SPRÁVA KOMISIE RADE o dôchodkovom systéme európskych úradníkov a ostatných zamestnancov Európskej únie /* COM/2012/037 final */





Zhrnutie Dôchodkový systém úradníkov a ostatných zamestnancov Európskej únie (ďalej len „dôchodkový systém európskych úradníkov“) funguje ako fiktívny fond s definovanými dávkami. Hoci skutočný investičný fond neexistuje, suma, ktorá by sa do tohto fondu vybrala, sa považuje za sumu vyjadrenú v dôchodkovom záväzku, ktorý zaručuje článok 83 služobného poriadku a článok 4 ods. 3 Zmluvy o EÚ. Dôchodkový systém európskych úradníkov sa riadi zásadou poistno-matematickej rovnováhy a sadzba príspevkov do dôchodkového systému je mechanizmom udržiavajúcim systém v rovnováhe. Ak poistno-matematické hodnotenie založené na jednotlivých parametroch vymedzených v služobnom poriadku ukáže, že na plné pokrytie dôchodkových práv nadobudnutých v danom roku by bola potrebná iná sadzba príspevkov do dôchodkového systému, než je platná sadzba, Rada túto sadzbu upraví na základe návrhu Komisie a správy Eurostatu. Keď zamestnanci odvádzajú príspevok do dôchodkového systému upravený touto sadzbou, nadobudnú nárok na dôchodok za daný rok, ktorý chráni zásada nadobudnutých práv. Dôchodkový systém európskych úradníkov je povinným zamestnaneckým dôchodkovým systémom úradníkov EÚ a ako taký sa porovnáva s dôchodkovými systémami štátnych zamestnancov v členských štátoch a v iných medzinárodných organizáciách, a nie so všeobecnými vnútroštátnymi systémami dôchodkového zabezpečenia v súkromnom sektore. 1. Hlavné parametre hodnotenia Všetky aspekty dôchodkového systému sa musia posudzovať ako celok, pričom sa musia zohľadniť aj špecifické aspekty verejnej služby EÚ s cieľom zabezpečiť primerané, trvalo udržateľné a bezpečné dôchodky pre zamestnancov inštitúcií EÚ. Pokiaľ ide o dôchodkový vek (bežný dôchodkový vek, vek povinného odchodu do dôchodku a minimálny vek odchodu do dôchodku), inštitúcie EÚ sa nachádzajú v rámci rozpätia dôchodkových systémov štátnych zamestnancov členských štátov. Ak Rada a Parlament schvália návrh Komisie z roku 2011 na revíziu služobného poriadku (ďalej len „návrh Komisie“), inštitúcie EÚ sa dostanú do súladu s tými členskými štátmi, ktoré urobili najväčší pokrok v reforme svojich dôchodkových systémov, a dostanú sa do úplného súladu so smerovaním vyznačeným v zelenej knihe s názvom Snaha o primerané, trvalo udržateľné a bezpečné európske dôchodkové systémy (ďalej len „zelená kniha“). Mnohé členské štáty ešte musia v tomto smere uskutočniť štrukturálne reformy. Pokiaľ ide o akruálne sadzby, základ na výpočet dôchodku, maximálnu výšku dôchodku a výšku príspevkov zamestnancov, dôchodkový systém európskych úradníkov je so systémami členských štátov buď v súlade, alebo je v porovnaní s nimi dokonca menej priaznivejší (poskytuje nižšie nároky). Dôchodky sa v dôchodkovom systéme európskych úradníkov upravujú rovnakou mierou ako odmeňovanie v inštitúciách EÚ. Výsledkom je, že dôchodky vyplácané z dôchodkového systému európskych úradníkov od roku 2004 stratili 5,4 %[1] kúpnej sily. Hoci individuálny platový postup v platovom systéme má vplyv na náklady na dôchodky, systém služobného zaradenia by sa nemal meniť, ak jediným cieľom tejto zmeny má byť dosiahnutie úspor na dôchodkoch. Predovšetkým treba venovať pozornosť potrebe získať, udržať si a motivovať zamestnancov inštitúcií EÚ v aktívnom pracovnom pomere. Takéto úvahy stáli za úplnou revíziou štruktúry služobného postupu v roku 2004, ktorá viedla k vytvoreniu štruktúry služobného postupu založeného na zásluhách, zabezpečujúcej výkonnostné stimuly počas celej pracovnej kariéry. Komisia posudzovala aj rad ďalších aspektov politiky súvisiacich s dôchodkami, uvedených v žiadosti Rady, predovšetkým úlohu dôchodkov v celkovom balíku odmeňovania zamestnancov EÚ a zabezpečenie spravodlivých budúcich dôchodkov pre všetkých pracovníkov v rámci EÚ. Komisia dospela k záveru, že ustanovenia dôchodkového systému európskych úradníkov sú aktuálne a sú v súlade s politickými cieľmi inštitúcií EÚ a so smerovaním zelenej knihy. 2. Úvahy o možných zmenách dôchodkového systému európskych úradníkov Prípadné vytvorenie dôchodkového fondu by mohlo znamenať dodatočné náklady, pretože hodnota fiktívneho fondu by sa musela previesť na investičný fond. Z dlhodobého hľadiska by však ročné rozpočtové výdavky na dôchodky klesli, pretože dôchodky by sa vyplácali z fondu. Mohli by sa zvážiť aj stimuly na vytváranie súkromných dôchodkových systémov, hoci v tejto súvislosti by bolo treba riešiť niektoré otázky, ako sú napr. dodatočné náklady na ich správu a bezpečnosť investícií. Vytvorenie kategórie zmluvných zamestnancov v roku 2004 prinieslo a naďalej bude prinášať značné úspory. Zároveň je však dôležité zachovať rovnaký dôchodkový systém pre úradníkov a pre zmluvných zamestnancov, aby miesta zmluvných zamestnancov zostali pre kvalifikovaných pracovníkov atraktívne. Komisia preto dospela k záveru, že všetky parametre dôchodkového systému európskych úradníkov sú v súlade s vnútroštátnymi dôchodkovými systémami štátnych zamestnancov členských štátov. Aby sa však dosiahol súlad so smerovaním zelenej knihy, mal by sa obmedziť systém predčasného odchodu do dôchodku, bežný vek odchodu do dôchodku by sa mal predĺžiť na 65 rokov a vek povinného odchodu do dôchodku na 67 rokov, ako sa uvádza v návrhu Komisie. Komisia napokon vyhodnotila dodatočné úspory, ktoré by priniesol návrh Komisie, vychádzajúc z troch prístupov: ročných výdavkov na dôchodky, nákladov na službu vyjadrených ročnými nákladmi na dôchodkové práva a zodpovedajúcich sume, ktorá sa má investovať do dôchodkového fondu, keby existoval, a dôchodkového záväzku. Keby sa prijali opatrenia uvedené v návrhu Komisie, malo by to značný účinok vo forme zníženia dlhodobých nákladov na dôchodky. Týmito opatreniami by sa ročné výdavky na dôchodky znížili v dlhodobom horizonte približne o 500 mil. EUR a náklady na službu, zodpovedajúce ročným nákladom na nadobudnuté práva na dôchodok, by sa znížili o 9,5 %. To by malo okamžitý vplyv na dôchodkový záväzok pre zamestnancov v aktívnom pracovnom pomere, ktorý by klesol o 14,5 %. 1. Úvod 1.1. Žiadosť o správu V rámci diskusie prebiehajúcej v Rade na tému správy Komisie k prílohe XI (hodnotenie v polovici obdobia)[2] Rada vyzvala Komisiu, aby vypracovala štúdiu o dlhodobých rozpočtových dôsledkoch nákladov na dôchodky zamestnancov všetkých inštitúcií a agentúr EÚ. Dňa 18. augusta 2010 Komisia predložila štúdiu Eurostatu o dlhodobých rozpočtových dôsledkoch nákladov na dôchodky[3]. Eurostat pripomenul hlavné zásady dôchodkového systému európskych úradníkov a zdôraznil, že „je dôležité si uvedomiť, že nové výdavky na dôchodok prislúchajúci pracovníkovi, ktorý dnes odchádza do dôchodku, už boli zaplatené v podobe príspevkov na dôchodok odvedených počas zamestnania tohto zamestnanca“.[4] Keď zamestnanci odvádzajú príspevok do dôchodkového systému upravený touto sadzbou, nadobudnú nárok na dôchodok za daný rok, ktorý chráni zásada nadobudnutých práv. V uvedenej štúdii sa skúmali hlavné trendy výdavkov na dôchodky v dôchodkovom systéme európskych úradníkov počas 50 rokov (2010 – 2059) a poukázalo sa na to, že dôchodkový systém európskych úradníkov ešte nedosiahol stav zrelosti. Dôvodom je to, že hoci systém existuje od roku 1962, časom sa v dôsledku postupných rozšírení EÚ, nových úloh pre inštitúcie EÚ a stáleho trendu vytvárania nových orgánov EÚ zvyšuje počet zamestnancov. V rokoch 2010 až 2059 tak počet príjemcov vzrastie o 109 %. Ďalším dôsledkom skutočnosti, že systém ešte nedosiahol stav zrelosti, je ďalší rast ročných výdavkov na dôchodky počas prognózovaného obdobia. Celkové výdavky na dôchodky (v stálych cenách) sa zvýšia z 1 235 mil. EUR v roku 2010 na maximálnu hodnotu 2 490 mil. EUR v roku 2045 a do roku 2059 klesnú na 2 259 mil. EUR. Podľa prognózy by teda výdavky na dôchodky mali rásť pomalšie ako počet dôchodcov a následne začnú klesať, čo je do veľkej miery výsledok reformy služobného poriadku z roku 2004[5]. Podľa výpočtov Eurostatu ročné úspory, ktoré pre rozpočet EÚ vyplynú v rokoch 2010 až 2059 z reformy z roku 2004, sa do roku 2059 postupne zvýšia na 1 047 mil. EUR. To znamená, že celkové výdavky na dôchodky v roku 2059, ktoré by sa podľa súčasných prognóz mali oproti roku 2010 zvýšiť o 83 %, by bez reformy z roku 2004 vzrástli o 168 %. Celková úspora nákladov za obdobie 50 rokov sa odhaduje na 24 785 mil. EUR. Tento údaj možno dokonca podhodnocuje celkové úspory dosiahnuté na základe reformy z roku 2004, pretože nezohľadňuje úspory zo zmien invalidných a vdovských/vdoveckých dôchodkov. Rada vzala štúdiu na vedomie a požiadala Komisiu, aby posúdila všetky prvky, ktoré významne ovplyvňujú náklady na dôchodky. Komisiu vyzvala, aby pri tomto posúdení prihliadala na viacero politických aspektov. Rada okrem toho požiadala Komisiu, aby na základe tohto posúdenia predložila do konca roka 2011 primerané návrhy na zmenu a doplnenie služobného poriadku. Štruktúra tejto správy je v súlade s uvedenou žiadosťou Rady. 1.2. Zelená kniha – Snaha o primerané, trvalo udržateľné a bezpečné európske dôchodkové systémy Súbežne s uvedeným procesom, ktorý iniciovala Rada, sa na základe zelenej knihy s názvom Snaha o primerané, trvalo udržateľné a bezpečné európske dôchodkové systémy v Európe[6] začala celoeurópska diskusia o kľúčových výzvach pre dôchodkové systémy, t. j. o starnutí obyvateľstva a o finančnej a hospodárskej kríze. Vymedzili sa v nej priority modernizácie dôchodkovej politiky v EÚ s cieľom dosiahnuť dva všeobecné ciele, t. j. riešiť primeranosť dôchodkov a zabezpečiť ich udržateľnosť. Tieto ciele sa môžu okrem iného dosiahnuť prostredníctvom: – dosiahnutia udržateľnej rovnováhy medzi časom stráveným v práci a na dôchodku, – odstránenia prekážok mobility v EÚ posilnením vnútorného trhu v oblasti dôchodkov a zvýšením mobility dôchodkov, – podpory bezpečnejších a transparentnejších dôchodkov zvýšením povedomia a zlepšením informovanosti. 2. Metodika 2.1. Porovnávací prístup Na posúdenie súladu dôchodkového systému európskych úradníkov s vnútroštátnymi dôchodkovými systémami Komisia použila porovnávací prístup. Tento prístup znamená, že bolo potrebné stanoviť metodiku, t. j. vymedziť porovnateľnú vzorku, časový rámec a porovnateľné prvky rôznych dôchodkových systémov štátnych zamestnancov. Je samozrejmé, že pri posudzovaní jednotlivých prvkov rôznych dôchodkových systémov treba pamätať na ich vzájomnú prepojenosť a závislosť. Ucelený obraz daného dôchodkového systému pre štátnych zamestnancov preto môžeme vytvoriť len tak, že skombinujeme všetky tieto prvky. Zároveň musíme prihliadať na komplexnosť a osobitné črty porovnávaných dôchodkových systémov. Pri určovaní časového rámca musíme mať na pamäti dynamiku a rôznorodosť dôchodkových systémov pre štátnych zamestnancov. Na štátnych zamestnancov sa často vzťahujú rozdielne podmienky v závislosti od ich veku, odboru činnosti alebo dňa nástupu do služby (alebo dňa vstupu na trh práce). Táto rôznorodosť sa zohľadňuje v spôsobe zavádzania reforiem dôchodkových systémov, niekedy aj s cieľom zabezpečiť zachovanie niektorých nadobudnutých práv. Aby bolo možné dosiahnuť porovnateľné výsledky, v tejto správe sa berie do úvahy súčasná situácia v prípade štátnych zamestnancov nastupujúcich do služby v roku 2011 a prijímané prechodné opatrenia. 2.2. Vypracovanie správneho porovnania Dôchodkový systém európskych úradníkov je povinným zamestnaneckým dôchodkovým systémom úradníkov EÚ a ako taký by sa mal porovnávať s dôchodkovými systémami štátnych zamestnancov v členských štátoch a iných medzinárodných organizáciách, a nie so všeobecnými vnútroštátnymi systémami dôchodkového zabezpečenia v súkromnom sektore. Všeobecné dôchodkové systémy sú definované štátom a zvyčajne sa nevzťahujú na štátnych zamestnancov. Hoci Komisia v tejto správe neporovnávala dôchodkový systém európskych úradníkov s dôchodkovými systémami iných medzinárodných organizácií, takéto porovnanie sa považuje za úplne primerané vzhľadom na podobné charakteristiky zamestnancov a porovnateľnú povahu ich práce. Komisia nevylučuje, že takúto analýzu uskutoční v budúcnosti. Na to, aby bolo možné posúdiť, či dôchodkový systém európskych úradníkov je v súlade s dôchodkovými systémami štátnych zamestnancov v členských štátoch, Komisia požiadala členské štáty vyplniť dotazník o ich dôchodkových systémoch pre štátnych zamestnancov v ústrednej štátnej správe. Odpovede zaslalo dvadsaťšesť členských štátov, ale Francúzsko tak ani napriek viacerým upomienkam neurobilo. Táto správa je založená na odpovediach, ktoré zaslali členské štáty. Pri posudzovaní dôchodkového systému európskych úradníkov by sa malo prihliadať na osobitné postavenie zamestnancov EÚ: inštitúcie EÚ prijímajú hlavne zahraničných pracovníkov z 27 členských štátov, ktoré majú značne rozdielne vnútroštátne dôchodkové systémy. V prípade štátnej služby členských štátov to tak nie je. Pokiaľ ide o iné medzinárodné organizácie, porovnateľnú veľkosť má len Organizácia Spojených národov, preto je ťažké robiť porovnanie s podobnými systémami. Hoci sa Komisia domnieva, že na účely porovnávania sú najvhodnejšie dôchodkové systémy iných medzinárodných organizácií a vnútroštátne dôchodkové systémy, tieto porovnania majú inherentné obmedzenia, ktoré sú v správe zdôraznené. Napríklad, zatiaľ čo systémy mnohých členských štátov fungujú ako systémy priebežného financovania, dôchodkový systém európskych úradníkov funguje ako fiktívny fond. Všetky zložky dôchodkového systému sa musia posudzovať ako celok so zreteľom na špecifické aspekty verejnej služby EÚ, aby sa zabezpečili primerané, trvalo udržateľné a bezpečné dôchodky pre zamestnancov inštitúcií EÚ. Inštitúcie EÚ prijímajú hlavne zahraničných pracovníkov zo všetkých 27 členských štátov a na medzinárodnom trhu práce sú ich konkurentmi ostatné medzinárodné organizácie, diplomatická služba, ústredné orgány verejnej správy, nadnárodné spoločnosti, právnické firmy, finančné poradenské služby atď. Musia zostať atraktívnym zamestnávateľom, aby zachovali geografickú rovnováhu medzi ich zamestnancami a mohli uskutočňovať svoju politiku tak, aby splnili očakávania občanov EÚ a členských štátov. 2.3. Osobitné dôchodkové systémy pre štátnych zamestnancov Vo všetkých medzinárodných organizáciách, asi v polovici krajín sveta a vo väčšine členských štátov EÚ existujú osobitné zamestnanecké dôchodkové systémy pre štátnych zamestnancov. V nových členských štátoch sa univerzálne uplatňujú integrované systémy, hoci pre rôzne skupiny pracovníkov často platia rozdielne pravidlá. Štátni zamestnanci v Írsku a Španielsku sú krytí vnútroštátnym dôchodkovým systémom, ale majú aj vlastné mechanizmy zvyšovania príjmov počas starobného dôchodku (dodatočné dôchodky s definovanými dávkami pre štátnych zamestnancov). V Spojenom kráľovstve sú štátni zamestnanci sčasti krytí povinným dôchodkovým zabezpečením, ktoré sa uplatňuje pre pracovníkov súkromného sektora. Opodstatnenie poskytovania dôchodkov štátnym zamestnancom sa v istom zmysle líši od opodstatnenia všeobecných vnútroštátnych dôchodkových systémov, ktorých cieľom je zabezpečiť primeraný príjem po odchode do dôchodku. Ide o tieto ciele: zabezpečiť nezávislosť štátnych zamestnancov, zatraktívniť prácu vo verejnej službe, odložiť náklady na odmeňovanie štátnych zamestnancov do budúcnosti a zabezpečiť, aby dôchodkové zabezpečenie starších štátnych zamestnancov bolo politicky aj spoločensky prijateľné. Dôchodkové systémy štátnych zamestnancov sledujú niektoré sociálno-politické ciele národných dôchodkových programov, ale zároveň musia plniť aj politiku zamestnávateľa v oblasti ľudských zdrojov. Politika dôchodkového zabezpečenia štátnych zamestnancov preto zahŕňa aj všeobecné otázky súvisiace s odmenami a náhradami štátnych zamestnancov[7]. 3. Dôchodkový systém európskych úradníkov 3.1. Hlavné pojmy 3.1.1. Odkazy na právne predpisy Podľa článku 83 služobného poriadku: – dávky vyplácané v rámci tohto dôchodkového systému budú hradené z rozpočtu Únie, – členské štáty majú spoločne zaručiť vyplácanie týchto dávok, – úradníci majú prispieť jednou tretinou na náklady financovania dôchodkového systému. V článku 83a a v prílohe XII k služobnému poriadku sa stanovujú poistno-matematické pravidlá na výpočet výšky príspevku s cieľom zaručiť rovnováhu dôchodkového systému. Dávky vyplácané v rámci tohto systému sa stanovujú v hlave V kapitole 3 služobného poriadku a v prílohe VIII k služobnému poriadku. 3.1.2. Zásada fiktívneho fondu Európske spoločenstvo uhlia a ocele (ESUO) malo svoj dôchodkový fond, ktorý však bol po zlúčení inštitúcií Spoločenstiev v roku 1967 zrušený a nahradil ho fiktívny fond. Fiktívny fond bol pre Európske hospodárske spoločenstvo zriadený v roku 1962 spolu s prijatím služobného poriadku. Treba mať na pamäti, že dôchodkový systém európskych úradníkov nefunguje ako systém „pay-as-you-go“ (systém priebežného financovania s medzigeneračným prerozdelením). V systéme priebežného financovania sa sadzba príspevkov do dôchodkového systému alebo dávky dôchodkov upravujú tak, aby sa zabezpečila každoročná rovnováha medzi vybratými príspevkami a výdavkami na dôchodky. Keď sa táto rovnováha nedá dosiahnuť, rozdiel sa financuje z rozpočtu prostredníctvom daní. Neplatí to však pre dôchodkový systém európskych úradníkov, v ktorom príspevok na dôchodok v skutočnosti pokrýva náklady na dôchodkové práva nadobudnuté v danom roku a nie je nijako je prepojený s výdavkami na dôchodky v danom roku. Keď dôchodkový systém európskych úradníkov dosiahne stav zrelosti, zákonite bude existovať rozdiel medzi príspevkami na dôchodky a výdavkami na dôchodky, ktorý vyplýva z úrokov uplatňovaných na vybrané príspevky do času, kým sa príspevky začnú spätne splácať vo forme dôchodkových dávok. Hoci žiadny investičný fond v skutočnosti neexistuje, suma, ktorá by bola do tohto fondu vybraná, sa považuje za sumu investovanú v členských štátoch (na základe priemerných ročných úrokových sadzieb uplatňovaných na dlhodobý verejný dlh členských štátov) a odzrkadľuje sa v dôchodkovom záväzku, ktorý zaručuje článok 83 služobného poriadku a článok 4 ods. 3 Zmluvy o EÚ. Pokiaľ ide o rozpočet, dôchodkový systém v minulosti vytváral čistý príjem, pretože zamestnanci v aktívnom pracovnom pomere platili príspevky na dôchodkové práva, ktoré nadobudli, pričom dávky v skutočnosti čerpalo len veľmi málo dôchodcov alebo zdravotne postihnutých zamestnancov. Tento príjem tvorili príspevky na dôchodok odvádzané zamestnancami plus príspevok zamestnávateľa, ktorý sa však neodvádzal do fondu, ale bol vyjadrený len v dôchodkovom záväzku. V dlhšom časovom horizonte budú výdavky na dôchodky v dôsledku odchodu zamestnancov v aktívnom pracovnom pomere do dôchodku nevyhnutne narastať. Tento nárast bude pokračovať dovtedy, kým dôchodkový systém nedosiahne stav zrelosti – t. j. kým sa počet dôchodcov, ktorí zomrú v danom roku, nevyrovná počtu nových príjemcov. Sumy, ktoré by boli kryté dôchodkovým fondom, sú teraz (a budú aj naďalej) kryté rozpočtom a majú vplyv na dôchodkový záväzok. V prístupe fiktívneho fondu sa príspevky zamestnancov nevkladajú do skutočného dôchodkového fondu, ale namiesto toho sa pripisujú v prospech rozpočtu EÚ v čase, keď sa vyberú, a vynaložia sa v súlade s rozhodnutiami rozpočtového orgánu, t. j. neprideľujú sa na žiadnu konkrétnu oblasť politiky. Pokiaľ ide o zvyšnú časť, ktorá by za normálnych okolností zodpovedala časti príspevku odvádzanej zamestnávateľom, rozhodlo sa, že táto časť sa nebude vyberať[8]; namiesto toho sa inštitúcie EÚ zaviazali, že budú vyplácať budúce dôchodkové dávky (ktoré budú zaúčtované do rozpočtu Únie) po odchode zamestnancov do dôchodku. Podľa článku 83 služobného poriadku budú členské štáty spoločne ručiť za výplatu dávok. Výsledkom teda je, že rozpočet si v skutočnosti tieto peniaze požičiaval od členov systému výmenou za záruku výplaty budúcich dávok. Zostatok požičaných a vyplatených súm je vyjadrený v dôchodkovom záväzku. Keď členovia dôchodkového systému európskych úradníkov dosiahnu dôchodkový vek, peniaze sa im musia spätne vyplatiť vo forme dávok starobného dôchodku. Výdavky na dôchodky preto v minulosti postupne rástli a tento trend bude pokračovať približne dovtedy, kým systém nedosiahne stav zrelosti. V súvislosti s týmto rastom výdavkov na dôchodky je dôležité pochopiť, že nové výdavky na dôchodok, ktorý prináleží zamestnancovi odchádzajúcemu do dôchodku, už tento zamestnanec zaplatil[9] formou príspevkov na dôchodky, ktoré odvádzal počas svojho zamestnania, a jeho dôchodkové nároky, ktoré sa budú musieť uhrádzať od momentu jeho odchodu do dôchodku, sú kryté dôchodkovým záväzkom. 3.1.3. Zásada poistno-matematickej rovnováhy Dôchodkový systém európskych úradníkov sa riadi zásadou poistno--matematickej rovnováhy. Ročný príspevok, ktorý platia zamestnanci, má pokrývať jednu tretinu práv, ktoré zamestnanci nadobudnú v priebehu daného roka. Práva, ktoré zamestnanci EÚ nadobudnú v priebehu tohto daného roka, zodpovedajú budúcim dôchodkom, ktoré budú zamestnanci dostávať po odchode do dôchodku, a nároku (za určitých podmienok) na podporu v invalidite, vdovský/vdovecký dôchodok alebo sirotský dôchodok. Inými slovami, ročný príspevok má financovať jednu tretinu nákladov na službu v rámci dôchodkového systému, t. j. sériu platieb, ktorých potreba vznikne v budúcnosti. Aby bolo možné vykonať tento výpočet, je nutné vyčísliť súčasnú hodnotu týchto platieb európskym úradníkom pomocou úrokovej sadzby („diskontnej sadzby“). Výpočet tak predstavuje poistno-matematické ocenenie. Z technického hľadiska sa pri výpočte sadzby príspevku na dôchodok používa metóda, ktorú predpisuje medzinárodný účtovný štandard IPSAS25[10], a ktorá sa označuje ako „plánované ročné zhodnotenie požitkov“. Na účely výpočtu sadzby príspevku sa súčet poistno-matematických hodnôt práv nadobudnutých zamestnancami v aktívnom pracovnom pomere, v poistno-matematickej praxi označovaný ako „náklady na službu“, porovnáva s ročným súčtom ich základných platov. Sadzba príspevkov na dôchodok udržiava dôchodkový systém európskych úradníkov v rovnováhe. Ak poistno-matematické hodnotenie založené na jednotlivých parametroch vymedzených v služobnom poriadku ukáže, že sadzba príspevkov na dôchodok potrebná na pokrytie dôchodkových práv nadobudnutých v danom roku by mala byť iná, ako je platná sadzba, Rada sadzbu upraví na základe návrhu Komisie. Príspevky uhradené v priebehu bežného roka sa nevypočítavajú tak, aby pokryli platby dôchodku za bežný rok, pretože môžu byť vyššie alebo nižšie. Zásada poistno--matematickej rovnováhy zaručuje rovnováhu v dlhodobom horizonte a nie ročnú rovnováhu. Ide o odlišný pojem od pojmu ročná rovnováha hotovostného toku. 4. Porovnávacia analýza hlavných znakov dôchodkových systémov štátnych zamestnancov členských štátov a európskych úradníkov 4.1. Vek odchodu do dôchodku V zelenej knihe je „bežný dôchodkový vek“ definovaný ako „vek, v ktorom člen dôchodkového systému nadobúda nárok na výplatu plných dôchodkových dávok“. „Vek povinného odchodu do dôchodku“ je vek, v ktorom sa automaticky ukončí pracovný pomer vzhľadom na dosiahnutie chronologického veku. „Skutočný vek odchodu do dôchodku“ je vek, v ktorom osoba skutočne odíde do dôchodku. Všeobecne platí, že skutočný vek odchodu do dôchodku býva nižší ako bežný dôchodkový vek. Z dôvodu súvisiaceho s dostupnosťou údajov sa vek v čase odchodu z trhu práce často používa ako náhrada skutočného veku odchodu do dôchodku. Napr. v roku 2008 sa priemerný vek odchodu z trhu práce v členských štátoch[11] pohyboval od 55,5 rokov v Rumunsku cez 59,3 rokov vo Francúzsku a Poľsku po 63,2 rokov v Holandsku a 63,8 rokov vo Švédsku. Priemerný vek odchodu z trhu práce vo všetkých členských štátov bol 61,4 rokov. Skutočný vek odchodu do dôchodku v inštitúciách EÚ sa pohybuje od 61 do 62 rokov. 4.1.1. Bežný dôchodkový vek V mnohých členských štátoch je bežný dôchodkový vek štátnych zamestnancov nižší než dôchodkový vek vo všeobecných systémoch. Nasledujúci graf uvádza bežný dôchodkový vek zamestnancov ústrednej štátnej správy v členských štátoch: [12] Pozn.: Francúzsko, ktoré nevyplnilo dotazník, nie je do grafu zahrnuté. Treba poukázať na to, že keby sa bral do úvahy len dôchodkový vek mužov, väčšina členských štátov stanovila bežný dôchodkový vek na 61 až 63 rokov. V troch členských štátoch je ním ešte stále 60 rokov, ale v desiatich členských štátoch až 65 rokov. V šiestich členských štátoch je bežný dôchodkový vek žien nižší ako u mužov a je stanovený na 61 alebo menej rokov. Bežný dôchodkový vek zamestnancov EÚ sa v roku 2004 zvýšil zo 60 na 63 rokov (pre mužov aj pre ženy), pričom v prípade už existujúcich zamestnancov sa uplatňujú prechodné ustanovenia (v rozmedzí 60 až 63 rokov v závislosti od veku zamestnancov k 1. máju 2004). Bežný dôchodkový vek je v súčasnosti 63 rokov, čo je do veľkej miery v súlade so štandardným vekom vzniku nároku štátnych zamestnancov členských štátov na starobný dôchodok. Keby orgány EÚ zvýšili bežný dôchodkový vek na 65 rokov, bol by vyšší ako bežný dôchodkový vek štátnych zamestnancov vo väčšine členských štátov. 4.1.2. Vek povinného odchodu do dôchodku Relevantným ukazovateľom, ktorý by sa mal brať do úvahy pri opise dôchodkových systémov, je aj vek povinného odchodu do dôchodku. Tretina členských štátov stanovila vek, v ktorom sa končí výkon funkcie alebo pracovný pomer štátneho zamestnanca, na 63 alebo 65 rokov; v deviatich členských štátoch nie je pre zamestnancov vo verejnej službe stanovený žiadny vekový limit. Treba poukázať na to, že podľa návrhu Komisie by štátni zamestnanci mali mať možnosť pracovať až do veku 67 rokov, ak je to v záujme služby, čo bolo predtým možné len vo výnimočných prípadoch. Pozn.: Francúzsko, ktoré nevyplnilo dotazník, nie je do grafu zahrnuté. Týmto zvýšením veku povinného odchodu do dôchodku sa inštitúcie EÚ dostávajú do kategórie členských štátov, v ktorých môžu štátni zamestnanci najdlhšie pracovať; väčšina členských štátov však musí na povzbudenie dlhšieho pracovného života uskutočniť štrukturálne reformy. 4.1.3. Minimálny vek odchodu do dôchodku Pokiaľ ide o predčasný odchod do dôchodku, väčšina členských štátov zachováva minimálny vek odchodu do dôchodku na úrovni blízkej 58 rokom. Najmenej desať členských štátov však štátnym zamestnancom, ktorí odpracovali určitý minimálny počet rokov, naďalej ponúka možnosť odísť zo štátnej služby ešte pred dovŕšením veku 58 rokov. Je to prípad Spojeného kráľovstva, kde môžu štátni zamestnanci odísť do dôchodku vo veku 50 rokov. Pozn.: Francúzsko, ktoré nevyplnilo dotazník, nie je do grafu zahrnuté. Komisia vo svojom návrhu navrhla opatrenia obmedzujúce prístup k predčasnému odchodu do dôchodku a k iným možnostiam predčasného odchodu, s cieľom umožniť, aby boli úradníci ďalej produktívni. Mal by sa predovšetkým znížiť počet zamestnancov, ktorí sa môžu rozhodnúť pre predčasný odchod do dôchodku bez obmedzenia ich dôchodkových práv, a vek predčasného odchodu do dôchodku by sa mal zvýšiť na 58 rokov. Niektoré členské štáty už tieto reformy začali zavádzať, zatiaľ čo ďalšie realizácia týchto opatrení ešte len čaká. 4.2. Akruálna sadzba V zelenej knihe sa akruálna sadzba definuje ako „sadzba, ktorou sa upravuje výška budúcich dôchodkových dávok. Používa sa v systémoch s definovanými dávkami a je založená na vzorci stanovenom pre tento systém“. Pri porovnávaní akruálnych sadzieb uplatňovaných v členských štátoch je vhodné súčasne brať do úvahy aj ich základ, čím sa toto porovnanie stáva veľmi zložité. Po prvé, v takmer dvanástich členských štátoch sa časť dôchodku môže vyplácať podľa iných pravidiel, než je akruálna sadzba. V rôznych členských štátoch uplatňujúcich akruálne sadzby existuje široké spektrum situácií. Tak napr. v Spojenom kráľovstve predstavuje akruálna sadzba až 2,30 % posledného platu, v Portugalsku 2,00 % až 2,30 % každého príslušného kalendárneho roka, v Holandsku 2,05 % príjmu použitého na výpočet dôchodku a v Nemecku 1,80 % posledného platu a rodinných prídavkov za každý odpracovaný rok. Súčasná akruálna sadzba pre úradníkov a zamestnancov Európskej únie je 1,90 % ich poslednej základnej mzdy za každý rok služby; táto sadzba sa počas reformy v roku 2004 znížila z 2 % na 1,9 %[13]. Táto úroveň je plne odôvodnená vzhľadom na osobitné postavenie zamestnancov EÚ. Treba vziať do úvahy, že priemerný vek vstupu do európskej verejnej služby je 35 rokov. Zamestnanci majú preto menej času na získanie nároku na dôchodok ako štátni zamestnanci v členských štátoch. Okrem toho, keď zamestnanci európskych inštitúcií prenášajú svoje dôchodkové práva z členských štátov, do úvahy sa neberie počet odpracovaných rokov, ale prevádzaná peňažná hodnota. Do porovnávania členských štátov s inštitúciami EÚ vstupuje aj ďalší aspekt, ktorý situáciu ešte väčšmi komplikuje: akruálna sadzba sa môže líšiť aj v závislosti od veku. Fínsko ponúka progresívnu akruálnu sadzbu, ktorá predstavuje 1,5 % príjmov vo veku 18 až 52 rokov, 1,9 % príjmov vo veku 53 až 62 rokov a 4,5 % príjmov vo veku 63 až 68 rokov. Štátni zamestnanci tak majú jednoznačne motiváciu pracovať dlhšie. Inštitúcie EÚ prijali podobný prístup, keď vytvorili stimul v podobe dodatočných dôchodkových práv za prácu po dovŕšení bežného dôchodkového veku (známy ako „barcelonská iniciatíva“). V nasledujúcom grafe sa uvádzajú akruálne sadzby v členských štátoch, ktoré na výpočet dôchodkov používajú akruálne sadzby. Pozn.: Francúzsko, ktoré nevyplnilo dotazník, nie je do grafu zahrnuté. 4.3. Základ na výpočet dôchodkov Členské štáty používajú veľmi odlišné systémy, pokiaľ ide o základ na výpočet dôchodku po odchode zamestnanca do dôchodku. Niektoré členské štáty ako Cyprus, Írsko a Spojené kráľovstvo používajú ako základ na výpočet dôchodku poslednú mzdu alebo mzdy za posledný rok. V iných členských štátoch (napr. vo Fínsku, Maďarsku a na Slovensku) sa pri výpočte dôchodku berie do úvahy priemerná mzda za celú pracovnú kariéru. To znamená, že na stanovenie základu dôchodku je veľmi dôležitý kariérny postup. Napríklad v systémoch, kde sa ako základ používajú posledné roky služby a kde je kariérny postup veľmi pomalý, to má na dôchodky len veľmi obmedzený vplyv. Podobný účinok existuje v systémoch, v ktorých sa používa priemerná mzda za celú pracovnú kariéru, pokiaľ existuje malý rozdiel medzi nástupným a posledným platom. V inštitúciách EÚ je základom na výpočet dôchodku základný plat v poslednej platovej triede, do ktorej bol úradník zaradený minimálne jeden rok. Existujú závažné dôvody na zachovanie tohto systému. Reforma služobného poriadku z roku 2004 priniesla prepracovanie štruktúry služobného postupu v inštitúciách EÚ a jej rozšírenie zavedením dodatočných tried s cieľom vytvárať výkonnostné stimuly počas celej pracovnej kariéry. V tejto súvislosti sa znížili platy na vstupnej úrovni. Okrem toho, vzhľadom na vysoký priemerný vek prijímaných zamestnancov, by mnohí z nich nemohli postúpiť do vyšších tried v prípade, že by ich služobný postup prebiehal priemerným tempom. Zmenou základu na výpočet dôchodku by sa preto oveľa väčšmi ovplyvnila úroveň dôchodkov v inštitúciách EÚ než vo vnútroštátnych systémoch s menším počtom tried a vstupné platové triedy by sa pre skúsených pracovníkov stali ešte menej atraktívne. V dôsledku toho by inštitúcie EÚ museli hľadať alternatívne, potenciálne drahšie riešenia na prilákanie kvalifikovaných pracovníkov zo všetkých členských štátov (ako je napr. organizácia konkurzov pre skúsených pracovníkov vo vyšších platových triedach, čo by malo za následok nielen vyššie platy, ale aj vyššie dôchodky). 4.4. Maximálna sadzba dôchodku Maximálnou sadzbou dôchodku sa ustanovuje horná hranica dôchodkových práv, ktoré môže osoba naakumulovať počas svojho pracovného života. Keďže v niektorých členských štátoch, ako je Česká republika, Fínsko, Rumunsko, Lotyšsko a Estónsko, tento pojem neexistuje, dôchodkové práva štátnych zamestnancov v týchto členských štátoch zodpovedajú počtu odpracovaných rokov, na rozdiel od inštitúcií EÚ a ostatných členských štátov, v ktorých je stanovená horná hranica. Účinkom takejto hornej hranice je, že osoba, ktorá už dosiahla maximálnu sadzbu dôchodku, bude mať aj napriek tomu povinnosť pracovať do dovŕšenia bežného veku odchodu do dôchodku a bude povinná prispievať do dôchodkového systému bez toho, aby tým nadobúdala akékoľvek dodatočné dôchodkové práva. Maximálna sadzba dôchodku sa medzi členskými štátmi môže značne líšiť. Napr. hoci maximálna sadzba dôchodku vo Francúzsku[14] je 75 %, po započítaní rôznych príplatkov sa môže zvýšiť až na 80 %. Maximálna sadzba dôchodku v Nemecku je 71,75 % poslednej základnej mzdy plus rodinné prídavky. Niektoré členské štáty stanovujú túto sadzbu na základe najvyššej mzdy počas celej pracovnej kariéry. Je to prípad Spojeného kráľovstva, kde v závislosti od dôchodkového systému zamestnanci môžu poberať maximálny dôchodok vo výške 66 alebo 75 % svojej najvyššej mzdy. V Slovinsku a v Rakúsku maximálny dôchodok predstavuje 80 % najvyššej mzdy počas určeného počtu rokov. Maximálna sadzba starobného dôchodku pre úradníkov a ostatných zamestnancov Európskej únie je 70 % posledného základného platu zodpovedajúceho poslednej triede, do ktorej bol úradník alebo zamestnanec zaradený minimálne jeden rok. Aby zamestnanci EÚ mohli dosiahnuť maximálnu sadzbu dôchodku, musia odpracovať najmenej 37 rokov, a aby dosiahli maximálne dôchodkové práva, vzhľadom na zvýšenie veku odchodu do dôchodku na 65 rokov musia vo verejnej službe EÚ začať pracovať vo veku 28 rokov. Keďže priemerný vek pri nástupe do práce v Európskej komisii je 35 rokov, väčšina pracovníkov nebude schopná dosiahnuť maximálnu sadzbu dôchodku. Platí to už dnes – naakumulované dôchodkové práva zamestnancov, ktorí odišli do dôchodku v roku 2010, sú v priemere ekvivalentné 63 %, a u zamestnancov, ktorí nastúpili po 1. máji 2004, budú predstavovať približne 57 %. Jedinou možnosťou, ako získať dôchodok presahujúci 70 % dôchodkových práv, je uplatňovať výšku životného minima. Úradník alebo iný zamestnanec získa nárok na dôchodok vo výške základnej mzdy úradníka v platovej triede 1, 1. stupeň, po 25 rokoch služby. Platí to však len pre najnižšiu kategóriu zamestnancov (podrobnejšie informácie pozri v kapitole tejto správy o zamestnávaní zmluvných zamestnancov a o podmienkach zmluvných zamestnancov). V niekoľkých členských štátoch je maximálna sadzba dôchodku stanovená na menej ako 70 %, avšak uplatňuje sa vo vzťahu k inému základu. Napr. v Dánsku je maximálne prípustná sadzba dôchodku stanovená na 57 %, čo však platí len pre zákonný dôchodok a nie pre štátny dôchodok, ktorý závisí od dĺžky pobytu v Dánsku. Nárok na plný štátny dôchodok v Dánsku vzniká, keď osoba žila v Dánsku 40 rokov po dovŕšení 15 rokov veku. Štátny dôchodok pozostáva zo základnej sumy dôchodku a doplnkového dôchodku. Hrubá základná suma je 58 032 dánskych korún (7 780 EUR[15]) ročne. Doplnkový dôchodok pre jednotlivca je 58 416 dánskych korún (7 831 EUR) ročne, pričom pre manželov a spolu žijúce osoby[16] je to 27 276 dánskych korún (3 657 EUR). Na účely porovnania by sa ako porovnávací ukazovateľ mohli použiť teoretické miery náhrady[17] v členských štátoch. Tieto miery náhrady vypracovala podskupina pre ukazovatele Výboru pre sociálnu ochranu. Vo väčšine členských štátov sa miery náhrady pohybujú v rozpätí 60 % až 80 % posledného zárobku. Priemerná miera je približne 75 %, čiže zodpovedá miere uplatňovanej v Spojenom kráľovstve. 4.5. Sadzba príspevkov zamestnancov Sadzba príspevkov zamestnancov je časť platu európskeho úradníka, ktorá sa má odviesť s cieľom financovať jednu tretinu poistno-matematických nákladov na dôchodkový systém. Zvyšné dve tretiny sa majú financovať z príspevku zamestnávateľa. Prax je taká, že inštitúcie EÚ svoju príslušnú časť na financovanie systému neodvádzajú, ale členské štáty spoločne ručia za výplatu dôchodkov formou kompenzácie (článok 83 služobného poriadku) (pozri 5.8). Aj v tomto prípade je porovnávanie medzi členskými štátmi zložité vzhľadom na rozdielnosť základov na stanovenie príspevku (základný plat, hrubý zárobok, reálny plat, hrubá mzda atď.). Treba poznamenať, že v niektorých členských štátoch štátni zamestnanci nemusia odvádzať žiadne príspevky do dôchodkového systému, pretože všetky príspevky hradí štát a ich dôchodky sa vyplácajú z rozpočtu. Je to prípad Bulharska, Estónska, Nemecka, Švédska, ako aj niektorých dôchodkových systémov v Belgicku a Dánsku. Na úrovni európskej verejnej služby treba pripomenúť, že celková sadzba príspevkov do dôchodkového systému je potrebná na to, aby sa dôchodkový systém európskych úradníkov udržal v rovnováhe, a počíta sa každý rok. Časť príspevku, ktorú majú odviesť úradníci EÚ (1/3 celkového príspevku), sa primerane upravuje (podľa článku 83 služobného poriadku). Napr. sadzba príspevkov úradníkov EÚ do dôchodkového systému v roku 2009 bola stanovená na 10,9 %, v roku 2010 na 11,3 % a v roku 2011 na 11,6 % základného platu[18]. V prevažnej väčšine členských štátov je sadzba príspevkov zamestnancov do dôchodkového systému nižšia ako sadzba príspevkov v dôchodkovom systéme európskych úradníkov. V niektorých členských štátoch predstavuje táto sadzba približne 5 % alebo menej (Spojené kráľovstvo, Cyprus, Litva a Španielsko), zatiaľ čo v iných je stanovená v rozpätí 5 % až 10 % (Fínsko, Holandsko, Česká republika, Írsko, Grécko, Slovensko, Luxembursko, Taliansko, Lotyšsko, Maďarsko a Poľsko). Vyššiu sadzbu príspevkov zamestnancov do dôchodkového systému, než akú má dôchodkový systém európskych úradníkov, majú len dva členské štáty: Rakúsko, kde sa pohybuje od 10,25 % do 12,55 % a Slovinsko, kde je jej horná hranica 15,5 %. Pozn.: Francúzsko, ktoré nevyplnilo dotazník, nie je do grafu zahrnuté. 4.6. Každoročné úpravy dôchodkov Kľúčovým faktorom dynamiky výdavkov na dôchodky je pravidlo valorizácie. Ako sa zdôrazňuje v spoločnej správe o dôchodkoch za rok 2010, súčasťou mnohých reformných balíčkov boli zmeny vo valorizácii dôchodkov počas poberania starobného dôchodku. Otázku valorizácie možno vnímať ako výber medzi nižším pôvodným dôchodkom plus valorizácia podľa vývoja miezd alebo vyššou počiatočnou dôchodkovou dávkou plus valorizácia podľa vývoja cien. [19] Ďaleko najväčšia časť členských štátov (všetky okrem Maďarska, Litvy a niektorých dánskych a poľských systémov dôchodkového zabezpečenia)[20] upravuje výšku dôchodkov zamestnancov ústrednej štátnej správy podľa istého počtu relevantných ukazovateľov, ako sú: index spotrebiteľských cien (CPI), rast miezd, rast HDP alebo rast daňových príjmov na oblasť sociálneho zabezpečenia. Niektoré členské štáty používajú na úpravu dôchodkov jeden ukazovateľ (CPI alebo rast miezd), zatiaľ čo iné používajú vážený index založený na dvoch ukazovateľoch. Niektoré členské štáty (Slovinsko, Dánsko – v prípade oficiálneho dôchodkového systému, Írsko a Holandsko) upravujú dôchodky podľa vývoja miezd, zatiaľ čo viaceré ďalšie štáty upravujú dôchodky v súlade s vývojom cien aj s vývojom miezd (Belgicko, Cyprus, Česká republika, Fínsko, Luxembursko, Slovensko a niektoré dôchodkové systémy v Poľsku). Pokiaľ ide o inštitúcie EÚ, dôchodky sa upravujú podľa rovnakej metódy ako platy úradníkov EÚ. Tieto platy sa upravujú každoročne so zreteľom na vývoj kúpnej sily úradníkov ústrednej štátnej správy členských štátov a na vývoj cien v Bruseli (Brussels Index International). Táto metóda je až na niektoré členské štáty v súlade s praxou všetkých členských štátov, v ktorých sa dôchodky valorizujú v súlade s trendom vývoja viacerých relevantných ukazovateľov, ako sa už vysvetlilo. Viaceré členské štáty upravujú dôchodky buď podľa vývoja miezd, alebo podľa zloženého koeficientu, ktorého súčasťou je vývoj miezd. Vo väčšine systémov sa však valorizácia uskutočňuje podľa inflácie alebo podľa zloženého koeficientu vrátane inflácie. Metóda, ktorú používajú inštitúcie EÚ, pritom vedie k úpravám platov a dôchodkov, ktoré nedosahujú mieru inflácie. V období 2004 – 2010 boli úpravy dôchodkov nižšie, než bola miera inflácie (o 1,8 %). Keby sa metóda úpravy dôchodkov zmenila a prepojila by sa s úpravou dôchodkov úradníkov v členských štátoch, výsledok by bol pre dôchodcov inštitúcií EÚ pravdepodobne výhodnejší, než aký sa dosahuje podľa súčasnej metódy, pretože vo väčšine členských štátov sa dôchodky valorizujú podľa inflácie. Treba zdôrazniť, že ročná úprava dôchodkov je zohľadnená už v čase, keď zamestnanci odvádzajú príspevky na dôchodok. To znamená, že keby sa dnes vyplácané dôchodky neupravili, mohla by byť vznesená právna námietka, pretože jednoznačne ide o porušenie nadobudnutých práv. 4.7. Možné vytvorenie skutočného dôchodkového fondu Ako sme už vysvetlili, dôchodkový systém európskych úradníkov funguje ako fiktívny fond, čo znamená, že investičný fond ako taký neexistuje. Populárnou politickou reakciou členských štátov na demografické výzvy je zvýšenie predfinancovania v tej či onej forme[21]. Dôležité je však konštatovať, že pre väčšinu európskych občanov otázka priebežného financovania [pay-as-you-go (PAYG)] je a vždy bude najdôležitejšou otázkou pri celkovom dôchodkovom zabezpečení. Až donedávna kapitalizačné dôchodkové systémy zohrávali významnú úlohu v Dánsku, Írsku, Holandsku, vo Švédsku a v Spojenom kráľovstve, kde pôvodné obmedzenie verejných priebežne financovaných dôchodkových systémov len na základné, paušálne sadzby dôchodkov pre všetkých podnietilo nárast súkromného dôchodkového poistenia či už vo forme kolektívnych zamestnaneckých dôchodkov, alebo individuálnych zmlúv o dôchodkovom pripoistení. V uplynulom desaťročí dôchodkových reforiem viaceré krajiny rozšírili úlohu existujúcich súkromných systémov (napr. Dánsko, Nemecko) alebo zaviedli nové prvky kapitalizačných, súkromne spravovaných dôchodkov do svojich zákonných dôchodkových systémov (Bulharsko, Estónsko, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Poľsko, Rumunsko, Slovensko, Švédsko). Niektoré reformy boli v dôsledku krízy čiastočne (napr. v Lotyšsku, Poľsku) alebo úplne zrušené (napr. Maďarsko), ale postupne, ako budú systémy dosahovať stav zrelosti, príspevok kapitalizačných schém k príjmom dôchodcov bude narastať. Odhadovaný podiel dôchodkových príjmov z kapitalizačných dôchodkových systémov pre hypotetického dôchodcu, ktorý odíde do dôchodku v roku 2008 alebo v roku 2048[22] Ďaleko najväčší počet dôchodkových systémov v členských štátoch je tiež priebežný, čo znamená, že príspevky na dôchodok sa neprevádzajú do fondu. Niektoré členské štáty (Rakúsko, Lotyšsko, Portugalsko, Slovensko, Holandsko, Švédsko, Poľsko a Dánsko) majú čiastočné kapitalizačné systémy. Odlišná situácia existuje v iných medzinárodných organizáciách, ktoré majú buď úplný dôchodkový fond, alebo prechádzajú prechodným obdobím po zavedení dôchodkového fondu. Možno uvažovať o štyroch spôsoboch vytvárania skutočného dôchodkového fondu pre inštitúcie EÚ. V každej z uvedených tabuliek sa v prvom stĺpci uvádzajú náklady na službu (t. j. ročný príspevok zamestnávateľa do novovytvoreného fondu), v druhom stĺpci ročné výdavky na dôchodky, pokiaľ ide o fiktívny fond v rámci súčasného dôchodkového systému, a v treťom stĺpci ročný úhrn oboch typov nákladov („celkové náklady v okruhu V“). Analýza celkových ročných nákladov v dlhodobom horizonte a analýza rôznych možností v období 2013 – 2020 pomáha posúdiť výhody a nevýhody každého scenára. – Scenár č. 1: Prevod hodnoty fiktívneho fondu na skutočný fond. Tento scenár je do istej miery hypotetický, pretože v prvom roku by znamenal obrovské náklady vzhľadom na to, že ekvivalentná hodnota dôchodkového záväzku by sa musela previesť do skutočného fondu. V nasledujúcich rokoch by príspevky zamestnávateľov zostali nízke a stabilné (približne 800 mil. EUR) a museli by sa odvádzať do fondu spolu s príspevkami zamestnancov (približne 400 mil. EUR). V krátkodobom horizonte a v období 2013 – 2020 je však táto možnosť pre rozpočet EÚ najdrahšia. Jej vplyv na dôchodkový záväzok je však značný, pretože suma v dôchodkovom fonde by pokryla dôchodkový záväzok. – Scenár č. 2: Novoprijatí zamestnanci by boli krytí dôchodkovým fondom, zatiaľ čo existujúci zamestnanci by boli naďalej krytí súčasným dôchodkovým systémom. Podľa tejto hypotézy by ročné výdavky na dôchodky, rovnako ako výdavky na dôchodky v období 2013 – 2020 súvisiace s fiktívnym fondom, zostali rovnaké, ako keby nebol vytvorený žiadny skutočný dôchodkový fond. Súčasní zamestnanci by boli skutočne aj naďalej krytí súčasným dôchodkovým systémom a predpokladá sa, že takmer žiadny z novoprijatých zamestnancov neodíde do dôchodku pred rokom 2020. Ročný príspevok zamestnávateľa do fondu by sa zvyšoval v závislosti od počtu nových zamestnancov krytých skutočným dôchodkovým fondom. Zdá sa, že v prvých rokoch by tento počet bol veľký vzhľadom na vysokú fluktuáciu zmluvných a dočasných zamestnancov. Tento scenár by preto v porovnaní so súčasným dôchodkovým systémom v krátkodobom až strednodobom horizonte znamenal vyššie náklady (13 520 mil. EUR v období 2013 – 2020 namiesto 12 600 mil. EUR). Náklady by však výrazne poklesli v dlhodobom horizonte, keď dôchodkový fond dosiahne stav zrelosti. – Scenár č. 3: Nové dôchodkové práva by boli kryté skutočným dôchodkovým fondom, pričom minulé dôchodkové práva by boli kryté fiktívnym fondom. Podľa tohto predpokladu by v prípade, že by nebol vytvorený žiadny skutočný fond, ročné výdavky na dôchodky zo súčasného dôchodkového systému boli až do roku 2020 nižšie ako prognózované výdavky na dôchodky. Príspevok zamestnávateľa do skutočného fondu by zostal stabilný (okolo 800 mil. EUR ročne), ale v období 2013 – 2020 by bol oveľa vyšší než v scenári č. 2 (6,4 mld. EUR oproti 920 mil. EUR). Tento scenár by preto v strednodobom horizonte znamenal ešte vyššie náklady ako scenár č. 2, hoci prechod by bol rýchlejší. – Scenár č. 4: Skutočný fond pokrývajúci tretinu všetkých novonadobudnutých práv krytú príspevkami zamestnancov na dôchodok. Zvyšné dve tretiny dôchodkových práv, plus všetky dôchodkové práva nadobudnuté v minulosti, by boli naďalej kryté fiktívnym fondom. Tento scenár by znamenal, že príspevky zamestnancov na dôchodok by sa previedli do investičného fondu, a keďže jedna tretina nákladov na dôchodky by bola v budúcnosti sčasti krytá z tohto fondu, výdavky na dôchodky by sa v dlhodobom horizonte znížili o jednu tretinu. Podľa tohto predpokladu by v prípade, že sa neuskutoční žiadna zmena, výdavky na dôchodky v rámci fiktívneho dôchodkového systému pokrývajúceho dve tretiny novonadobudnutých dôchodkových práv boli až do roku 2020 mierne nižšie ako sú prognózované výdavky na dôchodky (12 100 mil. EUR oproti 12 600 mil. EUR). Zamestnávatelia by neodvádzali žiadne príspevky do skutočného fondu, pretože jednu tretinu novonadobudnutých práv by v plnom rozsahu pokrývali príspevky zamestnancov do dôchodkového systému. Scenár č. 4 by preto bol v krátkodobom a strednodobom horizonte pre rozpočet EÚ najlacnejší zo všetkých scenárov. V dlhodobom horizonte by však celkové náklady v okruhu V boli dvakrát vyššie ako pri ostatných scenároch (1 650 mil. EUR oproti 800 mil. EUR). 4.8. Stimuly súkromného dôchodkového zabezpečenia V súčasnosti sa v mnohých členských štátoch v čoraz väčšej miere používajú súkromné dôchodkové systémy na dosiahnutie cieľov primeranosti a udržateľnosti. Komisia vo svojej zelenej knihe poukázala na dôležitosť vytvárania dostatočných príležitostí pre získanie doplnkových nárokov, napr. umožnením dlhšieho pracovného života a rozšírením prístupu k doplnkovým dôchodkovým systémom. Komisia ďalej zdôraznila, že je nutné zaviesť vhodný rámec pre doplnkové dôchodkové sporenie, ktorého úspech závisí predovšetkým na opatreniach zvyšujúcich nákladovú efektívnosť a spoľahlivosť doplnkových dôchodkových systémov. Niektoré členské štáty zaviedli opatrenia na doplnenie svojich verejných priebežne financovaných dôchodkových systémov súkromnými kapitalizačnými schémami. Kríza však odhalila zraniteľnosť kapitalizačných dôchodkových schém vo vzťahu k finančnej kríze a hospodárskemu poklesu a nutnosť revidovať regulačný rámec s cieľom zaručiť bezpečnosť súkromných dôchodkov. Takisto treba poukázať na to, že dôchodkový systém NATO je v plnom rozsahu spravovaný prostredníctvom súkromných fondov. Zamestnanci sa môžu rozhodnúť, či svoje prostriedky budú investovať do súkromných kapitálových fondov (private equity), dlhopisov, alebo do peňažných fondov, a môžu sa rozhodnúť odvádzať do systému aj dodatočné dobrovoľné príspevky až do výšky 2 % základného platu. Keby sa v prípade inštitúcií EÚ zvolila cesta zavádzania povinných alebo dobrovoľných súkromných doplnkových dôchodkových systémov, bolo by potrebné zabezpečiť primeraný rámec pre takýto program. Podľa ustálenej judikatúry majú inštitúcie EÚ, ktoré sú nielen zamestnávateľom, ale aj orgánom verejnej správy, povinnosť starať sa o svojich zamestnancov. Preto je dôležité dôkladne posúdiť, aký vplyv na rozpočet EÚ by mohol mať nedostatok prostriedkov alebo dokonca bankrot súkromného dôchodkového systému. Keby sa prijalo rozhodnutie zaviesť takéto stimuly, bolo by možné uvažovať o povolení daňovej úľavy pre osoby investujúce do súkromných dôchodkových systémov, pretože by to znamenalo pomerne nízku záťaž pre rozpočet EÚ v porovnaní s inými možnosťami, ako sú napr. dotácie investícií zamestnancov do súkromných dôchodkových systémov. Inštitúcie EÚ by mohli v spojení so súkromnými subjektmi navrhnúť možnosť vystúpiť zo súkromných dôchodkových systémov alebo vstúpiť do nich. Keby súkromné dôchodkové systémy investovali časť prostriedkov do akcií, ako je to napr. v prípade Spoločného dôchodkového fondu zamestnancov OSN (United Nations Joint Staff Pension Fund)[23] alebo NATO, v ktorom sa môžu zamestnanci sami rozhodnúť investovať svoje prostriedky do akcií, dlhopisov alebo peňažných fondov, dalo by sa očakávať, že prípadná výnosnosť investícií by presiahla výnosnosť investícií v dôchodkovom systéme európskych úradníkov, ale znamenala by aj vyššie riziko. Takýto systém má viacero nevýhod, ktoré by bolo potrebné zvážiť, najmä dodatočné náklady na správu a bezpečnosť investícií, a teda aj budúcich dôchodkov. 5. Ďalšie aspekty, ktoré majú významný vplyv na dôchodkové systémy štátnych zamestnancov 5.1. Zamestnávanie zmluvných zamestnancov a podmienky zmluvných zamestnancov Prevažná väčšina členských štátov rozlišuje medzi štátnymi zamestnancami a ostatnými zamestnancami verejnej správy. Vo väčšine členských štátov existujú odlišné pravidlá upravujúce právne postavenie, postupy prijímania do zamestnania, istotu zamestnania, kariérny postup a platové systémy štátnych zamestnancov. Vo väčšine členských štátov však pre štátnych zamestnancov a ostatných zamestnancov verejnej správy platia rovnaké alebo podobné pravidlá, pokiaľ ide o sociálny dialóg, etické pravidlá, disciplinárne pravidlá a najmä dôchodkové systémy. Podľa publikácie Civil Services in the EU of 27, Reform Outcomes and the Future of the Civil Service (Štátna správa v EÚ-27, výsledky reformy a budúcnosť verejnej služby) členské štáty s odlišnými dôchodkovými systémami pre štátnych zamestnancov a ostatných zamestnancov verejnej správy sú Nemecko, Litva, Estónsko, Cyprus, Belgicko, Francúzsko, Grécko, Luxembursko, Španielsko, Rakúsko, Holandsko a Dánsko. Zvyšných 15 štátov má rovnaký dôchodkový systém pre štátnych zamestnancov aj pre ostatných zamestnancov verejnej správy[24]. V rámci reformy služobného poriadku z roku 2004 bola v inštitúciách EÚ vytvorená kategória zmluvných zamestnancov. Zmluvní zamestnanci sa odvtedy podieľajú na činnosti orgánov tým, že plnia úlohy administratívnej podpory a prispievajú ďalšími zručnosťami. Ku koncu roka 2009 vo všetkých inštitúciách a agentúrach pracovalo približne 9 000 zmluvných zamestnancov, z ktorých približne dve tretiny zamestnávala Komisia. Podľa služobného poriadku sa na úradníkov aj zmluvných zamestnancov vzťahuje rovnaký dôchodkový systém. Je to v súlade so situáciou vo väčšine členských štátov, ktoré majú rovnaký systém pre štátnych zamestnancov aj pre ostatných zamestnancov verejnej správy. Pokiaľ ide o ustanovenia týkajúce sa životného minima[25], tieto sa vzťahujú na základný plat úradníka v platovej triede 1, stupni 1. Úradník alebo iný zamestnanec získa za každý rok služby 4 % sumy životného minima, t. j. po 25 rokoch služby nemôže byť starobný dôchodok úradníka alebo iného zamestnanca nižší, ako je životné minimum. Hoci pre úradníkov a dočasných zamestnancov platia rovnaké ustanovenia, uvedené ustanovenie je výhodnejšie pre zmluvných zamestnancov, najmä v nižších platových triedach, pretože úroveň ich nárokov je všeobecne nižšia. Napr. zmluvný zamestnanec vo funkčnej skupine I môže mať nárok na dôchodok vo výške životného minima, čo by bolo viac ako 70 % jeho posledného platu. To je však jediná výnimka z pravidla, že nárok na maximálny dôchodok je v každom prípade stanovený na 70 % posledného platu. Aj keď nahrádzanie úradníkov zmluvnými zamestnancami nemá priamu súvislosť s nákladmi na dôchodky, zásadne ovplyvňuje celkové náklady na dôchodky tým, že sa ním zníži výška posledných platov, podľa ktorých sa vypočítava dôchodok. Súvisí to s tým, že zmluvní zamestnanci sú v porovnaní s úradníkmi zaradení do nižšej mzdovej tabuľky a majú kratšie pracovné zmluvy. Podľa štúdie Eurostatu z roku 2010 sa zavedením kategórie zmluvných zamestnancov z roku 2004 dosiahnu značné ročné úspory (300 mil. EUR v roku 2059). Používanie rovnakého dôchodkového systému pre úradníkov aj pre zmluvných zamestnancov je dôležité z toho dôvodu, aby pracovné miesta zmluvných zamestnancov zostali atraktívne a aby bolo možné pritiahnuť kvalifikovaných pracovníkov. Už dnes sa veľmi ťažko zabezpečuje geografická rovnováha medzi rôznymi národnosťami a navrhnutie menej atraktívneho dôchodkového systému pre zmluvných zamestnancov by ešte väčšmi znížilo schopnosť inštitúcií dosiahnuť geografickú rovnováhu pre túto kategóriu zamestnancov. 5.2. Vývoj individuálnej mzdy v mzdovom systéme Reformou služobného poriadku z roku 2004 sa zaviedli zmeny kariérnej štruktúry. Aj keď priamo nesúvisí s nákladmi na dôchodky, ovplyvňuje celkové náklady na dôchodky tým, že obmedzuje posledné mzdy, podľa ktorých sa vypočítava dôchodok. Patria sem nižšie nástupné platy v kombinácii s dlhšou kariérnou cestou, ktorá zahŕňa vyšší počet tried, ale rýchlejší služobný postup. Podľa štúdie Eurostatu z roku 2010 tento aspekt reformy z roku 2004 prinesie v roku 2059 ročné úspory vo výške 94 mil. EUR. Reštrukturalizáciou služobného postupu vo funkčnej skupine AST, ktorú obsahuje návrh Komisie, sa v dlhodobom horizonte vytvoria ďalšie úspory. Úradníci v kategórii AST poverení administratívnymi, technickými alebo vzdelávacími aktivitami vyžadujúcimi určitý stupeň samostatnosti (s vylúčením sekretárskych úloh), ktorí chcú postúpiť do dvoch najvyšších tried (Senior Assistants), budú musieť vo výberovom konaní preukázať primeranú úroveň odborných znalostí a kvalifikácie v oblasti personálneho riadenia, plnenia rozpočtu a/alebo koordinácie. Je pravdepodobné, že bude zavedená nová štruktúra služobného postupu pre novoprijatých sekretárskych pracovníkov v lineárnom systéme služobného zaradenia, nižšie sadzby pri povýšení ako v služobnom postupe pracovníkov AST a len šesť platových tried. Aj keď má mzdový postup jednotlivca vplyv na náklady na dôchodok, pri uvažovaní o tom, ako prebudovať systém služobného zaradenia v inštitúciách EÚ, má tento aspekt len druhotný význam. Z koncepčného hľadiska by bolo nesprávne meniť systém služobného zariadenia, keby jediným cieľom malo byť dosiahnutie úspor nákladov na dôchodky a ignorovala by sa skutočnosť, že má veľký vplyv na zamestnancov inštitúcií EÚ v aktívnom pracovnom pomere. 5.3. Rozdiel medzi dávkami dôchodkov pre zamestnancov verejnej správy a súkromného sektora Takmer vo všetkých členských štátoch sa na štátnych zamestnancov vzťahujú osobitné systémy, ktorých súčasťou často býva aj osobitný systém dôchodkového zabezpečenia. Pre takéto osobitné systémy aj pre dôchodkové dávky, ktoré môžu byť vyššie ako v prípade všeobecných dôchodkových systémov, môžu existovať viaceré dôvody. Po prvé, dôchodkové dávky by sa mali chápať ako odložená časť mzdy štátneho zamestnanca, ktorá mu bude vyplatená po odchode do dôchodku, a ako dôležitá súčasť komplexného balíka ponúkaného zamestnancom vo verejnej službe. Po druhé, vyššie dôchodky vo verejnej službe umožňujú pritiahnuť vysoko kvalifikovaných pracovníkov, a to aj vtedy, keby v súkromnom sektore za porovnateľnú prácu s podobnou úrovňou zodpovednosti dostali vyšší plat. Ponukou vyšších dôchodkových dávok môžu členské štáty zohľadniť skutočnosť, že mzdová úroveň je pre určité profesijné profily nižšia ako v súkromnom sektore, a že by ju preto mala vykompenzovať vyššia úroveň sociálneho zabezpečenia. Avšak, ako sa uvádza v zelenej knihe, za formu a organizáciu svojich dôchodkových systémov a za dôchodkové zabezpečenie sú vo všeobecnosti zodpovedné členské štáty. Rozdiel medzi dávkami pre zamestnancov vo verejnej službe a úrovňou dôchodkov v súkromnom sektore predstavuje prvoradú otázku, ktorú musia riešiť členské štáty. Sú zodpovedné za takú reštrukturalizáciu dôchodkových systémov, ktorá zabezpečí, aby tieto dôchodkové systémy boli dostatočné, udržateľné a bezpečné. V súvislosti s otázkou, či existuje rozdiel medzi dôchodkovými dávkami zamestnancov EÚ a dôchodkovými dávkami vyplácanými na súkromnom trhu, je dôležité si uvedomiť, že v súlade s poskytnutým vysvetlením hlavnými porovnávacími subjektmi v prípade dôchodkových dávok zamestnancov EÚ, ktorí zväčša pracujú v zahraničí, sú subjekty prijímajúce porovnateľných pracovníkov s podobnou štruktúrou služobného postupu a platovou štruktúrou, t. j. ostatné medzinárodné organizácie, diplomatické služby jednotlivých štátov a ústredná štátna správa v členských štátoch. Pokiaľ ide o súkromný sektor, toto porovnanie by nemalo vychádzať len z dôchodkov, ale vzhľadom na obrovský rozdiel medzi súkromným a verejným sektorom v tejto oblasti by malo byť oveľa širšie a malo by zahŕňať aj ďalšie aspekty, ako je napr. všeobecná úroveň miezd a kariérny postup. A napokon netreba zabúdať na to, že mnohé súkromné nadnárodné spoločnosti majú doplnkové dôchodkové fondy a ponúkajú dodatočné dôchodkové dávky ako cestu k prilákaniu a udržaniu si kvalifikovaných zamestnancov. 5.4. Náklady inštitúcií EÚ na poskytovanie dôchodkov Štúdia Eurostatu z roku 2010 ukázala, že dôchodkový systém európskych úradníkov ešte nedosiahol stav zrelosti a že počet dôchodcov a výdavky na dôchodky budú nevyhnutne rásť dovtedy, kým dôchodkový systém tento stav nedosiahne. Vzhľadom na to, že dôchodkový systém európskych úradníkov funguje ako fiktívny fond, zamestnanci platia za dôchodkové práva, ktoré v danom roku nadobudnú na základe svojho príspevku na dôchodok pokrývajúceho jednu tretinu poistno-matematických nákladov na tieto dôchodkové práva. Tento príspevok spolu s príspevkom zamestnávateľa, ktorý sa neodvádza, sa považuje za investovaný do dlhodobých dlhopisov vydávaných členskými štátmi. Na účely porovnania by to bol najkonzervatívnejší prístup k zavedeniu súkromného dôchodkového fondu, ktorý má v porovnaní so zmiešaným fondom nízku výnosnosť. Eurostat pri hodnotení poistno-matematickej rovnováhy dôchodkového systému európskych úradníkov v roku 2010 vypočítal, že celkové náklady na službu, ktoré by sa mali odviesť do fondu s cieľom pokryť dôchodkové práva nadobudnuté v roku 2011, by mali byť 1 206 mil. EUR Zamestnanci EÚ odvedú jednu tretinu tejto sumy, teda 402 mil. EUR, čo zodpovedá 11 % ich základného platu. Časť, ktorú má odviesť zamestnávateľ v roku 2011, teda predstavuje 804 mil. EUR. Pokiaľ nenastanú významné zmeny v ostatných parametroch, celkové náklady na dôchodkové práva, a teda aj príspevok zamestnávateľa pravdepodobne zostanú na rovnakej úrovni. 5.5. Úloha dôchodkov v celkovej odmene za prácu zamestnancov EÚ Pri ponuke zamestnania starší uchádzači o prácu pravdepodobne pripisujú väčší význam úlohe dôchodkového zabezpečenia v celkovej odmene za prácu ako mladší uchádzači. Okrem toho uchádzači, ktorí predtým pracovali v súkromnom alebo verejnom sektore, už majú isté skúsenosti a povedomie v súvislosti s otázkou odchodu do dôchodku. Je pravdepodobné, že uchádzači, ktorí opúšťajú známy systém a vstupujú do nového neznámeho systému, venujú tomuto novému systému osobitnú pozornosť. A napokon, väčšiu pozornosť venujú dôchodkovému systému uchádzači, ktorí uprednostňujú istotu (zamestnania) a predvídateľný kariérny postup pred vysokými platmi v menej stabilnom zamestnaní. Je pravdepodobné, že typický úradník novoprijatý do zamestnania v inštitúcii EÚ patrí do jednej z týchto kategórií. Keďže inštitúcie spravidla zamestnávajú osoby, ktoré začali svoju pracovnú kariéru inde a majú teda v priemere 35 rokov, dôchodkový systém považujú za dôležitejšiu súčasť celkovej odmeny za prácu ako napr. zamestnanci verejnej správy v členských štátoch, ktorí nastúpia do práce vo verejnej správe hneď po absolvovaní štúdia. O tom, že takmer všetci noví zamestnanci už predtým pracovali inde, svedčí vysoký počet prevodov dôchodkových práv nadobudnutých mimo inštitúcií do dôchodkového systému európskych úradníkov. Úradníci, ktorí boli v aktívnom pracovnom pomere k 31. decembru 2009, previedli do dôchodkového systému európskych úradníkov priemerne 1,6 rokov nadobudnutých práv ako výsledok oveľa dlhšieho odpracovaného obdobia v členských štátoch. Ďalšou charakteristikou novoprijatých zamestnancov inštitúcií, ktorá súvisí aj s tým, že sú relatívne starší, je skutočnosť, že mnohí si založili rodinu alebo sa tak v čase nástupu do práce v inštitúciách chystali urobiť. Vzhľadom na svoju individuálnu situáciu budú uchádzači pravdepodobne veľmi dôkladne posudzovať sociálne dávky vrátane dôchodkov a porovnávať ich s ostatnými možnosťami. Hoci Komisia nevykonala žiadny konkrétny výskum tejto témy, ktorej hodnotenie je metodologicky náročné, odôvodnene možno urobiť záver, že pri rozhodovaní nádejných zamestnancov o tom, či si zvolia prácu v inštitúciách EÚ, hrajú dôchodky významnú úlohu. 5.6. Budúce potreby inštitúcií EÚ v oblasti náboru a udržania si zamestnancov Hoci potreba prijatia nových úradníkov v období 2011 – 2013 sa v Komisii odhaduje na 1 393 úradníkov AD a 1 251 úradníkov AST[26], súčasťou plánovaného finančného rámca na roky 2014 – 2020 je návrh Komisie, aby sa v rokoch 2013 – 2017 stav zamestnancov vo všetkých inštitúciách EÚ znížil o 5 %; sčasti sa to má urobiť tak, že za zamestnancov, ktorí odídu do dôchodku, alebo ktorým sa skončí pracovná zmluva, sa nebude hľadať náhrada. Treba sa zmieniť aj o prehlbovaní geografickej nerovnováhy medzi občanmi jednotlivých členských štátov, čo platí najmä pre niektoré štáty. Je to predovšetkým výsledkom skutočnosti, že inštitúcie EÚ sú konfrontované s výzvou ponúknuť potenciálnym zamestnancom z týchto členských štátov dostatočne atraktívne pracovné podmienky. Dôchodkové dávky by sa rozhodne mali považovať za súčasť balíka, ktorý umožňuje nábor a udržanie si najkvalifikovanejších uchádzačov zo všetkých členských štátov, vrátane tých, ktorých trh práce sa vyznačuje najvyššími platmi a najvyššou konkurencieschopnosťou. 5.7. Zaistiť spravodlivé budúce dôchodkové zabezpečenie pracovných síl v celej EÚ Zaistiť spravodlivé budúce dôchodkové zabezpečenie všetkých pracovných síl je koncepčný problém, ktorý musia členské štáty riešiť pri reforme svojho dôchodkového systému. Musia poskytnúť ochranu nadobudnutých práv a zároveň zabezpečiť, aby dôchodkové dávky a záťaž spojená s poskytovaním týchto dávok bola spravodlivo rozdelená medzi jednotlivé generácie. V istom zmysle musia takéto isté otázky riešiť aj inštitúcie EÚ. Po reforme služobného poriadku v roku 2004 dnes platia mierne odlišné pravidlá pre zamestnancov prijatých pred dátumom účinnosti reformy z roku 2004 a po tomto dátume, pretože pre zamestnancov, ktorí v tom čase už boli v pracovnom pomere, platia prechodné ustanovenia. Bolo to v súlade so zásadou nadobudnutých práv a zákazu diskriminácie. Podľa návrhu Komisie by pre zamestnancov, ktorí boli prijatí pred nadobudnutím účinnosti tohto návrhu, mali v súvislosti so zvýšením bežného dôchodkového veku platiť podobné prechodné podmienky ako v roku 2004. Takéto prechodné podmienky zabezpečia konzistentnejšie postavenie kolegov prijatých pred rokom 2004 a po roku 2004. 5.8. Znášanie rizika inštitúciami EÚ (zamestnávateľom) a zamestnancami Dôchodkový systém európskych úradníkov nie je priamo vystavený investičnému riziku, pretože príspevky sa nevyplácajú do reálneho fondu; kapitál sa teda neinvestuje. V článku 10 prílohy XII k služobnému poriadku sa uvádza, že „úrokové sadzby, ktoré treba vziať do úvahy pri poistno-matematických výpočtoch, vychádzajú z pozorovaných priemerných ročných úrokových sadzieb pre dlhodobý štátny dlh členských štátov...“. Je to teda tak, ako keby sa príspevky platili do fiktívneho fondu a príslušný kapitál by sa investoval do dlhopisov členských štátov. Toto je pravdepodobne najkonzervatívnejšia dostupná investícia, čo znamená, že jej návratnosť je pomerne nízka. Keby sa dôchodkový systém mal reštrukturalizovať tak, aby zahŕňal aj prvok rizika, treba mať na pamäti, že zamestnanci inštitúcií EÚ by mohli byť pripravení akceptovať vyššie riziko výmenou za vyššiu výnosnosť, v dôsledku čoho by na zachovanie rovnováhy dôchodkového systému bola potrebná nižšia sadzba príspevkov. Keďže však inštitúcie majú povinnosť starať sa o svojich zamestnancov, stále zostáva otvorená otázka zabezpečenia dodatočných zdrojov v prípade neschopnosti fondu vyplácať dôchodky. Rizikom v tomto zmysle nie je finančná záťaž prispievania do dôchodkového systému. Tretinu tejto záťaže znášajú zamestnanci inštitúcií; zvyšné dve tretiny sú pokryté z rozpočtu EÚ, do ktorého prispievajú daňovníci EÚ. Členské štáty majú v tejto súvislosti rozdielne systémy. Nie je nezvyklé, že zamestnanci verejnej správy neodvádzajú vôbec žiadne príspevky na dôchodky. Členské štáty poskytli tieto informácie o rozdelení záťaže medzi zamestnávateľom a zamestnancami: Podiel príspevku na dôchodok odvádzaného zamestnancom a zamestnávateľom v dôchodkových systémoch štátnych zamestnancov v ústrednej štátnej správe členských štátov Členský štát || Príspevok odvádzaný zamestnancom ( %) || Príspevok odvádzaný zamestnávateľom ( %) AT || 33,3% || 66,7% BE || 0%[27] || 100% BG || Neuvádza sa. || Neuvádza sa. CY || Neuvádza sa. || Neuvádza sa. CZ || 23.2% || 76.8% DE || 0% || 100% DK || 0% || 100% EE || 0% || 100% EL || 33,3% || 66,7% ES || 16,6% || 83,4% FI || 18,2 % až 22 % v závislosti od veku || 81,8% až 78% HU || 28.4% || 71.6% IE || Neuvádza sa. || Neuvádza sa. IT || 26,7% || 73,3% LT || 11,4% || 88,6% LU || 50% || 50% LV || 27,2% || 72.8% MT || 33,3% || 66,7% NL || 30% || 70% PL || 50 % alebo 20%, alebo 100% v závislosti od systému || 50 % alebo 80 %, alebo 0 % v závislosti od systému PT || 40% alebo 33,3% v závislosti od systému || 60 % alebo 66,7 % v závislosti od systému RO || 25,4% až 33,5% || 74,6 % až 66,5 % SE || 0% || 100% SI || 63,6% || 36,4% SK || 29,2% || 70,8% UK || 7,4% alebo 15,6% || 92,6 % alebo 84,4 % Pozn.: Francúzsko nie je do tabuľky zahrnuté, pretože nevyplnilo dotazník. 5.9. Širšia personálna politika a politika ľudských zdrojov EÚ na podporu dlhšieho pracovného života a primeraného dôchodkového sporenia Komisia vo svojom návrhu navrhla zvýšiť bežný dôchodkový vek a posilniť možnosť pracovať aj po dosiahnutí dôchodkového veku. Komisia zváži opatrenia v oblasti ľudských zdrojov, ktoré by starším ľuďom pomohli pracovať, popri už ustanovených opatreniach v služobnom poriadku, ako je napr. možnosť pracovať na čiastočný úväzok v rámci prípravy na odchod do dôchodku, za predpokladu odvádzania malého príplatku. Niektoré z týchto opatrení nevyžadujú žiadne zmeny služobného poriadku a zaviedli by ich inštitúcie EÚ. 6. Úspory vyplývajúce z návrhu Komisie Zatiaľ čo úspory nákladov na dôchodky vyplývajúce z reformy služobného poriadku z roku 2004 budú postupom času ďalej rásť, návrh Komisie by v prípade, že by bol prijatý, priniesol ďalšie úspory. Viaceré zmeny služobného poriadku, ktoré navrhuje Komisia, by priamo obmedzili náklady na dôchodky. Patrí k nim: zvýšenie bežného dôchodkového veku zo 63 na 65 rokov, účinné predĺženie povinného veku odchodu do dôchodku na 67 rokov a obmedzenie prístupu k predčasnému odchodu do dôchodku zvýšením minimálneho veku odchodu do dôchodku z 55 na 58 rokov. Navrhli sa aj ďalšie zmeny služobného poriadku, ktoré síce priamo nesúvisia s nákladmi na dôchodky, ale napriek tomu majú vplyv na celkové náklady na dôchodky, keďže obmedzujú posledné platy, podľa ktorých sa počítajú dôchodkové dávky. Malo by sa prehodnotiť služobné zaradenie úradníkov AST vykonávajúcich sekretárske úlohy a určiť jeho horná hranica vytvorením novej funkčnej skupiny (AST/SC). V prípade ostatných úradníkov AST by sa prístup k najvyšším platovým triedam AST (AST 10 a 11) obmedzil tým, že by sa prepojili s vyššou úrovňou zodpovednosti. Navrhované zníženie stavu zamestnancov o 5 % by viedlo k zníženiu počtu budúcich príjemcov a k poklesu budúcich nákladov na dôchodky. Analýza účinkov týchto zmien ukazuje, že návrh Komisie významne zníži náklady na dôchodky v dlhodobom horizonte. Komisia prezentuje úspory súvisiace s dôchodkami z troch hľadísk: vplyvu na výdavky na dôchodky v dlhodobom horizonte, vplyvu na náklady na službu, ktoré sa majú každoročne financovať, a vplyvu na dôchodkový záväzok. Tieto tri prístupy sa vzájomne dopĺňajú. Posudzovanie úspor nákladov na dôchodky v dlhodobom horizonte je zamerané na čas, v ktorom sa dôchodky vyplácajú (prístup peňažného toku). Náklady na službu sa zameriavajú na čas, v ktorom sa nadobúdajú a financujú dôchodkové práva (metóda plánovaného ročného zhodnotenia požitkov). A napokon, dôchodkový záväzok sa zameriava na dôchodkové práva akumulované k referenčnému dátumu (zvyčajne k 31. decembru každého roka). 6.1. Vplyv návrhu Komisie na výdavky na dôchodky v dlhodobom horizonte Keby sa na meranie vplyvu návrhu Komisie (vrátane zníženia stavu zamestnancov o 5 %) použila metodika a predpoklady štúdie Eurostatu z roku 2010, ročné výdavky na dôchodky by počas výhľadového obdobia (2013 – 2059) rástli pomalšie[28]. Táto simulácia ukazuje, že keby návrh Komisie nadobudol účinnosť 1. januára 2013, ročné výdavky na dôchodky po roku 2060 by sa znížili o ďalších 500 mil. EUR. Pridali by sa k úspore 1 047 mil. EUR vyplývajúcej z reformy služobného poriadku z roku 2004, takže celkové ročné úspory na dôchodkoch v roku 2059 by predstavovali 1 550 mil. EUR. To znamená, že keby návrh Komisie nadobudol účinnosť od roku 2013, priniesol by ďalšie úspory ročných výdavkov na dôchodky vo výške približne 50 %. V uvedenej tabuľke je znázornená celková predpokladaná úspora ročných výdavkov na dôchodky v roku 2059 (v stálych cenách) vyplývajúca z reformy z roku 2004 a návrhu Komisie, keby tento návrh nadobudol účinnosť 1. januára 2013. Tabuľka: Analýza vplyvu návrhu Komisie a reformy z roku 2004 (v mil. EUR) na ročné výdavky na dôchodky v dlhodobom horizonte (2059) Položka || V cenách z roku 2008 Celkový vplyv reformy z roku 2004: || 1047 – Korekčné koeficienty || 120 – Zavedenie kategórie zmluvných zamestnancov v roku 2004 || 300 – Platový postup vzhľadom na služobný vek (odpracované roky) a povýšenia || -227 – Úroveň nástupného platu || 321 – Akruálna dôchodková sadzba || 106 – Tabuľka odchodu do dôchodku || 426 Celkový vplyv návrhu Komisie || 500 Celkový vplyv návrhu Komisie a reformy z roku 2004 || 1547 6.2. Vplyv návrhu Komisie na náklady na službu Sadzba príspevkov do dôchodkového systému sa počíta každoročne s cieľom financovať dôchodkové práva, ktoré budú nadobudnuté v nadchádzajúcom roku (náklady na službu) bez ohľadu na dátum, kedy bude príslušný dôchodok vyplatený. Náklady na službu predstavujú sumu, ktorá by bola odvedená do dôchodkového fondu, keby existoval. Nákladmi na službu sa však môžu merať len tie aspekty návrhu Komisie, o ktoré sa priamo znížia náklady na dôchodky, t. j. zvýšenie bežného veku odchodu do dôchodku zo 63 na 65 rokov, predĺženie veku povinného odchodu do dôchodku na 67 rokov a obmedzenie prístupu k predčasnému odchodu do dôchodku z 55 na 58 rokov[29]. Ďalšie faktory, ktoré nepriamo obmedzujú celkové náklady na dôchodky (pozri vyššie), sa neberú do úvahy. Keby bol návrh Komisie v platnosti[30], náklady na službu by boli o 9,5 % nižšie, ako sú v súčasnosti vyčíslené náklady k 31. decembru 2010[31], t. j. predstavovali by 1 092 mil. EUR namiesto 1 206 mil. EUR. Táto úspora by sa však dosiahla až v dlhodobom horizonte, keď sa nové parametre budú uplatňovať na všetkých zamestnancov v aktívnom pracovnom pomere. V krátkodobom horizonte bude úspora pravdepodobne zanedbateľná a bude každoročne narastať, kým nedosiahne približne 9,5 % v dôsledku uplatňovania prechodných opatrení. Výpočet bežných nákladov na službu je založený na predpoklade, že zamestnanci prijatí pred reformou služobného poriadku v roku 2004 odídu do dôchodku vo veku 63 rokov a tí, ktorí boli prijatí po tejto reforme, vo veku 64 rokov. Robilo sa porovnanie s nákladmi na službu vypočítanými na základe predpokladov vyplývajúcich z návrhu Komisie (predpokladaný minimálny dôchodkový vek 65 rokov a predpokladaný maximálny dôchodkový vek 67 rokov). Zvažovali sa aj zmeny minimálneho dôchodkového veku, sankcia za predčasný odchod do dôchodku a stimuly pre neskorší odchod do dôchodku. 6.3. Vplyv návrhu Komisie na záväzok dôchodkového systému európskych úradníkov Návrh Komisie by mal vplyv na záväzok dôchodkového systému európskych úradníkov, pretože parametre na výpočet dôchodkov by sa museli primerane aktualizovať[32]. Hodnota hrubého záväzku dôchodkového systému európskych úradníkov k 31. decembru 2010 bola vyčíslená na 37 702 mil. EUR, vrátane rodinných prídavkov a účinku opravných koeficientov. Zvýšenie bežného dôchodkového veku zo 63 na 65 rokov poskytuje väčšiu motiváciu pre neskorší odchod do dôchodku (práca až do veku 67 rokov) a obmedzenie prístupu k predčasnému odchodu do dôchodku (zvýšením veku odchodu do dôchodku z 55 na 58 rokov) nevyhnutne zníži záväzok dôchodkového systému. Uvedené opatrenia majú vplyv len na záväzok prispievajúcich členov, ktorý bol k 31. decembru 2010 vyčíslený na 21 246 mil. EUR (56 % celkového záväzku dôchodkového systému). Úspory nákladov na dôchodok, ktoré vzniknú na základe návrhu Komisie na úrovni jednotlivca, závisia od veku osoby. Vyššie úspory sa dosiahnu pri mladých zamestnancoch, ktorí budú mať k 1. máju 2013 menej ako 30 rokov, zatiaľ čo v dôsledku prechodných opatrení sa pri zamestnancoch vo veku 59 a viac rokov nedosiahnu žiadne úspory. Simulácie ukazujú, že návrhom Komisie by sa záväzok všetkých prispievajúcich členov znížil o 14,5 %; to znamená, že k 31. decembru 2010 by záväzok predstavoval 18 166 mil. EUR namiesto dnešných 21 246 mil. EUR. 7. Závery Po zvážení uvedených skutočností Komisia dospela k týmto záverom: – Pokiaľ ide o akruálne sadzby, základ na výpočet dôchodku, maximálnu sadzbu dôchodku a sadzbu príspevkov zamestnancov, dôchodkový systém európskych úradníkov je plne v súlade so systémami členských štátov. Vzhľadom na niektoré aspekty, ako je napr. výška príspevku zamestnanca na dôchodok, dôchodkový systém európskych úradníkov sa nachádza medzi systémami tých členských štátov, ktoré majú najvyššiu sadzbu tohto príspevku. Pokiaľ ide o uvedené aspekty, dôchodkový systém európskych úradníkov je v súlade aj so zelenou knihou. – Pokiaľ ide o bežný dôchodkový vek, inštitúcie EÚ sa nachádzajú vo vnútri rozpätia stanoveného v systémoch členských štátov pre štátnych zamestnancov. Na dosiahnutie plného súladu so smerovaním zelenej knihy však treba vykonať opatrenia uvedené v návrhu Komisie. Ide predovšetkým o obmedzenie možnosti predčasného odchodu do starobného dôchodku zvýšením minimálneho dôchodkového veku na 58 rokov a znížením počtu osôb využívajúcich možnosť predčasného odchodu do starobného dôchodku bez obmedzenia dôchodkových práv na 5 %, zabezpečením dlhšieho pracovného života zvýšením bežného dôchodkového veku na 65 rokov a veku povinného odchodu do dôchodku na 67 rokov. Týmito opatreniami by sa Komisia dostala do súladu s najvyspelejšími členskými štátmi, pričom mnohé členské štáty musia podobné reformy ešte len uskutočniť. – Keby sa prijalo rozhodnutie, že sa zváži vytvorenie skutočného dôchodkového fondu, takéto opatrenie by malo za následok vyššie výdavky na dôchodkový systém v krátkodobom a strednodobom horizonte. Znížilo by však náklady na dôchodky v dlhodobom horizonte, pretože výdavky na dôchodky by sa v závislosti od prijatého riešenia čiastočne alebo úplne financovali z dôchodkového fondu. – Opatrenia obsiahnuté v návrhu Komisie by v prípade ich prijatia mali značný vplyv tým, že by znížili dlhodobé náklady na dôchodky. Z dlhodobého hľadiska by sa ročné výdavky na dôchodky znížili o približne 500 mil. EUR a náklady na službu – vyjadrujúce sumu, ktorá by sa investovala do reálneho dôchodkového fondu, keby existoval – by sa znížili o 9,5 %. To by malo okamžitý vplyv na podiel dôchodkového záväzku pre zamestnancov v aktívnom pracovnom pomere, ktorý by klesol o 14,5 %. [1] Pri tomto údaji sa zohľadnilo rozhodnutie Rady (2011/866/EÚ) z 19. decembra 2011 neprijať návrh Komisie na úpravu odmeňovania a dôchodkov. [2] KOM(2008) 443. [3] SEK(2010) 989. [4] SEK(2010) 989, s. 3. [5] Ďalej len „reforma z roku 2004“. [6] SEK(2010) 830. [7] Robert Palacios, Edward Whitehouse. Civil-service Pension Schemes Around the World. [Systémy dôchodkového zabezpečenia štátnych zamestnancov vo svete.] Máj 2006. SP diskusný dokument č. 0602. Svetová banka. [8] S výnimkou samofinancujúcich agentúr, ktoré do rozpočtu EÚ odvádzajú časť príspevku zamestnávateľa. [9] Zamestnanci v aktívnom pracovnom pomere odviedli príspevky na dôchodok za dôchodkové práva, ktoré nadobudli. [10] Medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor (IPSAS) 25 sú ekvivalentom medzinárodných účtovných štandardov (IAS) 19 uplatňovaných v súkromnom sektore. [11] Zdroj: Zelená kniha. [12] V nasledujúcich tabuľkách skratka „Ž“ označuje „ženy“ a skratka „M“ označuje „mužov“. [13] Akruálna sadzba pre zamestnancov prijatých pred 1. májom 2004 je 2 %. [14] Keďže Eurostatu nedostal údaje týkajúce sa Francúzska, údaje obsiahnuté v tejto správe boli prevzaté z portálu francúzskej verejnej správy: http://www.info-retraite.fr/index.php?id=144. [15] Údaje v eurách sú prepočítané podľa výmenného kurzu platného 1. júla 2011, 1 EUR=7,4592 DKK. [16] https://www.workindenmark.dk/Find %20information/Til %20arbejdstagere/Naar %20du %20 arbejder %20i %20Danmark/Pension/Folkepension.aspx. [17] Miery náhrad ukazujú úroveň dôchodkov ako percento predchádzajúceho zárobku jednotlivca v čase odchodu do dôchodku. [18] Komisia na rok 2012 navrhla sadzbu príspevku do dôchodkového systému vo výške 11,0 %. [19] Spoločná správa Výboru pre hospodársku politiku, Výboru pre sociálnu ochranu a útvarov Komisie o dôchodkoch, 2010, s. 25 a 26. [20] Dánsko: Dôchodkový systém trhu práce; Poľsko: Nový dôchodkový systém: OPF. [21] Kapitalizačné systémy sú dôchodkové systémy, ktorých prísľuby týkajúce sa dôchodkov sú zabezpečené osobitne vyčlenenými aktívami investovanými s cieľom splniť záväzok systému týkajúci sa výplaty dávok v čase, keď budú splatné. [22] Zdroj: Výpočty podskupiny pre ukazovatele Výboru pre sociálnu ochranu. Výpočty sú založené na teoretických mierach náhrady pre osoby pracujúce v súkromnom sektore, ktoré odpracovali 40 rokov bez prerušenia (od 25 do 65 rokov), a na priemernej mzde v hospodárstve. Podiel príjmov z povinných kapitalizačných dôchodkových systémov bude pravdepodobne nižší než sa uvádza v údajoch za viaceré členské štáty, v ktorých sa v dôsledku nedávnej hospodárskej krízy znížili sadzby príspevkov do kapitalizačných systémov (dočasne alebo trvale). [23] http://www.unjspf.org/UNJSPF_Web/page.jsp?role=info&page=Invest&lang=eng. [24] Pozri Demmke C. a Moilanen T., Civil Services in the EU of 27, Reform Outcomes and the Future of the Civil Service, Peter Lang, 2010, s. 98. Pozri aj tabuľku 13, s. 99. [25] V článku 77 štvrtej zarážke služobného poriadku sa uvádza, že starobný dôchodok nesmie byť nižší ako 4 % životného minima za rok služby. [26] Správa o ľudských zdrojoch z roku 2011, s. 43. [27] Upozorňujeme, že v Belgicku zamestnanec odvádza príspevok vo výške 7,5 % len na financovanie vdovských/vdoveckých dôchodkov. [28] Treba poznamenať, že štúdia Eurostatu z roku 2010 o dlhodobých rozpočtových dôsledkoch nákladov na dôchodky nebola aktualizovaná. Úspory na dôchodkoch uvedené v tejto časti boli vypočítané pomocou zjednodušenej metodiky. [29] Ich vplyv na ročné náklady na službu, vyjadrený v percentách, je reprezentatívny pre náklady na službu počas celej pracovnej kariéry (t. j. celkové dôchodky, ktoré sa budú vyplácať až do smrti osoby), ak všetky ostatné predpoklady zostanú nezmenené (ceteris paribus). [30] Simulácia na základe ekonomicky činného obyvateľstva k 31. 12. 2010, ktorá vylučuje akýkoľvek vplyv spôsobený zmenou štruktúry obyvateľstva. [31] Výmera dôchodku k 31. 12. 2010 na základe parametrov a predpokladov služobného poriadku platného od roku 2004. [32] Záväzok systému dôchodkového zabezpečenia európskych úradníkov, nazývaný aj „záväzok definovaných dávok“ (DBO) sa určí prostredníctvom diskontovania odhadovanej úrovne budúcich peňažných tokov pripísaných minulým službám pomocou diskontnej sadzby založenej na úrokových sadzbách štátnych dlhopisov denominovaných v mene, v ktorej sa budú vyplácať dávky, ktorých podmienky splatnosti budú podobné ako v systéme dôchodkového zabezpečenia európskych úradníkov. Tento záväzok zodpovedá dôchodkovým právam nadobudnutým zamestnancami v aktívnom pracovnom pomere (príspevky na dôchodky) a prevodom z iných dôchodkových systémov.