Osobitná správa č. 9/2013 „Podpora EÚ na správu vecí verejných v Konžskej demokratickej republike“





GLOSÁR AKT : Africké, karibské a tichomorské krajiny CAF : Rámec pomoci pre krajinu CENI : Nezávislá národná volebná komisia (Commission Électorale Nationale Indépendante) CMJ : Zmiešaný výbor pre spravodlivosť (Comité Mixte de la Justice) CSP : Dokument o stratégii krajiny (Country Strategy Paper) CSRP : Výbor pre dozor nad reformou polície (Comité de Suivi de la Réforme de la Police) DCI : Nástroj rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument) EIDHR : Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva (European Instrument for Democracy and Human Rights) ERF : Európsky rozvojový fond ESVČ : Európska služba pre vonkajšiu činnosť EUPOL : Policajná misia Európskej únie v Kinshase (European Union Police Mission) EUSEC : Poradná a pomocná misia EÚ v oblasti reformy sektora bezpečnosti v KDR GR : Generálne riaditeľstvo HIPC : Veľmi zadlžené chudobné krajiny (Heavily Indebted Poor Countries) IfS : Nástroj stability (Instrument for Stability) KDR : Konžská demokratická republika MONUC : Misia Organizácie spojených národov v KDR (nahradená misiou MONUSCO) NIP : Národný indikatívny program OECD/DAC : Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj/výbor pre rozvojovú pomoc (Organisation for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committee) OLAF : Európsky úrad pre boj proti podvodom PAG : Program podpory správy vecí verejných (Programme d’Appui à la Gouvernance) PAMFIP : Projekt podpory modernizácie systémov správy verejných financií (Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques) PAP : Program podpory pre parlamenty (Programme d’Appui aux Parlements) PARP : Program podpory reformy štátnej polície (Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale) PEFA : Verejné výdavky a finančná zodpovednosť (Public Expenditure and Financial Accountability) PFM : Správa verejných financií (Public finance management) REJUSCO : Program podpory obnovy spravodlivosti vo východnej časti Konžskej demokratickej republiky (Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo) ROM : Monitorovanie orientované na výsledky (Results-oriented monitoring) SBOP : Spoločná bezpečnostná a obranná politika UNDP : Rozvojový program OSN (United Nations’ Development Programme) UPI : Program podpory vyškolenia integrovanej policajnej jednotky (Unité de Police Intégrée) ZHRNUTIE I. Konžská demokratická republika (KDR) sa všeobecne považuje za jeden z najnestabilnejších štátov na svete. Neschopnosť štátu zabezpečiť pre svoje obyvateľstvo základné služby je presvedčivým indikátorom nestability. Nerešpektujú sa základné prvky dobrej správy vecí verejných, akými sú ľudské práva a demokracia. EÚ je jedným z najdôležitejších rozvojových partnerov KDR, keďže v rokoch 2003 až 2011 jej poskytla pomoc v približnej výške 1,9 mld. EUR. II. Dvor audítorov preskúmal účinnosť podpory EÚ na zlepšenie správy vecí verejných v KDR. Konkrétne skúmal podporu EÚ na volebný proces, reformy súdnictva a polície a správy verejných financií, a proces decentralizácie. III. Dvor audítorov dospel k záveru, že účinnosť pomoci EÚ určenej na správu vecí verejných v KDR je obmedzená. Podpora EÚ na správu vecí verejných je vo všeobecnosti postavená na dôkladnej stratégii spolupráce, riešia sa ňou hlavné potreby a dosiahli sa určité výsledky. Pokrok je však pomalý, nerovnomerný a celkovo obmedzený. Menej než polovica preskúmaných programov dosiahla či pravdepodobne dosiahne väčšinu očakávaných výsledkov. Udržateľnosť je vo väčšine prípadov nereálnym očakávaním. IV. Komisia, rovnako ako ostatní rozvojoví partneri, čelí vážnym prekážkam v úsilí prispieť k zlepšeniu správy vecí verejných v KDR. Príčinami týchto neúspechov je chýbajúca politická vôľa, dynamika programov poháňaná darcami a nedostatočná schopnosť čerpať prostriedky. Hoci je však Komisia dobre oboznámená s hlavnými príčinami a dôsledkami nestability KDR, pri koncipovaní programov EÚ nebrala na tieto výzvy dostatočný ohľad. Riziká sa neriešia primeraným spôsobom, ciele programov sú spravidla príliš ambiciózne, podmienenosť má slabý motivačný účinok a potenciál politického dialógu nie je plne využitý a primerane koordinovaný s členskými štátmi EÚ. V. Úloha obnovy štátu a zlepšenia správy vecí verejných v KDR je proces, ktorý potrvá dlho. Ak má EÚ ako hlavný rozvojový partner KDR a zástanca dobrej správy vecí verejných a ľudských práv pokračovať v podpore správy vecí verejných v KDR, musí významným spôsobom zlepšiť účinnosť pomoci. V tejto súvislosti musí mať Komisia reálnejšie očakávania, pokiaľ ide o možnosť dosiahnuť ciele, ako aj o koncepciu programov EÚ, a zároveň byť náročnejšia voči konžským orgánom pri monitorovaní dodržiavania dohodnutých podmienok a prijatých záväzkov [1]. VI. Dvor audítorov odporúča, aby Komisia a ESVČ zlepšili stratégiu spolupráce EÚ s KDR, lepšie posúdili riziká pre úspešné vykonávanie programov, stanovili ciele dosiahnuteľné v národnom kontexte a posilnili využívanie podmienenosti a politického dialógu. ÚVOD NESTABILITA ŠTÁTU 1. Podľa definície Komisie "nestabilita" znamená nedostatočné alebo zlyhávajúce štruktúry a situácie, v ktorých je spoločenská zmluva porušená v dôsledku nespôsobilosti alebo neochoty štátu venovať sa svojim základným funkciám, plniť si povinnosti a záväzky súvisiace s poskytovaním služieb, riadením zdrojov, právnym štátom, so spravodlivým prístupom k moci, s bezpečnosťou a ochranou obyvateľstva a podporou občianskych práv a slobôd [2]. 2. Pre nestabilné štáty sú často príznačné neúčinné, neinkluzívne a nelegitímne verejné inštitúcie, politické procesy a spoločenské mechanizmy, vysoká miera chudoby a značná nerozvinutosť. Ďalším typickým znakom mnohých nestabilných štátov je neschopnosť vlády účinne presadzovať autoritu. 3. V mnohých politických dokumentoch vrátane európskeho konsenzu o rozvojovej politike [3] sa uznáva, že nestabilita štátu predstavuje mimoriadny problém v kontexte cieľov rozvojovej spolupráce EÚ. V roku 2007 sa v oznámení Komisie pod názvom "K odpovedi EÚ na citlivé situácie" vyzdvihla dlhodobá rozvojová spolupráca ako odpoveď na nestabilitu. 4. Potreba presadzovať dobrú správu vecí verejných bola zdôraznená v oznámeniach Komisie "Správa vecí verejných a rozvoj" [4] a "Správa v európskom konsenze o rozvojovej politike", ktorých cieľom bolo vytvoriť jednotný a spoločný prístup k podpore demokratickej správy. KONŽSKÁ DEMOKRATICKÁ REPUBLIKA SOCIÁLNO-EKONOMICKÁ SITUÁCIA 5. Konžská demokratická republika (KDR) sa nachádza v strednej Afrike, jej rozloha je 2,3 milióna km2 a počet obyvateľov sa odhaduje na 68 miliónov [5], pričom obyvateľstvo tvorí približne 350 etnických skupín (pozri mapu). Po získaní nezávislosti od Belgicka v roku 1960 bola druhou najpriemyselnejšou krajinou v Afrike. Má značné zdroje minerálov a lesov, poľnohospodársky potenciál a kapacitu na výrobu energie z vodných zdrojov. KDR má tiež ložiská ropy. Napriek nerastným surovinám je v súčasnosti jednou z najmenej rozvinutých krajín. Hospodársky úpadok začal v dôsledku predátorských ekonomických praktík, slabej správy vecí verejných a nedostatočných investícií za bývalého prezidenta Mobutuho. Dlhotrvajúci konflikt v regióne Veľkých afrických jazier od začiatku 90. rokov mal ničivý vplyv na hospodárstvo: infraštruktúra bola značne poškodená, mnohé inštitúcie zničené, majetok stratený a investície prestali plynúť [6]. 6. Od nástupu Josepha Kabilu k moci v roku 2001 a ukončenia občianskej vojny došlo k istému makroekonomickému oživeniu. Vláda implementovala program reforiem zameraný na obnovu makroekonomickej stability, presmerovanie zdrojov na rekonštrukciu infraštruktúry a reformu verejnej správy a bankového sektora. Veľká časť ekonomickej aktivity prebieha v neformálnom sektore, nad ktorým vláda nemá kontrolu. Z hľadiska príjmov z daní to predstavuje vážny hendikep. Štátny rozpočet na rok 2013 predstavuje 8 mld. USD, čo je vzhľadom na veľkosť krajiny, obyvateľstvo a prírodné bohatstvo nevýznamná suma. 7. Nepostačujúca a zanedbaná infraštruktúra je hlavnou prekážkou pre hospodársky rast, sociálny rozvoj, účinnú verejnú správu, bezpečnosť a vytvorenie pocitu národnej jednoty. Obrovskou výzvou je veľké a rozdrobené územie, nad ktorým vláda nemá kontrolu. MAPA KONŽSKÁ DEMOKRATICKÁ REPUBLIKA – ADMINISTRATÍVNA MAPA +++++ TIFF +++++ © Európsky dvor audítorov. 8. Ukazovatele chudoby a zraniteľnosti nevykazujú žiadne známky zlepšenia. Index ľudského rozvoja KDR v roku 2011 bol 0,286, čím sa KDR zaradila na 187. miesto zo 187 krajín s porovnateľnými údajmi [7]. Zhruba 70 % obyvateľstva žije pod hranicou chudoby [8]. Priemerná dĺžka života je 48 rokov [9]. Štát nie je schopný plniť potreby vzdelávania svojich občanov [10]. Napriek bohatstvu prírodných zdrojov je KDR paradoxne stále nedostatočným producentom potravín; približne 70 % obyvateľstva je zasiahnutých nedostatočnou potravinovou bezpečnosťou a asi 14 % detí do päť rokov trpí akútnou podvyživenosťou [11]. 9. Jednou z hlavných rozvojových výziev je slabá správa vecí verejných. Nedostatočná schopnosť rezortov vlády zabezpečiť základné služby je hlavnou príčinou nestability krajiny. Slabé vedenie, neprofesionalita, obmedzené kariérne možnosti, neposlačujúce riadenie ľudských zdrojov, nízke platy [12] a zlé pracovné podmienky sú príčinami neefektívnej a neúčinnej verejnej správy. Za mnohé "verejné" služby treba platiť, pretože štát nie je schopný ich poskytnúť. Korupcia je rozšírená: v rebríčku vnímania korupcie vo svete organizácie Transparency International (2011) je KDR na 168. mieste zo 182 hodnotených krajín (pozri tiež bod 82). POLITICKÁ A INŠTITUCIONÁLNA SITUÁCIA 10. Po páde Mobutuho režimu v roku 1997 boli prezidentské a parlamentné voľby v roku 2006 veľkým politickým úspechom. Voľby nasledovali po dôležitých snahách o nastolenie mieru, ktoré boli základom vlády národnej jednoty, ktorá pomohla zostaviť prechodnú vládu pod vedením prezidenta Josepha Kabilu v júni 2003 [13]. 11. Konžské orgány pristupovali k príprave prezidentských a parlamentných volieb v novembri 2001 laxne. Po kontroverznom dodatku k ústave sa prezidentské voľby skrátili na jediné kolo, čím sa opozícii obmedzila šanca na víťazstvo. Nedostatočná spolupráca so zahraničnými partnermi, zlé riadenie a slabé naplánovanie volebných operácií mali významný vplyv na dôveryhodnosť národnej volebnej komisie (CENI) a výsledkov volieb [14]. 12. Nestabilita a násilie vo východnej časti KDR sú naďalej veľmi znepokojujúce. Hlavnými príčinami sú slabý štát, etnické napätie, územné spory, prítomnosť ozbrojených skupín, cudzích [15] i konžských, a neschopnosť plne implementovať mierové dohody [16]. Nezákonná ťažba minerálneho bohatstva regiónu naďalej udržiava konflikt. Mnohí medzinárodní a bilaterálni partneri sú zainteresovaní na reforme sektora bezpečnosti. Keďže národná armáda KDR nie je schopná poradiť si s povstalcami a milíciami, výsledky reformy sú chabé. SPOLUPRÁCA EÚ S KDR V ROKOCH 2003 AŽ 2011 13. Spolupráca EÚ s KDR bola v rokoch 1992 až 2002 pozastavená pre chýbajúci pokrok v politickom demokratizačnom procese, vysokú mieru korupcie, zlé riadenie hospodárstva a rozdiely v politikách členských štátov EÚ voči krajine. V tomto období bola EÚ naďalej aktívne prítomná vďaka humanitárnej pomoci financovanej Generálnym riaditeľstvom pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu (ECHO). 14. Rozvojová spolupráca EÚ bola obnovená po podpísaní Globálnej a inkluzívnej dohody v decembri 2002 a jej ratifikácii v Sun City (Južná Afrika) v apríli 2003. Finančná podpora EÚ pre KDR v období 2003 až 2011 predstavovala 1868 mil. EUR, z čoho 72 % (1344 mil. EUR) bolo určených na rozvojovú spoluprácu, 23,5 % (439 mil. EUR) na humanitárnu pomoc a 4,5 % (85 mil. EUR) na politickú spoluprácu a spoluprácu v oblasti bezpečnosti. ROZVOJOVÁ SPOLUPRÁCA 15. Hlavným nástrojom rozvojovej spolupráce s KDR je ERF. V septembri 2003 bol v súvislosti s 9. ERF podpísaný dokument o stratégii krajiny (CSP) a národný indikatívny program (NIP) na počiatočnú sumu 171 mil. EUR, ktoré boli založené na troch hlavných prioritách: i) makroekonomická podpora zameraná na otvorenie prístupu k odpusteniu časti dlhov; ii) podpora pre sektor zdravotníctva; iii) budovanie inštitúcií a podpora na prechod k demokracii. 16. V novembri 2003 bolo na základe rozhodnutia Rady [17] na zabezpečenie finančnej podpory na prechod k demokracii pridelených ďalších 105 mil. EUR. V júni 2005 sa v rámci preskúmania 9. ERF v polovici obdobia pridelilo dodatočných 270 mil. EUR a dopravná infraštruktúra bola uznaná za ďalší prioritný sektor. Na konci roku 2011 bola z 9. ERF pridelená celková suma vo výške 625 mil. EUR [18]. 17. Pôvodná suma finančných prostriedkov pridelených v NIP v rámci 10. ERF, podpísanom v septembri 2008, predstavovala 561,7 mil. EUR. Finančné prostriedky pridelené na nepredvídané potreby sa zvýšili zo 47,7 mil. EUR v roku 2008 na 120 mil. EUR v roku 2010 a sú určené hlavne na pokračovanie snáh v súvislosti s obnovou vo východnej časti KDR a na riešenie dosahu krízy cien potravín vo svete a finančnej krízy. Celkové pridelené finančné prostriedky v rámci 10. ERF dosahujú 709 mil. EUR (údaj z júna 2013). 18. Stratégia spolupráce v rámci 10. ERF je postavená na troch prioritných sektoroch: a) správa vecí verejných – podpora pre centralizované a decentralizované správne orgány, reformu správy verejných financií a reformu sektora bezpečnosti (súdnictvo a polícia); b) infraštruktúra a doprava – podpora na obnovu alebo modernizáciu ciest a vodných ciest; c) zdravie. 19. Podpora v sektoroch, ktoré nie sú prioritné, je zameraná najmä na opatrenia regionálnej integrácie a riadenie lesných zdrojov. 20. V tabuľke je prehľad pridelených prostriedkov v NIP v rámci 9. a 10. ERF. TABUĽKA PRIDELENÉ PROSTRIEDKY V RÁMCI 9. A 10. ERF (mil. EUR) | 9. ERF | 10. ERF | | | % | | | % | Programovateľná pomoc | | | Programovateľná pomoc | | | Prioritné sektory | | | Prioritné sektory | | | Zdravie | 80 | 14 | Správa | 130 | 23 | Infraštruktúra | 50 | 9 | Infraštruktúra | 276 | 49 | Makroekonomická podpora | 106 | 19 | Zdravie | 91 | 16 | Inštitucionálna podpora/správa | 105 | 19 | | | | Medzisúčet | 341 | | Medzisúčet | 497 | | | | | | | | Neprioritné sektory | | | Neprioritné sektory | | | Voľby | 105 | 19 | Udržateľné prírodné zdroje, regionálne opatrenia, TCF [8888] | 72 | 13 | Prírodné zdroje, DDR [9999], iné | 104 | 19 | Medzisúčet | 209 | | Medzisúčet | 72 | | Programovateľná pomoc spolu | 550 | | Programovateľná pomoc spolu | 569 | | Neprogramovateľná pomoc | 75 | | Neprogramovateľná pomoc | 140 | | Spolu | 625 | | Spolu | 709 | | RIADKY TEMATICKÉHO ROZPOČTU EÚ 21. Podpora zo všeobecného rozpočtu v období 2003 až 2011 dosiahla 147 mil. EUR, najmä v rámci nástroja rozvojovej spolupráce (DCI) na podporu neštátnych subjektov a programy potravinovej bezpečnosti. Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva (EIDHR) sa použil na podporu obetí mučenia, presadzovanie demokracie a právneho štátu, ľudských práv a základných slobôd a neštátnych subjektov. Z nástroja stability (IfS) sa financovali opatrenia vo východnej časti KDR a podpora pre políciu, napríklad program na podporu mieru a stabilizácie vo východnej časti KDR (pozri body 52 a 54). HUMANITÁRNA POMOC 22. Keďže GR pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu (ECHO) poskytlo v období 2003 až 2012 prostriedky v približnej výške 500 mil. EUR, je najväčším darcom humanitárnej pomoci pre KDR. Táto podpora je sústredená hlavne vo východnej časti krajiny. POLITICKÁ A BEZPEČNOSTNÁ SPOLUPRÁCA 23. Diplomatické príspevky Rady EÚ k regionálnym stabilizačným snahám zahŕňali nominácie osobitných zástupcov EÚ (OZEÚ) s právomocou sústrediť sa na stabilizáciu v krajinách regiónu Veľkých afrických jazier, najmä počas fázy po prechode v KDR. Dôraz sa kládol na reformu sektora bezpečnosti a posilňovanie demokratických inštitúcií. 24. EÚ tiež iniciovala päť misií spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP) v KDR: dve vojenské operácie (Artemis a EUFOR KDR) a tri civilné misie (EUPOL Kinshasa (2005 – 2007), EUPOL KDR (prebieha od roku 2007) a EUSEC KDR (prebieha od roku 2005)). Civilné misie EUPOL KDR a EUSEC KDR majú za cieľ prispievať k reforme sektora bezpečnosti. ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 25. Dvor audítorov sa snažil preskúmať, či bola podpora EÚ na správu vecí verejných v KDR účinná. Audit bol zameraný na zodpovedanie dvoch otázok: a) Je podpora EÚ na správu vecí verejných relevantná z hľadiska potrieb a dosahujú sa prostredníctvom nej plánované výsledky? b) Zohľadňuje Komisia pri navrhovaní programov EÚ v dostatočnej miere nestabilitu KDR? 26. Predmetom auditu bola podpora EÚ na volebný proces, reformu sektora bezpečnosti (súdnictvo a polícia), reformu správy verejných financií a decentralizáciu v období 2003 až 2011. 27. Audit prebiehal od marca do decembra 2012 a jeho súčasťou bolo: a) preskúmanie kľúčových politických dokumentov v spomenutých oblastiach, preskúmanie CSP a NIP za 9. a 10. ERF, rozhovory so zamestnancami Európskej komisie a ESVČ v Bruseli; b) preskúmanie 16 programov financovaných EÚ, ktorého cieľom bolo posúdiť účinnosť jednotlivých intervenčných opatrení, ktoré boli bodovo ohodnotené v súlade s metodikou monitorovania orientovaného na výsledky (pozri prílohy I a II); c) návšteva KDR od 28. mája do 14. júna 2012, počas ktorej audítori Dvora audítorov viedli rozhovory so zamestnancami delegácie EÚ, s konžskými orgánmi, ostatnými hlavnými rozvojovými partnermi a so zástupcami občianskej spoločnosti. V rámci kontroly boli preskúmané programy v Kinshase, Bas-Congu, Južnom Kivu a Severnom Kivu; d) vo fázach návrhu auditu a vypracúvania správy konzultácia s expertom na KDR so špecializáciou na správu vecí verejných a politiku vzťahov medzi štátom a spoločnosťou. PRIPOMIENKY PODPORA EÚ NA SPRÁVU VECÍ VEREJNÝCH V KDR JE Z HĽADISKA POTRIEB RELEVANTNÁ, NO CELKOVÉ DOSIAHNUTÉ VÝSLEDKY SÚ OBMEDZENÉ 28. Dvor audítorov preskúmal, či podpora EÚ na správu vecí verejných v KDR: a) je postavená na dôkladnej stratégii spolupráce, ktorou sa riešia hlavné potreby krajiny a ktorá je v súlade s politikou EÚ, pokiaľ ide o reakciu na situácie nestability; b) dosiahla alebo pravdepodobne dosiahne očakávané výsledky. PODPORA EÚ NA SPRÁVU VECÍ VEREJNÝCH V KDR JE VO VŠEOBECNOSTI POSTAVENÁ NA DÔKLADNEJ STRATÉGII SPOLUPRÁCE 29. Stratégia spolupráce EÚ je založená na primeranom vyhodnotení politickej, hospodárskej, sociálnej a bezpečnostnej situácie v KDR. Komisia v rámci 9. ERF postupne stanovila stratégiu spolupráce, ktorá bola relevantná pre rozvíjajúcu sa situáciu po konflikte a chýbajúcu národnú stratégiu znižovania chudoby do roku 2006. Podpora volebného procesu bola kľúčová pre budovanie inštitúcií a prechod k demokracii. Obnova infraštruktúry, najmä v zdravotníctve, bola naliehavo potrebná na zlepšenie životných podmienok obyvateľov. Makroekonomická podpora v rámci iniciatívy pre veľmi zadlžené chudobné krajiny (HIPC) bola nevyhnutná pre obnovenie makroekonomickej stability a prípravu podmienok na reformu správy verejných financií a rozvoj [19]. 30. Stratégia 10. ERF vhodne nadväzuje na rovnaké princípy. Jej cieľom je riešiť výzvy politickej obnovy, ako aj obnovy infraštruktúry prostredníctvom podpory pre správu vecí verejných, zdravotníctvo a dopravnú a vodnú infraštruktúru. Tieto ciele sú zosúladené s prioritami stanovenými v národnom dokumente o stratégii rastu a znižovania chudoby [20] a vo vládnom programe prioritných opatrení [21]. Nedostatkom je, že zo stratégie formulovanej v CSP a z finančného prídelu v NIP bola vynechaná podpora pre volebný cyklus 2011, hoci bola v súlade s prioritou, ktorá sa určila správe vecí verejných. Znížila sa tým schopnosť Komisie vhodne reagovať na významné problémy, ktoré poznačili prípravu týchto volieb (pozri body 11, 40, 41, 87 a 90). 31. Podpora na správu vecí verejných je pre stratégie spolupráce v rámci 9. a 10. ERF dôležitá, pretože dobrá správa vecí verejných je kľúčom k dosiahnutiu mieru, stability a rozvoja. Táto podpora sa vzťahuje na viaceré dôležité oblasti, v ktorých sa prostredníctvom nej má prispieť k dlhodobým reformám a tým posilniť kapacita štátu vykonávať základné funkcie, pokiaľ ide o právny štát, bezpečnosť a riadenie verejných zdrojov. 32. V súlade s politikou EÚ týkajúcou sa reakcie na situácie nestability sa rozvojová pomoc kombinuje s humanitárnou pomocou financovanou GR pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu (ECHO) a s politickou a bezpečnostnou spoluprácou, najmä vo východnej časti KDR, kde vláda neuplatňuje úplnú kontrolu nad územím. 33. Stratégia spolupráce je preto založená na komplexnom prístupe, ktorý zahŕňa bezpečnostnú, politickú, hospodársku a rozvojovú podporu, ako aj humanitárnu pomoc, v súlade so zásadami správnej angažovanosti v nestabilných štátoch, ktoré definoval výbor pre rozvojovú pomoc Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD/DAC), a v súlade s politickým rámcom EÚ. 34. Stratégia spolupráce EÚ sa sústreďuje na podporu pre centrálnu vládu a východnú časť KDR. Odráža to prioritu, ktorou je posilnenie kapacity štátu, ako aj potrebu riešiť obrovskú humanitárnu krízu v tomto regióne. V CSP v 10. ERF sa venuje malá pozornosť geografickej doplnkovosti medzi stratégiou spolupráce EÚ a programami členských štátov EÚ a ostatných rozvojových partnerov. Zdá sa, že ostatní partneri takisto venujú značný podiel pomoci východnej časti krajiny, ako aj dvom najprosperujúcejším provinciám (Bas-Congo a Katanga). Vzniká tak riziko nerovnovážneho rozdelenia rozvojovej pomoci na úkor chudobnejších provincií [22]. PODPORA EÚ NA SPRÁVU VECÍ VEREJNÝCH JE RELEVANTNÁ Z HĽADISKA POTRIEB VO VŠETKÝCH OBLASTIACH, NO DOSIAHNUTÝ POKROK JE NEROVNOMERNÝ A CELKOVO OBMEDZENÝ 35. Dvor audítorov zistil, že menej než polovica preskúmaných programov dosiahla alebo pravdepodobne dosiahne plánované výsledky a udržateľnosť je vo väčšine prípadov nereálnym očakávaním (pozri bodové hodnotenia v stĺpcoch "Výsledky" a "Udržateľnosť" v prílohe I). PODPORA NA VOLEBNÝ PROCES 36. Bezprostrednou prioritou po skončení občianskej vojny bolo odkloniť krajinu od vojny a nasmerovať ju k uzmiereniu, jednote a mieru. Po Pretórijskej dohode sa 30. júna 2003 začal proces prechodu zostavovaním prechodnej vlády, ktorej hlavným mandátom bolo zaviesť demokraciu prostredníctvom spravodlivých, kompetitívnych, transparentných a demokratických volieb. Tento cieľ skomplikoval nepraktický systém deľby moci v rámci prechodnej vlády a protichodné názory čelných politických lídrov na charakter prechodu a obnovy. Uskutočnenie ústavného referenda v roku 2005 a voľby v roku 2006 znamenali koniec prechodného obdobia [23] . Druhý volebný cyklus začal v novembri 2011. 37. Hlavným cieľom EÚ v období po obnovení štrukturálnej spolupráce s KDR (pozri bod 13) bolo sprevádzať proces politického prechodu a obnovy demokracie. V prvých volebných cykloch (2005 a 2006) Komisia financovala v podobe príspevku do multidarcovského správcovského fondu riadeného Rozvojovým programom OSN (UNDP) nasledovné dva programy: a) program podpory volebného procesu (Programme d’Appui au Processus Électoral – PAPE) [24] prijatý v novembri 2004 poskytol príspevok vo výške 105 mil. EUR z dodatočných zdrojov pridelených Radou v júli 2003 (pozri bod 16); b) druhý príspevok na program PAPE prijatý v novembri 2005 predstavoval rozšírenie predchádzajúceho programu vo výške 60 mil. EUR, ktorý bol financovaný z programovateľnej pomoci pre neprioritné sektory 9. ERF. 38. S cieľom podporiť prípravu a organizáciu druhého volebného cyklu Komisia prispela aj do správcovského fondu riadeného UNDP, ktorý inicioval program podpory volebného cyklu (Programme d’Appui au Cycle Électoral – PACE I) [25] v roku 2007 na udržanie a posilnenie existujúcej inštitucionálnej infraštruktúry s cieľom pripraviť druhý volebný cyklus. Z ERF sa financovali dva programy: a) z 9. ERF sa poskytli 3 mil. EUR na program podpory pre CENI (Appui à la CENI), ktorý bol spustený v novembri 2007; b) z 10. ERF sa poskytlo 47,5 mil. EUR pre program podpory na volebný cyklus 2011 – 2013 (Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011-2013 – PACE II) [26] spustený v máji 2011. 39. Prostredníctvom dvoch programov EÚ na podporu volebného procesu v období 2005 – 2006 sa dosiahla väčšina cieľov vhodne načasovaným prispením k prípravnej práci, ktorá bola potrebná na všeobecne uspokojivé uskutočnenie volieb, čo potvrdila pozorovateľská misia EÚ pri voľbách [27]. Zahraniční partneri KDR považujú proces za úspešný z hľadiska organizácie logistiky napriek obrovskej a mimoriadnej výzve, ktorou je situácia v krajine. EÚ a ostatní zahraniční partneri uspeli v zorganizovaní prezidentských i parlamentných volieb. Hlavným zlyhaním však bola chýbajúca podpora pre miestne voľby, ktoré boli tiež naplánované, no neuskutočnili sa. 40. Ciele podpory EÚ na prezidentské voľby v roku 2011 neboli dosiahnuté. Prípravu a organizáciu prezidentských a parlamentných volieb v roku 2011 podľa plánu zabezpečovali konžské orgány, proces bol však slabo riadený a začiatok procesu prípravy sa značne oneskoril. Kým medzinárodné spoločenstvo zareagovalo, bolo už neskoro na to, aby sa voľby uskutočnili uspokojivým spôsobom. Zostavovanie CENI sa tiež veľmi oneskorilo [28]. Osoby pri moci starostlivo vyberali členov CENI a vylúčili zástupcov občianskej spoločnosti, ktorí by potenciálne mohli podporiť opozíciu. 41. V januári 2011 bol prijatý dodatok k ústave: postup voľby prezidenta bol skrátený na jedno kolo, čím sa opozícii obmedzila šanca na víťazstvo. Medzinárodné spoločenstvo reagovalo pomaly a argumentovalo tým, že ide o záležitosť národnej suverenity. Pre Komisiu a členské štáty to však nie je dostatočný dôvod: dohoda z Cotonou im dáva možnosť zapojiť sa do politického dialógu a konzultačného procesu, ak sa domnievajú, že partnerská krajina si neplní záväzok vyplývajúci z dodržiavania ľudských práv, zásad demokracie a právneho štátu [29]. 42. Veľmi veľká časť Konžanov a medzinárodného spoločenstva uznáva nedostatok dôveryhodnosti, ktorý charakterizoval proces volieb v roku 2011, a chýbajúcu demokratickú legitímnosť volebných výsledkov [30]. Existuje riziko, že podpora poskytovaná medzinárodným spoločenstvom vrátane Komisie bude vnímaná ako prispievanie k upevneniu režimu na úkor obyvateľov. PODPORA SÚDNICTVA 43. Vybudovanie právneho štátu je nevyhnutnou súčasťou stabilizácie a obnovy KDR. História nestability a konfliktu v krajine spôsobila kolaps štátnych inštitúcií, ktoré, ak sa neobnovia na nové, silné štruktúry presadzujúce právny štát, by mohli viesť k ďalším politickým problémom a násiliu. EÚ riešila tieto obavy poskytnutím podpory zameranej na východnú časť KDR, ako aj podporou dlhodobej obnovy ústredných justičných orgánov. 44. Dvor audítorov preskúmal dva programy: a) program podpory obnovy súdnictva vo východnej časti KDR (Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo – REJUSCO) spustený v roku 2006, program financovaný viacerými darcami [31], na ktorý EÚ prispela z 9. ERF sumou 7,9 mil. EUR; b) zložku súdnictva v programe podpory správy (Programme d’Appui à la Gouvernance – PAG), ktorá v januári 2007 získala z 9. ERF financovanie vo výške 9 mil. EUR. 45. Cieľom programu REJUSCO bolo prispieť k i) budovaniu kapacít súdnictva v Severnom a Južnom Kivu; ii) zlepšeniu fungovania súdnictva, aby sa zaručili spravodlivé a nestranné súdne procesy; a iii) zvýšeniu dôvery obyvateľov východných provincií v súdnictvo prostredníctvom monitorovania súdnych procesov a väzení a pomoci pri zvyšovaní povedomia obyvateľov o ich právach a povinnostiach, najmä v súvislosti s násilím na ženách. 46. Hoci boli tieto ambiciózne ciele relevantné, dosiahli sa len čiastočne, hlavne z dôvodu komplexnosti programu, množstva postupov, zložitých podmienok a slabého dialógu medzi partnermi a vládou. V dôsledku toho bol program ukončený skôr, ako sa pôvodne plánovalo, a Komisia znížila výšku svojho príspevku. Hoci kvalita niektorých výstupov, hlavne budov, bola nedostatočná, program prispel k zlepšeniu funkčných kapacít súdov. Podmienky vo väzeniach sú však stále odsúdeniahodné a ešte je potrebné vykonať množstvo práce, aby sa zlepšil prístup obyvateľov k spravodlivosti a zvýšila ich dôvera v súdnictvo. Protesty v Gome (Hnutie 23. marca (M23)) spôsobili nepokoje v regióne, čo mohlo ešte viac ohroziť prácu, ktorá sa vykonala vďaka pomoci EÚ (pozri bod 12). 47. Cieľom zložky súdnictva v rámci PAG je podporiť reformu súdnictva i) posilnením kapacity ministerstva spravodlivosti a ľudských práv [32], zmiešaného výboru pre spravodlivosť (CMJ) a najvyššej súdnej rady [33] ; ii) zlepšením fungovania súdnictva v provincii Kinshasa; a iii) vypracovaním dlhodobej politickej stratégie. 48. V čase konania auditu Dvora audítorov tento program stále prebiehal. Ťažkosti pri zamestnávaní tímu technickej pomoci spôsobili oneskorenie realizácie činností o dva roky. V dôsledku toho bola pätina rozpočtu zrušená. Je pravdepodobné, že sa v rámci programu dosiahne veľká časť plánovaných výsledkov týkajúcich sa posilnenia ústredných súdnych inštitúcií a súdnictva v provincii Kinshasa. Hlavným problémom je, že politická reforma nebude prijatá pred koncom programu z dôvodu neefektívnosti CMJ. Komisia preto pozastavila finančnú podporu pre CMJ. 49. Ani pri jednom z týchto dvoch programov nie je udržateľnosť výsledkov zaručená pre nepostačujúci štátny rozpočet na sektor súdnictva, pretrvávajúce nedostatky administratívnej kapacity a nedostatočnému odhodlaniu vlády krajiny vykonať politickú reformu sektora. PODPORA POLÍCIE 50. Jednou z hlavných priorít inštitucionálnej reformy, ktorú konžské orgány začali, bolo zabezpečiť po rokoch zanedbávania za vlády prezidenta Mobutuho a období dlhotrvajúceho ozbrojeného konfliktu bezpečnosť obyvateľov. Najväčšími slabinami konžskej štátnej polície je nedostatočné vybavenie a infraštruktúra, nedostatočná odborná príprava a nízke a nepravidelne vyplácané platy, pričom tieto dôvody vedú k demotivácii. Jedným z hlavných problémov je kultúra, v ktorej zamestnanci polície musia odovzdávať zdroje svojim veliteľom (trickle-up). Polícia, rovnako ako armáda, je živená obyvateľstvom. 51. Prvoradé ciele EÚ na začiatku obdobia prechodu zahŕňali ochranu inštitúcií štátu a posilňovanie vnútornej bezpečnosti s cieľom chrániť proces prechodu a umožniť uskutočnenie volieb. Od roku 2005 mala za cieľ podporiť širší a dlhodobejší proces, v ktorom je kľúčovou zložkou inštitucionálna reforma a reforma správy bezpečnostných síl. 52. Dvor audítorov preskúmal v tejto oblasti tri programy: a) program podpory vyškolenia integrovanej policajnej jednotky (Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée – UPI) spustený v máji 2004, ktorý získal financovanie z objemu prostriedkov 9. ERF na programy v rámci krajín AKT vo výške 5 mil. EUR [34]; b) program na podporu mieru a stabilizácie vo východnej časti KDR spustený v júni 2008 s príspevkom EÚ vo výške 10 mil. EUR z IfS vrátane 2,9 mil. EUR určených na políciu; c) program podpory reformy štátnej polície (Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale – PARP) spustený v auguste 2010, ktorý z 10. ERF získal financovanie vo výške 11 mil. EUR. 53. Program podpory UPI sa realizoval spoločne s EUPOL Kinshasa a policajnou misiou SBOP (pozri bod 24). Jeho súčasťou bol malý počet jasných a logických priorít. Vďaka programu bola úspešne zriadená jednotka pozostávajúca z tisícky dobre vyškolených príslušníkov polície s potrebnou logistickou podporou a vybavením a dosiahli sa plánované výsledky programu zaistením bezpečnosti pre ústavné referendum a voľby v rokoch 2005 a 2006. Dvor audítorov nedokázal získať informácie o tom, kam bol po skončení programu preradený personál a vybavenie. Udržateľnosť týchto výsledkov je preto nejasná. 54. Policajná zložka programu na podporu mieru a stabilizácie vo východnej časti KDR čiastočne dosiahla plánované výsledky. Zabezpečila budovy, zariadenia a vybavenie pre dve mobilné intervenčné jednotky a ústredie regionálnej polície v Gome a Bukavu. Stavebné práce boli značne oneskorené, najmä v prípade Bukavu, a budovy sú nekvalitné. V čase návštevy Dvora audítorov sa financované zariadenia v Bukavu ešte nevyužívali. V Gome zariadenia ešte neboli v prevádzke, pretože chýbala tečúca voda a elektrina, ktoré mali zaviesť a financovať policajné orgány. Program zatiaľ nebol účinný v zlepšení prevádzkovej kapacity polície v regióne. Nepokoje v Gome (Hnutie M23) mohli ešte viac ohroziť prácu, ktorá sa vykonala vďaka pomoci EÚ (pozri bod 12). 55. Cieľom programu PARP je podporiť reformu konžskej štátnej polície posilnením koordinačných kapacít výboru pre dozor nad reformou polície (CSRP), reorganizáciou ľudských a rozpočtových zdrojov a zlepšením infraštruktúry odborného vzdelávania. Implementuje sa v koordinácii s technickou podporou, ktorú výboru CSRP poskytuje misia EUPOL KDR, ďalšia policajná misia SBOP. 56. V čase návštevy Dvora audítorov bol program v počiatočnom štádiu implementácie. V rámci programu sa úspešne zriadila databáza ľudských zdrojov, ktorá je kľúčovým krokom v reforme polície, ktorá sa má zaviesť. Udržateľnosť databázy však vyvolávala obavy, pretože neexistovali plány na údržbu systému IT po skončení technickej pomoci financovanej EÚ. PODPORA REFORMY SPRÁVY VEREJNÝCH FINANCIÍ 57. V preskúmaní verejných výdavkov a finančnej zodpovednosti (PEFA) v roku 2008 sa konštatovalo, že správa verejných financií je vo väčšine oblastí poznačená nedostatkami vrátane zastaralého právneho rozpočtového rámca, chybného plánovania a plnenia rozpočtu a častého uchyľovania sa k mimoriadnym postupom. Pri kľúčových funkciách, akými sú účtovné a pokladničné operácie, sa nerešpektovali zásady osvedčených postupov a mechanizmy nezávislého preskúmania prakticky neexistovali. 58. Po tomto preskúmaní vláda prijala a s podporou rozvojových partnerov vrátane EÚ implementuje strategický plán reformy verejných financií zameraný na vyriešenie týchto nedostatkov v období 2010 – 2017. 59. Dvor audítorov preskúmal tri programy EÚ: a) zložku verejných financií programu podpory správy (Programme d’Appui à la Gouvernance – PAG) podpísaného v januári 2007, ktorá je financovaná z príspevku z 9. ERF vo výške 6,5 mil. EUR; b) zložku prírodných zdrojov programu PAG financovanú z príspevku z 9. ERF vo výške 9 mil. EUR; c) projekt podpory modernizácie systémov správy verejných financií (Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques – PAMFIP) podpísaný v máji 2010 a financovaný z príspevku z 10. ERF vo výške 10 mil. EUR. 60. Dvor audítorov preskúmal aj dva cielené programy rozpočtovej podpory: a) Program rozpočtovej podpory na makroekonomickú stabilizáciu KDR [35] podpísaný v auguste a decembri 2009, pričom financovanie z 10. ERF a DCI predstavovalo 48,6 mil. EUR; b) Program rozpočtovej podpory na zmiernenie dosahu hospodárskej a finančnej krízy [36] podpísaný v decembri 2010 a financovaný vo výške 50 mil. EUR z 10. ERF v rámci iniciatívy FLEX pre ohrozenosť zriadenej v roku 2009. 61. Tri programy podpory EÚ na riešenie reforiem správy verejných financií na centrálnej úrovni doteraz priniesli priemerné výsledky. 62. Zložka správy verejných financií v rámci programu PAG posilňuje riadiaci výbor pre reformu verejných financií [37], kľúčový medzirezortný orgán zodpovedný za koordináciu reformy správy verejných financií. Prispela tiež k prijatiu strategického plánu reformy verejných financií [38] a posilňuje kapacity generálneho inšpektorátu pre financie [39] a parlamentného výboru pre hospodárstvo, financie a kontrolu rozpočtu [40] poskytovaním odborného vzdelávania, poradenstva a vybavenia, ako aj rekonštrukciou kancelárskych priestorov. 63. Naopak podpora pre najvyššiu kontrolnú inštitúciu (NKI) bola väčšinou neúspešná. Hoci sa zvýšil počet a kapacity zamestnancov, plánovaná rekonštrukcia ústredia NKI je úplne pozastavená z dôvodu právneho sporu so zmluvným dodávateľom. To malo za následok vážne narušenie prevádzkovej kapacity NKI. 64. PAMFIP je logickým pokračovaním programu PAG a jeho cieľom je posilniť plánovanie rozpočtu, účtovníctvo a colné služby. V čase návštevy Dvora audítorov bol program v počiatočnom štádiu implementácie, ale už vtedy čelil ťažkostiam pri prijímaní expertov a koordinácii určitých aktivít s darcami. 65. Jedným z cieľov dvoch spomenutých cielených programov rozpočtovej podpory bolo aj prispenie k zlepšeniu správy verejných financií. V programoch však neboli stanovené žiadne prepojenia na vládny plán reformy správy verejných financií ani sa v nich nestanovovali priority, ktoré sa mali podporiť. Nie je jasné, ako môžu programy tohto typu dosiahnuť uvedený cieľ, keďže finančné prostriedky sa vyplatili v podobe jedinej fixnej tranže a neboli stanovené žiadne výkonnosťou podmienené požiadavky ani požiadavky politického dialógu. Dvor audítorov poukazuje na fakt, že hoci krajina čelí zložitej hospodárskej a rozpočtovej situácii a nízke platy sú jedným z dôvodov neefektívnosti ministerstiev (pozri bod 9), platy poslancov sa zvýšili z 1500 USD počas prechodného obdobia na 6000 USD v roku 2006 a 13000 USD v roku 2012. Výdavky spojené s úradom prezidenta, premiérom, národným zhromaždením a so senátom v roku 2011 tvorili 11 % celkových rozpočtových výdavkov a predstavovali takmer trojnásobok sumy vynaloženej na zdravotníctvo [41]. 66. Prijatie strategického plánu reformy verejných financií poukazuje na odhodlanie vlády vykonať reformu správy verejných financií, ktorú pomáha udržiavať koordinovaná podpora rozvojových partnerov. Rovnako ako pri programoch EÚ v ostatných oblastiach však nedostatočné rozpočtové zdroje a slabá správa verejných financií vyvolávajú pochybnosti o schopnosti inštitúcií podporovaných v rámci programov PAG a PAMFIP pokračovať vo svojich činnostiach a udržiavať budovy a zariadenie bez darcovskej podpory. 67. Budúcnosť hospodárstva KDR a šance na lepšiu správu vecí verejných budú do značnej miery závisieť od spôsobu, akým sa bude riadiť významné prírodné bohatstvo krajiny. Ukončenie konfliktu a konanie volieb však doteraz nepretvorili prírodné zdroje KDR na hnaciu silu rozvoja. V tejto súvislosti má zložka prírodných zdrojov v rámci programu PAG za cieľ posilniť kapacitu kľúčových inštitúcií na riadenie sektorov baníctva a lesníctva, zlepšiť podmienky na prilákanie investícií a zvýšiť príjmy. 68. Pri preskúmaní zložky prírodných zdrojov v rámci PAG jeden a pol roka pred ukončením jej operačného obdobia sa dospelo k záveru, že zložka dosiahla len skromné výsledky. Jedným z dôvodov bolo nedostatočné posúdenie potrieb, v rámci ktorého sa neidentifikovali niektoré hlavné nedostatky v riadení prírodných zdrojov, napríklad nezákonná ťažba, korupcia, nedostatok spoľahlivých údajov, slabé kontrolné a colné mechanizmy, svojvoľné zdaňovanie, nízka produktivita a pomalé spracovanie komodít. Nedostatky sa našli aj v koncepcii programu, čo počas implementácie spôsobilo vážne oneskorenia a zrušenie mnohých plánovaných činností. 69. Zatiaľ čo program prispel k posilneniu kapacít niektorých inštitúcií, nie je pravdepodobné, že sa dosiahnu mnohé výsledky. Medzi ne patrí prijatie národného lesníckeho programu, revízia banského zákonníka a posilnenie reťazca ťažby, spracovania a odbytu. PODPORA NA PROCES DECENTRALIZÁCIE 70. Decentralizácia je v KDR témou dlhotrvajúcej politickej debaty, ktorá sa na program vrátila s prijatím ústavy v roku 2006. Má tri rozmery (politický, administratívny a fiškálny) a jej cieľom je podporovať demokraciu a zlepšiť miestnu politickú povinnosť zodpovedať sa a zároveň zlepšovať poskytovanie služieb občanom. 71. Dvor audítorov preskúmal dva programy: a) program podpory na začatie decentralizácie v KDR [42] podpísaný v máji 2010 a financovaný z príspevku z 10. ERF vo výške 15 mil. EUR; b) program podpory pre parlamenty [43] podpísaný v máji 2010 a financovaný z príspevku z 10. ERF vo výške 5 mil. EUR. 72. Program PA2D má za cieľ uľahčiť cestu k decentralizácii prostredníctvom podpory pre orgány zodpovedné za smerovanie reformy decentralizácie na národnej úrovni a posilnením administratívnych kapacít provincií Kinshasa a Severné Kivu. Účelom programu PAP je prispieť ku konsolidácii demokracie v KDR posilnením kapacít národného zhromaždenia, senátu a dvoch provinčných zhromaždení v Kinshase a Severnom Kivu. 73. Obidva programy boli v čase návštevy Dvora audítorov v počiatočnom štádiu implementácie, ale vyhliadky na úspech boli už vtedy obmedzené. Narážali na veľké problémy, ktoré vznikali z množstva dôvodov, hlavne pre nedostatky konžskej správy, odklad provinčných volieb a nedostatočné politické odhodlanie vnútroštátnych orgánov na splnenie cieľa decentralizácie. Súčasný prezident je vo fáze, keď sa snaží skonsolidovať moc. Decentralizácia si vyžaduje zdieľanie moci, čo prezident v súčasnosti nie je ochotný urobiť. Za týchto okolností je udržateľnosť akýchkoľvek výsledkov, ktoré sa v rámci programov môžu dosiahnuť, veľmi pochybná, iba ak by došlo k výraznej zmene politického kontextu. 74. Napriek drvivému spoločenskému konsenzu o potrebe decentralizácie v krajine vláda nie je ochotná v reforme napredovať. Prístup, ktorý spočíva v rozdelení moci centrálne z Kinshasy smerom nadol a ktorý presadzujú zahraniční partneri KDR vrátane Komisie, má preto obmedzený potenciál uspieť pri podpore implementácie decentralizácie. Provinčné vlády tvrdia, že sú zástancami získania výhod decentralizácie, no nie sú ochotné prijať zodpovednosť za zabezpečovanie služieb, ktoré s tým súvisia. Jedným z politických prekážok je nerovnováha medzi aktívami provincií: príspevky dvoch provincií (Bas-Congo a Katanga) tvoria viac než polovicu daňových príjmov krajiny. 75. V dôsledku toho sa proces decentralizácie značne oneskoruje: a) mnohé právne nástroje v súvislosti s decentralizáciou ešte neboli prijaté; b) proces retrocesie zatiaľ nebol implementovaný [44]; c) miestne voľby, ktoré sa mali pôvodne konať v roku 2008, no boli posunuté na rok 2011, sa vôbec neuskutočnili. Provinčné voľby naplánované na rok 2011 boli odložené [45]; d) vytváranie 26 provincií namiesto súčasných 11 malo byť ukončené do mája 2012, súvisiaci zákon však doteraz nebol prijatý. KOMISIA PRI KONCIPOVANÍ PROGRAMOV EÚ DOSTATOČNE NEZOHĽADNILA KONTEXT NESTABILITY ŠTÁTU 76. Dvor audítorov skúmal, či Komisia: a) primerane riešila hlavné riziká pre účinnosť programov EÚ; b) stanovila jasné a dosiahnuteľné ciele; c) vhodne využila podmienenosť a politický dialóg na podporu záväzku konžských orgánov zlepšiť správu vecí verejných. RIZIKÁ NEBOLI PRIMERANE RIEŠENÉ 77. Vonkajšia pomoc sa implementuje v rizikovom prostredí a v prípade nestabilných štátov je prostredie ešte rizikovejšie. Rovnako ako ostatní rozvojoví partneri ani Komisia sa nemôže vyhnúť rizikám. Mala by ich však primerane zvládať, aby ich zmiernila do najväčšej možnej miery. 78. Komisia je dobre oboznámená so situáciou v KDR a s príčinami a dôsledkami nestability štátu. Pri koncipovaní programov EÚ, ktoré Dvor audítorov preskúmal, identifikovala mnohé riziká a zohľadnila poznatky získané z predchádzajúcich programov. Pri rozhodovaní o spôsobe poskytnutia pomoci a implementácii systému kontroly Komisia brala do úvahy zložitý kontext a slabú správu krajiny. Neposúdila však pravdepodobnosť rizika ani jeho potenciálny vplyv na programy. V mnohých prípadoch sa v prípravných dokumentoch spomínali len predpoklady a/alebo riziká pre účinnosť programov, hoci bolo všeobecne známe, že existujú vážne problémy súvisiace najmä s nedostatočným odhodlaním vnútroštátnych orgánov na vykonanie reformy a s ich slabou inštitucionálnou a finančnou kapacitou na zabezpečenie udržateľnosti výsledkov po ukončení programov EÚ. 79. V programových dokumentoch sa nespomína niekoľko významných rizík – konkrétne chýbajúca politická vôľa, podvod a korupcia – ktoré sú v KDR vážnym zdrojom obáv (pozri bod 9). Iné riziká sa podcenili, napríklad dopravné a komunikačné problémy, obmedzená schopnosť vnútroštátnych orgánov čerpať finančné prostriedky (pozri bod 82 písm. c)) a ťažkosti pri prijímaní medzinárodných expertov a miestnych zmluvných dodávateľov s potrebným vybavením a kvalifikovanými pracovníkmi, najmä v odľahlých a často nebezpečných východných oblastiach KDR (pozri bod 82 písm. b)). 80. Do programov, ktoré Dvor audítorov preskúmal, neboli systematicky zaraďované opatrenia na predchádzanie hlavným špecifickým rizikám identifikovaným v príslušnej oblasti a ich zmiernenie ani usmernenia pre projektových manažérov a útvary Komisie k tomu, ako postupovať, ak sa riziká stanú skutočnosťou. 81. Cieleným prístupom, podľa ktorého sa postupovalo pri programoch rozpočtovej podpory prijatých v roku 2009, sa rizikám nepredchádza ani sa ním riziká neznižujú. Finančné prostriedky na rozpočtovú podporu sa v rozpočte prijímateľskej krajiny zlúčia s ostatnými zdrojmi (proces známy ako "zastupiteľnosť") a po fáze vyplatenia do tohto rozpočtu ich nie je možné vysledovať. Sú vystavené tým istým nedostatkom a rizikám správy verejných financií ako ostatné rozpočtové zdroje krajiny (pozri bod 65). CIELE BOLI ČASTO PRÍLIŠ AMBICIÓZNE 82. Neadekvátne posúdenie rizík z veľkej časti prispelo k stanoveniu príliš ambicióznych cieľov pre sedem programov z tých, ktoré Dvor audítorov preskúmal: a) cieľ stanovený pre program PACE (pozri bod 38) a podporu pre CENI (pozri body 11 a 40) na prispenie k demokratickým voľbám bol nerealistický vzhľadom na obmedzenú dostupnosť konžských orgánov na dialóg s medzinárodným spoločenstvom o včasnej príprave na proces volieb v roku 2011; b) ciele programu REJUSCO (pozri body 45 a 46) boli príliš ambiciózne na situáciu po konflikte vo východnej časti KDR. V programe sa napríklad nebral do úvahy nedostatok stavebných a konzultantských firiem s primerane kvalifikovanými pracovníkmi a vybavením. Jeho súčasťou bola aj zložitá riadiaca štruktúra a kombinácia rôznorodých pravidiel a postupov. Rozsah programu sa musel počas implementácie obmedziť a program bol napokon pozastavený po tom, ako bolo na Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) podané udanie v súvislosti so zmluvami na práce; c) v hodnotení zložky súdnictva programu PAG (pozri body 47 a 48) v polovici obdobia sa zistilo, že s 35 naplánovanými činnosťami a rozpočtom vo výške dvojnásobku ročného rozpočtu ministerstva spravodlivosti [46] bol program zle navrhnutý vzhľadom na obmedzenú štruktúru a schopnosť ministerstva spravodlivosti čerpať finančné prostriedky. Rozsah zložky sa musel počas implementácie obmedziť; d) zložka prírodných zdrojov programu PAG (pozri body 67 až 69) zahŕňa mnohé priority, na ktorých dosiahnutie je potrebný celý rad činností a expertíza. To viedlo k značným ťažkostiam a potrebe upravovať a výrazným spôsobom obmedziť rozsah programu počas implementácie; e) v programe PA2D (pozri body 71 až 73) sa v dostatočnej miere nezohľadnila skutočnosť, že proces decentralizácie poháňajú hlavne darcovia. Konžská vláda nebola od začiatku ochotná podporovať túto reformu. Mnohé právne nástroje týkajúce sa decentralizácie neboli doteraz prijaté a mnohí pozorovatelia vnímajú celý proces ako neplodný. Program EÚ schválený v roku 2009 je v podstate zastavený; f) pri stanovovaní cieľov pre program PAP (pozri body 71 až 73) sa v dostatočnej miere nezohľadnilo riziko posunutých senátnych a provinčných volieb, čím sa plnenie cieľov programu vážne oneskorilo. NEVYUŽIL SA PLNÝ POTENCIÁL PODMIENENOSTI A POLITICKÉHO DIALÓGU 83. Programy EÚ nezahŕňajú len financovanie plánovaných činností, ale aj dve ďalšie zložky, ktoré musia byť vhodne skombinované, aby sa maximalizovali šance na dobré vynaloženie finančných prostriedkov EÚ: a) dohoda s partnerskou krajinou o podmienkach nadväzujúcich na ciele a riziká programu; b) politický dialóg s vládou o vymedzení a zavedení vhodných reformných politík a stratégií. PODMIENENOSŤ 84. Pri programoch, ktoré Dvor audítorov preskúmal, Komisia použila podmienenosť takým spôsobom, ktorý značne znížil potenciálny motivačný účinok na odhodlanie vnútroštátnych orgánov zaviesť reformu a šancu Komisie využiť podmienky ako nástroj v politickom dialógu s vládou. 85. Ako už Dvor audítorov zistil v súvislosti s podporou ERF na programy cestnej infraštruktúry v subsaharskej Afrike [47], Komisia zriedkakedy stanovovala predbežné podmienky, ktoré konžské orgány museli splniť pred začiatkom programu, spustením verejnej súťaže alebo podpisom zmluvy. V preskúmaných programoch sa zistilo zopár príkladov tohto prístupu, napríklad požiadavka prijať najprv právny predpis alebo zabezpečiť vhodný pozemok. 86. Stanovené podmienky nie sú právne záväzné, ale v dohodách o financovaní sa spravidla uvádzajú ako tzv. sprievodné opatrenia, ktoré majú konžské orgány prijať. Tieto opatrenia sú často neurčito definované (napr. postupne zvyšovať výdavky na údržbu v závislosti od rozpočtových možností) alebo nereálne (napr. zabezpečiť primeranú údržbu). 87. Preto bolo pre Komisiu zložité monitorovať dodržiavanie týchto podmienok a prijímať včasné a primerané opatrenia v prípadoch, keď sa neplnili. Len v jednom prípade sa Komisia rozhodla zastaviť vyplácanie príspevku EÚ: vzhľadom na nezrovnalosti zaznamenané počas prezidentských volieb v roku 2011 Komisia v koordinácii s ostatnými darcami rozhodla o neposkytnutí konečnej platby. Toto opatrenie malo však malý význam a prišlo neskoro. POLITICKÝ DIALÓG 88. Komisia bola hlavným aktérom, ktorý presadzoval politický dialóg s konžskou vládou v koordinácii s ostatnými darcami. Aktívne sa angažovala v rámci pomoci pre krajinu (CAF) a v rôznych tematických pracovných skupinách, ktoré tvoria inštitucionálny rámec pre dialóg medzi príslušnými ministerstvami, darcami a zástupcami občianskej spoločnosti. Financovala medzirezortné orgány, ktoré mali zohrávať kľúčovú úlohu v procese reformy a koordinácii s darcami [48]. Komisia pokračovala v dialógu s vládou aj pri programovaní a revízii stratégií spolupráce v rámci 9. a 10. ERF, navrhovaní a monitorovaní implementácie jednotlivých programov a vykonávaní spoločných ročných preskúmaní spolupráce EÚ. 89. Kvalitu politického dialógu však poznačilo niekoľko kľúčových nedostatkov: a) tematické pracovné skupiny neboli efektívnym fórom pre koordinovaný politický dialóg. Do polovice roku 2009 väčšina z nich pracovala bez akčného plánu a nemala jasné poslanie, ciele, povinnosti, rozpočet ani harmonogram. Príslušné ministerstvá často neboli aktívne zainteresované a na zasadnutiach sa neriešili relevantné otázky. Urobil sa pokus o zlepšenie fungovania pracovných skupín, no počas hodnotenia, ktoré v roku 2011 uskutočnilo ministerstvo plánovania, sa zistilo, že mnohé problémy pretrvávajú; b) hoci táto nevyhovujúca situácia vznikla čiastočne v dôsledku slabej vnútroštátnej administratívnej kapacity, konžské orgány uprednostnili prístup vo forme bilaterálneho politického dialógu s jednotlivými darcami, aby využili potenciálne rozdielne názory a konkurenciu medzi darcami. To umožnila aj nedostatočná koordinácia politického dialógu medzi darcami vrátane Komisie a členských štátov EÚ, predovšetkým v oblasti podpory pre políciu [49]; c) EÚ a podobne zmýšľajúci zahraniční partneri čelia čoraz väčším ťažkostiam pri ovplyvňovaní smeru, ktorým orgány KDR postupujú v súvislosti so správou vecí verejných. KDR má prírodné zdroje, ktoré svet potrebuje, a angažovanosť nových zahraničných partnerov s obchodnými plánmi, na ktoré sa neviažu žiadne ďalšie podmienky (napríklad Čína, Južná Afrika, Brazília a Južná Kórea), ešte viac znižuje schopnosť tradičných rozvojových partnerov ovplyvňovať vládu KDR; d) ako už bolo uvedené vyššie (pozri body 84 až 87), prístup Komisie k podmienenosti značne znižuje jej schopnosť plne využiť politický dialóg. 90. V tomto kontexte bol politický dialóg s konžskými orgánmi pre Komisiu náročnou úlohou a dosiahli sa prostredníctvom neho zmiešané a celkovo obmedzené výsledky: a) keďže podpora pre volebný proces nebola v rámci stratégie spolupráce 10. ERF prioritným sektorom, Komisia od začiatku dostatočne nevyjasnila, že podpora demokratických volieb zostáva kľúčovou politickou prioritou spolupráce EÚ po prechodnom období. To malo vplyv na jej schopnosť včas a vhodne reagovať; b) v sektore súdnictva sa CMJ nepreukázal ako účinné fórum pre dialóg a pri zabezpečovaní prijatia a zavedenia reformy ministerstvom spravodlivosti bol zväčša neúspešný. Komisia sa na základe toho v roku 2011 rozhodla stiahnuť svoje financovanie pre sekretariát CMJ. Konžské orgány tiež nepreukázali dostatočné osvojenie programu REJUSCO, ktoré obyvateľstvo vnímalo ako iniciatívu presadzovanú darcami; c) politický dialóg v sektore polície bol zložitý. Hoci CSRP predstavuje vhodné fórum pre dialóg, konžské autority prejavili len vlažné odhodlanie na reformu a uprednostnili bilaterálny dialóg s jednotlivými darcami. Trvalo päť rokov, kým sa prijal základný zákon o polícii; d) chýbajúca politická vôľa na zavedenie procesu decentralizácie poskytla len malý priestor na účelný politický dialóg; e) politický dialóg o reforme správy verejných financií bol menej zložitý, najmä vďaka koordinovanej účasti darcov od preskúmania PEFA v roku 2008. ZÁVERY A ODPORÚČANIA 91. Dvor audítorov dospel k záveru, že účinnosť pomoci EÚ určenej na správu vecí verejných v KDR je obmedzená. Podpora EÚ na správu vecí verejných je vo všeobecnosti postavená na dôkladnej stratégii spolupráce, riešia sa ňou hlavné potreby krajiny súvisiace so správou a dosiahli sa určité výsledky. Pokrok je však pomalý, nerovnomerný a celkovo obmedzený. Menej než polovica programov dosiahla či pravdepodobne dosiahne väčšinu očakávaných výsledkov. Udržateľnosť je vo väčšine prípadov nereálnym očakávaním. 92. Komisia, rovnako ako ostatní rozvojoví partneri, čelí v úsilí o prispenie k zlepšeniu správy vecí verejných v KDR vážnym prekážkam: chýbajúcej politickej vôli, dynamike programov poháňanej darcami a nedostatočnej schopnosti čerpať prostriedky. Hoci je však Komisia dobre oboznámená s hlavnými príčinami a dôsledkami nestability KDR, pri koncipovaní programov EÚ nebrala na tento kontext dostatočný ohľad. Riziká sa neriešia primeraným spôsobom, ciele programov sú často príliš ambiciózne, podmienenosť má slabý motivačný účinok a potenciál politického dialógu nie je plne využitý a primerane koordinovaný vo všetkých oblastiach s členskými štátmi EÚ. 93. Úloha obnovy štátu a zlepšenia správy vecí verejných v KDR je proces, ktorý potrvá dlho. Ak má EÚ ako hlavný rozvojový partner KDR a zástanca dobrej správy vecí verejných a ľudských práv pokračovať v podpore správy vecí verejných v KDR, musí významným spôsobom zlepšiť účinnosť pomoci. V tejto súvislosti musí mať Komisia realistickejšie očakávania, pokiaľ ide o možnosť dosiahnuť ciele, ako aj o koncepciu programov EÚ, a zároveň byť náročnejšia voči konžským orgánom pri monitorovaní dodržiavania dohodnutých podmienok a prijatých záväzkov [50]. 94. Dvor audítorov predkladá nasledovné odporúčania na zlepšenie účinnosti podpory EÚ na správu vecí verejných v KDR. ODPORÚČANIE 1 STRATÉGIA SPOLUPRÁCE EÚ V koordinácii s ostatnými rozvojovými partnermi, najmä s členskými štátmi EÚ, by Komisia a ESVČ mali: a) pokiaľ ide o programovanie v rámci 11. ERF a koncepciu budúcich programov EÚ, i) venovať zvýšenú pozornosť primeranej rovnováhe pomoci pre všetky provincie, najmä tie chudobnejšie; ii) skombinovať podporu na centrálnej úrovni s programami na provinčnej úrovni, v ktorých sa politická a územná decentralizácia prepája so stratégiami zlepšovania riadenia prírodných zdrojov a s obnovou a rozvojom infraštruktúry; a iii) prehodnotiť podporu EÚ na riadenie prírodných zdrojov na základe komplexného posúdenia potrieb; b) v dialógu s vládou KDR zdôrazniť skutočnosť, že demokratické voľby sú hlavnou súčasťou správy vecí verejných, a dôkladne zhodnotiť všetky riziká, aby sa zabezpečilo, že programy EÚ v tejto oblasti nepodporia upevnenie režimu; c) presadzovať zlepšenú povinnosť vlády KDR zodpovedať sa, prostredníctvom zvýšenej podpory na posilnenie kapacity národných dozorných inštitúcií, najmä špecializovaných výborov v rámci národného zhromaždenia a najvyššej kontrolnej inštitúcie; d) vo všetkých oblastiach správy vecí verejných, na ktoré sa vzťahuje stratégia spolupráce EÚ, posúdiť potrebu podpory na boj proti podvodom a korupcii. ODPORÚČANIE 2 RIZIKÁ Komisia by mala: a) na začiatku programov a neskôr pravidelne v priebehu ich implementácie posudzovať pravdepodobnosť a potenciálny dosah hlavných rizík pre dosiahnutie cieľov programu. To zahŕňa i) hodnotenie relevantnosti a vierohodnosti politík a akčných plánov krajiny na zlepšenie správy vecí verejných z hľadiska inštitucionálnych a finančných zdrojov, a ii) monitorovanie pokroku, pokiaľ ide o záväzky prijaté orgánmi KDR; b) stanoviť opatrenia na predchádzanie rizikám alebo ich zmiernenie a jasne definovať, ako sa má postupovať v prípade, ak sa riziká stanú skutočnosťou. ODPORÚČANIE 3 CIELE PROGRAMOV Komisia by mala: a) zamerať ciele na obmedzený počet priorít; b) stanoviť časový rámec, ktorý je lepšie prispôsobený programovému prostrediu; c) zaistiť flexibilitu počas implementácie programu, aby sa v prípade potreby mohli ciele pohotovo prehodnotiť. ODPORÚČANIE 4 PODMIENENOSŤ A POLITICKÝ DIALÓG Komisia by mala: a) posilniť využívanie podmienenosti a politického dialógu. To zahŕňa i) stanovenie jasných, relevantných, reálnych a časovo ohraničených podmienok, ii) pravidelné hodnotenie dodržiavania dohodnutých podmienok, iii) rozhodné, primerané a včasné zareagovanie v prípade, že vláda KDR neprejaví dostatočné odhodlanie na dodržiavanie podmienok, v prípade potreby aj pozastavením alebo ukončením programu; b) naliehať na vládu KDR, aby prijala potrebné opatrenia na zlepšenie fungovania tematických pracovných skupín, a monitorovať vykonávanie týchto opatrení; c) prebrať aktívnejšiu vedúcu úlohu vo vzťahu k členským štátom EÚ na presadzovanie koordinovanejšieho politického dialógu a zvýšenie vplyvu EÚ na vládu KDR. Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 16. júla 2013. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Premiér KDR Augustin Matata Ponyo vyhlásil, že "KDR potrebuje partnerov, ktorí sú nároční, no chápaví, proaktívni, ale prejavujúci rešpekt, a kritickí, no prezieraví". (Libération, 12.12.2012) [2] KOM(2007) 643 v konečnom znení, 25. októbra 2007. [3] KOM(2006) 421 v konečnom znení, 30. augusta 2006. [4] KOM(2003) 615 v konečnom znení, 20. októbra 2003. [5] Svetová banka (2011). [6] Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure, Zed Books, Londýn-New York, 2011. [7] Index ľudského rozvoja (Human Development Index – HDI) subsaharskej Afriky ako regiónu sa zvýšil z 0,365 v roku 1980 na 0,463 v roku 2011 a KDR sa teda nachádza značne pod hranicou regionálneho priemeru. [8] Africká rozvojová banka, Analyse de la pauvreté en RDC, pracovný dokument č. 112, august 2010. [9] Údaje krajiny Svetovej banky za rok 2011. [10] V roku 2009 miera gramotnosti dospelých dosahovala 67 % a miera ukončenia základného vzdelávania v roku 2010 bola 59 % (Svetová banka). [11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Pozri tiež osobitnú správu Dvora audítorov č. 1/2012 o účinnosti rozvojovej pomoci Európskej únie v oblasti potravinovej bezpečnosti v subsaharskej Afrike, a najmä graf 2, tabuľku 2 a prílohu I (http://eca.europa.eu). [12] Štátny úradník na strednej pozícii zarába menej než 100 USD mesačne. [13] Vláda bola výsledkom politického kompromisu medzi piatimi hlavnými ozbrojenými skupinami: bývalou vládnou armádou (Forces Armées Congolaises – FAC), Hnutím za oslobodenie Konga (Mouvement de Libération du Congo – MLC), Konžským zhromaždením za demokraciu (Rassemblement Congolais pour la Démocratie – RCD), Konžským zhromaždením za demokraciu/Hnutím za oslobodenie (Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération – RCD-ML) a Konžským zhromaždením za demokraciu/národnou frakciou (Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National – RCD-N), ako aj milíciami Mai-Mai. [14] Okamžite po vyhlásení výsledkov nasledovali tvrdenia o manipulácii, podvode a porušení ľudských práv. Hoci sa v roku 2011 na voľby zaregistrovalo 32 miliónov osôb, skutočne odvolilo menej než 19 miliónov (59 %). Rozdiel medzi počtom zaregistrovaných a voliacich osôb najlepšie vysvetľuje oneskorený príchod volebných lístkov do mnohých zo 63000 volebných miest a fakt, že ľudia mali ťažkosti nájsť miesta, kde mali voliť. V provincii Katanga, ktorá podporuje Kabilu, bol počet zaregistrovaných a voliacich osôb oficiálne najvyšší. V provinciách podporujúcich opozíciu – Equateur, Kasai Oriental a Kasai Occidental – bol najnižší. [15] Povstanie Hnutia 23. marca (M23), podporované Rwandou, je najnovším príkladom ozbrojených skupín aktívnych vo východnej časti KDR, ktoré majú podiel na nestabilnej situácii, a v druhej polovici roku 2012 bolo hlavnou výzvou v oblasti zahraničnej politiky. Hnutie M23 úspešne obsadilo Gomu, strategické hlavné mesto Severného Kivu. Táto podpora vzbudila značnú pozornosť, keď si v septembri 2012 prezidenti Kabila a Kagame odmietli verejne podať ruky počas valného zhromaždenia OSN. M23 je povstalecké hnutie, ktoré tvoria najmä konžskí Tutsiovia, ktorí boli predtým členmi Národného kongresu pre obranu ľudu (Congrès National pour la Défense du Peuple – CNDP). Členovia Hnutia M23 dezertovali z armády KDR v apríli 2012, v čase, keď sa vyvíjal tlak na vládu, aby zatkla generála Ntagandu, ktorého vydanie v tom čase požadoval Medzinárodný trestný súd v súvislosti so zločinmi proti ľudskosti. [16] The DRC: Background and current developments (KDR: Základné informácie a súčasný vývoj), správa výskumného útvaru Kongresu Spojených štátov amerických, autor: Ted Dagne, expert v oblasti afrických záležitostí, apríl 2011. [17] Rozhodnutie Rady 2003/583/EC z 21. júla 2003 o opätovnom prerozdelení prostriedkov prijatých od Európskej investičnej banky na operácie v Konžskej demokratickej republike podľa druhého, tretieho, štvrtého, piateho a šiesteho ERF (Ú. v. EÚ L 198, 6.8.2003, s. 8). [18] Pridelené finančné prostriedky v rámci 9. ERF predstavujú konečnú sumu po pridaní prostriedkov priznaných na základe preskúmaní v polovici obdobia a na konci obdobia, ako aj finančných prostriedkov zo 7. a z 8. ERF, ktorých viazanosť bola zrušená. [9999] Odzbrojenie, demobilizácia a opätovná reintegrácia vojakov (disarmament, demobilisation, reinsertion – DDR). [8888] Nástroj technickej spolupráce (Technical Cooperation Facility – TCF). [19] V júli 2010 dosiahla KDR bod naplnenia iniciatívy HIPC; krajine bol odpustený dlh vo výške 12,3 mld. USD z 13,1 mld. USD. [20] Dokument o stratégii rastu a znižovania chudoby (Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté – DSCRP). [21] Program prioritných opatrení (Programme d‘Actions Prioritaires – PAP). [22] Dvomi najchudobnejšími provinciami, ktoré dostávajú najmenej rozvojovej pomoci, sú Equateur a Maniema. Obe provincie Kasai sú tiež chudobné a dostáva sa im málo rozvojovej pomoci. [23] Ústavné referendum sa uskutočnilo 18. decembra 2005. Spoločné prezidentské a národné/provinčné voľby sa v celej krajine konali 30. júla a 29. októbra 2006. [24] Program podpory EÚ na volebný proces v období 2005 – 2006. [25] Program podpory na volebný proces v období 2011 – 2013 iniciovaný UNDP. [26] Program podpory EÚ na volebný proces v období 2011 – 2013. [27] Záverečná správa pozorovateľskej misie EÚ pri voľbách v KDR, ktorá sledovala prezidentské, parlamentné a provinčné voľby. Správa z 23. februára 2007. [28] Funkčné obdobie prezidenta, ktoré sa oficiálne malo skončiť 6. decembra 2011, nebolo predĺžené, aby sa zohľadnili značné oneskorenia zostavovania CENI (marec 2011) a vstupu volebného zákona do platnosti (august 2011). [29] Články 8, 9 a 96. [30] Záverečná správa pozorovateľskej misie EÚ pri voľbách v KDR, ktorá sledovala prezidentské a parlamentné voľby v roku 2011. [31] Program spolufinancovalo Belgicko (3,7 mil. EUR), Holandsko (1,1 mil. EUR) a Spojené kráľovstvo (2,9 mil. EUR). Švédsko sa pripojilo v neskoršej fáze so špecifickou podporou na činnosti zamerané na boj proti násiliu na ženách. [32] Ministère de la Justice et des Droits Humains – MJDH. [33] Conseil Supérieur de la Magistrature – CSM. [34] Finančné prostriedky na programy v rámci krajín AKT sú určené na spoluprácu s krajinami AKT, ktorá je pevnou súčasťou regionálnej spolupráce prinášajúcej prospech pre mnohé alebo všetky krajiny AKT. Tieto operácie môžu preto presahovať koncept geografickej polohy. [35] Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC. [36] Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC. [37] Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF). [38] Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques (PSRFP). [39] Inspection Générale des Finances (IGF). [40] Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN). [41] Celkový rozpočet v roku 2011 bol 6746 mld. konžských/kinshaských frankov (CDF). Rozpočtové prostriedky na úrad prezidenta, na premiéra, národné zhromaždenie a senát predstavovali 291 mld. CDF (4,3 %), kým rozpočtové prostriedky na zdravotníctvo dosiahli 233 mld. CDF (3,5 %). Celkové výdavky z rozpočtu boli 3515 mld. CDF, pričom 393 mld. CDF (11,1 %) sa vynaložilo v súvislosti s úradom prezidenta, premiérom, národným zhromaždením a so senátom a 137 mld. CDF (3,9 %) sa vynaložilo na zdravotníctvo. [42] Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC (PA2D). [43] Programme d’Appui aux Parlements(PAP). [44] V článku 175 ústavy sa stanovuje, že 40 % príjmov štátu vybraných v jednotlivých provinciách im bude odovzdaných späť, čo je proces známy ako retrocesia, a ďalších 10 % sa prevedie do vyrovnávacieho investičného fondu (Caisse nationale de Péréquation), ktorý bude obmedzený na investičné výdavky. Celkovým cieľom je znížiť nerovnosti medzi provinciami. [45] V súčasnosti provinční guvernéri vykonávajú dvojitú úlohu: reprezentujú svoje provincie a zároveň vykonávajú úlohy centrálnej vlády. Predsedov miestnej vlády vymenúva prezident. [46] Hodnotenie programu PAG v polovici obdobia, október 2011. [47] Osobitná správa č. 17/2012 o prínose Európskeho rozvojového fondu (ERF) k udržateľnej cestnej sieti v subsaharskej Afrike (http://eca.europa.eu). [48] Napríklad výbor pre dozor nad reformou polície (Comité de Suivi de la Réforme de la Police) a výbor pre reformu verejných financií (Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques). [49] "CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes" (Misie a operácie SBOP: procesy získavania poznatkov), Európsky parlament, Generálne riaditeľstvo pre vonkajšie politiky (PE 457.062, s. 52), apríl 2012. [50] Premiér KDR Augustin Matata Ponyo vyhlásil, že "KDR potrebuje partnerov, ktorí sú nároční, no chápaví, proaktívni, ale prejavujúci rešpekt, a kritickí, no prezieraví". (Libération, 12.12.2012) -------------------------------------------------- PRÍLOHA I BODOVÉ HODNOTENIE PROGRAMOV (mil. EUR) | Programy | Oblasť | Suma | Nástroj EÚ | Relevantnosť | Koncepcia | Výsledky | Udržateľnosť | Obdobie implementácie | Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Polícia | 5,00 | V rámci AKT - 9. ERF | A | B | B | D | 7.5.2004 – 31.12.2005 | Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11,00 | 10. ERF | A | B | B | C | 12.8.2010 – 12.2.2015 Dodatok: 12.2.2016 | Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (police component) | 2,90 | IfS | A | B | C | C | 20.6.2008 – 30.6.2011 | Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Súdnictvo | 7,90 | 9. ERF | A | C | C | D | 11.7.2006 – 31.12.2010 | Programme d'appui à la gouvernance (PAG) — Volet Justice | 9,00 | 9. ERF | A | B | B | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 Dodatok: 31.12.2013 | Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Voľby | 105,00 | Dodatočný balík | A | B | B | C | 29.11.2004 – 31.12.2010 | Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC) | 60,00 | 9. ERF | A | B | B | C | 24.11.2005 – 31.12.2006 | Appui à la CENI | 3,00 | 9. ERF | B | C | C | C | 13.11.2007 – 31.12.2009 | Programme d'appui au cycle électoral 2011–13 (PACE) | 47,50 | 10. ERF | A | B | D | D | 25.5.2011 – 27.5.2014 | Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Správa verejných financií | 48,62 | 10. ERF/DCI | C | C | N/A | N/A | 2009 | VFLEX — Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50,00 | 10. ERF | C | C | N/A | N/A | 2010 | Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) — Volet finances publiques | 6,50 | 9. ERF | A | B | C | B | 25.1.2007 – 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 | Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) — Volet ressources naturelles | 9,00 | 9. ERF | B | C | C | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 | Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10,00 | 10. ERF | A | A | C | B | 20.5.2010 – 20.5.2015 | Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo (PA2D) | Decentralizácia | 15,00 | 10. ERF | A | C | C | C | 20.5.2010 – 20.5.2015 | Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5,00 | 10. ERF | A | B | B | C | 20.5.2010 – 20.5.2014 Dodatok: 20.5.2015 | SPOLU | | 395,42 | | | | | | | | | Vysvetlivky:Na základe metodiky bodovania uvedenej v prílohe II boli stanovené tieto hodnotenia: | A | Splnené kritérium | B | Menšie nedostatky | C | Vážne nedostatky | D | Nesplnené kritérium | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II METODIKA BODOVANIA Na účely auditu bolo bodovanie relevantnosti, koncepcie, výsledkov a udržateľnosti založené na metodike Komisie ROM. Použité kritériá sú uvedené nižšie: Relevantnosť | A | Jasne začlenené v národných politikách a stratégii EK; reaguje na záväzky stanovené v Parížskej deklarácii týkajúce sa vlastníckej zodpovednosti, zosúladenia a harmonizácie; je veľmi relevantné pre potreby cieľovej skupiny. | B | Vhodne zapadá do národných politík a stratégie EK (nie vždy explicitne); primerane zlučiteľné so záväzkami v Parížskej deklarácii; relevantné pre potreby cieľovej skupiny. | C | Vynárajú sa otázky/problémy v súvislosti so zosúladenosťou s národnými politikami a politikami EK, s Parížskou deklaráciou alebo relevantnosťou zamerania. | D | V rozpore s národnými politikami alebo stratégiou EK, so záväzkami stanovenými v Parížskej deklarácii; relevantnosť potrieb je pochybná. Sú potrebné veľké úpravy. | Koncepcia | A | Jasný a dobre štruktúrovaný logický rámec; realizovateľné ciele s jednotnou vertikálnou logikou; dostatočne SMART; OOU (objektívne overiteľné ukazovatele); jasne identifikované a zvládnuté riziká a predpoklady; zavedená stratégia ukončenia. | B | Primeraná intervenčná logika, hoci môžu byť potrebné niektoré zlepšenia, pokiaľ ide o hierarchiu cieľov, OOU, riziko a predpoklady. | C | Problémy v súvislosti s intervenčnou logikou môžu mať vplyv na výkonnosť projektu a schopnosť monitorovať a hodnotiť pokrok; sú potrebné zlepšenia. | D | Intervenčná logika je chybná a vyžaduje si dôkladnú revíziu, aby mal projekt šancu na úspech. | Výsledky | ⇒ Pre ukončené projekty A | Prínosy a kapacity, ktoré boli vytvorené v rámci výsledkov, sú k dispozícii, sú kvalitné a využívajú ich všetky cieľové skupiny. | B | Výsledky sú väčšinou kvalitné, dostupné a využíva ich väčšina cieľových skupín. Existuje priestor na zlepšenie, avšak bez vážneho vplyvu na účinnosť. | C | Niektoré prínosy sú k dispozícii, no nie vždy sú najkvalitnejšie. Zlepšenia sú nevyhnutné na zabezpečenie toho, že projekt naplní svoj účel z hľadiska kvality, dosahu a dostupnosti. | D | Výsledky vo väčšine prípadov nie sú k dispozícii a sú nízkej kvality. Na dosiahnutie výsledkov sú nevyhnutné veľké zmeny. | ⇒ Pre prebiehajúce projekty A | Úplné dosiahnutie výsledkov je pravdepodobné, a to z hľadiska kvality a dosahu. Negatívne účinky boli zmiernené. | B | Výsledky sa dosiahnu s malými obmedzeniami; negatívne účinky nespôsobili veľké škody. | C | Výsledky sa dosiahnu len čiastočne, okrem iného z dôvodu negatívnych účinkov, ktorým sa vedenie nedokázalo v plnej miere prispôsobiť. Na dosiahnutie výsledkov sú potrebné nápravné opatrenia. | D | Projekt nesplní svoj účel, ak sa neprijmú významné a zásadné nápravné opatrenia. | Udržateľnosť | ⇒ Finančná/ekonomická udržateľnosť A | Potenciálne veľmi dobré; náklady na služby a údržbu sú pokryté alebo finančne prijateľné; vonkajšie faktory na to nemajú vplyv. | B | Pravdepodobne dobré, no problémy môžu vzniknúť hlavne v dôsledku vonkajších ekonomických faktorov. | C | Je potrebné riešiť problémy týkajúce sa finančnej udržateľnosti buď z hľadiska inštitucionálnych alebo cieľových skupín, nákladov alebo v súvislosti so zmenou ekonomickej situácie. | D | Veľmi otázne, ak sa neurobia veľké zmeny. | ⇒ Úroveň vlastníckej zodpovednosti A | Miestne štruktúry a inštitúcie sú intenzívne zapojené do všetkých fáz implementácie a sú odhodlané pokračovať v dosahovaní a využívaní výsledkov po ukončení financovania EK. | B | Implementácia je v značnej miere založená na miestnych štruktúrach a inštitúciách, ktoré sú do istej miery zainteresované aj v procese rozhodovania. Pravdepodobnosť udržateľnosti je dobrá, existuje však priestor na zlepšenie. | C | V rámci projektu sa využívajú hlavne opatrenia ad hoc a miestne štruktúry a inštitúcie nie sú dostatočne zastúpené, aby sa zabezpečila udržateľnosť. Pokračovanie dosahovania výsledkov nie je zaručené. Sú potrebné nápravné opatrenia. | D | Projekt úplne závisí od ad hoc štruktúr a neexistujú vyhliadky na udržateľnosť. Na zabezpečenie udržateľnosti sú potrebné zásadné zmeny. | --------------------------------------------------