Návrh ROZHODNUTIE RADY o pozícii, ktorá sa má zaujať v mene Únie na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce v súvislosti s odporúčaním na doplnenie Dohovoru č. 29 Medzinárodnej organizácie práce z roku 1930 o nútenej alebo povinnej práci /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */





DÔVODOVÁ SPRÁVA 1. KONTEXT NÁVRHU Ako súčasť záujmu na pokračovaní a posilnení existujúcich úspešných postupov spolupráce medzi Úniou a jej členskými štátmi a v súlade s pravidlami stanovenými v zmluvách je cieľom tohto návrhu stanoviť pozíciu Únie na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce, pokiaľ ide o odporúčanie na doplnenie Dohovoru č. 29 Medzinárodnej organizácie práce (MOP) z roku 1930 o nútenej alebo povinnej práci. Dohovor č. 29 MOP z roku 1930 o nútenej alebo povinnej práci (ďalej len „dohovor“) je jedným z ôsmich základných dohovorov MOP, ktoré obsahujú hlavné medzinárodné pracovné normy, a považuje sa za nástroj ochrany ľudských práv. Pri prijímaní dohovoru v roku 1930 Medzinárodná konferencia práce vyzvala členské štáty, aby čo najskôr potlačili využívanie nútenej práce a postihovali ho ako trestný čin. Napriek takmer všeobecnej ratifikácii dohovoru však aj po vyše 80-tich rokoch táto prax naďalej existuje, hoci v iných podobách, ako sú tie, ktoré vyvolali také obavy na začiatku dvadsiateho storočia; MOP odhaduje, že na celom svete je minimálne 20,9 milióna obetí nútenej práce. Cieľom odporúčania MOP, ktoré sa má posúdiť na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce (ďalej len „konferencia“), je riešiť nedostatky vo vykonávaní v záujme lepšej prevencie obchodovania s ľuďmi na účely pracovného vykorisťovania, ako aj lepšej ochrany a odškodňovania obetí nútenej práce. Prijatie protokolu o tej istej veci je aj na programe konferencie a je predmetom osobitného odporúčania na rozhodnutie Rady, ktorým sa povoľuje začatie rokovaní. 1.1. Posúdenie a prípadné prijatie odporúčania na doplnenie Dohovoru č. 29 Medzinárodnej organizácie práce (MOP) z roku 1930 o nútenej alebo povinnej práci na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce v dňoch 28. mája až 12. júna 2014 Na programe Medzinárodnej konferencie práce 2014 je normatívny bod „doplnenie Dohovoru č. 29 o nútenej alebo povinnej práci z roku 1930“ s cieľom prijať protokol a/alebo odporúčanie. Tento bod programu 103. zasadnutia konferencie vybrala správna rada MOP na 317. zasadnutí (v marci 2013) ako normatívny bod s jedinou rozpravou[1]. Toto rozhodnutie nadväzuje na odporúčania zo stretnutia odborníkov o nútenej práci a obchodovaní s ľuďmi na účely pracovného vykorisťovania z februára 2013, ktoré zvolala správna rada MOP v záujme „určenia nedostatkov v súčasnom pokrytí noriem MOP s cieľom stanoviť, či existuje potreba stanoviť normy a tým: i) doplniť dohovory MOP o nútenej práci s cieľom riešiť prevenciu a ochranu obetí vrátane odškodňovania a ii) riešiť obchodovanie s ľuďmi na účely pracovného vykorisťovania“[2]. Tento proces je súčasťou rámca MOP pre činnosť v záujme účinného a všeobecného dodržiavania, podpory a realizácie základných zásad a práv pri práci na obdobie rokov 2012 – 2016[3]. Formu nástroja(-ov) – protokol a/alebo odporúčanie – určí samotná konferencia na základe návrhov zo správy, ktorú jej Medzinárodný úrad práce adresoval v marci 2014, a to po porade s členmi tripartity v rámci MOP koncom roka 2013[4]. Niektorí členovia uprednostňujú odporúčanie spolu s protokolom, iní len odporúčanie, a nie je isté, aké bude výsledné rozhodnutie konferencie v tejto veci[5]. Odporúčaním sa doplní dohovor a prípadne aj protokol o podrobnejší návod, ako uplatňovať základné zásady dohovoru a prípadne aj protokolu. Tento návrh sa zameriava na obsah takéhoto odporúčania pre oba prípady, a to na základe správy predloženej konferencii. 1.2. Obsah návrhu odporúčania Cieľom zvažovanej(-ých) normy(-iem) je „riešiť nedostatky vo vykonávaní protokolu v záujme zlepšenia opatrení na prevenciu, ochranu a odškodňovanie, aby sa dosiahlo skutočné odstránenie nútenej práce“. Návrh odporúčania, ktorý je obsahom správy IV (2B) predloženej na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce[6], sa venuje nasledujúcim aspektom: · vnútroštátne politiky: vrátane akčných plánov, koordinačných a monitorovacích orgánov, zberu údajov, · prevencia: stratégie na riešenie základných príčin nútenej práce vrátane posilnenia práv konkrétnych rizikových skupín obyvateľstva, pokrytie a presadzovanie pracovného práva, zvyšovanie informovanosti, programy odbornej prípravy a usmernenie migrantov pred odchodom, používanie jazykov/prekladu, koherentné migračné politiky a medzinárodná spolupráca v oblasti migrácie, minimá sociálnej ochrany, obmedzenie obchodu s tovarom a službami spojenými s nútenou prácou a zníženie dopytu po nich, · ochrana obetí na základe ich informovaného súhlasu, ktorá nie je podmienená ich ochotou spolupracovať v trestnom konaní: poskytovanie okamžitej pomoci a dlhodobé zotavenie a rehabilitácia všetkých obetí, zdravotná starostlivosť, ubytovanie, materiálna, sociálna a ekonomická pomoc, vzdelávanie a odborná príprava, ochrana pred zastrašovaním a odvetou, ako aj pred potrestaním za trestné činy, ktoré boli obete nútené spáchať, osobitná ochrana pre deti, pri ktorých sa uplatňuje prezumpcia postavenia maloletej osoby, osobitná ochrana pre migrujúcich pracovníkov, ktorí využívajú lehotu na rozmyslenie a zotavenie, v relevantných prípadoch povolenie na prechodný alebo trvalý pobyt, ako aj bezpečná a pokiaľ možno dobrovoľná repatriácia, opatrenia proti podvodným službám zamestnanosti, · odškodňovanie a prístup k spravodlivosti: prístup všetkých obetí k vhodným prostriedkom nápravy, právo na odškodnenie a náhradu škody, informácie a poradenstvo, prípadné zastupovanie obetí, prístup k právnym prostriedkom nápravy bez ohľadu na štátnu príslušnosť a právne postavenie obete, finančné prostriedky na odškodňovanie obetí, · presadzovanie: inšpekcia práce, konfiškácia ziskov z nútenej práce, zodpovednosť právnických osôb, postih páchateľov, ukazovatele na účely identifikácie obetí, · medzinárodná spolupráca: technická spolupráca, vzájomná právna pomoc, výmena informácií a osvedčených postupov. Návrh odporúčania bude základom rokovaní o odporúčaní, ktoré sa má prijať na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce. 1.3. Rozdelenie právomocí v oblasti dohovoru a návrhu odporúčania Na navrhované ustanovenia odporúčania sa čiastočne vzťahujú právomoci, ktoré boli zmluvami prenesené na Úniu. Mnohé z nich sa okrem toho týkajú oblastí práva Únie, v ktorých sa už dosiahol na úrovni EÚ pokročilý stupeň regulácie. Odporúčanie sa venuje aspektom týkajúcim sa boja proti obchodovaniu s ľuďmi a ochrany obetí, ktoré súvisia najmä s oblasťou justičnej spolupráce v trestných veciach[7], pre ktorú sú pravidlá stanovené smernicou 2011/36/EÚ o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania („boj proti obchodovaniu s ľuďmi“) a smernicou 2012/29/EÚ, ktorou sa stanovujú minimálne normy v oblasti práv, podpory a ochrany obetí trestných činov („práva obetí“). Týmto aspektom sa venuje aj protokol Organizácie Spojených národov z roku 2000 o predchádzaní obchodovaniu s ľuďmi, najmä so ženami a deťmi, jeho potláčaní a trestaní, ktorým sa dopĺňa Dohovor Organizácie Spojených národov proti nadnárodnému organizovanému zločinu z roku 2000 („protokol OSN o obchodovaní s ľuďmi“), ktorého stranou je aj EÚ. Odporúčanie sa má venovať aspektom týkajúcim sa oblasti sociálnej politiky[8], pre ktorú sa stanovujú požiadavky najmä smernicou 91/533/EHS o povinnosti zamestnávateľa informovať zamestnancov o podmienkach vzťahujúcich sa na zmluvu alebo pracovno-právny vzťah („písomné vyhlásenie“) a smernicou 2008/104/ES o dočasnej agentúrnej práci, ako aj smernicami o zdraví a bezpečnosti pri práci, pracovnom čase, ochrane mladých ľudí pri práci alebo ochrane materstva[9]. Odporúčanie sa má venovať aspektom týkajúcim sa oblasti azylu a prisťahovalectva[10], pre ktorú sa stanovujú požiadavky najmä smernicou 2004/81/ES o povoleniach na trvalý pobyt, vydávaných štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú obeťami nezákonného obchodovania s ľuďmi alebo ktorí boli predmetom konania umožňujúceho nelegálne prisťahovalectvo a ktorí spolupracovali s príslušnými orgánmi, smernicou 2009/52/ES o sankciách proti zamestnávateľom, ktorí vedome zamestnávajú štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov („sankcie voči zamestnávateľom“), ktorou sa stanovujú sankcie vrátane trestných sankcií voči zamestnávateľom vykorisťujúcim neregulárnych migrantov a ktorá obsahuje opatrenia na odškodňovanie obetí tohto vykorisťovania. V záujme ochrany migrujúcich pracovníkov sa môže odporúčanie dotknúť slobody pohybu pracovníkov zabezpečenej podľa článku 45 ZFEÚ a nariadenia č. 492/2011 o slobode pohybu pracovníkov v rámci Únie. Odporúčaním budú ďalej dotknuté medzinárodné dohody EÚ, rozvojová spolupráca a obchodné nástroje odkazujúce na hlavné pracovné normy a ratifikáciu a účinné vykonávanie základných dohovorov MOP v tretích krajinách, krajinách zapojených do procesu rozširovania a EÚ. Odporúčanie sa zároveň bude venovať otázkam, ktoré nepatria do právomocí prenesených zmluvami na EÚ. 2. VÝSLEDKY KONZULTÁCIÍ SO ZAINTERESOVANÝMI STRANAMI A POSÚDENÍ VPLYVU Neuplatňuje sa. 3. PRÁVNE PRVKY NÁVRHU Uvedený návrh odporúčania na doplnenie Dohovoru č. 29 MOP o nútenej alebo povinnej práci z roku 1930 sa predloží na posúdenie a prijatie 103. zasadnutiu Medzinárodnej konferencie práce. Odporúčania ako také nie sú právne záväzné a nepodliehajú ratifikácii členmi MOP. Odporúčania však slúžia orgánom dohľadu MOP na posúdenie, ako sa uplatňujú príslušné pracovné normy, a poskytujú návod pre vnútroštátnu politiku, právne predpisy a prax. V súlade s článkom 19 ods. 6 písm. b) a písm. c) ústavy MOP vyplývajú z prijatia odporúčania pre zúčastnené strany určité záväzky. V tejto súvislosti musí každá strana v rámci stanovenej lehoty spustiť legislatívne alebo administratívne postupy, aby zvážila implementáciu odporúčania vo svojom vnútroštátnom právnom poriadku, musí informovať MOP o opatreniach prijatých na zosúladenie svojho právneho poriadku s odporúčaním a ak sa rozhodne odporúčanie neuplatňovať, musí v primeraných časových intervaloch hlásiť MOP aktuálny stav vnútroštátneho práva a praxe, pokiaľ ide o otázky, ktorým sa venuje odporúčanie. Z toho vyplýva, že plánované odporúčanie bude aktom orgánu zriadeného na základe medzinárodnej dohody, ktorý bude mať právne účinky v zmysle článku 218 ods. 9 ZFEÚ. Navrhovať pozmeňujúce návrhy a hlasovať o prijatí tohto odporúčania na Medzinárodnej konferencii práce môžu len členské štáty MOP. Únia je na konferenciu pozvaná ako pozorovateľ. Avšak vzhľadom na to, že odporúčanie sa bude týkať tak otázok, na ktoré sa vzťahujú právomoci prenesené zmluvami na Úniu, ako aj otázok vo výlučnej právomoci členských štátov, Únia a členské štáty musia postupovať spoločne v duchu lojálnej spolupráce, ako sa stanovuje v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Na tento účel by mali členské štáty pri postupovaní v rámci MOP postupovať aj spoločne v záujme Únie. V tomto štádiu sa zdá, že navrhované odporúčanie je v súlade so smerovaním práva Únie a jej politík v tejto oblasti. Medzi všeobecnými zásadami, ktorými sa riadi návrh odporúčania, a právom Únie a jej politikami nie je rozpor a návrh odporúčania a acquis Únie zjavne nie sú nezlučiteľné. Pozmeňujúce návrhy k navrhovanému textu predložené počas konferencie by sa však mali navrhnúť alebo prijať iba vtedy, ak sú kompatibilné s platnými právnymi predpismi Únie. 4. PRAKTICKÉ OTÁZKY Členské štáty by mali postupovať v rámci orgánov MOP spoločne v záujme Únie a koordinovaným spôsobom. Vzhľadom na právny rámec MOP môžu navrhovať pozmeňovacie návrhy a hlasovať počas celého rokovacieho procesu len členské štáty. Členské štáty postupujúce na základe vnútroštátnych právomocí, ako aj spoločne v záujme Únie, a Komisia by mali postupovať spoločne v duchu lojálnej spolupráce. Členské štáty a Komisia by si mali na tento účel navzájom pomáhať pri vykonávaní úloh zameraných na zabezpečenie čo najlepšej ochrany záujmov Únie a jej členských štátov a pri vykonávaní svojich úloh by mali mať podporu najlepších dostupných odborníkov členských štátov a Komisie. Vzhľadom na úzky vzťah medzi protokolom a odporúčaním, o ktorých sa bude na konferencii diskutovať a rokovať v tom istom výbore, by sa podrobná pozícia Únie mala prijať po posúdení rokovacej pozície stanovenej pre protokol. 2014/0131 (NLE) Návrh ROZHODNUTIE RADY o pozícii, ktorá sa má zaujať v mene Únie na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce v súvislosti s odporúčaním na doplnenie Dohovoru č. 29 Medzinárodnej organizácie práce z roku 1930 o nútenej alebo povinnej práci RADA EURÓPSKEJ ÚNIE, so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 82 ods. 2, článok 83 ods. 1, článok 153 a článok 218 ods. 9, so zreteľom na návrh Európskej komisie, keďže: (1) Dohovorom č. 29 Medzinárodnej organizácie práce (MOP) z roku 1930 o nútenej alebo povinnej práci (ďalej len „dohovor“) sa od strán protokolu požaduje, aby čo najskôr potlačili využívanie nútenej práce a postihovali ho ako trestný čin. (2) Na programe 103. zasadnutia Medzinárodnej konferencie práce, ktoré sa uskutoční od 28. mája do 12. júna 2014 (ďalej len „konferencia“), je posúdenie a prijatie návrhov odporúčania na doplnenie dohovoru (ďalej len „návrh odporúčania“). (3) Cieľom návrhu odporúčania je riešiť nedostatky vo vykonávaní v záujme lepšej prevencie obchodovania s ľuďmi na účely pracovného vykorisťovania, ako aj lepšej ochrany a odškodňovania obetí nútenej práce. (4) Na pravidlá dohovoru a na ustanovenia návrhu odporúčania sa čiastočne vzťahujú právomoci, ktoré boli zmluvami prenesené na Úniu. Návrh odporúčania bude okrem toho v úzkom vzťahu s platným acquis v oblasti sociálnej politiky[11], azylu a prisťahovalectva[12], slobody pohybu pracovníkov[13] a základných práv[14]. Konkrétne, väčšina ustanovení návrhu odporúčania bola v relevantných prípadoch predmetom smernice 2011/36/EÚ o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania („boj proti obchodovaniu s ľuďmi“) a smernice 2012/29/EÚ, ktorou sa stanovujú minimálne normy v oblasti práv, podpory a ochrany obetí trestných činov („práva obetí“). Týmto aspektom sa venuje aj protokol Organizácie Spojených národov z roku 2000 o predchádzaní obchodovaniu s ľuďmi, najmä so ženami a deťmi, jeho potláčaní a trestaní, ktorým sa dopĺňa Dohovor Organizácie Spojených národov proti nadnárodnému organizovanému zločinu z roku 2000 („protokol OSN o obchodovaní s ľuďmi“), ktorého stranou je aj EÚ. Návrh odporúčania je ďalej v úzkom vzťahu s medzinárodnými dohodami EÚ, rozvojovou spoluprácou a obchodnými nástrojmi odkazujúcimi na hlavné pracovné normy a ratifikáciu a účinné vykonávanie základných dohovorov MOP v tretích krajinách, kandidátskych krajinách a EÚ. (5) V súlade s článkom 19 ods. 6 písm. b) a písm. c) ústavy MOP vyplývajú z prijatia odporúčania pre zúčastnené strany určité záväzky. Odporúčaním sa ďalej poskytuje návod pre vnútroštátnu politiku, právne predpisy a prax a orgány dohľadu MOP ho používajú na posúdenie, ako sa uplatňujú príslušné pracovné normy. Z toho vyplýva, že návrh odporúčania bude aktom orgánu zriadeného na základe medzinárodnej dohody, ktorý bude mať právne účinky. (6) Vzhľadom na uvedené je v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ potrebné, aby Rada prijala rozhodnutie, ktorým stanoví pozíciu na prijatie v mene Únie, pokiaľ ide o otázky patriace do právomoci Únie. Členské štáty budú postupovať spoločne v záujme Únie, ktorá nie je členom MOP[15]. (7) Vzhľadom na to, že návrh odporúčania sa môže pred prijatím Medzinárodnou konferenciou práce zmeniť, je potrebné stanoviť, aby členské štáty postupujúce spoločne v záujme Únie mohli v priebehu uvedenej konferencie navrhovať zmeny alebo ich odsúhlasiť v prípade otázok, ktoré patria do právomoci Únie, ak sú kompatibilné s platnými právnymi predpismi EÚ, PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE: Jediný článok 1. Pozícia Únie na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce spočíva v podpore schválenia plánovaného návrhu odporúčania. Text návrhu odporúčania je obsahom správy IV (2B) predloženej na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce[16]. 2. Členské štáty postupujúce spoločne v záujme Únie pri prijímaní ustanovení odporúčania na 103. zasadnutí Medzinárodnej konferencie práce zaujmú pozíciu Únie podľa odseku 1. 3. Členské štáty postupujúce spoločne v záujme Únie môžu nepodstatné zmeny tejto pozície dohodnúť v rámci orgánov MOP bez ďalšieho rozhodnutia Rady. V Bruseli Za Radu predseda [1] Dokument GB.317/INS/2 (Rev.) a záznam rozhodnutí z 25. marca 2013. [2] Tripartitné stretnutie odborníkov o nútenej práci a obchodovaní s ľuďmi na účely pracovného vykorisťovania (Ženeva, 11. – 15. februára 2013), správa na diskusiu na tripartitnom stretnutí odborníkov o možnom prijatí nástroja MOP na doplnenie Dohovoru č. 29 z roku 1930 o nútenej alebo povinnej práci (TMELE/2013); záverečná správa (TMELE/2013/7); závery prijaté na stretnutí (TMELE/2013/6). [3] MOP: Rezolúcia o opakovanej diskusii o základných zásadách a právach pri práci, Medzinárodná konferencia práce, 101. zasadnutie, Ženeva, 2012, body 8 – 31. [4] http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm. [5] Pozri doručené odpovede na poradu v správe IV (2A) adresovanej konferencii http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf. [6] Verejne prístupná na webových stránkach MOP na http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf. [7] Článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ. [8] Článok 153 ZFEÚ. [9] Smernica 89/391/EHS, smernica 94/33/EHS, smernica 2003/88/ES, smernica 92/85/EHS. [10] Článok 79 ZFEÚ. [11] Vrátane smernice 91/533/EHS o povinnosti zamestnávateľa informovať zamestnancov o podmienkach vzťahujúcich sa na zmluvu alebo na pracovno-právny vzťah (ďalej len „písomné vyhlásenie“), smernice 2008/104/ES o dočasnej agentúrnej práci, ako aj smerníc o zdraví a bezpečnosti pri práci vrátane rámcovej smernice 89/391/EHS, smernice 2003/88/ES o pracovnom čase, smernice 94/33/EHS o ochrane mladých ľudí pri práci a smernice 92/85/EHS o ochrane materstva. [12] Najmä smernica 2004/81/ES o povoleniach na trvalý pobyt, vydávaných štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú obeťami nezákonného obchodovania s ľuďmi alebo ktorí boli predmetom konania umožňujúceho nelegálne prisťahovalectvo a ktorí spolupracovali s príslušnými orgánmi, smernica 2009/52/ES o sankciách voči zamestnávateľom. [13] Článok 45 ZFEÚ a nariadenie č. 492/2011 o slobode pohybu pracovníkov v rámci Únie. [14] Charta základných práv Európskej únie – článok 4 (zákaz mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestu), článok 5 (zákaz otroctva a nútených prác), článok 15 (slobodná voľba povolania a právo na prácu), článok 24 (práva dieťaťa), článok 31 (spravodlivé a primerané pracovné podmienky) a článok 32 (zákaz detskej práce a ochrana mladistvých pri práci). [15] Stanovisko 2/91 Európskeho súdneho dvora z 19. marca 1993, Zb. 1993, s. I-1061, bod 26. [16] Verejne prístupná na webových stránkach MOP na http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf