EURÓPSKA KOMISIA V Bruseli22. 10. 2019 COM(2019) 498 final SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE O pokroku Bulharska v rámci mechanizmu na zaistenie spolupráce a overovania



{SWD(2019) 392 final}



1.ÚVOD V tejto správe Komisia hodnotí pokrok, ktorý Bulharsko dosiahlo v rámci MSO od novembra 2018. Podobne ako v predchádzajúcich rokoch je toto hodnotenie výsledkom dôkladnej analýzy Komisie založenej na úzkej spolupráci s bulharskými orgánmi, ako aj na informáciách od občianskej spoločnosti a iných zainteresovaných strán a pozorovateľov. Zároveň sa v ňom prihliada na vývoj, ktorý od zriadenia MSO nastal v politikách a judikatúre EÚ v tých oblastiach, ktoré sú relevantné z hľadiska MSO. 2. VŠEOBECNÁ SITUÁCIA Z predchádzajúcich správ vyplýva, že kontextuálne faktory, ktoré síce nespadajú do oblasti pôsobnosti MSO, ale ktoré sú zo širšieho hľadiska relevantné pre právny štát, môžu mať niekedy negatívny vplyv na pokrok reforiem. Medzi tieto faktory patrí celková politická nestabilita, nepredvídateľnosť legislatívneho procesu a mediálne prostredie, ktoré vzbudzuje vážne obavy. Obdobie od uverejnenia správy z novembra 2018 bolo v Bulharsku charakterizované relatívnou politickou stabilitou, i keď mimoriadnu polemiku vyvolali obvinenia vysokopostavených úradníkov a politikov z údajného nadobudnutia nehnuteľností za nižšiu cenu, ako bola ich trhová hodnota. V správe z novembra 2017 sa poukázalo aj na otázky týkajúce sa legislatívneho procesu, pričom sa ako príklad uviedlo prijatie zmien zákona o súdnom systéme z leta 2017, ktoré medzi zainteresovanými stranami vyvolalo obavy a viedlo k podaniam na bulharský ústavný súd. V tejto súvislosti sa zdôraznila potreba zachovať obozretnosť, pokiaľ ide o vplyv na nezávislosť súdnictva. Základným predpokladom demokratickej debaty je nezávislosť a pluralita médií, ktoré by mali byť schopné fungovať bez neprimeraného tlaku v podobe hospodárskych alebo politických záujmov. Hoci referenčné kritériá MSO sa na mediálne prostredie nevzťahujú, jeho nedostatky aj naďalej vplývajú na systém súdnictva. Za obhajovanie zásady nezávislosti súdnictva nesie významnú zodpovednosť Najvyššia súdna rada, a to pri plnom rešpektovaní slobody prejavu a nenahraditeľnej úlohy, ktorú média zohrávajú pri vyvodzovaní zodpovednosti voči orgánom a informovaní verejnosti. Dôraznejšia politika, ktorá bola prijatá minulý rok, by mala priniesť viac opatrení na riešenie problému zavádzajúcich informácií v médiách alebo výrokov politikov, ktoré majú vplyv na reputáciu a dôveryhodnosť systému súdnictva ako celku. Ide o prípady cielenej kritiky sudcov kvôli obsahu ich rozhodnutí, ktoré by mohli skompromitovať nezávislosť a nestrannosť súdneho konania. Mechanizmy na podporu udržateľnosti právneho štátu Ďalším dôležitým aspektom východiskového prostredia je rozvoj širšej infraštruktúry právneho štátu tak na úrovni EÚ, ako aj na vnútroštátnej úrovni. Jej rozvoj prináša nové nástroje, ktoré budú impulzom na upevnenie právneho štátu – vrátane otázok, ktoré pokrýva MSO. Na úrovni EÚ sa vnútroštátne súdne systémy už niekoľko rokov posudzujú v rámci porovnávacieho prehľadu EÚ v oblasti justície a spolu s protikorupčnými rámcami sa preskúmavajú aj v rámci európskeho semestra pre koordináciu hospodárskych politík a štrukturálnych reforiem. Ďalší rozvoj sa bude opierať o oznámenie Komisie z júla 2019, v ktorom sú stanovené konkrétne opatrenia na posilnenie schopnosti Únie podporovať a presadzovať zásady právneho štátu, a to prostredníctvom presadzovania spoločnej kultúry právneho štátu, vytvorenia cyklu preskúmania právneho štátu, ktorého cieľom bude monitorovať vývoj v členských štátoch, ako aj prostredníctvom účinnej reakcie. Zárukou kontinuity v tomto ohľade sú politické usmernenia pre budúcu Komisiu, v ktorých bol predstavený zámer zaviesť komplexný mechanizmus právneho štátu s celoúnijnou pôsobnosťou, ktorého súčasťou bude aj predkladanie objektívnych správ o všetkých členských štátoch. Nad rámec referenčných kritérií MSO sa účinná právna ochrana nezávislými súdmi vyžaduje na základe článku 19 ods. 1 ZEÚ ako konkrétne vyjadrenie hodnoty právneho štátu, čo potvrdzuje aj nedávna judikatúra Súdneho dvora. Existencia týchto horizontálnych procesov monitorovania právneho štátu vrátane protikorupčných rámcov vo všetkých členských štátoch, a perspektíva ich ďalšieho vývoja, podčiarkujú osobitný charakter MSO ako monitorovacieho procesu, ktorý je obmedzený tak z hľadiska dotknutých členských štátov, ako aj z hľadiska otázok, ktoré pokrýva. Rozvoj reformných mechanizmov na vnútroštátnej úrovni bol takisto ústredným prvkom odporúčaní z januára 2017. Tie poukázali na dôležitosť rozvoja mechanizmov, ktoré by zabezpečili internalizáciu monitorovania na vnútroštátnej úrovni, a teda jeho začlenenie do domácich procesov, do ktorých sú zapojené nielen orgány, ale aj občianska spoločnosť. V súlade s týmto prístupom sa v správe z novembra 2018 zdôraznilo, že Bulharsko musí aj naďalej dosahovať konkrétne výsledky tak v rámci MSO, ako aj v budúcnosti, a že ďalšie monitorovanie bulharskými orgánmi je dôležitou súčasťou tohto úsilia, a to aj po ukončení MSO. V správe sa predovšetkým zdôraznilo, že transparentné predkladanie správ a verejná kontrola zohrávajú dôležitú úlohu pri domácom monitorovaní, ktoré by malo byť zárukou pokračovania pokroku a reforiem. Bulharsko už do praxe zaviedlo dôležité prvky takéhoto domáceho monitorovania, ako aj procesu konzultácií so zainteresovanými stranami, vrátane osobitných poradných rád pre oblasť reformy súdnictva a boja proti korupcii. Okrem toho bulharská vláda nedávno rozhodla, že zriadi dodatočný, komplexnejší mechanizmus domáceho následného monitorovania v rámci Rady pre spoluprácu a koordináciu („rada pre následné monitorovanie“). Nová rada pre následné monitorovanie začne vykonávať svoju činnosť po ukončení MSO, pričom bude zasadať minimálne raz za tri mesiace.. Rada by mala dvoch predsedov, a to podpredsedu vlády zodpovedného za reformu súdnictva a zástupcu Najvyššej súdnej rady. Bude zodpovedať za dohľad nad prebiehajúcim procesom reforiem, pričom po každom zasadnutí bude vydávať verejnú správu a vláde a Najvyššej súdnej rade bude predkladať výročnú správu. Rada bude získavať informácie od širokého spektra príslušných inštitúcií a jej súčasťou bude aj občianska rada zložená zo zástupcov občianskej spoločnosti a profesijných združení v oblasti súdnictva. Táto rada pre následné monitorovanie by mala monitorovať a koordinovať politiky v oblasti reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Ako taká by mala orgánom a zainteresovaným stranám poskytnúť dôležitý zastrešujúci rámec pre transparentné hodnotenie pokroku a zameranie sa na zostávajúce výzvy. Zároveň by mohla prispieť k tomu, aby bola voči príslušným orgánom vyvodzovaná zodpovednosť tam, kde je to potrebné a vhodné. Bulharské orgány sa na úrovni predsedu vlády zaviazali k tomu, že udelia rade osobitnú úlohu, aby mohla byť účinným nástrojom na monitorovanie vykonávania reforiem a dosahovanie výsledkov v boji proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti, ako aj pri koordinácií budúcich politík. Komisia víta, že bulharské orgány sa zaviazali udržať tempo reforiem pri zabezpečení plnej transparentnosti a zapojenia občianskej spoločnosti aj po ukončení MSO. Rada pre následné monitorovanie by mala byť dôležitým partnerom, ktorý bude schopný prispieť do rozvíjajúceho sa dialógu o právnom štáte na úrovni EÚ a budúcom komplexnom mechanizme právneho štátu. 3. HODNOTENIE POKROKU PRI PLNENÍ REFERENČNÝCH KRITÉRIÍ MSO NA ZÁKLADE ODPORÚČANÍ UVEDENÝCH V SPRÁVE O MSO Z JANUÁRA 2017 3.1 Referenčné kritériá, ktoré boli v správe z novembra 2018 predbežne uzavreté (prvé, druhé a šieste)

Prvé referenčné kritérium: Nezávislosť súdov Odporúčanie č. 1: Zabezpečiť transparentné voľby do budúcej Najvyššej súdnej rady a zároveň zaistiť verejné vypočutie v Národnom zhromaždení pred voľbou členov volených parlamentom, ako aj poskytnúť občianskej spoločnosti možnosť predkladať pripomienky týkajúce sa kandidátov. Odporúčanie č. 2: Preukázať konzistentné výsledky súvisiace s menovaniami do vysokých súdnych funkcií, ktoré sú založené na zásluhách a transparentnosti, a to vrátane nadchádzajúceho menovania nového predsedu Najvyššieho správneho súdu. Odporúčanie č. 3: Zlepšiť praktické fungovanie súdnej inšpekcie a následné opatrenia Najvyššej súdnej rady v nadväznosti na zistenia inšpekcie, najmä pokiaľ ide o otázky bezúhonnosti, zvážiť žiadosť o vonkajšiu pomoc, ako je napríklad služba Komisie na podporu štrukturálnych reforiem a/alebo Rada Európy. Druhé referenčné kritérium: Právny rámec Odporúčanie č. 4: Prijať zmeny trestného poriadku a trestného zákona s cieľom zlepšiť právny rámec na stíhanie korupcie na vysokých miestach a závažnej organizovanej trestnej činnosti. Šieste referenčné kritérium: Organizovaná trestná činnosť Odporúčanie č. 16: Vytvoriť mechanizmus pre verejné predkladanie správ o pokroku dosiahnutom v prípadoch organizovanej trestnej činnosti na vysokej úrovni vo verejnom sektore. Predkladanie správ zo strany generálnej prokuratúry o vyšetrovaní a obžalobe, a to pri rešpektovaní zásady prezumpcie neviny. Predkladanie správ zo strany Najvyššieho kasačného súdu a ministerstva spravodlivosti o odsúdeniach, ako aj o vykonávaní rozsudkov. Odporúčanie č. 17: Prijať potrebné zmeny zákona o konfiškácii majetku pochádzajúceho z trestnej činnosti a zabezpečiť, aby komisia pre konfiškáciu nelegálneho majetku naďalej fungovala nezávisle a efektívne. Tento oddiel sa zameriava na tri referenčné kritériá, ktoré boli v novembri 2018 predbežne uzavreté. Týkajú sa reformy ústavného a legislatívneho rámca a boja proti organizovanej trestnej činnosti a ich cieľom je odstrániť nedostatky, ktoré boli pre Bulharsko príznačné v čase jeho pristúpenia k Európskej únii. Ich predbežné uzavretie znamenalo, že Komisia považovala vykonané štrukturálne a legislatívne zmeny za dostatočné nato, aby boli uspokojivo splnené požiadavky MSO, hoci monitorovanie ich vykonávania pokračovalo. V predchádzajúcich správach sa uvádzal pokrok, ktorý Bulharsko od pristúpenia dosiahlo pri zmene svojho ústavného a legislatívneho rámca, a to v snahe posilniť záruky nezávislosti súdnictva, ako aj transparentnosť a účinnosť súdnych konaní. K nedávnym zlepšeniam patria zmeny ústavy z roku 2015, ktoré so sebou priniesli reformu Najvyššej súdnej rady a posilnenie súdnej inšpekcie. Tieto zmeny sú v praxi zavedené už niekoľko rokov a ich výsledkom sú transparentnejšie a zodpovednejšie procesy v oblasti menovania sudcov a v oblasti bezúhonnosti. Z tohto dôvodu sa v správe z novembra 2018 dospelo k záveru, že tie dva referenčné kritériá, ktoré sa týkajú ústavného a právneho rámca, sa môžu predbežne uzavrieť. Menovanie sudcov a fungovanie súdnej inšpekcie boli označené za oblasti, v ktorých bude monitorovanie prebiehať i naďalej, a určité aspekty právneho prostredia tiež zostali otvorené na ďalšie posúdenie v rámci iných referenčných kritérií. Od novembra 2018 pokračovala Najvyššia súdna rada v plnení svojich povinností týkajúcich sa menovania sudcov. V niektorých prípadoch došlo k omeškaniu, pretože Najvyššia súdna rada nebola schopná nájsť konsenzus, ako tomu bolo napríklad aj pri menovaní do kľúčových funkcií v rámci prokuratúry. Je naďalej mimoriadne dôležité, aby k takýmto menovaniam dochádzalo transparentným spôsobom a na základe zásluhovosti a aby sa kvalifikovaní potenciálni kandidáti mohli o funkciu uchádzať s istotou, že všetci budú posudzovaní výlučne na základe zásluh. Dôležitým nadchádzajúcim menovaním je menovanie nového generálneho prokurátora, keďže funkčné obdobie súčasného generálneho prokurátora sa končí v januári 2020. Najvyššia súdna rada začala výberový proces v júni a očakáva sa, že 24. októbra 2019 predloží nomináciu nástupcu, ktorý bude musieť byť následne potvrdený prezidentom republiky. V júli 2019 bol jediný kandidát jednomyseľne podporený členmi komory prokurátorov Najvyššej súdnej rady. Kandidát písomne predložil svoje priority na sedemročné funkčné obdobie. Súčasťou tohto procesu je aj vypočutie kandidáta pred jeho nomináciou, v rámci ktorého môžu zástupcovia občianskej spoločnosti a iné zainteresované strany klásť otázky a vyjadriť svoje obavy. V posledných týždňoch prebiehala v médiách rozsiahla diskusia s niektorými zo zainteresovaných strán, ktoré v súvislosti s procesom menovania, ako aj samotným kandidátom vyjadrili isté znepokojenie. Bude povinnosťou Najvyššej súdnej rady, aby zabezpečila transparentnosť tohto procesu a preukázala, že na vznesené obavy reagovala a zohľadnila ich vo svojom rozhodnutí. Okrem reformy Najvyššej súdnej rady bolo ďalším z hlavných prvkov ústavných zmien z roku 2015 aj posilnenie úlohy súdnej inšpekcie v oblasti posudzovania bezúhonnosti sudcov. V nadväznosti na odporúčanie uvedené v správe z januára 2017 požiadali bulharské orgány o pomoc službu Komisie na podporu štrukturálnych reforiem. Projekt sa oficiálne začal v júli 2019 za účasti Rady Európy a medzinárodných expertov. Zámerom tohto projektu je posúdiť pracovné metódy súdnej inšpekcie a pomôcť jej poučiť sa z najlepších postupov v iných členských štátoch. Jeho ukončenie sa očakáva na jar 2020. Širší legislatívny rámec prešiel v priebehu rokov viacerými reformami. V posledných správach o MSO sa poukazuje najmä na pozitívny účinok zmien zákona o súdnom systéme z roku 2016 a trestného poriadku z roku 2017. V správe z novembra 2018 sa uvádza, že niektoré kľúčové aspekty legislatívneho rámca sa ešte stále posudzujú. Ide najmä o otázky účinného trestného vyšetrovania, a to vrátane vyšetrovania generálneho prokurátora počas výkonu jeho funkcie. Tieto otázky úzko súvisia s opatreniami, ktorými sa nadviazalo na odporúčania týkajúce sa tretieho a štvrtého referenčného kritéria (pozri ďalej v texte). Nezávisle od uvedeného Ústavný súd vo februári 2019 rozhodol, že ustanovenia, ktoré boli v roku 2017 vložené do článku 230 zákona o súdnom systéme zabezpečujúce automatické pozastavenie výkonu funkcie sudcu v prípade, že sa proti nemu začne trestné vyšetrovanie, sú nezlučiteľné s bulharskou ústavou. Vláda 20. septembra 2019 predložila pozmeňujúce návrhy, ktorých cieľom bolo tieto ustanovenia zrušiť a uviesť tak zákon do súladu s ústavou, pričom sa zaviazala k ich rýchlemu prijatiu v Národnom zhromaždení. V správe z roku 2018 bolo predbežne uzavreté aj šieste referenčné kritérium, ktoré sa týkalo boja proti organizovanej trestnej činnosti, čo bolo reakciou na pozitívny vývoj inštitucionálneho prostredia a výsledky, ktoré boli napriek náročným podmienkam v priebehu rokov dosiahnuté. Vývoj od novembra 2018 nevyvolal žiadne nové zásadné otázky. Analýza pokroku za posledný rok potvrdila závery z novembra 2018, ktoré viedli k predbežnému uzavretiu týchto referenčných kritérií. Hoci pretrvávajú niektoré podstatné problémy, ktorým budú musieť bulharské orgány ďalej venovať svoju pozornosť, možno konštatovať, že na odporúčania z januára 2017 sa reagovalo uspokojivo. 3.2 Tretie referenčné kritérium: pokračovanie reformy súdnictva Odporúčanie č. 5: Na účely verejnej konzultácie uverejniť správu, v ktorej sa podrobne opisuje pokrok dosiahnutý vo vykonávaní národnej stratégie reformy súdnictva a určujú sa zostávajúce opatrenia, ktoré sa majú prijať. Vytvoriť mechanizmus pre nepretržité verejné predkladanie správ o pokroku počas zostávajúceho obdobia vykonávania stratégie.

Odporúčanie č. 6: Na základe nových noriem pracovného zaťaženia riešiť situáciu pracovného zaťaženia na najvyťaženejších súdoch a schváliť plán reformy súdnej mapy súbežne s rozvojom elektronickej justície. Odporúčanie č. 7: Vypracovať plán vykonávania odporúčaní uvedených v správe služby Komisie na podporu štrukturálnych reforiem, ktoré sa týkajú reformy prokuratúry a jej vzťahov s ostatnými inštitúciami, vrátane mechanizmu predkladania správ o pokroku širšej verejnosti. Odporúčanie č. 8: Vypracovať plán vykonávania odporúčaní štúdie o rozsudkoch Európskeho súdu pre ľudské práva, a to vrátane mechanizmu na predkladanie správ o pokroku širšej verejnosti. V správe z novembra 2018 sa poukázalo na to, že pri štyroch odporúčaniach, ktoré sa týkajú pokračovania reformy súdnictva, bol dosiahnutý výrazný pokrok. Podstatný vývoj v tejto oblasti však ešte nebol ukončený, resp. bolo potrebné pokračovať v jeho monitorovaní, aby bolo možné takýto pokrok potvrdiť. V roku 2017 zaviedla vláda pravidelný cyklus monitorovania a predkladania správ o pokroku pri vykonávaní stratégie reformy súdnictva. Dôležitú úlohu v tomto ohľade zohráva poradná rada pre pokračovanie reformy súdnictva, ktorá bola zriadená v roku 2016 pod záštitou ministerstva spravodlivosti. Tieto procesy vytvárajú rámec pre spoluprácu so zainteresovanými stranami pri prerokovávaných legislatívnych súboroch a mohli by sa využiť aj pri príprave budúcich aktualizácii stratégie reformy súdnictva. Pri monitorovaní pokroku po ukončení MSO by mala kľúčovú úlohu zohrávať aj budúca rada pre následné monitorovanie. Jenou z dôležitých výziev, ktorá si v nasledujúcich rokoch bude vyžadovať nepretržité úsilie, je snaha o zlepšenie účinnosti a dostupnosti súdnictva prostredníctvom zavedenia elektronickej justície a vyváženého riadenia pracovného zaťaženia na súdoch. Hoci realizácia komplexnej reformy sa v priebehu rokov viackrát oneskorila, Najvyššia súdna rada podnikla od roku 2017 dôležité kroky, aby prostredníctvom celého radu opatrení dokázala reagovať na tieto výzvy. V tejto oblasti sa vynakladá ďalšie úsilie. Ďalšou dôležitou úlohou, ktorá si vyžaduje neustálu pozornosť, je fungovanie celkového systému vyšetrovania a trestného stíhania prípadov korupcie na vysokých miestach. V priebehu rokov sa tu dosiahol významný pokrok. Na úsilie vynakladané v tejto oblasti mala v poslednom čase vplyv nezávislá analýza fungovania prokuratúry vykonaná v roku 2016, ako aj analýza judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práv, ktorej ťažiskom boli otázky, ktoré tento súd označil v roku 2016 za systematický problém neúčinného vyšetrovania trestných činov v Bulharsku. To vyústilo do série dôležitých krokov, ktoré boli stanovené v predchádzajúcich správach o MSO. Medzi kľúčové body, ktoré sú stále predmetom posudzovania, patrí postup začatia vyšetrovania trestných činov vrátane úlohy predbežného vyšetrovania a prípadná potreba súdneho preskúmania rozhodnutia prokurátora nezačať vyšetrovanie. Mimoriadne citlivou otázkou je zavedenie postupov na zabezpečenie nezávislosti všetkých fáz vyšetrovania v prípadoch údajného spáchania trestného činu generálnym prokurátorom počas výkonu funkcie. V júni predložil minister spravodlivosti pozmeňujúce návrhy k trestnému poriadku a zákonu o súdnom systéme, ktoré sa stali východiskom pre verejnú diskusiu so zainteresovanými stranami o možnom vládnom návrhu, ktorým sa zavádza mechanizmus na začatie trestného konania proti úradujúcemu generálnemu prokurátorovi, ako aj proti predsedom Najvyššieho kasačného súdu a Najvyššieho správneho súdu Tieto pozmeňujúce návrhy pritiahli veľkú pozornosť verejnosti vrátane občianskej spoločnosti a zainteresovaných strán z oblasti súdnictva, čo vyvolalo viaceré obavy ale zároveň poukázalo na to, že o takýchto citlivých záležitostiach je dôležité viesť otvorené a transparentné konzultácie. Z diskusie vyplynuli pochybnosti o tom, či je v navrhovaných zmenách dostatočne jasne zadefinované, akým spôsobom by bola zaručená nezávislosť vyšetrovania úradujúceho generálneho prokurátora.. Navyše plánované zahrnutie predsedov Najvyššieho kasačného súdu a Najvyššieho správneho súdu do rozsahu pôsobnosti navrhovaného mechanizmu vyvolalo ďalšie obavy, že by mohlo dôjsť k ohrozeniu nezávislosti súdnictva, a to najmä vzhľadom na skutočnosť, že na prokurátorov a sudcov sa kladú odlišné požiadavky, pokiaľ ide o ich nezávislosť. To, že bulharské orgány iniciovali verejnú diskusiu o tejto citlivej téme na základe konkrétnych návrhov, možno síce označiť za pozitívny krok, avšak pre zachovanie dôvery verejnosti bude rozhodujúce, aby sa na vyjadrené obavy primerane reagovalo. Komisia sa domnieva, že v takýchto prípadoch je veľkým prínosom využitie odborných znalostí Rady Európy a iných nezávislých subjektov. V snahe zabezpečiť, aby zmena vo svojom konečnom, prijatom znení obsahovala primerané záruky nezávislosti súdnictva, požiadali bulharské orgány o stanovisko Európsku komisiu pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia). Žiadosť zaslal Benátskej komisii minister spravodlivosti 24. septembra 2019 a Bulharsko sa pri kontaktoch s Európskou komisiu na úrovni predsedu vlády zaviazalo k tomu, že splní odporúčania Benátskej komisie, pričom dodrží zásady bulharského ústavného poriadku. Komisia víta pripravenosť bulharských orgánov využiť externú expertízu, ktorá by im pomohla nájsť primerané a vyvážené riešenie, ktoré zaistí, že v budúcom konaní bude zaručená nezávislosť súdnictva. Hoci sa predložené návrhy týkajú najmä otázky účinného vyšetrovania vysokopostavených sudcov, širší systematický problém účinnosti vyšetrovania si tiež vyžaduje dôkladné posúdenie zo strany bulharských orgánov, a to pri náležitom zohľadnení potreby rozsiahlych konzultácií so zainteresovanými stranami a expertmi. Bulharská vláda sa zaviazala, že bude naďalej spolupracovať s Radou Európy, aby našla na tieto otázky funkčné riešenia, ktoré musia byť v súlade s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva. Na základe analýzy tretieho referenčného kritéria možno konštatovať, že Bulharsko prijalo dôležité kroky na vykonanie odporúčaní č. 5, 6, 7 a 8 a že tieto odporúčania boli uspokojivo splnené. Bulharská vláda zároveň zaviedla súbor následných opatrení a Komisia víta záväzky, ktoré bulharská vláda v tejto súvislosti prijala. V tejto súvislosti je potrebné vyčleniť dostatočný čas na to, aby sa o týchto následných opatreniach mohli viesť rozsiahle konzultácie so zainteresovanými stranami a expertmi vrátane príslušných orgánov Rady Európy. Tieto otázky by mali byť tiež predmetom posúdenia zo strany rady pre následné monitorovanie a východiskom pre budúci dialóg s Komisiou v rámci komplexného mechanizmu právneho štátu. 3.3 Štvrté referenčné kritérium: Korupcia na vysokých miestach Odporúčanie č. 9: Prijať nový právny rámec v oblasti boja proti korupcii v súlade so zámermi uvedenými v stratégii boja proti korupcii a zabezpečiť jeho vykonávanie. Zriadiť účinný protikorupčný orgán. Odporúčanie č. 10: Prijať a vykonávať reformu zákona o verejnej správe na účely posilnenia vnútorných inšpektorátov vo verejnej správe. Odporúčanie č. 11: Vychádzať z analýzy minulých prípadov a v rámci všetkých príslušných inštitúcií vypracovať plán riešenia nedostatkov v oblasti vyšetrovania a stíhania prípadov korupcie na vysokých miestach vrátane mechanizmu predkladania správ o pokroku širšej verejnosti. Odporúčanie č. 12: Vytvoriť mechanizmus pre verejné predkladanie správ o pokroku dosiahnutom v prípadoch korupcie na vysokej úrovni vo verejnom sektore. Predkladanie správ zo strany generálnej prokuratúry o vyšetrovaní a obžalobe, a to pri rešpektovaní zásady prezumpcie neviny. Predkladanie správ zo strany Najvyššieho kasačného súdu a ministerstva spravodlivosti o odsúdeniach, ako aj o vykonávaní rozsudkov. V správe z novembra 2018 sa poukázalo na to, že pri štyroch odporúčaniach, ktoré sa týkajú boja proti korupcii na vysokých miestach, dosiahlo Bulharsko výrazný pokrok. Zároveň sa v nej uviedlo, že pokiaľ ide o právoplatné odsúdenia v prípadoch korupcie na vysokých miestach, je ešte potrebné dosiahnuť solídne výsledky a že v záujme upevnenia dosiahnutého pokroku je potrebné pokračovať v monitorovaní nového protikorupčného inštitucionálneho rámca. Vplyv komplexných reforiem všeobecného protikorupčného inštitucionálneho rámca, ktoré sa uskutočnili za posledné dva roky, sa začína prejavovať. Týka sa to predovšetkým protikorupčného zákona z januára 2018, ktorým sa zriaďuje nová agentúra na boj proti korupcii, zmien zákona o verejnej správe z roku 2017, ktoré objasňujú právny rámec upravujúci činnosť vnútorných inšpektorátov, a zmien trestného poriadku z roku 2017, ktorými sa špecializovanej prokuratúre a súdu pre organizovanú trestnú činnosť udeľujú v súvislosti s korupciou na vysokých miestach dodatočné právomoci. Podľa vyjadrenia bulharských orgánov prispeli tieto reformy k zlepšeniu celkových podmienok z hľadiska predchádzania korupcii, jej odhaľovania, vyšetrovania a trestného stíhania. Napríklad nová agentúra na boj proti korupcii preskúmala vyhlásenia o záujmoch tisícov úradníkov a určila pritom, v ktorých prípadoch je potrebné prijať následné opatrenia. Bude si to prirodzene vyžadovať istý čas, kým sa reformy prejavia v jednotlivých fázach vyšetrovania, trestného stíhania a prípadného odsúdenia, na tento aspekt sa však bude musieť v budúcnosti klásť hlavný dôraz, aby sa zabezpečilo dosahovanie solídnych konkrétnych výsledkov. Nedávne medializované obvinenia vysokopostavených úradníkov a politikov ešte viac poukázali na problémy, ktorým Bulharsko v tejto oblasti čelí.

Osobitný problém, ktorému čelia inštitúcie ako je nová agentúra na boj proti korupcii a prokuratúra, spočíva v Bulharsku v tom, že tieto protikorupčné inštitúcie si musia získať dôveru verejnosti a postupne si vybudovať reputáciu inštitúcií, ktoré pracujú nezávisle a profesionálne. Občania by mali mať v prvom rade plnú dôveru v to, že takéto inštitúcie konajú nestranne, pri plnom rešpektovaní procesných a základných práv vrátane zásady prezumpcie neviny. Jedným z kľúčových prvkov budovania dôvery je aj proces menovania do vedúcich funkcií týchto inštitúcií. Agentúra na boj proti korupcii v súčasnosti naďalej funguje bez trvalého riaditeľa. Ako sa zdôraznilo v správe z novembra 2018, proces voľby vedenia agentúry na boj proti korupcii bol sporný, pretože na zvolenie stačila jednoduchá väčšina v Národnom zhromaždení, čo vyvolalo obavy z možného spolitizovania vedenia agentúry. Pripravované vymenovane nového riaditeľa agentúry na boj proti korupcii bude dôležitou skúškou, v ktorej musí Národné zhromaždenie preukázať, že je schopné tento proces zorganizovať otvoreným spôsobom a na základe zásluhovosti, aby sa tak rozptýlili obavy a obnovila dôvera v túto kľúčovú inštitúciu. K ďalším dvom kľúčovým oblastiam, ktoré prispejú k budovaniu dôvery, patrí využitie relevantnej externej expertízy na posilnenie protikorupčného rámca, ako aj angažovanosť a dialóg so zainteresovanými stranami pri vykonávaní stratégie boja proti korupcii. Obe z nich budú mať zásadný vplyv na udržanie presvedčivej dynamiky pokroku. Bulharská vláda sa pri kontaktoch s Komisiou zaviazala k tomu, že bude v tejto oblasti vynakladať ďalšie úsilie, pričom sa bude opierať aj o spoluprácu so Skupinou štátov Rady Európy proti korupcii (GRECO). Rada pre následné monitorovanie by mala tiež významným spôsobom prispievať k tomu, aby verejnosť naďalej venovala pozornosť týmto dôležitým výzvam aj po ukončení MSO. Na základe analýzy štvrtého referenčného kritéria možno konštatovať, že sa začalo s konsolidáciou právneho a inštitucionálneho rámca v súlade s odporúčaniami č. 9, 10, 11 a 12 a že tieto odporúčania boli uspokojivo splnené. Bulharsko bude potrebovať istý čas na to, aby mohlo v tejto oblasti dosiahnuť solídne výsledky, a to najmä pod novým vedením agentúry na boj proti korupcii. Komisia víta, že sa bulharská vláda zaviazala pokračovať v tomto úsilí aj na základe využitia medzinárodných skúseností a zabezpečiť pritom transparentnosť a zodpovednosť. Tieto otázky by mali byť tiež predmetom posúdenia zo strany rady pre následné monitorovanie a východiskom pre budúci dialóg s Komisiou v rámci komplexného mechanizmu právneho štátu. 3.4 Piate referenčné kritérium: Korupcia vo všeobecnosti vrátane miestnej úrovne a hraníc Odporúčanie č. 13: Vykonať externé preskúmanie kontrol ex ante postupov verejného obstarávania a ich následných opatrení vrátane kontrol ex post, ako aj zistených prípadov konfliktov záujmov alebo korupcie a nápravných opatrení prijatých na riešenie zistených nedostatkov. Odporúčanie č. 14: Zaviesť opatrenia založené na posúdení rizika s cieľom riešiť malú korupciu vo vysoko rizikových sektoroch verejnej správy a inšpirovať sa pri tom opatreniami prijatými v tejto oblasti na ministerstve vnútra. Pokračovať v úsilí na ministerstve vnútra. Odporúčanie č. 15: Vytvoriť mechanizmus pre verejné predkladanie správ o vykonávaní národnej stratégie boja proti korupcii, ktorý by pokryl zostávajúce obdobie vykonávania stratégie. V správe z novembra 2018 sa uznal výrazný pokrok, ktorý Bulharsko dosiahlo pri plnení troch odporúčaní v rámci piateho referenčného kritériá, no zároveň sa v nej poukázalo aj na to, že bulharské orgány budú musieť v dlhodobom horizonte prijať ďalšie následné opatrenia, aby bolo možné v tejto oblasti preukázať konkrétne výsledky. Bulharsko za posledný rok potvrdilo dosiahnutý pokrok a pokračovalo vo svojom úsilí. Verejné obstarávanie je vysokorizikovou oblasťou z hľadiska konfliktu záujmov a korupcie. Bulharsko s pomocou Medzinárodnej banky pre obnovu a rozvoj (Svetová banka) vykonalo komplexnú revíziu svojho systému verejného obstarávania. Tento projekt bol ukončený začiatkom jari 2019 a jeho výsledkom bola séria odporúčaní, ktoré sa okrem iného týkali aj oblasti predchádzania korupcii, konfliktu záujmov a podvodom. Podľa vyjadrenia príslušných orgánov boli v nadväznosti na tieto odporúčania už prijaté niektoré prvotné opatrenia, pričom celková revízia bude východiskom pre vypracovanie budúcej komplexnej stratégie verejného obstarávania. Širšiu oblasť verejného obstarávania upravujú právne predpisy EÚ a bude dôležité úspešne dokončiť prebiehajúce činnosti a využiť pritom ďalšie odborné znalosti, ak sa bude v konkrétnych oblastiach vyžadovať. Bulharsko zároveň pokračovalo vo vykonávaní osobitných sektorových akčných plánov, ktorých cieľom je predchádzať korupcii v štátnej správe. Nová séria sektorových plánov bola prijatá začiatkom roka 2019 v rámci ročného cyklu, ktorého monitorovanie zabezpečuje národná rada pre politiku v oblasti boja proti korupcii. Tejto rade predsedá národný protikorupčný koordinátor, ktorý je zároveň vysokopostaveným členom vlády. Táto činnosť musí stáť v centre pozornosti všetkých vládnych ministerstiev a úradov. K zviditeľneniu tohto úsilia a jeho podpore by mohla výrazným spôsobom prispieť rada pre následné monitorovanie. Táto nová rada bude v súčinnosti s národnou radou pre politiku v oblasti boja proti korupcii pracovať na aktualizácii súčasnej stratégie boja proti korupcii z roku 2015, v ktorej zohľadní súčasný vývoj a výzvy. V tejto súvislosti bude dôležité, aby boli do procesu hodnotenia súčasnej stratégie, ako aj do stanovovania nových priorít pre budúcnosť v značnej miere zapojené aj zainteresované strany a občianska spoločnosť.. Na základe analýzy piateho referenčného kritéria sa potvrdil pokrok, ktorý sa v správe z novembra 2018 uvádza v súvislosti s odporúčaniami č. 13, 14 a 15 a možno konštatovať, že tieto odporúčania boli uspokojivo splnené. Mnohým z týchto otázok je naďalej potrebné venovať pozornosť, pričom analýza výziev a zavedenie koherentného procesu, ktorý umožňuje na tieto výzvy priebežne reagovať, sú dobrým základom do budúcnosti. Oblasti ako je verejné obstarávanie sa sledujú aj v rámci bežného procesu presadzovania práva EÚ. Tieto otázky budú tiež predmetom posúdenia rady pre následné monitorovanie a východiskom pre budúci dialóg s Komisiou v rámci komplexného mechanizmu právneho štátu. 4. ZÁVER V rozhodnutí, ktorým sa zriaďuje MSO, poukázala Komisia na značné úsilie, ktoré Bulharsko vynaložilo v snahe ukončiť prípravy na svoje členstvo, no zároveň identifikovala pretrvávajúce problematické oblasti, v ktorých bolo potrebné urobiť ďalší pokrok, aby sa zabezpečilo, že súdny systém a orgány presadzovania práva budú schopné implementovať a uplatňovať opatrenia, ktoré boli prijaté na účely vytvorenia vnútorného trh a priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. K týmto problematickým oblastiam patrila aj otázka zodpovednosti a efektívnosti týchto orgánov. To spustilo proces MSO, ktorý v roku 2017 vyústil do sedemnástich kľúčových odporúčaní Komisie. Na vykonávaní týchto odporúčaní Bulharsko konzistentne pracovalo, na čo sa poukazuje aj v správach z novembra 2017 a novembra 2018. Bulharsko v tomto úsilí pokračovalo aj v minulom roku, pričom dosiahlo ďalší pokrok, a to aj pri odporúčaniach týkajúcich sa tretieho, štvrtého a piateho referenčného kritéria, ktoré po minuloročnom hodnotení zostali otvorené. V priebehu minulého roka došlo ku konsolidácii právneho a inštitucionálneho rámca, ktorý bol zavedený v predchádzajúcich rokoch. Dlhodobé dosahovanie konkrétnych výsledkov si však bude vyžadovať pevné odhodlanie a následné kroky. V tejto súvislosti majú veľký význam opatrenia, ktoré Bulharsko prijalo na zabezpečenie systematického monitorovania tohto procesu. Okrem záväzku vykonať reformy v oblasti boja proti korupcii berie Komisia na vedomie aj záväzok bulharskej vlády zaviesť postupy na zabezpečenie zodpovednosti generálneho prokurátora vrátane zaručenia nezávislosti súdnictva v súlade s odporúčaniami Benátskej komisie. Bulharská vláda požiadala o stanovisko Benátsku komisiu, pričom sa zaviazala, že odporúčania tejto komisie splní tak, aby dodržala zásady bulharského ústavného poriadku. Komisia zároveň berie na vedomie, že bulharské orgány sa zaviazali prijať právne predpisy, ktorými zrušia tie ustanovenia zákona o súdnom systéme, na základe ktorých sa vyžaduje automatické pozastavenie výkonu funkcie sudcu v prípade, že sa proti nemu začne vyšetrovanie súvislosti so spáchaním trestného činu, ako aj deklarovanie členstva v profesijnom združení. Bulharská vláda už predložila tento legislatívny návrh do Národného zhromaždenia. Napokon berie Komisia na vedomie záväzok bulharskej vlády pokračovať v spolupráci s orgánmi Rady Európy, ktorý prijala v snahe reagovať na pretrvávajúce nedostatky v oblasti bulharského protikorupčného rámca a účinnosti trestného vyšetrovania.