Hoci riešenie na tieto problémy je jasné (t. j. zvyšovanie úrovne zručností v prípade osôb, ktorým chýbajú základné zručnosti na to, aby mohli úspešne vstúpiť na trh práce alebo držať krok s jeho potrebami), hlavnou prekážkou napredovania je obmedzená účasť osôb, najmä dospelých osôb s nízkou úrovňou zručností, na vzdelávaní a odbornej príprave. Podľa výberového zisťovania pracovných síl sa počas štyroch týždňov pred uskutočnením prieskumu do učenia v akejkoľvek forme zapojilo len 10,8 % dospelých osôb, pričom cieľ, ktorý bol schválený na európskej úrovni do roku 2020, predstavuje 15 %. Miera účasti na vzdelávaní nízkokvalifikovaných dospelých osôb je ešte nižšia: do procesu vzdelávania sa v priemere zapája len 4,3 %. Existuje tu teda problém rovnakého prístupu k vzdelávacím možnostiam, ktorý sa týka aj štátnych príslušníkov tretích krajín a ktorý treba riešiť.

Značná časť obyvateľstva v produktívnom veku vrátane osôb, ktoré už zamestnanie majú, však nemá základnú schopnosť čítať a písať, schopnosť počítať ani základné digitálne zručnosti nevyhnutné na to, aby sa mohli zapojiť do odbornej prípravy potrebnej na udržanie kroku s meniacimi sa požiadavkami svojej práce a na zabránenie stratám zručností. Nízkokvalifikovaným pracovníkom spolu so staršími pracovníkmi a osobami, ktoré nemajú príležitosť rozvíjať svoje zručnosti počas svojho pracovného života, najviac hrozí zastaranosť zručností.

Demografické trendy povedú k tomu, že objem pracovnej sily, ktorú tvorí obyvateľstvo v produktívnom veku (od 20 do 64 rokov), sa bude neustále zmenšovať a podľa očakávaní sa z 306 miliónov zníži na 269 miliónov. Tieto trendy by mohli prehĺbiť nesúlad medzi ponúkanými a požadovanými zručnosťami na trhoch práce, a tak obmedziť investície, inovácie a rast. Nesúlad medzi ponúkanými a požadovanými zručnosťami môže brániť rastu produktivity a prerozdeľovaniu zdrojov medzi odvetviami v rámci jednotlivých členských štátov a medzi nimi, čo môže zasa viesť k vytvoreniu prekážok pri využívaní plných výhod jednotného trhu a k ďalšiemu zníženiu odolnosti proti otrasom v zraniteľných ekonomikách. Tieto trendy predstavujú výzvu, ktorá podčiarkuje potrebu integrovať nevyužitý ľudský kapitál na trh práce, a to najmä dospelé osoby s nízkou úrovňou zručností. V záujme vyváženia týchto demografických trendov vzniká jasná potreba zvýšiť mieru zamestnanosti, zvýšiť produktivitu pracovnej sily a dlhšie udržať staršie generácie v pracovnom pomere. K preklenutiu tohto problému môžu prispieť aj migranti za predpokladu, že ich zručnosti naplnia potreby trhu práce a správne sa využijú.

Vplyv nízkej úrovne zručností na jednotlivé osoby predstavuje mnohostranný problém so značnými dôsledkami. Osobám s nízkou úrovňou zručností sa obvykle menej darí na pracovnom trhu (dosahujú vyššiu mieru nezamestnanosti a dlhodobej nezamestnanosti, po období nezamestnanosti pomalšie nastupujú do práce, majú nižšie mzdy atď.) a sú vystavené väčšiemu riziku chudoby a sociálneho vylúčenia. Ich vyhliadky na trhu práce sa počas recesie ešte zhoršili: miera nezamestnanosti osôb s dosiahnutým nanajvýš nižším sekundárnym vzdelaním sa zvýšila z 9,7 % (v roku 2008) na 17,4 % (v roku 2014), pričom u osôb s vyšším stupňom vzdelania sa zvýšila o necelé 3 percentuálne body. V posledných rokoch došlo k prevažnej väčšine prípadov straty zamestnania u nízkokvalifikovaných osôb (viac ako deväť miliónov prípadov).

Z prieskumu zručností dospelých (PIAAC), ktorý vykonala Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD), vyplýva, že jeden z piatich dospelých Európanov (vo veku od 16 do 65 rokov) má len základnú úroveň schopnosti čítať a písať, pričom jeden zo štyroch má len najnižšiu úroveň schopnosti počítať a pomocou IKT dokáže riešiť iba veľmi jednoduché úlohy. Z prieskumu OECD PIAAC vyplýva aj to, že dosiahnutý stupeň vzdelania úzko súvisí s ovládaním základných zručností, hoci úroveň zručností sa medzi jednotlivcami s podobnou kvalifikáciou môže značne líšiť. Pokiaľ ide o dosiahnutý stupeň vzdelania, v priemere nemá dosiahnuté vyššie sekundárne vzdelanie približne jedna štvrtina Európanov vo veku 25 až 64 rokov; v niektorých krajinách je tento podiel vyšší než 40 % a približuje sa až 57 %. Okrem toho výsledky v oblasti vzdelávania nie sú v rámci podskupín obyvateľstva rovnomerne rozložené; približne 44 % štátnych príslušníkov tretích krajín s pobytom v EÚ napríklad nemá dosiahnuté vyššie sekundárne vzdelanie (t. j. približne 7 % dospelých osôb v EÚ bez vyššieho sekundárneho vzdelania) a v porovnaní so štátnymi príslušníkmi EÚ má častejšie nízku úroveň základných zručností.

Tieto opatrenia sú súčasťou komplexnejšieho súboru politických opatrení na riešenie rozsiahlejších výziev spojených so zručnosťami: zvyšovanie celkovej úrovne zručností v EÚ, lepšie využitie existujúcich zručností a predvídanie ich potrieb do budúcnosti.

Cieľom tejto iniciatívy je zlepšiť životné šance ľudí a dosiahnuť vyššiu mieru zamestnateľnosti, čo v konečnom dôsledku povedie k vytvoreniu pevnejšej základne ľudského kapitálu, ako aj vyššieho a inkluzívnejšieho rastu v celej EÚ. Na dosiahnutie hmatateľného vplyvu bude treba vyvinúť značné politické a finančné úsilie. V súlade s Paktom stability a rastu budú členské štáty musieť zmobilizovať dostatočné verejné investície do zručností ľudí. Členské štáty však budú mať z týchto investícií prospech, pretože pomôžu prilákať viac ľudí do zamestnania a posilnia produktivitu pracovnej sily.

Situačné prekážky súvisia s konkrétnou situáciou dotknutých jednotlivcov, a môžu zahŕňať rodinné povinnosti, kolidujúce harmonogramy, náklady, nedostatok podpory od zamestnávateľa, vzdialenosť atď. Spomedzi nich sa prvé dve zdajú byť najčastejšie uvádzanými prekážkami v rámci prieskumu vzdelávania dospelých. Ďalšou prekážkou je chýbajúca motivácia, ktorá môže byť spôsobená nedostatkom informovanosti o potrebe zvyšovania úrovne zručností a o výhodách vyplývajúcich z investovania do zručností. Z výskumu vyplýva aj to, že osoby so slabými základnými zručnosťami často nedokážu alebo nie sú ochotné uznať svoje slabé stránky a v dôsledku toho nevidia potrebu ich zdokonaľovať.

Dospelé osoby sa zriedka zapoja do ďalšieho vzdelávania, ak takéto vzdelávanie znamená, že sa majú vrátiť do školy a začať odznova. Ich účasť by sa mohla posilniť tak, že budú mať možnosť dať si potvrdiť a uznať zručnosti, ktoré nadobudli prostredníctvom neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa, a na základe hodnotenia zručností budú môcť identifikovať svoje potreby zvyšovania úrovne zručností. V odporúčaní Rady z 20. decembra 2012 o potvrdzovaní neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa sú členské štáty vyzvané, aby zaviedli vnútroštátne opatrenia na potvrdzovanie neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa do konca roku 2018. Najnovší súpis neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa (z roku 2014) ukazuje, že v zavádzaní režimov potvrdzovania sa celkovo dobre napreduje. Je však potrebné urobiť viac, aby sa zabezpečila ich široká dostupnosť: potvrdzovanie môžu využívať znevýhodnené skupiny a skupiny osôb s nízkou úrovňou zručností iba v ôsmych krajinách, zatiaľ čo v 15 členských štátoch systém auditu zručností nie je zavedený.

Existuje už niekoľko politík, nástrojov a iniciatív EÚ na podporu zvyšovania úrovne zručností, najmä európsky semester pre koordináciu hospodárskych politík, európske štrukturálne a investičné fondy, obzvlášť Európsky sociálny fond (ESF) (podrobnejšie informácie možno nájsť v časti Hodnotenie vplyvu).

Odporúčanie podporí proces reforiem, ktorý sa začal na základe cieľov stratégie Európa 2020, najmä tým, že prispeje k dosiahnutiu cieľov v oblasti zvyšovania miery zamestnanosti a znižovania miery chudoby a zmierňovania dôsledkov predčasného ukončenia školskej dochádzky. Celkové ciele európskeho semestra týkajúce sa koordinácie hospodárskych politík sa opierajú o integrované usmernenia, ktoré zahŕňajú hlavné smery hospodárskych politík, ako aj usmernenia politík zamestnanosti (spoločne nazývané „integrované usmernenia“). Čiastočným cieľom hlavných smerov hospodárskych politík je posilniť rast vykonaním štrukturálnych reforiem a odstránením kľúčových prekážok rastu a vytvárania pracovných miest. Usmernenia politík zamestnanosti zahŕňajú priority, ako je napr. uľahčenie tvorby pracovných miest, zlepšenie ponuky pracovnej sily a zručností, podpora sociálneho začlenenia, boj proti chudobe a presadzovanie rovnakých príležitostí. V odporúčaniach pre jednotlivé krajiny na rok 2015 sa zdôrazňuje, že efektívne, účinné a progresívne programy odborného vzdelávania a odbornej prípravy vrátane cieleného vzdelávania dospelých zohrávajú pri zvyšovaní zamestnateľnosti kľúčovú úlohu. Pripomína sa v nich aj to, že v niektorých členských štátoch je potrebné posilniť verejné služby zamestnanosti a že aktívne opatrenia na trhu práce by sa mohli efektívnejšie zamerať na osoby, ktoré sú najviac vzdialené od trhu práce.

Konkrétne v oblasti vzdelávania a odbornej prípravy bude súčasný návrh vychádzať z niekoľkých existujúcich opatrení tak, že sa bude realizovať podľa kľúčových politických posolstiev týkajúcich sa nevyhnutnosti znížiť počet dospelých osôb s nízkou úrovňou zručností. Členské štáty sa v ňom vyzvú, aby posilnili súčinnosť medzi politickými opatreniami, ktoré musia fungovať spoločne, aby sa dosiahli očakávané výsledky, najmä v oblasti aktívnych politík trhu práce, usmernení a poradenstva, politík v oblasti vzdelávania a odbornej prípravy vrátane potvrdzovania a sociálnych politík.

Strategický rámec pre európsku spoluprácu vo vzdelávaní a odbornej príprave (ET 2020) ponúka členským štátom platformu na spoluprácu v oblasti politiky, ktorá patrí do právomoci členských štátov. V spoločnej správe ET 2020 prijatej v novembri 2015 sa stanovujú revidované priority vrátane priorít Európskeho programu vzdelávania dospelých s dôrazom na zabezpečovanie schopnosti čítať a písať, schopnosti počítať a digitálnych zručností, a poskytovanie dostatočného množstva „druhých šancí“, ktoré vedú k uznanej kvalifikácii podľa EKR pre tých, ktorí nemajú kvalifikáciu na úrovni 4 (vyššie sekundárne vzdelanie).

Európsky kvalifikačný rámec zahŕňa kvalifikácie vychádzajúce z výsledkov vzdelávania získaných formálnym všeobecným alebo odborným vzdelaním (ako je napr. vyššie sekundárne vzdelávanie). Prístup založený na výsledkoch vzdelávania, ktorý je podporený EKF, zároveň uľahčuje získavanie kvalifikácií na základe učenia v neformálnom či informálnom prostredí predstavujúcom najväčšiu časť vzdelávania dospelých. Úroveň 4 EKF je úroveň, s ktorou väčšina členských štátov referencuje svoje kvalifikácie na stupni vyššieho sekundárneho vzdelania, stupeň vzdelania, ktorý sa čoraz viac stáva prahom na získanie lepšieho prístupu na trh práce a ku kontinuálnemu vzdelávaniu a odbornej príprave. Miera zamestnanosti u ľudí, ktorí nedosiahli túto úroveň, je o 25 percentuálnych bodov nižšia, než je miera zamestnanosti v prípade tých, ktorí ju dosiahli; počet pracovných miest vhodných pre osoby bez vyššieho sekundárneho vzdelania rýchlo klesá; a dokonca aj pracovné miesta označené ako pracovné miesta vyžadujúce „nízku úroveň zručností“ budú v budúcnosti vyžadovať vyššiu úroveň zručností.

Odporúčanie Európskeho parlamentu a Rady o kľúčových kompetenciách pre celoživotné vzdelávanie z roku 2006 vykonávajú členské štáty prostredníctvom učebného plánu pre všetky úrovne vzdelávania a odbornej prípravy a poukazuje sa v ňom na význam schopnosti čítať a písať, schopnosti počítať a digitálnych zručností.

Odporúčaním Európskeho parlamentu a Rady o európskom kvalifikačnom rámci (EKR) pre celoživotné vzdelávanie z roku 2008 sa zavádza referenčný rámec kvalifikačných úrovní vymedzených výsledkami vzdelávania. Stanovuje sa v ňom, že každú úroveň možno dosiahnuť rôznymi cestami formálneho, neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa. Popri iných nástrojoch je Európsky systém kreditov pre odborné vzdelávanie a prípravu (ECVET) systémom kreditov založeným na výsledkoch vzdelávania, ktorý uľahčuje potvrdzovanie neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa a modulárne napredovanie smerom k dosiahnutiu kvalifikácie.

V odporúčaní Rady (2011) o politikách zameraných na zníženie miery predčasného ukončovania školskej dochádzky sa stanovuje rámec komplexných stratégií vrátane preventívnych, intervenčných a kompenzačných opatrení, pričom kompenzačné opatrenia sú zacielené na opätovné zapojenie osôb, ktoré ukončili vzdelávanie a odbornú prípravu bez dosiahnutia vyššieho sekundárneho vzdelania. Náhradné formy, ako napr. druhošancové alebo neformálne vzdelávanie sprevádzané potvrdením predchádzajúceho štúdia a možnosťou vrátiť sa do procesu vzdelávania a odbornej prípravy pomáhajú mladým ľuďom dokončiť si vzdelanie. Vo všetkých členských štátoch boli zavedené opatrenia zamerané na zníženie miery predčasného ukončenia školskej dochádzky, ktoré majú pozitívny vplyv. V roku 2015 sa priemerná miera predčasného ukončenia školskej dochádzky (veková skupina od 18 do 24 rokov) odkláňala približne o jeden percentuálny bod od referenčnej hodnoty stratégie Európa 2020 predstavujúcej 10 % , no medzi jednotlivými členskými štátmi boli veľké rozdiely. Aj keď sa dosiahne referenčná hodnota, zvyšných 10 % ľudí v tejto vekovej skupine bude čeliť vážnym problémom spojeným s prístupom k udržateľnému zamestnaniu. Okrem toho v niektorých podskupinách patriacich do staršej vekovej skupiny stále panuje vysoká miera predčasného ukončenia školskej dochádzky, najmä pokiaľ ide o dospelých, ktorí sa stali ekonomicky aktívni v ranom veku, príslušníkov tretích krajín s pobytom v EÚ a iných osôb s migrantským pôvodom.

V odporúčaní Rady z roku 2012 o potvrdzovaní neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa sú členské štáty vyzvané, aby do roku 2018 zaviedli vnútroštátne opatrenia na potvrdzovanie (identifikácia, dokumentácia, hodnotenie a certifikácia) neformálneho vzdelávania a informálneho učenia sa vrátane možností pre nezamestnané osoby alebo osoby, ktorým hrozí strata práce, podrobiť sa „auditu zručností“, ktorým sa identifikujú ich zručnosti. Opatrenia zavedené na potvrdzovanie a hodnotenie zručností budú zohrávať kľúčovú úlohu pri poskytovaní záruky získania zručností.

Konkrétne v oblasti zamestnanosti bude súčasný návrh dopĺňať niekoľko existujúcich opatrení a nadväzovať na ne.

V odporúčaní Rady z roku 2013 o zavedení záruky pre mladých ľudí sa stanovuje, že všetci mladí ľudia vo veku do 25 rokov dostanú kvalitnú konkrétnu ponuku do 4 mesiacov od ukončenia formálneho vzdelávania alebo straty zamestnania, a to bez ohľadu na to, či sú evidovaní v rámci služieb zamestnanosti. Ponuka by mala mať formu pracovného miesta, učňovskej prípravy, stáže alebo kontinuálneho vzdelávania a mala by byť prispôsobená potrebám a situácii každého jednotlivca. Záruka získania zručností poskytne podporu všetkým dospelým osobám bez ohľadu na to, či sú zamestnané. V prípade nezamestnaných osôb však bude dopĺňať záruku pre mladých ľudí, čo znamená, že nebude zahŕňať osoby, ktoré sú oprávnené na podporu v rámci záruky pre mladých ľudí, keďže tieto osoby už majú možnosť dostať ponuku na vzdelávanie a odbornú prípravu.

Odporúčanie Rady z roku 2016 týkajúce sa integrácie dlhodobo nezamestnaných na trh práce zabezpečilo silnejšiu podporu viac ako 11 miliónom osôb, ktoré sú nezamestnané dlhšie ako jeden rok. Odporúča sa v ňom, aby sa dlhodobo nezamestnaným osobám ponúklo najneskôr v 18. mesiaci nezamestnanosti hĺbkové individuálne posúdenie a poradenstvo a dohoda o pracovnej integrácii, ktorá by mala obsahovať individuálnu ponuku a určenie jednotného kontaktného miesta. Odporúčanie týkajúce sa záruky získania zručností by mohlo poskytnúť usmernenie na to, ako možno nízkokvalifikovaným nezamestnaným osobám poskytnúť možnosti zvyšovania úrovne zručností, v rámci dohôd o pracovnej integrácii.

•Súlad s ostatnými politikami EÚ

Tento návrh podporuje prioritu Komisie, ktorou je posilnenie tvorby pracovných miest a rastu. Cieľom tejto iniciatívy je poskytnúť ľuďom reálnu šancu naplniť svoj potenciál a začleniť sa na trh práce. Tým, že sa viac ľudí posunie nad hranicu zamestnanosti, pomôže Európe lepšie využívať svoj ľudský kapitál. Posilnenie tohto typu sociálnych investícií podporuje európsku konkurencieschopnosť, vzostupnú sociálnu konvergenciu a hospodársky rast.

Komisia nedávno predložila prvý náčrt európskeho piliera sociálnych práv, ktorý oznámil predseda Juncker v septembri 2015, a začala širokú verejnú konzultáciu s cieľom zozbierať názory a reakcie všetkých zainteresovaných subjektov. Európsky pilier sociálnych práv stanoví niekoľko kľúčových zásad s cieľom podporiť dobre fungujúce a spravodlivé trhy práce a systémy sociálneho zabezpečenia v rámci eurozóny. Prvý oddiel náčrtu súvisí s potrebou zabezpečiť, aby každá osoba mala celoživotný prístup ku kvalitnému vzdelávaniu a odbornej príprave s cieľom získať náležitú úroveň základných zručností a kľúčových kompetencií potrebnú na aktívnu účasť v spoločnosti a v zamestnaní. Osobitne sa v ňom uvádza, že mladí ľudia a dospelé osoby v produktívnom veku s nízkou úrovňou zručností by sa mali podporiť, aby si aktualizovali svoje zručnosti.

Na účely integrácie migrantov sa v spoločných základných zásadách pre politiku integrácie prisťahovalcov v Európskej únii prijatých v roku 2004 uvádza, že „úsilie v oblasti vzdelávania je kľúčové pre prípravu prisťahovalcov a hlavne ich potomkov na to, aby boli úspešnejší a aktívnejší členovia spoločnosti“. Členské štáty prijali niekoľko opatrení na zlepšenie úrovne vzdelania a zamestnanosti štátnych príslušníkov tretích krajín a iných osôb s prisťahovaleckým pozadím, v niektorých prípadoch s finančnou podporou EÚ, najmä Európskeho sociálneho fondu. V roku 2014 prijala Rada závery o integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín oprávnene sa zdržiavajúcich v EÚ, ktorými opätovne potvrdila spoločné základné zásady. Záruka získania zručností môže prispieť k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín a je v súlade s iniciatívami EÚ týkajúcimi sa európskej migračnej agendy.

2.PRÁVNY ZÁKLAD, SUBSIDIARITA A PROPORCIONALITA

•Právny základ

Návrh vychádza z článkov 165 a 166 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), pričom prispieva aj k podpore kvalifikovanej, vyškolenej a prispôsobivej pracovnej sily a vysokej úrovne zamestnanosti, ako sa uvádza v článkoch 145 a 147 ZFEÚ. V článku 165 ZFEÚ sa stanovuje, že Únia prispieva k rozvoju kvalitného vzdelávania podporovaním spolupráce medzi členskými štátmi a, ak je to potrebné, podporovaním a doplňovaním činnosti členských štátov pri plnom rešpektovaní ich zodpovednosti za obsah výučby a organizácie vzdelávacích systémov a za ich kultúrnu a jazykovú rozmanitosť. V článku 166 sa stanovuje, že Únia uskutočňuje politiku odborného vzdelávania, ktorá podporuje a dopĺňa činnosť členských štátov pri plnom rešpektovaní ich zodpovednosti za obsah a organizáciu odborného vzdelávania.

V tejto iniciatíve sa odporúča, aby sa spoločné línie činností vykonávali na úrovni členských štátov s podporou zo strany EÚ. Navrhujú sa v nej opatrenia, ktoré bude potrebné vykonať na úrovni EÚ a členských štátov. Na úrovni EÚ sa zabezpečí koordinácia, najmä pomocou príslušných európskych nástrojov a s podporou partnerského učenia. Členské štáty zostávajú plne zodpovedné za návrh, vypracovanie a vykonávanie svojich dojednaní (právnych predpisov, nariadení, kolektívnych zmlúv) týkajúcich sa zavedenia záruky získania zručností na vnútroštátnej úrovni. Opatrenia na obidvoch úrovniach sa dopĺňajú a výhradné právomoci členských štátov sú zachované.