Osobitná správa č. 4/2013 „Spolupráca EÚ s Egyptom v oblasti správa vecí verejných“





SKRATKY CSF : Nástroj na podporu občianskej spoločnosti (Civil Society Facility) DCI-NSA : Nástroj rozvojovej spolupráce – neštátne subjekty (Development Co-operation Instrument - Non-State Actors) EED : Európska nadácia na podporu demokracie (European Endowment for Democracy) EIDHR : Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva (European Instrument for Democracy and Human Rights) ENPI : Nástroj európskeho susedstva a partnerstva (European Neighbourhood and Partnership Instrument) ESP : Európska susedská politika (European Neighbourhood Policy) ESVČ : Európska služba pre vonkajšiu činnosť HDP : Hrubý domáci produkt MEDA : Opatrenia sprevádzajúce reformu hospodárskych a sociálnych štruktúr v stredomorských nečlenských krajinách MMF : Medzinárodný menový fond MVO : Mimovládna organizácia NCCM : Národná rada pre detstvo a materstvo (National Council for Childhood and Motherhood) NCW : Národná rada pre ženy (National Council for Women) NCHR : Národná rada pre ľudské práva (National Council for Human Rights) NIP : Národný indikatívny program PEFA : Verejné výdavky a finančná zodpovednosť (Public Expenditure and Financial accountability) PETS : Prieskum na sledovanie verejných výdavkov (Public Expenditure Tracking Survey) PFM : Hospodárenie s verejnými financiami (Public Finance Management) SCAF : Najvyššia rada ozbrojených síl v Egypte (Supreme Council of the Armed Forces in Egypt) SIGMA : Podpora zlepšovania správy a riadenia (Support in Governance and Management) SRP : Sektorová rozpočtová podpora TSA : Jednotný účet štátnej pokladnice (Treasury Single Account) ZHRNUTIE I. Egypt je najväčšou krajinou arabského sveta a v severnej Afrike a na Blízkom východe tradične zohráva vedúcu úlohu. Stal sa taktiež významnou súčasťou arabskej jari, keď začiatkom roka 2011 došlo v Egypte k povstaniu proti Mubarakovmu režimu. II. Pred povstaním i po ňom bol Egypt jedným z hlavných príjemcov pomoci z nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI), ktorý EÚ využíva na podporu svojej európskej susedskej politiky (ESP). III. Egypt mal v období 2007 – 2013 pridelené prostriedky v približnej výške 1 mld. EUR. Približne 60 % týchto prostriedkov sa prerozdeľuje prostredníctvom sektorovej rozpočtovej podpory (SRP) egyptskej vláde, zvyšok je poskytovaný formou projektov dohodnutých s egyptskými orgánmi. EÚ taktiež sprístupnila omnoho menšie sumy priamo organizáciám občianskej spoločnosti, najmä prostredníctvom európskeho nástroja pre demokraciu a ľudské práva (EIDHR). IV. Audit sa zaoberal otázkou, či Európska komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) účinne riadili podporu EÚ tak, aby v Egypte zlepšili správu vecí verejných pred povstaním v roku 2011 a po ňom. V. Audit sa týkal obdobia do septembra 2012. Bol zameraný na dve kľúčové oblasti správy vecí verejných: ľudské práva a demokracia na jednej strane a hospodárenie s verejnými financiami a boj proti korupcii na druhej strane. V rámci auditu bolo skontrolovaných 25 projektov a tri hlavné programy SRP. Taktiež sa skúmalo, ako EÚ riadila širší rámec spolupráce ESP s Egyptom s cieľom dosiahnuť pokrok v týchto oblastiach. VI. Pri audite sa zistilo, že Komisia a ESVČ celkovo neboli schopné účinne riadiť podporu EÚ na zlepšenie správy vecí verejných v Egypte. Čiastočne to bolo spôsobené ťažkými podmienkami, s ktorými sa v Egypte stretávali, ale aj nedostatkami v spôsobe, akým ESVČ a Komisia riadili svoju spoluprácu s Egyptom. VII. Pred povstaním sa Komisii podarilo zaradiť do akčného plánu reforiem medzi EÚ a Egyptom v rámci ESP veľký počet otázok z oblasti ľudských práv a demokracie. Komisia urobila z tejto oblasti aj jednu zo svojich priorít pre pomoc v rámci nástroja ENPI. Nepodarilo sa jej však dosiahnuť pokrok, či už v rámci svojho dialógu s ESP alebo prostredníctvom hlavného projektu ENPI, ktorý v tejto oblasti financovala. Napriek týmto ťažkostiam Komisia i naďalej poskytovala egyptskej vláde významnú finančnú pomoc, najmä prostredníctvom rozpočtovej podpory. VIII. Pred povstaním boli projekty, z ktorých sa priamo financovali organizácie občianskej spoločnosti, relatívne úspešnejšie, ale dostávali veľmi obmedzené finančné prostriedky. Napriek značnému objemu finančnej podpory poskytovanej prostredníctvom rozpočtovej podpory nebol tento nástroj účinný pri podpore hospodárenia s verejnými financiami a dosiahol sa len malý pokrok. Komisia financovala veľmi dôležitý projekt zameraný na boj proti korupcii, ale i tento projekt sa rozbiehal pomaly a nebol dostatočne dôkladne monitorovaný. IX. Po povstaní znamenalo preskúmanie ESP výraznú snahu novovytvorenej ESVČ a Komisie zlepšiť účinnosť podpory EÚ. Toto preskúmanie sa však zatiaľ neprejavilo v podobe výraznej revízie podpory EÚ pre Egypt. Hoci dôraz preskúmania na podporu "pevnej demokracie" je pre Egypt veľmi relevantný, práva žien a menšín v Egypte predstavujú kľúčové otázky, ktoré neboli v preskúmaní a následnej novej pomoci dostatočne zdôraznené. Je ešte potrebné preukázať pridanú hodnotu nových mechanizmov na podporu občianskej spoločnosti a dodatočné finančné prostriedky pridelené organizáciám občianskej spoločnosti v Egypte boli skromné. X. Súvisiace preskúmanie rozpočtovej podpory EÚ určuje niektoré významné spôsoby, ako posilniť riadenie zo strany Komisie, ale tieto zmeny nebudú účinné, kým Komisia nebude pri uplatňovaní svojich podmienok prísnejšia. XI. V správe sú uvedené odporúčania, ako posilniť podporu ľudských práv a demokracie, hospodárenie s verejnými financiami, boj proti korupcii, a k potrebe revízie využívania rozpočtovej podpory pre Egypt. ÚVOD 1. Táto audítorská správa hodnotí úsilie Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a Európskej komisie presadzovať dobrú správu vecí verejných v Egypte pred udalosťami v roku 2011 a po nich. POSLEDNÝ VÝVOJ V EGYPTE 2. Egypt je s 84 miliónmi obyvateľov najväčšou krajinou arabského sveta a v severnej Afrike a na Blízkom východe zohráva tradične vedúcu úlohu. Žije v ňom taktiež jedna z najväčších moslimských populácií na svete, ale s výraznou kresťanskou menšinou. Jeho vzťahy so susedným Izraelom majú zásadný význam pre mier v regióne aj mimo neho. 3. Po zvrhnutí monarchie v roku 1952 vládli v Egypte do roku 2011 traja autokratickí prezidenti, každý z vojenského prostredia: najskôr plukovník Násir až do svojej smrti v roku 1970, potom plukovník Sadat do svojho zavraždenia moslimskými radikálmi v roku 1981 a od roku 1981 do 2011 Sadatov viceprezident Husní Mubarak, ktorý bol zároveň veliteľom vzdušných síl. 4. Mubarak ponechal zákony o výnimočnom stave, pôvodne zavedené po zavraždení Sadata, a to po celých tridsať rokov, keď bol pri moci. Do roku 2005 bol jediným kandidátom na prezidenta, a preto s veľkou väčšinou zvíťazil vo voľbách päťkrát po sebe. Jeho Národná demokratická strana podobne ovládla parlament. Nakoniec podľahol tlaku a v roku 2005 umožnil prezidentské voľby s viacerými kandidátmi, následne v nich však zaviedol také obmedzujúce podmienky, že kandidovať proti nemu bolo pre reálneho konkurenta len veľmi ťažké. 5. Na druhej strane Mubarak najmä od roku 2005 uskutočnil celý rad liberalizačných hospodárskych reforiem, ktoré medzinárodné spoločenstvo všeobecne uvítalo. Tieto reformy však skôr posilnili, než obmedzili nerovnosť vo vzťahu k armáde a ku kruhom spojeným s rodinou prezidenta, ktorá mala v krajine zásadné ekonomické záujmy. 6. Ľudové povstanie vypuklo 25. januára 2011, keď demonštranti protestovali proti pokračujúcim zákonom o výnimočnom stave a súvisiacej policajnej brutalite a mučeniu, chýbajúcim slobodným voľbám a obmedzenej slobode prejavu. Protesty boli zamerané aj proti rozšírenej korupcii a vysokej miere nezamestnanosti, ktorú sprevádzali zvyšujúce sa ceny potravín. Tieto vo veľkej miere neočakávané udalosti viedli k Mubarakovej rezignácii 11. februára 2011. 7. Od februára 2011 do júna 2012 bol Egypt fakticky spravovaný Najvyššou radou ozbrojených síl (SCAF). Táto rada v mnohých oblastiach pokračovala v autoritárskom prístupe predchádzajúcich vlád vrátane tvrdého zásahu proti zahraničným MVO, ktorý začal na jeseň 2011. Po viacerých odkladoch sa však prezidentské voľby konali v máji a júni 2012 a viedli k tesnému víťazstvu kandidáta Moslimského bratstva, Mohameda Morsiho. 8. Úspech Moslimského bratstva bol v súlade s jeho výrazným výsledkom v parlamentných voľbách na konci roka 2011, keď jeho kandidáti získali 235 zo 498 kresiel. Konzervatívnejší islamský blok vedený salafistami zároveň získal 123 kresiel. Sekulárne liberálne skupiny získali len približne 20 % kresiel napriek tomu, že v povstaní zohrávali významnú úlohu. Najvyšší súd v júni 2012 rozhodol, že niektoré aspekty volieb boli neústavné, a v roku 2013 sa teraz plánujú nové voľby. 9. V decembri 2012 hlasovali Egypťania za novú ústavu. Veľká časť egyptskej spoločnosti však vyjadrila silné obavy z toho, čo vníma ako posun k šariátskemu právu, z obmedzovania slobody prejavu a práv žien a menšín, ako aj z pokračujúcej privilegovanej úlohy armády. RÁMEC SPOLUPRÁCE EÚ 10. Dohoda o pridružení medzi Egyptom a EÚ, ktorá nadobudla účinnosť v roku 2004, stanovuje právny základ a inštitucionálny rámec spolupráce Egypta s EÚ. Asociačná rada sa má stretávať na ministerskej úrovni aspoň raz do roka a diskutovať o dôležitých otázkach týkajúcich sa dohody alebo o iných bilaterálnych alebo medzinárodných otázkach spoločného záujmu. Asociačný výbor, ktorému sú nápomocné podvýbory, má umožniť dialóg na úrovni vysokých úradníkov na zabezpečenie plnenia dohody. 11. Hlavným prvkom dohody o pridružení je jej dôraz na dodržiavanie demokratických princípov a základných ľudských práv (článok 2). Je to odrazom dlhodobého záväzku EÚ presadzovať ľudské práva a demokraciu v jej medzinárodných vzťahoch, čo je taktiež zakotvené v článku 21 Zmluvy o Európskej únii [1]. 12. Egypt je z hľadiska počtu obyvateľov najväčšou krajinou zahrnutou do európskej susedskej politiky (ESP) [2]. ESP bola spustená v roku 2004 s cieľom predísť vzniku nových hraníc medzi rozšírenou EÚ a jej južnými a východnými susedmi prostredníctvom posilňovania prosperity, stability a bezpečnosti EÚ a jej susedov. 13. Ústredným prvkom ESP sú bilaterálne akčné plány medzi EÚ a každou partnerskou krajinou ESP. Stanovujú rozsah krátkodobých a strednodobých priorít pre politické a hospodárske reformy dohodnuté medzi dvoma stranami. Akčný plán medzi EÚ a Egyptom prijala rada EÚ – Egypt v marci 2007 a tento plán zahŕňa šesť oblastí [3]. Plán mal skončiť v marci 2012, ale bol predĺžený počas obdobia prípravy nového akčného plánu v spolupráci s novými egyptskými orgánmi. Európska komisia každoročne uverejňuje správy o pokroku ESP týkajúce sa vykonávania plánovaných reforiem stanovených v akčných plánoch. 14. Až do konca roka 2010 bola Európska komisia zodpovedná za rozvoj prístupu ESP a následné programovanie a vykonávanie pomoci a celkový rámec spolupráce ESP. Po zriadení Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) v decembri 2010 prevzala ESVČ zodpovednosť za vytvorenie politiky a celkového rámca spolupráce a ESVČ a Komisia majú spoločnú zodpovednosť za programovanie pomoci. Za vykonávanie pomoci zostáva naďalej zodpovedná Komisia. FINANČNÁ POMOC EÚ 15. Nástroj európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) [4] bol zavedený v roku 2007 s cieľom poskytovať partnerským krajinám finančnú pomoc na vykonávanie akčného plánu. Nástroj ENPI nahradil predchádzajúci program finančnej pomoci EÚ pod názvom MEDA, ktorý sa týkal len južných a východných stredozemských krajín [5]. Pomoc z nástroja ENPI je podmienená dodržiavaním demokracie a ľudských práv (článok 28). Egypt je jedným z hlavných príjemcov pomoci z nástroja ENPI, keďže v rámci dokumentu o stratégii krajiny, ktorý prijala EÚ na obdobie 2007 – 2013 dostáva finančné prostriedky v približnej výške 1 mld. EUR. V dokumente o stratégii krajiny sú určené tri prioritné oblasti pomoci z nástroja ENPI (pozri prílohu I, v ktorej sú uvedené podrobné údaje o pridelených finančných prostriedkoch): a) podpora reforiem v oblasti demokracie, ľudských práv a spravodlivosti (90 mil. EUR); b) rozvoj konkurencieschopnosti a produktivity hospodárstva (409 mil. EUR); c) zabezpečenie udržateľnosti rozvoja (508 mil. EUR). 16. Približne 40 % pomoci z nástroja ENPI pre Egypt sa používa na financovanie projektov, kým realizácia rádovo 60 % pomoci z nástroja ENPI pre Egypt sa vykonáva prostredníctvom sektorovej rozpočtovej podpory. To znamená prideľovanie prostriedkov EÚ priamo do štátneho rozpočtu Egypta pod podmienkou, že Egypt bude plniť podmienky reformy odvetvia a podmienky hospodárenia s verejnými financiami [6]. V posledných rokoch Komisia vo svojich programoch kládla veľký dôraz na zlepšenie hospodárenia s verejnými financiami (ako prijímateľské vlády plánujú, plnia a kontrolujú svoje rozpočty) v snahe zlepšiť hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť a transparentnosť využívania štátnych finančných prostriedkov, ako aj finančných prostriedkov EÚ. Rozpočtová podpora je hlavný nástroj, ktorý Komisia na tento účel v Egypte používa. 17. Kým pomoc EÚ v Egypte je financovaná najmä prostredníctvom nástroja ENPI, ďalšia omnoho menšia podpora v oblasti správy vecí verejných sa poskytuje prostredníctvom Európskeho nástroja pre demokraciu a ľudské práva (EIDHR), tematických programov financovaných prostredníctvom nástroja rozvojovej spolupráce (DCI), nástroja stability (NS) a nedávno ustanoveného nástroja na podporu občianskej spoločnosti v susedstve. Kľúčovým znakom tejto podpory je, že Komisia ju môže poskytnúť priamo alebo prostredníctvom grantov organizáciám občianskej spoločnosti a inými neštátnymi subjektmi (NSA) bez toho, aby s vnútroštátnymi orgánmi musela uzavrieť dohody o financovaní. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 18. V rámci auditu sa skúmala celková otázka: "Riadila Európska komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) účinne podporu Európskej únie na zlepšenie správy vecí verejných pred povstaním v roku 2011 a po ňom?" 19. Audit sa týkal obdobia od spustenia nástroja ENPI v roku 2007 do septembra 2012 [7]. 20. Audit bol zameraný na dve kľúčové oblasti správy vecí verejných: demokracia a ľudské práva na jednej strane a hospodárenie s verejnými financiami a boj proti korupcii na druhej strane. a) V oblasti demokracie a ľudských práv audit skúmal: i) najrozsiahlejší program v oblasti ľudských práv financovaný z nástroja ENPI (17 mil. EUR); ii) každoročné financovanie z nástroja EIDHR a súvisiaceho tematického programu DCI o neštátnych subjektoch (NSA), vrátane vzorky 15 projektov v celkovej hodnote 2,95 mil. EUR); iii) dva projekty financované z nástroja stability (NS) v celkovej výške 2,86 mil. EUR. b) V oblasti hospodárenia s verejnými financiami a boja proti korupcii: i) tri najväčšie programy sektorovej rozpočtovej podpory (celková hodnota 304 mil. EUR) [8]; ii) hlavný projekt zameraný na boj proti korupcii financovaný z nástroja ENPI (2,5 mil. EUR). Podrobnejšie informácie o všetkých kontrolovaných intervenčných opatreniach sa nachádzajú v prílohe II. 21. Pri každej oblasti správy vecí verejných sa pri audite hodnotil aj akčný plán medzi EÚ a Egyptom, dialóg medzi EÚ a Egyptom o vykonávaní akčného plánu a správy Komisie o pokroku. 22. Dvor audítorov zhromaždil dôkazy na svoje hodnotenie formou preskúmania dokumentácie, rozhovorov s ESVČ, Komisiou, egyptskými orgánmi a organizáciami občianskej spoločnosti, ako s ostatnými darcami. Súčasťou auditu bola dvojtýždenná návšteva Egypta v júni 2012. Medzinárodný odborník poskytol audítorskému tímu poradenstvo v oblasti demokracie a ľudských práv. PRIPOMIENKY PRED POVSTANÍM SA DOSIAHLO LEN MÁLO VÝSLEDKOV NEÚČINNÝ PRÍSTUP K OTÁZKE ĽUDSKÝCH PRÁV PRED POVSTANÍM 23. Tak ako pri všetkých krajinách ESP Európska komisia pred prerokúvaním akčného plánu s egyptskými orgánmi v roku 2005 vydala "správu o krajine" [9], v ktorej hodnotila situáciu v Egypte. Správa obsahovala kritické pripomienky k politickej situácii a zdôrazňovala negatívny vplyv zákona o výnimočnom stave na ľudské práva a demokraciu. 24. Po rokovaniach s egyptskými orgánmi sa Komisii podarilo zaradiť do akčného plánu medzi 19 oblastí s vysokou prioritou aj tri oblasti týkajúce sa ľudských práv a demokracie [10]. Na podrobnejšej úrovni však akčný plán obsahoval až 39 prioritných opatrení v oblasti ľudských práv a demokracie. To predstavovalo príliš ambiciózny program, ktorý sa nezakladal na jasne vyjadrených prioritách zo strany Komisie. 25. Plánované opatrenia zahŕňali citlivé témy, akými sú spolupráca v oblasti volieb, práva na zhromažďovanie a združovanie a práva zadržiavaných. Viaceré kľúčové otázky, ktoré boli v správe o krajine nastolené, však neboli riešené priamo, najmä pokračovanie zákona o výnimočnom stave, úloha vojenských súdov a súdov štátnej bezpečnosti a rozšírené používanie mučenia. Okrem toho boli niektoré opatrenia definované dosť neurčito a bez jasných kritérií na hodnotenie pokroku. HLAVNÝ PROJEKT V OBLASTI ĽUDSKÝCH PRÁV BOL DO ZNAČNEJ MIERY NEÚSPEŠNÝ 26. V dokumente o stratégii krajiny na obdobie 2007 – 2013 boli po prvýkrát ľudské práva a demokracia vybrané za prioritnú oblasť finančnej pomoci EÚ (pozri bod 15). Pre Komisiu to znamenalo úspech v jej snahe presadiť tieto témy do politického programu svojich vzťahov s Egyptom. 27. Hlavným intervenčným opatrením v tejto oblasti v rámci dokumentu o stratégii krajiny bol program ENPI na presadzovanie a ochranu ľudských práv a občianskej spoločnosti. Jeho cieľom bolo zvýšiť schopnosť egyptských inštitúcií, ako aj organizácií občianskej spoločnosti účinne vykonávať medzinárodné dohody v tejto oblasti. Program mal pomôcť riešiť vysokú prioritu, ktorú akčný plán kládol otázke ľudských práv. Program bol schválený v roku 2008 vo výške 17 mil. EUR (podrobnosti sú uvedené v prílohe II). 28. V koncepcii programu sa vyskytli viaceré nedostatky. Do značnej miery bol pokračovaním rozličných projektov financovaných v rámci dokumentu o stratégii krajiny na obdobie 2002 – 2006 [11]. Tieto projekty však v novom programe neboli dobre vzájomne prepojené, najmä projekt "Presadzovanie práv životného prostredia prostredníctvom organizácie občianskej spoločnosti". Okrem toho Komisia pri navrhovaní programu dostatočne nezohľadnila ponaučenia z predošlých projektov. Dve organizácie vybrané na vykonávanie programu, ktoré boli reformistické z hľadiska prístupu, boli verejné orgány zriadené Mubarakovým režimom so špecifickými väzbami na prezidentovu ženu, a nie na vládne ministerstvá [12]. Po povstaní znamenalo toto prepojenie pre program znevýhodnenie. 29. Vykonávanie programu sprevádzali veľké oneskorenia, ktoré boli v značnej miere spôsobené nedostatočnou angažovanosťou egyptských orgánov. a) Egyptské orgány podpísali dohodu o financovaní až 23. decembra 2009, posledný deň pred uplynutím stanovenej lehoty. Tomu predchádzal zložitý negociačný proces medzi Komisiou a egyptskými orgánmi ohľadom obsahu programu a spôsobu jeho vykonávania. b) Vykonávanie po podpise dohody bolo stále veľmi pomalé. Po 30 mesiacoch a len šiestich mesiacoch pred koncom lehoty na uzavretie zmlúv boli prijaté záväzky len na 53 % finančných prostriedkov programu a len 22 % prostriedkov bolo vyplatených. Veľké oneskorenia si vyžiadalo i sprevádzkovanie oddelenia na riadenie programu, čo ovplyvnilo vykonávanie programu ako celku. c) Zrušenie zložky na posilňovanie kapacity organizácií občianskej spoločnosti (4 mil. EUR) v apríli 2012 znamenalo pre program zásadný krok späť. Bol to výsledok nedostatočnej dohody medzi egyptskými orgánmi a Komisiou ohľadom formulácie, ktorá mala byť použitá vo vzťahu k menšinám a rovnosti pohlaví pri príprave výzvy na predloženie návrhov projektov. Samotné útvary Komisie v týchto bodoch neprijali jasné rozhodnutie. 30. Napriek úsiliu, ktoré Komisia vyvinula na udržanie činnosti tohto programu, zatiaľ priniesol málo výstupov a ich udržateľnosť je vo veľkej miere závislá od politického vývoja v Egypte. Hoci Komisia mala v pláne využiť program ako spôsob na zviditeľnenie otázok ľudských práv, v praxi nebola schopná využiť ho ako prostriedok na nadviazanie dialógu s egyptskými orgánmi na túto tému. MÁLO FINANČNÝCH PROSTRIEDKOV PRED POVSTANÍM PRE OBČIANSKU SPOLOČNOSŤ PROSTREDNÍCTVOM NÁSTROJA EIDHR A TEMATICKÉHO PROGRAMU DCI NSA 31. Komisia použila nástroj EIDHR na riešenie niektorých veľmi citlivých tém, akými sú volebný proces a boj proti mučeniu a zlému zaobchádzaniu. V rámci pomoci z nástroja ENPI sa tieto otázky nemohli riešiť, pretože je potrebné, aby Komisia uzavrela s vnútroštátnymi orgánmi dohody o financovaní. Hoci nástroj EIDHR bol pôvodne používaný s väčším dôrazom na sociálno-ekonomické práva, skutočnosť, že Komisia v roku 2010 zaviedla v tejto oblasti tematický program DCI NSA jej umožnilo zamerať nástroj EIDHR na demokraciu a politické práva. Financovanie bolo používané na budovanie kapacity organizácií občianskej spoločnosti, aby mohli v týchto oblastiach účinne konať a poskytovať podporu obetiam porušovania ľudských práv. 32. Pre tieto dva nástroje boli pred povstaním k dispozícii len veľmi obmedzené finančné prostriedky, čo však neodráža politický význam, ktorý ESVČ a Komisia prikladajú demokracii a ľudským právam v akčnom pláne (pozri tiež bod 24). Financovanie je nízke aj v porovnaní s pomocou pridelenou z nástroja ENPI pre oblasť ľudských práv a demokracie (pozri predchádzajúcu časť) [13] a so sumami pridelenými na rozpočtovú podporu. Pri nástroji EIDHR predstavovalo priemerné ročné financovanie v období 2008 až 2010 len 875000 EUR, hoci tam bolo podaných v priemere 40 žiadostí za rok. Každý rok boli pridelené len štyri granty, maximálne sedem grantov, v priemernej sume približne 150000 EUR. Pridelené prostriedky boli rovnako skromné v prípade tematického programu DCI NSA, keď bol zavedený v roku 2010 [14]. 33. Komisia ešte nevykonala mapovanie egyptských organizácií občianskej spoločnosti. Pre nedostatok podrobných informácií o organizáciách občianskej spoločnosti bolo zložitejšie zabezpečiť, aby sa v obsahu každoročných výziev na predkladanie návrhov k programom EÚ zohľadnili názory celej škály rozličných organizácií občianskej spoločnosti. Rovnako bolo zložitejšie pripravovať výzvy na predkladanie návrhov zodpovedajúce ich kapacite [15]. 34. Vykonávanie pomoci prostredníctvom nástroja EIDHR a tematického programu DCI NSA bolo spomalené dĺžkou postupov Komisie súvisiacich s výzvami na predkladanie návrhov. Priemerný čas medzi lehotou na predkladanie návrhov projektov pre organizácie občianskej spoločnosti a podpisom zmluvy o grante na financovanie projektu Komisiou predstavoval na vzorke skúmaných zmlúv 8,5 mesiaca. Bolo to tak i napriek malým zmluvným sumám a skutočnosti, že časový rámec vykonávania bol často len 24 mesiacov. 35. Deväť z podpísaných 14 projektov vo vzorke vykazovalo oneskorenia v dôsledku dlhých schvaľovacích postupov Egyptského ministerstva solidarity a sociálnej spravodlivosti [16]. V týchto prípadoch Komisia uplatňovala prístup založený na flexibilite a podpore a systematicky odkladala časový rámec vykonávania, až kým organizácie občianskej spoločnosti nezískali potrebný súhlas. 36. Z piatich ukončených projektov vo vzorke mali tri splnené plánované výstupy v prospech cieľových skupín. Ďalšie dva projekty nedosiahli úplne svoje ciele, najmä pre zásahy egyptských orgánov. Prínos projektov k zlepšeniu správy vecí verejných sa prejavil väčšinou na najnižšej miestnej úrovni. DIALÓG, ALE NEDOSTATOČNÁ ČINNOSŤ V OBLASTI ĽUDSKÝCH PRÁV A DEMOKRACIE 37. Po dlhých rokovaniach bola Komisia schopná získať súhlas egyptských orgánov na vytvorenie podvýboru pre politické záležitosti v rámci asociačného výboru. Názov podvýboru však vyjadroval súvisiaci kompromis. "Podvýbor pre politické záležitosti: ľudské práva a demokracia – medzinárodné a regionálne otázky". Hoci Komisia mala v úmysle zamerať dialóg na ľudské práva a demokraciu, egyptská strana sa chcela sústrediť na otázky medzinárodnej bezpečnosti v súlade so svojou ambíciou vytvoriť strategické partnerstvo s EÚ. 38. Podvýbor sa v rokoch 2008 až 2010 schádzal raz ročne. EÚ venovala stále väčšiu pozornosť zásadným otázkam súvisiacim s ľudskými právami a demokraciou v Egypte, vrátane mučenia, slobody združovania a prejavu, reštriktívneho zákona o MVO [17] a pokračovania samotného zákona o výnimočnom stave. Odpoveďou egyptskej strany však bolo zameranie sa na medzinárodné otázky a opätovné ubezpečenie EÚ o tom, že sú podniknuté opatrenia v oblasti vnútroštátnej správy vecí verejných, prípadne bol znižovaný význam tejto oblasti. Egyptské orgány taktiež namietali, že sa otázkam ľudských práv venujú prostredníctvom programu nástroja ENPI na túto tému, hoci v skutočnosti tento projekt sústavne zdržovali (pozri bod 29). 39. Komisii sa nepodarilo zabezpečiť, aby na otázky, ktoré nadniesla v rámci dialógu v podvýbore, egyptské orgány následne nadviazali prijatím konkrétnych opatrení. Aj v prípadoch, keď boli nastolené otázky zaradené ako body opatrenia na konci zasadnutia, obvykle nedošlo k ich realizácii. Napríklad podvýbor v roku 2009 zaradil ako bod opatrenia "preskúmanie možnosti využitia technickej pomoci EÚ na poskytnutie poradenstva Egyptu vo veci právnych predpisov týkajúcich sa mimovládnych organizácií v členských štátoch". Tento bod nebol ďalej monitorovaný. 40. Správy Komisie o pokroku vykonávania akčných plánov podobným spôsobom nastoľovali otázky týkajúce sa ľudských práv a demokracie a zaujímali stále kritickejší postoj. Nevzťahovali sa však na problémy súvisiace s vykonávaním pomoci EÚ, ktoré boli zamerané na riešenie týchto otázok. Zároveň až do správy o pokroku [18] za rok 2011 Komisia vo svojich správach nepredložila žiadne návrhy opatrení, ktoré by mali egyptské orgány prijať na riešenie nastolených otázok. 41. Komisia nespájala svoju kritiku porušovania ľudských práv v správach o pokroku s možnosťou znížiť alebo pozastaviť pomoc EÚ. Je to napriek tomu, že ustanovenia o ľudských právach sa nachádzajú v dohode o pridružení, v nariadení o ENPI (pozri body 11 a 15) a dohodách o financovaní jednotlivých programov. Hoci zníženie alebo pozastavenie rozpočtovej podpory mohlo byť obzvlášť účinným spôsobom podpory otázok ľudských práv vzhľadom na to, že sa ňou priamo financoval štátny rozpočet, pred povstaním sa tak nestalo. ŽIADEN PLÁN REFORMY HOSPODÁRENIA S VEREJNÝMI FINANCIAMI 42. Akčný plán medzi EÚ a Egyptom sa zaoberá viacerými prioritami reformy hospodárenia s verejnými financiami, avšak nie podrobne. Týkal sa aj potreby väčšej transparentnosti a revidovanej protikorupčnej politiky, ale nezdôrazňoval dôležitosť riešenia korupcie a nezaradil ju medzi devätnásť oblastí s vysokou prioritou. 43. Rozpočtová podpora je kľúčovým nástrojom, ktorý Komisia používa na presadzovanie reformy hospodárenia s verejnými financiami v partnerských krajinách. Politika Komisie zdôrazňuje, že je potrebné, aby krajiny, ktoré prijímajú rozpočtovú podporu, zaviedli plán reformy hospodárenia s verejnými financiami, aby stanovili priority a koordinovali reformy. Avšak napriek tomu, že približne 60 % pomoci EÚ sa prerozdeľuje prostredníctvom rozpočtovej podpory, Komisia od egyptských orgánov nevyžadovala, aby takýto plán zaviedli. 44. V roku 2009 Komisia financovala hodnotenie verejných výdavkov a finančnej zodpovednosti (PEFA) týkajúce sa stavu hospodárenia s verejnými financiami v Egypte, ktoré poukázalo na nedostatky v hlavných oblastiach hospodárenia s verejnými financiami vrátane externého auditu a kontroly audítorských správ. Na toto rámcové hodnotenie verejných výdavkov však nenadväzovali dôrazné kroky na zavedenie reformného programu. Až v decembri 2011 schválilo ministerstvo financií orientačný plán Medzinárodného menového fondu, ktorý stanovil základ programu reformy hospodárenia s verejnými financiami [19]. 45. Egypt stále nemá protikorupčnú stratégiu napriek tomu, že jedným z cieľov protikorupčného projektu spusteného v rámci nástroja ENPI v roku 2011 je vytvoriť takúto stratégiu (pozri bod 52). HLAVNÉ NEDOSTATKY HOSPODÁRENIA S VEREJNÝMI FINANCIAMI NEBOLI RIEŠENÉ 46. Tempo reformy hospodárenia s verejnými financiami v Egypte je pomalé a programy SRP prispeli k reformám len obmedzeným spôsobom. Napríklad: a) Pri zavádzaní účinného vnútorného auditu nenastal výrazný pokrok napriek tomu, že táto oblasť bola zdôraznená v akčnom pláne medzi EÚ a Egyptom z roku 2007. Ministerstvo financií pôvodne v júni 2009 požiadalo Komisiu o podporu v tejto oblasti, ale jediným konkrétnym príspevkom Komisie v čase auditu bolo usporiadanie regionálneho seminára na danú tému, ktorý sa konal v júni 2011 [20]. b) Egyptské orgány začali v roku 2006 pracovať na vytvorení jednotného účtu štátnej pokladnice (TSA), ktorý je nevyhnutným nástrojom na konsolidáciu a správu vládnych hotovostných zdrojov. Do júna 2012 bolo do TSA začlenených približne 500 z celkových 2600 vládnych účtovných oddelení. Napriek tomu, že Komisia zahrnula pokrok v tejto oblasti do programu podpory rozpočtu zdravotníctva ako podmienku, nemala táto podmienka výrazný motivačný účinok. c) Pokrok pri zavádzaní vládneho informačného systému finančného hospodárenia (Government Financial Management Information System – GFMIS) bol spomalený pre nedostatok zdrojov a nízku prioritu, ktorú im pridelilo ministerstvo financií. Opäť sa tak stalo v rozpore s podmienkami, ktoré Komisia určila pre túto oblasť. d) Nastal pokrok, pokiaľ ide o vytvorenie pilotného rámca strednodobých výdavkov a programové rozpočtovanie pre odvetvie vzdelávania. Ďalšie zavádzanie týchto pilotných projektov na ďalších ministerstvách však stále prebieha. 47. Komisia nepoužívala programy sektorovej rozpočtovej podpory na riešenie týchto hlavných nedostatkov v hospodárení s verejnými financiami: a) Dôležité oblasti rozpočtu nie sú transparentné. Vojenské výdavky sa neuvádzajú a neexistujú ani údaje o výdavkoch prezidenta. b) Egyptské orgány vlastnia najmenej 36 mld. egyptských libier (približne 4 mld. EUR), čo sa rovná 2,4 % egyptského HDP, mimo štátneho rozpočtu v tzv. "osobitných fondoch". Ich presná výška nie je známa, rovnako ani účely, na ktoré sa majú použiť, a spôsob ich použitia. Komisia nevyužila programy SRP na konkrétne riešenie tejto otázky. c) V otázke reformy externého auditu nedošlo k žiadnemu pokroku. Ústredná kontrolná organizácia, najvyššia kontrolná inštitúcia v Egypte, predkladala správy priamo prezidentovi Mubarakovi a tieto správy z kontroly sú do značnej miery tajné. Skutočnosť, že v ústrednej kontrolnej organizácii nebola vykonaná reforma a tejto organizácii chýba transparentnosť, je vážnou prekážkou zlepšenia hospodárenia s verejnými financiami. 48. Podľa politiky Komisie je uspokojivé celkové vykonávanie reforiem hospodárenia s verejnými financiami všeobecnou podmienkou rozpočtovej podpory. Pokiaľ ide o výročné reformné ciele a referenčné hodnoty však Komisia nestanovila jasné kritériá pre monitorovanie a hodnotenie toho, čo predstavuje primerané tempo reformy, a rozpočtovú podporu vyplácala napriek pomalému vykonávaniu reforiem. 49. Komisia bola jediným darcom rozpočtovej podpory pre Egypt. V dôsledku toho nebol priestor na koordináciu s ďalšími darcami v snahe zvýšiť financovanie spojené s podmienkami, a tým posilniť ich motivačný účinok. 50. Napriek tomu, že programy rozpočtovej podpory EÚ sú vo väčšine krajín obvykle doplnené technickou pomocou určenou na poskytnutie poradenstva v oblasti reforiem hospodárenia s verejnými financiami, v Egypte sa táto technická pomoc veľmi nevyužívala. Do decembra 2011 navyše nebol financovaný žiaden konkrétny projekt technickej pomoci k všeobecným reformám hospodárenia s verejnými financiami [21]. Ani programy SRP neboli sprevádzané žiadnymi finančnými prostriedkami pre organizácie občianskej spoločnosti určenými na rozvoj ich úlohy v monitorovaní štátneho rozpočtu. MALÝ POKROK V BOJI PROTI KORUPCII 51. Napriek vážnym problémom Egypta v oblasti korupcie [22] sa programy SRP málo venovali priamemu riešeniu tohto problému. Niektoré programy rozpočtovej podpory EÚ v iných krajinách obsahovali osobitné podmienky týkajúce sa korupcie. Hlavnou výnimkou bolo ustanovenie v rámci programu technickej pomoci SRP pre vzdelávanie, ktoré sa týka prieskumu na sledovanie verejných výdavkov (PETS). Prieskum mal čiastočne určiť "úniky" v odvetví vzdelávania, jeho realizácia však nebola veľmi účinná. 52. Hlavný projekt EÚ konkrétne zameraný na boj proti korupcii bol schválený v roku 2008 vo výške 2,55 mil. EUR. Bol to jediný významný darcovský projekt, ktorý bol spustený v tejto oblasti ešte pred povstaním. Jeho realizácia však bola náročná a Komisia tento projekt napriek jeho dôležitosti dostatočne nemonitorovala. Vzhľadom na to, že projekt sa začal nedávno a došlo k omeškaniam, sú jeho doterajšie výstupy obmedzené. Jeho vyhliadky na udržateľnosť sa predsa len javia dobré vzhľadom na súčasný všeobecný záujem verejnosti o korupciu v Egypte. KOMISIA NEVYUŽILA PRIMERANE RÁMEC SPOLUPRÁCE ESP NA RIEŠENIE HOSPODÁRENIA S VEREJNÝMI FINANCIAMI A KORUPCIE 53. Ani Komisia ani egyptské orgány nezaradili otázky hospodárenia s verejnými financiami do programu asociačného výboru a žiaden z ôsmich podvýborov nemal hospodárenie s verejnými financiami vo svojej právomoci. Na riešenie otázok hospodárenia s verejnými financiami mohli byť využité výročné zasadnutia v rámci hospodárskeho dialógu medzi EÚ a Egyptom, ale nestalo sa tak. 54. Otázky týkajúce sa korupcie boli prediskutované v podvýbore pre spravodlivosť a bezpečnosť, ktorý každoročne zasadal v rokoch 2007 až 2010. Prebiehala určitá výmena informácií o protikorupčných iniciatívach, ale na pravidelné výzvy na spoluprácu z oboch strán nenadviazali konkrétne činnosti. Dialóg neviedol ani k novými projektom v rámci nástroja ENPI, ani sa nezaoberal problémami, ktoré vznikli v začiatočnej fáze projektu ENPI v roku 2008 (pozri bod 52). V dôsledku širokého rozsahu pôsobnosti podvýboru a obmedzenému času naplánovanému na jeho zasadnutia bolo ťažké viesť dôkladnejšie diskusie, rozhodovať a uskutočňovať následnú kontrolu. 55. Správy o pokroku ESP venovali hospodáreniu s verejnými financiami malú pozornosť, začali však byť kritickejšie. Správa z roku 2010 poukázala na celkové pomalé tempo reformy hospodárenia s verejnými financiami a správa za rok 2011 sa po prvýkrát dotkla vojenského rozpočtu a kritizovala vojenské úsilie udržať svoj rozpočet mimo občianskej alebo demokratickej kontroly, hoci táto otázka si stále vyžaduje oveľa viac pozornosti. 56. Podobne sa Komisia v správach o pokroku len stručne venovala téme korupcie. Správy o pokroku boli v rokoch 2007 až 2010 mierne pozitívne ohľadom dosiahnutého pokroku a prehliadali základné problémy v tejto oblasti. Správa za rok 2011 bola kritickejšia a za zásadný problém označila korupciu. MÁLO ZMIEN V REAKCII NA POVSTANIE PROGRAMY POMOCÍ ZOSTALI VO VEĽKEJ MIERE NEZMENENÉ NAPRIEK PRESKÚMANIU ESP 57. Pred arabskou jarou v roku 2011 vysoká predstaviteľka a Komisia začali v júli 2010 rámcové preskúmanie ESP, ktoré zahŕňalo konzultácie s členskými štátmi, partnerskými krajinami a organizáciami občianskej spoločnosti v snahe posúdiť, ako by táto pomoc mohla byť účinnejšia. Výsledok tohto preskúmania bol uverejnený v spoločnom oznámení v máji 2011 s názvom "Nová reakcia na meniace sa susedstvo" [23]. Hlavným zámerom oznámenia bolo zdôrazniť podporu EÚ v prospech demokratickej reformy. Oznámenie obsahovalo návrh poskytnúť krajinám stimuly na postup týmto smerom tým, že sa im ponúkne tzv. "viac za viac": viac financovania EÚ, lepší obchodný prístup k EÚ a lepšie možnosti cestovania do EÚ výmenou za demokratickejšie reformy [24]. V júli 2011 bol vymenovaný osobitný zástupca EÚ pre oblasť južného Stredozemia, ktorý mal pomôcť realizovať preskúmanie [25]. 58. V skutočnosti už v oznámení Komisie v roku 2007 po zavedení nástroja ENPI bol odkaz na prístup "viac za viac": "Európska susedská politika je na reformy zameraným partnerstvom, ktoré funguje na princípe oceňovania dosiahnutého pokroku: čím viac prehlbuje určitý partnerský subjekt vzťahy s Úniou, tým viac s ním Únia spolupracuje v rámci politickej a hospodárskej oblasti a tým výraznejšia je jej finančná a technická spolupráca s týmto subjektom" [26]. 59. Hoci celkové preskúmanie ESP zahŕňalo rozsiahly proces konzultácií, konzultácie vedené konkrétne so zúčastnenými stranami v Egypte boli pomerne obmedzené: a) pred povstaním nebola vykonaná žiadna hĺbková štúdia alebo hodnotenie na zistenie dôvodov obmedzenej účinnosti pomoci z nástroja ENPI pre Egypt. b) Hoci Komisia v októbri 2010 usporiadala ako súčasť preskúmania ESP stretnutie vysokých úradníkov z partnerských krajín ESP, vrátane Egypta, stretnutie ministrov naplánované na začiatok roka 2011 sa nekonalo. c) Konzultácie v rámci preskúmania ESP s MVO pôsobiacimi v Egypte boli veľmi obmedzené. Napriek tomu, že Komisia v novembri 2010 v Bruseli usporiadala stretnutie s MVO zo všetkých partnerských krajín ESP, pozvanie bolo zaslané s krátkou oznamovacou lehotou len šiestim egyptským MVO, z ktorých sa zúčastnila len jedna MVO. 60. Po povstaní ESVČ a Komisia preskúmali aj dokument o stratégii krajiny na obdobie 2007 – 2013 a národný indikatívny program na obdobie 2011 – 2013 s cieľom posúdiť ich ďalšiu relevantnosť. ESVČ a Komisia dospeli k záveru, že tieto dva dokumenty nie je nutné formálne revidovať, keďže v nich stanovená pomoc je rozsiahla a pružná. Národný indikatívny program na obdobie 2011– 2013 vychádzal z preskúmania dokumentu o stratégii krajiny v roku 2009, ktorý pozitívne hodnotil vývoj v Egypte v oblasti ľudských práv a demokracie a uvádzal potrebu "konsolidovať doteraz dosiahnuté výsledky a podporiť ďalšie odvážne kroky k dosiahnutiu politickej reformy". Podobne neviedlo k väčším zmenám ani preskúmanie navrhovaného programu pomoci v rámci ENPI na rok 2011, ktoré uskutočnila delegácia EÚ [27]. 61. Obzvlášť na úrovni dokumentu o stratégii krajiny a národného indikatívneho programu by sa dalo očakávať, že s ohľadom na povstanie a preskúmanie ESP navrhnú ESVČ a Komisia viac zmien. Nestalo sa tak napriek tomu, že Najvyššia rada ozbrojených síl, ktorá bola pri moci ako dočasná vláda počas 18 mesiacov po povstaní, obmedzila priestor pre vypracovanie úplne novej stratégie pomoci s egyptskými orgánmi. MENEJ POZORNOSTI PRÁVAM ŽIEN A MENŠÍN 62. Preskúmanie ESP zdôrazňuje potrebu "pevnej demokracie" a upozorňuje nielen na význam volieb, ale aj nezávislosť súdnictva, zodpovednosť polície a armády a potrebu boja proti korupcii. To všetko sú v Egypte dôležité otázky a koncept pevnej demokracie je v protiklade so slovnou podporou demokracie zo strany orgánov pred povstaním. 63. Na druhej strane sa v preskúmaní venuje menšia pozornosť dvom aspektom "pevnej demokracie", ktoré sú v Egypte obzvlášť dôležité a po povstaní ohrozené: a) Práva menšín: sektárske násilie narastá a jeho najväčší dosah pociťujú kresťania. Vyšetrovania násilia sa vlečú alebo sa vôbec nevedú [28]. b) Práva žien: hoci v tejto oblasti sa v posledných desiatich rokoch Mubarakovho režimu dosiahol určitý posun, pokrok je od povstania ohrozený. Po povstaní nový parlament vyzýval na zrušenie niektorých inštitúcií podporujúcich práva žien. Zároveň požadoval zníženie veku pre uzavretie manželstva, dekriminalizáciu mrzačenia ženských pohlavných orgánov a kontrolu zákona o osobnom postavení a zákona o deťoch v súlade so zásadami šariatského práva. Okrem aspektov ľudských práv hrozí, že ďalšou regresiou v týchto oblastiach sa zhoršia i súčasné hospodárske problémy, najmä v dôsledku ich negatívneho vplyvu na turizmus a dôveru zahraničných a domácich investorov. 64. ESVČ a Komisia zatiaľ v týchto dvoch oblastiach podnikli len niekoľko finančných iniciatív, ktoré boli výsledkom tohto preskúmania. Do výziev na predkladanie návrhov v rámci nástroja EIDHR v roku 2011 a 2012 zaradili nové témy týkajúce sa presadzovania tolerancie, pluralizmu a medzikultúrneho dialógu, hoci finančné prostriedky v rozpočte na rok 2011 dosiahli výšku len približne 500000 EUR. Hlavnou novou iniciatívou financovania práv žien bol návrh presunúť 4 mil. EUR zo zrušenej zložky nástroja programu ENPI pre ľudské práva a demokraciu (pozri bod 29 písm. c)) na projekt podpory práv a živobytia žien v spolupráci s orgánom OSN Ženy. NOVÁ PODPORA PRE ORGANIZÁCIE OBČIANSKEJ SPOLOČNOSTI MALA ZATIAĽ MALÝ DOSAH 65. V rámci dôrazu na rozvoj "pevnej demokracie" preskúmanie vyzdvihuje dôležitú úlohu občianskej spoločnosti. Podľa toho navrhuje v tejto oblasti dve nové iniciatívy, nástroj na podporu občianskej spoločnosti (CSF) a Európsku nadáciu na podporu demokracie (EED). 66. Jedným konkrétnym účelom EED je podpora nezaregistrovaných organizácií občianskej spoločnosti. Môže to byť užitočné opatrenie na riešenie problémov organizácií občianskej spoločnosti, ktoré boli v Egypte pred povstaním a po ňom. EED má taktiež umožniť pružnejšie postupy financovania organizácií občianskej spoločnosti, než aké existujú v súčasnosti. EED však ešte nezačala poskytovať pomoc a v polovici roka 2012 bola stále vo fáze zriaďovania a mala ťažkosti so získavaním financovania. 67. Činnosť nástroja CSF sa v čase auditu len rozbiehala a pridelenie finančných prostriedkov pre Egypt na rok 2011 predstavovalo len 600000 EUR. Ďalšie financovanie z nástroja EIDHR a tematického programu DCI NSA po povstaní taktiež nebolo vysoké, a to i napriek počtu žiadostí zo strany organizácií občianskej spoločnosti. Existuje riziko prekrývania činnosti medzi CSF, EED a existujúcim nástrojom EIDHR a tematickým programom DCI NSA. 68. Hoci egyptské orgány uskutočňujú prieskum existujúceho reštriktívneho zákona o nevládnych organizáciách, stále nie je jasné, nakoľko bude nový zákon, ktorý má byť prijatý v roku 2013, liberálnejší. ROZPOČTOVÁ PODPORA: POTENCIÁLNY POKROK, JE VŠAK POTREBNÉ PRÍSNE UPLATŇOVAŤ REVIDOVANÉ PODMIENKY 69. Preskúmanie ESP sa zmieňovalo aj o plánovaných zmenách rozpočtovej podpory. Skutočné zmeny boli následne stanovené v oznámení Komisie: "Budúcnosť rozpočtovej podpory EÚ pre tretie krajiny" [29]. Niekoľko prvkov revidovaného prístupu je relevantných i pre Egypt: a) V rámci svojej všeobecnej podmienky pre rozpočtovú podporu týkajúcu sa hospodárenia s verejnými financiami bude Komisia venovať osobitnú pozornosť boju proti korupcii. b) Transparentnosť a dohľad nad rozpočtom budú novým kritériom oprávnenosti pre rozpočtovú podporu. c) Užšia koordinácia s ostatnými darcami s cieľom zvýšiť tlak na dialóg o politických reformách a reforme politiky a účinok finančných prostriedkov. 70. Potenciálne prínosy nového prístupu však nebudú realizované, ak Komisia pri posudzovaní skutočného splnenia kritérií oprávnenosti nebude postupovať prísnejšie než pred povstaním. Navyše napriek tomu, že revidovaný prístup k rozpočtovej podpore podmieňuje poskytnutie všeobecnej rozpočtovej podpory záväzkami k ľudským právam a demokracii (teraz pod označením "dohody o dobrej správe vecí verejných a rozvoji"), v prípade sektorovej rozpočtovej podpory (teraz pod označením "dohody o sektorových reformách"), ktorá je formou rozpočtovej podpory používanou v Egypte, to tak jasne stanovené nie je [30]. 71. Prebiehajúce programy sektorovej rozpočtovej podpory v Egypte neboli po povstaní upravené tak, aby zohľadnili revidovaný prístup. Práce na vykonávaní orientačného plánu MMF (pozri bod 44) v priebehu prvej polovice 2012 nezačali. ZÁVERY A ODPORÚČANIA ZÁVERY 72. Komisia a ESVČ celkovo neboli schopné účinne riadiť podporu EÚ na zlepšenie správy vecí verejných v Egypte. Čiastočne to bolo spôsobené ťažkými podmienkami, s ktorými sa v Egypte stretávali, ale aj nedostatkami v spôsobe, akým ESVČ a Komisia riadili spoluprácu EÚ s Egyptom. Pred povstaním sa Komisia pokúšala riešiť niektoré kľúčové problémy v oblasti správy vecí verejných, nebola však schopná nájsť spôsob na dosiahnutie konkrétnych výsledkov. Po povstaní preskúmanie ESP, ktoré vykonalo ESVČ a Komisia, poukázali na celý rad oblastí, v ktorých by spolupráca mala byť účinnejšia, doteraz však neboli dosiahnuté veľké úspechy. 73. Pred povstaním Komisia zaradila do akčného plánu veľký počet otázok z oblasti ľudských práv a demokracie, ale nemala jasnú stratégiu na stanovenie ich priorít a na ich vykonávanie. Hoci v rámci tohto dialógu upozornila aj na dôležité problémy, nezabezpečila, aby na diskusie nadviazali konkrétne opatrenia. Rovnaká situácia nastala i pri výročných "správach o pokroku" venovaných Egyptu. 74. Komisia pred povstaním vynaložila značné úsilie na zriadenie a vykonávanie rozsiahleho programu pre ľudské práva v rámci nástroja ENPI, ale tento program dosiahol len zopár výstupov, najmä v dôsledku nedostatočnej spolupráce zo strany egyptských orgánov. Hoci v oblasti ľudských práv a demokracie nedošlo k pokroku, Komisia naďalej poskytovala veľké sumy peňazí egyptskej vláde, a to najmä prostredníctvom rozpočtovej podpory. Zatiaľ čo projekty, ktoré Komisia financovala priamo prostredníctvom organizácií občianskej spoločnosti, boli úspešnejšie, finančné prostriedky pridelené na tieto oblasti boli veľmi obmedzené. 75. Otázky hospodárenia s verejnými financiami a korupcie nedostali v akčnom pláne medzi EÚ a Egyptom vysokú prioritu, a to i napriek výrazným problémom v týchto oblastiach. Nebolo zriadené žiadne fórum pre dialóg o hospodárení s verejnými financiami v rámci asociačného výboru. Správy o pokroku venovali týmto oblastiam len malú pozornosť a až do nedávnej doby hodnotili výsledky dosiahnuté v týchto oblastiach príliš optimisticky. 76. Rozpočtová podpora je hlavným mechanizmom Komisie na vykonávanie pomoci Egyptu a jedným z hlavných cieľov rozpočtovej podpory je zlepšiť hospodárenie s verejnými financiami. Pokrok pri dosahovaní tohto cieľa bol veľmi pomalý a niektoré kľúčové nedostatky hospodárenia s verejnými financiami neboli riešené. Komisia, jediný darca, ktorý používa rozpočtovú podporu, bola príliš flexibilná vo svojich hodnoteniach, podľa ktorých egyptské orgány uspokojivým spôsobom vykonávali reformy hospodárenia s verejnými financiami, čo bola kľúčová podmienka na poskytnutie rozpočtovej podpory. 77. Komisia nevyužila rozpočtovú podporu na priame riešenie otázky korupcie, hoci v iných krajinách to bol bežný postup. Komisia financovala dôležitý protikorupčný projekt, tento projekt však bol oneskorený a Komisia ho dostatočne nemonitorovala. Projekt zatiaľ nedosiahol významné výsledky a jeho vyhliadky na udržateľnosť budú závisieť od krokov, ktoré egyptské orgány prijmú v nadväznosti na dopyt verejnosti po opatreniach proti korupcii. 78. Po povstaní znamenalo preskúmanie ESP výraznú snahu ESVČ a Komisie zlepšiť účinnosť podpory pre krajiny ESP, a to vrátane Egypta. Toto preskúmanie sa však zatiaľ neprejavilo v podobe výraznej revízie podpory pre Egypt, najmä v dôsledku ťažkých podmienok, ktoré panujú priamo v Egypte. Dôraz preskúmania na podporu "pevnej demokracie" je pre Egypt veľmi relevantný, ale práva žien a menšín v Egypte predstavujú kľúčové otázky, ktoré neboli v preskúmaní a následnej novej pomoci dostatočne zdôraznené. Boli zriadené dva nové mechanizmy na podporu občianskej spoločnosti, doteraz však bola nová pomoc priamo na mieste v Egypte obmedzená. 79. Nedávne preskúmanie rozpočtovej podpory stanovuje niektoré kľúčové oblasti na zlepšenie a špecifikuje nové prísnejšie podmienky oprávnenosti. Dosah týchto nových podmienok bude do značnej miery závisieť od dôslednosti ich vykonávania. ODPORÚČANIA 80. Pokiaľ ide o ľudské práva a demokraciu, ESVČ a Komisia by mali využiť novú situáciu, ktorá nastala po povstaní, s cieľom: a) určiť obmedzený počet priorít v oblasti ľudských práv a demokracie so stanovenými štandardmi hodnotenia a rozvinúť o nich intenzívny dialóg s egyptskými orgánmi; b) preskúmať rozpočet pre nástroj EIDHR a tematický program DCI NSA v súlade so záväzkom vyplývajúcim z preskúmania ESP, ktorým je usilovať o pevnú demokraciu a prerozdeliť zdroje z nástroja ENPI v prospech uvedených nástrojov v prípadoch, keď egyptské orgány dostatočne nespolupracujú s programami nástroja ENPI pre správu vecí verejných; c) vyhnúť sa prekrývaniu a roztriešteniu financovania medzi jednotlivé nástroje používané v tejto oblasti (EIDHR, DCI NSA, CSF, EED); d) urýchliť podporu pre organizácie občianskej spoločnosti, najmä vo fáze výziev na predkladanie návrhov, a zabezpečiť ich väčšiu pružnosť a schopnosť reagovať na organizačnú kapacitu týchto organizácií; e) dôsledne uplatňovať podmienenosť vo vzťahu k ľudským právam a "pevnej demokracii". 81. Pokiaľ ide o hospodárenie s verejnými financiami a boj proti korupcii, ESVČ a Komisia by mali urýchliť pokrok dosiahnutý v tejto oblasti tým, že budú: a) v novom akčnom pláne klásť väčší dôraz na tieto otázky, najmä vo vzťahu k zaručeniu transparentnosti rozpočtov a plne nezávislého externého auditu; b) zriadia podvýbor v rámci dohody o pridružení, ktorý sa bude konkrétne venovať hospodáreniu s verejnými financiami a boju proti korupcii; c) podporia egyptské orgány pri vykonávaní orientačného plánu MMF a dohody o jasných medzníkoch jeho vykonávania. 82. Konkrétne v oblasti posilňovania riadenia rozpočtovej podpory by ESVČ a Komisia mali uskutočniť prieskum zameraný na vhodnosť poskytovania rozpočtovej podpory pre Egypt. Kritériá oprávnenosti, ako je dodržiavanie ľudských práv, transparentnosť a dohľad nad rozpočtom a spoľahlivé riešenie problému korupcie, by mali byť dôsledne uplatňované. Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 14. mája 2013. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] V článku 21.1 Zmluvy o Európskej únii sa stanovuje, že: "Činnosť Únie na medzinárodnej scéne sa spravuje zásadami, ktoré sa uplatnili pri jej založení, rozvoji a rozšírení a ktoré hodlá podporovať vo zvyšku sveta: demokracia, právny štát, univerzálnosť a nedeliteľnosť ľudských práv a základných slobôd, zachovávanie ľudskej dôstojnosti, rovnosť a solidarita, a dodržiavanie zásad Charty Organizácie Spojených národov a medzinárodného práva. Únia sa usiluje o rozvoj vzťahov a budovanie partnerstiev s tretími krajinami a s medzinárodnými, regionálnymi alebo svetovými organizáciami, ktoré uznávajú spoločné zásady uvedené v prvom pododseku". [2] Ďalšími krajinami, ktoré sú príjemcami pomoci v rámci ESP, sú: Alžírsko, Arménsko, Azerbajdžan, Bielorusko, Gruzínsko, Izrael, Jordánsko, Libanon, Líbya, Moldavsko, Maroko, okupované palestínske územia, Sýria, Tunisko a Ukrajina. [3] 1. Posilnený politický dialóg, hospodársky a sociálny rozvoj a reforma; 2. Otázky súvisiace s obchodom, reforma trhu a reforma v právnej regulácii; 3. Doprava, energetika a životné prostredie; 4. Migrácia, sociálna integrácia, spravodlivosť a bezpečnosť; 5. Veda a technológie, výskum a vývoj, informačná spoločnosť a audiovizuálna spolupráca; 6. Medziľudské kontakty. [4] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1638/2006 z 24. októbra 2006, ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia zriaďujúce nástroj európskeho susedstva a partnerstva (Ú. v . EÚ L 310, 9.11.2006, s. 1). [5] Nariadenie Rady (ES) č. 2698/2000 z 27. novembra 2000, ktoré mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1488/96 o finančných a technických opatreniach sprevádzajúcich (MEDA) reformu ekonomických a sociálnych štruktúr v rámci Európsko-stredomorského partnerstva (Ú. v. ES L 311, 12.12.2000, s. 1). [6] Rozpočtová podpora Komisie môže mať dve formy: všeobecná rozpočtová podpora alebo sektorová rozpočtová podpora (SRP). Všeobecná rozpočtová podpora sa zameriava na podporu národných rozvojových plánov, kým SRP sa zameriava na sektorové stratégie. V súlade so všeobecným prístupom na poskytnutie rozpočtovej podpory v krajinách s nižším stredným príjmom použila Komisia v Egypte výlučne SRP. [7] Audit sa netýkal podpory EÚ poskytnutej prostredníctvom predchádzajúceho programu MEDA (pozri bod 15). [8] V rámci auditu sa pri týchto programoch skúmali len hľadiská hospodárenia s verejnými financiami a boja proti korupcii. [9] COM(2005) 72 final z 2. marca 2005. [10] i) zintenzívniť politický dialóg a spoluprácu v oblasti spoločných hodnôt; ii) posilniť účinnosť inštitúcií poverených posilňovaním demokracie; iii) presadzovať ochranu ľudských práv vo všetkých jej aspektoch. [11] Financovanie dokumentu o stratégii krajiny v období 2002 – 2006 pochádzalo z nástroja MEDA (Program podpory v oblasti demokratizácie, ľudských práv a občianskej spoločnosti a program pre ohrozené deti). [12] Národná rada pre detstvo a materstvo (NCCM), Národná rada pre ženy (NCW). [13] Niektoré organizácie občianskej spoločnosti, s ktorými sa audítorský tím stretol počas svojej práce v Egypte, vyjadrili nespokojnosť najmä s obmedzeným financovaním EÚ, ktoré smerovalo do organizácií občianskej spoločnosti na podporu ľudských práv a demokracie v porovnaní so sumami prideľovanými egyptským orgánom. [14] Na tematický program NSA v roku 2010 bola pridelená suma vo výške 970000 EUR. Bolo prijatých 48 prihlášok a boli udelené tri zmluvy o grante. [15] Napríklad veľkosť udeľovaných grantov alebo požadovaná miera spolufinancovania. [16] Na dosiahnutie súladu so zákonom 84/2002 musia MVO získať súhlas na každý projekt financovaný z cudzích zdrojov pred vykonaním činností. [17] Zákon 84/2002. [18] Od roku 2011 je správa o pokroku spoločným pracovným dokumentom medzi Komisiou a ESVČ a zodpovedá za ňu ESVČ. [19] Egyptské orgány túto správu nezverejnili. [20] Komisia usporiadala regionálny seminár týkajúci sa niektorých severoafrických krajín využívajúcich podporu SIGMA (Podpora zlepšovania správy a riadenia) [21] Projekt "Podpora reformy verejnej správy" (9 mil. EUR), ku ktorému bola podpísaná dohoda o financovaní v decembri 2011, predpokladal uzavretie zmluvy o technickej pomoci pre reformu hospodárenia s verejnými financiami. [22] Egypt bol v rebríčku vnímania korupcie organizácie Transparency International v roku 2004 na 77. mieste a v roku 2011 na 112. mieste (183 skúmaných krajín). Celosvetové ukazovatele riadenia (WGI), s ktorými pracuje Svetová banka, poukazujú na to, že kontrola korupcie v Egypte sa v období od 2001 až 2011 zhoršila. [23] COM(2011) 303 final z 25. mája 2011. [24] Tieto potenciálne výhody ponúkané zo strany EÚ sú niekedy opísané ako tzv. tri M: money, markets and mobility (peniaze, trhy a mobilita). [25] Rozhodnutie Rady 2011/424/SZBP z 18. júla 2011, ktorým sa vymenúva osobitný zástupca Európskej únie pre oblasť južného Stredozemia (Ú. v. EÚ L 188, 19.7.2011, s. 24). [26] "Intenzívna európska susedská politika" COM(2007) 774 final z 5. decembra 2007 (s. 2). [27] Dva projekty, jeden o rodinnom plánovaní (20 mil. EUR) a jeden projekt odmínovania (10 mil. EUR) boli zrušené, pretože nemali vysokú prioritu. Boli nahradené jedným projektom podpory pre poľnohospodárske malé a stredné podniky (22 mil. EUR) a zdvojnásobeným financovaním projektu na ozdravenie chudobných štvrtí v Káhire. [28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians", (Egypt: vyšetrovanie násilia na koptských kresťanoch), Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians). [29] COM(2011) 638 final z 13. októbra 2011. [30] V oznámení sa uvádza zníženie alebo pozastavenie všeobecnej rozpočtovej podpory ako reakcia na "výrazný" zhoršujúci sa trend, pokiaľ ide o záväzok krajiny dodržiavať ľudské práva a demokraciu. V takýchto prípadoch však možno financovanie previesť do programov SRP. V prípade SRP sa politické otázky správy vecí verených porovnávajú s potrebami poskytovania služieb. Programy SRP sa preto pozastavujú len ako súčasť pozastavenia všetkých programov pomoci po "výraznom" zhoršení politickej správy. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I PROGRAMOVANÉ PRÍSPEVKY PRE EGYPT 2007 – 2013 Z NÁSTROJA ENPI Zdroj: Egyptské národné indikatívne programy 2007 – 2010 a 2011 – 2013. (v mil. EUR) | | NIP 2007 – 2010 | NIP 2011 – 2013 | Priorita 1 – Podpora reforiem v oblasti demokracie, ľudských práv a spravodlivosti | 40 | 50 | Podpora politického rozvoja, decentralizácie a presadzovania dobrej správy vecí verejných | 13 | 5 | Presadzovanie a ochrana ľudských práv | 17 | 15 | Podpora modernizácie správy justície | 10 | 10 | Zlepšenie regulačného, inštitucionálneho a legislatívneho prostredia | 0 | 20 | Priorita 2 – Rozvoj konkurencieschopnosti a produktivity hospodárstva | 220 | 189 | Podpora vykonávania programu akčného plánu (SAAP) | 220 | | —uľahčenie obchodu a colná reforma | | 20 | —hospodárske právne predpisy a podnikateľské prostredie | | | —poľnohospodárstvo a hygienický a rastlinolekársky systém (SPS) | | | —doprava, energetika, veda a technológia | | 169 | —modernizácia štatistického systému | | | Priorita 3 – Zabezpečenie udržateľnosti rozvoja | 298 | 210 | Podpora reformy vzdelávania | 120 | 105 | Podpora reformy verejného zdravotníctva | 120 | 0 | Dotácie úrokových sadzieb (doprava, energetika, životné prostredie) | 58 | 0 | Služby týkajúce sa vody a odpadových vôd | 0 | 50 | Podpora rozvoja vidieka | | | Rozvoj miestnych komunít | 0 | 35 | Podpora poľnohospodárskych MSP | | | Nakladanie s tuhým odpadom | | 20 | NIP spolu | 558 | 449 | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II PREHĽAD KONTROLOVANÝCH PROGRAMOV A PROJEKTOV ĽUDSKÉ PRÁVA A DEMOKRACIA Program ENPI Presadzovanie a ochrana ľudských práv a občianskej spoločnosti v Egypte (17 mil. EUR) | Názov zložky | Zmluvná suma (EUR) | Vyplatená suma (EUR) | Program pre rodinu a práva dieťaťa | 2000000 | 821736 | Podpora a zvyšovanie efektívnosti úradu verejného ochrancu práv pri Národnej rade pre ženy | 1200000 | 578666 | Podpora úradu verejného ochranu práv pri Národnej rade pre ľudské práva s cieľom posilniť kultúru ľudských práv prostredníctvom štruktúry úradu | 1000000 | 470224 | Presadzovanie environmentálnych práv prostredníctvom organizácií občianskej spoločnosti – PERCSO | 500000 | 282654 | Technická pomoc programom "Ochrana ľudských práv a občianskej spoločnosti" a "Podpora politického rozvoja a dobrej správy vecí verejných" | 1161700 | 531915 | Ministerstvo pre medzinárodnú spoluprácu. Úvodný program – Odhad pre riadiaci útvar programov (Programme Management Unit – PMU) "Presadzovanie a ochrana ľudských práv a občianskej spoločnosti v Egypte" a "Podpora politického rozvoja a dobrej správy vecí verejných" | 128035 | 76821 | Spoločný program na ukončenie mrzačenia ženských pohlavných orgánov a posilnenie postavenia rodín | 3000000 | 1006320 | Medzisúčet za program ENPI | 8989735 | 3768336 | EIDHR | Názov | Zmluvná suma (EUR) | Vyplatená suma (EUR) | Podpora vedúceho postavenia žien a účasti žien vo voľbách: "Voľby podporujúce účasť žien na verejnom živote" | 134071 | 134071 | Boj proti beztrestnosti a koniec mučenia v Egypte (viacúrovňový integrovaný prístup) | 135457 | 75986 | Program posilnenia sociálno-ekonomických práv pre sieť marginalizovaných výrobcov | 56123 | 28649 | Vymáhanie hospodárskych a sociálnych práv prostredníctvom prechodu detí a mladých ľudí so zdravotným postihnutím do dospelého života v guvernoráte Minia | 72780 | 72136 | Egyptská platforma pre objektívne pozorovanie parlamentných a prezidentských volieb | 300000 | 269149 | Legislatívne a súdne prekážky hospodárskych a sociálnych práv | 111645 | 106051 | Ochrana ohrozených detí zabezpečením ich prístupu k právam | 111280 | 53002 | Mechanizmy právnej ochrany utláčaných žien | 173578 | 156220 | Hovor nahlas, Egypt! (Speak up Egypt!) Hlasy žien (Women's Voices) | 235046 | 87884 | Urobiť to správne! (Get it Right!) Zlepšovanie znalostí právnych odborníkov v oblasti verejného práva a základných práv | 246239 | 95920 | Presadzovanie medzikultúrneho dialógu: budovanie občianskych hodnôt a kapacity pre mierovú koexistenciu a spoluprácu | 213840 | 49045 | Medzisúčet za nástroj EIDHR | 1790059 | 1128113 | DCI-NSA | Názov | Zmluvná suma (EUR) | Vyplatená suma (EUR) | Voda a hygiena pre chudobných v severnej časti Egypta | 257000 | 167107 | Podporné služby pre reintegráciu detí a mládeže z ulice do spoločnosti | 350000 | 87442 | Posilnenie postavenia detí z ulice s cieľom domáhať sa svojich občianskych práv | 281237 | 85918 | Občianska angažovanosť prostredníctvom budovania sociálnych sietí | Pôvodne plánovaná suma 272787 | Zrušené | Medzisúčet za nástroj DCI-NSA | 1161024 | 340647 | Nástroj stability | Názov | Zmluvná suma (EUR) | Vyplatená suma (EUR) | Podpora demokratizácie v Egypte | 1654235 | 846171 | Podpora činností pri volebnom procese v Egypte | 1203431 | 962745 | Medzisúčet za nástroj stability | 2857666 | 1808916 | HOSPODÁRENIE S VEREJNÝMI FINANCIAMI A BOJ PROTI KORUPCII Celkový súčet: 25 zmluvne uzavretých projektov vo výške 17,3 mil. EUR. 3 zmluvne uzavreté programy sektorovej rozpočtovej podpory vo výške 304,8 mil. EUR. Zdroj: Spoločný informačný systém Relex (CRIS) k 30. 9. 2012. ENPI – sektorová rozpočtová podpora [1] | | Názov | Pridelená suma (EUR) | Zmluvná suma (EUR) | Vyplatená suma (EUR) | Program podpory politiky v odvetví dopravy (TSPSP) | 80000000 | 78947955 | 36543674 | Program podpory politiky v odvetví vzdelávania (ESPSP) | 120000000 | 118178898 | 75549034 | Program podpory politiky v odvetví vzdelávania (ESPSP) – ďalší záväzok | 20000000 | Program podpory politiky v odvetví zdravotníctva II (HSPSP II) | 110000000 | 107700000 | 20700000 | Medzisúčet ENPI – sektorová rozpočtová podpora 3 programy sektorovej rozpočtovej podpory (plus jeden ďalší záväzok) | 330000000 | 304826853 | 132792708 | ENPI Program podpory politického rozvoja, decentralizácie a presadzovania dobrej správy vecí verejných (príspevok vo výške 3 mil. EUR) | Podporné opatrenia na boj proti korupcii a praniu peňazí a na podporu vymáhania majetku v Egypte, 1 projekt | 2548657 | 487528 | [1] Audítori skúmali len hľadiská programov sektorovej rozpočtovej podpory, ktoré súviseli s hospodárením s verejnými financiami a s bojom proti korupcii na úrovni krajiny alebo sektora. --------------------------------------------------