Osobitná správa č. 13/2009 - Je delegovanie realizačných úloh na vykonávacie agentúry dobrou voľbou?





Použité skratky a glosár EACEA : Výkonná agentúra pre vzdelávanie, audiovizuálny sektor a kultúru EACI : Výkonný orgán pre konkurencieschopnosť a inovácie (predtým IEEA) EAHC : Výkonná agentúra pre zdravie a spotrebiteľov (predtým PHEA) EIP : Program pre podnikanie a inovácie ERCEA : Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum ERV : Európska rada pre výskum GR : Generálne riaditeľstvo (Európskej komisie) GR BUDG : Generálne riaditeľstvo pre rozpočet GR ECFIN : Generálne riaditeľstvo pre hospodárske a finančné záležitosti GR ENTR : Generálne riaditeľstvo pre podnikanie a priemysel GR ENV : Generálne riaditeľstvo pre životné prostredie GR INFSO : Generálne riaditeľstvo pre informačnú spoločnosť a médiá GR SANCO : Generálne riaditeľstvo pre zdravie a ochranu spotrebiteľa IEEA : Výkonná agentúra pre inteligentnú energiu (po predĺžení svojho mandátu sa v roku 2008 stala agentúrou EACI) PHEA : Výkonná agentúra pre program verejného zdravia (po rozšírení svojho mandátu o nové programy sa v roku 2008 stala agentúrou EAHC) REA : Výkonná agentúra pre výskum Rámcové nariadenie : Nariadenie Rady (ES) č. 58/2003 z 19. novembra 2002, ktoré stanovuje štatút výkonných orgánov, ktorým majú byť zverené niektoré úlohy v rámci riadenia programov Spoločenstva (Ú. v. ES L 11, 16.1.2003, s. 1) TEN-T EA : Výkonná agentúra pre transeurópsku dopravnú sieť VFR : Viacročný finančný rámec. Zahŕňa finančné výhľady rozpočtu EÚ rozdelené do výdavkových "položiek". VFR na súčasné obdobie (2007 až 2013) obsahuje tieto položky: 1) Udržateľný rast a zamestnanosť, 2) Ochrana a riadenie prírodných zdrojov, 3) Občianstvo, sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť, 4) EÚ ako globálny partner, 5) Správa, 6) Kompenzácie Zodpovedajúce GR : oddelenie Komisie zodpovedné za programy Spoločenstva, ktorých riadenie sa deleguje na agentúry Zhrnutie I. Výkonné agentúry sú orgány Spoločenstva, ktoré majú právnu subjektivitu a sú zriadené Komisiou s cieľom vykonávať prostredníctvom delegovania všetky alebo niektoré výdavkové programy EÚ. Komisia je naďalej zodpovedná za úlohy v oblasti príslušnej politiky a za dohľad nad delegovanými činnosťami. II. Výkonné agentúry sú pomerne novým javom v inštitucionálnej schéme EÚ. Od roku 2003 bolo zriadených šesť výkonných agentúr zodpovedných za spravovanie finančného rámca v približnej výške 32 mld. EUR na obdobie do roku 2013. Počet pracovných miest schválených na rok 2009 bol 1339. Sú to prevažne zmluvní zamestnanci. III. Cieľom auditu Dvora audítorov bolo vyhodnotiť, či sa delegovanie riadiacich úloh na výkonné agentúry ukázalo ako dobrá voľba v rámci plnenia rozpočtu EÚ. IV. Na tento účel Dvor audítorov preskúmal najmä to: i) či boli rozhodnutia o zriadení výkonných agentúr doložené náležitou analýzou potrieb a prípadných výnosov; ii) aký prínos sa dosiahol z hľadiska úspor nákladov, zlepšenia poskytovaných služieb a iného zvýšenia efektívnosti; iii) či Komisia účinne vykonávala kontrolu činností agentúr. V. Dvor audítorov zistil, že: i) iniciatíva na zriadenie výkonných agentúr bola predovšetkým odpoveďou na problémy so zamestnávaním v Komisii a nevychádzala z vnútorných charakteristík samotných programov; ii) v analýzach nákladov a prínosov, ktoré sa vyžadujú v právnych predpisoch na podporu rozhodnutia o zriadení agentúr, sa veľmi nezohľadňovali nefinančné hľadiská a na niektoré dôležité aspekty týkajúce sa výdavkov sa neprihliadalo. Takýto celkový pohľad bol síce z finančného hľadiska nepopierateľne pozitívny, no nebol celkom presný. Prínos analýz nákladov a prínosov do procesu rozhodovania bol pomerne obmedzený; iii) z hľadiska dosiahnutých prínosov sa aj po zohľadnení dodatočných nákladov na vytvorenie nových pracovných miest súvisiacich s kontrolou a podporou v Komisii i v agentúrach dosiahli jasné úspory vyplývajúce z prevahy zmluvných zamestnancov poberajúcich nižšie platy. Skutočná suma úspor však závisí od efektívneho preradenia zamestnancov Komisie, ktorí predtým vykonávali prácu presunutú do agentúr, a od zrušenia pracovných miest zmluvných zamestnancov v rámci príslušných oblastí programu v Komisii. Pre nedostatok spoľahlivých informácií o predchádzajúcej situácii v Komisii nie je možné overiť rozsah týchto úspor; iv) v dôsledku špecializácie sa na identifikovateľné a konkrétne vymedzené úlohy poskytujú agentúry lepšie služby umožňujúce skrátenie lehôt uzatvárania zmlúv, zrýchlenie schvaľovacích postupov pri technických a finančných správach a zníženie omeškania platieb. K ďalším kvalitatívnym zlepšeniam patrí zjednodušenie procesov a posilnenie vonkajšej komunikácie a šírenia výsledkov, ktoré prispievajú k zviditeľneniu EÚ. Na druhej strane sa neprejavuje očakávaná flexibilita pri prijímaní zamestnancov; v) kontrola činností agentúr Komisiou je dosť obmedzená: ročné plány práce (podliehajúce schváleniu Komisiou) sa na stanovenie cieľov takmer nepoužívajú; monitorujú sa predovšetkým ukazovatele týkajúce sa skôr spôsobu, akým sa úlohy vykonali, než dosiahnutých výsledkov; správy sa zvyčajne obmedzujú len na plnenie rozpočtu a nehodnotí sa v nich dosiahnutý medziročný pokrok, ani sa neuvádzajú nápravné opatrenia do budúcnosti. VI. Dvor audítorov Komisii predovšetkým odporúča, aby: i) premyslela svoje postupy na určenie potenciálu na externalizáciu a na posúdenie zriadenia či predĺženia činnosti agentúr; ii) zlepšila kvalitu analýz nákladov a prínosov, aby plným a účinným spôsobom prispievali do rozhodovacieho procesu; iii) zabezpečila príslušné spoľahlivé údaje o pracovnej záťaži a produktivite súvisiace s výkonom delegovaných úloh pred externalizáciou a po nej; iv) určila faktory úspechu, ktoré viedli k dosiahnutiu lepších výsledkov vo výkonných agentúrach, a uplatnila podobné faktory na programy, ktoré sa naďalej riadia interne; v) kontrolovala agentúry tak, že za pomoci menšieho počtu relevantných ukazovateľov výkonnosti stanoví jasne definované ciele zamerané na dosahovanie výsledkov, ktoré poslúžia ako základ na stanovenie cieľov na ďalšie roky. Úvod 1. Výkonné agentúry sú orgány Spoločenstva, ktoré majú právnu subjektivitu a sú zriadené Komisiou s cieľom vykonávať všetky alebo niektoré programy EÚ v mene Komisie a na jej zodpovednosť. 2. Delegovanie každodenného riadenia výdavkových programov na špecializované agentúry je v posledných dvoch desaťročiach ústredným motívom reformy verejnej správy na národnej úrovni [1]. Delegovanie malo v podstate tieto dva ciele: zlepšiť poskytovanie služieb (znížením byrokracie, zvýšením špecializácie a zlepšením dosahovania konkrétnych výsledkov) a umožniť ústredným orgánom sústrediť sa na "hlavné úlohy", ako sú navrhovanie politík a ich kontrola. 3. O otázke zriaďovania výkonných agentúr v kontexte EÚ sa už hovorilo v roku 1999, keď sa Komisia podujala vykonať podrobnú revíziu svojej politiky externalizácie ako súčasť celkovej administratívnej reformy [2]. Bolo to v nadväznosti na obavy Parlamentu z toho, že výdavkové programy spravuje viac než sto rôznych orgánov nazývajúcich sa úradmi technickej pomoci, ktoré prevádzkujú súkromní zmluvní dodávatelia [3]. 4. V roku 2000 sa v bielej knihe o reforme [4] kládol dôraz na potrebu Komisie znovu sa zamerať na svoje hlavné úlohy a externalizovať časť administratívy, ak externalizácia: a) je účinnejším a hospodárnejším prostriedkom na poskytovanie príslušných služieb alebo tovaru; b) neumožňuje uplatňovanie diskrečných právomocí (inak povedané, neumožňuje uskutočňovanie rozhodnutí politického charakteru); c) je opodstatnená svojím prínosom, a nie je len náhradným riešením na kompenzáciu nedostatku zamestnancov Komisie. 5. Biela kniha okrem toho obsahovala požiadavku, aby sa rozhodnutie o externalizácii prijímalo dôsledne v rámci celej Európskej komisie, aby sa v podobných prípadoch používali podobné nástroje [5]. Súčasťou externalizácie riadiacich úloh malo byť "testovanie nového typu výkonného orgánu pod vedením zamestnancov Komisie" [6]; t. j. výkonných agentúr. 6. Od využívania úradov pre technickú pomoc sa preto postupne upustilo. Riadenie niektorých programov (predovšetkým súvisiacich s vonkajšou pomocou) prebrala Komisia a v značnej miere pri ňom využívala zmluvných zamestnancov; niektoré programy boli pozastavené a iné zverené výkonným agentúram [7]. 7. Nariadenie o rozpočtových pravidlách z roku 2002 obsahuje ustanovenie o zriadení výkonných agentúr [8]. Ich štatút je stanovený spoločným právnym rámcom [9]. Zriaďuje ich Komisia po schválení členskými štátmi podľa komitologického regulačného postupu [10]. Do rozhodovania je zapojený aj Európsky parlament, ktorý sa vyslovuje k potrebe zriadenia navrhovanej agentúry. 8. Od roku 2003 bolo zriadených šesť výkonných agentúr (pozri tabuľku 1). 9. V čase auditu Dvora audítorov boli zo šiestich uvedených agentúr činné štyri agentúry (EACI, EAHC, EACEA a TEN-T EA, pričom posledná od apríla 2008). Tabuľka 1 Výkonné agentúry zriadené od roku 2003 Výkonné agentúry | Celkový spravovaný rozpočet podľa VFR 2007 – 2013 (v mld. EUR) | Začiatočný a konečný termín | Počet zamestnancov (pracujúcich na plný úväzok) Rozpočet na rok 2009 | Spravované programy [] | Logo | +++++ TIFF +++++ Výkonný orgán pre konkurencieschopnosť a inovácie (EACI), predtým IEEA | 1,7 | 1. 1. 2004 – 31. 12. 2008 (predĺžený do 31. 12. 2015) | 147 | Vykonáva časť rámcového Programu pre konkurencieschopnosť a inovácie a program Marco Polo II | | +++++ TIFF +++++ Výkonná agentúra pre zdravie a spotrebiteľov (EAHC), predtým PHEA | 0,5 | 1. 1. 2005 – 31. 12. 2010 (predĺžený do 31. 12. 2015) | 50 | Vykonáva Program verejného zdravia EÚ, Program spotrebiteľskej politiky a iniciatívu Lepšia odborná príprava pre bezpečnejšie potraviny | | +++++ TIFF +++++ Výkonná agentúra pre vzdelávanie, audiovizuálny sektor a kultúru (EACEA) | 3,7 | 1. 1. 2005 – 31. 12. 2008 (predĺžený do 31. 12. 2013) | 394 | Vykonáva programy a opatrenia v oblasti vzdelávania a odbornej prípravy, aktívneho občianstva, mládeže, audiovizuálneho sektora a kultúry | | +++++ TIFF +++++ Výkonná agentúra pre transeurópsku dopravnú sieť (TEN-T EA) | 8,0 | 26. 10. 2006 – 31. 12. 2008 (predĺžený do 31. 12. 2015) | 99 | Vykonáva Program transeurópskej dopravnej siete (TEN-T) | | +++++ TIFF +++++ Výkonná agentúra pre výskum (REA) | 6,5 | 1. 1. 2008 – 31. 12. 2017 | 349 | Vykonáva program PEOPLE a časti programov CAPACITIES a COOPERATION podľa 7. RP. Vykonáva podporné služby pre veľkú časť 7. RP. | | +++++ TIFF +++++ Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum (ERCEA) | 7,5 | 1. 1. 2008 – 31. 12. 2017 | 300 | Vykonáva program IDEAS podľa 7. RP. | | | 27,9 | | 1339 | | | 10. Vo viacerých prípadoch boli pôvodná dĺžka trvania či mandát agentúry predĺžené: a) mandát agentúry EACEA bol štyrikrát predĺžený s cieľom umožniť agentúre zaoberať sa novou generáciou programov na obdobie 2007 – 2013 a doplniť nové programy v oblasti vzdelávania; b) agentúra PHEA sa stala agentúrou EAHC zaradením Programu spotrebiteľskej politiky 2007 – 2013 [11] a Programu odbornej prípravy pre bezpečnosť potravín do nového Programu zdravia na obdobie 2008 –2013 [12]; c) agentúra IEEA sa stala agentúrou EACI zaradením častí Programu pre konkurencieschopnosť a inovácie a programu Marco Polo II do Programu inteligentnej energie. 11. Výkonné agentúry spravujú výdavkové programy EÚ v celkovom objeme približne 27,9 mld. EUR v rámci súčasného viacročného finančného rámca (VFR 2007 – 2013). Celková suma aj so zreteľom na úlohy, ktoré sa spravovali podľa predchádzajúceho VFR, predstavuje približne 32 mld. EUR. 12. Rozpočet na správne výdavky výkonných agentúr patrí do finančného rámca programov, ktoré tieto agentúry spravujú. Na zodpovedajúce rozpočtové prostriedky sa preto nevzťahuje strop na zdroje stanovený pre položku 5 VFR, do ktorej sa zapisujú "všeobecné" administratívne výdavky inštitúcií EÚ. 13. Komisia má povinnosť kontrolovať činnosti výkonných agentúr. Riaditelia agentúr sú úradníci menovaní Komisiou, ktorá menuje aj členov riadiacich výborov [13]. Výročné správy o činnosti agentúr tvoria prílohu k správam ich zodpovedajúcich generálnych riaditeľstiev. 14. Výkonné agentúry sa v mnohých ohľadoch líšia od tzv. "agentúr zriadených na základe nariadenia", ktoré vznikali najmä v 90. rokoch na riešenie úloh riadenia na úrovni EÚ v súvislosti s expanziou vnútorného trhu [14]. Medzi hlavné rozdiely patrí to, že výkonné agentúry spravujú výdavkové programy a sú priamo závislé od Komisie, zatiaľ čo agentúry zriadené na základe nariadenia poskytujú spoločné pravidlá a služby a riadi ich správna rada zložená zo zástupcov členských štátov (viac podrobností sa nachádza v prílohe II). Cieľ auditu a audítorský prístup 15. Celkovým cieľom auditu bolo posúdiť, či sa delegovanie prevádzkových úloh na výkonné agentúry ukázalo ako úspešný nástroj plnenia rozpočtu EÚ. 16. Skúmali sa tieto otázky: a) Boli rozhodnutia o zriadení výkonných agentúr doložené náležitou analýzou potrieb a prípadných výhod? b) Aký prínos sa dosiahol z hľadiska úspor nákladov, zlepšenej výkonnosti a iného zvýšenia efektívnosti? c) Vykonáva Komisia svoju úlohu kontroly účinne? 17. Audit prebiehal od apríla do novembra 2008. Audítorské dôkazy sa zbierali formou analýz dokumentov, kontrol spisov a pohovorov vo všetkých výkonných agentúrach a v Komisii. Porovnávacím štandardom pre oblasť stanovenia cieľov a merania výkonnosti boli vnútroštátne osvedčené postupy. Audítorské zistenia Proces zriaďovania agentúr Iniciatíva na zriadenie výkonných agentúr je predovšetkým odpoveďou na problémy so zamestnávaním v Komisii 18. Zásady, podľa ktorých sa na základe ustanovení rámcového nariadenia [15] riadi externalizácia realizačných úloh na vykonávacie agentúry, mali za cieľ umožniť, aby vykonávacie agentúry poskytovali lepšie služby a zvýšili efektívnosť a aby sa Komisia prioritne zamerala na svoje inštitucionálne úlohy, akými sú vytváranie politík a strategické riadenie. Konkrétne dôvody na zriadenie výkonnej agentúry by mali vychádzať z hodnotenia potrieb na základe týchto zásad. 19. Všeobecné usmernenie, ktoré vydalo GR BUDG [16], zahŕňalo hlavné faktory, na ktorých by sa malo zakladať hodnotenie potrieb: a) potreba Komisie zamerať sa na legislatívne a strategické úlohy pri formovaní a monitorovaní politiky vrátane úloh spojených s programami Spoločenstva; b) jasné oddelenie programovania politiky (hlavná činnosť Komisie) od vykonávania technických projektov, pri ktorých sa v súvislosti s diskrečnými právomocami neprijímajú rozhodnutia politického charakteru; c) potreba vysoko odbornej technickej expertízy počas projektového cyklu; d) možnosť úspor z rozsahu pomocou vysokej úrovne špecializácie alebo zoskupenia podobných programov či aktivít v jednej agentúre; e) potreba vykonať niektoré činnosti so zvýšenou viditeľnosťou. 20. Dvor audítorov zhodnotil, ako Komisia uviedla tieto zásady do praxe a ako podľa druhu a osobitostí programov identifikovala prípadné faktory v prospech prenesenia úloh na agentúry, akými sú úroveň požadovanej technickej expertízy, možnosť štandardizácie časovo náročných úloh a zoskupenie podobných aktivít na dosiahnutie efektívnosti. 21. Dvor audítorov zistil, že Komisia iniciovala zriadenie agentúr predovšetkým v nadväznosti na praktické problémy, predovšetkým na potrebu vykompenzovať ukončovanie činnosti úradov pre technickú pomoc a umožniť pokračovanie programov, ktoré tieto úrady spravovali a na ktoré neboli z rozpočtu na správne výdavky Komisie vo VFR vyčlenené žiadne nové prostriedky (pozri bod 12). Napriek zámerom stanoveným v bielej knihe a v usmerneniach bol hlavným dôvodom externalizácie nedostatok zamestnancov (počtom i špecializáciou) v Komisii (pozri rámček 1). Z nových dokumentov vyplýva, že Komisia pokračuje v bežnej praxi a zvažuje možnosť vytvorenia nových výkonných agentúr vtedy, keď má nedostatok zdrojov [17]. Rámček 1 V analýze nákladov a prínosov programu Marco Polo (spravovaného agentúrou EACI) sa otvorene uvádza, že dôvodom na delegovanie realizácie na výkonnú agentúru boli chýbajúce ľudské zdroje v Komisii. Agentúra PHEA bola vytvorená po tom, čo po rozpustení bývalého zodpovedajúceho úradu pre technickú pomoc nastali v GR SANCO značné problémy s realizáciou a meškajúcimi platbami súvisiace s potrebou ďalších zdrojov. V dôsledku týchto problémov trvali Rada a Európsky parlament pri prijímaní nového programu verejného zdravia v roku 2002 na "náležitých štrukturálnych opatreniach" na účely vykonávania tohto programu. Toto bol argument v prospech založenia agentúry PHEA. Dôraz na nedostatok zamestnancov vytvoril širokú škálu vykonávacích modulov v rámci rovnakého programu. Tri konkrétne programy rámcového programu pre konkurencieschopnosť a inovácie (CIP) sa spravujú rozličnými spôsobmi: program Inteligentná energia – Európa spravuje prevažne agentúra EACI. Komisia sa rozhodla priamo spravovať program na podporu politiky informačnej a komunikačnej technológie prostredníctvom GR INFSO. GR ENTR delegovalo hlavné časti svojho podielu na programe pre podnikanie a inovácie (EIP) agentúre EACI a GR ENV delegovalo ekologicky inovačné projekty EIP. V prípade častí EIP zverených GR ECFIN vykonával finančné nástroje CIP i naďalej Európsky investičný fond v súlade s ustanoveniami právnej úpravy CIP. Analýzy nákladov a prínosov nemali veľký vplyv na rozhodovací proces 22. Podľa rámcového nariadenia musí zriadeniu výkonnej agentúry predchádzať vykonanie analýzy nákladov a prínosov [18], ktorá obsahuje odôvodnenie outsourcingu a zohľadňuje viaceré faktory, akými sú náklady na koordináciu a kontroly, následný vplyv na ľudské zdroje v Komisii, možné finančné úspory, výhody vzniknuté dodatočnou efektívnosťou a flexibilitou vykonávania outsourcingových úloh, zjednodušenie použitých postupov, blízkosť outsourcingovaných činností vo vzťahu ku konečným príjemcom, viditeľnosť Spoločenstva ako iniciátora príslušného programu Spoločenstva a potreba zachovania adekvátnej úrovne know-how vo vnútri Komisie [19]. 23. Dvor audítorov hodnotil kvalitu analýz nákladov a prínosov, na základe ktorých sa prijímali rozhodnutia o zriadení agentúry, a analyzoval, či sa vhodne zohľadnili všetky relevantné faktory. 24. Zistil, že vo všeobecnosti sa analýzy nákladov a prínosov zameriavali len na finančné aspekty a v malej miere na ostatné faktory, ktorými sa odôvodňuje outsourcing, ako sa uvádza v bode 22. Dôraz sa kládol na úspory vzniknuté zamestnávaním lacnejších zmluvných zamestnancov namiesto stálych úradníkov [20]. Hľadiská zlepšenej výkonnosti a zvyšovania efektívnosti sa skôr nebrali do úvahy napriek tomu, že analýzou týchto prvkov sa mohli podporiť dôvody na založenie agentúr. Analýzy boli teda skôr porovnávaním nákladov než analýzou nákladov a prínosov v pravom zmysle slova. 25. Chýbajú niektoré základné údaje súvisiace s chodom a ukončením činnosti agentúr. Neboli napríklad k dispozícii, prípadne boli nesprávne zapísané náklady na dodatočných zamestnancov potrebných v Komisii na zabezpečenie kontroly agentúr a v agentúrach na horizontálne funkcie (s výnimkou agentúry TEN-T EA). Neboli vypracované ani prevádzkové náklady na programy po uplynutí stanoveného životného cyklu agentúry. 26. Čas potrebný na zriadenie novej agentúry bol navyše podhodnotený a analýzy nezahŕňali náklady na prechod súvisiace s prekrývaním činností Komisie a agentúr napriek tomu, že bola známa skutočnosť, že agentúra bude naplno funkčná asi až o dva roky neskôr [21]. V prípade agentúry PHEA sa v analýze uviedli náklady na prechod, no pôvodný plán troch až šiestich mesiacov na rozbehnutie agentúry bol prehnane optimistický [22]. 27. V analýzach sa vyskytujú aj určité nejasnosti. Po prvé, porovnávanie rozličných kategórií zmluvných zamestnancov sa zväčša robilo na základe jednotných priemerných jednotkových nákladov, no v skutočnosti sa títo zamestnanci líšia platovými triedami, a teda aj nákladmi [23]. Tento priemer vychádza zo zloženia zamestnancov Komisie, v ktorej prevažujú nižšie platové triedy oproti (špecializovaným) zamestnancom pracujúcim pre agentúry, čo vedie k podhodnoteniu nákladov v prípade voľby pre agentúru. 28. Po druhé, odhady použité na výpočet potrieb zamestnancov v agentúrach a vyplývajúci dosah na ľudské zdroje Komisie (z hľadiska ponechaných a presunutých stálych miest a zrušených zmluvných miest) neboli doložené spoľahlivými údajmi o pracovnej záťaži a produktivite (s výnimkou agentúry TEN-T EA). Nielenže sa tým vrhá tieň na správnosť celého procesu, ale komplikuje sa tým aj efektívne následné vyhodnotenie skutočného rozsahu výhod (vysvetlenia sa nachádzajú v bode 37). 29. Rozhodnutie o zriadení agentúry by sa vo väčšine prípadov opravou analýz nákladov a prínosov tak, aby sa v nich zohľadnili nedostatky uvedené v predchádzajúcom bode, neovplyvnilo (s ohľadom na veľký rozsah úspor na mzdových nákladoch); výnimkou je najmenšia agentúra (PHEA – teraz EAHC), v prípade ktorej mohli čisto finančné argumenty spochybniť odporúčanie postupovať ďalej. Analýzy nákladov a prínosov jednako možno kritizovať za to, že neposkytujú uspokojivý celkový obraz o finančných dôsledkoch a ďalších výhodách z hľadiska efektívnosti a účinnosti. 30. Dvor audítorov v skutočnosti nenašiel ani jeden prípad, v ktorom by analýza nákladov a prínosov obsahovala odporúčanie výkonnú agentúru nezakladať. Na druhej strane boli i také prípady, kedy i napriek pozitívnym odporúčaniam agentúra zriadená nebola [24], pretože konečné rozhodnutie sa opieralo o komplexnejšie hodnotenie argumentov pre a proti. Analýzy nákladov a prínosov teda boli pre celý proces len malou pridanou hodnotou a neposkytli riadiacim subjektom náležitý základ na vyjadrenie stanoviska k rôznym alternatívam. Dosiahnuté výhody Úspory pre nižšie mzdové náklady, no celková kvantifikácia je zložitá 31. Z pohľadu finančných výnosov sa Komisia domnieva, že dosiahne úspory, ak zamestná 75 % zmluvných zamestnancov namiesto stálych úradníkov [25]. 32. V rozpočte na rok 2009 mali agentúry pridelených 1339 pracovných miest, z toho bolo 1227 novovytvorených miest (941 zmluvných zamestnancov, 256 dočasných zamestnancov a 30 národných expertov) [26]. Predstavuje to reálny 70 % podiel zmluvných zamestnancov. Za predpokladu približne 50 % odhadovaného priemerného platového rozdielu medzi jednotlivými pracovnými miestami je jasné, že už od začiatku pramenia značné výhody z prevahy zamestnancov poberajúcich nižšie platy v porovnaní so zamestnancami, ktorí by sa prijali v Komisii. 33. Sú tu však určité nejasnosti, pre ktoré sa nedá vypočítať presná suma úspor. Po prvé, aj keby Komisia prijala úplne totožný počet ľudí ako agentúry, pri hypotéze "stálych úradníkov Komisie" sa nebrala do úvahy skutočnosť, že Komisia by mohla prijať (prinajmenšom niekoľko) zmluvných zamestnancov. Po druhé, aktuálne údaje o mzdových výdavkoch, ktoré sú k dispozícii v prípade jednej agentúry, poukazujú na to, že priemerné náklady na zmluvných zamestnancov sú približne o 10 % vyššie než náklady Komisie na bežné účely (pozri rámček 2) [27]. Dôvodom je to, že zmluvní zamestnanci agentúr sú prevažne zaradení do vyšších platových tried, zatiaľ čo v priemerných nákladoch Komisie sa v zložení zamestnancov počíta s prevahou zmluvných zamestnancov s prevažne nízkou platovou triedou. Priemerné mzdové náklady by sa mali rozlišovať podľa kategórií zamestnancov, aby bolo možné vypracovať vyhovujúcejšie porovnanie [28]. 34. Úspory na zamestnancoch je okrem toho potrebné znížiť o dodatočné náklady na nové kontrolné funkcie, ktoré zabezpečuje zodpovedajúce GR, a o režijné náklady týkajúce sa horizontálnych funkcií v každej agentúre [29]. Podľa Komisie predstavuje podiel zamestnancov pridelených na kontrolné a pomocné úlohy asi 13 až 14 % celkových zamestnancov agentúr [30]. 35. Na druhej strane pri programoch, ktoré predtým priamo riadili oddelenia Komisie, závisia všetky úspory od efektívneho preradenia zamestnancov pridelených na prácu presunutú do agentúr a zrušenia pracovných miest zmluvných zamestnancov v rámci príslušných oblastí programu v Komisii [31]. Rámček 2 V legislatívnych návrhoch používa GR BUDG takéto priemerné jednotkové náklady odhadované za Komisiu ako celok: 122000 EUR ročne na stálych/dočasných zamestnancov; 64000 EUR na zmluvných zamestnancov. Prijatím zmluvných zamestnancov namiesto stálych úradníkov by teoreticky vznikli približne 50 % úspory na hlavu. 36. Po zriadení šiestich výkonných agentúr plánovala Komisia uvoľniť na zodpovedajúcich generálnych riaditeľstvách 267 zamestnancov (159 stálych miest a 108 zmluvných zamestnancov). Z týchto zamestnancov sa k 1. januáru 2009 skutočne uvoľnilo 209 miest (131 stálych miest + 78 zmluvných zamestnancov) (pozri tabuľku 2). V agentúre ERCEA sa vzhľadom na to, že všetky delegované činnosti sú nové, neplánuje s uvoľnením nijakých zamestnancov. 37. Nie je možné overiť správnosť týchto plánov vzhľadom na to, že nie sú k dispozícii žiadne spoľahlivé informácie o predchádzajúcej situácii v Komisii, ktoré by sa týkali zamestnancov pridelených na programy prevzaté agentúrami alebo rozdelenia pracovnej záťaže medzi politické úlohy (zostávajú v kompetencii Komisie) a vykonávacie úlohy. Komisia nemá takéto údaje ani o zamestnancoch, ktorí v súčasnosti vykonávajú podobné úlohy v rámci generálnych riaditeľstiev. 38. Dvor audítorov v tomto ohľade poznamenáva, že vďaka samostatnému vykazovaniu prevádzkových rozpočtov agentúr vo všeobecnom rozpočte Spoločenstva došlo k zvýšeniu transparentnosti. Získavajú sa tým podstatné informácie o zdrojoch (a súvisiacich nákladoch), ktoré sú potrebné na vykonávanie programov a ktoré vždy nie sú k dispozícii, keď tieto programy spravuje samotná Komisia. 39. Aj po zohľadnení dosahu uvedených nejasností je rozpätie úspor stále významné. Tabuľka 2 Uvoľnené pracovné miesta | Celkový počet zamestnancov, ktorí sa majú uvoľniť do roku 2012 | Zamestnanci uvoľnení k 1.1.2009 [100] | Stále pracovné miesta | Zmluvní zamestnanci | Stále pracovné miesta | Zmluvní zamestnanci | EACEA | 15 | 18 | 30 | 18 | IEEA/EACI | 28 | 5 | 30 | 0 | PHEA/EAHC | 22 | 0 | 15 | 0 | TEN-T EA | 56 | 6 | 56 | 6 | ERCEA | 0 | 0 | 0 | 0 | REA | 38 | 79 | 0 | 54 | Spolu | 159 | 108 | 131 | 78 | Lepšie poskytovanie služieb 40. Jednou z plánovaných výhod zoskupenia limitovaných a jasne vymedzených úloh do jednej agentúry je lepšie poskytovanie služieb (faktor špecializácie). 41. Dvor audítorov posúdil riadiace hľadiská vykonávania programu za pomoci kvantifikatívnych ukazovateľov a porovnal výkonnosť agentúr a Komisie pred externalizáciou. Týkalo sa to hodnotenia návrhov a uzatvárania zmlúv, monitorovania výkonnosti zmluvného dodávateľa a platobných postupov. Skúmali sa i ostatné hľadiská kvalitatívneho charakteru. 42. Z auditu vyplynulo, že výkonné agentúry sú zväčša výkonnejšie, než boli ich zodpovedajúce generálne riaditeľstvá. Svedčia o tom (pozri rámček 3): a) skrátené lehoty uzatvárania zmlúv (hodnotenie a prejednávanie návrhov); b) rýchlejšie schvaľovacie postupy pri technických a finančných správach k projektom; c) skrátené platobné lehoty (od žiadosti o platbu po úhradu). Rámček 3 Čas potrebný na uzatváranie zmlúv sa napríklad v prípade programu verejného zdravia znížil z 345 dní, keď program spravovalo zodpovedajúce GR, na 219 dní; platobné lehoty sa znížili z 503 na 91 dní; a čas potrebný na schválenie technických a finančných správ z 90 na 42 dní. 43. Agentúry okrem toho zjednodušili riadiace postupy, čím znížili administratívne bremeno žiadateľom a navrhovateľom projektov (pozri rámček 4). 44. Pri audite sa taktiež zistilo, že agentúry zlepšili komunikáciu s potenciálnymi žiadateľmi a zabezpečili šírenie výsledkov pre širokú verejnosť, čím sa zviditeľnili opatrenia EÚ. Agentúry organizujú niekoľko podujatí (informačné dni, informačné zasadnutia, semináre), či už priamo alebo prostredníctvom "národných kontaktných miest", na ktorých informujú potenciálnych príjemcov o nových programoch, usmerňujú ich pomocou postupov a poskytujú im informácie o predchádzajúcich programoch (pozri rámček 5). 45. Ďalšie príklady sa nachádzajú v prílohe III. Rámček 4 Agentúra EACEA napríklad zjednodušila výzvu na predkladanie návrhov a žiadostí, zaviedla online podávanie žiadostí, objasnila výberové kritériá, znížila počet príloh k zmluvám, rozšírila využívanie paušálnych a jednorázových súm a zjednodušila podmienky predkladania správ. Rámček 5 Všetky činnosti agentúry EACI sú doložené komunikačným plánom, v ktorom sa pre každý program uvádza, aká činnosť je naplánovaná a na ktoré obdobie v roku. Každý program má svoju webovú stránku, logo, leták a upozornenia o novinkách. V predchádzajúcej správe (Osobitná správa č. 7/2008 Inteligentná energia v období 2003 až 2006) Dvor audítorov zistil, že takéto iniciatívy mali pozitívny vplyv na spokojnosť žiadateľov. 46. V súvislosti s predĺžením mandátu existujúcich agentúr sa dosiahla súčinnosť, pretože sa používali nástroje, ktoré už boli vytvorené pre podobné programy. Týka sa to predovšetkým komunikačných nástrojov na zasielanie výziev a informovanie potenciálnych žiadateľov, postupov na nájdenie a riadenie odborníkov a vedenie zmlúv. Obmedzené zvyšovanie efektívnosti v oblasti prijímania zamestnancov 47. Od výkonných agentúr sa očakávalo zvýšenie efektívnosti aj prostredníctvom flexibilnejšieho prijímania zamestnancov, schopnosti pritiahnuť vysokokvalifikovaných zamestnancov a väčšej zamestnaneckej stability. 48. K prvému bodu treba poznamenať, že prijímanie zmluvných zamestnancov sa môže samozrejme ľahšie prispôsobiť špecifickým potrebám agentúr. Proces výberu vhodných zamestnancov sa však ukázal zložitejší, než Komisia predpokladala. Hlavným dôvodom pomalého rozbehu agentúr sú problémy s prijímaním zamestnancov (pozri bod 26). 49. Vymenúvanie riaditeľov bol zdĺhavý proces a na nájdenie vhodného uchádzača bolo potrebných v priemere 8 mesiacov [32]. Bolo nevyhnutné zmeniť pravidlo, podľa ktorého je účtovník úradníkom, ktorého deleguje Komisia [33], pretože v agentúre EACI ani v agentúre PHEA sa nenašli nijakí vhodní uchádzači. 50. Prijímanie zamestnancov so špecializáciou sa takisto ukázalo časovo náročnejšie, než sa očakávalo. Agentúry využívajú rovnaké zoznamy uchádzačov ako Komisia a plány pracovných miest musí schváliť aj GR ADMIN (okrem schválenia zodpovedajúcim GR). Agentúry prijímajú najmä dočasných zamestnancov do nižších platových tried a pri zmluvných zamestnancoch vyžadujú viacročné skúsenosti v porovnaní so zmluvnými zamestnancami na podobné úlohy v Komisii. Znižuje sa tým atraktívnosť pracovných pozícií napriek ponuke obnoviteľných zmlúv v porovnaní s maximálnou trojročnou dĺžkou zmluvy zmluvných zamestnancov v Komisii. 51. Agentúry môžu využívať aj zamestnancov pracovnej agentúry. Túto možnosť hojne využíva agentúra EACEA, ktorá ročne prijala v priemere 55 takýchto zamestnancov. Toto riešenie síce umožnilo väčšiu flexibilitu pri zvládaní problémov počas hlavnej sezóny, no vysoký počet takýchto zamestnancov odráža hlbšie problémy s náborom zamestnancov a na rozdiel od očakávaní sa nezamestnávajú skúsení a stabilní zamestnanci. Kontrola agentúr komisiou Dôraz na plnenie rozpočtu 52. Komisia naďalej zabezpečuje dohľad nad činnosťami výkonných agentúr, ako sa uvádza v bode 13 [34]. Táto úloha zahŕňa vymedzenie jasných priorít a cieľov zameraných na výsledky v ročných plánoch práce schválených Komisiou a posúdenie činností agentúry prostredníctvom výročných správ o činnosti (AAR) [35]. 53. Dvor audítorov hodnotil, ako agentúry využívali ročné plány práce pri stanovovaní cieľov, vhodnosť ukazovateľov výkonnosti stanovených na obdobie 2006 až 2008 a kvalitu vypracúvania správ za roky 2006 a 2007. 54. Načasovanie ročných plánov práce Komisii neumožňuje, aby ich mohla využiť pri definovaní priorít a cieľov agentúr. Podľa ustanovení rámcového nariadenia o výkonných agentúrach sa ročné plány práce agentúr schvaľujú najneskôr na začiatku roka [36], zatiaľ čo ročné plány práce pre programy Spoločenstva, ktoré sú delegované na agentúry, sa podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách schvaľujú až v prvom štvrťroku v roku. Takýto kalendár nie je vhodný na zabezpečenie konzistentnosti. V skutočnosti Komisia schválila ročné plány práce s výnimkou agentúry EAHC neskôr, v polovici roka (EACI, 2008), na konci roka (EACEA, 2007 a 2008), alebo dokonca ich neschválila vôbec (EACEA, 2006). 55. Spravidla mali výkonné agentúry so zreteľom na obsah ročných plánov práce pridelené úlohy bez zamerania výsledkov a súvisiacich cieľov. 56. V ročných plánoch práce agentúr je stanovených príliš veľa ukazovateľov (od 52 do 109 v roku 2008, pozri graf 1), zatiaľ čo podľa vnútroštátnych osvedčených postupov sa má používať len obmedzený počet kľúčových ukazovateľov. 57. Používané ukazovatele sa navyše väčšinou týkajú riadiacich činností (úlohy a pracovná záťaž), a nie výsledkov riadených programov. Na meranie dosahovania výsledkov oproti cieľom (účinnosť) je zameraný len malý počet ukazovateľov a na meranie vzťahu medzi použitými zdrojmi a dosiahnutými výsledkami (efektívnosť) nie je zameraný žiaden ukazovateľ. Graf 1 Počet a druh ukazovateľov v ročných plánoch práce +++++ TIFF +++++ 58. V správach sa zvyčajne uvádzajú len rozpočtové údaje (napr. čerpanie viazaných rozpočtových prostriedkov a omeškania platieb). Výročné správy o činnosti nie sú vždy v súlade s ukazovateľmi ročných plánov práce, systematicky sa neporovnávajú so všetkými cieľmi stanovenými v ročných plánoch práce a neobsahujú žiadnu zmienku o dosiahnutom medziročnom pokroku alebo o nápravných opatreniach, ktoré je potrebné v budúcnosti prijať. 59. V dôsledku nedostatkov uvedených v bodoch 54 až 58 nie je kontrola činností agentúr Komisiou v plnej miere účinná. Na operatívnej úrovni udržiavajú zamestnanci Komisie a agentúry pravidelné neformálne kontakty (je to uľahčené ich vzájomnou geografickou blízkosťou). Umožňuje to síce komunikovať o každodenných riadiacich záležitostiach, avšak nemožno hovoriť o dobrej štruktúre vzťahov, ktoré by sa zakladali na jasných ukazovateľoch merania výkonnosti a správach. 60. Z dlhodobejšieho hľadiska je to rozhodujúce aj pre strategické funkcie Komisie (jej "hlavnú činnosť"), ktoré si vyžadujú znalosť realizácie projektu na mieste (najmä v tých oblastiach politiky, ktoré sa vo veľkej miere opierajú o výsledky projektov doložené dôkazmi na účely vypracovania nových iniciatív). Závery a odporúčania 61. Dvor audítorov pri audite zistil, že iniciatíva Komisie zriadiť šesť výkonných agentúr od roku 2003 bola predovšetkým odpoveďou na potrebu kompenzovať nedostatok zamestnancov. 62. Komisia pragmaticky využívala možnosť zriaďovať výkonné agentúry v nadväznosti na vzniknuté problémy. Na druhej strane aj v samotnom usmernení Komisie sa navrhuje systematickejší prístup k zriaďovaniu agentúr. Nie je príliš optimálne zvažovať zriadenie agentúr len v prípade nutnosti z dôvodu nedostatku zamestnancov či iných vonkajších faktorov. 63. Analýzy nákladov a prínosov, ktoré sú prílohou k rozhodnutiam o zriadení agentúr, sa zameriavali na porovnávanie nákladov, nebrali veľmi do úvahy ostatné dôležité prínosy a neopierali sa o spoľahlivé údaje o pracovnej záťaži a produktivite. Niektoré náklady boli navyše nesprávne odhadnuté. Analýzy nákladov a prínosov boli len malou pridanou hodnotou v procese rozhodovania. Odporúčanie č. 1 Komisia by mala premyslieť svoje postupy na určenie potenciálu na externalizáciu a na posúdenie zriadenia či predĺženia činnosti agentúr. Komisia by mala zabezpečiť väčšiu kompletnosť analýz nákladov a prínosov, aby mohli plne a účinne prispievať k procesu rozhodovania. 64. Finančné úspory evidentne vznikli z prijímania zmluvných zamestnancov do nižších platových tried v porovnaní s úradníkmi Komisie. Presnú sumu úspor však nie je možné správne vyčísliť. Vzhľadom na to, že nie sú k dispozícii spoľahlivé údaje o predchádzajúcej situácii v Komisii, nemožno ani posúdiť, či boli plány týkajúce sa pracovných miest, ktoré potrebujú agentúry, a pracovných miest, ktoré sa majú uvoľniť v dôsledku externalizácie, vyhovujúce. 65. Z dôvodu špecializácie sa na jasne vymedzené úlohy poskytujú výkonné agentúry lepšie služby, než predtým poskytovalo ich zodpovedajúce GR. Rýchlejšie uzatvárajú zmluvy, vykonávajú platby a schvaľujú technické a finančné správy o projektoch. Taktiež vylepšili procesy a zvýšili externú komunikáciu a šírenie výsledkov, čím prispeli k zviditeľneniu EÚ. Dvor audítorov však na druhej strane zistil, že nepružné kritériá pri prijímaní zamestnancov môžu brániť dosiahnutiu plánovaného zvýšenia efektívnosti. Odporúčanie č. 2 Komisia by si mala zabezpečiť príslušné spoľahlivé údaje o pracovnej záťaži a produktivite súvisiace s výkonom delegovaných úloh pred externalizáciou a po nej, aby mohla vyhodnotiť celkové prínosy výkonných agentúr. Takisto je dôležité uistiť sa o schopnosti existujúcich agentúr zvládať ďalšie úlohy. Komisia je taktiež vyzvaná k tomu, aby určila faktory úspechu, ktoré viedli k dosiahnutiu lepších výsledkov vo výkonných agentúrach, a uplatnila podobné faktory na programy, ktoré sa naďalej riadia interne. Komisia by mala premýšľať o opatreniach na zjednodušenie prijímania zamestnancov do agentúr. 66. Kontrola činností výkonných agentúr Komisiou nie je v plnej miere účinná. Časový rámec ročných plánov práce neumožňuje, aby ich Komisia mohla využiť pri stanovovaní priorít a cieľov agentúr. Výkonné agentúry mali spravidla pridelené úlohy bez zamerania cieľov a výsledkov. Monitorovanie za pomoci veľkého množstva ukazovateľov sa týka len riadiacich činností a nezahŕňa hlavné hľadiská účinnosti a efektívnosti. K požiadavkám na vypracúvanie správ sa zaraďujú len jednoduché rozpočtové údaje. Odporúčanie č. 3 Agentúry by sa mali kontrolovať konkrétnejšie z hľadiska dosahovania výsledkov. Harmonogram prijímania ročných plánov práce by mal byť konzistentnejší. Komisia by mala stanoviť ciele spĺňajúce kritériá SMART a pomocou hlavných ukazovateľov výkonnosti tvoriacich základ budúcoročných cieľov monitorovať ich dosahovanie. Je to rozhodujúce aj z dlhodobejšieho hľadiska pre strategické funkcie Komisie (jej "hlavnú činnosť"), ktoré si vyžadujú znalosť implementácie projektu na mieste a výsledky doložené dôkazmi. Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí v dňoch 15. a 16. júla 2009. Za Dvor audítorov +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira predseda [1] Od začiatku 90. rokov je tento princíp súčasťou programu modernizácie na dosiahnutie lepšieho riadenia vo Veľkej Británii, v Kanade a na Novom Zélande. V poslednom období nasledovali tento príklad i ďalšie európske krajiny (Švédsko, Francúzsko, Nemecko a Taliansko). [2] Smerovanie politiky externalizácie Komisie, oznámenie pani Schreyerovej a pána Kinnocka, SEK(1999) 2051/7 zo 14. decembra 1999. [3] Úrady pre technickú pomoc boli predmetom kritiky pre nejasné definovanie úloh, nedostatočnú kontrolu ich činností Komisiou, riziko transparentnosti rozpočtu v dôsledku využívania prevádzkových rozpočtových prostriedkov na financovanie správnych výdavkov úradov pre technickú pomoc a nedodržiavanie príslušných požiadaviek zodpovednosti. Pozri dokument Európskeho parlamentu "COBU Working Documents 10, 11 and 12 on the future of the TAOs: supervision or dismantling?", 4.11.1999 (Pracovné dokumenty Výboru pre rozpočet č. 10, 11 a 12 o budúcnosti úradov pre technickú kontrolu: dohľad alebo rozpustenie?, 4. 11.1999). [4] "Reforma Komisie" – Biela kniha – časť I, KOM(2000) 200 v konečnom znení/2, 5.4.2000. [5] "Reforma Komisie", tamže, s. 11. [6] "Reforma Komisie", tamže, s. 11. [7] Šesť úradov pre technickú pomoc zo 126 úradov, ktoré existovali v roku 2000, bolo nahradených výkonnými agentúrami (tri z nich nahradila agentúra EACEA, jeden agentúra EAHC, dva agentúra EACI). [8] Článok 54 ods. 2 písm. a) a článok 55 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1). [9] Nariadenie (ES) č. 58/2003. [10] Robí sa to prostredníctvom regulačného výboru pre výkonné agentúry ustanoveného podľa článku 24 rámcového nariadenia, ktorý pozostáva zo zástupcov členských štátov a predsedá mu zástupca Komisie. [] Podrobnejšie informácie o programoch riadených agentúrami sú uvedené v prílohe I. [11] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1926/2006/ES (Ú. v. EÚ L 404, 30.12.2006, s. 39). [12] Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1350/2007/ES (Ú. v. EÚ L 301, 20.11.2007, s. 3). [13] Článok 7 a následné články rámcového nariadenia č. 58/2003. [14] Dvor audítorov nedávno vydal osobitnú správu o výkonnosti agentúr zriadených na základe nariadenia. Pozri Osobitnú správu č. 5/2008 "Agentúry Európskej únie: dosahovanie výsledkov". [15] Pozri najmä odôvodnenie 4, 5 a 6 rámcového nariadenia č. 58/2003. [16] SEK(2006) 662 v konečnom znení, 31.5.2006, "Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities" (Pokyny na zriadenie a chod výkonných orgánov financovaných zo všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev). [17] SEK(2007) 530 "Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities" (Plánovanie a optimalizácia ľudských zdrojov Komisie na účely priorít EÚ“), s. 15 a KOM(2008) 135 v konečnom znení "European agencies – The way forward" (Európske agentúry - ďalší postup), s. 3. Zo skúmania nevyplynula potreba vytvorenia nových výkonných agentúr v blízkej budúcnosti. Plánovalo sa však s externalizáciou určitého množstva ďalších programov do existujúcich agentúr. [18] V analýze nákladov a prínosov sa porovnávajú príslušné náklady a prínosy za celé obdobie a stanovuje sa, či výnosy prevažujú nad nákladmi, a ak prevažujú, v akom pomere. [19] Článok 3 rámcového nariadenia (ES) č. 58/2003. Podľa článku 25 rámcového nariadenia sa takéto analýzy opakujú každé tri roky v rámci externých hodnotiacich správ o činnostiach každej agentúry. [20] Podľa skoršie vypracovaných údajov z Európskeho parlamentu tvorí zamestnancov výkonných agentúr 75 % zmluvných zamestnancov a 25 % úradníkov, ktorí boli dočasne pridelení z Komisie, a dočasných zamestnancov (pozri Pracovné dokumenty Výboru pre rozpočet č. 10, 11 a 12, 4.11.1999, tamže, s. 25). V prípade agentúry TEN-T EA však obsahovala analýza nákladov a prínosov plán s takýmto zložením: 55 % zmluvných zamestnancov a 45 % úradníkov a dočasných zamestnancov. Zloženie zamestnancov v pomere 60 % zmluvných zamestnancov a 40 % úradníkov sa bralo do úvahy v analýze nákladov a prínosov vykonanej EACEA pre časti programu súvisiace s vonkajšími vzťahmi (EMECW, TEMPUS, EM II opatrenie 2). [21] V roku 2005 Komisia pripustila, že najdôležitejším ponaučením je nepodceniť čas potrebný na naplánovanie a zriadenie výkonnej agentúry. Prvé agentúry boli zriadené približne za dva roky od prijatia rozhodnutia o zriadení agentúry Komisiou po ich úplné fungovanie (tematický dokument ref. SG.C.2 D (2005) 11582, časť 4). [22] Od rozhodnutia o zriadení agentúry po jej úplné fungovanie uplynuli v priemere dva roky. Konkrétne v prípade agentúry PHEA to bolo 24,5 mesiaca, 24 mesiacov v agentúre EACI, 18 mesiacov v agentúre TEN-T EA, 12 mesiacov v prípade agentúry EACEA. Agentúry REA a ERCEA by mali začať svoju činnosť v prvom polroku 2009, t. j. po 19,5 mesiaca. [23] Len agentúra EACEA použila rôzne sadzby na zohľadnenie rozdelenia zamestnancov podľa platových tried. [24] Napríklad plánovaná agentúra Eurostat. [25] Pozri poznámku pod čiarou č. 20. Toto percento uplatňujú všetky agentúry s výnimkou agentúry TEN-T EA, ktorá má povolené zloženie zamestnancov v pomere 65 % zmluvných zamestnancov a 35 % dočasných a dočasne vyslaných zamestnancov. [26] Zdroj: Všeobecný rozpočet na rok 2009. Zvyšných 112 pracovných miest (formálne známych ako pracovné miesta zamestnancov na plný úväzok) sú zamestnanci Komisie pridelení do agentúr (tzv. "zmrazené" pracovné miesta): vytvárajú príslušné zníženie administratívnych rozpočtových prostriedkov Komisie a nemajú nijaký dosah na prínosy. V súvislosti s dočasnými pracovnými miestami možno predpokladať, že výdavky by boli rovnaké bez ohľadu na zamestnávateľa (Komisia alebo agentúry), a preto ich dosah na prínosy možno taktiež považovať za nevýrazný. V tomto výpočte sa nezohľadňujú ľudia, ktorí boli predtým zamestnaní v úradoch pre technickú pomoc. [27] Pozri predbežnú hodnotiacu správu agentúry EACEA (bod 64). [28] Pozri tiež bod 27. [29] Zodpovedajúce generálne riaditeľstvá majú zamestnancov, ktorí sú osobitne určení na výkon kontroly v agentúrach. Všetky výkonné agentúry majú riaditeľa, dozorného úradníka na ochranu údajov, vnútorného audítora a účtovníka. [30] S nárastom množstva agentúr sa toto percento znížilo, čo umožnilo dosiahnuť úspory z rozsahu. [31] Článok 13 ods. 6 písm. c) rámcového nariadenia (ES) č. 58/2003. [100] Zdroj: Pracovný dokument – časť III predbežného návrhu rozpočtu na rok 2010 – KOM (2009) 300. [32] To bol hlavný míľnik, pretože riaditeľ je zodpovedný za prijatie zvyšných zamestnancov. [33] Článok 30 nariadenia Komisie (ES) č. 1653/2004 z 21. septembra 2004, ktorým sa stanovuje vzorové finančné nariadenie pre výkonné agentúry (Ú. V. EÚ L 297, 22.9.2004, s. 6), zmenený a doplnený nariadením Komisie (ES) č. 1821/2005 (Ú. V. EÚ L 293, 9.11.2005, s. 10): účtovníka teraz možno prijať zo súkromnej sféry. [34] Článok 20 rámcového nariadenia o výkonných agentúrach. V článku 54 ods. 1 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 vzťahujúceho sa na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev sa konkrétne uvádza: "Delegované realizačné úlohy musia byť jasne vymedzené a pod plným dohľadom, pokiaľ ide o ich využívanie". [35] Podľa článku 9 ods. 2 rámcového nariadenia o výkonných agentúrach sa v ročných plánoch práce majú uvádzať podrobné ciele a ukazovatele. Už vo svojom stanovisku č. 8/2001 (Ú. v. ES C 345, 6.12.2001, s. 1) o výkonných agentúrach Dvor audítorov zdôraznil, že pri schvaľovaní plánu práce na začiatku roka sa majú stanoviť aj jasné ciele agentúry spolu s ukazovateľmi výkonnosti, aby sa posúdilo, ako agentúra plní svoje úlohy. Dvor audítorov upozornil aj na to, že výročné správy o činnosti "by mali obsahovať dostatočné informácie a analýzu na posúdenie rozsahu plnenia cieľov agentúry a efektívnosti riadenia agentúry". [36] Článok 9 ods. 2 rámcového nariadenia výkonných agentúr. -------------------------------------------------- PRÍLOHA I PODROBNÝ PREHĽAD PROGRAMOV A ROZPOČTOV SPRAVOVANÝCH VÝKONNÝMI AGENTÚRAMI Výkonná agentúra | Zodpovedajúce GR | Programy | Suma spravovaná výkonnou agentúrou vo VFR na obdobie 2007 až 2013 (mil. EUR) | Výkonný orgán pre konkurencieschopnosť a inovácie (EACI), predtým IEEA) | GR TREN | CIP (Inteligentná energia - Európa (IEE) 2007 – 2013) | 690,60 | GR ENTR | CIP (EIP) | 375,80 | GR ENV | CIP (EIP: ekologická inovácia) | 181,00 | GR INFSO | CIP (IKT) spravuje ho agentúra EACI | 0,00 | GR TREN | MARCO POLO II | 450,00 | | | Spolu za obdobie 2007 až 2013 | 1697,40 | | | | | Výkonná agentúra pre vzdelávanie, audiovizuálny sektor a kultúru (EACEA) | GR EAC | Celoživotné vzdelávanie | 728,66 | GR EAC | Mládež v akcii | 130,13 | GR EAC | Kultúra | 320,88 | GR EAC | Európa pre občanov | 177,18 | GR INFSO | Médiá 2007 | 696,97 | GR AIDCO | Erasmus mundus 2004 – 2008 | 182,34 | GR EAC | Erasmus mundus 2009 – 2013 (Opatrenie 1 a 3) | 467,01 | GR AIDCO | Erasmus mundus 2009 – 2013 (Opatrenie 2) | 336,00 | GR RELEX | Erasmus mundus 2009 – 2013 (Opatrenie 2) | 19,00 | GR ELARG | Erasmus mundus 2009 – 2013 (Opatrenie 2) | 57,00 | GR ELARG | Erasmus mundus - okienka IPA 2009 – 2013 | 37,50 | GR AIDCO | Komponent vonkajšej spolupráce programu Erasmus Mundus pre Áziu – Latinskú Ameriku v rámci nástroja rozvojovej spolupráce DCI 2008 | 47,82 | GR AIDCO | Spolupráca v strednej Ázii a krajinách Stredného východu v rámci nástroja rozvojovej spolupráce DCI | 15,39 | GR AIDCO | Finančná spolupráca so stredomorskými a východoeurópskymi krajinami v rámci európskeho susedstva a partnerstva | 61,99 | GR EAC | Spolupráca medzi USA a EÚ v oblasti vyššieho vzdelávania a odborného vzdelávania a prípravy v období 2006 – 2013 | 38,53 | GR EAC | Spolupráca medzi Kanadou a EÚ v oblasti vyššieho vzdelávania a odborného vzdelávania a prípravy v období 2006 – 2013 | 16,50 | GR RELEX | Bilaterálna spolupráca v oblasti projektov vzdelávania v rámci programu ICI | 13,67 | GR ELARG | Komponent programu Erasmus mundus pre Balkán v rámci nástroja predvstupovej pomoci IPA 2007 | 4,00 | GR ELARG | Komponent vonkajšej spolupráce programu Erasmus Mundus v rámci nástroja predvstupovej pomoci IPA 2008 | 6,00 | GR AIDCO | Opatrenie programu Tempus IV | 204,20 | GR ELARG | Opatrenie programu Tempus IV | 94,50 | | | Spolu | 3655,27 | Výkonná agentúra pre zdravie a spotrebiteľov (EAHC), predtým PHEA) | GR SANCO | Program verejného zdravia na obdobie 2008 až 2013 | 325,20 | GR SANCO | Program spotrebiteľskej politiky na obdobie 2007 až 2013 | 101,50 | GR SANCO | Lepšia odborná príprava pre bezpečnejšie potraviny | 70,80 | | | Spolu | 497,50 | | | | | Výkonná agentúra pre transeurópsku dopravnú sieť (TEN-T EA) | GR TREN | Transeurópska sieť v oblasti dopravy | 8013,00 | | | | | Výkonná agentúra pre výskum (REA) | GR RTD | Program PEOPLE (vrátane štipendií Marie-Curie) a časti programu CAPACITIES (výskum v prospech MSP) v rámci 7. RP | 6500,00 | GR ENTR | Program COOPERATION, témy "Vesmír" a "Bezpečnosť" (viacročné projekty) v rámci 7. RP | | | Služby podpory 7. RP pre štyri výskumné generálne riaditeľstvá (RTD, ENTR, INFSO, TREN): podanie návrhu a hodnotenie, platba expertom, overenie právnej a finančnej dokumentácie predloženej žiadateľmi, help-desk pre otázky o 7. RP | | | | | | Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum (ERCEA) | GR RTD | Program Ideas v rámci 7. RP 2007 – 2013 | 7510,00 | | | | | Celková suma programov spravovaných výkonnými agentúrami podľa VFR na obdobie 2007 až 2013 | 27873,17 | -------------------------------------------------- PRÍLOHA II ROZDIELY MEDZI VÝKONNÝMI AGENTÚRAMI A AGENTÚRAMI ZRIADENÝMI NA ZÁKLADE NARIADENIA | Výkonné agentúry | Agentúry zriadené na základe nariadenia | Zriadenie | Zriadené Komisiou podľa regulačného postupu | Zriadené Radou alebo Radou a Parlamentom | Právny základ | Základný právny akt programu Rozhodnutie Komisie podľa nariadenia Rady (ES) č. 58/2003 | Nariadenie Rady alebo nariadenie Parlamentu a Rady | Kontrola | Pod kontrolou Komisie | Pod kontrolou rady pozostávajúcej zo zástupcov členských štátov, Komisie a niekedy ďalších zainteresovaných strán | Sídlo | Brusel / Luxemburg (v blízkosti ústredných oddelení Komisie) | O sídle rozhoduje Rada | Rozsah | Výkonné a prevádzkové úlohy súvisiace s konkrétnym výdavkovým programom | Pomoc členským štátom a Komisii v rôznych formách (napr. schvaľovanie spoločných záväzných pravidiel, vydávanie odborných/vedeckých stanovísk, vypracúvanie kontrolných správ, vytváranie sietí a výmena informácií) a pomoc pri implementácii nariadenia Spoločenstva | Životnosť | Obmedzená | Vo všeobecnosti neobmedzená, ale závisí od právneho základu | Rozpočet | Plne dotované ako súčasť programového finančného rámca | Kombinácia dotácií ES a samofinancovania | Absolutórium | Podliehajú udeleniu absolutória za hospodárenie s administratívnym rozpočtom a prevádzkové výdavky sú súčasťou všeobecného absolutória udeľovaného Komisii | Podliehajú udeleniu absolutória za hospodárenie s vlastným rozpočtom (správne a prevádzkové výdavky) | -------------------------------------------------- PRÍLOHA III OPATRENIA NA ZJEDNODUŠENIE, KOMUNIKÁCIU, VIDITEĽNOSŤ A ŠÍRENIE VÝSLEDKOV | EACI | EACEA | EACH | Zjednodušenie postupov | Zjednodušujúce opatrenia boli zamerané najmä na konečných príjemcov: Zníženie požadovaných bankových zárukPredĺženie lehoty na predloženie technických správRevízia prahu pre osvedčenia o audite neverejných orgánovElektronické podávanie návrhovZjednodušenie formulárov, usmernení a výberových kritériíDruhé predbežné financovanie namiesto priebežnej platby na základe overených vzniknutých nákladovPoužívanie paušálnych sadziebVytvorenie špecifických databáz pre expertov a projekty | Zjednodušujúce opatrenia boli prijaté v rôznych fázach projektového cyklu, napr.: Zjednodušenie formulárov, usmernení a výberových kritériíZníženie počtu žiadostí a požadovaných dokumentovPoužívanie čestných vyhlásení namiesto objemnej finančnej dokumentáciePoužívanie štandardných formulárov na výpočet grantu v ExceliZavedenie viacročných výziev na predkladanie návrhov a nemenných programových sprievodcov (Mládež, Občianstvo, Kultúra)Rozšírené využívanie rozhodnutí namiesto dvojstranných dohôd o poskytnutí grantuPostupný posun k online žiadostiam a podávaniu žiadostí online (už sa používajú pri programe Občianstvo); cieľ: rozšírenie v roku 2008 aj na Program celoživotného vzdelávania a do rokov 2009 až 2010 na všetky programy agentúry EACEAZjednodušenie konečných správ a povinností príjemcov vo fáze podávania správRozšírené využívanie paušálneho financovania a jednorázových platieb, najmä v oblastiach Občianstvo a Mládež | Boli prijaté zjednodušujúce opatrenia vo vnútri: Centralizovaná organizačná štruktúra založená na štandardnom modeli finančného postupu Komisie 4 (úplná centralizácia finančných transakcií)Usmernenejší a koordinovanejší výberový postup prinášajúci lepšiu kvalituVytváranie špecifických databáz expertov, projektov a žiadateľov Podrobné príručky s jasnými pravidlami a dobre vysvetlenými kritériami. | Komunikácia | Funkčné mailové schránky na zodpovedanie otázokV komunikačnom pláne sú pre každý program a sieť vymedzené plánované činnosti na rokVytvorenie internetovej stránky, loga, posteru, letákov a upozornení o novinkách pre každý program | Funkčné mailové schránky na zodpovedanie otázokZverejnenie telefónnych čísel na internetovej stránke a vo výzvach na predkladanie návrhov na získanie spätnej väzby a pomociSpolupráca s národnými kontaktnými miestami, ktorým sa poskytujú informácie o programoch | Osobitné oddelenie help-desk na pomoc potenciálnym žiadateľom (250 mailov a 80 telefonických hovorov v roku 2008)Spolupráca s národnými koordinačnými strediskami, ktorým sa poskytujú informácie o programochOsobitná internetová stránka, na ktorej sa uverejňujú výzvy na predkladanie návrhov a formuláre, ktoré treba použiťPoskytovanie informačných balíkov, CD a posterov | Viditeľnosť Spoločenstva ako iniciátora programov Spoločenstva | Viac než 30 informačných dní za rokVyhradená internetová stránka s počtom približne 200000 návštev v sekcii výziev na predkladanie návrhovOrganizovanie národných informačných dní okrem európskych informačných dní v Bruseli | Usporiadanie viacerých informačných dní/zasadnutí/seminárov (napr. Informačné dni pre Program celoživotného vzdelávania, Kultúru, festivaly v rámci programu MEDIA, úvodné stretnutia s navrhovateľmi projektu Programu celoživotného vzdelávania, výročné stretnutia združenia Erasmus Mundus)Podpora podujatiam organizovaným národnými kontaktnými miestamiVyhradená internetová schránka s počtom viac než 300000 návštev v roku 2008 | 16 informačných dní v Európe v roku 2008 s 2400 účastníkmiOsobitná internetová stránka s čoraz väčším počtom návštevUsporiadanie 23 technických zasadnutí so skupinami odborníkov v roku 2007 (1 600 pozvaných osôb)Vytvorenie osobitnej siete (národné koordinačné strediská) na výmenu informácií o programoch | Šírenie výsledkov | Zverejnenie informačných letákov o internetovej stránkeZverejnenie brožúr o projekte a videospráv na vybrané témyPredstavenie vzorov projektov počas informačných dní | Zverejnenie výsledkov výberu na internetovej stránke hneď po rozhodnutí o výbere, po ktorom sa jednotlivo oznamujú výsledkyJednotlivé informácie o dôvodoch neprijatia návrhuZverejnenie osvedčených postupov a zhrnutí na internetovej stránkeInformácie získané z predkladania správ o projektoch určené pre širokú verejnosť.Zapojenie agentúry do vytvárania nástrojov na šírenie (projekt EVE) | Podstatné zlepšenie spätnej väzby zasielanej úspešným a neúspešným žiadateľomUsmernenia pre žiadateľovUsmernenia pre príjemcov týkajúce sa vykonania konečnej platby | --------------------------------------------------