SK Úradný vestník Európskej únie L 228/19

ODPORÚČANIE KOMISIE (EÚ) 2017/1520

z 26. júla 2017

týkajúce sa zásady právneho štátu v Poľsku, ktoré je doplnením odporúčaní (EÚ) 2016/1374 a (EÚ) 2017/146

EURÓPSKA KOMISIA,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 292,

keďže:

(1) Komisia prijala 27. júla 2016 odporúčanie týkajúce sa zásady právneho štátu v Poľsku (1), v ktorom vyjadruje svoje obavy súvisiace so situáciou ústavného súdu a odporúča, ako by sa tieto obavy mali riešiť. Komisia prijala 21. decembra 2016 doplňujúce odporúčanie týkajúce sa zásady právneho štátu v Poľsku (2).

(2) Odporúčania Komisie boli prijaté na základe rámca pre právny štát (3). V tomto rámci pre právny štát sa stanovuje reakcia Komisie v prípade vzniku jasných známok ohrozenia právneho štátu v niektorom členskom štáte Únie a vysvetľujú sa zásady fungovania právneho štátu. Rámec pre právny štát poskytuje usmernenia pre dialóg medzi Komisiou a členským štátom s cieľom zabrániť vzniku systémového ohrozenia právneho štátu, ktoré by mohlo prerásť do „jasného rizika vážneho porušenia hodnôt“, čo by mohlo vyvolať využitie „postupu podľa článku 7 ZEÚ“. V prípade existencie jasných známok systémového ohrozenia právneho štátu v členskom štáte môže Komisia začať dialóg s daným členským štátom na základe rámca pre právny štát.

(3) Európska únia bola založená na spoločnom súbore hodnôt zakotvených v článku 2 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ), súčasťou ktorých je aj dodržiavanie zásady právneho štátu. Komisia je okrem zabezpečovania dodržiavania práva Únie zodpovedná spolu s Európskym parlamentom, členskými štátmi a Radou aj za garantovanie spoločných hodnôt Únie.

(4) Judikatúra Súdneho dvora Európskej únie a Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj dokumenty vypracované Radou Európy, ktoré sa opierajú najmä o odborné poznatky Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“), poskytujú neúplný zoznam týchto zásad, a teda vymedzujú základný význam právneho štátu ako spoločnej hodnoty Únie v súlade s článkom 2 ZEÚ. K týmto zásadám patria zákonnosť, z ktorej vyplýva transparentný, zodpovedný, demokratický a pluralitný postup zavádzania zákonov, právna istota, zákaz svojvoľných výkonných právomocí, nezávislé a nestranné súdy, účinné súdne preskúmanie vrátane dodržiavania základných práv a rovnosť pred zákonom (4). Okrem dodržiavania týchto zásad a hodnôt sú štátne inštitúcie povinné aj lojálne spolupracovať.

(5) Komisia vo svojom odporúčaní z 27. júla 2016 vysvetlila okolnosti, za ktorých 13. januára 2016 rozhodla o preskúmaní situácie podľa rámca pre právny štát a za ktorých 1. júna 2016 prijala stanovisko týkajúce sa právneho štátu v Poľsku. V odporúčaní takisto vysvetlila, že komunikačnými výmenami medzi Komisiou a poľskou vládou sa nepodarilo obavy Komisie odstrániť.

(6) Komisia vo svojom odporúčaní dospela k názoru, že v Poľsku je systémovo ohrozená zásada právneho štátu, a poľským orgánom odporučila naliehavo prijať vhodné opatrenia na riešenie tohto ohrozenia.

(7) Komisia vo svojom odporúčaní z 21. decembra 2016 zohľadnila najnovší vývoj v Poľsku, ku ktorému došlo od vydania odporúčania Komisie z 27. júla 2016. Komisia dospela k názoru, že aj keď niektoré z otázok uvedených v jej poslednom odporúčaní boli vyriešené, zostali nevyriešené dôležité otázky a medzitým vznikli nové obavy. Komisia takisto dospela k názoru, že postup, ktorý viedol k menovaniu novej predsedníčky ústavného súdu, vyvolal z hľadiska zásady právneho štátu vážne obavy. Komisia dospela k záveru, že v Poľsku pretrváva systémové ohrozenie právneho štátu. Komisia vyzvala poľskú vládu, aby zistené problémy urýchlene vyriešila, do dvoch mesiacov, a aby informovala Komisiu o opatreniach, ktoré na tento účel prijala. Komisia uviedla, že je naďalej pripravená viesť konštruktívny dialóg s poľskou vládou na základe odporúčania.

(8) V rámci dvojmesačnej lehoty poľská vláda 20. februára 2017 odpovedala na doplňujúce odporúčanie Komisie. V odpovedi vyjadruje nesúhlas so všetkými problémami uvedenými v odporúčaní a neoznamuje žiadne nové opatrenia na odstránenie obáv identifikovaných Komisiou. V odpovedi sa zdôrazňuje, že menovanie novej predsedníčky ústavného súdu 21. decembra 2016, ako aj nadobudnutie účinnosti ustanovení zákona o organizácii a konaniach pred ústavným súdom, zákona o postavení sudcov ústavného súdu a vykonávací predpis zákona o organizácii a konaniach a zákona o postavení sudcov vytvorili vhodné podmienky pre fungovanie súdu po období paralýzy zapríčinenej politickými spormi politikov opozície, do ktorých bol zapojený aj bývalý predseda ústavného súdu.

(9) Dňa 21. decembra 2016 bol Mariusz Muszyński, ktorý bol nominovaný vo ôsmom funkčnom období Sejmu bez platného právneho základu a ktorému bolo umožnené ujať sa funkcie sudcu ústavného súdu 20. decembra 2016 zo strany vtedajšieho zastupujúceho predsedu ústavného súdu, menovaný, aby zastupoval novú predsedníčku ústavného súdu v prípade jej neprítomnosti.

(10) Podpredsedovi ústavného súdu novovymenovaná predsedníčka ústavného súdu 10. januára 2017 uložila, aby čerpal svoju zvyšnú dovolenku. Predsedníčka ústavného súdu 24. marca 2017 predĺžila dovolenku podpredsedovi ústavného súdu do konca júna napriek žiadosti podpredsedu o návrat do práce v pozícii sudcu ústavného súdu od 1. apríla 2017.

(11) Minister spravodlivosti začal 12. januára 2017 konanie pred ústavným súdom s cieľom preskúmať ústavnosť voľby troch sudcov ústavného súdu v roku 2010. Po tomto konaní neboli týmto trom sudcom už prideľované veci.

(12) Predseda Benátskej komisie vydal 16. januára 2017 vyhlásenie, v ktorom vyjadril obavy týkajúce sa zhoršujúcej sa situácie na ústavnom súde.

(13) Vláda oznámila 20. januára 2017 komplexnú reformu súdnictva. Minister spravodlivosti predložil pripravovaný návrh zákona o Národnej súdnej rade.

(14) Minister spravodlivosti predložil 25. januára 2017 návrh zákona o Národnej škole súdnictva a prokuratúry.

(15) Odvolací súd vo Varšave predložil 10. februára 2017 najvyššiemu súdu právnu otázku, ktorá súvisí s posúdením zákonnosti menovania sudkyne Julie Przyłębskej do funkcie predsedníčky ústavného súdu. Najvyšší súd ešte nevyniesol rozsudok.

(16) Sejm menoval 24. februára 2017 nového sudcu namiesto sudcu, ktorý sa vzdal svojej funkcie na ústavnom súde, aby sa stal sudcom poľského najvyššieho súdu.

(17) Skupina 50 poslancov Sejmu požiadala 1. marca 2017 ústavný súd, aby rozhodol o protiústavnosti ustanovení zákona o najvyššom súde, na základe ktorých bol zvolený prvý predseda najvyššieho súdu.

(18) Národná súdna rada stiahla 13. marca 2017 štyri návrhy podané na ústavný súd z dôvodu zmien v zložení príslušných komôr pre vypočutie, ku ktorým došlo na základe rozhodnutia predsedníčky ústavného súdu.

(19) Skupina 50 poslancov Sejmu predložila 12. apríla 2017 návrh zákona, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov.

(20) Dňa 11. mája 2017Sejm prijal zákon, ktorým sa mení zákon o Národnej škole súdnictva a prokuratúry, zákon o organizácii všeobecných súdov a niektoré ďalšie zákony (ďalej tiež „zákon o národnej škole súdnictva“). Tento zákon bol uverejnený 13. júna 2017.

(21) Komisia informovala 16. mája 2017 Radu pre všeobecné záležitosti o situácii týkajúcej sa zásady právneho štátu v Poľsku. Pri rokovaní sa dospelo k všeobecnej dohode, že právny štát je spoločným záujmom a spoločnou zodpovednosťou inštitúcií EÚ a členských štátov. Veľmi veľká väčšina členských štátov podporila úlohu Komisie a jej úsilie o riešenie tejto otázky. Členské štáty vyzvali poľskú vládu, aby obnovila dialóg s Komisiou s cieľom vyriešiť otvorené otázky, a so záujmom očakávali, že budú vhodne informovaní v Rade pre všeobecné záležitosti.

(22) Európska rada 23. júna 2017 vo všeobecnosti schválila odporúčania pre jednotlivé krajiny určené členským štátom v kontexte európskeho semestra 2017. Odporúčanie pre Poľsko obsahuje odôvodnenie, v ktorom sa zdôrazňuje, že „Právna istota, dôvera v kvalitu a predvídateľnosť regulačných, daňových a iných politík a inštitúcií sú dôležitými faktormi, ktoré by mohli umožniť zvýšenie miery investícií. V tejto súvislosti má zásadný význam aj právny štát a nezávislé súdnictvo. Riešenie závažných obáv týkajúcich sa právneho štátu pomôže zvýšiť právnu istotu“. Rada pre hospodárske a finančné záležitosti prijala tieto odporúčania pre jednotlivé krajiny 11. júla 2017 (5).

(23) Dňa 5. júla 2017, po skončení funkčného obdobia predchádzajúceho podpredsedu ústavného súdu, prezident republiky vymenoval nového podpredsedu ústavného súdu, Mariusza Muszyńského, napriek tomu, že bol jedným z troch sudcov, ktorí boli na ústavný súd menovaní nezákonne.

(24) Skupina poslancov Sejmu požiadala 5. júla 2017 ústavný súd, aby rozhodol o protiústavnosti ustanovení, ktorými sa najvyššiemu súdu umožňuje potvrdiť platnosť menovania predsedu ústavného súdu prezidentom republiky.

(25) Skupina poslancov Sejmu predložila 12. júla 2017 návrh zákona o najvyššom súde, v ktorom sa okrem iného stanovuje odvolanie a nútený odchod do dôchodku všetkých sudcov najvyššieho súdu okrem tých, ktorých označí minister spravodlivosti.

(26) Komisia napísala 13. júla 2017 poľskej vláde a vyjadrila svoje obavy v súvislosti s nedávnymi legislatívnymi návrhmi, ktoré sa týkajú súdneho systému a najvyššieho súdu, zdôraznila pritom, že v záujme zmysluplného dialógu je dôležité, aby sa upustilo od prijatia týchto návrhov, a vyzvala poľského ministra zahraničných vecí a poľského ministra spravodlivosti na stretnutie v tejto veci čo najskôr. Poľská vláda napísala 14. júla 2017 Komisii, pričom zopakovala svoje predchádzajúce vysvetlenia týkajúce sa situácie ústavného súdu.

(27) Dňa 15. júla 2017 senát schválil zákon, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade a niektoré ďalšie zákony (ďalej len „zákon o Národnej súdnej rade“) a zákon, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov (ďalej tiež „zákon o organizácii všeobecných súdov“).

(28) Poľská vláda odpovedala na list Komisie z 13. júla 2017 listom z 19. júla 2017, v ktorom odkazovala na súčasné legislatívne reformy poľského súdnictva a v ktorom a požiadala Komisiu, aby prezentovala svoje konkrétne obavy týkajúce sa nových zákonov, aby sa mohla viesť ďalšia diskusia.

(29) Senát 22. júla 2017 prijal zákon o najvyššom súde.

(30) Prezident republiky vydal 24. júla 2017 vyhlásenie o svojom rozhodnutí vrátiť Sejmu zákon o najvyššom súde a zákon o Národnej súdnej rade.

(31) Prezident republiky podpísal 25. júla 2017 zákon, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov,

PRIJALA TOTO ODPORÚČANIE:

1. Poľská republika by mala riadne zohľadniť analýzu Komisie uvedenú v tomto dokumente a prijať opatrenia uvedené v oddiele 5 tohto odporúčania, aby sa zistené obavy vyriešili v stanovenej lehote.

1. ROZSAH PÔSOBNOSTI ODPORÚČANIA

2. Týmto odporúčaním sa dopĺňajú odporúčania z 27. júla 2016 a 21. decembra 2016. Skúma sa v ňom, ktoré z obáv vznesených v uvedených odporúčaniach boli vyriešené, stanovujú sa pretrvávajúce obavy a uvádza sa viacero nových obáv Komisie, pokiaľ ide o zásadu právneho štátu v Poľsku, ktoré odvtedy vznikli. Na tomto základe sa v ňom uvádzajú odporúčania poľským orgánom, ako riešiť tieto obavy. Obavy sa týkajú nasledujúcich oblastí:

1. chýbajúceho nezávislého a legitímneho ústavného preskúmania;

2. prijatia nových právnych predpisov poľským parlamentom, ktoré sa týkajú poľského súdnictva a ktoré vyvolávajú obavy, pokiaľ ide o nezávislosť súdnictva, a výrazne zvyšujú systémové ohrozenie právneho štátu v Poľsku: a) zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej škole súdnictva a prokuratúry, zákon o organizácii všeobecných súdov a niektoré ďalšie zákony („zákon o národnej škole súdnictva“); uverejneného v Poľskom úradnom vestníku 13. júna 2017, ktorý nadobudol účinnosť 20. júna 2017; b) zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade a niektoré ďalšie zákony („zákon o Národnej súdnej rade“); schváleného senátom 15. júla 2017; tento zákon bol vrátený Sejmu24. júla 2017. c) zákona, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov („zákon o organizácii všeobecných súdov“); schváleného senátom 15. júla 2017 a podpísaného prezidentom 25. júla; d) zákona o najvyššom súde; schváleného senátom 22. júla 2017; tento zákon bol vrátený Sejmu24. júla 2017.

2. CHÝBAJÚCE NEZÁVISLÉ A LEGITÍMNE ÚSTAVNÉ PRESKÚMANIE

3. Vo svojom odporúčaní z 21. decembra 2016 Komisia odporúčala poľským orgánom, aby prijali nasledujúce opatrenia, o ktoré sa žiadalo už v jej odporúčaní z 27. júla 2016:

a) aby v plnom rozsahu vykonali rozsudky ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015, v ktorých sa vyžaduje, aby sa traja sudcovia, ktorí boli v predchádzajúcom legislatívnom období v októbri 2015 právoplatne nominovaní, ujali svojej funkcie sudcov na ústavnom súde a aby sa traja sudcovia nominovaní v novom legislatívnom období bez platného právneho základu neujali funkcie sudcov bez právoplatného zvolenia; z tohto dôvodu sa vyžaduje, aby prezident republiky naliehavo prijal prísahu troch sudcov zvolených v predchádzajúcom legislatívnom období;

b) aby uverejnili a v plnom rozsahu vykonali rozsudky ústavného súdu z 9. marca 2016 a rozsudok z 11. augusta 2016 týkajúci sa zákona z 22. júla 2016 o ústavnom súde a ostatné rozsudky vynesené po uvedenom dátume a budúce rozsudky;

c) aby zabezpečili, že pri každej reforme zákona o ústavnom súde sa budú dodržiavať rozsudky ústavného súdu, v plnom rozsahu sa zohľadnia stanoviská Benátskej komisie a nebude oslabovaná účinnosť ústavného súdu ako garanta ústavy;

d) aby sa zdržali opatrení a verejných vyjadrení, ktorými by sa mohla spochybňovať legitimita a účinnosť ústavného súdu.

4. Okrem týchto opatrení Komisia poľským orgánom odporučila, aby:

a) zabezpečili, že ústavný súd bude môcť naliehavo účinne preskúmať ústavnosť zákona o postavení sudcov, zákona o organizácii a konaniach a vykonávacieho predpisu a že predmetné rozsudky budú bezodkladne uverejnené a v plnom rozsahu vykonané,

b) zabezpečili, že sa neuskutoční žiadne menovanie nového predsedu ústavného súdu, pokiaľ neboli uverejnené a plne vykonané rozsudky ústavného súdu o ústavnosti nových zákonov a pokiaľ sa traja sudcovia, ktorí boli právoplatne nominovaní v októbri 2015 v siedmom funkčnom období Sejmu, neujmú svojich súdnych funkcií na ústavnom súde;

c) zabezpečili, že pokiaľ nebude zákonne menovaný nový predseda ústavného súdu, nahradí ho podpredseda ústavného súdu, a nie zastupujúci predseda ani osoba menovaná za predsedníčku ústavného súdu 21. decembra 2016.

5. Komisia zistila, že nebolo vykonané žiadne z odporúčaných opatrení stanovených Komisiou:

a) traja sudcovia, ktorí boli právoplatne nominovaní v októbri 2015 v predchádzajúcom legislatívnom období, sa ešte nemohli ujať svojej funkcie sudcov ústavného súdu. Naopak, trom sudcom nominovaným vo ôsmom funkčnom období Sejmu bez platného právneho základu zastupujúci predseda ústavného súdu umožnil ujať sa funkcie;

b) tri dôležité rozsudky ústavného súdu z 9. marca 2016, 11. augusta 2016 a 7. novembra 2016 ešte neboli uverejnené a boli odstránené z registra súdu, ktorý je dostupný z jeho webového sídla. Iné rozsudky, ktoré ešte neboli uverejnené v čase prijatia odporúčania z 21. decembra 2016, boli, naopak, uverejnené 29. decembra 2016 v zbierke zákonov;

c) zákon o postavení sudcov, zákon o organizácii a konaniach a vykonávací predpis ešte neboli naliehavo predložené na účinné preskúmanie ich ústavnosti ústavným súdom a menovanie nového predsedu ústavného súdu sa uskutočnilo pred tým, ako sa toto preskúmanie mohlo vykonať;

d) po skončení funkčného obdobia bývalého predsedu ústavného súdu ešte nebol zákonne menovaný nový predseda. Bývalého predsedu nenahradil podpredseda ústavného súdu, ale zastupujúci predseda a následne osoba menovaná za predsedníčku ústavného súdu 21. decembra 2016.

6. Ako Komisia vysvetlila vo svojom odporúčaní z 21. decembra 2016 (6), domnieva sa, že postup, ktorý viedol k menovaniu novej predsedníčky ústavného súdu, má z hľadiska zásady právneho štátu zásadné nedostatky. Postup inicioval zastupujúci predseda, ktorého menovanie vyvolalo vážne obavy, pokiaľ ide o zásady oddelenia právomocí a nezávislosti súdnictva, ktoré chráni poľská ústava. Okrem toho skutočnosť, že sa postupom umožnilo trom tzv. decembrovým sudcom, ktorí boli nezákonne nominovaní v novom legislatívnom období Sejmu, zúčastniť sa konania, zapríčinilo neústavnosť celého výberového konania. Podobne skutočnosť, že zákonne zvolení tzv. októbroví sudcovia sa nemohli zúčastniť konania, mala rovnako vplyv na výsledok, a preto zapríčinila neplatnosť konania. Vážne obavy okrem toho vyvolalo veľmi krátke obdobie do zvolania valného zhromaždenia a odmietnutie odložiť zasadnutie. A napokon, voľba kandidátov len šiestimi sudcami nebola zlučiteľná s rozsudkom ústavného súdu zo 7. novembra 2016, podľa ktorého sa článok 194 ods. 2 ústavy musí chápať tak, že sa v ňom stanovuje, že predsedu ústavného súdu menuje prezident republiky spomedzi kandidátov, ktorí získali väčšinu hlasov na valnom zhromaždení ústavného súdu.

7. Komisia takisto konštatuje, že po menovaní predsedníčky ústavného súdu ďalej ohrozoval legitimitu súdu vývoj v niekoľkých oblastiach. Predovšetkým: podpredsedovi ústavného súdu, ktorého funkcia je uznaná v ústave, novomenovaná predsedníčka ústavného súdu nariadila, aby využil svoju zvyšnú dovolenku do konca svojho funkčného obdobia; v dôsledku žaloby podanej generálnym prokurátorom, ktorou sa spochybňuje platnosť voľby troch sudcov ústavného súdu z roku 2010, boli títo sudcovia následne vylúčení zo súdnych činností súdu; nová predsedníčka ústavného súdu zmenila zloženie senátov, ktoré vypočúvajú veci a veci boli nanovo pridelené komorám čiastočne zloženým z nezákonne menovaných sudcov; žiadosti, najmä od ombudsmana, ktorých cieľom bolo odvolanie nezákonne menovaných sudcov zo senátov rozhodujúcich o prípadoch, boli zamietnuté; značný počet rozsudkov bol prijatý senátmi, v ktorých zasadali nezákonne menovaní sudcovia; nakoniec, po konci funkčného obdobia podpredsedu, bol nezákonne menovaný sudca vymenovaný za nového podpredsedu ústavného súdu.

8. Tento vývoj viedol de facto k úplnej zmene zloženia ústavného súdu vymykajúcej sa normálnemu ústavnému postupu menovania sudcov.

9. Odpoveď poľských orgánov na doplňujúce odporúčanie Komisie, ktorá bola doručená 20. februára 2017, nezmierňuje obavy Komisie a neoznamujú sa v nej žiadne konkrétne opatrenia na vyriešenie problémov nastolených Komisiou. V odpovedi sa tvrdí, že nové zákony o ústavnom súde a menovanie novej predsedníčky ústavného súdu vytvorili vhodné podmienky pre jeho fungovanie po období paralýzy zapríčinenej politickými spormi politikov opozície. Pokiaľ ide o zloženie ústavného súdu, v odpovedi, rovnako ako v odpovedi na odporúčanie z 27. júla 2016, sa odmieta akýkoľvek vplyv na rozsudky ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015. Pokiaľ ide o výberové konanie na predsedu ústavného súdu, v odpovedi sa opomína rozsudok zo 7. novembra 2016, podľa ktorého sa v ústave vyžaduje, že predseda musí byť menovaný spomedzi uchádzačov, ktorí získali väčšinu hlasov na valnom zhromaždení súdu. Pokiaľ ide o úlohu podpredsedu ústavného súdu, v odpovedi sa opomína skutočnosť, že v ústave sa výslovne uznáva funkcia podpredsedu, ktorá podlieha rovnakému výberovému konaniu ako funkcia predsedu ústavného súdu. Pokiaľ ide o menovanie zastupujúceho predsedu ústavného súdu, v odpovedi nie je uvedený žiadny právny základ v ústave a konštatuje sa, že šlo o výnimočný mechanizmus úpravy, ktorý si vynútili mimoriadne okolnosti.

10. Komisia sa na záver domnieva, že nezávislosť a legitimita ústavného súdu sú vážne ohrozené a v dôsledku toho už nie je možné skutočne zaručiť ústavnosť poľských zákonov (7). Táto situácia je osobitne znepokojivá z hľadiska rešpektovania právneho štátu, keďže, ako bolo objasnené v predchádzajúcich odporúčaniach, poľský parlament prijal niekoľko osobitne citlivých nových legislatívnych aktov, napríklad nový zákon o verejnej službe (8), zákon, ktorým sa mení zákon o polícií a niektoré ďalšie zákony (9), zákony o prokuratúre (10), zákon o ombudsmanovi, ktorým sa menia určité iné zákony (11), zákon o Národnej mediálnej rade (12) a protiteroristický zákon (13).

11. Okrem toho nepriaznivý vplyv chýbajúceho nezávislého a legitímneho ústavného preskúmania na právny štát v Poľsku v súčasnosti vážne zhoršuje to, že ústavnosť uvedených nových zákonov týkajúcich sa poľského súdneho systému uvedených v bode 2 podbode 2, ktoré sú podrobnejšie analyzované v oddiele 3, už nie je možné overiť a zaručiť nezávislým ústavným súdom.

3. OHROZENIA NEZÁVISLOSTI SÚDOV

12. Zákon o národnej škole súdnictva, zákon o Národnej súdnej rade, zákon o organizácii všeobecných súdov a zákon o najvyššom súde obsahujú niekoľko ustanovení, ktoré vyvolávajú vážne obavy, pokiaľ ide o zásady nezávislosti súdnictva a oddelenia právomocí.

13. Komisia konštatuje, že v niekoľkých vyhláseniach či stanoviskách okrem iného od najvyššieho súdu, ombudsmana a Národnej súdnej rady boli vyjadrené obavy, pokiaľ ide o zlučiteľnosť nových zákonov s ústavou.

3.1. Pomocní sudcovia

14. Podľa článku 2 ods. 1 a článku 2 ods. 36 zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej škole súdnictva a prokuratúry, zákon o organizácii všeobecných súdov a niektoré ďalšie zákony, sú pomocní sudcovia poverení úlohami sudcov na okresných súdoch na obdobie štyroch rokov. Konkrétne sa pomocným sudcom dovolí konať ako samosudcom na okresných súdoch.

15. Podľa poľského právneho systému však pomocní sudcovia nemajú rovnaké postavenie ako sudcovia (14). Pomocní sudcovia sú menovaní na obmedzené obdobie štyroch rokov a po 36 mesiacoch sa môžu začať uchádzať v nových konaniach o funkcie sudcov. Pomocní sudcovia nepodliehajú rovnakým zárukám ochrany súdnej nezávislosti, ako sa uplatňujú na sudcov,– napríklad pokiaľ ide o menovanie, ktoré nepodlieha rovnakému konaniu ako u sudcov. Na rozdiel od funkcie sudcov nie je postavenie pomocných sudcov vykonávajúcich súdne funkcie zakotvené v ústave. Z toho vyplýva, že ich postavenie, ako aj záruky ich nezávislosti, môžu byť zmenené bežným zákonom a nevyžadujú si žiadnu zmenu ústavy (15).

16. Počas legislatívneho postupu zákona o národnej škole súdnictva vyjadrili najvyšší súd a Národná súdna rada obavy, pokiaľ ide o to, či sú záruky nezávislosti pomocných sudcov v súlade s ústavou a či postačujú na splnenie požiadaviek na spravodlivý proces, ktoré sú zakotvené v článku 6 ods. 1 EDĽP (16). Európsky súd pre ľudské práva rozhodol, že predchádzajúci systém, pokiaľ ide o pomocných sudcov v Poľsku, tieto kritériá nespĺňal (17).

17. Vzhľadom na krátke funkčné obdobie pomocných sudcov je ich postavenie osobitne zraniteľné externými vplyvmi, najmä od ministra spravodlivosti. Minister spravodlivosti má významný vplyv na kariéru pomocných sudcov, keďže je takisto zapojený do následného postupu výberu a menovania sudcu. Pomocní sudcovia, ktorí by sa radi stali sudcami, musia prejsť úplne novým výberovým a menovacím konaním. Pomocní sudcovia najprv musia podať žiadosť o menovanie do funkcie sudcu Národnej súdnej rade, ktorá vykoná úplné posúdenie uchádzača a rozhodne o tom, či navrhne uchádzača o funkciu sudcu prezidentovi republiky. Práve prezident republiky menuje uchádzača do funkcie sudcu. Legitímne želanie pomocného sudcu stať sa sudcom v spojení s nedostatočnými zárukami ochrany jeho osobnej nezávislosti počas tohto obdobia vystavuje pomocného sudcu tlaku od ministra spravodlivosti a môže mať vplyv na jeho osobnú nezávislosť pri rozhodovaní vo veciach.

3.2. Predsedovia súdov

18. V poľskom právnom systéme majú predsedovia súdov dvojakú úlohu: majú nielen zodpovednosť ako manažéri súdov, ale vykonávajú aj súdne funkcie. Nový zákon o organizácii všeobecných súdov vyvoláva obavy týkajúce sa osobnej nezávislosti predsedu súdu pri výkone jeho súdnej úlohy, ale aj v súvislosti s jeho vplyvom na iných sudcov.

19. V článkoch 1 ods. 6, 17 ods. 1 a 18 ods. 1 nového zákona o organizácii všeobecných súdov sú uvedené pravidlá na odvolanie a menovanie predsedov súdov. Počas šesťmesačného obdobia by mal minister spravodlivosti právomoc menovať a odvolať predsedov súdov bez toho, aby bol viazaný konkrétnymi kritériami, bez povinnosti uviesť dôvody a bez možnosti, aby súdna moc (ani Národná súdna rada, ani rada sudcov dotknutého súdu) mohla zablokovať tieto rozhodnutia. Okrem toho neexistuje žiadne súdne preskúmanie rozhodnutia ministra spravodlivosti o odvolaní. Po šesťmesačnom období by minister spravodlivosti mohol menovať predsedov súdov podľa svojho uváženia; len v prípade odvolania predsedu súdu by bola Národná súdna rada schopná kvalifikovanou dvojtretinovou väčšinou všetkých členov rady zablokovať rozhodnutie ministra spravodlivosti (18).

20. Právomoc ministra spravodlivosti svojvoľne odvolávať predsedov súdov by mu umožnila udržať si vplyv nad predsedami súdov, čo môže ovplyvniť ich osobnú nezávislosť pri rozhodovaní vo veciach. Napríklad predseda súdu, ktorý je vyzvaný, aby vydal rozsudok v citlivom prípade proti štátu, môže cítiť tlak od ministra spravodlivosti, aby sa riadil pozíciou štát s cieľom zabrániť svojmu odvolaniu z funkcie predsedu súdu.

21. Takisto sudcovia, ktorí nie sú predsedami súdu, ale radi by sa stali predsedami súdu, môžu inklinovať k tomu, aby nešli proti pozícii ministra spravodlivosti, aby si neznížili šance na menovanie do funkcie predsedu súdu. Ich osobná nezávislosť by v dôsledku toho bola rovnako ovplyvnená pri rozhodovaní vo veciach.

22. Treba takisto uviesť, že predsedovia súdov zo svojej pozície manažérov súdu majú dôležité právomoci vo vzťahu k ostatným sudcom a môžu preto takisto zasahovať do osobnej nezávislosti týchto sudcov. Predsedovia súdov majú napríklad právomoc vymeniť sudcov v ich funkcii vedúcich oddelení alebo vedúcich sekcie súdov, právomoc vydať písomné oznámenie týmto vedúcim oddelení a sekcie s peňažnými sankciami v prípade nedostatkov, a právomoc presunúť sudcov bez ich súhlasu v rámci príslušného súdneho okresu.

23. Nakoniec sa konštatuje, že tieto ustanovenia vyvolávajú obavy týkajúce sa ústavnosti, ako sa uviedlo najmä v stanoviskách najvyššieho súdu, Národnej súdnej rady a ombudsmana. Najmä to, že minister spravodlivosti má možnosť odvolať predsedov súdov, je v rozpore so zásadami nezávislosti súdnictva a oddelenia právomocí.

3.3. Menovanie a kariéra sudcov

24. Podľa poľskej ústavy chráni nezávislosť sudcov Národná súdna rada (19). Úloha Národnej súdnej rady má priamy vplyv na nezávislosť sudcov, najmä pokiaľ ide o ich povýšenie, presun, disciplinárne konanie, odvolanie a predčasný odchod do dôchodku. Napríklad povýšenie sudcu (napr. z okresného súdu na krajský súd) si vyžaduje, aby prezident republiky znovu menoval sudcu, a preto bude nutné znovu prejsť postupom súdneho hodnotenia a menovania so zapojením Národnej súdnej rady.

25. Z tohto dôvodu v členských štátoch, v ktorých bola vytvorená súdna rada, je jej nezávislosť mimoriadne dôležitá na zabránenie neprimeranému vplyvu vlády alebo parlamentu na nezávislosť sudcov. Napríklad v súvislosti s disciplinárnym konaním proti sudcom vedeným takouto radou Európsky súd pre ľudské práva napadol mieru vplyvu zákonodarných alebo výkonných orgánov vzhľadom na to, že rada bola zložená prevažne z členov menovaných priamo týmito orgánmi (20). Z rovnakého dôvodu sa v uznávaných európskych normách, najmä v odporúčaní Výboru ministrov Rady Európy z roku 2010 stanovuje, že „najmenej polovica členov [súdnych rád] má byť tvorená sudcami, ktorí sú volení ich kolegami zo všetkých úrovní súdneho systému, a výber by mal rešpektovať pluralitu vo vnútri súdnictva“ (21). Je zodpovednosťou členských štátov, aby si usporiadali svoje systémy súdnictva vrátane toho, či vytvoria súdnu radu. Ak však bola takáto rada vytvorená, ako v prípade Poľska, jej nezávislosť musí byť zaručená v súlade s európskymi normami.

26. Doteraz bol poľský systém v úplnom súlade s týmito normami, keďže Národná súdna rada bola zložená prevažne zo sudcov vybraných sudcami. Článkom 1 ods. 1 a článkom 7 zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade, by sa tento systém radikálne zmenil, pretože sa v nich stanovuje, že 15 sudcov – členov Národnej súdnej rady – bude menovaných a môže byť opätovne menovaných Sejmom (22), pričom sa zároveň vytvára nová štruktúra v rade. Nové pravidlá menovania sudcov za členov Národnej súdnej rady výrazne zvyšujú vplyv parlamentu na radu a majú nepriaznivý vplyv na jej nezávislosť, v rozpore s európskymi normami. Skutočnosť, že sudcov – členov rady bude menovať Sejm trojpätinovou väčšinou, nezmierňuje túto obavu.

27. To, že podľa článku 5 ods. 1 zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade, by sa funkčné obdobia všetkých súčasných sudcov –členov Národnej súdnej rady predčasne skončili, ešte zhoršuje tieto obavy vzhľadom na to, že parlament ihneď získa rozhodujúci vplyv na zloženie rady na úkor vplyvu samotných sudcov.

28. Politizácia Národnej súdnej rady je prehĺbená aj novou vnútornou štruktúrou. Podľa článku 1 ods. 7 zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade, by sa rada skladala z dvoch zhromaždení: prvej, v ktorej by mali väčšinu poslanci parlamentu, druhej, v ktorej by boli sudcovia menovaní parlamentom. Formálne by bola rada naďalej zložená prevažne zo sudcov, ale v skutočnosti by nové „politické“ zhromaždenie sťažilo rozhodovací proces Národnej súdnej rady. Ak by sa tieto dve zhromaždenia rozchádzali vo svojom posúdení uchádzača, zhromaždenie, ktoré by zaujalo kladné stanovisko, by mohlo požiadať radu o opätovné posúdenie v jej plnom zložení dvojtretinovou väčšinou všetkých členov rady. Túto hranicu by bolo veľmi zložité dosiahnuť, a to aj so zreteľom na zvýšený vplyv zákonodarnej právomoci na zloženie rady. Tento nový režim by mal priamy vplyv na menovanie a kariéru sudcov v Poľsku, pretože sudcovia – členovia rady, ktorí sú v druhom zhromaždení, už za určitých okolností nemusia mať posledné slovo v záležitostiach týkajúcich sa uchádzačov o funkciu sudcov (23).

29. Táto situácia vyvoláva obavy z hľadiska nezávislosti súdnictva. Napríklad sudca okresného súdu, ktorý musí vydať rozsudok o politicky citlivom prípade, pričom sa tento sudca zároveň uchádza o povýšenie na pozíciu sudcu krajského súdu, môže inklinovať k tomu, aby sa riadil stanoviskom, ktoré uprednostňuje politická väčšina, aby neohrozil svoje šance na povýšenie. Aj keď sa toto riziko neprejaví, nový systém neposkytuje dostatočné záruky na zabezpečenie obrazu nezávislosti, ktorý je veľmi dôležitý na zachovanie dôvery, ktorú súdy v demokratickej spoločnosti musia vzbudzovať vo verejnosti (24).

30. Komisia konštatuje, že najvyšší súd a Národná súdna rada vo svojich stanoviskách k návrhu zákona vyjadrili niekoľko obáv súvisiacich s ústavnosťou nového systému. Najmä uviedli, že na základe nových pravidiel by bola Národná súdna rada závislá od politických rozhodnutí parlamentnej väčšiny. V stanoviskách sa takisto zdôraznilo, že Národná súdna rada je jednotný orgán, ktorý nemožno rozdeliť na dva orgány, ktoré ústava nepozná, a že návrhom zákona by sa zmenil ústavný poriadok tým, že by sa Sejmu dala vo vzťahu k súdnictvu dominantná pozícia. Predčasné ukončenie funkčného obdobia sudcov- členov rady a fungovania ústavného orgánu by okrem toho predstavovalo porušenie zásady demokratického štátu založeného na zásadách právneho štátu a zákonnosti. Ako už bolo vysvetlené, Komisia pripomína, že účinné ústavné preskúmanie týchto ustanovení nie je v súčasnosti možné.

3.4. Vek odchodu do dôchodku a právomoc predĺžiť funkčné obdobie sudcov

31. V článku 1 ods. 26 písm. b) a c) a článku 13 ods. 1 zákona, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov, sa stanovuje, že dôchodkový režim vzťahujúci sa na všeobecných sudcov sa zníži zo 67 na 60 rokov pre sudkyne a zo 67 na 65 rokov pre sudcov a že minister spravodlivosti bude mať právomoc rozhodovať o predĺžení funkčného obdobia sudcov (do veku 70 rokov) na základe vágnych kritérií. Do prijatia tohto rozhodnutia zostávajú dotknutí sudcovia vo funkcii.

32. Nový dôchodkový režim by mal nepriaznivý vplyv na nezávislosť sudcov (25). Novými pravidlami sa vytvára ďalší nástroj, pomocou ktorého môže minister spravodlivosti ovplyvňovať jednotlivých sudcov. Najmä vágne kritériá na predĺženie funkčných období umožňujú neprimeranú diskrečnú právomoc, čím sa ohrozuje zásada neodvolateľnosti sudcov (26). Zákon znižuje vek odchodu do dôchodku a zároveň umožňuje, aby minister spravodlivosti predĺžil funkčné obdobie sudcom až o desať rokov v prípade sudkýň a päť rokov v prípade sudcov. Takisto neexistuje časový rámec, v ktorom má minister spravodlivosti prijať rozhodnutie o predĺžení funkčného obdobia, čo umožňuje ministrovi spravodlivosti udržať si vplyv nad dotknutými sudcami počas zvyšného času ich funkčného obdobia sudcu. Už aj pred dosiahnutím veku odchodu do dôchodku by samotný výhľad na žiadosť ministrovi spravodlivosti o takéto predĺženie mohol vytvárať tlak na dotknutých sudcov.

33. Znížením veku odchodu do dôchodku sudcov a zároveň podmienením predĺženia funkčného obdobia sudcu rozhodnutím ministra spravodlivosti nové pravidlá ohrozujú zásadu neodvolateľnosti sudcov, ktorá je kľúčovým prvkom nezávislosti sudcov podľa judikatúry Súdneho dvora a Európskeho súdu pre ľudské práva. Medzi požiadavkami na nezávislosť súdu Súdny dvor uviedol, že sudcovia by mali byť osobne a funkčne nezávislí pri výkone svojich povinností a mali by takisto byť chránení proti prepusteniu existenciou účinných ochranných opatrení proti nevhodnému zásahu alebo nátlaku výkonnej moci (27). Dotknuté ustanovenia nie sú v súlade ani s európskymi normami, podľa ktorých by sudcovia mali mať zaručenú funkciu do povinného veku odchodu do dôchodku, ak takýto vek odchodu do dôchodku existuje.

34. Komisia konštatuje, že nové pravidlá vyvolávajú aj obavy týkajúce sa ústavnosti. Podľa stanoviska najvyššieho súdu (28) sa umožnením ministrovi spravodlivosti rozhodovať o predĺžení funkčného obdobia sudcu v spojení so znížením veku odchodu do dôchodku sudcov porušuje zásada neodvolateľnosti sudcov (článok 180 ods. 1 ústavy). Ako už bolo vysvetlené, Komisia pripomína, že účinné ústavné preskúmanie týchto ustanovení nie je v súčasnosti možné.

3.5. Najvyšší súd

3.5.1. Odvolanie, nútený odchod do dôchodku a opätovné menovanie sudcov najvyššieho súdu

35. Podľa článku 87 nového zákona o najvyššom súde v deň nasledujúci po nadobudnutí účinnosti zákona by všetci sudcovia najvyššieho súdu boli odvolaní a nastúpili by do dôchodku (29).

36. Podľa článku 88 rovnakého zákona len sudcovia, ktorých označí minister spravodlivosti, by zostali spočiatku aktívni počas dočasného obdobia, pokiaľ prezident republiky nevykoná konečný výber sudcov, ktorí budú môcť zotrvať vo funkcii po osobitnom overovacom konaní. V rámci tohto konania by prezident republiky musel vybrať sudcov, ktorí zostanú vo funkcii, spomedzi tých sudcov najvyššieho súdu, ktorých predbežne vybral minister spravodlivosti a ktorých posúdila Národná súdna rada. Zákon obsahuje vágne a neurčité kritériá, podľa ktorých by sa mal uskutočniť výber sudcov, ktorí zostanú vo funkcii. Žiadne uznesenia Národnej súdnej rady v tomto smere by pre prezidenta republiky neboli záväzné (30). Podľa článku 91 zákona o najvyššom súde, ak je sudca vo funkcii prvého predsedu najvyššieho súdu odvolaný a ide do dôchodku, prezident republiky vyberie dočasného prvého predsedu najvyššieho súdu.

37. Odvolaním a núteným odchodom všetkých sudcov najvyššieho súdu do dôchodku v spojení s pravidlami umožňujúcimi ich možné opätovné menovanie by sa porušila súdna nezávislosť sudcov najvyššieho súdu. Sudcovia by mali byť chránení proti odvolaniu existenciou účinných ochranných opatrení proti nevhodnému zásahu alebo nátlaku výkonnej moci (31). Podľa judikatúry Súdneho dvora a Európskeho súdu pre ľudské práva a európskych noriem si nezávislosť súdnictva vyžaduje záruky dostatočné na ochranu osoby tých, ktorí majú za úlohu rozhodnúť v spore (32). Neodvolateľnosť sudcov výkonnou mocou počas ich funkčného obdobia je dôsledok ich nezávislosti, a je teda zahrnutá do záruk článku 6 ods. 1 EDĽP (33). V dôsledku toho sudcovia musia byť odvolávaní len jednotlivo, ak je to odôvodnené na základe disciplinárneho konania týkajúceho sa ich individuálnej činnosti a ak sú prítomné všetky záruky pre obhajobu v demokratickej spoločnosti. Sudcovia nemôžu byť odvolaní ako skupina, sudcovia nemôžu byť odvolaní zo všeobecných dôvodov, ktoré nesúvisia s ich individuálnym správaním.

38. Tieto záruky a ochranné opatrenia v tomto prípade chýbajú a predmetné ustanovenia by predstavovali svojvoľné porušenie nezávislosti sudcov najvyššieho súdu a oddelenia právomocí (34), a teda zásady právneho štátu.

3.5.2. Disciplinárne konanie

39. Zákonom o najvyššom súde by sa vytvorila nová disciplinárna komora a nové pravidlá disciplinárnych konaní proti sudcom najvyššieho súdu (35).

40. Tieto nové pravidlá disciplinárneho konania by mali nepriaznivý vplyv na nezávislosť súdnictva. Najmä zapojenie ministra spravodlivosti do disciplinárnych konaní proti sudcom najvyššieho súdu by predstavovalo ohrozenie ich nezávislosti: to, že minister spravodlivosti by mal právomoc začať disciplinárne konanie proti sudcom najvyššieho súdu a takisto ovplyvňovať výkon vyšetrovaní, by poskytlo ministrovi spravodlivosti ďalší nástroj na vyvíjanie značného nátlaku na sudcov.

41. Najmä podľa článku 56 ods. 5 zákona o najvyššom súde by minister spravodlivosti mohol namietať proti rozhodnutiu disciplinárneho úradníka najvyššieho súdu, ktorý vykonáva vyšetrovanie, ukončiť vyšetrovanie pre nedostatočné dôvody. V takom prípade by disciplinárny úradník najvyššieho súdu musel pokračovať v disciplinárnom konaní a bol by viazaný pokynmi ministra spravodlivosti. Okrem toho by minister spravodlivosti mohol sám menovať disciplinárneho úradníka na individuálnom základe (36). Menovaním disciplinárneho úradníka ministrom spravodlivosti by sa vylúčil každý iný disciplinárny úradník z danej veci. Vždy, keď minister spravodlivosti menuje disciplinárneho úradníka, musí sa vykonať predbežné vyšetrovanie. Podľa článku 57 ods. 2 by bol disciplinárny úradník menovaný ministrom viazaný pokynmi poskytnutými ministrom spravodlivosti v určitých prípadoch.

42. Samotná hrozba toho, že by sa disciplinárne konanie začalo podľa pokynov ministra spravodlivosti, by mala priamy vplyv na nezávislosť sudcov najvyššieho súdu. Súdny dvor rozhodol, že na to, aby bol súd nezávislý, má vykonávať svoje funkcie úplne nezávisle, bez toho, aby bol podriadený akémukoľvek inému orgánu, čím je chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, ktoré by mohli ohroziť nezávislé rozhodovanie jeho členov v súvislosti so spormi, ktoré prejednávajú (37). Tieto podmienky nie sú v tomto prípade splnené. V dôsledku toho môžu sudcovia najvyššieho súdu pociťovať nátlak, aby sa riadili stanoviskom výkonnej moci pri rozhodovaní o veciach.

3.5.3. Legislatívny postup

43. Komisia konštatuje, že zákon o najvyššom súde, ktorý je samostatným novým aktom s viac ako 110 článkami a ktorým sa mení šesť platných zákonov, by mal vážny vplyv na nezávislosť najvyššieho súdu a všeobecnejšie na oddelenie právomocí a právny štát v Poľsku. Komisia vyjadruje poľutovanie nad tým, že tento dôležitý zákon neprešiel primeranou prípravou a konzultáciami, ktoré by si zasluhoval. Návrh bol naopak predložený 12. júla 2017 a schválený 22. júla 2017. Komisia sa domnieva, že takýto rýchly legislatívny postup dvoch komôr ohrozuje vo svojej podstate dôveru v súdnictvo v Poľsku a nie je v súlade s duchom lojálnej spolupráce medzi štátnymi inštitúciami, ktorá by mala charakterizovať demokratický štát založený na zásade právneho štátu.

3.6. Ďalšie ustanovenia

44. Uvedené štyri zákony obsahujú niekoľko citlivých ustanovení z hľadiska právneho štátu a oddelenia právomocí, najmä so zreteľom na predčasné ukončenie funkčných období disciplinárnych úradníkov na súdoch (38), právomoci ministra spravodlivosti posudzovať výkonnosť súdov (39), presun sudcov (40), štruktúru národnej školy súdnictva (41), majetkové priznania sudcov (42) a na zamestnancov Národnej súdnej rady a najvyššieho súdu (43). Tieto záležitosti boli označené v niekoľkých analýzach, najmä v analýzach najvyššieho súdu a Národnej súdnej rady, ako záležitosti vyvolávajúce obavy vrátane otázok týkajúcich sa súladu s ústavou (44). Ako však už bolo vysvetlené, nezávislé a legitímne ústavné preskúmanie nie je v súčasnosti možné.

4. NÁLEZ SYSTÉMOVÉHO OHROZENIA PRÁVNEHO ŠTÁTU

45. Z uvedených príčin sa Komisia domnieva, že situácia systémového ohrozenia právneho štátu v Poľsku opísaná v jej odporúčaniach z 27. júla 2016 a 21. decembra 2016, sa závažne zhoršila. Predovšetkým:

1. nezákonné menovanie predsedníčky ústavného súdu, schválenie troch sudcov vymenovaných počas ôsmeho funkčného obdobia Sejmu bez platného právneho základu, skutočnosť, že jeden z týchto sudcov bol vymenovaný za podpredsedu ústavného súdu, skutočnosť, že traja sudcovia, ktorí boli právoplatne nominovaní v októbri 2015 v predchádzajúcom legislatívnom období, sa nemohli ujať svojich funkcií sudcov ústavného súdu, ako aj opísaný následný vývoj na ústavnom súde viedli de facto k úplnej zmene zloženia ústavného súdu vymykajúcej sa štandardnému ústavnému postupu menovania sudcov. Z toho dôvodu sa Komisia domnieva, že nezávislosť a legitimita ústavného súdu sú vážne ohrozené a v dôsledku toho už nie je možné skutočne zaručiť ústavnosť poľských zákonov. Rozsudky vydané ústavným súdom za týchto okolností už nemožno považovať za rozsudky poskytujúce účinné ústavné preskúmanie.

2. Už účinný zákon o národnej škole súdnictva, ako aj zákon o Národnej súdnej rade, zákon o organizácii všeobecných súdov a zákon o najvyššom súde, ak nadobudnú účinnosť, štrukturálne ohrozia nezávislosť súdnictva v Poľsku a mali by okamžitý a konkrétny vplyv na nezávislé fungovanie súdnictva ako celku. Vzhľadom na to, že nezávislosť súdnictva je kľúčovou zložkou právneho štátu, tieto nové zákony významne zvyšujú systémové ohrozenie právneho štátu, ktoré bolo identifikované v predchádzajúcich odporúčaniach.

3. Najmä odvolávanie sudcov najvyššieho súdu, ich možné opätovné menovanie a iné opatrenia obsiahnuté v zákone o najvyššom súde by veľmi vážne zhoršili systémové ohrozenie právneho štátu.

4. Tieto nové zákony vyvolávajú vážne obavy, pokiaľ ide o ich zlučiteľnosť s poľskou ústavou, ako sa zdôraznilo v celej rade vyhlásení, a to najmä vo vyhláseniach najvyššieho súdu, Národnej súdnej rady, poľského ombudsmana, advokátskej komory a združení sudcov a advokátov a iných relevantných zainteresovaných strán (45). Ako však už bolo vysvetlené, účinné ústavné preskúmanie týchto zákonov už nie je možné.

5. Na záver sa konštatuje, že opatrenia a verejné vyhlásenia proti sudcom a súdom v Poľsku, ktoré vydala poľská vláda a poslanci parlamentu z vládnucej väčšiny, poškodili dôveru v súdny systém ako celok. Komisia zdôrazňuje zásadu lojálnej spolupráce medzi štátnymi orgánmi, ktorá je, ako sa zdôraznilo v stanoviskách Benátskej komisie, ústavným predpokladom v demokratickom štáte založenom na zásade právneho štátu.

46. Komisia pripomína, že v krajinách so zavedeným ústavným súdnym systémom je jeho účinnosť základným predpokladom dodržiavania zásady právneho štátu. Komisia takisto zdôrazňuje, že bez ohľadu na zvolený model súdneho systému musí byť nezávislosť súdnictva chránená ako záležitosť práva EÚ. Je zodpovednosťou členských štátov, aby si usporiadali svoje systémy súdnictva vrátane toho, či vytvoria súdnu radu, ktorej úlohou je chrániť nezávislosť súdnictva. Ak však členský štát takúto radu vytvoril, tak ako je to v prípade Poľska, v ktorom je poľskou ústavou Národná súdna rada výslovne poverená úlohou ochrany nezávislosti súdnictva, nezávislosť tejto rady musí byť zaručená v súlade s európskymi normami.

47. Bez ohľadu na to, že v Európe existujú rozličné systémy súdnictva, boli vytvorené spoločné európske normy na ochranu nezávislosti súdnictva. Komisia s veľkými obavami konštatuje, že po nadobudnutí účinnosti uvedených nových zákonov poľský súdny systém už nebude zlučiteľný s európskymi normami v tomto smere.

48. V tom zmysle Komisia berie na vedomie rozhodnutie prezidenta republiky z 24. júla 2017 vrátiť zákon o najvyššom súde a zákon o Národnej súdnej rade Sejmu.

49. Dodržiavanie zásady právneho štátu nie je len predpokladom ochrany všetkých základných hodnôt uvedených v článku 2 ZEÚ. Je aj predpokladom dodržiavania všetkých práv a povinností vyplývajúcich zo zmlúv, ako aj vzájomnej dôvery medzi občanmi, podnikmi a vnútroštátnymi orgánmi v právnych systémoch všetkých ostatných členských štátov. Určité aspekty nových zákonov takisto vyvolávajú obavy týkajúce sa ich zlučiteľnosti s právom EÚ a z tohto dôvodu sa Komisia rozhodla, okrem tohto odporúčania o právnom štáte, začať proti Poľsku postupy v prípade porušenia povinnosti, keď bude uverejnený zákon o organizácii všeobecných súdov alebo v prípade podpísania a uverejnenia zákona o najvyššom súde.

50. Komisia zdôrazňuje, že riadne fungovanie právneho štátu je takisto nevyhnutné pre bezproblémové fungovanie vnútorného trhu, pretože hospodárske subjekty musia vedieť, že sa s nimi bude podľa zákona zaobchádzať rovnako. Toto nie je možné zaručiť bez nezávislého súdnictva v každom členskom štáte. Rada preto vo svojich odporúčaniach pre Poľsko v rámci európskeho semestra 2017 zdôraznila dôležitosť toho, aby poľské orgány riešili vážne obavy súvisiace s právnym štátom. Odporúčania pre jednotlivé krajiny boli vo všeobecnosti schválené Európskou radou 23. júna 2017 a prijaté Výborom pre hospodárske a finančné záležitosti 11. júla 2017 (46).

51. Komisia konštatuje, že široká škála činiteľov na európskej a medzinárodnej úrovni vyjadrila svoje hlboké obavy týkajúce sa reformy poľského systému spravodlivosti: zástupcovia súdnej moci v Európe vrátane Siete predsedov najvyšších súdov Európskej únie a Európskej siete súdnych rád, Benátska komisia, komisár Rady Európy pre ľudské práva, Výbor OSN pre ľudské práva, ako aj početné organizácie občianskej spoločnosti, napríklad Amnesty International a sieť pre ľudské práva a demokraciu. Európsky parlament takisto vyjadril svoje obavy, a to aj v dvoch uzneseniach, ktorými podporil stanoviská Komisie.

5. ODPORÚČANÉ OPATRENIA

52. Komisia poľským orgánom odporúča, aby naliehavo prijali vhodné opatrenia na riešenie tohto systémového ohrozenia právneho štátu.

53. Komisia poľským orgánom predovšetkým odporúča, aby prijali nasledujúce opatrenia:

a) aby obnovili nezávislosť a legitimitu ústavného súdu ako garanta poľskej ústavy zabezpečením toho, aby boli jeho sudcovia, jeho predseda a podpredseda zákonne volení a menovaní a aby v plnom rozsahu vykonali rozsudky ústavného súdu z 3. a 9. decembra 2015, v ktorých sa vyžaduje, aby sa traja sudcovia, ktorí boli v predchádzajúcom legislatívnom období, v októbri 2015, právoplatne nominovaní, ujali svojej funkcie sudcov na ústavnom súde a aby sa traja sudcovia nominovaní v novom legislatívnom období bez platného právneho základu neujali funkcie sudcov bez právoplatného zvolenia (47);

b) aby uverejnili a v plnom rozsahu vykonali rozsudky ústavného súdu z 9. marca 2016, 11. augusta 2016 a 7. novembra 2016;

c) aby zabezpečili, že zákon o Národnej súdnej rade, zákon o organizácii všeobecných súdov a zákon o najvyššom súde nenadobudnú účinnosť a aby zákon o národnej škole súdnictva bol stiahnutý alebo zmenený s cieľom zabezpečiť jeho súlad s ústavou a európskymi normami nezávislosti súdnictva;

d) aby sa zdržali akýchkoľvek opatrení zasahujúcich do mandátu sudcov najvyššieho súdu a ich funkcie;

e) aby zabezpečili, že reforma súdnictva bude rešpektovať právny štát a bude v súlade s právom EÚ a európskymi normami nezávislosti súdnictva a že bude pripravená v úzkej spolupráci so súdnictvom a všetkými zainteresovanými stranami;

f) aby sa zdržali opatrení a verejných vyjadrení, ktorými by sa mohla ďalej spochybňovať legitimita ústavného súdu, najvyšších súdov, všeobecných súdov, sudcov, jednotlivo či kolektívne, alebo súdnictva ako celku.

54. Komisia zdôrazňuje, že tým najpodstatnejším pri hľadaní riešenia v súčasnej situácii je lojálna spolupráca, ktorá sa vyžaduje medzi jednotlivými štátnymi inštitúciami vo veciach týkajúcich sa právneho štátu. Komisia takisto vyzýva poľské orgány, aby si vyžiadali stanovisko Benátskej komisie k zákonu o národnej škole súdnictva, zákonu o Národnej súdnej rade, zákonu o organizácii všeobecných súdov a zákonu o najvyššom súde, ako aj o akomkoľvek novom legislatívnom návrhu, ktorého cieľom je reformovať súdny systém v Poľsku.

55. Komisia vyzýva poľskú vládu, aby problémy zistené v tomto odporúčaní vyriešila do jedného mesiaca odo dňa doručenia tohto odporúčania a informovala Komisiu o opatreniach, ktoré v tomto zmysle prijala.

56. Komisia vyzýva poľské orgány, aby využili príležitosť vyplývajúcu z rozhodnutia poľského prezidenta vrátiť Sejmu zákon o Národnej súdnej rade a zákon o najvyššom súde na zabezpečenie toho, aby boli vo všetkých reformách súdnictva v Poľsku zohľadnené obavy vyjadrené v tomto odporúčaní.

57. Komisia takisto pripomína, že odporúčania prijaté na základe rámca pre právny štát nebránia priamej aktivácii článku 7 ZEÚ v prípade, že by sa v dôsledku náhleho zhoršenia v členskom štáte vyžadovala silnejšia reakcia zo strany EÚ (48).

58. Komisia predovšetkým žiada poľské orgány, aby neprijímali žiadne opatrenie na odvolanie či vynútenie odchodu sudcov najvyššieho súdu do dôchodku, pretože tieto opatrenia veľmi vážne zhoršia systémové ohrozenie právneho štátu. Ak poľské orgány prijmú akékoľvek opatrenie tohto druhu, Komisia je pripravená ihneď aktivovať článok 7 ods. 1 ZEÚ.

59. Na základe tohto odporúčania je Komisia naďalej pripravená na konštruktívny dialóg s poľskou vládou.

V Bruseli 26. júla 2017 Za Komisiu Frans TIMMERMANS prvý podpredseda

(1) Odporúčanie Komisie (EÚ) 2016/1374 z 27. júla 2016 týkajúce sa zásady právneho štátu v Poľsku (Ú. v. EÚ L 217, 12.8.2016, s. 53).

(2) Odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/146 z 21. decembra 2016 týkajúce sa zásady právneho štátu v Poľsku, ktoré je doplnením odporúčania (EÚ) 2016/1374 (Ú. v. EÚ L 22, 27.1.2017, s. 65).

(3) Oznámenie Nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu, COM(2014) 158 final.

(4) Pozri COM(2014) 158 final, druhý oddiel prílohy I.

(5) Odôvodnenie 14 odporúčania Rady z 11. júla 2017, ktoré sa týka národného programu reforiem Poľska na rok 2017 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady ku konvergenčnému programu Poľska na rok 2017 (Ú. v. EÚ C 261, 9.8.2017, s. 88).

(6) Pozri oddiel 5.3 a 5.4 odporúčania.

(7) Podľa článku 188 ústavy má ústavný súd právomoc rozhodovať o zlučiteľnosti zákonov a medzinárodných dohôd s ústavou, o súlade zákonov s ratifikovanými medzinárodnými dohodami, ktorých ratifikácia si vyžadovala predchádzajúce udelenie súhlasu prostredníctvom zákona, o súlade právnych ustanovení vydaných ústrednými orgánmi štátnej správy s ústavou, ratifikovanými medzinárodnými dohodami a zákonmi, o súlade účelov alebo činností politických strán s ústavou a o sťažnostiach týkajúcich sa porušení ústavy. Podľa článku 189 ústavy ústavný súd takisto urovnáva spory o právomoci medzi ústrednými ústavnými orgánmi štátu.

(8) Zákon z 30. decembra 2015, ktorým sa mení zákon o verejnej službe a niektoré ďalšie zákony, uverejnený v úradnom vestníku 8. januára 2016 v čiastke 34.

(9) Zákon z 15. januára 2016, ktorým sa mení zákon o polícii a niektoré ďalšie zákony, uverejnený v úradnom vestníku 4. februára 2016 v čiastke 147.

(10) Zákon z 28. januára 2016 o prokuratúre, uverejnený v úradnom vestníku 15. februára 2016 v čiastke 177, zákon z 28. januára 2016 – vykonávacie predpisy – zákon o prokuratúre, uverejnené v úradnom vestníku 15. februára 2016 v čiastke 178.

(11) Zákon z 18. marca 2016 o ombudsmanovi, ktorým sa menia niektoré ďalšie zákony. Zákon podpísal prezident republiky 4. mája 2016.

(12) Zákon o Národnej mediálnej rade z 22. júna 2016. Zákon podpísal prezident republiky 27. júna 2016.

(13) Zákon o boji proti terorizmu z 10. júna 2016. Zákon podpísal prezident republiky 22. júna 2016.

(14) Pomocní sudcovia, aj keď sú poverení úlohami sudcu, sú menovaní ministrom spravodlivosti priamo s minimálnym zapojením Národnej súdnej rady, ktorá môže len vzniesť námietku do 30 dní.

(15) Nezávislosť sudcu by mala byť zakotvená v ústave s odvolaním sa na podrobnejšiu úpravu na legislatívnej úrovni [odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy CM/Rec(2010)12 o sudcoch: nezávislosť, efektívnosť a zodpovednosť, prijaté 17. novembra 2010, (ďalej len „odporúčanie Rady Európy z roku 2010“) bod 7]. Treba tiež uviesť, že najvyšší súd a Národná súdna rada vo svojich stanoviskách nastolili otázky o ústavnosti tohto zákona.

(16) Stanovisko najvyššieho súdu z 3. februára 2017. Stanovisko Národnej súdnej rady z 10. februára 2017.

(17) Vec ESĽP, Henryk Urban and Ryszard Urban/Poľsko, 23614/08, z 28. februára 2011, vec ESĽP, Mirosław Garlicki/Poľsko, 36921/07, z 14. septembra 2011, vec ESĽP, Pohoska/Poľsko, 33530/06, z 10. apríla 2012.

(18) Článok 1 ods. 7 zákona o organizácii všeobecných súdov.

(19) Článok 186 ods. 1 poľskej ústavy: „Národná súdna rada chráni nezávislosť súdov a sudcov“.

(20) Vec ESĽP Ramos Nunes de Carvalho E Sá/Portugalsko, 55391/13, 57728/13 a 74041/13, z 21. júna 2016, bod 77.

(21) Bod 27, pozri tiež Akčný plán Rady Európy na posilnenie nezávislosti a nestrannosti súdnictva prijatý 13. apríla 2016 [CM(2016)36 final], položka C, písm. ii). Stanovisko Poradného výboru európskych sudcov č. 10 o súdnej rade v službách spoločnosti, bod 27, rôzne stanoviská Benátskej komisie a normy Európskej siete súdnych rád (ENCJ) v správe s názvom Súdne rady za roky 2010 až 2011, bod 2.3.

(22) V ústave sa stanovuje, že Národná súdna rada je zložená z členov ex offo (prvý predseda najvyššieho súdu, minister spravodlivosti, predseda najvyššieho správneho súdu a nominant prezidenta) a z volených členov. Volení členovia sú štyria zástupcovia „vybraní Sejmom“, dvaja senátori „vybraní senátom“ a 15 sudcov („vybraných spomedzi“ sudcov všeobecných, správnych a vojenských súdov a najvyššieho súdu).

(23) Toto je v rozpore s normami Rady Európy: odporúčanie Rady Európy z roku 2010 (bod 26), akčný plán Rady Európy na posilnenie nezávislosti a nestrannosti súdnictva prijatý 13. apríla 2016 [CM(2016)36 final], položka C.

(24) Veci ESĽP Morice/Francúzsko, 29369/10, z 23. apríla 2015, bod 78, Cyprus/Turecko, 25781/94, z 10. mája 2001, bod 233.

(25) Odporúčanie Rady Európy z roku 2010, bod 49.

(26) Podľa zákona minister spravodlivosti rozhodne o predĺžení funkčného obdobia sudcu „s prihliadnutím na racionálne využívanie personálu všeobecného súdu a potreby vyplývajúce z pracovnej záťaže konkrétnych súdov“ [pozri článok 1 ods. 26 písm. b) zákona].

(27) Vec C-53/03 Syfait a iní, 31. mája 2005, bod 31, vec C-103/97 Köllensperger a Atzwanger, 4. februára 1999, bod 20.

(28) Stanovisko najvyššieho súdu z 28. apríla 2017.

(29) Podľa článku 89 ods. 1 sudcovia, ktorí sú odvolaní a odišli do dôchodku, majú nárok na odmenu vo výške rovnajúcej sa odmene, ktorú sudca dostával v poslednej funkcii, ktorú zastával na najvyššom súde – do dosiahnutia veku 65 rokov. V článku 89 ods. 2 zákona o najvyššom súde sa stanovuje, že sudcovia, ktorí sú odvolaní z najvyššieho súdu, si zachovávajú právo požiadať do 14 dní od ich nástupu na dôchodok ministra spravodlivosti o presunutie do funkcie sudcu na všeobecnom, vojenskom alebo správnom súde. Minister spravodlivosti má právo túto žiadosť zamietnuť.

(30) Následne, podľa článku 95 zákona o najvyššom súde, minister spravodlivosti oznámi voľné pracovné miesta v konkrétnych komorách najvyššieho súdu, a potom navrhne jedného uchádzača podľa vlastného výberu pre každé oznámené voľné pracovné miesto Národnej súdnej rade. Národná súdna rada posúdi každého uchádzača a podá návrh prezidentovi republiky na menovanie do funkcie sudcu najvyššieho súdu. V určitých prípadoch bude Národná súdna rada môcť podať takýto návrh len prostredníctvom jedného zo svojich zhromaždení, a potenciálne tak vylúčiť zhromaždenie zložené zo sudcov, ktorí sú jej členmi. Minister spravodlivosti môže vydať dodatočné oznámenie o zvyšných voľných pracovných miestach. Vtedy môžu uchádzači predložiť svoje kandidatúry riadnym postupom Národnej súdnej rade, ktorá ich posúdi a predloží žiadosť prezidentovi republiky o ich menovanie do funkcií sudcov najvyššieho súdu.

(31) Vec C-53/03, Syfait a iní, 31. mája 2005, bod 31, vec C-103/97, Köllensperger a Atzwanger, 4. februára 1999, bod 20.

(32) Vec C222/13, TDC, 9. októbra 2014, body 29 – 32, vec C-506/04, Wilson, 19. septembra 2006, bod 53, vec C-103/97, Köllensperger a Atzwanger, 4. februára 1999, body 20 – 23, vec C-54/96, Dorsch Consult, 12. septembra 1997, bod 36, vec C-17/00, De Coster, 29. novembra 2001, body 18 – 21, vec ESĽP, Baka/Maďarsko, 20261/12, 23. júna 2016, bod 121.

(33) Vec ESĽP, Campbell a Fell/Spojené kráľovstvo, A80 (1984), 28. júna 1984, bod 80.

(34) Zákon je v rozpore s normami Rady Európy. Konkrétne sú nové pravidlá v rozpore so zásadou neodvolateľnosti sudcov ako kľúčového prvku nezávislosti sudcov, ktorý je zakotvený v odporúčaní Rady Európy z roku 2010. Sudcom najvyššieho súdu by preto mala byť zaručená funkcia a ich funkčné obdobia by sa nemali predčasne ukončiť. Takisto podľa odporúčania Rady Európy z roku 2010 by mali byť rozhodnutia o výbere a kariére sudcov založené na objektívnych kritériách vopred stanovených zákonom alebo príslušnými orgánmi, a ak vláda alebo zákonodarná moc prijímajú rozhodnutia o výbere a kariére sudcov, nezávislý a príslušný orgán pozostávajúci zo značnej časti zo súdnej moci by mal byť oprávnený vydávať odporúčania alebo vyjadrovať stanoviská, ktoré príslušný menovací orgán v praxi dodržiava. Zákon tieto normy porušuje.

(35) Disciplinárne konania proti sudcom najvyššieho súdu sa týkajú zodpovednosti za prečiny proti služobnému poriadku a za narušenie vážnosti ich funkcie. V článku 5 zákona o najvyššom súde sa stanovuje, že disciplinárna komora sa zaoberá aj disciplinárnymi konaniami proti sudcom najvyššieho súdu, určitými disciplinárnymi konaniami proti členom právnickej profesie a odvolaniami proti disciplinárnym rozhodnutiam. V zákone sa stanovuje nové zloženie disciplinárnych súdov najvyššieho súdu: štandardne bude disciplinárny súd prvého stupňa zložený z jedného sudcu disciplinárnej komory, disciplinárny súd druhého stupňa bude zložený z troch sudcov. Disciplinárne konanie sa môže začať na návrh disciplinárneho úradníka (článok 56 ods. 1: disciplinárneho úradníka menovaného najvyšším súdom na trojročné funkčné obdobie, a článok 54 ods. 4: disciplinárneho úradníka menovaného ministrom na individuálnom základe).

(36) Článok 54 ods. 1 zákona o najvyššom súde. Minister spravodlivosti menuje disciplinárnych úradníkov spomedzi prokurátorov predložených štátnym prokurátorom.

(37) Vec C-503/15, Margarit Panicello, 16. februára 2017, body 37 – 38; vec C-203/14, Consorci Sanitari del Maresme, 6. októbra 2015, bod 19; vec C-222/13, TDC, 9. októbra 2014, bod 30; spojené veci C-58/13 a C-59/13, Torresi, 17. júla 2014, bod 22; vec C-506/04, Wilson, 19. septembra 2006, bod 51.

(38) Článok 6 zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade; článok 100 ods. 1 a 2 zákona o najvyššom súde.

(39) Článok 1 ods. 16 zákona, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov.

(40) Článok 1 ods. 5 písm. b) zákona, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov.

(41) Článok 1 zákona, ktorým sa mení zákon o národnej škole súdnictva.

(42) Článok 1 ods. 33 zákona, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov, a článok 38 zákona o najvyššom súde.

(43) Článok 10 zákona, ktorým sa mení zákon o Národnej súdnej rade, článok 93 a článok 99 zákona z 20. júla o najvyššom súde.

(44) Nové ustanovenia o riaditeľoch súdov boli takisto identifikované ako ustanovenia vyvolávajúce obavy (článok 1 zákona z 23. marca 2017, ktorým sa mení zákon o organizácii všeobecných súdov).

(45) Napr. stanoviská najvyššieho súdu z 30. januára, 3. februára, 28. apríla a 18. júla 2017,; stanoviská Národnej súdnej rady z 30. januára, 10. februára, 7. marca, 12. mája, 26. mája a 18. júla 2017; stanoviská ombudsmana z 1. februára, 12. apríla, 31. mája, 28. júna a 18. júla 2017; stanovisko riaditeľa Národnej školy súdnictva a prokuratúry z 10. februára 2017; kolektívne stanoviská sudcov odvolacích súdov v Lubline zo 6. februára 2017, v Gdansku, Krakove, Białystoku, Štetíne, Rzeszówe zo 7. februára 2017, vo Varšave a v Poznani z 8. februára 2017; uznesenie prezídia vedenia advokátskej komory z 3. februára 2017; stanovisko združenia sudcov „Themis“ z 29. januára 2017; stanoviská združenia sudcov „Iustitia“ z 8. februára 2017, stanovisko Národného združenia súdnych úradníkov zo 6. februára 2017; stanovisko Združenia absolventov a uchádzačov Národnej školy súdnictva a prokuratúry zo 7 februára 2017, stanovisko Národného združenia súdnych asistentov z 8. februára 2017.

(46) V odôvodnení 14: „Právna istota, dôvera v kvalitu a predvídateľnosť regulačných, daňových a iných politík a inštitúcií sú dôležitými faktormi, ktoré by mohli umožniť zvýšenie miery investícií. V tejto súvislosti má zásadný význam aj právny štát a nezávislé súdnictvo. Riešenie závažných obáv týkajúcich sa právneho štátu pomôže zvýšiť právnu istotu“. Odporúčanie, ktoré sa týka národného programu reforiem Poľska na rok 2017 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady ku konvergenčnému programu Poľska na rok 2017.

(47) Pozri odporúčanie (EÚ) 2017/146 a odporúčanie (EÚ) 2016/1374.

(48) Oddiel 4.1 oznámenia Nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu, COM(2014) 158 final.