PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

týkajúce sa metód výpočtu a požiadaviek na podávanie správ podľa článku 7a smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/70/ES týkajúcej sa kvality benzínu a naftových palív

Sprievodný dokument

SMERNICA RADY ../.../EÚ,

ktorou sa stanovujú metódy výpočtu a požiadavky na podávanie správ podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/70/ES týkajúcej sa kvality benzínu a naftových palív

1. ÚVOD

V roku 2009 sa v smernici o kvalite palív[1] („FQD“) zaviedla povinnosť pre dodávateľov palív znížiť do roku 2020 intenzitu emisií skleníkových plynov („GHG“) v rámci životného cyklu zo všetkých palív používaných v cestnej premávke (a v necestných pojazdných strojoch) o 6 %. V rámci plnenia tejto povinnosti dodávatelia palív musia podávať správy a vykazovať emisie skleníkových plynov spojené s palivami, ktoré dodávajú. Metodika výpočtu intenzity emisií skleníkových plynov počas životného cyklu palív nebiologického pôvodu sa mala rozvíjať prostredníctvom komitológie[2]. Metodiku výpočtu intenzity emisií skleníkových plynov počas životného cyklu biopalív je už zahrnutá v smernici o kvalite palív.

V tejto súvislosti návrh[3] vykonávacieho opatrenia prerokoval výbor pre kvalitu palív s členskými štátmi v roku 2011 a 2012 a výsledkom hlasovania bolo „bez stanoviska“. V súlade s ustanoveniami rozhodnutia o komitológii je Komisia teraz povinná predložiť návrh Rade. Toto posúdenie vplyvu podporuje takýto návrh.

2. VYMEDZENIE PROBLÉMU

Podľa článku 7a smernice o kvalite palív majú dodávatelia palív každoročne podávať orgánom členských štátov správu o celkových objemoch každého druhu paliva alebo dodávanej energie s údajom o mieste ich nákupu a pôvodu, a o emisiách skleníkových plynov počas životného cyklu na jednotku energie. Cieľom mechanizmu podávania správ je zabezpečiť presnosť, pokiaľ ide o zníženie emisií skleníkových plynov, ktoré sa má dosiahnuť, ako aj údaje o skutočnej priemernej intenzite emisií skleníkových plynov z relevantných palív spotrebovaných v EÚ s cieľom aktualizovať emisie z porovnateľného fosílneho paliva, pomocou ktorých sa meria zníženie emisií skleníkových plynov z biopalív.

Je možný istý počet variácií pri vypracúvaní takejto metodiky, podľa toho, ktorá úroveň členenia sa používa (napríklad úroveň výrobkov, východiskových surovín alebo zásielok), a či sú povolené skutočné výpočty emisií skleníkových plynov a/alebo štandardné hodnoty. Možné metodiky v závislosti od svojej zložitosti prinášajú rôzne požiadavky na priemysel a v konečnom dôsledku vedú k rôznym cenovým signálom, ktoré ovplyvňujú konečný palivový mix a príslušné súvisiace opatrenia na zmiernenie.

Cieľom tohto hodnotenia vplyvu je posúdiť vhodnosť rôznych možností vypracovania takejto metodiky a ich environmentálnych, ekonomických a sociálnych vplyvov. Na podporu svojho posúdenia Komisia realizovala v roku 2012 externú štúdiu[4], ktorej predbežné výsledky boli predmetom diskusií so zainteresovanými stranami v decembri 2012 a v apríli 2013[5].

3. SUBSIDIARITA

Povinnosť dodávateľov do roku 2020 znížiť o 6 % intenzitu emisií skleníkových plynov počas životného cyklu palív vozidiel používaných v cestnej premávke (a necestných pojazdných strojov) bola zavedená prijatím smernice o kvalite palív.

4. POLITICKÉ CIELE

Vybraná metodika musí napĺňať všeobecný cieľ smernice o kvalite palív:

Zabezpečiť, aby sa intenzita emisií skleníkových plynov z palív používaných v cestnej doprave presne merala a aby sa znížila najmenej o 6 % v porovnaní s rokom 2010.

Musí sledovať špecifický cieľ:

Vytvoriť vhodnú metodiku pre dodávateľov palív umožňujúcu presne odhadnúť a oznámiť objemy, pôvod, miesto nákupu a emisie skleníkových plynov počas životného cyklu palív, ktoré dodávajú.

a operačné ciele:

Stanoviť metodiku pre dodávateľov palív na podávanie čo možno najpresnejších správ o emisiách skleníkových plynov počas životného cyklu, ktoré by zahŕňali všetky relevantné etapy vrátane ťažby, zmien v používaní pôdy, prepravy a distribúcie, spracovania a spaľovania, bez ohľadu na to, kde sa tieto emisie vyskytnú, z energie a palív iných ako biopalív, ktoré dodávajú.

Zabezpečiť, aby výsledkom metodiky bolo čo možno najpresnejšie porovnateľné fosílne palivo.

Zabezpečiť, aby metodika podávania správ bola čo najkonzistentnejšia s tou, ktorá sa už v právnych predpisoch stanovila pre biopalivá.

Zabezpečiť, aby takáto metodika umožňovala členským štátom overenie, či dodávatelia palív dosahujú súlad spôsobom, ktorý nevedie k neprimeranej úrovni administratívne zaťaženia dodávateľov a príslušných orgánov.

5. MOŽNOSTI POLITIKY

Možnosti politiky zvažované v posúdení vplyvu sú opísané v tejto tabuľke.

Možnosti/čiastkové možnosti || Opis:

A) Žiadna metodika || Nenavrhla by sa žiadna metodika, takže členské štáty by neboli schopné vykonávať smernicu o kvalite palív. Komisia takto nekoná; preto táto možnosť bola zamietnutá bez ďalšej analýzy.

B) Štandardné hodnoty skleníkových plynov podľa druhu paliva || Tento prístup predstavuje najjednoduchšiu oznamovaciu povinnosť. Vyžaduje prípravu priemerných štandardných hodnôt intenzity emisií skleníkových plynov pre štyri hlavné druhy palív spotrebúvané v EÚ (t. j. benzín, naftu/plynový olej, skvapalnený ropný plyn a stlačený zemný plyn). Nerozlišuje medzi dodávateľmi podľa východiskových surovín, ktoré sú zahrnuté do ich palivového mixu, pretože sú integrované v priemere EÚ (možnosť B1) alebo členského štátu (možnosť B2). Keďže možnosť B2 vedie k vytváraniu prekážok vnútorného trhu (na dodávateľov palív by sa uplatňovali rôzne požiadavky v závislosti od toho, do ktorého členského štátu sa palivo dodáva), čo je v rozpore s cieľom smernice o kvalite palív, táto možnosť bola zamietnutá a ďalej sa posudzovala len možnosť B1. MožnosťB1 uprednostňuje ropný priemysel (vrátane veľkých ropných spoločností, nezávislých spoločností a obchodníkov), niektoré krajiny vyvážajúce ropu a niektoré členské štáty.

C) Štandardné hodnoty skleníkových plynov podľa druhu surovín || V rámci tejto možnosti by sa intenzita emisií skleníkových plynov všetkých východiskových surovín používaných v EÚ vykazovala samostatne prostredníctvom priemerných štandardných hodnôt (t. j. benzínu a motorovej nafty a plynového oleja, oleja z prírodného bitúmenu, roponosnej bridlice, uhlia premeneného na kvapaliny, plynného paliva a elektrickej energie atď.). Preto rozdiely medzi dodávateľmi podľa východiskových surovín, ktoré sú zahrnuté v ich palivovom mixe, by sa mali oznámiť. Táto metodika by od dodávateľov vyžadovala, aby zhromažďovali informácie nad rámec súčasnej úrovne, a priniesla by aj dodatočné požiadavky na sledovanie celého dodávateľského reťazca. Opatrenie tvoriace možnosť C bolo členským štátom predložené v októbri 2011. Túto možnosť uprednostňujú environmentálne mimovládne organizácie a niektoré členské štáty.

D) Štandardné hodnoty skleníkových plynov podľa druhu surovín alebo skutočných hodnôt emisií skleníkových plynov || V rámci tejto možnosti by sa dosahovanie súladu dodávateľmi zakladalo na vplyve skleníkových plynov všetkých východiskových surovín používaných v EÚ (napr. benzínu a nafty/plynového oleja, oleja z prírodného bitúmenu, roponosnej bridlice, uhlia premeneného na kvapaliny, plynného paliva a elektrickej energie atď.). Dodávatelia by podávali správy o štandardných hodnotách vychádzajúce z priemerných (možnosť D1) alebo konzervatívnych, vyšších než priemerných hodnôt intenzity emisií skleníkových plynov (D2). Tieto možnosti by si vyžadovali podávanie správ o pôvode východiskových surovín fosílnych palív. Prípadne dodávatelia sa môžu rozhodnúť poskytnúť skutočné hodnoty. Táto možnosť znamená rovnaké požiadavky na zber a vysledovateľnosť údajov ako možnosť C, úsilie o dosiahnutie súladu na úrovni možnosti B1 a dodatočné úsilie vynaložené dodávateľmi, ktorí by sa rozhodli podávať správy o skutočných hodnotách. Varianty D1 a D2 uprednostňujú environmentálne mimovládne organizácie a zainteresované strany zo sektorov bioenergie a poľnohospodárstva, keďže toto je metodika, ktorá sa uplatňuje na biopalivá.

E) Skutočné hodnoty skleníkových plynov || Táto možnosť vyžaduje odhady údajov o emisiách skleníkových plynov v predvýrobnej fáze pre jednotlivé palivové zásielky, ktoré majú dodávatelia vypočítať a vykazovať (napr. miestnu úroveň, obchodný názov, obchodovateľný názov ropy atď.). Táto možnosť by mala umožniť najpresnejšie vykazovanie intenzity emisií skleníkových plynov z palív spotrebovaných v EÚ, ale je zároveň najzložitejšia, keďže dodávatelia by museli poskytovať svoje vlastné hodnoty a v súčasnosti existujú isté obmedzenia údajov. Možnosť E neuprednostňuje žiadna konkrétna skupina zainteresovaných strán, hoci ju niektoré členské štáty a niektoré tretie krajiny vyvážajúce ropu pokladajú za najspravodlivejšiu, keďže je založená na úplnej diferenciácii všetkých palív.

6. POSÚDENIE MOŽNOSTÍ POLITIKY

Toto zhrnutie predstavuje možnosti z hľadiska ich účinnosti pri dosahovaní kľúčových cieľov, ako aj ich dôsledkov pre širšie environmentálne, sociálne a hospodárske vplyvy.

6.1. Účinnosť

Najúčinnejšou možnosťou pre podávanie správ o intenzite emisií skleníkových plynov z palív na úrovni EÚ a dodávateľov je možnosť E, pretože vyžaduje, aby všetci dodávatelia palív oznamovali skutočné hodnoty. Skutočné rozčlenené údaje však v súčasnosti nemusia byť dostupné pre všetky druhy palív a všetkých dodávateľov; Je tiež najzložitejšia z hľadiska overovania a prináša najväčšie riziko podvodu.

Druhou najpresnejšou možnosťou nahlasovania intenzity emisií skleníkových plynov na úrovni EÚ a dodávateľov palív je možnosť C, keďže rozčlenenie na úrovni východiskových surovín zachytáva väčšinu rozdielov medzi palivami podľa intenzity ich emisií skleníkových plynov. Táto metodika si vyžaduje dodatočný zber údajov a vynaloženie úsilia na sledovanie zo strany dodávateľov palív, pričom overovanie zo strany členských štátov by bolo stredne zložité.

Treťou najpresnejšou možnosťou sú možnosti D1 a D2. Tieto možnosti umožňujú menšiu presnosť pri vykazovaní intenzity emisií skleníkových plynov na úrovni dodávateľa, z rovnakých dôvodov ako možnosť B1. Vzhľadom na to, že oznamovanie reálnych hodnôt v rámci tejto možnosti by sa odporúčalo len dodávateľom s nižšou intenzitou emisií skleníkových plynov, než je priemer EÚ, nahlasované priemerné emisie EÚ by mohli byť podhodnotené v prípade možnosti D1 až o 1 percentuálny bod z celkového cieľa 6 %. Tento účinok by sa mohol zmierniť v rámci možnosti D2, pretože konzervatívne štandardné hodnoty by povzbudzovali na podávanie správ o skutočných hodnotách aj dodávateľov palív s vyššími emisiami, ako sú priemerné. Táto metodika vyžaduje od dodávateľov palív značné dodatočné úsilie na zber údajov a sledovanie pohybu a overovanie členskými štátmi by bolo zložité. Opatrenia by boli zložitejšie pre tých dodávateľov, ktorí by sa rozhodli poskytnúť skutočné hodnoty.

Najjednoduchšou a najmenej nákladnou možnosťou je možnosť B1 (priemerné štandardné hodnoty za každé palivo). Je však tiež menej presná vzhľadom na skutočnosť, že požiadavky na podávanie správ, ktoré sú založené na priemerných hodnotách, nepokrývajú ani variácie intenzity emisií skleníkových plynov medzi kategóriami východiskových surovín (t. j. medzi konvenčnými a nekonvenčnými palivami), ani v rámci týchto kategórií (medzi konvenčnými palivami s vyššou intenzitou emisií a konvenčnými palivami s nižšou intenzitou emisií). Zatiaľ čo táto možnosť predstavuje určité riziká, pokiaľ ide o spoľahlivosť nahlásených priemerných emisií EÚ, ako aj určovanie hodnôt porovnateľného fosílneho paliva, keďže sa nezhromažďujú žiadne údaje z trhu, táto možnosť by umožnila členským štátom overovať súlad čo najjednoduchším spôsobom a minimalizovať možnosť podvodu prostredníctvom implementácie metodiky s najmenšou administratívnou zložitosťou.

Pokiaľ ide o súdržnosť politiky s biopalivami, možnosť D2 by bola najkonzistentnejšia, pričom možnosti D1 a C by boli s metodikou biopalív konzistentné čiastočne. Okrem toho možnosť E by viac zaťažovala dodávateľov palív. Je očividné, že najmenšiu záťaž by predstavovala možnosť B1.

6.2. Environmentálne vplyvy

Výroba palív môže mať negatívny vplyv na životné prostredie, pretože predvýrobné i povýrobné fázy môžu zhoršovať kvalitu ovzdušia a biodiverzitu, a zvyšovať vo veľkom meradle spotrebu, najmä pokiaľ ide o nekonvenčné zdroje. Napriek tomu, že v porovnaní so základným scenárom všetky možnosti vedú k niektorým pozitívnym ekologickým dôsledkom, tieto sú najvyššie pri možnosti C, pretože táto možnosť prináša väčšie obmedzenie intenzívneho využívania nekonvenčných zdrojov vedúceho k znečisťovaniu.

6.3. Hospodárske a sociálne vplyvy 6.3.1. Administratívne náklady

Kvantifikácia administratívnej záťaže sa odhaduje ako najnižšia pri možnosti B1, vo výške 3 milióny EUR ročne, pretože táto možnosť má najjednoduchší mechanizmus nahlasovania a overovania. Tieto náklady sa zvyšujú, v súlade s vyšším stupňom zložitosti v priemere na 15, 23, 23 až 31 a 31 miliónov EUR ročne v prípade možností C, D1, D2 a E, v uvedenom poradí. Tieto náklady sú nízke v prípade všetkých možností a rádovo vo výške 0,001 – 0,01 centa za liter.

6.3.2. Náklady na dosiahnutie súladu

Pri úvahách o úrovniach biopalív a obnoviteľných zdrojov energie potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou o obnoviteľných zdrojoch energie sa veľký diel dodatočného znižovania emisií uhlíka potrebného na dosiahnutie súladu so smernicou o kvalite palív dosahuje znižovaním emisií v predvýrobnej fáze a dodatočným primiešavaním biopalív, čo v rámci všetkých možností vedie k podobným nákladom. Zdá sa, že náhrada palív s vyššou intenzitou emisií palivami s nižšou intenzitou emisií zohráva malú úlohu z hľadiska celkového znižovania emisií potrebného v rámci tých možností, pri ktorých je to prípustné, pretože náklady na zníženie emisií pre iné technológie sú oveľa priaznivejšie. Možnosť s najnižšími náklady na dosiahnutie súladu je D1 pri cene 1 milión EUR ročne, potom nasledujú možnosti B1, C, D2 a E, pri cenách 6, 8 až 9 a 9 miliónov EUR v uvedenom poradí[6]. Tieto náklady sú nízke v prípade všetkých možností a dosahujú 0,003 centa za liter. Možnosť D1 predstavuje najnižšie náklady na dosiahnutie súladu v dôsledku podhodnotenia emisií na úrovni EÚ, čo vedie k nižšej potrebnej úrovni celkového úsilia o zníženie.

6.3.3. Iné náklady a vplyvy na konkurencieschopnosť

Možnosť D1 zrejme vedie k najmenšiemu nárastu trhových nákladov vo výške 59 miliónov EUR, v dôsledku nedostatočného hlásenia priemerných emisií EÚ. Všetky ostatné možnosti vedú k podobným trhovým nákladom vo výške 79 miliónov EUR. Pre všetky možnosti sa odhaduje celkový vplyv na rast cien na čerpacích staniciach vo výške 0,02 až 0,04 eurocenta za liter[7].

Pokiaľ ide o vplyv dodatočnej záťaže na odvetvie ropného priemyslu, a najmä na rafinérie v EÚ, zdá sa primerané predpokladať, že výrobcovia prenesú väčšinu nákladov na spotrebiteľov. Keďže náklady sú nízke a žiadne výrazné zníženie celkovej spotreby paliva sa neočakáva, neočakávajú sa ani žiadne významné zmeny v štruktúre trhu, pridanej hodnote, schopnosti inovácie, zamestnanosti a konkurencieschopnosti rafinérií v EÚ v porovnaní s medzinárodnými konkurentmi.

7. ZÁVER

V konečnom dôsledku pre určenie presnosti oznamovanej uhlíkovej náročnosti dodávaných palív je rozhodujúci výber metodiky. Niektoré metodiky vedú k určitému podhodnoteniu a/alebo nadhodnoteniu intenzity emisií skleníkových plynov z palív na úrovni dodávateľa. Možnosti D1 a D2 prejavujú aj tendenciu podceňovať intenzitu emisií skleníkových plynov z palív na úrovni EÚ. Nesprávne podávanie správ môže čiastočne znížiť celkové ambície smernice o kvalite palív a ovplyvniť spôsob, akým sa toto bremeno rozdelí medzi dodávateľov palív.

Možnosti, ktoré vedú k vyššej úrovni rozčlenenia než iba podľa druhov paliva (t. j. k úrovni dodávok východiskových surovín a palív) účinnejšie podporujú spotrebu palív, ktoré dosahujú nižšiu intenzitu emisií skleníkových plynov a sú menej znečisťujúce. Tieto možnosti prinášajú pozitívne výsledky, pokiaľ ide o environmentálne vplyvy. Nepriamo to vedie k malým zníženiam pri dovážaných produktoch, keďže ropa získavaná z rafinérií v EÚ zvyčajne vykazuje nižšiu uhlíkovú náročnosť.

Existuje málo rozdielov, pokiaľ ide o hospodárske náklady pri rôznych možnostiach, hoci niektoré rozdiely v administratívnych nákladoch a nákladoch na zabezpečenie súladu – robia z možnosti B1 najlacnejšiu alternatívu. Tieto náklady sa pre dodávateľov palív nepovažujú za významné z hľadiska hospodárskych vplyvov alebo konkurencieschopnosti. Zníženie emisií v predvýrobnej fáze a zvýšenie primiešavania biopalív prináša v rámci všetkých možností veľkú časť dodatočného zníženia potrebného na dosiahnutie cieľa smernice o kvalite palív. Možnosť dodávateľov nahradiť fosílne palivo s vyššou uhlíkovou náročnosťou palivom s nižšou uhlíkovou náročnosťou zohráva určitú úlohu pri dosahovaní povinného zníženia emisií skleníkových plynov v rámci možností, pri ktorých je tento spôsob zníženia prípustný.

V prípadoch, keď si dodávatelia môžu vybrať medzi oznamovaním skutočnej hodnoty intenzity emisií skleníkových plynov a oznamovaním štandardnej hodnoty, existuje riziko, že dodávateľ ropy s vysokou intenzitou emisií by mohol profitovať z tejto flexibility, pokiaľ tieto štandardné hodnoty nebudú stanovené konzervatívne.

Možnosť B1 vedie k najjednoduchšej implementácii a mechanizmu overovania vzhľadom na to, že nevyžaduje žiadny zber dodatočných údajov. Možnosť B1 (vychádzajúca z priemerných štandardných hodnôt pre jednotlivé palivá) však vykazuje určité nepresnosti týkajúce sa podávania správ o intenzita emisií skleníkových plynov na úrovni dodávateľa a predstavuje určité riziká pre oznamovanie priemeru EÚ. Je to preto, že pri podávaní správ na základe priemerných štandardných hodnôt pre jednotlivé palivá v rámci tejto možnosti dodávatelia nezbierajú žiadne skutočné informácie o trhu. Zatiaľ čo prístup možnosti B1 je najjednoduchší, jej environmentálne správanie je relatívne horšie. Naopak, možnosti C, D1 a D2 sú podobné, pokiaľ ide o presnosť metodiky, a majú pozitívny vplyv na životné prostredie, i keď sú náročnejšie, čo platí najmä pre možnosť D2. Záverom možno konštatovať, že existuje niekoľko otázok, ktoré jemne vyvažujú výber spomedzi možností C, D1, D2 a B1. Prístup zvolený v možnosti B1 by mal viesť k najnižším administratívnym nákladom. Zatiaľ čo možnosť E je atraktívna ako potenciálne presnejšia, bolo by ťažké implementovať túto možnosť v krátkodobom horizonte. Preto sa uprednostňuje možnosť B1: Priemerné štandardné hodnoty emisií skleníkových plynov podľa druhu paliva (benzín/nafta) založené na palivovom mixe EÚ („základný prístup k oznamovaniu údajov“).

[1] Smernica 98/70/ES.

[2] Článok 7a ods. 5 smernice 2009/30/ES.

[3] Prílohy 3 a 4 súčasného návrhu:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N.

[4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619.

[5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 a https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644.

[6] Odhadované náklady sa uvádzajú na ročnom základe. Na rozdiel od administratívnych nákladov, celkové náklady na dodržiavanie predpisov sa očakávajú iba v roku 2020, kedy sa začne uplatňovať povinnosť podľa smernice o kvalite palív.

[7] Zvýšenie ceny na čerpacích staniciach predstavuje zmenu v nákladoch medzi základným stavom a jednotlivými možnosťami - úsilie o dosiahnutie súladu so smernicou o kvalite palív po splnení cieľa smernice o obnoviteľných zdrojoch energie. Nárast absolútnych cien na čerpacích staniciach za celé 6 % zníženie by predstavoval približne 0,3 centa za liter.