Osobitná správa č. 5/2010 „Realizácia prístupu Leader v rozvoji vidieka“





GLOSÁR Členský štát : V kontexte tohto auditu orgány zodpovedné za riadenie programov Leader. Členský štát na tento účel vymenúva riadiaci orgán. Každý región členských štátov, ako sú Nemecko, Španielsko a Taliansko, má osobitný program a osobitný riadiaci orgán. EÚ : Európska únia. MAS : Miestna akčná skupina, ktorá je miestnym verejno-súkromným partnerstvom zodpovedným za návrh stratégie miestneho rozvoja a výber projektov. Mŕtva váha : Situácia, keď by podporovaný projekt bol plne alebo čiastočne realizovaný aj bez grantovej pomoci. Opatrenie : Schéma pomoci na realizáciu politiky. V opatrení sa definujú pravidlá pre projekty, ktoré možno financovať. Os 4 : Rozvoj vidieka v programovacom období 2007 – 2013 sa realizuje v štyroch osiach, ktoré sú koherentnými skupinami opatrení. Os 4 je prístup Leader. Pridaná hodnota : V kontexte tohto auditu prínos, ktorý je výsledkom prístupu Leader, napr. lepšie určenie miestnych potrieb a miestnych riešení, väčšia angažovanosť zo strany miestnych aktérov a väčší rozsah inovácií. Prístup Leader : Spôsob dosiahnutia cieľov EÚ v oblasti rozvoja vidieka prostredníctvom realizácie zdola nahor namiesto tradičného prístupu zhora nadol. "Leader" je francúzsky akronym pre "prepojenie akcií v oblasti rozvoja vidieckej ekonomiky". Program Leader : Dokument vypracovaný členským štátom a schválený Komisiou na plánovanie a realizáciu prístupu Leader. Prvé programy Leader prebiehali v rokoch 1991 až 1993 a po nich nasledoval program Leader II (1994 –1999). Tento audit sa týka programu Leader+ (2000 – 2006) a osi 4 programu Leader (2007 – 2013), ktorá bola súčasťou programov rozvoja vidieka. Program rozvoja vidieka : Dokument vypracovaný členským štátom a schválený Komisiou na plánovanie a realizáciu politiky rozvoja vidieka EÚ. Programovacie obdobie : Viacročný rámec plánovania a realizácie politík EÚ, napr. politiky rozvoja vidieka; súčasné obdobie je na roky 2007 – 2013. Riadne finančné hospodárenie : Spravodlivé a transparentné hospodárenie s rozpočtom EÚ v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách a konkrétne v súlade so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti. ZHRNUTIE I. Leader je spôsob dosiahnutia cieľov EÚ v oblasti rozvoja vidieka prostredníctvom realizácie zdola nahor namiesto tradičného prístupu zhora nadol. V porovnaní s tradičnými spôsobmi financovania predstavuje prístup Leader vyššie náklady a riziká v dôsledku ďalšej úrovne realizácie a v dôsledku toho, že kontrola rozpočtu EÚ bola daná veľkému množstvu miestnych partnerstiev (MAS: miestne akčné skupiny). II. Odôvodnením dodatočných nákladov a vyšších rizík spojených s prístupom Leader je pridaná hodnota, ktorá by mala vyplynúť z prístupu zdola nahor a z partnerstiev, napr. lepšie určenie miestnych potrieb a miestnych riešení, väčšia angažovanosť zo strany miestnych aktérov a väčší rozsah inovácií. III. Dvor audítorov preskúmal, či bol prístup Leader realizovaný takým spôsobom, ktorý prináša pridanú hodnotu pri súčasnom obmedzení rizík pre riadne finančné hospodárenie na minimálnu úroveň. Dvor audítorov posúdil výkonnosť MAS pri plnení programov Leader+ v období 2000 – 2006, pri ktorých boli posledné výdavky v roku 2009. Dvor audítorov taktiež posúdil stratégie MAS pre os 4, v ktorých sú stanovené ich plány na realizáciu prístupu Leader v období 2007 – 2013. IV. MAS realizovali prístup Leader takým spôsobom, ktorý obmedzoval potenciálnu pridanú hodnotu z hľadiska "charakteristík prístupu Leader", hoci Dvor audítorov zistil aj príklady dobrých postupov. Prístup zdola nahor bol obmedzený v MAS, ktoré udelili väčšinu grantov svojim vlastným členským organizáciám; potenciálna pridaná hodnota partnerstva nebola dosiahnutá v MAS, v ktorých bol proces rozhodovania ovládaný miestnymi orgánmi; málo MAS dokázalo preukázať v ich stratégiách alebo projektoch inovatívnosť alebo interakciu medzi rôznymi sektormi. MAS sa nezamerali na dosahovanie cieľov ich miestnych stratégií. V. Dvor audítorov taktiež zistil nedostatky v riadnom finančnom hospodárení MAS. Konkrétne, MAS udelili granty na projekty bez ohľadu na ich efektívnosť. Postupy neboli vždy transparentné a nedostatočne preukazovali, že MAS prijali rozhodnutia objektívne a bez konfliktu záujmov. Tieto nedostatky sú opakovaním nedostatkov zaznamenaných vo výročnej správe Dvora audítorov za rok 2000. VI. Komisia a členské štáty neboli dostatočne náročné a podieľajú sa spolu s MAS na zodpovednosti za zníženú potenciálnu pridanú hodnotu prístupu Leader. Neprijali dostatočné opatrenia na zníženie nákladov a rizík. Po desiatich rokoch od predchádzajúceho auditu programu Leader Dvorom audítorov pretrvávajú tie isté nedostatky. VII. Komisia zatiaľ nepreukázala účinnosť alebo efektívnosť výdavkov, pridanú hodnotu dosiahnutú prístupom Leader, rozsah, v akom sa známe riziká realizovali, či skutočné náklady na realizáciu. VIII. Vzhľadom na pretrvávajúce nedostatky Dvor audítorov odporúča, aby Komisia a členské štáty objasnili a presadzovali požiadavky na zníženie rizika mŕtvej váhy, zabezpečili objektívne a náležite zdokumentované postupy výberu projektov a aby princíp partnerstiev fungoval v praxi. Dôkladné postupy na predchádzanie všetkým konfliktom záujmov sú potrebné na dodržiavanie nariadenia o rozpočtových pravidlách. To si vyžaduje prehlásenia o záujme, neúčasť na hodnotení a výbere projektov a oznámenie prípadov potenciálneho konfliktu záujmov riadiacemu orgánu. IX. Vo zvyšnom období rokov 2007 – 2013 by Komisia mala zabezpečiť, aby členské štáty vyžadovali od MAS stanovenie merateľných cieľov špecifických pre ich miestnu oblasť, ktoré sa môžu dosiahnuť programom Leader. Členské štáty by mali vyžadovať, aby MAS zodpovedali za dosiahnutie cieľov ich miestnych stratégií, dosiahnutie pridanej hodnoty prístupom Leader, a za efektívnosť grantových výdavkov a prevádzkových nákladov. X. Monitorovanie by sa malo zamerať na pridanú hodnotu prístupu Leader, efektívnosť a účinnosť, a malo by byť doplnené údajmi zo systémov dohľadu a kontroly tak, aby Komisia mala dostatočné, spoľahlivé a relevantné údaje na hodnotenie pridanej hodnoty a riadneho finančného hospodárenia v rámci programov Leader. ÚVOD 1. Leader je spôsob realizácie politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka zdola nahor. Má sedem charakteristík (pozri graf č. 1). Finančná podpora sa udeľuje "miestnym akčným skupinám" (známym pod skratkou MAS) na realizáciu stratégií miestneho rozvoja v zásade prostredníctvom grantov na miestne projekty [1] (pozriprílohu, v ktorej sa nachádzajú príklady financovaných projektov). MAS sú partnerstvá členov z verejného a súkromného (alebo neziskového) sektora v malých vidieckych komunitách [2]. GRAF Č. 1 SEDEM HLAVNÝCH CHARAKTERISTÍK PRÍSTUPU LEADER +++++ TIFF +++++ 2. V nariadeniach EÚ sú stanovené ciele politiky a právny rámec. Členské štáty určujú národné alebo regionálne programy na realizáciu prístupu Leader, ktoré schvaľuje Komisia. Potenciálne MAS vypracúvajú miestne stratégie v súlade s národnými alebo regionálnymi požiadavkami a predkladajú ich týmto orgánom na financovanie. Členské štáty zodpovedajú za výber MAS, vyplatenie pomoci EÚ a štátne spolufinancovanie a za monitorovanie a kontrolu realizácie. MAS zodpovedajú za výber projektov, ktoré sa majú financovať. V niektorých členských štátoch MAS vyberajú projekty až do výšky ročného finančného prídelu, pričom spracovanie žiadostí o grant a vyplatenie grantov vykonávajú vnútroštátne alebo regionálne orgány. Iné členské štáty zverujú MAS zodpovednosť za celý proces a ročný rozpočet alebo viacročné rozpočty, z ktorých vyplácajú granty. 3. Prvé obdobie Leader začalo v roku 1991 ako "iniciatíva Spoločenstva", po ktorej nasledoval Leader II (1994 – 1999) a Leader+ (2000 – 2006) [3]. Hoci obdobie Leader+ v zásade skončilo v roku 2006, realizácia projektov a výdavky mohli pokračovať až do polovice roku 2009. V EÚ-15 bolo 893 MAS Leader+ a 281 v nových členských štátoch. Konečný príspevok EÚ na program Leader+ bude približne 2,1 mld. EUR. 4. Od roku 2007 bol Leader integrovaný do nariadenia o rozvoji vidieka [4] ako alternatívny prístup na dosiahnutie cieľov troch hlavných osí tejto politiky (pozri rámček 1). RÁMČEK Č. 1 ŠTYRI OSI POLITIKY ROZVOJA VIDIEKA V ROKOCH 2007 – 2013 Os 1 : opatrenia s cieľom zlepšenia konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva podporovaním reštrukturalizácie, rozvoja a inovácie. Os 2 : opatrenia s cieľom zlepšenia životného prostredia a vidieka podporovaním manažmentu krajiny. Os 3 : opatrenia s cieľom zlepšenia kvality života vo vidieckych oblastiach a podpora diverzifikácie hospodárskej činnosti. Os 4 : využitie prístupu Leader na dosiahnutie cieľov osí 1 – 3. 5. Komisia schválila väčšinu národných a regionálnych programov rozvoja vidieka na obdobie 2007 – 2013 v roku 2007 a začiatkom roka 2008. Do konca roka 2009 členské štáty vybrali viac než 2000 MAS osi 4. Plánované výdavky EÚ na osi Leader v tomto programovacom období sú približne 5,5 mld. EUR (pozri graf č. 2) [5], spolu so štátnym verejným spolufinancovaním ďalších 3,4 mld. EUR. 6. Predpoklad, z ktorého vychádza prístup Leader, je, že má pridanú hodnotu v porovnaní s tradičným prístupom zhora nadol [6]. Prístup zdola nahor a interakcia medzi rôznymi sektormi na miestnej úrovni by mali zmobilizovať miestny potenciál. Miestne skupiny by mali vedieť najlepšie určiť integrované a inovatívne miestne riešenia miestnych problémov a dokážu lepšie reagovať. Účasť na procese miestneho rozhodovania by mala prinášať entuziazmus a väčšie zapojenie, a preto môže viesť k lepšiemu, udržateľnejšiemu, miestnemu rozvoju vidieka [7]. Zapojenie miestnej komunity dosiahnuté prístupom zhora nadol môže viesť aj k menej hmatateľným dosahom, ako je napríklad "budovanie kapacít" a "zmocnenie miestneho obyvateľstva" [8] (pozri graf č. 3). GRAF Č. 2 FINANČNÉ PROSTRIEDKY EÚ PLÁNOVANÉ NA OS 4 PROGRAMU LEADER (2007 – 2013) PODĽA ČLENSKÝCH ŠTÁTOV +++++ TIFF +++++ 7. MAS predstavujú ďalšiu realizačnú vrstvu, s ktorou sú spojené určité náklady. Delegovanie rozhodovania na miestne partnerstvá predstavuje aj riziká z hľadiska riadneho finančného hospodárenia s finančnými prostriedkami EÚ z hľadiska spravodlivosti, transparentnosti a zodpovednosti, ako aj hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti. Keď Dvor audítorov vykonal naposledy audit programu Leader vo výročnej správe za rok 2000 [9], zistil niektoré významné nedostatky vo finančnom hospodárení MAS: MAS spätne datovali granty, čo viedlo k riziku mŕtvej váhy; nedostatočná transparentnosť pri výbere projektov; potenciálne konflikty záujmov; vysoké prevádzkové náklady a zdĺhavé postupy. Komisia odpovedala, že si tieto riziká uvedomuje. Jej hlavnou reakciou bolo podporovanie osvedčených postupov a riadneho finančného hospodárenia prostredníctvom usmernení a výmennou informácií [10]. GRAF Č. 3 ÚLOHA MAS PRI REALIZÁCII PRÍSTUPU LEADER +++++ TIFF +++++ ROZSAH AUDITU A AUDÍTORSKÝ PRÍSTUP 8. Ako je uvedené vyššie, prístup Leader predstavuje dodatočné náklady a vyššie riziká v porovnaní s tradičnými, centralizovanými spôsobmi realizácie politiky rozvoja vidieka, má však aj potenciál priniesť pridanú hodnotu prostredníctvom siedmich charakteristík prístupu Leader. To vedie k otázke, ktorú pri audite položil Dvor audítorov: Bol prístup Leader realizovaný takým spôsobom, ktorý prináša pridanú hodnotu pri súčasnom obmedzení rizík pre riadne finančné hospodárenie na minimálnu úroveň? 9. Dvor audítorov založil svoj audit na: audítorských dotazníkoch, ktoré vyplnilo 202 MAS v 23 členských štátoch náhodne vybraných do vzorky; preskúmaní dokumentácie za 27 z týchto MAS; kontrolách na mieste a prípadových štúdiách 13 z týchto MAS a na vyše 60 projektoch, ktoré boli typickými projektmi, ktoré príslušné MAS financovali (pozri zoznam projektov v prílohe); audite riadiacich orgánov príslušných 11 programov Leader, ktoré spolu predstavujú viac než 40 % finančných prostriedkov EÚ plánovaných na obdobie 2007 – 2013; audite činností Komisie v súvislosti s programom Leader. V čase audítorských prác v teréne v prvej polovici roku 2009 vybrané MAS nedávno dokončili realizáciu stratégií Leader+ v rokoch 2000 – 2006 [11] a boli vybrané členskými štátmi na základe ich stratégií osi 4, v ktorých sa stanovujú ich plány na realizáciu prístupu Leader v období 2007 – 2013. S výnimkou Nemecka a Aragónska (Španielsko) MAS ešte nezačali s ich realizáciou. 10. Dvor audítorov vypracoval kritériá "osvedčených postupov" z právnych predpisov a dokumentov a publikácií Komisie [12]. Dvor audítorov preskúmal výkonnosť vybraných MAS z hľadiska týchto kritérií v období Leader+ a z hľadiska ich stratégií osi 4. Audit bol vykonaný v priestoroch MAS, aby bolo možné preskúmať všetky relevantné dokumenty a viesť rozhovory so zamestnancami a členmi MAS o obsahu a realizovanej stratégii. Taktiež boli kontrolované na mieste vybrané projekty a uskutočnili sa rozhovory s navrhovateľmi projektov. Ak sa zistili nedostatky alebo dobré postupy, posúdili sa príslušné štátne alebo regionálne informácie z monitorovaní a hodnotení, postupy a systémy kontroly s cieľom určiť, či išlo o typické postupy. Dvor audítorov posúdil výkonnosť Komisie a členských štátov v riadení, monitorovaní a hodnotení programu Leader a dohľade nad ním na základe štátnych alebo regionálnych programov a prevádzkových pravidiel, ako aj na základe výsledkov z inšpekcií, implementačných správ a hodnotení. Súčasťou auditu bolo aj to, ako Komisia posúdila os 4 v prípade 11 programov rozvoja vidieka a ako členské štáty vyberali MAS osi 4. 11. Štruktúra pripomienok Dvora audítorov je postavená na hlavných zodpovednostiach nasledovne: Realizácia charakteristík Leader MAS. Riadne finančné hospodárenie MAS. Riadenie programov Leader Komisiou a členskými štátmi. Monitorovanie a hodnotenie Komisiou a členskými štátmi. TABUĽKA Č. 1 VYBRANÉ MAS A ROZPOČTY NA REALIZÁCIU ICH STRATÉGIÍ OSI 4 (mil. EUR) | Značka MAS | Clenský štát (región) | Rozpočet na os 4 2007 – 2013 [1001] | DE-BY | Nemecko (Bavorsko) [1002] | 2,6 | DE -MV | Nemecko (Mecklenburg-Vorpommern) [1002] | 5,4 | IE | Írsko | 14,6 | EL | Grécko | 6,5 | ES-A | Španielsko (Aragónsko) | 7,1 | ES-CM | Španielsko (Castilla La Mancha) | 3,9 | FR (PL) | Francúzsko (Pays de la Loire) | 1,5 | FR (LR) | Francúzsko (Languedoc-Roussillon) | 3,2 | IT-TOS | Taliansko (Toskánsko) | 7,6 | HU | Madarsko | 5,9 | PL (WP) | Polsko (Pomorskie) | 4,3 | PL (WŚ) | Polsko (Swietokrzyskie) | 2,1 | PT | Portugalsko | 6,0 | PRIPOMIENKY REALIZÁCIA CHARAKTERISTÍK PRÍSTUPU LEADER MAS NA DOSIAHNUTIE PRIDANEJ HODNOTY MAS REALIZOVALI PRÍSTUP LEADER TAKÝM SPÔSOBOM, KTORÝ OBMEDZOVAL POTENCIÁLNU PRIDANÚ HODNOTU Z HĽADISKA "CHARAKTERISTÍK PRÍSTUPU LEADER", HOCI DVOR AUDÍTOROV ZISTIL PRÍKLADY DOBRÝCH POSTUPOV PRÍSTUP ZDOLA NAHOR 12. Cieľom prístupu zdola nahor je podporovať účasť na miestnom rozvoji vidieka zapojením miestnej komunity, ekonomických a spoločenských záujmových skupín a zástupcov verejných a súkromných inštitúcií. Miestna komunita by mala byť zapojená do stanovenia najrelevantnejšej miestnej stratégie a do realizácie činností (projektov) potrebných na dosiahnutie cieľov miestnej stratégie. Všetkým MAS sa podarilo do istej miery zapojiť miestnu komunitu, ale niektoré MAS udelili väčšinu grantov Leader+ svojim vlastným členským organizáciám 13. MAS informovali miestnu komunitu o možnosti grantov na projekty rôznymi spôsobmi: na verejných stretnutiach a podujatiach, letákmi a publikáciami, na internetových stránkach MAS a prostredníctvom členov MAS. Týmto spôsobom MAS nielen reagovali na existujúci dopyt po grantoch, ale aj potenciálne podporovali ostatných miestnych aktérov zvážiť nové investície alebo iné projekty. Napríklad MAS v Toskánsku (Taliansko) mala informačný bod v miestnej obchodnej komore. Programy Leader boli tiež propagované uverejňovaním v miestnej tlači a vývesnými tabuľami ma mieste projektov. V Maďarsku MAS zvýšila povedomie o programe Leader tabuľami pri vstupe do každej dediny. +++++ TIFF +++++ Obrázok č. 1: Maďarsko – Označenie s informáciou, že sa dedina zúčastnila programu Leader 14. Všetky MAS tiež mali miestne úrady, ktorých zamestnanci pomáhali navrhovateľom projektov pripravovať ich žiadosti o grant [13]. Táto "bezplatná poradenská služba" bola dôležitým faktorom pri podporovaní žiadostí o grant, pretože najmä neskúsení navrhovatelia malých projektov by inak mohli byť odradení zdĺhavými a zložitými postupmi (pozri bod 70). 15. Zatiaľ čo mnohé projekty boli priamočiarymi grantmi na investície, štúdie alebo podujatia, niektoré MAS taktiež proaktívne spolupracovali s miestnymi aktérmi na prediskutovaní a príprave strategickejších projektov od prvotných nápadov. Napríklad v Mecklenburg Vorpommern (Nemecko) MAS zriadila pracovné skupiny nazývané "inovačné tímy", ktoré usmerňovali a podporovali navrhovateľov zložitejších projektov. MAS v Írsku zamestnávala "vývojárov projektov", ktorých úlohou bolo aktívne hľadať a rozvíjať projektové nápady, ktoré by pomohli dosiahnuť ciele stratégie (pozri rámček č. 2). RÁMČEK Č. 2 ÚLOHA VÝVOJÁROV PROJEKTOV V MAS V ÍRSKU Vývojári projektov zodpovedali za analýzu, určenie a rozpracovanie, podporovanie a propagovanie činností a iniciatív. Napríklad vývojár projektov v sektore potravín zodpovedal za vypracovanie a marketing regionálnej značky miestnych potravinových výrobkov, vypracovanie alternatívnych poľnohospodárskych iniciatív atď. Tento zamestnanec spravoval aktívny blog, organizoval a zúčastňoval sa na stretnutiach a podujatiach, podporoval a pomáhal pri vypracovaní projektov odborníkmi z potravinárskeho sektora. 16. Všetky kontrolované MAS udelili granty na projekty navrhované ich vlastnými členskými organizáciami. Na programe Leader+ realizovanom MAS v Bavorsku (Nemecko) sa zúčastnilo len 12 rôznych navrhovateľov projektov, z ktorých šesť bolo priamo prepojených na MAS. V šiestich z 11 MAS programu Leader+ tieto granty predstavovali od 50 % do viac než 90 % z celkovej sumy (pozri graf č. 4). Tým sa znížila dostupnosť grantov pre širšiu komunitu a obmedzili sa ich možnosti zapojenia prostredníctvom projektov. GRAF Č. 4 GRANTY UDELENÉ MAS A ICH ČLENSKÝM ORGANIZÁCIÁM [14] +++++ TIFF +++++ 17. Všetky MAS v rozličnej miere zapojili miestne komunity do prípravy stratégií osi 4. MAS vo Francúzsku (Languedoc-Roussillon) a Bavorsku zorganizovali tematické pracovné semináre v predbežnom procese určenia silných stránok, slabých stránok, príležitostí a ohrození (SWOT) miestnej oblasti a s cieľom prediskutovať stratégiu. Všetky MAS zorganizovali verejné stretnutia, aby vysvetlili program Leader a získali návrhy na projekty, avšak v Toskánsku, Írsku, Portugalsku a Castilla la Mancha (Španielsko) nebolo zrejmé ako alebo či táto konzultácia ovplyvnila SWOT analýzu MAS alebo určenie cieľov miestnej stratégie. Primárnym cieľom tejto konzultácie bolo podporiť a zhodnotiť úroveň dopytu po rôznych opatreniach a zozbierať návrhy projektov. MIESTNE VEREJNO-SÚKROMNÉ PARTNERSTVÁ 18. Jednou z hlavných charakteristík prístupu Leader je, že rozhodnutia by nemali prijímať verejné orgány, ale širšie miestne partnerstvá, ktorých súčasťou je aj miestne zastupiteľstvo, ale nemá v ňom väčšinu hlasov [15]. Zapojenie miestnej komunity možno posilniť tak, že sa všetkým miestnym záujemcom umožní zapojiť sa do MAS a tým, že sa zabezpečí zastúpenie všetkých hlavných miestnych aktérov. MAS nedosiahli vždy účinné verejno-súkromné partnerstvo 19. MAS v Poľsku a Aragónsku boli združenia s otvorenou politikou členstva, t. j. mohli do nich vstúpiť všetci miestni rezidenti alebo organizácie, ktoré prejavili záujem. Napríklad MAS v Aragónsku mala okolo 500 členov (pozri tabuľku č. 2). Naopak MAS v Grécku mala nižší počet pozvaných členov, čím boli potenciálne vylúčené ostatné miestne organizácie a rezidenti, ktorí mohli priniesť do partnerstva pridanú hodnotu (pozri rámček č. 3). TABUĽKA Č. 2 ČLENSTVO V MAS LEADER+ +++++ TIFF +++++ RÁMČEK Č. 3 ZLOŽENIE MAS V GRÉCKU MAS Leader+ pozostávala z pozvaných členov – zastúpený bol nízky počet miestnych aktérov. Štruktúra MAS umožňovala verejnému sektoru ovplyvňovať proces rozhodovania. Organizovaná bola ako spoločnosť s 15 akcionármi, v ktorej miestne samosprávy vlastnili 97 % základného imania. Rada, ktorá sa skladala z deviatich zástupcov hlavných samospráv (vo väčšine prípadov starostov), vybrala výbor, ktorý rozhodoval o projektových žiadostiach. Tento výbor sa skladal zo zástupcov troch samospráv a štyroch ďalších organizácií: obchodnej komory, združenia ekologických poľnohospodárov, združenia žien a výskumnej organizácie. 20. Členovia všetkých kontrolovaných MAS boli z rôznych sektorov a skupín, zvyčajne to boli zástupcovia miestnych orgánov, sektora cestovného ruchu, poľnohospodárstva a malých podnikov. V rozhodovacích výboroch všetkých MAS boli aj ženy. Mladí ľudia sú cieľovou skupinou politiky rozvoja vidieka EÚ a ich zapojením do procesu rozhodovania sa môže zabezpečiť náležité zváženie ich potrieb a možností, ako aj realizovanie primeraných riešení. Len sedem z 13 MAS osi 4 mali medzi členmi zástupcov mladých ľudí (a v rozhodovacom výbore len MAS v Španielsku a Maďarsku). Ostatné MAS uviedli, že v ich oblasti neboli nijaké mládežnícke organizácie, ale neprijali žiadne konkrétne opatrenia, aby zapojili mladých ľudí do MAS. 21. Vo všetkých MAS rozhodovací výbor nemal viac než 50 % členov z verejného sektora tak, ako sa to stanovuje v nariadení. Len MAS vo Francúzsku mali interné predpisy, v ktorých sa požadovalo "dvojité kvórum", teda členovia súkromného sektora mali mať aspoň 50 % hlasov na každom zasadnutí, na ktorom sa prijímali rozhodnutia (hoci toto pravidlo sa vždy nedodržiavalo). 22. Dvor audítorov zistil niekoľko ďalších prípadov, kedy sa prísne nedodržali zásady Leader. Vo Francúzsku (Languedoc-Roussillon) predseda rozhodovacieho výberu Leader+ mal hlasovacie právo, čím mal verejný sektor v podstate väčšinu. Členovia zo "súkromného" sektora vo výbore MAS vo Francúzsku (Pays de la Loire) boli zväčša združenia, ktoré zriadili miestne verejné orgány (pozri rámček č. 4). Tento výbor navrhol projekty syndikátu miestnych orgánov, ktorý prijal konečné rozhodnutie o grantoch na projekty. RÁMČEK Č. 4 ČLENOVIA MAS VO FRANCÚZSKU (PAYS DE LA LOIRE) MAS uskutočnila interné hodnotenie, v ktorom sa uvádza, že zloženie rozhodovacieho výboru predstavuje problém z hľadiska zastúpenia miestnych aktérov. V skutočnosti takmer všetci vybraní súkromní partneri pochádzajú zo združení regiónu Pays de la Loire (zoskupenia miestnych obcí). Každému združeniu predsedá volený zástupca (obcí). Napriek tomu, že tieto združenia majú rozsiahle znalosti o problematike daného územia, bolo by zaujímavé zapojiť zástupcov miestnych podnikov alebo združení nepochádzajúcich z regiónu Pays de la Loire. Na druhej strane, zastúpená nebola obchodná a priemyselná komora, ani remeselná komora, jedine poľnohospodárska komora mala svojho zástupcu v rozhodovacom výbore. 23. MAS v Portugalsku príležitostne prijímala rozhodnutia len na základe niekoľkých hlasov miestnych rád (pozri rámček č. 5) [16]. V týchto prípadoch sa pri rozhodovaní nedosiahla potenciálna pridaná hodnota partnerstva. OBLASTNÉ STRATÉGIE MIESTNEHO ROZVOJA 24. Pri oblastnom prístupe by MAS mala definovať a realizovať stratégiu rozvoja na základe osobitnej situácie danej oblasti, jej silných a slabých stránok. Na dosiahnutie celého potenciálu by MAS mala transformovať konkrétne potreby a možnosti do miestnych cieľov a realizovať stratégie so zameraním na dosiahnutie týchto cieľov. 25. Ciele MAS by mali presne definovať miestne výstupy, ktoré sa plánujú dosiahnuť stratégiami, čím sa zabezpečí jasný rámec a usmernenia pre každodenné riadenie programov a základ pre riadenie výkonnosti a zodpovednosť. RÁMČEK Č. 5 MAS V PORTUGALSKU: ÚČASŤ NA HLASOVANÍ Rozhodovací výbor MAS pozostával zo zástupcov troch samospráv (funkcie predsedu, podpredsedu a pokladníka medzi nimi rotovali), kultúrneho združenia, združenia malých podnikov, združenia miestneho priemyslu a poľnohospodárskeho združenia. Audítori Dvora audítorov preskúmali zápisnice z ôsmich zasadnutí, na ktorých boli schválené vybrané projekty. Na troch zasadnutiach bol rovnaký počet členov zo samospráv a z ostatných oblastí. Na ďalších piatich zasadnutiach mali samosprávy väčšinu. Na dvoch zasadnutiach MAS vybrala projekty len na základe hlasov týchto troch samospráv. MAS sa dostatočne nezamerali na dosahovanie miestnych (oblastných) stratégií 26. Ciele miestnej stratégie MAS programu Leader+ neboli špecifické, merateľné a dosiahnuteľné v stanovenom termíne. Väčšinou boli také všeobecné, že by mohli platiť pre ktorúkoľvek vidiecku oblasť (pozri príklad v rámčeku č. 6). Ciele ako "bojovať proti odchodu z vidieka a zanechávaniu tradičného poľnohospodárstva"(MAS v Portugalsku) by mohli byť merateľné, ale v praxi neboli, pretože nebola stanovená žiadna východisková situácia alebo ciele, ktoré sa majú dosiahnuť. Ciele boli vyjadrené otvoreným spôsobom. Príklad "podporovať identitu oblasti zlepšovaním a propagovaním miestnych služieb a výrobkov" (MAS v Grécku) opisuje, čo MAS plánuje robiť, a nie situáciu, ktorú mieni dosiahnuť. 27. MAS sa nezamerali dostatočne na dosahovanie cieľov. Napríklad vo Francúzsku (Languedoc-Roussillon) bolo hlavným cieľom stratégie Leader+ používať nové technológie na zlepšenie konkurencieschopnosti vidieckej oblasti. Keď sa naskytla príležitosť spolufinancovania zo štátneho programu pre projekty v oblasti cestovného ruchu, MAS pridala nové výdavkové opatrenie na financovanie zariadení, napríklad stredisko horskej cyklistiky. RÁMČEK Č. 6 MAS V MECKLENBURG VORPOMMERN: PRÍKLAD CIEĽOV MIESTNEJ STRATÉGIE Stanovené boli štyri ciele: 1) zlepšiť atraktivitu oblasti; 2) prepojenie turistických regiónov; 3) nové služby a zamestnávateľské činnosti; 4) zlepšenie regionálnej hospodárskej štruktúry prostredníctvom otvorenosti a podporovaním nových príležitostí na vytváranie pracovných miest. Po každom cieli nasledovala časť s názvom "cieľ/stratégia", v ktorej sa opisovala situácia a čo MAS plánuje vo všeobecnosti urobiť, napr. "podporovať iniciatívy v oblasti kvalifikácií a školení pre ženy a mladých ľudí". Nenachádzali sa tam žiadne konkrétne vyjadrenia o tom, čo sa plánuje dosiahnuť realizáciou tejto stratégie. Východisková situácia alebo ciele neboli pre ciele stratégie stanovené. 28. Ciele miestnej stratégie neboli určujúcimi faktorom pri výbere projektov (pozri rámček č. 7). Napríklad MAS v Portugalsku plánovala financovať turistické zariadenia "prepojené na silné územné témy" stratégie: sútok miestnej kultúry a riek. MAS udelila grant motokárskemu centru na nákup ďalších motokár a časomeračského zariadenia, ktoré zjavne nesúviseli s územnou témou. RÁMČEK Č. 7 MAS V PORTUGALSKU: PROJEKT NÁKUPU CESTNÝCH ZNAČIEK Jedným z cieľov MAS bolo štúdium, vývoj a propagácia tematických turistických ciest. MAS použila rozpočet na príslušné opatrenie a udelila samospráve grant na nákup cestných značiek, vrátane príkazov ako značka Stop, a na vyznačenie bielych čiar v strede miestnych ciest a parkovísk. Niektoré cestné značky vyznačovali smer k jednotlivým turistickým atrakciám, ale projektom sa nevytvorili žiadne tematické turistické cesty. +++++ TIFF +++++ 29. MAS v Grécku, Toskánsku a Španielsku [17] realizovali svoje stratégie na základe opatrení definovaných členským štátom na klasifikovanie podobných projektov na účely rozpočtového hospodárenia a podávania správ. Napríklad MAS v Grécku mala opatrenia "investičná podpora pre podnikateľov". Toto opatrenie bolo rozdelené na "projekty v oblasti vidieckeho cestovného ruchu", "projekty moderných technológií" atď. Ďalšie členenie bolo na "činnosti", napr. "zabezpečenie turistického ubytovania". To uľahčuje monitorovanie a kontrolu činností MAS, avšak taktiež predstavuje riziko, že MAS realizuje výdavkové opatrenia (hodnotením a výberom projektov podľa ich oprávnenosti) bez ohľadu na ciele miestnej stratégie. 30. MAS pomocou inzerátov hľadali návrhy projektov, ktoré spĺňali podmienky oprávnenosti daného opatrenia namiesto inzerovania projektov, ktoré by dosiahli konkrétny cieľ miestnej stratégie. MAS posudzovali "súlad" alebo "koherentnosť" projektových návrhov so stratégiou, ale keďže ciele boli také rozsiahle, prakticky bolo nemožné vyradiť oprávnený projekt, pokiaľ nebolo na opatrenie prihlásených príliš veľa návrhov. MAS pokračovali v udeľovaní grantov aj po splnení výstupných cieľov [18]. 31. Monitorovanie a podávanie správ posilnili zameranie opatrenia: MAS monitorovali, analyzovali a podávali správy o projektoch realizovaných v každom výdavkovom opatrení, avšak nezbierali údaje ani neposudzovali, či sa dosiahli ciele miestnej stratégie. 32. Napríklad MAS v Írsku uverejnila na konci programu Leader+ prehľad jej výsledkov. Tento prehľad obsahoval časť s názvom "Čo sme sľúbili", kde boli uvedené ciele stratégie. V ďalšej časti s názvom "Čo sme dosiahli" boli opísané zrealizované projekty. Projekty boli zoskupené podľa opatrenia, napr. "projekty v oblasti školení". Vôbec nebolo uvedené, čo sa urobilo alebo čo sa dosiahlo vo vzťahu k cieľom stratégie. MAS vo Francúzsku a v Nemecku, ktoré nemuseli dodržiavať štátne alebo regionálne opatrenia, taktiež podávali správy o realizovaných projektoch, ale nie o dosiahnutých cieľoch [19]. 33. V čase konania auditu väčšina MAS ešte nestanovila kritériá výberu projektov alebo systémy monitorovania a hodnotenia na programovacie obdobie 2007 – 2013, ale podľa dostupných informácií MAS neplánovali výrazné zmeny. Stratégiám osi 4 MAS taktiež chýbajú konkrétne miestne ciele a až na jednu výnimku všetky členské štáty stanovili používanie spoločných opatrení (pozri bod 84). INOVATÍVNE A VIACSEKTOROVÉ PRÍSTUPY 34. Leader má byť inovatívny prístup. MAS by mali vypracovať a realizovať svoje stratégie takým spôsobom, aby zmobilizovali a dosiahli rozvoj miestneho vidieka prostredníctvom inovatívnych odpovedí na staré a nové problémy vidieka. Pridanou hodnotou MAS môže byť, že robia niečo odlišne od ostatných programov alebo činností miestnych orgánov. Projekty, ktoré spadajú pod bežné činnosti miestnych orgánov alebo sú oprávnené aj v rámci iných programov, by preto mali byť financované z programu Leader len vo výnimočných prípadoch, náležite odôvodnených konkrétnou strategickou potrebou. 35. Ďalšou charakteristickou črtou prístupu Leader je, že by mal obsahovať viacsektorový návrh a realizáciu stratégie na základe interakcie medzi aktérmi a projektmi rôznych sektorov miestnej ekonomiky. MAS dokázali predložiť len málo dôkazov o inovatívnosti alebo interakcii medzi sektormi v ich stratégiách alebo projektoch. MAS financovali projekty, ktoré sa málo líšili od ostatných programov EÚ, alebo projekty, ktoré boli podobné bežným činnostiam miestnych orgánov 36. Interakcia medzi aktérmi z rôznych sektorov sa vyskytla v partnerstve MAS, ako je to opísané v bodoch 18 až 23, ale nie vo významnej miere v stratégiách alebo projektoch MAS. Niektoré MAS dokázali preukázať interakciu, napríklad v Írsku, kde stratégia zoskupila výrobcov, maloobchodníkov a sektor cestovného ruchu v marketingu miestnych výrobkov. Väčšina MAS však udelila granty nezávislým projektom, čím podporila navrhovateľov projektov v ich bežných činnostiach (pozriprílohu). 37. V programe Leader+ mala väčšina MAS jasné kritériá na posudzovanie návrhov projektov z hľadiska inovatívnosti alebo pilotného charakteru (pozri tabuľku č. 3) [20]. Napriek týmto kritériám MAS schválili projekty, ktoré nemali silné inovatívne črty. Napríklad v Grécku sa vo formulári žiadosti o grant opisovali inovatívne alebo pilotné charakteristiky plánovaných investícií do reštaurácií, hostincov, železiarní, vinárskych závodov atď., ale tieto charakteristiky v praxi neexistovali (pozri rámček č. 8). 38. V Toskánsku MAS uverejnila výzvu na predloženie návrhov projektov v rámci opatrenia "podpora podnikov v spracovaní a inovatívnosti výrobkov". MAS dostala návrh od producenta jabĺk na projekt, ktorý pozostával najmä z nákupu štandardných debničiek na ovocie, ktorý MAS klasifikovala ako "inovatívnu investíciu na zníženie výrobných nákladov a uľahčenie zberu a balenia ovocia" s odôvodnením, že bol "inovatívny pre samotný podnik". Touto klasifikáciou bolo projektu udelených 7 z maximálneho počtu 10 bodov za inovatívnosť. MAS v Maďarsku posudzovala návrhy projektov z hľadiska "inovatívnosti a originality" a udelila maximálny počet bodov všetkým šiestim posudzovaným projektom. Jeden projekt bol na modernizáciu zariadenia hostinca, ktorého súčasťou bol nákup bicyklov, ktoré môžu používať jeho hostia. Ide o novú službu v miestnej oblasti. Nebolo to tak v prípade projektu na vypracovanie plánov na vydláždenie prašnej cesty do vinice navrhovateľa projektu, alebo v prípade projektu na posilnenie múrov fary z dôvodu sadnutia pôdy. TABUĽKA Č. 3 VÝBER INOVATÍVNYCH PROJEKTOV +++++ TIFF +++++ 1 MAS vo Francúzsku a Nemecku nedokumentovali posudzovanie projektov na základe výberových kritérií. MAS v Írsku tak robila, ale neudeľovala body. 39. Vo výročnej správe za rok 2000 Dvor audítorov vyjadril pripomienku, že MAS udelili granty na projekty, ktoré mohli byť financované z iných programov. Komisia odpovedala, že "… môže byť správne financovať z programu Leader niektoré jednotlivé projekty, ktoré, keď sa posudzujú izolovane, by mali byť oprávnené v rámci hlavných programov, ak sú tieto projekty nevyhnutnou súčasťou realizácie inovatívneho programu rozvoja konkrétnej miestnej akčnej skupiny". 40. Väčšina grantov bola na malé projekty, čím sa program Leader odlišoval od ostatných programov podpory EÚ. Napríklad MAS v Írsku udelila granty od 1000 do maximálne 65000 EUR. Avšak osem z 11 MAS programu Leader+ financovalo projekty s celkovými nákladmi 200000 EUR prípadne viac (pozri zoznam projektov v prílohe). Investície do vinárskych závodov, závodov na spracovanie olivového oleja, projekty na renováciu dediny atď. by boli oprávnené na financovanie z ostatných programov podpory EÚ. V týchto prípadoch MAS dokázali preukázať, že projekty boli v súlade s ich stratégiou, ale vzhľadom na chýbajúce konkrétne miestne ciele (pozri bod 26) MAS nedokázali preukázať, že tieto projekty boli nevyhnutné. RÁMČEK Č. 8 "PILOTNÝ CHARAKTER" PROJEKTOV SCHVÁLENÝCH MAS V GRÉCKU Vo všetkých šiestich kontrolovaných projektoch súkromného sektora formuláre žiadosti odôvodňovali pilotný charakter návrhu z hľadiska sieťových činností. Všetky formuláre vyplnili konzultanti. Avšak navrhovatelia projektov, s ktorými sa uskutočnili rozhovory, sa týchto činností nezúčastnili. Napríklad navrhovateľ projektu pracovnej dielne s kovmi nevedel o sieti miestnych malých podnikov a neuvedomoval si, že súčasťou jeho projektu bolo zapojenie. Okrem toho, v žiadosti o grant bolo uvedené, že tento projekt je v súlade s miestnou stratégiou MAS, pretože sa týkal tradičných drotárskych výrobkov, ktoré napomáhali zachovať tradície a charakter miestnych budov. V skutočnosti mali výrobky žiadateľa takmer výlučne moderný dizajn z hliníka. 41. Okrem toho, potenciálna pridaná hodnota prístupu Leader sa znižuje, ak funguje len ako dodatočný zdroj financovania bežných činností miestnej samosprávy. Hoci povinné úlohy, napr. vzdelávanie, boli v zásade vylúčené, všetky MAS udelili granty na projekty navrhované miestnymi orgánmi s výnimkou MAS v Írsku (pozri rámček č. 9 a zoznam projektov v prílohe). Niektoré z týchto projektov boli dokončené predtým, ako sa podala žiadosť o grant z programu Leader (pozri príklad v rámčeku č. 10). V týchto prípadoch granty slúžili len na podporu rozpočtu miestnych orgánov. RÁMČEK Č. 9 PRÍKLADY GRANTOV MIESTNYM ORGÁNOM Z PROGRAMU LEADER+: MAS v Castilla la Mancha : Jedna samospráva, ktorá bola členom MAS, navrhovala projekt na ohradenie detského ihriska. Projekt pozostával z vystavania tehlového múru vo vidieckom štýle navrchu s kovovým oplotením. Náklady dosiahli výšku 36 000 EUR (z toho 26 500 EUR grant EÚ z programu Leader a 500 EUR od štátnych a regionálnych orgánov). MAS v Grécku : Jedna samospráva, ktorá bola členom MAS, navrhovala projekt na obnovu odvodňovania a vyrovnania ciest a chodníkov v centre mesta. Financovanie z programu Leader+ (211 000 EUR) pokrylo náklady na malú plochu. Samospráva získala štátne financovanie v celkovej výške 1,4 mil. EUR na dokončenie projektu zvyšných ciest. RÁMČEK Č. 10 PRÍKLADY GRANTOV NA DOKONČENÉ PROJEKTY MAS v Toskánsku : Projekt "Služby občanom a miestnemu územiu". MAS uverejnila výzvu na predloženie návrhov projektov v máji 2004 a na zasadnutí 12. júla 2004 rozhodla o udelení grantu vo výške 121 470 EUR konzorciu samospráv (ktoré bolo členom rozhodovacieho výboru MAS). Dohoda o grante bola z 20. septembra 2004. Projekt, ktorý sa týkal 24-hodinovej verejnej veterinárnej služby a informácií a povolení na poľovanie, lov rýb a zber húb, začal vo februári 2001. Dátum poslednej faktúry bol 5. júla 2004. MAS vo Francúzsku (Pays de la Loire) : Skupina samospráv (ktorých predseda bol členom MAS) zrealizovala projekt automatizácie a sieťového prepojenia knižničných záznamov. Platobná agentúra vo svojej správe z kontroly uvádza, že "v deň podania projektovej žiadosti … bolo informačné zariadenie takmer dokončené, katalogizácia dokončená a zamestnanci boli školení, ako používať softvér. … V deň, keď MAS vybrala tento projekt, zostávalo uhradiť faktúru vo výške 91,20 EUR". 42. V čase konania auditu realizácia osi 4 ešte nezačala vo väčšine kontrolovaných MAS. Stratégie však obsahovali málo konkrétnych záväzkov ohľadom inovácií alebo zabezpečenia interakcie medzi sektormi. VYTVÁRANIE SIETÍ A PROJEKTY SPOLUPRÁCE 43. Súčasťou vytvárania sietí je výmena skúseností s cieľom odovzdávať osvedčené postupy, šíriť inovácie a budovať na získaných ponaučeniach. Projekty spolupráce, na ktorých sa zúčastňujú dve alebo viaceré MAS, môžu priniesť pridanú hodnotu prostredníctvom kritického množstva a doplnkovosti, čo umožňuje dosiahnuť výstupy, ktoré by MAS sama nedokázala dosiahnuť. Všetky MAS sa nezúčastnili naplno na vytváraní sietí a projektoch spolupráce 44. Všetky MAS sa aspoň zúčastnili na zasadnutiach s ostatnými MAS v regionálnych alebo štátnych sieťach, hoci tieto zasadnutia sa zväčša týkali organizačných záležitostí. MAS v Írsku sa osobitne aktívne zúčastňovala seminárov, navštevovala a prijímala návštevy MAS z ostatných členských štátov. MAS v Mecklenburg-Vorpommern, Írsku a Portugalsku prispeli príkladmi osvedčených postupov pri projektoch do publikácií a databáz EÚ. 45. Všetky MAS sa zúčastnili na projektoch spolupráce až na MAS v Maďarsku. MAS vo Francúzsku, Toskánsku a Grécku čelili organizačným ťažkostiam, najmä pokiaľ ide o rozličné postupy uplatňované v rámci rôznych regionálnych alebo štátnych programov Leader. Niektoré financované činnosti sa týkali návštev, výmen a konferencií, a nie spoločnej realizácie projektov. MAS v Castilla la Mancha použila rozpočet na projekty spolupráce na vyplatenie svojho členského v regionálnej sieti MAS a na vypracovanie systému správy dokumentov v príprave na obdobie 2007 – 2013. Takéto výdavky sa mali financovať z prevádzkového rozpočtu MAS. 46. S výnimkou Castilla la Mancha, Maďarska a Portugalska MAS v stratégiách osi 4 uvádzali podrobnosti o plánovaných projektoch spolupráce. Ohľadom plánovaných činností vytvárania sietí bolo málo konkrétnych údajov. RIADNE FINANČNÉ HOSPODÁRENIE MAS MAS NEZOHĽADŇOVALI NÁLEŽITE POTREBU EFEKTÍVNOSTI ALEBO SPRAVODLIVÝCH A TRANSPARENTNÝCH POSTUPOV EFEKTÍVNOSŤ GRANTOVÝCH VÝDAVKOV 47. MAS čerpajú rozpočet EÚ udeľovaním grantov na projekty. Mali by teda zabezpečiť, aby boli granty najefektívnejším využitím verejných financií [21]. MAS sa nesnažili dosiahnuť maximálnu efektívnosť grantových výdavkov 48. Jedným z rizík efektívnosti ktoréhokoľvek grantového programu je, že navrhovateľ by projekt zrealizoval aj bez grantu, čo vedie k "mŕtvej váhe": grant neprináša dodatočný účinok. MAS by mali mať lepšiu pozíciu než manažéri programov "zhora nadol", aby posúdili riziko mŕtvej váhy, pretože majú miestne znalosti a kontakt s navrhovateľom projektu pri príprave žiadosti o grant. 49. Výrazným náznakom mŕtvej váhy je, ak navrhovateľ začal projekt už pred rozhodnutím MAS, či naň udelí grant alebo nie. S výnimkou Nemecka všetky MAS udelili granty na takéto projekty. Buď boli príslušní navrhovatelia projektov pripravení zrealizovať projekt bez grantovej pomoci (čo je náznakom mŕtvej váhy), alebo im bol vopred sľúbený grant pred posúdením projektu a rozhodnutím. 50. Len MAS v Írsku mala postupy na posúdenie rizika mŕtvej váhy v návrhoch projektov (hoci aj tam nebola dokumentácia vykonaných kontrol primeraná). Ostatné MAS považovali dátum začatia projektu za jednoduchú otázku oprávnenosti. 51. Každý členský štát uplatňoval rôzne pravidlá oprávnenosti. V Grécku, Írsku, Španielsku a Maďarsku boli projekty oprávnené od dátumu žiadosti o grant. V Portugalsku mohli projekty začať 90 dní pred žiadosťou. Vo Francúzsku a v Toskánsku sa v pravidlách požadovalo len to, aby projekt nebol dokončený v deň žiadosti o grant [22]. MAS považovali túto podmienku za splnenú, pokiaľ navrhovateľ projektu nevyplatil poslednú faktúru projektových nákladov, hoci bol projekt už fyzicky dokončený (pozri rámček č. 10). 52. Okrem toho, MAS vo Francúzsku a Toskánsku otvorene uprednostňovali projekty, ktoré už boli dokončené, pretože granty mohli byť schválené a vyplatené v krátkom termíne bez rizika oneskorenia (pozri rámček č. 11). Týmto spôsobom sa MAS mohli vyhnúť "zrušeniu záväzkov": postup, pri ktorom niektoré členské štáty na konci roka zrušili nevyužitý zostatok rozpočtu MAS. RÁMČEK Č. 11 PRÍKLADY MAS, KTORÉ UPREDNOSTŇOVALI DOKONČENÉ PROJEKTY MAS v Toskánsku : Vo výzve MAS na predloženie návrhov na "renováciu a zlepšenie dedín" boli stanovené výberové kritériá projektov, pričom maximálne sa mohlo prideliť 30 bodov. Jedným kritériom bola "pripravenosť" projektu, pri ktorom sa mohlo maximálne prideliť 12 bodov, ak navrhovateľ mohol zrealizovať konečné platby na projekt do 30 dní od predloženia návrhu projektu. MAS vo Francúzsku (Languedoc-Roussillon) : Univerzitné združenie (ktoré bolo členom MAS) zrealizovalo projekt renovácie starého arboréta a jeho otvorenia pre širokú verejnosť, na ktorý boli posledné výdavky vynaložené v auguste 2008. MAS vybrala tento projekt 16. septembra 2008 a podpísala dohodu o grante 1. októbra. V zápisnici zo zasadnutia MAS bolo vysvetlenie, že s cieľom vyčerpať zvyšný rozpočet programu Leader+ bolo potrebné vybrať už dokončené projekty, aby bolo možné granty vyplatiť do konca októbra. 53. Ďalším rizikom efektívnosti je, že navrhovatelia sa nemusia snažiť zrealizovať projekty za najnižšie náklady zodpovedajúce primeranej kvalite. Toto riziko sa zvyšuje, ak grant predstavuje vysoký podiel nákladov na projekt (niektoré MAS udelili granty vo výške 80 % alebo dokonca 100 % nákladov na projekty [23]). Taktiež existuje riziko, že faktúry budú umelo navýšené. Len MAS v Írsku, Grécku a Toskánsku mali uspokojivé postupy na posúdenie primeranosti projektových nákladov na projekty verejného a súkromného sektora. 54. Najefektívnejší grant by bola minimálna suma potrebná na zrealizovanie projektu a zabezpečenie, že sa dosiahnú želané výstupy. Mnohé MAS však udelili všetkým projektom grant v rovnakej percentuálnej výške (až do maximálnej oprávnenej výšky) bez ohľadu na pravdepodobnú výnosnosť projektu alebo dostupnosť iného financovania [24]. 55. MAS vo Francúzku (Pays de la Loire) zvýšila mieru grantov na konci obdobia programu Leader+ s cieľom plne vyčerpať svoj rozpočet. To napríklad viedlo k tomu, že miestnemu orgánu, ktorý požiadal o grant vo výške 12000 EUR na projekt automatizácie a sieťového prepojenia knižničných záznamov, bol udelený grant prevyšujúci 25000 EUR na ten istý projekt. SPRAVODLIVÉ A TRANSPARENTNÉ POSTUPY 56. MAS pri výbere projektov viažu verejné financie, ale nie sú za ne demokraticky zodpovedné. V dôsledku toho je potrebný vysoký stupeň transparentnosti a aby MAS boli schopné preukázať, že dôsledne dodržiavali náležité postupy. Postupy neznižovali dostatočne špecifické riziká vyplývajúce z delegovania rozhodovania na MAS 57. Len MAS v Mecklenburg Vorpommern a vo Francúzsku (Pays de la Loire) uverejnili na svojich internetových stránkach zápisnice zo zasadnutí, na ktorých sa vyberali projekty. Väčšina MAS však uverejnila zoznamy alebo podrobnosti o niektorých alebo všetkých projektoch zrealizovaných do konca programu. 58. MAS v Nemecku a vo Francúzsku nemali žiadne formálne zdokumentované postupy na hodnotenie projektov. V zápisniciach zo zasadnutí rozhodovacích výborov boli krátke zhrnutia o tom, čo sa v niektorých prípadoch prediskutovalo, ale dôsledne sa nezaznamenávali faktory, ktoré sa zohľadnili. MAS v Grécku, Portugalsku, Španielsku, Maďarsku a Toskánsku hodnotili projekty porovnávaním tak, že udeľovali body projektovým návrhom na základe štandardných kritérií výberu projektov, čo je dobrý postup, ale základ udeľovania bodov nebol vo väčšine prípadov zdokumentovaný a vyskytli sa zjavné nezrovnalosti (pozri rámček č. 12). Ani jedna MAS nezdokumentovala dostatočne postupy hodnotenia a výberu projektov, čo by umožnilo skontrolovať správnosť rozhodnutí. 59. Vzhľadom na miestny charakter MAS je jedným z najväčších rizík efektívnosti, pridanej hodnoty programov Leader a dobrého mena EÚ, konflikt záujmov, pri ktorom navrhovateľ projektu môže ovplyvniť rozhodnutie o výbere projektu vo svoj prospech. Toto riziko sa zvyšuje v MAS, ktoré nemajú transparentné, objektívne a dobre zdokumentované postupy, ako je to uvedené v príkladoch vyššie. RÁMČEK Č. 12 POSÚDENIE ÚČINKU PROJEKTOV NA ZAMESTNANOSŤ MAS V PORTUGALSKU MAS pridelila body každému návrhu projektu, ale nemala žiadnu dokumentáciu z jej hodnotenia výberových kritérií, napr. "udržanie a vytváranie zamestnanosti". V dôsledku toho nedokázala vysvetliť zjavné nezrovnalosti. Napríklad návrh projektu "investícií do závodu na balenie medu" obsahoval vytvorenie dvoch nových pracovných miest. MAS udelila návrhu projektu päť bodov za kritérium zamestnanosti. Ďalšie dva návrhy (obidva navrhované členskými organizáciami MAS) taktiež získali po päť bodov: "zakúpenie videokamery a projektora pre kultúrne združenie", ktoré tvrdilo, že udrží jedno existujúce pracovné miesto; a projekt cestných značiek v samospráve (pozri rámček č. 7), ktorý neobsahoval toto kritérium ani udržanie pracovných miest. 60. Toto riziko sa objavuje priamo, keď je navrhovateľ projektu členom rozhodovacieho orgánu MAS. Aj v malých MAS má člen MAS možnosť ovplyvniť rozhodnutie aj bez účasti na hlasovaní. Grécke orgány zakázali MAS udeľovať granty zamestnancom alebo členom MAS, náhradným fyzickým osobám alebo právnym subjektom alebo manželom/manželkám a priamym príbuzným. Žiadna iná MAS takéto pravidlá nemala. Toto pravidlo v Grécku sa nevzťahovalo na členov MAS v ich funkcii zástupcov verejných alebo neziskových organizácií, hoci granty udelené v takýchto prípadoch boli obmedzené na 25 % rozpočtu MAS. 61. Všetky kontrolované MAS udelili granty svojim vlastným členským organizáciám (pozri body 24 až 33). Tieto granty neboli považované za výnimky. MAS mali rôzne vnútorné pravidlá pre svoje rozhodovacie výbory (pozri rámček č. 13). Tým sa nespĺňajú požiadavky stanovené v nariadení o rozpočtových pravidlách EÚ [25]. Konkrétne, pravidlá niektorých MAS sa týkali len členov priamo navrhujúcich projekt a požadovalo sa len zdržanie sa hlasovania. RÁMČEK Č. 13 HODNOTENIE POSTUPOV MAS NA ZABRÁNENIE KONFLIKTU ZÁUJMOV (PROGRAM LEADER+) Základné informácie: Členovia rozhodovacieho výboru by nemali udeliť granty v situáciách, keď majú "spoločný záujem" s navrhovateľom projektu v zmysle článku 52 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Spoločný záujem sa môže vyskytnúť najmä pri projektoch, ktoré navrhujú členovia riadiacej štruktúry MAS alebo rozhodovacieho výboru, pretože hodnotenie projektových návrhov MAS môže byť ovplyvnené (aj nevedome) vzťahom s navrhovateľom projektu. To platí, keď člen MAS navrhuje projekt za seba osobne aj keď zastupuje verejnú alebo súkromnú organizáciu. Kritériá: 1. Ak má člen hodnotiaceho alebo výberového rozhodovacieho výboru MAS profesionálny alebo osobný vzťah s navrhovateľom projektu, alebo ak má profesionálny alebo osobný záujem na projekte, mal by uskutočniť písomné vyhlásenie, v ktorom objasní charakter tohto vzťahu/záujmu, a toto vyhlásenie by malo byť zaradené do projektového spisu. Vo vyhlásení by mal byť uvedený každý spoločný záujem, vrátane rodinných, citových, politických a ekonomických záujmov tak, ako je to uvedené v nariadení o rozpočtových pravidlách. 2. Príslušný člen by sa nemal nijakým spôsobom zúčastniť na hodnotení alebo výbere projektov a nemal by byť prítomný na diskusii k projektovému návrhu. To by malo byť zdokumentované v zápisnici. 3. V prípade spoločného záujmu by MAS mala oznámiť túto skutočnosť riadiacemu orgánu v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách. +++++ TIFF +++++ 62. Dokumentácia k hlasovaniu bola neprimeraná v piatich z 11 MAS programu Leader+, pretože v zápisniciach rozhodovacieho výboru nebolo vždy uvedené, kto sa zasadnutia zúčastnil a kto hlasoval (pozri rámček č. 13). V zápisniciach MAS v Bavorsku, Toskánsku a vo Francúzsku sa nachádzajú prípady, kedy sa navrhovateľ projektu zúčastnil diskusie o projekte a hlasovania (pozri rámček č.14). 63. V tejto správe sa opisujú príklady projektov, ktoré len voľne súviseli s cieľmi stratégie, príklady projektov, ktoré už boli dokončené, a projektov, ktoré spadali pod bežnú činnosť miestnej samosprávy. Väčšinu týchto projektov navrhovali vlastné členské organizácie MAS (pozri rámčeky č. 7, č. 9, č. 10, č. 11, č. 12 a č. 14). Uvedené nedostatky poukazujú na riziko, že členovia MAS mohli priamo alebo nepriamo ovplyvniť rozhodnutia takým spôsobom, ktorý viedol k neúčinnému alebo neefektívnemu využitiu rozpočtu EÚ. RÁMČEK Č. 14 MAS V BAVORSKU: NEDODRŽANIE PRAVIDIEL HLASOVANIA Projekt výstavby jazera na plávanie bol zaradený do stratégie MAS. Príspevok z programu Leader bol 150000 EUR. +++++ TIFF +++++ Výška príspevku z programu Leader bola v skutočnosti 1,03 mil. EUR: takmer 50 % celkového rozpočtu MAS. Hoci sa v rokovacom poriadku MAS požaduje na prijatie rozhodnutia kvórum šiestich členov, z dokumentácie vyplýva, že pri schvaľovaní tohto projektu hlasovali len štyria členovia. Mená prítomných osôb neboli zaznamenané s výnimkou predsedu MAS, ktorý bol starostom mesta, ktoré projekt navrhovalo. Podľa operačných pravidiel bavorského programu Leader+ členovia MAS nemohli diskutovať a hlasovať o projektoch, na ktorých mali záujem, a toto zdržanie sa muselo byť zdokumentované. V odpovedi na túto pripomienku Dvora audítorov bavorské orgány uviedli, že zastávajú názor, že účasť starostu bola prijateľná, pretože nemal osobný záujem na projekte. PREVÁDZKOVÁ EFEKTÍVNOSŤ 64. MAS vznikajú prevádzkové náklady: mzdy zamestnancov, kancelárie, cestovanie, reklama atď. V záujme efektívnosti by mali byť tieto náklady obmedzené a nemali by prekročiť rozpočet schválený riadiacim orgánom. Miestni zamestnanci v miestnych kanceláriách, ktorí pracujú s malým počtom projektov, by tiež mali MAS umožniť reagovať lepšie, ako by tomu bolo v prípade riadenia štátneho alebo regionálneho programu. Malo by to viesť k rýchlejšiemu spracovaniu žiadostí o grant a vyplateniu grantov a k obmedzeniu byrokratických postupov. Administratívne požiadavky na miestnej úrovni viedli k výrazným prevádzkovým nákladom, objemnej administratívnej práci a oneskoreniam 65. Náklady, ktoré nesúviseli s projektmi, sa v kontrolovaných MAS pohybovali od 12 % do 32 % verejne financovaných výdavkov programu Leader+. Náklady rozpočtované MAS na programovacie obdobie 2007 – 2013 sa pohybujú od 6 % do 28 % (pozri graf č. 5 a č. 6). 66. Vyššie uvedené údaje zahŕňajú náklady MAS na "oživovanie územia" (podporenie miestneho záujmu) [26]. MAS vo všeobecnosti pokladali prácu na podporovaní projektových návrhov vykonanú ich zamestnancami za oživovanie. Niektoré MAS tiež pokladali za oživovanie čas strávený pri pomáhaní navrhovateľom projektov vypracovať žiadosť o grant, čas strávený monitorovaním a vypracúvaním správ o realizácii projektu. Niektoré MAS nerozlišovali náklady na oživovanie od administratívnych nákladov a nákladov na riadenie a iné MAS náhodne rozdeľovali čas zamestnancov. 67. Väčšina MAS sa nominálne držala rozpočtu na prevádzkové náklady programu Leader+, hoci napríklad v MAS v Maďarsku to z dôvodu nízkej implementácie predstavovalo vyšší percentuálny podiel na celkových výdavkoch, ako sa pôvodne plánovalo. MAS v Írsku vyčerpala svoj rozpočet na prevádzkové výdavky a na pokrytie nákladov použila rozpočet na oživovanie a dodatočné financie od riadiaceho orgánu. MAS v Castilla la Mancha použila na prevádzkové náklady rozpočet na spoluprácu (pozri body 43 až 46). Iné MAS museli použiť vlastné finančné prostriedky. GRAF Č. 5 NEPROJEKTOVÉ NÁKLADY AKO PERCENTO VEREJNÝCH VÝDAVKOV PROGRAMU LEADER+ (VRÁTANE OŽIVOVANIA) +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ | náklady na oživovanie | | Prevádzkové náklady | | Spolu | GRAF Č. 6 NEPROJEKTOVÉ NÁKLADY (VRÁTANE OŽIVOVANIA) AKO PERCENTO ROZPOČTU OSI 4 MAS +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ | náklady na oživovanie | | Prevádzkové náklady | | Spolu | 68. Prevádzkové náklady nemusia predstavovať neúčinné výdavky. Napríklad MAS v Írsku mala vysoké náklady na oživovanie, pretože zamestnávala ekvivalent projektových zamestnancov na 2,5 plného úväzku, ktorí pracovali veľmi aktívne na podpore miestneho rozvoja vidieka (pozri bod 15). 69. Okrem vyššie uvedených záležitostí, tieto údaje nemožno použiť na porovnanie účinnosti rôznych programov, pretože MAS mali rôzne zodpovednosti pri spracovaní projektových žiadostí o grant a ich vyplácaní. V Maďarsku nehrala MAS žiadnu oficiálnu úlohu po tom, ako odoslala zoznam navrhovaných projektov riadiacemu orgánu, ktorý zodpovedal za kontrolu oprávnenosti, rozhodnutie o grante, dohodu o grante a za všetky fázy monitorovania realizácie projektov, podávanie správ a platby. Naopak MAS v Írsku zodpovedala za celý proces od vypracovania projektu po kontrolu jeho realizácie a vyplatenie grantu. 70. V praxi bola realizácia programu Leader+ príliš byrokratická: väčšina MAS požadovala dlhé a podrobné žiadosti o grant s mnohými prílohami a podkladmi aj pri najmenších projektoch (pozri rámček č. 15). Je však potrebné poznamenať, že postupy takmer vo všetkých prípadoch stanovili orgány členských štátov, a nie MAS. Zamestnanci MAS pomáhali navrhovateľom projektov v administratívnom procese, ale aj napriek tejto pomoci sa pri prieskume navrhovateľov projektov, ktorý uskutočnila MAS vo Francúzsku (Languedoc-Roussillon), zistilo, že 47 % z nich považovalo proces žiadosti o grant za "pomerne ťažký". 71. Údaje o čase potrebnom na schválenie žiadosti o grant a platby neboli úplné ani jednotné, ale vyplýva z nich, že väčšine MAS trvalo spracovanie spisov niekoľko mesiacov [27]. Naopak MAS v Írsku niekedy dostala a spracovala žiadosť navrhovateľa projektu o platbu v ten istý deň. Oneskorenia v Maďarsku boli spôsobené neúplnými alebo nepresnými žiadosťami o schválenie projektov a žiadosťami o platby, čo naznačuje, že postupy mohli byť príliš zložité pre program pomoci zameraný na malé miestne projekty. RÁMČEK Č. 15 PRÍKLADY PRÍLIŠ BYROKRATICKÝCH POSTUPOV MAS v Grécku : Potenciálni navrhovatelia projektov museli vyplniť asi 22-stranovú žiadosť a predložiť 15 podporných dokumentov vrátane dôkazu o veku, potvrdenia o absolvovaní vojenskej služby, potvrdenia, že nešlo o štátneho úradníka, potvrdenia, že nebol dôchodcom zo zdravotných dôvodov atď. Neúplné žiadosti boli zamietnuté. Príručka pre navrhovateľov projektov na žiadosť o platbu mala 32 strán. MAS v Maďarsku : Žiadosť na projekt fary o grant vo výške približne 4 500 EUR mala 60 strán. Iná projektová žiadosť o grant vo výške 5 400 EUR mala 126 strán. +++++ TIFF +++++ MAS trvalo sedem mesiacov, kým spracovala a predložila projektové žiadosti regionálnej platobnej agentúre na kontrolu a schválenie. Celkový čas od žiadosti po podpísanie zmluvy bol v šiestich kontrolovaných projektových spisoch od 11 do 16 mesiacov. RIADENIE PROGRAMOV LEADER KOMISIOU A ČLENSKÝMI ŠTÁTMI KOMISIA A ČLENSKÉ ŠTÁTY NEBOLI DOSTATOČNE NÁROČNÉ A PODIEĽAJÚ SA SPOLU S MAS NA ZODPOVEDNOSTI ZA ZNÍŽENÚ POTENCIÁLNU PRIDANÚ HODNOTU PRÍSTUPU LEADER. NEPRIJALI DOSTATOČNÉ OPATRENIA NA ZNÍŽENIE NÁKLADOV A RIZÍK POŽIADAVKY KOMISIE A ČLENSKÝCH ŠTÁTOV NA PROGRAM LEADER+ 72. Pridanú hodnotu prístupu Leader neprinesie Komisia alebo členské štáty, ale činnosti MAS. Podobne, hlavnú zodpovednosť za riadne finančné hospodárenie nesú MAS, pretože prijímajú rozhodnutia o čerpaní rozpočtu EÚ. Komisia a členské štáty môžu usmerňovať MAS a mali by zabezpečiť, aby boli v legislatívnych predpisoch, operačných pravidlách a systémoch riadenia stanovené minimálne podmienky; vytvárali správne stimuly pre MAS na pridanú hodnotu a dosiahnutie riadneho finančného hospodárenia; a predchádzali prekážkam a odradzujúcim účinkom. Členské štáty nestanovili alebo nevyžadovali účinné minimálne požiadavky na riadne finančné hospodárenie a prístup Leader napriek výzve Komisie 73. Riziká pre riadne finančné hospodárenie opísané v tejto správe sú dobre známe, minimálne z výročnej správy Dvora audítorov za rok 2000, v ktorej boli zaznamenané podobné nedostatky: MAS spätne datovali granty, čo viedlo k riziku mŕtvej váhy; nedostatočná transparentnosť pri výbere projektov; potenciálne konflikty záujmov; vysoké prevádzkové náklady a zdĺhavé postupy. 74. Vtedy Komisia odpovedala na túto pripomienku Dvora audítorov, že "podporila uplatňovanie otvorených a transparentných postupov"; "vyzvala MAS, aby udeľovali granty vo výške primeranej okolnostiam každého projektu"; že "členským štátom nastolila otázku oneskorených platieb"; vyzvala členské štáty, aby znížili prevádzkové náklady programu Leader+ na 15 % celkového rozpočtu MAS; a že štrukturálne fondy, ktorými sa vykonáva nariadenie, zaviedli obmedzenia, ktorými by sa malo predísť udeleniu grantov na projekty, ktoré boli dokončené pred podaním žiadosti o grant. 75. Komisia zriadila monitorovacie stredisko programu Leader+ s kontaktným bodom, ktorý organizoval a propagoval semináre, vypracúval publikácie a viedol databázy. Cieľom týchto činností bolo zdieľať osvedčené postupy medzi MAS a podporovať riadiace orgány a štátne a regionálne siete. 76. V právnych predpisoch na úrovni EÚ bolo stanovených málo požiadaviek na program Leader+ okrem všeobecných podmienok oprávnenosti, podávania správ a systémov kontroly, ktoré platili pre všetky výdavky zo štrukturálnych fondov. Členské štáty (alebo regióny) vypracovali svoje vlastné predpisy a operačné pravidlá, ktoré Komisia schválila na začiatku programu Leader+. 77. Každý štát stanovil iné podmienky, ktoré mali MAS dodržiavať (pozri rámček č. 16). Napríklad írske orgány žiadali, aby MAS posudzovali riziko mŕtvej váhy a substitúcie v návrhoch projektov, ostatné riadiace orgány to však nepožadovali. Ak členský štát nestanovil požiadavky, alebo ak neboli náležite kontrolované a vynucované, výkonnosť MAS bola laxná, ako to vyplýva z bodov 12 až 71. Až na niekoľko výnimiek MAS neurobili viac ako to, že dodržiavali postupy stanovené členským štátom: MAS nevyužili naplno výhody prístupu Leader ani sa samy neregulovali, aby dosiahli riadne finančné hospodárenie z vlastnej iniciatívy. 78. Pravidlá členských štátov v podstate odpúšťali nedostatočné finančné hospodárenie tým, že umožnili udeľovať granty na projekty, ktoré začali pred rozhodnutím MAS o žiadosti o grant. Pravidlá nezaväzovali MAS udeľovať granty so spätnou účinnosťou, ale bol v nich signál, že to bolo akceptovateľné. 79. Osobitným nedostatkom pri realizácii programu Leader vo všetkých členských štátoch bolo, že MAS neboli zodpovedné za dosiahnutie cieľov svojich miestnych stratégií. Schválili stratégie MAS pre program Leader+ so všeobecnými, otvorenými cieľmi a nepožadovali, aby MAS monitorovali, hodnotili alebo podávali správy o dosiahnutí cieľov ich stratégie, alebo nevynucovali takéto požiadavky. RÁMČEK Č. 16 PRÍKLADY ROZLIČNÝCH POŽIADAVIEK NA REALIZÁCIU PROGRAMU Toskánsko zaviedlo požiadavky na zastúpenie hlavných miestnych aktérov v MAS. Írsko stanovilo pravidlá na zabezpečenie spravodlivého a transparentného procesu vymenovania a rozhodnutia o členstve v MAS. Vo francúzskych pravidlách sa požadovalo, aby mali MAS "dvojité kvórum" v rozhodovacom výbore, aby sa zabezpečilo aktívne partnerstvo. Riadiace orgány v Grécku, Maďarsku a Toskánsku požadovali, aby MAS udeľovali body každému projektu na základe súboru objektívnych kritérií. V Grécku riadiaci orgán stanovil limit 25 % grantov, ktoré sa mohli udeliť vlastným členským organizáciám MAS, čím požadoval, aby MAS zapojila do plnenia stratégie širšiu miestnu komunitu. V Írsku sa v operačných pravidlách konkretizovalo, že "ak sú projekty oprávnené na pomoc z iných schém a programov, vo všeobecnosti by mali byť považované za neoprávnené na pomoc z programu Leader". POŽIADAVKY KOMISIE A ČLENSKÝCH ŠTÁTOV NA OS 4 80. Komisia a členské štáty mali získať ponaučenia z predchádzajúcich programovacích období programu Leader a mali zabezpečiť, aby boli zavedené primerané usmernenia a požiadavky na obdobie 2007 – 2013. Hlavnou zmenou na obdobie 2007 – 2013 je, že členské štáty zväčša požadujú, aby MAS realizovali hlavné opatrenie programu rozvoja vidieka 81. Na programovacie obdobie 2007 – 2013 je právny rámec stanovený v nariadeniach o rozvoji vidieka. Ako pri programe Leader+, je v nich len málo právnych požiadaviek špecifických pre program Leader. V nariadeniach sa obmedzujú prevádzkové náklady MAS, ale pri 20 % je to viac ako pri programe Leader+ a možno to obísť klasifikovaním nákladov ako oživovanie, ktoré nie je obmedzené. Zmenou zo štrukturálnych fondov na nariadenia o rozvoji vidieka sa zavádza požiadavka kontrolovať primeranosť projektových nákladov. 82. Komisia vydala pre členské štáty príručku na prípravu osi 4 a v podstate schválila štátne alebo regionálne programy Leader schválením programov rozvoja vidieka. Odvtedy Komisia pokračuje v zabezpečovaní podpory najmä prostredníctvom Európskej siete pre rozvoj vidieka. 83. V čase konania auditu členské štáty nedokončili svoje operačné pravidlá [28], takže ich Dvor audítorov nemohol posúdiť. Z dostupných informácií vyplýva, že nedostatky opísané v tejto správe budú pravdepodobne pretrvávať. 84. Nedostatočné zameranie na dosahovanie cieľov miestnych stratégií sa pravdepodobne zhorší v programovacom období 2007 – 2013, pretože v rozpore s príručkou Komisie [29] všetky kontrolované riadiace orgány (s výnimkou Bavorska) teraz požadujú, aby MAS realizovali spoločný súbor opatrení definovaných v programoch rozvoja vidieka. 85. Niektoré členské štáty ešte viac obmedzili rozsah programov Leader na špecifické opatrenia, zväčša opatrenia z osi 3 [30]. To výrazne znižovalo schopnosť MAS navrhnúť miestne stratégie pre hlavné ciele osi 1 a 2 programov rozvoja vidieka, ktoré sa týkali konkurencieschopnosti a vplyvov poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na životné prostredie (pozri rámček č. 17). 86. Keďže v každom opatrení sa definujú typy oprávnených projektov a príjemcov, možnosti MAS na vypracovanie inovatívnych a viacsektorových riešení špecifických pre ich miestnu oblasť sa znižujú. Charakter projektov, ktoré sa majú realizovať, je podobný pre všetky MAS vo všetkých členských štátoch a je taktiež podobný hlavnému prúdu, pretože vo väčšine prípadov sa opatrenia programu rozvoja vidieka primárne realizujú prostredníctvom tradičného prístupu zhora nadol. RÁMČEK Č. 17 MAS V PORTUGALSKU: OPATRENIA OBMEDZOVALI SCHOPNOSŤ MAS RIEŠIŤ POTREBY MIESTNEHO SEKTORA POĽNOHOSPODÁRSTVA V stratégii MAS bol stanovený cieľ bojovať proti odchodu z vidieka a zanechávaniu tradičného poľnohospodárstva, ale na dosiahnutie tohto cieľa mohla využiť len opatrenia osi 3 programu rozvoja vidieka. Tým sa znížili možnosti na vypracovanie miestnych riešení na zlepšenie konkurencieschopnosti sektoru olivového oleja a vinárstva, a to napriek ich významu pre miestne vidiecke hospodárstvo. Environmentálne opatrenia na riešenie biodiverzity a klimatických zmien v miestnom sektore poľnohospodárstva boli vyradené z rozsahu programov Leader, ako aj opatrenia pre lesné hospodárstvo. VÝBER MAS NA REALIZÁCIU PROGRAMU LEADER V OBDOBÍ 2007 – 2013 87. S cieľom zabezpečiť, aby bol program Leader účinný a dosiahol pridanú hodnotu, by členské štáty mali vybrať len MAS, ktoré sú kompetentné a majú vysokokvalitné stratégie. Členské štáty vybrali MAS so slabými stratégiami 88. Vo všetkých kontrolovaných členských štátoch bol proces výberu MAS slabo alebo vôbec nie konkurenčný napriek požiadavke v nariadení, že by tomu tak byť malo. 89. Väčšina riadiacich orgánov posudzovala a bodovala navrhované stratégie MAS na základe relevantných kritérií a vybrala všetky MAS, ktoré získali istý minimálny počet bodov (zvyčajne 50 %) [31]. Všetky riadiace orgány vo vzorke prijali každú MAS, ktorá predložila platnú žiadosť (až na pár výnimiek, kedy boli dve žiadosti na tú istú oblasť). MAS s najnižším počtom bodov boli nevyhnute ďaleko pod úrovňou, ktorú riadiaci orgán považoval za prijateľnú úroveň kompetencie a kvality stratégie, ktorú MAS mala dosiahnuť. Napríklad v jednom francúzskom regióne riadiaci orgán vybral MAS napriek tomu, že kvalitu ich žiadostí považoval za nedostatočnú (pozri rámček č. 18). RÁMČEK Č. 18 VÝBER MAS RIADIACIM ORGÁNOM VO FRANCÚZSKU Na základe výzvy na predloženie projektov mala výberová komisia vybrať 10 až 12 MAS s priemerným rozpočtom 1,5 mil. EUR. Z 18 žiadostí riadiaci orgán klasifikoval dve žiadosti dobrej kvality, osem žiadostí priemernej kvality a osem žiadostí nedostatočnej kvality. Všetkých 18 bolo ponechaných, v dôsledku čoho sa priemerný rozpočet znížil na 1,1 mil. EUR. 90. Pri audite sa konkrétne zistilo, že MAS mali slabo vypracované stratégie osi 4, ich ciele neboli konkrétne, chýbala im jasná logika pomoci, a ustanovenia týkajúce sa monitorovania a hodnotenia boli zlé alebo neexistovali. Po posúdení stratégií málo členských štátov žiadalo zlepšenie zistených nedostatkov. Následne boli MAS pridelené značné sumy z rozpočtu EÚ na realizáciu slabých stratégií na sedemročné obdobie. SCHVÁLENIE PROGRAMOV ROZVOJA VIDIEKA NA OBDOBIE 2007 – 2013 KOMISIOU 91. Hlavným bodom, kedy Komisia mohla určiť, ako členské štáty realizovali os 4, bolo schvaľovanie štátnych a regionálnych programov rozvoja vidieka. Komisia mala zabezpečiť, aby boli v programoch stanovené potrebné podmienky, ktoré chránia pred známymi rizikami pre pridanú hodnotu prístupu Leader. Komisia nebola náročná pri schvaľovaní programov rozvoja vidieka 92. Programy rozvoja vidieka sú strategické dokumenty, pričom os 4 je ich malou časťou. Väčšina z nich obsahovala len málo konkrétnych údajov o tom, ako sa bude realizovať prístup Leader. Členské štáty vypracovali mnohé ustanovenia pre program Leader až po schválení programu. 93. Komisia nebola náročná pri schvaľovaní programov rozvoja vidieka, čo viedlo k situáciám opísaným v bodoch 80 až 90. Komisia schválila programy, ktoré nezabezpečovali konkurenčný výber MAS (napriek požiadavke v nariadení); ktoré obmedzovali MAS na realizáciu opatrení definovaných na štátnej úrovni (napriek usmerneniu Komisie, že MAS by nemali realizovať len pevne stanovené opatrenia); ktoré neobsahovali konkrétne plány na dosiahnutie inovatívnosti alebo interakcie medzi sektormi (napriek pokynom pre hodnotenia Komisie, že inovácie by mali byť prioritou); ani plány pre monitorovanie a hodnotenie (napriek záverom z hodnotenia programu Leader+ v polovici obdobia, že musia byť súčasťou programov od samotného začiatku). Komisia neposudzovala základné zložky pridanej hodnoty prístupu Leader, napr. požiadavky členských štátov na zloženie a otvorenosť MAS. MONITOROVANIE A HODNOTENIE KOMISIOU A ČLENSKÝMI ŠTÁTMI KOMISIA A ČLENSKÉ ŠTÁTY NEDOKÁŽU PREUKÁZAŤ PRIDANÚ HODNOTU DOSIAHNUTÚ REALIZÁCIOU PRÍSTUPU LEADER A ZATIAĽ NEHODNOTILI DODATOČNÉ NÁKLADY A PRÍSLUŠNÉ RIZIKÁ MONITOROVANIE A HODNOTENIE ÚČINNOSTI PRÍSTUPU LEADER 94. Komisia a členské štáty by mali používať systémy riadenia, kontroly MAS, ukazovatele monitorovania a výročné správy na monitorovanie realizácie, výsledkov a dosahu programov Leader. Toto by sa malo vykonávať nielen preto, aby bolo možné včas prijať nápravné opatrenia, ale aj s cieľom poskytnúť dostatočné, spoľahlivé a relevantné dôkazy pre hodnotenia a s cieľom získať istotu o účinnosti a pridanej hodnote prístupu Leader. MAS, členské štáty a Komisia monitorovali realizáciu programov Leader 95. Realizácia programov Leader+ bola aktívne monitorovaná. MAS a riadiace orgány zaznamenávali podrobné údaje o udelených grantoch a vykonaných platbách podľa jednotlivých projektov. Riadiace orgány požadovali od MAS, aby vypracúvali výročné správy o realizácii programu, v ktorých opisovali činnosti MAS, a aby zhromažďovali údaje pre ukazovatele monitorovania. Išlo najmä o počet projektov a výšku grantov, ktoré boli rozdelené podľa typu príjemcu a oblasti výdavkov. Riadiace orgány predkladali výročné správy o realizácii programu Komisii. 96. Všetky riadiace orgány vypracovali v roku 2003 hodnotenie v polovici obdobia programu Leader+ s aktualizáciou v roku 2005. Komisia si najala zmluvného dodávateľa na vypracovanie súhrnnej správy. …, ale je len málo dôkazov o účinnosti programov Leader pri dosahovaní cieľov rozvoja vidieka alebo o pridanej hodnote prístupu Leader 97. Napriek tejto činnosti MAS neposudzovali ani nepodávali správy o dosahovaní cieľov miestnej stratégie, chýbajú dôkazy o výsledkoch a vplyve výdavkov z programu Leader na rozvoj vidieka. Nie sú žiadne informácie o tom, či (alebo do akej miery) sa prostredníctvom programov Leader znížil odchod z vidieka v príslušných oblastiach; zvýšili možnosti pre mladých ľudí; diverzifikovalo vidiecke hospodárstvo atď. 98. Jedna čiastočná výnimka sa týkala pracovných miest vytvorených alebo udržaných prostredníctvom projektov Leader, čo Komisia vyzývala členské štáty monitorovať pri všetkých programoch štrukturálnych fondov. Dvor audítorov však zistil, že uplatňované definície neboli konzistentné a údaje – ktoré riadiace orgány vo väčšine prípadov nekontrolovali – neboli spoľahlivé alebo dôveryhodné. 99. Hodnotenia v roku 2003 sa uskutočnili skôr, ako väčšina MAS začala realizovať programy Leader, a aktualizácia sa uskutočnila pred vznikom významných výdavkov. Mnohé otázky v hodnotení neboli zodpovedané, alebo sa spoliehalo na stanoviská tých, ktorí mali z programu prínos. 100. Chýbajúce (alebo nespoľahlivé) údaje sťažujú hodnotenie účinnosti programov Leader pri dosahovaní výstupov rozvoja vidieka, či už z celkového hľadiska, alebo vo vzťahu k účinnosti ostatných spôsobov dosiahnutia výstupov (najmä hlavných programov). 101. Potenciálna pridaná hodnota prístupu Leader nespočíva len vo výsledkoch a dosahu fyzických výstupov (projektoch realizovaných z grantov programu Leader). Zapojenie komunity dosiahnuté prostredníctvom prístupu zdola nahor môže viesť aj k menej hmatateľných dosahom, napr. budovaniu kapacít a zmocneniu miestneho obyvateľstva. V strategických usmerneniach pre os 4 sa uvádza, že program Leader by mal "zohrať významnú úlohu pri splnení horizontálnej priority zlepšenia správy". 102. Možnosti, ako sa prístupom Leader, môže dosiahnuť takýto dosah, sú naznačené v príkladoch z publikácií kontaktných bodov o osvedčených postupoch, v hodnoteniach a rôznych štúdiách. Dosahovanie výsledkov MAS v týchto oblastiach sa však systematicky nemonitorovalo ani nebolo predmetom správ, takže tieto príklady zostávajú izolovanými prípadmi. Keďže chýbajú spoľahlivé a relevantné dôkazy, hodnotenia nedokázali preukázať frekvenciu a rozsah tohto dosahu. MONITOROVANIE A HODNOTENIE NÁKLADOV A RIZÍK 103. Monitorovanie a hodnotenie by taktiež mali poskytnúť spoľahlivé dôkazy a posúdenie nákladov a rizík prístupu Leader. Komisia a členské štáty nehodnotili dodatočné náklady a príslušné riziká 104. Na nedostatky, ktoré Dvor audítorov uviedol vo výročnej správe za rok 2000, Komisia odpovedala, že väčšina z nich súvisí s rizikami, ktoré sú inherentné pre decentralizovaný program, akým je aj Leader, a že "Komisia a členské štáty si uvedomujú tieto riziká, keď monitorujú programy a kontrolujú, či sa pri ich realizácii dodržiava zásada riadneho finančného hospodárenia". 105. Komisia kontroluje dodržiavanie nariadení a môže navrhnúť finančné korekcie. Kontroly v období programu Leader+ zahŕňali programy v Portugalsku a Francúzsku v roku 2005. Oddelenia Komisie zistili, že neexistovali žiadne oficiálne kritériá výberu projektov; že postupy pre konflikt záujmov neboli primerané; že MAS prijali rozhodnutia bez "dvojitého kvóra"; a že MAS nemali postupy na kontrolu primeranosti navrhovaných projektových nákladov. Oddelenia Komisie vyjadrili príslušným členským štátom odporučenia, finančné korekcie však nepovažovali za vhodné [32]. Oddelenia Komisie taktiež skontrolovali súlad spätne datovaných grantov a výšku grantov s nariadeniami, ale otázky v súvislosti s mŕtvou váhou alebo efektívnosťou neboli položené. 106. Hoci kontroly Komisie potvrdili riziká uvedené vo výročnej správe za rok 2000 (a v tomto audite), nie sú základom pre určenie rozsahu a dosahu týchto rizík v príslušných členských štátoch alebo v celej EÚ [33]. 107. Kontroly operácií MAS, ktoré vykonávali členské štáty (zahŕňali aspoň 5 % výdavkov programu Leader+), boli príležitosťou skontrolovať a podať správu o výskyte týchto rizík pre riadne finančné hospodárenie. Avšak až na niekoľko výnimiek v niektorých členských štátoch sa tieto kontroly netýkali spravodlivosti a transparentnosti postupov MAS na výber projektov, primeranosti a dokumentovania hodnotenia projektových návrhov, záznamov z hlasovania či správneho fungovania politiky konfliktu záujmov. 108. Členské štáty nepoužívali svoje systémy riadenia alebo výročné správy MAS o realizácii programu na monitorovanie spravodlivosti a transparentnosti procesu rozhodovania MAS, podielu grantov udelených členom MAS, efektívnosti udelených grantov alebo efektívnosti procesov a prevádzkových nákladov MAS. Vo Francúzsku riadiaci orgán monitoroval činnosti MAS prostredníctvom pozorovania zasadnutí MAS, avšak zjavne prehliadal praktiky, ako predkladanie vlastných projektov členmi MAS, retrospektívne granty na projekty a zvýšenie grantov, aby sa vyčerpal rozpočet (príklady pozri v bode 55). 109. Informácie, ktoré sú dostupné z prieskumu navrhovateľov projektov, ktoré uskutočnili MAS, poukazujú na mŕtvu váhu a významné riziká [34]. Hodnotenia na úrovni EÚ neobsahovali žiadne informácie o mŕtvej váhe alebo retrospektívnych grantoch [35]. 110. Podobne pri spravodlivosti a transparentnosti postupov MAS z hodnotení vyplýva, že sú napríklad problémy s objektívnosťou výberu projektov, neobsahujú však žiadne informácie o rozsahu alebo dosahu týchto nedostatkov (pozri rámček č. 19). RÁMČEK Č. 19 VÝŇATOK ZO ZHRNUTIA SPRÁV HODNOTENIA PROGRAMU LEADER+ V POLOVICI OBDOBIA "Nevyrovnané partnerstvá alebo nevyrovnané sily v MAS môžu viesť k výberu neprimeraného súboru projektov, často v prospech inštitúcie patriacej do verejného sektora. Zloženie MAS je často nevyrovnané a inštitucionálny sektor dominuje." "Informácie v správach [z hodnotenia] a v štúdiách sa zvyčajne zameriavali na záležitosti ako byrokracia, vzťah medzi riadiacim orgánom a MAS, financovanie a nedostatočná autonómia na úrovni MAS. Podstatnejšie problémy riadenia, napr. štruktúry, systémy riadenia, plánovanie a kontrola na úrovni MAS sa v týchto správach nezdôrazňovali. Odpovede na otázku sa taktiež vôbec nevzťahujú na úlohu [rozhodovacích výborov] v riadení programu." 111. Ako je uvedené v bodoch 64 až 71, informácie o prevádzkových nákladoch na program Leader neboli porovnateľné, neboli spoľahlivé a predovšetkým neboli úplné, pretože mnohé funkcie vykonávali v niektorých členských štátoch riadiace orgány. V hodnoteniach sa poukazovalo na "prílišnú byrokraciu" programu Leader+ [36], náklady však posúdené neboli. V dôsledku toho nemožno určiť efektívnosť prístupu Leader. MONITOROVANIE A HODNOTENIE V OBDOBÍ 2007 – 2013 112. Komisia a členské štáty by mali získať ponaučenia z troch predchádzajúcich programovacích období programu Leader a mali by zabezpečiť, aby bolo zavedené efektívne a účinné monitorovanie a hodnotenie prístupu Leader v období 2007 – 2013. Realizácia osi 4 začala bez zavedenia príslušných systémov monitorovania a hodnotenia 113. V súhrnnej správe v polovici obdobia programu Leader+ sa výrazne odporúča, aby sa zlepšili systémy monitorovania a hodnotenia a aby boli zavedené na začiatku programovacieho obdobia 2007 – 2013 [37]. Komisia zaviedla spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie programov rozvoja vidieka. Tým sa stanovili niektoré konkrétne otázky hodnotenia pridanej hodnoty programu Leader, zlepšenia v správe a účinnosti, ale obmedzili sa ukazovatele monitorovania, ktoré sú špecifické pre program Leader, na počet MAS a počet obyvateľov v oblastiach programu Leader, ktoré Komisia považuje za východiskový ukazovateľ merania cieľa správy. Spoločný rámec pre monitorovanie a hodnotenie umožnil riadiacim orgánom vypracovať ďalšie ukazovatele, ale ani jeden z kontrolovaných riadiacich orgánov ich pre Leader nevypracoval. Okrem toho ani jedna z kontrolovaných MAS alebo riadiacich orgánov neprijali opatrenia na zhromažďovanie a predkladanie potrebných informácií týkajúcich sa nákladov, rizík, účinnosti a pridanej hodnoty prístupu Leader. 114. Koncom roka 2009 Komisia v rámci Európskej hodnotiacej siete pre rozvoj vidieka zriadila tematickú pracovnú skupinu pre program Leader, aby zvážila ťažkosti, ktorým čelia členské štáty, vrátane obavy, že ukazovatele spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie a hospodárske merania nezachytia účinky programu Leader primerane; významné metodické výzvy vzhľadom na miestny charakter programu Leader; veľké metodické výzvy pri hodnotení riadenia, účasti a kapacity vidieckych spoločností a problémy s poskytnutím základnej štatistiky na hodnotenie prínosov programu Leader. V polovici roku 2010 táto skupina vydala návrh pracovného dokumentu, ktorý zachytáva dosah programu Leader. Práca tejto skupiny však prišla príliš neskoro pre hodnotenia v polovici obdobia (ktoré sa musia ukončiť v roku 2010) a možnosti na hodnotenie osi 4 budú obmedzené, pretože relevantné informácie sa nezhromažďujú alebo nepredkladajú na úrovni MAS (pozri bod 113). ZÁVERY A ODPORÚČANIA MAS REALIZOVALI PRÍSTUP LEADER TAKÝM SPÔSOBOM, KTORÝ OBMEDZOVAL POTENCIÁLNU PRIDANÚ HODNOTU Z HĽADISKA "CHARAKTERISTÍK PRÍSTUPU LEADER", HOCI DVOR AUDÍTOROV ZISTIL PRÍKLADY DOBRÝCH POSTUPOV 115. Kontrolované MAS zrealizovali približne 1000 projektov v období programu Leader+, ktoré priniesli úžitok miestnym podnikom a príslušným komunitám. Leader však nie je len o tom: mal by dosiahnuť pridanú hodnotu v porovnaní s tradičnými programami prostredníctvom špecifického prístupu. Ak sa hlavné charakteristiky prístupu Leader nedodržiavajú úplne, nemožno dosiahnuť potenciálnu pridanú hodnotu tohto prístupu. 116. Prístup zdola nahor bol obmedzený v MAS, ktoré udelili väčšinu grantov svojim vlastným členským organizáciám; potenciálna pridaná hodnota partnerstva nebola dosiahnutá v MAS, v ktorých bol proces rozhodovania ovládaný miestnymi orgánmi; málo MAS preukázalo v ich stratégiách alebo projektoch inovatívnosť alebo interakciu medzi rôznymi sektormi. Napriek tomu bolo niekoľko príkladov MAS, ktoré skutočne zapojili miestnu komunitu a začali úspešné miestne projekty prostredníctvom ich "oživovacích" činností. 117. Miestne stratégie by mali byť stredobodom prístupu Leader, mali by byť odôvodnením existencie partnerstiev a prísľubom pridanej hodnoty prostredníctvom miestnych riešení prispôsobených na dosiahnutie cieľov miestneho rozvoja vidieka. V skutočnosti boli stratégie takmer irelevantné a v podstate slúžili len ako žiadosť o financovanie adresovanú riadiacemu orgánu. Ani jedna MAS nemonitorovala ani nepodávala správy o svojej výkonnosti pri dosahovaní cieľov stratégie. MAS NEZOHĽADŇOVALI NÁLEŽITE POTREBU SPRAVODLIVÝCH A TRANSPARENTNÝCH POSTUPOV ALEBO EFEKTÍVNOSTI 118. MAS nezobrali dostatočne vážne potrebu transparentnosti, dokumentovania hodnotení projektov, rozhodnutí o výbere a postupov na predídenie všetkých rizík priameho či nepriameho konfliktu záujmov. To nielen zvyšuje riziko, že rozhodnutia o grantoch budú prijaté bez ohľadu na efektívnosť, ale aj ohrozuje dobré meno EÚ. Postupy zaznamenané v niektorých MAS, napr. rozhodnutia o grante prijaté niekoľkým ľuďmi v prospech ich vlastných organizácií, skôr poškodia miestnu samosprávu, ako jej pomôžu. 119. MAS nezohľadňovali efektívnosť, najmä pri udeľovaní grantov na projekty, ktoré už prebiehali alebo boli dokonca dokončené pred prijatím rozhodnutia o grante. V niektorých prípadoch sa zdá, že ich cieľom bolo vyčerpať čo najvyššiu sumu, a nie dosiahnuť najlepšie možné výsledky. 120. Ďalšia realizačná vrstva prináša značné dodatočné náklady na realizáciu programu Leader: až jednu tretinu rozpočtu MAS navyše k nákladom riadiacich orgánov a platobných agentúr na spracovanie, monitorovanie a kontrolu. Nepružné postupy – aj pri veľmi malých projektoch – a oneskorenia znižovali efektívnosť, hoci vo veľkej miere boli spôsobené požiadavkami členských štátov. KOMISIA A ČLENSKÉ ŠTÁTY NEBOLI DOSTATOČNE NÁROČNÉ A PODIEĽAJÚ SA SPOLU S MAS NA ZODPOVEDNOSTI ZA ZNÍŽENÚ POTENCIÁLNU PRIDANÚ HODNOTU PRÍSTUPU LEADER. NEPRIJALI DOSTATOČNÉ OPATRENIA NA ZNÍŽENIE NÁKLADOV A RIZÍK 121. MAS nesú hlavnú zodpovednosť za dosiahnutie pridanej hodnoty programu Leader a za riadne finančné hospodárenie, ale riziká sú dobre známe. Komisia a členské štáty zdieľajú zodpovednosť za dohľad nad výkonnosťou MAS a zabezpečenie, že dodržiavajú prístup Leader a dôsledne dosahujú najvyššie štandardy riadneho finančného hospodárenia. Slabá výkonnosť by sa v tomto kontexte nemala tolerovať, a to ani v členských štátoch, ktoré realizujú Leader po prvýkrát, pretože sa mali získať ponaučenia z predchádzajúcich programovacích období. 122. Po desiatich rokoch od predchádzajúceho auditu Dvora audítorov programu Leader pretrvávajú tie isté závažné nedostatky. Komisia odpovedala na pripomienky vo výročnej správe Dvora audítorov za rok 2000 podporou, usmerneniami a odporúčaniami pre členské štáty, ktoré však neboli účinné. ODPORÚČANIE Č. 1 Vzhľadom na pretrvávajúce nedostatky by Komisia mala zabezpečiť, aby boli právne predpisy dostatočne jasné, aké sú konkrétne požiadavky na program Leader. Niekoľko jednoduchých požiadaviek na úrovni EÚ môže nahradiť rôzne operačné pravidlá na úrovni programu, zjednodušiť postupy, zlepšiť dôslednosť a stanoviť jasné štandardy kontroly v týchto oblastiach: a) vyradenie projektov, ktoré začali pred rozhodnutím o grante s cieľom eliminovať hlavné riziko neefektívnosti (mŕtvej váhy); b) výber projektov MAS by mal byť založený na zdokumentovaných hodnoteniach, ktoré preukazujú správnosť a spravodlivosť rozhodnutí na základe jednotných a relevantných kritérií; c) pravidlá, ktoré zabezpečia, že miestne orgány nedominujú partnerstvám na zasadnutiach o výbere projektov. Okrem toho by členské štáty mali zabezpečiť zavedenie účinných postupov v súvislosti s nedostatkami uvedenými v tejto správe a dohľad nad správnym uplatňovaním týchto postupov. 123. Komisia a členské štáty tolerovali, že MAS nemajú účinné postupy na predídenie konfliktu záujmov. Uvedené nedostatky poukazujú na riziko, že členovia MAS mohli priamo alebo nepriamo ovplyvniť rozhodnutia takým spôsobom, ktorý viedol k neúčinnému alebo neefektívnemu využitiu rozpočtu EÚ. ODPORÚČANIE Č. 2 V nariadení o rozpočtových pravidlách sa zakazuje akákoľvek činnosť, ktorá by viedla ku konfliktu záujmov. Vzhľadom na to by Komisia a členské štáty mali zabezpečiť zavedenie účinných opatrení a kontrolovať ich správne uplatňovanie. Členovia hodnotiacich alebo rozhodovacích výborov MAS s akýmkoľvek osobným, politickým, profesionálnym alebo obchodným záujmom na návrhu projektu by mali uskutočniť písomné vyhlásenie o záujme. Nemali by sa zúčastniť diskusie, hodnotenia a rozhodovania o projekte a táto skutočnosť by sa mala oznámiť riadiacemu orgánu v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách. 124. Základom prístupu Leader je stanovenie miestnych riešení miestnych problémov zdola nahor, avšak až na jednu výnimku všetky kontrolované riadiace orgány nastolili pre obdobie 2007 – 2013 de facto systém zhora nadol. Tieto riadiace orgány požadujú, aby MAS realizovali spoločné opatrenia programu rozvoja vidieka v rozpore s usmerneniami Komisie. Vďaka tomu možno Leader jednoduchšie kontrolovať, obmedzuje to však rozsah inovatívnosti miestnych stratégií, a tým znižuje potenciálnu pridanú hodnotu, ktorá odôvodňuje prístup Leader [38]. ODPORÚČANIE Č. 3 Komisia by mala s členskými štátmi prehodnotiť, či súčasné opatrenia obmedzujú schopnosť MAS navrhnúť a realizovať inovatívne, viacsektorové, miestne stratégie na dosiahnutie cieľov osí 1 – 3 politiky rozvoja vidieka. Členské štáty by podľa potreby mali zmeniť a doplniť svoje pravidlá, aby MAS umožnili vypracovať miestne riešenia, ktoré nezodpovedajú opatreniam programu rozvoja vidieka. 125. Pri zdieľanom hospodárení nie je úlohou Komisie schvaľovať všetky podrobnosti štátnych a regionálnych vykonávacích pravidiel, avšak pred schválením programov na obdobie 2007 – 2013 Komisia mala zabezpečiť, že boli zavedené hlavné zložky úspechu prístupu Leader (pozri nižšie). Členské štáty vybrali MAS so slabými stratégiami. V dôsledku toho sa rozpočet EÚ na obdobie 2007 – 2013 čerpá menej efektívne, menej účinne a s menšou potenciálnou pridanou hodnotou, ako by bolo možné dosiahnuť. ODPORÚČANIE Č. 4 Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty kontrolovali stratégie MAS na obdobie 2007 – 2013 a vyžadovali od MAS stanovenie merateľných cieľov špecifických pre ich miestnu oblasť, ktoré sa programom Leader môžu dosiahnuť vo zvyšnom období. Členské štáty by potom mali vyžadovať, aby MAS zodpovedali za dosiahnutie cieľov ich miestnych stratégií, za dosiahnutie pridanej hodnoty prístupom Leader, za efektívnosť grantových výdavkov a prevádzkových nákladov. Členské štáty by mali ďalej zvážiť, či by táto zvýšená zodpovednosť za riadne finančné hospodárenie umožnila zefektívniť súčasné riadenie, dohľad a systémy kontroly a znížiť potrebu kontrolovať súlad s podmienkami oprávnenosti na opatrenia. ODPORÚČANIE Č. 5 Vzhľadom na jej zodpovednosť za riadne finančné hospodárenie s rozpočtom EÚ by Komisia mala dostatočne podrobne kontrolovať špecifické zložky budúcich programov, ktoré sú základom pridanej hodnoty, účinnosti a efektívnosti prístupu Leader. Členské štáty by v budúcnosti mali zabezpečiť, aby MAS napravili všetky nedostatky zistené vo výberovom procese, aby mali MAS najkvalitnejšie stratégie a realizačné plány. KOMISIA A ČLENSKÉ ŠTÁTY NEDOKÁŽU PREUKÁZAŤ PRIDANÚ HODNOTU DOSIAHNUTÚ REALIZÁCIOU PRÍSTUPU LEADER A NEHODNOTILI DODATOČNÉ NÁKLADY A PRÍSLUŠNÉ RIZIKÁ 126. Z rozpočtu EÚ sa prispelo na program Leader+ viac než 2 mld. EUR a na obdobie 2007 – 2013 sa plánuje viac než 5 mld. EUR. Komisia zatiaľ nepreukázala účinnosť alebo efektívnosť výdavkov, pridanú hodnotu dosiahnutú prístupom Leader, rozsah, v akom sa známe riziká realizovali, či skutočné náklady na realizáciu. Členské štáty nezhromažďovali a nepotvrdzovali potrebné informácie, takže na hodnotenia neexistujú dostatočné dôkazy. Tento audit poukázal na to, že pridanú hodnotu a riadne finančné hospodárenie programu Leader nemožno považovať za samozrejmé. ODPORÚČANIE Č. 6 Komisia by mala naliehavo prijať opatrenia, aby mohla zodpovedať za pridanú hodnotu a riadne finančné hospodárenie programu Leader. Monitorovanie by sa malo zamerať skôr na ukazovatele pridanej hodnoty prístupu Leader, efektívnosť a účinnosť, než na realizáciu programu. Údaje by sa mali overovať pri zdroji aspoň na základe vzorky. Vzhľadom na rozsah a charakter programu Leader a na ťažkosti, ktoré sa doteraz vyskytli pri získavaní relevantných, porovnateľných a spoľahlivých údajov, by Komisia mala zvážiť efektívnejšie a účinnejšie prístupy, napr. podrobne monitorovať štatisticky platné vzorky MAS prostredníctvom ukazovateľov, kontrol a štruktúrovaných prípadových štúdií s náležitým overením údajov nezávislým hodnotiteľom. Komisia by mala koordinovať členské štáty a zabezpečiť, aby systémy dohľadu a kontroly poskytovali istotu o spravodlivosti a transparentnosti postupov; porovnateľné údaje o nákladoch; a dopĺňať monitorovanie účinnosti a efektívnosti. Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Michel CRETIN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 21. júla 2010. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA predseda [1] Granty spolufinancuje EÚ a verejné orgány príslušného členského štátu. Vo väčšine prípadov je grant udelený len na časť celkových nákladov na projekt: príjemca sa tiež musí na nich podieľať. Prevádzkové náklady MAS sú taktiež spolufinancované EÚ a vnútroštátnymi alebo regionálnymi orgánmi. [2] Vidiecke komunity do 150000 obyvateľov. [3] Nové členské štáty mohli realizovať podobné opatrenie v ich operačných programoch rozvoja vidieka v rokoch 2004 – 2006. [4] Nariadenie Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 21.10.2005, s. 1). [5] Os 4 (Leader) predstavuje od 5 % do 11 % plánovaných výdavkov na programy rozvoja vidieka v členských štátoch EÚ-15 a minimálne 2,5 % v programoch nových členských štátov. [6] Pri prístupe "zhora nadol" vnútroštátne alebo regionálne orgány určujú výdavkové opatrenia a kritériá výberu projektov a ich zamestnanci hodnotia návrhy projektov a rozhodujú o udelení grantov. Niektoré úlohy vnútroštátnych alebo regionálnych systémov pomoci môžu vykonávať zamestnanci miestnych úradov. [7] "Hlavná myšlienka prístupu Leader je, že … stratégie rozvoja sú efektívnejšie a účinnejšie, ak o nich rozhodujú a ak ich realizujú miestni aktéri na miestnej úrovni", Informačný leták Európskej komisie: "Prístup Leader". [8] "Budovanie kapacít a zmocnenie miestneho obyvateľstva dosiahnuté programom Leader by malo byť vnímané ako vytváranie pridanej hodnoty pre vidiecku komunitu." Odpoveď Komisie na výročnú správu za rok 2000. [9] Výročná správa za rozpočtový rok 2000, body 3.96 až 3.112 (Ú. v. ES C 359, 15.12.2001). [10] Ďalej rozvedené v bodoch 72 až 77 a 104 až 106. [11] MAS v Poľsku realizovali prechodné programy Leader+, ktoré neboli porovnateľné s ostatnými členskými štátmi. [12] Konkrétne, oznámenie Komisie členským štátom zo 14. apríla 2000 o usmerneniach pre iniciatívu Spoločenstva pre rozvoj vidieka (Leader+) (Ú. v. ES C 139, 18.5.2000, s. 5) a články 61 – 65 nariadenia (ES) č. 1698/2005. [1001] Vrátane štátneho alebo regionálneho spolufinancovania [1002] Indikatívne rozpočty. [13] V Grécku štátne predpisy neumožňovali túto pomoc od chvíle, kedy bola oficiálne uverejnená výzva na predloženie projektových návrhov. Navrhovatelia projektov, s ktorými sa uskutočnili rozhovory, vyplatili konzultantom za vypracovanie žiadostí o grant od 1200 do 3500 EUR. [14] Vrátane organizácií, v ktorých mali členovia MAS priamy podiel. Údaje za Aragónsko neobsahujú granty jednotlivým malým podnikom, v ktorých bol navrhovateľ projektu členom MAS. Politika členstva MAS podporuje zapojenie komunity, takže neobmedzuje možnosti zapojenia sa (pozri bod 19). [15] Článok 62 nariadenia (ES) č. 1698/2005. MAS zastupuje partnerov z rozličných miestnych socio-ekonomických odvetví na dotknutom území. Na úrovni rozhodovania musia hospodárski a sociálni partneri, ako aj zástupcovia občianskej spoločnosti, ako napríklad poľnohospodári, vidiecke ženy, mladí ľudia a ich združenia tvoriť aspoň 50 % miestneho partnerstva. [16] MAS v Bavorsku tiež schválila návrhy projektov za účasti len niekoľkých členov (pozri rámček č. 14). [17] To v menšom rozsahu platí aj pre Írsko. [18] Napríklad po výzve na predloženie návrhov na projekty turistického ubytovania MAS v Grécku schválila granty na projekty, ktoré prekročili cieľový počet nových turistických izieb o 20 %. Vzhľadom na vysoký dopyt MAS uverejnila ďalšiu výzvu na predloženie návrhov projektov turistického ubytovania. [19] Čiastočnou výnimkou je MAS v Bavorsku, ktorá zorganizovala pracovný seminár s cieľom posúdiť, či sa dosiahli ciele stratégie Leader+. [20] Posudzovanie návrhov projektov MAS je rozobraté v bode 58. [21] V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že rozpočet EÚ sa čerpá v súlade so zásadou efektívnosti, ktorá sa definuje ako najlepší vzťah medzi využívanými zdrojmi a dosiahnutými výsledkami. [22] Okrem grantov podnikom, pri ktorých sa uplatňujú pravidlá štátnej pomoci EÚ. [23] Vrátane štátneho spolufinancovania. [24] Prínosom tohto postupu je jednoduchosť a transparentnosť, avšak nemusí to viesť k najefektívnejšiemu využitiu rozpočtu EÚ. [25] Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1), článok 52:1.Všetkým účastníkom finančných operácií sa zakazuje prijímať akékoľvek opatrenia na plnenie rozpočtu, ktoré môžu dostať ich vlastné záujmy do konfliktu so záujmami Spoločenstiev. Keby k takému prípadu došlo, príslušný účastník sa musí zdržať týchto opatrení a postúpiť záležitosť príslušnému orgánu.2.Ku konfliktu záujmov príde vtedy, keď je ohrozený nestranný a objektívny výkon funkcií účastníka pri plnení rozpočtu alebo vnútorného audítora z dôvodov, medzi ktoré patrí rodinný život, citový život, politická spriaznenosť alebo spriaznenosť na základe štátnej príslušnosti, ekonomický záujem alebo akýkoľvek iný záujem zdieľaný s príjemcom. [26] V nariadení sa definuje ako štúdie o miestnej oblasti, informačné a propagačné podujatia atď. [27] V niektorých členských štátoch za tieto postupy zodpovedajú štátne a regionálne orgány, čo taktiež prispieva k dĺžke tohto času. [28] Výnimkou boli riadiace orgány v Nemecku a Aragónsku. [29] V príručke na implementáciu osi 4, ktorú vydala Komisia, sa uvádza, že je dôležité, aby operácie, ktoré nezodpovedajú opatreniam programu rozvoja vidieka, mohli byť podporované, aby sa udržal inovatívny charakter programu Leader. [30] MAS v Írsku, Portugalsku a Poľsku mohli realizovať len opatrenia osi 3 (plus opatrenie "malých projektov" v Poľsku). MAS v Grécku mohli okrem toho realizovať jedno opatrenie z osi 1. MAS v Aragónsku a Toskánsku mohli realizovať dve opatrenia z osi 1. MAS v Castilla la Mancha a Maďarsku mohli realizovať všetky opatrenia PRV. [31] Výnimkou bolo Toskánsko, ktoré body neprideľovalo. [32] Účinnosť týchto odporúčaní je spochybnená výsledkami pripomienok, ktoré má Dvor audítorov voči týmto členským štátom, ktoré poukázali na to, že nedostatky pretrvávali aj v roku 2009. [33] Je potrebné poznamenať, že to nie je cieľom kontrol Komisie. [34] Napríklad prieskumom navrhovateľov projektov, ktorý uskutočnila MAS vo Francúzsku (Pays de la Loire), sa zistilo, že 71 % by projekt zrealizovalo aj bez grantu z programu Leader. [35] Komisia požiadala zmluvného dodávateľa, ktorý mal vypracovať konečné hodnotenie programu Leader+, aby posúdil výskyt mŕtvej váhy, avšak v priebehu Leader+ sa táto záležitosť nemonitorovala ani k nej neboli zhromažďované údaje. [36] Súhrnné hodnotenie programu Leader+: "v hodnotiacich správach v polovici obdobia sa opakovane uvádza: i) prílišná byrokracia; ii) ťažké vzťahy medzi riadiacim orgánom a ostatnými zúčastnenými orgánmi na jednej strane a medzi MAS a navrhovateľmi projektov na druhej strane; iii) problémy so získaním spolufinancovania; iv) oneskorenia vo financovaní; v) nedostatočná autonómia MAS. Dôsledkom týchto nedostatkov bola strata efektívnosti riadenia. Prílišná byrokracia spôsobujúca oneskorenia vo financovaní projektov sa považuje za hlavný problém riadenia, ktorý znižuje dosah a v skutočnosti odpútava pozornosť od iných, atraktívnych charakteristík programu Leader+". [37] [V programe Leader+] nebolo hodnotenie programu súčasťou fázy návrhu programu a základné prvky hodnotenia, napr. východiskové údaje neboli dostatočne zvážené. Odporúčanie: "Pre miestne akčné skupiny by sa mal navrhnúť a do programu zaviesť mix externého hodnotenia a napomáhaného samohodnotenia". [38] Dôležitosť tohto je zdôraznená definíciou prístupu Leader v informačnom letáku Komisie: "spôsob zmobilizovania a dosiahnutia rozvoja vidieka v miestnych komunitách namiesto pevne stanovených opatrení, ktoré sa majú zrealizovať". -------------------------------------------------- PRÍLOHA ZOZNAM KONTROLOVANÝCH PROJEKTOV [1] (EUR) | Opis projektu | Typ navrhovateľa | Celkové oprávnené náklady | Grant z programu Leader [2] | DE-BY Výstavba jazera na plávanie | Miestny verejný sektor | 2063969 | 1031984 | Zakúpenie železničnej lokomotívy | Súkromný sektor | 396403 | 74325 | Zakúpenie náradia na zber a spracovanie ovocia | Združenie | 30293 | 3787 | DE-MV Reštaurovanie kostola vrátane turistických zariadení | Cirkevné orgány | 165016 | 111386 | Vypracovanie konceptu technického múzea | Združenie | 131498 | 88106 | Rezidenčný dom starostlivosti o pacientov postihnutých demenciou | Združenie | 1063000 | 154000 | Konzultačná štúdia: koordinácia výletov na osobných lodiach | Miestny verejný sektor | 11265 | 5914 | IE Verejné osvetlenie na parkovisku v dedine | Združenie | 6959 | 3476 | Realizačná štúdia a internetová stránka projektu rozvoja mesta | Združenie | 17969 | 14375 | Zariadenie na spracovanie mäsa | Súkromný sektor | 34485 | 14250 | Výstavba chodníka pozdĺž rieky | Združenie | 40937 | 31377 | EL Výstavba a zariadenie hostinca | Súkromný sektor | 414712 | 228091 | Oprava vydláždenia ciest v centre mesta | Miestny verejný sektor | 210942 | 210942 | Výstavba a zariadenie liehovaru | Súkromný sektor | 254154 | 127077 | Výstavba a zariadenie reštaurácie | Súkromný sektor | 367421 | 202081 | Výstavba a zariadenie vinárskeho závodu | Súkromný sektor | 387480 | 193740 | Výstavba a zariadenie hostinca | Súkromný sektor | 334436 | 181799 | Výstavba nových priestorov pre pracovnú dielňu s kovmi | Súkromný sektor | 202087 | 111147 | ES-A Zakúpenie zariadenia pre detské škôlky (I) | Združenie | 29910 | 14955 | Zakúpenie zariadenia pre detské škôlky (II) | Združenie | 39000 | 19500 | Zariadenie pre čističku odpadových vôd | Súkromný sektor | 369000 | 30050 | Reštaurovanie domov na účely vidieckeho cestovného ruchu | Súkromný sektor | 222597 | 30051 | Zariadenie pre informačné centrum o vodách | MAS | 180000 | 60000 | Výstavba podzemného hotela | Súkromný sektor | 277187 | 30051 | Zakúpenie zariadenia pre ekologickú pekáreň | Súkromný sektor | 189599 | 25596 | ES-CM Zariadenia na spracovanie olivového oleja | Súkromný sektor | 78993 | 28437 | Výstavba vidieckeho hotela | Súkromný sektor | 617026 | 98130 | Renovácia dedinského námestia | Miestny verejný sektor | 30450 | 8583 | Modernizácia obecného ihriska | Miestny verejný sektor | 36096 | 26532 | Rozšírenie potravinárskeho závodu | Súkromný sektor | 409179 | 69050 | Informačné tabule na turistických miestach | MAS | 254847 | 150254 | Výstavba vidieckeho ubytovania pre turistov | Súkromný sektor | 245061 | 40012 | FR (PL) Podujatie súčasnej hudby | Združenie | 59994 | 21997 | Mzdové náklady vedenia a zamestnancov divadla | Miestny verejný sektor | 219272 | 91950 | Vypracovanie dištančného kurzu v oblasti poľnohospodárstva | Združenie | 16070 | 7794 | Automatizácia a sieťové prepojenie knižničných záznamov | Miestny verejný sektor | 50312 | 25156 | Vylepšenie internetovej stránky kultúrneho združenia | Združenie | 4097 | 3277 | Modernizácie informačného systému miestnej spoločnosti | Súkromný sektor | 51227 | 7684 | FR (LR) Miestny administratívny informačný systém | Miestny verejný sektor | 80830 | 40415 | Reštaurovanie historickej budovy | Miestny verejný sektor | 393803 | 129360 | Turistický itinerár "Víno a more" | Miestny verejný sektor | 162014 | 81007 | Reštaurovanie a otvorenie arboréta pre širokú verejnosť | Univerzita |