SK Úradný vestník Európskej únie L 351/68

ROZHODNUTIE KOMISIE (EÚ) 2016/2327

z 5. júla 2016

o štátnej pomoci SA. 19864 – 2014/C (ex 2009/NN54) poskytnutej Belgickom – Financovanie verejných nemocníc siete IRIS v regióne Brusel – hlavné mesto

[oznámené pod číslom C(2016) 4051]

(Iba francúzske a holandské znenie je autentické)

(Text s významom pre EHP)

EURÓPSKA KOMISIA,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek (1),

so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),

po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili svoje pripomienky v súlade s uvedenými článkami (2), a so zreteľom na ich pripomienky,

keďže:

1. POSTUP

(1) Listami zo 7. septembra 2005 a 17. októbra 2005, ktoré boli zaevidované 12. septembra 2005 a 19. októbra 2005 v uvedenom poradí, Komisia dostala sťažnosť proti belgickému štátu v súvislosti s údajným udeľovaním protiprávnej pomoci nezlučiteľnej s vnútorným trhom v prospech piatich verejných nemocníc (3) (ďalej len „nemocnice IRIS“) (4) siete IRIS (5) (ďalej len „IRIS“) regiónu Brusel – hlavné mesto, a to od roku 1995. Sťažnosť podali dve združenia [t. j. Coordination bruxelloise d'institutions sociales et de santé (Bruselské združenie pre koordináciu sociálnych a zdravotných zariadení, CBI) a Association bruxelloise des institutions de soins privées (Bruselské združenie inštitúcií súkromnej starostlivosti, ABISP)] zastupujúce nemocnice pod správou právnických osôb podľa súkromného práva (ďalej len „súkromné nemocnice“) a podali ju, ut singuli, aj viaceré nemocnice, ktoré sú členmi týchto združení (6).

(2) Sťažnosť sa zameriavala na tieto skupiny tvrdení: i) chýbajúce alebo nejasné vymedzenie a poverenie týkajúce sa osobitných úloh vo verejnom záujme, za ktorých plnenie sú zodpovedné výlučne nemocnice IRIS, nie však bruselské súkromné nemocnice; ii) náhrada strát nemocníc IRIS zo strany verejných orgánov; iii) nadmerná náhrada nákladov spojených s úlohami vo verejnom záujme nemocníc IRIS prostredníctvom Bruselského regionálneho fondu refinancovania obecných pokladníc (Fonds régional bruxellois de refinancement des trésoreries communales); iv) nedostatočná transparentnosť, pokiaľ ide o spôsob verejného financovania nemocníc IRIS, a napokon v) existencia krížových dotácií v prospech mimonemocničných činností nemocníc IRIS v dôsledku náhrad prijatých na účely výkonu ich nemocničných úloh (7).

(3) V nadväznosti na dodatočné informácie predložené belgickými orgánmi 10. januára 2008 útvary Komisie listom informovali sťažovateľov o svojom predbežnom stanovisku týkajúcom sa sťažnosti (8) a vyzvali zainteresované strany, aby predložili nové informácie umožňujúce opätovné preskúmanie predbežného posúdenia sťažnosti. V opačnom prípade by sa táto sťažnosť považovala za stiahnutú. Po prijatí odpovede od sťažovateľov útvary Komisie potvrdili svoje predbežné posúdenie vo svojom liste z 10. apríla 2008.

(4) Sťažovatelia následne informovali Komisiu, že podali žalobu o zrušenie na Súd prvého stupňa Európskych spoločenstiev (od 1. decembra 2009 Všeobecný súd Európskej únie, ďalej len „Všeobecný súd“) proti listu z 10. januára 2008, ktorý považovali za rozhodnutie Komisie (9). Dňa 20. júna 2008 sťažovatelia navyše podali žalobu o zrušenie listu útvarov Komisie z 10. apríla 2008 (10). Obidve konania pred Všeobecným súdom tak boli pozastavené do 31. októbra 2009, pričom Komisia informovala Všeobecný súd o svojom úmysle prijať rozhodnutie podľa nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 (11). S cieľom prijať toto rozhodnutie útvary Komisie požiadali belgické orgány a sťažovateľov o doplňujúce informácie.

(5) Vo svojom rozhodnutí z 28. októbra 2009 (12) (ďalej len „rozhodnutie Komisie z roku 2009“, pozri aj oddiel 4.1) sa Komisia rozhodla nevzniesť námietky v súvislosti s pomocou na financovanie verejných nemocníc siete IRIS v regióne Brusel – hlavné mesto, pričom ako dôvod uviedla, že predmetné financovanie sa považovalo za zlučiteľné so spoločným trhom podľa podmienok stanovených v rozhodnutí Komisie 2005/842/ES (ďalej len „rozhodnutie o službách všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2005“) (13), ako aj priamo podľa článku 86 ods. 2 Zmluvy o ES (článok 106 ods. 2 ZFEÚ), pokiaľ ide o úlohy vo verejnom záujme zverené pred nadobudnutím účinnosti rozhodnutia o službách všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2005 dňa 19. decembra 2005.

(6) Sťažovatelia následne podali na Všeobecný súd žalobu o zrušenie tohto rozhodnutia Komisie. Všeobecný súd svojím rozsudkom zo 7. novembra 2012 vo veci T-137/10 (14) (pozri aj oddiel 4.2) zrušil rozhodnutie Komisie, pričom rozhodol, že toto rozhodnutie bolo prijaté v rozpore s procesnými právami sťažovateľov. Všeobecný súd predovšetkým dospel k záveru, že Komisia mala vyjadriť pochybnosti o zlučiteľnosti predmetných opatrení s vnútorným trhom, vzhľadom na tvrdenia, ktoré v tejto súvislosti predložili sťažovatelia. Všeobecný súd preto dospel k záveru, že Komisia mala začať formálne vyšetrovacie konanie, aby získala všetky relevantné informácie potrebné na preskúmanie zlučiteľnosti všetkých opatrení pomoci s vnútorným trhom a takisto aby umožnila sťažovateľom a ostatným zainteresovaným stranám predložiť svoje pripomienky v rámci uvedeného konania (15).

(7) Listom z 1. októbra 2014 Komisia oznámila Belgicku svoje rozhodnutie začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ v súvislosti s opatreniami v oblasti verejného financovania v prospech nemocníc IRIS v regióne Brusel – hlavné mesto.

(8) Rozhodnutie Komisie o začatí konania (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“) bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (16). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky k opatreniam.

(9) Listom z 22. októbra 2014 belgické orgány požiadali o predĺženie lehoty na predloženie svojich pripomienok k rozhodnutiu o začatí konania. Komisia súhlasila s týmto predĺžením listom z 23. októbra 2014. Listom z 1. decembra 2014 prijala Komisia žiadosť o nové predĺženie lehoty, s ktorým súhlasila v liste z 2. decembra 2014. Listom zo 16. decembra 2014 Belgické kráľovstvo predložilo svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania.

(10) Komisia prijala pripomienky od zainteresovaných strán (pozri oddiel 5 ďalej v texte) 15. decembra 2014, 5. januára 2015 a 9. januára 2015. Listami z 13. a 20. februára 2015 Komisia poslala tieto pripomienky Belgicku, ktoré malo možnosť na ne reagovať. Pripomienky Belgicka boli prijaté listom z 13. marca 2015, ktorý bol zaevidovaný 17. marca 2015.

(11) Na tomto základe Komisia preskúmala spis a pozmenila výklad určitých skutočností v porovnaní s posúdením, ktoré uviedla vo svojom zrušenom rozhodnutí z roku 2009.

2. SÚVISLOSTI

(12) Nemocnice IRIS pôsobia v zložitom legislatívnom a regulačnom prostredí stanovenom rôznymi verejnými orgánmi. V rámci celkového posúdenia súladu verejného financovania poskytovaného týmto nemocniciam s pravidlami v oblasti štátnej pomoci je potrebné v prvom rade stručne opísať legislatívny a regulačný rámec, ktorý sa vzťahuje na nemocnice IRIS. Tento opis zahŕňa výklad zákona o CPAS (na základe ktorého boli zriadené nemocnice IRIS), stručný prehľad o zriadení nemocníc IRIS, zoznam legislatívnych a iných dokumentov, ktorými sa upravujú činnosti nemocníc IRIS, stručný opis hlavných činností nemocníc IRIS, ako aj zoznam rôznych uplatniteľných mechanizmov financovania.

2.1. Právo na sociálnu pomoc a zákon o CPAS

(13) V Belgicku je právo na sociálnu pomoc ústavným právom. Predovšetkým v článku 23 belgickej ústavy sa uvádza: „Každý má právo na život zodpovedajúci ľudskej dôstojnosti. Na tento účel sa v zákone, dekréte alebo právnom predpise uvedenom v článku 134 zaručujú hospodárske, sociálne a kultúrne práva a vymedzujú sa v nich podmienky ich výkonu, pričom sa zohľadňujú príslušné povinnosti. Tieto práva zahŕňajú najmä: […] 2. právo na sociálne zabezpečenie, na ochranu zdravia a na sociálnu, zdravotnú a právnu pomoc.“

(14) Účinný prístup občanov k sociálnej pomoci upravuje najmä organický zákon z 8. júla 1976 (17) (ďalej len „zákon o CPAS“), ktorým sa zriaďujú verejné centrá sociálnej pomoci (ďalej len „CPAS“). Ide o verejné orgány, ktoré majú právnu subjektivitu a nachádzajú sa v každej belgickej obci. CPAS vedie rada, ktorej členov volí mestská rada príslušnej obce. Podľa článku 1 zákona o CPAS: „Každá osoba má právo na sociálnu pomoc. Jej cieľom je umožniť každej osobe život zodpovedajúci ľudskej dôstojnosti. Zriadili sa tak verejné centrá sociálnej pomoci, ktorých úlohou je v súlade s podmienkami stanovenými v tomto zákone zabezpečiť túto pomoc.“

(15) V praxi CPAS poskytuje sociálnu pomoc osobám, ktoré nemajú zdroje potrebné na zabezpečenie života zodpovedajúceho ľudskej dôstojnosti a ktoré nemajú nárok na iné formy sociálneho zabezpečenia (napr. dávky v nezamestnanosti). V tejto súvislosti sa v článku 57 ods. 1 zákona o CPAS spresňuje, že úlohou CPAS je zabezpečiť osobám a rodinám pomoc, ktorú má obec povinnosť poskytovať. Táto úloha sa vymedzuje takto: „Zabezpečuje nielen paliatívnu alebo liečebnú pomoc, ale aj pomoc z hľadiska prevencie. Podporuje sociálnu účasť užívateľov. Táto pomoc môže byť materiálna, sociálna, lekárska, lekársko-sociálna alebo psychologická.“

(16) Každé CPAS je povinné poskytovať sociálnu pomoc osobám a rodinám, ale má aj určitú diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o spôsob poskytovania tejto pomoci. Konkrétnejšie môže CPAS poskytovať túto pomoc: — priamym spôsobom, — alebo „tam, kde je to potrebné a prípadne v rámci existujúceho plánovania“ (pozri aj odôvodnenie 19) prostredníctvom zariadení alebo služieb, ktoré zriaďuje (na základe článku 60 ods. 6, článku 79 a článku 118 zákona o CPAS), a v tom prípade je CPAS, ktoré vytvorí toto zariadenie alebo službu, zároveň zodpovedné za vymedzenie ich účelu. Akákoľvek sociálna povinnosť, ktorou CPAS poverí toto zariadenie alebo túto službu, sa musí následne splniť v súlade s týmto účelom, — prostredníctvom zariadení alebo služieb, s ktorými spolupracuje (článok 61 zákona o CPAS), a v tom prípade museli byť predmetné zariadenia alebo služby zriadené: — samotným CPAS (pozri predchádzajúcu zarážku), — alebo treťou stranou, ktorá takisto vymedzila ich účel.

(17) V týchto dvoch posledných prípadoch CPAS (čiastočne) deleguje svoje povinnosti týkajúce sa sociálnej pomoci len v prípade, že je toto delegovanie v súlade s účelom zariadenia, ktoré je zapojené do spolupráce. Na jednej strane, ak bolo zariadenie založené centrom CPAS, práve toto centrum má pod kontrolou jeho účel. Na druhej strane, v prípade úplne samostatného zariadenia (zariadenia tretej strany) bude spolupráca obmedzená účelom tohto zariadenia.

(18) Zákonná povinnosť CPAS poskytovať sociálnu pomoc, či už ide o materiálnu, sociálnu, lekársku, lekársko-sociálnu, alebo psychologickú pomoc, je rovnaká bez ohľadu na skutočnosť, či CPAS poskytuje túto pomoc priamo alebo prostredníctvom zariadení, ktoré zakladá alebo s ktorými spolupracuje. Podľa článku 57 zákona o CPAS je CPAS (a výlučne CPAS) povinné poskytovať túto pomoc vo všetkých prípadoch. Akýkoľvek druh delegovania predstavuje formu plnenia tohto záväzku a nezbavuje CPAS zodpovednosti plniť svoj záväzok a pokračovať v jeho plnení.

(19) Požiadavky, ktoré sa uplatňujú v prípadoch, keď chce CPAS založiť zariadenie alebo službu (napríklad nemocnicu) s cieľom splniť svoju úlohu (alebo jej časť) spočívajúcu v poskytovaní sociálnej pomoci, sú vymedzené v článku 60 ods. 6 zákona o CPAS: „Verejné centrum sociálnej pomoci zriaďuje tam, kde je to potrebné a prípadne v rámci existujúceho plánovania, zariadenia alebo služby sociálneho, liečebného alebo preventívneho charakteru, rozširuje a spravuje ich. Potreba založenia alebo rozšírenia zariadenia alebo služby musí vyplývať z dokumentácie, ktorá zahŕňa prieskum potrieb obce a/alebo regiónu, ako aj prieskum už existujúcich podobných zariadení alebo služieb, opis činností, presné posúdenie režijnej ceny a budúcich výdavkov a prípadne informácie umožňujúce porovnanie s podobnými zariadeniami alebo službami. O založení alebo rozšírení zariadení alebo služieb oprávnených na dotácie v oblasti investícií alebo činností možno rozhodnúť len na základe dokumentácie, ktorá preukazuje, že podmienky stanovené v organických zákonoch alebo iných právnych predpisoch týkajúce sa udelenia týchto dotácií budú splnené. Bez toho, aby boli dotknuté povolenia potrebné od iných verejných orgánov, rozhodnutie založiť alebo rozšíriť zariadenie alebo službu, pokiaľ môže viesť k zásahu z mestského rozpočtu alebo k jeho zvýšeniu, podlieha schváleniu mestskej rady.“

(20) Povinnosť vyplývajúca z článku 57 zákona o CPAS týkajúca sa poskytovania pomoci (sociálnej, lekárskej, lekársko-sociálnej alebo psychologickej) osobám a rodinám je: — všeobecná: pomoc treba poskytovať bez ohľadu na ideologické, filozofické alebo náboženské presvedčenie príjemcov pomoci (článok 59 zákona o CPAS) a na prípadný nedostatok prostriedkov dotknutej osoby. Úloha CPAS konkrétne spočíva v poskytovaní pomoci v závislosti od stavu chudoby zainteresovanej strany. Na tomto základe je každé CPAS povinné poskytnúť pomoc všetkým. Ak v rámci plnenia tejto úlohy založí zariadenie alebo službu, toto zariadenie alebo táto služba podlieha tej istej povinnosti, — časovo neobmedzená: pomoc je nutné poskytovať tak dlho, pokým existuje sociálna potreba. CPAS je teda povinné zabezpečiť kontinuitu pomoci, a tým aj zariadenia alebo služby, ktoré túto pomoc poskytujú.

(21) Na základe zásady miestnej samosprávy každé CPAS v rámci svojej obce samostatne rozhodne v súlade so zákonom o CPAS o čo najlepšom spôsobe plnenia svojej povinnosti, ktorá spočíva v poskytovaní sociálnej pomoci (vrátane lekárskej). Ústavnoprávne rozhodnutie o organizovaní sociálnej pomoci na úrovni obcí sa zároveň riadi želaním a potrebou zaviesť politiku v oblasti sociálnej pomoci, ktorá by bola čo najbližšie k ľuďom. Keď sa CPAS rozhodne založiť liečebné zariadenie zdravotnej starostlivosti pre potreby starostlivosti miestneho obyvateľstva, takto zriadené zariadenie sa riadi zákonom o CPAS, ako aj právnym rámcom na federálnej úrovni uplatniteľným na nemocnice (pozri odôvodnenie 32), ktorý sa vzťahuje na všetky nemocnice bez ohľadu na ich postavenie (verejné alebo súkromné) a zabezpečuje spoločný organizačný systém pre celú krajinu. Na rozdiel od súkromných nemocníc však hlavný cieľ nemocníc zriadených prostredníctvom CPAS, ako aj nemocníc IRIS spočíva v nepretržitom prispievaní k poskytovaniu sociálnej pomoci. Presný charakter povinností uložených nemocniciam IRIS v oblasti sociálnej pomoci (pozri aj oddiel 7.3.4.1 ďalej v texte) je vymedzený v štatúte nemocníc IRIS a v strategických plánoch siete IRIS v súlade s ustanoveniami zákona o CPAS (a najmä článkami 120 a 135d tohto zákona).

(22) Napokon na základe článku 106 zákona o CPAS sú obce povinné pokryť deficit svojich CPAS, pokiaľ tieto centrá nemajú dostatok finančných prostriedkov na pokrytie nákladov spojených s ich povinnosťami týkajúcimi sa sociálnej pomoci.

2.2. Zriadenie nemocníc IRIS

(23) Ako sa uvádza skôr texte (pozri odôvodnenie 15), sociálna pomoc poskytovaná zo strany CPAS zahŕňa lekársku a lekársko-sociálnu pomoc a môže mať preventívny, ako aj liečebný charakter. Táto pomoc sa môže zabezpečovať i) priamo centrami CPAS; ii) prostredníctvom tretej strany (napríklad prostredníctvom súkromnej nemocnice) v súlade s jej právnou nezávislosťou alebo, iii) najmä ak chce CPAS kontrolovať spôsob dosahovania týchto cieľov, založením zariadenia alebo služby, ktoré sú poverené plnením časti jeho úlohy (táto úloha sa tak vymedzuje v štatúte tohto zariadenia alebo tejto služby a v prípade nemocníc IRIS v strategických plánoch siete IRIS (pozri odôvodnenia 16 a 21). S cieľom splniť svoju úlohu týkajúcu sa lekárskej pomoci CPAS zriadili a naďalej (spoločne) riadia nemocnice vo viacerých belgických mestách a obciach.

(24) V minulosti centrá CPAS v šiestich dotknutých bruselských obciach (18) samy poskytovali sociálnu pomoc lekárskeho a lekársko-sociálneho charakteru prostredníctvom ôsmich verejných nemocníc (19) v rámci ôsmich rôznych zariadení. Tieto nemocnice boli priamo pod správou svojich príslušných CPAS a nemali právnu subjektivitu. Bolo teda jasné, že tieto nemocnice prispievali k plneniu záväzku svojich príslušných CPAS v súvislosti s poskytovaním sociálnej pomoci. V prvej polovici deväťdesiatych rokov 20. storočia však bruselské verejné orgány usúdili, že štrukturálny deficit týchto nemocníc ohrozoval ich udržateľnosť. S cieľom zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť a životaschopnosť bruselských verejných nemocníc sa tieto verejné orgány rozhodli pristúpiť k ich reštrukturalizácii.

(25) Prvá fáza tejto reštrukturalizácie sa začala 19. mája 1994 podpísaním dohody o spolupráci medzi belgickou federálnou vládou, regiónom Brusel – hlavné mesto a bruselskou Commission communautaire commune (Spoločná komisia spoločenstva) v oblasti nemocničnej politiky. V tejto dohode sa stanovilo vykonávanie paktu reštrukturalizácie s cieľom zaručiť udržateľnosť verejných a miestnych nemocničných služieb. Ako sa uvádza v článku 2 tejto dohody o spolupráci: „Tento pakt reštrukturalizácie musí spĺňať tieto podmienky: 1. poskytnúť záruky zachovania jednak špecifického charakteru verejných nemocníc, okrem iného na základe výberu právnych a koordinačných štruktúr, ktoré zaisťujú dominantné postavenie verejného sektora v rámci riadiacich orgánov a rozhodovacích postupov, a jednak miestnej úrovne, a to posilnením zastúpenia priamo zvolených členov v zložení riadiacich orgánov. (20)“

(26) Na tento účel sa v preambule dohody o spolupráci stanovuje: „Berúc do úvahy, že finančný deficit verejných nemocničných zariadení na území regiónu Brusel – hlavné mesto dosiahol znepokojivú úroveň; že napriek viacerým plánom ozdravenia je finančná rovnováha týchto zariadení veľmi neistá, čím štrukturálne ochromuje obecné rozpočty; berúc do úvahy, že za týchto podmienok je nutné podporiť zavedenie mechanizmov koordinácie a spolupráce medzi obcami a verejnými centrami sociálnej pomoci a združeniami zriadenými podľa kapitoly XII organického zákona z 8. júla 1976 týkajúceho sa verejných centier sociálnej pomoci, ktoré sú zodpovedné za rôzne verejné nemocničné zariadenia na území regiónu Brusel – hlavné mesto; berúc do úvahy, že takéto mechanizmy koordinácie a spolupráce môžu zaistiť udržateľnosť verejných nemocníc, podporujúc pritom súčinnosť zariadenia a infraštruktúry, ako aj ich prostriedkov na riadenie a rozvoj, a môžu prispieť k prekonaniu deficitu obecných rozpočtov; berúc do úvahy, že táto dohoda nijako nemení pravidlá financovania nemocníc, ale sa zameriava výlučne na prekonanie štrukturálneho deficitu, ktorý sa dotýka verejných centier sociálnej pomoci a obcí.“ (21)

(27) Práve na tomto základe 22. decembra 1995 bruselská Spoločná komisia spoločenstva prijala uznesenie, ktorým sa vkladá kapitola XIIa do znenia zákona o CPAS vzťahujúceho sa na región Brusel – hlavné mesto. Prípravné práce tohto uznesenia (22) odkazujú na dohodu o spolupráci z 19. mája 1994 (pozri odôvodnenie 25), ktorej hlavný cieľ spočíval v zaistení udržateľnosti bruselských verejných nemocníc (23), a to prostredníctvom navrhovanej reštrukturalizácie.

(28) Reštrukturalizácia sa zakladala najmä na týchto prvkoch: — postúpenie priameho riadenia zo strany CPAS, pokiaľ ide o ich verejné nemocnice, na novo vzniknuté právnické osoby (nazývané „združenia podľa kapitoly XII“) zriadené zo strany CPAS (spolu s príslušnými obcami, združením zastupujúcim nemocničných lekárov a prípadne Université libre de Bruxelles (ULB) a/alebo Vrije Universiteit Brussel (VUB). CPAS sa tým vzdali svojho predchádzajúceho rozhodnutia samy riadiť svoje vlastné nemocnice. Ako sa to umožňuje na základe článku 60 ods. 6 a článku 118 zákona o CPAS (pozri odôvodnenie 19), CPAS sa rozhodli založiť združenie, na základe ktorého môžu spoločenstvu poskytovať lekársku a lekársko-sociálnu starostlivosť. V dôsledku toho sa pristúpilo k likvidácii bruselských verejných nemocníc a k prevodu ich činností na osem miestnych nemocničných združení založených na základe kapitoly XII zákona o CPAS. Nemocnice IRIS tak k 1. januáru 1996 nadobudli svoju právnu a finančnú nezávislosť (24). Založilo sa týchto osem nemocničných združení: CHU Brugmann – HUDERF, CH Brien, CHU Saint-Pierre (CHU-SP), CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops, CH Molière a Institut Bordet (IB). Týchto osem nemocníc bolo následne zoskupených do piatich nemocníc IRIS, pričom si zachovali existujúce priestory a nadobudli súčasnú podobu. CHU Brugmann (CHU-B) a Detská univerzitná nemocnica kráľovnej Fabioly (Hôpital universitaire des enfants Reine Fabiola, HUDERF) sa 1. januára 1997 rozdelili do dvoch odlišných právnych subjektov. CHU Brugmann a CH Brien sa 1. júla 1999 zoskupili do toho istého subjektu nazvaného CHU Brugmann. V ten istý deň sa CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops a CH Molière zlúčili do nemocničného subjektu Iris Juh. V tomto rozhodnutí, pokiaľ nie je uvedené inak, sa pojmom „nemocnice IRIS“ označuje týchto päť súčasných miestnych nemocničných združení (25), — vytvorenie zastrešujúcej štruktúry známej ako IRIS (na základe kapitoly XIIa zákona o CPAS), ktorá musí zabezpečiť koordináciu a kontrolu nemocničných činností každého združenia podľa kapitoly XII (26). Hlavným cieľom zastrešujúcej štruktúry IRIS je dosiahnuť udržateľnú finančnú rovnováhu pre nemocničné činnosti vykonávané nemocnicami IRIS. Jej hlavné úlohy spočívajú v koordinácii činností nemocníc IRIS, stanovení strategického plána pre sieť IRIS, zlepšení kvality poskytovaných služieb a kontrole rozpočtu siete.

(29) V súlade s kapitolou XII zákona o CPAS sa každé miestne nemocničné združenie zriaďuje na základe štatútu, v ktorom sa okrem iného stanovuje jeho predmet, práva a povinnosti jeho členov, ako aj jeho rozhodovacie orgány (27). Každé združenie má valné zhromaždenie a správnu radu, v rámci ktorých sú zastúpené jednotlivé strany, ktoré zriadili združenie (pozri odôvodnenie 28). Zástupcovia verejných orgánov (t. j. obec a CPAS) však majú väčšinu kresiel v rámci týchto rozhodovacích orgánov (28). Niet teda pochýb, že každá nemocnica siete IRIS podlieha kontrole zo strany verejných orgánov. Rovnako tak obce a CPAS majú veľkú väčšinu v rámci valného zhromaždenia a správnej rady zastrešujúcej štruktúry IRIS.

(30) V kapitole XIIa zákona o CPAS sa okrem iného stanovujú pravidlá kontroly a správneho dohľadu, ktoré sa vzťahujú na miestne nemocničné združenia. Konkrétne je zastrešujúca organizácia IRIS povinná stanoviť strategický plán, do ktorého zapojí miestne združenia podľa kapitoly XII. Na základe tohto plánu je každé miestne nemocničné združenie povinné vypracovať plány riadenia a finančné plány a predložiť ich sieti IRIS na schválenie (pozri článok 135d zákona o CPAS). Miestne nemocničné združenia musia zároveň požiadať IRIS o povolenie pred prijatím určitých zásadných rozhodnutí (pozri článok 135e) a podliehajú štvrťročnej kontrole, ktorú vykonáva IRIS (pozri článok 135g). IRIS takisto vymenúva správcu pre každé miestne nemocničné združenie; príslušný správca sa zúčastňuje zasadnutí rozhodovacích orgánov týchto združení a má právo veta v súvislosti s rozhodnutiami, ktoré nie sú v súlade s rozhodnutiami prijatými zo strany IRIS (pozri článok 135 h).

(31) Napokon, ako sa uvádza v odôvodneniach 31 a 32 rozhodnutia o začatí konania, reštrukturalizácia bruselských verejných nemocníc, nad ktorými dohliadali a ktoré riadili CPAS, zahŕňala aj finančnú časť. Konkrétne prostredníctvom Bruselského regionálneho fondu refinancovania obecných pokladníc (Fonds régional bruxellois de refinancement des trésoreries communales, ďalej len „FRBRTC“), región Brusel – hlavné mesto schválil pôžičku vo výške 4 miliárd belgických frankov (približne 100 miliónov EUR) na obdobie 20 rokov v prospech obcí, ktoré riadia verejnú nemocnicu (prostredníctvom svojich príslušných CPAS) (29). Tieto obce následne previedli tieto finančné prostriedky na svoje verené nemocnice s cieľom pokryť časť ich finančného záväzku (30). Dňa 6. júna 1996 región Brusel – hlavné mesto rozhodol, že nebude požadovať splatenie pôžičky a úrokov pod podmienkou, že dohody o reštrukturalizácii sa budú vykonávať v plnej miere a že finančné plány budú dodržané.

2.3. Právny rámec uplatniteľný na nemocnice IRIS

(32) Z predchádzajúceho oddielu jasne vyplýva, že nemocnice IRIS boli zriadené podľa zákona o CPAS s cieľom umožniť CPAS dodržiavať ich záväzky v oblasti sociálnej pomoci. Tieto nemocnice sa teda v prvom rade riadia zákonom o CPAS. Ako nemocnice však zároveň podliehajú regulačnému zákonu o nemocniciach (loi sur les hôpitaux, ďalej len „LCH“) (31) zo 7. augusta 1987, v ktorého článku 147 (v súčasnosti článok 163 LCH v znení z 10. júla 2008) (32) sa uvádza: „Pokiaľ ide o nemocnice pod správou verejného centra sociálnej pomoci a lekárov pôsobiacich v týchto nemocniciach, ustanovenia tohto regulačného zákona dopĺňajú organický zákon z 8. júla 1976 týkajúci sa verejných centier sociálnej pomoci, a najmä články 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56 a 94 tohto zákona.“

(33) V LCH sa okrem iného vymedzujú druhy nemocníc, ktoré môžu byť oficiálne schválené (33); podmienky správy nemocnice a štruktúra zdravotnej činnosti (34); plánovanie týkajúce sa nemocníc (35); normy a podmienky schvaľovania nemocníc a nemocničných služieb (36); právne vzťahy medzi nemocnicou a nemocničnými lekármi, mzdové podmienky nemocničných lekárov, najmä vrátane vyberania a stanovovania poplatkov, obsahu poplatkov a centrálneho rozdeľovania vyberaných poplatkov (37).

(34) Nemocnice IRIS navyše podliehajú aj pravidlám stanoveným na základe štatútov miestnych nemocničných združení, v ktorých sa okrem iného vymedzuje účel nemocníc IRIS, ako aj práva a povinnosti členov združenia (pozri aj odôvodnenie 29).

(35) Miestne nemocničné združenia napokon podliehajú dohľadu zastrešujúcej organizácie IRIS, čo obmedzuje ich schopnosť samostatne prijímať určité rozhodnutia týkajúce sa financovania a riadenia (pozri odôvodnenie 30). Je dôležité poznamenať, že zastrešujúca organizácia IRIS prijíma viacročné strategické plány, do ktorých zapája mieste nemocničné združenia, ako sa uvádza v článku 135d zákona o CPAS.

(36) Z toho vyplýva, že regulačný rámec, na základe ktorého fungujú nemocnice IRIS, zahŕňa zákon o CPAS, LCH, štatúty miestnych nemocničných združení a záväzné strategické plány prijaté zastrešujúcou organizáciou IRIS.

2.4. Hlavné činnosti nemocníc IRIS

(37) Hlavná činnosť nemocníc IRIS spočíva v poskytovaní nemocničných služieb pre pacientov v regióne Brusel – hlavné mesto. Nemocnice IRIS zamestnávajú spolu asi 10 000 osôb, zabezpečujú vyše milión konzultácií ročne a predstavujú najväčší centrálny príjem v Belgicku. Ponúkajú kompletné lekárske služby vo všetkých hlavných oblastiach medicíny. Dve z nich sa špecializujú na osobitné odbory (Detská univerzitná nemocnica kráľovnej Fabioly sa špecializuje na pediatriu, zatiaľ čo Institut Bordet sa špecializuje na onkológiu).

(38) Okrem lekárskych služieb nemocnice IRIS zabezpečujú aj rad súvisiacich sociálnych činností. Konkrétne sociálni pracovníci nemocníc IRIS poskytujú pomoc znevýhodneným pacientom a ich rodinám s cieľom riešiť a zvládať administratívne, finančné, vzťahové a sociálne ťažkosti.

(39) Päť nemocníc IRIS v súčasnosti zabezpečuje lekárske služby a s nimi súvisiace sociálne služby prostredníctvom siete jedenástich lokalít v Bruseli. Tieto lokality sa nachádzajú v rámci šiestich obcí (t. j. Anderlecht, mesto Brusel, Etterbeek, Forest, Ixelles a Schaerbeek).

(40) Nemocnice IRIS opisujú svoje poslanie takto: „od narodenia až po jeseň života sú naše nemocnice v službách každého človeka, kedykoľvek počas jeho života a bez ohľadu na jeho zdravotné problémy.“ (38). Desať z 11 lokalít nemocníc IRIS sa nachádza v obciach, v ktorých priemerný príjem nepresahuje medián príjmov (39) v regióne Brusel – hlavné mesto. Na základe klasifikácie stanovenej federálnym verejným úradom verejného zdravia (pozri tabuľku, v ktorej je uvedená táto klasifikácia v odôvodnení 185) tri veľké nemocnice IRIS poskytujúce kompletné služby [CHU Saint-Pierre, CHU Brugmann a nemocnice Iris Juh, (HIS)] majú pacientov s najzraniteľnejším sociálno-ekonomickým profilom Belgicka. Túto situáciu potvrdzuje aj skutočnosť, že v roku 2012 približne 11 % všetkých pacientov hospitalizovaných v CHU Saint-Pierre a CHU Brugmann nemalo povinné zdravotné poistenie v Belgicku a nebolo schopných zaplatiť si liečbu a že 15 % pacientov týchto nemocníc (takisto) záviselo od podpory zo strany CPAS.

(41) Nemocnice IRIS napokon zabezpečujú aj určitý počet súvisiacich činností (napríklad prevoz pacientov sanitkou medzi nemocnicami, jasle-materská škôlka pre deti zamestnancov, opatrovateľské ústavy a domovy dôchodcov pre starších ľudí, školy pre zdravotné sestry, výskumné školy, infraštruktúra bývania so službami, zariadenia psychiatrickej starostlivosti, obchod pre pacientov a návštevníkov, požičiavanie televíznych prijímačov pre pacientov, prenájom izieb tretím stranám, jedáleň a parkovacia infraštruktúra). Tieto súvisiace činnosti predstavujú len veľmi malé percento všetkých činností nemocníc IRIS, ako o tom svedčí ich slabý príspevok (v priemere menej ako 2 %) do celkových príjmov nemocníc IRIS.

(42) Všetky tieto činnosti predstavujú náklady a príjmy nemocníc IRIS. Náklady, ktoré znášajú tieto nemocnice, vyplývajú nielen z ich konkrétnych činností, ale aj z ich postavenia verejných nemocníc, z čoho pre ne plynú určité obmedzenia, ktorým nepodliehajú súkromné nemocnice. Prevádzkové náklady, ktoré znášajú nemocnice IRIS v rámci svojich služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a s nimi súvisiacich činností, sa zvýšili, a to najmä na základe faktorov, ku ktorým patrí: — povinnosť vyplácať dvojjazyčným zamestnancom prémie za jazykové kompetencie (40), čo predstavuje ročné náklady vo výške asi (41) […] (42) miliónov EUR hradené nemocnicami IRIS, — dôchodkový plán vzťahujúci sa na štatutárnych zamestnancov (43) (vymenovaných úradníkov), ktorý je štedrejší v porovnaní so systémom vzťahujúcim sa na zamestnancov zo súkromného sektora a do ktorého musia nemocnice IRIS každoročne prispievať odhadovanou čiastkou […] miliónov EUR, — náklady spojené s dlhodobými chorobami štatutárnych zamestnancov (44), ktoré musia znášať nemocnice IRIS (a nie systém sociálneho zabezpečenia) a ktorých výška sa odhaduje na […] miliónov EUR ročne, — príplatky uložené nemocniciam IRIS regiónom Brusel – hlavné mesto (45), ktorý vymedzuje platové triedy pre obecných zamestnancov, CPAS a nemocnice IRIS a ktorý pokrýva len 60 % týchto príplatkov, pričom ročné náklady vo výške približne […] miliónov EUR ponecháva na ťarchu nemocníc IRIS, — povinné príspevky nemocníc IRIS na náklady zastrešujúcej organizácie IRIS (46) v odhadovanej výške […] miliónov EUR ročne.

(43) Tieto zostatkové náklady musia znášať nemocnice IRIS a nie sú pokryté z iných zdrojov verejného financovania [ako napríklad RFP, pozri odôvodnenie 46 písm. a)].

2.5. Mechanizmy financovania a účtovné mechanizmy nemocníc IRIS

2.5.1. Mechanizmy financovania

(44) Základná zásada financovania nemocníc IRIS je zakotvená v článku 46 (47) štatútu každej z piatich miestnych nemocničných združení (pozri odôvodnenia 28 až 29), v ktorom sa uvádza: „Bez toho, aby bol dotknutý článok 109 zákona zo 7. augusta 1987 o nemocniciach, výsledok rozpočtového roku sa pridelí spoločníkom, ktorí majú aspoň jednu pätinu z celkového počtu hlasov v rámci valného zhromaždenia, a to na základe rokovania valného zhromaždenia.“ (48) Na tomto základe sú obce a CPAS povinné v plnom rozsahu absorbovať akýkoľvek deficit nemocníc IRIS uvedený vo finančných účtoch. Podľa článku 106 zákona o CPAS sú navyše obce povinné pokryť akýkoľvek deficit, ktorý vytvoria ich CPAS (pozri odôvodnenie 22). Preto obce (priamo a vzhľadom na ich záväzok voči príslušným CPAS týkajúci sa financovania) v konečnom dôsledku zaisťujú udržateľnosť nemocníc IRIS, pričom v plnej miere pokrývajú akýkoľvek deficit, ktorý môžu tieto nemocnice vytvoriť.

(45) Je samozrejmé, že rozsah, v akom obce a CPAS musia zasiahnuť a pokryť prípadné deficity vytvorené nemocnicami IRIS podľa článku 46 ich príslušného štatútu, závisí od rozsahu, v akom sú nemocnice IRIS schopné pokryť svoje náklady z iných zdrojov financovania.

(46) V LCH je opísaných päť zdrojov financovania, ktoré sú rovnako dostupné pre verejné a súkromné nemocnice. Prevádzkové náklady belgických nemocníc sú pokryté najmä z prvých troch (49), zatiaľ čo štvrtý a piaty zdroj financovania sa vzťahuje na investičné náklady nemocníc. a) Prvým zdrojom financovania je rozpočet finančných prostriedkov (ďalej len „RFP“) (50), ktorý stanovuje federálne ministerstvo verejného zdravia a ktorý zahŕňa výlučne nemocničnú starostlivosť uhrádzanú zo sociálneho zabezpečenia. RFP sa stanovuje pre každú nemocnicu v rámci rozsahu celkového rozpočtu federálneho štátu. Dostupný federálny rozpočet sa rozdeľuje medzi všetky nemocnice a nepokrýva nevyhnutne všetky ich oprávnené náklady. Od roku 2002 sa pri stanovovaní rozpočtu pre každú nemocnicu zohľadňuje najmä počet dní, počas ktorých bola starostlivosť poskytovaná v predchádzajúcom roku. Táto konkrétna čiastka sa potom vyplatí jednotlivým nemocniciam dvomi rôznymi spôsobmi. Konkrétne asi 85 % (pevná časť) tejto sumy sa vypláca nemocniciam každý mesiac, zatiaľ čo zostávajúcich 15 % (variabilná časť) sa vypláca na základe skutočných hospitalizácií a počtu dní, počas ktorých bola starostlivosť poskytovaná v nemocnici v priebehu roku. Na konci každého roku sa RFP prepočíta na základe skutočných ročných údajov a v závislosti od výsledku tohto výpočtu buď nemocnica dostane určitú sumu, alebo ju musí vrátiť. RFP je bližšie upravený v kráľovskom nariadení z 25. apríla 2002, v ktorom sa vymedzujú podmienky a pravidlá pre stanovenie RFP poskytnutého nemocniciam. V kráľovskom nariadení sa stanovujú najmä spôsoby stanovenia RFP, druhy nákladov, ktoré môže štát pokryť, a kritériá, ktoré je potrebné v tejto súvislosti uplatňovať (51). Treba poznamenať, že RFP sa nevypracoval s cieľom pokryť skutočné náklady vynaložené jednotlivými nemocnicami, ale že sa naopak stanovuje vo forme paušálneho financovania založeného na skutočných historických nákladoch týchto nemocníc. V dôsledku toho je možné, že RFP nebude postačujúci v prípade výrazného zvýšenia nákladov alebo iných zmien v organizácii a štruktúre nákladov nemocnice. b) Druhý zdroj financovania pochádza zo súm prijatých v rámci sociálneho zabezpečenia, t. j. súm vyplácaných Národným inštitútom zdravotného a invalidného poistenia (Institut national d'assurance maladie-invalidité, ďalej len „INAMI“) v prospech nemocníc na účely starostlivosti, ktorú poskytujú svojim pacientom. Toto financovanie sa opiera o zákon o zdravotnom a invalidnom poistení (52) alebo o jeho konsolidované znenie stanovené zákonom zo 14. júla 1994 (53), v ktorom sa vymedzuje belgický systém sociálneho zabezpečenia v súvislosti s chorobou a invaliditou a v ktorom sa spresňujú lekárske služby a lieky oprávnené na náhradu zo sociálneho zabezpečenia. Nemocnice priamo účtujú INAMI časť poplatkov lekárov a nákladov vynaložených na lieky pre pacientov. Sumy vyplatené zo strany INAMI však nepokrývajú celkové náklady vynaložené nemocnicami pri poskytovaní nemocničnej starostlivosti. V dôsledku toho nemocniciam, ktoré nemajú iné dostatočné finančné zdroje, hrozí, že sa stanú stratovými. c) Tretí zdroj financovania tvoria platby uskutočnené priamo nemocniciam zo strany pacientov alebo ich súkromných orgánov zdravotného poistenia. Tieto platby sú potrebné, pretože sociálne zabezpečenie nepokrýva celkové poplatky lekárov ani cenu liekov a iných potrieb (napríklad implantátov). Ak si navyše pacienti vyberú samostatnú izbu, môžu sa k bežnej cene za hospitalizáciu a k bežným poplatkom lekárov účtovať príplatky (zvýšia sa štandardné sadzby účtované za každú liečbu). Pacientom sa môže napokon účtovať príplatok aj za využívanie určitých dodatočných služieb (napríklad požičanie televízneho prijímača, používania nemocničného parkoviska atď.). Všetky platby uskutočnené pacientmi alebo tretími stranami, prostredníctvom ktorých sa majú uhradiť služby nemocničných lekárov v súvislosti s hospitalizovanými pacientmi, musí prijať nemocnica centralizovane (54). Nemocnice so svojimi lekármi uzatvárajú dohody, v ktorých je stanovené percento zrážky, ktoré môžu nemocnice uplatňovať s cieľom pokryť náklady na vyberanie poplatkov a iné náklady, ktoré nie sú financované z RFP (55). Rovnako ako v prípade bežných poplatkov lekárov môžu nemocnice uplatňovať zrážky z časti príplatkov uvedených v predchádzajúcom texte s cieľom pokryť časť svojich nákladov (opäť v súlade s dohodou uzavretou medzi nemocnicou a jej lekármi). Časť poplatkov lekárov teda nie je určená na ich odmenu, ale na pokrytie prevádzkových nákladov nemocníc. d) Štvrtý zdroj financovania je konkrétne určený na pokrytie investičných nákladov znášaných nemocnicami. Investície nemocníc financuje predovšetkým štát (jedna časť je hradená federálnou vládou a jedna časť príslušným regiónom) a zostávajúca časť je financovaná z vlastných prostriedkov nemocníc v kombinácii s bankovými pôžičkami. Financovanie schválené verejnými orgánmi má pokryť náklady na vybudovanie a úpravu nemocnice alebo služby, ako aj náklady na počiatočné vybavenie a na prvý nákup zdravotníckych pomôcok (56). Investičné dotácie sú ohraničené (napríklad jednorazovou platbou za meter štvorcový alebo za jednotku). e) Piaty a posledný zdroj verejného financovania je spojený s investíciami a týka sa nákladov na štúdie a vypracovanie projektov výstavby, ale aj nákladov na zatvorenie alebo neprevádzkovanie nemocnice alebo nemocničnej služby (57). V praxi nie je tento druh financovania veľmi častý.

(47) V článku 109 LCH (článok 125 LCH v znení z 10. júla 2008 (58)) sa stanovuje mechanizmus dodatočného financovania, ktorý môžu využívať výlučne verejné nemocnice (ako napr. nemocnice IRIS). Podľa tohto ustanovenia deficit verejných nemocníc vyplývajúci z ich nemocničných činností musia pokryť obce, ktoré ich kontrolujú (prostredníctvom svojich CPAS alebo ústrednej štruktúry, akou je sieť IRIS). Zásada (čiastočného) pokrytia deficitu zo strany obcí už bol zahrnutý v zákone, ktorý predchádzal LCH, t. j. v zákone z 23. decembra 1963 (59), a bol potvrdený článkom 34 zákona z 28. decembra 1973 (60). Kritériá, ktoré je potrebné vziať do úvahy pri stanovení deficitu, ktorý musia pokryť obce, sú stanovené v kráľovskom nariadení (61). Na tomto základe federálne ministerstvo zodpovedné za verejné zdravie každý rok stanoví výšku deficitu pre každú verejnú nemocnicu. V praxi sa deficit, ktorý sa musí pokryť do výšky stanovenej ministerstvom, úplne nezhoduje s deficitom uvedeným v prevádzkových účtoch nemocnice, keďže určité nákladové položky (ako napríklad výsledok mimonemocničných činností, ktoré výlučne súvisia s nemocničnými činnosťami v prípade nemocníc IRIS, ako už bolo uvedené v odôvodnení 155 (62) uvedené v týchto prevádzkových účtoch sú vylúčené z deficitu, na ktorý sa vzťahuje článok 109 LCH.

(48) Z toho vyplýva, že nemocnice IRIS využívajú mechanizmus plného financovania zabezpečujúci pokrytie celého deficitu, ktorý môžu vytvoriť. Päť všeobecných opatrení v oblasti financovania stanovených v LCH (pozri odôvodnenie 46) pokrývajú väčšinu prevádzkových a investičných nákladov nemocníc. Pokiaľ by tieto zdroje nestačili na pokrytie nákladov spojených s činnosťami týchto nemocníc, na základe článku 46 štatútu nemocníc IRIS sú obce povinné v plnej miere pokryť akýkoľvek deficit vytvorený nemocnicami IRIS (pozri odôvodnenia 44 až 45). Účtovný deficit, na ktorý sa vzťahuje článok 46 štatútu, povinne zahŕňa „deficit, na ktorý sa vzťahuje článok 109 LCH“ (63) (pozri odôvodnenie 47). Pokrytím účtovného deficitu v plnej miere obce zároveň splnia svoju povinnosť v súlade s článkom 109 LCH. Spôsoby platby v rámci tohto mechanizmu kompenzácie deficitu budú opísané ďalej v texte (pozri oddiel 7.3.5).

2.5.2. Účtovné povinnosti

(49) Všetky nemocnice (verejné aj súkromné) podliehajú povinnostiam v oblasti účtovníctva a transparentnosti. Každá nemocnica musí predovšetkým viesť oddelené účtovníctvo, v ktorom je uvedená režijná cena každej služby a ktoré zohľadňuje určité prvky zákona zo 17. júla 1975 (64), ktoré sa týkajú účtovníctva a ročnej účtovnej závierky podnikov (65). Mimonemocničné činnosti musia byť zaznamenané v oddelených účtoch. Nemocnice musia zároveň vymenovať audítora podniku, ktorého úloha spočíva v overovaní ich účtovníctva a ich ročných účtovných závierok (66). Nemocnice sú napokon povinné poskytnúť určité (finančné) informácie federálnemu ministerstvu zodpovednému za verejné zdravie (67) a jeho federálny verejný úrad verejného zdravia je takisto poverený kontrolovať dodržiavanie ustanovení LCH (68).

3. OPIS OPATRENÍ UVEDENÝCH V SŤAŽNOSTI

(50) Podľa sťažovateľov sa región Brusel – hlavné mesto de facto rozhodol prevziať úlohu príslušných bruselských obcí, pokiaľ ide o náhradu deficitu nemocníc IRIS. Sťažovatelia najmä uvádzajú zásahy Bruselského regionálneho fondu refinancovania obecných pokladníc (Fonds régional bruxellois de refinancement des trésoreries communales, ďalej len „FRBRTC“), ktorý vytvoril región Brusel – hlavné mesto (69). Navyše tvrdia, že aj samotný región Brusel – hlavné mesto poskytoval obciam osobitné dotácie (70) (do výšky 10 miliónov EUR každý rok od roku 2003), ktoré boli podľa nich nemocniciam IRIS vyplácané vo forme pomoci.

(51) Sťažovatelia síce nespochybňujú právomoci regiónu Brusel – hlavné mesto voči týmto obciam, domnievajú sa však, že to, čo označujú za regionálne financovanie nemocníc IRIS, presahuje to, čo sa stanovuje v článku 109 LCH v súvislosti s pokrytím deficitu (pozri odôvodnenie 47). Sťažovatelia tvrdia, že nemocnice IRIS vo veľkej miere využili regionálne finančné prostriedky poskytnuté obciam, v ktorých sa nachádzajú, a že tieto finančné prostriedky nemožno odôvodniť na základe ustanovení LCH. Sťažovatelia nepoukazujú na povinnosť náhrady deficitu stanovenú v článku 46 štatútu nemocníc IRIS.

(52) Sťažovatelia napokon poukazujú na udelenie finančných prostriedkov vo výške približne 100 miliónov EUR prostredníctvom FRBRTC v rámci reštrukturalizácie bruselských verejných nemocníc, ktorá viedla k zriadeniu nemocníc IRIS (pozri aj oddiel 2.2). Sťažovatelia tvrdia, že táto operácia spôsobila nadmernú náhradu nemocníc IRIS.

4. DÔVODY NA ZAČATIE KONANIA

4.1. Rozhodnutie Komisie z roku 2009

(53) Ako sa uvádza skôr v texte (pozri odôvodnenie 5), 28. októbra 2009 sa Komisia rozhodla nevzniesť námietky (71), pričom dospela k záveru, že verejné financovanie nemocníc IRIS v regióne Brusel – hlavné mesto predstavovalo štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom ako náhradu za poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Toto rozhodnutie Komisie sa zakladá na rozhodnutí o službách všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2005, ako aj priamo na článku 86 ods. 2 Zmluvy o ES (článok 106 ods. 2 ZFEÚ).

(54) Vo svojom rozhodnutí Komisia dospela k záveru, že nemocnice IRIS boli poverené tromi nemocničnými úlohami vo verejnom záujme: v prvom rade, všeobecnou nemocničnou úlohou, ktorú musia plniť všetky nemocnice (verejné alebo súkromné) v súlade s LCH (72); po druhé, povinnosťou poskytovať starostlivosť každému pacientovi za každých okolností vrátane situácií, ktoré nie sú naliehavé (73); po tretie, povinnosťou poskytovať kompletnú nemocničnú starostlivosť na viacerých miestach (74). Komisia navyše dospela k záveru, že nemocnice IRIS boli poverené mimonemocničnou úlohou vo verejnom záujme spočívajúcou v poskytovaní nielen lekárskej starostlivosti, ale aj sociálnej pomoci (75). V rozhodnutí sa napokon odkazuje na povinnosť spočívajúcu v poskytovaní starostlivosti v dvoch jazykoch (76). Usúdilo sa, že nemocnice IRIS boli poverené týmito úlohami na základe LCH, zákona o CPAS, strategických plánov siete IRIS a napokon dohody podpísanej nemocnicami IRIS a CPAS. Komisia zároveň usúdila, že parametre na výpočet náhrady sa stanovili ex ante (77) a že sa zaviedli dostatočné postupy na zabránenie nadmerným náhradám a na ich nápravu (78). Komisia rovnako s uspokojením poznamenala, že nemocnice IRIS viedli oddelené účty pre nemocničné a mimonemocničné činnosti (79), čím zaistili, že nedošlo ku krížovým dotáciám obchodných činností (iných ako služieb všeobecného hospodárskeho záujmu) nemocníc IRIS (80).

(55) Komisia zároveň preskúmala, či bola nemocniciam IRIS v minulosti udelená nadmerná náhrada (t. j. v období rokov 1996 – 2007) (81), a dospela k záveru, že tomu tak nebolo (82). Okrem posúdenia všetkých opatrení financovania Komisia zároveň preskúmala údajný mechanizmus záloh. Vzhľadom na to, že náhrada podľa článku 109 LCH bola pravidelne poskytovaná so značným oneskorením, ktoré trvalo až 10 rokov, nemocnice IRIS dostávali zálohu tejto neuhradenej platby prostredníctvom FRBRTC. Komisia dospela k záveru, že pokiaľ mali byť tieto údajné zálohy v každom prípade vrátené po zaplatení náhrady deficitu v súlade s článkom 109 LCH, nemohli viesť k nadmernej náhrade nemocníc IRIS (83).

4.2. Rozsudok Všeobecného súdu o zrušení z roku 2012

(56) V reakcii na rozhodnutie Komisie z roku 2009 sťažovatelia podali na Všeobecný súd žalobu o zrušenie tohto rozhodnutia (84). Sťažovatelia uviedli, že Komisia porušila ich procesné práva tým, že nezačala formálne vyšetrovacie konanie, v rámci ktorého mala rozhodnúť o existencii závažných problémov (85).

(57) Vo svojom rozsudku zo 7. novembra 2012 vo veci T-137/10 Všeobecný súd zrušil rozhodnutie Komisie z roku 2009 a dospel k záveru, že Komisia bola povinná začať formálne vyšetrovacie konanie (86).

(58) Všeobecný súd sa najprv zaoberal otázkou, či boli nemocnice IRIS poverené jasne vymedzenými úlohami vo verejnom záujme (87). Následne uviedol, že všetky zainteresované strany sa zhodli na tom, že všetky nemocnice, verejné aj súkromné, boli podľa LCH poverené všeobecnou nemocničnou službou vo verejnom záujme (88). Jediná pochybnosť sa teda týkala toho, či Komisia v rámci svojho predbežného preskúmania dospela k nesprávnemu záveru, že nemocnice IRIS boli poverené nemocničnými a mimonemocničnými dodatočnými úlohami vo verejnom záujme (89). Všeobecný súd dospel k záveru, že existovali pochybnosti o tom, či ustanovenia, o ktoré sa opieralo rozhodnutie Komisie, boli postačujúce na to, aby na základe nich nemocnice IRIS vykonávali dodatočné úlohy spočívajúce v zabezpečovaní starostlivosti každému pacientovi za každých okolností (90), poskytovaní nemocničnej starostlivosti na viacerých miestach (91) a zaisťovaní dodatočných sociálnych služieb (92). Okrem toho, pokiaľ ide o údajnú úlohu spočívajúcu v poskytovaní nemocničnej starostlivosti na viacerých miestach, Všeobecný súd poznamenal, že bolo ťažké rozpoznať, v čom sa táto úloha líšila od všeobecných požiadaviek plánovania a fungovania, ktoré sa vzťahujú na všetky nemocnice podliehajúce LCH (93).

(59) Všeobecný súd sa ďalej zaoberal otázkou, či Komisia preukázala existenciu jasných parametrov na výpočet náhrady (94). Pokiaľ ide o nemocničné úlohy, Všeobecný súd sa zameral na mechanizmus náhrady deficitu založený na článku 109 LCH (95), pričom zdôraznil, že sťažovatelia tento mechanizmus nespochybnili (96). Takisto sa zameral na údajný mechanizmus regionálneho financovania prostredníctvom FRBRTC, ktorý sa zaviedol s cieľom dočasne vyplácať potrebné sumy vo forme záloh na pokrytie deficitov nemocníc IRIS predtým, ako nadobudne účinnosť opatrenie spočívajúce v pokrytí deficitu podľa článku 109 LCH (97). Pokiaľ ide o článok 109, Všeobecný súd rozhodol, že sťažovatelia neuviedli nijaké dôkazy, ktoré by mali vplyv na pozitívne posúdenie tohto článku zo strany Komisie (98). Naopak, pokiaľ ide o údajné zálohy vyplácané prostredníctvom mechanizmu FRBRTC, Všeobecný súd dospel k záveru, že Komisia neurčila parametre na výpočet týchto záloh (99) a dôkladne tieto zálohy nepreskúmala (100). Všeobecný súd dodal, že Komisia si protirečila, keď na pojednávaniach tvrdila, že FRBRTC predstavoval výlučne mechanizmus, na základe ktorého región Brusel – hlavné mesto financoval bruselské obce, a nie nemocnice IRIS (101).

(60) Pokiaľ ide o verejné financovanie na podporu údajnej dodatočnej sociálnej úlohy nemocníc IRIS (102), Všeobecný súd zdôraznil, že aj v tomto prípade tieto finančné prostriedky pravdepodobne pochádzali z FRBRTC, ktorý uzavrel dohodu s dotknutými bruselskými obcami s cieľom udeliť im osobitnú dotáciu a umožniť im tak financovať sociálne úlohy, ktorými boli poverené nemocnice IRIS (103). Všeobecný súd dospel k záveru, že v tejto dohode sa nespresňovali vopred stanovené parametre na výpočet náhrady, ktoré sú spojené s údajnými dodatočnými sociálnymi úlohami nemocníc IRIS (104).

(61) Všeobecný súd sa ďalej zaoberal otázkou, či Komisia preukázala existenciu postupu na zabránenie nadmernej náhrade a neexistenciu nadmernej náhrady (105). Všeobecný súd najprv dospel k záveru, že LCH poskytoval dostatočné záruky na zabezpečenie toho, že postup uvedený v príslušnom článku 109 neviedol k nadmerným náhradám (106). Dospel tiež k názoru, že Komisia nepreukázala existenciu podobného mechanizmu v súvislosti s údajným vyplácaním záloh zo strany obcí (107), a zdôraznil predovšetkým, že zjavne neexistuje právna povinnosť pre nemocnice IRIS, na základe ktorej musia tieto zálohy splatiť po tom, čo dostanú finančné prostriedky na pokrytie ich deficitu v zmysle článku 109 LCH (108). Pokiaľ ide o osobitné dotácie, ktorými sa podľa Komisie financuje dodatočná sociálna úloha, Všeobecný súd dospel k záveru, že posúdenie opatrení umožňujúcich vyvarovať sa nadmernej náhrady v rámci financovania sociálnych úloh vykonané Komisiou nebolo dostatočné (109).

(62) Pokiaľ ide o otázku, či nemocnice IRIS v praxi využili nadmernú náhradu (110), Všeobecný súd jednoducho poznamenal, že rozsah analýzy bol veľmi široký a zahŕňal všetky finančné výsledky nemocníc IRIS v období dlhšom ako desať rokov (111). Bez toho, aby konkrétne rozhodol o závere Komisie, na základe ktorého nešlo o nadmernú náhradu, Všeobecný súd rozhodol, že samotný rozsah a zložitosť posúdenia vykonaného Komisiou sú samé osebe známkou svedčiacou v prospech tvrdenia sťažovateľov založeným na existencii vážnych ťažkostí (112).

(63) Sťažovatelia napokon uviedli dôkaz, podľa ktorého mala Komisia v rámci svojho posúdenia zohľadniť kritérium ekonomickej účinnosti poskytovateľa služieb všeobecného hospodárskeho záujmu (113). Všeobecný súd však tento dôkaz zamietol a dospel k záveru, že: „kritérium súvisiace s ekonomickou účinnosťou podniku v rámci poskytovania služieb všeobecného hospodárskeho záujmu nepodlieha posúdeniu zlučiteľnosti štátnej pomoci so zreteľom na článok 86 ods. 2 ES (článok 106 ods. 2 ZFEÚ), pričom teda rozhodnutie vnútroštátnych orgánov týkajúce sa ekonomickej účinnosti prevádzkovateľa nemožno v tejto súvislosti napadnúť.“ (114)

(64) Zhrnutím svojich záverov Všeobecný súd uviedol, že: „[Sťažovateľ] uviedol súbor súhlasných známok, ktoré svedčia o existencii vážnych pochybností v súvislosti so zlučiteľnosťou skúmaných opatrení vzhľadom na kritériá týkajúce sa uplatnenia článku 86 ods. 2 ES [článok 106 ods. 2 ZFEÚ], pokiaľ ide po prvé o existenciu jasne stanoveného poverenia vzťahujúceho sa na nemocničné a sociálne služby vo verejnom záujme špecifické pre nemocnice IRIS, po druhé o existenciu vopred stanovených parametrov na výpočet náhrady a po tretie o existenciu opatrení umožňujúcich vyvarovať sa nadmernej náhrady v rámci financovania týchto úloh vo verejnom záujme […].“ (115)

4.3. Rozhodnutie Komisie o začatí konania z 1. októbra 2014 (116)

(65) So zreteľom na závery Všeobecného súdu (117), podľa ktorých Komisia čelila pochybnostiam, pokiaľ ide o zlučiteľnosť napadnutého verejného financovania nemocníc IRIS s vnútorným trhom na základe článku 106 ods. 2 ZFEÚ, Komisia mala začať formálne vyšetrovacie konanie, čo aj spravila prostredníctvom rozhodnutia z 1. októbra 2014. Vo svojom rozhodnutí o začatí konania Komisia poukázala na skutočnosť, že podľa belgických orgánov sa príslušné obce a CPAS mesta Brusel rozhodli uložiť nemocniciam IRIS, nie však súkromným nemocniciam, tieto dodatočné povinnosti (118) odôvodňujúce opatrenia týkajúce sa náhrady deficitu zavedené na podporu nemocníc IRIS: a) povinnosť prijať každého pacienta za každých okolností: nemocnice IRIS nemôžu odmietnuť poskytnúť starostlivosť pacientom, ktorí nie sú schopní zaplatiť za ich služby a/alebo ktorí nie sú poistení, a to aj v prípade, keď títo pacienti nepotrebujú naliehavú zdravotnú starostlivosť. Súkromné nemocnice sú povinné poskytnúť starostlivosť len pacientom, ktorí potrebujú naliehavú zdravotnú starostlivosť, avšak v prípadoch, ktoré nie sú naliehavé, túto povinnosť nemajú; b) povinnosť poskytovať kompletnú nemocničnú starostlivosť na viacerých miestach: obce a CPAS sa vedome rozhodli zachovať viacero nemocničných miest poskytujúcich kompletnú starostlivosť s cieľom zabezpečiť dostupnosť starostlivosti pre všetkých pacientov. Alternatívu spočívajúcu v zoskupení lôžok a podpory udržania si nezávislosti vo vlastnom obydlí v rámci obmedzenejšieho počtu miest, aby tak znížili náklady, zámerne vylúčili. Toto rozhodnutie má mimoriadny význam pre znevýhodnených pacientov a ich rodiny vzhľadom na to, že nemocnice IRIS sa nachádzajú prevažne v blízkosti alebo v rámci štvrtí, v ktorých žije veľký počet znevýhodneného obyvateľstva; c) povinnosť poskytovať sociálne služby pacientom a ich rodinám: sociálni pracovníci poskytujú pomoc znevýhodneným pacientom a ich rodinám s cieľom riešiť a zvládať administratívne, finančné, vzťahové a sociálne ťažkosti. Okrem toho vopred vytvárajú sociálne vzťahy s cieľom uľahčiť finančnú účasť CPAS. Hoci všetky verejné a súkromné nemocnice sú povinné zamestnávať sociálnych pracovníkov v rámci určitých nemocničných oddelení (napr. na geriatrickom a psychiatrickom oddelení), belgické orgány tvrdia, že nemocnice IRIS majú dodatočnú osobitnú úlohu spočívajúcu v poskytovaní oveľa dôležitejších sociálnych služieb, ktoré vedú k vyšším nákladom a náhrade v súlade z LCH.

(66) Vzhľadom na pochybnosti Všeobecného súdu (119) Komisia vyzvala belgické orgány, sťažovateľov a všetky zainteresované strany, aby predložili všetky príslušné informácie s cieľom preskúmať zlučiteľnosť napadnutého verejného financovania s vnútorným trhom, najmä v súvislosti s týmito bodmi: — presné vymedzenie údajných dodatočných úloh nemocníc IRIS a dokumenty, na ktorých sa zakladajú poverenia týkajúce sa týchto úloh (pozri odôvodnenia 87 až 89 rozhodnutia o začatí konania), — právny základ, ktorý sa vzťahuje na náhradu deficitu nemocníc IRIS (ku ktorého existencii prispievajú náklady na každú údajnú dodatočnú úlohu) (pozri odôvodnenie 91 rozhodnutia o začatí konania), — otázka, či existujú (dostatočné) opatrenia umožňujúce vyvarovať sa nadmernej náhrady za plnenie údajných dodatočných úloh, a to najmä prostredníctvom mechanizmu náhrady deficitu, prípadne v kombinácii s návratnými zálohami, a či boli nemocnice IRIS z právneho hľadiska povinné vrátiť všetky zálohy, ktoré im mohli byť udelené s cieľom vyvarovať sa nadmernej náhrady (pozri odôvodnenie 95 rozhodnutia o začatí konania), — otázka, či sa zaviedli dostatočné opatrenia na zabezpečenie toho, aby náhrada nebola vyššia, ako je nevyhnutné na pokrytie nákladov vzniknutých pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme (pozri odôvodnenie 96 rozhodnutia o začatí konania), vzhľadom na to, že platby osobitných dotácií v maximálnej výške 10 miliónov EUR za rok (pozri odôvodnenie 50 skôr v texte) je nutné považovať za operáciu, ktorá sa odlišuje od náhrady deficitu nemocníc IRIS, — otázka, či bola akákoľvek nadmerná náhrada v skutočnosti udelená nemocniciam IRIS, odkedy začali vykonávať svoje činnosti ako nezávislé právne štruktúry (pozri odôvodnenie 97 rozhodnutia o začatí konania), — všetky užitočné tvrdenia spolu s konkrétnymi a podrobnými dokumentmi, v ktorých sa objasňuje, či, prečo a do akej miery opatrenia v oblasti verejného financovania nemocníc IRIS patria do rozsahu pôsobnosti rozhodnutia o službách všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2012 alebo rámca služieb všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2012 (pozri odôvodnenie 98 rozhodnutia o začatí konania) alebo rozhodnutia o službách všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 2005 (pozri odôvodnenie 100 rozhodnutia o začatí konania) a či, prečo a do akej miery sú splnené príslušné stanovené kritériá.

(67) Komisia sa zároveň pri príležitosti prijatia rozhodnutia o začatí konania pokúsila objasniť tieto ďalšie faktické body: — otázku, či sa akékoľvek finančné prostriedky z FRBRTC (pozri odôvodnenie 50 skôr v texte), v tomto prípade osobitné dotácie, priamo previedli na nemocnice IRIS alebo či FRBRTC a osobitné dotácie predstavujú jednoduché mechanizmy financovania medzi regiónom Brusel – hlavné mesto a bruselskými obcami (pozri odôvodnenie 17 rozhodnutia o začatí konania), — presnú povahu záväzku stanoveného v článku 60 ods. 6 zákona o CPAS (pozri odôvodnenie 19 skôr v texte), možnosti zatvorenia verejnej nemocnice a rozdiel oproti mechanizmu plánovania týkajúceho sa nemocníc (pozri odôvodnenie 26 rozhodnutia o začatí konania), — otázku, či sa dodatočné sociálne služby poskytované nemocnicami IRIS považujú za činnosti hospodárskej povahy (odôvodnenie 48 rozhodnutia o začatí konania), — otázku, či prevod osobitných dotácií (zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto v prospech obcí) obcí v prospech nemocníc IRIS možno považovať za odlišnú operáciu v porovnaní s mechanizmom náhrady deficitu (pozri odôvodnenie 92 rozhodnutia o začatí konania) a prípadne za uplatniteľný právny základ, ktorým sa stanovujú presné pravidlá daného mechanizmu, — otázku, či existuje mechanizmus záloh, právny základ tohto mechanizmu a prípadne spôsob, akým sa tieto platby vykonávajú, a otázku, či sa tieto zálohy považujú za opatrenie pomoci, ktoré sa odlišuje od mechanizmu kompenzácie deficitu, ako aj spresnenia týkajúce sa prípadného financovania týchto záloh z FRBRTC (pozri odôvodnenie 93 rozhodnutia o začatí konania), — ďalšie objasnenia, pokiaľ ide o udržateľnosť (t. j. dlhodobú kontinuitu a životaschopnosť verejných nemocníc, pozri aj odôvodnenie 91 ďalej v texte), jej právny základ (najmä na úrovni siete IRIS e nemocníc IRIS), jej dôsledky a spôsob, akým sa na základe udržateľnosti odôvodňujú mechanizmy náhrady deficitu, ktoré využívajú tieto nemocnice (pozri odôvodnenia 102 a 103 rozhodnutia o začatí konania), — otázku, či existujú iné dôvody ako tie, ktoré sú výslovne uvedené v rozhodnutí o začatí konania (t. j. existencia dodatočných úloh všeobecného hospodárskeho záujmu a udržateľnosť verejných nemocníc), ktorými možno odôvodniť dodatočné financovanie nemocníc IRIS (pozri odôvodnenie 103 rozhodnutia o začatí konania).

5. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN

(68) Komisia dostala pripomienky od štyroch zainteresovaných strán (CBI, ABISP, Zorgnet Vlaanderen a UNCPSY), ktoré sú zhrnuté ďalej v texte:

5.1. CBI

(69) V reakcii na rozhodnutie o začatí konania CBI, sťažovateľ, poukazuje na skutočnosť, že z jeho pohľadu toto rozhodnutie nezahŕňa žiadny nový prvok alebo tvrdenie ani žiadne nové vysvetlenie umožňujúce stanoviť existenciu osobitnej úlohy, ktorou boli poverené nemocnice IRIS, alebo pokiaľ ide o mechanizmy náhrady za plnenie tejto údajnej úlohy alebo kontroly, ktoré boli v tejto súvislosti údajne zavedené. Sťažovateľ teda odkazuje hlavne na tvrdenia uvedené v jeho predchádzajúcich pripomienkach.

(70) CBI potvrdzuje svoje stanovisko, na základe ktorého: 1. nemocnice IRIS nie sú okrem úloh, ktorými sú poverené všetky (verejné alebo súkromné) belgické nemocnice, zodpovedné za osobitné služby všeobecného hospodárskeho záujmu a 2. aj keď Komisia dospela k záveru o existencii dodatočných úloh tohto druhu, tieto úlohy nie sú dostatočne jasne vymedzené, aby spĺňali požiadavky právnych predpisov Únie v danej oblasti. CBI zároveň poznamenáva, že v rámci návrhu politického programu novej bruselskej vlády (zverejneného v júli 2014) sa zvažuje „zmena uznesenia z 13. februára 2003 s cieľom stanoviť úlohy obecného záujmu, ktoré odôvodňujú osobitné dotácie v prospech obcí“. Sťažovatelia sa domnievajú, že toto znenie naznačuje, že v súčasnosti neexistujú žiadne úlohy tohto druhu, ale že sa vymedzia v budúcnosti.

(71) Pokiaľ ide o požiadavky článku 60 ods. 6 zákona o CPAS, CBI sa domnieva, že neprinášajú nič nové v porovnaní s LCH, pokiaľ ide o vymedzenie dodatočných alebo osobitných služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré sa vzťahujú len na verejné nemocnice, ako sú nemocnice IRIS. Sťažovateľ ďalej uvádza, že sa zdá, že dodatočná sociálna úloha len zahŕňa väčší objem sociálnych služieb v porovnaní s úlohou zabezpečovanou inými nemocnicami, ktorú označuje za „základnú sociálnu úlohu (spoločnú pre verejné a súkromné nemocnice)“. CBI sa domnieva, že to nie je postačujúce na to, aby sa úlohy nemocnice IRIS mohli považovať za dodatočné sociálne úlohy. Okrem toho, pokiaľ ide o otázku, či ide o služby hospodárskej povahy, CBI tvrdí, že samotná skutočnosť, že tieto služby sa zabezpečujú bezplatne, nezbavuje tieto služby ich hospodárskej povahy. CBI sa napokon domnieva, že dodatočné sociálne služby sú neoddeliteľné od rozsiahlej služby zdravotnej starostlivosti, ktorá má nepochybne hospodársku povahu, keďže táto skutočnosť nebola nikdy spochybnená.

(72) Podľa CBI sa úloha týkajúca sa poskytovania univerzálnej starostlivosti vzťahuje na súkromné, ako aj na verejné nemocnice. Ďalej sa domnieva, že by sa nemali robiť žiadne rozdiely medzi verejnými a súkromnými nemocnicami, pokiaľ ide o liečbu „sociálnych pacientov“, či už v naliehavých situáciách alebo v rámci starostlivosti po vyšetrení na pohotovosti. V tomto kontexte CBI odkazuje na rozsudok Súdu prvého stupňa v Bruseli (120), ktorý sa týka naliehavej zdravotnej pomoci (121) poskytnutej cudzincom s neoprávneným pobytom na území Belgicka (ďalej len „migranti bez dokladov“), v ktorom sa preukazuje, že v tomto kontexte môžu takúto pomoc poskytovať verejné, ako aj súkromné nemocnice. CBI dopĺňa, že na základe publikácie (122) vzájomných poisťovní Mutualités Chrétiennes (123) z roku 2004 súkromné nemocnice poskytujú starostlivosť viac ako 60 % „sociálnych pacientov“ v regióne Brusel – hlavné mesto. Sťažovateľ sa tiež domnieva, že zo zákona o CPAS, strategických plánov siete IRIS ani z dohôd o „sociálnom bývaní“ (124) nevyplýva žiadna dodatočná úloha.

(73) Pokiaľ ide o „úlohy poskytované na viacerých miestach“, CBI sa domnieva, že presný obsah tohto záväzku spočívajúceho v poskytovaní kompletných nemocničných služieb „na viacerých miestach“ zatiaľ nebol vysvetlený, ani to, do akej miery z tohto záväzku plynú pre nemocnice IRIS dodatočné náklady. Pokiaľ ide o dodatočnú sociálnu úlohu, CBI zastáva názor, že z článku 57 zákona o CPAS nevyplývajú pre nemocnice IRIS žiadne dodatočné povinnosti a že v každom prípade v tomto článku nie sú zrozumiteľne vymedzené (rovnako ako ani v strategických plánoch siete IRIS, či v dohodách o „sociálnom bývaní“).

(74) Pokiaľ ide o otázku týkajúcu sa jasného vymedzenia parametrov na výpočet náhrady, CBI poukazuje na to, že podľa belgických orgánov nemocnice IRIS plnia osobitnú úlohu, ktorá sa líši od úlohy súkromných nemocníc, a že táto osobitná úloha nie je vymedzená v rámci LCH, ale sa opiera o iný právny základ. Podľa CBI je jednoznačne vylúčené, že by sa v LCH mohli vymedzovať parametre na výpočet náhrady týkajúce sa jednej alebo viacerých úloh vo verejnom záujme, ktoré v ňom nie sú stanovené. Okrem toho CBI poznamenáva, že neexistuje žiadna súvislosť medzi údajnými právnymi základmi týkajúcimi sa predmetných osobitných úloh a mechanizmami náhrady. Sťažovateľ konštatuje, že sa zjavne neuplatňuje žiadne rozlíšenie medzi deficitom vyplývajúcim jednak z údajných osobitných úloh a jednak z nákladov na plnenie základnej úlohy. CBI napokon odkazuje na rad stanovísk belgickej finančnej inšpekcie, v ktorých sa dospelo k názoru, že nie je možné kontrolovať využívanie osobitných dotácií udelených na základe uznesenia z 13. februára 2003, keďže v tomto uznesení sa nespresňujú úlohy obecného záujmu, na ktoré sa tieto dotácie poskytujú.

(75) CBI zároveň opakuje svoje predchádzajúce tvrdenia, že nie je prijaté žiadne opatrenie na vyvarovanie sa nadmernej náhrady. Dopĺňa, že bez presného vymedzenia osobitných úloh vykonávaných nemocnicami IRIS nie je možné určiť, ktoré činnosti by mali alebo nemali byť predmetom náhrady. Podľa CBI je teda nemožné overiť existenciu mechanizmu kontroly, ktorý by umožňoval vyvarovať sa nadmernej náhrady.

(76) CBI napokon poukazuje na to, že hoci je udržateľnosť verejných nemocníc uvedená v dohode o spolupráci z 19. mája 1994, v tomto dokumente nie je vymedzená žiadna úloha tohto druhu a nepredstavuje poverenie. CBI sa predovšetkým domnieva, že v tejto dohode sa nenaznačuje, že by obec alebo mesto bolo povinné mať na svojom území verejnú nemocnicu a že v nej nie sú stanovené žiadne pravidlá týkajúce sa plánovania nemocničných služieb v Belgicku, ktoré si vyžaduje prevádzkovanie služby v rámci verejnej nemocnice.

5.2. ABISP

(77) Bruselské združenie inštitúcií súkromnej starostlivosti (L'Association bruxelloise des institutions de soins privées, ABISP), jeden z pôvodných sťažovateľov (pozri odôvodnenie 1), vo svojich pripomienkach týkajúcich sa rozhodnutia o začatí konania poznamenáva, že všetky belgické nemocnice, bez ohľadu na ich štatút alebo ich vlastníkov, sú zo zákona povinné plniť úlohu vo všeobecnom záujme. V tomto kontexte ABISP odkazuje na článok 2 LCH (125). ABISP napokon pripomína, že svoju sťažnosť stiahlo.

5.3. Zorgnet Vlaanderen

(78) Zorgnet Vlaanderen zastupuje viac ako 500 flámskych poskytovateľov starostlivosti (napr. všeobecné nemocnice, zariadenia psychiatrickej starostlivosti a domovy dôchodcov). Vo svojich pripomienkach k rozhodnutiu o začatí konania Zorgnet Vlaanderen zdôrazňuje, že všetky belgické nemocnice, či už verejné alebo súkromné, podliehajú rovnakým povinnostiam, pokiaľ ide o služby vo verejnom záujme v rámci LCH. Okrem toho poukazuje na skutočnosť, že v LCH sa nevymedzujú podmienky týkajúce sa právnej formy (verejný alebo súkromný orgán), ktorá je nevyhnutná na to, aby bolo zariadenie uznané ako nemocnica. Zorgnet Vlaanderen navyše poznamenáva, že vo vymedzení záväzkov služby vo verejnom záujme nemocníc sa neodkazuje na regionálne špecifiká. Napokon tvrdí, že nemocnice Flámska a regiónu Brusel – hlavné mesto neplnia odlišnú sociálnu úlohu.

5.4. UNCPSY

(79) Národný zväz súkromných psychiatrických kliník (Union nationale des cliniques psychiatriques privées, UNCPSY) je federácia súkromných psychiatrických kliník vo Francúzsku. Vo svojich pripomienkach týkajúcich sa rozhodnutia o začatí konania UNCPSY tvrdí, že na určenie toho, či verejné financovanie neprevyšuje čisté náklady na služby vo verejnom záujme, nemôžu byť tieto náklady neobmedzené. Podľa UNCPSY sa navyše musí v tomto posúdení zohľadniť kvalita prevádzky poskytovateľa služieb. V tomto kontexte UNCPSY zastáva názor, že Komisia by mala porovnať verejné a súkromné nemocnice s cieľom určiť, či je pomoc primeraná v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ.

(80) V tejto súvislosti Komisia poznamenáva, že pripomienky UNCPSY sú v rozpore so záverom Všeobecného súdu uvedenom v bode 300 jeho rozsudku zo 7. novembra 2012 (T-137/10), podľa ktorého ekonomická účinnosť podniku v rámci poskytovania služieb všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ nepodlieha posúdeniu zlučiteľnosti verejného financovania udeleného podniku podľa pravidiel v oblasti štátnej pomoci (v tejto súvislosti pozri odôvodnenie 63).

6. PRIPOMIENKY BELGICKÉHO KRÁĽOVSTVA

6.1. Pripomienky Belgicka k rozhodnutiu o začatí konania

(81) V ich odpovedi na rozhodnutie Komisie z 1. októbra 2014, a najmä na odôvodnenie 17 tohto rozhodnutia, belgické orgány poukazujú na skutočnosť, že finančná pomoc zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto (t. j. osobitné dotácie v maximálnej výške 10 miliónov EUR za rok) a zo strany FRBRTC predstavovala finančné prevody poskytnuté výlučne obciam, a nie nemocniciam IRIS. V dôsledku toho sa belgické orgány domnievajú, že ide o finančné prevody medzi verejnými orgánmi, ktoré nepatria do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Podľa belgických orgánov nebola nemocniciam IRIS udelená pomoc zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto ani zo strany FRBRTC. Domnievajú sa, že tieto prevody sa uskutočnili v rámci právomocí regiónu v oblasti všeobecného financovania obcí, ktorým sa tak umožnilo plniť ich úlohy všeobecného záujmu, a najmä úlohy CPAS. V tejto súvislosti sa odkazy sťažovateľov na stanoviská finančnej inšpekcie vzťahujú výlučne na región Brusel – hlavné mesto a obce, nie však na nemocnice IRIS. Belgické orgány napokon tvrdia, že na základe osobitného zákona z 8. augusta 1980 o inštitucionálnych reformách a stanoviska Štátnej rady Belgicka (126) región Brusel – hlavné mesto môže financovať výlučne obce, a nie nemocnice IRIS, lebo financovanie osobitných nemocničných úloh nepatrí do pôsobnosti regiónu.

(82) Pokiaľ ide o pochybnosti vyjadrené v odôvodnení 26 rozhodnutia o začatí konania, belgické orgány objasňujú rozdiel medzi požiadavkou článku 60 ods. 6 zákona o CPAS na jednej strane a možnosťami zatvorenia verejnej nemocnice mechanizmom plánovania týkajúceho sa nemocníc na druhej strane. Domnievajú sa, že v článku 60 ods. 6 zákona o CPAS (127) sa stanovujú podmienky, ktoré je potrebné splniť, aby sa umožnilo CPAS zriadiť nemocnicu. CPAS musí najmä analyzovať, či je taká nemocnica skutočne potrebná vzhľadom na potreby regiónu, a najmä na lekársko-sociálne potreby, ako aj na existenciu podobných infraštruktúr. Belgické orgány zároveň zdôrazňujú, že mechanizmus plánovania týkajúceho sa nemocníc spočíva v tom, že federálna vláda určí maximálny počet nemocničných lôžok na región. Federálna vláda zakladá svoje rozhodnutie výlučne na zistených potrebách nemocníc bez ohľadu na úroveň sociálnych potrieb v jednotlivých regiónoch (128). Belgické orgány vysvetľujú, že v prípade regiónu Brusel – hlavné mesto je maximálny počet nemocničných lôžok určený pre región ako celok, a nie jednotlivo pre každú z 19 obcí. Naopak, každé z 19 CPAS v regióne Brusel – hlavné mesto rozhoduje samostatne na základe miestnych potrieb, či otvorí nemocnicu vo svojej obci alebo nie.

(83) Belgické orgány zároveň vysvetlili, že zatvorenie verejnej nemocnice alebo jej prevod na partnera zo súkromného sektora sa neriadia formálne alebo špecificky podľa LCH alebo zákona o CPAS (129). Podľa belgických orgánov sa však v judikatúre Štátnej rady Belgicka objasňujú spôsoby a podmienky zatvorenia a/alebo prevodu zariadení založených zo strany CPAS. V rozhodnutí č. 113.428 z 9. decembra 2002 Štátna rada rozhodla o zrušení prevodu centra rekonvalescencie patriaceho CPAS na súkromného prevádzkovateľa. Rozhodla najmä o tom, že pred prijatím rozhodnutia o zatvorení alebo prevode zariadenia bolo zároveň potrebné posúdiť potrebu poskytovania lekársko-sociálnych služieb. V tomto posúdení treba riadne zohľadniť posúdenie vykonané pri zriadení zariadenia, ako aj všetky zmeny, ktoré nastali od prijatia rozhodnutia zriadiť zariadenie. Belgické orgány navyše poznamenávajú, že toto posúdenie sa nemôže zakladať výlučne na finančnej situácii zariadenia ani na nákladoch vynaložených na jeho údržbu. Na tomto základe belgické orgány dospeli k záveru, že CPAS nemôže zatvoriť svoju nemocnicu bez toho, aby vopred stanovilo, že lekárske a sociálne potreby, pre ktoré bola táto nemocnica zriadená, už neexistujú.

(84) Podľa belgických orgánov je pre zriadenie verejnej nemocnice potrebné dodržiavať povinnosti článku 60 ods. 6 zákona o CPAS a plánovanie verejných orgánov týkajúce sa nemocníc, zatiaľ čo v prípade súkromných nemocníc je relevantné len plánovanie. V súlade s článkom 60 ods. 6 zákona o CPAS musí byť otvorenie novej verejnej nemocnice odôvodnené existenciou skutočnej potreby. Belgické orgány navyše vysvetľujú, že ak sa kapacita novootvorenej verejnej nemocnice rovná počtu lôžok stanovených v plánovaní týkajúcom sa nemocníc, nezostáva viac miesta pre inú nemocnicu (verejnú alebo súkromnú) v tejto oblasti v rámci tohto programu. A v takom prípade neexistuje žiadny iný spôsob uspokojenia potrieb obyvateľstva. Belgické orgány poukazujú na skutočnosť, že ak sa CPAS kedykoľvek rozhodne zatvoriť svoju verejnú nemocnicu, musí sa najprv uistiť, že v súlade s judikatúrou Štátnej rady táto nemocnica už nie je potrebná. Na rozdiel od CPAS súkromný prevádzkovateľ, ktorý sa rozhodne svoju nemocnicu zatvoriť, nie je zo zákona povinný uistiť sa o tom, že obyvateľstvu je naďalej poskytovaná zdravotná starostlivosť. Podľa belgických orgánov súkromná nemocnica zostáva otvorená len na základe vlastného rozhodnutia, ktoré sa môže kedykoľvek zmeniť. Belgické orgány uvádzajú ako príklad náhle zatvorenie súkromnej nemocnice Hôpital français v obci Berchem-Sainte-Agathe (Brusel) v roku 2008 (130). Na záver belgické orgány vysvetľujú, že mechanizmus plánovania týkajúceho sa nemocníc zároveň obmedzuje slobodu verejných a súkromných prevádzkovateľov zriadiť nemocnicu (keďže zriadenie nemocnice je možné len vtedy, ak ešte nebol dosiahnutý maximálny počet lôžok v danej oblasti). Domnievajú sa však, že povinnosti vyplývajúce zo zákona o CPAS ukladajú centrám CPAS dodatočné obmedzenia v súvislosti s otvorením a zatvorením verejnej nemocnice, zatiaľ čo súkromné nemocnice možno kedykoľvek zatvoriť.

(85) Pokiaľ ide o povinnosti, ktoré sa údajne uplatňujú len na nemocnice IRIS (pozri odôvodnenia 87 až 89 rozhodnutia o začatí konania), belgické orgány tvrdia, že tieto povinnosti sú priamym dôsledkom toho, že nemocnice IRIS boli zriadené na to, aby prispievali k zabezpečovaniu sociálnej pomoci poskytovanej zo strany CPAS (pozri oddiel 2.2). Belgické orgány sa domnievajú, že tieto povinnosti vyplývajú zo zákona o CPAS, na základe ktorého boli nemocnice IRIS zriadené, a že sú nemocniciam IRIS uložené na základe ich štatútu a strategických plánov siete IRIS. Belgické orgány tiež odkazujú na tieto dokumenty na účely presného vymedzenia týchto povinností. V záujme stručnosti a v snahe predísť opakovaniu Komisia vo svojom posúdení uvedie len relevantné časti (pozri oddiel 7.3.4.1).

(86) Vo svojom rozhodnutí o začatí konania (pozri odôvodnenie 48) Komisia vyjadrila pochybnosti v súvislosti s hospodárskou alebo nehospodárskou povahou dodatočných sociálnych služieb poskytovaných nemocnicami IRIS. Vo svojej odpovedi na rozhodnutie o začatí konania belgické orgány usudzujú, že tieto sociálne služby nemajú hospodársku povahu. Tvrdia najmä, že sociálna pomoc poskytnutá zo strany CPAS v Bruseli vo forme materiálnej, sociálnej, lekárskej, lekársko-sociálnej a psychologickej pomoci netvorí súčasť konkurenčného trhu a že to platí aj vtedy, keď jednu časť sociálnej pomoci (t. j. dodatočné sociálne služby) zabezpečujú nemocnice IRIS na základe poverenia.

(87) Pokiaľ ide o právny základ pre náhradu deficitu (pozri bod 91 rozhodnutia o začatí konania), belgické orgány sa domnievajú, že povinnosť, ktorou sú poverené obce a ktorá spočíva v uhradení deficitu ich verejných nemocníc, je stanovená v článku 46 štatútu nemocníc IRIS, ako aj v článku 109 LCH. Vysvetľujú, že v článku 109 LCH je uvedená všeobecná zásada, ktorá sa vzťahuje na všetky belgické verejné nemocnice a ktorá stanovuje minimálnu povinnosť pre obce (keďže sú povinné pokryť výlučne jednu časť deficitu, pozri aj odôvodnenie 47). Belgické orgány zároveň poznamenávajú, že v článku 46 štatútu nemocníc IRIS sa vymedzuje konkrétna povinnosť, ktorá sa vzťahuje len na šesť obcí, ktoré zriadili nemocnice IRIS a ktoré sa rozhodli prekročiť minimálnu požadovanú úroveň stanovenú v článku 109 LCH a pokryť celý účtovný deficit nemocníc IRIS.

(88) V odôvodnení 92 rozhodnutia o začatí konania Komisia položila otázku, či prevod osobitných dotácií (zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto v prospech obcí) obcí v prospech nemocníc IRIS možno považovať za odlišnú operáciu v porovnaní s mechanizmom pokrytia deficitu. Vo svojej odpovedi belgické orgány tvrdia, že bruselské obce používajú výlučne osobitné dotácie s cieľom splniť si (čiastočne) svoju povinnosť spočívajúcu v pokrytí deficitu nemocníc IRIS. Ako sa podrobne uvádza ďalej v texte (pozri oddiel 7.3.5), náhrada deficitu sa uskutočňuje v niekoľkých fázach, pričom jednou z nich je prevod osobitných dotácií zo strany obce v prospech nemocnice IRIS, ale všetky tieto platby sa uskutočňujú na rovnakom základe, t. j. na základe záväzku obcí pokryť deficit.

(89) Komisia zároveň požiadala o objasnenia, pokiaľ ide o údajný mechanizmus vyplácania záloh (podľa potreby), právny základ tohto mechanizmu a spôsob jeho fungovania, rozdiel v porovnaní s mechanizmom pokrytia deficitu a úlohu, ktorú v rámci tohto financovania zohráva FRBRTC (pozri odôvodnenie 93 rozhodnutia o začatí konania). Belgické orgány sa domnievajú, že neexistuje žiadny mechanizmus vyplácania záloh. Konkrétne vysvetľujú, že povinnosť pokryť deficit nemocníc IRIS nadobúda účinnosť po vzniku deficitu. Podľa belgických orgánov sa totiž v článku 46 štatútu nemocníc IRIS odkazuje na účtovný deficit, ktorý je uvedený vo finančných údajoch nemocníc najneskôr šesť mesiacov po skončení účtovného obdobia. Naopak, výpočet deficitu podľa článku 109 LCH federálnym verejným úradom verejného zdravia trvá podstatne dlhšie (až desať rokov). Belgické orgány však tvrdia, že vzhľadom na to, že deficit podliehajúci článku 109 LCH jednoducho predstavuje časť účtovného deficitu okamžite uhradeného v súlade s článkom 46 štatútu nemocníc IRIS, tieto nemocnice nedostávajú zálohy, ktoré by sa mohli považovať za pomoc odlišnú od mechanizmu pokrytia deficitu. Belgické orgány napokon opätovne uvádzajú, že z FRBRTC boli obciam poskytnuté finančné prostriedky, ktoré im pomohli splniť si záväzky týkajúce sa úhrady deficitu, ktorý, ako bolo vysvetlené skôr v texte, nepredstavuje mechanizmus vyplácania záloh.

(90) Pokiaľ ide o opatrenia, ktorých cieľom je vyvarovať sa nadmernej náhrady, ako aj neexistencia skutočnej nadmernej náhrady (pozri body 95 – 97 rozhodnutia o začatí konania), belgické orgány uvádzajú tieto tvrdenia. V prvom rade vysvetľujú, že rozhodnutia nahradiť deficit sa prijímajú každý rok po tom, čo je známy odhadovaný deficit pre príslušné obdobie, aby tak nedošlo k žiadnemu riziku nadmernej náhrady. Ďalej uvádzajú, že belgický právny rámec (najmä zákon zo 14. novembra 1983 a zákon o CPAS) umožňuje obciam uistiť sa, že nemocnice IRIS využívajú štátnu pomoc správnym spôsobom a vymáhať túto pomoc v prípade nedodržania podmienok alebo v prípade nadmernej náhrady. Okrem toho, s cieľom preukázať neexistenciu nadmernej náhrady belgické orgány odkazujú na rôzne tabuľky predložené Komisii, v ktorých je vymedzený deficit, ako aj pomoc obcí v prospech každej z piatich nemocníc IRIS na obdobie rokov 1996 – 2014 (pre informácie o týchto číslach pozri aj oddiel 7.3.5).

(91) Na základe žiadosti belgické orgány vo svojej odpovedi poskytli aj dodatočné objasnenia o pojme „udržateľnosť“ (pozri odôvodnenia 102 – 103 rozhodnutia o začatí konania). Podľa nich sa povinnosť zabezpečiť udržateľnosť nemocníc IRIS zakladá priamo na zákone o CPAS. Ako sa už uviedlo skôr v texte (pozri oddiel 2.1), každé CPAS môže založiť zariadenia poverené poskytovaním sociálnej pomoci vrátane lekárskej a lekársko-sociálnej pomoci, ak môže preukázať, že takýto postup je potrebný na účely uspokojenia skutočnej potreby v súlade s článkom 60 ods. 6 zákona o CPAS. Vysvetľujú, že v minulosti šesť CPAS z celkovo 19 CPAS regiónu Brusel – hlavné mesto zriadilo nemocnice (ktoré nemajú samostatnú právnu subjektivitu) s cieľom poskytovať sociálnu pomoc a že až do roku 1995 samy riadili tieto nemocnice. Podľa nich reštrukturalizácia týchto verejných nemocníc vedúca k zriadeniu verejných nemocníc IRIS, ktoré sa stali z právneho hľadiska nezávislé od CPAS počnúc 1. januárom 1996 (pozri aj oddiel 2.2), ničím nezmenila záväzok CPAS poskytovať sociálnu pomoc, a to buď priamo alebo prostredníctvom nemocníc IRIS. V tomto kontexte belgické orgány poznamenali, že prvotný cieľ reštrukturalizácie a zriadenia siete IRIS a nemocníc IRIS spočíval v zaistení kontinuity verejných nemocničných služieb v regióne Brusel – hlavné mesto (pozri aj odôvodnenie 27). Poukazujú teda na skutočnosť, že na to, aby zaistili udržateľnosť nemocníc IRIS a uspokojili tak sociálne potreby obyvateľstva, musia obce a CPAS absorbovať celý deficit týchto nemocníc na základe článku 46 štatútu nemocníc IRIS. Belgické orgány navyše dospeli k záveru, že pokým táto skutočná potreba existuje v súlade s judikatúrou Štátnej rady (pozri odôvodnenie 83), verejné orgány nemôžu nemocnice IRIS zatvoriť ani ich previesť na súkromného vlastníka.

(92) Napokon v odôvodnení 103 rozhodnutia o začatí konania Komisia kladie otázku, či existujú iné dôvody ktoré by mohli opodstatniť dodatočné financovanie nemocníc IRIS. V tejto súvislosti belgické orgány poznamenávajú, že nemocnice IRIS nemajú len jediný cieľ spočívajúci vo vytváraní „udržateľných“ služieb, úloh a nemocničných programov, ako by tomu mohlo byť v prípade belgických súkromných nemocníc. Naopak, podľa belgických orgánov musia nemocnice IRIS zabezpečovať čo najširšiu škálu služieb zdravotnej starostlivosti, najmä s cieľom zabezpečiť prístup pre všetkých, a to hlavne pre najodkázanejších členov spoločnosti, ku všetkým ošetreniam potrebným na liečbu ich choroby, aj keď táto liečba zďaleka presahuje normy plánovania a schválenia, ktoré sa vzťahujú na všetky nemocnice v súlade s LCH. V tomto kontexte belgické orgány rovnako odkazujú na bod 162 rozsudku Všeobecného súdu zo 7. novembra 2012, na základe ktorého „na účely zabezpečenia kontinuity a životaschopnosti nemocničného systému sa náhrada deficitu verejných nemocníc môže zdať potrebná zo zdravotného a sociálneho hľadiska“. Belgické orgány zároveň poznamenávajú, že zo štatútu verejnej nemocnice vyplývajú určité náklady, ktoré nie sú plne hradené na základe federálnych opatrení v oblasti financovania. Poukazujú na skutočnosť, že tieto náklady okrem iného zahŕňajú vyplácanie prémií dvojjazyčným zamestnancom za jazykové kompetencie, vyššie výdavky na dôchodkové zabezpečenie a zdravotné poistenie pre štatutárnych zamestnancov (úradníkov) a príplatky uložené (ale vyplácané len čiastočne) regiónom Brusel – hlavné mesto.

6.2. Pripomienky Belgicka k pripomienkam tretích strán

(93) Belgické orgány na úvod poukazujú na to, že pripomienky zo strany CBI, ABISP a Zorgnet Vlaanderen k rozhodnutiu Komisie o začatí konania sa zakladajú na rovnakom tvrdení, t. j. podľa týchto organizácií nemocnice IRIS nie sú poverené výkonom dodatočných služieb všeobecného hospodárskeho záujmu nad rámec služieb všeobecného hospodárskeho záujmu uložených každej nemocnici (verejnej či súkromnej) v Belgicku. Podľa nich sa toto tvrdenie opiera o ten istý základ, t. j. že z LCH vyplýva pre súkromné a verejné nemocnice tá istá povinnosť služby vo verejnom záujme, a to nezávisle od akýchkoľvek regionálnych faktorov. Podľa belgických orgánov však vedľajší účastníci konania nevysvetľujú, v čom sa zákon CPAS nevzťahuje na nemocnice IRIS, zatiaľ čo podľa Belgicka je tento zákon právnym základom samotnej existencie nemocníc IRIS. Belgické orgány poznamenávajú, že v článku 147 LCH sa výslovne pripúšťa, že v prípade nemocníc pod správou CPAS (ako nemocnice IRIS (131)) LCH dopĺňa zákon o CPAS, čo potvrdzuje, že LCH nepredstavuje jediný relevantný právny základ vzťahujúci sa na nemocnice pod správou CPAS.

(94) Belgické orgány považujú za nesprávne tvrdenie CBI, podľa ktorého zámer bruselskej vlády prepracovať znenie uznesenia z 13. februára 2003 s cieľom spresniť v ňom úlohy všeobecného záujmu a opodstatniť tak poskytnutie osobitných dotácií obciam (pozri odôvodnenie 70) naznačuje, že v súčasnosti neexistujú žiadne osobitné úlohy (ktoré sa vzťahujú výlučne na nemocnice IRIS). Belgické orgány poukazujú najmä na skutočnosť, že osobitné dotácie stanovené v tomto uznesení sú určené len pre obce, a nie pre nemocnice IRIS. Belgicko navyše potvrdzuje, že pomoc zo strany FRBRTC a samotného regiónu Brusel – hlavné mesto (do maximálnej výšky 10 miliónov EUR za rok (132)) na podporu obcí spočíva vo finančných prevodoch medzi verejnými orgánmi, ktoré nepatria do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Belgické orgány opakujú, že žiadna z týchto súm nebola udelená nemocniciam IRIS zo strany regiónu ani FRBRTC. Naopak podľa Belgicka ide jednoducho o prevody medzi regiónom a obcami, ktoré vyplývajú z právomocí regiónu v oblasti všeobecného financovania obcí. Toto celkové financovanie je navrhnuté tak, aby umožnilo obciam splniť si svoje úlohy obecného záujmu, ktoré zahŕňajú úlohy CPAS. Podľa belgických orgánov pripravovaná zmena uznesenia z 13. februára 2003 v žiadnom prípade nepreukazuje pripustenie neexistencie dodatočných služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorými sú poverené nemocnice IRIS. Za spresnenie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu uložených nemocniciam IRIS sú zodpovedné obce, ktoré tieto nemocnice založili, a predmetné uznesenie nie je v tomto kontexte relevantné, lebo sa týka výlučne vnútroštátneho financovania.

(95) Belgické orgány zároveň vyvracajú opis sociálnych úloh, ktoré CBI uvádza vo svojich pripomienkach a ktoré sú podľa belgických orgánov nepresné. CBI najmä tvrdí, že v LCH sa vymedzuje „základná sociálna úloha“, ktorá je spoločná pre verejné a súkromné nemocnice, ale že len nemocnice IRIS ju plnia intenzívnejším spôsobom. Z tohto pohľadu by „dodatočné“ sociálne úlohy nemocníc IRIS nemohli byť oddelené od nemocničných služieb a tvorili by ich neoddeliteľnú súčasť. Belgické orgány s týmto názorom nesúhlasia. Domnievajú sa, že okrem skutočnosti, že CBI výslovne pripúšťa existenciu skutočného rozdielu medzi verejnými a súkromnými nemocnicami (t. j. väčší objem sociálnych služieb poskytovaných nemocnicami IRIS), CBI nevymedzuje, čo presne podľa nej znamená „základná sociálna úloha“, ktorú považuje za nemocničnú službu všeobecného hospodárskeho záujmu, a nevymedzuje právny základ, o ktorý by sa opierala táto úloha, ani konkrétne poverenie, ktoré ju ukladá. Belgické orgány sa domnievajú, že len na základe zákona o CPAS možno poveriť verejné nemocnice výkonom „základných sociálnych úloh“. Podľa nich, pokiaľ ide len o verejné nemocnice, LCH skutočne len dopĺňa zákon o CPAS (pozri článok 147 LCH). Hlavná úloha alebo „základná úloha“ nemocníc IRIS je vymedzená zákonom o CPAS alebo v súlade s ním, a preto nie je „spoločná“ pre všetky nemocnice. Podľa belgických orgánov táto úloha nemá hospodársku povahu. Nemocnice IRIS sú teda zriadené podľa zákona o CPAS a po svojom vzniku musia dodržiavať dodatočné pravidlá stanovené v LCH (133).

(96) Pokiaľ ide o pripomienky CBI v súvislosti s úlohou týkajúcou sa poskytovania univerzálnej starostlivosti, belgické orgány poznamenávajú, že CBI obmedzuje úlohu týkajúcu sa poskytovania univerzálnej starostlivosti, o ktorej tvrdí, že je spoločná pre všetky nemocnice, len na naliehavé situácie a na starostlivosť po vyšetrení na pohotovosti. Belgické orgány sa tak domnievajú, že CBI výslovne uznáva, že bruselské súkromné nemocnice nemajú žiadnu povinnosť ošetriť pacientov v situáciách, ktoré nie sú naliehavé a ktoré si nevyžadujú starostlivosť po vyšetrení na pohotovosti, ktoré však predstavujú podstatnú časť starostlivosti poskytovanej znevýhodneným osobám. Belgické orgány navyše tvrdia, že odkaz CBI na úlohu vo verejnom záujme opísanú v článku 2 LCH nepredstavuje základ takejto povinnosti. Podľa nich zo zodpovednosti za vykonávanie základnej nemocničnej úlohy nevyplýva podobná zodpovednosť vykonávať úlohu, ktorá spočíva v poskytovaní starostlivosti každej osobe za každých okolností bez ohľadu na schopnosť danej osoby za túto službu zaplatiť. Samotná existencia konkrétnych pravidiel týkajúcich sa naliehavých situácií o tom jasne svedčí. Belgické orgány tvrdia, že plnenie úloh vo všeobecnom záujme nemôže byť implicitné, ale že je výslovne uložené. Domnievajú sa, že je potrebné stanoviť konkrétne potreby týkajúce sa naliehavých situácií, pretože vymedzenie základnej nemocničnej úlohy stanovenej v LCH nezahŕňa naliehavé situácie. Belgické orgány tvrdia, že v zákone z 8. júla 1964 (134) a v jeho vykonávacích predpisoch je stanovená naliehavá zdravotná pomoc (135) a centrálny príjem (vrátane sanitiek). Práve na tomto základe určité nemocnice, verejné i súkromné, plnia určité úlohy v oblasti rýchlej zdravotnej pomoci.

(97) Belgické orgány však tvrdia, že povinnosť poskytovať naliehavú starostlivosť vo verejných a súkromných nemocniciach nevyplýva z LCH. Vychádza naopak zo všeobecnej povinnosti poskytovať pomoc každej osobe, ktorej život je v ohrození. Podľa belgických orgánov sú nemocnice povinné poskytnúť pomoc v núdzových zdravotných situáciách v závislosti od ich štruktúry a dostupných odborných znalostí (136). Táto povinnosť sa týka verejných, ako aj súkromných nemocníc a navyše aj každej inej osoby, a to vzhľadom na povinnosť poskytnúť pomoc osobe v ohrození. Belgické orgány zároveň vysvetľujú, že na základe článku 422b belgického trestného zákonníka sa táto povinnosť uplatňuje len v núdzových situáciách, a najmä v prípade zdravotnej naliehavosti, pri ktorom dochádza k ohrozeniu života. Belgické orgány však poznamenávajú, že vo všetkých iných situáciách (t. j. situáciách, ktoré nie sú naliehavé) nemocnice nie sú poverené úlohou týkajúcou sa poskytovania univerzálnej starostlivosti a nie sú povinné ošetrovať pacientov, ktorí nie sú schopní za svoju liečbu zaplatiť. Belgické orgány napokon poukazujú na skutočnosť, že hoci je zrejmé, že belgické nemocnice nemajú právo diskriminovať pacientov na základe ich finančnej situácie (a teda len z dôvodu, že určitá osoba je chudobná), nemôže sa od nich vyžadovať, aby poskytovali starostlivosť v situáciách, ktoré nie sú naliehavé, ak pacient nie je schopný alebo nechce zaplatiť.

(98) Vo svojich pripomienkach v odpovedi na pripomienky CBI belgické orgány zároveň uviedli do kontextu odkaz CBI na rozsudok Súdu prvého stupňa v Bruseli (pozri odôvodnenie 72). Podľa belgických orgánov sa rozsudok, ktorý uviedlo CBI, vzťahuje len na veľmi špecifický prípad naliehavej zdravotnej pomoci (137) poskytnutej jednému migrantovi bez dokladov, ktorý potreboval psychiatrickú starostlivosť. Poznamenávajú, že nemocnice IRIS neposkytujú starostlivosť tohto druhu. Podľa nich tento rozsudok potvrdzuje skutočnosť, že naliehavá zdravotná pomoc poskytnutá migrantom bez dokladov je zvyčajne zabezpečovaná nemocnicami zriadenými zo strany CPAS alebo nemocnicami, s ktorými CPAS uzavreli dohodu (138). Belgické orgány napokon poznamenávajú, že CBI neodôvodňuje, a dokonca sa ani nepokúša odôvodniť, údajnú povinnosť súkromných nemocníc liečiť všetkých pacientov v situáciách, ktoré si vyžadujú starostlivosť po vyšetrení na pohotovosti. Podľa belgických orgánov žiadna povinnosť tohto druhu nie je uložená súkromným nemocniciam v súvislosti so situáciami, ktoré si vyžadujú starostlivosť po vyšetrení na pohotovosti, zatiaľ čo nemocnice IRIS sú povinné liečiť všetkých pacientov za každých okolností, a to aj v prípade, keď nejde o zdravotnú naliehavosť.

7. POSÚDENIE OPATRENÍ

7.1. Predmet tohto rozhodnutia

(99) Sťažnosť sa vzťahovala na opatrenie pomoci vo výške približne 100 miliónov EUR poskytnutých v kontexte reštrukturalizácie, ktoré viedlo k zriadeniu nemocníc IRIS (pozri oddiel 2.2). Ako sa však objasnilo v oddiele 3.1 rozhodnutia o začatí konania, Komisia prijala opatrenie v súvislosti s touto pomocou až po uplynutí premlčacej lehoty, ktorá sa vzťahuje na vymáhanie pomoci na účely reštrukturalizácie. V dôsledku toho sa toto opatrenie pomoci nezahrnulo do formálneho vyšetrovacieho konania, ktoré začala Komisia, a nebude teda predmetom tohto rozhodnutia.

(100) Okrem opatrenia, na ktoré sa vzťahuje premlčacia lehota, sa sťažnosť formálne zamerala na i) finančné prostriedky z FRBRTC v prospech obcí zodpovedných za nemocnice IRIS a ii) osobitné dotácie (vo výške 10 miliónov EUR za rok) udelené týmto obciam zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto na základe uznesenia z 13. februára 2003.

(101) Tieto dva druhy finančných prostriedkov sa však poskytujú výlučne obciam zodpovedným za nemocnice IRIS, a nie priamo samotným nemocniciam IRIS. V skutočnosti predstavujú len tok finančných prostriedkov medzi regiónom Brusel – hlavné mesto a šiestimi bruselskými obcami zodpovednými za nemocnice IRIS a nepredstavujú teda štátnu pomoc v prospech nemocníc IRIS.

(102) Je pravda, že vo svojom zrušenom rozhodnutí z roku 2009 Komisia zamieňala platby v rámci FRBRTC s mechanizmom náhrady deficitu stanoveným v článku 109 LCH a že neposúdila oddelene parametre na výpočet náhrady týkajúce sa týchto dvoch opatrení (139). Okrem toho obce používajú fondy z FRBR na účely náhrady deficitu nemocníc IRIS (140) a obce boli povinné poskytnúť nemocniciam IRIS fondy z FRBRTC v lehote najneskôr do siedmich pracovných dní (141).

(103) Ako to však potvrdzujú informácie prijaté v reakcii na jej rozhodnutie o začatí konania a ako sa uvádza ďalej v texte (pozri odôvodnenie 230), finančné prevody z FRBRTC a regiónu Brusel – hlavné mesto v prospech obcí zodpovedných za nemocnice IRIS sú potrebné, lebo vlastné prostriedky obcí nestačia na plnenie záväzku týkajúceho sa náhrady deficitu obcí voči nemocniciam IRIS. V tejto súvislosti FRBRTC a región Brusel – hlavné mesto požadujú od bruselských obcí, aby nemocniciam IRIS poskytli fondy FRBRTC a osobitné dotácie takmer ihneď po prijatí platieb. Bez ohľadu na túto povinnosť týkajúcu sa prevodu prislúcha povinnosť nahradiť deficit nemocníc IRIS len príslušným obciam a tieto nemocnice nemajú nárok na žiadnu náhradu zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto alebo FRBRTC. Nemocniciam IRIS boli zároveň uložené určité povinnosti len zo strany obcí, a nie zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto (pozri oddiel 7.3.4.1). V dôsledku toho výlučne platby uskutočnené obcami v prospech nemocníc IRIS na účely náhrady deficitu, či už z vlastných zdrojov obcí alebo z finančných prostriedkov regiónu Brusel – hlavné mesto poskytnutých obciam, možno považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.

(104) Komisia dospela k záveru, že vnútroštátne financovanie (regiónu Brusel – hlavné mesto v prospech obcí, či už priamo, alebo nepriamo prostredníctvom FRBRTC) predstavuje len zdroj financovania platieb uskutočnených obcami v rámci náhrady deficitu, a nie opatrenie, z ktorého môžu mať prospech nemocnice IRIS nad rámec náhrady deficitu. Finančné toky medzi regiónom Brusel – hlavné mesto a príslušnými bruselskými obcami ani ich právny základ (okrem iného uznesenie z 13. februára 2003) preto nebudú posudzované ako také v tomto rozhodnutí. Toto rozhodnutie Komisie sa zameria skôr na platby, ktoré uskutočňujú obce v prospech nemocníc IRIS na účely náhrady ich deficitu a v súvislosti s ktorými obce závisia vo veľkej miere od vnútroštátnych finančných prostriedkov poskytnutých regiónom Brusel – hlavné mesto (142). Avšak aj keď Komisia už neposudzuje opatrenia, na ktoré sa oficiálne zameriavajú sťažovatelia, podľa pravidiel v oblasti štátnej pomoci týkajúcej sa náhrady deficitu nemocníc zo strany obcí bude v podstate v posúdení v plnom rozsahu reagovať na obavy sťažovateľov, ktorí sa odvolávajú na existenciu štátnej pomoci, lebo zároveň pokryje de facto fondy poskytnuté regiónom Brusel – hlavné mesto, priamo alebo prostredníctvom FRBRTC, ktoré obce využívajú v plnom rozsahu na účely náhrady deficitu nemocníc IRIS. Preto sa v analýze existencie nadmernej náhrady opísanej ďalej v texte (pozri tabuľky 9 až 13 v oddiele 7.3.5) uvádzajú aj platby uskutočnené na účely náhrady deficitu, ktoré boli financované prostredníctvom fondov FRBRTC a osobitných dotácií poskytnutých regiónom Brusel – hlavné mesto. Napokon treba zdôrazniť, že časť platieb uskutočnených obcami na účely náhrady deficitu, ktorá bola financovaná zo strany regiónu Brusel – hlavné mesto alebo prostredníctvom FRBRTC (143), nestačila na úplné pokrytie deficitu nemocníc IRIS a že ani raz v rámci obdobia 1996 – 2014 tieto platby neviedli k tomu, že by nemocnica IRIS v skutočnosti dostala nadmernú náhradu a musela by (sčasti) vrátiť náhradu svojho deficitu (pozri aj odôvodnenia 234 a 238).

(105) Komisia teda posúdi náhrady zaplatené obcami od roku 1996 na účely pokrytia deficitu nemocníc IRIS (144). Na tomto základe obrázok 1 ďalej v texte obsahuje zhrnutie verejných finančných prostriedkov, ktoré sú predmetom tohto rozhodnutia (v obdĺžniku s plným okrajom), a uvádzajú sa v ňom zároveň opatrenia v oblasti vnútroštátneho financovania, na ktoré sa zameriavajú sťažovatelia (v obdĺžniku s prerušovaným okrajom). Podrobnejšie informácie o týchto opatreniach budú uvedené v oddiele 7.3.5 ďalej v texte. Obrázok 1 Tok finančných prostriedkov a predmet tohto rozhodnutia

7.2. Štátna pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ

(106) Podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ „pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi“. V dôsledku toho opatrenie predstavuje štátnu pomoc, ak sú splnené tieto štyri súhrnné podmienky (145): a) musí podniku poskytovať selektívnu hospodársku výhodu; b) musí byť financované zo štátnych prostriedkov; c) musí narúšať hospodársku súťaž alebo ohrozovať hospodársku súťaž; d) musí mať vplyv na obchod medzi členskými štátmi.

7.2.1. Selektívna hospodárska výhoda pre podnik

7.2.1.1. Pojem podnik

Všeobecné zásady

(107) Udelenie verejných finančných prostriedkov v prospech subjektu možno označiť za štátnu pomoc len vtedy, ak je tento subjekt „podnikom“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je podnikom každý subjekt, ktorý vykonáva hospodársku činnosť (146). Označenie subjektu za podnik teda závisí od povahy činnosti, a to bez ohľadu na právne postavenie tohto subjektu alebo na spôsob jeho financovania (147). Činnosť treba vo všeobecnosti považovať za činnosť hospodárskej povahy, ak spočíva v poskytovaní tovarov a služieb na trhu (148). Subjekt, ktorý vykonáva hospodárske aj iné ako hospodárske činnosti, sa považuje za podnik len vzhľadom na hospodárske činnosti (149). Samotná skutočnosť, že subjekt je neziskovým subjektom, nevyhnutne neznamená, že jeho činnosti nemajú hospodársku povahu (150).

Lekárske služby

(108) Ak nemocnice a iní poskytovatelia zdravotnej starostlivosti poskytujú zdravotnú starostlivosť za odplatu (151), či už zaplatenú priamo zo strany pacientov alebo z iných zdrojov, túto starostlivosť je vo všeobecnosti nutné považovať za hospodársku činnosť (152). Financovanie poskytnuté v prospech nemocníc IRIS prostredníctvom rôznych dotácií zo strany federálnych a federatívnych orgánov (pozri napríklad odôvodnenie 46 písm. a), d) a e), pokiaľ ide o verejné finančné prostriedky poskytnuté všetkým nemocniciam a odôvodnenie 44 v súvislosti s náhradou deficitu udelenou nemocniciam IRIS), ku ktorému treba pripočítať priame platby od pacientov [pozri odôvodnenie 46 písm. c)] a platby uskutočnené prostredníctvom INAMI [pozri odôvodnenie 46 písm. b)], predstavuje odmenu pre nemocnice IRIS za poskytnuté lekárske služby a v dôsledku toho to možno v tomto kontexte považovať za finančnú úhradu za poskytnuté finančné služby. Takýto systém zahŕňa určitú úroveň hospodárskej súťaže medzi nemocnicami, pokiaľ ide o poskytovanie služieb zdravotnej starostlivosti. Skutočnosť, že nemocnica poskytujúca takéto služby za odmenu je verejnou nemocnicou, nemení nič na hospodárskej povahe týchto činností (153).

(109) V tomto prípade hlavné činnosti nemocníc IRIS sú nemocničné činnosti spočívajúce v poskytovaní služieb zdravotnej starostlivosti. Tieto činnosti vykonávajú aj iné typy subjektov, a to najmä kliniky, súkromné nemocnice a iné špecializované centrá, ku ktorým patria aj súkromné nemocnice sťažovateľov. Tie