RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 300/1

DECIZIA NR. 390/09/COL A AUTORITĂȚII AELS DE SUPRAVEGHERE

din 7 octombrie 2009

privind înființarea întreprinderii Mesta AS (Norvegia)

AUTORITATEA AELS DE SUPRAVEGHERE (1),

AVÂND ÎN VEDERE Acordul privind Spațiul Economic European (2), în special articolele 61-63 și Protocolul 26,

AVÂND ÎN VEDERE Acordul dintre statele AELS privind instituirea unei Autorități de Supraveghere și a unei Curți de Justiție (3), în special articolul 24,

AVÂND ÎN VEDERE articolul 1 alineatul (2) partea I și articolul 4 alineatul (4), articolul 6, articolul 7 alineatul (3) partea a II-a din Protocolul 3 la Acordul privind Autoritatea de Supraveghere și Curtea de Justiție (4),

AVÂND ÎN VEDERE Orientările Autorității cu privire la aplicarea și interpretarea articolelor 61 și 62 din Acordul privind SEE (5), în special secțiunea privind ajutorul de stat sub forma compensației pentru obligația de serviciu public,

AVÂND ÎN VEDERE Decizia Autorității din 14 iulie 2004 privind punerea în aplicare a dispozițiilor de punere în aplicare menționate la articolul 27 partea a II-a din Protocolul 3 (6),

DUPĂ CE părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (7) și având în vedere observațiile acestora,

ÎNTRUCÂT:

I. DATE FACTUALE

1. PROCEDURĂ

Prin scrisoarea din 30 august 2004, Autoritatea a primit o plângere împotriva autorităților norvegiene în legătură cu înființarea întreprinderii Mesta AS, creată în vederea preluării activităților de producție desfășurate în cadrul Administrației Drumurilor Publice din Norvegia (8). Scrisoarea a fost primită și înregistrată de Autoritate la 2 septembrie 2004 (document nr. 291537).

După mai multe schimburi de corespondență (9), Autoritatea a informat autoritățile norvegiene, prin scrisoarea din 18 iulie 2007, cu privire la adoptarea Deciziei nr. 350/07/COL de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 1 alineatul (2) partea I din Protocolul 3 la Acordul privind Autoritatea de Supraveghere și Curtea de Justiție în legătură cu măsurile adoptate în contextul înființării întreprinderii Mesta AS („decizia de inițiere a procedurii”).

Prin scrisoarea din 7 decembrie 2007, autoritățile norvegiene au transmis observații (documentul nr. 456844). Decizia de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și în Suplimentul SEE și invita părțile interesate să își prezinte observațiile (10). La 29 ianuarie, precum și la 4, 21 și 27 februarie 2008 (documentele nr. 461463, 463234, 466015 și 467170), Autoritatea a primit observații de la patru părți interesate. Observații suplimentare au fost primite la 4 aprilie 2008 (documentul nr. 472381). Prin scrisorile din 21 februarie și 7 aprilie 2008 (documentul nr. 463245 și 472529), Autoritatea a înaintat aceste observații autorităților norvegiene, cărora li s-a oferit posibilitatea să răspundă. Prin scrisoarea din 23 mai 2008 (documentul nr. 478082), autoritățile norvegiene și-au prezentat observațiile.

În toamna anului 2008 și în primăvara anului 2009, Autoritatea și autoritățile norvegiene au comunicat informal prin telefon și prin poșta electronică în legătură cu acest caz. Informațiile primite de către Autoritate în acest context au fost consolidate de autoritățile norvegiene într-o scrisoare transmisă pe cale electronică de către Ministerul Administrației Guvernamentale și Reformei la 6 iulie 2009 (documentul nr. 523766) (11).

2. CONTEXTUL EXISTENȚEI PRESUPUSULUI AJUTOR

2.1. PLÂNGEREA ÎMPOTRIVA PRESUPUSEI IMPLICĂRI A AJUTORULUI DE STAT

Administrația Drumurilor Publice din Norvegia este responsabilă pentru construirea și întreținerea drumurilor, podurilor și tunelurilor naționale și municipale. Înainte de 1 ianuarie 2003, Administrația Drumurilor din Norvegia gestiona departamente interne de producție (desemnate în continuare în mod colectiv ca „departamentul de producție”) prin intermediul unor oficii districtuale care efectuau lucrările de construcții în numele Administrației Drumurilor Publice. Cu toate acestea, în 2001-2002, autoritățile norvegiene au decis să desfășoare o restructurare generală a activităților interne de producție. În acest sens, guvernul a propus parlamentului separarea activităților de producție ale Administrației Drumurilor Publice și preluarea acestora de către o societate cu răspundere limitată aflată în proprietatea statului (12). Funcțiile administrative, care constau în planificarea viitoarelor activități de construcții, inclusiv organizarea licitațiilor publice, au rămas în cadrul administrației publice.

Prin urmare, la 1 ianuarie 2003, activitățile de producție ale departamentului de producție din cadrul Administrației Drumurilor Publice au fost separate de stat și transferate unei întreprinderi nou înființate, Mesta AS. Toate activele, drepturile și obligațiile departamentului de producție au fost transferate către Mesta AS sub formă de contribuții în natură (13). Activele includeau utilaje și echipamente, precum și contracte de servicii încheiate între departamentul de producție și Administrația Drumurilor Publice. În schimb, statul a primit acțiuni în cadrul noii întreprinderi. În prezent, Mesta AS desfășoară activități de construcție și întreținere, în concurență cu alți operatori de pe această piață.

Reclamantul a susținut că Mesta AS a beneficiat de ajutor de stat, contrar articolului 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE, în patru privințe: (i) statul a finanțat costurile de restructurare, (ii) activele fixe transferate către Mesta AS au fost evaluate la o valoare situată sub prețul pieței în soldul de deschidere, (iii) Mesta AS a beneficiat de subvenții încrucișate ca urmare a preluării de către întreprindere a portofoliului anterior de contracte al departamentului de producție și (iv) Mesta AS nu a plătit taxele pentru documente și înregistrare datorate în mod normal în cazul transferului de proprietăți imobiliare.

În cele ce urmează sunt descrise datele factuale relevante pe baza cărora să se evalueze dacă fiecare dintre aceste măsuri a implicat un ajutor de stat.

2.2. RESTRUCTURARE ȘI ALTE MĂSURI DE REORGANIZARE

Conform activității legislative pregătitoare, aproximativ 4 750 din angajații departamentului de producție (dintr-un total de 5 000) urmau să fie transferați la întreprinderea nou înființată, Mesta AS (14). În momentul transferului către Mesta AS, angajații urmau să își piardă statutul de funcționari publici. Având în vedere că angajații aveau dreptul să refuze un astfel de transfer, a fost necesar să li se acorde anumite stimulente pentru a-i încuraja să îl accepte (15). În plus, pentru a se asigura constituirea unei întreprinderi viabile din punct de vedere comercial, a fost necesară reducerea numărului de angajați cu aproximativ 1 700 de persoane, până la aproximativ 3 050 (16).

Activitățile legislative pregătitoare instituie diferite măsuri de „restructurare” prevăzute de autoritățile norvegiene. Patru dintre măsuri constau în (i) menținerea temporară a drepturilor de pensie aferente funcționarilor publici (17), (ii) menținerea dreptului de pensionare la o vârstă specială (18), (iii) pachete de pensionare anticipată și diferite alte măsuri presupunând (iv) mutare, deplasare, menținerea salariului și reînnoirea utilajelor (19). Acestea sunt prezentate ca „măsuri de restructurare” și sunt finanțate prin subvenții directe. Inițial, un alt element de cost, (v) salarii compensatorii (20). fost prevăzut cu finanțare directă. Cu toate acestea, imediat anterior întocmirii soldul de deschidere al întreprinderii Mesta AS, autoritățile norvegiene au decis că toate costurile de acest tip ar trebui să fie acoperite printr-o contribuție de capital în favoarea întreprinderii Mesta AS, sub formă de capital propriu.

Costul total al celor patru măsuri de restructurare finanțate prin subvenție directă a fost estimat inițial la 1 468 de milioane NOK (redus la valorile curente), statul urmând să ramburseze această sumă întreprinderii Mesta AS în rate, pe o perioadă de trei ani, între 2003 și 2005 (21). Aceste costuri de restructurare nu au fost incluse în soldul de deschidere al întreprinderii Mesta AS, deoarece costurile de restructurare urmau să fie finanțate din bugetul de stat pentru cei trei ani 2003, 2004 și 2005 (22).

Conform bugetului din 2006, întreprinderea Mesta AS a primit în total 993,6 milioane NOK din partea statului pentru acoperirea costurilor de restructurare (23). Până la 30 iunie 2008, Mesta AS a utilizat 879,6 milioane NOK din această sumă, în timp ce costurile totale de restructurare au fost estimate la 1 097,8 milioane NOK (până în 2013) (24). Autoritățile norvegiene au explicat că, deși inițial se prevăzuse că statul urma să acopere toate costurile de restructurare (ceea ce presupune că, în cazul în care estimarea inițială a costurilor de restructurare la 1 468 de milioane NOK s-ar fi dovedit insuficientă, statul urma să acorde fonduri suplimentare), bugetele pentru 2007 și 2008 arată în mod clar că Mesta AS nu urma să beneficieze de alte fonduri pentru restructurare în afara celor 993,6 milioane NOK deja acordate (25).

Autoritățile norvegiene au explicat că, în situația puțin probabilă în care costurile de restructurare se dovedesc mai reduse decât suma primită de Mesta AS, suma în exces trebuie să fie rambursată statului.

În ceea ce privește reglementarea, autoritățile norvegiene au adoptat o lege privind transferul activităților de producție ale Administrației Drumurilor Publice către o societate de stat cu răspundere limitată, care reglementează unele dintre drepturile angajaților transferați de la Administrația Drumurilor Publice către Mesta AS (denumită în continuarea „Legea privind întreprinderea Mesta”) (26).

2.2.1. Generalități

Autoritățile norvegiene au explicat că principala dificultate în ceea ce privește transferul angajaților de la departamentul de producție către Mesta AS a constat în crearea cadrului necesar pentru ca noua societate să funcționeze în condiții similare cu cele ale concurenților săi, asigurându-se astfel un mediu concurențial echitabil. Autoritățile norvegiene au decis să transfere forța de muncă către Mesta AS și ca această întreprindere (spre deosebire de Administrația Drumurilor) să fie responsabilă pentru punerea în aplicare a măsurilor de transfer și reducere a forței de muncă. Aceste aspecte și soluționarea lor reprezentau o componentă și o condiție a liberalizării și deschiderii pieței rețelei naționale de drumuri. Statul norvegian nu ar fi deschis această piață dacă nu ar fi avut posibilitatea de a înființa o nouă societate, cu un număr suficient de angajați. Autoritățile norvegiene au susținut că acest aspect a constituit contextul negocierilor dintre stat și sindicate privind transferul angajaților de la departamentul de producție către Mesta AS. Negocierile au avut ca rezultat, la 4 iunie 2002, încheierea unei „înțelegeri” între părți privind menținerea temporară a unora dintre drepturile de care beneficiază funcționarii publici și posibilitatea de a oferi unele măsuri, precum pensionarea anticipată, menite să reducă forța de muncă (27). Elementele specifice ale acestei înțelegeri sunt prezentate în subsecțiunile de mai jos (28).

Înainte de 1 ianuarie 2003 a fost înființat un Consiliu de administrație interimar al Mesta AS („consiliul interimar”) în vederea reprezentării viitoarei întreprinderi. Autoritățile norvegiene au explicat că acest consiliu interimar nu a participat la negocierile referitoare la angajați. Totuși, dreptul la salarii compensatorii a fost inclus în Legea privind întreprinderea Mesta (29). Prin contrast, pentru alte drepturi de care beneficiază funcționarii publici, nu au existat alte legi sau instrumente juridice de reglementare.

Înainte de a descrie condițiile înțelegerii, trebuie prezentat pe scut statutului angajaților din departamentul de producție înainte de a fi transferați către Mesta AS: autoritățile norvegiene au explicat că angajații din departamentul de stat erau angajați ai statului. Legislația norvegiană prevede că angajații statului dețin statutul de funcționari publici (30) și pentru acești angajați apartenența la fondul de pensii de stat („Statens pensjonskasse” sau „SPK”) este obligatorie (31). Prin urmare, apartenența la SPK garantează drepturile de pensie ale funcționarilor publici. În plus, în temeiul unei legi care stabilește condițiile de pensionare specială (anticipată) a funcționarilor publici, unii dintre funcționarii publici din departamentul de producție (precum șoferii sau bucătarii) aveau dreptul de a se pensiona la o anumită vârstă (anticipat) (32).

Deoarece statutul de funcționar public este condiționat de angajarea la stat, angajații transferați către Mesta AS au încetat să mai fie funcționari publici la 1 ianuarie 2003. Dacă măsurile în cauză privind forța de muncă nu ar fi fost adoptate, acești angajați și-ar fi pierdut drepturile aferente statutului de funcționar public (33). Autoritățile norvegiene au explicat că, în conformitate cu legislația norvegiană, transferul departamentului de producție către întreprinderea Mesta AS este calificat ca „transfer de întreprindere” (34). În conformitate cu normele privind transferul de întreprinderi, contractele de muncă ale angajaților transferați au fost transferate către noua întreprindere, cu excepția drepturilor de pensie (35). Deoarece noul angajator nu făcea parte din stat, autoritățile norvegiene au explicat că funcționarii publici din cadrul departamentului de producție aveau dreptul de a refuza transferul către Mesta AS. Totuși, prin refuzul unui transfer, aceștia riscau, în cazul în care nu se găsea un post similar, să fie concediați în conformitate cu normele generale în vigoare privind funcționarii publici: în astfel de cazuri, funcționarii publici au dreptul de prioritate la ocuparea posturilor vacante în cadrul administrației publice (dar nu au dreptul la salarii compensatorii) (36).

Așadar, deși angajații puteau opta să rămână angajați de stat, transferul angajaților departamentului de producție către noua entitate (Mesta AS) constituia o condiție a liberalizării. Ținând seama de aceasta, autoritățile norvegiene au fost obligate să ofere angajaților stimulente suplimentare pentru a-i încuraja să accepte transferul.

(i) Menținerea temporară a drepturilor de pensie de care beneficiază funcționarii publici

După cum s-a arătat mai sus, angajații Administrației Drumurilor Publice aveau statut de funcționari publici, pe care l-au pierdut în momentul transferului către Mesta AS. Cu toate acestea, pe baza înțelegerii susmenționate între sindicate și stat, angajații urmau să beneficieze de menținerea drepturilor de pensie pentru funcționarii publici pe parcursul unei perioade de tranziție de 5 ani (între 1 ianuarie 2003 și sfârșitul anului 2007). Finanțarea acordată de stat întreprinderii Mesta AS este destinată acoperirii costurilor suplimentare în scopul asigurării pentru angajați a unor contribuții la sistemul de pensii egale cu cele ale funcționarilor publici în perioada relevantă (37).

După cum s-a arătat mai sus, apartenența la SPK garantează drepturile de pensie ale funcționarilor publici, iar costurile aferente acestor drepturi sunt plătite către SPK. Prin urmare, în scopul asigurării regimului tranzitoriu de cinci ani, angajații au rămas membri ai SPK. În plus, pentru a putea plăti contribuțiile angajaților săi, Mesta AS a solicitat și i s-a acordat calitatea de membru al SPK (38).

Subvenția de stat acordată întreprinderii Mesta AS este limitată la diferența dintre costurile medii ale unui plan de pensii private standard și costurile (mai ridicate) de menținere a apartenenței la SPK. În timp ce estimarea inițială era de aproximativ 395 de milioane NOK (39), autoritățile norvegiene au declarat că, până la 30 iunie 2007, costurile acumulate se ridicau la 277,3 milioane NOK (excluzând costurile administrative) (40).

(ii) Menținerea dreptului la o vârstă specială de pensionare

După cum s-a arătat mai sus, unii dintre funcționarii publici transferați către Mesta AS aveau dreptul de a se pensiona mai devreme (respectiv, la 65 de ani) decât vârsta normală de pensionare de 67 de ani. Conform înțelegerii dintre sindicate și stat, angajații din departamentul de producție care în momentul înființării întreprinderii Mesta AS (1 ianuarie 2003) aveau cel mult 10 ani până la pensionare (adică cei în vârstă de cel puțin 55 de ani) au primit dreptul de a-și menține vârsta de pensionare specială de 65 de ani (41). Acest lucru a fost posibil deoarece angajații erau în continuare membri ai SPK, astfel cum s-a arătat mai sus.

Finanțarea de la bugetul de stat pentru Mesta AS acoperă diferența între costurile medii ale unui plan de pensii standard și costurile menținerii vârstei de pensionare speciale. În timp ce estimarea inițială a costurilor se ridica la aproximativ 85 de milioane NOK (42) (inclusiv costurile administrative, reprezentând aproximativ 5 % din suma totală), costurile totale acumulate până la 30 iunie 2007 erau de 26,5 milioane NOK (excluzând costurile administrative) (43).

(iii) Pachetele de pensii anticipate

Înțelegerea dintre sindicate și stat prevede, de asemenea, că pe parcursul unei perioade de 3 ani (între 1 ianuarie 2003 și sfârșitul anului 2005), Mesta AS poate oferi angajaților transferați de la departamentul de producție posibilitatea de a se pensiona la vârsta de 60 de ani, în locul vârstei normale de pensionare de 67 de ani (44). Acordarea dreptului la pensionare anticipate rămâne la latitudinea întreprinderii în cauză, pe baza evaluării individuale a angajaților (45).

Finanțarea de stat pentru Mesta AS acoperă diferența între costurile medii ale unui plan de pensii private standard și costurile pensiei anticipate. În lucrările legislative pregătitoare, costurile finanțate de stat ale planurilor de pensie anticipate (inclusiv costurile administrative, reprezentând aproximativ 5 % din costurile totale) au fost estimate a se ridica la 911 milioane NOK (46). Autoritățile norvegiene au explicat că aproximativ 470 de angajați au utilizat acest plan, costurile totale acumulate până la 30 iunie 2007 fiind de 691,9 milioane NOK (excluzând costuri administrative) (47).

(iv) Mutarea, deplasarea, menținerea salariului și reînnoirea utilajelor

Conform documentelor bugetare pregătitoare, acest element de cost include costurile de mutare („flyttekostnader”), deplasare („pendlergodtgjørelse”), menținerea salariului („bibehold av lønn”) și reînnoirea utilajelor („maskiner–sanering”) (48). Autoritățile norvegiene au explicat că acesta mai include costurile legate de mutarea sediilor („kontor–flyttekostnader”), mutarea unităților de întreținere și asistență („støttepunkter–flyttekostnader”) și transferul arhivelor („arkivoverføring”).

Cu excepția măsurii privind menținerea salariului (care nu a fost pusă în aplicare și, prin urmare, nu a presupus costuri) toate măsurile au fost aplicate în momentul înființării întreprinderii Mesta AS și au durat până la sfârșitul anului 2005. În timp ce costurile totale ale tuturor măsurilor au fost estimate inițial a se ridica la 77 de milioane NOK (49), autoritățile norvegiene au explicat că, în ianuarie 2006, costurile totale acumulate se ridicau la aproximativ 82,4 milioane NOK (excluzând costurile administrative). Statul a plătit aceste costuri (50).

Acest element include costurile suportate în legătură cu relocarea personalului de conducere sau administrativ la Mesta AS. Deoarece în cadrul Mesta AS personalul a preluat funcții în locuri diferite de cele unde lucrase în cadrul Administrației Drumurilor Publice, anumiți angajați au fost nevoiți să își mute domiciliile pentru a ocupa noile locuri de muncă. Exemple de costuri includ costuri de mutare efective și documentate („faktiske, legitimerte kostnader ved boligkjøp”), concedii plătite necesare pentru mutare („flyttepermisjon”) și costuri de călătorie legate de inspecția noilor proprietăți („visningsreise”).

Acest element include și costurile considerate necesare pentru a asigura preluarea de către personalul de conducere și administrativ a posturilor din cadrul Mesta AS aflate în locații îndepărtate de domiciliu. Exemple de costuri includ costurile de deplasare între domiciliu și locul de muncă („hjemreise”), costurile de chirie dublă („Dekning av husleie”) (51), indemnizația de combustibil pentru călătoria cu autoturismul între domiciliu și locul de muncă („kjøregodtgjørelse”) și indemnizația de masă („kostgodtgjørelse”).

Acest element include costurile de mutare din sediile Administrației Drumurilor Publice în sediile centrale și regionale ale Mesta AS. Exemple de costuri sunt curățarea sediilor vechi („Rydding og rengjøring av gamle kontorer”), împachetarea articolelor de birou (52) și transportarea acestora către noile birouri („Pakking og transport”), pregătirea, mobilarea și modernizarea noilor birouri ale Mesta AS („Klargjøring, innredning og oppgradering av nye kontorer”), precum și costurile administrative ale activităților de mutare („administrasjon av flyttning”).

Acest element include costuri de mutare ale unităților vechi de asistență și întreținere în cele noi, precum și reorganizarea fostelor sedii de activitate și asistență în noile sedii corespunzătoare ale Mesta AS. Sunt incluse instalarea unui nou sistem informatic, necesar deoarece departamentul de producție utiliza un sistem informatic în comun cu alte departamente din Administrația Drumurilor Publice. Exemple specifice de costuri sunt curățarea vechilor unități de întreținere și asistență („rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt”), împachetarea articolelor de birou și transportul acestora către noile sedii („pakking og transport”), pregătirea, mobilarea și modernizarea noilor sedii de activitate, întreținere și asistență („Klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt”) și administrarea activităților de mutare („administrasjon av flytting”).

Acest element include costurile aferente instalării arhivelor electronice și fizice la Mesta AS. Sunt incluse costurile presupuse de separarea arhivelor relevante de alte arhive ale Administrației Drumurilor Publice, precum și costurile legate de înființarea unor arhive noi în cadrul Mesta AS. Exemple de costuri incluse sunt costurile de evaluare a resurselor necesare pentru fiecare arhivă („Ressursbehov pr. arkiv”), fotocopiere („kopiering”), transport („frakt”), pregătire („klargjøring”) și activitatea de asigurare a calității („kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid”).

Deși acest element de cost pare să includă costuri legate de repararea sau renovarea utilajelor, acest lucru este inexact. Autoritățile au explicat că, înainte de reformă, departamentul de producție efectuase lucrări în urma cărora unele utilaje și echipamente au fost abandonate pe șantierele de construcții și reparații (53). Prin urmare, acest element de cost consta în obligațiile reziduale prevăzute în contractele anterioare de lucrări și presupunea curățarea șantierelor („opprydding”) și îndepărtarea, casarea și transportarea utilajelor inutile („fjerning, skroting, og fraktkostnader”). Utilajele care urmau a fi îndepărtate erau vechi, deteriorate și inutilizabile pentru întreprindere și, prin urmare, nu au fost incluse în nicio estimare a valorii utilajelor (sau a întreprinderii în general) (54). Autoritățile norvegiene au explicat că Mesta AS a concesionat o parte din activități unor subcontractanți, în condiții comerciale. Restul lucrărilor au fost efectuate de Mesta AS la tarife orare (fără marja de profit), adică la prețuri mai reduse decât prețurile pieței pentru lucrări similare din acel moment (55). Autoritățile norvegiene au prezentat facturi ale subcontractanților și prețurile practicate de Mesta AS (56).

(v) Salarii compensatorii

Elementul de cost reprezentat de salariile compensatorii („ventelønn”) nu face parte din ceea ce autoritățile norvegiene numesc „costuri de restructurare”. Cu toate acestea, salariile compensatorii au făcut parte din stimulentele oferite pentru a încuraja angajații să accepte transferul la Mesta AS. Acestea trebuie avute în vedere din perspectiva necesității de reducere a numărului de angajați.

În timp ce angajații transferați de la departamentul de producție și-au pierdut statutul de funcționari publici, anumite drepturi specifice derivate din acest statut au fost totuși menținute pentru o perioadă limitată. Unele dintre aceste drepturi sunt reglementate prin Legea privind întreprinderea Mesta (57). Secțiunea 4 din Legea privind întreprinderea Mesta prevede că, timp de trei ani după angajarea în cadrul Mesta AS la 1 ianuarie 2003, angajații care sunt ulterior concediați și întrunesc anumite condiții (de exemplu, o perioadă minimă de muncă de un an) au dreptul de a primi un post similar în administrația de stat („fortrinnsrett til annen statlig stilling”) sau, în cazul în care un astfel de post este indisponibil, dreptul de a primi salarii compensatorii („ventelønn”).

Salariile compensatorii sunt reglementate de Legea privind funcționarii publici (58). Acestea reprezintă un acord prin care funcționarii publici care au primit preaviz de disponibilizare și care nu au primit un post corespunzător au dreptul (în funcție de condițiile și termenele prevăzute în lege) să primească 2/3 din salariul valabil la data preavizului.

Deși costurile în legătură cu salariile compensatorii erau incluse inițial în costurile de restructurare, Ministerul Muncii a decis ulterior că la identificarea dimensiunii capitalului propriu al Mesta AS ar trebui să se țină seama mai degrabă de costurile estimate. Cu alte cuvinte, mijloacele de finanțare a costurilor relevante urmau să fie injectate de către stat în întreprinderea Mesta AS sub formă de capital propriu (59). Motivul acestei abordări a fost faptul că finanțarea prin capital propriu ar trebui să aibă ca rezultat o utilizare mai prudentă a concedierilor ca instrument de reorganizare a noii societăți. În schimb, ar trebui utilizate mai frecvent alte instrumente de reorganizare (mai puțin costisitoare), cum ar fi concediul cu plată redusă, pachetele de pensii etc.

Deși s-a prevăzut inițial că planul de salarii compensatorii va include 450 de angajați, cu costuri totale de aproximativ 512 milioane NOK (60), această estimare a fost actualizată în octombrie 2002 și modificată la 150 de angajați, cu costuri totale de aproximativ 150 de milioane NOK (61). Prin urmare, pentru determinarea valorii capitalului propriu al Mesta AS, a fost luată în considerare ultima sumă.

Pentru a menține costurile reduse, Mesta AS a utilizat următoarele instrumente alternative (mai ieftine) de reducere a forței de muncă (62). Cu toate acestea, autoritățile norvegiene au explicat că salariile compensatorii și costurile combinate ale acestor măsuri totalizează 359 de milioane NOK (din care 255,1 milioane NOK fuseseră cheltuite până la 21 decembrie 2008) și, prin urmare, depășesc considerabil suma injectată în scopul acoperirii acestor costuri:

Pachetele de concediere reprezintă o măsură prin care angajații își încetează activitatea fără a beneficia de salarii compensatorii, în schimbul primirii salariului pe un an și a asistenței financiare pentru găsirea unui nou loc de muncă.

Pachetele de pensie reprezintă o măsură prin care angajații în vârstă de 62 de ani își încetează activitatea în schimbul garantării primirii a 66 % din salariu până la vârsta de pensionare de 67 de ani și dreptul de a beneficia de drepturi normale de pensie în această perioadă.

Concediul cu salariu redus reprezintă o măsură prin care angajații care urmează să primească dreptul de a se pensiona anticipat (la vârsta de 60 de ani) între 2003 și 2005 au posibilitatea de a înceta activitatea imediat, în schimbul plății a 66 % din salariu până în momentul în care au dreptul să se pensioneze anticipat.

2.3. VALOAREA UTILAJELOR ȘI ECHIPAMENTELOR („UTILAJE”) ȘI A PROPRIETĂȚILOR IMOBILIARE ȘI CLĂDIRILOR („PROPRIETĂȚI IMOBILIARE”) ÎN SOLDUL DE DESCHIDERE

În cele ce urmează este prezentată o imagine de ansamblu a procesului de estimare a valorii activelor fixe în soldul final de deschidere al Mesta AS. Pentru desfășurarea acestui proces sa apelat la serviciile a doi auditori: firma Ernst & Young a fost angajată de Administrația Drumurilor Publice pentru înființarea noii întreprinderi, în timp ce Ministerul Transporturilor și Telecomunicațiilor a angajat firma Deloitte & Touche pentru a verifica calitatea procesului de evaluare a activelor și a propunerii privind soldul de deschidere, precum și procesul, metodele și principiile aplicate în acest context. Ulterior, Ernst & Young a devenit auditorul Mesta AS.

Pe scurt, în mai 2002, auditorii au început estimarea valorii activelor pe baza principiului continuității simulate (valoarea contabilă reconstruită), dar au schimbat principiul de evaluare în „valoare reală” în august 2002. Au fost efectuate evaluări individuale (sau de grup) atât cu privire la utilaje, cât și cu privire la proprietăți imobiliare (descrise în detaliu în secțiunea 2.3.1). În octombrie 2002, auditorii au evaluat valoarea justă a activității totale continue a Mesta AS pe baza metodei fluxului de numerar actualizat (descrisă în detaliu în secțiunea 2.3.2). Fluxul de numerar actualizat a arătat că valoarea totală a întreprinderii (capitalul operațional) era mai mică decât valoarea rezultată din evaluarea individuală a activelor. Deoarece Legea norvegiană privind societățile cu răspundere limitată conține o prevedere conform căreia capitalul propriu nu poate depăși valoarea totală a întreprinderii, valoarea activelor individuale (sau a grupurilor de active) a fost redusă.

2.3.1. Estimarea valorii separate a activelor

(vi) Utilaje

În scopul estimării valorii activelor, Administrația Drumurilor Publice, Arthur Andersen & Co AS, consilierul juridic al guvernului norvegian, ViaNova și Skagerak Forsikringsmegling AS au pregătit un raport datat 10 MAI 2002, INTITULAT SOLDUL DE DESCHIDERE (63). Estimarea se baza, în principiu, pe „valoarea contabilă”. Cu toate acestea, deoarece administrația statului nu intră sub incidența Legii privind contabilitatea (64), a fost necesar ca valorile din contabilitatea departamentului de producție să fie refăcute la valoarea pe care ar fi avut-o în cazul în care departamentul de producție ar fi făcut obiectul Legii generale privind contabilității (65). Astfel, principiul de estimare a fost mai degrabă „crearea retroactivă a valorii contabile” sau, mai simplu, „continuitate simulată”. Pe această bază, valoarea utilajelor indicată în contabilitatea departamentului de producție ca fiind 1 111 milioane NOK la 1 ianuarie 2002 a fost ajustată la 866 de milioane NOK. La 1 ianuarie 2003, valoarea a fost ajustată încă o dată, la 747 de milioane NOK.

Totuși, un raport ulterior din august 2002, intitulat Soldul de deschidere (66), întocmit de Administrația Drumurilor Publice, Ernst & Young, Via Nova și Skagerak Forsikringsmegling AS, arată că în iulie 2002 s-a decis că activele departamentului de producție care urmau a fi transferate către Mesta AS ar trebui să fie evaluate pe baza principiului „valorii reale”, în locul celui al „continuității simulate”, deoarece cel dintâi este un principiu de evaluare mai transparent.

Raportul din decembrie 2002, intitulat Supliment al soldului de deschidere: Estimarea valorii activelor , pregătit de Administrația Drumurilor Publice, Ernst & Young, Via Nova, OPAK și Skagerak Forsikringsmegling AS prezintă valoarea utilajelor calculată pe baza valorii reale (67). Pentru stabilirea valorii reale au fost utilizate două abordări: pentru anumite grupuri de utilaje, s-a pornit de la valoarea contabilă înregistrată de administrația publică, ajustată pentru aplicarea taxei pe valoarea adăugată, perioadele de depreciere și unele evaluări discreționare. Pentru alte grupuri de utilaje, valorile s-au bazat pe evaluări și prețuri externe (68). Pe această bază, valoarea reală a utilajelor a fost estimată la 572 de milioane NOK, în timp ce valoarea totală a tuturor activelor a fost estimată la 1 162 de milioane NOK (69).

Ernst & Young a explicat ulterior că în raportul susmenționat, care utilizează ca punct de pornire valoarea contabilă a continuității simulate de 747 de milioane NOK pentru a ajunge la o valoare reală de 572 de milioane NOK, calculele sunt eronate. Potrivit Ernst & Young, aceste calcule nu au fost utilizate în procesul de estimare a valorii reale a utilajelor care urmează a fi transferate către Mesta AS.

(vii) Proprietăți imobiliare

În raportul din mai 2002 intitulat „Soldul de deschidere”, valoarea contabilă a proprietăților imobiliare înregistrate de către administrația publică la 1 ianuarie 2002 era de 596 de milioane NOK. După excluderea proprietăților imobiliare care nu urmau să fie transferate către Mesta AS și ajustările pe baza principiului continuității simulate, valoarea a fost estimată la 277 de milioane NOK.

După modificarea principiilor de evaluare de la continuitate simulată la valoarea reală, proprietățile imobiliare au fost evaluate de către OPAK, un expert imobiliar independent. La 28 august 2002, autoritățile norvegiene au prezentat evaluarea expertului, în care OPAK estima valoarea a 375 de proprietăți la aproximativ 336 de milioane NOK (70). Un raport ulterior pregătit de OPAK, din 31 octombrie 2002, constata că în urma adăugării, printre altele, a 16 proprietăți, valoarea aproximativă a proprietăților imobiliare era de 395 de milioane NOK. Ernst & Young a explicat că excluderea proprietăților care nu urmau să fie transferate către Mesta AS și corecțiile privind proprietățile închiriate (71) au redus ulterior valoarea proprietăților imobiliare la 331 de milioane NOK (72).

Raportul din decembrie 2002 intitulat „Supliment al soldului de deschidere: Estimarea valorii activelor” arată că, în timp ce valoarea proprietăților imobiliare calculată pe baza principiului continuității simulate era de 596 de milioane NOK, aplicarea principiului valorii reale a avut ca rezultat o valoare de 331 de milioane NOK.

2.3.2. Estimarea valorii pe baza fluxului de numerar actualizat

În paralel cu estimările individuale ale activelor, dar separat de acestea, a avut loc estimarea valorii juste a activității totale ca activitate continuă pe baza metodei fluxului de numerar actualizat, prezentată într-un raport din octombrie 2002 intitulat: „Estimarea valorii”, pregătit de Ernst & Young (73). Raportul concluzionează că, prin aplicarea metodei fluxului de numerar actualizat, capitalul operațional (74) este de aproximativ 600 de milioane NOK (cu un interval de +/- 25 %). Analiza a avut la bază estimarea fluxului de numerar pentru perioada 2003-2012, care prezintă o valoare negativă prezentă de 300 de milioane NOK și a fost estimată o valoare negativă de peste 900 de milioane NOK (75). Rata randamentului a fost fixată la 6,7 % randament nominal pentru activele totale după impozitare (76).

Potrivit explicațiilor Ernst & Young, capitalul operațional (600 de milioane NOK) este compus din activele totale minus datoria pe termen scurt. Prin comparație, valoarea rezultată în urma estimării individuale a activelor a fost de 1 162 de milioane NOK. Dacă datoria pe termen scurt (464 de milioane NOK) este exclusă din cele 1 162 de milioane NOK, capitalul operațional (77) este de 698 de milioane NOK. Această sumă este mai mare decât capitalul operațional de 600 de milioane NOK rezultat din estimarea bazată pe valoarea justă a activității totale (metoda fluxului de numerar actualizat). Conform Legii norvegiene privind societățile cu răspundere limitată, capitalul propriu nu poate depăși valoarea totală a societății și, prin urmare, a fost necesară reducerea valorii activelor (78). Prin urmare, Ernst & Young a redus valoarea activelor pentru a stabili capitalul operațional la suma de 619 milioane NOK. Aceasta este prezentată în continuare (79):

Active fixe 1 053 Active curente 109 Datorie pe termen scurt (464) Net 698 Reducerea valorii utilajelor (25) Reducerea valorii proprietăților imobiliare (54) Reducere totală (79) Valoare după reducere 619 Datorii (pensii) 319 Capital propriu 300 Capital propriu în numerar 1 600 Capital propriu total în soldul de deschidere 1 900

După cum se desprinde din cele de mai sus, a avut loc o reducere cu 79 de milioane NOK. Ca urmare a gradului mare de incertitudine în ceea ce privește valoarea proprietăților imobiliare și a utilajelor, reducerea a vizat următoarele active, în maniera indicată mai jos:

Valoarea reală estimată a utilajelor 572 Achiziții 44 Reducere (25) Valoarea în soldul de deschidere 591 Valoarea reală estimată a proprietăților imobiliare 331 Achiziții 4 Reducere (54) Valoare în soldul de deschidere 281

2.3.3. Verificarea calității

În paralel cu procesul de determinare a valorii reale, Deloitte & Touche a inițiat (în octombrie 2002) un exercițiu de comparare a primelor estimări ale activelor (pe baza continuității simulate) cu rezultatele fluxului de numerar actualizat. Pe această bază, Deloitte & Touche a constatat că a fost necesar ca valoarea (în cazul continuității simulate) să fie redusă de la 1 137 de milioane NOK (80) la 937 de milioane NOK (cu 200 de milioane NOK) (81).

2.3.4. Estimarea valorii în soldul final de deschidere

Soldul final de deschidere din 1 ianuarie 2003 pregătit de Mesta AS cu asistența Ernst & Young, ViaNova Plan și Trafikk AS (atașat ca anexa A) prezintă o valoare totală a activelor fixe de 977 de milioane NOK (82).

Soldul final de deschidere confirmă faptul că valoarea de 572 de milioane NOK a utilajelor indicată în raportul din decembrie 2002 (intitulat „Supliment la soldul de deschidere: Estimarea valorii activelor”) a fost redusă cu 25 de milioane NOK, la 547 de milioane NOK. Adăugarea unor investiții noi și câteva modificări minore au ridicat valoarea finală a utilajelor la 594 de milioane NOK.

După anumite achiziții în valoare de 4 milioane NOK, valoarea proprietăților imobiliare era de 335 de milioane NOK, iar reducerea de 54 de milioane NOK (impusă de rezultatul metodei fluxului de numerar actualizat) a adus valoarea proprietăților imobiliare la 281 de milioane NOK.

2.4. TRANSFERUL CONTRACTELOR PROVIZORII ȘI VALOAREA ACESTORA ÎN SOLDUL DE DESCHIDERE

2.4.1. Contractele de construcții

Autoritățile norvegiene au explicat că, începând de la 1 ianuarie 2003, toate contractele de construcții noi (pentru lucrări precum drumuri, tuneluri, docuri și poduri) au făcut obiectul procedurii de achiziții publice.

Cu toate acestea, a fost necesar transferul proiectului de construcții existent către Mesta AS, pentru a permite finalizarea proiectelor de construcții în desfășurare. Contractele existente variau din punct de vedere al complexității și duratei, dar expirau după unul sau doi ani de la înființarea Mesta AS. Conform autorităților norvegiene, contractele de construcții au fost transferate către Mesta AS la prețurile stabilite inițial pentru ele. În opinia autorităților norvegiene, aceste prețuri reflectă prețurile pieței. Înainte de 1 ianuarie 2003, pentru o mare parte din contractele de construcții se organizaseră licitații, ceea ce a permis Administrației Drumurilor Publice să dobândească o anumită experiență în legătură cu nivelul prețului pieței. În plus, a fost necesar ca prețurile contractelor de construcții interne dintre Administrația Drumurilor Publice și departamentul de producție să fie stabilite în conformitate cu orientările interne privind stabilirea prețurilor la contractele interne (83). Conform orientărilor interne, prețurile aplicate în cadrul licitațiilor deschise trebuie să formeze baza de stabilire a prețurilor contractelor interne: fie se utilizează direct prețurile licitațiilor publice, fie aceste prețuri se bazează pe estimările testate la nivelul pieței și (după caz) reduse la nivelul pieței (84). În fiecare dintre cazuri, condiția generală impusă de Administrația Drumurilor a fost ca prețurile contractelor interne să reflecte nivelul prețurilor pieței (85). În sfârșit, autoritățile norvegiene au mai explicat că, în afara taxelor și impozitelor asupra serviciilor, nu au existat alte reglementări fiscale și norme care să influențeze prețul la care au fost transferate contractele (86).

Prețurile la care contractele de construcții au fost transferate către Mesta AS erau identice cu cele utilizate pentru determinarea veniturilor contractelor în analiza fluxurilor de numerar actualizate.

2.4.2. Contractele de exploatare și întreținere

Mesta AS a preluat 102 contracte existente de exploatare și întreținere („funksjonsavtaler”) (87). Aceste contracte, care vizau lucrări de asfaltare, marcare, drenaj, deszăpezire, precum și de protecție împotriva inundațiilor și avalanșelor, urmau să expire într-o perioadă de cel mult patru ani, respectiv al treilea trimestru din 2006. În ceea ce privește durata, acestea se încadrează în cele patru categorii prezentate mai jos. La expirarea contractelor de exploatare și întreținere, Administrația Drumurilor Publice va supune unei licitații publice aproximativ 25 % din contracte la data de 1 septembrie a fiecărui an, după cum urmează:

— Categoria A: 24 contracte, care au expirat în toamna anului 2003;

— Categoria B: 25 contracte, care au expirat în toamna anului 2004;

— Categoria C: 27 contracte, care au expirat în toamna anului 2005;

— Categoria D: 26 contracte, care au expirat în toamna anului 2006.

Deși fiecare categorie include contracte care acoperă zone geografice răspândite în mod uniform pe teritoriul Norvegiei (astfel încât să se asigure continuitatea serviciilor), categoriile corespund, de asemenea, nivelului de dificultate al lucrărilor care urmează a fi desfășurate. Astfel, categoria A include lucrările contractuale cele mai simple, din zone restrânse (zone care prezintă puține dificultăți în ceea ce privește traficul, condițiile meteorologice și tipul de drum), în timp ce categoria D include lucrări contractuale dificile atât din punctul de vedere al drumurilor (cum ar fi lucrările la drumurile montane și din zonele stâncoase), cât și al traficului și condițiilor meteorologice. Contractele de tipul B și C se referă la lucrări contractuale situate între cele două extreme.

Autoritățile norvegiene au explicat că prețurile serviciilor furnizate în conformitate cu contractele de exploatare și întreținere încheiate de departamentul de producție au rămas neschimbate în momentul transferului acestora către Mesta AS.

2.4.3. Valoarea de transfer a contractelor

Prețurile la care au fost transferate contractele sunt prezentate într-un document Excel transmis de către autoritățile norvegiene, similar documentului transmis anterior de către Veidekke ASA (88). Ulterior deciziei de inițiere a procedurii, autoritățile norvegiene au actualizat estimarea privind prețul total la care au fost transferate contractele de construcție către Mesta AS, de la 2 960 de milioane NOK la 2 942 de milioane NOK (89). De asemenea, autoritățile norvegiene au actualizat estimarea prețului total la care au fost transferate contractele de exploatare și întreținere către Mesta AS, de la 5 750 de milioane NOK la 5 866 de milioane NOK. Documentul de prezentare nu indică prețul individual al contractelor.

2.4.4. Nivelul prețurilor rezultat în urma licitațiilor ulterioare

Un raport comandat și publicat de Direcția Drumurilor Publice, ViaNova Plan și Trafikk AS conține o analiză a prețurilor contractelor din decembrie 2003 (raportul „ViaNova”). Raportul ViaNova arată că mai multe contracte de exploatare și întreținere transferate către Mesta AS au făcut obiectul unor licitații publice în ianuarie 2003. Una dintre concluziile raportului a fost că nivelul prețurilor contractelor provizorii care au făcut obiectul licitației publice în 2003 pare a fi cu aproximativ 32 % mai mic decât cel al prețurilor inițiale ale contractelor provizorii transferate către Mesta AS. Autoritățile norvegiene au susținut că decizia Administrației Drumurilor Publice de a nu începe noi negocieri privind reducerea prețurilor contractelor provizorii (rămase) este corectă.

Autoritățile norvegiene au prezentat o situație generală a prețurilor rezultate în urma organizării licitațiilor pentru contractele de exploatare și întreținere între 2003 și 2006. Sumele prezentate în situația transmisă de autoritățile norvegiene sunt (cu unele diferențe) similare celor conținute în documentul Excel transmis de Veidekke ASA, care mai conține un tabel în care sunt comparate ofertele câștigătoare (cu cel mai mic preț) ale fiecărei licitații cu prețurile la care au fost transferate contractele. Comparația prezentată de Veidekke ASA arată că, în ceea ce privește contractele licitate între 2003 și 2006, prețurile câștigătoare la care au fost atribuite contractele au fost în general mai reduse decât prețurile la care contractele au fost transferate anterior către Mesta AS. În plus, prezentarea mai arată că prețurile din ofertele întreprinderii Mesta AS în cadrul licitațiilor ulterioare sunt mai reduse decât prețurile la care contractele au fost transferate întreprinderii Mesta AS (90):

(în milioane NOK) Anul licitației Prețul câștigător Suma cu care prețul de transfer al contractului depășește prețul câștigător Suma cu care prețul de transfer al contractului depășește oferta Mesta AS 2003 1 226,6 94 67 2004 1 605,2 328 282 2005 1 857,1 760 563 2006 7 455,5 948 900

Situația prezentată de autorități în legătură cu contractele de exploatare și întreținere atribuite în urma unor licitații publice în perioada 2003 si 2006 arată că Mesta AS a câștigat 14 din 24 de contracte pentru care s-au organizat licitații în 2003, 13 din 25 în 2004, 20 din 29 în 2005 și 21 din 30 în 2006 (91). Aceasta înseamnă că, dintr-un total de 108 contracte, Mesta AS a câștigat 68 de contracte, reprezentând aproximativ 62,7 %.

2.4.5. Analizele anterioare ale prețurilor și experiența Administrației Drumurilor Publice

Autoritățile norvegiene au arătat că, anterior înființării Mesta AS, parlamentul norvegian a sprijinit cinci contracte pilot/de testare pe care Administrația Drumurilor Publice urma să le supună unei licitații publice. Autoritățile au explicat că prețurile rezultate au fost utilizate în scopul unei evaluări interne a acestui tip de contracte (atât în perioada anterioară, cât și în perioada ulterioară deciziei de înființare a Mesta AS în 2001). Prețurile nu au fost însă utilizate ca bază pentru stabilirea prețurilor contractelor provizorii. La solicitarea de explicații adresată de Autoritate în acest sens, autoritățile norvegiene au susținut că se decisese ca valoarea contractelor provizorii să fie stabilită în funcție de baza de cost a contractelor.

Conform autorităților, prețurile câștigătoare ale celor cinci contracte de testare/pilot au fost următoarele:

— Bærum (1998), cinci ani: 74 940 000 NOK

— Nedre Romerike (1999), cinci ani: 56 000 000 NOK

— Ibestad Dyrøy (1999), patru ani: 30 418 400 NOK

— Lågendalen (2000), patru ani: 45 706 323 NOK

— Våler og Åsnes (2001), cinci ani: 39 018 023 NOK.

În decembrie 2000, Administrația Drumurilor Publice a publicat un raport în care a examinat competitivitatea serviciilor de exploatare și întreținere ale departamentului de producție (92). Raportul conține rezultatele preliminare din august 2000, iar capacitatea concurențială a fost calculată prin identificarea relației dintre costurile calculate ale unui contract și prețul convenit. În cazul contractelor departamentului de producție, costurile reprezentau 94 % din preț, în timp ce, în cazul contractelor încheiate de întreprinzători privați, costurile reprezentau 71 % din preț. Cazurile test/pilot par a forma elementul pe baza căruia s-a ajuns la această concluzie. La pagina 7 a raportului, valoarea medie anuală a contractului Bærum rezultată în urma licitației publice este prezentată ca fiind de 15 milioane NOK. Această cifră este rezultatul înmulțirii ratei de 125 000 NOK per km cu 120 km de drum, rezultatul fiind 15 milioane NOK (sau 75 de milioane NOK în cinci ani) (93). Contractul Nedre Romerike este prezentat în raport ca având o valoare anuală de 11,2 milioane NOK. La un preț per km de 50 000 NOK înmulțit cu 198 km de drum, rezultatul este de 9,9 milioane NOK (sau 49,5 milioane NOK în cinci ani) (94).

Pe de altă parte, din întrebările adresate în 1999-2000 Ministerului Transporturilor de către Comisia pentru transporturi a parlamentului cu privire la situația Administrației Drumurilor Publice rezultă că a fost efectuată o analiză la Akershus, care a arătat că prețurile contractelor de exploatare și întreținere au fost cu 20-25 % mai ridicate decât cele ale contractelor private (95). În plus, într-un comunicat de presă din 17 aprilie 2001, Administrația Drumurilor Publice a făcut referire la faptul că o comparație între patru contracte cu operatori privați pentru servicii de exploatare și întreținere, pe de o parte, și contracte prin care departamentul de producție efectua activități similare, pe de altă parte, a arătat că oferta cea mai scăzută a întreprinzătorilor privați era cu 15-20 % mai mică decât cea a departamentului de producție.

2.4.6. Contractele provizorii și soldul de deschidere

Conform autorităților norvegiene, contractele provizorii reprezentau active făcând parte din fluxul de numerar actualizat și, prin urmare, acestea au fost luate în calcul cu ocazia estimării valorii totale a Mesta AS. Cu toate acestea, având în vedere rezultatele fluxului de numerar actualizat, valoarea portofoliului de contracte (96) era prea redusă pentru a i se aloca o sumă (97).

2.4.7. Obligația temporară de serviciu public

Autoritățile norvegiene au explicat că, în conformitate cu articolul 59 alineatul (2) SEE, au impus întreprinderii Mesta AS obligația de a presta, începând de la 1 ianuarie 2003, un serviciu public sub forma serviciilor de exploatare și întreținere a rețelei naționale de drumuri. Obligația a fost redusă treptat, încetând la 1 septembrie 2006. Sarcina de serviciu public este descrisă în detaliu într-un raport privind standardele de exploatare și întreținere publicat de Administrația Drumurilor Publice în 1999 (actualizat în 2003) (98). Raportul prezintă cerințele fundamentale pentru asigurarea unei calități adecvate a lucrărilor de exploatare și întreținere pentru menținerea siguranței rutiere, prin stabilirea unor standarde sau măsuri concrete în ceea ce privește tunelurile, sistemul de drenaj, asfaltarea, podurile, cheiurile și trotuarele („Raportul de standardizare”) (99). De asemenea, Raportul de standardizare conține standarde specifice privind întreținerea corespunzătoare pe timp de iarnă, pentru asigurarea siguranței rutiere. Sarcina serviciului a fost încredințată Mesta AS prin intermediul unei prevederi în fiecare contract atribuit, care conține o scurtă descriere a standardelor relevante și care face referire la Raportul de standardizare în ceea ce privește lucrările de exploatare și întreținere.

Autoritățile norvegiene au explicat că atribuirea sarcinii de serviciu public descrise mai sus întreprinderii Mesta AS a avut ca scop garantarea unui nivel suficient al siguranței rutiere până în septembrie 2006. În această privință, autoritățile au explicat că Administrația Drumurilor Publice este responsabilă pentru siguranța rutieră și asigurarea unui standard minim prin intermediul supravegherii și monitorizării lucrărilor de reparații și întreținere (100). Până la 1 ianuarie 2003, această sarcină a presupus monitorizarea în principal a lucrărilor unui singur furnizor de servicii, acesta fiind departamentul de producție. Totuși, ulterior, această sarcină a dobândit o nouă semnificație, lucrările de întreținere a drumurilor urmând a fi supuse unei proceduri de licitație și, prin urmare, efectuate de mai mulți furnizori de servicii. În această privință, lucrările legislative pregătitoare arată că motivul deschiderii treptate a pieței a fost acela de a permite Administrației Drumurilor Publice să își continue activitatea de control și să asigure menținerea la un nivel adecvat a standardelor și siguranței rutiere (101).

Autoritățile norvegiene au explicat, de asemenea, că acesta este și motivul pentru care cele mai riscante și solicitante contracte au fost supuse procedurii de licitație la finalul procesului, în timp ce contractele cele mai simple și mai mici au fost supuse procedurii de licitație la început (102). Lăsând la sfârșit cele mai dificile contracte, Administrația Drumurilor Publice ar fi obținut deja un nivel suficient de experiență în urma supravegherii și monitorizării mai multor furnizori de servicii după prima rundă de licitații. Astfel, Administrația Drumurilor Publice beneficia de cele mai bune condiții posibile pentru a continua să controleze siguranța rutieră în momentul în care cele mai dificile contracte erau supuse licitației (103).

În ceea ce privește plata compensației pentru serviciile publice, autoritățile norvegiene au prezentat tabelele de mai jos, conținând situația costurilor, veniturilor și ratei rentabilității în ceea ce privește serviciile furnizate de Mesta AS în cadrul contractelor provizorii de exploatare și întreținere (104). În acest context, autoritățile norvegiene au explicat că Mesta AS a contabilizat separat fiecare contract provizoriu între 2003 și 2006. Prin urmare, toate veniturile (și costurile) prezentate în tabelele următoare au legătură directă cu contractele provizorii de exploatare și întreținere.

Tabelul 1 arată că, în ceea ce privește capitalul total investit în Mesta AS, s-a alocat capital pentru contractele provizorii de exploatare și întreținere în proporție identică proporției pe care o reprezintă veniturile obținute din contractele provizorii în veniturile totale.

Mesta AS – alocarea capitalului

(în milioane NOK) Capital total 2003 2004 2005 2006 Sold de deschidere 2 686 3 989 4 291 4 643 Sold de închidere 3 989 4 291 4 643 4 340 Medie 3 338 4 140 4 467 4 492 Cifra totală de afaceri a Mesta 6 386 5 899 6 076 4 492 Cifra de afaceri totală aferentă activității de exploatare și întreținere 3 645 3 613 3 235 3 253 Procentul cifrei de afaceri aferente activității de exploatare și întreținere din cifra de afaceri totală 57 % 61 % 53 % 55 % Capital alocat exploatării și întreținerii 1 905 2 536 2 378 2 460 Procentul din capitalul pentru activități de exploatare și întreținere alocat contractelor provizorii (%) 96 % 81 % 60 % 30 % Procentul din capitalul pentru activități de exploatare și întreținere alocat contractelor provizorii (NOK) 1 835 2 050 1 437 748

Tabelul de mai jos prezintă costurile, veniturile și rata reală a randamentului obținute de Mesta AS pe baza contractelor provizorii de exploatare și întreținere în perioada 2003-2006. Autoritățile norvegiene au declarat că nu a fost fixată în avans o rată specifică a randamentului în ceea ce privește contractele provizorii de exploatare și întreținere.

Mesta AS: Venituri, costuri și rata de randament pentru contractele provizorii de exploatare și întreținere

(în milioane NOK) 2003 2004 2005 2006 Total Venituri 2 116 1 871 1 293 586 5 866 Profit înainte de impozitare (105) 277 175 199 151 802 Profit după impozitare 199 126 144 108 577 Marja de profit 9 % 7 % 11 % 18 % Capital alocat contractelor provizorii 1 835 2 050 1 437 748 6 070 Randamentul real al capitalului investit 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,50 %

Autoritățile norvegiene au explicat că rata medie a randamentului pe piața activității de exploatare și întreținere, reprezentând „rata de referință a randamentului”, este costul mediu ponderat al capitalului („WACC”) după impozitarea de 8,42 %. (106).

Următorul tabel prezintă elementele componente ale ratei de referință a rentabilității.

Componența ratei de referință a randamentului

Costul mediu ponderat al capitalului (WACC) Dobânda fără risc (107) înainte de impozitare 3,85 % Rata primei de risc la valoarea pieței (108) 5,00 % Indicele beta al capitalului total 0,90 Datorii/capital propriu net Indicele beta al capitalului propriu 1 Costul capitalului propriu după impozitare 8,85 % Costul capitalului extern Dobândă fără risc înainte de impozitare 3,85 % Prima pentru împrumut 2,50 % Costul capitalului extern după impozitare 6,35 % Rata impozitului 28 % Costul capitalului extern după impozitare 4,57 % Costul mediu ponderat al capitalului (WACC) Costul capitalului propriu 8,85 % Cota capitalului propriu 90 % Costul ponderat al capitalului propriu după impozitare 8,00 % Costul capitalului extern după impozitare 4,6 % Cota capitalului extern 10 % Costul ponderat al capitalului extern după impozitare 0,5 % Costul WAAC al capitalului total după impozitare 8,42 %

Rata de referință a randamentului de 8,42 % se bazează pe o valoare de 1 a indicelui beta, care a fost fixată prin referire la:

— observarea pe o perioadă de 40 de luni (2002-2007) a valorii indicelui beta în cazul unui număr de 15 întreprinderi comparabile (precum Veidekke ASA, Skanska AB-B SHS, PEAB AB) (109);

— rata de randament este corelată pe baza indicelui „All Country World Index” al Morgan Stanley (110);

— cota capitalului propriu a fost considerată ca fiind conformă cu media sectorului (pe baza comparației cu 15 întreprinderi similare) (111).

În sfârșit, următorul tabel prezintă diferența între rata de referință a randamentului și rentabilitatea reală obținută de Mesta AS pentru contractele de exploatare și întreținere în perioada în cauză.

Rata de randament

2003 2004 2005 2006 Total Mesta: rata de randament 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,5 % Rata de referință a randamentului 8,42 % 8,42 % 8,42 % 8,42 % Randamentul suplimentar 2,44 % –2,27 % 1,56 % 6,08 % Randamentul suplimentar în NOK (în milioane NOK) 44,8 –46,4 22,5 45,5 66,4

2.5. TAXELE PENTRU ACTE ȘI ÎNREGISTRARE

În conformitate cu Legea privind întreprinderea Mesta, proprietățile imobiliare transferate de la departamentul de producție către Mesta AS urmau a fi înregistrate în registrul de proprietăți imobiliare ca „schimbare a numelui” (112). Aceasta însemna că proprietățile Mesta urmau a fi înregistrate în registrul proprietăților imobiliare fără plata taxelor pentru acte și înregistrare datorate în mod normal în Norvegia în cazul transferului titlului de proprietate (113)

În Norvegia, o practică administrativă, numită „principiul continuității”, prevede scutirea de la plata taxelor pentru acte și înregistrare atunci când se consideră că întreprinderea „își continuă activitatea” într-o anumită formă. Ministerul Justiției a emis două circulare privind aplicarea principiului continuității. Conform primei circulare, în vigoare de la 1 ianuarie 2003, principiul continuității se poate aplica doar în cazul fuziunilor între societățile cu răspundere limitată (114). A doua circulară, în vigoare de la 1 iulie 2005, extinde această practică la sciziuni și transformări (115).

2.6. MOTIVE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII

La 18 iulie 2007, Autoritatea a adoptat decizia de inițiere a procedurii pe baza constatării preliminare că măsurile luate în contextul înființării întreprinderii Mesta AS puteau implica ajutor de stat care nu se califica pentru nici una dintre scutirile prevăzute în Acordul privind SEE (116). Prin urmare, Autoritatea avea îndoieli în privința compatibilității măsurilor în cauză cu funcționarea Acordului privind SEE. Măsurile în cauză sunt măsurile de restructurare, estimarea valorilor activelor, contractele provizorii transferate către Mesta AS și neplata taxelor pentru acte și înregistrare.

3. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE

Ulterior deciziei de inițiere a procedurii, au fost primite observații de la patru părți interesate, în urma cărora Autoritatea și diferite părți interesate au purtat un dialog cuprinzător privind chestiunile în cauză.

3.1. ARNTZEN DE BESCHE – MESTA AS

Cabinetul de avocatură Arntzen de Besche („Arntzen”) a prezentat observații în numele întreprinderii Mesta AS au fost prezentate de către firma de avocatură.

În ceea ce privește compensațiile oferite de stat pentru măsurile de restructurare, Arntzen susține că este necesar să se stabilească dacă acoperirea costurilor reprezintă o datorie a statului. Doar în caz contrar pot fi considerate costurile de restructurare ca făcând parte din bugetul întreprinderii Mesta AS, iar rambursarea unor astfel de costuri ca reprezentând un avantaj economic. Având în vedere decizia „Combus”, este important să se stabilească dacă prin compensație „sunt reduse sarcinile alocate în mod normal în bugetul unei întreprinderi”, deoarece doar scutirea de aceste costuri constituie un avantaj economic (117).

Trebuie să se facă o distincție între compensarea (i) costurilor normale de funcționare ale unei întreprinderi și (ii) costurile impuse, care nu sunt suportate în legătură cu funcționarea normală a societății și nu corespund costurilor suportate de întreprinderile concurente. Compensarea celui de-al doilea tip de costuri poate, ca în cazul de față, doar să compenseze sau să anuleze un dezavantaj structural, asigurând o concurență loială și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat. Pe această bază, Arntzen susține că plățile compensatorii de care a beneficiat Mesta AS sunt rezultatul unei obligații a statului de a reduce dezavantajele structurale și, astfel, nu presupun ajutor de stat.

În cazul în care Autoritatea ar constata că măsurile de restructurare implică totuși ajutor de stat, Arntzen susține că ajutorul este compatibil, deoarece permite întreprinderii Mesta AS să concureze în mod echitabil pe o piață deschisă recent concurenței. Deoarece departamentul de producție al Mesta AS a fost inițial furnizorul intern de servicii al statului, capacitatea inițială de concurență a Mesta AS era insuficientă. Fără compensații, poziția concurențială a Mesta AS urma să fie afectată. În decizia sa privind „Destia”, Comisia a considerat că deschiderea pieței reprezintă un obiectiv comunitar de interes comun (118). În plus, orientările privind ajutorul de stat referitoare la costurile nerecuperabile își propun să faciliteze tranziția întreprinderilor către o piață concurențială. Într-adevăr, ajutorul (limitat în timp și ca efect) pentru atingerea obiectivului comun al facilitării tranziției de la o piață închisă către o piață (parțial) liberalizată este de interes comun și contribuie la reducerea denaturării concurenței. În acest context, se amintește faptul că Mesta AS este obligată să ramburseze toate fondurile de restructurare excedentare.

În ceea ce privește evaluarea utilajelor, Arntzen a afirmat că, în momentul schimbării principiului de evaluare de la valoarea contabilă la valoarea reală, în urma analizei fluxului de numerar actualizat, a fost stabilită o valoare a societății de 600 de milioane NOK. Alocarea valorii către active nu modifică valoarea globală și, prin urmare, nu a pus probleme privind ajutorul de stat. Pe baza rezultatelor analizei fluxului de numerar actualizat, valoarea activelor (inclusiv datoria pe termen scurt) a fost redusă de la o valoare reală de 698 de milioane NOK la 619 milioane NOK. Prin urmare, ajustarea a reprezentat 79 de milioane NOK, nu 200 de milioane NOK.

În ceea ce privește contractele provizorii, Arntzen afirmă că întreprinderii Mesta AS i s-a oferit compensație doar pentru costurile aferente prestării de servicii în cadrul contractelor relevante și nu a beneficiat de avantaje economice în sensul normelor privind ajutorul de stat. Arntzen mai susține că, pentru a stabili existența unui avantaj, Autoritatea trebuie să stabilească un preț de referință care, în comparație cu prețul real al contractelor transferate către Mesta AS, să constituie avantajul economic. Se poate considera că prețurile la care au fost transferate contractele către Mesta AS erau supraevaluate doar dacă Autoritatea poate demonstra că întreprinderile existente la 1 ianuarie 2003 aveau capacitatea de a furniza servicii similare la un preț mai scăzut. Sarcina probei revine Autorității.

Arntzen susține, de asemenea, că la 1 ianuarie 2003 nu exista un preț al pieței, deoarece toate serviciile de exploatare și întreținere erau efectuate la nivel intern, iar înființarea întreprinderii Mesta AS la 1 ianuarie 2003 a însemnat crearea unui monopol de facto. Prețurile licitațiilor publice pentru proiectele pilot nu pot fi utilizate ca prețuri de referință: în primul rând, Autoritatea nu a stabilit dacă existau alte întreprinderi pregătite și capabile să furnizeze serviciile în cauză la prețuri mai scăzute. Având în vedere importanța cazului, Autoritatea ar trebui să constate dacă existau întreprinderi pregătite și capabile să furnizeze serviciile în cauză la un preț mai redus. Este implicat ajutor de stat doar dacă răspunsul este pozitiv. În al doilea rând, în timp ce prețurile rezultate în urma licitațiilor publice pentru contractele pilot au fost mai scăzute decât prețurile la care contractele au fost transferate către Mesta AS, cele două grupuri de contracte nu sunt similare. Prin urmare, prețurile contractelor pilot nu pot fi considerate reprezentative pentru prețul pieței. În această privință, se observă că prețul inițial al unuia dintre contractele pilot (contractul Bærum) a crescut cu 25 % ca urmare a lucrărilor suplimentare. O parte importantă a acestor lucrări suplimentare sunt incluse în prețul de bază al contractelor provizorii transferate către Mesta AS. În sfârșit, Autoritatea nu dispune de informații care să demonstreze că întreprinderile care au câștigat contractele pilot sau contractele licitate după 2003 reușesc să își acopere costurile aferente prestării serviciilor. Dacă întreprinderile nu reușesc să își acopere costurile, deschiderea pieței nu a avut eficacitatea scontată.

3.2. THOMMESSEN – VEIDEKKE ASA

Cabinetul de avocatură Thommessen Krefting Greve Lund AS („Thommessen”) a prezentat argumente în numele Veidekke ASA.

În ceea ce privește măsurile de restructurare, Thommessen susține că în decizia Combus se recunoaște că finanțarea de către stat a pierderilor apărute ca urmare a prevederilor anterioare ale legislației muncii nu constituie ajutor de stat dacă este proporțională cu dezavantajul structural. Orice compensare care depășește diferența între costurile dezavantajului structural și costurile relevante cu forța de muncă ale unei întreprinderi similare constituie ajutor de stat. Intervenția statului nu ar trebui să reducă efortul financiar al întreprinderii Mesta AS în legătură cu obligațiile privind pensiile asumate anterior, ci doar pentru dezavantajele structurale viitoare (începând din 2003). Thommessen susține că Mesta AS a beneficiat de o supracompensare pentru dezavantajele structurale. Prin urmare, Autoritatea ar trebui să verifice dacă excesul de personal al Mesta AS a adus beneficii societății, ceea ce ar însemna că dezavantajul structural (al excedentului de personal) a fost supraevaluat. Cu alte cuvinte, Autoritatea trebuie să verifice dacă dezavantajul excedentului de personal a fost compensat prin accesul la un surplus de forță de muncă ieftină. În această privință, se atrage atenția asupra faptului că profitabilitatea Mesta AS din primii trei ani de funcționare a fost semnificativ mai bună decât cea anticipată. St.prp nr 1 (2007-2008) arată că fondurile atribuite în fiecare an au depășit cheltuielile pentru măsurile de restructurare, ceea ce indică o supracompensare.

Autoritatea ar trebui să verifice, în special, dacă statul avea posibilitatea să retransfere, să realoce sau să înlocuiască unii dintre angajați, în loc să le ofere pensionarea anticipată. Autoritatea ar trebui să solicite autorităților norvegiene probe care să indice oportunitatea pensionării anticipate pentru gestionarea problemelor de personal. Autoritatea ar trebui să verifice dacă autoritățile au compensat doar diferența între costurile medii ale unui plan de pensii standard și ale participării la fondul de pensii de stat, și dacă această compensare a fost limitată la funcționarii publici. Se solicită Autorității să verifice dacă în bugetul unei întreprinderi sunt în mod normal incluse costurile menținerii vârstei de pensionare speciale și dacă acestea nu reprezintă un dezavantaj structural care să confere compensării un caracter de ajutor de stat. De asemenea, Autoritatea ar trebui să evalueze tranzacția în sensul directivei privind transferul întreprinderilor.

Thommessen a mai declarat că „potrivit orientărilor guvernamentale, angajatorul poate solicita Ministerului Muncii aprobarea unei participări continue. Dacă i se refuză solicitarea, o persoană poate fi introdusă în planul de pensii prin așa-numitul acord de participare închisă”. De asemenea, întreabă dacă participarea închisă a fost luată în considerare ca metodă de compensare a întreprinderii Mesta AS pentru măsurile de restructurare. Thommessen susține că este posibil ca Mesta AS să își fi asumat o obligație care nu i-a fost impusă. În cazul în care costurile de restructurare ale întreprinderii Mesta AS în această privință reprezintă o consecință a preluării (sau menținerii) voluntare a unor obligații, responsabilitatea acestei decizii aparține Mesta AS. Compensarea pentru costuri pe care Mesta AS nu avea obligația legală de a le suporta sunt cheltuieli prevăzute în mod normal în bugetul unei societăți, iar finanțarea de către stat în acest scop constituie ajutor de stat.

Compensarea costurilor de restructurare poate fi compatibilă în temeiul articolului 61 alineatul (3) litera (c) SEE dacă se respectă condițiile privind necesitatea și proporționalitatea. În această privință, obiectivul creșterii eficienței fostului departament de producție trebuie să fie evaluat în raport cu obiectivul creșterii competitivității pieței. Thommessen susține că într-adevăr competitivitatea întreprinderii Mesta AS s-a materializat prin câștigarea unui mare număr de contracte de achiziții publice în detrimentul concurenței efective în cadrul pieței. Cu o cotă de 60 %, Mesta AS este, de departe, cel mai important actor de pe piață. Numărul în continuă scădere de ofertanți din cadrul licitațiilor publice confirmă acest aspect. Problema constă în faptul că Mesta AS a beneficiat de supracompensare pentru dezavantajele sale structurale. Piața nu a făcut decât să se transforme dintr-un oligopol într-un duopol, în care Mesta AS este actorul dominant. Autoritatea trebuie să examineze dacă măsurile în cauză nu conferă un avantaj care să aibă drept consecință denaturarea pieței.

În ceea ce privește evaluarea activelor, Thommessen susține că Autoritatea trebui să analizeze cazul indiferent de conformitatea soldului de deschidere cu reglementările norvegiene privind contabilitatea și funcționarea societăților. În această privință, Thommessen susține că legea norvegiană privind societățile cu răspundere limitată prevede că aportul de capital nu trebuie să depășească valoarea reală. Cu toate acestea, deși o evaluare care depășește valoarea corectă poate fi imputată Consiliului de administrație, nu este reglementată responsabilitatea pentru evaluările inferioare valorii reale. Prin urmare, Thommessen solicită o analiză a unui expert independent, care să stabilească dacă activele au fost evaluate la valoarea pieței.

Thommessen este de acord că activele ar trebui evaluate pe baza valorii reale a societății, care ar putea să se întemeieze pe o analiză a fluxului de numerar actualizat. Conform articolului 4 alineatul (2) din Legea norvegiană a contabilității, analiza trebuie să se bazeze pe principiul celei mai bune estimări. Cu toate acestea, Thommessen susține că estimarea autorităților norvegiene nu respectă acest principiu, urmărind de fapt reducerea valorii activelor. În primul rând, deși analiza fluxului de numerar actualizat a arătat că există incertitudini inerente, estimarea valorii reale a activelor individuale a demonstrat că valoarea reală era substanțial mai ridicată, astfel încât analiza fluxului de numerar actualizat ar fi trebuit să fie ajustată în sens ascendent. În al doilea rând, analiza fluxului de numerar actualizat arată că valoarea finală era de 900 de milioane NOK, dar aceasta a fost redusă deoarece fluxurile de numerar din perioada 2003-2012 au fost estimate la -300 de milioane NOK. Thommessen afirmă că incertitudinile privind înființarea întreprinderii Mesta AS și funcționarea acesteia erau exagerate, fiind menite să reducă valoarea reală a activelor. În al treilea rând, valoarea externă a 18 ansambluri de utilaje a fost estimată la 424 de milioane NOK. Această sumă este considerabil mai ridicată decât cele 148 de milioane NOK rezultate în urma evaluării unui număr chiar mai mare, de 37 de ansambluri. Thommessen afirmat că este de neînțeles de ce utilajele Mesta AS, mai numeroase decât cele ale Veidekke ASA, au o valoare de piață inferioară acestora. Autoritatea ar trebui să investigheze acest aspect. În sfârșit, Thommessen a susținut că este neobișnuit ca valoarea reală a unei societăți cu activitate să nu conțină un fond comercial.

Pe lângă acestea, Thommessen a afirmat că reducerea cu 200 de milioane NOK a valorii utilajelor și cu 50 de milioane NOK a valorii proprietăților imobiliare (diferența între 331 și 281 de milioane NOK) aduce avantaje, deoarece o valoare mai scăzută a activelor presupune o depreciere mai lentă și, prin urmare, un venit operațional mai ridicat. Venitul operațional excedentar reprezintă ajutor de stat. În plus, cu cât valoarea activelor este mai ridicată, rata de randament necesară ar trebui să fie mai mare. Prin urmare, o valoare mai redusă presupune că profitul anual al autorităților norvegiene este prea scăzut, iar diferența între acesta și profitul rezultat în urma unei evaluări corecte reprezintă ajutor de stat.

În ceea ce privește contractele provizorii, Thommessen salută recunoașterea de către autoritățile norvegiene a diferenței între prețul pieței (rezultat din licitațiile publice) și prețul la care au fost transferate contractele provizorii de exploatare și întreținere, în sumă de aproximativ 2 miliarde NOK (119). În privința argumentului autorităților norvegiene potrivit căruia venitul brut estimat al contractelor face parte din soldul de deschidere și nu este necesară evaluarea valorii de piață a acestora, Thommessen susține că analiza fluxului de numerar actualizat presupune incorect că transferul contractelor a avut loc la valoarea pieței (120). În privința argumentului potrivit căruia la 1 ianuarie 2003 nu existau un preț al pieței sau indicatori de încredere ai unui preț al pieței, autoritățile norvegiene nu iau în considerare prețurile rezultate din contractele pilot, prețurile de pe piețele similare ale altor țări scandinave și prețul pieței rezultat din licitațiile publice desfășurate în 2003 și în anii următori.

Astfel, Mesta AS a beneficiat de compensare compensată pentru dezavantaje structurale prin acordarea de fonduri de restructurare în valoare de 993,6 milioane NOK, un aport de numerar de 1 600 de milioane NOK și prețurile majorate ale contractelor provizorii transferate către Mesta AS. Mesta AS a beneficiat de compensare de două ori pentru aceleași costuri de restructurare. Autoritățile norvegiene cunoșteau faptul că prețul pieței era cu 25-30 % mai mic decât prețul intern stabilit de departamentul de producție și Administrația Drumurilor Publice – tocmai acesta fiind motivul liberalizării pieței. Se face referire la raportul din 2000 publicat de Administrația Drumurilor Publice, conform căruia costurile departamentului de producție erau mult mai ridicate decât costurile contractelor similare încheiate de antreprenori privați. Astfel, Thommessen susține că prețul pieței era bine documentat. În sfârșit, Thommessen a afirmat că, în cazul în care prețul pieței ar fi stabilit pe baza costurilor Mesta AS, baza relevantă a costurilor Mesta AS este baza costurilor existentă după plata măsurilor de restructurare, reprezentând baza de costuri a unei întreprinderi Mesta AS „competitive” comparativ cu baza costurilor unei întreprinderi Mesta AS fiind nevoită să plătească anumite costuri de restructurare care au fost (sau vor fi) compensate. Thommessen susține că, dacă este luată în considerare baza de costuri a unei întreprinderi Mesta AS competitive, atunci aceasta a beneficiat de supracompensare în valoare de aproximativ 181 de milioane NOK (reprezentând diferența între prețurile la care au fost transferate contractele și prețurile rezultate din licitațiile ulterioare).

3.3. SCHJØDT

În ceea ce privește măsurile de restructurare, cabinetul de avocatură Schjødt, care a transmis observații în numele unui reclamant anonim, arată că finanțarea în vederea menținerii beneficiilor aferente statutului de funcționar public nu constituie ajutor de stat dacă o astfel de finanțare este acordată unor persoane individuale, pe baza unor criterii obiective, și nu oferă beneficii anumitor societăți. În schimb, finanțarea prestațiilor care face parte din sarcina normală a întreprinderilor constituie ajutor de stat. Prin urmare, trebuie să se identifice în ce constau sarcinile financiare normale ale întreprinderilor. Schjødt susține că există ajutor de stat doar dacă prestațiile depășesc sumele care li s-ar oferi angajaților recrutați de pe piață. Decizia Combus (care nu a fost niciodată atacată) arăta că plățile directe către angajați în schimbul renunțării la statutul de funcționar public nu implică ajutor pentru societate (121). Cu toate acestea, decizia Combus a fost adoptată într-un moment în care existau incertitudini privind natura dezavantajelor structurale și, în orice caz, nu este clar dacă situația Mesta AS este similară celei în care se afla Combus și, prin urmare, dacă decizia Combus poate fi un precedent corespunzător în acest caz.

În opinia Schjødt, compensațiile pentru mutarea personalului, deplasare, mutarea sediilor de activitate și a unităților de asistență și întreținere etc. constituie ajutor de stat care nu pare a fi compatibil. De asemenea, cheltuielile legate de modernizarea utilajelor nu pot fi compensate și sunt considerate, în același timp, active negative.

Schjødt contestă posibilitatea de a considera ajutorul de restructurare pentru întreprinderea Mesta AS compatibil în conformitate cu orientările privind ajutorul de stat referitoare la măsurile de salvare și restructurare. Mesta AS și societatea predecesoare acesteia nu erau și nu sunt în dificultate în sensul acestor orientări care, în orice caz, nu se aplică firmelor noi rezultate în urma unei reorganizări.

În ceea ce privește evaluarea activelor, Schjødt subliniază că o estimare independentă s-ar putea dovedi utilă pentru stabilirea presupusei subevaluări a acestora. Subevaluarea și infuzia de numerar de 1 600 de milioane NOK ar putea avea ca rezultat o rată a capitalului propriu mai mare decât valoarea care ar rezulta în urma aplicării corecte a principiului investitorului în economia de piață. În acest context, trebuie să se verifice dacă autoritățile norvegiene au renunțat la un profit adecvat al investiției.

În ceea ce privește contractele provizorii, Schjødt arată că argumentele autorităților norvegiene pornesc de la următoarele premise: (i) contractele ar trebui transferate la prețul pieței pentru a nu constitui ajutor și (ii) acțiunile acestora ar trebui să fie evaluate pe baza informațiilor disponibile la momentul respectiv, ceea ce înseamnă că probele ulterioare (care demonstrează că prețurile contractelor provizorii depășeau prețul pieței) nu pot fi luate în considerare (122). Cu toate acestea, Schjødt afirmă că probele pot fi luate în considerare post-factum în măsura în care confirmă informațiile disponibile la momentul în cauză. Autoritățile norvegiene cunoșteau faptul că, după toate probabilitățile, prețurile contractelor transferate către Mesta AS depășeau prețul pieței. Într-adevăr, factorul determinant al reorganizării a fost îmbunătățirea eficienței și principiul „valoare mai mare pentru bani mai puțini” (123). Un raport publicat în 2001 de Statskonsult arată că, începând din 1996, municipalitatea din Oslo a deschis concurenței activitățile sale de exploatare și întreținere a drumurilor, ceea ce a permis o reducere cu aproximativ 20 % a costurilor în acest domeniu. În sfârșit, potrivit raportului prezentat în 2001 de Administrația Drumurilor Publice, contractele de exploatare și întreținere atribuite operatorilor privați erau mai competitive decât cele desfășurate de departamentul de producție.

În loc să adopte măsuri pe baza informațiilor disponibile, autoritățile norvegiene nu au ținut seama de experiența anterioară și au transferat contractele la prețuri situate peste prețul pieței. Schjødt susține că autoritățile norvegiene nu pot ignora astfel de informații. Autoritățile ar fi putut să aplice cu ușurință o rată generală de reducere pentru portofoliul de contracte. Schjødt afirmă, de asemenea, că aprobarea unor prețuri mai mari ar putea să nu fie autorizată, deoarece întreprinderea Mesta AS a beneficiat deja de compensații pentru măsurile de restructurare, iar prețurile contractelor nu s-au bazat pe licitații publice și nici nu au inclus un mecanism de ajustare. Astfel, cazul Mesta AS se deosebește în toate elementele sale de cazul Destia (124).

Autoritățile norvegiene au afirmat în repetate rânduri că nu existau operatori privați pe piața activităților de exploatare și întreținere, deși din St. prp. nr.1 (2001–2002) reiese că 30 % din lucrările de exploatare și întreținere sunt accesibile operatorilor concurenți de pe piață. În plus, în raportul Statskonsult menționat mai sus se afirmă că, în timp ce majoritatea lucrărilor de exploatare și construcție au fost desfășurate de Administrația Drumurilor Publice în 2000, 28 % dintre acestea fuseseră disponibile pe piață. În ceea ce privește dobândirea de către Administrația Drumurilor Publice a competențelor necesare pentru a organiza licitații pentru lucrări, Schjødt arată că aceasta a utilizat aceste competențe prin organizarea de licitații în cadrul acordului de exploatare și întreținere („funksjonsavtale”) cu departamentul de producție astfel încât, până în 2003, aceste competențe ar fi trebuit să fie dobândite. Autoritățile nu au explicat în ce constă diferența între competențele de a organiza licitații pentru lucrări către operatorii de pe piață și competențele utilizate în contextul contractelor cu departamentul de producție.

În sfârșit, în ceea ce privește taxa pentru documente, Schjødt susține că scutirea reprezintă un avantaj economic pentru întreprinderea Mesta AS și că principiul continuității nu poate fi aplicat, deoarece nu a existat un transfer efectiv al titlului de proprietate. Elementele cazului Mesta AS sunt similare celor din cazul Entra și, prin urmare, la fel ca în cazul Entra, avantajele acordate întreprinderii Mesta AS constituie ajutor de stat. deoarece valoarea proprietăților imobiliare a fost redusă în soldul de deschidere, cuantumul ajutorului nu poate fi calculat pe această bază, ci trebuie să fie estimat în funcție de valoarea de piață a proprietăților imobiliare transferate.

3.4. WIERSHOLM – SKANSKA

Cabinetul de avocatură Wiersholm a transmis observații în numele Skanska.

Wiersholm susține că o rată a randamentului stabilită pe baza unor active evaluate sub prețul pieței nu respectă criteriul investitorului privat în economia de piață. Wiersholm arată că, astfel cum a menționat Autoritatea, există o incertitudine considerabilă în ceea ce privește valoarea activelor fixe și nu înțelege modul în care autoritățile norvegiene au respectat criteriul investitorului privat în economia de piață. Autoritățile norvegiene nu au explicat de ce evaluarea externă a valorii reale nu a inclus toate grupurile de utilaje (au fost incluse doar 18 grupuri din 55), precum și motivul pentru care au diferențe în termeni de metode de evaluare între grupuri. Wiersholm susține că este necesară o evaluare independentă. Având în vedere valorile prezentate în acest caz, principiul potrivit căruia transferul de active la valoarea contabilă nu constituie ajutor („principiul valorii contabile”) adoptat de Comisie în decizia Destia nu poate fi aplicat direct (125). Se face referire la decizia Autorității în cazul Arcus (126), în care au fost transferate spații de producție și alte active de la un monopol de stat către Arcus Group. În cazul Arcus, Autoritatea a constatat că activele transferate au fost evaluate sub valoarea pieței cu 264 de milioane NOK, iar statul a pierdut aceeași sumă. Tranzacția a implicat primirea de către Arcus Grup a unui ajutor de stat de ordinul aceleiași sume. Decizia arată că o analiză a metodei de evaluare a activelor este relevantă în cazul Mesta AS.

În ceea ce privește contractele provizorii, Wiersholm face referire la declarația Autorității din decizia de inițiere a procedurii, potrivit căreia un contract cu un preț sub cel al pieței implică un avantaj economic pentru furnizorul de servicii. Potrivit Wiersholm, în opinia autorităților norvegiene nu este important dacă transferul contractelor către întreprinderea Mesta AS s-a efectuat la prețul pieței. Aspectul important este că veniturile brute ale contractelor sunt incluse în analiza fluxului de numerar și au fost contabilizate în soldul de deschidere al Mesta AS sub formă de contribuție în natură. Totuși, autoritățile norvegiene au declarat, de asemenea, că suma contractelor provizorii a reprezentat doar un procent redus din această valoare. Wiersholm susține că autoritățile nu pot ignora necesitatea de a stabili un preț al pieței pe baza veniturilor brute din fluxul de numerar actualizat. În decizia de inițiere a procedurii din cazul Destia, Comisia a declarat în mod clar că adaosul constituie ajutor de stat: „Acest lucru conferă un avantaj economic întreprinderii Tieliikelaitos [Destia], care este finanțată prin resurse publice: Tieliikelaitos [Destia] obține de la stat mai mulți bani decât ar obține un agent economic obișnuit pentru un serviciu echivalent” (127).

Skanska respinge argumentul autorităților norvegiene potrivit căruia în momentul înființării întreprinderii Mesta AS nu exista un preț al pieței. Exista deja un preț al pieței stabilit pe baza contractelor pilot, iar analiza Veidekke ASA, menționată în decizia de inițiere a procedurii, demonstrează în mod clar existența unei diferențe între prețurile la care au fost transferate contractele și cele rezultate în urma licitării ulterioare a acestor contracte. Chiar dacă au existat așteptări privind reducerea ulterioară a prețurilor, aceasta nu presupune că prețurile la care contractele au fost transferate întreprinderii Mesta AS nu conțineau un avantaj economic. Autoritățile încearcă să justifice politica de prețuri susținând că piața nu era deschisă în totalitate concurenței în 2003-2006. Cu toate acestea, Mesta AS a beneficiat în urma contractelor cu prețuri supraevaluate încă valabile în perioada deschiderii pieței. Într-adevăr, nivelul mediu al prețurilor Mesta AS a crescut în timpul perioadei de tranziție, în timp ce prețurile medii ale Skanska au fost stabile. Această constatare se bazează pe o analiză a licitațiilor atât pentru contracte de construcții, cât și de exploatare și întreținere din perioada 1 august 2002 – 1 februarie 2008. Conform acestei analize, prețurile medii ale Mesta AS au evoluat de la un nivel situat sub 20 % din prețurile practicate de Skanska, ajungând să le depășească. Prin urmare, contractele transferate către Mesta AS presupuneau un avantaj economic reprezentând ajutor de stat.

4. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR NORVEGIENE

4.1. MĂSURILE DE RESTRUCTURARE ȘI REORGANIZARE

Autoritățile norvegiene au susținut că finanțarea de către stat a măsurilor de restructurare nu a implicat ajutor de stat.

În această privință, autoritățile norvegiene au susținut că Mesta AS a fost înființată la 1 ianuarie 2003 cu o serie de dezavantaje generate de faptul că departamentul de producție făcea parte din administrația de stat, iar angajații aveau statut de funcționari publici. Dezavantajele au inclus transferul către Mesta AS al unui număr excesiv de angajați (1 700), ale căror drepturi de pensie aferente statutului de funcționar public (sau drepturi alternative) au fost menținute pe parcursul perioadei de tranziție. Mesta AS a plătit costurile suplimentare ale menținerii acestor drepturi în perioada de tranziție (128). Intenția măsurii de finanțare a costurilor de restructurare a Mesta AS a fost de a oferi o compensație întreprinderii Mesta AS pentru faptul că de la înființare a fost grevată de costuri inadecvate pentru operațiunile comerciale, precum costurile suplimentare pentru pensiile funcționarilor publici, pe care nu le suportă nicio societate concurentă. Autoritățile norvegiene consideră că aceste costuri (care pot fi compensate) derivă din obligațiile asumate ca urmare a faptului că departamentul de producție a făcut parte din administrația de stat și, prin urmare, constituie o responsabilitate a statului. În consecință, compensarea acestor costuri nu reprezintă un avantaj economic pentru Mesta AS.

În plus, autoritățile norvegiene au susținut că ar fi putut obține aceleași rezultate prin aplicarea măsurilor de restructurare relevante înainte de transformarea departamentului de producție în întreprinderea Mesta AS. Totuși, acest proces ar fi fost unul lent, mai puțin eficient din punct de vedere al costurilor și ar fi încetinit procesul de liberalizare. În acest context, autoritățile norvegiene observă că, în cazul în care măsurile de restructurare ar fi fost întreprinse înainte de transformare, nu ar fi existat nici un ajutor, iar efectul asupra Mesta AS ar fi fost același, indiferent dacă măsurile ar fi fost aplicate anterior sau ulterior. În opinia autorităților norvegiene, faptul că abordarea alternativă nu ar ridica probleme în ceea ce privește ajutorul de stat demonstrează că măsura de compensare a costurilor de restructurare nu presupune un avantaj economic pentru Mesta AS.

În sprijinul acestor afirmații, autoritățile norvegiene fac referire la cazul Combus, în care Tribunalul de Primă Instanță a concluzionat că plata de compensații pentru măsurile menite să reducă un dezavantaj structural nu constituie ajutor de stat (129). În acel caz, guvernul danez a plătit 100 de milioane DKK funcționarilor publici în schimbul renunțării de către aceștia la statutul de funcționar public (și la drepturile aferente) în contextul transferării către Combus. Autoritățile norvegiene mai arată că, potrivit declarației Tribunalului de Primă Instanță, guvernul danez ar fi putut să obțină același rezultat dacă nu ar fi transferat funcționarii publici către Combus: „… guvernul danez ar fi putut obține același rezultat prin redistribuirea funcționarilor publici în cadrul administrației de stat, fără plata unui bonus, ceea ce ar fi permis întreprinderii Combus să angajeze imediat personal pe bază de contracte de drept privat” (130).

Autoritățile norvegiene au susținut că, în conformitate cu decizia Combus, aspectul cel mai important este dacă sumele compensatorii reduc sarcinile asumate în mod obișnuit în bugetul unei întreprinderi. Aceste sume compensatorii trebuie privite ca avantaj economic, pe care întreprinderea beneficiară nu l-ar fi obținut în condiții de piață normale. Potrivit autorităților, această afirmație atrage după sine necesitatea stabilirii unei distincții între „costurile presupuse de funcționarea societății și costurile care au fost impuse societății, dar care nu au fost suportate în mod normal din bugetul acesteia”. Autoritățile consideră că plățile compensatorii pentru aceste ultime costuri nu echivalează cu un avantaj economic, având doar rolul de a compensa un dezavantaj structural comparativ cu concurenții.

Separat de aceasta, autoritățile norvegiene au susținut că „includerea” obligațiilor financiare în contribuțiile în natură conduce la reducerea valorii nete globale a societății, cedentul având astfel posibilitatea de a compensa aceste obligații financiare pentru a le menține neutre. Contribuția în natură pentru întreprinderea Mesta AS a presupus un număr de elemente incluzând dezavantaje, care nu sunt adecvate operațiunilor comerciale. În loc să reducă valoarea contribuției în natură, autoritățile au menținut valoarea inițială și au oferit compensații pentru dezavantajele măsurilor de restructurare.

În sprijinul argumentului potrivit căruia valoarea contribuției în natură nu a fost afectată de obligațiile financiare (și că autoritățile ar trebui, prin urmare, să compenseze impactul negativ al acestor obligații), autoritățile norvegiene au făcut referire la calculul valorii nete actuale și la capitalul propriu al Mesta AS. În această privință se face referire la raportul Deloitte & Touche din 12 decembrie 2002 (131), potrivit căruia „costurile [de restructurare] sunt estimate pe baza planurilor de reducere a forței de muncă și a acordurilor salariale existente. Societatea va prelua contractele de muncă existente și trebuie să acopere aceste costuri, însă costurile derivă din obligațiile statului și, prin urmare, vor fi acoperite prin credite bugetare în 2003, 2004 și 2005”. În raport se afirmă, de asemenea, că „restructurarea întreprinderii presupune costuri care trebuie să fie considerate o consecință a trecutului de entitate publică al întreprinderii și, în această calitate, sunt deja angajate în momentul înființării. Societatea va prelua contractele de muncă existente și trebuie să acopere aceste costuri, dar costurile derivă din obligațiile statului și vor fi acoperite prin credite bugetare în 2003, 2004 și 2005”. Deloitte & Touche susține, de asemenea, că tot acesta a fost motivul pentru care întreprinderea Mesta AS a primit finanțare pentru a acoperi costurile de restructurare (care nu au făcut parte din soldul de deschidere) în mod continuu în ultimii trei ani.

Autoritățile norvegiene susțin că proprietarul trebuie să aibă capacitatea de a compensa aceleași dezavantaje pe care le-ar fi compensat un cumpărător privat, dacă departamentul de producție ar fi fost vândut fără a face obiectul normelor privind ajutorul de stat: dacă departamentul de producție ar fi fost vândut, un cumpărător ar fi descoperit că structura este inadecvată pentru operațiuni comerciale și ar fi solicitat (i) o reducere a prețului de achiziție proporțional cu dezavantajele sau (ii) acoperirea de către vânzător (autorități) a costurilor necesare pentru a conferi viabilitate comercială societății.

(a) Pensionarea anticipată, menținerea drepturilor de pensie aferente statutului de funcționar public și menținerea vârstei de pensionare speciale

Autoritățile norvegiene reamintesc că pensiile anticipate au fost oferite pentru a reduce numărul angajaților cu statut de funcționari publici. Conform autorităților norvegiene, este incorect să se afirme că o astfel de măsură presupune că Mesta AS a beneficiat de munca unor astfel de angajați fără a plăti costurile integrale prevăzute de contractele de muncă. Pentru stat ar fi fost mai costisitor să păstreze angajații, în loc să îi transfere la întreprinderea Mesta AS și să ramburseze acesteia costurile aferente pensionărilor anticipate (132). Prin urmare, compensarea pentru pensiile anticipate nu intră sub incidența articolului 61 alineatul (1) SEE.

Autoritățile norvegiene susțin că plata de compensații pentru menținerea pensiei aferente statutului de funcționar public este o consecință directă a statutului anterior de funcționari publici al angajaților și, prin urmare, ar trebui să fie considerată o sarcină a autorităților norvegiene. Aceeași concluzie se aplică în cazul planului de menținere a vârstei de pensionare speciale (de care au beneficiat anumiți angajați în perioada încadrării în muncă în cadrul departamentului de producție). În ambele cazuri, compensația a acoperit doar diferența dintre costurile suplimentare pentru pensiile aferente statutului de funcționar public sau planul de pensionare la o vârstă specială, pe de o parte, și pentru un plan de pensii standard, pe de altă parte. Nu au fost impuse astfel de obligații în ceea ce privește angajații niciunuia dintre concurenții Mesta AS și, prin urmare, compensațiile pentru aceste măsuri nu presupun ajutor de stat în sensul articolului 61 alineatul (1) SEE.

(b) Mutarea sediilor, mutarea unităților de asistență și întreținere, transferul arhivelor, mutare

Costurile mutării sediilor nu au fost rezultatul activităților desfășurate în cadrul întreprinderii Mesta AS, ci au fost suportate ca urmare a poziției geografice a departamentului de producție. De asemenea, costurile mutării unităților de asistență și întreținere provin din activități desfășurate anterior înființării întreprinderii Mesta AS și nu pot fi considerate costuri prevăzute în mod normal în bugetul unei întreprinderi, ci obligații ale statului. Situația este similară pentru costurile aferente transferului arhivelor. Contrar afirmației Autorității din decizia de inițiere a procedurii, această situație este valabilă și pentru costurile suportate de personalul departamentului de producție pentru schimbarea domiciliului în vederea ocupării locurilor de muncă la noul sediu al întreprinderii Mesta AS. În această privință, autoritățile norvegiene au subliniat că era necesar ca angajaților importanți să li se ofere stimulente, pentru a minimiza riscul ca aceștia să demisioneze. În sfârșit, costurile de deplasare pe o perioadă de doi ani (până la 1 ianuarie 2005) pentru personalul important au fost, de asemenea, rezultatul activităților din departamentul de producție în vederea descurajării părăsirii întreprinderii Mesta AS de către acești angajați.

(c) Concluzii și argumente privind compatibilitatea

Pe baza celor de mai sus, autoritățile norvegiene concluzionează că niciuna dintre măsurile pentru care s-a oferit finanțare pentru restructurare nu presupune un avantaj economic pentru Mesta AS. În realitate, având în vedere că statul a oferit Mesta AS doar 993,6 milioane NOK pentru acoperirea costurilor de restructurare (deși costul total estimat al restructurării se ridică la 1 097,8 milioane NOK), Mesta AS este subcompensată cu aproximativ 104,2 milioane NOK (133).

Totuși, pentru eventualitatea în care Autoritatea ar ajunge la concluzia că măsurile de restructurare implică ajutor de stat, autoritățile norvegiene susțin că ajutorul este compatibil în temeiul articolul 61 alineatul (3) litera (c), deoarece (i) măsurile urmăresc un obiectiv de interes comun european (ii) pentru îndeplinirea acestui obiectiv este necesară restructurarea întreprinderii Mesta AS și (iii) ajutorul nu aduce modificări condițiilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.

În ceea ce privește urmărirea unui obiectiv de interes comun european, autoritățile norvegiene argumentează că deschiderea piețelor către concurență este un obiectiv comunitar în interesul comun european (134). În cazul de față, înființarea unei întreprinderi de stat care să concureze în mod echitabil cu noii actori de pe piață a reprezentat o etapă necesară în contextul deschiderii pieței. Autoritățile norvegiene reamintesc că autoritățile naționale sunt libere să decidă modul în care va avea loc deschiderea pieței. Autoritățile menționează, de asemenea, că deschiderea către concurență a piețelor de exploatare și întreținere a drumurilor este mai benefică pentru mediul concurențial decât alternativele de a menține monopolul statului asupra serviciilor sau de a deschide doar parțial piața către concurență.

În sfârșit, în cadrul analizei efectului asupra concurenței, se va lua în considerare efectul economic general al activităților de restructurare și întreținere a drumurilor: în comparație cu concurenții săi, Mesta AS este caracterizată încă de la înființare de un dezavantaj structural. Prin urmare, din perspectivă economică, Mesta AS nu s-a aflat într-o situație comparabilă cu cea a concurenților săi, deoarece a preluat obligațiile fostului departament de producție. În consecință, în cadrul analizei efectelor asupra concurenței, se va ține seama de principiul neutralității prevăzut la articolul 125 SEE. În opinia autorităților norvegiene, aceasta presupune că întreprind