OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Smerom k rozsiahlej a skutočnej hospodárskej a menovej únii Zavedenie nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti

1. Úvod

Súvislosti

Koncepcia Komisie pre rozsiahlu a skutočnú hospodársku a menovú úniu prijatá 28. novembra 2012[1] zahŕňala návrhy krátkodobých, strednodobých a dlhodobých opatrení na posilnenie spolupráce a integrácie vo finančnej, fiškálnej, hospodárskej aj politickej oblasti. Opatrenia, ktoré sa majú vykonať v krátkodobom horizonte na dobudovanie riadiaceho rámca pre koordináciu hospodárskych politík vo všeobecnosti a pre jednotnú menu konkrétne, zahŕňali „zmluvné dojednania“ v kombinácii s mechanizmom solidarity na podporu vnútroštátnych štrukturálnych reforiem zameraných na konkurencieschopnosť a rast. V prípade, že by sa tieto reformy nevykonali, ich účinky by mali presahovali aj do iných členských štátov. Zrealizovať by ich však musel dotknutý členský štát, a to vo výrazných ťažkostiach. Cieľom je pomôcť členským štátom, ktoré sa ocitnú v ťažkostiach, ktoré môžu mať vplyv na celú eurozónu, prijať prostredníctvom nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti predstavujúceho kombináciu zmluvného dojednania a mechanizmu finančnej podpory potrebné reformy skôr, než by boli schopné tak urobiť bez tejto pomoci. Na základe koncepcie Komisie a správy troch predsedov a prezidenta ECB o skutočnej hospodárskej a menovej únii[2] sa Európska rada na svojom zasadnutí v decembri 2012 dohodla na pláne dobudovania HMÚ. Až do zasadnutia Európskej rady v júni 2013 bude práca pokračovať v týchto oblastiach: koordinácia vnútroštátnych reforiem, sociálny rozmer HMÚ vrátane sociálneho dialógu, uskutočniteľnosť a spôsoby fungovania vzájomne dohodnutých zmlúv a mechanizmus solidarity[3]. V decembrovej správe troch predsedov a prezidenta ECB sa takisto samostatne riešia otázky zmluvných dojednaní a mechanizmu financovania solidarity.

Návrh Komisie

Nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti v zmysle návrhu Komisie zahŕňal koncepciu vzájomne dohodnutých zmlúv, ako aj mechanizmu solidarity. Súčinnosť týchto dvoch pilierov by zaručovala solidaritu vo forme finančnej pomoci na podporu posilnenej hospodárskej zodpovednosti a fiškálnej disciplíny, ktorých podmienky by boli jasne stanovené v zmluvných dojednaniach. Nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti by bol konkrétne založený na dvoch pilieroch:

· Zmluvné dojednania, v ktorých by sa stanovili kľúčové opatrenia, ktoré sa členský štát zaväzuje zaviesť, ako aj schválené časové harmonogramy. Tieto opatrenia by boli navrhnuté na realizáciu odporúčaní pre jednotlivé krajiny schválených ako súčasť európskeho semestra, a to najmä odporúčaní vyplývajúcich z postupu pri makroekonomickej nerovnováhe.

· Finančná podpora na realizáciu reforiem uvedených v zmluvných dojednaniach.

V tomto oznámení sa uvádzajú možnosti a otázky, ku ktorým sa zainteresované strany majú vyjadriť v súvislosti s rozsahom pôsobnosti nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti, oprávnenosťou členských štátov, spôsobom jeho financovania a spôsobom jeho začlenenia do celkového systému správy ekonomických záležitostí v eurozóne a EÚ. Cieľom oznámenia je vyriešiť tieto otázky ako súčasť diskusie o ďalších krokoch smerom k dobudovaniu HMÚ, ktorá práve prebieha medzi kľúčovými zainteresovanými stranami, najmä Európskym parlamentom, členskými štátmi a národnými parlamentmi.

2. Nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti: zmluvné dojednania a finančná podpora 2.1. Prečo vytvoriť nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti?

Vzájomná závislosť členských štátov zúčastnených na jednotnej mene znamená, že každý z nich má zásadný záujem o to, aby všetky ostatné štáty uplatňovali zdravú rozpočtovú a hospodársku politiku. Kríza ukázala, že nedostatok potrebných reforiem alebo povrchné opatrenia v jednom členskom štáte môžu mať negatívne účinky v iných členských štátoch. Ako súčasť novej správy ekonomických záležitostí v eurozóne a EÚ je potrebné zabezpečiť, aby sa zaviedli štrukturálne reformy nevyhnutné na odstránenie kľúčových nedostatkov v hospodárstve niektorých krajín a aby sa zaviedli skôr, než tomu bolo v nedávnom období. Podľa názoru Komisie je tento nástroj navrhnutý tak, aby uspokojoval špecifické potreby vyplývajúce z členstva v eurozóne. Vzájomná previazanosť v rámci zóny s jednotnou menou znamená potrebu včasných a cielených reforiem. Z tohto dôvodu je potrebné vytvoriť ďalší nástroj na presadzovanie a podporu reforiem, ktoré môžu mať pozitívny vplyv aj na iné štáty v prípade, že sa jednotlivé členské štáty ocitnú v ťažkostiach.

Ambicióznym a koordinovaným vykonávaním štrukturálnych reforiem v členských štátoch s prihliadnutím na rozmer eurozóny možno dosiahnuť lepší výsledok pre všetky tieto štáty a prispievať k udržateľnému rastu, zamestnanosti a sociálnej súdržnosti. Vysoká miera prispôsobivosti a konkurencieschopnosti by lepšie chránila všetky členské štáty pred dôsledkami hospodárskeho poklesu a zabránila by vzniku škodlivých makroekonomických nerovnováh a s nimi spojených hospodárskych a sociálnych nákladov.

Súčasný rámec EÚ pre hospodársky dohľad už poskytuje stimuly na realizáciu reforiem, napríklad stanovením spoločných cieľov, ktoré má dosiahnuť každý členský štát, pravidelným poskytovaním politických usmernení a dohľadu, využívaním vzájomného tlaku a výmenou najlepších postupov na vytvorenie prostredia priaznivého pre rozvoj konvergencie a konkurencieschopnosti, ako aj prostredníctvom priamejších opatrení, akými sú napríklad sankcie a makroekonomická podmienenosť.

Komisia vo svojej koncepcii vysvetlila, prečo považuje za potrebné rozšíriť existujúci rámec tak, aby zahŕňal používanie špecializovaného nástroja, ktorý by pomáhal členským štátom pri realizácii určitých kľúčových reforiem poskytovaním finančnej pomoci na sprievodné opatrenia zamerané na prekonanie prípadných sociálnych a politických ťažkostí spojených s vykonávaním týchto reforiem. Hoci sú takéto reformy v prvom rade v záujme členského štátu, ktorý ich vykonáva, sú aj v záujme širšej eurozóny a EÚ. Odolnejšie členské štáty pozitívne prispievajú k blahobytu svojich partnerov, pričom odklad nevyhnutných reforiem v dôsledku krátkodobých negatívnych vnútroštátnych vplyvov môže mať negatívne vedľajšie účinky na iných partnerov. Finančná podpora pre riadne vymedzený súbor reforiem by zohrávala obzvlášť dôležitú úlohu v prípadoch, keď nerovnováhy pretrvávajú aj napriek tomu, že dotknutý členský štát v plnej miere dodržal predchádzajúce odporúčanie, ktoré mu bolo určené.

Návrh nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti by musel zahŕňať záruky na zabránenie morálnemu hazardu vyplývajúcemu z predstavy, že príliš dlho odkladané reformy by boli odmenené. Členské štáty by tak mohli odkladať prijatie reforiem až dovtedy, kým by boli oprávnené na finančnú podporu. Rovnako by mohlo dôjsť k riziku umŕtvených strát, ktoré by mohli vzniknúť poskytovaním stimulov na reformy, ktoré by sa realizovali aj bez týchto stimulov. Tento nový mechanizmus finančnej podpory by sa mal použiť len na podporu rozsiahlych reforiem s potenciálnym vplyvom na iné členské štáty a eurozónu a EÚ ako celok. Za týchto okolností by pomohol realizovať reformy, ktoré by sa buď neuskutočnili za bežných okolností, alebo ktoré by sa nemohli uskutočniť v konkrétnom časovom období z dôvodu nákladov, ktoré by na ne realizujúci členský štát musel vynaložiť, alebo ktoré by sa uskutočnili až neskôr pri vyšších nákladoch, ktoré by vznikli členskému štátu a širšej eurozóne a EÚ.

2.2. Zmluvné dojednania

Pokrytie: možnosti účasti členských štátov

V zmysle návrhu Komisie by „zmluvné dojednanie“ v rámci nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti vychádzalo z existujúceho rámca EÚ pre dohľad. Prepojili by sa ním politické usmernenia vyplývajúce z odporúčaní pre jednotlivé krajiny v rámci európskeho semestra s vnútroštátnym procesom realizácie štrukturálnych reforiem.

Kľúčová otázka, ktorá sa má vyriešiť, znie: pre ktoré členské štáty by sa mal vytvoriť nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti? Nástroj by sa mohol vzťahovať na:

· všetky členské štáty eurozóny (s výnimkou štátov zapojených do programu makroekonomických úprav[4]),

· mali by sa nájsť aj spôsoby, ako umožniť členským štátom, ktoré nie sú súčasťou eurozóny, uzavrieť zmluvné dojednanie, a to najmä tým členským štátom, ktoré sa pripravujú na pristúpenie k jednotnej mene, aj s prihliadnutím na prípravnú fázu.

Ďalšia kľúčová otázka, ktorá sa má vyriešiť, znie: kedy by sa spustilo používanie nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti? Prípadné možnosti zahŕňajú:

· Používanie nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti by mali k dispozícii všetky zúčastnené členské štáty.

· Nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti by sa používal v prípade, že zúčastnený členský štát uplatňuje postup pri makroekonomickej nerovnováhe. Mala by byť účasť dobrovoľná alebo povinná?

· Používanie nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti by spustila Komisia výzvou adresovanou zúčastnenému členskému štátu.

Ktoré reformy by mal nástroj pokrývať?

Rôzne možnosti realizácie tohto nového nástroja závisia od zvoleného pokrytia. Napríklad:

· V prípade dobrovoľnej účasti: členské štáty by mohli predložiť plán súboru konkrétnych reforiem s jasne stanovenými lehotami, ktorý by vychádzal z príslušných odporúčaní pre jednotlivé krajiny[5]. Tento plán by bol ťažiskom zmluvného dojednania.

· Ak by sa nový nástroj uplatňoval na členské štáty eurozóny v rámci preventívnej časti postupu pri makroekonomickej nerovnováhe, navrhované reformy by zahŕňali odporúčania vydané v rámci postupu pri makroekonomickej nerovnováhe a najmä opatrenia na posilnenie konkurencieschopnosti a finančnej stability a na zlepšenie fungovania trhu práce, trhu výrobkov a trhu služieb, a tým aj schopnosti hospodárstva prispôsobiť sa.

· V prípade členských štátov eurozóny uplatňujúcich postup pri nadmernej nerovnováhe by s cieľom predísť prekrývajúcim sa nástrojom dohľadu zmluvné dojednanie nahradil (povinný) plán nápravných opatrení. V tomto prípade by nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti urýchlil odstraňovanie nerovnováh. Postupom na uzavretie plánu nápravných opatrení, ako aj na vytvorenie následného systému monitorovania vykonávania by bol postup vymedzený v nariadení (EÚ) č. 1176/2011 o prevencii a náprave makroekonomických nerovnováh.

Otázky na konzultáciu:

· Na ktoré členské štáty by sa mal nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti vzťahovať?

· V akej fáze by sa mal nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti spustiť?

· Aký druh reforiem by mal byť oprávnený na poskytnutie podpory v rámci nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti? Mala by sa stanoviť hraničná hodnota, pokiaľ ide o rozsah alebo význam reforiem, ktoré majú získať podporu? Súhlasíte s opísanými kategóriami? Ak áno, prečo? Ak nie, prečo?

· Navrhli by ste iné spôsoby vymedzenia reforiem, ktoré sa majú pokryť, podľa situácie rôznych členských štátov, na ktoré sa má nový nástroj vzťahovať?

Postup

V súlade s existujúcimi systémami monitorovania a dohľadu by reformné plány členských štátov posudzovala Komisia. Toto posúdenie by sa zameralo najmä na primeranosť navrhovaných opatrení, dodatočné reformné úsilie a rozsah, v akom tieto opatrenia odstraňujú hospodárske nedostatky zistené v príslušných odporúčaniach pre jednotlivé krajiny. Zameralo by sa aj na potenciálne vedľajšie účinky na iné členské štáty, ako aj na uskutočniteľnosť vykonávania, okrem iného aj vzhľadom na navrhované lehoty. Posudzovanie očakávaného vplyvu by mohlo prípadne zahŕňať vplyv na udržateľnosť verejných financií a ich sociálny dosah.

Komisia by sa na základe svojho posúdenia dohodla s členským štátom predkladajúcim návrh na podrobnostiach plánu pred tým, než by formálny návrh predložila Rade na schválenie zmluvného dojednania. Reformy, ktoré by získali podporu, by sa líšili podľa špecifickej situácie členského štátu predkladajúceho návrh. V niektorých prípadoch by mohlo ísť o krátkodobé reformy, v iných prípadoch by ich úplná realizácia mohla trvať niekoľko rokov.

Rada by (prípadne s určitými zmenami) schválila navrhované špecifické opatrenia spolu s dohodnutým časovým harmonogramom. Ak by členský štát predkladajúci návrh a Komisia nedospeli k dohode alebo ak by Rada s dojednaním nesúhlasila, nedošlo by k zmluvnému dojednaniu a teda ani k poskytnutiu finančnej podpory.

Komisia by každoročne monitorovala plnenie dojednania v rámci európskeho semestra, pričom členské štáty by podávali správy o pokroku svojich národných programov reforiem. Komisia by posudzovala pokrok pri realizácii reforiem a hodnotila by primeranosť schválených plánov reforiem vzhľadom na vývoj hospodárskej situácie a výzvy, ktorým čelí členský štát. V prípade potreby by Komisia aj členský štát mohli navrhnúť zmeny zmluvného dojednania, ktoré by viedli k novému procesu rokovaní.

Keďže by sa dalo očakávať, že opatrenia zahrnuté do zmluvných dojednaní budú obsahovať plány zásadných hospodárskych reforiem v zmysle predpokladaného postupu ex ante koordinácie, medzi oboma nástrojmi by malo existovať silné prepojenie. Z tohto dôvodu Komisia zároveň otvára konzultáciu o ex ante koordinácii zásadných reforiem hospodárskych politík.

Otázky na konzultáciu:

· Súhlasíte s tým, že o navrhovaných zmluvných dojednaniach by mala rokovať Komisia s dotknutým členským štátom?

· Súhlasíte s tým, že o týchto dojednaniach by mala rozhodnúť Komisia?

· Súhlasíte s tým, že právo navrhovať zmeny schválených zmluvných dojednaní by mala mať Komisia aj dotknutý členský štát? Za akých okolností?

· Súhlasíte s tým, že o zmluvných dojednaniach by sa mali podávať ročné správy v rámci európskeho semestra?

2.3. Demokratická legitimita a zodpovednosť

Jedným z hlavných cieľov vytvorenia nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti je podporiť členské štáty v niekedy náročnom procese vykonávania zásadných reforiem potrebných na riešenie nedostatkov zistených v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny. Zvýšená účasť EÚ na procese reforiem by si vyžadovala včasné a aktívne zapojenie národných parlamentov a iných relevantných zainteresovaných strán na vnútroštátnej úrovni.

Členské štáty by museli zaručiť svoje odhodlanie plniť zmluvné dohody zapojením svojich národných parlamentov, v ideálnom prípade ešte pred predložením plánov súboru konkrétnych reforiem. V každom prípade by sa národné parlamenty mali do procesu zapojiť pred tým, než zmluvné dojednania schváli Rada. V prípade potreby a v závislosti od konkrétnej povahy plánovaných reforiem by sa do procesu mali zapojiť aj iné zainteresované strany na vnútroštátnej úrovni, napríklad sociálni partneri. V prípade potreby a ak je to vhodné, do dialógu s národnými parlamentmi o uplatňovaní nástroja by sa zapojili aj zástupcovia Komisie.

Pri zabezpečovaní demokratickej legitimity a zodpovednosti na úrovni EÚ by sa mal do procesu plne zapojiť Európsky parlament. Vzhľadom na význam reformných opatrení, ktoré sa pravdepodobne zahrnú do nástroja konvergencie a konkurencieschopnosti s cieľom zabezpečiť riadne fungovanie HMÚ ako celku, by sa v prípade potreby do dialógu s Európskym parlamentom zapojili aj zástupcovia Komisie. Mohol by sa zabezpečiť aj dialóg so zástupcami Rady a členských štátov.

Otázky na konzultáciu:

· Ako by sa do rozhodovania o zmluvných dojednaniach mali zapojiť národné parlamenty?

· Ako by sa mali uskutočniť konzultácie s ďalšími zainteresovanými stranami na vnútroštátnej úrovni? S ktorými? V akej fáze procesu?

· Ako by sa do dialógu s národnými parlamentmi o zmluvných dojednaniach mali zapojiť zástupcovia Komisie?

· Ako by sa do dialógu s Európskym parlamentom o zmluvných dojednaniach mali zapojiť zástupcovia Rady a dotknutých členských štátov? V akej fáze procesu?

3. Finančná podpora na uľahčenie realizácie reforiem

Komisia sa vo svojej Koncepcii pre rozsiahlu a skutočnú hospodársku a menovú úniu domnieva, že na podporu realizácie štrukturálnych reforiem bude potrebné zabezpečiť finančnú podporu. Jednou z možností je, že na mechanizmus finančnej podpory by prispievali všetky zúčastnené členské štáty. V súvislosti s požiadavkou prispievať na nový mechanizmus Komisia takisto zvažuje rôzne možnosti: požiadavka by sa mohla uplatňovať na všetky zúčastnené členské štáty, na všetky členské štáty eurozóny bez ohľadu na to, či využívajú prostriedky z tohto mechanizmu, atď. Nehľadiac na zvolenú možnosť by mechanizmus mohol vychádzať buď zo špecializovaných príspevkov (napríklad na základe HND), alebo z výnosov z nových osobitných finančných zdrojov vyhradených na tento účel. Komisia počíta s tým, že mechanizmus by sa zahrnul do rozpočtu EÚ ako vonkajšie pripísané príjmy. To znamená, že by sa na ne nevzťahovali stropy stanovené v nariadení o VFR. Tento mechanizmus by bol definovaný v novom právnom akte, v ktorom by sa vymedzili potenciálni príjemcovia (napríklad len prispievajúce členské štáty) a schválili by sa výdavky. Komisia predpokladá, že rozsah mechanizmu by bol na začiatku obmedzený. Postupom času a s prihliadnutím na získané skúsenosti by sa mohol rozšíriť, ak sa osvedčí ako účinný a nákladovo efektívny prostriedok podpory reforiem. Po zavedení takéhoto mechanizmu je potrebné určiť spôsoby jeho fungovania. Možnosti zvažované Komisiou zahŕňajú vyplatenie jednorazovej platby, ktorá by sa pridelila na jednotlivé zmluvné dojednania, napríklad prostredníctvom rozpočtovej podpory. Stanovenie, používanie a vyplácanie príslušných súm by záviselo od prísnych podmienok stanovených v zmluvnom dojednaní. Podmienenosť by bola prepojená s realizáciou schválených reforiem, ale nie s dosiahnutím konkrétneho hospodárskeho výsledku týchto reforiem. Finančnou podporou by sa posilnil aj sociálny rozmer HMÚ. Finančné prostriedky poskytnuté členskými štátmi by sa mohli vynaložiť napríklad na modernizáciu systémov odbornej prípravy alebo zvýšenie účinnosti aktívnych politík trhu práce, ale nemohli by byť priamo prepojené s určeným počtom ľudí, ktorí by si našli pracovné miesto.

Nový finančný nástroj by musel byť v súlade s existujúcimi nástrojmi (akými sú napríklad štrukturálne fondy a najmä Európsky sociálny fond), musel by byť s nimi zlučiteľný a musel by ich dopĺňať. Pridanou hodnotou tohto finančného mechanizmu pri podpore takýchto opatrení by bolo poskytovanie cielenej, časovo obmedzenej a rýchlej pomoci. To zohráva kľúčovú úlohu v prípade makroekonomickej podmienenosti plánovanej v rámci štrukturálnych fondov na obdobie rokov 2014 – 2020.

S cieľom maximalizovať možný vplyv finančnej podpory Komisia zvažuje návrh, aby sa finančná podpora vyčlenila vopred v čase schválenia zmluvného dojednania a aby sa vyplácala v pravidelných splátkach alebo v splátkach inak prepojených so schváleným harmonogramom reforiem. Finančná podpora by bola podmienená úplnou a včasnou realizáciou reforiem stanovených v dojednaní. Komisia by mohla vydať varovania, ak by členský štát nespĺňal zmluvu, v ktorej by sa od členského štátu vyžadovala náprava nedostatkov vrátane nového harmonogramu. Ak sa táto požiadavka nesplní, vyplácanie finančnej podpory by sa pozastavilo. Prípady nesplnenia požiadaviek by sa ohlasovali v rámci ročného posúdenia Komisie a podľa ich závažnosti by sa následne mohlo pozastaviť uhrádzanie platieb. Podobné opatrenia by sa uplatňovali v prípadoch, keď sa zrušia už vykonané reformy alebo keď sa prijmú iné opatrenia, ktorými sa zruší účinok schválených reforiem.

Otázky na konzultáciu:

· Súhlasíte s tým, že nástroj konvergencie a konkurencieschopnosti potrebuje nový finančný nástroj?

· Súhlasíte s tým, že tento fond by sa mal pokryť z rozpočtu EÚ, ale nemali by sa naň vzťahovať stropy stanovené v rámci VFR, ako už bolo uvedené? Ak nie, aké riešenie by ste navrhli?

· Súhlasíte s tým, že finančný mechanizmus by sa mal financovať z priamych príspevkov členských štátov? Mali by povinne prispievať všetky členské štáty eurozóny?

· Súhlasili by ste s tým, že na financovanie mechanizmu by sa mala identifikovať určitá forma osobitných finančných zdrojov? Máte nejaké iné návrhy?

· Súhlasíte s tým, že možnosť využívať prostriedky fondu by mali mať len tie členské štáty, ktoré doň prispievajú?

· Súhlasíte s tým, že nesprávne vykonanie schválených reforiem by mohlo viesť k pozastaveniu uhrádzania platieb?

4. Ďalšie kroky

Na základe výsledkov ďalšej diskusie s Európskym parlamentom a Radou Komisia predloží návrh v priebehu roka 2013.

[1] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en.pdf.

[2] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134069.pdf.

[3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134353.pdf, bod 12.

[4] Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o posilnení hospodárskeho a rozpočtového dohľadu nad členskými štátmi, ktoré majú závažné ťažkosti v súvislosti s ich finančnou stabilitou v eurozóne alebo sú takýmito ťažkosťami ohrozené – http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0819:FIN:SK:PDF.

[5] Prijaté Radou v rámci európskeho semestra.