ROZHODNUTIE KOMISIE (EÚ) 2022/1414

z 4. decembra 2020

o schéme pomoci SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) uplatňovanej Portugalskom v prospech Zona Franca da Madeira (ZFM) – režim III

[oznámené pod číslom C(2020) 8550]

(Iba portugalské znenie je autentické)

(Text s významom pre EHP)

EURÓPSKA KOMISIA,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,

so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),

po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili svoje pripomienky v súlade s článkom 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,

keďže:

1. POSTUP

(1) Komisia listom z 12. marca 2015 v rámci následného monitorovania v roku 2015 (ďalej len „monitorovanie v roku 2015“) (2) požiadala Portugalsko o informácie s cieľom preskúmať, či sa pri schéme pomoci Zona Franca da Madeira (ďalej len „schéma ZFM“ alebo „režim III“), ktorú schválila Komisia ako zlučiteľnú regionálnu pomoc, dodržali uplatniteľné pravidlá, a to predovšetkým rozhodnutie Komisie z 27. júna 2007 (3) (ďalej len „rozhodnutie Komisie z roku 2007“), uplatniteľné od 1. januára 2007 do 31. decembra 2013, a rozhodnutie Komisie z 2. júla 2013 (4) (ďalej len „rozhodnutie Komisie z roku 2013“), uplatniteľné od 1. januára 2013 do 31. decembra 2013. V prvom kroku Komisia požiadala o informácie o právnom rámci schémy (5) a v druhom kroku preskúmala jeho vykonávanie výberom vzorky 26 príjemcov schémy ZFM v rokoch 2012 a 2013.

(2) Portugalsko predložilo informácie 4. mája 2015. Útvary Komisie požiadali o doplňujúce informácie 5. júna a na túto žiadosť Portugalsko odpovedalo 6. júla. Komisia 1. októbra 2015 poslala ďalšiu žiadosť o informácie, na ktorú Portugalsko odpovedalo 29. októbra. Útvary Komisie požiadali o doplňujúce informácie 29. februára 2016 a na túto žiadosť Portugalsko odpovedalo 1., 8. a 12. apríla 2016. V nadväznosti na žiadosti útvarov Komisie o doplňujúce informácie z 29. marca a 11. augusta 2017 Portugalsko predložilo informácie 2. mája a 11. septembra 2017. Komisia po konferenčnom hovore s portugalskými orgánmi 26. októbra 2017 poslala Portugalsku ďalšiu žiadosť o informácie 27. októbra, na ktorú Portugalsko odpovedalo 21. a 22. novembra 2017. Po stretnutí Komisie s portugalskými orgánmi 4. decembra 2017 Portugalsko požiadalo o predĺženie lehoty na predloženie chýbajúcich informácií do konca decembra 2017. Útvary Komisie 7. decembra 2017 poslali Portugalsku otázky, ktoré boli v danom čase Portugalskom stále nezodpovedané. Portugalsko predložilo informácie 2. februára 2018. Po žiadosti Portugalska sa 27. marca 2018 uskutočnilo ďalšie stretnutie medzi Komisiou a portugalskými orgánmi.

(3) Komisia listom zo 6. júla 2018 informovala Portugalsko, že v súvislosti so schémou ZFM rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“) (6).

(4) V liste z 30. júla 2018 portugalské orgány konštatovali, že úplné znenie rozhodnutia o začatí konania podľa nich predstavuje dôverné informácie, a požiadali Komisiu, aby neuverejnila toto rozhodnutie Komisie a zverejnila len jeho stručné zhrnutie, ktorého znenie navrhli.

(5) V liste z 11. septembra 2018 Portugalsko poskytlo zoznam všetkých spoločností registrovaných v ZFM v rokoch 2007 až 2014 a zoznam 25 najväčších príjemcov pomoci v rokoch 2007 až 2011 a v roku 2014, ako sa požaduje v bode 64 odsekoch 1 a 2 rozhodnutia o začatí konania. Portugalsko ďalej požiadalo o predĺženie lehoty na predloženie chýbajúcich informácií do konca septembra 2018. Pripomienky Portugalska k začatiu konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ a k informáciám požadovaným v bode 64 odsekoch 3 až 7 rozhodnutia o začatí konania boli predložené 26. septembra 2018.

(6) Komisia listom z 11. februára 2019 (7) na základe rozsiahlych diskusií s Portugalskom o otázkach týkajúcich sa dôvernosti v súvislosti s rozhodnutím o začatí konania a na základe toho, že medzi nimi nedošlo v týchto otázkach k zhode, informovala Portugalsko, že sa rozhodla zamietnuť žiadosť portugalských orgánov o zachovanie dôvernosti a uverejniť rozhodnutie v znení prijatom 6. júla 2018. Portugalsko upustilo od podania žaloby proti rozhodnutiu na súdoch Únie a listom z 5. marca 2019 súhlasilo s jeho uverejnením.

(7) Rozhodnutie o začatí konania bolo 15. marca 2019 uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (8). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky k schéme pomoci.

(8) Po žiadosti Portugalska sa 10. apríla 2019 uskutočnilo ďalšie stretnutie medzi Komisiou a portugalskými orgánmi. Komisia v priebehu stretnutia pripomenula Portugalsku, aby poskytlo chýbajúce informácie požadované v bode 64 rozhodnutia o začatí konania. V nadväznosti na toto stretnutie Portugalsko 24. apríla 2019 poskytlo údaje týkajúce sa daňových kontrol, ktoré u príjemcov ZFM vykonali vnútroštátne daňové orgány. Okrem toho Portugalsko poskytlo za rovnaké obdobie údaje o rozdieloch zistených v daňových priznaniach spoločností ZFM a dodatočné prvky týkajúce sa daňových opráv v súvislosti s daňami splatnými daňovníkmi ZFM.

(9) Komisii boli doručené pripomienky zainteresovaných strán. V listoch z 23. mája a 12. júna 2019 Komisia postúpila tieto pripomienky Portugalsku, ktoré dostalo možnosť sa k nim vyjadriť. Pripomienky Portugalska boli doručené listom z 26. júna 2019.

2. PODROBNÝ OPIS SCHÉMY ŠTÁTNEJ POMOCI

2.1. Schéma pomoci ZFM na základe rozhodnutia Komisie z roku 2007

(10) Po notifikácii, ktorú predložilo Portugalsko, Komisia schválila v roku 2007 schému ZFM (9) na obdobie od 1. januára 2007 do 31. decembra 2013, a to na základe usmernení o národnej regionálnej pomoci na roky 2007 – 2013 (10) (usmernenia o regionálnej pomoci, ďalej len „RAG 2007“). Spoločnosti registrované a povolené v rámci danej schémy pred 31. decembrom 2013 (11) mohli až do 31. decembra 2020 využiť zníženie dane z príjmov právnických osôb alebo iné oslobodenia od dane, ako sa uvádza v odôvodnení 12 tohto rozhodnutia.

(11) Komisia schválila schému ZFM ako zlučiteľnú prevádzkovú pomoc, ktorej cieľom je podpora regionálneho rozvoja a diverzifikácia hospodárskej štruktúry ostrova Madeira. Keďže autonómny región Madeira je najvzdialenejší región vymedzený v článku 299 ods. 2 Zmluvy o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (ďalej len „Zmluva o ES“) (teraz článok 349 ZFEÚ), je oprávnený na získanie regionálnej prevádzkovej pomoci podľa článku 87 ods. 3 písm. a) Zmluvy o ES [teraz článok 107 ods. 3 písm. a) ZFEÚ]. Regionálna prevádzková pomoc je určená na kompenzáciu dodatočných nákladov, ktoré vznikajú v dôsledku štrukturálnych znevýhodnení najvzdialenejších regiónov podnikom vykonávajúcim hospodársku činnosť v danom regióne (12).

(12) Schémou ZFM, ktorú Komisia schválila v roku 2007, sa schválila pomoc vo forme zníženia dane z príjmu právnických osôb (13), pokiaľ ide o zisky vyplývajúce z činností, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávajú na Madeire (14), oslobodenia od obecných a miestnych daní, ako aj oslobodenia od dane z prevodu nehnuteľností na založenie podniku v ZFM (15) až do maximálnej výšky pomoci založenej na maximálnych stropoch základu dane pre ročný základ dane príjemcov. Tieto stropy boli stanovené na základe počtu pracovných miest, ktoré príjemca udržiaval každý finančný rok, takto: Počet vytvorených alebo zachovaných pracovných miest za rok Maximálne stropy pre základ dane v EUR Maximálna výška pomoci v EUR 1 – 2 2 000 000 420 000 3 – 5 2 600 000 546 000 6 – 30 16 000 000 3 360 000 31 – 50 26 000 000 5 460 000 51 – 100 40 000 000 8 400 000 > 100 150 000 000 31 500 000

(13) Za určitých podmienok (16) by spoločnosti registrované v priemyselnej zóne voľného obchodu v rámci schémy ZFM mohli využívať ďalšie 50 % zníženie dane z príjmov právnických osôb.

(14) Prístup k schéme ZFM bol obmedzený na činnosti zo zoznamu uvedeného v rozhodnutí Komisie z roku 2007 na základe štatistickej nomenklatúry hospodárskych činností v Európskom spoločenstve, NACE Rev. 1.1 (17): poľnohospodárstvo a chov zvierat (sekcia A, kódy 01.4 a 02.02), rybolov, akvakultúra a súvisiace služby (sekcia B, kód 05), priemyselná výroba (sekcia D), výroba a rozvod elektriny, plynu a vody (sekcia E, kód 40), veľkoobchod (sekcia G, kódy 50 a 51), doprava a telekomunikácie (sekcia I, kódy 60 až 64), činnosti súvisiace s nehnuteľnosťami, prenájmom a službami pre spoločnosti (sekcia K, kódy 70 až 74), vysokoškolské vzdelávanie a/alebo vzdelávanie dospelých (sekcia M, kódy 80.3 a 80.4), ostatné kolektívne služby (sekcia O, kódy 90, 92 a 93.01) (18). Vzhľadom na to, že systémy klasifikácie tohto typu sa môžu ďalej rozvíjať, portugalské orgány súhlasili, že akékoľvek zmeny zoznamu riadne oznámia Komisii (19).

(15) Všetky činnosti zahŕňajúce finančné sprostredkovanie, poistenie a pomocné finančné činnosti a činnosti súvisiace s poistením (sekcia J, kódy NACE 65 až 67), ako aj všetky činnosti súvisiace s vnútroskupinovými službami (koordinácia, pokladne a distribučné strediská), ktoré by sa mohli vykonávať v rámci sekcie K, kódu 74 (služby poskytované najmä spoločnostiam), boli z uplatňovania schémy vylúčené (20). Rozhodnutie Komisie z roku 2007 okrem toho obsahovalo záväzok portugalských orgánov, že Komisii poskytnú názvy spoločností, ktorých registrácia v schéme ZFM bola zamietnutá, a dôvody týchto zamietnutí (21).

2.2. Schéma pomoci ZFM na základe rozhodnutia Komisie z roku 2013

(16) V nadväznosti na notifikáciu Portugalska Komisia v roku 2013 schválila 36,7 % zvýšenie maximálnych stropov pre základ dane, na ktoré by sa uplatňovalo zníženie dane z príjmov právnických osôb. Preto sú od roku 2013 maximálne stropy pre základ dane a maximálna výška pomoci takéto: Počet vytvorených alebo zachovaných pracovných miest za rok Maximálne stropy pre základ dane v EUR (2013 – 2014) Maximálna výška pomoci v EUR (2013 – 2014) 1 – 2 2 730 000 546 000 3 – 5 3 550 000 710 000 6 – 30 21 870 000 4 374 000 31 – 50 35 540 000 7 108 000 51 – 100 54 680 000 10 936 000 > 100 205 500 500 41 100 000

(17) V rámci notifikácie, ktorá viedla k rozhodnutiu Komisie z roku 2013, portugalské orgány uviedli, že všetky ostatné podmienky schémy schválenej v roku 2007 zostali rovnaké (22).

2.3. Schéma ZFM zavedená Portugalskom a názory Portugalska v rámci monitorovania v roku 2015

(18) Režim III bol monitorovaný za roky 2012 a 2013 v rámci monitorovania v roku 2015 (23). Informácie poskytnuté Portugalskom v priebehu monitorovania a následného vyšetrovania z úradnej moci (ďalej len „vyšetrovanie v roku 2016“) malo tieto výsledky:

2.3.1. Pôvod ziskov, na ktoré sa vzťahuje zníženie dane z príjmov

(19) Ako sa uvádza v rozhodnutiach Komisie z roku 2007 a 2013, zníženie dane povolené v rámci schémy ZFM sa uplatňuje iba na „zisky vyplývajúce z činností, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávajú na Madeire“ (24). V priebehu monitorovania v roku 2015 Komisia požiadala o objasnenie k vykonávaniu tejto podmienky. V priebehu monitorovania v roku 2015 a vyšetrovania v roku 2016 vyplynulo, že niektoré spoločnosti zaregistrované v schéme ZFM a zahrnuté do vzorky využívali výhody zníženia dane z príjmov právnických osôb zo ziskov vyplývajúcich z činností, ktoré sa „fakticky a fyzicky nevykonali na Madeire“.

(20) Portugalsko túto situáciu potvrdilo, pričom v tejto súvislosti uviedlo, že čo sa týka dane z príjmov právnických osôb, zdaniteľné osoby s ústredím alebo miestom skutočného vedenia na Madeire tam zdanili všetky svoje príjmy bez ohľadu na to, či pri ich činnosti vznikli príjmy, použili sa vstupy a/alebo vynaložili náklady na inom mieste ako v ich ústredí alebo v mieste skutočného vedenia, pokiaľ uvedené príjmy dosiahol, vstupy pridelil a náklady znášal daný podnik a pokiaľ súviseli s jeho činnosťou. Uvedené príjmy boli všetky dosiahnuté na území Portugalska alebo mimo neho a pod podmienkou, že vznikli v dôsledku činností, ktoré boli povolené v rámci schémy ZFM a ktoré vykonávali subjekty s ústredím alebo s miestom skutočného vedenia na Madeire, sa tieto príjmy priznali a zohľadnili na účely výpočtu základu dane a sumy, na ktorú sa uplatňuje príslušná sadzba dane (25).

(21) Portugalsko vysvetlilo, že v záujme zabezpečenia správneho priznania príjmov na daňové účely bolo v rámci schémy ZFM potrebné viesť samostatné účtovníctvo pre príjmy považované za príjmy dosiahnuté na území Portugalska, ktoré podliehajú bežnej dani z príjmov, a pre príjmy považované za príjmy dosiahnuté mimo územia Portugalska, na ktoré sa vzťahovala znížená sadzba dane z príjmov právnických osôb podľa schémy ZFM. Do prvej skupiny patria príjmy, ktoré príjemcovia ZFM získavajú z transakcií s rezidentmi na portugalskom území alebo v zemepisnej oblasti Portugalska, ktorá zahŕňa autonómny región Madeira, v výnimkou samotnej zóny voľného obchodu na Madeire. Druhú skupinu tvoria príjmy, ktoré príjemcovia ZFM získavajú z transakcií so subjektmi, ktoré nie sú rezidentmi na území štátu, ako aj príjmy, ktoré boli dosiahnuté v samotnej ZFM (26).

(22) Portugalsko uviedlo, že vzhľadom na kódy NACE povolené v rámci rozsahu schémy ZFM a vzhľadom na prevažne medzinárodný charakter a rozsah činností vykonávaných v ZFM podmienka, aby sa činnosti fakticky a fyzicky vykonávali na Madeire, neznamenala a ani nemohla znamenať, že činnosti musia byť z geografického hľadiska obmedzené len na územie Madeiry a že príjmy sa musia dosiahnuť výlučne v uvedenej zemepisnej oblasti (27). Podľa Portugalska preto „obmedzujúci výklad“ Komisie nezohľadňoval aktuálnu situáciu, nebol v súlade s účelom schém pre najvzdialenejšie regióny, ktorým je prilákanie investícií z jednotného trhu a z krajín mimo neho, a navyše nebol v súlade so základnou slobodou Únie usadiť sa a s voľným pohybom tovaru, osôb, služieb a kapitálu. Nedostatočná konkurencieschopnosť režimu III v porovnaní s ostatnými jurisdikciami súťažiacimi s Madeirou bola jedným z dôvodov, prečo Komisia v roku 2013 schválila zvýšenie stropov schémy: tým sa preukázalo, že na rozvoj najvzdialenejších regiónov bolo a je veľmi dôležité prilákať aj medzinárodné podniky, a nielen regionálne podniky.

(23) Portugalsko navyše uviedlo, že činnosť bolo možné považovať za fakticky a fyzicky vykonanú v autonómnom regióne Madeira, ak sa tam skutočne vykonala a ak tam spoločnosť mala riadne sídlo, primeraný personál a zdroje a skutočné, faktické rozhodovacie centrum. Portugalsko uviedlo, že toto neznamená, že tam všetky ľudské zdroje spoločnosti musia nevyhnutne vykonávať všetky svoje úlohy, ani to, že jej činnosť musí byť obmedzená len na zemepisnú oblasť Madeiry. Nakoniec Portugalsko uviedlo, že činnosti „fakticky a fyzicky vykonávané na Madeire“, vymedzené v bode 14 rozhodnutia Komisie z roku 2007, nemožno chápať tak, že sa týkajú iba činností realizovaných na území autonómneho regiónu Madeira (28).

(24) Portugalsko navyše uviedlo, že ročné daňové priznania, na základe ktorých sa určila splatná daň a daňová úľava, boli podané na základe vlastného vyhlásenia príjemcov. O týchto priznaniach daňové orgány predpokladajú, že sú pravdivé a presné, a následne ich na ústrednej úrovni potvrdzuje daňový a colný orgán. V prípade pochybností sa tento predpoklad neuplatní, čo daňovým orgánom umožňuje vyžiadať si doplňujúce informácie na posúdenie toho, či sa príjmy, ktoré môžu podliehať zníženej sadzbe, skutočne týkajú transakcií s nerezidentmi (29).

(25) Portugalsko napokon uviedlo, že v prípade pochybností o tom, či išlo o skutočnú činnosť, ktorá sa naozaj uskutočnila, sa vykonali kontroly prostredníctvom daňových kontrol, a že prebiehala medzinárodná spolupráca s inými daňovými orgánmi a že v tejto súvislosti dochádzalo k výmene informácií (30).

2.3.2. Vytváranie/zachovanie pracovných miest v regióne

(26) V schéme ZFM v podobe povolenej Komisiou sa stanovuje počet pracovných miest v regióne, ktoré majú príjemcovia vytvoriť a zachovať, ako jedno zo základných kritérií zlučiteľnosti, čím sa vytvára súvislosť medzi maximálnou prípustnou výškou pomoci a počtom pracovných miest ako príspevku k regionálnemu rozvoju.

(27) Z monitorovania v roku 2015 a následného vyšetrovania v roku 2016 vyplynulo, že niektoré spoločnosti zaregistrované v schéme ZFM, ktoré využili zníženie dane z príjmov právnických osôb, nedokázali preukázať skutočné vytvorenie alebo zachovanie pracovných miest v danom regióne, objektívny výpočet počtu pracovných miest alebo skutočnosť, že vykázaní zamestnanci vykonávali svoje činnosti na Madeire.

(28) Portugalsko informovalo, že v rámci svojho vykonávania schémy ZFM za právoplatne vytvorené pracovné miesta považovalo akýkoľvek pracovnoprávny vzťah stanovený vo vnútroštátnom Zákonníku práce (31), podľa ktorého môže pracovnoprávny vzťah vzniknúť akoukoľvek formou stanovenou zákonom (32). Na tomto základe sa ako právoplatné pracovné miesta na účely uplatňovania schémy ZFM uznáva akékoľvek zamestnanie ľubovoľnej právnej povahy bez ohľadu na počet hodín, dní, mesiacov aktívnej práce za rok. Keďže sa vo vnútroštátnom práve povoľujú pozície členov správnej rady a práca na kratší pracovný čas, pozície zamestnancov na kratší pracovný čas (akéhokoľvek druhu) a členov správnej rady, ktoré boli vykázané ako obsadené vo viacerých spoločnostiach prijímajúcich pomoc, sa zohľadnili ako právoplatné pracovné miesta na účely výpočtu maximálneho daňového zvýhodnenia pre každú spoločnosť prijímajúcu pomoc, ktorá ich vykázala.

(29) Na účely výpočtu daňovej výhody príjemcov ZFM preto Portugalsko nezohľadňovalo, ani nekontrolovalo ekvivalenty plného pracovného času (33), ale len počet pracovných miest vykázaných príjemcami v ich ročných daňových priznaniach (formulár 22, ďalej len „Modelo 22“ (34)) a v určitých prípadoch v priznaniach predložených spoločnosťami prijímajúcimi pomoc týkajúcich sa zrážkovej dane z príjmu ich zamestnancov (formulár 10, ďalej len „Modelo 10“, formulár 30, ďalej len „Modelo 30“ alebo mesačná výplatná listina, declaração mensal de remunerações, (35)). V prípade posledných uvedených priznaní je možná krížová kontrola porovnaním s informáciami o vykázaných pracovných miestach vo formulári „Modelo 22“ (36). Všetky uvedené priznania sa považujú za pravdivé v zmysle článku 75 všeobecného daňového zákona (Lei Geral Tributária). V prípade, ak subjekty nedodržia svoje povinnosti týkajúce sa daňových priznaní, a to buď tým, že ich nepodajú, alebo tým, že predložia nepresné informácie, sa uplatňujú pokuty stanovené vo všeobecnom zákone o daňových trestných činoch (Regime Geral das Infrações Tributárias) (37).

(30) Od roku 2013 mesačná výplatná listina obsahovala mesačné výkazy (38) a Portugalsko uviedlo, že zohľadnilo iba počet pracovných miest vykázaných v decembri každého roka bez ohľadu na to, či príslušní zamestnanci pracovali v danej spoločnosti celý rok alebo len jeho časť. Portugalsko v rámci odpovede na žiadosť o poskytnutie výpočtov počtu pracovných miest ako ekvivalentov plného pracovného času podľa vymedzenia v usmerneniach RAG 2007 uviedlo, že toto vymedzenie zamestnania sa nevzťahuje na regionálnu prevádzkovú pomoc, ale len na schémy investičnej pomoci schválené podľa uvedených usmernení, keďže nebolo osobitne uvedené v časti týchto usmernení venovaných prevádzkovej pomoci, ale v časti zaoberajúcej sa investičnou pomocou. Portugalsko takisto uviedlo, že vymedzenie počtu pracovníkov uvedené v článku 5 prílohy I k nariadeniu Komisie (ES) č. 800/2008 (39) (ďalej len „všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách z roku 2008“) sa týka len vymedzenia malých a stredných podnikov (ďalej len „MSP“) v rozsahu pôsobnosti všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2008 a nevzťahuje sa na režim III, keďže ten vznikol na základe ad hoc rozhodnutia. Portugalsko takisto uviedlo, že hlavným účelom schválenej schémy ZFM nie je vytvorenie pracovných miest ani kompenzácia mzdových nákladov, ale podpora hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti v najvzdialenejšom regióne prostredníctvom modernizácie a diverzifikácie jeho hospodárstva (40).

(31) V súvislosti s vyšetrovaním v roku 2016 útvary Komisie požiadali Portugalsko o poskytnutie čísel sociálneho zabezpečenia všetkých zamestnancov, ktorých v rokoch 2012 a 2013 zamestnávali príjemcovia ZFM, s cieľom overiť možné dvojité započítanie pracovného miesta. Hoci Portugalsko poskytlo predmetné údaje, uviedlo, že tieto údaje nie sú na účely uplatňovania schémy ZFM relevantné, pretože ide o daňovú schému a kontroly sa vykonávali prostredníctvom daňových priznaní (41).

(32) Portugalsko okrem toho uviedlo, že spoločnosti prijímajúce pomoc nemuseli daňovej správe poskytnúť žiadne dôkazy o pracovnoprávnom vzťahu medzi nimi a vykázanými zamestnancami, keďže daňový výmer vychádzal z daňových priznaní (formuláre Modelo) uvedených v odôvodnení 29 tohto rozhodnutia (42). Daňová správa môže požiadať o poskytnutie týchto informácií iba v prípade, ak má informácie, ktoré vedú k podozreniu na chyby, vynechané informácie, nepresnosti atď. (43) V článku 16 portugalského Zákonníka práce sa stanovuje ochrana súkromia osobného života, v dôsledku čoho nie je možný automatický prístup k osobným údajom v rámci pracovnoprávneho vzťahu bez súhlasu dotknutej osoby (44). Navyše podľa článku 59 ods. 2 a článku 75 ods. 1 zákona Lei Geral Tributária sa predpokladá, že daňovníci konajú dobromyseľne. Vyhlásenia, ktoré predkladajú, ako aj údaje a posúdenia ich účtov alebo účtovníctva sa tak považujú za pravdivé a vykonávané dobromyseľne (45).

(33) Portugalsko navyše predložilo informácie preukazujúce, že v prípade niektorých príjemcov pomoci ZFM zahrnutých do vzorky v rámci monitorovania v roku 2015 a následného vyšetrovania v roku 2016 sa časť pracovných miest, na ktoré boli poskytnuté daňové výhody, nachádzala mimo Madeiry (niektoré dokonca mimo Únie). Portugalsko uviedlo, že obvyklou metódou na účely uplatňovania schémy ZFM bolo zohľadňovať pracovné miesta vytvorené v regióne Madeiry alebo mimo neho, pokiaľ ich vytvorila spoločnosť zaregistrovaná v ZFM, a nebolo nevyhnutné, aby sa tieto pracovné miesta nachádzali v danom regióne. Keďže v súlade s portugalským pracovným právom spoločnosti a zamestnanci môžu v zmluvách slobodne vymedziť miesto, kde bude zamestnanec poskytovať svoje služby, pracovisko sa na účely uplatňovania schémy ZFM môže nachádzať kdekoľvek, a to aj mimo Madeiry či Portugalska. Portugalsko sa ďalej domnievalo, že údaje o „zamestnancoch“ uvedené v dotknutých daňových priznaniach nesúviseli s ich štátnou príslušnosťou (t. j. štátna príslušnosť sa na daňové účely nepovažuje za relevantnú) (46). Navyše podľa Portugalska sú zamestnanci spoločností prijímajúcich pomoc v rámci ZFM trvalo pracujúci mimo Portugalska objektívne platenými zamestnancami spoločnosti prijímajúcej pomoc, ktorí svojou prácou prispievajú k tvorbe príjmov danej spoločnosti, a tak sa ich pracovné miesta musia na účely uplatňovania schémy ZFM chápať ako „vytvorené a zachované pracovné miesta“ (47).

(34) Pokiaľ ide o kontroly vykonané portugalskými orgánmi súvisiace s počtom pracovných miest vytvorených a zachovaných príjemcami ZFM, Portugalsko uviedlo, že v prípade rozporov medzi informáciami v jednotlivých priznaniach, formuláre Modelo 10 a Modelo 30, ako aj mesačná výplatná listina (od 1. januára 2013) majú prednosť pred formulárom Modelo 22 (48). V odpovedi na žiadosť útvarov Komisie o informácie o viacerých nezrovnalostiach, ktoré sa zistili v rámci monitorovania v roku 2015, Portugalsko uviedlo, že formulár Modelo 22 umožňuje vyčísliť len pozície vytvárajúce zrážkovú daň, ktoré boli vytvorené a zachované v príslušnom období. To by mohlo viesť k nezrovnalostiam s ostatnými formulármi Modelo, a to najmä v prípade príjmu zamestnancov, ktorý by bol nižší ako určitá prahová hodnota, ktorá nevytvára zrážkovú daň. Portugalsko navyše informovalo, že daňové orgány požiadali príslušné spoločnosti o opravu počtu pracovných miest vykázaných v ich ročných daňových priznaniach bez skutočného dôkazu o existencii spochybňovaných pracovných miest.

(35) Portugalsko takisto uviedlo, že počas uplatňovania režimu III, a to aj v prípade, ak príjemcovia vo vyhlásení neuviedli počet pracovných miest vytvorených v regióne, sa predloženie ročných daňových priznaní považovalo za platné, a preto to neovplyvnilo výmer splatnej dane a výšku daňovej úľavy.

(36) A napokon Portugalsko uviedlo, že v prípade konkrétneho typu holdingových spoločností – „Sociedades Gestoras de Participações Sociais“ (ďalej len „SGPS“) – nebolo v rámci schémy ZFM potrebné vytvoriť pracovné miesta na to, aby tieto spoločnosti mohli využiť zníženie dane z príjmov právnických osôb. Podľa Portugalska bola výnimka z povinnosti spoločností SGPS na vytváranie pracovných miest uvedená v návrhu zákonnej vyhlášky (49) pripojenej k notifikácii. Podľa Portugalska schválením schémy rozhodnutím Komisie z roku 2007 preto zároveň s ňou nepriamo došlo aj k schváleniu ostatných ustanovení toho istého právneho predpisu.

3. DÔVODY NA ZAČATIE FORMÁLNEHO VYŠETROVACIEHO KONANIA

(37) Vo svojom rozhodnutí o začatí konania Komisia prijala predbežné stanovisko, že schéma ZFM predstavuje štátnu pomoc na účely článku 107 ods. 1 ZFEÚ, a vyjadrila vážne pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť tejto schémy vykonávanej Portugalskom s vnútorným trhom.

(38) Čo sa týka existencie pomoci, Komisia dospela k predbežnému záveru, že schéma ZFM, ktorú vykonalo Portugalsko v prospech spoločností ZFM, predstavuje štátnu pomoc (50), o ktorej rozhoduje štát a ktorá je pripísateľná štátu (51). Pomoc je selektívna, pretože poskytuje výhodu spoločnostiam usadeným v ZFM tým, že im umožňuje získať úľavu na dani z príjmov právnických osôb, ktorú by mali za normálnych okolností odviesť, čo nemožno odôvodniť logikou daňového systému (52). V rozsahu v akom spoločnosti zaregistrované v ZFM vykonávali činnosti, ktoré boli otvorené medzinárodnej hospodárskej súťaži, Komisia dospela k predbežnému záveru, že schéma ZFM narúšala hospodársku súťaž alebo hrozila narušením hospodárskej súťaže, keďže sa ňou mohlo zlepšiť konkurenčné postavenie príjemcov schémy ZFM v porovnaní s inými spoločnosťami, ktorým konkurujú (53).

(39) V súvislosti so zákonnosťou schémy ZFM Komisia rozhodla o začatí formálneho vyšetrovacieho konania v dvoch otázkach (54): i) geografický pôvod ziskov a ii) neoverené vytváranie/zachovanie pracovných miest v regióne.

(40) V súlade s rozhodnutiami Komisie z roku 2007 a z roku 2013 bola schéma ZFM schválená pod podmienkou, že povolené zníženie dane z príjmov sa uplatní na zisky vyplývajúce z činností, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonali v danom regióne. Táto základná podmienka úzko súvisí s cieľom regionálnej prevádzkovej pomoci pre najvzdialenejšie regióny (t. j. s kompenzáciou dodatočných nákladov, ktoré vznikajú spoločnostiam v týchto regiónoch v dôsledku štrukturálneho znevýhodnenia týchto regiónov) a takisto predstavuje vysvetlenie, prečo bolo schválenie v rozhodnutí Komisie z roku 2007 založené na štúdii o dodatočných nákladoch, ktoré vznikajú spoločnostiam v najvzdialenejšom regióne Madeira (55).

(41) Komisia dospela k predbežnému záveru, že spoločnostiam nevznikli žiadne dodatočné náklady v dôsledku ich činnosti v najvzdialenejšom regióne, ak svoje činnosti nevykonávali na Madeire. Nebolo ich preto možné považovať za právoplatných príjemcov schválenej schémy ZFM a neboli oprávnené na poskytnutie regionálnej prevádzkovej pomoci.

(42) Komisia takisto konštatovala, že Portugalsko nepredložilo žiadne dôkazy o možných kontrolách, ktoré vykonali príslušné daňové orgány v súvislosti s pôvodom priznaných príjmov, na ktoré sa vzťahovalo zníženie dane z príjmov. Okrem toho ako vyplýva z jednotlivých prípadov všetkých príjemcov schémy zaradených do vzorky, Portugalsko nepredložilo informácie o skutočnom mieste výkonu činnosti, ale len obmedzené informácie o adrese ústredia príjemcov na Madeire. Keďže Portugalsko uznalo, že predmetom daňových úľav bol prevažne príjem vyplývajúci z činností mimo Portugalska, už to jasne svedčilo o tom, že nebola dodržaná príslušná podmienka zlučiteľnosti týkajúca sa pôvodu ziskov, na ktoré sa vzťahuje zníženie dane z príjmov. Navyše z vykázanej práce zamestnancov mimo Madeiry či dokonca mimo Únie alebo z neexistencie zamestnancov v dôsledku vyššieho počtu prípadov duplicity, ako sa ukázalo v rámci monitorovania v roku 2015, takisto jasne vyplýva, že daňové výhody poskytnuté príjemcom ZFM nemuseli súvisieť so ziskami vytvorenými v danom regióne.

(43) Pokiaľ ide o kritérium zlučiteľnosti v súvislosti s vytváraním/zachovaním pracovných miest v regióne Madeira, Komisia dospela k predbežnému záveru, že Portugalsko uplatňovalo schému ZFM počas celého jej trvania spôsobom, ktorý bol v rozpore s cieľom schválenej schémy a s kritériami zlučiteľnosti stanovenými v rozhodnutiach Komisie z roku 2007 a z roku 2013. Príklady neovereného vytvárania/zachovania pracovných miest možno nájsť vo výsledkoch monitorovania v roku 2015, z ktorých vyplýva, že: i) zamestnanci, ktorí pracovali len počas časti finančného roka, boli evidovaní ako zamestnanci pracujúci počas celého obdobia; ii) zamestnanci a členovia správnej rady boli započítaní súčasne ako platní zamestnanci vo viac ako jednej spoločnosti ZFM a iii) zamestnanci pracujúci mimo ostrova Madeira a dokonca aj mimo Únie boli zohľadňovaní pri výpočte tvorby pracovných miest, čo umožnilo využiť odpočet dane z príjmov podľa danej schémy. Pri vyšetrovaní v roku 2016 Portugalsko potvrdilo, že všetky tieto prvky predstavovali bežnú prax.

(44) Komisia navyše konštatovala, že pojem „pracovné miesto“ a metóda výpočtu pracovných miest vytvorených a zachovaných v danom regióne neboli v súlade s vymedzením pojmov, podmienkami a zásadami stanovenými v usmerneniach RAG 2007.

(45) Komisia takisto dospela k predbežnému záveru, že činnosti vykonávané zamestnancami mimo regiónu nebolo možné považovať za fyzicky a fakticky vykonávané na Madeire, hoci dosiahnuté príjmy by sa mohli priradiť k spoločnostiam nachádzajúcim sa v ZFM.

(46) Komisia takisto prijala predbežné stanovisko, že daňové kontroly vykonané portugalskými daňovými orgánmi poskytli jasné náznaky toho, že Portugalsko v praxi nezabezpečilo náležitú kontrolu súladu so základnými kritériami zlučiteľnosti stanovenými v rozhodnutiach Komisie z roku 2007 a z roku 2013. Portugalsko skutočne neposkytlo žiaden dôkaz o tom, že vykonalo kontroly mimo rámca monitorovania útvarmi Komisie; povaha týchto kontrol v každom prípade úplne súvisela s daňami a nesúvisela s uvedenými kritériami a [30 % – 40 %] (*1) všetkých zamestnancov vykázaných ako zamestnanci príjemcov ZFM za roky 2012 a 2013 bolo na účely stanovenia daňovej úľavy pre príjemcov započítaných ako zamestnanci pracujúci vo viac ako jednej spoločnosti, ktorá je príjemcom pomoci v rámci ZFM.

(47) A napokon, Komisia vyjadrila pochybnosti, pokiaľ ide o nedostatočné zachovanie vytvorených pracovných miest, založené na výsledkoch monitorovania v roku 2015, z ktorých vyplýva veľmi veľká fluktuácia zamestnancov, ktorí boli každý mesiac zamestnávaní príjemcami schémy ZFM.

(48) Komisia okrem toho preskúmala, či prípady individuálnych udelení pomoci v rámci schémy ZFM možno považovať za zlučiteľné, ak sa na ne vzťahuje skupinová výnimka podľa nariadenia Komisie (EÚ) č. 651/2014 (ďalej len „všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách z roku 2014“) (56), ktorá by sa mohla uplatňovať so spätnou účinnosťou na individuálnu pomoc poskytnutú pred nadobudnutím účinnosti príslušných ustanovení všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2014, za predpokladu, že boli dodržané príslušné podmienky (57).

(49) Autonómny región Madeira je najvzdialenejší región určený článkom 349 ZFEÚ. V súlade s článkom 15 ods. 4 všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2014 je tento región oprávnený na regionálnu prevádzkovú pomoc podľa výnimky stanovenej v článku 107 ods. 3 písm. a) ZFEÚ, pod podmienkou, že: i) príjemcovia vykonávajú svoju faktickú činnosť v najvzdialenejšom regióne a ii) ročná výška pomoci nepresahuje maximálny percentuálny podiel ročnej hrubej pridanej hodnoty vytvorenej príjemcom v danom regióne, alebo maximálny percentuálny podiel ročných nákladov práce, ktoré vznikli takémuto príjemcovi, alebo maximálny percentuálny podiel ročného obratu, ktorý tento príjemca dosiahol.

(50) Schému ZFM tvoria daňové výhody opísané v odôvodnení 12 tohto rozhodnutia, ktoré sa prejavujú znížením výdavkov, ktoré by tieto spoločnosti museli znášať v rámci svojich podnikateľských činností. Schéma teda predstavuje prevádzkovú pomoc v prospech spoločností, ktoré ju môžu v ZFM využívať. Na základe informácií poskytnutých Portugalskom v priebehu monitorovania však Komisia prijala predbežné stanovisko, že príjemcovia schémy vykonávanej Portugalskom nie vždy vykonávali svoju činnosť na Madeire. Komisia okrem toho dospela k predbežnému záveru, že výšky pomoci neboli nevyhnutne spojené s hrubou pridanou hodnotou, nákladmi práce alebo obratom dosiahnutým na Madeire (58).

(51) Na záver Komisia vyjadrila predbežné stanovisko, že schéma ZFM, ako ju vykonalo Portugalsko, nie je v súlade s rozhodnutiami Komisie z roku 2007 a z roku 2013 a v žiadnom prípade nie je v súlade s usmerneniami RAG 2007, keďže dve otázky uvedené v odôvodnení 39 tohto rozhodnutia zohľadňovali základné podmienky na schválenie regionálnej prevádzkovej pomoci podľa usmernení RAG 2007. Komisia takisto vyjadrila pochybnosti o tom, či by sa individuálna pomoc poskytnutá v rámci schémy mohla považovať za zlučiteľnú na základe všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2014, čo sa týka prevádzkovej pomoci v najvzdialenejších regiónoch (59). Komisia napokon vyjadrila pochybnosti aj o tom, či by sa schéma ZFM, ktorú vykonalo Portugalsko, mohla považovať za zlučiteľnú priamo na základe článku 107 ods. 3 písm. a) ZFEÚ, keďže sa zdá, že portugalské orgány uplatnili schému spôsobom, ktorým sa nekompenzovali štrukturálne znevýhodnenia, ktorým by spoločnosti mohli fakticky čeliť pri svojej činnosti na Madeire (60).

4. INFORMÁCIE PREDLOŽENÉ PO ROZHODNUTÍ O ZAČATÍ KONANIA A PRIPOMIENKY PORTUGALSKA

4.1. Doplňujúce informácie predložené Portugalskom v priebehu podrobného vyšetrovania

(52) V rozhodnutí o začatí konania Komisia požiadal Portugalsko, aby predložilo podrobné informácie o vykonávaní schémy ZFM počas jej trvania (2007 až 2014) (61). Portugalsko malo konkrétne poskytnúť: — zoznam všetkých spoločností zaregistrovaných v ZFM v rokoch 2007 až 2014 s uvedením výšky pomoci prijatej každý rok, — zoznam všetkých zamestnancov zamestnávaných spoločnosťami zaregistrovanými v ZFM (2007 až 2014), — zoznam 25 najväčších príjemcov pomoci zo ZFM v rámci režimu III v rokoch 2007 až 2011 a v roku 2014 (s uvedením výšky pomoci prijatej každý rok a počtu zamestnancov zohľadňovaných na účely poskytnutia daňovej úľavy a s poskytnutím príslušných listinných dôkazov), — dôkaz o pôvode príjmov za všetkých príjemcov ZFM zaradených do vzorky vybratých v priebehu monitorovania v rokoch 2012 a 2013, ako aj za 25 najväčších príjemcov pomoci ZFM za roky 2007 až 2011 a za rok 2014 (vrátane príslušných listinných dôkazov), — dôkaz o faktickom mieste činnosti za všetkých príjemcov ZFM zaradených do vzorky za roky 2007 až 2014 (vrátane príslušných listinných dôkazov), — výpočet počtu zamestnancov všetkých príjemcov ZFM zaradených do vzorky (za roky 2007 až 2014) vyjadreného v ekvivalentoch plného pracovného času na základe vymedzenia uvedeného v bode 58 a v poznámke pod čiarou č. 52 usmernení RAG 2007 (vrátane príslušných listinných dôkazov), — argumentáciu neuvedenú v minulosti, pokiaľ ide o podmienky zlučiteľnosti schémy ZFM vykonanej Portugalskom na základe všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2014 alebo článku 107 ods. 3 písm. a) ZFEÚ.

(53) Komisia ďalej informovala Portugalsko, že bez týchto informácií bude musieť prijať rozhodnutie vychádzajúce z informácií, ktoré má k dispozícii (62).

(54) Portugalsko v listoch z 11. a 26. septembra 2018 (63) a z 24. apríla 2019 poskytlo doplňujúce informácie o vykonávaní schémy ZFM a predložilo svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania.

(55) Portugalsko 11. septembra 2018 predložilo údaje o všetkých spoločnostiach zaregistrovaných v ZFM počas celého trvania schémy (od roku 2007 do roku 2014). Poskytlo aj informácie o výške pomoci na jedného príjemcu prijatej každý rok do roku 2014. Portugalsko ďalej poskytlo zoznam 25 najväčších príjemcov pomoci ZFM v rokoch 2007 až 2011 a v roku 2014 (64) a zároveň uviedlo výšku prijatej pomoci. Okrem toho v liste z 26. septembra 2018 za roky 2007 až 2014 Portugalsko poskytlo zoznam zamestnancov zamestnaných všetkými spoločnosťami zaregistrovanými v ZFM (65). Na základe týchto informácií však nie je možné úplne overiť problematické otázky zistené pri monitorovaní: i) skutočnosť, že členovia správnej rady a pracovníci zastávali tieto funkcie zároveň vo viacerých spoločnostiach ZFM; ii) prípady dvojitého započítania pracovných miest a iii) zohľadňovanie pracovných miest na kratší pracovný čas na účely vytvárania/zachovania pracovných miest a úplných daňových výhod poskytnutých spoločnostiam ZFM.

(56) Portugalsko nepredložilo informácie o počte zamestnancov zohľadňovanom na účely poskytnutia daňovej úľavy za roky 2008, 2009 a 2010 (66) a podalo neúplné informácie za roky 2011 a 2014 (67). Okrem toho informácie o počte zamestnancov predložené za každý rok sú neurčité: i) vychádzajú z odlišných zdrojov a ii) predkladajú sa za odlišné obdobia bez priamej súvislosti medzi počtom vytvorených/zachovaných pracovných miest a výškou pomoci prijatou v každom období.

(57) Portugalsko okrem toho neposkytlo tieto informácie, údaje a podporné listinné dôkazy (68) potrebné na posúdenie zlučiteľnosti pomoci: — dôkaz dokumentácie použitej na overenie počtu zamestnancov; Portugalsko uviedlo, že v rokoch do roku 2010 spoločnosti nemali žiadnu povinnosť vykazovať vo svojich daňových priznaniach počet zamestnancov, — dôkaz o pôvode príjmov príjemcov zaradených do vzorky vybratých v priebehu predbežného vyšetrovania (69) a príjmov 25 najväčších príjemcov pomoci v rámci schémy ZFM za roky 2007 až 2009 (70), — dôkaz o faktickom mieste činnosti zamestnancov príjemcov schémy ZFM, — výpočet počtu zamestnancov všetkých príjemcov schémy ZFM zaradených do vzorky vybratých v priebehu monitorovania v rokoch 2012 a 2013, ako aj zamestnancov 25 najväčších príjemcov pomoci v rámci ZFM v rokoch 2007 až 2011 a v roku 2014, vyjadreného v ekvivalentoch plného pracovného času na základe vymedzenia uvedeného v bode 58 a v poznámke pod čiarou č. 52 usmernení RAG 2007.

(58) Útvary Komisie na stretnutí 10. apríla 2019 uvedenom v odôvodnení 8 tohto rozhodnutia Portugalsku pripomenuli procedurálny postup prebiehajúceho formálneho vyšetrovacieho konania a upozornili ho na záväzok vzájomnej spolupráce zo septembra 2017, ktorá zatiaľ nepriniesla plodné výsledky. Okrem toho vyzvali Portugalsko, aby poskytlo chýbajúce informácie v súlade s bodom 64 rozhodnutia o začatí konania, vďaka čomu by útvary Komisie získali úplný súbor faktov/informácií o schéme ZFM.

(59) Portugalsko listom z 24. apríla 2019 (71), v ktorom sa zaoberalo predbežným stanoviskom Komisie o neprimeranosti daňových kontrol (72), predložilo údaje týkajúce sa daňových kontrol príjemcov ZFM vykonaných v rokoch 2015 až 2018 (73) prostredníctvom daňových kontrol. V dotknutom období sa začalo [300 – 600] daňových kontrol a [300 – 600] daňových kontrol bolo dokončených. Vykázané daňové opravy predstavujú približne [100 – 250] miliónov EUR. Portugalsko ďalej nahlásilo rozdiely týkajúce sa [100 – 300] daňových priznaní príjemcov ZFM. Pokiaľ však ide o uzatvorené daňové kontroly v rámci schémy ZFM (režim III), poskytnuté informácie neumožnili určiť súvislosť medzi vykázanými daňovými kontrolami a opravami a dvomi problémami, v prípade ktorých sa začalo formálne vyšetrovacie konanie.

(60) Navyše Portugalsko uznalo, že treba ďalej objasniť kritériá pre vytváranie/zachovanie pracovných miest s cieľom odstrániť všetky pochybnosti týkajúce sa ich výkladu, a to tak, že sa zabráni zneužívaniu predmetnej pomoci a že sa zavedú ďalšie záruky, aby zohľadňovanie pracovných miest prispievalo k sociálnemu a hospodárskemu rozvoju Madeiry (74). V tejto súvislosti Portugalsko predložilo návrh nariadenia (projeto de despacho da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira), v ktorom sa objasňuje pojem „vytváranie pracovných miest“ v súlade s vymedzením pojmov v usmerneniach RAG 2007 (75).

(61) V tejto súvislosti Portugalsko uznalo, že na to, aby sa zabránilo možnému zneužitiu, je nevyhnutné zaviesť legislatívne zmeny schémy ZFM. Portugalsko okrem toho navrhlo súbor legislatívnych a regulačných opatrení a opatrení týkajúcich sa skúmania pre schému ZFM, v prípade ktorého požiadalo o súhlas Komisie prostredníctvom odporúčania, ktorým sa dotknutému členskému štátu navrhujú primerané opatrenia podľa článku 22 písm. a) a b) nariadenia Rady (EÚ) 2015/1589 (76). Prípadne Portugalsko navrhlo, aby sa tieto právne zmeny schválili prostredníctvom rozhodnutia Komisie (ďalej len „podmienečné rozhodnutie“) v súlade s článkom 9 ods. 4 nariadenia (EÚ) 2015/1589 (77).

(62) Portugalsko v tejto súvislosti popri objasnení pojmu „vytváranie pracovných miest“ uvedeného v odôvodnení 60 tohto rozhodnutia navrhlo zmeny právneho základu schémy ZFM (78): i) vylúčenie spoločnosti SGPS (79); ii) poukázanie výnosu z dane z príjmov právnických osôb zo ZFM na ciele v oblasti zdravotnej starostlivosti a vzdelávania; iii) vytvorenie osobitného ustanovenia proti zneužívaniu pre schému ZFM v súlade so smernicou Rady (EÚ) 2016/1164 (80) o praktikách vyhýbania sa daňovým povinnostiam, ktoré majú priamy vplyv na fungovanie vnútorného trhu, pokiaľ ide o hybridný nesúlad s tretími krajinami, a iv) vymedzenie kritérií na identifikáciu významných daňovníkov v ZFM, ktorých daňová situácia si vyžaduje nepretržité monitorovanie zo strany úradu v slobodnom pásme (ďalej len „Gabinete da Zona Franca“) (81), ako doplnok k činnostiam daňových kontrol, ktoré sa majú vykonávať každý rok.

4.2. Pripomienky Portugalska

(63) Pripomienky predložené Portugalskom v liste z 26. septembra 2018 sú zhrnuté v týchto odôvodneniach.

(64) Portugalsko tvrdí, že zamietavé rozhodnutie týkajúce sa schémy ZFM bude mať závažné a nenapraviteľné následky na hospodársku udržateľnosť Madeiry (82). Komisia by preto mala zohľadniť štatút Madeiry ako najvzdialenejšieho regiónu, ktorý sa uznáva v článku 349 ZFEÚ.

(65) Portugalsko ďalej tvrdí, že Komisia by vo svojom posúdení mala zohľadniť hospodársky vplyv schémy ZFM pri rozvoji regiónu (83), a to najmä tak, že zohľadní jej hospodársky vplyv na vnútroštátny, európsky a medzinárodný obchod (84).

(66) A napokon Portugalsko sa domnieva, že prebiehajúce podrobné vyšetrovanie by diskriminovalo Madeiru vzhľadom na ostatné jurisdikcie, ktoré uplatňujú preferenčné sadzby dane z príjmov a vyhýbajú sa pravidlám štátnej pomoci (85).

Existencia pomoci

(67) Portugalsko sa domnieva, že schéma ZFM nesúvisí so štátnymi prostriedkami (t. j. nepredstavuje zvýšenie výdavkov ani zníženie príjmov verejného rozpočtu). Schéma nezodpovedá „skutočným daňovým výdavkom“, ale len virtuálnym daňovým výdavkom či dokonca účtovníckej fikcii („teoretické straty daňových príjmov“) (86). Portugalsko ďalej vysvetlilo, že spoločnosti sa v ZFM usadzujú a investujú tam len na základe existencie daňovej úľavy. Bez daňovej výhody by sa inak v ZFM neusadili ani by neplatili bežné dane uplatniteľné v kontinentálnom Portugalsku alebo na Madeire (87).

(68) Portugalsko tvrdí, že schéma ZFM tvorí súčasť celkového hospodárstva portugalskej daňovej schémy (88). Portugalsko sa navyše domnieva, že podľa praxe Komisie (89) by sa nízka sadzba dane uplatňovaná na celý členský štát alebo autonómny región mala chápať ako všeobecné opatrenie, a preto nezvýhodňuje spoločnosti usadené v ZFM (90).

(69) Portugalsko sa takisto domnieva, že schéma ZFM nepredstavuje selektívne opatrenie, pretože „nezvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Portugalsko tvrdí, že podľa článku 36 ods. 6 zákona o daňových stimuloch (Estatuto dos Benefícios Fiscais) je pravdepodobné, že v ZFM sú usadené všetky spoločnosti vykonávajúce obchodné, priemyselné či námorné činnosti alebo poskytujúce iné služby (pokiaľ nie sú výslovne vylúčené zo schémy, ako v prípade poisťovacích a finančných činností). Daňové výhody, ktoré využívajú príjemcovia ZFM, preto nie sú v súlade s podmienkou selektívnosti, ktorá je zásadná pre existenciu štátnej pomoci. A napokon nemožno ani dospieť k záveru, že selektívnosť existuje de facto, keďže príslušné daňové výhody sa nevzťahujú iba na určité kategórie alebo odvetvia so spoločnými vlastnosťami.

(70) Portugalsko dospelo k záveru, že schému ZFM treba považovať skôr za všeobecné opatrenie než opatrenie štátnej pomoci (91). Prešetrované opatrenie neprináša spoločnostiam zaregistrovaným v ZFM selektívnu výhodu a môže sa odôvodniť logikou daňového systému. A napokon sa Portugalsko domnieva, že dôkazné bremeno s cieľom určiť, či schéma ZFM zahŕňa pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, spočíva na Komisii.

(71) Portugalsko okrem toho tvrdí, že ak by schéma ZFM mala predstavovať „pomoc“, mala by sa považovať za „existujúcu pomoc“. Schéma ZFM pochádza ešte z čias pred vstupom Portugalska do EHS (92) a neprešla žiadnou podstatnou zmenou mimo rámca rokovaní o existujúcej pomoci. Schéma ZFM by teda nemala podliehať predchádzajúcemu schváleniu Komisiou podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Komisia by naopak namiesto toho mala začať konanie o vhodných opatreniach (93), ktoré by mohli zahŕňať zmenu obsahu schémy pomoci, zavedenie požiadaviek alebo jej objasnenie. Portugalsko prípadne navrhuje, aby Komisia prijala kladné podmienečné rozhodnutie (ďalej len „podmienečné rozhodnutie“) (94).

Pôvod ziskov, na ktoré sa vzťahuje zníženie dane z príjmov

(72) Portugalsko uznáva, že v rozhodnutiach Komisie z roku 2007 a z roku 2013 sa stanovuje, že pomoc formou zníženej dane z príjmov právnických osôb sa vzťahuje na „zisky vyplývajúce z činností, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávajú na Madeire“ (95). Portugalsko však odmieta záver Komisie, že spoločnostiam nevznikajú žiadne dodatočné náklady v dôsledku ich činnosti v najvzdialenejšom regióne, ak svoje činnosti nevykonávajú na Madeire, a že preto nie sú oprávnené na poskytnutie regionálnej prevádzkovej pomoci (96).

(73) Portugalsko pripomína, že vyčíslené dodatočné náklady, ktoré vznikli spoločnostiam v najvzdialenejšom regióne Madeira (97), boli upravené pre hospodársky rozmer ZFM, čo Komisia uznala vo svojom rozhodnutí z roku 2007 (98). Aktuálne vykonávanie schémy ZFM je okrem toho úplne v súlade s vykonávaním vyplývajúcim z rozhodnutí Komisie z roku 2007 a z roku 2013, v ktorých sa dospelo k záveru, že „vďaka opatreniu je možné kompenzovať dodatočné náklady spoločností nachádzajúcich sa v uvedenom najvzdialenejšom regióne“ (99). Portugalsko ďalej tvrdí, že daňové výhody v ZFM sú podstatne nižšie než „dodatočné náklady“ a že podmienka, aby sa činnosti „fakticky a fyzicky vykonávali na Madeire“, sa odráža v povinnosti týkajúcej sa licencií vyplývajúcej zo schémy ZFM a v súlade s ďalšími právnymi požiadavkami, čím sa zo spoločností zaregistrovaných v schéme ZFM (režim III) stávajú oprávnení príjemcovia schémy pomoci a získavajú nárok na poskytnutie regionálnej prevádzkovej pomoci (100).

(74) Portugalsko pripomína, že „vykonávanie činností na Madeire“ by malo znamenať len toľko, že činnosť sa vykonáva na Madeire, ak sa tam uskutočňuje v registrovanom sídle, s vedením a rozhodovacím centrom bez požiadavky, aby sa na Madeire nachádzal aj celý stály ľudský kapitál. Portugalsko sa domnieva, že požiadavkou, aby sa na Madeire fakticky vykonávali činnosti, ktoré majú zo svojej podstaty medzinárodný charakter, Komisia popiera spojenie týchto medzinárodných činností s regiónom uznaným v rozhodnutiach Komisie z roku 2007 a z roku 2013 (101).

(75) Portugalsko okrem toho pripomína svoje stanovisko, že požiadavka, aby sa činnosti fakticky a fyzicky vykonávali na Madeire, neznamená a ani nemohla znamenať, že činnosti musia byť z geografického hľadiska obmedzené len na územie Madeiry a že príjmy sa musia dosiahnuť výlučne v uvedenej zemepisnej oblasti. „Obmedzujúci výklad“ Komisie teda nie je v súlade s ustálenou judikatúrou Únie týkajúcou sa „hlavného centra záujmov“ (102), s praxou rozhodovania Komisie a judikatúrou Únie v oblasti „účinku presahovania“ (103) ani so základnou slobodou Únie usadiť sa a s voľným pohybom tovaru, osôb, služieb a kapitálu.

(76) Portugalsko okrem toho dospelo k záveru, že pripísateľnosť sa stanovuje s odkazom na miesto sídla ústredia spoločnosti alebo miesto skutočného vedenia. To je plne v súlade s rozhodnutím Komisie z roku 2007, v ktorom sa stanovuje, že „schéma sa uplatňuje bez ohľadu na to, či sú spoločnosti rezidentmi Portugalska“ (104). Aj v rozhodnutí Komisie z roku 2013 sa uznáva, že činnosti spoločností s povolením na pôsobenie v ZFM majú zo svojej podstaty medzinárodný charakter, keďže „činnosti vykonávané týmito spoločnosťami sú otvorené medzinárodnej hospodárskej súťaži“ (105). Nový výklad bodu 14 rozhodnutia Komisie z roku 2007, že príslušné činnosti sa môžu v plnej miere vykonávať výlučne v zemepisných hraniciach Madeiry, je preto v rozpore so samotnou schémou ZFM a s usmerneniami RAG 2007 ako kľúčovým nástrojom na prilákanie investícií s pôvodom na vnútornom trhu a mimo neho. Je v rozpore aj s cieľom článku 349 ZFEÚ, podľa ktorého je možné prijať osobitné (daňové) opatrenia na prilákanie investícií, a tak stimulovať modernizáciu a diverzifikáciu hospodárstva.

(77) Portugalsko navyše dodržiava svoje záväzky podľa Akčného plánu OECD na zabránenie narúšaniu základu dane a presunu ziskov (106) (ďalej len „akčný plán BEPS“), ktorý Portugalsko podpísalo v roku 2016. Akčný plán BEPS obsahuje pojem „podstatná činnosť“, ktorý obmedzuje používanie preferenčných schém na zisky, ktoré majú príčinnú súvislosť s nákladmi, ktoré znáša spoločnosť v záujme rozvoja podkladového aktíva.

(78) Portugalsko sa domnieva, že Komisia by pri svojom preskúmaní zákonnosti schémy ZFM mala zohľadniť kritérium „podstatnej činnosti“, ako sa vymedzuje v pravidlách OECD, a najmä v dokumente General guiding principles concerning evaluation of measures under BEPS Action Plan (Všeobecné hlavné zásady týkajúce sa hodnotenia opatrení v rámci akčného plánu BEPS) (107). Portugalsko sa domnieva, že Komisia by do svojho posúdenia mala zahrnúť existujúce právne nástroje Únie na boj proti daňovým únikom a daňovým podvodom, a to najmä pravidlá týkajúce sa zneužívania skutočných mechanizmov stanovené v smernici (EÚ) 2016/1164. Okrem toho smernicou Rady 2011/16/EÚ (108) sa zavádzajú pravidlá týkajúce sa povinnej automatickej výmeny informácií v oblasti daní v súvislosti s cezhraničnými opatreniami podliehajúcimi oznamovaniu.

(79) Portugalsko poskytlo vysvetlenie, že cieľom pravidiel proti praktikám vyhýbania sa daňovým povinnostiam zavedených smernicou (EÚ) 2016/1164 je uplatnenie mechanizmov, ktoré nie sú skutočné (t. j. situácií, keď sa spoločnosti usadené v oblastiach s nízkou sadzbou dane, ktoré v týchto oblastiach nevykonávajú žiaden typ hospodárskej činnosti, zdaňujú s nižšou či dokonca nulovou sadzbou dane). V súlade s touto smernicou treba poukázať na skutočnosť, že na účely posúdenia zákonnosti spoločností usadených v ZFM by Komisia vo fáze posudzovania poskytnutia štátnej pomoci mala využívať všeobecné ustanovenia proti zneužívaniu. Portugalsko považuje za neprijateľný záver, že daňové zvýhodnenie poskytnuté spoločnostiam s povolením na pôsobenie v ZFM, ktoré predstavuje „daňovú úľavu“, nevyhnutne znamená, že takéto spoločnosti využívajú mechanizmus, ktorý nie je skutočný (109).

(80) A napokon Portugalsko opisuje existujúci systém daňových kontrol spoločností zaregistrovaných v ZFM (110). Portugalsko okrem toho opisuje overovanie jednotlivých účtovných požiadaviek týkajúcich sa ziskov ZFM (111) a na základe tohto opisu namieta proti stanovisku Komisie v rozhodnutí o začatí konania, že možno vyjadriť pochybnosti o účinnosti kontrol vykonávaných daňovými orgánmi (112).

Vytváranie/zachovanie pracovných miest v regióne

(81) Portugalsko vysvetľuje, že zavedenie obmedzení týkajúcich sa minimálneho počtu pracovných miest je prirodzené pre podobnú logiku opatrenia proti zneužívaniu: cieľom bolo zabrániť spoločnostiam, ktoré nevykonávajú podstatnú hospodársku činnosť, aby na Madeire získali neoprávnenú výhodu. Tým sa však nestanovuje ani nelegitimizuje výklad požiadavky na pracovné miesta mimo kontextu platného práva Únie a vnútroštátneho práva.

(82) Čo sa týka právnych predpisov Únie o harmonizácii (113), Portugalsko tvrdí, že v práve Únie sa nepoužíva jednotný pojem „pracovnej zmluvy“ alebo „pracovnoprávneho vzťahu“, „pracovníka“ (114), a teda ani „pracovného miesta“. Príslušný pojem „pracovné miesto“ je stanovený v portugalskom pracovnom práve (115), ktoré nie je v rozpore s platným právom Únie.

(83) Portugalsko sa vždy domnievalo, že požiadavka na subjekty s povolením na pôsobenie v ZFM týkajúca sa vytvárania alebo zachovania pracovných miest je splnená, len pokiaľ je so spoločnosťou usadenou v ZFM uzatvorená pracovná zmluva (116). Formy zmluvnej práce, ktoré sú súčasťou pravidiel Únie a jednotlivých štátov, nemožno prehliadať, a to najmä dočasné zamestnanie, ako aj (základnú) slobodu pohybu pracovníkov.

(84) Portugalsko ďalej tvrdí, že podstatou právnych predpisov Únie (117) a judikatúry Únie (118) je uznanie a ochrana rôznych druhov pracovnoprávnych vzťahov (či už sú dočasné alebo trvalé) a mobility pracovníkov v členských štátoch tým, že sa v nich zohľadní daný jav (mobilita), a to aj ako pozitívny prvok rozvoja hospodárstva členských štátov. Podobne Únia všeobecne uznáva slobodu spoločností poskytovať služby z iných členských štátov, dočasne vysielať svojich zamestnancov do uvedených členských štátov, čo opäť odzrkadľuje mobilnú povahu súčasných pracovnoprávnych vzťahov bez toho, aby z toho vyplýval nedostatok overovania podstatnej hospodárskej činnosti spoločností. Portugalsko preto nesúhlasí s tým, že zákonnosť schémy ZFM priamo závisí od vytvorenia určitého počtu pracovných miest alebo od základu zastaraného pojmu „pracovné miesto“, ktorý vychádza výlučne z predstavy priestoru (fyzického miesta), kde zamestnanci plnia svoje úlohy, a z predstavy stálosti (119).

(85) Portugalsko poukazuje na rokovania s Komisiou v súvislosti s rozhodnutiami Komisie o schválení režimu II z roku 2002 (120), na základe ktorých Portugalsko súhlasilo, že prijme maximálne stropy základu dane súvisiace s počtom pracovných miest, čo však neznamenalo, že išlo o podmienku sine qua non, a Portugalsko nikdy nevykonalo schému domnievajúc sa, že by išlo o takúto podmienku (121).

(86) A napokon sa Portugalsko domnieva, že ZFM nie je schéma pomoci na podporu zamestnanosti, alebo schéma pomoci na podporu diverzifikácie a modernizácie Madeiry. Cieľom schémy ZFM je v prvom rade prispieť k regionálnemu hrubému domácemu produktu (HDP). Príspevok schémy k HDP Madeiry svedčí o silnej súvislosti medzi hospodárskymi činnosťami vykonávanými spoločnosťami ZFM a regiónom.

Vymedzenie počtu vytvorených pracovných miest

(87) Portugalsko pripomína, že pojmy „vytváranie pracovných miest“ a „ročné pracovné jednotky“ uvedené v bode 58 a poznámke pod čiarou č. 52 usmernení RAG 2007 sa nevzťahujú na schému ZFM. Vymedzenie pojmov sa týka len regionálnej investičnej pomoci (časť štyri usmernení RAG 2007), a nie prevádzkovej pomoci (časť päť usmernení RAG 2007). Portugalsko navyše zdôrazňuje, že neexistuje precedens pri uplatňovaní pojmu ročné pracovné jednotky na regionálnu pomoc v najvzdialenejšom regióne, na rozdiel od toho, čo Komisia uviedla v rozhodnutí o začatí konania (122). Podľa portugalských orgánov by sa vzhľadom na výnimočný charakter najvzdialenejších regiónov malo prijať iné vymedzenie vytvárania pracovných miest. Portugalsko vo všeobecnejšom duchu pripomína, že ani usmernenia RAG 2007, ani podmienky rozhodnutí Komisie z roku 2007 a z roku 2013 nie sú záväzné. V každom prípade, pokiaľ ide o pojem vytvárania pracovných miest v usmerneniach RAG 2007, Portugalsko sa nikdy nezaviazalo uplatňovať tento pojem. Výpočet vytvorených a zachovaných pracovných miest v danom regióne by preto nemal podliehať podmienkam stanoveným v usmerneniach RAG 2007 ani počtu pracovníkov určenému podľa článku 5 odporúčania Komisie o vymedzení mikropodnikov, malých a stredných podnikov (123).

Pracovné miesta nachádzajúce sa mimo regiónu Madeira

(88) Portugalsko ďalej pripomína, že činnosť príjemcov ZFM by sa nemala nevyhnutne uskutočňovať v danom regióne, keďže cieľom schémy je prilákanie zahraničných investícií a rozvoj medzinárodných služieb. Obmedzujúci výklad, ktorým sa zužuje činnosť len na územie Madeiry, odstraňuje stimul pre internacionalizáciu podnikov a mení logiku regionálneho rozvoja, ktorá sa musí podporovať. Portugalsko dospelo k záveru, že pracovné miesta, ktoré sú obmedzené len na Madeiru alebo príjem z výberu daní, nie sú hlavným cieľom schémy ZFM.

Kontroly vytvárania/zachovania pracovných miest

(89) Portugalsko pripomína, že kontrola vytvárania/zachovania pracovných miest v ZFM prebieha v dostatočnej miere prostredníctvom ročných daňových priznaní Modelo 10, Modelo 30 a mesačnej výplatnej listiny, ako aj vyhlásenia týkajúceho sa vytvorených/zachovaných pracovných miest, ako sa uvádza vo formulári Modelo 22, príloha D, pole 6 (povinné iba pre príjemcov schémy ZFM) (124). Tieto priznania v súlade s portugalským pracovným právom umožnia kontrolu existujúcich pracovných miest na začiatku a na konci finančného roka.

(90) Portugalsko sa domnieva, že portugalský daňový systém zahŕňa viaceré nástroje umožňujúce účinnú kontrolu schémy ZFM. Spoločnosti usedené v ZFM podliehajú kontrole daňového a colného orgánu, regionálnej štátnej správy, generálneho inšpektorátu financií a všetkým ďalším daňovým oddeleniam vrátane riaditeľstva pre vyšetrovanie podvodov a špeciálne vyšetrovanie, riaditeľstva pre daňové kontroly a útvaru pre veľkých daňovníkov. Pri každom zistení nezákonnej činnosti sa začínajú konania o správnych priestupkoch či dokonca trestné konania. Dohľad, inšpekcia a kontrola zákonnosti činností vykonávaných v ZFM je prioritou národných plánov daňových kontrol.

(91) A napokon sa Portugalsko domnieva, že predbežné stanovisko Komisie, že jednotlivé daňové priznania sa nemôžu použiť ako základ pre presný výpočet počtu pracovných miest zabezpečovaných každým príjemcom ZFM a nemôžu sa použiť ani ako platná alternatíva k vymedzeniu pojmu pracovných miest v zmysle usmernení RAG 2007 (125), predstavuje porušenie rešpektu voči štátnym funkciám, ako sa uvádza v článku 4 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii.

Prínos pre regionálny rozvoj

(92) Portugalsko zdôrazňuje prínos schémy ZFM pre regionálny rozvoj najvzdialenejšieho regiónu Madeira a na tento účel poskytlo štúdiu (126), z ktorej vyplýva vplyv ZFM pri internacionalizácii a diverzifikácii hospodárstva Madeiry. Portugalsko ďalej uvádza, že uplatňované opatrenie je v súlade s rozhodnutiami Komisie z roku 2007 a z roku 2013 a s platnými pravidlami štátnej pomoci. Portugalsko ďalej dospelo k záveru, že Komisia by mala dôsledne posúdiť schému ZFM z hľadiska politík Únie pre najvzdialenejšie regióny s ohľadom na hospodársku, sociálnu a územnú súdržnosť.

Retroaktívne uplatňovanie všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2014

(93) Portugalsko pripomína, že všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách z roku 2014 sa nesmie uplatňovať so spätnou účinnosťou na individuálne udelenia pomoci v rámci schémy ZFM na účely vyhlásenia ich zlučiteľnosti, ak boli vyňaté na základe všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách. Portugalsko sa ďalej domnieva, že podľa pružného výkladu všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2014 nie je potrebné, aby príjemcovia ZFM vykonávali svoje hospodárske činnosti výlučne v najvzdialenejšom regióne Madeira. Portugalsko dospelo k záveru, že vykonávanie schémy ZFM musí vychádzať z usmernení RAG 2007, ktoré boli v danom čase účinné.

Vymáhanie a porušenie oprávnených očakávaní a právnej istoty

(94) Portugalsko uvádza, že Komisia schému ZFM v minulosti niekoľkokrát schválila. Vnútroštátne daňové orgány sa preto teraz nemôžu vyzvať na vymáhanie pomoci.

(95) Portugalsko sa ďalej domnieva, že všetky daňové výhody boli poskytnuté s úplným dodržaním schémy ZFM. Iný výklad by preto nebol v súlade s požiadavkou jasnosti, presnosti alebo predvídateľnosti účinkov v ustálenej judikatúre Únie (127). Portugalsko a príjemcovia pomoci predpokladali, že môžu veriť tomu, že na vykonávanú schému ZFM sa legitímne vzťahovali rozhodnutia Komisie z roku 2007 a z roku 2013. Portugalsko dospelo k záveru, že spoločnosti, ktoré prijali pomoc v rámci režimu III, získali právo na právnu istotu a na oprávnené očakávania, že sa nestanú predmetom rozhodnutia o vymáhaní.

5. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH TRETÍCH STRÁN A PRIPOMIENKY PORTUGALSKA

5.1. Pripomienky zainteresovaných tretích strán

(96) Komisii boli doručené pripomienky od 102 zainteresovaných strán (občanov, spoločností alebo združení spoločností). Väčšinu týchto pripomienok (94 zo 102) predložili spoločnosti ZFM a ich zamestnanci. Tieto zainteresované strany zdôraznili svoje obavy týkajúce sa ukončenia alebo zmenšenia prevádzky ZFM, čo by viedlo k obrovským stratám pracovných miest a negatívnemu vplyvu na regionálne hospodárstvo. Okrem toho uviedli, že povaha činností vyvíjaných spoločnosťami ZFM by sa nemala obmedzovať len na územie Madeiry, a to nie len z toho dôvodu, že veľkosť jej trhu je pomerne malá, ale predovšetkým preto, lebo internacionalizácia hospodárstva najvzdialenejšieho regiónu predstavovala jeden z cieľov ZFM od jej vzniku. Okrem toho dospeli k záveru, že stanovisko Komisie týkajúce sa „miesta, kde sa vykonávali hospodárske činnosti“, predstavuje v kontexte otvoreného a globálneho hospodárstva obmedzujúci výklad prevádzkových podmienok ZFM.

(97) Komisii boli doručené aj pripomienky od siedmich odvetvových združení spoločností (128) a od spoločnosti, ktorá spravuje samotnú ZFM (129). Jednomyseľne kritizovali, čo považujú za obmedzujúci výklad Komisie týkajúci sa súvislosti medzi výškou pomoci na vytváranie a zachovanie pracovných miest na Madeire a uplatňovaním oslobodenia od dane z príjmov vyplývajúcich z „činností, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávali na Madeire“.

(98) Tvrdenia predložené zainteresovanými stranami na podporu ich stanovísk k existencii pomoci, pôvodu ziskov a vytváraniu pracovných miest sú zhrnuté v týchto odôvodneniach.

(99) Iba jedna zainteresovaná strana, Združenie obchodu a priemyslu mesta Funchal (Associação Comercial e Industrial do Funchal, ACIF) (130), uvádza, že zníženie dane z príjmov právnických osôb nepredstavuje pomoc. Domnieva sa, že daňová úľava predstavuje len rozdiel nevybratých daní z príjmov, ktorý by bez uvedenej daňovej úľavy vôbec neexistoval. Schéma ZFM sa týka len teoretických a umelých daňových výdavkov, ktoré sa každý rok zahŕňajú do rozpočtu a vypočítavajú len na účtovné účely, keďže nezodpovedajú skutočným daňovým výdavkom alebo poklesu vyzbieraných príjmov. Zrušenie daňových výhod ZFM by neviedlo k výberu spomenutého rozdielu v zdanení. Združenie ACIF sa ďalej domnieva, že ak by sa Madeira mala porovnať s inými európskymi krajinami, ktoré majú konkurenčné daňové systémy, ktoré nečelia rovnakým trvalým obmedzeniam a v ktorých sa daňové výhody neobmedzujú len na vytvorené pracovné miesta, malo by sa dospieť k záveru, že so schémou ZFM nesúvisí žiadna hospodárska výhoda. V tejto súvislosti je veľmi nepravdepodobné, že schéma ZFM spôsobí narušenie hospodárskej súťaže a ovplyvní obchod medzi členskými štátmi.

(100) Zainteresované strany tvrdia, že umiestnenie činností a pracovných miest, ktoré majú medzinárodnú povahu, v regióne Madeira chybne zužuje podporu v prospech najvzdialenejšieho regiónu Madeira na obyčajnú kompenzáciu dodatočných nákladov, ktoré vznikli spoločnostiam na Madeire v dôsledku jej prirodzeného znevýhodnenia, ako sa stanovuje v článku 349 ZFEÚ.

(101) Zainteresované strany sa domnievajú, že Komisia vo svojom výklade prehliada skutočnosť, že všetky spoločnosti usadené v ZFM môžu schému využívať iba v prípade, ak majú stálu prevádzkareň na Madeire, čím sa zohľadňuje vzor zmluvy OECD o zamedzení dvojitého zdanenia (131), a ak ich spoločný domicil a miesto skutočného vedenia sú v danom regióne.

(102) Zainteresované strany okrem toho tvrdia, že veľké množstvo činnosti, ktoré v súčasnosti vykonávajú spoločnosti ZFM popri nepodstatných činnostiach, sa musí vykonávať na inom mieste ako v ich ústredí. Obmedzenie tejto možnosti by predstavovalo svojvoľné a negatívne zaobchádzanie s Madeirou, čo je nepochopiteľné a neprimerané, najmä v prípade stimulov, ktoré nie sú ani faktickými daňovými výdavkami (ale skôr virtuálnymi či zdanlivými výdavkami), ba ani stratou daňových príjmov pre región Madeira.

(103) Len málo zainteresovaných strán tvrdí, že Komisia zakazuje internacionalizáciu hospodárstva Madeiry tým, že namiesto nej podporuje hospodársky izolacionizmus tohto regiónu, čo bude predstavovať porušenie zásad trhového hospodárstva a integrácie znevýhodnených regiónov do trhového hospodárstva.

(104) Zainteresované strany to navyše považujú za zneužitie, že schéma ZFM má byť podriadená vymedzeniu pojmov, podmienkam a zásadám stanoveným v usmerneniach RAG 2007 z hľadiska vymedzenia a výpočtu pracovných miest, keďže schéma pomoci bola schválená ako regionálna prevádzková pomoc a nie ako investičná pomoc. V dôsledku toho nie je vhodné uplatňovať, a to ani analogicky, kritériá a pojmy vymedzené v bode 58 a poznámke pod čiarou č. 52 usmernení RAG 2007 na posúdenie regionálnej prevádzkovej štátnej pomoci vrátane pomoci povolenej pre schému ZFM. A napokon zainteresované strany tvrdia, že pojem „pracovné miesto“ sa musí posudzovať v rámci vymedzenia pojmov a podmienok stanovených v portugalskom Zákonníku práce.

(105) Zainteresované strany navyše konštatujú, že podľa ustanovení všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách sa pojem „vytváranie pracovných miest“ stanovuje výlučne v článku 14, ktorým sa riadi regionálna investičná pomoc, a v článku 17, ktorým sa riadi investičná pomoc pre MSP. V obidvoch prípadoch sa na účely vymedzenia ich oprávnených nákladov „odhadované mzdové náklady na pracovné miesta, ktoré boli vytvorené v dôsledku počiatočnej investície, vypočítajú za obdobie dvoch rokov“. Zainteresované strany dospeli k záveru, že „pomoc poskytnutá spoločnostiam ZFM nesúvisí so mzdovými nákladmi, nie je súčasťou žiadnych počiatočných investícií a nie je obmedzená na obdobie dvoch rokov“.

(106) Len málo zainteresovaných strán uvádza, že pojem „počet ročných pracovných jednotiek“ sa stanovuje len v článku 5 prílohy I k všeobecnému nariadeniu o skupinových výnimkách z roku 2014 (ako to bolo v prípade podľa všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách z roku 2008). Okrem toho uvádzajú, že pojem je určený na „ochranu“ MSP tým, že bráni tomu, aby sa všetci ich zamestnanci považovali za „faktických“ a počítali sa ako „plný zamestnanec“, a to najmä s cieľom zabrániť prekročeniu maximálneho počtu pracovníkov prijateľného na účely zachovania štatútu MSP (132).

(107) Zainteresované strany navyše uvádzajú, že „požiadavke na ročné pracovné jednotky“ v rámci vedúcich pozícií spoločností využívajúcich schému chýba akýkoľvek logický a právny zmysel. V súlade s uplatniteľnými vnútroštátnymi pravidlami, ktorými sa riadia členovia riadiacich orgánov právnických osôb (133), je vykonávanie týchto úloh/povinností vo viac ako v jednej spoločnosti legálne. Výklad Komisie „zakazujúci“ vykonávanie týchto úloh/povinností vo viac ako v jednej spoločnosti preto nielen podkopáva vnútroštátny právny rámec, ale prehliada funkčný obsah predmetných povinností/pozícií a vlastnosti osôb, ktoré tieto pozície zastávajú.

(108) Zainteresované strany tvrdia, že príslušné vedúce pozície a úlohy si nevyžadujú úplný a výlučný pretrvávajúci charakter pozície a jej dostupnosť, keďže tieto úradné povinnosti obvykle zastávajú vysokokvalifikované a skúsené osoby, ktoré často vykonávajú ďalšie profesionálne a podnikateľské činnosti. Existuje nekonečné množstvo prípadov správcov/riaditeľov a/alebo manažérov-podnikateľov spojených s viacerými spoločnosťami, ktorí prispievajú svojimi skúsenosťami a odbornými zručnosťami k rozvoju týchto spoločností. Zainteresované strany ďalej dospeli k záveru, že na rozdiel od stanoviska Komisie neexistuje žiadne pravidlo ani obmedzenie týkajúce sa možnej kumulácie pozícií/povinností vo viac ako v jednej spoločnosti usadenej v ZFM. Držitelia pozícií v správnych radách spoločností sa preto považujú za „faktických zamestnancov“ za predpokladu, že sú dodržané pravidlá vo vnútroštátnych právnych predpisoch s týmto účelom.

(109) Iba málo zainteresovaných strán tvrdí, že existuje pozitívna diskriminácia v prospech Madeiry založená na jej štatúte najvzdialenejšieho regiónu uznanom v článku 349 ZFEÚ, a zdôrazňujú význam ZFM pre hospodárstvo Madeiry (134) (vrátane vyčíslenia vplyvu na región, ak by väčšina podnikov alebo všetky podniky, ktoré tu v súčasnosti pôsobia, prestali obchodovať (135)).

(110) A napokon niekoľko zainteresovaných strán tvrdí, že akékoľvek vymáhanie by bolo v rozpore so všeobecnými zásadami práva Únie. Na tento účel uvádzajú, že Komisia by tým, že by dospela k záveru, že schéma vykonávaná Portugalskom predstavuje neoprávnenú pomoc, porušila zásadu právnej istoty (136) a oprávnené očakávania stanovené v judikatúre Únie (137).

5.2. Pripomienky Portugalska

(111) Komisia 23. mája a 12. júna 2018 Portugalsku postúpila pripomienky, ktoré dostala od zainteresovaných strán. Odpoveď Portugalska na tieto pripomienky možno zhrnúť takto (138).

(112) Portugalsko zdôrazňuje, že vo všetkých pripomienkach od zainteresovaných strán sa jednoznačne uvádza, že schéma ZFM vykonávaná Portugalskom je zlučiteľná s vnútorným trhom. Tieto pripomienky takisto zdôrazňujú význam ZFM pre regionálny rozvoj, územnú súdržnosť, zamestnanosť regiónu Madeira, ako aj jeho príspevok k zníženiu dôsledkov postavenia Madeiry ako najvzdialenejšieho regiónu. Za nepreukázané teda považujú riziká a situácie, ktoré viedli k predbežným záverom Komisie.

(113) Portugalsko ďalej konštatuje, že z množstva a zmyslu doručených pripomienok vyplýva, že neexistuje zjavný vplyv schémy na obchod medzi členskými štátmi alebo na hospodársku súťaž.

(114) Portugalsko navyše považuje celkovo pozitívne pripomienky, ktoré boli doručené, neexistenciu pripomienok z jurisdikcií, ktoré konkurujú schéme ZFM, a neexistenciu pripomienok od spoločností, ktoré nevyužívajú schému, ako jasné ukazovatele, že schéma sa vykonáva náležitým spôsobom.

(115) Portugalsko naliehavo žiada Komisiu, aby zohľadnila právny charakter autonómneho regiónu Madeira ako najvzdialenejšieho regiónu z hľadiska a na účely článku 349 ZFEÚ a aktu o pristúpení Portugalska do Európskeho hospodárskeho spoločenstva (EHS), pričom sa pozitívna diskriminácia vyplývajúca zo schválenej schémy považuje za odôvodnenú.

(116) Portugalsko sa ďalej domnieva, že ZFM má mimoriadny význam pre štát aj pre modernizáciu, diverzifikáciu a rozvoj regiónu Madeira, keďže predstavuje rozhodujúci prínos pre hospodárske a finančné systémy a má relevantný vplyv na vnútroštátne hospodárstvo a financie. Táto modernizácia a rozvoj by neboli možné bez existencie pracovných miest vytvorených a účinne rozvíjaných v danom regióne spoločne s podstatnými investíciami.

(117) Portugalsko zdôrazňuje, že rozmanité činnosti vykonávané v ZFM, počet priamych a nepriamych vytvorených pracovných miest, realizované investície (domáce a zahraničné), vytvorená spotreba, veľký príspevok vybratých daní pre regionálny rozpočet, ako aj internacionalizácia regionálneho hospodárstva sú zásadné pre hospodársku a sociálnu udržateľnosť Madeiry. To takisto vyplýva z hospodárskych štúdií priložených k pripomienkach predložených združením ACIF.

(118) Portugalsko okrem toho vyjadrilo názor, že pripomienky zainteresovaných strán potvrdzujú, že portugalské orgány vykonávajú svoje právomoci v oblasti dohľadu, pokiaľ ide o podmienky oprávnenosti podľa schémy. Z predložených pripomienok do určitej miery vyplýva, že kontrola príjemcov schémy ZFM vykonávaná portugalskými orgánmi je prísnejšia než požiadavky rozhodnutí Komisie z roku 2007 a z roku 2013.

(119) A napokon Portugalsko uvádza, že podľa článku 36 zákona o daňových stimuloch sa vyžaduje vytváranie pracovných miest, pričom sa výslovne neuvádza, že takéto pracovné miesta musia byť vytvorené v uvedenom regióne. Portugalsko ďalej uvádza, že vytváranie pracovných miest nebolo myslené ako spôsob overenia, ako každá spoločnosť osobitne prispela k rozvoju regiónu. Vytváranie pracovných miest sa skôr považovalo iba za kritérium podstatnej hospodárskej činnosti so zreteľom na odporúčania OECD a skupiny pre kódex správania (zdaňovanie podnikov) (139) na účely vylúčenia tzv. schránkových firiem (140).

6. POSÚDENIE POMOCI

6.1. Existencia pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ

(120) V článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa štátna pomoc vymedzuje ako „pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi“.

(121) Podporné opatrenie preto musí súhrnne spĺňať tieto podmienky, aby ho bolo možné považovať za pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ: i) musí byť financované štátom alebo zo štátnych prostriedkov a musí byť pripísateľné štátu; ii) musí prinášať selektívnu výhodu svojim príjemcom tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru; iii) musí narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže a iv) musí mať potenciál ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi.

(122) V ďalších odôvodneniach Komisia posúdi, či schéma ZFM vykonávaná Portugalskom v prospech príjemcov ZFM spĺňa kritériá uvedené v odôvodnení 121, a teda predstavuje štátnu pomoc.

6.1.1. Štátne zdroje a pripísateľnosť štátu

(123) Portugalsko sa domnieva, že schéma ZFM nesúvisí so štátnymi prostriedkami, pretože nezodpovedá „skutočným daňovým výdavkom“, ale len virtuálnym daňovým výdavkom („teoretické straty daňových príjmov“), a preto nejde o opatrenie štátnej pomoci (141).

(124) Jedna zainteresovaná strana (združenie ACIF) predložila podobné argumenty a domnieva sa, že schéma nepredstavuje pomoc (142).

(125) Komisia konštatuje, že v portugalskej ústave sa Madeira uznáva ako „autonómny región“ s vlastným politickým a administratívnym štatútom (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (143), ďalej len „Estatuto“) a samosprávnymi inštitúciami. Komisia ďalej poznamenáva, že podľa článku 5 ods. 1 štatútu Estatuto má autonómny región Madeira okrem iného finančnú, hospodársku a fiškálnu autonómiu. Komisia takisto poznamenáva, že v štatúte Estatuto sa zabezpečuje existencia osobitného „regionálneho daňového systému“, ktorý navyše výslovne zahŕňa ZFM (144). Dane a odvody vybraté regionálnymi orgánmi predstavujú príjmy autonómneho regiónu Madeira (145) a daňové príjmy vyplývajú okrem iného z príjmov a ziskov právnických osôb a kolkových poplatkov (146) Autonómny región Madeira má vlastnú právomoc ukladať dane a právomoc prispôsobiť vnútroštátne daňové predpisy konkrétnym regionálnym osobitostiam (147). Regionálny parlament má navyše právomoc znižovať sadzbu dane z príjmov právnických osôb určovanú každoročne národným parlamentom pre územie Portugalska (148). A napokon Komisia konštatuje, že právny rámec ZFM sa upravuje článkom 36 zákona o daňových stimuloch (149).

(126) Ako sa uvádza v odôvodneniach 12 a 13 tohto rozhodnutia, schéma ZFM sa týka zníženia dane z príjmov právnických osôb a iných oslobodení od daní, ktoré sa zvyčajne odvádzajú portugalskému štátu (150). Konkrétne je na základe schémy možná znížená daň z príjmov právnických osôb v porovnaní s daňou zvyčajne odvádzanou z príjmov právnických osôb podľa zákona o dani z príjmov právnických osôb – príjem a zisky spoločností (Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas) (151), pričom za určitých podmienok možno daň z príjmov právnických osôb znížiť o ďalších 50 %.

(127) Strata daňových príjmov štátu sa rovná spotrebe štátnych zdrojov vo forme daňových výdavkov. Umožnením zníženia dane podľa zákona o dani z príjmov právnických osôb v súlade so schémou ZFM schválenou článkom 36 zákona o daňových stimuloch Portugalsko prišlo o príjmy, ktoré by získalo, keby neuplatnilo toto fiškálne ustanovenie. Zníženie dane z príjmov právnických osôb sa poskytuje zo štátnych prostriedkov. Toto opatrenie nadobudlo účinnosť v podobe vnútroštátnej právnej úpravy (zákon o daňových stimuloch, Estatuto dos Benefícios Fiscais, ktorý je parlamentným aktom), čo je právny akt pripísateľný portugalskému štátu. Keďže túto daňovú výhodu poskytujú portugalské orgány, je pripísateľná štátu.

(128) Pojem „pomoc“ nezahŕňa len pozitívne plnenia, ale aj opatrenia, ktoré v rôznych formách zmierňujú výdavky, ktoré obvykle zaťažujú rozpočet podniku a ktoré bez toho, aby boli subvenciami v prísnom slova zmysle, sú rovnakej povahy a majú rovnaký účinok (152).

(129) Komisia preto dospela k záveru, že zníženie dane z príjmov právnických osôb (vrátane dodatočného 50 % zníženia dane z príjmov právnických osôb v prípade spoločností vykonávajúcich priemyselné činnosti v priemyselnej zóne ZFM) sa poskytuje zo štátnych prostriedkov a je pripísateľné štátu (153).

6.1.2. Selektívna výhoda

(130) Portugalsko sa domnieva, že schéma ZFM nepredstavuje selektívne opatrenie, pretože „nezvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Portugalsko považuje za pravdepodobné, že všetky spoločnosti vykonávajúce obchodné, priemyselné či námorné činnosti alebo poskytujúce iné služby sú usadené v ZFM. Tvrdí, že schéma ZFM tvorí súčasť celkového hospodárstva portugalskej daňovej schémy a že opatrenie neprináša selektívnu výhodu spoločnostiam registrovaným v ZFM. Z toho vyplýva, že nepredstavuje štátnu pomoc. Schéma ZFM by sa mala skôr považovať za všeobecné opatrenie (154).

(131) Podľa ustálenej judikatúry Únie je na účely stanovenia, či určité štátne opatrenie predstavuje štátnu pomoc, potrebné určiť, či podniky prijímajúce pomoc získali hospodársku výhodu, ktorú by za normálnych trhových podmienok, t. j. bez zásahu štátu, nezískali. Opatrenie, ktorým verejné orgány priznajú určitým podnikom oslobodenie od dane, ktoré stavia jeho príjemcov do finančnej situácie, ktorá je výhodnejšia ako situácia iných daňovníkov, predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ (155). Rovnako môže štátnu pomoc predstavovať opatrenie, ktoré niektorým podnikom prizná zníženie riadne splatnej dane.

(132) Schéma ZFM je schéma regionálnej pomoci schválená rozhodnutím Komisie z roku 2007, ktorou sa povoľuje pomoc formou zníženej dane z príjmov právnických osôb zo ziskov vyplývajúcich z činností, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávajú na Madeire, a iné oslobodenia od dane opísané v odôvodnení 12 tohto rozhodnutia.

(133) V súlade s odôvodnením 127 tohto rozhodnutia schému ZFM upravuje článok 36 zákona o daňových stimuloch (156).

(134) Na podniky v regióne Madeira sa v rokoch 2007 až 2014 uplatňovalo niekoľko (bežných) sadzieb dane z príjmov právnických osôb podľa série regionálnych rozpočtových zákonov (157). Spoločnosti zaregistrované v ZFM využívajú zníženie dane z príjmov právnických osôb (158) alebo iné oslobodenia od dane do 31. decembra 2020. Schéma pomoci ZFM umožňuje príjemcom ušetriť náklady. Táto výnimka bola zavedená so špecifickým cieľom priniesť prospech spoločnostiam zaregistrovaným v ZFM a podporiť činnosti, ktoré tieto spoločnosti vykonávajú, čím sa tieto spoločnosti dostávajú do priaznivejšieho postavenia než iné spoločnosti nachádzajúce sa kdekoľvek inde v krajine alebo v autonómnom regióne Madeira.

(135) Prešetrované opatrenie teda poskytuje výhodu len spoločnostiam usadeným v ZFM. Vzhľadom na geografický rozsah uplatňovania je prešetrované opatrenie selektívne, keďže je k dispozícii len pre spoločnosti zaregistrované v obmedzenej ZFM.

(136) So zreteľom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k záveru, že tým, že schéma ZFM znižuje fiškálny poplatok, ktorý by platili za normálnych okolností, poskytuje spoločnostiam zaregistrovaným v ZFM selektívnu výhodu v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.

6.1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod

(137) Portugalsko priamo neuviedlo, že opatrenie nenarúša hospodársku súťaž alebo nehrozí narušením hospodárskej súťaže a neovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi (159). Naopak združenie ACIF, jedna zo zainteresovaných strán, uviedlo, že je veľmi nepravdepodobné, že schéma ZFM spôsobí narušenie hospodárskej súťaže a ovplyvní obchod medzi členskými štátmi (160).

(138) Opatrenie poskytnuté štátom sa považuje za opatrenie, ktoré narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže, ak sa ním môže zlepšiť konkurenčné postavenie príjemcu v porovnaní s inými podnikmi, ktorým konkuruje (161). Narušenie hospodárskej súťaže v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa teda predpokladá ihneď, ako štát poskytne finančnú výhodu podniku v liberalizovanom odvetví, v ktorom prebieha alebo by mohla prebiehať hospodárska súťaž (162). Keď finančná pomoc poskytnutá štátom posilňuje postavenie jedného podniku oproti ostatným konkurenčným podnikom pri obchodovaní v rámci Spoločenstva, musí sa toto obchodovanie považovať za ovplyvnené takou pomocou (163).

(139) V rozsahu, v akom spoločnosti zaregistrované v ZFM vykonávajú činnosti, ktoré sú otvorené medzinárodnej hospodárskej súťaži, dotknutým opatrením sa zlepšuje ich konkurenčné postavenie a hrozí, že sa ním naruší hospodárska súťaž, a tieto činnosti môžu teda ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi.

6.1.4. Klasifikácia existujúcej pomoci a vhodné opatrenia

(140) Portugalsko uvádza, že so schémou ZFM by sa malo zaobchádzať ako s existujúcou pomocou, ak bude zahŕňať „pomoc“. Portugalsko ďalej uvádza, že ZFM bola zriadená v roku 1980 (164), čiže pochádza ešte z čias pred vstupom Portugalska do EHS v roku 1986, a neprešla žiadnou podstatnou zmenou mimo rámca rokovaní o existujúcej pomoci. Mala by sa teda klasifikovať ako schéma „existujúcej pomoci“ v zmysle článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia (EÚ) 2015/1589 (165).

(141) Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa Portugalsko domnieva, že Komisia by mala navrhnúť vhodné opatrenia s cieľom zabezpečiť nepretržitú zlučiteľnosť schémy ZFM s vnútorným trhom, ktoré by mohli zahŕňať zmenu obsahu schémy pomoci, zavedenie požiadaviek alebo objasnenie existujúcich požiadaviek (166).

(142) Existujúca pomoc je podľa článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia Rady (EÚ) 2015/1589 vymedzená ako „každá pomoc, ktorá existovala pred nadobudnutím platnosti ZFEÚ v príslušných členských štátoch, to znamená schémy pomoci a individuálna pomoc, ktoré boli zavedené pred nadobudnutím platnosti a sú uplatniteľné aj po nadobudnutí platnosti ZFEÚ v príslušných členských štátoch“.

(143) Článok 26 a oddiel 10 prílohy I k aktu o pristúpení Portugalska (167) obsahujú úpravy aktov prijatých inštitúciami, ktoré v časti venovanej colným predpisom obsahujú časť týkajúcu sa „Zona Franca da Madeira“. V akte o pristúpení Portugalska sa nestanovuje, že ZFM by sa mala považovať za existujúcu pomoc v zmysle článku 88 ods. 1 Zmluvy o ES (teraz článok 108 ods. 1 ZFEÚ).

(144) Navyše prvá notifikácia schémy ZFM (režim I) podľa pravidiel štátnej pomoci sa uskutočnila v roku 1986 a Komisia ju schválila rozhodnutím z 25. mája 1987. Od roku 1987 bola táto schéma niekoľkokrát predĺžená a mala viacero následníckych schém na základe rozhodnutí Komisie z roku 2002 a z roku 2007 (168). Schéma ZFM navyše prešla podstatnými zmenami medzi jednotlivými následníckymi režimami I, II a III. V režime I sa nevyžadovalo vytváranie/zachovanie pracovných miest. Táto požiadavka bola zavedená v rámci režimu II (v súvislosti s maximálnymi stropmi základu dane pre ročný základ dane príjemcov) a bola zachovaná v režime III. V rámci režimu II boli vylúčené všetky činnosti zahŕňajúce finančné sprostredkovanie, poistenie a pomocné finančné činnosti a činnosti súvisiace s poistením, ako aj všetky činnosti súvisiace s vnútroskupinovými službami (koordinácia, pokladne a distribučné strediská) (169). Zaviedlo sa aj postupné znižovanie pomoci v systéme zvýšením platných sadzieb dane (1 % v rokoch 2003 a 2004, 2 % v rokoch 2005 a 2006 a 3 % po roku 2007). A napokon sa v ňom zaviedla dodatočná výhoda vo výške 50 % zníženia dane z príjmov právnických osôb pre všetky spoločnosti nachádzajúce sa v priemyselnej zóne voľného obchodu ZFM. V rámci režimu III, predovšetkým v nadväznosti na rozhodnutie Komisie z roku 2013, bolo schválené 36,7 % zvýšenie maximálnych stropov pre základ dane, na ktoré sa mohlo uplatňovať zníženie dane z príjmov právnických osôb.

(145) Z uvedených skutočností vyplýva, že opatrenie v tomto prípade nepredstavuje existujúcu pomoc v zmysle článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia (EÚ) 2015/1589. Článok 22 uvedeného nariadenia, na základe ktorého Portugalsko požaduje, aby sa Komisia zamerala len na prijatie „vhodných opatrení“, sa teda neuplatňuje.

6.1.5. Pomoc de minimis

(146) V prípadoch, keď jednotliví príjemcovia schémy ZFM získali výhodu, ktorá neprekročila prahovú hodnotu stanovenú v nariadení Komisie (ES) č. 1998/2006 (170), sa toto zvýhodnenie nepovažuje za štátnu pomoc, a preto sa naň nevzťahuje zákaz podľa článku 87 ods. 1 Zmluvy o ES (teraz článok 107 ods. 1 ZFEÚ) za predpokladu, že sú splnené všetky ostatné podmienky stanovené v danom nariadení. V rovnakom zmysle príjemcovia schémy ZFM, ktorí získali výhodu, ktorá neprekročila prahové hodnoty stanovené v nariadení Komisie (EÚ) č. 1407/2013 (171) (ktoré sa uplatňuje so spätnou účinnosťou na súčasný prípad na základe jeho článku 7 ods. 1), nedostali štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ za predpokladu, že sú splnené všetky ostatné podmienky stanovené v danom nariadení.

(147) Za základe kvantitatívnych údajov poskytnutých Portugalskom sa zdá, že v mnohých prípadoch je výška pomoci, ktorú prijali príjemcovia ZFM, nižšia ako prahová hodnota de minimis200 000 EUR.

Záver o existencii pomoci

(148) So zreteľom na uvedené skutočnosti sa Komisia domnieva, že opatrenie zavedené Portugalskom v prospech spoločností ZFM predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.

(149) Mimochodom treba doplniť, že Portugalsko nespochybnilo zistenie týkajúce sa existencie pomoci, ku ktorému Komisia dospela vo svojom rozhodnutí z roku 2007 (172).

6.2. Zlučiteľnosť pomoci

6.2.1. Súlad schémy ZFM s rozhodnutiami Komisie z roku 2007 a z roku 2013

(150) Portugalsko sa domnieva, že schéma ZFM vykonávaná portugalskými orgánmi, je v súlade so záväzkami, ktoré Portugalsko prijalo v čase notifikácie, a v súlade s rozhodnutiami Komisie z roku 2007 a z roku 2013.

Pôvod ziskov, na ktoré sa vzťahuje zníženie dane z príjmov

(151) Schéma ZFM sa posudzovala na základe usmernení RAG 2007 ako regionálna prevádzková pomoc a schválená bola prostredníctvom rozhodnutí Komisie z roku 2007 a 2013. Schémou ZFM sa povolila pomoc vo forme zníženia dane z príjmu právnických osôb, pokiaľ ide o zisky vyplývajúce z činností, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávajú na Madeire, a oslobodenia od iných daní až do maximálnej výšky pomoci vypočítanej na základe maximálnych stropov základu dane na základe počtu pracovných miest, ktoré príjemcovia udržiavali každý finančný rok.

(152) Počas procesu notifikácie, ktorý viedol k rozhodnutiu Komisie z roku 2007, Portugalsko nespochybnilo skutočnosť, že zníženia daní stanovené schémou by sa mali obmedziť na činnosti vykonávané na Madeire, ako sa pripomína v bode 32 rozhodnutia o začatí konania (173).

(153) Podľa usmernení RAG 2007 sa regionálna prevádzková pomoc povoľuje len vo výnimočných prípadoch (174): „takáto pomoc môže byť poskytnutá v regiónoch oprávnených podľa odchýlky v článku 87 ods. 3 písm. a) Zmluvy o ES [teraz článok 107 ods. 3 písm. a) ZFEÚ] za predpokladu, že: i) je odôvodnená z hľadiska prínosu pre regionálny rozvoj a charakter regiónu a ii) jej úroveň je úmerná znevýhodneniam, ktoré sa usiluje zmierniť“ (175).

(154) Niet pochybností, že Madeira je najvzdialenejší región na účely článku 349 ZFEÚ, a preto je oprávnená podľa článku 107 ods. 3 písm. a) ZFEÚ.

(155) Prínos schémy prevádzkovej pomoci pre regionálny rozvoj sa však musí posudzovať v súvislosti so znevýhodneniami tohto regiónu a úmerne k týmto znevýhodneniam, ktoré sú v prípade najvzdialenejších regiónov štrukturálnymi a trvalými znevýhodneniami uznanými v ZFEÚ, ako je odľahlosť, ostrovná poloha, malá rozloha, nepriaznivé topografické a klimatické podmienky a hospodárska závislosť od niekoľkých produktov, ako sa stanovuje v článku 349 ZFEÚ.

(156) Ako sa pripomína v bode 30 rozhodnutia o začatí konania, dôvodom regionálnej prevádzkovej pomoci pre najvzdialenejšie regióny je kompenzácia dodatočných nákladov, ktoré vznikajú spoločnostiam v týchto regiónoch v dôsledku týchto znevýhodnení.

(157) Pri posudzovaní schémy ZFM sa dodatočné náklady identifikovali a vyčíslili sa na základe štúdie, ktorú predložili portugalské orgány. V rozhodnutí Komisie z roku 2007 vychádzalo posúdenie proporcionality opatrenia z tohto vyčíslenia dodatočných nákladov na súhrnnej úrovni ZFM a na úrovni každého príjemcu zaregistrovaného v ZFM (176).

(158) Pokiaľ ide o pôvod ziskov, na ktoré sa uplatnilo zníženie dane z príjmov, Portugalsko uvádza, že sa musí posúdiť s ohľadom na prínos schémy pre regionálny rozvoj autonómneho regiónu Madeira a nemal by byť geograficky obmedzený len na daný región, keďže by sa tým schéma podpory obmedzila na obyčajnú kompenzáciu dodatočných nákladov, ktoré vznikli spoločnostiam usadeným v ZFM (177). Portugalsko ďalej uvádza, že vykonávaná schéma je v súlade s medzinárodnými daňovými normami a že spoločnosti v ZFM tam vykonávajú podstatnú činnosť v zmysle akčného plánu BEPS, ktorý vytvorila organizácia OECD, vzťahujú sa na ne právne požiadavky v oblasti daní a podliehajú množstvu kontrol (178). Túto pozíciu vo všeobecnosti podporili zainteresované strany (179).

(159) V rozpore s tvrdením Portugalska (180) spoločnostiam zaregistrovaným v ZFM vznikajú tieto dodatočné náklady, iba keď fakticky a fyzicky vykonávajú činnosti na Madeire, čo znamená, že ich zisky sú výsledkom operácií, ktoré sú priamo zaťažené týmito dodatočnými nákladmi. Iné druhy ziskov, na ktoré sa tieto náklady nevzťahujú, pretože vznikajú v dôsledku činností vykonávaných mimo regiónu, nemožno zohľadniť v základe dane, na ktorý možno uplatniť toto daňové opatrenie.

(160) Komisia konštatuje, že Portugalsko počas celého monitorovania v roku 2015 jasne uvádzalo a potvrdilo to aj v priebehu formálneho vyšetrovania, že príjemcovia nemuseli nevyhnutne vykonávať svoju činnosť v danom regióne a že aj činnosti vykonávané mimo regiónu využívali pomoc poskytovanú v rámci schémy (pozri odôvodnenia 20 a 21 tohto rozhodnutia).

(161) Komisia sa domnieva, že takzvané „geografické obmedzenie“ pôvodu ziskov kritizované Portugalskom je len preklad základných zásad uvedených v usmerneniach RAG 2007 nachádzajúci sa v rozhodnutiach Komisie z roku 2007 a z roku 2013 a že vykonávanie schémy ZFM, pokiaľ ide o pôvod ziskov, nie je v súlade s ustanoveniami o prevádzkovej pomoci stanovenými v týchto usmerneniach.

(162) Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania nijako nespochybnila súlad schémy s medzinárodnými daňovými normami a právnymi požiadavkami v oblasti daní. Na účely kontroly štátnej pomoci sa faktické a fyzické vykonávanie činnosti príjemcami musí posudzovať so zreteľom na zásady týkajúce sa prevádzkovej pomoci podľa usmernení RAG 2007 uvedené v odôvodneniach 156 a 157 tohto rozhodnutia, a nie s ohľadom na daňové zmluvy OECD, ktoré majú svoje vlastné ciele týkajúce sa daní.

(163) Podobne Komisia poukazuje na skutočnosť, že právna požiadavka na vedenie samostatného účtovníctva pre príjmy dosiahnuté v ZFM na daňové účely, opísaná v odôvodnení 21 tohto rozhodnutia, nie je ako taká dostatočná na zmiernenie pochybností Komisie, pokiaľ ide o vhodný základ dane pre schému ZFM, keďže tvorba príjmov v ZFM podľa tejto požiadavky nie je vymedzená vo vzťahu k zásadám usmernení RAG 2007 týkajúcim sa prevádzkovej pomoci.

(164) Práve naopak, z takéhoto rozdelenia účtov vyplýva len to, že sa na príjmy vyplývajúce z transakcií medzi príjemcami pomoci na jednej strane a subjektmi, ktoré sú rezidentmi v ZFM, ako aj subjektmi, ktoré sú rezidentmi mimo národného územia Portugalska, na druhej strane uplatnila nižšia sadzba dane. Takéto rozdelenie účtov však neumožňuje dospieť k záveru, či tieto transakcie vyplývali z činností fakticky a fyzicky vykonávaných príjemcami pomoci na území Madeiry alebo mimo tohto územia.

(165) A napokon Komisia konštatuje, že podrobné daňové kontroly, ktoré sa vykonali v súvislosti so základom dane a pôvodom zisku, sa uskutočnili so zreteľom na prístup portugalských orgánov uvedený v odôvodnení 158 tohto rozhodnutia a nezohľadnili sa v nich súvislosti medzi oprávnenými ziskami a dodatočnými nákladmi, ktoré vznikli v ZFM, ako vyplýva z usmernení RAG 2007 a nadväzujúcich rozhodnutí Komisie z roku 2007 a z roku 2013.

(166) Komisia sa preto domnieva, že tvrdenia predložené Portugalskom, pokiaľ ide o súlad s daňovými pravidlami, právnymi požiadavkami a daňovými kontrolami, nie sú relevantné na posúdenie vykonávania schémy ZFM s ohľadom na usmernenia RAG 2007 a rozhodnutia Komisie z roku 2007 a z roku 2013.

(167) Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa Komisia domnieva, že jej pochybnosti týkajúce sa pôvodu ziskov, na ktoré sa vzťahuje daňová úľava v ZFM, neboli vyvrátené, a dospela k záveru, že vykonávanie schémy ZFM s ohľadom na toto kritérium je v rozpore s rozhodnutiami Komisie z roku 2007 a z roku 2013.

Vytváranie/zachovanie pracovných miest v regióne

(168) Ako sa pripomína v odôvodnení 151 tohto rozhodnutia, maximálna výšky pomoci, ktorú môžu príjemcovia zaregistrovaní v ZFM využiť v rámci schválenej schémy regionálnej prevádzkovej pomoci, sa vypočíta na základe maximálnych stropov základu dane podľa počtu pracovných miest, ktoré príjemcovia udržiavali každý finančný rok.

(169) Komisia poukazuje na to, že požiadavka na vytváranie/zachovanie pracovných miest bola podmienkou na prístup k schéme a bola zakotvená do spôsobu výpočtu výšky pomoci v schéme ZFM notifikovanej Portugalskom (181) a schválenej prostredníctvom rozhodnutí Komisie z roku 2007 a z roku 2013.

(170) Okrem toho sa v rozhodnutí Komisie z roku 2007 vytváranie pracovných miest v schéme ZFM vyhodnotilo ako prínosné pre regionálny rozvoj (182).

(171) Komisia ďalej konštatuje, že vytváranie/zachovanie pracovných miest tvorilo neoddeliteľnú súčasť schválenej regionálnej schémy ZFM. Preto sa počet pracovných miest stal parametrom výšky pomoci a mierou prínosu schémy pre regionálny rozvoj, pričom na obidva tieto účely by mal počítať objektívne preukázanou metódou používanou v praxi pri rozhodovaní o štátnej pomoci.

(172) Portugalsko odmieta obmedzujúce vymedzenie pracovných miest vyjadrených v ekvivalentoch plného pracovného času alebo v ročných pracovných jednotkách používaných Komisiou na účely výpočtu výšky pomoci. Naopak Portugalsko tvrdí, že jeho „vymedzenie pracovného miesta“ je v súlade s vnútroštátnymi a medzinárodnými pracovnoprávnymi predpismi, že príjemcovia podstúpili množstvo kontrol, ktorých výsledky Portugalsko poskytlo Komisii, a že vykonávanie schémy je preto v súlade s rozhodnutiami Komisie z roku 2007 a z roku 2013.

(173) Na rozdiel od tvrdení Portugalska (183) sa Komisia domnieva, že uplatňovanie metódy uvedenej v bode 58 usmernení RAG 2007, a najmä v súvisiacej poznámke pod čiarou č. 52, na výpočet počtu vytvorených/zachovaných pracovných miest, t. j. „počet zamestnancov znamená počet ročných pracovných jednotiek, a to počet osôb zamestnaných na plný pracovný úväzok počas jedného roka, pričom práca na čiastočný úväzok a sezónne práce tvoria podiely ročných pracovných jednotiek“, je vhodné, aj keď je toto vymedzenie uvedené len v časti usmernení RAG 2007 týkajúcej sa regionálnej investičnej pomoci. Táto metóda sa uvádza aj v článku 5 odporúčania Komisie týkajúceho sa vymedzenia mikropodnikov, malých a stredných podnikov (184), ktoré sa všeobecne uplatňuje v právnych predpisoch Únie, a najmä pravidlách Únie v oblasti štátnej pomoci, keďže tieto odporúčania boli dôsledne zahrnuté do prílohy I k všeobecnému nariadeniu o skupinových výnimkách z roku 2008, ako aj k všeobecnému nariadeniu o skupinových výnimkách z roku 2014.

(174) Na rozdiel od tvrdenia Portugalska predstavuje takéto vymedzenie pracovných miest vyjadrených v ekvivalentoch plného pracovného času a ročných pracovných jednotkách najlepší spôsob, ako bez diskriminácie zahrnúť všetky druhy pracovnoprávnych vzťahov a pracovných zmlúv, trvalé alebo dočasné zamestnanie, zamestnancov a členov správnej rady s viacerými pracovnými zmluvami s rôznymi spoločnosťami, telepracovníkov, čas zamestnanca fakticky strávený prácou pre spoločnosť v ZFM vypočítaný objektívnym a overiteľným spôsobom. Komisia zachováva neutralitu v súvislosti s povahou pracovnoprávneho vzťahu v rámci vnútroštátneho práva, pokiaľ výpočet počtu pracovných miest na účely štátnej pomoci prebieha objektívne.

(175) V každom prípade Komisia ďalej konštatuje, že bez ohľadu na vymedzenie v poznámke pod čiarou č. 52 usmernení RAG 2007, Portugalsko nepoužilo žiadne vymedzenie pracovných miest, na základe ktorého by sa účinne vypočítal počet pracovných miest vytvorených a zachovaných na Madeire. Ako sa uvádza v odôvodnení 28 tohto rozhodnutia, Portugalsko ako platné pracovné miesta v rámci schémy ZFM uznáva akékoľvek zamestnanie ľubovoľnej právnej povahy bez ohľadu na počet hodín, dní a mesiacov aktívnej práce za rok, ktoré vykázali príjemcovia vo svojich ročných daňových priznaniach. Spravilo tak bez toho, aby pri každom príjemcovi overilo, ako skutočne strávil zamestnanec tento čas, a aby ho previedlo na ekvivalenty plného pracovného času.

(176) So zreteľom na výsledky monitorovania v roku 2015 a informácie poskytnuté Portugalskom v priebehu formálneho vyšetrovania sa Komisia domnieva, že portugalské orgány na základe priznaní príjemcov nemohli overiť skutočnosť ani pretrvávajúci charakter vykázaných pracovných miest, ako sa vyžaduje v rozhodnutiach Komisie z roku 2007 a z roku 2013, práve z toho dôvodu, že chýba spoločná objektívna metodika výpočtu uplatniteľná na všetky prípady pracovnoprávnych vzťahov.

(177) A napokon Komisia poukazuje na skutočnosť, že Portugalsko nepotvrdilo, že všetky pracovné miesta zaznamenané účely uplatnenia schémy ZFM zastávali zamestnanci prispievajúci k činnostiam, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávajú na Madeire. Portugalské orgány uviedli, že v niektorých prípadoch nevykázanie počtu zamestnancov v ročných daňových priznaniach nemalo vplyv na výmer splatnej dane a daňovej výhody; v niektorých ďalších prípadoch sa počas monitorovania v roku 2015 objavili dôkazy o pracovných miestach mimo ZFM, Madeiry a dokonca mimo Únie. Komisia okrem toho konštatuje, že Portugalsko napriek viacerým žiadostiam Komisie neposkytlo informácie o mieste faktickej činnosti zamestnancov všetkých príjemcov ZFM (185).

(178) Komisia uznáva, že Portugalsko poskytlo dokumentáciu, z ktorej vyplýva, že sa u príjemcov schémy ZFM vykonalo množstvo kontrol. Na rozdiel od tvrdenia Portugalska Komisia nikdy nespochybňovala účinnosť daňových kontrol vykonávaných portugalskými orgánmi ako takú, ale len ich účinnosť, pokiaľ ide o presný výpočet počtu pracovných miest udržiavaných každým príjemcom ZFM a posúdenie súvislosti medzi vytvorenými pracovnými miestami a činnosťami, ktoré sa fakticky a fyzicky vykonávali na Madeire. V dokumentácii poskytnutej Komisii sa potvrdzuje skutočnosť týkajúca sa kontrol na daňové účely.