriem môže vyžadovať súd a že ich porušenie môže byť sankcionované. Jedným z typických znakov ius cogens (alebo absolútnej normy) je možnosť vynútiteľnosti v zásade prostredníctvom súdov, aby sa dosiahlo uplatňovanie práva alebo aby sa uložili sankcie v prípade jeho porušenia.

3.2 Samotným základom normatívneho právneho systému je však koncepcia, podľa ktorej je dodržiavanie práva zo všeobecného hľadiska dobrovoľné a súdne konanie je výnimkou, t. j. ultima ratio. Bez dobrovoľného a širokého súhlasu verejnosti s dodržiavaním povinností, ktoré ukladajú tieto normy, by bola účinnosť práva nenapraviteľne ohrozená.

3.3 Tu pramení zodpovednosť zákonodarcu vydávať právne predpisy, ktoré budú v širokej miere podporovať občanov v tom, aby ich dobrovoľne dodržiavali. V skutočnosti ide o nevyhnutný predpoklad, aby boli práva každého jednotlivca rešpektované a o základný kameň života v spoločnosti. V tomto kontexte má snaha o dobrú tvorbu právnych predpisov a lepšiu tvorbu právnych predpisov (1) osobitný význam a významné dôsledky pre výklad, začlenenie a uplatňovanie právnych predpisov.

3.4 Z uvedeného vyplýva, že právo musí byť nielen nestranné alebo „spravodlivé“ (2) ale aj:

— zrozumiteľné,

— prístupné,

— akceptovateľné (3) a

— vynútiteľné.

Ak nie sú splnené uvedené kritéria, adresáti práva majú tendenciu ho odmietať a tí, ktorých úlohou je zabezpečiť jeho dodržiavanie, ho neuplatňujú. Výsledkom toho sa právo stáva obsolétnym a „sila“ spravodlivosti sa nemôže účinne uplatňovať.

3.5 Pre vnútroštátne právne systémy ide o významnú otázku, ktorej význam je však ešte väčší v takom právnom systéme, aký má Európska únia, v ktorom nemáme len jeden právny štát: „povinnosť“ vlastná legislatívnej činnosti spadá do právomoci Spoločenstva, zatiaľ čo uplatňovanie a uloženie sankcií je v zásade otázkou štátneho donútenia v rámci vnútroštátneho právneho systému.

3.6 To pravdepodobne vysvetľuje, prečo snaha o lepšiu tvorbu právnych predpisov, ktorá sa prejavuje vo všetkých členských štátoch a ktorá vôbec nie je ničím novým, nedávno nadobudla pre inštitúcie Spoločenstva mimoriadny význam.

3.7 Predvídateľnosť, udržateľnosť a stabilnosť sú základné požiadavky pre dobre fungujúce právne prostredie priaznivé pre občana a podniky. Zainteresované subjekty potrebujú určitú mieru právnej istoty, aby si mohli stanoviť ciele, realizovať plány a dosiahnuť predvídateľné výsledky. Zákonodarca v najširšom zmysle slova by sa mal usilovať o zabezpečenie takejto istoty, poskytnutie stabilného právneho rámca a zároveň o to, aby si legislatíva plnila svoju úlohu.

3.8 V tomto kontexte je zámerom predkladaného stanoviska z vlastnej iniciatívy poukázať na inovačný prístup k právu, ktorý má svoj pôvod v nordickej škole proaktívneho práva a v jej predchodcoch (4) a zistiť, do akej miery môže predstavovať tento prístup ďalší krok k lepšej právnej úprave na úrovni EÚ. Zohľadnili sme tiež všetky stanoviská výboru na túto tému, ktoré predstavujú už teraz veľmi významnú časť doktríny a ktorých dedičstvo je vítanou súčasťou tohto stanoviska.

4. Stručne o lepšej právnej úprave, lepšej implementácii a lepšom uplatňovaní legislatívy EÚ

4.1 Koncepcia lepšej tvorby právnych predpisov, ktorá kladie dôraz na adresátov právnych predpisov (5), zahŕňa niekoľko zásad, ktorých význam v posledných rokoch vzrástol. Ide o predbežné konzultácie, obmedzenie množstva právnych predpisov, odstránenie obsolétnych právnych predpisov alebo návrhov, zníženie administratívnej záťaže a výdavkov, zjednodušenie aquis Spoločenstva, lepšiu kvalitu legislatívnych návrhov zahŕňajúcu posúdenia dosahov ex ante a ex post, obmedzenie právnych predpisov len na podstatné aspekty a dôraz na ciele a udržateľnosť legislatívy pri zachovaní flexibility.

4.2 Európska komisia (6), Európsky parlament (7) a Európsky hospodársky a sociálny výbor (8) už dlho presadzujú a obhajujú, aby sa lepšia právna úprava, zjednodušenie a komunikovanie stali hlavnými politickými cieľmi v kontexte dokončenia jednotného trhu. Spomedzi prvých dokumentov na túto tému nesmieme zabudnúť na významnú správu MOLITOR z roku 1995, ktorá obsahuje osemnásť stále aktuálnych odporúčaní (9).

4.3 Lepšia tvorba právnych predpisov tiež zahŕňa zásady subsidiarity a proporcionality a môže tiež znamenať, že na vypracovaní právnych predpisov sa zúčastňujú zainteresované strany napríklad prostredníctvom samoregulácie a koregulácie pod prísnym dohľadom zákonodarcu, ako sa uvádza v Medziinštitucionálnej dohode o lepšej tvorbe právnych predpisov z roku 2003 (10) a v ďalších výročných správach Komisie.

4.4 Lepšia tvorba právnych predpisov nie je nutne synonymom menšej regulácie alebo deregulácie (11). Naopak právna istota je jednou zo základných požiadaviek dobre fungujúceho jednotného trhu (12).

4.5 Od roku 2000 sa Stredisko pre monitorovanie jednotného trhu EHSV zameriava na iniciatívy zainteresovaných strán, ktoré z hľadiska občianskej spoločnosti predvídajú lepšiu tvorbu právnych predpisov. EHSV ako inštitucionálne fórum vyjadrujúce názory organizovanej občianskej spoločnosti pozorne sleduje pracovný program Komisie a v priebehu rokov jej prostredníctvom svojich stanovísk poskytol rady v otázkach týkajúcich sa lepšej právnej úpravy (13).

4.6 V spolupráci so Strediskom pre monitorovanie jednotného trhu vytvorila Komisia databázu venovanú európskej samoregulácii a koregulácii (14). Na základe údajov zozbieraných o iniciatívach v oblasti samoregulácie chce stredisko pracovať na modeloch (ukazovatele účinnosti, usmernenia o monitorovaní a uplatňovaní atď.) a vybudovať zoskupenie združujúce akademické kruhy, skupiny odborníkov, zainteresované strany a inštitúcie a zamerané na otázky samoregulácie a koregulácie.

5. Trochu prevencie: proaktívny prístup

5.1 V právnej oblasti sa tradične kládol dôraz na minulosť. Právny výskum sa zameriaval hlavne na zlyhania – nedostatky, súdne prieťahy a nedodržiavanie práva.

5.2 Proaktívny prístup kladie dôraz na iný aspekt, na budúcnosť. Proaktívny je v protiklade s reaktívnym alebo pasívnym. Prístup, ktorý výslovne nazývame proaktívnym právom, sa objavil vo Fínsku v deväťdesiatych rokoch. Nordická škola proaktívneho práva (Nordic School of Proactive Law) vznikla v roku 2004 (15) ako reakcia na potrebu ďalej rozvíjať praktické metódy a právne teórie v tejto novej oblasti.

5.3 Výraz proaktívny znamená konať vopred, prevziať kontrolu a vlastnú iniciatívu (16). Všetky tieto prvky sú súčasťou proaktívneho prístupu k právu, ktorý rozlišuje dva ďalšie aspekty proaktivity: propagačný rozmer (propagovať to, čo je žiaduce; podporovať dobré správanie) a preventívny rozmer (zabrániť tomu, čo nie je žiaduce, zabrániť tomu, aby sa právne riziká nezmenili na skutočnosť).

5.4 Proaktívny prístup k právu zdôrazňuje skôr úspech ako neúspech. Ide tu o prevzatie iniciatívy a podporu a upevnenie faktorov, ktoré stoja za úspechom. Proaktívne právo má svoj pôvod v proaktívnom uzatváraní zmlúv (17). Pôvodným cieľom bolo poskytnúť rámec, ktorý by umožnil začleniť právnu predvídateľnosť do konkrétnej praxe každodenného života na pracovisku a zlúčiť dobré zmluvné a právne postupy, postupy v oblasti plánovania, kvality a rizikového riadenia.

5.5 Proaktívne právo sa v značnej miere inšpirovalo preventívnym právom (18), ktoré sa však zaoberá problémami z pohľadu právnika, pričom sa sústredí na prevenciu právnych rizík a sporov. Proaktívne právo sa usiluje o zabezpečenie úspechu a vytvorenie podmienok na dosiahnutie stanovených cieľov v danej situácii. Ak použijeme analógiu so zdravotnou starostlivosťou a preventívnou medicínou, možno povedať, že proaktívne právo spája aspekty podpory zdravia a aspekty prevencie chorôb: cieľom je pomôcť jednotlivcom a podnikom udržať sa v dobrom „právnom zdraví“ a vyhnúť sa „chorobám“, ktorými sú právna neistota, konflikty a spory.

6. Ako môže proaktívny prístup ďalej prispieť k lepšej právnej úprave, lepšej implementácii a lepšom vykonávaní legislatívy EÚ

6.1 Jedným zo základných cieľov Európskej únie je ponúknuť svojim občanom priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bez vnútorných hraníc, priestor založený na zásadách transparentnosti a demokratickej kontroly. Spravodlivosť však nevzniká jednoducho iba poskytnutím prístupu k súdom alebo vytvorením opravných prostriedkov, ktoré možno použiť posteriori. Potrebný je silný právny základ, aby mohli jednotlivci a podniky úspešne fungovať.

6.2 Jednotlivci a podniky očakávajú od zákonodarcu rozumnú mieru istoty, jasnosti a koherencie, aby si mohli stanoviť ciele, implementovať plány a dosiahnuť predvídateľné výsledky.

6.3 Zákonodarca by mal bezpochyby dbať na to, aby mali jednotlivci alebo podniky dostatočné informácie o tom, ako sa na nich môže uplatňovať právo, kde môžu v prípade potreby nájsť informácie o tom, v akom sú právnom postavení alebo informácie, ako sa vyhnúť prípadným sporom v rámci možností alebo vyriešiť spor najvhodnejším spôsobom (19). Zo skúsenosti a z výskumov vyplýva, že jednotlivci a podniky – najmä spotrebitelia a malé a stredné podniky – nemajú v súčasnosti dostatočné informácie.

6.4 V Medziinštitucionálnej dohode o lepšej tvorbe právnych predpisov Európsky parlament, Rada a Komisia definovali niektoré spoločné záväzky a ciele na zlepšenie kvality tvorby právnych predpisov a presadzovanie jednoduchosti, jasnosti a koherencie pri vypracovávaní právnych predpisov, ako i transparentnosti legislatívneho procesu.

6.5 Je však jasné, že lepšia právna úprava sa nemôže dosiahnuť iba vďaka úsiliu samotných signatárskych inštitúcií (20). Programy zamerané na zjednodušovanie a iné iniciatívy na národnej a regionálnej úrovni sa musia rozvíjať a posilňovať. Koordinované úsilie je nevyhnutné a národné, regionálne a miestne orgány zodpovedné za implementáciu práva EÚ sa musia zapojiť spolu s tými, ktorým sú právne predpisy určené (21).

6.6 Európska únia už prijala opatrenia, ktoré idú smerom k proaktívnemu prístupu. V tejto súvislosti EHSV víta:

— rozhodnutie vytvoriť jednotný trh a neskôr aj jednotnú menu,

— možnosti sociálnych partnerov viesť v súlade so zmluvou rokovania o spôsobe tvorby práva v sociálnej oblasti,

— iniciatívu „Small Business Act“/„Najskôr myslieť v malom“ (KOM(2008) 394 v konečnom znení, 25. júna 2008) spolu s prílohou s názvom „Výmena dobrej praxe v politike pre MSP“ (22),

— príklady osvedčených postupov z členských štátov slúžiace ako zdroj inšpirácie pre implementáciu „Small Business Act“ (23), ako i príklady zozbierané v rámci Európskej charty pre malé podniky a

— Európskych podnikateľských ocenení udeľovaných za mimoriadne úspešnú podporu regionálnych podnikateľských aktivít,

— Revidované usmernenia Komisie týkajúce sa posúdenia dosahu (KOM(2008) 32 v konečnom znení),

— internetovú sieť Solvit určená na riešenie problémov,

— službu pomoci v oblasti práva duševného vlastníctva,

— podporu Komisie pri vytváraní európskych noriem,

— internetovú stránku a databázu EHSV týkajúca sa samoregulácie a koregulácie.

6.7 Zdá sa, že toto úsilie bolo doteraz nesúrodé a nezdá sa, že by sa v súčasnosti uskutočňovalo mnoho výskumu alebo že by si jednotlivé sektory zobrali vzájomne ponaučenia zo získaných skúseností. Bolo by užitočné preskúmať výsledky prijatých opatrení, ich význam, dôsledky a prínos, tak ako sa uplatňujú v iných oblastiach. EHSV odporúča, aby sa uvedené iniciatívy podrobne sledovali a využili na zistenie osvedčených postupov a ich výmenu.

6.8 Na druhej strane môžu potrebu proaktívneho prístupu ilustrovať niektoré nedávne príklady zbytočných problémov a ťažkostí:

— smernica 2006/123/ES z 12. decembra 2006o službách na vnútornom trhu (známa ako „Bolkesteinova smernica“) (24),

— smernica 2005/29/ES z 11. mája 2005 o nekalých obchodných praktikách (25),

— smernica 2008/48/ES z 23. apríla 2008 o zmluvách o spotrebiteľskom úvere (26), hoci ju už spochybnili takmer všetky zainteresované strany (27),

— celý balík spotrebiteľského acquis (28), ktorý sa všeobecne považuje za zle vypracovaný, zle prebratý a nedostatočne implementovaný (29),

— uplatňovanie spoločného referenčného rámca, ktorého chvályhodným zámerom je zjednodušiť legislatívu v oblasti zmluvného práva; výsledkom je však „monštrum“, ktorého iba všeobecná časť pozostáva z približne 800 strán (30)!

— nedávny návrh smernice týkajúcej sa prisťahovalectva (31),

— priznaný neúspech v súvislosti s maloobchodnými finančnými službami a najmä v súvislosti so zadlženosťou (32),

— narastajúci transpozičný deficit v členských štátoch, ktorý uznala dokonca aj Komisia (33).

6.9 Cieľom tohto stanoviska je ukázať, ako môže proaktívny prístup k právu podnietiť lepšiu právnu úpravu prostredníctvom nového spôsobu myslenia, ktorého východiskovým bodom sú skôr skutočné životné potreby a priania jednotlivcov a podnikov než právne nástroje a spôsob, akým by sa mali použiť.

6.10 To znamená, že pri vypracovaní právnych predpisov by sa mal zákonodarca usilovať o vytvorenie funkčne účinných pravidiel, ktoré odrážajú skutočné životné potreby a implementujú sa spôsobom, ktorý umožňuje dosiahnutie konečných cieľov týchto pravidiel. O obsahu pravidiel by sa mali tí, ktorým sú určené, informovať spôsobom im zrozumiteľným, aby ich pochopili a mohli dodržiavať.

6.11 Životný cyklus určitého právneho predpisu sa nezačína vypracovaním návrhu, ani sa nekončí jeho formálnym prijatím. Právny predpis nie je cieľom. Cieľom je jeho úspešná implementácia. Avšak ani implementácia neznamená len presadzovanie právnych predpisov inštitúciami. Znamená tiež ich prijatie a akceptáciu príslušnými jednotlivcami a organizáciami a v prípade potreby zmenu správania týchto jednotlivcov a organizácií. Výskum v tomto smere nasvedčuje tomu, že s mierou účasti partnerov na rokovaniach o pravidlách, z ktorých sa neskôr stal európsky právny predpis, rastie úspech jeho uplatňovania.

Niektoré dôsledky spomínaného prístupu – vrátane praktických – na rozhodovací proces týkajúci sa tvorby, implementácie a uplatňovania legislatívy EÚ, môžeme predvídať.

6.12.1 V súvislosti s týmito dôsledkami treba uviesť aktívnu a účinnú účasť zainteresovaných strán než len jednoduché konzultácie s nimi, a to pred vypracovaním, počas vypracovania návrhu a v priebehu celého rozhodovacieho procesu. Tým sa zabezpečí, že východiskovým bodom budú problémy skutočného života a ich riešenia a rozhodovací proces bude nepretržitým dialógom a vzájomným učením sa založeným na dosahovaní konkrétnych cieľov (34).

6.12.2 Po druhé, v posúdeniach dosahu by sa mali zohľadniť nielen ekonomické, ale tiež sociálne a etické otázky. Záujem by sa nemal obmedziť iba na pracovné prostredie, ale tiež spotrebiteľa ako konečného prijímateľa právnych opatrení a iniciatív. Okrem názorov občianskej spoločnosti by sa mali vypočuť aj názory anonymného občana (35).

6.12.3 Po tretie, mali by sa predvídať skôr riešenia než problémy, právo by sa malo používať na dosiahnutie a dodržiavanie cieľov a namiesto dôrazu kladeného na formalistickú právnu logiku (36), by sa práva a slobody mali stať v danom kultúrnom kontexte skutočnosťou.

6.12.4 Právne predpisy by sa mali tiež vypracovávať takým spôsobom, aby boli čo možno najpriamejšie a najbližšie k svojmu adresátovi. Malo by sa dbať na to, aby sa používal ľahko zrozumiteľný a jasný jazyk a aby sa o obsahu právnych predpisov informovalo vhodným spôsobom, pričom by ich implementácia a vykonávanie boli sprevádzané a usmerňované vo všetkých fázach ich životného cyklu.

6.12.5 Okrem toho by sa mali odstrániť prebytočné, nekoherentné a obsolétne právne predpisy a mal by sa harmonizovať význam výrazov, definícii, opisov, obmedzení a výkladov v podobe spoločných referenčných rámcov (37). Takisto je veľmi dôležité prestať vytvárať európsky žargón, resp. nové výrazy bez jednoznačného významu, ktoré sa bežne používajú bez toho, aby väčšina ľudí vedela, čo vlastne znamenajú.

6.12.6 Na národnej a európskej úrovni (38) by sa malo tiež presadzovať zavedenie nových oblastí zmluvnej slobody, samoregulácie a koregulácie, ako i oblastí, ktoré môžu pokryť normy alebo kódexy správania a zároveň by sa mali zistiť a odstrániť legislatívne prekážky, ktoré im stoja v ceste.

6.12.7 Napokon by mal legislatívny prístup uprednostniť „vzorové právne predpisy“ (tzv. režimy 28) pred príliš podrobnou a nepotrebnou harmonizáciou a v prípadoch, keď je to odôvodnené, ponechať značný a primeraný priestor pre samoreguláciu a koreguláciu.

6.13 Začať by sa mohlo výskumnými projektmi a dialógom so zainteresovanými stranami o špecifickej úlohe proaktívneho prístupu k právu v priebehu celého životného cyklu a na všetkých úrovniach regulácie. Prvým krokom by mohli byť diskusie za okrúhlym stolom alebo semináre s akademickými kruhmi, skupinami odborníkov, zainteresovanými stranami a inštitúciami s cieľom vytvoriť rámec a akčný plán pre ďalšie iniciatívy, ktorých cieľom by bolo vždy implementovať hľadisko proaktívneho prístupu, ako je to v prípade zásad subsidiarity a proporcionality. Stredisko pre monitorovanie jednotného trhu by mohlo byť platformou pre ďalšie diskusie o proaktívnom prístupe k právu, a to vzhľadom na jeho zrejmý záujem o otázky súvisiace s lepšou právnou úpravou.

V Bruseli 3. decembra 2008 Predseda Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Mario SEPI Generálny tajomník Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru Martin WESTLAKE

(1) Definíciu spojenia „lepšia tvorba právnych predpisov“ na účely inštitúcií EÚ možno nájsť v stanovisku EHSV na tému Lepšia tvorba právnych predpisov, CESE, Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006, s. 39, spravodajca pán Retureau. Právne hľadisko sa uvádza v Medziinštitucionálnej dohode o lepšej tvorbe právnych predpisov z roku 2003, Ú. v. EÚ C 321, 31.12.2003.

(2) Bez ohľadu na význam, ktorý sa tomuto pojmu pripisuje v danej spoločnosti a v danom historickom období; konflikt medzi „pozitívnym právom“ a „prirodzeným právom“ bol témou mnohých gréckych tragédií.

(3) Relevantnosť a primeranosť sú dve hlavné podmienky akceptovateľnosti právnych predpisov (pozri bod 1.6 stanoviska EHSV Ú. v. EÚ C 48, 21.2.2002, s. 130 na tému Zjednodušovanie z 29. novembra 2001, spravodajca pán Walker.

(4) Podrobnejšie informácie možno nájsť v článku s názvom An Ounce of Prevention – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Succes (Trochu prevencie – Proaktívne právne opatrenia pre úspešné podnikové zmluvy), ktorého autorkou je Helena Haapio. Bol uverejnený v čísle 1/2007 fínskej právnickej revue JFT, ktorú vydáva združenie fínskych právnikov, ako i v týchto publikáciách: Helena Haapio (Ed.): A Proactive Approach to Contracting and Law (Proaktívny prístup k uzatváraniu zmlúv a právu), Turku 2008 a Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (Eds): A Proactive Approach (Proaktívny prístup), časopis Scandinavian Studies in Law, číslo 49, Štokholm 2006; pozri http://www.cenneth.com/sisl/tom.php?choice=volumes&page=49.html.

(5) Ako sa správne uvádza v stanovisku EHSV na tému Lepšia tvorba právnych predpisov Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006, s. 39 (bod 1.1.2, spravodajca pán Retureau), „lepšia tvorba právnych predpisov znamená predovšetkým postaviť sa na úroveň adresáta právnej normy. Z toho vyplýva dôležitosť participačného prístupu, ktorý organizuje predbežné konzultácie s organizáciami občianskej spoločnosti a sociálnymi partnermi“.

(6) Hlavné dokumenty Komisie na danú tému:

— Stratégia EÚ v oblasti trvalo udržateľného rozvoja, KOM(2001) 264 v konečnom znení

— Oznámenie o hodnotení vplyvu, KOM(2002) 276 v konečnom znení

— Akčný plán pre lepšiu právnu úpravu – Zjednodušenie a zlepšenie legislatívneho prostredia, KOM(2002) 278 v konečnom znení

— Získavanie a využívanie odbornosti, KOM(2002) 713 v konečnom znení

— Aktualizácia a zjednodušenie acquis communautaire, KOM(2003) 71 v konečnom znení

— Presadzovanie lisabonského programu Spoločenstva: Stratégia pre zjednodušenie regulačného prostredia, KOM(2005) 535 v konečnom znení

— Strategické hodnotenie programu Lepšia právna regulácia v Európskej únii, KOM(2006) 689

— Prvá správa o pokroku v súvislosti so stratégiou zjednodušenia regulačného prostredia, KOM(2006) 690 v konečnom znení

— Druhá správa o pokroku v súvislosti so stratégiou zjednodušenia regulačného prostredia, KOM(2008) 33 v konečnom znení

— Joint Practical Guide for the drafting of Community legislation (Spoločný praktický sprievodca pre osoby, ktoré sa v inštitúciách Spoločenstva podieľajú na vypracovávaní legislatívy).

(7) Hlavné dokumenty Európskeho parlamentu:

— Správa o lepšej tvorbe práva 2004: uplatňovanie zásady subsidiarity – 12. výročná správa, A6-0082/2006

— Správa o 21. a 22. výročnej správe Komisie o kontrole uplatňovania práva Spoločenstva (2003 a 2004), A6-0089/2006

— Správa o inštitucionálnych a právnych dôsledkoch používania nástrojov soft law, A6-0259/2007

— Správa o lepšej tvorbe práva v Európskej únii, A6-0273/2007

— Správa o minimalizácii administratívnych nákladov uložených právnymi predpismi, A6-0275/2007

— Správa o kvalitnejšej legislatíve 2005: uplatňovanie zásad subsidiarity a proporcionality – 13. výročná správa, A6-0280/2007

— Správa o preskúmaní jednotného trhu: riešenie prekážok a neefektívnosti prostredníctvom lepšieho vykonávania a presadzovania predpisov, A6-0295/2007

— Správa o 23. výročnej správe Komisie o kontrole uplatňovania práva Spoločenstva (2005), A6-0462/2007.

(8) Hlavné dokumenty EHSV:

— Stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému Zjednodušovanie pravidiel jednotného trhu, Ú. v. ES C 14, 16.1.2001, s. 1

— Stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému Zjednodušovanie, Ú. v. ES C 48, 21.2.2002, s. 130

— Prieskumné stanovisko na tému Zjednodušovanie a zlepšovanie regulačného prostredia, KOM(2001) 726 v konečnom znení, Ú. v. ES C 125, 27.5.2002, s. 105

— Stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému Zjednodušenie s hlavným odkazom na Európske riadenie: Lepšia tvorba právnych predpisov, Ú. v. EÚ C 133, 6.6.2003, s. 5

— Stanovisko na tému Aktualizácia a zjednodušenie acquis communautaire, KOM(2003) 71 v konečnom znení, Ú. v. EÚ C 112, 30.4.2004, s. 4

— Brožúra s názvom What is the state of the enlarged Single Market? – 25 Findings by the Single Market Observatory (Aký je stav rozšíreného jednotného trhu? – 25 zistení Strediska pre monitorovanie jednotného trhu), EESC C-2004-07-EN

— Informačná správa na tému Súčasný stav koregulácie a samoregulácie na jednotnom trhu, CESE 1182/2004 fin

— Brožúra s názvom Improving the EU regulatory framework – upstream and downstream of the legislative process (Zlepšenie regulačného rámca EÚ – legislatívny proces od začiatku do konca), EESC-2005-16-EN (iba vo verziách DE, EN, FR)

— Prieskumné stanovisko na tému Lepšia tvorba právnych predpisov vypracované na žiadosť britského predsedníctva Rady EÚ, Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006, s. 39

— Stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému Ako zlepšovať implementáciu a vykonávanie právnych predpisov EÚ, Ú. v. EÚ C 24, 31.1.2006, s. 52

— Stanovisko na tému Presadzovanie lisabonského programu Spoločenstva: Stratégia pre zjednodušenie regulačného prostredia, KOM(2005) 535 v konečnom znení, Ú. v. EÚ C 309, 16.12.2006, s. 18

— Prieskumné stanovisko na tému Zjednodušenie regulačného rámca v strojárstve, Ú. v. EÚ C 10, 15.1.2008, s. 8.

(9) Správa skupiny nezávislých odborníkov v oblasti legislatívneho a administratívneho zjednodušovania [KOM(95)0288 – C4-0255/95 – SEC(95)1379]. Treba spomenúť tiež správu MANDELKERN z novembra 2001 a jej odporúčania, ktoré sú zhrnuté v stanovisku výboru Ú. v. EÚ C 125, 27.5.2002, s. 105, spravodajca pán Walker.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF.

(11) Už v stanovisku CES z vlastnej iniciatívy na tému Zjednodušovanie pravidiel jednotného trhu, Ú. v. ES C 14, 16.1.2001, s. 1, ktorého spravodajcom bol pán Vever, EHSV uznáva, že cieľom nie je drastická a zjednodušená deregulácia, ktorá by ohrozovala kvalitu výrobkov, služieb a kolektívne záujmy všetkých adresátov nech už ide o podnikateľov, pracovníkov alebo spotrebiteľov. Ekonomika i spoločnosť potrebujú pravidlá, aby mohli účinne fungovať (bod 2.8). V stanovisku EHSV na tému Lepšia tvorba právnych predpisov Ú. v. ES C 24, 31.1.2006, s. 39 sa uvádza, že „Zjednodušovať znamená čo najviac zredukovať zložitosť práva, ale neznamená to, že by sa nutne mala drasticky obmedziť legislatívna práca Únie alebo dereglementácia. To by totiž bolo v protiklade s očakávaniami občianskej spoločnosti a potrebami právnej bezpečnosti a stability vyjadrenými podnikmi, predovšetkým malými a strednými. ‚V stanovisku na tému Preskúmanie jednotného trhu Ú. v. ES C 93, 27.4.2007, s. 25 (spravodajca pán Cassidy) EHSV pripomenul, že‘ Tvorba menšieho počtu právnych predpisov však nevyhnutne nevytvára lepší regulačný rámec.“ (bod 1.17).

(12) Less (legislation) is more [Menej (právnych predpisov) je viac], http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp.

(13) Výbor už mnohokrát predložil predsedníctvam Rady EÚ svoje prieskumné stanoviská (Ú. v. C 175, 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp.

(15) Pozri http://www.proactivelaw.org.

(16) V definíciách výrazu proaktívny, tak ako ich uvádzajú slovníky, sa zdôrazňujú dva kľúčové prvky: anticipácia, ktorá zahŕňa konanie predtým, ako nastane budúca situácia, napríklad „predvídať budúce problémy, potreby alebo zmeny“ (elektronický slovník Merriam-Webster) a prevzatie kontroly alebo vyvolanie zmeny, napríklad „kontrola situácie vyvolaním niečoho namiesto toho, aby človek čakal, keď bude musieť reagovať na to, čo sa stalo“ (proactive. Dictionary.com. WordNet® 3.0. Princeton University). Nedávny výskum v oblasti proaktívneho správania sa opiera o podobné definície. Parker et al. (2006) definuje proaktívne správanie ako anticipačné konanie z vlastnej iniciatívy, ktorého cieľom je zmeniť a zlepšiť situáciu alebo seba. Pozri Proactivity Research in Organisations Programme, http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) Prvá kniha venovaná proaktívnemu uzatváraniu zmlúv (Proactive Contracting) bola uverejnená vo fínskom jazyku v roku 2002: Soile Pohjonen (Ed.): Ennakoiva sopiminen. Helsinki 2002.

(18) Louis M. Brown ako prvý použil tento výraz na pomenovanie uvedeného prístupu vo svojom diele Manual of Preventive Law (Príručka preventívneho práva), Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Pozri civil.justice.2000 – A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000 (Predstavy o systéme občianskej spravodlivosti v informačnom veku 2000), http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) Už v stanovisko z vlastnej iniciatívy na tému Zjednodušovanie pravidiel jednotného trhu Ú. v. ES C 14, 16.1.2001, s. 1 spravodajca Vever poukázal na skutočnosť, že takmer všetky pravidlá EÚ vychádzajú výlučne z úzkeho kruhu inštitúcií EÚ, ktoré majú rozhodovacie alebo spolurozhodovacie právomoci a že tento nedostatok riadnej kultúry partnerstva so socio-ekonomickými aktérmi, ako i v zásade politický a administratívny prístup znemožňujú zástupcom občianskej spoločnosti, aby sa zodpovedným spôsobom zapojili do snách o zjednodušovanie (bod 3.5).

(21) Stanovisko výboru CESE Ú. v. ES C 325, 30.12.2006, s. 3 (spravodajca pán van Iersel) poukázalo na prepojenie správy EÚ a členských štátov.

(22) Stanovisko EHSV CESE Ú. v. ES C 27, 3.2.2009, s. 7, spravodajca pán Cappellini a stanovisko EHSV, spravodajca pán Malosse (v štádiu prípravy).

(23) Pozri prílohu 1 k uvedenému oznámeniu.

(24) Stanovisko EHSV CESE Ú. v. ES C 175, 27.7.2007, s. 14, spravodajkyňa pani Alleweldt.

(25) Stanovisko EHSV CESE Ú. v. ES C 108, 30.4.2004, s. 81, spravodajca pán Hernández Battaller.

(26) Ú. v. EÚ L 133, 22.5.2008, s. 66.

(27) Stanovisko EHSV CESE Ú. v. ES C 234, 30.9.2003, s. 1, spravodajca pán Pegado Liz.

(28) Na ukážku vyberáme aspoň 8 smerníc z celkového počtu 22, ktoré sú považované za hlavné acquis v oblasti ochrany spotrebiteľa: smernica 85/577/EHS z 20. decembra 1985 o zmluvách uzatváraných mimo prevádzkových priestorov, smernica 90/314/EHS z 13. júna 1990 o balíku cestovných, dovolenkových a výletných služieb, smernica 93/13/EHS z 5. apríla 1993 o nekalých podmienkach v spotrebiteľských zmluvách, smernica 94/47/ES o kúpe práva na časovo vymedzené užívanie nehnuteľností, smernica 97/7/ES z 20. mája 1997 o zmluvách na diaľku, smernica 98/6/ES zo 16. februára 1998 o označovaní cien, smernica 98/27/ES z 19. mája 1998 o súdnych príkazoch a smernica 1999/44/ES z 25. mája 1999 o predaji spotrebného tovaru a zárukách na spotrebný tovar.

(29) Stanovisko EHSV CESE Ú. v. ES C 256, 27.10.2007, s. 27, spravodajca pán Adams.

(30) Pozri EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis (Kompendium zmluvného práva ES – Porovnávacia analýza), Bielefeldská univerzita, (12. decembra 2006), autori: Prof. Hans Schulte-Nolke, Prof. Christian Twig-Felsener a Dr. Martin Ebers.

(31) Stanovisko EHSV CESE Ú. v. ES C 44, 16.2.2008, s. 91, spravodajca pán Pariza Castaños.

(32) Pozri Single Market in Financial Services Progress Report 2006 (Priebežná správa o jednotnom trhu s finančnými službami za rok 2006) a stanoviská EHSV Ú. v. ES C 151, 17.6.2008, s. 1 na tému Zelená kniha o retailových finančných službách na jednotnom trhu (spravodajcovia pán Iozia a pani Mader Saussaye); Ú. v. ES C 44, 14.2.2008, s. 74 na tému Úvery a sociálne vylúčenie v prosperujúcej spoločnosti (spravodajca pán Pegado Liz); Ú. v. ES C 65, 17.3.2006, s. 113 na tému Zelená kniha: Hypotekárne úvery v EÚ (spravodajca pán Burani); Ú. v. ES C 27, 3.2.2009, s. 18 na tému Biela kniha o integrácii trhov EÚ s hypotekárnymi úvermi (spravodajca pán Grasso).

(33) Pozri oznámenie Komisie na tému Európa výsledkov – Uplatňovanie práva Spoločenstva (KOM(2007) 502 v konečnom znení), súvisiace stanovisko Ú. v. ES C 204, 9.8.2008, s. 9, spravodajca pán Retureau a mimoriadne zaujímavý článok s názvom Active Transposition of EU Legislation (Aktívna transpozícia legislatívy EÚ), ktorého autorom je Dr. Michael Kaeding (EIPASCOPE 2007/03, s. 27).

(34) Už vo svojom stanovisku na tému Zjednodušovanie EHSV uviedol, že formálny konzultačný proces by sa nemal obmedzovať iba na partnerov, ktorých si Komisia sama vyberie. Do procesu treba zapojiť všetky zainteresované strany. Konzultačný proces by sa mal rozšíriť a o predkladanie návrhov by mali byť požiadané všetky strany, ktoré majú o to záujem, aby tak všetci mali možnosť zúčastniť sa na týchto konzultáciách (Ú. v. ES C 133, 6.6.2003, s. 5, body 4.1 a 4.1.1.1, spravodajca pán Simpson).

(35) Pozri najmä stanoviská EHSV na tému Lepšia tvorba právnych predpisov Ú. v. ES C 24, 31.1.2006, s. 39 a Normy kvality pre obsahy, postupy a metódy sociálnych analýz dosahu z pohľadu sociálnych partnerov a iných zástupcov občianskej spoločnosti Ú. v. ES C 175, 27.7.2007, s. 21, spravodajcom oboch stanovísk bol pán Retureau.

(36) Ako sa zdôraznilo už v stanovisku EHSV na tému Lepšia implementácia právnych predpisov EÚ Ú. v. ES C 24, 31.1.2006, s. 52, (spravodajca pán van Iersel), „ak má byť právny predpis vykonateľný, musí byť dostatočne jasný a aby bol efektívny, musí byť schopný vhodne reagovať na konkrétny problém. Zlé právne predpisy vedú k množeniu predpisov a vytváraniu obrovského množstva pravidiel, ktoré zaťažia podniky a zmätú občanov“ (bod 1.6).

(37) Po prvý raz bola táto metóda definovaná v oznámení Komisie na tému Aktualizácia a zjednodušenie acquis Spoločenstva (KOM(2003) 71 v konečnom znení), ku ktorému EHSV vypracoval stanovisko CESE Ú. v. ES C 112, 30.4.2004, s. 4, spravodajca pán Retureau.

(38) A stanovisko na tému Priority jednotného trhu 2005 – 2010 Ú. v. ES C 255, 14.10.2005, s. 22, (spravodajca pán Cassidy).