ODPORÚČANIE KOMISIE (EÚ) 2017/2338

zo 16. novembra 2017,

ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom

EURÓPSKA KOMISIA,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 292,

keďže:

V odporúčaní Komisie C(2017) 1600 zo 7. marca 2017 (3) sa poskytuje usmernenie k tomu, ako by sa mali ustanovenia smernice 2008/115/ES používať na zvýšenie účinnosti konaní o návrate, a členské štáty sa vyzývajú, aby prijali potrebné opatrenia na odstránenie právnych a praktických prekážok návratu. Uvedené odporúčanie by sa preto malo v príručke o návrate zohľadniť.

PRIJALA TOTO ODPORÚČANIE:

Príručka o návrate by sa mala používať na účely odbornej prípravy pracovníkov zapojených do úloh súvisiacich s návratom, ako aj expertov zapojených do hodnotiaceho a monitorovacieho mechanizmu zriadeného nariadením Rady (EÚ) č. 1053/2013 (4) na overovanie uplatňovania schengenského acquis v členských štátoch.

(1) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 24.12.2008, s. 98).

(2) Odporúčanie Komisie C(2015) 6250 z 1. októbra 2015, ktorým sa ustanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom.

(3) Odporúčanie Komisie C(2015) 1600 zo 7. marca 2017 týkajúce sa zaistenia účinnejších návratov pri vykonávaní smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES.

(4) Nariadenie Rady (EÚ) č. 1053/2013 zo 7. októbra 2013, ktorým sa vytvára hodnotiaci a monitorovací mechanizmus na overenie uplatňovania schengenského acquis a ktorým sa zrušuje rozhodnutie výkonného výboru zo 16. septembra 1998, ktorým bol zriadený Stály výbor pre hodnotenie a vykonávanie Schengenu (Ú. v. EÚ L 295, 6.11.2013, s. 27).

PRÍLOHA

PRÍRUČKA O NÁVRATE

1. VYMEDZENIE POJMOV 87

1.1. Štátny príslušník tretej krajiny 87

1.2. Nelegálny pobyt 88

1.3. Návrat 90

1.4. Rozhodnutie o návrate 90

1.5. Rozhodnutie o odsune 91

1.6. Riziko úteku 91

1.7. Dobrovoľný odchod 93

1.8. Zraniteľné osoby 94

2. ROZSAH PÔSOBNOSTI 94

2.1. Prípady na hraniciach – článok 2 ods. 2 písm. a) 95

2.2. Osobitné záruky pre „prípady na hraniciach“ 96

2.3. Trestné právo a prípady vydania 97

3. PRIAZNIVEJŠIE USTANOVENIA 98

4. SANKCIE ZA PORUŠENIE PRAVIDIEL TÝKAJÚCICH SA MIGRÁCIE 98

5. ZADRŽANIE A POVINNOSŤ VYDAŤ ROZHODNUTIE O NÁVRATE 100

5.1. Zadržanie v priebehu kontroly na výstupe 102

5.2. Držitelia rozhodnutia o návrate, ktoré vydal iný členský štát 102

5.3. Vzťah k dublinským pravidlám 103

5.4. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny s právom na pobyt v inom členskom štáte 104

5.5. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny, na ktorého sa vzťahujú existujúce dvojstranné dohody medzi členskými štátmi 106

5.6. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny, ktorý využíva povolenie/oprávnenie z humanitárnych (alebo iných) dôvodov 107

5.7. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je účastníkom prebiehajúceho konania o obnovení povolenia/oprávnenia 107

5.8. Osobitné pravidlá v smerniciach o legálnej migrácii týkajúce sa readmisie medzi členskými štátmi v prípadoch mobility v rámci Únie 108

6. DOBROVOĽNÝ ODCHOD 108

6.1. Predĺžená lehota na dobrovoľný odchod 109

6.2. Povinnosti v lehote na dobrovoľný odchod 110

6.3. Kontraindikácie 110

6.4. Dodržiavanie v praxi – pozemný tranzit 111

6.5. Dodržiavanie v praxi – letecký tranzit 112

6.6. Zaznamenávanie dobrovoľného odchodu 113

7. ODSUN 113

7.1. Letecký odsun 115

7.2. Letecký tranzit 118

7.3. Spoločné operácie leteckého odsunu 118

7.4. Návratové operácie koordinované Európskou agentúrou pre pohraničnú a pobrežnú stráž 119

8. MONITOROVANIE NÚTENÉHO NÁVRATU 119

9. ODLOŽENIE ODSUNU 120

10. NÁVRAT MALOLETÝCH OSÔB BEZ SPRIEVODU 121

10.1. Pomoc príslušných orgánov 122

10.2. Návrat k rodinnému príslušníkovi, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia 123

11. ZÁKAZY VSTUPU 123

11.1. Účinok na celú EÚ 124

11.2. Používanie systému SIS II 125

11.3. Procesné otázky 125

11.4. Dôvody vydania zákazov vstupu 125

11.5. Dĺžka trvania zákazov vstupu 126

11.6. Zrušenie/skrátenie/pozastavenie zákazov vstupu 127

11.7. Sankcie za nedodržanie zákazu vstupu 128

11.8. Konzultácia medzi členskými štátmi 128

11.9. „Historické“ zákazy vstupu 129

12. PROCESNÉ ZÁRUKY 130

12.1. Právo na dobrú správu vecí verejných a právo na vypočutie 130

12.2. Rozhodnutia vzťahujúce sa na návrat 131

12.3. Forma rozhodnutí a preklad 133

12.4. Opravné prostriedky 134

12.5. Jazyková pomoc a bezplatná právna pomoc 135

13. ZÁRUKY V OBDOBÍ PRED NÁVRATOM 137

13.1. Písomné potvrdenie 138

13.2. Situácie dlhotrvajúcej neregulárnosti 138

14. ZAISTENIE 139

14.1. Okolnosti odôvodňujúce zaistenie 139

14.2. Forma a počiatočné preskúmanie zaistenia 142

14.3. Pravidelné preskúmanie zaistenia 142

14.4. Ukončenie zaistenia 143

14.4.1. Chýbajúci odôvodnený predpoklad na odsun 144

14.4.2. Dosiahnutie maximálnej lehoty zaistenia 144

14.5. Opätovné zaistenie navrátilcov 146

14.6. Uplatňovanie miernejších donucovacích opatrení po ukončení zaistenia 146

15. PODMIENKY ZAISTENIA 146

15.1. Počiatočné zadržanie políciou 146

15.2. Využívanie špecializovaných zariadení ako všeobecné pravidlo 147

15.3. Oddelenie od riadnych väzňov 148

15.4. Materiálne podmienky zaistenia 148

16. ZAISTENIE MALOLETÝCH OSÔB A RODÍN 153

17. MIMORIADNE SITUÁCIE 155

18. TRANSPOZÍCIA, VÝKLAD A PRECHODNÉ OPATRENIA 156

19. ZDROJE A REFERENČNÉ DOKUMENTY 157

20. SKRATKY 159

PREDSLOV

V tejto príručke o návrate sa poskytujú usmernenia pre vnútroštátne orgány s právomocou vykonávať úlohy spojené s návratom vrátane polície, príslušníkov pohraničnej stráže, migračných orgánov, pracovníkov zariadení určených na zaistenie a orgánov poverených monitorovaním.

Týka sa noriem a konaní v členských štátoch, ktoré sa týkajú návratu neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, a zakladá sa na právnych nástrojoch Únie, ktorými sa táto oblasť upravuje, najmä na smernici Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES (1) (ďalej len „smernica o návrate“). Konania o návrate sú v praxi často spojené s ďalšími druhmi konaní a postupov (konania o azyle, postupy hraničnej kontroly, konania, ktorých výsledkom je udelenie práva na vstup, krátkodobého alebo dlhodobého pobytu), ktoré sa upravujú v iných relevantných právnych predpisoch Únie a vnútroštátnych právnych predpisoch. V takýchto prípadoch by mali členské štáty zaistiť úzku spoluprácu medzi jednotlivými orgánmi zapojenými do týchto konaní a postupov.

Prvá verzia príručky bola prijatá v októbri 2015 (2). Aktuálna verzia, revidovaná v roku 2017, vychádza z odporúčania Komisie zo 7. marca 2017 (3) a obsahuje doplňujúce usmernenia pre vnútroštátne orgány, ktoré sa týkajú použitia pravidiel smernice o návrate na zlepšenie účinnosti systémov návratu a zabezpečenia plného dodržiavania základných práv.

Popri vhodných normách a postupoch sa musí účinný systém návratu spoliehať aj na zjednodušenú a dobre integrovanú organizáciu právomocí na vnútroštátnej úrovni. Znamená to možnosť mobilizácie všetkých aktérov zapojených do konaní súvisiacich s návratom (napr. orgánov presadzovania práva a imigračných orgánov, ale aj súdnych orgánov a orgánov na ochranu dieťaťa, zdravotníckych a sociálnych služieb, zamestnancov zariadení určených na zaistenie) a koordinácie ich činností v súlade s ich rolami a pôsobnosťou s cieľom iniciovať rýchlu a primeranú multidisciplinárnu reakciu pri riešení konkrétneho prípadu návratu. Vnútroštátne systémy návratu potrebujú aj podporu dostatočného počtu vyškolených a spôsobilých pracovníkov, ktorých možno rýchlo mobilizovať (podľa potreby aj nepretržite), hlavne v prípade zvyšujúcej sa záťaže pri uskutočňovaní návratov, a ktorí môžu byť v prípade potreby nasadzovaní na vonkajšej hranici Únie s cieľom prijímať okamžité opatrenia na riešenie migračného tlaku. Na tento účel by sa nimi mala zabezpečiť nepretržitá výmena operačných informácií s Európskou agentúrou pre pohraničnú a pobrežnú stráž a ostatnými členskými štátmi, pričom môžu využívať technickú a operačnú podporu, ktorú môže agentúra poskytnúť.

Na to, aby systémy návratu boli schopné reagovať na výzvy, by členské štáty mali čo najlepšie využiť flexibilitu, ktorú poskytuje smernica o návrate, a mali by pravidelne skúmať a upravovať svoje štruktúry a kapacity pre návrat s cieľom reagovať na aktuálne potreby a zabezpečiť efektivitu.

Touto príručkou sa nevytvárajú žiadne právne záväzné povinnosti pre členské štáty a neustanovujú sa ňou nové práva ani povinnosti. Príručka vychádza prevažne z práce, ktorú členské štáty a Komisia vykonali v rámci „kontaktného výboru pre smernicu 2008/115/ES o návrate“ v rokoch 2009 – 2017, a systematickým a súhrnným spôsobom zoskupuje diskusie, ktoré prebehli v rámci daného fóra a ktoré nevyhnutne neodrážajú zhodu medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o výklad právnych aktov.

Výkladová časť príručky je doplnená o usmernenia týkajúce sa novovzniknutých otázok (napr. nových rozsudkov Súdneho dvora Európskej únie, medzinárodných noriem). Právne záväzné účinky majú len právne akty, z ktorých táto príručka vychádza alebo na ktoré sa odvoláva, pričom tieto účinky sa môžu uplatniť pred vnútroštátnym súdom. Právne záväzné výklady práva Únie môže poskytovať len Súdny dvor Európskej únie.

1. VYMEDZENIE POJMOV

1.1. Štátny príslušník tretej krajiny

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 1; Kódex schengenských hraníc (4) – článok 2 ods. 5

Každá osoba, ktorá nie je občanom Únie v zmysle článku 17 ods. 1 zmluvy a ktorá nepožíva právo na voľný pohyb podľa právnych predpisov Únie, ako je vymedzené v článku 2 ods. 5 Kódexu schengenských hraníc.

Za „štátneho príslušníka tretej krajiny“ sa nepovažujú tieto kategórie osôb:

— osoby, ktoré sú občanmi Únie v zmysle článku 20 ods. 1 ZFEÚ (bývalý článok 17 ods. 1 zmluvy) = osoby so štátnou príslušnosťou členského štátu EÚ (5),

— osoby so štátnou príslušnosťou EHP/Švajčiarska,

— rodinní príslušníci občanov Únie vykonávajúci svoje právo na voľný pohyb na základe článku 21 ZFEÚ alebo smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES (6),

— rodinní príslušníci štátnych príslušníkov EHP/Švajčiarska, ktorí požívajú práva na voľný pohyb rovnocenné právam občanov Únie.

Každá iná osoba vrátane osoby bez štátnej príslušnosti (7) sa bude považovať za „štátneho príslušníka tretej krajiny“.

Ďalšie objasnenie:

— Rodinnými príslušníkmi štátnych príslušníkov EÚ/EHP/Švajčiarska, ktorí teda majú, bez ohľadu na svoju štátnu príslušnosť, právo na vstup do hostiteľského členského štátu a pobyt v ňom s občanom Únie, sú: a) manžel/manželka a v prípade, ak je to predmetom zmluvy na základe právnych predpisov členského štátu a uznané v právnych predpisoch hosťujúceho členského štátu za rovnocenné s manželstvom, partner/partnerka, s ktorým/ktorou občan EÚ/EHP/Švajčiarska uzatvoril registrované partnerstvo; b) priami potomkovia, ktorí sú mladší ako 21 rokov, alebo nezaopatrené osoby vrátane priamych potomkov alebo nezaopatrených osôb manžela/manželky alebo registrovaného partnera/partnerky; c) závislí priami príbuzní po vzostupnej línii vrátane závislých priamych príbuzných po vzostupnej línii manžela/manželky alebo registrovaného partnera/partnerky. Okrem kategórií uvedených v bodoch a) až c) môžu právo na voľný pohyb podľa práva Únie za určitých okolností požívať aj ostatní rodinní príslušníci – najmä keď im bolo udelené právo na vstup a pobyt podľa vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa vykonáva článok 3 ods. 2 smernice 2004/38/ES.

— Štátni príslušníci tretích krajín, ktorých tvrdenie, že sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorí požívajú práva na voľný pohyb rovnocenné právam občanov Únie v zmysle článku 21 ZFEÚ alebo smernice 2004/38/ES, členský štát zamietol, sa teda môžu považovať za štátnych príslušníkov tretích krajín. Tieto osoby môžu preto patriť do rozsahu uplatňovania smernice o návrate, pričom sa budú musieť uplatňovať minimálne normy, konania a práva v nej stanovené. Komisia sa však vzhľadom na možné odvolanie proti rozhodnutiu, ktorým sa zamieta tvrdenie, že sa na dotknutú osobu vzťahuje smernica 2004/38/ES, domnieva, že táto osoba sa bude naďalej môcť – na základe priaznivejšieho ustanovenia v článku 4 smernice o návrate – spoliehať na procesné záruky stanovené v kapitole VI smernice 2004/38/ES (napríklad, pokiaľ ide o oznámenie a odôvodnenie rozhodnutia, povolenú lehotu na dobrovoľné opustenie územia, konania o opravnom prostriedku).

1.2. Nelegálny pobyt

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 2; Kódex schengenských hraníc – článok 6

Prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte.

Toto veľmi všeobecné vymedzenie zahŕňa všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nepožívajú právo na pobyt v členskom štáte. Každý štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je fyzicky prítomný na území členského štátu EÚ, sa v ňom zdržiava buď oprávnene, alebo neoprávnene. Tretia možnosť neexistuje.

Právne fikcie vo vnútroštátnom práve, podľa ktorých sa osoby fyzicky sa zdržiavajúce v osobitne určených častiach územia členského štátu (napríklad v tranzitnom priestore alebo v určitých pohraničných oblastiach) nepovažujú za osoby „zdržiavajúce sa na území“, sú v tejto súvislosti bezpredmetné, keďže by ohrozili harmonické uplatňovanie acquis Únie o návrate. Členské štáty sa však môžu rozhodnúť, že na túto kategóriu osôb nebudú uplatňovať isté ustanovenia acquis o návrate (pozri ďalej oddiel 2).

Po kodifikácii Kódexu schengenských hraníc v roku 2016 sa odkaz na článok 5 Kódexu schengenských hraníc v článku 3 ods. 2 smernice o návrate chápe ako odkaz na súčasný článok 6 Kódexu schengenských hraníc.

Za osoby neoprávnene sa zdržiavajúce v danom členskom štáte sa považujú napríklad nasledujúce kategórie štátnych príslušníkov tretích krajín:

— držitelia povolenia na pobyt alebo víz, ktorých platnosť sa skončila,

— držitelia zrušeného povolenia alebo víz,

— odmietnutí žiadatelia o azyl,

— žiadatelia o azyl, ktorým bolo doručené rozhodnutie o ukončení ich práva na pobyt ako žiadateľa o azyl,

— osoby, ktorým bol odopretý vstup na hranici,

— osoby zadržané v súvislosti s neoprávneným prekročením hraníc,

— neregulárni migranti zadržaní na území členského štátu,

— osoby zadržané počas tranzitu cez územie členského štátu s cieľom dostať sa do iného členského štátu bez právneho nároku,

— osoby bez práva na pobyt v členskom štáte zadržania (hoci majú právo na pobyt v inom členskom štáte),

— osoby prítomné na území členského štátu počas lehoty na dobrovoľný odchod,

— osoby, v prípade ktorých bol odsun odložený.

Nasledujúce kategórie osôb sa nepovažujú za neoprávnene sa zdržiavajúce, keďže v danom členskom štáte požívajú právo na pobyt (ktoré môže mať len dočasnú povahu):

— žiadatelia o azyl zdržiavajúci sa v členskom štáte, v ktorom majú právo na pobyt v priebehu konania o azyle,

— osoby bez štátnej príslušnosti v členskom štáte, v ktorom majú podľa vnútroštátneho práva právo na pobyt počas postupu určovania postavenia osoby bez štátnej príslušnosti,

— osoby zdržiavajúce sa v členskom štáte, v ktorom majú postavenie formálneho tolerovania (za predpokladu, že sa toto postavenie považuje v rámci vnútroštátneho práva za „legálny pobyt“),

— držitelia podvodne získaného povolenia počas obdobia, kým sa povolenie neodvolá alebo nezruší a naďalej sa považuje za platné povolenie.

Ďalšie objasnenie:

— Osoby, o ktorých žiadosti o povolenie na pobyt sa ešte nerozhodlo, sa môžu zdržiavať buď oprávnene, alebo neoprávnene v závislosti od toho, či majú platné víza alebo iné právo na pobyt.

— Na posúdenie pobytu ako nelegálneho nie je potrebné minimálne trvanie pobytu ani úmysel štátneho príslušníka tretej krajiny zdržiavať sa neoprávnene na území členského štátu – pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum (8) (bod 48).

— Pokiaľ nie je vo vnútroštátnom práve členského štátu stanovené inak, žiadatelia o obnovenie povolenia, ktorého platnosť už skončila, sa zdržiavajú neoprávnene (pozri aj oddiel 5.7).

— Štátni príslušníci tretích krajín, voči ktorým sa uplatnilo konanie o návrate podľa smernice o návrate a ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu bez opodstatneného dôvodu nevrátiť sa [scenár je uvedený v bode 48 rozsudku Súdneho dvora vo veci C-329/11 Achughbabian (9)], sa zdržiavajú neoprávnene. Osobitný odkaz, ktorý Súdny dvor uviedol vo veci Achughbabian, sa týka len zlučiteľnosti opatrení vnútroštátneho trestného práva so smernicou o návrate. V tomto rozsudku sa v súvislosti s rozsahom pôsobnosti a uplatniteľnosťou smernice o návrate nič neuvádza, platným teda zostáva všeobecné pravidlo stanovené v článku 2 ods. 1: „buď A, alebo B“, čo znamená, že osoba sa buď zdržiava neoprávnene a uplatňuje sa smernica o návrate, alebo osoby majú právo na pobyt a smernica o návrate sa neuplatňuje.

1.3. Návrat

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 3

Proces vrátenia sa štátneho príslušníka tretej krajiny – bez ohľadu na to, či ide o dobrovoľné splnenie povinnosti návratu, alebo nútený návrat – do:

1. jeho krajiny pôvodu alebo

2. krajiny tranzitu v súlade s dvojstrannými dohodami o readmisii alebo dohodami Spoločenstva o readmisii či inými dojednaniami, alebo

3. inej tretej krajiny, do ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny dobrovoľne rozhodne vrátiť a ktorá ho prijme.

Toto vymedzenie pojmu má obmedzenia, pokiaľ ide o to, čo je možné na účely vykonávania smernice o návrate uznať za „návrat“ a čo nie je možné uznať za „návrat“. Vrátenie neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny do iného členského štátu nemožno v zmysle práva Únie považovať za „návrat“. Toto opatrenie však môže byť vo výnimočných prípadoch možné na základe dvojstranných dohôd o readmisii alebo dublinských pravidiel. Preto sa odporúča nepoužívať pojem „návrat“, ale skôr výraz „vrátenie“ alebo „odovzdanie“.

Týmto vymedzením pojmu sa naznačuje, že členské štáty musia vykonať návrat do tretej krajiny len za okolností, ktoré sú v celom rozsahu uvedené v jednej z troch zarážok. Preto napríklad nemožno odsunúť navrátilca bez jeho súhlasu do tretej krajiny, ktorá nie je ani krajinou pôvodu, ani krajinou tranzitu.

Ďalšie objasnenie:

— „Krajina pôvodu“ z prvej zarážky je krajina štátnej príslušnosti štátneho príslušníka tretej krajiny; v prípade osôb bez štátnej príslušnosti sa za krajinu pôvodu môže zvyčajne považovať krajina predchádzajúceho obvyklého pobytu.

— „Krajina tranzitu“ v druhej zarážke zahŕňa len tretie krajiny, a nie členské štáty EÚ.

— „Dvojstranné dohody o readmisii alebo dohody Spoločenstva o readmisii či iné dojednania“ v druhej zarážke sa týkajú len dohôd s tretími krajinami. V tejto súvislosti sú dvojstranné dohody o readmisii medzi členskými štátmi bezpredmetné. V určitých prípadoch sa však môže takýmito dohodami medzi členskými štátmi umožniť vrátenie neregulárnych migrantov do iných členských štátov v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o návrate (pozri ďalej oddiel 5.5).

— Pojem „dobrovoľne sa rozhodne vrátiť“v tretej zarážke nie je rovnocenný s dobrovoľným odchodom. V tejto súvislosti sa pojem „dobrovoľný“ vzťahuje na výber miesta určenia zo strany navrátilca. K tomuto dobrovoľnému výberu miesta určenia môže dôjsť aj pri príprave operácie odsunu: môže dôjsť k prípadom, v ktorých navrátilec uprednostňuje odsun do inej tretej krajiny namiesto do krajiny tranzitu alebo krajiny pôvodu.

— Určenie krajiny návratu v prípade odsunu: ak sa poskytne lehota na dobrovoľný odchod, za zabezpečenie splnenia povinnosti návratu v stanovenej lehote je zodpovedný navrátilec, pričom v podstate nie je potrebné uviesť krajinu návratu. Potreba uviesť, do ktorej tretej krajiny bude dotknutá osoba odsunutá, nastáva len vtedy, ak musia členské štáty použiť donucovacie opatrenia (odsun) (pozri oddiel 1.5).

1.4. Rozhodnutie o návrate

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 4 a článok 6 ods. 6

Správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo stanovuje povinnosť návratu.

Vymedzenie pojmu „rozhodnutie o návrate“ je zamerané na dva základné prvky. Rozhodnutie o návrate musí obsahovať:

1. vyhlásenie týkajúce sa nelegálnosti pobytu a

2. uloženie povinnosti návratu.

Rozhodnutie o návrate môže obsahovať ďalšie prvky, ako napríklad zákaz vstupu, lehotu na dobrovoľný odchod, určenie krajiny návratu; ak sa krajina návratu neuvádza, členské štáty musia zabezpečiť dodržanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia v súlade s článkom 5 smernice o návrate.

Členské štáty majú rozsiahle možnosti vlastného uváženia, pokiaľ ide o formu (rozhodnutie alebo akt, súdny alebo správny), akou sa môže rozhodnutie o návrate prijať.

Rozhodnutia o návrate sa môžu vydávať vo forme samostatného aktu alebo rozhodnutia alebo spoločne s inými rozhodnutiami, ako je napríklad rozhodnutie o odsune alebo rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu (pozri ďalej oddiel 12.1).

V rozhodnutí o návrate sa konštatuje neoprávnenosť pobytu v tom členskom štáte, ktorý vydáva rozhodnutie, a stanovuje sa povinnosť opustiť územia členských štátov EÚ a krajín pridružených k schengenskému priestoru. Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že v súlade s článkom 11 môžu byť k rozhodnutiam o návrate pripojené zákazy vstupu s účinkom v celej EÚ (záväzné pre všetky štáty, ktoré sa zaviazali uplatňovať smernicu o návrate).

Ďalšie objasnenie:

— Pružnejšie vymedzenie pojmu „rozhodnutie o návrate“ nebráni tomu, aby sa rozhodnutie, ktorým sa ukladá povinnosť návratu, prijalo vo forme trestného rozsudku a v súvislosti s trestným konaním – pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-430/11, Sagor (10) (bod 39).

1.5. Rozhodnutie o odsune

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 5 a článok 8 ods. 3

Správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa nariaďuje vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu.

Rozhodnutie o odsune sa môže vydať buď spoločne s rozhodnutím o návrate (jednofázový postup), alebo samostatne (dvojfázový postup). V prípadoch, v ktorých sa rozhodnutie o návrate a rozhodnutie o odsune vydávajú spoločne v rámci jednofázového postupu, musí byť jasné – v prípadoch, v ktorých sa poskytuje lehota na dobrovoľný odchod – že odsun sa uskutoční iba vtedy, ak povinnosť návratu nebude splnená v lehote na dobrovoľný odchod.

Vzhľadom na povinnosť členských štátov vždy dodržiavať zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia, nemožno odsun (fyzický transport z členského štátu) uskutočniť do nešpecifikovanej cieľovej krajiny, ale len do špecifikovanej krajiny návratu. Navrátilec musí byť vopred informovaný o cieľovej krajine operácie odsunu, aby mohol uviesť dôvody, na základe ktorých sa domnieva, že odsun do navrhovanej cieľovej krajiny by bol v rozpore so zásadou zákazu vyhostenia alebo vrátenia a aby bol schopný využiť právo odvolať sa. Komisia odporúča uviesť krajinu návratu v samostatnom rozhodnutí o odsune (dvojfázový postup) alebo uviesť krajinu, do ktorej bude daná osoba odsunutá v prípade nedodržania povinnosti návratu, v kombinovanom rozhodnutí o návrate a odsune (jednofázový postup). Treťou možnosťou je informovať štátneho príslušníka tretej krajiny prostredníctvom iného rozhodnutia alebo aktu.

1.6. Riziko úteku

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 7, odôvodnenie 6

Existencia dôvodov, ktoré vychádzajú z objektívnych kritérií vymedzených zákonom, v konkrétnom prípade sa domnievať, že štátny príslušník tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, môže utiecť.

Existencia (alebo absencia) „rizika úteku“ je jedným z rozhodujúcich prvkov, pokiaľ ide o stanovenie, či sa má alebo nemá poskytnúť lehota na dobrovoľný odchod, ako aj rozhodovanie o potrebe zaistenia.

Členské štáty musia pri posudzovaní existencie rizika úteku vychádzať z objektívnych kritérií stanovených vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Nepriamo sa to potvrdzuje aj v rozsudku Súdneho dvora vo veci C-528/15, Al Chodor (11), ktorý sa týka vymedzenia „rizika úteku“ v článku 2 písm. n) (12) dublinského nariadenia, ktoré je v podstate rovnaké ako vymedzenie v článku 3 ods. 7 smernice o návrate. Súdny dvor v tomto rozsudku uvádza, že tieto objektívne kritériá musia byť jasne stanovené vo všeobecne záväzných právnych predpisoch a že ustálená vnútroštátna judikatúra potvrdzujúca ustálenú správnu prax nepostačuje. Súdny dvor dospel aj k záveru, že v prípade, že takéto kritériá nie sú vymedzené vo všeobecne záväzných právnych predpisoch, sa zaistenie musí vyhlásiť za protiprávne.

Hoci majú členské štáty pri určovaní týchto kritérií rozsiahle možnosti vlastného uváženia, mali by náležite zohľadniť tieto kritériá, ktoré by mohli naznačovať, že neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny môže utiecť:

— chýbajúce doklady,

— chýbajúce miesto bydliska, trvalé miesto pobytu alebo spoľahlivá adresa,

— nehlásenie sa príslušným orgánom,

— výslovné vyjadrenie zámeru nespolupracovať vo vzťahu k opatreniami týkajúcim sa návratu (napríklad rozhodnutím o návrate, opatreniami na zabránenie úteku),

— odsúdenie za spáchanie trestného činu vrátane závažnej trestnej činnosti v inom členskom štáte (13),

— prebiehajúce vyšetrovanie trestného činu a trestné konanie,

— nesplnenie rozhodnutia o návrate vrátane povinnosti návratu v lehote na dobrovoľný odchod,

— predchádzajúce správanie (t. j. útek),

— nedostatok finančných prostriedkov,

— existencia rozhodnutia o návrate, ktoré vydal iný členský štát,

— nesplnenie požiadavky odísť na územie iného členského štátu, ktorý vydal platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie, ktorým sa poskytuje právo na pobyt na príslušnom území,

— neoprávnený vstup na územie členských štátov EÚ a krajín pridružených k schengenskému priestoru.

Vo vnútroštátnych právnych predpisoch sa môžu stanovovať ďalšie objektívne kritériá na určenie existencie rizika úteku.

V súlade so všeobecnými zásadami práva Únie, predovšetkým so zásadou primeranosti, by sa mali všetky rozhodnutia prijaté podľa smernice o návrate prijímať na základe individuálneho posúdenia každého prípadu. Uvedený zoznam kritérií by sa mal zohľadňovať v každej fáze konania o návrate ako jeden z prvkov celkového posúdenia každej individuálnej situácie, ale nemôže byť jediným základom pre automatický predpoklad rizika úteku, keďže k záveru o existencii tohto rizika sa zvyčajne dospeje na základe kombinácie niekoľkých z uvedených kritérií. Je potrebné vyhnúť sa záverom typu, že neoprávnený vstup alebo chýbajúce dokumenty automaticky znamenajú existenciu rizika úteku. Pri individuálnom posúdení sa musia zvážiť všetky príslušné faktory vrátane veku, zdravotného stavu a sociálnych podmienok dotknutých osôb, ktoré môžu mať priamy vplyv na riziko úteku štátneho príslušníka tretej krajiny a v niektorých prípadoch môžu viesť k záveru, že žiadne riziko úteku neexistuje, hoci je splnené jedno alebo viac kritérií stanovených vo vnútroštátnych právnych predpisoch.

Okrem uvedených kritérií, ktoré môžu naznačovať existenciu rizika úteku, a bez toho, aby bolo dotknuté právo dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín na vypočutie a na účinný opravný prostriedok, sa môžu aj vo vnútroštátnych právnych predpisoch stanovovať určité objektívne okolnosti, ktoré tvoria vyvrátiteľnú domnienku o existencii rizika úteku (t. j. štátny príslušník tretej krajiny by mal bez ohľadu na ďalej uvedené okolnosti vyvrátiť existenciu takéhoto rizika). Ide o okolnosti ako:

— odmietnutie spolupráce v procese zisťovania totožnosti, používanie falošných alebo sfalšovaných dokladov totožnosti, zničenie alebo iné zbavenie sa existujúcich dokladov, odmietnutie poskytnutia odtlačkov prstov,

— vzpieranie sa návratovej operácii násilným či podvodným spôsobom,

— nedodržanie opatrenia zameraného na zabránenie úteku (pozri oddiel 6.2),

— nedodržanie platného zákazu vstupu,

— neoprávnené uskutočnenie sekundárneho pohybu do iného členského štátu.

Komisia odporúča zavedenie takýchto vyvrátiteľných domnienok do vnútroštátnych právnych predpisov.

1.7. Dobrovoľný odchod

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 8

Splnenie povinnosti návratu v rámci lehoty stanovenej na tento účel v rozhodnutí o návrate.

V rámci acquis Únie týkajúceho sa návratu sa dobrovoľný odchod vzťahuje na dobrovoľné splnenie povinnosti návratu do tretej krajiny. Pojem „dobrovoľný odchod“ nezahŕňa prípady, v ktorých sa oprávnene sa zdržiavajúci štátni príslušníci tretích krajín rozhodnú vrátiť do domovskej krajiny z vlastného rozhodnutia. Tento „skutočne“ dobrovoľný návrat (scenár 1 na obrázku ďalej) nepatrí do rozsahu pôsobnosti smernice o návrate, pretože sa týka oprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. Odchod neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí ešte neboli odhalení alebo zadržaní (napr. osôb, ktoré prekročili povolenú dĺžku pobytu), možno považovať za taký, ktorý spadá do vymedzenia pojmu „dobrovoľný odchod“. Tieto osoby už majú „abstraktnú“ povinnosť vrátiť sa v zmysle smernice o návrate a po tom, ako orgány získajú informácie o ich nelegálnom pobyte (najneskôr pri kontrole na výstupe – pozri oddiely 5.1 a 11.3), im môže byť doručené rozhodnutie o návrate, ako aj zákaz vstupu.

Smernica o návrate sa preto vzťahuje len na scenáre 2 a 3 uvedené ďalej:

V súlade s článkom 6 ods. 2 nemožno za dobrovoľný odchod považovať odchod z vnútroštátneho územia jedného členského štátu na územie iného členského štátu (pozri ďalej oddiel 5.4). Vymedzenie pojmu dobrovoľný odchod sa vždy vzťahuje na odchod do tretej krajiny. Osobitné pravidlá týkajúce sa pozemného tranzitu cez územia iných členských štátov v súvislosti s dobrovoľným odchodom sú stanovené ďalej v oddiele 6.4.

1.8. Zraniteľné osoby

Právny základ: smernica o návrate – článok 3 ods. 9

Maloletí, maloletí bez sprievodu, osoby so zdravotným postihnutím, staršie osoby, tehotné ženy, slobodní rodičia s maloletými deťmi a osoby, ktoré boli vystavené mučeniu, znásilneniu alebo iným závažným formám psychického, fyzického alebo sexuálneho násilia.

Na rozdiel od vymedzenia pojmu „zraniteľné osoby“, ktoré sa používa v acquis týkajúcom sa azylu [pozri napríklad článok 21 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ (14) (smernica o podmienkach prijímania) alebo článok 20 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ (15) (smernica o oprávnení na medzinárodnú ochranu)], je vymedzenie pojmu v smernici o návrate vypracované ako úplný zoznam.

Potreba venovať osobitnú pozornosť situácii zraniteľných osôb a ich osobitným potrebám v súvislosti s návratom sa však neobmedzuje na kategórie zraniteľných osôb výslovne vymenované v článku 3 ods. 9 Komisia odporúča, aby členské štáty takisto venovali pozornosť iným osobitným situáciám zraniteľnosti, ako napríklad tým, ktoré sú uvedené v acquis týkajúcom sa azylu – obete obchodovania s ľuďmi alebo mrzačenia ženských pohlavných orgánov, osoby so závažným ochorením alebo duševnou poruchou.

Potreba venovať osobitnú pozornosť situácii zraniteľných osôb by nemala byť obmedzená na situácie výslovne uvedené v smernici o návrate (počas lehoty na dobrovoľný odchod, počas odloženého návratu a počas zaistenia). Komisia z tohto dôvodu odporúča členským štátom, aby v rámci posudzovania individuálnych okolností každého prípadu venovali pozornosť potrebám zraniteľných osôb vo všetkých fázach konania o návrate.

2. ROZSAH PÔSOBNOSTI

Právny základ: smernica o návrate – článok 2 a článok 4 ods. 4

Rozsah pôsobnosti smernice o návrate je široký a zahŕňa každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu. Smernicou o návrate sú v súčasnosti viazané tieto členské štáty:

— všetky členské štáty EÚ okrem Spojeného kráľovstva a Írska,

— Švajčiarsko, Nórsko, Island a Lichtenštajnsko.

Členské štáty sa môžu rozhodnúť neuplatňovať smernicu na určité kategórie štátnych príslušníkov tretích krajín:

— „prípady na hraniciach“, v súlade s článkom 2 ods. 2 písm. a) smernice o návrate (pozri oddiel 2.1) a

— „trestnoprávne prípady“, v súlade s článkom 2 ods. 2 písm. b) smernice o návrate (pozri oddiel 2.2).

Rozhodnutie členského štátu využiť výnimku a neuplatňovať smernicu na „prípady na hraniciach“ alebo „trestnoprávne prípady“ musí byť vopred jasne stanovené vo vnútroštátnych vykonávacích predpisoch (16), inak nemôže mať žiadne právne účinky. Na oznamovanie takéhoto rozhodnutia sa nevzťahujú žiadne konkrétne formálne požiadavky. Dôležité však je, aby z vnútroštátnych právnych predpisov jasne vyplývalo – explicitne alebo implicitne –, či členský štát túto výnimku využíva a v akom rozsahu.

Ak členský štát vopred neoznámil svoje rozhodnutie uplatniť výnimky v zmysle článku 2 ods. 2 písm. a) alebo b) smernice o návrate, tieto ustanovenia nemožno následne v jednotlivých prípadoch použiť ako odôvodnenie neuplatňovania smernice o návrate.

Členským štátom nič nebráni v tom, aby obmedzili uplatňovanie výnimky podľa článku 2 ods. 2 písm. a) alebo písm. b) smernice o návrate na určité kategórie osôb (napr. len odopretia vstupu na vzdušných hraniciach alebo morských hraniciach) za predpokladu, že táto skutočnosť sa jasne stanoví vo vnútroštátnych vykonávacích predpisoch.

Členské štáty sa môžu rozhodnúť výnimku využiť aj v neskoršej fáze, po prvotnej transpozícii smernice o návrate do vnútroštátneho práva. Táto skutočnosť však nesmie mať nepriaznivé následky, pokiaľ ide o tie osoby, ktoré už využili účinky smernice o návrate (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-297/12, Filev a Osmani (17): „[…] ak členský štát ešte nevyužil túto možnosť […], nemôže využiť právo obmedziť osobnú pôsobnosť tejto smernice na základe jej článku 2 ods. 2 písm. b) so zreteľom na osoby, voči ktorým sa účinky tejto smernice už uplatnili“).

2.1. Prípady na hraniciach – článok 2 ods. 2 písm. a)

Osoby, ktorým bol zamietnutý vstup a ktoré sú prítomné v tranzitnom priestore alebo v pohraničnej oblasti členského štátu, často v členských štátoch podliehajú osobitným pravidlám: tieto osoby sa na základe „právnej fikcie“ niekedy nepokladajú za „zdržiavajúce sa na území daného členského štátu“ a uplatňujú sa na ne osobitné pravidlá. V smernici o návrate sa tento prístup neuplatňuje a každý štátny príslušník tretej krajiny fyzicky sa zdržiavajúci na území členského štátu sa považuje za osobu patriacu do jej rozsahu pôsobnosti.

Členské štáty sa však môžu rozhodnúť, že nebudú uplatňovať smernicu na „prípady na hraniciach“, vymedzené ako štátni príslušníci tretích krajín:

— ktorým sa v súlade s článkom 13 Kódexu schengenských hraníc (18) odoprel vstup alebo

— ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajšej pozemnej, vzdušnej alebo vodnej hranice členského štátu a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt.

Použitie tejto výnimky môže byť užitočné napríklad pre členské štáty v prvej línii, ktoré sú vystavené značnému migračnému tlaku, pretože im môže umožniť účinnejšie konanie; v takých prípadoch Komisia odporúča využitie tejto výnimky.

Pri vnútroštátnych konaniach v „prípadoch na hraniciach“ sa musia dodržiavať všeobecné zásady medzinárodného práva a základné práva dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín, ako aj záruky uvedené v článku 4 ods. 4 smernice o návrate (pozri oddiel 2.2).

Ďalšie objasnenie:

— Z článku 2 ods. 2 písm. a) vyplýva priama časová a priestorová súvislosť s prekročením vonkajších hraníc. Týka sa teda štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v samotnom okamihu neoprávneného prekračovania vonkajších hraníc alebo v blízkosti vonkajších hraníc po ich prekročení – pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum (bod 72).

— Pojem „zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením […] vonkajších hraníc“ sa vzťahuje na nasledujúce kategórie osôb, pretože stále existuje PRIAMA súvislosť s aktom neoprávneného prekročenia hraníc: — osoby prichádzajúce neoprávnene na člne, ktoré sú zadržané pri príchode alebo krátko po ňom, — osoby zatknuté políciou po tom, ako preliezli hraničné oplotenie, — neoprávnene vstupujúce osoby, ktoré opúšťajú vlak/autobus, ktorý ich priamo priviezol na územie členského štátu (bez predchádzajúceho zastavenia na území členského štátu).

— Pojem „zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajších […] hraníc“ sa na nasledujúce kategórie osôb nevzťahuje, pretože už neexistuje PRIAMA súvislosť s aktom neoprávneného prekročenia hraníc: — neoprávnene vstupujúce osoby, ktoré sú zadržané na území členského štátu v rámci určitej lehoty po neoprávnenom vstupe, — neregulárni migranti zadržaní v pohraničnom regióne, pokiaľ nepretrváva priama súvislosť s aktom neoprávneného prekročenia hranice, — neregulárny migrant opúšťajúci autobus prichádzajúci z tretej krajiny, ak už autobus niekoľkokrát zastavil na území EÚ, — neregulárni migranti, ktorí boli predtým vyhostení, a porušia stále platný zákaz vstupu (pokiaľ nie sú zadržaní v priamom spojení s neoprávneným prekročením hranice), — neregulárni migranti prekračujúci vnútornú hranicu – pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum (bod 69), článok 2 ods. 2 smernice, ktorý sa týka vonkajších hraníc, a článok 14 Kódexu schengenských hraníc, ktorý sa uplatňuje na vonkajších hraniciach, — neoprávnene sa zdržiavajúci štátni príslušníci tretích krajín, ktorí opúšťajú územie členských štátov a krajín pridružených k schengenskému priestoru – pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum (bod 71).

— Praktický príklad prípadov, na ktoré sa vzťahuje ustanovenie „a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt“, keď sa odchýlka neuplatňuje: — neoprávnene vstupujúce osoby, ktoré boli zadržané na vonkajších hraniciach a následne získali právo na pobyt ako žiadatelia o azyl. Dokonca aj keď sa – po konečnom zamietnutí žiadosti o azyl – opäť stanú „neoprávnene sa zdržiavajúcimi“, nesmú byť vylúčení z rozsahu pôsobnosti smernice ako „prípady na hraniciach“, — štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol zamietnutý vstup a ktorý sa zdržiava v tranzitnom priestore letiska (a tak môže byť vylúčený z rozsahu pôsobnosti smernice), sa zo zdravotných dôvodov prevezie do nemocnice a na obdobie hospitalizácie sa mu udelí krátkodobé vnútroštátne povolenie [a nie iba odloženie odsunu v zmysle článku 9 ods. 2 písm. a)].

— Forma, obsah a opravné prostriedky proti rozhodnutiam vydaným štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú podľa článku 2 ods. 2 písm. a) vylúčení z rozsahu pôsobnosti smernice o návrate, sú upravené vnútroštátnymi právnymi predpismi.

— Odopretia vstupu podľa článku 14 Kódexu schengenských hraníc sa týkajú všetkých osôb, ktoré nespĺňajú podmienky vstupu v súlade s článkom 6 ods. 1 Kódexu schengenských hraníc.

— Osoby, ktorým sa odoprie vstup v tranzitnom priestore letiska alebo na hraničnom priechode nachádzajúcom sa na území členského štátu, patria do rozsahu pôsobnosti smernice o návrate (pretože už sú fyzicky prítomné na území). Členské štáty však môžu využiť výnimku v článku 2 ods. 2 písm. a), v ktorom sa uvádza, že členské štáty sa môžu rozhodnúť smernicu na tieto prípady neuplatňovať.

— Výnimky pre prípady na hraniciach podľa článku 2 ods. 2 písm. a) sa uplatňujú iba na prípady zadržania na vonkajších hraniciach, nie na vnútorných hraniciach – pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum.

— Dočasným obnovením kontrol na vnútorných hraniciach sa vnútorné hranice nepremieňajú opäť na vonkajšie hranice. Táto situácia preto nemá vplyv na rozsah uplatňovania smernice o návrate.

— „Hraničné prípady“ a „prípady podobné ako hraničné prípady“, ktoré možno v súlade s článkom 2 ods. 2 písm. a) smernice vylúčiť z rozsahu pôsobnosti smernice, nie sú rovnaké ako prípady uvedené v článku 12 ods. 3 uvedenej smernice (zjednodušený postup v prípade neoprávneného vstupu): neoprávnený vstup (pojem použitý v článku 12 ods. 3) nie je synonymom „hraničných prípadov“ ani „prípadov podobných ako hraničné prípady“, ktoré sú opísané v článku 2 ods. 2 písm. a) smernice o návrate. Príklad: na neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je zadržaný na území členského štátu tri mesiace po svojom neoprávnenom vstupe, sa článok 2 ods. 2 písm. a) smernice o návrate nevzťahuje, môže sa však naňho vzťahovať článok 12 ods. 3 uvedenej smernice.

2.2. Osobitné záruky pre „prípady na hraniciach“

Ak sa členský štát rozhodne neuplatňovať smernicu na prípady na hraniciach, musí aj tak dodržať zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia a zaistiť – v súlade s článkom 4 ods. 4 smernice o návrate –, aby úroveň ochrany dotknutých osôb nebola menej priaznivá ako úroveň stanovená v článkoch smernice o návrate, ktoré sa týkajú:

— obmedzení uplatňovania donucovacích opatrení,

— odloženia odsunu,

— urgentnej zdravotnej starostlivosti a nevyhnutnej liečby pri zohľadnení potrieb zraniteľných osôb a

— podmienok zaistenia.

Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že rozhodnutím členských štátov neuplatňovať smernicu o návrate na prípady na hraniciach sa v žiadnom prípade neupúšťa od záruk v rámci acquis Únie v oblasti azylu (najmä tých, ktoré sa týkajú prístupu ku konaniu o azyle). Povinnosti podľa acquis Únie v oblasti azylu zahŕňajú najmä povinnosť členských štátov:

— informovať štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí budú chcieť požiadať o medzinárodnú ochranu, o tejto možnosti,

— zaistiť, aby pohraničná stráž a iné príslušné orgány mali relevantné informácie a aby bola ich pracovníkom poskytnutá potrebná úroveň odbornej prípravy o spôsobe rozpoznávania žiadateľov a pokyny týkajúce sa informovania žiadateľov o tom, kde a ako možno podať žiadosti o medzinárodnú ochranu,

— zabezpečiť tlmočenie v rozsahu potrebnom na uľahčenie prístupu ku konaniu,

— zaistiť na vonkajších hraniciach účinný prístup organizácií a osôb poskytujúcich odporúčania a poradenstvo žiadateľom prítomným na hraničných priechodoch vrátane tranzitných priestorov.

Ďalšie objasnenie:

— Praktické uplatňovanie tohto ustanovenia v prípade odopretia vstupu na hranici: existujú dve možnosti: daná osoba je po odopretí vstupu na hranici buď fyzicky prítomná na území členského štátu (napríklad v tranzitnom priestore letiska), alebo na území členského štátu fyzicky prítomná nie je (napríklad osoba, ktorej bol odopretý vstup na pozemnej hranici a ktorá sa stále fyzicky zdržiava na území tretej krajiny). V prvom prípade sa uplatňujú záruky stanovené v článku 4 ods. 4 smernice o návrate; v druhom prípade sa článok 4 ods. 4 neuplatňuje.

— Dodržanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia uznanej v článku 4 ods. 4 písm. b) smernice o návrate – a zakotvenej v článku 19 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie, ako aj v článku 3 Európskeho dohovoru o ľudských právach (ďalej len „EDĽP“) – je absolútne a za žiadnych okolností nesmie byť obmedzené, a to ani vtedy, ak cudzinci ohrozujú verejný poriadok alebo spáchali obzvlášť závažný zločin. Takýmto osobám možno odobrať postavenie utečenca alebo osoby s doplnkovou ochranou, nemožno ich však vrátiť na miesto, na ktorom ich môžu mučiť alebo zabiť.

2.3. Trestné právo a prípady vydania

Členské štáty sa môžu rozhodnúť, že smernicu nebudú uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín:

— ktorým sa podľa vnútroštátneho práva uložil návrat ako trestná sankcia,

— ktorým podľa vnútroštátneho práva z trestnej sankcie návrat vyplýva alebo

— voči ktorým prebieha extradičné konanie.

Ďalšie objasnenie:

— Medzi trestnoprávne prípady predpokladané v tomto ustanovení patria tie, ktoré sa vo vnútroštátnych právnych poriadkoch členských krajín zvyčajne považujú za trestný čin. — Súdny dvor vo veci Filev a Osmani, C-297/12, výslovne objasnil, že medzi prípady, na ktoré sa táto výnimka vzťahuje, môžu patriť trestné činy porušenia ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov o omamných látkach a odsúdenie za obchodovanie s drogami. — Súdny dvor vo veci Achughbabian, C-329/11, potvrdil, že vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí spáchali len trestný čin nelegálneho pobytu, nemožno túto výnimku použiť bez toho, aby smernica o návrate bola zbavená svojho účelu a záväzného účinku. — Menšie porušenia týkajúce sa migrácie, ako je samotný neoprávnený vstup alebo neoprávnený pobyt, nemôžu byť dôvodom na uplatnenie tejto výnimky.

— Extradičné konanie nevyhnutne nesúvisí s konaním o návrate. V Európskom dohovore o vydávaní z roku 1957 (19) sa vydanie vymedzuje ako vydávanie „osôb, proti ktorým vedú príslušné orgány dožadujúcej strany trestné stíhanie pre trestný čin alebo ktoré vyžadujú tieto orgány na výkon trestu alebo ochranného opatrenia“. Môžu sa však vyskytovať prípady prekrývania, pričom cieľom tejto výnimky je objasniť členským štátom, že pri vykonávaní návratu v súvislosti s extradičným konaním majú možnosť neuplatňovať procesné záruky obsiahnuté v smernici o návrate.

3. PRIAZNIVEJŠIE USTANOVENIA

Právny základ: smernica o návrate – článok 4

Napriek tomu, že cieľom smernice o návrate je harmonizácia konania o návrate v členských štátoch, výslovne sa nedotýka priaznivejších ustanovení obsiahnutých v dvojstranných alebo mnohostranných medzinárodných dohodách (článok 4 ods. 1).

Smernica o návrate sa takisto nedotýka žiadneho „ustanovenia acquis Spoločenstva v oblasti prisťahovalectva a azylu, ktoré môže byť priaznivejšie pre štátneho príslušníka tretej krajiny“ (článok 4 ods. 2), ani práva „členských štátov prijať alebo zachovať ustanovenia priaznivejšie pre osoby, na ktoré sa uplatňuje, ak sú zlučiteľné s touto smernicou“ (článok 4 ods. 3).

Ďalšie objasnenie:

— Vzhľadom na to, že cieľom smernice o návrate je stanovenie spoločných minimálnych noriem týkajúcich sa rešpektovania základných práv osôb v konaní o návrate, „priaznivejšie“ sa vždy musí chápať ako „priaznivejšie pre navrátilca“, a nie priaznivejšie pre vyhosťujúci/odsunujúci štát.

— Členské štáty nemôžu v oblastiach, ktoré sú upravené v smernici o návrate, svojvoľne uplatňovať prísnejšie normy: pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-61/11, El Dridi (20) (bod 33): „[…] smernica 2008/115/ES […] neumožňuje uvedeným štátom uplatniť prísnejšie normy v oblasti, ktorú smernica upravuje.“

— Uloženie pokuty namiesto vydania rozhodnutia o návrate: v smernici o návrate sa nepovoľuje zavedenie mechanizmu, ktorým by sa v závislosti od okolností v prípade štátnych príslušníkov tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcich na území členského štátu stanovila buď pokuta, alebo odsun, keďže tieto dve opatrenia sa vzájomne vylučujú [pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-38/14, Zaizoune (21)].

— Uplatňovanie častí smernice o návrate na osoby vylúčené z rozsahu jej pôsobnosti v zmysle článku 2 ods. 2 písm. a) a b) je zlučiteľné so smernicou a môže sa považovať za patriace pod článok 4 ods. 3, keďže takýto postup by bol pre štátneho príslušníka tretej krajiny priaznivejší.

4. SANKCIE ZA PORUŠENIE PRAVIDIEL TÝKAJÚCICH SA MIGRÁCIE

Právny základ: smernica o návrate – v zmysle výkladu Súdneho dvora vo veciach C-61/11, El Dridi, C-329/11, Achughbabian, C-430/11, Sagor, C-297/12, Filev a Osmani, C-38/14, Zaizoune, C-290/14, Celaj, C-47/15, Affum.

Členské štáty môžu vo vzťahu k porušeniam pravidiel týkajúcich sa migrácie slobodne stanovovať účinné, primerané a odrádzajúce sankcie vrátane trestu odňatia slobody ako trestnoprávnej sankcie, za predpokladu, že takéto opatrenia neohrozujú uplatňovanie smernice o návrate a zaisťujú plné dodržiavanie základných práv, a to najmä tých, ktoré sa zaručujú v Charte základných práv Európskej únie vykladanej v súlade so zodpovedajúcimi ustanoveniami EDĽP. Otázka, za ktoré druhy porušenia pravidiel týkajúcich sa migrácie sa majú uložiť sankcie, je vecou vnútroštátnych právnych predpisov.

Členským štátom nič nebráni v tom, aby vo svojom vnútroštátnom trestnom práve zároveň riešili a zohľadňovali porušenia pravidiel týkajúcich sa migrácie, ku ktorým došlo v inom členskom štáte.

Nedodržanie zákazu vstupu: členské štáty môžu prijať trestnoprávne sankcie voči neoprávnene sa zdržiavajúcim štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí boli vrátení a opätovne vstúpili na územie členského štátu, čím porušili zákaz vstupu. Takéto trestnoprávne sankcie sú prípustné iba pod podmienkou, že zákaz vstupu vydaný voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny je v súlade s ustanoveniami smernice. Takéto trestnoprávne sankcie zaisťujú plné dodržiavanie základných práv a Ženevského dohovoru z roku 1951 (22), konkrétne článku 31 ods. 1 (23) [pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-290/14, Celaj (24)].

— V smernici o návrate sa nebráni ukladaniu trestných sankcií podľa vnútroštátneho trestného práva procesného štátnym príslušníkom tretích krajín, voči ktorým sa neúspešne uplatnilo konanie o návrate podľa smernice a ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu, bez oprávneného dôvodu na zákaz vyhostenia alebo vrátenia. Pri trestnoprávnych sankciách zameraných na odrádzanie takýchto navrátilcov od neoprávneného zdržiavania sa musia v plnej miere dodržiavať základné práva, to najmä tie, ktoré sa zaručujú v EDĽP (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-329/11, Achughbabian, body 48 a 49), a zásada primeranosti.

— Komisia odporúča, aby členské štáty vo vnútroštátnych právnych predpisoch stanovili vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí úmyselne bránia procesu návratu (napríklad zbavením sa cestovného dokladu, poskytnutím nepravdivých údajov o totožnosti, bránením sa zisteniu totožnosti, opakovaným odmietaním nastúpiť do dopravného prostriedku), účinné, primerané a odrádzajúce sankcie (napríklad pokuty, zaistenie dokumentov, zníženie/odopretie dávok/príspevkov, zamietnutie žiadosti o pracovné povolenie) za predpokladu, že tieto sankcie nebránia dosiahnutiu cieľa smernice o návrate a zaisťujú plné dodržiavanie základných práv.

— Kriminalizácia samotného nelegálneho pobytu: členské štáty nemôžu uložiť trest odňatia slobody podľa vnútroštátneho trestného práva len na základe nelegálneho pobytu pred konaním o návrate alebo počas neho, keďže tým by sa návrat oneskoril (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-61/11, El Dridi). V smernici o návrate sa však členským štátom nebráni v uložení trestu odňatia slobody za spáchanie iných trestných činov, než sú tie, ktoré vyplývajú zo samotnej skutočnosti nelegálneho pobytu, a to aj v situáciách, keď nebolo konanie o návrate ukončené (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum, bod 65).

— Peňažné sankcie: uloženie (primeranej) peňažnej sankcie za nelegálny pobyt v rámci vnútroštátneho trestného práva nie je ako také nezlučiteľné s cieľmi smernice o návrate, pretože nebráni vydaniu rozhodnutia o návrate a jeho vykonaniu v plnom súlade s podmienkami stanovenými v smernici (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-430/11, Sagor). Vnútroštátne právne predpisy, v ktorých sa (v prípade nelegálneho pobytu) stanovuje buď pokuta, alebo odsun, nie sú zlučiteľné so smernicou o návrate, pretože dané dve opatrenia sa vzájomne vylučujú, čím ohrozujú účinnosť smernice (pozri rozhodnutie Súdneho dvora vo veci C-38/14, Zaizoune).

— V súlade s článkom 5 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/52/ES (25) (smernica o sankciách voči zamestnávateľom) sú zamestnávatelia, ktorí neoprávnene zamestnávajú štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu, povinní uhradiť peňažnú sankciu, ktorá v prípadoch, keď prebieha konanie o návrate, zahŕňa náklady na návrat. Členské štáty môžu rozhodnúť o tom, že do peňažnej pokuty zahrnú minimálne priemerné náklady na návrat.

— Okamžité vyhostenie podľa vnútroštátneho trestného práva [v prípadoch, ktoré nie sú vylúčené z rozsahu pôsobnosti smernice o návrate podľa článku 2 ods. 2 písm. b) – pozri oddiel 2.3]: toto sa povoľuje len vtedy, ak je rozsudok, ktorým sa ukladá táto sankcia, v súlade so všetkými zárukami stanovenými v smernici o návrate (vrátane formy rozhodnutí o návrate, právnych záruk a predchádzajúceho zohľadnenia možnosti dobrovoľného odchodu) (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-430/11, Sagor).

— Domáce väzenie v zmysle vnútroštátneho trestného práva: domáce väzenie sa povoľuje len v prípade, že sú zavedené záruky, že domáce väzenie nebude brániť návratu a že sa ukončí hneď, ako bude možný fyzický transport dotknutej osoby z tohto členského štátu (pozri rozhodnutie Súdneho dvora vo veci C-430/11, Sagor).

Ďalšie objasnenie:

— „Oprávnenými dôvodmi na nenavrátenie“ môžu byť: — buď dôvody mimo sféry vplyvu navrátilca (ako napríklad oneskorenia pri získaní potrebných dokladov z tretích krajín spôsobené nedostatočnou spoluprácou orgánov tretích krajín; krízová situácia v krajine návratu, v dôsledku ktorej nie je možný bezpečný návrat; povolenie formálneho odloženia návratu určitým kategóriám navrátilcov), alebo — dôvody spadajúce do sféry vplyvu navrátilca, ktoré sa podľa práva Únie alebo vnútroštátneho práva považujú za legitímne alebo oprávnené (napríklad zdravotné problémy alebo rodinné dôvody vedúce k odloženiu odsunu, prebiehajúce odvolacie konanie s odkladným účinkom; rozhodnutie spolupracovať s orgánmi ako svedok). Samotné subjektívne želanie zdržiavať sa v EÚ nemožno ako také nikdy považovať za „oprávnený dôvod“.

— „Neoprávnenými dôvodmi na nenavrátenie“ môžu byť dôvody spadajúce do sféry vplyvu navrátilca, ktoré sa podľa práva Únie alebo vnútroštátneho práva nepovažujú za legitímne alebo odôvodnené (napríklad odmietnutie spolupracovať pri získaní cestovných dokladov; odmietnutie spolupracovať pri zisťovaní totožnosti; zničenie dokladov, útek, bránenie úsiliu o odsun).

5. ZADRŽANIE A POVINNOSŤ VYDAŤ ROZHODNUTIE O NÁVRATE

Právny základ: smernica o návrate – článok 6 ods. 1

Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.

Pokiaľ sa v práve Únie nepredpokladá výslovná výnimka (pozri ďalej opísaný zoznam výnimiek), členské štáty majú povinnosť vydať každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, rozhodnutie o návrate. V praxi členské štáty nemôžu tolerovať prítomnosť neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín na svojom území bez toho, aby začali konanie o návrate alebo poskytli právo na pobyt. Cieľom tejto povinnosti členských štátov buď začať konanie o návrate, alebo poskytnúť právo na pobyt, je obmedzenie „šedých zón“, aby sa zabránilo vykorisťovaniu neoprávnene sa zdržiavajúcich osôb a zlepšila sa právna istota všetkých zúčastnených strán.

Členské štáty musia vydať rozhodnutie o návrate bez ohľadu na to, či má dotknutý štátny príslušník tretej krajiny platný doklad totožnosti alebo cestovný doklad, a bez ohľadu na to, či je možná readmisia do tretej krajiny.

Platnosť rozhodnutí o návrate by nemala byť časovo obmedzená. Príslušné vnútroštátne orgány by mali mať možnosť vykonať rozhodnutia o návrate bez toho, aby museli po uplynutí určitého času (napríklad roka) znovu otvoriť konanie, a to za predpokladu, že sa situácia dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny skutkovo alebo právne výrazne nezmenila (napríklad zmena právneho postavenia, riziko vyhostenia alebo vrátenia), a bez toho, aby bolo dotknuté právo na vypočutie a právo na účinný opravný prostriedok.

Je všeobecným pravidlom, že príslušným kritériom na určenie členského štátu zodpovedného za vedenie konania o návrate je miesto zadržania. Príklad: ak neregulárny migrant vstúpil do EÚ cez členský štát A (bez odhalenia), následne cestoval cez členské štáty B a C (bez odhalenia) a napokon bol zadržaný v členskom štáte D, povinnosť viesť konanie o návrate má členský štát D. Túto zásadu neovplyvňuje dočasné obnovenie kontroly vnútorných hraníc medzi štátmi schengenského priestoru. Výnimky z tohto všeobecného pravidla sú stanovené v oddieloch 5.2, 5.3, 5.4, 5.5. a 5.8.

Ďalšie objasnenie:

— Súbežne s prijatím rozhodnutia o návrate možno podľa vnútroštátnych právnych predpisov uložiť správnu pokutu za nelegálny pobyt. Touto správnou pokutou však nemožno nahradiť povinnosť členských štátov vydať rozhodnutie o návrate a vykonať odsun (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-38/14, Zaizoune).

— V rozhodnutiach o návrate sa dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny musí uložiť povinnosť opustiť územie vydávajúceho členského štátu a odísť do tretej krajiny v súlade s vymedzením pojmu „návrat“ (pozri oddiel 1.3), teda inými slovami, štátny príslušník tretej krajiny musí opustiť územia členských štátov EÚ a krajín pridružených k schengenskému priestoru. Ak sa štátnemu príslušníkovi tretej krajiny neuloží táto povinnosť dostatočne jasne, môže to mať neželaný dôsledok v podobe rizika neoprávnených sekundárnych pohybov.

— Rozhodnutia o návrate v súlade so smernicou o návrate sa musia prijímať aj v rámci konania o návrate na základe dohody o readmisii: využitie dohôd o readmisii s treťou krajinou (ktoré upravujú vzťahy medzi členskými štátmi EÚ a tretími krajinami) nemá vplyv na úplné a inkluzívne uplatňovanie smernice o návrate (ktorá upravuje vzťah medzi vyhosťujúcim štátom a navrátilcom) v každom jednotlivom prípade návratu. Využitie dohody o readmisii v skutočnosti predpokladá, že sa najprv vydá rozhodnutie o návrate.

— Vo vnútroštátnych právnych predpisoch možno stanoviť, že štátny príslušník tretej krajiny má povinnosť opustiť územie EÚ, ak je jeho pobyt nelegálny. Táto abstraktná právna povinnosť nepredstavuje rozhodnutie o návrate. Musí byť v každom prípade potvrdená individualizovaným rozhodnutím o návrate.

— Príslušné vnútroštátne orgány by mali pri identifikovaní a individuálnom posudzovaní každého prípadu, ako aj s cieľom uľahčiť a podporiť spoluprácu medzi členskými štátmi pri konaniach o návrate a readmisii využívať príslušné IT systémy Únie, ako je Schengenský informačný systém II (ďalej len „SIS II“), Eurodac a vízový informačný systém (ďalej len „VIS“).

— Členské štáty by mali zaviesť účinné a primerané opatrenia, aby mohli pri plnení povinnosti vydávať rozhodnutia o návrate zisťovať miesta pobytu, odhaľovať a zadržiavať štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území. V tejto súvislosti sa pripomína, že v článku 13 ods. 1 Kódexu schengenských hraníc sa stanovuje, že členské štáty zadržia štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí neoprávnene prekročili vonkajšie hranice a nemajú právo zdržiavať sa v EÚ, a začnú v ich prípade konanie o návrate. V článku 14 smernice 2009/52/ES o sankciách voči zamestnávateľom sa ďalej stanovuje, že členské štáty zabezpečia vykonávanie účinných a adekvátnych kontrol na svojom území s cieľom kontrolovať zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov.

Postupy zadržania – dodržiavanie základných práv

Povinnosť členských štátov vydať rozhodnutie o návrate každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny neoprávnene sa zdržiavajúcemu na ich území podlieha dodržiavaniu základných práv vrátane zásady primeranosti (odôvodnenie 24). Legitímny cieľ boja proti nelegálnej migrácii môže byť vyvážený inými oprávnenými záujmami štátu, ako napr. všeobecnými aspektmi verejného zdravia, záujmom štátu bojovať proti trestnej činnosti, záujmom viesť záznamy úplnú evidenciu narodení, rešpektovaním najlepších záujmov dieťaťa (výslovne zdôraznené v odôvodnení 22), Ženevským dohovorom (zdôraznené v odôvodnení 23), ako aj ostatnými príslušnými základnými právami uznanými Chartou základných práv Európskej únie.

Komisia odkazuje na aspekty uvedené v dokumente Agentúry pre základné práva z roku 2012 s názvom Apprehension of migrants in an irregular situation – fundamental rights considerations (Zadržiavanie neregulárnych migrantov – otázky základných práv) (dokument Rady č. 13847/12), ktorý predstavuje usmernenie, pokiaľ ide o spôsob vykonávania postupov zadržiavania pri dodržaní základných práv štátnych príslušníkov tretích krajín a zabezpečení účinného konania o návrate. Postupy v členských štátoch, v ktorých sa toto usmernenie dodržiava, sa nemusia považovať za porušenie povinnosti vydávať rozhodnutia o návrate štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa zdržiavajú neoprávnene, podľa článku 6 ods. 1 smernice o návrate:

Prístup k zdravotnej starostlivosti:

Neregulárni migranti, ktorí vyhľadajú lekársku pomoc, by nemali byť zadržaní v zdravotníckych zariadeniach alebo v ich blízkosti.

Od zdravotníckych zariadení by sa nemalo požadovať, aby orgánom presadzovania práva poskytovali osobné údaje migrantov na účely prípadného návratu.

Prístup k vzdelávaniu:

K zadržaniu neregulárnych migrantov by nemalo dôjsť v škole alebo v blízkosti školy, ktorú navštevujú ich deti.

Od škôl by sa nemalo požadovať, aby orgánom presadzovania práva poskytovali osobné údaje migrantov na účely prípadného návratu.

Sloboda náboženstva:

K zadržaniu neregulárnych migrantov by nemalo dôjsť v uznávaných cirkevných ustanovizniach alebo v ich blízkosti pri praktizovaní viery.

Zápis narodenia:

Neregulárni migranti by mali mať možnosť zapísať narodenie svojich detí a možnosť získať pre ne rodný list bez rizika zadržania.

Od matrík vydávajúcich rodné listy by sa nemalo požadovať, aby orgánom presadzovania práva poskytovali osobné údaje migrantov na účely prípadného návratu.

Prístup k spravodlivosti:

Členské štáty môžu v záujme boja proti trestnej činnosti zvážiť zavedenie možností pre obete a svedkov ohlasovať trestné činy bez strachu zo zadržania. Z tohto dôvodu sa môžu zvážiť tieto osvedčené postupy:

— zavedenie možností anonymného alebo čiastočne anonymného podania trestného oznámenia alebo iných účinných nástrojov na oznamovanie trestnej činnosti,

— ponúknutie možnosti pre obete a svedkov závažných zločinov obrátiť sa na políciu prostredníctvom tretích strán (ako napríklad ombudsman pre migrantov, osobitne poverení pracovníci alebo subjekty poskytujúce humanitárnu a právnu pomoc),

— určenie podmienok, za ktorých by sa mohli obetiam alebo svedkom trestného činu vrátane domáceho násilia poskytovať povolenia na pobyt podľa noriem uvedených v smernici Rady 2004/81/ES (26) a v smernici 2009/52/ES,

— zváženie potreby oddeliť prisťahovalecké postavenie obetí násilia od hlavného držiteľa povolenia, ktorý je zároveň páchateľom,

— vypracovanie informačných letákov v spolupráci s inšpektorátmi práce alebo inými príslušnými subjektmi s cieľom systematicky a objektívne informovať migrantov zadržaných na pracoviskách o aktuálnych možnostiach podať sťažnosť voči ich zamestnávateľom podľa smernice 2009/52/ES a v tejto súvislosti prijať kroky na zaistenie príslušných dôkazov.

Neregulárni migranti, ktorí žiadajú o právnu pomoc, by nemali byť zadržaní v priestoroch odborových organizácií alebo iných subjektov ponúkajúcich takúto pomoc alebo v ich blízkosti.

Komisia navyše odporúča, aby k zadržaniu štátnych príslušníkov tretích krajín v neregulárnej situácii, ktorí chcú vstúpiť do priestorov verejných služieb evidujúcich žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo žiadosti o priznanie postavenia osoby bez štátnej príslušnosti, nedochádzalo v týchto zariadeniach alebo v ich blízkosti.

Osobitné prípady:

5.1. Zadržanie v priebehu kontroly na výstupe

Právny základ: smernica o návrate – článok 6

Rozhodnutie o návrate sa za určitých okolností môže prijať aj v prípade, ak je neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny zadržaný na vonkajších hraniciach EÚ pri opúšťaní územia EÚ, a to na základe vykonanej analýzy jednotlivého prípadu a s ohľadom na zásadu primeranosti. Tento prístup by mohol byť odôvodnený v prípadoch, v ktorých sa pri kontrole na výstupe zistí výrazné prekročenie povolenej dĺžky pobytu alebo nelegálny pobyt. V takýchto prípadoch by členské štáty mohli začať konanie o návrate, keď sa dozvedia o nelegálnom pobyte, a mohli by pokračovať v konaní, ktorého výsledkom bude vydanie rozhodnutia o návrate spolu so zákazom vstupu, v neprítomnosti pri dodržaní procesných záruk stanovených v oddieloch 11.3 a 12.

Napriek tomu, že v takejto osobitnej situácii sa daná osoba aj tak chystá opustiť EÚ, vydanie rozhodnutia o návrate by dávalo zmysel, keďže umožňuje členským štátom zároveň vydať zákaz vstupu, čo môže zabrániť ďalšiemu vstupu a možnému riziku nelegálneho pobytu.

Komisia vyzýva členské štáty, aby pre takéto osobitné prípady zaviedli postupy na vydávanie rozhodnutí o návrate a – v prípade potreby – zákazov vstupu priamo na letisku, na iných hraničných priechodoch na vonkajších hraniciach a v prípade zákazov vstupu aj v neprítomnosti (pozri oddiel 11.3).

Ak štátny príslušník tretej krajiny prekročil povolenú dĺžku pobytu na základe víza alebo povolenia v prvom členskom štáte a Úniu opustí cez druhý/tranzitný členský štát, rozhodnutie o návrate a zákaz vstupu bude musieť vydať druhý členský štát (osoba, ktorá prekročila povolenú dĺžku pobytu, bude v druhom členskom štáte obvykle aj „neoprávnene sa zdržiavajúcou“ osobou v zmysle smernice o návrate).

5.2. Držitelia rozhodnutia o návrate, ktoré vydal iný členský štát

Právny základ: smernica Rady 2001/40/ES (27)

Pripomienka/vysvetlenie: účinok rozhodnutia o návrate vydaného jedným členským štátom v druhom členskom štáte bol predmetom samostatnej kapitoly V návrhu smernice o návrate, ktorý Komisia predložila v roku 2005 („Zadržiavanie v iných členských štátoch“). Počas rokovaní však bola táto kapitola, ako aj článok 20 návrhu Komisie, v ktorom sa predpokladalo vypustenie smernice 2001/40/ES, odstránené a smernica 2001/40 zostala v účinnosti. V smernici 2001/40/ES sa výslovne umožňuje uznávanie rozhodnutí o návrate vydaných príslušným orgánom v jednom členskom štáte voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny prítomnému na území iného členského štátu. V článku 6 smernice o návrate sa výslovne neuvádza prípad, keď druhý členský štát uznáva rozhodnutie o návrate vydané prvým členským štátom v súlade so smernicou 2001/40/ES. Doslovný výklad článku 6, ktorým by sa v takomto prípade vyžadovalo, aby aj uznávajúci členský štát vydal druhé úplné rozhodnutie o návrate v súlade so smernicou 2008/115/ES, by zbavil smernicu 2001/40/ES akejkoľvek pridanej hodnoty. S cieľom zabezpečiť potrebný účinok zachovania existencie smernice 2001/40/ES bolo potrebné nájsť výklad, na základe ktorého by zachovanie koexistencie týchto dvoch smerníc malo praktický význam.

Ak členský štát A zadrží osobu, na ktorú sa už vzťahuje rozhodnutie o návrate vydané členským štátom B, členský štát A môže buď:

a) vydať nové rozhodnutie o návrate podľa článku 6 ods. 1 smernice o návrate, alebo

b) vrátiť osobu späť do členského štátu B na základe existujúcej dvojstrannej dohody v súlade s článkom 6 ods. 3 smernice o návrate, alebo

c) uznať rozhodnutie o návrate vydané členským štátom B v súlade so smernicou 2001/40/ES.

Ak členský štát A uzná rozhodnutie o návrate vydané členským štátom B v súlade so smernicou 2001/40/ES, naďalej má povinnosť uplatniť pri vykonávaní uznaného rozhodnutia o návrate záruky týkajúce sa vykonania návratu (odsunu) podľa smernice o návrate.

Vzájomným uznaním rozhodnutí o návrate sa za určitých okolností môže dosiahnuť významná pridaná hodnota – najmä v súvislosti s pozemným tranzitom navrátilcov (pozri ďalej oddiel 6.4.). Komisia vyzýva členské štáty, aby využívali možnosť vzájomného uznávania vždy, keď to pomôže pri urýchlení konania o návrate a znížení administratívnej záťaže.

5.3. Vzťah k dublinským pravidlám

Právny základ: nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 (28) (dublinské nariadenie) – články 19 a 24

V článku 6 smernice o návrate sa výslovne neuvádza prípad, v ktorom druhý členský štát využíva možnosť, ktorá sa ponúka podľa dublinského nariadenia, a to požiadať prvý členský štát, aby prijal späť štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa na jeho území zdržiava neoprávnene. Doslovný výklad článku 6, ktorým by sa v takomto prípade vyžadovalo, aby aj žiadajúci (druhý) členský štát vydal druhé úplné rozhodnutie o návrate v súlade so smernicou 2008/115/ES, by zbavil príslušné dublinské pravidlá ich pridanej hodnoty. Tento problém sa výslovne rieši v znení dublinského nariadenia, v ktorom sa stanovujú jasné pravidlá upravujúce uplatňovanie smernice o návrate a dublinského nariadenia.

Prípady, v ktorých štátny príslušník tretej krajiny požiadal o azyl a získal právo na pobyt ako žiadateľ o azyl v druhom členskom štáte, nepatria do rozsahu pôsobnosti smernice o návrate, keďže štátny príslušník tretej krajiny má právo na pobyt ako žiadateľ o azyl, a preto sa nemôže považovať za neoprávnene sa zdržiavajúceho v druhom členskom štáte.

Na druhej strane prípady, v ktorých štátny príslušník tretej krajiny nepožiadal o azyl a nezískal právo na pobyt ako žiadateľ o azyl v druhom členskom štáte, patria do rozsahu pôsobnosti smernice o návrate. Možno predpokladať tieto situácie (29):

a) Štátny príslušník tretej krajiny má v prvom členskom štáte postavenie žiadateľa o azyl (prebiehajúce konanie, ešte nie konečné rozhodnutie): uplatňuje sa dublinské nariadenie, a to v zmysle základnej zásady, že potreby každého štátneho príslušníka tretej krajiny podávajúceho žiadosť o azyl v jednom z členských štátov by mal v plnom rozsahu posudzovať jeden z členských štátov. Členský štát tohto štátneho príslušníka tretej krajiny nemôže vrátiť do tretej krajiny; namiesto toho ho môže na účely preskúmania jeho žiadosti poslať do členského štátu zodpovedného podľa dublinského nariadenia.

b) Štátny príslušník tretej krajiny stiahol svoju žiadosť o azyl v prvom členskom štáte: ak stiahnutie žiadosti viedlo k zamietnutiu žiadosti (na základe článku 27 alebo 28 prepracovanej smernice o konaní o azyle), možno uplatniť pravidlá opísané ďalej v písmene c) (výber medzi uplatnením dublinských pravidiel alebo smernice o návrate). ak stiahnutie žiadosti neviedlo k zamietnutiu žiadosti, uplatňuje sa dublinské nariadenie (ako lex specialis), a to v zmysle základnej zásady, že potreby medzinárodnej ochrany každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý podáva žiadosť o azyl v jednom z členských štátov, by mal v plnej miere posúdiť jeden členský štát.

c) Štátny príslušník tretej krajiny má konečné rozhodnutie v prvom členskom štáte, ktorým sa zamieta jeho žiadosť o azyl: možno vybrať medzi uplatňovaním dublinského nariadenia alebo smernice o návrate. Tento výber je jasne uvedený v článku 24 ods. 4 dublinského nariadenia, pričom je doplnené objasnenie, že od momentu, keď orgány rozhodnú o vydaní dublinskej žiadosti, sa uplatnenie smernice o návrate a konanie o návrate pozastavujú a uplatňujú sa len dublinské pravidlá (zároveň sa to dotýka pravidiel o zaistení a o opravných prostriedkoch).

d) Štátny príslušník tretej krajiny už bol úspešne navrátený/odsunutý (po zamietnutí alebo stiahnutí žiadosti o azyl) z prvého členského štátu do tretej krajiny: v článku 19 ods. 3 dublinského nariadenia sa stanovuje, že v prípade opätovného vstupu štátneho príslušníka tretej krajiny na územie EÚ nie je viac zaňho zodpovedný prvý členský štát, preto nemožno predpokladať odovzdanie do tohto členského štátu. Preto sa uplatní smernica o návrate.

Praktické príklady:

— Žiadateľ o medzinárodnú ochranu v členskom štáte A cestuje bez oprávnenia do susedného členského štátu B (prekročenie vnútorných hraníc), kde ho zadrží polícia. Ako osoba, na ktorú sa vzťahuje dublinské nariadenie, je odovzdaný späť z členského štátu B do členského štátu A. Mal by v tomto prípade členský štát B vydať tejto osobe rozhodnutie o návrate za nelegálny pobyt na danom území? — Určujúce sú dublinské pravidlá. Členský štát B nemôže vydať rozhodnutie o návrate.

— Môže samotný členský štát A (pri uvedenom scenári) vydať rozhodnutie o návrate (spolu so zákazom vstupu, ktorý sa odloží až do ukončenia konania o azyle)? — Nie. Pokiaľ má daná osoba právo na pobyt ako žiadateľ o azyl v členskom štáte A, v zmysle smernice o návrate nie je jej pobyt v danom členskom štáte nelegálny a členský štát A nemôže vydať rozhodnutie o návrate.

— Štátny príslušník tretej krajiny, ktorému členský štát A poskytol medzinárodnú ochranu, sa zdržiava v členskom štáte B neoprávnene (napríklad prekročil povolenú dĺžku pobytu 90 dní). Vzťahuje sa na tieto prípady smernica o návrate? Ako sa bude postupovať v prípade, ak sa daná osoba odmietne dobrovoľne vrátiť do prvého členského štátu, ktorý poskytol ochranu? — Dublinské nariadenie neobsahuje pravidlá vzťahujúce sa na spätné prijímanie osôb, ktorým sa poskytla medzinárodná ochrana. Z tohto dôvodu sa uplatní „všeobecný režim“ stanovený v článku 6 ods. 2 smernice o návrate. To znamená, že členský štát B bude musieť danú osobu požiadať, aby sa vrátila späť do členského štátu A a, ak táto osoba túto požiadavku nesplní dobrovoľne, členský štát B musí zvážiť vydanie rozhodnutia o návrate, pričom zohľadní všetky záruky stanovené v smernici o návrate predovšetkým vrátane zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia. Za istých okolností, ak návrat/odsun do tretej krajiny nie je možný a vrátenie do iného členského štátu sa môže považovať za priaznivejšie opatrenie (pozri oddiel 3), členský štát B môže presadiť „vrátenie“ osoby do členského štátu A; postupy súvisiace s vrátením neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín do iného členského štátu sa riadia vnútroštátnymi právnymi predpismi.

— Štátny príslušník tretej krajiny, ktorému boli po neoprávnenom vstupe do členského štátu A odobraté odtlačky prstov a ktorý v členskom štáte A nepožiadal o azyl, je následne zadržaný v členskom štáte B. Môže členský štát B odovzdať osobu späť do členského štátu A v súlade s dublinskými pravidlami? — Nie. Dublinské nariadenie sa neuplatňuje, pretože neexistuje žiadna súvislosť s konaním o azyle.

5.4. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny s právom na pobyt v inom členskom štáte

Právny základ: smernica o návrate – článok 6 ods. 2

Od štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu a majú platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt, ktoré vydal iný členský štát, sa vyžaduje, aby bezodkladne odišli na územie tohto iného členského štátu. Ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny túto požiadavku nedodrží alebo ak sa z dôvodu verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti požaduje jeho bezodkladný odchod, uplatňuje sa odsek 1.

V tomto ustanovení, ktorým sa nahrádza podobné pravidlo uvedené v článku 23 ods. 2 a 3 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda (30), sa predpokladá, že neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý má platné povolenie na pobyt v inom členskom štáte, by sa nemalo vydať rozhodnutie o návrate. Štátneho príslušníka tretej krajiny je v takýchto prípadoch potrebné v prvom rade požiadať, aby sa bezodkladne vrátil do členského štátu, v ktorom má právo na pobyt. Rozhodnutie o návrate sa prijme len vtedy, ak táto osoba nesplní túto požiadavku, alebo v prípadoch rizika pre verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť.

Ďalšie objasnenie:

— Forma, v akej sa vydáva žiadosť „o bezodkladný odchod na územie tohto iného členského štátu“, by sa mala určiť v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi. Odporúča sa vydávať písomné rozhodnutia s odôvodnením. Aby sa predišlo nedorozumeniam, rozhodnutie by nemalo byť označené ako „rozhodnutie o návrate“.

— Lehota určená na vrátenie sa do druhého členského štátu: všeobecný údaj, pokiaľ ide o čas, ktorý by mal uplynúť medzi žiadosťou o vrátenie sa na územie iného členského štátu a vydaním rozhodnutia o návrate v súlade s článkom 6 ods. 1, nemožno uviesť. Vhodný časový rámec by sa mal zvoliť v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi vzhľadom na jednotlivé okolnosti, zásadu primeranosti a skutočnosť, že v ustanovení právneho predpisu sa používa pojem „bezodkladný“. Čas, ktorý uplynie medzi žiadosťou o vrátenie sa do druhého členského štátu a vydaním rozhodnutia o návrate v zmysle článku 6 ods. 1, nesmie byť započítaný do prípadnej lehoty na dobrovoľný odchod, keďže táto lehota predstavuje prvok rozhodnutia o návrate a začne plynúť až po vydaní rozhodnutia o návrate.

— Kontrola odchodu do druhého členského štátu: v práve Únie sa nešpecifikuje spôsob kontroly splnenia povinnosti vrátiť sa do druhého členského štátu. Členské štáty by mali v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi zabezpečiť, aby sa dodržiavanie ich rozhodnutí náležite kontrolovalo.

— Overenie platnosti povolení/oprávnení vydaných iným členským štátom: v súčasnosti neexistuje žiadny centrálny systém na výmenu informácií o tejto problematike medzi členskými štátmi. Členské štáty sa vyzývajú, aby rozvíjali dvojstrannú spoluprácu a bezodkladne si navzájom poskytovali príslušné informácie v súlade s vnútroštátnymi predpismi a dvojstrannou dohodou o spolupráci. Na tento účel možno použiť aj existujúce národné kontaktné miesta (napríklad tie, ktoré sú uvedené v prílohe 2 k Schengenskej príručke (31)).

— Pojem „povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt“ (32) je veľmi všeobecný a zahŕňa každé postavenie priznané alebo povolenie vydané v členskom štáte, ktorým sa udeľuje právo na legálny pobyt, a nie len akceptovanie dočasného odloženia návratu/odsunu. Pojem sa týka: — dlhodobých víz (ktoré jednoznačne zakladajú právo na pobyt), — dočasného povolenia z humanitárnych dôvodov (ak sa takýmto povolením udeľuje právo na pobyt, a nie iba odloženie návratu), — skončenia platnosti povolenia na pobyt na základe stále platného postavenia osoby s medzinárodnou ochranou (postavenie osoby s medzinárodnou ochranou nezávisí od platnosti dokumentu, ktorým sa preukazuje), — platných víz v neplatnom (skončená platnosť) cestovnom doklade (podľa príslušných právnych predpisov Únie nemožno vydávať víza s platnosťou prekračujúcou platnosť pasu). V praxi by teda nikdy nemalo dochádzať k prípadu platného víza v pase, ktorého platnosť sa skončila. Ak však k takému prípadu predsa dôjde, štátny príslušník tretej krajiny by nemal byť neprimerane potrestaný. Podrobné usmernenie k príslušným pravidlám týkajúcim sa víz je uvedené v aktualizovanej príručke k vízam – časť II, body 4.1.1 a 4.1.2 (33). Uvedený pojem sa netýka týchto prípadov: — skončená platnosť povolenia na pobyt na základe skončenej platnosti postavenia osoby s pobytom, — falošné, nepravé a sfalšované pasy alebo povolenia na pobyt, — doklad, ktorým sa potvrdzuje dočasné odloženie odsunu, — tolerovanie (pokiaľ tolerovanie neznamená právo na pobyt).

— Všeobecné pravidlo neodsunutia do iných členských štátov: ak štátny príslušník tretej krajiny nesúhlasí s dobrovoľným vrátením sa v súlade s článkom 6 ods. 2 do členského štátu, ktorého povolenia je držiteľom, uplatňuje sa článok 6 ods. 1 a prijme sa rozhodnutie o návrate, ktorým sa stanoví priamy návrat do tretej krajiny. Osobu nemožno vrátiť späť do iného členského štátu násilne, pokiaľ sa táto možnosť výslovne nestanovujev existujúcej dvojstrannej dohode medzi členskými štátmi, ktorá už bola v platnosti 13. januára 2009 (pozri oddiel 5.5), alebo ak za určitých okolností návrat/odsun do tretej krajiny nie je možný a členský štát, ktorý vydal povolenie, súhlasí s spätným prijatím tejto osoby.

— Nevydanie zákazu vstupu do EÚ pri použití článku 6 ods. 2: pri vrátení neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny do iného členského štátu podľa článku 6 ods. 2 nemožno vydať zákaz vstupu do EÚ podľa článku 11, keďže článok 11 sa uplatňuje len v spojení s vydaním rozhodnutia o návrate a nevzťahuje sa na prípady „vrátenia“ do iného členského štátu. Z praktického hľadiska navyše nemá význam vydávať zákaz vstupu do EÚ v situácii, keď sa dotknutá osoba bude naďalej legálne zdržiavať v inom členskom štáte.

— Bezodkladný odchod vyžadovaný z dôvodov verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti: za výnimočných okolností stanovených v článku 6 ods. 2 (druhá veta) (druhý prípad) sa danej osobe musí bezodkladne vydať rozhodnutie o návrate a osoba sa musí odsunúť do tretej krajiny. O tejto skutočnosti by mal byť informovaný členský štát, v ktorom má daná osoba právo na pobyt.

Praktický príklad:

— ktoré ustanovenia smernice o návrate by sa mali uplatniť v súvislosti so štátnym príslušníkom tretej krajiny odhaleným v členskom štáte A, ktorý má platné povolenie na pobyt vydané v členskom štáte B a zároveň sa naňho vzťahuje zápis v systéme SIS (zákaz vstupu), ktorý inicioval členský štát C? — Členský štát A by mal uplatniť článok 6 ods. 2 smernice a požiadať danú osobu, aby sa vrátila späť do členského štátu B. Pokiaľ ide o koexistenciu zákazu vstupu vydaného členským štátom C a povolenia na pobyt vydaného členským štátom B, táto skutočnosť sa musí objasniť dvojstranne medzi členským štátom vydávajúcim zápis (C) a členským štátom, ktorý vydal povolenie (B), v súlade s článkom 25 ods. 2 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda.

5.5. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny, na ktorého sa vzťahujú existujúce dvojstranné dohody medzi členskými štátmi

Právny základ: smernica o návrate – článok 6 ods. 3

— Orientačný zoznam existujúcich dvojstranných dohôd o readmisii medzi členskými štátmi sa nachádza na stránke: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/.

Členské štáty nemusia vydať rozhodnutie o návrate štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na jeho území, v prípade, ak si dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny vezme späť iný členský štát na základe dvojstranných dohôd alebo dojednaní platných v čase nadobudnutia účinnosti tejto smernice (t. j. 13. januára 2009). V takom prípade členský štát, ktorý vzal späť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, uplatní odsek 1.

V tomto ustanovení sa stanovuje – ako výnimka a vo forme „doložky o povinnosti zdržať sa konania“ – možnosť pre členské štáty vrátiť späť neregulárnych migrantov do druhého členského štátu na základe dvojstranných dohôd alebo dojednaní platných k 13. januáru 2009.

Historická pripomienka/vysvetlenie: Toto ustanovenie bolo do znenia smernice o návrate začlenené až v neskoršom štádiu rokovaní na základe dôraznej požiadavky niektorých členských štátov, ktoré trvali na tom, že smernicou by im nemala vzniknúť povinnosť meniť dobre zaužívané postupy prijímania/vracania neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín do druhých členských štátov podľa dvojstranných dohôd.

Zásada, z ktorej vychádza smernica o návrate, sa týka priameho návratu neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín z EÚ do tretích krajín. V článku 6 ods. 3 smernice sa teda stanovuje výnimka, ktorá sa týka výlučne povinnosti členských štátov, na ktorých území sa štátny príslušník tretej krajiny nachádza, vydať rozhodnutie o návrate, na základe ktorej sa táto povinnosť prenáša na členský štát, ktorý ho vezme späť. Iná výnimka z rozsahu pôsobnosti smernice o návrate okrem výnimiek stanovených v článku 2 ods. 2 sa nestanovuje – pozri rozhodnutie Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum (body 82 – 85).

Ďalšie objasnenie:

— Následné využitie dvojstranných dohôd medzi členskými štátmi A – B a B – C: v smernici o návrate, konkrétne v jej článku 6 ods. 3, sa výslovne nezakazuje „reťazové spätné prijatie“ na základe existujúcich dvojstranných dohôd. Dôležité je však to, že nakoniec jeden členský štát vykoná konanie o návrate v plnom rozsahu v súlade so smernicou. Keďže tento druh následných konaní je pre správne orgány nákladovo náročný a pre navrátilca predstavuje ďalšie nepríjemnosti, členské štáty sa vyzývajú, aby sa uplatňovania tohto postupu zdržali.

— Nevydanie zákazu vstupu do celej EÚ pri použití článku 6 ods. 3: pri vrátení neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny do iného členského štátu podľa článku 6 ods. 3 nemožno vydať zákaz vstupu do EÚ podľa článku 11, keďže článok 11 sa uplatňuje len v spojení s vydaním rozhodnutia o návrate a nevzťahuje sa na prípady, keď ide iba o „vrátenie“ do iného členského štátu. Z praktického hľadiska navyše nemá význam vydávať zákaz vstupu do EÚ v situácii, keď dotknutá osoba ešte neopúšťa EÚ. V súvislosti s možnosťou vydať vo výnimočných prípadoch len zákaz vstupu do daného štátu na základe článku 25 ods. 2 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, pozri oddiel 11.8.

— Rozhodnutie o odovzdaní štátneho príslušníka tretej krajiny do druhého členského štátu: toto rozhodnutie predstavuje jedno z opatrení na základe smernice o návrate, ukončuje sa ním nelegálny pobyt a je prípravným krokom na odsun z územia Únie. Členské štáty musia preto prijať toto rozhodnutie rýchlo a s náležitou starostlivosťou, aby sa odovzdanie do členského štátu zodpovedného za konanie o návrate uskutočnilo čo najskôr – pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-47/15, Affum (bod 87).

— Keďže pojem „návrat“ má v smernici o návrate vždy význam návratu do tretej krajiny, odporúča sa nazvať tento druh vnútroštátnych rozhodnutí „rozhodnutie o odovzdaní“ alebo „rozhodnutie o vrátení“ a nenazývať ho „rozhodnutím o návrate“.

— Doložka o povinnosti zdržať sa konania: článok 6 ods. 3 predstavuje výslovnú doložku o povinnosti zdržať sa konania. Členské štáty môžu možnosť, ktorá je uvedená v článku 6 ods. 3, využiť len v súvislosti s dvojstrannými dojednaniami o readmisii, ktoré nadobudli platnosť pred 13. januárom 2009. Ak opätovne prerokovaná alebo obnovená dohoda predstavuje zmenu už existujúcej dohody a je jasne takto označená, na súčasnú dohodu, ktorá bola opätovne prerokovaná alebo obnovená po 13. januári 2009, sa môže naďalej vzťahovať článok 6 ods. 3 Ak opätovne prerokovaná/obnovená dohoda predstavuje aliud (úplne novú dohodu s odlišnou podstatou), článok 6 ods. 3 sa na ňu už nevzťahuje.

— Dohody o readmisii medzi členskými štátmi Schengenu a Spojeným kráľovstvom: Spojené kráľovstvo sa na účely výkladu článku 6 ods. 3 považuje za členský štát.

5.6. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny, ktorý využíva povolenie/oprávnenie z humanitárnych (alebo iných) dôvodov

Právny základ: smernica o návrate – článok 6 ods. 4

Členské štáty môžu kedykoľvek rozhodnúť o udelení samostatného povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia poskytujúceho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, právo na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov. V tomto prípade sa nevydáva rozhodnutie o návrate. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt.

Členské štáty majú možnosť kedykoľvek udeliť neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny povolenie alebo právo na pobyt. V tomto prípade sa každé prebiehajúce konanie o návrate ukončí a rozhodnutie o návrate alebo rozhodnutie o odsune, ktoré už bolo vydané, sa musí v závislosti od povahy povolenia zrušiť alebo pozastaviť. To isté platí v prípadoch, v ktorých členské štáty musia poskytnúť právo na pobyt, napríklad na základe predloženia žiadosti o azyl.

Členské štáty samé rozhodnú o tom, aký prístup (zrušenie alebo pozastavenie rozhodnutia o návrate) uplatnia, pričom do úvahy vezmú povahu a pravdepodobné obdobie platnosti povolenia alebo trvanie práva na pobyt, ktoré bolo poskytnuté, ako aj potrebu zabezpečiť účinné konanie o návrate. Podľa rozsudku Súdneho dvora vo veci C-601/15, J.N. (34), (body 75 – 80) by však členský štát mal po udelení práva na pobyt na svojom území štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý požiadal o medzinárodnú ochranu a na ktorého sa už pred podaním žiadosti vzťahovalo rozhodnutie o návrate, pozastaviť výkon rozhodnutia o návrate (a nie zrušiť dané rozhodnutie), kým sa neprijme rozhodnutie o žiadosti o medzinárodnú ochranu (pozri aj oddiel 7).

5.7. Neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je účastníkom prebiehajúceho konania o obnovení povolenia/oprávnenia

Právny základ: smernica o návrate – článok 6 ods. 5

Ak v prípade štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, prebieha konanie o obnovenie povolenia na jeho pobyt alebo iného oprávnenia udeľujúceho právo na pobyt, tento členský štát bez toho, aby bol dotknutý odsek 6, zváži možnosť upustiť od vydania rozhodnutia o návrate až do ukončenia uvedeného konania.

Členské štáty majú možnosť upustiť od vydania rozhodnutia o návrate neoprávnene sa zdržiavajúcim štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí čakajú na rozhodnutie o obnovení svojho povolenia. Toto ustanovenie je určené na ochranu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa počas istého obdobia zdržiavali v členskom štáte oprávnene a ktorí sa – z dôvodu omeškaní v konaní o obnovení ich povolenia – dočasne stali neoprávnene sa zdržiavajúcimi osobami.Toto ustanovenie sa vzťahuje iba na prebiehajúce konanie o obnovení povolenia na pobyt v členskom štáte zadržania („tento členský štát“). Členské štáty sa vyzývajú, aby toto ustanovenie využívali aj v prípadoch, pri ktorých je pravdepodobné, že žiadosť o obnovenie bude úspešná, a aby dotknutým osobám poskytli minimálne rovnaké zaobchádzanie ako to, ktoré sa poskytuje navrátilcom počas lehoty na dobrovoľný odchod alebo počas odloženého návratu.

Toto ustanovenie sa nevzťahuje na prebiehajúce konanie o obnovení povolenia na pobyt v inom členskom štáte. Skutočnosťou, že daná osoba je účastníkom prebiehajúceho konania o obnovení povolenia na pobyt v inom členskom štáte, však môže byť za osobitných okolností dôvodom na odloženie návratu v súlade s článkom 9 ods. 2 alebo uplatnenie priaznivejších opatrení v súlade s článkom 4 ods. 3.

5.8. Osobitné pravidlá v smerniciach o legálnej migrácii týkajúce sa readmisie medzi členskými štátmi v prípadoch mobility v rámci Únie

Právny základ: smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/66/EÚ (35) (smernica o vnútropodnikových presunoch) – článok 23, smernica Rady 2003/109/ES (36) (smernica o právnom postavení osôb s dlhodobým pobytom) [zmenená smernicou Rady 2011/51/EÚ (37)] – články 12 a 22, smernica Rady 2009/50/ES (38) (smernica o modrej karte) – článok 18

V uvedených smerniciach sú stanovené osobitné pravidlá týkajúce sa readmisie medzi členskými štátmi v prípadoch mobility určitých kategórií štátnych príslušníkov tretích krajín v rámci EÚ (vnútropodnikové presuny; držitelia modrých kariet EÚ; osoby s dlhodobým pobytom). Tieto ustanovenia treba považovať za leges speciales (špecifickejšie pravidlá), ktoré je potrebné dodržiavať v prvom rade v tých prípadoch/za tých okolností, na ktoré sa výslovne vzťahujú uvedené smernice.

6. DOBROVOĽNÝ ODCHOD

Právny základ: smernica o návrate – článok 7 ods. 1

V rozhodnutí o návrate sa poskytne primeraná lehota na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 a 4. Členské štáty môžu vo svojich vnútroštátnych právnych predpisoch ustanoviť, že takáto lehota sa poskytne len na základe žiadosti dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny. V takomto prípade informujú členské štáty štátneho príslušníka tretej krajiny o možnosti predloženia uvedenej žiadosti.

Podpora dobrovoľného odchodu je jedným z hlavných cieľov smernice o návrate. Ak neexistujú dôvody domnievať sa, že sa tým oslabí účel návratu, pred odsunom sa uprednostňuje dobrovoľný odchod v súlade s povinnosťou návratu, a to z troch dôvodov, ktorými sú väčšia dôstojnosť, väčšia bezpečnosť a často nákladovo efektívnejšia možnosť návratu.

Počas lehoty na dobrovoľný odchod má dotknutý štátny príslušník tretej krajiny povinnosť vrátiť sa, hoci táto povinnosť sa nemôže vynucovať, kým táto lehota neuplynie, alebo kým nevznikne riziko úteku alebo kým daná osoba nezačne predstavovať riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, alebo ak bola žiadosť o legálny pobyt zamietnutá ako zjavne neodôvodnená alebo podvodná (pozri oddiel 6.3). Členské štáty sa vyzývajú, aby možnosť dobrovoľného odchodu poskytovali čo najväčšiemu možnému počtu navrátilcov a upustili od nej v tých prípadoch, pri ktorých existuje riziko bránenia účelu konania o návrate.

Posledná veta článku 7 ods. 1 umožňuje členským štátom rozhodnúť sa, či sa lehota na dobrovoľný odchod poskytne len na základe žiadosti štátnych príslušníkov tretích krajín. V takom prípade sa musia dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny poskytnúť informácie o možnosti požiadať o lehotu na dobrovoľný odchod individuálne. Hárky so všeobecnými informáciami pre verejnosť (napríklad oznámenie o možnosti predložiť takúto žiadosť na webovom sídle imigračných úradov alebo vytlačenie inzerátov a ich uverejnenie na informačných tabuliach v priestoroch miestnych imigračných úradov) môžu pomôcť, musia sa však doplniť o individualizované informácie. Maloletým osobám by sa tieto informácie mali poskytnúť spôsobom primeraným pre dieťa, jeho vek a vzhľadom na súvisiaci kontext, pričom osobitnú pozornosť je potrebné venovať situácii maloletých osôb bez sprievodu.

Členské štáty môžu takisto rozhodnúť, že lehotu na dobrovoľný odchod udelia na základe žiadosti v prípade niektorých kategórií neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín (napríklad tých, ktorých žiadosť o legálny pobyt bola zamietnutá ako zjavne neodôvodnená alebo podvodná) alebo v prípade získania podpory (napríklad pomoci pri reintegrácii) a v iných prípadoch ju udeliť aj bez podania žiadosti.

Komisia odporúča udeľovať lehotu na dobrovoľný odchod na základe žiadosti dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín a zabezpečiť, aby sa štátnym príslušníkom tretích krajín riadne a systematicky poskytovali informácie potrebné na predloženie žiadosti.

Programy asistovaného dobrovoľného návratu: hoci sa v smernici o návrate od členských štátov nevyžaduje, aby zaviedli program asistovaného dobrovoľného návratu, v odôvodnení 10 sa potvrdzuje, že „s cieľom podporovať dobrovoľný návrat by členské štáty mali zabezpečiť zlepšenie pomoci pri návrate a skvalitnenie poradenstva a čo najlepšie využívať príslušné možnosti financovania“. Členské štáty sa preto dôrazne vyzývajú, aby v rámci úsilia o podporu humánnejšieho a dôstojného návratu a vo všeobecnosti s cieľom zefektívniť návrat vo všetkých konaniach sprístupnili programy asistovaného dobrovoľného návratu. S cieľom uľahčiť prístup k takýmto systémom a zabezpečiť, aby dotknutí štátni príslušníci tretích krajín prijímali informované rozhodnutia, by členské štáty mali zabezpečiť primerané šírenie informácií o dobrovoľnom návrate a programoch asistovaného dobrovoľného návratu, a to aj v spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi, ktoré môžu byť v priamom kontakte so štátnymi príslušníkmi tretích krajín (napríklad vzdelávacími, sociálnymi a zdravotníckymi službami), mimovládnymi organizáciami a ďalšími orgánmi. Maloletým osobám by sa tieto informácie mali poskytnúť spôsobom primeraným pre dieťa, jeho vek a vzhľadom na súvisiaci kontext. Vnútroštátne programy by sa mali riadiť nezáväznými spoločnými normami pre programy asistovaného dobrovoľného návratu (a reintegrácie) uskutočňovanými členskými štátmi (39), ktoré vypracovala Komisia v spolupráci s členskými štátmi a ktoré prijala Rada SVV vo svojich záveroch z 9. až 10. júna 2016 (40).

Uľahčenie vylepšenej praktickej spolupráce medzi štátmi a zainteresovanými stranami v oblasti programov návratu, asistovaného dobrovoľného návratu a reintegrácie je cieľom skupiny expertov pre návrat v rámci Európskej migračnej siete (EMS). Táto skupina by mala byť hlavným nástrojom na zhromažďovanie informácií a ich výmenu a členské štáty sa vyzývajú na jej aktívne využívanie.

Ďalšie objasnenie:

— Všeobecnou zásadou je lehota 7 – 30 dní. Členské štáty musia stanoviť lehotu, ktorá bude toto časové ohraničenie rešpektovať, pokiaľ konkrétne okolnosti jednotlivého prípadu nebudú dôvodom na jej predĺženie v súlade s článkom 7 ods. 2 smernice o návrate (pozri oddiel 6.1).

— Poskytnutie lehoty 60 dní ako všeobecného pravidla by nebolo zlučiteľné s harmonizáciou a spoločnými pravidlami týkajúcimi sa lehoty v dĺžke 7 –30 dní, ktoré sú stanovené v smernici o návrate, a preto ho na základe článku 4 ods. 3 nemožno odôvodniť ako priaznivejšie ustanovenie. Lehôt v rozsahu 30 – 60 dní (prekračujúcich rozsah harmonizovaný v ods. 1), ktoré sa môžu poskytnúť len v prípade osobitných okolností (uvedených v ods. 2), sa však týka článok 7 ods. 2 smernice o návrate.

— V súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z práva na vypočutie, ktoré je zakotvené v článku 41 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie, by mali členské štáty navrátilcovi poskytnúť možnosť uviesť jednotlivé okolnosti a potreby, ktoré treba zohľadniť pri stanovovaní lehoty, ktorá sa poskytne, a to v prípadoch, v ktorých je lehota na dobrovoľný odchod stanovená ex officio, ako aj v prípadoch, v ktorých sa lehota stanoví na základe žiadosti navrátilca.

— Hoci sa v smernici o návrate zakazuje nútený návrat neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny počas lehoty na dobrovoľný odchod, nebráni sa v nej členským štátom v tom, aby počas tejto lehoty začali potrebné administratívne postupy s cieľom možného výkonu rozhodnutia o návrate (napríklad nadviazanie kontaktov s orgánmi tretích krajín v záujme získania cestovných dokladov, organizovanie logistiky operácie odsunu).

Na základe individuálneho posúdenia situácie štátneho príslušníka tretej krajiny a pri osobitnom zohľadnení predpokladu na návrat a ochoty štátneho príslušníka tretej krajiny spolupracovať s príslušnými orgánmi Komisia odporúča, aby členské štáty udeľovali najkratšiu možnú lehotu na dobrovoľný odchod, ktorá je potrebná na zorganizovanie a uskutočnenie návratu. Lehota dlhšia než sedem dní by sa mala udeľovať iba vtedy, ak štátny príslušník tretej krajiny aktívne spolupracuje pri procese návratu.

6.1. Predĺžená lehota na dobrovoľný odchod

Právny základ: smernica o návrate – článok 7 ods. 2

Členské štáty v prípade potreby predĺžia lehotu na dobrovoľný odchod o primeraný čas, v ktorom zohľadnia osobitné okolnosti konkrétneho prípadu, ako je dĺžka pobytu, existencia školopovinných detí a iné rodinné alebo sociálne väzby.

V súvislosti s predĺžením lehoty na dobrovoľný odchod neexistuje žiadny vopred stanovený maximálny časový limit a každý jednotlivý prípad by sa mal posudzovať podľa jeho skutkovej podstaty v súlade s vnútroštátnymi vykonávacími právnymi predpismi a správnymi postupmi. Členské štáty môžu pri určovaní vhodnosti predĺženia lehoty na dobrovoľný odchod využiť pomerne veľkú mieru vlastného uváženia. Vzhľadom na odkaz na školopovinné deti, ktorý je uvedený v danom texte, sa lehota na dobrovoľný odchod môže predĺžiť až do konca polroka alebo školského roka alebo na celý jeden školský rok, za predpokladu, že je to v najlepšom záujme dieťaťa a že sa riadne zohľadnia všetky relevantné okolnosti prípadu.

Predĺženie lehoty nad rámec 30 dní možno poskytnúť už od samého začiatku (moment, keď sa vydá rozhodnutie o návrate), ak je to odôvodnené na základe individuálneho posúdenia okolností prípadu. Nie je potrebné najprv stanoviť tridsaťdňovú lehotu a následne ju predĺžiť.

Pojem „v prípade potreby“ sa vzťahuje na okolnosti týkajúce sa navrátilca, ako aj na okolnosti týkajúce sa vracajúceho štátu. Členské štáty môžu v súvislosti s podstatou a regulačnou hĺbkou svojich vnútroštátnych vykonávacích právnych predpisov v tejto otázke konať podľa vlastného uváženia.

Vo vnútroštátnych vykonávacích právnych predpisoch a správnych postupoch je potrebné výslovne rešpektovať tri čiastkové prípady uvedené v článku 7 ods. 2 (dĺžka pobytu, školopovinné deti, rodinné väzby). Správne predpisy členských štátov môžu byť podrobnejšie a