SK Úradný vestník Európskej únie C 260/1

STANOVISKO RADY

z 10. októbra 2006

k upravenej aktualizácii konvergenčného programu Maďarska na roky 2005 – 2009

(2006/C 260/01)

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva,

so zreteľom na nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii (1), a najmä na jeho článok 9 ods. 3,

so zreteľom na stanovisko Rady z 24. januára 2006 k aktualizovanému konvergenčnému programu Maďarska na roky 2005 – 2008,

so zreteľom na odporúčanie Komisie,

po porade s Hospodárskym a finančným výborom,

PRIJALA TOTO STANOVISKO:

(1) Rada 10. októbra 2006 preskúmala upravenú aktualizáciu konvergenčného programu Maďarska na obdobie rokov 2005 až 2009 (2), ktorú dostala 1. septembra 2006.

(2) Po prijatí komplexného balíka hospodárskych reforiem v polovici deväťdesiatych rokov maďarské hospodárstvo s podporou zdravej makroekonomickej politiky a vhodných štrukturálnych reforiem prechádzalo obdobím stabilnej a relatívne vysokej miery rastu a znižovania inflácie. Od roku 2001 a ešte výraznejšie v priebehu posledných rokov však v dôsledku nárastu verejných výdavkov rozpočtový deficit posilnený znížením daní a štedrým zvyšovaním miezd vo verejnom sektore každoročne vysoko presiahol úroveň 5 % HDP, čo spôsobovalo značné odchýlky od pôvodných cieľových deficitov. Okrem toho sa prakticky pri každom fiškálnom oznámení dodatočne značne zvýšili koncoročné odhady. Namiesto plánovaných cieľových deficitov uvedených v konvergenčnom programe z mája 2004 vo výške 4,6 % HDP v roku 2004, 4,1 % HDP v roku 2005 a 3,6 % HDP v roku 2006 dosiahol deficit úroveň 6,6 % HDP v roku 2004, 7,5 % HDP v roku 2005 a na rok 2006 vláda predpokladá úroveň vo výške asi 10,1 % HDP, čo je doteraz najvyššia úroveň v EÚ (všetky údaje zahŕňajú vplyv dôchodkovej reformy). Veľká časť rozpočtového sklzu je spôsobená prehnaným optimizmom pri príprave rozpočtu, veľkým prekračovaním rozpočtu, znižovaním daní a nedostatočným úsilím o štrukturálne úpravy. Táto vysoko expanzívna fiškálna politika do značnej miery poškodila dôveryhodnosť fiškálnej politiky a znamenala pre hospodárstvo rastúcu zaťaž. Prispela najmä k závažnej nerovnováhe zahraničnej platobnej bilancie, k významnému zvýšeniu celkovej zahraničnej zadlženosti (z menej ako 20 % HDP v roku 2001 na úroveň okolo 30 % HDP v roku 2005) a k oveľa väčšiemu rozpätiu úrokových mier v porovnaní s ostatnými členskými štátmi, ktoré do Únie vstúpili nedávno.

(3) Rada 5. júla 2004 rozhodla, že Maďarsko má nadmerný deficit a vydala prvé odporúčanie na základe článku 104 ods. 7 na jeho odstránenie do roku 2008, ktorý je cieľovým rokom stanoveným maďarskými orgánmi v konvergenčnom programe z mája 2004. Rada v januári 2005 a znovu v novembri 2005 na základe článku 104 ods. 8 rozhodla, že Maďarsko nesplnilo prvé ani ďalšie odporúčanie z 8. marca 2005. Pritom brala do úvahy najmä významnú odchýlku od postupu úpravy v strednodobom horizonte, konkrétne vo vzťahu k cieľovým deficitom v rokoch 2005 a 2006.

(4) Maďarské orgány 1. decembra 2005 predložili Komisii a Rade aktualizáciu konvergenčného programu, ktorá obsahovala nový postup úpravy, pričom pre odstránenie nadmerného deficitu zachovala cieľový rok 2008. Rada 24. januára 2006 prijala stanovisko k tejto aktualizovanej verzii z roku 2005, v ktorom konštatovala, že veľmi veľké zníženie výdavkov vo výške 7,5 % HDP nie je podopreté konkrétnymi opatreniami. Preto v súlade s druhým odsekom článku 9 oddielu 3 nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 v znení zmien a doplnení Rada vyzvala Maďarsko, aby čo najskôr, avšak najneskôr do 1. septembra 2006 predložilo upravenú aktualizáciu konvergenčného programu so stanovením konkrétnych a štrukturálnych opatrení, ktoré budú plne v súlade s postupom úpravy v strednodobom horizonte.

(5) Po výslednom deficite verejných financií za rok 2005 vo výške 7,5 % HDP, ktorý bol vykázaný na jar 2006, maďarské orgány po všeobecných voľbách v apríli 2006 oznámili, že sa budú vykonávať rozsiahle revízie smerom nahor týkajúce sa deficitu za rok 2006, ktorý by v prípade neprijatia krokov na jeho odstránenie mohol dosiahnuť úroveň 11,6 % HDP (3). Prekročenie v porovnaní s cieľovým deficitom vo výške 6,1 % HDP, ustanoveným v zákone o rozpočte a v aktualizovanom konvergenčnom programe z roku 2005, sa takmer celé nachádza na strane výdavkov (okolo 5 % HDP). Vyskytuje sa hlavne v oblasti prevádzkových nákladov ústredných rozpočtových inštitúcií, dôchodkových dávok, výdavkov na zdravotnú starostlivosť a ako výsledok vyšších investícií miestnych správ oproti predpokladom v dôsledku volebného cyklu. Prekročenie v objeme asi 1,5 % HDP sa vysvetľuje na jednej strane zaúčtovaním investícií na diaľnice do verejných financií (4) (1,1 % HDP), ktoré pôvodne mali prebrať PPP (verejno-súkromné partnerstvá) a viesť ich mimo rozpočtu, a na druhej strane nákladmi na vojenské lietadlá (0,3 % HDP), ktoré boli zakúpené formou finančného prenájmu. Ani jeden z týchto nákladov nebol pôvodne zahrnutý do oficiálnej cieľovej výšky deficitu.

(6) Vláda – opätovne vymenovaná po všeobecných voľbách v apríli 2006 – v rámci konfrontácie so špirálovito sa vyvíjajúcim rozpočtovým deficitom zrušila v júni zvyšnú časť svojho päťročného programu znižovania daní, podľa ktorého by sa do roku 2010 príjmy ďalej znížili asi o 3 % HDP, a prijala balík nápravných fiškálnych opatrení. Mnohé z nich vrátane opatrení na strane príjmov parlament už schválil. Vláda predpokladá, že zvýšenie daní spolu s niektorými okamžitými zníženiami výdavkov na zdravotnú starostlivosť, štátnych dotácií cien plynu, výdavkov na verejnú správu a úplné zrušenie všeobecnej rozpočtovej rezervy vo výške 0,3 % HDP obmedzí prekročenie deficitu v roku 2006 o 1,5 % HDP a povedie k dosiahnutiu novej cieľovej hodnoty deficitu vo výške 10,1 % HDP. Predpokladá sa tiež, že tieto opatrenia vyvolajú významné účinky v budúcich rokoch.

(7) V makroekonomickom scenári predloženom v programe sa na nadchádzajúce roky predpokladá pokles rastu reálneho HDP zo 4,1 % v roku 2006 na 2,2 % v roku 2007 a 2,6 % v roku 2008 v dôsledku reštriktívneho vplyvu fiškálnych nápravných opatrení uvedených v programe, z ktorých niektoré sa už od júla 2006 realizujú. Predpokladá sa, že do roku 2009 sa rast obnoví na úroveň, ktorú dosahoval pred úpravou. Tento vývoj sa prejavuje aj v implicitných cyklických podmienkach, ktoré vykazujú negatívne produkčné medzery na roky 2007 a 2008 a návrat produkcie na jej potenciálnu úroveň do roku 2009. Na základe informácií, ktoré sú v súčasnosti k dispozícii, a bez toho, aby sa vynášali predčasné uzávery, čo sa týka prognózy útvarov Komisie na jeseň 2006, sa tento makroekonomický scenár javí ako úplne prijateľný i keď trochu optimistický, pokiaľ ide o rok 2009. Významné zlepšenie rovnováhy platobnej bilancie, ktoré sa v programe predpokladá, sa javí ako prijateľné z hľadiska priamych i nepriamych účinkov opatrení fiškálnej úpravy. Konkrétne sa predpokladá, že deficit bežného účtu klesne z takmer 8 % HDP v roku 2006 na menej ako 4 % HDP v roku 2009. Predpokladá sa, že inflácia, ktorá v roku 2006 vykazovala 3,5 %, dosiahne vrchol v roku 2007 na úrovni 6,2 % a do roku 2009 klesne na 3 %. Plánovaný model možno vysvetliť zvýšením DPH a znížením cenových dotácií, o ktorých sa rozhodlo v lete 2006. Úroveň inflácie sa však v celom horizonte javí ako mierne podhodnotená i napriek tomu, že ju tlmí účinok hospodárskeho spomalenia.

(8) Cieľom tohto programu je odstránenie nadmerného deficitu do roku 2009. To sa dosiahne ráznym a vopred pripraveným znížením deficitu o 6,9 percentuálneho bodu v priebehu troch rokov – z počiatočnej vysokej pozície na úrovni 10,1 % HDP v roku 2006 na 3,2 % HDP v roku 2009. Rovnaký rozsah má zlepšenie primárneho salda v danom období. V programe sa priznáva, že cieľový deficit pre rok 2009 vo výške 3,2 % HDP je stále vyšší ako hranica ustanovená v zmluve na úrovni 3 %, ale predpokladá sa, že Rada a Komisia pri posudzovaní tohto prípadu v rámci odvolania postupu pri nadmernom deficite pre Maďarsko by mohla brať do úvahy časť čistých nákladov na dôchodkovú reformu v súlade s revidovaným Paktom stability a rastu (5). Takmer polovičné zníženie pomeru deficitu k HDP sa má dosiahnuť už v roku 2007. Plánované obmedzenie nominálneho deficitu sa má dosiahnuť zvýšením pomeru príjmov k HDP o 3 percentuálne body a znížením pomeru výdavkov k HDP o 3,9 percentuálneho bodu počas programového obdobia (6). Pokiaľ ide príjmy, prijali sa všetky zvýšenia príjmov, ktoré podporujú plánovaný nárast pomeru príjmov k HDP v programe. Okrem uvedených a už prijatých škrtov vo výdavkoch maďarské orgány plánujú dosiahnuť svoje ciele uplatňovaním prísnych viacročných stropov pre väčšinu výdavkových položiek a posilnením kontroly výdavkovej časti rozpočtu. Predpokladá sa, že tieto plány budú zahrnuté a v plnej miere vysvetlené v zákone o rozpočte na rok 2007, ktorý bude predložený do parlamentu do konca októbra. Okrem toho sú v programe ohlásené rozsiahle štrukturálne reformy s cieľom zabezpečiť dosiahnutie cieľových deficitov najmä v záverečných rokoch programu (ako je napr. zavedenie programov spolufinancovania v sektore zdravotnej starostlivosti, prehodnotenie štátnych dotácií cien a zmodernizovanie ústrednej verejnej správy).

(9) V priebehu programového obdobia sa štrukturálne saldo (cyklicky upravené bez jednorazových a iných dočasných opatrení) vypočítané podľa spoločne dohodnutej metodiky a na základe číselných údajov programu má zlepšiť v priemere asi o 2,25 % HDP ročne, t. j. má klesnúť z 9,75 % HDP v roku 2006 na 3,25 % v roku 2009. V programe je stanovený strednodobý cieľ (ďalej „MTO“) rozpočtovej pozície ako štrukturálny rozpočtový deficit v intervale 0,5 % až 1 % HDP, ktorého dosiahnutie nie je cieľom v programovom období. Tento MTO sa nachádza v rozsahu uvedenom v Pakte stability a rastu a v kódexe pravidiel a primerane odráža dlhodobý potenciálny rast produkcie a pomer dlhu k HDP.

(10) Pokiaľ ide o výsledok rozpočtového hospodárenia, existuje množstvo pozitívnych položiek. Veľká časť opatrení na podporu zníženia deficitu v rokoch 2006 a 2007 sa už prijala alebo sa plánuje ich zapracovanie do rozpočtu na rok 2007. Okrem toho v posledných mesiacoch vláda prijala rozhodnutia o niektorých počiatočných krokoch plánovaných štrukturálnych reforiem. Maďarské orgány sa okrem toho rozhodli zlepšiť rozpočtový proces prostredníctvom transparentnejšieho účtovníctva a zavedením pravidla kontroly výdavkov od roku 2007 a viacročného plánovania výdavkov pre rozpočtové inštitúcie; v programe sa taktiež zaviazali dvakrát ročne podávať správy Komisii a Rade o vývoji rozpočtu a oznamovať nápravné opatrenia v prípade sklzov. Existujú však aj významné riziká. Stále ešte existuje určitá miera neistoty, pokiaľ ide o účinné uplatňovanie plánovaného zmrazenia výdavkov v rokoch 2007 a 2008 a o zloženie zvýšených výdavkov v tých oblastiach, ktoré nie sú do zmrazenia zahrnuté. Okrem toho, napriek plánovaným opatreniam, môže byť dosiahnutie rozpočtových cieľov v záverečných rokoch vystavené značným rizikám. I keď riziká na strane príjmov, ktoré vyplývajú z makroekonomického scenára, sa zdajú byť vcelku vo všeobecnosti vyrovnané, predpokladané príjmy v záverečných rokoch, a najmä v roku 2009, sú dosť optimistické. Navyše okrem slabej výdavkovej kontroly v minulosti a nedostatku presných informácií o tom, ako sa táto kontrola bude vykonávať v budúcnosti, vystavuje nedostatočná inštitucionálna kontrola rozpočtového procesu verejné financie riziku značných sklzov. Preto je predpokladané zníženie deficitu podmienené dôkladným vykonávaním predpokladaných štrukturálnych reforiem a kontrolou výdavkov od prvých rokov programu.

V konečnom dôsledku nemožno vylúčiť možnosť, že ak by plány reštrukturalizácie a čiastočnej privatizácie národnej železničnej spoločnosti nedosiahli očakávané výsledky, vláda prevezme dlh vo výške takmer 2 % HDP, ktorý vyprodukovali verejné dopravné spoločnosti od konca roku 2002 (keďže k tomu pravidelne dochádzalo aj v minulosti); toto by malo dočasný vplyv na deficit. Celkove by mohol byť rozpočtový výsledok horší, ako sa plánuje v programe, a to v krátkodobom horizonte i záverečných rokoch programu.

(11) Vzhľadom na uvedené posúdenie rizika si plánované odstránenie nadmerného deficitu do roku 2009 na trvalo udržateľnom základe vyžaduje, aby vláda prísne dodržiavala rozpočtové ciele. To závisí od účinného vykonávania všetkých opatrení ohlásených v programe na roky 2006 až 2009, ako aj od ďalšej špecifikácie a vykonávania štrukturálnych reforiem a kontroly výdavkov.

(12) Pomer dlhu k HDP podľa programových prognóz významne vzrastie v roku 2006 na 68,5 % (zo 62,3 % v roku 2005), t. j. nad referenčnú hodnotu vo výške 60 % HDP stanovenú v zmluve. V programe sa predpokladá ďalšie zvýšenie pomeru dlhu k HDP na úroveň 71,3 % v roku 2007 a 72,3 % v roku 2008. Predpokladá sa, že tento pomer začne klesať až v roku 2009 na 70,4 %. Riziká predpokladaného vývoja pomeru dlhu k HDP vyplývajú hlavne z toho, že bude vyšší deficit primárneho salda oproti očakávaniu okrem iného v dôsledku možného prevzatia dlhu verejných dopravných spoločností. Vzhľadom na toto posúdenie rizika nebude pomer dlhu k HDP počas programového obdobia dostatočne klesať k referenčnej hodnote.

(13) Maďarsko sa javí ako vysoko rizikové z hľadiska trvalej udržateľnosti verejných financií. Veľmi zlá rozpočtová pozícia v spojení s pomerne vysokým a stále stúpajúcim pomerom dlhu k HDP predstavuje značné riziko pre trvalo udržateľné verejné financie aj bez zohľadnenia dlhodobého vplyvu starnúceho obyvateľstva na rozpočet. Okrem toho je dlhodobý vplyv starnutia maďarskej populácie na rozpočet značne vyšší ako priemer EÚ, pričom je významne ovplyvnený zvýšením podielu dôchodkových výdavkov na HDP v dlhodobom horizonte. V záujme zníženia týchto rizík je teda nevyhnutné uskutočniť plánovanú výraznú konsolidáciu verejných financií v strednodobom horizonte, ďalej posilniť rozpočtovú pozíciu a riešiť významný nárast dôchodkových výdavkov.

(14) Zatiaľ čo v roku 2006 došlo k závažnému zhoršeniu stavu verejných financií, ktoré bolo prekážkou odstránenia nadmerného deficitu v súlade s plánovaným postupom, opatrenia, ktoré sa predpokladajú v programe, ak sa stanovia a vykonajú v plnej miere, sú v zásade v súlade so všeobecnými usmerneniami pre hospodársku politiku, ktoré sú zahrnuté do integrovaných usmernení (7). Maďarsko plánuje najmä prijať účinné opatrenia na odstránenie nadmerného deficitu a vykonanie reforiem s cieľom posilniť fiškálnu disciplínu a zvýšiť transparentnosť. Tieto opatrenia by mali prispieť aj k odstráneniu súčasných vysokých deficitov bežného účtu. Je však potrebné, aby boli podopreté štrukturálnymi reformami, ktoré zabezpečia trvalú fiškálnu udržateľnosť.

(15) Vykonávacou správou, ktorá má byť predložená do polovice októbra 2006 v súvislosti s obnovenou lisabonskou stratégiou pre rast a zamestnanosť, plánuje maďarská vláda v podstatnej miere zrevidovať plány reforiem obsiahnuté v národnom programe reforiem (NPR) z októbra 2005 tak, aby sa v nich zohľadňovala nová stratégia vlády. Upravená aktualizácia konvergenčného programu obsahuje náčrt plánov a opatrení na reštrukturalizáciu verejnej správy, zdravotnej starostlivosti, dôchodkového a verejného vzdelávacieho systému. Konkrétne sa do roku 2007 v programe plánujú prijať opatrenia na zredukovanie verejnej správy a zlepšenie jej efektívnosti využívaním úspor z rozsahu; pri štátnych dotáciách zaviesť hodnotenie prostriedkov; vykonať reštrukturalizáciu štátnych dotácií na lieky a čiastočne liberalizovať obchod s farmaceutickými výrobkami; zaviesť spolufinancovanie služieb zdravotnej starostlivosti. Okrem toho sa do roku 2007 majú parlamentu predložiť návrhy na zmeny a doplnenia zákonov s cieľom zvýšiť vek odchodu do dôchodku a obmedziť predčasné odchody do dôchodku zdokonalením stimulačných programov a prestavbou systému invalidných dôchodkov; služby zdravotnej starostlivosti postaviť na striktne poisťovacej báze a zracionalizovať poskytovanie a využívanie týchto služieb; vykonať reštrukturalizáciu verejného vzdelávania. Tieto plány sa ešte musia pretaviť do konkrétnej podoby. Program dopĺňa tieto plány o predpokladané zlepšenie inštitucionálnych funkcií rámca verejných financií.

Vysoký a stále rastúci rozpočtový deficit v Maďarsku v posledných rokoch, a najmä v roku 2006, vyvoláva vážne obavy a vyžaduje si prijatie urýchlených, rezolútnych a trvalo udržateľných opatrení. Treba preto privítať skutočnosť, že v upravenej aktualizácii konvergenčného programu zo septembra 2006 maďarské orgány stanovujú ako prioritu zníženie nadmerného deficitu vyvinutím značného, vopred pripraveného úsilia a zaväzujú sa, že budú Komisii a Rade dvakrát ročne podávať správy o pokroku a o opatreniach prijatých na udržanie tohto smerovania. Zatiaľ čo prvé dôležité kroky boli prijaté na zabezpečenie dodatočných príjmov a zníženie výdavkov s cieľom dosiahnuť nový cieľ deficitu za rok 2007 a boli ohlásené plány na zlepšenie kontroly výdavkov a vykonanie štrukturálnych reforiem na podporu postupu úpravy, riziká súvisiace s dodržaním postupu úpravy pretrvajú aj v krátkodobom horizonte aj v záverečných rokoch programu. Predpokladané zníženie deficitu je preto podmienené prísnym vykonávaním predpokladaných štrukturálnych reforiem, zavedením kontroly výdavkov od prvých rokov programu, ako aj posilnením inštitucionálnej štruktúry verejných financií v Maďarsku, čo sú všetko prvky, pri ktorých Rada naliehavo žiada maďarskú vládu o maximálne úsilie.

Rada súčasne na základe článku 104 ods. 7 zmluvy prijíma odporúčanie určené Maďarsku, aby riešilo veľkú nevyrovnanosť rozpočtu.

(1) Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1. Nariadenie zmenené a doplnené nariadením (ES) č. 1055/2005 (Ú. v. EÚ L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenty, na ktoré sa odkazuje v tomto texte, možno nájsť na internetovej adrese:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Aktualizácia upraveného konvergenčného programu (ďalej len „program“), ktorá bola predložená na základe požiadavky Rady z januára 2006, vo všeobecnosti zodpovedá vzorovej štruktúre a požiadavkám na poskytovanie údajov pre programy stability a konvergenčné programy, ktoré sú uvedené v novom kódexe pravidiel. Program poskytuje všetky povinné údaje, ktoré predpisuje nový kódex pravidiel. Niektoré nepovinné údaje chýbajú. Tieto sa týkajú najmä delenia verejných výdavkov podľa účelu, vývoja verejného dlhu a údajov o dlhodobej udržateľnosti verejných financií.

(3) Maďarsko sa rozhodlo ďalej nevyužívať výhody prechodného obdobia pre sektorovú klasifikáciu dôchodkových programov, ktoré udelil Eurostat 23. septembra 2004 a ktorých platnosť v každom prípade uplynie 1. apríla 2007. Bez vplyvu dôchodkovej reformy by výsledný deficit za rok 2005 predstavoval 6,1 % HDP a cieľ na rok 2006 by bol 4,7 % HDP.

(4) Pôvodne sa plánovalo, že túto investíciu prevezmú PPP (verejno-súkromné partnerstvá) a budú ju viesť mimo rozpočtu.

(5) Podľa článku 1 ods. 7 nariadenia Rady (ES) č. 1056/2005 v prípade, že by deficit verejných financií „… klesal významne a trvale a dosiahol by úroveň, ktorá sa blíži k referenčnej hodnote“, Rada a Komisia by mali prihliadať k čistým nákladom na dôchodkovú reformu, ktorá obsahuje plne financovaný pilier. Pre Maďarsko by to v roku 2009 zodpovedalo 20 % čistých nákladov na dôchodkovú reformu alebo odhadu 0,3 % HDP.

(6) V tejto súvislosti však treba poznamenať, že vývoj pomeru celkových príjmov a celkových výdavkov k HDP zahŕňa plánované transfery EÚ, ktoré počas programového obdobia zvyšujú pomery výdavkov aj príjmov k HDP asi o 1,7 percentuálneho bodu (o 1,1 percentuálneho bodu len v roku 2009); tým sa na základe tejto úpravy o tieto transfery pomer príjmov k HDP zvyšuje o 1,3 percentuálneho bodu, pričom pomer výdavkov k HDP klesá o 5,6 percentuálneho bodu.

(7) V júli 2005 došlo k začleneniu všeobecných usmernení pre hospodárske politiky do integrovaných usmernení tvoriacich súčasť posilnenej lisabonskej stratégie (Ú. v. EÚ L 205, 6.8.2005, s. 28).