PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Zhrnutie posúdenia vplyvu Sprievodný dokument Návrh NARIADENIE RADY o spoločnom podniku v odvetviach biopriemyslu /* SWD/2013/0248 final */





PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE Zhrnutie posúdenia vplyvu Sprievodný dokument Návrh NARIADENIE RADY o spoločnom podniku v odvetviach biopriemyslu 1. Účel a postupy posudzovania vplyvu V tomto dokumente sa posudzujú rozličné možnosti politiky na realizáciu programu výskumu a inovácie pre odvetvia biopriemyslu v rámci programu Horizont 2020, rámcového programu pre výskum a inovácie na roky 2014 až 2020. Vzhľadom na výzvy, ktorým tieto odvetvia čelia, sa v európskej stratégii biohospodárstva a novej priemyselnej politike navrhuje vytvorenie verejno-súkromného partnerstva (PPP) v odvetviach biopriemyslu. Tento prístup podporuje široká škála ďalších politík. V rámci prípravy tohto posúdenia vplyvu Komisia viedla konzultácie s rozličnými skupinami zainteresovaných strán, zastupujúcimi priemysel, výskumné spoločenstvá, členské štáty, regióny a verejnosť. Realizovala ich formou podujatí, konzultácií a preskúmania príslušných publikácií. Verejné konzultácie o navrhovanom verejno-súkromnom partnerstve sa konali od 21. septembra do 14. decembra 2012. Takmer 87 % účastníkov súhlasilo s tvrdením, že verejno-súkromné partnerstvo poskytuje najúčinnejší mechanizmus na realizáciu programu Horizont 2020 v oblasti odvetví biopriemyslu. Toto posúdenie vplyvu pripravilo Generálne riaditeľstvo pre výskum a inovácie (RTD) s podporou generálnych riaditeľstiev pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (AGRI), rozpočet (BUDG), hospodársku súťaž (COMP), komunikačné siete, obsah a technológie (CNECT), zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (EMPL), energetiku (ENER), podnikanie a priemysel (ENTR), životné prostredie (ENV), ľudské zdroje a bezpečnosť (HR), vnútorný trh a služby (MARKT), mobilitu a dopravu (MOVE), zdravie a ochranu spotrebiteľov (SANCO), generálneho sekretariátu, Európskeho štatistického úradu Eurostat, Spoločného výskumného strediska (JRC) a právneho servisu. Dvojstranné rokovania prebiehali aj s Generálnym riaditeľstvom pre regionálnu politiku (REGIO). So zhromažďovaním a analýzou údajov pre posúdenie vplyvu pomáhala Komisii skupina externých posudzovateľov. 2. Vymedzenie problému 2.1. Odvetvia biopriemyslu ako zdroj ekologického rastu v Európe Európske hospodárstvo je pri výrobe energie a výrobkov silne závislé od ropy a ďalších fosílnych zdrojov. Zníženie tejto závislosti je nesmierne dôležité vzhľadom na vyčerpávanie fosílnych zdrojov a ich vplyv na zmenu klímy. Rozhodujúce je, aby EÚ splnila svoje ciele v oblasti zmeny klímy do roku 2020 a aby do roku 2050 prešla na konkurencieschopné nízkouhlíkové hospodárstvo. Tri oblasti s najväčším využívaním fosílnych zdrojov sú doprava, domácnosti a priemysel. Odvetvia biopriemyslu môžu prispieť k zmene tohto stavu čiastočným nahradením fosílnych zdrojov obnoviteľnými zdrojmi pri výrobe bioproduktov a biopalív. Využívanie priemyselnej biotechnológie môže taktiež viesť k výrobným procesom, ktoré budú efektívnejšie využívať zdroje a budú ekologickejšie. Odvetvia biopriemyslu sú základným kameňom biohospodárstva pri tvorbe rastu a pracovných miest. Aj keď tieto odvetvia v súčasnosti predstavujú iba približne 3 % z ročného obratu vo výške 2 bilióny EUR a 1 % z 22 miliónov pracovných miest, ktoré dnes vytvára európske biohospodárstvo, očakáva sa, že porastú rýchlejšie a výraznejšie ako tradičnejšie odvetvia biohospodárstva. Európa má k dispozícii vhodnú technológiu a priemyselnú základňu na využitie tohto potenciálu. Rámček 1: Odvetvia biopriemyslu, potravinová bezpečnosť a nepriama zmena využívania pôdy (ILUC) Odvetvia biopriemyslu spracovávajú obnoviteľné biologické zdroje získavané udržateľným spôsobom (napríklad zvyšky z poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, bioodpad) na bioprodukty s vysokou pridanou hodnotou (napríklad chemikálie, liečivá, kozmetika) alebo biopalivá. Výroba zvyčajne prebieha v biorafinériách a často je založená na biologických procesoch, ktoré využívajú priemyselnú biotechnológiu. Rastúce využívanie obnoviteľných biologických zdrojov na priemyselné a energetické účely vzbudilo obavy o udržateľné hospodárenie s obmedzenými prírodnými zdrojmi Európy, nepriamu zmenu využívania pôdy (ILUC) a potravinovú bezpečnosť. Na rozdiel od pokračujúcej podpory konvenčných východiskových surovín (potravinárske plodiny) inde vo svete, Európa v období od súčasnosti do roku 2020 postupne začína využívať ako základ východiskových surovín nekonzumovateľnú biomasu. Tieto suroviny sa spracovávajú v takzvaných moderných biorafinériách a predstavujú súčasť prístupu založeného na analýzach životného cyklu. Aby boli biorafinérie udržateľné a ekonomicky životaschopné, musia sa nachádzať blízko svojich zdrojov biomasy. Vytvorením dodávateľských reťazcov pre biomasu a sietí miestnych a regionálnych biorafinérií teda vzniknú nové pracovné miesta a zdroje príjmu pre vidiecke spoločenstvá. Aby sa vzhľadom na rastúcu celosvetovú konkurenciu ešte viac posilnilo konkurenčné postavenie Európy, sú potrebné ďalšie investície do výskumu, demonštračných činností a praktického využívania odvetví biopriemyslu. Prechod EÚ na moderné biorafinérie poskytuje ostatným krajinám počiatočnú výhodu, keďže môžu dosiahnuť kritické množstvo v konvenčných biorafinériách. EÚ preto bude musieť preskočiť svojich konkurentov. 2.2. Technologické a inovačné výzvy v odvetviach biopriemyslu v Európe Potenciál odvetví biopriemyslu v Európe obmedzujú štyri hlavné technologické a inovačné výzvy, ktoré by sa v ideálnom prípade mali riešiť prístupom vychádzajúcim z hodnotového reťazca: · Prístup k dostatočným a udržateľným zdrojom východiskových surovín: Potenciál odvetví biopriemyslu v oblasti zmierňovania zmeny klímy je založený na predpoklade, že v EÚ sa bude vyvíjať príslušná výrobná infraštruktúra a že významný podiel biomasy sa bude získavať z miestnych zdrojov. Potrebné sú nové riešenia pre udržateľný rast dostupných zdrojov biomasy (napríklad využívanie zvyškov a odpadu). Bude tiež potrebné vybudovať spoľahlivé a nákladovo konkurencieschopné dodávateľské reťazce. · Vývoj efektívnych spracovateľských postupov pre moderné biorafinérie: Spracovanie nekonzumovateľnej biomasy v moderných biorafinériách je zložitejšie ako spracovanie potravinárskych plodín v konvenčných biorafinériách v dôsledku rôznorodosti kvality a zloženia biomasy. Je potrebné vyvinúť nové efektívne a nákladovo konkurencieschopné postupy. Treba zlepšiť rozumné využívanie biomasy, ako napríklad prístupy kaskádovej výroby, opätovné používanie alebo recyklovanie produktov. · Demonštračné činnosti a zavádzanie moderných biorafinérií: Aby odvetvia biopriemyslu konkurovali etablovaným (petro-)chemickým odvetviam, musia spojiť inovačné úsilie a urýchliť rozvoj biorafinérií podporou ich rýchleho rozširovania. To si vyžaduje viaceré prelomové technologické riešenia a medziodvetvové priemyselné synergie. · Podpora opatrení na strane dopytu s cieľom zvýšiť prijímanie bioproduktov: Oblasť výskumu a inovácie môže pomôcť lepšiemu prijímaniu bioproduktov na spotrebiteľských trhoch a pri zelenom obstarávaní, napríklad vypracovaním noriem, označení a posúdení životného cyklu. Niektoré opatrenia na strane dopytu získavajú podporu aj v najnovších politických iniciatívach týkajúcich sa biohospodárstva. 2.3. Základné problémové faktory a potreba verejného zásahu Viaceré zlyhania trhu spôsobujú nedostatok investícií do výskumu a inovácie v odvetviach biopriemyslu: · Vysoké riziko a náklady na demonštračné činnosti a zavádzanie: Zameranie EÚ na moderné biorafinérie sťažuje zainteresovaným stranám dosiahnutie kritického množstva a počiatočnej výhody na základe konvenčných biorafinérií. Vysoké náklady na demonštračné činnosti a činnosti zavádzania sťažujú jednotlivým odvetviam alebo podnikom schopnosť zvládať toto riziko samostatne. · Šírenie poznatkov: Mnohé inovácie, ktoré sú potrebné pre rozvoj odvetví biopriemyslu, bude ťažké chrániť a využívať. V dôsledku toho bude súkromný sektor vkladať menej zdrojov do tohto druhu činnosti v rámci výskumu a inovácie. · Vznikajúce a rozdrobené priemyselné odvetvie: Mobilizácia potrebných zdrojov výskumu a inovácie je vo vznikajúcom a rozdrobenom priemyselnom odvetví, akými sú odvetvia biopriemyslu, ťažká. Do odvetví biopriemyslu sú zapojené mnohé priemyselné odvetvia, ale neexistujú tam takmer žiadni veľkí hráči s vysokým rozpočtom plne vyhradeným na výskum a inováciu. · Transakčné náklady: Spolupráca v rámci zložitých viacstranných modelov spolupráce v oblasti výskumu a inovácie vedie k vzniku mnohých rozhraní výskumu a k vysokým transakčným nákladom pre zúčastnené spoločnosti. Mnohé zo zainteresovaných strán nemali v minulosti úzku spoluprácu alebo nemajú žiadnu tradíciu vo vykonávaní výskumu a inovácie vo vnútri podniku. · Politický rámec: Odvetví biopriemyslu sa týka široká škála politík na úrovni EÚ, na vnútroštátnej a regionálnej úrovni, čoho výsledkom je zložité a niekedy rozdrobené politické prostredie. Aj keď mnohé z týchto politík sú pre odvetvia biopriemyslu priaznivé, nie sú stanovené pevné ciele alebo stimuly. · Neistota v otázke dostupnosti zdrojov: Nedostatok spoľahlivých údajov o dostupnosti udržateľných zdrojov biomasy na priemyselné a energetické účely v Európe a o dopyte po týchto zdrojoch bráni spoľahlivému odhadu reálneho rozsahu a miery pre odvetvia biopriemyslu. 2.4. Potreba zásahu EÚ Členské štáty a regióny podporili výskum a inováciu v odvetviach biopriemyslu širokou škálou iniciatív týkajúcich sa biohospodárstva. Uskutočnili sa pokusy týkajúce sa cezhraničnej spolupráce, vynaložené úsilie nebolo dostatočné na vytvorenie kritického množstva potrebného na pritiahnutie väčšieho množstva súkromných investícií, na podporu výskumu a inovácie v celých hodnotových reťazcoch, na predchádzanie rozdrobenosti a duplicite alebo na zlepšenie koordinácie. Program Horizont 2020 poskytuje ideálny rámec pre zvýšenie úrovne opatrení EÚ na podporu odvetví biopriemyslu. Program môže uľahčiť cezhraničnú, medziodvetvovú, medziodborovú spoluprácu v oblasti výskumu a inovácie, ktorá je potrebná na vytvorenie hodnotových reťazcov pre odvetvia biopriemyslu. Rozhodujúci bude silný tlak na úrovni EÚ na zabezpečenie dlhodobých investícií, zmiernenie rizika a dosiahnutie kritického množstva potrebného na pritiahnutie správnych partnerov k rokovaciemu stolu a povedie k riešeniu technologických a inovačných problémov stojacich pred odvetviami biopriemyslu, predovšetkým v oblastiach demonštračných činností a zavádzania. Viac ako 100 významných projektov sa financovalo v rámci spoločného výskumu na základe siedmeho rámcového programu EÚ v oblasti výskumu a technického rozvoja (RP7) vrátane niekoľkých veľkých a integrovaných projektov biorafinérií na základe prístupu hodnotových reťazcov. Vplyv týchto projektov však mohol byť ešte väčší, ak by boli súčasťou integrovanej dlhodobej stratégie pre odvetvia biopriemyslu a ak by sa viac podporovali demonštračné činnosti a zavádzanie. Strategický rámec a kritické množstvo potrebné na prekonanie obmedzení, ktorým v súčasnosti čelia odvetvia biopriemyslu, by mohlo poskytnúť verejno-súkromné partnerstvo na úrovni EÚ. Verejno-súkromné partnerstvá sa úspešne využívajú na zvýšenie objemu súkromných investícií v rámci RP7. Skutočnosť, že v rámci možnej novej iniciatívy EÚ sa spojila nielen skupina spoločností, ale aj niekoľko regionálnych iniciatív a klastrov, ukazuje, že mnohé subjekty v danej oblasti súhlasia s potrebou rozhodných opatrení zo strany EÚ. Význam a aktuálnosť takejto iniciatívy podporuje aj rozhodná odozva na verejnú konzultáciu o verejno-súkromnom partnerstve v biopriemysle, v rámci ktorej bolo doručených 638 odpovedí, a skutočnosť, že 94,3 % (rozhodne) súhlasilo s potrebou zásahu EÚ. 3. Ciele Odvetvia biopriemyslu môžu výrazne prispieť k dosiahnutiu inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu v Európe do roku 2020 a k prechodu na nízkouhlíkové hospodárstvo do roku 2050 Predovšetkým širšie využívanie biorafinérií môže znížiť závislosť európskeho hospodárstva od fosílnych zdrojov a prispieť k splneniu cieľov EÚ v oblasti zmeny klímy a energetiky. Veľký rastový potenciál odvetví biopriemyslu by mohol do roku 2020 a neskôr viesť k výraznému hospodárskemu rastu a vzniku pracovných miest, ak bude Európa úspešne udržiavať a zvyšovať svoju konkurencieschopnosť v tejto oblasti. Na základe potenciálneho vplyvu, ktorý by odvetvia biopriemyslu mohli mať na Európu v oblasti životného prostredia, hospodárstva a v sociálnej oblasti, cieľom je: · rozvojom udržateľných a konkurencieschopných odvetví biopriemyslu v Európe založených na moderných biorafinériách s udržateľnými zdrojmi biomasy prispievať k udržateľnejšiemu nízkouhlíkovému hospodárstvu s efektívnejším využívaním zdrojov a k zvýšeniu hospodárskeho rastu a zamestnanosti, najmä vo vidieckych oblastiach, a predovšetkým: · demonštrovať technológie, ktoré umožňujú vznik nových chemických stavebných prvkov, nových materiálov a nových spotrebiteľských výrobkov z európskej biomasy a ktorými sa nahradí potreba vstupov založených na fosílnych zdrojoch, · rozvíjať obchodné modely, ktoré spájajú hospodárske subjekty v celom hodnotovom reťazci od dodávok biomasy do biorafinérií po spotrebiteľov biomateriálov, biochemikálií a biopalív, aj prostredníctvom vytvárania nových medziodvetvových prepojení a podporou medziodvetvových klastrov; a · zriadiť hlavné biorafinérie, ktoré zavádzajú technológie a obchodné modely pre biomateriály, biochemikálie a biopalivá a preukazujú znižovanie nákladov a zvyšovanie výkonnosti na úrovne, ktoré sú konkurencieschopné v porovnaní s alternatívami založenými na fosílnych zdrojoch. 4. Možnosti politiky Toto posúdenie vplyvu sa zaoberá tromi možnosťami politiky organizovania výskumu a inovácie v oblasti odvetví biopriemyslu v rámci programu Horizont 2020. Možnosť „bez zásahu EÚ“ nebola do posúdenia vplyvu zahrnutá, pretože návrh programu Horizont 2020 už počíta s príslušnými opatreniami v rámci pilierov „Spoločenské výzvy“ a „Vedúce postavenie v oblasti podporných a priemyselných technológií“. Možnosti politiky sú tieto: Možnosť „bez zmeny prístupu“ je založená iba na využívaní bežných nástrojov programu Horizont 2020. Znamená to pokračovanie modelu spoločného výskumu na základe RP7, v ktorom sa spájajú zlepšenia programu Horizont 2020 (napríklad väčší dôraz na demonštračné činnosti). Možnosť „zmluvné PPP“ je založená na zmluvnej dohode medzi Európskou komisiou a priemyselným odvetvím a nezahŕňa vyhradený orgán Spoločenstva. Významnou poradenskou úlohou sú poverení súkromní partneri. Uplatňujú sa bežné pravidlá programu Horizont 2020. Zmluvné PPP neumožňuje veľké viacročné finančné príspevky od EÚ, nedovoľuje ani vypracovanie dlhodobého strategického programu. Možnosť „inštitucionálne PPP“ zahŕňa vytvorenie spoločnej technologickej iniciatívy, ako sa to predpokladá v programe Horizont 2020, ak je to odôvodnené rozsahom sledovaných cieľov a objemom potrebných zdrojov. Spoločná technologická iniciatíva má vyhradenú štruktúru s vlastným systémom správy a vytvára väčší priestor pre finančné príspevky zo strany odvetvia. Umožňuje dlhodobý rozpočtový záväzok EÚ a odvetvia, ako aj vypracovanie dlhodobého strategického programu inovácie a výskumu. Je to jediná z posudzovaných možností, ktorá zahŕňa právny záväzok pre priemyselné odvetvie. Novovytvorená spoločná technologická iniciatíva využije poznatky získané z fungovania spoločnej technologickej iniciatívy na základe 7RP. 5. Analýza vplyvov možností politiky 5.1. Kritériá posudzovania a porovnávacia analýza vplyvov Vplyv jednotlivých možností politiky sa porovnával na základe viacerých kritérií vymedzených v súlade s kritériami určenými pre PPP v programe Horizont 2020. Tieto kritériá sú založené na predpoklade, že na činnosti výskumu a inovácie pre odvetvia biopriemyslu v rámci programu Horizont 2020 bude vyčlenená suma vo výške 1 miliardy EUR Výsledky porovnávacej analýzy vplyvu a hodnotenie podľa jednotlivých kritérií sú zhrnuté v tejto tabuľke: 5.2. Uprednostňovaná možnosť Ako je znázornené v uvedenej tabuľke, možnosť inštitucionálneho PPP je jasne výhodnejšia vo všetkých kritériách oproti možnosti zmluvného PPP, ktorá má na druhej strane určité výhody pred možnosťou bez zmeny prístupu. Silná pozícia možnosti inštitucionálneho PPP je založená na jej schopnosti mobilizovať väčšie zdroje na projekt vďaka významnému príspevku odvetvia. Stabilný rámec s dlhodobými zárukami, ktorý by táto možnosť ponúkla, je veľmi dôležitý pre zmiernenie rizika a povzbudzovanie odvetvia k prijímaniu záväzkov, a to nielen vo vzťahu k zdrojom pre výskum a inováciu, ale aj k investíciám do nákladných demonštračných činností a infraštruktúry. Podmienky, ktoré inštitucionálne PPP poskytuje, motivovali odvetvie, aby vyrovnalo príspevok EÚ vo výške 1 miliardy EUR na výskumnú a inovačnú činnosť a aby zvýšilo objem o dodatočnú orientačnú sumu 1,8 miliardy EUR na demonštračné činnosti a na hlavné biorafinérie. Inštitucionálne PPP vyvoláva oveľa väčšiu mieru spoluúčasti odvetvia než možnosť bez zmeny prístupu alebo zmluvné PPP. Jeho štruktúra by pomohla prekonať rozdrobenosť uľahčením vzniku medziodvetvových a celoeurópskych prepojení v celých hodnotových reťazcoch, z čoho budú mať prospech najmä malé a stredné podniky. Takéto prepojenia sú potrebné na úspešné zavádzanie nových technológií a riešenie inovačných problémov. Priestor na to, aby sa technológie dostali na vysokú úroveň pripravenosti, je jasne väčší v rámci inštitucionálneho PPP ako v rámci ostatných dvoch možností, a to vďaka pevnému záväzku odvetvia. Inštitucionálne PPP tak oveľa účinnejšie prispieva k preklenutiu medzery v oblasti inovácie než možnosť bez zmeny prístupu alebo zmluvné PPP. Inštitucionálne PPP ponúka aj miernu výhodu z hľadiska efektívnosti štruktúry správy. Pozitívne ovplyvní aj súlad s programami členských štátov a regionálnymi programami tým, že ich zapojí do poradného výboru a bude s nimi konzultovať postup zavádzania. Výhody inštitucionálneho PPP podľa uvedených kritérií spoločne vedú k značnej výhode z hľadiska riešenia technologických a inovačných výziev, ktorým čelia odvetvia biopriemyslu, a ich výsledkom bude väčší očakávaný rozsah zavádzania technológie a rýchlejšie uvedenie na trh. Keďže pozitívny vplyv odvetví biopriemyslu na životné prostredie, hospodárstvo a sociálnu oblasť do veľkej miery závisí od ich zavádzania, inštitucionálne PPP je možnosťou, ktorá najvýraznejšie prispeje k dosiahnutiu cieľov stratégie Európa 2020 týkajúcich sa inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu. Tento vplyv zahŕňa aj rozvoj nových nákladovo efektívnych a účinných hodnotových reťazcov, ktoré prostredníctvom procesov s efektívnym využívaním zdrojov a ekologických procesov premieňajú biomasu z udržateľných zdrojov na bioprodukty a biopalivá s pridanou hodnotou, pričom prinášajú prospech všetkým zúčastneným hráčom na trhu a spotrebiteľom. 6. Monitorovanie a hodnotenie Pokrok a efektívnosť spoločnej technologickej iniciatívy v rámci možnosti inštitucionálneho PPP sa bude podrobne monitorovať na základe troch úrovní kľúčových ukazovateľov výkonnosti na meranie pokroku dosiahnutého pri plnení cieľov uvedených v oddiele 3 v rôznom čase, ako aj kľúčových ukazovateľov výkonnosti vzťahujúcich sa na efektívnosť, účinnosť a program Horizont 2020. Monitorovať sa bude aj dobrá správa spoločnej technologickej iniciatívy v týchto oblastiach: otvorenosť a transparentnosť postupov, predchádzanie konfliktom záujmov a finančný audit. Výsledky vnútorného monitorovania sa zverejnia vo výročnej správe o činnosti. Komisia bude každoročne monitorovať charakter a úroveň príspevku odvetvia s cieľom zaistiť, aby rozpočet na výskum a inováciu získal potrebnú podporu od partnerov z verejného aj súkromného sektora. V prípade potreby sa uplatnia nápravné opatrenia. Uskutoční sa hodnotenie uprostred obdobia a na konci obdobia (ako je zvyčajné v prípade spoločných technologických iniciatív), ako aj dve doplnkové hodnotenia po 3 a 6 rokoch od ukončenia obdobia spoločnej technologickej iniciatívy. Monitorovanie bude pravdepodobne podporované činnosťou monitorovacieho strediska pre biohospodárstvo, ktoré sa v zriaďuje v rámci európskej stratégie pre biohospodárstvo.