OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Smerom k politike EÚ v oblasti trestného práva: zaistenie účinného vykonávania politík EÚ prostredníctvom trestného práva /* KOM/2011/0573 v konečnom znení */





Smerom k politike EÚ v oblasti trestného práva: zaistenie účinného vykonávania politík EÚ prostredníctvom trestného práva Cieľom tohto oznámenia je predložiť rámec pre ďalší vývoj politiky EÚ v oblasti trestného práva v rámci Lisabonskej zmluvy. EÚ má v súčasnosti výslovný právny základ na prijímanie smerníc v oblasti trestného práva určených na zaistenie účinného vykonávania politík EÚ, ktoré sú predmetom harmonizačných opatrení. Cieľom politiky EÚ v oblasti trestného práva by malo byť posilnenie dôvery občanov v skutočnosť, že žijú v Európe, v ktorej je zaistená sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť, že právne predpisy EÚ určené na ochranu ich záujmov sú v plnej miere vykonávané a presadzované a tiež že EÚ bude konať pri plnom zachovaní zásady subsidiarity a proporcionality a ostatných základných zásad ustanovených v zmluve. Obavy občanov EÚ Občania EÚ považujú trestnú činnosť v Únii za závažný problém. Občania na žiadosť, aby označili problémy, na ktoré by európske inštitúcie mali zamerať opatrenia s cieľom posilniť Európsku úniu, uviedli boj proti trestnej činnosti medzi štyrmi najdôležitejšími oblasťami činnosti[1]. Už viac ako desaťročie prijíma EÚ opatrenia v oblasti trestného práva s cieľom účinnejšie bojovať proti trestnej činnosti, ktorá je stále viac sofistikovaná a má v rastúcej miere medzinárodný charakter. Na základe týchto opatrení bola dosiahnutá určitá úroveň aproximácie v oblasti vymedzení a úrovne sankcií za niektoré mimoriadne závažné trestné činy, ako napríklad terorizmus, obchodovanie s ľuďmi, pašovanie drog a podvody ovplyvňujúce finančné záujmy EÚ[2]. Keďže pred prijatím Lisabonskej zmluvy[3] neexistoval v tejto otázke výslovný právny základ, bolo na účely posilnenia vykonávania politík EÚ prijatých len málo opatrení[4]. Toto oznámenie je zamerané na uvedený aspekt trestného práva EÚ. Pridaná hodnota trestného práva EÚ Trestné právo je nepochybne citlivou politickou oblasťou, v ktorej pretrvávajú zásadné rozdiely medzi právnymi systémami jednotlivých členských štátov, napríklad v súvislosti s druhom a výškou trestu, ako aj klasifikáciou určitého jednania ako priestupku alebo trestného činu. EÚ však môže riešiť medzery a nedostatky všade tam, kde opatrenia EÚ predstavujú pridanú hodnotu. S ohľadom na cezhraničný rozmer mnohých trestných činov môže prijatie opatrení v oblasti trestného práva na úrovni EÚ pomôcť zaistiť, aby sa zločinci nemohli skrývať za hranicami, ani zneužívať rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi poriadkami na účely trestnej činnosti. Posilnenie vzájomnej dôvery Spoločné minimálne pravidlá v niektorých oblastiach zločinu sú tiež nevyhnutné na posilnenie vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi a vnútroštátnymi súdmi. Táto vysoká úroveň dôvery je potrebná na účinnú spoluprácu medzi súdmi v jednotlivých členských štátoch. Zásada vzájomného uznávania súdnych opatrení, ktorá je základným kameňom justičnej spolupráce v trestných veciach[5], môže účinne fungovať len na tomto základe. Zabezpečenie účinného vykonávania Trestné právo môže zohrať dôležitú úlohu pri zaistení vykonávania politík Európskej únie. Tieto politiky závisia od účinného vykonávania členskými štátmi. Únia samotná nemôže zabezpečiť pre občana želaný účinok pravidiel, ktoré ustanovuje. Tieto pravidlá sa týkajú rôznych oblastí od ochrany životného prostredia, ochrany rybolovných zdrojov, cestnej bezpečnosti, regulácie finančných služieb až po ochranu údajov a ochranu finančných záujmov EÚ. Členské štáty sú povinné zaistiť, aby politiky Únie boli vykonávané a zvyčajne môžu samostatne rozhodnúť o spôsobe vykonania. V tejto súvislosti majú kľúčovú úlohu kontroly a inšpekcie. V prípadoch, keď zvolený spôsob vykonávania v členských štátoch neprinesie želaný výsledok a predpisy sú vykonávané nerovnomerne, môže Únia stanoviť spoločné pravidlá pre zaistenie vykonávania vrátane požiadavky trestnoprávnych sankcií za porušenie právnych predpisov EÚ. Súdržnosť a konzistentnosť Opatrenia EÚ v oblasti trestného práva môžu zohrať dôležitú úlohu ako doplnok vnútroštátnych právnych systémov v oblasti trestného práva. Je však jasné, že trestné právo odzrkadľuje základné hodnoty, zvyklosti a voľby danej spoločnosti. Lisabonská zmluva túto diverzitu akceptuje[6]. Z tohto dôvodu je obzvlášť dôležité zaistiť, aby právne predpisy EÚ v oblasti trestného práva boli konzistentné a súdržné a mohli tak predstavovať skutočnú pridanú hodnotu[7]. Nový právny rámec Právny rámec Lisabonskej zmluvy poskytuje nové možnosti pri tvorbe právnych predpisov EÚ v oblasti trestného práva. Právny rámec predovšetkým umožňuje inštitúciám EÚ a členským štátom spolupracovať na jasnom základe a dospieť tak ku súdržnému a konzistentnému trestnému právu EÚ, ktoré účinne ochraňuje práva podozrivých a obvinených osôb a obetí a zvyšuje kvalitu súdnictva. Pred prijatím Lisabonskej zmluvy mal právny rámec uplatňovaný na väčšinu právnych predpisov v oblasti trestného práva[8] množstvo nedostatkov. Patrila k nim najmä požiadavka jednomyseľného schválenia všetkými členskými štátmi, konzultácie len s Európskym parlamentom a absencia možnosti konania vo veci porušenia právnych predpisov na Súdnom dvore, ktoré by slúžilo na kontrolu správneho vykonávania členskými štátmi. Nová právna štruktúra predpokladá silnú úlohu Európskeho parlamentu prostredníctvom spolurozhodovacieho postupu a dáva úplnú súdnu kontrolu Európskemu súdnemu dvoru. Rada má právomoc prijať návrh, pokiaľ ho podporí kvalifikovaná väčšina členských štátov. Okrem toho Lisabonská zmluva zásadným spôsobom posilňuje úlohu národných parlamentov. Majú právo predkladať stanoviská k návrhom právnych predpisov a majú dôležitý hlas pri monitorovaní dodržiavania zásady subsidiarity. V oblasti trestného práva je táto úloha národných parlamentov silnejšia ako v kontexte ostatných politík EÚ[9]. Opatrenia v oblasti trestného práva zahŕňajú rušivé pravidlá, ktoré môžu mať za následok narušenie slobody. Preto sú v Charte základných práv, ktorá sa stala právne záväznou na základe Lisabonskej zmluvy[10], ustanovené zásadné obmedzenia pre opatrenia EÚ v tejto oblasti. Charta ustanovuje záväzné jadro pravidiel na ochranu občanov a určuje smerovanie všetkých politík EÚ. Pri prijímaní právnych predpisov v oblasti hmotného alebo procesného trestného práva môžu členské štáty využiť tzv. „núdzovú brzdu“ ak sa domnievajú, že sa navrhované právne predpisy dotýkajú zásadných aspektov vnútroštátneho systému trestného práva. V takomto prípade je návrh predložený Európskej rade. Dánsko sa nepodieľa na nových opatreniach prijatých v oblasti hmotného trestného práva a Spojené kráľovstvo a Írsko sa podieľajú na prijatí a uplatňovaní špecifických nástrojov len na základe vlastného rozhodnutia[11]. Prečo by EÚ mala konať – pridaná hodnota právnych predpisov EÚ v oblasti trestného práva Lisabonská zmluva dáva EÚ právomoc v oblasti hmotného aj procesného trestného práva. Úlohou EÚ nie je nahradiť vnútroštátne systémy trestného práva. Právne predpisy EÚ v tejto oblasti však môžu byť v rámci právomoci EÚ dôležitým prínosom pre existujúce vnútroštátne systémy trestného práva. · Trestné právo EÚ prostredníctvom účinnejšieho boja proti trestnej činnosti a prijímania minimálnych noriem pre procedurálne práva v trestných konaniach ako aj pre obete trestných činov posilňuje dôveru občanov pri využití práva na voľný pohyb a kúpu tovarov alebo služieb od poskytovateľov z iných členských štátov. · V súčasnosti majú závažné druhy trestných činov vrátane porušovania harmonizovanej legislatívy EÚ cezhraničný charakter. Páchateľov to preto podnecuje, aby si vybrali členský štát s najnižšími sankciami v určitej oblasti trestnej činnosti, pokiaľ určitý stupeň aproximácie vnútroštátnych právnych predpisov nezabráni existencii takýchto „bezpečných prístavov“. · Spoločné pravidlá posilňujú vzájomnú dôveru medzi súdnymi orgánmi a orgánmi presadzovania práva v jednotlivých členských štátoch. To uľahčuje vzájomné uznávanie súdnych opatrení, keďže vnútroštátne orgány môžu uznávať rozhodnutia prijaté v inom členskom štáte s väčšou istotou, pokiaľ sú vymedzenia predmetných trestných činov zlučiteľné a existuje minimálna aproximácia úrovne sankcií. Spoločné pravidlá tiež uľahčujú spoluprácu s ohľadom na použitie osobitných vyšetrovacích opatrení v prípadoch s cezhraničným dosahom. · Trestné právo EÚ pomáha pri prevencii a sankcionovaní závažných trestných činov v dôležitých oblastiach práva EÚ, ako napríklad ochrana životného prostredia alebo ilegálne zamestnávanie. 1. Pôsobnosť trestného práva EÚ EÚ môže podľa článku 83 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) prostredníctvom smerníc ustanoviť minimálne pravidlá trestného práva EÚ pre rôzne trestné činy. Predovšetkým môžu byť podľa článku 83 ods. 1 ZFEÚ prijaté opatrenia v súvislosti s výslovne uvedeným zoznamom desiatich trestných činov (tzv. „európske trestné činy“), ktorý obsahuje terorizmus, obchodovanie s ľuďmi a sexuálne zneužívanie žien a detí, nedovolené obchodovanie s drogami, nedovolené obchodovanie so zbraňami, pranie špinavých peňazí, korupcia, falšovanie platobných prostriedkov, počítačová kriminalita a organizovaná trestná činnosť[12]. Tieto trestné činy si podľa samotnej zmluvy vyžadujú z dôvodu ich mimoriadne závažnosti a cezhraničnej povahy prístup na úrovni EÚ. Na väčšinu oblastí trestnej činnosti sa už vzťahujú právne predpisy platné pred prijatím Lisabonskej zmluvy, ktoré sa nachádzajú v procese aktualizácie. Ďalšie „európske trestné činy“ môžu byť jednomyseľne vymedzené Radou so súhlasom Európskeho parlamentu. Po druhé, podľa článok 83 ods. 2 ZFEÚ môže Európsky parlament a Rada na základe návrhu Komisie stanoviť „ustanoviť minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií, ak sa ukáže, že aproximácia zákonov a iných právnych predpisov v oblasti trestného práva je nevyhnutná na zabezpečenie účinného uskutočňovania politiky Únie v oblasti, ktorá bola predmetom harmonizačných opatrení“. Toto ustanovenie neuvádza konkrétne trestné činy, ale podmieňuje prijatie opatrení v oblasti trestného práva na úrovni EÚ splnením niektorých právnych kritérií. Politika EÚ v oblasti trestného práva je preto oprávnená najmä s ohľadom na článok 83 ods. 2 ZFEÚ. Cieľom tohto oznámenia je poskytnúť konkrétne usmernenia práve v tejto oblasti. Najdôležitejšie je, aby orgány EÚ v tejto oblasti prijali politické rozhodnutia v otázke použitia trestného práva (namiesto iných opatrení, ako napríklad administratívnych sankcií) ako nástroja na presadzovanie právnych predpisov, ako aj určiť, ktoré politiky EÚ si vyžadujú takéto využitie trestného práva. Príklad: Pravidlá EÚ o správaní sa na finančných trhoch sú konkrétnym prípadom, v ktorom by trestné právo mohlo predstavovať užitočný dodatočný nástroj na zaistenie účinného vykonávania. Ako ukázala finančná kríza, pravidlá o správaní sa na finančných trhoch nie sú vždy dodržiavané a dostatočne uplatňované. To môže mimoriadne podkopať dôveru vo finančný sektor. Vyšší stupeň konvergencie právnych režimov v členských štátoch vrátane oblasti trestného práva môže pomôcť pri prevencii rizika nesprávneho fungovania finančných trhov a pomôcť pri vytvorení rovnocenných podmienok na vnútornom trhu[13]. Okrem toho je v článku 325 ods. 4 zmluvy ustanovená konkrétna možnosť prijať opatrenia v oblasti prevencie a boja proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie. V tejto oblasti už pred prijatím Lisabonskej zmluvy existovali niektoré právne predpisy[14]. Je to mimoriadne dôležitá oblasť pre daňových poplatníkov v EÚ, ktorí financujú rozpočet EÚ a ktorí oprávnene očakávajú účinné opatrenia proti ilegálnym aktivitám zameraným na verejné financie EÚ, napríklad v súvislosti s poľnohospodárskymi alebo regionálnymi fondmi EÚ alebo rozvojovou pomocou[15]. 2. Ktoré zásady by mali platiť pre právne predpisy EÚ v oblasti trestného práva? Rovnako ako vnútroštátne predpisy v oblasti trestného práva, musia byť právne predpisy EÚ vytvorené s osobitnou starostlivosťou. Trestné právo na úrovni členských štátov a EÚ pozostáva z pravidiel so značnými dôsledkami pre jednotlivcov. Z tohto dôvodu, ale aj vzhľadom na to, že trestné právo musí vždy zostať len krajným prostriedkom, si nové právne predpisy vyžadujú prísne uplatňovanie základných zásad. 2.1. Všeobecné zásady, ktoré je potrebné dodržiavať Všeobecnej zásade subsidiarity právnych predpisov EÚ musí byť pri trestnom práve venovaná osobitná pozornosť. To znamená, že EÚ môže prijať právny predpis, pokiaľ želaný cieľ nie je možné dosiahnuť účinnejšie na vnútroštátnej alebo regionálnej a miestnej úrovni, ale vzhľadom na rozsah alebo účinky navrhovaného opatrenia je možné cieľ dosiahnuť na úrovni Únie. Okrem toho musia byť vo všetkých oblastiach politiky Únie dodržiavané základné práva, ako sú zaručené v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd a v Charte základných práv Európskej únie. Pri opatreniach v oblasti trestného práva je potrebné brať osobitný ohľad na základné práva. Tieto opatrenia totiž nevyhnuteľne zasahujú do práv jednotlivca, bez ohľadu na to, či je to podozrivá osoba, obeť alebo svedok. V konečnom dôsledku môžu znamenať odňatie slobody a je preto potrebné, aby im zákonodarca venoval osobitnú pozornosť. 2.2. Dvojfázový prístup k právnym predpisom v oblasti trestného práva Zákonodarca EÚ by mal pri rozhodovaní o opatreniach v oblasti trestného práva postupovať v dvoch fázach, zameraných na zaistenie účinného vykonávania politík EÚ, ktoré sú predmetom harmonizačných opatrení. 2.2.1. Fáza 1: rozhodnutie o potrebe prijatia opatrení v oblasti trestného práva · Nevyhnutnosť a proporcionalita – trestné právo ako krajný prostriedok („ultima ratio“) Vyšetrovanie a sankcionovanie trestných činov môže mať značný vplyv na práva občana a môže zahŕňať stigmatizujúci efekt. Trestné právo preto musí vždy byť krajným prostriedkom. To sa odráža vo všeobecnej zásade proporcionality (ako je zakotvená v Zmluve o Európskej únii[16] a osobitne pre sankcie za trestné činy v Charte základných práv EÚ[17]). Zmluva v súvislosti s opatreniami v oblasti trestného práva určenými na podporu vykonávania politík EÚ[18] výslovne vyžaduje overenie skutočnosti, že tieto opatrenia sú „nevyhnutné“ na dosiahnutie cieľa účinného vykonávania politiky. Zákonodarca preto musí zhodnotiť, či opatrenia inej ako trestnoprávnej povahy, t.j. sankčné režimy v správnom a občianskoprávnom konaní nezaisťujú v dostatočnej miere vykonávanie politiky a či trestné právo problémy rieši účinnejšie. To si bude vyžadovať dôkladné hodnotenie v rámci posúdenia vplyvu, ktoré bude predchádzať akémukoľvek legislatívnemu návrhu, a v závislosti od osobitostí príslušnej oblasti politiky aj posúdenie otázky, či sankčné režimy členských štátov prispejú k dosahovaniu požadovaných výsledkov, ako aj ťažkostí, s ktorými sa vnútroštátne orgány potýkajú pri uplatňovaní právnych predpisov na mieste. 2.2.2. Fáza 2: zásady uplatňované pri rozhodovaní o tom, ktorý druh opatrení v oblasti trestného práva je potrebné prijať Pokiaľ sa v prvej fáze preukáže potreba opatrenia v oblasti trestného práva, je nasledujúcou otázkou, ktoré opatrenia je potrebné prijať. · Minimálne pravidlá Právne predpisy EÚ týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií sa obmedzujú na „minimálne pravidlá“ podľa článku 83 zmluvy. Toto obmedzenie vylučuje úplnú harmonizáciu. Zásada právnej istoty zároveň vyžaduje, aby čin, ktorý je považovaný za trestný, bol jasne vymedzený. Smernica EÚ o trestnom práve však nemá žiadny priamy účinok na občana. Musí byť najskôr transponovaná do vnútroštátnych právnych predpisov. Požiadavka právnej istoty preto nie je rovnaká ako v prípade vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti trestného práva. Najdôležitejšie je, aby vnútroštátnemu zákonodarcovi bolo jasné, aké výsledky je potrebné dosiahnuť pri transpozícii právnych predpisov EÚ. V súvislosti so sankciami môžu „minimálne pravidlá“ znamenať určité druhy sankcií (napríklad pokuty, uväznenie, diskvalifikácia), výšku sankcií alebo vymedzenie priťažujúcich alebo poľahčujúcich okolností na úrovni celej EÚ. V každom prípade môže nástroj EÚ ustanoviť len sankcie, ktoré je prinajmenšom potrebné sprístupniť sudcom v každom členskom štáte. · Nevyhnutnosť a proporcionalita Podmienka „nevyhnutnosti“ uvedená vyššie sa uplatňuje aj pri rozhodovaní o tom, ktoré opatrenia v oblasti trestného práva zahrnúť do určitého legislatívneho nástroja. Overenie nevyhnutnosti je tým dôležitejšie, čím sú detailnejšie navrhované pravidlá týkajúce sa druhu a výšky sankcií požadovaných od členských štátov. Uplatňuje sa výslovná požiadavka z Charty základných práv[19], podľa ktorej „prísnosť trestov nesmie byť neprimeraná trestnému činu“. · Jasné a konkrétne dôkazy Inštitúcie EÚ musia pri určovaní potreby stanovenia minimálnych pravidiel v oblasti trestného práva vychádzať z jasných a konkrétnych dôkazov o povahe alebo následkoch predmetného trestného činu, ako aj o rozdielnostiach právnych poriadkov jednotlivých členských štátov, ktoré by mohli ohroziť účinné vykonávanie politiky EÚ, ktorá je predmetom harmonizácie. Z tohto dôvodu potrebujú inštitúcie EÚ mať k dispozícii štatistické údaje od vnútroštátnych orgánov, ktoré by umožnili zhodnotiť skutočnú situáciu. Komisia ako súčasť súvisiacich opatrení pripraví plány zberu ďalších štatistických údajov a dôkazov v súvislosti s oblasťami, na ktoré sa vzťahuje článok 325 ods. 4 a článok 83 ods. 2. · Prispôsobenie sankcií trestným činom S cieľom podporiť účinnosť politík EÚ je pri tvorbe právnych predpisov v oblasti trestného práva potrebné dôkladne zvážiť napríklad: – potrebu zahrnúť iné druhy sankcií ako väzbu a pokuty s cieľom zaistiť maximálnu úroveň účinnosti, primeranosti a odrádzajúceho účinku, ako aj potrebu dodatočných opatrení, ako je napríklad zhabanie majetku, a – potrebu zaviesť trestnoprávnu alebo občianskoprávnu zodpovednosť právnických osôb, najmä s ohľadom na oblasti trestnej činnosti, v ktorých právnické osoby zohrávajú mimoriadne dôležitú úlohu ako páchatelia. Aký je možný obsah minimálnych pravidiel EÚ v oblasti trestného práva? Vymedzenie trestných činov, teda opis konania považovaného za trestné, sa vždy vzťahuje na konanie páchateľa, ale vo väčšine prípadov zahŕňa aj súvisiace konanie ako navádzanie a pomoc a podnecovanie trestného činu. V niektorých prípadoch je tiež zahrnutý pokus o spáchanie trestného činu. Všetky nástroje EÚ v oblasti trestného práva zahŕňajú vymedzenie úmyselného konania, ale v niektorých prípadoch aj konanie z hrubej nedbanlivosti. Niektoré nástroje ďalej vymedzujú, ktoré okolnosti je potrebné považovať za „priťažujúce“ alebo „poľahčujúce“ pre určenie sankcií v konkrétnom prípade. Legislatíva EÚ sa vo všeobecnosti vzťahuje na trestné činy páchané fyzickými, ako aj právnickými osobami ako napríklad podnikmi alebo spoločnosťami. Druhý menovaný prípad môže byť dôležitý v mnohých oblastiach, napríklad v súvislosti so zodpovednosťou za únik ropy. V existujúcej legislatíve však bola voľba v súvislosti s druhom zodpovednosti právnických osôb za spáchanie trestného činu vždy ponechaná na členské štáty, keďže pojem trestnoprávnej zodpovednosti právnických osôb neexistuje v právnych poriadkoch všetkých členských štátov. Okrem toho môžu v legislatíve EÚ tiež byť určené pravidlá príslušnosti súdov, ako aj ostatné aspekty, ktoré sú považované za súčasť vymedzenia trestného činu potrebnú pre účinné uplatňovanie právneho predpisu. V súvislosti so sankciami môže trestné právo EÚ od členských štátov vyžadovať, aby za konkrétny čin uložili účinné, primerané a odrádzajúce trestnoprávne sankcie. Účinnosť si vyžaduje, aby sankcie boli vhodné na dosiahnutie želaného cieľa, teda dodržiavanie predpisov. Primeranosť vyžaduje, aby sankcia bola úmerná závažnosti činu a jeho účinkom a nesmie prekročiť rozsah, ktorý je potrebný na dosiahnutie cieľa. Odrádzajúci účinok vyžaduje, aby sankcie mali dostatočný odstrašujúci účinok pre možných budúcich páchateľov. V niektorých prípadoch trestné právo EÚ určuje konkrétnejšie druh a výšku sankcií, ktoré sa majú uplatniť. Môžu tiež byť zahrnuté opatrenia v súvislosti so zhabaním majetku. Hlavným cieľom aproximácie na úrovni EÚ nie je zvýšiť jednotlivé úrovne sankcií uplatniteľné v členských štátoch ale skôr znížiť mieru rozdielnosti medzi vnútroštátnymi systémami a zaistiť aby požiadavka „účinných, primeraných a odrádzajúcich“ sankcií bola skutočne splnená vo všetkých členských štátoch. 3. V ktorých oblastiach politiky EÚ môže byť trestné právo EÚ potrebné? Opatrenia v oblasti trestného práva môžu byť považované za prvok, ktorý zaistí účinné vykonávanie politík EÚ, ako to uznáva Zmluva o fungovaní Európskej únie. Politiky EÚ sú zamerané na rôzne oblasti, v ktorých boli za posledné desaťročia prijaté spoločné pravidlá pre blaho občanov. Tieto politiky sa týkajú rôznych oblastí od colnej únie a vnútorného trhu až po ochranu životného prostredia. Vo všetkých uvedených oblastiach politiky sú členské štáty povinné zabezpečiť, aby porušenia právnych predpisov EÚ boli potrestané účinnými, primeranými a odrádzajúcimi sankciami. Členské štáty môžu vo všeobecnosti vybrať druh sankcií. Tieto sankcie môžu byť trestnoprávnej, ale aj administratívnej povahy. Pokiaľ diskrečné právomoci členských štátov pri vykonávaní právnych predpisov EÚ nevedú k želanému účinnému vykonávaniu, môže vzniknúť potreba upraviť prostredníctvom minimálnych pravidiel na úrovni EÚ, aké sankcie majú členské štáty zaviesť vo vnútroštátnych právnych predpisoch. O aproximácii sa bude uvažovať predovšetkým pokiaľ v rámci analýzy súčasnej legislatívy v oblasti správnych a trestnoprávnych sankcií budú zistené značné rozdiely medzi jednotlivými členskými štátmi a pokiaľ tieto rozdiely povedú k nejednotnému uplatňovaniu pravidiel EÚ. Pokiaľ sú potrebné opatrenia na úrovni EÚ, musí zákonodarca EÚ rozhodnúť o tom, či sú nevyhnutné trestnoprávne sankcie alebo postačujú všeobecné sankcie správnej povahy. To závisí na individuálnom posúdení konkrétnych ťažkostí pri vykonávaní v oblasti politiky v rámci usmernení uvedených vyššie. V mnohých oblastiach politiky došlo k harmonizácii právnych predpisov a bola tiež určená potreba opatrení v oblasti trestného práva na úrovni EÚ. To sa týka najmä opatrení na boj proti závažne poškodzujúcej činnosti a nelegálnym ziskom v niektorých hospodárskych oblastiach s cieľom ochrániť aktivity legálnych podnikov a záujmy daňových poplatníkov: · finančný sektor, napríklad v súvislosti s manipuláciou s trhom a obchodovaním s využitím dôverných informácií[20], · boj proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie, s cieľom chrániť peniaze daňových poplatníkov v rovnakej miere v celej Únii. Komisia v nedávnom oznámení stanovila rozsah nástrojov, ktoré by mali byť využité pri posilnení tejto ochrany vrátane trestnoprávnych postupov[21], spoločných vymedzení trestných činov a pravidiel príslušnosti súdov. · ochrana eura pred falšovaním prostredníctvom trestného práva s cieľom posilniť dôveru verejnosti v zabezpečenie platobných prostriedkov. Komisia bude ďalej uvažovať o spôsoboch, ktorými trestné právo môže prispieť k hospodárskej obnove prostredníctvom boja proti nelegálnemu hospodárstvu a finančnej trestnej činnosti. V ostatných harmonizovaných oblastiach politiky by tiež mohla byť ďalej preskúmaná potenciálna úloha trestného práva ako potrebného nástroja na zaistenie účinného vykonávania. Názornými príkladmi môže byť: · cestná doprava, napríklad v súvislosti s hrubým porušením sociálnych, technických, bezpečnostných a trhových pravidiel EÚ v oblasti profesionálnej dopravy[22], · ochrana údajov v prípadoch hrubého porušenia existujúcich pravidiel EÚ[23], · colné pravidlá v súvislosti s aproximáciou colných priestupkov a trestov[24], · ochrana životného prostredia, pokiaľ si existujúca trestnoprávna legislatíva v tejto oblasti[25] vyžaduje ďalšie posilnenie v budúcnosti s cieľom zabrániť škodám na životnom prostredí a sankcionovať ich, · rybárska politika v prípadoch, keď EÚ spustila kampaň „nulovej tolerancie“ proti nelegálnemu, nenahlásenému a neregulovanému rybolovu, · politiky v oblasti vnútorného trhu určené na boj proti závažným nelegálnym praktikám ako falšovanie a korupcia alebo nenahlásené konflikty záujmu v súvislosti s verejným obstarávaním. Tieto oblasti si vyžadujú podrobnejšie posúdenie otázky, či sú minimálne pravidlá pre vymedzenie trestných činov a sankcií nevyhnutné na zaistenie účinného vykonávania právnych predpisov EÚ, ako aj rozhodnutie o oblastiach, v ktorých sa tieto minimálne pravidlá budú uplatňovať. Pri tejto analýze by mali byť zohľadnené tieto aspekty: Musí byť zohľadnená závažnosť a charakter porušenia práva. V prípade niektorých nezákonných činov, ktoré sú považované za obzvlášť závažné, nie je sankcia správnej povahy dostatočne dôraznou odpoveďou. Trestnoprávne sankcie môžu byť zodpovedajúcim spôsobom zvolené, pokiaľ sa zdá potrebné zdôrazniť odhodlaný nesúhlas na zaistenie odrádzajúceho účinku. Mimoriadny odrádzajúci účinok môže mať zápis do registra trestov. Trestnoprávne konania tiež často poskytujú lepšiu ochranu práv obvineného s ohľadom na závažnosť obvinenia. Musí tiež byť zvážená účinnosť systému sankcií, ako aj rozsah, v rámci ktorého existujúce sankcie nezabezpečujú požadovanú úroveň vykonávania a príslušné dôvody. Mal by byť zvolený druh sankcií, ktorý je považovaný za najvhodnejší na dosiahnutie celkového cieľa účinnosti, primeranosti a odrádzajúceho účinku. Sankcie správnej povahy je často možné uložiť a vykonať bezodkladne a vyhnúť sa tak zdĺhavým a nákladným konaniam. Z tohto dôvodu je o sankciách správnej povahy možné uvažovať napríklad v prípadoch, keď priestupok nie je obzvlášť závažný alebo sa vyskytuje často, ako aj v prípadoch, keď sankcie správnej povahy a postupy sú vhodné a účinné z iných dôvodov (napríklad komplexné hospodárske hodnotenia). V mnohých prípadoch tiež administratívne právo ustanovuje širší rozsah možných sankcií, od pokút a pozastavenia licencií až po odobratie práva na štátne príspevky, ktoré môžu byť prispôsobené konkrétnej situácii. V mnohých prípadoch preto sankcie správnej povahy môžu byť postačujúce alebo dokonca účinnejšie ako trestnoprávne sankcie. 4. Záver Aj keď nový právny rámec zavedený Lisabonskou zmluvou zásadne nemení možný rozsah pôsobnosti trestného práva EÚ, do značnej miery posilňuje možnosť dosiahnuť pokrok pri tvorbe súdržnej politiky EÚ v oblasti trestného práva, s cieľom dosiahnuť účinné vykonávanie právnych predpisov a spoľahlivú ochranu základných práv. Toto oznámenie predstavuje prvý krok v rámci úsilia Komisie zaviesť súdržnú a konzistentnú politiku EÚ v oblasti trestného práva. Tento cieľ chce Komisia dosiahnuť prostredníctvom stanovenia spôsobu využitia trestného práva na zabezpečenie účinného vykonávania politík EÚ. Politiku v oblasti trestného práva je potrebné navrhnúť tak, aby bola zameraná na potreby občanov EÚ a spĺňala požiadavky priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Únii pri dodržaní zásady subsidiarity a charakteru trestného práva ako krajného prostriedku. Komisia na tento účel v úzkej spolupráci s Európskym parlamentom a Radou vypracuje návrhy spoločných štandardných formulácií. Tieto by mal zákonodarca EÚ využívať pri tvorbe ustanovení trestného práva určujúcich minimálne pravidlá pre trestné činy a sankcie. To by prispelo k úsiliu zaistiť konzistentnosť, zvýšiť právnu istotu a uľahčiť vykonávanie právnych predpisov EÚ. Komisia tiež zriadi skupinu expertov, ktorá jej bude pomáhať pri zhromažďovaní konkrétnych dôkazov a pri organizovaní ďalších diskusií o závažných právnych problémoch s cieľom zaistiť účinnú transpozíciu právnych predpisov EÚ do vnútroštátnych systémov trestného práva v členských štátoch. To zahŕňa napríklad: – vzťah medzi trestnoprávnym a inými sankčnými systémami, a – interpretáciu pojmov trestného práva pravidelne používaných v právnych predpisoch EÚ, ako napríklad „účinné, primerané a odrádzajúce sankcie“, „menej závažné prípady“ alebo „pomoc a podnecovanie“. Komisia bude v nadchádzajúcich rokoch na základe dôkladného hodnotenia existujúcich právnych predpisov EÚ v oblasti trestného práva a priebežných konzultácií s členskými štátmi a nezávislými expertmi pokračovať v rozvoji politiky EÚ v oblasti trestného práva. Naša vízia súdržnej a konzistentnej politiky EÚ v oblasti trestného práva do roku 2020: – Právne predpisy EÚ v oblasti trestného práva môžu byť dôležitým nástrojom, ktorý v reakcii na obavy občanov umožní lepšie bojovať proti trestnej činnosti a zároveň zaistí účinné vykonávanie politík EÚ. – Komisia v oblastiach politiky EÚ, v ktorých bolo zistené nedostatočné vykonávanie právnych predpisov, zhodnotí potrebu nových opatrení v oblasti trestného práva na základe hodnotenia vykonávacích postupov a pri plnom dodržaní základných zásad zmluvy ako je zásada subsidiarity a proporcionality. To sa týka predovšetkým ochrany fungovania finančných trhov, ochrany finančných záujmov EÚ, ochrany eura pred falšovaním, závažných porušení pravidiel cestnej dopravy, závažných porušení pravidiel ochrany údajov, colných priestupkov, ochrany životného prostredia, rybárskej politiky a politiky v oblasti vnútorného trhu určenej na boj proti závažným nelegálnym praktikám ako falšovanie a korupcia alebo nenahlásené konflikty záujmu v súvislosti s verejným obstarávaním. – Je potrebné dosiahnuť široké porozumenie o základných princípoch právnych predpisov EÚ v oblasti trestného práva, ako je napríklad interpretácia základných právnych pojmov používaných v trestnom práve EÚ, ako aj o spôsobe, ktorým môžu trestnoprávne sankcie na úrovni EÚ dosiahnuť najvyššiu pridanú hodnotu. – Opatrenia v oblasti trestného práva by mali byť pevne založené na jasných štandardoch pre procedurálne práva a práva obetí platných v celej EÚ a mali by tiež byť v súlade s Chartou základných práv EÚ. [1] Pozri Eurobarometer 75, jar 2011. Medzi štyri najdôležitejšie oblasti činnosti EÚ by mali patriť: hospodárska a menová politika, imigračná politika, politika v oblasti zdravia a boj proti trestnej činnosti. [2] Rámcové rozhodnutie Rady z 13. júna 2002 o boji proti terorizmu (2002/475/SVV) (Ú. v. ES L 164, 22.6.2002, s. 3); Rámcové rozhodnutie Rady 2004/757/SVV z 25. októbra 2004, ktorým sa stanovujú minimálne ustanovenia o znakoch skutkových podstát trestných činov a trestov v oblasti nezákonného obchodu s drogami; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/36/EÚ z 5. apríla 2011 o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2002/629/SVV (Ú. v. EÚ L 101, 15.4.2011, s. 1); Dohovor o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES C 316, 27.11.1995, s. 49). [3] Pozri rozsudky Súdneho dvora vo veci C-176/03 a C-440/05. [4] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/99/ES z 19. novembra 2008 o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva (Ú. v. EÚ L 328, 6.12.2008, s. 28); smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/123/ES z 21. októbra 2009, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2005/35/ES o znečisťovaní mora z lodí a o zavedení sankcií za porušenia (Ú. v. EÚ L 280, 27.10.2009, s. 52); smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/52/ES z 18. júna 2009 , ktorou sa stanovujú minimálne normy pre sankcie a opatrenia voči zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov (Ú. v. EÚ L 168, 30.6.2009, s. 24); Rámcové rozhodnutie Rady z 29. mája 2000 o zvýšenej ochrane pred falšovaním prostredníctvom pokút a ďalších trestných sankcií v súvislosti so zavádzaním eura (Ú. v. ES L 140, 14.6.2000, s. 1). [5] Pozri článok 82 ods. 1 ZFEÚ. [6] Pozri článok 67 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ: „Únia vytvára priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti pri rešpektovaní základných práv a rozličných právnych systémov a tradícií členských štátov.“ [7] V súvislosti s potrebou väčšej súdržnosti pri tvorbe trestného práva EÚ pozri napríklad Vyhlásenie o politike EÚ v oblasti trestného práva z roku 2009 (the Manifesto on the EU Criminal Policy of 2009, http://www.crimpol.eu), pripravené akademickou skupinou 14 profesorov trestného práva z desiatich členských štátov Európskej únie. [8] V rámci predchádzajúcej zmluvy o ES boli obvyklým nástrojom v oblasti trestného práva rámcové rozhodnutia v rámci tzv. „tretieho piliera“, napriek tomu už boli prijaté niektoré smernice s opatreniami v oblasti trestného práva; s cieľom zaistiť vykonávanie pravidiel v súvislosti s ochranou životného prostredia, na ochranu proti znečisteniu pochádzajúcemu z lodí a pravidiel v súvislosti s nelegálnym zamestnaním boli na základe judikatúry Súdneho dvora (C-176/03) prijaté smernice 2008/99, 2009/123 a 2009/52. Aproximácia druhov a výšky sankcií bola možná len v rámcových rozhodnutiach (C-440/5). [9] Pozri Protokol č. 1 „o úlohe národných parlamentov v Európskej únii“ a Protokol č. 2 „o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality“, najmä článok 7 ods. 2. [10] Pozri Oznámenie Komisie pod názvom „Stratégia účinného uplatňovania Charty základných práv Európskou úniou“, KOM(2010) 573, 19.10.2010. [11] Pozri protokoly č. 21 a 22. [12] Pozri rámcové rozhodnutia a smernicu, ktoré sú uvedené v poznámke pod čiarou 2. Viaceré z týchto rámcových rozhodnutí budú v nadchádzajúcich rokoch v súvislosti s Lisabonskou zmluvou prehodnotené vrátane rámcového rozhodnutia 2000/383, zmeneného a doplneného rámcovým rozhodnutím 2001/888, ktoré bude prehodnotené v roku 2012. [13] Pozri oznámenie „Posilňovanie sankčných režimov v odvetví finančných služieb“,KOM/2010/0716 z 8.12.2010. [14] Pozri Dohovor o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev a Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev, (Ú. v. ES L 312, 23.12.1995, s. 1). [15] Pozri „Oznámenie o ochrane finančných záujmov Európskej únie pomocou trestného práva a administratívnymi vyšetrovaniami Integrovaná politika ochrany peňazí daňových poplatníkov“ KOM(2011) 293, 26.5. 2011. [16] Článok 5 ods. 4 ZEÚ. [17] Článok 49 ods. 3 Charty základných práv EÚ. [18] Článok 83 ods. 2 ZFEÚ. [19] Článok 49 Charty základných práv EÚ. [20] Pozri oznámenie „Posilňovanie sankčných režimov v odvetví finančných služieb“ KOM(2010) 716 v konečnom znení, 8.12.2010, s.14. [21] Pozri „Oznámenie o ochrane finančných záujmov Európskej únie pomocou trestného práva a administratívnymi vyšetrovaniami – Integrovaná politika ochrany peňazí daňových poplatníkov“ KOM(2011) 293, 26.5.2011, s. 10. [22] Pracovný dokument útvarov Komisie SEK(2011) 391 z 28.3.2011 sprevádzajúci Bielu knihu „Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravnému systému efektívne využívajúceho zdroje“, KOM(2011) 144, 28.3.2011, odsek 176. [23] Pozri oznámenie Komisie „Komplexný prístup k ochrane osobných údajov v Európskej únii“, KOM(2010) 609 v konečnom znení, 4.11.2010, s. 9. [24] Pozri oznámenie Komisie „Vytvorenie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti pre európskych občanov – Akčný plán na implementáciu Štokholmského programu, KOM(2010) 171, 20.4.2010, s. 22. [25] Pozri smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2008/99/ES z 19. novembra 2008 o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva (Ú. v. EÚ L 328, 6.12.2008, s. 28); a smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2009/123/ES z 21. októbra 2009, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2005/35/ES o znečisťovaní mora z lodí a o zavedení sankcií za porušenia (Ú. v. EÚ L 280, 27.10.2009, s. 52).